SOU 2002:108

Fred och säkerhet - säkerhetspolitiska utredningen

Till statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet

Regeringen beslöt den 5 oktober 2000 att tillkalla en särskild utredare för att redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969

  • 1989 samt redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt, under samma period.

Chefen för Utrikesdepartementet statsrådet Anna Lindh förordnade den 5 oktober 2000 ambassadören Rolf Ekéus att vara särskild utredare. Utredningen har arbetat under benämningen Den säkerhetspolitiska utredningen (SPU).

Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. den 12 februari 2001 ambassadören Mathias Mossberg och som sekreterare förordnades fr.o.m. den 19 mars 2001 kanslirådet Birgitta Arvidsson.

Som militära experter medverkade konteramiralen Göran Wallén fr.o.m. den 18 april 2001 och översten Svante Menckel fr.o.m. den 1 juli 2001, och som säkerhetspolitisk expert f.d. kanslirådet Hans Sjöberg fr.o.m. den 9 april 2001, och som expert i internationell historia doktoranden Jerker Widén fr.o.m. den 26 februari 2001 samt som forskningsassistent fil. kand. Pontus Ekstedt fr.o.m. den 4 juli 2002.

Generaldirektören Rolf Holmquist har granskat betänkandet från sekretessynpunkt.

I utredningens sekretariat medverkade projektadministratör Elisabet Schager fr.o.m. den 5 mars 2001 och byråassistenten Barbro Sjögren fr.o.m. den 7 januari 2002.

Arbetet med utredningen har bedrivits parallellt med Ubåtsutredningen som lade betänkandet Perspektiv på utbåtsfrågan (SOU 2001:85) den 15 november 2001.

Härmed överlämnas utredningens rapport ”Fred och säkerhet” (SOU 2002:108).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 december 2002

Rolf Ekéus

/Mathias Mossberg

Birgitta Arvidsson

Sammanfattning

1. Inledning

Direktiv

Av direktiven framgår att utredningen för det första skall redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969

  • 1989, och för det andra redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt såväl som militärt, under samma period. Uppdraget är sålunda omfattande till sin karaktär i både tid och rum. Utredningen har eftersträvat att ge en översiktlig bild av de viktigaste händelserna i svensk säkerhetspolitik under denna period. Det har varit utredarens ambition att skapa förståelse för samspelet mellan den förda utrikespolitiken och försvarspolitiken. Av betydelse har därvid varit att belysa hur den säkerhetspolitiska miljön och förändringar i denna influerat Sveriges säkerhet. I enlighet med direktiven har riksdagens partier givits möjlighet att följa utredningens arbete, och samtal i syfte att redovisa utvecklingen i utredningsarbetet har skett i tre omgångar.

Utredningens källmaterial

Enligt direktiven skall utredaren i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Detta gäller information från såväl politiska som militära källor. Utredningen har därför genomfört förhållandevis omfattande efterforskningar i svenska arkiv, både allmänna och privata, politiska såväl som militära, samt även utnyttjat utländska arkiv. Utredningen har även nyttjat tidigare publicerade offentliga utredningar, dagböcker, memoarer och annan litteratur. Intervjuer med drygt 100 personer har också genomförts. Flera forskarseminarier med svenska akade-

miker och fackexperter har arrangerats. Den säkerhetspolitiska utredningen har efterlämnat ett omfattande underlag ämnat för framtida forskning, även om vissa delar av materialet, på grund av rådande utrikes- och försvarssekretess, ännu inte kan göras allmänt tillgängligt.

Forskningsläget och förslag inför framtiden

I våra nordiska grannländer och även internationellt har man gått mot allt större öppenhet och bättre tillgång till arkiven för forskare. Det är därför rimligt att också svenskt källmaterial görs tillgängligt för kvalificerade forskare i syfte att möjliggöra att svensk säkerhetspolitik under den andra hälften av det kalla kriget får en genomgripande, systematisk och nyanserad vetenskaplig granskning. Den föreliggande utredningen är ett steg mot ökad kunskap om Sveriges säkerhetspolitik under det kalla krigets sista decennier. Men ett stort behov av såväl breddade som fördjupade analyser finns trots allt kvar. Det är min förhoppning att utredningens resultat kan tjäna som en grund för sådana fortsatta studier. Nämnda önskemål måste givetvis vägas mot de krav på sekretess som betingas av hänsyn till den nationella säkerheten, våra utrikesrelationer och skydd av personlig integritet. Olika former av kompromisser mellan öppenhet och sekretess är dock fullt tänkbara.

2. Den säkerhetspolitiska miljön

Stormaktspolitiken

Världspolitiken präglades under senare delen av 1960-talet av en gradvis avspänningsprocess mellan de båda supermakterna USA och Sovjetunionen. Den grundläggande inriktningen av processen påverkades endast i begränsad mån av Vietnamkriget och av Tjeckoslovakienkrisen år 1968. Den år 1969 tillträdande Nixonadministrationen strävade till närmanden till både Sovjetunionen och Kina. Dialogen som öppnades mellan Washington och Moskva ledde till att avspänningspolitiken tog fart på allvar. För båda supermakterna var det gemensamma intresset att få till stånd någon form av stabiliserande kontroll över den strategiska kärnvapenkapprustningen, sedan någon form av ungefärlig numerär paritet

nåtts dem emellan. 1972 års SALT och ABM-avtal befäste avskräckningsbalansen – den ömsesidigt garanterade förstörelsen, MAD. 1970-talets avspänningspolitik blev inte i alla delar bestående, men öppnade nya möjligheter i den internationella politiken.

SALT- och ABM-avtalen innebar att en slags strategisk stabilitet upprättades. Genom att förse varje robot med flera stridsspetsar, s.k. MIRV-teknik, sökte båda sidor kompensera för de begränsningar av antalet vapenbärare som SALT-avtalet innebar. Redan på 1960-talet hade först USA och sedan Sovjetunionen utvecklat en s.k. andraslagsförmåga. Med de kärnvapenbestyckade ubåtarna, varav den första togs i bruk år 1960, hade man möjlighet att rikta förödande kärnvapenangrepp mot motståndaren även om denne i ett första anfall slagit ut alla markbaserade kärnvapen. Doktrinen om säkrad ömsesidig förstörelse, MAD-doktrinen, höll på att bli absolut.

Stormaktsblockens strategiutveckling

I början av 1960-talet hade USA inlett en genomgripande omläggning av sin kärnvapenstrategi och antog doktrinen om ”Flexible Response”. Denna doktrin har förblivit en hörnpelare i Nato:s strategiska planering till våra dagar. Doktrinen innebar visserligen möjligheten att tillgripa kärnvapen först, men åsyftade främst en graderad upptrappning och förutsatte en trovärdig konventionell stridsförmåga. Den innebar för Europas del ett framskjutet försvar (Vorne Verteidigung) som skulle tas upp nära gränsen mellan de båda tyska staterna. Den kompletterades med en ny operativ princip, FOFA, (Follow-on-forces-attack) som byggde på teknik och ett offensivt uppträdande. Under 1980-talet tycktes väst ha realistiska förutsättningar att balansera Warszawapaktens kvantitativt massiva överlägsenhet i fråga om konventionella styrkor.

På sovjetisk sida låg den militära doktrinutvecklingen steget efter den amerikanska, men i stort sett följdes samma spår, med en gradvis ökad inriktning på konventionella vapen. Efter Chrusjtjovtidens massiva satsning på missilstridskrafter på marktruppernas bekostnad satsade det nya ledarskapet under Brezjnev på att stärka den konventionella kapaciteten. Från mitten av 1960-talet började sovjetiska strateger på allvar ifrågasätta om ett kärnvapenkrig var en

nödvändig följd av en stormaktskonflikt. År 1977 förklarade Brezjnev i ett tal att man gett upp strävan efter nukleär överlägsenhet, och pläderade för en överenskommelse om att inte tillgripa kärnvapen först. De konventionella optionerna blev allt viktigare. Det sovjetiska strategiska konceptet för en konflikt i Europa förblev väsentligen oförändrat – en snabb offensiv djupt in i motståndarens område. År 1987 antog Warszawapakten en ny defensiv doktrin.

Det nordatlantiska området och Östersjön

Strategin i det nordatlantiska området blev under 1970-talet av allt större vikt. Under 1960- och 70-talen byggdes den sovjetiska marinen ut till en första rangens sjömakt. Kvalitativt lyckades man inte uppnå jämställdhet med väst, men man kunde på ett annat sätt än tidigare hota Atlantförbindelserna.

Det strategiska ubåtsvapnet blev också allt viktigare. Den amerikanska marinen utvecklade kapacitet att bestämma de sovjetiska ubåtarnas position och följa dem med egna ubåtar. Natos ytfartyg koncentrerades söder om GIUK-gapet, och Nordatlanten blev ”den glömda flanken”.

Både i Nato:s och Warszawapaktens planering fick Östersjön under 1970-talet en viktigare roll. I Nato som ett komplement till den norra flanken, med Östersjöutloppen som strategisk stödjepunkt, och i Warszawapakten som transportled till centralfronten. Detta bidrog till att Skandinavien som helhet blev föremål för växande stormaktsintresse. Geostrategiska och taktiska faktorer kan ha föranlett båda sidor att blicka mot den svenska skärgården med dess intressanta möjligheter.

Strategiutvecklingen under 1980-talet

1980-talets strategiutveckling ägde rum mot bakgrund av att avspänningspolitiken under senare hälften av 1970-talet utsatts för påfrestningar. Delvis som en reaktion på Sovjetunionens invasion av Afghanistan påbörjade USA en omprövning av säkerhetspolitiken. Reaganadministrationen ändrade politiken gentemot Moskva och föresatte sig att ”rusta ihjäl” Sovjetunionen, som Reagan kallade ”ondskans imperium” (evil empire). En massiv

militär uppbyggnad, inte minst på det marina området, ägde rum. Den amerikanska marinen upprättade ett framskjutet operationsmönster i Nordatlanten och Norska havet. Genom kvalitativ marin överlägsenhet och framskjutna positioner kunde Nato sätta tryck på den sovjetiska ubåtsflottan. I förlängningen låg möjligheten av att USA skulle få en nukleär förstaslagsförmåga.

Det sovjetiska baskomplexet på Kolahalvön växte i betydelse och medförde att såväl Sverige som Norge och Finland kom att ligga i närheten av ett av världens strategiskt mest känsliga områden. Den nya vapenteknologin med bl.a. kryssningsrobotar innebar en ytterligare ökning av konflikttemperaturen i Norra Europa. Samtidigt medförde den ökade räckvidden för det strategiska bombflyget att behovet av att utnyttja det nordiska luftrummet snarast kom att avta.

Europa, Östpolitiken och avspänningen

Samtidigt som supermaktsavspänningen utvecklades inleddes i Europa stora förändringar. För Sovjetunionen var frågan om Tysklands ställning det allt överskuggande problemet. Samtidigt ville Moskva säkra andra världskrigets politiska (och geografiska) landvinningar. I detta syfte lanserade Sovjetunionen år 1966 ett initiativ om en europeisk säkerhetskonferens, ESK. Natostaternas svar på detta initiativ blev förslaget om ömsesidiga och balanserade truppreduktioner, MBFR. Tillträdet i Bonn år 1969 av den socialdemokratisk/liberala regeringskoalitionen under förbundskansler Willy Brandt följdes av tillkomsten av den västtyska s.k. Östpolitiken som blev inledningen till en period av avspänning och förbättrade öst-västrelationer i Europa. Östpolitiken ledde till Västtysklands erkännande av den tyska delningen och allmänt en accept av efterkrigstidens gränser, såsom Polens gräns efter Oder-Neisse och Sovjetunionen mot Polen. Den västtyska avspänningspolitiken kom att utöva ett starkt inflytande över svensk utrikespolitik under 1970-talet.

Den bärande tanken i Östpolitiken var att ökad spänning och konfrontation endast skulle stärka den östtyska regimen. ”Förändring genom närmande” blev den sammanfattande benämningen för Brandts Östpolitik. Det politisk-strategiska huvudelementet i denna politik blev det s.k. Moskvafördraget, och det därpå följande Warszawafördraget, vilka på sätt och vis kom att ersätta ett

fredsfördrag mellan de berörda staterna. Därefter följde det tysktyska grundfördraget med ömsesidigt erkännande mellan Väst- och Östtyskland, samt fyrmaktsuppgörelsen om Berlin, som slutstenen i hela östpolitikprojektet.

Den europeiska säkerhetskonferensen

Sedan det tyska fördragsverket fullbordats återstod frågan om en europeisk säkerhetskonferens, som skulle ge en multilateral inramning till vad som i realiteten var en fredsuppgörelse efter kriget, och konstituera en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa. Genom skicklig diplomati lyckades Finland år 1972 finna en formel för att inleda förhandlingar om ESK, som tre år senare resulterade i Helsingforsdokumentet. Härmed erkände alla de deltagande staterna de nya gränserna i Europa, men bestämmelserna om mänskliga rättigheter och kontakter skulle tillförsäkra att dessa gränser skulle öppnas för människor och idéer, och inte befästa gamla järnridåer.

En viktig komponent i Helsingforsdokumentet var överenskommelserna om militära förtroendeskapande åtgärder. Dessa kom att utvecklas till att bli alltmer betydande, och Stockholmskonferensen 1984

  • 1986 blev ett steg på vägen som ledde fram till begränsningarna av konventionella styrkor i Europa genom det s.k. CFE-avtalet år 1990.

Kärnvapnen i Europa

År 1977 började Sovjetunionen förbandslägga rörliga medeldistansrobotar med en räckvidd som nådde hela Europa. Detta kunde riskera att försvaga länken mellan Europa och USA, och öka Sovjetunionens möjligheter att utöva inflytande i Europa. På initiativ av Västtyskland beslöt Nato år 1979 att placera ut s.k. Euromissiler, medeldistansvapen i form av ballistiska robotar och kryssningsmissiler. Samtidigt inbjöd man Sovjetunionen till förhandlingar. Detta s.k. dubbelbeslut blev omstritt och bidrog till att en omfattande antikärnvapenrörelse växte fram i Europa.

Det andra kalla kriget

Det andra kalla kriget blev benämningen på den period av försämrade supermaktsförbindelser, som inträdde efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan år 1979. De skärpta politiska och militära motsättningarna, markerade av Afghanistan, kärnvapnen i Europa, den amerikanska marina strategin, begynnande oroligheter i Polen, m.m. ledde till ett ytterst frostigt klimat mellan supermakterna. Det var först i och med Gorbatjovs makttillträde i Moskva våren 1985 som spänningen började avta.

Den nordiska miljön

Det nordiska området tilldrog sig från början av 1970-talet ett ökat säkerhetspolitiskt intresse, men fortsatte likväl att vara ett lågspänningsområde. Finlands systematiska och framgångsrika strävanden att hävda sin självständighet gentemot Sovjetunionen var en viktig faktor. Finland kunde tydligare än tidigare demonstrera sin ställning som västlig demokrati med marknadsekonomi, och landets politiska svängrum ökade.

Finlands förankring i de västeuropeiska ekonomiska och politiska sammanslutningarna befästes och landets värdskap för den europeiska säkerhetskonferensen blev betydelsefullt. Sovjetiska försök att påverka Finlands inre angelägenheter upphörde så småningom helt.

Som en följd av det ökade strategiska intresset för Nordatlanten kom Norge att bli alltmer indraget i stormaktsspelets kraftfält. Norge sökte balansera detta med en återhållsamhetspolitik gentemot Nato, av innebörd att man ålade sig begränsningar rörande stationering av trupp och materiel.

3. Hotet från öst

Sovjetunionens syn på Norden

Norden och Sverige var för Sovjetunionen inte ett prioriterat område under det kalla kriget. I och med den strategiska utvecklingen och Kolakomplexets centrala roll kom nordområdena gradvis att öka i betydelse under 1970- och 80-talen. Norden betraktades som en i första hand militärstrategisk angelägenhet.

Moskvas grundläggande intresse torde ha varit av defensiv natur. Nordens närhet till viktiga militära och ekonomiska områden torde ha bidragit till en känsla av sårbarhet.

Det nordiska mönstret var ur sovjetisk synvinkel ingen idealisk lösning. Danmarks och Norges Natotillhörighet betraktades som en anomali i sovjetiska ögon. Detta bidrog till att Moskva aldrig accepterade begreppet den nordiska balansen. En kärnvapenfri zon i Norden sågs som ett steg mot områdets neutralisering.

Östersjön var för Sovjetunionen en del av en inre försvarsperimeter, av vital betydelse som flankskydd, underhållsled och övningsområde. Östersjöutloppen var av långsiktig strategisk betydelse. Den grundläggande målsättningen var att göra Östersjön till ett ”mare clausum”.

De svensk-sovjetiska relationerna

Sveriges förhållande till Sovjetunionen var på många vis den kanske viktigaste relationen i svensk utrikespolitik. De svensk-sovjetiska relationerna var alltid problemfyllda. Perioden inleddes med en svensk reaktion på Tjeckoslovakien år 1968, följd av normalisering och återupptagande av besöksutbyte. Därefter kom en förhållandevis lugn period, med det svenska statsbesöket i Moskva år 1978 som en höjdpunkt. Ubåtsincidenterna med inledning år 1981 ledde till en försämring av de svensk-sovjetiska förbindelserna, följd mot mitten av 1980-talet av en gradvis förbättring och ett ökande intresse inte minst från sovjetisk sida. Den ur svensk synpunkt lyckosamma uppgörelsen år 1988 om uppdelning av ekonomiska zoner i Östersjön bidrog till ytterligare förbättring av relationerna.

Sovjetunionen och svensk neutralitetspoltik

Den sovjetiska synen på den svenska neutralitetspolitiken utvecklades ifrån cynisk misstänksamhet de första efterkrigsåren till en mer positiv syn från och med Chrusjtjov och den fredliga samexistensens politik. Då började man klarare inse att det var ett värde för Moskva att Sverige i vart fall inte var med i Nato, och man började även se neutralitetens roll som modell för andra väststater, alltså neutraliteten som en möjlighet. Under det andra

kalla kriget ökade misstänksamheten, och inte minst ubåtsfrågan och den svenska hanteringen härav spädde på denna.

Hotbilden mot Sverige i försvarsutredningar och försvarsbeslut

Ryssland/Sovjetunionen har traditionellt utgjort ett hot mot Sverige och efter kriget spred sig uppfattningen om ett hot om invasion från öst. En kapacitetsbetonad hotbild präglade i mycket den säkerhetspolitiska analysen, och inte minst den militära synen, medan en bredare och mer intentionsbetonad syn kom till uttryck i försvarsutredningar och -beslut.

Vid slutet av sextiotalet såg man i Sverige hotbilden i huvudsak i militära termer. Det bredare säkerhetsbegrepp som nu är allmänt omfattat var ännu inte vedertaget. Den avspänning som började bli märkbar i slutet av 1960-talet innebar för svensk del en klar förbättring av säkerhetsläget. Även om avspänningen tycktes innebära ökad försiktighet i stormaktsrelationerna motsvarades den dock inte av återhållsamhet i de militära rustningarna.

Den ökade spänning mellan supermakterna som kunde noteras under senare delen av 1970-talet gav en förstärkt hotbild, inte minst i ljuset av nordflankens ökade betydelse. Stormaktsintressena bedömdes vara koncentrerade till nordligaste Skandinavien och Östersjöutloppen. I början av 1980-talet betonades åter rent militära aspekter av hotbilden. Bakslagen för avspänningspolitiken började nu ses som en avgörande strategisk förändring. Risken för överraskande angrepp betonades, inte minst i ljuset av ubåtskränkningarna. Östersjöns strategiska betydelse och koppling såväl till nordatlantiska som centraleuropeiska förhållanden betonades. Sveriges läge bedömdes vara mer utsatt. 1987 års försvarsbeslut betonade risken för angrepp med kort militär förvarning, KMF.

Hotbilden i ÖB:s operativa verk

Hotbilden enligt överbefälhavaren styrdes av den faktiska militära potentialen. Warszawapakten sågs som trolig angripare. KMF kom att bli planeringsgrund efter 1987 års försvarsbeslut. Överbefälhavaren beskrev i sina operativa verk handlingsmöjligheter snarare än krigsrisker men överbefälhavarens bedömning var att blocken undvek öppen konflikt – framförallt i Centraleuropa. Krigsrisken

bedömdes alltså som liten. Överbefälhavaren var inte alarmistisk. Överbefälhavaren befarade att Nato hade möjligheter att genom överflygning kompromettera svensk neutralitet och tvinga in Sverige i ett krig (på sin sida).

Andra uppfattningar om hotbilden mot Sverige

I bl.a. de andra nordiska länderna föreföll man inte lika övertygad som i Sverige om omfattningen och aktualiteten av ett sovjetiskt militärt hot mot Sverige. De amerikanska bedömningar utredningen fått del av pekar på att man i USA inte räknade med att Sverige omfattades av sovjetiska anfallsplaner, och att en sovjetisk attack mot Sverige vare sig separat eller i samband med en storkonflikt i Europa var särskilt sannolik. ”Sweden has been left out as a target”. Överraskande anfall "blixt från himlen" ansågs inte heller som ett troligt scenario.

Warszawapaktsdokumenten och hotbilden

De i Berlin i samband med det tyska enandet kvarlämnade dokumenten om Warszawapaktens övningar och manövrer ger information om viktiga optioner för de militära planläggarna i öst, även om förekomsten av manövrer och militära planer inte betyder att det förekommit en avsikt att förverkliga dessa. Den övervägande delen av övningarna avsåg offensiva operationer av olika slag. I dessa dokument har inte återfunnits något som tyder på utvecklade angreppsplaner riktade mot Sverige. Utredningen har inte heller för egen del funnit något som tyder på att Sverige skulle angripas av Warszawapakten. Detta utesluter givetvis inte att svenskt territorium eller territorialvatten skulle kunna komma att beröras av luftoperationer eller marina operationer från Warszawapaktens sida, beroende på utvecklingen av centralkonflikten. Inte heller utesluter det att Sovjetunionen skulle haft en egen militär planering riktad mot Sverige.

4. Stödet från väst

1962 års riktlinjedokument om Sverige

Ett amerikanskt riktlinjedokument rörande Sverige från år 1962 som utredningen funnit i amerikanska arkiv ger nya inblickar i synen på Sverige och vårt lands säkerhet. Redan Eisenhoweradministrationen hade i ett dokument om Skandinavien år 1960 unilateralt uttalat sig beredd att komma till Sveriges bistånd i händelse av ett angrepp från Sovjetunionen. Det år 1962 upprättade riktlinjedokumentet innebar en ny självpåtagen informell säkerhetsgaranti av USA gentemot Sverige och var med sannolikhet giltigt under presidenterna Kennedy, Johnson och Nixon, och enligt uppgifter som utredningen fått fram troligen även under presidenterna Ford, Carter och framöver. Detta ensidiga åtagande att komma till Sveriges hjälp i händelse av ett angrepp från Sovjetunionen beslutades av USA unilateralt utan att dess allierade inom Nato informerats. I och med Reaganadministrationens tillträde skedde med största sannolikhet en förnyad prövning av förbindelserna med Sverige, sannolikt efter år 1981. Även den amerikanska inställningen till Finland och finsk säkerhetspolitik, nedtecknad i ett liknande dokument från år 1963, behandlas i jämförande syfte.

Vietnamfrågan i de svensk-amerikanska förbindelserna

De svensk-amerikanska politiska relationerna var ansträngda under åren 1965

  • 1974 på grund av Vietnamfrågan. De svåraste perioderna var åren 1968
  • 1969 och 1972
  • 1973. Nytt källmaterial från amerikanska arkiv ger en möjlighet att teckna en nyanserad bild av de problem som fanns och hur de hanterades av de olika aktörerna. Detta material ger vid handen att svensk upphandling av amerikansk försvarsmateriel, i vissa fall var mer komplicerad än vad som tidigare varit känt, men att USA, trots de diplomatiska kontroverserna, genomgående valde att inte låta det militära samarbetet störas av den svenska kritiken av den amerikanska Vietnampolitiken. Utredningen kan konstatera att det militära samarbetet snarast ökade under denna känsliga period och att USA medvetet och av olika, ej tidigare kända, anledningar fördröjde en upptining av de svensk-amerikanska relationerna fram till i början av år 1974.

Det militärtekniska samarbetet med USA

I betänkandet finns även, för första gången offentligen, en fördjupad redovisning av det omfattande militärtekniska samarbete som bedrivits med USA sedan år 1962. Detta informationsutbyte ägde rum inom ramen för olika annex, inom både armén, marinen och flygvapnet, och inkluderade områden som t.ex. stridsvagnar, skydd mot ABC-stridsmedel, luftvärnsrobotar, torpeder, ubåtskonstruktioner, stridsflygplan och radarjaktrobotar. Denna verksamhet på det militärtekniska området var nära knuten till den försvarsmateriel som Sverige själv utvecklade och tillverkade samt den som importerades från utlandet, främst USA. Det militärtekniska informationsutbytet gav Sverige möjligheter att få del av amerikansk militär högteknologi, av hög kvalité och till relativt låga kostnader, på en nivå som kunde jämföras med Natoländerna. En nackdel var dock att utbytet skapade ett teknikberoende eftersom USA i praktiken hade vetorätt på vidareexport av alla militära produkter innehållandes amerikansk teknologi, t.ex. svenska stridsflygplan av typen Viggen.

Fallet med Redeye

Den svenska upphandlingen av den bärbara luftvärnsroboten Redeye (senare Robot 69) är av intresse eftersom affären är ett av de få exempel där faktiskt den svenska kritiken av den amerikanska Vietnampolitiken inverkade på det militära samarbetet med Förenta staterna. Amerikanska dokument visar att den svenska beställningen av Redeye, på direkt order från den amerikanska försvarsministern upphävdes, med motiveringen att dessa vapen inte fick riskera att, indirekt via Sverige, komma i vietnamesiska händer. Svenska representanter erbjöds dock en kompromisslösning av den amerikanska sidan innebärande en frysning av köpavtalet tills Vietnamkonflikten avslutats, samt på villkor om speciella säkerhetsarrangemang beträffande detta vapensystem. På amerikansk sida gjorde man bedömningen tämligen omgående att kriget i Vietnam trappats ner så pass att kontraktet med Sverige i början av år 1970 kunde slutföras. Fallet med Redeye ger en unik inblick i den amerikanska synen på Sverige, politiskt och militärt, i slutet av 1960-talet och är en av de få tillfällen under utred-

ningsperioden där vårt land är föremål för diskussioner på högsta nivå.

De svensk-amerikanska förbindelserna under 1980-talet

Efter de turbulenta Vietnamåren och återupprättandet av normala diplomatiska förbindelser mellan länderna fr.o.m. mars 1974 gick de bilaterala relationerna in i en lugnare fas som skulle sträcka sig fram till början av 1980-talet och det andra kalla kriget. Som en konsekvens av Reaganadministrations tuffare attityd mot Sovjetunionen, vilken inkluderade en betydande militär upprustning och hårdare teknikembargo mot öst, skapades också problem för den svenska neutralitetspolitiken. Sverige hamnade snart i konflikt med USA rörande teknikexportkontroll, på nedrustningsområdet och beträffande regionala krishärdar i olika utvecklingsländer. Ungefär från år 1983 och framåt förbättrades dock de svensk-amerikanska relationerna, vilka nådde sin höjdpunkt i samband med statsminister Ingvar Carlssons besök i Washington september 1987 – det första officiella statsministerbesöket sedan år 1952.

Försvarsminister Weinbergers besök

Under hösten 1981 besökte den amerikanska försvarsministern Caspar Weinberger Sverige. Weinberger blev den förste amerikanska försvarsministern som besökte Sverige under det kalla kriget. Besöket var av stor symbolisk betydelse och utgjorde ett utmärkt tillfälle för regeringen och försvarsmakten att förklara den svenska säkerhetspolitiken samt visa upp svensk försvarsförmåga och militärindustriell kapacitet. Det amerikanska besöket resulterade i en vitalisering av de ansträngda förbindelserna mellan länderna orsakade av Datasaabaffären och den svenska kritiken av USA:s politik i Centralamerika.

Datasaabaffären

Datasaabaffären var en av de allvarligaste händelserna under det kalla kriget i de svensk-amerikanska relationerna. Detta var första gången som på allvar den svenska tillgången till amerikansk försvarsmateriel och teknisk information påverkades av en utrikes-

politisk händelse. Situation löstes dock genom att Sverige, via det s.k. FMV-arrangemanget, åtog sig att i framtiden bättre skydda amerikansk dubbelanvändningsteknologi (teknologi för både civilt och militärt bruk) och genom förbättrat sekretesskydd för militär materiel och information. De svenska åtagandena bidrog i praktiken till att Sverige tillsammans med andra västländer inordnade sig i ett organiserat teknikembargo riktat mot de kommunistiska staterna i öst.

Sverige, USA och Centralamerika

Om den svenska aktiva utrikespolitiken hamnade i konflikt med amerikanska intressen i Vietnamfrågan, skulle konflikten i Centralamerika under 1980-talet bli en ny stötesten i svensk-amerikanska relationer. Från amerikansk sida var man synnerligen kritisk mot svenska uttalanden i frågan, borgerliga såväl som socialdemokratiska, och snarare uttryckssättet än innehållet. Vid ett par tillfällen framfördes hot från amerikansk sida om att de kritiska uttalandena riskerade att inverka menligt på Sveriges möjligheter att köpa avancerad amerikansk försvarsmateriel, men hoten omsattes aldrig i praktisk handling. Efter några hektiska inledande år under den första Reaganadministrationen kunde de båda länderna, i denna fråga, enas om att var oeniga.

5. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik

Neutralitet och försvar

Svensk säkerhetspolitik brukade under det kalla kriget sammanfattas i orden ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig”. Neutralitetspolitiken inrymde också andra komponenter, som syftade till att göra den svenska neutralitetsavsikten trovärdig. Viktigast var att Sverige inte åtog sig förpliktelser, som skulle omöjliggöra neutralitet i händelse av krig. Neutralitetspolitiken krävde också ett starkt försvar med trovärdig förmåga att i händelse av ett krig mellan stormaktsblocken försvara landets territorium. Ett isolerat angrepp på Sverige utan samband med en europeisk storkonflikt bedömdes helt osannolikt.

Det enda militära hotet mot Sveriges frihet och demokrati kom från Sovjetunionen och Warszawapakten. Centralt i en trovärdig

svensk neutralitetspolitik var därför att Sovjetunionen och dess allierade kunde vara övertygade om att inget anfall skulle utgå från svenskt område. Om neutralitetspolitiken misslyckades och Sverige angreps av Sovjetunionen, upphörde alla restriktioner på samarbete med Förenta Staterna och Nato.

För att minska det svenska försvarets beroende av utlandet tillverkades en stor del av försvarsmaterielen av svensk försvarsindustri. Likväl krävdes möjligheter att importera vapen och få tillgång till utländsk vapenteknologi. I fredstid var högteknologiskt samarbete med och inköp av avancerad försvarsmateriel från Förenta Staterna och andra Natoländer av största betydelse för upprätthållandet av ett modernt svenskt försvar.

Det nordiska mönstret

Den svenska neutralitetspolitiken hade i fredstid ett vidare säkerhetspolitiskt syfte. Tillsammans med Danmarks och Norges Natopolitik med dess fredstida begränsningar och Finlands av VSBpakten påverkade neutralitetspolitik bildade den ett nordiskt säkerhetspolitiskt mönster, som bidrog till att bevara spänningen mellan blocken i det nordiska området på en låg nivå. Stöd för Finlands möjligheter att hävda en självständig politik hade varit ett motiv för Sveriges beslut att inte ansluta sig till Nato och förblev så. Det starka svenska försvaret utgjorde ett indirekt skydd för Norge och därmed ett stöd för den restriktiva Natopolitiken.

Med alliansfriheten och neutralitetspolitiken som grund kunde Sverige också under 1970- och 80-talen föra en aktiv politik för att stärka fred och säkerhet i Europa. På nedrustningsområdet verkade Sverige, dock utan framgång, för en kärnvapenfri zon i Norden och för en korridor fri från slagfältskärnvapen i Centraleuropa.

Neutralitetspolitiken i praktiken

Neutralitetspolitikens centrala betydelse i svensk säkerhetspolitik framträder tydligt vid Sveriges agerande efter den öppna ansökan till EEC/EG år 1967 liksom vid anslutningen till det internationella energiprogrammet 1974. Regeringen uteslöt från början inte medlemskap i EG, men sedan Davignonplanen om utrikespolitiskt samarbete och Wernerplanen om en ekonomisk och monetär union

godkänts av EG, fann regeringen ett medlemskap vara oförenligt med neutralitetspolitikens trovärdighet.

Ett svenskt deltagande i det västliga energipolitiska samarbetet efter oljekrisen åren 1973

  • 1974 bedömdes vara utomordentligt angeläget av försörjningsmässiga skäl. Likväl gjorde regeringen en anslutning till det internationella energiprogrammet (IEP) och ett medlemskap i den internationella energimyndigheten (IEA) beroende av att övriga anslutna stater accepterade ett svenskt neutralitetsförbehåll.

Av mera marginell betydelse för svensk säkerhetspolitik men en tydlig illustration till den säkerhetspolitiska miljön i Norden är Nordekförhandlingarna och de sovjetiska påtryckningar som föregick Finlands nej till Nordek.

Exportkontroll

År 1947 beslöt USA att införa exportkontroll avseende strategiska varor till Sovjetunionen och Östeuropa. Syftet var att försvåra både militär och ekonomisk utveckling för Sovjetunionen och dess allierade. Exportkontrollen utvecklades till ett embargo.

Embargot kom att administreras av Cocom och Sverige erbjöds att bli medlem. För Sverige var det dock oförenligt med neutralitetspolitiken att delta i ett maktblocks sanktioner mot ett annat särskilt som sanktionerna inte var beslutade av FN. Sverige var dock starkt beroende av amerikansk teknologi både för försvaret och den civila industrin. Sverige måste därför anpassa sig till Cocoms regler utan att vara medlem. Sverige förklarade ensidigt sin avsikt att i huvudsak följa reglerna och kunde härigenom undvika att skriva ett formellt avtal med USA. Uppgörelsen hölls hemlig.

År 1967 sades samarbetet med Cocom upp med påföljd att Sverige av USA nedgraderades som exportland och att villkoren för köp i USA blev hårdare. Två affärer – Datasaabaffären och Containeraffären – försämrade ytterligare Sveriges position. Det kom att krävas flera åtgärder för att tillgodose amerikanska krav innan förtroendet för Sverige som mottagare av känslig teknologi var återställt.

Containeraffären

Containeraffären rörde kvalificerad datautrustning, tillverkad i USA som beslagtagits av den svenska tullen mot bakgrund av amerikanska uppgifter om att den innehöll känslig, embargobelagd högteknologi. USA önskade få godset tillbaka. Eftersom den inte kunde kvarhållas hur länge som helst och eftersom illegal export av högteknologi till öst misstänktes hejdade den svenska regeringen vidareexport.

Containeraffärens avveckling uppskattades av Washington men visade att Sverige höll på att bli – eller redan hade blivit – ett transitland för otillåten teknologiexport till öststaterna. En orsak till detta var att Sverige saknade exportkontrollagstiftning.

Viggenaffärerna

Under 1970-talet var det svenska stridsflygplanet 37 Viggen vid två tillfällen kandidat vid utländska köp av flygplan. Vid det första tillfället handlade det om flygplan till Holland, Belgien, Danmark och Norge, i det andra fallet Indien.

Den svenska regeringen var beredd att gå mycket långt för att Sverige skulle få ordern från de fyra Natoländerna. Deras köp kom att kallas århundradets vapenaffär eftersom den var så stor (348 flygplan) men också för att flera andra länder väntades följa de fyras val. De valde dock – efter hårda amerikanska påtryckningar politiskt och handelspolitiskt – ett amerikanskt flygplan (F-16).

USA motsatte sig försäljning av Viggen till Indien. Läget på den indiska subkontinenten bedömdes vara labilt till följd av konflikten Indien – Pakistan och en flygplansförsäljning skulle verka destabiliserande. Viggen stoppades därför – officiellt för att dess motor var av amerikanskt ursprung och att vidareexport av den inte kunde tillåtas. Istället köpte Indien brittiska flygplan.

Den aktiva utrikespolitiken

Den svenska utrikespolitiken utvecklades under 1960-talet till att bli gradvis alltmer aktiv och inriktad på förändring av omvärlden. Samtidigt utökades dess aktionsradie från det nordiska och nordeuropeiska närområdet till stora delar av världen, och inte minst till de fattiga länderna. Denna politik omfattades i sak av alla rege-

ringar under perioden. Viktiga områden för denna politik blev småstatsdoktrinen och värnet om folkrätten, Sydafrikapolitiken, Mellanösternpolitiken,samt inte minst nedrustningspolitiken.

Överflygningsproblematiken

Bestämmelser för hur försvarsmakten i fred och under neutralitet skall ingripa mot kränkningar i luften finns i regeringens s.k. IKFN-förordning. I fredstid skall kränkningar avvisas. Under svensk neutralitet i krig gäller däremot andra regler. Påträffas flygplan (och robotar) från krigförande nation i svenskt luftrum skall vapenmakt – utan föregående varning – insättas.

Uppgifter har framkommit om att man i väst ansett sig kunna flyga fritt över ett neutralt Sverige. Till detta kan finnas flera orsaker. I början av 1980-talet tillkom hot om överflygningar också av kryssningsrobotar. En särskild taktik för att möta detta nya hot utvecklades. ÖB betonade år 1987 i sitt operativa verk att enbart misstanken om att väst med svenskt tillstånd kunde flyga över Sverige kunde vara en tillräcklig anledning för Sovjetunionen att gå i krig mot Sverige.

Avsnittet om överflygningsproblematiken redovisar också en händelse från år 1954 då Sverige under en natt kom att utsättas för flera kränkningar i luften av flygplan, som bedömdes ha kommit från väst. Flygplanen genomförde efter överflygning av Sverige djupa intrång i sovjetiskt luftrum och överflög också på återvägen Sverige.

Territorialhavsutvidgningen år 1979 och Hesselökonflikten år 1983

Regeringen föreslog mot bakgrund av FN:s tredje havsrättskonferens (UNCLOS III) riksdagen att den 1 juli 1979 utsträcka territorialhavets bredd från fyra nautiska mil till tolv. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen. Skulle Danmark också utvidgat sitt sjöterritorium på samma sätt som Sverige skulle svenskt och danskt territorium gått ihop i såväl Kattegatt som Bornholmsgattet. Detta skulle möjliggjort att andra stater kunnat tillämpa en ny regel för genomfart av internationella sund, kallad

”Transit Passage”. Vidare skulle Öresunds status som s.k. historiskt sund förändrats.

”Transit Passage” ger, i motsats till ”Innocent Passage”, rätt för andra staters örlogsfartyg att utnyttja områdets hela bredd, dvs. även inre vatten. Vidare har ubåtar rätt till genomsegling i uläge. För att förhindra en sådan situation överenskom Sverige och Danmark att lämna en sex nautiska mil bred kanal av fritt hav genom Kattegatt och Bornholmsgattet.

Sverige och Danmark hyste olika uppfattningar om hur kontinentalsockeln skulle delas i området kring den lilla danska ön Hesselö i södra delen av Kattegatt. Förhandlingar med Danmark hade inletts år 1978, sedan Danmark ändrat baslinjernas dragning. Positionerna var länge låsta och inte förrän i november 1984 kunde den s.k. Hesselökonflikten lösas förhandlingsvägen.

Förhandlingarna med Sovjetunionen om uppdelningen av kontinentalsockeln och etablerandet av ekonomiska zoner

Den utveckling som ägde rum inom ramen för FN:s havsrättskonferenser reglerade successivt hur kontinentalsockeln skulle delas upp mellan strandstaterna, hur gränser för nationella fiskezoner liksom för exklusiva ekonomiska zoner skulle dras. Under 1960- och 70-talen etablerade Sverige liksom näraliggande strandstater efter förhandlingar fiskezoner. Av strandstaterna var Sovjetunionen den viktigaste motparten.

Redan år 1969 inleddes förhandlingar i Moskva rörande principerna för en uppdelning av kontinentalsockeln. Båda parter hävdade att den s.k. mittlinjeprincipen skulle tillämpas, men Sovjetunionen ansåg att mittlinjen skulle dras mellan Baltikum och det svenska fastlandet, medan den svenska positionen vara att gränsen skulle dras mitt emellan Gotland och den baltiska kusten. De skilda uppfattningarna innebar att en ca 13 500 km² stort område öster om Gotland betraktades av Sverige som en s.k. ”vit zon” i vilken alla länder hade rätt att bedriva fiske. Sovjetunionen betraktade området som en s.k. ”grå zon” i vilken enbart svenska och sovjetiska fiskefartyg hade rätt att fiska.

Sovjetunionen visade efter år 1985 en allt större kompromissvilja och i samband med den sovjetiske regeringschefens Ryzjkovs besök i Stockholm i januari 1988 kunde han meddela statsminister Ingvar Carlsson att Sovjetunionen accepterade en principöverens-

kommelse som gav Sverige 75 procent och Sovjetunionen 25 procent av det omstridda området.

Svensk incidentberedskap. Några exempel på incidenter

Det är av stor säkerhetspolitisk betydelse att Sverige kan visa att det i fred förmår hävda territoriets integritet. En kontinuerlig sjö- och luftbevakning har därför bedrivits utnyttjande olika radarstationer, fartyg m.m. Vid periodens slut fanns en övervakning av luftrummet över större delen av landet. Sjöbevakningen täckte huvuddelen av omgivande havsområden.

För ingripande har i stort sett ständigt funnits en insatsorganisation med flygplan och fartyg i olika grader av beredskap. Huvudparten av inträffade incidenter till sjöss har varit s.k. ”genomfart utan föranmälan”, som inte rapporterats som kränkning. Då främmande stats- eller örlogsfartyg exempelvis ankrat eller bedrivit övningsverksamhet på svenskt sjöterritorium har detta rapporterats som kränkning. De flesta incidenterna till sjöss har gällt fartyg tillhöriga Warszawapakten.

Kränkningar av luftrummet har i de flesta fall berott på mindre noggrann navigering. Kränkningarna har utgjorts av otillåtna genomflygningar av svenskt luftrum. De flesta kränkningarna av flygplan har ägt rum i södra och västra Sverige. Merparten av de kränkande flygplanen har varit från Natoländer. Utredningen redovisar några exempel på inträffade incidenter.

Ubåtsfrågan

Med början år 1980 blev ubåtsfrågan helt avgörande för uppfattningen av hotbilden mot Sverige och för den säkerhetspolitiska analysen och agerandet, samt för de svensk-sovjetiska relationerna och inte minst för den svenska försvarsmaktens roll och inriktning. Ubåtsfrågan kom att bli något av en svensk front i det kalla kriget. I Ubåtsutredningen år 2001 konstaterades att ubåtskränkningarna borde sättas in i sitt vidare säkerhetspolitiska sammanhang, och att med den strategiska utvecklingen intresset för Nordatlanten och Nordeuropa hade ökat. Ur ett sovjetiskt perspektiv blev Östersjön en strategisk angelägenhet av första ordningen och centrala

komponenter blev transport- och försörjningslederna i södra Östersjön.

Ubåtsskyddskommissionens år 1983 bedömning att kränkningarna utgjorde förberedande skeden i en sovjetisk militär operativ planering riktad mot Sverige blev styrande för den svenska uppfattningen, och därmed nedtonades vad som kunde förefalla mer logiskt och rimligt, nämligen att de utgjorde led i förberedelser för vad som ytterst gällde kontrollen över Östersjön.

Ubåtskränkningarna fick långtgående konsekvenser för de svensk-sovjetiska relationerna, men också för den svenska regeringens handlingsmöjligheter på andra områden. Regeringens svar blev att skärpa neutralitetspolitiken. I den mån politiska syften låg bakom kränkningarna blev de inte uppfyllda i den meningen att den svenska regeringens fasthållande vid neutralitetspolitiken skulle ha rubbats.

6. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga

Försvarspolitiken som den framstår i försvarsutredningar och försvarsbeslut

Försvarspolitiken utformades i de försvarsutredningar som förberedde försvarsbesluten. Fram till försvarsbeslutet år 1968 hade besluten tagits i enighet. Enigheten återkom inte förrän år 1984. Den svenska försvarspolitiken var emellertid fast och konsekvent under perioden ehuru landet styrdes av såväl borgerliga som socialdemokratiska regeringar. Man kan peka på tre försvarsbeslut av principiell betydelse, nämligen år 1958, då en markerad omavvägning gjordes till flygvapnets fördel för att säkerställa att landet även fortsättningsvis skulle ha ett starkt luftförsvar. Tankarna på ett svenskt kärnvapenprogram avskrevs definitivt i försvarsbeslutet år 1968. Det tredje beslutet var 1987 års totalförsvarsbeslut i vilket riksdagen fastlade att den dittillsvarande grunden för den operativa planläggningen, ett mobiliserat och utgångsgrupperat försvar, skulle ersättas med angrepp med kort militär förvarning. Härmed avsågs ett angrepp mot ett försvar som inte hade hunnit genomföra alla försvarsförberedelser, dvs. den svåraste situationen.

De förändringar och tendenser som kan utläsas ur försvarsbesluten är en ökad betoning av totalförsvarstanken. De civila totalförsvarsmyndigheterna uppmärksammas alltmera. Formule-

ringarna i målsättningarna för försvaret och senare totalförsvaret blir mindre preciserade. Men uppgiften att vara fredsbevarande, att invasionsförsvar skulle vara försvarsmaktens viktigaste uppgift, att en angripare i det längsta skulle hindras få fast fot på svensk mark och att hela landet skulle försvaras, etc. fanns hela tiden med.

Försvarsanslagen har i fast penningvärde i stort varit oförändrade. Men genom att vissa opåverkbara kostnader, vilka före 1968 års försvarsbeslut legat utanför den militära anslagsramen, i beslutet lades innanför ram kom kostnaderna för försvarsmateriel att stiga snabbare än de faktorer som konstituerade priskompensationssystemet. Därför kunde allt mindre andel av anslaget avsättas för anskaffning av kvalificerad materiel. Omfattande fredsorganisatoriska åtgärder vidtogs i syfte att frigöra medel för materielanskaffning och förbättrad utbildning.

Överbefälhavarens operativa verk m.m.

Översiktligt redovisas överbefälhavarens operativa planläggning som den framgår av de fem stora operationsorder/operativa verk som utgavs åren 1969, 1974, 1978, 1985 och 1989. Den operativa planeringen karakteriseras av en stabilitet som också reflekterar det militärpolitiska läget under perioden. I enlighet med statsmakternas önskemål har i de senaste operativa verken också krishantering m.m. uppmärksammats. Ingenting har påträffats i de olika operativa verken som skulle kunna tyda på förberedelser för militär samverkan med Nato.

Materielanskaffning för försvaret

I detta avsnitt redovisas översiktligt principerna för försvarsmaktens materielanskaffning. I avsnittet redogörs också för de olika politiska beslut som berörde anskaffningen av JAS 39 Gripen.

Uthållighet och försörjningsfrågor

Utredaren berör två frågor av säkerhetspolitisk betydelse, nämligen anskaffningen i fred av vissa slags ammunition samt den brist på sjukvårdsmateriel och

  • i mindre omfattning
  • läkemedel som var rådande under en betydande del av utredningsperioden.

I avsnittet lämnas också en redogörelse för det svenska olje- och bränsleförråd som fanns i Trondheimsområdet mellan åren 1962 och 1987, då det såldes på grund av att anläggningens utnyttjande rimmade illa med den svenska neutralitetspolitiken.

Försvarsforskning

Genom en inhemsk försvarsforskning har projekt, som särskilt anpassats för det svenska försvarets behov, tagits fram. Genom de utlandskontakter som svensk försvarsforskning, dvs. FOA, haft har man där fått inblick i på vilken höga nivå den svenska försvarsforskningen legat. Den svenska forskning med knytning till kärnvapen som bedrivits har också redovisats kortfattat.

Krigsmaterielexport

För en alliansfri stat vars uttalade politik är att vara neutral vid en eventuell konflikt i norra Europa bidrar en inhemsk kvalificerad och diversifierad försvarsindustri till trovärdigheten av den förda politiken. Härtill kommer fördelen med en industri som förmår utveckla och tillverka försvarsmateriel som är direkt utformad för det svenska värnpliktsförsvaret och den svenska terrängen. Genom att också tillverka försvarsmateriel för andra nationer har försvarsindustrin kunnat upprätthålla kunnande och sysselsättning.

Exporten av försvarsmateriel har alltid varit kringgärdad av omfattande regelverk syftande till att förhindra att svensktillverkade vapen säljs till länder som deltar i eller synes komma att delta i väpnad konflikt, som har inre väpnade oroligheter eller som kan befaras utnyttja vapnen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Trots noggrann kontroll har ett antal ”affärer” ägt rum där de svenska exportkontrollbestämmelserna på ett eller annat sätt kringgåtts.

Försvarsförmågan

Den svenska försvarsförmågan konstitueras inte enbart av militära styrkor utan är också beroende av ett antal andra faktorer. En grundläggande sådan är totalförsvarsprincipen. En annan viktig

princip har varit den allmänna värnplikten. Frivilligorganisationernas betydelse och då särskilt hemvärnet framhålls.

Sammanhängande med de militärgeografiska förhållanden är det moderna samhällets ökade sårbarhet. Landets långa utsträckning i nord

  • sydlig riktning har inneburit särskilda operativa problem, långa och sårbara kommunikationer samtidigt som flygtransportkapaciteten varit liten. Den svenska terrängen ger i många avseenden försvararen goda betingelser för ett effektivt försvar, i andra avseenden gynnas en angripare.

Möjligheterna att framgångsrikt ta upp ett starkt försvar står och faller med beredskaps- och mobiliseringssystemet. Mobiliseringsorganisationen var genomplanerad och skulle sannolikt ha kunnat fungera tämligen väl om successiva beredskapshöjningar anbefalldes. Detta krävde att regeringen var beredd att tidigt besluta om inkallelser.

Utfallet av de förstärkningar av försvaret, som gjordes strax före och under andra världskriget, kulminerade vid 1950-talets mitt. Sverige hade då ett försvar av betydande styrka.

Med 1968 års försvarsbeslut inleddes en successiv urholkning av försvarsförmågan. De förband som övats de närmast föregående åren kunde lösa sina stridsuppgifter direkt efter mobilisering. Men med de följande försvarsbesluten minskade andelen medel som kunde avsättas för materielanskaffning och utbildning. Denna tendens höll i sig ända fram till periodens slut. I stort sett enda metod att vid brist på likvida medel frigöra betalningsmedel var att inställa eller reducera repetitionsövningar. Detta ledde till att förband inom alla tre försvarsgrenarna blev allt mindre samtränade. Krigsförbanden krävde kompletterande utbildning efter mobilisering för att kunna lösa sina väsentligaste uppgifter.

Den sjunkande förmågan och det minskande antalet kvalificerade förband föranledde överbefälhavaren att till regeringen anmäla att den gällande krigsplanläggningen måste omprövas. Det bedömdes ej längre vara möjligt att slå en angripare. Försvarsmakten kunde endast möta och i gynnsamma lägen hejda en angripare och fördröja framträngandet över djupet av territoriet.

Enligt ÖB ingick i försvarsmakten vid 1980-talets slut förband med modern materiel av jämförbar kvalitet med vad den presumptive angriparens förband disponerade. Antalet sådana förband var dock för litet och förbanden var otillräckligt samtränade.

Utredaren konstaterar att ehuru ÖB tecknat en bild av nedåtgående tendenser det inte torde råda någon tvekan om att försvaret

i slutet av 1980-talet var betydligt vassare än 20 år tidigare. Viggensystemet – ryggraden inte bara i luftförsvaret utan i hela försvarsförmågan – skulle vara svårbesegrat av samtida sovjetiska flygplan. De marina stridskrafterna hade genom införandet av långräckviddigt sjörobotsystem, moderna ubåtar och förnyat kustartilleri goda förutsättningar att bekämpa ett invasionsföretag. Arméns anfallsbrigader hade förstärkts med utrustning, kommunikation och transportkapacitet som översteg kapaciteten hos motsvarande förband 20 år tidigare. En effektivare underrättelsetjänst hade enligt utredaren starkt förbättrat förvaringsmöjligheterna.

Avslutningsvis framhåller utredaren att det är svårt att väga försvarsförmåga i relation till en motståndare vars styrka är okänd.

Omvärldens syn på svensk försvarsförmåga

Utredningen redovisar några amerikanska och norska bedömares värderingar, som i stort överensstämmer med hur man från svensk sida bedömde försvarsförmågan.

7. Samverkan med andra länder

Det militärtekniska informationsutbytet

I detta avsnitt redogörs för det militärtekniska informationsutbytet och samarbetet med USA, Storbritannien och Norge. Det fanns flera syften med att samarbeta med andra länder: 1) inhämta kunskaper om den tekniska utvecklingen, 2) säkerställa att nödvändig teknisk kompetens fanns i Sverige, 3) skapa möjligheter för svensk tillverkning utöver det egna försvarets behov, vilket, per enhet, sänkte utvecklingskostnaderna.

Sverige hade ett nära utvecklingssamarbete med USA, den så kallade annexverksamheten. Den svenska försvarsmakten ”vann” många års forskning på detta samarbete. Även Storbritannien var en viktig samarbetspartner. Samarbetet med Norge ökade gradvis och resulterade i början av 1980-talet i ett nära samarbete i en gemensam kommission.

Underrättelsutbytet

Den militära underrättelsetjänsten har utretts och granskats vid upprepade tillfällen under den period som utredningen haft att studera. Försvarsstaben har också omorganiserats vid upprepade tillfällen, men underrättelsefunktionen synes emellertid i princip gestaltat sig tämligen likartad under åren.

Huvudintresset från underrättelsetjänstens sida har varit inriktat mot tänkbara anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländernas militära förmåga och handlingsmöjligheter

IB-affären år 1973 föranledde en intensiv debatt efter påståenden i FiB/K om att det hemliga svenska underrättelseorganet IB bedrev infiltration av fackföreningsrörelsen, utförde hemlig registrering av människor, samarbetade med utländska underrättelseorgan på ett sätt som stred mot vårt lands neutralitet samt medverkade till brott etc. Försvarsminister Sven Andersson och överbefälhavaren Stig Synnergren bekräftade att organisationen fanns men avvisade i huvudsak de anklagelser som framförts.

IB-affären föranledde granskningar av underrättelsetjänsten. Redan 1974 års underrättelseutredning uppgav angående underrättelsetjänstens samarbete med motsvarigheter i andra länder att ett samarbete förekom och att det var till gagn för Sverige att delta i sådant. Utredningen konstaterade att det samarbete som förekommit hade godkänts av regeringen (chefen för Försvarsdepartementet). Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders underrättelseorganisationer har i allt väsentligt varit oförändrade under lång tid och har varit förankrade hos de olika regeringarna.

Vad gäller huvuddragen i svenskt underrättelseutbyte under perioden, har etablerat samarbete med utländska underrättelseorganisationer fortsatt och antalet partners var i princip konstant. Utredningen har inte påträffat några skriftliga avtal eller liknande som reglerade samarbetet. Samtliga uppgiftslämnare har uppgivit att det underrättelsesamarbete som Sverige medverkade i regelmässigt genomfördes på bilateral nationsbasis och att samarbete med Nato inte förekom.

Militära kontakter i fredstid

Ett stort antal resor till utlandet företogs varje år av den militära organisationen. De högsta militära cheferna avlade regelbundet artighetsbesök hos utländska motsvarigheter i kontaktskapande syfte. De flesta övriga resor var föranledda av materielanskaffningsprocessen. Huvuddelen av resorna gjordes till väst.

Svenska örlogsfartyg avlade örlogsbesök utomlands och utländska besök mottogs av Sverige. Ett särskilt problem vid utländska besök var den eventuella förekomsten av kärnvapen ombord. Sveriges regering utgick från att förbudet mot att införa kärnvapen strikt skulle iakttas.

Samverkan rörande säkerhet i fred för flyg och ubåtar

Ända sedan början av 1950-talet har funnits ett flygsäkerhetssamarbete mellan flygvapnen i Sverige, Norge och Danmark. Samarbetet, som kallats SVENORDA, var inledningsvis hemligt men formaliserades 1960 och gjordes då öppet. Det fungerar än i dag. Syftet är att möjliggöra för ett flygplan, som av väder- eller annat skäl inte kan landa på en flygbas i eget land, att landa på ett flygfält i ett grannland utan att detta skall betraktas som en kränkning.

För att undvika att en svensk ubåt vid övning i undervattensläge på fritt hav skulle råka kollidera med dansk eller norsk ubåt fanns sedan åtminstone mitten av 1950-talet en hemlig bilateral överenskommelse mellan marincheferna i Sverige och Danmark respektive Norge att i förväg meddela motparten om denna verksamhet. Överenskommelsen gällde endast om övningsverksamheten skulle bedrivas inom i överenskommelserna angivna områden i södra Östersjön och Västerhavet. Förhandsmeddelanden om sådan verksamhet sändes via respektive ambassads marinattaché. I stort sett varje år sändes eller mottogs någon eller några förhandsmeddelanden. När västtyska marinen fick ubåtar deltog Västtyskland i förhandsrapporteringen via Danmark, dvs. den danska marinen förhandsorienterade om verksamheten med anmärkningen att meddelandet avsåg en västtysk ubåt.

Förberedelser för anskaffning av materiel och förnödenheter

Sverige hade en planläggning för att kunna utstå ett relativt långt krig och ha uthållighet också om vi blev isolerade. För att säkerställa uthålligheten planerades kompletteringar utöver ordinarie materielanskaffning bland annat genom s.k. särskild importplanläggning som genomfördes med hög sekretess.

Importplanläggningen omfattade vid periodens inledning förnödenheter som tillverkades inom Storbritannien, Kanada och USA, och som var av avgörande betydelse för försvarsmaktens uthållighet och som direkt eller efter endast smärre förändringar kunde användas av svenska krigsförband. Antalet planerade exportländer ökade under perioden för att i början av 1980-talet beskrivas som förnödenheter tillverkade främst i Nordamerika och Västeuropa.

För förstärkning av beskickningarna bl.a. i London, Washington och Ottawa förbereddes utsändande av inköpskommissioner. Kommissionerna stod under lång tid under ledning av en senior officer. Enligt denne var såväl Olof Palme som Sven Andersson införstådda med uppdraget.

Importsjöfarten till Västkusten och flygtransporter

Mot bakgrund av erfarenheterna från andra världskriget hade Västkustens Marindistrikt till uppgift att leda och skydda västerifrån kommande importsjöfart. Uppgiften överfördes år 1966 till militärbefälhavaren (MBV), men reducerades mot slutet av 1970talet av flera skäl. Den till marindistriktet ställda uppgiften innebar att samverkan med västmakt eventuellt skulle komma att aktualiseras i händelse av kris och/eller krig.

Vad gäller flygtransporter hade Luftfartsverket preciserat uppgifterna i krig till att bl.a. att: ”förbereda och leda den utrikes luftfart, som kan komma att bedrivas”. Luftfartsverket ansåg år 1969 att uthålligheten för det större civila flygtransporttonnaget var högst otillfredsställande.

På tidigt 1970-tal pågick en dialog mellan Luftfartsverket och amerikanska Federal Aviation Agency (FAA) avseende teknisk planläggning för utrikes civil luftfart under beredskapstillstånd eller andra särskilda förhållanden. Dessa flygningar avsågs utföras för att främst tillgodose ett prioriterat behov av varuutbyte, samt för vissa

passagerartransporter. Luftfartsverket hade i första hand ansett att USA och England borde vara destinationsländer i denna planläggning.

Frågan om hjälp utifrån

Utredningens granskning av de ingångsvärden som år 1969 kunde gälla i frågan om hjälp utifrån och förberedelser för samverkan med främmande makt i detta syfte tyder på att den av Tage Erlander år 1959 deklarerade doktrinen inte väsentligen rubbades under 1960-talet. Frågan om hjälp utifrån utmönstrades helt i de politiska uttalandena, och återkom inte heller i den militära planeringen. Den levde dock kvar en tid i militärledningens inre överväganden.

1965 års försvarsutredning skärpte trovärdighetskravet genom att slå fast att inte enbart förberedelser för hjälp utifrån skulle undvikas utan också åtgärder som kunde ge intryck av sådana förberedelser. Vidare slogs fast att sonderingar om hjälp utifrån inte ens borde påbörjas förrän den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken hade misslyckats. Politikens trovärdighet blev en viktig del av neutralitetsdoktrinen.

1970 års försvarsutredning uteslöt helt referensen till sonderingar om hjälp utifrån, och därefter avvecklas begreppet helt i försvarsutredningar och -beslut. Inte heller förekom det i ÖB:s operativa planering, och utredningen har inte funnit något som skulle tyda på att ÖB i brott mot givna direktiv i den operativa planeringen skulle ha kalkylerat med hjälp från Nato eller Natoland. ÖB förutsatte uttryckligen ”egna medel”-strategin.

I Militärledningens diskussioner om situationen efter 1972 års försvarsbeslut, som tillsammans med 1968 års försvarsbeslut innebar trängre resursramar för försvaret, diskuterades dock hjälp utifrån som en möjlighet, och en studie tillsattes för att bedöma huruvida de grundläggande försvarsprinciper som gällt sedan andra världskriget var möjliga att tillämpa under de snäva ekonomiska ramar som angivits och att därvid också beröra frågan om hjälp utifrån. När studien ett år senare presenterades återkom inte begreppet hjälp utifrån, utan var ersatt med resonemang om att Nato skulle ingripa i eget intresse.

Frågan om operativ samverkan

Neutralitetspolitikkommissionen redovisade att en del planläggning för operativt samarbete med andra länder i krig gjordes under perioden 1949

  • 1969. NPK pekade också på att en del konkreta åtgärder vidtogs: en utbyggnad av några flygbaser gjordes, sambandsförbindelser anskaffades och en oljedepå byggdes för svensk räkning i Norge.

Av handlingar som blivit tillgängliga för denna utredning framgår vilka planer för eventuell samverkan som upprättades med Danmark och Norge i början på 1950-talet.

Mediauppgifter år 2000 om samövningar mellan svenska och utländska örlogsfartyg i samband med örlogsbesök föranledde särskilda undersökningar. Denna utredning kan konstatera att viss spaning förekom i samband med örlogsbesök. Sådan spaning syftade till att komplettera s.k. ljudbibliotek och kan knappast kallas samövningar.

Förre överbefälhavaren Stig Synnergren uppgav för NPK att vissa förberedelser för att i beredskap och krig upprätta ett exilhögkvarter utomlands vidtagits. Den säkerhetspolitiska utredningens utfrågningar av olika personer visar att detta exilhögkvarter inte var tänkt att leda militära operationer i Sverige om ordinarie högkvarter inte kunde göra sin ledning gällande. Istället skulle exilhögkvarteret bl.a. söka samverkan med väst. År 1986 gav överbefälhavaren Lennart Ljung order om att exilhögkvarteret successivt kunde avvecklas och det bedöms ha genomförts till år 1989.

En viss utbyggnad av flygbaser skedde på 1950-talet och det har spekulerats i att utbyggnaden gjordes för att kunna ta emot Natoflyg. Utredningen har dock inte funnit belägg för detta. Den tekniska utvecklingen innebärande bl.a. möjligheten att lufttanka gjorde att Nato inte skulle behöva utnyttja svenska baser. Att basera i Sverige skulle dessutom ha varit förenat med så omfattande förberedelser och tillförsel av personal och materiel att sådana projekt inte tett sig realistiska. Bedömningen är därför att Nato:s huvudsakliga intresse luftoperativt för Sverige var att få tillgång till svenskt luftrum för genomflygningar.

Resor till utlandet företogs i stor omfattning, huvudsakligen till väst. De flesta resorna var föranledda av materielanskaffningsärenden. Ingenting har påträffats i arkiv eller framkommit vid utfrågningar som tyder på att några överenskommelser beträffande

samverkan i krig skulle ha träffats. Några sådana är heller inte sannolika. Inget kunde utlovas med tanke på att ingendera parten kunnat veta hur ett eventuellt krig skulle gestalta sig.

Förberedelser för militär samverkan i krig med andra länder var förbjudna vilket bl.a. framgick av de av riksdagen fattade försvarsbesluten. I den svenska krigsplanläggningen fick därför ingen hjälp utifrån intecknas eller ens nämnas.

Vid materielanskaffning gällde principen om svensk profil. Materielen skulle vara anpassad enbart efter svenska förhållanden. När Sverige på 1990-talet började delta i av Nato ledda fredsfrämjande insatser visades – om inte förr – vilka omfattande och kostnadskrävande anpassningsåtgärder, som krävdes beträffande materielen. Likaså har omfattande utbildning av befäl krävts avseende t.ex. Nato:s rutiner och terminologi. Slutsatsen blir att det skulle ha varit mycket svårt att under den för utredningen aktuella perioden direktsamverka med Nato i krig.

Av utredningen framgår på andra ställen att samverkan med väst i fråga om underrättelsetjänst, forskning och materielanskaffning skett med regeringens tillstånd. Resor, örlogsbesök och elevutbyten har också krävt regeringens godkännande.

Operativ samverkan och förberedelser för sådan var däremot förbjudna. Utredningen har inte funnit några tecken på avsteg härifrån. Viss planering för ett exilhögkvarter fanns dock vilket regeringen måste ha godkänt eftersom den politiska ledningen vid hot om ockupation av Sverige skulle ha förts dit. De högsta militära cheferna höll också goda kontakter med sina motsvarigheter i väst – därtill direkt uppmanade av regeringen.

Förberedelser för motstånd mot ockupation – stay behind

Utredningen berör översiktligt frågan om förberedelser för motstånd under ockupation - stay behind. Utredningen ansluter sig till Neutralitetspolitikkommissionens påpekande att en planläggning för en svensk motverkan vid en ockupation av landet inte innebär defaitism. Det är tvärtom ett uttryck för viljan att till det yttersta bevara landets självständighet och överlevnad som fri nation. Genom verksamhetens speciella karaktär har det ansetts angeläget att vidmakthålla sekretessen kring denna.

Sammanfattande iakttagelser och bedömningar

För Sverige, med sin alliansfrihet och offentligt deklarerade neutralitetsavsikt, gällde det att finna sin position i stormakternas kraftfält. För våra skandinaviska grannar var definitionen av den säkerhetspolitiska identiteten i detta sammanhang inget problem, man var allierad med Förenta Staterna. Till och med för Finland tycktes saken enklare.

Sverige som en demokratisk stat grundad på västliga värden hörde ideologiskt hemma i väst men måste säkerhetspolitiskt hålla en tydlig distans just gentemot väst. Sovjetunionen var det stora och enda hotet, men Sverige kunde inte ha råd att vara Sovjetunionens fiende. Båda stormakterna hade förväntningar på Sverige.

I den svenska säkerhetspolitiska analysen ingick att väst, främst Förenta Staterna, om Sverige skulle bli angripet och inte framgångsrikt lyckas försvara sig, skulle komma till hjälp. Men för att undvika katastrofen att Sverige skulle bli angripet av Sovjetunionen måste neutralitetspolitiken vara trovärdig i Sovjetunionens ögon. Detta krävde en fredstida politik som demonstrerade att Sverige inte operativt förberedde en samverkan med Förenta Staterna och dess allierade i händelse av en storkonflikt i Europa.

Sverige hade alltså att formulera en politik att leva mellan å ena sidan ett hot från Sovjetunionen och å den andra ett förmodat stöd från Förenta Staterna. Ur neutralitetspolitisk synpunkt har detta enligt mitt bedömande inte skapat några principiella problem.

En ur ett neutralitetspolitiskt perspektiv central fråga är i detta sammanhang om och i vilken utsträckning Sverige förberedde en operativ samverkan med Förenta Staterna. I detta avseende har, som utredningen visar, doktrinen varit tydlig sedan 1970-talets början. Regeringsuttalanden, försvarsutredningar och försvarsbeslut har postulerat att sådan operativ förberedelse inte fick förekomma. Den uppenbara tanken bakom detta har varit att, om Sovjetunionen fick anledning misstänka att Sverige med USA genomförde dylika förberedelser, Sverige skulle ses om en verklig eller potentiell fiende och så angripas, kanske redan från första dagen i en konflikt.

Jag har ägnat en betydande möda åt att undersöka huruvida sådana förberedelser skett i hemlighet. Ingen förberedelse för samverkan har kunnat noteras. Den samlade slutsatsen har blivit att ingen signifikant förberedelse för operativ samverkan med främmande makt ägde rum under utredningsperioden.

När det gällde hoten mot Sverige förblev Sovjetunionen det allt överskuggande problemet. Moskva var skeptiskt, om ej tvivlande, mot den svenska neutralitetspolitiken. Min bedömning har blivit att Sovjetunionen i en konfliktsituation hade sökt undvika att anfalla Sverige, åtminstone i ett inledningsskede.

Den samlade överblick som gjorts i denna rapport visar att den svenska säkerhetspolitiken under utredningsperioden i allt väsentligt måste betecknas som framgångsrik. I synnerhet bör detta tillskrivas en stabil utrikespolitik utformad som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Politiken stöddes av ett starkt försvar som var så utformat att det skulle kunna utföra sina uppgifter utan hjälp utifrån. För att hävda neutralitetsavsiktens trovärdighet vidtogs inga förberedelser för operativ samverkan eller för att motta militärt bistånd utifrån. Men samarbete i fred om militärteknik och underrättelsetjänst upprätthölls under hela perioden.

Försvarsförmågan hölls på en god nivå även om arméstridskrafternas kapacitet urholkades en del under perioden.

Med den kunskap vi idag har vågar man konstatera att vi under perioden 1969 till 1989 sannolikt levde säkrare än vad vi då visste: Hotet mot Sverige var inte så stort som vi trodde. Sverige hade en bättre återförsäkring än vi anade.

1 Inledning

1.1. Direktiv

Den 5 oktober 2000 beslutade regeringen följande direktiv för utredningens uppdrag:

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera svenskt säkerhetspolitiskt agerande, såväl politiskt som militärt, under perioden 1969

  • 1989.

Bakgrund

Regeringen har idag bemyndigat chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare som skall analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan från 1980 fram till i dag. Det har i anslutning till detta uppdrag ansetts angeläget att också få till stånd en allmän säkerhetspolitisk granskning av svenskt politiskt och militärt agerande under åren 1969

  • 1989, dvs. de två decennierna närmast före Berlinmurens fall och avvecklingen av det kalla kriget. Det är lämpligt att den särskilde utredaren av ubåtsfrågan även får uppdraget att göra denna allmänna säkerhetspolitiska granskning. Uppdraget Utredaren skall i denna del ha följande uppgifter:
  • redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969
  • 1989;
  • redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt, under samma period. Arbetets bedrivande Utredaren skall i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Det gäller information från såväl politiska som militära källor. Till utredningen skall en grupp experter knytas. Riksdagens partier skall ges möjlighet att följa utredningsarbetet. Uppdraget skall redovisas senast den 1 januari 2002.

Regeringen förlängde utredningstiden den 20 december 2001, den 27 mars 2002 och den 10 oktober 2002. Regeringen beslöt sist-

nämnda datum att uppdraget skulle redovisas senast den 20 december 2002.

Som framgår ovan består utredningens direktiv av två delar. För det första att redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969

  • 1989, och för det andra att redovisa och analysera det säkerhetspolitiska agerandet, politiskt såväl som militärt, under samma period. Den första delen av direktivet finns avspeglad i kapitlen 2
  • 4 som i tur och ordning beskriver den säkerhetspolitiska situationen i världen under perioden, de hot som Sverige ställdes inför, våra komplicerade relationer med den store grannen i öst, Sovjetunionen, samt politiska och militära förbindelser med USA. Den andra delen av utredningens direktiv finns reflekterad i kapitlen 5
  • 7 vilka beskriver det svenska agerandet på det säkerhetspolitiska området, utrikespolitiskt såväl som försvarspolitiskt. Där redovisas också den samverkan med andra länder som existerade i syfte att uppnå svenska säkerhetspolitiska mål i fred och i händelse av krig.

Det uppdrag som ålagts mig som utredare är omfattande till sin karaktär i både tid och rum. Att inkludera alla de aspekter som är relevanta i en analys av svensk säkerhetspolitik och den internationella miljön under en tjugoårsperiod, och samtidigt tränga ner på djupet i denna materia för att söka ny kunskap, är en diger och långt ifrån lätt uppgift. Detta ger också stort utrymme för vidare forskning på flera av de områden som betänkandet behandlar.

Givet direktivens omfattning, samt den tid och de resurser som ställts till utredningens förfogande, har utredningen valt att göra ett antal avgränsningar i sitt arbete. Intervjuer av den omfattning och med det planmässiga förfarande som vetenskapliga ideal kräver har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärt. Detta gäller främst utländska politiker, militärer och forskare, med kunskap om Sverige och nordiska förhållanden. Utredningens granskning av arkivmaterial har vidare endast delvis kunnat genomföras med den systematik som forskningens ideal vanligtvis fordrar. Trots dessa begränsningar har flera anmärkningsvärda fynd påträffats i det material utredningen tagit del av, vilka i hög grad ökat kunskapen i viktiga frågor som direktiven önskar svar på.

∗

Detta väcker samtidigt frågan vilka krav som skall ställas på en statlig utredning. En utredning av detta slag är en första preliminär

∗

I betänkandet har genomgående skrivits ”regeringen” även om det formella begreppet fram

till 1974 års regeringsform var ”Kungl. Maj:t”. Likaså har i stället för ”krigsmakten” skrivits ”försvarsmakten”.

utvärdering av en viktig fråga baserad på en första inledande inventering av det befintliga källmaterialet. Dess värde ligger i att den ger en bred överblick som kan hjälpa specialiserade forskare att få förståelse för och insyn i sammanhang som stöd för sitt arbete. Den är ingen slutgiltig produkt med slutgiltiga svar.

En statlig utredning har viktiga konkurrensfördelar vad gäller tillgång till annars sekretessbelagt material, men naturligtvis måste varje utredning följas upp av fristående vetenskaplig forskning utförd av kvalificerade forskare, med tid och resurser för att hantera en sådan uppgift. Med denna utgångspunkt har jag därför sett som min främsta uppgift att ge allmänheten en översikt över den svenska säkerhetspolitiken och den internationella miljön under perioden 1969

  • 89 samt att verka för vidare forskning i ämnet (se vidare diskussioner i stycket 1.3). Ett omfattande källmaterial har efterlämnats i Den säkerhetspolitiska utredningens arkiv och tanken är att detta skall utgöra grunden för vidare forskning i ämnet. För detta ändamål se även Ubåtsutredningens (SOU 2001:85) arkiv.

Det är uppenbart att studiet av säkerhetspolitik berör frågor av sekret och känslig natur. Statsmakten har i alla tider sökt skydda uppgifter som skulle kunna vara till skada för nationens säkerhet och för relationerna med utlandet. Detta faktum hamnar därmed obönhörligen i motsättning till historiker och andra forskares behov av öppenhet och transparens. Jag har som utredare försökt verka för maximal öppenhet i mitt arbete och i redovisningen av materialet. Detta tar sig bl.a. uttryck i en noggrann och omfattande notapparat samt en omfångsrik bilagedel med förteckning över arkivmaterial, namn på uppgiftslämnare och beskrivning av övrig litteratur. Jag har även valt att publicera ett antal tidigare hemligstämplade originaldokument från perioden som har varit av särskilt stor vikt för utredningens arbete.

I enlighet med direktiven har riksdagens partier givits möjlighet att följa utredningens arbete. Jag har därför fört samtal med företrädare för de olika partierna i tre omgångar (april 2001, januari och oktober 2002) i syfte att redovisa utvecklingen i utredningsarbetet.

Slutligen skall nämnas att doktorand Fredrik Bynander, Uppsala Universitet, doktorand Johan Öhman, Uppsala Universitet och fil.mag. Sara Larsson, CRISMART Försvarshögskolan har bidragit med vissa arkivstudier. Lisa Mendoza Åsberg har hjälpt till med översättningar från polska till svenska och Vilhelm Konnander med översättningar från ryska till svenska.

1.2. Utredningens källmaterial

Enligt direktiven skall jag som utredare i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Detta gäller information från såväl politiska som militära källor. I detta fall har jag gjort en vid tolkning av dessa instruktioner och genomfört förhållandevis omfattande efterforskningar i svenska arkiv, både allmänna och privata, politiska såväl som militära, samt även utnyttjat utländska arkiv, vilket resulterat i framtagande av tidigare okänd information av vikt för historieskrivningen om Sveriges säkerhetspolitik under perioden. Jag har vidare nyttjat tidigare publicerade offentliga utredningar, dagböcker, memoarer och annan litteratur. Intervjuer med ett stort antal personer har även genomförts. Slutligen har flera forskarseminarier med svenska akademiker och fackexperter arrangerats i utredningens regi.

1.2.1. Arkivmaterial

Utredningen har använt sig av ett omfattande arkivmaterial och nedan följer en beskrivning av dessa källor (se Bilaga 2). Här beskrivs vilket material utredningen tagit del av i de olika arkiven och eventuella restriktioner i det praktiska utredningsarbetet. Redogörelsen inleds med svenska arkiv, där ordningsföljden är Regeringskansliets arkivmaterial, Utrikesnämnden, material från försvarets myndigheter samt övriga. Därefter behandlas utländska arkiv, med de viktigaste arkiven i varje land först.

Svenska arkiv

Utredningen har beviljats tillträde till arkiv innehållande material som annars omfattas av sekretess. Detta rör både hemliga och kvalificerat hemliga arkiv.

I Riksarkivet har utredningen använt sig av flera kommittéarkiv, bl.a. olika försvarskommittéer/försvarsutredningar under perioden, underrättelseutredningar och ubåtsutredningar. Dessa arkiv har i flera fall varit av värde för utredningens arbete. Ett antal personliga arkiv, deponerade vid Riksarkivet, har även gåtts igenom. Utredningen har haft fri tillgång till allt material.

I Regeringskansliets centralarkiv har utredningen gått igenom Statsrådsberedningens, Justitiedepartementets, Kommunikations-

departementets, Civildepartementets, Inrikesdepartementets och Förvaltningsavdelningens hemliga arkiv. Utredningen har även granskat Neutralitetspolitikkommissionens arkiv vilket varit av stor betydelse för utredningsarbetet. Detta gäller särskilt samtalsuppteckningar från kommissionens intervjuer, både öppna och sekretessbelagda delar. Utredningen har haft fri tillgång till detta material.

Arbetet i Utrikesdepartementets arkiv har främst fokuserat på våra relationer med för svensk säkerhet viktiga länder. Prioriterade länder har varit USA, Sovjetunionen, Storbritannien och de nordiska länderna. Intressanta kategorier har i första hand varit de som behandlar politiska relationer, försvarsattachérapporteringar samt försvars- och materielfrågor. Även handlingar beträffande utrikeshandelsrelationer, teknikexportkontroll, örlogsbesök och territoriekränkningar har granskats. Utredningen har också haft möjlighet att gå igenom Utrikesnämndens protokoll under perioden. Utredningen har haft fri tillgång till materialet i Utrikesdepartementets arkiv, vilket varit av stort värde för utredningsarbetet.

Utredningen har även granskat de hemliga och kvalificerat hemliga delarna av Försvarsdepartementets arkiv. Utredningen har haft möjlighet att gå igenom arkiven och därefter valt ut intressanta handlingar, som sedan sekretessgranskats av rättschefen vid Försvarsdepartementet innan de lämnats ut. Samtliga begärda dokument har tillställts utredningen. Arbetet har således skett med vissa restriktioner, dock utan nämnvärda praktiska problem. Materialet har varit av stor betydelse för utredningens arbete.

Omfattande och systematiska granskningar har genomförts i Krigsarkivet där flera kategorier var av betydande intresse för utredningen. Förutom överbefälhavarens arkiv, har även arkiven för de olika försvarsgrenscheferna gåtts igenom fram t.o.m. år 1981/82 (för tiden därefter se Försvarshögkvarteret nedan). Därutöver har FMV:s hemliga arkiv (t.o.m år 1982), Försvarsattachéarkiven Fst/Sekt 2 (t.o.m. år 1980/81), Marinstabens hemliga arkiv (t.o.m. år 1980) och delar av ÖEF:s hemliga och kvalificerat hemliga arkiv granskats. Utredningen har även tagit del av flera personliga arkiv, dagböcker etc. och särskilt den förre överbefälhavaren Lennart Ljungs dagböcker har varit en viktig del av utredningens källmaterial för perioden 1980-1986. Arkivarbetet kunde efter en tid ske utan restriktioner. Förbehåll om sekretessgranskning från arkivets sida har varit ett villkor för tillgång till vissa handlingar. Allt önskat material har tillställts utredningen.

Efterforskningar har även gjorts vid försvarsmaktens Högkvarter, där hemliga och kvalificerat hemliga arkiv granskats, bl.a. överbefälhavarens arkiv, Försvarsstabens arkiv, Armé-, Marin- och Flygstabens arkiv, samt försvarsavdelningarnas arkiv. Utredningens arbete i nämnda arkiv har bedrivits med vissa inskränkningar, där utredningen i vissa fall endast haft tillgång till olika diarier och utifrån dessa fått beställa handlingar eller serier av handlingar. De ärendemeningar som finns nedtecknade i dessa diarier är ofta knapphändiga vilket försvårat arbetet med att lokalisera handlingar med relevans för utredningens arbete. Hemliga dokument har sedan tillställts utredningen med någon dags fördröjning, medan kvalificerat hemliga handlingar först granskats av chefen för juridiska avdelningen innan de delgivits utredningen.

Utredningen har även granskat den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens (MUST) arkiv och tagit del av material från Underrättelseavdelningen och Säkerhetsavdelningen. Materialet från Högkvarterets arkiv och MUST arkiv har varit av stort värde för utredningens arbete.

Försvarets materielverk har tillställt sitt hemliga (1983

  • 1989)

och kvalificerat hemliga (1969

  • 1989) arkiv för utredningen. Beträffande det hemliga arkivet har ett omfattande material gåtts igenom och de dokument som utredningen har valt ut och önskat få kopierat har efter sekretessgranskning överlämnats. Vad gäller det kvalificerat hemliga arkivet, vars icke-tekniska delar varit av begränsad omfattning, har endast arkivförteckningen gjorts tillgänglig och därefter har utredningen valt ut dokument som efter sekretessgranskning har överlämnas. Dessa procedurer rörande KH-arkivet har inneburit vissa restriktioner i utredningens arbete. Det inhämtade materialet har varit av stor betydelse för utredningen.

Utredningen har vidare beretts tillfälle att granska FRA:s hemliga och kvalificerat hemliga arkiv, samt FOI:s (tidigare FOA) hemliga och kvalificerat hemliga arkiv. Arbetet har genomförts utan restriktioner, men med förbehåll om sekretessgranskning i det förstnämnda fallet.

Utredningen har även haft tillgång till Överstyrelsen för Civil Beredskaps (ÖCB) arkiv och Luftfartsverkets hemliga arkiv. Arbetet har bedrivits utan restriktioner.

Arbetarrörelsens Arkiv och Bibliotek innehåller dels intressanta personliga arkiv från svenska statsministrar under perioden, men också det socialdemokratiska partiets verkställande utskotts proto-

koll från åren 1969

  • 1982. Detta material är sedan tidigare tillgängligt för allmänheten. För protokoll för tiden från 1982 och framåt har utredningen fått särskild tillåtelse av det socialdemokratiska partiet att granska de delar som behandlat frågor rörande utrikes- och säkerhetspolitik. Utredningen har haft fri tillgång till detta material.

Utländska arkiv

Utredningen har genomfört omfattande inventeringar i utländska arkiv rörande Sverige och svensk säkerhetspolitik. Den sekretess som omgärdar material av denna karaktär har medfört att dokumentationen i huvudsak endast täcker 1960-talet och de första åren på 1970-talet. Detta material härrör främst från olika utrikesdepartement, eftersom försvarsdepartement och militära myndigheter oftast har femtioårig sekretess och ibland ännu längre.

Utredningen har genomfört omfattande efterforskningar i amerikanska arkiv. Trots den amerikanska utrikessekretessen, omkring 30 år, finns värdefullt material att tillgå fram t.o.m. år 1973 för att därefter successivt, fram till år 1976, bli allt mer utgallrat på grund av rådande sekretess. Åren därefter, år 1977 och framåt, är fortfarande stängda för utomstående forskare. Slutsatserna i de avsnitt i utredningen som behandlar den amerikanska synen på svensk säkerhetspolitik från omkring år 1974 och framåt får därmed betraktas som preliminära, emedan de i stor utsträckning baserats på svenska källor. Det material utredningen tagit del av i amerikanska arkiv är främst av utrikespolitisk karaktär, även om enstaka försvarspolitiska och militära dokument har påträffats. Av största intresse har handlingar från National Archives 2 varit. Jerker Widén, expert i utredningen, har tillhandahållit eget forskningsmaterial från nämnda arkiv.

På begäran av utredningen har Lyndon B. Johnson Library genomfört en ”mandatory review” och under kort tid avhemligat nästan 200 sidor tidigare sekretessbelagt material. Trots att dessa dokument härrör från perioden 1963

  • 1968 och således ligger utanför utredningens egentliga tidsram har det ändå ansetts som värdefullt av både säkerhetspolitiska och historievetenskapliga skäl att få ta del av detta material. Många intressanta aspekter på Sveriges politiska och militära relationer med USA tar sin början under 1960-talet.

Någon liknande genomgång av tidigare hemliga dokument i Nixon Presidential Materials Project och Gerald R. Ford Library har inte varit möjligt att genomföra inom den för utredningen befintliga tidsramen. Det material som kunnat erhållas från dessa arkiv har dock varit av stort värde för utredningen, främst vad gäller dokument från Nixonadministrationen och perioden 1969

  • 1974. Ett antal viktiga personliga arkiv, Henry A. Kissinger, utrikesminister 1973-77, och Helmut Sonnenfeldt, ansvarig för Europa-frågor vid National Security Council åren 1969
  • 1973, har även granskats utan att någon information av värde rörande svensk säkerhetspolitik kunnat finnas.

Vid Library of Congress har utredningen studerat ett referensbibliotek med avhemligade dokument (Declassified Documents Reference System – US) samt en databank från den amerikanska kongressen, Congressional Information Service (CIS). Efterforskningar har även genomförts i den amerikanska flottans Naval Historical Center. Slutligen har utredningen granskat ett stort antal av de avhemligade dokument som finns arkiverade i National Security Archives, vad gäller CIA:s bedömningar av Sovjetunionen – politiskt, militärt och ekonomiskt – under perioden 1947

  • 1991, presidentdirektiv rörande säkerhetspolitik från

Truman till Clinton och materiel beträffande amerikansk underrättelseverksamhet under perioden 1947-1989.

Utredningen har haft möjligheten att granska handlingar i polska arkiv (Archiwum Akt Nowych), främst från det polska utrikesministeriet men även vissa partidokument, rörande Sverige och synen på svensk säkerhetspolitik. Dokumenten härrör från både 1970- och 80-talet.

Utredningen har vidare gått igenom material från ryska arkiv – Ryska statens arkiv för samtidshistoriska dokument (RGANI) och utrikesministeriets arkiv (MID). Företrädelsevis har dokument från Politbyrån, samt skrivelser och promemorior från utrikesministeriet granskats. Utredningen har inte haft tillgång till några militära arkiv. Att genomföra arkivgenomgångar i dagens Ryssland sker fortfarande, ur ett vetenskapligt perspektiv, på otillfredsställande grunder. Problemen är främst tillgängligheten rörande själva dokumenten och avsaknaden av arkivförteckningar. Landet tillämpar även en trettioårs regel för utrikessekretess, vilket lett till att mängden material från MID varit begränsat. Tillgängliga dokument omfattar åren 1969

  • 1971.

Vid ryska RGANI har dock förhållandena varit något annorlunda, eftersom man här lagrar mängder av tidigare sekretessbelagt material som avhemligades under 1990-talet. Något nytt material specifikt för utredningens räkning rörande Sverige har inte erhållits, utan de dokument som funnits tillgängliga och varit av intresse för utredningens arbete är sedan tidigare öppet material. Det är givet att det ryska materialet på grund av bristande arkivförteckningar och sekretess inte är fullständigt. Trots dessa begränsningar måste framhållas att utredningen har gått igenom det material om Sverige som idag finns tillgängligt i ryska arkiv och som sammantaget ger en bild av särskilt de inledande åren av perioden 1969

  • 1989 beträffande rådande sovjetiska uppfattningar och värderingar av svensk utrikes- och säkerhetspolitik.

Utredningen har vidare gjort efterforskningar i brittiska arkiv rörande Sverige och svensk säkerhetspolitik. Vid Public Records Office har dokument avhemligats t.o.m. år 1971 och informationen beträffande Sverige har varit av visst värde. En granskning av material vid Liddell Hart Military Archives har också genomförts.

Utredningen har även haft kontakt med det norska och danska utrikesdepartementens arkiv, via respektive lands ambassader i Stockholm. Det danska utrikesdepartementet har meddelat att deras arkiv inte har något material som är av relevans för utredningens arbete.

Genom det utbredda användandet av Internet har även ett stort antal arkiv blivit tillgängliga direkt via nätet. Utredningen har i stor utsträckning använt sig av dessa arkiv, vilka ger en god bild av supermakternas agerande under perioden. Flera ambitiösa projekt rörande det kalla krigets historia har initierats, t.ex. Cold War International History Project, The Harvard Project on Cold War Studies och Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact, för att nämna några. Flera traditionella arkiv, myndigheter och organisationer har också upprättat Internetarkiv, t.ex. U.S National Archives & Records Administration, Nato Archives, Digital National Security Archive, Federation of American Scientists och Center for the Study of Intelligence (CIA). Utredningen har särskilt granskat de dokument från Warszawapaktens försvarsmininstermöten under perioden 1969-1990 som blivit tillgängliga inom ramen för ovan nämnda Parallel History Project. Ambitionen var att försöka få svar på frågor rörande eventuell hotbild mot Sverige, bedömningar av svensk neutralitetspolitik och svensk försvarsförmåga. Utredningens granskning gav dock vid

handen att materialet inte innehöll någon information som belyste dessa frågeställningar.

Den Säkerhetspolitiska utredningen har efterlämnat ett omfattande underlag i utredningens egna arkiv. Detta rör främst samtalsuppteckningar med personer som intervjuats, underlag som tagits fram till mig som utredare av utredningens sekretariat och experter, inkommande och utgående korrespondens (diarium) samt viss litteratur m.m. Tanken från min sida har varit att arkivera ett så omfångsrikt material som möjligt i syfte att vägleda forskare, journalister och andra med intresse för dessa frågor. Arkivet utgör förhoppningsvis en god utgångspunkt för framtida forskning i ämnet. Trots min ambition om maximal öppenhet kan vissa delar av materialet, på grund av rådande utrikes- och försvarssekretess, ännu inte göras allmänt tillgängligt.

1.2.2. Intervjuer

Utredningen har inhämtat information från mer än 200 personer, medan intervjuer har genomförts med drygt 100 personer (se Bilaga 3). Detta är det totala antalet intervjuer som utredningen genomfört inom ramen för både Ubåtsutredningen (SOU 2001:85) och Den säkerhetspolitiska utredningen (SOU 2002:108). Från flertalet av intervjuerna har samtalsuppteckningar upprättats.

De intervjuade har främst varit svenska medborgare – politiker, tjänstemän, diplomater och attachéer, officerare och andra försvarsanställda. Även vissa nordiska befattningshavare, samt ryska och polska politiker och militärer har hörts. Vissa intervjuer har skett med mig personligen, andra tillsammans med utredningen sekretariat och experter. Vissa har även genomförts av utredningens sekretariat och experter utan min närvaro. Ett visst antal av dessa intervjuer har avsett Ubåtsutredningen, andra har varit av relevans för båda, medan flertalet har avsett specifikt den Säkerhetspolitiska utredningen. Samtalsuppteckningar har upprättats i de fall viktig information för utredningens arbetet inhämtats. Vissa personer i centrala positioner har utfrågats mer än en gång. Några intervjuer, som inte omfattas av sekretess, har skett per telefon varvid uppteckningar över samtalet i de flesta fall producerats.

Utredningens sekretariatet och experter har i samband med intervjuer fört anteckningar för hand som i efterhand bildat under-

lag för formella samtalsuppteckningar. Utkasten till dessa uppteckningar har först underställt utredningens övriga medlemmar för synpunkter och i vissa fall även underställts de intervjuade som också inkommit med förslag till korrigeringar och tillägg. I de fall en uppgiftslämnare citerats eller refererats i utredningens betänkande har denne i möjligaste mån vidtalats, med chans till justeringar. I enstaka fall har personer som utredningen kontaktat lämnat skriftliga uppgifter.

Jag vill som utredare tacka de personer som lämnat uppgifter till utredningen. Av utrymmesskäl går det inte att här nämna namnen på alla de som bidragit med information. Ett särskilt stort tack vill jag dock rikta till Anders Thunborg som under flera dagar givit utredningen möjlighet att dra nytta av hans långa erfarenhet på det säkerhetspolitiska området. Ett särskilt tack vill jag även rikta till Sverker Åström som delat med sig av sin omfattande och unika insikt i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Jag vill även tacka Örjan Berner, Göran Franzén, Sven Hirdman, Bengt Sundelius och Lars Wallin som bidragit med konstruktiv och kritisk granskning av utkast till betänkandet.

Jag vill vidare rikta ett stort tack till Utrikesdepartementets arkiv och bibliotek, samt Regeringskansliets centralarkiv som varit synnerligen hjälpsamma under utredningsarbetets gång. Jag vill även tacka Riksarkivet, Krigsarkivet, Försvarsdepartement, Högkvarteret, MUST, FMV, FRA, FOI, Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, samt SIPRI:s bibliotek, som varit utredningen behjälplig med arkivmaterial, böcker och övrig information.

Utredningen har även anordnat ett antal forskarseminarier med ledande svenska forskare och experter. Krishanteringsfrågor har varit föremål för ett seminarium med professor Bengt Sundelius och fil.dr. Eric Stern vid Försvarshögskolan, samt doktoranden Fredrik Bynander vid Växjö Universitet. Säkerhetspolitiken under det kalla kriget har behandlats i diskussion med professor emeritus Nils Andrén, professor Bengt Sundelius, docent Ingemar Dörfer och docent Gunnar Sjöstedt. Lundaforskarna professor Kim Salomon, professor Sverker Oredsson samt docent Magnus Jerneck medverkade i ett seminarium där olika aspekter av svensk säkerhetspolitik avhandlades. Ett liknande seminarium hölls också tillsammans med forskare från Göteborgs Universitet, där professor Ulf Bjereld, docent Marie Demker, docent Per Cramér och fil.dr. Ann-Marie Ekengren deltog. Sovjetunionen och dess roll i svensk säkerhetspolitik har varit föremål för diskussion med pro-

fessor Kristian Gerner vid Uppsala Universitet, docent Lena Jonsson vid Utrikespolitiska Institutet, redaktör Ebba Sävborg-Romare och Jan Leijonhielm, byråchef vid FOI. Ubåtsfrågan och svensk säkerhetspolitik har diskuterats med docent Wilhelm Agrell. Jag vill tacka alla de forskare och fackexperter som ställt upp och bidragit med sina erfarenheter till utredningen.

1.2.3. Offentliga utredningar

Ett stort antal offentliga utredningar har tidigare lagts fram med bäring på utredningens uppdrag (se Bilaga 4). Bland dessa bör de betänkanden som olika försvarskommittéer/försvarsutredningar lagt under perioden nämnas. Betydelsefulla har även de utredningar varit som genomförts rörande ubåtsfrågan och den svenska underrättelse- och säkerhetstjänsten (se vidare Bilaga 4). Neutralitetspolitikkommissionens betänkande Om kriget kommit… (SOU 1994:11) har tjänat som en viktig utgångspunkt för utredningens arbete. Det bör dock noteras att kommissionens direktiv jämförelsevis var betydligt snävare och behandlade en annan tidsperiod än den Säkerhetspolitiska utredningen.

1.2.4. Övrig litteratur

Det finns förhållandevis få verk skrivna av övergripande karaktär, baserade på fördjupade källstudier, som behandlat svensk säkerhetspolitik under den tidsperiod utredningen har haft i uppdrag att belysa. En stor del av den samlade litteratur som utredningen har använt sig av finns presenterade i Bilaga 4. Övriga källor finns redovisade i notförteckningen. Av särskilt intresse i utredningsarbetet har Wilhelm Agrells, Fred och Fruktan – Sveriges säkerhetspolitiska historia, 1918

2000, varit. Utöver denna bok finns ett

antal monografier och vetenskapliga artiklar som behandlar specifika frågor, ett flertal memoarer skrivna av viktiga politiker och civila ämbetsmän, men även ett antal biografier. Tidskrifts- och tidningsartiklar har också använts. En systematisk genomgång av den befintliga litteraturen rörande svensk säkerhetspolitik och dess historia har inte varit möjlig att genomföra med den tid och de resurser som stått till utredningens förfogande.

1.3. Forskningsläget och förslag inför framtiden

Som konstaterats ovan finns det få arbeten om svensk säkerhetspolitik, baserade på noggranna källstudier, för den period som jag har haft att granska. Anledningen till detta är främst de rådande sekretessbestämmelserna vilket resulterat i en fokusering på tidigare perioder där källmaterialet är rikare. Jag har därför sett som en av mina främsta uppgifter att verka för vidare forskning i ämnet under den period utredningen behandlat och har därför, som tidigare nämnts, efterlämnat ett omfattande källmaterial i den säkerhetspolitiska utredningens arkiv, vilket är tänkt att utgöra grunden för vidare forskning i ämnet för forskare, journalister och en intresserad allmänhet.

När nu det kalla kriget är över känns det självklart att betrakta denna period som en avgränsad historisk enhet, jämförbar med t.ex. de båda världskrigen. Eftersom även Sverige var en del av det kalla krigets värld framstår det som lika logiskt att betrakta svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget som en enhet. Medan det kalla kriget pågick var svensk säkerhetspolitisk forskning, baserad på originaldokument, ganska sällsynt. Detta är förståeligt med hänsyn till de legitima sekretesskrav som fanns, även om Sverige i en internationell jämförelse låg efter beträffande denna typ av forskning.

Situationen förbättrades något i och med det kalla krigets slut och fredsforskaren Wilhelm Agrell gjorde en viktig pionjärinsats i början av 1990-talet. Kunskapen i dessa frågor ökade markant år 1994 när Neutralitetspolitikkommissionen presenterade sitt betänkande. I betänkandet framhävdes betydelsen av fortsatt forskning om svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget och att sådan forskning rimligen borde bygga på arkivmaterial. Sedan betänkandet avgavs har också tillgången till sådant material förbättrats, och det frisläppta materialet har använts inom ramen för flera forskningsprojekt, bl.a. forskningsprogrammet ”Sverige under kalla kriget”, Försvarshögskolans forskningsprogram ”Sveriges försvar och säkerhet” samt forskningsprojektet ”Teknik, vetenskap och svensk säkerhetspolitik” vid Kungliga Tekniska Högskolan.

Emellertid finns det fortfarande påtagliga restriktioner när det gäller tillgången till relevanta källor för forskningen om svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget och speciellt då den period som utredningen har behandlat. Praxis idag är att tidigare ”enkelhemligt” material från t.ex. Utrikesdepartementets arkiv och Krigs-

arkivet lämnas ut t.o.m. år 1969, som var slutåret för Neutralitetspolitikkommissionens granskning. Att få tillgång till källmaterial från åren därefter och för kvalificerat hemliga dokument är dock betydligt svårare. Detta begränsar naturligtvis också forskningens möjligheter att ge en djupgående och vetenskapligt hållbar bild av svensk säkerhetspolitik i det nära förflutna.

I våra nordiska grannländer har arkiven i större utsträckning än i Sverige öppnats för forskning. Det förefaller därmed som rimligt att också svenskt källmaterial bör kunna göras tillgängligt för kvalificerade forskare så att svensk säkerhetspolitik under den andra hälften av det kalla kriget kan utsättas för en genomgripande, systematisk och nyanserad vetenskaplig granskning. De kunskaper som en sådan granskning skulle kunna leda till vore inte bara intressanta och värdefulla ur ett rent historiskt perspektiv utan skulle även bidra till en ökad svensk nationell självförståelse. Allmänheten riskerar annars, trots mitt utredningsarbete, att i viss mån hänvisas till spekulationer och gissningar när det gäller dessa frågor och utrymmet för diverse mer eller mindre ogrundade myter och konspirationsteorier kan därmed komma att öka. Fördjupade historiska kunskaper bör också kunna förbättra förutsättningarna för en saklig och konstruktiv debatt om Sveriges aktuella och framtida säkerhetspolitik.

Den föreliggande utredningen är ett steg mot ökad kunskap om Sveriges säkerhetspolitik under det kalla krigets sista decennier. Men ett stort behov av såväl breddade som fördjupade analyser finns trots allt kvar. Det är min förhoppning att utredningens resultat kan tjäna som en grund för sådana fortsatta studier. Jag rekommenderar därför att källmaterial, i möjligaste mån, görs tillgängligt för kvalificerad och vetenskaplig forskning och att trenden rörande en allt större öppenhet i de nordiska länderna och internationellt även följs av svenska myndigheter. Ovan nämnda önskemål måste givetvis vägas mot de krav på sekretess som betingas av hänsyn till den nationella säkerheten, våra utrikesrelationer och skydd av personlig integritet. Olika former av kompromisser mellan öppenhet och sekretess är tänkbara.

2 Den säkerhetspolitiska miljön

Under en stor del av 1900-talet karaktäriserades världspolitiken av den ideologiska kampen mellan kommunismen och kapitalismen. Efter oktoberrevolutionen år 1917 sökte den kommunistiska regimen i Sovjetunionen bygga upp en socialistisk stat och samhällsekonomi. Det var ett gigantiskt politiskt experiment, och en utmaning mot den demokratiska och kapitalistiska världen som kom att vara i drygt sjuttio år. Efter Lenins död år 1924 övergavs tankarna på världsrevolution, och Stalin inriktade sig på att bygga socialismen i ett land, Sovjetunionen.

Efter andra världskriget kom detta experiment att med våld utsträckas till stora delar av Central- och Östeuropa, och genom den kinesiska revolutionen år 1949 omfattades vid seklets mitt en stor del av världen av den kommunistiska makten.

Västvärlden under ledning av USA gick samman i militäralliansen Nato, vars grundläggande syfte var att försvara Västeuropa mot det hot man kände från öst. Den amerikanska politiken gick ut på att hålla tillbaka Sovjetunionen inom dess egen maktsfär och fick namnet ”containmentpolitiken”, alltså ”inneslutningspolitiken”. Denna politik hade inspirerats av den amerikanske diplomaten George Kennan, som gjorde analysen att sovjetsystemet i längden skulle förtäras av sina egna inneboende problem och motsättningar.1

Huvudarenan för kampen mellan de två samhällssystemen överfördes från det militära området till de politiska och ekonomiska områdena genom ”den fredliga samexistensens politik”, som proklamerades av Chrustjov vid den 20:e partikongressen i Moskva år 1956. Detta hindrade dock inte att också de militära motsättningarna fortsatte att göra sig gällande, och kulminerade i Kubakrisen år 1962.

1 George Kennan, ”The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, XXV, No. 4 (July, 1947), s. 566

82.

Därefter inleddes den s.k. avspänningen bl.a. som en konsekvens av insikten om möjligheten av ömsesidig förintelse till följd av ett kärnvapenkrig. Avspänningen mellan öst och väst nådde sin höjdpunkt i och med den politiska uppgörelse som fick sin form i den slutakt som antogs vid den Europeiska Säkerhetskonferensen i Helsingfors år 1975. Avspänningen minskade dock inte kapprustningen som fortsatte i oförminskad takt.

I avspänningens hägn, och med uppmuntran av bestämmelserna om mänskliga rättigheter och mänskliga kontakter i Helsingforsavtalet, började det interna motståndet mot de kommunistiska regimerna i öst att växa. Samtidigt genomgick de kommunistiska partierna i väst en modernisering och fjärmade sig från Moskva, den s.k. eurokommunismen växte fram och framstod som ett ideologiskt alternativ.

Den sovjetiska invasionen i Afghanistan år 1979 blev en vändpunkt, och när Reaganadministrationen tillträdde var världen redan på väg in i det nya kalla kriget. Reagans tal om det onda imperiet spädde på detta. Reagans politik nöjde sig inte med containment av sovjetkommunismen, den gick ett steg längre och syftade direkt till att ”rusta ihjäl” Sovjetunionen och med olika medel blockera Sovjetunionens tekniska utveckling. Gorbatjovs försök att under 1980-talet reformera den sovjetiska staten var dömt att misslyckas på grund av de uppenbara inneboende problemen och motsättningarna, som redan George Kennan pekat på, samt den grundläggande bristen på demokrati.

Det råder skilda uppfattningar om vad som till sist blev den utlösande faktorn bakom Sovjetkommunismen och -imperiets sammanbrott: den ideologiska upplösningen, inspirerad av ESKmodellen, och de breddade kontakterna mellan öst och väst, de inre kraven på demokrati och mänskliga rättigheter som reaktion på regimernas brutalitet och förtryck, den ekonomiska omöjligheten för Sovjetunionen att fortsätta kapprustningen på en krympande ekonomisk bas, hämmad av systemets svagheter, eller en kombination av dessa faktorer. Syftet med ovanstående är inte att avgöra denna fråga, utan endast att erinra om det ideologiska spänningsfält i vilket öst-västförbindelserna utspelade sig under 1900-talets senare del, och som alltså var en del av bakgrunden till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken vid denna tid.

2.1. Stormaktspolitiken

Världspolitiken präglades under senare delen av 1960-talet av en gradvis avspänningsprocess mellan de båda supermakterna USA och Sovjetunionen och de med dem förbundna allianserna Nato och Warszawapakten. Denna avspänning hade tagit sin början efter Kubakrisen år 1962, då världen kom närmare kärnvapenkrig än kanske någon gång efter andra världskriget. Den grundläggande inriktningen av processen bort från konfrontation påverkades endast i begränsad mån av Vietnamkriget och av Tjeckoslovakienkrisen år 1968.

Sovjetunionen hade efter det att Brezjnevdoktrinen blivit ett begrepp i internationell politik genom den med våld kvästa Pragvåren år 1968 hamnat i en politisk isolering, som förvärrades av den djupa splittringen med Kina. Den amerikanska utrikesledningen upptäckte sent de uppenbara motsättningarna mellan de båda kommunistiska stormakterna. Det var egentligen först den år 1969 tillträdande Nixonadministrationen som identifierade de möjligheter som splittringen innebar. Genom s.k. triangulering, dvs. genom att engagera både Sovjetunionen och Kina i en bilateral dialog, skaffade sig Förenta Staterna ett utrikespolitiskt andrum, som möjliggjorde koncentrerade ansträngningar att förnya Vietnampolitiken som hopplöst kört fast under det sena 1960-talet.2

Det anmärkningsvärda genombrottet i de amerikansk-kinesiska förbindelserna genom upprättandet av en politisk dialog blev möjligt främst som Kina och Sovjetunionen under sommaren 1969 stod på branten av ett krig. Mycket talade för att Sovjetunionen allvarligt övervägde att genomföra omfattande flygangrepp direkt mot Kinas produktionsanläggningar för kärnvapen. Omfattande truppkoncentrationer genomfördes på båda sidor om den sovjetisk-kinesiska gränsen.

Sovjetunionen kontaktade Förenta Staterna på diplomatisk väg för att försäkra sig om amerikansk neutralitet i en eventuell sovjetisk-kinesisk konflikt och sökte samtidigt förståelse i Västeuropa för vad man menade var ett gemensamt intresse av att bekämpa vad man kallade ”den gula faran”. Washingtons svar till Moskva blev att Förenta Staterna uttryckte sin djupa oro för att de sovjetisk-kinesiska motsättningarna skulle eskalera till ett samman-

2 Henry Kissinger, White House Years (Little Brown, Boston, 1979), s. 191ff. Se även William Bundy, A Tangled Web – the making of foreign policy in the Nixon Presidency (Hill and Wang, New York, 1998). För Hanoiregimen innebar trianguleringen ett mått av isolering och politisk försvagning, vilket föranledde den att åtminstone temporärt bli förhandlingsvillig.

brott för internationell fred och säkerhet. Förenta Staterna avsåg därför inte stödja en sådan sovjetisk operation riktad mot Kina.3

För Kina gällde det att mobilisera amerikanskt stöd för att balansera det sovjetiska trycket. Mycket talar för att det var Kina lika mycket som Förenta Staterna som var pådrivande i den process som ledde till amerikansk-kinesiskt närmande. Även om dynamiken i den amerikansk-kinesiska förbindelsen mattades efter det att det av Kina understödda Kambodja dragits in i Sydostasienkriget genom amerikanska flygangrepp, måste Kinaöppningen värderas som en händelse av största betydelse för internationell säkerhet.4

När Förenta Staterna nästan samtidigt öppnade en dialog med Sovjetunionen – en dialog som globalt ledde till att avspänningspolitiken tog fart på allvar – kunde Sovjetunionen inte utnyttja detta mot Kina, eftersom USA redan brutit Kinas storpolitiska isolering. Den amerikanska politiken kan således ha bidragit till att ett fullskaligt krig mellan Sovjetunionen och Kina hejdades. De amerikansk-kinesiska förbindelserna blomstrade endast ett par år och svalnade år 1974 när den amerikanske presidenten Ford accepterade att förlägga ett amerikansk-sovjetiskt toppmöte till Vladivostok, en region som Peking betraktade som ett kinesiskt intresseområde.5

Sovjetunionen och dess allierade intervenerade i augusti 1968 mot Tjeckoslovakien med militära maktmedel. Detta ingrepp, som syftade till att hejda den reformrörelse som inletts i det tjeckoslovakiska kommunistpartiet, kom att generellt ses som en tillämpning av den s.k. Brezjnevdoktrinen, nämligen principen att socialismens landvinningar måste försvaras.6 Detta innebar att Moskva tillerkände sig själv rätten att ingripa var helst en kommunistisk regim bröt mot den socialistiska dogmatiken, som den tolkades i Moskva. Den sovjetledda Warszawapaktsinvasionen kom att mötas av omfattande internationella fördömanden. Den amerikanska reaktionen tycktes dock mildare än flertalet av de Natoallierades, för att inte nämna kritiken från ett neutralt land, som Sverige. Den återhållsamma amerikanska reaktionen reflekterade supermakternas övergripande behov att upprätthålla möjligheter till kontakter för

3 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents (Times Books, New York, 1995), s. 191

318.

4 Henry Kissinger, White House Years, s. 163

  • 194.

5 Henry Kissinger, Years of Renewal (Simon & Schuster, New York, 1999), s. 286

309.

6 Doktrinen presenterades i Pravda, den 26 september 1968. Se David Reynolds, One World

Divisible – A global history since 1945 (Norton, New York, 2000).

förmodat ”högre” intressen, som frågor om krig och fred i kärnvapnens tid. För Sovjetunionen gällde det att söka utveckla handelslättnader, främst i två avseenden, dels att möjliggöra största möjliga tillgång till västlig, och framförallt amerikansk, teknologi, dels att säkra omfattande spannmålsköp i Amerika, finansierade av krediter och till subventionerade priser efter misslyckade skördar under en följd av år.

Det för de båda supermakterna gemensamma intresset var otvivelaktigt att få till stånd någon form av stabiliserande kontroll över den strategiska kärnvapenutvecklingen, sedan ungefärlig numerär paritet nåtts dem emellan. Avtalet år 1972 om strategisk kärnvapenbegränsning, SALT, (Strategic Arms Limitation Talks) och förbudet mot strategiska antirobotsystem, ABM-avtalet, (Anti Ballistic Missile Treaty) tjänade detta syfte så väl att en gradvis insikt om en avskräckningsbalans – den ömsesidigt garanterade förstörelsen i händelse av kärnvapenkrig – växte fram. Avspänningspolitikens formellt sett centrala dokument, 1972 års överenskommelse om ”Grundläggande Principer” för relationerna mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen, innehöll åtaganden om ansvarsfullt internationellt agerande, åtaganden som dock inte alltid tycktes bli översatta i praktisk handling.7

Under hela 1970-talet förblev Mellersta Östern en känslig skärningspunkt mellan stormakterna. Sovjetunionens stöd till Egypten och Syrien liksom Förenta Staternas kontinuerliga uppbackning av Israel ledde bl.a. hösten 1973 till en allvarlig kris i stormaktsrelationerna. I slutskedet av oktoberkriget den 24 oktober deklarerade Moskva beredskap att sända trupp (”åtskilliga” luftlandsättningsdivisioner och flygunderstöd) till krigsskådeplatsen för att förhindra den israeliska krigsmakten från att förinta den instängda tredje egyptiska armén. Den amerikanska reaktionen blev att natten mellan den 24 till 25 oktober höja beredskapen för alla amerikanska enheter, inklusive kärnvapenstyrkorna. Krisen löstes dock snabbt på diplomatisk väg. Egyptens president Sadat fortsatte efter kriget sin redan år 1972 inledda politik att avveckla sitt lands beroende av Sovjetunionens militära stöd. Från år 1974 kunde Förenta Staterna

7 Rörande SALT och ABM-avtalen se SIPRI Yearbook 1972 och SIPRI Yearbook 1973. Se även Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy (St. Martin's Press, New York, 1981); McGeorge Bundy, Danger and Survival – Choices About the Bomb in the first fifty years (Random House, New York, 1998), s. 549ff; och John Newhouse, The Nuclear Age –

From Hiroshima to Star Wars (Michael Joseph, London, 1989), s. 199

265.

dominera Mellersta Österndiplomatin genom närmandet till Egypten.8

Även om Sovjetunionen blev utestängd från Mellersta Östern kom 1970-talets Sovjetdiplomati att präglas av något liknande en offensiv på den afrikanska kontinenten, vilken i långa stycken av USA tolkades som ett åsidosättande av de ömsesidiga amerikansksovjetiska åtagandena om ansvarsfullt internationellt agerande i enlighet med 1972 års överenskommelse om ”Grundläggande Principer”. Sovjetunionen engagerade sig sålunda från mitten av 1970-talet militärt i Etiopien, som blev något av en sovjetisk klientstat efter revolutionen mot kejsar Haile Selassie. Sovjetunionen kunde också utnyttja intrånget år 1976 av sydafrikanska styrkor i Angola till egen propagandistisk fördel över hela den afrikanska kontinenten och stärka sitt inflytande i tredje världen. Man skeppade kubansk trupp till Angola för att, tillsammans med sovjetiska rådgivare, hjälpa Angolas nationalistiska MPLA-regering. Denna var ansatt av oppositionella krafter understödda av Sydafrika. Den sydafrikanska interventionen i Angola, vilken genomförts med diskret amerikanskt stöd, blev dock kortvarig.

1970-talets avspänningspolitik de båda stormakterna emellan blev inte i alla delar bestående men betydde detta till trots ett uppbrott från en stelnad och motsättningspräglad utrikes- och säkerhetspolitik och öppnade nya möjligheter i internationell politik. En inte oviktig konsekvens blev sålunda att säkerhetspolitiken och stormaktsförbindelserna kunde utvecklas multilateralt och få en speciell form i sådana sammanhang, främst inom ramen för den Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK), senare omdöpt till OSSE, Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa.9

Sammanfattningsvis kan konstateras att den amerikansksovjetiska avspänningspolitiken under 1970-talet lyckades bryta de låsningar som lamslagit internationell politik sedan slutet av 1940talet. Samtidigt tjänade den de båda supermakternas intressen. Förenta Staterna fick utrymme att genomföra sin Sydostasienpolitik utan risk för supermaktskonfrontation och Sovjetunionen kunde inhösta en underförstådd amerikansk tolerans av Brezjnevdoktrinens tillämpning såsom redan skett under Tjeckoslovakienkrisen år 1968 och delvis gentemot Polen år 1980 − 1981. Därtill

8 Henry Kissinger, Years of Upheaval (Little Brown, Boston, 1982), s. 450

544.

9 Beträffande ESK-processen och dess effekter se Daniel C. Thomas, The Helsinki Effect (Princeton University Press, 2001).

kom Sovjetunionen i åtnjutande av möjligheten till utökad teknik- och teknologiimport från väst och tillgång till omfattande spannmålsköp från Förenta Staterna. Viktigast av allt ur sovjetisk synpunkt var att denna utveckling kom att bli ett grundläggande element i processen att uppnå ett erkännande av efterkrigstidens gränser i Europa.

2.2. Supermaktsförbindelserna och strategiska överväganden

För den amerikanska administration som tillträdde år 1969 blev uppgiften att lösgöra Förenta Staterna från engagemanget i Vietnam en prioriterad fråga. Inre oenighet och en gradvis försvagning av det nationella stödet för en fortsatt militär närvaro i Indokina i förening med oförmågan att nå avgörande resultat på slagfältet hade eroderat de politiska förutsättningarna för ett upprätthållande av 1960-talets Vietnampolitik. Genom att inleda en diplomatisk process med Sovjetunionen syftande till begränsning av strategiska kärnvapen dvs. kärnvapenmissiler med interkontinental räckvidd – amerikansk definition – eller kärnvapenmissiler, som kunde nå motståndarnas territorium – rysk definition

  • och därmed uppnå en uppbromsning av kapprustningen, sökte det amerikanska ledarskapet skapa förutsättningar för en minskning av spänningen mellan de två ledande stormakterna.

2.2.1. SALT I och ABM

En överenskommelse mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen år 1972, det första avtalet om begränsning av antalet strategiska kärnvapenmissiler, SALT I, möjliggjordes genom att de båda supermakterna först enade sig om ett förbud mot ett heltäckande försvarssystem gentemot angrepp med interkontinentala ballistiska robotar. Detta avtal, ABM-avtalet, skulle utgöra något av en garanti supermakterna emellan om att förbli sårbara gentemot varandras strategiska kärnvapenkapacitet. Med en sådan försäkran i ryggen skulle det inte längre finnas ett behov av att ytterligare stärka den egna angreppsförmågan. Den existerande arsenalen av kärnvapen med interkontinental räckvidd skulle alltså, om den ej riskerade att hejdas av ett missilförsvar, vara tillräcklig för en sida att efter att ha

utsatts för ett första kärnvapenangrepp, genomföra ett lika förödande vedergällningsangrepp. Detta senare konstituerade en s.k. andraslagsförmåga.10

ABM-avtalet kom alltså att tjäna som grund för ett system som innebar ömsesidig avskräckning. Varje strategiskt angrepp skulle kunna få till följd förstörelse av både den angripne och angriparen. Doktrinen om garanterad ömsesidig förstörelse kom i efterhand att i den strategiska litteraturen kallas MAD (Mutual Assured Destruction), vilket tacksamt noterades av dess kritiker.11

Överenskommelsen om ABM-avtalet (som år 1972 tillät två strategiska missilförsvarsanläggningar, från år 1974 begränsad till en), tillsammans med de försiktiga begränsningarna för antalet interkontinentala robotar enligt SALT I, innebar att en slags strategisk stabilitet upprättades. Därmed är inte sagt att stabiliteten var absolut. Ingendera sidan var egentligen tillfreds. ABM-avtalet var inte vad Nixonadministrationen eftersträvade. I själva verket är det senare avtalet det hittills enda exemplet i amerikansk politik där ett av presidenten önskat vapensystem – ett missilförsvarssystem – helt har blockerats av kongressen. Administrationen sökte emellertid omedelbart kompensera sig för effekter av begränsningarna av antalet interkontinentala robotar enligt SALT I, genom att förse ett antal större robotar med flera kärnvapenladdningar. Varje sådan laddning eller stridsspets kunde efter avskjutning lösgöras mot ett mål. Denna teknik, MIRV (Multiple Independently Targetable Reentry Vehicle), innebar, när systemet utvecklats, att en robot kunde föra med sig kärnstridsspetsar för angrepp mot dussintalet mål.12

Inte heller på sovjetisk sida var man främmande för att söka kringgå ABM-avtalets effekter genom att sträva mot en förstaslagskapacitet, dvs. förmåga att förinta eller åtminstone allvarligt försvaga motsidans nukleära vedergällningskapacitet. Eftersom de sovjetiska interkontinentala robotarna normalt hade större bärkraft kunde, när man väl behärskade MIRV-tekniken, Sovjetunionen få större utbyte än USA av tekniken. En rysk MIRV-robot kunde sålunda genom att bära flera stridsspetsar än en motsvarande amerikansk robot, nå fler mål.

10 Henry Kissinger, White House Years, s. 1202

  • 1257.

11 Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, s. 247ff. 12 McGeorge Bundy, Danger and Survival, s.550ff; och Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, s. 352f.

Det gradvisa införandet på båda sidor av kärnkraftsdrivna ubåtar försedda med ett antal MIRV-robotar skapade ytterligare nya förutsättningar. Förenta Staterna kunde redan i början av 1970talet sjösätta sådana strategiska ubåtar, först beväpnade med Poseidon C 3 vars SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) hade en räckvidd om 4 600 km och var försedda med tio MIRV, en efterföljare till missilsystem Polaris A 3. Mot slutet av 1970-talet infördes ubåtar med SLBM:s av typen Trident 1 C 4. Dessa hade en räckvidd om 7 400 km och var försedda med åtta MIRV. Som vanligt följde Sovjetunionen, med en viss fördröjning, utvecklingen och lanserade ubåtstyperna Delta 3 och Typhoon, vilka opererade från baser i Kolaområdet, som i skydd av polarisen var tänkta att undgå bekämpning från amerikansk sida. När effekterna av anskaffningen av strategiska ubåtar inkorporerats i de båda stormakternas doktrintänkande framgick det tydligt att ingendera sidan längre hade kapacitet att ens i ett första slag eliminera den andra sidans hela strategiska kapacitet.13

Man började på ömse sidor bli varse att varje konflikt på strategisk nivå skulle kunna leda till ömsesidig förstörelse. MADdoktrinen höll på att bli absolut. Även om kärnvapnens precision förbättrades vilket möjliggjorde mera sofistikerade måldefinitioner än tidigare, såsom motsidans ledningscentraler etc., kunde den garanterade ömsesidiga förstörelsens logik inte undvikas.

2.2.2. Förenta Staternas och Nato:s strategiutveckling

Redan från 1950-talet och i växande utsträckning sökte Nato i sin planering kompensera sig för Warszawapaktens konventionella numerära överlägsenhet med ett optimalt utnyttjande av avancerad teknologi för konventionell icke-nukleär krigföring, där man kunde exploatera västvärldens vetenskapliga kreativitet, såväl akademiskt som industriellt. Detta försteg möjliggjorde strategisk flexibilitet både i relation till motsidans dispositioner och till politiska nödvändigheter inom alliansen. Som yttersta garanti hade man dock att falla tillbaka på ett massivt amerikanskt kärnvapenangrepp mot Sovjetunionen. För att undvika att på ett tidigt stadium av en konflikt tvingas tillgripa massiv nukleär vedergällning, tvingades dock

13 SIPRI Yearbook 1983; Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North (Ad Notam forlag, Oslo, 1991), s. 226ff; och Michael MccGwire, Military Objectives in

Soviet Foreign Policy (Brookings Institute, Washington D.C., 1987), s. 98ff.

Nato att nöja sig med en strategi som innebar att man förlade sin huvudförsvarslinje vid Rhenstranden. Konsekvensen blev att i händelse av en konflikt i Centraleuropa, där endast en fördröjningsstrid mot ett snabbt sovjetiskt angrepp kunde genomföras, Västtysklands territorium måste uppges.14

Denna strategi blev emellertid uppenbarligen ohållbar när president de Gaulle år 1966 beslutade att Frankrike skulle lämna Nato:s gemensamma operativa kommando, ehuru kvarstå som allierad i Atlantpakten. Därmed berövades Atlantpaktens planerare och styrkor praktiskt taget allt strategiskt djup. Nato flyttade därför sin huvudförsvarslinje österut till ungefär mitten av Västtyskland, där den fick karaktär av nukleär snubbeltråd, i så måtto att om den överskreds, Nato skulle insätta taktiska kärnvapen mot östblockets territorium. Frankrikes avhopp innebar vidare att Västalliansens flygbaser i landet fick stängas och att Natokommandot måste söka nya baser. Tyngdpunkten av det nya flygbassystemet lades i Nato:s medelhavsområde men även Skandinavien och då i synnerhet södra Norge kom från den tidpunkten i blickfånget för flygbasering. Södra Norge skulle tjäna som baseringsområde för taktiskt flyg med flygammunitionsdepåer och skyddsrum för flygplan [hard shelters]. Flygets uppgift var att i en konflikt etablera kontroll av luftrummet över södra Norge, Östersjön och norra Tyskland. I praktiken baserades dock i södra Norge utrustning enbart för en flygdivision.15

I början av 1960-talet hade den amerikanska administrationen inlett en genomgripande omläggning av sin kärnvapenstrategi. Förenta Staterna övergav följaktligen den massiva vedergällningens doktrin som under de två första efterkrigsdecennierna varit styrande för planeringen för en eventuell kärnvapenanvändning. I stället övergick man till en doktrin som möjliggjorde ett anpassat svar, ”Flexible Response”, till Sovjetunionens/Warszawapaktens befarade angrepp i form av olika strategiska och taktiska scenarier. Denna doktrin, som hade sin grund i ett tal av försvarsminister MacNamara i Ann Arbour, Michigan, år 1962, antogs formellt av Nato i slutet av år 1967. Förenta Staternas allierade var inledningsvis skeptiska mot den nydeklarerade doktrinen eftersom man befarade att amerikanerna kunde frestas att undandra sig ansvaret att tillgripa kärnvapen i det fall Sovjetunionen skulle inleda ett

14 Zbigniew Brzezinski, Game Plan – How to conduct the US-Soviet Contest (Atlantic, Boston/New York, 1986), s. 177ff. 15 Ibid.

konventionellt angrepp i Europa. Bland annat för att dämpa de allierades oro hade emellertid president Kennedy redan år 1962 deklarerat att Förenta Staterna under vissa förutsättningar – exempelvis ett sovjetiskt angrepp mot Västeuropa – skulle kunna bli den förste att tillgripa kärnvapen.16

Denna doktrin om första användning av kärnvapen har förblivit en hörnpelare i Nato:s doktrin till våra dagar. Detta förhindrade inte att ett centralt element i Västalliansens planering förblev att användning av kärnvapen i görligaste mån skulle undvikas men att en angripare alltid måste vara medveten om Nato:s beslutsamhet att använda kärnvapen i händelse av att ett angrepp mot väst inte kunde hejdas med andra medel. Flexible Response som övergripande strategisk doktrin förutsatte emellertid en trovärdig konventionell stridsförmåga.

Med Västtysklands växande ekonomiska och militära inflytande blev det samtidigt en politisk nödvändighet att i Natostrategin inkludera det av västtyska politiska och strategiska tänkare utvecklade konceptet av ”Vorne Verteidigung” (ungefär ”framåtskjutet försvar”). Därvid lades huvudförsvarslinjen vid Nato:s östgräns – den inomtyska gränsen mellan Väst- och Östtyskland – samtidigt som de taktiska kärnvapnen, slagfältskärnvapnen, inte längre skulle tjäna som en framskjuten komponent i en snubbeltrådstaktik. Dessa hölls i bakgrunden som avskräckning mot ett konventionellt anfall och som reserv att tillgripas i händelse av ett större sovjetiskt konventionellt genombrott på centralfronten. Det västtyska inflytandet inom Nato hade samtidigt bidragit till att reducera kärnvapnens roll i Atlantpaktens försvarskoncept. Det hade blivit alltmer oacceptabelt för västtysk opinion att se sitt territorium som ett framtida slagfält för taktiska kärnvapen. I 1970-talsstrategin, som främst var resultatet av en uppgörelse mellan amerikaner och tyskar, fick dock Bonn acceptera att det blev de västtyska Natostyrkornas uppgift att på centralfronten bli de första som skulle möta Warszawapaktens frontalangrepp.17

Nato:s operativa doktrin kom alltså att från år 1967 bygga på ett framskjutet försvar (Vorneverteidigung) som skulle tas upp nära gränsen mellan de båda tyska staterna. Doktrinen var dock defensiv. Med tanke på Warszawapaktens stora numerära överlägsenhet

16 McGeorge Bundy, Danger and Survival, s. 484f. Standardverket på området är Jane E. Stromseth, The Origins of Flexible Response – NATO's Debate over Strategy in the 1960s (Macmillan Press, 1988). 17 Zbigniew Brzezinski, Game Plan – How to conduct the US-Soviet Contest, s. 177ff.

ifråga om arméstridskrafter, hade Nato kommit till insikt om att vid ett europeiskt storkrig, Nato skulle bli tvunget att backa. Visserligen räknade Nato med att kunna hejda ett inledande anfall på stor bredd från Warszawapakten, men när styrkorna från det inledande anfallet förstärktes och delvis avlöstes av nya styrkor hade Nato inte motsvarande möjligheter. Anfallarna skulle snabbt utnyttja uppnådda framgångar, sprickor i Nato:s försvarslinjer skulle uppstå, utrymmet att backa var av geografiska skäl inte stort och försvaret skulle så småningom kollapsa om Nato inte satte in kärnvapen. Den konventionella stridsförmågan var alltså inte ens i Nato:s egna ögon trovärdig.

Istället antogs en ny operativ princip, FOFA (Follow-on-forces attack). Den byggde liksom tidigare på ett tidigt upptaget försvar men också på ett offensivt uppträdande på ett helt annat sätt än tidigare. Genom FOFA skulle Warszawapaktens förstärknings- och avlösningsförband (Follow-on-forces) hindras att nå fronten. Med successivt tillgänglig teknik skulle information om dessa förband överföras i nära realtid till Nato, som skulle sätta in artilleri, flyg, kryssningsrobotar och markrobotar mot förbanden, deras ledning, kommunikationslinjer och underhåll. Härigenom skulle trycket på fronten successivt lätta. Det blev särskilt moderniseringen av västs, och i synnerhet Förenta Staternas, flygvapen – genom förbättrade prestanda, räckvidd och vapensystem – som under 1970-talet, men särskilt 80-talet, kom att påverka styrkebalansen i Europa. Detta ledde till en gradvis förändring till Nato:s förmån. Den allvarligaste begränsande faktorn för väst blev bristen på flygbaser, vilket kunde föranleda ett ökat intresse för södra Skandinavien.

Med FOFA-konceptet bedömdes det vara möjligt för Nato att försvara Centraleuropa utan att använda kärnvapen även om man inte på något sätt därmed avsade sig en sådan option. Konceptet godkändes år 1984 av Nato:s ministerråd som grund för den fortsatta utvecklingen operativt och materielmässigt.

För första gången efter det kalla krigets inledning på sena 1940talet tycktes väst ha realistiska förutsättningar att avbalansera Warszawapaktens kvantitativt massiva överlägsenhet. Tvivelsmål om hur tillförlitliga vissa av Sovjetunionens allierades styrkor var bidrog ytterligare till att under 1980-talet skapa ett grundat intryck av ett reellt skifte av styrkeförhållandena i Europa till västs förmån var på väg.

2.2.3. Sovjetunionens och Warszawapaktens strategiutveckling

För sovjetisk del låg den militära doktrinutvecklingen steget efter den amerikanska, men i stort sett följdes samma spår. Från 1950talets fokusering på kärnvapnen och den massiva vedergällningens princip skedde en utveckling mot ett alltmer nyanserat tänkande, med en gradvis ökad inriktning på ett större inslag av konventionella vapen. En sovjetisk spegelbild av flexible responsedoktrinen utvecklades under andra hälften av 1960-talet och början av 70-talet.

Den sovjetiska strategiska doktrinen i början av 1960-talet innebar att Sovjetunionen skulle kunna utkämpa och vinna ett kärnvapenkrig genom en kombination av stor konventionell kapacitet och ett kärnvapenförsvar. Denna strategi kunde förefalla något äventyrlig eftersom Sovjetunionen så sent som vid tidpunkten för Kubakrisen år 1962 endast hade fyra i egentlig mening strategiska missiltyper – interkontinentala robotar, samtliga markbaserade. Trots intensiv uppbyggnad av den strategiska kapaciteten uppnådde Sovjetunionen inte numerär paritet med Förenta Staterna i flertalet kategorier förrän mot slutet av 1970-talet.18

Det framgår av sovjetiska militära källor att i vart fall fram till mitten av 1960-talet, en väpnad konflikt mellan supermakterna med stor sannolikhet skulle kunna utvecklas till ett komplett kärnvapenkrig. Det låg också i sovjetiskt intresse att på detta sätt upprätthålla hotet mot USA som ett sätt att avhålla USA från att trappa upp till kärnvapennivå. En kalkyl i sammanhanget var att Sovjetunionen hade en relativ fördel med sin stora landmassa vilket skulle göra nationen fysiskt och psykiskt mindre sårbar än huvudmotståndarna. Det framgick vidare genom utbildning, skyddskläder, utrustning och manövrer att Sovjetunionen föreföll förutse möjligheter att genomföra och komma vinnande ur ett kärnvapenkrig.

Från mitten av 1960-talet skedde en doktrinförändring i riktning mot ökad tonvikt på konventionella optioner. Denna förändring hängde samman med det nya ledarskapet som efterträtt Chrusjtjov, och som under ledning av Brezjnev på ett annat sätt än denne hade nära relationer till ”det militär-industriella komplexet”.19 Efter

18 Rörande sovjetisk militärstrategi under viktiga delar av det kalla kriget se, Michael MccGwire, Military Objectives in Soviet Foreign Policy. 19 Samtal med Wojciech Jaruzelski, 2002-09-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

Chrusjtjovtidens massiva satsning på kärnvapenstyrkorna på marktruppernas bekostnad stärktes åter den konventionella kapabiliteten, och omdefinierades de konventionella styrkornas roll i kärnvapenåldern. Försvarsindustrin omorganiserades och ökningar i militärutgifterna tillkännagavs. En intern debatt om den militära doktrinen inleddes. De nya sovjetiska ledarna knöt därvid mer än andra sovjetiska ledare an till Clausewitz tänkande. För Brezjnev och hans kollegor var undvikande av och förberedelse för krig starkt länkade. Detta tänkande passade in i både amerikanska och västtyska avspänningssträvanden. För att förhindra krig gällde det att förbereda sig för krig. Sovjetunionen måste stärka sig militärt både med kärnvapen och konventionella styrkor. Brezjnev-tidens politik skilde sig sålunda radikalt från Chrusjtjovs politik med dess utrikespolitiska risktagningar och stora nedskärningar av de militära institutionernas resurser. Brezjnev syntes eftersträva Stalins mål att uppnå territoriell osårbarhet.20

Även när Sovjetunionen i början av 1970-talet accepterade tanken på begränsningar av missilförsvar, ABM-avtalet, förnyade man dock endast långsamt det strategiska tänkandet. Sålunda hade man först medgivit att en stormaktskonflikt skulle kunna ske i stadier med början i en rent konventionell konflikt. Denna skulle dock troligen bli kortvarig och efterhand sannolikt eskalera till en full kärnvapenkonfrontation. Från mitten av 1960-talet började sovjetiska strateger på allvar ifrågasätta om ett kärnvapenkrig skulle bli en nödvändig följd av konventionell stormaktskonflikt, särskilt med beaktande av doktrinen om garanterad ömsesidig förstörelse. I ljuset av den ökade medvetenheten om den egna och motsidans närmast ofattbara nukleära slagkraft och i ökad insikt om följderna av ett kärnvapenkrig också för den egna sidan och det omöjliga för någon sida att gå vinnande ur en sådan drabbning, kom konventionella optioner att få alltmer uppmärksamhet. Under 1970-talet försvann uttalanden om behovet av överlägsenhet från den sovjetiska pressen. I ett anförande av Leonid Brezjnev januari 1977 i Tula accepterade Sovjetunionen tanken på nukleär jämställdhet och det deklarerades att man gett upp strävan att uppnå nukleär överlägsenhet. Brezjnev lade här grunden till den utfästelse om ”no first use” som senare skulle komma. Han upprepade det av Warszawapakten samma år framlagda förslaget om att alla ESKländer skulle göra en utfästelse om att inte tillgripa kärnvapen först.

20 Condoleezza Rice, ”The Evolution of Soviet Grand Strategy”, i Paul Kennedy (red.)

Grand Strategies in War and Peace (Yale University, 1991), s. 145

164.

Den växande insikten om att ett amerikansk-sovjetiskt krig på strategisk nivå med stor sannolikhet skulle betyda ömsesidig förstörelse verkade starkt avhållande på båda sidor. Därför växte möjligheten fram att sidornas strategiska styrkor, dvs. interkontinentala kärnvapenbestyckade robotar, inte skulle komma att tillgripas efter utbrottet av en konflikt på konventionell vapennivå i Europa. Dessa resonemang föranledde Sovjetunionen att aktivera sin planering för konventionellt krig på centralfronten.

För att konventionella operationer skulle ha någon utsikt till framgång krävdes att till Sovjetunionens numerära överlägsenhet ifråga om pansarfordon, artilleri och trupp på centralfronten, efter det sena 1960-talets och tidiga 1970-talets upprustning, fogades en kraftig kvalitativ uppryckning ifråga om materiel och strategi. Förbättrade prestanda ifråga om jaktflyg och avsevärt ökad räckvidd för attackflyget samt modernisering av stridsvagnsstyrkorna skulle kompensera för Nato:s kontinuerliga modernisering särskilt av pansarvärnskapaciteten, och prestandamässigt överlägsna flygstridskrafter.

Till detta kom att effekterna av den sovjetiska marina uppbyggnaden, som tagit fart med början på 1960-talet och som inspirerats av amiralen Gorsjkov, kunnat leda den sovjetiska militärledningen till föreställningen, åtminstone temporärt, att det skulle kunna finnas möjligheter att i en öst-västkonflikt i Europa störa Atlantpaktens styrkeuppbyggnad. Mot slutet av 1970-talet hade Sovjetunionen sålunda blivit en första rangens sjömakt med en flotta på över 900 fartyg jämfört med 700 på Natosidan och 360 ubåtar jämfört med 260 för Västalliansen. Kvaliteten, i synnerhet ifråga om ubåtar, talade dock till Nato:s fördel. Utvecklingen under både det första och andra världskriget hade illustrerat hur avgörande försörjningen av krigsmateriel och förnödenheter över Atlanten hade varit för krigsutfallet. I händelse av ett nytt krig i Europa skulle det vara strategiskt nödvändigt för Nato att skeppa massiva kvantiteter av trupper och materiel över Atlanten från Förenta Staterna som förstärkning till de allierade i Europa. För Nato framstod därför motsidans möjligheter till störningar av den vitala Atlantförbindelsen som det största hotet mot ett effektivt konventionellt försvar av Europa. En blockad av Centraleuropa i ett storkrig på konventionell nivå skulle ge Sovjetunionens och Warszawapaktens styrkor ett förkrossande övertag.21

21 Michael MccGwire, Military Objectives in Soviet Foreign Policy, s. 104

110.

Om en konflikt i Europa verkligen skulle ha kunnat hållas på konventionell nivå skulle det, enligt de sovjetiska bedömningar som blivit tillgängliga efter kalla krigets slut, ha inneburit en klar fördel för de sovjetiska stridskrafterna eftersom Warszawapaktens styrkor befann sig närmare de förmodade centrala frontavsnitten och Nato skulle vara beroende av Atlantförbindelserna. Vidare anfördes två viktiga skäl för den sovjetiska önskan att undvika ny kärnvapenanvändning, dels risken för eskalation till strategisk nivå, dels strävan att undvika förstöring av de områden man planerade marschera igenom.22

Den nya synen på möjligheten av ett storkrig i Europa på konventionell nivå hindrade inte Sovjetunionen att vidmakthålla en hög beredskap för insats av kärnvapen, bl.a. för att trovärdigt avskräcka väst från att falla tillbaka på insättande av sina egna taktiska kärnvapen, dvs. kärnvapen med kortare räckvidd. Sovjetunionen planerade sålunda för alternativet att, om en konfliktsituation i Europa föreföll eskalera till taktisk nukleär nivå, förekomma Nato med ett första massivt angrepp med utnyttjande av slagfältskärnvapen riktade mot Nato:s ledningsstruktur, kommunikationssystem och förvarningssystem jämte flygbaser och kärnvapendepåer. Ett så omfattande inledande angrepp sågs som nödvändigt åtminstone fram till första hälften av 1970-talet, eftersom Förenta Staterna då ännu innehade fler och mer precisa kärnvapen än Sovjetunionen. Det är alltså i sammanhanget viktigt att framhålla att Sovjetunionen, även efter 1977 års Tuladeklaration om sannolikheten att en konflikt i Centraleuropa skulle kunna hållas på konventionell nivå, fortsatte att ännu några år planera för möjligheten att själv inleda ett kärnvapenkrig i Europa, om så skulle bli nödvändigt.

Ett genomgående drag i Sovjetunionens militära strategi i Europa, baserad på förutsättningen av en klar konventionell överlägsenhet mot väst, förblev alltså att för egen del undvika första användning och att söka avhålla Förenta Staterna från att tillgripa kärnvapen. Först mot slutet av 1970-talet hade Sovjetunionen uppnått förbättrad förmåga att upptäcka förberedelser för ett amerikanskt kärnvapenangrepp. Detta minskade skälen för förebyggande sovjetiskt kärnvapenangrepp eftersom då möjligheter skapats för Sovjetunionen att hålla tillbaka ett kärnvapenangrepp till dess amerikanerna inlett sådana förberedelser.

22 Klaus Naumann, NVA: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten Dokumenten (Mittler, Berlin, 1993).

Utplaceringen vid mitten av 1970-talet i Sovjetunionen av SS 20robotar – en markbaserad kärnvapenbestyckad missil med räckvidd över stora delar av Europa – ansågs bidra till att göra en fördröjning av kärnvapeninsats möjlig. SS 20-roboten var rörlig och därmed svåråtkomlig i ett förstaslag från Nato. Sovjetunionen ansåg sig år 1982 kunna offentligen och ensidigt deklarera en doktrin om att inte bli först att tillgripa kärnvapen. Vad man inte deklarerade var att som doktrinen internt tolkades, Sovjetunionen fortsatte att förbehålla sig rätten till och möjligheten av att rikta ett förebyggande kärnvapenangrepp mot motsidan i den händelse man upptäckte att Västalliansen förberedde ett angrepp, s.k. ”launchon-warning”.23

Det sovjetiska strategiska konceptet för en konflikt i Europa förblev under 1980-talet i övrigt väsentligen oförändrat – en snabb och överraskande offensiv med operationer djupt in i motståndarens område. När den första anfallsvågen klingat av, skulle den ersättas av en massiv, uppföljande andravåg, möjligen också en tredje. I 1980-talsplaneringen ingick ett ökat utnyttjande av luftburen trupp, försök att skaffa initialt luftherravälde och metoder för överraskande anfall.

År 1987 antog Warszawapakten en ny militär doktrin som uttryckligen riktade sig mot alla former av krig, och som också inkorporerade Brezjnevs deklaration om att ej använda kärnvapen först. Doktrinen karaktäriserades som defensiv, och åren därefter följde en intensiv diskussion om en ny sovjetisk doktrin med defensiv inriktning. En viktig händelse, som bidrog till att ytterligare öka medvetenheten på sovjetisk sida om följderna av ett kärnvapenkrig, var Tjernobylkatastrofen år 1986.

I samband med det tyska enandet kvarlämnades i Berlin ett stort antal hemliga dokument inrymmande Warszawapaktens krigsplanering och redovisningar för Warszawapaktens övningsaktiviteter. På senare tid har även material från Polen och andra f.d. Warszawapaktsländer blivit tillgängligt. I avsnitt 3.7. ges en koncentrerad redovisning för dessa beaktansvärda dokument som kastar nytt ljus på en rad tidigare oklara frågor om strategiska förhållanden i Sveriges närområde.24

23 Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, s. 267f. 24 Klaus Naumann, NVA: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten Dokumenten (Mittler, Berlin, 1993); och Beatrice Heuser, ”Warsaw Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: Findings in the East German Archives”, Comparative Strategy, Vol.12, s. 437

457.

Vad gäller polska dokument, se Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact (www.isn.ethz.ch/php).

De sovjetiska stridskrafternas taktiska anpassning till den tekniska utvecklingen föreföll emellertid under 1980-talet tappa tempo – troligen på grund av den sovjetiska ekonomins växande svårigheter. Även om Warszawapaktens taktiska förmåga vidmakthölls på en kvantitativt hög nivå hade man hela tiden haft svårigheter att hålla takt med Nato:s kvalitativa förbättringar av tyngre vapen och utrustning. Detta bidrog till en gradvis utjämning av de konventionella styrkeförhållandena i Europa. Därtill kom att den inre politiska utvecklingen i flera Warszawapaktsländer, kanske i synnerhet Polen, gav anledning till tvivel på dessa styrkors pålitlighet.

2.2.4. Strategi i det nordatlantiska området – 1970-talet

Under sena 1960-talet och 70-talets första hälft intensifierade Sovjetunionen sin marina uppbyggnad. Viktiga element i denna uppbyggnad var framflyttning av marin kapacitet, främst ubåtar, för att möjliggöra hot mot de för Nato strategiskt viktiga Nordatlantförbindelserna. Tillkomsten av SALT- och ABM-avtalen stimulerade vidare utbyggnad av ubåtsbaserade nukleära vapensystem vilka minskade den egna sårbarheten mot ett eventuellt amerikanskt överraskningsanfall. Ubåtsbaserade strategiska missiler skulle sålunda stärka trovärdigheten i Sovjetunionens avskräckningsförmåga och därmed minska riskerna för ett överraskande amerikanskt anfall med utsikter att utradera den sovjetiska strategiska kärnvapenstyrkan.25

Västliga analytiker såg emellertid också vidare ambitioner bakom Sovjetunionens modernisering och utbyggnad av sitt ubåtsvapen. Redan under 1960-talet hade sovjetiska missilubåtar börjat uppträda utanför den amerikanska ostkusten. 1970-talets mer avancerade ubåtar blev ett direkt hot mot Förenta Staternas eget territorium. Den sovjetiska marinens nya stora ubåtar försedda med missiler med lång räckvidd kunde nå amerikanskt territorium från positioner i Ishavet-Barents hav. En enda ubåt av Deltaklassen, som blev operativ åren 1973 − 1974, kunde avskjuta 16 ballistiska missiler med kärnstridsspetsar mot lika många vitala amerikanska mål. Några år in på 1980-talet började Sovjetunionen ombeväpna de strategiska ubåtarna till missiler med MIRV-stridsspetsar. Antalet

25 Michael MccGwire, Military Objectives in Soviet Foreign Policy, s. 415ff; och Rolf Tamnes,

The United States and the Cold War in the High North, s. 225

269.

mål en enda Deltaubåt kunde bekämpa hade därmed ökats till 48 alternativt 80.26

Vid mitten av decenniet blev den första av de jättelika ubåtarna av Typhoontypen operativ. En sådan kunde bekämpa upp till 200 mål. De sovjetiska strategiska ubåtarna kunde – med sina många missiler vardera med flera kärnvapenstridsspetsar (MIRV) – i det närmaste förinta Förenta Staternas mest vitala områden på samma sätt som amerikanska strategiska ubåtar sedan flera år varit kapabla att med kärnvapen med interkontinental räckvidd på motsvarande sätt utplåna alla vitala centra i Sovjetunionen.

Den amerikanska marinen utvecklade redan på 1970-talet kapacitet att bestämma de sovjetiska ubåtarnas position och att följa enskilda sovjetiska ubåtar med egna ubåtar. Satellitinformation och information från SOSUS-linjer (Sound Surveillance System − mikrofonlinjer på havsbotten) gav en i det närmaste precis uppfattning om den sovjetiska marinens aktiviteter i de öppna haven. I Moskva menade man sig dock kunna kompensera för det amerikanska teknologiska övertaget genom kvantitativ styrka. Sålunda intensifierade man sin ubåtsproduktion och antalet sovjetiska ubåtar som opererade i haven ökade kraftigt. Dock kvarstod en obalans därigenom att en avsevärt större del av de amerikanska ubåtarna var ute på uppdrag, medan beträffande de sovjetiska större delen hölls i hamn och endast ett mindre antal opererade till sjöss.27

Den huvudsakliga sovjetiska marina upprustningen ägde rum framför allt i norr men också i Fjärran Östernmarinen. Detta illustrerade den grundläggande geostrategiska aspekten på de sovjetiska marina styrkorna, nämligen att Sovjetunionens stridskrafter främst byggde på kontinentalstatens landförbindelser för politiska, ekonomiska och militära säkerhetsarrangemang och inte som Förenta Staternas direkt och omedelbart på sjöförbindelser. För Förenta Staterna och i synnerhet dess allierade innebar då som nu geografi, ekonomi, politik och militära faktorer ett stort, och för de allierade t.o.m. avgörande, beroende av förbindelserna över haven, både i krig och fred.

26 Ibid. 27 Joel S. Wit, ”Advances in Antisubmarine Warfare”, Scientific American, February 1981, vol. 244, nr. 2. En hög amerikansk marinofficer värderade i mitten av 1970-talet förmågan att spåra sovjetiska ubåtar vid GIUK-gapet till 97 procent, under förutsättning att hela spaningskapaciteten användes (dvs. samverkan mellan fasta och rörliga hydrofoner, ubåtar och flyg). Promemoria från Försvarshögskolan till ÖB, ”Rapport från studiebesök i Island under FHS vårtillämpningsövning 1975”, 1975-06-10, dnr. H260, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkivet, 1975, vol. 35.

Traditionellt borde alltså Sovjetunionen, i egenskap av klassisk landmakt, inte nödvändigtvis behöva eftersträva en marin överlägsenhet. På västligt håll ansåg man att Sovjetunionen skulle ha kunnat nöja sig med en marin kapacitet som var tillräcklig för att försvara sig mot en angripande flottstyrka. 1970-talets sovjetiska marina styrkeuppbyggnad och positionsframflyttning tydde emellertid på avsevärt mer långtgående strategiska ambitioner, som gick ut på dels att söka paritet med den andra supermakten på alla viktiga plan, dels att skapa en kapacitet för ”power projection”, dvs. att kunna militärt underbygga utrikespolitiken på andra håll i världen. Konsekvenserna av denna styrketillväxt blev något av en alarmklocka för Nato.

När Förenta Staterna slutligen framåt mitten av 1970-talet kunde lösgöra sig från engagemanget i Vietnam, kom det nya hotet från norr att stimulera den amerikanska försvarsledningen och flottan att anta en ny marin strategi. Denna skulle innebära tillskapandet av en operativ struktur med kapacitet att snabbt reducera, stänga in och eventuellt förstöra den sovjetiska flottan i händelse av krig. Den amerikanska flottans främsta uppgift inom strategin skulle bli att uppnå kontroll över Atlantförbindelserna, förutom vilka Förenta Staternas europeiska engagemang riskerade att undergrävas.28

Även om Förenta Staterna under 1970-talet vad avser antalet fartyg var underlägset den sovjetiska marinen så var den amerikanska flottan, med en stark marin tradition och som en primär och prioriterad komponent i de samlade amerikanska väpnade styrkorna, tekniskt, taktiskt och organisatoriskt överlägsen den sovjetiska marinen med dess brister. En viktig faktor var att den amerikanska flottan var bemannad med fast anställd personal, medan en stor del av besättningarna på de sovjetiska örlogsfartygen var värnpliktiga. I jämförelse med sovjetmarinens enheter hade fartyg tillhörande US Navy avsevärt flera dagar till sjöss. Flertalet av den sovjetiska flottans ytfartyg, stora delar av ubåtsstyrkan och marinflyget var avdelade för ubåtsjakt, men opererade enligt västliga analytiker utan större framgång på grund av oförmågan att upptäcka de amerikanska ubåtarna. Den västliga perceptionen

28 Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, s. 278ff; och Ola Tunander, Cold Water Politics – The Maritime Strategy and Geopolitics of the Northern Front (SAGE, London, 1989). För ett kritiskt perspektiv till den amerikanska marina strategin, se Robert W. Komer, Maritime Strategy or Coalition Defense? (Abt Books, Cambridge Mass., 1984).

förblev dock att innan den amerikanska marina strategin blev en realitet i början av 1980-talet, var läget i norr prekärt.

På grund av numerärt underläge under 1970-talet lämnades delar av Nordatlanten och Norska havet utan nämnvärd Natonärvaro och blev därmed ”den glömda flanken”. Nato:s ytfartyg koncentrerades söder om det s.k. GIUK-gapet, dvs. linjen mellan Grönland, Island och norra Storbritannien, för att i krigstid skydda fartygsrutterna över Atlanten. Samtidigt flyttades dessa transportleder till södra Atlanten, bort från det hotade GIUK-gapet. Efterhand under 1970-talet förstärkte Nato försvaret av GIUK-gapet med förbättrad ubåtsjaktskapacitet och med utnyttjande av fasta undervattenslingor för avlyssning, SOSUS, till stöd för ubåtsjaktsenheter. Den synliga Natonärvaron i Nordatlanten och Norska havet, dvs. närvaron av hangarfartyg och större örlogsfartyg, var begränsad. Däremot opererade ett dussintal attackubåtar på permanent basis i dessa vatten med uppgift att följa sovjetiska ubåtar. Detta stationerings- och operationsmönster innebar emellertid att Västalliansen endast med försening hade möjlighet att etablera en framskjutande kontroll i norr och via sjövägen undsätta och förstärka Norge. Inom Nato uttrycktes därför farhågor om ett framskjutet Mare Sovieticum i norr.

2.2.5. Östersjön

29

En strategisk vändpunkt kom mot slutet av 1970-talet när Nato på västtyskt initiativ definierade ett nordflanksområde baserat på tre komponenter – Östersjöutloppen, Island och norra Norge. Detta innebar att Östersjöutloppen kom att betraktas som en taktisk flank eller som en komponent i den norra flanken i Nato:s kontinentala strategi. Atlantpakten förstärkte dessa flankområden bl.a. med ökad flottnärvaro i Norska havet. I strategin ingick en förstärkning av kontrollen av Östersjöutloppen. Däremot blev det inte aktuellt att etablera flygbaser i Norge, eftersom Nato fann att sådana baser skulle bli alltför sårbara. I vad avsåg Danmarks försvar

29 I detta avsnitt har om inte annat nämnts följande källor använts: Ingemar Dörfer, ”Östersjöns geopolitiska betydelse”, två artiklar i Svensk Tidskrift 1989:8-9, samt 1990:1; Gustav Hägglund, ”Strategisk utveckling i Norden”, i Flådestrategier og nordisk sikkerhedspolitik, Band 2 (Köpenhamn, 1986), s. 41

54; och Göran Andolf & Bertil

Johansson, ”The Baltic Sea

  • A Sea of Peace?
  • Swedish views on Soviet Naval Policy in the

Baltic, 1945

1985”, i Göran Rystad/Klaus-R Böhme/Wilhelm M. Carlgren (red.), In Quest

of Trade and Security – The Baltic in Power Politics 1500

1990, Vol. II 1890

1990 (Probus,

Stockholm, 1995), s. 213

256.

betraktades detta som oroväckande svagt enligt amerikanska bedömningar. Detta hade uppenbarligen inte förbisetts av den sovjetiska militärledningen i planeringen för en storkonflikt i Europa. Sålunda blev det i Warszawapaktens operativa planering i slutet av 1970-talet som ett komplement till den stora centraloffensiven alltmer aktuellt med planer på omfattande logistiska operationer och trupptransporter längs Östersjöns sydkust. Som särskilt redovisas ingick i planeringen att södra Jylland skulle angripas för att möjliggöra för Warszawapaktens styrkor att genomföra en omfattningsoperation för angrepp i ryggen eller sidan mot Nato:s centrala truppkoncentrationer. Kontrollen av Jylland skulle därtill innebära en försvarsgräns av Nato:s norra flank. Samtidigt med angreppet på Jylland skulle de danska öarna angripas för att möjliggöra för delar av den sovjetiska Östersjöflottan att tränga ut genom Bälten och operera i Nordsjön och Atlanten. Den nya strategiska betydelsen av Östersjöutloppen som en stödjepunkt för Nato:s norra flank, och Jylland som ett möjligt rundningsmärke i ett sovjetiskt omfattningsföretag mot Västalliansens tillbakadragna reserver, skapade behov för Nato att avsevärt stärka Danmarks försvarskapacitet. Förstärkning och integrering av enhetskommandot för Danmark och Nordtyskland, BALTAP, omfattande Danmark, Slesvig och Hamburg som genomfördes mot slutet av 1970-talet, torde ha haft en påtagligt stabiliserande effekt.

Östersjöns nya relevans i händelse av konflikt, dels med utloppen som en strategisk stödjepunkt, dels som en möjlig region för sovjetiska flankangrepp, bidrog till att Skandinavien i sin helhet blev föremål för ett växande stormaktsintresse mot slutet av 1970talet.

Warszawapaktens förmåga att genomföra omfattande landstigningsoperationer på öppen kust bedömdes av det svenska försvaret som tämligen måttlig, tillgång på specialtonnage i Östersjön medgav överföring av 1½ förstärkt motoriserat skytteregemente i en omgång. Överskeppningskapaciteten av trupp och materiel på handelstonnage uppgick till ca fem motoriserade skyttedivisioner i en omgång. I Natoplaneringen föll det på Västtyskland att ansvara för huvuddelen av alliansens marina närvaro i regionen. Samtidigt förekom regelbundna och årliga besök och smärre manövrar, främst av brittiska flottenheter, både ytfartyg och undervattensbåtar. Brittiska ubåtar genomförde sålunda regelbundet operativa aktiviteter i Östersjön. Även amerikanska flottenheter gjorde återkommande besök i Östersjön, där Nato också regelbundet

genomförde flottmanövrar. Den allierade aktiviteten var också ur ett svenskt perspektiv viktig eftersom den markerade Östersjöns status som ett internationellt hav och inte som ett Mare Clausum, vilket Sovjetunionen med sitt av Chrustjov inspirerade utspel om Östersjön som ett ”Fredens Hav” och strandstaternas egendom redan sedan mitten av 1950-talet hade sökt få till stånd.

Ur sovjetisk synvinkel spelade södra Östersjön vidare en central roll som transportled mellan Sovjetunionen och Centraleuropa och som ett relativt skyddat underhållsområde vid en utdragen konflikt. Den omfattande varvskapaciteten var en betydelsefull faktor.30 En stor del av den sovjetiska flottans fartygsbehov försörjdes från sovjetiska och polska varv i Östersjön. I händelse av en konflikt måste dock Sovjetunionen i sin operativa planering räkna med att Nato omedelbart skulle söka stänga Östersjöutloppen och att dessa endast skulle kunna öppnas efter framgångsrikt angrepp mot de danska öarna. Det gällde därför att i en uppseglande konflikt handla snabbt för att möjliggöra att ett nödvändigt antal örlogsfartyg fördes ut ur Östersjön och ut i Atlanten i tid innan sunden blockerades.

Östersjöns strategiska betydelse för Atlantpakten förblev att fungera som ett flankområde till centralfronten. För Nato var fortsatt kontroll av Danmark och den västtyska Östersjökusten av stor betydelse. Särskilt viktigt var att bevara möjligheten att kunna bekämpa Warszawapaktens försörjningslinjer i södra Östersjön och att förhindra landstigningen på de danska öarna. Nato:s egna marina baser i Östersjön var få, utsatta och sårbara. Med den vapentekniska utvecklingen – i synnerhet flygets förbättrade räckvidd – minskade under 1970-talet ytfartygens taktiska relevans. Den omfattande sjömilitära närvaron bestod, men tvingades under ytan. Detta hindrade inte Sovjetunionen från att behålla ett betydande antal ytattackfartyg i sin flotta. Östersjöns i jämförelse med världshavens grunda vatten innebar att inga av de stora strategiska ubåtarna hade möjlighet att operera i området.

I början av 1980-talet beräknades Nato visserligen inte ha lika många ubåtar i Östersjön som Sovjetunionen, men nästan alla var av senare byggnadsår än de sovjetiska. Av det cirka trettiotalet sovjetiska ubåtar av konventionell typ torde, relativt västsidan, färre ha varit i operativt och stridsdugligt skick. Om de västtyska ubåtarna, totalt 24 till antalet, varav ungefär hälften var baserade i

30 Samtal med Wojciech Jaruzelski, 2002-09-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

Östersjön, kunde hantera den sårbarhet som deras instängda baspositioner innebar hade de västliga undervattensstyrkorna i händelse av krig goda förutsättningar att få ett övertag mot de sovjetiska.31 I ett krig hade danska och västtyska flottstyrkor uppgift att täppa till Östersjöutloppen. De västtyska ubåtarnas offensiva uppgifter var att skära av de sovjetiska sjöförbindelserna längs den baltiska och polska kusten samt att angripa och försvaga den sovjetiska Östersjöflottan. Eftersom väg- och järnvägsförbindelserna genom Polen kunde väntas bli hårt angripna och transporter försvåras i ett krigs inledningsskede behövde sovjetarméns trupp och materiel transporteras genom södra Östersjöns vatten, vilket de västtyska ubåtarna skulle försvåra, helst förhindra. I detta avseende skulle tillgång till baser bli en känslig punkt för det västtyska Östersjökommandot. Huvudbasen i Kiel skulle med säkerhet bli hårt angripen från krigets första dag.32

Dessa taktiska och geostrategiska faktorer kan ha föranlett att båda pakterna mot slutet av 1970-talet började blicka mot den svenska skärgården med dess ur operativ- och depåsynpunkt intressanta möjligheter. 1984 års försvarsutredning uppmärksammade i sitt betänkande att i samband med militära operationer i vårt närområde de krigförande parterna kunde tänkas vilja utnyttja svenskt territorium i strid med folkrätten. De kunde också komma att ställa krav på eftergifter från svensk sida såsom att tillåta utnyttjande av svenskt sjöterritorium, exempelvis som skyddad uppehållsplats.33

2.2.6 1980-talets strategiutveckling

Avspänningspolitiken, som nått sin höjdpunkt år 1975, kom under senare hälften av 1970-talet att utsättas för påfrestningar, bl.a. för att väst inte ansåg att Sovjetunionen levde upp till sin egen fredsretorik och på flera säkerhetspolitiska fronter flyttade fram sina positioner. Kreml tycktes inte se någon inkonsistens mellan

31Jane's Fighting Ships. I början av 1980-talet hade Västtyskland totalt 24 ubåtar (fördelade på ungefär hälften i Östersjön och hälften i Nordsjön), Danmark 4, Polen 3 och Sovjetunionens Östersjöflotta cirka trettiotalet (32 stycken år 1978/79 och 25 stycken år 1984/85). 32 Beträffande västtysk marin strategi under det kalla kriget se, Jay Wagner, West German

Naval Policy on the Northern Flank – Determinants and Perspectives 1955

1988, NUPI

rapport, nr. 117 (juli 1988). 33SOU 1985:23, s. 59. Även i Neutralitetspolitikkommissionens betänkande (SOU 1994:11, s. 224) berördes möjligheten att västtyska örlogsfartyg i ett krigsläge skulle behöva söka sig till skyddade baser längs den svenska sydkusten, främst i Blekinge skärgård.

avspänningspolitiken och militär styrka. Trots den dramatiska förbättringen i förbindelserna med Förbundsrepubliken och uppvärmningen av relationerna med Förenta Staterna, genomförde Sovjetunionen inga nedskärningar av sina styrkor i Europa. Tvärtom, som ovan framhållits, inleddes anskaffning och modernisering av utrustning och stationerades ytterligare sovjetiska trupper i framskjutna positioner i Centraleuropa. Även om ett huvudskäl kan ha varit att Sovjetunionen sökte öka kontrollen av sina egna allierade för att inskärpa att avspänningspolitik inte innebar en uppmjukning av Brezjnevdoktrinen, störde dessa militära dispositioner påtagligt Nato, politiskt och militärt. Den definitiva vändpunkten från avspänningspolitik till det ”andra kalla kriget” skedde dock först i och med Sovjetunionens massiva angrepp på och ockupation av Afghanistan i december 1979. Mycket tyder dock på att man i Moskva, när man beslutat sig för att gå in i Afghanistan, redan avskrivit avspänningen inte minst på grund av det amerikanska agerandet ifråga om mänskliga rättigheter och Nato:s dubbelbeslut om medeldistansrobotar.

Delvis som en reaktion på Afghanistaninvasionen påbörjade den amerikanska administrationen under president Carter en omprövning av säkerhetspolitiken. Carteradministrationens sista försvarsbudget år 1980 innebar en av de största höjningarna i fredstid av en amerikansk budget.34 En inte bara budgetär utan också principiell vändpunkt för amerikansk säkerhetspolitik inträffade emellertid först med Ronald Reagans tillträde som president år 1981. Reaganadministrationen övergav den klassiska amerikanska ”Containment policy” (inneslutningspolitiken) med dess rötter i den av George Kennan inspirerade politiken om svar på Sovjetunionens expansionssträvanden i slutet av 1940-talet, till förmån för en mer aktiv politik.35

Inneslutningspolitiken byggde på en analys av de inneboende motsättningarna i det sovjetiska väldet som pekade på utsikterna att detta i längden inte skulle hålla ihop, och falla samman av sig självt. Vad väst måste inrikta sig på var att hålla emot utifrån för att motverka expansionssträvanden. Reagan nöjde sig inte med detta. Reaganadministrationen satte ambitionerna högre och föresatte sig att aktivt ”rusta ihjäl” Sovjetunionen. Genom att driva på rustningskapplöpningen skulle den sovjetiska ekonomin fås att kollapsa

34SIPRI Yearbook 1982, s. 145. 35 Rörande Reagans Containmentpolitik se, Rolf Tamnes, The United States and the Cold

War in the High North, s. 272f.

under tycket av försvarsbördorna. Här är inte platsen att avgöra vilken av de båda strategierna som till sist blev avgörande. Allmänt kan sägas att det torde varit en kombination av dessa parad med den uppluckring, som betoningen av mänskliga rättigheter innebar, en idé som fick sitt genomslag i Helsingforsdokumentet år 1975.

Grunderna för den nya, mot Sovjetunionen riktade, politiken kunde sökas i ett initiativ redan år 1976 av den dåvarande CIAchefen George Bush som hade lett till en omvärdering och uppvärdering av CIA:s egen analys av det sovjetiska militära hotet. Reagan i sin tur omvärderade politiskt Sovjetunionen från en respekterad supermaktsmotpart med förståeliga intressen att försvara, till ett makthungrigt illasinnat imperium (”evil empire”), med en ideologisk expansion på agendan, stödd av militära anspråk och beredskap för ett globalt krig. Denna sovjetiska globala utmaning kunde enligt Reaganadministrationens bedömningar endast besvaras med en massiv militär uppbyggnad. Liten skillnad gjordes mellan centrala och marginella intressen. Den nya doktrinen förutsatte att Förenta Staterna byggde ut sina militära styrkor till att motsvara en kapacitet att föra minst två regionala krig på en gång. Stora ansträngningar gjordes att skapa förmåga att genomföra symmetriska svar på eventuella sovjetiska framstötar. I detta nya kalla krig mobiliserades sofistikerade metoder, inklusive psykologisk krigföring, en uppryckning av underrättelsetjänstens särskilda kapacitet att genomföra hemliga operationer och en omfattande utveckling av konventionella stridskrafter. Man inrättade sig för tanken på en lång konflikt. Nato beslutade om en serie av årliga nationella höjningar av medlemsstaternas försvarsbudgetar om tre procent, vilket ledde till en gradvis, men kraftig, förstärkning av Nato:s samlade konventionella slagkraft.36

Även de strategiska marina nukleära styrkorna genomgick strukturella förändringar för att öka överlevnadsmöjligheterna och få kapacitet att genomföra operationer månader i sträck utan bunkring. Armé- och flygstridskrafter skulle ges förmåga att genomföra operationer även på stora avstånd från USA.

Den marina uppbyggnaden sattes dock i en klass för sig liksom utvecklingen av den marina strategin. Den tidigare tillbakahållna, defensivt inriktade strategin med skyddet för Atlantförbindelserna och bevakning av GIUK-gapet, dvs. havsområdena mellan Grön-

36 Se bland annat de CIA-bedömningar som avhemligats efter det kalla kriget, Center for the Study of Intelligenc, www.cia.gov/csi och The Soviet Estimate: US Analysis of the Soviet

Union, 1947 – 1991, National Security Archive.

land, Island och norra Storbritannien, som primär uppgift omdefinierades. Den försiktiga omprövning som Nato hade inlett i slutet av 1970-talet med inrättandet av nordflanksområdet stöptes nu om. Flankområdets stödjepunkter förstärktes. Detta innebar att amerikanska marinen, understödd av den brittiska, upprättade ett påtagligt framåtskjutet operationsmönster i Nordatlanten och Norska havet. De amerikanska ubåtarna fick till uppgift att redan i inledningsstadiet av en konflikt angripa sovjetiska attackubåtar så snart dessa lämnade sina basområden. Därmed skulle Sovjetunionens ubåtar tvingas att inrikta sig på defensiva uppgifter och hotet mot Atlantförbindelserna försvagas.37

Ett framåtriktat och mer än tidigare aggressivt förhållningssätt återspeglade den amerikanska administrationens globala politik gentemot Sovjetunionen och hade en parallell i den nya operativa idén för den europeiska centralfronten, ”Follow-on-forces attack” (FOFA).

En effekt av den nya strategin skulle sålunda bli att pressa tillbaka Sovjetunionens attack- och jaktubåtar mot Murmansk och därmed ge Nato ett övertag i Nordatlanten och säkra Nato:s försörjningslinjer. Detta förutsatte en fortsatt omfattande närvaro av amerikanska attackubåtar i norr samt förmåga att på ett tidigt stadium placera minst två hangarfartygsgrupper norr om GIUKgapet och därmed skapa förutsättningar för ett starkt flygunderstöd för försvaret av Norge. I ett övergripande perspektiv blev försvaret av norra Norge sålunda ett led i strävan att säkra den strategiska länken mellan Amerika och Europa.

Genom kvalitativ marin överlägsenhet och framskjutna operativa positioner kunde Nato sätta tryck också på den sovjetiska strategiska ubåtsflottan. De amerikanska attackubåtarna skulle få bättre möjligheter än tidigare att med utnyttjande av avancerad teknologi uppsöka och sänka Sovjetunionens strategiska ubåtar i Barents hav redan från krigets första dag. Detta var dock inte primärt ett led i den operativa marinstrategin utan sågs snarare som en komponent i den storstrategiska maktbalansen. I förlängningen av dessa åtgärder låg möjligheten av att USA skulle få en nukleär förstaslagsförmåga, något som skulle riskera att undergräva hela den rådande strategiska balansen, baserad på MAD. Lika viktigt i detta sammanhang var att det utrymme som skapades genom den marina framflyttningen i norr, möjliggjorde omgruppering mot

37 Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, s. 278ff.

norr av Förenta Staternas ubåtsbaserade strategiska kärnvapenmissiler. Därmed förkortades radikalt anflygningstiden för amerikanska missilangrepp mot vitala sovjetiska mål med motsvarande konsekvens för den sovjetiska förvarningstiden.

Med avskräckningspolitikens logik såg sig Sovjetunionen pressat att som svar förkorta tiden för sina insatsförberedelser. En tekniskt motiverad beredskapshöjning med kapacitet att inleda motangrepp redan vid en förvarning kom att höja temperaturen i de amerikansk-sovjetiska förbindelsen i början av 1980-talet. Denna höga alert-nivå, s.k. ”hair-trigger” alert, ökade riskerna för att kärnvapen skulle kunna komma att tillgripas av misstag, till följd av exempelvis datahaveri eller den mänskliga faktorn. Detta läge uppkom när andra politiska kontrollmedel såsom kommunikationsarrangemang mellan Moskva och Washington, den s.k. heta linjen, till följd av frostiga politiska tongångar mellan de båda stormakterna i det närmaste var obrukbara. Det finns bedömare som vidhåller att perioden i början av 1980-talet inrymde en risk för kärnvapenkrig som var i det närmaste lika stor som Kubakrisen år 1962 (se senare avsnitt om den maktpolitiska utvecklingen).38

I vad avser de geostrategiska konsekvenserna av den amerikanska marina strategin, blev följden att nu även Nordnorge enligt planeringen för första gången skulle komma att ligga bakom Nato:s försvarslinjer i norr. Samtidigt innebar det förändrade läget att såväl Sverige som Norge och i viss mån Finland hamnat i den omedelbara närheten av ett av världens strategiskt mest känsliga områden. Till Murmanskområdet på Kolahalvön hade Sovjetunionen sålunda baserat flertalet av sina strategiska kärnvapenbestyckade ubåtar liksom en omfattande flotta och flygstyrka vars huvuduppgift var att försvara dessa ubåtar. Det var en i väst allmänt utbredd uppfattning att detta baskomplex var så vitalt för Sovjetunionen, att man i väst räknade med att Sovjetunionen i sin krigsplanering hade förberett att redan i inledningsskedet av ett krig söka erövra norra Norge.

Nato:s försvarsplanering utgick från att Sovjetunionen eftersträvade optionen att kunna tillfälligt basera delar av den egna flottan i de nordnorska fjordarna, eftersom de fjordar som fanns på sovjetisk sida var alltför få och sårbara. I den sovjetiska krigs-

38 Christopher Andrew/Oleg Gordievsky, KGB – The inside story of its foreign operations from Lenin to Gorbachev (Hodder & Stoughton, London, 1990), s. 487

507; och Anatoly

Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War Presidents, s. 522

543.

planeringen ingick vidare att upprätta en ”bastion” för de strategiska ubåtarna i Barents hav och i Ishavet, dvs. ett starkt befäst område där jakt- och attackubåtar aggressivt skulle skydda mot Nato:s undervattensangrepp.

De nya vapenteknologierna, i synnerhet utvecklingen av kryssningsrobotar

  • både ubåts- och flygplansbaserade
  • kom att spela en roll i den amerikanska operativa planeringen. Från början av 1980-talet kunde sådana kryssningsrobotar utskjutna från Nordatlanten nå Leningradområdet, vilket tidigare legat skyddat men nu plötsligt blivit sårbart. En förutsättning var dock att Fennoskandinaviskt luftrum utnyttjades. Till skillnad från ballistiska missiler, som med stor hastighet tillryggalägger större delen av anflygningssträckan i rymden, passerar kryssningsrobotar genom luftrummet och under en betydande del av anflygningen på låg nivå för att komma under försvararens radarsystem och därmed undgå tidig upptäckt.

Även om denna utveckling bidrog till ett mått av ytterligare ökning av konflikttemperaturen i norra Europa innebar andra element i utvecklingen, bl.a. den kraftigt ökade räckvidden för det strategiska bombflyget, att behovet att utnyttja det nordiska luftrummet snarast kom att avta. Den amerikanska planeringen inriktades sålunda på de enklare och säkrare anflygningsbanorna mot sovjetiska mål över Arktis och Nordkalotten.

Samtidigt måste generellt konstateras att utvecklingen av de luftoperativa kapaciteterna från slutet av 1970-talet och framåt innebar att Nordflanken efterhand kopplades tätare till båda sidors handlingsmöjligheter i Centraleuropa. Det marginellt växande intresset för det skandinaviska luftrummet vägde emellertid lätt mot den norra flankens dubbla strategiska roll i förhållande till Centralfronten, nämligen försörjningslinjerna av trupp och materiel över Atlanten respektive södra Östersjön.

2.3. Europa, Östpolitiken och avspänningen

39

Samtidigt som supermaktsavspänningen utvecklades, inleddes i Europa processer som omfattade ett nytänkande och stora förändringar. Redan år 1967 hade Atlantpaktens medlemmar antagit en ny inriktning på Europapolitiken av innebörd att Nato:s

39 Detta avsnitt bygger, utöver angivna referenser, på Peter Merseburger, Willy Brandt 1913

1992: Visionär und Realist (Deutsche Verlags-Anstalt, München, 2002).

uppgifter inte som hittills skulle omfatta enbart avskräckning gentemot det sovjetiska hotet utan också en avspänningspolitik. ”Détente” var det uttryck som knäsatts i den av Nato antagna Harmelrapporten efter den belgiske utrikesministern Pierre Harmel.40 Détente som politiskt riktmärke, ehuru vagt formulerad, skulle öppna möjligheter för förhandlingar och politiska förändringar i förhållande till Sovjetunionen och dess allierade i Warszawapakten. Politiken innebar också att enskilda medlemmar blev oförhindrade att ta initiativ i eget intresse, så länge dessa inte stred mot Nato:s grundläggande avskräckningsfilosofi eller försvagade de gemensamma försvarsansträngningarna. Detta öppnade möjligheter för de radikala förändringar som kom till uttryck i västtyska regeringens s.k. Östpolitik (Ostpolitik).41

För Sovjetunionen var frågan om Tysklands ställning i Europapolitiken det allt överskuggande problemet.42 Målet var att aldrig igen tillåta uppkomsten av ett mäktigt Tyskland med full handlingsförmåga som återigen skulle kunna anfalla Sovjetunionen. Nederlaget under första världskriget åren 1914

  • 1917 och den enorma mänskliga och materiella förstörelsen under kriget med Hitler-Tyskland åren 1941
  • 1945 skulle inte någonsin kunna upprepas. Tillkomsten av Atlantpakten efter Berlinblockaden år 1948
  • 1949, i synnerhet förbundsrepubliken Tysklands fullvärdiga inträde i densamma år 1955, blev i skenet av denna grundläggande politik ett allvarligt bakslag för Sovjetunionen. Inom ramen för Atlantalliansen och dess exekutiva organ, Nato, kunde nu Västtyskland bygga upp en betydande militär kapacitet. Även om de västtyska stridskrafterna inte direkt kunde mäta sig med Röda armén stred en västtysk upprustning mot grundelementen i sovjetisk politik. Efterhand började emellertid Sovjetunionen inse att det i detta avseende kunde finnas ett visst värde i den av Atlantpakten garanterade amerikanska närvaron i Europa. Nato och dess därigenom garanterade amerikanska närvaro kunde sålunda i sovjetiska ögon tjäna de dubbla syftena att dels minska risken för tillkomsten av en självständigt opererande västtysk krigsmakt, dels begränsa den tyska upprustningens omfattning.43Ytterligare en stabiliserande konsekvens av Västtysklands Nato-

40 Harmelrapporten från år 1967 finns tryckt i Nato Archives, www.nato.int/archives. 41 Timothy Garton Ash, In Europe's name – Germany and the Divided Continent (Random House, New York, 1993), s.28-47. 42 Angela E. Stent, Russia and Germany Reborn (Princeton University, 1999), s. 3ff. 43 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents.

anknytning blev att den möjliggjorde för Västtyskland att avstå från anskaffning av kärnvapen.

Den fortsatta delningen av Tyskland och förhindrandet av uppkomsten av en ny tysk stormakt i Europa blev centrala element i den sovjetiska Europapolitiken. Utöver att hålla Tyskland på plats inriktade sig den sovjetiska politiken på att säkra andra världskrigets landvinningar genom fortsatt upprätthållande av socialistisk-kommunistiska regimer i Bulgarien, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien och Ungern. Dessa medlemmar av Warszawapakten skulle tillsammans med Östtyskland utgöra en buffert mot varje form av hot från väst mot Sovjetunionen. Den sovjetiska ledningen drog sig emellertid inte heller för att vid återkommande tillfällen under 1940-, 50- och 60-talen skapa storpolitiska kriser runt Västberlin, vars läge som en isolerad enklav i Östtyskland inbjöd till att pröva västs sammanhållning. Någon allvarligt menad utmaning riktad mot detta sovjetiska säkerhetssystem från västs sida förekom inte under det kalla kriget. Detta blev tydligt både vid revolutionen i Ungern år 1956 och i Tjeckoslovakien år 1968. Nato såg sin uppgift som defensiv. Tysklands allierade föreföll nöjda även med den tyska delningen. Den enda politiska kraft som syntes vilja störa status quo var de organisationer av tyskar som fördrivits från sina hem i Ostpreussen, Pommern och Schlesien, dvs. de delar av Tyskland som inkorporerats i Sovjetunionen och i det Polen som ”flyttats västerut” genom den sovjetiska nyordningen i Östeuropa. Detta avsåg även de tyskar som drivits bort från Sudetområdet i Tjeckoslovakien.

För att konsolidera de politiska konfigurationer som uppstått genom Europas delning efter andra världskriget lanserade Sovjetunionen år 1966 ett initiativ om en europeisk säkerhetskonferens (ESK). Den sovjetiska tanken var ursprungligen att ESK skulle omfatta enbart europeiska stater och att de båda Tyskland skulle medverka som fullt erkända stater. Efterhand fick man finna sig i att också Förenta Staterna och Kanada accepterades som deltagare. Detta hindrade inte att initiativet fick ett svalt mottagande av Förenta Staterna och dess allierade.

Natostaternas svar på det sovjetiska ESK-initiativet blev förslaget om ömsesidiga och balanserade reduktioner, MBFR, av östs och västs konventionella stridskrafter i Europa. Detta förslag kunde tjäna två syften, dels att genom överenskommelse reducera Warszawapaktens kvantitativa övertag ifråga om konventionella styrkor i Europa, dels att möjliggöra för den amerikanska admi-

nistrationen att dämpa kraven från amerikanska senaten om hemtagande av amerikanska trupper från Europa.

Sovjetunionen syntes år 1969 stå på höjden av sin makt. Det tjeckiska upproret, ”Pragvåren” år 1968, hade kunnat kväsas utan annat än lama protester från väst. Man var på väg att uppnå paritet med Förenta Staterna ifråga om antalet strategiska kärnvapen. Den sovjetiska närvaron på Warszawapaktstaternas territorium förstärktes genom nya truppstationeringar. Utifrån erfarenheten från Pragvåren år 1968 såg Kreml ett behov av bättre kontroll av sina paktmedlemmar och stöd för renlärighet i den kommunistiska kretsen. Arméns uppgift att stärka banden med Östeuropa blev allt viktigare och föreföll med tiden att i själva verket väga tyngre än behovet att strama upp defensiv och offensiv kapacitet mot väst.44

I Finland kunde man samtidigt märka en skärpning av tonen. Sovjetunionen upphörde efter Pragvåren 1968 att nyttja beteckningen ”neutralitetspolitik” om den finska utrikespolitiken. Under 1970-talet erkände man motvilligt Finlands ”strävan till neutralitetspolitik”. Det var tydligt att Kreml hos sina östeuropeiska allierade ville inpränta att det finska exemplet – bevarad rättsstat, demokrati med västliga förtecken och marknadsekonomi – inte var efterföljansvärt och att någon ytterligare löskoppling av dessa stater från Sovjetunionens intressesfär inte skulle tolereras. Neutralitetsbegreppet som sålunda bannlystes i bilaterala sammanhang, tolererades dock multilateralt både i vad avsåg Finlands aktiviteter i FN och i den framväxande ESK-processen.45

I denna relativa styrkeposition kunde Sovjetunionen pröva en mer flexibel politik mot Västeuropa, i synnerhet Västtyskland, trots bekymrade invändningar från mer ortodoxt kommunistiska kretsar i öst, i synnerhet från den östtyska ledningens sida. Genom att politiskt engagera Västtyskland hoppades emellertid Moskva kunna förmå Bonn att acceptera den tyska delningen och de nya europeiska gränserna. Därmed skulle Östeuropa bli stabilare och Sovjetunionens överhöghet där bekräftas.

Denna politiska strävan skulle bli bönhörd nästan över hövan med den västtyska regeringens östpolitik. Denna politik kom att utöva ett starkt inflytande, nästan dominerande, på svensk utrikespolitik under 1970-talet som ett komplement till den etablerade neutralitetspolitiken.

44 Angela E. Stent, Russia and Germany Reborn, s. 19ff. 45 Max Jakobson, Trettioåttonde våningen (P.A Norstedt & Söner, 1983), s. 204ff.

2.3.1. Den tyska Östpolitiken

46

Den västtyska politiska offensiv som inleddes med Willy Brandts tillträde som förbundskansler i Bonn, i egenskap av ledare för en socialdemokratisk/liberal regeringskoalition år 1969, med det liberala partiets FDP:s ledare Walter Scheel som utrikesminister, hade idémässigt grundats redan åtta år tidigare, när Berlinmuren började byggas den 13 augusti 1961. Västs, och inte minst Förenta Staternas, tvekande reaktion mot murens upprättande hade föranlett Brandt, som då var Berlins borgmästare, att dra slutsatsen att, om de allierade inte var redo att göra något för det delade Berlin och det delade Tyskland, tyskarna själva måste ta ansvaret för att forma sin politiska framtid. Tillsammans med sin förtrogne medarbetare Egon Bahr drog Brandt under 1960-talet upp riktlinjerna för en ny politik för Förbundsrepubliken – Östpolitiken (Ostpolitik). Den bärande tanken i denna politik var att ökad spänning och konfrontation endast skulle stärka den östtyska socialist-kommunistiska regimen. Handel och krediter gentemot Östtyskland liksom allmänt bättre levnadsstandard skulle inte blott minska spänningen utan också – och det var den springande punkten – öppna möjligheterna för reform av polisstatens Östtyskland. ”Förändring genom närmande” [Wandel durch Annäherung] blev det sammanfattande uttrycket för Brandts politik och blev också den politiska plattform på vilken den socialdemokratisk-liberala koalitionen Brandt/Scheel kunde etableras efter valet i Västtyskland i september 1969. Med Brandts regering i Bonn kom Nato:s Europapolitik att i mycket styras av Västtyskland. Nixonadministrationen var inledningsvis skeptisk mot den nya regeringen, särskilt mot Brandt. Washington såg med en viss irritation att Bonn sökte skynda på en avspänningspolitik som amerikanerna föredrog att själva driva under kontrollerade former. Man anpassade sig dock efterhand till de realiteter som politiken representerade, särskilt som utgångspunkten för Bonn förblev Förbundsrepublikens klara förankring i Nato och partnerskapet med Förenta Staterna.

Den nya Bonnregeringens första steg var anslutningen av Förbundsrepubliken till det nukleära icke-spridningsfördraget, Non Proliferation Treaty (NPT). Därmed markerades ett avstående från varje tanke på ett oberoende västtyskt kärnvapen. Denna spel-

46 Timothy Garton Ash, In Europe's name

Germany and the Divided Continent (Random

House, New York, 1993), s. 28

  • 47; och Angela E. Stent, Russia and Germany Reborn

(Princeton University, 1999), s. 3ff.

öppning var avsedd att omhänderta en av Moskvas värsta farhågor. Det politiskt-strategiska huvudelementet i östpolitiken blev för Bonn förhandlingen med Moskva och det fördrag som slöts i Moskva i augusti 1970 som en ramöverenskommelse för hela Östpolitiken. Enligt Moskvafördraget gav Bonn sitt erkännande av vad som kallades ”den existerande verkliga situationen i Europa”. Detta betydde att Västtyskland erkände Oder-Neisse-linjen vilken efter andra världskrigets geografiska omstuvningar utgjorde Polens västgräns mot Tyskland (Östtyskland). Betydande delar av det ”egentliga” Tyskland som existerat år 1937, dvs. före Nazitysklands expansionspolitik, såsom Pommern och Ostpreussen, kom därmed att formellt avträdas. Vidare uppgav Förbundsrepubliken alla anspråk på Sudetenland till Tjeckoslovakien, dvs. det område som Hitlertyskland via Münchenöverenskommelsen annekterat år 1938. Därmed kunde den tysk-tjeckiska gränsen ses som fullt erkänd.

I Moskvafördraget förband sig Bonn vidare att inte tillgripa våld för att uppnå gränsändringar. Avtalet innehöll därtill ett generellt åtagande mot våldsanvändning. Moskva hade i sammanhanget sökt en formulering om att gränserna skulle förbli ”orubbliga” medan Bonn endast kunde godta en formulering om gränsernas okränkbarhet. Denna distinktion skulle i framtiden visa sig ha stor betydelse.

Med konkreta åtaganden som erkännande av de existerande gränserna i Europa och uppgivandet av historiskt tyska områden till Sovjetunionen och Polen i utbyte mot ett åtagande i Moskvaavtalet av Sovjetunionen om bestående fred, vad nu detta kunde vara värt, begärde Brandt mycket av sina landsmän. Han och utrikesminister Scheel var dock djupt medvetna om att de territoriella tillmötesgåendena var en direkt konsekvens av Nazitysklands aggressioner. Det skulle ha varit politiskt illusionsmakeri att söka vidmakthålla anspråk som inte kunnat förankras i Europa, ens hos egna allierade. I själva verket hade de territoriella förlusterna inträtt med krigsslutet och den tyska kapitulationen år 1945.

I vad avsåg de innertyska förhållandena åtog sig Förbundsrepubliken i princip att erkänna Östtyskland, DDR, som stat på villkor som senare skulle bestämmas. Även om detta åtagande syntes lägga fast den tyska delningen för gott, modifierades det i ”ett brev om tysk enhet”, som enligt västtyska regeringens uppfattning utgjorde en del av Moskvaavtalet, vari Förbundsrepubliken bekräftade sitt åtagande ”att arbeta för en fredsordning i Europa i vilken det tyska folket återvinner sin enhet i självbestämmande”.

Brevet mottogs av den sovjetiska sidan men erkändes inte av Sovjetunionen som en formell del av Moskvafördraget. Som ett politiskt villkor för fördragets ratificering hade Brandt och Scheel därtill fogat kravet på en ny Berlinöverenskommelse baserad på fyrmaktsförhandlingar mellan ockupationsmakterna (Förenta Staterna, Sovjetunionen, Frankrike och Storbritannien). Moskvaavtalet, som först möttes av en storm av kritik från den politiska oppositionen i Bonn, inte minst av de fördrivna tyskarnas organisationer, blev fundamentet för Brandts Östpolitik.

På hösten 1970 inleddes förhandlingar med Polen vilka, i ljuset av de lidanden som den polska befolkningen utstått under den tyska aggressionen och ockupationen, blev en psykologiskt svårhanterad operation. När Willy Brandt i december anlände till Warszawa för att avsluta förhandlingarna tog han tillfället i akt att lägga en krans vid minnesmärket av de polska judar som hade mist livet år 1943 vid striderna med de tyska trupperna vid det judiska ghettot. Brandts knäfall framför minnesmärket som en gest av ånger och bön om förlåtelse blev något av en symbol för Tysklands vilja att söka försoning med alla i Europa som lidit under Nazitysklands aggressioner och ogärningar. Det polsk-tyska Warszawaavtalet år 1970 innebar för Polens del att det hade att böja sig för förlusten av omfattande tidigare polska territorier i öst till Sovjetunionen, formellt Ukraina, i utbyte mot områden fram till Oder-Neisse linjen som historiskt sett var mer tyska än polska. Det polsk-tyska fördraget kom att konstituera en kodifiering av de militärgeografiska realiteterna efter kriget. Det tillfredsställde i sak inget annat land än Sovjetunionen men bidrog till att upprätthålla dynamiken i Brandts Östpolitik och avspänningssträvanden.

Moskva- och Warszawaavtalen samt de anslutande överenskommelserna kom att på sätt och vis ersätta det formella fredsavtal för Europa som de berörda makterna diskuterat men inte nått enighet om. Avtalen fick ett positivt mottagande världen över, med allvarliga reservationer i två läger, nämligen i den västtyska oppositionen i form av det kristdemokratiska partiet, CDU, och i Östtyskland. CDU sökte i sina förberedelser för den slutliga uppgörelsen om ratifikation av östavtalen i Förbundsdagen stöd hos Nixonadministrationen vilken, trots att både president Nixon och nationelle säkerhetsrådgivaren Kissinger var påtagligt skeptiska

mot Brandt, iakttog formell neutralitet i förhållande till de västtyska partierna.47

Partiledning och regering i Östtyskland intog en tydligt negativ hållning väl medveten om att DDR:s position blivit marginaliserad av Förbundsrepublikens politiska offensiv. Först sedan det kommunistiska enhetspartiets ledare, Ulbricht, avlägsnats i maj 1971 öppnades möjligheter för att inleda innertyska förhandlingar om ett avtal de tyska staterna emellan om principerna för deras relationer, det s.k. grundfördraget [Grundvertrag]. Resultatet av grundfördraget som undertecknades år 1972, innebar ett ömsesidigt erkännande. DDR:s erkännande av Förbundsrepubliken betydde en oreserverad accept av Förbundsrepubliken, medan denna inte gav Östtyskland, den Tyska Demokratiska Republiken, ett ovillkorligt erkännande. Västtyskland begränsade sig till att godta Östtyskland som en ”särskild stat i den tyska nationen”. Östtyskland kunde med viss svårighet svälja denna politiska obalans, eftersom Östtyskland blev ekonomiskt rikt kompenserat genom att handeln med Västtyskland på västtysk insistens skulle betraktas som innertysk, alltså med tullfrihet över den innertyska gränsen. Östtyskland blev därmed i handelshänseende de facto medlem av den europeiska gemenskapen, EG. Sovjetunionen accepterade likaså detta begränsade erkännande av Östtyskland som en implementering av Västtysklands skyldighet under Moskvaavtalet, eftersom detta i sin tur öppnade möjligheter till internationellt erkännande av Östtyskland. Sålunda kunde DDR tillsammans med Förbundsrepubliken upptas som medlem av Förenta Nationerna redan år 1973.

Slutstenen i det stora Östpolitikprojektet skulle bli fyrmaktsuppgörelsen om Berlin, vilken var en nödvändig förutsättning för Moskva- och Warszawafördragens ratifikation i den västtyska Förbundsdagen. Uppgörelsen kunde genomföras med stöd av ett starkt engagemang från Förenta Staterna, som annars tidigare varit återhållsamt mot Brandts politik. Den slutliga Berlinuppgörelsen innehöll en garanti från Sovjetunionen om obehindrad genomfart från Västtyskland till Västberlin. Den gav västberlinarna en rätt som hittills berövats dem, nämligen rätten att besöka både Östtyskland och Östberlin och tillät dem också att resa med västtyska pass. Västtyskland fick i gengäld avstå från att genomföra presidentval i Västberlin.

47 Henry Kissinger, White House Years, s. 529ff.

Förbundsdagen ratificerade fördragen i maj 1972 sedan CDU beslutat avstå i slutomröstningen efter det att regeringen och regeringspartierna godtagit en Gemensam Resolution. Denna innebar att Moskva- och Warszawafördragen erkändes som uttryck för den existerande situationen, men att de ej i något avseende kunde utgöra en del av en slutlig, legalt bindande fredsuppgörelse för Tyskland.

Den sammantagna effekten av det tyska fördragsverket kan ses som en stor framgång för Sovjetunionen som därmed fick sitt efterlängtade tyska erkännande av efterkrigsordningen i Europa. Vid en närmare granskning kan man dock notera att Bonn försäkrat sig om rätten att ändra gränserna, om än ej med våld, och att Östtysklands status i det tyska sammanhanget inte var glasklar och definitivt inte på samma nivå som Västtysklands. Tanken på en ändring av den innertyska situationen hade således inte suddats ut med Moskvaavtalet, liksom än mindre möjligheten av tysk enhet. Grundfördraget mellan de båda tyska staterna hade ej heller fullt ut givit Östtyskland erkännande som en gentemot Förbundsrepubliken främmande statsbildning. Östtyskland förblev inte utland gentemot Förbundsrepubliken, enligt Brandts berömda uttalande. Det var därför inte förvånande att den östtyska ledningen gav uttryck för bekymmer över avtalskomplexet. De öppningar för mänskliga kontakter som man pressats att acceptera i grundfördraget, och som också följde av Berlinöverenskommelsen, skapade farhågor att Brandt/Bahrs strategi ”Wandel durch Annäherung” skulle komma att undergräva det kommunistiska enhetspartiets maktmonopol. Med en djup osäkerhet om den egna maktens legitimitet kunde den östtyska ledningen inte helhjärtat glädja sig åt ens de ekonomiska fördelar som Grundfördraget medförde. Dessa innebar svårkontrollerade kontakter och öppningar gentemot väst. Endast genom en avsevärd förstärkning av den östtyska säkerhetspolisen Stasi och skärpning av systemet med medborgerlig övervakning och angiveri ansåg man sig vara i stånd att hantera den uppkomna situationen.

För Sovjetunionen innebar de innertyska förhållandena en delikat avvägning mellan fördelar och nackdelar. Givetvis var erkännandet av den egna expansionen västerut i Europa en stor triumf för Sovjetunionen. Samtidigt innebar nära tysk-ryska förbindelser betydande ekonomiska fördelar men de riskerade att undergräva socialismen i Östtyskland och på sikt också inom den egna maktsfären i Östeuropa.

Östpolitiken fick i Västtyskland sitt demokratiska och folkliga erkännande genom 1972 års förbundsdagsval som blev en seger för den socialdemokratiskt liberala koalitionen och i synnerhet för Brandt personligen. Triumfen blev dock kortvarig. En av den östtyska underrättelsetjänsten orkestrerad spionaktivitet i förbundskanslerns eget kansli undergrävde Brandts ställning, vilket, när vissa inre motsättningar inom ledningen för det socialdemokratiska partiet tillkom, ledde till att Brandt tvingades avgå som förbundskansler redan år 1974, endast två år efter sin stora politiska triumf.

Om Brandt och Bahr hade sett Östpolitikens fördragsverk som medel att dämpa konsekvenserna av och i efterhand undergräva Tysklands delning, intog Brandts efterträdare som förbundskansler i Bonn, Helmut Schmidt, en kyligare och mer långsiktig syn på frågan om återförening. Den västtyska politiken under Schmidt koncentrerades på att maximalt exploatera de ekonomiska möjligheter som öst-väst-förbindelsernas fortsatta utveckling möjliggjorde. Schmidt fördjupade kontakterna med Förenta Staterna, där Nixon- och Ford-administrationernas realpolitiker med Kissinger i spetsen hade lättare att förstå och samarbeta med den pragmatiske Schmidt än med den idealistiske Willy Brandt. Det västtysk-franska samarbetet som legat i träda under Brandts dynamiska år vid makten återupptogs och förnyades. De östtyska ledarna kände sig också mer säkra gentemot Schmidt, vilken i deras ögon inte drevs lika hårt av återföreningsambitioner som Brandt. Med de västallierades fulla förtroende kunde Schmidt fördjupa den innertyska dialogen och det ekonomiska samarbetet gentemot en östtysk ledning, som nu kände sig mindre hotad. Detta föranledde istället Sovjetunionen att uttrycka vissa bekymmer över den i dess tycke alltför intensiva kontaktverksamheten de tyska staterna emellan.

Schmidts kanske främsta bidrag till avspänningen blev dock att han lyckades utveckla den sovjetisk-västtyska avspänningen till en genuin sovjetisk-västeuropeisk avspänning och lade grunden för en ny europeisk säkerhetsordning. Detta fick bl.a. ett uttryck i det sovjetisk-västtyska samarbetet inom förberedelserna för den alleuropeiska säkerhetskonferensen, ESK.

2.3.2. Den Europeiska Säkerhetskonferensen (ESK)

48

Sedan det tyska fördragsverket fullbordats, återstod alltså frågan om förverkligandet av förslaget om en europeisk säkerhetskonferens som skulle konstituera en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa. Efter det att de komplexa och politiskt känsliga nedrustningsfrågorna på amerikanskt initiativ lyfts ut från ESKmaterian och placerats i MBFR-förhandlingarna i Wien, ökade utsikterna för framsteg i ESK-processen. Förutsättningarna för ett amerikanskt, ehuru tveksamt, deltagande förbättrades också med att de amerikansk-sovjetiska förbindelserna förbättrats i avspänningspolitikens tecken. Förbundsrepubliken, som redan i Moskvafördraget förbundit sig att stödja en ESK-konferens, fullföljde sitt åtagande med viss kraft. Den politiska materian, nämligen ett politiskt erkännande av de territoriella realiteterna efter andra världskrigets slut, verkade inte omöjlig att hantera efter det att Förbundsrepubliken redan tagit det avgörande steget med det tyska fördragsverket.

Efter det att Finland genom skicklig diplomati lyckats finna en formel för inledandet av multilaterala konsultationer i Helsingfors fick ESK-processen en betydande dynamik. Det mest anmärkningsvärda i denna process och dess slutresultat manifesterat i Helsingforsdokumentet år 1975, Slutakten, var att en ny dimension kom att införas i det europeiska säkerhetskonceptet. Det blev frågan om att i den övergripande överenskommelsen inkludera åtagande om att medge direkta kontakter människor emellan och principer för observerande av mänskliga rättigheter. Den övergripande överenskommelsen i Helsingfors, ESK:s Slutakt, som träffades på högsta nivå med deltagande av praktiskt taget alla Europas stater samt Förenta Staterna och Kanada, innebar en kodifiering av Europas gränser. Den sågs av många som en triumf för Sovjetunionen och som en bekräftelse av östfördragen.

De nya principer om mänskliga kontakter och om mänskliga rättigheter som likaså antogs drog liten uppmärksamhet från huvudtemat. Dessa principer var ett resultat av en lång och tålmodig diplomatisk dragkamp, där västsidan under närmare tre års segslitna förhandlingar lyckades balansera principerna om gränsernas okränkbarhet, territoriell integritet och icke-inblandning med principer om mänskliga kontakter och spridning av information.

48 Henry Kissinger, Years of Renewal, s. 635ff; och Daniel C. Thomas, The Helsinki Effect (Princeton University Press, 2001).

Grundtanken kan uttryckas så att om man skulle erkänna gränserna, så skulle detta vara gränser i modern mening, dvs. porösa gränser som människor och idéer skulle kunna röra sig fritt över, inte befästande av gamla järnridåer.

Det hela utvecklades till något av en triumf för den västliga diplomatin. Stipulationerna om mänskliga kontakter och mänskliga rättigheter blev alltså något av ett senapskorn som när det väl planterats började växa och med tiden kom att överskugga andra aspekter av öst-västförbindelserna. Principerna i Slutakten kom att utvecklas från den redan knäsatta principen om familjekontakter via resefrihet, uppmuntrande av turism, utbyte och kontakter på kultur- och utbildningsområdet, till de politiskt explosiva rättigheterna avseende församlingsfrihet och informationsspridning. I och med att respekten för mänskliga rättigheter blev en integrerad del av Slutakten lades en formell grund för möjligheten att påtala och förkasta förtryck och förföljelse av oliktänkande över hela Europa. Härmed skapades och formulerades och erkändes tankar och idéer som genom sin inneboende politiska och moraliska relevans sedermera skulle leda till det sovjetiska imperiets och kommunismens sammanbrott.

Helsingforsdokumentet kom redan under 1970-talet men särskilt på 80-talet att bli synonymt med människors krav på frihet och demokrati. Dokumentets uppföljningsprocedurer möjliggjorde för regeringarna i Västeuropa att påtala kränkningar av mänskliga rättigheter i medlemsländerna samtidigt som enskilda människor organiserade sig i Helsingforskommittéer över hela Europa, eller som Charta 77 i Tjeckoslovakien, och från dessa plattformer kunde agera mot bristande uppfyllelse av alla aspekter på Slutaktens regler i vad avsåg mänskliga rättigheter och kontakter. Denna för många oväntade vändning av ESK-tanken, som ryssarna hade avsett som en bekräftelse på Sovjetunionens ledarskap i Öst- och Centraleuropa, blev inledningen till en process som kom att ifrågasätta och destabilisera alla odemokratiska regimer i Europa, inklusive Sovjetunionen själv. När Slutakten presenterades för godkännande av politbyrån i Moskva möttes presentatören utrikesminister Gromyko av skarpt skeptiska frågor om innebörden av åtagandena under slutaktens avsnitt om den mänskliga dimensionen från flera av de närvarande – chefsideologen Suslov, KGB-chefen Andropov, Kosygin och Podgorny.49 Skeptikerna befarade att Slutakten inne-

49 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents, s. 346f.

bar att möjligheterna skulle öppnas för inblandning i inre angelägenheter. Gromyko svarade att ett erkännande av Europas nya politiska karta skulle bli en politisk seger för Moskva och att Sovjetunionen i vad avsåg den mänskliga dimensionen i slutakten nog skulle tillse att ”förbli herre i eget hus” och självt avgöra vad som innebar och vad som inte innebar inblandning i inre angelägenheter.

Politbyråmedlemmarnas farhågor visade sig emellertid med tiden berättigade. Helsingforsdokumentet gav invånarna i Central- och Östeuropa legala möjligheter att öka kontakterna med väst. Solidaritetsrörelsen i Polen och oppositionen i stater som Rumänien, Tjeckoslovakien och Ungern inspirerades att göra sig hörda. Med sedvanlig politisk och doktrinär disciplin beordrade regeringarna i Warszawapaktsländerna att Slutakten – Helsingforsdokumentet – skulle tryckas i miljontals exemplar och spridas ut till hushållen och på arbetsplatserna. Meningen var att alla nu skulle få svart på vitt om gränsernas fastläggande och socialiststaternas legitimitet. I stället läste medborgarna för första gången om de i Slutakten fastlagda demokratiska och mänskliga rättigheter som berövats dem. Det var när medborgarna i socialiststaterna i Europa kollektivt blev medvetna om sina rättigheter som det av Sovjetunionen skapade och ledda maktsystemet började skaka.

En bidragande faktor till den oro man i Moskva under senare delen av 1970-talet kände över vart utvecklingen i Östeuropa kunde ta vägen var den s.k. Eurokommunismen. Under 1970-talet hade, i mycket som resultat av Tjeckoslovakienkrisen, västeuropeiska kommunistpartier börjat söka frigöra sig från sin stalinistiska stämpel och blivit mer reformistiska än revolutionära. Dessa partiers ideologiska plattform, inspirerad av det italienska partiet, utövade en dragningskraft på de östeuropeiska kommunistpartierna, och i Moskva hyste man starka farhågor för att partierna i öst och väst skulle finna varandra i en reformistisk vänsterideologi som inte längre kunde styras av Moskva. Inte minst dessa farhågor bidrog till att göra Kreml ytterst misstänksamt mot alla lättnader på det ideologiska och mänskliga rättighetsområdet.

En i vart fall i storpolitiska sammanhang förbisedd komponent i Slutakten var överenskommelsen om militära förtroendeskapande åtgärder. Ursprungligen frivilliga, utvecklades dessa åtgärder i efterföljande diplomatförhandlingar till att bli alltmer sofistikerade och gradvis politiskt bindande. Förberedande förhandlingar i Madrid åren 1980

  • 1983 gav mandat till Stockholmskonferensen om Förtroende- och Säkerhetsskapande åtgärder och Nedrustning i Europa (CDE). Konferensen inleddes år 1984 och avslutades med antagandet av Stockholmsdokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, Confidence and Security Building Measures (CSBM:s), år 1986. Utan att på något sätt motsvara Helsingforskonferensens revolutionerande karaktär gav Stockholmskonferensen betydelsefulla bidrag till den europeiska säkerheten i två avseenden. Den första aspekten gällde innehållet i konferensens slutdokument. ESK-staterna förband sig i Stockholmsdokumentet till en rad konkreta åtgärder när det gällde begränsningar ifråga om storlek av militära manövrer och skyldigheter att i olika former föranmäla militära aktiviteter inklusive skyldigheter att tillåta närvaro av internationella militära inspektörer i anslutning till vissa sådana aktiviteter. Enligt dokumentet skulle exempelvis överraskande inspektioner, ”challenge inspections”, kunna genomföras efter endast 48 timmars förvarning. För det andra blev Stockholmskonferensens sammankallande år 1984 mitt under det s.k. ”andra kalla kriget” något av en spänningsdämpande faktor i Europa. Konferensen blev ett forum för politisk och militär dialog mellan öst och väst.

De modesta, men obestridligen positiva, steg som togs med Stockholmskonferensens utfall bidrog till att skapa en viss respekt för ESK-modellens förutsättningar som säkerhetspolitiskt forum, särskilt i kontrast mot MBFR-förhandlingarna. Dessa senare som hade inletts år 1972 hade främst åsyftat överenskommelser om inrättande av numerära tak för hur stora truppstyrkor Nato respektive Warszawapakten skulle tillåtas stationera i centrala Europa. Två svåröverkomliga problem förhindrade framsteg och en slutlig överenskommelse. Det ena berörde datafrågan, dvs. tvivel om trovärdigheten i de av östsidan redovisade styrkeuppgifterna, vilka enligt Nato understeg de verkliga förhållandena. Det andra problemet avsåg oenighet om omfattning av antalet ömsesidiga inspektioner för verifikationsändamål, där väst och i synnerhet USA under president Reagans devis ”Trust but verify” (ungefär ”visa förtroende, men kontrollera”) krävde ett trovärdigt verifika-

tionssystem för kontroll av genomförandet av eventuella nedrustningsåtaganden. När år 1989, som ett resultat av Nato-Warszawapaktsförhandlingar inom ESK:s ram, de båda allianserna fann en ny form för att kontrollera den konventionella styrkeutvecklingen, kunde MBFR-förhandlingen efter närmare två decennier av resultatlöst arbete stängas. Parterna i förhandlingarna om de konventionella styrkorna i Europa (Conventional Forces in Europe), CFE-förhandlingarna, som inleddes i Wien samma år mellan medlemmarna av allianserna, fokuserade inte som MBFR på begränsning av antalet soldater utan på reduktion till områdesvisa maximala antal (tak) av definierad tung konventionell utrustning som stridsvagnar, pansrade trupptransportfordon, artilleripjäser, stridsflygplan och attackhelikoptrar. Detta angreppssätt öppnade helt nya möjligheter att uppnå konkreta resultat i form av minskning av de väpnade styrkorna inom hela Europa och särskilt i Centraleuropa. CFE:s framgång underlättades givetvis också av sammanbrottet av kommunistregimerna i öst med början år 1989. Redan i november 1990 kunde parterna i Paris underteckna avtalet om konventionella styrkor i Europa (CFE-avtalet).

2.4. Kärnvapen i Europa

50

I och med att Nato på amerikansk begäran år 1967 övergav doktrinen om massiv nukleär vedergällning som svar på ett möjligt massivt konventionellt anfall, infördes istället doktrinen om ett anpassat gensvar, Flexible Response. Detta var något inte helt bekymmersfritt utifrån de europeiska allierades utgångspunkt, eftersom dessa normalt såg Förenta Staternas hot att tillgripa kärnvapen som ett centralt element i Nato:s politik om avskräckning. Särskilt för Förbundsrepubliken, som genom NPT-medlemskap avstått från möjligheten att uppnå status av kärnvapenstat, skapade detta ett brydsamt säkerhetsproblem. Med sitt territorium exponerat som Nato:s östfront var det västtyska läget mer känsligt än de brittiska och franska positionerna, skyddade som de var med var sin rejäl buffertzon, och med möjlighet att själva besluta över frågan om tillgripande av kärnvapen. I vad avsåg möjlig användning av taktiska kärnvapen, som kunde befaras bli konsekvensen av en

50 Som underlag för detta avsnitt har bl.a. SIPRIS årsböcker under perioden använts. Se även Strobe Talbott, Deadly Gambits

The Reaganadministration and the Stalemate in Nuclear

Arms Control (Knopf, New York, 1984); och Strobe Talbott, The master of the game

Paul

Nitze and the nuclear peace (Knopf, New York, 1988).

konflikt i Centraleuropa, skulle tyskt område drabbas först, möjligen tillsammans med holländskt, belgiskt och danskt territorium. Med sitt växande politiska inflytande i Nato under 1970-talet lyckades dock tyskarna efterhand få gehör för en politik som skulle innebära att taktiska kärnvapen skulle hållas i tillbakadragna positioner och inte tillgripas förrän vid hotande genombrott av motsidan.

År 1977 började Sovjetunionen förbandslägga medeldistansrobotar – rörliga och utrustade med MIRV – med en räckvidd som från Sovjetunionen nådde hela Europa. Detta fördjupade det västtyska dilemmat. Helmut Schmidt hade, som nämnts, år 1974 efterträtt Willy Brandt som förbundskansler och chef för den socialdemokratisk/liberala regeringen. Med en bakgrund som försvarsminister i Brandts regering fäste Schmidt, mer än sin företrädare, som regeringschef stor vikt vid militärstrategiska frågor. Brandt och Bahr hade t.o.m. hävdat att de militära aspekterna skulle hållas utanför Östpolitiken. Schmidt däremot insåg att SS 20-missilerna till skillnad från Sovjetunionens strategiska kärnvapen inte kunde nå amerikanskt territorium. En konsekvens av detta kunde bli att Förenta Staterna, om det inte utsattes för direkt kärnvapenhot, inte skulle ta risken att hota med användning av sin strategiska kärnvapenkapacitet för att avvärja hotet om SS 20-användning emot de allierade i Europa. Därmed skulle nämligen Förenta Staterna exponera sitt eget territorium för ett möjligt sovjetiskt vedergällningsangrepp med strategiska kärnvapen. SS 20:s stationering betydde enligt Schmidt att trovärdigheten i Nato:s kärnvapenavskräckning kunde ifrågasättas och innebära att kopplingen mellan Förenta Staternas och dess allierades säkerhet riskerades bli bruten. Detta skulle öka Sovjetunionens möjligheter att utöva inflytande i Europa. Schmidts farhågor stärktes av hans misstro mot Förenta Staternas president Carter, sedan denne, efter att ha utverkat Schmidts motvilliga och i hemmaopinionen hårt kritiserade stöd för stationering av neutronvapen i Europa, utan vidare konsultationer tagit tillbaka sitt beslut om stationering av dessa vapen.

I det läge som SS 20-stationeringarna skapat valde Schmidt att i ett uppmärksammat anförande i oktober 1977 uppmana Förenta Staterna att ta på sig uppgiften att avlägsna diskrepanserna i vad avsåg kärnvapensituationen i Europa. Anförandet innebar krav på en mer Europaorienterad rustningskontrollpolitik för kärnvapen

och/eller krav på en ny generation Europabaserade amerikanska kärnvapen.

Förslaget att modernisera den amerikanska kärnvapenarsenalen genom att anskaffa och på europeiskt territorium stationera s.k. Euromissiler – ballistiska robotar, Pershing II, och markbaserade kryssningsrobotar, GLCM (Ground Launched Cruise Missiles) – blev upptakten till en uppslitande debatt bland de Natoallierade i Västeuropa. Sovjetunionen protesterade mot basering av Pershing II-missilerna, med en räckvidd som innebar att dessa från Västeuropa kunde nå sovjetiskt territorium. Något motsvarande hot av medeldistansrobotar riktade mot amerikanskt territorium hade inte funnits sedan Kubakrisen hade avvecklats år 1962 eller mot Sovjetunionen sedan USA dragit bort sina Turkiet-grupperade robotar som en del av uppgörelsen samma år.

Sett ur Moskvas synvinkel innebar detta hot dels att man fick en situation med avsevärt kortare förvarningstider i jämförelse med vad som gällde för de interkontinentala robotarna, 7

  • 8 minuter,

istället för 25

  • 30, dels att man fick en situation där amerikanerna kunde inleda ett kärnvapenkrig mot Sovjetunionen utan att i första hand involvera sitt eget territorium.

En omfattande antikärnvapenrörelse växte på nytt fram i Västeuropa. Allmänheten där, särskilt i Tyskland, hade med entusiasm stött avspänningspolitiken och vant sig vid tanken på att doktrinen om ömsesidigt garanterad förstörelse i praktiken inneburit också en garanti att kärnvapen aldrig åter skulle bli en del av internationella relationer. Den föreslagna utplaceringen skulle innebära att den nukleära avskräckningspolitiken flyttades från det storstrategiska interkontinentala planet till den europeiska möjliga krigsskådeplatsen. I Förbundsrepubliken blev motsättningarna om utplacering av nya kärnvapen särskilt bittra. En djup splittring uppstod inom det socialdemokratiska partiet. Partiordföranden Brandt demonstrerade olust inför tanken på att en ny generation kärnvapen skulle utstationeras i Europa. För Brandt och Bahr var MBFR-förhandlingar om konventionella styrkors reduktion och ESK-processen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder den naturliga uppföljningen av östpolitiken. Schmidt med sitt maktpolitiska tänkande baserade däremot sin utpräglat säkerhetspolitiska filosofi på kärnvapenavskräckning och maktbalans, från vilka utgångspunkter en trovärdig politik för kärnvapennedrustning kunde utformas.

Trots den häftiga folkliga oppositionen kunde Nato år 1979 enas om det s.k. dubbelbeslutet, vilket betydde dels att amerikanska ballistiska missiler och markbaserade kryssningsrobotar stationerades i Europa som svar på SS 20-missilerna, dels att förhandlingar med Sovjetunionen skulle inledas om reduktioner av kärnvapenarsenaler, och eventuellt avskaffande av alla medeldistansrobotar – SS 20, Pershing II och GLCM – i Europa. Nato:s dubbelbeslut blev en personlig framgång för Schmidt eftersom det i mycket reflekterade hans säkerhetssyn. Beslutet innebar också ett bakslag för Sovjetunionens strategi att söka sätta militär press på Västeuropa, och att skapa en politisk klyfta mellan Förenta Staterna och dess allierade. I Västeuropa och i synnerhet i Västtyskland fortsatte dock omfattande demonstrationer mot nukleariseringen av säkerhetspolitiken och i synnerhet mot euromissilernas stationering. Tydliga splittringstendenser visade sig inom det socialdemokratiska partiet. Vid SPD:s partikongress i april 1982 kunde två huvudlinjer tydligt skönjas. Den ena var Schmidts s.k. säkerhetspartnerskap vilket i praktiken skulle betyda rustningskontroll och nedrustning på basis av avskräckning. Den andra linjen var Egon Bahrs. Den syftade, med utgångspunkt från Brandts Östpolitik, till att avskräckning som grundkoncept borde avvecklas och ersättas med gemensam säkerhet. Även om Schmidt fick partikongressens stöd tycktes han bli alltmer försvagad i sitt eget parti, vilket förhållande också undergrävde den av honom ledda koalitionsregeringen. Sedan det liberala partiet, FDP, under Hans-Dietrich Genscher skiftat politiskt partnerskap från SPD till CDU fälldes Schmidt den 1 oktober 1982 genom ett misstroendevotum i Förbundsdagen. CDU/CSU kunde överta regeringsansvaret med Helmut Kohl som ny förbundskansler och med FDP som koalitionspartner.

Östpolitiken togs i viktiga avseenden över av den nya koalitionsregeringen där Genscher som ny utrikesminister stod för avspänningspolitikens kontinuitet samtidigt som Helmut Kohl avvecklade CDU-partiets tidigare så rigida motstånd mot östpolitiken.

Efter det att Moskva- och Warszawafördragen liksom Grundavtalet och fyrmaktsöverenskommelsen om Berlin ingåtts, visade det sig att avspänningspolitiken fortsatte att engagera den västeuropeiska befolkningens uppmärksamhet och tankar. Givetvis förde många andra regeringar i Västeuropa någon form av avspänningspolitik. Västtyskland förblev dock kärnan i debatten

om förhållandet mellan en avspänningsinriktad politik och en säkerhetspolitik baserad på militärt försvar och avskräckning.

2.5. Det andra kalla kriget

51

Det andra kalla kriget blev den allmänt accepterade beteckningen på den period av försämrade supermaktsförbindelser som inträdde efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan i december år 1979. Förenta Staterna hade med växande bekymmer och irritation noterat den sovjetiska inblandningen med hjälp av kubansk trupp i Angola och den påtagliga sovjetiseringen av Etiopien som inträffade under senare delen av 1970-talet. Afghanistaninvasionen år 1979 blev dock slutligen för mycket och Washington deklarerade att avspänningen var död. Ronald Reagan, som efterträdde Jimmy Carter som amerikansk president, skärpte den antisovjetiska politiken. I Europa kom Förbundsrepubliken under amerikanskt tryck att tona ned politiska och ekonomiska kontakter med Sovjetunionen. Västtyskland genom Helmut Schmidt, som utformat sin uppföljning av Brandts Östpolitik som ett praktiskt och ekonomiskt samarbete med Sovjetunionen, särskilt på energisektorn, stod till en del emot det amerikanska trycket. Sovjetunionen sökte exploatera de transatlantiska slitningarna, dock utan större framgångar. Därtill kom fortsatt oenighet om olika aspekter på Berlinfrågan, bl.a. om tolkningen av fyramaktsöverenskommelsen om Berlin år 1971. Detta till trots iakttog Sovjetunionen återhållsamhet i Berlinfrågan och staden förblev en plats där avspänningens idéer bibehölls ända fram till år 1989 då muren föll.

Globalt intensifierade Förenta Staterna, som nämnts, sin marina utbyggnad. Trycket mot den sovjetiska marinen ökade i Norska havet. I Europa innebar Nato:s årliga treprocentiga förstärkningar av försvarsbudgeterna en gradvis uppryckning av alliansens militära kapacitet. Efter dubbelbeslutet år 1979 förbereddes planerna för stationering av de amerikanska euromissilerna, Pershing II och de markbaserade kryssningsrobotarna, GLCM.

President Reagans språkbruk om Sovjetunionen som ondskans imperium liksom andra hårda verbala angrepp ifrågasatte legi-

51 Som underlag för detta avsnitt har bl.a. SIPRIS årsböcker under perioden använts. Se även Fred Halliday, The Making of the Second Cold War (Verso, London, 1986); Strobe Talbott,

Deadly Gambits – The Reaganadministration and the Stalemate in Nuclear Arms Control (Knopf, New York, 1984); och Ingemar Dörfer, Nollpunkten – Sverige under det kalla kriget, 1979

1986 (Timbro, 1991).

timiteten i sovjetsystemet. Detta skapade dock oro bland allmänheten i Natoländerna, inte minst i Danmark och Norge. Stämningarna mot ny kärnvapenstationering i Europa blev alltmer märkbara i opinionen. Både de danska och norska regeringarna fick svårhanterliga opinioner mot kärnvapenstationering att behandla men kunde trots detta i allt väsentligt föra en gentemot dubbelbeslutet lojal politik.

År 1980 valdes socialisten Francois Mitterrand till Frankrikes president. Det förhållandet att Mitterrand tveklöst slöt upp bakom dubbelbeslutet blev betydelsefullt. Även Storbritanniens premiärminister Margaret Thatcher stödde dubbelbeslutet fullt ut. Trots den politiska stormen i Europa, som skapade en inte obetydlig irritation i relationerna mellan Förenta Staterna och dess allierade, solidariserade sig alltså de tre stora europeiska allierade med beslutet. Detta uteslöt inte att Reaganadministrationens politik skapade bekymmer i Europa. Det Strategiska Försvarsinitiativet (SDI) eller ”stjärnornas krig”, som Reagan presenterade i mars 1982 och som innebar att Förenta Staterna skulle eftersträva att skapa ett rymdbaserat försvarssystem mot sovjetiska offensiva missiler, gav intrycket att Förenta Staterna förberedde sig för att bygga en förstaslagsförmåga, dvs. kapacitet att med kärnvapen angripa Sovjetunionen utan att riskera ett sovjetiskt vedergällningsslag.52 Därmed skulle doktrinen om ömsesidig säkrad förstörelse ”Mutual Assured Destruction”, (MAD), sättas ur spel liksom den strategiska stabilitet som baserats på denna. Projektets komplexa tekniska karaktär gjorde dock att flertalet experter, också bland de allierade, tvivlade på möjligheten att genomföra det i praktiken, vilket modifierade dess politiska genomslagskraft. Warszawapaktens försök att politiskt exploatera splittringen i Nato om kärnvapenpolitiken misslyckades därför i allt väsentligt.

På den säkerhetspolitiska fronten uteslöt Sovjetunionen inte, trots preferenser för att söka hålla en europeisk konflikt på konventionell nivå, begränsad kärnvapenanvändning vid en konflikt i Europa. Man hade ju sedan år 1977 tillgång till ett modernt medeldistansvapen SS 20 med en klart förbättrad precision i jämförelse med tidigare generationer taktiska kärnvapen.

Sovjetunionens doktrin om kärnvapenanvändning moderniserades genom den år 1982 deklarerade principen om ”icke-förstaanvändning”. Detta hindrade dock inte att första användning av

52 Frances Fitzgerald, Way out there in the blue

Reagan, Star Wars and the end of the Cold

War (Simon & Schuster, New York, 2000).

kärnvapen i den konkreta militära planeringen fortsatte att vara en option. I praktiken betydde doktrinen att Sovjetunionen var oförhindrat att genomföra ett förebyggande anfall, ”preemptive strike”, om Förenta Staterna och Nato skulle avslöjas vara i färd med att förbereda och omedelbart genomföra ett kärnvapenangrepp. Detta förutsatte en hög underrättelsenivå så att sådana förberedelser kunde upptäckas i tid. Det berättas från trovärdig källa att sovjetledaren Andropov och försvarsminister Ustinov år 1983 drog igång den största militära underrättelsekampanjen i Sovjetunionens historia, Operation RJAN, genom att beordra alla sina KGB-representanter vid de sovjetiska ambassaderna att samla in alla bevis som fanns på planer för ett amerikanskt nukleärt förstaslagsanfall. Varje misstanke om angreppsförberedelse skulle omedelbart rapporteras till Moskva.53

President Reagans starka språkbruk mot Moskva togs av Kreml med så stort allvar att de sovjetiska kärnvapenstyrkorna frekvent beordrades inta en hög beredskapsnivå. Specifikt gällde detta under Andropovs tid som sovjetledare från slutet av november 1982 till våren 1984.54 Världen i allmänhet ovetande, rådde alltså under dessa år en förhöjd risk för kärnvapenkrig, som en konsekvens av stormakternas oförmåga att avläsa varandras intentioner.

Massdemonstrationer i Västeuropa fortsatte från dubbelbeslutet år 1979 fram till hösten 1983, när den västtyska förbundsdagen mot de socialdemokratiska rösterna beslutade godta utplaneringen av Pershing II-missilerna på västtyskt territorium. Dagarna efter avgörandet inleddes utplaceringen. När denna blev ett faktum gick ångan ur proteströrelsen mot kärnvapen, även om rester av rörelsen övergick till att i andan av slutakten från Helsingfors verka för öppningar gentemot Ungern, Polen och – i synnerhet – Östtyskland. I det sistnämnda landet tog den protestantiska kyrkan ledningen i strävandena att hävda mänskliga rättigheter och främja kontakter mellan människorna i öst och väst.

53 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents, s. 522ff. 54 Ibid.

Frågan om Euromissilerna eller INF-vapen (Intermediate Range Nuclear Force) blev nu en fråga för förhandlingar om reduktioner vilka ägde rum i anslutning till överläggningarna om strategiska vapen i Genève mellan delegationer från Förenta Staterna och Sovjetunionen. Efter komplicerade turer enade sig parterna om att avskaffa alla INF-vapen och i december 1987 kunde presidenterna Reagan och Gorbatjov underteckna INF-avtalet om medeldistansrobotar som innebar att alla SS 20-missiler liksom Förenta Staternas Pershing II-raketer och kryssningsmissiler skulle tas ur bruk och förstöras. Detta avtal var det första avtal som innebar att en hel kategori kärnvapen skulle förstöras och en markering av att en ny tid i stormaktsrelationerna var på väg.

Vid tidpunkten för överenskommelsen i december 1987 hade det ”andra kalla kriget” nått sin slutpunkt. Efter det att Gorbatjov kommit till makten i Kreml hade han inlett ett radikalt politiskt reformprogram som också inrymde vänskapliga förbindelser med väst. Redan i januari 1984 hade Reagan å sin sida hållit sitt kanske mest betydelsefulla anförande som president när han förkunnade att Förenta Staterna, efter att ha återställt en god ekonomi och stärkt sitt försvar, nu var berett lösa utestående konflikter med Sovjetunionen och etablera ett förhållande byggt på politisk omfattande trovärdig avskräckning, fredlig tävlan, konkurrens och konstruktivt samarbete. Reagans propå avvisades omedelbart av det djupt misstrogna Kreml. Efter något år började budskapet tränga igenom till den nya ledningen, när Gorbatjov ersatte sin från Stalintiden ärvde utrikesminister Andrei Gromyko med Eduard Sjevardnadze.

Den sovjetiska ekonomin snarare än det militära etablissemangets behov blev Gorbatjovs prioritet när han mars 1985 tillträdde som ledare i Moskva. Framför allt behövde Sovjetunionen stöd från väst för att de nödvändiga reformerna av sovjetsamhället skulle kunna genomföras. Moderniseringen av Sovjetunionen krävde därför en ny typ av utrikes- och säkerhetspolitik, som skulle möjliggöra ett brett samarbete snarare än avskräckning mellan öst och väst.

2.6. Den nordiska miljön

2.6.1. Finland

55

Finlands utrikes- och säkerhetspolitik, dess geostrategiska roll och dess strävanden att hävda sin självständighet gentemot sin granne Sovjetunionen utgjorde under hela det kalla kriget en central faktor för svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Finlands systematiska och gradvis alltmer framgångsrika ansträngningar att hävda sin självständighet gentemot Sovjetunionen inom ramen för Vänskaps-, Samarbets- och Biståndsfördraget med Sovjetunionen år 1948, VSB-fördraget, blev en tung faktor i den säkerhetspolitiska situationen i norra Europa. Fördraget stipulerade bl.a. att om Finland eller Sovjetunionen, genom Finlands territorium, skulle bli utsatt för väpnat angrepp från Tyskland eller annan därmed förbunden stat, skulle Finland med alla sina styrkor försvara sitt territorium, vid behov med hjälp från eller tillsammans med Sovjetunionen. Vidare innehöll fördraget en förpliktelse för parterna att rådpläga sinsemellan ifall det konstaterats att det förelåg ett hot om det angreppsfall som fördraget beskrivit. Finland hade med sin geografiska belägenhet och sitt av realpolitik dikterade fördrag med Sovjetunionen en delikat och komplicerad situation att hantera. Det finska försvaret kunde inte struktureras och organiseras på ett sätt som tydligt reflekterade det verkliga hotet mot landets säkerhet, nämligen från öst. Trots att Finland efterhand kom upp på en ökningstakt av sina försvarsutgifter till fyra procent per år utgjorde försvarsbudgeten så sent som år 1989 inte mer än en och en halv procent av BNP.

Utrikespolitiken förblev det främsta instrumentet för landets säkerhet. Kärnan i politiken var att skapa förtroende i Sovjetunionen om att Finland inte skulle förena sig med Sovjetunionens fiender och därmed öppna en ny flank i en eventuell konflikt. Utrikespolitiken styrdes av kraftfulla presidenter, först Paasikivi som ingick VSB-fördraget och som drog upp riktlinjerna för en gentemot Sovjetunionen förtroendeskapande politik. Efter honom kom Kekkonen åren 1956 till 1982, som med fast hand stabiliserade förbindelserna med Sovjetunionen, förankrade landet i den nordiska gemenskapen och avstyrde alla försök i finsk politik att modifiera den valda säkerhetspolitiska huvudlinjen. Mauno

55 I detta avsnitt har främst följande böcker använts: Urho Kekkonen, Ekudden (Söderström och Co. Förlags AB, 1981); Max Jakobson, Trettioåttonde våningen (P.A Norstedt & Söner, 1983); och Max Jakobson, Finland in the new Europe (Praeger, 1988).

Koivisto, president från år 1982, kunde bygga på det förtroendekapital som samlats under företrädarna, tydliggöra Finlands hemmahörighet i den västliga demokratiska gemenskapen och höja Finlands internationella profil för att år 1990 utan nämnvärda slitningar inleda avvecklingen av VSB-fördraget.

Dessförinnan hade den viktigaste utvecklingen under utredningsperioden avseende VSB-fördraget varit konsekvenserna av den västtyska regeringens Östpolitik i början av 1970-talet. Eftersom den formella kärnpunkten i VSB-fördraget var just ett eventuellt angrepp av Tyskland eller länder i förbund med Tyskland, öppnade Östpolitiken med Västtysklands erkännande av efterkrigstidens gränser i Europa nya möjligheter för finsk utrikespolitik och diplomati. Nedgraderingen av det tyska hotet gav presidenten och hans diplomater möjlighet att skapa utrymme för en politik som tydligare kunde markera Finland som en neutral makt. VSBfördragets sakliga relevans kunde begränsas även om fördraget formellt förblev grunden för Finlands åtagande att inte ansluta sig till Sovjetunionens potentiella fiender. Finland kunde nu också tydligare än tidigare gentemot väst demonstrera sin ställning som en västlig demokrati med marknadsekonomi.

Neutraliteten kunde Finland utnyttja på olika sätt i två riktningar. Mot väst betydde neutralitet att Finland var en oberoende demokrati och inte en sovjetisk satellit. Mot öst gällde att Finland som neutral stat inte skulle sluta sig till fienden, och i det fall östs fiende attackerade finskt territorium, att Finland skulle försvara sig självt. Det växande politiska handlingsutrymmet utnyttjades för det väl formulerade och skickligt genomförde initiativet att få till stånd Konferensen för Säkerhet- och Samarbete i Europa (ESK). Initiativet kröntes med framgång genom toppmötet i Helsingfors år 1975 med deltagande av alla Europas stater (utom Albanien) jämte de i europeisk säkerhet djupt engagerade Förenta Staterna och Kanada. Slutakten från toppmötet innebar som tidigare anförts en politisk kodifiering av de gränser i Europa vilka redan godtagits av Västtyskland.

Den samlade effekten av denna utveckling blev att det politiska svängrummet för Finland ökade. Finland kunde sålunda senare på 1970-talet utan större problem bli fullvärdig medlem av den Europeiska frihandelssammanslutningen EFTA efter att ha medverkat i sammanslutningen redan från år 1961. Medlemskapet i Europarådet, organisationen för Europas demokratiska stater, fick dock dröja ända till år 1989.

Ur finsk synvinkel fick Helsingforsmötet och den ESK-process som där inleddes som konsekvens att Finland med ökad trygghet och självständighet kunde bli en del av en europeisk säkerhetspolitisk struktur och inte längre en randstat till Sovjetunionen och en funktion av dess säkerhetsbehov. Detta hindrade inte Sovjetunionen att också efter år 1975 utöva ett visst tryck mot Finland. Denna politik begränsades dock till smärre påstötningar av vilka den mest signifikanta blev försvarsminister Ustinovs förslag år 1978 om gemensamma sovjetisk-finska manövrer, en propå som emellertid prompt avvisades av president Kekkonen. I stort fick dock förbindelserna efterhand en stabil och okomplicerad karaktär. De under 1950- och 1960-talen ogenerade försöken av den sovjetiska beskickningen i Helsingfors till inblandning i Finlands inre politiska angelägenheter avtog sålunda för att efterhand upphöra praktiskt taget helt. Detta skedde ungefär samtidigt som begreppet ”finlandisering” lanserades i internationell säkerhetspolitisk debatt. Ironiskt nog var just Finland mot slutet av 1970- och början av 1980-talet ett tydligt exempel på hur det var möjligt att genom en konsekvent och fast politik motstå sovjetiska omfamningsförsök. Finland kunde sålunda på basis av en god ekonomisk utveckling och tydlig neutral profil, exempelvis med hjälp av vapenteknologisk anskaffning i väst, förbättra det finska försvarets materielkvalitet och minska sitt beroende av Sovjetunionen.

Även om den under vinterkriget demonstrerade finska förmågan satt hälsosam respekt i den sovjetiska försvarsledningen, var det uppenbart att de finska stridskrafterna inte skulle kunna avskräcka Sovjetunionen från ett angrepp om Sovjetunionen så skulle anse motiverat. Finland förblev därför hänvisat till sin diplomatiska och utrikespolitiska förmåga att hantera förhållandet till Sovjetunionen.

2.6.2. Norge

56

Under 1970-talet blev Norge och norskt territorium, som tidigare beskrivits, alltmer indraget i stormaktsspelets kraftfält. Som en konsekvens av att Sovjetunionen koncentrerade mer av sina strategiska resurser på Kolahalvön blev nordnorskt område strategiskt viktigt. Denna utveckling accentuerades av att de båda ledande

56 Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, s.278ff; Arne Olav Brundtland, ”Partner i sikkerhetspolitisk dialog”, Brobyggare: en vänbok till Nils Andrén (Nerenius & Santérus, Stockholm, 1997); och Arne Olav Brundtland, ”Den nordiske balansen anno 1987”, Fred och Säkerhet (UI, Stockholm, 1988).

stormakterna, för att minska den egna sårbarheten och upprätthålla strategisk stabilitet genom doktriner om ömsesidig garanterad förstörelse, blev alltmer beroende av stationering av strategiska kärnvapen på ubåtar. De sovjetiska ubåtarna kom att operera i de nordliga farvattnen inte långt från bassystemet i Murmansk på Kolahalvön. Efterhand som den amerikanska marina uppbyggnaden tog fart ökade den amerikanska närvaron i havet runt norra Norge, bland annat för att kontrollera den sovjetiska ubåtsbaserade kärnvapenkapaciteten.

I förhållande till situationen på kontinenten tilltog mot slutet av 1970-talet Norges betydelse som flankområde till centralfronten, främst för att möjliggöra för Nato att begränsa den förstärkta sovjetiska marinens möjligheter att hota de atlantiska försörjningslinjerna. Det var dessa förhållanden och militärgeografin i allmänhet som gjorde att Norge i sin försvarsplanering måste räkna med att dras in i krigshandlingar om en öst-väst-konflikt skulle bryta ut. Norge hade valt att söka avskräcka Sovjetunionen från angrepp med hjälp av Natogarantier och inte obetydliga försvarssatsningar vilka mot slutet av 1980-talet årligen översteg tre procent av BNP. Denna avhållandepolitik kompletterades med en form av avspänningspolitik.

Redan år 1949 hade Norge gentemot Sovjetunionen deklarerat att landet i fredstid inte skulle tillåta stationering av kärnvapen på sitt område. Till denna ”atompolitik” fogades att Norge i fredstid inte skulle upplåta baser för främmande trupp på norskt territorium. För att ytterligare betona Norges icke aggressiva avsikter signalerade Norge indikationer om självpåtagna restriktioner i Nordnorge. Ett uttryck för det senare blev valet runt år 1980 av område för den förhandslagring av utrustning för Natotrupp – i det aktuella fallet en amerikansk marinkårsbrigad – som skulle utgöra en nödvändig förutsättning för Nato:s undsättning av Norge i händelse av ett sovjetiskt angrepp i norr. Regeringen avstod från en framskjuten förläggning av materiellagret till förmån för en påtagligt tillbakahållen stationering i Mellannorge (i Tröndelag), trots att det förra alternativet skulle ha varit militäroperativt att föredra. Det kunde emellertid verka provocerande och också inbjuda till en kapplöpning med inträngande sovjetiska trupper. Regeringen menade därtill att den tillbakadragna lokaliseringen var ett uttryck för hänsyn till Finland och kunde bidra till att Sovjetunionen i fredstid avstod från kompenserande krav gentemot Finland. En norsk-amerikansk studiegrupp (Holst, Bowman, Komer m.fl.)

utgick i sin analys från att Sovjetunionen inte skulle flyga över Sverige och att Tröndelag därför var lättförsvarat mot det sovjetiska flyg, som inte hade något alternativ än att anfalla från norr.

Ett av flera exempel på norsk återhållsamhetspolitik var att Norge i den gemensamma försvarsplaneringen med Förenta Staterna motsatte sig basering av tunga attackplan typ F-111, kapabla att bära kärnvapen, i en kris-/krigssituation. Detta var en norsk politik som fullföljde Norges tidigare, och av Förenta Staterna accepterade, krav på att de kärnvapenkapabla flygplanen med lång räckvidd, A-6 Intruder, inte skulle stationeras i Norge. Nato skulle därför få nöja sig med att sätta in lätta attackplan som stöd till landoperationer vid en konflikt i Nordnorge.

I Norge ansågs det allmänt att den norska säkerhetspolitiken som den utformats inom Nato inte skulle ha varit möjlig utan Sveriges starka försvar som en buffert mellan öst och väst och centralt placerat i Norden. Det svenska försvaret var en betydande trygghetsfaktor för Norge. I synnerhet det svenska flygvapnet skulle kunna förhindra att det svenska luftrummet utnyttjades som överflygningsområde från öst. Den svenska armén bedömdes kunna ha förutsättningar att omöjliggöra en ockupation eller i vart fall starkt fördröja ett sovjetiskt angrepp genom svenskt territorium. Dessa förhållanden innebar att man kunde tolerera den risk som Norges deklarerade baspolitik innebar, nämligen att allierat understöd skulle kunna anlända för sent. I själva verket innebar den svenska bufferten att den norska försvarsledningen i en konfliktsituation skulle ges rådrum att överväga den lämpligaste tidpunkten och formen för allierat bistånd. En annan viktig aspekt var att Norge i skydd av det svenska försvaret kunde lägga tyngdpunkten av sina försvarskrafter i norr samtidigt som Sverige, avsiktligt eller ej, säkrade Sydnorge. Till Sydnorges skydd måste räknas Danmarks och Förbundsrepublikens bidrag att blockera Östersjöutloppen.

Symptomatiskt är vidare att den svenska förmågan att även försvara norra Norrland av Nato bedömdes vara sådan att Sovjetunionen sannolikt i en konflikt skulle söka undgå att angripa genom svenskt territorium utan att angreppet skulle ske genom Finland och med kringgående av Sverige.

2.6.3. Danmark

57

När Norge år 1949, efter det att försöken att etablera ett skandinaviskt försvarsförbund misslyckats, ansökte om medlemskap i Atlantpakten valde även Danmark denna väg. Danmarks geografiska läge utgjorde ett starkt vägande skäl för anslutningen till Nato. Beroende på perspektiv fanns det för stormakterna möjlighet att betrakta Danmark som antingen en ”kork” i Östersjöns utlopp, eller som en plattform för avancemang mot Storbritannien respektive södra Norge. Det senare perspektivet ansågs vid tiden för Danmarks anslutning till Nato vara en möjlig sovjetisk syn.

Danmarks vägval var emellertid inte givet. Starka krafter verkade för en neutral linje inom ramen för ett skandinaviskt försvarsförbund. Trots att de flesta partier, under den för utredningen relevanta perioden, hade en positiv inställning till Natomedlemskapet fortsatte de neutralistiska och nordiska krafterna att utöva inflytande över Danmarks säkerhetspolitik. I linje med detta tänkande kom de danska regeringarna att sträva mot att behålla Norden som lågspänningsområde, varvid man förde en medvetet icke-provokativ politik gentemot Sovjetunionen. Så kom tre självpåtagna förbehåll – basförbehåll, kärnvapenförbehåll och i någon mån även övningsförbehåll – att bli den danska Natopolitikens signum under 1970- och 80-talen. Det danska basförbehållet deklarerades år 1953 och innebar att främmande styrkor inte stationerades i landet i fredstid. Inte heller fick tunga vapen avsedda för främmande styrkor förhandslagras. År 1957 initierades kärnvapenförbehållet, vilket innebar att kärnvapen inte skulle stationeras på dansk jord i fredstid, men däremot i kris- och krigstid. Detta innebar i praktiken att danska styrkor i en krigssituation inte kunde komma att använda kärnvapen, emedan några politiska, materiella eller utbildningsmässiga förberedelser inte vidtagits. Däremot kunde utländska förstärkningar i kris- eller krigstid medföra eller använda kärnvapen i försvaret av Danmark. Det sistnämnda förbehållet, övningsförbehållet, innebar förbud mot

57 Avsnittet bygger huvudsakligen på ett antal promemorior hämtade från UD:s arkiv: PM ”Danmark och den säkerhetspolitiska situationen i Östersjön”, 1980-10-23; PM ”Danmark och NATO”, 1981-04-10; PM ”Danmark och NATO:s strategi”, 1984-04-10; PM ”Nordisk säkerhetspolitik; Danmark och Norge”, 1984-05-30; och PM ”Dansk säkerhetspolitik”, 1985-02-19, alla från HP 1 Ad. För en översiktlig analys av Danmarks utrikes- och säkerhetspolitik, se även Due-Nielsen, C. & Petersen, N. 1995. Adaptation and Activism. The

Foreign Policy of Denmark 1967

1993. Jurist- og Ökonomforbundets Forlag: Copenhagen.

allierade övningar på Bornholm, och i princip inga marin- eller flygövningar öster om Bornholm (16:e längdgraden).

Förbehållen motverkades av förstärkningspolitiken, som sedan början av 1960-talet var en bärande del i den danska försvarsplaneringen. Förstärkningspolitiken gick i korthet gick ut på att Danmark, i händelse av krig snabbt skulle kunna tillföras allierade styrkor för att kunna hjälpa de danska trupperna, vilka beräknades kunna hålla stånd enbart under en kortare tid på egen hand. Från tid till annan ifrågasattes Danmarks förmåga att utföra sina uppgifter i Nato. Likaså kritiserades Danmark i vissa sammanhang för bristande försvarsvilja.

Utredarens bedömning

I en summering av den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden som direkt kom att beröra utformningen av Sveriges säkerhetspolitik under första hälften av 1970-talet kan följande komponenter bedömas relevanta. Den avspänning i de politiska förbindelserna mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen som inleddes i början av Nixons tid som president innebar att riskerna för utbrott av en stormaktskonflikt på grund av tillfälliga motsättningar eller missförstånd supermakterna emellan minskade. Samtidigt signalerade Förenta Staterna att Warszawapaktsingripandet mot Tjeckoslovakien år 1968 inte behövde ha långsiktiga negativa konsekvenser för supermaktsförbindelserna och att Sovjetunionen hade fria händer inom sitt intresseområde. ABM- och START-avtal skapade ett mått av strategisk stabilitet och lade grunden för doktrinen om ömsesidigt garanterad förstörelse. Som en konsekvens därav skapades teoretiska möjligheter för en öst-väst konflikt i Europa under kärnvapennivån. Östersjön – i synnerhet dess södra del – fick som försörjningsled för Sovjetunionen i händelse av ett krig i Centraleuropa en ökad strategisk betydelse. Atlantförbindelsens strategiska betydelse för Nato föranledde något av en marin kapprustning i Norra Atlanten och Norska havet, först genom en omfattande sovjetisk, och därefter från slutet av 1970-talet, amerikansk marin utbyggnad. Även Östersjöinloppen fick en ökad vikt i den strategiska vågskålen.

I nordvästra Sovjetunionen runt Kolahalvön och i Nordatlanten och Norska havet skärptes motsättningarna ytterligare av att konfrontationen fick en växande kärnvapenstrategisk dimension

genom att främst Sovjetunionens ubåtsbaserade strategiska kapacitet alltmer koncentrerades till dessa områden.

Den av Förbundsrepubliken under Willy Brandts ledning genomförda Östpolitiken ledde till ett västtyskt erkännande av de avträdelser rörande tyskt territorium som i praktiken redan skett genom krigsslutet efter andra världskriget. I slutakten år 1975, antagen av den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen, ESK, i Helsingfors, fick efterkrigsgränserna sitt definitiva erkännande av ESK:s hela medlemskrets.

3 Hotet från öst

3.1. Sovjetunionen och Norden

För Sovjetunionen var Norden vid slutet av 1960-talet inte något prioriterat område. Mot bakgrund bl.a. av de spända relationerna till Kina var en förbättring av relationerna till väst, och särskilt fortsatt avspänning gentemot den andra supermakten, de viktigaste prioriteterna för den sovjetiska utrikespolitiken. På den europeiska scenen var det för Moskva av vikt att få principen om status quo efter andra världskriget befäst, och att få till stånd en europeisk säkerhetskonferens för detta ändamål. Vägen dit låg via de stora fördragsverken rörande Tyskland och Centraleuropa, och Norden låg i detta perspektiv vid sidan av.

3.1.1. Allmänt

Den ökade militära betydelse som Nordområdena (med Nordområdena menas här norra Norge, Sverige och Finland, och angränsande havsområden i Norska havet och Barents hav), senare under 1970-talet skulle komma att få hade ännu vid slutet av 1960talet inte börjat göra sig gällande. Norden var ”den glömda flanken”. Moskvas intresse vid denna tid var av allt att döma att bevara Norden som ett lågspänningsområde. Sällan gjorde sovjetledningen uttalanden om Norden eller frågor som rörde de nordiska länderna, och i den sovjetiska pressen var ämnet vid denna tid sparsamt förekommande. Det ansågs dock i det sovjetiska utrikesministeriet att en ”aktivisering” av Nato i de nordliga medlemsländerna Danmark och Norge pågick.1

Genom sin geografiska position var det ofrånkomligt att Norden drogs in i den globala öst-västkonfrontationen, och även om området inte låg i centrum för supermakternas intresse är det i

1 Promemoria 1970-06-10, Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet.

detta perspektiv som Sovjetunionen under det kalla kriget betraktade Norden, alltså som en i första hand militärstrategisk angelägenhet. Moskvas grundläggande strategiska intresse torde i mycket ha varit av defensiv militärstrategisk natur, mot bakgrund av Natos fördelaktiga positioner vid Östersjöutloppen och i norr.2Inte minst Nordens geografiska närhet till flera av Sovjetunionens viktigaste militära och ekonomiska områden torde ha bidragit till en känsla av sårbarhet.

Under andra världskriget och fram till 1950-talet låg den främsta källan till sovjetiska säkerhetsbekymmer i hotet mot Leningrad.3 I takt med att de ubåtsbaserade kärnvapnen blev en väsentlig del av supermaktens slagstyrka började Murmanskbaserna gradvis anta allt större betydelse. Då kom uppmärksamheten att riktas mot Nordnorge, Svalbard och utfarterna från Kolahalvön.4 Också Island och Grönland berördes. Därmed kom den sovjetiska försvarsperimetern att genom den militära, tekniska och strategiska utvecklingen skjutas längre norrut och västerut.

Det nordiska säkerhetspolitiska mönstret kan sägas ha etablerats under 1950-talet i och med att Finlands säkerhetspolitiska grundkurs slagits fast genom VSB-fördraget, Sovjetunionen hade lämnat Porkkalabasen och Danmarks och Norges Natomedlemskap etablerats med de begränsningar som gällt alltsedan dess, och den svenska neutralitetspolitiken lagts fast.

Detta mönster hade i viss utsträckning kommit till genom sovjetiskt agerande. Förutom den uppenbara sovjetiska rollen i utformningen av den finska säkerhetspolitikens grunddrag var det ju också beaktande av sovjetiska positioner som medverkade till de norska och danska Natoförbehållen. Detta förhållande bidrog till att Sovjetunionen ansåg sig ha legitim rätt att kritisera vad som uppfattades som avvikelser från baspolitiken

  • ett synsätt som självfallet tillbakavisades av Danmark och Norge, som betraktade dessa förbehåll som ensidiga utfästelser.5

Om mönstret var givet var det dock ingen idealisk lösning ur sovjetisk synvinkel. Den självklara målsättningen för Moskva var att politiskt och militärt så långt möjligt minimera Nato:s in-

2 ”Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i Norden”, L-G Engfeldt, 1984-06-26. Huvudavdelning 1, 100/Säk, Försvarets forskningsanstalt. Promemorian finns även bifogat ”Sammanträde med säkerhetspolitiska samrådsgruppen”, 1986-01-13, HP 1 Er, UD:s arkiv. 3 Berner, Ö. 1985. Sovjet & Norden: samarbete, säkerhet och konflikter under femtio år. Stockholm: Bonnier Fakta. s. 54. 4 Ibid. 5 ”Några huvuddrag i Sovjets syn på Norden”, P Osvald, 1984-09-19, HP 1 Er, UD:s arkiv.

flytande och förbättra sina egna positioner i området. Den sovjetiske utrikesministern Gromyko förklarade för utrikesminister Karin Söder år 1978 att enligt hans uppfattning Danmarks och Norges Natotillhörighet var en anomali och ett historiskt misstag. Det verkliga mönstret ur sovjetisk synvinkel var de fyra nordiska ländernas neutralitet, som under mellankrigstiden.6 Denna syn låg också bakom den sovjetiska negativa inställningen till förslaget om det Skandinaviska Försvarsförbundet.

Moskva accepterade emellertid det nordiska mönstret sådant det utvecklats, och honorerade också explicit den norska och den danska baspolitiken. Samtidigt sökte man på olika sätt förhindra att Nato:s inflytande ökade i Danmark och Norge, och man uttryckte sig positivt till alla nordiska tankar och åtgärder som befäste distansen till Nato. När tillfälle gavs sökte Moskva försiktigt flytta fram sina positioner. Därvid tog man sällan några risker – tvärtom visade man i vissa fall vederbörlig återhållsamhet. Ett exempel på detta var att det konventionella sovjetiska försvaret på Kolahalvön i stort sett bibehölls kvantitativt på oförändrad nivå.7

Nordens ökade militärstrategiska betydelse under 1970- och 80talet innebar dock väsentliga förskjutningar i bilden. Flygets ökade räckvidder, Nordflottans tillväxt och dess strategiska vikt, samt Östersjöflottans relativt minskade betydelse förändrade de militärstrategiska förutsättningarna ur sovjetisk synpunkt. Denna utveckling hade i huvudsak två konsekvenser för Sovjetunionens syn på Norden: försvaret av Murmanskbasen och nödvändigheten av fri passage ut till Atlanten ökade intresset för Norges allianspolitik och militära dispositioner, och den strategiska betydelsen av Kolahalvön ledde till en närmare koppling mellan skeenden i Centraleuropa och Nordeuropa.8

Detta ökade intresse för Norge tog sig uttryck i hårt motstånd mot t.ex. det norska beslutet om förhandslagringen. Moskva befarade sannolikt att sådana åtgärder på sikt skulle kunna leda till en politisk urholkning av baspolitikens restriktioner, och man följde noga avvikelser i exempelvis Nato:s övningsmönster som skulle tyda på en sådan erosion. Detsamma gällde gentemot Danmark, och Moskva reagerade exempelvis skarpt då västtyska plan landade på Bornholm år 1984. Enligt sovjetisk uppfattning hade Danmark redan år 1946 förbundit sig att inte tillåta utländsk militär

6 Ibid. 7 Ibid. 8 Ibid.

på ön. Den danska uppfattningen var att några löften aldrig avgivits, men man iakttog i praktiken denna begränsning. Ett annat exempel är att man på sovjetisk sida noga följde debatten om kryssningsmissilerna.

Också Nordens ökade ekonomisk-strategiska betydelse bidrog till att öka det sovjetiska intresset för regionen. Olje- och gasfyndigheterna i Norska havet och Barents hav drog med sig en rad havsrättsliga problem, särskilt med Norges ekonomiska zoner, delningslinjer, fiskezoner och Svalbards status. På sovjetisk sida visade man ett intresse av att undvika drastiska åtgärder i dessa frågor, som skulle ha kunnat leda till ytterligare ökad Natonärvaro.

3.1.2. Sovjetunionen och den nordiska balansen

Sovjetunionen godtog aldrig begreppet den nordiska balansen. Skälen till detta var belysande för den sovjetiska synen på Norden i allmänhet. Ett godkännande av begreppet skulle ha inneburit en accept av Danmarks och Norges Natomedlemskap, och implicerat att det rådande läget i Norden var värt att slå vakt om. Termen nordisk balans sades syfta till att skyla över de reella faror som Nato:s aktivitet i Nordeuropa utgjorde. Det ifrågasattes också om man kunde tala om en balans när tre av länderna var med i Nato och de två andra stod utanför båda blocken. Man såg heller ingen parallellitet i kopplingarna mellan å ena sidan de nordiska Natoländerna och Nato, och å andra sidan relationen Finland-Sovjetunionen, eftersom det aldrig existerat något militärt samarbete mellan dessa båda länder.

Tveksamheten till begreppet den nordiska balansen

  • som ju för

övrigt också fanns på svensk sida

  • föranledde dock inte Moskva till att under den senare delen av det kalla kriget aktivt verka öppet för att rubba denna balans. Under Chrusjtjovtiden hade förhållandet härvidlag varit annorlunda och den frispråkige Chrusjtjov inte dragit sig för att förmana de skandinaviska Natomedlemmarna att inte provocera sin mäktige granne. Neutralitet borde vara modellen för dessa stater (jfr Gromyko) och det neutrala Sverige borde i sin tur bättre odla sina förbindelser österut.9 Under Brezjnevtiden blev tonen mer lågmäld, även om undertonen var densamma, och det kan noteras att trots att Sovjetunionens militära styrka ökade dramatiskt både globalt och regionalt under 1960- och

9 Berner, Sovjet & Norden, s. 145.

70-talen, så medförde detta inte då något ökat tryck på de nordiska länderna att ändra sin politik. Snarare ledde detta till en mer avspänd attityd till status quo, kombinerad med vaksamhet så att inte läget försämrades.10 Samtidigt sköts de militära positionerna framåt där så var möjligt utan konflikt.

Synen på Norden som ett lågspänningsområde höll i sig till andra hälften av 1970-talet. Därefter slog förbistringen i det internationella klimatet igenom också i relationerna mellan Sovjetunionen och nordiska länder, med en skärpning av den sovjetiska kritiken mot Norge och Danmark, men också med tydligt uttryck i de svensk-sovjetiska kontroverserna i ubåtsfrågan. Det säkerhetspolitiska läget i Norden fortsatte dock att präglas av stabilitet och bedömningen på svensk sida var att Sovjetunionen hade ett fortsatt intresse av att inte rubba det säkerhetspolitiska mönstret i Norden.11

3.1.3. Synen på en kärnvapenfri zon i Norden

Frågan om en kärnvapenfri zon i Norden kom att alltsedan slutet på femtiotalet inta en framträdande plats i den sovjetiska synen på det nordiska området. Sovjetiska framställningar till Danmark och Norge vid denna tid syftade till att påverka dessa länder att avstå från att acceptera amerikanska erbjudanden om att placera ut kärnvapen på sina territorier. Denna politik kan också sägas ha lyckats, även om både danskar och norrmän var noga med att inte ge Sovjetunionen någon ”droit de regard”, dvs. någon möjlighet att närmare granska hur detta i praktiken uppfylldes.

På sovjetisk sida såg man också en kärnvapenfri zon i Norden som ett första steg mot områdets neutralisering, skrev Izvestija redan år 1959.12 Alltsedan dess framställde den sovjetiska propagandan konsekvent målet som att avskaffa den möjlighet att i krig begära Natoinsats med kärnvapen som de norska och danska regeringarna förbehållit sig. Moskva drev en linje som gick ut på att de nordiska länderna inbördes skulle förhandla om vad som i praktiken var en uttunning av Norges och Danmarks Natomedlemskap, samtidigt som man höll öppet vilka inskränkningar i sin egen handlingsfrihet man eventuellt kunde tänka sig.

10 Ibid. 11 ”Sovjetunionen och nordeuropa”, S Carlsson, 1985-07-31, HP 1 Er, UD:s arkiv. 12 ”Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i Norden”, L-G Engfeldt, 1984-06-26. Huvudavdelning 1, 100/Säk, Försvarets forskningsanstalt.

Vidare antyddes från sovjetisk sida ett intresse att utforma en zongaranti på ett sådant sätt att man erhöll ett visst inflytande över de nordiska ländernas säkerhetspolitik. Man förslog också förbud av transit av kärnvapen genom medlemsstaternas vatten och luftrum, något som var riktat inte minst mot kryssningsrobotarna. Man ville dock inte inskränka sovjetiska fartygs rätt att gå genom Östersjöutloppen. Geografiskt ansåg man länge att även Island, men kanske också Grönland och Färöarna, borde ingå i en zon, samtidigt som man länge hävdade att sovjetiskt territorium inte borde ingå i ett zonarrangemang.

Från och med år 1981 ställde man dock i utsikt åtgärder som kunde bli ”väsentliga” även beträffande Sovjetunionens eget territorium, och år 1983 förklarade man sig beredd att också diskutera en kärnvapenfri status för Östersjön, något Moskva dittills motsatt sig. Dessa positionsförändringar måste ses i ljuset av den tilltagande uppmärksamhet som frågan vid denna tid var föremål för i de nordiska länderna, och alltså ett sätt att hålla diskussionen levande, väl medveten om motståndet i de nordiska Natoländerna, utan att för den skull frågan om egna eftergifter på allvar aktualiserades.13

Den sovjetiska positionen var i mitten på åttiotalet i grova drag att Sovjetunionen var berett att 1) garantera zonens status, 2) granska frågan om vissa − därtill väsentliga

  • åtgärder avseende sitt eget territorium som angränsade till den framtida zonens territorium, och 3) med intresserade parter (som tolkades som fler än de nordiska) diskutera frågan om att ge Östersjön kärnvapenfri status.14

3.1.4. Östersjöns roll i ett sovjetiskt perspektiv och den sovjetiska Östersjöpolitiken

För Sovjetunionen var Östersjön av stor betydelse i en rad avseenden. Militärstrategiskt var Östersjön en del av en inre försvarsperimeter. Andra världskriget hade demonstrerat Leningrads utsatta läge och sårbarhet. Ett dylikt hot mot Unionens näst största stad fick inte tillåtas uppkomma igen. Vidare var Östersjön av betydelse som flankskydd vid operationer i Centraleuropa, som vital underhållsled för där opererande stridskrafter samt som

13 Ibid. 14

” Komissarovs artikel i Mezjdunarodnaja Zjizn nr 6, 1985”, T Bertelman, 1985-06-28, HP 1

Er, UD:s arkiv.

underhålls- och övningsområde för Östersjömarinen och Norra marinen.

Man hade under årtiondena efter kriget metodiskt byggt upp en marin dominans i Östersjön. I takt med Nordområdenas tilltagande betydelse koncentrerades emellertid uppbyggnaden till den Norra marinen, och Östersjömarinen blev den relativt sett kanske lägst prioriterade av de fyra sovjetiska flottorna. Övervikten över Nato var fortfarande betydande, främst beträffande ytfartyg, men även på ubåtssidan, i vart fall numerärt. Om man däremot lade samman de svenska flottstyrkorna med Nato:s, ändrades balansen.

I Östersjön bibehölls den äldre ubåtsflottan, och enheter som tjänat ut på världshaven ombaserades dit, som t.ex. de sex kärnvapenbärande Golfubåtar som år 1976 började patrullera i Östersjön. Enheter ur Östersjömarinen kunde också under vissa förutsättningar ha uppgifter utanför Östersjön, vilket underströk betydelsen av Östersjöutloppen.

Den långsiktiga strategiska betydelsen av Östersjöutloppen för Sovjetunionen låg inte minst i att kunna utnyttja basresurserna i Östersjön, där bl.a. 70 procent av den totala reparationskapaciteten var lokaliserad. Denna faktor ansågs ha mer begränsad betydelse i en första fas av en konflikt, men skulle å andra sidan ha blivit viktigare med tiden.15 Behovet att kunna förena Norra marinen och Östersjömarinen kvarstod i och för sig, men hade sannolikt fått mindre vikt i ljuset av Norra marinens expansion.

Den sovjetiska Östersjöpolitiken hade som grundläggande målsättning att omvandla Östersjön till ett ”mare clausum” där endast strandstaterna skulle ha rättigheter och beslutanderätt. Utspelet om ett ”fredens hav” på 1950-talet syftade sålunda ytterst till att utestänga andra än strandstaternas örlogsfartyg från Östersjön. Man önskade inte ha några konkurrenter i Östersjön, och redan före krigsslutet hade man till de allierade framkastat tankar om Kielkanalens internationalisering samt gjort antydningar om medinflytande i kontrollen av Östersjöutloppen. Under hela det kalla kriget fortsatte man att så långt som möjligt minimera Nato:s inflytande och förbättra sina egna positioner i området, dock utan att provocera fram någon kris, hela tiden agerande med viss försiktighet, och med ett stort mått av respekt för status quo.

Östersjöutloppens strategiska relevans minskade mot slutet av 1960-talet i takt med att de sovjetiska örlogsflottans ytfartyg utan

15 ”Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i Norden”, L-G Engfeldt, 1984-06-26. Huvudavdelning 1, 100/Säk, Försvarets forskningsanstalt. s. 25.

markbaserat eller hangarfartygsbaserat flygunderstöd skulle ha svårt att verka effektivt i Atlanten mot Nato:s försörjningslinjer från Amerika till Europa. Även om Sovjetunionen hade kontrollerat de danska sunden skulle det ha varit av begränsat strategiskt värde om Sydnorge hade befunnit sig under Nato:s kontroll. Om däremot väst hade fått tillgång till sunden, skulle operationella förutsättningarna i Baltikum radikalt ändras.

De för en Warszawapaktsoffensiv strategiskt vitala transportlederna genom södra Östersjön, som med oförändrade maktförhållanden i Östersjön endast skulle ha kunnat störas av den numerärt begränsade västtyska ubåtsstyrkan, skulle i ett sådant nytt läge ha blivit utsatt för omfattande västliga operationer, och än mer så om Nato kontrollerade eller samverkade med Sverige. En västmaktsoffensiv mot Berlin och österut skulle kunna bli möjlig och framgångsrik om kontrollen av södra Östersjön hade hamnat i västmakternas händer genom att väst med kontroll av de danska sunden kunde bygga upp en överlägsen flottnärvaro i Östersjön och därmed ge nödvändigt understöd och logistik till Nato:s markoperationer och även möjliggöra en västlig offensiv mot Berlin och österut.

Den sovjetiska Östersjöflottan var visserligen som nämnts numerärt imponerande men kvalitativt var den, som president Jaruzelski framhållit i samtal, den svagaste av Sovjetunionens fyra flottor (”en före detta flotta”). Med andra ord om Östersjöutloppen hade ringa offensivt värde för Sovjetunionen var deras defensiva betydelse vital och av direkt betydelse för framgångsrika markoperationer i Europa.

I svenska överväganden, bl.a. i anslutning till diskussionerna om ubåtsintrången på svenskt territorium, ignorerades dessa för omvärlden tämligen uppenbara faktorer av betydelse för den övergripande strategiska bilden i Östersjön i stort sett till dess Ubåtsutredningen betonade vikten av att se Sovjetunionens och västallierades fredstida operationer i Östersjön i ett större strategiskt sammanhang.16

16 Ubåtsutredningen (SOU 2001:85) betonade vikten av att se Sovjetunionens och västallierades fredstida operationer i Östersjön i ett större strategiskt sammanhang.

3.1.5. Sovjetisk syn på Nordområdena

Den militärstrategiska utvecklingen omvandlade Nordatlanten och Nordområdena från ett lågspänningsområde till ett område där supermakterna intensivt konkurrerade med varandra. Sovjetunionen byggde kraftigt upp sina flottstyrkor i området under 1960- och 70-talen och utvidgade sålunda sitt inflytande i Norska havet. Sovjetunionens främsta intresse i detta område ansågs allmänt vara att skydda sina robotbestyckade ubåtar och det utomordentligt viktiga Kolaområdet. Denna defensiva uppgift kunde naturligtvis i ett givet läge få en offensiv karaktär i form av hot mot sjöförbindelserna över Atlanten och bekämpning av västs offensiva ubåtar och hangarfartygsgrupper i Nordatlanten. Ur sovjetisk synvinkel var det av vikt att som minimum kunna hindra motståndaren från att tränga över det permanent isfria havsområdet mellan Norge och Björnön, samt att försvara sovjetiskt territorium mot flygangrepp från hangarfartyg.

För att Sovjetunionen på allvar skulle kunna hota Nato:s transportleder över Atlanten bedömdes i väst att sovjetisk tillgång till norska flygfält skulle vara en viktig fördel. Dessa ansågs vitala för den som ville kontrollera luftrummet över Norska havet och Nordatlanten. De sovjetiska flygstridskrafterna på Kolahalvön förstärktes under 1970- och 80-talen, men attackflyget syntes främst vara avsett för angrepp i närområdet. De sovjetiska markstyrkorna i området hade samma numerär under två årtionden.17

Analyserna av Norska havets strategiska betydelse och Nordnorges militära värde för Sovjetunionen måste sägas ha varit osäkra. Det rådde olika uppfattningar ifråga om huruvida de sovjetiska intentionerna gentemot Norge var enbart defensiva och syftade till att hindra att området utnyttjades för fientlig strategisk verksamhet, eller om de var offensiva och syftade till att uppnå kontroll över den norska kusten. Som bevis för den senare tesen hänvisades ofta till uppgifterna om ubåtskränkningar i Norge. Där, liksom i Sverige med undantag av U137-strandningen år 1981, lyckades man dock aldrig föra i bevis att sovjetiska kränkningar verkligen förekommit, även om misstankar därom kvarstod.

17 Berner, Sovjet & Norden, s. 130 ff.

3.1.6. Gorbatjovs Nordenutspel år 1987

I ett tal i Murmansk år 1987 framförde generalsekreterare Gorbatjov ett antal förslag om utvidgat och fördjupat samarbete mellan Sovjetunionen och de nordiska länderna. Vissa av förslagen riktade sig även till andra stater på det norra halvklotet. Under premiärminister Ryzjkovs besök i Sverige några månader senare, i början av år 1988, gjordes vissa kompletteringar och förtydliganden från sovjetisk sida.

Förslaget innebar ett sexpunktsprogram avseende utvecklingen i norra Europa och i det arktiska området. Det tog upp inte bara militärpolitiska frågor, som den nordiska kärnvapenfria zonen och de marina rustningarna, utan också en rad frågor rörande bl.a. energiutvinning, utnyttjande av naturresurser, miljöskydd och vetenskapligt samarbete i norr.

På det säkerhetspolitiska området förklarade sig Sovjetunionen i förslaget berett att stå som garant för en kärnvapenfri zon i Norden. Formerna för garantierna fick utformas efter förhandlingar. Sovjetunionen var berett att också diskutera möjliga åtgärder på sovjetiskt territorium. Gorbatjov erinrade om att Sovjetunionen ensidigt fört bort medeldistansmissiler från Kolahalvön och huvuddelen av dylika missiler inom övriga delar av Leningrads milo samt från det baltiska milot. Vidare hade man infört begränsningar av militära övningar i områden ”nära de skandinaviska länderna”.

Ryzjkov förklarade under sitt besök i Sverige att Sovjetunionen var redo att föra bort robotbestyckade sovjetiska ubåtar från Östersjömarinens förband. Om Sverige ville ta på sig rollen av samordnare i dessa frågor och även utforma deltagarkretsen i diskussionerna kunde man påräkna sovjetiskt stöd.

Vidare föreslogs konsultationer mellan Warszawapakten och Nato om begränsningar av militära aktiviteter i Östersjön, Nordsjön, Norska Havet och Grönlandshavet, samt införande av förtroendeskapande åtgärder i dessa områden. Gorbatjov angav som exempel ”rivaliteten” avseende anti-ubåtsvapen, föranmälningar av och inbjudan till observatörer vid större marin- och flygvapenövningar. Ryzjkov inkluderade även Barents hav i ett tänkbart område för förtroendeskapande åtgärder.

Begränsningar eller förbud för militära marina aktiviteter i överenskomna områden föreslogs: internationella sund och om-

råden med intensiv civil fartygstrafik. Gorbatjov tog också upp tanken på en internationell konferens i denna fråga.

Förslagen fick ett ganska svalt mottagande på svensk sida. En första reaktion var att se det sovjetiska Nordeninitiativet som ett ganska traditionellt sovjetiskt utspel, i vilket ett antal disparata och mestadels beprövade element presenterades såsom baserade på ett gemensamt koncept och delar av en enhetlig politik med regional accent. Övergripande konstaterades att det på svensk sida fanns ett vitalt intresse av en bevarad styrkebalans i stort. De sovjetiska ansatserna till att betrakta Nordområdena i ett mer separat, regionalt sammanhang, och de mot den ena militäralliansen riktade förslagen om rustningsbegränsningar kunde leda till ensidiga dominansförhållanden i vårt närområde, konstaterades det i en promemoria från Utrikesdepartementet. Samtidigt ställdes frågan om Nordenutspelet endast skulle ses som ett i raden av många andra regionala initiativ som kom från Moskva vid denna tid, eller om Norden fått en större specifik vikt mot bakgrund av en tänkbar förändring i den sovjetiska säkerhetspolitiken och en omprioritering mot större koncentration på regioner i Sovjetunionens omedelbara närhet.

Beträffande de militära och säkerhetspolitiska förslagen noterades att många av dessa var mer direkt riktade till Nato än till det alliansfria Sverige, och att det ur ett svenskt perspektiv kunde vara olämpligt med restriktionsåtgärder i ett subregionalt sammanhang. Bredare, multilaterala lösningar låg mera i linje med svenska intressen. Vidare erinrades om Sveriges övergripande intresse av Östersjön som fritt hav med tillträdesmöjligheter för örlogsfartyg också från andra stater än strandstater.18

3.2. De svensk-sovjetiska relationerna

I föregående avsnitt konstaterades att Norden vid slutet av 1960talet inte var något prioriterat område för Sovjetunionen, men att betydelsen av det nordiska området ökade under 1970- och 80talen. Detta gällde också Sverige, och då Nordområdenas strategiska betydelse ökade fick också Sverige delvis i ljuset härav en viss ökad uppmärksamhet från sovjetisk sida. För svensk del var dock relationerna till Sovjetunionen hela tiden av en helt annan vikt.

18 ”Sovjetisk Norden-politik; Svenska ståndpunkter”, H Olsson, 1988-03-07, HP 1 Er, UD:s arkiv.

Förhållandet till Sovjetunionen var under det kalla kriget på många vis den kanske viktigaste relationen i svensk utrikespolitik. Säkerhetspolitiskt var förhållandet för svensk del av avgörande strategisk betydelse. För Sverige utgjorde Sovjetunionen den enda makt som realistiskt kunde utgöra ett militärt hot mot Sverige.

Förutom att Sovjetunionen utgjorde ett potentiellt militärt hot så var dess samhällssystem, och inte minst dess uttalade strävan att sprida kommunismen i viss mån ett politiskt hot mot Sverige, även om denna aspekt inte bör överskattas. Därtill kom en extra dimension som gav en särskild relief till de svensk

  • sovjetiska relationerna: den månghundraåriga historiska motsättningen mellan Ryssland och Sverige i Norden och Östersjöområdet, med ständiga krig och konflikter.

Ett utmärkande drag för relationerna mellan Sverige och Sovjetunionen var den olika vikt denna relation hade för respektive land. För Sverige var Sovjetunionen det största och i flera avseenden viktigaste grannlandet, medan förhållandet inte var detsamma för supermakten Sovjetunionen. Inte minst gällde detta under det kalla kriget, då Moskva mestadels var upptaget av helt andra ting än att tänka på det relativa lågspänningsområdet Norden och Sverige. Relationerna med Sverige torde endast sällan ha varit föremål för sovjetledningens uppmärksamhet, något som bekräftades av Gorbatjovs rådgivare Alexander Jakovlev, i samtal med utredningen i Moskva: ”Skandinavien var aldrig föremål för särskilt ingående diskussioner eller primärt tema för utrikespolitiska diskussioner i Centralkommittén eller politbyrån”, sade Jakovlev.19

De svensk-sovjetiska respektive svensk-ryska relationerna har alltid varit problemfyllda, och pendlat mellan kyla och, om inte värme så i vart fall någon form av normalitet. Att relationerna med Sverige aldrig nådde någon grad av värme noterades av den f.d. medarbetaren i Centralkommittén Vorozjejkin, i samtal med utredningen i Moskva. Vorozjejkin framhöll att man inom Centralkommittén dragit slutsatsen att frånvaron av hjärtliga relationer hade att göra just med den historiska dimensionen.20

Åren 1969 − 1989 var inget undantag från det allmänna mönstret. Perioden inleddes av en från svensk sida initierad nedkylning av förbindelserna efter den sovjetiska inmarschen i Tjeckoslovakien år 1968. En normalisering ägde rum efter ett par år, och sedan kom

19 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 20 ”Säkerhetspolitiska utredningen – anteckningar från middag med ryska Sverige-experter”, M Foyer, Sveriges ambassad i Moskva, 2002-06-08, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

en förhållandevis lugn period som sträckte sig fram till ubåtsincidenterna i början av 1980-talet. Den svenska reaktionen på dessa ledde återigen till en nedkylning som varade till mitten av åttiotalet. Därefter skedde åter en upptining, och det skulle sedan dröja till in på nittiotalet innan de nu svensk-ryska förbindelserna än en gång kyldes ned, denna gång återigen till följd av svenska reaktioner i ubåtsfrågan.

Allmänt sett får de svensk-sovjetiska relationerna under efterkrigstiden likväl sägas ha varit normala och förhållandevis goda. Under 1950-talet inleddes ett regelbundet besöksutbyte på regeringschefsnivå med att statsminister Erlander och inrikesminister Hedlund tillsammans reste till Moskva år 1956. Utbytet gick dock inte helt friktionsfritt, vilket bl.a. visades av den s.k. Hjalmarsonaffären och ett inställt besök av Chrusjtjov år 1961, men år 1964 gjorde Chrusjtjov ett besök i Sverige. Ett år senare var Erlander ånyo i Sovjetunionen och därefter besökte Kosygin Sverige år 1968, Palme Sovjetunionen år 1970, Kosygin Sverige igen år 1973 och Palme åter Moskva år 1976. Det svenska statsbesöket i Sovjetunionen år 1978 kom att beteckna något av en höjdpunkt i de bilaterala relationerna.

3.2.1. Nedkylning och normalisering efter Tjeckoslovakien år 1968

Den svenska reaktionen på händelserna i Tjeckoslovakien år 1968 blev hård, och kritiken från Sverige mot Moskva tydlig. Förutom skarpa svenska uttalanden – skarpare än de flesta andra länders - vidtogs från svensk sida också diplomatiska åtgärder i form av restriktioner av besöksutbytet. Inte minst gällde detta det militära utbytet, som på svenskt initiativ sköts upp på obestämd tid.

På sovjetisk sida diskuterade man hur man skulle återuppta detta utbyte, och utredningen har i det sovjetiska utrikesdepartementets arkiv funnit dokument som visar hur sovjetambassaden i Stockholm våren 1970 föreslog Moskva ett återupptaget utbyte, och bl.a. föreslog att tankarna på ett besök av försvarsminister Gretjko i Sverige skulle återupplivas (Gretjko hade av försvarsminister Andersson inbjudits våren 1968). Utrikesministeriet i Moskva underställde frågan försvarsministeriet, som stödde förslaget, men ansåg det önskvärt att initiativet till ett återupptaget besöksutbyte kom från den svenska sidan. Utan ett officiellt förslag från den

svenska sidan ansåg försvarsministeriet i Moskva sig inte kunna ta upp frågan om att återuppta ett besöksutbyte som inställts på svenskt initiativ.21

I slutet av april meddelade försvarsminister Andersson den sovjetiske ambassadören i Stockholm att den svenska regeringen beslutat förnya inbjudan till Gretjko att besöka Sverige,22 och detta meddelades också via den svenske Moskvaambassadören i början av maj. Att man på sovjetisk sida fortfarande förhöll sig något avvaktande visas av ett brev från viceministern Zacharov i försvarsministeriet till sin kollega Smirnov i utrikesministeriet. Däri konstaterades att besöksutbytet med Sverige, som inletts år 1954, karaktäriserats av mycket låg aktivitet under åren 1959

  • 1964, och att svenskarna år 1963 sagt upp utbytet med hänvisning till ”den s.k. Wennerströmaffären”. Samtidigt hade svenskarna ”breda militära kontakter med västländerna, med ensidig inriktning” konstaterade Zacharov. Mot mitten av 1960-talet blev de svenska utrikes militära förbindelserna något mer ”balanserade”, sades det, med hänvisning bl.a. till örlogsbesök, ”men initiativet till att uppta kontakter utgick som regel från oss”. I en rad fall sades svenskarna ha avböjt eller avstått från att svara på förslag, och år 1966 hade arméchefen Göransson ”vägrat” att besöka Sovjetunionen. Åren 1967 och 68 hade ett visst utbyte kommit igång, som återigen avbrutits. Nu hade man via försvarsattachén i Stockholm fått intrycket att svenskarna, i samband med statsminister Palmes förestående besök i Sovjetunionen, var inställda på att återuppta de militära förbindelserna. Försvarsministeriet ansåg att ett återupptagande skulle främja relationerna mellan länderna, men ansåg det med tanke på svenskarnas agerande ändamålsenligt att tills vidare avstå från egna konkreta förslag. Man var emellertid beredd att stödja förslag från svensk sida.23 Inget sades i detta brev om inbjudan till Gretjko. Dennes besök kom emellertid till stånd i december 1970, och det militära utbytet återupptogs.

21 Handbrev Zacharov – Smirnov, 1970-03-20, sovjetiska utrikesministeriet. 22 Promemoria 1970-05-06, Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet. 23 Handbrev Zacharov – Smirnov 1970-05-16, Skandinaviska avdelningen vid sovjetiska utrikesministeriet.

3.2.2. Stabila och goda relationer under 1970-talet

Efter denna ”normalisering” utvecklades relationerna förhållandevis lugnt under resten av 1970-talet. ”Våra förbindelser med Sverige har stabil karaktär” konstaterade Brezjnev i sitt tal till den 24:e partikongressen år 1971, och detta kom att på sovjetisk sida bli riktningsgivande. Från svensk sida var nyckelorden normala, stabila och goda relationer, medan man på sovjetisk sida gärna ville tala om ”vänskapliga grannskapsrelationer”,24 ett uttryck som Sverige ville värja sig emot då det skulle kunna antyda en speciell relation till Sovjetunionen.

På sovjetisk sida ansåg man på 1970-talet att det inte fanns några omstridda frågor i de svensk-sovjetiska förbindelserna,25 medan man på svensk sida med jämna mellanrum tog upp främst Wallenbergfrågan, men också andra bilaterala frågor om familjeåterförening, m.m. Värt att notera är att regeringsskiftet i Sverige år 1976 inte fick några återverkningar på relationerna. De svenska försäkringarna om att den svenska utrikespolitiska kursen låg fast ifrågasattes inte av Moskva. En höjdpunkt i relationerna blev som nämnts det svenska statsbesöket år 1978. Redan i slutet av året därpå, 1979, kom en viss skärpning i och med de skarpa svenska reaktionerna på den sovjetiska inmarschen i Afghanistan. Detta föranledde dock inga sovjetiska motreaktioner, utan Sverige möttes av en påfallande positiv behandling i Moskva under både 1980 och 1981, till den grad att den svenska Moskvaambassaden bara ett par veckor före U 137:s grundstötning i Karlskrona den 27 oktober 1981 rapporterade om en formlig sovjetisk ”charmoffensiv” mot Sverige.26 Under utredningens samtal i Moskva bekräftade också förre chefen för Sverigebyrån vid det sovjetiska utrikesministeriet, Evgenij Rymko, att man där ständigt hade i uppgift att ge förslag på hur relationerna till Sverige kunde förbättras.27

Sverige hade förutom Afghanistanfrågan också kritiserat Moskva med anledning av utvecklingen i och kring Polen åren 1980-81, samt för förflyttningen av de sex Golfubåtarna in i Östersjön år 1976 och för utplaceringen av SS-20 robotarna. Den sovjetiska

24 ”Det svensk-sovjetiska förhållandet”, S Hirdman, 1982-12-09, HP 1 Er, UD:s arkiv. 25 Se t.ex. promemoria 1970-08-04, Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet. 26 ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik under efterkrigstiden”, T Bertelman, 1985-03-22, s. 41. Bifogad ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik”, J Eliasson, 1985-05-31, HP 1 Er, UD:s arkiv. 27 ”Säkerhetspolitiska utredningen – anteckningar från middag med ryska Sverige-experter”, 2002-06-08, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

utrikesledningen syntes dock ta denna kritik med upphöjt lugn, vilket kan noteras utan att för den skull direkt jämföras med hur amerikanerna reagerade när Sverige kritiserade dem för Vietnam eller för förhållandena i Centralamerika. Denna observation kan emellertid jämföras med vad Gorbatjovs rådgivare Jakovlev sade till utredningen: ”Eventuella missförstånd eller problem i de svensksovjetiska relationerna togs aldrig riktigt på allvar, t.ex. ubåtar eller Wallenberg. De hade ej så stor betydelse. ”28

Samtidigt kan noteras att den sovjetiska pressen, som fram till år 1979 omnämnde Sverige i huvudsakligen positiva termer, i början av år 1980 för första gången på länge hade ett par mot den svenska säkerhetspolitiken kritiska artiklar i Pravda och Krasnaja Zvezda. Dessa behandlade dels den svenska vapenexporten, dels planerna på att begära offert på det amerikanska stridsflygplanet F 16. Hösten 1981 följde ytterligare en serie artiklar som kritiserade förberedelserna för JAS-beslutet, det militärtekniska samarbetet med USA samt Weinbergers besök i Sverige.29

3.2.3. U 137 och ny nedkylning, början till normalisering

Den sovjetiska ubåten U 137:s strandning i den svenska skärgården i oktober 1981, innebar början till en långvarig kris i de svensksovjetiska relationerna. Kränkningen och den åtföljande skarpa svenska protesten ledde till en nedkylning i förbindelserna med begränsningar i besöksutbytet (bl.a. inställdes ett besök av ÖB till Sovjetunionen hösten 1981), ett antal diplomatiska markeringar och uppskruvat tonläge i pressen i båda länderna. Den sovjetiska motreaktionen bedömdes dock som ”osedvanligt mild” av Sveriges ambassadör i Moskva, Carl de Geer. Samtidigt kom ett antal mot Sverige kritiska kommentarer i sovjetisk press, som bl.a. ifrågasatte trovärdigheten i den svenska utrikespolitiska kursen. Det talades om en nyorientering västerut. Frågan om det svensk-amerikanska samarbetet på det vapentekniska området togs upp på sovjetisk sida.30

Under det år som följde på U 137 blev de officiella kontakterna med Sovjetunionen mindre omfattande än normalt. Hösten 1982 markerades emellertid från båda sidor en vilja till återgång till den

28 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 29 ”Det svensk-sovjetiska förhållandet”, S Hirdman, 1982-12-09, HP 1 Er, UD:s arkiv. 30 ”Sverige – Sovjetunionen”, A Edeen, 1982-02-18, HP 1 Er, UD:s arkiv.

tidigare besöksverksamheten på hög nivå.31 Ingenting tydde på annat än att man från sovjetisk sida önskade utveckla och förbättra förbindelserna. Från och med hösten 1982 återgick dessa gradvis till det normala, med ett återupptaget besöksutbyte som såg ut att bli intensivt, samt en återgång till i huvudsak positiva uttalanden officiellt och i den sovjetiska pressen om den svenska regeringens utrikespolitik, en tendens som märktes särskilt tydligt i mars och april.32 Händelserna i Hårsfjärden spillde alltså i sig inte över nämnvärt direkt på de bilaterala relationerna.

3.2.4. Ubåtsskyddskommissionen och total nedfrysning

Ubåtskränkningarna i Hårsfjärden i oktober 1982 ledde till att den s.k. Ubåtsskyddskommissionen tillsattes på svensk sida. I april 1983 presenterade denna sin rapport och pekade ut Sovjetunionen som den ansvariga nationen.33 Denna rapport betecknade en vändpunkt i de officiella svensk-sovjetiska relationerna. Den svenska regeringen hade i den rådande politiska situationen inget annat val än att protestera skarpt mot Moskva (även om det senare skulle visa sig att kommissionens slutsatser inte var helt underbyggda – om detta se utförligt i Ubåtsutredningens rapport). Den svenska protestnoten överlämnades av statsministern till den sovjetiske ambassadören samma dag som kommissionen presenterade sitt betänkande.

Från svensk sida förklarades att det inträffade utgjorde en klar belastning på relationerna, och att dessa skulle utsättas för svåra påfrestningar om kränkningarna fortsatte. Det sovjetiska svaret på den svenska protesten avgavs muntligt. Det innehöll inte bara ett avvisande av de svenska anklagelserna utan även motanklagelser och uttryck för avsevärd indignation. Den svenska protesten betecknades som en ovänlig handling. En djupfrysning av de bilaterala relationerna var ett faktum.

I samband med att det sovjetiska svaret lämnades framhöll statsminister Palme för den sovjetiske ambassadören tre punkter som enligt svensk uppfattning utgjorde en förutsättning för goda förbindelser – respekt för Sveriges neutralitetspolitik, respekt för

31 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, Anderman, 1982-10-25, HP 1 Er, UD:s arkiv. 32 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna efter ubåtskommissionens rapport”, Magnusson, 1983-05-26, HP 1 Er, UD:s arkiv. 33 Ubåtsskydskommissionens rapport (SOU 1983:13) har blivit föremål för kritisk granskning av Ubåtskommissionen (SOU 1995:135) och Ubåtsutredningen (SOU 2001:85).

Sveriges territorium och att Sovjetunionen under inga förhållanden ämnade tillåta att sovjetiska undervattensfartyg kom in på svenskt territorium. Från sovjetisk sida sade man att dessa tre punkter helt sammanföll med den sovjetiska uppfattningen.

På svenska Utrikesdepartementet gjorde man i maj 1983 bedömningen att några ytterligare sovjetiska motåtgärder inte var att vänta. Med tanke på det rådande förhållandet mellan öst och väst i Europa hade Sovjetunionen all anledning att söka bibehålla goda relationer med Sverige, resonerade man – antalet tillgängliga samtalspartners i väst var mycket begränsat och kampanjen för att förhindra stationeringen av amerikanska medeldistansraketer i Västeuropa fick ej ytterligare skadas.34 Det kan här möjligen vara värt att notera att vid en grundlig genomgång i politbyrån av det internationella läget den 31 maj 1983, alltså en månad efter den svenska protesten, varifrån protokollet har blivit tillgängligt i det sovjetiska statsarkivet, Andropov uttryckte stor oro över det försämrade läget i Europa, men nämnde inte vare sig Sverige eller ubåtar.35

Vid president Koivistos besök i Moskva i juni 1983 uttalade enligt finsk press emellertid Andropov bekymmer över den svenska neutralitetspolitikens västorientering och kallade de svenska beskyllningarna i ubåtsfrågan för en mytbildning.36 Vid samma tillfälle bad också Andropov Koivisto att vidarebefordra ett budskap till Palme av innebörden att svenskarna utan vidare skulle sänka varje ubåt som de fann i sina territorialvatten, vilket Koivisto också gjorde.37

Från sovjetisk sida föreslogs i juni att man skulle få granska Ubåtsskyddskommissionens bevis och analysera dessa, alternativt att en blandad svensk-sovjetisk kommission eller expertgrupp skulle tillsättas. Inget av dessa förslag accepterades från svensk sida. För att i någon mån tillmötesgå de sovjetiska önskemålen överlämnade statsminister Palme den 10 oktober till den sovjetiske ambassadören visst ytterligare indiciematerial i en aide-memoire. I denna framhölls att regeringen på nytt granskat frågan om de främmande ubåtarnas nationalitet, och kommit fram till att det inte fanns något skäl att ändra sin bedömning.

34 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna efter ubåtskommissionens rapport”, Magnusson, 1983-05-26, HP 1 Er, UD:s arkiv. 35 Cold War International History Project (se arkivförteckningen). 36 Expressen, 1983-06-16. 37 Koivisto, M. 1997. Witness to History: the Memoirs of Mauno Koivisto. London: C. Hurst & Co, s. 31.

Palme framhöll också för ambassadören att regeringen såg med stort allvar på en rapport från ÖB enligt vilken svenskt territorium under sommaren 1983 med hög sannolikhet utsatts för kränkningar av främmande ubåtar. Han redogjorde för regeringens bestämda föresats att med alla till buds stående medel hävda Sveriges territoriella integritet, och för beslutsamheten att med fasthet fullfölja den hittillsvarande utrikes- och neutralitetspolitiken. Härefter framhöll Palme att Sverige önskade goda, korrekta och stabila förbindelser med Sovjetunionen.38

I december 1983 övervägde regeringen möjligheten att under de närmaste månaderna försiktigt och gradvis återuppta ett besöksutbyte med Sovjetunionen. En sådan försiktig öppning torde emellertid förutsätta en rimlig visshet om att sovjetiska ubåtskränkningar inte längre förekom. En sådan bedömning kunde ske efter ÖB:s väntade rapport i slutet av december, sade Palme. Sedan borde en sovjetisk reaktion på de indicier som överlämnats i oktober inväntas. Om regeringen därefter bedömde att förutsättningar fanns för att åter inleda ett besöksutbyte planerades inledningsvis ett besök av Utrikesdepartementets polchef. Genom att begränsa sig till en sådan försiktig inledning skulle Sverige å ena sidan markera sin vilja att förbättra förbindelserna, och å andra sidan att man inte ansåg tillräckliga förutsättningar för en full normalisering ännu föreligga.39

I detta sammanhang bör också den s.k. Fermaffären nämnas. Denna finns beskriven i Ubåtsutredningen.40 Här skall tilläggas att Ferms sovjetiske samtalspart Georgij Arbatov, i samtal med den svenske Moskvaambassadören i december 1983 antydde möjligheten att CIA låg bakom ubåtskränkningarna, eventuellt via ”simulerad ubåtsaktivitet” i syfte att söka destabilisera Sverige och utså split mellan Sverige och Sovjetunionen.41

Den svenske Moskvaambassadören konstaterade att år 1983 slutade med ett stort frågetecken kring de svensk-sovjetiska förbindelserna.42 I en annan rapport från Moskva konstaterades att det knappast fanns någon anledning att tro att de värderingar som låg bakom den uppfattning som ambassaden tidigare år framfört, nämligen att ett gott förhållande till Sverige knappast kunde anses

38 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, H Magnusson, 1983-10-18, HP 1 Er, UD:s arkiv. 39 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, föredragningspromemoria, H Magnusson, 1983-12-12, HP 1 Er, UD:s arkiv. 40 Se bl.a. SOU 2001:85 s. 155 f. 41 ”Samtal med Arbatov”, T Örn till J Eliasson, 1983-12-28, HP 1 Er, UD:s arkiv. 42 Chiffer, 1984-01-02, HP 1 Er, UD:s arkiv.

oväsentligt för Moskva, skulle ha förändrats under senare tid. Det var sannolikt att den traditionella alliansfriheten värdesattes i så hög grad att man inte ville riskera hårda påtryckningar på Sverige.43

Samtidigt var det enligt ambassaden naturligt, att sovjetiska vederbörande var mycket känsliga för svenska uttalanden eller åtgärder, som kunde tyda på en glidning västerut. De mot Sverige kritiska kommentarerna som förekommit under året borde ses i detta perspektiv, som en funktion av vad som uppfattades som ansatser till eller risk för en glidning västerut.44

Dessa bedömningar från ambassadens sida bekräftades i mycket i de samtal utredningen själv hade i Moskva sommaren 2002. ”Vi ville från vår sida undanröja problemen i relationerna med Sverige, särskilt med tanke på Olof Palme, som vi satte mycket stort värde på”, sade förre premiär- och utrikesministern m.m. Primakov. Förenta Staterna var vid denna tid maximalt intresserat av att det inte blev något närmande mellan Sverige och Sovjetunionen, sade Primakov. ”De hade samma intresse av att försvaga denna relation som vi hade av att försvaga Nato.”45

Den sovjetiska pressen ägnade under år 1983 åtskilligt spaltutrymme åt negativa beskrivningar av den svenska ”glidningen mot Nato”, bl.a. exemplifierad av tesen att små länder som Sverige inte hade råd att hänga med i vapenutvecklingen och därför blev beroende av import västerifrån, vilket i sin tur medförde konsekvenser på det politiska planet. Stor uppmärksamhet ägnades också åt ubåtsfrågan, och förutom genomgående förnekande av att det rörde sig om sovjetiska ubåtar, förlöjligades svenska militära insatser. Ansvaret för den svenska ”förtalskampanjen” lades främst på det svenska försvaret, som sades handla om inte på direkt uppdrag av USA, så åtminstone i samverkan med CIA och Natokretsar, samt drivas av en önskan om större medel till försvarsbudgeten.46

En avslutande kommentar från den svenska ambassaden kring en eventuell förbättring av relationerna förtjänar återges: ”Säkerhetspolitiskt lär dock beredskapen mot Sverige inte minska – vi är ju ändå ett kapitalistiskt land med västlig ideologi, och den sovjetiska militären är väl inte helt fri från misstanken att de svenska ’högerkrafterna’ kan växa sig starka i en krissituation. Även

43 ”Sverige – Sovjet 1983”, J Ståhl, 1984-01-09, HP 1 Er, UD:s arkiv. 44 Ibid. 45 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 46 ”Sverige – Sovjet 1983”, J Ståhl, 1984-01-09, HP 1 Er, UD:s arkiv.

om man litar på dogmen om alliansfrihet i fred vill man nog vara förberedd på en bristande förmåga till neutralitet i krig”.47

3.2.5. Normalisering

I samband med öppnandet av Stockholmskonferensen om militära förtroendeskapande åtgärder i januari 1984 hade statsminister Palme ett samtal med utrikesminister Gromyko. I detta samtal och i ett samtal mellan utrikesminister Bodström och Gromyko fick den svenska regeringen bekräftelse på att Sovjetunionen respekterade den svenska neutralitetspolitiken och Sveriges territoriella integritet. Palme tog med Gromyko också utförligt upp ubåtskränkningarna och framhöll att det pågick aktivitet kring de svenska kusterna, och att Sverige skarpt ogillade detta. ”Vi har ingen grundval att påstå att Sovjetunionen är inblandad i detta, men faktum är att det pågår” sade Palme. Gromyko avvisade att Sovjetunionen skulle vara inblandat, och framhöll att Sverige inte utgjorde någon omedelbar fara för Sovjetunionen. ”Det finns inga militära skäl för oss att vara aktiva i era vatten”, sade Gromyko, ”Vi har inga militära, politiska eller ekonomiska intressen för att utöva en sådan aktivitet mot Sverige.”48

När statsministern senare redogjorde i utrikesnämnden för detta samtal framhöll han att anledningen till att Hårsfjärdenincidenten som sådan inte togs upp var att man hela hösten hade haft en omfattande dialog om denna, och man ville undvika en långrotning i frågan. Han hade själv framhållit till den sovjetiske ambassadören att Sverige och Sovjetunionen i denna fråga hade skilda uppfattningar. Sverige var inte betjänt av ett förlängt meningsutbyte om fler konkreta bevis på Hårsfjärdenhändelserna.49

Återupptagande av besöksutbytet var föremål för noggranna överväganden på svensk sida. Ett problem var att ju längre tid som förflöt utan att man klart kunde påvisa att sovjetiska ubåtar fortsatte att kränka svenska vatten, desto svårare blev det att motivera ett fortsatt uppehåll i besöksutbytet. Den svenska positionen kunde i en sådan situation komma att undermineras inte bara i förhållande till Sovjetunionen, utan även internationellt. Inför

47 Ibid. 48 ”Uppteckning från samtal mellan statsminister Palme och utrikesminister Gromyko”, Osvald, 1984-01-19, HP 1 Er, UD:s arkiv. 49 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, föredragningspromemoria inför utrikesnämndens sammanträde den 27 april 1984, 1984-04-24, HP 1 Er, UD:s arkiv.

dessa utsikter gjordes bedömningen att det borde vara politiskt möjligt att ta fasta på de sovjetiska försäkringar som lämnats och på basis därav inleda en gradvis och försiktig återgång till goda och normala förbindelser. På så vis skulle man också höja det politiska priset för fortsatta kränkningar från sovjetiska sida.50

Under våren 1984 påbörjades försiktigt besöksutbytet i och med att polchefen i Utrikesdepartementet besökte Moskva, och i maj ägde det första sovjetiska ministerbesöket (jordbruksministern) i Sverige rum sedan avbrottet ett år tidigare. Samtidigt fortsatte Sverigekritiska artiklar att komma i den sovjetiska pressen, bl.a. en artikel som samma dag publicerades i DN och i Izvestija av Izvestijakommentatorn Bovin, (känd för att ha stått Brezjnev nära) där denne anklagade den svenska regeringen för att den inte på ett tillräckligt kraftfullt sätt tog avstånd från tendenserna hos ”vissa kretsar” i Sverige att stödja Nato:s ansträngningar att få Sverige att närma sig pakten. Han efterlyste ”realism” i relationerna och klagade också på ”antisovjetiska kampanjer” i svenska media, som fick stå oemotsagda av myndigheterna.51

I sitt tal inför den socialdemokratiska partikongressen i september 1984 berörde Palme förhållandet till Sovjetunionen och konstaterade att Sverige inte tvekade att kritisera Sovjetunionen, men att man eftersträvade goda relationer med detta land. ”Vi sysslar inte med anti-sovjetism. Vi hävdar Sveriges nationella intressen”, sade Palme. I en del frågor hade Sverige och Sovjetunionen uppfattningar som klart avvek från varandra, i andra hade de båda staterna närliggande ståndpunkter, fortsatte Palme. I en rad sakfrågor fanns det intresse av regelbundna kontakter. Sverige hade inget att vinna på att strypa förbindelser som var till ömsesidig nytta, framhöll han, och slog därefter fast att ”stabila och goda relationer förutsätter att detta land fullt ut respekterar vår territoriella integritet. Det får det aldrig råda någon tvekan om när vi talar med företrädare för Sovjetunionen. ”

I och med detta tal kan vägen sägas ha legat öppen för en verklig normalisering av relationerna mellan Stockholm och Moskva, och en rad besök följde. Ett statsministerbesök planerades för år 1986, och ägde också rum i april samma år, trots mordet på statsminister Palme.

I en promemoria från Utrikesdepartementet konstaterades att ”de senaste årens turbulens i förbindelserna torde emellertid ha fått

50 Ibid. 51 Izvestija, 1984-03-29.

varaktiga verkningar, och en återgång till harmonin före år 1981 är nog under överskådlig tid utesluten”. I sammanhanget hänvisades till att ubåtsintrången fortsatt, och det framhölls att ”även om inkräktarnas nationalitet i framtiden inte skulle kunna bestämmas, så torde vågrörelser i opinionen i Sverige, som har sitt ursprung i vad som hände åren 1981

  • 1983, vara oundvikliga och föranleda sovjetiskt missnöje och kanske också sovjetiska markeringar i skiftande former”. Incidenter som den i luftrummet utanför Gotland (se avsnitt 5.5.4 om incidenter), signalspaningsfartyget Orions sammanstötning med ett sovjetiskt fartyg i Östersjön, liksom en incident i april 1985 med svenska fiskebåtar i sovjetisk fiskezon, visade på svårhanterligheten i förbindelserna, sades det i promemorian.52

I sovjetisk press avspeglades från och med mitten av åttiotalet en mer positiv bedömning av de bilaterala relationernas utveckling, med bl.a. artiklar som uttryckte stöd för den svenska neutralitetspolitiken som en faktor som bidrog till att bevara fredliga och stabila förhållanden i Norden. Men också Sverigekritiska artiklar förekom, med anspelningar på att högerkrafter i Sverige dragit igång en ny, antisovjetisk kampanj och att svenska militära kretsar försökte skrämma med det sovjetiska hotet. I vissa inlägg hävdades att det säkraste försvaret för svensk del stod att finna i en mer aktiv utrikespolitik. Ett högteknologiskt försvar skapade däremot farliga och växande beroendeförhållanden till Förenta staterna.53

3.2.6. Den nya sovjetiska öppenheten

Statsminister Carlssons besök i Moskva i april 1986 kan sägas ha markerat den slutliga bekräftelsen på att inga hinder längre förelåg från endera sidan för en politisk dialog på högsta nivå. De uttalanden som under besöket från sovjetisk sida gjordes om respekt för svensk integritet och neutralitet höjde det politiska pris Sovjetunionen skulle tvingats betala, om det skulle ha visat sig att sovjetiska kränkningar av svenskt territorium fortsatt.

En annan faktor som vid sidan av den svenska politiken i besöksfrågorna bidrog till utvecklingen av förbindelserna var den

52 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna – det aktuella läget”, Inför statsministerns besök i Moskva, 1986-03-24, HP 1 Er, UD:s arkiv. 53 Ibid.

nya sovjetiska öppenheten, som avsatte spår också i det bilaterala förhållandet. De gällde bl.a. de humanitära frågorna, men också ett vidgande av ramen för den svensk-sovjetiska dialogen och utsträckande av samarbetet till nya områden. Vid mitten av år 1987 var det dock fortfarande en utestående fråga om den nya öppenheten och rörligheten kunde få återverkningar även på områden med uppenbara säkerhetspolitiska aspekter, som exempelvis förhandlingarna om avgränsningen av Östersjön (om dessa se avsnitt 5.5.3).54

Den sovjetiske premiärministern Ryzjkov besökte Sverige i januari 1988, varvid bl.a. en principöverenskommelse i frågan om avgränsningen av Östersjön ingicks. Denna överenskommelse avspeglade en mer flexibel sovjetisk inställning i denna fråga, och resultatet blev att det omstridda området delades i förhållandet 75 procent till Sverige och 25 procent till Sovjetunionen.55

I takt med att den nya öppenheten i sovjetisk politik fortsatte så utvecklades också de svensk-sovjetiska förbindelserna. En ytterligare viktig faktor i detta sammanhang var den ökade sovjetiska beredvilligheten att med Sverige diskutera de egna, sovjetiska problemen, och en därmed sammanhängande vilja och ett intresse på sovjetisk sida att ta del av svenska lösningar av olika samhällsfrågor, inom bl.a. ekonomi, arbetsmarknadspolitik och sociala frågor. Intresset för Sverige och ”den svenska modellen” var stort. På svensk sida togs initiativ till bilaterala rundabordssamtal inom dessa områden.

Alla dessa förändringar betydde dock inte att ubåtsfrågan var helt glömd. Enligt en depesch av Moskvaambassadören Anders Thunborg, togs ubåtsfrågan ständigt upp i samtal, uppenbarligen på svenskt initiativ. ”De sovjetiska svaren är avvisande eller mynnar ut i ett raljerande om våra spår på botten”, skriver Thunborg, och fortsätter: ”Som jag ser det behövs klara och för alla synbara bevis om man skall driva denna fråga diplomatiskt.”56

Här kan nämnas att vid mitt besök i Moskva samtliga ryska samtalspartners entydigt avvisade anklagelserna att det skulle ha varit fråga om andra sovjetiska ubåtsintrång än U 137, som var ett misstag. ”Det fanns ingen anledning att tro att de ljud som uppfångades av svenskarna var verkliga ubåtar”, sade Primakov. ”De

54 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, S Carlsson, 1987-07-31, HP 1 Er, UD:s arkiv. 55 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, H Olsson, 1988-04-13, HP 1 Er, UD:s arkiv. 56 ”Normala eller goda svensk-sovjetiska förbindelser. Ett försök till summering av de senaste tre åren.”, A Thunborg, 1989-05-22, HP 1 Er, UD:s arkiv.

ansträngningar som gjordes att driva denna fråga från svenskt håll var från dem som på konstlad väg sökte skapa hinder för relationerna mellan Sverige och Sovjetunionen. Hela frågan om ubåtar i svenska vatten var till stor del en intern svensk historia. ” Georgij Arbatov (jfr ovan) tillade att ”när han tagit upp ubåtsfrågan med Brezjnev, och till denne sagt att han inte förstod ändamålet med det hela, så hade Brezjnev sagt att han skulle ta reda på hur det förhöll sig. Brezjnev återkom senare och sade att han varit i kontakt med försvaret och fått bekräftat att inga ubåtsintrång skett i Sverige.”57

Amiralen Tjernavin, under åttiotalet Sovjetunionens marinchef, sade till utredningen att det helt enkelt inte var förenligt med sunt förnuft att föreställa sig att sovjetiska ubåtar förberedde för krig i svenska vatten. Han var själv ubåtsman och kunde inte föreställa sig vad man skulle kunna göra med en ubåt i grunda vatten där man inte kunde dyka (apropå U 137). Man hade visat upp sina två miniubåtar för svenskarna (i samband med de svensk-sovjetiska ubåtssamtalen på 1990-talet) och dessa hade aldrig lämnat varvet, än mindre kunnat ta sig över Östersjön för egen maskin. Själv hade han aldrig sett några dokument som handlat om den svenska kustens strategiska kvalitet, och beträffande underrättelsemotivet var det inte ändamålsenligt att använda ubåtar.58

Utvecklingen i Sovjetunionen under senare delen av 1980-talet gjorde det också möjligt för den svenska regeringen att bedriva en aktiv Baltikumpolitik. Även om agerandet mot Baltikum måste ses mot bakgrund av förbindelserna med Sovjetunionen i stort fanns det hösten 1989 inte någon anledning att i förväg förankra detta agerande i Moskva. Icke desto mindre torde man på centralt håll i Moskva ha sett positivt på den svenska politiken, konstaterades i en promemoria från Utrikesdepartementet den 16 oktober 1989. Dels torde man ha insett att utökade förbindelser och kontakter mellan Sverige och de baltiska sovjetrepublikerna utgjorde ett additionellt inslag i de svensk-sovjetiska förbindelserna i stort, dels räknade man nog också med en positiv ”spill-over”-effekt från de svenska insatserna i Baltikum vidare i Östersjöområdet och längre österut, konstaterades det i en promemoria. Dessutom skulle agerandet i Baltikum också kunna tjäna som exempel på att de baltiska republikerna, även inom ramen för en Sovjetunion, kunde bygga ut

57 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 58 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

välutvecklade direkta kontakter med utlandet inom en rad områden.59

Här är inte platsen att ytterligare utveckla den svenska Baltikumpolitiken och skeendena där. Detta hör till en annan tid och till upplösningen av det kalla kriget, och bör följaktligen behandlas i ett annat sammanhang. Ovanstående är medtaget enbart för att belysa att den svenska regeringen här ställdes inför ett dilemma, och att det vid denna tid på intet vis framstod som självklart hur man skulle agera från svensk sida, eller för den delen att utvecklingen skulle ta de vändningar den gjorde.

Avslutningsvis kan det ha sitt intresse att citera en polsk bedömning av den svenska hållningen till Sovjetunionen. Följande är ur ett PM från år 1972 från utrikesministeriet i Warszawa om de svensk-polska förbindelserna, som inleds med ett avsnitt om ”huvudprinciperna för Sveriges utrikespolitik”: ”Sveriges hållning gentemot Sovjet är tämligen sammansatt; den är formad av väldigt inrotade och djupt liggande rädslor och misstänksamhet mot ”Ryssland”, av mångårig antikommunistisk propaganda, alltjämt livliga (emedan underblåsta) anspråk gentemot Sovjet rörande de baltiska republikerna – å andra sidan av politisk realism och respekt för den sovjetiska makten och stormaktens vetenskapliga och tekniska framsteg. Till följd av detta överväger önskan att upprätthålla korrekta förbindelser med Sovjet och t.o.m. utveckla dem.”60

3.3. Sovjetunionens syn på svensk neutralitetspolitik

Den för svensk säkerhetspolitik grundläggande frågan i vad mån Sovjetunionen fäste tilltro till den svenska neutralitetspolitiken och till de uttalade svenska försäkringarna om alliansfrihet i fred och neutralitet i krig låter sig inte alldeles enkelt besvaras. Den sovjetiska synen på Sverige ändrades i takt med ändrade politiska konjunkturer i Moskva, och med vad som sågs som förenligt med sovjetiska intressen under olika skeden av det kalla kriget. Därtill kom att synen på neutralitetspolitikens och neutralitetens roll i fredstid respektive i krigstid var en annan i Moskva än i Stockholm.

I föregående avsnitt har en redogörelse givits för de svensksovjetiska relationernas utveckling under perioden 1969 − 1989. Där kunde konstateras att dessa alltid varit problemfyllda och pendlat

59 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, H Olsson, 1989-10-16, HP 1 Er, UD:s arkiv. 60 Promemoria, 1972-01-28, polska utrikesministeriet, Warszawa.

mellan kyla och någon form av normalitet. Något större mått av ömsesidigt förtroende för varandras avsikter har aldrig varit för handen.

För att få en bild av hur man i Moskva såg på svensk neutralitetspolitik under den senare delen av det kalla kriget är det nödvändigt att gå tillbaka till tiden omedelbart efter det andra världskrigets slut, innan de mönster som senare skulle bildas hade börjat skönjas. Den första efterkrigstidens misstänksamma, men ändå lite trevande sovjetiska attityd till den svenska politiken skärptes i takt med att motsättningarna mellan stormakterna ökade. Perioden från mitten av år 1947 till Stalins död kom att kännetecknas av principiellt formulerade tvivel och frän kritik mot svensk neutralitetspolitik.61 Inte minst var Moskva negativt till planerna på det Skandinaviska försvarsförbundet.

Den sovjetiska synen på den svenska neutralitetspolitiken kan tidsmässigt delas in i sex olika perioder:

  • de första efterkrigsåren 1945
  • 1947
  • det kalla kriget fram till Stalins död, 1947
  • 1953
  • Chrustjovtiden och den fredliga samexistensen 1954
  • 1964
  • Brezjnevtiden fram till U 137, 1965
  • 1981
  • det andra kalla kriget och ubåtsfrågan 1982
  • 1985
  • normalisering 1986
  • 1989.

Med tanke på den för en utvärdering av den svenska neutralitetspolitiken väsentliga frågan om i vilken grad denna politik blev betrodd i Moskva ges här en redogörelse för utvecklingen av den sovjetiska synen under hela denna tid, med början i krigsslutet. Därvid har utnyttjats material från UD:s arkiv, tidigare frisläppt material från det sovjetiska utrikesministeriets arkiv, samt nytt material därifrån från åren 1969

  • 1971, som utredningen fått del av.

3.3.1. Sovjetunionen och neutralitetsbegreppet

Sovjetunionen visade av ideologiska skäl aldrig någon entusiasm för neutralitetsbegreppet som sådant, utan endast för de fördelar som neutraliteten under vissa betingelser kunde medföra från sovjetisk intressesynpunkt. Neutralitet betraktades som en historiskt sett

61 ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik under efterkrigstiden”, T Bertelman, 1985-03-22, s. 41. Bifogad ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik”, J Eliasson, 1985-05-31, HP 1 Er, UD:s arkiv.

temporär företeelse. Den sovjetiska diplomatin betonade redan från första början den fredstida, politiska och ekonomiska dimensionen av neutraliteten lika mycket som den krigstida och militära.62 Efter andra världskriget syntes en politik inriktad på att främja neutralitet erbjuda få fördelar, och när neutraliteten betraktades som ett attraktivt alternativ gällde det alltid kapitalistiska länder, aldrig socialistiska.

Den uppvärdering av de neutrala ländernas betydelse som skedde i mitten på 1950-talet knöts främst till tredje världen och till de länder som snart skulle bli självständiga. Sverige och andra neutrala stater i Europa fick alla del härav genom sitt värde att kunna framställas som lockande exempel. Den positiva neutraliteten, eller neutralismen, som den på 1960-talet kom att kallas, bidrog i ett sovjetiskt perspektiv till att beröva västmakterna terräng bland de nya länderna, ekonomiskt, militärt och politiskt. Revalveringen av begreppet var direkt knuten till dess värde för att utbreda Sovjetunionens inflytande.63

Stora förhoppningar fästes härvidlag vid den alliansfria rörelsen, som ansågs ha en ”historisk roll”. I takt med att denna rörelses styrka växte under 1970-talet, och med att den alltmer tog till sig ett nord-sydperspektiv, kom den sovjetiska ideologiska kartan att stämma allt sämre med den politiska verkligheten. Under andra hälften av 1970-talet kunde man märka en klar försvagning av det sovjetiska intresset för neutralism och neutralitetspolitik i tredje världen överhuvudtaget. Detta hade också viss betydelse för den sovjetiska synen på den svenska socialdemokratin (se nedan).

Den svenska traditionella neutralitetspolitiken, dvs. alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig, måste naturligtvis i sig betraktas som värdefull från sovjetisk synpunkt när den utövades vid den sovjetiska västgränsen, och därmed berövade en angripare ett uppmarschområde. Även om denna neutralitetens ”skyddsfunktion” dominerade det sovjetiska Nordenperspektivet gick den antagligen inte att helt separera från det mer ideologiska perspektivet av brofunktion i en värld präglad av ”den fredliga samexistensen”.

62 Bertelman, 1985-03-22, s. 17. 63 Ibid, s. 18.

3.3.2. Synen på neutralitet i krig och i fred

En fråga som är värd att särskilt uppmärksammas i sammanhanget är att det förelåg en väsentlig skillnad i den svenska och den sovjetiska synen på neutralitetsbegreppet och dess innehåll under fred respektive under krigsförhållanden. Medan man i Sverige såg ett närmast linjärt samband mellan neutralitetens betydelse i dessa båda fall

  • alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig
  • tycks man ha sett saken på helt annat sätt på sovjetisk sida. I krig inträdde en ny situation som krävde helt andra överväganden än under fredstid.

Det sovjetiska intresset att respektera och bevara den svenska neutralitetspolitiken under fredstid var uppenbart. Denna politik innebar en rad fördelar ur sovjetisk synpunkt, och även om den kunnat vara ännu bättre, dvs. mer tillmötesgående mot sovjetiska intressen, så kunde den också ha varit mycket sämre, och alternativet med en svensk alliansanslutning hade varit klart sämre.

I ett krigsläge kunde resultatet emellertid bli ett annat. I en dylik situation fanns den fredstida synen på den svenska neutralitetspolitiken givetvis kvar, men då blott som ett element bland andra, till stor del militäroperativa överväganden.64 Den militära strategiska planeringen i sovjetiska staber kunde sålunda under vissa förutsättningar leda till att man ignorerade den deklarerade svenska neutraliteten. På så sätt hade det t.ex. varit tydligt att i Warszawapaktens krigsmaktsövningar planerna i många fall omfattade genommarsch av det neutrala Österrikes (men ej Sveriges) territorium.65 (Se avsnitt 3.7.)

När man från sovjetisk sida sade sig respektera den svenska neutralitetspolitiken var det sannolikt i huvudsak fredstida förhållanden som avsågs. Även om det alltså kunde ha funnits ett visst samband också i den sovjetiska synen på neutralitet i freds- respektive krigstid, så torde detta samband ha varit svagare än man på svensk sida ansåg. Den sovjetiska militära planeringen levde i viktiga avseenden sitt eget liv. Det är inte svårt att tänka sig lägen, där man på sovjetisk sida hade ansett sig tvungen att dra in Sverige i ett europeiskt krig. Svaret på frågan om Sovjetunionen i händelse av en militär konflikt i Europa skulle ha respekterat Sveriges neutralitet eller ej torde ha varit beroende av en rad faktorer - vilken slags konflikt det var frågan om, vilka kostnader ett angrepp

64 Ibid, s. 25. 65 Åström för Schori, 1985-05-14, HP 1 Er, UD:s arkiv.

på Sverige skulle medföra, vilka fördelar som stod att vinna, och vilket politiskt och militärt läge som rådde i stort. En tung faktor i dessa överväganden var dock som framgått av utredningens samtal i Moskva, den högst troliga konsekvensen av ett angrepp på Sverige skulle bli en svensk uppslutning på Nato:s sida.

En incident som gav färg åt denna frågeställning utspelades i samband med försvarsminister Sven Anderssons besök i Moskva år 1971. Vid en middag med försvarsminister Gretjko uppehöll sig Andersson bl.a. vid den svenska neutraliteten. Chefen för den sovjetiska försvarsmaktens politiska ledning, armégeneralen Jepisjev, som var närvarande, tog med anledning av detta upp en diskussion på ryska med ambassadör Jarring. ”Jag kan försäkra Er”, sade Jepisjev med pekfingret lyft mot Jarring, ”att om det blir krig igen så är er neutralitet, som er försvarsminister nyss talat om, inget värd. Ingen kommer att respektera de neutrala och de kommer inte att kunna upprätthålla den. Vardera sidan kommer att hänsynslöst flytta fram sina positioner. Det kommer inte att finnas några neutrala stater. ” Detta uttalande, som inte översattes, sades i en argumentering för att övertyga om vikten av att Sverige gick in för säkerhetskonferensen (ESK) som skulle ge möjligheter att lösa de europeiska frågorna utan krig. Jarring kommenterade avslutningsvis uttalandena med att de inte stämde med de förhållandevis mjuka och fredsbejakande tongångar som fram kom på den civila sidan, som bl.a. Brezjnevs tal under partikongressen. Jarring trodde inte heller att den sovjetiska försvarsledningens synpunkter vägde tyngre än exempelvis centralkommitténs. ”Men marskalkars och generalers synpunkter bör dock noteras och icke helt råka i glömska”, avslutade Jarring.66

3.3.3. De första efterkrigsåren, 1945 −−−− 1947 – inga illusioner

De tidiga efterkrigsåren liksom perioderna därefter fram till år 1969 ligger utanför utredningsuppdraget, men eftersom i Moskva mycket av den politiska och militära ledningens syn på Sverige och dess neutralitetspolitik formades då, har jag funnit det motiverat att beskriva viktigare inslag i utvecklingen av den sovjetiska synen på svensk säkerhetspolitik.

Den sovjetiska bilden av svensk neutralitetspolitik under åren före det kalla krigets utbrott präglades uppenbart av erfarenheterna

66 Jarring för Jödahl, 1971-06-03, HP 1 Er, UD:s arkiv

från krigsåren. Från denna tid har en hel del sovjetiska dokument frisläppts.67 Den bild som då tecknades i sovjetisk press var övervägande negativ och misstänksam, även om tonen inte var särskilt skarp. Betecknande var att synen på den svenska neutralitetspolitiken var generellt skeptisk, och att man i Moskva inte gjorde sig några illusioner om Sveriges samarbete med väst, inklusive på det militära området.

Sovjetunionens Stockholmsambassadör Madame Kollontaj rapporterade strax före krigsslutet att på samma sätt som Sverige intensivt manövrerade och gick med på varje kompromiss för att inte dras in i världskriget, skulle landet med all säkerhet komma att bete sig även i framtiden.68 På sovjetisk sida gjorde man bedömningen att man kunde förvänta sig en intensiv kamp mellan stormakterna om inflytandet över Sverige, främst mellan England och USA. England var det land som låg längst framme vid krigsslutet, och att Sveriges fortsatta fredstida neutralitet skulle komma att bli ”synnerligen välvillig” gentemot England och USA synes ha stått klart för ryssarna redan vid krigsslutet.69

Kollontajs efterträdare, Tjernysjev, ansåg att eftersom den svenska politiken bestått av ett evigt kryssande mellan stormakterna och eftergifter mot den för stunden starkaste, så kunde Sverige inte heller undgå att beakta Sovjetunionens ökade tyngd och auktoritet. Den svenska neutralitetspolitiken i fredstid kunde förstås som en balanspolitik mellan England och Sovjetunionen, menade Tjernysjev.70 Svenskarna sökte stöd och uppbackning hos England mot Sovjetunionen, samtidigt som de till det yttre upprätthöll vänskapliga förbindelser och handelsutbyte med Sovjetunionen för att undvika ett fullständigt beroende av engelsmännen.

Framför allt fann Tjernysjev de flitiga kontakterna på flygsidan mellan Sverige och ”anglosaxarna” oroande. Tjernysjev ansåg att dessa sökte etablera en ”solid militär kontakt med Sverige, syftande till att förvandla svenskt territorium till ett operativt basområde…för flyget”.71 Tjernysjev rapporterade också i februari 1946 att amerikanerna utövat påtryckningar mot Sverige för att få till stånd en breddning av gamla och anläggning av nya, stora

67 Fil. dr. Bo Petersson, under viss tid sekreterare i Neutralitetspolitikkommissionen, har refererat en del av detta material. Petersson, B. 1994. Med Moskvas ögon. Smedjebacken: Bokförlaget Arena. 68 Ibid, s. 40. 69 Ibid, s. 42. 70 Ibid, s. 41. 71 Ibid, s. 43.

flygfält, i syfte att anpassa dessa till de tyngsta amerikanska flygplanstyperna.

I samma rapport (1946) skrev Tjernysjov följande om det svenska militära västsamarbetets karaktär: ”Det är oss obekant om det finns några formella politiska eller militära överenskommelser mellan Sverige å ena sidan och England och USA å den andra rörande ’det västliga blocket’. Som bekant förnekade den svenska regeringen genom utrikesminister Undén i riksdagen i slutet av 1945 å det bestämdaste att det skulle finnas en sådan överenskommelse eller att det fanns planer på att sluta en sådan. Saken gäller emellertid inte det formella fastläggandet av tingen, utan snarare deras reella tillstånd. ”

Även på marin- och sjöfartssidan sades det ha kommit till den sovjetiska beskickningens kännedom att amerikaner och britter sökt utverka att svenska hamnar skulle rustas upp för att kunna betjäna anglosaxiska krigsfartyg.72

3.3.4. Det kalla kriget fram till Stalins död, åren 1947 −−−− 1953

  • från allmän skepsis till uttalad misstänksamhet

Perioden från mitten av år 1947 och fram till Stalins död var en tid av dramatiska händelser som ledde till Europas blockuppdelning och det kalla krigets utbrott. Periodvis uppfattades krigsriskerna som högst reella. Tjeckoslovakien, Berlinblockaden och Korea var händelser som påverkade den svenska opinionen i starkt antisovjetisk riktning, liksom också bilaterala spionaffärer och Catalinaaffären.

Förståelsen för en neutral hållning minskade på båda sidor av den allt skarpare konflikten mellan öst och väst. Denna period med den fränaste sovjetiska kritiken var samtidigt den tid då Sveriges neutralitetspolitik utsattes för hårdast kritik från västmakternas sida. Men det rådde inget tvivel om att Stalins ”tvålägersteori” hade föga utrymme för någon äkta neutralitet. En principiellt negativ inställning till neutralitet som sådan var förhärskande.

I en kommentar till Stockholmsambassadens årsrapport 1948 skriver avdelningschefen vid utrikesministeriet i Moskva, Abramov, att blott tre ting avhöll den svenska regeringen från att ansluta sig till Atlantpakten: en nykter och realistisk analys av Sovjetunionens makt, en bristande tilltro till effektiviteten hos den anglo-ame-

72 Ibid, s. 46.

rikanska militära hjälpen i händelse av krig, samt de anti-militära stämningarna hos folkmajoriteten.73 Att man på sovjetisk sida ansåg att Sverige samverkade med Nato utan att formellt ha anslutit sig, framgick av ett samtal med kommunikationsminister Sven Andersson år 1952, som ambassadören Rodionov rapporterat om.74

I ambassadens årsrapport för 1951 noterades också att Sveriges politiska och militära samarbete med USA och framför allt England stärkts. Samtidigt räknade regeringen, enligt ambassaden, med att kunna undgå att delta i ett framtida krig, åtminstone i dess första skede. Men, ”detta utesluter, enligt ambassadens uppfattning, inte möjligheten av att Sverige i händelse av ett nytt krig kommer att kränka sin neutralitet till förmån för Atlantpaktsländerna på samma sätt som hon kränkte den till förmån för Hitlertyskland under andra världskriget.”75

Statsminister Erlanders USA-resa år 1952 utnyttjades i den sovjetiska pressen som utgångspunkt för insinuationer om svenskamerikanskt dubbelspel.76 I Moskva var man också väl medveten om samarbetsavtalet mellan Sverige och USA från år 1952. Att avtalet var hemligt spädde på misstänksamheten. Det noterades att en mängd svenska militära representanter som en följd av avtalet åkt till USA för att göra uppköp och studera amerikanska militära erfarenheter.77 I en efterhandsbedömning inom det svenska Utrikesdepartementet hölls det för troligt att Sveriges politik under denna tid ”ingivit den ryska ledningen uppfattningen att Sverige var på glid i riktning mot Nato”.78

3.3.5. Chrusjtjovtiden och den fredliga samexistensen, åren 1954 −−−− 1964

  • neutraliteten som möjlighet

En förändring av den negativa sovjetiska synen på neutralitetspolitik kom inte förrän efter Stalins död, och då som en del av de stora och viktiga förändringar som ledde till ”den fredliga samexistensens politik”, som proklamerades av Chrusjtjov vid den 20:e partikongressen år 1956. Stalins tes om krigets oundviklighet

73 Ibid, s. 49. 74 Ibid, s. 56. 75 Ibid, s. 60. 76 Bertelman, 1985-03-22, s. 61. 77 Petersson, Med Moskvas ögon, s. 61. 78 Bertelman, 1985-03-22, s. 62.

ersattes av principen om fredlig övergång till socialismen. Neutraliteten, som inte passat in i ”två läger”-tänkandet, fick nu i stället en nyckelroll som övergångsstadium, och ”fredslägret” skulle utbreda sig på det kapitalistiska lägrets bekostnad.

Denna politik, som alltså hade mindre med Sverige och neutralitet att göra än med en förändrad sovjetisk världsbild, kodifierades för svensk del i den gemensamma kommunikén från Erlanders besök i Moskva våren 1956, vari Sovjetunionen förklarade sig respektera den svenska neutralitetspolitiken.

Men om principiellt stöd för den svenska neutralitetspolitiken sålunda fastlagts på högsta ort kom i ett bilateralt perspektiv nästan hela Chrusjtjovperioden att präglas av komplikationer och uppblossande ”kriser”.79 Från Erlanders besök år 1956 skulle det dröja sju år till nästa högnivåbesök. Ett Sverigebesök av Chrustjov var visserligen aktuellt år 1959, men inställdes från sovjetisk sida med kort varsel, bl.a. efter inrikespolitisk kritik i Sverige mot ett besök, en diskussion som senare ledde till den s.k. Hjalmarsonaffären. Betydelsen av det inställda besöket sammanfattades av Utrikesdepartementets sovjetexpert Stellan Bohm på följande vis:

”För den ryska ledningen underströk sannolikt det inträffade känslan av en vitt utbredd sovjetfientlighet i Sverige och aktualiserade frågan, vilken politik en alternativ regering skulle föra visavi Sovjetunionen. Om någon tilltro till en svensk neutralitet öst-väst funnits

  • vilket inte är säkert
  • måste den sannolikt ha

minskat avsevärt efter denna incident.”80

En mer positiv syn på neutralitet kunde för Moskva också innebära problem med de egna allierade. Ungern blev ett exempel på detta, och Moskva reagerade också mycket tydligt mot de tankar som bl.a. Erlander vid denna tid gav uttryck för om ett neutralt bälte på den europeiska kontinenten.

En fråga som tilldrog sig viss uppmärksamhet i Moskva var Trondheimprojektet (se avsnitt 6.4.4), och från sovjetisk sida uttrycktes vid upprepade tillfällen oro för projektets implikationer. Rodionov överlämnade ett memorandum i frågan till Undén, som indignerat tillbakavisade anklagelsen om att det hela visade att Sverige samarbetade med Nato. Projektet hade ingenting med militära aspekter att skaffa, sade Undén till Rodionov.81 Frågan tonades

79 Ibid s. 73. 80 Ibid s. 76. 81 Petersson, Med Moskvas ögon, s. 71 f.

sedan ned, och i det underlag som gavs till politbyrån inför Erlanders besök hölls tonen saklig.

En annan fråga där starka sovjetiska synpunkter framkom var kärnvapenfrågan. I ett samtal som den svenske Moskvaambassadören Sohlman hade med försvarsstabschefen marskalk Sokolovskij år 1958 uttalade sig denne positivt om den svenska regeringens politik syftande till att förbli neutral i händelse av krig. Beträffande atomvapenfrågan förklarade Sokolovskij dock att det inte skulle bli möjligt för Sovjetunionen att ta risken av att respektera ett land som Sveriges neutralitet, om det lade sig till med dylika vapen. Om man visste att länder som Sverige förfogade över kärnvapen skulle man av säkerhetsskäl bli tvungen att redan i början av ett krig belägga landet med förintande raketer.82

Också Europafrågan, eller EEC-frågan, som den då kallades, bevakades noga från Moskvas sida. Kontakter, även associering, skulle undergräva den svenska självständigheten och därmed riskera neutraliteten.

Även om man i Moskva ständigt påtalade vad man såg som en svensk slagsida västerut så verkade man dock i det sovjetiska utrikesministeriet i början av 1960-talet ha gjort den bedömningen att det var bättre med en ofullständig svensk neutralitetspolitik än ett regelrätt Natomedlemskap. Målsättningen var att se till att Sverige inte övergav sin neutralitetspolitik utan, som man uttryckte det kvarstannade ”på neutralitetens positioner”.83

3.3.6. Brezjnevtiden fram till U 137, åren 1965 −−−− 1981

  • −−−

neutralitet och stabilitet

Inledningen på denna period kan hänföras till Erlanders besök hos de nya sovjetledarna år 1965. En bidragande faktor till det relativa lugn som då kom att prägla situationen kan vara att Sverige och de nordiska länderna alltmer torde ha glidit ur Sovjetunionens fokus i takt med att Tysklandsuppgörelsen, SALT och andra inslag i avspänningsprocessen mellan supermakterna ryckte närmare.84

Vissa bilaterala störningsmoment förekom, såsom Wallenberg, Tjeckoslovakien, Solzjenitsyn och en viss sovjetisk irritation över vad man uppfattade som den svenska supermaktsdoktrinens kål-

82 Bertelman, 1985-03-22, s. 83. 83 Petersson, Med Moskvas ögon, s. 75. 84 Bertelman, 1985-03-22, s. 92.

suparsyn. Ogillandet av den svenska supermaktskritiken kan illustreras av att den sovjetiska tidskriften New Times kritiserade Palme för att ha slagit in på en ”hal väg”, och för att ha visat sig mottaglig för ”antikommunistiska föreställningar”. Palme anklagades för att se världen genom ”den notoriska supermaktsteorins” prisma, något som man också erinrade om att maoisterna propagerade för, samt för att inte vilja se skillnaden mellan de politiska systemen i Sovjetunionen och USA.85

Utredningen har i det sovjetiska utrikesministeriets arkiv fått del av de bedömningar som i slutet av sextiotalet och början av sjuttiotalet gjordes i Moskva av den svenska utrikespolitiken och neutralitetspolitiken. I en promemoria från år 1969, upprättad av skandinaviska avdelningen i utrikesministeriet i Moskva, konstaterades inledningsvis att ”den traditionella neutralitetspolitiken låg till grund för Sveriges utrikespolitiska kurs”, och att ”denna politik, som under en lång historisk period säkrat att Sverige inte deltagit i krig, lett till ekonomiska fördelar, samt givit Sverige en viss politisk tyngd i internationella frågor”, hade stöd i vitt skilda politiska läger i landet. Dessutom hade den svenska regeringen de senaste åren framfört tanken att en neutral stat hade rättighet och skyldighet att uttrycka självständiga ståndpunkter i internationella frågor. Med utgångspunkt i dessa förutsättningar hade Sverige intagit en skarpt kritisk hållning till den amerikanska aggressionen i Vietnam, konstaterades det. Sverige spelade i grunden en positiv roll i nedrustningsförhandlingarna i Genève, och de svenska positionerna i många internationella frågor låg nära eller sammanföll med de sovjetiska. Samtidigt gjorde den ideologiska gemenskapen och de nära ekonomiska banden med Västeuropa att ”Sverige i sin utrikespolitik som helhet höll sig till en provästlig orientering. ” Det noterades att Sverige inte erkänt DDR, och att Sverige intagit en ”fientlig” hållning till ”Warszawapaktsländernas bistånd till det tjeckiska folket” år 1968. Sverige delade vidare ”den västliga s.k. brobyggarpolitiken” gentemot de socialistiska länderna. Sverige ut-

85 ”The Social Democratic leader, known for his constructive approach to and progressive views on a number of international issues, chose to embark on a path that can hardly be qualified as anything but slippery, showing himself to be captive to anticommunist concepts inconsonant with the present international climate. Palme looks at the present world situation through the prism of the notorius ’Superpower theory’, which it will be recalled is most persistently propagated by the Maoists. He closes his eyes to the differences between the political and social systems of the Soviet Union and the United States”. Bertelman, 1985-03-22, s. 98. Att notera är att Palme förknippas med maoisterna, vilket är ungefär det värsta man kunde tänka sig ur sovjetisk synvinkel vid denna tid. Samtidigt måste påpekas att Palme också var föremål för positiva kommentarer i sovjetisk press, och att dessa övervägde.

vecklade förbindelserna med de socialistiska länder som intagit ”särskilda positioner” gentemot Sovjetunionen (Rumänien, Jugoslavien), och strävade efter att aktivera de nationalistiska tendenserna i dessa länders politik, samtidigt som man höll tillbaka utvecklingen av kontakterna med andra socialistiska länder, sades det.86

”I sin försvarspolitik stöder sig Sverige också på väst”, konstaterades det vidare i dokumentet. ”De ledande kretsarna i landet betraktar Nato som en faktor som stärker deras internationella ställning och säkerhet”. De anser, sades det, att med Danmark och Norge i Nato, och Finland med ”begränsade militära förpliktelser i förhållande till Sovjetunionen och en neutral linje i internationella frågor” så råder en för Sverige fördelaktig styrkebalans, som tillåter landet ”att manövrera och föra en aktiv utrikespolitik” med breda förbindelser såväl med västliga, som med socialistiska länder. Därför förhöll sig svenskarna negativa till allt som kunde störa styrkebalansen i Europa. Det var karaktäristiskt att Frankrikes uttåg ur Nato mottogs negativt i politiska kretsar i Sverige. Sverige var också emot att omvandla norra Europa till en militär konfliktzon, och dolde inte sitt intresse i att de nordiska Natoländerna inte gick för långt i sina förpliktelser gentemot Nato.87

Det noterades också i PM att den svenska regeringen, med utgångspunkt i det fortsatta svenska intresset i att bevara styrkebalansen i Europa, ”funnit det möjligt att på sista tiden företa en faktisk frysning av sina försvarsutgifter.” Apropå säkerheten i Nordeuropa konstaterades att den svenska regeringen var nöjd med det rådande militärpolitiska läget, och i samband därmed förhöll sig negativt till åtgärder som skulle kunna störa balansen. Därför hade Sverige uttalat sig mot Kekkonens förslag om en kärnvapenfri zon, under den förevändningen att regionen redan var kärnvapenfri, och att en sådan zon måste omfatta inte bara norra Europa, utan även Centraleuropa.

Den ”fientliga” svenska reaktionen på augustihändelserna i Tjeckoslovakien hade medfört en bred antisovjetisk kampanj i Sverige, och det noterades att den svenska beredskapen hade höjts. Den svenska regeringen hade emellertid sedermera inriktat sig på en normalisering av de svensk-sovjetiska förbindelserna (jfr ovan avsnitt 3.2.1).

86 1969-09-10, Skandinaviska avdelningen vid sovjetiska utrikesministeriet. 87 Ibid.

I ett särskilt avsnitt om Sverige och ”den gemensamma marknaden” sades att den västeuropeiska integrationen fortsatte att utgöra en av de grundläggande målsättningarna i den svenska handelspolitiken. Det svenska intresset förklarades av att en så stor del av den svenska handeln ägde rum med Västeuropa. Sverige betraktade EFTA som ett steg på vägen mot den västeuropeiska integrationen, sades det. Sverige var också för Nordek, inte minst för att förbättra de nordiska ländernas förhandlingsposition gentemot EEC. Det kan noteras att ingenting här sades om neutralitetspolitiken som ett hinder mot ett närmande till EEC.88

Den svenska neutralitetspolitiken spelade ”en positiv roll för bevarandet av fred och stabilitet” i norra Europa, konstaterades i en översikt över de bilaterala svensk-sovjetiska relationerna av skandinaviska avdelningen den 10 juni 1970. Även om de svenska ledarna orienterade sig västerut så måste de räkna med att Sovjetunionens position förstärkts, och ”de kan inte bortse från att i händelse av en väpnad konflikt så kan Nordeuropa bli en arena för militära aktioner, i vilket sammanhang den svenska neutraliteten kan komma att hotas, och till och med landets själva existens. ” Här ligger grunden till deras strävan att inte tillåta en farlig ökning av spänningen i denna region och upprätthålla goda grannskapsförbindelser med Sovjetunionen, sades det vidare i översikten.89

I en skrivelse från Stockholmsambassaden från samma tid konstaterades det att det låg i Sovjetunionens intresse att stödja socialdemokraterna i Sverige (mer om detta nedan). I skrivelsen framhölls också att om de borgerliga partierna skulle komma till makten, skulle detta otvivelaktigt leda till från sovjetisk synpunkt oönskade förändringar i svensk utrikespolitik. ”Också en borgerlig regering skulle deklarera sin uppslutning till neutralitetspolitiken, ” sades det, ”men i själva verket skulle den följa en kurs mot närmare politiskt och ekonomiskt samarbete med väst, snarast möjliga anslutning till gemensamma marknaden, och återhållsamhet i utvecklingen av de svensk-sovjetiska förbindelserna.”90

Någon grundläggande förändring i de här redovisade bedömningarna från år 1969 kan knappast sägas ha ägt rum under de två åren t.o.m. 1971, från vilka det sovjetiska utrikesministeriets bedömningar gjorts tillgängliga. En förändring som kan vara värd att notera är att de politiska aspekterna av en svensk EEC-anslut-

88 Ibid. 89 Översikten sammanställdes inom Skandinaviska avdelning vid sovjetiska utrikesministeriet 90 Promemoria från sovjetiska ambassaden i Stockholm 1970-05-06.

ning får större uppmärksamhet, liksom att en mer kritisk hållning gentemot Nordek kan förmärkas, med tydliga anspelningar på att Sverige betraktade Nordek som ett instrument för att inte bara öka sitt eget inflytande, men också försvaga banden mellan Finland och Sovjetunionen.91

Den bild som tecknats i det sovjetiska utrikesministeriets dokument av den sovjetiska synen på den svenska utrikespolitiken stämmer i mycket med vad som kan utläsas av rapporteringen från den svenska ambassaden i Moskva, på vilken redovisningen i detta avseende av den återstående delen av utredningens period bygger. Den stämmer också med den bild som utredningen fick vid samtal i Moskva med sovjetiska politiker och diplomater som var verksamma vid denna tid.

I samband med de svenska försöken att sälja Viggen till ett antal Natoländer, liksom med anledning av den svenska anslutningen till det internationella energiorganet IEA, förekom viss kritik i den sovjetiska pressen. Att särskilt notera är att övergången till borgerligt styre i Sverige år 1976 inte föranledde något som vittnade om att den sovjetiska synen skulle ha påverkats, något som är intressant inte minst mot bakgrund av Stockholmsambassadens härvidlag mer pessimistiska bedömning från år 1970 som ovan refererats.

Under de sista åren av 1970-talet skärptes tonläget i allmänhet i sovjetiska media, och man började också uttrycka mer bekymmer för läget i norr, bl.a. om avtal om flygbaser, marinövningar i Nordatlanten och effekterna av kryssningsrobotar. Den sovjetiska nyhetsbyrån APN ställde år 1979 i en karaktäristik av utvecklingen i det nordiska området frågan: ”kan den nordiska säkerheten i dess nuvarande form ge svenskarna garantier för deras neutralitet, om t.ex. kryssningsrobotar och andra moderna vapen stationeras i Europa?”92

Kritiken mot Danmark och Norge ökade, men detsamma drabbade inte Sverige. Den starka svenska reaktionen på Afghanistaninvasionen passerade i stort sett ostört och under år 1980 förekom sovjetisk välvilja och förslag om utbyten, konsultationer och högnivåbesök i en utsträckning som fick den svenska Moskvaambassaden att i slutet av året tala om ”sovjetiska omfamningsförsök”.93

91 1970-05-06, s. 10, Skandinaviska avdelningen vid sovjetiska utrikesministeriet. 92 Bertelman, 1985-03-22, s. 100. 93 Ibid, s. 101.

I november 1980 gjorde APN-journalisten Baranikas ett grovt inlägg i den svenska debatten om möjliga konsekvenser för svensk del av de amerikanska kryssningsrobotarna: ”Man bör nog utgå ifrån att de svenska försäkringarna att de är beredda att skjuta ned varje robot som kommer in i deras luftrum, inte är någon garanti för Sovjetunionens säkerhet” skrev Baranikas och tillade att resultatet av det sovjetiska luftförsvarets ingripande ”kan bli en kärnvapenexplosion över vederbörande lands territorium. Följderna behöver nog inte ordas mycket om.”94 Även om detta inlägg torde få ses i ljuset av kampanjen mot Natos dubbelbeslut innebar det också en indirekt reflexion över den svenska neutralitetens möjligheter i ett vapentekniskt nytt läge.

Inte heller under år 1981 förekom det något som förändrade den positiva helhetsbilden. Viss kritik noterades mot den svenska vapenexporten och -importen och i sammanhanget kan noteras kritik av Weinberger för hans försök under Stockholmsbesöket att locka bort svenskarna från den rätta vägen. Men på det hela taget valde man att inte göra någon större affär av detta besök. Mindre än två veckor före U 137:s strandning talade ambassadör De Geer i Moskva om en sovjetisk charmoffensiv mot Sverige.95

Även om den positiva sovjetiska inställningen till svensk neutralitetspolitik under 1970-talet kan sägas till dels ha varit ett element i de goda bilaterala relationerna så kan nog sammanfattningsvis sägas att man från Moskva då såg den svenska politiken som en stabilitetsskapande faktor i Norden och en säkerhetsstärkande faktor på den europeiska kontinenten.96

Denna syn bekräftades också vid utredningens samtal i Moskva. Den förre premiär- och utrikesministern, SVR-chefen m.m. Evgenij Primakov framhöll bl.a. att ”vi satte mycket stort värde på möjligheten av neutrala stater i Europa, det skulle ju göra Nato svagare. Det kunde påverka och stärka stater som Frankrike och Danmark, som ej ville gå en militaristisk väg. Särskilt Sverige och Österrike hade betydelse härvidlag”.97

Följande ord från den svenska upplagan av Brezjnevs memoarer förtjänar också citeras: ”I Sovjetunionen sätter vi stort värde på Sveriges neutralitetspolitik, vilken är en av de viktiga faktorer som

94 Ibid. 95 Ibid, s. 102. 96 Ibid, s. 107. 97 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

bidrar till att upprätthålla fred och säkerhet i Nordeuropa och spelar en positiv roll på den internationella arenan”.98

3.3.7. Det andra kalla kriget och ubåtsfrågan, åren 1982 −−−− 1985

U 137-händelsen ledde till en klar försämring av de svensksovjetiska förbindelserna och till ett förändrat tonläge mellan Sverige och Sovjetunionen, som avspeglade sig också i sovjetiska kommentarer om Sverige och svensk politik. Den principiellt positiva synen på svensk neutralitetspolitik förblev dock oförändrad, och en gradvis normalisering kom snart igång, med återupptaget besöksutbyte och en återgång till i huvudsak positiva uttalanden officiellt och i pressen om den svenska regeringens utrikespolitik.

Efter den svenska protesten år 1983 med anledning av Ubåtsskyddskommissionens rapport utvecklades emellertid ubåtsproblemet till ett verkligt problem i relationerna. Det sovjetiska svaret gav uttryck för avsevärd indignation och krävde förnyade undersökningar. Sovjetiska presskommentarer efterlyste bevis och talade om att ”vissa kretsar” sökte försämra förhållandet till Sovjetunionen och motivera ökade försvarsanslag. Man tog nu i pressen och i bilaterala kontakter fram gamla synpunkter och kritik från tidigare epoker, samtidigt som den principiellt positiva synen på svensk neutralitetspolitik förblev oförändrad. Neutraliteten framställdes dock som alltmer hotad av ”vissa kretsar” vars syfte var att piska upp ubåtshysterin för att driva Sverige närmare Nato.99 Den huvudsakliga bilaterala svårigheten var antisovjetismen i Sverige, och den svenska regeringens oförmåga eller ovilja att ta itu med denna. I detta sammanhang kan också möjligen noteras att man på vissa håll i sovjetisk press spekulerade i att Nato skulle ligga bakom ubåtsintrången, just för att ge anledning till misstankar mot Sovjetunionen.100 Ubåtskränkningarna i övrigt, och deras hantering samt inverkan på de bilaterala relationerna behandlas i ett särskilt avsnitt (se 5.6.).

98Brezjnev: sidor ur hans liv. 1978. Malmö: Corona, s. 14. 99 Petersson, B. Sovjetunionen och neutraliteten i Europa: sovjetiska kommentarer om Finlands,

Schweiz´, Sveriges och Österrikes neutralitetspolitik 1955

1988. Stockholm: Utrikespolitiska

institutet, s. 49. 100 ”Svensk-sovjetiska förbindelser: tema med variation”, A Edeen, 1984-06-29, HP 1 Er, UD:s arkiv.

Sett i ett längre perspektiv kom denna omgång av sovjetisk kritik ganska plötsligt efter en lång period av i stort sett problemfria förbindelser. Detta bidrog till att skapa intrycket av en kraftig förändring, även om den positiva grundsynen på neutralitetspolitiken bestod.

Gromyko efterlyste i ett samtal med utrikesminister Ullsten i juni 1982 ”realism” från svensk sida i de bilaterala förbindelserna. Användningen av detta uttryck utgjorde ett nytt inslag i det sovjetiska språkbruket gentemot Sverige. Det har framhållits att uttrycket både har en geopolitisk underton och kan tolkas som en anspelning på maktrelationer som kan gälla fler områden än ubåtshanteringen.101

Den oro som vid denna tid från sovjetiskt håll uttrycktes över den svenska neutralitetspolitiken och att denna skulle vridas i västlig riktning måste också ses i samband med farhågor för att det strategiska läget i Norden kunde förändras till Sovjetunionens nackdel. Man noterade i Moskva med stort ogillande den ökade militära aktiviteten i Norden från USA:s och andra Natoländers sida, med förhandslagringen, underrättelseaktiviteter och omfattande manövrer i Norge och Danmark som tydliga exempel.

Sveriges agerande i frågor rörande nedrustning och säkerhetspolitik fick beröm, medan kritik riktades mot bl.a. det försvarsindustriella samarbetet med Nato och ett allmänt djupnande ekonomiskt beroende av väst, mot massmedia, och mot ”vissa kretsar”. I en enda fråga gjordes i diplomatiska kontakter raka påståenden om neutralitetspolitiska avvikelser. Det gällde transporter av Natomateriel över svenskt territorium till Norge, som man ansåg stå i strid med svensk alliansfrihet i fredstid.102

Vid mina samtal i Moskva framhöll den tidigare chefen för skandinaviska avdelningen i det sovjetiska utrikesministeriet (alias den i dessa sammanhang betydelsefulle pseudonymen Kommissarov, författare till en rad böcker och artiklar om Sovjetunionen och nordiska säkerhetspolitik) Jurij Derjabin att den svenska neutraliteten alltid sågs ”genom ett försvarspolitiskt spektrum, med utgångspunkt i relationerna mellan supermaktsblocken. Den svenska säkerhetspolitiken var en viktig faktor för säkerheten och stabiliteten i norra Europa. Men det fanns också andra aspekter. Man kunde inte säga att man på sovjetisk sida haft

101 Bertelman, 1985-03-22, s. 115. 102 ”Den sovjetiska synen på svensk neutralitetspolitik”, S Carlsson, 1984-11-09, HP 1 Er, UD:s arkiv.

fullt förtroende för den svenska neutralitetspolitiken. Man hade haft vissa reservationer, och detta hade också kommit fram offentligt.” Man ansåg vidare att USA sökte störa den svenska neutraliteten”. Exempel på detta var Weinbergers besök år 1981. USA ville använda sig av den svenska försvarsindustrin för att binda upp projekt som JAS och Viggen. Den svenska neutraliteten sågs alltid som pro-västlig. ”Vi ansåg att Sverige förde ett dubbelspel. Ibland skedde detta bakom ryggen på regeringen. I fall av öppen konflikt skulle man inte veta hur Sverige skulle komma att bete sig. Men vi sökte stödja den svenska neutraliteten”. Så långt Derjabin.103

Amiralen Tjernavin, marinchef på 1980-talet, underströk att man aldrig såg Sverige som en motståndare, att Sverige aldrig var utmärkt som fiende på de militära kartorna, och att Sverige aldrig utgjort ett militärt hot vars styrka man haft anledning att analysera. I Östersjön hade man andra problem. Man analyserade dock möjligheten att Sverige skulle bryta neutraliteten. Sverige hade en flotta som inte ensam kunde stå emot den sovjetiska, men i förening med Nato blev situationen en annan (i Östersjön).104

Den f.d. nedrustningsförhandlaren, tillika OSSE-, CFE-, och Stockholmsambassadören Oleg Grinevskij, som bl.a. lett den sovjetiska delegationen till Stockhomskonferensen och dennas fortsättning i Wien, och följaktligen haft god insyn i Warszawapaktsländernas agerande sade sig aldrig ha sett Sverige figurera i operativa planer eller att Sverige skulle ha varit ett objekt för militära operationer. Man väntade inte heller några operationer som utgick från svenskt territorium, sade Grinevskij. Sverige hade aldrig setts som något säkerhetspolitiskt hot.105

Denna bild bekräftades också vid mina samtal i Warszawa, bl.a. med den förre presidenten, premiär- och försvarsministern, tillika ÖB generalen Jaruzelski, som alltsedan han blev polsk generalstabschef år 1965 deltagit i alla viktigare möten inom Warszawapakten. Inte vid något tillfälle hade Sverige dykt upp som ett problem i sig, sade Jaruzelski, man tog den svenska neutraliteten som något självklart och naturligt. Östersjön låg också långt ned på prioriteringslistan. Inte heller planerades enligt Jaruzelski några offensiva aktiviteter gentemot Norge. Det skulle vara svårgenom-

103 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 104 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 105 ”Säkerhetspolitiska utredningen – anteckningar från middag med ryska Sverige-experter”, M Foyer, Sveriges ambassad i Moskva, 2002-06-08, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

förbart. Sovjetunionen var enligt Jaruzelski intresserad av bevarad svensk neutralitet. ”Så dess marskalkar förutsåg inget handlande som kunde ge anledning att ingripa. Däremot fanns det en oro för att det kunde utvecklas situationer där Nato drog in Sverige”.106

3.3.8. Normalisering, åren 1986 −−−− 1989

Efter statsminister Carlssons besök i Moskva år 1986 föll ubåtsfrågan gradvis i skymundan i de svensk-sovjetiska relationerna, för att inte återkomma på allvar förrän in på 1990-talet, och då med Ryssland som motpart och med Carl Bildt som svensk statsminister. Under slutet av 1980-talet koncentrerades i stället de bilaterala relationerna kring frågan om gränsdragningen i Östersjön avseende ekonomiska zoner, och de påverkades också av de accelererande förändringarna inom Sovjetunionen. En viss utveckling i synen på den svenska neutraliteten skedde under denna tid, kanske som del av en tilltagande uppskattning av Sverige som ekonomisk och social förebild.

Statsminister Palmes tal vid den socialdemokratiska partikongressen år 1984 kan sägas ha markerat början av normaliseringen. Han talade där om vikten av dialog och diskussion och betonade att Sverige inte fick rädas att hävda sina nationella intressen i meningsutbytet med Sovjetunionen. Samtidigt eftersträvades ett gott och stabilt förhållande. Detta budskap om behovet av en rättfram dialog om problemen i våra förbindelser neutraliserade i betydande utsträckning den debatt om besöksutbytet som pågick i den svenska inrikespolitiken, och en rad besök följde.

Slutpunkten i normaliseringsprocessen kan sägas markeras av Gorbatjovs uttalande under statsminister Carlssons besök år 1986 om ”ovillkorlig respekt för den traditionella neutralitetspolitik som förs av Sverige”. Denna formulering gick längre än man någonsin tidigare gjort från sovjetisk sida i uppskattning av den svenska neutralitetspolitiken. Dessa uttalanden ansågs på svensk sida ha höjt det politiska pris Sovjetunionen måste betala om det skulle visa sig att fortsatta ubåtskränkningar av svenskt territorium skulle ha sovjetiskt ursprung.107

106 Samtal med Jaruzelski, 2002-09-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 107 ”Gorbatjovs uttryck om svensk neutralitetspolitik – jämförelse bakåt”, T Bertelman, 1986-04-18, HP 1 Er, UD:s arkiv.

3.3.9. Synen på det svenska försvaret

Från ungefär denna tidpunkt, dvs. våren 1986, kunde också noteras de första försiktigt positiva uttalandena från sovjetiskt håll om det svenska försvaret. Även om grundtonen i den sovjetiska synen på Sverige och svensk politik varierade mycket under hela det kalla kriget, så hade de teman som tagits upp från sovjetisk sida varit förhållandevis konstanta. Det hade i stort rört sig om tre huvudtema kring vilka all kritik kretsat: det svenska försvarets enligt sovjetisk uppfattning onödiga storlek och västberoende, det ekonomiska samarbetet med väst, och de s.k. ”kretsarnas” verksamhet, dvs. monopolkapitalet, militären och högerpressen.

Den sovjetiska inställningen till det svenska försvaret var i stort sett oförändrat negativ. Det kan dock noteras att lovord utdelats för uttalade avsikter att skydda svenskt territorium mot överflygning av kryssningsrobotar. De mest negativa omdömena om Sverige under den aktuella perioden gällde försvarsfrågorna i allmänhet och ubåtskränkningarna i synnerhet. Ett genomgående tema var antydningar om nära samarbete med Förenta Staterna eller foglighet gentemot amerikanska påtryckningar, antingen det var fråga om kontroll av högteknologi eller militärtekniskt och underrättelsesamarbete mellan Sverige och USA. En allmänt förekommande tes var att små staters satsningar på ökat försvar endast ökade deras beroende av de ”imperialistiska makterna”. Staterna gjorde bättre i att föra en ”oberoende utrikespolitik, inriktad på fred och nedrustning”.108

Mot denna bakgrund, där Sveriges försvarsansträngningar stundom framställdes som närmast futila, blev ett uttalande av den sovjetiske generalöversten Tjervov inför Krigsvetenskapsakademin i Stockholm år 1986 av särskilt intresse. Tjervov förklarade att Sovjetunionen gärna såg ett starkt svenskt försvar, bara det var neutralt. Han betonade också i sammanhanget att hans uppfattning utgjorde den officiella sovjetiska synen på svenskt försvar.109

Tjervovs uttalande innebar en klar sovjetisk positionsförflyttning. Knappast någon gång tidigare hade en sovjetisk företrädare givit uttryck åt en liknande uppfattning. Två undantag kan noteras: vid ett svenskt militärbesök i Sovjetunionen år 1958 hade marskalk Sokolovskij utbringat en skål för den svenska armén som en freds-

108 ”Sovjetiska uttalanden om Sverige våren 1985

1987”, H Olsson, 1988-06-28, HP 1 Er,

UD:s arkiv. 109 Ibid.

bevarande faktor, och år 1980 hade ambassadören Jakovlev till överbefälhavaren framfört att ”Sovjetunionen betraktade ett relativt starkt svenskt försvar som en viktig del av det säkerhetspolitiska mönstret i Norden och som ett bidrag till stabiliteten”.110

3.3.10. Neutralitetspolitiken och socialdemokratin

I Moskva såg man den svenska socialdemokratin som bärare av neutraliteten och främste förvaltare av neutralitetspolitikens grundläggande idéer. Ur sovjetisk ideologisk synpunkt var detta positivt, men ingalunda oproblematiskt. Inte minst det framväxande nordsydperspektivet, och den svenska socialdemokratins anammande av detta begrepp som instrument för att beskriva världen skapade problem. Detta begrepp förde i ett sovjetkommunistiskt perspektiv tanken bort från den grundläggande motsättningen i världen, den mellan kommunism och kapitalism.

Att Sverige och den svenska modellen och inte minst neutraliteten innebar en farlig lockelse för de östeuropeiska staterna har tidigare berörts. Men också gentemot tredje världen innebar den svenska socialdemokratin med Olof Palme i spetsen något av en ”ideologisk säkerhetsrisk” för Moskva. (Se citat ovan) I viss mån hotade den typen av tankegångar hela den kommunistiska världsbilden, och därmed den ideologiska legitimiteten i det kommunistiska samhällsbygget. I förlängningen av den världssyn som den svenska socialdemokratin gjorde sig till tolk för låg också att Sovjetunionen som industrialiserat land skulle buntas ihop med det övriga nord, med allt vad det innebar i termer av medansvar inte bara för det rådande desperata tillståndet i den tredje värld som alltså enligt Moskvas sätt att se inte fanns, utan också för att komma till rätta med dess problem, alltså för bistånd, m.m. Här var det ur sovjetisk synvinkel fråga om ideologiskt kätteri med långtgående implikationer.

Detta sagt måste dock konstateras att de svenska socialdemokraterna rent allmänt blev föremål för mycken uppskattning från sovjetisk sida. Till skillnad från de borgerliga sades socialdemokraterna stå för en mera nykter och framsynt inställning, samt fördomsfrihet och ansvar i sina utrikespolitiska handlingar. Inte minst gällde detta på 1980-talet.111 Sovjetiska media tog också

110 Bertelman, 1985-03-22, s. 29. 111 Petersson, Sovjetunionen och neutraliteten i Europa, s. 38.

konsekvent öppet ställning för socialdemokratin, t.ex. i 1985 års val.

Den aktiva utrikespolitiken uppskattades i många sammanhang. Det konstaterades ofta att Sovjetunionens och Sveriges positioner i en rad viktiga internationella frågor var sammanfallande eller närliggande, t.ex. ESK, om militära förtroendeskapande åtgärder, fördömande av kolonialism och apartheid, samt Indokina. De sovjetiska kommentarerna kring Sveriges agerande i Vietnamfrågan var dock långt ifrån så entusiastiska som man kunnat förvänta sig.112 Palmekommissionens förslag om en zon i Centraleuropa fri från slagfältskärnvapen rönte ej heller någon uppskattning. Kommissionsmedlemmen Georgij Arbatov, som redan i kommissionsrapporten reserverat sig mot idén, berättade för mig vid utredningens besök i Moskva i maj månad att han innan rapporten skulle antas hade ringt till den sovjetiske stabschefen Ogarkov, som sade nej till förslaget om zon. ”Detta måste förhandlas länge och utförligt om”, hade Ogarkov sagt. Arbatov hade då ringt försvarsminister Ustinov som också var emot zonförslaget. Då ringde Arbatov slutligen till president Andropov som frågade Arbatov om han önskade skapa problem mellan sig och försvarsministern. Det var således inte förvånande att han inlade sin reservation.

3.4. Hotbilden mot Sverige i försvarsutredningar och försvarsbeslut

3.4.1. Inledning

En bred redogörelse för den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen under sjuttio- och åttiotalen har givits i avsnitt 2. Mot bakgrund av denna allmänna beskrivning skall här närmare tecknas några konturer av den hotbild – eller snarare de hotbilder – som då uppfattades föreligga och som var avgörande element i den säkerhetspolitiska situation i vilken Sverige konkret befann sig.

Det är här viktigt att understryka att det är hotbilden som den då uppfattades som är relevant i sammanhanget, och inte hur vi nu i ljuset av vad vi vet idag tycker oss se densamma. Tack vare de omvälvande förändringar som skett i europeisk politik har vi nu på ett helt annat sätt än tidigare tillgång till ett brett källmaterial. Detta material är emellertid långt ifrån fullständigt. Bristen på

112 Ibid.

insyn i många arkiv gör att bilden sådan den ser ut idag kan komma att modifieras på väsentliga punkter när flera relevanta källor blir tillgängliga.

Det är också viktigt att redan inledningsvis understryka att uppfattningen av hotbilden i Sverige under det kalla kriget var högst reell

  • från 1940-talets slut upplevde man under långa tider en betydande risk för ett storkrig i Europa. Och enligt de bedömningar som gjordes fanns risken att Sverige skulle dras in i ett sådant krig, i första hand genom ett angrepp från Sovjetunionen.

3.4.2. Ryssland/Sovjetunionen som traditionellt hot mot Sverige

Det sägs inte klart ut och antyds heller inte i försvarsutredningar och -beslut från den tiden att det är från Sovjetunionen och Warszawapakten som det militära hotet mot Sverige kom. Geografi, historia och de politiska och militära förhållandena ger emellertid tydliga besked i den frågan. Närheten till Ryssland/Sovjetunionen har i mer än ett halvt årtusende utgjort Sveriges grundläggande säkerhetspolitiska problem.

På svensk sida har man de senaste århundradena många gånger haft anledning att fundera över det ryska hotet (på samma vis som man på rysk sida haft väl grundad anledning att beakta hotet från Sverige). I slutet av 1800-talet aktualiserades denna debatt i och med de stigande spänningarna i Europa. Man utgick i Sverige ifrån att Ryssland önskade tillgång till isfria hamnar i norra Norge och avsåg att uppnå detta genom en attack vid ett lämpligt tillfälle.113Förryskningen i Finland ledde till indignation och spekulationer om en förestående offensiv västerut. Järnvägsbyggen i Finland och rykten om ryska spioner på den svenska landsbygden förklädda till sågfilare tolkades också som förberedelser för ett sådant drag.

Historiker har i efterhand emellertid inte funnit några bevis för ryska planer att attackera Skandinavien och man har pekat på möjligheten att det upplevda ryska hotet i huvudsak var ett instrument i den interna svenska försvarsdebatten vid tiden före första världskriget, att den s.k. rysskräcken väsentligen var en produkt av kampanjerna för reformer av det svenska försvaret. Det har ifråga-

113 Malmborg, M. af. 2001. Neutrality and State-Building in Sweden. Basingstoke: Palgrave, s. 105.

satts om det fanns någon grund för den i Sverige vitt utbredda uppfattningen att de finska järnvägsbyggena hade militära syften, och inte heller de ryska sågfilarnas förmodade spioneriverksamhet har kunnat beläggas.114

Det är inte lätt att förklara varför farhågorna för en rysk aggression just under 1880-talets senare del grep omkring sig i Sverige.115 Slutsatsen att den ryska regeringen förberedde någonting uppe i norr kom man fram till genom att ur olika källor sammanställa uppgifter av växlande tillförlitlighet. Genom att sammanställa en rad iakttagelser från olika områden fick man fram en helhetsbild av hotfull innebörd, en teknik som skulle komma att användas också i en senare tid. En kuriositet i sammanhanget är att den norska underrättelsetjänsten år 1914 försåg svenskarna med en detaljerad rysk militäratlas över centrala Sverige.116

Dessa uppgifter återges här för att illustrera att många av de frågeställningar som den svenska säkerhetspolitiken ställdes inför på 1970- och 80-talen inte var helt nya, att det finns intressanta historiska paralleller till vissa företeelser, och att det finns många element, nivåer och motiv i debatten om de hot vi vid olika tillfällen upplevde oss ställda inför. Inte minst värt att notera i sammanhanget är att det element i hotbilden som växte fram i ljuset av nordområdenas ökade strategiska betydelse, nämligen (den säkerligen inte helt obefogade) föreställningen om ett sovjetiskt intresse av den norska kusten, anknyter väl till ett traditionellt svenskt hotbildselement: genommarschen i norr för att ta sig fram till den norska nordkusten.117 Det anknyter ju också till den utbredda uppfattningen om landmakten Ryssland/Sovjetunionens traditionella strävan att nå fram till världshaven.

Den första tiden efter kriget tycktes hotet om en invasion från Sovjetunionen inte ha uppfattats som överhängande, utom möjligen i Finland. Hotbilderna i väst under de första efterkrigsåren tycks snarast ha betonat risken för kommunistiskt maktövertagande genom inre omvälvningar och subversion. I Finlands fall kvarstod denna syn på vissa håll i väst in på 1960-talet, jfr NSC 6006. Nordens geografiska närhet till Sovjetunionen

114 Lindberg, F. 1958. Den svenska utrikespolitikens historia. III:4 1872

1914. Stockholm:

Nordstedts, s. 120. 115 Ibid. 116 Åselius, G. 1994. The ”Russian Menace” to Sweden: the Belief System of a Small Power

Security Elite in the Age of Imperialism. Stockholm: Almqvist & Wiksell International, s. 303. 117 Wiberg, H. 1990. ”Hotbilder i Norden sedan 1945” i Petersen & Lindgren. Trussel eller tillid? Nordiske omverdensbilleder under forandring, s. 110.

bidrog sannolikt till att hotet om en invasion från öst kom att upplevas tidigare i de nordiska länderna än på vissa andra håll i väst.118

När sovjetisk expansionism gradvis började träda fram som ett hotbildselement ledde detta till olika reaktioner i de nordiska länderna. Något schematiskt kan sägas att medan Norge och Danmark sökte säkerhetsgarantier mot Sovjetunionen såg Finland det nödvändigt att ge säkerhetsgarantier till Moskva. För Sveriges del var situationen en annan. Ett i jämförelse med andra nordiska länder starkt försvar och ett i mycket fördelaktigare geografiskt läge bidrog till att hotbilden under de första efterkrigsåren inte uppfattades som lika påtaglig som i grannländerna.119

3.4.3. Kapacitet och intentioner

Vid sjuttiotalets början stod den dåvarande Sovjetunionen på höjden av sin makt. Militärt var man på väg att hämta in det amerikanska försprånget, ekonomiskt såg bilden fortfarande relativt ljus ut, och sprickorna i det kommunistiska imperiet lyckades sovjetregimen ännu en tid skyla över med militär övermakt.

Mot bakgrund av den militära kapacitetsutvecklingen, inte minst Sovjetunionens utveckling till världens näst starkaste sjömakt, kom också kapacitetselementet i hotbilden att bli alltmer påtagligt, vid sidan av det mer intentionspräglade elementet som hade sin grund i den uppfattade sovjetiska expansionismen. Den säkerhetspolitisk analysen (och expertisen) i väst hade under sjuttio- och åttiotalen blivit kapacitetsfixerad på ett helt annat sätt än tidigare, delvis under intryck av den dramatiska utvecklingen denna tid på kapacitetsområdet. Analysen ”lät sig vägledas av kapacitet snarare än föreställningar om avsikter”.120 Detta har också genomgående varit försvarsmaktens betraktelsesätt, så sent som år 1988 uttryckt av överbefälhavaren i FMI 2000: ”Politiska lägen kan snabbt ändras. Sveriges försvarsförmåga måste utvecklas med hänsyn till den faktiska militära potentialen hos stormaktsblocken.”121

I militära kapacitetstermer utgjorde Sovjetunionen givetvis ett formidabelt hot mot Sverige, även om olika skolor och uppfatt-

118 Ibid, s. 104. 119 Ibid, s. 107. 120 Ibid, s. 113. 121 Försvarsmaktsidé 20-hundra: FMI 2000. Stockholm: Överbefälhavaren. Tryckt år 1988, s. 3.

ningar gjorde sig gällande om hur stor den sovjetiska militära kapaciteten egentligen var. Det var år 1970 endast tio år sedan man i väst hade avsevärt överdrivna uppfattningar om sovjetisk militär kapacitet, jfr de beryktade s.k. ”bomber gap” och därefter ”missile gap”.122

En hotbild består emellertid inte enbart av kapacitet, utan också av intentioner. Här var det för svensk del av avgörande vikt att göra en så långt möjligt korrekt analys av Sovjetunionens intentioner, både globalt och regionalt. En central fråga härvidlag var för vår del naturligtvis hur man i Moskva såg på Sverige och på den svenska neutralitetspolitiken, och i vilken mån Moskva fäste tilltro till denna (se föregående avsnitt). Men det gällde också att bedöma Sovjetunionens strategiska och politiska avsikter globalt, samt inte minst att söka avgöra på vilka sätt som Moskva ämnade begagna sig av sin militära kapacitet för att genomföra dessa avsikter. De hotbildsbedömningar som gjordes av den svenska försvarsmakten koncentrerade sig i allt väsentligt på kapacitetsproblematiken (se nästa avsnitt).

Aftonbladet (AB) publicerade den 21 mars 2002 en stort uppslagen artikel om vissa sovjetiska militära kartor, som sades redovisa hur Sovjetunionen planerade ett angrepp mot Sverige.

Först kan konstateras att den karta som redovisades i AB var, vilket har framhållits av såväl en representant för MUST (Östgöta Correspondenten den 22 mars 2002) som av en tjänsteman vid FOI, i skala 1:500 000. Kartor i denna skala medger inte att sådana detaljer, som är av betydelse för planläggning av militära operationer kan utläsas. Härför behövs kartor i betydligt större skala, minst 1:50 000.

Förekomsten av dessa sovjetiska kartor har varit känd sedan länge. I det kartförråd som troligtvis av misstag inte förstördes eller undanfördes när de f.d. sovjetiska, då ryska, förbanden lämnade Baltikum, fanns även kartor i betydlig större skala, kanske 1:10 000 över vissa samhällen i Mälardalsområdet. På dessa är viktiga totalförsvarsanläggningar angivna, liksom kommunistpartiets (dåvarande VPK) partilokal. De mera storskaliga kartorna innehöll detaljerad – men inte alltid helt korrekt – miltärgeografisk information, såsom vägars bredd, beläggning, bärighet, sanka områden olämpliga för pansarförband m.m. På kartor som täcker skärgårdsområden

122 Ett ”gap” uppstod kring 1960 genom att man i väst fick uppfattningen att Sovjetunionen hade betydligt fler interkontinentala bombplan och missiler än vad som senare visade sig vara fallet, en uppfattning som Chrusjtjov gjorde allt för att underblåsa.

finns genomgående 40-meterskurvan markerad, något som inte är gjort på svenska sjökort. Denna har operativ betydelse, då man anser att avståndsverkande bottenminor knappast kan utnyttjas på större djup.

Vilken betydelse hade då dessa kartor? Först kan konstateras att de inte är några ”anfallsplaner”. Men de utgör ett miltärgeografiskt underlag som är nödvändigt för en eventuell angreppsplanering. I den händelse Sovjetunionens politiska ledning fattade beslut om att genomföra ett angrepp mot Sverige, måste den militära ledningen kunna genomföra den militära planeringen. Utan ett detaljerat militärgeografiskt underlag skulle en sådan planering ha varit mycket osäker och riskfylld. Man bedrev därför från sovjetisk sida ett systematiskt och långsiktigt arbete med målet att införskaffa all den information som var nödvändig för den militära planläggningen. Detta skedde säkerligen genom att utnyttja öppet material. Den svenska topografiska kartan i skala 1:50 000 kunde – och kan – köpas i vilken svensk kartbutik som helst. Förhållandet är det samma vad avser andra storskaliga kartor, exempelvis orienteringskartor, liksom svenska sjökort.

3.4.4. Allmänt om hotbilden vid sextiotalets slut. 1965 års försvarsutredning

Den period som denna utredning omfattar, den senare halvan av det kalla kriget, inleddes som framgår av kap 2:1 med en tid av avspänning och närmande mellan supermakterna. Från andra hälften av sjuttiotalet skedde en betydande skärpning och i början av åttiotalet kom världen kanske närmare ett tredje världskrig än någon gång sedan Kubakrisen i början av sextiotalet. Mot periodens slut inträdde en ny avspänning i takt med utvecklingen i Östeuropa och Sovjetunionen, som till sist ledde till både Berlinmurens och kommunismens fall.

Fem försvarsbeslut hade bäring på perioden 1968, 1972, 1977, 1982 och 1987, varav tre under socialdemokratiska regeringar och två under borgerliga. Sex försvarsutredningar hade bäring på perioden: 1965 års försvarsutredning, FU 65, som lade sitt betänkande 1968, 1970 års utredning, FU 70, som lade sitt betänkande 1972, 1974 års, FU 74, som lade sitt 1976, 1978 års försvarskommitté, FK 78, som lade ett första delbetänkande om säkerhetspolitiken 1979, och ett andra 1981, samt slutbetänkande 1982, 1984 års kom-

mitté, FK 84, som lade ett delbetänkande om säkerhetspolitiken 1985, och sitt slutbetänkande 1987, samt 1988 års försvarskommitté, FK 88, som lade ett säkerhetspolitiskt delbetänkande i januari 1990.

Vid slutet av sextiotalet såg man i Sverige hotbilden i huvudsak i militära termer. Det bredare säkerhetsbegrepp som nu är allmänt omfattat var då ännu inte vedertaget. Likväl kan man i sextiotalets säkerhetspolitiska tänkande sådant det kommer till uttryck i Försvarsutredningens betänkande från år 1968 se klara element av ett bredare anslag: avsnittet om säkerhetspolitiska utgångspunkter och överväganden inleds med en beskrivning av förhållandet mellan de rika och de fattiga länderna. Det konstaterades dock i betänkandet att konfliktpräglade motsättningar mellan rika och fattiga folk inte var av primär betydelse för vår säkerhet, varför utvecklingsbiståndet inte kunde betraktas som något säkerhetspolitiskt alternativ till försvarsåtgärder.

Den avspänning i öst-väst-relationerna som började bli märkbar i slutet av 1960-talet och påtaglig med inbrottet av sjuttiotalet innebar alltså för svensk del en klar förbättring av den svenska säkerheten. Även om de grundläggande ideologiska motsättningarna mellan östsidans socialism och västkapitalismen kvarstod tyckte man sig på många håll se tecken i öst till ett närmande till Västeuropas ekonomiska system. Den offentliga sektorns samtidiga tillväxt i Västeuropa innebar knappast ett ideologiskt närmande gentemot östsocialismen men innebar dock element i en viss ideologisk uppmjukning. Reformsträvanden i Tjeckoslovakien som kulminerat år 1968 när de brutalt slagits ned i en sovjetledd invasion av Warszawapakten var kanske mer av en ideologisk-politisk rörelse än ett ekonomiskt reformprojekt.

1965 års försvarsutredning, (FU 65), vars betänkande lades fram år 1968, noterade uppluckringstendenserna i allianssystemen. Terrorbalansen, dvs. supermakternas ömsesidiga kärnvapenstrategiska avskräckning, hade enligt bedömningen av FU 65 inneburit att sannolikheten för angrepp mot mindre stater (i Europa) minskat eftersom sådana i sin tur skulle innebära risker för utvidgning till större krig. Det förmodades nämligen att den andra stormakten skulle kunna uppleva sina nationella intressen berörda, och detta oberoende av eventuella paktförpliktelser.

Även om den begynnande avspänningen tycktes innebära ökad försiktighet i stormaktsrelationerna motsvarades denna inte av återhållsamhet med rustningarna. Sovjetunionen befann sig i slutet

av 1960-talet i en omfattande rustningsprocess – inte minst i vad avsåg marina och konventionella arméstridskrafter med en kraftig ökning av de militära utgifternas andel av statsbudgeten och BNP. Den allmänna bilden i slutet av 1960-talet var att en sovjetisk överlägsenhet ifråga om konventionella styrkor motsvarades av en amerikansk överlägsenhet ifråga om kärnvapen, i vad avsåg interkontinentala robotar, tre gånger den sovjetiska kapaciteten.

1965 års försvarsutredning ansåg att de stora stående styrkorna i Europa verkade krigsavhållande. Konflikter som berörde Europa och det nordiska området kunde dock inte uteslutas. Sveriges läge i sammanhanget bedömdes vara av begränsad strategisk betydelse, varför det inte var givet att Sverige måste dras in i ett storkrig i Europa, ens om detta omfattade områden inom den nordiska regionen. FU 65 diskuterade olika former av militär aggression såsom lokala anfall, kuppanfall med strategiskt syfte och storanfall. Det är viktigt att notera att FU 65 för samtliga dessa fall förutsatte en långtgående skärpning av den politiska situationen i Europa, varför betydande möjligheter till förvarning ansågs föreligga.

3.4.5. Bedömningar i början och mitten av 1970-talet, 1970 och 1974 års försvarsutredningar

Försvarsutredningen 1970, (FU 70), som lade fram sitt betänkande år 1972, noterade den avspänning mellan huvudaktörerna som präglade den internationella scenen. Avspänningsprocessen ansågs ha ”visat en sådan hållfasthet, att man kan tala om en utvecklingstrend”. Samtidigt hade den ”oerhörda ökningen av de militära stridsmedlens förstörelseförmåga” lett till en politisk återhållsamhet mot totalt krig som var större än någonsin.123 Utredningen pekade på att förutsättningarna för att nå en lösning på de utestående problemen från andra världskrigets slut och vilka utgjort ett latent hot mot freden, var bättre än tidigare. Sålunda kunde den uppbyggnad av de sovjetiska styrkorna i Centraleuropa som motiverats av farhågor för tysk revanschism, inte längre påstås vara lika angelägen sedan den västtyska regeringen under Willy Brandt introducerat sin nya Östpolitik med bl.a. erkännanden av gränsdragningen mellan Polen och Tyskland efter Oder-Neisselinjen. Det kan vara värt att notera att FU 70 också observerade att

123SOU 1972:4 s. 129.

möjligheten fanns att denna utveckling kunde medföra krav från medborgarna inom östblocket om större öppenhet.

I övrigt menade försvarsutredningen att så länge som väst visade beslutsamhet att försvara sig, någon militär aktion från sovjetisk sida inte var att vänta. Tvärtom föreföll Sovjetunionen, i vart fall på kortare sikt, eftersträva ett närmare samarbete med och överhuvudtaget en normalisering av sitt förhållande till Västeuropa. Klyftan mellan väst och öst bedömdes dock komma att bestå under mycket lång tid.124

I vad avsåg Norden menade utredningen att den säkerhetspolitiska situationen där ansetts vara till fördel för såväl väst som öst och att en förändring kunde vara förenad med allvarliga risker. Sveriges säkerhetspolitik hade som syfte att bidra till lugn och stabilitet i norra Europa. Denna inriktning av politiken var allmänt omfattad och betraktades som ett europeiskt intresse. Utredningen konkluderade i betänkandet år 1972 att riskerna för krig i Europa under de närmaste åren hade minskat, vilket dock inte på kort eller lång sikt uteslöt sådana förändringar i omvärlden och att riskerna för konflikt åter kunde öka.

Den säkerhetspolitiska analysen i 1972 års försvarsbeslut utgick från huvuddragen i 1970 års försvarsutredning och tog fasta på avspänningsprocessen som grundläggande för utvecklingen. Grundsynen kvarstod att Sveriges säkerhet skulle kunna komma att äventyras genom stormaktsblockens handlande. Försvarsminister Sven Andersson menade sålunda att, ifall av en konfrontation mellan stormaktsblocken som berörde Nordkalottområdet eller Östersjöutloppen, svenskt område skulle kunna få betydelse som genomgångsområde för militära operationer. I sammanhanget avfärdade han än en gång möjligheten av ett isolerat anfall mot Sverige, vilket han bedömde så osannolikt att det inte borde självständigt beaktas i försvarsplaneringen. En utgångspunkt för 1972 års försvarsbeslut var överbefälhavarens definition av de styrande angreppsfallen

  • angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten,
  • angrepp mot södra Sverige i samband med operationer att vinna kontroll över Östersjöutloppen,

124 Ibid, s. 145.

  • angrepp mot Mellansverige för att vinna kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller södra Sverige.

Försvarsutredningen 1974 (FU 74), presenterade ett säkerhetspolitiskt betänkande år 1976. Den internationella utvecklingen präglades i mycket av konsekvenserna av oljekrisen 1973/74, vilket också bidrog till att den internationella ekonomiska utvecklingen bedömdes få säkerhetspolitiska konsekvenser. Därmed fick andra aspekter än rent militära ett visst inflytande på avgränsningen av det säkerhetspolitiska begreppet. Resurs- och råvarukonflikter mellan i-länder och u-länder kom, mer än tidigare, att beaktas i den säkerhetspolitiska analysen. Avspänningsproblematiken blev eljest inte överraskande ett centralt element i övervägandena, detta särskilt mot bakgrund av överenskommelsen i slutakten från Helsingforskonferensen år 1975 med dess allmänna politiska erkännande av efterkrigstidens gränsdragning. Utredningen sökte göra en distinktion mellan avspänningspolitiken som tillstånd och avspänningspolitiken som process. Enligt utredningen innebar avspänningspolitiken som tillstånd ett nytt psykologiskt klimat i förbindelserna mellan stormakterna som ett resultat av den framväxande kärnvapenstrategiska jämställdheten dem emellan och den allt klarare insikten om kärnvapenkrigets risker. Avspänningspolitiken som process tog sig uttryck i det ökande ekonomiska samarbetet och skapandet av omfattande kontaktmönster de rivaliserande makterna emellan. Utredningen betonade att framsteg i avspänningssträvandena i Europa borde kunna leda till rustningskontroll och styrkereduktioner även om utredningen inte såg något direkt logiskt samband mellan avspänning/spänning å ena sidan och rustningsnivå å den andra. Utredningen uppmärksammade sålunda den inledda stora sovjetiska satsningen på marin uppbyggnad och de strävanden som var förenade med denna att utgöra en motvikt mot Nato:s tidigare dominans.

Sovjetmarinens behov av fritt tillträde till Atlanten samt att skydda sitt eget operationsområde liksom västsidans intresse att förhindra detta var enligt försvarsutredningen väsentliga skäl till att de kringliggande områdena, Nordkalotten och områdena kring Östersjöutloppen hade strategisk betydelse. Intressemotsättningarna kring dessa områden bedömdes bestå även om tyngdpunkten försköts till Nordkalotten.

Två uppfattningar om innebörden av den militära uppbyggnad som skett på Kolahalvön redovisades av utredningen, dels att den var ett led i en offensiv sovjetisk politik syftande till att utvidga inflytandet längre västerut i Nordatlanten och skapa möjlighet att skära av transportvägarna mellan USA och Västeuropa, dels som en i första hand defensiv styrkeuppbyggnad som en del av ambitionerna att upprätthålla balansen mellan supermakterna. I det förra fallet skulle de skandinaviska staterna kunna beröras på ett mer omedelbart sätt och det sovjetiska inflytandet komma att utvidgas betydligt, medan i det senare den sovjetiska politiken i detta avseende inte skulle vara direkt riktad mot Skandinavien, vilket givetvis inte uteslöt att det skandinaviska området kunde bli indraget som en följd av supermakternas globalt betingade strategiska dispositioner. Men det bedömdes som ”mindre troligt att någon supermakt skulle vilja använda sig av operationer berörande svenskt eller norskt territorium i något syfte som enbart har samband med baskomplexet på Kolahalvön.”125 Utredningen ansåg att oavsett vilken tolkning man gjorde, det var uppenbart att frågan om Kolahalvön kunde ge upphov till konflikter som berörde svenskt territorium.

Utredningen berörde också Östersjöutloppen och Östersjön som sådan, och konstaterade att även den senare kunde få strategisk betydelse särskilt i samband med en stor konfrontation i Centraleuropa, då Warszawapakten skulle kunna ha intresse av att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till någorlunda säkra sjötransporter längs Östersjökusten. Dessa skulle underlättas om Gotland och Bornholm kunde kontrolleras, medan omvänt de skulle väsentligt försvåras om Nato behärskade Danmark och delar av svenska kusten, framhölls det.126

Sammanfattningsvis förmodade 1974 års försvarsutredning att supermakterna även framöver skulle komma att sträva efter att förhindra en militär konfrontation i Europa. Riskerna för krig mellan öst och väst i Europa bedömdes därför komma att förbli förhållandevis små. Utredningen uppehöll sig vidare vid den vapentekniska utvecklingen och dess konsekvenser. Man noterade de ökade riskerna för kränkning av svenskt territorium som kunde bli en följd av anskaffning av kryssningsrobotar. Man noterade också att de militära anslagen inom båda maktblocken efter en period av

125 Se s. 143. 126 Betänkande av 1974 års försvarsutredning, SOU 1976: 5 s. 144. Jfr analys i Ubåtsutredningens slutbetänkande SOU 2001:85 s. 41 f.

snabb stegring förändrade sig relativt långsamt. Såväl det allmänna ekonomiska läget som de politiska avspänningstendenserna mellan stormakterna hade skapat en ovilja i många länder att acceptera fortsatt ökande resurstilldelning för militära ändamål i den takt som präglade 1950- och 60-talen. Konkurrensen om resurserna mellan den civila och den militära sektorn hårdnade. Detta problem förstärktes inte minst i Sovjetunionen av att man enligt officiella rapporter stod inför den sannolikt lägsta ekonomiska tillväxttakten sedan andra världskriget, noterade utredningen.127

1977 års försvarsbeslut följde i allt väsentligt försvarsutredningens analys (trots regeringsskiftet) och byggde följaktligen på bedömningen att avspänningsprocessen blivit det grundläggande elementet i den internationella utvecklingen. Det konstaterades dock att den ideologiska debatten mellan öst och väst inte hade avstannat, och att avspänningen inte innebar att alla konfliktanledningar försvunnit, samt att det var svårt att bedöma vilka resultat den kunde leda till i fortsättningen. Den militära uppbyggnaden på

Kolahalvön framhölls.

3.4.6. Förnyad spänning i slutet av 1970-talet. 1978 års försvarskommitté och försvarsbeslutet 1982

1978 års försvarskommitté (FK 78), diskuterade utifrån ett vidgat säkerhetspolitiskt begrepp dels andra än rent militära hot, dels möjligheten till fredsbefrämjande åtgärder. Försvarskommittén diskuterade betydelsen av krympande naturresurser och miljöproblem. Efter den utvecklingsoptimism, som rått i västvärlden på 1950- och 60-talen, kom 70-talet att i hög grad domineras av farhågor för de negativa konsekvenserna av samhällets höga industri- och teknologiberoende. Oljans roll som den strategiskt mest betydelsefulla råvaran hade tydligt demonstrerats under oljekrisen åren 1973-74.

Den ojämna fördelningen av särskilt en del strategiska råvaror kunde på sikt innebära konfliktrisker, ansåg utredningen, som också noterade att livsmedlens säkerhetspolitiska betydelse börjat uppmärksammas alltmer. Andra problem på det ekonomiska området var förutom den fortsatt vidgade klyftan mellan fattiga och rika länder, med risk för växande spänningar nord − syd, att den

127SOU 1976:5, s. 174.

sovjetiska politisk/militära supermaktställningen inte motsvarades av en liknande position på det ekonomiska området.

När FK 78 sommaren 1979 lade sitt delbetänkande128 hade den sovjetiska invasionen av Afghanistan ännu inte inträffat. Det framgick emellertid av betänkandet att klimatet mellan de båda supermakterna blivit kyligare, och att avspänningsprocessen fått sig rejäla törnar. Kommittén framhöll att ”de senaste två

  • tre årens utveckling har visat hur lätt avspänningspolitiken kan störas”, och att det fanns åtskilliga anledningar till det försämrade politiska klimatet: sovjetiskt missnöje över den amerikanska betoningen av mänskliga rättigheter, och även närmandet mellan Förenta Staterna och Kina, det nya sovjetiska engagemanget i Afrika, samt amerikansk oro över den fortsatta sovjetiska militära upprustningen, liksom också rättegångarna mot oliktänkande i Sovjetunionen. Försvarskommittén konstaterade att förhållandet mellan supermakterna sommaren 1978 blivit så ansträngt att många röster i USA och den övriga västvärlden började ifrågasätta vilka framsteg som egentligen skulle kunna nås genom avspänningspolitiken, och om denna inte visade sig ha gynnat öst mer än väst. Kommittén framhöll dock att förhandlingarna om ett nytt kärnvapenstrategiskt begränsningsavtal, SALT II, kunnat slutföras i maj, och ansåg för sin del att den mest sannolika utvecklingen för framtiden också torde vara att avspänningsprocessen, trots växlingar i klimatet mellan supermakterna, på lång sikt skulle komma att fortsätta.

Kapprustningen, främst den mellan supermakterna, utgjorde ett hot mot freden i världen, underströk försvarskommittén vidare. De oerhörda kärnvapenarsenalerna och den snabba både kvalitativa och kvantitativa ökningen av dessa var det allvarligaste hotet mot mänskligheten. Den tekniska utvecklingen gick snabbare än arbetet att få till stånd nedrustningsavtal vars efterlevnad kunde kontrolleras. Med hänsyn till de allvarliga risker och den resursförstöring, som den fortsatta upprustningen i världen medförde, fann FK 78 det naturligt att ägna särskild uppmärksamhet åt läget på nedrustningsområdet, jämte relationerna öst

  • väst och situationen i

Norden. Kommittén uppehöll sig därför utförligt vid nedrustningspolitikens betydelse för Sveriges säkerhetspolitik.

Nämnas bör också att kommittén i ljuset av händelserna i Iran år 1979 i närmast profetiska ordalag underströk vad religiösa strömningar kunde betyda också för politisk utveckling: ”Det islamska

128SOU 1979:42.

återuppvaknandet som kan iakttas i delar av den muslimska världen kan få betydande konsekvenser också på det politiska området. ” Och vidare: ”Den betydelse som frågan om mänskliga rättigheter fått såväl för strömningar inom östblocket som för supermaktpolitiken under de senaste åren liksom motsättningarna mellan regimen och kyrkan i vissa östländer, kan ses som andra exempel på religioners och ideologiers politiska betydelse”.129

FK 78 problematiserade relationerna mellan supermakterna genom att konstatera att deras säkerhetspolitik ”förefaller att djupast dikteras av två delvis motstridiga överväganden, förutom den grundläggande misstro de hyser mot varandra. Å ena sidan står beslutsamheten att undvika att hamna i en väpnad konflikt direkt med varandra och å andra sidan beslutsamheten att förhindra att den militära balansen mellan dem på ett avgörande sätt rubbas till den egna sidans nackdel. ” Det första övervägandet hade till stor del legat bakom avspänningspolitiken, medan det andra hade lett till många av de senaste årens svårigheter för densamma.130

Beslutsamheten hos båda att undvika militär konfrontation rörde sig dock om ett så grundläggande intresse, enligt kommittén, att det var svårt att se att någon av dem skulle komma att överge denna inställning. Man kunde dock inte utesluta risken att en situation i en lokal kris skulle kunna råka ur kontroll, med katastrofala konsekvenser.

Om den första hälften av 1970-talet präglats av affärsmässiga mellanhavanden mellan supermakterna, så hade under senare delen därav bilden förändrats menade försvarskommittén vidare. En ny fas i relationerna kunde sägas ha inträtt, präglad av ökad konfrontation inom vissa sektorer parallellt med fortsatt samarbete inom andra. Befrielsen från Vietnamproblemen var en förutsättning för den nya amerikanska administrationens inriktning på mänskliga rättigheter. Denna kom att oroa Sovjetunionen minst lika mycket som de sovjetiska aktiviteterna i Afrika kom att oroa Förenta Staterna och dess allierade. Kommittén betonade vidare att den amerikanska politiska offensiven på mänskliga rättighetsområdet sammanföll med att den sovjetiska ledningen började upptäcka vilken kraft som fanns i avsnittet om mänskliga rättigheter i den europeiska säkerhetskonferensens slutakt år 1975. Tillsammans med förhoppningar om liberaliseringar på många håll i Östeuropa och eurokommunismens ökade profilering innebar detta ”ett

129 Ibid, s. 35. 130 Ibid, s. 52.

betydande tryck mot den sovjetiska ledningen, som kom att se den amerikanska politiken som direkt inriktad på att försöka undergräva det sovjetiska säkerhetssystemets stabilitet.”131 Förenta Staterna, å sin sida, oroades av det sovjetiska engagemanget i Afrika som mot bakgrund av Sovjetunionens fortsatta militära uppbyggnad, sågs som ett ökande hot mot egna intressen som råvaruförsörjning och förbindelsevägar.

Slutsatsen av dessa resonemang var att klimatet mellan de båda supermakterna kunde komma att växla, och ”måhända tidvis bli sämre än under de senaste åren”. Men det nya var att ”så tycks kunna ske utan att samarbetet mellan de båda för att bevara avspänningens grundelement behöver avbrytas”, konstaterade kommittén med en i vart fall i historiens ljus tämligen optimistisk, om än inte totalt felaktig, bedömning.

Rustningsspiralen fortsatte att drivas i höjden, och Nato:s totala utgifter för militära ändamål var något större än Warszawapaktens, framhöll kommittén, som också uppmärksammade de tilltagande problemen i den sovjetiska ekonomin, och konstaterade att ”upprätthållande av militära styrkor av supermaktsformat kan komma att bli en ännu mera tyngande ekonomisk börda än för närvarande för detta land”.

Beträffande den säkerhetspolitiska situationen i Norden noterade Försvarskommittén 78 att under 1950- och 60-talen såväl Nato som Warszawapakten torde ha bedömt Nordens militärstrategiska betydelse som relativt ringa. Norden hade kommit att bli ett lågspänningsområde. Sveriges och hela Nordens säkerhet gagnades bäst av ”att Sverige för en politik som bidrar till största möjliga uttunning av stormakternas inflytande i det nordiska området” framhöll försvarskommittén.

En grundläggande förutsättning för den stabila situationen i Norden var att den även i stormakternas ögon framstått som fördelaktig och i enlighet med deras intressen. Det nordiska områdets strategiska betydelse hade otvivelaktigt ökat under de senaste tio åren, slog kommittén fast. Detta berodde i hög grad på den militärteknologiska utvecklingen och därmed sammanhängande bedömningar av ett framtida krigs karaktär. De kärnvapenbärande ubåtarnas allt viktigare roll och Murmanskområdets vitala betydelse var de främsta skälen härtill. Den marina verksamheten i de norra farvattnen hade också under senare år varit mera om-

131 Ibid, s. 53.

fattande än tidigare, konstaterades det. Därtill kom åtgärder för att stärka försvaret av Nordnorge. Denna ökande militära aktivitet från båda sidor kunde dock inte uppfattas som riktad mot Sverige. Den borde ses som ett led i supermakternas bevakande av sina globala intressen och som en del av den strategiska maktbalansen. Det kunde dock inte uteslutas att supermakternas känslighet kunde komma att bli större för sådana förändringar som de skulle kunna uppfatta som hot mot egna säkerhetsintressen.

Även Östersjön hade också i fortsättningen stor strategisk betydelse, främst som övnings- och basområde för Warszawapaktens sjöstridskrafter, men också för sjötransporter för Warszawapakten.

Frågan om kryssningsrobotar berördes också av FK 78, som konstaterade att utvecklingen av dessa i Förenta Staterna gav anledning till oro. Med tanke på räckviddsbegränsningarna i SALT II-avtalet (det var då ej klart att detta inte skulle komma att ratificeras) skulle utgångsläget för avfyrande av dessa från Nato:s sjöstridskrafter mot t.ex. Murmanskområdet komma att bli i närheten av nordiska vatten. De luftburna kryssningsrobotarna var ännu mer oroande, och de torde i stor utsträckning komma att ingå i USA:s beväpning under 1980-talet. Genom att kryssningsrobotar flög på låg höjd skulle överflygningar över neutrala stater som Sverige innebära neutralitetskränkningar som kunde skapa allvarliga problem, anmärkte kommittén.

Försvarskommittén sökte också i ett särskilt kapitel göra bedömningar av sannolikheten för att olika hot skulle uppstå och av deras konsekvenser för Sveriges del, utgående från de bedömningar om den internationella utvecklingen och om stormaktsblockens förhållanden som man tidigare redovisat. Uppmärksamheten hade i ökande grad riktats mot ”u-landsområdena med deras labila förhållanden, snabba politiska växlingar och återkommande konflikter och krig”, sades det. I och med att båda supermakterna fått globala intressen och resurser att hävda dessa riskerade supermakter och u-länder att bli indragna i varandras konflikter. Skärpta motsättningar mellan supermakterna kunde föranledas av konflikter i u-landsområden vilket i sin tur kunde påverka läget i Europa, framhölls det.

Konflikter med ursprung i u-landsproblem diskuterades också med utgångspunkt i oljevapnet. FK bedömde dock omfattande råvarubojkotter från u-länder mot i-länder som mindre sannolika.

I sin analys ägnade försvarskommittén särskild uppmärksamhet åt möjligheten av ett krig i Europa. Redan existensen av de enorma rustningarna skapade farhågor för vilka intentioner som kunde styra dessa resurser, framhöll kommittén. Trots många gemensamma intressen kvarstod också supermaktsmotsättningarna, vilka utgjorde ett latent hot mot freden. Möjligheten av spridning av ett utomeuropeiskt krig till Europa, liksom utbrott av en svårartad lokal konflikt, kunde leda till krig i Europa. Sammantaget bedömde kommittén att ”ett medvetet igångsatt krig mellan blocken i Europa är föga sannolikt.” Ett krig i Europa skulle dock få så svåra konsekvenser för Sverige att riskerna för ett sådant måste påverka vår säkerhetspolitik, konstaterades det dock.

Beträffande karaktären av ett framtida krig i Europa var det troligt att parterna åtminstone inledningsvis skulle söka föra kriget på konventionell nivå, men att riskerna för insats av kärnvapen och upptrappning av kriget till kärnvapennivå i hög grad förväntades bli bestämmande för parternas agerande, och att kriget åtminstone i den bemärkelsen kunde betraktats som nukleärt. Det var vidare svårt att föreställa sig något läge där endera maktblocket genom en frontalattack i Centraleuropa skulle eftersträva att erövra och behålla stora delar av det andras territorium, ansåg kommittén. Däremot framstod geografiskt begränsade framstötar i syfte att pressa fram eftergifter som mer sannolika, särskilt på kontinentens flanker.

Utredningen såg tre typer av situationer som innebar risker för militärt angrepp eller hot om angrepp mot nordiskt område. Den ena karaktäriserades av konventionellt krig mellan maktblocken, den andra av akuta motsättningar men ej öppet krig mellan dessa, och den tredje av kärnvapeninsats mot Sverige.

Mot bakgrund av den bedömning man tidigare gjort, att ett krig i Europa åtminstone inledningsvis skulle föras med konventionella vapen, konstaterade kommittén att nordiskt område såväl i norr som i söder hade sådan strategisk betydelse att det tidigt riskerade bli indraget i krigshandlingarna, och att Sverige då skulle få strategiskt intresse som militärt genomgångsområde till grannländerna. En isolerad militär operation i Nordeuropa bedömdes som mycket osannolik.132

I ljuset av den dramatiska internationella utvecklingen under åren 1979 och 1980, präglad av kriser, tilltagande spänning och be-

132 Ibid, s. 86.

tydande osäkerhet fick försvarskommittén i ett senare betänkande år 1981 anledning att utveckla och i viss mån modifiera de bedömningar som gjorts år 1979. Kommittén konstaterade då att avspänningspolitiken råkat ut för ett allvarligt bakslag, men ansåg inte att detta innebar en återgång till förhållanden som liknade det kalla kriget under den första efterkrigsperioden. Inte minst mot bakgrund av den ungefärliga styrkejämvikten mellan maktblocken var en konfrontationspolitik av det kalla krigets modell svår att föreställa sig, ansåg kommittén i sitt andra delbetänkande om säkerhetspolitiken år 1981.133 Det förelåg inte några tecken på att supermakterna skulle ha övergivit avspänningens grundval, nämligen beslutsamheten att undvika att råka i direkt, väpnad konflikt med varandra. Mest sannolikt var att de även i fortsättningen skulle vilja fortsätta åtminstone ett begränsat samarbete, ansåg kommittén.

För hotbildens del kvarstod i allt väsentligt de slutsatser som kommittén dragit redan 1979. ÖB:s (och FOA:s) uppfattning att situationer där en angripare hade större handlingsfrihet eller vidare målsättningar med ett angrepp mot Sverige refererades, men ansågs inte böra få något starkt inflytande på försvarsplaneringen. Den militära styrkeutvecklingen innebar emellertid att angrepp kunde sättas in med kortare varsel än vad som tidigare hade bedömts, vilket krävde förmåga att uppfatta snabba förändringar i omvärlden och smidigt anpassa beredskapen därtill. Kommittén delade ÖB:s bedömning att åtgärder mot överraskande angrepp borde prioriteras, liksom att betydande militärpolitiska förändringar i vårt närområde kunde inträffa som ledde till andra typer av hot mot Sverige.

Försvarskommittén diskuterade också i sitt betänkande år 1981 riskerna för kärnvapenangrepp mot Sverige. En upptrappning till kärnvapennivå bedömdes komma att ske först när maktblockens vitala intressen stod på spel, och detta kunde knappast gälla Sverige. Att en första kärnvapeninsats skulle ske bedömde kommittén mot denna bakgrund som uteslutet.

Sammanfattningsvis kan sägas att kommittén redan i sitt första delbetänkande skildrade en förstärkt hotbild, som i det senare betänkandet ytterligare betonades. Nordflanken fick i denna bild ökad betydelse och Sverige kunde riskera att beröras redan i

133 Ds Fö 81:1.

inledningsskedet av ett europeiskt krig. Möjligheten av överraskande angrepp kunde inte uteslutas.

1982 års försvarsbeslut anslöt sig till de bedömningar som gjorts av 1978 års försvarskommitté. Det tog fasta på det nordiska områdets ökade strategiska betydelse, utbyggnaden av den sovjetiska marinen och nordområdenas ökade vikt, samt den ökande militära aktiviteten från båda supermakternas sida i vårt närområde, inklusive Östersjöområdet.

Departementschefen, statsrådet Gustafsson, underströk att östvästperspektivet dominerade bedömningen av läget i världen, och att supermakternas globala intressen och engagemang fördjupade lokala konflikter och förhindrade lösningar.134 I vad avsåg Europa framhöll han särskilt utvecklingen i Polen och militärens maktövertagande som ett bakslag för strävandena att vidmakthålla avspänningens resultat. Supermakternas vapenarsenaler fortsatte att utvecklas samtidigt som nedrustnings- och förhandlingssträvandena präglades av starka motsättningar.

Den rådande spänningen och osäkerheten var ”ett resultat både av olösta politiska och ekonomiska konflikter runt om i världen och speciella utvecklingar inom vapenteknologin som driver på kapprustningen och hotar att undergräva det sätt på vilket avskräckningsbalansen hittills fungerat”.135 Departementschefen delade vidare försvarskommitténs åsikt, att supermakternas ökande militära aktivitet i det nordiska området borde ses som ett led i deras bevakande av sina globala intressen och som en del av den strategiska maktbalansen dem emellan, och därför inte kunde uppfattas som primärt riktad mot Sverige. Utvecklingen kunde dock inte undgå att på olika sätt få återverkningar också för Nordens del, vilket den grova kränkning av svenskt territorialvatten och svenskt militärt skyddsområde, som en sovjetisk ubåt gjort sig skyldig till, utgjorde en allvarlig påminnelse om.

Departemenstschefen delade också kommitténs uppfattning att de bakslag som avspänningspolitiken råkat ut för inte hade inneburit en återgång till förhållanden som liknade det kalla kriget under den första efterkrigsperioden.136 Däremot kunde han inte förutse ”något återvändande till de höga förväntningar som under

134 Ibid, s. 16. 135 Ibid, s. 17. 136 Ibid, s. 18.

1970-talets första hälft åtminstone på västsidan omgav avspänningsprocessen”.137

3.4.7. Det andra kalla kriget och 1984 års försvarskommitté, samt försvarsbeslutet år 1987

1984 års försvarskommitté (FK 84), presenterade efter sjuttiotalets betoning av vidgade säkerhetspolitiska hot, en återgång till rent militära och militärstrategiska aspekter på säkerhetspolitiken.138Detta trendbrott reflekterade det hårdnande internationella säkerhetspolitiska klimatet ”det nya kalla kriget” som präglade 1980talets första år. Om bakslagen för avspänningspolitiken av 1978 års försvarskommitté bedömts ha tillfällig, kanske taktisk natur, så ansåg 1984 års kommitté att en avgörande strategisk förändring inträffat i stormaktsrelationerna. Kommittén underströk sålunda att under senare delen av 1970-talet en fortlöpande försvagning av grundelementen för avspänningen inträffat. Sovjetunionens invasion år 1979 av Afghanistan innebar härvidlag den avgörande vändpunkten. Sovjetunionen hade inte ansett sig ha accepterat ett av USA definierat status quo, ej heller skyldigheten ifråga om återhållsamhet med rustningar eller minst av allt förpliktelser att acceptera systemförändringar i Östeuropa.

Den kraftiga militära upprustning och starkt ideologiskt präglade retorik och politik gentemot Sovjetunionen, som lanserades av den år 1980 valde amerikanske presidenten Ronald Reagan och hans administration, tolkades i Moskva som en bekräftelse på farhågorna att USA aldrig på allvar godtagit principerna om kärnvapenstrategisk paritet och lika säkerhet som grund för avspänningspolitiken, framhöll FK 84. Även Sovjetunionen började efter år 1983 öka sina försvarsutgifter i en snabbare takt än tidigare. Bedömningarna gick isär om försvarsutgifternas storlek. Försvarskommittén redovisade dels ACDA:s, den amerikanska nedrustningsmyndighetens, uppfattning om att det rådde en ungefärlig balans mellan Nato- och Warszawapaktsländernas militärutgifter, dels SIPRI:s bedömning att Nato:s försvarsutgifter var nästan dubbelt så stora som Warszawapaktens. Viss samstämmighet rådde emellertid om bedömningen att maktblocken höll i stort sett lika antal trupp i områdena närmast öst-väst-gränsen i Centraleuropa. I

137 Ibid. 138 Svensk säkerhetspolitisk inför 90-talet, SOU 1985:23.

fråga om många typer av materiel hade östsidan sedan länge en antalsmässig övervikt, vilken traditionellt ansågs balanseras av en tekniskt högre kvalitet på västsidan.139 Detta senare Natoförsteg var dock i färd att minska till följd av en ökad sovjetisk satsning på modern materiel, ansåg utredningen, som dock också noterat att Sovjetunionen brottades med svåra interna ekonomiska problem.

Försvarskommittén diskuterade också de militära doktrinerna och noterade osäkerheten om Sovjetunionens övergripande säkerhetspolitiska doktrin. En allmän uppfattning var dock att den i stort hade en defensiv prägel, men att den militära doktrinen för hur styrkorna skulle användas i ett eventuellt krig däremot hade en offensiv profil. Man hade noterat senare års uttalanden av det sovjetiska ledarskapet140 som visade att man accepterat att ett kärnvapenkrig ofrånkomligen skulle drabba alla, dvs. också Sovjetunionen självt. Mycket tydde på att ”föreställningen om ett krig på konventionell nivå blivit alltmer accentuerad i den sovjetiska militärstrategiska debatten”.141

Den militärtekniska utvecklingen hade accelererat ytterligare och lett till ökad rörlighet och större räckvidder. ”Kombinationen av ökad luft-, sjö- och markrörlighet skapar ökad frihet för en angripare när det gäller överraskande val mellan lämpliga områden för större operationer och för mer begränsade taktiska företag”.142Supermakternas hotbilder av varandra var ofullständigt kända, och inom västlägret var spännvidden i uppfattningar om den andra sidans avsikter betydande. Kommittén framhöll emellertid att ett planerat anfall i stor skala mot väst i annat sammanhang än en akut kris mellan maktblocken av flertalet bedömare uppfattades som osannolikt.

Det nordeuropeiska områdets ökade strategiska betydelse blev föremål för ett eget kapitel i kommittébetänkandet, varvid konstaterades att utvecklingen i allt väsentligt utgjorde en vidareutveckling av det mönster som beskrevs av 1978 års försvarskommitté, med vissa förändringar som tillkommit under 1980-talet när det gällde undervattenskränkningar och stormakternas övningsverksamhet.

Sovjetunionens successivt mer omfattande marinstrategiska intressen i norr utgjorde den viktigaste bakgrunden till att det

139 Ibid, s. 22. 140 Se exempelvis Brezjnevs Tula-tal den 18 januari 1977. 141SOU 1985:23, s. 25. 142 Ibid, s. 27.

nordeuropeiska och det nordatlantiska områdets strategiska betydelse under de senaste decennierna ökat väsentligt, hävdade försvarskommittén. Det kunde antas vara ett vitalt intresse för Sovjetunionen att i händelse av en konflikt skydda baskomplexet på Kolahalvön och säkra de strategiska ubåtarnas överlevnad och operationsfrihet. Sovjetunionen torde i krig ha ett starkt intresse av att i första hand förhindra Nato att kontrollera och utnyttja kringliggande kuster och flygbassystemen i angränsande landområden, och i andra hand att utvidga det egna basområdet. Sovjetunionen hade emellertid endast begränsade markstridsförband i anslutning till det nordiska områdets norra delar. Dessa var inte ensamma tillräckliga för mer omfattande och uthålliga operationer, bedömde kommittén.

Östersjöns strategiska betydelse berördes likaså. De strategiska intressen som inverkade på området hade fått ökad tyngd och en starkare koppling såväl till nordatlantiska som centraleuropeiska förhållanden. Stormakterna hade alltmer kommit att betrakta det nordeuropeiska och nordatlantiska området som militärstrategiskt och operativt sammanhängande. Övningsverksamheten i det nordeuropeiska havs- och luftrummet hade blivit mer omfattande i tid och rum, och delvis mer framskjuten, och detsamma gällde övervaknings- och underrättelseverksamheten.

I fråga om undervattenskränkningarna refererade kommittén ubåtsskyddskommissionens uppfattning år 1983 att dessa skulle ses som förberedande skeden i en militär operativ planering. Man konstaterade att erfarenheterna sedan dess inte givit anledning till andra slutsatser. Motiven var svåra att fastställa, ansåg dock kommittén, men dessa ”torde huvudsakligen kunna hänföras till olika former av förberedelser för eventuella kris- och krigssituationer”.143 Även andra nordiska länder, som Norge, hade berörts, konstaterades det.

I sin diskussion om konflikter och hot, som kunde beröra Sveriges säkerhet, utgick försvarskommittén från insikten inom båda maktblocken att det var ett starkt intresse att undvika en för båda parter förödande militär konfrontation. Trots detta menade FK att det inte kunde helt uteslutas att akuta motsättningar i Europa eller på andra håll utvecklades till en väpnad konflikt.144 Det var dock svårt att tänka sig att endera maktblocket genom en frontal attack i Centraleuropa inledningsvis skulle eftersträva att

143 Ibid, s. 42. 144 Ibid, s. 52.

erövra och behålla stora delar av det andras territorium. Däremot kunde det tänkas att endera parten sökte politiska eftergifter eller strategiska positioner. En sådan utveckling skulle kunna beröra även svenskt territorium.

Risken för krig i det nordiska området var i allt väsentligt relaterad till situationen i stort mellan maktblocken. ”En väpnad konflikt i norr är sålunda knappast tänkbar under i övrigt lugna och stabila förhållanden mellan Nato och Warszawapakten”, konstaterade försvarskommittén. I en större, öppen konflikt mellan blocken kunde det nordiska området komma att beröras redan i de inledande faserna. Svenskt område kunde få intresse som genväg vid flygoperationer, som genomgångsområde eller som basområde. Eftersom stormaktsblockens militära styrkor i huvudsak skulle bli bundna i garderingar eller operationer mot varandra kunde endast en begränsad del av deras styrkor avdelas mot Sverige.

Sammanfattningsvis konstaterade försvarskommittén att Sveriges läge blivit mera utsatt och att utvecklingen lett till ökade påfrestningar i fred. 1982 års försvarsbeslut hade starkare betonat stormaktsblockens kapacitet för överraskande angrepp. Denna kapacitet hade vidareutvecklats, och det fanns ”skäl att uppmärksamma att särskilda sabotageförband tidigt kan sättas in mot funktioner som är viktiga för totalförsvaret”. Vidare fanns det anledning att starkare än tidigare uppmärksamma de hot och påtryckningar som Sverige kunde utsättas för under spända fredsförhållanden.

I 1984 års försvarskommittés slutbetänkande, som lades år 1987, konstaterades att de bedömningar som gjorts i kommitténs säkerhetspolitiska rapport år 1985 låg fast.145 Mot bakgrund av sina tidigare överväganden angående tänkbara hot fann kommittén skäl att framhålla att ”den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos en angripares stridskrafter ökar möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att vi endast får kort förvarning”. Kommittén förordade därför att planeringen skulle utgå från den svåraste situationen, att ett angrepp kunde inledas med endast kort militär förvarning. Därmed skulle det s.k. kuppanfallet bli förstahandsalternativ i svensk försvarsplanering samtidigt som den sovjetiska ledningen lade om rodret och spänningarna mellan öst och väst sjönk dramatiskt.

145SOU 1987:9. Det svenska totalförsvaret inför 90-talet.

1987 års försvarsbeslut redovisade förändringarna i den samlade hotbilden på följande vis:

Det nordeuropeiska och nordatlantiska områdets ökade strategiska betydelse, motsättningarna mellan stormaktsblocken och den militärtekniska utvecklingen har sammantagna lett till att Sveriges läge blivit mera utsatt i samband med kriser och väpnade konflikter i vår omvärld. Denna utveckling har också lett till ökade påfrestningar i fred, främst i form av kränkningar av vårt territorium. Dessa tendenser berördes i 1982 års försvarsbeslut men har genom senare tids utveckling kommit till tydligare uttryck. Hotbilden har sålunda påverkats av den militärtekniska utvecklingen. Särskilt bör framhållas den ökade räckvidden för taktiskt flyg, den återigen ökade betydelsen av strategiskt flyg, anskaffningen av långräckviddiga kryssningsrobotar, den ökade strategiska och operativa rörligheten och utvecklingen av undervattensteknologi. 1982 års försvarsbeslut innebar en jämfört med tidigare starkare betoning av stormaktsblockens kapacitet för överraskande angrepp och därav följande kortare militära förvarningstider. Denna kapacitet vidareutvecklas. Nu finns därutöver skäl att uppmärksamma att särskilda sabotageförband tidigt kan sättas in mot funktioner som är viktiga för totalförsvaret. Det finns anledning att starkare än tidigare uppmärksamma de hot och påtryckningar som Sverige kan utsättas för under spända fredsförhållanden. Diplomatiska, militära och handelspolitiska åtgärder för att ge eftertryck åt vår beslutsamhet att motstå sådana hot och påtryckningar och orubbligt fullfölja neutralitetspolitiken bidrar till att minska främmande makts benägenhet att utsätta oss för hot. Kränkningarna av svenskt territorium med ubåtar och andra undervattensfarkoster har riktat uppmärksamheten mot delvis nya hot. De kan främst bedömas som förberedande led i en operativ planering och kan därmed få negativa konsekvenser för vårt invasionsförsvars kapacitet. Vårt beroende av ett handelsutbyte med omvärlden leder till att motsättningar och kriser i andra delar av världen kan få konsekvenser också i Sverige. Särskilda problem skapar det högteknologiembargo som de västliga industriländerna på senare år riktat mot Östeuropa.146

Mot denna bakgrund konstaterades i avsnittet om försvarspolitiken att den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter ökade möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att Sverige endast skulle få kort militär förvarning. Svårigheterna att förutse militära förberedelsers syfte och riktning gjorde att ett dylikt angrepp fr.o.m. FB 87 blev styrande för planeringen på svensk sida.

146 1987 års försvarsbeslut, s. 25 f.

3.4.8. Den nya avspänningen och 1988 års försvarskommitté

1988 års försvarskommitté ställdes inför uppgiften att utarbeta och avge sitt delbetänkande147 samtidigt som den politiska utvecklingen i Europa genomgick en radikal omdaning. Berlinmurens fall var en politisk och psykologisk händelse som symboliserade att en oåterkallelig demokratiserings- och liberaliseringsprocess inletts i Östeuropa. Trots att läget i januari 1990 präglades av ett stort antal osäkerheter slog kommittén fast att förändringarna i det säkerhetspolitiska konfliktmönstret i Europa innebar en klart minskad risk för storkrig mellan maktblocken. För svensk del var det ett säkerhetspolitiskt intresse att främja den positiva utvecklingen samtidigt som Sverige inte genom tvära kast i den egna säkerhetspolitiska linjen bidrog till att skapa ytterligare osäkerhet och instabilitet i ett känsligt läge. Kommittén menade att det förhållandet att utvecklingen syntes gå mot ett avsevärt säkrare och fredligare Europa inte minskade betydelsen av en svensk säkerhets- och neutralitetspolitik som en stabiliserande faktor. Osäkerheten i situationen underströk vikten av att små stater i skärningslinjen mellan vitala stormaktsintressen förde en politik utan tvära kast.

Med utgångspunkt i idéerna om ett bredare säkerhetsbegrepp gjorde 1988 års försvarskommitté en genomgång av globala problem som säkerhetshot. Därvid berördes utvecklingsländernas fördjupade sociala och ekonomiska kris med fattigdom i förening med socialt och politiskt förtryck som konsekvens. Biståndsinsatser från mera gynnade stater för att hindra lidande och politiska, ekonomiska och sociala motsättningar betecknades som en fråga om global, gemensam säkerhet i vidare bemärkelse. I sammanhanget berördes vidare bl.a. miljöhoten, rustningarna i tredje världen, regionala kriser inklusive etniska motsättningar och internationell narkotikahandel samt hot mot individer och stater. Internationell terrorism betonades som hot mot det internationella samfundet och reste krav på samordnade internationella motåtgärder.

Kommittén tog fasta på att sovjetledningen under Michail Gorbatjov initierat en rad reformer och liberaliseringar inom Sovjetunionen för att söka bota en drastisk ekonomisk tillbakagång. I kampen att lösa de svåra inre problemen blev det ett incitament att främja internationell avspänning genom en rad förslag inom ramen för det s.k. nya tänkandet, exempelvis ifråga om ned-

147SOU 1990:5.

rustning, minskade engagemang i regionala konflikter och samverkan för ökad internationell handel. Försvarskommittén bedömde att den nya avspänningen som inletts mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen med hänsyn bl.a. till ekonomiska nödvändigheter, hade större förutsättningar att bli varaktig. Den syntes innebära något kvalitativt nytt jämfört med tidigare avspänningsperioder under efterkrigstiden. Mot slutet av år 1989 hade Moskva deklarerat att Brezjnevdoktrinen, som innebar att alla socialistiska stater hade som internationell plikt att, om nödvändigt med vapenmakt, försvara de ”socialistiska landvinningarna” där dessa hotades, inte längre gällde. Kommittén noterade dock att utvecklingen i bl.a. Baltikum visade att omvandlingsprocessen i Sovjetunionen aktualiserat latenta spänningar mellan den centrala ledningens målsättning att få till stånd en modernisering av det sovjetiska samhället, bl.a. genom en långtgående decentralisering av beslutsfattandet i ekonomiska frågor, och delrepublikernas strävan att så långt möjligt utvidga den nyvunna självständigheten även till den politiska sfären. Det är värt att notera att kommittén förutskickade att dessa motsättningar liksom förändringar i kommunistpartiets status i förlängningen kunde leda till ett hot mot Sovjetunionens fortbestånd.

Beträffande kärnvapenproblematiken noterade kommittén att även om den nya avspänningen medfört en avsevärd förbättring av supermaktsförbindelserna och det militära elementet i rivaliteten tonats ned, kärnvapnens roll för att tillgodose grundläggande säkerhetsbehov för kärnvapenmaktens väsentligen torde komma att bestå under överskådlig tid. Kärnvapnen torde också komma att behålla sin politiska roll som uttryck för supermaktstatus och medel för inflytande i kraft härav.

FU diskuterade också den militärtekniska utvecklingen och underströk att ”västsidans teknologiska överlägsenhet torde länge ha utgjort ett växande problem för Sovjetunionen” och att i de budgetnedskärningar som aviserats minusposter markerats också i fråga om forskning och utveckling.148

Beträffande doktrinutvecklingen noterar FU att Sovjetunionen ”nu uttalat sin avsikt att förändra doktrinen i mera defensiv riktning” (en ganska försiktig beskrivning av Moskvas beslut år 1987 om en ny försvarsdoktrin). Vidare noteras framstegen inom nedrustnings- och rustningskontrollområdet.

148 Ibid, s. 41.

För Nordens del ansåg kommittén att de ubåtsburna kärnvapnen med särskilt låg sårbarhet i strategiska sammanhang var av betydelse. USA hade därtill försett ett växande antal ytfartyg med kryssningsmissiler med lång räckvidd vilka kunde bestyckas med kärnvapen. Detta tillsammans med flygbaserade kryssningsmissiler framstod ur nordisk synpunkt som en oroande faktor. Trots detta bedömde kommittén att kärnvapnens roll i Europa inskränkts. Detta skulle i synnerhet gälla om ingen sida kände sig konventionellt underlägsen, eftersom kärnvapentröskeln då rimligen skulle höjas. Kommittén kunde därvid peka på att både Förenta Staterna och Sovjetunionen deklarerat att ett kärnvapenkrig inte kunde vinnas. INF-avtalets fortsatta implementering i riktning mot komplett eliminering av alla sådana kärnvapen med medellång räckvidd välkomnades, medan det var klart att den fortsatta fredstida stationeringen i Centraleuropa hade väckt starka negativa reaktioner främst i väst (särskilt Tyskland) men också i öst.

De konventionella styrkeförhållandena i Centraleuropa präglades enligt kommittén av att Sovjetunionen och Warszawapakten fortsatt hade haft ett större antal av vissa typer av markstridsförband med t.ex. stridsvagnar, samtidigt som Nato:s flygstridskrafter ansetts vara västalliansens väsentligaste tillgång för att uppväga obalansen i vad avsåg markstridskrafter. Centraleuropa hade givetvis hela tiden varit i fokus medan Nordeuropa hade berörts främst luftoperativt, som flankområde till Centraleuropa. Man kunde notera att flera av de små Warszawapaktsländerna hade visat tendenser att minska sina markstridskrafter, vilket kommittén bedömde skulle få till följd en påtaglig reduktion av kapaciteten för överraskande inledda operationer i Centraleuropa.

Det nordeuropeiska området karakteriserades alltjämt av två huvuddrag: För det första en grundläggande stabilitet i både den politiska situationen och i den säkerhetspolitik som fördes av de nordiska länderna, och för det andra det vidare nordeuropeiska/nordatlantiska områdets strategiska betydelse i förhållandet mellan supermakterna och maktblocken.

Den nordligaste delen av det nordeuropeiska området tjänade dels som anflygningsväg för det amerikanska strategiska bombflyget, dels som luftförsvarszon för Sovjetunionen mot strategiska flygangrepp. Södra Skandinavien skulle ha betydelse vid ett konventionellt krig i Centraleuropa. Området framstod sålunda som ett möjligt anflygningsområde från båda maktblockens sida. Havsområdena kring södra Skandinavien fyllde såväl defensiva som

offensiva funktioner. Defensivt möjliggjorde de ett djup i försvaret mot operationer i luften och till sjöss från det andra maktblockets sida. Offensivt erbjöd de vägar för sådana operationer. Östersjön och Nordsjön hade därutöver viktiga roller som interna kommunikationsleder inom respektive allians. Både Nato och Warszawapakten hade kommit att se Nordeuropa som ett sammanhängande operationsområde av avgörande betydelse för styrkeutvecklingen i Europa som helhet vid en konflikt. I sammanhanget observerade kommittén att de grova upprepade undervattenskränkningarna av svenskt sjöterritorium i de tidigare officiella analyserna om bakgrund och motiv till kränkningarna hade bedömts vara en fråga om olika former av förberedelser för framtida kris och krigssituationer.

Trots den antydan som försvarskommittén gjort om ett ökande strategiskt intresse för nordområdena, hävdade kommittén att detta inte rubbade det förhållandet att Norden förblivit ett stabilt område. Den nordiska stabiliteten förblev av grundläggande betydelse för beskrivning av Sveriges säkerhetspolitiska miljö, vars centrala element förblev dels Danmarks, Norges och Islands medlemskap i Nato, på särskilda villkor, dels Finlands neutralitetspolitik i förening med 1948 års fördrag om vänskap, samarbete och bistånd med Sovjetunionen (VSB-fördraget) och dels Sveriges neutralitetspolitik, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. En avgörande faktor för stabiliteten i Norden hade varit att de båda supermakterna upplevt det rådande läget som gynnsamt och förenligt med sina intressen, vilket kommit till uttryck i att båda sidor visat en betydande återhållsamhet i sina militära dispositioner i området. Detta i förening med de nordiska ländernas egen strävan att förhindra uppkomsten av hårda konfrontationsytor mellan allianserna i Norden utgjorde en grund som kunde antas främja en stabil utveckling i Norden. Arbetet att utreda förutsättningarna för en kärnvapenfri zon i nordiskt område som bedrivits inom ramen för en nordisk ämbetsmannakommitté såg försvarskommittén som ett exempel på hur de nordiska länderna genom egna åtgärder strävade efter att upprätthålla och vidareutveckla en stabilitetsfrämjande ordning i norra Europa. Sålunda ansågs att bevarandet av en kärnvapenfri zon i Norden utgjorde ett väsentligt led i ansträngningarna att även framdeles bevara lugnet och stabiliteten i Norden.

Kommittén konkluderade att en väpnad konflikt i norr knappast var tänkbar under i övrigt lugna och stabila förhållanden mellan

Nato och Warszawapakten och att det nordiska området hade fått en starkare koppling till såväl nordatlantiska som centraleuropeiska förhållanden.

Effekterna av förhandlingarna mellan öst- och väst om ömsesidiga konventionella styrkereduktioner i Europa sågs av Försvarskommittén som en säkerhetspolitiskt positiv utveckling samtidigt som man observerade att förväntade reduktioner

  • till följd av att den äldsta materielen skulle utgå – kunde leda till en ökad modernitet hos de styrkor som var baserade i det nordeuropeiska området samt att uttunning av stridskrafter i Centraleuropa kunde få till följd volymmässiga förstärkningar i exempelvis Leningrads militärdistrikt.

3.5. Hotbilden i ÖB:s opverk

149

Den militära hotbilden mot Sverige, som den upplevdes av ÖB och Försvarsstaben under utredningsperioden, framgår från år 1978 av ÖB:s operativa verk och före år 1978 av motsvarande, men då ännu separata, handlingar. I opverket gjorde ÖB grundläggande bedömningar av strategisk och operativ art, i opverket fick militärbefälhavarna sina uppgifter för olika situationer och i verket reglerades fredstida beredskap med mera. Av ett särskilt bihang, appendix, framgick vilka krigsförband respektive militärbefälhavare – åtminstone inledningsvis – skulle få disponera i krig.

Det är att märka att det inte fanns något kapitel eller särskilt avsnitt i opverket som hade rubriken Hotbild. I stället fick hotbilden läsas ut av de resonemang ÖB förde i avsnitten om strategiska och operativa grunder. Det bör också hållas i minnet att ÖB i dessa avsnitt redovisade främst stormakternas militära handlingsmöjligheter medan litet sades om sannolikheten för att möjligheterna skulle komma att utnyttjas (det vill säga krigsrisken).

Genom att opverket reglerade krigsplanläggningen hos militärbefälhavarna och chefen för första flygeskadern (MB/CE1) och sedan vidare nedåt i nivåerna kunde nya opverk inte ges ut alltför ofta. I det följande redovisas sålunda hotbilden, som den beskrevs i 1970/71 års operativa order, 1974 års operativa order, 1978 års

149 ÖB:s operativa verk är i sin helhet kvalificerat hemliga och upprättades vid Försvarsstaben. De förvaras i Högkvarteret. Avsnitten om strategiska och operativa grunder varifrån hotbildsbeskrivningen hämtats är dock enkelhemliga.

opverk, 1985 års opverk och opverk 85 K (K för komplettering) som utgavs 1989.

I de olika planer, som ingick i opverken och deras föregångare, var – med ett undantag, som redovisas längre fram – Warszawapakten (det vill säga Sovjetunionen med förbundna stater) angripare. Bakom detta låg inte några resonemang om att, exempelvis, Sverige stod närmare väst än öst. Istället var det krassa militära sakförhållanden, som var grunden.

I ÖB:s operationsorder 1970/71 angavs visserligen tre krigsfall som tänkbara:

1. Västtyskland eller ett återförenat Tyskland var angripare

2. Warszawapakten, det vill säga Sovjetunionen med förbundna stater, var angripare

3. Nato – eller några av Natostaterna – var angripare men ordern skrevs bara för krigsfall 2.

I opverket bedömdes motivet för ett eventuellt angrepp vara att få kontroll över svenskt territorium för Warszawapaktens egna syften eller att förhindra att huvudmotståndaren, det vill säga Nato, kunde utnyttja det. Det finns dock inget resonemang om de större sammanhangen i vilka ett angrepp på Sverige skulle ingå, det vill säga vad de strategiska slutmålen kunde bedömas vara. Nato nämndes för övrigt inte mer i ordern.

För den erforderliga kontrollen över svenskt territorium bedömdes ockupation vara nödvändig och den sannolikaste betvingelsemetoden skulle vara invasion. Invasionen kunde förutsättas genomföras inom ramen för ett så kallat storanfall eller kuppanfall. Storanfallet innebar att en inledande förbekämpning av ett mobiliserat svenskt försvar under kanske lång tid (veckor) och huvudsakligen genom flyganfall skulle följas av invasion över kust- och landgräns. Kuppanfallet skulle, som benämningen antyder, komma överraskande när det svenska försvaret inte hunnit mobilisera. Genom insats av små styrkor skulle en lamslående effekt eftersträvas varefter angriparen med senare insatta styrkor skulle kunna uppnå sina mål.

Andra betvingelsemetoder än invasion redovisades också. Betvingelse genom terroranfall mot till exempel storstäder och utrymmande civilbefolkning bedömdes inte trolig. Avspärrning, subversion och psykologisk krigföring bedömdes var för sig vara

för långsamt verkande men skulle troligen användas som komplettering till ett militärt angrepp.

Som geografiska hotriktningar för kustinvasion sågs i det då rådande militärpolitiska läget vara särskilt Sydsverige och östra Mellansverige inklusive Gotland och för gränsinvasion övre Norrland. I ett förändrat läge där Finland och/eller Danmark tagits sågs nya hotriktningar för kustinvasion (nedre Norrland respektive västkusten).

I 1974 års order fanns betydande likheter med 1970/71 års order. Det var fortfarande med Warszawapakten som angripare som ordern skrevs, hotriktningarna var desamma, angreppssyftet var som tidigare att kunna utnyttja svenskt territorium alternativt att hindra Nato från att göra det och det var fortfarande invasion, som sågs som huvudsaklig betvingelsemetod.

Några förändringar fanns dock. En möjlighet sågs att angriparen av tids- och resursskäl måste nöja sig med att bara ockupera delar av landet. I fråga om hotriktningarna gjordes en precisering för kuppanfallet. Där bedömdes Skåne, Stockholmsområdet och Gotland liksom övre Norrland vara särskilt utsatta.

I opverk 1978 samlade ÖB de dokument, som tidigare varit separata men som alla påverkat försvarsmakten operativt. Hit hörde till exempel dokument om beredskap i fred, mobilisering, uppgifter i krig, bestämmelser för krigsplanläggning och krigsförbandens fördelning på de sex regionerna – militärområdena.

I opverket bedömdes Förenta Staterna och Sovjetunionen under överskådlig tid kvarstå som de enda supermakterna i kraft av överlägsen militär och ekonomisk styrka. Som tänkbara konfliktområden varifrån konflikter skulle kunna spridas angavs Mellanöstern och Afrika. Konflikter skulle också kunna uppstå i länder där en frigörelse skett, men där den politiska strukturen var svag och outvecklad. Också kring råvarutillgångar bedömdes konflikter kunna uppstå. Oljekrisen år 1974 fanns i färskt minne. Som möjlig konfliktorsak sågs också att någon supermakt av trovärdighetsskäl mot sina allierade kunde se sig tvingad till ett annars inte önskvärt agerande. Ändå uppfattades viss avspänning råda mellan supermakterna och att man undvek direkta konflikter – framförallt i Europa. Man var medveten om riskerna med kärnvapen och agerade hellre med politiska och ekonomiska hot och påtryckningar. Samtidigt var militär balans och en andraslagsförmåga med kärnvapen mycket viktiga för den egna tryggheten och därmed förutsättningar för avspänning.

Sammanfattningsvis gjordes bedömningen i opverket att stormaktsintressena i vårt närområde var koncentrerade till nordligaste Skandinavien och Östersjöutloppen. Övriga delar skulle kunna vara intressanta för basering av sjö- och flygstridskrafter och för genommarsch. En konflikt stormakterna emellan skulle därför inte med nödvändighet behöva beröra Sverige. Men i opverket betonades att det var stormakternas uppfattning om vår förmåga – och vilja – att försvara oss som skulle vara avgörande för våra möjligheter att stå utanför en eventuell konflikt.

I opverket gjordes bedömningen att Warszawapakten hade en sammanlagd numerär överlägsenhet i förhållande till Nato på 5:2 beträffande arméstridskrafter trots att i siffran för Nato då hade inräknats den planerade tillförseln av förband från USA. I Nordeuropa var Warszawapaktens överlägsenhet ännu större, 10:1. Nato hade en liten numerär överlägsenhet i fråga om sjöstridskrafter men om också kvaliteten vägdes in blev överlägsenheten större. På flygstridskraftsområdet var Warszawapakten överlägsen (3:2) men Nato hade även här ett kvalitativt försprång. Paritet rådde i fråga om kärnvapen.

Genom att stormakternas militära resurser delvis var bundna av varandra och att en gard alltid måste upprätthållas även om krig dem emellan inte utbrutit bedömdes Nato:s militära handlingsmöjligheter mot Sverige vara begränsade till anfall med sjö- och flygstridskrafter. Warszawapakten kunde däremot alltid också avdela markstridskrafter mot Sverige. De största militära resurserna bedömdes Warszawapakten kunna avdela vid ett låst läge i samband med konflikt i Centraleuropa. Då skulle Warszawapakten kunna sätta in ett 30-tal armédivisioner, huvuddelen av östersjömarinen och ett 1000-tal flygplan. De minsta resurserna bedömdes finnas vid ett överraskande angrepp när stridskrafterna måste tas från fredsgrupperingen och röjande omgrupperingar liksom mobilisering inte kunde göras i förväg.

Sammantaget bedömdes därför vid en eventuell konflikt hot om invasion föreligga mot södra Sverige, östra Mellansverige (inklusive Gotland) och övre Norrland. Vid ett ändrat militärpolitiskt läge däremot kunde nya hotriktningar uppstå. Om Warszawapakten tagit Finland kunde ett kustinvasionshot mot nedre Norrland uppstå, låt vara att urlastning av trupp och materiel i så fall måste ske över kaj av rent terrängmässiga skäl. Om Warszawapakten tagit Danmark skulle en hotriktning mot västkusten uppstå och om

norra Norge också disponerades skulle Warszawapakten efter viss uppladdning kunna angripa Sverige västerifrån.

Ett eventuellt angrepp mot Sverige bedömdes föregås av en ökad spänning i Europa och ökade militära förberedelser. Detta skulle ge oss förvarning och huvudplaneringen skulle därför göras mot att det svenska försvaret hunnit genomföra mobilisering och inta utgångsgruppering vid ett anfall. Viss hänsyn måste dock tas i planeringen att anfall kunde påbörjas före eller under pågående mobilisering.

I opverk 78 fanns också andra hot antydda. Ett skulle vara att någon av stormakterna besatte ett begränsat område i Sverige för att därigenom tvinga fram svenska eftergifter. Ett annat påtagligt hot mot svensk neutralitet skulle vara överflygningar. Både Nato och Warszawapakten skulle kunna sätta in anfall mot varandra och därvid utnyttja svenskt luftrum.

De två supermakterna bedömdes under överskådlig tid behålla sina ledande roller inom Nato respektive Warszawapakten. En militär balans rådde i vilken kärnvapnen spelande en betydande roll. Förhandlingarna om rustningsbegränsningar bedömdes inte rubba balansen eller i nämnvärd utsträckning minska de militära resurserna. De bägge supermakterna strävade visserligen efter att flytta fram sina positioner och gjorde det också när helst det var möjligt men de bedömdes i det längsta undvika öppen konflikt med varandra.

Som konfliktanledningar sågs i opverket bland annat motsättningarna i Centraleuropa, på det nordatlantiska området och konkurrensen om råvarutillgångar (främst olja) men också att de så kallade satellitstaterna nu sökte en friare ställning inom östblocket.

Den tekniska utvecklingen beskrevs också i opverket med slutsatsen att de tekniska förutsättningarna att föra krig ökat genom ökad eldkraft, rörlighet och väderoberoende samtidigt som modern spanings- och övervakningsteknik gjort dolda krigsförberedelser svårare.

Relationerna mellan stormakternas stridskrafter beskrevs översiktligt. I fråga om markstridskrafter hade Warszawapakten en överlägsenhet i Centraleuropa på 2:1. Efter mobilisering skulle detta öka till 3:1. I Nordeuropa var överlägsenheten ännu större, 10:1, om stående och mobiliseringsbara markstridskrafter räknades in. I fråga om sjöstridskrafter hade Nato en styrkeöverlägsenhet i Atlanten och i området Grönland – södra Norge medan Warszawapakten (Sovjetunionen) var överlägsen i Norska havet och i Barents

hav. I Östersjön hade Warszawapakten en stor överlägsenhet. På flygområdet hade Warszawapakten en kvantitativ men Nato en kvalitativ överlägsenhet.

Med tanke på Warszawapaktens resurser, deras beredskap och geografiska belägenhet var det – som tidigare – försvar mot Warszawapakten som den svenska krigsplanläggningen skulle inriktas på. Beskrivningen av Nordens och Sveriges betydelse för stormakterna vid en eventuell konflikt hade inte ändrats jämfört med opverk 78 eller vad som redovisats i samband med försvarsbesluten. Sverige ansågs fortfarande inte i sig vara ett strategiskt mål och att en konflikt skulle inledas med ett anfall mot Sverige bedömdes inte troligt. För den sammanlagda krigföringen vid en konflikt stormakterna mellan kunde dock Sverige – eller delar därav – få en betydelse. Nato:s militära handlingsmöjligheter mot Sverige sågs som små med tanke på att Nato alltid skulle ha brist på markstridskrafter i förhållande till huvudmotståndaren, Warszawapakten. Möjligen skulle Nato i påtryckningssyfte kunna besätta någon mindre del av svenskt territorium om Sverige inte genomfört mobilisering. I övrigt var Nato hänvisat till insatser med sjö- och flygstridskrafter, ABC-vapen eller icke-militära hot och påtryckningar.

En konflikt ledande till krig skulle föregås av en period med ökad spänning och ökade militära förberedelser. Anfall efter helt dolda förberedelser bedömdes inte möjligt utan Sverige skulle få viss förvarning. Det överraskande anfallet sågs också vara mindre sannolikt med tanke på dels svårigheterna att göra dolda förberedelser och dels det kända sovjetiska kravet på säkerhet vid militära operationer. Därför skulle fortfarande huvudvikten i svensk försvarsplanering läggas vid ett invasionsförsvar där mobilisering och utgångsgruppering hunnit genomföras.

Ändå lämnas det överraskande angreppet inte därhän i 1985 års opverk. Viss planläggning skulle ske mot bakgrund av i verket angivna riktlinjer. Ett tänkbart scenario skulle kunna vara en överraskande insats med syfte att betvinga Sverige genom att lamslå Stockholm och genom omfattande, demoraliserande sabotage, som skulle skapa kaos. Tidsfaktorn var viktig – resultat måste nås innan Nato skulle hinna vidta motåtgärder mot Warszawapakten.

Liksom i 1978 års opverk bedömdes Warszawapakten ha resurser för att samtidigt bedriva anfall eller försvar mot Nato och offensiva operationer mot Skandinavien. De största resurserna för den skandinaviska verksamheten bedömdes Warszawapakten som tidigare

ha vid ett låst läge i Centraleuropa. De då gripbara resurserna var desamma som angavs i 1978 års verk. Hotriktningarna var också desamma.

Nästa operativa verk utgavs med giltighet från den 1 juli 1989 men benämndes ändå opverk 85 K där K stod för komplettering. Opverket hade sålunda kompletterats med försvarsplaner för kris, neutralitet och angrepp med kort militär förvarning. Riktlinjer för hantering av militära fredstida hot bifogades också.

Begreppet överraskande angrepp ersattes av angrepp med kort militär förvarning (KMF). Förhållandet mellan stormakterna beskrevs och det konstaterades att det präglades av konkurrens om ledande ställning, ideologiska motsättningar och ömsesidig misstro om politiska avsikter. Samtidigt skedde dock i ökad omfattning dialog mellan dem. Bägge agerade globalt men Sovjetunionens kapacitet var inte i samklang med dess ambitioner. I opverket angavs att Sovjetunionen nu bara var stormakt till följd av militär och inte längre ekonomisk styrka. Sovjetunionen agerade med icke militära medel såsom bistånd till befrielserörelser och rådgivning och Sovjetunionen bedömdes vid konflikter alltid stöda den socialistiska falangen i hopp om att kunna sprida kommunismen. Sovjetunionen och Kina hade geografiskt sett blivit inringade och Sovjetunionen upplevde ökade ekonomiska problem. Bägge stormakterna agerade dock försiktigt, särskilt i Centraleuropa, och ingen av dem bedömdes vara beredd att gå i krig av ideologiska skäl.

Med tanke på att en militär gard alltid måste upprätthållas supermakterna emellan var det bara Sovjetunionen liksom tidigare som bedömdes kunna frigöra resurser för mera omfattande operationer i Norden. De strategiska intressena för supermakterna i området bedömdes inte annorlunda än tidigare men i opverk 85 K antyddes mer än tidigare möjligheterna att hävda intressen också genom hot och politiska och ekonomiska påtryckningar.

Militärt bedömdes Nato huvudsakligen bara kunna agera med sjö- och flygstridskrafter i Norden till följd av en stor numerär underlägsenhet i fråga om markstridskrafter. Ett exempel på agerande nämns – Nato skulle knappast tillåta Sverige att uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser i Öresund, det vill säga att hålla den svenska delen av sundet öppen för oskadlig genomfart vid neutralitet om Nato bestämt sig för att spärra Östersjöutloppen.

Nato bedömdes också på andra sätt kunna kompromettera svensk neutralitet och till och med tvinga fram ett sovjetiskt anfall.

Om svenskt luftförsvar mot överflygningar från Nato bedömdes som för svagt av Warszawapakten (Sovjetunionen) skulle erbjudanden om ”samarbete” kunna bli aktuella. Men bara misstanken om att överflygningar skedde med svensk acceptans skulle kunna vara tillräcklig anledning för Sovjetunionen att gå i krig mot Sverige. Genom överflygningar skulle Sverige sålunda kunna dras in i kriget. Syftet med ett sådant agerande från Nato skulle vara att åstadkomma en sovjetisk kraftsplittring men också att få Sverige att välja ”rätt” sida.

Som andra hot sågs också att Warszawapakten skulle kunna begära att fritt få disponera till exempel övre Norrland och Gotland i utbyte mot att angrepp inte gjordes. Då skulle å andra sidan också Nato kunna begära att få disponera andra delar av svenskt territorium. Härvid skulle en del av en kraftmätning mellan Warszawapakten och Nato till och med kunna komma att utkämpas på svenskt territorium.

Det allvarligaste hotet enligt bedömningarna i 85 K var dock – som tidigare – invasion över kust och landgräns och med syftet ockupation av hela landet. Som hotriktningar i fråga om kustinvasion sågs i det då rådande säkerhetspolitiska läget (Finland och Danmark inte tagna) liksom tidigare södra Sverige och östra Mellansverige.

Krig i Europa bedömdes föregås av betydande politiska spänningar och kris skulle uppstå. Men det skulle vara svårt att bedöma krisens längd. Militära förberedelser skulle upptäckas men beredskapen kanske skulle både höjas och sänkas flera gånger. I en sådan situation skulle Sverige knappast genomföra allmän mobilisering och om krig utbröt kunde därför den militära förvarningen bli kort. Detta återspeglas i försvarsplanen Angrepp med kort militär förvarning (KMF). KMF ersatte det gamla begreppet överraskande anfall. Det fanns dock nu också en insikt om att en kris inte nödvändigtvis måste leda till krig. Därför hade opverket kompletterats med en försvarsplan Kris.

En svängning beträffande huvudinriktningen för svensk försvarsplanläggning skedde med opverk 85 K. Kraftsamling skulle nu ske till KMF i stället för till försvar mot storanfall där mobilisering och utgångsgruppering genomförts i Sverige. Orsaken var att det inte längre bedömdes trovärdigt att Warszawapakten skulle angripa genom storanfall, det vill säga att efter en lång tid av förbekämpning (flera veckor) genomföra en stort upplagd invasion utan att Nato på något sätt skulle ingripa. Tidsfaktorn tillskrevs

alltså ökad betydelse. Det gällde i fråga om angrepp mot Sverige att snabbt åstadkomma resultat. Tillgängliga resurser fick inte bli bundna i Sverige under lång tid – operationen (påbörjad eller kommande) mot huvudmotståndaren fick inte äventyras. Dessutom skulle Warszawapakten vid en utdragen operation mot Sverige också riskera allvarliga förluster av kritiska resurser som exempelvis landstigningstonnage, handelstonnage, transportflygplan, helikoptrar, attackflyg, minröjningsfartyg och luftlandsättningsförband. Förutsättningarna att genomföra KMF bedömdes ha ökat trots allt bättre spanings- och övervakningssystem. Möjligheterna att angripa direkt ur fredsgruppering med sjö-, flyg- och fjärrstridskrafter bedömdes nämligen också ha ökat. Att KMF skulle vara den huvudsakliga grunden för krigsplanläggning framgick också av regeringens direktiv.

Ett specialfall fall av KMF var det strategiska överfallet där förvarningen skulle ha varit mycket kort. Strategiskt överfall sågs som ett hot där små styrkor skulle sättas in mot ett svenskt försvar med låg beredskap och där ett inledande syfte skulle vara att skapa kaos i samhället och omöjliggöra mobilisering varefter senare insatta, begränsade styrkor skulle tvinga Sverige till underkastelse. Bakom det upplevda hotet om strategiskt överfall låg kunskapen om att Warszawapakten disponerade ett stort antal sabotageförband och att det svenska samhället blivit allt sårbarare liksom att den svenska befolkningen var mycket ojämnt fördelad geografiskt. Hotet om tidiga, begränsade insatser i kaosskapande syfte skulle därför särskilt beaktas i fråga om Stockholmsområdet.

3.6. Andra uppfattningar om hotbilden mot Sverige

3.6.1. Allmänt

Olika uppfattningar om hotbilden mot Sverige har i större eller mindre utsträckning gjort sig gällande under hela perioden 1969-89. Från och med 1968 års försvarsbeslut började avspänningen att sätta sin prägel på försvarsutredningar och försvarsbeslut. Särskilt tydligt blev detta i och med 1972 års försvarsbeslut. Betoningen av avspänningen innebar en betoning av avsiktselementet i hotbilden. Inom försvarsmakten bestod emellertid den mer kapacitetsinriktade hotbildsbedömning som tog sin utgångspunkt i det i och för sig ostridiga förhållandet att samtidigt som avspänningen

utvecklades så fortsatte de militära rustningarna i omvärlden i oförminskad takt. ”De politiska avspänningssträvandena i Europa får reell betydelse först om de resulterar i att stormaktsblocken ömsesidigt minskar den totala militära styrkan i vår världsdel”, framhöll ÖB i sitt yttrande över FU 70. En viss diskrepans började visa sig mellan den hotbild som blev styrande på politisk nivå, och den som man inom försvarsmakten ansåg föreligga.150

I de diskussioner om effekterna för försvarsmakten av 1972 års försvarsbeslut som fördes inom militärledningen framskymtade en strävan att tydliggöra för politikerna att försvarets styrka höll på att undergrävas, och att detta hade säkerhetspolitiska konsekvenser. I detta sammanhang diskuterade man vikten av att framhålla för regeringen att hjälp utifrån kunde bli nödvändig. ”Vi kanske tvingas till en försvarsfilosofi som ej politiskt är gångbar. En dialog med regeringen är nödvändig”, sade chefen för flygvapnet i militärledningen den 4 april 1972, och fick instämmande av marinchefen. För en mer utförlig redogörelse för diskussionerna om detta i militärledningen se avsnitt 7.6.

Under resterande delen av 1970-talet föreföll försvarsmakten ha varit upptagen av den fortsatt allvarliga hotbild som den kapacitetsbaserade analysen gav vid handen, avspänningspolitiken till trots. När man i militärledningen år 1974 diskuterade ett utkast till hotbild, tänkt att ligga till grund för överbefälhavarens förslag till regeringens direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet, såg chefen för Försvarsstaben i sin inledande presentation tre syften med ett sådant hotbildspapper: att söka definiera den hotbild överbefälhavaren baserat sig på, att ”bevisa” att Warszawapakten har resurser att anfalla Nordsektorn samtidigt som Centraleuropa, samt att ”söka bevisa” att diskrepansen ökade mellan Sveriges resurser och Warszawapaktens.151 Ubåtskränkningarna kom som en bekräftelse på detta synsätt och under en stor del av 1980-talet framstod kränkningarna som det svårmotsägliga beviset för att ett allvarligt militärt hot mot Sverige fortsatte att föreligga, oavsett den nya politiska avspänning som mot slutet av 1980-talet gjorde sig alltmer gällande.

150 Före år 1968 hade ÖB:s militärstrategiska bedömanden utan större invändningar legat till grund för försvarsbesluten. Cars, Skoglund & Zetterberg. 1986. Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden. Stockholm: Probus, s. 38. 151 MIL 1974-11-06, Högkvarteret.

I slutet av 1980-talet kunde man stundtals skönja vissa skillnader i de bedömningar av hotet mot Sverige som gjordes på olika håll, inom och utom landet.

Vid en föredragning om hotbilden den 1 september 1987 i militärledningen konstaterades att Warszawapakten fått en ny doktrin av defensiv karaktär och att övningsmönster ändrats i riktning mot färre och mer koncentrerade övningar samt att större, globala övningar utgått. Vidare övade man inte alltid alla moment, och ofta enbart marina moment utan trupp. Detta ledde till frågor om minskad realiserbarhet för Warszawapakten strategiska/operativa landstigningar, och om en insikt hos Warszawapakten om svårigheterna med större landstigningsoperationer. Hösten 1987 var man alltså i försvarsmaktens ledning medveten om att ett storanfall i form av en landstigningsoperation knappast längre var ett realistiskt element i hotbilden. Detta kom också till uttryck i ÖB:s årsöversikt 1987, där man tonade ned risken för storanfall.

Den slutsats som för den svenska försvarsplaneringens del drogs av detta var dock inte att hotet mot Sverige minskat, utan att det fått andra former. Inte minst med fortsatta ubåtskränkningar som ett, av flera, argument kom nu det överraskande anfallet, kuppanfallet, eller, som man nu kallade det KMF, angrepp med kort militär förvarning att fr.o.m. 1987 års försvarsbeslut bli grund för krigsplanläggningen.

Den svenska bedömningen att risken för överraskande anfall ökat delades inte av alla bedömare av utvecklingen. I amerikanska underrättelsekretsar övervägde man av vissa uppgifter att döma att skärpa bedömningen av hotet mot Skandinavien och Sverige vid denna tid, men stannade för att inte göra detta (se 3.6.2).

3.6.2. Amerikanska bedömningar av sovjetisk krigsplanläggning mot Sverige

Amerikanska värderingar av hotet mot Sverige var genomgående minst lika återhållsamma som eller t.o.m. mer så än de svenska. Om de svenska militära bedömningarna kan sägas ha varit om inte alarmistiska, så ibland mer markerade än de politiska bedömningarna sådana dessa framkommit i försvarsutredningar och -beslut, så förefaller de amerikanska, och vissa andra analyser som utredningen kunnat ta del av, inte i alla delar ha stött den svenska militära uppfattningen.

Utredningen har inte haft möjlighet att göra en systematisk genomgång av andra länders värderingar av hotet mot Sverige. Ett allmänt intryck från mina samtal med säkerhetspolitiska experter i de nordiska huvudstäderna är dock att man där på flera håll inte var lika övertygade som i Sverige om omfattningen och aktualiteten av ett sovjetiskt militärt hot mot Sverige.

Rörande den amerikanska synen på eventuell sovjetisk operativ planläggning gentemot Sverige under 1970-talet och början av 1980-talet finns en del material att tillgå. Svenska militärer hade nära kontakter med sina kollegor i USA och frågor av denna art var ett vanligt samtalsämne i gemensamma diskussioner parterna emellan. Bedömningar från amerikanska militärer har refererats i svenska reserapporter från möten i Pentagon samt i diverse facktidskrifter och nedan följer en beskrivning av ett antal sådana fall.

När försvarsstabschefen Gunnar Eklund hösten 1974 var på besök i USA och där erhöll en föredragning vid Joint Chiefs of Staff (JCS) rörande förmodade sovjetiska anfallsplaner mot Nordkalotten överraskades han av att Sverige inte fanns med bland anfallsmålen. Sovjetiska operationer kunde endast tänkas i Nordnorge och Finland, menade de amerikanska militärerna.152 Detta stämmer också ganska väl med den beskrivning som arméöversten Albert Romaneski, tidigare amerikansk militärattaché i Stockholm, gjorde i en artikel i US Naval Institute Proceedings, från augusti 1973. Två tänkbara scenarier för sovjetisk aggression vid Nordflanken stipulerades. Inget av dessa inbegrep svenskt territorium. Det första fallet avsåg en påtvingad stationering av sovjetisk trupp i Finland inom ramen för VSB-pakten från år 1948. Tanken här torde ha varit ett sovjetiskt initiativ gentemot Finland varigenom Finland skulle ha tvingats acceptera sovjetiska baser på finskt territorium med kraftigt försämrad strategisk förvarning för de nordiska länderna som följd. För det andra spekuleras i en begränsad invasion av norra Norge, närmare bestämt Varangerhalvön och Finnmarksområdet. Anledningen till en sådan operation skulle enligt författaren kunna vara att Moskva (miss)bedömt Förenta Staternas vilja att ingripa som försvagad, i och med Vietnamkriget, och därför såg en chans att utan större risker kunna

152 Skrivelse från Ling-Vannerus till Algernon, 1976-06-09, dnr. Hbr H3, Krigsarkivet, Fst/sek 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 39.

utöka sitt territorium i norr i syfte att förbättra sina möjligheter att operera med ubåtar i Nordatlanten.153

Inte heller de s.k. Nordflanksstudier som genomfördes gemensamt av norska och amerikanska försvarsexperter i slutet av 1970talet gjorde bedömningen att svenskt territorium skulle utnyttjas av sovjetiska trupper vid ett anfall mot alliansens norra flank. Snarare trodde man, även om en attack mot norra Sverige självfallet inte helt kunde uteslutas, att den sovjetiska armén istället skulle korsa finskt territorium för att nå norra delen av Norge i trakten av Tromsö.154 En av de främsta amerikanska representanterna i dessa norsk-amerikanska militärstudier, generalmajor Richard C. Bowman, beskrev hösten 1980 projektets slutsatser för svenska militärer och konstaterade att man från Nato:s sida bedömde att ett sovjetiskt anfall över Nordkalotten sannolikt skulle kunna insättas med storleken 4-7 divisioner. En sådan operation kunde dock inte ske förrän efter en relativt lång uppladdning, där förvarningstiden egentligen inte var beroende av situationen uppe i norra Skandinavien utan av läget i Centraleuropa. Där räknade man med en faktisk förvarningstid på minst fyra dygn. Det stora problemet var, enligt Bowman, vilken reaktion som man inom Nato var beredd att genomföra i ett tidigt skede, både politiskt och militärt. Amerikanen var också av åsikten att ett anfall från sovjetisk sida under mycket lång tid kunde ha militära mål enbart i Nordnorge och att det inte var ”nödvändigt eller ens önskvärt” från sovjetisk sida att i detta sammanhang beröra norra Sverige så länge som Sverige kunde hålla ett rimligt starkt försvar i området. Situationen var radikalt annorlunda i det danska området som av Bowman bedömdes vara en utomordentlig viktig knutpunkt vid ett sovjetiskt anfall västerut. Om Danmark besattes skulle Natoförsvaret få mycket stora svårigheter att uppträda i norra delen av centralfronten. Den amerikanska generalen beskrev därefter behovet av att förhandslagra militär materiel i norra Norge och att förstärka Natos kapacitet och resurser i Danmark.155

År 1981 publicerades i den ansedda brittiska säkerhetspolitiska tidskriften Survival en uppmärksammad artikel om det svenska försvaret av den respekterade försvarsanalytikern Steven Canby, som bland annat arbetat på konsultbasis för den amerikanska

153 Romaneski, A. ”Nordic Balance in the 1970s”, US Naval Institute Proceedings, August 1973, s. 32

  • 41.

154 Tamnes, R. 1991. The United States and the Cold War in the High North. Oslo: Ad Notam, s. 247. 155 ÖB Lennart Ljungs dagbok, 3 oktober 1980, Krigsarkivet.

militärledningen, (JCS). Enligt Canby var en sovjetisk attack på marken genom Sverige inte ett troligt scenario vid en stormaktskonflikt i Nordkalotten. Anledningen till detta, menade han, var att de befintliga sovjetiska styrkorna i området var otillräckliga både kvantitativt och kvalitativt, samtidigt som eventuella förstärkningar skulle vara ännu mindre lämpade att föra krig i den terräng och det klimat som bjöds i norra Norrland. Vidare ansåg Canby att det minimala vägnätet och de talrika vattendragen i norra Skandinavien kraftigt försvårade ett överraskande anfall mot norra Norge genom Sverige och Finland. Det ovan nämnda scenariot med en snabb sovjetiskt attack genom Finland, längs med men utanför Sveriges norra gräns, i riktning mot Tromsö, bedömdes också som svårt att realisera eftersom endast en större väg (E78) fanns att tillgå. Inte heller bedömdes amfibieoperationer mot den svenska kusten (med undantag för Skåne) som ens möjligt att genomföra på grund av svåra topografiska förhållanden. I den mån det överhuvudtaget fanns ett rimligt scenario som inkluderade Sverige skulle det enligt Canby vara en kringgående rörelse riktat mot områden söder om Tromsö i syfte att innesluta den norska huvudstyrkan i denna del av Norge. Författaren ställde sig dock tvivlande till en sådan möjlig utveckling, med tanke på de relativt starka svenska markstyrkorna och den svåra terräng som fanns i området.156

I en rapport år 1987 från försvarsattachén Torselius i Washington diskuterades bl.a. amerikanernas syn på det sovjetiska hotet mot Sverige, svensk försvarsvilja och synen på ubåtskränkningarna.157 Några punkter förtjänar här att refereras.

Om hotet mot Sverige: ”I de scenarios som presenteras (på amerikanskt håll) berörs sällan Sverige av stridshandlingar från Sovjet. Vid SACLANT anger man att det är ett sovjetiskt intresse att Sverige står utanför kriget.” Det presenterades inga scenarier där svenskt luftrum utnyttjades. Möjliga anledningar härtill var den ökade räckvidden för sovjetiskt flyg, och den ökade tilltron till svenskt luftförsvar. Tveksamhet rådde dock på amerikansk sida om Sveriges förmåga att bekämpa kryssningsmissiler. Om hotet mot svenskt markterritorium anfördes: ”man delar vår uppfattning att Sovjet knappast för att nå ett så begränsat mål (norr) skulle vilja dra på sig Sverige som motståndare. ”

156 Canby, S. L., ”Swedish Defence”, Survival, May/June 1981, s. 116

123.

157 ”Amerikansk syn på den säkerhetspolitiska situationen i Europa. Några kommentarer”, Fatt-CFst 810:213, 1987-12-04, Försvarsstabens arkiv.

Vissa ”nya tankegångar” inom amerikanska försvarsdepartementet och bland några yngre analytiker inom US Navy och Marinkåren noterades dock av Torselius: ubåtskränkningarna och spetsnaz passade enligt dessa analytiker in i en sovjetisk strävan att nå initialframgångar i Skandinavien före ett eventuellt kärnvapenbeslut inom Nato, något som Torselius noterade att också Gunnar Jervas varit inne på i en artikel i Försvar i Nutid nr 3/87.

Enligt dessa analytiker skulle Sovjetunionen börjat studera och planera för en anfallsriktning över centrala Skandinavien. ”En snabb framgång mot Sverige skulle vara ett exempel för andra neutrala stater”. Men ”man medger att scenariot inte är det mest sannolika men ändå något Sovjet planerar för. Man anser sig ha bevis för detta inom ’the intelligence community’ ”.

3.6.3. Risken för ett överraskande anfall – utredarens bedömningar

Om den svenska militära underrättelsetjänsten hade nära kontakter med sina amerikanska, brittiska och andra kollegor och fick del av deras bedömningar av hotbilder m.m. så gällde detsamma Försvarets Radioanstalt (FRA), som också hade nära kontakter med sina amerikanska kollegor och andra företrädare för det amerikanska och västliga underrättelsekretsar (intelligence community). Enligt dåvarande FRA-chefen Pär Kettis utgick den amerikanska planeringen i Europa i slutet av 1980-talet inte endast från kort militär förvarning i meningen 3–4 dagar, utan använde sig av en längre tidsperiod om 7–10 dagar. Utgångspunkten för detta var att Sovjetunionen visst skulle kunna starta ett ”självmordsanfall” i Centraleuropa med användande av endast trupper från fredsgrupperingarna, men om Warszawapakten skulle ha någon utsikt till framgång måste en styrkeuppbyggnad ske och den räknade man i väst med att kunna upptäcka158 (jfr för övrigt med vad Jaruzelski berättade för utredningen om uppbyggnadsgraden i de polska förbanden159).

På amerikansk sida ansåg man inte ”en blixt från himlen” vara ett troligt scenario. Man var medveten om att de sovjetiska förbanden i Östtyskland inte hade sådan bemanning att de utan tillförsel kunde

158”Anteckningar från samtal med f. generaldirektören Pär Kettis”, 2002-08-30, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 159 Samtal med Jaruzelski, 2002-09-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

sättas in i en anfallsstrid med utsikt till framgång. Sådana förstärkningar beräknades inte kunna ske utan upptäckt. Vidare måste Sovjetunionen aktivera de ledningsförbindelser som TVD-systemet byggde på och detta borde kunna upptäckas i god tid.160Beträffande frågan om de sovjetiska anfallsmålen var enligt Kettis den amerikanska bedömningen den att det sovjetiska övningsmönstret inte innefattade angrepp på Sverige vid en konflikt i Centraleuropa. Däremot fanns indikationer på att andra neutrala länder (Österrike) kunde komma att omfattas av krigshandlingar (jfr avsnitt 3.7.).

De ovan nämnda ”nya tankegångarna” bland yngre analytiker inom amerikanska flottan och marinkåren berördes också i FRA:s kontakter. Enligt uppgifter från dessa hade en studie om det sovjetiska hotet mot Skandinavien gjorts inom ”Navy Intelligence”, och utmynnat i slutsatsen att Sovjetunionen till skillnad mot vad som dittills antagits, planerade och övade överraskande besättning av de danska öarna på ett krigs första dag, eller t.o.m. dagen före övriga stridshandlingars inledande. Vidare omfattade studiens slutsatser också en gradvis höjd beredskap på Kolahalvön och troligen även i Baltikum, som skulle möjliggöra samtidiga, överraskande angrepp av kupptyp på Nordkalotten och mot Mellansverige. Denna studie hade uppmärksammats i det amerikanska försvarsdepartementet och slutsatserna, kompletterade med Försvarsdepartementets egna bedömningar, hade sedan förmedlats till Danmark och Sverige.

Efter ytterligare granskning hade man dock på amerikansk sida kommit fram till att det i materialet inte fanns tillräckligt underlag för farhågor om ett ökat hot. Den bedömning om hotbilden som de amerikanska underrättelsetjänsterna tidigare omfattat hade således inte reviderats.

Risken för ett överraskande anfall mot de danska öarna var enligt den amerikanska analysen att se som ett ”worst case scenario”. Denna form av sovjetiskt uppträdande hade inte iakttagits i sovjetiska övningsmönster under senare år. I de övningar som noterats syntes Sovjetunionen operera med utgångspunkten att de danska öarna kunde besättas först 7 − 8 dagar efter ett krigsutbrott. I sovjetiska defensiva övningar ingick inte besättande av de danska öarna. Vad gällde Sverige var analysen av iakttagna sovjetiska

160 TVD-systemet innebar att världen uppdelades i ”krigsskådeplatser” eller ”strategiska riktningar”.

övningar den att Sverige inte var ett mål, ”Sweden has been left out as target”.

Inom den svenska militära underrättelsetjänsten övervägdes vid denna tid om det förelåg ett ökat strategiskt hot mot Sverige från Leningrads milo. Åren 1987 och 1988 umgicks man inom Försvarsstaben med tankar på en möjlig ny strategisk hotbild på Kolahalvön, innebärande aktivering och framgruppering av krigsförband. De låg i linje med de nya tankarna hos vissa yngre analytiker inom den amerikanska marinen som refererats ovan, men stämde inte med den etablerade amerikanska bilden, inte heller med den bild FRA hade från signalspaningen. Där hade man noterat bl.a. att ingen framgruppering av baser hade övats, något som skulle ha varit nödvändigt för en offensiv. Inte heller fanns något tungt attackflyg baserat i hela Leningrads milo. Dessa och andra omständigheter ledde FRA till slutsatsen att uppgifterna från den militära underrättelsetjänsten inte stämde.

Noteras kan dock med vilken snabbhet den svenska underrättelsetjänsten tycks ha tagit åt sig de från den amerikanska marina underrättelsetjänsten emanerande uppgifterna om en ökad hotbild. Denna uppenbarligen osäkra version av en ökad hotbild fick genomslag i den svenska krigsplaneringen genom 1987 års försvarsbeslut att sätta angrepp med kort militär förvarning (KMF) som högsta prioritet. De förmodade fortsatta ubåtskränkningarna i svenska vatten torde i sammanhanget ha bidragit till prioriteringen av KMF.

Det är förståeligt att Försvarsstaben efter år 1985 hade svårigheter att formulera en operativt användbar hotbild med så påtagliga motsägelser i den inkommande informationen. Att i valet mellan en allvarlig hotbild med låg sannolikhet – och avsevärt nedtonat hot med hög sannolikhet, välja det förstnämnda kan mot bakgrund av erfarenheterna av svängningarna mellan det kalla krigets olika spänningsnivåer synas vara en rimlig reaktion för militära myndigheter som måste vara känsliga för värsta-falls-scenarier. Samtidigt måste man som nämnts ta i beaktande att militärledningen vid rådande tidpunkt alltjämt tolkade rapporterna om undervattenskränkningar uteslutande som uttryck för sovjetiska angreppsförberedelser mot Sverige. Det var först med 1995 års betänkande av Ubåtskommissionen som en nyanserad bild av omfattning och nationa-

litetsbestämningar blev tillgänglig och en bredare motivanalys fick dröja till Ubåtsutredningen.161

En brist i hotbildsanalysen under senare delen av 1980-talet blev att den inom utrikesförvaltningen tillgängliga informationen om den inre sovjetiska utvecklingen liksom den därpå baserade utrikespolitiska analysen inte tycktes ha tillräcklig grad matats in i Försvarsstabens bedömningar. Mycket talar för att om så skett att den tungt vägande amerikanska analysen starkt underbyggd av FRA-materialet hade lett till en avsevärt nedtonad hotbild i vad avsåg Gorbatjovs Sovjetunionen.

3.7. Warszawapaktsdokumenten och hotbilden 162

Som tidigare nämnts kvarlämnades i Postdam, Berlin, i samband med det tyska enandet ett stort antal kvalificerat hemliga dokument, inrymmande detaljerade redovisningar av Warszawapaktens övningar och manövrer, samt detaljer om Warszawapaktens styrkor, styrkedispositioner och grupperingar. Detta material, som har blivit tillgängligt för forskning tillsammans med nyligen offentliggjort material från andra f.d. Warszawapaktsländer, däribland Polen, ger information inte enbart om Sovjetunionens och Warszawapaktens militära tänkande – det utgör också bevis för hur tänkandet skulle tillämpas i praktiken. Dessa dokument möjliggör främst en granskning av taktiska och operativa detaljer. Dock finns i samlingarna även dokument som återspeglar teori och övningar på strategisk nivå.

Inledningsvis är det nödvändigt att göra en distinktion mellan intentioner och militär förmåga (kapabilitet), mellan övergripande säkerhetpolitiska mål och militär alternativ planering i händelse av krigsutbrott. Förekomsten av manövrer och militära planer, av vad

161SOU 1995:135 och SOU 2001:85. 162 I det fall ingen annan källa anges bygger detta avsnitt på följande material: Andrén, C. ”Om kriget kommit – Centraleuropa och Sverige i Warszawapaktens krigsplanering” i Leifland, L. (red.) 1997. Brobyggare: en vänbok till Nils Andrén. Stockholm: Nerenius & Santérus; Naumann, K. 1993. NV: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten

Dokumenten. Berlin: Mittler; Heuser, B. ”Warsaw Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: ”Findings in the East German Archives”, Comparative Strategy, vol. 12. 1993, s. 437

457; Rühl, L. ”Offensive defence in the Warsaw Pact”, Survival, vol. 33, No. 5

(September/October 1991); The Harvard Project on Cold War Studies, www.fas.harvard.edu/~hpcws/index2.htm; Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact, www.isn.ethz.ch/php; vidare har Sara Larsson, CRISMART, Försvarshögskolan, för utredningens räkning gjort en genomgång av dokument från Warszawapaktens försvarsministermöten 1969

  • 1990. Se ”Genomgång av Warszawapakten-dokument”,

2002-03-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

slag de vara månde, betyder inte i sig att det förekommit en avsikt att förverkliga planerna. För förverkligande krävs ställningstaganden på politisk-strategisk nivå, där intentioner skapas och genereras. Dock kvarstår det faktum att övningar kan definiera och indikera militärledningens handlingsalternativ och valmöjligheter i händelse av att en väpnad konflikt blir verklighet. Det är alltså sannolikt att de militära operationer som övades skulle betraktas som utomordentligt viktiga optioner för de militära planläggarna, och att de gav en anvisning om hur den militära ledningen väntade sig att en konflikt skulle inledas och utvecklas liksom hur de planerade att de egna styrkorna skulle operera. Man bör emellertid också hålla i minnet att ett viktigt inslag i Warszawapaktens stora övningar var att inåt och utåt demonstrera Warszawapaktsförbandens styrka. Vidare bör nämnas att alla operativa planeringsdokument avlägsnats från arkiven och därefter troligen förstörts eller förts till Moskva.

Det finns goda skäl att utgå från att den sovjetiska politiska ledningen, från Stalin och framåt, önskade undgå ett nytt krig, säkerligen ett nytt världskrig och definitivt ett kärnvapenkrig. Dessa ledarskap sökte uppnå sina mål med politisk-ekonomiska medel. Särskilt tydligt blev detta sedan Chrusjtjov på den 20:e partikongressen år 1956 slog in på ”den fredliga samexistensens politik”. Men om ett krig med väst blev oundvikligt måste Sovjetunionen vinna. Även efter det att USA successivt övergått till doktrinen om ”Flexible Response” (s.k. ”anpassat svar”) under 1960-talet visste sovjetledningen att Nato, på grund av Warszawapaktens förmodade numerära överlägsenhet ifråga om konventionella stridskrafter, kunde väntas tillgripa kärnvapen några få dagar efter ett konfliktutbrott, om konventionellt försvar misslyckats med att hejda en framryckning från Warszawapakten.

Det var uppenbart att det skulle innebära en betydande fördel för Sovjetunionen om en konflikt i Centraleuropa inte eskalerade till kärnvapennivå. Geografiskt låg Sovjetunionen närmare Västeuropa, den förmodade krigsskådeplatsen, än Förenta Staterna, och Warszawapakten hade större konventionella styrkor i centralregionen än Nato.

Ett för Sovjetunionen prioriterat strategiskt problem från 1960talet och fram till mitten av 1980-talet blev därför att finna metoder att förstöra Nato:s kärnvapen innan de hunnit avfyras, en slags ”counterforce”. Åtminstone fram till början av 1970-talet hade Förenta staterna fler kärnvapen än Sovjetunionen. Redan från

slutet av sextiotalet började sovjetiska strateger arbeta med möjligheten att genom nukleärt angrepp mot Nato:s nukleära depåer, flygfält och operativa taktiska kärnvapen i Europa förhindra Nato från att tillgripa sina kärnvapen. Från början av 1980-talet övade och planerade man också dylika attacker med konventionella styrkor som skulle luftlandsättas bakom fiendens linjer. I och med sin egen förbättrade förmåga och med utplaceringen av rörliga medeldistansmissiler typ SS 20 ansåg sig Sovjetunionen ha förutsättningar att efter ett första icke-strategiskt kärnvapenangrepp från Nato ändå ha militär förmåga att genomföra ett andraslag med sin återstående kärnvapenstyrka. Mot denna bakgrund och i ljuset av en alltmer utbredd övertygelse om omöjligheten av att vinna ett kärnvapenkrig föreslog Brezjnev väst ett ömsesidigt åtagande att inte bli först med att använda kärnvapen, för att i juni 1982 göra ett ensidigt, sovjetiskt, åtagande om icke-förstaanvändning.

Dessa politiska initiativ hade därtill det transparenta motivet att spela på stämningar i Västeuropa och då i synnerhet Västtyskland, där både politiker och allmänhet i växande grad vände sig mot att omfattande kärnvapenanvändning skulle ske på tyskt territorium. Ett politiskt tryck på Nato att undvika konflikteskalering till kärnvapennivå spelade Moskva i händerna. Parallellt utvecklade den sovjetiska militärledningen olika varianter på konventionella angrepp med omfattande utnyttjande av luftlandsättningsförband upp till divisions styrka (Operational Manouvre Groups, OMG) att operera djupt bakom fiendelinjerna. Prioriterade mål för dessa operationer och för flygvapnet förblev hela tiden Nato:s nukleära kapacitet. Massiva konventionella angrepp mot fiendens nukleära installationer skulle ersätta nukleära angrepp. Den situationen uppstod, paradoxalt nog, att Sovjetunionen utstationerade rörliga och precisa kärnvapen, SS 20, samtidigt som man utvecklade en strategi för att vinna kriget endast med konventionella medel. Detta innebar emellertid inte att optionen om första användning av kärnvapen åsidosattes.

Fram till år 1983 inrymde sålunda Warszawapaktsövningarna kärnvapenangrepp mot motsidans nukleära installationer. Av dokumenten framgår att fyra stora övningar åren 1981

  • 1983 förutsatte kärnvapenanvändning av båda sidor. Warszawapakten skulle dock tillgripa kärnvapen endast om man kunde observera att Nato förberedde ett första kärnvapenangrepp.

Att tanken på enbart konventionellt krig (med konventionella angrepp mot motsidans nukleära installationer), som först om-

nämndes i sovjetiska strategiska skrifter på 1960-talet, började bli alltmer omfattad framgår av att från år 1982 till 1989, 13 övningar genomfördes utan att inrymma användning av kärnvapen medan, som nämnts, endast fyra övningar förutsatte kärnvapenanvändning. Eftersom Potsdamdokumenten inte är kompletta finns det ingen absolut garanti att inte fler övningar med kärnvapen företagits under 1980-talet, men bilden är tydlig.

Slutsatsen av det ovan förda resonemanget är att Warszawapakten i ett krigsfall hade ambitionen att rycka fram genom stora delar av Västeuropa utan att tillgripa kärnvapen. Det är dock samtidigt klart att Warszawapakten beredde sig för alternativet att selektivt och begränsat tillgripa kärnvapen, främst mot Nato:s kärnvapenkapacitet, medan det inte finns något i dokumentationen som tyder på ett omfattande eller totalt användande av den samlade kärnvapenarsenalen. Ej heller tycks man ha planerat för angrepp mot civila mål i Europa. Kärnvapenangrepp skulle tillgripas antingen som ett förekommande slag om man observerade att Nato förberedde angrepp, eller som ett svar på en första-användning av Nato. Den sovjetiska militärledningen ansåg sig kunna utgå från att även Atlantpakten efterhand sökte undvika kärnvapenanvändning, vilket bland annat tagit sig uttryck i Natobeslutet från år 1979 om treprocentig årlig tillväxt av försvarsbudgeten.163 Följden hade blivit en avsevärd förstärkning och modernisering av Västalliansens konventionella kapacitet.

Den officiellt deklarerade defensiva karaktären av Warszawapaktens militära strategi var i väsentliga delar skenbar. Av övningsmönstret från år 1977 och framåt framgår visserligen att ett krig förutsatte ett angrepp av Nato. I planeringen förutsåg man dock några dagars förvarning inför ett Natoangrepp, vilken skulle möjliggöra för Warszawapakten att blockera och snabbt inleda en motoffensiv djupt in i motståndarens territorium för att söka erövra större delen av Västeuropa. Det är sålunda ur svensk försvarssynpunkt intressant att notera att Warszawapakten inte förutsåg något Natoangrepp utan tydlig förvarning.

Warszawapaktsdokumenten visar på ett avgörande sätt att Sovjetunionens och dess allierades stridskrafter var organiserade och övade för en omfattande offensiv i Centraleuropa med ambitionen att till varje pris undvika strid på eget territorium och istället snabbt anfalla västerut.

163SOU 1979:42.

Djupangrepp skulle inledningsvis riktas mot norra Västtyskland och Danmark (Jylland). Från dessa framflyttade positioner skulle omedelbart inledas kontinentalomfattande operationer, där Nederländerna, Belgien, Luxemburg och Frankrike stod näst i tur som angreppsmål.

Få av de funna dokumenten pekade på defensiva operationer. Den övervägande delen av krigsplaneringen avsåg alltså offensiva operationer av olika slag. I ett dokument från år 1984 betonade den sovjetiska generalstabschefen Akhromejev att Warszawapaktsplaneringen byggde på en angreppsorganisation och att en försvarsoperation endast förberetts som ett andra alternativ. Detta stred mot den officiellt deklarerade strategins ”defensiva karaktär”. År 1987 antog Warszawapakten en ny strategi med klart defensiv inriktning. Så sent som år 1987 vidhöll dock den sovjetiska militärledningen officiellt att strategin, ehuru defensiv, måste möjliggöra förintande motangrepp som skulle föra stridshandlingarna till fiendens område. Det medgavs sålunda att den deklarerade defensiva styrkedispositionen inte skulle vara passiv. Den sovjetiska militärledningen spelade uppenbarligen på svårigheterna att göra en tydlig åtskillnad mellan defensiv motattack och en direkt offensiv kapacitet. Så sent som år 1988 genomförde Warszawapakten sin stora årliga manöver som en väsentligen offensiv övning. Inför förhandlingarna med Nato om reduktionen av konventionella styrkor i Europa (CFE), vilka inleddes år 1989, föreföll den sovjetiska försvarsledningen emellertid mer eller mindre motvilligt acceptera tanken på en mer defensiv styrkedisposition [defensive posture].

Det inledande djupangreppet mot Nordtyskland och Jylland övades enligt Warszawapaktsdokumenten i detalj. En första anfallsvåg skulle riktas mot Schleswig-Holstein med syfte att nedkämpa befintliga Natostyrkor i Nordtyskland och säkra ett brohuvud över Nord-Östersjökanalen för operationer västerut (och mot norr). Parallellt övades en offensiv maritim inriktning mot de danska öarna för att få kontroll över Östersjöutloppen. Enligt grundläggande dokument från år 1974 skulle Warszawapaktens samlade flottstyrkor i Östersjön inta ”Bält-Sund-zonen” samt understödja operationer på marken. Härtill kom uppgiften att skydda basområdena och sjötransporterna längs Baltikum.

Invasionen av de danska öarna, främst Själland, övades både med initial kärnvapeninsats, under 1960-talet, och åren därefter utan kärnvapen. I övningsmönstret ingick angrepp på fientliga hangar-

fartygsgrupp(er) i Nordsjön och Atlanten samt eftersträvades luftherravälde över Bält- och Öresundsområdet. Sovjetisk, östtysk och polsk trupp skulle landstiga på Själland medan Falster och Lolland skulle erövras av enbart östtyska förband. Invasionsstyrkor skulle redan under dagarna före ett krigsutbrott samlas i sydöstra Östersjökusten. Flygangrepp skulle under de tre första dagarna av kriget riktas mot radaranläggningarna på Bornholm, Mön, Falster och Lolland. Kombinerade sjö- och luftlandsättningar var tänkta att ske första dagens morgon på Själland. Bornholm ämnade man i flera av övningarna besätta med inledning den andra dagens morgon. Enligt vissa operativa planer skulle Bornholm passeras och endast besättas i ett senare skede – Mön, Falster och Lolland skulle angripas på fjärde dagen. På sjätte dagen skulle erövringen av de danska öarna vara fullbordad och på den tionde dagen skulle danska hamnar och kustanläggningar kunna användas av Warszawapaktsflottorna. Det kan vara av intresse att notera att vid övningar och simulerade landstigningsoperationer, östtyskt attackdykarförband svarade för uppgiften att inleda landstigningen på de danska öarna.164

De östtyska truppernas uppgift var att på Nordflanken bryta in på västtyskt område och gå direkt mot Jylland för att följas av sovjetisk trupp som skulle driva offensiven vidare. De sovjetiska styrkorna skulle vara utrustade med taktiska kärnvapen att tillgripas om så behövdes, troligast mot Natobaser.

Beträffande Warszawapaktens operationer i andra riktningar är det värt att notera att under vissa scenarier Warszawapaktsstyrkorna skulle marschera genom Österrike, även under några scenarier, Schweiz, utan hänsynstagande till dessa staters neutralitet. I förutsättningarna för en krigsmaktsövning år 1983 utgick Warszawapakten från att inte heller Nato skulle komma att respektera Österrikes neutralitet.

Vad Östersjön beträffar befarades sammandrabbningar med Nato:s sjöstridskrafter i södra Östersjön, varefter Östersjöflottan skulle genomföra planerade landsättningsoperationer för att inta Östersjöinloppen och samverka med de mot Jylland riktade styrkorna.

De forskare, främst tyska och danska som arbetat med Warszawapaktens efterlämnade dokument har inte i förutsättningar och krigsmaktsövningar funnit något som tyder på utvecklade

164 Samtal med Jaruzelski, 2002-09-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

angreppsplaner riktade mot Sverige. En stående förutsättning vid manövrar och krigsfall har varit att Sverige, liksom Finland, Österrike, Schweiz, Albanien och Irland skulle inta en neutral hållning. Men som också framgått tycks man inte ha tvekat att ignorera Österrikes och kanske också Schweiz neutralitet om krigssituationen så skulle påkalla. Utredningen har inte heller för egen del funnit något i denna dokumentation som tyder på att Sverige skulle angripas av Warszawapakten.

Ur svensk synvinkel måste den brist på respekt för neutralitet, som angreppsplanerna mot Österrike – och i något fall Schweiz – visar, ehuru kanske inte överraskande, lägga en ny dimension till värderingen av den svenska neutralitetspolitiken under det kalla kriget. Samtidigt är det värt att notera att Sovjetunionen och dess allierade, i inget av de övade eller planerade angreppsfallen i södra Östersjön, Nordtyskland och, i synnerhet Danmark, inklusive de danska öarna, förutsåg krigshandlingar mot svenskt territorium. Ej heller befarade man angrepp från Sverige. Eftersom de i det forna Östtyskland och Polen funna dokumenten inte utgör en komplett sammanställning av Warszawapaktens övnings- och planeringsdokument utesluter detta inte att krigsfall inkluderande landstigning mot Sverige kan ha förekommit bland dokumenten.

Men eftersom de tillgängliga dokumenten konstituerar en bred bild av övningsmönster och tänkta krigsfall åtminstone avseende 1980-talet för en storkonflikt i Europa utgör de tunga belägg för att Warszawapakten i sina förberedelser inte räknade med att behöva avsätta resurser för landstigning eller luftlandsättning i Sverige, vilket också stämmer med vad den förre polske presidenten Jaruzelski anförde i sitt samtal med utredaren. Jaruzelski deltog i alla Warzawapaktens ministermöten och toppmöten sedan år 1965. Inte i något fall sade han sig kunna erinra sig att Sverige på allvar berörts eller tagits upp som ett problem. Utredningen har också gjort en översiktlig genomgång av dokument från Warzawapaktens ministermöten. Inte någonstans fanns Sverige omnämnt.

Detta utesluter givetvis inte att svenskt territorium eller territorialvatten skulle kunna komma att beröras av luftoperationer eller marina operationer från Warszawapaktens sida, beroende på utvecklingen av Centralkonflikten. Den samlade bedömningen måste emellertid bli att Warszawapakten vid ett storanfall i Centraleuropa måste ha inriktat sig på att använda merparten av sina Östersjöresurser, inklusive landstignings- och luftlandsättningsresurser att understödja angreppen mot norra Tyskland

och Danmark. Att Warszawapakten skulle avsätta ytterligare resurser i detta sammanhang för invasionsföretag eller större militära operationer mot Sverige förefaller mindre sannolikt. Som president Jaruzelski framhållit gällde att de polska styrkorna, i vad avsåg Norden, var inriktade på Danmark och Natoland. Han tog det emellertid som självskrivet att Sovjetunionen som enda Warszawapaktsland som hade kärnvapen, vilket gav landet särskilda privilegier, ”planerade vissa ting själva och bevarade i egna kassaskåp”. Det torde sålunda vara givet att det i de sovjetiska militära arkiven, som utredningen inte fått tillgång till, kan finnas någon form av planering riktad mot Sverige.

4 Stödet från väst

4.1 1962 års amerikanska riktlinjedokument om Sverige

Den 19 februari 1961 beslutade den nyutnämnde amerikanske presidenten John F. Kennedy att Operations Coordinating Board (OCB) skulle avskaffas. OCB hade under den tidigare presidenten Eisenhower verkat som ett samordnings- och planeringsorgan inom det nationella säkerhetsrådet (NSC) och producerat policypapper för ett stort antal länder och regioner, däribland Sverige och de övriga nordiska länderna. NSC-dokumentet 6006/1, U.S. Policy toward Scandinavia (Denmark, Norway and Sweden), som redovisades av Neutralitetspolitikkommissionen i betänkandet Om kriget kommit… (SOU 1994:11), var ett exempel på den typ av riktningsgivande dokument vilka hade varit avsedda att ge ledning till den amerikanska administrationens verksamhet i vad avsåg amerikansk politik i Norden och gentemot Sverige. Kennedys beslut innebar att funktionen som utrikes- och säkerhetspolitiskt samordnings- och planeringsorgan istället skulle flyttas över till den amerikanske utrikesministern och State Department, där de regionala byråcheferna [assistant secretaries] fick i uppgift att bereda nya riktlinjedokument för respektive länder. Under beredningsprocessen skulle även andra berörda myndigheter, inklusive NSC i speciellt känsliga fall, konsulteras. Denna process pågick under flera år och resulterade i ett stort antal nya policydokument.1

Inom det amerikanska utrikesdepartementets Bureau of Northern European Affairs (BNA), en underavdelning till Bureau of European Affairs (EUR), påbörjades tämligen omgående efter presidentens beslut arbetet med ett nytt riktlinjedokument för Sverige. I mars 1962 förelåg ett första utkast och ett drygt halvår senare den 23 november 1962 godkändes slutligen dokumentet

1 Memorandum from Chester Bowles, ”Foreign Policy and Operations Guidelines”, undated, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, Lot File 67D396, box 1.

formellt som riktlinje för amerikansk politik mot Sverige. Det nya dokumentet, med titeln ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden”, ersatte NSC 6006/1 vilket alltså inte ägde giltighet längre än två år.2

Riktlinjedokumentet avseende Sverige från år 1962 var vid färdigställandet klassificerat som hemlig [SECRET] och bestod av fem delar på sammanlagt 19 sidor. Den första delen utgjordes av en kort policyförklaring [basic approach] som behandlade Sveriges säkerhetspolitiska situation och en bedömning av de primära amerikanska intressena i området. I den andra delen tecknades en bakgrundsbeskrivning av förhållandena i Sverige med fokus på politiska, ekonomiska, militära och vetenskapliga faktorer. Efter denna bakgrund övergick diskussionen till vilka målsättningar [objectives] som Förenta Staterna hade gentemot Sverige under de närmaste fem åren. Här märks ambitioner att bevara de goda relationerna mellan länderna på alla områden, att stärka Sveriges förmåga att motstå påtryckningar från Sovjetunionen samt att underlätta för fortsatta nordiska kontakter och en liberal handelspolitik. Den fjärde delen slog fast på vilket sätt USA skulle förverkliga de uppställda målen i del tre. Här fanns en uppdelning på de politiska, ekonomiska, militära och vetenskapliga områdena. Politiskt var Förenta Staternas främsta handlingslinje även fortsättningsvis att i fredstid respektera den traditionella svenska neutralitetspolitiken, medan man i händelse av krig ämnade påverka Sverige i riktning mot en politik som harmoniserade med västvärldens målsättningar och strategi. Vad gällde den militära sidan var ambitionen från amerikansk sida att bevara det starka svenska försvaret genom att tillåta export av moderna vapensystem, med undantag av kärnvapen. I den sista delen fanns planer och handlingslinjer för vissa tänkbara scenarier [contingencies] såsom en sovjetisk aggression riktad mot Sverige, enskilt eller som en del av ett större angrepp, samt en sovjetisk aggression riktad mot Finland. Nedan finns en fördjupad analys av innehållet i 1962 års riktlinjedokument och dess säkerhetspolitiska konsekvenser.3

Det amerikanska dokument avseende Sverige som kortfattat introducerats ovan godkändes den 23 november 1962 av Secretary of State, Dean Rusk, och tjänade därefter som den gällande

2 Memorandum entitled ”Sweden Guidelines Paper”, 6 June 1962, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, Lot File 67D396, box 13. Detta PM är en 6-sidig översikt av de förslag till ändringar som inkommit från nämnda departement och myndigheter. 3 ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden”, June 1962, Records of the Policy Planning Staff 1962, Lot File 69 D 121, Box 218, NARA 2.

amerikanska politiken gentemot Sverige. Enligt ett internt dokument från april 1970 från den amerikanska ambassaden i Stockholm, representerade alltjämt 1962 års riktlinjedokument den ”primära utformningen” av Förenta Staternas politik mot Sverige. Ambassaden konstaterade dock att riktlinjerna var föråldrade [out of date] och skulle ersättas av ett ”nationellt policypapper för Sverige att utarbetas inom det amerikanska utrikesdepartementet”. Emellertid hade inget datum fastställts för denna omarbetning.4Utredningen har inte funnit något sådant dokument i de amerikanska arkiven, vilket troligen tyder på att någon sådan omarbetning inte genomförts under Nixonadministrationens första år.

Utredningen har i vad avser dessa och följande år kontaktat Dr. Helmut Sonnenfeldt som inom det nationella säkerhetsrådet var ansvarig för Europafrågor inom Nixonadministrationen och som tjänstgjorde som Counselor i State Department från år 1974. Sonnenfeldt, som i sin tur konsulterat kollegor från säkerhetsrådet, har meddelat att varken han själv eller någon av kollegorna kunde erinra sig att man varit inblandad i utformningen av eller ens sett ett nytt riktlinjedokument avseende Sverige. Om exempelvis ett dokument utformats som instruktion till den nye amerikanske ambassadören i Stockholm år 1974, Robert Strausz-Hupé, kunde Sonnenfeldt inte heller erinra sig. Ett sådant borde, om det existerat, ha godkänts av Sonnenfeldt. Denne besökte Stockholm år 1976 tillsammans med utrikesminister Henry Kissinger (under Fordadministrationen) men trodde inte att mötet skedde på basis av några (policy) dokument. När Sonnenfeldt på 1980-talet inte längre tillhörde administrationen hade han emellertid fått intrycket att en viss utveckling ägt rum avseende Sverige ifråga om militära frågor och underrättelseverksamhet gentemot Sovjetunionen. Om detta skett i form av ett NSC-dokument eller presidentiellt beslutsmemorandum kände Sonnenfeldt inte till. Den förmodade (om)prövningen av policyn gentemot Sverige i början av 1980-talet bekräftas av dåvarande statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Sven Hirdman, som enligt uppgift till utredningen fick informationen, via försvarsminister Caspar Weinbergers militäre rådgivare Richard Bowman, att inställningen till Sverige diskuterades på hög nivå inom Pentagon åren 1980 − 1982 och slutgiltigt fastställdes först efter Weinbergers besök i Sverige hösten 1981 (se

4 ”Policy Formulation and Guidance”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957-75, Lot File 72 D 339, Box 3, NARA 2.

avsnitt 4.6). Enligt Hirdmans källa skulle de norsk-amerikanska s.k. Nordflanksstudierna i slutet av 1970-talet varit mycket viktiga för slutsatserna rörande Sverige (se avsnitt 3.6 och 6.8).5

Utredningen har även kontaktat Dr. Zbigniew Brzezinski, nationell säkerhetsrådgivare åt president Jimmy Carter åren 1976 − 1980, som har låtit meddela utredningen – ”att såvitt han erinrade sig, inget nytt dokument hade färdigställts om Förenta Staternas politik mot Sverige” [To the best of my recollection, no new paper was prepared on U.S. policy toward Sweden, at least not on the NSC level].6 Slutligen bör nämnas att inget policydokument rörande Sverige eller Skandinavien har påträffats bland de NSCdokument som nu har blivit tillgängliga för allmänheten via Internet, vilka täcker hela utredningsperioden.7

Det förefaller sålunda troligt att 1962 års riktlinjedokument sträckts ut och i relevanta delar varit gällande under 1970-talet och sannolikt enda fram till det ”andra kalla kriget” och Reaganadministrationens första år. Det skulle då i synnerhet gälla dokumentets kärna, ”policydelen”, medan den beskrivande delen, som Stockholmsambassaden framhållit, redan år 1970, efterhand blev föråldrad. Under alla omständigheter är riktlinjedokumentet från år 1962 av utomordentligt intresse eftersom det ger en tydlig inblick i den amerikanska synen på den svenska neutralitetspolitikens säkerhetspolitiska roll, Sveriges attityd gentemot Sovjetunionen, Sveriges medverkan i det multilaterala samarbetet, Sveriges möjligheter att spela en för väst positiv roll i Finland, och den svenska krigsmaterielimporten. I särklass viktigast är dock kärnfrågan om hur Förenta Staterna skulle förhålla sig i händelse att Sverige skulle utsättas för ett sovjetiskt angrepp. En fördjupad analys av 1962 års riktlinjedokument följer nedan men innan dess är det av intresse att beskriva den beredningsprocedur som dokumentet genomgick innan det formellt godkändes.

5 Brev från Helmut Sonnenfeldt till Rolf Ekéus, 2002-01-22, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv; och uppgifter från ambassadör Sven Hirdman. 6 Brev från Zbigniew Brzezinski till Rolf Ekéus, 2002-02-20, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 7 NSC-dokument finns tillgängliga via Internet på bl.a. de olika amerikanska presidentbibliotekens hemsidor samt på Federation of American Scientists hemsida. Detta gäller för hela utredningsperioden, 1969

1989.

4.1.1 Beredningen inom den amerikanska administrationen

Vid utarbetandet av det nya Sverigedokumentet hade det amerikanska utrikesdepartementets utkast cirkulerats med begäran om yttrande till flera andra departement och myndigheter, däribland Department of Defence (DoD) och den amerikanska underrättelsetjänsten CIA.8 Några större interna kontroverser rörande skrivningarna i Sverigedokumentet fanns inte inom den amerikanska administrationen.

Departement of Defence förslog tre korrigeringar. För det första föreslog man ett tillägg till de politiska riktlinjerna varvid Sverige skulle uppmuntras att ge stöd till finländsk neutralitet och suveränitet, främst genom det Nordiska rådet och försvarsministermöten mellan Finland och de skandinaviska länderna, i syfte att hjälpa den finska regeringen att motstå vidare sovjetiska påtryckningar. I motiveringen medgav man att detta var ett tillägg av utrikespolitisk karaktär som egentligen låg utanför Pentagons ansvarsområde. Man menade dock att en sådan skrivning var nödvändig som stöd för andra formuleringar i dokumentet rörande önskemålen om svenskt politiskt och militärt samarbete med Finland. Tillägget godkändes utan invändningar av State Department.9

För det andra bedömde DoD att skrivningen om nödvändigheten av att upprätthålla ett starkt svenskt försvar med hjälp av försäljning av moderna amerikanska vapensystem krävde en kvalificering. ”Moderna vapensystem” kunde i vissa sammanhang betyda nukleära vapen eller vapen med nukleär kapacitet, menade man, vilket kunde hamna i konflikt med den etablerade amerikanska hållningen att avråda Sverige från att producera egna kärnvapen. En sådan ambition fanns också stipulerad i dokumentet. För att inte missförstånd skulle kunna uppstå föreslogs tillägget ”Modern weapons systems not dependent upon nuclear warheads”. State Department hade inget att invända mot förslaget.10

För det tredje önskade Pentagon utesluta ordet ”Nato” framför ”länder” i en paragraf som önskade påverka Sverige i riktning mot

8 Memorandum entitled ”Sweden Guidelines Paper”, 6 June 1962, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, Lot File 67D396, box 13. 9 Williams (ISA/DoD) to McGhee, 30 April 1962, NARA 2, RG 59, Policy Guidelines 1961

  • 66, Lot File 67D396, box 13. Tillägget finns ordagrant återgivet i det slutgiltiga dokumentet under punkt 8 på sidan 12 i Guidelines for Policy and Operations – Sweden, June 1962, ibid. 10 Ibid. Det föreslagna tillägget finns i Guidelines for Policy and Operations- Sweden (juni 1962) under punkt 21 på s. 15, medan den amerikanska ambitionen att avråda Sverige från att skaffa sig kärnvapen finns under punkt 27 på s. 16.

att införskaffa ”luftbevaknings- och stridsledningssystem [early warning and air control systems], kompatibla med och som komplement till de system vilka planerats för installation i grannländerna.” Syftet var att undvika att möjligheten av kompatibilitet mellan svenska och finska system inte skulle uteslutas, dvs. inte bara kompatibelt mellan Sverige och de nordiska Natomedlemmarna Norge och Danmark, utan också med Finland. Här konstaterades att Finland vid denna tid förhandlade med Storbritannien om inköp av tre radarsystem av typen Decca-Marconi med en räckvidd på mellan 400

  • 480 km (250
  • 300 miles). Dessa förhandlingar, menade DoD, visade på en finsk önskan om att använda sig av luftbevaknings- och stridsledningssystem från väst i syfte att samordna dessa med sina västra grannländer. State Department hade inte heller denna gång någon avvikande mening.11

Central Intelligence Agency (CIA) hade också ett antal förslag till korrigeringar. Tyvärr måste konstateras att delar av CIA:s motiveringar till de framförda förslagen fortfarande är skyddade av hemligstämpel. Av det material som finns tillgängligt går det emellertid att utläsa att man önskade göra ett tillägg till en personlig beskrivning av utrikesminister Östen Undén där han framställts som ”i grunden pro-västlig” och där hans syn på neutralitet ansågs vara både ”legalistisk och inflexibel”. CIA önskade tillföra att Undéns besvikelse över bristen på samförstånd mellan supermakterna ibland tenderade att framkalla en ”kålsuparattityd” (”plague on both your houses” attitude ] . Även om State Department sympatiserade med denna ståndpunkt inkluderades formuleringen aldrig i det slutgiltiga dokumentet och detta berodde på att Undén några månader senare avgick som svensk utrikesminister. Formuleringen blev därmed onödig och togs bort när riktlinjedokumentet slutligen godkändes den 23 november 1962 (noteras kan att dokumentet är daterat juni 1962).12

CIA förelog även att underrättelsesamarbetet länderna emellan, istället för att beskrivas som ”substantiellt” [substantial], skulle betecknas som ”tillräckligt, men att det fortfarande fanns utrymme för förbättringar” [adequate, but there is still considerable room for improvement]. Detta var också den skrivning som det amerikanska utrikesdepartementet stannade vid. Slutligen ville man

11 Ibid. Se punkt 22 på s. 15 i Guidelines for policy and operations- Sweden (juni 1962). 12 Memorandum entitled ”Sweden Guidelines Paper”, 6 June 1962; och Tyler (EUR) to Secretary (Rusk), 19 October 1962, båda i NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961

  • 66, Lot

File 67D396, box 13.

från CIA:s sida ändra en formulering rörande Sveriges förhållande till EEC. Man önskade ersätta en skrivning om svenskt ”formal association with the EEC” mot ”Swedish associate membership in the EEC”. Tanken var att betona att man inte motsatte sig samarbete och eventuella politiska och ekonomiska arrangemang mellan Sverige och EEC, utan endast att det fanns allvarliga reservationer rörande ett formellt medlemskap i EEC. State Department instämde och den slutgiltiga formuleringen fick ordalydelsen: ”We should be prepared to examine any arrangements which might be worked out by Sweden with the EEC, although we continue to have serious reservations about formal Swedish associate membership in the EEC.”13

4.1.2 Analys av riktlinjedokumentet

Som tidigare konstaterats är riktlinjedokumentet från år 1962 av stort intresse eftersom det ger en klar inblick i den amerikanska synen på den svenska neutralitetspolitiken och vår säkerhetspolitiska roll i norra Europa. Det i särklass viktigaste är dock kärnfrågan om hur Förenta Staterna skulle förhålla sig i händelse ett sovjetiskt angrepp på Sverige.

Det ensidiga amerikanska åtagandet gentemot Sverige, i praktiken en informell säkerhetsgaranti, som lades fast i 1962 års dokument fortsatte i samma anda som NSC-dokumentet från år 1960, men innehöll än mer långtgående formuleringar och viktiga klargöranden. Till den politiska vikt som måste läggas på 1962 års riktlinjedokument i förhållande till NSC 6006/1, kommer att det nyare dokumentet koncentrerades enbart på Sverige. NSCdokumentet omfattade de skandinaviska länderna Sverige, Norge och Danmark som region. Riktlinjedokumentet år 1962 baserades därtill på en detaljerad bakgrundsanalys vilket saknas i 1960 års NSC-dokument.14

13 Ibid. Se punkt 2 på s. 4 och punkt 9 på s. 12 i Guidelines for policy and operations- Sweden (juni 1962). 14 Följande textrader i NSC 6006/1 var hemligstämplade vid publiceringen av Neutralitetspolitikkommissionens betänkande Om kriget kommit.., SOU 1994:11, bilagedelen: ”(they do have weapons systems supplied by the United States which are adaptable for use with either conventional or nuclear weapons).” (s. 4) ”13. Denmark and Norway cooperate covertly to some degree with Sweden on military matters. Sweden also maintains some covert cooperation with Finland, though at a much reduced level as compared with pre-World War II days. The United States considers such cooperation among these countries to be desirable.” (s. 5)

I den centrala frågan om hur Förenta Staterna skulle förhålla sig i händelse av ett isolerat sovjetiskt angrepp mot Sverige, skärptes och preciserades den amerikanska politiken på avgörande sätt. Sålunda skulle Förenta Staterna i ett sådant fall åta sig att bistå

Sverige [undertake to come to the assistance of Sweden]

som ett

led i ett svar från Nato eller FN på det sovjetiska angreppet. I Eisenhoweradministrationens dokument från år 1960 hade amerikanerna endast uttalat sig för att Förenta Staterna skulle vara berett att bistå Sverige [be prepared to come to the assistance of Sweden]. Av betydande vikt är också att USA i den nya strategin tog ett än mer direkt och konkret ansvar för denna hjälp än tidigare. Sålunda uttalades att planering och förberedelse för denna eventualitet

  • dvs. ett isolerat sovjetiskt angrepp på Sverige - endast fick genomföras av USA på unilateral basis

[

planning and pre-

paration for this contingency must be conducted only on a unilateral US basis].

Förklaringen till detta ensidiga åtagande deklarerades vara att vissa Natomedlemmar kunde vara besvärade över att en privilegierad garanti om bistånd lämnades till en ”neutral stat” som inte var Natomedlem. Därtill kom att ”den svenska regeringen med största omsorg undvikit varje samröre med Nato”. Emellertid uttalades i dokumentet att det var ytterst viktigt att de Natoallierade informerades innan någon aktion av den föreslagna karaktären vidtogs. Begreppet ”garanti” kan här givetvis diskuteras. I garantibegreppet ligger normalt ett åtagande som är känt inte bara av garanten utan också av den som kommer i åtnjutande av garantin. Det senare torde inte fullt ut ha gällt för Sverige. Möjligen kan en allmän säkerhetspolitisk bedömning och informella amerikanska signaler ha givit regeringen eller försvarsledningen vissa indikationer om de rätta förhållandena, men inget i den svenska försvarsplaneringen eller i överbefälhavarens operativa planering tyder på detta.

Den amerikanska politik gentemot Sverige som lagts fast i 1962 års riktlinjedokument innebar en principiellt viktig precision i vad avsåg Nato:s roll i frågan om möjlig hjälp till Sverige. Natogrannländer till Sverige skulle uppmuntras upprätthålla diskreta kontakter med det ”svenska militära etablissemanget” genom besök, utbyte och andra samarbetsformer som utgångspunkt för möjligt

”to accept stockpiling of nuclear weapons, to acquire a competence in the use of nuclear weapons, to accept stationing of foreign troops,” (s. 9) ”offering technical means of surveillance if needed.” (s. 9)

framtida aktivt militärt samarbete. USA skulle för egen del upprätthålla och utveckla samarbetet med Sverige.

Det är viktigt att än en gång betona att USA i händelse av ett isolerat angrepp mot Sverige ensidigt skulle svara för planering och förberedelse av det militära biståndet till Sverige. Nato skulle endast informeras i förväg om USA:s avsikter. Detta reflekterade sålunda att den självpåtagna garantin om amerikansk hjälp till Sverige vid ett isolerat sovjetiskt angrepp (det talades ej längre om angrepp från ”Sovjetblocket”) inte, som tidigare tycktes ha varit fallet, gjordes beroende av allierades samtycke. Därmed stärktes i realiteten hjälpgarantin för Sverige. Denna principiellt utomordentligt viktiga modifikation av garantierna mot Sverige, hade dock i praktiken kanske mindre betydelse eftersom den avsåg det isolerade anfall som måste anses ha haft en relativt låg sannolikhet.

I händelse av ett europeiskt storkrig kunde man enligt riktlinjedokumentet inte förutse det svenska ställningstagandet. Om Sverige inte stred på Nato:s sida, skulle det vara angeläget att Sverige förblev en vänligt sinnad neutral. USA skulle därför, på sätt som var förenligt med dessa åtagande mot Nato, med uppmuntran och bistånd söka möjliggöra för Sverige att motstå varje sovjetisk attack. Återigen kan man konstatera skillnaden i förhållande till språkbruket i NSC 6006/1 där den första uppgiften i ett allmänt krig skulle vara att söka förhindra Sverige från att, så länge det förblev neutralt, bistå sovjetblocket. En sådan tanke uttalades däremot inte i det två år senare utgivna dokumentet, vilket tyder på ett växande förtroende gentemot Sverige. Även reservationen i vad avsåg USA:s förpliktelser mot Nato var marginellt mer positivt i det senare dokumentet –”förenligt med” åtagandena – i jämförelse med det tidigare – ”utan att ifrågasätta” åtagandena. Som tidigare är det viktigt att notera att det var Förenta Staterna som på egen hand skulle bistå Sverige – inget sägs om bistånd från Nato.

Ett tredje krigsfall berördes också i 1962 års dokument nämligen frågan om Finland. Därvid anfördes att, i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot Sveriges grannland Finland, vare sig det handlade om ett direkt militärt angrepp eller genom omstörtande verksamhet [subversion], Sverige med stor sannolikhet skulle ompröva sin alliansfria politik. Om så skedde skulle USA dels uppmuntra Natoländerna att erbjuda Sverige ett fullt medlemskap i alliansen, dels uppmuntra Sverige att ansluta sig till Nato. Ett sådant initiativ skulle givetvis endast tas om Sverige indikerade sin önskan om en närmare anslutning till väst av sådant slag att den skulle innebära

ett uppgivande av Sveriges historiskt grundade neutralitetspolitik, snarare än en önskan att mer rigoröst vidbliva en strikt neutralitetspolitik. Det uttalades därvid att under alla omständigheter, innehåll och tidpunkt för ett amerikanskt eller ett Natonärmande gentemot Sverige, omsorgsfullt måste bestämmas i ljuset av det existerande läget.

Denna politik var en nyhet i jämförelse med NSC 6006/1 där man nöjde sig med att konstatera att om Finland kom under kommunistisk kontroll (inget sägs alltså om ett sovjetiskt eller sovjetblocksangrepp på Finland) hotet mot Sverige skulle bli en realitet. En sådan utveckling skulle utan tvekan leda till en grundläggande policyöversyn från USA, från Nato och från Sverige självt. Utfallet därav skulle det knappast vara meningsfullt att spekulera över i ett policydokument, konstaterades det alltså i NSC-dokumentet.

Den underliggande analysen för den amerikanska ”garantin” är givetvis av intresse men man måste ha i åtanke att den reflekterar den amerikanska synen på Sverige i allmänhet och det svenska försvaret i synnerhet vid början av 1960-talet. Det är dock tydligt att Kennedyadministrationen, som tillträdde år 1961, hade en än mer positiv attityd gentemot Sverige än den utgående Eisenhoweradministrationen. Det förefaller vidare som om vissa fundamentala element, såsom synen på det svenska försvarets funktion, i stort sett förblev oförändrade till in på 1970-talet. Påtaglig var likaså tilltron till den svenska demokratin och Sveriges grundläggande sympati för Nato och en Natoanslutning som enda rimliga alternativ till neutralitetspolitiken. De vid början av 1960-talet varma relationerna mellan svenska LO och den amerikanska fackföreningsrörelsen, i synnerhet bilarbetarförbundet, som var den demokratiska administrationen närstående, spillde över på en betydande amerikansk sympati för det socialdemokratiskt styrda Sverige. Med president Nixons republikanska administration, som tillträdde år 1969, minskades de fackliga förbindelsernas betydelse och därmed deras inflytande på de politiska sympatierna för Sverige. Även den svenska diplomatin under perioden 1965

  • 1967, syftande till att finna kanaler för amerikansk-nordvietnamesiska förhandlingar för att nå ett slut på Vietnamkriget, bidrog till att upprätthålla en allmänt positiv uppfattning om Sverige. Som utförligt redovisas på annat ställe i denna utredning, försämrades dock de svensk-amerikanska politiskt diplomatiska relationerna åren 1968
  • 1973. Som framgår av 1962 års riktlinjedokument, irriterades dock amerika-

nerna redan i början av 1960-talet av vissa inslag i Sveriges FNpolitik.

I den underliggande analysen i riktlinjedokumentet från år 1962 konstaterades emellertid att den svenska regeringen och svenska folket anslöt sig till andra europeiska demokratiska staters värderingar och att Sverige såg sig som en del av den atlantiska gemenskapen. Av särskild vikt är att det i dokumentet framhölls att den svenska neutraliteten bedömdes som värdefull för Förenta Staterna, så länge som dess tillämpning fortsatt innebar att en stark och stabil nation utgjorde en buffert mot sovjetisk expansionism i Östersjöområdet. Man utgick från att den svenska alliansfriheten endast skulle ändras i händelse av allvarliga yttre händelser och att amerikanska övertalningsförsök inte skulle vara effektiva. Förenta Staterna borde därför i sin politik fortsatt erkänna neutraliteten och nära samarbeta med svenskarna på de områden där svenskarna var beredda till samverkan. USA borde samtidigt vara medvetet om de frågor som på grund av den geografiska närheten till Sovjetunionen var känsliga för Sverige. I dokumentet underströks att Sverige hade starka demokratiska institutioner och att det inte fanns minsta risk att dessa skulle kunna omkullkastas från vare sig höger eller vänster, t.ex. genom att kommunistpartiet skulle få en dominerande roll i svensk inrikespolitik. Alla svenska politiska partier stödde neutralitetspolitiken. Även om den svenska politiska ledningen var pro-västlig hade neutralitetspolitiken emellanåt dock föranlett den att inta positioner, särskilt i FN, som var till Sovjetunionens fördel.

Enligt riktlinjedokumentet upprätthöll Sverige ett ”tämligen [reasonably] starkt försvar” för att göra neutraliteten effektiv och för att stärka landet i mellanhavandena med Sovjetblocket. Bedömningen var att de svenska väpnade styrkornas militära uppgifter och uppdrag till en stor del överensstämde med USA:s och Nato:s målsättning, stärkte USA:s säkerhet och kompletterade de amerikanska ansträngningarna att avskräcka från angrepp mot Nato:s nordliga flank. Underrättelsesamarbetet mellan Sverige och USA var adekvat men kunde förbättras avsevärt. Det konstaterades vidare att de höga kostnaderna för forskning, utveckling och produktion av moderna vapensystem tvingade Sverige till internationell upphandling av militär utrustning och att det var ett amerikanskt intresse att Sverige erbjöds möjligheter att upphandla bästa tillgängliga utrustning för att tillgodose sina militära behov.

Privata amerikanska företag skulle ges möjligheter att konkurrera om den svenska upphandlingen.

I övrigt noterades i berömmande ordalag det svenska civilförsvarets kvalitet, Sveriges frihandelstradition och låga tullar, det kulturella svensk-amerikanska samarbetet inklusive Fulbrightprogrammet och nivån på svensk naturvetenskaplig forskning, särskilt den experimentella tekniken och precisionen i forskningsarbetet generellt.

Bland den amerikanska politikens målsättningar för Sverigepolitiken kan nämnas stärkandet av den svenska beslutsamheten att motstå Sovjetunionens politiska, psykologiska, ekonomiska och militära påtryckningar. Mer specifikt gällde detta Sveriges motstånd mot sovjetiskt framträngande i Östersjön och det nordiska området i allmänhet, samt utvecklingen och upprätthållandet av det svenska försvarets förmåga. Därtill kan noteras den amerikanska politiken att uppmuntra Sverige att stärka sina förbindelser med de krafter i Finland ”som var beslutna att motstå sovjetisk infiltration”.

Ytterligare jämförelser mellan det kortlivade NSC-dokumentet från år 1960 och 1962 års riktlinjedokument ger vid handen att det nyare var avsevärt mer detaljerat, särskilt avseende neutralitetspolitiken. Exempelvis fanns det inget i NSC-dokumentet som motsvarade de uttryck för respekt för den svenska sensibiliteten i vad avsåg neutralitetspolitiken som riktlinjedokumentet ger uttryck för. I det senare dokumentet betonades sålunda att om Sverige någonsin skulle ändra sin grundläggande alliansfria politik, skulle detta endast ske efter allvarliga yttre händelser snarare än efter amerikanska påtryckningar eller övertalningsförsök. USA måste därför vara ständigt medvetet om de (svenska) bekymmer som härrörde från Sveriges geografiska närhet till Sovjetunionen. Ej heller innehöll NSC 6006/1 något som motsvarade riktlinjedokumentets principuttalande om respekt för Sveriges traditionella fredstida alliansfria politik. Enligt riktlinjedokumentet skulle den amerikanska politiken i händelse av ett allmänt krig, vara att uppmuntra Sverige, oberoende av neutraliteten, att anta en politik och vidta åtgärder i samklang med västliga målsättningar och strategi. I dokumentet fastslogs samtidigt att de svenska väpnade styrkornas uppgifter, oberoende av den alliansfria politiken, i stor utsträckning sammanföll med Förenta Staternas och Nato:s intressen. Det kan slutligen noteras att NSC-dokumentet till skillnad från riktlinje-

dokumentet inte innehöll något om underrättelsesamverkan länderna emellan.

Man kan ställa sig frågan vad som kunde ha föranlett Kennedyadministrationen att så snart överge NSC-dokumentet som styrande för politiken gentemot Sverige. En trolig förklaring kan vara de nya beslutsstrukturer som introducerades av en ambitiös och dynamisk administration, ivrig att demonstrera förnyelse och förändring efter de många åren av republikanskt maktinnehav i Vita Huset. Därtill måste antas att det var utvecklingen i stormaktspolitiken med dess hårdnande politiska klimat som förde den nordiska situationen in i blickfånget. Den allvarliga Berlinkrisen, som inleddes i juni 1961, hade gjort risken för ett krigsutbrott i Europa akut. Den s.k. notkrisen hösten 1961 följde kort därpå. Sovjetunionens framställan till Finland den 30 oktober med begäran om bilaterala konsultationer inom ramen för 1948 års finsksovjetiska vänskaps-, samarbets- och biståndsfördrag, VSB-pakten, bidrog till att föra upp frågan om den nordiska säkerheten på den internationella agendan. I den ryska noten till Finland refererades sålunda till västtysk upprustning och hot mot Sovjetunionens västgräns. Notkrisen blev visserligen inte långvarig men den bidrog till att dra uppmärksamheten till den nordiska säkerhetspolitiska situationen och de hotbilder, risker och möjligheter som där existerade. Utfärdandet av riktlinjedokumentet kan således ses som ett försök att fördjupa Förenta Staternas engagemang i norra Europa och lägga grunden för en strategi i norr.

För denna utrednings ändamål reser riktlinjedokumentet, ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden 1962”, viktiga frågor om genomförandet under 1970- och 80-talen av de intentioner som dokumentet ger uttryck för. Generellt går det att konstatera att de konkreta uttryck för amerikansk säkerhetspolitik i förhållande till Sverige, som kunnat kartläggas under utredningens gång, väl har passat in som element i de riktlinjer som fastlagts. Jag har på annat ställe i detta betänkande utförligt redovisat hur den amerikanska politiken i vad avsåg försvarsmaterielsamarbetet, liksom det känsliga men viktiga militärtekniska informationsutbytet genomförts fullt ut i enlighet med riktlinjedokumentets diktat att Sverige skulle erbjudas att ”upphandla bästa tillgänglig utrustning för att tillgodose sina militära behov”. Detta skedde alltså även under perioder av inte obetydliga påfrestningar i de politiskdiplomatiska förbindelserna mellan de båda länderna. Den rekommenderade fortsatta och förbättrade samverkan på underrättelse-

området genomfördes likaså med konsekvens och utan några nämnvärda störningar.

En central rekommendation i 1962 års riktlinjer var den anmärkningsvärda slutsatsen att planering och förberedelser för militärt stöd till Sverige i händelse av sovjetiskt angrepp skulle företas och detta unilateralt av Förenta Staterna. Utredningen har i sitt forskningsmaterial inte funnit något direkt belägg för att en genomarbetad amerikansk krigsplanläggning för särskilt och ensidigt stöd till Sverige verkligen existerat. I den amerikanska Stockholmsambassadens, av försvarsattachéerna gjorda analys från år 1970, konstaterades sålunda att ”det inte existerade några kända alternativa planer [contingency plans] att avdela amerikanska styrkor att bistå Sverige i händelse av en nödsituation”. En indikation av liknande innehåll kan redovisas från information sex år senare.15

Därmed uppstår frågan om någon amerikansk krigsplanläggning för Sverige någonsin existerat, säkerhetsgarantierna i 1962 års dokument till trots, eller om sådan planläggning helt enkelt inte varit allmänt känd bland amerikanska militärer. För det senare alternativet talar det förhållandet att en plan för militär hjälp till Sverige, om den existerat, skulle ha varit så hemlig att endast ett fåtal personer känt till den. Vidare skulle en sådan plan med nödvändighet ha varit tämligen rudimentär till sitt innehåll vilket också kan tänkas ha bidragit till att den inte var speciellt välkänd i vidare kretsar. För det förstnämnda alternativet, dvs. att någon egentlig planläggning inte existerat under nämnda period, talar, förutom de ovan nämnda dokumenten, att den ensidiga garantin till Sverige kom relativt sent (egentligen först i och med NSC 6006/1, från hösten 1960) och att läget i norra Europa vid denna tidpunkt var ganska stabilt utan någon akut krigsrisk. En plan för Sverige torde sålunda knappast vara en prioriterad fråga för militärer och analytiker i Pentagon, som troligen ansåg att norra Norge och de danska öarna var mer hotade av Sovjetunionen än det relativt välrustade Sverige.

15 ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

75, Lot File 72 D 339,

Box 3, NARA 2; och Skrivelse från Ling-Vannerus till Algernon, 1976-06-09, dnr. Hbr H3, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 39.

4.1.3 Tre huvudfrågor i de svensk-amerikanska relationerna efter år 1962

Tillgång till det amerikanska riktlinjedokumentet från år 1962 underlättar förståelsen av utvecklingen av de svensk-amerikanska förbindelserna under den period som är föremål för innevarande utredning, åren 1969 till 1989 och ger en ny belysning åt förutsättningarna för den svensk-amerikanska samverkan på viktiga delar av försvarsområdet. Ytterligare förtydligande avseende den amerikanska synen på den svenska säkerhetspolitiken och försvaret har hämtats ur amerikanska arkiv. Med hjälp av vissa dokument från dessa arkiv och rapporter från försvarsattachéavdelningen vid svenska ambassaden kan tre företeelser identifieras som illustrerar utvecklingen av förbindelserna. Den första avser den aktiva svenska utrikespolitiken, den andra den påstådda minskade svenska försvarsförmågan och den tredje det växande amerikanska egenintresset av försvarssamarbetet.

Den första frågan rörande den allt aktivare svenska neutralitetspolitiken fick till följd att kritiken mot Förenta Staternas agerande i världen ökade och att den svenska regeringen agerade mer självständigt, många gånger i situationer där de båda ländernas intressen krockade, t.ex. rörande Vietnamfrågan, relationerna med Kuba och andra länder i tredje världen samt i några nedrustningsfrågor. Två framträdande exempel på sådana konfrontationer under perioden, som ur ett amerikanskt perspektiv till viss del orsakats av den nya aktiva neutralitetspolitiken, var Olof Palmes deltagande i ett demonstrationståg i februari 1968 tillsammans med den nordvietnamesiske Moskvaambassadören samt Palmes jultal om bombningarna av Hanoi i december 1972. Dessa händelser redovisas särskilt i avsnitt 4.2 om Vietnamfrågan och de svensk-amerikanska förbindelserna. I en analys utarbetad inom den amerikanska ambassaden i Stockholm våren 1970 anfördes att svensk utrikespolitik tidigare hade präglats av kyla och försiktighet, såsom den influerats av tjänstemän från Utrikesdepartementet, men att en förändring hade skett från och med år 1965, vilket inte varit till gagn för USA. Vid mitten av 1960-talet, menade man, hade den svenska regeringen börjat acceptera tanken på att legalistisk alliansfrihet kunde förenas med politiskt engagemang. Detta hade fått till följd att en gradvis politisering av den utrikespolitiska processen hade ägt rum som var betydligt mer mottaglig för påverkan från det

socialdemokratiska partiet. Denna aktivering av svensk utrikespolitik berodde enligt ambassadens bedömning på fyra faktorer:

1. en tendens för Sverige att agera världssamvete genom att inta

moralistiska ståndpunkter som var tänkta att framhäva landet som ett globalt föredöme kämpandes för fred och social rättvisa;

2. påverkan från vänsterfalangen inom socialdemokraterna. Partiet

hade tvingats vänsterut i utrikespolitiken för att behålla vänsterväljare, men inte för långt för att förlora socialdemokratiska center- och högerväljare;

3. ett antal ideologiskt sinnade socialdemokrater hade fått be-

tydelsefulla platser i regeringen;

4. en svag och splittrad opposition som inte förmådde att bromsa

och modifiera denna utveckling.16

Den aktiva neutralitetspolitiken verkar dock inte ha påverkat utgångspunkterna för den svenska säkerhetspolitiken och inte heller Förenta Staternas syn på denna politik, i alla fall om man får tro den bedömning som gjordes i en annan promemoria från början av år 1970, utarbetad inom ambassaden. Ur denna analys går att utläsa att den svenska säkerhetspolitiken fortfarande styrdes av i stort sett samma faktorer som framkom i 1962 års riktlinjedokument. Den främsta av dessa faktorer var det faktum att Sovjetunionen sågs som det enda hotet, samt att den svenska regeringen om Sverige attackerades från öst skulle förlita sig på en intervention från Nato. Den svenska försvarsmakten ansågs vara utformad för att under en viss tid klara av att hålla tillbaka en angripare i väntan på hjälp ifrån västmakterna. Ambassaden bedömde vidare att Sverige utgick ifrån att landet stod under det amerikanska kärnvapenparaplyet och att den svenska avhållsamheten från ett Natomedlemskap var en motprestation för sovjetisk tolerans för ett fritt och oberoende Finland. Existensen av en stark Natoallians ansågs ligga i Sveriges intresse. Det faktum att svenska politiker och militärer gjorde dessa antaganden var av betydelse för amerikanska intressen, menade ambassaden, trots att varken Nato eller USA hade avgivit några (formella) löften vad avsåg militärt bistånd till Sverige.17

16 ”Social Democratic Foreign Policy: Active Neutrality”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

  • 75, Lot File 72 D 339, Box 3, National Archives 2.

17 ”Sweden’s Security Policy”, ibid.

I början av mars 1971 hävdades i en rapport från den svenske arméattachén i Washington, att den amerikanska regeringen blivit alltmer kritisk till den svenska utrikespolitiken från slutet av 1960talet. Denna omsvängning var, som tidigare nämnts, främst en följd av svensk kritik mot den amerikanska Vietnampolitiken. Detta synes enligt rapporten, ha lett till att förhållandet till vårt land togs under omprövning inom bl.a. det nationella säkerhetsrådet (NSC). Några spår av sådana möten som behandlar Sverige har dock inte återfunnits i amerikanska arkiv. Under dessa möten skulle man, enligt attachérapporten, från amerikansk sida ha understrukit betydelsen av den svenska försvarspolitiken för stabiliteten i Nordeuropa. Av allt att döma skulle denna ha varit en avgörande faktor för de slutsatser man dragit, nämligen att svensk neutralitetspolitik alltjämt kunde anses vara trovärdig och borde stödjas av USA – oavsett åsiktsdivergenser rörande ämnen såsom Vietnam. När frågan om en svensk roll i Europa kommit upp hade sålunda betonats den betydelse Sverige hade haft och skulle komma att ha för stabiliteten i sitt närområde. Samtidigt betonades vikten av att det svenska försvaret borde förstärkas i och med den minskning av den amerikanska truppnärvaron i Europa som skedde under större delen av 1960- och 70-talen.18

Den andra företeelsen, var en i amerikanska ögon nedåtgående tendens för svensk försvarsförmåga som ägde rum från slutet av 1960-talet och framåt. Stigande kostnader för avancerad krigsmateriel och stamanställdas löner, samtidigt som försvarsbudgeten realt låg kvar på tidigare nivåer, betydde enligt amerikanska bedömare att den svenska försvarsmakten fick allt mindre resurser till övning och underhåll. Följden blev en låg beredskap, med dåligt utbildade och övade militära styrkor. Rätten till långa och regelbundna sommarsemestrar samt ledighet över julhelgerna var, i händelse av ett kuppanfall, en annan svaghet som betonades. Slutligen fanns en misstro emot möjligheten att snabbt och effektivt kunna mobilisera den svenska värnpliktsarmén och att omgående göra den stridsberedd. Denna misstro baserades inte bara på de faktorer som nämnts ovan - liberala semesterregler, bristfällig övning m.m. − utan också på den sjunkande moral man tyckte sig se i slutet av 1960-talet och början på 70-talet bland de svenska värnpliktiga. Bland annat observerades den ökande mängden sabotage och

18 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-03-03, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

skadegörelse inom försvaret, men även den ”strejk” som genomfördes på I 3 i Örebro, hösten 1972.19

Samtidigt med påpekandena om denna förmodade försvagning av svensk försvarsförmåga, visade amerikanerna på den sovjetiska krigsmaktens ökade kapacitet. För det första skedde en upprustning i Sovjetunionen under andra hälften av 1960-talet och början av 70-talet som bl.a. inriktades på en förstärkning av den marina kapaciteten i Murmanskområdet och på amfibiekapaciteten i Östersjön, vilket ändrade de strategiska förutsättningarna för norra Europa och Skandinavien. Enligt amerikanska bedömare ledde ryssarnas ökade militära förmåga i sin tur till att också deras politiska inflytande steg. Detta tog sig för Sveriges del bl.a. uttryck i utökade kontakter mellan Stockholm och Moskva, med uppmärksammade besök av utrikesministern Krister Wickman och LO-ordföranden Arne Geijer. Denna tendens ansågs dock fortfarande av amerikanska diplomater som förenlig med nära militära relationer med Förenta Staterna. Sveriges förbindelser med Moskva var formella och politiskt betingade, menade man, medan förbindelserna med USA rörde de vitala intressena för svensk säkerhet.20

Vidare pågick under denna tid en snabb utveckling inom kärnvapenområdet, med utvecklingen av nya avancerade vapenbärare (ubåtar, missiler, bombflyg m.m.), och av fler och moderna taktiska kärnvapen, vilket i vart fall teoretiskt kunde påverka Sveriges, på konventionella vapensystem baserade, försvarsförmåga. Bland annat konstaterades i en rapport från den amerikanska ambassaden

19 Se t.ex. ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957-75, Lot File 72 D 339, Box 3, National Archives 2; Intelligence Note, 14 July 1972, RESN-88, DEF SWE 1970-73, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; Stockholm to Washington, 16 December 1972, A-497, DEF SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; och Skrivelse från Geijer till Lundström, 1972-12-05, dnr. Hbr nr H8 A, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiv Washington, 1972, vol.19. Den disciplinupplösning som man från amerikansk sida menade sig observera inom den svenska försvarsmakten var långt ifrån ett svenskt fenomen utan förekom allmänt inom västvärlden under denna period. Det skall tilläggas att den för svensk del var av tämligen ringa art och snart avtog under senare delen av 1970-talet. Vanligtvis rörde det sig om lättare skadegörelse, snarare än sabotage, och innefattade bl.a. lossade hjulmuttrar som förorsakade dikeskörningar. Inga dödsfall eller allvarliga skador orsakade av dessa aktioner har noterats. Vad gäller ”strejken” vid I 3 i Örebro, november 1972, rörde sig detta om en organiserad massjukskrivning förorsakad av att I 3 inte ingick bland de förband som av chefen för armén beordrats genomföra försök med ständig nattpermission. Aktionen varade bara någon dag. Se Eino Tubin, ”En sjuk sak på Narva-dagen”, i Försvar i Örebro län – 1900-talet, Närkes militärhistoria III, s. 295

317.

20 Stockholm to Department of State, 29 August 1972, A-336, POL SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, National Archives 2.

i Stockholm, från januari 1967, att Sverige realistiskt sett, med rådande kapacitet inom det svenska försvaret och utan egna kärnvapen, inte med säkerhet kunde garantera sin neutralitet i händelse av krig. Vad troligen åsyftades var att utvecklingen på kärnvapenområdet i praktiken hade gjort konventionella försvar utan nukleär förmåga obsoleta och att det svenska försvaret utan täckning av det amerikansk kärnvapenparaplyt var dömt till undergång vid en eventuell sovjetisk attack.21

Den tredje frågan, och mer gynnsam för Sverige, gällde de ökade behov som fanns för den amerikanska försvarsmakten (men också den svenska) i början på 1970-talet att minska forsknings- och utvecklingskostnaderna, som med tiden stigit kraftigt. Tanken med Nixons försvarspolitik i förhållande till andra länder var, enligt en tjänsteman nära den amerikanske försvarsministern, Melvin Laird, att ge ”hjälp till självhjälp” där så önskades och erfordrades. Därmed var den tid förbi då amerikanerna själva skapade och ordnade militära hjälpprogram åt andra länder och bestämde villkoren och metoderna. Istället ville man göra affärer med vänligt sinnade länder på jämställd basis och erbjuda det som dessa ansåg sig behöva. USA kunde inte längre egenhändigt utveckla all nödvändig försvarsmaterial för att täcka de egna behoven. Istället blev ambitionen att öka försvarssamarbetet med andra länder, som ibland på vissa områden var mer kompetenta än amerikanerna själva. Sverige, med sin utvecklade försvarsindustri och stora kunnande inom många områden, var en given kandidat för sådan samverkan ansåg man i Pentagon. Inte heller var Nixonadministrationen speciellt benägen att blanda ihop politiska gräl över t.ex. Vietnamfrågan med bedömanden rörande frisläppande av hemlig försvarsmateriel och militärteknisk information. Detta gynnade tveklöst Sverige.22 En vikande trend beträffande Sveriges tillgång till hemlig amerikansk information kan dock spåras under Carteradministrationen från år 1977. Mer allvarliga problem för Sveriges del på detta område, visade sig emellertid först i början av 1980talet.

Men det var inte endast Förenta Staterna som, i tider av nedskärningar och budgetbesparingar, önskade samarbete med andra

21 Stockholm to Washington, 20 January 1967, no. A-464, DEF SWE 1967-69, RG 59, Central Files, Box 1625, National Archives 2. 22 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-12-10, dnr. H 010, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven., 1971, vol. 2. Se också Promemoria från Ståhl, 1972-01-07, ”Anteckningar från samtal kring internationell samverkan ifråga om framtagningar av försvarsmateriel 1972.01.05”, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

länder, i syfte att försöka begränsa stigande försvarskostnader. Detta gällde även Sverige. I en analys från augusti 1972 konstaterade den amerikanska ambassaden i Stockholm, att ”den svenska regeringen och speciellt det militära etablissemanget, kunde (om avspänningen mellan supermakterna fortsatte) förväntas odla vänskapliga relationer med USA på det militära området. Dessa kontakter måste med nödvändighet skötas diskret och hållas fria från politiskt innehåll. Samarbete med USA – speciellt inom forskning och utveckling på krigsmaterielområdet samt rörande upphandling av amerikansk militärrelaterad teknologi och hårdvara – fick allt större betydelse för det svenska försvaret. I tider av omfattande budgetnedskärningar, kunde Sverige endast behålla sin traditionella försvarspolitiska hållning genom att dela kostnader med andra länder, via gemensamma FoU-projekt, försäljning av vapen till utlandet eller genom direktimport av utländsk krigsmateriel. USA torde vara den mest troliga kandidaten för sådant ökat samarbete.”23

Utredarens bedömningar

Vad kan man då utläsa när man med utgångspunkt i 1962 års riktlinjedokument studerar de trender som fanns från mitten av 1960-talet och fram till första hälften av 1970-talet? Är det rimligt att föreställa sig att förutsättningarna för kärnan i 1962 års dokument, policy/contingencydelen, dvs. den ensidiga säkerhetsgarantin till Sverige, kunde ha påverkats under tidens gång? Baserat på det källmaterial som finns tillgängligt för dagen är det svårt att se hur en fundamental förändring i inställningen till Sverige kunde ha skett från år 1965 och framåt trots de försämrade relationerna till USA på grund av den aktiva svenska utrikespolitiken och trots den förmodade nedåtgående trenden i svensk försvarsförmåga. Snarare fanns det faktorer som också verkade i motsatt riktning och ledde

23 Stockholm to Department of State, 29 August 1972, A-336, POL SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, National Archives 2. Den engelska originaltexten lyder: ”the Swedish government, and particularly its military establishment, may be expected to cultivate friendly relations with the U.S. in the military sphere. Contacts must necessarily remain unobtrusive and devoid of overt political content. Ad hoc cooperation with the U.S. – above all in the areas of weapons systems research and development and Swedish procurement of U.S. military-related technology and hardware – is increasingly important to the Swedish defense establishment. In this era of a mounting cost-squeeze, Sweden can hope to maintain its traditional defense posture only by sharing some costs with others through joint R & D ventures, arms sales abroad or direct purchase of foreign hardware. The U.S. is by far the most likely object of such increased collaboration.”

till ett allt närmare samarbete mellan länderna, nämligen den utökade samverkan inom försvarsmaterielområdet och det militärtekniska informationsutbytet, liksom i fråga om underrättelsesamarbetet, samt gemensamma farhågor i anledning av den sovjetiska upprustningen i närområdet. Självklart var delar av de deskriptiva avsnitten i 1962 års riktlinjedokument föråldrade vid 1970-talets början men det amerikanska agerandet i de tre krigsfall som nämnts, inklusive säkerhetsgarantin till Sverige, var troligen detsamma och giltigt även tio och kanske t.o.m. 20 år senare.

Det mönster som framgår när man studerar amerikanska dokument, som är tillgängliga ungefär t.o.m. år 1975, rörande förhållandet till Sverige är att landet betraktades som i grunden västvänligt och antikommunistiskt. Därmed delade Förenta Staterna och Sverige viktiga gemensamma intressen. Vidare får man anta att Nato:s försvar av sin norra flank, närmare bestämt Norge och Danmark, skulle omöjliggöras i det fall Sverige dominerades av Sovjetunionen. Det låg i amerikanskt intresse att garantera ett fritt, starkt och självständigt Sverige, som kunde motstå sovjetiskt tryck i norra Europa och stödja krav på bevarat finskt oberoende. Det är också troligt att Sverige i den amerikanska idévärlden ansågs ligga, i moralisk såväl som i militärstrategisk mening, inom deras ansvarsområde.24 Den aktiva svenska utrikespolitiken, vilken vid ett flertal tillfället orsakade friktioner mellan Förenta Staterna och Sverige, speciellt i Vietnamfrågan, påverkade sällan eller aldrig den säkerhetspolitiska gemenskapen utan rörde sig med få undantag på det diplomatiska planet. Faktum är att intensiteten i samarbetet mellan länderna på försvarsområdet under Nixons tid i Vita Huset, paradoxalt nog föreföll stå i omvänd proportion till kylan i de politiska relationerna. Dock måste konstateras att den informella och hemliga säkerhetsgarantin som Sverige hade under perioden, till

24 Det finns en intressant historia där den amerikanska strategiske tänkaren, Herman Kahn (vid Hudson Institute), lär ha yttrat sig i tidskriften US News & World Report, 8 februari 1971 och konstaterat följande rörande USA:s försvarsskyldigheter i världen: ”It is as if – to take an extreme example – the Russians or East Germans started bombing Sweden. We’ve no treaty with Sweden, but we would’t stand idly by and watch it. Sweden is in what I call our ’zone of responsibility’ while Eastern Europe and perhaps Finland and Yugoslavia are not.” Detta uttalande gjorde UD i Stockholm något orolig och man frågade den svenska personalen vid Washington-ambassaden om dessa tankar var representativa inom den amerikanska administrationen. Den svenska ambassadören de Besche, minister Leifland och försvarsattachén Ståhl utarbetade tillsammans ett svar till UD som gav ett ”i huvudsak nekande” svar. Ståhl, som kände Kahn personligen, ansåg att denne hade för vana att ”ibland chockera sin omgivning [och] gärna [vill] tro att han – till skillnad från andra – kan ’think about the unthinkable’.” Se Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-03-26, dnr. H 810-111, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkivet, 1971, vol. 2.

skillnad från formella garantier under artikel fem i Nato:s stadgar, var beroende av en tillit till Sveriges försvarsvilja, såsom den kunde komma till uttryck i offentliga deklarationer, samt i personliga relationer mellan svenskar och amerikaner, både bland militärer och politiker. Detta var givetvis en oklarhet i sammanhanget, som emellertid kan sägas vara kompenserade av andra, för Sverige, gynnsamma faktorer.

Även om 1962 års riktlinjedokument mot slutet av 1970-talet eller början av 80-talet kan ha börjat samla damm i arkiven utan att formellt upphävas eller ersättas är det svårt att tro att de centrala säkerhetspolitiska elementen som dokumentet ger uttryck för skulle ha så ändrats att Förenta Staterna skulle ha modifierat den grundläggande politiken att kunna ingripa till Sveriges försvar om så vore påkallat i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot Sverige. Den militära utvecklingen under senare delen av 1970-talet och 80talet i norra Europa med en till den centrala strategin i Europa och över Atlantförbindelserna knuten nordlig flank är ett exempel på detta.

Som entydigt framgår av denna utredning var den i Nato:s strategi inbäddade norska försvarsplaneringen i sina premisser beroende av att svenskt territorium effektivt skulle kunna försvaras av svenska stridskrafter. Den norska militära kraftsamlingen till försvar mot sovjetiskt angrepp i den allra nordligaste delen av Skandinavien innebar att stora delar av Norge lämnades oförsvarade i skydd av det svenska territoriet. Även framgångsrikt svenskt försvar av norra Norrland var viktigt för Norges försvarsplanering. Så länge den svenska neutralitetspolitiken innebar att svenskt territorium och luftrum skulle försvaras, fanns det ett starkt amerikanskt och norskt intresse att denna politik skulle lyckas. Även om svensk neutralitetsdoktrin omöjliggjorde förberedelser för operativ samverkan, vilket amerikanerna enligt riktlinjedokumentet tycktes ha förståelse för, så kan man konstatera att omfattande samarbete utvecklades på praktiskt taget alla de områden som dokumentet anger, försvarsmaterielupphandling, militärtekniskt informationsutbyte, den s.k. annexverksamheten, och underrättelsesamverkan. I denna bemärkelse kan alltså konstateras att grundtankarna i 1962 års märkliga riktlinjedokument i allt väsentligt förblev styrande för amerikansk säkerhetspolitik gentemot Sverige fram till det kalla krigets slut.

4.1.4 Finland och riktlinjer för den amerikanska säkerhetspolitiken – ett jämförande perspektiv

På samma sätt som Kennedyadministrationen utfärdat ett riktlinjedokument för Sverige i november 1962 utfärdades i januari 1963 ett riktlinjedokument för Finland.25 I likhet med vad som gällde för Sverige hade riktlinjedokumentet för Finland färdigställts av amerikanska utrikesdepartementet i konsultationer med andra berörda departement och myndigheter. Dokumentet hade utgivits under utrikesministerns myndighetsansvar som riktlinjer för alla berörda i genomförandet av Förenta Staternas utrikespolitik och verksamhet.

I riktlinjedokumentet togs som utgångspunkt att Finlands sårbarhet gentemot Sovjetunionens politiska och militära styrka, jämte dess neutralitetspolitik, formade princip och substans i de amerikansk-finska förbindelserna. Referens gjordes till president Kekkonens övertygelse att han bäst ensam hanterade de finsksovjetiska förbindelserna, utan stöd från västliga länder, och hans bedömning att finskt oberoende och säkerhet var avhängiga av en tydlig politik av vänskap med Sovjetunionen. Detta underströk nödvändigheten av ”finess” [delicacy] i offentliga amerikanskfinska mellanhavanden. Dessa borde, enligt riktlinjedokumentet, inrymma förbättring av de ekonomiska, politiska och kulturella kontakter som knöt Finland till den fria världen. Förenta Staterna borde därför uppmuntra samarbete mellan icke-kommunistiska politiska partier för att stärka Finland inifrån.

Ingenting sägs alltså om militärt stöd till Finland, tvärtom varnas indirekt för detta.

Samtidigt gjordes en försiktig antydan om ett mer utvecklat stöd genom en referens till att om ett växande finskt självförtroende och styrka skulle kunna demonstrera större beslutsamhet att stå emot sovjetiska påtryckningar, Förenta Staterna skulle kunna vara berett att ”ge ett mer direkt stöd” till Finland. För den överskådliga framtiden skulle dock gälla att Förenta Staterna måste vara noga med att undvika åtaganden vilka inte kunde uppfyllas, liksom en direkt konfrontation med Sovjetunionen i Finland. I beskrivningen av den finska utrikespolitiken noterades bl.a. att denna var baserad på förutsättningen att Finland låg inom den sovjetiska inflytelsesfären.

25 ”Guidelines for Policy and Operations – Finland”, January 1963, Records of the Policy Planning Council (S/PC) 1963

64, Lot File 70 D 199, Box 252, NARA 2.

I en livlig beskrivning av finsk inrikespolitik fästes särskilt avseende vid den allvarliga splittringen inom och mellan de ickekommunistiska partierna. President Kekkonen sågs, trots stöd av väljarna, med antipatier inom sitt eget parti, agrarpartiet. Han var en hänsynslös och slug politiker med ambitionen att splittra övriga icke-kommunistiska krafter för att stärka sin egen och agrarpartiets framtid. Splittringen av det socialdemokratiska partiet mellan den av Moskva starkt ogillade ledningen Tanner, Leskinen och Lindblom å ena sidan och partiets dissidenter, Skogisterna, å den andra, varav många kryptokommunister, motsvarades av en splittring av den fackliga rörelsen. Denna hade utnyttjats både av det finska kommunistpartiet och president Kekkonen. Dessa interna slitningar, bedömdes i riktlinjedokumentet allvarligt försvaga Finlands förmåga att motstå sovjetiska påtryckningar.

I dokumentet bedömdes vidare att det skulle bli ett allvarligt bakslag för väst om Finland hamnade under sovjetisk dominans. Sovjetisk kontroll av framskjutna luftförsvarspositioner i Finland liksom utnyttjandet av finsk förvarningsradar skulle negativt påverka Nato:s militära positioner och allvarligt försvaga svensk säkerhet. Målsättningen för amerikansk politik skulle bli upprätthållandet av ett oberoende, demokratiskt och genuint neutralt Finland, samt att minska Finlands sårbarhet gentemot ekonomiska och politiska påtryckningar från Sovjetunionen.

Handlingsprogrammet i detta syfte inrymde bl.a. stöd till demokratiska partier och försök att främja det socialdemokratiska partiets enighet under icke extremistisk ledning, med stöd av inflytande från de skandinaviska arbetarpartierna. Vidare skulle skandinaviska fackliga organisationer uppmuntras främja en enad icke-kommunistisk fackföreningsrörelse i Finland. Bland de utrikespolitiska åtgärderna ingick att söka förmå president Kekkonen och andra inflytelserika finska politiker att inse att fortsatt anpassning till sovjetiska intressen undergrävde Finlands oberoende och försvagade den finska neutraliteten, att finskt oberoende och neutralitet bäst bevarades genom fasthet mot sovjetiska intrång, att föreställningen om ett neutraliserat Skandinavien inte låg i ett fritt Skandinaviens intresse och att Finland var sårbart mot intern omstörtning av den internationella kommunismen och borde vidta åtgärder mot denna möjlighet innan det var för sent.

Vidare borde andra länder, särskilt de skandinaviska, genom exempelvis Nordiska rådet, och Storbritannien uppmuntras på-

verka Finland att stå emot sovjetiska påtryckningar. Bland andra åtgärder nämndes att stödja finska kandidater till positioner i FN och att uppmuntra Finland att i FN rösta efter substansinnehåll i resolutioner, snarare än att söka upprätthålla en rigid neutralitet när öst-väst-relaterade frågor behandlades.

I vad avsåg militära frågor skulle den amerikanska politiken gå ut på att förse den finska försvarsmakten med militär utrustning till reducerade priser, att främja besöksutbyte mellan finska och amerikanska myndigheter, att för finländarna visa upp den amerikanska militärförmågan, att uppmuntra samarbete mellan de finska och svenska militära myndigheterna, att genom örlogsbesök och andra uppvisningar av flygvapen och militär förmåga ”visa flaggan” i Finland, och att stärka uppbyggnaden av den finska försvarsmakten till den i fredsavtalet tillåtna nivån.

Slutligen identifierades i det amerikanska riktlinjedokumentet ett antal (negativa) fredstida utvecklingsmöjligheter [contingencies] exempelvis att Sovjetunionen strypte handeln med Finland som utpressningstaktik, att Sovjetunionen krävde konsultationer med finnarna för att upprätta baser eller för att få till stånd gemensam användning av militära anläggningar, att Sovjetunionen undergrävde Finlands oberoende, och att Finland på sovjetisk uppmaning föreslog att Norden skulle bli ett neutralistiskt block.

Detta ur många synpunkter intressanta dokument är särskilt viktigt i ett perspektiv, nämligen att det i jämförelse med riktlinjedokumentet för Sverige inte förutsåg något militärt bistånd till Finland i händelse av att detta land skulle ha utsatts för angrepp av Sovjetunionen. Ej heller fanns något nämnt som motsvarade stödet till och samverkan med Sverige ifråga om försvarsmateriel och underrättelseverksamhet. Den defensiva karaktären av åtgärder är notabel och misstron mot president Kekkonen påtaglig, liksom i vad avsåg det intriganta och intrikata inrikespolitiska spelet i Finland.

Indirekt illustreras de båda riktlinjedokumenten den djupgående skillnaden i den amerikanska synen på Finlands och Sveriges säkerhetspolitiska läge. Samtidigt framstår vid en granskning av de båda dokumenten särskilt tydligt omfattningen av det internt formulerade ensidiga amerikanska garantierna för Sveriges säkerhet, där Förenta Staterna syntes vara berett att ingripa till Sveriges försvar i händelse av ett angrepp mot landet.

4.2. Vietnamfrågan i de svensk-amerikanska förbindelserna

De svensk-amerikanska relationerna kan sägas ha nått sin absoluta höjdpunkt under året 1963, dvs. under John F. Kennedys sista år i Vita Huset. Den övervägande positiva anda som präglat de politiska relationerna länderna emellan under Eisenhowertiden förvandlades i början av 1960-talet till ett än mer förtroligt förhållande, militärt och ekonomiskt såväl som politiskt. Statsminister Erlander hade goda relationer med president Kennedy och den 30 januari 1961 utvidgades 1952 års överenskommelse om det militära samarbetet med en ministeriell notväxling om säkerhetsåtgärder avseende information, utrustning och tjänster av hemlig karaktär. Uppgörelsen konkretiserades i ett hemligt underavtal den 31 augusti 1962 med syfte att förenkla utbytet av teknisk information mellan de båda försvarsmakterna. Det militära samarbetet expanderade både kvantitativt och kvalitativt och USA hade snart övertagit rollen från Storbritannien som Sveriges viktigaste partner på det militära området. 1962 års riktlinjedokument innehåller en genomgående positiv, ja närmast översvallande, ton gentemot Sverige och den svenska neutralitetspolitiken, understödd av ett starkt försvar.

4.2.1. De politiska relationerna mellan Sverige och USA

Sommaren 1965 inleddes en nedåtgående trend i de svensk-amerikanska politiskt-diplomatiska relationerna. Den främsta orsaken kom att bli den svenska regeringens kritik mot den amerikanska krigföringen i Vietnam. De första kritiska rösterna hade höjts under våren 1965 när kriget i Vietnam trappats upp genom utökade amerikanska insatser på marken och i luften. Dåvarande kommunikationsminister Olof Palme höll i juli månad i Gävle ett mot den amerikanska Vietnampolitiken kritiskt anförande, vilket enligt uppgift i förväg godkänts av statsminister Tage Erlander och utrikesminister Torsten Nilsson, som innehöll den ofta citerade frasen ”det är en illusion att tro att man kan möta krav på social rättvisa med våld och militära maktmedel”. Detta blev inledningen till en utveckling i riktning mot alltmer kyliga relationer26 vilka

26 Den svenska utrikespolitiken under perioden 1965

  • 1975 vad gäller Vietnam-frågan finns väl beskriven i Yngve Möller, Sverige och Vietnamkriget – Ett unikt kapitel i svensk utrikespolitik (Tiden, Stockholm, 1992). Boken koncentrerar sig, vilket titeln antyder, främst på den svenska utrikes- och inrikespolitiska processen och den amerikanska sidans reak-

dock till övervägande del kom att röra sig på det politisk-diplomatiska planet snarare än inom den ekonomiska, vetenskapliga, kulturella och militära sfären. Det sistnämnda samarbetsområdet skulle endast utsättas för enstaka påverkan. Senare följer en redovisning av hur detta samarbete kom att influeras av utvecklingen av de politiskt-diplomatiska förbindelserna. Om man bortser från det nämnda Gävletalet var den svenska kritiken mot Vietnamkriget inledningsvis betydligt mer försiktig till sin karaktär än vad den så småningom skulle bli. Orsaken till detta var givetvis att det amerikanska Vietnamengagemanget inte fullt utvecklats, men kan också troligen förklaras med att den svenska Vietnamrörelsen och den unga generationen socialdemokrater (t.ex. Olof Palme och Ingvar Carlsson) ännu inte var tillräckligt inflytelserika för att kunna påverka regeringens politik gentemot Förenta Staterna. Men betydelsefullt var även att Utrikesdepartementet under ledning av Torsten Nilsson i hemlighet arbetade för att upprätta förhandlingskontakter och samtalsmöjligheter mellan USA och Nordvietnam. Dessa ansträngningar var som mest intensiva under perioden hösten 1966 till början av år 1968, ett förhandlingsspår som amerikanarna senare gav benämningen Aspen.27

Palme och Vietnamdemonstrationen vid Sergels Torg

När Vietnamkriget i början av år 1968 trappades upp (Tet-offensiven) och de svenska medlings- och kontaktförsöken slutgiltigt strandat uppstod politiskt utrymme för ny och skarpare kritik mot vad man bland många politiker inom flertalet politiska partier och i

tioner och motdrag finns endast i vissa fall beskrivna. Inte heller berörs de militära relationerna länderna emellan eller hur de påverkades av de politiska bråken. Rörande citatet från Palmes Gävle-tal 1965, se ibid, s. 39. En läsvärd avhandling som behandlar den amerikanska reaktionen på den svenska Vietnamkritiken, baserat på öppna källor, är Magnus Jernecks, Kritik som utrikespolitiskt medel – En studie av de amerikanska reaktionerna på den svenska Vietnamkritiken (Dialogos, Lund, 1983). 27 En komplett uppteckning av de samtal som fördes mellan USA och Sverige inom det s.k. Aspen-spåret finns inkluderat i den s.k. Pentagon-rapporten som delvis kom till allmänhetens kännedom 1971 och därefter genom ytterligare frisläppande år 1976. Se George C. Herring (red.) The Secret Diplomacy of the Vietnam War – The Negotiating Volumes of the

Pentagon Papers (University of Texas, Austin, 1983), s. 654-715. En helt ograverad uppteckning av dessa samtal, utan maskningar av sekretesskäl, finns att tillgå i Files of Ambassador at Large Averell Harriman, 1967

68, RG 59, Lot Files, Box 11, National Archives 2. Se

också redogörelser för förhandlingarna med Hanoi och den amerikanska regeringen i Torsten Nilsson, Åter Vietnam: Memoarer och reportage (Tiden, Stockholm, 1981), s. 65ff, samt J-C Öberg, Varför Vietnam? Ett kapitel i svensk utrikespolitik, 1965

1970 (Stockholm,

1985).

delar av den allmänna opinionen uppfattade som ett omoraliskt krig mot en fattig nation i tredje världen. När Palme återigen tog till orda mot USA:s krigföring i Vietnam, den 21 februari 1968, nu som utbildningsminister, under ett fackeltåg genom Stockholm med protestmöten vid Sergels Torg som slutmål, blev relationerna mellan Sverige och USA frostigare. I anslutning till detta demonstrationståg fångades också Palme på bild gående sida vid sida med den nordvietnamesiske Moskvaambassadören, på besök i Stockholm, en bild som dagen efter prydde dagspressens förstasidor världen över. Talet, som i den efterföljande rapporteringen tenderade att försvinna i all uppmärksamheten på nämnda bild, innehöll en replik rörande USA:s påstådda vilja att försvara det vietnamesiska folkets demokratiska rättigheter, där Palme deklarerade: ”Men skall man tala om demokrati i Vietnam är det uppenbart att den i betydligt högre grad representeras av FNL än av Förenta Staterna och dess allierade juntor.”28

Den amerikanska regeringen blev upprörd över symboliken i Palmes gemensamma promenad med Nordvietnams ambassadör och det enligt dem starka språkbruket rörande USA:s och dess allierades demokratiska tillkortakommanden [outrageous public statement]. Man beslöt ganska omgående att kalla hem sin ambassadör William Heath till Washington29 för överläggningar rörande förbindelserna med Sverige

  • en ditintills unik händelse under de knappt tvåhundra år som Sverige och USA haft diplomatiska förbindelser med varandra. Från amerikansk sida var man noga med att datumet för Heaths eventuella återkomst till Sverige medvetet skulle hållas vagt för att sätta press på svenskarna. I den amerikanske utrikesministern Rusks instruktioner rekommenderades dock att ambassadören skulle hålla sig bort från Sverige i omkring två månader.30 På egen begäran fick Heath före avresan träffa

28 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 114ff. 29 Ambassadören Heath hade även varit tillbaka i USA i december 1967 i mer privata ärenden och hade då enligt den amerikanska arméattachen Albert Romaneski planerat föreslå president Johnson, som var en nära vän till Heath, ”ett brytande av de diplomatiska förbindelserna mellan länderna.” Orsaken till detta skulle ha varit att svenska media framförde antiamerikanska åsikter, att svenska statsmän inte försökt dämpa dessa uttryck utan snarare ”mer eller mindre” sanktionerat demonstrationer m.m., samt att svenska statsmän på allt fler besök i öststatsländer gjort uttalanden som ”ej kännetecknas av neutralitet.” Se Promemoria av Kapten Sandgren FöD:s Kommandoexpedition, 1967-12-05, HP1/USA, doss. 220, UD:s arkiv. Huruvida dessa åsikter någonsin framfördes till Johnson och i så fall i vilken mån de påverkade relationerna till Sverige har inte gått att utröna från amerikanska arkiv. 30 Telegram from Rusk to Heath, 28 February 1968, nr. 122077, POL SWE 1967

  • 1969, Box

2506, Central Files, RG 59, NARA 2. Rörande det amerikanska beslutet att kalla hem Heath för konsultationer, se också Telegram from Rusk to Heath, 22 February 1968, nr. 119537; samt Telegram from Heath to Rusk, 27 February 1968, nr. 908, ibid.

både Erlander och Nilsson där han i kritiska ordalag framförde sitt lands synpunkter på den svenska regeringens agerande i Vietnamfrågan. Han nämnde specifikt Palmes handlingar samt Sveriges mottagande och behandling av amerikanska desertörer från Vietnam och unga män som sökt undgå inkallelse för deltagande i Vietnamkriget. Statsministern och utrikesministern vägrade dock att ta avstånd från Palmes agerande och ställde sig utan reservation bakom den förda svenska politiken. Händelsen ledde till en hetsig inrikespolitisk debatt med de borgerliga partiledarna och frågan kom att behandlas vid ett möte i Utrikesnämnden den 12 mars. Den efterföljande debatten skulle dock snart avta eftersom Förenta Staterna och Nordvietnam inom kort enades om att inleda fredssamtal i Paris.31

De svensk-amerikanska relationerna i ljuset av Vietnamkritiken diskuterades också på regeringsnivå i Washington. Dagen efter det att Heath hemkallats till USA hölls ett möte där förbindelserna mellan länderna diskuterades. President Johnson kunde inte närvara vid det allmänna mötet på dagen men träffade Heath på tu man hand senare under kvällen. Samtalsuppteckningar från dessa möten den 13 mars har inte gått att återfinna i amerikanska arkiv, men vissa andrahandsuppgifter finns att tillgå. John Leddy, Europachef vid State Department, informerade den svenske Washingtonambassadören Hubert de Besche att amerikanska företrädare under mötet gjort bedömningen att den svenska regeringen framfört ensidiga uttalanden i Vietnamfrågan. Vidare framkom att amerikansk personal i Stockholm inte kunde röra sig fritt utan att riskera att bli attackerad, vilket enligt Leddy innebar en situation som förutom Stockholm endast motsvarade den i Peking och Hanoi. Leddy noterade också att desertörfrågan varit uppe för diskussion och där man från amerikansk sida konstaterat att den svenska regeringen indirekt uppmuntrade denna verksamhet och utnyttjade desertörerna i propagandasyfte. ”Den allvarligaste konsekvensen av det aktuella läget” var dock, menade Leddy, att ”den amerikanska opinionens uppmärksamhet nu fästs på den (enligt dem) avgjort anti-amerikanska inställningen i Sverige. ” de Besche

31 Samtalsuppteckningar rörande den amerikanska ambassadörens möten med statsminister Erlander den 6 mars och med utrikesminister Nilsson den 11 mars finns att tillgå i HP1/USA, doss. 221, UD:s arkiv. Se också en amerikansk redogörelse för samtalet den 6 mars i Marvin to President, 11 March 1968, NSF, Country File ”Sweden” Memos, box 205, Lyndon B Johnson Library. Samtalen finns även väl beskrivna i Möller, Sverige och

Vietnamkriget, s.121ff. Se även redogörelse av en diplomat som närvarade vid mötena,

Wilhelm Wachtmeister, Som jag såg det – Händelser och människor på världsscenen (Norstedts, Stockholm, 1996), s. 194f.

försvarade den svenska politiken och tillbakavisade flera av den amerikanske diplomatens påståenden.32 Den amerikanske ambassadören som ursprungligen planerat att stanna i USA i cirka två månader återvände slutligen till Sverige efter drygt en månad. Han var vidare i sina uttalanden både i USA och vid återkomsten noga med att slå an en ton av försoning och försökte spela ner bilden av en kris i de svensk-amerikanska förbindelserna.33

Trots dessa försonande uttalanden i pressen var den amerikanska ambassaden i Stockholm i sin rapportering till Washington betydligt mer kompromisslös i sin analys av den svenska utrikespolitiken, speciellt vad gällde hanteringen av Vietnamfrågan. I mitten av juni 1968 konstaterade man bland annat att:

De nyckfulla tendenserna i svensk utrikespolitik som beskrevs i 1966 och 1967 års policy-bedömningar har övergått i fullskalig utrikespolitisk romantism. Den grundläggande principen att Sverige kommer att vara alliansfritt i fredstid för att undvika att bli indraget i ett krig som krigförande, kvarstår som hörnstenen i svensk utrikespolitik. Vad som har förändrats är den flexibilitet med vilken svenskarna definierar alliansfrihet (t.ex. är det konsekvent med deras definition av alliansfrihet, populärt beskriven som neutralitet – att den svenska regeringen identifierar sig med Nordvietnam, den grekiska PAK-rörelsen, mozambiska frihetskämpar och att attackera den amerikanska utrikespolitiken). Vidare har gränsen mellan socialdemokratiskt utrikespolitiska ståndpunkter och officiella sådana från den svenska regeringen suddats ut och i de flesta fall blir åsikter som framförts vid partikongresser officiell regeringspolitik inom några få månader.34

I rekommendationerna till State Department slog man dock fast att den amerikanska regeringen hade begränsade möjligheter att påverka utvecklingen i Sverige, men förordade ändå tre åtgärder vilka på kort sikt kunde tjäna som instrument för att markera amerikanskt missnöje: att stoppa alla nya statliga forskningsanslag till Sverige; ställa in alla amerikanska flottbesök under sommaren 1968; samt att ställa in alla militära utbildningsprogram under samma period. I ett avsnitt om besöksrestriktioner för officiella amerikanska tjänstemän till Sverige, sades bland annat att inga aktiva officerare av flaggmans eller generals rang skulle tillåtas besöka

32 Promemoria rörande de Besche rapportering från Washington den 15 mars, HP1/USA, doss. 222, UD:s arkiv. 33 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 138. 34 Airgram from Stockholm to Department of State, ”US Policy Assessment – Sweden 1968”, 11 Juni 1968, nr. A-725, POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59,

NARA 2.

Sverige, om inte särskilda omständigheter förelåg och särskilt tillstånd givits av ambassadören.”35

Även om en viss stabilisering av relationerna kunde observeras från amerikansk sida under hösten 1968 bedömde man detta som ett tillfälligt och ytligt fenomen och föreslog att tidigare rekommendationer skulle stå kvar och kompletteras med ett antal nya. Bland annat förordades att svenska representanter diskret skulle underrättas om att USA inte tog deras åsikter på större allvar, att svenska regeringen skulle tjäna på att ”balansera” sin neutralitetspolitik litet bättre, att för svenska företrädare betona faran i att låta inrikespolitiska avväganden styra utrikespolitiken rörande de i grunden goda relationerna mellan länderna samt att Sverige borde fortsätta att vårda de utmärkta relationer som fanns på de ekonomiska, militära, vetenskapliga och kulturella områdena.36

Händelserna under våren och sommaren 1968 blev nu inledningen på en ansträngd period i svensk-amerikanska relationer som inte förbättrades förrän i början av år 1970. Palmes deltagande i Vietnamdemonstrationen i februari 1968 följdes snart upp av den svenska regeringens erkännande av Nordvietnam i januari 1969, samtidigt som relationerna till regimen i Saigon skars ner betydligt. Kulmen på denna period nåddes dock under hösten samma år när utrikesminister Nilsson under den socialdemokratiska partikongressen meddelade att Sverige planerade att starta ett biståndsprogram till Nordvietnam, trots att kriget enligt den amerikanska regeringen i praktiken fortfarande pågick.

Erkännandet av Nordvietnam

I början av januari 1969 föreslog utrikesminister Nilsson i ett telegram till Nordvietnams utrikesminister Trinh att diplomatiska förbindelser skulle upprättas mellan de båda länderna. Initiativet, som snabbt accepterades av nordvietnameserna, hade föranletts av ett starkt inhemskt opinionstryck, samt av det faktum att fredsförhandlingarna i Paris mellan amerikaner och vietnameser pågått en längre tid och att ett skifte på presidentposten i USA var i antågande. Sverige blev därmed första västland att erkänna den Demokratiska Republiken Vietnam. För Nilsson och den svenska

35 Ibid. 36 Airgram from Stockholm to Department of State, ”Assessment of US-Swedish Political Relations”, 15 October 1968, nr. A-985, POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files,

RG 59, NARA 2.

regeringen ansågs tiden lämplig att ta detta steg även om man kunde förvänta sig en negativ amerikansk reaktion. Denna reaktion skulle också komma inom kort. Ambassadören Heath begärde genast företräde hos utrikesminister Nilsson och den 13 januari 1969 presenterade han den amerikanska regeringens protest. Enligt amerikanerna gagnade den svenska åtgärden alls inte freden eftersom erkännandet tvärtom skulle öka omedgörligheten på nordvietnamesisk sida i Parisförhandlingarna. Beslutet fick också som konsekvens, menade Heath, att ledningen i Hanoi favoriserades i jämförelse med regimen i Sydvietnam med tanke på att Sverige uppenbarligen inte tänkte utse någon ny representant till Saigon. Detta skapade obalans i de svenska relationerna med de båda regimerna i Vietnam, enligt den amerikanske ambassadören.37

Nilsson försvarade den svenska linjen och konstaterade att erkännandet inte fick uppfattas som en anti-amerikansk handling utan som en ”logisk följd av de alltmer utvecklade svenska och nordvietnamesiska kontakterna under senare år”. Fredsförhandlingarna i Paris hade pågått en längre tid och den svenska regeringen var övertygad om att båda parter önskade en fredlig lösning på konflikten. Därför borde inte ett svenskt erkännande få några negativa konsekvenser, menade den svenske utrikesministern. Vad gällde ”obalansen” i kontakterna med Hanoi och Saigon menade Nilsson att erkännandet snarare skulle betraktas som ett ”återställande av balansen” i Sveriges förhållande till de båda länderna, eftersom Sverige haft diplomatiska relationer med Sydvietnam sedan år 1959. Det faktum att den nyligen utsedda ambassadören i Bangkok inte samtidigt sidoackrediterats i Saigon skulle heller inte, ansåg Nilsson, uppfattas som ”ett avbrytande av förbindelserna” med Sydvietnam, med tanke på att han fortfarande var verksam i landet.38

Samtalet mellan Nilsson och Heath skulle bli det sista viktiga mötet dem emellan då amerikanen i slutet av januari avgick från sin post mot bakgrund av Richard Nixons tillträde som ny president i Washington. På svensk sida, men också bland flera amerikanska representanter, var man överens om att ambassadör Heath med sin

37 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 165ff och 170f. För Heaths samtal med Nilsson i ärendet, se Promemoria av J-C Öberg, ”Utrikesministerns samtal med amerikanske ambassadören”, 1969-01-13, HP1/USA, doss. 227, UD:s arkiv. En uppteckning på amerikansk sida finns att tillgå i Telegram from Stockholm to the Secretary of State, 13 January 1969, nr. 95, POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59, NARA 2. Se även utrikesministerns egen redogörelse för procedurerna kring erkännandet av Nordvietnam, Nilsson, Åter Vietnam, s. 142f. 38 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 170f.

bristande diplomatiska erfarenhet inte hade varit någon större tillgång i försöken att upprätthålla de svensk-amerikanska förbindelserna. Det skulle vidare dröja ända till i april 1970 tills en ny ambassadör blev utsedd och detta tolkades allmänt som ett sätt för Nixon att visa missnöje med den svenska regeringens Vietnampolitik. När en ny ambassadör till slut anlände i Stockholm ansågs detta till stor del vara Sverigevänliga amerikanska senatorers förtjänst.39

I början av mars 1969 rapporterade den svenske Washingtonambassadören de Besche till Utrikesdepartementet rörande möjligheterna av att förbättra de svensk-amerikanska relationerna. De försök som gjorts bland diplomater på svensk sida att förklara den svenska Vietnampolitiken i USA hade inte krönts med någon större framgång, konstaterade de Besche. I de fall när den svenska inställningen hade presenterats, och plattformar för denna verksamhet hade funnits tillgängliga, hade man mött sådant motstånd att en ”allmänt upplagd kampanj härom mera skulle skada än stärka vår sak”. Det fanns intellektuella kretsar i USA som stödde den svenska politiken, menade de Besche, men dessa grupper hade för tillfället ”intet inflytande över den allmänt negativa inställningen i detta land gentemot Sverige.” Den svenska ambassadören slog därför fast att en ”förbättring i förhållandet till USA kan därför icke uppnås annat än genom uttalanden eller helst vidtagande av åtgärder som för Förenta Staterna framstår som uttryck för en balanserad neutral och fredsfrämjande inställning till denna konflikt.”40 Och några sådana uttalanden eller åtgärder var inte att vänta under den närmaste tiden.

Inte heller på den amerikanska sidan fann man anledning till någon större optimism rörande de framtida förbindelserna. I Stockholmsambassadens årsrapport år 1969 noterades att det relativa lugnet i svensk-amerikanska relationer, som dominerat sedan sommaren 1968, fortsatt. Den aktiva svenska utrikespolitiken och dess orsaker beskrevs återigen och man konstaterade att ”för ett land med Sveriges begränsade makt och alliansfria status – skyddad som hon huvudsakligen är av det västerländska säkerhetssystemet – är regeringens situation idealisk för att inta moraliska ståndpunkter vilket kan stärka Sveriges profil som en rättfärdig talesman för

39 Ibid. Se också Robert Skoles artikel, ”Gentle Slap för Swedes?”, Washington Sunday Star, 1969-08-10, som kan erhållas i HP1/USA, doss. 230, UD:s arkiv. 40 Chiffertelegram från Washington, 1969-03-04, dnr. 75:B 44, HP1/USA, doss.228, UD:s arkiv.

principer om fredliga uppgörelser, försoning och social rättvisa. Förutom skapandet av denna framtoning, fortsätter användandet av den aktiva neutralitetspolitiken att vara användbart för den svenska regeringen på det inrikespolitiska planet. Ideologiska ställningstaganden för saker som nationella befrielserörelser tillfredsställer vänsterfalangens krav, men kan samtidigt göras tillräckligt vaga för att inte stöta bort ett betydande antal mittenväljare”.41

I sina rekommendationer fastslog man att Washington borde fortsätta sin ”diskreta, återhållsamma men korrekta politik” [lowkey, restrained but correct policy] gentemot Sverige. Denna politik hade klargjort för den svenska regeringen, menade ambassaden, att USA ”inte är villig att ta svenska åsikter, som småstat, alltför allvarligt när dessa rör globala problem och amerikanska förpliktelser, utom i de fall när konkreta svenska intressen och förpliktelser också är inblandade”. Man noterade vidare att ”den kanske största möjligheten för mer pragmatism och mindre ideologi i svensk utrikespolitik, ligger i det faktum att regeringspolitikens ideologiska innehåll, på det hela taget, är omvänt proportionell till landets verkliga intressen i varje del av världen.” Rörande eventuella besök av högre militärer, politiker och diplomater menade man att sådana endast skulle genomföras om de klart tjänade amerikanska intressen. Ambassaden avrådde vidare från amerikanska flottbesök under sommaren 1969, men rekommenderade att sjökadettutbyten mellan de båda länderna skulle fortsätta som planerat.42

Biståndet till Nordvietnam

I slutet av september 1969 inträffade ännu en händelse som fick återverkningar på de svensk-amerikanska relationerna. Utrikesminister Torsten Nilsson annonserade vid höstens socialdemokratiska partikongress att regeringen ämnade ge ett bistånd på drygt 200 miljoner svenska kronor under tre år direkt till Nordvietnam, hjälp som tidigare kanaliserats via Röda Korset. Den federala Export-Import Bank som givit exportkrediter till Sverige, engagerade sig i frågan och inledde en utredning för att ta reda på huruvida detta förfaringssätt stred mot bankens regler och

41 Airgram to Department of State from Stockholm, ”US Policy Assessment – Sweden 1969”, 13 June 1969, A-349, POL SWE 1967

1969, Box 2506, Central Files, RG 59,

NARA 2. 42 Ibid.

eventuellt mot amerikansk lagstiftning. Vidare var State Department upprört över det svenska förslaget eftersom USA i praktiken ansåg sig vara i krig med mottagaren för biståndet, Nordvietnam, ett krig som ännu inte var avslutat. Beslutet om bistånd resulterade också i att flera amerikanska fackföreningar hotade med bojkott av svenska varor och risken fanns att svenska handelsförbindelser med USA kunde skadas. Utrikesminister Nilsson menade dock, bl.a. vid ett möte med Rogers den 20 oktober, att hans uttalande misstolkats och slog fast att biståndet var tänkt att betalas ut först när kriget avslutats, vilket ännu inte var fallet, samt att hjälpen skulle komma både Nord- och Sydvietnam till del. Han gjorde även klart att tills vidare endast humanitärt bistånd skulle utgå till Nordvietnam och att mer långsiktigt bistånd fick vänta till senare. Inom definitionen för ”humanitärt bistånd” inrymdes, enligt Nilsson, konstgödsel, vilket amerikanerna opponerade sig emot och istället bedömde som användbart i tillverkning av sprängämnen.43

Om missnöjet från State Departments sida tidigare varit känt för allmänheten så har reaktionerna från Vita Huset och president Nixon varit mindre kända.44 Den nytillträdde amerikanske presidenten, som tidigare visat missnöje med det svenska erkännandet av Nordvietnam i början på året, beordrade i början av oktober som en konsekvens av nyheten om det svenska biståndsprogrammet State Department att drastiskt skära ner så mycket som möjligt av de diplomatiska förbindelserna med Sverige [to cut anything we can with Sweden].45 Nixons nationella säkerhetsrådgivare Henry Kissinger var dock tveksam till sådana omfattande åtgärder och medverkade senare, efter samtal utrikesminister Nilsson haft med Nordvietnams Moskvaambassadör på besök i Stockholm, och som av amerikanerna uppfattades som konstruktiva, till en diskret moderering av detta drastiska beslut. Istället förslog han en handlingslinje, vilken gick ut på att svenskarna skulle uppmuntras

43 Chiffertelegram från Washington, 1969-10-03, dnr. 75:B 149; Chiffertelegram från Washington, 1969-10-08, dnr. 75:B 156; samt Chiffertelegram från Washington, 1969-10-10, dnr. 75:B 160, alla tre i HP1/USA, doss.231, UD:s arkiv. Se också samtalsuppteckning från Nilssons möte med sin kollega William Rogers i PM av J-C Öberg, 1969-10-20, HP1/USA, doss. 232, ibid; samt New York to Secretary of State, 21 October 1969, nr.3693, Section 1

4,

POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59, NARA 2. För mer allmänna beskrivningar av frågan om biståndet till Nordvietnam se Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 174
  • 207; Nilsson, Åter Vietnam, s. 148ff; Björn Elmbrant/Erik Eriksson, Det bidde en tumme – Historien om den svenska Vietnamhjälpen (1970); samt J-C Öberg, Varför Vietnam? Ett kapitel i svensk utrikespolitik, 1965

1970 (Stockholm, 1985).

44 Se dock diskussionen i Leifland, Frostens År, s. 42f. 45 Cole to Kissinger, 3 October 1969, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2.

att genom sina kontakter med nordvietnameserna, och nyvunna goodwill i samband med biståndet, verka för en mer pragmatisk attityd från Hanois sida i Parisförhandlingarna rörande Vietnams framtid samt erhålla hjälp från svenskarna i frågan om amerikanska krigsfångar.46

Den 7 november överlämnades därför ett brev från utrikesminister Rogers till Torsten Nilsson, vilket innehöll en vädjan om att den svenska regeringen skulle använda sitt inflytande hos regimen i Hanoi, för att möjliggöra att sjuka och skadade amerikanska krigsfångar i nordvietnamesiskt förvar skulle föras över till Sverige och där interneras. I den mån denna modell fungerade kunde sedan fler krigsfångar föras över till Sverige. Svenska fartyg kunde användas för transporter till Sverige, men också för att föra över sjuka och skadade Vietcongsoldater i amerikanskt förvar till Nordvietnam, om så skulle önskas. Transporter med flyg eller andra medel var också tänkbara och den amerikanska regeringen åtog sig att betala alla kostnader för detta, såväl som för själva vården av fångarna. Avslutningsvis konstaterade Rogers att han inte hade några illusioner rörande svårigheterna att förmå regimen i Hanoi till en sådan humanitär åtgärd, men hoppades ändå att Sverige skulle försöka med tanke på sin gynnsamma position i sammanhanget.47

På Utrikesdepartementet reagerade man snabbt på denna förfrågan och i sitt svar erbjöd sig utrikesminister Nilsson att studera möjligheterna för att ställa ett sådant förslag till den nordvietnamesiska regeringen. Han påpekade dock att tankar i den riktning redan presenterats för Nordvietnams ambassadör och att det vore lämpligast om man gav regeringen i Hanoi en chans att reagera på detta förslag. Om positiva signaler erhölls från Hanoi kunde svenskarna sedan presentera det amerikanska förslaget, men för tillfället ansåg Nilsson att det var bättre att vänta. Han föreslog slutligen att kontinuerlig kontakt mellan svenska och amerikanska representanter skulle hållas i ärendet. På amerikansk sida var man dock besviken över att svenskarna inte omgående önskade agera i frågan. När sedan Utrikesdepartementet gjorde en påstötning gentemot Nordvietnams ambassadör huruvida det var möjligt att erhålla upplysningar rörande krigsfångarna och deras status, lovade denne att ta upp saken med Hanoi. Eftersom den nordvietna-

46 Kissinger to Nixon, 6 November 1969, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. 47 Skrivelse från Rogers till Nilsson, 1969-10-07, HP1/USA, doss. 232, UD:s arkiv.

mesiska regeringen inte folkrättsligt erkände de amerikanska fångarna som ”krigsfångar” tog svenskarna upp ärendet som en ”rent humanitär” fråga. I Washington visade man uppskattning för det svenska agerandet trots att ärendet drog ut på tiden och den mer ambitiösa amerikanska planen inte kunde genomföras. Hösten 1970 kunde dock statsminister Olof Palme vidarebefordra en namnlista på 368 amerikanska krigsfångar till den amerikanska ambassadören i Stockholm, vilket bidrog till att stabilisera de något kyliga relationer som funnits under slutet av år 1969.48

Palmes besök i USA −−−− en lugnare period inleds

Efter att problemen med det kontroversiella biståndsprogrammet till Nordvietnam i någon mån hade lösts gick svensk-amerikanska relationer in i en något lugnare fas, trots svenska protester mot den amerikanska invasionen av Kambodja i april 1970. Denna period kom att sträcka sig t.o.m. maj 1972. Vid denna tid blossade stridigheter upp på nytt i Vietnam, vilket framkallade skarpa protester från svenska regeringsföreträdare i ett antal förstamajtal och som i sin tur ledde till fräna ordväxlingar mellan de båda ländernas diplomater. Under våren och sommaren 1970 inträffade två händelser som fick en viss inverkan på de svensk-amerikanska relationerna och som medverkade till ett visst mått av avspänning i förbindelserna. I april anlände den av Nixon nyutnämnde Stockholmambassadören Jerome Holland, en respekterad akademiker, dock utan diplomatisk erfarenhet, som av många ansågs vara ett synnerligen klokt taktiskt val av den amerikanska presidenten. Trots ett omfattande reseprogram av Holland, i syfte att restaurera förhållandena mellan Sverige och USA, samt en god förmåga att skapa personliga relationer med svenska representanter, var det svårt för den amerikanske ambassadören att överbrygga de motsättningar som alltjämt fanns i Vietnamfrågan. Holland stannade som ambassadör i Stockholm i drygt två år och återvände till USA under år 1972 som en tämligen desillusionerad man.49

48 Skrivelse från Nilsson till Rogers, 1969-10-17; och Chiffertelegram från Washington, 1969-11-23, dnr. 75:B 191, ibid. Se vidare Chiffertelegram från Moskva, 1969-12-05, dnr. 50:B 356; och Chiffertelegram från Washington, 1969-12-18, dnr. 75:B 208, HP1/USA, doss. 233, UD:s arkiv. Frågan finns även berörd i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 207. 49 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 237

  • 246. För en översiktlig bedömning av de svenskamerikanska relationerna under året 1970, författad vid den svenska ambassaden i Washington, se Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1970”, 1970-12-31, dnr. 72/1199, HP1/USA, doss. 239, UD:s arkiv.

Palmes resa till USA under försommaren 1970 för att mottaga hedersdoktorat från Kenyon College, Ohio, där han i sin ungdom erhållit en Bachelors-degree, var en annan händelse som bidrog till det relativa lugnet. Detta besök kom dock att skapa delikata problem för den amerikanska regeringen. Total ignorans av Palmes besök, som ursprungligen var Nixons huvudsakliga linje men också instinktiva önskan, hade den nackdelen att det skapade ett martyrskap för den svenske statsministern och skulle kunna utnyttjas av den senare i politiskt syfte. Ett handlingsalternativ som präglades av ”business as usual” var också ofördelaktigt ur ett amerikanskt perspektiv, eftersom Palme hade varit en av USA:s främsta internationella kritiker i Vietnamfrågan sedan Gävletalet år 1965 och knappast kunde ”belönas” för ett sådant beteende med ett officiellt mottagande. Det svenska riksdagsvalet skulle äga rum i september 1970 och den amerikanska regeringen med Nixon i spetsen hade ingen önskan att öka Palmes status som internationell ledare mer än nödvändigt, speciellt som han representerade ett litet land och var synnerligen kritiskt inställd till USA:s agerande i Sydostasien, nu återigen aktuellt genom interventionen i Kambodja.50

Utrikesminister William Rogers bortsåg dock, medvetet eller omedvetet, från Nixons ursprungliga direktiv till State Department, dvs. att Palmes besök skulle behandlas som strikt privat och inte kommenteras offentligt, och planerade trots dessa uttryckliga order för den svenske statsministerns resa till USA. Efter några veckors politiskt manövrerande med hetsiga diskussioner där både Kissinger och dennes medarbetare Alexander Haig i det Nationella säkerhetsrådet (NSC) var inblandade lyckades, utrikesminister Rogers i personliga samtal med Nixon, att få sin vilja igenom och övertyga presidenten om en kompromiss uttryckt som ”low-key hospitality”. Denna procedur innehöll ett planerat privat samtal mellan Palme och Rogers, medan president Nixon och Kissinger höll sig borta. Vidare skickades en påminnelse via diplomatiska kanaler till Palme att han borde akta sig för extrema uttalanden under sin vistelse i USA, något som kunde skada svenskamerikanska relationer. Påståendet att Nixon någonsin skulle ha varit beredd att träffa Palme, men avstod på grund av statsministerns kritik av invasionen av Kambodja, finner inte stöd i de

50 Memorandum for the President from Kissinger, 6 January 1970; och Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, 13 January 1970, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. Palmes besök i USA i juni 1970 finns väl beskrivet i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 247

256.

amerikanska dokument som blivit tillgängliga. Snarare var alternativet att Palme överhuvudtaget inte skulle fått träffa någon medlem alls inom den amerikanska administrationen.51

Den 3 juni 1970 anlände så statsminister Olof Palme till USA. I sitt samtal med utrikesminister Rogers följande dag berörde den svenske statsministern bl.a. situationen i Sydostasien och Grekland, bakgrunden och orsakerna till den svenska Vietnamkritiken samt värdet av den svenska neutralitetspolitiken för stabiliteten i norra Europa. Palme lovade även att fortsätta sina försök att skaffa fram information rörande amerikanska krigsfångar i Nordvietnam. Största delen av samtalet behandlade den nyligen uppkomna situationen i Kambodja där USA intervenerat under våren 1970. Palme förklarade sin småstatsteori och konstaterade att Sverige alltid såg allvarligt på när stormakter tog sig friheter i relation till mindre stater. Rogers hävdade dock bestämt att amerikanerna hade blivit ombedda att hjälpa den kambodjanska regimen, även om detta naturligtvis inte erkändes offentligt av ledarna i Phnom Penh. Förutom sitt samtal med Rogers träffade Palme även FN:s generalsekreterare U Thant, ett antal amerikanska politiker och fackföreningsledare. Han genomförde också ett antal intervjuer i TV, samt höll en del tal, bland annat vid National Press Club i Washington. Vistelsen, som pågick i åtta dagar och slutade den 11 juni, genomfördes utan större diplomatiska incidenter och blev tämligen odramatisk.52

Vad blev nu den politiska effekten av Palmes besök i USA? Rogers konstaterade i sin rapport till president Nixon att enligt hans bedömning hade Palme genom sitt besök fått en bättre förståelse av den amerikanska politiken i Sydostasien. Han hade vidare informerats om den kritiska inställning som USA hade till den svenska regeringens hantering av de amerikanska desertörerna och till erkännandet av och biståndet, för tillfället endast humanitärt, till Nordvietnam. Rogers noterade också att Palme uppenbarligen

51 Memorandum for the President from Kissinger, 6 January 1970; Memorandum for Kissinger from Watts, 20 January 1970; Memorandum for the President from Kissinger, 30 January 1970; and Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, 6 February 1970, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. Se också Memorandum for the President from Rogers, 21 May 1970, POL SWE 1970

1973, Box 2609, Central Files, RG 59, NARA 2. Påståendet att den amerikanska

regeringen skulle ha hållit frågan om en möte mellan Nixon och Palme öppen går att finna i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 249f. 52 Memorandum of Conversation, 4 June 1970, ”Secretary´s Talk with Swedish Prime Minister”; samt Memorandum of Conversation, 4 June 1970, ”Sweden´s Position on Southeast Asia”, POL SWE 1970

  • 1973, Box 2611, Central Files, RG 59, NARA 2. Samtalet mellan Palme och Rogers finns väl beskrivet i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 251f.

gjort ett försök att tona ned sina tal och intervjuer under visiten för att inte stöta sig med sina amerikanska värdar.53 Från svenska Utrikesdepartementets sida menade man att besöket haft ett stort värde genom att den ökat kännedomen om och förståelsen för Sveriges utrikespolitiska synsätt, även om man inte kunde begära att amerikanerna skulle ändra uppfattning i linje med de svenska ståndpunkterna. Pressrådet Frychius vid ambassaden i Washington kunde skicka hem cirka 700 tidningsurklipp till Stockholm innehållande såväl kritik som beröm. Inte sedan Ingemar Johanssons kamp om världsmästartiteln i tungviktsboxning år 1959 hade Sverige fått en sådan publicitet i USA, hävdade Frychius. Ambassadören de Besche kunde även rapportera att kontakten med Rogers hade varit en personlig framgång för Palme, där statsministern imponerat på amerikanen genom sin kunnighet och intellektuella förmåga.54

Det kan ha sitt intresse att jämföra Utrikesdepartementets positiva rapportering om besöket med den betydligt svalare ton som anslogs i rapporterna från svenska ambassadens försvarsattachéavdelning. I den sistnämnda redovisningen konstaterades att besöket visserligen avlöpt ”utan några allvarliga incidenter”, men att värdet av besöket varit svårt att fastställa. Den amerikanska regeringen hade genomgående demonstrerat ett minimalt intresse för den svenske statsministern. Presidenten hade vägrat att träffa Olof Palme och visat detta genom att samma dag ta emot den marockanske premiärministern som samtidigt var på ”privat” besök. Dessutom offentliggjorde man att Nixon senare skulle ta emot president Kekkonen på ett (visserligen) officiellt besök och många uppskattande ord sades om finländarna i det sammanhanget. New York Times, liberal och ofta positivt inställd till Sverige, hade kommenterat att det bara hänt en gång i modern tid att en amerikansk president vägrat träffa en besökande regeringschef. Det var år 1960 och hade denna gång gällt Fidel Castro.55

Den svenske försvarsattachén noterade dessutom att vid den svenska ambassadörens middag för statsministern alla inbjuda kabinettsmedlemmar utom inrikesminister Hickel och finansminister Kennedy hade tackat nej. State Department hade varit representerat av ett utrikesråd. Detta mottagande av Palme hade

53 Memorandum for the President, 20 June 1970, ”Swedish Prime Minister´s Visit”, POL SWE 1970

  • 1973, Box 2609, Central Files, RG 59, NARA 2.

54 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 252 och 255. 55 Brev från Ståhl till Carl Eric Almgren, 1970-07-24, dnr. Hbr nr 23, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1.

stått i ”skarp kontrast” till det som givits president Kekkonen drygt en månad senare, vilket innehöll ”stora ceremonier och högtidsmiddag i Vita Huset”. Publiciteten kring USA-besöket var ”inte heller fullt så överväldigande vid närmare eftertanke”, rapporterade försvarsavdelningen, då bara sju procent av det totala antalet nyhetsorgan i USA hade rapporterat från besöket. Man ansåg att det var ”oroande” att New York Times och Washington Post som hela tiden varit ytterst kritiska till den amerikanska Vietnampolitiken, var så kallsinniga mot Palme. Vid de anföranden som Palme hållit hade statsministern dock gjort ett starkt intryck på svenskar och amerikaner. ”Man var överlag imponerad över hans intellekt och sätt att framlägga sina uppfattningar”, konstaterades det i rapporten, men enligt avdelningens bedömning hade Palme inte varit lika stark i sina två TV-framträdanden. Bland annat föreföll statsministern ha bidragit till en viss ”begreppsförvirring” vad gällde neutralitetspolitiken och inte riktigt lyckats återställa förtroendet för svensk utrikespolitik till den nivå som funnits för tre

  • fyra år sedan.56Under andra hälften av år 1970 och under år 1971 fortsatte de relativt stabila svensk-amerikanska diplomatiska förbindelser som rått efter det att krisen under året 1969 klarats ut. Smärre incidenter som svensk kritik av den amerikansk interventionen i Kambodja, anklagelser om folkrättsvidrig användning av biologiska stridsmedel och fördömanden av bombningar av Nordvietnam kunde inte förmå att rubba denna bild. Ambassaden i Washington gjorde bedömningen att denna stabilisering av förbindelserna berodde på att Vietnamfrågan inte längre intog en lika framträdande plats i den amerikanska debatten eftersom avvecklingen av det amerikanska deltagandet i kriget hade påbörjats. Vidare hade de kritiska rösterna från Sverige en tendens att försvinna i den allmänna kritik som framfördes både internt och från omvärlden. Slutligen kunde konstateras att den svenska regeringen inte vidtagit några åtgärder som föranlett fördömanden från regeringen i Washington.57

I årsrapporten för 1971 konstaterades vidare att ”den utveckling som inleddes 1970 i riktning mot lugnare och mer avspända relationer mellan Sverige och USA [hade] fortsatt”. Detta trots att

56 Brev från Ståhl till Synnergren, 1970-08-04, dnr. Hbr nr H 4, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. 57 Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1970”, 1970-12-31, dnr. 72/1199, HP1/USA, doss. 239, UD:s arkiv.

svenska klagomål mot USA:s politik i Sydostasien förekommit under perioden, vilket föranlett amerikansk kritik av den svenska hållningen vid tre tillfällen. Samarbetet hade t.o.m. ”intensifierats” på en rad områden, samtidigt som en ”breddning och utvidgning av kontakterna ägt rum.” Dessa förhållanden förklarades återigen med de orsaker som beskrivits ovan, men också att den amerikanska administrationen själv var splittrad i synen på Vietnamfrågan och att det därmed var svårt att kategoriskt kritisera Sverige för en politik som en stor del av de egna tjänstemännen sympatiserade med. Genom att också Danmark och Norge under år 1971 erkände Nordvietnam, hamnade Sverige inte längre i fokus på samma sätt vad gällde kritik mot den amerikanska politiken i Vietnam.58

I maj − juni 1972 förekom dock ett flertal uttalanden från svenska regeringsföreträdare som föranledde den amerikanska regeringen att protestera. Förutom ett antal kritiska första maj-tal, höll utbildningsminister Ingvar Carlsson ett anförande vid en demonstration i Stockholm i slutet av maj som skapade irritation på den amerikanska sidan. Likaså blev amerikanska regeringsföreträdare upprörda över det tal som statsminister Olof Palme höll vid FN:s miljövårdskonferens i Stockholm i början av juni, vilket bland annat innehöll en antydan om att USA bedrev ”ecocide” i Vietnam.59

I en elvasidig analys med titeln ”Politics and Policy in Sweden – Spring 1972”, konstaterade den amerikanska ambassaden i Stockholm att det relativa lugn som varit rådande sedan sommaren 1968 nu ersatts av nya slitningar på grund av den starka amerikanska militära reaktionen mot nordvietnamesiska aktioner i söder. Nya demonstationer av svenska Vietnamgrupper, men också fackliga (LO) och politiska utspel (socialdemokraterna) hade förekommit under april och maj 1972. Författaren noterade att ”i flera av sina uttalanden under maj och juni månad, frångick (svenska) regeringsföreträdare Sveriges nominellt sett neutrala hållning, och beskrev Vietnamkonflikten som ett kolonialkrig samt välkomnade öppet en seger för Hanoi.” Slutligen fastslogs att: ”medan Vietnamfrågan skapade allvarliga påfrestningar i de politiska och psykologiska förbindelserna mellan Sverige och USA, valde båda

58 Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1971”, 1972-01-20, HP1/USA, doss. 249, UD:s arkiv. 59 Promemoria rörande meddelande från de Besche, inskickat den 27 maj 1972, ”Amerikansk demarche rörande svensk kritik av utvecklingen i Vietnam”, 1972-05-29; och Promemoria rörande meddelande från de Besche, inskickat den 8 juni 1972, ”Statsminister Palmes tal vid miljövårdskonferensen”, 1972-06-09, båda i HP1/USA, doss. 251, UD:s arkiv.

regeringarna att undvika en utvidgning av konfrontationen till andra aspekter i de bilaterala relationerna. Inom områden som handel, internationellt ekonomiskt samarbete, vetenskap och teknologi, internationella organisationer och bilaterala utbyten var förbindelserna normala, dvs. allt ifrån goda till utmärkta. Som världshuvudstad för moralisk imperalism, har Stockholm utvecklat en 'split vision', där man inte ser några brister vid Östersjöns stränder och i s.k. progressiva länders agerande, men fokuserar osvikligt på syndare annorstädes. Under våren 1972 har denna talang, på ett smaklöst sätt, också applicerats i deras värdering av amerikanskt agerande.”60

I en rapport från ambassaden drygt en månad senare fastslogs att ”the restrained but correct policy” inte ”nämnvärt förmått minska den kritiska attityden gentemot USA beträffande Vietnam och andra politiska frågor, vilket har varit rådande inom den svenska regeringen sedan mitten av 1960-talet. Ett kraftfullt PR-program som genomförts av ambassaden har registrerat vissa framgångar, men en förhärskande anti-amerikansk, och speciellt anti-Nixonvinkling i press och TV/Radio finns alltjämt kvar”. Trots ambassadören Jerome Hollands stora inverkan på det svenska folket fanns det alltid gränser för hur svenskarna kunde påverkas i Vietnamfrågan, menade man. Ambassaden konstaterade uppgivet att "ingen politik eller personlighet har utsikter att i sak ändra läget förrän den indokinesiska konflikten är avvecklad på det ena eller andra sättet.” En eventuell borgerlig regering efter valet i september 1973 väntades inte göra radikala ändringar i svensk politik utan endast sänka det retoriska tonläget.61

Frostens år

Trots dessa nya slitningar under våren och sommaren 1972 var det i slutet av december som åsiktsskillnaderna i Vietnamfrågan, som präglat de svensk-amerikanska förbindelserna alltsedan Gävletalet år 1965, nådde sin absoluta höjdpunkt: Olof Palmes juluttalande om bombningarna av Hanoi. Den amerikanska diplomatiska

60 Airgram from Stockholm to the Department of State, 15 July 1972, ”Politics and Policy in Sweden – Spring 1972”, A-288, POL SWE 1970

1973, Box 2609, Central Files, RG 59,

NARA 2. 61 Airgram from Stockholm to the Department of State, 23 August 1972, ”U.S. Policy Assessment – Sweden, 1972”, A-336, POL SWE 1970

  • 1973, Box 2611, Central Files, RG 59,

NARA 2.

konfrontationen med Sverige som följde på talet den 23 december 1972 upphörde inte förrän i mitten av mars 1974.62

Bakgrunden var följande. I december 1972 hade fredsförhandlingarna mellan parterna i den vietnamesiska konflikten återigen stagnerat. President Nixon, som sökte ett snabbt slut på kriget för att kunna dra tillbaka de återstående amerikanska styrkorna från Sydvietnam, blev alltmer frustrerad över bristen på framsteg i samtalen. När regeringen i Saigon vägrade acceptera den överenskommelse som Washington och Hanoi hade träffat, och regeringen i Nordvietnam som en konsekvens därav börjat dra sig ur tidigare fastslagna kompromisser, beslutade Nixon att inleda flygbombningar av det nordvietnamesiska territoriet i syfte att tvinga Hanoi till eftergifter och till ett slutgiltigt fredsavtal. Bombningarna inleddes den 18 december och pågick i tolv dagar. Vid flygoffensiven användes mer än hundra bombplan av typen B-52 samt ungefär 500 attackplan i en av historiens intensivaste flygattacker. Mer än 20 000 ton bomber fälldes och förödelsen blev omfattande. Svenska politiker och en stor del av det svenska folket var kritiska till denna aktion och speciellt statsminister Olof Palme.63 Han författade själv ett uttalande som till innehållet var ett kraftfullt fördömande av de amerikanska bombningarna och dess syften. Detta, som var tämligen kort och lästes upp i radions luncheko, förtjänar att citeras i sin helhet:

Man bör kalla saker och ting vid deras rätta namn. Det som idag pågår i Vietnam är en sorts tortyr. Det kan inte finnas militära motiv för bombningarna. Militära sagesmän i Saigon har förnekat att det skulle pågå en nordvietnamesisk uppladdning. Det kan inte gärna bero på vietnamesernas halsstarrighet vid förhandlingsbordet. Motståndet mot oktoberöverenskommelsen i Paris kommer – som New York Times påpekar – framför allt från president Thieu i Saigon. Det man gör är att plåga människor, plåga en nation för att förödmjuka den, tvinga den till underkastelse inför maktspråk. Därför är bombningarna ett illdåd. Därav finns det många i modern historia. De förbinds ofta med namn – Guernica, Oradour, Babij Jar, Katyn, Lidice, Sharpeville, Treblinka. Våldet har triumferat. Men eftervärldens dom har fallit hård över dem

62 En ofta citerad bok rörande de svensk-amerikanska relationerna under perioden efter december 1972 är Leif Leifland, Frostens År – om USA:s diplomatiska utfrysning av Sverige (Nerenius & Santérus Förlag, Stockholm, 1997). Boken är till stora delar baserad på amerikanska dokument (State Department) men även studier av svenska handlingar i UD:s arkiv. Boken berör, som titeln antyder, huvudsakligen de diplomatiska relationerna medan de militära relationerna endast belyses marginellt. 63 Leifland, Frostens År, s. 33ff.

som burit ansvaret. Nu finns ännu ett namn att foga till raden – Hanoi julen 1972.64

Palmes uttalande spreds snabbt och blev förstasidesnyhet i tidningar världen över. Nyheten nådde snart också Vita Huset, där president Nixon blev synnerligen upprörd över att bli jämförd med Hitler och hans handlingar med nazistförbrytelser under andra världskriget. Speciellt Kissinger, som var tysk jude till ursprunget, hade svårt att smälta en sådan liknelse och det ordval Palme använde sig utav. Den svenske ambassadören blev omgående uppkallad till den tjänsteförrättande utrikesministern Alexis Johnson, som delgav Nixons reaktion på talet. Johnson konstaterade, ”on direct personal instructions of the president”, att han inte kunde erinra sig vid något tillfälle då regeringschefen i ett land, med vilket USA hade vänskapliga diplomatiska förbindelser, gjort ett så ”outrageous statement” som Palme. Han tillfogade därefter en antydan om att Sverige skulle ha samarbetat med Nazityskland under kriget och, såvitt han kunde påminna sig, aldrig gjort ett sådant uttalande gentemot detta land. ”The statement assumes the worst motives and the basest of attitude on the part of the US”, fortsatte Johnson, ”without even anything of balancing nature with respect to the North-vietnamese. The US Government, therefore, cannot come to any other conclusion than that the Swedish Government attaches very little importance or value to its relations with the US, or the attitude of the US Government towards Sweden.” Som en konsekvens därav hade beslut tagits att den amerikanske chargé d´affaires John Guthrie inte skulle återvända till Stockholm, och att det inte var till någon gagn [not be useful] att den nye svenska ambassadören Yngve Möller kom till USA vid denna tidpunkt.65

I sitt genmäle svarade de Besche, att Johnsons referat av Palmes tal inte stämde med den översättning han fått, och han tillbakavisade bestämt uppfattningen att Sverige skulle ha samarbetat med nazisterna under kriget. Detta var en misstolkning som var vida spridd i vissa politiska kretsar i USA, noterade den svenska ambassadören. de Besche noterade vidare att Palmes uttalande måste ses mot bakgrund av det djupa engagemanget i Vietnamfrågan som

64Utrikesfrågor, 1973, s. 186f. 65 Kryptotelegram från Washington-ambassaden, 1983-03-17, från Kettis som innehåller ett telegram från 23 december 1972 undertecknat av de Besche, dnr. 93:B 235, HP1/USA, doss. 254, UD:s arkiv. En samtalsuppteckning på den amerikanska sidan finns tryckt i Leifland, Frostens År, s. 212f.

statsministern själv deklarerat och att representanter från fler länder än Sverige hade protesterat. Johnson slog fast att han inte sett något sådant i pressen och att man fann Palmes uttalande ”outrageous” (ungefär ”djupt stötande”). de Besche kontrade då med att hans regering fann de amerikanska bombningarna ”outrageous”.66

Som en konsekvens av den skarpa protest som den svenska regeringen mottagit från president Nixon beslutade sig Palme, i samråd med kabinettssekreteraren Sverker Åström, att följande dag

  • under självaste julafton
  • formulera ett personligt brev till den amerikanske presidenten. Initiativet hade som syfte att utnyttja den direkta kanal som nu öppnats till Nixon, och där framhålla Palmes personliga band med USA, dennes beundran för den amerikanska demokratin och visa på faran med att Vietnamkriget kunde skada tron på demokratin hos den yngre generationen. Ambitionen var dock att undvika en försvagning av meddelandet från den 23 december. Det nya personliga meddelandet fick inte heller tolkas som en ursäkt, utan bara som ett förtydligande. I vilken utsträckning de båda budskapen skilde sig åt vad gäller ton och innehåll har varit föremål för livlig debatt, men viktigast i detta sammanhang är dock hur den amerikanska regeringen bedömde brevet.67

Den 8 januari 1973 kunde så utrikesminister Rogers lägga fram sina förslag till Nixon hur relationerna med Sverige skulle hanteras. Inledningsvis gjorde Rogers bedömningen att Palmes brev från den 24 december var otillfredsställande [unsatisfactory] och att bollen nu låg hos svenskarna huruvida de önskade en förbättring av förbindelserna med USA. Eftersom Alexis Johnson redan hade meddelat svenska representanter att den amerikanske chargé d´affaires John Guthrie skulle stanna kvar i Washington i väntan på vidare instruktioner och den nye svenske ambassadören Yngve Möller inte var välkommen under rådande omständigheter, rekommenderade Rogers att detta beslut skulle stå kvar. Vidare menade den amerikanske tjf. utrikesministern att besök av civila eller militära representanter till Sverige inte fick förekomma under rådande förhållanden, samt att inga officiella inbjudningar skulle göras till svenska företrädare. Utåt sett skulle den amerikanska regeringens förhållande till Sverige präglas av en ”kylig, men korrekt” attityd. Kontakter skulle dock vidhållas på teknisk nivå i Stockholm och

66 Ibid. 67 Se Leifland, Frostens År, s. 51ff; Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 288ff; samt Sverker Åström, Ögonblick

Från ett halvsekel i UD-tjänst (Stockholm, 1992), s. 126f.

med den svenska ambassaden i Washington. Inga planer fanns på att störa de kontakter som fanns på det vetenskapliga och militära områden samt inte heller i handelsrelationerna länderna emellan. Dessa rekommendationer bifölls av presidenten den 21 januari 1973 med tillägget att han önskade granska, och förbehöll sig rätten att besluta om, eventuella förslag till förändringar av denna handlingslinje i framtiden. Den diplomatiska nedfrysningen var därmed ett faktum.68

Hur händelseförloppet därefter utvecklade sig finns utförligt beskrivet på annat håll och det tjänar ingen nytta att här vidare upprepa alla aspekter av detta. Tre saker förtjänar dock att tas upp i detta sammanhang. För det första, har utredningen i amerikanska arkiv funnit dokument som tyder på att statsminister Olof Palme i slutet av januari 1973, cirka en månad efter juluttalandet, försökte öppna en informell kanal till Nixon via Anders Ferm och Henry Kissinger för att ”refurbish US/Sweden relations in the wake of the Vietnam settlement”. Enligt Jerry Schecter, som skulle ha erhållit förslaget från Palme under en internationell socialdemokratisk konferens i Paris några dagar tidigare (Palme var där åtföljd av Ferm), och som via Winston Lord vid det amerikanska nationella säkerhetsrådet, vidarebefordrade meddelandet till Kissinger, skulle de svenska representanterna emellertid inte ha varit beredda att backa från de uttalanden som gjorts under julen. Trots att inga kommentarer från Kissinger på denna propå har påträffats är det ingen vågad gissning utifrån det tillgängliga källmaterialet, att varken Nixon eller hans säkerhetsrådgivare var särskilt intresserade av en dialog med Sverige, så länge inte en tydlig och genuin ursäkt för juluttalandet kunde åstadkommas. En sådan ursäkt var dock varken möjlig eller önskvärd utifrån Palmes horisont.69

För det andra har uppgifter framkommit som kastar nytt ljus över frågan varför den amerikanska nedgraderingen av relationerna med Sverige blev så djup och långvarig som den blev. Självfallet var ordvalet och den indirekta jämförelsen mellan Nixon och Hitler i Palmes tal ett tungt vägande skäl, men det fanns också andra anledningar. I början av mars 1973 hade den tidigare försvarsattachén

68 Memorandum for the President from Rogers, 8 January 1973, ”Relations with Sweden”; Memorandum for the President from Kissinger, 13 January 1973, ”Relations with Sweden”; och Memorandum for the Secretary of State from Kissinger, 21 January 1973, ”Relations with Sweden”, i National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. 69 Memorandum for Kissinger from Lord, 31 January 1973, ”Palme´s Feelers for Reconciliation”, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2.

Carl Gustaf Ståhl fått i uppdrag av försvarsminister Sven Andersson och överbefälhavaren, general Stig Synnergren att bege sig till USA för att lugna amerikanerna och försäkra sig om att de militära relationerna inte blivit skadade av den politiska dispyten mellan länderna. Det var också tänkt att Ståhl, som hade utmärkta kontakter i Pentagon och Vita Huset, skulle assistera den högste svenska representanten vid ambassaden i Washington, chargé d´affaires Leif Leifland, som under gällande restriktioner inte hade tillträde till några högre representanter inom Nixonadministrationen.70

Förutom generallöjtnant George M. Seignious, Director Joint Chiefs of Staff, och Robert Basil, Director International Programs, Defense Research and Engineering, vid Department of Defense, träffade Ståhl även Sven och Fritz Kraemer, två personer med nära band med Nixon och hans personliga säkerhetsrådgivare Kissinger. Sven Kraemer hade då informerat Ståhl att CIA i en briefing varnat Nixon och Kissinger att det fanns bevis för att det socialdemokratiska partiet i Sverige hade givit finansiellt stöd till kommunistiska rörelser i Latinamerika och Afrika. Detta var också en anledning till att man nu inte var speciellt intresserad av att få en socialdemokratisk partiman som Yngve Möller på posten som ny svensk ambassadör. Denna briefing hade troligen hållits några veckor innan mötet i mars med Kraemer, och alltså efter Palmes juluttalande. Kraemer påpekade vidare att nedgraderingen av de diplomatiska relationerna med Sverige således inte bara berott på Palmes tal, utan minst lika mycket på denna underrättelse från CIA och den olyckliga koppling som därmed blev fallet med socialdemokraten Möller som ny ambassadör. Palme, som orienterades om detta i Stockholm av ÖB Synnergren och Ståhl, tackade för informationen, men valde att inte kommentera den.71

För det tredje, har själva ”islossningsfasen” under denna kyliga period i efterhand visat sig innehålla fler komponenter än vad som tidigare framkommit. Den 26 november 1973 meddelade Kissinger president Nixon att han nu ansåg att seriösa försök gjorts av den svenska regeringen för att förbättra relationerna med amerikanerna. Palmes byte av utrikesminister från den radikale och USA-kritiske Krister Wickman till den mer konservative och pro-amerikanske

70 Samtal med Carl Gustaf Ståhl, 2002-06-14, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Se också Chiffertelegram från Washington, 1973-03-04, dnr. 81:B 61, HP1/USA, doss. 257, UD:s arkiv. 71 Ibid.

Sven Andersson sågs av Kissinger som ett tecken på en omsvängning i Sveriges attityd gentemot Förenta Staterna. Vidare uppskattades den svenske statsministerns intervention under ett möte i Nordiska Rådet, där han enligt utsago i samtal med den isländske statsministern, skulle ha påtalat vikten av ett starkt försvar på Island för säkerheten i Europa (alltså ett kvarhållande av amerikanska trupper på ön). Dessa faktorer, tillsammans med mer lågmälda offentliga uttalanden om USA:s roll i Vietnamkonflikten, ansågs borga för varmare svensk-amerikanska relationer och ett upphävande av den tidigare politiken, karakteriserad som, ”kylig, men korrekt”. Ovan nämnda promemoria, som tidigare ansetts vara vägledande för hanteringen av frågan, har dock i efterhand visat sig betydligt mindre avgörande för den slutgiltiga upplösningen av de frostiga relationerna mellan de båda länderna.72

Kissingers rådgivare i Europafrågor, Helmut Sonnenfeldt, argumenterade nämligen tvärtom i början av december 1973 för att ett alltför hastigt upptinande av relationerna med Sverige var olämpligt vid denna tidpunkt. Valet i september 1973 hade delat den svenska riksdagen lika mellan vänster- och högerblocken, och det fanns anledning att vänta med förändring av rådande politik till efter det att den politiska situationen i Sverige klarnat. Under påverkan från Sonnenfeldt ändrade Kissinger sin tidigare hållning och föreslog den 24 december Nixon att man skulle dröja med beslut i frågan. Presidenten krävde ingen större övertalning och normaliseringen med Sverige kom att dröja till den 14 mars 1974, då president Nixon fattade beslut i frågan, samtidigt som han utnämnde Robert Strausz-Hupé till ny Sverigeambassadör. En upptining av relationerna till Sverige fördröjdes således medvetet flera månader av Nixon med hänsyn till den inrikespolitiska situationen i Sverige.73

I maj 1974 kunde också en ny svensk ambassadör i Washington påbörja sitt arbete, den tidigare chefen för politiska avdelningen vid Utrikesdepartementet, Wilhelm Wachtmeister. Med denna utnämning, som formellt godkändes av president Nixon den 20 mars,

72 Memorandum for the President from Kissinger, 26 November 1973, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. 73 Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, 6 December 1973, ”US relations with Sweden” Memorandum for the President from Kissinger, 24 December 1973, ”US-Swedish Relations” samt Memorandum for the President from Kissinger, 14 Mars 1974, ”Restoriation of Relations with Sweden”, i National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. I Kissingers promemoria från den 24 december har Nixon strukit under textraden ”I believe a more concrete indication of Sweden's intensions and attitude toward the United States is required” och för hand skrivit i marginalen ”I agree: Don´t jump too fast”.

tillsammans med det faktum att USA dragit sig ur kriget i Vietnam, skulle de svensk-amerikanska relationerna sakta men säkert återupprättas till den nivå som varit vid mitten av 1960-talet. I en promemoria rörande ett planerat möte mellan Wachtmeister och Joseph Sisco från State Department i mitten av november 1974 konstateras att ”there are no outstanding bilateral problems or issues between the United States and Sweden.” En ny epok kunde ta vid.74

4.2.2. De militära relationerna mellan Sverige och USA

Hur gestaltade sig då de militära relationerna under denna period och hur påverkades de av spänningarna i de politiska och diplomatiska sfärerna? Som ovan antytts påverkades som regel inte de militära relationerna mellan Sverige och USA under denna period, vilket kanske kan te sig anmärkningsvärt. Faktum var att både den svenska och den amerikanska regeringen hade ett gemensamt intresse av att hålla de militära förbindelserna utanför den politiska konflikten, och att man i de flesta fall lyckades. Till stor del levde faktiskt det militära samarbetet länderna emellan sitt eget liv, utan större påverkan från politiskt-diplomatiskt håll.75 Ett par viktiga undantag finns dock. Ett av dessa var den svenska upphandlingen av luftvärnsroboten Redeye som vid ett flertal tillfällen var nära att avbrytas på grund av missnöje inom Pentagon och den amerikanska kongressen med den svenska regeringens politik i Vietnamfrågan (se nedan 4.4). Vidare begränsades besöksutbytet på generals- och amiralsnivå vid ett flertal tillfällen även om utbytet ”on the working level” pågick som förut och i vissa fall ökade i omfattning. Amerikanska örlogsbesök till Sverige ställdes också in under perioden 1968

  • 1973, vilket inte tycks ha inverkat negativt på

74 Memorandum for the Secretary of State from Scowcroft, 20 March 1974, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2; och Hartman to Sisco, 14 November 1974, ”Your meeting with Swedish Ambassador Wachtmeister”, Records Relating to Sweden 1957

1975, Lot File 72D339, Box 4,

RG 59, NARA 2. Se även Wilhelm Wachtmeister, Som jag såg det – Händelser och människor på världsscenen (Norstedts, Stockholm, 1996), s. 201ff. 75 Den amerikanska ambassadören i Stockholm under åren 1961

  • 1967, Graham Parsons, lär t.ex. vid ett möte med Hichens Bergström från UD, den 19 september 1966 ha konstaterat att ”I tried my utmost never to become engaged with any Swedish Foreign Ministry officials on the subject of the relations between the military services of our two countries, given Sweden’s fundamental position. I thought it was best for these matters not to be discussed at all at the political level.” Memorandum for File, 19 September 1966, ”Swedish-American Military Relations”, Records Relating to Sweden 1957
  • 1975, Lot File 72D339, Box 2, RG 59,

NARA 2.

relationerna mellan den svenska och amerikanska flottan, som tvärtom blev allt intensivare från sommaren 1971 och framåt. Slutligen kan konstateras att det känsliga politiska läget under perioden ibland försvårade nya initiativ på materielsidan, vilket under långa perioder betydde att endast tidigare uppgjorda kontrakt kunde fullföljas. Sammanfattningsvis måste man likväl tillstå att medan de politiska relationerna var kyliga under perioden 1965

  • 1973, rådde på den militära sidan en stabilitet som i vissa fall även tillät en utvidgning och fördjupning av förbindelserna.

Utifrån amerikanska förutsättningar var riktlinjedokumentet år 1962 i princip styrande för det militära stödet av och samarbetet med Sverige. Man kan med rätta fråga sig om den ensidiga, och hemliga garantin gentemot Sverige i händelse av ett angrepp av Sovjetunionen mot landet, och eventuellt mot Finland, kunde upprätthållas i ett läge där de diplomatiska förbindelserna liksom relationerna på politisk nivå hölls på sparlåga till följd av de djupgående svensk-amerikanska meningsskiljaktigheter i Vietnamfrågan som uppstod mot slutet av 1960-talet. Utredningen har ägnat betydande uppmärksamhet åt denna för säkerhetspolitiken så grundläggande fråga. Det har inte gått att fastställa att den svenska regeringen, eller för den delen det svenska politiska etablissemanget visste något om den amerikanska garantin i den form den fått i 1962 års riktlinjedokument. Det förefaller av språkbruket i detta givetvis hemliga dokument som om Washington var i grunden förstående för komplexiteten och trovärdighetsproblematiken i neutralitetspolitiken, samtidigt som tålamodet i både politisktdiplomatiska och militära kretsar emellanåt kom att pressas till bristningsgränsen. Men det går att på basis av tillgängligt material från amerikanska arkiv konstatera att en övergripande omprövning på ledningsnivå av principerna i riktlinjedokumentet inte föranleddes av krisen fram till år 1974 i de politisk-diplomatiska förbindelserna. Med detta i åtanke kan det inte à priori uteslutas att svårigheterna på politisk nivå skulle kunnat ha spillt över på verksamhetsnivån när det gällde de svensk-amerikanska militära förbindelserna, främst i fråga om försvarsmaterielsamarbetet, vilket var centralt för kvalitetsuppbyggandet inom det svenska försvaret under de år som omfattas av denna utredning.

Den första svensk-amerikanska diplomatiska kontroversen runt Olof Palmes Gävletal år 1965 hade ingen märkbar effekt på de militära kontakterna. Dessutom överskuggades den svensk-amerikanska diplomatiska agendan av de av utrikesminister Torsten

Nilsson initierade svenska diplomatiska ansträngningarna att skapa en amerikansk-nordvietnamesisk förhandlingskanal, ”Aspen-initiativet” som en positiv faktor. Sveriges hantering av den s.k. desertörfrågan blev dock i efterhand ett växande irritationsmoment särskilt som det amerikanska militärhögkvarteret Pentagons ledning gradvis övertogs av officerare med Vietnamerfarenhet.

Effekterna på de militära relationerna av händelserna i februari 1968

Det var först i samband med Olof Palmes Vietnamdemonstration i februari 1968 och hemkallandet av ambassadören Heath som den militära komponenten i de svensk-amerikanska förbindelserna aktualiserades. I anslutning till ambassadören Heaths temporära återkomst till Washington i mars 1968 gjordes inom administrationen en s.k. ”bred översyn” av relationerna med Sverige. Ytterligare samtal med Heath rörande de svensk-amerikanska förbindelserna hölls i början av april i Pentagon, där representanter för den amerikanska försvarsmakten och försvarsdepartementet hade argumenterat för att de tekniska informationsavtalen med Sverige skulle lämnas utanför överväganden om förändringen i den svenska regeringens attityd. Enligt en diplomat från State Departments Sverigeavdelning hade försvarets inställning under dessa möten resulterat i en mer återhållsam hållning till Sveriges agerande än vad som troligen annars skulle ha varit fallet. Detta beslut att undanta de militära samarbetsavtalen från en omprövning skulle bli vägledande för den attityd som den amerikanska regeringen intog under resten av perioden.76

Det framgår av den svenska rapporteringen från Washington under denna tid att den amerikanska administrationen strävade efter att isolera de politiska kontroverserna mellan USA och

76 Någon dokumentation från mötena den 13 mars har inte hittats i amerikanska arkiv. Ett dokument från den 12 mars slår fast att president Johnson skall träffa ambassadör Heath följande dag för att diskutera ”the full range of U.S.-Swedish relations”, Memorandum for the President, by Walt Rostow, 12 March 1968, NSF, Country File ”Sweden” Memos, box 205, Lyndon B Johnson Library. Så skedde också enligt chefen för State Departments Europaavdelning, John Leddy, som i samtal med de Besche den 15 mars beskrivit de politiska diskussionerna vid det interna amerikanska mötet. Promemoria rörande de Besche rapportering från Washington den 15 mars, HP1/USA, doss. 222, UD:s arkiv. Heaths möte i Pentagon i början av april antyds av Leddy till de Besche, Chiffertelegram från Washington, 1968-04-02, dnr. 74:B 107, HP1/USA, doss. 222, UD:s arkiv. Det amerikanska försvarets åsikter vid mötet finns beskrivet i, Ståhl till C Fst, 1968-05-21, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol. 23.

Sverige från de militära relationerna. Majoriteten av tjänstemännen och militärerna inom försvarshögkvarteret Pentagon bedömde uppenbarligen konflikten med Sverige beträffande Vietnamkriget som ett marginellt och kortsiktigt problem som med tiden skulle lösa sig, medan man såg upprätthållandet av ett starkt svenskt försvar som en långsiktig tillgång, värd att slå vakt om. Sammantaget tyckte man således att priset för att straffa Sverige för sina ”försyndelser” i Vietnamfrågan inte var värt att betala om detta resulterade i ett försvagat militärt försvar av Nato:s norra flank, i vilket Sverige var en viktig och oundgänglig del. Detta var en ståndpunkt som både Johnson- och Nixonadministrationen i slutänden gav sitt stöd. Andra krafter i den amerikanska huvudstaden, som i regel utgjorde en minoritet, var dock benägna att frysa ner förbindelserna med Sverige oavsett de militär-strategiska konsekvenserna. Till denna falang hörde ett antal republikanska kongressmän och Vietnamveteranerna inom försvarsmakten, som var på uppåtgående i hierarkierna, samt vissa av tjänstemännen på State Department. President Nixons tillträde i Vita Huset innebar inledningsvis inga större förändringar för svensk del, eftersom relationerna med vårt land inte var någon prioriterad fråga för den nytillträdda republikanska administrationen. På längre sikt var det dock rimligt att anta att ett visst tryck skulle uppstå om att se över de svensk-amerikanska relationerna, speciellt från representanter inom kongressen, där röster höjts för en ”total översyn” av förbindelserna länderna emellan. I vilken utsträckning presidenten skulle kunna, eller ens var villig att avstyra sådana påtryckningar, var något som oroade både svenskar och de Sverigevänliga krafterna inom den amerikanska administrationen.77

Det allvarligaste problemet under denna period rörde leveranserna av luftvärnsmissilen Redeye. Efter förtroendekrisen i februari 1968 hade försvarsdepartementet (DoD) begärt en rekommendation från den militära ledningen Joint Chiefs Staff (JCS) rörande försäljningen av Redeye till Sverige och i juli presenterades det militära utlåtandet. JCS rekommenderade att exporten av denna luftvärnsmissil till utlandet, inklusive Sverige, men med undantag av Australien, skulle avbrytas och inte återupptas förrän kriget i Vietnam var till ända. Pentagon och amerikanska utrikesdeparte-

77 Skrivelse från Ståhl till C Fst, plus bilaga, 1969-01-31, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29; och Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-03-25, dnr. Hbr nr H 2, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34.

mentet samtyckte till detta förslag och svenskarna erbjöds alternativen att antingen avbryta upphandlingen av Redeye utan kostnader eller förrådsställa de robotar man beställt i USA tills Vietnamkriget avslutats.78

Effekterna av erkännandet av Nordvietnam

Den svenska regeringens beslut att i januari 1969 upprätta diplomatiska förbindelser med Nordvietnam samt utöka representationen i Havanna, väckte som ovan redovisats betydande irritation inom Pentagon. Speciellt företrädare för den amerikanska marinen var nu av åsikten att de militära förbindelserna med Sverige borde frysas, vilket också skulle inkludera alla materielleveranser. Det amerikanska försvarsdepartementets ledning hade dock stått fast vid principbeslutet från våren 1968 och hävdat att ett sådant viktigt steg, som den amerikanska marinen förespråkade, rörde fundamentala förändringar av USA:s förhållande till främmande makt, vilket måste avgöras på högre nivå. Initiativet till ett sådant beslut borde rimligtvis komma från State Department. Amerikanska utrikesdepartementet fastställde därefter, på inrådan av försvarsdepartementet, att förhållandet till Sverige skulle anses som oförändrat tills vidare och att alla tidigare åtaganden skulle fullföljas.79

I en längre rapport från mars 1969 med titeln ”Relationerna Sverige-USA”, som producerats av den svenska försvarsavdelningen i Washington, konstaterades att Olof Palmes deltagande i en Vietnamdemonstration, tillsammans med Nordvietnams Moskvaambassadör, samt desertörfrågan lett till att de svenskamerikanska relationerna försämrats. Attachéerna påpekade att fler västländer än Sverige hade kritiserat USA angående Vietnamkriget, men att de ovan beskrivna händelserna, och den uppmärksamhet de uppnått i amerikansk press, fått till följd att Washington ansett sig se ett mönster som visade att Sverige inte längre värdesatte en god relation till USA. Enligt en källa inom den amerikanska armén hade Sverige förts över från gruppen neutrala länder till gruppen neutralistiska, vilket torde betyda samma kategori som t.ex. Jugoslavien.

78 Se exempelvis Hughes to Ingram, 1969-03-13, ”Redeye Chronology”, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72D339, RG 59, NARA2; Nitze to Rusk, 5 July 1968,

DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, RG 59, NARA2; samt Intervjun med Stig

Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv. 79 Skrivelse från Ståhl till C Fst, plus bilaga, 1969-01-31, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29.

Vad detta fått för konsekvenser i praktiken hade dock inte gått att utröna. De svenska försvarsattachéerna hade ännu inte kunnat observera några större förändringar i t.ex. den amerikanska arméns attityd till Sverige. Slutsatsen i rapporten blev att den officiella hållningen ”ännu icke förändrats”, men att risken fanns att så skulle ske i framtiden, speciellt om inflytelserika representanter från den amerikanska kongressen börjar agera i frågan.80

Några månader senare under sommaren 1969 kunde den svenska arméattachén rapportera till Försvarsstaben i Stockholm att man sedan början av året ”arbetat i uppförsbacke” när det gällde svenskamerikanska affärer. Antalet Vietnamveteraner sades ha ökat i den amerikanska försvarsledningen, vilket varit till men för uppfattningen om Sverige. Redeyeaffären tjänade här som en ”betydelsefull barometer”. De Sverigevänliga krafterna inom Pentagon kämpade mot ett allt starkare motstånd. Flera försök att stjälpa uppgörelsen om Redeye hade gjorts av kongressmän såväl som av högt uppsatta chefer inom Pentagon efter det att den svenska regeringen beslutade sig för att erkänna Hanoi. Företrädare för State Department hade också gjort klart för den svenska arméattachén att högre svenska militärer och andra chefer för tillfället inte var välkomna i USA. Ett undantag kunde dock göras för försvarsstabschefen Stig Synnergren längre fram under hösten och att besöket av chefen för den militära underrättelsetjänsten (C Fst/Sekt 2) tidigare under året, enligt State Department skulle betraktas som ett undantag. Svenskarna avråddes dessutom från att bjuda in höga amerikanska officerare till Sverige i rådande läge. Den amerikanska regeringen hade även tills vidare satt stopp för alla amerikanska örlogsbesök i Sverige, officiella såväl som inofficiella. Svenska representanter fick rådet att ”ligga lågt” och inte ge sig in i diskussion angående de kontroversiella frågor som fanns i relationerna länderna emellan. Den svenske arméattachén skrev att han fann det ”både besvärande och tråkigt att vi nått ett sådant lågvattenmärke i våra relationer med USA.” Som tur var, konstaterade han, fanns det fortfarande personer inom State Department och DoD som ville försöka överbrygga svårigheterna.81

80 Skrivelse från Carl-Gustaf Ståhl, N. Grynning (M.att) och Gösta Lundström (F.att.) till C Fst, 1969-03-18, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. 81 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-06-10, dnr. Hbr nr H 9; och Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-04-11, dnr. Hbr nr H 3, båda i Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34.

Dessa restriktioner rörande militära kontakter och besöksverksamhet stämde väl överens med de rekommendationer som den amerikanska ambassaden i Stockholm framfört till State Department i Washington från sommaren 1968 och framåt. I syfte att markera amerikanskt missnöje inställdes bland annat alla amerikanska örlogsbesök. Politiken blev som ovan nämnts att inga högre militärer [no service officers of flag or general rank] skulle besöka Sverige om detta inte klart tjänade amerikanska intressen. Detsamma gällde för svenska representanters besök i USA. I praktiken fortsatte besöksutbytet nästan utan inskränkningar på lägre nivå även om en del amerikanska besök på generals- och amiralsnivå ställdes in fram till år 1974. Inga amerikanska örlogsbesök till svenska hamnar ägde rum under perioden 1968

  • 1973.

Utöver politiska överväganden kunde också farhågor om demonstrationer i Sverige göra sådana besök mindre attraktiva för den amerikanska flottan.82

Följderna av tillkännagivande av bistånd till Nordvietnam och Palmes besök i USA

Offentliggörandet i oktober 1969 om planerat svenskt bistånd till Nordvietnam blev ännu en händelse som tenderade att spilla över på de militära förbindelserna. Flera kongressledamöter gjorde förfrågningar hos State Department och Pentagon om situationen rörande eventuellt amerikanskt bistånd till Sverige, inklusive militära leveranser, med ambitionen att i så fall stoppa detta flöde. Samtal med amerikanska företrädare hade också givit vid handen att samtliga försvarsgrenar såg över sina relationer med den svenska försvarsmakten vad gällde vapenleveranser och samarbete. De krafter som tidigare dominerat inom State Department och Pentagon, och som menade att det långsiktiga militära samarbetet inte fick störas av tillfälliga irritationsmoment i Vietnamfrågan, fick allt svårare att driva sin linje mot mer Sverigekritiska grupper. Den närmaste tiden väntade ett principbeslut på högsta nivå i dessa departement huruvida information om vissa komponenter till det svenska Viggenprojektet, främst en attackrobot, en jaktrobot och

82 Stockholm to State, 11 June 1968, A-725; och Stockholm to State, 13 June 1969, A-349, båda i POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59, NARA 2. Rörande amerikanska flottbesök i svenska hamnar för perioden 1965

1982, se HP 84/USA, doss. 2,

UD:s arkiv. Som jämförelse kan nämnas att 1966 och 1967 besöktes Sverige av 12 respektive 7 amerikanska örlogsfartyg, medan tre stycken besökte Sverige år 1974.

kameror till spaningsversionen av flygplanet, skulle frisläppas till Sverige. Denna övergripande prövning av de militära förbindelserna med Sverige hade, förutom meningsskiljaktigheterna i Vietnamfrågan, emellertid också föranletts av viljan att reducera kostnader för amerikanska militära åtaganden i utlandet. Washingtonambassadören, Hubert de Besche, såg sig därför föranledd att i ett telegram till utrikesministern ”ånyo understryka betydelsen av klara och entydiga deklarationer i riksdagen beträffande Vietnamfrågan och neutraliteten.”83

I början av år 1970 hade oron i de svensk-amerikanska relationerna åter dämpats något. Till detta kan ha bidragit de besök som försvarsstabschefen Stig Synnergren,84 doktor Marcus Wallenberg och LO-ordföranden, tillika ordföranden i utrikesutskottet, Arne Geijer, hade genomfört i USA under hösten 1969. Enligt försvarsavdelningen i Washington var det speciellt Geijers och Synnergrens insatser som, enligt deras bedömning, ”i allt väsentligt återställde förtroendet för fastheten i svensk säkerhetspolitik” bland amerikanska företrädare. En viss grad av avvaktande misstänksamhet kunde dock alltjämt spåras i kretsarna kring Vita Huset. Synnergren har i en tidigare intervju hävdat att det var hans egen insats tillsammans med Wallenberg som hösten 1969 räddade Redeyeaffären och därmed bidragit till att återupprätta förtroendet för Sverige och landets försvar.85

Statsminister Olof Palmes privata besök i Förenta Staterna i juni 1970 kan ha haft en viss lugnande inverkan på de svenskamerikanska förbindelserna i politiskt avseende, men sannolikt viktigare för de militära relationerna blev det USA-besök som statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Anders Thunborg, genomförde i oktober 1970. I samtal med amerikanska företrädare i försvarshögkvarteret Pentagon hade Thunborg funnit förståelse för den svenska säkerhetspolitiken, medan man i State Department visat sig något mindre entusiastisk. I den amerikanska kongressen var ledamöterna i representanthuset betydligt mer negativa till den

83 Chiffertelegram från Washington, 1969-10-28, dnr.75:B 168, HP1/USA, doss. 232, UD:s arkiv. 84 Försvarsstabschefen Synnergren genomförde ett längre besök i USA, 6

  • 18 november

1969, och träffade då bland annat chefen för J-3 (Operations) Joint Staff, generallöjtnant John W. Vogt, Commander-in-Chief TAC general Momeyer och Commander-in-Chief SAC, general Holloway. För vidare information se Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 6. 85 Brev från Ståhl till Synnergren, 1970-02-17, dnr. Hbr nr H1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. Se också Intervjun med Stig Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv.

svenska hållningen än man var i senaten. Slutligen hade den attityd som Thunborg mötte i det nationella säkerhetsrådet varit synnerligen ”businesslike” vad gällde den svenska säkerhetspolitiken. Helmut Sonnenfeldt, en av nationelle säkerhetsrådgivaren Kissingers närmaste medarbetare, hade dock något ironiskt konstaterat att ”vi är helt nöjda med den svenska neutraliteten så länge Ni inte är alltför neutrala åt ett håll”.86

De militära relationerna åren 1971 −−−− 1972

I januari 1971 kunde försvarsavdelningen vid Washington konstatera att Sveriges relationer till USA blivit ”hyggligt återställda efter krisen 1969”. Försvarsavdelningen gjorde bedömningen att det hade varit stabiliteten i den svenska försvarspolitiken som varit den främsta tillgången, när det hade gällt att övertyga amerikanerna om att vår neutralitetspolitik låg fast och var värd att lita på. Man hade därmed anledning att med tillförsikt se fram emot de förestående förhandlingarna med amerikanerna om en uppgradering av luftvärnssystemet Hawk och inköp av jaktroboten Sparrow, avsedd för de nya Viggenplanen. De svenska attachéerna menade vidare att det under år 1970 genomförts flera lyckade besök på ömse håll, där det viktigaste varit det Thunborgska besöket men också det som generalmajor Sammet från det amerikanska arméhögkvarteret (US Army), genomfört i Sverige. Vidare hade den amerikanske flyggeneralen Glassers visit i Sverige, för att ytterligare bekanta sig med Viggensystemet, varit av stor betydelse. Enligt uppgift ledde Sammet's besök bl.a. till en särskild diskussion inom US Army´s högsta ledning vilket resulterade i ett återuppväckt intresse för informationsutbytet inom annexverksamheten som det svenska och amerikanska försvaret påbörjat i och med ett Memorandum of Understanding från augusti 1962.87

Det kan konstateras att resefrekvensen till och från Sverige för svenska och amerikanska militärer var tämligen hög under år 1971. Den amerikanske marinchefen Elmo Zumwalt, DoD:s forskningschef John S. Foster och amiralen Woods besök i Sverige ansågs som synnerligen lyckade och givande för både parter. Svenska

86 Brev från Ståhl till C Fst/Sekt 2, 1970-11-03, dnr. Hbr nr H 6, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. För samtalsuppteckningar från Thunborgs möten se HP24, USA, doss. 30, UD:s arkiv. 87 Brev från Ståhl till Selander, 1971-01-12, dnr. Hbr nr H 3, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

besök i USA från den marina avdelningen vid Försvarets Materielverk hade också givit goda resultat. Från svensk sida hoppades man på att dessa kontakter skulle ge ”goda skördar” inom en nära framtid. Zumwalts besök i Sverige under den period, som förbud mot örlogsbesök rådde, var speciellt viktigt för den svenska marinen, eftersom detta resulterade i ett kraftigt utökat samarbete mellan de båda marinerna, något som tidigare skett i relativt begränsad omfattning.88 Det planerade besöksprogrammet år 1972 var också digert och innehöll flera svenska företrädare, bland annat marinchefen Bengt Lundvall, och ett amerikanskt toppbesök, nämligen ordföranden i Joint Chiefs of Staff, amiralen Moorer.89

Med detta intensiva besöksutbyte i åtanke kunde den svenske försvarsattachéen i Washington i december 1971 konstatera att de svensk-amerikanska relationerna, vad gällde försvarsfrågor, ”stadigt [hade] förbättrats under de senaste två åren i jämförelse med den period med ömsesidig bristande förståelse och förtroende som – främst genom Vietnamkriget – kom att prägla de sista åren under 1960-talet.” Detta betydde dock inte att Sverige helt gick fritt från kritik i USA. Tvärtom, mötte man fortfarande ett stort mått av oförståelse för olika svenska företeelser och attityder hos många amerikaner, vilket även gällde personer i det amerikanska försvaret. Trots detta kunde konstateras att den officiella inställningen numera var betydligt mer ”avspänd och ’businesslike’”. Även förtroendet för den svenska säkerhetspolitik synes ha blivit helt återställt.90

Enligt uppgift hade en tjänsteman från den amerikanske försvarsministerns kontor följande att säga rörande USA:s syn på de militära relationerna med Sverige:

Det är tre förhållanden som idag och för överblickbar framtid ur amerikansk synpunkt är fundamentala i förhållandet till Sverige och enkannerligen dess försvarsmakt. Förenta Staterna inser numera att man inte alltid behöver eller ens kan utveckla allting själv. Andra länder är ofta duktigare inom vissa områden. Man kommer därför att vara mer och mer öppen för utbyte av teknologi och tekniska lös-

88 Skrivelse från Lindgren till Grandin, 1971-10-01, dnr. H 1430-60:4M, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 15; och Skrivelse från Sjöberg till Stenberg, 1971-12-21, dnr. H 960 F, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 17. Rörande besöken av Foster och Zumwalt se också Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1971”, 1972-01-20, HP1/USA, doss. 249, UD:s arkiv. 89 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-11-30, dnr. Hbr nr H 11, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2. 90 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-12-10, dnr. H 010, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

ningar med vänskapligt sinnade nationer till ömsesidig båtnad. Sverige är därvid högt uppe på listan. Den tid är förbi då Förenta Staterna arbetade med militära hjälpprogram i syfte att på sina villkor och med sina metoder ordna andra staters försvar. Nixondoktrinens syfte – hjälp till självhjälp där så önskas och erfordras – är nu rättesnöret. Med länder som Sverige är man helt inriktad på att göra affärer på jämställd basis och att därvid för sin del erbjuda det som svenskarna bedömer att man behöver och vill ha. Tiden då Vietnam var en belastning på de svensk-amerikanska förhållandena är förbi. Den amerikanska administrationen låter för sin del inte längre svenska ställningstaganden i frågor kring Vietnam spela in i sina bedömanden när det gäller frisläppande av hemlig försvarsmateriel eller ’know-how’.91

Enligt den svenske försvarsattachén hade dessa uppfattningar redan underlättat handläggningen på amerikansk sida av svenska önskemål. Detta kunde dock inte tolkas som att fältet nu var vidöppet och att alla svenska önskemål skulle komma att tillgodoses, eftersom USA likt andra länder hade kunskapsområden och specifika hemligheter som man önskade bevara för sig själv.92

Dessa tankar från amerikansk sida skulle bekräftas en månad senare i samtal med chefen för Pentagons forskningsavdelning, John S. Foster. Ambassadören de Besche som deltog i mötet tillsammans med den svenske försvarsattachén, ansåg att förslagen om ökat samarbete mellan svensk och amerikansk försvarsindustri i syfte att minska utvecklingskostnaderna, innebar en ”radikal omläggning av tidigare politik”. Förenta Staternas allt starkare vilja att samarbeta med det svenska försvaret och den svenska försvarsindustrin, kom utan tvekan att verka modererande för den amerikanska irritationen över den svenska kritiken i Vietnamfrågan, vilken nådde sin kulmen mot slutet av år 1972.93

En episod under år 1971 som påverkade de goda relationerna var dock hotet i Sverige om officerslockout. Någon gång i mars hade George M. Seignious, Director Joint Chiefs Staff, omgående kallat in den svenska försvarsattachén Ståhl och upprört frågat om Sverige inte kände till att man befann sig mitt i det kalla kriget och samtidigt begärt en förklaring om officerslockouten. Eftersom Ståhl inte kände till något om detta, kontaktade han genast försvarsstabschefen Bo Westin som lovade att kontrollera saken och återkomma. Inom någon timme ringde Westin upp den svenska försvarsattachén och beordrade honom att snarast flyga till Stock-

91 Ibid. 92 Ibid. 93 Skrivelse från de Besche till Wachtmeister, 1972-01-11, HP24, USA, doss. 31, UD:s arkiv.

holm. Vid hemkomsten besökte de båda officerarna genast försvarsminister Sven Andersson som informerades om ärendet och som slog fast att detta var en fråga för utrikesminister Torsten Nilsson. Vid mötet med Nilsson i Arvfurstens Palats några timmar senare, konstaterade utrikesministern helt kort: ”Hälsa dina amerikanska kontakter att det inte blir någon lockout och att detta inte kommer att hända igen! Och säg att det kommer från mig personligen!”. Väl åter i Washington fick Ståhl omgående tillträde till Seignious och delgav honom budskapet från Nilsson. Med detta var amerikanerna nöjda och frågan dök aldrig upp igen.94

Exempel på den positiva trenden ifråga om försvarsmaterielsamarbetet under åren 1971 och 1972 var det uttalande, som höga amerikanska militärer år 1972 gjorde till sina svenska motparter i samband med diskussioner om amerikansk robotutrustning till Viggensystemet, att ”Sverige nu och för fortsatt samarbete på materielutvecklingsområdet sattes i klass med eller i vart fall näst intill Natoländerna”. I ett annat uttalande år 1972 betonades att orsaken till det sedan decennier fortlöpande och nära samarbetet hade varit den amerikanska respekten och förtroendet för Sveriges vilja och förmåga att vidmakthålla ett starkt och modernt försvar för landets säkerhetspolitik.

De svensk-amerikanska militära relationerna var dock inte helt problemfria, trots den klara förbättringen jämfört med åren 1968 − 1969. I början av maj 1972 meddelades överbefälhavaren Stig Synnergren av den amerikanska flygattachén i Stockholm, att det

94 Samtal med Carl Gustav Ståhl, 2002-06-13, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Bakgrund till Officerslockouten år 1971 var följande. Inför de stundande löneförhandlingarna presenterade Statens avtalsverk (SAV) i december 1970 ett utpräglat låglönebud. SACO och SR (Statstjänstemännens Riksförbund) som bl.a. företrädde Svenska Officersförbundet (SOF), som ansåg att deras medlemmars löner släpade efter, kunde ej godta budet. Löneförhandlingarna strandade kort före nyårshelgen. SR varslade om stridsåtgärder och den 5 februari 1971 uttogs bl.a. SJ:s tågledare i strejk. Från denna dag stoppades härigenom all järnvägstrafik i hela landet. SAV:s styrelse ansåg att arbetsgivarsidans motåtgärder borde leda till att strejkkassorna inom SR, som var en liten huvudorganisation, skulle tömmas så fort som möjligt. SAV:s styrelse fattade därför den 1 februari beslut att lockouta ett stort antal av SOF:s medlemmar. Sedan regeringens godkännande av stridsåtgärden inhämtats varslade SAV den 24 februari om lockout av ca 3 000 officerare (utöver de ca 1 000 andra SR-medlemmar, som redan var lockoutade). Dessa hade valts så att åtgärden ej skulle bedömas allvarligt påverka den omedelbara beredskapen. Varslet om lockout av officerarna skulle utlösas den 4 mars. Reaktionerna såväl inom, som inte minst utom landet där man förundrades över att en regering kunde lockouta sin egen officerskår, föranledde den tillsatta medlingskommissionen att den 2 mars uppmana parterna att skjuta upp de konfliktåtgärder som ännu ej utlösts. Konflikten behandlades också i riksdagen. Den löstes genom att regeringen föreslog riksdagen en fullmaktslag den 10 mars (Prop. 1971:50), vilken riksdagen antog påföljande dag. Lagen gav regeringen rätt att för en tid av sex veckor frysa ned stridsåtgärder som hotade väsentliga medborgarintressen. Se uppsats av fil. kand. i historia Mikael Nyhlén i ”Facklig verksamhet för officerarna”, Statens Försvarshistoriska Museer skrift, 4/2001.

planerade besöket av ordförande för den amerikanska militärledningen, Joint Chiefs of Staff, amiral T.H. Moorer, den 21

  • 23 maj, hade ställts in. Detta berodde enligt den amerikanske attachén på de uttalanden som gjorts av vissa ledande svenska politiker under förstamajdemonstrationerna. Bakgrunden till beslutet var, enligt svenska uppgifter, att Moorer, efter de gjorda uttalandena, hade kontaktat den amerikanske Sverigeambassadören Jerome Holland och rådfrågat huruvida ett besök var lämpligt vid denna tidpunkt. Han hade snabbt erhållit ett svar med rekommendationen om att resan borde ställas in. Holland hade också rått Moorer att poängtera de ovan nämnda orsakerna till de svenska myndigheterna och således inte skylla på något annat. Holland hade vidare, för att undvika missförstånd, meddelat Moorers beslut och orsakerna därtill direkt till chefen för Utrikesdepartementets politiska avdelning Wilhelm Wachtmeister.95

Under sommaren 1972 kunde försvarsattachéavdelningen i Washington konstatera att förbindelserna med USA på försvarssidan var ”goda” och att resorna som genomförts under året ”i regel blivit mycket nyttiga och de svenska besökarna synnerligen väl bemötta.” Det fanns dock enligt källor i Pentagon två problem, nämligen tilltagande ”sabotagehandlingar” inom den svenska försvarsmakten samt den ”strejk” som genomförts vid I 3 i Örebro. Pentagon och den amerikanska militären såg dessa företeelser som ”symptom på ett högt utvecklat samhälles svagheter och känslighet mot primitiva störningar.” Materiellt bedömdes den svenska försvarsmaktens standard fortfarande som god, men hur var det med moralen, disciplinen och motståndskraften, undrade man.96

I ett utkast till årsredogörelse för 1972 kunde försvarsattachéavdelningen därmed slå fast att förbindelserna med de amerikanska försvarsmyndigheterna under det gångna året hade varit fortsatt goda. En breddad kontakt hade skett mellan svenska och amerikanska marinen, inte minst genom besök i USA av chefen för marinen, viceamiralen Lundvall. Från amerikansk sida förelåg stort intresse för svensk krigsmaterielutveckling, särskilt hade de låga

95 Skrivelse från Lundström till Geijer/Lindgren/Sjöberg, 1972-05-19, dnr. Hbr H104, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1972, vol.19. Den amerikanska flygattachén, Morse, medgav dock i förtroende till chefen Fst/Sekt 2, Gösta Lundström att resan förmodligen hade ställts in ändå på grund av att Moorers närvaro krävdes i Washington med tanke på den förstående Nixon-resan till Moskva. Morse var dock noga med att påpeka att de svenska ”uttalandena hade gjorts och att dessa hade varit den direkta och verkliga orsaken till att resan inställdes.” (understrykningar i originalet) 96 Skrivelse från Geijer till Lundström, 1972-12-05, dnr. Hbr nr H8 A, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1972, vol. 19.

utvecklingskostnaderna uppmärksammats. Förtroendet för den svenska försvarspolitiken bedömdes som stabiliserat och oförändrat gott, vilket icke minst framkom vid försvarsstabschefens, generallöjtnant Westin, besök i juli 1972. De planerade besöken av amiralen Moorer och generalen J D Ryan, Chief of Air Force Staff, hade dock ställts in på grund av Vietnampolitiksrelaterade faktorer. Försvarsavdelningen bedömde emellertid att besöken, om de hade kommit till stånd, torde ha ”bidragit till ytterligare bättre förståelse för svensk försvarspolitik.”97

I slutet av år 1972 gjordes också förberedelser för att ta emot en ny ambassadör i Washington efter den avgående Hubert de Besche. Den tilltänkte ersättaren, Yngve Möller, erhöll en genomgång av överbefälhavaren och försvarsstabschefen, rörande de militära delarna av hans nya befattning. Den sistnämnde poängterade för Möller att ”den synbara motsättningen” mellan de diplomatiska förbindelserna

  • mellan Utrikesdepartementet och State Depart-

ment

  • som för det mesta var ansträngda, och de goda militära förbindelserna mellan den svenska respektive amerikanska försvarsmakten, verkligen inte var ett ”militärernas påhitt”. Att vidmakthålla och rent av utveckla dessa goda förbindelser var ett i hemlighet uttalat önskemål av våra ledande politiker, konstaterade försvarsstabschefen. Han nämnde vidare de svensk-amerikanska sekretessavtalen och andra liknande avtal med olika länder. Möller fick även en redogörelse av chefen för den militära underrättelsetjänsten rörande annexsamarbetet och något om underrättelseavdelningens arbetssätt.98

De militära relationerna åren 1973 −−−− 1974

Som tidigare redovisats fick Möller aldrig tillträda posten som ambassadör i den amerikanska huvudstaden på grund av de spänningar som uppstod efter statsminister Palmes juluttalande om bombningarna av Hanoi. Med tanke på reaktionen från amerikansk sida och inledande osäkerhet bland svenskarna om hur omfattande den amerikanska nedfrysning skulle bli kom rykten att spridas om att också de militära samarbetsavtalen skulle beröras. Överbefälhavaren och försvarsminister Sven Andersson sände, som nämnts,

97 Ibid. 98 Skrivelse från Lundström till Geijer, 1972-12-21, dnr. Hbr 236, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1973, vol. 26.

förre försvarsattachén Carl Gustaf Ståhl i mars 1973 till Washington för överläggningar med ledande amerikanska militära företrädare.99

Vid Ståhls samtal med generallöjtnant George M. Seignious, Director Joint Chiefs of Staff, (JCS), som från svensk sida förmodades ha förankrat sina utlåtanden med State Department, den civila ledningen inom försvarsdepartementet och med chefen för militärledningen, ordföranden i JCS, amiralen T.H. Moorer, framhöll Seignious att han ansåg det ”nödvändigt att företrädare för försvaret i USA och Sverige höll goda kontakter, även om samarbetet just nu måste ske på en lägre nivå.” Det rådde en ”upprörd stämning” i USA men om situationen fick ”lugna ner sig” borde förhållandet till Sverige kunna bli bättre igen. ”Vi måste nu avvakta och se tiden an”, konstaterade Seignious. I ett möte med Robert Basil, som svarade för det internationella tekniska samarbetet vid Pentagon, framkom att det fortlöpande tekniska datautbytet borde kunna fortgå som normalt även i denna speciella situation. Han avrådde dock svenskarna från att vid denna tidpunkt försöka anskaffa ny materiel av hemlig natur eftersom en sådan förfrågan med största sannolikhet inte skulle bifallas. Basil bedömde emellertid den rådande situationen som ”temporär”. Sammantaget fördes samtalen i en ”mycket vänskaplig atmosfär” och det var ”närmast med beklagan som de amerikanska representanterna konstaterade att vi icke länge kunde umgås och samarbeta som förr”. Man uttalade förhoppningar om att läget snart skulle förbättras, men ingen vågade säga när.100

Kort efter detta samtal hade ägt rum rapporterade den svenske försvarsattachén sin bedömning till Stockholm, att den på president Nixons initiativ beslutade nedfrysningen av de svenskamerikanska förbindelserna inte bara påverkade de politiska utan även de militära kontakterna. Det var känt – fast inte officiellt meddelat försvarsavdelningen – att besök på toppnivå inte fick förekomma. Besök av personer från överste 1.a graden (motsvarande) och uppåt måste godkännas av State Department och/eller Vita Huset. För att sådana besök skulle kunna godkännas måste särskilda skäl föreligga. Det militärtekniska samarbetet tycktes dock inte ha påverkats. Däremot torde möjligheterna att erhålla

99 Samtal med Carl Gustaf Ståhl, 2002-06-03 och 2002-06-13, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 100 Chiffertelegram från Washington, 1973-03-04, dnr. 81:B 61, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

klartecken för leveranser av ny materiel ha beskurits. USA:s militära ledning bedömdes vilja bibehålla ett gott samarbete med de svenska militära myndigheterna inte minst av tekniska skäl.101

Denna oro över de svensk-amerikanska militära relationernas framtid skulle snart avta och läget kom att stabiliseras. I vissa fall skulle till och med de militära relationerna öka i frekvens. I oktober 1973 konstaterade chefen för det amerikanska flygvapnets underrättelseavdelning, generalmajor George J. Keegan, i samtal med den svenska flygattachén i Washington, att de diplomatiska förhållandena snart skulle återställas till sitt normala tillstånd, givetvis under förutsättning att svenska regeringsföreträdare inte gjorde några nya kritiska angrepp på den amerikanska administrationen. Fram till denna normalisering skulle de militära relationerna vara ”businesslike” och präglas av återhållsamhet. Keegan varnade dock för ett alltför ambitiöst besöksprogram. Under maj-juni 1973 hade svenska besökare från försvarsgrenarna, forskningsinstitut, privata och delvis privata företag ”formligen skölj[t] över USA”. Keegan varnade för att om Nixon och Kissinger fick nys om denna intensiva reseverksamhet skulle de kanske sätta stopp för utbytet, speciellt som de troligen inte var helt införstådda med omfattningen av försvarssamarbetet och det värde, som en konsekvens därav, den amerikanska krigsmakten satte på förbindelserna med Sverige.102

Marinchefen amiral Bengt Lundvall besökte på nytt USA år 1973 på inbjudan av sin amerikanske motsvarighet, amiralen Elmo Zumwalt II (Chief of Naval Operations, 1970 − 1974). Vid sitt samtal med amiral Zumwalt framhöll denne att han personligen genom sitt besök i Sverige år 1971 och av andra erhållit en klar och god bild av den svenska marinens förmåga. Han ansåg marinen vara tekniskt framstående men såg det som en brist att man saknade ett sjörobotsystem med lång räckvidd. Den amerikanske marinchefen menade att det var viktigt att den svenska marinen försågs med ett sådant system och han erbjöd Sverige möjligheten att före andra

101 PM angående de aktuella militära kontakterna USA – Sverige, skriven av Överste S. Geijer, 1973-03-06, dnr. Hbr nr H 3A, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1973, vol. 26. 102 Skrivelse från Sjöberg till Lundström, 1973-10-15, dnr. Hbr H141, plus bilaga ”Relationerna Sverige/USA”, HP1/USA, doss. 267, UD:s arkiv. Diplomater vid den svenska ambassaden i Washington gjorde bedömningen att Keegan tenderade att överdriva de militära besökens frekvens och att man skulle ta hans uttalande ”med en nypa salt” på grund av hans vanligtvis ”direkta språkbruk”. Faktum kvarstår dock att Keegan återkom en gång till under hösten och återigen i mars 1974 i samma ärende och att det därmed får anses som föga troligt att han överdrivit och agerat oöverlagt. För Washington-ambassadens bedömning se Leifland till Wachtmeister, 1973-10-29, dnr. 334, ibid.

nationer anskaffa Harpoonsystemet, som då var under slututprovning. Detta var ett löfte, hade Zumwalt förklarat och Sverige var viktigare än andra nationer. ”Han satte oss i topp på listan”, enligt Lundvall, som bedömde att Harpoon möjligen skulle ha kunnat vara tillgänglig för svenska fartyg år 1978. Amiral Lundvall har senare förklarat att detta erbjudande kom spontant och överraskande och att han som CM aldrig hade begärt någonting från någon annan marinchef.103

Amiral Lundvall, som vid sitt tillträdet som marinchef, av statsminister Palme fått uppmaningen ”Håll Dina goda kontakter med USA – det är av största betydelse!”, fick en nära och personlig relation till sin amerikanske kollega. Vid ett tillfälle hade Zumwalt berättat för Lundvall att Department of State till honom uttryckt oro för att ”Palme gravitated towards the Soviet Union”. Lundvall hade då försäkrat sin amerikanske kollega att så inte var fallet, men att man måste skilja på uttalanden som var avsedda för en inrikespolitisk målgrupp och sådana som hade ett säkerhetspolitiskt syfte.

Under den period då de svensk – amerikanska diplomatiska relationerna var kylslagna och amerikanerna förklarat att de inte ville ha besök på högre nivå än överste/kommendör hade amiral Zumwalt brevledes inbjudit den svenske marinchefen med maka samt ”en högre officer, om möjligt Bo Westin, med maka” att delta i ett möte med marinchefer i SEATO. Mot bakgrund av den amerikanska inställningen frågade Lundvall försvarsminister Sven Andersson hur han skulle ställa sig till Zumwalts invitation. Försvarsminiterns svar var: ”Bra! Klart Du skall resa. Jag skall tala med Palme” och statsministern tillade senare: ”Ta med Westin också!”104

Erbjudandet att Sverige skulle få köpa Harpoon med förtur resulterade, efter vederbörliga svenska beslut, i att förhandlingar upptogs med den amerikanska tillverkaren, och ett ”Letter of Intent” skrevs under. Mot slutet av Lundvalls tid som CM föreslog företrädare för den svenska robotindustrin att marinen i stället skulle utrustas med ett svensktillverkat sjörobotsystem, vilket då ännu inte var utvecklat. Försvarsminister Lars de Geer, liksom Lundvalls efterträdare som CM viceamiral Per Rudberg, såg fördelar med att i stället för Harpoon utveckla ett svenskt system.

103 Utredningens samtal med Bengt Lundvall 2002-11-07 och Per Rudberg 2002-10-11, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 104 Ibid.

Reaktionen i USA på det svenska beslutet var sådan att amiral Rudberg måste resa över Atlanten och redovisa skälen för det svenska beslutet att avstå från Harpoon. Konkret innebar det att marinen fick ett sjörobotsystem med svensk profil, bl.a. genom en unik målsökare, men att ombeväpningen av tolv torpedbåtar till robotbåtar försenades. Först år 1987 var samtliga fartyg ombyggda och alla besättningar utbildade.

Amiral Zumwalts erbjudande kan ses som ett tydligt utslag för den betydelse man från amerikansk sida tillmätte det svenska försvaret. Det låg helt i linje med tidigare amerikanska ställningstaganden i frågor om anskaffning av kvalificerad försvarsmateriel. Statsminister Palmes och försvarsminister Anderssons ställningstaganden visade också hur viktigt man från regeringen ansåg det vara att Sverige bibehöll kontakterna med USA.105

I mars 1974, när de diplomatiska förbindelserna så sakteligen blivit etablerade igen berördes ännu en gång den intensiva reseverksamheten länderna emellan. Nämnde Keegan förklarade att ”anhopningen av resenärer under viss kort tidsrymd” innebar risker och han nämnde återigen som exempel perioden maj − juni 1973. Keegan gjorde bedömningen att det var viktigt att undvika politiska ingripanden från Vita Huset och State Department eftersom han bedömde att den professionella kontakten mellan Sveriges och USA:s försvarsmakter var för värdefull för att man skulle riskera något på grund av politiska konflikter. Han hoppades därför avslutningsvis att resornas fördelning i tiden samt deras inriktning skulle styras lite bättre av svenskarna i framtiden och att hans varningsord skulle beaktas. Men han konstaterade att om anhopningarna vid något tillfälle inte gick att undvika, skulle resorna genomföras ändå eftersom de var av stor vikt för USA.106

Keegan tog också upp ett annat problem som man diskuterat i Pentagon rörande Sverige. I samband med en diskussion om utbyte av besök på försvarsgrenschefsnivå med Sverige hade observerats att en amerikansk general/amiral av svenskarna tycktes ”matchas” mot en sovjetrysk motsvarighet − exempelvis Moorer kontra Gretchko. Detta hade man i Pentagon tolkat som ett utrikespolitiskt spel från Sveriges sida i syfte att för omvärlden uppvisa hur neutrala [impartial] vi var. Pentagon var enligt Keegan inte intresserat av att utgöra en bricka i ett sådant spel och denna

105 Ibid. 106 Skrivelse från Sjöberg till Lundström, 1974-03-20, dnr. Hbr H 181, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1974, vol. 35.

inställning kunde på sikt resultera i att USA blev mer restriktivt i vad gällde militära toppbesök. Emellertid, fortsatte amerikanen, hade man inget emot mer informella kontakter försvarsgrenschefer emellan, där två höga militärer utbytte åsikter och förtroenden. Sådant vore enbart ägnat att gagna de svensk-amerikanska förbindelserna och borde därmed eftersträvas, menade Keegan. Utbyten på detta sätt, noterade han, behövde inte relateras till utrikespolitiskt agerande på sätt som de tidigare behandlade.107

I slutskedet av nedfrysningsperioden som inletts efter Palmes juluttalande upprättades inom Utrikesdepartementets politiska avdelning en promemoria som underlag för en då pågående studie inom departementet av de svensk-amerikanska relationerna under ledning av ambassadören Kaj Björk. I promemorian noterades, att ”trots väsentliga skillnader i säkerhetspolitiska mål och medel så är den till neutralitet i krig syftande väpnade och alliansfria svenska säkerhetspolitiken sedan länge väl förenlig med Förenta Staternas intresse för bibehållen eller ökad militär stabilitet i Nordeuropa.” Detta hade resulterat i för Sverige gynnsamma möjligheter att köpa avancerad militärmateriel från USA, vilket varit speciellt viktigt inom vissa området, främst rörande missiler m.m. Trots denna samsyn i de övergripande säkerhetspolitiska frågorna fanns naturligtvis områden där vissa intresseskillnader förelåg. Exempel på detta var vissa aspekter av nedrustningsfrågan och hur krigets lagar skulle tolkas. Björk konstaterade också att orsaken till dessa åsiktsskillnader troligen var betingad av det faktum att USA var en ”avspänningssökande supermakt” medan Sverige intog en ställning som ”fredsivrande småstat”. De säkerhetspolitiska relationerna länderna emellan ansågs dock inte ha påverkats av de försämrade diplomatiska förbindelserna.108

Utredarens bedömningar

Det är knappast någon överdrift att konstatera att den svenska regeringens kritik av det amerikanska militära engagemanget i Sydostasien utsatte de svensk-amerikanska förbindelserna för betydande påfrestningar. Relationerna torde inte någonsin under båda ländernas gemensamma historia ha varit så ansträngda som under perioden runt decennieskiftet mellan sextio- och sjuttiotalet.

107 Ibid. 108 Promemoria av Ulf Ericsson, 1973-12-21, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

Något mildrades effekterna av den diplomatiska konfrontationen av att utgångsläget när dispyten bröt ut präglades av en tydlig amerikansk uppskattning av den svenska neutralitets- och försvarspolitikens bidrag till strategisk stabilitet i Norden. Till detta kom i vad avsåg specifikt Vietnamfrågan, den good-will som skapats genom den svenska diplomatiska aktiviteten med syfte att öppna upp en förhandlingskanal mellan Hanoi och Washington, ett projekt som fick det amerikanska kodnamnet Aspen. Visserligen kröntes Aspenprojektet lika litet som andra initiativ av liknande art vid denna tidpunkt med framgång, men detta var ingalunda uttryck för brister i projektet utan snarare en konsekvens av Hanois orubbliga hållning i förening med amerikansk ambivalens.

Att Vietnamfrågan ledde till politiska slitningar mellan två normalt mot varandra så vänskapligt inställda stater var en konsekvens av två diametralt motsatta synsätt på de grundläggande elementen om konflikten och de lokala krafter som där exponerades. För Sveriges del såg man utvecklingen i Vietnam som en pusselbit i en av nittonhundratalets stora politiska och sociala rörelser – den koloniala frigörelsen efter andra världskriget. Det vietnamesiska upproret mot kolonialmakten Frankrike hade lett till ett franskt nederlag som bekräftades med Genèveöverenskommelsen år 1954 och Vietnams delning. Den återupptagna konflikten mellan nord- och syd i Vietnam liksom FNL-influensen i syd under 1960-talet sågs i Sverige som blott en parallell till frigörelsen från koloniala system som samtidigt skedde i Afrika. I Sverige var stödet till den koloniala frigörelsen långt ifrån ett isolerat socialdemokratiskt projekt. Pådrivande var frisinnade och liberala krafter – de förra inte minst på grund av anknytningen till den mångfacetterade missionsrörelsen – medan socialdemokraterna kom relativt sent in i bilden, främst då genom det socialdemokratiska studentförbundet och sådana unga ledare som Olof Palme och, efterhand, Ingvar Carlsson. Den stora konkreta politiska manifestationen i Sverige för detta synsätt blev biståndspropositionen (nr. 100) från år 1962 där det ambitiösa målet blev att en procent av BNP skulle anslås som bistånd till utvecklingsländer.

Förenta staterna, ett land skapat ur en kolonial frigörelsekamp, var långtifrån främmande för att sympatisera med och främja den koloniala frigörelsen. Man hade efter andra världskrigets slut vägrat att stödja sin gamla allierade Storbritanniens försök att återupprätta sitt världsvida kolonialvälde, motsatt sig det franska kriget i Algeriet och överhuvudtaget pressat de stora kolonialmakterna

Storbritannien, Frankrike och Nederländerna att avveckla sina kolonialstyren. Dessa överväganden hade emellertid efterhand kommit i skuggan av det som amerikanerna bedömde som en global kommunistisk expansion. Den kommunistiska regimen i Hanoi var en aktör i detta större politiska spel som styrdes av dominoteorin. Denna innebar att det provästliga Sydvietnam kunde betraktas som en dominobricka vilken, om den föll genom ett kommunistiskt övertagande, i sin tur skulle innebära att nästa dominobrickor, Kambodja, Laos eller Thailand skulle falla. Och bakom detta spel stod kommunistregimerna i Moskva och Peking. Det var svårt för amerikanerna att förstå, att svenskarna, vars säkerhetspolitiska hotbild dominerades av Sovjetunionen, inte delade dessa ideologiska och strategiska övervägandena.

Ytterligare irritationsmoment mellan Förenta Staterna och Sverige skulle komma att uppstå under 1970- och 80-talet runt svenskt stöd till nationella befrielserörelsen i Afrika, varav flera definerade sig som socialistiska i någon form (Afrikasocialismen). Det kan vara av intresse i sammanhanget att notera att den svenska Vietnamkritiken, och då i synnerhet Olof Palmes, efterhand kom att mer sällan referera till den antikoloniala aspekten och mer betona småstatsaspekten, där småstaterna sågs som offer i ett stormaktsspel (se avsnitt 5.4). Detta möjliggjorde en mer utrikespolitiskt balanserad hållning, även om den amerikanska irritationen knappast mildrades därav. Inte heller Palmes försäkran om svensk-amerikansk intressegemenskap i värnandet av demokratins ideal förefaller ha minskat misstänksamheten på politisk nivå.109

Vad åter avser den svensk-amerikanska Vietnamdispyten är det emellertid tydligt att regeringarna på båda sidor sökte hålla de bilaterala militära förbindelserna utanför. Sålunda fanns något av en säkerhetspolitisk samsyn på den strategiska situationen i Nordeuropa. Endast vid enstaka tillfällen spillde de politiska konflikterna över till de militära förbindelserna. Denna ambition att hålla isär de politiska och militära relationerna framgår tydligt av den dokumentation som kunnat redovisas ovan.

Den nedan i detalj redovisade problematiken runt leveransen av luftvärnsroboten Redeye var det viktigaste av de fåtal fall där den militära sidan av de bilaterala relationerna påverkades (avsnitt 4.4). Andra fall var de under flera år uteblivna amerikanska örlogsbesöken. Besökens politiska betydelse enligt svensk uppfattning

109 Magnus Jerneck, ”Olof Palme: en internationell propagandist”, i Bo Huldt/Klaus Misgeld (red.), Socialdemokratin och den svenska utrikespolitiken (UI, Stockholm, 1990), s. 121

142.

var att markera Östersjön som ett internationellt hav och inte, som Sovjetunionen sökte hävda, som ett innanhav och enbart angelägenhet för strandstaterna. Begränsningarna i det ömsesidiga militära besöksprogrammet avsåg hög militär nivå medan inga motsvarande begränsningar infördes på lägre nivå (överstegrad och under). Dessa periodvisa inskränkningar kan ifråga om försvarsmaterielsamarbete tolkas som att rutinmässiga genomföranden av kontrakterade eller överenskomna projekt kunde fortsätta ostörda medan nya eller större samarbetsprojekt tidigt skulle hållas på is.

En faktor som vidare kan ha bidragit till att effekterna på försvarsmaterielsamarbetet i allt väsentligt blev begränsade under Nixonadministrationen, var ambitionen att försöka begränsa utvecklingskostnaderna för vapensystem genom samverkan och kostnadsdelning med allierade och vänligt sinnade länder som t.ex. Sverige.

4.3. Det militärtekniska samarbetet med USA

Med den höga ambitionsnivån som karakteriserade det svenska försvaret och den svenska försvarspolitiken, vars uppgift blev att understödja och ge trovärdighet åt den deklarerade neutralitetspolitiken samt att hejda och avvärja, eventuellt slå, en invasion från supermakten Sovjetunionen, var det nödvändigt att ge både kvantitet och kvalitet till det svenska försvaret. Även om Sverige kunde mönstra en stor armé skulle det uppenbarligen varit svårt att kvalitativt avbalansera de exempelvis nära dussinet divisioner som tillsammans fanns i Leningrads och det Baltiska militärområdet. För svensk del blev det därför naturligt att söka utrusta och organisera sina styrkor med så hög teknisk kvalitet som möjligt. I jämförelse med Sovjetunionen/Warszawapakten skulle en satsning på högkvalitativa vapensystem ge komparativa fördelar om givetvis ej överlägsenhet. Trots en i betydelsefulla avseenden avancerad försvarsindustri var det uppenbart att om det svenska försvaret skulle upprätthållas på en kvalitativt hög nivå, Sverige måste söka att från utlandet införskaffa avancerad militärteknologi. Förenta Staterna hade under efterkrigstiden, som den i särklass ledande militärindustriella makten, byggt upp en ansenlig militärteknologisk kapacitet. Det blev för Sverige av betydande intresse att utveckla nära kontakter och samarbete med Förenta Staterna just ifråga om vapenutveckling och militärteknologi.

Samarbetet mellan supermakten USA och den nordeuropeiska randstaten Sverige är märkligt både till innehåll och omfattning med tanke på att Sverige med sin alliansfria status i många fall visade sig få tillgång till teknologi som undanhölls Natoallierade. Denna privilegierade ställning för Sverige vittnar om den höga teknologiska standard och kompetens som upprätthölls såväl inom Försvarets Forskningsanstalt och Försvarets Materielverk, som inom försvarets operativa delar. Men än viktigare torde ha varit den amerikanska bedömningen av Sveriges strategiska läge och betydelsen för stabilitet och säkerhet i Nordeuropa att den svenska neutralitetspolitiken lyckades. Detta framgår med tydlighet av 1962 års riktlinjedokument men bekräftas upprepade gånger under utredningsperioden. Sålunda tilläts inte den diplomatiska osämjan om den amerikanska Vietnam-politiken på något avgörande sätt störa fösvarsmaterielsamarbetet. Att denna strategiska bedömning avsåg också samverkan på underrättelseområdet framgår av riktlinjedokumentet från år 1962. Av växande betydelse blev vidare ömsesidigheten i samverkan. Eftersom inte ens den mäktiga amerikanska försvarsindustrin kunde täcka alla teknologiska moment i utvecklingen av många system, som med tiden blev allt dyrare, växte det fram ett mått av arbetsfördelning av värde för båda sidor. Denna trend uppmuntrades särskilt av Nixonadministrationen som hade tillträtt år 1969, och som såg denna form av samverkan som en implementering av den s.k. Nixondoktrinen om samverkan och fördelning av ansvar med allierade och vänligt sinnade stater.

Som utredare har jag velat ge en särskild redovisning av det svensk-amerikanska samarbetet ifråga om militärtekniskt informationsutbyte, den s.k. ”annexverksamheten”, eftersom den skänker en belysning på Sveriges neutralitetspolitik, som till stora delar hittills varit okänd, men som måste betraktas som central i svensk säkerhetspolitik. Sverige hade militärtekniska samarbetsöverenskommelser med flera länder t.ex. Norge, Storbritannien och Schweiz, men samarbetet med USA var det överlägset största med något enskilt land under utredningsperioden. Det svensk-amerikanska militärtekniska samarbetet bedrevs med början år 1962 men i enlighet med mitt uppdrag redovisas särskilt verksamheten från år 1969.

4.3.1. Historisk bakgrund

Det militärtekniska samarbetet mellan Sverige och Förenta Staterna kan sägas ha initierats genom notväxling den 30 juni och den 1 juli 1952 (SÖ 1954:74). Överenskommelsen från år 1952, stipulerade de villkor med vilka Sverige fick tillstånd att köpa militär utrustning, materiel och tjänster från den amerikanska staten. Den svenska regeringen åtog sig i samband härmed bland annat att inte vidareexportera hemlig amerikansk utrustning utan USA:s medgivande samt att garantera säkerheten för den utrustning och information man tillhandahållit. Överenskommelsen innebar inledningsvis dock inte någon större ökning av krigsmaterielimporten från USA och inte heller fick Sverige tillgång till en större mängd hemlig information. Istället fortsatte Sverige att handla med främst Storbritannien men också med Frankrike. I slutet av 1950-talet ökade emellertid det svenska behovet av robotar samtidigt som Förenta Staterna blev alltmer välvilligt inställd till Sverige. Eftersom de svenska önskemålen bäst kunde tillgodoses av Förenta Staterna, som var världsledande på området, inleddes förhandlingar med amerikanska myndigheter som visade sig positiva till en sådan export. Redan från början var det ett krav från amerikansk sida att Sverige kunde ge ett tillfredsställande säkerhetsskydd för de känsliga högteknologiobjekten. Svenskarna initierade snabbt ett omfattande industriskydd som garanterade säkerheten hos de företag vilka väntades ta emot den amerikanska teknologin.110

I samband med detta och i syfte att utvidga överenskommelsen från år 1952 till att omfatta säkerhetsåtgärder för alla upplysningar, utrustning, materiel och tjänster av hemlig natur inom försvaret vilka var tänkta att överlåtas mellan länderna, skedde en ny ministeriell notväxling den 30 januari 1961 (SÖ 1961:51). Denna uppgörelse konkretiserades senare bland annat i ett hemligt underavtal benämnt Memorandum of Understanding Concerning Technical Information, daterat den 31 augusti 1962 (med tillägg den 6 november 1963), med målet att förenkla och effektivisera utbytet av teknisk information mellan de två ländernas försvarsmakter.111 Två

110 Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om Kriget Kommit… Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969,SOU 1994:11, s. 129

132.

111 Ett exemplar av detta MOU från 31 augusti 1962 finns att tillgå i HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. Se också kommentarer från den amerikanska arméattachen i Stockholm, överste Thomas C. Rohan, rörande avtalet och dess syfte. Notering av Thomas C. Rohan, 10 June 1963, med två bilagor ”Memorandum of Understanding Concerning Technical Information” samt lista över arméannexen, daterad 7 June 1963, Records Relating to Swedish Affairs 1958

64, Lot File 67D75, Box 1, RG 59, NARA2. Rohan konstaterar att: ”This document

andra underavtal tecknades också, ett hemligt sekretessavtal för hanteringen av informationen och ett öppet avtal om patenträtt och tillhörande frågor.112 Nämnda överenskommelse rörande utbyte av teknisk information innehöll, likt kinesiska askar, i sin tur ett antal hemliga annex, Data Exchange Agreements (DEA), som utgjorde hårdvaran i samarbetet och i vilket man specificerade informationsutbyten inom diverse vapentekniska områden av intresse för de olika försvarsgrenarna i respektive länder, till exempel jaktrobotar till flygplan, luftvärnsmissiler, mörkersikten, torpeder, ammunition till artilleripjäser etc.113

Dessa annex, 17 till antalet i början av år 1970 (nio för armén, sex för flottan och två för flygvapnet), var i ständig förvandling under 1960-, 70- och 80-talet där vissa annexområdet ibland ansågs onödiga och därmed avvecklades eller inkorporerades i andra annex, medan nya emellanåt tillkom när behov av samarbete på nya områden uppstod. Speciellt JA 37 Viggen och Stridsvagn S var föremål för stor aktivitet inom ramen för denna annexverksamhet.114Avtalet från år 1962 blev början på ett alltmer omfattande samarbete på det militärtekniska området mellan Sverige och USA. Vårt land var utan tvekan den part som fick ut mest av forsknings- och materielsamarbetet, men amerikanerna värdesatte också samarbetet, från kommersiella och militärstrategiska utgångspunkter,

(MOU 1962) provides a means for simplifying and expediting the exchange of technical information between armed forces agencies in the two countries. Prior to the implementation of this memorandum it was necessary for the United States Armed Forces to go thru a very complicated process of administration to clear the release of classified technical information to Sweden. Each release had to be separately justified before the State – Defense Military Information Control Committee (SDMICC). You may recall that there was some government reluctance in Sweden to the Agreement because, it was argued, it was a secret international agreement. However, now that the Memorandum of Understanding is in operation, all the parties concerned appear to be quite happy. There is a direct flow of technical information now between armed forces agencies in the two countries in the specific areas covered by various Annexes to the basic Memorandum.” 112 Memorandum to the Secretary from Kohler, undated, ”Circular 175: Request for Authorization to Negotiate and sign Classified and Unclassified Agreements with Sweden for Interchange of Defense Information”, Records Relating to Swedish Affairs 1958

  • 64,

Lot File 67D75, Box 1, RG 59, NARA 2. 113 Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om Kriget Kommit… Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949

1969, SOU 1994:11, s. 129

132. Se även kommissionens intervju med Ingemar Engman, 1992-12-16, Neutralitetspolitikkommissionens arkiv. 114 ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

  • 75, Lot File 72 D 339,

Box 3, National Archives 2. I detta dokument räknar man till sju marinannex medan man på den svenska sidan endast uppger sex stycken. Denna diskrepans kan förklaras med att ett av de svenska flygannexen hanteras av både USAF och USN på den amerikanska sidan. I Sverige räknar man alltså med totalt 17 annex i början av år 1970, medan man i USA anger 18 stycken.

vilket deras agerande i samband med den Vietnamrelaterade nedfrysningen av de diplomatiska relationerna länderna emellan i slutet av 1960-talet och början av 70-talet visade.115

4.3.2. Definitioner samt samarbetets struktur och funktion

Annexverksamheten är i huvudsak kopplad till krigsmaterielfrågorna och den militärtekniska information som erhölls genom utbytet med USA utgjorde ett viktigt led i det svenska försvarets materielutveckling. Annex- och materielsamarbete kan således sägas representera mjukvaran respektive hårdvaran i krigsmaterielsamarbetet med USA. Den tekniska information, både av hemlig och öppen karaktär, som utväxlades mellan parterna inom annexverksamheten utgjordes vanligtvis av militärteknisk information och data rörande krigsmateriel under utveckling, som underlag för av USA beviljad licenstillverkning i Sverige och i samband med modifieringar och vidareutveckling av redan införskaffade vapen och utrustning.

Själva noden i detta svensk-amerikanska militärtekniska informationsutbyte utgjordes av den svenska försvarsattachéavdelningen i Washington, som skötte förhandlingar mellan myndigheterna och förmedlingen av kontakter mellan projektofficerare, i de båda länderna. Varje annexområde hade sålunda minst en svensk och en amerikansk projektofficer (ibland även en biträdande projektofficer), vilka ansvarade för hanteringen av och arbetet med informationsutbytet i respektive länder, medan de svenska attachéerna i Washington agerade som mellanhänder. Projektofficerarna (med byråchef eller motsvarande som lägsta tjänstegrad) utsågs av respektive projektmyndighet vilket på den svenska sidan var Kungl. Armétygförvaltningen, KATF, Kungl. Marinförvaltningen, KMF eller Kungl. Flygförvaltningen, KFF (senare Försvarets Materielverk, FMV) och på den amerikanska, US Department of Defense (Office of the Director of Defense Research and Engineering). Dessa projektansvariga var också skyldiga att säkerställa att den från USA införskaffade informationen delgavs de myndigheter och institutioner som anmält sitt intresse för annexets ämnesområde

115 UD:s politiska avdelning värderade den svenska respektive amerikanska nyttan av samarbetet till 70/30 i svensk favör. Se promemoria av Håkan Wilkens, 1973-02-28, ”Det militära samarbetet Sverige-USA”, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

samt att underrättelsemyndigheten vid Försvarshögkvarteret blev underrättad om inkomna upplysningar.116

Ämnena för respektive annexområde initierades på förslag från endera parten, vanligtvis från de olika projektmyndigheterna men även från andra berörda institutioner. Vid handläggningen av förslag till nya annex skulle projektmyndigheten ”samråda med andra eventuellt berörda myndigheter och institutioner inom försvaret.” I överläggningar med andra myndigheter skulle även projektmyndigheten göra en sekretessbedömning av annexförslaget, ”varvid i tveksamma fall Försvarsstabens inrikesavdelnings utlåtande [skulle] inhämtas.” Ärenden rörande förslag om annex av icke hemlig natur skulle föreläggas ÖB för dennes ställningstagande medan förslag av hemlig karaktär skulle underställas försvarsministern och insändas via ÖB med dennes yttrande.117

Efter slutförda förhandlingar och när ett definitivt förslag till annex fanns att tillgå skulle detta, innan det undertecknades av den svenska parten ånyo underställas ÖB i de fall när ärendet var av icke hemlig natur, alternativt av försvarsministern via ÖB om innehållet var hemligt. Sedan ett annex godkänts av bägge parter var det tänkt att all kommunikation inom ramen för annexet skulle ske direkt mellan myndigheter, institutioner etc. som angivits i annexet samt behöriga befattningshavare, men dock alltid via vederbörande projektofficerare och berörd försvarsattaché i Washington. Studiebesök inom ramen för ett annex kunde ske efter framställning från ansvarig projektofficer och via försvarsattachén till berörd myndighet. Varje ansvarig projektofficer118genomförde vanligtvis en resa per år för att besöka kollegor i det motsatta landet, resor som inte sällan gjordes i större sällskap och ofta inkluderade besök vid olika militära forskningscentra, försvarsindustrier och försvarsanläggningar. Svenskarna hade genomgående en högre resefrekvens än sina amerikanska kollegor, vilket

116 Promemoria undertecknad av C Fst C-E Almgren och Bo Westin på uppdrag av ÖB, 1962-11-06, ”Föreskrifter med anledning av Överenskommelsen mellan USA och Sverige rörande teknisk information (’Memorandum of Understanding’)” med fem stycken bilagor, dnr. H810, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. 117 Ibid. 118 Varje annex, eller samarbetsområde, hade en (teknisk) projektofficer från vardera land med huvudansvar för sitt område av informationsutbytet inom ramen för avtalet Memorandum of Understanding concerning Technical Information, 31 Augusti 1962. Sådana tjänstemän kunde internt beskriva sin funktion som tex. US TPO DEA-S-62-2(A), vilket betydde United States technical project officer, Data Exchange Agreement, Sweden, 1962, andra arméannexet (armed combat vehicles). För marinen användes koden (M) och för flygvapnet (AF).

också reflekterade det faktum att Sverige som regel köpte betydligt mer försvarsmaterial från USA än det omvända förhållandet.119

Vidare fanns särskilda bestämmelser rörande sekretessen vid förmedlingen av teknisk information mellan länderna knutet till avtalet från augusti 1962. Den allmänna principen var att erhållen information inte fick delges till utomstående, annat än då detta var ”önskvärt eller erforderligt ur krigsmaktens synpunkt.” Vad gällde överlämning av svensk information till amerikanska myndigheter var principen att projektofficeren, sedan ett annex godkänts, fick överlämna sådan information som föll inom ramen för i ”vederbörligt annex fastställt ämnesområde” såtillvida inte inskränkningar fastställts redan vid beslutet om annexförslagets handläggning. Vid motpartens studiebesök var praxis att projektmyndigheten ansvarade för säkerhetstjänsten.120 År 1981 genomfördes en revidering och modernisering av denna sekretessöverenskommelse, efter initiativ från amerikansk sida.121

4.3.3. Operativa aspekter på det militärtekniska informationsutbytet under perioden 1962 −−−− 1989

Annexverksamheten började sakta byggas upp efter 1962 års avtal och verksamheten var på många områden inledningsvis något begränsad i jämförelse med den senare utvecklingen under 1970- och 80-talet. Armésidan var den av de svenska försvarsgrenarna som i början var den drivande kraften för informationsutbyte med amerikanerna, även om flygvapnet snabbt blev den försvarsgren som fick ut mest av samarbetet med USA. I början av september 1964 framfördes emellertid ett antal kritiska synpunkter av chefen för Försvarsdepartementets Kommandoexpedition, konteramiralen H. Henning. I en lägesbedömning av annexsamarbetet utifrån de erfarenheter som erhållits under de knappa två år som informationsutbytet pågått konstaterades att det var ett ”vitalt svenskt intresse” att Sverige fick möjlighet att från utlandet (i detta fall

119 Promemoria undertecknad av C Fst C-E Almgren och Bo Westin på uppdrag av ÖB, 1962-11-06, ”Föreskrifter med anledning av Överenskommelsen mellan USA och Sverige rörande teknisk information (’Memorandum of Understanding’)” med fem stycken bilagor, dnr. H810; HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. 120 Ibid. 121 Det första sekretessavtalet skrevs under den 7 augusti 1961 mellan DoD och Flygförvaltningen. Diskussioner rörande revidering av denna text se PM av Sven Hirdman, 1980-10-30, ”Sekretesskyddssamarbete med USA”, plus sju stycken bilagor, HP24/USA, doss. 39, UD:s arkiv.

USA) införskaffa sådan modern materiel som svårligen kunde framställas inom landet p.g.a. höga kostnader etc. Viktigt var också att erhålla sådana informationer som kunde ligga till grund för eventuella materielanskaffningar, licenstillverkning m.m. Annexmodellen i sig var dock inget ”odelat” svenskt intresse, menade man, emedan flera skäl talade emot de speciella kontrakt som skapats på åtskilliga militära materielområden. Annexförfarandet hade stimulerat till en mängd förslag om nya samarbetsområden, så många att situationen hade varit svår att överblicka, menade Henning. En påbjuden restriktivitet hade dock resulterat i att antalet förslag till nya annex drastiskt minskat och nu endast utgjordes av ett enda, ett starkt prioriterat och omfattande annex om flygplanssystemet 37, dvs. Viggen.122

Vid denna tid fanns tolv annex undertecknade123 medan det totala antalet annex (inklusive de olika förslag till annex som var under beredning) var 23 till antalet. Tillsammans med de ytterligare nio annex som flygförvaltningen nu tänkte föreslå de amerikanska myndigheterna skulle det totala antalet alltså kunna stiga till 32 stycken. På inrådan från ÖB i mitten av juni 1964 hade samtliga berörda myndigheter inkommit med bedömningar av det utfall som hittills varit på de olika samarbetsområdena. På armésidan hade utbytet mellan länderna tidigare skett på en ungefärlig 50

  • 50 basis, men dessa uppgifter hade nu tvingats revideras i de senaste rapporterna. På den marina sidan hade det varit ”mer givande än mottagande”. Vad som främst hade förändrats under den senaste tiden var att informationsutbytet hamnat i förgrunden, snarare än annex relaterade till inköp av viktig militär materiel, utrustning och tjänster.124

Kommandoexpeditionens chef kunde vidare konstatera att även om det var viktigt för Sverige att erhålla modern krigsmateriel från USA så var frågan i vilken utsträckning och i vilken omfattning

122 PM rörande ”annex”-läget, från FKE/M, 1964-09-01, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. Rörande armésidans aktiva deltagande i skapandet av 1962 års avtal se samtal med Carl Gustaf Regårdh, 2002-06-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 123 Dessa tolv var som följer: 1) Elektromagnetiska vågors utbredning i atmosfären; 2) stridsfordonsutvecklingen; 3) motorer för militära fordon; 4) pansarvärnsammunition och skydd mot dessa; 5) luftvärnsmateriel för arméstridskrafter; 6) materiel för skydd mot kemisk, biologisk och radiologisk krigföring; 7) materiel för spaning och stridsfältsövervakning; 8) sambandsmateriel m.m.; 9) torpeder mot ubåtar och övervattensfartyg; 10) snabbgående motortorpedbåtar/motorkanonbåtar; 11) bränsleceller; samt 12) flygplanssystem 37. Av dessa var de åtta första på armésidan, de tre nästkommande på den marina sidan och den sistnämnda, mycket omfattande, på flygsidan. 124 PM rörande ”annex”-läget, författat av FKE/M, 1964-09-01, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv.

annexverksamheten kunde tillåtas med hänsyn till den svenska alliansfriheten. Två faktorer var väsentliga i detta sammanhang, nämligen ”kontraktbundenheten” mellan svenska och amerikanska myndigheter samt utlämnande av sekretessbelagda uppgifter inom det militära området, vilket tenderade att öka i och med att antalet annex blev allt större. Den omfattande annexverksamheten fick också till följd att den svenska försvarsmakten lämnade ut allt mer av sin faktiska militära standard i fråga om materiel, utveckling etc. Det täta kontaktutbytet med amerikanska företrädare tydde ju faktiskt på att man funnit mycket av intresse i vårt land. Kommandoexpeditionen rekommenderade därför återhållsamhet rörande nya svenska initiativ till ytterligare annexområden. Svenska förslag skulle istället koncentreras kring det som ”ur krigsmaktens synpunkt är särskilt betydelsefullt att erhålla just från USA.” Denna återhållsamhet gällde även svensk acceptans av amerikanska förslag till nya annex. Amerikanska myndigheter hade ju vid flera tillfällen avvisat svenska förslag och denna möjlighet stod också Sverige till buds, menade Henning. Slutligen gjorde man bedömningen att också redan godkända och undertecknade annex skulle ses över och en värdering göras huruvida dessa annex var nödvändiga och om svenska intressen blivit tillgodosedda. Det borde även övervägas, menade chefen för Kommandoexpeditionen, om inte mindre betydelsefulla annex skulle sägas upp.125

I en skrivelse från försvarsminister Sven Andersson till överbefälhavaren bekräftades dessa tankegångar och Andersson var noga med att påpeka att annexsamarbetet i princip borde inriktas på och begränsas till ”sådant som med hänsyn till krigsmaktens effektivitet i stort är väsentligt att erhålla just från USA. ” Annexverksamheten borde också fokuseras, menade försvarsministern, på sådana förvärv av militär utrustning, materiel eller tjänster som avsågs i 1952 års överenskommelse mellan Sverige och USA, snarare än på samarbetsområden som huvudsakligen innefattade informationsutbyten utan direkt anknytning till eventuella materielinköp. Andersson gav därefter överbefälhavaren i uppdrag att göra en prioritering av de annex som föreslagits men ännu inte godkänts, samt också att färdigställa en prioritering av de redan godkända annexen. Denna prioritering skulle innehålla motiveringar, med hänsyn tagen till ”arten och omfattningen av hemliga uppgifter som från svensk sida förutsattes utlämnas inom ramen för vederbörande

125 Ibid.

annex.” Avslutningsvis beslutades att förslagen som för närvarande fanns hos Försvarsdepartementet skulle återremitteras till ÖB och att prioriteringarna genom ÖB:s försorg skulle redovisas årligen före den 1 november.126

Detta principbeslut om en årlig prioritering av förslag till annex och en fokusering på materielsamarbeten snarare än rena informationsutbyten, bidrog till att annexverksamheten stramades åt och att många nya förslag på samarbetsområden drogs tillbaka. Om det funnits tolv godkända annexområden år 1964 men farhågor om att dessa skulle kunna öka till 32 stycken inom en nära framtid, blev utvecklingen i praktiken betydligt försiktigare och våren 1970 kunde antalet godkända annex räknas till 17 stycken under denna knappt sexåriga period.

Inför statsminister Olof Palmes privata besök till USA i juni 1970 begärde Utrikesdepartementet in information från Försvarsstaben angående det svensk-amerikanska militärtekniska informationsutbytet. I ett antal promemorier sammanfattades dagsläget beträffande informationsutbytet. Promemorierna kompletterades slutligen med en informell redovisning för Palme genom försvarsstabschefen Stig Synnergrens försorg. Enligt de bifogade dokumenten fanns vid denna tidpunkt i slutet av maj 1970, nio arméannex, sex marinannex och två flygannex. Bland de förslagna annexen, men ännu inte godkända, fanns vidare två arméannex, ett marinannex och två flygannex. Samarbetet bedömdes som värdefullt på flera områden inom armén, främst rörande stridsfordon, pansarvärnsvapen och ABC-skydd. På den marina sidan var aktiviteten begränsad med undantag för samarbetet avseende torpeder. Inom flyget var utbytet beträffande flygplan 37 Viggen omfattande och synnerligen givande medan samarbetet inom attackrobotområdet gav mindre resultat. Generellt gjordes bedömningen att samarbetet med amerikanerna tjänade svenska intressen och var värt att fortsätta.127

Några år senare i samband med nedgraderingen av de svenskamerikanska diplomatiska förbindelserna efter Palmes juluttalande i december 1972 fördes en del diskussioner rörande annexverksamheten och det värde som det antogs ha för Sverige. Vid ett utvärde-

126 Promemoria från Sven Andersson och H. Henning till ÖB, 1964-10-13, ”Annex till Memorandum of Understanding concerning Technical Information”, dnr. H46, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. 127 Promemoria från Politiska avdelningen vid Utrikesdepartementet, 1970-05-25, ”Svenskamerikanskt militärtekniskt informationsutbyte”, plus flera bilagor, HP24/USA, doss. 30, UD:s arkiv.

ringsmöte med representanter från FMV, Försvarsstaben, och medlemmar av studiegruppen för de svensk-amerikanska förbindelserna under ambassadören Kaj Björk, vid Utrikesdepartementet, konstaterade försvarssidans representanter att Sverige haft ”stor nytta” av den information och de materielanskaffningar som vårt försvar erhållit genom arrangemanget med USA. Detta gällde även det omvända förhållandet. Sverige var en av de få länder i världen, menade man, som hade något att erbjuda stormakten USA på det militärtekniska området. FMV gjorde bedömningen att 70 procent av den totala informationen i utbytet kom Sverige tillgodo medan resten gick till USA. Vidare konstaterades att de svenska materielanskaffningar som gjordes i utlandet (15 procent av den totala anskaffningen) till största delen skedde i USA och att landet var vår ”överlägset största leverantör” av krigsmateriel.128

Den tekniska information samt de komponenter och färdiga utrustningar som Sverige erhållit genom samarbete med Förenta Staterna hade kunnat användas i vårt eget utvecklingsarbete och i våra egna försvarsprodukter. Man noterade att flygvapnet var den försvarsgren som tjänat mest på samarbetet. Utvecklingskostnaderna för Viggenprojektet hade kunnat bli tio gånger dyrare utan den amerikanska tekniska expertisen. Beträffande frågan om det svenska försvarets beroende av USA-samarbetet bedömdes att Sverige visserligen på kortare sikt var beroende av USA men att detta inte gällde på längre sikt – en sådan situation skulle ju hamna i motsättning till den svenska neutralitetspolitiken. Om samarbetet med USA skulle avbrytas, menade försvarets representanter, var det möjligt för Sverige att få denna information och materielkomponenterna från andra utländska källor, men detta skulle ”ta längre tid, bli väsentligt mycket dyrare och troligen resultera i sämre kvalitet än i dag”.129

En trend som i början av 1970-talet verkade i riktning för ett fördjupat samarbete på det militärtekniska området var den ökade medvetenhet som fanns i det amerikanska försvarskomplexet om utvecklings- och materielkostnader samt ambitioner att för amerikansk del reducera dessa. En liknande tendens fanns inom den svenska försvarsmakten och här sammanföll de båda ländernas intressen på området. Samarbete med andra länder var för amerikanerna ett sätt att spara pengar. Sverige med sin, för ett litet

128 Promemoria av Håkan Wilkens, 1973-02-28, ”Det militära samarbetet Sverige-USA”, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv. 129 Ibid.

land, synnerligen omfattande och moderna försvarsindustri med därtill hörande forskning, var en lämplig kandidat i sammanhanget. Detta gav fördelar för Sverige hos det amerikanska försvarsetablissemanget trots den svenska kritiken om USA:s Vietnamengagemang och verkade avhållande på tankar om eventuella sanktioner mot det militära samarbetet länderna emellan. Det amerikanska försvarsdepartementets forskningschef Dr. John S. Fosters besök i Sverige den 5

  • 8 maj 1971 var viktigt i sammanhanget. Den amerikanska delegationen under ledning av Foster ansåg efteråt att besöket hade varit lyckat och att det svenska försvaret gjort ett gott intryck. Man var imponerad av såväl bredden som djupet av svensk försvarsteknisk utveckling och tyckte att det var ofattbart att ett land med bara 8 miljoner invånare kunde utveckla en sådan kapacitet på så många områden. Besöket fick som konsekvens ett påtagligt ökat intresse från amerikansk sida för fortsatt utbyte av teknologi.130

I början av år 1976 lämnade försvarsavdelningen vid svenska ambassaden i Washington årsredovisning avseende 1975 och konstaterade rörande annexverksamheten att samtliga nio annex som svenska armén och US Army hade gemensamt varit ”mycket aktiva”. Sju annexresor hade företagits från Sverige till USA och ca 3 − 4 från USA till Sverige under år 1975. Dessa resor krävde i allmänhet speciella förberedelser. Den svenske biträdande arméattachén hade haft regelbunden kontakt med ungefär 15 projektofficerare vid de amerikanska myndigheterna. På flygsidan ansågs verksamheten inom samtliga annex också vara ”mycket aktiva” och 16 resor företogs mellan Sverige och USA, medan endast fyra skedde från USA till Sverige. På samma sätt hade den biträdande flygattachén hade regelbunden kontakt med projektofficerarna inom de flygvapenrelaterade annexen. På den marina sidan hade vissa områden varit ”så gott som vilande” medan andra var ”desto livligare”. Som exempel på de mer aktiva områdena kunde nämnas annexet om motmedel, vilket upprättats år 1975. Inom ubåtsannexet hade pågått ”ett konstant informationsutbyte, framför allt för närvarande vad gällde uppgifter om dykeri, bärgning och räddning”. Utbytet inom robotannexet kunde också förväntas ”öka avsevärt.” I samband med denna årliga genomgång beskrevs

130 Skrivelse från Ståhl till Thunborg, 1971-05-21, dnr. Hbr nr H 7; Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-12-10, dnr. H 010, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2. Se Anteckningar från samtal med Dr. Foster, 1972-01-05, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

attachéavdelningens roll i informationsutbytet med USA och där konstaterades att i denna verksamhet skedde utväxling av skriftlig och muntlig information inom annexen, och kontakten med de amerikanska projektofficeraren. Här slogs fast att annexverksamheten utgjorde en ”mycket väsentlig del av försvarsavdelningens totala verksamhet” och var den ”viktigaste delen av det militärtekniska utbytet.”131

Från år 1977, i och med Carteradministrationens tillträde, vände den positiva trend som skapats i början av 1970-talet, rörande tillgången för svensk del på amerikanska militär högteknologi. De amerikanska myndigheterna intog från och med denna tid en, principiellt sett, mer restriktiv hållning beträffande export av teknologi och tillstånd för licenstillverkning. Detta fick också viss effekt på annexsamarbetet. Inspirationen till denna nya mer restriktiva hållning stod att finna i den s.k. Bucyrapporten132, en amerikansk utredning om USA:s policy och åtgärder för att förhindra att högteknologi fördes ut till östblocket och andra politiskt tveksamma länder. Tankarna i denna rapport hade på initiativ från Carter-administrationen börjat att implementeras inom State och DoD.

Ambitionen bakom den amerikanska rapporten var att söka bevara det amerikanska teknologiska försprånget beträffande forskning, utveckling och produktion av taktiska och strategiska vapen. En konsekvens av detta blev att även Natoländer alltmer sällan fick tillgång till tekniskt underlag vid licenstillverkning ”av i tjänst varande materiel.” De mest avancerade delarna utlämnades överhuvudtaget inte vilket även gällde information om materiel under utveckling. De amerikanska myndigheterna blev således allt mindre benägna att ge sina allierade och mot USA vänligt inställda stater, den modernaste krigsmaterielen utan föredrog att endast släppa äldre och mindre effektiv materiel och utrustning.133 Dessa ökade svårigheter för Sverige på materielsidan och tillhörande informa-

131 Skrivelse från Geijer till C Fst/Att, 1976-02-25, dnr. H 145 A, plus fyra bilagor, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 39. 132 Bucy-rapporten gick formellt under namnet, An Analysis of Export Control of U.S.

Technology. A DoD perspective. A report of the Defence Science Board Task Force. (Chairman

Mr J Free Busy Jr.) On export of U.S. Technology. Office of the Director of Defence Research and Engineering, Washington D.C. (4 February 1976). 133 PM från generalmajor Sven-Olof Olin, 1977-12-02, ”Kortfattad rapport från CHF resa till USA, 1977-11-26

30”, bilaga till Chiffertelegram från Washington, 1977-12-01,

dnr. 82:B 602, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv. Se även Rapport från tjänsteresa av Sven-Olof Olin och Sven-Olof Hökborg, 1977-12-20, dnr. F:F H A7431:50/70, ibid.

tionsutbyte skulle nå sin kulmen under de första åren med Reaganadministrationen.

Ett problem för svensk del var att Bucyrapporten sökte jämställa neutrala länder med kommunistiska länder, trots att man tidigare från amerikansk sida snarare hade jämställt Sverige, mer eller mindre, med Natoländerna. Man kunde dock från svensk sida konstatera att detta inte påverkade försvarshögkvarteret Pentagon som år 1980 vid svenskt högnivåbesök framhöll att Sverige liksom Schweiz och Österrike inte skulle behandlas sämre än Natostaterna ifråga om tillgång till amerikansk teknologi. Detta bekräftades i de fall när svenska behov hade varit viktiga för den nordiska försvarsbalansen, samt i de fall när det svenska försvaret hade något att själva bidraga med (militärtekniskt) som t.ex. i fallen med Draken- och Viggen-projekten. En praktisk konsekvens på flygsidan av denna hårdare linje från amerikanska sida var möjligheten att få tillgång till jaktroboten Sidewinder 9L och information därom. Roboten ansågs inte vara svår att få köpa för Sverige eftersom leverans var planerad först till år 1986, men möjligheterna att tidigt få tillgång till data för en utvärdering av 9L i jämförelse med andra robotar (t.ex. Saabs projekt Rb 72-12) var minimala. Anledningen till detta var att denna robot var tänkt att användas som Natos ”first line” IR-robot och man ville därför inte att dess starka och svaga sidor skulle läcka ut.134

Under Carteradministrationen inträffar alltså ett intressant fenomen. Samtidigt som de svensk-amerikanska politiska relationerna blev allt bättre genom en växande samsyn i frågor som Sydafrikas apartheidpolitik och mänskliga rättigheter, så blev hanteringen av materiel- och annexfrågor mer komplicerad, utan att dock konkret leda till restriktioner. Parallellt med detta börjar också företrädare för svenska myndigheter peka på materielinköpen och det militärtekniska informationsutbytet med USA även innebar att ett beroendeförhållande uppstod. Det konstaterades nu att avtalen från åren 1952 och 1961 gjorde det möjligt för USA att i praktiken lägga sitt veto mot varje svensk vapenexportaffär som innehöll amerikansk materiel eller militärteknisk information grundad på amerikansk teknologi, t.ex. Viggensystemet. En annan paradox i sammanhanget var att samtidigt som man från svensk sida var mån om att få fortsatt tillgång till amerikansk teknologi på lika villkor som Natoländerna, befarade man att amerikanerna skulle säga så

134 Ibid.

offentligt.135 Här spelade vissa neutralitetspolitiska överväganden in.

Om man summerar den utveckling som skett inom annexverksamheten fram till början av 1980-talet sedan den påbörjades efter avtalets undertecknande år 1962 kan man konstatera att det sommaren 1964 fanns tolv annex. Fram till våren 1970 hade antalet utökats till 17, fördelade på nio arméannex, sex marinannex och två flygannex. En rask ökning skedde därefter under en tioårsperiod fram till början av år 1980 då det fanns 31 annex, fjorton på armésidan, tolv inom marinen och fem stycken inom flyget.136 Parallellt med denna kvantitativa ökning vad gäller antalet annex skedde även under perioden en intensifiering av samarbetet inom flera annexområden men också en uppgradering av sekretessklassificeringen av den utbytta informationen. Detta var speciellt markant på den marina sidan, där svenskarna på 1960-talet oftast delgivits information av tämligen ringa värde. En mer detaljerad genomgång av annexsamarbetet och dess utveckling inom de olika försvarsgrenarna följer i avsnitt 7.1.

Även med beaktande av några förseningar och komplikationer i det svensk-amerikanska försvarstekniska samarbetet till följd av Carteradministrationens (1977

  • 1980) försök att begränsa spridning av militärteknologi, utvecklades annexsamarbetet som framgått stadigt och väl från år 1962 fram till 1980. Emellertid drabbades denna samverkan därefter av ett allvarligt bakslag orsakat av Datasaabaffären (se avsnitt 4.7) som kom att skapa betydande svårigheter de närmast följande åren.

Problemen i samband med Datasaab berörde inledningsvis främst materielområdet på flygsidan, snarare än annexsamarbetet generellt eller övriga försvarsgrenar. På armésidan gjorde man i september år 1981 bedömningen att relationerna med US Army var fortsatt goda, dock med vissa smärre undantag. Från amerikansk sida hade man blivit mer noggrann med kriteriet ”need to know” i informationsutbytet med Sverige, vilket lett till en ökad byråkratisering, samtidigt som det fanns en något mer restriktiv hållning i

135 Se t.ex. PM av Leif Leifland, 1978-01-10, ”Två friktionspunkter USA-Sverige”, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv; PM av Bo Johnson, 1978-04-06, ”Svensk export av krigsmateriel med amerikanska komponenter”, HP24/USA, doss. 37, UD:s arkiv; Wachtmeister till Leifland, 1980-04-07, dnr. 255, HP24/USA, doss. 38, UD:s arkiv; samt Leifland till Wachtmeister, 1980-04-23, ibid.. 136 För uppgifter rörande antalet annex i början av 1980 se bilaga ”Militärtekniskt samarbete Sverige-USA”, i PM av Sven Hirdman, 1980-10-30, ”Sekretesskyddssamarbete med USA”, samt sju stycken bilagor, HP24/USA, doss. 39, UD:s arkiv. Noteras bör att i november 1980 tillkom fyra nya marina annex.

överföringen av högteknologi (high technology). Vissa förseningar hade även inträffat rörande enstaka materielärenden (TOW Night Sight).137

Strax efter försvarsminister Caspar Weinbergers Sverigebesök i slutet av oktober 1981 konstaterades från försvarsavdelningen i Washington att amerikanerna nu varken medgav köp eller licenser i de fall det rörde sig om högteknologisk materiel. Detta embargo ansågs vara temporärt och skulle upphöra när man nått en överenskommelse på säkerhetsområdet. En successiv förbättring för svensk del skedde också från sommaren 1982, när avtal om säkerhetsskydd (SÖ 1981:80) och skydd av dubbeltillämpningsteknologi, dvs. civil teknologi som kunde användas för militära ändamål, hade ingåtts mellan länderna.138 Vad gällde annexsamarbetet var situationen något annorlunda. På svensk sida ansåg man att informationsutbytet gav stor utdelning och att det ibland var ”vår räddning i ’frostiga tider’.” Annexverksamheten bedömdes vidare som varande mer skyddad från amerikanskt godtycke och utpressning, till skillnad från t.ex. licenser för flygmotorer, i alla fall så länge Sverige hade något att ge dem i utbyte, vilket vanligtvis var fallet.139 Det enda konkreta problemet var att initiativ till och undertecknande av nya annexavtal blev svåra att genomföra under de mest ansträngda perioderna i samband med Datasaabaffären.

I slutet av mars 1982 inkom försvarsavdelningen i Washington med en analys till FMV om läget på materiel och informationssidan. Förhandlingarna mellan Sverige och USA beträffande skyddet av dubbeltillämpningsteknologin hade dragit ut på tiden men närmade sig nu en lösning. På armésidan kunde man redan märka lättnader i restriktionerna för utbytet medan flygsidan fortfarande hade svårigheter. Representanter från US Army hade under hösten 1981 rekommenderat de svenska attachéerna att ligga lågt

137 Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1981-09-04, plus bilagor, A:P H A915:218/81; och Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1981-09-24, A:P H A915:239/81, Krigsarkivet, Serie F1, FMV, 1981, vol. 30. 138 I samband med Datasaab-affären år 1981 framförde USA en önskan om att det tidigare säkerhetsskyddsavtalet från år 1961 skulle uppdateras och kompletteras. Så skedde också den 23 december 1981, när en ny överenskommelse om sekretesskydd undertecknades (SÖ 1981:80). Därtill fogades även tillämpningsföreskrifter daterad den 16 februari 1982. Utöver dessa avtal träffade länderna, efter amerikanska påstötningar, en underhandsöverenskommelse som syftade till att skydda amerikansk dubbeltillämpningsteknologi (dual-use technology), dvs. civil teknologi som kunde användas för militära ändamål, från att läcka till öststatsländerna. En sådan uppgörelse, det s.k. FMV-arrangemanget, förhandlades fram i maj 1982, under ledning av Ulf Dinkelspiel. Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 139 Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1981-10-30, plus bilaga, A:P H A915:258/81, Krigsarkivet, Serie F1, FMV, 1981, vol. 30.

med nya initiativ, men hade nu uppmanat svenskarna att börja agera igen.140

Inför ett besök av den amerikanska biträdande arméministern till Sverige, konstaterade den biträdande svenska arméattachén i Washington i november 1983 att de problem som tidigare existerat till följd av Datasaab nu hade upphört.141 De säkerhetsavtal man kommit överens om under åren 1981 och 1982 fick som konsekvens att det militärtekniska informationsutbytet nu kunde återgå till normala förhållanden, ett tillstånd som varade under resten av den period som utredningen täcker. Två områden var speciellt prioriterade under denna senare tid nämligen utvecklingsarbetet med JAS-systemet och uppbyggnaden av den svenska ubåtsjaktskapaciteten. Mer härom i avsnitt 7.1.

Utredarens bedömningar

Som framgår ovan har annexsamarbetet med USA stadigt ökat under perioden, till att omfatta allt fler områden av gemensamt intresse för de båda försvarsmakterna. Avtalet mellan Sverige och USA har också fått stå som modell för svenskt militärtekniskt informationsutbyte med andra länder såsom exempelvis Storbritannien, Norge, Frankrike och Schweiz, för att bara nämna några. Denna samarbetsform har visat sig effektiv och framgångsrik, eftersom den eliminerar en stor del av det byråkratiska krångel som var förknippat med utlämnande av hemlig tekniska information, t.ex. i det tidiga samarbetet mellan Sverige och USA före år 1962. Varje utbyte av information skulle då godkännas från fall till fall medan annexverksamheten tillät ett fritt utbyte av information på specifika områden inom ramen för det av regeringen undertecknade avtalet. Utbytesverksamheten hanterades även på låg och ganska avgränsad nivå inom de båda ländernas militära förvaltningar och blev därmed decentraliserad och ofta mer effektiv.

Det är vidare uppenbart att annexverksamheten varit av stort intresse för den svenska försvarsmakten och att den sparat mycket pengar rörande främst utvecklingskostnader för egen materielutveckling. Den har även bidragit till en högre kvalitativ standard

140 Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1982-03-26, A:P H A915:73/82, Krigsarkivet, Serie F1, FMV, 1982, vol. 26. 141 Skrivelse från Lars Bjerde till Jan Anshelm, 1983-11-08, LEDNING H A915:92/83, FMV:s arkiv.

på de svenska försvarsprodukterna. Den svenska krigsmaterielen har således blivit både billigare och bättre. Ett problem var dock att det svenska beroendet av USA ökade i och med att samarbetet blev alltmer omfattande. I takt med att en allt större andel av den svenska försvarsmaterielen innehöll delar eller teknisk data från USA medförde detta i praktiken att den amerikanska regeringen också kunde lägga sitt veto beträffande svenska vapenexportaffärer till tredje land, en export som i sin tur var nödvändig för den svenska försvarsindustrins överlevnad. Exempel på detta fanns rörande försäljningen av Viggen, Robot 70 och annan materiel.

Även om innehållet i det militärtekniska samarbetet av uppenbara sekretesskäl inte kan redovisas helt bör den här lämnade beskrivningen – den första offentliggjorda – ge en god bild av hur omfattande, nära och förtroendefullt det svensk-amerikanska informationsutbytet ifråga om militärteknologi var under de två sista decennierna av det kalla kriget.

Det förhållande att Sverige på grund av sin neutralitetspolitik inte ansåg sig kunna bli medlem av Atlantpakten och Nato, hindrade inte den amerikanska krigsmakten från att med det svenska försvaret utbyta sådan klassificerad och hemlig militärteknisk information som man i vissa fall inte ens var beredd att dela med sig av till Natoallierade. Det är knappast helt en slump att annexverksamheten inleddes under samma period som det anmärkningsvärda riktlinjedokumentet från år 1962 (Guidelines for Policy and Operations - Sweden) utfärdades.

Detta militärtekniska informationsutbyte bör ses som ett av flera sätt att för amerikansk del implementera ambitionerna i riktlinjedokumentet. Ingenting i detta sammanhang tyder på att den svenska försvarsledningen hade någon kännedom om detta dokument. Tvärtom är det intressant att notera att man på sina håll inom försvarsmakten, åtminstone till en början, med hänsyn till alliansfriheten ifrågasatte både den kontraktsbundna karaktären av samarbetet och tendensen att i växande utsträckning till USA dela med sig av hemliga uppgifter ifråga om materiel utveckling etc. Detta föranledde regeringen att betona att informationsutbytet skulle koncentreras till områden som omfattade svenskt förvärv av militär utrustning, materiel eller tjänster. Vid senare utvärdering, år 1972, och i anslutning till arbetet inom studiegruppen i Utrikesdepartementet under ledning av ambassadören Kaj Björk, framhölls från krigsmaktens sida att Sverige i samarbetet fick avsevärt mer information om militärteknologi (70 procent av det totala informa-

tionsflödet) än vad USA fick. Omvänt kan man konstatera att USA exporterade betydligt mer krigsmateriel till Sverige än vad man importerade från svenska tillverkare och kommersiella intressen var därmed troligen en betydande drivkraft i det militärtekniska informationsutbytet.

Vid en samlad bedömning förefaller det emellertid som uppenbart att Sverige hade mycket att vinna på utbytet och att detta i många avseenden bidrog till att avsevärt förbättra det svenska försvarets kvalitet. I annat sammanhang i denna utredning skall närmare diskuteras hur neutralitetspolitikens trovärdighet påverkades av försvarsmaterielsamarbetet med Förenta Staterna, och då i synnerhet av det militärtekniska informationsutbytet. Här skall bara erinras om att i ena vågskålen skall läggas den omfattande förstärkningen av det svenska försvarets kvalitet och i den andra det omfattande beroendet av en stormakt som skapades genom försvarsmateriel och militärteknologisamarbetet och dess betydelse för trovärdigheten i neutralitetsavsikten.

Som en intressant historisk fotnot bör noteras att Sverige år 1971 avböjde den amerikanska inbjudan att medverka i det amerikanska försvarets stora projekt på telekommunikationsområdet och ifråga om databehandling. Som bekant blev det amerikanska försvarets utveckling av databehandlingen det som senare ledde bl.a. till Internet. I efterhand kan hävdas att detta svenska ställningstagande var Sveriges kanske största misstag under det kalla kriget.

4.4. Fallet med Redeye

Frågan om leveranser av den amerikanska luftvärnsroboten Redeye förtjänar en detaljerad beskrivning dels för att robotaffären uppenbarligen utgör ett fall där de diplomatisk-politiska påfrestningarna mellan Sverige och Förenta Staterna inverkar på det militära samarbetet, dels också för att primärmaterialet från amerikanska arkiv ger unik insyn i hur man på amerikansk sida i slutet av 1960-talet värderade det svenska försvarets kapacitet och den svenska säkerhetspolitikens roll i allmänhet. En intressant politisk sidobelysning är att den amerikanske utrikesministern i sitt meddelande i augusti 1968 till den amerikanske försvarsministern vägde in det kommande svenska valet i september 1968 i bedömningen av lämplig tidpunkt för tillkännagivandet av leveransstoppet.

I september 1967 beslutade den svenska regeringen om köp av det amerikanska luftvärnsrobotsystemet Redeye142, senare med svenska beteckningen Robot 69. Redeye var en bärbar luftvärnsrobot med för den tiden unika egenskaper och Sverige var det första land utanför USA att beställa detta vapensystem. Roboten var tänkt att förstärka den svenska arméns luftvärnskapacitet gentemot lågt flygande helikoptrar och lätta attackflygplan som opererade i nära samverkan med fientliga arméstridskrafter, vilket i slutet av 1960-talet ansågs utgöra ett allt större hot mot de svenska armébrigaderna. Den svenska försvarsmakten hade under en längre tid studerat och utvärderat ett flertal olika vapensystem, både svenska och utländska, kanoner såväl som robotar, men slutligen fastnat för detta amerikanska alternativ.143

En kort tid efter det att vapenköpet mellan länderna hade godkänts inträffade två politiska händelser som kom att påverka relationerna mellan Sverige och USA. För det första anordnades i slutet av februari 1968 en Vietnamdemonstration i Stockholm, där Olof Palme hade fångats på bild, promenerande sida vid sida med Nordvietnams Moskvaambassadör. Palme hade även i anslutning till demonstrationen hållit ett tal som innehöll ett antal kritiska formuleringar rörande USA:s krigföring i Sydostasien. Den ame-

142 Robot 69 var ett bärbart enmansbetjänat vapen av engångstyp, som avfyrades från axeln. Roboten vägde 12,2 kg, var 125 cm långt och avsedd att sättas in mot mål upp till en höjd av 2 000 meter, med farter upp till 200 m/s (motsvarande 720 km/h). Den horistonella räckvidden var 4 000 meter. Redeyes målsökare, som utgjordes av en infraröd detektor, var tänkt att låsa på målets värmestrålande delar (jetstrålen, avgasrör, motorhölje etc.). Vapensystemet var vid denna tid världens enda målsökande luftvärnsrobot som kunde bäras och hanteras som ett gevär. De ryska motsvarigheterna var fem till sex gånger tyngre och vida underlägsna det amerikanska systemet. Den svenska försvarsmakten beställde totalt omkring 1080 stycken av Redeye, till ett pris av 44 miljoner svenska kronor. Se Rolf Lindelöf, ”Luftvärnsrobotsystem 69”, i Carl Herlitz (red.), Luftvärnets historia (Militärhistoriska förlaget, 1980), s. 194

203; Hughes to Farley, ”Problem of REDEYE Sales to Sweden”, 1968-03-25,

Records relating to Sweden 1957-1975, Box 3, Lot File 72 D 339, National Archives 2; samt Paul Nitze to Dean Rusk, 1968-07-05, DEF SWE 1967-1969, Box 1625, Central Files, National Archives 2. 143 Rolf Lindelöf, ”Luftvärnsrobotsystem 69”, i Carl Herlitz (red.), Luftvärnets historia (Militärhistoriska förlaget, 1980), s.194-203; och “Luftvärnsrobotsystemet Rb 69 (Redeye)”, 1968-02-14, Kungliga Arméförvaltningen/ Vapenavdelningen/Robotkontoret, inhämtat från FMV Informationsavdelning, 2002-02-06. Den svenska armén började titta på Redeye år 1964 och skrev i september 1966 på ett kontrakt gällande tio stycken missiler för tränings- och utprovningssyften. I början av 1967 överlämnade också amerikanarna konstruktionsritningar på Redeye, som av misstag även innehöll ritningar på känslig infraröd teknologi. Ordern om inköp av cirka 1080 enheter gjordes senare, som nämnts ovan, i september 1967. Se Jane’s Data Search, “General Dynamics FIM-43 Redeye low-altitude surface-to-air missile system”, Jane’s Land-Based Air Defence 1997-1998, date posted 15 april 1997, Internetaddress: www.janes.com, inhämtat 2002-01-28; samt Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957

  • 1975, Box 2, Lot File 72 D 339,

NARA2.

rikanska regeringen reagerade starkt negativt på denna handling av ett svenskt statsråd, och beslöt i protest att kalla hem sin ambassadör, William Heath för konsultationer i Washington.144

Den andra händelsen var det svenska regeringsbeslutet i december 1967 att avskaffa den svenska anpassningen till det västliga teknikkontrollregelverket, Cocom, vilket pågått i hemlighet sedan år 1950. Detta beslut från svensk sida gällde visserligen endast teknik ämnad för civila varor, men kom att kasta en skugga också över handeln med sådana civila produkter vilka också kunde ha en militär användning, s.k. dubbeltillämpningsteknologi. Mot denna bakgrund började man från amerikanskt håll ifrågasätta lämpligheten i att sälja avancerad krigsmateriel till ett land som öppet sympatiserade med motståndarsidan i det krig man förde i Vietnam och som nu formellt inte heller såg sig tvingad att följa de amerikanska teknikexportreglerna, låt vara att det gällde civila varor.145

Många amerikanska politiker och militärer såg faror i att de luftvärnsrobotar man sålt till Sverige skulle kunna hamna hos FNLgerillan eller nordvietnameserna, vilket skulle utgöra ett dödligt hot mot amerikanska helikoptrar och flygplan i Vietnam. Redeye ansågs som det perfekta vapnet för olika gerilla- och terroristgrupper och fick under inga omständigheter komma i orätta händer. Vidare var man från försvarshögkvarteret Pentagons sida orolig för att fler länder i Europa och världen skulle bli intresserade av luftvärnsroboten om Sverige beviljades en order, vilket på sikt skulle öka risken för spridning och läckor. Som en följd av den breda översyn av svensk-amerikanska relationer som gjordes i samband med att ambassadören Heath hemkallades till Washington i mars 1968, (där även företrädare från DoD och den militära ledningen JCS deltog) igångsattes undersökningar tämligen omgående på flera håll inom den amerikanska administrationen för att utröna i vilken mån den svenska försvarsmakten var att lita på i hanteringen av denna luftvärnsrobot. Vidare utredde man vilka konsekvenser ett säljstopp skulle få för relationerna till Sverige och dess försvarsmakt, vilka följdverkningar en svensk order skulle få på andra hugade speku-

144 För en allmän beskrivning av händelserna i februari 1968 se Yngve Möller, Sverige och

Vietnam-kriget: Ett unikt kapitel i svensk utrikespolitik (Tiden, Stockholm, 1992), s. 114

  • 126.

145 För information om Sverige och västlig teknikexportkontroll i detta fall, se Mikael Holmström/Tom von Sivers, Teknik som vapen: USAs Exportkontroll (Ingenjörsförlaget, Stockholm, 1985), s. 41f. och 146f; samt Ulrika Mörth/Bengt Sundelius, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik

Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen (Nerenius

& Santérus förlag, Stockholm, 1998), s. 102.

lanter inom Nato, samt om konsekvenserna av en eventuell spridning av information rörande Redeye.146

Chefen för Bureau of Intelligence and Research vid State Department, Thomas L. Hughes, gjorde, efter inhämtande av underlag från Defense Intelligence Agency (DIA), den generella bedömningen att varken Folkrepubliken Kina eller Sovjetunionen var kapabel att tillverka en motsvarighet till Redeye inom de närmaste åren, även med hjälp av amerikanska data. Vidare skulle ett sådant vapen, i det fall det kunde framställas av nämnda stater, vara betydligt tyngre och mindre effektivt än det amerikanska originalet. Nordvietnam ansågs överhuvudtaget inte kompetent nog att tillverka en luftvärnsmissil av denna typ. På frågan huruvida tekniska data rörande Redeye redan fanns i omlopp utanför USA, konstaterade Hughes att missilens generella karaktär och förmåga var allmänt känt, medan de tekniska ritningarna och mer specifika egenskaper inte hade delgivits utomstående.147 Den svenska försvarsmakten hade redan erhållit 13 luftvärnsrobotar av typen Redeye, av vilka tolv hittills hade använts för övningsskjutning, och han gjorde bedömningen att svenskarna hade tillräcklig teknisk kunskap och information för att tillverka egna liknande luftvärnsmissiler om man så skulle önska.148

Vad gällde den svenska försvarsmaktens pålitlighet slog Hughes fast, bl.a. baserat på samtal med tidigare militärattachéer som tjänstgjort i Stockholm, att militären var pålitlig både politiskt sett och ur säkerhetssynpunkt. Vidare konstaterades att den svenska officerskåren var starkt anti-sovjetisk, anti-kommunistisk och provästlig. Vissa officerare, speciellt inom det svenska flygvapnet, ansåg till och med att Sverige borde ansluta sig till Nato. De övriga,

146 Rörande översynen av svensk-amerikanska relationer under William Heaths konsultationer i Washington, se Ståhl till C Fst, 1968-05-21, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol.23; och Heath to Killop, 26 April 1968, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. De

representanter från det amerikanska försvaret som fanns närvarande vid dessa överläggningar hade argumenterat för att de tekniska informationsavtalen (annexverksamheten) skulle lämnas utanför eventuella åtgärder gentemot den svenska regeringens och detta hade resulterat i att en mer återhållsam linje i förhållande till Sverige i alla fall tillfälligtvis hade avgått med segern. För Pentagons bedömningar av Redeye-affärens konsekvenser, se bl.a. McKillop to Heath, 7 May 1968, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. Några fullständiga samtalsuppteckningar från dessa interna möten om Sverige har inte påträffats i amerikanska arkiv. 147 Uppgifter har påträffats som motbevisar denna bedömning eftersom fullständiga konstruktionsritningar, inklusive den känsliga infraröda detektorn (delvis av misstag), delgetts svenskarna i början av 1967. Se Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. 148 Hughes to Farley, ”Problem of REDEYE Sales to Sweden”, 1968-03-25, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 3, Lot File 72 D 339, National Archives 2.

som stödde den rådande neutralitetspolitiken, gjorde detta av säkerhetspolitiska och militärstrategiska skäl och skilde sig inte från sina Natovänliga kollegor, vad gällde motvilja gentemot Sovjetunionen och den kommunistiska ideologin. Hughes konstaterade vidare att svenska officerare hade etablerat många informella kontakter med sina norska och danska kollegor, och svenska och norska militära enheter genomförde ofta militärövningar i varandras närhet, men på olika sidor landgränsen. Trots allmän värnplikt i svenska försvaret hade det militära ledarskapet följt en princip som exkluderade kommunister från att bli officerare och denna politik, ansåg författaren, hade varit lyckosam. Sverige hade en betydligt starkare militär tradition än sina nordiska grannar och alla icke-kommunistiska partier i landet hade stor respekt för överbefälhavaren och hans funktion. Hughes slog avslutningsvis fast att svenska officerare och regeringstjänstemän utan tvekan var att lita på, vad gällde bevarandet av hemlig information. Wennerströmaffären, som var ett notabelt undantag, hade gjort att svenskarna blivit ännu bättre på att hantera säkerhetsfrågor av denna art. Kritiken mot USA:s Vietnampolitik trodde man inte hade påverkat pålitligheten bland svenska tjänstemän och garanterat inte bland svenska officerare. Ambassadör Heaths hemkallelse hade av svenska regeringsföreträdare bedömts som ett försök till utpressning. Att helt stoppa eller fördröja Redeyeaffären, noterade författaren avslutningsvis, skulle uppfattas på liknande sätt.149

Även ambassadören Heath och hans stab tillfrågades i ärendet rörande försäljningen av de amerikanska luftvärnsmissilerna till Sverige. Heath fastslog i samråd med sina försvarsattachéer, att svenska anklagelser om bristande förtroende för Sveriges försvarsmakt skulle kunna uppkomma om den amerikanska regeringen beslutade sig för att stoppa försäljningen av Redeye till Sverige. Detta skulle troligen också resultera i ”ett känsligt avbrott” i de amerikansk-svenska militära förbindelserna. De nära militära relationer, som utvecklats mellan länderna under de senaste 20 åren, gav ”känslig information” från svenska källor om Warszawapaktens militära kapacitet menade Heath. Rörande möjligheterna att fördröja vidare leveranser av Redeye, gjordes bedömningen att försäljningen skulle kunna skjutas upp i högst ett år, om sådana ambitioner fanns, genom att skylla på förseningar i produktions- och administrationsprocessen. På frågan huruvida Sverige hade möjlig-

149 Ibid.

het att själv tillverka en liknande missil, gavs det klara svaret ”ja”. Det var dock troligt att detta skulle bli en alltför dyr affär och äventyra inköpen och produktionen av Viggen, Stridsvagn S och uppgraderade Hawkmissiler. Vidare konstaterades att tolv redan hade levererats150 varav tre hade varit bestyckade med skarpa stridsspetsar. För det fjärde, på frågan om ett säljstopp skulle kunna spilla över till den politiska sfären, gjordes bedömningen att så var möjligt. En aktion av detta slag skulle troligen utnyttjas av antiamerikanska krafter för att skada USA, menade Heath, och detta gällde även kritiska socialdemokrater och liberaler på vänsterkanten. Slutligen, huruvida ett säljstopp skulle inverka menligt på det svenska försvarets kapacitet, ansåg man på den amerikanska ambassaden att så förmodligen till viss del skulle ske. En debatt om svensk-amerikansk krigmaterielsamarbete skulle med all sannolikhet ta vid och därmed riskera framtida vapenförsäljningar till Sverige. Vidare, om svenskarna nekades dessa vapen, noterade den amerikanska Stockholmsambassadören, skulle man antagligen köpa en liknande brittisk luftvärnsmissil istället. Många faktorer talade alltså, enligt Heath, emot en fördröjning eller ett stopp av affären.151

Den svenska beställningen av Redeye fortsatte under våren och försommaren att värderas på olika håll inom den amerikanska administrationen och svenskarnas försök att hålla tidsramen för leverans stötte snart på nya problem. En särskild underhållsstudie av luftvärnsmissilen som godkänts av US Army i en relativt snabb säkerhetsgranskning, blev under våren liggande hos State Department i sex veckor innan exportlicens, efter påstötningar från svensk sida, slutligen kunde beviljas den 13 maj 1968. Den amerikanska tveksamheten vad gällde export av Redeye, men även dess orsaker, började nu också läcka till svenska representanter i Washington, via ”absolut säkra källor” i Department of Defense och US Army Materiel Command. Den svenske arméattachén Carl Gustaf Ståhl kunde i sin rapportering hem till försvarsstabschefen tämligen omgående koppla denna attitydförändring vad gällde Redeye, till den kritik som svenska regeringsföreträdare den senaste tiden givit uttryck för i Vietnamfrågan, samt den oro som troligen fanns hos

150 Uppgifterna rörande antalet Redeye-missiler som år 1968 redan levererats till Sverige varierar. Vissa uppger 12 stycken medan andra säger 13 stycken. Det exakta antalet torde dock sakna betydelse för denna diskussion. 151 Heath to McKillop, 20 May 1968, Records relating to Sweden 1957

  • 1975, Box 2, Lot

File 72 D 339, National Archives 2.

den amerikanska militären för att vapen av denna typ152, om vidare export inte stoppades, skulle kunna hamna i händerna på FNLgerillan. Eftersom Sverige också var det enda land som hittills fått tillstånd att köpa Redeyesystemet, förutom en mindre order till Australien, ansågs det från amerikansk sida önskade exportstoppet vara främst riktat mot Sverige. Vad gällde underhållsstudien som fastnat i State Department hade, enligt Ståhls amerikanska källor, det slutliga frisläppandet skett först efter påstötningar från vissa tjänstemän och militärer inom Department of Defense och Department of the Army. Det tillfälliga ”Redeyeembargot” hade slutligen också visat sig vid en incident där en svensk besökare i USA från Kungliga Arméförvaltningen (senare FMV-A), under våren nekats tillträde till Fort Bliss, där vederbörande planerat att föra en diskussion om utgivning av böcker och reglementen för Redeye.153

Det slutliga frisläppandet av ovan nämnda underhållsstudie visade trots allt att förespråkarna för en export till Sverige inom den amerikanska administrationen i alla fall för tillfället hade övertaget. Detta skulle dock snabbt förändras. I början av juli 1968 presenterade JCS sitt utlåtande rörande en försäljning av Redeye till Sverige, som utförts på begäran av Department of Defense. I sina rekommendationer föreslog man att Sveriges beviljade inköpsorder av amerikanska luftvärnsmissiler av typen Redeye skulle sägas upp [be cancelled], att ingen vidare export av detta vapensystem skulle genomföras under den tid som USA var involverat i Vietnamkonflikten, samt slutligen att ett speciellt undantag skulle göras i fallet Australien och att denna transaktion måste skötas diskret. Dessa rekommendationer var en bekräftelse på en tidigare begäran från generalen Westmoreland (fr.o.m. den 1 juli 1968 nyutnämnd till US Chief of US Army Staff) och från chefen för den amerikanska Stillahavsflottan om att stoppa exporten av Redeyesystemet för att undvika att dessa vapen kom i fiendens händer, något som skulle kunna hota lågt flygande plan och helikoptrar i Vietnam. Paul Nitze, Deputy Secretary of Defense, som tillskrev utrikesminister Dean Rusk i frågan om JCS:s

152 Vapensystem som förutom Redeye ansågs som ”känsliga” av den amerikanska regeringen var Chaparral, SAM-D och Night Vision Equipment. Således fanns en tyngdpunkt på luftvärnsvapen. Se Skrivelse från Ståhl till Edborg (FMV), ”Redeye – leveranser”, 1968-09-18, dnr. Hbr nr H 1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, Vol. 23. 153 Ståhl till C Fst, 1968-05-21, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol. 23.

rekommendationer, medgav att ett sådant beslut skulle innebära delikata politiska problem, men att nationens säkerhet i detta fall enligt Nitze, måste anses som viktigare än eventuella komplikationer i relationerna med Sverige.154

I efterföljande svar några veckor senare från Rusk till Clark Clifford, den amerikanske försvarsministern, samtyckte den amerikanske utrikesministern till Pentagons rekommendationer vad gällde annullering av Redeyeaffären till Sverige. Rusk hade dock, efter konsultationer inom State Department och med ambassadör Heath i Stockholm, vissa förslag rörande formerna för hur detta ärende skulle hanteras i förhållande till svenskarna. Först rekommenderade han att ett tillkännagivande skulle skjutas fram, till efter det svenska riksdagsvalet som skulle äga rum den 15 september. För det andra ansåg Rusk, borde det ske via militära kanaler (DoD channels). Vidare hoppades han att orsakerna till säljstoppet skulle formuleras på så sätt att svenskarna inte fick intrycket att det var riktat endast mot dem, utan att försäljningen av Redeye skulle stoppas också till andra länder, med undantag av Australien som pressades av amerikanerna att slutföra sin affär bestående av ca 200 missiler innan den 15 september, dvs. innan svenskarna skulle underrättas. Slutligen föreslog han att amerikanska tjänstemän personligen skulle hantera frågan med australienska och svenska militärattachéer i Washington D.C. Det var således önskvärt att frågan sköttes informellt och inte kom till allmänhetens kännedom.155

På svensk sida intensifierade man ansträngningarna för att få loss de kontrakterade luftvärnsrobotarna och amerikanernas tydliga önskan att stoppa affären ledde snart till att nya problem uppstod. I september 1967, då avtalet ursprungligen skrivits under, hade parterna bestämt att robotarna skulle levereras under perioden april − september 1969 och ambitionen från svenskarnas sida var nu därför att om möjligt tidigarelägga en stor del av denna överföring till Sverige. Men när den svenske arméattachén Carl-Gustaf Ståhl i september 1968 var på besök vid US Army Material Command i syfte att låna övningsversionen av Redeye, meddelades att frågan inte längre var ”förvaltningsteknisk utan politisk” och man hänvisade till det amerikanska försvarsdepartementet. Vid ett möte

154 Nitze to Rusk, 5 July 1968, DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, RG 59,

National Archives 2. 155 Rusk to Clifford, 3 August 1968, DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, RG 59,

National Archives 2.

den 25 september med representanter från DoD fick den svenske arméattachén beskedet att Redeyeaffären med Sverige var i fara och detta på grund av hänsyn till ”national security”. För tillfället kunde man dock inte redogöra för några detaljer. Ståhl framhöll för svensk del den ”ytterst besvärande situation” som skulle uppstå för det svenska försvaret om ett sådant beslut verkställdes och i synnerhet vid en så känslig tidpunkt i det militärpolitiska läget i Europa (läs: invasionen av Tjeckoslovakien). Representanterna för DoD förklarade då att frågan fortfarande var under beredning och att några definitiva beslut om den slutgiltiga hanteringen ännu inte fastslagits. Ståhl lovade å sin sida att inte göra några nya framställningar som skulle kunna ”störa en omprövning av beslutet” och att avvakta med sin rapportering till Stockholm ett antal veckor för att invänta utgången av denna beredningsprocess.156

Några veckor senare, den 18 oktober, meddelade utrikesminister Rusk försvarsminister Clifford att deras båda staber nu internt hade enats om en procedur för att hantera frågan. DoD skulle enligt denna uppgörelse meddela den svenske militärattachén att försäljningen av Redeye hade ställts in, att detta formellt orsakats av att den amerikanska armén behövde alla befintliga missiler för eget behov, men att det informellt (on a classified basis) hade att göra med att försäljningen av Redeye hade blivit ”militarily unacceptable” och att inga nya leveranser kunde ske så länge kriget i Sydostasien pågick. Svenskarna gavs därefter två alternativ: Att omgående avbryta affären utan kostnad för Sverige eller att förvara luftvärnsmissilerna i USA i väntan på att leverans kunde ske (until such time as delivery can be made). Den 24 oktober kallades Ståhl till ett sammanträde i DoD där man från amerikansk sida relativt detaljerat beskrev de beslut som tagits av regeringen och de alternativ som stod svenskarna till buds.157

De amerikanska representanterna läste vid detta möte högt från brevet som Rusk skrivit till Clifford den 18 oktober klassificerat TOP SECRET, där man enligt Ståhl konstaterade att ”beslutet att t.v. inte leverera Redeye sammanhänger helt med kriget i Vietnam och är inte riktat mot Sverige. Om vid tidpunkten då leverans enligt kontraktet skall påbörjas, krigshandlingar inte längre äger

156 Skrivelse (KH) från A.att. till FMV-A, 1968-10-29, dnr. H810, HP 24/USA, UD:s Arkiv; och Washington to Stockholm, 27 September 1968, no. 246077, DEF SWE 1967

1969,

Box 1625, Central Files, RG 59, National Archives 2. FMV informerades om Ståhls samtal med amerikanska företrädare redan i slutet av september. 157 Rusk to Clifford, 18 October 1968; och Washington to Stockholm, 28 October 1968, nr. 262453, båda i DEF SWE 1967-1969, Box 1625, Central Files, RG 59, NARA 2.

rum i Vietnam, kommer leverans att äga rum utan dröjsmål. Om kriget alltjämt pågår som nu kommer amerikanska staten att utan kostnad för Sverige förrådsställa de svenska robotarna efterhand som de levereras från fabrik, beredd att på kort varsel överföra dem till Sverige.” I anslutning till detta gjordes också vissa andra klarlägganden, bland annat att det för tillfället var sannolikt att kriget i Vietnam troligen kommit till en lösning tills i april 1969 och att riskerna för att leveranserna skulle försenas ansågs vara små. Man tillade också att om situationen i Europa skulle försämras i ett läge då robotarna var förrådsställda i USA, och Sverige ansåg sig behöva dem för att garantera sin försvarsberedskap, skulle man ”med all sannolikhet omedelbart” släppa dessa även om kriget i Vietnam pågick. Man avsåg vidare att ge General Dynamics tillstånd att överlämna de av svenskarna begärda utredningar som rörde underhåll och service samt för viss underhållsutrustning. Av Sverige begärda trainers (övningsvapen) skulle också överlämnas. Således skulle eventuella förseningar endast omfatta själva stridsrobotarna. Man nämnde slutligen återigen att detta beslut inte var riktat mot Sverige och att endast Australien fått ett mindre undantag med ett begränsat antal stridsrobotar för träningssyften.158

Den svenske arméattachén Ståhl sade sig vara nöjd med hanteringen av frågan och synnerligen tacksam för de beslut som tagits. Han konstaterade i sin rapportering hem till Stockholm att Sverige efter omständigheterna fick antas ha uppnått en ”godtagbar lösning” på frågan om Redeye, och att stora ansträngningar hade gjorts från amerikansk sida att tillgodose svenska intressen i en för USA svår situation. Vidare fanns risken, menade den svenske attachén, att USA, om Sverige inte godtog denna lösning, troligen skulle säga upp kontraktet helt och hållet. Denna bedömning biträddes av ambassadör de Besche. Frågan övergick nu till den svenska regeringen samt företrädare för försvarsmakten som hade att ta ställning till hur ärendet skulle hanteras och hur Sverige skulle svara på de amerikanska besluten om Redeyeaffären.159

Den 19 november 1968 behandlades frågan om Redeye i Stockholm där den allmänna linjen var att man för närvarande skulle fullfölja affären från svensk sida och avvakta om ändringar av något

158 Skrivelse (KH) från A.att. till FMV-A, 1968-10-29, dnr. H810, HP 24/USA, UD:s Arkiv. För en sammanfattande redogörelse av dessa förhållanden se Skrivelse från Ståhl till FMV, 1968-11-12, dnr. H 50-1205/UDY, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol. 23. 159 Skrivelse (KH) från A.att. till FMV-A, 1968-10-29, dnr. H810, HP 24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv.

slag skulle inträffa under våren. Om affären skulle brytas, så skulle den brytas av USA och inte av Sverige.160 Vid mötet konstaterade försvarsminister Sven Andersson att man inte kunde göra annat än att ”acceptera läget som det var" och att det inte förelåg några ekonomiska risker. Han ansåg vidare att amerikanerna var ”hyggliga” och att man fick ”akta sig för att få frågan politiskt infiltrerad.” Därmed var det klokast om FMV även i fortsättningen fick handlägga frågan själv eftersom man, enligt Andersson, var ”rätt instans” för detta ärende. I ett efterföljande möte samma dag diskuterade statssekreteraren vid Försvarsdepartementet, Sven Göran Olhede, och representanter från FMV, samt Ståhl, hur man skulle agera i det fall robotarna inte levererades enligt planerna, den 1 oktober 1969. Det fanns planer på att försöka övertyga US Army om att det svenska försvaret var kapabel att förrådsställa materiel med hög skyddsgrad161,med andra ord Redeyesystemet, bl.a. genom förslag om friliggande förråd. Vidare fanns tanken att man senare under våren 1969, i samtal med Pentagon, skulle föra fram kravet att den svenska försvarsmakten inte kunde godta ett definitivt exportstopp av Redeye på grund av beredskapsskäl. Slutligen bestämde man, i det fall kriget i Vietnam fortfarande pågick och den svenska armén inte fick sina luftvärnsrobotar i tid, att skylla på ”leveransförseningar”, snarare än att redovisa de verkliga orsakerna till dröjsmålet. Besluten förankrades även inom Utrikesdepartementet.162

Den 2 december informerade Ståhl sina amerikanska kontakter vid DoD om vad som framkommit vid mötena i Stockholm. Han konstaterade att den svenska regeringen ansåg att den föreslagna lösningen om att hålla kontraktet flytande till vidare var rimlig, men att Försvarsdepartementet hoppades att man inte skulle be-

160 Skrivelse från Synnergren till Jödahl, 1968-11-19, dnr. Hbr nr. 318/68, HP 24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv. 161 Dåvarande Försvarsstabschefen Stig Synnergren har senare i intervju med Neutralitetspolitikkommissionen (SOU 1994:11) sagt att amerikanarna, i samband med att de gjorde ett undantag för svenskarna vad gällde exportstopp på Redeye, ställde krav på att årligen få inventera lagren, för att vara säkra på att vi inte hade sålt eller gjort oss av med några robotar på ett otillbörligt sätt. Detta krav godkändes också av regeringen. Intervju med Stig Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv. 162 Promemorian ”PM angående Redeye”, stämplat Chefen Försvarsstaben, 1968-11-18, låg till grund för de möten som skedde följande dag i ärendet. Referenser till vad som avhandlades den 19 november 1968 finns att tillgå i ”Anteckningar från sammanträde hos C FMV-A 19/11 1968 ang. Redeye”, dnr. 50-1205/UDY. Båda dokumenten kommer från Krigsarkiven, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, Vol.23. Briefingen som de amerikanska DoD-representanterna fick av Ståhl efter novembermötet finns att tillgå i Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2.

höva förrådsställa luftvärnsmissilerna i USA, vilket kunde skapa en besvärlig situation för svenskarna. Ståhl noterade vidare att den svenska regeringen nu bestämt att det amerikanska beslutet om Redeye skulle klassificeras som kvalificerat hemligt och DoD lovade att göra detsamma. Den svenske representanten utryckte slutligen det stora behovet av de tio övningsvapen som enligt tidigare överenskommelse skulle levereras i april 1969.163

Medan den svenska försvarsmakten hade ambitionen att under år 1969 hålla en låg profil i frågan och diskret arbeta via representanter från FMV och den svenska arméattachén i Washington, Carl-Gustaf Ståhl, i syfte att förmå amerikanerna att släppa Redeyerobotar till Sverige, skulle ett antal politiska händelser inverka menligt på försöken att lösa problemen. I januari 1969 tillkännagav den svenska regeringen sitt beslut att upprätta diplomatiska förbindelser med Nordvietnam, vilket skapade åtskillig irritation bland politiker i Washington och militärerna i Pentagon. I anslutning till detta hade även svenska politiker beslutat att utöka representationen i Havanna, vilket inte heller uppfattades som en USA-vänlig handling. Detta föranledde samtliga försvarsgrenar inom Pentagon, och framför allt US Navy, att dryfta frågan huruvida tiden var mogen att frysa ner förbindelserna med Sverige, vilket även skulle inkludera ett stopp för alla materielleveranser. En källa inom State Department skulle ha framfört till diplomater vid den svenska ambassaden, att om erkännandet av Hanoi hade kommit innan det amerikanska regeringsbeslutet den 18 oktober, hade Sverige aldrig fått behålla Redeyekontraktet. Nu stod situationen och vägde huruvida slutleveransen av roboten skulle kunna genomföras. Till Sveriges fördel arbetade tveklöst det faktum att vårt land inte var en prioriterad fråga för den nya Nixonadministrationen, även om ett visst tryck att se över relationerna med Sverige säkerligen skulle uppstå på sikt. Ståhl uppmanades därför lite skämtsamt av kollegor vid DoD att ”så fort som möjligt ta hem den materiel som redan var kontrakterad.”164

Under våren inträffade ytterligare problem rörande kontraktet med Redeye. Bland annat presenterade amerikanerna ett reviderat kontraktsförslag som stipulerade att simulatorer inte kunde leve-

163 Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. 164 Skrivelse från Ståhl till C Fst, plus bilaga, 1969-01-31, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. Rörande källan från State Department se, Skrivelse från Ståhl till Hans Edborg, 1969-03-11, dnr. Hbr nr H 1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34.

reras förrän tidigast vid årsskiftet, då tio blev tillgängliga. Resten kunde sedan levereras i slutet av juni 1970. Denna försening var dock inte föranledd av politiska ingripanden utan berodde sannolikt på fördröjningar i produktionen hos General Dynamics i Pomona, Kalifornien.165 Allvarligare för svenska intressen var emellertid att en inflytelserik kongressledamot, en republikan från Kalifornien vid namn Glenard Paul Lipscomb, intresserat sig för fallet med de svenska luftvärnsmissilerna. Denne hade via informationsläckor från fabriken i Pomona erfarit att leveranser av övningsvapen till Sverige var planerade. Eftersom Richard Nixon nu hade erövrat makten i Vita Huset ökade också möjligheten för Sverigekritiska republikaner som Lipscomb att påverka amerikanska regeringsbeslut i fallet Redeye.166

I början av mars 1969 skrev Lipscomb brev till både Secretary of State William P. Rogers och Secretary of Defense Melvin R. Laird, där han krävde att affären med Sverige rörande Redeye skulle avbrytas. Han menade att den amerikanska missilen var ett känsligt vapen som riskerade att komma i fientliga händer (Vietcong, Nordvietnam) via Sverige. Det svenska beslutet att lätta på teknikexportkontrollen och erkännandet av Nordvietnam, samt det faktum att USA offentligt gjort klart att det svenska erkännandet inte gagnade strävandena efter fred i Sydostasien, var anledningar som fick honom att yrka på att all försäljning av Redeyemissiler till Sverige skulle stoppas.167

I brevsvaret från det amerikanska utrikesdepartementet, efter samordning med DoD, fann man, trots de senaste svenska besluten till vilka den amerikanska regeringen förhållit sig negativ, att den svenska exportkontrollen när det gällde vapen- och krigsmateriel bedömdes som mycket restriktiv. Det fanns sålunda inga indikationer som tydde på att Sverige hade exporterat krigsmateriel till

165 Ståhl till FMV, 1969-03-18, dnr. H 50-1205/UDY, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. 166 Promemoria från Ståhl, 1969-04-18, dnr. H 50-1205/UDY, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29 167 Lipscomb to Laird, 6 March 1969, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2; och Lipscomb to Rogers, 6 March 1969, DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, National Archives 2. Lipscomb hade även skickat ett brev till Secretary of Commerce Smith, daterat den 10 januari 1969 där han förhört sig huruvida export av känsliga amerikanska varor och överföring av teknisk data hade skett till Nordvietnam. Han hade då fått till svar att handeln mellan Sverige och Nordvietnam var minimal (38.600 US dollars under de första nio månaderna 1968) och att det inte förelåg någon risk för att icke tillåtna varor eller tekniska data skulle exporteras till Hanoi. Nehmer to Lipscomb, 23 februari 1969, Records relating to Sweden 1957
  • 1975, Box 2,

Lot File 72 D 339, National Archives 2.

Nordvietnam och man var fast övertygad om att den svenska regeringen inte skulle missbruka hanteringen av sina Redeyemissiler. Tvärtom var man noga med att påpeka att ett starkt svenskt försvar, vilket krävde export av amerikanska vapen och teknologi till Sverige, var betydelsefullt för USA. Sammantaget var därför uppfattningen i State Department att fortsatt vapenexport till Sverige, med beaktande av säkerhetsmässiga aspekter, gynnade de övergripande amerikanska intressena. Inget antyddes i svaret om de beslut som tagits angående det under hösten överenskomna leveransstoppet. Det amerikanska försvarsdepartementets svar var mer specifikt hållet och poängterade att beslutet att tillåta export av Redeye till Sverige ursprungligen hade tagits gemensamt av State och DoD i syfte att främja Förenta Staternas politiska, militära och ekonomiska mål i en känslig och strategiskt viktig del av den fria världen. Efter vidare studier i frågan hade man dock av säkerhetsskäl kommit fram till att leverans under rådande omständigheter inte var möjlig och att den svenska regeringen hade accepterat detta. Avslutningsvis konstaterade man att vidare diskussioner i ämnet av sekretesskäl endast kunde göras muntligen.168

Enligt uppgifter som Ståhl inhämtat från sina amerikanska kontakter strax efteråt i mitten av april bedömde man att problemen med Lipscomb skulle vara avklarade. Några veckor senare fick emellertid Ståhl av samma källa som tidigare reda på att den republikanske kongressledamoten ännu inte givit upp och att han via kontakter i General Dynamics (GD) i Pomona erhållit kopior på korrespondensen mellan FMV och det amerikanska företaget GD, rörande underhållsutrustning för Redeye avsedd för Sverige. DoD arbetade för högtryck med hur man på bästa sätt skulle kunna ”neutralisera” Lipscomb och hans anhängare i den amerikanska kongressen.169

I början av sommaren 1969 rapporterade den svenske arméattachen att han sedan januari ”arbetat i uppförsbacke när det gäller våra svensk-amerikanska affärer.” Antalet Vietnamveteraner sades ha ökat i den amerikanska försvarsledningen, vilket inte förbättrat uppfattningen om Sverige. Redeyeaffären hade därvid tjänat som en ”betydelsefull barometer” för att kontrollera stämningarna. De

168 Macomber (State) to Lipscomb, 27 March 1969; and Nutter (DoD) to Lipscomb, 26 March 1969, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National

Archives 2. 169 Promemoria från Ståhl, 1969-04-18, dnr. H 50-1205/UDY; och Skrivelse från Ståhl till FMV, 1969-05-06, dnr. H 50-1205/Underhåll, båda i Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29.

Sverigevänliga krafterna inom Pentagon kämpade mot ett allt starkare motstånd. Försök att stjälpa uppgörelsen om Redeye sedan den svenska regeringen beslutat att erkänna Hanoi, hade gjorts ett flertal gånger av kongressmän såväl som av högt uppsatta chefer inom DoD och det militära etablissemanget. Generalen Westmoreland har dock troget stått fast vid överenskommelsen från oktober 1968 rörande ett svenskt undantag och kunde numera ”ironiskt nog” räknas som ”en av våra försvarare.” Ståhl berättade vidare att han samma dag som rapporten skrevs, blivit informerad av sina kontakter inom DoD att Sverige återigen var ”illa ute” och att ”starka krafter” var igång för att riva upp oktoberbeslutet. Den svenska försvarsmaktens främsta tillskyndare i detta sammanhang var enligt Ståhl, generalen Earle G. Wheeler. Ståhl föreslog i detta läge att försvarsstabschefen Stig Synnergren skulle göra ett inofficiellt besök till USA för att diskutera svensk-amerikanska problem med Wheeler (men officiellt för att besöka sin dotter).170Ett besök genomfördes också senare i november 1969.171

Under sommaren fortsatte den svenska ambassadens försvarsavdelning att rapportera om handläggningsläget gällande Redeye. Man konstaterade att bakgrunden till svårigheterna med nämnda luftvärnsrobot var att de allmänt försämrade relationerna Sverige-USA, samt i synnerhet det svenska erkännandet av Nordvietnam, hade fått till följd att kretsar inom kongressen börjat intressera sig för svenska krigsmaterielinköp i USA. Denna grupp ansåg att Sverige inte längre var pålitligt från amerikansk synpunkt och att allvarlig risk fanns för att Redeyesystemet skulle kunna komma att utlämnas till amerikanarnas motståndare, dvs. FNL och Nordvietnam. DoD hade dock försvarat överenskommelsen som träffats

170 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-06-10, dnr. Hbr nr H 9, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34. 171 Försvarsstabschefen Synnergren genomförde ett längre besök i USA, 6

18 november

1969, och träffade då bland annat chefen för J-3 (Operations) Joint Staff, generallöjtnant John W. Vogt, Commander-in-Chief TAC general Momeyer och Commander-in-Chief SAC, general Holloway. För vidare information se samtalsuppteckningar över dessa möten i Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-11-25, H810, bilagor, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol.6. Dessa uppteckningar innehåller dock ingenting rörande Redeye, utan uppehåller sig främst vid operativa aspekter av kriget i Vietnam. Se också intervjun med Synnergren i Enn Kokk, Vitbok

Militärens hemliga nätverk i arbetar-

rörelsen (Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2001), s. 467. ”Synnergren säger, att han i flera omgångar har vistats i USA och skaffat sig erfarenheter. I stort sett var umgänget med den amerikanska militären problemfritt, men just i samband med en del vapenaffärer uppstod det vid några tillfällen trassel. Han erinrar sig ett tillfälle, då han hade förhandlat sig till ett köp av en robot med namnet Redeye: Leveransen hade redan kommit till New Yorks hamn, då den stoppades. Synnergren betecknar detta stoppbeslut som ’politiskt’. Efter en del förhandlande lyckades han ändå förmå amerikanarna att fullfölja leveransen.”

med FMV hösten 1968 och hävdat att det inte fanns någon grund för misstankarna mot Sverige. Oron hos vissa kongressledamöter hade dock tvingat fram ett avbrott i förhandlingarna mellan FMV och GD i Pomona. Frågan var också varför Sverige skulle få köpa ett vapensystem som inte ens Natoländerna hade tillgång till. Ståhl beskriver vidare hur de nya tjänstemännen i Nixonadministrationen var uppenbart mindre sympatiskt inställda till Sverige och att han aldrig under sina tre år i Washington stött på en sådan ”relativt stark antisvensk stämning”. Åsikterna rörande Sverige i JCS hade dock inte förändrats och där såg man det som ett amerikanskt intresse att bibehålla goda förbindelser med Sverige. En annullering av Redeyeköpet skulle motverka ett sådant syfte. Kompromissen från hösten 1968 hade således stöd av generalerna Westmoreland och Wheeler, även om de båda skilde sig något åt vad gällde viljan att leverera stridsrobotar så länge kriget i Vietnam pågick.172

I oktober år 1969 uppstod nya problem i hanteringen av Redeyeaffären i och med ett uttalande av utrikesminister Torsten Nilsson på den socialdemokratiska partikongressen angående bistånd till Nordvietnam. Det politiska läget var nu så känsligt att leveranser av stridsrobotarna, enligt US Army, var i allvarlig fara, även om Ståhl hade indikationer från andra håll som tydde på att beslutet inte var oåterkalleligt för evigt. Risken fanns dock hela tiden att motståndare i Kongressen skulle ta upp frågan om ett exportstopp av Redeye. Ingen hade några illusioner om att Nixon och hans medarbetare, i en sådan situation, skulle kämpa emot för Sveriges skull. DoD avrådde också till vidare bestämt från att svensk personal skulle besöka tillverkaren i Pomona, i syfte att skynda på leveranserna av luftvärnsmissilerna. Ståhl ansåg därför att Sveriges intressen för tillfället tjänades bäst genom att ligga lågt. Den 1 oktober 1969 hade emellertid samtliga övningsvapen levererats planenligt och i december skulle samtliga 45 simulatorer vara på plats i Sverige.173

I det känsliga läge som uppstått hösten 1969, på grund av biståndet till Nordvietnam, blev ett antal besök från svenska företrädare en avgörande orsak till att problemen kunde lösas och affären slutföras. För det första besökte riksdagens utrikesutskott Washington den 18 − 21 oktober och utskottets ordförande Arne

172 Skrivelse från Ståhl till FMV, 1969-06-24, dnr. H 50-1205/Underhåll, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. 173 Skrivelse från Ståhl till FMV, 1969-10-14, dnr. H 50-1205/UDY; och skrivelse från Ståhl till FMV, 1969-10-28, dnr. H 50-1205/Allm, båda i Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29.

Geijer kunde genom sina goda kontakter med amerikanska företrädare, både fackliga och politiska, stillat den oro som fanns rörande den svenska neutralitetspolitikens framtida vägval.174 För det andra, engagerade sig den svenske industrimannen Marcus Wallenberg i fallet och gjorde ett antal resor till USA i syfte att försöka blidka amerikanerna i deras motstånd till en export av Redeye till Sverige.175 För det tredje företog sig försvarsstabschefen Stig Synnergren en längre resa till Washington i november, där han träffade en lång rad höga militärer i bl.a. JCS, ett besök som enligt Ståhl var ”ytterst värdefullt” för svenska intressen. Synnergren skall till och med enligt egen utsago ha blivit instruerad av statsminister Olof Palme att vidmakthålla ett gott samarbete med amerikanerna på försvarssidan eftersom Palme själv hade politiska gräl med Washington.176

Men det var inte bara de insatser som gjordes av ovan nämnda personer som slutligen fick den amerikanska regeringen att i slutet av januari 1970 ta beslutet att ”snarast möjligt” släppa stridsladdade robotar av typen Redeye för leverans till Sverige. En starkt bidragande orsak var utan tvekan de garantier som den svenska försvarsmakten utställde rörande förvaringen av robotarna i Sverige. Amerikanerna gavs möjlighet att årligen om de så önskade, kontrollera hur många robotar som förbrukats och viktigast av allt, att inga vapen kom i orätta händer. En sådan amerikansk säker-

174 Vad gäller Arne Geijers resa till Washington hösten 1969 se, Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 194f. Vid utrikesutskottets besök i Washington ställdes frågor rörande leveransläget för Redeye. Utskottsmedlemmarna meddelades då att ”leveranserna hittills skett i stort sett enligt kontrakt och att utbildningen i Sverige därför tills vidare har kunnat genomföras planenligt. Frågan om slutleverans är ännu ej löst.” De svenska riksdagsledamöterna visade sig nöjda med denna information. För denna beskrivning se Skrivelse från Ståhl till C Fst/Sekt 2 (Ingvar Selander), 1969-10-21, dnr. H 910, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. 175 Intervju med Stig Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv. 176 Brev från Ståhl till Synnergren, 1970-02-17, dnr. Hbr nr H1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. Ståhl var till och med övertygad om att det i allt väsentligt var Geijer och Synnergren som återställde förtroendet för fastheten i den svenska neutralitetspolitiken. Rörande Synnergrens resor till USA för att hjälpa till i upphandlingen av Redeye, och Palmes direktiv till densamme, se intervju med Stig Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv. Det direkta citatet från intervjun lyder: ”vi hade köpt ’Redeye’, den här roboten som kan skjuta på flygplan på några tusen meters höjd. Då var amerikanerna noga med under Vietnamkriget att de där fick icke lämna Amerika. För fick de hand om de här i Vietnam skulle de skjuta ner deras helikoptrar. Och det enda land som fick ’Redeye’ det var Sverige. Och det var Marcus Wallenberg och jag som i olika omgångar for över till Amerika och (ohörbart) med då ställdes ju ett krav från amerikanarna, nämligen att de skulle årligen få inventera lagren, att vi inte hade sålt eller gjort oss av med mera än vad vi hade… Och det gick svenska regeringen med på. Och dessutom, det är den enda gången jag har fått direktiv ifrån regeringen, så sa Palme: Nu när jag bråkar med amerikanerna, se för Guds skull till att vi har gott samarbete med amerikanerna på försvaret i alla fall.”

hetskontroll skedde på svensk mark under år 1972. När affären med Redeye väl var klar skickade Sveriges överbefälhavare Torsten Rapp omgående ett tackbrev till generalen Wheeler för dennes personliga insatser för att den amerikanska luftvärnsmissilen nu hade blivit tillgänglig för den svenska armén. Rapp försäkrade samtidigt att den svenska försvarsmakten skulle göra sitt yttersta för att skydda all hemlig amerikansk information eller materiel rörande Redeye. Efter många turer kunde den svenska försvarsmakten, från och med sommaren 1970, börja utrusta sina arméförband med dessa luftvärnsrobotar.177

Utredarens bedömningar

Den svenska upphandlingen av Redeye och de problem som uppstod under processens gång är inte främst intressant i sin egenskap av krigsmaterielinköp utan snarare som generell fallstudie rörande de militära och säkerhetspolitiska relationerna mellan Sverige och USA, speciellt dessa förbindelsers karaktär, begränsningar samt interaktion med den politiska nivån. Redeye är därtill det hittills enda exemplet som kunnat spåras under denna period där politiska konflikter spiller över till den militära sfären, även om ambitionen på båda sidor genom hela processen var att hålla de olika kategorierna separerade. Redeyeaffären är också unik så till vida att här finns indikationer som tyder på att militären (läs: Stig Synnergren), i ett konkret fall fick explicita direktiv från den högsta politiska nivån (läs: Olof Palme), att vårda de militära relationerna trots att konfrontation var det dominerade temat i de diplomatiska relationerna.

Det finns vidare mycket som talar för att Redeyekontraktet vid ett flertal tillfällen var nära att brytas och att regeringen i Washington mer än en gång noga övervägde om Sverige skulle få detta vapensystem eller inte. Hade inte övningsvapen, simulatorer och tekniska data redan överförts till svenskarna på ett tidigt stadium innan de politiska relationerna försämrades, är det nog lätt att tänka sig att amerikanerna hade haft mindre svårigheter att bryta

177 Chiffertelegram från Ståhl till Synnergren, 1970-01-26, dnr. H50-1205/UDY; och Brev från Rapp till Wheeler, kopia inkommet till Aatt Washington 1970-02-05 (originalet daterat 1970-01-30), dnr. H50-1205/UDY, båda i Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, Upphandlingsärenden, 1970-72, vol. 5. Samtal med Carl-Gustaf Ståhl, 2002-05-27, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Rörande den amerikanska säkerhetskontrollen 1972 se, Promemoria av Sven Hirdman, ”Memorandum on Swedish-US relations”, 1981-08-24, HP 24/USA, doss. 40, UD:s arkiv.

kontraktet med Sverige. Som situationen var hade Sverige redan fått tillräckligt med information rörande Redeye för att kunna rekonstruera och tillverka ett eget system eller alternativt göra det möjligt för andra stater att göra detsamma. Ett potentiellt amerikanskt hot om att förvägra Sverige stridsladdade Redeyemissiler, i ett läge när man redan överfört övningsvapen, simulatorer och annan teknisk data, var därför ett synnerligen tveeggat och föga verkningsfullt hot.

Vidare, om det svenska erkännandet av Hanoi i januari 1969 hade kommit före oktoberförhandlingarna om ett svenskt undantag från exportstoppet på Redeye, är det nog troligt att amerikanska företrädare varit mer tveksamma till att hjälpa Sverige ur detta dilemma. Slutligen, om inte flera inflytelserika svenskar, dvs. Stig Synnergren, Marcus Wallenberg och Arne Geijer, men även indirekt Palme, gjort sitt yttersta för att stilla den oro som fanns i Washington över svenskarnas pålitlighet, finns det skäl att tro att frågan fått ett mindre lyckligt slut. Det var alltså med små marginaler som Sverige slutligen fick det amerikanska luftvärnssystemet Redeye, trots att leveranserna i stort kom att genomföras i enlighet med den ursprungliga tidsplanen.

Det är slutligen uppenbart från en närmare läsning av dokumentationen på båda sidor och med facit i hand att Ståhl, som till övervägande delen skötte ärendet på svensk sida, i vissa fall misstolkade de amerikanska intentionerna och beslutet att stoppa försäljningen av Redeye till Sverige. Arméattachéns tolkning, att den amerikanska regeringen ändrat sig mellan mötena den 25 september och 24 oktober och beviljat Sverige ett undantag från det principiella säljstoppet av Redeye, stämmer inte med de källor som utredningen tagit fram i amerikanska arkiv. Deras linje var hela tiden att utlandsförsäljningen av Redeye skulle avbrytas, med undantag av Australien och att resterande köpare skulle tvingas vänta tills man bedömde att Vietnamkriget var avslutat. Representanter från DoD blev därför synnerligen förvånande när den svenske attachén visade ”tacksamhet” för beslutet att avbryta leveranserna av Redeye till Sverige och denna missuppfattning av amerikanska intentioner kan ha flera orsaker. För det första hade Ståhl redan blivit förvarnad om att vapenaffären var i fara och reagerade troligen positivt på en beslutslinje där kontraktet om Redeye inte bröts utan i praktiken sköts på framtiden, med, som påpekats, vissa garantier för hotande krigsrisk och en välvillig tolkning av när Vietnamkriget skulle anses avslutat. För det andra var

nog den amerikanska delgivningen av beslutet till den svenske arméattachén tämligen improviserad inledningsvis eftersom svensken hade tvingat fram situationen och amerikanska företrädare nödgades att agera snabbt. Avslutningsvis måste konstateras att missförståndet inte skapade några framtida olägenheter för svenskt vidkommande och att den ”ödmjuka” hållningen från Ståhls sida kanske rent av bidrog till att så småningom lösa problemet länderna emellan.

Utifrån en generell utgångspunkt framgår det av det rikliga arkivmaterialet att den i grunden positiva amerikanska värderingarna av Sveriges försvarsförmåga och säkerhetspolitiska roll i Europa kvarstod sju

  • åtta år efter det att 1962 års riktlinjedokument antagits. I en slutlig sammanvägning av Redeyefrågan i alla aspekter kan noteras att avgörande för utgången, även med beaktande av individuella och kollektiva insatser från svensk sida, var just denna höga amerikanska uppskattning av Sveriges utrikes- och försvarspolitik i det europeiska sammanhanget.

4.5. De svensk-amerikanska förbindelserna under 1980-talet

Efter de turbulenta Vietnamåren och upprättandet av normala diplomatiska förbindelser mellan Sverige och USA under våren 1974 gick de bilaterala relationerna in i en lugnare fas som kom att sträcka sig fram till början av 1980-talet och det andra kalla kriget. Den något avvaktande attityd som präglade de sista månaderna av Nixonadministrationen och åren med Fordadministrationen förbyttes under president Carter till en alltmer positiv anda i de svensk-amerikanska relationerna, särskilt på det utrikespolitiska planet. I och med att den borgerliga regeringen, som tillträdde hösten 1976, inte avvek nämnvärt från den tidigare socialdemokratiska linjen rörande neutralitetspolitiken uppstod, relativt sett, en tidigare svårfunnen samsyn mellan svenska och amerikanska intressen på det utrikespolitiska området. President Carters ambitioner beträffande nedrustning och mänskliga rättigheter, samt Sverigevännen Walter Mondale på vicepresidentposten, borgade för ett någorlunda harmoniskt förhållande mellan de båda länderna. Det nära samarbetet på det militärtekniska området fortsatte under perioden även om nya amerikanska idéer om en mer restriktiv hållning rörande export av militär och civil högteknologi, i syfte att

undvika att denna spreds till öststaterna, kastade skuggor över det svensk-amerikanska samarbetet.

I och med invasionen av Afghanistan i december 1979 och krisen i Polen hösten 1980 gled världen tämligen raskt in i ett nytt kallt krig. När Ronald Reagan kom till makten i november 1980 var hans inställning att aktivt möta det sovjetiska hotet genom nyttjande av såväl politiska som militära och ekonomiska medel. Världen hade förändrats och med den också förutsättningarna för de svenskamerikanska relationerna. President Reagans offensiva program, som förutom militär upprustning även inkluderade skapandet av ett vattentätt teknikembargo mot öst, orsakade problem för Sverige i samband med Datasaabaffären (se avsnitt 4.7). Reaganadministrationens konfrontation med kommunistblocket, regionalt såväl som globalt, skapade också till en början komplikationer för det alliansfria Sverige där den aktiva utrikespolitiken snart hamnade i konflikt med amerikanska strävanden på nedrustningsområdet och i flera regionala krishärdar bl.a. Centralamerika (se avsnitt 4.8). Under den mest problematiska perioden år 1981 genomfördes, som tidigare redovisats, det första besöket någonsin i Sverige av en amerikansk försvarsminister, Caspar Weinberger. I viss mån innebar Weinbergers besök början på en förbättring av relationerna mellan länderna och främst då på den militära och försvarspolitiska sidan (se avsnitt 4.6).

Om Vietnamfrågan hade skapat omfattande bilaterala problem på det utrikespolitiska planet i slutet av 1960-talet och början av 70-talet, med vissa konsekvenser för det militära samarbetet (Redeye), blev konflikten i Centralamerika och Datasaabaffären två viktiga bilaterala problem under de första åren av 1980-talet. Den amerikanska irritationen över svenska uttalanden rörande Centralamerika blev nästan lika stark som reaktionen på den svenska kritiken i Vietnamfrågan 10

  • 15 år tidigare. På liknande sätt fanns också en tendens från USA:s sida att försöka koppla ”gott svenskt uppförande” i dessa frågor till graden av tillgänglighet rörande amerikansk vapenteknologi – hot som vanligtvis inte förverkligades.

Datasaabaffären skapade vidare under denna period allvarliga motsättningar mellan Sverige och Förenta Staterna vilket ledde till en konfrontation av nästan historiska mått. Aldrig tidigare har det militära samarbetet mellan de båda länderna, Vietnamperioden inkluderat, påverkats i sådan utsträckning. Alla materielinköp, handläggning av licenser och informationsutbyten stannande upp

och frystes. Den amerikanska regeringen förmådde därefter Sverige att upprätta ett autonomt system för bättre skydd av dubbeltillämpningsteknologi, dvs. civil teknologi som kunde användas för militära ändamål och man tvingades även att offentligt framföra en ursäkt till Förenta Staterna för detta brott mot vidareexportbestämmelserna rörande amerikansk högteknologi.

Efter det att Datasaabaffären hade klarats ut och den svenska kritiken av den amerikanska politiken i Centralamerika hade tonats ner normaliserades de bilaterala relationerna från år 1983 och framåt för att under andra hälften av 1980-talet uppnå en värme och förtrolighet som sannolikt inte existerat sedan början av 1960talet då Tage Erlander och John F. Kennedy var ledare i respektive land.178 Detta var anmärkningsvärt med tanke på de olikheter i ideologi, historiska erfarenheter och geografi som förelog mellan de svenska socialdemokraterna Olof Palme och Ingvar Carlsson, och den konservative amerikanen Ronald Reagan. Den amerikanska synen på Norden och svensk utrikes- och säkerhetspolitik under perioden följde mycket de generella linjer som dominerat tänkandet under 1960- och 70-talet, men med vissa nya element.

4.5.1. USA:s syn på Norden under 1980-talet

179

USA:s uppfattning rörande den säkerhetspolitiska situationen i Norden tenderade, likt tidigare perioder, att sammanfalla med dess allmänna syn på Nato även om vissa skiljaktigheter existerade. Från amerikansk sida använde man sig sällan av det geografiska begreppet Norden utan behandlade snarare denna region inom ramen för diskussioner om Nordflanken, Nordeuropa eller Nordatlanten, där ju Norden ingick som en begränsad del. I likhet med situationen i andra säkerhetspolitiska frågor var signalerna från Washington sällan entydiga. En sammanhållande officiell uppfattning fick man från svensk sida sluta sig till indirekt, speciellt då dessa frågor vanligtvis inte behandlades i större officiella programtal eller för senare forskning, i direktiv från det nationella säkerhetsrådet (NSC).180 Vidare kan konstateras att säkerhets-

178 Promemoria av Christer Persson, ”De svensk-amerikanska relationerna”, 1987-08-18, HP 1/USA, doss. 427, UD:s arkiv. 179 Diskussionen i detta stycke har bl.a. inspirerats av promemoria av Nils Daag, ”Den amerikanska synen på det säkerhetspolitiska läget i Norden”, 1986-02-06, HP 1/Ua, doss. 413, UD:s arkiv. 180 Under Reaganadministrationen (1981

  • 88) producerades 325 st. National Security

Decision Directives (NSDD) av vilka ca 90 procent idag är avhemligade, delvis eller i sin

politiska bedömningar rörande Norden sällan uppmärksammades av de högre företrädarna för de olika amerikanska administrationerna och att dessa vanligtvis inte hade någon detaljerad uppfattning alls beträffande dessa spörsmål. Frågor om Norden trängde oftast bara fram till de högre nivåerna i samband med uppkomna kriser, exempelvis den finska notkrisen, den svenska Vietnamkritiken och Datasaabaffären.

Det amerikanska säkerhetspolitiska intresset för Nordflanken under perioden var sekundärt i jämförelse med intresset för Centralfronten, men även i viss mån relativt den s.k. Sydflanken, dvs. Medelhavsområdet. Att situationen på Centralfronten dominerade amerikanskt tänkande vad gällde europeisk säkerhet är föga förvånande med tanke på den mängd konventionella och nukleära styrkor som fanns stationerade där. Men även Sydflanken uppfattades som mer intressant utifrån den amerikanska horisonten p.g.a. sin närhet till Mellanöstern och det faktum att området på goda grunder bedömdes som mer instabilt. Först därefter uppmärksammades Nordflanken trots att områdets säkerhetspolitiska betydelse avsevärt ökat under slutet av 1970-talet och början av 80-talet. Anledningen till detta var främst den ökade sovjetiska marina närvaron vid Kolahalvön (se kap. 2).

Trots denna rangordning var det uppenbart att Nord- och Sydflankerna uppgraderades relativt sett under perioden i och med att man i ökad utsträckning från amerikanska sida bedömde att ett storkrig i Europa, under längre tid än vad man tidigare trott, kunde hållas på en konventionell nivå. Detta öppnade för möjligheterna att agera på flankerna. Dessa båda faktorer relaterade i sin tur till det ökande problemet med att kunna säkra tillförseln av förnödenheter och trupp över Atlanten i en krigssituation. För att kompensera vad man från amerikanskt håll uppfattade som en sovjetisk expansion i området vidtogs vissa motåtgärder, främst en ökad marin närvaro i regionen, ökad övningsverksamhet, förhandslagring i Norge på norskt initiativ samt igångsättande av en offentlig diskussion om en ny mer offensivt präglad marinstrategi. Detta betydde inte att man från amerikansk sida bedömde att krigsrisken hade ökat utan snarare att ett eventuellt europeiskt storkrig snabbare och i större omfattning skulle komma att beröra även Nordeuropa. På amerikanskt håll gjorde man bedömningen att ett

helhet. Av dessa finns inget som specifikt behandlar Sverige eller nordisk säkerhet. Uppgifterna är hämtade från www.fas.org., 2001-06-29, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

isolerat anfall på Sverige eller Nordnorge var föga troligt. I allmänhet tenderade USA:s representanter att ha en mer pessimistisk bild av situationen i norra Europa i början av 1980-talet än vad man upplevde från svensk sida.

Dessa skillnader i svenska och amerikanska perspektiv framgår av ett samtal mellan chefen för State Departments Nordeuropaavdelning, Jack Binns, och svenska diplomater under hösten 1982. Här konstaterades från svenskt håll att lugnet och stabiliteten i Norden var oförändrad och de nya inslagen som förekom i bilden inte gav någon anledning till en förändrad lägesbedömning. Grundläggande var att de båda supermakterna fortfarande ansåg att det låg i deras intresse att visa återhållsamhet i sina aktioner i detta område. De nordiska ländernas säkerhetspolitik låg också fast. Skapandet av en nordisk kärnvapenfri zon skulle främja avspänningen och ytterligare förstärka säkerheten i Norden och i hela Europa, men också minska kärnvapenhotet i området. Ubåtsincidenterna, menade man från svenskt håll, var en illustration på de krav som ställdes på Sverige i utförandet av landets neutralitetspolitik. Att svensk skärgård hade ett militärt intresse var ingen nyhet, konstaterade man avslutningsvis, och åtgärder vidtogs nu för att förbättra den svenska kapaciteten att bemöta dessa intrång. På amerikanskt håll hade man en något mer pessimistisk inställning till den sovjetiska uppbyggnaden på Kolahalvön och i Östersjön. Man sade sig ha förståelse för behovet av en balans mellan militärblocken i regionen och framhöll USA:s uppskattning för det starka svenska försvaret. Det noterades även att nya uppgifter framkommit som gjorde gällande att Moskva återigen tagit upp frågan om gemensamma övningar med den finska militären. Finlands situation var därmed inte så gynnsam som svenskarna ville göra gällande.181

Ett annat exempel som visar på den amerikanska värderingen av de militära styrkeförhållanden i norra Europa går att hämta från de diskussioner som fördes hösten 1981 mellan Jon Lellenberg, ansvarig för Skandinavien inom Pentagons säkerhetspolitiska avdelning,

181 Promemoria av Nils Daag, ”Samtal med Jack Binns, Director of Northern European Affairs”, 1982-11-17, HP 1/Ua, doss. 381, UD:s arkiv. För den svenska synen på den säkerhetspolitiska situationen i Norden, se promemoria av Mats Marling, ”Punkter om säkerhetspolitik (besök av Richard Burt 11-12 nov 1982)”, 1982-11-10, HP 1/Ua, doss. 381, UD:s arkiv. I vad avser uppgifter om sovjetiska framstötar torde Binns ha syftat på 1978 års förslag om gemensamma finsk-sovjetiska krigsmaktsövningar framfört av försvarsminister Ustinov till president Kekkonen. Vid utredningens besök i Helsingfors diskuterades detta och på finskt håll framfördes att Ustinovs förslag hade visat sig vara den sista i sitt slag. Uppteckning från samtal i Helsingfors, 2001-05-29, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

och ett antal svenska försvarsexperter, där den förstnämnde presenterade en egen producerad rapport som behandlade styrkeutvecklingen på Nordkalotten och kring Östersjöutloppen under perioden 1965

  • 1980, och således med bäring på kommande förhållanden under 1980-talet. Enligt Lellenberg var trenderna växande för Västtyskland, konstant eller avtagande för USA och övriga Nato, men växande och ibland kraftigt växande för Warszawapakten, speciellt rörande marina enheter på Nordkalotten. Rörande det svenska försvaret gavs armén ett högt stridsvärde över hela perioden och bidragande till detta sades vara den goda pansarvärnsförmågan. Marinen hade likt armén ett högt och jämnt stridsvärde, medan flygets förmåga visade på en markant nedgång under perioden. Denna nedgång kunde skapa oro inom Nato beträffande det svenska försvarets förmåga, ansåg Lellenberg, som menade att den kvantitativa nedgången i antal flygplan inte tillräckligt kompenserats med förhöjd kvalité.182

Den amerikanska studien innehöll även en diskussion om Warszawapaktens intentioner vid händelse av ett krig i området. Att märka var att Sverige inte berördes i något av de tänkta krigsscenarier som presenterades över perioden från 1960-talet in på 1990-talet. Under hela perioden låg tyngdpunkten i ett Warszawapaktsanfall på operationer i Västtyskland och Danmark. Man räknade även med att Sovjetunionen skulle etablera ett flankskydd i stora delar av Östersjön i syfte att stödja markoperationerna vid centralfronten men utan att inkräkta på svenskt territorium. Från 1970-talet och framåt bedömde amerikanerna att sovjetiska styrkor skulle ha förmågan att besätta norra Norge ned till Bodö och på 1980-talet ända ner till Trondheim. En viktig trendskillnad rörande Östersjöutloppen var att Warszawapakten fram till 1980-talets början endast ansågs ha som ambition att stänga utloppen för Nato, men att man därefter föreföll ha som mål att utnyttja dem för tillträde ut på Atlanten.183

182 Promemoria av Göran Franzén, ”Minnesanteckning från diskussion med Mr J Lellenberg 1981-10-13 om styrkebalansen i norra Europa”, 1981-10-23, HP 1 Ua, doss. 366, UD:s arkiv. 183 Ibid.

4.5.2. USA:s syn på svensk säkerhetspolitik under 1980talet

184

I likhet med de förhållanden som rådde under de frostiga Vietnamåren tenderade man från amerikanskt håll att vara mer positivt inställd till den svenska försvarspolitiken än vad man var rörande den svenska utrikespolitiken. Den för svenskar ofta självklara och grundläggande distinktionen mellan landets politiska samhällsskick och dess säkerhetspolitik var ibland svårt för amerikaner att acceptera. I deras ögon borde en demokratisk och västerländsk nation som den svenska med automatik inta positioner som låg nära västalliansens och när Sverige sedan avvek från denna norm väckte detta förvåning och inte sällan irritation. Svenska diplomater i Washington fick således ägna stor möda åt att förklara denna distinktion. Samtidigt fanns ofta misstankar om att en ”neutral stat”, om än inte avsiktligt, gick den amerikanska huvudfienden, Sovjetunionens, ärenden. Detta märktes särskilt i fråga om vissa nedrustningsinitiativ där Sverige ibland intog positioner som amerikanerna ansåg ligga nära Sovjetunionens. Den amerikanska kritiken gällde främst initiativet om en kärnvapenfri zon i Norden och förslaget om en kärnvapenfri korridor i Centraleuropa. Även ifråga om svenska ståndpunkter rörande regionala krishärdar, såsom Centralamerika och södra Afrika, fanns påtagliga åsiktsskillnader.

Som illustration till detta dilemma kan nämnas den depesch från ambassadör Wilhelm Wachtmeister i Washington skriven efter kabinettssekreteraren Pierre Schoris besök i den amerikanska huvudstaden i mitten av december 1982. Här beskrevs hur rykten uppstått i Washington att det amerikanska missnöjet skulle vara utbrett rörande den svenska kritiken av Reagans politik i Centralamerika. Under Schoris besök, noterade ambassaden, framkom ingenting som gav anledning att förmoda att meningsskiljaktigheterna rörande Centralamerika negativt påverkat de bilateral relationerna. De amerikanska reaktionerna på den svenska kritiken hade troligen varit tillfälliga ”temperamentsutbrott” och det framkom snarare vid Schoris samtal att det svenska budskapet hade gått hem i så motto att de båda länderna såg annorlunda på bakgrunden till krisen och sättet att lösa den. Lawrence Eagleburgers, polchef i

184 Diskussionen i detta stycke har bl.a. inspirerats av promemoria av Mats Bergquist, ”USA:s syn på Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik”, 1986-02-17, HP 1/Ua, doss. 413, UD:s arkiv.

det amerikanska utrikesministeriet, kommentar att länderna skulle ”agree to disagree” var en signal om att sakfrågan hade frikopplats från de bilaterala förbindelserna och inte riskerade några återverkningar på dessa.185

Denna syn präglade även deras bedömningar av de svenska förslagen om en kärnvapenfri zon i Norden, menade ambassaden. Från amerikansk sida konstaterades att de båda sidorna var överens om målen men inte om metoderna att nå dem, beskrivet som ”honest disagreement”. Ur ett amerikanskt perspektiv var det svenska förslaget ett sätt att ”locka de nordiska NATO-länderna bort från en del av deras åtaganden i NATO.” Trots dessa problem kunde således de svensk-amerikanska förbindelserna, enligt Wachtmeister, karaktäriseras som ”goda och förtroendefulla” och han bedömde att Sverige troligen i många avseenden var ett intressantare land för USA än andra europeiska småstater. Det vore ganska egendomligt om ”Reagans Amerika och Palmes Sverige hade identisk syn på den internationella utvecklingen.” Trots att nya problem i relationerna med stor sannolikhet skulle dyka upp också i framtiden konstaterade Wachtmeister att den 200-åriga vänskapen mellan de båda länderna inte skulle ”varaktigt störas av en polemik som är naturlig i en debatt fria demokratiska länder emellan.”186

Vad gällde den amerikanska synen på den svenska försvarspolitiken var förhållanden alltså något annorlunda. Att den svenska neutraliteten av tjänstemän i Pentagon och State Department räknades som väpnad var allmänt känt och att vårt flygvapen, baserad på inhemsk produktion, var starkt likaså. Från Washingtons sida hade man ett uttalat intresse av att Sveriges militära kapacitet bibehölls och att vårt land tjänade som skydd för Natos norra flank. Detta betydde också att man var beredd att stödja Sverige med viktig militär materiel. Viss kritik hade dock framförts rörande de svenska strukturrationaliseringar som genomförts inom försvaret och som vissa bedömde hade minskat det svenska försvarets förmåga.

185 Depesch från Wachtmeister till utrikesminister Bodström, 1982-12-20, nr.476, HP 1/Ua, doss. 382, UD:s arkiv. 186 Ibid.

Ett exempel på dessa tankegångar var de konstateranden som gjordes av den tidigare nämnde Jon Lellenberg, vid besök i Sverige hösten 1981. Här noterade den amerikanske försvarsexperten, rörande flygplansfrågans betydelse för den svenska försvarsmakten och vilken roll JAS-systemet skulle fylla, att man i Pentagon var intresserad av att förutsättningar skapades för att Sverige skulle kunna bibehålla ett starkt flygvapen och att den svenska flygindustrin hade stor betydelse för möjligheterna att långsiktigt vidmakthålla en politisk ekonomisk satsning på flygvapnet och luftförsvaret. I USA var man inte primärt intresserad av att sälja amerikanska flygplan till Sverige, menade Lellenberg, utan man såg ett värde i att ”Sveriges egen satsning på speciellt luftförsvaret säkerställdes.” Han undrade vidare om man på den svenska sidan var riktigt medveten om hur viktigt man i omvärlden ansåg det vara att Sverige hade förmågan att hävda sitt luftrum. Bland annat fanns farhågor bland vissa bedömare på den amerikanska sidan huruvida vårt land gick i riktning mot ett mer lågteknologiskt luftförsvar, med luftvärnsrobotar som huvudsakligt luftförsvar, vilket var argument som framkommit i början av 1970-talet. Lellenberg menade att man i USA såg med ”oro på den starka nedgången i det svenska flygvapnets numerär sedan 60-talet”, ett faktum som enligt hans uppfattning inte kompenserats av den höjda kvalitén. ”Även hoten utvecklas”, konstaterade amerikanen.187

Vad gällde den tidigare nämnda amerikanska ambitionen att förse det svenska försvaret med avancerad vapenteknologi, kan konstateras att det såldes en stor mängd materiel till Sverige under 1960-talet och framåt, exempelvis flygmotorer, flygplanselektronik inklusive styrautomater och annan kvalificerad elektronik som inte fanns att tillgå inom landet, jaktrobotar (bl.a. flera modeller av Sidewinder), markattackrobotar (Maverick), luftvärnsroboten Hawk och Redeye, pansarvärnsroboten TOW, höghöjds- och låghöjdsradarstationer samt transportflygplanet Herkules och olika helikoptrar. I Förenta Staterna tillämpade man mycket strikta regler för sin försäljning av försvarsmateriel och ingen vidareförsäljning till tredje land fick ske utan skriftligt tillstånd från den amerikanska regeringen. I vissa fall krävdes t.o.m. särskilda säker-

187 Promemoria av Göran Franzén, ”Minnesanteckning från besök av Mr J Lellenberg och Ms J Walker vid FOA 1981-10-13”, 1981-10-15, HP 1 Ua, doss. 365, UD:s arkiv.

hetsskyddsöverenskommelser, av vilka Sverige träffat ett antal, exempelvis rörande luftvärnsroboten Redeye.188

Att sälja avancerade vapen till Sverige innebar också problem utifrån en amerikansk horisont. Förutom de risker som fanns att känslig vapenteknologi skulle läcka till öststaterna genom oaktsamhet eller spionage, fanns tvivlet på amerikanskt håll att svenskarna skulle kunna tänkas använda sitt starka flygvapen och luftvärn mot amerikanska mål i händelse av överflygningar. I slutet av 1981 i samband med ett svenskt besök i Washington av den svenske kabinettsekreteraren hade denne från amerikanska representanter (Caspar Weinberger och Richard Perle) fått höra beskyllningarna att Sverige ville köpa Sidewinder 9L och tillverka JAS i syfte att skjuta ner amerikanska flygplan och kryssningsrobotar. ”Are we a threat? ”, hade den amerikanska försvarsministern frågat, som fått denna information i en föredragning baserat på ett gammalt svenskt dokument. Svenska diplomater hade dock i slutändan klarat ut frågan med sina amerikanska kollegor.189 Denna fråga var inte ny och hade dykt upp vid ett flertal tillfällen under efterkrigstiden som följd av olika uttalanden av svenska företrädare, t.ex. försvarsminister Allan Vougt i början av 1950-talet och av försvarsminister Eric Krönmark under den borgerliga regeringsperioden.

I mitten av 1980-talet var de svensk-amerikanska relationerna som tidigare konstaterats bättre än på mycket länge, vilket kan tyckas något paradoxalt med tanke på att Reaganadministrationen hade en stark konservativ och ideologisk profil och Sverige styrdes av socialdemokrater. Så var dock fallet. Höjdpunkten i dessa förbindelser inträffade den 6

  • 13 september 1987 när statsminister

Ingvar Carlsson besökte USA och president Ronald Reagan. Besöket var det första officiella statsministerbesöket sedan Erlanders visit år 1952, då den svenske statsministern träffat president Harry Truman och utrikesminister Dean Acheson. I samtal mellan Carlsson och Reagan den 9 september konstaterade den senare att han ansåg att de politiska relationerna mellan länderna hade

188 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. Dessa särskilda säkerhetsskyddsöverenskommelser gav USA rätt att vid besök i Sverige genomföra säkerhetsinspektioner. Sådana inspektioner, som krävde föranmälan och svenskt godkännande, genomfördes av amerikanska myndigheter vid National Military Information Disclosure Policy Committee, åren 1958, 1965 och 1972. Vid det sistnämnda besöket hade man bl.a. granskat på vilket sätt Redeye-roboten förvarades och skyddades i de svenska förråden. Planer fanns för en ny inspektion under år 1981. 189 Ibid.

förbättrats och kunde utvecklas ytterligare även om inte länderna var överens om allting i världen. Han noterade vidare att man från amerikanskt håll hade ”mycket stark respekt” för det svenska försvaret som han ansåg bidrog till att stärka stabiliteten i Europa.190

Statsminister Carlsson replikerade genom att beskriva de viktigaste dragen i den svenska säkerhetspolitiken och framhöll tre viktiga element – utrikespolitiken, den internationella rätten och FN, samt det militära försvaret. ”Vi fäster utomordentligt stort värde vid att folkrätten respekteras”, menade Carlsson, ”och det gör vi inte främst av idealistiska skäl utan kanske snarare av egoistiska. Vi anser att den internationella rätten skyddar de mindre nationerna. Och därför kan vi inte acceptera att folkrättens regler åsidosätts någonstans i världen. Nästa gång kan det gälla oss, och då gäller det att ha varit konsekvent.”191

Vid ett tillfälle bröt försvarsminister Caspar Weinberger, som också deltog i mötet, in i diskussionen och konstaterade att också han hade ”utomordentlig respekt” för det svenska försvaret, vilket han själv kunnat observera vid sitt besök i Sverige hösten 1981. ”Vi respekterar i allra högsta grad den svenska väpnade neutraliteten”, menade Weinberger, ”och vi finner det mycket tillfredsställande att ni fortsätter att ha ett starkt försvar.” Han påpekade även att samarbetet på försvarsmaterielsidan var ”utmärkt” och hoppades att det avtal som nyligen undertecknats inom detta område skulle öka utbytet ytterligare.192

Det avtal som Weinberger refererade till var ett avtal som syftade till att avhjälpa den ojämna balans, i ekonomiska termer till USA:s förmån, som fanns i det svensk-amerikanska försvarsmaterielutbytet. Frågan hade väckts från svenskt håll redan i början av 1980-talet och problemet var att Sverige under 1970-talet upphandlat så mycket som 40 gånger mer av USA än vad den amerikanska sidan köpt från vårt land. Den amerikanska Buy American-regeln gjorde att svenska företag hamnade i en synnerligen ogynnsam position vid upphandlingarna till den amerikanska försvarsmakten. Från svensk sida önskade man ändra på dessa förhållanden och erhålla dispens från regeln. På grund av Datasaabaffären fanns inte utrymme för en sådan påstötning men efter

190 ”Statsministerns samtal med president Reagan den 9 september 1987”, 1987-09-18, HP 1 Ua, doss. 428, UD:s arkiv. 191 Ibid. 192 Ibid.

det att ett FMV-arrangemang rörande skydd av dubbeltillämpningsteknologi hade upprättats under år 1982 ökade det politiska utrymmet och de svenska ansträngningarna att förmå USA att köpa mer försvarsmateriel från Sverige intensifierades. Det skulle dock dröja ända fram till sommaren 1987 innan ett avtal kunde undertecknas. Endast två år senare kunde dock krigsmaterielinspektören Sven Hirdman konstatera vid ett besök i USA att en kraftig ökning skett i den svensk-amerikanska handeln med försvarsmateriel. USA var den största utländska leverantören till svenska försvaret och hela 45 procent av den svenska försvarsmaterielimporten kom från USA. Balansen var nu till skillnad från tidigare ca 5:1 i USA:s favör och den svenska försvarsmaterielexporten till USA ökade snabbt. Orsakerna till denna förändring var allmänt sett överenskommelsen från år 1987, men också försäljningen av det svenska pansarskottet AT 4.193

4.6. Försvarsminister Caspar Weinberger's besök

Den amerikanske försvarsministern Caspar Weinberger besökte Sverige den 15 − 19 oktober 1981. Sverige hade aldrig tidigare haft besök av en amerikansk försvarsminister och inte heller hade en svensk försvarsminister gjort ett officiellt besök i Förenta Staterna.194 Tanken att Sverige äntligen borde försöka få till stånd ett besöksutbyte på försvarsministernivå med Förenta Staterna uppkom i början av år 1980. I oktober 1980 sändes en formell inbjudan från försvarsminister Krönmark till Weinbergers företrädare Harold Brown. Enligt Krönmark skulle ett besök till Sverige och det svensk försvarsetablisemanget utgöra ett utmärkt tillfälle att stärka kontakterna mellan länderna.195 Brown kunde

193 Promemoria från UD:s handelsavdelning, ”Svenskt agerande hittills”, 1985-06-17, HP 24 VI / USA, doss. 45; Promemoria av Mats Marling, ”Amerikanskt delegationsbesök rörande svensk-amerikanskt samarbete på försvarsupphandlingsområdet”, 1988-09-29, doss. 50; och Chiffertelegram från Washington, 1989-07-25, dnr. 738, HP 24 VI / USA, doss. 51, UD:s arkiv. 194 Tidigare amerikanska högnivåbesök i Sverige utgjordes av: Vice president Lyndon Johnson i början av 1960-talet, utrikesminister Kissingers besök i maj 1976, vice president Mondales besök sommaren 1979. Statssekreteraren Hirdman, Försvarsdepartementet, hemlig PM 1981-10-01, Försvarsdepartementet/Enheten för säkerhetspolitiska och internationella frågor, besökspärm (hädanefter Fö/SI bp), Försvarsdepartementet. 195 Brev från försvarsminister Eric Krönmark till USA:s försvarsminister Harold Brown 1980-10-13, Confidential. I inbjudan uppmärksammade Krönmark två projekt där man upplevde vissa svårigheter avseende tillstånd från amerikanerna. Det mest angelägna rörde den värmesökande jaktroboten Sidewinder AIM 9L avsedd för Jaktviggen och anti-tank missilen TOW. Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

emellertid inte genomföra besöket på grund av presidentskiftet i USA.196 Efter Reaganadministrationens tillträde visades ett förnyat intresse för ett besök i Sverige från Weinbergers sida.197 Detta ledde till att försvarsminister Torsten Gustafsson i början av juni 1981 inbjöd sin amerikanske kollega att besöka Sverige under hösten.198Ett positivt svar från Weinberger nådde Försvarsdepartementet i september.

Överbefälhavaren general Lennart Ljung noterade att det för de flesta svenskar var relativt oklart varför Weinberger valde att, i strid mot rekommendationer av en betydande del av sina rådgivare i Pentagon, göra ett besök. Det var bekant att beslutet att besöka Sverige föranlett ganska stora diskussioner i Pentagon. Flera av försvarsgrenscheferna hade uttalat sig emot att besöket genomfördes. Sannolikt inkluderade det framför allt chefen för flygvapnet.199 En del svenska tidningar på vänsterkanten ansåg att Weinberger aldrig borde ha blivit inbjuden.200

Enligt Försvarsdepartementet var målsättningen både från svensk och amerikansk sida att genomföra ett traditionellt försvarsministerbesök. Weinberger skulle komma till Sverige för att bekanta sig med det svenska försvaret, inte för förhandlingar eller för att ta upp några särskilda frågor.201

I en summerande promemoria från Utrikesdepartementet efter besöket uppgavs att syftena med Weinbergers besök var att informera den nya amerikanska administrationen om svensk säkerhets- och neutralitetspolitik, samt att visa denna vad vi hade i fråga om försvar och att vi tog försvaret på allvar. Ett ytterligare syfte med besöket var att försöka snabba på ett antal segdragna materielärenden, GE-motorn till JAS samt Sidewindermissilen.202

För svensk del fyllde Weinbergers resa till Sverige en lucka i besöksutbytet med USA. Visiten var samtidigt viktigt eftersom Datasaabaffären lett till en förtroendekris i det militära samarbetet med USA som behövde repareras (se nästa avsnitt 4.7). Det var ett

196 Brev från Harold Brown till Eric Krönmark 1981-01-16, SECRET. Brevet redovisade bl.a. även en positiv lösning på de två tunga materielärendena Sidewinder (rb 74) och TOW, enligt en PM från 1981-01-27 från statssekreteraren Sven Hirdman till ambassadören Wilhelm Wachtmeister i Washington, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 197 Hemlig PM 1981-10-01, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 198 Inbjudan från försvarsminister Gustafsson till Weinberger 1981-06-05, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 199 ÖB Lennart Ljungs dagbok, 1981-10-15, Krigsarkivet. 200 Ljungs dagbok, 1981-10-19. 201 Statssekreteraren Hirdman, Försvarsdepartementet hemlig PM 1981-10-01, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 202 PM Utrikesdepartementet, hemlig, 1981-10-28, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

centralt svenskt intresse att besöket fick ett positivt resultat och det amerikanska förtroendet för Sverige återställdes. Många inom den amerikanska administrationen hade in i det sista drivit en hård linje mot Sverige till följd av Datasaabaffären och tveksamheten om huruvida besöket skulle genomföras hade varit stor på flera håll inom administrationen. Styrkan i den amerikanska reaktionen mot Sverige i Datasaabaffärens spår belystes bäst av det förhållandet att vi inte ens under Vietnamåren fick ett sådant långvarigt och omfattande avbrott i vårt militärtekniska samarbete med USA som vi nu upplevde sedan början av år 1981. Därtill kom de stora konsekvenserna för svensk industri om amerikanerna allmänt skulle strypa exportlicenser till Sverige.203

Inför Weinbergers besök reste statssekreteraren vid Försvarsdepartementet, Sven Hirdman, till USA i september 1981 för överläggningar med ledningen i Pentagon, inklusive ett kort samtal med Weinberger och med biträdande försvarsminister Carlucci, samt med chefstjänstemän i State Department. Här diskuterades Datasaabärendet, amerikanska önskemål om att åstadkomma ett bättre svenskt säkerhetsskydd för sådan dubbeltillämpningsteknologi som amerikanerna klassade som känslig, samt de problem som orsakats rörande de olika materielärendena.204

Bortsett från kontroverserna kring Datasaabärendet var emellertid inställningen till de svenska försvarsansträngningarna positiv såväl i Pentagon som i State Department. I synnerhet insåg man det svenska luftförsvarets betydelse. Samtidigt fanns det andra, såsom biträdande statssekreterare Perle i Pentagon, vilken var en nyckelman i teknologiöverföringsproblematiken, som konstruerade en lång svensk ”syndalista” med Datasaab, utvidgade affärsförbindelser med Sovjetunionen i rustnings- och rustingskontrollsammanhang, utrikespolitisk kritik etc. Hirdman ansåg sig ha kunnat tillrättalägga några missuppfattningar.205

203 Statssekreteraren Hirdman, Försvarsdepartementet hemlig PM 1981-10-01, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 204 Hemlig PM 1981-09-07 Utrikesdepartementet, rörande meddelande som inkommit 1981-09-03 från ambassaden i Washington, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 205 I en kort personbiografisk redogörelse inför besöket noterade Hirdman att den fyrtioårige Perle bidrog till att torpedera SALT II och var en av de mer framträdande ”hökarna” i Pentagon som drev en hård linje i bl.a. teknologiöverföringsfrågorna. Statssekreteraren Hirdman, hemlig PM 1981-10-01, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. ÖB Lennart Ljung kommenterade Perles medverkan med att denne både genom tidigare rapporter och diskussioner under besöket påtagligt visat att han inte utan vidare skulle komma att uppskatta den svenska linjen. Ljungs dagbok, 1981-10-15.

Hirdman underströk i sin reserapport att mot denna bakgrund framstod Weinbergers besök som utomordentligt betydelsefullt. Sverigebesöket visade sig vara det enda officiella i en rundresa som även omfattade Frankrike och ett Natomöte i Skottland.206

Inför avresan till Sverige intervjuade svenska journalister Weinberger och på fråga om Sveriges neutralitet gav den amerikanske försvarsministern det kontroversiella svaret: ”I do not think we have a neutral Sweden. I think that what we have to look at is the degree of military effectiveness and certainly look at the strategic location and I assume that since the Swedish Government has been most kind and hospitable and eager in their invitation that there are som things that they like to discuss with us and those are the things we want to be cooperative about”207 Journalisterna begärde omgående ett klarläggande från Pentagon och enligt Dagens Nyheter kom medarbetarnas tillrättaläggande redan från flygplanet på väg till Europa. Det innebar att någon förändring inte hade inträffat i den amerikanska regeringens ståndpunkt avseende den svenska politiken. Försvarsministern svarade på en fråga i samband med en filosofisk diskussion, var deras svar.208

I en promemoria från Utrikesdepartementet kommenterades Weinbergers uttalande till journalisterna med att det kunde betraktas som en artighet mot oss, att vi försvarade demokratin etc., men också som ett utflöde av tankegången att Sverige egentligen inte var särskilt neutralt. Detta tema återkom i pressteckningen under besöket.209 Överbefälhavaren Lennart Ljung var tydligare och betecknade uttalandet om den svenska neutraliteten som olyckligt. Han menade dock att Weinberger vid ankomsten till Arlanda gjort ett förtydligande som åtminstone hjälpligt reparerade skadan.210

I Weinbergers besöksprogram ingick möten med statsministern, utrikesministern och överbefälhavaren. Studiebesök vid armén, marinen och flygvapnet ingick också liksom besök vid civilförsvaret och hos Saab-Scania i Linköping.211 Beträffande ämnesfördelningen mellan stats- och utrikesministrarna planerades Fälldins samtal fokusera på svensk säkerhetspolitik och bilaterala

206 Hemlig PM 1981-09-07 Utrikesdepartementet, rörande meddelande som inkommit 1981-09-03 från ambassaden i Washington, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 207 Meddelande från ambassadör Wachtmeister, Washington 1981-10-13, hemlig. Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 208Dagens Nyheter, 1981-10-15. 209 PM Utrikesdepartementet hemlig, 1981-10-28, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 210 ÖB Lennart Ljungs dagbok, 1981-10-18. 211 Försvarsdepartementet, pressmeddelande 1981-09-22, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

ärenden på materielsidan. Utrikesminister Ullstens samtal skulle främst omfatta läget i nedrustningsförhandlingarna samt teknologiöverföring och neutralitet.212

Av en promemoria angående besök i anläggningar från Försvarsdepartement framgår att Weinberger skulle besöka delar av några anläggningar av hemlig karaktär, däribland Muskö och en luftförsvarsanläggning. Utländska försvarsministrar (motsv.) brukade få göra besök i någon dylik anläggning som ett led i strävandena att skapa förtroende och respekt för det svenska försvarets förmåga. Som exempel redovisades bl.a. att den sovjetiske försvarsministern Gretjko år 1970 besökt Muskö örlogshamn inne i berget, och den sovjetiske militärbefälhavaren i Baltiska Militärområdet, armégeneralen Majorov, år 1979 förevisades stridsskjutning vid Infanteriets skjutskola och besökte KA 1 i Vaxholm etc. Den sovjetiske marinchefen flottamiral Gorsjkov hade år 1978 också besökt Muskö och gjort besök i ubåt etc.213

Det extraordinära besöket kunde genomföras utan incidenter men Utrikesdepartementet bedömde att besöket inte hade gått att genomföra sju-åtta år tidigare. En mager demonstration på något tusental deltagare var allt Weinberger mötte i Sverige. I Berlin hade Weinbergers utrikesministerkollega Alexander Haig stött på jättelika demonstrationer.214

Vid överläggningarna med statsminister Thorbjörn Fälldin uppgav Weinberger att man på amerikansk sida bedömde att de problem som tidigare funnits rörande vissa materielärenden, skulle kunna lösas om bara länderna kunde komma överens om vissa säkerhetsåtgärder. Detta gällde även den framtida teknologiöverföringen, så att dubbeltillämpningsteknologi inte kom i orätta händer. Samtalet berörde även frågan om kapprustningen. Weinberger uppgav att Sovjetunionen kraftigt förstärkt sin strategiska slagstyrka medan de amerikanska hade legat på oförändrad nivå i 20 år. Det skulle ta mellan fyra till sex år för USA att inhämta det sovjetiska försprånget. Förenta staterna syftade emellertid inte till att nå överlägsenhet, endast till att få en effektiv avskräckning till stånd. För tillfället var det kanske så att ryssarna trodde att de hade en förstaslagsförmåga. Fälldin underströk att det fanns en stor risk

212 Hemlig PM från Utrikesdepartementet 1981-10-14, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 213 HPM Försvarsdepartementet 1981-10-10, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 214 PM Utrikesdepartementet hemlig, 1981-10-28, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

för att missförstånd skulle kunna uppstå mellan de båda supermakterna om inte dialogen mellan dessa fungerade.215

I samtalen med Ullsten behandlades främst teknologiöverföringsproblematiken (se avsnitt 4.7) och vid överläggningarna på Försvarsdepartementet diskuterades bl.a. svensk neutralitetspolitik, det sovjetiska hotet och den säkerhetspolitiska situationen i norra Europa. Weinberger konstaterade att han uppfattat den svenska neutralitetspolitiken som en policy för ”self-reliance” och att man från amerikansk sida inte ville blanda sig i denna politik. Vad gällde det sovjetiska hotet menade Weinberger att Sovjetunionen rubbat den tidigare balansen som funnits och att USA inte eftersträvade överlägsenhet för egen del utan endast en förmåga att avskräcka ett sovjetiskt första slag. Weinbergers militäre rådgivare, Richard Bowman, som också närvarande vid mötet, noterade att den sovjetiska expansionen till sjöss hade ökat betydelsen av det norskamerikanska samarbetet. Den sovjetiska styrkeuppbyggnaden hade framkallat beslutet om förhandslagring i Norge av tung utrustning, helikoptrar och artilleri, för att understödja en styrka på 12 000 amerikanska marinkårssoldater. Personliga samtal fördes slutligen även på Haga mellan Weinberger och statssekreteraren vid Försvarsdepartementet Sven Hirdman.216

Weinbergers besök kommenterades på flera håll, både under vistelsen i Sverige och efter den amerikanska försvarsministern rest hem. Den sovjetiska nyhetsbyrån TASS kommenterade besöket den 16 oktober 1981 och menade att det inte kunde uppfattas på något annat sätt än som ännu ett försök från Washingtons sida att knuffa Sverige från den permanenta neutraliteten. Generalerna i Pentagon hade därvidlag länge eftersträvat en svensk policyförändring. Dessa önskade, enligt TASS, att Sverige blev medlem i Nato och att amerikanska ”atomic missiles” riktade mot Sovjetunionen stationerades på landets territorium.217

I en summerande promemoria från Utrikesdepartementet konstaterades att i sak föreföll besöket i alla avseenden ha varit en framgång. Avseende syftet att informera om principerna för svensk

215 PM efter samtal mellan Fälldin och Weinberger, Utrikesdepartementet, hemlig 1981-10-16. I anslutning till promemoriorna efter Weinberger samtal med statsministern respektive utrikesministern finns en notering att dessa två inte granskat uppteckningarna. Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 216 PM efter överläggningar på Försvarsdepartementet, hemlig, 1981-10-26; och PM Weinberger-Hirdman, Försvarsdepartementet, hemlig, 1981-10-26, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 217 Meddelande från ambassaden i Moskva inkluderande TASS meddelandet. 1981-10-20, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

säkerhetspolitik, var det omöjligt att bedöma effekterna av samtalen, men åtminstone verbalt lyckades Weinberger undvika ytterligare kontroversiella uttalanden om svensk neutralitet. I den mån någon tvivel funnits om allvaret i den svenska försvarspolitiken kunde man anta att amerikanerna blivit övertygade. De aktuella materielärendena fick en ”push” framåt i och med Weinbergers officiella besked om ett villkorligt frisläppande av GE-motorn till JAS. En del tid ägnades åt att klara ut effekterna av Datasaabaffären.

Presstäckningen ledde in på besökets kärnpunkt. Det fanns åtskilliga i Washington som menade att Sverige ”egentligen” inte var neutralt utan på något sätt hörde till västs försvarsperimeter. Man såg på svenskt försvar de facto som ett ryggstöd för Nato och fäste då särskilt vikt vid flygvapnet som spärr mot risker för angrepp mot Norge via Sverige. De amerikanska journalisternas huvudfråga var varför Sverige inbjudit Weinberger och varför han stannade så länge samt varför han reste så snabbt efter sitt maktövertagande i Pentagon? De första två var enkla att besvara medan det inte fanns något riktigt svar på den tredje frågan.218

Ambassadören Wachtmeister i Washington konstaterade att det inte rådde någon tvivel om att man på högt amerikanskt försvarshåll bibragts en mycket mera ingående kännedom om och uppskattning av Sveriges försvarskraft och försvarsvilja än vad man tidigare haft utanför expertkretsarna. Man bör rimligen ha dragit slutsatsen att den teknologi och de avancerade vapen som från amerikansk sida ställts till Sveriges förfogande kommit till legitimt bruk. Samtidigt bör man ha fått en klarare bild av vad svensk neutralitetspolitik innefattar − och inte innefattar, noterade Wachtmeister.219

Överbefälhavaren general Lennart Ljung konstaterade i sin dagbok bl.a. att Weinbergers besök omgivits av stor uppståndelse och mycken publicitet. Inte minst hade man diskuterat varför den amerikanske försvarsministern valde att komma just till Sverige i denna tidiga tidpunkt av ämbetsperioden. Under besöket diskuterades frågan om ”release” på en amerikansk motor till ett eventuellt svenskt JAS-flygplan och på en jaktrobot till Viggen. Datasaabs ”blunder” beträffande en del elektronikutrustning hade tidigare lagt stora hinder i vägen för ett amerikansk godkännande. Weinberger

218 PM Utrikesdepartementet hemlig, 1981-10-28, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 219 Hemlig promemoria från ambassadör Wachtmeister i Washington 1981-11-01, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

hade nu meddelat att man från amerikansk sida kunde tänka sig att släppa båda objekten men krävde vissa säkerhetsåtgärder som man ville förhandla om. Ljung menade att det var ett stort framsteg att attityden mjuknat på en så pass viktig punkt.220

Ljung summerade att han för egen del trodde att besöket hade varit av värde. Efter Datasaabaffären hade de svensk-amerikanska relationerna varit så dåliga att en uppenbar risk förlåg att man fick ett avbrott i leveranserna av viktig försvarsmateriel. Både av detta skäl, och för att ge ett intryck av både vår neutrala ställning och vår förmåga att kunna försvara neutraliteten, var det betydelsefullt att Weinbergers besök genomfördes och att det hade givit ett för Sverige så positivt resultat.

I försvarsministerns frånvaro eskorterade Ljung den amerikanske försvarsministern till Arlanda. Weinberger uttryckte då återigen sin stora uppskattning av det svenska försvaret.221

4.7. Datasaabaffären

I september 1975 fick det svenska delstatliga företaget Stansaab222, sedermera Datasaab, ett kontrakt om att bygga ett datoriserat system för civil flygtrafikledning i Sovjetunionen. Systemet, som benämndes TERCAS (Terminal and Area Control System), var tänkt att hantera stora delar av flygtrafikövervakningen i Sovjetunionen väster om Ural. Kontraktet var frukten av ihärdigt arbete från Stansaabs sida vilket inkluderat flera års förhandlingar med den sovjetiska köparen i hård konkurrens med ett franskt och ett amerikanskt företag. Till viss del förutsatte uppbyggnaden av TERCAS tillgång till amerikansk elektronik, för vilken den amerikanska regeringen måste medge exporttillstånd. Medan den

220 ÖB Lennart Ljungs dagbok, 1981-10-15, 1981-10-18 och 1981-10-19. 221 Ibid. 222 Stansaab, ursprungligen med namnet Standard Radio och Telefon AB och senare med namnet Datasaab, hade sedan andra världskriget anlitats av svenska staten för militär elektronikutveckling. Verksamheten koncentrerades efter hand till utveckling av stridsledningssystem för luftförsvaret. Bolaget beslöt år 1962 att systematiskt utveckla datorstyrda civila lufttrafikledningsystem (ATC-system

Air Traffic Control) med sikte på en framtida inter-

nationell marknad. Hämtat från KU 1981/82:35, s. 18. Flera böcker och artiklar har berört ämnet teknikexportkontroll, inklusive Datasaab. Se bl.a. Ulrika Mörth/Bengt Sundelius,

Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik

Sverige och den amerikanska teknikexport-

kontrollen (Nerenius & Santérus förlag, Stockholm, 1998); Mikael Holmström/Tom von

Sivers, USAs exportkontroll – Tekniken som vapen (Ingenjörsförlaget, Stockholm, 1985); Jan Stålhandske, Den amerikanska kontrollen av teknikexport – särskilt dess inverkan på svensk exportkontroll (Stockholms Universitet, 1987; och Åke Sparring, ”USA:s teknikembargo”,

Världspolitikens Dagsfrågor, nr. 12 1985.

totala ordersumman var 320 miljoner kronor, beräknades de amerikanska komponenterna som fordrade exportlicens till endast ca en halv miljon kronor. Affären hade genomförts med tidigt stöd från den svenska regeringens sida och ärendet diskuterades av socialdemokratiska statsråd redan vid besök i Sovjetunionen år 1972. I samband med den borgerliga regeringen Fälldins tillträde hösten 1976 genomfördes ytterligare överläggningar i ärendet.223

Ryska farhågor beträffande exporttillstånd för elektroniken möttes från svensk sida med lugnande uppgifter. Regeringen avsåg att kraftfullt påverka amerikanska myndigheter och dessutom hade en amerikansk konkurrent, som inte fick ordern, tidigare fått en preliminär exportlicensansökan godkänd för att stärka företagets konkurrenskraft. Att i ett sådant läge avslå en svensk ansökan, menade man, skulle innebära otillåten diskriminering. Stansaab hade också meddelat sina sovjetiska kunder att de kritiska komponenterna kunde ersättas av andra med icke-amerikanskt ursprung om licensen inte beviljades.224

Ansökan om licens lämnades in våren 1976, men ett knappt år senare kom uppgifter från USA om att denna inte skulle komma att bifallas i sin helhet. Motivet var att Stansaabs ansökan gick längre än den amerikanska konkurrentens och det hävdades även att elektroniken skulle kunna användas i militärt syfte. Stansaabs föregångare, Standard Radio och Telefon AB, hade nämligen med motsvarande utrustning byggt delar av det svenska flygvapnets stridslednings- och luftbevakningssystem, Stril 60. Det amerikanska beskedet föranledde stor aktivitet från svensk sida inte minst med tanke på att staten var delägare i Stansaab och en ny ansökan lämnades in i maj 1977. Även denna gång stötte man på problem och bara en månad senare lämnade amerikanerna underhandsbeskedet att avslag var att vänta rörande vissa kretskort. Ytterligare överläggningar mellan Stansaab och amerikanska myndigheter, samt politiska påtryckningar från den svenska utrikesministern Karin Söder i samband med ett möte med den amerikanske utrikesministern Cyrus Vance i juli 1977, resulterade i att bolaget inkom med en ändrad licensansökan – exklusive de känsliga komponenterna. Avsikten var sedan att göra en tilläggsansökan beträffande just dessa delar.225

223 KU 1981/82:35, s. 18 och s. 22. Statsråden Bengt Norling och Krister Wickman respektive industriminister Rune Johansson besökte Sovjetunionen år 1972. 224 KU 1981/82:35, s. 22 och s. 189f. 225 Ibid, s. 21ff och s. 188ff.

I slutet av år 1977 meddelade USA att licensen, enligt den senaste ansökan som inte innehöll de känsliga komponenterna, skulle beviljas men att den svenska regeringen först måste bekräfta att den ”förstod och accepterade sina åtaganden” (understands and accepts its obligations) i anslutning till licensvillkoren. En sådan bekräftelse lämnades senare. De svenska åtagandena innefattade bl.a. rapportskyldighet från företagets sida till både den svenska och den amerikanska regeringen beträffande frågor om huruvida systemet hade använts för lufttrafikkontroll, om någon betydande ändring i systemets materiella karaktär som stod i strid mot licensen vidtagits samt huruvida någon betydande ändring ägt rum beträffande lokaliseringen av systemen.226

Sovjetunionen var vid denna tid bekymrat över utvecklingen och krävde föga förvånande att systemet skulle levereras med utlovad prestanda och på utlovad tid. Speciellt viktigt ansågs det vara att systemet skulle bli klart till de Olympiska spelen i Moskva, sommaren 1980. Någon tilläggsansökan till amerikanska myndigheter beträffande de resterande komponenterna inlämnades emellertid aldrig men den känsligaste elektroniken, dvs. kretskorten, nådde likväl Sovjetunionen. Därmed överfördes dessa utan det godkännande för all vidareexport som den svenska regeringen utlovat vid licensförhandlingarna. Inte heller skedde någon rapportering till USA, i enlighet med de svenska åtagandena, om hur projektet fortskred.227

Vid årsskiftet 1977/78 ombildades Stansaab till Datasaab, vilket till lika delar ägdes av staten och Saab Scania AB. Under hösten år 1979 förekom kritik inom företaget och bland anklagelserna ingick påståenden om licensbrott i samband med den ryska affären. Uppgifterna nådde snart Regeringskansliet och industriministern Nils G. Åsling föranstaltade om en ingående utredning, som trots den

226 Ibid. Rörande det amerikanska godkännandet av licenstillståndet och de villkor som ställdes på den svenska regeringen se Memorandum for Ulf Dinkelspiel, ”Application for a license to use U.S. parts and components in an air traffic control system destined for the USSR”, undertecknade av Rauer H. Meyer, US Department of Commerce, 1977-10-14, plus två bilagor; samt Chiffertelegram till Washington, 1977-10-19, dnr. 505, HP 100/Ua, doss. 46, UD:s arkiv. Det framgick av UD:s instruktioner, rörande dessa tre åtaganden som regeringen bundit sig vid, att ambassaden vid överlämnandet skulle framhålla att de borde ses mot bakgrunden av det ägaransvar som svenska staten hade i Stansaab och ärendets exceptionella karaktär, som nödvändiggjort kontakter på regeringsnivå under ärendets handläggning. Där rekommenderades även att ”vi bör ej ställa frågor om tolkningen av regeringens cit. obligations slutcit. vilket skulle kunna väcka några sovande björnar och leda till en mera extensiv tolkning.” 227 KU 1981/82:35, s. 21ff och s. 195.

interna kritiken konstaterade att några oegentligheter inte förekommit.228

Datasaabaffären blev kort därefter på allvar en offentlig fråga i samband med att Sveriges Television i oktober 1980 uppmärksammade fallet. Nyhetsprogrammet Aktuellt påstod då att Datasaab våren 1978 åsidosatt ett amerikanskt exportförbud genom att smuggla USA-tillverkade komponenter − kretskort som ingick i radarsystemet

  • via den sovjetiska ambassaden i Stockholm med hjälp av kurirpost. Detta framgick, hävdades det, av en hemlig rapport från Industridepartementet. I programmet anfördes bl.a. att den amerikanska exportlicensen innehöll en rad förbehåll och begränsningar som företagsledningen hade accepterat. Datasaabs agerande skulle ha varit föranlett av att flygledningssystemet, som skulle installeras i Moskva, annars inte hade fungerat.229

Från amerikansk sida krävdes omgående att den svenska regeringen skulle dementera uppgifterna. Samtidigt hotade man med att Sveriges ansökan om köp av IR-jaktroboten Sidewinder (AIM 9L, i Sverige senare benämnd robot 74) för flygvapnets räkning allvarligt kunde påverkas. Detta gällde även de påbörjade förhandlingarna om licenstillverkning av den amerikanska jetmotorn GE 404, avsedd för JAS 39 Gripen, samt begäran om data för AMRAAM (Advanced Medium Range Air-to-Air Missile, i Sverige senare benämnd robot 99). En dementi lämnades men amerikanerna lät sig inte nöjas med det utan krävde ytterligare utredningar eftersom misstankarna kvarstod, bl.a. som följd av uppgifter från den amerikanska underrättelsetjänsten, CIA.230 Enligt förre försvarsministern Eric Krönmark, blev allvaret och omfattningen av Datasaabaffären känd för den svenska regeringen först i och med dessa uppgifter från CIA.231

I januari 1981 genomfördes ett nytt ägarbyte när LM Ericsson övertog Saab Scanias aktier i Datasaab. Den nye ägaren, som var mån om sin och svensk industris anseende i utlandet, påbörjande egna utredningar i ärendet. Här kunde konstateras att Datasaab i vissa hänseenden åsidosatt de amerikanska exportlicensbestämmelserna och resultatet tillställdes de amerikanska Utrikes- och Handelsdepartementen. Vid överlämnandet ställdes en rad frågor

228 KU 1981/82:35, s. 21ff och s. 193. 229 KU 1981/82:35, s. 195; och Promemoria av Henrik Liljegren, ”Datasaab-affären och dess konsekvenser för teknologiöverföring USA-Sverige”, 1981-04-02, samt bilaga, HP 24 VI/USA, doss. 39, UD:s arkiv. 230 KU 1981/82:35, s. 24 och s. 198. 231 Samtal med Eric Krönmark, 2002-04-04, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

särskilt om vad statens representant i Datasaabs styrelse hade medverkat till och haft kännedom om. Från amerikansk sida uppskattade man Ericssons arbete men undrade samtidigt varför den svenska regeringen inte tagit på sig ett större ansvar för att licensvillkoren efterlevdes och varför man inte ingripit tidigare.232 Vidare ställdes frågan hur man kunde lita på Sverige i militära ärenden, när viktiga civila affärer hanterades på detta sätt. USA krävde därför en ursäkt från den svenska regeringen och fick en sådan i juni 1981. Ursäkterna återupprepades även under den amerikanska försvarsministerns officiella besök under hösten. Samtidigt med det amerikanska missnöjet förekom påtryckningar från sovjetiskt håll där man via Ericsson förde fram budskapet att man höll den svenska regeringen ansvarig i den händelse några problem uppstod. Sverige befann sig därmed i en synnerligen besvärlig situation.233

4.7.1. Externa faktorer med konsekvenser för svenskt vidkommande

Även ett antal externa faktorer inverkade till Sveriges nackdel, under början av 1980-talet. För det första hade USA, till följd av den sovjetiska inmarschen i Afghanistan i december 1979 och krisen i Polen år 1980 − 1981, infört en avsevärd skärpning av exportkontrollen i handeln med öststaterna och indirekt även med andra länder som bedrev handel med öst. Exempel på andra omedelbara motåtgärder blev minskad spannmålsexport till Sovjet och bojkott av de olympiska spelen i Moskva år 1980.234

Även om en förändrad syn på teknologiexportkontrollen kunnat skönjas redan under Carteradministrationen inträdde den stora förändringen med Reagans tillträde som amerikansk president. Flera ledande politiker inom Reaganadministrationen menade att en stor del av förklaringen till att Sovjetunionen hade knappat in på Förenta Staterna teknologiska försprång var att västländerna, inklusive USA, varit alltför oförsiktiga i sin kontroll av militär och avancerad civil teknologi. Resultatet av denna bedömning blev att man nu var fast besluten att ändra detta förhållande och att utnyttja teknologivapnet mot Sovjetunionen som ett medel i det kalla kriget. Denna politik tillämpades generellt och gällde såväl export

232 KU 1981/82:35, s. 21ff och s. 201f. 233 KU 1981/82:35, s. 202. 234 Mörth/Sundelius, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik

Sverige och den

amerikanska teknikexportkontrollen, s. 97f.

från USA, som från övriga Natomedlemmar och alliansfria länder som Sverige. Ledande företrädare för denna tuffare skola vad gällde teknikkontroll var de biträdande statssekreterarna Richard Perle och Larry Brady, vid Pentagon respektive det amerikanska handelsdepartementet.235

När den amerikanska administrationen under denna tid blev utsatt för kritik i kongressen för att så få brott mot exportbestämmelserna upptäcktes och beivrades var frestelsen naturligtvis stor att med hjälp av Datasaabaffären statuera exempel som varning till andra länder. Fallet kunde från den amerikanska administrationens sida drivas från en styrkeposition. Dels hade det faktiska brottet erkänts och dels var den svenska staten, i egenskap av delägare, inblandad. Sverige var vidare beroende av amerikansk välvilja för fortsatta leveranser av högteknologiprodukter – både civila och militära.236

4.7.2. Amerikanska krav på den svenska regeringen

I februari 1981 utfärdades ett internt direktiv inom Pentagon och försvarsgrenarna som gick ut på att man skulle vara återhållsam rörande teknik- och besöksutbyte med Sverige. Den amerikanska sidan menade att Sverige hade brustit i ansvarstagande vad gällde Datasaabaffären och därmed spred sig uppfattningen att Sverige var opålitlig som samarbetspartner även i militära frågor. Detta märktes främst genom att vårt land fick avslag på flera tillstånds- och besöksärenden. Redan inledningsvis kunde man spåra amerikanska påtryckningar med syfte att tvinga fram en ändring av den svenska teknikexportkontrollen och en ambition att förmå Sverige att införa exportrestriktioner för känslig teknologi i Cocom:s anda. I maj 1981 fick Sverige till slut ett preliminärt tillstånd att köpa Sidewinder 9L men med mycket strikta säkerhetsskyddsvillkor. Några månader senare försvann även denna möjlighet. I augusti samma år fick General Electric, Volvo Flygmotors amerikanska partner, kännedom om att den amerikanska regeringen inte beviljat tillstånd för JAS-motorn GE 404 och detta var ett allvarligt hot

235 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 236 Washington till UD, 1980-11-07, dnr. 613; och Promemoria från Industridepartementet, 1981-10-12, H 100/Ua, UD:s arkiv.

mot hela JAS-projektet. Under sommaren och hösten stoppades även flera viktiga armématerielärenden.237

Vid besök av statssekreteraren vid Försvarsdepartementet, Sven Hirdman, i Pentagon under månadsskiftet augusti/september 1981 konstaterade man från amerikanskt håll att de svenska materielärendena inte skulle beviljas förrän någon form av arrangemang hade skapats som kunde förhindra en upprepning av Datasaabaffären. Från svensk sida försökte man undvika en koppling mellan civila och militära ärenden och framhöll sin goda meritlista rörande hantering av sekretessbelagd militär information. Amerikanerna insisterade dock på ett särskilt arrangemang för dubbeltillämpningsteknologi [dual-use technology], dvs. civil teknologi som även kunde användas för militära syften, innan man godkände de svenska materielärendena.238

En allvarlig anklagelse som framfördes under det svenska besöket var att de amerikanska kryssningsrobotarna och bombflygets förmåga att penetrera det sovjetiska luftförsvaret komprometterats, till följd av att TERCAS bl.a. gav ryssarna möjlighet att parallellkoppla sina radarstationer. Detta möjliggjorde för Sovjetunionen att bygga upp ett försvar mot kryssningsrobotar och påstods åsamka det amerikanska försvaret kostnader på flera miljarder. Sovjetunionen skulle, enligt amerikanska uppgifter, ha tjänat fyra år i vapenteknisk utveckling. I samtal med Hirdman betecknade den amerikanske försvarsministern Caspar Weinberger Datasaabaffären som en allvarlig fråga [a serious issue]. På svensk sida gjordes visserligen en annorlunda bedömning av de militära skadeverkningarna, men i Pentagon syntes man övertygad om sin tolkning.239

Vidare kunde konstateras att reaktionerna i USA mot Sveriges hantering av Datasaabärendet förvärrats av att man på amerikansk sida ansåg att svenska staten hade ett medansvar för det inträffade. Detta grundade sig på att Datasaab vid licensavtalets ingående var statsägt till 50 procent, på att det fanns statliga representanter i bolagets styrelse, inklusive en regeringstjänsteman, samt att man från svenska regeringens sida medverkat i förhandlingarna om

237 Promemoria av Hans Neij, ”Teknologisamarbete USA – Sverige samt försäljning till Sverige av försvarsmateriel”, 1981-02-23, A:PHA915:65/81, FMV, Huvudavdelningen för armémateriel, Serie F1, 1981, vol. 27, Krigsarkivet; och Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 238 Ibid. 239 Ibid. Rörande Hirdmans samtal i Washington se, Hemlig PM 1981-09-07 Utrikesdepartementet, rörande meddelande som inkommit 1981-09-03 från ambassaden i Washington, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

licensen i slutet av 1970-talet och därvid de facto gått i godo för exportrestriktionerna. När man sedan från svensk sida vägrade att ta detta medansvar och, enligt amerikansk uppfattning, försökte bortförklara hela incidenten, blev den amerikanska irritationen särskilt stark.240

USA krävde således garantier från svenska regeringen för att förhindra ett upprepande och förhandlingar om ett nytt avtal om säkerhetsskydd för materiel inleddes i början av 1980-talet. Ett sådant avtal var enligt den amerikanska regeringen, ett villkor för fortsatta exportlicenser för Sverige samt ett fortsatt materielsamarbete och militärtekniskt informationsutbyte. USA ville dock även utnyttja Datasaabaffären för att föra in Sverige i den egna exportkontrollpolitiken, och förmå Sverige att åtminstone inofficiellt, återuppta samarbetet med Cocom (se avsnittet 5.3.4). Man krävde vidare att den svenska regeringen – i alla fall övergångsvis – skulle kontrasignera alla överenskommelser om reexport från svenska företag och därmed kunna göras ansvarig om något blev fel. Amerikanerna begärde vidare att Sverige skulle utöka sin gränskontroll avseende försök till tekniksmuggling och dessutom införa en lag som möjliggjorde att på egen hand beivra brott mot exportkontrollbestämmelserna. Detta var svårsmälta krav som stred mot svensk praxis rörande statens roll i förhållande till det privata näringslivet. Det utgjorde även en direkt utmaning mot den traditionella svenska neutralitetspolitiken.

I samband med denna djupa förtroendekris som Sverige befann sig i beträffande relationerna med Förenta Staterna hade den amerikanske försvarsministern Weinberger inbjudits till Sverige. Som tidigare nämnts i avsnitt 4.6. hade vårt land aldrig tidigare haft besök av en amerikansk försvarsminister och inte heller hade en svensk försvarsminister gjort ett officiellt besök i USA. På svenskt sida fanns nu en möjlighet att reda ut de svårigheter som Datasaabaffären lett till i det flygmilitära samarbetets, att återupprätta amerikanskt förtroende för Sverige, samt även en god chans att visa upp det svenska försvaret. Som Hirdmans besök visat hade den amerikanska administrationen drivit en hård linje mot Sverige till följd av Datasaabaffären och andra påstådda svenska överträdelser.241

240 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 241 HPM Fö 1981-10-01, Fö/SI bp, Försvarsdepartementet.

Vid överläggningarna med statsminister Thorbjörn Fälldin hänvisade Weinberger till den ”mycket olyckliga” Datasaabaffären som väckt bekymmer på olika håll t.ex. i kongressen. När det gällde den framtida teknologiöverföringen måste den amerikanska regeringen ha ”ytterligare säkerhetsåtgärder” [additional safeguards], menade Weinberger. Han tyckte sig ha observerat en vilja till samarbete från svensk sida rörande frågan om skydd av dubbeltillämpningsteknologi.242

Vid överläggningar med utrikesminister Ola Ullstens vidhöll den amerikanske försvarsministern denna linje och Ullsten beskrev därför bakgrunden till den svenska synen på ärendet i sin helhet och konstaterade att Sverige, i förhållande till många andra länder, satsade stora summor på ett starkt försvar och en del av dessa medel gick till att importera krigsmateriel från utlandet, bl.a. USA. Sådan import av sofistikerade vapen från Förenta Staterna skulle även krävas i framtiden, menade Ullsten.243

Den svenske utrikesministern konstaterade därefter att det var nödvändigt att understryka att ”ingen svensk regering skulle kunna acceptera någon koppling mellan å ena sidan vår utrikespolitik och å andra sidan våra möjligheter att få importera teknologi. Påtryckningar att etablera ett sådant samband kunde inte ligga i någons intresse.” När det gällde dubbeltillämpningsteknologin var uppenbarligen den svenska industrin i viss utsträckning beroende av teknologiöverföring, menade Ullsten, och på detta område hade de båda länderna, som allmänt bekant, på senare tid haft en del bilaterala problem. ”Regeringens möjligheter att utöva kontroll över den civila industrin var naturligtvis begränsade”, fortsatte den svenska utrikesministern, ”men detta betydde inte att vi inte skulle vara intresserade av att göra vårt bästa för att få den civila industrin att noga följa kontrakten med de amerikanska säljarna och därtill hörande inskränkningar i rätten att reexportera.” Den svenska regering var således beredd, konstaterade Ullsten avslutningsvis, att se över denna fråga och se vad som kunde göras, men samtidigt var det klart att ”den svenska neutraliteten satte gränser” och att det var otänkbart att acceptera en koppling mellan vår utrikespolitik

242 PM efter samtal mellan Fälldin och Weinberger, Utrikesdepartementet, hemlig 1981-10-16. I anslutning till promemoriorna efter Weinbergers samtal med statsministern respektive utrikesministern finns en notering att dessa två inte granskat uppteckningarna. Fö/SI bp, Försvarsdepartementet. 243 Uppteckning av ”Samtal mellan utrikesminister Ullsten och försvarsminister Weinberger”, 1981-10-16, HP 1/Ua, doss. 365, UD:s arkiv.

och våra möjligheter att importera civil och militär teknologi.244 En sådan koppling skulle skapa, eller ge intrycket av, ett svenskt beroendeförhållande till en av de två supermakterna och äventyra den svenska neutralitetspolitiken. Detta låg inte i någons intresse, menade man från svensk sida.245

4.7.3. Hanteringen på den politiska nivån −−−− svenska åtgärder

Som beskrivits ovan ställdes en rad krav på Sverige för att USA skulle normalisera sina förbindelser och släppa den krigsmateriel som för tillfället stoppats. Detta ställde naturligtvis den svenska regeringen inför stora problem, praktiska såväl som politiska, även om man snart fann fungerande kompromisser i syfte att så långt möjligt möta de amerikansk kraven. Ett nytt avtal om säkerhetsskydd för krigsmateriel och militärteknisk information, vilket var ett villkor för fortsatt militärt samarbete för Sveriges del, undertecknades i december 1981 (SÖ 1981:80). Överenskommelsen var en uppgradering av ett tidigare sekretessavtal från år 1961.

Problemet med dubbeltillämpningsteknologin var en mer delikat fråga, eftersom det var svårt att avgöra vilken civil teknik som också skulle kunna användas militärt och denna fråga borde därför, menade man från svenskt håll, som tidigare avgöras av licensgivaren. Risken för amerikanskt godtycke var uppenbar. På den civila sidan hade t.ex. flera licenser fördröjts eller förvägrats och skälen till detta har varit svårförklarliga. Regeringen var även medveten om att flera tusen vidareexportärenden förekom varje år och att man inte hade några administrativa resurser för att bereda alla dessa, vanligtvis rutinartade, ärenden. Någon ny lag, som gav möjlighet att i Sverige beivra brott mot amerikanska bestämmelser, var regeringen inte beredd att föreslå riksdagen och detta bedömdes heller inte nödvändig. Svenska företag fick själva svara inför amerikanska myndigheter vid eventuella brott mot exportlicensbestämmelserna.246

Det viktigaste för regeringen var dock att inte ingå några överenskommelser, som skulle kunna tolkas som att Sverige åter-

244 Ibid. 245 Liknande resonemangen förs bl.a. i Promemoria av Mats Bergquist, ”Utkast till samtalsunderlag för utrikesministerns samtal med amerikanske utrikesministern veckan 14

  • 18 juni: teknologiöverföring och neutralitetspolitik”, 1982-06-11, HP 1/Ua, doss. 375, UD:s arkiv. 246 UD HPM 1982-04-26; och Promemoria av Nils Daag, ”Sveriges förhållande till USA på teknologiområdet”, 1982-11-10, HP 1/Ua, doss. 380, UD:s arkiv.

upptagit ett informellt samarbete med Cocom, än mindre att Sverige blivit medlem i organisationen. Anledningen till denna svenska oro var självfallet det faktum att varje samröre med Cocom, som var en västlig multilateral organisation syftande till exportrestriktioner riktade mot östblocket, kunde betraktas som ett avsteg från den traditionella neutralitetspolitiken.247

Samtidigt var regeringen angelägen om att svenska företag efterlevde ingångna avtal och hade förståelse för de amerikanska kraven på ökat säkerhetsskydd. Svensk industri gjorde också uppvaktningar i frågan. Man var beredd att medverka i ett utökat skydd men inte till priset av någon omfattande, försvårande kontrollbyråkrati. Man framhöll också vikten av att inte bli diskriminerad i förhållande till andra länder när det gällde handeln med Förenta Staterna. Från amerikansk sida hade man ursprungligen tänkt sig ett formellt avtal vilket dock den svenska regeringen inte kunde godta. Man nöjde sig dock i slutändan med ett mindre omfattande arrangemang på förslag från svenskt håll.

Förhandlingarna, från oktober 1981 till maj 1982 under ledning av ambassadören Ulf Dinkelspiel vid Utrikesdepartementet, ledde till skapandet av ett autonomt system för Sverige, vanligtvis kallad ”arrangemanget” (se avsnitt 5.3.4). Det var ett internt arrangemang mellan FMV och Sveriges Industriförbund för förstärkt säkerhetsskydd i Sverige för viss utländsk civil teknologi med möjlig militär tillämpning, s.k. dubbeltillämpningsteknologi eller ”dualuse technology”. Tanken var att de till Industriförbundet anslutna företagen skulle erhålla FMV:s hjälp beträffande skydd av tillverkningsunderlag och motsvarande. Liknande avtal fanns redan från år 1971 mellan USA och Schweiz, men även Österrike förde förhandlingar med USA om ett sådant avtal. Avtalet innebar att Sverige ensidigt kunde deklarera hur man i fortsättningen avsåg hantera exportkontrollärenden och härigenom behövde Sverige inte ingå något formellt avtal med USA. ”Arrangemanget” tillgodosåg därmed både de amerikanska kraven på skydd av dubbeltillämp-

247 I en tidigare hemligstämplad CIA-analys från september 1968, som behandlar konsekvenserna av svensk försäljning (LM Ericsson) av avancerad telekommunikationsutrustning till Ungern, konstateras att ”Sweden is not a member of COCOM but, in past years, has refrained from exporting to Communist countries goods considered strategic by COCOM nations.” Man konstaterar vidare att affären mellan Ericsson och ungerska Budavox ”marks the first time that any Communist country has acquired the rights to produce under licens and export high-capacity telephone carrier systems currently embargoed by COCOM.” Se Intelligence Memorandum – Hungary Acquires Advanced Communications Technology from Sweden, September 1968, CIA Directorate of Intelligence, NSC, Country File, Sweden, Box 205, Lyndon B. Johnson Library.

ningsteknologi och Sveriges ambitioner rörande neutralitetspolitiken.248

4.7.4. Sluthanteringen på den juridiska nivån - kritik i Konstitutionsutskottet och böter för LM Ericsson

Innan förhandlingarna om ett autonomt svenskt system för hantering av dubbeltillämpningsteknologin hade slutförts redovisade representanter för den amerikanska administrationen i februari 1982 sina preliminära slutsatser från den interna utredningen om Datasaab. Man kunde då konstatera:

  • att man haft ett bra samarbete med Ericsson och den svenska regeringen i utredningen;
  • att brott mot USA:s exportkontrollbestämmelser begåtts;
  • att rysk militär hade tillgång till det civila luftövervakningssystemet;
  • att USA avsåg begära den svenska regeringens samarbete ifråga om utlämning av personer, som skulle kunna fällas för brott mot de amerikanska bestämmelserna liksom samarbete för att få svenskar att inställa sig i USA för domstolsförhör;
  • att ärendet på våren skulle överlämnas till amerikanska Justitiedepartementet för avgörande i frågan om straffrättsligt åtal.249

Det amerikanska justitiedepartementets handläggning var tidskrävande och man lät i sinom tid meddela att åtal övervägdes mot både enskilda personer och företaget. Ericsson hävdade för sin del att man oförskyllt hamnat i ärendet efter att i god tro övertagit en del av Datasaab och att man i hög grad bidragit till att reda ut händelseförloppet. Man ville därför snarast få frågan ur världen och inte bli drabbad av några restriktioner ifråga om teknologi. Vid det amerikanska justitiedepartementet var man berett att diskutera en förhandlingslösning istället för åtal, på villkoret att Ericsson avbröt allt stöd (service, reservdelar och övrigt stöd) till det sovjetiska övervakningssystemet, eftersom fortsatt stöd skulle innebära nya brott mot de amerikanska exportkontrollbestämmelserna. Vidare krävde amerikanerna att Ericsson erkände sin skuld och betalade

248 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv; och Promemoria av Jan Anshelm, ”Rapport över FMV verksamhet 1982-07-01 – 1983-02-28 avseende skydd av dual-use technology”, 1983-03-14, LEDNING H A915:68/83, FMV:s arkiv. 249 Utrikeshandelsdepartementet, HPM 1982-02-22, HP 100/Ua, UD:s arkiv.

ett bötesbelopp på 10 miljoner USD, ett belopp som i senare förhandlingar justerades ner till en miljon USD.250

Från svensk sida hävdades att reservdelsförsörjning ovillkorligt garanterats och att ett stopp skulle innebära kontraktsbrott med komplikationer för svensk del, med möjliga skadeståndskrav mot Sverige och kanske även i förlängningen USA. Det fanns dock en möjlighet att säga upp serviceavtalet från och med år 1984, en åtgärd som Ericsson också vidtog. I fråga om reservdelar avsåg Ericsson ersätta de amerikanska komponenterna med svenska, varvid USA hävdade att det krävdes amerikanskt godkännande för sådan export. Den svenska regeringen klargjorde då att den inte kunde acceptera att rent svenska produkter ställdes under amerikansk exportkontroll.251

I början av år 1984 inlämnade US Department of Justice till amerikansk domstol sin tänkta uppgörelse med Ericsson. Efter förhandlingar i domstolen fastställdes ett bötesbelopp på 3,125 miljoner USD. Siffran hade sitt ursprung i det angivna värdet av alla komponentleveranser till Sovjetunionen − inte endast de som var kringgärdade av restriktioner. Beloppet blev alltså väsentligt högre än den en miljon USD som amerikanska Justitiedepartementet och Ericsson tidigare, efter förhandlingar, gemensamt föreslagit. I skuldfrågan accepterades dock Ericssons begäran om att frias med hänsyn till att Ericsson dels inte känt till överträdelserna vid köpet av Datasaab och dels på ett utmärkt sätt biträtt amerikanska myndigheters utredning av affären. Bötessumman, ungefär 32,5 miljoner svenska kronor, fördelades så att staten betalade tio och Saab Scania AB 22,5 miljoner.252

För svenskt vidkommande var därmed Datasaabaffären äntligen ur världen och kontraktet om köp av jaktroboten Sidewinder 9L kunde undertecknas några månader senare. Sverige fick en möjlighet att köpa roboten redan år 1983, efter att avtal om skydd av dubbeltillämpningsteknologin hade träffats, men då hade det svenska flygvapnet inte reserverat några medel för ett inköp. Robotarna levererades slutligen med början år 1987, långt senare än ursprungligen planerat. Vapenbäraren - jakt-Viggen (JA 37) − hade kommit i tjänst redan år 1979. I praktiken hade det ca 18 månader långa embargot mot Sverige upphävts sommaren 1982 i och med

250 Industridepartmentet HPM 1983-06-03, HP 100/Ua, UD:s arkiv. 251 Ibid. 252 Jan Stålhandske, Den amerikanska kontrollen av teknikexport – särskilt dess inverkan på svensk exportkontroll, s. 35; och Holmström/von Sivers, USAs exportkontroll – Tekniken som vapen, s. 100f.

överenskommelsen om skydd av dubbeltillämpningsteknologin, det s.k. FMV-arrangemanget, vilket möjliggjorde, tillstånd för samproduktion av den amerikanska flygmotorn GE 404 och senare utlämnande av installationsdatan till AMRAAM-roboten, båda avsedda för JAS-systemet.253

Även om Datasaabaffären i praktiken drog ut på tiden, stod det tidigt klart att den var förödmjukande för Sverige och dess regeringen. Konstitutionsutskottet granskade därför regeringens hantering av ärendet redan våren år 1982. Trots en borgerlig riksdagsmajoritet uttalade utskottet kritik mot regeringen som leddes av statsminister Thorbjörn Fälldin. Utskottet ansåg att regeringen i samband med den amerikanska licensgivningen tagit på sig förpliktelser, vilkas innebörd, enligt de analyser som utskottet tagit del av, inte syntes ha stått klar ens för regeringen själv. Utskottet fann vidare att regeringens befattning med Datasaabaffären kännetecknades av brist på konsekvens. Avsaknaden av en klar handlingslinje hade givit ett motsägelsefullt intryck, vilket på ett olycklig sätt medverkat till att framkalla reaktioner och skapa missförstånd i utlandet. Noteras bör att det förekom reservationer från borgerliga ledamöter.254

4.7.5. De svensk-amerikanska försvarsproblemen biläggs

Med Datasaabaffären undanröjd kunde konstateras att Sverige hade gått igenom en svår period i sina relationer med Förenta Staterna som fått allvarliga konsekvenser på försvarsmaterielområdet. Problemen var nu över och Sverige hade slutgiltigt fått igenom sina viktigaste önskemål på försvarsmaterielsidan. Eftergiften beträffande ”dual-use”-teknologin ansågs av svenska representanter som ”måttlig” och man noterade vidare att den amerikanska sidan under denna process hade lärt sig mycket om svensk försvars- och säkerhetspolitik och att besöken i Sverige bidragit till att skapa respekt och förståelse för den svenska politiken på området. Politiken mot Sverige hade varit omstridd i USA, där motståndet varit hårdast från den amerikanska marinen och flygvapnet, samt vissa civila

253 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 254 KU 1981/82:35 s. 24f och s. 45.

experter. De gentemot Sverige vänligt sinnade krafterna hade främst funnits i State Department och Pentagon.255

Vissa yttre händelser hade också gynnat en lösning och viktig bland dessa var den resoluta hanteringen av den sovjetiska ubåtskränkningen i Karlskrona, hösten 1981, vilket hade rönt uppskattning i Washington. Även den svenska hanteringen av Containeraffären (se avsnitt 5.3.5) hade mötts med uppskattning från amerikansk sida. Den ovan beskrivna behandlingen av Sverige hade inte bara varit en följd av Datasaabaffären, menade man från svenskt håll, utan också ett utslag av den allmänna och bestående amerikanska skärpningen av teknologiutbytet med öst. Datasaabärendet var nu ur världen men Sverige, liksom övriga Västeuropa och Japan, skulle även fortsättningsvis känna av den ökade amerikanska restriktiviteten på teknikområdet, något som troligen inte skulle ändras i det fall demokraterna återvände till Vita Huset. Ett ytterligare problem med konsekvenser för framtiden var att Sverige skaffat sig dåligt rykte inom den amerikanska administrationen rörande teknikexportkontroll vilket kunde bli svårt att återuppbygga.256

4.7.6. Säkerhetspolitiska konsekvenser

Det är uppenbart att en så allvarlig händelse som Datasaabaffären fick säkerhetspolitiska konsekvenser för Sverige med inverkan på den svenska neutralitetspolitiken och de svensk-amerikanska relationerna. Beträffande de svensk-amerikanska förbindelserna kan konstateras att Datasaabaffären ledde till en politisk konflikt av historiska mått. Aldrig tidigare under efterkrigstiden har det militära samarbetet mellan de båda länderna, Vietnamperioden inkluderat, påverkats i en sådan utsträckning. Handläggningen av för Sverige viktiga licenser, annexavtal och materielinköp stannade upp och frystes. Den amerikanska regeringen drev därefter en hård linje som ställde Sverige inför ett ultimatum vilket i stora drag gick ut på att vi skulle erkänna vår skuld i Datasaabärendet och garantera att förseelsen inte upprepades.

Som instrument för detta insisterade man på en överenskommelse om skydd av dubbeltillämpningsteknologi, vilket för första

255 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 256 Ibid.

gången sedan år 1967 de facto tvingade in Sverige i ett informellt samarbete257 med västmakterna och Cocom avseende exportkontroll av civil teknologi gentemot öststaterna. Trots att Sverige på egen hand skapade ett autonomt system som formellt inte band landet vid USA eller Cocom, fyllde FMV-arrangemanget258 samma funktion, nämligen att förhindra att dubbeltillämpningsteknologi läckte till öststaterna. Därutöver, och mindre svårsmält för Sveriges del, krävde man ett nytt uppdaterat avtal om sekretesskydd vid hanteringen av amerikansk militär materiel eller teknisk information. Det är uppenbart för varje läsare som tagit del av beskrivningen ovan att detta ställde Sverige inför svåra valsituationer med klara implikationer för den svenska neutralitetspolitiken.

De negativa konsekvenserna för de svensk-amerikanska förbindelserna blev dock högst temporära och det militära samarbetet återgick snart till det normala. Sverige fortsatte att köpa avancerad försvarsmateriel från USA och amerikanerna fortsatte att möjliggöra för vårt land att importera eller licenstillverka sådan önskad materiel samt att ingå nya annexavtal. Drivkrafterna bakom denna ”generositet” var troligen både kommersiellt och militärstrategiskt betingade.

Ett allvarligt problem för den svenska neutralitetspolitiken som blottlades i och med Datasaabaffären var det svenska beroendet av USA rörande högteknologi. Beroendet på teknikområdet var utan tvekan en svår utmaning för våra säkerhetspolitiska ambitioner, vilket i praktiken band oss närmare väst och minskade vårt oberoende och politiska manöverutrymme. Tillgång till avancerad civil och militär teknik från USA var dock en förutsättning för ett starkt svenskt försvar samt de svenska företagens civila produktion av

257 Från början av 1950-talet till slutet av år 1967 fanns en informell överenskommelse mellan Sverige och Cocomgruppen att vårt land inte skulle exportera varor av strategisk natur, civila och militära, till öststaterna. År 1967 avskaffade Sverige ensidigt exportkontrollen för civila varor

  • i praktiken de som kunde tänkas innehålla dubbeltillämpningsteknologi. Se

Mörth/Sundelius, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik- Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen, s. 97f; samt Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om

Kriget kommit… Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969, SOU 1994:11, s. 129f. 258 I en promemoria från UD:s politiska avdelning noterades i november 1982 att det ännu var för tidigt att dra några slutsatser rörande dual-use-arrangemanget. Sverige måste göra klart för USA att vi förväntade oss att de respekterade arrangemangets ”anda och bokstav”, samtidigt som vårt land måste skapa förtroende i Washington för vår förmåga att skydda deras teknologi från att läcka till öst. Vidare gjordes bedömningen att det från UD:s sida var bäst att den närmaste tiden inte engagera sig i enstaka fall (som enligt amerikanerna föll under arrangemanget). En principdiskussion kunde göras med den amerikanska sidan om något år när det framkommit hur arrangemanget fungerat i praktiken. Promemoria av Nils

Daag, ”Sveriges förhållande till USA på teknologiområdet”, 1982-11-10, HP 1/Ua, doss. 380, UD:s arkiv.

avancerade varor ämnade för export. Denna export var i sin tur en förutsättning för vår goda ekonomi och höga levnadsstandard vilket få makthavare önskade riskera.

Den hårda amerikanska inställningen till samarbete med Sverige på det militärtekniska området under denna period väckte frågan om det svenska militärtekniska beroendet av USA var för stort och huruvida något borde eller kunde göras för att minska detta. Vid Försvarsdepartementet konstaterades att man inom ramen för JASprojektet hade gjort en undersökning huruvida det var möjligt att köpa material och vapensystem från t.ex. Storbritannien och Frankrike, i stället för från USA. Man hade då kommit fram till att detta skulle ha inneburit högre kostnader, sämre prestanda och ta mer tid i anspråk.259

Ett annat problem hade varit, i fallet Frankrike, att de svenska och franska försvarsindustrierna hade konkurrerande intressen och till detta skulle också läggas språk- och kulturskillnader. Försvarsdepartementet slog slutligen fast att Sverige tjänat mycket på samarbetet med USA under årens lopp, men att ett utökat samarbete i framtiden med främst Frankrike, England, Västtyskland och Norge nu var att föredra, eftersom det låg i landets utrikespolitiska intresse. Det fanns dock gränser för hur långt ett sådant förfarande kunde gå med tanke på att det svenska beroendet inom det civila området var ännu mer påtagligt än inom det militära. USA kunde alltså med lätthet lamslå stora delar av svensk industri och det var här det verkliga beroendet låg. Ett sista alternativ var också att bygga upp egen svensk kompetens på viktiga områden men detta kostade naturligtvis mycket pengar.260

Hösten 1982, i samband med regeringsskiftet, överlämnade den nyutnämnde statssekreteraren vid Försvarsdepartementet, Per Borg, en promemoria till överbefälhavaren Lennart Ljung med fyra frågor som man önskade svar på:

  • hur har de svensk-amerikanska relationerna upplevts de senaste två åren ur respektive myndighets horisont?
  • hur kan de svensk-amerikanska relationerna på det militärteknologiska området bedömas utvecklas i framtiden?
  • vilka slutsatser bör dras när det gäller det svenska beroendet av USA på det militärteknologiska området?

259 Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 260 Ibid.

  • om ett minskat beroende av USA på det militärteknologiska området eftersträvas, vilka alternativ finns och vilka blir konsekvenserna?261

Överbefälhavaren konstaterade i sitt svarsbrev att Sverige haft god hjälp av de amerikanska kontakterna på det militärteknologiska området, att denna materiel och information hade varit svår att få någon annanstans och att vi även återgäldad en hel del till USA. Anledningen till att Sverige fått tillgång till sådan kvalificerad materiel och tekniskt kunnande berodde på att man på amerikansk håll gjorde bedömningen att ett starkt svenskt försvar var värdefullt, samt även givetvis industriekonomiska motiv. Enligt ÖB var det viktigt att de militärtekniska kontakterna inte uppfattades som ett avsteg från Sveriges neutralitetspolitik, vare sig i Sverige, USA och i övriga världen. De senaste årens många kontakter mellan länderna på statssekreterarnivå kunde kanske motiveras med de speciella problem som varit aktuella under denna tid (JAS-motorn, Sidewinder, Tow, Hawk, Datasaab m.m.). Sådana kontakter borde dock inte förekomma under normala förhållanden. Detta kunde, hos både Förenta Staterna och omvärlden, ge upphov till felbedömningar av vår politik, menade ÖB.262

Överbefälhavaren slog vidare fast att de amerikanska kontakterna var mycket värdefulla för Sverige, men det borde vara möjligt att begränsa det faktiska resandet, både på det politiska, militära och teknologiska området (FOA, FMV). Efter hand borde vi, menade han, med kraft försöka minska betydelsen av materiel- och teknologiimport från USA och detta kunde ske genom bl.a. följande åtgärder:

  • fördjupade ansträngningar till samarbete med Västeuropas ledande teknologi- och industrinationer.
  • förnyade ansträngningar till samarbete med Schweiz (och i viss mån Österrike) både vad gäller utveckling och produktion av militär utrustning och köp utifrån. För detta krävdes utökat stöd på inte bara regeringsnivå utan även på departementsnivå.
  • utvidgning och fördjupning av samarbete med Norge. Här fanns betydande potentiella möjligheter.
  • en stegvis och väl kontrollerad ökning av samarbetet med Jugoslavien.

261 Promemoria av Per Borg, 1982-11-16, HP24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 262 Brev från ÖB Lennart Ljung till Per Borg, 1982-11-22, Försvarsstabens Arkiv.

ÖB konstaterade avslutningsvis att även om dessa förslag lyckades i sin helhet eller bara delvis, skulle Sverige ändå komma att vilja ha betydande kontakter med USA och det var ”utomordentligt viktigt” att dessa kontakter, både på det officiella och individuella planet, sköttes på ett sådant sätt att det varken hos amerikaner eller andra uppstod ”någon som helst tveksamhet om vår alliansfria politik”.

Även på Utrikesdepartementets politiska avdelning var man sysselsatt med frågan om det svenska teknikberoendet. I en promemoria från den 10 november 1982 beskrevs ”Sveriges förhållande till USA på teknologiområdet” och här konstaterades att Datasaabaffären hade drabbat både den militära sektorns och det privata näringslivets tillgång på amerikansk högteknologi.263 Sverige ansågs vara mycket beroende av USA vad gällde tillförseln av viss sofistikerad militär teknologi, men även generellt på den civila sidan. Alternativa källor till den högteknologi Sverige behövde fanns i Frankrike men import därifrån var inte heller utan problem och var betydligt dyrare än den amerikanska. Även fransmännen hade restriktioner rörande reexport, främst baserade på kommersiella bevekelsegrunder. Samarbete med Storbritannien bedömdes också som en möjlighet, men britterna kunde endast täcka en del av de svenska behoven. Västtyskland var lika beroende av USA som Sverige och Japan kunde främst utgöra en samarbetspartner på den civila sidan.264

Av detta drog man vid Utrikesdepartementet ett antal slutsatser. För det första skulle det svenska beroendet av amerikansk sofistikerad militär utrustning även fortsättningsvis vara stark inom en överskådlig framtid. De alternativ som fanns var kostsamma och kunde endast bli möjliga på längre sikt. Så länge kriterierna för inköp var pris, effektivitet och inkörda inköpsrutiner skulle den amerikanska dominansen bestå. För det andra konstaterades att även om förhållandena på teknologiområdet förbättrats fanns en skepsis mot Sverige kvar på handläggarnivå i Washington och detta skulle troligen skapa problem i den byråkratiska hanteringen av känslig teknologi. För det tredje fanns risken fortfarande kvar att svenskt agerande på det utrikespolitiska planet kunde föranleda amerikanerna att hämnas med hjälp av teknologivapnet. En sådan ”bestraffning”, om den någonsin blev aktuell, skulle troligen inte

263 Promemoria av Nils Daag, ”Sveriges förhållande till USA på teknologiområdet”, 1982-11-10, HP 1/Ua, doss. 380, UD:s arkiv. 264 Ibid.

redovisas öppet utan snarast ta formen av ”förseningar” och överdriven nitiskhet i samband med förhandlingarna om leveransvillkoren. De amerikanska hoten i samband med klagomålen rörande den svenska politiken gentemot Centralamerika var ett tydligt exempel. För det fjärde skulle Sverige inom ”överskådlig framtid” vara starkt beroende av amerikansk militär teknologi. Det var därför viktigt att även fortsättningsvis betona för amerikanerna innebörden i vår neutralitetspolitik och den roll vårt land spelade för säkerheten i norra Europa. Fortlöpande information och besöksutbyten på rätt nivå spelade här en viktig roll, eftersom amerikanska politiker och militärer oftast var tämligen okunniga om Sverige och vår säkerhetspolitiska situation. Därutöver var det viktigt att vårt land skaffade sig alternativa leverantörer, vilket skulle stärka vår förhandlingsposition i förhållande till makthavarna i Washington.265

Utredarens bedömningar

Det är uppenbart att ett antal, för svensk del, olyckliga omständigheter bidrog till Datasaabaffärens omfattning, förutom det självklara att licensbrott bevisligen ägt rum i ett delvis statligt kontrollerat företag. För det första skärptes den amerikanska exportkontrollpolitiken som en konsekvens av den ökade spänningen mellan supermakterna i början av 1980-talet. Ett nytt republikanskt ledarskap med en tuffare politik gentemot östblocket förstärkte denna tendens ytterligare. Detta gjorde att Datasaabärendet fick helt andra proportioner än vad som annars hade blivit fallet. För det andra försökte USA i det politiska läge man befann sig i att utnyttja händelsen maximalt för att statuera exempel gentemot både Cocomländerna och de neutrala staterna.

Konsekvenserna av Datasaabaffären blev att Sveriges anseende, i alla fall tillfälligtvis, sjönk i amerikanska ögon, något som redan tidigare var problematiskt med tanke på erfarenheterna från Vietnamkonflikten. Det för Sverige gynnsamma militärtekniska samarbetet fortsatte trots affären, men några militära köp kunde inte göras medan förhandlingarna mellan länderna pågick (jmf. situationen under Vietnamkonflikten). Sverige blev vidare tvingat att indirekt godta i princip samma skärpta exportkontroll rörande känsliga civila produkter som Cocomländerna. Den svenska lös-

265 Ibid.

ningen med FMV-arrangemanget var en kompromiss som i allt väsentligt tillgodosåg både de amerikanska kraven och vårt lands neutralitetspolitiska strävanden, även om Sverige nog får sägas ha gjort de störst eftergifterna.

Lösningen av Datasaabaffären underlättades också av den svenska regeringens agerande i samband med U137 och dess hanteringen av Containeraffären, vilka båda uppfattades som positivt i USA och möjligen något stärkte Sveriges sak. Slutligen skall konstateras att JA 37:s (jakt-Viggen) beväpning med den senaste versionen av Sidewinder-roboten blev flera år försenad och det svenska försvaret tvingades därför övergångsvis använda äldre, tidigare anskaffade versioner.

4.8. Sverige, USA och Centralamerika

Det är allmänt känt att de amerikanska administrationerna under ledning av Lyndon Johnson och Richard Nixon var starkt kritiska till den svenska Vietnampolitiken under åren 1965

  • 1973. Vad som är mindre känt är att liknande situationer uppstod vid ett flertal tillfällen under 1980-talet när Reaganadministrationen med kraft protesterade mot kritiska uttalanden från flera svenska regeringar, borgerliga såväl som socialdemokratiska, rörande den amerikanska politiken i Centralamerika.

I likhet med de diplomatiska tvisterna i Vietnamfrågan hade de skilda perspektiven på svensk respektive amerikansk sida sin grund i synen på orsaken till konflikten, metoderna att lösa den och vilken part som bäst företrädde frihet, demokrati och mänskliga rättigheter, samt hur åsikter i dessa frågor skulle framföras. På svenskt håll menade man att regimen i t.ex. El Salvador var en militärdiktatur, utan demokratiska och social-ekonomiska ambitioner, som förtryckte en stor del av det egna folket. Vidare var Sverige motståndare till all utländsk intervention, såväl amerikansk som sovjetiska och kubansk. I den svenska politiken stöddes försök att åstadkomma en lösning av konflikten med fredliga metoder snarare än genom användande av militära maktmedel. Från amerikanskt håll såg man konflikten ur ett öst-västligt kalla krigsperspektiv, snarare än som en demokratisk frigörelseprocess i en fattig region i Tredje världen. Vidare var man oroad för riskerna av ett kommunistiskt maktövertagande i delar av Centralamerika och hävdade att subversiv verksamhet, styrd från Moskva och Havanna,

var den viktigaste orsaken till våldet och den tilltagande laglösheten i området. Lösningen på detta problem var att stödja de bräckliga icke-kommunistiska regimer som fanns i region, såväl politiskt, ekonomiskt som militärt.266 Slutligen var man från amerikansk sida främst kritisk mot det sätt på vilket åsikterna från svenska regeringföreträdare framfördes – i dagspress och genom offentliga tal – snarare än själva innehållet i kritiken som var väl känd i Washington.

Förutom skilda sätt att se på situationen i Centralamerika fanns givetvis intressepolitiska skillnader mellan Sverige och Förenta Staterna. Medan Sverige argumenterade för en småstatsteori, där varje land oavsett storlek själv skulle få avgöra sitt öde utan inblandning från stormakter, tycktes man från amerikanskt håll vara av uppfattningen att Centralamerika av geostrategiska och maktpolitiska skäl var en del av den amerikanska intressesfären, där ingen annan ägde rättigheter att intervenera, en anda som levt kvar alltsedan 1800-talet och Monroe-doktrinen.267 Läget var således upplagt för en diplomatisk kontrovers mellan Sverige och USA.

Den 3 februari 1981, i samband med att utrikesminister Ola Ullsten tog emot två representanter för den vänsterorienterade demokratiska revolutionära fronten (FDR) i El Salvador, gjorde utrikesministern ett offentligt uttalande som fick den amerikanska regeringen att kraftfullt reagera. Ullsten hade vid detta tillfälle konstaterat att ”det amerikanska beslutet nyligen att öka det militär biståndet till regimen i El Salvador främjar på intet sätt freden, utan leder enbart till att striderna förlängs… Ett första steg mot en fredlig lösning av konflikten är att all utländsk inblandning i El Salvador upphör.”268

266 För en historisk överblick av konflikten i Centralamerikan se Robert S. Leiken/Barry Rubin (red.) The Central American Crisis Reader: The Essential Guide to the Most

Controversial Foreign Policy Issue Today (Summit Books, New York, 1987). 267 Den s.k. Monroe-doktrinen härstammar från år 1823 när den amerikanske presidenten

Monroe i Kongressen slog fast två saker. Den första relaterade till det koloniala systemet som europeiska länder påbörjat uppbyggnaden av och konstaterade att varje utvidgning av detta system i Nord- och Sydamerika skulle utgöra ett hot mot freden och Förenta Staternas säkerhet. För det andra noterade Monroe att en sådan utbredning av kolonial europeisk despotism i området redan fanns representerad av Tsarryssland och den Heliga Alliansen. Mer specifikt slog Monroe fast att: ”it is impossible that the Allied Powers should extend their political system to any portion of either continent without endangering our peace and happiness. It is equally impossible, therefore, that we should behold such interposition, in any form, with indifference.” Se ibid, s. 112. 268 Promemoria av Andreas Ekman, ”Sverige, Förenta Staterna och Centralamerika”, 1982-12-08; och Promemoria av Andreas Ekman, ”Svenska uttalanden om Förenta Staternas roll i Centralamerika”, 1982-12-06, båda i HP 1 Ua, doss. 381, UD:s arkiv.

Sex dagar senare, den 9 februari, kallades ambassadören Wachtmeister upp till State Department av den tillförordnade Europachefen Allan Holmes, och underrättades då om den amerikanska regeringens ”mycket starka protest” mot utrikesminister Ullstens uttalande. Holmes konstaterade i skarpa ordalag att amerikanskt bistånd till El Salvadors legitima regering inte kunde betecknas som "intervention", vilket varit implicerat i Ullstens uttalande. Yttre intervention kom endast från Kuba och Sovjetunionen, menade den amerikanske diplomaten, och uttalandet ”utgjorde inte en god inledning till Sveriges förbindelser med den nya amerikanska administration”.269

Wachtmeister påpekade att utrikesminister Ullstens uttalande överensstämde med FN-resolutioner om El Salvador från föregående år och utrikesministerns formulering var om något ”mildare” i sin utformning än vad denna FN-resolution deklarerat. Wachtmeister var därmed av åsikten att den amerikanska regeringen ”överreagerat” i frågan. Den amerikanska sidan genmälde dock att det var skillnad på att stödja en FN-resolution och att göra offentliga uttalanden där fokuseringen endast låg på det amerikanska biståndet till den legitima regeringen i El Salvador. Holmes konstaterade avslutningsvis att han beklagade det svenska uttalandet mot bakgrund av de senaste fyra årens ”utmärkta förbindelser” mellan Sverige och USA. Han påpekade även, och problematiskt ur ett svenskt perspektiv, att länderna hade haft och fortfarande hade viktiga affärer på gång, bl.a. på försvarssidan.270Vad Holmes hänvisade till i sitt förtäckta hot var troligen de problem som seglat upp i och med Datasaabaffären samt de tillstånd som krävdes för svenska inköp av amerikanska missiler och motorer till JAS-systemet.

Ett par dagar senare, den 11 februari, togs USA:s chargé d´affaires Hamilton på egen begäran emot av utrikesminister Ullsten och den amerikanska diplomaten repeterade då det budskap som givits till Wachtmeister i Washington D.C. I samband med Hamiltons besök lämnade han även över ett ”non-paper” som innehöll en skarpt formulerad skriftlig version av den amerikanska reaktionen på Ullstens uttalanden. Ullsten svarade på kritiken med att understryka att hans uttalande om att all utländsk inblandning i El Salvador måste upphöra ”inte var riktad mot USA:s militära och

269 Promemoria av Andreas Ekman, ”Sverige, USA och El Salvador”, 1981-02-24, HP 1 Ua, doss. 357, UD:s arkiv. 270 Ibid.

ekonomiska bistånd till regimen i El Salvador.” Han konstaterade dock att den svenska regeringen stod fast vid uttalandet att det militära biståndet skulle leda till en förlängning av striderna och till ökad blodsutgjutelse. På denna punkt förelåg en åsiktsskillnad mellan länderna, menade Ullsten. Utrikesministern framhöll även att man från amerikansk sida måste se uttalandet mot bakgrund av den ”traditionella svensk utrikespolitiken”. För ett ”litet, neutralt och demokratiskt land som Sverige var principer som territoriell integritet, fredlig lösning av konflikter och stöd för mänskliga rättigheter av grundläggande betydelse.” Han påpekade avslutningsvis att han var ”förvånad” över det amerikanska språkbruket och uttalandena att det kunde påverka de bilaterala svenskamerikanska förbindelserna.271

Inför ett interpellationssvar i riksdagens kammare som Ullsten var tänkt att ge den 13 februari rörande den svenska politiken gentemot El Salvador hade den amerikanska regeringen framfört vissa önskningar till utrikesministern. Man hoppades att han skulle korrigera den svenska regeringens uttalanden beträffande det amerikanska stödet till El Salvadors regering och ge en fullständig bild av den kubanska och sovjetiska subversiva verksamheten i landet [the full picture of Cuban/Soviet Bloc subversion in that country]. Ullsten höll dock fast vid sin linje från den 3 februari, dvs. att det amerikanska militära biståndet inte främjade freden utan endast ledde till att striderna förlängdes. Ullsten konstaterade också att ”den amerikanska regeringen stödde från början den civilmilitära regeringen i El Salvador och har fortsatt detta stöd trots regimens tilltagande isolering. Den salvadorianska regeringens ställning torde i hög grad vara beroende av detta stöd.”272 När Wachtmeister den 16 februari träffade den amerikanska utrikesministern Haig noterade den svenska diplomaten att det fanns en skillnad i grundinställning, men att detta inte borde tillåtas påverka de ”goda och förtroendefulla bilaterala förbindelserna mellan

271 Ibid. Det tre-sidiga amerikanska ”non paper” med titeln ”El Salvador” finns även i ibid. 272 I den svenska policyförklaring från 13 februari 1981 slogs bl.a. fast att: ”Den amerikanska regeringen stödde från början den civil-militära regeringen i El Salvador och har fortsatt detta stöd trots regimens tilltagande isolering. Den salvadoranska regeringens ställning torde i hög grad vara beroende av detta stöd… En huvudlinje i svensk utrikespolitik är att verka för nationellt självbestämmande, fredlig lösning av konflikter och mänskliga rättigheter. För en liten alliansfri nation som Sverige är det av vitalt intresse att respekten för dessa principer upprätthålls… Detta är bakgrunden till den svenska regeringens engagemang i frågan om händelseutvecklingen i El Salvador. Solidariteten med plågade och förtryckta människor varhelst de befinner sig i världen är inte bara ett uttryck för en naturlig mänsklig medkänsla. Det är också ett sätt att värna om principer som är livsviktiga för vår egen trygghet och självständighet.”

Sverige och USA…[och] Haig instämde uttryckligen i denna slutsats.”273

Under våren 1981 utvecklades alltmer ett ”stormaktsperspektiv” i den svenska kritiken mot USA och i utrikesdeklarationen den 18 mars talades om demokratiernas ansvar. Förenta Staterna anklagades för att svika sina ideal och bedriva en ”kortsynt politik”, där små länder utnyttjades för att ”statuera exempel i stormaktspolitiken”. Kritik framfördes även rörande Sovjetunionens roll i regionen. Den svenska kritiken mot USA:s politik i El Salvador sammanfattades i ett svar på en riksdagsfråga den 17 februari 1982 där man konstaterade att:

Den svenska regeringen har under det gångna året vid upprepade tillfällen starkt kritiserat den amerikanska politiken gentemot El Salvador. Det är kortsynt och ovärdigt av en demokrati som USA att stödja en regim som står alltmer isolerad från sin egen befolkning och med ett tungt ansvar för en fruktansvärd terror. Från amerikansk sida hävdas att krisen i Centralamerika beror på en utifrån kommande kommunistisk subversion. Jag delar inte den uppfattningen… De som vill arbeta för demokrati i El Salvador når inga resultat med vapenstöd till den sittande regeringen… FN:s generalförsamling har uppmanat parterna i El Salvador-konflikten att förhandla… USA bör, enligt vår uppfattning, använda sitt inflytande för att förmå den sittande regimen att uppta sådana förhandlingar, inte till stöd för en omöjlig terrorpolitik.

Den amerikanska reaktionen på dessa svenska uttalanden, som presenterats i riksdagen drygt en månad innan planerade val i El Salvador, blev ”mild” och kom först några veckor senare. En anledning till detta kan ha varit att den amerikanska ambassaden valde att inte rapportera hem om uttalandet och att det nådde Washington via andra kanaler.274

Inte förrän den 15 mars 1982 träffade den amerikanske Stockholmsambassadören Franklin Forsberg, på egen begäran, den svenske utrikesministern och framhävde då att man på amerikansk sida ”ville söka förhindra att de meningsskiljaktigheter som förelåg mellan Sverige och USA ifråga om El Salvador ledde till ett publikt

273 Promemoria av Andreas Ekman, ”Sverige, USA och El Salvador”, 1981-02-24; Utrikesdepartementet Pressmeddelande, Interpellation 1980/81:84, 1981-02-13, ibid; och Promemoria av Andreas Ekman, ”Amerikansk reaktion på utrikesminister Ullstens uttalande om El Salvador 1981-02-03”, 1981-02-13, samt bilaga med titeln ”El Salvador” (se ovan), alla dokument finns i HP 1 Ua, doss. 357, UD:s arkiv. 274 Promemoria av Andreas Ekman, ”Sverige, Förenta Staterna och Centralamerika”, 1982-12-08; och Promemoria av Andreas Ekman, ”Svenska uttalanden om Förenta Staternas roll i Centralamerika”, 1982-12-06, båda i HP 1 Ua, doss. 381, UD:s arkiv.

meningsutbyte som kunde påverka ’andra och viktigare frågor’ i de svensk-amerikanska relationerna. I Washington fäste man avseende vid svenska uttalanden. Man ville från amerikanska sida uttrycka en förhoppning om ’restraint’ [återhållsamhet] från vår sida i fråga om uttalanden.” Utrikesministern konstaterade i sitt svar att oenighet i denna fråga var oundviklig eftersom vi hade olika uppfattningar om ”konfliktens natur, om öst-väst-aspekten kontra det lokala elementet.” Från svensk sida var man orolig för utvecklingen i El Salvador och Sverige ville lika lite som USA se ett kommunistiskt maktövertagande i landet. ”Men vi måste fortsätta uttala våra synpunkter på hur konflikter av denna typ skall lösas” och utrikesministern ansåg också att de båda länderna hade ”råd att ha olika uppfattningar i denna sak, utan att detta borde påverka andra aspekter på våra bilaterala relationer.”275

Kritik kom senare att framföras även mot den nytillträdde socialdemokratiska utrikesministern Bodströms tal i FN den 15 oktober 1982 om USA:s roll i Centralamerika där han yttrat att Förenta Staterna spelade en ”avgörande roll när det gäller att hålla vacklande diktaturer under armarna.” Även denna gång kunde den befarade kritiken mot Sverige karaktäriseras som relativt mild. Förutom den amerikanska FN-representantens omedelbara replik på Bodströms uttalande togs frågan upp den 18 oktober vid ett möte mellan Lawrence Eagleburger, Under Secretary for Political Affairs, vid State Department och den svenska polchefen Lennart Eckerberg. Eagleburger hade då konstaterat att Sveriges rätt att kritisera inte ifrågasattes, men att den svenska kritiken berodde på att Sverige missuppfattat situation i regionen. Visst fanns problem och dessa försökte man nu rätta till. Amerikanen noterade även med emfas att Centralamerika var en del av USA:s intressesfär.276

I samband med kabinettssekreterarens besök i USA i december 1982 författades inom Utrikesdepartementet ett antal bakgrundspromemorier rörande konflikten mellan Sverige och USA i frågor om Centralamerika. Dessa spörsmål visade sig ha varit de enda konkreta politiska frågorna där det rått allvarliga meningsskiljaktigheter mellan Sverige och USA under de senaste åren. Detta gällde såväl den borgerliga som den nytillträdda socialdemokratiska regeringen. Den starkaste reaktionen hittills hade kommit i

275 Promemoria av Mats Bergquist, ”Amerikanske ambassadören hos utrikesministern”, 1982-03-15, HP 1 Ua, doss. 371, UD:s arkiv. 276 Promemoria av Andreas Ekman, ”Sverige, Förenta Staterna och Centralamerika”, 1982-12-08; och Promemoria av Andreas Ekman, ”Svenska uttalanden om Förenta Staternas roll i Centralamerika”, 1982-12-06, båda i HP 1 Ua, doss. 381, UD:s arkiv.

samband med dåvarande utrikesminister Ola Ullstens uttalande den 3 februari 1981.277

På Utrikesdepartementet gjorde man bedömningen att det amerikanska reaktionsmönstret kunde förklaras med deras ”starka säkerhetspolitiska intressen” i regionen och att USA inte kunde tolerera öppen kritik av sitt agerande, utan istället föredrog att den gjordes via diplomatiska kanaler. Detta hade framgått vid flera samtal med amerikanska företrädare. Man konstaterade vidare att den svenska sidan givetvis måste vidhålla sin rätt att kritisera amerikansk politik, speciellt när den gällde viktiga principfrågor för Sverige. Svensk kritik mot amerikanskt agerande hade en tendens att stärka den inhemska oppositionen i USA och kunde därigenom indirekt påverka den amerikanska politiken. Det ansågs dock inte tillräckligt att i längden arbeta med ett förhållande mellan länderna som gick ut på att var ense om att vara oense (detta var en formel som man kommit överens om vid vicepresidenten George Bush besök i Sverige år 1983). Sverige måste föra en dialog med den amerikanska administrationen om utvecklingen i området och övertyga den om att krav på social och ekonomisk rättvisa gick att förena med amerikanska säkerhetsintressen. Det långsiktiga målet i Centralamerika borde vara fred och stabilitet. För detta krävdes ”djupgående sociala och ekonomiska reformer” och här kunde USA spela en viktig roll genom att stödja de demokratiska krafterna i området. ”Ett stöd till de repressiva krafterna”, ansåg man på Utrikesdepartementet, ”ger endast fortsatt näring åt den väpnade oppositionen.”278

Vid statsminister Ingvar Carlssons tidigare nämnda besök i Washington september 1987 kom också frågan om situationen i Centralamerika att beröras vid statsministerns samtal med president Ronald Reagan. Carlsson kunde efter Reagans beskrivning av den amerikanska synen på frågan konstatera att meningarna gick isär rörande dessa spörsmål. Förhoppningsvis, menade statsministern, kunde den svenska och amerikanska regeringen hålla fast vid formeln från år 1983 om att ”agree to disagree”.279

277 Promemoria av Andreas Ekman, ”Sverige, Förenta Staterna och Centralamerika”, 1982-12-08; och Promemoria av Andreas Ekman, ”Svenska uttalanden om Förenta Staternas roll i Centralamerika”, 1982-12-06, båda i HP 1 Ua, doss. 381, UD:s arkiv. 278 Ibid. För samtalet mellan Eagleburger och chefen för UD:s politiska avdelning, se Promemoria av Nils Daag, ”Chefen för politiska avdelningens samtal med Eagleburger”, 1982-10-19, HP 1 Ua, doss. 381, UD:s arkiv. 279 ”Statsministerns samtal med president Reagan den 9 september 1987”, 1987-09-18, HP 1 Ua, doss. 428, UD:s arkiv.

Men det lugn som etablerats i Centralamerikafrågan under mitten av 1980-talet upphörde i februari 1988 när statsminister Carlsson, i en artikel i Aftonbladet uppmanade den amerikanska kongressen att avslå president Reagans begäran om ytterligare anslag till contrasgerillan i Nicaragua. Den amerikanske ambassadören i Stockholm, Newell, begärde omgående företräde hos statsministern.280 I statsminister Carlssons samtal med Newell den 5 februari konstaterade amerikanen att artikeln innehöll kända svenska ståndpunkter och att den inte kom som någon överraskning. Detta var synpunkter som statsministern själv tagit upp under samtalen med president Reagan. Bekymret ur ett amerikanskt perspektiv gällde sättet på vilket en svensk statsminister vände sig direkt till den amerikanska kongressen, i en fråga av stor betydelse för presidenten. USA respekterade Sveriges uppfattning, fortsatte Newell, men undrade hur detta stämde med uppgörelsen om ”att vara ense om att vara oense”.281

Statsministern, som sade sig uppskatta möjligheten att redovisa den svenska ståndpunkten, noterade att frågan inte var en intern amerikansk angelägenhet, eftersom det gällde ett annat land nämligen Nicaragua. Det handlade om huruvida man skulle ge militärt stöd till contras, vilka hade som mål att störta den nicaraguanska regeringen. Denna fråga berörde alla länder. För det andra rörde detta även frågan om respekten för den internationella rätten. En supermakt som fattar ett beslut som enligt svensk uppfattning stred mot folkrätten, menade Carlsson, var också en fara för den svenska utrikespolitiken. Det ansågs från svenskt håll därför viktigt att reagera skarpt. För det tredje, slog statsministern fast att fortsatt stöd till contras skulle underminera den centralamerikanska fredsplanen, en plan som Sverige stödde.282 Följande dag publicerade den amerikanske ambassadören ett officiellt svar i samma tidning och kontroversen rann så småningom ut i sanden.283 Goda relationer mellan Sverige och USA var trots allt normen under andra hälften av 1980-talet.

280 Promemoria av Nils Rosenberg, ”Amerikanska reaktioner på statsministerns artikel om Centralamerika i Aftonbladet”, 1988-02-23, HP 1/USA, doss. 431, UD:s arkiv. Rörande statsministerns artikel se, ”Ingvar Carlsson: Ge inte contras stöd! ”, Aftonbladet, 1988-02-03. 281 Promemoria av Hans Dahlgren, ”Ambassadör Newell hos statsministern om AB-artikel”, 1988-02-12, HP 1/USA, doss. 431, UD:s arkiv. Ett närmast identiskt uttalande gjordes offentligt vid Rosenbad den 5 februari 1988 av den amerikanske ambassadören och han intervjuades även i Rapport, SVT. 282 Ibid. 283 Promemoria av Mats Marling, ”Amerikansk reaktion på statsministerns artikel i Aftonbladet den 3 februari”, 1988-02-03, HP 1/USA, doss. 431, UD:s arkiv.

Utredarens bedömningar

Som avslutande kommentar kan noteras att de svensk-amerikanska konflikterna i frågan om Centralamerika flammade upp vid ett flertal tillfällen under 1980-talet, men att meningsskiljaktigheterna länderna emellan, såvitt det går att utläsa från svenska dokument, aldrig kom att allvarligt påverka de bilaterala relationerna. Här går det således att dra en parallell till förbindelserna mellan länderna i samband med Vietnamfrågan i slutet av 1960-talet, där hoten från amerikansk sida om att dra in exporttillstånden av viktig försvarsmaterial till Sverige inte heller tycks ha realiserats, med undantag för smärre förseningar vad gällde Redeyeaffären. Det bör dock noteras att det slutgiltiga svaret på frågan huruvida den svenska kritiken mot USA:s politik i Centralamerika påverkade de svenska materielärenden finns i de amerikanska arkiven, som ännu ej öppnats för forskare. Det går således inte att utesluta att Ullstens uttalanden våren 1981 och våren 1982 kan ha bidragit till de förseningar som skedde i samband med den svenska upphandlingen av jaktroboten Sidewinder och tillståndet att licenstillverka GE 404 motorn till JAS. Troligen var dock den viktigaste orsaken till dessa förseningar Datasaabaffären, som när den nått en lösning sommaren 1982, gjorde det möjligt för Sverige att återuppta förhandlingarna med USA om att importera avancerade vapen för den svenska försvarsmaktens räkning.

5 Svensk utrikes- och säkerhetspolitik

5.1. Neutralitet och försvar

Den svenska säkerhetspolitiken under det kalla kriget hade att formas i en miljö som dominerades av hotet om en konfrontation mellan två stormakter rustade med kärnvapen. Sovjetunionen, Sveriges granne på andra sidan Östersjön, var den av de två stormakterna som kunde ha ambitioner att angripa Sverige, ockupera territoriet och omintetgöra den demokratiska och fria samhällsordningen. Sovjetunionen hade annekterat de tre baltiska staterna och flyttat de sovjetiska gränserna långt utöver de gränser som gällde innan andra världskriget bröt ut. Inom dessa territorier och väster därom i Öst- och Centraleuropa hade regimer upprättats under kommunistpartier, vilka med hemlig säkerhetspolis eliminerat all politisk opposition och brutalt slagit ned fundamentala mänskliga rättigheter som tanke-, åsikts- och yttrandefrihet. Inom hela det direkta sovjetiska inflytandeområdet hade diktaturregimer upprättats med kommunistpartier som statsbärande partier.

Det förblev från efterkrigstidens första dagar och därefter fram till det kalla krigets slut år 1989 helt uppenbart att det stora, och enda, hotet mot Sveriges frihet, självständighet och demokratiska styrelseskick kom från Sovjetunionen och dess direkta inflytelsesfär. Det rådde likaså svensk enighet om att hotet till sitt innehåll var militärt. Något utrymme för en kommunistkupp fanns det inte i ett land som Sverige med dess grundmurade demokratiska traditioner. I den beslutssituation som för Sveriges del uppstod efter andra världskrigets slut rådde det därför också enighet om att Sveriges säkerhet måste bygga på ett starkt försvar. Försvarsnedskärningarna på 1920- och 30-talen hade visat sig vara en högriskpolitik och hade diskrediterats av den dramatiska utvecklingen i Europa med det nazistiska Tysklands expansionistiska politik.

Valet att inte knyta Sverige till den av Förenta Staterna ledda Nordatlantiska alliansen, Nato, var kanske inte lika självklart. Till skillnad från Danmarks, Norges, Nederländernas och Belgiens erfarenheter hade för Sveriges del en deklarerad neutralitetspolitik, mot bakgrund av ett geografiskt gynnsamt läge, av både allmänhet och politiker upplevts som lyckosam under två världskrig. Det skulle ha varit svårt att i landet finna stöd för ett alternativ till en utrikespolitisk linje inriktad på neutralitet i händelse av en ny storkonflikt i Europa.

Den svenska utrikespolitiska doktrinutvecklingen under de första decennierna efter andra världskrigets slut skedde mot bakgrund av en betydande oro i den europeiska säkerhetspolitiska miljön. Sovjetunionens påtryckningar på Finland – ”nattfrostens år” 1958

  • 1959 och ”notkrisen” år 1961 – gjorde djupa intryck i

Sverige, liksom de återkommande stormaktskriserna. Dessa kulminerade i Kubakrisen år 1962. Under 1960-talet skedde i Europa ett mått av konsolidering och stabilisering av stormaktsförbindelserna men på en hög och växande rustningsnivå. Samtidigt blev oron och spänningen inom Östblocket allt mer påtaglig. Den med militära maktmedel år 1968 nedslagna reformrörelsen i Tjeckoslovakien, ”Pragvåren”, liksom växande oroligheter i Polen, blev belägg för att sovjetsystemets inre stabilitet var långtifrån given.

År 1969 tillträdde Olof Palme som statsminister. Han fokuserade från början på neutraliteten och neutralitetspolitikens roll inom ramen för Sveriges säkerhetspolitik. Denna betoning innebar inget väsentligt nytt utan snarare konsoliderades de utrikespolitiska riktlinjerna för att i stort sett oförändrade bedrivas under regeringar med skiftande politisk och personlig ledning fram till det kalla krigets slut. Detta uteslöt inte att en viss debatt om neutralitetspolitikens innehåll och gränser ändå skedde. Av principiell betydelse var frågeställningar om förhållandet mellan neutralitets- och försvarspolitik, mellan neutralitetspolitikens trovärdighet och försvarets behov.

I försvarsbeslutet 1968 beslöt riksdagen att uttrycka de yttersta målen för den svenska säkerhetspolitiken enligt följande:

Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i

samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling”1

Detta mål kom sedan att ligga fast närmast ordagrant i försvarsbesluten under hela perioden.

Målsättningarna kunde enligt 1970 års försvarsutredning beskrivas så att den svenska säkerhetspolitiken borde:

  • bidra till en fredlig utveckling i världen;
  • bidra till utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken;
  • bidra till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen;
  • bidra till att minska stormakternas strategiska intressen att dra in Sverige i eventuella krig;
  • redan i fred tillvarata våra intressen under hänsynstagande till den internationella solidariteten;
  • värna våra demokratiska friheter och rättigheter.2

Den svenska säkerhetspolitiska doktrinen byggde på den allmänt accepterade ambitionen att Sverige i händelse av ett krigsutbrott i omvärlden, det vill säga främst en konflikt mellan öst och väst, skulle vara neutralt med de folkrättsliga förpliktelser detta skulle innebära. Neutralitet i folkrättslig bemärkelse är ett begrepp som har sin tillämpning endast i krigstid. I fredstid blev alliansfrihet den grundläggande förutsättningen för en politik som syftade till neutralitet i krig. Alliansfrihet betydde i första hand en politik att inte delta i militära allianser. Emellertid inrymde den säkerhetspolitiska doktrinen i vad avsåg Sveriges hållning i fredstid också en rad andra utrikes- och säkerhetspolitiska komponenter. Den i sammanhanget viktigaste av dessa var att Sverige inte i fredstid åtog sig sådana förpliktelser som skulle omöjliggöra en neutral hållning i händelse av ett krig. Neutralitetspolitik kom att bli den grundläggande beteckningen på denna samlade politik i fredstid. Därmed markerades att Sveriges fredstida utrikes- och säkerhetspolitik, vars viktigaste ingrediens var alliansfrihet, skulle både möjliggöra och syfta till neutralitet i händelse av krig.

Neutralitetspolitiken var just detta, en politik, inte en dogm. Den var varken internationellt avtalsbunden eller internationellt

1 Proposition 1968:110, s. 62. 2 Betänkande avgivet av 1970 års försvarsutredning, Säkerhets- och försvarspolitiken (SOU 1972:4).

folkrättsligt förpliktande. Ej heller hade regering och riksdag önskat grundlagfästa eller på annat sätt formellt binda Sverige vid neutralitetspolitiken. Neutralitetspolitiken var alltså inte en ideologi, den var uteslutande säkerhetspolitiskt motiverad. Den var därmed inte en åsiktsneutralitet eller uttryck för någon form av ideologisk neutralitet mellan öst och väst. Sverige var och förblev fast förankrat i det demokratiska väst.3

På grund av neutralitetspolitikens pragmatiska karaktär måste statsledningen upprätthålla neutralitetsavsiktens och neutralitetspolitikens trovärdighet gentemot omvärlden. Politiken fick inte ges en sådan utformning och tillämpning att den kunde väcka vare sig farhågor eller förhoppningar om att Sverige skulle välja något annat än neutralitet i händelse av krig.

En trovärdig neutralitetspolitik innebar att Sovjetunionen och dess allierade i Warszawapakten, vid en storkonflikt mellan öst och väst i Europa, kunde vara övertygade om att de inte skulle angripas av Sverige och att angrepp från Natosidan inte skulle utgå från svenskt territorium. Enligt den svenska doktrinen skulle neutralitetspolitiken därmed undanröja motiv för ett sovjetiskt angrepp mot Sverige. Sverige skulle alltså inte automatiskt dras in i krig i händelse av en stormaktskonflikt i Europa. Tanken på ett isolerat sovjetiskt angrepp mot Sverige, utan direkt samband med en europeisk storkonflikt, bedömdes inte vara trovärdig.

Samtidigt måste Sovjetunionen i sin planering utgå från att Sverige, om det under en storkonflikt blivit föremål för angrepp från Warszawapaktens sida, skulle ha sökt hjälp från Förenta Staterna och eventuellt anslutit sig till Nato med de konsekvenser det skulle ha haft för det strategiska läget i norra Europa. Det borde sålunda ha stått klart för beslutsfattare och militära planerare i Moskva att det enda rimliga alternativet till neutralitetspolitiken för Sveriges del skulle vara en anknytning i en eller annan form till väst. Genom ambassadrapportering och underrättelsetjänstens inhämtning sökte den notoriskt misstänksamma ledningen i Kreml utröna om Sveriges verkliga avsikter korresponderade med den officiellt deklarerade neutralitetsavsikten. För svensk utrikespolitik och diplomati blev det en angelägenhet av första ordningen att ge trovärdighet åt neutralitetsavsikten. Ett misslyckande härvidlag skulle ha fått ödesdigra följder och leda till att Sverige riskerade att

3 Försvarsminister Torsten Gustafsson blev år 1982 kritiserad i riksdagen för att han uttalat, ”vi vet var vi hör hemma”. Uttalandet som sådant var helt harmlöst om det inte sagts av en försvarsminister.

i ett tidigt skede av en storkonflikt bli föremål för direkta angrepp från Sovjetunionen. I Stockholm räknade man med att sovjetledarna, trots sin misstänksamhet, måste ha sagt sig att det var ytterst osannolikt att Sverige, efter 150 år av fred, frivilligt skulle kasta sig in i ett krig som kunde ha betytt landets försvinnande.

Om Sverige blev anfallet av Sovjetunionen, kunde givetvis neutraliteten i princip inte upprätthållas. Teoretiskt kunde möjligen Sverige befinna sig i en form av krig – om t.ex. endast vissa mål såsom signalspanings- eller radaranläggningar angripits – utan att därför alliansfriheten behövde uppges, men i realiteten torde flertalet tänkta sådana krigsfall leda till att alla restriktioner på samarbete med Sovjetunionens huvudmotståndare, Förenta Staterna och Nato, skulle komma att upphöra.

Säkerhetspolitikens dilemma blev att söka finna ett logiskt sammanhållet handlingsprogram som i fredstid kunde möjliggöra både upprätthållandet av trovärdigheten i den deklarerade neutralitetsavsikten och förberedelse för en utveckling, där Sverige om det blev angripet, skulle samverka med väst i den utsträckning väst haft resurser, förmåga och vilja att komma till Sveriges hjälp.

Frågan kunde ställas om det var rimligt att utforma ett rent nationellt försvar när de flesta tänkbara krigsalternativen skulle innebära samverkan med Natostater. Det svenska försvarets egen styrka blev emellertid en nödvändighet. Genom att demonstrera förmåga att avvärja angrepp mot det egna territoriet och skydda luftrummet kunde Sverige förhindra att dess territorium betraktades som ett sådant militärstrategiskt vakuum, som skulle kunna ge anledning för sovjetledningen att fylla ut detta, antingen i syfte att flytta fram sina militärstrategiska positioner, eller för att förhindra huvudmotståndaren, Förenta Staterna och dess allierade, att upprätta baser i Sverige och att utnyttja svenskt territorium och luftrum för angrepp mot Warszawapakten.

Om neutralitetspolitiken skulle vara trovärdig, måste försvaret alltså ha en sådan styrka och vara så utrustat och organiserat att det inte var obetingat och omedelbart beroende av yttre stöd i händelse av ett angrepp. Det svenska försvaret skulle ha goda förutsättningar att avvärja angrepp mot landet. Den underförstådda tanken var att angriparen förutsattes inte kunna avsätta mer än marginella delar av sin offensiva kapacitet mot Sverige, eftersom ett krigsfall sannolikt skulle ha ägt rum i samband med en öst-västkonflikt i exempelvis Centraleuropa. Det var sådana marginalangrepp som det svenska

försvaret skulle ha tillräcklig kapacitet att avskräcka emot, eller om avskräckningen misslyckades, framgångsrikt bekämpa och avvärja.

Även om neutralitetspolitikens yttersta uppgift var att bevara Sveriges fred genom neutralitet i händelse av ett stormaktskrig kan politiken inte betraktas enbart i detta perspektiv. Säkerhetspolitiken hade att formas i en omvärld dominerad av två militärblock. Neutralitetspolitiken skulle bidra till att hålla spänningen mellan blocken på en låg nivå i det nordiska och nordeuropeiska området. Denna aspekt blev allt viktigare under perioden.

Lågspänning och stabilitet blev karakteristiskt för de nordiska ländernas politik. I sin nordiska politik stödde Sverige på bästa sätt de nordiska grannarnas ambitioner att i görligaste mån hålla stormaktsmotsättningarna utanför Norden.

Som i detalj redovisats (kap. 2) inträffade vid decennieskiftet 1970 något av ett paradigmskifte i internationell politik i vad avsåg både stormaktsförbindelserna och Europasituationen. Som tidigare beskrivits ledde den amerikanska administrationens initiativ ifråga om begränsning av strategiska kärnvapen och politiska närmanden till Moskva liksom den av förbundskanslern Willy Brandt drivna västtyska Östpolitiken till en påtaglig förbättring av relationerna mellan öst och väst. Détente, avspänning, blev ett begrepp i säkerhetspolitiken, som inte minst i Skandinavien fick politiskt genomslag. I Sverige, där socialdemokraterna vid regeringsmakten genomgick en generationsväxling från Tage Erlander till Olof Palme, inkorporerades i synnerhet Willy Brandts idéer om avspänning som en central faktor i sjuttiotalets svenska utrikes- och neutralitetspolitik.

För Sverige och övriga nordiska länder blev lågspänningspolitiken något av en gemensam nämnare där en uttalad strävan blev att söka att i görligaste mån begränsa stormakternas närvaro i det nordiska området.

Norges och Danmarks politik att i fredstid avstå från kärnvapenstationering och basering på eget territorium av allierad trupp kom att kompletteras med en svensk neutralitetspolitik, där försvarspolitikens doktrin om försvarets upprätthållande ”till dess hjälp utifrån anlände” utmönstrades (se avsnitt 7.6).

Det svenska försvarets styrka och förmåga blev en viktig förutsättning för den norska säkerhetspolitikens utformning inom ramen för Nato. Den svenska försvarsviljan sågs som en trygghetsfaktor. Den norska baspolitiken kunde sålunda bygga på en solid försvarspolitisk ryggtäckning från Sverige. Norge kunde

förlita sig på att ett starkt svenskt försvar av Mellansverige innebar ett sådant skydd av Sydnorge att de egna försvarskrafterna kunde koncentreras till Nordnorge och till det strategiskt viktiga nordatlantiska området. Även den svenska försvarsmaktens trovärdighet och bedömda förmåga att genom försvar av sitt territorium försvåra ett sovjetiskt angrepp mot Nordnorge liksom det svenska flygvapnets kontroll av eget luftrum underlättade Danmarks och Norges baspolitik. Den samlade effekten av svensk neutralitetspolitik, dansk-norsk baspolitik och Finlands försiktiga och ickeprovokativa utrikespolitik blev att blockmotsättningarna i Norden minskades genom ett säkerhetspolitiskt mönster präglat av lågspänning, i en omvärld som eljest präglades av hårda spänningar och kriser.

Sveriges förhållande till Finland var en central faktor för säkerhetspolitiken. Det var uppenbart att Sveriges val av och fasthållande vid neutralitetspolitiken påverkades av hänsyn till Finland. Hur djupgående denna påverkan var särskilt för den tid, åren 1969 till 1989, som är föremål för innevarande utredning, kan diskuteras, men som en överskuggande och från år 1948 kvarliggande faktor var medvetenheten om att en svensk anslutning till Atlantpakten med sannolikhet skulle medföra att Sovjetunionen skulle skärpa trycket på Finland och försvåra Finlands strävan att bedriva en neutralitetspolitik.

Sverige sökte på alla sätt stödja Finlands systematiska och gradvis alltmer framgångsrika strävanden att hävda en självständig politik inom ramen för Vänskaps-, samarbets- och biståndsfördraget med Sovjetunionen. När Sverige till skillnad från Danmark och Norge avstod från att söka medlemskap i Nordatlantiska alliansen, Nato, fanns grundade farhågor att en svensk Natoanslutning skulle tvinga Finland in i ett nära säkerhetspolitiskt och militärt samarbete med Sovjetunionen, med högst troliga sovjetiska krav på baser i Finland. Finlands position förblev under kalla kriget ett tungt argument för den fortsatta svenska alliansfriheten även om den under 1970- och 80-talen inte kunde karakteriseras som ett huvudmotiv för neutralitetspolitiken.

Finlands utrikes- och säkerhetspolitik betydde i sin tur mycket för svensk säkerhet. Dels förmådde Finland genom en omsorgsfull, konsekvent och alltmer lyckosam utrikespolitik motverka sovjetisk misstro mot sina avsikter. Dels konstituerade den finska säkerhetspolitiken och det finska försvaret

  • kanske särskilt den i både

vinter- och fortsättningskrigen demonstrerade försvarsviljan

  • en buffert som höll Sovjetunionen i periferin av det nordiska området.

Den svenska säkerhetspolitiken under det kalla krigets två sista decennier måste alltså bedömas ha lämnat betydande bidrag till lugnet och stabiliteten i Norden. Försvaret utgjorde en trygghetsfaktor för Norge. Neutralitetspolitiken verkade avspänningsfrämjande i harmoni med norsk och dansk baspolitik och med finsk stabiliseringspolitik gentemot Sovjetunionen.

Neutralitetspolitiken fick emellertid efterhand, som ovan antytts, också en bredare europeisk dimension genom att utifrån sitt nordiska sammanhang positivt inverka på den säkerhetspolitiska situationen i Europa. Detta element i neutralitetspolitiken syftade till att främja avspänning och reducera krigsriskerna överhuvudtaget i Europa. Starkt engagemang i ESK-processen under hela 1970-talet blev ett centralt element i utrikespolitiken. Det innebar bland annat en betoning av frågor om mänskliga rättigheter i Europa och av de allt viktigare spörsmålen om militär säkerhet. I sistnämnda avseende kom Stockholmskonferensen år 1984 att utgöra något av en milstolpe. Principiellt viktiga genombrott vid konferensen ifråga om överenskommelser om militärt förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder bidrog till att en första tendens till uppvärmning av öst-västrelationerna kunde märkas efter de inledande 1980-talsårens förnyade kalla krig. Sverige, tillsammans med andra neutrala och alliansfria stater, lämnade konstruktiva bidrag till Stockholmsdokumentet om militära förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Detta blev ett inte oviktigt stöd för det senare 1980-talets förbättrade militära miljö i Europa.

Försvaret och neutraliteten

Neutralitetspolitiken som den utformades under efterkrigstiden förutsatte som nämnts ett starkt försvar. Utan en trovärdig förmåga att försvara territoriet och att förhindra kränkningar av luftrummet skulle Sverige i en öst-västkonflikt i Europa riskera att utsättas för angrepp från Sovjetunionen oberoende av en neutralitetsförklaring. Skälen härför kunde vara många, beroende på en rad faktorer – övergripande strategiska förhållanden, fördelar att vinna med angrepp etc. Olika möjliga krigsfall har redovisats på annat håll i detta betänkande. I praktiken innebar kravet på neutralitetspolitikens trovärdighet att försvarsmakten inte kunde tillåtas

förbereda operativ militär samverkan med främmande makt, dvs. i realiteten Förenta Staterna och dess allierade. Förberedelser för sådan samverkan befarades leda till att Sovjetunionens ledare skulle se Sverige som en i hemlighet allierad med Förenta Staterna och därmed en fiende redan från utbrottet av ett krig. En sådan planering skulle vidare ha fått till effekt att styrkedispositioner och resursanvändning gjordes beroende av stöd utifrån. Därmed skulle försvarsmakten inte ha kunnat genomföra uppgiften att på egen hand försvara territoriet och den deklarerade neutralitetsavsikten dras i tvivelsmål.

En kvantitativt starkt överlägsen potentiell motståndare, nämligen Sovjetunionen, föranledde Sverige att söka kompensera sig genom den komparativa fördel som låg i att upprätthålla en hög teknisk kvalitet i vad avsåg vapen, utrustning och operativ förmåga. Materiel med ”svensk profil” innebar ett unikt militärt värde därför att stormakternas vapensystem därmed inte var optimerade mot de svenska. Den svenska profilen byggde vidare på tanken att en betydande del av den militära utrustningen skulle vara producerad inom svensk försvarsindustri för att minska beroendet gentemot utlandet. Detta förutsatte en avancerad försvarsforskning till stöd för materielutveckling. Men för att upprätthålla kvaliteten och begränsa kostnaderna till en rimlig nivå krävdes möjligheter att importera vissa vapensystem och komponenter liksom tillgång till utländsk vapenteknologi. Import från Natoländer, i synnerhet Förenta Staterna, som ifråga om kvalificerad försvarsteknologi var överlägset mest avancerat, blev en nödvändig förutsättning för upprätthållandet av en högkvalitativ svensk försvarsnivå. Ett sådant importberoende var inte oproblematiskt för strävandena att upprätthålla neutralitetspolitikens trovärdighet. Regeringarna måste värdera importen i skenet av möjligheten att i en konfliktsituation vidmakthålla vapensystemens användbarhet även efter det att Sverige blivit avskuret från ytterligare utländsk anskaffning. Även beroendeförhållandet till väst skulle kunna ha en viss inverkan på politikens trovärdighet. Det särskilt omfattande samarbetet och informationsutbytet rörande högteknologi med Förenta Staterna väckte emellanåt en viss intern oro för ett alltför stort beroendeförhållande, men kunde generellt sett inte ses som ett större problem ur neutralitetspolitisk synvinkel, eftersom det inte innebar försvarspolitiska förpliktelser.

Utan tillgång till avancerad utrustning och teknologi skulle Sveriges försvarsförmåga undergrävas och därmed en pelare i

neutralitetspolitiken försvagas. Vissa aspekter av det högteknologiska informationsutbytet kunde alltså möjligen diskuteras från neutralitetssynpunkt men det är viktigt att erinra om att detta bidrog till att ge särskild spets till det svenska försvaret och dess krigsavhållande förmåga. Till detta kom att informationsutbytet med Förenta Staterna till övervägande del var i svensk favör (avsnitt 4.3 och 7.1).

Det hörde till sakens natur att försvarsmaterielsamarbetet, i synnerhet informationsutbytet, måste omges med betydande sekretess. Detta gällde i än högre grad underrättelsesamverkan med väst. Samtidigt var det uppenbart att Sveriges försvarsförmåga och trovärdigheten i den svenska säkerhetspolitiken skulle stå och falla med möjligheten att få förvarning om planerade angrepp. Den svenska försvarsmodellen byggde nämligen på att tillgängliga finansiella resurser koncentrerades till upprätthållandet av en kvalitativt hög materielstandard och till trupputbildning, medan besparingar kunde åstadkommas genom en låg beredskapsnivå särskilt ifråga om arméstridskrafterna. Ett försvar som sålunda kom att bli beroende av en snabb och omfattande mobilisering var helt beroende av förmågan att anpassa beredskapsnivån i förhållande till risken för en storinvasion eller försök till ett överraskande anfall (angrepp med kort militär förvarning).

Som på annat håll redovisas i denna utredning var t.ex. amerikanska expertbedömningar av svensk försvarsförmåga ofta positiva, men med särskild reservation för landets möjligheter att mobilisera krigsmakten i tid för att möta ett angrepp. Denna potentiella svaghet nödvändiggjorde att underrättelsetjänstens förmåga att ge god förvarning och därmed rådrum för beredskapshöjning eller mobilisering förstärktes. God diplomatisk förvarning kunde ge tidiga indikationer om avsikter och inriktningar. Militär underrättelsetjänst kunde ge information om militära dispositioner, deras kvalitet och beredskap, i de delar av omvärlden från vilka hot mot Sverige kunde komma.

Både av tekniska och sakliga skäl var underrättelseverksamheten inriktad på det strategiska närområdet och de omedelbara hot som där kunde uppstå. Nationella tekniska medel utnyttjades för detta ändamål, varvid en högkvalitativ signalspaning utförd av Försvarets Radioanstalt (FRA) gav bästa utdelning. Teknologianskaffning blev nödvändig för att möjliggöra signalspaning även när nya motmedel utvecklats och skiftande system och operationella mönster applicerades i omvärlden. Försvarets Forskningsanstalt (FOA) bidrog

med sådan utveckling, men samtidigt var det uppenbart att avancerad teknologi behövde upphandlas utomlands. Liksom ifråga om försvarsmateriel i allmänhet var Förenta Staternas teknologi mest utvecklad på området. För att optimera inhämtning, särskilt av information av militär, operativ eller teknologisk betydelse, krävdes samverkan också med andra nationer.

Tillgång till nödvändig information av underrättelsekaraktär förutsatte att Sverige i sin tur i utbyte lämnade egen inhämtad information. Underrättelsesamarbetet med västmakter stärkte den redan goda svenska förmågan till militär underrättelseinhämtning, en förmåga som givetvis måste hållas på hög nivå för att intressera en potentiell samarbetspartner att dela med sig av sin information. Sverige hade med sitt framskjutna geografiska läge särskilt goda möjligheter fånga upp information om militära dispositioner i öst.

Försvarets Radioanstalt och militära myndigheter hade att inhämta regeringstillstånd för att inleda ett specifikt ländersamarbete. Information från utländsk makt innebar krav på ömsesidighet, dvs. mottagandet av information från en samarbetspartner förutsatte att egen information överlämnades till denna. Detta i sin tur kunde komma att innebära att en del av underrättelseverksamheten inriktades på att inhämta information av primärt intresse för en främmande makt, givetvis under förutsättning att denna var godkänd av regeringen som samarbetspartner. Ett sådant handlande kunde förefalla oortodoxt i skenet av neutralitetspolitikens krav. Den valda säkerhetspolitiska profilen med dess beroende av förvarning gav emellertid inget alternativ till en underrättelsesamverkan med väst. Ett sådant samarbete kunde därför inte rimligen anses oförenligt med neutralitetspolitiken. Några bindande åtaganden eller skriftliga avtal gjordes inte. Samverkan hade en klart pragmatisk karaktär. Viktigt att notera är att underrättelseutbytet skedde på bilateral nivå med individuella länder. Utredningen har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan om huruvida utbyte ägt rum med försvarsorganisationen Nato. Den har inte funnit något spår av sådan samverkan, vilken eljest skulle ha varit olämplig ur neutralitetssynpunkt.

Försvarets avhållande förmåga var uppenbarligen viktig för säkerheten och neutralitetspolitiken. Men uppenbart var att om Sverige inte förmådde ge trovärdighet åt neutralitetsavsikten, och därmed skapade farhågor i Moskva om svensk oprovocerad uppslutning på västsidan i händelse av ett krig i Europa, måste Sverige räkna med att bli angripet från konfliktens första dag, inte minst på

grund av det svenska territoriets närhet till Sovjetunionen och Warszawapaktens uppmarschområde.

Neutralitetspolitiken bidrog inte bara till stabilitet och lågspänning i närområdet, utan underströk att den svenska försvarsmaktens uppgift var begränsad till försvar av eget territorium. För den dagliga hanteringen av utrikespolitiken blev det ett oavvisligt krav att verka för neutralitetspolitikens trovärdighet. Detta medförde att i diplomatiska förhandlingar och ställningstaganden, inget fick göras som kunde få omvärlden att tro att Sverige skulle göra avsteg från den deklarerade huvudlinjen. Exempelvis betonades från regeringarnas och Utrikesdepartementets sida att säkerhetspolitiken måste presenteras på ett sådant sätt att omvärlden inte skulle få uppfattningen att det någonsin skulle kunna bli fråga om avsteg från alliansfriheten eller uppgivande av neutralitetsavsikten.

En annan sak var att Sveriges uppslutning kring demokratiska värden, folkrätten och mänskliga rättigheter ingalunda skulle hemlighållas. Inte minst under ESK-processen och i FN-politiken spelade Sverige en internationellt pådrivande roll ifråga om försvar av mänskliga rättigheter och demokratiska värden utan att därför neutralitetspolitiken ifrågasattes.

1980-talet innebar inte enbart ett hårdnande säkerhetspolitiskt klimat utan också något av en västlig ideologisk offensiv pådriven av Reaganadministrationen. För svensk del hade ett tydligt ideologiskt ställningstagande för demokrati och demokratiska värden varit en självklarhet under hela efterkrigsperioden. De sista tjugo åren av det kalla kriget inleddes med att Sovjetunionen kväste den tjeckiska reformkommunismen under Pragvåren år 1968. Den svenska reaktionen mot detta övergrepp blev häftigare än praktiskt taget något annat lands, även USA:s.4 Dessa och fortsatta demokratiska markeringar från svensk sida, inte minst inom ESKprocessens ram, innebar emellertid inte att Sverige avvek från sin politik av fortsatt stark betoning av avspänning. Idéerna om ”gemensam säkerhet”, som bland annat utvecklats av Palmekommissionen i början av 1980-talet, hade bland annat som konsekvens respekt för Sovjetunionens liksom andra socialiststaters legitimitet. Denna syftade som tidigare nämnts främst på förhoppningen om ”ändring genom närmande” [Wandel durch Annäherung].

4 Se utrikesminister Torsten Nilssons anförande den 2 oktober 1968 i FN:s generalförsamling, Utrikesfrågor, 1968, s. 44.

5.2. Det nordiska mönstret, den nordiska balansen

Utrikespolitiken före år 1950 hade som tyngdpunkt haft att hålla stormakterna utanför Skandinavien. Denna politik måste senare modifieras när Danmark och Norge anslöt sig till Nato, genom vilken organisation Förenta Staterna fick en indirekt närvaro i Norden. Begreppet ”nordisk balans” lanserades, om inte av regeringen, så i delar av den nordiska säkerhetspolitiska debatten.

Neutralitetspolitikens bidrag till säkerheten var under 1950- och 60-talet främst att undvika att Sverige genom allians eller på annat sätt automatiskt drogs in i en väpnad konflikt mellan öst och väst i Europa. Under de tidigare åren av det kalla kriget hade alliansfrihets- och neutralitetsavsikten kompletterats med att försvaret skulle hålla ut till dess hjälp anlänt. Den utmönstring ur doktrinbeskrivningen av detta uttryck, som skedde på 1960-talet, kan indirekt ha betytt att sådan hjälp tidigare hade förberetts. Kanske reflekterade denna utveckling också den begynnande avspänningen stormakterna emellan. Den tjänade därtill syftet att undvika en icke önskvärd parallellitet med Finlands automatiska förpliktelse att enligt Vänskaps-, samarbets- och biståndsfördraget (VSB-fördraget) under givna förutsättningar inleda konsultationer om militärt bistånd från Sovjetunionen.

Kärnan i säkerhetspolitiken blev en kombination av politiska medel och militära dispositioner. Politiken skulle därvid innebära att utländska makter skulle göras medvetna om att Sverige inte avsåg att ansluta sig till motsidan. Vidare gick utrikespolitiken ut på att minska spänningsnivån i vårt närområde, vilket bl.a. ledde till att Sverige särskilt under 1970-talet aktivt sökte främja avspänningssträvanden i Europa. Stödet för Förbundsrepublikens Östpolitik blev centralt i detta avseende. Därtill stödde Sverige på bästa sätt de nordiska grannländernas ambitioner att i görligaste mån hålla stormakterna utanför Norden, för att därigenom undvika direkta stormaktskonfrontationer och friktioner. Norges och Danmarks baspolitik, dvs. politiken att i fred avstå från stationering av allierad trupp och av kärnvapen på sina territorier, blev en viktig del i det nordiska säkerhetspolitiska mönstret och av lågspänningssträvandena.

En fara med baspolitiken var dock att allierad hjälp till Norge skulle komma för sent i en konflikts inledningsskede. En framstående norsk säkerhetspolitisk expert formulerade det norska dilemmat sålunda: ”Vårt militära problem var att nödvändig hjälp

inte skulle komma för sent. Vårt diplomatiska problem var att hjälpen inte måtte komma för tidigt”.5 Med en viss modifikation kan detta också illustrera neutralitetspolitikens dilemma.

Ett bidrag till att möjliggöra baspolitiken blev det svenska försvarets trovärdighet och förmåga att genom försvar av sitt territorium förhindra ett möjligt sovjetiskt angrepp via Sverige mot Nord- respektive Sydnorge. Samma effekt hade det svenska luftförsvarets förmåga att försvara svenskt luftrum gentemot sovjetiska överflygningar av svenskt territorium för angrepp mot Norge eller Danmark.6

Säkerhetspolitiska analytiker, särskilt i Norge, talade om en slags nordisk balans där eventuella sovjetiska påtryckningar eller positionsframflyttningar gentemot Finland skulle kunna resultera i en ändring av baspolitiken eller till och med uppgivandet av ickestationering av kärnvapen. Å andra sidan underlättade den norska och danska baspolitiken för Finland att stå emot eventuella sovjetiska påtryckningar om positionsframflyttningar. Även från finska statsledningens sida tycktes man emellanåt endossera balanstanken utan att därför acceptera den som någon slags doktrin genom att resa invändningar mot norska dispositioner såsom förhandslagring, närvaro av Natotrupp, särskilt tysk trupp, i Norge i samband med övningsverksamhet på norskt territorium. I den norsk-finska säkerhetsrelationen fanns alltså ett slags dynamik som skulle kunna karaktäriseras som balans. Den ”nordiska balansen” skulle inte tolkas som om ett nordiskt land var berett att ändra sin säkerhetspolitik på någon avgörande punkt av hänsyn till ett annat nordiskt land. Däremot kunde den betyda att ett nordiskt land var villigt att modifiera eller underlåta att modifiera sin säkerhetspolitik med tanke på konsekvenserna för ett annat nordiskt land.7Den officiella svenska hållningen gentemot begreppet nordisk balans var försiktig. Det fanns till exempel i Stockholm ingen önskan att ge intrycket av en möjlig justering av den utrikes-

5 Arne Olav Brundtland, ”Partner i sikkerhetspolitisk dialog”, Brobyggare: en vänbok till Nils

Andrén (Nerenius & Santérus, Stockholm, 1997), s. 227. 6 Arne Olav Brundtland, ”Den nordiske balansen anno 1987”, Fred och Säkerhet (UI,

Stockholm, 1988). 7 Nämnde Brundtland, som bland annat verkade vid Norska Utrikespolitiska Institutet, har behandlat frågan om ”nordisk balans” vid tre tillfällen: ”The Nordic Balance: Past and Present”, Cooperation & Conflict, 1966:2; ”Nordisk balanse på nytt”, Internasjonal Politikk, 1976:3; och ”Den klassiske, den omsnudde og den fremtidige nordiske balanse”, i Ole Nörgaard och Per Carlsen (red.) Sovjetunionen, Östeuropa og dansk sikkerhetspolitikk (Sydjusk Universitetsforlag, Esbjerg, 1981). För en analys av teorin om nordisk balans, se Robert Dalsjö, ”Tungt vägande kritik? – En granskning av kritik mot teorin om nordisk balans”, Militärhistorisk Tidskrift, 1987.

politiska orienteringen i händelse av t.ex. påtryckningar mot Finland. Man föredrog begreppet nordisk stabilitet. Statsminister Thorbjörn Fälldin varnade dock i ett anförande år 1978 för att balansen skulle rubbas om det svenska försvaret försvagades men betonade samtidigt vikten av stabilitet.8 Normalt förblev den officiella svenska linjen att kriser och hot borde mötas med stabilitet, fast neutralitetspolitik och avspänningssträvanden.

Utrikespolitiskt sökte Sverige på alla sätt stödja Finlands systematiska och gradvis alltmer framgångsrika ansträngningar att hävda en självständig politik inom ramen för VSB-fördraget med Sovjetunionen. Redan när Sverige år 1949 efter de skandinaviska förhandlingarnas resultatlösa utgång avstod från att söka medlemskap i Nordatlantiska alliansen, Nato, blev det ett bidrag till Finlands strävanden att hävda sin självständighet mot Sovjetunionen. Om Sverige skulle ansluta sig till Atlantpakten befarade man att Finland skulle tvingas in i ett nära säkerhetspolitiskt och militärt samarbete med Sovjetunionen, med högst troliga sovjetiska krav på basuppbyggnader i Finland. Finland å sin sida såg i den svenska neutralitetspolitiken och det starka försvaret ett betydande värde för den egna politiken av stabilitet och strävan att hävda en självständig politik.9 Finlands position förblev kontinuerligt ett tungt argument för den fortsatta svenska alliansfriheten, även om den under 1970- och 80-talet inte kan karakteriseras som ett huvudmotiv för neutralitetspolitiken. Även om Finlandsargumentet alltså inte var helt avgörande för den svenska neutralitetspolitiken betydde Finlands politik i sin tur mycket för svensk säkerhet. Som nämnts, sökte Finland dels genom en omsorgsfull och stadig utrikespolitik motverka sovjetisk misstro mot sina avsikter, dels konstituerade det finska försvaret och den finska säkerhetspolitiken – kanske särskilt den i både vinterkriget och fortsättningskriget demonstrerade försvarsviljan – en buffert som höll Sovjetunionen i periferin av det nordiska området. (Se avsnitt 5.1.)

I Finlands politik att befästa landets självständighet gentemot Sovjetunionen utgjorde strävanden att få positionen som neutral stat internationellt erkänd ett centralt inslag. Efter Tjeckoslovakienkrisen år 1968 skärpte emellertid Sovjetunionen sin politik mot sina satellitstater och lanserade Brezjnevdoktrinen om ”försvar av socialismens landvinningar”. Detta tolkades som en

8 Anförande av statsminister Thorbjörn Fälldin vid Folk och Försvars konferens i Storlien, 1978-02-06, Utrikesfrågor, 1978, s. 10. 9 Max Jakobson, Finland in the new Europe (Praeger, 1988), s. 84.

signal från Sovjetunionen till sina allierade i Warszawapakten att inte föreställa sig att de kunde följa Finlands exempel av pluralistisk demokrati. För Finlands del följde en tioårig period präglad av Sovjetunionens kontinuerliga strävan att närma Finland till det sovjetiska militära systemet. År 1969 i samband med ett officiellt sovjetiskt besök i Finland vägrade Sovjetunionen att omnämna Finlands neutralitet i slutkommunikén. Genom att framgångsrikt driva ESK-processen och med en aktiv FN-politik kunde dock Finland tydligt demonstrera sin neutralitetsinriktning. Sovjetunionens politik mot de övriga nordiska länderna präglades under början av 1970-talet av relativ återhållsamhet. Sommaren 1970 i samband med en överenskommelse om en förlängning av VSBfördraget kunde emellertid Finland uppnå att neutralitet som uttryck för Finlands politik ånyo kunde införas i den gemensamma finsk-sovjetiska kommunikén.

Snart efter ESK-konferensen i Helsingfors år 1975 blev dock den sovjetiska diplomatin mer påträngande. Politiken gentemot Finland kulminerade år 1978 med den sovjetiske försvarsministern Ustinovs förslag om gemensamma sovjetisk-finska manövrar, en propå som prompt avvisades av president Kekkonen.10 Sovjetunionen återkom inte efter denna händelse med annat än smärre påstötningar och de finsk-ryska kontakterna fick en stabil och relativt okomplicerad karaktär. Detta förhållande i förening med en god ekonomisk utveckling i Finland möjliggjorde att det finska försvaret med hjälp av vapenteknologisk anskaffning i väst efterhand kunde både förbättra materielkvaliteten och minska sitt beroende av Sovjetunionen.

Väster om Sverige blev under 1970-talet Norge och norskt territorium, som beskrivits i ett tidigare avsnitt, alltmer en faktor i de stormaktspolitiska maktförhållandena (avsnitt 2.3).

Som en konsekvens av att Sovjetunionen koncentrerade mer av sina strategiska resurser på Kolahalvön blev nordnorskt område strategiskt viktigt. Sovjetunionen opponerade utan större framgång mot norska dispositioner. Utan att göra nämnvärda eftergifter mot de sovjetiska klagomålen undvek Norge att provocera Sovjetunionen. När sålunda Natostrategin i början av 1980-talet krävde förstärkningsåtgärder med förhandslagring av amerikansk militär utrustning, förlades lagret i Tröndelag i Mellannorge, inte framskjutet i norr.

10 Utredningens samtal i Helsingfors, 2001-05-29, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

I söder slutligen hade Natoplaneringens gradvisa anpassning till de tyska idéerna om framskjutet försvar påverkat Sveriges strategiska läge i två avseenden. Å ena sidan innebar det att Sverige i en eventuell storkonflikt på den europeiska centralfronten inte nödvändigtvis skulle kunna geografiskt befinna sig bakom Warszawapaktens front i Europa. Å den andra sidan kunde, som nyligen tillgängliga uppgifter om Warszawapaktens krigsplanering visat, konsekvensen av en frontförskjutning österut bli att en omfattningsoperation över Jylland kunde komma att prioriteras.11

Warszawapakten hade också i Östersjön koncentrerat en omfattande överskeppningskapacitet med en stor örlogsflotta och ett överskott av handelstonnage, vilket dock inte nödvändigtvis innebar att landstigningsförmågan, som övningar och brist på adekvata landstigningsfartyg visade, var överväldigande. Under alla omständigheter förblev södra Östersjön och Östersjöutloppen strategiskt viktiga områden i Sveriges närområde.

Dessa nordiska säkerhetspolitiska samband hade under sjuttiotalet kommit att konstituera något av ett nordiskt mönster. Norge kunde t.ex. i förlitan på ett starkt försvar av Mellansverige utgå från att Sydnorge var väl skyddat och koncentrera sina stridskrafter till försvaret av Nordnorge. Samtidigt varnade Norge för att sovjetiska påtryckningar mot Finland skulle kunna leda till en omprövning av baspolitiken. Enligt teorin om den nordiska balansen kunde i sin tur stationering av icke-norsk Natotrupp i Norge – i synnerhet tyska stridskrafter – provocera sovjetiska påtryckningar mot Finland. Sveriges bidrag till detta nordiska mönster förutsattes vara en oförändrad politik dvs. alliansfrihet och ett försvar av sådan styrka att inget vakuum, militärt eller säkerhetspolitiskt, i någon del av vårt land skulle fresta någon sida att vidta förebyggande militära åtgärder mot svenskt territorium.

Brezjnevårens på 1960- och 70-talet omfattande upprustning av Sovjetunionens konventionella stridskrafter hade ökat känslan av militära hot mot ett Norden, vars betydelse i den övergripande stormaktspolitiken hade ökat. Som exempelvis konstaterades av 1978 års försvarskommitté hade det nordeuropeiska och nordiska områdets strategiska betydelse ökat under 1970-talet och intresset för Nordkalotten tilltagit. Detta gav grundad anledning till svenska

11 Rörande östtyska dokument se t.ex. Klaus Naumann, NVA: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten Dokumenten (Mittler, Berlin, 1993); och Beatrice Heuser, ”Warsaw Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: Findings in the East German Archives”,

Comparative Strategy, Vol. 12, s. 437

  • 457. Vad gäller polska dokument, se Parallel History

Project on NATO and the Warsaw Pact (www.isn.ethz.ch/php).

farhågor att det nordiska området tidigt skulle dras in i krigshandlingarna vid en öst-västkonflikt. Samtidigt måste också noteras att det samlade intrycket av de nordiska ländernas enskilda säkerhetspolitiska åtgärder var att de präglades av betydande omsorg och ömsesidiga hänsynstaganden, varigenom området förblev ett utpräglat lågspänningsområde.

Ett ofta förbisett förhållande kan emellertid ha varit att den sovjetiska försvarsmaktens förstärkning också hade ett annat syfte än att tjäna som svärd och sköld mot väst, nämligen att bevara disciplin och rättning i de egna Warszawapaktsleden. Avspänningen i förhållandet till Västtyskland och Förenta Staterna och i synnerhet ESK-processen riskerade att i Östeuropa skapa förväntningar om reformer och förändringar som kunde utvecklas till direkta utmaningar mot det system och den doktrin på vilka den sovjetiska maktutövningen i Europa vilade. Brezjnev var uppenbarligen klart medveten om de systemhot som avspänningspolitiken utgjorde mot den egna maktsfären. Det var just den av Willy Brandt och Egon Bahr lanserade tesen om

  • ”Wandel durch Annäherung” (förändring genom närmande) som blev ett politiskt hot mot Brezjnevdoktrinen och som försatte kommunistregimerna i Östeuropa på ideologisk defensiv.

Debatten om medeldistansrobotarna i Europa – de av Sovjetunionen stationerade SS-20-robotarna och Nato:s svar med det s.k. dubbelbeslutet – förde frågan om kärnvapen närmare Nordens gränser. Både Norge och Danmark hade som tidigare nämnts tidigt antagit en politik om att kärnvapen inte skulle stationeras på deras territorium i fredstid. Men med den förnyade europeiska debatten som medförde att kärnvapen gavs en ökad roll i den säkerhetspolitiska bilden, kom frågan om en kärnvapenfri zon i Norden att bli aktuell. Det ursprungligen finska förslaget – Kekkonenplanen från år 1963

  • om en sådan zon hade tjänat det dubbla syftet att ge visst politiskt eldunderstöd till den norska och danska stationeringspolitiken i vad avsåg kärnvapen, och att förekomma sovjetiska krav på någon form av sovjetisk militär närvaro på finskt territorium. Utstationeringen av de sovjetiska SS-20 robotarna bidrog till allt kärvare tonfall i kontakterna mellan öst och väst. Särskilt efter det att Helmut Schmidt som efterträdare till Brandt tagit initiativet till Nato:s dubbelbeslut och introducerat avskräckning snarare än avspänning som grund för den västtyska politiken mot öst, fick Nato:s politik tydligare drag av tyskt inflytande. (se avsnitt 2.4) Denna europeiska markering av kärnvapenfrågorna för-

anledde politiker i såväl Norge och Danmark som i Sverige att aktivera tankarna i Kekkonenplanen ehuru i modifierad form. Sedan den amerikanska regeringen för sina norska och danska allierade framhållit att zontanken kunde undergräva Nato:s sammanhållning, blev det klart att tanken inte hade förutsättningar att få helhjärtat stöd från norska och danska regeringens sida. Enligt det amerikanska utrikesdepartementets bedömning år 1985 förbisåg zonkonceptet den omfattande koncentrationen av kärnvapen på Kolahalvön och andra sovjetiska områden i Nordens närhet, liksom det förhållandet att Sovjetunionen inte kunde förhindras att använda kärnvapen utanför zonområdet mot nordiskt område. Därmed upphörde förslaget som praktisk politik. I Sverige hade zontanken, lika litet som i Danmark och Norge, åtnjutit entydig politisk uppslutning. Den kom dock att åtminstone för en tid tjäna som en markering av ambitioner att hålla kärnvapen och associerade stormaktsintressen utanför det nordiska området. Den säkerhetspolitiska hypotesen var därtill att Sveriges försvar endast hade att vinna på om kärnvapnens roll minimerades i vårt närområde.

Sverige framlade vidare år 1983 på egen hand ett förslag om en korridor fri från taktiska kärnvapen, slagfältskärnvapen, i Centraleuropa, dvs. på var sin sida om skiljelinjer mellan öst och väst. Tanken hade lyfts fram av den s.k. Palmekommissionen, den av Olof Palme ledda Oberoende kommissionen för säkerhets- och nedrustningsfrågor. Förslaget möttes inte av någon entusiasm, och från Natosidan med kyla. Det avfördes raskt från den internationella agendan.12

Teorin om den nordiska balansen var ett uttryck för en idé om ett slags inre organiskt säkerhetspolitiskt sammanhang mellan de nordiska länderna. Nordektanken var utifrån ett svenskt perspektiv just ett projekt som var avsett att bevara och utveckla detta sammanhang. När Finland år 1970 efter hårdföra konsultationer med Moskva överraskande bröt upp från Nordekprojektet var resultatet av detta kanske främst ett slag mot Sverige, vilket som centralnation i projektet förmodligen haft mest att vinna på det. Samtidigt var uppbrottet också något av ett avsked till balansidén.

För Danmark med sin nära ekonomiska anknytning till den europeiska kontinenten blev det naturligt att i det nya läget, utan att fjättras vid Norden, vända sig helt och fullt söderut och att söka

12 Common Security: A blueprint for Survival (Simon & Schuster, New York, 1982).

sin anknytning till det europeiska enhetsverket. Norge, som länge hade legat ”på fel sida” om Atlantens strategiska delning längs GIUK-linjen (linjen längs Grönland, Island och norra Storbritannien) hade alltmer börjat engageras i den amerikansk-brittiska strategin i ”den Höga Nord” och modifierade sin baspolitik genom den omfattande förhandslagringen (ehuru i relativt tillbakaskjutet läge) i Tröndelag. Genom de omfattande oljefyndigheterna i Nordsjön började Norges beroende av svensk, och för den delen europeisk, ekonomi att minska och istället utvecklades en inriktning mot väst och den globala handel som temperamentsmässigt inte var främmande för en traditionell sjöfartsnation.

Finland eftersträvade att markera självständighetsprofilen och lätta på sovjetkopplingen genom att knyta an till de avspänningstendenser vilka hade lösgjorts globalt genom den amerikanska administrationens politik, och europeiskt genom den västtyska Östpolitiken. Samtidigt sökte Sovjetunionen stärka banden till Finland, inte minst militärt.

De centrifugala krafterna i början av 1970-talet bland dess närmaste vänner lämnade Sverige i centrum utan någon egen färdriktning. Den internationella avspänningen liksom uppluckringen av den nordiska sammanhållningen (med dess outtalade förväntningar på en hög svensk försvarsnivå) öppnade emellertid möjligheter för de begränsningar i försvarsutgifterna som det ekonomiska läget efterfrågade. Samtidigt förhindrade neutralitetspolitikens krav Sverige från att utveckla sitt närmande till EG med ett medlemskapsperspektiv.

Först i samband med den uppblossande ovan nämnda debatten i Europa i slutet av 1970-talet om stationering av de s.k. euromissilerna Pershing II och markbaserade kryssningsmissiler, som svar på Sovjetunionens utstationering av SS-20-missiler riktade mot Västeuropa, inleddes något som kunde betecknas som ett nordiskt utrikes- och säkerhetspolitiskt närmande. Initiativet till en aktivering av Kekkonenplanen i dess ursprungliga tappning hade kommit från Norge och Danmark, som sökte förebygga att de som Natomedlemmar solidariskt skulle avkrävas att acceptera uppgivandet av sin etablerade politik att inte i fredstid tillåta stationering av kärnvapen på eget territorium.

De europeiska opinionsstämningarna mot stationeringspolitiken spred sig till Norden, och tanken fick ökat stöd när stormaktsmotsättningarna hårdnade i det ”andra kalla kriget” efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan år 1979. Den massiva europeiska

antikärnvapenrörelsen fick sin motsvarighet i den s.k. frysrörelsen i Förenta Staterna. Sveriges engagemang för en nordisk kärnvapenfri zon ökade markant med tillträdet av den socialdemokratiska regeringen hösten 1982. Samtidigt vidgades konceptet, särskilt på svenskt initiativ, gradvis från att ursprungligen ha omfattat de nordiska ländernas territorier till att avse Östersjön och efterhand också delar av Sovjetunionen, främst de baltiska republikerna. Nordiskt samråd permanentades till en nordisk ämbetsmannagrupp för att behandla frågorna under de nordiska utrikesministrarna. Med Nato:s dubbelbeslut, dvs. utstationeringen av de s.k. INFkärnvapnen (Intermediate Range Nuclear Force), i förening med förhandlingar om kärnvapnens eliminering avtynade antikärnvapenrörelsen i Europa.

Det i allt tydligare ordalag uttryckta motståndet mot zoninitiativet från amerikansk sida artikulerades bl.a. av utrikesministern George Shultz år 1987.13 Från den tidpunkten blev det uppenbart att Norge inte längre kunde stödja zoninitiativet och att Förenta Staterna som en av de nödvändiga garantimakterna för ett zonarrangemang skulle vägra en sådan garanti. Därmed var zonförslaget i realiteten avfärdat som praktisk politik och en realistisk möjlighet. Den nordiska ämbetsmannakommittén fortsatte emellertid arbeta under hela 1980-talet och tjänade som ett användbart forum för konsultationer och samråd i vissa säkerhetspolitiska frågor de nordiska länderna emellan.

5.3. Neutralitetspolitiken i praktiken

Den svenska neutralitetsdoktrinens trovärdighetskrav kom under utredningsperioden åren 1969 till 1989 att skapa betydande komplikationer för svensk utrikespolitik. Detta gällde särskilt Sveriges förhållande till de europeiska integrationssträvandena och delvis också till det västliga energisamarbetet. Det gällde också vilka restriktioner neutralitetspolitiken ålade Sverige rörande handel med vapen och strategiska varor, något som ställdes på sin spets bl.a. i förhållande till det västliga teknologiembargot gentemot Sovjetunionen, samt då det gällde de svenska strävandena att exportera Viggen till ett antal Natoländer. En annan viktig fråga blev hur

13 Rolf Tamnes, United States and the Cold War in the High North (Ad Notam, Oslo, 1991), s. 289f.

småstatsteorin och utrikespolitiken gentemot tredje världen rimmade med neutralitetspolitikens principer.

Därtill kom en rad andra principiella och praktiska frågeställningar, inte minst rörande värnet av territoriet och därmed av neutraliteten i olika situationer. Hur skulle Sverige förhålla sig till överflygningar av svenskt territorium under ett krig där Sverige var neutralt – bekämpa flyg från öst och släppa igenom från väst? Vilka konsekvenser fick utvidgningen av det svenska territorialhavet och hur hanterades uppdelningen av Östersjön i ekonomiska zoner? Några av dessa frågeställningar skall belysas nedan.

5.3.1. Sverige och den europeiska integrationen

14

Kravet på trovärdighet för den svenska neutralitetspolitiken medförde inte obetydliga ekonomiska och politiska uppoffringar i flera avseenden.

År 1961 hade statsminister Tage Erlander i det s.k. Metalltalet deklarerat att ett medlemskap i det med Romfördraget år 1957 skapade EEC (Frankrike, Västtyskland, Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg) var oförenligt med svensk neutralitetspolitik. Samma år hade Sverige ansökt om associering till EEC. Valet av begärd anslutningsform hade träffats med hänvisning till att de sex medlemsländerna i samband med Romfördragets undertecknande deklarerat att fördraget hade politiska syften. Associeringsansökan hade innehållit tre neutralitetsförbehåll:

  • Handelspolitisk handlingsfrihet;
  • Rätt att säkerställa tillgången i krigstid på livsviktiga förnödenheter;
  • Möjlighet att i händelse av krig eller allvarlig kris ha viss handlingsfrihet och att ytterst säga upp ett associationsavtal.15

14 Där inte annat anges har Utrikesnämndens protokoll utgjort en viktig källa för de interna svenska diskussionerna rörande Sveriges relation till EEC/EG från år 1967. Lättillgängliga och informativa översikter i denna fråga kan erhållas i Sverker Åström, Ögonblick (Stockholm, 1992), s. 177

  • 201; och Ann-Marie Ekengren, ”Olof Palme och den bortglömda

Europapolitiken”, i Erik Åsard (red.), Politikern Olof Palme (Stockholm, 2002), s. 209

227.

Se även Birgit Karlsson, Att handla neutralt – Sverige och den ekonomiska integrationen i

Västeuropa 1948

1972 (Handelshögskolan, Göteborg, 2001).

15 Svenska Metallindustriarbetareförbundets 26:e ordinarie kongress. Protokoll 20

  • 25 augus-

ti 1961, Stockholm 1962, s. 194

204.

Genom en fransk blockering av Storbritanniens samtidiga medlemskapsansökan hade emellertid den svenska associationsansökan inte kommit att bli föremål för någon behandling.

År 1967 hade Sveriges förhållande till de europeiska integrationssträvandena ånyo aktualiserats med denna gång en s.k. öppen ansökan till vilken dock hade knutits de redan i associationsansökan år 1961 gjorda neutralitetsförbehållen. Regeringen betonade att den öppna ansökan inte uteslöt medlemskap men att den inte heller innebar en förändring av neutralitetspolitiken. Syftet med ansökan var att pröva vilka särskilda villkor de sex EEC-staterna vore beredda att medge det alliansfria Sverige som medlemsland.16

Det uppstod i Sverige en viss politisk oenighet om den taktiska uppläggningen av närmandet till De europeiska gemenskaperna, EG, (från den 1 juli 1967 samlingsbeteckning för EEC, Kol- och stålunionen och Euratom) i så måtto att den socialdemokratiska regeringen med stöd av centerpartiet – men i motsats till moderaterna och folkpartiet − inte ansåg att ansökan skulle inrymma en uttrycklig begäran om medlemskap. Förhandlingarna, ansåg regeringen, kunde få ett sådant resultat att Sverige på grund av neutralitetspolitiken kanske ändå måste avstå från medlemskap. Detta skulle ställa Sverige i en besvärlig situation. Eftersom neutralitetspolitiken inte förändrats, skulle Sverige tvingas hävda att EG skiftat karaktär trots att Romfördraget inte ändrats, förklarade regeringen.

Emellertid var det år 1967 inte självklart att EG:s politiska målsättningar kvarstod oförändrade. Detta var i mycket en konsekvens av Frankrikes, av president de Gaulle dikterade, politik. Sålunda hade medlemsstaterna år 1966 vid möte i Luxemburg nedtonat överstatligheten. Vidare hade intrycket av att det politiska samarbetet utgjorde en del av västblockets politik försvagats som en följd av att Frankrike samma år lämnat Nato:s integrerade militära samarbete. Därtill kom den begynnande uppmjukningen av den västtyska politiken som en följd av den stora koalitionen i Bonn och tecken på en öppnare östpolitik. EEC/EG framträdde inte lika tydligt som tidigare som ”Nato:s ekonomiska pendang”. I regeringen och i Utrikesdepartementet kvarstod dock uppfattningen att EG i grunden syftade till en politisk union.

Närmandet till EG inrymde sålunda två neutralitetspolitiska aspekter nämligen dels möjligheten att vid tillämpning av Romfördraget få en särbehandling som tillgodosåg neutralitetspolitiska

16Utrikesfrågor, 1967, s. 138f. Se även uppteckningar från de presskonferenser som hölls den 7 och 28 juli 1967, UD:s pressbyrå, H 91 H/Sverige, 1967, UD:s arkiv.

krav, dels bedömningen av sexstatssamarbetets sannolika politiska utveckling och av denna utvecklings förenlighet med svensk neutralitetspolitik.17 Någon realbehandling av 1967 års ansökan kom inte till stånd förrän efter det de Gaulle avgått som Frankrikes president och EG i december 1969 kunnat enas om ett inledande av förhandlingar om utvidgning med Storbritannien, Irland, Danmark, Norge och Sverige.

Det stod klart redan från början, när handelsminister Kjell Olof Feldt i november 1970 presenterade Sveriges ansökan i Bryssel, att det politiska samarbetet, det politiska syftet, med EG skulle bli avgörande. Statsminister Palme hade under våren 1970 genomfört sonderingsresor till Bonn, Paris och London och tycktes ha kommit till slutsatsen att frågan om Romfördraget och Sveriges neutralitetsförbehåll kunde lösas.18 Vad han främst sökte uppnå i stormaktshuvudstäderna var att få en tydligare bild av det framtida politiska samarbetet, EG:s ”finalités politiques”. Sonderingarna gav inga tydliga besked. Uppfattningarna om Sveriges medlemsskapsmöjligheter var vitt divergerande både i huvudstäderna och vid Kommissionen i Bryssel. Det viktigaste budskapet regeringen mottog under den förberedande sonderingsperioden var att alla EG-medlemmar förutsattes delta i det aktualiserade utrikespolitiska samarbetet, fastän det låg utanför Romfördraget som sådant. De svenska regeringsmedlemmarna mötte respekt för neutralitetspolitiken och dess bidrag till lugn och stabilitet i Nordeuropa. Men när det gällde Sverige som presumtiv EG-medlem skiftade attityderna. Frankrike, som självt inte var redo avstå från sin utrikespolitiska handlingsfrihet, intog exempelvis en tämligen förståelsefull hållning, medan exempelvis det atlantiskt orienterade Nederländernas utrikesminister Joseph Luns ställde sig blankt avvisande.

Dimmorna kring EG:s utrikespolitiska samarbete skingrades i någon mån då Davignonplanen presenterades i maj månad 1970. Planen, som antogs av EG i oktober samma år, hade på medlemsländernas uppdrag utarbetats av en kommitté under ordförandeskap av den belgiske diplomaten Etienne Davignon. Den syftade

17 De svenska resonemangen kring neutralitetspolitiken och EEC/EG framgår bl.a. i PM av UD:s integrationsgrupp, ”De neutralitetspolitiska aspekterna på en svensk anslutning till EEC”, 1967-10-27, H 91 H/Sverige, UD:s arkiv. 18 För de svenska diskussionerna i EEC/EG-frågan vid denna tidpunkt se t.ex. UD PM rörande möte i Europamarknadsfrågan den 26 februari, 1970-03-04, H 91 H/Sverige; och UD PM, ”Neutralitetspolitiska aspekter på en svensk EEC-anslutning. Allmän bedömning av utvecklingen sedan 1967”, 1970-05-27, H 91 H/Sverige, UD:s arkiv.

till en harmonisering av EG-staternas utrikespolitik och innehöll förslag om konkreta åtgärder för att utveckla konsultationer och samverkan mellan regeringarna, främst genom regelbundet återkommande utrikesministermöten under ordförandeskap av ordföranden i EG:s ministerråd.

Till detta kom en annan plan, Wernerplanen, utarbetad av en kommitté under ordförandeskap av Luxemburgs regeringschef Pierre Werner. Wernerplanen förutsåg upprättandet av en ekonomisk och monetär union mellan EG-länderna. Inom en tioårsperiod skulle medlemsländerna överflytta viktiga delar av sin nationella beslutanderätt på EG.

Davignonplanen föranledde en växande tveksamhet på svensk sida. Både statsminister Palme och utrikesminister Torsten Nilsson ansåg att ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete syftande till gemensamma ståndpunkter, som planen förutsatte, var oacceptabelt för Sverige. Ett genomförande av Wernerplanen skulle därtill göra det omöjligt för Sverige att hävda att landet kunde föra en självständig politik, hävdade Palme stödd av finansministern Gunnar Sträng. Palme motsatte sig bestämt förslag om att Sverige i presentationen i Bryssel skulle ”trappa upp” sin ansökan och begära medlemskapsförhandlingar.19

När förhandlingarna om den svenska ansökan inleddes i november 1970 var förhoppningarna om medlemskap klart reducerade till följd av Davignon- och Wernerplanerna. I remissdebatten i januari 1971 framhöll sålunda statsministern tre grundelement i den svenska politiken visavi EG, nämligen en fast och orubblig neutralitetspolitik, frihandelstraditionen samt det nordiska samarbetet. Det är värt att notera den sista punkten som avsåg bevarandet av vunna landvinningar i det nordiska samarbetet också åsyftade det i svensk neutralitetspolitik så ofta åberopade Finlandsargumentet, nämligen hänsynen till Finlands utsatta position.20

Sedan EG i februari månad 1971 i huvudsak godtagit Wernerplanen och diplomatiska sonderingar i EG-huvudstäderna bekräftat att ett medlemskap inte kunde befrias från överflyttande av nationella befogenheter till EG stod det klart att ett svenskt EGmedlemskap inte var politiskt möjligt. Regeringen tillkännagav

19 UD PM, ”Sändebudsmöte i marknadsfrågan 29/10 1970”, 1970-10-29, H 91 H/Sverige, UD:s arkiv. 20 Det pågick samtidigt, i början av 1970, aktiva överväganden om upprättandet av Nordek, en plan för nära nordiskt ekonomiskt samarbete.

därför den 18 mars att den uteslöt medlemskap.21 EG:s väntade utveckling, som den konkretiserats i Davignon- och Wernerplanerna, anfördes sålunda av regeringen som orsak till att Sverige med bibehållen neutralitetspolitik inte kunde bli medlem.

Det finns i efterhand inte tillräckligt skäl att tvivla på att neutralitetsargumentet var avgörande. Dock är det otvivelaktigt så att beslutet för den socialdemokratiska ledningens del underlättades av det motstånd mot medlemskap som fanns inom det socialdemokratiska partiets medlemmar i landet. Ett svenskt EG-medlemskap sågs av många som ett hinder mot en fortsatt utveckling av den socialdemokratiska välfärdspolitiken, samtidigt som ett par av de borgerliga partierna av samma skäl men i motsatt syfte ville förorda en satsning på EG-medlemskap. Den socialdemokratiska partiledningen och regeringen såg det vidare som angeläget att undvika en splittring inom partiet och en strid liknande den som EEC/EG-frågan vållat inom det norska arbetarpartiet.

Även om misstron inom socialdemokratin mot EG, som i hög grad grundades på ekonomiska, ideologiska och kulturella faktorer, underlättade beslutet om avstående från medlemskap, kvarstår att det avgörande skälet för det slutliga ställningstagandet var de neutralitetspolitiska övervägandena. Neutralitetspolitiken utgjorde kärnan i den säkerhetspolitik som fördes av den av Olof Palme ledda regeringen. Dess bedömning var att Davignonplanen var oförenlig med neutralitetspolitiken. I det i planen förutsedda utrikespolitiska samarbetet skulle visserligen inte sådana beslut fattas som blev bindande för de enskilda medlemsstaterna om de inte var enhälliga, men det kvarstod att samarbetet syftade till en harmonisering av ländernas utrikespolitik. Det utrikespolitiska samrådet var alltså fråga om förpliktande samtal i motsats exempelvis till de nordiska utrikesministermötena. Neutralitetspolitikens trovärdighet skulle allvarligt kunna ifrågasättas om omvärlden ingavs föreställningen att Sveriges uppträdande var beroende av konsultationer med en krets av stater som samtliga var Natostater och bland vars medlemskandidater endast Irland stod utanför Nato.

Åren 1970/71 inleddes en period av avspänning mellan öst och väst, både globalt och i Europa, i det senare fallet genom den av Willy Brandt ledda och inspirerande Östpolitiken. Men det går inte att förbise att inga substantiella förändringar inträffade i det säkerhetspolitiska mönstret vare sig ifråga om militära styrkeför-

21 Anförande av statsminister Olof Palme inför Stockholms arbetarekommun, 1971-03-18,

Utrikesfrågor, 1971, s. 17

19.

hållanden eller intentioner. Neutralitetspolitiken upplevdes alltjämt ha sitt fulla värde som en säkerhetspolitisk hörnpelare för Sverige och som ett bidrag till lugn och stabilitet i Norden.

Wernerplanen berörde visserligen inte direkt utrikespolitiken men den ställde å andra sidan högre formella krav på en EGmedlem. Medverkan i en ekonomisk och monetär union skulle inte bara påverka trovärdigheten av den svenska viljan att stå neutralt utan även försvåra de faktiska möjligheterna att göra det. Viktiga beslut om svensk ekonomi skulle komma att fattas av EG:s ministerråd och därmed skulle Sveriges handlingsfrihet inskränkas i hög grad. Regeringen avvisade i sin analys tanken att Sverige skulle kunna falla tillbaka på varje medlems vetorätt.

Det centrala elementet i regeringens avvisande av medlemsskapstanken blev sålunda den svenska bedömningen av ett EG-medlemskaps inverkan på neutralitetspolitikens trovärdighet. De båda supermakternas kända inställning till EG och ett eventuellt svenskt medlemskap var kritisk. Förenta Staterna intog allmänt en avvisande hållning till alliansfria länder i EG. Om USA skulle tvingas göra de ekonomiska (handelspolitiska) uppoffringar som exempelvis ett svenskt medlemskap i EG skulle innebära, väntade man sig få politisk kompensation i form av säkerhetspolitiskt närmande, eller åtminstone ingen försvagning av EG:s närhet till Atlantpakten. Sovjetunionen å sin sida ställde sig generellt negativ till EG som en del av det västliga allianssystemet. Dessa synpunkter spelade dock egentligen endast en sekundär roll i de svenska övervägandena.

Som framgått var det inte EG:s vid tidpunkten för förhandlingarna existerande politik och struktur som var skälet till att Sverige uteslöt medlemskap utan den förutsedda utvecklingen av gemenskaperna. Det skulle komma att dröja många år, nästan två decennier, innan Davignon- och Wernerplanerna förverkligades och då hade mot slutet av 1980-talet de säkerhetspolitiska förutsättningarna radikalt förändrats. Detta kunde dock knappast ha förutsetts år 1971. Sverige kunde heller inte rimligen ha sökt medlemskap eller medgivits sådant med uttalade reservationer mot Davignon- och Wernerplanernas målsättningar, vilka då sågs som oförenliga med neutralitetspolitiken.

År 1961 uteslöt det kalla kriget medlemskap i ett EEC som dock då framstod som begränsat till främst ekonomiskt samarbete. Tio år senare, år 1971, hade den yttre politiska avspänningen mellan öst och väst i och för sig öppnat säkerhetspolitiska möjligheter men samtidigt hade Davignon– och Wernerplanerna vässat det euro-

peiska integrationsverkets ambitioner så till den grad att dessa blev oförenliga med fullföljandet av den svenska neutralitetspolitiken i oförändrad form.

Frågan om medlemskap i EG aktualiserades inte på nytt förrän mot slutet av 1980-talet. Dessförinnan hade de svenska regeringarnas hållning, oberoende av partifärg, varit försiktigt positiv till den långsiktiga utvecklingen av de europeiska integrationssträvandena. Men när frågor restes om att formalisera närmanden, markerades alltjämt att det fanns gränser för utvecklingen. Statsminister Ingvar Carlsson uttalade sålunda i november 1988 att neutralitetspolitiken satte vissa bestämda gränser för Sveriges möjligheter att ingå i en utrikespolitisk samverkan med stater som praktiskt taget alla tillhörde samma försvarsallians och att det i Sveriges riksdag rådde bred enighet att det inte var aktuellt med medlemskap i EG.22 Berlinmurens fall år 1989 och omvälvningarna i Central- och Östeuropa förändrade inte omedelbart den svenska hållningen. Den socialdemokratiska regeringen önskade avvakta utformningen av någon form av alleuropeisk säkerhets- och samarbetsordning för att befästa och bekräfta den nya säkerhetspolitiska situationen i Europa. Så sent som i maj månad 1990 förklarade statsminister Carlsson23 i polemik med moderaterna och folkpartiet att om EG skulle välja att gå i riktning mot en långtgående samordning av utrikes- och säkerhetspolitiken, det inte skulle bli möjligt för Sverige att driva frågan om medlemskap. Trovärdigheten i neutralitetspolitiken skulle rimligen kunna ifrågasättas om Sverige gick in i ett förpliktigande samarbete av det slag som medlemskap i EG tycktes förutsätta. Endast några månader senare tillkännagav regeringen emellertid sin avsikt att begära medlemskap i EG och avsåg därmed uppenbarligen också att EG:s utveckling kunde vara förenlig med neutralitetspolitiken. Den senare började sedan gradvis avvecklas ur den svenska utrikespolitiska doktrinen.

Gemensamt för samtliga de tre tillfällen i efterkrigshistorien då Sveriges anslutning till de europeiska integrationssträvandena aktualiserades var att, trots att Sveriges handelspolitiska och ekonomiska intressen starkt talade för ett medlemskap, neutralitetspolitikens krav avgjorde ställningstagandena till dess omvärldsförändringarna på ett avgörande sätt förändrat neutralitetens relevans.

22Utrikesfrågor, 1988, s. 242. 23Dagens Nyheter, 1990-05-27.

5.3.2. Nordek

En säkerhetspolitiskt illustrativ parentes i svensk utrikespolitik under utredningsperioden är övervägandena runt decennieskiftet 1969/70 om Nordekfrågan.

I och med att, som ovan redovisats, ett franskt veto mot Storbritanniens ansökan år 1967 om medlemskap i EEC skapade osäkerhet om den europeiska integrationens framtid, beslöt Danmark, Finland, Norge och Sverige i april 1968 att ta steg mot fördjupad ekonomisk integration i Norden. Projektet kom att benämnas ”Nordek”.24 Förutsättningarna för projektet ändrades emellertid tämligen raskt när Frankrike under sin nya president Pompidou år 1969 övergav det tidigare motståndet mot EEC:s utvidgning. Detta ledde till att de vilande förhandlingarna med Storbritannien, Irland, Danmark, Norge och Sverige kunde återupptas. Inte överraskande svalnade därmed Danmarks och Norges intresse för Nordek. Trots detta enade sig de fyra nordiska regeringarna i februari 1970 om ett förslag till en Nordekplan att förelägga respektive parlament för slutligt ställningstagande. Den centrala beståndsdelen av planen var handelspolitisk anpassning i form av en tullunion med sänkta eller borttagna tullar länderna emellan. Planen innefattade vidare samarbete inom områdena ekonomisk politik, arbetsmarknads- och socialpolitik, industri- och energipolitik, jordbrukspolitik, fiskeripolitik, utbildnings- och forskningspolitik och transportpolitik. Vidare var tanken att tre fonder skulle inrättas – en för jordbruk, en för fiske och en för allmän finansiering. Därutöver skulle en nordisk investeringsbank etableras, i syfte att lösgöra medel för att möta de kapitalbehov som det utbyggda samarbetet ansågs krävs.

Nordekinitiativet utformades som ett komplett mellanstatlig traktat. Nordek föreföll vara på väg mot sitt förverkligande. Finland, genom president Kekkonen, deklarerade emellertid i mars 1970, oväntat för de övriga nordiska länderna, att Finland inte

24 Norge och Danmark hade ansökt om medlemskapsförhandlingar. Sverige hade 1967 ansökt om förhandlingar med EEC. Finland och Island hade varken ansökt om medlemskap eller förhandlingar. För vidare läsning om Nordek: Andrén, Nils. 1996. Maktbalans och alliansfrihet. Stockholm: Nordstedts Juridik; Stampehl, Jan. 2000. ”Neutralität, Integrationspolitik und Machtkampf. ” I tidskriften Nordeuropaforum nr 2, 2000; Hägglöf, Ingemar. 1991. Dagbok från Salutorget. Borgå: Tryckeri- och Tidnings AB; Koivisto, Mauno, Nordek. I Nordisk Tidskrift nr 4, 2001 samt nr 1, 2002; Wiklund, Claes. 2000. ”Nordek-planen och dess föregångare. ” I Sundelius, B. och Wiklund, C. Norden i sicksack. Stockholm: Santérus förlag.

kunde ansluta sig till traktaten. Skälet angavs vara den vändning EEC-frågan tagit. Därmed gick Nordek i graven.

Det var alltså Finlands ställningstagande som direkt avgjorde Nordekprojektets slutliga öde. Hur turerna gått i denna märkliga process har jag hämtat i en promemoria som utredningen funnit i det brittiska statsarkivet, i vilken beskrivs statsminister Olof Palmes redogörelse för sin brittiske kollega Harold Wilson, i samband med Palmes besök i Storbritannien i april månad 1970.25Den information som Palme lämnade till Wilson var enligt honom själv mycket hemlig och inte ens svenska regeringen hade underrättats i frågan. Palme hade upplevt att de ekonomiska komplikationerna med Nordekprojektet visserligen var svåra men inte oöverstigliga. Palme hade därför kontaktat Finlands president Kekkonen om den politiska dimensionen. Denne hade försäkrat Palme att Finland skulle kunna ratificera ett avtal utan ödesdigert externt motstånd. Kekkonen hade emellertid därefter besökt Sovjetunionen, den 24 − 26 februari 1970 och, enligt vad statsminister Koivisto berättat för Palme, vid ankomsten mötts av hela den högsta ledningen, Brezjnev, Kosygin och Podgornij, som under sex timmar matat honom med sina åsikter om Nordek. Enligt Koivisto hade de sovjetiska ledarna varit mer oroade över EG än Nordek. De tycktes ha befarat att Finland skulle ha tvingats välja mellan Nordek (och EFTA) å ena sidan och Sovjetunionen å den andra. Sovjetunionen hade därför varit avogt inställd till en finsk anslutning till Nordek. De sovjetiska påtryckningarna hade skapat betydande farhågor i Finland förstod Palme från sina kontakter med Kekkonen.26 En hög tjänsteman vid det sovjetiska utrikesministeriet hade exempelvis i kontakter med norska utrikesförvaltningen framhållit att det i Moskva inte fanns någon begeistring för Nordek utan tvärtom oro för tänkbara skadeverkningar.27

Om Nordek kom med i EEC skulle Nato:s ekonomiska potential öka och därmed dess inflytande i Norden. Medveten om denna senare aspekt förde Finland i interna nordiska överläggningarna en linje som gick ut på att Nordek skulle betraktas som en permanent snarare än en övergångsorganisation i marschen mot EG-medlem-

25 Palmes information återges i en promemoria med titeln ”Note by Prime Minister of Conversation at private dinner with Mr Olaf Palme, Prime Minister of Sweden on April 6, 1970.”, PREM 13/3509, PRO, Storbritannien. Se även utdrag ur Mauno Koivistos memoarer, ”Nordek” Nordisk tidskrift nr 4, 2001 och nr 1, 2002. 26 Ibid. 27 Brev från ambassadör Hichens-Bergström till utrikesrådet Wachmeister. 1969-11-21, HP 1 An, doss. 220, UD:s arkiv.

skap. Finland å sin sida hade i Nordekförhandlingarna förbehållit sig rätten att omgående säga upp Nordekavtalet om något av Nordeks medlemsstater vann inträde i EEC/EG.

Trots alla betänkligheter hade Finland inriktat sig på Nordekmedlemskap fram till dess Kekkonen haft sitt möte med den sovjetiska ledningen i Sovjetunionen. Efter detta sammanträde avböjde Finland definitivt medlemskap i Nordek. Koivisto hade för Palme framhållit att detta hade varit första gången sedan notkrisen år 1961 som ryssarna hade sökt utöva hårda påtryckningar på Finland genom president Kekkonen.28 Bedömningen skulle alltså ha varit att Sovjetunionen hade känt oro för Finlands närmande till EEC/EG. Enligt norska källor skulle den sovjetiska ledningen ha ansett att Nordek skulle medföra en förändring i det säkerhetspolitiska mönstret genom Finlands etablerande av ett nära samarbete med två Natoländer och tre potentiella EEC-medlemmar.29En erfaren finsk bedömare har konstaterat att vid den aktuella tiden en ”långlinje” i sovjetisk politik alltjämt var att hålla Finland isär från övriga Norden och inom Sovjetunionens intressesfär.30

President Kekkonen, i sin tio år senare utgivna bok ”Ekudden” konstaterade kallt följande om Nordek: ”I den första ivern kom man emellertid inte ihåg att vart och ett av de nordiska länderna trots likheter i det ekonomiska livet ändå hade sina speciella intressen att bevaka, intressen som kunde stå i strid med något annat nordiskt lands fördel och intressen. Av Nordek blev det ingenting, som vi minns. Och säkert var det bäst så.”31

Nordekincidenten illustrerar att det europeiska integrationsverket i ett nordiskt sammanhang inte kunde behandlas som främst ett ekonomiskt handelspolitiskt projekt utan att det hade djupgående säkerhetspolitiska dimensioner, särskilt i Finland, men därmed svårfrånkomliga också för Sverige. För Sverige var Nordekmisslyckandet ett politiskt bakslag. I Nordek skulle Sverige haft en central position. Olof Palme har senare uttalat att Nordek kunde ha inneburit en nordisk oavhängighetsförklaring. Palme hade be-

28 Koivisto syftade på den så kallade ”notkrisen”. Den 30 oktober 1961 föreslog Sovjetunionen konsultationer enligt Vänskaps- säkerhets- och biståndspakten varpå president Kekkonen åkte till Moskva. Anledningen till konsultationerna sades vara ”nordiska säkerhetsproblem”. Krisen ebbade ut kort efter Kekkonens besök i Moskva. 29 Brev från Ingemar Lindahl till departementssekreterare Kaj Falkman. 1972-06-12. HP 1 Er, doss. 342. UD:s arkiv. 30 Max Jakobson, Trettioåttonde våningen (P: A Norstedt & Söner, 1983), s. 227f. 31 Urho Kekkonen,Ekudden (Söderström och Co. Förlags AB, 1981).

tecknat Nordekfrågan som det svåraste politiska misslyckandet i sin politiska karriär.32

5.3.3. Sverige och det västliga energipolitiska samarbetet 33

Neutralitetspolitikens tillämpning som praktik och princip kom att prövas när det gällde också en annan anslutning till västsamarbete än EEC/EG, nämligen det västliga energipolitiska samarbetet. Oktoberkriget 1973 i Mellersta Östern mellan Israel och dess arabiska grannar blev utgångspunkt för en allvarlig energikris i väst. Som en reaktion på denna konflikt hade nämligen de oljeproducerande arabstaterna beslutat att dels minska den samlade oljeproduktionen dels belägga exporten till bl.a. Förenta staterna och Nederländerna med embargo. Detta ledde till kraftiga oljeprishöjningar i hela världen.

OEEC/OECD, med svensk medverkan, hade redan vid tidigare tillfällen av störningar i den internationella oljeexporten upprättat system för en europeisk oljefördelning i kriser. 1973 års oljekris hade emellertid andra dimensioner än vad som förutsetts tidigare. Nixonadministrationen inbjöd ett antal allierade stater, sålunda inte Sverige, till en energikonferens i Washington i februari 1974, vilken ledde till inrättandet av en samordningsgrupp Energy Coordination Group, (ECG), med uppgift att utarbeta ett handlingsprogram, vars huvudelement skulle utgöras av ett gemensamt fördelningssystem för olja.

Sveriges oljeförbrukning år 1974 var per capita den högsta i världen. Oljan svarade för tre fjärdedelar av landets energiförbrukning. Oljan importerades i allt väsentligt genom de stora internationella oljebolagen. Den växande efterfrågan i Sverige gjorde att, trots kärnkraftsutbyggnaden, det svenska oljeberoendet skulle fortsätta att förbli omfattande. Av ekonomiska och försörjningsmässiga skäl hade Sverige år 1974 alltså ett utomordentligt starkt intresse av att delta i ett internationellt energisamarbete. För försörjningsstrategin var medverkan i ett internationellt informationsutbyte om energifrågor av vital betydelse. Sverige hade därtill ett

32 Max Jakobson, Trettioåttonde våningen (P: A Norstedt & söner, 1983), s. 227f.

33

Som underlag för detta avsnitt har följande promemorior från UD:s arkiv använts: UD PM Ewerlöf, 1974-11-29; UHD PM, 1974-10-09; UHD PM Stålberg, 1974-02-15; UD PM Koncept Edelstam, 1974-11-01, alla i HP 53 A. Vidare har använts UD Pressmeddelande, 1974-11-18, samt Utrikesfrågor, 1974, s.245-246.

utrikespolitiskt intresse av en dialog mellan producent- och konsumentländer och att därvid försvara de oljekonsumerande utvecklingsländernas intressen. Danmark och Norge höll inledningsvis Sverige orienterat om verksamheten i ECG. Den belgiske diplomaten Etienne Davignon, som alltså än en gång kom att bli en central aktör i svenska neutralitetspolitiska överväganden, fick i juli 1974 uppdraget att som ECG:s ordförande ta kontakt med Sverige för att orientera om ECG:s arbete. Sverige svarade att det önskade delta i ett nytt fördelningssystem i krissituationer och då företrädesvis inom ramen för OECD, medan exempelvis Förenta Staterna föredrog en helt ny och obunden energimyndighet. Medan dessa överväganden pågick godkände ECG-länderna (med undantag av Norge) i september 1974 ett internationellt energiprogram (IEP) för att senare under hösten upprätta ett internationellt energiorgan, International Energy Agency, (IEA), inom OECD:s ram, med medlemskap av Förenta Staterna, Kanada, Japan, EG utom Frankrike, samt Spanien och Turkiet.

Samtidigt som försörjningsmässiga skäl talade för en svensk anslutning till IEP/IEA stod det helt klart att en medverkan i en automatisk fördelning av olja i en krissituation kunde medföra svårigheter att fullfölja neutralitetspolitiken. Merparten av IEAländerna var därtill Natostater. Om Sverige gick med i IEA skulle det vara första gången landet ingick i ett förpliktande organiserat samarbete med ett stort antal västallierade stater. Det var därför uppenbart att Sveriges anslutning till IEA förutsatte ett neutralitetsförbehåll för Sveriges del. Största vikt lades vid att även de neutrala staterna Schweiz och Österrike blev medlemmar och att dessa skulle göra så likalydande neutralitetsförbehåll som möjligt. Med början i september 1974 förde Sverige ingående konsultationer med Schweiz och Österrike.

Den neutralitetspolitiska aspekten upplevdes emellertid inte enbart som ett problem för de neutrala. Inom ECG-kretsen av allierade rådde oro för att de neutrala skulle komma att blockera beslut inom IEA eller i vart fall inte kände sig bundna av organisationens ömsesidiga förpliktelser. Särskilt på amerikansk sida var man ovillig acceptera ett neutralitetsförbehåll. Den amerikanske ambassadören i Stockholm framförde sålunda den 5 november till utrikesministern att ett svenskt neutralitetsförbehåll var oacceptabelt. Man kunde inte tolerera ett deltagande ”à la carte”. Liknande meddelanden framfördes dagarna efter till Bern och Wien. Efter långdragna förhandlingar mellan de tre neutrala å ena sidan och

ECG-länderna, ledda av Davignon, och med den amerikanska delegationen som hårdaste kritiker mot neutralitetsförbehållen, enades man slutligen om att två deklarationer skulle göras, en av Sverige respektive Schweiz och Österrike, med neutralitetsförbehåll och en, hemlig, deklaration på vägnar av hela IEA-styrelsen – dvs. till vilka också de neutrala som styrelseledamöter skulle vara associerade.

Den ”motdeklaration”, som alltså kom att vid undertecknandet av överenskommelsen om det internationella energiprogrammet uppläsas av det nya organets ordförande som svar på neutralitetsförbehållet, innebar att IEA-styrelsen noterade att de neutrala genom att ansluta sig till avtalet och alla dess bestämmelser, åtagit sig att genomföra alla delar av avtalet och att de deklarationer (om neutralitetsförbehåll) som de neutrala avgivit inte minskade de åtaganden som undertecknats, inte heller deras vilja att genomföra avtalet. Den 18 november undertecknades IEP och upprättades IEA, alltså även med de neutralas medverkan.

Enligt den officiella svenska analysen utgjorde IEP-avtalet i sig inget neutralitetspolitiskt problem. Utrikesministern hävdade i riksdagen att avtalet inte innehöll några förpliktelser som stod i strid med neutralitetspolitiken. Sålunda fanns det inte i folkrätten något förbud för stater, som avsåg vara neutrala i krig, att ingå avtal om försörjning med vissa varor under krig med stater som kunde tänkas bli krigförande. Inte heller skulle neutralitetsavsiktens trovärdighet ta skada vid en anslutning. Det kunde kanske tvärtom bli lättare att motstå påtryckningar i kris om Sverige redan i fred ingick i ett globalt automatiskt fördelningssystem.

Trots detta ansåg regeringen ett neutralitetsförbehåll nödvändigt för att bevara Sveriges handlingsfrihet i en extrem situation. Exempel på en sådan var om en IEA-medlem till följd av en aggression mot en annan stat utsattes för ett oljeembargo. Sverige kunde inte stödja angriparen genom att medverka i fördelningsåtgärder till dennes förmån. Även ett allmänt krig kunde föra till en "extrem situation". Det betonades dock från de neutralas sida att man inte åsyftade något allmänt förbehåll om utträde ur IEA.

Det svenska neutralitetsförbehållet hade efter de många förhandlingsturerna till slut fått följande formulering: ”Den svenska regeringen förutsätter att det internationella energiprogrammet ej hindrar Sverige från att vidta de åtgärder som regeringen anser nödvändiga för att fullfölja landets traditionella neutralitetspolitik”. Denna slutliga förklaring skulle inte vara förhandlingsbar, enligt

svenska regeringen. De tre alliansfria ländernas neutralitetsförbehåll angavs i samband med undertecknandet den 18 november av IEP-överenskommelsen, varefter Davignon på IEA-ledningens vägnar avgav den ovan redovisade svarsdeklarationen. Den 21 maj 1975 godkände riksdagen med alla röster, utom vänsterpartiet kommunisternas, det nya avtalet om ett internationellt energiprogram.

Anslutningen till oljeklubben kan sägas vara en av de viktigaste prövningarna för den svenska neutralitetspolitiken under perioden 1969-1989. Det kan ifrågasättas hur den samordning som IEP i krislägen förutsatte egentligen var förenlig med den neutralitetspolitiska doktrinen som utvecklats under efterkrigstiden. Men utomordentligt starka försörjningsmässiga skäl gav till sist varken Sverige eller övriga neutrala något annat alternativ än anslutning till IEA. Det kan vidare konstateras att Sveriges neutralitetspolitiska doktrin inte påverkades av anpassningen till IEA.

5.3.4. Exportkontroll

I december 1947 beslöt det nationella säkerhetsrådet i USA att införa en exportkontroll avseende strategiska varor till Östeuropa. Syftet var att stoppa teknikflödet till Sovjetunionen och dess allierade för att försvåra både vapenupprustning och ekonomisk utveckling. Nästan all handel mellan USA och Sovjetunionen upphörde. Efter det kommunistiska maktövertagandet också i Tjeckoslovakien år 1948 började USA bearbeta sina allierade i Europa för att förmå dem att medverka i exportkontrollen för att förhindra att embargobelagda varor via dessa kunde nå östblocket.

USA försökte inledningsvis nå bilaterala avtal med de allierade länderna men detta visade sig vara en icke framkomlig väg. Länderna var misstänksamma mot varandra och rädda för att bli missgynnade. Ett gemensamt uppträdande mot öst blev därför lösningen och Cocom bildades 1949

  • 1950. Samordning skedde genom en Consultative Group, som sammanträdde ett par gånger per år och i vilken principiella frågor diskuterades. Verkställande organ var The Coordinating Committee for East-West trade, Cocom, som kom att ge namn åt hela embargoarbetet. Denna kommitté, med säte i Paris, utarbetade listor över varor, som inte

fick exporteras liksom listor över sådant, som bara i begränsad omfattning fick exporteras.34

Det fanns vid Cocom:s bildande visserligen redan andra handelsorganisationer men GATT hade bildats för att förhindra diskriminering i den internationella handeln och kunde därmed inte användas för att organisera ett embargo. OEEC var en organisation för handeln västländerna emellan och kunde heller inte utnyttjas med tanke på att flera länder – med hänsyn till inhemsk opinion − insisterade på att embargot skulle hållas hemligt.

Entusiasmen över USA:s embargopolitik var dock måttlig. De allierade var oroliga för sin handel, som ju skulle hjälpa till att bygga upp Västeuropa efter kriget. Man såg också risken för att handelsembargot, även om det omgavs med hög sekretess, skulle leda till arbetslöshet och därmed skapa grogrund för kommunism. Man var också rädd för repressalier från Sovjetunionen.35

Men USA hade starka påtryckningsmedel. Västeuropa mottog ekonomiskt stöd för sin återuppbyggnad genom den s.k. Marshallhjälpen36 och mottog också stöd för militär uppbyggnad genom Mutual Defence Assistance Program (MDAP).37 USA skulle även ha kunnat hota med att lämna Västeuropa och därmed göra det åtkomligt för kommunistiska expansionssträvanden. Koreakriget med en sovjetstödd nordkoreansk invasion av Sydkorea år 1950 var ett varnande exempel. De allierade måste därför motvilligt infoga sig i det amerikanska embargot. Den sovjetiska misstänksamheten mot Marshallhjälpen, som inte bara en hjälp utan också ett påtryckningsmedel, var inte obefogad.38

Men det var inte endast de direkt allierade som var mottagare av amerikanska varor och teknologi. Det var därför viktigt att inte andra länder tog hand om den handel, som Cocomländerna fått avstå från, och att Sovjetunionen inte via dessa andra länder ändå kom över de varor som embargot skulle stoppa. USA behövde därför få fler länder anslutna till Cocomsamarbetet. Så småningom blev alla Natostater (utom Island), Japan och Australien med-

34 Tor Egil Förland, ”Foreign Policy Profiles of the Scandinavian Countries: Making use of Cocom”, Scandinavian Journal of History, nr. 19, 1976, s. 165f; och Wilhelm Agrell, Fred och

Fruktan – Sveriges säkerhetspolitiska historia 1918

2000 (Historiska Media, Lund, 2000),

s. 197. 35 Förland, s. 168; och Agrell, s. 197. 36 Agrell, s. 197. 37 Christer Ahlström, Stockholmsöverenskommelsen rörande den svenska öst-väst handeln, Research Report 27 (UI, 1996), s. 18. 38 Agrell, s. 198; och Förland, s. 169.

lemmar i Cocomsamarbetet och ett fyrtiotal länder anslöt sig till embargot utan att vara medlemmar.39

Sverige och Cocom

För Sveriges del var ett starkt försvar och en stark försvarsindustri viktiga faktorer i strävan att göra neutralitetspolitiken trovärdig. Tillgång till amerikansk teknologi (know-how), produktionsutrustningar och komponenter var därför av största betydelse. Men även den civila industrin hade motsvarande behov och Sverige hade inte kunnat överleva som högteknologisk industrination – grunden för vårt välstånd – utan amerikansk teknik. Sverige hade inte deltagit i det andra världskriget men erbjöds ändå Marshallhjälp. Den 3 juli 1948 slöts ett avtal mellan USA och Sverige att Sverige skulle få ta del av Marshallhjälpen. När det stod klart att hjälpen var förknippad med villkor ifråga om handel med öst begränsade sig Sverige till att ta lån men inte bistånd inom Marshallhjälpens ram. När ett embargo mot öst började ta form år 1949 erbjöds Sverige att delta men avböjde med hänvisning till alliansfriheten.40 Sverige fick svårt att få köpa modern krigsmateriel av USA och Storbritannien och som stående utanför Nato och Cocom var Sverige inte prioriterat utan lågt klassat.

För att råda bot på dessa problem inleddes bilaterala förhandlingar mellan Förenta Staterna och Sverige. USA företräddes av bl.a. Stockholmsambassadören Butterworth och Sverige av det konsultativa statsrådet Dag Hammarskjöld. När enighet uppnåtts förklarade Sverige ensidigt sin avsikt att genomföra en handelspolitik motsvarande Cocomländernas. Något skriftligt avtal ville Sverige inte underteckna och uppgörelsen hölls hemlig. Regeringen kunde härigenom hävda att eftersom något formellt avtal inte upprättats så gällde fortfarande att Sverige självständigt utformade sin handelspolitik och att några avsteg från neutralitetspolitiken inte gjorts. Överenskommelsen redovisades därför inte i Utrikesnämnden.41 Den amerikanske ambassadören rapporterade däremot hem till USA att Sverige nu gått med på att gentemot öst föra samma handelspolitik som Natoländerna. Detta var enligt ambassadören det hittills största avsteget från den svenska neutralitets-

39 Mikael Holmström/Tom von Sivers, USAs Exportkontroll

Tekniken som vapen (Ingen-

jörsförlaget, Stockholm, 1985), s. 136. 40 Ahlström, s. 23. 41 Ibid, s. 2

6.

politiken.42 Butterworth kommenterade också att Sverige nu borde kunna få prioritet vad avsåg krigsmateriel.

Som icke Cocommedlem kunde dock Sverige inte agera vid Cocom:s veckomöten utan svenska ansökningar om undantag från embargolistorna fick föras fram av Förenta Staterna. Det antal ärenden, som varje medlemsland fick ta upp, var begränsat vilket många gånger medförde att Sverige fick vänta länge på besked.43Sverige kunde heller inte som stående ensamt göra gemensam sak med de allierade gentemot USA och påverka listorna. De särkrav som ställdes på Sverige under de första åren var bl.a. att begränsa exporten till öst av järnmalm och framför allt kullager.44 I utbyte mot medverkan i embargot fick Sverige i regel tillgång till önskad teknik men träffade också en överenskommelse år 1952 som möjliggjorde köp av amerikansk krigsmateriel. (se avsnitt 4.3) Denna överenskommelse gäller än idag och är vårt äldsta avtal om försvarsmaterielsamarbete, även om den senare byggts på med ytterligare avtal.

Fram till år 1950 hade Sverige exportkontroll endast ifråga om krigsmateriel men år 1950 fick Sverige också en förordning om allmänt exportförbud (1950:324). År 1951 informerade Sverige USA om att redan uppgjorda affärer med öst skulle fullföljas men att Sverige därefter skulle kontrollera även civila produkter på samma sätt som Cocom. Och i tysthet följde Sverige i huvudsak Cocom:s embargo under 1950-talet och början av 60-talet.

År 1967 sades emellertid samarbetet med Cocom upp och restriktionerna beträffande de flesta civila produkter hävdes även om exportförbudförordningen levde vidare till år 1984. Till detta fanns flera orsaker. År 1968 skulle val genomföras och regeringen visste att det tidigare hemliga Cocomsamarbetet skulle komma att kritiseras i Gunnar Adler-Karlssons doktorsavhandling, ”Western Economic Warfare”.45 Samtidigt rådde i Sverige liksom i delar av övriga Europa anti-amerikanska strömningar till följd av Vietnamkriget. På handelspolitikens område var frihandelstendenserna på frammarsch. Regeringens officiella linje blev därför att i just frihandelns men också alliansfrihetens namn inte lägga sig i teknik-

42 Agrell, s. 201. 43 Holmström/von Sivers, s. 42. 44 Agrell, s. 200. 45 Gunnar Adler-Karlsson, Western Economic Warfare 1974-1967 (Almqvist & Wiksell, Stockholm, 1968).

handeln över gränserna utan det fick istället bli en fråga för företagen.46

Förenta Staternas reaktion

Den amerikanska reaktionen lät inte vänta på sig. Sverige blev nedgraderat som exportland. Svenska företag fick nu finna sig i att ansökningar om exportlicenser följde hårdare villkor än för flera andra länder, att en mera ingående granskning gjordes och att handläggningstiderna ökade. Det erbjöds dock en genväg. Genom att underteckna ett s.k. Letter of Assurance kunde svenska teknikmottagare få en välvilligare behandling. I och med undertecknandet förband sig den sökande att för all framtid följa USA:s regler, att inte vidareexportera varor utan USA:s godkännande, att bara sälja vidare till pålitliga slutanvändare och att på begäran utreda hur USA-varor, som godkänts för export till Sverige, disponerats. Att skriva under var frivilligt men utan en försäkran riskerade man att inte få några varor alls eller kraftigt försenade leveranser.

Systemet med Letter of Assurance var unikt för Sverige. Någon motsvarighet fanns inte någon annanstans i världen och var en följd av att den svenska regeringen inte ville åta sig något ansvar för kontroll eller lämna några garantier i sammanhanget. Det innebar i sin tur att svenska företag, som undertecknat försäkran, kunde bli föremål för amerikansk revision och kontroll i Sverige.47

Datasaabaffären (kap 4.7) visade tydligt att USA menade allvar med den avsevärt skärpta exportkontroll som hade införts år 1980 till följd av Sovjetunionens invasion av Afghanistan. Svenska företag märkte också av en successivt hårdnande attityd med långa leveranstider. Framförallt hade kontrollen kring dubbeltillämpningsteknologin skärpts. Förtroendet i USA för svensk industri måste återställas. På militär sida fanns sedan flera år säkerhetsskyddsavtal, en civil motsvarighet måste tillkomma. Sedan den svenska polisen av rädsla för att uppfattas som redskap för USA sagt nej till att kontrollera företagen och utfärda intyg om deras pålitlighet fick istället Försvarets materielverk (FMV) av regeringen i uppdrag att svara för övervakningen.48

46 Holmström/von Sivers, s. 146. 47 Ibid, s. 44

  • 45.

48 Ibid, s. 104.

Den skärpta amerikanska exportkontrollen innebar bl.a. att det amerikanska handelsdepartementet – för att bevilja exportlicens – kunde kräva ett s.k. förstärkt säkerhetsskydd. Mottagaren kunde då vända sig till FMV med begäran om tillsyn och tillsynsintyg. FMV gjorde då besök hos företaget för kontroll av och råd om säkerhetsskyddet. När tillfredsställande kontroll genomförts, tecknades avtal mellan företaget och FMV om ett fortsatt skydd på det sätt som FMV rekommenderat. FMV utfärdade därefter ett intyg om förhöjt säkerhetsskydd, ett intyg som företaget skickade till USA. Genom årlig inspektion hos företaget försäkrade sig FMV sedan om att avtalet följdes. För att bevilja export av superdatorer ställde amerikanska handelsdepartementet särskilt höga krav på säkerhetsskydd och det var huvudsakligen i fråga om just sådana som intyg från FMV krävdes.49

Sveriges lösning, Arrangemanget kallat, tilltalade USA. FMV var en statlig myndighet som agerade på den svenska regeringens uppdrag. Regeringen uppfattades härigenom ha tagit ett ansvar för exportkontroll även om svensk lag fortfarande saknades. Dessutom åtnjöt FMV sedan tidigare stort förtroende i USA. För Sveriges egen del var också Arrangemanget tilltalande. Arrangemanget var sålunda inte något formellt avtal med USA men kombinationen av svenska företags frivillighet och myndighetsinsyn gav det nödvändiga förstärkta säkerhetsskyddet.50

Datasaabaffären innebar, som ovan nämnts, att svenska företag blev medvetna om den skärpta amerikanska exportkontrollen och den nya byråkrati som följde i dess kölvatten. Utbildning av svenska företagare blev nödvändig. Sådan genomfördes också av bl.a. Stockholms handelskammare51 och handelsavdelningen vid amerikanska ambassaden i Stockholm. För större företag med omfattande USA-handel blev det nödvändigt att avdela personal, som enbart sysslade med exportkontrollfrågor. Arrangemanget kunde i viss mån återställa förtroendet för Sverige och svenska företag hos de amerikanska myndigheterna men med Containeraffären fick förtroendet sig en ny knäck (se avsnitt 4.7. och 5.3.5).

Som ett led i den skärpta exportkontrollen hade det amerikanska försvarsdepartementet fått rätt att granska exporten till icke kommunistiska stater utanför Cocom som betraktades som ”riskabla”. Dessa länder förtecknades på särskild lista (Pentagonlistan). Som

49 Ibid, s. 107. 50 Ibid, s. 104. 51 Ibid, s. 62.

en följd av containeraffären togs Sverige upp på listan vilket medförde ännu längre väntetider för import från USA.52 Containeraffären fick också andra följder. Den amerikanska ambassaden i Stockholm tillfördes en exportkontrollattaché i början av år 1984 och samma år inrättade den svenska regeringen ett tekniskt vetenskaplig råd som stöd åt krigsmaterielinspektören vid bedömning av om olika produkter skulle klassificeras som civila eller som krigsmateriel.

En stor fråga för regeringen blev dock om Sverige – i avsaknad av lag om exportkontroll – höll på att bli eller redan hade blivit ett transitland för olaglig tekniköverföring mellan väst och öst. Avsaknaden av lag gjorde också svenska tullens arbete svårt. Vad skulle man leta efter?53 Även industrin tryckte på regeringen för att få en kontrollag. Utan sådan hamnade svenska företagare i vissa situationer under amerikansk och inte svensk jurisdiktion. För industrin var det också viktigt att Sverige ströks från USA:s lista över riskabla länder. Den tidigare redovisade officiella linjen för regeringen – att i frihandelns och alliansfrihetens namn inte lägga sig i teknikhandeln över gränserna – började bli ohållbar.54 Sverige var nu det enda land i Västeuropa som saknade exportkontrollag. Regeringen utfärdade därför med giltighet från juni 1986 förordningen om förbud mot viss utförsel (1986:89). Förordningen behandlar huvudsakligen dubbeltillämpningsteknologi (för utförsel av krigsmateriel fanns redan bestämmelser). I någon mån kunde Sveriges anseende därmed ånyo återställas. Sverige ströks från Pentagonlistan.

Men trots förordningen ansåg USA fortfarande att brister fanns och påpekade att varor som importerats och sedan bearbetats i Sverige liksom svenska produkter med utländska komponenter i inte omfattades av förordningen. Inte heller omfattades export till öst av svensk teknik.55

Att Sverige inte reglerade inhemsk teknik i förordningen var dock medvetet. Utifrån neutralitetspolitiska synpunkter och i intresset av kontakter också mot socialiststaterna fanns det anledning undvika att genom en reglering också av inhemskt producerad teknologi och en komplett anpassning till embargo-

52 Ibid, s. 47. 53 Ibid, s. 128f. 54 Jan Stålhandske, Den amerikanska kontrollen av teknikexport, nr. 38/87 (Stockholms Universitet, 1987), s. 39. 55 Ulrika Mörth/Bengt Sundelius, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik: Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen (Nerenius & Santérus, Stockholm, 1998), s. 134.

politiken försvåra östhandeln. Sverige som neutralt land deltog inte fullt ut i Cocomsamarbetet. En effekt av teknologiembargot blev emellertid att svenska företag måste följa Cocomländernas exportkontrollregler när de sökte exportera produkter i vilka utländska embargobelagda komponenter ingick. Viktigt i sammanhanget blev också att Sverige inte kunde utnyttjas som genomgångsland för illegal handel med strategiska varor.56

För att i någon mån ändå möta de av USA påtalade bristerna vidtogs dock en del åtgärder även efter år 1986. Ett nytt tullavtal slöts vid årsskiftet 1987/88 mellan Sverige och USA (SFS 1988:146) och år 1990 upphöjdes de svenska handelskamrarna till myndigheter.57 Handelskamrarna hade utfärdat s.k. importcertifikat, som visade att av svenska företag beställda varor verkligen levererats till Sverige. USA godtog emellertid inte dessa certifikat eftersom handelskamrarna inte var myndigheter. Detta förhållande ändrades sålunda år 1990.

5.3.5. Containeraffären

Som en följd bl.a. av Sovjetunionens inmarsch i Afghanistan skärpte den år 1981 tillträdande amerikanske presidenten Reagan USA:s exportkontrollpolitik. Tull, polis, kustbevakning, ambassader och den amerikanska underrättelsetjänsten, CIA, engagerades i kontrollen av att otillåtna varor inte kom östblocket till del. Kontrollen riktades inte endast mot köpare av varor utan även amerikanska tillverkare. Misstankar förekom att otillåtna varor, via bulvaner och bulvanföretag, så småningom ändå nådde östländerna. Ett sätt att försvåra den amerikanska kontrollen var att skicka varor kors och tvärs över jordklotet innan de slutligen exporterades till öst.

Vid det svenska fartyget m/s Elgarens besök i Hamburg i november 1983 beslagtog den västtyska tullen tre containrar som innehöll känslig högteknologi. Tullens ingripande gjordes på amerikansk begäran. Den amerikanske ambassadören i Västtyskland, Burns, hade kontaktat den västtyske utrikesministern Genscher och förklarat vikten av att lådornas innehåll inte skicka-

56 Ahlström, s. 4 (not 8). 57 Mörth/Sundelius, s. 142 och 136.

des vidare.58 Grunden för att vidaretransporten av de tre containrarna stoppades var att exportlicens saknades.

Den känsliga lasten omfattade dock totalt sju containrar och de fyra återstående lossades senare samma månad vid fartygets nästa anhalt, Helsingborg. Återigen var det amerikanska uppgifter, men nu också västtyska, som låg bakom att svenska tullen tills vidare beslagtog de fyra containrarna. Anledningen till att inte alla sju containrarna lyftes av i Hamburg var att handlingar för de fyra som gick vidare saknades.59

Ett par dagar senare tog amerikanerna upp frågan på hög nivå med Sveriges ambassad i Washington. Det framhölls att det var utomordentligt angeläget att Sverige inte tillät att godset fördes vidare till den troliga slutmottagaren, som angavs vara Sovjetunionen. Ett mindre hot framfördes också – om Sverige tillät vidaretransport skulle det kunna få konsekvenser för det svenskamerikanska högteknologisamarbetet. Den svenska ambassadpersonalen svarade mycket preliminärt att juridiska aspekter försvårade att lasten stoppades.60

Den amerikanska attityden ändrades dock snabbt. Redan påföljande dag vädjade amerikanerna till den svenska Washingtonambassaden om tid i syfte att finna en lösning. Från svensk sida hade man varit mycket hjälpsam och man hyste förhoppningar om fortsatt hjälp. Informellt framkom att man önskade att godset återsändes till USA.61

De sju containrarna innehöll bl.a. datautrustning VAX 11/782, som enligt tillverkaren skulle kunna ha militära tillämpningar t.ex. för styrning av robotar. Tillverkaren, Digital Equipment, hade sålt utrustningen till ett annat amerikanskt företag som kunnat förete en licens för export till Sydafrika som skulle vara slutanvändare av utrustningen. Det sydafrikanska företaget OPTRONIX hade emellertid enligt sydafrikanska undersökningar vidareexporterat denna.62 Godset lastades ombord på m/s Elgaren, för färd mot Europa, men varken Sverige eller Västtyskland var slutdestination för containrarna, utan ett annat västeuropeiskt land.63 Mottagare av godset var en schweizisk firma, Integrated Time, som USA redan

58 Ambassaden i Washington till UD, 1983-11-23, dnr. 878, H 100 Ua, UD:s arkiv. 59 UD till ambassaden i Washington, 1983-11-21, dnr. 979; UD till ambassaden i Washington, 1983-11-16, dnr. 960, båda i H 100 Ua, UD:s arkiv. Se även Svenska Dagbladet, 1983-11-19. 60 Ambassaden i Washington till UD, 1983-11-16, dnr. 856, H 100 Ua, UD:s arkiv. 61 Ambassaden i Washington till UD, 1983-11-17, dnr. 862, H 100 Ua, UD:s arkiv. 62 Sydafrikanska legationen i Stockholm till UD, 1983-11-22, H 100 Ua, UD:s arkiv. 63 Svenska Dagbladet, 1983-11-19.

tidigare uppmärksammat.64 Den svenska tullen lämnade inte ut godset till kundens ombud eftersom man misstänkte att det rörde sig om illegal export av högteknologi till öst. Den svenska tullen måste därför göra en ingående undersökning av innehållet i containrarna.

USA hävdade gentemot Västtyskland att det skulle vara ett brott mot Cocomreglerna att sända lådorna vidare och sedan innehållet undersökts återsände tyskarna godset till USA.65 Men Sverige var inte medlem av Cocom. När omständigheterna kring ”containeraffären” uppmärksammades i media befann sig utrikeshandelsminister Mats Hellström i USA och inför återresan uppgav han i en intervju att det inte ankom på svenska myndigheter att besluta i frågan emedan det rörde sig om amerikansk utrustning avsedd för ett annat land än Sverige.66

USA:s enträgna påtryckningar och vädjanden om att godset inte skulle föras vidare och att USA helst önskade återfå det, medförde att Sverige måste agera. Godset kunde dock inte kvarhållas hur länge som helst. Mottagaren, Integrated Time, hotade med höga skadeståndsanspråk om det inte lämnades ut, men avhördes inte därefter.67

Den svenska regeringen tog fasta på tillverkarens uppgifter om att utrustningen också kunde användas för militära ändamål, dvs. att den skulle kunna klassas som krigsmateriel. Men import av krigsmateriel var inte förbjuden − det var svensk export som i princip var förbjuden. Regeringen antog därför – med retroaktiv verkan – en förordning om förbud mot import av krigsmateriel från Sydafrika (senare kallad Lex Sydafrika). I anslutning härtill förklarade utrikeshandelsministern att Sverige inte fick bli transitland för förbjuden handel. Därmed återstod frågan om det verkligen rörde sig om krigsmateriel. Förordningen medförde rätt till svensk inspektion av godset och den svenska tullen vände sig till Krigsmaterielinspektionen (KMI) för besked. KMI i sin tur tog hjälp av Försvarets Materielverk (FMV) och Försvarets Forskningsanstalt (FOA).68

64 Ambassaden i Washington till UD, 1983-11-16, dnr. 960, H 100 Ua, UD:s arkiv. 65 UD PM, 1983-12-14, H 100 Ua, UD:s arkiv. 66 Dagens Nyheter, 1983-11-19. 67 UD till ambassaden i Washington, 1983-11-21, dnr.979; UD till ambassaden i Washington, 1983-11-16, dnr. 960, båda i H 100 Ua, UD:s arkiv. Se även Svenska Dagbladet, 1983-11-19. 68 UD till ambassaden i Washington, 1983-11-21, dnr.979; UD till ambassaden i Washington, 1983-11-22, dnr. 1186, båda i H 100 Ua, UD:s arkiv. Se även UD presskommuniké 1983-12-08, H 100 Ua, UD:s arkiv.

KMI:s utredning kom emellertid inte endast att omfatta de fyra containrarna. Bara ett par dagar efter Helsingborgsbeslaget kom ytterligare tre containrar med misstänkt innehåll till samma mottagare till Sverige från Hongkong.69 Tullen hade därutöver i olika depåer över hela landet funnit ytterligare utrustning som också visade sig kunna kopplas till innehållet i containrarna.70 All utrustning hade dessutom anknytning till det nämnda schweiziska företaget Integrated Time eller det svenska företaget SUNITRON. Bakom Integrated Time stod en västtysk affärsman och bakom SUNITRON en svensk affärskontakt. Den västtyske affärsmannen var sedan tidigare svartlistad av amerikanska myndigheter för brott mot USA:s exportlagar. Han förklarade i en intervju i Svenska Dagbladet att han tillsammans med sin svenske affärskontakt skulle använda utrustningen till att bygga upp ett centrum för CAD/CAM (Computer Aided Design/Computer Aided Manufacturing) utanför Stockholm.

Efter att ha inhämtat upplysningar också från västtyska myndigheter uttalade KMI: ”Den samlade analysen leder främst till att systemet är speciellt utformat för militär användning och att däri ingående utrustning sammantaget därför klassificeras som krigsmateriel”.71 KMI konstaterade i sitt utlåtande även att delar till ett mycket avancerat datorsystem72 ingick i utrustningen, liksom minnen för datatransport och databashantering samt avancerade grafiska terminaler och kommunikationsutrustning.

Krigsmaterielinspektionen bedömde att systemets huvudanvändning låg inom CAD/CAM-området och bedömningen grundades på en speciell programvara och utrustning för konstruktion samt tillverkning av mycket avancerade elektroniska integrerade kretsar, s.k. VLSI-chips. Systemet medgav tillverkning flera olika typer av chips och som exempel på militär användning angav KMI ledningssystem, insamling av sensordata, databehandling för robotvapen och rymdteknik.73

Inspektionen framhöll också i sitt utlåtande att åtgärder uppenbarligen vidtagits för att försvåra identifiering och klassificering av materielen. Typbeteckningar och liknande identifieringsgrunder hade på olika sätt gjorts oläsliga och materielen var nedmonterad till minsta komponent. Dessutom hade transportvägar, förpack-

69 UD till ambassaden i Washington, 1983-11-23, dnr. 987, H 100 Ua, UD:s arkiv. 70 UD till ambassaden i Washington, 1983-12-07, dnr. 1039, H 100 Ua, UD:s arkiv. 71 KMI pressmeddelande 1983-12-21. 72 VAX 11/782. 73 KMI pressmeddelande 1983-12-21.

ningsmetoder och dokumentation inte varit de normala för kommersiell handel.74

Samma dag lät utrikeshandelsminister Hellström meddela att han konstaterat att farhågorna besannats och att det rörde sig om avancerad krigsmateriel. Regeringen skulle därför inte medverka till att ifrågavarande materiel spreds genom att bevilja godsinnehavaren import – eller exporttillstånd. Den skulle istället sättas i säkert förvar inom militärt område.75

För USA försvann därmed hotet om att Sverige skulle låta sända godset vidare och att det därigenom skulle kunna nå öst. State Department´s Europachef, som varit den som först tagit upp ärendet med svenskarna, kontaktade Sveriges ambassadör Wilhelm Wachtmeister och framförde amerikansk tillfredsställelse med den svenska handläggningen av ärendet. Dagen därpå kontaktade den amerikanske försvarsministern Weinberger ambassadören Wachtmeister och framförde då samma budskap, för vidarebefordran till det svenska Försvarsdepartementet. Vid båda tillfällena tog Wachtmeister tillfället i akt att framföra förhoppningen om att ärendet skulle påverka den samtidiga Datasaabaffären i en för Sverige gynnsam riktning.76

Men USA ville även återfå containerlasten vilket ledde till att de amerikanska påtryckningarna ökade på nytt. Svenska tullen hade efter KMI:s klassning av godset som krigsmateriel givit Integrated Time en frist på tre veckor att visa upp erforderliga handlingar för att få ut godset. När fristen löpt ut skulle godset i enlighet med svensk lag försäljas på auktion. Men vare sig Integrated Time eller någon annan köpare skulle enligt regeringens beslut kunna få något utförseltillstånd – med ett undantag. Digital Equipment, som tillverkat utrustningen, skulle kunna anmäla sig som köpare och det fanns möjlighet att göra en riktad försäljning varvid en allmän auktion kunde undvikas. Det var också denna linje som regeringen valde – Digital Equipment skulle beviljas utförseltillstånd.77

Intresset hos Digital Equipment var emellertid svalt eftersom utrustningen redan försålts och betalats. Företaget hade i media oförskyllt kommit att betraktas som brottsling, ansåg man. Utrustningen hade sålts till ett annat amerikanskt företag, men det var den amerikanska administrationen som hade beviljat exportlicens åt

74 Ibid. 75 Hellström uttalande 1983-12-21, H 100 Ua, UD:s arkiv. 76 Ambassaden i Washington till UD, 1983-12-23 dnr. 953. 77 UD till ambassaden i Washington, 1983-12-28, dnr. 110; UD till ambassaden i Washington, 1984-01-12, dnr.29, H 100 Ua, UD:s arkiv.

det senare företaget. Digital Equipment hade dessutom senare medverkat till att administrationen kunde reda ut affären men det var den svenska regeringen som hade fått positiva presskommentarer.78

Så småningom gav Digital Equipment med sig mot löfte från den amerikanska regeringen att hållas ekonomiskt skadeslöst. Den 14 januari 1984 kunde därmed containerlasten flygas tillbaka till USA, dryga två månader efter det att den kommit till Sverige.79

Utredarens bedömningar

Containeraffären fick en för Sveriges del lyckosam utgång och kanske bidrog affären till att så småningom också få Datasaabaffären ur världen. Amerikanerna var imponerade av med vilken snabbhet som Sverige lyckades hantera de juridiska aspekterna kring containerlasten.

Men det har också riktats kritik mot handläggningen. Redan medan affären pågick lämnade Sovjetunionen – föga överraskande – syrliga kommentarer med innebörden att USA blandade sig i en neutral stats agerande och att Sverige gav efter för amerikansk utpressnings- och påtryckningspolitik.80 Något mer överraskande är kanske att brittiska The Times efter affärens avslut gav uttryck för liknande tankar. Sverige gav efter för amerikanska påtryckningar inför rädslan för amerikanska teknologisanktioner, skrev tidningen. The Times framförde också att Sverige hade haft för bråttom med att finna en lösning. Orsaken till detta var sannolikt att svenska regeringen inte ville att affären skulle påverka den nära förestående nedrustningskonferensen i Stockholm där både den ryske och amerikanske utrikesministern, Gromyko respektive Shultz, skulle delta.81

Washingtonambassadens rapportering bekräftar delvis The Times förmodande. Till ambassaden framfördes att om inte containeraffären var helt avklarad till konferensen så skulle Shultz ta upp den där.82 Också regeringens förordning har kritiserats och ifrågasatts med anledning av dess retroaktiva verkan. Den gällde

78 Ambassaden i Washington till UD, 1983-12-23, dnr. 957, H 100 Ua, UD:s arkiv. 79 Ambassaden i Washington till UD, 1984-01-05, dnr. 8, H 100 Ua, UD:s arkiv. 80 Ambassaden i Moskva till UD, 1984-01-04, H 100 Ua, UD:s arkiv. 81The Times, 1984-01-12; och Ambassaden i London till UD, 1984-01-12, H 100 Ua, UD:s arkiv. 82 Ambassaden i Washington till UD, 1984-01-11, dnr. 29, H 100 Ua, UD:s arkiv.

gods från Sydafrika som anlänt till Sverige innan förordningen trätt i kraft. Retroaktiv lagstiftning brukar normalt undvikas eftersom risken för sådan skapar osäkerhet hos medborgarna. Med undantag för det straffrättsliga området är retroaktiv lagstiftning dock inte förbjuden i grundlagen. Förordningen riktades mot ett land som vid denna tidpunkt var föremål för sanktioner från FN. Det var därför tämligen riskfritt för regeringen att anta förordningen. Men vad skulle regeringen ha gjort om containerlasten i stället skulle ha kommit från exempelvis Storbritannien eller Norge?

Krigsmaterielinspektionens klassificering av utrustningen som krigsmateriel har också ifrågasatts. Utrustningen skulle förvisso, efter ihopmontering med gods i andra containrar, ha kunnat användas för tillverkning av mikrochips för militära ändamål. Samtidigt skulle chipsen ha kunnat användas för civilt bruk. En klassificering av utrustningen som ”dual-use” teknik, dvs. med både civil och militär användning, hade därför varit rimligare. Men då hade hela affären blivit avsevärt mer komplicerad, och om KMI funnit att det inte var krigsmateriel hade Sverige nödgats lämna ut godset.

Containeraffären blev en väckarklocka för Sverige. I avsaknad av en exportkontrollagstiftning höll Sverige på att bli – eller hade redan blivit – ett transitland för otillåten teknologiexport till öststaterna. Sverige fick därför år 1986 – som sista land i Västeuropa – en sådan lagstiftning.

5.3.6. Viggenaffärerna

Som jag framhållit anser jag att frågor om krigsmaterielexporten inte alltid är centrala för en säkerhetspolitisk analys. Dock har i samband med en del exportaffärer principiellt viktiga frågor utifrån ett neutralitetsperspektiv kommit att resas. Viggenaffärerna är ett exempel på detta. Under 1970-talet var det svenska stridsflygplanet Viggen kandidat i två betydande exportaffärer – som dock inte ledde till avslut för svensk del. Den första affären avsåg stridsflygplan till Norge, Danmark, Holland och Belgien, den andra till Indien.83

83 Belgien 116, Holland 102, Norge 72 och Danmark 58.

Försäljning av Viggen till fyra Natomedlemmar

I Natoländerna Danmark, Norge, Belgien och Holland aktualiserades i början av 1970-talet att anskaffa ersättare för föråldrade jaktflygplan.84 Bristande standardisering var ett bekymmer för Nato och därför var det angeläget att göra ett gemensamt val av både standardiserings- och ekonomiska skäl. Om krig hade utbrutit ut i Europa år 1977 skulle Nato på centralfronten ha använt sig av t.ex. 22 olika stridsflygplantyper, sju stridsvagnstyper och 22 olika pansarvärnssystem. För att bereda ett beslut om val av efterträdare bildades två gemensamma kommittéer, en ministerkommitté och en s.k. styrkommitté.85

Det förestående köpet kom att kallas århundradets vapenaffär eftersom flera länder förväntades följa de fyras val. Fyra flygplan konkurrerade om ordern: amerikanska YF-16 och YF-17, franska Mirage F1 och jaktversionen av svenska Viggen, JA 37, som lanserades under namnet Eurofighter.86

Den svenska regeringen var beredd att gå långt för att Sverige skulle få ordern. I kungörelsen (1949:614) om förbud mot utförsel av krigsmateriel från riket var huvudregeln var att sådan export inte fick förkomma utan tillstånd från regeringen, och för regeringens ställningstaganden fanns de då nyligen av riksdagen godkända riktlinjerna för krigsmaterielexport.87 (Reglerna och riktlinjerna beskrivs i avsnitt 6.6. angående krigsmaterielexport). Riktlinjerna var inte tvingande och regeringen kunde om den så önskade göra avsteg från dem

  • naturligtvis med det politiska ansvarstagande som följde av detta.

Eurofighteraffären blev dock aldrig av. Efter hårda amerikanska påtryckningar både politiskt och handelspolitiskt valde de fyra länderna att köpa amerikanska F-16. Också Sverige utsattes för påtryckningar – möjligen i syfte att Sverige skulle dra sig ur i ett tidigt skede. Vid ett möte mellan den amerikanske Stockholmsambassadören Strausz-Hupé den 21 augusti 1974 och försvarsministern Eric Holmqvist lät amerikanen meddela att klartecken för att vidareexportera amerikanska komponenter i Viggen skulle vara förknippat med stora svårigheter. Vidare framförde Strausz-

84 Huvudsakligen av typen F-104 Starfighter. 85 Hans Christian Erlandsen, Århundrets våpensalg (Bedriftsökonomens Förlag, Oslo, 1983), s. 10. 86 Y indikerar att flygplanen ännu befann sig på prototypstadiet. Sedan det amerikanska flygvapnet internt valt F-16 framför F-17 var F-17 i praktiken ute ur leken. F-17 utvecklades dock senare till F-18, som valdes av bl.a. amerikanska flottan. 87 Proposition 1971:146, UU 1971:21, rskr. 343.

Hupé att enhetlig utrustning var önskvärd inom Nato och att det amerikanska planet F-16 tillgodosåg Nato:s behov. Däremot skulle USA inte motsätta sig export av Viggen till länder utanför Nato. På Holmqvists fråga om enbart militära och politiska skäl låg bakom USA:s inställning svarade Strausz-Hupé att skälen var fler. Den amerikanska flygindustrin utövade påtryckningar på politisk nivå för att erövra ordern och samtidigt var den amerikanska militära närvaron i Europa så kostsam att USA behövde kompensation. Strausz-Hupé besökte samma dag Wallenberg i ärendet.88

Någon vecka senare visade det sig att Strausz-Hupé också besökt statsminister Palme och överlämnat ett brev från utrikesminister Kissinger. Men det var Strausz-Hupé som låg bakom brevet. Innehållet överensstämde i stort med vad som framförts till försvarsminister Holmqvist och syftet med brevet var att det inte skulle råda någon som helst tvekan inom den svenska politiska ledningen om USA:s inställning.89

Regeringens garantiutfästelser

Vad gäller den svenska regeringens utfästelser i samband med affären så garanterades tillförsel av reservdelar vilket var i enlighet med gällande riktlinjer så länge inga ovillkorliga hinder förelåg. Skulle däremot ovillkorliga hinder uppkomma kunde detta medföra svårigheter. Regeringen var därför i ett tidigt skede beredd att förse köparländerna med reservdelslager. (De tre ovillkorliga hindren för vapenexport redovisas i avsnitt 6.6.). Uppenbarligen krävdes ingående analyser och omfattande överväganden innan regeringen beslöt att de s.k. neutralitetsrättsliga reglerna, som härstammade från början av 1900-talet, och andra internationella överenskommelser inte var tillämpliga på Viggenaffären.

Regeringen diskuterade olika modeller för hur underhållet av flygplanen skulle ske. Sverige hade en egen underhållsorganisation och var beredd att medverka till att bygga upp motsvarigheter hos köparländerna. Däremot sade regeringen nej till en gemensam organisation med de fyra länderna. Om den förlagts till Sverige fanns risken att i en krigssituation också behöva underhålla flygplan tillhöriga Nato. Om denna organisation däremot förlagts till

88 Samtalsuppteckningar i UD PM, 1974-08-22, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv; och Ingemar Dörfer, Arms Deal – The Selling of the F-16 (Praeger, New York, 1983), s. 184. 89 UD Chiffertelegram till ambassaden i Washington, 1974-08-31, dnr. 322, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv.

något av de fyra köparländerna hade Sverige förlorat sitt oberoende och blivit hänvisad till Nato för flygplansunderhåll.90

På en punkt – vidareexport – synes regeringen ha varit beredd att frångå riktlinjerna för vapenexport. Sverige hade, när frågan ställdes, förklarat att frågan om vidareexport ankom på köparländerna. Villkoret var visserligen att det avsåg flygplan uteslutande tillverkade utomlands men det är svårt att se hur licenstillverkning skulle vara möjlig utan att åtskilliga svenska komponenter utnyttjades. Redan det faktum att den svenska regeringen beviljat licenstillverkningen medförde att den också hade att ta ställning till vidareexport − allt enligt riktlinjerna.91

Regeringen var också beredd att garantera fortsatta leveranser även i krig. Riktlinjerna anger att export inte bör beviljas till stat som befinner sig i väpnad konflikt med annat stat. Men av riktlinjerna framgår att om Sverige ingått samarbetsavtal med andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör utförsel medges oavsett förhållanden som annars skulle innebära hinder för export.92

Regeringens garantiutfästelser kom också att granskas av riksdagens konstitutionsutskott (KU). Eftersom affären aldrig genomfördes nöjde sig KU med att påpeka att, om så hade varit fallet, hade riksdagens medverkan varit nödvändig med tanke på ärendets omfattning och betydelse. Det hade alltså inte varit tillräckligt att informera Utrikesnämnden, vilket regeringen gjorde i avvaktan på köparländernas beslut.93

Den svenska neutraliteten utgjorde inte oväntat en komplikation i strävanden att få en affär till stånd. Norge och Danmark trodde, till skillnad från Belgien och Holland, på den svenska regeringens utfästelser om leveranser också i krig. Men de svenska restriktiva reglerna för vapenexport och reexport skapade därutöver tvivel om Sverige verkligen ville och kunde genomföra affären, något som underblåstes inte minst av konkurrerande Förenta Staterna.94

Till Viggens fördel hörde att det var det enda operativa flygplanet och därmed ordentligt utprovat samt att det vid den tidpunkten var det enda riktiga allvädersflygplanet. Underhållskraven var lägre än konkurrenternas och flygplanet var konstruerat särskilt

90 C Fö brev, 1974-12-05, bifogat KU 1976/77:44, s. B135. 91 Statssekreteraren Fö Brev, 1975-03-10, bifogat KU 1976/77:44, s. B148. 92C Fö brev, 1974-12-05; och Statssekreteraren Fö Brev, 1975-03-10, bifogade KU 1976/77:44. 93 KU 1976/77:44, s. 39. 94 Dörfer, Arms Deal, s. 187.

för korta start- och landningssträckor. Vinnaren, F-16, var en hel generation yngre än Viggen och hade bättre topphöjd, räckvidd och manöverförmåga. Förhållandet mellan motorns dragkraft och flygplanets vikt var till bränslesnåla F-16:s fördel. I de skydd av armerad betong, som var vanliga vid Nato:s flygbaser i Europa, skulle dessutom endast en Viggen inrymmas medan två F-16 fick plats.95

Försäljning till Indien

Samtidigt som den europeiska flygplanaffären gick mot ett avgörande, aktualiserade Indien att ersätta föråldrade flygplan och återigen var Viggen en av kandidaterna. Indien efterfrågade attackflygplan varför den första av Viggenversionerna, AJ 37, tävlade om ordern. Konkurrenter var det fransk/brittiska Jaguar och franska F 1. I bakgrunden fanns också några ryska alternativ men Indien önskade köpa från väst.96

Saab-Scania begärde i mars 1975 regeringens tillstånd att få utlämna hemlig information rörande Viggen och sökte även tillstånd för reexport av amerikanska komponenter. Saab-Scanias VD uppmärksammade den amerikanske Stockholmsambassadören, Strausz-Hupé, på frågan.

Eftersom AJ 37 var den tidigaste Viggenversionen och hade varit i tjänst i svenska flygvapnet sedan år 1971, bedömdes möjligheterna i Sverige som goda att erhålla reexporttillstånd för teknik som inte längre var ny.

I början av år 1976 besökte utrikesminister Sven Andersson Indien och efter besöket klargjorde han brevledes för sin indiske kollega den svenska regeringens inställning till en eventuell affär. Regeringen var inte beredd att lämna några leveransgarantier på samma sätt som gjorts några år tidigare i samband med förhandlingarna med Norge, Danmark, Holland och Belgien. Istället skulle eventuella leveranser fortlöpande bedömas i ljuset av händelseutvecklingen i det indiska området.97

95 Ibid, s. 188. 96 Mig 23 och SU-20. 97 Möjligen skulle Viggens styrautomat kunna betraktas som känslig vad avser reexport. UD till ambassaden i New Dehli, 1976-03-02, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv. Se även referat av brev från år 1976, i KMI PM 1978-02-06, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv.

Amerikanskt avslag

Vid ett besök i Pentagon någon månad senare uppgav statssekreteraren Ulf Larsson att den svenska regeringen inte skulle tillåta att Viggen exporterades till Indien. Senare under år 1976 framkom underhand att USA avslagit Saab-Scanias begäran men något motiv härför lämnades inte. Ett formellt svar skulle lämnas endast efter en framställan från den svenska regeringen. Underhand framkom också att Förenta Staterna ansåg att nya attackflygplan till Indien skulle verka destabiliserande på den indiska subkontinenten och konflikten mellan Indien och Pakistan. Indien hade genomfört en kärnprovsprängning två år tidigare och Viggen skulle kunna bära kärnvapen, hade höga prestanda samt amerikansk teknik som riskerade att bli tillgänglig för Sovjetunionen. Den svenska regeringen var dock inte beredd att göra någon ansökan.98

När USA år 1977 inte motsatte sig att Storbritannien sålde flygplan till indiska flottan bedömde Saab-Scania att Viggenaffären kommit i ett nytt läge. I mars 1978 beslöts att regeringen skulle göra en framställning till USA. Statssekreteraren i Försvarsdepartementet skrev också till sin indiske kollega och förklarade att pris och krediter var en fråga för Saab och den indiska regeringen, men att den svenska regeringen var beredd att ge Saab erforderliga exportlicenser. Regeringen var också beredd att låta senarelägga Viggenleveranserna till det svenska flygvapnet till förmån för Indien och erbjöd samarbete i fråga om utbildning. Ett amerikanskt godkännande för reexport krävdes dock och en framställan om detta skulle göras av den svenska regeringen, men det skulle vara en fördel om också Indien tog upp frågan med amerikanerna. Från Indien meddelades att det franska alternativet förkastats och att valet stod mellan Viggen och Jaguar. Och eftersom också Jaguar innehöll amerikanska komponenter såg ärendet ljusare ut. Men USA avslog regeringens ansökan. Officiellt motiverade USA sitt beslut med att reexport av Viggens motor inte kunde medges men i praktiken torde militärpolitiska skäl ha fällt avgörandet. Beslutet hade fattats av utrikesministern Cyrus Vance och presidenten Carter hade orienterats.99

98 Ambassaden i Washington till UD, 1976-04-21, dnr.272, UD PM 1976-08-09; och UD PM 1976-06-11, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv. 99 UD till ambassaden i New Dehli, 1977-02-16, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv. Flygplanstypen angavs till Sea Hawk. Sådana hade emellertid Indien köpt nästan 20 år tidigare. Författaren torde ha avsett Sea Harrier. UD till ambassaden i Washington, 1978-03-09; Handbrev från statssekreteraren i Fö Nordbeck, 1978-03-10; Ambassaden i New Dehli till UD, 1977-12-20, dnr. 260; Ambassaden i Washington till UD, 1978-07-24, alla i HP 24 V1 USA, UD:s arkiv.

Den svenske handelsministern Staffan Burenstam Linder reste därför till USA i augusti 1978 i syfte att förmå Vance att ompröva beslutet. Från svensk sida framhölls att ett indiskt Viggenköp inte skulle utöka det indiska flygvapnets numerär och att det endast handlade om att ersätta äldre flygplan. Vance svarade att om Indien köpte nya flygplan så måste Pakistan också göra det, och USA hade nyligen avslagit en pakistansk begäran om att få köpa ett amerikanskt attackflygplan. USA kunde inte tillåta andra att sälja sådant man själv avstått från.100

Den formella orsaken till att amerikanerna avslog den svenska ansökan – Viggenmotorn − diskuterades också. Burenstam Linder hävdade att motorn i grunden var civil och i tjänst hos 155 flygbolag världen över, däribland Air India. Därför kunde knappast USA:s rädsla för att Sovjetunionen skulle kunna komma över känslig motorteknik vara ett hållbart argument. När den dåvarande svenska flygförvaltningen år 1962 skrev kontrakt med motortillverkaren Pratt & Whitney om svensk licenstillverkning, infördes dessutom en klausul som gav Sverige rätt att reexportera motorn till ett antal namngivna länder, däribland Indien. Denna klausul framhölls också för Vance liksom det faktum att State Department godkänt kontraktet. På detta kunde amerikanarna bara svara att det var motorns användningsområde som måste beaktas, och detta var inte känt när kontraktet undertecknades. Burenstam Linder replikerade att en förutsättning för att överhuvudtaget få köpa amerikansk teknik var att man i detalj redogjorde för vad den skulle användas till. Det kunde inte ha varit okänt för amerikanarna att motorn skulle användas i Viggen.101

Den svenska argumentationen lämnades emellertid därhän och det amerikanska beslutet kvarstod oförändrat. Vid utrikesminister Karin Söders besök i USA någon månad senare gjordes ett sista, lika resultatlöst, försök att få till stånd ett ändrat beslut. Indien beklagade att Viggen diskvalificerats men också att den svenska regeringen agerat så sent.102

100 Hunter, Canberra och SU-7. Pakistan hade begärt att få köpa A-7 Corsair. 101 Ambassaden i Washington till UD, 1978-08-03, dnr. 415, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv. 102 Ambassaden i Washington till UD, 1978-09-05, dnr. 449, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv.

Utredarens bedömningar

Både den europeiska och indiska flygplansaffären avgjordes delvis på andra grunder än de erbjudna flygplanens pris och prestanda. Eurofighteraffären avgjordes till amerikansk förmån efter starka påtryckningar och visar hur litet små länder har att sätta emot när en stormakt agerar. Viggen utkonkurrerades bl.a. på politiska grunder.

Medan den socialdemokratiska regeringen stödde exportansträngningarna i Eurofighterfallet förhöll den sig ambivalent i Indienaffären. Å ena sidan lämnades tillstånd att förhandla med Indien. Att statsminister Palme var personligen bekant med premiärminister Gandhi, som betraktades som en stabiliserande kraft, torde ha inverkat på beslutet. Å andra sidan hade Indien utkämpat ett krig mot Pakistan åren 1965 och 1971 och läget var allmänt oroligt samtidigt som Indien provsprängt en kärnladdning år 1974. Kriget år 1971 föranledde svenskt exportförbud avseende krigsmateriel till Indien men det hävdes år 1972.

Regeringen ville därför inte lämna en ansökan om reexporttillstånd till USA vilket överläts till Saab-Scania. Med Sven Anderssons besked till Indien att leveransgarantier inte kunde lämnas, var regeringens förhoppning i realiteten att det indiska intresset skulle svalna.103 Indierna å sin sida uttryckte flera gånger sin förvåning över den svenska regeringens passivitet och det fanns flera tecken på indierna verkligen önskade köpa Viggen. Ulf Larssons uttalande i Pentagon stärkte knappast Viggens aktier utan gav istället USA chansen att utan större betänkligheter neka reexport.

Den borgerliga regering som tillträdde år 1976 var mera aktiv i sina försök att få till stånd en uppgörelse, men USA hade bestämt sig. En Viggenexport till Indien förutsatte ett amerikanskt godkännande, något som skulle stå i strid mot president Carters politik. Amerikanerna var sannolikt medvetna om att Indien istället skulle köpa flygplan på annat håll. En sådan ordning passade dock USA bra: Sådana affärer kunde amerikanerna inte påverka och därmed kunde de heller inte utgöra någon politisk belastning. Det gällde därför att eliminera Viggen som alternativ, med den gamla, i grunden civila motorn, som angivet skäl.

103 UD PM Hjertonson 78-02-06, HP 24 V1 USA, UD:s arkiv.

5.3.7. Den s.k. Telubaffären

Mot mitten av 1970-talet satsade många av världens teleindustrier på att sälja även teknisk utbildning. Det statliga företaget TELUB i Växjö beslutade därför att utöver den tidigare verksamheten, som främst bestod av underhåll av försvarsmateriel, också försöka sälja teknisk utbildning. År 1977 kontaktades företaget av en representant för den libyska försvarsmakten rörande möjligheterna att köpa viss utbildning. Denna avsåg utbildning av teletekniker och -ingenjörer på gymnasienivå, syftande till kompetens för högskolestudier. Utbildningens längd varierade mellan tre och fyra år. Eleverna förväntades ha kunskaper ungefärligen motsvarande genomgången grundskola.

Under de fortsatta förhandlingarna hade TELUB vid olika tillfällen under åren 1977 och 1978 orienterat Utrikesdepartementet och Krigsmaterielinspektionen (KMI). Ärendet hade föredragits för utrikesminister Karin Söder i december 1977. Inom Utrikesdepartementet ansåg man att även om frågan var olustig, regeringen saknade formell möjlighet att stoppa den. Från den svenska ambassaden i Tripoli hade Utrikesdepartementet fått varningssignaler. I hård konkurrens med flera stora internationella företag lyckades TELUB efter långa förhandlingar i mars 1979 skriva kontrakt med Libyen om utbildning av 96 ungdomar i Växjö. När företaget gav offentlighet åt att man fått kontraktet i hård utländsk konkurrens, lovordades detta i pressen.

För genomförandet av utbildningen iordningställdes särskilda för verksamheten anpassade lokaler liksom förläggningar m.m. i direkt anslutning till TELUB:s anläggningar i Växjö. När eleverna från Libyen hade anlänt i mars 1980 visade det sig att deras grundkunskaper var betydligt lägre än vad som uppgivits vid kontraktsförhandlingarna. TELUB fick därför bedriva viss grundläggande utbildning innan den kontrakterade utbildningen kunde inledas.

Frågan tog en ny vändning när tidningen Expressen i en artikel hävdade att TELUB utbildade blivande terrorister från Libyen i Växjö. Det framkom senare i januari 1981 att, vilket TELUB inte hade klargjort

  • kontraktet var på libysk begäran ”top secret” – att den tekniska utbildningen också hade vissa militära applikationer. Eleverna hade genomfört en kortare tids militär tjänstgöring och avsågs efter utbildningen tjänstgöra i den libyska luftförsvarsorganisationen. Några svenska försvarshemligheter avslöjades dock inte.

Bland annat genom presskampanjen kom ärendet att tas upp i riksdagen och även behandlas av Konstitutionsutskottet (1980/81:25). De socialdemokratiska reservanterna ansåg att Telubärendet ej handlagts med tillräcklig omsorg av statsråden Karin Söder, Staffan Burenstam-Linder och Eric Krönmark. Regeringen tillsatte också Telubutredningen under ordförandeskap av Carl Åbjörnson för att närmare granska affären. Utredningen redovisade sina slutsatser i betänkandet ”Telubaffären”.104

Företaget framförde inledningsvis att verksamheten hade stöd i det avtal som slöts mellan Sverige och Libyen år 1974 med syftet att bistå Libyen med viss utbildning. Även om det inte fanns någon laglig grund för att tvinga TELUB att avbryta verksamheten blev pressen mot företaget och Libyen emellertid sådan att såväl TELUB som Libyen ansåg det vara bäst att avbryta verksamheten varefter eleverna återvände till Libyen. Ett tyskt företag övertog därefter kontraktet.

5.4. Den aktiva utrikespolitiken

Den svenska utrikespolitiken genomgick under 1960-talet en betydelsefull utveckling. Från att under 1950-talet ha präglats av återhållsamhet blev den gradvis alltmer aktiv och inriktad på förändring av omvärlden. Samtidigt utökades dess aktionsradie från det nordiska och nordeuropeiska närområdet till stora delar av världen, och inte minst till de fattiga länderna.105

År 1956 skrev utrikesminister Undén i en artikel: ”Ett litet land som Sverige med dess begränsade resurser kan inte ta något ansvar för världspolitiken. Vi har inte någon uppgift som maktfaktor i den världsomfattande jämviktspolitik som alltjämt präglar det internationella läget.”106 Tjugo år senare inleddes regeringens deklaration vid utrikesdebatten (utrikesdeklarationen) på följande vis:

I en tid av ökat internationellt beroende är det naturligt att Sverige i sin utrikespolitik i allt högre grad tar ställning till vad som sker i vår omvärld. Inte minst har kampen för politisk frigörelse och de fattiga folkens krav på likställdhet engagerat en bred svensk opinion. Insikten har ökat om alla folks gemensamma ansvar för de frågor som i sista hand gäller mänsklighetens fortbestånd – kontroll av kärnvapnen,

104SOU 1981:48. 105 Hans Lödén, För säkerhets skull – Ideologi och säkerhet i svensk utrikespolitik, 1950-1975 (Nerénius & Santérus, Stockholm, 1999), s. 20. 106 Lödén, För säkerhets skull, s. 19.

hejdande av kapprustningen, hushållning med naturresurserna, jämnare fördelning av jordens rikedomar och skydd av miljön. Det är bakgrunden till vårt omfattande engagemang i FN och andra internationella organisationer, där vi deltar i arbetet för fred och en rättvis världsordning. Vi har tagit ställning mot förtryck och starkt reagerat mot sociala och ekonomiska orättvisor. Vi har gett stöd åt strävandena till nationell frigörelse från kolonialt förtryck. Vi har hävdat de små staternas rätt till oberoende gentemot stormakterna. En förutsättning för att denna aktiva utrikespolitik skall vinna respekt och få tyngd är att vi konsekvent fullföljer den svenska neutralitetspolitiken. Vår obundna position i förhållande till maktblocken i världen underlättar för oss att självständigt ta ställning i internationella frågor. En aktiv utrikespolitik kan samtidigt understryka vårt oberoende och på så sätt stärka tilltron till neutralitetspolitiken.107

Under den period som förflutit mellan dessa två uttalanden hade den koloniala och nationella frigörelsen skjutit fart – en av de mest genomgripande internationellt politiska utvecklingarna under 1900talets senare hälft – och ett stort antal nya, och nästan undantagslöst fattiga stater bildats främst i Afrika och Asien. Politiskt formade dessa den alliansfria rörelsen. Sverige som en alliansfri stat förhöll sig sympatisk till den nya rörelsen men markerade samtidigt en tydlig distans till denna. Utrikesminister Krister Wickman exempelvis betonade detta i en intervju år 1973 (”Afrique-Asie”) genom att deklarera att den svenska alliansfriheten innebar att inte identifiera sig politiskt med någon politisk gruppering av stater, inte ens de alliansfria.

Den internationella omvälvningen i tredje världen inspirerade Sverige, att liksom Danmark och Norge, i betydande politisk enighet besluta om långtgående program för utvecklingsbistånd. De skandinaviska länderna jämte Nederländerna kom att som enda stater uppfylla FN:s och OECD:s målsättning om att avsätta 0,7 procent av BNP för internationella biståndsändamål. Den mot de alliansfria staterna sympatiska hållningen och det växande biståndet stärkte avsevärt den svenska profilen och i viss mån också Sveriges inflytande i FN.

Den aktiva utrikespolitiken gjorde sig gällande på en rad olika områden. Det gällde i första hand tidens stora ödesfrågor som i sista hand rörde mänsklighetens fortbestånd, som kontroll av kärnvapnen och hejdande av kapprustningen, hushållning med naturresurserna, jämnare fördelning av jordens rikedomar och skyddet av miljön. Men det gällde också kampen för politisk frigörelse och

107Utrikesfrågor, 1977, s. 18.

de fattiga folkens krav på likställdhet, kampen mot förtryck och mot sociala och ekonomiska orättvisor samt också frigörelse från kolonialt förtryck och de små staternas rätt till oberoende gentemot stormakterna.

Regeringen inledde 1969 års utrikesdeklaration med att förklara det då snart tilländalupna 1960-talet som ”de snabba förändringarnas tidevarv”. Detta hade lett till att det nationella intresset med logisk nödvändighet fått en vidare mening, förklarade regeringen: ”Det gäller idag inte bara att skydda de egna gränserna och att förbättra den egna handelsbalansen. I kärnvapenåldern måste ansträngningarna att skydda freden sträcka sig långt bortom våra gränser. ” Till detta kom med växande styrka ett nytt element, nämligen nödvändigheten att minska klyftan mellan rika och fattiga länder.108

Den utrikespolitiska kursen skulle dock inte förändras, konstaterades det vidare i 1969 års deklaration. Den utrikespolitiska grundlinjen – neutralitetspolitik definierad som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig – låg lika fast som någonsin förut. Men neutralitetspolitiken fick inte förväxlas med åsiktsneutralitet. "Demokratins ideal och värderingar har en fast förankring hos vårt folk." Därför reagerade Sverige med styrka när andra små nationer utsattes för övervåld eller när sociala rättvisekrav slogs ned med vapenmakt. Att konsekvent hävda dessa grundläggande värderingar var en angelägen uppgift för utrikespolitiken. ”I denna riktning har vårt utrikespolitiska handlande aktiverats”, konstaterade regeringen.

Den aktiva utrikespolitiken skulle alltså på sätt och vis utgöra den andra sidan av neutralitetspolitiken, den andra sidan av myntet. Dessa båda sidor kompletterade varandra och förstärkte varandra. Neutralitetspolitiken skapade unika förutsättningar för en aktiv utrikespolitik, och denna fyllde i sin tur en funktion som en slags neutralitetspolitikens moraliska dimension. Neutraliteten betydde inte åsiktsneutralitet, utan var fast rotad i de grundläggande demokratiska värderingarna. När dessa hotades, som i Tjeckoslovakien 1968, i Vietnam under 1960- och 70-talen, i Afghanistan år 1979, i Centralamerika i början av 1980-talet och i Sydafrika under hela perioden, var den svenska rösten tydligare och skarpare än många andras.

108 Ibid, 1969, s. 10.

I 1973 års utrikesdeklaration förklarade regeringen den aktiva utrikespolitiken på följande vis:

Det har ofta och med rätta framhållits att den svenska utrikespolitiken under senare år blivit mera aktiv. Denna utveckling återspeglar det svenska folkets starkare engagemang i det internationella skeendet. Man har blivit medveten om det ökande ömsesidiga beroendet mellan alla folk. Det är för en överväldigande majoritet självklart att regeringen redovisar sin ståndpunkt i de stora internationella frågorna, särskilt när dessa berör småstaternas berättigade krav och respekten för grundläggande mänskliga rättigheter. Våra meningsyttringar i olika skeden styrs enbart av våra egna värderingar. De kan omöjligen uppfattas som en önskan att gå ettdera maktblockets ärenden eller vara uttryck för en vilja till politiskt och militärt samarbete med det ena eller det andra blocket. De tjänar att understryka vår egen beslutsamhet att bevara vårt oberoende. De står i samklang med vår bestämda föresats att fortsätta en fast och konsekvent neutralitetspolitik, stödd av ett efter våra förhållanden starkt försvar.109

Att den aktiva utrikespolitiken inte bara omfattade avlägsnare delar av världen framgår också av följande ord ur 1974 års utrikesdeklaration:

Sveriges neutralitetspolitik utgör intet hinder för aktiva svenska bidrag till lösning av problem i vår omvärld. Neutralitetspolitiken tjänar inte endast våra omedelbara nationella intressen utan också en fortsatt stabilisering av läget i Europa. Den kommer att konsekvent fullföljas. Stundom har spekulationer avhörts att politiken skulle behöva omprövas till följd av exempelvis EG:s utveckling eller en förändring i förhållandet mellan stormaktsblocken. Sådana spekulationer saknar grund. Om avspänningssträvandena skulle leda till nya framsteg, kan Sverige få nya handlingsmöjligheter inom neutralitetspolitikens ram. Skulle avspänningsprocessen avbrytas, kvarstår argumenten för vår politik med samma styrka som tidigare.110

Men mycket av fokus för den aktiva utrikespolitiken inriktades på tredje världen och de fattigare länderna. Vissa har t.o.m. talat om en svensk internationell ideologisk ”vision”, formulerad under inflytande av socialdemokratisk ideologi och utrikespolitisk tradition.111 Denna ”vision” utmärktes av att centrala socialdemokratiska värden som ”social rättvisa” och ”jämlikhet” i ökad utsträckning präglade svensk utrikespolitik. Enligt detta tänkesätt skulle ”den svenska modellen” verka som ett internationellt

109 Ibid, 1973, s. 32. 110 Ibid, 1974, s. 20. 111 Lödén, För säkerhets skull, s. 38.

föredöme, och därmed bidra till att skapa en bättre och därmed säkrare värld också för Sverige.112 Den svenska modellen skulle innebära en slags ”tredje väg” och ha både ideologiska och säkerhetspolitiska implikationer:

Modellens demokratiska socialism erbjuder ett ideologiskt alternativ till kapitalism och kommunism. Alliansfrihet och neutralitetspolitik erbjuder ett säkerhetspolitiskt alternativ till supermakternas militärallianser. Alternativet riktas framförallt mot tredje världenländer.113

De egna nationella säkerhetsmotiven blev jämte det mer ideologiskt präglade kravet på internationell solidaritet ett viktigt motiv till att Sverige år 1974 ställde sig bakom de krav i FN på en ny ekonomisk världsordning som framfördes av de fattiga länderna, organiserade i den s.k. 77-gruppen, vilken på handels- och ekonomisidan motsvarade den ”politiska” alliansfria rörelsen. I utrikesdeklarationen år 1975 uttrycktes detta på följande vis:

För de rika staterna gäller det nu att visa att de har viljan att gripa sig an de problem som en förändring av det internationella ekonomiska systemet kommer att medföra. Den industrialiserade världen står inför kravet på en omställning till en rad nya ekonomiska och politiska faktorer i den internationella politiken av betydelse såväl för internationell stabilitet som för möjligheten att rättvisare fördela jordens resurser. En sådan anpassning kommer att ställa stora krav på solidaritet och på förmågan att finna nya lösningar.114

Efter regeringsskiftet år 1976 från socialdemokratiskt till borgerligt ledd regering fortsatte politiken att till stora delar vara densamma, men utan den ideologiska överbyggnad av demokratisk socialism som den föregående socialdemokratiska tidigare introducerat. 1977 års utrikesdeklaration inleddes sålunda med konstaterandet:

Vi måste aktivt försöka påverka världsutvecklingen därför att det som nu händer i andra delar av världen bestämmer så mycket av vår egen framtid; men också därför att vi inte bara är svenskar utan världsmedborgare, vilkas solidaritet inte får stanna vid våra gränser.115

112 Ibid. 113 Ibid, s. 335. 114Utrikesfrågor, 1975, s. 22. 115 Ibid, 1977, s. 19.

Från år 1979 refererades också till Sveriges ”mycket aktiva” nedrustningspolitik i följande ordalag:

en väsentlig uppgift för vår utrikespolitik att söka förändra …rådande politiska och militära förhållanden… i fredlig riktning. Sveriges mycket aktiva deltagande i det internationella nedrustningsarbetet är ett sätt att angripa denna uppgift.116

År 1981 uttryckte sig regeringen på följande vis: "vi tjänar vitala nationella intressen också genom att söka utjämna spänningar mellan öst och väst, genom att arbeta för nedrustning och genom att hävda FN-stadgans krav på att internationella motsättningar skall lösas med förhandlingar och inte med vapen.”117

Efter återkomsten till regeringsmakten fortsatte den socialdemokratiska regeringen politiken från den borgerliga regeringsperioden. I 1983 års utrikesdeklaration anfördes sålunda:

Vårt engagemang för den tredje världen är ännu ett led i vår aktiva utrikespolitik; ett värn för vår och andras rätt att utvecklas i fred och frihet. En konsekvent hållning och därmed förtroendet för vår politiska vilja, kräver att vi tillerkänner alla folk samma rätt. Dessutom har risken vuxit för att konflikter i andra världsdelar kan överföras till vår egen via existerande allianser och bindningar av ekonomiskt, politiskt och militärt slag. Vår uppslutning kring staters suveränitet och mänskliga rättigheter är således fast grundad i vår demokratiska grundsyn, folkrätten och säkerhetspolitiska överväganden. Vad som av vissa stater uppfattas som inblandning i inre angelägenheter, ser vi som respekt för överordnade internationella principer som fastlagts i FN:s stadga, i den europeiska säkerhetskonferensens slutakt och i andra folkrättsliga dokument. För att åstadkomma en dräglig internationell ordning måste vi påtala kränkningar av dessa grundläggande principer och rättsregler.118

Det är notabelt att den ideologiska överbyggnaden av demokratisk socialism efter år 1982 inte återkommer lika tydligt som på 1970talet.

116 Ibid, 1979, s. 37. 117 Ibid, 1981, s. 9. 118 Ibid, 1983, s. 15.

5.4.1. Småstatsdoktrinen

Ett element i den aktiva utrikespolitiken blev den s.k. småstatsdoktrinen som också blev något av en svensk specialitet. Denna är av ett visst intresse för innevarande utredning eftersom den inte var helt utan säkerhetspolitiska dimensioner. I såväl de socialdemokratiska som borgerliga regeringarnas tredjevärldendoktrin fanns en spets riktad mot stormakterna.

Utgångspunkten var att den aktiva utrikespolitiken inte skulle vara enbart ett resultat av altruistiska och moraliska överväganden. Den skulle också vara ett uttryck för ett mer nationellt intresse. Därmed introducerades något som kunde kallas småstatsdoktrinen som ett motiv i den svenska utrikespolitiken. Enligt denna var Sverige, som en relativt liten stat berört av skeenden där små stater blev utsatta för övergrepp från stormakternas sida. Kränkningar av små länder, även i fjärran regioner, kunde om de inte påtalades, bidra till att skapa ett mönster där småstaters rätt ingenstans skulle respekteras. En särskild aspekt av småstatsdoktrinen blev värnet om folkrätten, vars grundläggande principer i många fall var av särskild betydelse för mindre stater. Hoten mot de mindre staterna var också hot mot världsfreden som sådan. Risken var att konflikter på andra håll i världen skulle sprida sig till Europa. Därför var det även för Sverige och andra småstater i Europa ett egenintresse att påtala angrepp och påtryckningar mot småstater var de än ägde rum.

Småstatsdoktrinen fick ett pregnant uttryck i 1975 års utrikesdeklaration.

Det är vår förhoppning att avspänningspolitiken skall fullföljas. Men man måste också vara medveten om att denna politik rymmer problem och risker. Den kan innebära att de små nationernas intressen kommer i kläm. Frågor som direkt angår småstaterna får inte avgöras över deras huvuden. Samförståndet mellan stormakterna kan också leda till att grundläggande politiska problem inte angrips i tid. Konflikter mellan stater eller inom stater som har sitt ursprung i förtryck eller orättvisa kan få vänta på sin lösning just för att samförståndet inte skall äventyras. Det är viktigt att ge uttryck åt sådana synpunkter och söka medverka till att avspänningspolitiken utformas så att den tjänar alla folks intressen och får stöd i folkmeningen runt om i världen.119

119 Ibid, 1975, s. 19.

I synnerhet Olof Palme, under sin första period som statsminister åren 1969 till 1976, gjorde sig till tolk för denna småstatsdoktrin. Detta hindrade inte att de borgerliga regeringarna åren därefter frekvent och internationellt argumenterade för småstaternas intressen både i samband med Sovjetunionens invasion år 1979 av Afghanistan och gentemot Förenta Staternas Centralamerikapolitik (se avsnitt 4.8.).

Småstatsdoktrinen skapade både politiska och logiska problem för utrikespolitikens utformning i så måtto att supermakternas såväl rivalitet som samexistens blev problematisk i doktrinens bemärkelse. Ett centralt element i den svenska säkerhets- och utrikespolitiken under senare delen av det kalla kriget var sålunda stödet för avspänning mellan öst och väst (kap. 5). Avspänningen skapade utrymme för de små staterna men samtidigt riskerade avspänningspolitiken att befästa stormakternas gemensamma intressen på småstaternas bekostnad.120

Kritiken mot supermaktsduopolet blev särskilt tydligt på nedrustningsområdet med Alva Myrdals bok ”Spelet om Nedrustningen”.121 Som titeln antydde blev boken en hård uppgörelse med de båda supermakternas förmenta förhalning av de multilaterala nedrustningsförhandlingarna om avveckling av massförstörelsevapen. Kritiken fullföljdes energiskt av de borgerliga regeringarna och Sveriges särskilde nedrustningsförhandlare, statssekreteraren Inga Thorsson (ordförande för nedrustningsdelegationen åren 1974

  • 1982). Föga överraskande rönte småstatsdoktrinen ingen uppskattning vare sig i Moskva eller Washington. Svenska regeringar tvekade inte att i tydliga ordalag kritisera de båda supermakternas agerande såväl geopolitiskt (i Vietnam och Centralamerika respektive Tjeckoslovakien och Afghanistan) som institutionellt (nedrustningsförhandlingarna). En finsk diplomat formulerade synen på Sveriges aktiva utrikespolitik i jämförelse med Finlands neutralitetspolitik i förhållande till stormakterna så, att skillnaden låg i att medan Finland försökte upprätthålla lika goda förbindelser med båda sidor, Sverige sökte förolämpa båda sidor lika mycket.122

Det är nog riktigt att både Washington och Moskva irriterades av den svenska kritiken. I en annan del av denna utredning

120 Magnus Jerneck, ”Olof Palme – en internationell propagandist”, i Bo Huldt/Klaus Misgeld, Socialdemokratin och den svenska utrikespolitiken (UI, Stockholm, 1990), s. 121

  • 142.

121 Alva Myrdal, Spelet om Nedrustning, utkommen först på engelska, The Game of

Disarmament (Pantheon Books, 1976). 122 Max Jakobson, Finland in the New Europe (Praeger, 1998), s. 96.

redovisas de svensk-amerikanska kontroverserna vilka torde ha varit internationellt sett unika i sin fränhet (kap. 4). Men som utförligt beskrivits fanns en underliggande säkerhetspolitisk intressegemenskap som i praktiken mildrade eller nullifierade eventuella konsekvenser för säkerhetspolitiken länderna emellan. En sådan gemenskap fanns inte i förhållande till Sovjetunionen. Den svenska kritiken mot enskilda övergrepp av Moskva mot Tjeckoslovakien år 1968, Polen år 1980 och Afghanistan år 1979, var hård

  • när det gällde Tjeckoslovakieninvasionen hårdare än något annat lands – medan kommunistsystemets strukturella förtryck ansågs svårt att påtala på politisk nivå eftersom en sådan systemkritik ansågs kunna motverka stabiliserings- och lågspänningssträvandena i den svenska utrikespolitiken. Småstatsdoktrinen däremot kunde tjäna syftet att möjliggöra avståndstaganden mot Sovjetunionen utan medföljande negativa säkerhetspolitiska effekter. Det är dock tydligt att referenserna till och entusiasmen för småstatsdoktrinen avtog med den allvarliga försämringen av stormaktsrelationerna från år 1980 och framåt. Alla misstankar om ett stormaktscondominium måste begravas.

Inte ens Olof Palme, efter återkomsten år 1982 som regeringschef, föreföll att döma av regeringsuttalanden och andra offentliga yttranden, återgå till att med nämnvärd iver driva småstatsdoktrinen.

Det kan finnas anledning att helt kort redovisa några specifika inslag i svensk utrikespolitik som kan bedömas representera aktivitetstanken, kanske särskilt när det gällde internationell opinionsbildning. Jag har valt tre exempel: nationell frigörelse i Afrika, främst Sydafrika, något om svensk politik i Mellanösternfrågan och nedrustningspolitiken. Svensk utrikespolitik under perioden 1969 till och med 1989 är ett utomordentligt omfattande ämne och förtjänar sin egen särskilda granskning. Jag vill här ånyo erinra om att den svenska politiken i vad avsåg Vietnam och Centralamerikafrågorna behandlas särskilt i samband med förbindelserna med Förenta Staterna (avsnitt 4.2 och 4.8) samt att reaktionerna på Tjeckoslovakien-, Afghanistan- och Polenhändelserna berörs i flera olika avsnitt i betänkandet. Bistånds- och miljöpolitiken, som utgör viktiga inslag i den aktiva utrikespolitiken och är en del av ett utvidgat och mer sofistikerat säkerhetsbegrepp, har av utrymmesskäl lämnats utanför detta betänkande.

5.4.2. Sydafrikapolitiken

Vid sidan av engagemanget i Vietnam kom den svenska Sydafrikapolitiken att bli ett av de oftast åberopade exempel på den aktiva utrikespolitiken. Skärpningen av politiken gentemot södra Afrikas rasistregimer kom till uttryck bl.a. i ett antal lagar om ensidiga sanktioner mot Sydafrika, men också i ett både verbalt och materiellt starkt stöd till afrikanska befrielserörelser, som ANC (African National Congress) i Sydafrika. Tillsammans med övriga nordiska länder kom Sverige att under 1960- och 70-talet agera med betydande kraft i FN mot den afrikanska rasåtskillnadspolitiken liksom mot Sydafrikas politik i Namibia.

Biståndsmedel via SIDA avsattes för stöd till apartheidregimens offer på basis av rekommendationer av den s.k. Flyktingberedningen sammansatt av representanter för frivilligorganisationer, svenska kyrkan, Utrikesdepartementet och SIDA. Verksamheten som bedrevs under 1960- och 70-talen utformades främst som stöd till flyktingstudenter, varav åtskilliga var aktivister i kampen mot apartheid. Samverkan skedde särskilt med motsvarande norska organisation och delvis också med holländska och brittiska frivilliga organisationer, särskilt kyrkliga organisationer. Eftersom den sydafrikanska underrättelsetjänsten genomförde aggressiva motoperationer och infiltrationsförsök mot verksamheten, måste den genomföras under stor sekretess. Verksamheten utvidgades år 1970 när regeringen fattade beslut om att även flyktingstudenter och andra behövande associerade med befrielserörelsen i Sydrhodesia, Guinea-Bissau, Mocambique och Angola skulle få del av biståndsmedel genom Flyktingberedningen. Även visst organisationsstöd levererades via olika kanaler till befrielserörelsernas ledare. Dock förblev ANC den befrielserörelse som fick mest stöd av statliga medel på grund av dess roll i kampen mot apartheidpolitiken.

Med hänvisning till FN-stadgan ansåg sig Sverige tvunget att avstå från att stödja de rekommendationer om sanktioner mot Sydafrika som generalförsamlingen förordade under 1960-talet. Enligt stadgan har säkerhetsrådet ensamt behörighet att utfärda beslut om sanktioner. Sverige var i och för sig oförhindrat att på eget ansvar införa sanktioner mot Sydafrika.123 Detta skedde också som nedan framgår. Rekommendationer av generalförsamlingen ansågs inte garantera tillräcklig uppslutning från medlemsländerna

123 Torsten Örn, ”Jämförande neutralitetslära” , Utrikes Ärenden: Sverker Åström 75 År – 30 december, 1990, (red.) Göran Berg och Per Wästberg (Stockholm, 1990).

och därmed rimliga utsikter till framgång. Ett exempel på bindande sanktioner inträffade emellertid i och med säkerhetsrådets beslut som reaktion på Rhodesias ensidiga förklaring om självständighet år 1965. I fallet Sydafrika förblev situationen länge betydligt mer låst, främst p.g.a. USA:s och Storbritanniens motstånd mot kravet på internationella sanktionsåtgärder.124

Ett gradvis allt starkare fördömande av rasåtskillnadspolitiken i Sydafrika och Rhodesia, liksom också Portugals kolonialkrig i Angola och Mocambique, kom att bli ett alltmer framträdande inslag i svensk utrikespolitik från 1960-talets slut.125 Det övergripande målet var att avskaffa apartheid och att uppnå majoritetsstyre i området. I detta syfte antogs ett antal lagar av den svenska riksdagen, av vilka de viktigaste var den s.k. Rhodesialagen år 1969, och de båda s.k. Sydafrikalagarna åren 1979 och 1987. Den förstnämnda tillkom efter beslut av FN:s säkerhetsråd, medan de båda andra var unilaterala svenska åtgärder. Den första av dessa handlade om förbud mot investeringar, och den andra om förbud mot handel.

För Sverige har en huvudprincip sedan länge varit att medverkan i internationella sanktioner förutsätter beslut eller rekommendation av FN:s säkerhetsråd. I Sydafrikas fall gjordes ett undantag från denna princip. Bakom regeringens beslut att lägga fram lagförslag om sanktioner mot Sydafrika låg bl.a. att det lagfästa rasförtrycket gjorde situationen i Sydafrika unik. Även omvärldens reaktion härtill saknade motstycke, i det att ingen annan regim så länge och så konsekvent fördömts för sin politik av FN:s samtliga medlemsstater.126

Förutom de svenska unilaterala sanktionsåtgärderna verkade regeringen aktivt för ett gemensamt nordiskt agerande i frågan, och ett nordiskt handlingsprogram antogs också vid det nordiska utrikesministermötet i Oslo år 1978.

5.4.3. Mellanösternpolitiken

Mellanöstern är ett annat område där den svenska aktiva utrikespolitiken kom till konkret uttryck på olika sätt. Sverige hade sedan gammalt en tradition av aktiva medlingsinsatser i regionen, alltifrån

124 Ove Nordenmark, Aktiv Utrikespolitik: Sverige – södra Afrika 1969

1987 (Acta Univer-

sitatis Upsaliensis, Uppsala, 1991), s. 19. 125 Ibid. 126 ”Sverige, FN och Södra Afrika”, UD informerar, 1979:3.

staten Israels tillkomst. Det var en svensk jurist, justitierådet Emil Sandström, som drog upp de ursprungliga delningslinjer som låg bakom FN:s delningsplan år 1948. Andra svenska medlingsinsatser i regionen gjordes av Folke Bernadotte, som var FN:s medlare, Gunnar Jarring som var FN:s generalsekreterares särskilde representant, Olof Palme och Jan Eliasson, som var FN-medlare i kriget Iran – Irak, samt Sten Andersson, som bidrog till att upprätta kontakter mellan USA och PLO, ett steg som var en förutsättning för vad som senare skulle bli den s.k. Osloprocessen.

En utveckling av den svenska Mellanösternpolitiken ägde rum från mitten av sjuttiotalet i form av en policyförändring i Palestinafrågan. Den tidigare till Israel mycket positiva bilden nyanserades gradvis och en ökad förståelse för palestiniernas sak började göra sig gällande. Inom loppet av fyra år, från 1971 till 1975, förvandlas palestinierna i den svenska utrikespolitiska diskursen från att i utrikesdeklarationen år 1971 vara ”det invecklade och tragiska palestinska flyktingproblemet”, till att år 1975 bli ett ”folk med ett rättmätigt krav på nationellt självbestämmande” (Olof Palme i FN:s generalförsamling).127 I samma anförande, liksom i en tidigare generalförsamlingsomröstning tog dock Sverige bestämt avstånd från den av arabländerna inspirerade resolutionen enligt vilken sionism jämställdes med rasism. Ett genombrott för palestiniernas möjlighet att göra sin stämma hörd i internationella sammanhang inträffade år 1976 när den svenska säkerhetsrådsdelegationen lade den avgörande rösten till stöd för PLO att i säkerhetsrådet föra palestiniernas talan.

Utvecklingen fortsatte i samma riktning, delvis i ljuset av utvecklingen i regionen, och år 1988 gav utrikesminister Sten Andersson en bred redovisning i riksdagen för de grundläggande principerna i Mellanösternpolitiken: förbudet mot förvärv av territorium med våld, principen om alla folks rätt till självbestämmande, principen om fredlig lösning av tvister och försvaret av de mänskliga rättigheterna, samt Israels rätt till fred inom säkra och erkända gränser och palestiniernas rätt till självbestämmande, inklusive rätten att etablera en egen stat och att leva i fred med Israel.

127 Lödén, För säkerhets skull, s. 191f.

5.4.4. Nedrustningspolitiken

Sveriges engagemang i nedrustningsfrågorna kom till uttryck i olika former, huvudsakligen i tre olika sammanhang.

  • Direkta säkerhetspolitiskt relevanta initiativ.
  • Medverkan i de multilaterala förhandlingarna om internationellt bindande avtal och överenskommelser
  • Verksamheten i FN:s generalförsamling

Till den förstnämnda kategorin bör främst räknas de båda initiativen avseende begränsning av stationering av kärnvapen i det svenska närområdet, dvs. frågorna om en kärnvapenfri zon i Norden och om en zon i Centraleuropa fri från slagfältskärnvapen (se avsnitt 2.4 och 5.2).

Den förstnämnda har redan beskrivits i ovannämnda avsnitt av betänkandet. Beträffande den senare, som avsåg en zon på 150 km på ömse sidor av gränsen mellan Västtyskland på ena och Östtyskland och Tjeckoslovakien på den andra sidan, bör nämnas att initiativet emanerade från den s.k. Palmekommissionen (den Oberoende kommissionen för nedrustnings- och säkerhetsfrågor, ordförande Olof Palme).128

Den socialdemokratiska regeringen sonderade på eget bevåg efter regeringstillträdet år 1982 intresset i Europa för initiativet. Det möttes inte med någon entusiasm bland tillfrågade regeringar, särskilt inte inom Nato. Det har dock i sammanhanget sitt intresse att notera att kommissionsmedlemmarna Cyrus Vance och David Owen, båda tidigare utrikesministrar i respektive Förenta Staterna och Storbritannien stödde zonförslaget medan den sovjetiske medlemmen, den i Moskva inflytelserike Georgij Arbatov, i ett säryttrande uttryckte tvivel på förslagets rustningskontrollvärde eftersom den nukleära ammunitionen snabbt kunde återinföras i förbudsområdet.129

Natostaterna, och i synnerhet Förenta Staterna, var inte beredda att ge sitt stöd till något av dessa initiativ, eftersom de stod i motsats i ett väsentligt avseende mot en Natodoktrin som förutsatte handlingsfrihet i vad avsåg kärnvapen och dessas användning.

I vad avsåg de multilaterala nedrustningsförhandlingarna deltog Sverige som enda nordiska land först i CCD (the Committee on

128 Kommissionsrapporten i originalversionen bar namnet, Common Security (Pan Books Ltd, 1982) s. 146ff. 129 Ibid, s.147.

the Conference on Disarmament) och efter det att 1978 års extra generalförsamling skapat ett nytt multilateralt förhandlingsorgan i Genève, Nedrustningskonferensen CD (the Conference on Disarmament). Inom CD eller i anslutning till CD genomfördes en rad komplexa förhandlingar där Sverige kom att spela en aktiv roll, ofta eftersträvande kompromisser mellan de båda supermakterna. I vad avsåg arbetet inom CD att utforma en konvention om ett fullständigt förbud mot produktion, lagring och användning av kemiska vapen kom Sverige att inta en ledande roll, dels som ordförande under återkommande perioder, dels kontinuerligt som ledare för konferensens alliansfria stater. Denna unika roll var grundad på hög teknisk kompetens utvecklad inom Försvarets forskningsanstalt och hade starkt stöd både från Förenta Staternas och Sovjetunionens sida. Därmed kunde Sverige bidra till att det komplexa åtagandet att uppnå ett komplett förbud på basis av en internationell konvention med nära universell anslutning kröntes med framgång. Den svenska delegationen, åter med hjälp av en stark FOA-kompetens, hade under 1970- och 80-talen upprepade gånger med amerikanskt stöd försökt att ta ledningen ifråga om stärkande av efterlevnads- och verifikationsregler för konventionen om biologiska vapen.

När det gällde NPT

  • ickespridningsfördraget avseende kärnvapen – hade Sverige ursprungligen vid förhandlingarna i slutet av 1960-talet (NPT trädde i kraft år 1970) irriterat både Förenta Staterna och Sovjetunionen med sitt krav att kärnvapenmakterna, som motgåva till icke-kärnvapenmakternas avstående från anskaffning av kärnvapen, skulle åta sig att på sikt avveckla sina kärnvapeninnehav. När den svenska presidenten för 1975 års granskningskonferens för NPT, Inga Thorsson, genom beslutsamt och kreativt agerande räddade en slutuppgörelse, och därmed den internationella regimens fortbestånd var amerikansk och sovjetisk tacksamhet dock påtaglig. Detta blev också märkbart vid granskningskonferensen tio år senare, år 1985, när den svenska delegationen fick dra ett tungt lass då det gällde att övertyga särskilt den alliansfria gruppen, för att uppnå enighet om stödet till ickespridningsavtalet. Den svenska CD-delegationen, igen med stöd av FOA-kompetens på verifikations- och detektionsområdet, kunde år 1978 lägga fram ett förslag till fördrag om ett fullständigt stopp för kärnvapenprov.

Under de följande åren blev Sverige tillsammans med dels Mexiko, dels Australien och Nya Zeeland pådrivande både vid CD i

Genève och FN i New York för kravet på ett fullständigt provstopp. I denna fråga gjorde i synnerhet Förenta Staterna ett visst motstånd men de svenska regeringarna, oavsett politisk sammansättning, fortsatte att argumentera för frågan. Det mångåriga svenska ledarskapet för arbetet i Genève på ett seismiskt verifikationssystem till provstoppsfördraget, bidrog verksamt till att skapa förutsättningar för en överenskommelse om ett fullständigt kärnvapenprovstopp. Det skulle dock dröja till långt in på 1990talet, närmare bestämt till år 1996 innan avtalet färdigförhandlats i CD och slutgiltigt antagits i FN:s generalförsamling.

I FN:s generalförsamling samverkade Sverige nära med den alliansfria gruppen som ett uttryck för nedrustningsfrågornas särskilda karaktär av att i multilaterala sammanhang utgöra en trepartsproblematik, där de två supermakterna ofta samverkade för att dämpa kraven på nedrustningsåtgärderna exempelvis i frågorna om icke-spridning av kärnvapen, medan de alliansfria krävde framsteg. Genom Sveriges starka ställning i CCD/CD i Genève och med frekvent stöd från de alliansfria staterna fick den svenska delegationen i FN under större delen av 1970-talet och en stor del av 80-talet ett betydande inflytande i FN:s nedrustningsutskott (första utskottet). Detta inflytande utnyttjades till en rad initiativ för att sprida insikter och kunnande om nedrustningsproblematiken utanför den trånga kretsen av stormakterna och deras närmaste allierade. I detta arbete fick Sverige ofta nordiskt stöd, särskilt av Norge. Ett betydande antal expertstudier om kärnvapen, om klimatkonsekvenser av kärnvapenkrig, om sambandet mellan utveckling och nedrustning, om sociala och ekonomiska konsekvenser av kapprustning, om en kärnvapenfri zon i Mellanöstern, om rymdrustningskapplöpning, om marin nedrustning och om reduktion och transparens avseende militärbudgetar genomfördes ofta som en följd av svenska initiativ. En lång rad förslag till rekommenderande resolutioner i generalförsamlingen lades fram med svensk medverkan, ofta som en uppföljning av gjorda studier. Den svenska aktiviteten i nedrustningsfrågornas behandling i FN blev en del av Stockholms strävanden att skapa en opinion för nedrustning särskilt av massförstörelsevapen och av inhumana vapen.

Det kan ha sitt intresse att notera att Sveriges aktiviteter i nedrustningsfrågor inte som de så ofta presenterats i svensk debatt utgjorde irriterande inslag i förbindelserna med Förenta Staterna. Förvisso var så fallet ifråga om de båda zonförslagen, men när det

gällde de multilaterala nedrustningsförhandlingarna var den svenska, emellanåt till och med ledande, rollen i CCD/CD av amerikanerna starkt uppskattad, som när exempelvis vicepresident Bush under det svenska ordförandeskapet för kemvapenförhandlingen lade fram det amerikanska förslaget till en förbudskonvention. Likaså ställde sig amerikanerna helt bakom Sveriges mångåriga ledarskap att stärka B-vapenkonventionens efterlevnadsregler. USA var starkt positiv till den framgångsrika räddningen av NPT-avtalet år 1975. Genom en nära svensk-amerikansk samverkan kunde 1985 års granskning av NPT ros i hamn. I den av alla svenska regeringar energiskt drivna provstoppsfrågan var Sverige som avtalspartner till icke-spridningsavtalet, NPT, legalt och politiskt berättigat att erinra om det åtagande alla till icke-spridningsavtalet anslutna stater gjort, nämligen att ingå ett provstoppsavtal. Ej heller den höga svenska profilen i FN:s nedrustningsutskott bör ha stört stormakternas sinnesro, möjligen med undantag för det svenska förslaget om en studie av möjlighet till marin nedrustning vilket lär ha förargat den amerikanska marinledningen.

5.5. Värnet av territoriet och neutraliteten

5.5.1. Överflygningsproblematiken

Ett för svensk säkerhetspolitik svårhanterbart problem under det kalla kriget var frågan om möjliga överflygningar av ett neutralt Sverige i ett krig mellan öst och väst samt denna problematiks effekt på trovärdigheten i den deklarerade neutralitetsavsikten. Vid ett krig mellan Nato och Warszawapakten skulle bägge parter vid sina anfall mot varandra sannolikt ha ett intresse för svenskt luftrum, bl.a. av räckviddsskäl. En fråga som därför återkommit då och då är hur Sverige skulle ställa sig till överflygningar i en neutralitetssituation.

Först måste fastslås att sådana överflygningar inte skulle vara tillåtna. I regeringens s.k. IKFN-förordning (1982:756) som reglerar hur ingripanden skall ske vid brott mot svenska tillträdesbestämmelser sägs i § 51: ”Om en krigförande stats statsluftfartyg påträffas i någon annan del av det svenska luftrummet än över Öresund skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas”. Förordningen är utgiven i fredstid och är öppen dvs. tillgänglig även

för andra länder. Texten är tydlig och lämnar inget utrymme för någon tolkning i riktning av att regeringen skulle vara beredd att göra eftergifter.

Den nämnda paragraf 51 ingår i den del av IKFN som gäller först när regeringen beslutat att Sverige skall vara neutralt i en uppstådd konflikt. Detta måste ses som att det är regeringen – och bara regeringen – som har rätt att förklara Sverige neutralt. Teoretiskt sett skulle regeringen kunna förklara Sverige neutralt men avstå från att sätta neutralitetsparagraferna i tillämpning. Då skulle fredsreglerna fortsätta att gälla med innebörd att överflygningar inte ska bekämpas utan bara avvisas. Men det är inte särskilt sannolikt att regeringen skulle gå ifrån sin egen förordning vid neutralitet.

Det har dock ändå på många håll spekulerats i att Sverige inte skulle bekämpa västs överflygningar. Neutralitetspolitikkommissionen behandlade frågan i sitt betänkande och enligt kommissionen skulle den svenske försvarsministern Allan Vougt år 1949 offentligt ha uttalat sig på ett sätt som uppfattades som att han ansåg att Sverige skulle skjuta på västmaktsflyg som kränkte svenskt territorium.130 Uttalandet uppmärksammades i såväl brittiska som amerikanska diplomatrapporter. Åtminstone britterna lät sig lugnas av senare försäkringar från höga svenska ämbetsmän att det skulle vara ett misstag att ta Vougt alltför mycket på allvar. Något senare år 1949 förklarade en svensk diplomat i Washington sig vara övertygad om att den svenska regeringen var inställd på att inte hindra västmakterna från att utnyttja svenskt luftrum. NPK omnämnde dock inte nedan redovisade incident.

Överflygningar år 1954

131

Natten mellan den 28 april och 29 april 1954 kränktes svenskt luftrum vid flera tillfällen av flera flygplan, som i efterhand bedömdes komma från västblocket.

På kvällen den 28 april observerade ett par anställda vid Torslanda flygplats ett flygplan som flög väster om flygplatsen. Det som fångade uppmärksamheten var flygplanets storlek, utseende

130 Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om kriget kommit… , (SOU 1994:11), s. 176ff. 131 Beskrivningen av överflygningen från år 1954 är baserad på Handlingar från försvarsstabens flyg- och luftförsvarsavdelning, 1954, serie F2, vol. 1, Krigsarkivet; och Wilhelm Agrell, Fred och Fruktan, (Historiska Media, Lund, 2000), s. 124ff och 308f.

och uppträdande. Skymningen hade då börjat. Efter det att flygplanet cirklat i havsbandet under en halvtimme uppenbarade sig ett annat, mindre flygplan och anslöt sig till det större. De bägge flygplanen försvann sedan i mörkret. Åtminstone det mindre bedömdes sedan ha anslutit sig till andra västerifrån kommande flygplan. De flög över Ängelholm, Ljungbyhed och Kristianstad och fortsatte därefter österut. De delade upp sig i tre företag, som alla sedan kom att tränga in djupt i Sovjetunionen. Ett av företagen kränkte på vägen dit svenskt luftrum också över Gotland. Eventuellt vek detta företag tidigt av från färdvägen Ängelholm – Ljungbyhed – Kristianstad för att istället via Småland flyga mot Gotland. Detta företag flög sedan till Novgorod för att därefter vända åter mot Sverige.

De två andra företagen fortsatte i huvudsak rakt österut efter att ha passerat Kristianstad och observerades på radar sydost om Öland. Ett företag gick sedan mot Smolensk och Kalinin, det andra mot Kiev (ca 70 mil in på sovjetiskt territorium). Kievföretaget syns ha återvänt västerut genom Centraleuropa medan Smolensk-Kalininföretaget också återvände mot Sverige.

De två via Sverige återvändande företagen passerade in över Kivik med en halvtimmes mellanrum. De fortsatte mot Öresund där två andra flygplan väntade. Dessa hade under någon tid flugit fram och åter mellan Malmö och Köpenhamn med tända positionsljus och med 4-5 starka vita ljus tända under flygkropparna. Flygplanen beskrevs vara av samma storleksordning som trafikflygplanet DC-6. Inflygningsljus tändes både på Kastrup och Bulltofta och flygplanen anropades av den civila flygtrafikledningen men något svar gavs inte. Alla flygplanen försvann sedan mot sydväst.

Dessa märkliga flygningar rapporterades av ett stort antal människor, som sett eller hört flygplan. Till del kunde flygningarna följas av svensk radar. Följningen av flygningarna över Sovjetunionen gjordes av FRA. Uppenbarligen har iakttagelser också meddelats media. Redan samma natt kontaktade såväl TT, Associated Press som United Press vakthavande befäl vid Försvarsstaben och begärde information om det inträffade.

En första promemoria (hemlig) om överflygningarna upprättades den 29 april vid Försvarsstaben. Den innehöll i stort sett bara en förteckning över inkomna rapporter. Utfrågning av rapportörer gjordes dock senare och den 6 maj presenterades en ny promemoria (hemlig). I denna gjordes även bedömning av flygplantyper, försök

till rekonstruktion av flygningarnas uppläggning och en bedömning av flygplanens nationalitet. Det konstaterades att stora flygplan – som DC-6 eller större

  • observerats i väntlägen nära Bulltofta i

Malmö och väster om Torslanda i Göteborg. Deras uppträdande, belysning av kroppsundersidan liksom det faktum att andra flygplan anslutit till dem gjorde att de bedömdes vara tankningsflygplan. Sådana angavs finnas i Storbritannien, USA och troligen Sovjetunionen.

Det stora flygplanet väster om Torslanda observerades i dagsljus med begynnande skymning av två flygplatsanställda och dessutom av fyrpersonal på Vinga. En av de flygplatsanställda observerade flygplanet med kikare. Av utfrågningen med honom framkom att flygplanet var stort, hade åtminstone fyra ljuspunkter under flygkroppen, var 6-motorigt och att motorerna sköt ut bakom vingarna. Den beskrivningen stämmer bara på en enda flygplantyp, det amerikanska strategiska bombflygplanet B-36. Det hade sex motorer med s.k. skjutande propellrar, dvs. propellrarna bakom vingarna. B-36 fanns också i en version för strategisk spaning, RB-36.

I ett handskrivet tillägg i Försvarsstabens promemoria angavs att Torslandaflygplanet närmast syntes likna amerikanska B-36 men i övrigt ansågs de gjorda observationerna inte medge ett noggrannare fastställande av flygplantyp eller nationalitet. Med tanke på hur flygplanen uppträtt – med förmodad lufttankning före och efter uppdrag över Sovjetunionen – bedömdes de dock vara av amerikanskt eller brittiskt ursprung.

Eftersom kränkande nation inte med säkerhet kunde utpekas föranledde Försvarsstabens slutsats ingen reaktion från Utrikesdepartementet eller regeringen. På fråga i riksdagen svarade försvarsministern att det inte gick att fastställa nationalitet eller flygningarnas syfte. Frågor ställdes också om varför flygvapnet inte ingripit för att avvisa kränkningarna. Flygvapnet hade dock bara en flottilj med nattjaktflygplan – F1 i Västerås, mer än 40 mil från det huvudsakliga kränkningsområdet (Skåne). De kränkande flygplanen hade dessutom bara bitvis kunnat följas på radar.

Men kränkningarna den 28 april – 29 april var ingen engångsföreteelse. Två dagar tidigare, den 26 april, hade också åtminstone en kränkning inträffat i mörker. Då befann sig ett svenskt nattjaktflygplan i området och sattes in. Jaktflygplanet fick kontakt över internationellt vatten men i mörkret kunde bara urskiljas att det kränkande flygplanet såg ut som en DC-6 och var fyrmotorigt

och propellerdrivet. Ytterligare kränkningar hade inträffat tidigare under april månad och inträffade också i början av maj.

Utredarens bedömningar

Givetvis ägde de beskrivna överflygningarna rum långt innan den period inleddes år 1969, som skall täckas av denna utredning. Emellertid är omfattningen och detaljrikedomen som kunnat inhämtas och redovisas sådan att beskrivningen av kränkningarna kan ge konkretion och förståelse i vad avser överflygningsproblematiken för en neutral stat. Jag har därför valt att redovisa denna tidiga incident.

Överflygningarna under natten mellan den 28 april och den 29 april 1954 saknar vad avser omfattningen motstycke under hela efterkrigstiden. Istället måste man gå tillbaka till de brittiska och amerikanska kränkningarna under krigets senare del för att hitta något liknande. Under kriget var amerikanskt bombflyg i stor utsträckning baserat i Storbritannien. Sådan basering var också en utgångspunkt i efterkrigstidens operativa planläggning låt vara att en del sovjetiska mål skulle kunna nås direkt från USA genom flygningar över polarområdena.

Genom den tydliga observationen av en B-36 är det rimligt att misstänka att aprilnattens operation hade amerikansk inblandning. De flygplan, som trängde in i Sovjetunionen bedömdes ha varit av annan, jetdriven typ med hänsyn till de farter, som uppmättes av svensk radar. Ett sådant flygplan hade ju för övrigt setts ansluta på den B-36, som observerades vid Torslanda. När B-36 kom i tjänst ansågs det dock vara för långsamt. En del B-36 modifierades därför och försågs med också fyra jetmotorer, två under vardera vinge, så att flygplanen blev tiomotoriga. Det kan därför inte uteslutas att även B-36:or deltog i flygningarna in över Sovjetunionen. Rapporter från marken vid överflygningen av Sverige talade om både propellermotor- och jetmotorljud. I Försvarsstabens promemoria drogs slutsatsen att flygplanen var brittiska eller amerikanska men det torde inte heller kunna uteslutas att det var fråga om en gemensam operation.

Kränkande nation/nationer gjorde föga för att dölja verksamheten. Man flög på höjder som gjorde följning på radar tidvis möjlig och flygplanen uppträdde – åtminstone över Sverige – med tända positionsljus. Däremot synes de inte ha kommunicerat per

radio, utan med ljussignaler. Att FRA kunde följa flygningarna långt in över Sovjetunionen visar att flygplanen haft någon sändande apparatur igång. Det skulle t.ex. kunna handla om navigeringsradar och ett syfte med operationen skulle kunna vara att rekognosera inflygningsvägar mot sovjetiska mål eller att verifiera tidigare rekognoseringsresultat med ny utrustning. Ett annat alternativ är att det handlade om rena träningsflygningar mot i krig avsedda mål.

Eftersom FRA i detalj kunde följa flygningarna måste rysk signalspaning också ha kunnat göra det och slå larm om inkräktande flygplan. Några uppgifter om ryska motverkansförsök finns dock inte.

Ytterligare ett syfte med operationen skulle kunna vara en ren maktdemonstration gentemot Sovjetunionen. Sverige blev i så fall också drabbat – inkräktarna generade sig ju inte för att utnyttja svenskt luftrum, vilket möjligen kan ge en fingervisning om hur väst avsåg göra anflygningar mot Sovjetunionen i krig.

Att de förmodade lufttankningsflygplanen inväntade de från Sovjetunionen återvändande planen över Malmö-Köpenhamnsområdet är ägnat att förvåna. Här fanns de civila flygplatserna Bulltofta och Kastrup. Tankningsflygplanen flög fram och tillbaka över dessa på låg höjd (1 000 m) och utan att ge sig tillkänna för trafikledningen. Det tydde på bristande respekt för civil flygsäkerhet och var ett exempel på stormaktens bristande hänsyn för små staters suveränitet. Att ett stort antal rapporter om överflygningarna kom in – inte minst från allmänheten – kunde också te sig förvånande även om nattliga flygningar på den tiden kanske inte var så vanliga. Men rapporter om just nattliga överflygningar förekom då och då och fick stort utrymme i tidningarna.

Kryssningsrobotar

Under 1970-talet tillkom en ny faktor i överflygningshotbilden i form av kryssningsrobotar, nämligen Natobeslutet år 1979 om utplacering av 464 markbaserade kryssningsrobotar med mobila avskjutningsramper i Storbritannien, Italien, Holland, Belgien och Västtyskland. Detta var ett svar på sovjetisk utplacering av SS-20missiler i Östeuropa.132 Kryssningsrobotarna kunde förses med kärnstridsspets och hade räckvidd att nå mål i den europeiska delen

132 ÖB årsöversikt, 1985, kap. 3, s. 9.

av Sovjetunionen. Stationeringsmönstret var emellertid sådant att det rent geografiskt var sannolikt att bara de brittiska kryssningsmissilerna skulle behöva flyga genom svenskt luftrum på väg mot vissa mål i Sovjetunionen. Emellertid uppstod efterhand ett nytt problem nämligen de amerikanska fartygs- och flygbaserade kryssningsmissilernas anflygningsrutter. I synnerhet kunde tänkas temporär stationering av amerikanska fartyg bestyckade med kryssningsmissiler i havsområdena utanför norska kusten. Detta skulle medföra att svenskt luftrum skulle bli av intresse vid anflygning mot mål i Sovjetunionen. Samtidigt var emellertid de nya fartygs- och flygbaserade robotarna mer avancerade ifråga om navigeringssystem och räckvidd vilket möjliggjorde andra anflygningsvägar än genom Sverige och Finland.

I samband med en diskussion om överflygningsproblematiken kan nämnas en intressant incident, den enda i sitt slag som utredningen funnit. I mitten av april 1982 berördes sålunda frågan överflygningar av svenskt territorium vid ett möte på den svenska ambassaden i Washington med en representant för det amerikanska försvarsdepartementet, Pentagon.133 Bland annat diskuterades uppläggningen av biträdande försvarsministern (Assistant Secretary of Defense) Richard Perle´s, förestående resa till Sverige. Från svensk sida aktualiserades därvid frågan om den fördröjda leveransen av jaktroboten Sidewinder (se avsnitt 4.7) till det svenska Viggensystemet. Perle var en nyckelperson i detta sammanhang. Det fanns emellertid inom Pentagon ett betydande motstånd mot en försäljning av Sidewinderroboten till Sverige hävdade den amerikanske representanten. Det krävdes därför en utförlig orientering om det svenska flygvapnets behov av roboten. Till detta genmälde ambassadören Wachtmeister att Pentagon hade all nödvändig information i denna fråga. Sådan hade även delgivits den amerikanske försvarsministern Weinberger vid dennes besök i Sverige. Den amerikanske representanten reste därvid den centrala frågan om den ”potentiella möjligheten att dessa robotar användes för att skjuta ner amerikanska robotar”. Detta var en ytterst känslig fråga inom det amerikanska flygvapnet. Den svenska sidan konstaterade att den inte kunde förstå denna oro eftersom Sverige utgick från att Förenta Staterna skulle respektera svenskt luftrum.

Från amerikanskt håll refererades till möjligheten att Sverige skulle kunna ingå i något slags arrangemang som skulle innebära att

133 Kryptotelegram från Washington, 1982-04-16, dnr. 94:B 286, HP 1/Ua, doss. 373, UD:s arkiv.

amerikanska kryssningsrobotar skulle kunna passera över svenskt territorium utan att riskera att bli nerskjutna. Överläggningar kunde ske i frågan enskilt med svensk militär. Med andra ord antyddes att det svenska luftrummet inte skulle respekteras i ett krisläge.134

Ambassaden reagerade omedelbart att en sådan uppläggning var oacceptabel för Sverige. Ambassaden gjorde i sin rapportering från mötet bedömningen att initiativet kunde ha varit en sondering för att utröna om USA kunde koppla leveranser till Sverige av Sidewinderroboten till ett svenskt åtagande att inte anfalla kryssningsrobotar i genomfart genom svenskt luftrum i ett läge där Sverige var neutralt i en öst-väst-konflikt. Detta meningsutbyte är signifikant i så måtto att det demonstrerar att man inom det amerikanska försvarsdepartementet åtminstone tidvis övervägde överflygningar av Sverige.135

På samma sätt som regeringens IKFN-förordning föreskriver att krigförande länders överflygningar med flygplan skall bekämpas vid svensk neutralitet anger förordningen att robotar ska bekämpas. Okända robotar skall för övrigt bekämpas också under fredstid. Neutralitetens trovärdighet krävde alltså att Sverige skulle ha förmåga och vilja att bekämpa också kryssningsrobotar. År 1981 gjorde Sovjetunionen ett utspel genom att i en tidningsartikel rekommendera Sverige och Finland att protestera mot robotarna och förbättra sin förmåga att bekämpa dem.136 Utspelet föranledde försvarsministern Krönmark att göra ett skarpt uttalande att kränkande kryssningsmissiler skulle skjutas ned och att Sverige inte behövde någon hjälp med det. En svensk taktik mot kryssningsrobotar utvecklades därför.

En dåtida kryssningsrobot var ett litet, obemannat, jetdrivet flygplan med måttliga fartprestanda (6

  • 700 km/tim). Den ringa storleken gjorde roboten svår att upptäcka med radar och robotens flygbana på låg höjd gjorde det ännu svårare. I det svenska luftförsvaret ingick i början av 1980-talet alltjämt optisk luftbevakning. Den var en komplettering till och reserv för radarluftbevakningen. Den byggde på att iakttagelser kunde göras från ett stort antal luftbevakningstorn i ett tätt nät över Sveriges yta. Även iakttagelser om händelser på marken och närmast kusten kunde göras. Tornen

134 Ibid. 135 Ibid. 136 Det ryska utspelet och försvarsminister Eric Krönmarks uttalande finns refererade i

Christian Science Monitor, 1981-03-24.

bemannades av värnpliktiga eller frivilligpersonal (lottor). Den optiska luftbevakningen skulle organiseras fullt ut först i krig men övningar genomfördes regelbundet i fredstid. Tanken var att en inkommande kryssningsrobot skulle upptäckas av personalen i tornen, antingen genom att roboten kunde ses eller kanske främst höras (den hade jetmotordrift). Det bedömdes därför möjligt att följa roboten under dess framfart. I en då nära framtid skulle dessutom nya låghöjdsradarstationer (PS-870) levereras. Dessa ansågs också kunna bidra till förmåga att upptäcka och följa robotarna. Med stöd av denna kapacitet skulle sedan jaktflygplan eller luftvärn kunna angripa roboten. Jaktversionen av Viggen, JA 37, var utrustad med en radar, som medgav spaning nedåt utan att ekon från marken förstörde radarbilden, dvs. även en lågt flygande kryssningsrobot skulle kunna upptäckas och sedan bekämpas.

Den uppenbara frågan var då om robotens eventuella kärnladdning skulle explodera om roboten sköts ned. Det bedömdes dock vara föga troligt. En robot skulle ju till följd av fågelkollision eller tekniskt fel – motorstopp t.ex. – kunna haverera redan i avskjutande land. Därför måste sannolikt alla punkter längs den inprogrammerade färdvägen ha passerats innan vapenlasten skulle kunna bringas att explodera.

Taktiken mot kryssningsrobotar övades vid svenska luftförsvarsövningar där lågt anflygande flygplan av typ SK60 fick markera kryssningsrobotar.137 Taktiken utvecklades inte primärt för att blidka Sovjetunionen utan för att få en försvarsförmåga mot kryssningsrobotar. Sådana fanns som nämnts också i den sovjetiska arsenalen.

Nato:s markbaserade kryssningsrobotar placerades ut från år 1983, men de blev relativt kortlivade. År 1987 undertecknades INF-avtalet (Intermediate Range Nuclear Forces), mellan USA och Sovjetunionen. Avtalet innebar att parterna senast år 1991 skulle ha avvecklat alla markbaserade ballistiska robotar och markbaserade kryssningsrobotar med medeldistansräckvidd (50

  • 550 mil).138

137 Uppgifter från Högkvarteret KRI LUFT. 138 Öppna uppgifter ur Högkvarteret MUST skrivelse, Främmande stridskrafter: dokument 8: massförstörelsevapen.

Andra överväganden om överflygning av Sverige

Krigsmaktens Miljöutredning (KMU) och dess arbete i början på 1970-talet har belysts på annan plats i detta betänkande. KMU hade till uppgift att ta fram säkerhetspolitiska scenarier, som skulle kunna vara ett underlag vid utformningen av det framtida försvaret. I anslutning till ett scenario om neutralitet behandlade KMU problemen med överflygningar. KMU använde sig därvid av en matematisk modell, som byggde på att väst inför eventuella överflygningar gjorde riskkalkyler. Om dessa visade på alltför stor förlustrisk vid överflygning av Sverige skulle man istället flyga runt Sverige.

År 1981 publicerade den brittiska tidskriften New Statesman en artikel om det brittiska bomb- och attackflyget.139 Till artikeln var bifogad en karta, som visade det brittiska – och det tillförda amerikanska – flygets färdvägar över Sverige och Finland mot mål i Sovjetunionen. Anflygningar skulle ske västerifrån mot Göteborg varifrån flygplanen skulle genomflyga svenskt luftrum mot olika mål i Sovjetunionen. Artikeln antydde till detta att brittiska och amerikanska planerare tydligen föreställt sig att Sverige inte skulle reagera på överflygningarna varken politiskt eller militärt genom insättandet av det svenska luftförsvaret. Motivet för att flyga över Sverige skulle vara dels att luftstrider sannolikt pågick i Centraleuropa och att uppträdande där var farligt och dels att den sovjetiska förvarningen skulle bli mycket kort om anflygningar gjordes via Sverige och Östersjön. I artikeln tilläts dock den svenske försvarsattachén i London, konteramiralen Rolf Rheborg, deklarera att svensk försvarspolitik gick ut på att förhindra varje intrång i svenskt luftrum och att Sverige skulle göra sitt yttersta för att hindra överflygningar oavsett varifrån de kom.

Artikeln föranledde den brittiske Stockholmsambassadören att söka upp Utrikesdepartementets kabinettssekreterare. Ambassadören förklarade att han av brittiska försvarsdepartementet blivit instruerad att framhålla

  • även om brittisk policy annars var att aldrig kommentera operativ krigsplanläggning – att kartans färdvägar skulle ses som en ren spekulation. Det skulle inte vara nödvändigt att flyga över neutrala länder och Storbritannien respekterade svensk neutralitet.140

139 Duncan Campbell, ”The deterrent goes to war”, New Statesman, 1981-05-01. 140 UD Chiffertelegram till ambassaderna i London, Washington, Moskva m.fl., 1981-05-06, HP 1/Ba, UD:s arkiv.

Frågan om överflygningar av svenskt luftrum aktualiserades under 1980-talet med jämna mellanrum i svenska media och i svensk debatt som ett problem för svensk neutralitet. Att frågan bekymrade regeringskansliet framgår av att Försvarsdepartementet år 1988 såg sig föranlåtet att utge en skrift, Sveriges vilja och förmåga att möta överflygningar.141 Skriften skulle ses som en argumentsamling att användas t.ex. i samband med föredrag

främst i Natoländer

  • om svensk neutralitet. Den innehöll därför både frågor, som t.ex. journalister skulle kunna tänkas ställa, och förslag till svar. Skriftens frågor och svar var dock huvudsakligen av teknisk art för att visa att förmågan att bekämpa överflygningar fanns. När det gällde den principiella frågan om viljan att bekämpa även i situationer med starka påtryckningar anfördes i skriften att ett stående regelverk sedan länge finns och att ingen regering skulle få inrikespolitiskt mandat för att i ett akut läge beordra försvaret att övergå till en helt annan linje.

Men också myndigheten överbefälhavaren hade funderingar kring vad det skulle innebära att följa regelverket. I opverk 78 skrev överbefälhavaren sålunda:

Ingripanden mot krigförande staters förband enligt neutralitetsrättens regler kan innebära politiska konsekvenser i en för Sverige känslig säkerhetspolitisk situation och kräver därför en längre gående ledning och kontroll än som vid freds- eller krigstillstånd skulle te sig normal. Ärenden av principiell natur eller ärenden vars konsekvenser är svåra att överblicka skall därför när tidsförhållanden och övriga omständligheter så medger hänskjutas till överbefälhavaren för avgörande.

Utredarens bedömningar

Regelverket för svenskt uppträdande gentemot krigförande länders överflygningar vare sig det rörde sig om bemannade flygplan eller kryssningsrobotar var (och är alltjämt) tydligt och lämnade inte utrymme för någon tolkning att ingripanden inte skulle göras. Någon annan skrivning skulle naturligtvis inte vara tänkbar från neutralitetssynpunkt.

Att frågan om Sverige i praktiken verkligen skulle ha bekämpat västs överflygningar ändå återkommit vid flera tillfällen kan ha flera orsaker.

141 Försvarsdepartementet Chefen SSLP, 1988-04-13, missiv till rapport, Sveriges vilja och förmåga att möta överflygningar (SSLP 1988-03-31 Hemlig).

Neutralitetspolitikkommissionen pekade på hur de svenska insatserna mot allierat flyg under andra världskriget hade uppfattats vara halvhjärtade. Man måste då hålla i minnet att detta var någonting Sverige kunde tillåta sig när något hot från Tyskland inte längre förelåg. Andra orsaker till att frågan återkom skulle kunna vara den ideologiska gemenskap Sverige hade med väst liksom det faktum att det var från väst Sverige köpt vapen och i många fall komponenter till svensk vapenproduktion.

Ytterligare en förklaring skulle kunna vara att man gjort jämförelser med reglerna för uppträdande till sjöss som är mer toleranta. Under neutralitet har nämligen krigförande nationers statsfartyg (inklusive örlogsfartyg) för genomfart tillträde till svenskt territorialhav. En sådan genomfart får ta högst 24 timmar och fartyg som gjort genomfart får inte återkomma förrän efter tidigast 48 timmar. Ytterligare begränsningar finns dock. Högst tre fartyg från samma nation eller allians får samtidigt göra genomfart och reglerna gäller inte för ubåtar och svävare. Rätten till genomfart till sjöss är gammal, men någon motsvarande rätt till genomfart i luften finns inte.

Bekämpning eller inte av västs överflygningar skulle dock inte ha varit en fråga enbart mellan Sverige och väst. Öst, främst Sovjetunionen, skulle naturligtvis noga följa svenskt agerande eller brist på sådant. I sitt operativa verk (avsnitt 6.2, opverk 87 K) pekade också överbefälhavaren på risken för att ”hjälp” från Sovjetunionen skulle komma att erbjudas om de svenska insatserna mot överflygningar uppfattades som otillräckliga. Överbefälhavaren skrev också att bara misstanken om att väst kunde flyga över Sverige med svensk tillåtelse skulle kunna vara tillräcklig anledning för Sovjetunionen att gå i krig med Sverige.

En sådan utveckling skulle under vissa förutsättningar passa Nato bra. Genom anfallet på Sverige skulle Sovjetunionens resurser splittras och Sverige skulle komma att föra krig på Nato:s sida. Den något märkliga situationen skulle då ha uppstått att Nato genom medvetna och kanske provokativa överflygningar av Sverige skulle fått över Sverige på sin sida.

Men överflygningar behövde inte ha provokativ karaktär, de skulle också kunna vara en följd av gjorda riskbedömningar. Alla flygföretag i krig är förenade med risker och kanske skulle man – från bägge sidor – betrakta det som mindre riskfyllt att flyga över Sverige än via Centraleuropa eller nordligaste Skandinavien mot sina respektive mål. I Centraleuropa hade bägge parterna t.ex. flera

linjer efter varandra av luftvärnsrobotar, varför anfallande flygplan skulle vara tvungna att passera över dessa under såväl an- som återflygning. Till detta kom hotet från motståndarens jaktflygplan. Ett sätt att öka överlevnadschanserna skulle vara att försöka störa ut motståndarens luftförsvar på främst elektronisk väg. Kanske betraktade man behovet av störresurser som mindre gentemot Sverige än mot huvudmotståndaren.

Som tidigare redovisats arbetade Krigsmaktens miljöutredning med en matematisk modell för de riskbedömningar en överflygande måste göra. Men mot denna modell kan invändas att frågan kvarstod obesvarad om man räknade med någon motverkan från Sverige överhuvudtaget. Påtryckningsmedel gentemot den svenska regeringen saknades förvisso inte och med tanke på att en stormaktskonflikt i Centraleuropa rimligen skulle föregås av en spänningsperiod skulle påtryckningar kunna göras redan innan en konflikt brutit ut. Sovjetunionen skulle exempelvis kunna tänkas hota med krig om dess överflygningar inte tilläts. Sannolikheten för detta förefaller emellertid liten. Som framgår av den utförliga analysen av sovjethotet i denna utredning var Moskvas övervägande bekymmer i vad avsåg Sverige att neutraliteten skulle överges och svenskt territorium och luftrum kunna utnyttjas av Nato. Med södra Sverige som bas skulle väst kunna tillkämpa sig luftherraväldet över södra Östersjön, tränga in med överlägsna flottenheter och understödja markoperationer från Berlin till Leningrad. Därutöver skulle det starka svenska flygvapnet bli en utomordentlig förstärkning för Nato:s stridskrafter. Kränkningar av svenskt luftrum eller enbart krav på Sverige om överflygningsrättigheter måste i den sovjetiska kalkylen innebära en hög risk för svenskt närmande till Nato och till och med anslutning till Västalliansen.

Därför fanns det all anledning att befara att Sovjetunionen skulle betrakta en svensk tolerans av västliga flygangrepp mot Sovjetunionen och dess allierade via svenskt luftrum som en direkt fientlig handling från svensk sida. Som ett minimum måste förväntas en reaktion i form av framflyttning av Sovjetunionens luftförsvarsperimeter att innefatta svenskt territorium. Risken för förebyggande sovjetiska angrepp mot mål i Sverige såsom flygbaser, hamnar och kommunikationsanläggningar skulle i ett sådant läge vara uppenbar.

Väst å andra sidan skulle ha möjligheter att utöva viss press på Sverige för att uppnå svenskt accepterande av genomflygningar

genom att hota om att avbryta alla leveranser av vapen (se beskrivningen av Sidewinderdiskussionen ovan), reservdelar och förnödenheter liksom att blockera den svenska importsjöfarten. Däremot måste det nog betraktas som tveksamt om väst skulle gå längre och hota med krig eller krigshandlingar om Sverige vägrade genomflygningar.

En större konfliktrisk skulle emellertid föreligga om väst ignorerade en svensk neutralitetsförklaring och utnyttjade svenskt luftrum för genomflygning vid angrepp mot Sovjetunionen. Sverige skulle då ställas inför valet att bekämpa Nato:s (amerikanska, brittiska och kanske norska) bemannade flygplan och dess kryssningsrobotar eller att tolerera genomflygningar med risken för sovjetiska motaktioner. Det starka svenska luftförsvaret och jaktflyget skulle kunna åstadkomma betydande skador på Nato:s flygstyrkor och dra Sverige in i en direkt konfrontation med Nato. Samtidigt skulle Sverige alltså riskera att hamna i den olyckliga situationen att bekämpa Nato som var den främsta motvikten till vad som måste vara det största hotet mot Sveriges demokrati, frihet och oberoende, nämligen Sovjetunionen och dess förmodade expansiva ambitioner.

I denna utredning har jag lagt avsevärd möda på att bedöma hur detta dilemma har behandlats på politisk nivå och inom försvarsledningen. Den slutsats som jag kommit fram till att det bästa svaret för svensk del blev att gentemot väst framhålla att det låg i västs intresse att ett starkt svenskt luftförsvar utgjorde ett gott flankskydd för Nato och Norge. Neutraliteten och tillämpningen av IKFN innebar att Sverige tveklöst skulle bekämpa sovjetiska kränkningar. Detta skydd för väst skulle försvagas eller rent av upphöra om Nato lyckades neutralisera det svenska luftförsvaret. Tillämpningen av IKFN, dvs. bekämpande av överflygningar från alla riktningar, skapade stabilitet och undanröjde osäkerhet om neutralitetens innebörd.

Detta var också hur flygvapnet entydigt uppfattade sitt uppdrag enligt vad flygvapenchefen (1982

  • 1988) Sven-Olof Olson redovisat till utredningen. Varken Olson, överbefälhavaren (1986
  • 1994)

Bengt Gustafsson, eller marinchefen (1979

  • 1984) Per Rudberg har, enligt vad de uppgivit för mig, någonsin i samband med sina utlandskontakter fått frågor om överflygningar.142 Rudberg anförde dock att han utomlands emellanåt fått intrycket att det fanns dem i

142 Samtal med Sven-Olof Olson, 2002-10-29, Bengt Gustafsson, 2002-10-22, och Per Rudberg, 2002-10-11, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

väst som betraktade det som ”fritt fram” att i krig flyga över ett neutralt Sverige. Utredningens arkivgranskning omfattade också militärledningens interna överväganden bekräftar att inga avsteg från IFKN diskuterades inom försvarsmakten.

Det intryck viceamiralen Rudberg fått styrks av några uppgifter utredningen fått fram:

I samband med intervjuer, som utredningen gjort med norska personer, kom också överflygningsproblematiken upp. Rolf Tamnes, professor vid Institutet for Forsvarsstudier, hävdade att bägge sidor räknat med att flyga över svenskt område. Denna uppfattning delades av förre norske marinstabschefen Jacob Böresen, som ansåg att svenskt luftrum skulle ha blivit berört från första stund i en konflikt och från båda håll.143

I början av 1970-talet fick statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Anders Thunborg, en förfrågan från Frankrikes försvarsminister om möjligheten att låta franskt flyg och möjligen missiler utnyttja svenskt luftrum i händelse av krig. Thunborg hade givetvis avvisat förslaget.144

Av ovanstående kan slutsatsen dras att man åtminstone på vissa håll utomlands fått uppfattningen att det i krig skulle vara möjligt att flyga över ett neutralt Sverige utan större risk. Till denna uppfattning kan ha bidragit bristande överensstämmelse mellan den i försvarsbesluten angivna målsättningen för (total)försvaret och bestämmelserna i IKFN.

Som redovisats ovan skall enligt IKFN kränkande flygplan avvisas i fredstid. Kränkande flygplan/robot från krigförande makt skall under svensk neutralitet skjutas ned. I försvarsbesluten däremot sades att försvarsmakten – både i fred och neutralitet – skall ha förmåga att avvisa kränkningar. IKFN grundas, som nämnts, på en regeringens förordning, försvarsbesluten på regeringens proposition. Regeringen (regeringarna) syns därför ha lämnat dubbla budskap i fråga om överflygningar under neutralitet. Först i försvarsbeslutet 1987 tycks denna bristande överensstämmelse ha uppmärksammats. Men inte heller i detta beslut talades klartext. I stället framfördes det mera oprecisa kravet på att försvarsmakten i fred och neutralitet skulle kunna ”ingripa” mot kränkningar.

De episoder på politisk nivå som ovan redovisats bekräftade dock att överflygningsfrågan inte var enbart teoretisk, samtidigt

143 Utredningens samtal i Oslo, 2002-05-25, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 144 Samtal med Anders Thunborg, 2002-09-24, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

som den begränsade frekvensen av framstötar och de entydigt avvisande svenska reaktionerna befäste att neutralitetslinjen skulle upprätthållas om frågorna skulle ställas på sin spets. Min slutsats som utredare måste bli att Sverige – dvs. regeringen och försvarsmakten – på ett tillfredsställande sätt hanterade denna komplexa fråga, vilket inte utesluter att i krigsläge beslutsfattarna skulle ha ställts inför svårigheter av nära nog existentiell natur. Frågan är dock om inte IKFN:s tungt normativa karaktär och det svenska luftförsvarets struktur och automatik så effektivt underbyggde neutralitetsavsiktens trovärdighet att såväl öst och väst inrättade sina krigsplanläggningar så att svenskt luftrum skulle respekteras, åtminstone i inledningsskedet av en konflikt.

5.5.2. Territorialhavsutvidgningen år 1979 och Hesselökonflikten år 1983

Den 1 juli utvidgade Sverige sitt territorialhav från 4 till 12 nautiska mils (M) bredd. Utvidgningen medförde att Sverige också fick full suveränitet i fråga om luftrummet över territorialhavet. 12 M motsvarar 22 224 meter.

Utvidgningen skedde som en följd av havsrättens utveckling. Förenta Nationernas tredje havsrättskonferens hade pågått sedan år 1974 och även om konferensen ännu inte var avslutad år 1979 och någon konvention uppnåtts stod det ändå klart att centrala delar av konventionens förhandlingstext hade så starkt stöd av en stor majoritet bland de deltagande staterna att man kunde säga att konsensus förelåg.145 Det gällde bl.a. bestämmelserna om en maximal territorialhavsbredd om 12 nautiska mil (distansminuter).

För svenskt vidkommande sågs en utvidgning av territorialhavet innebära beaktansvärda fördelar både från civil och militär synpunkt. Smugglingsbekämpning, miljövård och fiske skulle underlättas, fler sjömineringar skulle kunna läggas ut i lägen då bara svenskt territorialhav och inte fritt hav fick utnyttjas och främmande makters underrättelseinhämtning skulle försvåras. Dessutom skulle Sverige få ökade möjligheter till kontroll av luftrum och havsbotten. Å andra sidan sågs ett utvidgat territorium innebära ökade risker för kränkningar. Belastningen på övervakande personal och materiel bedömdes också öka inte minst om Sverige vid krig i omvärlden skulle förklara sig neutralt.

145 Informal Composite Negotiating Text – ICNT.

Regeringen ansåg att fördelarna med en utflyttning av territorialhavsgränsen till 12 M från baslinjerna där så var möjligt och i övrigt till mittlinjen övervägde och föreslog i prop. 1978/79:27 att så skulle ske. Riksdagen beslutade den 12 december 1978 i enlighet med propositionen.

INCT innefattade också en ny form – Transit Passage

  • för genomsegling eller –flygning av ett internationellt sund i vilket strandstaternas territorialhav möttes och det följaktligen saknades fritt hav som kunde utnyttjas för passagen. ”Transit Passage” medger i motsats till ”Innocent Passage” att det internationella sundets hela bredd får utnyttjas för genomseglingen, att ubåtar kan passera i uläge samt att strandstaten inte kan kräva föranmälan före passage. Vissa s.k. historiska sund, bland dem Öresund och Ålands Hav, där gamla överenskommelser och traktater reglerade rättigheter och skyldigheter, undantogs från INCT:s bestämmelser om ”Transit Passage”.146

Det utvidgade territorialhavet skulle enligt riksdagsbeslutet och den därav följande lagändringen147 gälla fr.o.m. den 1 juli 1979. Men redan den 9 maj kallades den svenske försvarsattachén i Köpenhamn till den danska försvarsstaben. Där uttryckte man sin oro för följderna av en framtida dansk utflyttning av territorialgränsen till mittlinjen (en sådan skedde dock först år 1999). Sveriges och Danmarks territorialhav skulle då mötas inte bara i Bornholmsgattet utan också i Kattegatt. Andra länder skulle då få rätt att genomföra ”Transit passage”. Genom att denna rättighet fanns fram till Öresund och Stora Bält skulle dessas tidigare status kunna äventyras. Konsekvenserna av den beslutade gränsutflyttningen hade också uppmärksammats i Sverige och inför ett besök av den danske kabinettssekreteraren i slutet av april 1979 antogs frågan bli aktualiserad.

Sedan Utrikes- och Försvarsdepartementen sålunda uppmärksammat problemet, genomfördes en serie överläggningar i Köpenhamn och Stockholm som resulterade i en bilateral överenskommelse, konfirmerad genom noteväxling den 25 juni 1979. Överenskommelsen innebar att en 6 M bred ränna av fritt hav skulle finnas mellan svenskt och danskt territorialhav. Därigenom undanröjdes risken för att bestämmelsen om ”Transit Passage” skulle kunna tillämpas.

146 Se 1857 års avlösningstraktat och Ålandskonventionen från 1921. 147 SFS 1978:959.

Då det svenska tillbakadragandet av territorialgränsen 3 M från mittlinjen – Danmark avstod, troligtvis efter påtryckningar från USA som inte ville acceptera bredare territorialhav än 3 M, att flytta ut sin gräns148 – krävde en ändring av lagen 1966:374 om Sveriges sjöterritorium måste frågan riksdagsbehandlas. Riksdagen godkände prop. 1979/80:43, den 18 december 1979, och den 1 januari 1980, flyttades gränsen tillbaka i Bornholmsgattet och i Kattegatt. (Se skiss)

148 Danmark tillämpade 12 M territorialhav först år 1999.

I anledning av propositionen framlades en motion att den per den 1 juli 1979 utflyttade gränsen inte skulle ändras. Huvudmotivet var att med det större territorialhavet skulle skyddet av miljön kunna stärkas. Riksdagens utrikesutskott ansåg emellertid att de säkerhetspolitiska motiven var av större vikt och att motionen följaktligen borde avslås. För att redan från den 1 juli 1979 kunna tillämpa den regim som skulle gälla ett halvår senare medgav Sverige genomfart på den del av territorialhavet som efter den 1 januari 1980 skulle vara fritt hav utan föranmälan.149

USA markerade missnöje med att flera länder utvidgade sitt territorialhav. USA var visserligen beredd att acceptera utvidgningarna under förutsättning att beslut om rätt att passera internationella sund fattades vid havsrättskonferensen. Ett formellt sådant beslut hade dock ännu inte fattats år 1979. I mitten av juli 1979 påmindes därför US Navy och US Air Force av den amerikanska militärledningen, Joint Chiefs of Staff, om att USA traditionellt bara erkände 3 M territorialhavsbredd. Befälhavare på militära fartyg och flygplan instruerades därför att i enlighet härmed navigera in till denna gräns om de så önskade. Särskilda instruktioner gavs också att avsiktligt överträda 12 M-gränsen i länder som Argentina, Burma och Libyen. Däremot gavs inga motsvarande instruktioner avseende Sovjetunionen och Kina, som också hävdade 12 M-gräns.

Eftersom också Sverige hade utvidgat territoriet skrev försvarsstabschefen till Utrikesdepartementet och anmälde oro för avsiktliga kränkningar från amerikansk sida. Försvarsmakten begärde också hos regeringen – och fick – särskilda medel för en utökad övervakning till sjöss och i luften av det utvidgade territoriet.

Farhågorna beträffande ett ökat antal kränkningar till sjöss visade sig dock vara obefogade. Statistiken visade på ett i stort sett oförändrat antal kränkningar under år 1979 och de följande åren. I luften däremot tredubblades antalet kränkningar år 1979 och var dubbelt så många som normalt de därpå följande två åren. Men det var inte några stormakter som stod för utökningen utan grannarna Danmark och Västtyskland. Först år 1982, efter åtskilliga svenska protester och påpekanden, kunde kränkningssiffrorna återgå till de mer normala.

Redan innan territorialgränsutflyttningen gjordes ägde överläggningar om gränser till sjöss rum mellan Sverige och Danmark.

149 Förordning 1979:549.

Danmark hade per den 1 maj 1978 ändrat vissa baslinjer i Kattegatt, vilket medförde en förskjutning och utvidgning av de danska fiskegränserna österut. Bland annat kom den lilla ön Hesselö, att bli en baslinjepunkt. Det danska motivet var säkerhetspolitiskt. De ändrade baslinjerna accepterades inte av Sverige. Problemet blev därför föremål för bilaterala överläggningar under hösten 1978 och våren 1979.

Innan frågan avgjorts aktualiserades gränsdragningsproblematiken på nytt i juni 1983 då det blev känt att ett danskt oljeprospekteringsföretag planerade borrningar vid Hesselö i ett område där det var omstritt huruvida kontinentalsockeln var svensk eller dansk. Enligt svensk uppfattning var borrplatsen belägen drygt tre km in på det svenska kontinentalsockelområdet, varför Sverige avgav en protestnote.150

Konflikten löstes först den 9 november 1984, då efter långa förhandlingar, en överenskommelse om avgränsning av kontinentalsockeln och fiskezonerna mellan Sverige och Danmark undertecknades.151

5.5.3. Förhandlingarna med Sovjetunionen om uppdelningen av kontinentalsockeln och etablerandet av ekonomiska zoner

Under årtiondena efter andra världskrigets slut uppstod bland många av världens kuststater växande anspråk på suveränitet över allt större vattenområden utanför staternas kuster. 1958 års kontinentalsockelkonvention möjliggjorde en uppdelning av kontinentalsockeln. Östersjöns och Bottniska vikens relativt begränsade storlek innebar att Sverige inte kunde tillgodogöra sig mer än de delar som tillföll Sverige vid en uppdelning enligt den s.k. ekvidistans- eller mittlinjeprincipen. I Skagerack och Kattegatt innebar närheten till Danmark och Norge att gränsen för det svenska området endast kunde utsträckas en liten bit västerut.

År 1964 inrättade Sverige en åtta nautiska mil (M) bred fiskezon utanför territorialhavet i Skagerack och Kattegatt. Denna åtgärd syftade främst till att skydda de svenska västkustfiskarnas intres-

150 Se HP 52 Ad, doss.8

9, och HP 52 Ab, doss. 35 och 37, UD:s arkiv.

151 Bo Johnson Theutenberg, Folkrätt och säkerhetspolitik (Norstedt, Stockholm, 1986), s. 251ff.

sen. Svenska fiskare hade således ensamrätt till fiske inom en 12 M bred zon utanför baslinjerna.

De svenska fiskarnas intresseorganisation gjorde år 1971 en framställning till regeringen om etablerandet av en svensk fiskezon också i Östersjön och Bottniska viken. I en proposition år 1973 föreslog regeringen att en svensk fiskezon skulle inrättas på Sveriges östra kuster. Riksdagen biföll denna och fr.o.m. den 1 januari 1974 hävdade Sverige en fiskezon, som sträckte sig 8 M utanför territorialhavsgränsen.

Den för Sverige från säkerhetspolitiska liksom från ekonomiska utgångspunkter viktigaste frågan var emellertid hur de yttre gränserna för fiskezoner i Östersjön skulle dras.

Den viktigaste motparten var givetvis Sovjetunionen. Eftersom Sovjetunionen ända sedan år 1927 hävdade en tolv nautiska mil bred ”säkerhetszon”, som kom att anses motsvara territorialhav, utanför strandlinjen var andra länders fiskare förbjudna att fiska där. Då såväl Sverige som Sovjetunionen hade ratificerat 1958 års Genèvekonvention om kontinentalsockeln inleddes överläggningar i Moskva i november 1969. I denna första förhandlingsomgång diskuterades principerna för en uppdelning av kontinentalsockeln.152Försöken att nå en överenskommelse fortsatte vid förhandlingar i Stockholm ett år senare, följt av ett nytt möte där år 1974. Parternas ståndpunkter gick vitt isär, även om båda sidor hävdade att gränsdragningen skulle göras enligt mittlinjeprincipen. Den svenska positionen var att gränsen skulle dras mitt emellan Gotlands ostkust och den baltiska kusten. Sovjetunionen ansåg att man borde bortse från Gotland och följaktligen dra gränsen mitt emellan det svenska fastlandet och baltiska kusten. Sovjetunionen stödde sig här på den s.k. skälighetsprincipen, vilken under förhandlingarna i FN:s havsrättskonferens fick ett allt starkare stöd. Då parternas ståndpunkter var så vitt skilda fanns någon förhandlingslösning inte i sikte. Förhandlingarna låg därför nere ända till januari 1982.

Sverige och Sovjetunionen hade emellertid år 1977 enats om två saker, att överläggningarna om uppdelningen av kontinentalsockeln också skulle avse gränsdragningen mellan ländernas fiskezoner, och att ingendera parten skulle vidta några unilaterala åtgärder, som skulle föregripa resultatet av framtida förhandlingar.153

152 P. Joenniemi/U. Vesa, Säkerhetsutveckling i Östersjöområdet, Finska Freds- och konfliktforskningsinstitutet, 1988, s. 162. 153 Ibid.

De gränslinjer som skulle markera uppdelningen av kontinentalsockeln skulle bli desamma som angav utsträckningen av fiskezonerna och i slutändan de ekonomiska zonerna. Såväl Sverige som Sovjetunionen hade sedan förhandlingarna ”ajournerades” år 1974 etablerat utvidgade fiskezoner. Detta skedde under åren 1977

  • 1978 och med tillämpning av mittlinjeprincipen.154 När

Sverige och Sovjetunionen år 1977 enats om uppdelningen av en del av kontinentalsockeln och fiskezonerna, återstod ett ca 13 500 km² stort omtvistat område mellan Gotland och den baltiska kusten. Detta område betraktades från svensk sida som en ”vit zon”. I detta område kunde alla nationer bedriva fiske. Den sovjetiska uppfattningen var att det omtvistade området var en ”grå zon”, dvs. ett område enbart förbehållet parterna. Tredje part var utesluten och skulle inte ha rätt att bedriva fiske inom området. Sovjetunionen underströk denna ståndpunkt i handling genom att i tre omgångar under perioden 1983

  • 1986 inspektera och avvisa danska och västtyska fiskefartyg. Det av Sovjetunionen hävdade huvudsakliga skälet var att man ansåg att andra nationer bedrev rovfiske, vilket skulle kunna leda till utfiskning. År 1985 bordades också ett svenskt fartyg, trots att man från sovjetiskt håll förklarat att så inte skulle komma ske.155

Den borgerliga regeringen gjorde år 1982 ett försök att återuppta förhandlingarna om kontinentalsockelns uppdelning genom att erbjuda Sovjetunionen 13,5 procent av det omstridda området, ett förslag som inte fick något gensvar.156 En propå från fiskarnas intresseorganisation att ändra zonen från vit till grå, avvisades av statsminister Palme i april 1984. Regeringen menade att andra och viktigare frågor måste lösas först, varför man inte var beredd att då föreslå att förhandlingarna med Sovjetunionen skulle återupptas.157

I januari 1985 antyddes informellt från sovjetisk sida möjligheten av att Sovjetunionen kunde överväga att jämka sin tidigare ståndpunkt att man hade rätt till åtminstone 75 procent av det omtvistade området.158 Ett år senare, i samtal mellan kabinettssekreterare Pierre Schori och dennes sovjetiske motpart Maltsev tycktes den sovjetiska sidan kunna överväga att dela det omstridda området med Sverige enligt principen 50/50. Denna förändrade

154 Förordningen 1977:642 reglerade utsträckningen av den svenska fiskezonen. 155 Joenniemi/Vesa, Säkerhetsutveckling i Östersjöområdet, s. 162. 156 Ibid, s. 163. 157 Ibid. 158 Ibid. Se även Bo Johnson Theutenberg, ”Folkrätten i svensk utrikespolitik”, Kungliga

Krigsvetenskapsakademins Handlingar och Tidskrift, 2002:1, s.77.

sovjetiska uppfattning motiverade ett återupptagande av förhandlingarna. Som svensk förhandlingsledare utsågs ambassadören Lennart Myrsten.

I mars 1986 genomfördes en ny förhandlingsomgång i Moskva, den femte sedan 1969. I april besökte statsminister Ingvar Carlsson den sovjetiske regeringschefen Ryzjkov och tog då upp också gränsdragningsfrågan. Under en ny förhandlingsomgång i januari 1987 kunde en viss förskjutning i den sovjetiska positionen uppfattas, vilket bekräftades i maj då kabinettssekreteraren sammanträffade med Ryzjkov i Moskva. Den sovjetiska positionen var nu att 65 procent skulle tillfalla Sovjetunionen medan Sverige skulle få 35 procent av det omstridda området. Från sovjetisk sida inbjöds till informella samtal mellan den svenska förhandlaren och dennes sovjetiske motpart, ambassadör Rybakov senare under våren. I början av oktober reste kabinettssekreteraren ånyo till Moskva med en inbjudan från statsministern till Ryzjkov att besöka Sverige i början av år 1988. Någon månad senare kom en sovjetisk inbjudan till en ny förhandlingskontakt i Moskva. Under denna markerades från den sovjetiska sidan en viss kompromissvilja. Men man framhöll samtidigt att hänsyn måste tas till den sovjetiska fiskenäringens intressen.

Under den sovjetiske regeringschefens besök i Stockholm undertecknade statsminister Ingvar Carlsson och dennes sovjetiska kollega den 13 januari 1988 den principöverenskommelse, som dessa träffat två dagar tidigare159 och som gav Sverige 75 procent av det omstridda området och Sovjetunionen 25 procent. Överenskommelsen, som gällde från samma dag, innehöll också bestämmelser om ömsesidiga fiskekvoter under en tjugoårsperiod. Statsministern karakteriserade i Utrikesnämnden den ingångna överenskommelse som politiskt betydelsefull, vilande på folkrättslig grund, ekonomiskt fördelaktig och ingången i nationell enighet. Utrikesminister Sten Andersson anförde vid samma tillfälle, att han trodde att det inte fanns något fall i modern tid där en småstat i en tvist med en stormakt hade nått ett så fördelaktigt resultat. I annat sammanhang hade utrikesministern karakteriserat uppgörelsen som en av de största diplomatiska framgångarna under efterkrigs-

159 Ingvar Carlsson skriver i sina memoarer beträffande Ryzjkov, ”redan i statsrådsberedningens korridor vände han sig mot mig med ett brett leende och sa: ’Jag har goda nyheter till Er. Vi har i princip accepterat Ert senaste förslag till avgränsningar i Östersjön.”, Ur skuggan av Olof Palme (Hjalmarson& Högberg, Stockholm, 1999), s. 95.

tiden.160 Efter principöverenskommelsen inleddes en serie av svensk – sovjetiska överläggningar om implementeringen.

Under de drygt 18 år som Sverige förhandlat med Sovjetunionen hade förhandlingsobjektet kommit att förändrats från att först ha rört en uppdelning av kontinentalsockeln, sedan gränser för fiskezoner för att sluta i en uppdelning av området i ekonomiska zoner. Förhandlingar hade också genomförts med Finland, Polen och Danmark om gränserna mot dessa länder. Här rörde det sig om endast små, men ändå ekonomiskt betydelsefulla, områden.

FN:s tredje havsrättskonferens, UNCLOS III, inleddes i Caracas år 1974 och kunde avslutas den 30 april 1982 genom godkännande av slutdokumentet, FN:s havsrättskonvention, (”Law of the Sea Convention”). Enligt denna fick kuststaterna rätt att etablera ekonomiska zoner (exclusive economic zones) ut till 200 M från baslinjerna. Redan innan havsrättskonferensen avslutats hade många stater börjat att inrätta ekonomiska zoner. Havsrättskonventionen ger kuststaten suveräna rättigheter att i en ekonomisk zon utforska, utvinna, bevara och förvalta naturtillgångarna i vattnet och på och under havsbotten. Svensk jurisdiktion kunde med stöd av havsrättskonventionen utsträckas till betydande havsområden runt kusterna. Betydelsen härav ligger främst inom de ekonomiska och miljömässiga områdena men har givetvis också en säkerhetspolitisk aspekt.

Inom regeringskansliet genomförde en interdepartemental arbetsgrupp en utredning om frågan om en svensk ekonomisk zon. I rapporten ”Sveriges ekonomiska zon”161 lämnades förslag till lagstiftning om sådan zon. Efter riksdagsbehandling trädde lagen om Sveriges ekonomiska zon och den därtill hörande förordningen162om zonens avgränsning i kraft den 1 januari 1993.163 (Se skiss)

160 Joenniemi/Vesa, Säkerhetsutveckling i Östersjöområdet, s. 162. 161Ds 1990:41. 162 Förordning 1992:1140 och 1992:1226. 163 Proposition 1992/93:54.

5.5.4. Svensk incidentberedskap. Några exempel på incidenter

I av riksdagen fastställda målsättningar liksom i regeringens anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetet har, vad avser krav på fredstida incidentberedskap, angetts att försvarsmakten skall kunna ingripa mot kränkningar av territoriet i fredstid samt under neutralitet.

Luft- och sjöbevakning

I och med införandet av storradarstationer i början av 1960-talet kunde i landets södra tredjedel luftrummet övervakas, dock ej helt på låga höjder. Samtidigt inleddes kontinuerlig filmning av radarbilder, varigenom det blev möjligt att, i vart fall i efterhand, påvisa kränkningar av svenskt luftrum. Någon motsvarande radarövervakning fanns då inte i Norrland. Genom tillkomsten av tornradarkedjan, som sträckte sig längs kusterna av milo S och milo Ö, erhölls från slutet av 1960-talet också en låghöjdstäckning. Under 1980-talet förbättrades radartäckningen genom nya stationer så att det vid 1990-talets början fanns en luftrumsövervakning över större delen av landet. I luftbevakningen utnyttjas även Luftfartsverkets civila radarstationer vars bilder länkas in till flygvapnets luftförsvarscentraler.

Även om ett antal radarstationer anskaffats för Marinens KustBevakning (MKB-organisationen) redan på 1950-talet var dessa primärt avsedda för drift endast under beredskap och krig. Under 1960-talet bemannades dock enstaka kustspaningsradarstationer (ksrr) för drift i fred. Det var dock först i och med driftsättningen av tornradarkedjan som förutsättningar fanns för en effektiv radarövervakning av sjöterritoriet. Radarbilderna länkades till de marina sjöbevakningscentralerna, vilka hade etablerats under de sista åren på 1970-talet. Där sammanställdes de med annan information. Under 1980-talet kom sjöbevakningen att i stort sett täcka den svenska kusten från Strömstad till södra Bottenhavet, ävensom farvattnen runt Gotland. Territorialgränsutflyttningen år 1979 innebar ett förstärkt behov av en kontinuerlig sjöbevakning. Indikationerna på främmande undervattensverksamhet i början av 1980-talet föranledde uppbyggnad av fast undervattensbevakning inom vissa prioriterade områden.

Insatsorganisationen

Från mitten av 1960-talet fanns jaktflygplan, som regel en rote, dvs. två flygplan, avdelade för incidentberedskap, inledningsvis enbart under dygnets ljusa del. I takt med teknikutvecklingen kunde jaktberedskap upprätthållas också nattetid. Omfattningen av jaktberedskapen varierade över tiden, liksom varifrån jaktberedskapen upprätthölls. Som regel frambaserades beredskapsrote till närhet av

område där kränkningar kunde befaras. Utöver jaktberedskapen upprätthölls viss flygspaningsberedskap.

Så kallade ”jourfartyg” hade funnits avdelade ända sedan andra världskriget, men det var först i och med tillkomsten av ÖB Kuppförsvarsorder under 1960-talet som ett system med milovisa beredskapsfartyg i gångberedskap hade etablerats.

I takt med att luft- och sjöbevakningen blev allt effektivare upptäcktes flera kränkningar och beredskapsjakt respektive beredskapsfartyg insattes oftare för identifiering och avvisning av den kränkande enheten. Det mellan åren 1967 och 1995 gällande svenska kravet på diplomatisk väg gjord föranmälan före s.k. oskadlig genomfart av territorialhavet föranledde ett stort antal ingripanden.

Beredskapsenheterna insattes ofta, både för att för den kränkande makten markera att Sverige inte accepterade att landets territoriella integritet kränktes, och för att gentemot omvärlden visa att det svenska försvaret skulle ingripa mot varje kränkande enhet, oavsett nationstillhörighet. Exempelvis skuggade nästan alltid en eller flera enheter tillhöriga Warszawapakten fartyg från västnationer, vilka var på väg till eller från örlogsbesök i svenska hamnar, troligtvis bl.a. för att observera om Sverige ingrep mot eventuella avsteg från tillträdesföreskrifterna från de besökande enheternas sida. De omfattande ubåtsskyddsinsatserna mot indikerad främmande undervattensverksamhet, vilka också i många fall innefattade skarpa vapeninsatser, som i vart fall vid några tillfällen kan ha varit i målets närhet, bidrog säkerligen till att man i andra länder tydligt uppfattade vår vilja att – trots ibland bristfälliga resurser - kraftfullt försöka hävda territoriets integritet. Ett land som agerar så i fredstid borde i en neutralitetssituation kunna antas hävda territoriet på motsvarande sätt.

Incidenter till sjöss

Genom strandlinjens konfiguration kom territorialhavet att få några ”uddar”. Främmande örlogs- och statsfartyg iakttog ibland inte dessa utskjutande delar av det svenska territoriet utan valde att gena över dem. Då Sverige mellan åren 1967 och 1995 krävde på diplomatisk väg gjord föranmälan före sådan s.k. oskadlig genomfart, skedde följaktligen årligen ett antal brott mot de svenska till-

trädesbestämmelserna.164 På motsvarande sätt sneddade främmande statsluftfartyg dvs. militära eller andra statsflygplan, genom det svenska luftrummet över dessa utskjutande delar av territoriet.

Vid utflyttningen av den svenska territorialgränsen till sjöss (se avsnitt 5.5.2) ökade antalet genomfarter utan föranmälan (GUF). Till en del kunde detta inledningsvis härledas till att de främmande enheternas chefer ej var medvetna om att Sverige utvidgat territoriet högst väsentligt. Det övervägande antalet brott mot tillträdesbestämmelserna förorsakades dock av att man utnyttjade svenskt territorium för att få en kortare väg. Härtill kom att några stater, exempelvis Förenta Staterna, inte erkände det svenska kravet på föranmälan före oskadlig genomfart, något som man markerade genom att utföra genomfarter av territorialhavet utan att i förväg ha insignalerat sådan föranmälan. Ej heller mottogs den svenska territorialgränsutflyttningen positivt av de marint orienterade nationerna Storbritannien och USA, som ansåg att åtgärden inskränkte det fria havet. Genomfart utan föranmälan rapporterades inte som kränkning av territoriet.

Utöver genomfarter utan föranmälan förekom att fartyg avvek från av svensk myndighet föreskriven farled i samband med örlogsbesök, att fartyg ankrade utan tillstånd eller genomförde otillåten verksamhet såsom start av ombord medförd helikopter eller dykarverksamhet. Dylika händelser klassificerades som kränkning.

I fråga om övervattensfartyg varierade antalet incidenter mellan ett fåtal till över tio per kvartal. Huvudparten av dessa var genomfarter utan föranmälan. Det lägsta antalet inträffade som regel under vintermånaderna då ishinder begränsade marin verksamhet. De flesta genomfarter utan föranmälan ägde rum runt Skåne, utanför södra Gotland, i Ålands hav och på Västkusten. Med tiden kom ett växande antal incidenter orsakade av statsfartyg från Warszawapakten att äga rum runt hela kusten. Dessa incidenter var många gånger av en allvarligare karaktär än genomfarterna utan föranmälan, eftersom de stundom föreföll vara avsiktliga. Örlogs- och statsfartyg från Warszawapaktsländerna stod för det övervägande antalet incidenter med övervattensfartyg.

164 Tillträdesförordningen och IKFN-förordningen.

Incidenter i luften

Incidenterna i luften utgjordes nästan enbart av otillåtna genomflygningar av svenskt luftrum, dvs. kränkningar av territoriet. Någon motsvarighet till oskadlig genomfart finns inte i luften. Antalet kränkningar kunde under ett kvartal uppgå till över tio. Orsakerna var oftast bristfällig navigering eller att flygplanen ej följde givna flygtillstånd. Det helt övervägande antalet otillåtna genomflygningar av svenskt luftrum gjordes av flygplan från västmakterna. De allvarligaste incidenterna i luften stod emellertid Warszawapaktsstaterna, och då i synnerhet Sovjetunionen, för. Huvuddelen av incidenterna inträffade runt Skåne och längs Västkusten (Natoplan som flög mellan Danmark och Norge).

Även svenska civila flygplan, oftast sportflygplan, avvek ibland från avsedd route eller flög igenom restriktionsområden. Dessa händelser betecknades inte som kränkningar utan som brott mot gällande svenska föreskrifter och handlades som annan olaglig verksamhet.

Svenska kränkningar av annat lands territorium

Trots ÖB stränga regler rörande det minsta avstånd till främmande lands territorium, som svenska fartyg och flygplan inte fick underskrida, har det förekommit att annat lands territorium kränkts av svenska militära enheter. Detta har emellertid inte ägt rum oftare än vid något enstaka tillfälle per år. I de flesta fall har det varit flygplan som av misstag och ovan moln kommit över gränsen till något av grannländerna. Från svensk sida har alltid eftersträvats att till berört lands beskickning beklaga misstaget innan man från den kränkta nationens sida hunnit överlämna en protestnote.

Rapportering

Så snart en incident inträffat ålåg det ÖB att informera regeringen. Något behov för regeringen att agera omgående förelåg endast vid incidenter av allvarlig natur. Förutsatt att den kränkande enheten kunnat identifieras, föranledde ett åsidosättande av de svenska tillträdesbestämmelserna normalt en diplomatisk protest till den kränkande nationen. Vid en inträffad genomfart utan föranmälan erinrades berört lands beskickning om de svenska bestämmelserna.

Överbefälhavaren redovisade varje kvartal till regeringen inträffade incidenter, uppdelat på incidenter till sjöss och i luften samt till lands. Antalet incidenter till lands var under tjugoårsperioden dock i det närmaste försumbar. Den från år 1980 ökande mängden möjliga ubåtskränkningar motiverade att undervattensverksamhet redovisades separat som en fjärde kategori.

Några anmärkningsvärda incidenter

Som nämnts redovisade överbefälhavaren kvartalsvis till regeringen inträffade incidenter. En öppen version av ÖB:s kvartalsrapporter distribuerades regelmässigt. För den som önskar fördjupa sig i kränkningsstatistiken hänvisas till dessa rapporter. Här skall endast beskrivas några få incidenter av mera allvarlig och/eller spektakulär karaktär i luften och på ytan.

Fregatten Sundsvalls ombordläggning med ett sovjetiskt örlogsfartyg år 1970

Under fregattens förflyttning på ostlig kurs söder om Trelleborg den 26 augusti siktades ett främmande örlogsfartyg, som visade sig vara det sovjetiska ubåtsjaktfartyget av typ SO-1 nummer 611. Då det sovjetiska fartyget var på en nordlig kurs på väg mot svenskt territorium, minskade Sundsvall avståndet till fartyget för att fastställa om detta passerat territorialgränsen och därmed brutit mot de svenska tillträdesbestämmelserna, samt, om detta var fallet, agera i enlighet med föreskrifterna i IKFN. Fartygen kom att manövrera så att det sovjetiska fartyget med låg fart kolliderade med Sundsvall. Inga personskador uppstod och de materiella skadorna var relativt små; Sundsvall fick ett mindre hål i överbyggnaden och det sovjetiska fartyget fick stäven intryckt. Ombordläggningen skedde omkring kl. 17.25 och innanför territorialgränsen.

Försök gjordes från Sundsvall att medelst olika signalmedel få kontakt med det sovjetiska fartyget. Detta lyckades inte och det sovjetiska fartyget lämnade efter en kort stund svenskt territorium på sydlig kurs.

Påföljande dag påtalade Utrikesdepartementet till Sovjetunionens ambassad att ett sovjetiskt örlogsfartyg dagen innan

inkommit på svenskt territorialhav utan föregående anmälan. Utrikesdepartementet anmälde samtidigt att man ville förbehålla sig rätten att återkomma med krav på ersättning för de skador som det sovjetiska fartyget åstadkommit.165

Den 4 september framförde en representant för det sovjetiska utrikesdepartementet till den svenska ambassaden i Moskva att man dels beklagade händelsen, men att själva kollisionen inte hade inträffat på svenskt territorium, dels att den svenska fregatten inte manövrerat med försiktighet, varigenom det ”haveriläge som ledde till sammanstötningen” skapats. Man medgav emellertid att den sovjetiska ”militärkuttern” hade på grund av ”ovetskap om sin exakta position” kränkt svenskt territorium. Båda sidor delade därför ansvaret för händelsen.

Från ambassadens sida svarades att man ingalunda var säker på att den svenska sidan delade den sovjetiska uppfattningen i ansvarsfrågan, vilken i enlighet med gällande regler hade prövats av Militäråklagaren i Stockholm. Denne hade inte funnit skäl att inleda en förundersökning. Den svenske fartygschefen ansågs således inte ha varit vållande till sammanstötningen.

Kostnaderna för reparationerna av Sundsvall uppgick till 80 000 kronor. Svenska media begärde vid flera tillfällen från marinstaben information om storleken på dessa kostnader, samt, sedan Militäråklagaren tagit ställning i ansvarsfrågan, om man avsåg begära att denna kostnad skulle bäras av Sovjetunionen. Marinchefen ville inte lämna ut denna information till media utan att först fått Utrikesdepartementets medgivande. Marinchefen menade att om summan offentliggjordes, skulle måhända allmänheten anse, att då ansvaret för incidenten uppenbarligen låg på sovjetisk sida, reparationskostnaderna borde betalas av Sovjetunionen, samtidigt som Sovjetunionen, som ansåg att båda sidor var ansvariga för kollisionen, troligtvis skulle vägra att betala, varigenom en diplomatiskt besvärlig situation skulle kunna uppstå.

Mellan ambassadören Jarring i Moskva och Utrikesdepartementet (biträdande Polchefen, Marc Giron) utväxlades PM om hur frågan skulle hanteras. Den svenske Moskvaambassadören anslöt sig till marinchefens linje och dagen före julafton 1970 utsände Utrikesdepartementets pressbyrå en kort kommuniké, i vilken enbart konstaterades att militäråklagaren ansåg att den svenska fartygschefen var utan skuld, samt att de materiella skadorna var

165 Dossier HP 52 G:4, hemlig, UD:s arkiv.

små. Reparationskostnaderna fick alltså betalades av de svenska skattebetalarna, varigenom en diplomatisk kontrovers med stormakten Sovjetunionen undveks.166

Myteriet ombord på den sovjetiska fregatten Storozjevoj år 1975

Fregatten av Krivak I-klass med bognummer 500, Storozjevoj (vaktmannen), låg år 1975 tillsammans med flera andra örlogsfartyg i Riga hamn med anledning av 58-årsdagen av den ryska revolutionen. En stor del av besättningen hade landpermission. Endast 50 man av cirka 225 fanns kvar ombord. Följande händelsebeskrivning är huvudsakligen grundad på en artikelserie i Kvällsposten den 6 − 9 juli 1985, dvs. omkring tio år efter händelsen. Händelsen offentliggjordes inte av svenska myndigheter utan blev bekant genom uppgifter i pressen.

Försvarsstabens Informationsavdelning gick ut med ett pressmeddelande vari förklarades att Försvarsstaben inte lämnat några uppgifter utan att tidningarnas spekulationer fick stå för dem själva. I samma meddelande sades dock att man vid rutinmässig avlyssning noterat en aktivitet, som avvek från normalbilden. Detta tolkades av media som att Försvarsstaben bekräftade att händelsen ägt rum.

Under ledning av sekonden167, som tillika var fartygets politiske officer, Valery Sablin, fängslades och låstes de lojala delarna av den kvarvarande besättningen, däribland fartygschefen, in ombord. Detta skedde omkring midnatt den 8 november. Under befäl av Sablin lämnade sedan Storozjevoj hamnen och styrde ut i Rigabukten. Fartyget gick radio- och radartyst för att inte avslöjas. Navigeringen fick i mörkret ske ”på känn”. Farten var måttlig, 10

  • 11 knop. Möjligen hoppades man att radarbevakningen iland skulle bedöma ekot som ett handelsfartyg.

Myteriet bedömdes vara orsakat av ett utbrett missnöje bland de värnpliktiga och de lägre befälsgraderna över förhållandena ombord. Usel mat, trångboddhet, inget som helst privatliv, kadaverdisciplin, minimala permissioner (20 dagar under den 4-åriga värnpliktstiden) och de trista, ständigt återkommande politiska föredragen hörde till missnöjesfaktorerna. Dessutom hade besättningen just fått reda på att fartyget efter helgen skulle avsegla till Angola

166 Dossier HP 52 G:5, hemlig, UD:s arkiv. 167 Ställföreträdande fartygschef.

för att stödja sovjetiska intressen i konflikten där. Det skulle innebära att de värnpliktiga, som fullgjort sina fyra år ombord, inte skulle få mönstra av utan istället skickas på en ny, icke tidsbestämd expedition.

Den politiske officeren hade emellertid tagit de värnpliktigas parti. Sablin hade vunnit deras förtroende bl.a. genom att berätta om förhållandena i väst i stället för kommunistisk indoktrinering. Härigenom möjliggjordes myteriet. Efter att ha passerat Rigabukten styrde fartyget västerut genom Irbensundet mot Sverige. Då hade emellertid flykten avslöjats. En inlåst besättningsman hade lyckats ta sig ut och larmade myndigheter i land med hjälp av en nödsändare, något som myteristerna inte kände till. I land vidtogs omedelbart motåtgärder. Fartyg skickades ut för att ta upp ett förföljande. Två ubåtsjaktflygplan av typ IL-38 skickades ut för att lokalisera fregatten. Andra flygplan gjordes klara för vapeninsats. Storozjevoj anropades också på alla tillgängliga radiofrekvenser och uppmanades att återvända.

Någon timme efter IL-38:ornas start var den flyende fregatten lokaliserad och efter ytterligare en timme kom ett tiotal tunga bombflygplan av typ TU-16 till platsen. De genomförde först fingerade anfall samtidigt som fartyget varnades att det skulle bli sänkt om det inte stoppade. Därefter besköts fregatten med automatkanoner från TU-16. Storozjevoj höll alltjämt måttlig fart och försökte manövrera undan elden. Fartyget träffades dock, fick en roderskada och ett tiotal besättningsmedlemmar omkom. De förföljande fartygen hade nu kommit ikapp. I gryningen uppstod en viss förvirring och ett av de förföljande fartygen blev utsatt för vådabeskjutning, varvid ett femtiotal sjömän omkom.

Då hade ett tjugotal lätta bombflygplan anlänt till området. De fällde bomber strax för om myteristen. TU-16-förbandet hade då fått order att också sätta in sjömålsrobot mot fregatten. En sådan robot skulle vid träff ha sänkt fartyget. Inför alla dessa hot gav myteristerna upp. Fartyget stoppade och fregatten bordades av personal från förföljande patrullfartyg. Någon robot avfyrades aldrig. Storozjevoj befann sig då cirka 48 km från Gotland och återvände sedan långsamt till Rigabukten och ankrades där på en skyddad plats. Myteristerna fick stränga straff – fängelse, degradering, omplacering och i några fall avrättning.

Påståenden om att den svenska regeringen skulle ha förvägrat myteristerna politisk asyl ledde till åtskilliga förfrågningar till svenska ambassader utomlands. Utrikesdepartementet såg sig där-

för föranlett att skicka ut en dementi vari konstaterades att fartyget inte varit i närheten av svenskt territorium vare sig vid Gotland eller någon annanstans och att någon begäran om asyl inte förekommit. Fyra månader efter händelsen, när olika underlag kunnat sammanställas och analyseras, distribuerade Försvarsstaben en information om händelsen till Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, försvarsmaktens myndigheter och svenska försvarsattachéer. Den inleddes med ”… synes myteri ha utbrutit…”.168 I den tidsmässigt mera näraliggande interna rapporteringen från FRA till Försvarsstaben talades dock om övningsverksamhet, både i rapporten från veckan för händelsen och veckan därefter.169

Från sovjetiskt håll förnekades händelsen från början. Frågan togs upp av danska journalister i samband med ett sovjetiskt örlogsbesök i Köpenhamn år 1976, varvid den ställföreträdande chefen för Östersjömarinen, amiral Sidorov, endast svarade ”vi kan inte annat än le åt era tidningsankor”. Uppgifter fanns dock – från icke officiella källor – om skadade fartyg i hamn, men uppgifterna gick isär ifråga om fartygstyper och individer. Ovedersägligt är dock att den bristande politiska skolningen och den dåliga motivationen kritiserades i tidningen Krasnaja Zvezda i december 1974 efter ett besök ombord på Storozjevoj.170 Händelsen har dock sedermera erkänts, enligt uppgift från ambassadören Sven Hirdman.

Ett sovjetiskt jaktplans insats mot ett av Scanair:s charterplan över Gotland år 1984

Fredagen den 9 augusti 1984 inträffade en kränkning i luften när ett sovjetiskt jaktflygplan av typ SU-15 utan tillstånd överflög svenskt territorium vid södra Gotland.

Av överbefälhavarens rapport till regeringen framgår att kränkningen borde bedömas som särskilt allvarlig då det sovjetiska flygplanet förföljt ett civilt trafikflygplan, som passerade in över svenskt territorium. Trafikflygplanet – en Airbus 300 tillhörig Scanair – flög hemvändande charterturister från Kreta till Arlanda. Planet följde den gängse färdvägen över Östeuropa. Efter passage

168 ÖB 1976-03-08, Extra orientering, Und H810/H19, Hkv/MUST arkiv. 169 Veckoöversikt, 1975-11-14 och 75-11-21, Hkv/MUST arkiv. 170Berlingske Tidene, 1976-08-11; och Krasnaja Zvevda, 1974-12-24.

av Polen följde planet på 10 000 m höjd den tidigare luftleden Blå 7 mot Gotland.

Över sydöstra Östersjön pågick samtidigt en sovjetisk luftförsvarsövning. Efter att ha genomfört ett fingerat anfall mot ett målförband delade en rote (två flygplan) upp sig och ett av flygplanen flög mot trafikflygplanet, som förföljdes in över Gotland. Efter ett par minuter vände jaktflygplanet och flög sedan mot den baltiska kusten. Elektronisk störning förekom under övningen.

Förloppet följdes av flera svenska radarstationer och radarbilderna spelades in på film. Filmerna visade att jaktflygplanet färdats 80 km över svenskt territorium och som mest befunnit sig 28 km innanför svensk gräns. Det låg som närmast två km bakom Scanairflygplanet.171

Händelsen orsakade stor uppståndelse när den blev känd och flera teorier om bakomliggande orsak framfördes. I relativt färskt minne fanns då att Sovjetunionen ett drygt år tidigare skjutit ner en koreansk jumbojet, som kommit ur kurs och som sannolikt förväxlats med en amerikansk signalspanande RC-135. Att Scanairflygplanet förväxlats med ett mål i luftförsvarsövningen var därför en teori. En annan var att Sovjetunionen inte bara genom de förmodade undervattenskränkningarna utan nu också i luften ville göra en markering mot Sverige. En tredje förklaring skulle kunna vara att Scanairflygplanet felidentifierats och tagits för ett deserterande flygplan, som Sovjetunionen snabbt och resolut ville stoppa. Ytterligare en teori var att Sovjetunionen genom kränkningen ville tvinga fram svenska bevis och på så sätt erhålla detaljerade uppgifter om svensk luftbevakningsförmåga.172

I den sovjetiska luftförsvarsövning ingick moment med avsiktlig störning av de övades radar och radio från särskilda störflygplan.173Under dessa förhållanden är det inte osannolikt att en förväxling av Scanairplanet med i övningen deltagande målförband skett vilket orsakade kränkningen. Den elektroniska störningen kan också förklara Sovjetunionens första svar på det svenska påtalandet, dvs. att en kränkning inte kunde bekräftas. Vid tidpunkten för hän-

171ÖB 1984-08-16, OpG H 010:7710 (avhemligad 1997-07-04 genom skrivelse 10816:69131), Högkvarterets arkiv. Enligt ÖB Lennart Ljung hade även finsk radar följt den sovjetiska kränkningen över Gotland och ”kunde nu i allt väsentligt bestyrka den svenska versionen utav det hela”. Ljungs dagbok, 1984-12-08, Krigsarkivet. 172 Wilhelm Agrell, Fred och Fruktan (Historiska media, Lund, 2000), s. 223ff. ÖB Lennart Ljung har även beskrivit sina erfarenheter rörande flygkränkningen över Gotland. Se Ljungs dagbok, 1984-08-28, 1984-09-04, 1984-09-07, 1984-09-08, 1984-09-10, 1984-09-23, 1984-09-24, 1984-10-22 och 1984-12-08, Krigsarkivet. 173 FRA rapport, 1984-11-08, S30, FRA:s arkiv.

delsen låg för övrigt ett helslutet molnområde på 2 000 m höjd över södra Gotland. Piloten i det sovjetiska jaktplanet hade därför inte kunnat se att han flög in över svenskt territorium.174

Försvarsstaben avgav omgående muntlig rapport om kränkningen till bl.a. Utrikesdepartementet. Efter utvärdering av bl.a. filmerna från radarluftbevakningen lämnades en skriftlig rapport den 16 augusti. Dagen efter kallades Sovjetunionens chargé d´affaires till Utrikesdepartementet där kränkningen påtalades och en promemoria överlämnades. Sovjetunionen svarade den 4 september att någon kränkning inte kunde bekräftas.175 En formell protest överlämnades därför den 7 september och samma dag höll Försvarsstaben och Försvarsdepartementet en gemensam presskonferens om händelsen. En karta med inritade färdvägar visades. Däremot lämnades ingen radarfilm ut eftersom Försvarsdepartementet och Försvarsstaben gemensamt kommit fram till att kränkningen kunde haft som syfte att få just film utlämnad. Den 24 september avfärdade Sovjetunionen protesten som ogrundad.176Detta föranledde ett uttalande av regeringen genom tjänsteförrättande utrikesministern Mats Hellström:

Den svenska regeringens bevisning är emellertid entydig. Den svenska regeringen står fast vid sin protest och utgår från att åtgärder vidtas för att förhindra ytterligare kränkningar av svenskt luftrum.177

Gotlandsincidenten rapporterades som ovan nämnts omgående muntligt till bl.a. Utrikesdepartementet, men föredrogs där för ansvarig chef först påföljande tisdag. För den svenska allmänheten blev händelsen känd genom massmedia två veckor senare. Dessa förhållanden föranledde en översyn av delgivningsrutinerna inom regeringskansliet och principerna för offentliggörande av allvarliga incidenter. Händelsen föranledde också riksdagens konstitutionsutskott (KU) att göra en granskning av framförallt att regeringen inte bekantgjort händelsen. KU konstaterade dock att de nya rutinerna, som var en följd av ovannämnda översyn, var ägnade att förbättra situationen. Utöver detta gjorde utskottet inga uttalanden.178

174 Fst/Und, 1984-08-14, H810:7708, Högkvarterets arkiv. 175 KU 1984/85:35, s. 208. 176 Ibid, s. 375. 177 Ibid, s. 376. 178 Ibid, s. 28 och s. 375ff.

Signalspaningsfartyget Orion:s ombordläggning med en sovjetisk minsvepare år 1985

Den 29 oktober omkring kl. 11.45 inträffade på fritt hav sydost om Gotlands sydspets (ca 55 km från den sovjetiska territorialgränsen) en kollision mellan Orion och den sovjetiska minsveparen av Sonya-klass nummer 522.179 Några personskador uppstod inte. Båda fartygen erhöll endast lätta skador. Orion kunde därför fortsätta sitt uppdrag att följa viss sovjetisk marin verksamhet kring en ubåt av den nya typen Kilo. Verksamheten hade pågått ett antal timmar under vilka ubåten var i ytläge. Härunder hade minsveparen under någon timme gjort upprepade passager av Orion på nära håll (5

  • 30 meter). Då ubåten omkring kl. 11.10 dök befann sig Orion ca 2 500 meter akter om denna. Orion manövrerade sakta mot dykpunkten, varunder minsveparen akterifrån manövrerade så nära Orion att en lätt sammanstötning ägde rum. Fram tills ubåten omkring kl. 13.00 ånyo intog ytläge ca 4 000 meter från Orion låg det svenska fartyget i stort sett stilla.

I sina rapporter180 bedömde överbefälhavaren att kollisionen inte var avsiktlig, samt redovisade att den svenske fartygschefen följt gällande internationella regler för framförande av fartyg och att skadorna var så begränsade att några ekonomiska ersättningskrav inte behövde riktas mot Sovjetunionen. Den 8 november kallades den tjänsteförrättande sovjetiske försvarsattachén till Försvarsdepartementet. Chefen för attachéavdelningen redovisade där den undersökning som gjorts av ÖB, vilken klart visade att sammanstötningen orsakats av att fartygschefen på den sovjetiska minsveparen ej följt gällande sjövägsregler. Detta hade även skett vid flera tidigare tillfällen under incidenten. Orion hade i motsats härtill manövrerat helt i enlighet med de internationella sjövägsreglerna. Vidare framhölls det angelägna i att åtgärder vidtogs på den sovjetiska sidan i syfte att förhindra ett upprepande.

I Moskva hade emellertid redan den 1 november den svenske marinattachén kallats till försvarsministeriets förbindelsekontor. Attachén meddelades därvid muntligt – något skriftligt dokument erhölls trots begäran inte

  • att en sovjetisk ubåt, eskorterad av sovjetiskt örlogsfartyg nummer 522, bedrivit övningar under

179 Dossier HP 1, doss. 507 och 508, hemlig, UD arkiv. ÖB Lennart Ljung har även beskrivit sina erfarenheter rörande Orions kollision med den sovjetiska minsveparen. Se Ljungs dagbok, 1985-10-29, 1985-10-30, 1985-10-31, 1985-11-04, 1985-11-07 och 1985-11-08, Krigsarkivet. 180 Rapporterna var från den 4 respektive 7 november 1985.

vattnet. Det sistnämnda fartyget hade därvid haft en flaggsignal hissad med innebörden att övningar med ubåt bedrevs. Orion hade dock inte givit någon reaktion på denna signal utan manövrerat så att en farlig situation uppstod. Endast genom en undanmanöver av det sovjetiska fartyget hade en olycka undvikits. Från sovjetisk sida ansåg man detta vara ett brott mot internationella bestämmelser för uppträdande inom ett område för ubåtsövningar. Något omnämnande av att de båda fartygen sammanstött gjordes inte. Angiven tid och plats för händelsen svarade emellertid mot tid och plats för incidenten med Orion.

Utrikesdepartementet betraktade inte detta som en sovjetisk protest utan som ett ”meddelande på militär teknisk nivå”. Från svensk sida var det angeläget att vid den tiden inte ytterligare försämra relationerna med Sovjetunionen. Det svenska agerandet i Stockholm skedde därför på låg nivå. En viktig ännu olöst fråga var nämligen gränsdragningen i Östersjön öster om Gotland

  • just det

farvatten där sammanstötningen hade ägt rum

  • i fråga om de ekonomiska zonerna. Från sovjetisk sida uttrycktes uppskattning av den svenska diplomatiska återhållsamheten, som var en motsats till massmedias ”högljudhet”.

5.6. Ubåtsfrågan

181

Under mer än tio år kom frågan om ubåtskränkningar – verkliga eller befarade – av svenska vatten att dominera det svenska säkerhetspolitiska landskapet. Med början under år 1980 blev ubåtsfrågan helt avgörande för uppfattningen av hotbilden mot Sverige och för den säkerhetspolitiska analysen, för det svenska säkerhetspolitiska agerandet, för de svensk-sovjetiska relationerna och inte minst för den svenska försvarsmaktens roll och inriktning.

Ubåtsfrågan kom att bli något av en svensk front i det kalla kriget. I det annars så lugna och stabila lågspänningsområdet Norden föreföll det under större delen av 1980-talet pågå militära operationer som inte bara innebar systematiska och omfattande kränkningar av ett lands territoriella integritet – redan det någonting oerhört och fullständigt unikt i Europa under efterkrigstiden – utan som också sades utgöra ”förberedande skeden i en militär

181 När inte annat anges har Ubåtsutredningens betänkande, Perspektiv på ubåtsfrågan –

Hanteringen av ubåtsfrågan politiskt och militärt (SOU 2001:85), använts som källa för detta avsnitt.

operativ planering”182, alltså förberedelser för krig emot ett alliansfritt land som ingen kunde misstänka för aggressiva avsikter mot något annat land.

I den av mig genomförda Ubåtsutredningens rapport ”Perspektiv på ubåtsfrågan” (SOU 2001:85) konstaterade jag i sammanfattningen att ”ubåtskränkningarna bör sättas in i sitt vidare säkerhetspolitiska sammanhang” och framhöll att ”den strategiska och säkerhetspolitiska miljön i Östersjöområdet under 1980- och 90-talen… präglades av en av det kalla krigets kallaste perioder”, samt att ”den intensivaste perioden av ubåtskränkningar inträffade under början av denna period. ” Vidare anfördes:

Den sovjetiska Östersjöflottan var under efterkrigstiden den dominerande militära faktorn i Östersjöområdet, även om Sverige, och med tiden inte minst Västtyskland, upprätthöll en inte obetydlig marin kapacitet. Med den strategiska utvecklingen kom intresset för Nordatlanten och Nordeuropa att öka. Sovjetunionens omfattande marina uppbyggnad under amiralen Gorsjkov skapade en ny situation i den strategiska bilden. Utbyggnaden och moderniseringen av det sovjetiska ubåtsvapnet kom att spela en central roll. USA behöll dock ett teknologiskt och kvalitativt övertag, som man från sovjetisk sida kompenserade med kvantitet. En mer offensiv amerikansk marinstrategi i början av 1980-talet ökade trycket inte minst på den sovjetiska ubåtsflottan, och de marina strategiska skärningspunkterna kom att hamna i de omedelbara skandinaviska närområdena i Nordatlanten och vid Östersjöinloppen. Den ökade tonvikten på möjligheten av en konventionell storkonflikt på kontinenten gjorde behovet av militära transporter längs Östersjöns sydkust till en viktig faktor. I takt härmed ökade Nato:s intresse av möjligheten att kunna störa Warszawapaktens truppförflyttningar och logistiktransporter genom södra Östersjön till centralfronten. Ur ett sovjetiskt perspektiv blev Östersjön en strategisk angelägenhet av första ordningen och centrala komponenter blev transport- och försörjningslederna i södra Östersjön. Detta innebar att det svenska territoriets militära betydelse kom att uppgraderas.

Så långt Ubåtsutredningen. Den sammanfattande bild som ovan återgivits byggde bl.a. på motsvarande miljöbeskrivningar i periodens försvarsutredningar (jfr avsnitt 3.4), i Utrikesdepartementets material, samt i svenskt underrättelsematerial. Den berördes också till del av Neutralitetspolitikkommissionen.183 Den har vidare i

182 Betänkande av Ubåtsskyddskommissionen, Att möta ubåtshotet – Ubåtskränkningarna och svensk säkerhetspolitik (SOU 1983:13), s. 62. 183 Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om kriget kommit…(SOU 1994:11), s. 224.

delar bekräftats av denna utrednings samtal i Moskva och Warszawa, bl.a. med förre polske presidenten Jaruzelski.184

Det befarade hotet från Sovjetunionen kom att uppgraderas. I synnerhet Ubåtsskyddskommissionens bedömning att de rapporterade kränkningarna utgjorde förberedande skeden i en sovjetisk militär operativ planering riktad mot Sverige fick ett betydande genomslag i den svenska säkerhetspolitiska analysen.

Ubåtskommissionen år 1995 gjorde visserligen senare bedömningen att informationen om kränkande ubåtar (med undantag för den strandade ubåten U 137) var otillräcklig för att i något fall möjliggöra en bestämd nationalitetsbedömning, och att av åtskilliga hundratal rapporterade kränkningar under perioden 1980 fram till början av 1990-talet högst tio kunde anses bekräftade.185 Ubåtsutredningen år 2001 delade i sin bedömning dessa slutsatser.

Kvar stod dock att Sovjetunionen som den dominerande sjömakten i Östersjön inte kunde uteslutas som kränkande makt. De svenska politiska och militära myndigheterna fortsatte försvarsplaneringen med denna hypotes som bas men adopterade också den av Ubåtsskyddskommissionen presenterade motivbilden som utgångspunkt för en del av försvarsplaneringen.

Den försvarsutredning som i första hand hade att ta ställning till innebörden av ubåtskränkningarna var 1984 års Försvarskommitté. Denna gav uttryck för ett i viss mån dualistiskt förhållningssätt till frågan. Å ena sidan refererade kommittén Ubåtsskyddskommissionens uppfattning att kränkningarna skulle ses som förberedande skeden i en militär operativ planering (se avsnitt 3.4). Man konstaterade (med en viss distansering) att erfarenheterna sedan dess inte givit anledning till andra slutsatser. Å andra sidan framhöll FK 84 att motiven var svåra att fastställa, men dessa ”torde huvudsakligen kunna hänföras till olika former av förberedelser för eventuella kris- och krigssituationer”.186 Kränkningarna kunde få negativa konsekvenser för vårt invasionsförsvars kapacitet konstaterades det visserligen, men i övrigt gjordes ingen påtagligt större affär av saken. Hade man i kommittén varit helt övertygad om riktigheten av Ubåtsskyddskommissionens slutsatser, dvs. att landet verkligen var föremål för krigsförberedelser från annan makts sida, så borde kommittén rimligen ha ytterligare revalverat

184 Samtal med Wojciech Jaruzelski, 2002-09-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 185 Rapport från Ubåtskommissionen, Ubåtsfrågan 1981

1994 (SOU 1995:135).

186Rapport från 1984 års försvarskommitté, Svensk utrikespolitik inför 90-talet (SOU 1985:23).

hotbilden, utöver vad man gjorde i ljuset av den internationella utvecklingen.

Genom att försvarsmyndigheterna så kraftigt betonade kränkningarnas karaktär av mot Sverige riktade förberedelser, nedtonades vad som kunde förefalla både mer logiskt och rimligt, nämligen att ubåtsoperationerna och kränkningarna utgjorde led i förberedelser inom ramen för hanteringen av den marina situationen och säkerheten i Östersjön vilken i så avgörande grad influerade och influerades av de övergripande strategiska öst-västmotsättningarna i Europa. Som tidigare redovisats i innevarande utredning (avsnitt 2.2.5) skulle kontrollen av Östersjön få utomordentlig betydelse vid en storkonflikt i Centraleuropa. Sovjetunionens ubåtsoperationer i Östersjön, liksom för övrigt Nato:s, borde rimligen vara primärt koncentrerade på huvudmotståndaren och endast i andra hand på det alliansfria Sverige. Den svenska skärgården – i synnerhet Blekinge skärgård – kunde i den trånga Östersjöbassängen bli av ett betydande intresse för skydd eller temporärt uppehållsområde för ubåtar från båda sidor. Det är i sammanhanget värt att notera att Neutralitetspolitikkommissionen drog uppmärksamheten till det förhållandet att marinledningen i början av 1960-talet hade sett möjligheten att särskilt västtyska örlogsfartyg skulle söka sig till skyddade tillfälliga baser i främst Blekinge skärgård. Noteras bör att det i den västtyska flottan då ingick ett förhållandevis stort antal bas- och underhållsfartyg, vilket möjliggjorde en rörlig basering.187

Ubåtskränkningarnas konsekvenser för det svenska säkerhetspolitiska agerandet låg dels på det utrikespolitiska, dels på det försvarspolitiska planet. Utrikespolitiskt blev det i första hand fråga om konsekvenser för de svensk-sovjetiska relationerna, men också för den svenska regeringens handlingsmöjligheter på andra områden. Försvarspolitiskt gällde det en ökad satsning på försvaret och inte minst på kustförsvaret och en ökad incidentberedskap, samt en ökad satsning på marinen och ubåtsjaktsförmågan. Någon mer omfattande diskussion av den svenska säkerhetspolitiska inriktningen blev dock inte aktuell, inte heller av det svenska försvarets inriktning i stort, eller för den delen, av beredskapshöjningar eller andra åtgärder. Hotet togs på allvar, men inom bestämda ramar.

187SOU 1994:11, s. 224.

Den svenska regeringens politiska reaktion på det utrikespolitiska området blev tydlig, både efter U 137, Hårsfjärdenhändelserna och senare efter Ubåtsskyddskommissionens rapport. Dessa skeenden finns i detalj redovisade i Ubåtsutredningen. Här skall endast erinras om den svåra situation som regeringen ställdes inför när den med kort varsel konfronterades med Ubåtsskyddskommissionens slutsatser. Värt att notera i sammanhanget är den snabbhet med vilken regeringen agerade, och att denna reaktion av allt att döma utformades utan någon form av utförligare konsekvensanalys av vad följderna skulle bli för de svensk-sovjetiska relationerna, eller för den delen, av spänningsnivån i Östersjöregionen. Det förhållandet att regeringen valde att agera utan varje sidoblick på exempelvis tänkbara ekonomiska eller kommersiella följder belyser med vilket allvar man tog de säkerhetspolitiska aspekterna, och att det inte fanns någon tanke på att kompromissa med de värden som dessa aspekter hade att skydda.

Konsekvenserna för de svensk-sovjetiska relationerna blev också omedelbara och påtagliga (se avsnitt 3.2). Men den svenska utrikespolitiken påverkades också på andra sätt. De utrikespolitiska ambitioner som regeringen Palme hade när den återkom till makten år 1982 kom att hämmas i inte obetydlig grad av de problem som regeringen ställdes inför på grund av ubåtskränkningarna. Regeringens handlingsmöjligheter och strävanden att påverka den europeiska säkerhetspolitiska scenen kom att beskäras. De egna säkerhetspolitiska utmaningarna måste först klaras av.

I detta läge valde den svenska regeringen att i första hand skärpa neutralitetspolitiken. Om någon väntat sig undfallenhet gentemot den förmodade inkräktaren, supermakten Sovjetunionen, så blev därav intet. Inte heller blev det fråga om något närmande till den andra sidan i det alltmer tillspetsade läget i det kalla kriget. I den mån politiska syften låg bakom kränkningarna så blev de inte uppfyllda i den meningen att den svenska regeringens fasthållande vid neutralitetspolitiken skulle ha rubbats.

6 Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga

6.1. Försvarspolitiken som den framstår i försvarsutredningar och försvarsbeslut

Försvarspolitiken under den tjugoåriga period, som utredningen behandlar, lades fast i fem försvarsbeslut, nämligen besluten åren 1968 (FB 68), 1972 (FB 72), 1977 (FB 77), 1982 (FB 82) och 1987 (FB 87). I denna serie bör också den s.k. försvarsuppgörelse, som ingicks år 1984, inräknas. Försvarsbesluten förbereddes av försvarskommittéer med, som regel, parlamentarisk sammansättning. Även om det formellt var riksdagen som fattade försvarsbesluten utgående från regeringens propositioner och därigenom i demokratisk ordning stakade ut den svenska försvarspolitiken, var försvarsbesluten baserade på de värderingar och ställningstaganden som gjordes i försvarskommittéerna. Försvarsbesluten under efterkrigstiden fram till 1968 års beslut förbereddes av eniga försvarsutredningar. Enigheten bröts då de borgerliga partierna vägrade ansluta sig till de nedskärningar, som regeringsmajoriteten föreslog inför 1968 års beslut, och återupprättades först i och med 1984 års försvarsuppgörelse.

Den svenska säkerhetspolitikens mantra, ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig”, förutsatte en över tiden i stort oföränderlig försvarspolitik. Det fanns flera skäl härför. För ett land med Sveriges geostrategiska läge var det ett grundläggande krav att, om avsikten var att söka neutralitet vid en stormaktskonflikt, ha både vilja och förmåga att hävda sitt territoriums integritet mot varje form av kränkning eller utnyttjande av krigförande part. Neutraliteten fordrade således folkrättsligt ett så starkt militärt försvar att försök till rättsvidrigt utnyttjande kunde avvärjas eller i vart fall kraftfullt bekämpas. Styrkan av det militära försvaret måste alltså vara sådan att omvärlden fick tilltro till viljan och förmågan att värna neutraliteten.

Det svenska försvaret är baserat på den allmänna värnpliktens princip, innebärande att efter genomförd grundläggande utbildning är krigsförbandens personal hemförlovad. Försvarsmakten måste följaktligen först mobiliseras innan den kan utnyttjas som ett säkerhetspolitiskt instrument. Ett försvar uppbyggt enligt denna princip kan inte tillåtas undergå varken hastiga eller omfattande förändringar i fråga om försvarspolitiken.

Några sådana förändringar kan inte heller sägas karaktärisera den svenska försvarspolitiken under tiden från 1950-talets mitt till det kommunistiska systemets sammanbrott omkring år 1990. Som framgår av avsnitt 3 om hotet mot Sverige och Sovjetunionens roll, utgick försvarskommittéerna i sina analyser av den säkerhetspolitiska situationen från att hotet mot landet kom från Sovjetunionen och från kommuniststaterna i Europa som var förbundna med Sovjetunionen i Warszawapakten. Karaktären och i någon mån den geografiska tyngdpunkten i det kommunistiska hotet kunde visserligen förskjutas något, men det fanns där hela tiden. Nödvändigheten av att det militära försvaret endast långsiktigt tilläts förändras och att hotbilden i stort var oföränderlig konstituerade den i huvudsak stabila svenska försvarspolitiken.

Det försvarsbeslut som fattades år 1958 (FB 58) innebar emellertid delvis ett avsteg från denna princip. Genom detta försvarsbeslut, förberett av 1957 års försvarsberedning, skedde en betydande förändring av det svenska militära försvaret, vars effekter kom att sträcka sig fram till Warszawapaktens upplösning och Sovjetunionens sammanbrott. Beslutet innebar en markant omfördelning av resurser till främst flygvapnet, men också till armén, på bekostnad av marinen och då främst flottan. Den i FB 58 beslutade procentuella fördelningen av medel mellan försvarsgrenarna kom sedan att bestå i stort till början av 1990-talet. Genom beslutet markerade statsmakterna att Sverige fortsättningsvis skulle ha ett starkt och modernt flygvapen, inte minst för luftförsvar; ”ett allsidigt och modernt luftförsvar kommer att möjliggöras i de för riksförsvaret viktigaste landsdelarna, dock ej samtidigt inom alla de förberedda områdena.”1 Denna position har kunnat bibehållas fram mot 1990-talet. Ett ytterligare skäl för statsmakternas prioritering av flygvapnet torde ha varit värnandet om svensk flygindustri, dvs. SAAB. Att landet kunde producera så avancerad försvarsmateriel som stridsflygplan gav omvärlden en tydlig säkerhetspolitisk signal.

1Prop. 1958:110.

Försvarsbeslutet innefattade också att ett nytt stridsflygplanssystem skulle utvecklas, nämligen Viggensystemet. För flottan innebar FB 58 att kryssarepoken avslutades, att två redan beställda stora jagare och ett minfartyg måste avbeställas, trots att betydande materiel redan var inköpt och under tillverkning, samt att övergången till en lätt flotta inleddes. Armén skulle tillföras moderna stridsvagnar, tungt artilleri, m.m. Antalet fältbataljoner reducerades emellertid med ca tolv procent. Även antalet lokalförsvarsförband minskades.

I den ÖB-utredning, som föregick 1957 års försvarsberednings arbete (ÖB 57) föreslogs att Sverige skulle utveckla ett eget kärnvapenprogram. (Se avsnitt 6.5.4.)

Överbefälhavaren redovisade i nämnda utredning, att om statsmakterna beviljade försvarsmakten medel enligt ÖB:s förslag, så skulle försvarsmakten samtidigt kunna avvärja en gränsinvasion i Övre Norrland och en kustinvasion i landets södra del. I försvarsbeslutet tilldelades emellertid försvarsmakten medel i huvudsak enligt ett alternativ benämnt Adam, som var lägre än ÖB:s förslag. Departementschefen anförde likväl att ”invasionsförsvar kan samtidigt upprättas i två riktningar”. Dock fortsatte han:

Det bör understrykas att kostnadsramen i alternativ Adam endast räcker till för ett militärt försvar som svarar mot de omedelbara och väsentliga behoven, varvid uthålligheten måste delvis eftersättas.2

Grund för den operativa planläggningen när den period som utredningen är satt att granska inleddes var regeringens direktiv till överbefälhavaren år 1964.3

6.1.1 ”vårt försvar är i nuläget starkt” −−−− 1968 års

försvarsbeslut

Som nämnts bröts den tidigare enigheten i försvarsfrågan i och med att de borgerliga ledamöterna i januari 1968 lämnade 1965 års försvarsutredning (FU 65), vars ordförande var statssekreterare Karl Frithiofson.4 I betänkandet5 framhölls som en utgångspunkt för försvarspolitiken den ovannämnda betydelsen av långsiktighet.

2 Ibid. 3 Kbr den 27 november 1964, Dnr KvH 222½ 1963, Riksarkivet. 4 Cars, Skoglund & Zetterberg. 1986. Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden. Stockholm: Probus. 5SOU 1968:10. Säkerhetspolitik och försvarsutgifter.

Utredningen pekade också på att en presumtiv angripare i sina överväganden rörande lönsamheten måste ta hänsyn till möjliga motåtgärder från en annan stormakt, varför endast begränsade styrkor torde kunna insättas mot Sverige. Detta synsätt brukar sammanfattas i begreppet ”marginaldoktrinen”. FU 65 anförde vidare att försvaret borde långsiktigt utformas så att det kunde ge godtagbart resultat i så många lägen som möjligt, även om det skedde på bekostnad av den maximaleffekt som skulle kunna uppnås i något visst läge.

Försvarsutredningens överväganden och slutsatser om utvecklingen av det militära försvaret kan sammanfattas sålunda:

  • Försvaret skulle alltfort vara fredsbevarande och ge stöd åt den alliansfria utrikespolitiken.
  • Den allmänna värnplikten skulle bibehållas.
  • Hela landet skulle kunna försvaras, varvid särskild uppmärksamhet skulle ägnas de strategiskt viktiga områdena i norra och södra Sverige samt Gotland.
  • Ett segt och uthålligt motstånd skulle möjliggöras i händelse av att landet angreps.
  • Försvaret skulle inriktas på att ett eventuellt krig mot vårt land skulle föras utan insats av kärnvapen. Planeringen skulle dock vara sådan att en begränsad kärnvapeninsats ej allvarligt skulle minska möjligheterna till fortsatt försvar.
  • Försvarets struktur fick inte kunna tolkas som ett hot mot en annan stat.
  • Försvarets organisation skulle medge att delar med kort varsel kunde medverka i FN:s fredsbevarande aktioner.

Utredningen föreslog också att målsättningen för försvarsmakten skulle uttryckas på ett delvis annorlunda sätt, samt att Sverige inte borde anskaffa kärnvapen.

Departementschefen, statsrådet Sven Andersson, anförde i försvarspropositionen att han delade försvarskommitténs uppfattning att en politisk avspänning mellan stormakterna inträtt i Europa trots att den militärpolitiska situationen inte undergått några påtagliga förändringar. Detta förhållande kunde dock inte motivera några väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka, vilket skulle kunna rubba bilden av stabilitet och balans i Nordeuropa. Ett isolerat anfall mot Sverige ansåg försvarsministern som osannolikt, såvida inte den fortsatta kapprustningen mellan super-

makterna aktualiserade behov av framskjutna baser, underrättelseorgan, etc.6

Den målsättning för försvarsmakten som hade fastställts i försvarsbeslutet 1964 ändrades i 1968 års försvarsbeslut (FB 68). Det betonades att målsättningen i fortsättningen skulle betraktas som en politisk manifestation och inte som en utgångspunkt för försvarsplanering. I målsättningen från år 1964 angavs att

försvarsmakten skall kunna avvärja en stort upplagd invasion över havet eller landgränsen samt i samband därmed insatta luftlandsättningsföretag och samtidigt upprätthålla ett segt försvar mot andra invasionsföretag.

Detta stycke inkluderades inte i FB 68 med hänvisning till att det innebar en upprepning av ett annat stycke (”Invasionsförsvar skall vara krigsmaktens viktigaste uppgift”) och att det dessutom innehöll en onödig precisering (”en stort upplagd invasion”) med hänsyn till att den relativa försvarseffekten kunde förändras både av utvecklingen inom landet och förhållanden, som inte kunde påverkas av svenska dispositioner.

Utöver att invasionsförsvar skulle vara försvarsmaktens viktigaste uppgift fastslogs i målsättningen

  • att försvarsmakten i det längsta skulle kunna förhindra att en angripare fick fast fot på svensk mark,
  • att bevakning och försvar mot mindre företag (vid sidan av invasion) skulle kunna organiseras i hela landet,
  • att i hela landet skulle segt motstånd kunna bjudas, om nödvändigt även i form av det fria kriget (gerillaförsvar),
  • att försvar mot överrumplade anfall skulle omedelbart kunna upptas,
  • att kränkningar av territoriet skulle kunna avvisas.

Försvarsministern tog i propositionen också upp vissa operativa synpunkter. Som även försvarsutredningen framhållit, bedömde han att de från strategisk synpunkt mest utsatta områdena under överblickbar tid skulle komma att vara norra och södra Sverige samt Gotland, varför ett starkt motstånd skulle kunna åstadkommas i dessa delar av landet samtidigt som försvarsuppgifter över ytan skulle kunna lösas inom övriga delar av landet. Invasionsförsvaret ställde enligt försvarsministern krav på

6Prop. 1968:110.

stridskrafter som har god motståndskraft vid överraskande och våldsamt inledda angrepp och förmåga att hejda en angripare. Dessutom fordras där tillgång på operativt rörliga stridskrafter med förmåga att slå en angripare som försöker att tränga in och få fäste i vårt land.

Det operativa systemet borde för ett framgångsrikt försvar bestå av ”en lämplig avvägning mellan operativt rörliga stridskrafter och sådana som grupperas i permanent utbyggda ställningar”. Enligt försvarsministern borde områden av primärt intresse för en angripare ges ett permanent utbyggt försvar med god motståndskraft mot bekämpning. Härigenom skulle en angripare tvingas att ”antingen göra en tids- och resurskrävande bekämpning eller välja en annan för honom mindre gynnsam anfallsriktning”.

6.1.2 ”ett efter våra förhållanden starkt försvar”

  • 1972 års

försvarsbeslut

Inför det försvarsbeslut som skulle fattas år 1972 tillsatte regeringen 1970 års försvarsutredning (FU 70), vars ordförande var förutvarande statsrådet Gunnar Lange. Utredningen avlämnade i januari 1972 betänkandet ”Säkerhets- och försvarspolitiken”.7 Som underlag för kommitténs arbete hade överbefälhavaren utarbetat den första perspektivplanen, i sin tur grundad på av regeringen beordrade miljöstudier, KMU (krigsmaktens miljöstudier). I anvisningarna för dessa studier hade regeringen angivit samma grunder för försvarspolitiken som redovisades i föregående försvarsbeslutsproposition. Intressant är emellertid att regeringen i anvisningarna för miljöstudierna inom befolkningsskyddet skrev att den svenska försvarspolitiken skulle grundas på att stormakternas medvetenhet om konsekvenserna av ett kärnladdningskrig skulle leda till ett försiktigt agerande från deras sida. En konflikt i Europa bedömdes därför inledas med insats av konventionella stridskrafter varvid parterna skulle få tid för förhandlingar med syfte att avveckla konflikten.

Betänkandets förslag i fråga om försvarspolitiken är i allt väsentligt desamma som utgjorde grund för försvarsbeslutet år 1968. Försvarsutredningen beskrev emellertid förslaget till svensk försvarspolitik tydligare och mer detaljerat. Utredningen pekade exempelvis på att det svenska försvarets fredsbevarande effekt

7SOU 1972:4.

måste vara sådan att stormaktsblocken, sedan ett öppet krig utbrutit dem emellan, inte skulle uppfatta Sverige som lätt att militärt betvinga. Försvarets fredsbevarande effekt måste vara sådan att försvaret

kan förhindra att ettdera stormaktsblocket genom ett snabbt genomfört angrepp kan bemäktiga sig Sverige och ställa huvudmotståndaren inför fullbordat faktum.

Utredningen framhöll också tidsaspekten; angriparen måste med hänsyn till sin huvudmotståndare se till att ett militärt företag mot Sverige kunde slutföras på kort tid och med en begränsad styrkeinsats. Vidare måste riskerna för ett misslyckande så långt möjligt begränsas. Utredningen följde upp detta genom att föreslå att försvaret

utformas så att beredskapshöjning och mobilisering kan ske så snabbt att vi hinner utnyttja även den begränsade förvarning som kan erhållas inför ett överraskande angrepp till att förhindra att detta vinner framgång.

Försvarsutredningen lyfte i betänkandet fram totalförsvarstanken: en angripare

kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade motstånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget och motståndsrörelse.

Försvarsministern, statsrådet Sven Andersson, biträdde i försvarspropositionen8 de synpunkter som FU 70 redovisat i fråga om försvarspolitikens inriktning, liksom utredningens förslag att ersätta de tidigare skilda målsättningar för totalförsvaret och för det militära försvaret med en enda. Liksom tidigare skulle denna målsättning ses främst som en politisk manifestation avsedd att klargöra försvarspolitikens syfte. Av denna nya målsättning framgick bl.a.:

  • att totalförsvaret skulle vara så förberett för krig att det verkade fredsbevarande. Det skulle därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige skulle fordra så stora resurser och uppoffringar samt ta så lång tid att de fördelar som skulle stå att vinna med angreppet rimligen inte kunde bedömas värda insatserna;

8Prop. 1972:75.

  • att totalförsvaret snabbt skulle kunna höja beredskapen och utveckla full styrka;
  • att invasionsförsvar skulle vara försvarsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsattes för angrepp skulle försvarsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen fick fast fot på svensk mark. I varje del av landet skulle bjudas segt motstånd, om så erfordrades även i form av det fria kriget.

I fråga om det militära försvarets utveckling biträdde försvarsministern också den grundsyn som redovisats av FU 70. Försvaret skulle byggas upp så att det i allt väsentligt var balanserat. Eftersom kostnaderna för kvalificerad försvarsmateriel steg skulle det inte bli möjligt att förse önskvärt antal förband med kvalificerad materiel. I en sådan situation ansåg försvarsministern att ett större antal förband med materiel av lägre kvalitet var att föredra före ett färre antal förband med materiel av hög kvalitet. I stället skulle försvarsstriden anpassas. Med en sådan lösning skulle handlingsfriheten bibehållas. Med tanke på landets storlek prioriterades således vid avvägningen mellan antal och kvalitet många krigsförband med mindre avancerad utrustning före få förband med toppmodern utrustning. För vissa förbandstyper – brigader för strid i öppen terräng och jaktflyg nämndes – erfordrades dock högmodern materiel för att dessa vapensystem överhuvudtaget skulle kunna få någon effekt.

I försvarsbeslutet fastslogs att försvaret skulle föras som ett djupförsvar med kraftsamling till gräns och kust. En angrepp skulle mötas så långt ut från gräns och kust som möjligt. I det längsta skulle en angripare förhindras få fast fot på svensk mark. Försvaret skulle kunna föras under lång tid och inte bara under en kort period – låt vara med hög effekt under den kortare perioden. Uthållighet borde ges företräde framför initialstyrka.

Försvarsministern delade utredningens uppfattning att försvarets operativa styrka, i ljuset av den rådande avspänningen i Europa, kunde tillåtas nedgå i ett kort perspektiv. Ett ”efter våra förhållanden” starkt försvar skulle dock eftersträvas.

Då den operativa effekten kunde tillåtas nedgå och uthållighet prioriterades före initialstyrka ansågs besparingar kunna göras bl.a. ifråga om s.k. fjärrstridsförband, dvs. attackflyg och ubåtar. Ett nytt attackflygplan, AJ 37, hade visserligen redan beställts, men en senareläggning av leveranserna och förbandsläggningen av operativa divisioner ansågs inte medföra en större säkerhetspolitisk risk än

att den kunde godtas. I fråga om ubåtar hade försvarsutredningen ifrågasatt om sådana överhuvudtaget skulle behövas i framtiden. Försvarsministerns ställningstagande blev dock att ubåtsfrågan skulle utredas ytterligare.

Behov av sjöfartsskydd för trafiken till och från Gotland bedömdes föreligga men skyddet av importsjöfarten skulle enligt beslutet ske med andra medel än militära. Någon precisering av vad som avsågs med ”andra medel” gjordes dock inte. Hotet från ubåtar ansågs kunna mötas från helikoptrar och följden blev att förmågan till fartygsburen ubåtsjakt försvann. Konsekvenserna av detta beslut skulle visa sig i samband med 1980-talets fredstida ubåtsintrång.

Överbefälhavarna hade i sitt underlag inför FB 72 framhållit att statsmakterna med för planeringen angiven medelstilldelning måste göra ett val. Antingen skulle krigsorganisationen behöva minskas snabbt och begränsningar i den allmänna värnplikten göras, eller så fick man avstå från att utveckla jaktversionen av Viggen (JA 37). Alternativet till JA 37 var en ny, ”vässad” version av J 35 Draken. Försvarsbeslutet blev emellertid att JA 37 skulle utvecklas och att grundutbildningstiden för huvuddelen av de värnpliktiga minskades från ca tio till 7,5 månader.

Som nämnts ansåg försvarsutredningen att en angripare alltid skulle mötas av aktivt motstånd i olika former. Försvarsministern konstaterade att ett motstånd inom ockuperade delar av landet skulle vara svårt att organisera på förhand. Han var dock inte beredd att biträda utredningens uppfattning att viss information, utbildning och materielanskaffning skulle kunna genomföras i fred. Denna fråga och förutsättningarna för s.k. civilt motstånd som alternativ till militärt försvar borde emellertid studeras.

Följderna av försvarsbesluten 1968 och 1972 blev inte bara omfattande fredsorganisatoriska förändringar inom hela försvarsmakten i syfte att kunna avsätta en större andel av försvarsanslaget till materiel för och utbildning av krigsförbanden, utan också, som ÖB förutsett, en avsevärd minskning av krigsorganisationen. Studier, som genomfördes efter försvarsbeslutet, ledde till slutsatsen att alla ställda uppgifter inte längre kunde lösas av försvarsmakten. Överbefälhavaren anmälde därför till regeringen att en annan operativ inriktning än den gällande erfordrades och begärde år 1974 nya direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet att ersätta

direktiven från år 1964. Till överbefälhavarens framställan fogades avvikande meningar från cheferna för marinen och flygvapnet.9

Överbefälhavaren bedömde mot bakgrund av den krympande krigsorganisationen att försvaret skulle kunna komma att möta en angripare, som tidigt fått fast fot på svensk mark och som hade förmågan att tränga vidare. Försvaret måste därför kunna utnyttjas både för att möta och, om möjligt, hejda en angripare vid kust och gräns, och dessutom kunna fullfölja försvaret över djupet av territoriet.

I sina reservationer framhöll de båda försvarsgrenscheferna att ÖB:s förslag gick emot den av riksdagen fastställda målsättningen för totalförsvaret, enligt vilken angriparen skulle i det längsta förhindras från att få fast fot på svensk mark. Då borde försvaret inledas så långt ut som möjligt och kraftsamlingen ske till ”skalet”, dvs. kust och gräns.

Överbefälhavaren framhöll i sitt yttrande över reservationerna att med de ekonomiska ramar försvarsmakten tilldelats fanns det inga förutsättningar att nå en försvarseffekt, som definitivt hejdade en angripare vid kust och gräns. Däremot skulle givetvis kust och gräns försvaras så länge som möjligt. ÖB:s förslag innebar därför ett ”både – och” i valet mellan skalförsvar och djupförsvar. Den militärledningsbehandlade skrivelsen till regeringen speglade därför ganska väl frågan om skalförsvar eller djupförsvar.

Nya operativa direktiv gavs av regeringen i oktober 1975. Invasionsförsvar skulle fortfarande vara försvarsmaktens främsta uppgift. Den främsta förändringen var att försvarsmakten nu skulle kunna möta och om möjligt hejda en angripare istället för att, som tidigare, kunna såväl möta, hejda, som slå angriparen. Regeringen biträdde således överbefälhavarens ställningstagande i frågan.10

6.1.3 ”ett starkt och respektingivande totalförsvar” −−−− 1977 års totalförsvarsbeslut

Nästa försvarsbeslut förbereddes av 1974 års försvarsutredning (FU 74). Ordförande var inledningsvis statssekreteraren Anders Thunborg och efter den borgerliga valsegern år 1976 riksdagsledamoten Torsten Gustafsson. Utredningen avlämnade två betän-

9 ÖB skrivelse OpL 1 KH 310 den 18 december 1974, Högkvarteret. 10 Regeringsbeslut den 9 oktober 1975, Regeringskansliets centralarkiv.

kanden, ”Säkerhetspolitik och totalförsvar” och ”Totalförsvaret”11Som framgår av titlarna betonades totalförsvaret och 1977 års beslut blev också det första riktiga totalförsvarsbeslutet, som således omfattade väsentliga delar av det svenska totalförsvaret.

De konstateranden, bedömanden och förslag i fråga om försvarspolitiken som försvarsutredningen redovisade i sina betänkanden innebar inga nämnvärda skillnader i förhållande till vad som hade redovisats i anslutning till det föregående försvarsbeslutet. Grunden var att det svenska totalförsvaret vid en konflikt i Europa skulle ha en sådan styrka, sammansättning och beredskap att hot, påtryckningar eller angrepp mot Sverige inte av någon skulle kunna bedömas lönsamt. Att totalförsvaret var en hela folkets angelägenhet och att hela landet skulle försvaras underströks.

I enlighet med föregående försvarsbeslut hade en studie genomförts om s.k. civilmotstånd skulle kunna vara ett alternativ till ett militärt försvar. Försvarsutredningen avvisade tanken av följande skäl: Med ett sådant försvar skulle landets integritet inte kunna hävdas. Inte heller skulle ett på civilmotstånd baserat försvar avhålla från angrepp. Av omvärlden skulle en övergång till civilmotstånd tolkas som en väsentlig rubbning av balansen i Nordeuropa.

Försvarsutredningen behandlade – liksom tidigare försvarsutredning – möjligheten av att en angripare inledde ett angrepp överraskande i syfte att snabbt nå åsyftade mål och reducera egna styrkeinsatser och förluster. För att förbättra motståndsförmågan för ett sådant angrepp framhöll FU 74 vikten av en allsidig underrättelsetjänst och smidiga former för beslut om beredskapshöjningar. Försvaret måste också vara så utformat att beredskapshöjningar och mobilisering kunde genomföras snabbt. Av vikt var också att våra ledningssystem och olika samhällssystem byggdes upp decentraliserat.

Försvarsministern, statsrådet Eric Krönmark, biträdde i totalförsvarspropositionen försvarsutredningens förslag.12 Därutöver framhöll han betydelsen av att totalförsvaret också vidtog åtgärder för att minska konsekvenserna av fredskriser. Sådana kunde orsakas dels av relativt lokalt bundna krig eller konflikter som berörde råvaruproducerande länder eller viktiga transportleder, dels av vissa råvaruproducerande länders medvetna begränsning av utbudet av varor t.ex. i syfte att utöva politiska påtryckningar. För att inte

11SOU 1976:5 respektive SOU 1977:1. 12Prop. 1976/77:74.

förmågan att uppfylla våra säkerhetspolitiska mål, genom att nyttja för avspärrning och krig anskaffade och lagrade förnödenheter, skulle nedgå erfordrades en särskild planering för fredskriser.

Försvarsministern biträdde vidare utredningens förslag att den målsättning för totalförsvaret som riksdagen antagit år 1972 skulle bibehållas oförändrad. Detta innebar att försvarsministern i propositionen framhöll samma försvarspolitiska grundsatser som ingick i FB 72, t.ex. att invasionsförsvar var den viktigaste uppgiften, att försvaret skulle föras med tyngdpunkt vid kust och gräns, att det fanns behov av ett stort antal krigsförband och att försvaret skulle vila på den allmänna värnpliktens grund.

Försvarsbeslutet innefattade också ställningstagande till två viktiga materielfrågor, nämligen utvecklingen av ett nytt stridsflygplan (vidareutveckling av JA 37 till attackplansprojektet A 20) och utvecklingen av en svensk IR-robot (robot 72) för JA 37. I båda fallen erfordrades ytterligare underlag innan försvarsministern var beredd att ge sitt godkännande.

Trots att FB 77 förutsatte en i stort oförändrad ekonomisk ram kunde fortsatta reduktioner av krigsorganisationens storlek inte förhindras. Besparingsbeslut av riksdagen åren 1980 och 1981 urgröpte delvis försvarsbeslutet. Den främsta orsaken till nedgången var otillräcklig pris- och lönekompensation. Fram till år 1969 hade försvaret fått full sådan kompensation men därefter måste kostnadsökningar mötas med bl.a. successivt minskad freds- och krigsorganisation, senarelagda och reducerade materielbeställningar samt allt fler inställda eller begränsade repetitionsövningar. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna tvingades därför årligen i samband med anslagsäskandena att till regeringen påtala den bristande balansen mellan uppgifter och resurser.

6.1.4 ”ett efter våra förhållanden starkt totalförsvar”

  • −−−

1982 års totalförsvarsbeslut

År 1978 tillsattes en ny försvarskommitté (FK 78) under ordförandeskap av statssekreterare Gunnar Nordbeck. Kommitténs arbete resulterade i flera delbetänkanden, ”Vår säkerhetspolitik”, ”Vidgad säkerhetspolitisk debatt”, ”Säkerhetspolitiken och totalförsvaret” och ”Totalförsvaret 1982/1987”, som var kommitténs slutbetänkande.13 I juni 1981 förordnades Gunnar Björk som för-

13SOU 1979:42, Ds Fö 1980:2, SOU 1981:1, samt Ds Fö 1981:14.

svarskommitténs ordförande. FK 78 utgav också några rapporter från expertgrupper, bl.a. rörande priskompensationen.

I sitt första betänkande upprepade FK 78 de grundläggande principerna för den svenska försvarspolitiken, vilka redovisats i tidigare försvarskommittéer och försvarsbeslut, liksom ställningstagandet mot s.k. civilmotstånd. Försvarskommittén betonade vissa faktorer, bl.a. att en angripare rimligen måste eftersträva att så snabbt som möjligt nå syftet med sitt angrepp och att ett sådant angrepp från angriparens synpunkt skulle komma att vara begränsat i sin omfattning och geografiska utbredning. Kommittén underströk den ökande betydelse stormaktsblocken tillmätte kontrollen av de strategiskt viktiga områdena i norra Norden. Vid en kamp mellan blocken bedömde FK 78 att båda sidor skulle sträva efter att så snabbt som möjligt föra fram förband och besätta nyckelpositioner. Försvaret av norra Norrland måste av detta skäl tillmätas särskild vikt. Det måste ges sådan styrka och uthållighet att de krigförande avhölls från att utnyttja svenskt territorium som genomgångsområde eller framskjuten försvarsposition.

Försvarskommittén pekade också på den strategiska betydelsen av området kring Östersjöutloppen. Kommittén ansåg dock – jämfört med tidigare värderingar – att landets mellersta delar inte var av samma intresse för en angripare. Endast om ett krig skulle få en lång varaktighet kunde dessa bedömas vara tänkbara som genomgångsområde. Kommittén framhöll att den militära styrkeutvecklingen innebar att ett angrepp kunde sättas in med kortare varsel, vilket ställde krav på att det militära försvaret var stridsberett direkt efter mobilisering.

I sitt andra delbetänkande tog försvarskommittén upp problematiken med kryssningsrobotar. För att neutralitetspolitiken skulle uppfattas som trovärdig måste Sverige visa förmåga att hävda det svenska luftrummet, vilket av stormaktsblocken tillmättes en växande betydelse. Förhållandet ställde högre krav på luftbevakning och luftförsvar. Bland annat borde flygburen radar anskaffas och flygbassystemet i övre Norrland utbyggas. Om Sverige inte i en neutralitetssituation kunde väntas hävda luftrummet fanns enligt kommittén risk att en supermakt redan i inledningen av en konflikt skulle komma att kräva att få förstärka eller flytta fram delar av sitt luftförsvar till nordiskt område. Också i detta betänkande underströk FK 78 att ett angrepp kunde sättas in med kortare varsel än tidigare. Den militärtekniska utvecklingen ökade en angripares möjligheter att genomföra ett angrepp, som kom överraskande

beträffande tid, plats och tillvägagångssätt. Kommittén nämnde olika åtgärder för att kunna möta detta hot. Underrättelsetjänstens betydelse framhölls särskilt. Utredningen nämnde också att det krävdes ökad förmåga till stridsinsatser med fredsorganisationens resurser, bl.a. för att skydda mobiliseringen. Utredningen ägnade även uppmärksamhet åt frågor sammanhängande med materielanskaffning, försvarsindustri, uthållighet och försörjningsberedskap.

Försvarsministern, statsrådet Torsten Gustafsson, delade i totalförsvarspropositionen i allt väsentligt försvarskommitténs analys, bedömanden och ställningstaganden i fråga om försvarspolitiken.14FK 78 hade föreslagit att i målsättningen för totalförsvaret meningen ”Invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift” skulle utgå. Anledningen var att man istället ansåg att den viktigaste uppgiften var att vara fredsbevarande. En sådan mening fanns redan i målsättningen, nämligen ”Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande”. I övrigt bibehölls målsättningen oförändrad.

I fråga om försvar mot överraskande angrepp uttalade försvarsministern att

den ökade risken för överraskande angrepp leder till att i vissa avseenden större krav än tidigare måste ställas på det militära försvarets förmåga att möta ett sådant angrepp. I ett krigs inledningsskede måste striden kunna tas upp med fredsorganisationens resurser så att mobiliseringen kan genomföras. Det militära försvaret och övriga totalförsvarsgrenar måste kunna slutföra sin krigsorganisering under pågående stridshandlingar mot svenskt territorium.

Redan våren 1980 hade riksdagen uttalat sig för att ett enhetsflygplan, JAS15 skulle anskaffas som framtida ersättning för alla Viggenversionerna.16 Riksdagen tog då inte ställning till om flygplanet skulle vara svenskt eller utländskt; detta skulle utredas ytterligare. I totalförsvarspropositionen förordade försvarsministern ett svenskt alternativ under förutsättning att Försvarets Materielverk (FMV) kunde teckna ett godtagbart kontrakt med berörda leverantörer. Ett sådant undertecknades några månader efter försvarsbeslutet, vilket sedan godkändes av riksdagen.

Totalförsvarspropositionen innefattade att en infanteribrigad omorganiserades till en femte norrlandsbrigad. Detta motiverades

14Prop. 1981/82:102. 15 Jakt Attack Spaning. 16Prop. 1979/80:117.

av den ökade vikt vid försvaret av övre Norrland som försvarskommittén hade lagt. De från år 1980 ökande antalet indikationer på främmande undervattensverksamhet föranledde försvarsministern att föreslå vissa åtgärder i syfte att förbättra ubåtsskyddsförmågan.

Försvarsbeslutet år 1982 fattades under en borgerlig regeringstid. Men bara några månader senare tillträdde en socialdemokratisk regering. Den förklarade att beslutet låg fast, dock skulle några förändringar göras beträffande krigsorganisationens utveckling i enlighet med de socialdemokratiska reservationer, som gjorts i anslutning till FB 82. Bland annat minskades antalet jaktflygdivisioner från tolv till elva.

Totalförsvarsbeslutet innefattade också beslut om ett förändrat priskompensationssystem för försvaret. Det stod emellertid snart klart att försvarsbeslutet inte skulle kunna genomföras som planerat. Tämligen omgående efter sitt tillträde devalverade den nya regeringen den svenska kronan med 16 procent. Ända sedan år 1981 hade den amerikanska dollarn nästan oavbrutet stigit i värde. Då en inte obetydlig mängd försvarsmateriel, främst komponenter, importerades och betalades i dollar, liksom drivmedel, ökade försvarskostnaderna. Regeringen innehöll också vissa prisregleringsmedel; den ekonomiska ramen för försvaret sänktes med 200 miljoner kronor per år i förhållande till försvarsbeslutets nivå; de värnpliktiga fick realt ökade förmåner och momsen höjdes med knappt två procentenheter. Den sammantagna följden av detta blev en akut och allvarlig försvarsekonomisk kris.

Den nya planering för försvaret, som regeringen begärt av överbefälhavaren som en följd av den uppkomna ekonomiska situationen, ansågs inte tillfredsställande av vare sig regeringen eller den borgerliga oppositionen. En informell parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp tillsattes därför för att utreda problemen och lämna förslag till lösning. Resultatet blev en fyrpartiuppgörelse i enighet år 1984 och ett tillskott på 600 miljoner kronor per år under de tre år som då återstod av försvarsbeslutsperioden. För de två första åren gavs dock ingen kompensation. Priskompensationssystemet modifierades så att det bättre skulle säkra försvarets köpkraft vid förändringar i t.ex. växelkurserna.

Men inte heller den i fyrpartiuppgörelsen avsedda ekonomiska inriktningen kunde följas helt. Riksdagen fattade beslut om en

spärr i priskompensationssystemet varigenom sammanlagt cirka 240 miljoner aldrig kom försvarsmakten till del.17

Som en följd av likviditetssituationen, vilken påverkade flygvapnet mest, kunde den i försvarsbeslutet år 1982 förutsedda och sedan länge planerade anskaffningen av IR-jaktrobotar till jaktversionen av Viggen (JA 37) inte verkställas. Anskaffningen av robot 74 (Sidewinder 9 L) till JA 37 var viktig och en förutsättning för Viggensystemets effekt. I avsnittet om Datasaabaffären har redovisats hur affären negativt påverkade den amerikanska inställningen till en försäljning (avsnitt 4.7). När så småningom köp formellt blev möjligt saknade Sverige ekonomiska förutsättningar för anskaffning. Betalningar för redan gjorda beställningar måste få företräde framför aldrig så viktiga nybeställningar. Tidpunkten för beställning fick därför senareläggas först från 1982/83 till 1983/84 och sedan till 1984/85.

I syfte att inom landet bibehålla kompetens för utveckling och tillverkning av kvalificerade robotsystem fanns ambitioner att utrusta JA 37 med en svensk IR-robot (rb 72), vilken skulle utvecklas av SAAB. Redan från början var dock såväl chefen för flygvapnet som överbefälhavaren emot en inhemsk utveckling. De redovisade vid upprepade tillfällen att tillgängliga resurser endast medgav direktköp av utländsk robot. För regeringen var det dock angeläget att söka bibehålla svensk robotkompetens och utvecklingen vid SAAB fortsatte.

I slutet av år 1977 anmälde överbefälhavaren att, som följd av 1977 års försvarsbeslut, kunde inte ens direktköp utifrån av en IRrobot längre inrymmas i tillgänglig ekonomi. Regeringen beslutade då att utvecklingen av robot 72 skulle avbrytas med hänsyn till ”att kostnaderna för att utveckla och tillverka robot 72 inte står i rimligt förhållande till den effekt roboten bedöms ge”. Utvecklingsarbetet hade medfört stora kostnader och ett köp utifrån av

17 Försvarsministern lät år 1983 Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) utreda orsakerna till den uppkomna situationen och föreslå åtgärder för att förhindra ett upprepande. FRI:s granskning visade att krondevalveringen (den fjärde sedan 1977) långsiktigt knappast innebar en ekonomisk nackdel för försvaret genom att en devalvering påverkade priskompensationen. Priskompensationsmedlen utbetalades först i efterhand då prisutvecklingen under budgetåret kunnat analyseras. Försvarsmakten åsamkades en köpkraftsförsämring med närmare 250 miljoner kronor. FRI ansåg vidare att det inte var rimligt att skylla likviditetsproblemen på momshöjningen. Däremot hade dollaruppgången haft en inverkan på köpkraften. Årligen bedömdes försvarsmakten ha förlorat drygt 400 miljoner kronor. Reduktionen av den i FB 82 beslutade ekonomiska ramen och de innehållna priskompensationsmedlen ansåg FRI hade motsvarats av ambitionssänkningar. Bidragande till likviditetskrisen 1982/83 var att man räknat med för låga JAS-utbetalningar under tidigare budgetår.

rb 74 (Sidewinder 9L) kunde inplaneras först med de medel, som tillfördes i försvarsuppgörelsen år 1984. Först i slutet av 1980-talet levererades rb 74 så att först JA 37 och senare JAS 39 kunde beväpnas med en kvalificerad IR-robot.

I övrigt fortsatte under FB 82-perioden den minskning av antalet freds- och krigsförband, som hade inletts år 1968. Två år efter det att FB 82 fattats utgav regeringen nya anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetet. Anvisningarna byggde i hög utsträckning på förslag från överbefälhavaren18 och i jämförelse med 1975 års anvisningar hade nu kraven på försvarsmaktens uthållighet preciserats.19

6.1.5 ”ett starkt och allsidigt totalförsvar är väsentligt för att göra säkerhetspolitiken trovärdig” −−−− 1987 års

försvarsbeslut

Försvarsbeslutet förbereddes av 1984 års försvarskommitté (FK 84), ordförande riksdagsledamoten Gunnar Nilsson och från år 1986 statssekreteraren Per Borg, som avlämnade betänkandena ”Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet” och ”Det svenska totalförsvaret inför 90-talet”. FK 84 publicerade också rapporten ”Nedrustningspolitiken – ett element i svensk säkerhetspolitik”.20

De allmänna grunder för försvarspolitiken, som FK 84 lade fast i dessa betänkanden, skilde sig inte från motsvarande ställningstaganden i tidigare försvarskommittéers betänkanden. FK 84 konstaterade emellertid att den militära hotbilden hade ändrats. I avsnittet ”Förändringar i hotbilden” i det säkerhetspolitiska betänkandet skrev utredningen:

Hotbilden har påverkats av den militärtekniska utvecklingen. Särskilt bör framhållas den ökade räckvidden för taktiskt flyg, den återigen ökade betydelsen av strategiskt flyg, anskaffningen av långräckviddiga kryssningsrobotar, den ökade strategiska och operativa rörligheten och utvecklingen av undervattensteknologi. Utvecklingen beträffande elektronik och informationsbehandling har medverkat till ökade prestanda överlag.

18 ÖB skrivelse KH 310:95076 den 27 oktober 1983, Högkvarteret. 19 Förordning den 30 augusti 1984, underbilagorna 1:3 och 1:4, Försvarsdepartementet. 20SOU 1985:23, SOU 1987:9, respektive Nedrustningspolitiken – ett element i svensk säkerhetspolitik: rapport till försvarskommittén av en särskild arbetsgrupp för nedrustningsfrågor. 1986. Stockholm: Försvarsdepartementet.

1982 års försvarsbeslut innebar en jämfört med tidigare starkare betoning av stormaktsblockens kapacitet för överraskande angrepp och därav följande kortare militära förvarningstider. Denna kapacitet vidareutvecklas och nu finns därutöver skäl att uppmärksamma att särskilda sabotageförband tidigt kan sättas in mot funktioner som är viktiga för totalförsvaret.

I kommitténs slutbetänkande hänvisades till det första betänkandet och de slutsatser beträffande hotbildens förändring, den militärtekniska utvecklingen, m.m., som där redovisats. Kommittén fann inte anledning att revidera den uppfattning, som redovisats tidigare, utan skrev:

Vår planering skall enligt kommitténs mening utgå från att någon form av förvarning erhålls inför en utveckling som skulle kunna leda till ett väpnat angrepp. Den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter ökar dock möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att vi får endast kort militär förvarning. Även om det står klart att militära operationer förbereds kan det vara svårt att förutse dessas närmare syfte och riktning. Av dessa skäl anser kommittén att planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp skall utgå från den svåraste situationen, nämligen att ett angrepp, i ett läge av höjd spänning mellan maktblocken, inleds med endast kort militär förvarning och att vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering. I det följande åsyftas denna svåraste situation när uttrycket militärt angrepp används.

Försvarsministern, statsrådet Roine Carlsson, anförde inledningsvis i totalförsvarspropositionen att teknikutvecklingen skapade ökade överraskningsmöjligheter för en angripare.21 I avsnittet ”Konflikter och hot som kan beröra Sveriges säkerhet” framhöll försvarsministern att

en väpnad konflikt i Europa kommer rimligen att föregås av betydande förändringar i det politiska klimatet mellan maktblocken. Samtidigt bör noteras de stora svårigheterna att i en utdragen kris rätt tolka andra staters avsikter och åtgärder. Speciellt gäller detta under skeden av hög politisk spänning mellan maktblocken och återkommande variationer i den militära beredskapen. En presumtiv angripare kan väntas eftersträva att utnyttja överraskning för att därmed snabbare och lättare nå avsett resultat. Den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter underlättar detta. Dock behöver angriparen inför ett militärt angrepp mot Sverige höja sin beredskap, dra samman styrkor och transportkapacitet och i samband

21Prop. 1986/87:95.

därmed ha en omfattande signaltrafik. Detta bör ge oss möjligheter till militär förvarning.

I teckningen av förändringarna i hotbilden återkom försvarsministern till att ökad vikt måste läggas vid det överraskande angreppet. Refererande till vad försvarskommittén anfört beträffande den förändrade militära hotbilden, som redovisats ovan, framhöll han i avsnittet om grunderna för Sveriges säkerhetspolitik:

Trots att möjligheterna att upptäcka mera omfattande militära förberedelser består eller t.o.m. ökar måste därför problemen rörande överraskande angrepp i dess olika aspekter ägnas fortsatt uppmärksamhet i totalförsvarets planering.

I avsnittet om försvarspolitikens inriktning knöt försvarsministern an till vad försvarskommittén anfört i sitt slutbetänkande, nämligen

att planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp skall utgå från den svåraste situationen, nämligen att ett angrepp, i ett läge av höjd spänning mellan maktblocken, inleds med endast kort militär förvarning och att vi således inte helt hunnit genomföra mobilisering och krigsorganisering. I det följande åsyftas denna svåraste situation när uttrycket militärt angrepp används.

Försvarskommittén hade bedömt att den gällande målsättningen för totalförsvaret inte behövde ändras i sak men ges en modernare språkdräkt. Denna uppfattning delades av departementschefen.

I likhet med FK 84 underströk försvarsministern vidare betydelsen av en effektiv underrättelsetjänst, ett flexibelt beredskapssystem och att försvarsmakten i huvudsak skulle vara stridsduglig direkt efter mobilisering. Ett angrepp skulle kunna mötas även under pågående mobilisering. Luft- och sjöbevakning liksom åtgärder för att möta det växande sabotagehotet prioriterades. Den territoriella integriteten skulle upprätthållas, vilket bl.a. innefattade effektiva åtgärder mot främmande undervattensverksamhet. I propositionen framhölls betydelsen av effektiv samordning inom totalförsvaret, liksom åtgärder för att förbättra uthållighet och försörjningsberedskap.

Något halvår efter 1987 års försvarsbeslut utgav regeringen nya och detaljerade anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetetet. Till skillnad från tidigare anvisningar omfattades nu samtliga totalförsvarsmyndigheter. Vidare baserades inte anvisningarna på något överbefälhavarens förslag, utan dessa hade utarbetats inom regeringskansliet med Fö/SSLP som sammanhållan-

de. Regeringen framhöll i anvisningarna vikten av att förberedelserna och planeringen samordnades militärt och civilt samt att totalförsvarsmyndigheterna skulle stödja varandra. I avsnittet om krisers och krigs karaktär och härtill anknytande utgångspunkter för den operativa planläggningen anfördes att en krisutveckling bedömdes inledas med ett förkrigsskede med växande politiska motsättningar mellan blocken, handelsstörningar och höjd militär beredskap inom stormaktsblocken. Krigshandlingar kunde förekomma utanför Europa. Inom Europa antogs emellertid blocken söka undvika öppet krig. Förkrigsskedet kunde komma att utsträckas till omkring ett år. Under skedet antogs en successivt bortfallande handel äga rum. Under ungefär halva skedet bedömdes akut risk för krig mellan stormaktsblocken föreligga.

Försvarsbeslutet betonade möjligheten av en snabbt uppväxande konflikt, då förkrigsskedet kunde komma att följas av krig i vår omvärld. Sverige kunde då komma att dras in i kriget tidigt eller senare. Sverige kunde också stå neutralt och inte dras in i direkta krigshandlingar. Krigsskedet antogs komma att pågå några månader.

Regeringen föreskrev att totalförsvarsmyndigheternas planering

skall utgå från att någon form av politisk förvarning erhålls inför en utveckling i vår del av världen som skulle kunna aktualisera ett väpnat angrepp. Utvecklingen hos stormakternas stridskrafter ökar dock möjligheterna att inleda angrepp på sådant sätt att vi får endast kort militär förvarning. Av dessa skäl skall planeringen av åtgärder för att möta militära angrepp utgå från att ett angrepp inleds med endast kort militär förvarning.

I en kvalificerat hemlig underbilaga gav regeringen operativa anvisningar för hur det militära försvaret skulle bedrivas i händelse av ett angrepp.22

Utredarens bedömningar

Den svenska försvarspolitiken har alltsedan 1950-talets slut i huvudsak varit oförändrad. Utgående från den säkerhetspolitiska grunden ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig” har försvarspolitiken baserats på

22 Förordning H 130/87 den 17 december 1987, Försvarsdepartementet.

  • att försvaret har en sådan styrka att det inger respekt och därigenom är såväl fredsbevarande som krigsavhållande,
  • att försvaret av Sverige är en hela folkets angelägenhet något som också kräver att alla medverkar – totalförsvarsprincipen,
  • att det militära försvaret baseras på allmän värnplikt,
  • att försvarsförmågan konstitueras av mobiliserade enheter, som utnyttjar materiel och taktik med svensk profil,
  • att Sverige har en inhemsk kapacitet för utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel,
  • att hela landet skall försvaras,
  • att hotbilden och det geostrategiska läget inneburit att de militära försvarsansträngningarna måste koncentreras till norra Norrland, Sydsverige och östra Mellansverige med Storstockholmsområdet samt Gotland,
  • att en effektiv underrättelsetjänst och flexibelt beredskapssystem är förutsättningar för att totalförsvaret skall kunna mobilisera och utveckla full styrka,

att den territoriella integriteten måste hävdas.

Det militära försvarets huvuduppgift har varit invasionsförsvar, varvid planeringsförutsättningen fram till 1987 års totalförsvarsbeslut varit att mobilisering genomförts och utgångsgruppering hunnit intas innan en angripare inlett ett angrepp. Då ett mobiliserat och utgångsgrupperat försvar haft en så betydande försvarsförmåga, att en angripare för att säkerställa framgång måst genomföra en tidskrävande förbekämpning har krigsplaneringen avsett det s.k. storanfallet.

I och med riksdagens beslut år 1987 ändrades planeringsgrunden till ”angrepp med kort militär förvarning”. Tillsammans med besluten år 1958, då en markant omavvägning gjordes i syfte att säkerställa ett effektivt luftförsvar och beslutet år 1968 att Sverige inte skulle satsa på kärnvapen markerade 1987 års beslut en tydlig ändring i den svenska försvarspolitiken.

Även om politisk oenighet präglat arbetena med försvarsbesluten har några riktigt tvära kast i försvarets ekonomiska villkor inte förekommit, trots flera regeringsskiften under utredningsperioden 1969

  • 1989. En tydlig förändring inträffade i och med 1968 års försvarsbeslut, då den sedan ett decennium gällande årliga reala uppräkningen med 2,5 procent för att kompensera kostnadsökningen orsakad av den tekniska utvecklingen slopades. Medelstilldelningen har sedan varit tämligen konstant. Om en omräkning

av anslagen görs till samma prisläge visar det sig att försvaret disponerat mellan 27 och 28 miljarder kronor per år under huvuddelen av perioden (prisläge februari 1988).23 Försvarets andel av bruttonationalprodukten har sjunkit från 3,3 till 2,5 procent. Priser och löner har inte varit oförändrade. Pris- och löneökningarna har till stor del fått tas inom försvarsmaktens ram eftersom de endast till del täckts av priskompensationsmedel. Avsaknaden av fullständig täckning för ökade kostnader hade kompenserats genom omfattande fredsorganisationsförändringar och andra rationaliseringsåtgärder. Krigsorganisationen hade bantats volymmässigt, samtidigt som modernisering av vapensystem och teknologi givit betydande kvalitetsförbättringar. De politiska deklarationernas trovärdighet om ett fortsatt starkt försvar blev alltså beroende av om kvalitetsförbättringarna kunde väga upp volymminskningarna.

Principen för invasionsförsvaret har varit att detta skulle föras som ett djupförsvar med tyngdpunkt i kust och gräns. Till följd av minskningen av krigsorganisationens storlek hade ambitionen i försvarsstriden omdefinierats till att möta och, om möjligt, hejda en angripare medan ambitionen tidigare var att såväl möta och hejda, som slå angriparen.

I avvägningen mellan arméförbandens kvalitet och kvantitet hade försvarsbesluten inneburit en strävan att bibehålla krigsorganisationens volym. Med hänsyn till landets storlek har det varit nödvändigt med ett stort antal förband. Den på grund av kostnadsutvecklingen successivt minskade medelstilldelningen under perioden hade medfört att förband, som borde ha erhållit ny materiel i utbyte mot omodern, inte kunnat förses med sådan. Andelen förband, som inte kunnat moderniseras hade således ökat. Genom att bibehålla den existerande krigsorganisationen med en uttunnad materiell kvalitet skulle en handlingsfrihet skapas att i ett mera skärpt läge tillföra då anskaffad materiel.

Endast arméförband avsedda för avgörande insatser har kunnat utrustats med kvalificerad vapenmateriel. Detta har varit en förutsättning för att dessa enheter överhuvudtaget skulle kunna få någon effekt mot en modernt utrustad motståndare. Brigader för strid i öppen terräng var exempel på sådana förband.

I vad avsåg flygvapnet höjdes kvaliteten successivt med generationsväxlingar. I synnerhet introduktionen av Viggensyste-

23SOU 1989:102. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet: betänkande av 1988 års utredning om krigsmaterielexporten, s. 43.

met, attack och jakt, innebar utomordentliga förstärkningar av försvarsförmågan. (Om försvarsförmågan, se avsnitt 6.7.)

I avvägningen mellan ett försvar med inledande hög och förhoppningsvis avgörande, men ej särskilt uthållig effekt, och ett försvar baserat på principen om förmåga till långvarig och seg uthållighet, som skulle fördröja och nöta på en angripares anfallskraft, har försvarsbesluten i allt högre grad tagit ställning för det senare, dock utan att avfärda möjligheten att åstadkomma ett avgörande vid gräns och kust. I avvägningen mellan skalförsvar och djupförsvar har beslutet således blivit ett ”både

  • och”.

6.2. ÖB:s operativa verk, operativ krigsplanläggning, samt studieverksamhet

6.2.1. ÖB:s operativa verk och operativ krigsplanläggning

Med tanke på det nära sambandet mellan hotbeskrivning och militär planläggning men även för tydlighets skull omfattar följande text även delar av hotbildsbeskrivningen i avsnitt 3.5.

Under den tjugoåriga utredningsperioden utfärdade överbefälhavaren vid fem tillfällen operationsorder eller operativa verk – ”opverk”. Sålunda utfärdades operationsorder – opverk – åren 1969, 1974, 1978, 1985 och 1989. (Det sistnämnda under beteckningen 1985 K, där K stod för ”komplettering”). I opverken gjorde ÖB sina grundläggande bedömningar av strategisk och operativ art. Militärbefälhavarna, cheferna för landets militärområden, fick där sina uppgifter för olika situationer och däri reglerades fredstida beredskap med mera. Opverken kan sägas ha varit den militära slutstationen på en process som politiskt förberetts i försvarsutredningar eller kommittéer och fastlagts i försvarsbeslut om inriktning, resursfördelning och krigsorganisation. Krigsplanläggningen skulle vidare följa regeringens anvisningar (vilka dock fram till Opverk 85 K utarbetats efter ÖB:s förslag till anvisningar).

Opverken grundades på ett antal faktiska förhållanden och ett antal antaganden som kunde anges med mer eller mindre osäkerhet. Opverket låg till grund för det fredstida krigsförberedelsearbetet hos militärbefälhavarna och chefen för första flygeskadern. Givetvis förutsattes att uppgifter och förbandstilldelning successivt skulle komma att ändras som följd av den faktiska händelseutvecklingen i en eventuell väpnad konflikt.

I den operativa planering, som opverket utgjorde och som till sin natur var hemlig, förelåg inte det behov av utrikespolitisk eller diplomatisk gardering som eljest krävde att ingen särskild stormakt utpekades som möjlig angripare, eller alternativt att båda utpekades som potentiella angripare. Därför kunde ÖB i opverket koncentrera sig på hot från Sovjetunionen och Warszawapaktsländerna eftersom i alla tänkbara krigsfall angrepp från denna sida hade en avsevärt högre sannolikhet än en aggression från väst. Möjligheten av angrepp från Nato förbisågs inte, men ansågs genomgående ha så låg sannolikhet att litet av detta alternativ kom att ingå i den konkreta planeringen.

1970 års operationsorder angav att Sovjetunionen/Warszawapakten för att få kontroll över svenskt territorium måste ockupera detta. Den sannolikaste metoden för en ockupation av Sverige var invasion som kunde ha genomförts som storanfall eller kuppanfall. Storanfallet förutsatte en inledande förbekämpning mot ett mobiliserat svenskt försvar. Kuppanfallet skulle komma överraskande när det svenska försvaret inte mobiliserats. Ordern till militärbefälhavarna och chefen för första flygeskadern (MB/CE 1) innebar dock att krigsplanläggningen, i enlighet med regeringens direktiv, huvudsakligen skulle göras mot invasionsföretag i lägen där det svenska försvaret genomfört mobilisering och intagit utgångsgruppering. Ett kuppanfall gavs i regeringens anvisningar lägre prioritet i krigsplanläggningen eftersom man bedömde att ett sådant var svårt att åstadkomma utan att förberedelserna kunde upptäckas. För kustinvasion bedömdes i det rådande militärpolitiska läget främst Sydsverige och östra Mellansverige, inklusive Gotland som hotade och för gränsinvasion Norrland. Ambitionen skulle vara att möta, hejda och slå en angripare.

I operationsordern 1974 var det alltjämt Sovjetunionen och Warszawapakten som bedömdes som möjlig angripare och hotriktningarna förblev desamma som i 1970 års order. Angriparen bedömdes i den nya operationsordern, som alternativ till ockupation av hela landet, kunna komma att nöja sig med att ockupera endast delar av Sverige. I fråga om kuppanfall bedömdes Skåne, Stockholmsområdet, Gotland och övre Norrland som särskilt utsatta. Den huvudsakliga orsaken till att en ny operationsorder gavs ut redan år 1974 var den reduktion av krigsorganisationen som nödvändiggjordes av försvarsbesluten 1968 och 1972. Ambitionen att möta, hejda och slå ett invasionsföretag kvarstod, men ÖB indikerade att det fanns en risk att invasionsförsvaret i framtiden

måste föras med en lägre målsättning i takt med att de svenska anfallsförbanden med uppgift att slå angriparen blev färre.

Såväl i försvarsbesluten, regeringens anvisningar som i ÖB:s opverk pekades ett antal geografiska områden ut som tänkbara för kust- eller gränsinvasion. Genom att dessa områden var relativt grovt angivna måste för den konkreta planläggningen på regional nivå en närmare precisering göras, varvid ofta flera underalternativ uppstod. Som exempel kan tas östra militärområdet (milo Ö), bestående huvudsakligen av Östergötland, Södermanland, Uppland och Gotland. Östra Mellansverige hade pekats ut som tänkbart kustinvasionsområde. Militärbefälhavaren i milo Ö (MBÖ) måste dock vid fördelning av sina stridskrafter göra en avvägning mellan milo Ö norr om Mälaren och milo Ö söder om Mälaren. En annan avvägningsfråga var hur stridskrafter skulle fördelas mellan fastlandet och Gotland. Samtidigt måste hela tiden skyddet av Stockholm beaktas.

Geografiska förhållanden var emellertid inte den enda faktorn, som styrde hur många planer, som behövde upprättas. Försvarsstriden i de olika områdena måste dessutom kunna föras med olika ambition beroende på t.ex. tillgång på förband och den tid dessa haft för förberedelser. En plan per område måste sålunda skrivas för strid med ambitionen att hejda och möjligen slå angriparen, en annan för ambitionen fördröjande strid. Antalet i och för sig behövliga planer riskerade härigenom att bli ogörligt stort. I sitt opverk skrev därför ÖB i sina anvisningar för krigsplanläggningen att det var viktigare att ha flera översiktliga planer än några få, fullständigt genomarbetade. Planläggningen kunde vidare inte utesluta möjligheten av att en angripare skulle tillgripa ABC-vapen (kärnvapen, biologiska- och kemiska vapen) men planeringen skulle göras så att enstaka insatser av sådana inte allvarligt påverkade möjligheterna till fortsatt svenskt försvar.

I opverket 1978 samlades tidigare separata planer till ett verk. Försvarsbeslutet år 1977 och två operativa studier låg till grund för opverk 1978, varav en om försvar mot överraskande angrepp och en om det svenska försvaret när det hunnit mobilisera och inta utgångsgruppering.

I opverket bedömdes inte överraskande Förenta Staterna och Sovjetunionen som de enda supermakterna. Att konflikter i Mellersta Östern och Afrika kunde spridas till Europa nämndes som en möjlighet. Risken för konflikter kring råvarutillgångar berördes med oljekrisen 1973/74 i färskt minne. Även oro och

konflikter inom allianser (Warszawapakten) nämndes som destabiliserande.

När detta var sagt noterades dock avspänningen mellan supermakterna, Förenta Staterna och Sovjetunionen, och att dessa undvek direkta konfrontationer, framförallt i Europa. De båda makterna var medvetna om riskerna med kärnvapen och agerade hellre med politiska och ekonomiska hot och påtryckningar. Samtidigt var styrkebalansen liksom ”andraslagsförmåga” med kärnvapen viktiga för stabiliteten och förutsättningar för fortsatt avspänning.

Stormaktsintressena i Norden var koncentrerade till nordligaste Skandinavien och Östersjöinloppen. Övriga delar kunde möjligtvis vara intressanta för basering av sjö- och flygstridskrafter och för genommarsch. En stormaktskonflikt skulle därför inte nödvändigtvis behöva beröra Sverige. I opverket betonades dock att det var stormakternas uppfattning om Sveriges förmåga och vilja till försvar som skulle vara avgörande för landets möjligheter att stå utanför en eventuell konflikt.

Mot bakgrund av att Warszawapakten ansågs ha gynnsamma förutsättningar för både anfall alternativt försvar mot Nato i Centraleuropa och anfall mot Skandinavien samtidigt, ansåg ÖB det nödvändigt att prioritera den omedelbara militära planläggningen på försvar mot Warszawapakten. Denna var därför angriparen i alla operationsplaner. Operationsplanen för försvar mot Nato och för vårt uppträdande under neutralitet fick vid behov utarbetas senare.

Planläggningen skulle utgå från att Warszawapakten avdelade resurser för invasion i två riktningar samtidigt, varav en skulle vara över landgränsen i norr. Gynnsamma geografiska förutsättningar för en kustinvasion bedömdes finnas på många ställen längs kuststräckan Skåne – Ålands hav. Warszawapakten förmodades ha sådan transportkapacitet till sjöss och genom luften, samt sådan rörlighet till lands, att frihet fanns att välja tidpunkt för ett angrepp, anfallsområde och kraftsamlingsriktning. Warszawapakten skulle också länge kunna upprätthålla hot om invasion i olika riktningar.

Opverk 1985 ersatte i sin helhet opverk 1978 och baserades på 1982 års försvarsbeslut, kompletterat med 1984 års politiska försvarsuppgörelse. Opverk 1985 innehöll i likhet med opverk 1978 ett antal planer representerande olika hotriktningar. Dessa ÖB:s planer kallades nu försvarsplaner medan operationsplaner som

begrepp reserverades för militärbefälhavarnas planer med ÖB:s försvarsplaner som grund. En nyhet var att en försvarsplan för ett västfall hade utarbetats år 1983. Denna försvarsplan behölls som en intern arbetshandling inom försvarsstaben och sändes inte ut till MB/CE1. MB/CE1 ålades dock att översiktligt planera också för ett västfall varvid planeringsförutsättningarna kunde inhämtas från försvarsstaben. Medan övriga försvarsplaner fortfarande utgick från Warszawapakten var angripare, sågs i västfallsplanen Nato eller Warszawapakten (Sovjetunionen) som angripare. Förutsättningen för ett sovjetiskt anfall över landgränsen i väst var att Sovjetunionen först tagit Nordnorge och sedan trängt söderut. Efter en viss uppladdning skulle sedan anfall västerifrån kunna ske. Som konfliktanledningar identifierade ÖB i opverket 1985 bland annat motsättningarna i Centraleuropa, på det nordatlantiska området, konkurrens om råvarutillgångar (främst olja), men också frigörelsesträvanden inom östblocket.

Överbefälhavaren betonade att modern spanings- och övervakningsteknik försvårade dolda krigsförberedelser. ÖB konstaterade vidare att eftersom det rådde balans på kärnvapenområdet och bägge parter hade andraslagsförmåga satsade stormakterna istället i ökad omfattning på förbättrad konventionell krigföringsförmåga.

Överbefälhavaren slog också fast att en konflikt ledande till krig skulle föregås av en period med växande spänning och ökade militära förberedelser. Anfall efter helt dolda förberedelser bedömdes inte möjligt utan Sverige skulle få viss förvarning. ÖB underströk att det överraskande anfallet var mindre sannolikt med tanke på dels svårigheterna att göra dolda förberedelser, dels det sovjetiska kravet på säkerhet vid militära operationer. Huvudvikten i svensk försvarsplanering skulle därför i enlighet med regeringens anvisningar läggas vid ett invasionsförsvar där mobilisering och utgångsgruppering hunnit genomföras. Detta innebar inte att möjligheten av överraskande angrepp förbisågs. En viss planläggning skulle ske för en situation där försök att betvinga Sverige skedde genom att först lamslå Stockholm.

Liksom i opverk 1978 gjordes bedömningen att Sovjetunionen/Warszawapakten alltjämt skulle vara i stånd att bedriva anfall eller försvar mot Nato i Centraleuropa och samtidigt genomföra offensiva operationer mot Skandinavien. Vid ett militärt låst läge i Centraleuropa skulle Sovjetunionen kunna lösgöra de största resurserna mot Skandinavien. Den svenska planläggningen skulle därför även i fortsättningen utgå från att resurser måste avdelas för

försvar mot angrepp i två samtidiga invasionsriktningar varav en över landgränsen i norr.

Opverk 85 K gällde, som nämnts, från år 1989. Opverket hade kompletterades med försvarsplaner avseende krishantering och angrepp med ”kort militär förvarning” (KMF) vilket blev det begrepp som kom att ersätta ”överraskande angrepp”. Försvarsplanerna i verket representerade som tidigare var och en ett militärpolitiskt läge som kunde innebära hot. I planerna beskrevs också exempel på hur fientliga operationer skulle kunna gestalta sig. Även som tidigare betonades dock att planerna grundades både på faktiska förhållanden och antaganden, som kunde vara mer eller mindre osäkra. Det förutsattes därför att en försvarsplan i ett verkligt läge skulle behöva ändras, kompletteras eller skrivas om i sin helhet. Opverk 85 K utgick från det nya försvarsbeslutet från 1987 och de föreskrifter som regeringen utfärdade samma år.

En svängning beträffande huvudinriktningen för svensk försvarsplanläggning skedde härigenom. Kraftsamling skulle nu ske till KMF i stället för till försvar mot storanfall där mobilisering och utgångsgruppering genomförts i Sverige. Orsaken var att det inte längre bedömdes trovärdigt att Warszawapakten skulle angripa genom storanfall, det vill säga att efter en lång tid av förbekämpning (flera veckor) genomföra en stort upplagd invasion. Tidsfaktorn tillskrevs alltså ökad betydelse. Vid ett angrepp mot Sverige måste ett snabbt resultat åstadkommas. Tillgängliga resurser fick inte bli bundna i Sverige under lång tid.

Intressant nog hävdade ÖB att, trots allt bättre spanings- och övervakningssystem, förutsättningarna för att genomföra angrepp med kort militär förvarning förbättrats. Skälet som angavs var att möjligheterna ökat för Sovjetunionen/Warszawapakten att angripa direkt ur fredsgruppering med sjö- flyg- och fjärrstridskrafter.

Ett specialfall av KMF var det strategiska överfallet där förvarningen skulle vara mycket kort. Ett sådant angrepp skulle utnyttja små styrkor, inkluderande sabotageförband, mot ett svenskt totalförsvar i låg beredskap för att i ett inledande skede skapa kaos i samhället och försvåra eller omöjliggöra mobilisering varefter senare insatta, begränsade styrkor skulle tvinga Sverige till underkastelse. Sådana kaosskapande insatser skulle särskilt beaktas i Stockholmsområdet.

Operativa studier

För att ge underlag för successiva revideringar och kompletteringar av ÖB order för försvarsmaktens krigsplanläggning (”ÖB operationsorder”, senare ”ÖB operativa verk”) samt för att ge utbildning och träning för personal i operativa befattningar, genomfördes ett antal operativa studier på olika temata. De av ÖB beordrade landstäckande operativa studier som genomfördes under perioden redovisas nedan. De leddes av Försvarsstaben och var omfattande. Delar av denna studieverksamhet genomfördes vid de olika militärområdesstaberna i huvudsak i form av spel.

  • Opstudie 1 genomfördes 1971
  • 1974 och avsåg överraskande

angrepp.

  • Opstudie 2 genomfördes 1974
  • 1978 och avsåg invasionsförsvar med helt mobiliserad försvarsmakt.
  • Opstudie 3 genomfördes 1979
  • 1982 och avsåg invasionsförsvar i ett läge då endast partiell mobilisering enligt alternativ ”Mindre” hunnit genomföras.
  • Opstudie 4 genomfördes 1983
  • 1984 och avsåg förbands och funktioners uthållighet. Studien omfattade bl.a. värdering av materiella och personella resursers tillgänglighet liksom analys av övriga totalförsvarsmyndigheters möjligheter att stödja försvarsmakten samt dessa myndigheters krav på försvarsmakten.
  • Opstudie 5 genomfördes 1984
  • 1987 med målet att ta fram underlag för ett reviderat ÖB:s opverk. Studien avhandlade agerandet vid angrepp med kort militär förvarning, under kriser och under neutralitet. Ett vidare hotspektrum än vid tidigare opstudier var bakgrund till studien.

En särskild operativ studie var ”Studie 73”. Denna beordrades av ÖB år 1972 för att granska de operativa konsekvenserna av 1968 års och framför allt 1972 års försvarsbeslut. I studiearbetet deltog Försvarsstaben, försvarsgrensstaberna och FOA. Studien tog ca ett år. I studien skulle olika försvarsprinciper prövas i trånga ekonomiska ramar. Resultatet skulle även utgöra en grund för försvarsmaktens långsiktiga utveckling. Med förutsättningarna att neutralitetspolitiken låg fast, att hela riket skulle försvaras och att invasionsförsvar var försvarsmaktens huvuduppgift, studerades:

  • avvärjning i en riktning och fördröjning i övrigt, samt
  • fördröjning i syfte att skapa en tidsfrist genom (a) kraftsamling till gräns och kust, eller (b) satsning på djupförsvar av hela landet.

I studien skulle också frågan om hjälp utifrån vara med som värderingskriterium:

Ett grundläggande värderingskriterium bör vara den möjligheten krigsmakten ger att i angreppsfallen skapa förutsättningar för politiska åtgärder bl.a. hjälp utifrån. Därvid utgör tiden för ockupation av Sverige det viktigaste måttet.24

Mellan åren 1984 och 1986 genomfördes "Europaprojekt 1", som var en omfattande operativ studie som beordrats av regeringen. Studien genomfördes i samverkan med FOA. Syftet var att göra en så långt möjligt på självständiga svenska bedömningar grundad analys av de rådande militärstrategiska, militäroperativa och militärtekniska förhållandena i Centraleuropa. Utvecklingen under 1980talets senare del förändrade i flera avseenden de förutsättningar som hade gällt för Europaprojekt 1. En rad nya faktorer hade tillkommit som kunde fått betydande konsekvenser för den militärpolitiska situationen i Europa fram emot sekelskiftet. En fortsättning, ”Europaprojekt 2”, genomfördes därför under år 1989 med syftet att belysa dels Natos och Warszawapaktens operativa handlingsmöjligheter vid olika militärpolitiska utvecklingar, dels de kortsiktiga militärpolitiska effekterna av Warszawapaktens utfästelser om ensidiga styrkereduktioner i Europa.

På central nivå, som regel med deltagande från andra totalförsvarsmyndigheter, genomfördes också vissa funktionsvisa studier t.ex. rörande hälso- och sjukvården i krig, eller operativ uthållighet (OPUT).

Utredarens bedömningar

Som inledningsvis nämnts i detta kapitel bör de olika opverken studeras utifrån insikten, att dessa utgjorde ÖB:s bedömningar av möjliga angreppsfall som kunde anses sannolika nog för att tas på allvar, samtidigt som de utgjorde den svenska krigsplaneringen. Även om Natoangrepp inte kunde uteslutas – förebyggande opera-

24 Hemlig PM ”Studieinriktning”, 1972-05-02, Försvarsstaben, Högkvarteret.

tioner etc. kunde tänkas – kvarstod att sådana fall hade så låg sannolikhet, att det inte hade varit rimligt att insätta knappa planeringsresurser för dessa alternativ. Någon fördjupad säkerhetspolitisk analys skall man inte vänta sig av ÖB:s opverk. Detta blev särskilt tydligt i 1989 års opverk 85 K, där ÖB, och dessförinnan regeringens direktivförfattare, hade uppenbara problem att översätta den flytande säkerhetspolitiska situationen i Europa och stormaktsförbindelserna i slutet av 1980-talet till ett koncept som underlag för rationella försvarsplaner. I och med att en storskalig kustinvasion efter svensk mobilisering och lång förbekämpning kom att anses alltmer avlägsen och osannolik, blev det tidigare andra alternativet, angrepp med kort militär förvarning, upphöjt till huvudtema för opverket. Men ÖB fick det märkbart svårt att förklara varför förvarningen skulle bli kort, särskilt som han samtidigt måste notera att ett krig i Europa måste föregås av betydande spänningar och kriser, vilka obestridligen skulle innebära lång politisk förvarning. Den militära förvarningen kunde inte ha legat långt efter. En sentida granskare kan därför inte undgå intrycket att ÖB inte vägt in den utrikespolitiska dimensionen i sina bedömningar. Planeringen styrdes av möjligheten för Sovjetunionen att slå direkt från sina fredsgrupperingar. Även en sådan operation måste emellertid med all sannolikhet ha skett inom ramen för en storkonflikt med åtföljande goda förutsättningar för politisk och militär förvarning. I opverk 85 bedömdes sålunda att förberedelserna för överraskande anfall svårligen kunde göras dolda. Något motsägelsefullt tycks ÖB inte ha haft fullt förtroende för den militära förvarningen när han i den operativa planeringen behandlar existensen inom Warszawapakten av ett betydande antal sabotageförband och den därmed förbundna möjligheten av strategiska överfall, vilka skulle följas av invaderande styrkor för att tvinga Sverige till underkastelse. Eftersom all säkerhetspolitisk analys avvisat tanken på ett isolerat anfall förefaller det rimligare, om ÖB i sin planering utgått från att varje angrepp från Sovjetunionen/Warszawapakten mot Sverige skulle vara antingen en del av inledningsstadiet i en europeisk storkonflikt, eller inträffa efter utbrottet av en sådan konflikt. Redan detta förhållande borde garantera att åtminstone delar av det svenska försvaret skulle ha varit mobiliserat i vart och ett av de scenarier som ÖB skisserat. I vad avser strategiskt överfall är det förståeligt efter mordet på statsminister Olof Palme i februari 1986 och informationen om upprättandet av sabotageförband inom Warszawapakten att frågan

fick en plats i den svenska försvarsplaneringen, men något svar på frågan om nyttan för en fiende med det strategiska överfallet annat än att det skulle följas upp av invaderande styrka gavs inte. Militär förvarning (liksom politisk och diplomatisk förvarning) skulle sannolikt ha förekommit också i ett sådant scenario.

Det finns anledning att här närmare diskutera förvarningsproblematiken i den operativa planeringen.

Underrättelsetjänstens viktigaste uppgift är att indikera tecken på ett uppväxande hot. Över tiden skaffade sig underrättelsetjänsten inom såväl Sverige som andra länder en normalbild av läge och verksamhet inom Warszawapaktens stridskrafter. Detta underlättades av att övningsverksamhet, värnpliktsavlösningar, etc. genomfördes år från år utan större förändringar. Med en ganska god säkerhet kunde årligen återkommande aktiviteter prognosticeras. Utgående från uppfattningen att ett isolerat angrepp mot Sverige i stort utgående från förbandens fredsgrupperingar (”blixt från klar himmel”) var högst osannolikt, bedömde den svenska militära underrättelsetjänsten att man skulle kunna indikera de första tecknen på att Warszawapakten förberedde ett angrepp minst en och troligen flera månader i förväg. Bedömningen var vidare att ett eventuellt angrepp mot Sverige skulle vara en del i en stormaktskonflikt i Europa. En sådan skulle föregås av olika meningsmotsättningar mellan de båda stormaktsblocken. Man kunde därför alltid förutsätta en politisk förvarning vars längd knappast kunde vara kortare än den militära förvarningen. Självfallet fanns ett utbyte av information mellan de funktioner som hade till uppgift att ge förvarning, nämligen Utrikesdepartementet med sina utlandsmyndigheter och den militära underrättelsetjänsten. Bland många inhämtande källor var (och är) Försvarets Radioanstalt (FRA) en viktig sådan.

Genom det nämnda stereotypa övningsmönstret skulle det ha varit relativt lätt att upptäcka sådana förändringar som skulle kunnat tyda på invasionsförberedelser. Ett storanfall mot ett mobiliserat och försvarsberett svenskt försvar

  • som en del i ett

stort upplagt Warszawapaktsanfall i Europa

  • skulle krävt omfattande tilltransporter av förband och underhåll till ilastningshamnar och gränsnära platser. Beredskapshöjningar och förstärkningstransporter inom Nato skulle också indikerat att militära förberedelser för en konflikt pågick.

Som framgår av betänkandena från 1978 och 1984 års försvarskommittéer möjliggjorde bl.a. utvecklingen inom transportområdet

dock att ett angrepp kunde insättas med kortare förvarning. Det torde ha stått klart för Sovjetunionen att ett storanfall mot ett utgångsgrupperat och förberett svenskt försvar skulle inneburit en tidsödande och kanske också förlustbringande operation. Då Warszawapaktens operativa mål vid ett angrepp som berört Sverige torde ha varit norra Norge och Danmark med Östersjöutloppen, skulle en sådan operation i det närmaste varit kontraproduktiv.

Möjligheterna att nå framgång skulle ligga i att genomföra operationen så överraskande att försvararens förvarningstid blev kort, helst så kort att hans försvarsförberedelser ej hann fullföljas. Hotbilden ”angrepp med kort militär förvarning” förutsatte dock att en ny normalbild hade skapats och att Warszawapaktstaterna förstärkte fredsförbanden så diskret att detta inte blev uppenbart för motståndarna, något som inte förefaller särskilt sannolikt. Genom en successivt ökad övningsverksamhet inkluderande tilltransporter från bakomliggande garnisoner av trupp och materiel, vilka ej återtransporterades i sin helhet efter genomförda övningar, omflyttning av förband, maskerande åtgärder i form av t.ex. skensignalering, osv. skulle en förändrad normalbild kunna skapas. Den omfattande övningsverksamheten och perioder av förhöjd spänning mellan blocken kunde förutsättas föranleda beredskapshöjningar i väst

  • liksom i Sverige. Dessa perioder av förhöjd spänning, kanske med vissa inkallelser, avlöstes av lugnare perioder under vilka vidtagna beredskapshöjningar trappades ned i syfte att spara pengar. Genom återkommande perioder av förhöjd spänning omväxlande med avspänningssignaler skulle Warszawpakten kunna invagga Sverige i uppfattningen att det inte låg någon fientlig avsikt bakom de genomförda aktiviteterna, och därigenom hoppas på att motåtgärder inte skulle vidtas vid en kommande liknande period av förhöjd spänning, i vart fall inte i någon stor omfattning.

När ett politiskt beslut om angrepp fattats kunde snabba framtransporter från bakomliggande förband genomföras samtidigt som flygbekämpning och sabotageåtgärder inleddes med syftet att åstadkomma så stora initiala framgångar att mobilisering och övriga försvarsförberedelser skulle fördröjas eller helt omintetgöras. Enligt underrättelsetjänsten skulle en längre militär förvarning än ca 14 dygn möjliggöra för Nato att hinna vidta sådana försvarsåtgärder, tilltransporter m.m. att Warszavapaktsanfallet skulle löpa betydande risk att misslyckas. Sovjetunionen och Warszavapakten skulle emellertid inte kunnat åstadkomma tillräcklig kraftsamling på kortare tid än ca en vecka.

Ett angrepp från öst med extremt kort militär förvarning – några dygn, dvs. vad förre ÖB, generalen Bengt Gustafsson kallade ”strategiskt överfall” – skulle, som tidigare framhållits, knappast ha kunnat åstadkommas med säkerhet för framgång, eftersom angreppet måste ha föregåtts av någon form av politisk förvarning.

Avslutningsvis bör nämnas att de förtroende- och säkerhetsskapande medlen (CSBM:s), som framförhandlades under ESK:s konferenser i Stockholm och Wien, syftade till att från början av 1990-talet kraftigt försvåra såväl angrepp med kort militär förvarning som startegiska överfall.

Ett annat kanske något tveksamt resonemang förekom i Opverk 85 där ett militärt låst läge i Centraleuropa skulle möjliggöra för Sovjetunionen att insätta mer resurser mot Skandinavien. Med den moderna krigföringens metoder och utrustning i åtanke skulle det vara svårt att föreställa sig ett låst läge i ett krig i Centraleuropa som skulle möjliggjort för krigförande part att lösgöra extra resurser för invasion mot Skandinavien.

Bortsett från dessa anmärkningar måste noteras stabiliteten i den operativa planeringen. Detta reflekterar att det militärpolitiska läget under utredningsperioden i det närmaste förblev oförändrat med stabilitet i de nordiska staternas orientering, samtidigt som Sovjetunionen och Förenta Staterna sökte balansera varandra maktpolitiskt och i rustningskontrollförhandlingar. Trots de omfattande svängningarna i det politiska klimatet i Europa – från en inledningsvis dynamisk avspänningsperiod vilken fram mot mitten av 1970-talet gradvis övergick till en hårdnande ton i stormaktsförbindelserna, i början av 1980-talet det ”andra kalla kriget”, för att med Gorbatjovs makttillträde i mitten av 1980-talet återgå till förnyad avspänning – förblev huvuddragen i den militära hotbilden väsentligen oförändrade under utredningsperioden.

Utöver framlyftandet av risken för angrepp med kort militär förvarning på bekostnad av hotet om storanfall mot ett mobiliserat Sverige, kompletterades krigsplanläggningen mot slutet av 1980talet med en ökad uppmärksamhet på krishantering och fredshot utan omedelbar krigsrisk såsom ubåtsintrång, spionage, infiltration och desinformation. Denna fokusering i opverket reflekterade uttalade önskemål från statsmakterna.

Det finns vid en granskning av den svenska säkerhetspolitiken anledning att fästa betydande vikt vid ÖB:s operativa planering, inte minst som denna enligt sakens natur i väsentliga avseenden måste behandlas som kvalificerat hemlig. Detta har inneburit att

ÖB kunnat koncentrera sig på en planering i reella termer utan att tvingas ta de bredare hänsyn som säkerhetspolitiken i allmänhet krävt. Det är ur denna utrednings synvinkel därför av särskild betydelse att, vid den detaljerade genomgång som kunnat göras av ÖB:s opverk, ingenting har funnits som tyder på att förberedelser för militär samverkan med Nato eller med länder som Förenta Staterna eller Storbritannien, ingick i den operativa planeringen under 1970- och 80-talen. Tvärtom betonades i opverk 85 K risken för att, även om Sverige inte gjorde större eftergifter till Nato än accepterade genomflygning av flygplan eller kryssningsrobotar genom svenskt luftrum, detta skulle kunna bli tillräcklig anledning för Sovjetunionen att gå i krig mot Sverige. (Om överflygningsproblematiken 5.5.1.)

6.2.2. Övrig planerings- och studieverksamhet

Försvarets Planerings- och Ekonomisystem (FPE)

Den amerikanske försvarsministern Robert McNamara reformerade i början av 1960-talet behandlingen av den amerikanska försvarsbudgeten då programbudgetering infördes. McNamara, som ursprungligen var företagsekonom, syftade till att bryta upp försvarsgrenarnas traditionellt stora inflytande över anslagens fördelning och utnyttjande, samt att öka den politiska insynen och kontrollen. Försvarsverksamheten skulle indelas i program så att olika funktioner kunde ställas mot varandra och värderas. Samtidigt skulle systemet medge ökad politisk kontroll av att genomförd verksamhet stod i samklang med uppställda mål.

Det svenska Försvarsdepartementet hanterade vid denna tidpunkt ca 250 olika ekonomiska anslag varför möjligheterna att effektivt styra försvarets utveckling försvårades. Inom departementet fanns därför ett intresse av att införa programbudgetering enligt McNamaras idéer. Efter ett antal utredningar föreslog regeringen i en proposition att programbudgetering inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde skulle tillämpas fr.o.m. budgetåret 1972/73.25 Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen.

Syftet med Försvarets Planerings- och Ekonomisystem (FPE) angavs i propositionen vara att försvarets utveckling successivt skulle inriktas mot långsiktiga mål och uppgifter. Anslagsupp-

25Prop. 1970:97.

delning och ansvarsfördelning mellan och inom myndigheter skulle spegla viktiga avvägningsfrågor och konkurrerande verksamhetsmål. Särskilt framhölls vikten av att långsiktiga mål för försvaret preciserades så att dessa i högre grad kunde vägleda planeringen.

I och med införandet av det nya planeringssystemet, och i synnerhet sedan Anders Thunborg utnämnts till statssekreterare i Försvarsdepartementet, började de politiska beslutsfattarna ägna större intresse åt att granska dessa bedömanden. Detta kom att påverka beslutsprocessens karaktär och innehåll.26 Tidigare hade ÖB:s militärstrategiska bedömanden utan större invändningar legat till grund för försvarsbesluten.27

Perspektiv- och programplaneringen

År 1969 ålade regeringen ÖB att till den 1 mars 1971 inkomma med en långsiktsplan över försvarsmaktens utveckling för perioden 1972 − 1987, dvs. den första perspektivplanen. Arbetet med denna beskrevs som försöksverksamhet.

Perspektivplaneringen syftade till

att ange mål för försvarets långsiktiga inriktning och de alternativa försvarssammansättningar som i framtiden bör kunna realiseras. Perspektivplaneringen syftar till att fortlöpande minska osäkerheten om framtiden och efter hand begränsa och precisera antalet alternativ. En sådan planering föreslogs sträcka sig 15

  • 20 år framåt i tiden.

Perspektivplaneringen måste ske med hänsynstagande till att långsiktiga bedömningar av politisk, strategisk, militärteknisk och ekonomisk utveckling och [att] framtida värderingar alltid är förknippade med avsevärd osäkerhet.28

Planen skulle bl.a. grundas på miljöstudier med olika tidsperspektiv och inriktning.29

Dessa syftar till att skissera den internationella utvecklingen i bl.a. ekonomiskt, politiskt, strategiskt, militärpolitiskt och tekniskt avseende. Miljöstudierna skall vidare mot denna bakgrund ange olika situationer i vilka Sverige kan tänkas utsättas för angrepp. Statsmakterna skall därefter på grundval av miljöstudiernas resultat ange

26 Samtal med Anders Thunborg, 2002-09-23, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 27 Cars, Skoglund & Zetterberg. 1986. Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden. Stockholm: Probus, s. 38. 28Prop. 1970:97. 29 Med ”miljö” avsågs här väsentligen de olika angreppsfall som borde ligga till grund för försvarsmaktens utveckling.

dimensionerande angreppsfall som blir styrande för försvarets planering.”30

Som underlag för slutliga direktiv infordrade regeringen bl.a. från ÖB förslag till dimensionerande angreppsfall, liksom förslag till de särskilda tilläggskrav, som borde ställas på försvarsmakten i fråga om beredskap, uthållighet, skydd och verkan under neutralitet liksom ramvillkoren. Till av statsmakterna angivna ramvillkor hörde exempelvis tillgänglig ekonomi och antal värnpliktiga som skulle utbildas.

Regeringen hade redan i november 1967 uppdragit åt ÖB att i samråd med Försvarets forskningsanstalt (FOA) bedriva sådana studier. Nedan lämnas en närmare redogörelse för arbetet med dessa miljöstudier.

Med utgångspunkt i angreppsfallen utformades perspektivplaner som sträckte sig ca 15 år framåt i tiden och i vilka olika utvecklingar i fråga om försvarets omfattning och sammansättning i stort skisserades. En perspektivplan utarbetades i två faser varav den första var idéskapande och idéprövande och studerade olika alternativ till hur försvarsmakten skulle kunna se ut ca 15 år senare. I den andra fasen gjordes sedan en realiserbarhetsprövning. Perspektivplanearbetet skedde inom de ramar och handlingsregler som fastlagts av Försvarsdepartementet.

För handlande på kort sikt redovisades försvarets utveckling materiellt, organisatoriskt och personellt i femåriga rullande programplaner. Vid programplaneringen eftersträvades att skapa den handlingsfrihet som förutsatts i perspektivplanen.31

Miljöstudierna

Syftet med miljöstudierna var att redovisa underlag för statsmakternas val av för svensk säkerhetspolitik relevanta angreppsfall och att ge underlag för ställningstaganden till det militära försvarets resursanspråk. Chefen för Försvarsdepartementet lämnade i samråd med chefen för Utrikesdepartementet närmare anvisningar för studierna den 19 december 1967. Där betonades att statsmakterna måste kunna prioritera bland de typer av angreppsfall som skulle mötas med försvarsmakten som primärt medel.

30Prop. 1970:97. 31 Såväl perspektiv- som programplanerna har kallats ”ÖB-utredningar” eftersom de för enkelhetens skull kortfattat benämndes t.ex. ”ÖB 81”.

Studierna skulle leda till beskrivningar av olika angreppsfall. I de olika fallen skulle belysas bl.a. angriparens syften, resursinsats och eventuella restriktioner han måste ålägga sig med hänsyn till exempelvis huvudmotståndaren och politisk belastning, liksom den förvarning Sverige skulle kunna erhålla i de olika angreppsfallen.

Regeringen beviljade ÖB:s begäran att få tillsätta en särskild studiegrupp.32 ”Krigsmaktens Miljöutredning (KMU)” kom att omfatta 12 ledamöter från Försvarsdepartementet, Utrikesdepartementet, FOA och Försvarsstaben med ordförande och sekreterare ur FOA.33 Till arbetet inbjöds representanter för det civila försvaret: Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, Civilförsvarsstyrelsen och Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar. En motsvarande grupp bildades också för civilförsvaret, ”Befolkningsskyddets Miljöutredning (BMU)”, och för det ekonomiska försvaret, ”Ekonomiska försvarets miljöutredning (EMU)”. Det bör understrykas att miljöstudierna hade karaktär av försöksverksamhet.

KMU lämnade en första samlad skriftlig redovisning i december 1969. Rapporten godtogs inte i vissa stycken varför regeringen lämnade kompletterande direktiv i februari och april 1970. Redovisningen innehöll två förslag till dimensionerande angreppsfall: ”Storanfall från öster” respektive ”Hot från väster och öster”. Det senare fallet hade inte hunnit utvecklas helt till angreppsfall men avsåg att tillgodose direktivens krav på olika angripare dvs. inte bara Warszawapakten.

Härutöver hade två angreppsfall framtagits som underlag för utformning av de två tilläggskraven ”beredskap” och ”neutralitet”. Till redovisningen fogades också några uppslag till angreppsfall, vilka avsågs vidareutvecklas senare. KMU ägnade också stort utrymme åt att beskriva svårigheterna med att åstadkomma rimligt trovärdiga händelseutvecklingar i angreppsfallen, metodfrågor och behovet av tid för arbetet.

Regeringens direktiv till KMU hade kompletterats av ÖB. ÖB hade också insett ämnesområdets stora vidd och svårighetsgrad och att arbetsgruppen därför borde ägna särskild uppmärksamhet åt att skapa en överblick. Avgränsade studie- och utredningsuppgifter borde läggas ut på befintliga institutioner, utrednings- och forskningsorgan.

32 ÖB skrivelse Fst/Sekt 4 nr 824 den 8 januari 1968 och Kbr Fö dnr 35 den 9 februari 1968. 33 C-G Jennergren och Sven Hellman.

KMU:s rapport lämnades den 22 december 1969 till ÖB, som vidarebefordrade den till Försvarsdepartementet. Efter granskning där och i Utrikesdepartementet lämnade statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Anders Thunborg, i ett handbrev daterat den 13 februari 1970 till chefen för Försvarsstaben, vissa synpunkter på det fortsatta arbetet. Thunborg framhöll att det var viktigt att den pågående perspektivplaneringen kunde grundas på bästa möjliga miljöunderlag. Han erinrade vidare om att direktiven

gav intryck för tanken att de dimensionerande angreppsfallen och angreppsfall som underlag för tilläggskraven skulle utgå från sådana situationer och utvecklingar i den internationella miljön som kan anses politiskt relevanta, dvs. står i överensstämmelse med de ambitioner för försvaret som deklarerats i vår försvarspolitik.

Enligt Thunborg borde det fortsatta arbetet tillgodose bl.a. följande önskemål:

  • att antalet politiskt relevanta angreppsfall utökades. Angreppsfallet ”Storanfall från öster” borde därför omarbetas,
  • att ett för försvarsmakten och civilförsvaret gemensamt angreppsfall som underlag för tilläggskravet ”beredskap” utarbetades,
  • att det i alla angreppsfall gjordes en sammanfattning av de faktorer, som skulle vara av särskild betydelse vid bedömningen av de krav angreppsfallet ställde på försvarsmakten,
  • att tilläggskravet ”neutralitet” belystes utifrån något ytterligare angreppsfall.

Kompletterande underlag skulle insändas efter hand till Försvarsdepartementet så att det kunde tillgodogöras i perspektivplanearbetet.

Thunborgs brev framkallade starka reaktioner i militärledningen när det diskuterades några dagar senare den 23 februari 1970. Begreppet politisk relevans ansågs oklart, och ÖB frågade om man från politiskt håll önskade någon form av ”beställningsskrädderi”? Chefen för Försvarsstaben ansåg det ”mycket vanskligt om det är fråga om anpassning av den politiska utvecklingen”, och hävdade att kabinettssekreteraren inte varit tillfrågad. Överbefälhavaren sade att han skulle fråga försvarsministern om denne kände till skrivelsen.34

Direktiven för KMU:s fortsatta arbete gavs formellt av försvarsministern den 3 april 1970. Också i dessa direktiv togs ställning till den redovisning som KMU lämnat. Utöver vad som redan uttalats i

34 MIL 1970-02-23, Högkvarteret.

Thunborgs brev skulle angreppsfallet ”Hot från väster och öster” tillsvidare ligga till grund för perspektivstudierna. Angreppsfallet ”Storanfall från öster” godtogs följaktligen inte.

I fråga om tilläggskraven skulle dessa grundas på studier av angreppsfall. KMU:s förslag sågs enligt departementet endast i begränsad omfattning ha en sådan bakgrund. Därför kunde inte underlag för tilläggskraven lämnas till perspektivstudierna, utan departementet angav förnyade direktiv för arbetet med dessa krav.

Anledningen till att angreppsfallet ”Storanfall från öster” inte godtogs var, enligt vad KMU:s ordförande underhand hade erfarit, ett ifrågasättande av amerikanskt engagemang i scenariot. I angreppsfallets förutsättning hade nämligen Nato upplösts och USA lämnat Europa. Ett europeiskt försvarsförbund hade bildats och i Europa hade Västtyskland blivit ledande, både militärt och ekonomiskt. USA hade visserligen fortfarande starka säkerhetspolitiska intressen i Europa; baser och depåer fanns kvar, men de militära styrkorna hade återvänt till USA.

Uppdragsgivarnas krav på KMU var bl.a. att framtagna angreppsfall skulle vara politiskt relevanta. KMU gjorde själv en tolkning av begreppet politisk relevans.

Med termen politiskt relevanta angreppsfall avses sådana fall som står i överensstämmelse med vår säkerhets- och försvarspolitik såsom denna kommer till uttryck i försvarspropositioner, riksdagsbeslut mm, f.n. främst proposition 110: 1968.35

Angreppsfallet ”Storanfall från öster”, som byggde på ovanstående scenario med ett upplöst Nato och ett amerikanskt militärt tillbakadragande från Europa kunde därför inte betraktas som politiskt relevant. En för svenskt vidkommande viktig princip – marginaldoktrinen – skulle i ett sådant scenario inte kunnat tillämpas på samma sätt som tidigare. Om detta angreppsfall, i enlighet med KMU förslag, legat till grund för perspektivplaneringen hade sannolikt följden blivit betydande krav på en förstärkning av försvarsmakten.

Det kan noteras att uppdraget till ÖB att genomföra miljöstudierna kom från försvarsminister Sven Andersson, och Försvarsdepartementet fanns representerat i studien. Departementet hade sålunda redan i KMU haft möjlighet att ingripa om KMU studerade ett icke politiskt relevant angreppsfall. Miljöstudierna

35 Prop. 110:1968 var propositionen inför försvarsbeslutet 1968.

hade emellertid, som tidigare nämnts, karaktär av försöksverksamhet.

KMU arbetade vidare enligt de kompletterande direktiven. En ny omfattande rapport lämnades i september 1970. De tidigare skisserna till fler angreppsfall hade utvecklats och i angreppsfallet ”Storanfall från öster” hade en omarbetning skett så att läget beträffande Nato och den amerikanska närvaron i Europa var den vedertagna. En avtappning av resultatet av KMU arbete hade fortlöpande skett till perspektivstudierna. Med hänsyn till tidsbehovet för KMU:s arbete lämnades också synpunkterna omgående istället för att avvakta de slutliga direktiven för perspektivplaneringen som skulle ges en och en halv månad senare.

Brevet från statssekreterare Thunborg till försvarsstabschefen hade en djupare bakgrund. Den socialdemokratiska majoriteten i 1965 års försvarsutredning (FU 65) ville med hänvisning till avspänningen och till statsfinansiella läget begränsa försvarsanslagen för den kommande beslutsperioden. I januari 1968 bröt förhandlingarna i FU 65 samman och de borgerliga ledamöterna i utredningen avgick.36

Försvarsutredningen hade gjort bedömningen att den rådande terrorbalansen skulle komma att bestå för överskådlig tid. Som en följd av att betydande stående styrkor fanns grupperade i Europa fanns det skäl att förvänta fortsatt återhållsamhet beträffande militära framstötar i Europa. För Sveriges del ansåg man att landets strategiska betydelse var så relativt sett begränsad att det inte var givet att Sverige måste dras in i ett europeiskt storkrig, inte ens om detta omfattade områden inom den nordiska regionen. Ett isolerat anfall mot Sverige bedömdes som osannolikt.

I mars 1971 hade ÖB överlämnat perspektivplanens första fas ”ÖB 71” till regeringen. Då perspektivplanearbetet skulle fortsätta i ytterligare en fas och det behövdes fortsatta miljöstudier som underlag för de politiska direktiven för detta, hade förutsatts att miljöstudier skulle bedrivas fortlöpande. KMU konstaterade emellertid att efter rapporten i september 1970 hade gruppens medlemmar i stor omfattning tagits i anspråk för andra uppgifter, bl.a. 1970 års försvarsutredning och i Försvarsdepartementets projektgrupper för vidareutveckling av planeringssystemet. När det dessutom blev känt att Försvarsdepartementet, genom SSLP, skulle överta huvudmannaskapet för miljöstudierna valde KMU och

36 Cars, Skoglund & Zetterberg Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden, s. 37.

BMU att i en gemensam slutrapport i juni 1972 redovisa genomförda och pågående arbeten, erfarenheter och synpunkter på fortsatt arbete. Verksamheten övertogs därefter av SSLP.

Som en följd av erfarenheterna från införandet av perspektivplaneringen, främst miljöutredningarna (KMU, BMU och EMU) föreslogs att ett permanent sekretariat, Sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret (SSLP), skulle inrättas i Försvarsdepartementet per den 1 juli 1972. Härigenom skulle det bli möjligt att samla kvalificerad sakkunskap med överblick över pågående och planerad studieverksamhet. Sekretariatet skulle svara för att statsmakterna fick önskat underlag för att inrikta planeringen av totalförsvaret. Inom SSLP bildades olika arbetsgrupper, bl.a. referensgruppen för angreppsfall m.m. (REA).37 Denna gav ut en första sammanfattande rapport i september 1973, vilken sedan låg till grund för det fortsatta perspektivplanearbetet. I mycket hög grad byggde rapporten på KMU:s angreppsfall.

Genom miljöutredningarna fokuserades mer på den politiska situation i vilken ett angrepp kunde aktualiseras. Värdet av ett angrepp mot Sverige och de resurser som kunde sättas in, liksom de förluster och den tidsutdräkt som kunde accepteras för att nå målet, skulle vara beroende av situationen i stort. Vid samtidigt pågående storkrig i Centraleuropa skulle relativt begränsade resurser kunna avdelas mot Sverige, men om man kunde nöja sig med att gardera andra riktningar kunde insatsen mot Sverige bli större. Frågan blev därmed snarare hur svåra angrepp av alla tänkbara i skilda situationer som försvaret skulle kunna motstå, än om det skulle klara det enda tänkbara och väl definierade Angreppet. Tanken var från början att regeringen som grund för planeringen skulle välja ut vilka angreppsfall som skulle vara styrande, dvs. hur svåra angrepp försvaret skulle klara. Upp till den nivån skulle Sverige ha förutsättningar att med försvarets hjälp förbli neutralt, i andra situationer fick vi söka tillgodose säkerheten på annat sätt. En sådan situation som vi uppenbart aldrig skulle kunna hantera med ett eget starkt försvar var ett fall när kärnvapenkrig utbrutit och även Sverige hotades av angrepp med kärnvapen.

Försvarsmakten ville aldrig riktigt acceptera denna relativistiska syn på tänkbara hot, utan fortsatte att tala om vad försvaret kunde göra och inte kunde göra mot det hot som Sverige enligt ÖB:s

37Prop. 1972:45.

fackmässiga bedömning måste räkna med. Regeringen ville å sin sida inte definiera ett angreppsfall som betecknades som styrande, eftersom man då riskerade att från försvaret få tillbaka en räkning och stark argumentation för en ekonomisk ram som man inte ville ge försvaret. Angreppsfallen övergick från att vara styrande till att bli miljöexempel. Vad som var en rimlig ambitionsnivå för försvaret blev mer en politisk bedömningsfråga än något beräkningsbart utifrån vare sig det rörde sig om ÖB:s, på militära handlingsmöjligheter definierade hot, eller miljöstudiernas spekulerande kring värderingar i framtida tänkbara konflikter.

6.3. Materielanskaffning för försvaret

Det svenska försvaret var i mycket inriktat på modernitet och högkvalitativ materiel. Det var en uttalad strävan och ett säkerhetspolitiskt krav att en stor del av materielbehovet skulle tillförsäkras genom inhemsk produktion. Men alla behov kunde inte täckas därmed. Inte minst krävdes import och samarbete för att komma i åtnjutande av den tekniska utvecklingen på sådana områden inom vilka svenska företag inte kunde erbjuda tillfredsställande lösningar. Här anmälde sig också neutralitetspolitikens krav att inte skapa bindningar som kunde ge intryck av säkerhetspolitiska beroenden.

6.3.1. FMV:s bildande

Försvarets materielverk (FMV) bildades år 1968 genom en sammanslagning av armé-, marin- och flygförvaltningarna, Försvarets Intendenturförvaltning och Försvarets förvaltningsdirektion. Uppgiften för FMV var, och är, att på ett kostnadseffektivt sätt svara för försvarsmaktens försörjning med förnödenheter. I begreppet förnödenheter ingår bl.a. materiel, ammunition, livsmedel, drivmedel och kartor. FMV fick härigenom en roll som länk mellan försvaret och ett par tusen olika leverantörer inom och utom landet. FMV inrymde därför kompetens på många områden: teknik, upphandling, ekonomi och juridik t.ex.

FMV var en myndighet inom försvarsmakten och verksamheten finansierades genom anslag från försvarsbudgeten.

6.3.2. Anskaffningsprocessen

Anskaffning av förnödenheter (eller köp av tjänster) kunde ske antingen genom att först beställa utveckling och senare tillverkning av produkten inom eller utom landet, genom licenstillverkning av befintlig utländsk produkt eller genom direktköp inom eller utom landet av befintlig produkt. Beslut om anskaffning föregicks dock alltid av ett omfattande studie- och utredningsarbete. Överbefälhavaren t.ex. analyserade riksdagens och regeringens direktiv i form av bl.a. försvarsbeslut och anvisningar för operativt krigsförberedelsearbete och ställde operativa krav på försvarsmakten. Försvarsgrenscheferna skulle sedan omsätta de operativa kraven i en krigsorganisation, som successivt skulle modernisera bl.a. sin materiel. Behovet av ny materiel förtecknades och prioriterades i en materielförsörjningsplan, som diskuterades mellan Försvarsdepartementet, ÖB och FMV, varefter anskaffning kunde påbörjas. Vid större beställningar krävdes dock regeringens särskilda godkännande vilket angavs i årligt regleringsbrev.

FMV:s anskaffning förutsattes ske med konkurrens och så långt möjligt genom normala affärsprinciper. Traditionella anskaffningsprinciper med infordran av anbud och så småningom val av mest fördelaktiga anbud var dock alltid svåra att tillämpa vid försvarsmaterielanskaffning. Leverantörerna var ofta få, sekretess lade ibland hinder i vägen och svenska säkerhetspolitiska krav skulle beaktas. Till de senare hörde bl.a. den politiskt uttalade viljan att ha en livskraftig inhemsk försvarsindustri. Svensk industri kom därför ofta att gynnas. Konkurrens kunde dock krävas vid industrins upphandling från underleverantörer.38

Till stödet av svensk industri hörde också att kunden, dvs. försvaret, stod den ekonomiska risken under utvecklingen av nya projekt. Industrin fick sålunda i regel kostnaderna för utveckling betalda, vinst däremot kunde först tas ut vid leverans av produkter. Mot slutet av utredningsperioden skedde dock en viss omsvängning så att industrin tvingades ta större egna risker enligt moderna affärsprinciper.39

38 Samtal med stf GD FMV, Jan Edelswärd. 39 Ibid.

6.3.3. Svensk profil

Strävan var inte bara att gynna svensk industri utan produkterna som anskaffades skulle också så långt möjligt ha s.k. svensk profil. Någon exakt definition eller definitiv norm för detta begrepp fanns inte utan det handlade om att anskaffade produkter skulle vara anpassade till svenska förhållanden.

Vid köp utifrån skulle man få produkter som motsvarade krav ställda av andra nationer. Att anpassa produkterna till svenska krav skulle i regel ha varit möjligt men sannolikt till mycket höga kostnader. Därför valdes oftast produkter, som redan från början hade svensk profil. Till sådan hörde t.ex. att materielen var anpassad till svensk terräng, svenskt klimat, till att värnpliktiga med kort utbildningstid skulle hinna lära sig hantera materielen och att materielen skulle kunna förvaras i mobiliseringsförråd under många år med ett minimum av underhåll.40

6.3.4. Utlandssamverkan

Motiv för samverkan

På försvarsmaterielområdet hade Sverige en omfattande utlandssamverkan. Kostnaderna för försvarsmateriel steg successivt och i syfte att förbilliga genom t.ex. delade forsknings- och utvecklingskostnader strävade därför allt fler länder – inte endast Sverige utan också de större länderna – efter att samarbeta. Samarbete blev dessutom ibland ett krav i samband med exportaffärer. För Sverige gällde det att få tillgång till kunskaper och teknologi utifrån för att så långt möjligt bevara den svenska försvarsindustrins konkurrenskraft. Kunskaper var också viktiga när Sverige ville köpa materiel utomlands så att rätta krav kunde ställas. För att Sverige skulle kunna samarbeta och få tillgång till kunnande och teknologi krävdes givetvis att Sverige hade något att ge tillbaka, vilket i sin tur krävde hög kompetens – åtminstone på vissa områden – hos industrin. Svensk industri kom med tiden att skapa nischkompetens inom vissa områden.

Från politiskt håll har utlandssamverkan uppmuntrats. I en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet år 1985 framhölls vikten av att Sverige fick impulser utifrån och inte

40 Se även avsnitt 6.5.1. Försvarsforskning och säkerhetspolitik, samt avsnitt 6.7.10. Svensk profil.

isolerade sig. Utlandssamarbete ansågs vidare vara viktigt när det gällde att upprätthålla ett försvar till rimliga kostnader för materiel.

Självförsörjningsgraden avseende försvarsmateriel hade sjunkit i Sverige från 90 procent på 1960-talet till 70 procent på 1980-talet och i promemorian konstaterades att vi visserligen hade betydande resurser, men inte på alla områden och att utlandssamverkan därför måste sökas. USA var ledande på de flesta teknikområdena och därför måste Sverige direkt eller indirekt få viss materiel därifrån. Samarbetet med USA hade fungerat bra – även i tider av utrikespolitiska motsättningar – konstaterades också i promemorian.41

Även riksdagen uttalade i anslutning till försvarsbesluten vikten av en försvarsindustri och samarbete på materielområdet. I sammanhanget betonades dock att samarbete fortlöpande måste prövas av statsmakterna så att det inte skulle bli till ett hinder för neutralitetspolitiken. Samarbetet borde fördelas på flera länder för att undvika alltför stort beroende.

Tillstånd till samarbete krävdes därför (och krävs) från regeringen. Samarbete fick bara ske om det främjade Sveriges försvarsförmåga och skulle huvudsakligen ske bilateralt. Ibland kunde samarbetet ske med flera länder samtidigt men samarbete med någon allians (Nato) fick aldrig ske.

Avtal

Det första avtalet på området med annat land undertecknades år 1952 på regeringsnivå mellan Sverige och USA (Memorandum of Understanding, MOU). Genom avtalet fick Sverige möjlighet att köpa försvarsmateriel från USA. Vid denna tidpunkt hade tankarna på ett nordiskt försvarsförbund spruckit och det stod också klart för USA att Sverige inte tänkte gå med i Nato. USA ville ändå knyta Sverige till västvärlden. Avtalet var ett sätt. Men USA hade också krav (jämför avsnitt 4.3).

USA hade, delvis genom påtryckningar, fått sina allierade att gå med på ett embargo avseende högteknologi riktat mot östblocket. Det var angeläget för USA att också få med Sverige i detta s.k. Cocom-samarbete.42 En anslutning till Cocom var emellertid utesluten för det alliansfria Sverige. I stället fördes separata förhandlingar under statsrådet Dag Hammarskölds ledning med USA,

41 Försvarsmaterielsamarbete med utlandet, 1985-06-10, Försvarsdepartementet. 42 Se avsnitt 5.3.4.

varvid Sverige accepterade att föra en handelspolitik i huvudsak i linje med de Natoallierades, varefter USA erbjöd Sverige det ovannämnda avtalet.

Med avtalet som grund och med regeringens medgivande tecknade ÖB år 1961 en överenskommelse om säkerhetsskydd med det amerikanska försvarsdepartementet. År 1962 utvidgades samarbetet till att också omfatta militärtekniskt informationsutbyte genom ett avtal på regeringsnivå. Genom 1952 års försvarsmaterielavtal kunde Sverige köpa materiel i USA på samma villkor som Natostaterna vilket medförde att Sverige ibland t.o.m. fick den modernaste materielen före dessa länder.43

Avtalet om informationsutbyte kunde ses som ett principavtal, som successivt byggdes ut med bilagor, s.k. annex, en för varje utbytesområde. Varje annex utformades som ett separat avtal (Data Exchange Agreement). Med tiden blev antalet annex stort. Exempel på områden där utbyte – bilateralt – skedde var stridsfältsövervaknings- och målinmätningsutrustningar, kamouflage, fältuniformer, fältartillerisystem, fartygsartilleri, ubåtsräddning, flygteknologi samt flygspaningsmateriel.

För varje område krävdes tillstånd av regeringen. En förutsättning för utbytet var att det skulle gagna svensk försvarsförmåga. Motsvarande avtal, dock inte lika omfattande, tecknades senare med Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Norge, Schweiz, Storbritannien och Västtyskland.44

Sedan MOU undertecknats på regeringsnivå har som regel följt säkerhetsskyddsavtal som regeringen undertecknade eller bemyndigade ÖB att underteckna. ÖB utgav därefter tillämpningsföreskrifter avseende statliga myndigheter. Säkerhetsskyddsavtal upprättades också i anslutning till exportaffärer där köparlandet fick förbinda sig att bibehålla sekretessen kring ett köpt vapensystem.

Ibland lånade försvarsmakten på industrins begäran och med regeringens tillstånd ut materiel till andra länder för t.ex. prov som ett led i industrins exportansträngningar. Även i dessa fall upprättades säkerhetsskyddsavtal.45 Utländsk materiel lånades också för försök och utprovning i Sverige. Sedan principavtal om samarbete och säkerhetsskydd tecknats av regeringen reglerades samarbetet närmare i särskilda avtal, som regeringen, eller FMV med regeringens bemyndigande, undertecknade. Samarbetet kunde

43 Se avsnitt 4.3. 44 Uppgift från FMV Analys Int. 45 Skr. 1996-09-10, H 01832:7177, Högkvarteret.

omfatta diskussioner och erfarenhetsutbyte på en rad teknikområden som studier, forskning, utveckling, projektering, tillverkning, anskaffning, underhåll och kvalitetssäkring. Operativa frågor, dvs. (tänkt) användning av krigsförband, fick däremot inte beröras.

När samarbetsavtal ingåtts utsågs normalt en gemensam styrgrupp för de två staterna. I den svenska delen kunde ingå representanter för Regeringskansliet, försvarsmakten, FOA, FMV och KMI. Under styrgruppen bildades arbetsgrupper för det mer konkreta samarbetet. Ibland ledde samarbetet till att gemensamt intresse uppstod för utveckling och produktion av ny materiel. Efter regeringens godkännande kunde då projektavtal ingås varefter ländernas försvarsindustrier kunde kopplas in. FMV utsåg projektledare med ansvar för att projektet kom till ett genomförande.

Gemensamt för alla avtalstyper har varit att de bl.a. reglerat löptid och villkor för uppsägning. Löptiden var i regel lång, 5, 10 eller 15 år. Alternativt angavs avtalet gälla tills vidare. För uppsägning gällde normalt att sådan skulle ske skriftligt och ett antal (3-6) månader i förväg.46 Till den svenska säkerhetspolitiken hörde att bindningar till utlandet inte fick göras så att Sverige vid en konflikt inte skulle kunna vara neutralt. Utredningen har dock bara funnit ett exempel på avtal, som kunnat sägas upp med omedelbar verkan. I samarbetsavtalet från år 1983 med Norge fanns följande klausul: ”I händelse av krig eller krigsfara eller annan utomordentlig händelse har var och en av parterna rätt att säga upp detta avtal med omedelbar verkan”. Avtalet skrevs emellertid om några år senare och den omedelbara uppsägningsmöjligheten togs bort.47

De flesta av ovannämnda avtal förnyades och moderniserades emellertid en eller flera gånger under utredningsperioden. Under perioden 1969 − 1989 ingick regeringen 39 avtal med 16 länder. FMV ingick under motsvarande period – med regeringens tillstånd 96 avtal med 21 länder. Till nämnda siffror kan läggas de avtal, som svensk försvarsindustri ingick med utländska motsvarigheter (se avsnitt 6.6 om krigsmaterielexport).48

Kraven på regeringens tillstånd för allt utlandssamarbete fanns reglerade i FMV:s interna tjänsteföreskrifter.49 Medvetenheten om

46 Uppgift från FMV Analys Int. 47 Hemligt avtal mellan Sverige och Norges regeringar, 1983-11-09. Se avsnitt 7.1.3. 48 Uppgift från FMV Analys Int. 49 Exempelvis TjF-FMV 1988:14, 1988-08-16.

kraven var god och utredningen har inte kunnat finna några exempel på avsteg från dem.50

Prov- och försöksanläggningar

För prov och försök disponerade FMV anläggningar i bl.a. Vidsel, Karlsborg och Linköping. Speciellt provplatsen i Vidsel i Lappland (RFN – Robotförsöksplats Norrland) tilldrog sig intresse från länder, som inte har motsvarande anläggningar. Platsen är stor som Blekinge varför robotskjutning både från luften och marken kan ske, flygfält finns i direkt anslutning och vintertid förekommer ofta sträng kyla, det senare inte minst viktigt vid tillförlitlighetsutprovning av materiel. Någon uttalad policy annan än allmän restriktivitet vid utländska framställningar om lån av platsen fanns inte utan bedömning från fall till fall gjordes av regeringen.51 Under årens lopp har t.ex. Frankrike och Tyskland genomfört köldprov med transportflygplanet Transall, Schweiz genomfört jakt- och attackrobotprov från flygplan Mirage, F-5 och Hunter, Finland genomfört prov med jaktrobot på flygplan Draken, Norge, Singapore och Tunisien genomfört skjutning med robot 70 och Storbritannien genomfört prov med radarrobotmålsökare mot mål med snöbakgrund.52

6.3.5. Materielförsörjning i kris och krig

Vid all nyanskaffning av försvarsmateriel uppstod frågan om hur mycket tillhörande utbytesenheter/reservdelar och i förekommande fall ammunition, som också måste anskaffas. För en användning i fred kunde behovet med rimlig säkerhet beräknas. Men vid en eventuell användning i krislägen med kanske omfattande beredskap och framförallt i krig blev beräkningarna genast svårare.

Ett annat spörsmål restes då också, nämligen om all anskaffning behövde göras omgående eller om en satsning på s.k. forcerad anskaffning skulle göras, dvs. en anskaffning först i krislägen. Den senare metoden gav möjligheter till besparingar i fredstid. Överbefälhavarens på regeringens anvisningar grundade beslut i frågan

50 Se vidare avsnitt 7.1. 51 Samtal med generalmajor Staffan Näsström, FMV. 52Från Jindvik till JAS: RFN 40 år, Vidsel: FMV (1988), samt uppgifter från RFN om utländsk provning vid RFN.

under utredningsperioden kunde karaktäriseras som både – och. En viss mängd utbytesenheter/reservdelar och ammunition inköptes och betydande satsningar gjordes också på att kunna komplettera i krislägen. En viss produktion i krig inplanerades också.

För att kompletteringar skulle vara möjliga betalade FMV berörda industrier för att behålla tillverkningskompetens och maskiner efter det att den fredstida produktionen var avslutad.53 I landet lagrades också råvaror i stor omfattning genom ÖCB (Överstyrelsen för civil beredskap) försorg. Viss kompletteringsanskaffning skulle också ha behövt göras i utlandet. FMV organiserade därför s.k. inköpskommissioner, som efter regeringsbeslut skulle förstärka vissa svenska beskickningar utomlands. Uppgifterna skulle ha varit att säkerställa att redan gjorda beställningar verkligen effektuerades men också att försöka göra ytterligare köp. Kommissionerna skulle dessutom vara behjälpliga med att ordna hemtransport för materielen.

Alla kända antalsmässiga brister i de svenska krigsförbandens materieltilldelning förtecknades av försvarsgrenscheferna på underlag från FMV i en krigsberedskapsöversikt (KBÖ). Översikten uppdaterades årligen. I översikten angavs också vilka industrier eller firmor som skulle kunna leverera materiel för en komplettering i kris eller krig. KBÖ skulle ha varit ett viktigt hjälpmedel för inköpskommissionerna.54

Att Sverige skulle kunna klara sig själv i avspärrningssituationer var en viktig förutsättning när neutralitetspolitiken skulle göras trovärdig. Men i fråga om försvarsmateriel var det inte bara en fråga om att själv kunna tillverka och vid behov kunna göra kompletteringar. Det ansågs lika viktigt att befintlig materiel också kunde underhållas inom landet. Omfattande planering för detta gjordes också. Som exempel kan tas underhåll på transportflygplanet C-130 Hercules (Tp 84). Sverige hade på 1960- och 70-talet köpt åtta sådana. Att i fredstid göra större underhåll på dem i Sverige var ekonomiskt sett inte rationellt. Istället skickas de till Storbritannien, som har en mångdubbelt större flotta av samma flygplanstyp. Men i samband med att Sverige anskaffade sina flygplan köptes också utrustning så att underhållet vid behov skulle ha kunnat utföras i landet.55

53 Samtal med stf GD FMV, Jan Edelswärd. 54 Ibid. 55 Samtal med generalmajor Staffan Näsström, FMV.

6.3.6. JAS 39 Gripen

Anskaffningen av JAS 39 Gripen som ersättare för alla Viggenversionerna har sedan 1980-talets början varit föremål för debatt. Inledningsvis var det inte givet att flygplanet skulle vara svenskt. Regeringen hade att avväga anskaffning av ett utländskt alternativ mot en partiell avveckling av svensk flygindustri. På senare år gällde debatten främst JAS 39 andel av den totala försvarsbudgeten och regeringen skaffade sig därför en noggrann kontroll över projektets utveckling.

Den första versionen av flygplan 37 Viggen, attackversionen AJ 37, levererades till flygvapnet med början år 1971. Spaningsversionen, S 37, infördes från år 1975, och den sista versionen, jaktversionen JA 37, från år 1979. Redan samma år som AJ 37leveranserna inleddes påbörjades studier av dess efterträdare. Livslängden för AJ 37 var beräknad till 20 år och så lång var – erfarenhetsmässigt – den tid anskaffningsprocessen av ett nytt flygplan tog, från studier och systemdefinitioner via militära och politiska beslut till utveckling, utprovning, serieproduktion, leverans och omskolningsutbildning.

År 1975 föreslog chefen för flygvapnet att AJ 37 på sikt skulle ersättas av en utvecklad version av jaktviggen, kallad A 20 och att flygplan SK 60 skulle ersättas av B3LA både som skolflygplan och lätt attackflygplan. År 1978 avdelade också riksdagen drygt 300 mkr för fortsatt arbete med A 20 och B3LA men bara ett år senare avbröts detta då det visade sig att flygplanen inte rymdes i den ekonomiska ramen. Antingen blev den operativa förmågan för låg eller antalet flygplan otillräckligt.56 Överbefälhavaren fick därför i april 1979 nytt uppdrag att utreda attackflygplanfrågan. Härvid skulle två alternativ, som bägge byggde på vidareutveckling av Viggen, studeras. Samtidigt skulle överbefälhavaren belysa möjligheterna att livstidsförlänga befintliga flygplan av typ 35 Draken och 37 för att öka tillgängligt ekonomiskt utrymme för nya flygplan. Anskaffning av ett utländskt attackflygplan skulle också konsekvensbelysas enligt ett senare, kompletterande uppdrag.57

Frågan om ersättning på sikt av AJ 37 kom sålunda att utredas under hela 1970-talet utan att någon tillfredsställande lösning åstadkoms. Överbefälhavaren lämnade svar i form av underlag i

56 Annefalk, A. 1996. Flygvapnet 1926-1996: från Dronten till Gripen. Ljungsbro: Aviatic, s. 191. 57 Ibid s. 191, samt prop. 1979/80:117.

flygplanfrågan till regeringen i februari 1980. Av svaret framgick att livstidsförlängning för flygplan 37 skulle vara möjlig men inte för flygplan 35. Av de alternativ överbefälhavaren beordrats utreda förordade överbefälhavaren anskaffning genom köp utomlands. Överbefälhavaren redovisade emellertid också ett eget alternativ. Perspektivstudier, dvs. studier av olika handlingsvägar beträffande utformningen av försvaret på lång sikt (10-20 år) pågick, men var i det närmaste slutförda. I alla handlingsvägar redovisades behov av ett framtida flygplan, som dels skulle vara lätt (av kostnadsskäl), och dels kunde lösa alla tre uppgifterna jakt, attack och spaning. Ett sådant enhetsflygplan bedömdes vara realistiskt med hänsyn till den teknik som redan fanns tillgänglig eller successivt skulle bli det. Förslaget var därför att alla studier om ersättning av attackflygplan skulle avbrytas och att man istället, direkt skulle satsa på ett enhetsflygplan, som på sikt skulle ersätta alla Viggenversionerna. Överbefälhavaren föreslog också att flygplanet skulle utvecklas och produceras i landet.58

Bara en månad senare lade regeringen proposition med förslag till inriktning av krigsorganisationen inom det militära försvaret för femårsperioden 1980/81 − 1984/85.59 I propositionen behandlades också frågan om flygplansanskaffning ingående. I propositionen kommenterades de alternativ överbefälhavaren utrett, att studier pågått i tio år utan att leda till ställningstagande liksom överbefälhavarens eget alternativ att direkt satsa på ett enhetsflygplan, som på sikt skulle ersätta alla Viggenversionerna. Statsrådet Eric Krönmark anslöt sig till överbefälhavarens förslag om anskaffning av ett JAS-system, men han var inte beredd att direkt ta ställning till hur systemet skulle anskaffas. Det fanns enligt departementschefen fyra olika anskaffningssätt:

a) direktköp av flygplan utifrån.

b) köp utifrån men licenstillverkning i Sverige.

c) svensk utveckling av ett JAS-system i samarbete med

utländska företag.

d) att utveckla flygplanet helt i Sverige men med en större andel

utländska komponenter än tidigare brukligt för att reducera. utvecklingskostnaderna.

58Prop. 1979/80:117. 59 Ibid.

Avsikten var att fatta beslut i anslutning till försvarsbeslutet år 1982. Eftersom inget av de fyra alternativen var tillräckligt utrett föreslog dock departementschefen att tiden fram till år 1982 skulle ägnas åt att inhämta erforderligt beslutsunderlag.

Utgångspunkten för ett svenskt JAS-projekt var att ett lättare och mindre bränslekrävande flygplan av kostnadsskäl skulle köpas så att kostnadstrenden kunde brytas samtidigt som – med ny teknik – samma eller bättre prestanda jämfört med Viggen skulle erhållas. Ett svenskt JAS-flygplan skulle vidare kunna ges svensk profil, det skulle inte vara nödvändigt att betala för eventuell överkapacitet hos utländska alternativ och en självständig flygindustri skulle vara ett fortsatt stöd för svensk neutralitetspolitik.

För att bereda frågan om ett svenskt JAS-projekt var departementschefen beredd att föreslå regeringen att avdela 200 miljoner kr varvid förutsattes att svensk industri skulle satsa lika mycket. Han ansåg också, liksom överbefälhavaren, att en särskild ledningsgrupp skulle bildas, att en kraftfull projektledning var nödvändig och att industrin måste vara beredd att ta större ansvar och samtidigt stå för en större risk än tidigare.

En anskaffning av ett JAS-system var emellertid inte bara en operativ fråga utan i hög grad också en fråga om flygindustrins framtid. Departementschefen framhöll att om riksdagen år 1982 skulle fatta beslut om ett utländskt alternativ skulle den utvecklande delen av svensk flygindustri avvecklas. Det skulle innebära vid direktköp, att flygindustrin blev reducerad till en underhållsindustri eller sammansättnings- och underhållsindustri (vid licenstillverkning). I bägge fallen skulle utlandsberoendet bli stort. Det skulle heller inte finnas någon bas för övergång till delvis civil flygplansproduktion, något som departementschefen såg som nödvändigt med tanke på framtida mindre och glesare militära beställningar.

Riksdagen beslöt senare enligt propositionen och överbefälhavaren ålades att till oktober 1981 lämna erforderligt beslutsunderlag till regeringen. Ett svenskt JAS-system var alltså inte givet och Försvarets Materielverk påbörjade därför utvärdering av utländska JAS-alternativ. Inom den svenska flygindustrin påbörjades projektstudier, systemdefinitioner och begränsat utvecklingsarbete inför det kommande försvarsbeslutet. År 1981 bildade de huvudsakligen berörda industrierna Industrigruppen JAS (IG JAS), bestående av Saab-Scania, Volvo Flygmotor, LM Ericsson, SRA

Communications och FFV Aerotech med Saab-Scania som huvudansvarig.60

1978 års försvarskommitté hade till uppgift att lämna underlag inför försvarsbeslutet år 1982. Av slutbetänkandet i ”Totalförsvaret 1982/1987” framgick att kommittén var enig om att luftförsvaret skulle få ökad betydelse i framtiden, att också behov av spanings- och attackförband förelåg och att ett nytt flygplanssystem efter Viggen erfordrades. Däremot var kommittén inte enig om hur behovet av ett nytt system skulle tillgodoses. De socialdemokratiska ledamöterna ansåg att ytterligare beslutsunderlag erfordrades och kunde därför inte lämna någon rekommendation för det ena eller andra flygplanssystemet. De borgerliga ledamöterna däremot, förordade ett svenskt JAS-flygplan och med ordförandes utslagsröst blev det också kommitténs rekommendation till regeringen.61

I regeringens följande proposition62 redovisades överbefälhavarens förslag om ett enhetsflygplan att på sikt ersätta alla Viggenversionerna. Resultatet av överbefälhavarens utvärdering av såväl ett svenskt som utländska JAS-alternativ redovisades också. Fyra utländska flygplan hade offererats och värderats, alla amerikanska. De var F-16, F-18 A, F-18 L och F-5S. F-16 var det flygplan som gick segrande ur striden om århundradets vapenaffär (se avsnitt 5.3.6). F-18 hade i prototypform (YF-17) också deltagit där men senare utvecklats till ett hangarfartygsbaserat flygplan, F-18 A. Också en landbaserad version, F-18 L, erbjöds Sverige. F-5 hade tillverkats i mer än 20 år men det var en ”vässad”version, F-5S som erbjöds Sverige. Alla flygplanen var eller skulle kunna bli anpassade till den svenska JAS-idén. Värderingen visade dock att bara F-16 och F-18 uppfyllde också ställda operativa krav.

Ifråga om det svenska JAS-flygplanet hade överbefälhavaren framhållit att det skulle bli litet med bara halva Viggens vikt, bränslesnålt och direkt anpassat till det svenska bassystemet. Det skulle ha samma räckvidd och lastförmåga som Viggen.

De utländska alternativen var redan beprövade, och därmed också delvis föråldrade, varför den tekniska risktagningen kunde bedömas bli liten. Det svenska alternativet var förknippat med vissa risker, framförallt ifråga om ett elektriskt styrsystem och användningen av kompositmaterial, men ekonomiska reserver

60Prop. 1981/82:102 bilaga 2. 61 Ds Fö 1981:14. 62Prop. 1981/82:102.

skulle avdelas för att möta denna osäkerhet. Sammantaget bedömde överbefälhavaren att ett svenskt JAS-flygplan var tekniskt realiserbart och att det med bibehållen balans inom försvaret skulle rymmas i tillgänglig ekonomi.

Statsrådet Torsten Gustafsson framhöll den betydelse försvarskommittén tillmätt flygstridskrafter och betydelsen av en inhemsk flygindustri för tilltron till den svenska säkerhetspolitiken. Omfattande studier hade också ägt rum vid de militära myndigheterna, vid svensk och utländsk flygindustri, inom 1979 års flygindustrikommitté (MFK-79), i 1978 års försvarskommitté och i regeringskansliet. Vid valet av alternativ låg emellertid också bl.a. industri- och handelspolitiska faktorer i vågskålen. Vid köp utifrån skulle handelsbalansen påverkas negativt och den utvecklande delen av flygindustrin, som tidigare nämnts, behöva avvecklas. Detta skulle i sin tur påverka den pågående strävan att delvis övergå till civil produktion. Föredragande framhöll också att ett svenskt högteknologiprojekt som ett JAS-system skulle ge sådana kunskaper, som gynnsamt skulle kunna tillgodogöras inom också annan industri. Regeringen föreslog därför att ett JAS-flygplan skulle utvecklas inom landet och att riksdagen skulle fatta beslut härom. Förhandlingarna mellan FMV och IG JAS var då inte slutförda varför riksdagsbeslutet skulle fattas under förutsättning av ett godtagbart kontrakt. I kontraktet skulle en första delserie om 30 flygplan (och fem provflygplan) beställas. Beslut om fler flygplan skulle fattas senare. Enligt propositionen avsåg regeringen också hålla sig fortlöpande underrättad om hur projektet framskred framförallt i tekniskt och ekonomiskt avseende. Regeringen avsåg sedan hålla riksdagen informerad årligen.

Försvarsutskottet konstaterade i sitt yttrande över propositionen att det i flygplansfrågan fanns ett omfattande beslutsunderlag.63 Alla långsiktiga projekt var förenade med osäkerheter och ifråga om t.ex. ekonomin, påpekade utskottet att kostnadskalkylen för projektet byggde på en dollarkurs av 4 kronor och 58 öre. Om dollarn steg till fem kronor, skulle det medföra en fördyrning av projektet med 500 miljoner kr. Ett ytterligare uppskov med beslutet skulle dock vara olämpligt av ekonomiska, säkerhetspolitiska och industripolitiska skäl. Utskottet förordade därför att ett svenskt JAS-system skulle utvecklas och produceras inom landet. Utskottet instämde också i propositionens förslag om en

63 FöU 1981/82:18.

kraftfull styrning av projektet och återkommande kontrollstationer.

Totalförsvarspropositionen godkändes därefter

  • med fem rösters övervikt – av riksdagen och något senare godkände riksdagen också det kontrakt, som upprättats mellan IG JAS och Försvarets Materielverk.64 Försvarsbeslutet år 1982 hade därmed fattats. Det hade dock fattats av en borgerligt dominerad riksdag. Efter riksdagsvalet år 1982 kom socialdemokraterna åter till makten. Några justeringar i försvarsbeslutet gjordes – bl.a. minskades antalet jaktflygdivisioner från tolv till elva – men JAS-beslutet låg fast och den nya riksdagen godkände i april 1983 regeringens beställning av en första delserie om 30 flygplan till fast pris, dvs. industrin fick stå för eventuella fördyrningar.65 Riksdagen fick sedan årlig information av regeringen hur projektet framskred.66

I propositionen inför nästa försvarsbeslut fem år senare gjordes en summering av läget inom JAS-projektet.67 Föredragande, statsrådet Roine Carlsson, konstaterade att arbetet med motorn liksom med det digitala styrsystemet var försenat, vilket skulle innebära att flygutprovningen också blev försenad. Ställda krav bedömdes komma att uppfyllas om än med viss försening. Produktionen av de första provflygplanen pågick men tiden för leverans av de första operativt användbara flygplanen skulle förskjutas till följd av förseningarna. Kostnadsmässigt hade överbefälhavaren angivit att projektet utvecklades enligt uppgjorda planer och riktlinjer. Uppföljningen av projektet i tekniskt operativt och ekonomiskt hänseende fortsatte med rapporter till överbefälhavaren, regeringen och riksdagen.

Vid projektvärderingen hösten 1988 började dock farhågor för projektets ekonomiska utveckling resas. Bland annat hade IG JAS inte varit beredd att lämna offert på en delserie 2 inom förutsedda ekonomiska ramar. Statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Jan Nygren, uppdrog därför i brev den 3 november 1988, till överbefälhavaren att ånyo belysa anskaffning av ett utländskt alternativ, till FMV att redovisa konsekvenser av en nedläggning av JAS-projektet och till chefen för flygvapnet (CFV) att redovisa utbildningsmässiga och organisatoriska konsekvenser vid val av ett utländskt alternativ. Samtidigt uppdrogs åt FMV att lämna sin syn på vad

64 Annefalk, Flygvapnet 1926-1996, s. 192. 65 Ahlgren, J. 1998. Faktabok om Gripen. Utgåva 4. Linköping: Industrigruppen JAS, s. 65. 66 Exempelvis prop. 1983/84:112, 1984/85: 100 samt 1985/86:100. 67Prop. 1986/87:95.

som erfordrades för att fortsätta projektet och till CFV att belysa möjligheterna till ekonomisk omplanering för att inrymma kostnadsökningarna.

Överbefälhavaren lämnade ett för myndigheterna gemensamt svar i januari 1989. Av svaret framgår bl.a.:

Jag konstaterar således att nu genomförd värdering av de amerikanska alternativen överensstämmer med 1982 års och visar att flygstridskrafter uppbyggda med F-16 eller F-18 ger god operativ effekt även på lång sikt.

Vidare:

Om det totalt erforderliga antalet flygplan som krävs för att i enlighet med 1987 års försvarsbeslut upprätthålla eller något utöka nuvarande antal flygförband (cirka 370 flygplan) beaktas, är dock, trots fördyrningen, priset på JAS 39 i huvudsak likvärdigt med de utländska alternativen. Härtill kommer det svenska flygplanets lägre drift- och underhållskostnader (en och en halv till två miljarder kronor per år).68

Sammantaget ansåg överbefälhavaren att om erforderliga medel inte kunde tillföras borde JAS 39-projektet avbrytas snarast och anskaffning av ett utländskt flygplan ske. Överbefälhavarens rekommendation blev dock att ett principbeslut borde tas under våren 1989 att inte avbryta JAS-projektet. Slutlig ställning borde tas i 1991 års försvarsbeslut om en ekonomiskt godtagbar uppgörelse med IG JAS då kunnat nås.

Medan överbefälhavarens svar bereddes ägde den första flygningen med JAS 39 Gripen rum i december 1988 – ett och ett halvt år senare än planerat. I slutet av år 1989 liksom år 1990, fattade riksdagen beslut om projektets fortsatta inriktning och i maj 1992 nåddes en principöverenskommelse mellan FMV och IG JAS om framtida leveranser. En andra delserie om 110 flygplan varav 14 tvåsitsiga beställdes.69 Två haverier, det ena med det första provflygplanet år 1989, och det andra med det första serieflygplanet, kom att ytterligare försena projektet.

Haveriet år 1993 föranledde regeringen att tillkalla en särskild parlamentariskt sammansatt kommission med uppgift att granska JAS-projektet. Kommissionens slutsats löd:

68 Den öppna delen av svaret framgår av Fst/Info orientering 1989-01-25. 69 Ahlgren, Faktabok om Gripen, s. 113.

Mot bakgrund av den granskning av JAS-projektet som kommissionen gjort är kommissionens samlade bedömning att JAS-programmet i allt väsentligt kan förväntas nå de mål som fastställts av statsmakterna.70

Projektet kunde fortsätta.

En totalgenomgång av projektets ekonomi gjordes på regeringens uppdrag av Riksrevisionsverket i maj 1995 till maj 1996. Av verkets rapport71 framgår bl.a. att projektet visserligen försenats men att RRV bedömde att

  • förseningarna inte var större än vad som vanligen uppkommer i denna typ av stora och långsiktiga utvecklingsprojekt,
  • samarbetsformerna, metoder för uppföljning och den dåvarande organisationen uppfyllde de avsedda funktionerna och bidrog till att projektet var under kontroll,
  • avrapporteringen till regeringen hade skett på ett rättvisande sätt och i enlighet med fastställda regler,
  • utgiftsutvecklingen i JAS-projektet inte kunde ses som anmärkningsvärd eller onormal för ett projekt av denna art och storlek. Större delen av utgiftsutvecklingen kunde också förklaras av faktorer som inte varit påverkbara från projektets sida.

Den ursprungliga, av riksdagen år 1982 fastställda s.k. JAS-ramen på 25,7 miljarder kr hade år 1996 vuxit till 67,6 miljarder kr i respektive års penningvärde. Av ökningen på 42 miljarder kr ansåg RRV att 24 var att hänföra till den allmänna prisutvecklingen, 9,5 till ändrade valutakurser, sju till en prisutveckling utöver generell inflation (dvs. prisutvecklingen för högteknologi är snabbare än för t.ex. hushållsmaskiner), och 1,6 till förändrade krav jämfört med den ursprungliga projektspecifikationen.

En delserie 3 om 64 flygplan varav 14 tvåsitsiga beställdes år 1997 och år 1997 blev den första JAS 39-divisionen operativ.72

70SOU 1993:119, s. 138. 71 RRV 1996:27. Vad kostar JAS 39 Gripen? Rapport om Gripenprojektets ekonomi. 72 Ahlgren, Faktabok om Gripen, s. 51 samt 66.

6.4. Uthållighet och försörjningsberedskap

6.4.1. Vissa principer och begrepp

I planläggningen för det på mobilisering baserade militära försvaret har hela tiden grunden varit att försvarsmakten inte kunnat ges så stora ekonomiska resurser, att tillräcklig utrustning, ammunition, etc. för ett långt krig kunnat anskaffas i fred. En totalmobiliserad försvarsmakt omfattade över 800 000 man. En så stor styrka kunde endast utrustas med fredsanskaffade uniformspersedlar, personlig beväpning, etc. medan delar av förbandsutrustningen förutsattes kunna anskaffas när behov uppstod, dvs. när ett hot om en militär konflikt förelåg. Vapensystem var självfallet fredsanskaffade, medan vissa reservdelar, kringmateriel, och inte minst en del ammunition förutsattes kunna anskaffas vid ett senare tillfälle.

Regeringens direktiv till överbefälhavaren var att ett förbands materiella uthållighet skulle uppdelas på utrustningsbehov (U) och ersättningsbehov (E). Ersättningsbehovet uppdelades i första och andra ersättningsbehov (E1 respektive E2). Ersättningsbehovet definierades som ett angivet antal månadsbehov (M). Ett månadsbehov var den mängd förnödenheter som förbandet beräknades förbruka under en krigsmånad. Förnödenheter som inte var anskaffade i fred förutsattes kunna anskaffas vid en beredskapshöjning. Detta säkerställdes genom krigsleveransbesked, dvs. ett avtal med ett företag, som förbundit sig att viss tid efter order leverera angivna förnödenheter. Ett annat alternativ var krigsproduktionsbesked innebärande att vissa företag, s.k. K-företag, var uttagna för produktion av krigsviktiga förnödenheter. K-företagen var garanterade arbetskraft (de anställda som erfordrades för genomförandet av krigsproduktionen var ”krigsplacerade” vid företaget) och energi samt i vissa fall även råvaror. Överstyrelsen för Ekonomiskt Försvar (ÖEF) sammanhöll i samarbete med Försvarets Materielverk (FMV) denna planering. I krigsplaneringen ingick också att sätta upp ytterligare fabriker och verkstäder för tillverkning av t.ex. ammunition. Genom ÖEF:s försorg underhölls sådana anläggningar, så att de skulle kunna sättas i drift i händelse av en beredskapssituation. I särskilda förrådsbyar lagerhöll ÖEF råvaror och andra för krigsproduktionen väsentliga artiklar. Även sådana förnödenheter vilka var av betydelse för jordbruksnäringen, t.ex. konstgödsel lagerhölls. För att ÖB och ÖEF skulle kunna basera anskaffningen av en viss förnödenhet på krigsproduktion måste

leverans kunna ske inom sex månader från order. Detta innebar att order om start av krigsproduktion i många fall måste ges två till fyra månader före ett krigsutbrott.73

Vissa varor och förnödenheter, som av olika skäl varken kunde lagerhållas eller tillverkas inom landet, var planlagda för import i en beredskapssituation. Olika alternativ till ersättningsförnödenheter granskades och planlades för tillverkning i den händelse det inte skulle vara möjligt att genomföra anskaffning utomlands. En planering fanns också för att särskilda inköpsdelegationer i en beredskapssituation skulle kunna sändas utomlands med uppgiften att söka anskaffa för försvarsansträngningarna viktiga förnödenheter (se avsnitt 6.3 och 7.5).

För sådan materiel, som var beställd och under tillverkning inom landet, kunde forcerad tillverkning beordras, oftast innebärande treskiftsproduktion. I den händelse tillverkning pågick i svensk försvarsindustri av krigsmateriel beställd av annat land kunde denna materiel av regeringen beläggas med embargo, något som skedde under andra världskriget. Genom fullmaktslagar kunde myndigheter, främst försvarsmakten, ianspråkta egendom. Exempelvis täcktes genom uttagning en stor del av den mobiliserade försvarsmaktens behov av fordon.

6.4.2. Regeringens direktiv beträffande försvarsmaktens uthållighet

Enligt regeringens direktiv av den 3 juni 1955 (kvalificerat hemligt kungligt brev) skulle inte bara utrustningsbehov utan också ett angivet antal månadsbehov vara fredsanskaffade. Tilldelade ekonomiska resurser hade emellertid inte medgivet att denna ambition innehölls. Överbefälhavaren hade därför anmält till regeringen att redan 1958 års försvarsbeslut i praktiken innebar att uthållighetskravet frångåtts. I ett hemligt kungabrev den 25 oktober 1963 föreskrev regeringen att ”anskaffning i fred må, efter Överbefälhavarens medgivande, begränsas därest krigsanskaffning bedömes kunna ske i tid”.

Som en följd av försvarsbesluten 1963, 1968 och 1972 försämrades situationen och ÖB framförde i programplanen ÖB 77-82 att fredsanskaffningsnivåerna i flera avseenden underskridits. Detta

73 ÖB skrivelse Plan KH 480 den 28 september 1979, KH-bilaga till ”ÖB 80-85”, Högkvarteret.

var särskilt allvarligt då det, som en följd av de minskande fredsbeställningarna (av ammunition), blev allt svårare att upprätthålla kompetens och kapacitet för krigsproduktion. Utlandsberoendet växte också. Trots att överbefälhavaren prioriterade pansarvärnsammunition och ammunition till de moderna haubits 77-förbanden kunde, som en följd av bristen på medel, behoven inte täckas förrän 1987.74

Frågorna om försvarsmaktens uthållighet togs upp av överbefälhavaren i varje programplan. I en särskild skrivelse om försvarsmaktens uthållighet underströk ÖB att utvecklingen gjort försvarsmakten allt mera beroende av stödet från övriga totalförsvarsmyndigheter. De tidigare hemliga anvisningarna från åren 1955 och 1963 borde därför ersättas av för totalförsvaret gällande direktiv. ÖB ansåg att i programplanenivån skulle uthålligheten inriktas mot

att operationer kan påbörjas med syftet att möta, hejda och slå en angripare. Handlingsfrihet skall finnas att

1. efter omfördelning av stridskrafter och övriga resurser kunna

fullfölja operationerna med målsättning att hejda och slå i en operationsriktning och att

2. samtidigt genomföra operationer med lägre ambitionsnivå i

annan(-dra) riktning(-ar). Operationer med hög ambition och intensitet (1) skall kunna genomföras under 1 − 2 månader. Därefter skall operationer funna fullföljas med lägre intensitet under ytterligare ca 2 månader. Handlingsfrihet skall föreligga att, om inte förutsättningar för att hejda och slå en angripare finns, under lång tid (minst 5 månader) genomföra operationer i försvårande syfte i två riktningar.75

ÖB skrivelse föranledde emellertid inget omedelbart ställningstagande från regeringens sida. Överbefälhavaren föreslog som en följd av bl.a. försvarsbeslutet 1982 att regeringen skulle utfärda nya anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetet. I förslaget inkluderade ÖB den ovan redovisade synen på försvarsmaktens uthållighet.76 Regeringen beslutade den 30 augusti 1984 i stort enligt överbefälhavarens förslag.77

Efter 1987 års försvarsbeslut gav regeringen nya anvisningar för krigsplanläggningen till alla totalförsvarsmyndigheterna. Dessa

74 ÖB skrivelse Plan KH 480 den 30 september 1976, KH-bilaga till ”ÖB 77-82”, Högkvarteret. 75 ÖB skrivelse Prog KH 082:95014 den 4 september 1981, Försvarsdepartementet. 76 ÖB skrivelse KH 310:95076 den 27 oktober 1983, Högkvarteret. 77 Underbilagorna 1:3 och 1:4 till förordning 1984-08-30 om föreskrifter för krigsplanläggningen inom totalförsvaret, Försvarsdepartementet.

anvisningar skilde sig från tidigare anvisningar genom att anvisningarna var relativt detaljerade. De beskrev också hur regeringen, utgående från 1984 års försvarskommittés betänkande, bedömde att en krisutveckling och ett kommande krig i Europa kunde komma att utvecklas. Som grund för planeringen skulle antas att krisutvecklingen inleddes med ett förkrigsskede. Detta kunde vara upp till tolv månader. Under sex av dessa rådde krigsfara och under ca fem månader bedömdes akut risk för krig mellan blocken råda.

Vid ett angrepp skulle försvarsmakten planera för

1.

att genomföra en snabb kraftsamling för att uppta invasionsförsvar,

2.

att under fem månader kunna genomföra försvarsoperationer i två operationsriktningar och territoriellt försvar i övriga delar av landet,

3.

att ha handlingsfrihet att under samma tidsförhållanden övergå till att fullfölja operationerna på större djup av vårt territorium.

Någon import skulle inte förutsättas kunna ske under fem månader.78

Trots regeringens direktiv fanns betydande brister i fråga om uthållighet. Exempelvis hade inte mer än ca 60 procent av den ammunition för haubits 77-förbanden, som enligt ÖB:s direktiv 1976 (se ovan) skulle vara fredsanskaffad senast 1987, då anskaffats. Listan på sådana brister, som skulle ha fått en allvarlig effekt på uthålligheten kan göras lång. Tillgången på jaktrobotar var exempelvis mycket låg. JA 37-förbanden saknade således irrobot ända fram till 1980-talets slut (se avsnitt 4.7 rörande robot 74).

6.4.3. Uthålligheten inom andra totalförsvarsfunktioner – försörjningsberedskapen

Landets försörjningsberedskap var i hög grad en totalförsvarsfråga. Betydande brister i fråga om försörjningen inom vissa områden kunde vara helt avgörande för förmågan att försvara landet. Hade landet angripits var försvarsmaktens uthållighet beroende på kontinuerlig tillförsel av främst ammunition, drivmedel och livs-

78 Förordningen den 17 december 1987 om totalförsvarets planläggning och övriga förberedelser, H 310/87, Försvarsdepartementet.

medel. Andra viktiga behov var ersättningsmateriel – liksom självfallet personal – reservdelar och reparationer.

Inom det civila samhället, som vid en total mobilisering omfattade storleken 85 procent av landets befolkning, skulle motståndsviljan i hög grad vara beroende av att väsentliga funktioner kunde upprätthållas i en kris- eller krigssituation. Befolkningens behov av livsmedel, beklädnad, bränsle, elkraft och telekommunikationer liksom nyhetsförmedling måste tillgodoses. Härtill kom att för försvarsförmågan väsentliga industrier måste ha tillgång till råvaror och drivmedel för viktiga transporter. Av synnerlig vikt för såväl de militära förbandens stridsvilja som motståndsviljan hos den civila befolkningen var att man visste att det fanns en fungerande sjuk- och hälsovård. I ett krigsläge måste man räkna med att antalet skadade, både militära och civila, skulle bli väsentligt högre än i fred. I synnerhet skulle behovet av kirurgisk behandling vara stort.

De grundläggande principerna för försörjningsberedskapen utgick från erfarenheterna från andra världskriget, dvs. att viktiga förnödenheter var beredskapslagrade. För att kunna möta det i ett krig ökade behovet av vissa förnödenheter var krigsproduktion förberedd vid olika fabriker och anläggningar. Försvarsmakten lagrade förnödenheter som ammunition, drivmedel, livsmedel och reservmateriel i militära förråd. Inom de civila delarna av totalförsvaret skedde en motsvarande beredskapslagring rum. Ansvaret härför var uppdelat på olika myndigheter, även om Överstyrelsen för Ekonomiskt Försvar (ÖEF) ansvarade för många områden. Den 1 juli 1986 ersattes ÖEF av Överstyrelsen för Civil Beredskap (ÖCB), som fick ett samordningsansvar för de civila totalförsvarsmyndigheterna.

Översiktligt har studerats, om det, under den period som utredningen är satt att granska, 1969

  • 1989, hade förekommit brister av en sådan omfattning, att det skulle ha kunnat inverka på landets förmåga att motstå en sovjetisk aggression. Oljekrisen åren 1973
  • 1974 var en sådan situation. Den ledde dels till att drivmedelsransonering förbereddes, dels till att riksdagen antog ett program för beredskapslagring av petroleumprodukter samt beslutade att Sverige skulle ansluta sig till International Energy Agency (IEA).79 Detta har närmare belysts i avsnitt 5.3.3. Andra områden var datoriseringen och tillgång på elektronikkomponenter.

79 Intervju med Gunnar Nordbeck, 2002-09-09, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

6.4.4. Olje- och drivmedelsförrådet utanför Trondheim

80

Under 1950-talet förvarades petroleumprodukter motsvarande omkring tre månaders förbrukning inom landet. I händelse av ett stormaktskrig som berörde Skandinavien gjorde man bedömningen att tillförsel utifrån skulle bli nödvändig inom en relativt kort tid. Man gjorde vidare bedömningen att det, vid en eventuell sovjetisk ockupation av Danmark, skulle bli osäkert om varutransporter skulle kunna ske via Öresund. Inte heller var det säkert att tillräckliga varutransporter skulle kunna nå den svenska Västkusten. I detta sammanhang blev den isfria Trondheimsfjorden en möjlighet till svenskt andningshål. Även beredskapsintressen i fredstid spelade en viss roll. Under särskilt svåra vintrar blev det problem att hålla Bottniska viken liksom Öresund och Bälten öppna och man fick helt förlita sig på de svenska västkusthamnarna, vilket innebar omständliga transporter.81

I en proposition år 1956 föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna ett förslag till avtal mellan Sverige och Norge rörande transittrafik över hamnen i Trondheimsfjorden. Vid en intervju med f.d. överbefälhavaren Bengt Gustafsson erfor utredningen att man i början av 1950-talet från amerikanskt håll lämnat försäkringar beträffande Sveriges möjligheter att importera olja via Norge.82 I det av riksdagen godkända avtalet förklarade sig den norska regeringen beredd att lämna koncession till ett svenskt bolag för uppförande av oljehamn med cisternutrymme. Såväl riksdagen som det norska stortinget godkände avtalet och år 1962 stod anläggningen i Muruvik utanför Trondheim klar att tas i bruk. Anläggningen hade en total lagringskapacitet om 51 600 m3 och var avsedd för lagring av flygdrivmedel, bensin och eldningsoljor. I anläggningen ingick även ett bergrum för lagring av torrgods och en hamn för tankfartyg, samt en distributionsanläggning i Hell varifrån drivmedel med mera kunde transporteras vidare per järnväg till Sverige. När anläggningen projekterades var tanken att en

80 Muruvikanläggningen har i vissa sammanhang gått under benämningen ”Trondheimsförrådet”. Se SOU 1994:11 s. 132

133.

81 Ibid. 82 Denna omständighet finns nedteckat i ett dokument som upprättades någon gång i början av 1950-talet i samband med ett möte med amerikanska militärer. Dokumentet överlämnades till Gustafsson vid hans tillträde och torde därefter ha tagits hand om av juridiska enheten vid Försvarsstaben. Intervju med Gustafsson 2002-10-10, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

oljeledning mellan Norge och Sverige skulle byggas. Denna ledning kom dock inte till stånd.83

Muruvikanläggningen ägdes av det norska bolaget Listora A/S, som i sin tur var ägt av det svenska statliga företaget AB Oljetransit. Anläggningen kom att användas flitigt under de kalla vintrarna 1965 − 1967. En bit in på 1970-talet ökade emellertid lagrings- och transportkapaciteten inom Sverige, vilket tillsammans med andra faktorer bidrog till att minska Muruvikanläggningens strategiska betydelse. Man gjorde bedömningen att transporterna till Sverige i händelse av krig skulle bli synnerligen osäkra till följd av att man var tvungen att transportera drivmedlet via järnväg och inte i rörledning som först var tänkt.84 Detta fick till följd att anläggningen användes i allt mindre utsträckning. För att täcka de kostnader som var förknippade med driften av anläggningen upplät man därför omkring 2/3 av anläggningen till kommersiella bolag, resterande tredjedelen av anläggningen disponerades av Fortifikationsförvaltningen (FortF) och FMV. År 1983 tecknade Muruvikanläggningens ägare AB Oljetransit kontrakt med Norske Fina A/S som under tio år fick rätt att nyttja 2/3 av anläggningen samt därutöver torrgodshallen. När Fina-ärendet föredrogs i styrelsen för AB Oljetransit anfördes att anläggningens skulle användas för Finas ordinarie verksamhet. Denna ”ordinarie verksamhet” visade sig sedermera delvis bestå av drivmedelsleveranser till Nato:s flygstridskrafter i Nordnorge. År 1984 drog Industridepartementet slutsatsen att anläggningen från norsk och Nato:s sida uppfattades som en del av det nord-norska försvaret. För detta talade besök av höga Natobefäl och ledande företrädare för norska regeringskansliet, samt hur anläggningen utnyttjades under Natoövningar.85

Industridepartementet ansåg att för Sverige som alliansfritt land var avtalet med Norske Fina av tveksam natur. Man konstaterade vidare att avtalet med Norske Fina var så formulerat att det inte kunde sägas upp, åtminstone inte förrän 1993, varför man

83PM ang AB Oljetransit, 1984-10-18, Industridepartementet. Regeringens beslut 1987-07-09 Nr 30. Regeringskansliets centralarkiv. Se även ibid. 84SOU 1994:11. Neutralitetspolitikkommissionen anför att Flygförvaltningen fann att det var för dyrt att ha stora mängder drivmedel lagrade i anläggningen. Vidare fanns det i ett ansträngt läge även skäl att anta att Nato skulle ta anläggningen i anspråk för sina behov. Se intervju med Per Rudberg 2002-10-11, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Jfr även s. 147 i Agrell, Wilhelm. 2000. Fred och Fruktan. Lund: Historiska Media. 85PM ang AB Oljetransit, 1984-10-18, Industridepartementet. Regeringens beslut 1987-07-09 Nr 30. Regeringskansliets centralarkiv.

förordade en försäljning av AB Oljetransit till norska staten.86 Det Kongelige Olje- og Energidepartement lät emellertid meddela att det norska Försvarsdepartementet inte hade möjlighet att överta anläggningen i Muruvik. I stället föreslog man att förhandlingar skulle inledas direkt med Norske Fina, vilket också skedde.87

Två år senare, i december 1986, bemyndigade riksdagen regeringen att överlåta aktierna i AB Oljetransit till Norske Fina. Värt att notera är dock att regeringen i förhållande till riksdagen valde att motivera utförsäljningen enbart med argumentet att det inte längre fanns något större behov av anläggningen för svenskt vidkommande, och inte, som Industridepartementet konkluderat, på grund av att anläggningens utnyttjande rimmade illa med den svenska neutralitetspolitiken.88 I vissa sammanhang har regeringen därför kritiserats för att ha sålt anläggningen för ett lägre belopp än vad den var värd.89

Transaktionen kom att göras den 30 juni 1987, varefter FMV:s verksamhet i anläggningen upphörde året därpå.90

6.4.5. Försörjningsberedskapen inom hälso- och sjukvårdsområdet 91

En i vissa avseenden allvarligare situation än oljeförsörjningen var bristerna ifråga om sjukvårdsberedskapen under 1970- och 80talen. Dessa brister som rörde såväl sjukvårdsmateriel som läkemedel var av en sådan omfattning att de i en krigssituation skulle ha kunnat inverka på motståndsviljan i betydande grad. Detta belystes

86 Ibid. Se även ”Försäljning av statens aktier i Aktiebolaget Oljetransit. Redovisning för KU. ” KU 1986/87:33 Bilaga B 25. 87 ”AB Oljetransits tankanlegg ved Muruvik i Tröndelag”, 1985-04-19. Regeringens beslut 1987-07-09 Nr 30. Regeringskansliets centralarkiv. 88Prop. 1986/87:25, bilaga 9. 89 Köpeskillingen uppgick till 3,5 miljoner norska kronor. För kritik, se ”Försäljning av statens aktier i Aktiebolaget Oljetransit. Redovisning för KU. ” KU 1986/87:33 Bilaga B 25. Se underbilaga 1 för värdering av företagets aktier, vari revisonsfirman Bohlins beräknar värdet till mellan 2,9 och 3,3 M SEK. Se underbilaga 6 – alternativt NU 1986/87:15 – för kritik (i form av reservation) mot försäljningsförfarandet. (Se även intervju med Odd Hellberg, Länstidningen 2001-01-24.) 90Prop. 1986/87:25 bilaga 9, samt ”Överlåtelse av aktier i Aktiebolaget Oljetransit”, 1987-07-09, Miljö- och Energidepartementet. Regeringens beslut 1987-07-09 Nr 30. Regeringskansliets centralarkiv. Beträffande FMV:s verksamhet se ”Avveckling av FMV engagemang i Muruvik”, 1988-01-12. Flygplan A63:1947/88, FMV:s arkiv. 91 Framställningen är delvis baserad på samtal med personer som var direkt inblandade i frågan: F.d. GD ÖEF/ÖCB Gunnar Nordbeck; f.d. C Fö/Sam/ÖD ÖCB Peter Lagerblad; f.d. GD SoS/f.d. VD Apoteksbolaget Barbro Westerholm; f.d. C Beredskapsbyrån/SoS Bengt Forsbeck; F.d. Medicinalrådet/SoS Karl-Axel Norberg; f.d. C Kemibyrån/ÖEF/ÖCB Andres Muld; f.d. stf GD/ÖEF/planeringschef/ÖCB Walter Sköldefors.

under en ledningsövning med regeringskansliet och myndigheter på central nivå 1983.92 Det spelade scenariot innebar att efter en tid av växande internationell spänning, vilken inleddes kring årsskiftet, skedde under april en snabb höjning av kristemperaturen i Europa. Under denna period genomfördes successiva beredskapshöjningar, innebärande att ca 300 000 militär och civil personal var inkallad eller under mobilisering. Den 2 maj utbröt öppet krig mellan Warszawapakten och Nato i Europa, varvid Sverige avgav neutralitetsförklaring. Warszawapakten anföll emellertid landet redan påföljande dag innan totalförsvaret hunnit krigsorganiserats, dvs. allmän mobilisering och koncentreringstransporter pågick. Under det avslutande skedet av övningen, som spelades tidsmässigt äga rum ca två veckor efter det att krigshandlingarna inletts, hade angriparen trängt söderut i Norrbotten samtidigt som hot om kustinvasion växte upp i syd.

I övningsledningens erfarenheter framhölls att bland totalförsvarsfrågor, som aktualiserades under övningen,

bör särskilt nämnas hälso- och sjukvårdssektorn. Funktionens fundamentala betydelse för trovärdigheten i vår förmåga att motstå väpnat angrepp ställer krav på tidiga åtgärder för att tillgänglighet och uthållighet i vår krigssjukvård säkerställs.

Vidare:

Händelseutvecklingen under januari

  • april bör kunna ge erforderligt underlag för fortsatt studium av intressekonflikter mellan beredskapskrav och fredskrav.93

Socialstyrelsen (SoS) skrev i sina erfarenheter att

under övningen har ånyo och med stor skärpa framkommit nödvändigheten av konkreta åtgärder för att förbättra den nuvarande förbrukningsmaterielsituationen.94

Den huvudsakliga underliggande anledningen till den undermåliga sjukvårdsberedskapen under 1970- och 80-talen var de genomgripande förändringar som ägde rum inom den medicinska vården. En annan och viktig anledning var de kraftigt växande kostnaderna för denna och de därav följande kraven på effektivare och

92 Övning Cato. 93 ”Utkast till redogörelse för Cato”, C Fst Ink H 8/83 den 11 november 1983, Högkvarteret. 94 ”SoS erfarenheter från samtliga skeden under Cato”, ÖB Ink H 260:51718 den 9 juni 1983, Högkvarteret.

rationellare sjuk- och hälsovård. Utvecklingen inom sjukvårdsmaterielområdet, främst i fråga om engångsartiklar av olika slags plaster, möjliggjorde personalbesparingar. Som en följd av omfattande forskning utvecklades samtidigt nya och bättre behandlingsmetoder. Sjukvårdshuvudmännen, dvs. landstingen eftersträvade att minimera sjukvårdskostnaderna, vilka huvudsakligen betalades av skattemedel. Genom en rationell och kontinuerlig tillförsel av förbrukningsmateriel (engångsartiklar som sprutor, kanyler, infusionsaggregat, operationshandskar, etc.) kunde respektive landsting minska kostnaderna för lagerhållning av sådana materiel.

Genom särskild lagstiftning95 var all medicinalpersonal krigsplacerad antingen vid militära förband och sjukvårdsenheter eller vid civila sjukhus och vårdinrättningar. Den sjukvårdsmateriel, som fanns beredskapslagrad i främst militära men också i civila förråd, var delvis anskaffad under andra världskriget. De medicinska instrumenten var avsedda att efter användning steriliseras i autoklaver för att sedan utnyttjas på nytt. Denna äldre teknik kom att bli alltmera fjärran från den krigsplacerade medicinalpersonalens ordinarie verksamhet och passade inte för de modernare behandlingsformer, som de utnyttjade i fredssjukvården.

Problemen uppmärksammades av utredningar under 1970-talets början. I Socialstyrelsens första programplan (för perioden 1977/78

  • 1981/82) äskades medel för att kunna inleda en förbättring av sjukvårdsberedskapen. I FB 68 erhöll SoS en betydande resursförstärkning (ca 50 miljoner kr/år) för anskaffning av s.k. varaktig utrustning såsom operationsbord, röntgenutrustningar, m.m. till 50 stycken operationsannex. Landstingsförbundet (LF) ansåg att det var sjukvårdshuvudmännens ansvar att anskaffa sjukvårdsutrustning för respektive landsting. SoS menade att genom att staten skötte inköp och beredskapslagring kunde utrustningen användas i den landsända där behovet i en krigssituation var störst. Genom standardisering av sortimentet av engångsartiklar ansåg den funktionsansvariga myndigheten SoS att den medicinalpersonal, som omdirigerats till en landsdel där behovet var stort, skulle kunna använda samma behandlingsmetoder och arbeta med samma materiel som vid den ordinarie fredsverksamheten i ett helt annat landsting. Denna principiella åsiktsskillnad mellan SoS och LF kom att kvarstå t.o.m. FB 87. Först i och med att ÖCB fick ett

95 Krigssjukvårdslagen och krigssjukvårdskungörelsen.

samordningsansvar för hela det civila totalförsvaret kunde en väsentlig förbättring av sjukvårdsberedskapen inledas. Det kan således med fog hävdas att LF agerande kom att fördröja säkerställandet av en fungerande sjukvårdsberedskap i kris och krig med omkring ett decennium.

I såväl 1982 års som i 1987 års försvarsbeslut tillfördes Socialstyrelsen ytterligare medel för förbättringar av beredskapen vad avser sjukvårdsmateriel och läkemedel (knappt 100 miljoner kr/år respektive ca 200 miljoner kr/år). I propositionerna inför dessa båda försvarsbeslut har försvarskommittéernas oro för den bristfälliga sjukvårdsberedskapen framhållits. Föredragande statsråd har också i delvis skarpa skrivningar understrukit det allvarliga i den rådande situationen. Exempelvis anför försvarsministern i proposition 1986/87:95:

Beredskapen i fråga om försörjning av såväl sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär som läkemedel för främst den civila hälso- och sjukvårdens behov ligger fortfarande på en oacceptabelt låg nivå. Målet för de insatser som därför nu måste göras bör vara att vid den kommande försvarsbeslutsperiodens slut ha byggt upp resurser så att i vart fall behoven i krig i huvudsak kan tillgodoses.

I direktiven till 1988 års försvarskommitté (FK 88) angavs vissa områden som kommittén skulle särskilt studera. Ett av dessa var sjukvårdens uthållighet och säkerhet. Mot bakgrund av den uppmärksamhet som ägnats sjukvården i försvarsbesluten 1982 och 1987 tillsattes inom FK 88 en parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp med Barbro Evermo Palmerlund som ordförande. Gruppen redovisade i oktober 1990 sina slutsatser och förslag.96 Man konstaterade att allvarliga brister förelegat och som endast i liten omfattning kunnat åtgärdas samt lämnade en rad förslag till åtgärder. I betänkandet framhålls att det i såväl FB 82 som FB 87 konstaterats att

hälso- och sjukvården utgör en av de svagaste länkarna i totalförsvaret, främst mot bakgrund av den otillfredsställande beredskapen inom sjukvårdens försörjning.

Som nämnts baserades landstingens anskaffning och lagerhållning på den inom näringslivet moderna principen ”just in time” Detta innebar att de fredsmässiga lagren i fråga om vissa artiklar kunde

96SOU 1990:108. Fem rapporter från 1988 års försvarskommitté: arbetsgruppsrapporter från 1988 års försvarskommitté om försvarsindustri, personal- och värnpliktsfrågor, priskompensation, sjukvården i kris och krig, samt nedrustning.

röra sig om endast några veckors fredstida förbrukning. För andra artiklar fanns inom landet lager för någon eller några få månader. Man måste i detta sammanhang observera att skadeutfallet i en krigssituation är mångfaldigt större än antalet skadade i fred. Den övervägande delen av förbrukningsartiklarna var tillverkade utomlands, främst i västländer. Vissa artiklar producerades inom landet och i några fall fanns viss möjlighet till att starta krigsproduktion. Denna måste dock vara igång och producera inom högst sex månader för att vara av värde.97

Import utifrån torde i en situation med ett växande hot om militära aktioner i Europa vara osäker. Med tanke på den relativt begränsade lagringsbarheten hos många av dessa artiklar är det troligt att producentländerna och dessas allierade i första hand skulle tillgodosett sina behov före det alliansfria Sverige. En sådan reaktion kunde märkas i början av 1980-talet, då relationerna mellan Warszawapakten och Nato skärptes, samtidigt som kriget mellan Iran och Irak resulterade i en ökat behov av sjukvårdsmateriel.98 I samband med krisen i Persiska gulfen 1990

  • 1991 försvann ett viktigt narkosmedel helt från marknaden, hela produktionen köptes upp av de med USA förbundna staterna.99

Sammanfattningsvis kan konstateras att hade relationerna mellan Nato och Warszawapakten så förvärrats, att krigshandlingar inletts i Europa, skulle en ytterst allvarlig situation kunnat uppstå inom hälso- och sjukvården genom den bristande försörjningsberedskapen vad avser sjukvårdsmateriel, och, om än i mindre hög grad, i fråga om läkemedel. Hade en relativt lång förvarningstid, i storleken ett år, erhållits torde dock landet genom krigsproduktion och import, där sådan varit möjlig, tillsammans med andra åtgärder, som ransonering och i viss mån återanvändning, kunnat förbättra situationen något. Om detta skulle ha räckt till säkerställa en någorlunda acceptabel krigssjukvård, är emellertid svårt att bedöma.

Först ett antal år in på 1990-talet hade bristerna åtgärdats genom uppbyggnad av beredskapslager, sedan ÖCB på förslag av Socialstyrelsen och Försvarets Sjukvårdstyrelse i 1987 års försvarsbeslut fått regeringens uppdrag att upphandla sjukvårdsmateriel för beredskapslagring. Eftersom mängden lagrade förnödenheter måste vara betydligt större än vad som förbrukas i fred måste med tiden

97 Ibid. 98 Samtal Barbro Westerholm, 2002-10-11. 99 Samtal Karl-Axel Norberg, 2002-10-29.

inkurranta artiklar kasseras. Hanteringskostnaderna skulle nämligen blivit så höga att det inte var ekonomiskt försvarbart att omsätta lagren av sjukvårdsmateriel. Beredskapslagren av läkemedel omsattes emellertid av Apoteksbolaget.

De brister ifråga om uthållighet, som förelåg inom olika delar av totalförsvaret, anmäldes till regeringen. Också försvarskommittéerna var medvetna om problemen. Men de betydande kostnader, som var förenade med åtgärdandet av bristerna så att tillgångarna motsvarade regeringens uthållighetskrav, rymdes inte inom tilldelade ekonomiska ramar. Politikerna liksom i många fall också försvarsgrenscheferna var mera angelägna om att bibehålla en betydande fredsorganisation och att anskaffa vapenplattformar, vilket skapade sysselsättning, än att säkerställa krigsförbandens uthållighet. I vissa fall hade en bristsituation uppstått som en följd av de militärpolitiska relationerna, i andra fall på svenska industripolitiska beslut.

Det förekom också att normerna ändrades. Exempelvis ändrades normen för vad som skulle fredsanskaffas av ett visst ammunitionsslag från utrustningsbehov plus sex månadesbehov år 1950 till utrustningsbehov plus två månadsbehov tjugo år senare.100

I fråga om de allvarliga bristerna i sjukvårdsberedskapen kan dessa till del hänföras till motsättningarna mellan Socialstyrelsen och Landstingsförbundet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att så allvarliga brister förelåg ifråga om sjukvårdsförnödenheter och läkemedel, att – om inte bristerna kunnat åtgärdas innan krigshandlingar inletts mot Sverige eller ytterligare sjukvårdsförnödenheter kunnat tillföras – militära och civila sårade och skadade personer efter en relativt kort period inte med säkerhet kunnat beredas adekvat medicinsk vård.

Generellt sett gick utvecklingen i fråga om försvarsmaktens uthållighet under den period som utredningen granskat entydigt nedåt. Bristerna – och i några fall i det närmaste avsaknaden av vissa slag av specialammunition – skulle, om inte bristerna kunnat åtgärdas före ett krigsutbrott, allvarligt påverkat möjligheterna att framgångsrikt genomföra försvarsoperationer. Det är samtidigt viktigt att framhålla att det generellt sett fanns förnödenheter anskaffade i tillräckligt mängd eller planerade för anskaffning. En iakttagelse som möjligen kan göras av det ovan redovisade är att beroendet av hjälp utifrån – som fallet kunde ha blivit ifråga om sjukvårds-

100 Generalmajor H. Gard, Kungliga krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, 1987:6.

materiel – kunde sätta i fråga den svenska neutralitetsavsiktens trovärdighet. Som framgår av redovisningen och dokumentationen tyder allt på att prioriteringen var att satsa resurser på organisation och vapen, samtidigt som man hoppades förbättra uthålligheten inför ett växande krigshot.

6.5. Försvarsforskning

6.5.1. Försvarsforskning och säkerhetspolitik

Erfarenheterna från andra världskriget hade visat att det under pågående krig i omvärlden var näst intill omöjligt att köpa moderna vapen utifrån och att informationen på många områden blev mycket begränsad.101 Under efterkrigstiden blev det därför viktigt att vid ett eventuellt nytt krig där Sverige eftersträvade neutralitet vara bättre förberedd för en isolering med åtföljande krav på självförsörjning. En stark inhemsk försvarsindustri blev ett led i att göra neutralitetspolitiken trovärdig. En viktig förutsättning för försvarsindustrins verksamhet under en eventuell isolering var att en kunskapsberedskap fanns inom industrin själv eller inom försvarsforskningen och att kunskapsuppbyggnad fortlöpande kunde ske genom en inhemsk forskning.102

Utvecklingen från 1960-talet gick mot allt mera komplexa – och därmed dyra – vapensystem. Det medförde mindre och glesare beställningar till försvarsindustrin, som därför inte alltid hade råd att behålla sin kunskapsberedskap mellan beställningarna. Beredskapen fick därför i ökad omfattning upprätthållas i de statliga försvarsforskningsorganen, främst Försvarets Forskningsanstalt (FOA).103 Industrin tvingades också till rationaliseringar och när utvecklingen gick mot ett ökat utländskt ägande blev det angeläget att kunskaper fortfarande kunde tillhandahållas av organisationer under svensk kontroll.

En viktig del av neutralitetspolitiken var att det svenska försvarets utrustning gavs en s.k. svensk profil. Den skulle vara anpassad till svenska terrängförhållanden, svenskt klimat, kunna användas av värnpliktiga med kort utbildning och kunna förvaras i

101 Agrell, W. 1989. Vetenskapen i försvarets tjänst: de nya stridsmedlen, försvarsforskningen och kampen om det svenska försvarets struktur. Lund: Lund University Press, s. 94. 102SOU 1972:8. Forskningen inom försvaret, s. 20. 103 Ibid s. 23, samt Agrell, Sigurdson & Stankiewicz. 1992. Svensk försvarsforskning i omdaning. Lund: Research Policy Institute, s. 31.

mobiliseringsförråd under lång tid med ett minimum av underhåll. Underhåll skulle dessutom kunna utföras i Sverige av svensk personal både när materielen förvarades i förråd och när den användes i fält. Det var också viktigt för att göra neutralitetspolitiken trovärdig att materielen inte utformades så att den utan vidare skulle kunna passas in i ett militärt samarbete med andra länder.

En förutsättning för att skapa den svenska profilen var den svenska försvarsforskningen. Till denna forskning hörde inte bara forskning kring materiel utan också beteendevetenskaplig forskning med tanke bl.a. på det svenska värnpliktsförsvaret. Den svenska försvarsforskningen hade stor betydelse även i de fall Sverige köpte militär utrustning utifrån. Tack vare egen forskning kunde relevanta krav ställas vid upphandlingen, dvs. Sverige kunde uppträda som kompetent köpare.

I hotbilden mot Sverige i ett eventuellt krig ingick insats av ABC-vapen. Det politiska kravet, uttryckt i flera försvarsbeslut, var att enstaka sådana insatser inte allvarligt fick försvåra ett fortsatt svenskt militärt motstånd. Skyddsforskning har därför varit en betydande del av försvarsforskningen och visst skydd har också kunnat ges personal, materiel och anläggningar. Kunskaper från skyddsforskningen har också använts av Utrikesdepartementet vid nedrustningsförhandlingar och vid övervakning av t.ex. provstoppsavtal.

En annan viktig uppgift har varit forskning om säkerhetspolitik.

6.5.2. Internationella kontakter

Svensk forskning – militär och civil – representerar bara en procent av den samlade forskningen i världen.104 Det har därför varit naturligt för svensk försvarsforskning att fortlöpande följa den internationella forskningens resultat och utvecklingen på det tekniskt-vetenskapliga området.

För FOA var de internationella kontakterna viktiga också för styrningen av den egna forskningsverksamheten. Nils-Henrik Lundqvist, tidigare generaldirektör för FOA, beskrev de internationella kontakterna som den bästa kvalitetskontrollen eftersom någon tillräckligt insatt dialogpartner oftast inte fanns i Sverige. Genom utlandskontakterna kunde i allmänna termer och utan att

104SOU 1992:62. Forskning och utveckling av totalförsvaret: förslag till åtgärder, s. 79.

beröra sekretessbelagda områden kontrolleras att studier var inriktade rätt, att rätta metoder användes och att det var rätta områden man sysslade med.105

1991 års försvarsforskningsutredning konstaterade i sitt slutbetänkande106 att det internationella utbytet på forsknings- och utvecklingsområdet, som dittills skett på myndighetsnivå, visserligen var relativt omfattande och vittförgrenat, men att det huvudsakligen haft karaktären av informationsutbyte och mer sällan av direkt samarbete. Detta var naturligt med tanke på den självständiga, alliansfria politik Sverige fört och på de höga ambitioner landet haft vad gäller inhemsk försörjning med försvarsmateriel och forskning. Generellt gällde för både försvarsforskningspersonal och materielanskaffningspersonal att operativa frågor inte fick dryftas, dvs. hur Sverige i krig avsåg organisera, leda och utnyttja sina stridskrafter.

6.5.3. Organisationer för försvarsforskning – bakgrund

Den svenska modellen med en för landet gemensam, från ÖB, försvarsgrenarna och försvarets materielförvaltningar fristående forskningsanstalt i form av FOA var relativt unik.107 Utomlands hade i regel varje försvarsgren sin forskningsorganisation och de gemensamma koordineringsorgan, som ändå fanns, avvecklades efter kriget. Det fanns dock en medvetenhet i Sverige om att små resurser måste samordnas och att FOA skulle betjäna alla försvarsgrenar och – så småningom (från 1959)108 mera uttalat – även de civila delarna av totalförsvaret.109

Även om strävan vid FOA:s bildande var att sammanföra all teknisk-vetenskaplig försvarsforskning under gemensam ledning så har sådan försvarsforskning också bedrivits och bedrivs i andra organisationer. Vid t.ex. Flygtekniska Försöksanstalten (FFA), bildad år 1940, bedrevs forskning kring flygteknik och aerodynamik och vid Fortifikationsförvaltningen (FortF) bedrevs forskning kring skydd av befästningar mot olika typer av vapen. Vid Militärpsykologiska Institutet (MPI, inrättat år 1955), har

105FOA VET om försvarsforskning: en skriftserie om svensk försvarsforsknings utveckling. Utgiven av FOA veteranförening med stöd av FOA. Mars 1991. De första 45 åren, s. 4. 106SOU 1992:62. Forskning och utveckling av totalförsvaret: förslag till åtgärder. 107FOA VET. Del 2: FOA:s tillkomst. 1991, s. 4. 108 Agrell. Vetenskapen i försvarets tjänst, s. 167. 109FOA VET. Del 1, s. 2.

humanvetenskaplig forskning bedrivits t.ex. kring metoder för uttagning av personal till försvaret men också forskning kring människors reaktioner i krig vilket bedömdes vara ett viktigt område för Sverige, som saknade krigserfarenhet och som hade allmän värnplikt. MPI uppgick år 1974 i FOA.110 Vid Militärhögskolan (MHS) bedrevs militärhistorisk forskning. Specialmedicinsk forskning för arméns, marinens respektive flygvapnets behov bedrevs sammanhållen av Försvarsmedicinska forskningsdelegationen. Utanför försvarssektorn bedrevs också forskning med viss militär inriktning vid Statens Skeppsprovningsanstalt, Statens Bakteriologiska Laboratorium, vid industrin, samt vid universitet och högskoleinstitutioner.111

Försvarsforskningen och framförallt FOA har genom åren genomgått åtskilliga omorganisationer. I början av 1970-talet fattade riksdagen beslut om utlokalisering av vissa statliga myndigheter från Stockholm. FOA berördes också varvid delar kom att utlokaliseras till Karlstad, Umeå och Linköping medan andra delar flyttades inom Stockholmområdet.

År 2001 sammanslogs FFA med FOA varvid FOI, (Totalförsvarets Forskningsinstitut) bildades.

6.5.4. FOA:s roll

Som tidigare nämnts kom forskning kring kärnvapen att bli en tidig och omfattande uppgift för FOA. Uppgiften blev högprioriterad och andra uppgifter fick läggas åt sidan eller skjutas på framtiden. Kunskapen hos utomstående var liten varför FOA kunde bestämma ambitionen i forskningen på egen hand. Uppgiften kom att innebära forskning både avseende skydd mot kärnvapen och forskning för att skapa förutsättningar för en svensk tillverkning, om ett politiskt beslut skulle fattas om ett svenskt kärnvapenprogram. Tillverkningsforskningen var politiskt känslig, den skedde med regeringens goda minne men utåt talade regeringen bara om forskning för den fredliga användningen av kärnenergi och om forskning för skydd mot atomvapen.112 I kärnvapenfrågan uppstod dock så småningom en debatt som visade på starkt divergerande uppfattningar inom regeringen och det socialdemokratiska

110SOU 1972:8, s. 21. 111SOU 1970:54. Forskning för försvarssektorn, kapitel 3. 112 Agrell. Vetenskapen i försvarets tjänst, s. 143 f, 147, samt 154.

partiet. Motståndarna hävdade bl.a. att förhandlingar pågick om totalförbud mot kärnvapen, och att FN drev en linje för att åtminstone hindra ytterligare spridning och att Sverige därför borde ge upp alla kärnvapenambitioner.113

Också inom försvarsmaktens ledning förekom olika uppfattningar. Motståndet mot kärnvapen hade dock huvudsakligen ekonomiska orsaker. Man var medveten om att ett svenskt kärnvapenprogram skulle bli mycket kostsamt – något som starkt skulle påverka de konventionella försvarsstrukturerna. I sitt underlag till 1955 års försvarsberedning inför försvarsbeslutet 1957 (ÖB 57) hade dock ÖB avgjort frågan för militär del och hävdade bestämt att kärnvapen var en nödvändighet för ett meningsfullt svenskt försvar. ÖB anmodade därför FOA att i anslagsäskandena inför 1959 års budget hos regeringen begära anslag för viss forskning också inför en eventuell kärnvapenanskaffning. För regeringen var det politiskt omöjligt att öppet godta en satsning på forskning för ett svenskt kärnvapen dels med tanke på debatten, dels med tanke på att 1958 års riksdag beslutat om uppskov i kärnvapenfrågan så att den internationella utvecklingen kunde avvaktas. Men genom hemliga anslagsäskanden, som beviljades, och ett medgivande till ”utvidgad skyddsforskning” kunde viss forskning även vid sidan av den rena skyddsforskningen fortsätta. FOA hävdade också att det inte var möjligt att bedriva en seriös skyddsforskning, om man inte visste hur kärnvapen var konstruerade och verkade.114 År 1960 bekräftade riksdagen uppskovslinjen även om den döptes om till en handlingsfrihetslinje. Debatten fortsatte och från militärt håll tonades anspråken på kärnvapen så småningom ned, återigen med tanke på vilka konsekvenserna skulle bli för den befintliga organisationen, om kärnvapen skulle inrymmas i en given ekonomisk ram.

Kärnvapenfrågan återkom en sista gång i försvarsbeslutet 1968. Där konstaterades att det då inte låg i Sveriges intresse att anskaffa egna kärnvapen. Den 9 januari 1970 anslöt sig Sverige formellt till icke-spridnings fördraget (The Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT) och gjorde därmed ett fördragsmässigt åtagande att inte anskaffa kärnvapen. Kärnvapenforskningen vid sidan av den rena skyddsforskningen avvecklades därför snabbt vid FOA.

År 1968 hade Försvarets materielverk (FMV) inrättats genom en sammanslagning av bl.a. armé-, marin- och flygförvaltningarna.

113 Ibid s. 159

  • 162 samt 207 f.

114 Ibid s. 157

162.

FMV blev sammanhållande för materielanskaffningen för försvaret och blev den huvudsakliga kontaktytan för försvarsindustrin.

FMV fick ansvaret för att lämna tekniskt och ekonomiskt underlag inför försvarsgrenschefernas studier och avvägning. Det var också FMV som skulle förse industrin med forskningsresultat och skapa rutiner för att tappa av sådana från FOA. FOA-personal kunde engageras som konsulter åt FMV och industrin, men FOA förlorade även en del av sina tidigare kontakter med industrin. FOA:s satsning på forskning kring ett eventuellt svenskt kärnvapen kom därför att bli det sista egentliga vapenprojektet. Istället fick FOA inrikta sig på forskning inom vissa nischer, som industrin inte täckte in, t.ex. skyddsforskningen, som inte bara bedrevs avseende kärnvapen utan också i fråga om biologiska och kemiska stridsmedel. Kunskapsuppbyggande grundforskning blev också i ökad omfattning en uppgift för FOA.115

FOA hade emellertid också utvecklat metoder för operationsanalys och systemanalys och 1969 års försvarsforskningsutredning (FU 69)116 föreslog att Sverige i fortsättningen borde föra en på forskningens analyser baserad försvarspolitik. I en integrerad forsknings- och planeringsprocess skulle forskningsunderlag från bl.a. miljöstudier ligga till grund för utformning av de säkerhets- och försvarspolitiska målen, avgränsning av relevanta angreppsfall och urval av dimensionerande angreppsfall. Försvarsforskningen skulle härigenom kunna reducera osäkerheterna i försvarsplaneringen så att försvarets målsättning och kraven på olika försvarsfunktioner kunde uttryckas mera konkret än tidigare. En strävan skulle också vara att genom försvarsforskningen tidigt upptäcka förändringar i den strategiska miljön så att försvaret i tid kunde anpassas för också nya situationer.

Förslaget framfördes i ett delbetänkande som föranledde regeringen att ge utredningen tilläggsdirektiv. Av direktiven framgick bl.a. att de studier som föregick statsmakternas beslut om planeringen inom totalförsvaret skulle ligga på ett särskilt organ knutet till försvarsdepartementet. Ett sådant organ inrättades också i form av SSLP (Sekretariatet för studier och långsiktsplanering). SSLP skulle också ha det sammanhållande ansvaret för den forskning, som behövdes för studieverksamheten. Innebörden av tilläggs-

115 Ibid s. 206. 116SOU 1970:54. Forskning för försvarssektorn, Ds Fö 1971:5 Försvarsforskningens ledning.

direktiven var därför bl.a. att försvarsforskningen inte skulle tillåtas att ta kontroll över funktioner, som tillkom den politiska nivån.

FOA fick ändå i fortsättningen betydande uppgifter i samband med försvarets långsiktsplanering genom att FOA-personal deltog i studier och utredningar som experter. En stor del av FOA:s verksamhet har härvid kommit att kallas prognosforskning.117Genom att fortlöpande följa utvecklingen, studera och forska kring tänkbar teknikutveckling och lämna prognoser har tanken varit att tidigt kunna identifiera nya områden för militär utveckling. FOA har härvid varit en viktig uppgiftslämnare i de tekniska prognoser, som ÖB med jämna mellanrum lät utarbeta som underlag bl.a. inför försvarsbesluten.

Också på det säkerhetspolitiska området i övrigt har FOA kommit att tas i anspråk av statsmakterna för att lämna underlag. Nya forskningsområden, t.ex. statsvetenskap och ekonomi, har därför blivit aktuella för FOA.118

6.5.5. Styrning av försvarsforskningen

Genom regeringens instruktion för FOA gav statsmakterna en inledande styrning av försvarsforskningen. I instruktionen meddelades organisation, forskningsområden och syftet med verksamheten. Den närmare styrningen av forskningsverksamheten förväntades ges av FOA:s styrelse.

Den tekniska utvecklingen var snabb efter andra världskriget och successiva anpassningar av forskningsverksamheten var nödvändiga. Flera utredningar har därför genomförts under efterkrigstiden avseende försvarsforskningens organisation, uppgifter och inriktning liksom hur försvarsforskningen skulle styras. Försvarsforskning är dock ingen entydig verksamhet som utan vidare kan inordnas i organisationstablåer och långsiktsplaner. Försvarsforskningen är dessutom oftast tvärvetenskaplig, dvs. ett forskningsområde berör flera vetenskaper, varför ett forskningsuppdrag inte alltid enkelt kan inordnas i en organisationsstruktur. Hela tiden påverkas forskningen också av impulser utifrån, genom att forskningsresultat från utlandet blir kända.

FOA skulle enligt den ursprungliga instruktionen huvudsakligen ägna sig åt tillämpad forskning med inriktning på senare utveckling

117 Agrell. Vetenskapen i försvarets tjänst, s. 235. 118 Ibid s. 12.

av prototyper för militär utrustning eller nya militära metoder och följaktligen inte ägna sig åt grundforskning. Grundforskning skulle istället bedrivas vid universitet och högskolor. En ändring skedde emellertid över tiden. Som redan redovisats övertog industrin successivt FOA:s roll ifråga om utveckling och konstruktion av militär utrustning (FOA skulle inte längre bygga ”apparater”) och när forskningen inför en eventuell svensk kärnvapenanskaffning lades ned fick FOA en ny roll som kunskapsbank och med prognosforskning som viktig komponent. Alltmer av FOA:s forskning fick karaktären av grundforskning, även om FOA också i modern tid i vissa fall fått bygga prototyper för att övertyga användarna. Mottryckskanonen och CARABAS-radarn kan tjäna som exempel.

En stor fråga när det gäller styrning och inriktning av försvarsforskningen har varit hur mycket av forskningen som skall vara grundforskning respektive tillämpad forskning. Avvägningsfrågan var aktuell redan innan FOA bildades och inte minst från forskare själva försvarades värdet av grundforskning. Största möjliga frihet för forskningen borde eftersträvas så att objektivitet och inte kortsiktiga kommersiella krav kom att styra verksamheten.

Som en följd av 1960 års försvarsledningsutredning och 1961 års riksdagsbeslut om försvarets högsta ledning tilldelades ÖB allt operativt ansvar på central nivå och det samlade ansvaret för försvarets långsiktiga utveckling. Härigenom fick ÖB också den redan år 1950 begärda direktivrätten gentemot FOA, och FOA ålades att inlämna sina anslagsäskanden till regeringen via ÖB. Chefen för FOA kom också att ingå i ÖB:s rådgivande organ, militärledningen. År 1962 inrättades också en forskningsberedning som ett rådgivande organ för regeringen.

Som ovan nämnts tillsatte regeringen år 1969 en utredning om försvarsforskningen. Det fanns många motiv för det. Den efter andra världskriget nästan oavbrutna tillväxten av försvarsforskningen måste hejdas, en ominriktning av försvarsforskningen till förmån för de civila delarna av totalförsvaret förutsågs, kärnvapenforskningen höll på att avvecklas, de ursprungliga forskningsuppgifterna hade delvis övertagits av industrin, ett för försvaret gemensamt materielverk (FMV) hade nyligen bildats, varvid FOA:s roll blivit oklar i vissa stycken, och det fanns behov av att effektivare utnyttja samhällets forskningsresurser. Det kanske viktigaste skälet till utredningen var dock en strävan från statsmakternas sida till ökad styrning och kontroll och till

omprövning av kostnadskrävande verksamhet. Av utredningsdirektiven framgick att forskningen måste målinriktas och prioriteras och att därvid det framväxande systemet för långsiktsplanering skulle beaktas. Att FOA starkt skulle komma att beröras togs för givet och det stod utredningen fritt att föreslå andra former för dess organisation.

Utredningen gjorde en ingående kartläggning av all forskning som inte var knuten till konkreta materielprojekt, s.k. icke objektsbunden forskning, som genomfördes för försvaret, samt lämnade ett antal lösningar till hur svensk försvarsforskning skulle kunna organiseras. Utredningens slutförslag blev att en programfunktion (ledning) i form av en styrelse för försvarsforskning (SFF) skulle inrättas, och att produktionsfunktionen (dvs. genomförandet av forskningen) skulle organiseras i fyra fristående forskningsinstitut. Flygtekniska Försöksanstalten (FFA) skulle vara en av dessa och de övriga tre skulle i huvudsak bildas ur FOA:s organisation. För utredningen var det väsentligt att skilja programfunktion (dvs. ledning) från produktionsfunktion (genomförande). Att FOA hade den dubbla rollen att vara både program- och produktionsmyndighet ansågs olämpligt. SFF föreslogs därför bli en egen myndighet under regeringen och med uppgift att peka ut mål, göra prioriteringar mellan olika forskningsorgan och ge ekonomiska direktiv. FOA:s ledning inklusive dess styrelse förutsågs få ändrade uppgifter.

Det har redan nämnts att regeringen gick emot utredningens förslag att försvarspolitiken borde baseras bl.a. på säkerhetspolitiska analyser gjorda av försvarsforskningen, vilket egentligen var ett förslag till delvis nya uppgifter för FOA. Istället blev beslutet att FOA skulle ha programansvar för i princip all icke objektsbunden försvarsforskning och samtidigt produktionsansvaret för huvuddelen av denna forskning. Ett särskilt delprogram, Gemensam försvarsforskning, inrättades.

Att den omfattande utredningen om försvarsforskningen i slutändan kom att utmynna i så få åtgärder och att regeringen i betydande omfattning gick emot den, får tillskrivas faktorer som inte direkt hade med försvarsforskningen att göra. Andra frågor hade helt enkelt blivit viktigare. När slutbetänkandet lades (oktober 1972) hade 1972 års försvarsbeslut fattats, som innebar frysning av försvarsanslagen vilket i sin tur sågs få till följd en betydande nedskärning av försvarets freds- och krigsorganisation. Mot denna bakgrund såg ÖB utredningens förslag som mindre

motiverade. SFF funktion skulle t.ex. kunna lösas med mer begränsade åtgärder och regeringen anslöt sig till ÖB:s linje.

I början av 1970-talet hade sålunda FOA i stor utsträckning lämnat den ursprungliga uppgiften forskning och tekniskt utvecklingsarbete med sikte på militär materiel till industrin, kärnvapenforskningen hade avslutats, utredningens förslag om en central roll för försvarsforskningen i det nya långsiktiga försvarsplaneringssystemet inte godtagits och beslut fattats om en betydande utlokalisering av anstaltens verksamhet. Dessutom hade FOA av riksdagen, som följd av FU 69 rekommenderats att lägga ut delar av forskningsprogrammet på organisationer utanför försvaret och samtidigt att åta sig forskning för uppdragsgivare utanför försvaret.119 Kort sagt var FOA:s framtida roll oklar.

Regeringen gav därför år 1981 FOA i uppdrag att utreda och lämna förslag till försvarsforskningens framtida roll och inriktning. FOA tolkade uppdraget som att det handlade om att göra en översyn av försvarsforskningen mot bakgrund av tidigare fattade beslut, varvid erfarenheter av bl.a. försvarets planerings- och ekonomisystem och FOA:s utlokalisering enligt direktiven skulle redovisas. Utredningen antog därför namnet 1981 års försvarsforskningsstudie (FFS 81). Arbetet utmynnade i en rapport.120FFS 81 ansåg att frågan om FOA:s storlek bäst reglerades genom långsiktiga ramar och att FOA själv hade den bästa kompetensen att inom ramarna göra lämpliga resursavvägningar.

Vidare ansågs att utlokaliseringen hade medfört en erosion av forskarmiljön. Forskare hade under lång tid före, under och efter utlokaliseringen engagerats i administrativa utredningar till men för forskningen. Utredningen underströk därför behovet av arbetsro så att FOA verkligen kunde ägna sig åt forskning.

FFS 81 redovisade också de negativa konsekvenser utflyttningen medfört i fråga om FOA:s egen styrning av verksamheten. Genom att många forskningsprojekt var tvärvetenskapliga, dvs. berörde olika delar av FOA, uppstod samordningsproblem när delarna var geografiskt separerade. De tidigare nära och enkla kontakterna mellan forskare och avnämnare hade försvårats och medfört reskostnader och bortfall av arbetstid. Det fanns också enligt FFS 81 tendenser hos de utlokaliserade delarna att skapa sin egen profil till men för helheten och risk för dubblering på en del områden.

119 Prop. 73:88, FöU 17, rskr. 196. 120Ett effektivare FOA: betänkande från 1981 års försvarsforskningsstudie. Stockholm: FOA.

Administrativa rationaliseringar hade dessutom omöjliggjorts genom att verksamheten spritts till så många ställen.

FFS 81 ville se försvarsforskningen som en kunskapsbank för inte bara totalförsvaret utan också för samhället i övrigt. De olika totalförsvarsmyndigheterna borde också likställas med avseende på deras inflytande på försvarsforskningen. I enlighet härmed föreslogs därför att huvudmannaskapet för försvarsforskningen borde flyttas från ÖB till Försvarsdepartementet, vilket senare också blev riksdagens beslut.

6.6. Krigsmaterielexport

6.6.1. Betydelsen av inhemsk försvarsindustri

Den av Sverige förda säkerhetspolitiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig var inte internationellt garanterad eller traktatsbunden. I stället var det vi själva, som måste göra politiken trovärdig. Hit hörde de bl.a. tillgången till en inhemsk försvarsindustri. I 1987 års försvarsbeslut framhöll en enig riksdag att en inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel var en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång. Med en egen försvarsindustri skulle respekt skapas för vår vilja och förmåga att såväl föra en fast och konsekvent alliansfri politik som att försvara landet. Förutsättningar skulle finnas att under kris och krig självständigt vidmakthålla vår försvarsmateriel och dessutom kunna producera mer materiel. Vidare sågs egen kapacitet avseende utveckling och tillverkning som värdefull när det gällde att förse försvaret med för våra förhållanden anpassad materiel till rimliga kostnader. Viss materiel omgavs dessutom med mycket hög sekretess, materiel som inte bedömdes kunna anskaffas utomlands varför svensk utveckling och produktion framstod som enda alternativ. Med en egen försvarsindustri kunde försvarsmaterielen direkt anpassas efter våra förhållanden, vilket bedömdes kunna minska verkan mot oss av de vapen, som stormakterna primärt utvecklade mot varandra. Sekretessen kring egentillverkade vapen ansågs därutöver kunna hållas högre än om vi importerat från andra länder.

Riksdagen uttalade också sitt stöd för viss export av försvarsmateriel och annat samarbete på materielområdet. Detta samarbete måste dock fortlöpande prövas av statsmakterna, så att det inte skulle begränsa våra möjligheter att föra en neutralitetspolitik. Det

sågs därför som angeläget att samarbetet fördelades på flera länder så att ensidiga beroendeförhållanden kunde undvikas. Den för ett litet land ovanligt breda industriella förmågan att sammanhålla utveckling och tillverkning av kvalificerad försvarsmateriel, som Sverige hade, borde så långt möjligt bevaras.121

Försvarsmakten själv ställde också principiella krav på en svensk försvarsindustri. Överbefälhavaren framhöll sålunda betydelsen av att försvarsmaktens system kunde utnyttjas och underhållas i kris och krig, att materielförsörjningen säkrades och att inhemsk förmåga på områden, som andra länder omgav med särskild sekretess, upprätthölls. Underhållsresurser, ammunitionsindustri med kapacitet för krigsproduktion och vissa delar av elektronikindustrin var enligt ÖB av särskild betydelse. Vidare var industrier med kapacitet till systemsammanhållning viktiga varvid flygindustrin prioriterades. Det var också viktigt att Sverige på några områden kunde ha så hög kompetens att landet var intressant som partner i internationella projekt.122

Försvarsindustrin med underleverantörer skapade år 1988 en sysselsättning om ca 35 000 personår, vilket motsvarade ca tio procent av verkstadsindustrin och drygt fyra procent av hela tillverkningsindustrin.123 Därigenom hade försvarsindustrin naturligtvis en nationell ekonomisk betydelse men 1988 års krigsmaterielexportutredning (KMU) framhöll att det inte var av främst ekonomiska skäl som Sverige hade en egen försvarsindustri utan av säkerhetspolitiska.124

6.6.2. Synen på export och annat materielsamarbete med utlandet

På samma sätt som politisk enighet fanns om värdet av inhemsk försvarsindustri, med vissa möjligheter att exportera, har enighet rått om säkerhetspolitikens innehåll. Till detta innehåll hör bl.a. att Sverige aktivt skall arbeta för avspänning, nedrustning och fredlig utveckling i världen. Att samtidigt medge viss export av krigsmateriel – låt vara efter hård prövning – kunde te sig som en paradox och har också kommit att betraktas som ett moraliskt

121SOU 1989:102. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet: betänkande av 1988 års utredning om krigsmaterielexporten, s. 40. 122 Ibid s. 97 f. 123 Ibid s. 74. 124 Ibid s. 111.

dilemma.125 Kritiker har menat att samarbete med andra länder ökar vårt beroende av omvärlden och därmed inte gynnar vår neutralitetspolitik. Att regeringen har tillåtit viss krigsmaterielexport har karaktäriserats som utslag av dubbelmoral och hyckleri. Försvarsindustrin borde i stället ställas om för civil produktion.126

KMU hade att bl.a. analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export. I sitt betänkande framförde utredningen flera motiv för svensk export och annat försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Ett skäl var att ekonomiska fördelar skulle kunna uppnås. Med export skulle tillverkningsserierna bli längre, kostnaderna för forskning och utveckling kunna läggas ut på fler enheter, styckepriset bli lägre och det svenska försvaret få sina leveranser till lägre priser än annars. Det svenska försvarets successivt minskade omfattning medförde dock mindre och färre beställningar till industrin. Med export skulle industrin kunna överbrygga svackor i de svenska beställningarna, och få en jämnare beläggning och därmed bibehålla sin kompetens och produktionskapacitet. Särskilt viktigt var att kunna behålla den utvecklande personalen. Export medförde visserligen inte automatiskt utvecklingsarbete men många kunder ville anpassa materielen till sina egna förhållanden vilket gav visst sådant arbete. Svensk framgångsrik export i hårdnande internationell konkurrens sågs vidare som en viktig komponent när det gällde att skapa tilltro till svenskt försvar och svensk säkerhetspolitik.127

Sverige var inte självförsörjande i fråga om försvarsmateriel. I början av 1960-talet var självförsörjningsgraden 90 procent, mot slutet av 80-talet var den 70 procent. Internationellt sett var dock 70 procent en hög siffra. KMU bedömde att bara USA var helt självförsörjande avseende högteknologi.128

Därför blev samarbete med andra viktigt för Sverige. Genom samarbete kring bl.a. forskning och utveckling med andra länder fick Sverige tillgång till kunskaper och teknologi som varit svårt – och sannolikt mycket kostsamt − att skaffa på annat sätt. Sverige fick härigenom en möjlighet att bibehålla försvarsindustrin.

Svensk försvarsindustri tecknade åren 1950

  • 1985 42 avtal med utländska motsvarigheter. Därefter skedde en snabb utökning. Åren 1986
  • 1989 tillkom sålunda 56 avtal.129 Orsaken var att också

125 Ibid s. 12. 126 Ibid s. 128. 127 Ibid s. 108. 128 Ibid s. 9. 129 Ibid s. 89.

andra länder i ökande grad blivit beroende av utländskt samarbete och samarbete ställdes ofta som motkrav för att Sverige skulle få exportorder.130

Den kunskap och teknologi som Sverige genom försvarsmaterielsamarbete fick tillgång till kunde många gånger föras över också till den civila industrin genom att skillnaderna mellan militär och civil teknologi stadigt minskade.131 För att överhuvudtaget komma i åtnjutande av kunskaper och teknologi utifrån var det dock ett krav att Sverige i sin tur hade något att erbjuda. Sverige måste vara attraktivt som samarbetspartner. Utredningen föreslog därför att Sverige, åtminstone på några områden, skulle försöka bibehålla hög kompetens även om försvarsindustrin blev mindre.132 Härigenom skulle vi fortfarande kunna upprätthålla viss egen förmåga på försvarsmaterielområdet och beroendet av utlandet inte bli så stort. Sverige kunde dessutom genom vapenexport hjälpa andra länder, som ville undvika att bli beroende av stormaktsblocken.133

Till ovanstående kan läggas de svenska erfarenheterna från andra världskriget av att försöka köpa materiel utifrån i kris- och krigslägen.134 Den materiel Sverige lyckades köpa hade mindre god kvalitet, var omodern och hade därför tveksamt operativt värde. Den svenska försvarsindustrin byggdes därför ut kraftigt under och efter kriget och i försvarsplaneringen därefter har förutsatts en viss produktion också i krig. Förutsättningen för en beredskap till krigsproduktion var dock en livskraftig industri och till livskraften skulle exportmöjligheter bidra.

6.6.3. Civil produktion för försvarsindustrin?

Den svenska försvarsindustrin är starkt beroende av staten. Staten är den enda inhemska kunden och det är staten, som avgör om export får ske. Om försvarets beställningar minskar och exportreglerna skärps återstår bara minskning eller nedläggning för försvarsindustrin.135 Att då övergå till annan, civil produktion, bedömdes ha samma förutsättningar som vid annan industri som blivit nedlagd. Med tanke på statens roll ansåg dock KMU att

130 Ibid s. 94. 131 Ibid s. 105. 132 Ibid s. 102. 133 Ibid s. 111. 134 Ibid s. 99. 135 Ibid s. 116.

staten måste åta sig ett särskilt stort ansvar om försvarsindustrin måste läggas ned.136

Staten skulle också genom politiska styrningar kunna uppmuntra eller tvinga till en övergång till civil produktion. Ett förslag till detta togs fram av en arbetsgrupp i regeringskansliet.137 De större försvarsindustrierna skulle årligen avsätta två procent av exportvärdet till en förnyelsefond – även om de gått med förlust – som på sikt skulle bädda för en övergång till civil produktion. Ett genomförande av förslaget kunde anses osannolikt mot bakgrund av riksdagens uttalanden om försvarsindustrin. Det förkastades därför av KMU, som ansåg det olämpligt att tvinga företag att övergå till en framtida verksamhet, om vars inriktning och förutsättningar föga var känt.138

Ett annat alternativ när det gällde övergång till civil produktion var att försvarsindustrin skulle omväxla mellan civil och militär produktion. I svackor mellan militära leveranser skulle civil produktion ske. Även detta alternativ förkastades av 1988 års utredning såsom varande icke realistiskt. Utredningen ansåg att om ett företag fått igång en i jämförelse med krigsmateriel lönsam civil produktion skulle denna inte läggas ned när en tillfällig militär beställning kom. Det tar tid att etablera sig på en marknad och förutsättningen för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion. Att då vandra fram och tillbaka mellan olika marknader bedömdes inte som möjligt. Däremot fanns det redan industrier, som sysslade med både civil och militär produktion samtidigt. Vanligtvis var då verksamheterna skilda åt i olika divisioner inom en koncern.139

Sammanfattningsvis tog 1988 års krigsmaterielexportutredning klar ställning för en livskraftig försvarsindustri med exportmöjligheter. Utredningen såg övergång till civil produktion som ett alternativ bara om försvarsindustrin genom otillräckliga beställningar från försvaret och skärpta exportregler blivit tvungen att lägga ner sin militära produktion.

136 Ibid s. 120. 137Ds 1988:19. En politik för nedrustning och utveckling. 138SOU 1989:102, s. 119. 139 Ibid s. 119.

6.6.4. Regler och riktlinjer för krigsmaterielexport

Sedan år 1918 (och än idag) råder ett generellt förbud mot svensk export av krigsmateriel. Regeringen har emellertid rätt att ge dispens från förbudet och bevilja utförseltillstånd.140 Avsikten med detta systen är att kunna utöva erforderlig kontroll över vapenexporten. Sedan år 1935 krävs också regeringens tillstånd för att få tillverka krigsmateriel. Tillsynsmyndighet var Krigsmaterielinspektionen (KMI), som bildades samma år.141 KMI ingick organisatoriskt i Utrikesdepartementet. Till stöd för regeringens överväganden om exporttillstånd fanns av riksdagen år 1971 godkända riktlinjer.142

Export borde enligt riktlinjerna inte ske till stat, som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, till stat som är invecklad i konflikt som kan leda till väpnad konflikt, till stat som har inre väpnade oroligheter eller till stat, som skulle kunna komma att använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Export borde heller inte medges till länder, som vi tidigare inte hade exporterat till och vars politik var svårbedömd. Riktlinjerna angav också att det vid bedömningen av om export skulle tillåtas eller inte skulle vägas in om aktuella vapen hade offensiv eller defensiv karaktär. Detta har dock kommit att få mindre betydelse. Ett traditionellt defensivt system som luftvärn skulle ju t.ex. kunna användas som skydd för styrkor, som ockuperat annat lands territorium.

För regeringen fanns emellertid också tvingande regler, s.k. ovillkorliga hinder. Tillstånd fick inte beviljas om det skulle strida mot internationella avtal som Sverige biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export under krig från neutral stat. Export fick vidare bara ske till utländsk statlig myndighet eller av sådan myndighet auktoriserad importör. Det innebar t.ex. att vapenexport inte fick ske till befrielserörelser. Däremot borde enligt riktlinjerna export tillåtas om svensk försvarsindustri ingått avtal med utländsk motsvarighet om gemensam utveckling och senare produktion av ny materiel. För att sådana avtal inte skulle utnyttjas för att kringgå gällande regler var dock en förutsättning att regeringen i förväg godkänt avtalen.

140 Ibid s. 13. 141 Ibid s. 47. 142SOU 1988:15. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. Bilaga 3.

En särskild fråga har varit följdleveranser av t.ex. reservdelar och ytterligare ammunition till tidigare levererade vapen, särskilt om mottagarlandet råkat i konflikt sedan den ursprungliga leveransen skett. Principen har dock varit att medge sådan export om ovillkorliga hinder ej förelegat.

De flesta länder, som exporterar krigsmateriel, har som vi regler och restriktioner. KMU konstaterade dock att de svenska bestämmelserna sannolikt var de mest rigorösa som fanns.143 Ändå har förslag om ytterligare begränsningar väckts genom åren.

Export har skett av bl.a. vapen och ammunition, krut och sprängämnen, militära flygplan, örlogsfartyg, pansrade fordon, elektronik och övningsmateriel. Mottagarna av exporten fanns huvudsakligen i Västeuropa, Asien och USA. Sammanlagt ett sextiotal länder var kunder under perioden 1970

  • 1988, dvs. cirka en tredjedel av världens länder har mottagit krigsmateriel från Sverige. Dessa länder var nästan alla västorienterade. Stora kunder var Indien, Norge, Singapore, Malaysia och Jugoslavien.144 Handeln med öst var mycket blygsam. Någon export av stora offensiva system förekom inte utan exporten begränsades till varor som gasskydd, krut, övningsanläggningar samt jakt- och sportskyttevapen.

6.6.5 ”Affärer”

Under utredningsperioden inträffade ett antal s.k. affärer på vapenexportområdet vilka uppmärksammats i media och granskats vid upprepade tillfällen av Konstitutionsutskottet. ”Affärerna” handlade huvudsakligen om misstänkt olaglig vapenexport. Också andra ärenden har granskats. Hit hörde t.ex. fall där olika uppfattningar rått om tolkningen av reglerna för export, fall där luckor i regelverket upptäckts, fall där tvist rått om vad som var att betrakta som tillståndspliktig materiel, fall där vilseledande uppgifter lämnats och t.o.m. fall där det påståtts att personer inom regeringen och Regeringskansliet varit införstådda med avsteg från gällande bestämmelser. En annan typ av ”affär” var Bofors export av haubitsar (artilleripjäser) till Indien, som genomfördes med alla vederbörliga tillstånd, men där påståenden om mutor blev orsaken till all uppmärksamhet.

143SOU 1989:102, s. 54. 144 Ibid s. 8.

Efter ett stort antal ”affärer” tillsatte regeringen i april 1987 en utredning, Medborgarkommissionen, som skulle ”i ett sammanhang skapa största möjliga klarhet kring de händelser, som sedan år 1970 gett upphov till uppgifterna om olaglig svensk vapenexport”. Kommissionen definierade olaglig vapenexport som utförsel, som skett utan tillstånd eller i strid med lämnat tillstånd eller med tillstånd, som inte skulle ha lämnats om samtliga på ärendet inverkande omständigheter, som sökande vetat om, varit kända av tillståndsgivaren när tillståndet gavs (t.ex. beträffande vidareexport). Kommissionen lämnade i sitt betänkande en ingående redogörelse för turerna i de olika ”affärerna”.145 Här skall några fall nämnas som exempel:

  • Bofors levererade i början av 1980-talet robot 70 till Bahrain och Dubai via Singapore. Exporttillstånd för Bahrain och Dubai skulle inte ha erhållits.
  • Ett stort antal fartygspjäser levererades under 1970- och 80talen från Bofors till Singapore varifrån en del olagligt vidareexporterades till Thailand och Taiwan.
  • Bofors levererade i början av 1980-talet ett antal begagnade (från svenska försvaret återköpta) luftvärnspjäser till Singapore, som i strid med utfärdat slutanvändarintyg vidareexporterade pjäserna till Thailand. Thailand var i Sverige inte godkänt som mottagarland.
  • Under perioden 1963
  • 1984 levererade det statliga affärsverket

FFV (Förenade Fabriksverken) granatgevär av typ Carl Gustaf bl.a. till Storbritannien och lät det brittiska försvarsdepartementet vidareförsälja sådana tillsammans med ammunition till länder, som inte var acceptabla mottagare av svensk krigsmateriel. Det ursprungliga kontraktet från år 1963 tillät emellertid vidareexport till brittiska kolonier och före detta sådana – totalt ett sextiotal länder. I krig och krigsfara fick köparen, Storbritannien, också rätt att överföra materielen till vem som helst. Vad som menades med krig och krigsfara bestämdes av köparen. Trots de år 1971 antagna riktlinjerna för svensk vapenexport fortsatte FFV att leverera materiel ända in på 1980-talet med hänvisning till gamla avtal, som upptog länder, som under årens lopp blivit förbjudna som mottagare av svenska vapen. Eftersom FFV var statligt, och därmed kunde sägas agera i regeringens namn, uppstod frågan om regeringen

145SOU 1988:15.

varit informerad. Medborgarkommissionen lyckades inte bringa fullständig klarhet i frågan utan ansåg att det mesta talade för att regeringarna inte informerats annat än i förbigående.

  • Också Israel visade intresse för Carl Gustaf-systemet men till följd av sexdagarskriget hade Mellanöstern blivit ett icke acceptabelt område för svenska vapenleveranser. I stället erbjöd FFV Israel licenstillverkning. För att komma igång med sådan måste dock viss materiel överföras från Sverige. Detta ordnades genom att materielen med tillstånd överfördes till Holland och sedan vidare. Kontrakt hade tecknats om licenstillverkning i Holland men Holland hade inget behov av någon licenstillverkning. Israel licenstillverkade dock bara ett fåtal vapen och köpte istället andra vapensystem.
  • I fråga om krut och sprängämnen finns från 1980-talet ett antal fall av export till icke godkända länder. Metoden var att med tillstånd exportera till godkända länder som Österrike, Västtyskland och Italien och sedan i ett eller flera steg vidare till icke godkända slutanvändare. Försök gjordes också att klassa visst krut som civilt, för vilket utförseltillstånd inte erfordras. Analys av krutet visade dock att det var identiskt med militärt krut.

Medborgarkommissionen riktade kritik mot krigsmaterielinspektionen för hanteringen av tillståndsärendena rörande krut och sprängämnen. Eftersom krut är en färskvara borde inspektionen ha reagerat när stora mängder krut började beställas från länder som inte befann sig i konflikt. Slutdestination har inte kunnat fastställas i samtliga fall. Flera leveranser var dock slutligt avsedda för Iran, som under åtta år på 1980-talet var i krig med Irak.

Medborgarkommissionens syn på ”affärerna”

I betänkandet lämnade Medborgarkommissionen också sin syn på orsaker till att ”affärer” kunnat förekomma. Hit hörde:

  • att försvarsindustrin haft påtagliga problem sedan mitten av 1970-talet med små och glest fördelade inhemska beställningar,
  • hårdnande internationell konkurrens,
  • att regeringens tillämpning av regelverket inte sällan framstått som inkonsekvent,
  • dubbla budskap från statsmakterna beträffande synen på krigsmaterielexport
  • de brister i kontrollsystemet som tidigare fanns, bl.a. för små resurser hos KMI,
  • en viss aningslöshet hos myndigheterna: inte kunde väl svenska företag begå oegentligheter,
  • oklara besked till industrin,
  • att det blivit vanligt att svenska företag delades upp i divisioner eller affärsområden, vart och ett med eget resultatansvar. Resultatjakten tvingade fram en ökad benägenhet att genomföra exporthandel trots de hinder statsmakterna ställt upp.

Medborgarkommissionen gjorde dock också internationella jämförelser och konstaterade att ”affärer” även förekom i andra länder. I fråga om den internationella vapenhandeln skrev kommissionen sålunda ”bruket av agenter och mellanhänder är spritt, rena olagligheter och skandaler är tämligen ofta förekommande”. Med tanke på att ”affärer” också förekom i andra länder har de utländska reaktionerna på svenska ”affärer” varit måttliga enligt våra utlandsmyndigheter (beskickningar). Sveriges deltagande i nedrustningsförhandlingar och FN:s fredsbevarande missioner har t.ex. aldrig ifrågasatts146 på grund av olagliga exportaffärer eller om misstankar om sådana.

6.7. Försvarsförmågan

6.7.1. Inledning

Den svenska försvarsförmågan konstitueras av ett antal faktorer, vilka nämns här som en bakgrund till den efterföljande värderingen av hur försvarsförmågan bedömdes från militärt håll och då främst av överbefälhavaren.

6.7.2. Totalförsvarsprincipen

Det svenska totalförsvaret utvecklades successivt från krigsåren. Andra världskriget visade att ett modernt krig inte kan begränsas till att enbart beröra de militära styrkorna – det drabbar hela folket.

146SOU 1989:102, s. 111.

Samtidigt kräver de militära förbanden det civila samhällets stöd för att kunna lösa sina uppgifter. Ett modernt krig är totalt. Detta gäller i synnerhet om massförstörelsevapen utnyttjas.

Genom olika lagar och förordningar regleras alla vuxna medborgares skyldigheter liksom de olika totalförsvarsmyndigheternas uppgifter och ansvar i olika faser av en krisutveckling. Viktigaste övergripande bestämmelse är att totalförsvarsmyndigheter skall samverka med varandra. I den regionala ledningsstruktur, som gällt under den tid utredningen granskar, har totalförsvarssamverkan ägt rum på i princip tre nivåer; högre regional, lägre regional samt lokal nivå. På samtliga dessa nivåer har principen varit att vid höjd krisberedskap och krig samgruppera militära chefer med cheferna för motsvarande civila totalförsvarsmyndigheter.

Eftersom det i de allra flesta situationer gällde att ge det militära försvaret understöd var de militära kraven oftast styrande för övriga totalförsvarsmyndigheters handlande. I vissa lägen måste emellertid det civila samhällets krav överordnas försvarsmaktens behov, exempelvis om angriparen insatt massförstörelsevapen, vilka resulterat i ett stort antal civila offer.

Totalförsvarssamverkan övades regelbundet på samtliga nivåer, oftast i anslutning till att den militära ledningsorganisationen genomförde krigsförbandsövning. Dessa ledningsövningar syftade inte bara till att genom spel pröva genomförbarheten av beredskapsplanläggningen och öva samverkan, utan även till att låta respektive chefer med stabspersonal lära känna varandra. Dessa ledningsövningar ansågs nyttiga och hade en stor betydelse för den ömsesidiga förståelsen hos berörda myndighetschefer och krigsplacerad stabspersonal.

Det svenska totalförsvarskonceptet utvecklades hela tiden och kom att bli förebild för andra länders motsvarande organisationer. Stödet från övrigt totalförsvar bidrog positivt till den svenska försvarsförmågan. Detta stöd var närmast en förutsättning för att det militära försvaret skulle kunna utgöra det fredsbevarande och krigsavhållande instrument i säkerhetspolitiken som var avsikten. Begreppet totalförsvar symboliserade att i en beredskapssituation, och i synnerhet i ett krig, landets totala värnkraft måste ianspråktas för att nationens frihet och självständighet skulle kunna framgångsrikt försvaras.

6.7.3. Den allmänna värnplikten

Svenska militära styrkor har sedan århundraden skapats genom att unga män utskrivits till krigstjänst. I början av förra seklet ersattes det av Karl XI grundade indelningsverket av den allmänna värnplikten. Det militära försvaret fick nu en än starkare förankring hos befolkningen.

Genom den allmänna värnplikten, liksom civilförsvarsplikten, tillvaratogs landets totala värnkraft. Sverige är till ytan ett av Europas största länder, något större än Belgien, Nederländerna, Schweiz, dåvarande Västtyskland och Österrike tillsammans, knappt 450 000 km². Befolkningsmässigt var landet, med sina drygt 8,2 miljoner invånare (1978) ett av de mest glesbefolkade länderna i Europa. För att under det kalla krigets tid kunna försvara detta stora land med sin långa utsträckning i nord

  • sydlig led mot en sovjetisk invasion, ansågs ett stort antal militära förband och en numerärt stor försvarsmakt nödvändiga. En sådan kan till rimliga kostnader enbart åstadkommas med allmän värnplikt som grund.

6.7.4. Frivilligorganisationerna

Den svenska försvarsförmågan kan inte diskuteras och värderas om man inte samtidigt inkluderar värdet av de frivilliga försvarsorganisationernas insatser i såväl fred som under beredskap och krig. I fred skulle frivilligorganisationerna bidra till den generellt sett höga försvarsviljan. I beredskap och krig förväntades frivilligpersonalens insatser av stor betydelse för att lösa uppgifter som eljest skulle krävt ianspråktagande av militär personal. Cirka 70 000 personer med anknytning till frivilligorganisationerna hade genom avtal förbundit sig att i händelse av kris eller krig biträda den totalförsvarsmyndighet med vilken avtal slutits.

Hemvärnet var en del av armén. Dess omfattning har varierat över tiden men omfattade ca 100 000 hemvärnsmän. Hemvärnets betydelse ligger i att personalen bor nära den plats eller terräng där respektive hemvärnsenhet har sin förstahandsuppgift. Genom att hemvärnsmännen har sitt vapen och annan utrustning i bostaden kan de kort tid efter larmning vara på den förberedda grupperingsplatsen. Härtill kommer att man väl känner den egna bygden och den omkringliggande terrängen, samt att krigsuppgifterna ofta övats på plats.

En förstahandsuppgift för många enheter inom hemvärnet blev att bevaka och försvara mobiliseringsförråden till dess att mobiliserad personal kunde ta över denna uppgift. Genom att tidigt skydda mobiliseringen kunde hemvärnet bidra till att säkerställa den helt avgörande styrketillväxten av krigsförbanden. Under främst 1980-talet tillfördes hemvärnet moderna uniformer, bättre och kraftigare vapenutrustning, sambandsmateriel, m.m. Vissa hemvärnsförband kom härigenom att bli kapabla att lösa vissa stridsuppgifter, som tidigare hade ankommit på lokalförsvarsförbanden.

6.7.5. Försvarsviljan

En viktig faktor vid värderingen av den svenska försvarsförmågan var hur den svenska befolkningen uppfattat riskerna för ett militärt angrepp mot Sverige och hur man bedömt möjligheterna att kunna försvara landet.

Försvarsviljan har sedan år 1952 löpande analyserats av Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (BN).147 Sammanfattar man befolkningens uppfattning om det militära försvaret, som den framstår i BN:s opinionsundersökningar för den tidsperiod utredningen granskat, kan man konstatera att försvarsviljan hela tiden legat på en hög nivå. Andelen som svarat att väpnat motstånd borde göras, även om utgången tedde sig oviss, hade från slutet av 1960-talet till mitten av 1970-talet legat på i genomsnitt knappt 75 procent. Under 1970-talets andra hälft och under 1980-talet hade andelen ökat till i snitt 76 procent med enstaka värden under 70 och över 80 procent.148

6.7.6. Samhällsutveckling och sårbarhet

Fram till andra världskrigets slut baserades en mycket stor del av det svenska samhället på enkel teknik. Krigsårens avspärrning med ransoneringar och krav på alternativa lösningar eller surrogat hade lärt befolkningen att upprätthålla alla väsentliga samhällsfunktioner även under en långvarig kris. Alla hade måst lära sig att uthärda vissa umbäranden, som lägre temperatur inomhus, avsaknad av

147 Sedan år 1985 Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). 148Opinion 89. Svenskarnas inställning till samhälle, omvärld och försvar hösten 1989. SPF rapport nr 154

varmvatten, gå till fots eller cykla i stället för att åka bil, minskad tillgång på livsmedel, kläder, tvättmedel, etc. som en följd av ransoneringarna.

Under de därpå följande decennierna skedde en genomgripande teknisk utveckling. Kraven på ökat välstånd, kortare arbetstider, lättare arbetsförhållanden, högre ersättningar för genomfört arbete, etc., samt inte minst högre skatter för att finansiera den kraftigt höjda levnadsstandarden, tvingade fram rationaliseringar och effektivitetshöjande åtgärder inom alla områden. Inte minst viktigt var att reducera personalkostnaderna genom att låta maskiner och teknik göra det arbete som människor gjort tidigare. Självfallet bidrog teknikutvecklingen till det ökade välståndet. Under 1980talet hade datortekniken slagit igenom fullständigt och revolutionerat all verksamhet.

Det svenska samhället har som en följd av den tekniska utvecklingen blivit betydligt mera sårbart, inte minst för olika former av sabotageaktioner. Ett antal spektakulära strömavbrott under seklets tre sista decennier – det senaste så sent som i maj 2002 – har demonstrerat kraftförsörjningens betydelse. Genom i tid och rum välvalda punktinsatser skulle ett litet antal sabotagegrupper kunna åstadkomma så omfattande skador att landet mer eller mindre skulle stanna. Utan elkraft skulle praktiskt taget inget fungera. Allt från bensinpumpar till järnvägar skulle bli stillastående. Tillgång till reservkraft saknades oftast. Sådana välorganiserade och samordnade sabotageaktioner skulle kunnat avsevärt fördröja och försvåra en mobilisering.

Redan under andra världskriget började viktiga funktioner ges skydd mot luftburna vapen. Denna utveckling fortsatte under decennierna därefter. Inte bara militära funktioner gavs skydd mot bomber och raketer genom att de sprängdes ner i berg, utan även civila totalförsvarsfunktioner gavs fortifikatoriskt skydd. Således placerades militära och civila ledningscentraler, viktiga teleanläggningar, förråd för drivmedel och militära förnödenheter, viktiga fabriker och verkstäder i bergsanläggningar eller skyddades av armerad betong. Merparten av dessa anläggningar kunde motstå fullträffar av konventionella vapen, några kunde t.o.m. klara enstaka kärnladdningar av storleken 20 kiloton (dvs. en kärnladdning av ungefär samma styrka som Hiroshimabomben).

Av hävd har försvarsmakten litat till egna resurser ifråga om sjukvård, fältarbeten, transporter, samband, etc. De ekonomiska realiteterna från 1950-talet och framåt tvingade emellertid konti-

nuerligt fram olika rationaliserings- och besparingsåtgärder. Dubbleringar skulle undvikas. Successivt avvecklades inom försvarsmakten sådana funktioner där försvarsmaktens behov kunde tillgodoses av annan myndighet genom ”köp av tjänster”. Resultatet av denna förändring blev att en enda myndighet inom totalförsvaret ansvarade för en viss funktion. Militära förband blev härigenom i allt högre grad hänvisade till det civila samhället för att få behoven tillgodosedda. Samtidigt skedde av nyssnämnda skäl inom det civila samhället en utveckling mot stordrift rum. I stället för ett stort antal små anläggningar koncentrerades verksamheten till ett fåtal stora anläggningar. Slogs en sådan ut var redundansen begränsad. I detta avseende påverkade utvecklingen motståndsförmågan i negativ riktning.

6.7.7. Miltärgeografiska och demografiska förhållanden

Sveriges geografiska betingelser underlättade i viktiga avseenden försvaret av landet. De omgivande havsområdena tvingade en angripare till särskilda förberedelser inför ett invasionsförsök mot vår kust och gav försvaret goda möjligheter att bekämpa angriparen redan utanför sjöterritoriet samt under landstigningen. De gav även goda möjligheter till luftbevakning och förvarning vid flygangrepp. Genom sitt läge har Gotland ett särskilt värde i dessa sammanhang. Kustområdena var i åtskilliga fall olämpliga för landstigningsoperationer. Samtidigt gav skärgårdsområdena och farvattensförträngningarna goda försvarsmöjligheter.

Gränsområden, särskilt i norr hade vägförbindelser och en terräng som var fördelaktig för försvar. De många älvarna utgjorde naturligt försvarslinjer. Förhållandena gav goda möjligheter till förbindelseförstöring m.m., varigenom en angripares framträngande försvårades. Hans underhållslinjer blev långa och därmed sårbara för bekämpning. Innanför kust och gräns belägna öppna områdena inklusive där belägna flygfält underlättade för en angripare att luftlandsätta förband bakom kust- och gränsförsvar. Detta ställde krav på förband som snabbt kunde insättas mot sådana deloperationer.

Sveriges långa utsträckning och de stora avstånden mellan södra delen av landet, där såväl huvuddelen av befolkningen bor som väsentliga resurser är lokaliserade, och de norra delarna, ställde emellertid krav på betydande transportkapacitet. Förhållandet att

den ena hotriktningen var i Övre Norrland gjorde att en stor del av markstridsförbanden måste avdelas för försvaret av denna landsända. Detta ställde i sin tur krav på såväl omfattande lagring av förnödenheter i området, som omfattande transporter från de södra delarna av landet. De fåtaliga järnvägslinjerna och genomgående landsvägarna med stor bärighet, vilka har att passera de många älvarna, är sårbara. Via dessa förbindelser skulle både inryckande personal färdas till sina mobiliseringsplatser och hela färdigmobiliserade förband koncentreringstransporteras till sina grupperingsområden. Detta ställde krav på luftförsvar och ingenjörsförband med brobyggnadsmateriel i beredskap för att ersätta utslagna broar.

Problemen med de ovannämnda geografiska förhållandena skulle delvis ha kunnat mötas med transportflyg. Landets militära flygtransportresurser

  • utöver ett antal mindre flygplan, från år 1981 totalt åtta medelstora transportflygplan (Tp 84 – C 130 Hercules), motsvarade dock inte behovet. SAS/Linjeflygs svenskregistrerade plan, vilka vid en mobilisering skulle ställas till totalförsvarets förfogande, utgjorde visserligen på papperet ett tillskott, men då flygplanen inte var lämpade för transporter av militära förbands materiel, utan endast skulle kunna utnyttjas för transporter av personal med buren utrustning (eller motsvarande lätt materiel), var möjligheterna att utnyttja dem för strategiska omgrupperingar av förband begränsade. Sverige hade sålunda från främst strategiska men också taktiska utgångspunkter stort behov av rejäla transportflygresurser för att kunna genomföra snabba strategiska transporter i krig och i en beredskapssituation.

Möjligheterna till sjötransport av militära förband var likaså begränsade. Förbindelserna till Gotland var känsliga för störningar. Nämnda förhållanden tvingade överbefälhavaren att i alla krigsfall grundtilldela en betydande förbandsmassa till Övre Norrlands försvar. Avsaknaden av strategisk transportkapacitet förhindrade en strategi med starka centralt placerade reserver att förflytta till angriparens kraftsamlingsriktning, när denna väl fastlagts.

6.7.8. Beredskap och mobilisering

Försvarsmakten har alltid varit ålagd att i fred hålla en viss beredskap mot kränkningar av territoriet, m.m. För sådana ingripanden liksom för underrättelseinhämtning har endast fredsorga-

nisationens resurser kunnat utnyttjas. Regeringens direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet inkluderade kravet att snabba höjningar av beredskapen, såväl med fredsorganisationens resurser som med delar av eller hela krigsorganisationen, skulle kunna ske. För att överbefälhavaren skulle snabbt och enkelt kunna höja beredskapen med fredsorganisationens resurser, jämte viss kontraktsbunden frivilligpersonal, infördes på 1960-talet två ”beredskapssteg”, benämnda ”Lystring” och ”Givakt”.

Lystring innebar, som framgår av ordet, skärpt bevakning och intensifierad underrättelsetjänst, medan Givakt därutöver innebar konkreta åtgärder av vapenkaraktär såsom förberedelser för utläggning av minor och sprängning av broar, spridning av viktig materiel, förberedande mobiliseringsåtgärder. Den höga beredskap, som Givakt innebar, kunde dock enbart hållas under cirka fem dygn. Innan denna tidsperiod var slut, måste beslut ha tagits att antingen återgå till Grundberedskap, eller att kalla in krigsförband, dvs. mobilisera.

Genom Värnpliktslagen149 kunde värnpliktiga av regeringen inkallas till en eller flera beredskapsövningar om högst 180 dagar.150Enligt VL § 28 kunde regeringen ”då rikets försvar eller dess säkerhet så kräver” inkalla alla, eller så många värnpliktiga som bedömdes erfordras, till tjänstgöring, dvs. allmän eller partiell mobilisering. Någon tidsbegränsning fanns ej angiven. Bedömde regeringen att krigsfara rådde kunde den förordna om beredskapstillstånd. Vid omedelbar krigsfara kunde beredskapstillstånd anbefallas genom beredskapslarm. Beredskapslarm innebar samtidigt allmän mobilisering. Gavs beredskapslarm sattes i princip samtliga fullmaktslagar automatiskt i tillämpning.

Såväl regeringen som överbefälhavaren hade som grundprincip, att då den säkerhetspolitiska situationen var sådan att inkallande av krigsförband blev aktuellt, inkallelserna skulle ske selektivt. Det vill säga endast de förband, som erfordrades för att uppnå eftersträvad beredskapshöjning eller säkerhetspolitisk effekt, skulle inkallas. Sannolikt skulle överbefälhavaren relativt tidigt i en krisutveckling ha begärt att regeringen inkallade av ÖB föreslagna förband till beredskapsövning, eller i vart fall medgivit ÖB att ge färdighållningsorder till personalen vid dessa krigsförband, varigenom en eventuellt kommande inkallelse till beredskapsövning kunde förväntas resultera i att förbanden var snabbare organiserade. Så

149 1941:967, omtryckt 1969:378. 150 VL § 27:2.

skedde i begränsad skala då tre torpedbåtsbesättningar inkallades under Polen-krisen i december 1981.

I ett läge då ett kuppartat angrepp syntes hotande och tidsförhållanden var sådana att ett selektivt urval av förband inte skulle medhinnas, erfordrades att inkallelser av prioriterade förband kunde ske med automatik. Två ”paket” var därför planlagda, de s.k. P-mob-alternativen ”Mindre” och ”Större”. Dessa genomarbetade alternativ var så utformade, att om Mindre hade beordrats skulle det inte fått någon avgörande inverkan på annan verksamhet i samhället. Alternativet omfattade därför maximalt 50 000 värnpliktiga. Siffran motsvarade ungefärligen en åldersklass. Inneliggande grundutbildningsomgång hemförlovades eller bibehölls för enklare bevakningsuppgifter, beroende på hur pass utbildade rekryterna var vid den tidpunkt en beredskapshöjning var påkallad. Syftet med partiell mobilisering enligt alternativet Mindre var att åstadkomma en snabb men begränsad beredskapshöjning.

Alternativet Större omfattade maximalt cirka 200 000 man och syftade till en sådan beredskapshöjning, att ett överraskande inlett angrepp inte skulle ha förutsättningar att uppnå så initiala framgångar att en efterföljande totalmobilisering skulle blockeras. Den valda gränsen för partiell mobilisering enligt alternativ Större hade satts så, att det inte skulle vara nödvändigt att samtidigt sätta fullmaktslagar i tillämpning.

Redan vid en partiell mobilisering av försvarsmakten omfattande mer än omkring 25 000 man måste också övriga totalförsvarsmyndigheter genomföra beredskapshöjningar både för att kunna understödja försvarsmakten och för att förbereda den egna myndigheten för eventuella ytterligare beredskapshöjande åtgärder. De sammanlagda effekterna på samhället skulle bli avsevärda. En allmän mobilisering skulle, trots att myndigheterna redan i fred genomfört en omfattande detaljplanering, ha inneburit en i det närmaste obeskrivligt komplicerad omställning av det svenska fredssamhället, i synnerhet om landet redan då hade utsatts för en angripares krigshandlingar. Trots vetskapen om att tidiga beslut och successiva beredskapshöjningar skulle ge de bästa möjligheterna för omställningen från fredssamhället till ett beredskapssamhälle, fanns alltid en risk att regeringen i det längsta skulle dröja med beslut om mobilisering. Motiven härför kunde vara flera, en förhoppning att krisen kanske skulle lösa sig (”vänta och se”), de med en mobilisering förenade höga kostnaderna och ovissheten om

följderna för samhället av omställningen, samt osäkerheten om hur en svensk mobilisering skulle komma att uppfattas av omvärlden.

I regeringens direktiv för den operativa krigsplanläggningen har som en grundförutsättning angivits att försvarsplaneringen skulle utgå från att mobiliseringen var genomförd. Men överbefälhavaren var samtidigt ålagd att planera för försvar mot ett kuppanfall. Några stående förband kapabla att omgående sättas in i strid ingick, med undantag av flygdivisionerna, inte i systemet. Av naturliga skäl måste flygvapnets flygdivisioner vara bemannande med långtidstjänstgörande personal, dvs. fast anställt befäl och kontraktsanställda fältflygare.151 Eftersom flygverksamheten krävde en omfattande verksamhet på marken inkallades och grundutbildades värnpliktiga i fyra omgångar per år. Härigenom fanns alltid på en flottilj värnpliktiga med tillräckliga kunskaper för att kunna understödja flygverksamheten i ett kuppläge. Vissa krigsbaser var också bemannade med bastroppar, som höll respektive bas i sådan beredskap att flygplan kunde landa och starta därifrån (snöröjda banor, etc.).

Under 1960-talet kom ÖB Kuppförsvarsorder (senare benämnd ÖB Beredskapsorder) att bli styrande för beredskapen mot ett överraskande angrepp. Principen var i korthet att utnyttja fredsorganisationens resurser för intensifierad underrättelseinhämtning, bevakning av viktiga totalförsvarsobjekt, vissa mobiliseringsförberedelser såsom utspridning av viktig materiel, förberedelser för exempelvis utläggning av mineringar i hamnar och förstöring av broar. Utnyttjandet av värnpliktiga under grundutbildning var givetvis beroende av deras utbildningsståndpunkt. Systemet var därför flexibelt.

Före och under andra världskriget var i princip all materiel för krigsförbanden lagrad i fredsförbandens förråd. Erfarenheterna från kriget visade på nödvändigheten av att sprida ut viktig materiel så att den inte skulle bli förstörd vid de flyganfall som i händelse av krig säkerligen skulle riktas mot militära installationer. Mobiliseringsplanläggningen baserades därför på bataljonsvisa mobiliseringsförråd. Men relativt tidigt, redan i början av 1960-talet, fanns en strävan att förrådsställa krigsförbandens materiel kompanivis. Orsaken var det växande hotet från luftburna vapen och då i synnerhet risken för kärnvapen. Omställningen var tidskrävande, bl.a. beroende på svårigheten att få tillgång till lokaler som var både

151 Systemet med korttidsanställda fältflygare avskaffades i början av 1970-talet.

lämpliga som mobiliseringsförråd och rätt belägna. Exempelvis hade år 1966 knappt en tredjedel av Södra militärområdets omkring 1000 kompanier egna förråd.152

6.7.9. Ledningssystemet

År 1961 överfördes den operativa ledningen av marin- och flygstridskrafterna från de båda försvarsgrenscheferna till överbefälhavaren och försvarsstaben. Som en följd av Försvarets Ledningsutrednings (FLU) förslag gavs sex militärbefälhavare (MB) under ÖB det odelade operativa ansvaret i fred, kris och krig för försvaret av respektive militärområde. På den lägre regionala nivån utövade försvarsområdesbefälhavare (fobef), fördelningschefer, chefer för örlogsbaser (C ÖrlB), bevakningsområden (bo), kustartilleriförsvar (kaf) och flygsektorer den fackmässiga taktiska ledningen av krigsförbanden. Chefen för 1. flygeskadern (attackeskadern E 1) var direkt underställd ÖB. Den förändrade regionala ledningen infördes år 1966. Det var detta ledningssystem som fungerade under den tidsrymd, åren 1969 till 1989, som är föremål för innevarande utredning.

6.7.10. Svensk profil

Den svenska neutralitetspolitiken förutsatte att försvaret sökte lösningar som var lämpade för de restriktioner och möjligheter politiken medförde. En nationell försvarsindustri har alltid ansetts vara en viktig förutsättning för att en alliansfria politik skulle uppfattas som trovärdig. Det svenska försvaret har även historiskt eftersträvat att anskaffa svensktillverkade vapen. Redan under 1600-talet grundades företag med vapentillverkning som huvuduppgift. Under andra världskrigets avspärrning fanns således ett antal företag med lång erfarenhet av krigsmaterieltillverkning. Det vid krigsutbrottet år 1939 i många avseenden illa utrustade svenska försvaret behövde snabbt rustas upp. Nya företag grundades medan andra ställdes om för tillverkning av krigsmateriel.

Genomgående gjordes då egna konstruktioner, av vilka många visade sig vara effektiva. En grundtanke var att materielen skulle

152 Larsson, G. (red.). 1994. Norra Skånska Regementet 1811

1994: ett bygderegementes

historia. Kristianstad: Norra Skånska regementet, s. 181.

passa det svenska värnpliktsförsvarets struktur och kunna användas i svensk terräng. Härigenom fick materielen vad som kallades ”"en svensk profil”. Denna tanke har alltsedan dess genomsyrat utvecklingen av svensk krigsmateriel. Tydliga exempel är flygplanssystemen 37 Viggen och 39 Gripen. Dessa flygplan konstruerades för att kunna starta och landa på korta vägbanor, vilka i det svenska flygbasystemet kunde tjäna som tillfälliga baser. Dessa plan kunde, vid en internationell jämförelse, på mycket korta tider, under tio minuter, klargöras för nytt uppdrag av en klargöringsgrupp i stort sett enbart bestående av värnpliktiga.

Exemplen på materiel med svensk profil är många. Här skall bara redovisas ytterligare ett, robotsystemet 15, som har anskaffats i flera versioner. Robotarna var försedda med en svenskkonstruerad målsökare, vilket tvingade en potentiell angripare i öst (och väst) att utveckla motmedelssystem specifikt konstruerade för att verka mot just denna robottyp. (Den svenska profilen i fråga om materielanskaffning berörs även i avsnitt 6.3 och 7.7.)

I svenskkonstruerad tekniskt avancerad försvarsmateriel måste emellertid som regel ingå komponenter, anskaffade från utländsk tillverkare. Andelen importerade komponenter i de svenska vapensystemen ökade av naturliga skäl under tidsperioden mellan åren 1969 och 1989. Konsekvenserna av detta utlandsberoende har jag behandlat i avsnitten 4.3 och 4.7 rörande försvarsmaterielsamarbetet m.m.

Som nämns i annat sammanhang har från mitten av 1990-talet svenska förband deltagit i olika typer av övningar tillsammans med bl.a. Natostyrkor inom ramen för partnerskapssamarbetet PFF. De modifieringar av den svenska materielen, vilka varit nödvändiga för deltagandet i denna för det svenska försvaret nya samverkan med Nato, har illustrerat den särskilda karaktären och omfattningen av ”den svenska profilen” i fråga om försvarsmateriel (se avsnitt 7.7).

Viktigt ur operativ synpunkt var att den materiel som konstruerats och producerats för den svenska försvarsmakten var lämpad för att utnyttjas av svenska värnpliktiga och i svensk terräng. Materielens teknologiska standard var givetvis viktig. I första hand gällde det att få fram försvarsmateriel som var överlägsen en potentiell angripares motsvarande system och som därigenom bidrog till en hög försvarseffekt. Detta medförde i sin tur att den personal som skulle använda vapensystemen i en krigssituation hyste förtroende för vapnen, samtidigt som en eventuell angripare skulle vara medveten om de svenska systemens höga

kvalitet. Slutligen innebar hög teknologisk standard möjligheter för export, och därmed sänkta kostnader för det svenska försvaret.

Svensk försvarsindustri lyckades över tiden utveckla internationellt sett högkvalitativa vapensystem, vilka många gånger baserats på unika och okonventionella lösningar. Pansarvärnsrobotsystemet Bill blev ett exempel, den midjestyrda bandvagnen med extremt lågt bandtryck ett annat. Ett tredje visade sig vara ubåtsserierna från Kockums.

6.7.11. Deltagande i Förenta Nationernas fredsfrämjande operationer

Svenska militära enheter och personal (militära observatörer) har alltsedan tidigt 1950-tal medverkat i ett betydande antal fredsfrämjande operationer. I flera fall har därvid svensk trupp varit inblandad i direkta stridssituationer. Svensk personal och svenska förband har genomgående av utomstående såväl höga civila som militära FN-tjänstemän, liksom av lokalbefolkning i de områden där de svenska enheterna verkat, erhållit goda omdömen för det sätt ställda uppgifter lösts. Detta är hedrande för Sverige och har samtidigt en säkerhetspolitisk betydelse genom att kompetenta och inflytelserika representanter för andra nationer ges en uppfattning om kvalitén på svensk militär trupp när det gäller lösande av sådana uppgifter.

FN-tjänstgöring har inom försvarsmakten värderats som en merit. Vid tjänstgöring i ett FN-förband ställs chefer på alla nivåer inför situationer som i många fall är likartade dem man kan ställas inför i kris- eller krigslägen. Då FN:s operationer innebär att förband och enheter från olika nationer gemensamt skall lösa ställda uppgifter, innebär en FN-tjänstgöring alltid kontakter och samverkan med personal och förband från andra nationer, varigenom svensk personal får möjlighet att inhämta värdefulla intryck och aspekter på hur andra nationers förband löser ställda uppgifter, m.m. Dessa intryck och kunskaper liksom de direkta erfarenheterna av truppföring i ”skarpa lägen”, som annars inte skulle ha blivit tillgängliga för svenska försvarsmakten, har visat sig vara av stort värde i den egna krigsbefattningen.

6.7.12. Det svenska försvaret vid 1950-talets mitt

Den uppbyggnad av vad som senare kom att benämnas totalförsvaret, som beslutades under åren före och under det andra världskriget, kulminerade vad avser det militära försvaret ungefär vid mitten av 1950-talet. Sverige hade då ett, sett i ett europeiskt perspektiv, betydande militärt försvar. Fullt krigsorganiserad var den svenska armén numerärt stor och relativt välövad. De under krigsårens förstärkta försvarsberedskap förvärvade kunskaperna och erfarenheterna från tjänst i fält fanns alltjämt levande hos såväl truppbefälet som de åldersklasser som grundutbildats och övats under 40-talet. Fältarmén räknade ca 35 brigader, m.m. och antalet fördelningsstaber uppgick till tio.153 Förbandens materiel var dock i många avseenden av bristande modernitet. Pansarbrigaderna saknade exempelvis moderna stridsvagnar. Artilleriet var svagt, i huvudsak 10,5 cm-pjäser. Arméns motorisering hade knappast mer än påbörjats. Mobiliseringen skedde bataljonsvis. I armén ingick också hemvärnet, som räknade över 100 000 starkt motiverade men bristfälligt utrustade hemvärnsmän – många var alltjämt utrustade med gevär m/1896.

Under 1940- och 50-talen tillfördes marinen ett relativt stort antal fartyg, bl.a. två kryssare och ett antal landskapsjagare. Neutralitetsvakten och efterkrigsminsvepningarna i våra omkringliggande vatten hade givit befäl och värnpliktiga en hög professionell förmåga. Genom utbildning utomlands och inköp av bl.a. radar- och sonarutrustningar kunde man tillgodogöra sig krigserfarenheter från främst britterna. Kustartilleriets försvars- och befästningslinjer hade flyttats ut i ytterskärgårdarna. Antalet fasta batterier, m.m. hade utökats avsevärt. Neutralitetsvaktsåren hade också resulterat i välutbildade förband. Många batterier var emellertid av äldre typ och hade en låg skyddsnivå.

Det svenska flygvapnet ansågs numerärt vara det fjärde största i världen (efter USA, Storbritannien och Sovjetunionen). Antalet flygdivisioner uppgick till ca 55. Övergången till jetdrift var vid mitten av 1950-talet i det närmaste genomförd med flygplantyperna 28 Vampire, 33 Venom, 34 Hunter och den svenskbyggda 29 Tunnan. Övergången till jetdrift krävde hårdgjorda start- och landningsbanor. De 18 flottiljflygplatserna hade vid denna tid försetts med sådana. Stridslednings- och luftbevakningssystemet

153 En svensk brigads personalstyrka var ca 5000 man. I en pansarbrigad ingick 72 stridsvagnar. En svensk fördelning kan jämställas med en division i andra länder.

var ännu tämligen enkelt, även om ett betydande antal radarstationer inköpts, främst från Storbritannien. Det stora lyftet kom först med Stril 60-systemet i början av 1960-talet.

Under överbefälhavaren och Försvarsstaben utövade sju militärbefälhavare med militärbefälsstaber den operativa ledningen av arméstridskrafterna, medan cheferna för marinen och flygvapnet utövade den operativa ledningen av marin- respektive flygstridskrafterna genom marindistrikts- och flygeskadercheferna med staber.

6.7.13 1958 års försvarsbeslut

Genom detta försvarsbeslut, förberett av 1957 års försvarsberedning, skedde en betydande förändring av det svenska militära försvaret, vars effekter kom att sträcka sig fram till sammanbrottet av det kommunistiska väldet i Europa åren 1989

  • 1990. Beslutet innebar en markant omfördelning av resurser till främst flygvapnet, men också till armén, på bekostnad av marinen och då främst flottan. Den i FB 58 beslutade procentuella fördelningen av medel mellan försvarsgrenarna kom sedan att i stort bibehålles till början av 90-talet. Genom beslutet markerade statsmakterna att Sverige fortsättningsvis skulle ha starkt och modernt flygvapen, inte minst för luftförsvar;

ett allsidigt och modernt luftförsvar kommer att möjliggöras i de för riksförsvaret viktigaste landsdelarna, dock ej samtidigt inom alla de förberedda områdena.154

Denna position har kunnat bibehållas fram mot 1990-talet. Ett ytterligare skäl för statsmakternas prioritering av flygvapnet torde ha varit värnandet om svensk flygindustri, dvs. SAAB. Att landet kunde producera så avancerad försvarsmateriel som stridsflygplan gav omvärlden en tydlig säkerhetspolitisk signal. Försvarsbeslutet innefattade också att ett nytt stridsflygplanssystem skulle utvecklas, nämligen Viggen-systemet. För flottan innebar FB 58 att kryssarepoken avslutades, att två redan beställda stora jagare och ett minfartyg måste avbeställas, trots att betydande materiel redan var inköpt och under tillverkning, samt att övergången till en lätt flotta inleddes. Armén skulle tillföras moderna stridsvagnar, tungt

154Prop. 1958:110.

artilleri, m.m. Antalet fältbataljoner reducerades emellertid med ca 12 procent. Även antalet lokalförsvarsförband minskades

I den ÖB-utredning, som föregick 1957 års försvarsberednings arbete (”ÖB 57”) föreslogs att Sverige skulle utveckla ett eget kärnvapenprogram. Här kan bara konstateras att försvarsmaktens beredskap mot en insats av taktiska kärnvapen då var bristfällig.

I nämnda utredning redovisade överbefälhavaren, att om statsmakterna beviljade försvarsmakten medel enligt dennes förslag, så skulle försvarsmakten samtidigt kunna avvärja en gränsinvasion i övre Norrland och en kustinvasion i landets södra del. Emellertid tilldelades försvarsmakten medel som underskred ÖB:s förslag. Departementschefen anförde att ”invasionsförsvar kan samtidigt upprättas i två riktningar. ” Han betonade dock att den givna kostnadsramen ”endast räcker till ett försvar som svarar mot de omedelbara och väsentliga behoven, varvid uthålligheten måste delvis eftersättas.”155

Den fredstida svenska försvarsmakten var mot 1960-talets slut i allt väsentligt en utbildningsorganisation. Med undantag av förband ur flygvapnet fanns grundutbildningsförband med sådan färdighet, att de kunde betecknas som insatsberedda, tillgängliga endast under mindre delar av året. Den svenska försvarsförmågan förutsatte därför att krigsförbanden hann mobiliseras innan landet utsattes för ett angrepp. Förbanden skulle emellertid kunna genomföra strid och mobilisering samtidigt. Även om mobiliseringen var decentraliserad, var den en ytterst komplicerad process, som aldrig kunnat prövas i stor skala.

En känslig fas i försvarsförberedelserna var förbandens transporter till planerade områden för insats. Arméns operativa rörlighet var långt ifrån vad som från operativa utgångspunkter ansågs vara minimikrav. Vid ett hotande angrepp över landgränsen i Norrbotten skulle inte bara inryckande från södra delen av landet, utan också förband och förnödenheter, transporteras norrut på både lands- och järnväg. Väl i avsedd krigsterräng gällde det för respektive förband att snabbt vidta nödvändiga åtgärder i syfte att på bästa sätt förbereda försvaret av avdelat terrängavsnitt. Av särskild vikt var givetvis byggandet av fältbefästningar och intensiva övningar i motanfall, etc. Skulle mobiliseringen ha kunnat genomföras tämligen ostört och förbanden hunnit inta planerad utgångsgruppering och där kunnat genomföra erforderliga förbere-

155 Ibid.

delser för försvar, skulle en angripare stött på betydande svårigheter att vid ett invasionsförsök få fast fot på svenskt territorium. Ett mobiliserat och utgångsgrupperat svenskt försvar skulle ha förorsakat en angripare omfattande förluster av såväl personal som materiel. Inte minst skulle den tid som han blivit fördröjd vara till allvarlig nackdel för hans fortsatta framryckning mot avsedda slutmål. Försvaret var härigenom krigsavhållande.

Det svenska luftförsvaret hade tillförts modern materiel och höll en internationellt sett hög kvalitet. Flygvapnets 27 jaktflygdivisioner utgjordes av flygplantyperna 29 F (Tunnan), 32 B (Lansen), 34 (Hunter) och 35 A, B och D (Draken). Stril-60 systemet täckte nu en allt större del av landet. Flera flottiljflygplatser (F 8, F 9, F 13, F 16 och F 18) hade utrustats med berghangarer, i vilka flygplanen var skyddade mot alla typer av konventionella vapen.

Flygvapnet hade i början av 1960-talet anskaffat det mobila brittiska luftvärnsrobotsystemet Bloodhound (rb 68). Rb 68-batterierna var visserligen primärt anskaffade för att på stort avstånd kunna bekämpa särskilda mål, som sovjetiska störflygplan, men de var samtidigt ändamålsenliga för att luftförsvara betydelsefulla områden som storstadsområdena. Systemet hade en stor yttäckning och kunde bekämpa mål på höjder upp till ca 20 km.

För luftförsvaret av främst pansarbrigaderna hade armén anskaffat det amerikanska och likaså mobila luftvärnsrobotsystemet Hawk (rb 67). Även detta system har betydande yttäckning och en höjdtäckning upp till omkring 12 km. Härtill kom arméns eldrörsluftvärn.

Efter decenniers utredande och en mångårig byggnadsfas kunde örlogsvarvet flytta ut från centrala Stockholm till Muskö, där verkstäder och dockor sprängts in i berget. Hela Musköanläggningen dimensionerades för att tåla alla typer av konventionella vapen; vissa delar skulle också kunna motstå en måttligt stor kärnladdning. Kustartilleriets moderna batterier försågs med fullträffsäkra befästningar.

Hotet från luften och i synnerhet från kärnladdningar präglade totalförsvarstänkandet. Civila och militära ledningscentraler, kommunikationsknutpunkter, förråd för drivmedel, ammunition och andra förnödenheter sprängdes in i berg eller försågs med fortifikatoriskt skydd av annat slag. Genomgående eftersträvades utspridning och maskering, m.m. i syfte att minimera effekterna av ett anfall från luften.

Såväl befolkningsskyddsrum som skyddsrum i bostadshus byggdes sedan undantaget från skyddsrumsplikten i utrymningsorter upphört. Detta undantag hade tillkommit på 1950-talet. Planeringen för befolkningsskyddet baserades då på stora utrymningar.

Som sammanfattning kan sägas, att den prioritering som gjorts på aktivt och passivt skydd mot luftburna vapen fram till FB 68, resulterade i att Sverige då hade en förhållandevis god förmåga till skydd mot sådana vapen. Invasionsförsvarsförmågan var tämligen god, förutsatt att förbanden ostört kunnat genomföra mobilisering, transporterna till avsedd utgångsgruppering och där vidtagit planerade förberedelser (fältarbeten, kompletterande utbildning, etc.).

6.7.14 1968 års försvarsbeslut

Under tiden efter 1958 års försvarsbeslut kunde den svenska försvarsförmågan, baserad på ”arvet”, i stort sett hållas uppe. Men med FB 68 inleddes en successiv minskning av försvarsförmågan. De krigsförband som repetitionsövats under de närmast föregående åren var sannolikt kapabla att tämligen snart efter mobilisering lösa sin huvuduppgift. Den ekonomiska situationen under 1960-talet hade medgett genomförandet av stora manövrer med upp till två samtidigt övade fördelningar. Fördelnings- och andra ledningsstaber hade således en icke föraktlig erfarenhet. Samträningsläget inom arméns förband var också tillfredsställande. Problem började emellertid uppstå på materialsidan.

Sålunda var i synnerhet pansarbrigaderna otillräckligt utrustade. Dessas möjligheter att, som det exempelvis var tänkt vid en kustinvasion mot Skåne, kunna kasta tillbaka angriparen i havet, måste betecknas som begränsade. Dels var risken stor för att de brigader, som mobiliserades i Västergötland och Mälardalen, inte skulle nå fram till operationsområdet på grund av otillräcklig mängd transportmedel, dels var stridsvagnarna omoderna liksom pansarskyttefordonen. Artilleriunderstödet bedömdes som otillräckligt.

Avgångarna till civila flygbolag av flygförare reducerade uthålligheten inom luftförsvaret. Till del fanns piloterna kvar inom landet men kunde vara krigsplacerade i det flygbolag de arbetade. De som krigsplacerats i flygvapnet behövde i många fall kompletterande utbildning innan de kunde insättas i stridsuppdrag.

Luftförsvaret hade således vissa svagheter, inte bara ifråga om uthållighet utan också ifråga om motståndsförmåga mot störning m.m.

Den nya milo-organisationen, som införts år 1966, förutsatte integrerade milostaber och gemensamma ledningsplatser för militär- och civilbefälhavarna. Ledningsorganisationen förutsatte en omfattande sambandsutbyggnad. Inte förrän efter några år hade krigsplanläggning m.m. nått en tillfredsställande nivå. Bemanningsmässigt kunde konstateras att varken marinen eller flygvapnet hade tillräckligt stora kadrer av kvalificerade officerare för att kunna bemanna de nya regionala staberna. Utbyggnaden av skyddade ledningsplatser och de tänkta sambandssystemen skulle komma att ta flera decennier.

Som sammanfattning kan sägas att de sedan FB 56 reducerade försvarsanslagen fick till följd att försvarsförmågan bedömdes minska relativt hotet från Warszawapakten. För att försvarsmakten skulle kunna ”möta, hejda och slå” en invaderande fiende krävdes att mobiliseringen i huvudsak kunnat genomföras ostört och att förbanden hunnit utgångsgrupperas och genomföra nödvändiga förberedelser, dvs. främst fältarbeten och kompletterande utbildning, innan angriparen inledde fientligheterna. Hade så skett torde man kunna ha betecknat försvarsförmågan som relativt god. Förvarning genom god underrättelseinhämtning var därför viktig. Hade emellertid mobiliseringen startats sent och måst genomföras samtidigt som angriparen insatte flyganfall, torde en övergång till fördröjningsstrid ha behövt beordras tidigt.

6.7.15 1972 års försvarsbeslut

Försvarsbesluten åren 1968 och 1972 ledde inom armén till att endast ca hälften av de 20 infanteribrigaderna (IB 66) kunde moderniseras (till IB 77) under tioårsperioden fram till år 1982. Vissa av de kvarvarande brigaderna slopades medan sex gavs en begränsad modernisering under 1980-talets senare hälft (till IB 66 M). Dessa kunde dock inte betecknas som anfallsbrigader utan hade ”nedväxlats” till förband med begränsad användbarhet. Av de tidigare sex pansarbrigaderna på fastlandet utgick två.

Inom marinen fortsatte övergången till en lätt flotta, innebärande att jagare och fregatter utgick. Antalet ubåtar minskades kraftigt och kom att 1977 vara nere i 14.

Flygvapnet erhöll år 1972 de första exemplaren av de 175 beställda attack- och spaningsversionerna av flygplanssystemet 37 (Viggen). Utvecklingen av jaktversionen beslutades samtidigt. Antalet jaktflygdivisioner hade år 1972 minskat till 21 och som en följd av den kraftiga reduktionen av krigsorganisationen lades ytterligare fem fredsflottiljer ned.156 Vid periodens slut hade antalet jaktdivisioner i krigsorganisationen begränsats till 17. Samtidigt höjdes emellertid stridsförmågan genom Stril 60-systemets införande.

Den ekonomiska situationen efter försvarsbeslutet visade sig vara sådan att medel för att bibehålla det relativt kort tid tidigare anskaffade luftvärnsrobotsystemet 68 inte kunde inrymmas inom flygvapnets ram. Vid vägningen mellan luftförsvarsflyg och rb 68 hade 1967 års luftförsvarsutredning (LFU 67) konstaterat att luftförsvarsflyget hade uppenbart operativa fördelar, varför huvuddelen av Bloodhound-systemet med kvarvarande robotar såldes tillbaka till Storbritannien år 1974.157

Den ekonomiska utvecklingen tvingade fram omfattande fredsorganisatoriska förändringar, vilka också hade påverkade försvarsförmågan. De förbandsnedläggningar och omlokaliseringar som beslutades för att spara pengar och effektivisera verksamheten krävde betydande personella resurser och även om fältropet var ”allt för krigsförbanden” kunde dessas behov inte alltid tillgodoses. Insatta besparingsåtgärder skulle emellertid inte få fullt genomslag förrän efter ett antal år. Krigsorganisationen behövde därför reduceras i betydande grad för att de minskade anslagen för materielanskaffning skulle räcka till nödvändig modernisering av kvarvarande kvalificerade förband.

Inom Försvarsstabens operationsledning bedömde man att de krigsorganisatoriska förändringarna nödvändiggjorde en omprövning av krigsplanläggningen. Överbefälhavaren beordrade därför genomförandet av en ny rikstäckande operativ studie för att granska konsekvenserna av försvarsbesluten, ”Studie 73” (se av- snitt 6.2.). I årsredovisningen för 1972/73, som ÖB insände till regeringen ett år efter FB 72, anmälde ÖB att även med en hårdför prioritering av krigsorganisationen skulle det mot försvarsbeslutsperiodens senare del bli nödvändigt med ”en annan operativ

156 Fram till de första åren på 1980-talet hade följande flottiljer nedlagts: F 2, F 3, F 8, F 9, F 11, F 12, samt F 14. År 1985 lades också F 1 och F 18 ned. 157Svenskt luftförsvar i framtiden [enligt 1967 års luftförsvarsutredning]. Stockholm: Centralförbundet Folk och försvar. 1970.

inriktning än den som för närvarande gäller”.158 Med utfallet från den genomförda studien som grund begärde ÖB att regeringen skulle utfärda nya direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet.

Ett förslag till sådana direktiv insändes av överbefälhavaren till regeringen år 1974.159 ÖB framhöll i denna skrivelse att redan mot 1970-talets slut försvarsmakten torde

komma att möta en angripare som tidigt kan få fast fot på svensk mark och som har förmåga att tränga vidare. Försvarsmakten måste därför kunna utnyttjas för att skapa och tillvarata möjligheter både att möta och i gynnsamma lägen om möjligt hejda en angripare inom kust- och gränsområden och att fullfölja invasionsförsvaret över djupet av svenskt territorium.

Överbefälhavaren motiverade behovet av nya direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet med

  • att luftförsvaret blivit avsevärt svagare,
  • att försvarsmakten fått avsevärt minskade möjligheter att orsaka angriparen förluster före och vid landstigning samt gränsövergång,
  • att det i krigsorganisationen blivit en avsevärt minskad andel förband avsedda för avgörande anfallsoperationer,
  • att man hade sämre möjligheter att genomföra omgrupperingar,
  • att möjligheterna att skydda transporter var försämrad,
  • att insats- och mobiliseringsberedskapen försämrats.

Samtidigt bedömde ÖB att inom Warszawapakten kvantiteten stridskrafter skulle komma att bibehållas under det att stridskrafternas kvalitet successivt skulle komma att höjas.

Överbefälhavarens förslag till direktiv innebar att planläggningen skulle vara sådan att försvarsmakten kunde utnyttjas ”för att skapa och tillvarata möjligheter både att möta och i gynnsamma lägen hejda en angripare inom kust- och gränsområden och att fortsätta invasionsförsvaret över djupet av svenskt territorium. ”

De operativa följderna av försvarsbesluten 1968 och i synnerhet 1972 bedömdes således av ÖB vara så allvarliga att en genomgripande omprövning av krigsplanläggningen ansågs nödvändig. Det bedömdes nu inte längre vara möjligt att ”slå” en invaderande

158 Cars, Skoglund & Zetterberg. 1986. Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden. Stockholm: Probus, s. 46. 159 ÖB skrivelse OpL KH 310 den 18 december 1974, Högkvarteret.

angripare. I stället skulle möjligheter att både möta och i gynnsamma lägen hejda en angripare och fördröja framträngandet över djupet av territoriet tillvaratas. Överbefälhavarens ovannämnda yttrande till regeringen visar tydligt på hur försvarsförmågan reducerats – förutsättningar saknades att vid kust och gräns hejda en invaderande angripare, än mindre att slå honom.

Huvudorsak till att medlen för materielanskaffning minskades och att repetitionsövningar inställdes var de ökande lönekostnaderna, samt att den i försvarsbeslutet 1958 beslutade årliga 2,5procentiga uppräkningen av försvarsanslaget för att kompensera för den vapentekniska utvecklingen slopades i FB 68. De inställda repetitionsövningarna försvårade möjligheterna till samträning mellan förband från samtliga försvarsgrenar.

Den vapentekniska utvecklingen utomlands motiverade att de svenska krigsförbanden moderniserades i motsvarande grad. Medelstilldelningen möjliggjorde inte modernisering av samtliga krigsförband, varför försvarsmakten i växande grad kom att bestå av ett minskande antal förband utrustade med modern materiel och ett växande antal förband, som i materiellt hänseende inte var i paritet med de förband en potentiell angripare kunde väntas sätta in vid ett angrepp mot Sverige. Men kan visserligen påstå att inte ens en stormakt har möjlighet att hålla alla förband på elitnivå, men de förband som vid en invasion insätts i första echelongen, eller anfallsvågen, bedömdes komma att vara välutbildade och välutrustade.

Infanteribrigadernas skyttebataljoner var traktordragna och cykeltolkande. Möjligheterna att snabbt omgruppera förbanden med anfallskapacitet från ett militärområde till ett annat var begränsade beroende på bristen av transportresurser, främst ifråga om stridsvagnstransportförband och militära transportflygplan.

Ytattackförbanden saknade ett modernt sjörobotsystem. Konsekvensen härav var att förbanden vid anfall mot ett överskeppningsföretag, vilket var huvuduppgiften, var underlägsna i vapenporté. För att undvika stora förluster tvingades förbanden därför till ett kustnära uppträdande i skydd av skärgårdarna. Under den fas i en kustinvasion där angriparen var mest sårbar, dvs. själva överskeppningen, kunde därför endast ubåtar och attackflyg verka.

Någon nämnvärd förbättring i försvarsmaktens förmåga att möta ett kuppanfall, dvs. ett överraskande inlett angrepp, som inleddes innan en mobilisering påbörjats, kunde inte åstadkommas inom det

utbildningssystem, som var gällande. Försvarsmakten förblev primärt en utbildningsorganisation.

6.7.16 1977 års försvarsbeslut

Som en följd av FB 72 hade inom armén uppdelningen av de 20 infanteribrigaderna (IB) inletts. Vid försvarsbeslutsperiodens början hade fyra brigader moderniserats till IB 77. I krigsorganisationen fanns 16 stycken IB 66. En pansarbrigad (PB) hade utgått under den gångna programplaneperioden, varför antalet på fastlandet nu var fem. Antalet norrlandsbrigader (NB) var oförändrat fyra.

Inom marinen hade antalet jagare nedgått till sex, antalet torpedbåtsdivisioner var tre och antalet ubåtar 14. Ytattackförbanden saknade alltjämt ett modernt sjörobotsystem. De första moderna tolv cm fasta kustartilleribatterierna (12/70 ”ERSTA”) var levererade.

Inom flygvapnet hade antalet jaktdivisioner reducerats till 17, samtliga utrustade med flygplan 35 Draken. Attackkapaciteten utgjordes av de sista två divisionerna A 32 Lansen och de första 3½ divisionerna AJ 37 Viggen.

Som en följd av FB 68 och FB 72 hade, som nämnts ovan, en omfattande översyn av den operativa planläggningen genomförts, vilket utmynnade i 1978 års ÖB:s opverk. Planläggningen skulle möjliggöra att försvarsmakten skulle både kunna möta och i gynnsamma lägen hejda en angripare innan han fick fast fot på svenskt territorium, och, om detta inte lyckades, fortsätta försvarsoperationen över djupet av territoriet genom ett segt fördröjande försvar. På regional nivå och förbandsnivå var dock planläggningen för en försvårandeoperation ännu ej genomarbetad.

Vid försvarsbeslutsperiodens slut hade försvarsförmågan reducerats ytterligare. Visserligen hade elva infanteribrigader moderniserats till IB 77, innebärande att cykeltolkningen ersatts av terrängbilstransport, vilket givetvis både ökade den taktiska rörligheten och sparade soldaternas krafter. De moderniserade infanteribrigaderna hade också fått förbättrat luftvärn (rb 70) och bättre pansarbekämpande system. Dessa brigaders förmåga hade förbättrats och kunde lösa huvuduppgift kort efter mobilisering. Pansarbrigadernas antal hade reducerats. Ett växande problem var att i synnerhet stridsvagnarna började bli så slitna att till-

gängligheten nedgick. Artilleriets rörlighet och räckvidd förbättrades genom att 15,5 cm haubits 77 successivt tillfördes. Dock fanns brister bl.a. vad avsåg artilleriammunition och pansarvärnsammunition liksom ifråga om reservdelar. Överbefälhavaren sammanfattade i sin redovisning till regeringen vid försvarsbeslutsperiodens slut:160

  • att huvuddelen av arméns förband hade godtagbar tillgänglighet och att förbanden i allt väsentligt kunde lösa huvuduppgift,
  • att inom marinen ytattackförbanden saknade sjörobot, att ubåtssystemet i huvudsak hade god stridseffekt, och att de moderna fasta kustartilleribatterierna (12/50 och 7,5/57) hade hög stridseffekt medan det tunga kustrobotsystemet (rbs 08) endast hade godtagbar sådan,
  • att flygvapnets förband hade i huvudsak god förmåga.

Överbefälhavaren anförde emellertid också att det generellt fanns brister i operativ tillgänglighet och stridsvärde. Den bristande moderniteten ifråga om vissa förbands materiel, och den uttunnade övningsverksamheten krävde att förbanden differentierades i vad avser stridsförmåga. Denna utveckling bedömde ÖB skulle komma att fortsätta.

Kustförsvaret stärktes genom införande av de moderna 12 och 7,5 cm-batterierna, vilka hade inte bara en god eldkraft utan också en hög skyddsnivå. Avsaknaden av ett sjörobotsystem med lång räckvidd tvingade ytattackförbanden, som vid försvarsbeslutsperiodens slut enbart bestod av torped- och patrullbåtsförband, till ett fortsatt kustnära uppträdande. De moderna ubåtarna hade god förmåga. Genom att en förhållandevis stor del av de kontrollerbara mineringarna var utlagda i fred var beredskapen mot ett överraskande inlett angrepp av typ den 9 april 1940 god.

De första divisionerna med Viggen i jaktversion (JA 37) hade blivit operativa. Därigenom förbättrades luftförsvarsförmågan avsevärt. Med JA 37 kunde såväl mål på låg höjd – Viggen hade ”nedåttittande” radar – som mål på hög höjd, drygt 20 km, bekämpas. Flygvapnets stril- och bassystem hade förbättrats och genom tillförsel av ny materiel täckte Stril 60-systemet nu större delen av landet. Utbyggnaden av krigsorganisationens flygbassystem förbättrade uthålligheten. Denna påverkades dock negativt genom att antalet anskaffade jaktrobotar var otillräckligt. Köpet av

160 ÖB skrivelse KH 486:65002 den 15 januari 1983, Högkvarteret.

jaktroboten Sidewinder 9L (rb 74), som avsågs för JA 37, hade också försenats.161 Leveranserna av rb 74 inleddes först år 1987.

6.7.17 1982 års försvarsbeslut

Som en följd av FB 72 och FB 77 hade elva av arméns infanteribrigader (IB) fram till år 1982 moderniserats till IB 77. Återstående nio bibehölls utan modernisering, IB 66 R.

Genom FB 82 skulle en IB 77 under perioden 1982

  • 1987 omorganiseras till norrlandsbrigad (NB). Antalet NB ökade således till fem år 1987. Antalet pansarbrigader (PB) på fastlandet reducerades till fyra efter FB 77. Den senast nedlagda pansarbrigaden omorganiserades till en mekaniserad brigad (MekB).

De sista av marinens jagare utrangerades vid mitten av 1980talet. Långräckviddig sjörobot (rbs 15) anskaffades till tolv moderniserade/ombeväpnade torpedbåtar (två divisioner). En äldre torpedbåtdivision och sammanlagt fyra patrullbåtsdivisioner (16 fartyg) bibehölls. Antalet ubåtar hade år 1982 nedgått till tolv.

Antalet jaktdivisioner var år 1982 elva, varav två JA 37-divisioner. Slutmålet år 1987 var åtta divisioner JA 37 och fyra J 35 F. Successivt utgick de för armésamverkan organiserade s.k. lätta attackdivisionerna (SK 60) medan AJ 37-förbanden bibehålls. Två spaningsdivisioner utgick. Kvar blev sex divisioner med S 37. Vidare reducerades antalet flygbasbataljoner.

Sammanfattningsvis anförde ÖB i redovisningen till regeringen avseende tillståndet inom försvarsmakten år 1983:162

  • att arméförbanden i huvudsak hade tillfredsställande operativ tillgänglighet. Det fanns emellertid brister i brigadernas samträning, allvarligast vid två av de fyra pansarbrigaderna. Allmänt förelåg brister vad avser skydd mot ABC-stridsmedel och strid i mörker. Materielläget var i huvudsak godtagbart. Det fanns vissa brister vad avser materiell uthållighet;
  • att inom marinen hade utbildning i och övning av invasionsförsvarsuppgiften fått eftersättas till följd av ökade ubåtsskyddsinsatser; ytattacken saknade alltjämt sjörobotbeväpning. Ubåtssystemet liksom de moderna fasta kustartilleriförbanden hade god förmåga i huvuduppgift. De rörliga kustartilleri-

161 Se Datasaab-affären, avsnitt 4.7. 162 ÖB skrivelse KH 486:9609 den 30 januari 1984, Högkvarteret.

batterierna moderniserades genom att system 12/80 ”KARIN”, infördes,

  • att flygvapenförbanden hade hög tillgänglighet och förmåga. Dock förelåg brist på viss typ av jaktrobot (rb 74).

I motsvarande rapport till regeringen ett år senare redovisade överbefälhavaren följande, tydligt försämrade bild inom samtliga försvarsgrenar:163

  • Inom armén har en försämring av krigsförbandens status ägt rum som en följd av de bristande ekonomiska tillgångarna. Till följd av lån ur mobiliseringsförråden hade mobiliseringsberedskapen nedgått. Dessa lån var nödvändiga eftersom anslagstilldelningen ej medgivit anskaffning av särskild materiel för grundutbildningens behov. Enda sättet att tillgodose detta behov var att utnyttja för krigsförbanden anskaffad och i mobiliseringsförråden förvarad materiel. Eftersom materiel i bruk förslits måste den efter varje grundutbildningsomgång överses och sedan återföras till det mobiliseringsförråd varifrån den lånats. För att materiel skulle slitas jämnt skedde lån ur olika mobiliseringsförråd. Detta föranledde såväl materieltransporter, som en risk för att viktig materiel ej skulle finnas i mobiliseringsförrådet när inryckande personal anlände för att mobilisera. Enligt ÖB hade krigsförbanden endast godtagbar förmåga till fördröjnings- och avvärjningsstrid. Brister förelåg vad avsåg strid i bebyggelse och i öppen terräng. Pansarbrigaderna var i behov av kompletterande utbildning.
  • Beträffande marinen kunde det beställda sjörobotsystemet (rbs 15) vara infört först den 1 juli 1985, men balans mellan på systemet utbildad personal och materiel förrän två år senare. Ubåtssystemet ansågs ha i huvudsak god förmåga vad avsåg huvuduppgiften. De moderna fasta kustartilleribatterierna hade god förmåga.
  • Flygvapnets förband hade i huvudsak god förmåga vad avsåg huvuduppgift. Brist förelåg dock på jaktrobotar (rb 71 och rb 74).

Överbefälhavaren framhöll vidare att andelen förband som var i behov av kompletterande utbildning ökade. Vidare hade allsidigheten nedgått. Genom lån ur mobiliseringsförråden hade mobili-

163 ÖB skrivelse KH 486:9019, 1985-02-27, Högkvarteret.

seringsberedskapen nedgått. Ett ökande antal krigsförband var således inte krigsanvändbara direkt efter mobilisering.

Kraven på tidig förvarning och beslutsfattning har ökat. Vidare saknar allt fler krigsförband den allsidighet och uthållighet som krävs för att förbanden med framgång skall kunna insättas i sådana försvarsoperationer som inte förutsätts i vår försvarsplanering. Förhållandena bedöms så allvarliga att särskild hänsyn måste tas till dem i perspektivplaneringen och 1987 års försvarsbeslut,

framhöll ÖB.

Följderna av de begränsningar i anslagen till försvaret som gjorts under de tidigare försvarsbeslutsperioderna märktes således allt tydligare under perioden 1982

  • 1987. Inom armén hade försvarsförmågan generellt nedgått även om de brigader som tillförts modernare materiel hade god stridsförmåga.

Delar av arméns organisationsbestämmande materiel, som stridsvagnar och artilleripjäser var hårt sliten. Genom att en del av krigsförbandens materiel nyttjats i grundutbildningen med otillräckligt underhåll som följd ökade haverifrekvensen. Man befarade att om förbanden sattes in i strid, många enheter hade blivit stående, inte som en följd av fiendens vapenverkan utan på grund av materielhaverier och brist på reservdelar.

En annan svaghet var ammunitionstillgången. Bristerna ifråga om vissa ammunitionsslag skulle haft en betydande negativ effekt på förbandens stridsförmåga. För att kunna bekämpa pansarfordon, som i en växande omfattning försågs med skydd mot ammunition med riktad sprängverkan (s.k. aktivt pansar), krävdes effektivare ammunition, som inte anskaffats. Mängden fredsanskaffad ammunition underskred ifråga om vissa ammunitionsslag fastställda normer i betydande grad.

Ubåtsskyddsuppgiften kom att under perioden dominera de marina förbandens verksamhet. Verksamheten kom att till övervägande del bedrivas som under ett beredskaps- eller neutralitetsläge. Fartygens gångtider förlängdes i betydande grad. Sammantaget innebar detta att marinens personal fick god utbildning i allmän sjötjänst och ubåtsskyddsverksamhet. Underhållet av fartyg och befästningar blev dock alltmer eftersatt. Av ekonomiska skäl hade tillgången på reservdelar minskats. Tillgängligheten vid en beredskapshöjning påverkades härigenom negativt. Även om beslut om anskaffning av ett sjörobotsystem med lång räckvidd hade fattats, skulle det dröja till försvarsbeslutsperiodens slut innan

detta var helt operativt. Ytattackförbandens förmåga i invasionsförsvarsuppgiften var således alltjämt begränsad.

Inom flygvapnet hade sju av de beslutade åtta jaktdivisionerna med JA 37 blivit operativa. Luftförsvarsförmågan hade därigenom förbättrats markant genom det enskilda flygplanets förbättrade prestanda. Det reducerade antalet jaktdivisioner skulle dock inte räcka till för att luftförsvara hela landet. Inom armén hade brigaderna utrustats med robot 70, som emellertid endast kunde användas under dagsljus. Eldrörsluftvärnet, vars huvuduppgift var att skydda viktiga broar samt flygbaser och potentiella områden för luftlandsättningar, var otillräckligt med tanke på den bedömda omfattningen av sovjetiska flyganfall i händelse av ett angrepp.

De i det närmaste årligen återkommande bristerna på likvida medel ledde till inställda repetitionsövningar. Att inställa eller reducera omfattningen av beslutade repetitionsövningar var i princip det enda sätt, som fanns att snabbt frigöra penningmedel. Följderna härav blev att förbanden blev dåligt samtränade. Efter genomförd mobilisering skulle därför erfordras kompletterande utbildning innan förbanden kunde lösa huvuduppgift. För att kunna lösa alternativa uppgifter skulle ytterligare utbildning krävts. Dessa uppgifter hade sällan kunnat övas, i bästa fall hade nyckelbefäl genomfört fältövningar.

Statsmakternas krav att förband skulle kunna vara insatsberedda direkt efter mobilisering kunde som regel inte uppfyllas. Dels var det, som nämnts, låg tillgänglighet på viktig materiel, dels krävdes kompletterande utbildning. För vissa förband krävdes flera veckors utbildning. Reparationer av icke fungerade materiel krävde också tid. Det torde inte vara en överdrift att påstå att exempelvis en pansarbrigad efter mobilisering och transport till avsedd utgångsgruppering enligt krigsplanläggningen kunde behövt ett par, tre veckor innan förbandet var till alla delar insatsberett.

6.7.18 1987 års försvarsbeslut

Den krigsorganiserade försvarsmakten bestod då försvarsbeslutet fattades i juni 1987 av följande viktiga förband:

  • Armén: Åtta fördelningsstaber, tio moderniserade infanteribrigader (IB 77), åtta äldre infanteribrigader (IB 66), fyra norrlandsbrigader, fyra pansarbrigader på fastlandet samt Brigad Gotland, en mekaniserad brigad, omkring 105 fristående fält-

bataljoner och ca 85 lokalförsvarsbataljoner. Härtill kom ungefär 100 000 man hemvärn.

  • Marinen: Fyra ytattackdivisioner, fyra patullbåtsdivisioner, sex minfartygsflottiljer, två ubåtsflottiljer, åtta minröjningsflottiljer, fyra helikopterdivisioner samt inom kustartilleriet omkring 30 fasta och rörliga bataljoner (ett antal av de fasta förbanden var organiserade i kustartilleribrigader).
  • Flygvapnet: Sju jaktflygdivisioner JA 37, fyra jaktflygdivisioner J 35 F, 5½ attackflygdivisioner AJ 37, sex flygspaningsdivisioner S 37, fyra lätta attackflygdivisioner SK 60, samt sammanlagt 44 flygbasbataljoner och stridslednings/luftbevakningsbataljoner.

Totalt ingick i den krigsorganiserade försvarsmakten ungefärligen 850 000 man, hemvärnet inkluderat.

De materiella brister, som uppstått inom armén, åtgärdades till viss del under början av 1980-talet. Bland annat renoverades Centurionstridsvagnarna (till strv 104), ytterligare haubits 77 anskaffades som viss ersättning för utmönstrade äldre artillerisystem, och pansarvärnsförmågan förbättrades genom tillförsel av pansarvärnsrobotsystemet BILL (rb 56) liksom av pansarvärnshelikoptrar med robot TOW (rb 55).

Även om det materiella läget för armén till viss del förbättrades hade bristen på pengar lett till att en del av materielen blivit alltmera omodern och sliten. Överbefälhavaren framförde i skrivelse till regeringen den 30 september 1988 att

flera av arméns förband har en för låg kvalitet i förhållande till hotbildens krav. Vissa enheter är otidsenliga och har en organisation och sammansättning som inte är ändamålsenlig. En stor del av arméns krigsorganisation kan inte lösa huvuduppgifter direkt efter mobilisering. Detta beror främst på otillräcklig utbildning och att materiel saknas. Många förband kräver flera veckors kompletterande utbildning i kombination med materieltillförsel för att de skall bli användbara. De senaste årens upprepade reduceringar och senareläggningar inom materielområdet har inneburit en allt större kvalitetsskillnad till omvärldens förband.

Överbefälhavaren fortsatte:

De otillräckliga ekonomiska resurserna för materielanskaffning har även medfört vissa brister på mängdmateriel och ammunition.164

Några veckor efter det att denna delutredning insänts till regeringen överlämnade ÖB perspektivplanen, benämnd ”Försvarsmaktsidé 2000” (FMI 2000)165. Med all önskvärt tydlighet redovisar ÖB tillståndet inom försvarsmakten:

I försvarsbesluten 1982 och 1987 avdelades resurser för att förbättra utbildningen i försvarsmakten. Detta har inte kunnat göras p.g.a. den ekonomiska utvecklingen. Repetitionsutbildningen har begränsats kraftigt. En stor del av organisationen är för närvarande inte krigsduglig direkt efter mobilisering. Det behövs en nådatid för kompletteringar. Det finns brister i den materiella beredskapen. Den nuvarande mobiliseringsorganisationen har lett till minskad tillgänglighet hos den förrådsställda materielen. Otillräckliga resurser för materielunderhåll har inneburit ökad förslitning. Tillgången på reservdelar är också för liten för vissa system. Det finns brister i försvarsmaktens uthållighet. Obalansen mellan uppgifter och resurser kvarstår och blir större efter hand. Krigsduglighet och beredskap försämras successivt och är redan nu på en i vissa stycken oacceptabelt låg nivå.

Den av överbefälhavaren tecknade bilden av situationen inom försvarsmakten var således långtifrån ljus. Men, vilket framhållits tidigare, i en försvarsmakt finns det som regel alltid vissa förband och funktioner som är bra. Ubåtsskyddsförmågan var inledningsvis dålig men förbättrades mot slutet av 1980-talet, bl.a. genom en forcerad anskaffning av ubåtsskyddsmateriel. Det intensiva arbetet med att upptäcka och ingripa mot indikationer på främmande undervattensverksamhet innebar ett stort gångtidsuttag, vilket skapade bra och välutbildade besättningar. Genom olika åtgärder höjdes också ubåtarnas stridsförmåga betydligt.

Utöver flygvapenförbanden, som vid 1980-talets slut i alla huvudfunktioner uppnått en vid en internationell jämförelse imponerande effektivitet och stridsvärde,166 hade vissa marina förband med huvuduppgift invasionsförsvar blivit signifikant effektivare. Genom att ytattackförbanden vid mitten av 1980-talet hade

164 Försvarsmaktsutredning 1988: Delrapport. Armén mot sekelskiftet. Stockholm: Försvarsstabens informationsavdelning. Utgiven år 1988. 165 ÖB Stud 082:63738 den 14 oktober 1988, Högkvarteret. 166 Den tidigare flygvapenchefen, generallöjtnant Sven-Olof Olson, framhöll för utredningen vid intervju 2002-10-29 att det svenska flygvapnet enligt hans uppfattning var som effektivast mot 1980-talets slut.

börjat tillföras ett svenskkonstruerat sjörobotsystem med lång räckvidd (rbs 15) kunde en robotbåtsdivision bekämpa mål, som befann sig långt bortom horisonten. De moderna ubåtarna tillsammans med attackflyg och ytattackförband kunde således bekämpa en kustinvasion under praktiskt taget hela överskeppningsfasen. Mineringar och kustartilleribatterier – och från 1980talets slut även ett kustrobotförband (med rbs 15) – ingick också i djupförsvaret. En kustinvasion mot Sverige måste därför bedömas ha kunnat utsättas för betydande förluster, förutsatt att nämnda stridskrafter ej slagits ut dessförinnan.

Även inom armén genomfördes punktvisa förbättringar. Exempelvis hade Centurionstridsvagnarnas stridsvärde höjts genom en genomgripande modernisering. Men de betydande kvalitativa och kvantitativa materiella bristerna och det dåliga samträningsläget till följd av inställda repetitionsövningar innebar att stora delar av markstridsförbanden inte var i stånd att framgångsrikt lösa ställda huvuduppgifter, än mindre alternativa uppgifter, förrän efter omfattande kompletterande utbildning. Vissa av de materiella bristerna torde ha krävt månader för att åtgärda, t.ex. anskaffning av artilleriammunition. Endast 2/3 av den ammunition som skulle ha fredsanskaffats för haubits 77-förbanden fanns i ammunitionsförråden. Även ifråga om pansarvärnsammunition fanns allvarliga brister.

Krigsorganisationens utveckling i fråga om viktiga förband 1966 – 1990 framgår av följande tabell.

Tabell 6.1. Krigsorganisationens utveckling

För att översiktligt belysa krigsorganisationens utveckling har antalet av några viktiga förbandstyper redovisats vid sex olika år täckande den tidsperiod utredningen granskar.

Krigsförband 1966 1972 1977 1982 1988 1990

Armeförband

Fördelningsstaber 10 10 10 8 8 6 Infanteribrigader org 66 R 20 20 16 9 2 1 Infanteribrigader org 66 M

6 6

Infanteribrigader org 77

4 11 10 10

Norrlandsbrigader 4 4 4 4 5 5 Pansarbrigader (inkl. Brig Gotland) 7 7 5 5 5 5 Mekaniserad brigad

1 1 1

Marina förband

Jagare och fregatter

17 13 6 2

Kustkorvetter

2 2

Torpedbåtsdivisioner (om 6 fartyg)

2 3 3 3 1 1

Robotbåtsdivisioner (om 6 fartyg)

2 2

Patrullbåtsdivisioner (om 4 fartyg)

4 4 4

Ubåtar 21 21 14 12 12 12 Fasta spärrbataljoner 22 22 22 22 21 20 Rörliga spärrbataljoner

2 6 6 6 4

Kustartilleribataljoner 2 2 2 2 2 2 Amfibiebataljoner

1

Flygvapenförband

Jakflygdivisioner J 29 F, 32 B, 34

12

Jaktflygdivisioner J 35 A, B, D,

12 8 4 3

Jaktflygdivisioner J 35 F

3 13 13 6 3 3

Jaktflygdivisioner JA 37

2 8 8

Attackflygdivisioner A 32

12 10 2

Attackflygdivisioner AJ 37

3½ 5½ 5½ 5½

Spaningsflygdivisioner S 29, 32

6 4 2

Spaningsflygdivisioner S 35

4 6 6

Spaningsflygdivisioner S 37

4 6 6 6

Flygbasbataljoner

~60 ~45 ~45 36 32 30

Utredarens bedömningar

Den uppbyggnad av såväl det militära försvaret som av andra delar av totalförsvaret, som skedde under andra världskriget och decenniet efter krigsslutet, resulterade i ett starkt svenskt försvar, sett i relation till det hot som då förelåg från Sovjetunionen. Visserligen var Sovjetunionen en stormakt med en kvantitativt stor krigsmakt och som också disponerade kärnvapen. Krigsmakten var också välövad och med färska krigserfarenheter. Sovjetmarinen saknade emellertid tillräckliga fartygsresurser för att kunna framgångsrikt genomföra en kustinvasion. Väg- och järnvägsnäten i nordvästra Sovjetunionen liksom i norra Finland medgav knappast genomförandet av en omfattande gränsinvasion mot Sverige genom Finland, även om den finska försvarsmakten var materiellt utarmad efter de två krigen och de hårda fredsvillkoren. Man kan med tämligen stor säkerhet säga att Sverige då, dvs. vid mitten av 1950talet, hade sådan försvarsförmåga att två samtidiga sovjetiska invasionsförsök, en gränsinvasion i norr och en kustinvasion i södra delen av landet, sannolikt inte skulle ha varit framgångsrika, givetvis under förutsättning att angriparen inte insatte kärnvapen och att Sverige inte utsattes för ett isolerat angrepp. Om emellertid Sovjetunionen genomförde ett isolerat angrepp mot Gotland och ockuperade ön, skulle möjligheterna att med militära medel återta ön varit små.

Genom 1958 års försvarsbeslut bibehölls det i förhållande till omvärlden relativt starka svenska militära försvaret. Främst kom flygvapnet att förstärkas, men till del också armén, bl.a. genom fortsatta inköp av Centurionstridsvagnar. Av särskild betydelse var den årliga uppräkningen av försvarsanslaget med 2,5 procent som kompensation för den tekniska utvecklingen. Under åren fram till nästa betydelsefulla försvarsbeslut 1968, kunde den militära försvarsförmågan i stort bibehållas, även om en begynnande nedgång kunde konstateras redan under den första halvan av 1960talet. Medelstilldelningen medgav att tillämpade övningar kunde genomföras med i princip hela brigader, och vid några tillfällen övades samtidigt två fördelningar. Under 1960-talet kunde man klart se den inte bara kvalitativa utan också kvantitativa upprustningen av de sovjetiska stridskrafterna i vårt närområde. Samtidigt inleddes inom Nato en förstärkning av de danska och tyska marina stridskrafterna.

Satsningar gjordes på materielsidan, främst inom flygvapnet men också inom armén. De kvalificerade arméförbandens dvs. brigadernas taktiska rörlighet begränsades emellertid genom att skyttetruppen var hänvisad till cykeltolkning. Genom anskaffning av kvalificerade luftvärnsrobotsystem, utveckling av Stril 60systemet och flygplan 35 Draken förbättrades luftförsvarsförmågan.

Regeringen hade utfärdat nya direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet, innebärande att kravet att samtidigt kunna avvärja i två riktningar reducerats till en, samtidigt som fördröjning av angriparens framryckning skulle kunna ske i en andra riktning. Liksom tidigare skulle försvarsmakten dels vara stridsberedd omedelbart efter mobilisering, dels kunna ta upp strid under pågående mobilisering. Det växande hotet från luftburna vapen föranledde beslut om en övergång från bataljonsvisa till kompanivisa mobiliseringsförråd. Denna omställning kom av olika skäl, främst svårigheten att få tag på ändamålsenliga och lämpligt belägna förrådslokaler, att ta lång tid.

Utomstående har stundom ifrågasatt det svenska mobiliseringskonceptet. Även om betydande insatser gjorts av mobiliseringsmyndigheter och andra berörda för att i detalj planlägga hur mobiliseringen skulle gå till, har den aldrig kunnat prövas i stor skala. Om försvarsmaktens omställning från fredsverksamhet till krigsorganisation kunnat ske i form av successiva beredskapshöjningar samtidigt som övriga totalförsvarsfunktioner genomförde motsvarande åtgärder, dvs. en successiv mobilisering, skulle mobiliseringen av landets försvar haft utsikter att kunna genomföras framgångsrikt. Genom successiva inkallelser skulle försvarsförmågan höjas i takt med att hotet om ett angrepp mot landet framstod tydligare. Men en allmän mobilisering, kanske som en följd av sena beslut av statsmakterna, skulle ha inneburit en så omfattande omställning av hela fredssamhället, att det med betydande sannolikhet skulle ha medfört vissa kaosliknande situationer. Skulle dessutom angriparen ha inlett ett angrepp mot Sverige, sannolikt genom flyganfall och luftlandsättningar, innan mobiliseringen genomförts torde läget ha varit ytterst bekymmersamt. Sannolikheten av sådana ”värsta-falls” scenarier måste emellertid bedömas som närmast obefintlig i beaktande av den goda kapacitet till både diplomatisk/politisk och militär förvarning som den svenska utrikesförvaltningen och militära underrättelsetjänsten kunde leverera.

Försvarsbeslutet år 1968 innebar början på en successiv minskning av försvarsförmågan. Det 2,5-procentiga årliga påslaget för den tekniska utvecklingen slopades, vilket tillsammans med reellt minskade ekonomiska ramar, medförde att den del av försvarsanslaget som avsåg materielanskaffning minskade. Ökade kostnader för löner och värnpliktsförmåner, samt att de sociala avgifterna (lönekostnadspåslaget) skulle tas inom ram, tvingade fram omfattande fredsorganisatoriska åtgärder för att i möjlig mån bibehålla försvarsförmågan eller åtminstone minska takten i nedgången.

Det därpå följande försvarsbeslutet år 1972 innebar så stora nedskärningar, att inte bara nedläggningar av fredsförband och drastiska personalminskningar var nödvändiga, utan ingrepp måste också göras i krigsorganisationen. Medelsbristen ledde även till att repetitionsövningar måste reduceras eller helt inställas. Omfattningen av repetitionsövningar kunde förändras relativt kort tid före planerat genomförande. Vid en brist på likvida medel kunde penningmedel snabbt göras tillgängliga genom en minskning av repetitionsövningarnas omfattning. Inställda repetitionsövningar ledde till bristfälligt samtränade förband, vilket i sin tur fick som resultat att allt flera förband skulle ha behövt kompletterande utbildning efter genomförd mobilisering.

Den av överbefälhavaren konstaterade hotande nedgången i försvarsförmåga och den fortsatta minskning som bedömdes bli en följd av 1972 års försvarsbeslut föranledde överbefälhavaren att hos regeringen begära nya operativa direktiv för krigsplanläggningen. Försvarsmakten skulle ej längre ha förmåga att leva upp till statsmakternas krav, formulerat i regeringsdirektivet från år 1964, att kunna möta, hejda och slå en invaderande fiende. ÖB:s uppfattning var nu, efter den genomförda ”Studie 73”, att vid en gräns- eller kustinvasion måste ett tidigt beslut fattas om att antingen möta och i gynnsamma lägen hejda en angripare, eller fördröja framträngandet över djupet av territoriet. Möjligheterna att slå den invaderande angriparen bedömde ÖB således som små.

En viktig orsak till denna överbefälhavarens uppfattning var att de sovjetiska stridskrafterna i närområdet, främst i Leningrads och Baltiska militärområdena kvalitativt hade förbättrats medan motsvarande förbättringar ej kunnat genomföras inom huvuddelen av försvarsmaktens förband. Visserligen fanns i de flesta försvarsmakter förband med högt stridsvärde och förband med lägre sådant. Den svenska försvarsmakten skilde sig inte härifrån. Men

andelen förband, som hade ett med de förband, som kunde bedömas ingå i en invaderande sovjetisk (eller Warszawapakts-) styrka, jämförbart stridsvärde, bedömdes vara sjunkande.

Bristen på materiell förnyelse och reduktionerna ifråga om såväl grundutbildningstid som ifråga om repetitionsövningar var tydlig inom armén och marinen. Inom armén kunde endast hälften av infanteribrigaderna moderniseras och inom marinen tvingade avsaknaden av ett sjörobotsystem med lång räckvidd ytattackförbanden till ett kustnära uppträdande. En kustinvasion kunde därför endast bekämpas av ubåtar och attackflyg under den inledande delen av överskeppningsfasen. För samtliga försvarsgrenar erfordrades kompletterande utbildning efter mobilisering.

Under 1970-talet konstaterades vissa brister ifråga om mängden förnödenheter, som skulle vara fredsanskaffade för att försvarsmakten skulle ha av statsmakterna förväntad uthållighet i ett krig eller i en avspärrningssituation. Försvarsbeslutet 1977, som innebar fortsatt minskning av medel för materielförnyelse och utbildning, föranledde överbefälhavaren att erinra regeringen om vikten av att för försvarsförmågan väsentlig industrikapacitet bibehölls inom landet. Skulle en krigsproduktion kunna åstadkommas krävdes ett visst mått av produktion i fred. Dessutom var det viktigt att upprätthålla en svensk försvarsmaterieltillverkning för att landet inte skulle komma i en beroendeställning till andra länder, framhöll ÖB. Någon nedgång ifråga om militärindustriell kapacitet förmärktes heller inte under 1970- och 80-talen. Tvärtom stärktes denna i många viktiga avseenden.

Under försvarsbeslutsperioden kunde elva av infanteribrigaderna moderniseras till IB 77, innebärande att skyttesoldaterna nu transporterades i terrängbilar. En av dessa brigader omorganiserades under den efterföljande försvarsbeslutsperioden till norrlandsbrigad. Norrlandsbrigaderna var utrustade med bandvagnar och utbildade för rörlig strid i norrlandsterräng, även vintertid. Brigadluftvärnet utgjordes av robot 70. En satsning gjordes också på att renovera och modernisera stridsvagnsbeståndet. Under föregående försvarsbeslutsperiod hade en pansarbrigad utgått och enligt 1977 års beslut utgick ytterligare en. Stridsfordonen utnyttjades emellertid i den mekaniserade brigad som organiserades främst för anfall mot luftlandsättningar i huvudstadens närhet.

Kustförsvarets effekt hade ökats genom tillkomsten av moderna och mot bekämpning motståndskraftiga fasta batterier.

Antalet flygdivisioner hade ytterligare reducerats. Kvaliteten och förmågan förstärktes dock avsevärt genom att attackflyget bestod av flygplan AJ 37 och att de första divisionerna med Viggen i jaktversion (JA 37) hade likaså blivit operativa. Förbättringar hade likaså genomförts inom såväl stril- som flygbasorganisationerna. Luftförsvarsförmågan hade kvalitativt höjts, men antalet förband var för litet för att kunna luftförsvara hela landet, i all synnerhet som de sovjetiska attackplanens räckvidd nu var sådan att de från baser i Warszawapaktsländerna kunde nå mål i stort sett i hela landet. Tillgången på jaktrobotar var emellertid begränsad. Om i ett krigs- eller beredskapsläge inte ytterligare robotar kunde anskaffas skulle jaktplanen tämligen snart bli hänvisade till det enda kvarvarande vapnet, den i flygplanet inbyggda automatkanonen.

Under försvarsbeslutsperiodens sista år anskaffades de sista av flygvapnets åtta stora transportflygplan (Tp 84 – C 130 Hercules). Även om dessa plan anskaffades för att i ett beredskapsskede snabbt kunna flytta flygvapnets basförband för att tidigt få effekt i luftförsvaret, hade de stort värde som en strategisk transportresurs. Landets geografiska utsträckning skulle ha motiverat ett starkare transportflyg för att underlätta och accelerera strategiska omgrupperingar av förband. För att på landsväg omgruppera pansarförband anskaffades stridsvagnstransportsläp i ett sådant antal att en brigad kunde transporteras upplastad, vilket innebar en viktig kapacitetsökning.

I nästa försvarsbeslut år 1982 utgick meningen ”invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift” ur målsättningen för totalförsvaret. Den viktigaste uppgiften var nu att vara fredsbevarande. Detta skulle uppnås genom att en angripare skulle inse att en framryckning genom Sverige mot angriparens operativa mål skulle bli så tids- och resurskrävande att det inte skulle vara lönsamt, även om angriparen vid en invasion tämligen snabbt skulle kunna få fast fot på svensk mark. Den upplevda nedgången i försvarsförmågan föranledde överbefälhavaren att begära att regeringen utfärdade nya anvisningar för det operativa krigsförberedelsearbetet. Inte minst allvarliga var bristerna ifråga om fredslagren av vissa ammunitionsslag och reservdelar.

Hotbilden hade också förändrats. Ett inslag i den förändrade hotbilden var rapporter om sovjetiska sabotageförband. Denna förändrade hotbild ställde krav på bättre bevakning och beredskap i fred och ett flexibelt beredskapssystem samt en effektivare underrättelsetjänst, som tidigt kunde indikera tecken på invasionsför-

beredelser. Den allvarliga situationen i Polen åren 1980

  • 1981 gav underrättelsetjänsten god träning i att följa upp utvecklingen i Östersjöområdet. Krisen föranledde också att ett litet antal värnpliktiga inkallades till beredskapsövning, något som inte hänt sedan andra världskriget.

Krigsplanläggningen skulle alltjämt baseras på principen ”både – och”; förutsättningar skulle skapas för att både möta och, när det var möjligt, hejda en angripare innan denne fick fast fot på svensk mark, och där om möjligt bryta hans anfallskraft, och, om detta ej lyckades, fördröja framträngandet genom ett segt försvar över hela djupet av territoriet.

ÖB:s bedömning var alltså att brister i utbildningen påverkade arméns försvarsförmåga. De inställda repetitionsövningarna hade medfört att samträningsläget inom och mellan brigaderna var otillfredsställande. Bristen på särskild utbildningsmateriel hade medfört att krigsförbandens materiel var hårt sliten. Mobiliseringsberedskapen hade i detta avseende nedgått. Behov av kompletterande utbildning efter genomförd mobilisering erfordrades allmänt. I anslutning till denna bedömning av ÖB bör emellertid noteras att en positiv faktor för mobiliseringsberedskapen blev att militär underrättelseverksamhet, särskilt signalspaningen ytterligare förstärktes under perioden.

Det marina försvaret kunde med början vid 1980-talets mitt tillföras ett modernt sjörobotsystem. Möjligheterna att bekämpa en kustinvasion under dess känsligaste skede, själva överskeppningen, hade därigenom förbättrats avsevärt. Under andra hälften av 1980talet var därför Warszawapaktens möjligheter att genomföra en framgångsrik kustinvasion mot landets södra delar små. De indikationer på främmande undervattensverksamhet som noterades under de första två tredjedelarna av 1980-talet kunde tolkas som underrättelseinhämtning inför ett eventuellt kuppartat angrepp, inlett med olika former av sabotagehandlingar i syfte att försvåra och fördröja svenska beredskapshöjningar.

Under slutet av 1980-talet fattades dels 1987 års försvarsbeslut, dels genomfördes perspektivplaneringen inför nästa försvarsbeslutet. Hotbilden ansågs nu motivera att det överraskande anfallet, anfall med kort militär förvarning, skulle läggas till grund för totalförsvarsmyndigheternas planering i stället för det s.k. storanfallet.

I underlaget för perspektivplanen konstaterade överbefälhavaren beträffande armén att en stor del av organisationen inte var

krigsduglig direkt efter mobilisering. Obalansen mellan uppgifter och resurser hade fortsatt att förvärras. Krigsduglighet och beredskap försämrades successivt och var redan på en i vissa stycken oacceptabelt låg nivå. Otillräckliga ekonomiska resurser hade lett ökad förslitning av materielen. Brister förelåg i försvarsmaktens uthållighet genom otillräcklig fredsanskaffning av vissa förnödenheter som reservdelar och vissa typer av ammunition.

Vid 1980-talets slut ingick i försvarsmakten ett antal förband med modern materiel, som enligt ÖB:s bedömningar kunde jämföras med vad den presumptive angriparen, dvs. Sovjetunionen och Warszawapaktsstaterna Polen och Östtyskland, disponerade. Antalet förband var dock för litet och förbanden var otillräckligt samtränade. Den övervägande delen av markstridsförbanden var av lokalförsvarskaraktär och utrustade med materiel av lägre modernitet och med ofullständig utbildning. Sammanlagt ingick nu endast ca 20 anfallsbrigader. Marin- och flygstridskrafterna hade hög kvalitet men antalet var otillräckligt. Principen att genom ett segt och uthålligt försvar över djupet av territoriet fördröja angriparens framträngande skulle ha varit svår att tillämpa om det svenska luftförsvaret inte kunde ge markstridskrafterna flygunderstöd.

Det är viktigt att notera att ÖB:s redovisningar, som denna analys av försvarsförmågan har byggt på, kanske inte tydligt nog har klargjort att försvarsanslagen under perioden ingalunda sänktes. Tvärtom, dessa förblev i fast penningvärde ungefär konstanta. Däremot minskade köpkraften i den meningen att arbetskraften blev dyrare liksom svårrationaliserad verksamhet. Materiel blev som regel per enhet mycket dyrare men också mycket bättre verkansmässig. Försvaret bantades men som organisation arbetade försvarsmakten med mycket bättre utrustning.

Om ÖB alltså tecknat en bild av nedåtgående tendenser, torde det inte råda någon tvekan om att det svenska försvaret i slutet av 1980-talet var betydligt vassare än vad det varit 20 år tidigare. Viggensystemet – i så många avseenden ryggraden inte bara i luftförsvaret men i hela den svenska försvarsförmågan – skulle i operationer över svenskt luftrum vara svårbesegrat för den typ av flygplan Sovjetunionen kunde ha tänkt sig sätta in mot Sverige. Samtidigt var ett nytt system, JAS, under utveckling att ersätta Viggen. Inom marinen utgjorde nya ubåtar och avancerade sjörobotar tillsammans med ett förnyat kustartilleri en kapacitet utan tidigare motsvarighet och att med goda förutsättningar att i Öster-

sjön bekämpa invasionsföretag mot Sverige. Armén hade tillförts högst avancerade antitankvapen och flera brigader hade förstärkts med utrustning, kommunikation, transportkapacitet och eldkraft som klart översteg kapaciteten hos motsvarande styrkor 20 år tidigare. Även försvarsviljan tycktes ha genomgått en förnyelse i Sverige.

Därtill kommer att under hela 20-årsperioden den deklarerade politiken i envar av försvarsutredningarna hade varit att stärka den militära underrättelsetjänsten för att ge god förvarning och mobiliseringsutrymme. Min bedömning är att som en konsekvens av denna politik, förvarningsmöjligheterna starkt förbättrats, inte minst tack vare FRA:s signalspaning och dess samarbete med vissa viktiga länder.

Försvarsförmåga är inte ett absolut begrepp – den bör ses i förhållande till den möjlige motståndaren.

Med den kännedom vi idag har om kvaliteten på de sovjetiska stridskrafterna mot mitten och slutet av 1980-talet kan konstateras att denna var på tillbakagång på grund av stora ekonomiska och tekniska tillkortakommanden i Sovjetunionen. I vilken utsträckning så var fallet kan dock ännu inte utrönas.

Generellt kvarstår att det är svårt att väga försvarsförmåga i termer av relation till en motståndare, vars styrka är okänd.

6.8. Omvärldens syn på svensk försvarsförmåga

För att erhålla perspektiv på den svenska försvarsförmågan kommer i detta avsnitt översiktligt behandlas två länders syn på Sveriges försvarsförmåga, nämligen USA:s och Norges. Det amerikanska betraktelsesättet skulle kunna kategoriseras som storstrategiskt, där Sverige utgör en barriär mot ett sovjetiskt anfall på Nato:s norra flank, medan det norska perspektivet å sin sida påverkades av att Norge var direkt beroende av det svenska försvarets förmåga att stå emot eller slå ett angrepp från öst. Avsnittet om USA:s syn på den svenska försvarsförmågan bygger på en genomgång av förstahandsuppgifter bl.a. i form av rapportering från ambassaden i Stockholm under perioden 1960

  • 1972, men också på analyser från

State Department. Som ett komplement till denna genomgång redovisas den norska synen på Sveriges försvarsförmåga. Den senare framställningen bygger främst på svensk rapportering, dvs. andrahandskällor, och kan därför inte tillmätas samma giltighet

som det tidigare materialet. Det finns emellertid flera gemensamma nämnare i synen på försvarsförmågan, och det torde därutöver inte vara osannolikt att den norska uppfattningen påverkat den amerikanska. Därför kan det vara berättigat att med hjälp av en översiktlig genomgång av den norska perceptionen föra en diskussion som sträcker sig längre än för den tid då primärkällor finns att tillgå. Även en sovjetisk eller polsk bedömning hade exempelvis varit intressant att sammanställa, men tillräcklig information för en sådan studie har inte gått att uppbringa.167

Detta avsnitt inleds med en redogörelse för den amerikanska synen på det svenska försvaret. Därpå följer en beskrivning av den norska synen, följt av en sammanfattande analys.

6.8.1. Amerikanska perspektiv

Det finns en klar trend i USA:s syn på den svenska försvarsförmågan under perioden 1960 − 1972. En viktig vändpunkt anses vara år 1965, varefter den svenska kapaciteten att försvara sitt territorium emot ett sovjetiskt anfall enligt amerikanerna blev allt sämre. Analyser från år 1960 och 1962 talar varmt om den svenska försvarsförmågan medan utvärderingar från åren 1970 och 1972 är betydligt mer kritiska till sin karaktär. Detta avsnitt omfattar en deskriptiv del som mer eller mindre kronologiskt beskriver innehållet i de amerikanska dokumenten, rörande frågan om den svensk försvarsmaktens kapacitet.

I början av 1960-talet var bilden av den svenska militära förmågan synnerligen ljus. I en kortfattad presentation av det svenska försvaret, från den 5 mars 1960, författad av en major i US Marine Corps Reserve, i anslutning till ett amerikanskt militärt besök i Sverige, konstaterades att den svenska försvarsmakten trots sin relativa begränsade storlek var allmänt erkänd som förstklassig. Flygvapnet beskrevs som ett av de bästa i västvärlden och strids-

167 Vid en genomgång av hur andra länder såg på den svenska försvarsförmågan är tillgången till relevant källmaterial ett problem. Tillgången till utländska arkiv är ofta begränsad. Relevant källmateriel för de första åren av utredningens tidsperiod har i en del länder börjat bli tillgängligt – det är inte ovanligt att dokument förblir hemliga i 30 år när de rör utrikesrelationer. Ytterligare en försvårande faktor vid forskning är att dokument rörande försvarspolitiska, strategiska och militära spörsmål, i den mån de finns inkluderade i de öppna utrikespolitiska arkiven, präglas av en hög grad av sekretess, och därför oftast är bortplockade (så är t.ex. fallet i samlingar från US State Department). Undantag från denna regel finns dock och denna studie är ett försök att redovisa det begränsade material som finns, öppet såväl som tidigare hemligt, från utländska och svenska arkiv.

flygplanet Draken bedömdes vara ett utmärkt stridsflygplan. Vidare noterades att den svenska armén kunde mönstra en styrka på 750 000 man vid full mobilisering och markstyrkorna, som främst organiserats i infanteri- och pansarbrigader, snabbt kunde expanderas vid behov. Den svenska armén klarade, enligt svenskarna själva, att mobilisera inom några dagar och då vara beredd och fullständigt utrustad för krig. Ingen indikation gavs på trovärdigheten i dessa uppgifter eller USA:s bedömning av denna uttalade förmåga.168

I NSC 6006/1, ”U.S. Policy Toward Scandinavia (Denmark,

Norway and Sweden)” från år 1960, konstaterades att Sverige har ett avancerat civilförsvar och höll sig med förhållandevis (reasonably) effektiva militära styrkor. Detta gällde främst flygvapnet. Det konstaterades att det svenska försvaret är uppbyggt med hjälp av egen industriell kapacitet, egna naturtillgångar och finansierat genom en relativt hög försvarsbudget. Den svenska försvarsmakten ansågs vara den överlägset mest effektiva i Skandinavien och detta hade utan tvekan stärkt den svenska positionen i relation till Sovjetunionen och östblocket som helhet. Vidare nämndes att Sverige hade börjat tillföra missiler i sin försvarsorganisation och att landet hade inlett grundläggande forskning på kärnvapenområdet. Frågan huruvida Sverige borde utveckla eller på annat sätt införskaffa kärnvapen hade diskuterats, men några beslut hade ännu inte tagits. Utan en del hjälp, speciellt rörande utformning av vapensystem och tillåtelse att köpa västerländsk utrustning, var NSC dock av åsikten att denna process skulle bli både kostsam, tidskrävande och resultera i att andra viktigare funktioner i det svenska försvaret skulle bli lidande. Här nämndes som exempel en modernisering av de militära styrkorna. I NSC 6006/1 sägs slutligen också att de tre skandinaviska länderna och då speciellt

Sverige, hade det mest utvecklade civilförsvaret i ”den fria världen”.169

I State Departments Guidelines for Policy and Operations –

Sweden, från juni 1962, konstaterades i likhet med det äldre NSC 6006/1 att Sverige, för att göra sin neutralitet verkningsfull och

168 ”Sweden – A Briefing Paper (Prepared March 5, 1960 for Commander Second Fleet and Staff)”, prepared by Eiler R. Cook, Major, USMCR (Foreign Service Officer), Records relating to Sweden 1957-75, Lot File 72 D 339, Box 2, National Archives 2. 169 NSC 6006/1, ”U.S. Policy Toward Scandinavia (Denmark, Norway and Sweden)”, 6 April 1960, Records relating to State Department participation in the Operations Coordinating Board and the NSC, 1947-1963, Lot File 63 D 351, Box 99, National Archives 2. Detta exemplar är ograverat till skillnad från den sanerade version som publicerades i SOU 1994:11, Bilagedelen.

stärka sin position i förhållande till Sovjetblocket, höll sig med en förhållandevis effektiv försvarsmakt, som till största delen baserades på egen industriell kapacitet, naturtillgångar och finansieras med hjälp av en betydande (substantial) försvarsbudget. Trots den svenska alliansfriheten, påpekades att inriktningen och utformningen av det svenska försvaret, till stor del, låg i linje med amerikanska och Natoalliansens militära målsättningar, vilket stärkte Förenta Staternas säkerhet och kompletterade amerikanska försök att avskräcka från aggression på Nato:s norra flank. I likhet med NSC 6006/1 fastslogs i detta dokument att Sverige har byggt upp vad som troligen var världens mest avancerade civilförsvarsprogram.170

Under andra hälften av 1960-talet förändrades dock bedömningarna något. I en rapport från den amerikanska ambassaden i Stockholm, daterad 20 januari 1967, diskuteras konsekvenserna av de senaste förslagen till ny försvarsbudget och vilken trolig effekt detta kunde få för den svenska försvarsmaktens kapacitet. Därvid uppgavs bl.a. att det verkade som att rejäla neddragningar var att vänta och detta gällde främst flygvapnet. Detta skulle få som konsekvens att trovärdigheten i den svenska försvarsförmågan skulle komma att sjunka. Det svenska försvaret, i frånvaro av en nukleär kapacitet, bedömdes som otillräckligt för att med säkerhet kunna upprätthålla den svenska neutraliteten i händelse av krig. Den svenska försvarsstrategin var dock, sade man vidare, baserad på antagandet att Sverige inte utgjorde något primärmål och att den svenska neutraliteten kunde tryggas om ett tillräckligt högt pris kunde garanteras för den anfallande militärmakten. Till detta borde läggas, menade man, att Sverige implicit räknar med hjälp från Nato i händelse av en konflikt. Det konstaterades slutligen att ett försvagat svensk försvar ytterligare kommer att minska Sveriges möjligheter att hålla sig neutralt i krigstid, vilket tenderar att underminera grunden för den fredstida alliansfria politiken.

Vidare gjordes bedömningen att Sverige, med tanke på ovan nämnda tillkortakommanden, i realiteten hade tre alternativa vägar att gå. För det första skulle Sverige kunna ansluta sig till Nato eller försöka utverka någon slags säkerhetsgaranti från denna allians. För det andra fanns möjligheten för Sverige att själv eller tillsammans med andra skandinaviska länder, skaffa sig atomvapen. Slutligen, fanns optionen att acceptera ett relativt försvagad försvarsförmåga,

170 ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden”, June 1962, Records of the Policy Planning Staff 1962, Lot File 69 D 121, Box 218, National Archives 2.

med de implikationer på den svenska alliansfriheten som detta skulle innebära. Enligt denna amerikanska analys lutade den socialdemokratiska regeringen åt det sistnämnda alternativet, bland annat på grund av ökat inflationstryck som hotade det svenska välståndet och industrins exportmöjligheter. Vidare fanns det ett tryck från den politiska vänsterkanten mot försvaret, både inom det socialdemokratiska partiet och bland kommunister, som inte nödvändigtvis var orsakat av de ekonomiska svårigheterna utan snarare av politiska och ideologiska skäl. De förändrade svenska försvarspolitiska ambitionerna – att en angripare nu skulle bjudas ”segt motstånd” i varje del av landet, och om så erfordrades i form av gerillakrigföring – bedömdes som ett erkännande av att den svenska neutraliteten inte säkert kunde bevaras i händelse av krig. I det fall en förändrad svensk försvarspolitik skulle bli verklighet gjordes värderingen att detta inte skulle få några omedelbara konsekvenser för den svenska neutralitetspolitiken inom de närmaste åren, men att en förändring troligen skulle visa sig på längre sikt och i en situation där den politiska och militära spänningen plötsligt steg emellan supermakterna i Europa.171

I den amerikanska Stockholmsambassadens årliga analys172 från år 1967 konstaterades att USA:s vilja att bedriva en politik som hjälper Sverige att upprätthålla en stark försvarsmakt försvårades av nedgången i kvalitet hos det svenska försvaret. Negativt var även regeringens vägran att anslå ökade resurser. Ett halvår senare, i juni 1968, fastslogs att effekterna av den amerikanska krigsmaterielförsäljningen till Sverige, och andra medel som användes för att möjliggöra för Sverige att upprätthålla en stark försvarsmakt, reducerades på grund av den minskade svenska försvarsbudgeten. Vidare var man oroad av det faktum att man inte längre med automatik justerade utgifter förknippade med forskning och utveckling. Relationen till den svenska militären var emellertid fortsatt utmärkt och ansågs kunna bli värdefull när den svenska politiken åter blev mer ”rationell”. I 1972 års bedömning noterades att Sveriges, i styrka avtagande men fortfarande signifikanta för-

171 Stockholm to Washington, 20 January 1967, no. A-464, DEF SWE 1967-69, RG 59, Central Files, Box 1625, National Archives 2. 172 Den amerikanska ambassaden i Sverige gjorde vanligtvis korta och generella årsvisa bedömningar av det svenska försvaret (inom ramen för de s.k. US Policy Assessments). De längre och djupare analyserna, som författades av de amerikanska militärattachéerna, skickades dock via militära kanaler och finns ännu inte tillgängliga för forskning.

svar, bidrog till den militära stabiliteten i Skandinavien och komplementerade Nato:s försvar.173

En utvärdering av det svenska försvaret, genomförd av de amerikanska militärattachéerna våren 1970 i samband med den nyutnämnde amerikanske ambassadören Jerome Hollands ankomst till Stockholm, inleds med en redogörelse av dess organisation samt några rader om den förda försvarspolitiken. Politikens främsta mål ansågs vara att följa en alliansfri linje i fredstid för att möjliggöra neutralitet i krig. Som främsta medel för denna målsättning att garantera Sveriges neutrala status, fanns ambitionen om ett starkt försvar, baserat på en total mobilisering av samtliga resurser, mänskliga och materiella, i händelse av krig. För att denna totala mobilisering skulle vara genomförbar gjordes antagandet att ett krig alltid föregås av en ökad spänning i närområdet som därmed skulle ge varna den svenska regeringen och militären och ostört tillåta denna egen militär uppbyggnad. För närvarande var det svenska försvaret organiserat och kalibrerat för att varje sådan attack skulle komma från grannen i öst. Någon etablerad amerikansk militär beredskapsplanläggning för att hjälpa Sverige i händelse av aggression österifrån fanns inte, menade militärattachéerna.174

I genomgången av de olika försvarsgrenarna sades bland annat att flottan är operativ till cirka 30 procent i fredstid och att stridsberedskapen varierar under året, på grund av cykler i värnpliktsutbildningen och isläggningens utbredning. Under vissa tider på vinterhalvåret tvingades de flesta mindre fartygen att kvarstanna i hamn och var då fåtaligt bemannande. I bästa fall, skrev man, skulle dessa styrkor under en kortare tid kunna fördröja och störa ett större invasionsföretag, men detta endast under förutsättning att svenskt luftherravälde kunde garanteras. Det totala beroendet av mobiliserade besättningar är en av den svenska flottans största svagheter, ansåg man vidare. En fullskalig mobiliseringsövning, som kunde fastställa den svenska flottans faktiska beredskapsnivå, vad gäller personal och materiel, hade aldrig genomförts. Därför

173 Stockholm to Washington, 16 June 1967, A-774, POL SWE 1967-1969, RG 59, Central Files, Box 2506; Stockholm to Washington, 11 June 1968, A-725, POL SWE 1967-1969, RG 59, Central Files, Box 2506; och Stockholm to Washington, 23 August 1972, A-336, POL SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, samtliga från National Archives 2. 174 ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

  • 75, Lot File 72 D 339,

Box 3, National Archives 2.

fanns allvarliga reservationer från amerikanskt håll rörande möjligheterna till en lyckad mobilisering.175

Den svenska arméns generella kapacitet berördes inte i utvärderingen, men utrustningen ansågs i allmänhet vara av god kvalité och det noterades att den till största delen var tillverkad i Sverige. Stridsvagnarna bedömdes som något ålderstigna och prognoserna för införandet av Stridsvagn S, planerad för 1975, ansågs vara dåliga. Artilleripjäserna och de bandgående fordonen bedömdes vara av acceptabel kvalité, men alltför fåtaliga. Hjulgående fordon däremot ansågs finnas i tillräcklig mängd och vara av högsta klass. Underhållsfordon, broläggare samt bärgningsfordon var av godkänd standard, men ansågs finnas i alltför små mängder. Av de tre svenska försvarsgrenarna bedömdes flygvapnet vara det enda vapenslag som var ständigt bemannat och som höll en viss grad av stridsberedskap. Dock fanns det varken underhållskapacitet eller tillräckligt med utbildad personal för att klara en större och uthållig attack. Det svenska flygvapnet var särskilt sårbart under sommarmånaderna samt under jul- och nyårshelgen, menade dessa bedömare.176

I den avslutande värderingen av Sveriges allmänna försvarsförmåga sades att upphandlingen av materiel, tillsammans med höga löner till officerare och den övriga personalen, tenderade att absorbera en alltför stor del av försvarsbudgeten och att ringa medel därmed blev över för en adekvat utbildning av de värnpliktiga soldaterna. Man fann vidare att den fredstida stridsberedskapen i Sverige var mycket begränsad och att man var speciellt sårbara under sommaren och vid jultid. Trots att flygvapnet var kärnan i det svenska försvaret, och var bättre utrustad och bemannad än de andra försvarsgrenarna, fanns varken en kvantitativ eller kvalitativ förmåga att försvara svenskt luftrum mot massiva kränkningar eller uthålliga fientliga attacker. Den svenska nationella mobiliseringsplanen ansågs också vara orealistisk och alltför oprövad. Man fastslog slutligen att även om Sverige skulle tillåtas att ostört mobilisera sina trupper och samla sina militära resurser, torde den militära styrkan vara alltför dåligt organiserad och soldaterna alltför otränade för att kunna hålla tillbaka ett anfall från en stormakt. Endast efter många månader av mobiliseringsåtgärder skulle det svenska försvaret vara kapabelt till att försvara landet och den av

175 ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957-75, Lot File 72 D 339, Box 3, National Archives 2. 176 Ibid.

regeringen beordrade linjen om väpnad neutralitet. Ett överraskande anfall skulle dock, oavsett tidpunkt på året, få katastrofala följder, menar de amerikanska försvarsattachéerna.177

De relativa nedskärningarna i den svenska försvarsmaktens resurser, främst i och med 1972 års försvarsbudget, blev föremål för uppmärksamhet av Bureau of Intelligence and Research (INR) vid State Department. En analys från sommaren 1972, som bär den upplysande titeln ”Sweden: Partisan defense cuts threaten traditional neutrality policy”, driver tesen att Sverige i och med de ytterligare planerade försämringarna i försvarsmaktens resurser178hade nått en punkt där den traditionella neutralitetspolitiken baserad på ett starkt försvar kunde anses vara hotad. Enligt amerikanska bedömare vid State Department var det svenska försvaret ”mer imponerande på papper än i fält”. Armén, som ”är beroende av dåligt övade och utrustade rekryter”, troddes inte kunna mobilisera effektivt i händelse av krig. Vidare ansåg man marinen stå inför svåra val vad underhållet beträffar, och därutöver vara i behov av att omstrukturera sina stridande enheter. Marinens möjligheter att lyckas med detta begränsades på grund av den nya budgeten. Till yttermera visso ledde minskande medel till att flygvapnet berövades piloter, underhålls- och bränsledepåer, samt kapital för forskning och utveckling. Man konstaterade att det var just satsningar på forskning och utveckling som hade möjliggjort framtagandet av det respekterade flygplanet Viggen.

Sveriges minskade försvarsvilja, budgetmässigt sett, ansågs bero på avspänningen i Europa, det faktum att moderna försvar kostar alltmer samt en strävan att prioritera sociala välfärdsprogram framför nya vapeninköp och utbildning av värnpliktiga. Det som gjorde 1972 års försvarsbeslutet unikt är att socialdemokraterna för första gången gjorde upp med vänsterpartiet kommunisterna istället för att nå konsensus med de borgerliga partierna, vilket traditionellt varit fallet. Vidare hade den svenska regeringen, via försvarsministern Sven Andersson, tvingats medge att Sveriges tidigare filosofi om att försvara hela landet nu har fått ge vika för en strategi som nöjde sig med segt försvar av för landet viktiga delar [”tenacious” defense of vital areas]. I slutsatserna om de

177 Ibid. 178 Rapporten gör gällande att den svenska försvarsbudgeten som del av BNP har minskat från 5,1 procent 1958

  • 59 till 3,5 procent åren 1970
  • 71. Trenden av ett allt svagare svenskt försvar påbörjades enligt rapporten i mitten på 1960-talet. Dock måste konstateras att den svenska ekonomin hade god tillväxt under denna period och att det därför i reala termer inte innebar en minskning av storleken på den årliga försvarsbudgeten.

långsiktiga konsekvenserna för dessa nedskärningar framfördes idén om det neutrala Sverige försett med ett starkt försvar och agerande som en viktig kugge i den nordiska balansen, skulle komma att vara seglivad och tämligen oberoende av de verkliga resurserna. Det skulle dock komma att bli allt svårare att hävda att Sverige har ett tillräckligt starkt försvar för att göra neutralitetspolitiken trovärdig.179

Vidare rapporterades i december 1972 från USA:s Stockholmsambassad att den svenska försvarsmakten i allt högre grad fått problem med skadegörelse och sabotage samt med moralen och disciplinen bland de värnpliktiga soldaterna. Den organiserade massjukskrivningen vid I 3 i Örebro i november 1972, av ambassaden benämnd ”strejk”, åsyftas bland annat i detta sammanhang. Dessa problem, menade man i rapporten, kommer vid ett olämpligt tillfälle för den svenska militären eftersom man redan kämpar med allt knappare budgetära anslag och allt mindre politiskt stöd. Trots att dessa fenomen inte är unika för Sverige och förekom även i andra västeuropeiska länder fick det, menade man, allvarligare konsekvenser för den svenska försvarsmakten än för de flesta andra. Anledningen var att den svenska försvarsförmågan i stor utsträckning var baserad på premissen om att snabbt och effektivt kunna mobilisera en stor folkarmé som är både vältränad och välmotiverad. Några stående stridsberedda militära styrkor fanns inte för att kompensera eventuella brister i förmågan att raskt mobilisera det svenska försvaret vid ett hotande läge. Samma problem rörande de militära styrkornas disciplin, moral och allmänna motståndskraft, på grund av ökad frekvens av sabotage inom försvarsmakten och I 3-”strejken”, rapporterades också från andra källor och kom via amerikanska företrädare i Pentagon de svenska försvarsattachéerna i Washington till del.180

179 Intelligence Note, 14 July 1972, RESN-88, DEF SWE 1970-73, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2. 180 Stockholm to Washington, 16 December 1972, A-497, DEF SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; och Skrivelse från Geijer till Lundström, 1972-12-05, dnr. Hbr nr H8 A, Krigsarkivet, Fst/sek 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiv Washington, 1972, vol.19.

6.8.2. Norska perspektiv

Över tid uttrycks ett och samma axiom från norskt håll: det svenska försvarets styrka är avgörande för Norges möjligheter att försvara sig mot en angripare från öst. I det fall en angripare skulle gå runt Sverige skulle det norska försvaret kunna kraftsamla till de norra delarna av landet emedan ett eventuellt hot söderifrån skulle balanseras av Natoinsatser. Ett effektivt svenskt försvar blir således till en stark norsk sköld på den norska centralfronten. Vidare skulle man med ett starkt svenskt försvar vinna ytterligare tid att överväga den lämpligaste tidpunkten och formen för allierat bistånd.

Det svenska försvarets avgörande betydelse för Norges möjligheter till försvar ifrågasätts knappt under den period utredningen har att redovisa, inte heller ifrågasätts Sveriges intentioner att försvara sitt territorium i någon större utsträckning. Däremot skiftar uppfattningarna om graden av det svenska försvarets styrka och möjligheten för Norge att sätta sin tilltro till denna.

I slutet av 1960-talet torde den norska tilltron till det svenska försvarets förmåga generellt varit stor.181 Chefen för planerings- och budgetstaben i Forsvarets overkommando, anförde i en år 1971 publicerad artikel i Morgenbladet att det under efterkrigsåren betraktats som en truism att Sverige har ett starkt försvar. Han uttryckte emellertid oro för det svenska försvaret, som han ansåg under 1970-talet riskerade att gå in i en nedgångsperiod. I artikeln uppgavs tre anledningar till att det svenska försvaret kan komma att försämras. För det första kunde andra sektorer i samhället än den militära komma att prioriteras framöver. För det andra innebar den så kallade tekniska fördyrningsfaktorn ett problem, dvs. underhåll och förnyelse av komplicerad teknisk materiel såsom Viggen och stridsvagn S. För det tredje innebar nedskärningen av övningstiden svårigheter att upprätthålla en jämn beredskap året runt vilket enligt författaren till viss del redan var fallet år 1971.182Chefen för planerings- och budgetstabens oro återspeglar, enligt en underrättelseorientering från Försvarsstaben samma år, i mycket

181 Jfr Petersson, Magnus. ”She would not fight unless attacked” i Kungl Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift. 3. häftet 2002. 182 ”Sveriges forsvar i syttiårene” av Arne Haugan. Morgenbladet 1971-10-21. Artikeln bifogad rapport från försvarsattaché Björck 1971-10-21, HP 2 An, UD:s arkiv.

många norska militärers uppfattning.183 Liknande negativa tongångar fanns anledning att rapportera om även nästkommande år.184

I överbefälhavarens underrättelseorientering avseende Norge år 1978 rapporterades det, att det vid samtal med norsk stabspersonal framgått, att man var särskilt upptagen med att värdera nedgången av det svenska flygvapnets kapacitet och vad detta kunde komma att betyda beträffande tidiga insatser mot norskt område.185 Året därefter befann sig den svenske chefen för marinen, viceamiral Per Rudberg, på besök i Norge där han hade träffade en rad representanter för norska militärledningen. De hade samstämmigt, och i former som tydde på att man önskade att Rudberg skulle förmedla deras reaktion till svenska hemmamyndigheter, ”uttryckt farhågor inför det svenska försvarets gradvisa urholkning”. I en promemoria från Utrikesdepartementet återges Rudbergs redogörelse för sina intryck från samtalen med de norska militärerna:

Norge hade tidigare upplevt det svenska försvaret som ett stöd i ryggen. Man hade knappast alls behövt tänka på sin östgräns och kunnat koncentrera sina styrkor väsentligen till norra Norge. Detta var nu inte längre möjligt. Det svenska försvarets på sikt avtagande styrka tedde sig särskilt bekymmersamt mot bakgrunden av utvecklingen i de norra havsområdena. Den sovjetiska Nordflottans ökande närvaro i Norska Havet och Nordatlanten hade försämrat Nato:s möjligheter att tillföra norra Norge förstärkning i krig. Man var nu orolig att den allmänt försämrade situationen skulle tvinga fram en debatt i Norge om den norska baspolitiken och om stationering av utländsk trupp. En sådan debatt skulle i sin tur sannolikt medföra ökad spänning i det norsk-sovjetiska förhållandet.186

I de ovan refererade samtalen spelade de norska militära företrädarna ut ett trumfkort: om Sveriges försvar inte är tillräckligt avskräckande kan Norge bli tvungen att tänka om beträffande sin baspolitik. I det fall Norge skulle anse det nödvändigt att öka den militära beredskapen i landets norra delar skulle detta, i enlighet med den nordiska balansens logik, leda till sovjetiska motåtgärder,

183 Årsrapport Norge 1971. Underrättelseorientering från försvarsstaben 1972-02-22, HP 10 An, UD:s arkiv. 184 Årsrapport Norge 1972. Underrättelseorientering från försvarsstaben. 1973-02-15, HP 10 An, UD:s arkiv. Morgenbladets Ragnar Aamodt publicerar en artikel med titeln ”Det svenska forsvaret et nedrustningsforsvar. Kan ikke svensk nöytralitet lenger tas alvorligt? ” som uppges bygga på kontakter med initierade politiker och militära experter i såväl Norge som Sverige 185Årsrapport Norge 1978. Underrättelseorientering, Överbefälhavaren 1979-03-30, HP 10 An, UD:s arkiv. 186 ”Norska farhågor beträffande det svenska försvaret”. PM av Liljegren 1979-11-01, HP 1 An, UD:s arkiv.

särskilt i Finland, och därigenom ökat politiskt och militärt tryck mot Sverige. En ”finlandisering” av Sverige skulle kunna bli fallet.187

De argument för en bibehållen hög svensk militär försvarsnivå som marinchefen Rudberg fick sig till livs blir särskilt intressanta i ljuset av den norsk-amerikanska så kallade Nordflankstudien som presenterades år 1979. I studien analyserades förutom norskt kustförsvar, förhandslagring, lufttransporter, arméns eldkraft med mera, även Sveriges roll i relation till bedömningar av Sovjetunionens intentioner och förmåga. Gruppen som företog analysen bestod av amerikanska och norska militära bedömare, vilka vid projektets slutförande hade samsyn beträffande de slutsatser som rörde Sverige. Således var man eniga om att det svenska försvaret var tillräckligt starkt för att avskräcka Sovjetunionen från att företa en genommarsch genom norra Sverige. Det troligaste scenariot ansågs vara att sovjetiska styrkor skulle komma att gå igenom Finland, men runt Sverige.188

Under 1980-talet var man från norskt håll särskilt intresserad av det svenska flygvapnets förmåga att ”hålla rent” bakom Norges rygg.189 I mitten av 1980-talet framfördes uppfattningen från Sveriges ambassad i Oslo att det norska försvaret förlitade sig på svensk ”ryggdekking”. Det framhölls att detta blivit både ett axiom och ett dilemma, eftersom den visade tilliten egentligen skulle kräva ett säkerhetspolitiskt och militärt samgående som då var av otänkbart slag.190 Vidare diskuterades ”nedmonteringen” av det svenska försvaret periodvis ganska intensivt i Stortinget och norsk media i slutet av 1980-talet. Till följd av debatten uttryckte den norska regeringen en önskan om dialog med Sverige. Man upplevde ett behov av att bli bättre informerad.191 Det bör emellertid noteras

187 Med ”finlandisering” menar man en situation där Sveriges handlingsfrihet kraftigt skulle begränsas till förmån för sovjetiskt inflytande, särskilt med avseende på säkerhetspolitiskt relaterade spörsmål. 188 Tamnes, Rolf. 1991. The United States and the Cold War in the High North. Oslo: Ad Notam forlag. S. 245 ff. Efter ett sammanträffande med den amerikanske militär som satt som överordnad ordförande för studien, generalmajor Bowman, återger ÖB Lennart Ljung följande i sin dagbok 1980-10-03: ”Man menar uppenbarligen i studien att ett anfall från sovjetisk sida under mycket lång tid kan ha mål enbart i Nordnorge. Det skulle inte heller vara nödvändigt eller ens önskvärt från sovjetisk sida att i detta sammanhang beröra Nordsverige, såvida vi kan hålla ett rimligt starkt försvar däruppe. ” 189 ”Samtal med Stoltenberg och Holst”. 1980-07-18, HP 1 An, UD:s arkiv. ”Inför ett nytt försvarsbeslut – Norges säkerhetspolitiska situation våren 1988. ” 1988-04-15, HP 10 An, UD:s arkiv. 190 ”Norge 1986 – ’den stora oredans tid’” PM för utrikesminister Sten Andersson. 1986-12-29, HP 1 An, UD:s arkiv. 191 "Överläggningar med norska kabinettsekreteraren". 1989-04-17. Bilagd brev från Tham till Åberg 1989-05-18, HP 1 An, UD:s arkiv.

att man från politiskt håll inte tycks ha uttryckt tvivel på den rådande svenska försvarsförmågan.192 Sveriges ambassadör i Oslo gjorde år 1989 bedömningen att man i Norge vid den här tiden betraktade det svenska försvaret som en väsentlig del av skyddet av det egna territoriet för angrepp österifrån.193

Utredarens bedömningar

Det är av intresse att diskutera huruvida de amerikanska respektive norska bedömningarna av den svenska försvarsmaktens kapacitet under denna period var rimliga. Låt oss börja med det amerikanska perspektivet. Om man tar de viktigaste dokumenten i tur och ordning måste konstateras att analysen från januari 1967 visserligen är korrekt så till vida att planerade nedskärningar i försvarsbudgeten riskerade en reducering av den svenska försvarsförmågan, vilket var en tendens som ökade än mer in på 1970-talet. Frågan är dock om Sveriges möjligheter till neutralitet i händelse av krig därmed minskade i samma utsträckning, vilket är argumentet som presenteras. Sveriges försvar och säkerhet påverkades under denna period av många faktorer, varav flera stod utanför landets kontroll. Marginaldoktrinen var alltjämt rådande, där ett anfall från öster emot Sverige rimligtvis endast skulle kunna genomföras med begränsade styrkor eftersom den huvudsakliga anfallsriktningen låg i centrala Europa. Vidare utgjordes de viktigaste svenska frontlinjerna för att möta en sovjetisk attack av naturliga hinder, såsom Östersjön, de svenska fjällområdena och de många älvarna, vilka självklart fortfarande var intakta. Slutligen byggde det svenska försvarets krigsavhållande förmåga inte bara på vår egen styrka utan också implicit på det atlantiska säkerhetssystemets förmåga och skydd under det amerikanska kärnvapenparaplyt. Mycket tyder på att Moskva räknade med att politisk och militär hjälp från väst i händelse av en attack emot Sverige var en rimlig reaktion från Washingtons sida, i alla fall i den mån några resurser fanns att avvara, troligen attackflyg och strategiskt bombflyg.

192 Försvarsminister Holst konstaterar att han vill ”velge å forholde meg til de faktiske forhold slik vi står overfor dem her og nå” – i stället för att sia om effekterna av neddragningar i Sverige. Utdrag ur försvarsdebatten i Stortinget (promemoria från Sveriges ambassad i Oslos). 1988-11-25, HP 1 An, UD:s arkiv. 193 ”Två år i Oslo; erfarenheter och intryck. ” Ambassadör Edelstam för utrikesminister Sten Andersson. 1989-08-08, HP 1 An, UD:s arkiv.

Vad gäller de tre alternativen, som enligt analysen från januari 1967 fanns för Sverige i ljuset av ett allt svagare försvar, tyder det mesta på att Sverige faktiskt valde och erhöll en kombination av det första och det sista alternativet. NSC 6006/1 och 1962 års riktlinjedokument visar att Sverige hade en informell amerikanska säkerhetsgaranti även om svenska regeringsföreträdare troligen inte var informerade om detta och att någon sådan utfästelse inte heller gjordes officiellt av regeringen i Washington. Det är vidare inte orimligt att tänka sig att eventuella försvagningar i det svenska försvaret, för amerikansk del kunde kompenseras med förstärkningar av den militära kapaciteten i Norge, Danmark och ute på Atlanten. Att försvaret av Sverige var ett vitalt intresse i försvaret av Nato:s norra flank står utom allt tvivel. Det var således inte bara Sverige som hade behov och intresse av att försvara svenskt territorium. Tanken från amerikansk sida att ett försvagat svenskt försvar skulle få givna återverkningar på neutralitetspolitiken är därmed inte självklar. Tillgängligt källmaterial har visat att den svenska säkerhetspolitiken inte genomgick någon radikal transformering under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet, åtminstone inte i praktiken. Att det retoriska tonläget i den svenska debatten blev högre i dessa frågor är klart, men orsakerna till detta står att finna i inrikespolitiska faktorer snarare än i ett svagare svenskt försvar.

Vad gäller bedömningen av den amerikanska analysen från april 1970 tenderade den möjligen att vara något ytlig och alltför fokuserad på enskilda militära faktorer, där avsaknaden av ett övergripande säkerhetspolitiskt och operativt sammanhang gjorde den något missvisande. I huvudsak fanns tre faktorer som svenska och amerikanska militärer hade skilda uppfattningar om, vilket får till följd att bedömningarna blir så olika. Dessa var möjligheten till förvarning av ett förestående anfall, möjligheten för Sverige att snabbt och effektivt mobilisera sina stridskrafter, samt synen på vilken typ av anfall som skulle kunna riktas emot Sverige. Värderingen av var och en av dessa faktorer hade också en tendens att påverka varandra. För att ta dessa faktorer i omvänd ordning var antagandet från svensk sida att ett isolerat anfall på Sverige inte var troligt och att inte heller ett oprovocerat och överraskande anfall mot Västeuropa var ett särskilt rimligt alternativ. Från detta antagande följde logiskt att ett eventuellt krig skulle föregås av förhöjd spänning i omvärlden, vilket skulle ge Sverige förvarning och nödvändig tid att mobilisera. Den svenska beredskapen be-

hövde därmed inte vara så hög eftersom det kommer att finnas tid att bygga upp vår slagkraft. Huruvida antagandet om ett överraskande kuppanfall mot Sverige, med minimal tid för det svenska försvaret att mobilisera, är korrekt eller inte är inte möjligt att få definitiv klarhet om, men faktum kvarstår att den svenska regeringen var mer kritisk till ett sådant scenario än amerikanska militära bedömare.

Det finns också enstaka detaljer i resonemangen i 1970 års amerikanska analys som kräver ytterligare belysning. Kritiken mot liberala semesterregler som gör det svenska försvaret sårbart under sommarmånaderna, samt jul- och nyårshelgerna utgår även den från att förvarning inte kan förväntas. I den mån förvarning är möjligt, som ju är svenskarnas bedömning, är det inte svårt att tänka sig att semestrar, vid ökande hot mot landet, läggs om eller återkallas. Alltså, kritiken är något statisk och räknar inte med svensk flexibilitet i händelse av krigshot. Vad gäller den dåliga beredskapen inom marinen vintertid, kan noteras att ett anfall är mindre troligt under denna årstid, samt att problemen med isläggningen också drabbar den anfallande statens marina styrkor.

Påståendet att den svenska mobiliseringsplanen är orealistisk är inte lätt att värdera och i praktiken kan effektiviteten i mobiliseringen endast fastställas i en verklig krigssituation. Tanken som framförs, att det svenska försvaret skulle kräva flera månader för att vara fullt stridsberett och kapabelt att möta anfall från en stormakt förbisåg helt den svenska goda förmågan till politisk och militär förvarning. I dessa sammanhang finns så många osäkra variabler, att några definitiva svar är svåra att ge. En försvårande omständighet rörande möjligheten till en effektiv mobilisering, och som också nämns i dokumentet, är de minskade resurser som det svenska försvaret satsade på utbildning och övning av sina officerare, värnpliktiga soldater och sjömän under denna tid. Med rådande budgetramar var det svårt att klara av ökade löner till fast anställda, allt högre kostnader för materielinköp, och samtidigt ha resurser över för utbildning och övningar. Dessa tillkortakommanden tillsammans med en medveten låg beredskap, var dock ett pris den svenska statsmakten var beredd att betala, för att ha tillgång till de senaste och slagkraftigaste vapensystemen, samt en stor värnpliktsarmé som vid hot utifrån kunde mobilisera och inom rimlig tid växa sig stark och motståndskraftig.

Den av State Department drivna tesen från sommaren 1972 rörande sambandet mellan det försvagade svenska försvaret och en

urholkning av den traditionella neutralitetspolitiken, har indirekt redan berörts i diskussionen ovan och här räcker det med att kommentera ett par av de övriga frågorna som tas upp i denna studie av svensk försvarsförmåga. Först måste slås fast att analysen ger en tämligen träffande beskrivning av den allmänpolitiska ram som fanns kring försvarspolitiken under denna tid. Viljan att spendera pengar på vapen och utbildning av soldater, i en tid av internationell avspänning, var sjunkande bland de breda folklagren och hos majoriteten av politikerna. Istället ville man prioritera olika sociala välfärdsprogram. Den konsensus som tidigare funnits bland socialdemokraterna och de borgerliga partierna rörande den svenska försvarspolitiken var också i avtagande, vilket troligen resulterade i större nedskärningar än vad som annars blivit fallet. Vidare finns nog fog för påståendet att idén om det neutrala Sverige med ett starkt försvar, utgörande en vital del av den nordiska balansen, var en populär och politiskt opportun föreställning som tenderade att leva kvar i folks medvetande oberoende av de verkliga resurserna. Det var ibland lätt att glömma att ett starkt svenskt försvar krävde nödvändiga resurser för att upprätthållas. Trots dessa upplysande klargöranden går det inte att komma ifrån det faktum att studien har brister vad gäller dynamik över tiden som faktiskt är en viktig faktor i sammanhanget. Många av de problem som tas upp inträffade egentligen inte förrän långt senare, medan vissa problem snart övervanns och var endast övergående fenomen.

Vad gäller eventuella problem med moralen bland de värnpliktiga i den svenska försvarsmakten är det helt korrekt att dessa år var en orolig tid med troliga återverkningar på den svenska beredskapen och möjligheten att snabbt och effektivt kunna mobilisera vid ett akut krigshot. Antalet skadegörelser och protester var dock ganska begränsade i ett internationellt perspektiv och avtog tämligen snart under senare delen av 1970-talet. Oroligheterna bland svenska värnpliktiga under slutet av 1960-talet och början av 70-talet ledde även till en hel del reformer som förbättrade deras situation och förmåner vilket också tenderade att stärka moralen och återställa ordningen under de kommande åren. Nämnda förhållanden med skadegörelser, organiserade protester och bristande disciplin blev alltså bara ett temporärt fenomen som endast under en kortare period påverkade den svenska försvarskapaciteten negativt.

Den amerikanska synen på den svenska försvarsförmågan överensstämmer till viss del med den norska. Utifrån vad som

belysts angående den norska perceptionen kan konstateras att Sveriges försvarsförmåga var av stor betydelse för Norge under hela perioden 1969

  • 1989. Likt USA ändrar Norge synen på det svenska försvaret över tid. Från att ha betraktat försvaret som starkt i brytpunkten mellan sextio- och sjuttiotalet, ser man under sjuttiotalet tecken på oro inom det norska försvaret beträffande Sveriges försvarsförmåga. Det kan dock vara värt att notera att det svenska försvaret i realtid inte döms ut av norrmännen, det är i stället Sveriges framtida försvarsförmåga som ifrågasätts. Ett starkt argument för att denna uppfattning bör kunna tillskrivas norska militärer i slutet av 1970-talet är slutsatserna från den bilaterala Nordflankstudien, vari konstaterades att Sveriges försvar troligtvis var tillräckligt avskräckande för att få en angripare från öst att avstå att utnyttja svenskt territorium. Rimligtvis borde man i USA ha delat denna uppfattning.194 En samlad bedömning ger vid handen att man i Norge även fram igenom 1980-talet uppfattade det svenska försvaret som ett väsentligt del av skyddet vid ett angrepp från öst.

194 För fortsatta studier om USA:s bedömning av Sveriges försvarsförmåga kan följande artikel vara av intresse: Canby, Steven L. ”Swedish Defence”, Survival, May/June 1981, s. 116

123.

7 Samverkan med andra länder

7.1. Det militärtekniska informationsutbytet

Det militärtekniska samarbetet med andra länder var av stor betydelse för det svenska försvaret och därmed den svenska neutralitetspolitiken under perioden 1969

  • 1989. Ambitionen om ett starkt svenskt försvar förutsatte en hög materiell kvalitet som i sin tur var beroende av en hög teknisk kompetens inom FMV, FOA och den svenska försvarsindustrin. En förutsättning för utveckling och produktion av kvalificerad svensk försvarsmateriel var att från utlandet överföra kunskaper och teknologi. I de fall egen utveckling eller tillverkning inte var möjlig, av kostnadsskäl eller andra anledningar, var det också av stor vikt att Sverige bereddes möjligheter att anskaffa nödvändig materiel från utlandet. Ett problem för försvarsindustrin i ett litet land som Sverige var att man ofta hade korta tillverkningsserier, eftersom det svenska försvarets behov var begränsat. Därför var man i allt större utsträckning tvungen att kompensera detta genom export för att minska de höga utvecklingskostnaderna per tillverkad enhet.

Under den period som utredningen har haft att studera var det svenska utlandsberoendet vad gällde militär teknologi markant och ansågs av svenska företrädare ofta vara ett problem. Under första hälften av 1980-talet uppgick t.ex. FMV:s betalningar till utländska leverantörer till i genomsnitt 11,4 procent av de totala årliga utgifterna. Av FMV:s betalningar för materiel gick ca 30 procent till utlandet, fördelat på ett flertal länder. USA var den klart dominerande samarbetspartnern och svarade för nästan 40 procent av FMV:s beställningsvolym i utlandet.1

Den tekniska delen av utlandssamarbetet hade främst två syften. För det första att inhämta kunskaper om den tekniska utvecklingen, och för det andra, att säkerställa att nödvändig teknisk

1 Promemoria av Jan Anshelm, “Militärtekniskt samarbete med utlandet”, 1986-05-05, samt två bilagor, LEDNING H A915:2952, FMV:s arkiv.

kompetens fanns tillgänglig i Sverige. Det förstnämnda gällde främst ”verifiering av utvecklingstendenser samt underlag för tekniska prognoser och hotbildsbeskrivningar, dvs. utgångsvärden för långsiktig planering”. Den sistnämnda verksamheten omfattade säkerställandet av nödvändig information för FMV:s och FOA:s arbete, samt överföring av teknologi och komponenter för att öka den svenska försvarsindustrins förmåga att utveckla och producera modern försvarsmateriel. Detta skedde genom både informationsutbyte och industrisamarbete. Verksamheten omfattade som regel utväxling av hemlig information, vilket förutsatte avtal med motparten samt åtgärder för sekretesskydd.2

Den kommersiella sidan av utlandssamarbetet grundade sig på FMV:s ambition att genom samarbete med utländsk partner utveckla komponenter och delsystem för större materielsystem. Detta skapade möjligheter för svensk tillverkning utöver det egna försvarets behov. För att realisera industrisamarbetet beträffande utveckling av hemlig materiel, krävdes som tidigare nämnts, utbyte av sekretessbelagd information. Denna överföring av information mellan ansvariga försvarsmyndigheter skedde inom ramen för uppgjorda procedurer, detta för att undvika otillbörligt utnyttjande.3

En viktig förutsättning för ett framgångsrikt militärtekniskt samarbete med utlandet var att skapa, och helst bibehålla, ett förtroende för den svenska säkerhetspolitiken och för vår tekniska kompetens. Till detta förtroende hörde även vår förmåga att skydda den sekretessbelagda information som överfördes. Politiskt sett var det angeläget att regeringen bestämde med vilka länder samarbete fick ske och att man godkände de områden inom vilka utbyte av hemlig information kunde tillåtas. Ett godkännande från regeringen var också nödvändigt i samband med marknadsföring och export av känslig materiel som erfordrade utbyte av hemlig information. Detta gällde även för industrisamarbete. Tillverkning av svensk materiel vid utländsk industri som krävde överföring av sekretessbelagda uppgifter fick inledas först sedan tillstånd för delgivning erhållits från regeringen.

För att regelbundet utlandssamarbete skulle kunna äga rum inom flera teknikområden krävdes vanligtvis en säkerhetsskyddsöverenskommelse mellan den svenska regeringen och partnerlandets regering, tillsammans med tillämpningsföreskrifter, fastställda av ÖB

2 Ibid. 3 Ibid.

och samarbetslandets säkerhetsansvariga myndigheter. Detta följdes vanligtvis av olika projektavtal om informationsutbyte. Erfarenheterna visade att det var svårt att ta steget från dessa projektavtal (eller annex) till gemensam utveckling av olika typer av materiel och att den enda framkomliga vägen hittills varit samarbete mellan industrierna i de båda länderna. Sverige hade vid utredningsperiodens slut överenskommelser på regeringsnivå om säkerhetsskydd med 16 länder, även om egentligt samarbete inte förekom med samtliga dessa länder.4

Det militärtekniska informationsutbytet kan delas in i tre målgrupper – samarbete med högteknologiländer, samarbete med alliansfria länder och samarbete som syftade till att etablera industrikontakter och stödja svensk försvarsindustri. Samarbetet med högteknologiländerna – främst USA, Västtyskland, Storbritannien, Frankrike, Kanada och Norge – ansågs vara det viktigaste och mest omfattande. Det samarbete som bedrevs med alliansfria länder som Schweiz, Österrike och Jugoslavien, ansågs av FMV var av mindre värde. Formellt avtal med Finland undertecknades först år 1989.5 Samarbetet med de alliansfria staterna var emellertid av betydande politisk vikt eftersom det låg i linje med den svenska neutralitetspolitiken och försök gjordes därför att stimulera utbytet med dessa länder. Det samarbete som syftade till industrikontakter och stöd av svensk försvarsindustri var i mitten av 1980talet varierande och omfattade länder som t.ex. Spanien, Australien och Singapore.6 Det militärtekniska samarbete som Sverige bedrev med utlandet hade regeringens fulla stöd, även om man tidvis av resursskäl tvingades till vissa prioriteringar.

Här nedan följer en beskrivning av det militärtekniska informationsutbyte som förekom under utredningsperioden med ett antal, för Sverige, viktiga samarbetspartners. Tre länder har valts ut. Först redovisas en fördjupad beskrivning av samarbetet med USA (se tidigare avsnitt 4.3) emedan detta var det överlägset största och har stått modell för övriga länder med vilka Sverige samarbetade.

4 Ibid. Enligt en förteckning från FMV rörande svenska överenskommelser med andra länder fanns år 1989, 96 avtal med 21 länder där FMV var den svenska partnern och 39 övergripande avtal (MoU) med 16 länder, dvs. överenskommelser på regeringsnivå. Förteckning från FMV-AnalysInt, ”Internationella överenskommelser 1969

1989”, 2001-10-26, FMV.

5 Rörande avtalet med Finland år 1989, se Protokoll vid regeringssammanträde, ”Bemyndigande att underteckna promemoria om samförstånd angående utbyte av sekretessbelagd information med Finland”, 1989-02-16, H 22/89, LEDNING H A915:4851/89, FMV:s arkiv. 6 Promemoria av Jan Anshelm, ”Militärtekniskt samarbete med utlandet”, 1986-05-05, samt två bilagor, LEDNING H A915:2952, FMV:s arkiv.

Därefter presenteras översiktligt de militärtekniska kontakterna med Storbritannien respektive Norge.

7.1.1. Samarbetet med USA

Det militärtekniska informationsutbytet mellan Sverige och USA utgick som tidigare nämnts från notväxlingar från år 1952 och 1961. Med dessa regeringsöverenskommelser som grund undertecknades även hemliga avtal om säkerhetsskydd och tillämpningsföreskrifter, som möjliggjorde konkreta samarbeten inom olika annex. Redogörelse för det samarbete som ägde rum inom de olika vapengrenarna följer nedan.

Armén

Informationsutbytet på armésidan var i slutet av 1960-talet både utbrett och väl fungerade och överträffades endast av samarbetet på flygsidan. I mitten av maj 1970 gjorde underrättelsecentralen vid Armématerielförvaltningen (FMV:A) bedömning att annexverksamheten totalt sett fungerade ”tillfredsställande” och var av ”av stort värde”. Man ansåg därmed att värdet av erhållen information för svensk del vida översteg den gjorda arbetsinsatsen för att erhålla informationen (administrativa kostnader etc.). Kvantitativt sett erhöll Sverige mer information än vi lämnade ifrån oss. I förhållande till andra länder, med vilka USA hade överenskommelser om informationsutbyte, var Sveriges bidrag, av amerikanska uttalanden att döma, både kvantitativt och kvalitativt så pass attraktivt att det kunde bedömas vara ett starkt amerikanskt intresse att bibehålla verksamheten. Detta förhållande, liksom det att Sverige hade en hög standard inom flera militär-tekniskt viktiga områden, hade medfört att informationerna från USA var av hög kvalitet. Man noterade emellertid att värdet av informationsutbytet varierade mellan olika samarbetsområden.7

7 I början av 1970 fanns det alltså nio samarbetsområden (annex) på armésidan mellan USA och Sverige. Annexen lyder som följer: 1) VLF Research in the Northern Auroral Zone; 2) armed combat vehicles; 3) power plants for military vehicles; 4) armor defeating ammunition and countermeasures; 5) field army air defense weapons; 6) equipment and material for defense against CBR warfare; 7) combat surveillance and target acquisition equipment (materiel för stridsfältsövervakning); 8) communications and data processing for the field army (telekommunikationer och databehandling); 9) field artillery weapons system. Innehållsförteckning, odaterad, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven,

Störst betydelse hade kategorin stridsfordon haft för svensk del och den information som erhållits från USA inom detta område hade varit av stort värde i utvecklingen av stridsvagn S och pansarbandvagn 302. Vidare hade annexet om pansarvärnsammunition varit viktigt för den grundläggande forskningen inom det detonikområdet (FOA) och för utvecklingen av svenska pansarvärnsvapen. Slutligen hade samarbetet inom skyddsmateriel och skyddsmetoder mot ABC-stridsmedel varit betydelsefulla varvid erhållen information hjälpt Sverige i uppbyggandet av det svenska försvarets ABCskydd. Inom vissa andra annex hade samarbetet dock varit ”av ringa omfattning” och detta kunde delvis förklaras med byte av projektofficer, omorganiseringar och rationaliseringar på båda sidor. Enligt FMV:A hade man från amerikansk sida vid denna tidpunkt föreslagit att man skulle lägga ner de annex där aktiviteten var låg.8

Den nystart för samarbetet på armésidan, som blev följden av generalmajoren George Sammets, vid US Army Material Command, besök i Sverige i november 1970, gjorde emellertid att dessa tankar snabbt övergavs. Under Sammets visit i Sverige träffade han chefer inom den svenska armén, personal vid FMV och FOA, förevisades svenska vapensystem samt besökte diverse svenska försvarsindustrier. Speciell tyngdpunkt låg på forskning och utveckling där utformningen av annexen inom avtalet från augusti 1962 diskuterades. Enligt Sammet hade besöket varit intressant och givande på alla sätt. Han hade tagit starkt intryck av den öppenhet med vilken han och hans grupp hade bemötts. Den amerikanske generalmajoren ansåg vidare att det svenska försvaret, så vitt han hade kunnat överblicka, stod på en ”mycket hög nivå.”9

Beträffande annexverksamheten hade Sammet stärkts i sin uppfattning att det var av ”största intresse” för US Army att fortsätta verksamheten och att arbeta för en ökad intensitet i samarbetet. Ett problem var dock att verksamhetens omfattning i hög grad var

1970, vol. 1; samt Promemoria av övlt B Åkerhielm, Underrättelsecentralen, Armématerielförvaltningen, Försvarets materielverk, 1970-05-15, ”PM beträffande verksamheten inom ramen för Memorandum of Understanding Concerning Technical Information”, HP24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv. 8 Promemoria av övlt B Åkerhielm, Underrättelsecentralen, Armématerielförvaltningen, Försvarets materielverk, 1970-05-15, ”PM beträffande verksamheten inom ramen för Memorandum of Understanding Concerning Technical Information”, HP24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv. 9 Kopia av promemoria inkommet till arméattachén i Washington, 1970-10-13, dnr. H 960; samt Skrivelse från Ståhl till Chefen för Armématerielförvaltningen (Nils Sköld), 1970-12-15, dnr. H 960, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1.

beroende av de enskilda projektofficerarnas personliga intresse och insatser. Sammet utfäste att för sin del försöka aktivera de projektofficerare som verkade inom annex ”där det fanns skäl att göra så.” Detta betydde dock inte att US Army bedömde annexens värde ”uteslutande på grundval av en kvantitativ balans i informationsflödet från ömse håll”. Om USA exempelvis erhöll mindre information än man lämnade inom ett samarbetsområde var det därmed ingalunda givet att annexet var till svensk fördel och till amerikansk nackdel. Här måste man se på informationsutbytet som helhet. Sammet var vidare av åsikten att det inte räckte enbart med skriftväxling mellan projektofficerarna utan att personliga sammanträffanden borde äga rum minst en gång per år i något av länderna.10

Enligt uppgift skulle general Sammet ha avrapporterat sitt besök i Sverige direkt till chefen för armén, general Westmoreland, vilket inte var den normala proceduren i sådana sammanhang. Besöket ledde till att en särskild diskussion inom arméstabens högsta ledning och resultatet blev ett återuppväckt intresse för datautbyte inom annexverksamheten. Westmoreland hade också vid detta tillfälle konstaterat att det fanns ett ”direkt amerikanskt intresse” att på alla sätt stödja och respektera en fortsatt svensk neutralitetspolitik, grundad på ett starkt försvar. Det svenska försvaret ansågs vara av sådan styrka att det ”i väsentlig grad” bidrog till stabiliteten i Nordeuropa. Det låg i amerikanskt intresse att Sverige, i den mån landet så önskade, skulle delges information och krigsmateriel från USA för att kunna bibehålla denna nivå. I anslutning härtill konstaterade försvarsattachén vid den svenska ambassaden i Washington att USA som regel inte delgav icke alliansanslutna länder hemlig information såvida det inte fanns särskilda informationsavtal av annextyp. Sverige kunde således bättre garantera tillgången till hemlig information från USA inom annexverksamheten än utanför densamma och hade mycket att vinna på att aktivt utnyttja denna kanal i syfte att följa den tekniska utvecklingen. Det rekommenderades att projektofficerarna skulle ges ökat stöd och uppbackning i flera av annexområdena samt att inte något arméannex borde läggas ner.11

10 Skrivelse från Ståhl till Chefen för Armématerielförvaltningen (Nils Sköld), 1970-12-15, dnr. H 960, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. 11 Skrivelse från Ståhl till Chefen för Armématerielförvaltningen (Nils Sköld), 1970-12-15, dnr. H 960, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1; samt Skrivelse från Ståhl till Selander, 1971-01-12, dnr. Hbr nr H 3, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

Delvis som en följd av Sammets besök i Sverige genomförde man från svensk sida ett stort antal annexresor under år 1971, förutom av chefen för FMV:A, Nils Sköld, även av svenska projektofficerare inom samarbetsområdena för stridsfordon, pansarvärnsvapen samt telekommunikationer och databehandling. Vid den årliga annexgenomgången mellan svenska officerare vid FMV och arméattachéerna vid den amerikanska ambassaden i Stockholm i början av december 1971 kunde båda parter konstatera att samarbetsområdena rörande stridsfordon, motorer för stridsfordon, pansarvärnsvapen och artilleriammunition fungerade bra. Rörande annexområdet för luftvärnssystem slog svenskarna fast att ett amerikanskt besök under året hade varit värdefullt och att man fick den information man behövde, trots att det inte förekommit någon större aktivitet under året.12

Inom annexet för ABC-skydd hade denna verksamhet varit synnerligen värdefull för FOA, men aktiviteten hade varit något mindre under de senaste åren. Beträffande samarbetsområdet för materiel för stridsfältsövervakning ansåg amerikanerna att verksamheten varit ”relativt lam” och armématerialförvaltningen gjorde bedömningen att ämnesområdet skulle bli föremål för vidare studier under chefen för FMV-A:s besök i USA, planerat till mars 1972. Slutligen i annexet för utrustning för telekommunikationer och databehandling fanns ”långsiktiga problem” som inte krävde täta kontakter eftersom de svenska anskaffningsbehoven var små under de närmaste åren. Enligt de amerikanska arméattachéerna var de båda ländernas målsättningar ”mycket olika” vilket var en ”olycklig omständighet” i sammanhangen. I USA fanns stora projekt på detta område och intensiv aktivitet på datasidan.13

Sammanfattningsvis kunde man från svensk sida konstatera att resultatet från båda sidor i huvudsak varit tillfredsställande och inom vissa områden t.o.m. mycket tillfredsställande. Man framhöll vidare att årsrapporterna borde läsas mot bakgrund av att den period det handlade om, dvs. ett år, ibland var för kort för att man därav skulle kunna bilda sig en säker uppfattning om annexets värde. Svenska och amerikanska representanter var dock eniga om att även i de fall när ett åsiktsbyte inte var motiverat borde projektofficerarna på bägge sidor ta kontakt med sin motpart

12 Skrivelse från Åkerhielm till Ståhl, 1971-09-27, dnr. A:Und H A 915:128/71, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1972, vol.19; samt Skrivelse från Åkerhielm till Ståhl, mottaget FöAvd Wash. 1971-12-23, dnr. H 900:Und, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2. 13 Ibid.

åtminstone en gång per år. Man konstaterade avslutningsvis att ambitionen var att försöka få ekonomiskt utrymme för resor till USA minst vartannat år för varje annex.14

Året därpå 1972 genomfördes flera svenska resor inom ramen för annexsamarbetet, där man bland annat förhandlat om ett nytt annex avseende militärt kamouflage och maskering, ett annex som senare under året godkändes av de båda ländernas regeringar (det fanns nu totalt tio arméannex i samarbetet mellan Sverige och USA). Tre resor på armésidan ansågs som speciellt viktiga och lyckade, nämligen Försvarsdepartementets controller-resa, FOA:s långsiktsplaneringsresa och stridsvagnsresan med personal från FMV:A. Under den sistnämnda, som avslutades den 1 december 1972, bedömde den svenske försvarsattachén i Washington att deltagarna fått veta ”praktiskt taget allt” om den amerikanska arméns stridsvagnsprogram och att inga restriktioner verkade ha funnits. Härtill kom att generaldirektören vid FMV i brev till det amerikanska försvarsdepartementets forskningsavdelning erbjudit test av två svenska S-stridsvagnar vilket mottagits av Pentagon med synnerligen positivt intresse. Detta var ett projekt som till stor del sysselsatte arméattachéerna vid försvarsavdelningen i Washington vid denna tid.15

Det intensiva utbyte som förevarit inom stridsfordonsannexet redan från början av 1960-talet skulle således fortsätta även in på 1970-talet. I slutet av år 1974 observerade man från svensk sida ett amerikanskt intresse av att utveckla en lätt stridsvagn i samarbete med någon partner, företrädesvis Sverige eller Västtyskland. Anledningen till detta var att de amerikanska utvecklingskostnaderna skjutit i höjden under denna period samt att kvalitetsnivåerna inte varit tillfredsställande. Mer samarbete med militärt högt utvecklade försvarsmakter var därför den rätta medicinen, menade den amerikanske försvarsministern Schlesinger. En amerikansk besöksgrupp önskade därför komma till Sverige för att pröva möjligheterna till samarbete med svensk försvarsindustri och främst då Bofors. Den svenske försvarsattachén rekommenderade en positiv behandling av detta förslag i sin rapportering hem till Stockholm.16 I

14 Skrivelse från Åkerhielm till Ståhl, mottaget FöAvd Wash. 1971-12-23, dnr. H 900:Und, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2. 15 Skrivelse från Sköld till Geijer, emottaget 1972-12-21, dnr. H 900:Und/10; Skrivelse från Geijer till Sköld, 1972-10-19, dnr. Hbr nr H7 A; samt Skrivelse från Geijer till Lundström, 1972-12-05, dnr. Hbr nr H8 A, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1972, vol. 19. 16 Chiffertelegram från Washington, 1974-12-09, dnr. 81:B 490, HP2/USA, UD:s arkiv.

slutänden skulle det emellertid visa sig att amerikanerna inte var särskilt intresserade av den lätta stridsvagn som Sverige hade att erbjuda, dvs. Stridsvagn S.17

Det ökade samarbetet på armésidan som föranletts av general Sammet besök i november 1970 följdes upp av fler högnivåbesök från den amerikanska armén under större delen av 1970-talet. År 1975 besökte Sammet återigen FMV vilket bland annat resulterade i ett förslag om att annexet rörande artilleriammunition skulle breddas och även omfatta slutfasstyrda projektiler. Breddas skulle även annexsamarbetet om pansarvärnsvapen och tanken var nu att de skulle omfatta även minor och pansarvärnsrobotar. Under denna tid, i november 1975, fanns totalt nio annex, där ett tionde hade tillkommit rörande militär kamouflage och maskering och där samarbetet beträffande motorer för stridsfordon hade utgått. Medan informationsutbytet inom vissa annex var klassificerade som hemliga t.ex. inom stridsfordon (SECRET), maskering, samt stridsfältsövervakning och målinmätningsutrustningar (CONFIDEN-TIAL) var vissa klassificerade som öppna (UNCLASSIFIED) t.ex. annexet om långvågsutbredning. Det totala antalet annex var således nio vilket också varit fallet i slutet av 1960-talet. Antalet annex skulle dock utökas senare på 1970-talet.18

Den svenske försvarsattachén i Washington kunde i början av år 1977 konstatera att Department of the Army (DA) var generellt sett positivt inställd till ett annexsamarbete med Sverige. Som jämförelse kunde noteras att det amerikanska informationsutbytet med exempelvis Japan hade skurits ned väsentligt och att utbytet begränsats i sin omfattning med länder som Israel och Frankrike. Inom DA och Pentagon gjordes vid upprättandet av nya annex samt vid ändringar av texten i äldre överenskommelser, en bedömning av det ömsesidiga värdet av informationsutbytet [mutual benefits] som kunde förväntas. Sidorna eftersträvade därvid jämlikt utbyte [equal exchange]. Naturligtvis kunde detta inte uppnås inom alla teknikområden, men behandlingen av Sverige som

17 Samtal med Sten Geijer, 2002-06-27, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Anledningen till det bristande amerikanska intresset för Stridsvagn S var främst att vagnen saknade torn vilket betydde att kanonen var tvungen att riktas i sidled med hjälp av banden, istället för som amerikanerna var van vid, med tornet. Det faktum att den svenska stridsvagnen inte heller kunde skjuta under gång, var en annan orsak till att den amerikanska armén valde en annan stridsvagnsmodell. Se ibid. 18 Skrivelse från Linde till Anshelm, 1975-11-05, dnr. H 900:Und, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1975, vol. 36. Rörande sekretesstatusen på arméannexen se Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1975, vol. 36.

partner i detta militärtekniska informationsutbyte visade att amerikanerna var nöjda med det svenska samarbetet.19

I början av år 1977 kunde FMV, efter samråd från arméchefen, yttrande från ÖB och beslut från regeringen, inleda förhandlingar med amerikanska myndigheter rörande en utvidgning av det militära samarbetet/informationsutbytet på armésidan. Hela sex nya samarbetsområden övervägdes: lågeffektiva lasersystem, slutfasstyrda projektiler, granatkastare, raketartilleri, mineringsgranater samt minor, minutläggning- och minröjningsmateriel. I december kunde arméannexen rörande granatkastare och lågeffekt lasersystem undertecknas och under år 1979 godkände regeringen ytterligare tre annex som varit föremål för förhandlingar.20

I februari 1983 fanns 15 annex på armésidan och ytterligare ett samarbetsområde rörande förplägnadsfrågor godkändes längre fram under året. Under denna tid hade även på amerikanskt initiativ diskussioner inletts angående annexet om luftvärnsfrågor i syfte att modernisera och uppdatera avtalet från år 1963 på detta område. Den nya avtalstexten godkändes slutligen av regeringen den 3 mars 1983.21

Inför den amerikanske armégeneralen Keiths besök i Sverige under år 1984 sammanfattade försvarsavdelningen i Washington i en promemoria, förbindelserna mellan de båda ländernas arméer, annexutbytet, planerade materielanskaffningar och framtida besök. Uppgifter från US Army rörande en utvärdering av deras totala annexutbyte med omvärlden gav vid handen att USA hade ca 250 annex med ett trettiotal länder. Det svensk-amerikanska utbytet ansågs ”fungera väl med ett gott utbyte för båda länderna” och samarbetet bedömdes som ”bättre än någonsin”. Försvarsavdelningen konstaterade vidare att den svenska armén, inom både DoD och Department of the Army, åtnjöt ”ett stort förtroende” och att tilltron från amerikansk sida rörande svensk materielutveckling och svensk försvarsindustri var ”hög”. Reaganadministrationens hårda

19 Skrivelse från Ling-Vannerus till FMV-A:PC, 1977-02-22, dnr. H 900:Und, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1977, vol. 42. 20 FöD till FMV, 1977-02-03, ”Tekniskt informationsutbyte med USA”, dnr. H 179/76, HP24/USA, doss. 35, UD:s arkiv; och FöD till FMV, 1977-12-08, ”Utbyte av militärtekniskt information med USA”, dnr. H 159/77, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv. Se också FöD till FMV, 1979-08-23, ”Tekniskt informationsutbyte med USA ”, dnr. H 91/79; och FöD till FMV, 1979-11-08, ”Tekniskt informationsutbyte med USA” dnr. H 152/79, HP24/USA, doss. 38, UD:s arkiv. 21 Skrivelse från H.Gard och Lennart B:son Uller till Regeringen, 1983-02-04, ASYST H A915:45/83; och Regeringsbeslut, ”Tekniskt informationsutbyte med USA”, 1983-03-03, dnr. H 22/83, ASYST H A915:92/83, FMV:s arkiv.

granskning av teknologi medförde dock en ”strikt, byråkratisk, svårare och omständigare väg att få tillgång till avancerade system och teknik och ställer krav på dokumenterat köpintresse. ” I den mån detta förekom var ”möjligheterna fortfarande goda” att utverka tillstånd alternativt påbörja diskussioner rörande olika materielärenden, menade man vid försvarsavdelningen.22

Mot bakgrund av detta var det viktigt från svensk sida att vårt utvecklingssystem redovisades i syfte att skapa nödvändig förståelse för att vi tidigt visar intresse för amerikanska system trots att en eventuell tidpunkt för anskaffning kunde vara avlägsen. I de fall den svenska armén hade ”reellt köpintresse” var det viktigt att visa detta för att underlätta undantag från det generellt gällande exportförbudet. Beträffande besöksutbytet inom annexverksamheten noterade man från svensk sida att detta fungerade bra. Det hade blivit lättare att erhålla besöks- och informationstillstånd där uppbackning från den amerikanska motsvarigheten till FMV:A var en bidragande orsak. Intresse fanns också från US Army att upprätta ett nytt annex inom materielunderhållsområdet och man önskade besöka Sverige för att lära sig mer om hur krigsmateriel påverkades av svår miljö, t.ex. kyla.23

I mitten av 1980-talet inleddes även arbete vid FOA med att ta fram förslag på ett annex rörande värdering av sårbarhet och vapeneffekt. I det förslag som tillställdes regeringen i februari 1985, konstaterades att värdefulla diskussioner och erfarenhetsutbytet mellan experter från Sverige och USA hade under många år kunnat ske inom frågor om militära måls sårbarhet och konventionella vapens effekt. Dessa samtal skedde inom ramen för andra samarbetsområden, t.ex. artilleri, pansarvärn och luftvärn, där avtal mellan länderna redan upprättats. Med tiden hade båda parter kommit fram till slutsatsen att kontakterna skulle kunna ”effektiviseras och förenklas” om ett särskild samarbetsavtal ”tvärs över funktionsområdena” kunde skapas med särskild inriktning på ”metoder för och resultat av värdering av sårbarhet och vapeneffekt. ” I detta sammanhang ansågs det som viktigt att även US Navy och US Air Force skulle bidra med data. Underhandsdiskussioner hade förts mellan FMV och FOA och de båda myndigheterna hade kommit fram till att den senare var den som bäst kunde sköta projektledaransvaret. Mot denna bakgrundsbeskriv-

22 Skrivelse från Lars Bjerde till Jan Anshelm, 1984-05-03, LEDNING H A915:112/84, FMV:s arkiv. 23 Ibid.

ning gjorde FOA, efter samråd med ÖB, en hemställan till regeringen om att bli bemyndigad att inleda förhandlingar med amerikanska myndigheter för att underteckna ett sådant avtal.24Efter ett par års förhandlingar med den amerikanska sidan slöts ett avtal under år 1987.

I juni 1987 påbörjades en process med syftet att uppdatera och modernisera annexsamarbetet på armésidan. Denna översyn i FMV:s regi skedde i samarbete med FOA och FortF, där Försvarsdepartementet fortlöpande hölls underrättat. Den amerikanska sidan representerades av AMC (Army Materiel Command).25 Ett första möte mellan de båda länderna hölls i Sverige, medan man följande år anordnade genomgången i USA av de samarbetsavtal som fanns på armématerielsidan. Vid detta senare tillfälle var den svenska sidan representerad av företrädare från FMV:A, samt de svenska attachéerna vid ambassaden i Washington D.C. På amerikansk sida deltog flertalet projektofficerare för de olika annexen. Inledningsvis konstaterades att samarbetet mellan FMV:A och AMC fungerade ”utomordentligt väl” och var till gagn för båda parter. Den år 1987 från amerikansk sida lanserade tanken om att skapa ett gemensamt informationsutbyte mellan Sverige, USA, Norge och Kanada avseende verkningar på militär utrustning i sträng kyla, diskuterades och FMV presenterade sina planer på att anordna ett symposium i frågan under februari 1989, med fyra till fem deltagare från varje land.26

Från båda håll konstaterades vidare att man nu var inne i en process som innebar avveckling av vissa annex, sammanslagning av likartade annex och öppnande av nya.27 Flera annex fanns klara för svenskt undertecknande och detta var tänkt att ske så fort tillstånd hade givits från regeringen, vilket ägde rum i slutet av september 1988.28 Därefter övergick diskussionen till verksamheten och läget i de olika annexen. Det öppna informationsutbytet rörande forskning om norrskensfenomenet, vilket varit ett av de första annex som skrivits under i början av 1960-talet, var sedan januari 1988 ett

24 Skrivelse med hemställan från Hans Albrektson och Bengt Odin till Regeringen, 1985-02-07, LEDNING H A915:28/85, FMV:s arkiv. 25 Skrivelse från FMV till Regeringen, 1988-05-03, ASYST H A915:2983/88, FMV:s arkiv. 26 Promemoria av Gunnar Widh, ”Genomgång 1988 av ARMÉMATERIEL samarbetsavtal med USA”, 1988-09-27, ASYST H A915:6203/88, FMV:s arkiv. 27 Tilläggas bör att det militärtekniska informationsutbytet på armésidan med USA, med några få undantag rörde sig om utbyte av hemlig information (SECRET), vilket översatt till svenska förhållanden betydde en sekretessgrad mellan hemlig och kvalificerat hemlig. 28 Regeringsbeslut, ”Militärtekniskt informationsutbyte med Amerikas Förenta Stater”, 1988-09-29, dnr. H 75/88, ASYST H A915:6667/88, FMV:s arkiv.

av de avtal som avvecklats. Utbytet hade varit av icke-hemlig karaktär. Vad gällde stridsfordon var samarbetet ”mycket aktivt” och bl.a. diskuterades ett svenskt lån av den amerikanska stridsvagnen M1. Informationsutbytet rörande ammunition och ABC-skydd bedömdes även det vara ”mycket aktivt” och på det förstnämnda området fanns planer på bägge sidor om resor under året och under nästkommande år. Inom ABC-skydd hade ingen amerikansk projektofficerare besökt Sverige sedan år 1978 och man bestämde därför att en amerikansk visit skulle genomföras under år 1989. Från amerikansk sida gjordes bedömningen att svenskt arbete på det biologiska området skulle vara till nytta för USA. Beträffande avtalet om luftvärn karaktäriserades detta annex som ”väl fungerande” och man förväntade sig att samarbetet skulle kunna fördjupas och bli mer aktivt i och med den nyligen utsedda amerikanske projektofficeren.29

Vad gällde spanings- och målinmätningsutrustning hade nya projektofficerare utsetts på båda sidor och man förväntade sig att arbetet mellan dessa snabbt skulle komma igång. Förslag fanns om att slå ihop detta annex med ett senare från år 1977 som täckte informationsutbytet om lågenergilaser. Det senare annexet bedömdes som ”aktivt”. Intresse fanns även för att åter aktivera samarbetet rörande samband och data som sedan början av 1960-talet legat i träda. Ett svenskt förslag om att bjuda in den amerikanske projektofficeraren till Sverige hade överlämnats och enligt planeringen skulle detta ske under sommaren 1989. Annexen rörande maskering beskrevs som ”aktivt” och Sverige ansågs ledande i Europa vad beträffade maskering och skenmål. USA framförde önskningar om att skicka sin projektofficer till Sverige under hösten och den svenska representanten var tänkt att besöka USA under kommande år. Vad gällde annexet för minröjning bedömdes detta som ”mycket aktivt” och i den amerikanska utvärderingen av den svenska minsökare man lånat på försök kunde konstateras att den var en av världens bästa. De amerikanska försöken hade varit framgångsrika och givit god information och testresultaten skulle nu överlämnas till den svenska sidan. Det näraliggande samarbetet om minor ansågs som ”någorlunda aktivt” och planer fanns att slå

29 Promemoria av Gunnar Widh, ”Genomgång 1988 av ARMÉMATERIEL samarbetsavtal med USA”, 1988-09-27, ASYST H A915:6203/88, FMV:s arkiv.

ihop dessa två sistnämnda annex, något som formellt genomfördes i slutet av september 1988.30

Ett flertal avtal om nya annex var vid denna tidpunkt undertecknade på amerikansk sida men väntade på den svenska regeringens underskrift. Här fanns informationsutbyte om fortifikation, förplägnad samt inom området verkan och sårbarhet (under FOA:s ledning). Ett nytt annex rörande artillerisystem, som ännu inte undertecknats från svensk sida, var också tänkt att skapas genom en sammanslagning av tre tidigare annex. Detta avtalsområde var ett av de mest aktiva på armésidan, där Sverige bl.a. lånade ut ljudmätningsutrustning till USA. Regeringsbeslut om att underteckna de ovan nämnda förslagen till avtal gavs i slutet av september 1988. Slutligen fanns ett annex rörande testteknik som förhandlats fram mellan FMV och AMC. Här väntades USA snart underteckna avtalet och på svensk sida stod man beredd att skriva under så snart handlingarna erhållits från andra sidan Atlanten. Från svenskt håll fanns även förslag på att skapa ett annex rörande miljöteknologi och ärendet handlades vid denna tid inom FMV. Idéer till flera nya områden för militärtekniskt informationsutbyte hade också lagts fram från amerikansk sida, varav vissa enligt svenska representanter kunde vara av intresse alternativt inarbetas i redan tidigare avtalade samarbetsområden.31 År 1988 fanns således elva annex på armésidan och ytterligare en handfull nya annex låg på den svenska regeringens bord för undertecknande. Vidare fanns planer på att slå ihop ett antal annex, vilket försvårar fastställandet av det exakta antalet mot slutet av den period som utredningen behandlar.

Marinen

Under 1960-talet var marinen den försvarsgren som fick ut klart minst av annexsamarbetet. Anledningarna till detta var bland annat att den amerikanska marinstaben var föga entusiastisk till militärtekniskt samarbete med andra länder. Detta inkluderade också Sverige. Ett problem var även att det område som särskilt intresserade svenskarna, ubåtsmaterielområdet, konsekvent skyddades av amerikanerna av sekretesskäl och farhågor för spridning av data till

30 Ibid. Se också Regeringsbeslut, ”Militärtekniskt informationsutbyte med Amerikas Förenta Stater”, 1988-09-29, dnr. H 75/88, ASYST H A915:6667/88, FMV:s arkiv. 31 Ibid.

fienden i öst. I början av år 1970 kunde därför Marinmaterielförvaltningen vid FMV, konstatera att endast informationsutbytet inom torpedannexet bedrevs med någon större intensitet och att man även där hade stött på problem. Den amerikanska marinen hade till exempel under år 1967 utlovat information på området som trots påstötningar från marinattachén ännu inte hade erhållits. Detta annex ansågs dock vara av värde, enligt FMV:M, och man rekommenderade att det borde behållas. Informationsutbytet inom andra områden, t.ex. vad gällde skyddsrum och befästningskonstruktioner, motorkanonbåtar/motortorpedbåtar, bränsleceller, armerade material och marin anpassning av robotsystem, ansågs som ringa. Slutsatsen var således att utbytet på den marina sidan vid denna tid var begränsat.32

Ett försök att bryta detta dödläge på ubåtssidan gjordes hösten 1968 då FMV:M planerade att bjuda in chefen för ubåtsbyrån i Naval Ships Systems Command33. Under de fem dagarna som besöket skulle pågå, planerade man en visning av en ubåt av typen Draken under gång, samt en ubåt av typen Sjöormen i stillaliggande läge. Vidare tänkte man sig att tämligen utförligt presentera allmän ubåtsutveckling och bränslecellutveckling dock utan att röja hemliga uppgifter. Försvarsministern och ÖB hade vidtalats och godkänt besöket. Bakgrunden till besöket var således en önskan från svensk sida att utöka samarbetet inom ubåtsmaterielområdet, där endast ett annex fanns med USA, avseende bränslecellutveckling. Svenskarna var nu intresserade av att skapa nya samarbetsområden rörande ubåtshydrodynamik och ubåtsakustik. Dessa områden hade dock blivit omgärdade av allt strängare sekretess på den amerikanska sidan. Detta hade inte bara drabbat Sverige, utan också amerikanska allierade inom Nato. Tanken var att bygga vidare på redan goda förbindelser med delar av US Navy i syfte att möjliggöra utbyte av information också inom denna mer känsliga verksamhet.34

Men samarbetet på ubåtssidan gick trögt. I slutet av år 1970 konstaterades i ett brev till FMV:M att en amerikansk delegation från US Naval Ships Systems Command som blivit inbjuden till Sverige, tyvärr inte kunde komma och man skyllde på budgetrestriktioner. Därefter påpekades att även om det var många områden ifråga om

32 Promemoria av övlt SP Leijonhufvud, Planeringen, Marinmaterielförvaltningen, Försvarets materielverk, 1970-05-19, ”PM Marinannex”, HP24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv. 33 Motsvarande Försvarets materielverks ubåtsbyrå. 34 Skrivelse till marinattachén i Washington från FMV:M, 1968-09-19, dnr. H1-130-29:3:1, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, Vol. 9.

ubåtsutveckling där de båda marinerna trots stora skillnader i storlek och drivsystem, hade gemensamma intressen35, det av sekretess- skäl fanns begränsningar avseende vilken information som kunde utbytas. Ljudreduktion och stötuppdämpning [noise reduction and shock resistance] var två sådana områden där sekretessen var hög. Från amerikanskt håll gjordes rekommendationen att om framtida informationsutbyte skulle bli möjlig rörande fartygskonstruktioner och liknande krävdes klart definierade avtal om vilken typ av information som skulle utbytas och vilket sekretessgrad som gällde. Ett sådant arrangemang kunde organiseras med hjälp av den svenska försvarsavdelningen i Washington, i samråd med Office of the Chief of Naval Operations. Om budgetmedlen i framtiden tillät en resa till Sverige skulle ett sådant program utgöra en grund för ”ett meningsfullt informationsutbyte”.36

Som synes var den amerikanska flottan inte särskilt benägen att utbyta militärteknisk information med Sverige vid denna tid, speciellt inte inom ubåtsområdet, och det var inte förrän den nye amerikanske marinchefen Elmo Zumwalt besökte Sverige sommaren 1971 som annexverksamheten mellan de båda länderna flottor tog fart på allvar. Som en konsekvens av de goda relationer som uppstod mellan Zumwalt och den svenske marinchefen Bengt Lundvall, men också på grund av en ökad medvetenhet på den amerikanska sidan rörande stigande utvecklingskostnader, inleddes förhandlingar mellan svenska och amerikanska myndigheter om annex rörande ubåtsfrågor men även andra marintekniska områden. Tanken var att eventuella marina annex skulle diskuteras vid Lundvalls stundande svarsbesök i USA under år 1972. På sommaren samma år godkände Försvarsdepartementet en omformulering, på amerikanskt förslag, av två marinannex rörande anpassning av robotsystem och motorkanonbåtar/motortorpedbåtar. Ramarna för dessa samarbetsområden breddades medan informationens sekretessgrad sänktes. Vidare bemyndigade man FMV, med tillstyrkan av ÖB, att lämna ut hemliga uppgifter inom ramen för fem nya marinannex avseende konventionella ubåtars magnetminskydd, konstruktion, framdrivning och styrning, räddning av

35 USA satsade främst på stora atomdrivna ubåtar medan Sverige fokuserade på små dieseldrivna ubåtar som passade för förhållandena i Östersjön. 36 Skrivelse från Reed till Härlin, 1970-12-11, dnr. H 9600:4:2, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 15.

personal samt bärgning av sjunkna ubåtar samt säkerhetsåtgärder för konventionella ubåtar.37

Det sedan tidigare lyckade samarbetet inom torpedannexet skulle fortsätta även efter den amerikanske marinchefen Zumwalt hade vitaliserat samarbetet inom de övriga annexen. I början av år 1974 gjorde Sverige en förfrågan om möjligheterna för fyra svenska torpedexperter att inom ramen för torpedannexet genomföra ett antal besök i USA under mars månad. Bland annat var det tänkt att fyramannagruppen skulle besöka en lång rad institutioner och underavdelningar inom US Navy (åtta stycken), med anknytning till nämnda samarbetsområde. Det svenska besöket var tydligen lyckat för drygt två år senare i november 1976 gjorde en amerikansk grupp med kompetens på torpedområdet ett besök vilket i sin tur resulterade i en ny svensk resa i september 1977, då svenska torpedexperter återigen reste till USA. Också på ubåtssidan blev samarbetet efterhand mer frekvent och den 7 januari 1974 kontaktade den amerikanska marinstaben den svenska marinen med förfrågan om huruvida en tidigare svensk inbjudan kvarstod till amerikanska ubåtsexperter att besöka Sverige i februari samma år. Syftet med resan var att studera svensk kompetens på området ”acoustic coating on submarines”, ett forskningsfält som i slutet av 1960-talet varit tabu i dessa sammanhang. Slutligen pågick även en viss aktivitet i maj 1977 rörande planer på ett inom annexet för marin anpassning av taktiska robotsystem genomföra ett svenskt besök från FOA och flygvapnet i USA. Syftet var att informera den amerikanska marinen om den svenska utvecklingen av ”aktiva stridssystem för sjömålsrobotar”. Inom annexet hade svensk information om dessa frågor tidigare delgivits amerikanerna, vilket lett till ett antal tester utförda av USAF. Diskussionerna under detta besök var tänkt att behandla vidare utveckling av dessa vapen.38

37 Skrivelse från Dag Arvas (FKE) till FMV, 1971-08-27; FöD till FMV, 1972-07-06, dnr. H 97/72; samt FöD till FMV, 1972-07-06, dnr. H 98/72, HP24/USA, doss. 31, UD:s Arkiv. Den svenske flygattachén i Washington Anders Sjöberg konstaterade exempelvis rörande det intensifierade marina samarbetet att Zumwalt ”tycks äga en ovanlig förmåga att sätta sin stab i rörelse.” Skrivelse från Sjöberg till Stenberg, 1971-12-21, dnr. H 960 F, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol.17. Även besöket av amiralen Woods under 1971 bidrog till att förbättra samarbetet på den marina sidan. Se Skrivelse från Lindgren till Grandin, 1971-10-01, dnr. H 1430-60:4M, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 15 38 Skrivelse från Lindgren till Project Officer, DEA-S-62-8 (N) Department of Navy, 1974-01-29, dnr. H 1430-60:88 M, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1974, vol. 34; och Skrivelse till Nils Gynning, 1977-03-31, dnr. H809 A/M., Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1977, vol. 43. Se vidare Skrivelse från Boyd till Lindgren, emottaget 1974-01-24, dnr. H 809 M/O, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1974, vol. 34; och Skrivelse från Härlin till Lindgren,

Förslag på nya annex var också vanligt förekommande i mitten av 1970-talet. I juli 1974 överlämnade den tjänsteförrättande marinattachén ett förslag på nytt annex rörande telekrigföring, vilket var tänkt att omfatta ”information med anknytning till såväl fartygsburen som luftburen materiel samt mark- och undervattensbaserad materiel.” Högsta sekretessgrad var hemlig [SECRET]. I november 1975 gav regeringen, efter samråd med marinchefen och yttrande från ÖB, marinattachén i Washington tillåtelse att inleda förhandlingar med amerikanska myndigheter rörande ännu ett samarbetsavtal (annex) om utbyte av teknisk information inom underhållsområdet (fartygsmateriel och annan marin materiel).39

I mitten av 1970-talet fanns elva rena marinannex, majoriteten av dessa på ubåtsområdet, medan tre stycken mer eller mindre drevs gemensamt med flygsidan. Bland de elva marinannexen fanns samarbete inom magnetiska fält vilket främst handlade om att konstruera energisnålare och eventuellt bättre avmagnetiseringsanläggningar. En annan fråga inom detta område var hur fältet av växelström m.m. påverkades. Annexet rörande konventionella ubåtskonstruktioner koncentrerade sig på frågan om hur man gjorde ubåtar både billigare och effektivare. Intressant här var energilagring, dieselinstallationer, mastarrangemang samt underhållsfrågor. Frågor om ekoreducerande beläggning på ubåtsskrov var också av intresse. Inom samarbetsområdet rörande konventionella ubåtar fokuserade man sig på automatisering av ubåtsdriften och underhåll. Annexet om ubåtsräddning och bärgning ägnades information om undervattensräddningsfarkoster (URF) och telebojar, medan ubåtssäkerhetsannexet behandlade problem med luftrening och brandsläckning.40

På hösten 1980 godkändes fyra nya marina annex av regeringen. Det första gällde minröjning och omfattade tekniskt informationsutbyte rörande minjakt- och minsökningssystem, minsvepnings-

emottaget 1974-01-10, ej diariefört, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1974, vol.34. Svar på tidigare frågor, delgivet 1973-09-21, rörande ”R-beläggning på svenska ubåtar enligt H809 M:O” överlämnades till US Navy i januari 1974. Se även Skrivelse från P-A Stenberg till John Blaser, 1977-03-29, dnr. H809 J/M., Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1977, vol. 43). 39 Skrivelse från Graffman till C Huvudavd för Marinmateriel, 1974-07-17, dnr. H 809 M/R, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1974, vol. 34; och Skrivelse från Fö till FMV, 1975-11-13, ”Utbyte av teknisk information med Amerikas Förenta Stater inom underhållsområdet”, dnr. 174/75, HP24/USA, doss.33, UD:s arkiv. 40 Skrivelse ställd till Stenberg, emottagen 1976-03-04, dnr. H 809 O/M, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 40; samt Bilagor till skrivelse från Chief of Naval Research till Swedish Embassy, 1978-03-22, dnr.H400XX/I., Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 41.

system, oskadliggörande, integrering mellan minförstöringsladdning och minjakt samt minjaktfartyg. Det andra gällde mineringssystem och inkluderade informationsutbyte beträffande systemanalys, försök och utvärdering av sjöminor, avfyringsmekanism och tändrör, fällningsmetoder samt utveckling av hanteringsmateriel och övningsminor. Det tredje annexet, handlade om utvärdering och framtagning av konventionella ubåtar och inkluderade informationsutbyte rörande skrovmaterial och -konstruktion, kraft- och energikällor, hjälpmaskineri, samt hydrodynamiska beräkningar och försök. Det fjärde annexet slutligen avsåg materielsystem för räddning av personal från sjunken ubåt och omfattade tekniskt informationsutbyte angående ömsesidig hjälp med räddningsubåt samt information rörande djupdykmateriel. Annexet omfattade även metoder för sökning och lokalisering samt räddningsorganisation och ledningsproblem vid räddning. Totalt fanns nu 16 marina annex.41

I mitten av 1980-talet inleddes förhandlingar med USA rörande utvidgat marint samarbete på ubåtsjaktsområdet, i syfte att förbättra den svenska kapaciteten på området. Två förslag på annex presenterades, ett vad gällde tillämpad oceanografi (Applied Oceanography) samt ett om undervattensbevakning i grunda vatten och undervattensvapen (Shallow Water Surveillance and Underwater Weapons). Avtalen stipulerade att hemlig information fick utlämnas till vederbörliga myndigheter i USA, dock ej uppgifter av operativ natur.42

I september 1986 föreslog FMV:M de amerikanska marina myndigheterna att avtalstexterna skulle omformuleras i fyra av de fem tidigare existerande annex på ubåtsområdet. Avtalen hade ursprungligen undertecknats mellan 1972 och 1981 och täckte bl.a. frågor som reducering av magnetiska fält, ubåtsdesign, konstruktion och framdrivning, samt ubåtssäkerhet. Med hänvisning till Data Exchange Agreement från år 1962, konstaterade den svenske representanten att utbytet av information genom åren hade varit fruktbart [fruitful] och synnerligen värdefulla [very valuable] för den svenska marinen. Vissa smärre problem hade dock uppstått i samband med detta utbyte på grund av de begränsningar till konventionella ubåtar som fanns i avtalen. Den svenska sidan önskade

41 Fö till FMV, 1980-10-02, ”Utbyte av teknisk information med Amerikas Förenta Stater”, dnr. 114/80; och Fö till FMV, 1980-10-02, ”Utbyte av teknisk information med Amerikas Förenta Stater ”, dnr. 109/80, HP24/USA, doss.39, UD:s arkiv. 42 Promemoria av J. Wetterstrand, ”Utbyte av teknisk information med USA inom undervattensvapenområdet”, 1986-06-12, MSYST H A915:3925/86, FMV:s arkiv.

göra vissa korrigeringar som gjorde avtalstexterna mer detaljerade och specifika. Man förväntade sig inte att få detaljerade uppgifter om ubåtarna i sig utan snarare information rörande olika filosofier för design, konstruktion och allmänna erfarenheter.43 Som synes dominerades det militärtekniska samarbetet på den marina sidan under senare hälften av 1980-talet av svenska försök att genom informationsutbyte med amerikanerna förbättra sin kapacitet på ubåtsjaktområdet.

Flygvapnet

Annexsamarbetet på flygvapensidan var redan tidigt det mest omfattande av alla försvarsgrenarna. Den svenska utvecklingen av flygplan 37 (Viggen) skedde i stor utsträckning med hjälp av amerikansk expertis och olika former av robotbeväpning för attack- och jaktversionerna blev en fråga som sysselsatte annexfolket på flygsidan under hela 1970-talet. I början av 1970-talet fanns två annex på flygsidan, nämligen krigsflygplan med utrustningar (8202) och attackrobotsystem (8204). Det förstnämnda hade tecknats med såväl det amerikanska flygvapnet som marinen och US Navy medan det andra gällde enbart mellan de båda ländernas flygvapen.

Utbytet av information inom annexet krigsflygplan med utrustningar som avsåg flygplan 37 Viggen hade varit omfattande. USA hade visat ”stort intresse”" för annexet och var angeläget om att följa upp utvecklingen av samtliga versioner av detta stridsflygplan. De amerikanska projektofficerarna besökte Sverige regelmässigt varje eller vartannat år och orienterades då om utvecklingsläget, samt diskuterade uppkomna problem och gjorda erfarenheter. Utbytet hade för svensk del varit störst med det amerikanska flygvapnet (USAF) och mindre med marinen. USAF hade genom sin projektofficer visat ”stor generositet” vad gällde att förbereda svar på frågor, arrangera kontakter med experter vid svenska besök i USA samt att underlätta frisläppning av information etc. Utbytet avsåg materiel med ”confidential” som högsta sekretessgrad, vilket motsvarade svensk enkelhemlig information. Marinen var mer restriktiv i sin hållning, vilket medförde obalans i utbytet och beskrevs av FMV:F som ”kännbart”. Den svenska oron grundades

43 Skrivelse från Gunnar-Bo Ericson till marinattachén i Washington, 1986-09-05, MSYST H A914:5387/86, FMV:s arkiv.

främst på att den amerikanska marinen hade information av särskilt värde för svensk flygplansutveckling, speciellt inom de närmast kommande åren. Den amerikanska marinstaben hade till och med antytt att de övervägde att lägga ner annexverksamheten, inte bara med Sverige utan också med andra länder. Slutsatsen från FMV:F var att Sverige i förhållande till amerikanska marinen gav mer information än vad man fick ta emot.44

Beträffande utbytet inom attackrobotannexet hade detta främst berört information rörande robot 04 respektive elektrooptisk styrning av attackrobot. Relativt ringa materiel hade erhållits på detta område och den intressantaste informationen fanns inom amerikanska marinen som av ovan nämnda skäl försvårade utbytet. Bedömningar var att USAF inom detta annex fått ”avsevärt mera robotinformation än vad vi fått av USAF. ” Sammanfattningsvis konstaterades dock att informationsutbytet och arrangemangen kring dessa båda annex hade varit till ”nytta” för det svenska flygvapnet, främst genom projektofficerarnas medverkan att ordna goda kontakter med kvalificerade tekniker inom amerikanska myndigheter och industrier, och därigenom gjort de svenska besöken mera givande. Det faktiska utbytet för svensk del ansågs vara starkt beroende av sekretessreglerna med tanke på att det rörde sig om avancerad teknik och våra frågor var kvalificerade. Därmed kunde sekretessen inte alltid medge fullständiga svar på alla frågor som svenskarna ställde. FMV:F bedömde dock att utbytet var så bra att annexverksamheten borde fortsätta.45

Under åren 1976-77 fanns ambitioner om att skapa ett nytt annex inom flygplansteknologi. Det initiala svenska förslaget ansågs dock av amerikanerna som alltför brett och man inkom i februari 1977 med ett motförslag. Annexet var tänkt att omfatta ”utbyte av avancerade luftburna vapensystem på taktisk attack, jakt och spaning, flygplanssystem, inklusive flygplansteknologi.” Den 9 juni 1977 beslöt regeringen, efter yttrande från ÖB, att FMV fick tillstånd att upprätta detta nya annexsamarbete inom flygplansteknologi. Den 2 mars 1978 beslöt regeringen även att godkänna en, av amerikanska myndigheter föreslagen, revidering av annexet rörande attackrobotvapen för flygplan. Förändringarna gav utrymme för ett

44 Promemoria av överstelöjtnant R. Westerberg, Planeringen, Flygmaterielförvaltningen, Försvarets materielverk, 1970-05-19, ”DEA, annex 8202 och 8204: erfarenheter de senaste två åren” HP24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv. 45 Ibid.

vidgat informationsutbytet beträffande taktiska attackflygplanvapen.46

Under början av 1980-talet inriktades det militärtekniska samarbetet med USA på flygsidan alltmer på det framtida svenska stridsflygplanssystemet JAS Gripen och den 8 april 1983 undertecknades ett övergripande annex rörande utbyte av information mellan FMV och det amerikanska flygvapnet. Drygt ett år senare konstaterades i en översikt från FMV:F att verksamheten inom Viggenannexet, vilket varit det största på flygsidan, hade legat på en relativt låg nivå under de senaste åren, på grund av den allt större fokuseringen på det nya JAS-systemet. FMV hade dock ambitioner att aktivera annexet i syfte att möjliggöra diskussion av frågor specifika för Viggensystemet, frågor som inte rymdes inom övriga flygannex och i den händelse allvarliga fel på Viggen behövde diskuteras. Ett problem i detta annex som på amerikansk sida delades mellan US Air Force och US Navy var att den senare hade för vana att byta sina projektofficerare vartannat år vilket ur svensk synvinkel förhindrade kontinuitet. På området flygplansteknologi, ett annex som undertecknades i mitten av 1970-talet, skedde ett omfattande utbyte av dokumentation och information rörande kompositmaterial, olika räddnings- och styrsystem. Besök fanns planerade för åren 1984 − 1985 som bl.a. var tänkta att innehålla diskussioner om motmedel samt räddnings-, spanings- och styrsystem. Även inom andra flygannex löpte samarbetet enligt uppgjorda planer och flera besök var planerade under det närmaste året.47

I mitten av 1980-talet inleddes även förhandlingar på amerikanskt initiativ om ett annex inom området flygbasskydd (Air Base Survivability). I december 1987 beslutade regeringen att överenskommelsen kunde ingås med den amerikanska myndigheten och uppdrog åt FMV att underteckna avtalet. Samtidigt gav regeringen tillstånd till FMV att också underteckna ett avtal om teknologi för konventionella flygburna vapen (Conventional Air-Launched Munitions Technology).48 I december 1988 gav regeringen även

46 Skrivelse från Kirtley till Tullsson, emottaget 1977-03-01, dnr. H 400XX:8 F, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1977, vol. 44; Fö till FMV, 1978-02-03, ”Utbyte av teknisk information med Amerikas förenta stater”, dnr. H 8/78, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv; samt Fö till FMV, 1977-06-09, ”Undertecknande av projektavtal”, dnr. H 151/77, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv. 47 Promemoria från Gunnar Lindqvist, ”Militärtekniskt samarbete Sverige-USA”, samt två bilagor, 1984-11-27, FSYST H A915:282/84, FMV:s arkiv. 48 Skrivelse från Flygattachékontoret i Washington till C FMV:F, 1986-05-19, FSYST H A915:3378; Skrivelse från FMV till Regeringen, 1987-10-23, FSYST H A915:6674/87; och

tillstånd till flygsidan på FMV att underteckna ett samarbetsavtal på telekrigföringsområdet.49

7.1.2. Samarbetet med Storbritannien

Under det andra världskriget och det första efterkrigsdecenniet var Storbritannien Sveriges viktigaste partner på det militärtekniska området. Från slutet av 1950-talet och framåt övertogs denna roll successivt av Förenta Staterna som snart blev den helt dominerande partnern. Storbritannien förblev dock en av Sveriges viktigaste samarbetspartner även framgent och speciellt då beträffande informationsutbytet på flygsidan och den marina sidan.

Den 26 oktober 1967 träffades en överenskommelse mellan Sverige och Storbritannien i syfte att underlätta utbyte av uppfinningar och viss teknisk information för försvarsändamål.50 Avtalet, som var tänkt att fungera likt ett ramavtal motsvarande det svensk-amerikanska från år 1961, avsåg därmed väsentligen rättighetsskyddet av uppfinningar och/eller teknisk information av militär art till vilken förelåg äganderätt eller annan rättighet. Den närmaste tiden efter år 1967 pågick vissa informella överläggningar mellan företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarets civilförvaltning på den svenska sidan och företrädare för Ministry of Technology på den brittiska sidan, för att få till stånd tillämpningsföreskrifter till nämnda överenskommelse. Arbetet slutfördes emellertid inte.51

Den 29 mars 1976 inkom en skrivelse till Försvarsdepartementet från den brittiska marinattachén, i vilken framfördes förslag om att

Regeringsbeslut, ”Samarbetsavtal med Amerikas Förenta Stater avseende tekniskt informationsutbyte”, 1987-12-10, dnr. H 116/87, FSYST H A915:101/88, FMV:s arkiv. 49 Regeringsbeslut, ”Samarbetsavtal med Amerikas Förenta Stater avseende tekniskt informationsutbyte”, 1988-12-15, dnr. H 133/88, FSYST H A915:8509/88, FMV:s arkiv. 50 Avtalets formella titel lyder som följer: ”Överenskommelse med Storbritannien för att underlätta utbyte av uppfinningar och viss teknisk information för försvarsändamål” (Sveriges Överenskommelser med främmande makter 1967, nr.15). För korrespondens rörande avtalet se t.ex. Skrivelse från Gunnar Hägglöf till UD, 1967-10-26, HP24 V1/Storbritannien, doss. 3, UD:s arkiv. I en annan promemoria från mars 1967 konstateras att ”frågan om ett särskilt svensk-brittiskt avtal rörande sekretesskydd för militära informationer och militär materiel har varit under diskussion sedan hösten 1960, då rättsavdelningschefen Marcus i Försvarsdepartementet jämte några experter besökte det brittiska flygministeriet. Ärendet har därefter dragits i långbänk av engelsmännen, men den 11 augusti 1966 återkom de med ett första förslag till avtal. ” Promemoria av Lars von Celsing, 1967-03-22, ibid. 51 Promemoria från Rättschefen, Fö, samt två bilagor, 1977-10-25, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:4, Försvarsattachéarkiven, 1977, vol. 25.

överläggningar skulle inledas angående ett MOU mellan Sverige och Storbritannien rörande skyddet av hemligstämplade försvarsrelaterade spörsmål som avhandlades mellan länderna. En sådan överenskommelse bedömdes som en naturlig fortsättning till 1967 års avtal och ansågs närmast vara en kodifiering av den praxis i fråga om sekretesskydd som fanns avseende utbyte av militärteknisk information länderna emellan.52 Överbefälhavaren och FMV hade i sina yttranden uttalat sig positivt till en överenskommelse av detta slag och lämnat vissa synpunkter på själva utformningen och uppdelning av texten.53

Informella överläggningar mellan svenska och brittiska representanter ägde sedan rum i Stockholm den 11-12 oktober 1977 och redan från början stod det klart för båda parter att det fanns olikheter beträffande de båda ländernas organisationsformer och beslutsfunktioner på regerings- och myndighetsnivåer. Från svensk sida ville man, liksom i avtalet med USA, dela upp textinnehållet i en huvudöverenskommelse mellan regeringarna och en tillämpningsöverenskommelse mellan behöriga myndigheter. Från brittisk sida uttrycktes förståelse för den svenska inställningen, men man ville dock undersöka närmare de formella möjligheterna att göra på detta sätt. Vidare kunde konstateras att det utkast till avtal som britterna överlämnade till svenska företrädare i stort sett innehöll de frågor som var av betydelse för den svenska sidan. Efter en längre diskussion om föreskrifter och förfaringssätt rörande behandling av såväl öppna som sekretesskyddade handlingar, materiel och annan information av militärteknisk natur, kunde parterna slå fast att det inte fanns några svårigheter att enas om en gemensam text och man kom överens om att granska textförslagen ytterligare på ömse sidor.54 Överenskommelsen med Storbritannien om ömsesidigt skydd av hemliga uppgifter för försvarsändamål godkändes slutligen av den svenska regeringen den 10 november 1978.55

52 Skrivelse från Palmer till C/FKE, 1976-03-29, HP24 V1/Storbritannien, doss. 5, UD:s arkiv. 53 Promemoria från Rättschefen, Fö, samt två bilagor, 1977-10-25, Krigsarkivet, Fst/Sek2, Serie F2:4, Försvarsattachéarkiven, 1977, vol. 25. 54 Ibid. 55 Protokoll vid regeringssammanträde, 1978-11-10, "Överenskommelsen med Storbritannien och Nordirland om ömsesidigt skydd av hemliga uppgifter för försvarsändamål”, HP24 V1/Storbritannien, doss. 6, UD:s arkiv. Kopior av överenskommelsens olika delar finns bifogat i ibid. Det övergripande ramavtalet benämndes ”Överenskommelse mellan Konungariket Sveriges regering och Konungariket Storbritanniens och Nordirlands regering om säkerhetsskydd i samband med utbyte av sekretessbelagd försvarsinformation, dock ej om kärnvapen” och var på den svenska sidan undertecknat av utrikesminister Hans Blix.

Det samarbete på det militärtekniska området som hädanefter utvecklade sig mellan båda länderna skulle huvudsakligen fokusera på två saker: flygmateriel och beväpning till Viggen och senare JAS Gripen, samt marin utrustning främst förknippat med ubåtsjakt. Beträffande det första området uppkom snart tanken på att inrätta ett informationsutbyte rörande det brittiska robotsystemet Sky Flash, med den svenska beteckningen Robot 71, vilken ursprungligen var tänkt som beväpning på jaktversionen av JA 37 Viggen. Den 17 februari 1977 hade FMV erhållit tillstånd av regeringen att delge hemliga uppgifter rörande Viggensystemet till de brittiska företag som tillverkade Sky Flash och detta i syfte att underlätta integrationsarbetet mellan Robot 71 och det svenska Viggenflygplanet. I kölvattnet av det sekretessavtal som undertecknats året innan beviljades FMV slutligen av regeringen, den 13 september 1979, efter samråd med chefen för flygvapnet och yttrande av ÖB, att underteckna ett projektavtal om utbyte av information mellan länderna rörande Sky Flash. Två avtal, ett rörande själva vapensystemet och tillhörande utrustning, samt ett angående kvalitetsgarantier, undertecknades formellt den 15 februari och 28 april 1980.56

I samband med utvecklingen av det svenska JAS-systemet tecknades flera avtal med Storbritannien beträffande militärtekniskt informationsutbyte. Regeringen uppdrog i början av år 1983 till FMV att teckna ett avtal med det brittiska försvarsdepartementets Procurement Executive (Controller of Aircraft) för att skydda pågående samarbete mellan Ericsson Radio Systems och det brittiska företaget Ferranti avseende utveckling av flygplansradarsystem, samt för att skydda samarbetet mellan Saab-Scanias flygdivision och British Aerospace avseende utveckling av vinge för

Tilläggsföreskrifter med benämningen ”Tilläggsöverenskommelse mellan Överbefälhavaren för Konungariket Sveriges försvarsmakt och Security Directorate (Procurement Executive) i Försvarsministeriet i Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland, representerat av direktören för Security Procurement Executive, om säkerhetsskyddsåtgärder nödvändiga för att skydda sekretessbelagd försvarsinformation, dock ej om kärnvapen” skrevs på den svenska sidan under av ÖB Lennart Ljung. Till den sistnämnda överenskommelsen fanns även en bilaga som närmare berörde den säkerhetsskyddsklausul som fanns inskriven i uppgörelsen. 56 Beslut av chefen för Försvarsdepartementet Lars de Geer, ”Memorandum of Understanding beträffande SKY FLASH (RB 71) ”,1979-09-13, dnr. H 112/79, HP 24 V1/Brittiska riket, doss. 6, UD:s arkiv; och Skrivelse från Jan Anshelm till Föatt i London, 1987-01-21, LEDNING H A915:377/87, plus bilaga, FMV:s arkiv.

Saab 39 Gripen. Avtalen trädde i kraft i augusti respektive oktober 1983.57

Sommaren 1984 undertecknades en överenskommelse (MOU) mellan FMV och det brittiska försvarsdepartementet om utbyte av militärteknisk information på flygmaterielområdet. Utbytet gällde bl.a. information beträffande olika kompositmaterial, radarsystem, flygsimulatorer, helikopterteknologi, ABC-skydd, och integration av vapensystem i flygplan, dock ej utveckling av vapensystem.58Med utgångspunkt i det pågående samarbetet rörande Robot 71 (Sky Flash) diskuterades även möjligheterna av framtida samverkan avseende en radarjaktrobot. Ett viktigt led i detta var diskussioner rörande målsökare och FMV gjorde i oktober 1984 en hemställan till regeringen om tillstånd att teckna avtal och utlämna information vad gällde den pågående svenska försöksverksamheten på området. Tillstånd av regeringen att utlämna sådan information gavs i november 1984.59 År 1987 fanns därmed sex stycken projektavtal på flygsidan, tre om Sky Flash och tre på flygmaterielområdet.60

I samband med det ökade antalet ubåtskränkningar på svenskt territorialvatten i början av 1980-talet eftersträvade den svenska marinen att avhjälpa brister i den egna ubåtsjaktförmågan genom att söka hjälp i utlandet och även Storbritannien kontaktades med detta syfte. Under åren 1984 och 1985 inleddes förhandlingar mellan länderna rörande avtal om militärtekniskt informationsutbyte på ubåtsjaktområdet. Från svensk sida var man främst intresserad av samarbete vad gällde utrustning och metoder för analys av hydroakustik (undervattensljud) i grunda vatten, motmedel och mot-motmedel för hydroakustik, samt passiva och aktiva sonarer i olika former. Svenska företrädare önskade även att samarbetet skulle bedrivas på en högre sekretessnivå än vad

57Promemoria av Jan Anshelm, ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Storbritannien”, 1983-10-01, LEDNING H A915:2471/83; och Promemoria av Jan Anshelm, ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Storbritannien”, 1983-10-19, LEDNING H A915:260/83, FMV:s arkiv. 58 Skrivelse från Gunnar Lundqvist till Sir John Rogers, 1984-08-16, FLYGPLAN H A915:203/84, plus bilaga ”Memorandum of Understanding between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the Kingdom of Sweden on the exchange of information on Aircraft Technology”, FLYGPLAN H A915:167/84, FMV:s arkiv. 59 Promemoria av Gunnar Lindqvist och Jan Anshelm, ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Storbritannien”, 1984-10-18, LEDNING H A915:243/84; och Regeringsbeslut avseende ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Storbritannien”, 1984-11-15, dnr. H 154/84, LEDNING H A915:279/84, FMV:s arkiv. 60 Skrivelse från Jan Anshelm till Föatt i London, 1987-01-21, LEDNING H A915:377/87, plus bilaga, FMV:s arkiv.

britterna inledningsvis föreslagit. I oktober 1985 skrevs så ett projektavtal under rörande system för undervattensspaning, som bemyndigade FMV att lämna ut information till vederbörliga myndigheter i Storbritannien. Uppgifter av operativ natur fick dock inte utlämnas. Informationsutbytet fastställdes slutligen på nivån ”secret” som den svenska sidan föredragit och omfattade områden som bl.a. olika typer av sonarsystem, minor, minsvepning, torpeder, lätta undervattensvapen och fjärrstyrda farkoster. I anslutning till undertecknandet av detta avtal besökte en svensk delegation Storbritannien för samtal på ubåtsjaktområdet, där man diskuterade alla aspekter av det nya avtalet, inklusive viktiga problemområden för framtida informationsutbyte.61

Det bör tilläggas att redan i början av 1980-talet, innan avtalet rörande system för undervattensspaning från oktober 1985 undertecknats, fanns samarbete mellan den svenska och brittiska försvarsmakten avseende viss torpedutveckling. Information hade erhållits från det brittiska företaget Marconi Underwater Systems rörande torpedpropulsion, s.k. ”pump-jet”.62

Även om utbytet av militärteknisk information mellan Sverige och Storbritannien främst berörde flygsidan och den marina sidan, upprättades nya kontakter i slutet av 1980-talet mellan de båda ländernas arméer. År 1989 beslutade regeringen att FMV fick ingå avtal med Storbritannien rörande informationsutbyte inom stridsfordonsområdet. Liknande samarbete med andra länder fanns sedan tidigare och området ansågs, från FMV:s sida, vara av stor betydelse, inte bara på det tekniska planet, utan också för bedömning av hotbildsutvecklingen och därav föranledd utveckling inom vapen- och ammunitionsområdet. Utbytet med andra länder hade varit ”omfattade” och från svensk synvinkel ”mycket värdefullt”.63

I samband med pågående utredningar vad gällde anskaffning av en ny stridsvagn, samt renovering och modifiering av det redan

61 Skrivelse från Gunnar-Bo Ericson till marinattachén i London, 1984-10-11, samt två bilagor, MSYST H A915:249/84; Skrivelse från R. Klintebo till FMV, 1985-03-26, dnr. H 50 M 31:3, MSYST H A915:84; Promemoria av J. Wetterstrand, ”Projektavtal med Storbritannien rörande system för undervattenspaning”, samt bilaga, 1985-11-07, MSYST H A915:240/85; Skrivelse från G.G.W. Marsh till O. Backman, 1986-07-03, MSYST H A914:4887, samt bilaga ”Visit of Swedish ASW delegation to UK – 7-11 October 1985 – Official discussions”, FMV:s arkiv. 62 Promemoria av Gunnar-Bo Ericson, ”FMV:Marinmateriel utlandssamarbete bå 1984/86”, 1986-02-18, MSYST H A915:1217/86, bilaga 6, FMV:s arkiv. 63 Promemoria av R. Persson och Jan Anshelm, ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Storbritannien”, 1989-05-26, LEDNING H A915:3266/89, samt bilaga; samt Regeringsbeslut om ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Storbritannien”, 1989-08-31, H 72/89, LEDNING H A915:5719 /89, FMV:s arkiv.

befintliga stridsfordonsbeståndet, hade behov uppstått för att skaffa fram information också från brittiska företag och myndigheter. Detta behov av information ansågs sträcka sig långt in i framtiden och ett utbyte med Storbritannien skulle underlättas i det fall det fanns ett utbytesavtal mellan FMV och dess brittiska motsvarighet. Förslaget diskuterades under våren 1989 med brittiska företrädare och FMV begärde i maj 1989 om tillstånd att inleda förhandlingar med sin brittiska motpart i avsikt att ingå ett avtal om informationsutbyte inom stridsfordonsområdet. Ett sådant avtal beviljades snart av regeringen och överenskommelsen kunde undertecknas i slutet av augusti 1989.64

7.1.3. Samarbetet med Norge

I slutet av 1960-talet intensifierades det svensk-norska militärtekniska samarbetet i och med att den amerikanska vapenhjälpen till Norge upphörde. I maj 1969 träffade den svenska och den norska regeringen en överenskommelse (SÖ 1969:4) angående ”visst utbyte av militära informationer och materiel”. Överenskommelsen, som hade karaktär av ett ramavtal, syftade till att underlätta utveckling, produktion och anskaffning av krigsmateriel, bland annat genom ömsesidiga och gemensamma inköp.

I december påföljande år undertecknades ”Särskild svensk-norsk överenskommelse om utbyte av militära informationer och materiel” vari stadgades att utbyte av informationer och materiel mellan respektive myndigheter i de båda länderna endast fick äga rum områdesvis (projektvis, motsvarande annex). Vederbörande myndighet skulle representeras av en projektledare genom vilken all korrespondens rörande respektive projekt skulle äga rum (jfr avtal med USA).65 Under de samtal och förhandlingar som ledde fram till överenskommelsen uttryckte norrmännen viss irritation över det komplicerade svenska regelverket kring anskaffningsfrågor. Därutöver kommenterades den bristande svenska viljan att agera smidigt och att Sverige sällan visat ”en politisk uttalad samarbetsvilja” på området.66 Förhandlingarna kunde dock föras i hamn och som ett komplement till överenskommelsen utfärdade överbefälhavaren samma månad föreskrifter vari fyra myndigheter, efter

64 Ibid. 65 Överenskommelsen undertecknades av cheferna för respektive lands försvarsstab. 66 Försvarsattachérapport från Oslo, 1970-06-25, H81:05, FMV, Krigsarkivet.

medgivande i varje särskilt fall, fick teckna projektavtal; Försvarets sjukvårdsstyrelse, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, samt Försvarets forskningsanstalt. Förslag till projektavtal skulle via överbefälhavaren underställas försvarsministern för prövning.67

Det svensk-norska samarbetet bedömdes uppenbarligen av inblandade aktörer som känsligt. När IB-frågan blev aktuell i Sverige år 1973 följdes utvecklingen med intresse i Norge. Sveriges försvarsattaché i Oslo konstaterade:

Man har från flera håll betonat nödvändigheten av att svenska myndigheter nu måste stödja statsadvokat Roberts aktion mot FIBjournalisterna. I motsatt fall är man rädd för att fältet blir fritt för fortsatta avslöjanden av det svenska underrättelseväsendet, ett förhållande som då kan påverka den samverkan som äger rum med andra nationer, t.ex. i form av gemensam materiel utveckling, projektavtal m m.68

IB-affären verkar dock inte ha påverkat samarbetet de båda länderna emellan väsentligt. Ett halvt decennium senare hade samarbetet ytterligare utvecklats69 och vid årsskiftet 1976/77 omfattade det 13 projektavtal och ytterligare tio s.k. kontaktområden för utbyte av militära informationer. Bland de viktigare projekten kan nämnas samarbete angående pansar- och pansarvärnsvapen, ammunition, bandvagnar, sjörobotar, kustartilleri, torpeder, patrullbåtar och underhåll av flygmateriel. Det militärtekniska samarbetet, som var speciellt omfattande på arméområdet, ansågs vara till stor fördel för Sverige emedan det gjorde de svenska utvecklingsansträngningarna billigare. Därutöver fick Sverige härigenom tillgång till en viss del av Natos vapenutveckling.70

År 1979 reviderades den år 1970 undertecknade ”Särskild svensknorsk överenskommelse om utbyte av militära informationer och materiel”. Ändringarna medförde främst att reglerna kring handhavandet av sekretessbelagd information blev mer precisa. I samband med den reviderade överenskommelsens undertecknande utfärdade ÖB nya föreskrifter.71

67 ”Föreskrifter med anledning av överenskommelse mellan Sverige och Norge rörande utbyte av militära informationer m.m. ”, 1970-12-14, HP 24 VI/Norge, UD:s arkiv. 68 Försvarsattachérapport från Oslo, 1973-10-26, H901:298 FMV, Krigsarkivet. 69 Ett avtal mellan försvarsmaterielmyndigheterna tecknades 1975. Dessa godkändes av respektive lands regeringar. Promemoria, ”Svenskt-norskt samarbete på försvarsmaterielområdet”, 1981-11-24, HP 24 VI/Norge, UD:s arkiv. 70 Promemoria, ”Norges försvarspolitik och det militära samarbetet mellan Sverige och Norge”, 1977-01-28, HP 10 An, UD:s arkiv. 71 "Överenskommelse Sverige – Norge", 1979-06-19, HP 24 VI/Norge, UD:s arkiv

I början av 1980-talet tillsattes en svensk-norsk arbetsgrupp för att undersöka möjligheterna till effektivare samarbete inom försvarsmaterielområdet. Arbetsgruppens förslag till avtal kritiserades av en folkrättsexpert vid Utrikesdepartementet som anförde att det på regeringsnivå, vid den här tiden, endast fanns samarbetsavtal på försvarsmaterielområdet med Schweiz och Österrike. Samarbetet med dessa länder var inte särskilt kontroversiellt emedan de båda länderna var neutrala. Folkrättsexperten menade emellertid att

”upphöjandet”

av samarbetet [med Norge] till en manifestation på

regeringsnivå leder till att det nu utarbetade avtalet får bedömas komma i en alldeles särskild kategori. […] Det rör sig här icke om ett inköpsavtal av den amerikanska typen, utan om ett samarbetsavtal i dess egentliga mening mellan två regeringar. Avtalet torde sålunda, enligt min mening, sträcka sig utöver våra tidigare avtalsarrangemang med paktanslutna stater på detta område. Avtalet liknar till sin konsistens Sveriges relativt långtgående avtal med Schweiz resp. Österrike – dock att skillnaden är uppenbar. I detta fall gäller samarbetet icke ett annat neutralt land utan en till NATO ansluten stat.

Utrikesdepartementets folkrättssakkunnige menade vidare att anskaffning av försvarsmateriel i fredstid i och för sig inte föll under några folkrättsliga neutralitetsregler. Däremot ansåg han att det i de neutralitetspolitiska lämplighetsfaktorerna fanns element av trovärdighetstyp och av psykologisk natur. Med andra ord var han av åsikten att Sveriges fredstida arrangemang på försvarsmaterielområdet, särskilt avtalsbindningar på regeringsnivå, skulle kunna komma att få neutralitetsmässiga implikationer.72

I november 1983 slöts avtal mellan Sveriges och Norges regeringar om samarbete inom försvarsmaterielområdet. Avtalet har, så vitt utredningen erfarit, inte offentliggjorts tidigare. Samarbetet skulle ske ”inom ramen för de båda ländernas säkerhetspolitiska ställningstaganden” och avsåg såväl studier och forskning inom det militärtekniska området som utveckling, projektering, tillverkning, anskaffning, kontroll, översyn och underhåll av materiel till försvaret. Avtalets syfte uppgavs vara att uppnå ekonomiska, tekniska och industriella fördelar för båda länderna.73 Ytterligare ett syfte var att inom ramen för samarbetet uppnå balans i fråga om värdet

72 Promemoria, ”Svenskt-norskt samarbete på försvarsmaterielområdet”, 1981-11-24, HP 24 VI/Norge, UD:s arkiv. Se även Promemoria, ”Svenskt-norskt försvarsmaterielsamarbete”, 1982-11-24, HP 24 VI/Norge, UD:s arkiv. 73 Samarbetet avsåg i första hand sådana områden där länderna hade likartade militärtekniska, geografiska och klimatologiska förhållanden.

av materiel och tjänster, överförande av forskning samt utbyte av teknologiskt och marknadsmässigt kunnande. I enlighet med avtalet upprättades därför en kommission med representanter från de båda länderna. Kommissionen skulle årligen lämna information till de båda ländernas regeringar beträffande balansen i samarbetet och ange inriktningen på kommande års arbete. Kommissionen bestod av tio ledamöter, fem från vardera landet. Ledamöterna representerade Försvars-, Utrikes-, Handels-, och Industridepartementet.74 Kommissionen var verksam även under 1980-talets senare hälft.

I juni 1988 undertecknade de svenska och norska utrikesministrarna ett handlingsprogram avseende inriktning av det fortsatta samarbetet inom försvarsmaterielområdet. Syftet med detta avtal var att via gemensamma analyser och värderingar av de grundläggande krav och målsättningar som ställdes på försvarsmaterielen stimulera arbetet med gemensamma utvecklingsprojekt. Det militärtekniska samarbetet med Norge intensifierades således under 1980-talet och i slutet av utredningsperioden fanns totalt 13 projektavtal och 17 kontaktområden.75

7.2. Underrättelseutbytet 76

Behovet av underrättelsetjänst för att skaffa information om främmande makters eller fienders förhållanden och handlingsmöjligheter har förankring långt tillbaka i tiden. Det brukar anges att underrättelsetjänstens främsta uppgift var att ge underlag för beslut om försvarets beredskap, den s.k. förvarnings- eller ”larmklockefunktionen”, som skulle ge regeringen och försvarsledningen den förvarning som behövdes för att vårt värnpliktsförsvar skulle kunna mobiliseras och göras krigsdugligt i tid.77 Underrättelsetjänsten

74 ”Rapport om svensk-norskt samarbete inom försvarsmaterielområdet under verksamhetsåret 1984”, 1984-05-14, HP 24 VI/Norge, UD:s arkiv. 75 Promemoria av Jan Dinell, ”Svenskt-Norskt samarbete inom försvarsmaterielområdet”, 1988-09-13, plus bilaga, MSYST H A915:6091, FMV:s arkiv. Dessa 13 projektavtal och 17 kontaktområden var fördelade på fyra respektive åtta (armén), sju respektive tre (marinen) och två respektive sex (flyget). Översikt från FMV, ”Militärtekniskt samarbete Sverige-Norge”, 1987-09-30, A915/7206, FMV:s arkiv. 76 Detta avsnitt grundas på, förutom de källor som särskilt anges i nedanstående noter, uppgifter som lämnats till utredningen från följande personer: Jan-Olof Grahn, Bengt Gustafsson, Pär Kettis, Per Kjellnäs, Ulf Samuelson, Anders Thunborg, Bengt Wallroth samt Neutralitetspolitikkommissionens (SOU 1994:11) arkiv. 77SOU 1999:37. Underrättelsetjänsten: en översyn. Betänkande av Underrättelsekommittén, s. 50 ff, samt SOU 1994:11, s. 137.

skulle lämna underlag om främmande makters militära förmåga och handlingsmöjligheter vid kriser eller i händelse av krig. Underlaget skulle ligga till grund för bedömande och beslut om den egna försvarsmaktens beredskap och hävdandet av rikets territoriella integritet etc. Huvuduppgiften i en krigssituation brukar anges vara att bidra med underlag för militära operationer.78

Underrättelsetjänsten har utretts och granskats vid upprepade tillfällen under den period som utredningen haft att studera. Däribland utförde 1974 års underrättelseutredning79 en omfattande granskning och Neutralitetspolitikkommissionen berörde ämnet i sitt betänkande rörande förberedelser för mottagande av militärt bistånd.80 I mars 1999 lämnade Underrättelsekommittén betänkandet Underrättelsetjänsten – en översyn.81

Av regeringens direktiv framgår att den säkerhetspolitiska utredningen skall redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet under perioden också från ett militärt perspektiv. Därmed omfattas även underrättelsetjänsten eftersom underrättelsekapaciteten i ett land som Sverige, med vårt geografisk-strategiska läge och vårt på mobilisering byggda försvar, utgjorde en viktig del av den totala säkerhetspolitiska beredskapen.82 Utredningen berör även ett eventuellt fredstida samarbete mellan den svenska militära underrättelsetjänsten och västliga underrättelseorganisationer.

Neutralitetspolitikkommissionen uppgav att ett fredstida underrättelsesamarbete kunde sägas utgöra en förutsättning för att en effektiv samverkan snabbt skulle kunna komma till stånd i krig. En sådan samverkan uppgavs vara beroende av att personerna på ömse sidor hade förtroende för varandra även på personlig basis. Den underlättades också om man ömsesidigt kände till varandras organisation och administrativa rutiner. Också tekniska installationer, t.ex. sambandsförbindelser, som utnyttjades i fred kunde vara av värde i krig. Ett sådant samarbete kunde även

  • oavsett förekomsten av formella bindningar – skapa ömsesidiga förväntningar om en krigstida samverkan, uppgav kommissionen.83

78SOU 1999:37, s. 64. 79SOU 1976:19. Den militära underrättelsetjänsten. Betänkande av 1974 års underrättelseutredning. 80SOU 1994:11. 81SOU 1999:37. 82 Utlåtande av kabinettssekreteraren Sverker Åström efter anmodan från Riksåklagaren relaterat till uppgifterna i FBI/K och Peter Bratts bok, 1973-11-28, HP 10 Ab, UD:s arkiv. 83SOU 1994:11, s. 136.

7.2.1. Allmänt om svensk underrättelsetjänst under perioden

Åtskilliga kriser i relationerna mellan stormaktsblocken inträffade under den period som den säkerhetspolitiska utredningen studerat, vilka underströk behovet av en aktiv militär underrättelsetjänst. Kriserna och spänningen mellan blocken berörde inte minst vårt närområde och utgjorde även mer eller mindre direkta hot också mot vårt land.84 Personer som utredningen talat med har ibland inlett med att påpeka att det var väsentligt att ta hänsyn till den inte så avlägsna historiska bakgrunden när man i dagens läge diskuterade säkerhetspolitiska förhållanden och underrättelsetjänst. Fram till det kalla krigets slut var den militära underrättelsefunktionen huvudsakligen inriktad på att förvarna om eventuella direkta angreppsförberedelser mot landet.85 Detta innebar att den svenska underrättelsetjänsten hade en hög ambitionsnivå för att bevaka dåvarande Sovjetunionen och viss mån även andra Warszawapaktsländer.86

Underrättelsetjänsten koncentrerades på att fortlöpande informera om företeelser som kunde uppfattas som indikationer på att Sverige kunde beröras av kriser och bli utsatt för angrepp.87 Den var inriktad dels på främmande makters förhållande i vårt närområde, dels på förhållanden i och mellan främmande makter och vårt lands ställning i förhållande till dessa. Den tog sikte på underrättelser om främmande stridskrafters styrka och belägenhet, beredskap och verksamhet samt uppgifter om militärgeografi, kommunikationer och underhållsresurser etc. Vidare tog den sikte på underrättelsefrågor som berörde främmande makters telemotmedel, signal- och satellitspaning, som var riktad mot Sverige, militärpolitiska förhållanden, som var av betydelse för vår beredskap, samt ekonomiska förhållanden, som påverkade utformningen av främmande makters militära resurser.88

Huvudintresset från underrättelsetjänstens sida var sålunda inriktat mot tänkbara anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländernas militära förmåga och handlingsmöjligheter.89 Verksamheten koncentrerades till att i ett kortsiktigt perspektiv och med utgångspunkt i en presumtiv angripares aktuella militära för-

84SOU 1999:37, s. 50. 85 Ibid s. 232. 86 Ibid s. 50. 87 Ibid s. 51. 88 Ibid s. 77. 89 Ibid s. 15.

måga och beredskapsåtgärder, bedöma om en militärt hotfull situation uppstod och om det förelåg militära förutsättningar för ett anfall. Till grund för en bedömning av om en säkerhetspolitiskt hotande situation hade inträtt, som kunde ge anledning till mobilisering eller andra beredskapshöjande åtgärder, krävdes härutöver en sammanvägning med den förvarning som kunde erhållas genom olika politiska indikationer som fångades upp främst genom utrikesförvaltningen.90

7.2.2. Den militära underrättelsetjänstens organisation och aktörer

Försvarsstaben har omorganiserats vid upprepade tillfällen under 1970- och 80-talen. Underrättelsefunktionen synes emellertid i princip gestaltat sig tämligen likartad under 30 års tid. Överbefälhavaren leder underrättelsetjänsten inom försvarsmakten, och vid periodens inledning bereddes frågor om underrättelsetjänst vid underrättelseavdelningen inom Försvarsstabens sektion 2.91 I den militära organisationen bedrevs underrättelsetjänst också vid försvarsgrensstaberna och på högre regional nivå av militärbefälhavarna. Försvarsattachéerna hade till uppgift bl.a. att på öppen väg inhämta underrättelser om militär-politiska förhållanden samt om den militära och militärtekniska utvecklingen.92

Andra myndigheter såsom Försvarets materielverk (FMV) och Försvarets forskningsanstalt (FOA) bedrev s.k. teknisk underrättelsetjänst. Militära underrättelser hämtades också in av vissa från försvaret helt fristående civila myndigheter såsom Polisen, Tullverket samt Utrikesdepartementet med utrikesrepresentationen.93

En samordning av underrättelsetjänsten gjordes av ÖB, som i sin av regeringen utfärdade instruktion givits sådana befogenheter. Överbefälhavaren kunde härigenom inrikta de andra myndigheternas verksamhet på underrättelseområdet.94

Mot bakgrund av bl.a. Wennerströmaffären95 vidtogs år 1965 vissa förändringar inom den militära underrättelsetjänsten genom

90 Ibid s. 232. 91SOU 1976:19, s. 57. 92SOU 1994:11, s. 139; SOU 1976:19, s. 65, samt 72. 93SOU 1999:37, s. 74. 94 Ibid s. 87; SOU 1976:19 s. 57, samt 67. 95 Överste Stig Wennerström anhölls år 1963 misstänkt för grovt spioneri. Enligt Nationalencyklopedien framkom det att han under minst femton år hade sålt information till

sammanslagningar, varvid den s.k. IB-organisationen bildades.96Men det var först år 1973 som det avslöjades att det fanns ett dittills för de flesta okänt underrättelseorgan kallat IB. Dess uppgift var att inhämta underrättelser med s.k. särskilda medel. Byrån underställdes chefen för Försvarsstaben. Fram till den s.k. IB-affären år 1973 var strävan att både byråns existens och dess organisation och arbetsformer skulle hållas hemliga.97

I samband med att Försvarsstaben år 1968 förändrades från särskild myndighet till överbefälhavarens stab, ändrades IB:s organisatoriska ställning så att byrån knöts direkt till överbefälhavaren.98 Efter den s.k. IB-affären år 1973 döptes den enhet som svarade för särskilda underrättelser, dvs. IB, om till Gemensamma byrån för underrättelser (GBU).99 År 1981 omorganiserades Försvarsstaben igen varvid underrättelse- och säkerhetsavdelningen fördes till Operationssektion 5 (Op 5). GBU benämndes sektionen för särskild inhämtning (SSI) från år 1982.100 Chefen för Op 5 angavs officiellt som SSI:s chef. Den direkta ledningen av SSI utövades emellertid under ÖB av en chef vilken inte redovisades öppet. När Op 5 inrättades begränsades försvarsgrensstabernas underrättelseresurser genom överföring till sektionen.101

År 1989 omorganiserades Försvarsstaben ännu en gång. För ledning av underrättelse- och säkerhetstjänsten bildades Underrättelse- och Säkerhetsledningen (USL). Driftsenheterna skulle ingå i myndigheten Överbefälhavaren, bl.a. Underrättelse- och säkerhetskontoret (USK) och Kontoret för Särskild Inhämtning (KSI), tidigare SSI.102

De enheter inom underrättelsetjänsten som haft till huvudsaklig uppgift att inhämta underrättelsematerial med särskilda metoder var FRA och IB med senare tids efterföljare.103 1989 års Underrättelsekommitté angav att tillgången till öppen information om vad som hände politiskt inom det s.k. östblocket och militärt vid de

Sovjetunionen om det svenska försvaret. Han dömdes till livstids straffarbete år 1964, men blev villkorligt frigiven år 1974. 96 Olika uppfattningar har förekommit angående betydelsen av benämningen IB: Informationsbyrån, Inhämtningsbyrån och Inhämtning Birger är några exempel. 1974 års underrättelseutredning noterade att en särskild fördel med den valda bokstavskombinationen var att den på engelska kunde uppfattas som en förkortning för Intelligence Bureau. 97SOU 1976:19, s. 70. 98 1990/91:KU30 Bil. A 13.1, s. 298; SOU 1976:19, s. 69. 99 1990/91:KU30 Bil A 13.1, s. 299; SOU 1999:37, s. 78. 100 1990/91:KU30 Bil. A 13.1, s. 299; SOU 1999:37, s. 98 f. 101SOU 1999:37, s. 79. 102 Ibid s. 79 ff. 103 Ibid s. 74; KU 1990/91:KU30, s. 300.

sovjetiska och övriga Warszawapaktsländernas stridskrafter var under perioden fram till sovjetväldets sönderfall under åren 1989-1991 starkt begränsad. Den information, som under tiden dessförinnan fanns tillgängligt för svenska beslutsfattare genom underrättelsetjänsten, var i viss utsträckning baserad på material som togs fram genom s.k. särskilda medel. FRA:s signalspaning spelade enligt Kommittén härvidlag den viktigaste rollen vid kartläggningen av den omedelbara militära aktiviteten vårt närområde. I övrigt hade inhämtningen av underrättelser med andra särskilda medel och samarbetet med utländska underrättelsetjänster stor betydelse, enligt Underrättelsekommittén. Signalspaningens och den övriga underrättelseinhämtningen samt den militära analysverksamhetens förmåga ifrågasattes inte heller under denna tid. Däremot var underrättelsetjänstens medel och tjänstens metoder för inhämtning föremål för granskning.104

IB:s verksamhet omfattade huvudsakligen underrättelsetjänst som riktade sig mot förhållanden utomlands. Enligt direktiven till den s.k. Säkerhetstjänstkommissionen beslöt regeringen år 1969 att IB:s inrikes verksamhet skulle upphöra från och med den 1 januari 1970.105

IB:s, och senare GBU:s, huvudsakliga uppgift var att inhämta uppgifter genom förfaringssätt som det inte ankom på andra underrättelseorgan att använda. IB:s och GBU:s roll var att ge försvarsmakten möjlighet att ta tillvara tillfällen till underrättelseinhämtning genom bl.a. agentverksamhet och kontakter med utländska underrättelseorganisationer, som andra organ inte kunde utnyttja.106

SSI arbetade med inhämtning av underrättelser medan bearbetning och analys utfördes inom andra delar av Op 5. ÖB utfärdade en hemlig instruktion för SSI där det framgick att SSI skulle inhämta underrättelser som berörde rikets yttre säkerhet och att SSI:s verksamhet, liksom efterföljaren KSI, inte fick vara inriktad på uppgifter som ankom på polisen.107

KSI:s uppgift var att, i likhet med sina föregångare, inhämta information med särskilda metoder, dvs. genom förfaringssätt som det inte ankom på andra underrättelseorgan att använda. KSI:s organisation och uppgifter reglerades genom en av ÖB fastställd

104 SOU 199:37, s. 51. 105 KU 1990/91:KU30, s. 298; SOU 1976:19, s. 69; Justitiedepartementets direktiv till Säkerhetstjänstkommissionen, Ju dir. 1999:26, 1999-03-25. 106SOU 1999:37, s. 78. 107 KU 1987/88:40, Bilaga A 9, s. 191.

kvalificerat hemlig instruktion, och genom vissa angivna föreskrifter om KSI:s kontaktverksamhet med utländska underrättelsetjänster.108

7.2.3. Försvarets radioanstalt

Försvarets Radioanstalt är en självständig civil myndighet inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde med uppgift att bedriva underrättelseverksamhet riktad mot telesändningar.109 Signalspaningen har av tradition haft till huvuduppgift att vara s.k. larmklocka, dvs. att varna för angreppsförberedelser eller omedelbart hot om angrepp mot Sverige.110 Iakttagelser om onormal verksamhet vid främmande förband, höjd beredskap m.m. följdes noga upp som underlag för beslut om eventuella åtgärder på svensk sida.

Den militära signalspaningen syftade till att kartlägga läget hos främmande stridskrafter och installationer. Uppgifter om vilka typer av stridskrafter andra länder disponerade, antal förband, utrustning och geografiska belägenhet kunde t.ex. ligga till grund för hotbildsbeskrivningar. Med vetskap om hur förbanden uppträdde kunde svenska taktiska reglementen utarbetas. Signalspaning mot andra länders tekniska utrustning exempelvis vapen, sambandsmedel och radarstationer gav underlag för att specificera kraven på svensk utrustning.111

Verksamheten bedrevs som kommunikationsspaning mot utländsk radiokommunikation (KOS) och som s.k. teknisk signalspaning (TES). Den utfördes från ett nät av fasta signalspaningsstationer och från ett år 1984 tillfört fartyg, HMS Orion, samt från flygplan.112 Kommunikationsspaningen riktade sig mot utländsk radiokommunikation såsom telefoni, telegrafi och dataöverföringar. Sändande källor lägesbestämdes med hjälp av pejlanläggningar. Den tekniska signalspaningen syftade till att kartlägga de tekniska egenskaperna hos en signal och riktades mot signaler med andra syften än kommunikation, främst mot radar- och navige-

108SOU 1999:37, s. 91. 109SOU 1976:19, s. 67. 110SOU 1999:37, s. 95. 111SOU 1976:19 s. 95, samt 152. 112 Ett flygplan av typ Tp 82 (Vickers Varsity) och senare två flygplan av typ Tp 52 (English Electric Canberra) som ersattes år 1975 av två Tp 85, f.d. SAS-ägda Sud Aviation Caravelle; KU1990/91:KU30, Bil A13.1, s. 302.

ringssystem. Som ett resultat av spaningen kunde ofta slutsatser dras om ett vapensystems prestanda och brister.113

De fasta avlyssningsstationerna byggdes ursprungligen på platser som med hänsyn till då rådande tekniska förutsättningar var lämpligast. Den tekniska utvecklingen därefter medförde att stationernas geografiska läge inte hade samma betydelse längre. Det fanns en medvetenhet inom FRA om att de fasta stationerna var sårbara. Vid ett eventuellt krigsutbrott riskerade dessa att slås ut i ett tidigt skede. Mot slutet av 1970-talet anskaffades rörliga enheter. Radioanstalten ökade på 1980-talet sin analyskapacitet bl.a. genom att rekrytera personal med akademisk bakgrund.

Överbefälhavaren gav på årsbasis en inriktning beträffande FRA:s militära inhämtningsuppgifter.114 FRA skulle hålla utrikesministern och försvarsministern underrättade om verksamhetens inriktning och arbetets bedrivande i stort.115 Denna direktrapportering kunde uppfattas som ett irritationsmoment i relationen till Försvarsstaben. Utredningen har erfarit att det förekom att FRA ansåg att Försvarsstaben under stundom inte utnyttjade Radioanstaltens förmåga och bedömningar till fullo t.ex. i ubåtsfrågan.

7.2.4. IB-affären år 1973

Den s.k. IB-affären år 1973 tilldrog sig stor uppmärksamhet sedan uppgifter om den militära underrättelsetjänsten publicerats i tidskriften Folket i Bild/Kulturfront. Det hävdades bl.a. att IB bedrev infiltration i den svenska fackföreningsrörelsen, utförde hemlig registrering av människor inom Sverige, samarbetade med utländska underrättelseorgan på ett sätt som stred mot vårt lands neutralitet samt medverkade till brott mot svensk lag, t.ex. genom att begå inbrott. Myndigheterna – representerade av främst dåvarande försvarsministern Sven Andersson och överbefälhavaren Stig Synnergren – bekräftade att organisationen fanns och att den ägnade sig åt underrättelseverksamhet. Man avvisade i huvudsak de anklagelser som framförts.116 I september 1973 utkom Peter Bratt

113 Öppen årsöversikt 2001 för anslag 6:16 Försvarets radioanstalt s. 3; SOU 1999:37 s. 70. 114SOU 1976:19, s 67. 115SOU 1999:37, s. 74. 116SOU 1976:19, s. 31, FiB/Kulturfront nummer 9 och 10 från maj samt 17 den 27/9 - 10/10 i årgång 2. Regeringen tillkallade den 25 mars 1999 en kommission med uppgift att kartlägga och granska den författningsskyddande verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot som härrör ur inrikes förhållanden. Med författningsskyddande verksamhet avses säkerhetstjänsternas arbete med att kartlägga sådana svenska politiska

med boken ”IB och hotet mot vår säkerhet” där det förekom ytterligare kartläggning av IB och kritiska uttalanden om organisationen.117

Den 6 december 1973 väcktes åtal mot de två textförfattarna Peter Bratt och Jan Guillou samt Håkan Isacson, tidigare anställd vid IB, och i januari 1974 dömdes var och en av de tre till fängelse i ett år.

I Folket i Bild/Kulturfront och Peter Bratts bok förekom beskyllningar rörande bl.a. att signalspaning skett från motorbåten ”The Whirling Dervish” på finskt territorialvatten.118 Denna fråga fick stort utrymme i finsk press. Kabinettssekreteraren Sverker Åström uppgav i ett utlåtande till riksåklagaren angående påståenden som framförts att svensk underrättelsetjänst skulle ha bedrivits i ett grannland mot tredje land, att vare sig dessa påståenden var sanna eller falska uppfattades de i grannlandet uppenbarligen som stötande och orsakade en irritation.119 Utrikesminister Sven Andersson besökte Finland den 3 december 1973 och dementerade anklagelserna att IB brutit mot finsk lag genom avlyssning, nedgrävning av radiosändare och landstigning, men bekräftade att Sverige lyssnade på rysk radiotrafik från internationellt vatten.120

Enligt Utrikesnämndens protokoll hade Andersson vid samtalen med presidenten Kekkonen, statsministern Sorsa och utrikesministern Karjalainen gått i genom beskyllningarna. Samtalen resulterade i en kommuniké som utfärdades den 3 december av den finska regeringen:121

Finlands regering konstaterar med tillfredsställelse att utrikesminister Sven Andersson har försäkrat att Sverige inte utför mot Finland riktad informationsverksamhet och inte heller nyttjar finskt territorium i annan informationsverksamhet. Finlands regering konstaterar i detta sammanhang att Finland naturligtvis inte har tolererat och inte

ytterlighetsorganisationer och grupperingar som har bedömts utgöra eller kan komma att utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Riksmarskalk Gunnar Brodin utsågs till ordförande och komissionen lämnade sitt betänkande den 17 december 2002. SOU 2002:87. Rikets säkerhet och den personliga integriteten. 117 Bratt, P. 1973. IB och hotet mot vår säkerhet. Stockholm: Gidlunds. 118 Bratt beskriver en operation år 1970 i Finland avseende signalspaning där en motorbåt ”The Whirling Dervish” användes. Bratt, IB och hotet mot vår säkerhet, s. 105 f. 119 Utlåtande av kabinettssekreteraren Sverker Åström efter anmodan från Riksåklagaren relaterat till uppgifterna i FiB/K och Peter Bratts bok, 1973-11-28, HP 10 Ab, UD:s arkiv. 120 I ett telegram (med rubriken ”IB-affären”) meddelade Utrikesdepartementets pressbyrå att besöket inte föranletts av IB-affären utan av att Andersson var ny som utrikesminister och därför reste runt till grannländerna. Andersson avsågs i Finland dementera anklagelserna mot IB. Telegram ang. IB-affären från UD:s Pressbyrå till ambassaden i Helsingfors, 1973-12-03, UD:s arkiv. 121 Utrikesnämndens sammanträde 1974-03-14, H, UD:s arkiv.

kommer att tolerera något slag av informationsverksamhet som under utnyttjande av finskt territorium riktar sig mot tredje stat.122

7.2.5. Granskningsarbetet efter IB-affären

Försvarsutskottet granskade frågan år 1973 varvid en redovisning samt vissa förslag lämnades till riksdagen.123 Utskottet konstaterade bl.a. att underrättelsetjänsten inte bedrevs på ett sätt som stred mot vår deklarerade utrikespolitiska linje, och att underrättelseorganen inte bedrev någon otillbörlig verksamhet inom landet.124 I betänkandet angavs allmänna krav på den särskilda underrättelseorganisationen:

1. Verksamheten skall avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet.

2. Organisationen skall var en del av vårt demokratiska samhälle och verksamhetens inriktning skall stå under löpande kontroll av statsmakterna.

3. Verksamhet inom Sverige får inte stå i strid med landets lagar och inte vara inriktad på uppgifter som ankommer på polisen.

4. Verksamheten skall vara effektiv och bedrivas under omdömesgill ledning. Sekretesskravet måste beaktas.125

Konstitutionsutskottet granskade den s.k. IB-affären år 1974. Beträffande IB:s samarbete med andra länders underrättelseorganisationer konstaterade utskottet att frågan alltid hade underställts regeringen (försvarsministern). Överbefälhavaren hade sålunda inte fullmakt att besluta om dylikt samarbete skulle påbörjas eller upphöra. Enligt utskottet hade som ledande principer vid utbyte av information med andra länders underrättelseorganisationer gällt att tredje makt inte fick skadas, att uppgifter av hemlig natur om det svenska försvaret inte fick lämnas ut och att utbytet uteslutande skulle ha till syfte att tjäna det svenska försvaret. Det hade ankommit på överbefälhavaren att lämna närmare föreskrifter för att tillgodose dessa principer. Utskottet hade intet att erinra mot denna ordning.126

Mot bakgrund av IB-affären och Försvarsutskottets granskning tillsatte regeringen 1974 års underrättelseutredning för att utreda

122 Finsk kommuniké, 1973-12-03, HP 10 Ab, UD:s arkiv. 123 FöU 1973:25. 124SOU 1976:19, s. 33. 125SOU 1976:19, s. 33, KU 1990/91:KU30, Bil A 13.1, s. 303. 126 KU 1974:22 s. 35; KU 1990/91:KU30, Bil A 13.1, s. 304 f.

riktlinjerna för den militära underrättelsetjänsten m.m. I uppdraget ingick även att föreslå former för ökad insyn i och kontroll.127 På grundval av utredningens betänkande ”Den militära underrättelsetjänsten” angav regeringen vissa riktlinjer för den militära underrättelsetjänsten samt föreslog grunder för insyn och kontroll av verksamheten.128 Riksdagen beslutade år 1976 att lämna de angivna riktlinjerna utan erinran och godkänna dess förslag.129

Ett viktigt inslag i riksdagsbeslutet var att Försvarets underrättelsenämnd (FUN) inrättades från den 1 juli 1976. Nämnden hade till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten på central och högre regional nivå, och därvid särskilt ägna uppmärksamhet åt de enheter som inhämtade underrättelser med särskilda metoder, dvs. FRA och KSI.130 FUN:s insyn och kontroll skulle inte inskränka sig till en granskning i efterhand av fattade beslut och vidtagna åtgärder, utan skulle vara fortlöpande.131

I riksdagens beslut angavs att särskilda förtroendemän borde få i uppdrag att fortlöpande stå i nära förbindelse med underrättelseväsendet och följa verksamheten inom denna. Förtroendemännens verksamhet skulle inte innebära någon inskränkning i försvarsledningens ansvar för verksamheten eller i t.ex. riksdagens ombudsmäns (JO:s) och Justitiekanslerns (JK:s) tillsyn.132

Utöver nämnda granskningar har underrättelsetjänsten också figurerat i ytterligare utredningar av skiftande karaktär, däribland rörande den s.k. sjukhusspionen i Göteborg. År 1975 publicerade Aftonbladet en artikel vari man påstod att säkerhetspolisen placerat en person inom Göteborgs sjukvårdsförvaltning med uppgift att leta reda på ”oroshärdar” och organisera ett angivarsystem för registrering av opålitliga. Motstridiga rykten cirkulerade om att IB och det socialdemokratiska partiet var inblandade m.m. Såväl JO som JK fann att det inte var möjligt att ge en entydig bild om vad som förevarit. JK ansåg att IB:s krigsorganisation kunde vara förtjänt av en närmare undersökning.133

127 KU 1990/91:KU30, Bil A 13.1, s. 305. 128SOU 1976:19. 129SOU 1999:37, s. 50, FöU 1975/76:40, rskr. 1975/76:376. 130 KU 1990/91:KU30, Bil A 13.1, s. 307. 131SOU 1999:37, s. 75. 132 KU 1990/91:KU30, Bil A 13.1, s. 306. 133 Se t.ex. Justitiekanslern, JK:s utredning om den s.k. sjukhusaffären i Göteborg den 17 maj 1979. Riksarkivet; Justitieombudsmannen, JO:s utredning den 8 april 1976: Säkerhetspolisen och sjukvårdsförvaltningen i Göteborg; Kanger & Gummesson. 1990. Kommunistjägarna. Kungälv: Ordfronts förlag; Lars Olof Lampers, Granskningsmakten och sjukhusaffären i

Göteborg 1975. En studie av kontrollorganen och utredningarna i en politisk affär. Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Pk Mom 3, Ht 1997.

Ett antal utredningar följde även i spionen Stig Berglings spår. Bergling dömdes i december 1979 till fängelse på livstid. Enligt tingsrättens dom hade Bergling gjort sig skyldig till grovt spioneri genom att till företrädare för Sovjetunionen utlämna hemliga uppgifter och handlingar som han erhållit under anställning vid Rikspolisstyrelsens Säkerhetsavdelning och vid Försvarsstabens Säkerhetsavdelning.134

7.2.6. Samverkan med underrättelseorganisationer i andra länder

Inom ramen för det livliga officiella umgänget mellan skilda länder sker givetvis ett utbyte av information som nationernas underrättelsetjänster kan tillgodogöra sig.135 Genom samarbete i internationella organisationer och kontakter med företrädare för utländska civila och militära administrationer kunde viktiga underrättelser inhämtas. I detta sammanhang spelade försvarsattachéerna en viktig roll vilka bl.a. hade till uppgift att på öppen väg inhämta underrättelser. Andra kunskapskällor kunde vara officerare och andra försvarsanställda som gjort studieresor eller undergått utbildning utomlands.136

Neutralitetspolitikkommissionen uppgav att samarbete mellan olika länders underrättelseorganisationer betraktades allmänt som angeläget och nödvändigt av flera skäl. Ett litet land har inte de ekonomiska resurser att ensamt bekosta den underrättelseorganisation som behövdes för att fylla uppställda krav. Ett annat skäl var att ett land genom samarbete kunde få del av information på underrättelseområdet som landet annars inte skulle vara möjligt på grund av att särskilda resurser eller faktiska möjligheter saknades för inhämtning.137 Ibland kunde ett land genom sitt geografiska läge vara mer gynnat från underrättelsesynpunkt än Sverige. Å andra sidan hade Sverige ett utmärkt läge för att inhämta vissa typer av underrättelser från västra Sovjetunionen. Genom att samarbeta med andra länder på underrättelseområdet kunde vårt land få

134 Se t.ex. Justitiedepartementet, Fallet Bergling, Överväganden angående åtgärder. Slutrapport av 1979 års särskilda juristkommission, Ds Ju 1980:2; Fallet Bergling, Rapport av 1979 års särskilda juristkommission, Ds Ju 1979:18; samt KU:s betänkande. 135SOU 1976:19, s. 47. 136SOU 1994:11, s. 139. 137SOU 1999:37, s. 125.

del av information som krävde sådana resurser m.m. som vi saknade.138

Avseende Försvarsstabens kontakter åren 1949-69 uppgav Neutralitetspolitikkommissionen att samverkan i underrättelsehänseende förekom i efter hand tämligen etablerade former. Under 1940-talets senare del inleddes ett underrättelsesamarbete med Norge och i någon mån Danmark. Under senare delen av andra världskriget hade det svenska underrättelseväsendet lämnat information till Storbritannien, och detta samarbete fortsatte efter krigsslutet. Också med amerikanska flyg- och arméstridskrafterna i Europa förekom tidigt ett samarbete. Så småningom kom ett underrättelseutbyte med USA till stånd även på marinsidan. Mot slutet av 1950-talet förekom ett underrättelseutbyte mellan Försvarsstabens utrikesavdelning och samtliga försvarsgrenar i Norge, Danmark, Storbritannien och USA. Man utbytte information om Warszawapaktens ”order of battle”, dvs. förbandens sammansättning, organisation och gruppering, uppmarschmöjligheter, styrkeförhållanden, kapacitet på järnvägar, lastfartyg och hamnar samt ny teknik och materiel. Man ägnade sig även åt att gemensamt analysera materialet. Utbytet skedde alltid bilateralt. Under 1960-talet tillkom även ett visst samarbete med den franska underrättelsetjänsten.139

7.2.7. Granskningar av och riktlinjer för underrättelsesamarbete

I fråga om underrättelsetjänstens samarbete med motsvarigheter i andra länder angav 1974 års Underrättelseutredning att ett samarbete förekom och att det var till gagn för Sverige att delta i sådant.140 För svensk del har det således ansetts att vår strävan att bygga upp en oberoende nationell underrättelsetjänst och landets alliansfria ställning, inte uteslöt ett utbyte av information med andra länders underrättelsetjänster. Ett sådan informationsutbyte har istället setts som en naturlig och nödvändig del av underrättelsetjänstens arbete.141

Underrättelseutredningen konstaterade att Sverige fick en del material från andra länders underrättelseorganisationer och utan en

138SOU 1994:11, s. 139. 139SOU 1994:11, s. 139 ff; SOU 1976:19, s. 22. 140SOU 1999:37, s. 73. 141 Ibid s. 128.

organisation av IB:s typ skulle Sverige få svårigheter att delta i det samarbete som gav oss tillgång till detta. Det samarbete som förekommit hade godkänts av regeringen (chefen för Försvarsdepartementet). Underrättelseutredningen informerades om samarbetets omfattning och former, och fann att samarbetet varit betydelsefullt för att tillgodose försvarets behov av underrättelser och förenligt med landets utrikespolitiska hållning.142

Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders underrättelseorganisationer har i allt väsentligt varit oförändrade under lång tid och har varit förankrade hos de olika regeringarna.143 I 1976 års beslut hänvisades till de grundsatser för samarbete med främmande underrättelsetjänster, som tidigare hade kommit till uttryck i bl.a. Försvarsutskottets respektive Konstitutionsutskottets betänkanden.144 I riktlinjer som regeringen senare dragit upp för utlandssamarbete, i anvisningar till de inhämtande underrättelseorganisationerna, har bl.a. hänvisats till 1976 års beslut. Regeringen har angivit att samverkan med andra länder endast får styras av svenska behov och prioriteringar, att underrättelseverksamheten inte får bedrivas på uppdrag av någon annan stat och att andra staters intressen inte får gå före de svenska. Utbyte av information får enligt riktlinjerna endast ske under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen.145

1999 års Underrättelsekommitté redovisade angående samarbete mellan olika länders underrättelsetjänster, att det förekom ett vad som ofta betecknades som tätt samarbete mellan skilda länders underrättelsetjänster.146 Samarbetet mellan underrättelseorganisationer i olika länder kunde i vissa fall gå längre än till ett utbyte av redan inhämtade underrättelser. Det kunde således förekomma att organisationerna hjälpte varandra även vid själva inhämtningen genom att förmedla kontakt med uppgiftslämnare, skaffa utrustning m.m.147

Under hösten 1990 kom den svenska underrättelsetjänsten att debatteras bl.a. mot bakgrund av påståenden om ett hemligt samarbete med USA. Påståendena rörde ett för regeringen förborgat, alternativt ett med hela eller delar av regeringens goda minne

142SOU 1976:19, s. 98. 143 1990/91:KU30 s. 36. 144SOU 1976:19, s. 113. 145SOU 1999:37, s. 73; 1991/91: KU 30, s. 36 f, samt 315 ff. 146SOU 1999:37, s. 126. 147SOU 1976:19, s. 47.

utövat sådant, samarbete i strid med den officiella alliansfria utrikespolitiska linjen. En av utgångspunkterna för påståendena var att amerikansk materiel skulle ha använts ombord på det signalspaningsflygplan av typ Tp79 (DC-3) som sköts ned år 1952. Riksdagsledamoten Bo Hammar (v), begärde i september 1990 att KU skulle granska hur och i vilken utsträckning regeringen utövade kontroll över den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Granskningen inriktades på regleringen och kontrollen av den militära underrättelsetjänstens internationella samarbete.148

Till grund för utskottets granskning låg bl.a. en promemoria upprättad vid Försvarsdepartementet och en rapport från Försvarets underrättelsenämnd. Den senare redovisade granskningen av signalspaningen och utbyte med andra länders underrättelseorganisationer av informationer som hade inhämtats genom sådan spaning, och avsåg tiden från år 1976.149

Nämnden framhöll att informationsutbytet var en naturlig och nödvändig del av underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt landets samlade säkerhetspolitik samt att det måste ske inom ramen för riktlinjer som försvarsministern hade ansvaret för och som hade förankrats i regeringen. Nämnden fann inte annat än att underrättelsetjänsten i samband med förekommande utbyte av information hade iakttagit givna riktlinjer. Den fann från sina utgångspunkter inte anledning till anmärkning mot innehållet i sak i de granskade riktlinjerna. Dessa behandlade bl.a. frågan om med vilka staters underrättelsetjänster (eller motsvarande) som visst informationsutbyte fick ske. Enligt nämndens mening borde det övervägas att i den delen utforma riktlinjer på ett formellt fastare sätt.150

När statssekreteraren Jan Nygren vid Försvarsdepartementet hördes av Konstitutionsutskottet våren 1991, frågade Bo Hammar om han bedömde det som uteslutet att det kunde pågå ett samarbete med andra länders underrättelsetjänster som regeringen var okunnig om? Nygren svarade att han bedömde det som uteslutet.151

148 1990/91:KU 30 s. 34, Bil. A 13.1 s. 297. 149 ”Promemoria angående regeringens kontroll av den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten”, 1991-01-17, Försvarsdepartementet; samt rapporten ”Den svenska underrättelsetjänstens samverkan med vissa andra länders underrättelsetjänster, m.m. ”, 1991-03-28, FUN, 1990/91:KU30, Bilaga A 13.1 och 2, s. 296 ff. 150 1990/91:KU 30 s. 36, Bil. A 13.2, s. 318 f. 151 1990/91:KU 30 Bil B 7, s. 105.

7.2.8. Huvuddrag i svenskt underrättelseutbyte åren 1969

  • 1989

Under perioden fortsatte redan etablerat samarbete med utländska underrättelseorganisationer och antalet partners var i princip konstant. Samarbetet förfaller ha grundats på förtroende. Inga formella eller skriftliga avtal skulle ingås. Samarbetet skulle kunna avbrytas omedelbart. Utredningen har inte heller funnit några skriftliga avtal eller liknande som reglerade samarbetet med enskild stat. Det förekom att chefer inom underrättelse- och säkerhetstjänsten rapporterade direkt till sittande försvarsminister, bland vilka engagemanget för övrigt uppges ha varierat. Utredningen har erfarit att försvarsminister Sven Andersson var angelägen om att samarbetet med amerikanerna skulle vara gott när relationerna mellan Sverige och USA svalnade under Vietnamåren. Samtliga uppgiftslämnare som utredningen talat med har uppgivit att det underrättelsesamarbete som Sverige medverkade i genomfördes på bilateral nationsbasis, med något enstaka undantag avseende FRA som särskilt beviljats av försvarsministern efter förfrågan från generaldirektören vid FRA. Samarbete med Nato förekom inte.

Chefen för Op 5 vid Försvarsstaben beskrev i ett handbrev till en svensk attaché tidig vinter 1982 underrättelsesamarbetets struktur i stora drag. Brevet pekade på vissa problem förknippade med detta liksom samarbetets ömtåliga natur:

Våra utländska kontakter är alltid ett känsligt område och vi riskerar ständigt att bli anklagade för otillbörligt samarbete med västländer. Det är därför viktig att vetskapen om detta samarbete hålls i en så liten krets som möjligt. Samarbete och därmed sammankopplat ansvar bedrivs i princip inom tre mellan sig skilda områden.

a) Studiebesök, deltagande i kurser och dylikt. Det är minst hemligt

och ansvarig är principiellt försvarsgrenscheferna.

b) Materieltekniskt samarbete. Detta är reglerat av olika avtal och

tillåter informationsutbyte av hemliga uppgifter om respektive parts egen materiel. Det finns olika avtal som berör olika materielslag som får behandlas. Utbyte av detta slag sker genom FMV.

c) Underrättelsesamarbete. Vid detta samarbete behandlas endast

tredje part, dvs. Främmande makts stridskrafter, materiel m.m. Detta samarbete går genom Op 5. Utlänningar har ofta svårt att förstå detta liksom att Sverige som neutral stat har en känslig situation.152

152 Hbr från C Op 5, 1984-02-03, H. Hkv/MUST arkiv.

Utgångspunkten för underrättelsesamarbetet med andra länder var således ett ömsesidigt förtroende. Vänligt sinnade länder överlämnade underrättelser och mottog i gengäld uppgifter rörande t.ex. förhållandena i Östersjön och Warszawapakten. Det egna materialet ”tvättades” före överlämnandet i syfte att den svenska inhämtningsförmågan inte skulle röjas. Material rörande Sverige överlämnades inte. Inom ramen för samarbetet kunde önskemål framföras samtidigt som man redovisade vad som kunde erbjudas. Till rutinerna hörde också att vid chefsbyten i Sverige och hos partners, personliga besök genomfördes hos motsvarande chefer. Det praktiska arbetet på armé-, marin- respektive flygunderrättelsesidan genomfördes av experter. Det förekom att personal tillhörande svensk underrättelsetjänst deltog i utbildning som anordnades av utländsk underrättelseorganisation. Viss utrustning anskaffades förmånligt från USA och i gengäld kunde amerikanerna delges spaningsresultat.

Utredarens bedömningar

Det hör till sakens natur att militär underrättelsetjänst måste omgärdas av en betydande sekretess. Underrättelsetjänstens effektivitet skulle allvarligt undergrävas om dess verksamhet, metoder och inriktning blev känd av de stater som är föremål för underrättelsetjänstens verksamhet. Detta gäller också de stater med vilka underrättelsetjänsten samarbetar i strävan att förbättra och fördjupa den egna informationsmassan. Även det förhållandet att samverkan sker med en viss stat eller organisation bör skyddas av sekretessen. Ett undantag i detta avseende har denna utredningen gjort i vad avser underrättelsesamverkan med Förenta Staterna, eftersom detta förhållande är väl bekant.

Det för denna utrednings ändamål viktiga är att notera att underrättelseverksamheten, inklusive signalspaning, under det kalla kriget var av utomordentligt stor betydelse för Sveriges säkerhet och försvarsförmåga. Sverige med sin värnpliktsarmé och starka mobiliseringsberoende var mer än de flesta beroende av en högkvalitativ underrättelseinhämtning för tidigast möjliga förvarning. Det är belysande att praktiskt taget samtliga försvarsutredningar och försvarsbeslut under utredningsperioden ger uttryck för en stark prioritering av behovet av förvarning. Jag vill gärna understryka att den information jag under utredningens gång kunnat ta

del av bekräftar att underrättelseverksamheten i allmänhet- och signalspaningen i synnerhet på ett imponerande sätt kunnat förse det svenska försvaret med en god förvarning.

7.3. Militära kontakter i fredstid

I detta avsnitt redovisas de resor högre militära chefer företog och de resor som huvudsakligen var föranledda av materielanskaffning. Resor till väst var klart dominerande. I avsnittet belyses också dilemmat med eventuella kärnvapen ombord på fartyg som genomförde örlogsbesök.

7.3.1. Toppreseplanerna åren 1970/71

  • 1989/90

Ett stort antal resor till utlandet företogs varje år av den militära organisationen. Alla resor skulle i förväg godkännas av regeringen. För fyra av de högsta, centralt placerade, militärerna – överbefälhavaren och cheferna för armén, marinen och flygvapnet personligen – upprättades en årlig s.k. toppreseplan. Dessa chefer genomförde i snitt två utlandsresor per år, oftast i kontaktskapande syfte till sina utländska motsvarigheter. Resorna medförde i regel utländska svarsbesök i Sverige, besök som också skulle godkännas av regeringen.

Toppreseplanerna för utredningens tjugoårsperiod upptar ca 180 resor till ett tjugotal länder. Knappt en tredjedel av resorna gick till Norge, Danmark och Finland, men besök i Storbritannien, Frankrike, Västtyskland och Schweiz var lika vanligt förekommande som hos de nordiska grannarna. Till USA var 17 resor inplanerade och till Sovjetunionen tio. Det militära besöksutbytet med Sovjetunionen frystes ned under ett par år efter inmarschen i Tjeckoslovakien år 1968. Till följd av de ansträngda relationerna mellan Sverige och USA kunde inga besök på generals/amiralsnivå planeras under två år i början av 1970-talet.

Grovt räknat gick tio procent av resorna till öst, 60 procent till väst och 30 procent till neutrala länder eller länder som inte naturligt kan hänföras till vare sig väst eller öst.153

153 Planerna för de 20 år som utredningen har att studera finns i Krigsarkivet fram till år 1981 och därefter i Högkvarterets arkiv. En sammanställning av de planerade resorna är inte liktydig med antalet verkligen genomförda resor eftersom några resor med säkerhet inte blivit av. Detta framgår av senare toppreseplaner där det ibland anges att någon resa flyttats

7.3.2. Övriga resor

Som nämnts företogs årligen ett stort antal resor till utlandet av personal inom försvarsmakten. I försvarsmakten ingick myndigheter, som så småningom blev självständiga men med försvarsmakten samverkande. Överbefälhavaren ålades att årligen till regeringen överlämna en sammanställning av myndigheternas reseönskemål, dessa önskemål diskuterades i militärledningen innan de sändes in.

De flesta resorna var föranledda av materielanskaffningsprocessen. Med tanke på att det nästan uteslutande var från väst Sverige köpte sin materiel om den inte kunde anskaffas inom landet så fick hela reseprogrammet en klar västlig slagsida.

Resor kunde också vara föranledda av s.k. växeltjänstgöring. Svensk personal fick tjänstgöra vid något utländskt förband och vice versa – allt med regeringens godkännande. Sådan tjänstgöring syftade till att ge idéer om utvecklingen i motsvarande svenska förband. Det var bara med västliga länder sådant utbyte skedde.

Besöksutbyten skedde också mellan t.ex. kadettskolor i Sverige och utlandet, och mellan nordiska frivilligorganisationer. Också högre chefer på regional nivå genomförde ett besöksutbyte med sina nordiska respektive motsvarigheter (t.ex. militärbefälhavare, örlogsbaschefer, sektorchefer. Se avsnitt 7.7.)

Svenska elever skickades också utomlands för t.ex. specialkurser avseende någon materiel, som Sverige köpt. Även ifråga om taktisk och operativ utbildning skedde ett visst utbyte med väst. (Se avsnitt 7.7.)

7.3.3. Örlogsbesök

Att örlogsfartyg då och då gör besök i andra länder är en gammal tradition. Syftet med att göra detta kan variera. Det kan t.ex. handla om att visa upp sig, en form av maktdemonstration, eller att ge besättningen tillfälle till avkoppling och rekreation. Förrådskomplettering kan vara ytterligare ett syfte, liksom eskort när ett

från tidigare budgetår. Några reserapporter har påträffats i arkiven men för både SOU 1994:11 och denna utredning har berörda befattningshavare uppgivit att rapport efter resa oftast bara gavs muntligt till försvarsministern. Med hänsyn till osäkerheterna kring det verkliga antalet genomförda resor kan därför någon exakt procentuell fördelning på länder inte göras. Materialet är dock tillräckligt stort och från tillräckligt lång period för att åtminstone några kommentarer ska kunna ges med rimlig säkerhet.

statsöverhuvud avlägger besök i annat land. Att utbyta erfarenheter, skapa goodwill och ge tillfälle till förbrödring är andra motiv för besök. Örlogsbesök i länder kring Östersjön har också i vissa fall uppfattats vara en politisk markering av Östersjöns status som fritt hav.

För örlogsbesök krävs tillstånd på diplomatisk väg. I Sverige har utländska framställningar om besök handlagts av Försvars- och Utrikesdepartementen. Sedan berörda insatser tillfrågats om lämpligheten av besök, med hänsyn till t.ex. egen övnings- eller utprovningsverksamhet, har Utrikesdepartementet lämnat svar. Vid positivt besked har därefter formellt regeringsbeslut fattats. Ett meddelat tillstånd brukar regelmässigt innehålla bestämmelser för besöket. Här anges normalt tid under vilket tillståndet att uppehålla sig på svenskt territorium gäller, besökshamn, var eventuell ankring får ske, vilken färdväg till berörd hamn som skall användas (oftast lotsled) och hur och var anmälan per radio skall ske före inpassage på svenskt vatten.

Utredningen har studerat huvuddelen av åren 1969

  • 1989 inkomna framställningar om örlogsbesök.154 Det kan konstateras att besök från Västtyskland, Storbritannien och USA dominerar. Amerikanska och brittiska besök omfattade vanligtvis 1
  • 4 fartyg medan de västtyska besöken ofta gjordes med stora förband (t.ex. nio minsvepare, elva torpedbåtar eller sex ubåtar).

Anmärkningsvärt är att några amerikanska örlogsbesök i Sverige överhuvudtaget inte gjordes under sexårsperioden 1968

  • 1973 (se

kapitel 4).

Inte i något fall har någon begäran påträffats om samövning med svenska marinstridskrafter i samband med örlogsbesök. Däremot har i enstaka fall begäran gjorts om att på egen hand få bedriva navigerings- och ankringsövningar på svenskt vatten. Sådana framställningar har alltid avvisats.

Vid undersökningar när U 137 grundstött i Karlskrona skärgård år 1981 konstaterades att ubåten med stor sannolikhet var bestyckad med kärnvapen. Frågan uppstod då – inte bara i Sverige – om hur det förhöll sig med andra örlogsfartyg som – med tillstånd – kom på besök. Att föra in kärnvapen vid besök i Sverige är inte tillåtet. Det är å andra sidan inte heller tillåtet för svenska myndigheter att genomföra inspektion av främmande örlogsfartyg, som med vederbörliga tillstånd kommer hit. Amerikansk och brittisk

154 1974-06-25, dnr 186, HP 84 ha, UD:s arkiv.

princip var dessutom att inte kommentera beväpning om frågor ställdes, möjligen angav man att fartyget hade erforderlig sådan.

Problemet uppmärksammades i media, frågor ställdes i riksdagen och örlogsbesökens vara ifrågasattes. Lösningen blev att Utrikesdepartementet sedan år 1983 i svar på besöksframställningar tar med texten ”Det råder generellt förbud mot att införa kärnvapen vid besök i Sverige. Sveriges regering utgår från att detta förbud strikt iakttages.”155 Motsvarande text tas inte med i det formella regeringsbeslutet som följer på Utrikesdepartementets svar.

7.4. Samverkan rörande säkerhet i fred för flyg och ubåtar

I syfte att i fred förbättra flygsäkerheten etablerades i början av 1950-talet ett samarbete mellan flygvapnen i Sverige, Danmark och Norge. Ett liknande samarbete inleddes ungefär vid samma tid mellan marinerna i samma länder i syfte att undvika olyckor vid ubåtsövningar. Nedan redovisas kortfattat detta samarbete som således enbart avsåg övningsverksamhet i fred.

7.4.1. Samverkan rörande flyg

I början av 1950-talet inleddes ett flygsäkerhetssamarbete mellan det svenska, norska och danska flygvapnet. Syftet var att förbättra säkerheten vid flygningar över svensk-norsk-danska farvatten och landgränsområdet mellan Sverige och Norge. Dessutom skulle samarbetet minska riskerna för ofrivilliga gränsöverskridanden, dvs. kränkningar. Bakgrunden var att incidenter föranledda av hastiga väderomslag hade inträffat och att dåtida flygplan hade korta räckvidder och därmed små bränslemarginaler. Genom samarbetet skulle det vara möjligt för ett flygplan i nöd att vid behov landa i ett grannland. Förfarandet i sådana situationer skulle vara förberett och övat.

Samarbetet betecknades som känsligt och hölls till en början hemligt. För att undvika misstankar om att det fanns dolda syften med verksamheten gjordes den öppen år 1960 och samarbetet formaliserades. Någon gemensam överenskommelse med två Natoländer kunde Sverige dock inte träffa med hänsyn till sin

155 PM 1983-03-18, HP 84 Ba, UD:s arkiv.

säkerhetspolitik. Istället gjordes överenskommelser bilateralt och likalydande bestämmelser gavs ut i de tre länderna. Samarbetet kom att benämnas SVENORDA (Sverige, Norge och Danmark). Det fortsätter än idag.

Inom ramen för samarbetet kunde militära flygplan övervakas i luften, navigeringshjälp och väderinformation vid behov ges och, som nämnts, i fall av nöd kunde landning i annat land ske. Bestämmelserna förutsatte också övningar i nödlandning, men tillstånd på diplomatisk väg krävdes i förväg. Antalet landningar var begränsat (24 per år i vardera Danmark och Norge och vice versa). Högst två stridsflygplan (och erforderligt transportflyg med markpersonal och utrustning) fick landa vid varje tillfälle. Övningslandningar skulle dessutom vara separata flygningar, dvs. några andra övningar eller uppdrag fick inte utföras i anslutning härtill. Språket var engelska.156

I Sverige var år 1973 elva flygplatser (varav fyra civila) förberedda för verkliga nödlandningar och åtta för övningsnödlandningar. I Norge var siffrorna likartade, i Danmark cirka hälften av Sveriges. Med jämna mellanrum ordnades konferenser kring samarbetet. Vid dessa dryftades erfarenheter, behov att med hänsyn till t.ex. teknisk utveckling modifiera bestämmelserna och den framtida övningsverksamheten.157 Genom samarbetet kom viss sambandsutbyggnad att ske (med svensk utrustning) och svenska piloter fick någon kännedom om Nato:s rutiner. Engelsk terminologi fick också läras in före varje övning.158 Med hänsyn till tillåten övningsfrekvens fick dock inte alla piloter möjlighet att övningsnödlanda utomlands. Verkliga nödlandningar inom SVENORDA-ramen har genomförts vid några få tillfällen.159

Redan på 1970-talet aktualiserades frågan om ett mellanstatligt avtal mellan länderna ifråga om SVENORDA-samarbetet.160 Det kom dock att dröja ända till år 1990 innan frågan fick sin lösning. Då undertecknande på svensk sida försvarsministern bilaterala avtal med Norge och Danmark.161 År 2001 tillkom ett motsvarande flygsäkerhetssamarbete med Finland.162

156 Neutralitetspolitikkommissionens betänkande, Om kriget kommit…, SOU 1994:11, s. 133 ff och s. 146. 157 Skrivelse 7354:62202, 1973-10-08, Chefen för flygvapnet, Krigsarkivet. 158SOU 1994:11, s. 133 ff och s. 146. 159 Uppgifter från Flygtaktiska kommandot, Uppsala. 160 Skrivelse 7354:62202, 1973-10-08, Chefen för flygvapnet, Krigsarkivet. 161 Protokoll från regeringssamanträde, 1990-01-18, nr. 108/90 och 109/90, Regeringskansliets centralarkiv. 162 Protokoll från regeringssamanträde, 2001-05-31, Regeringskansliets centralarkiv.

7.4.2. Samverkan rörande säkerhet vid ubåtsövningar

163

I Neutralitetskommissionens betänkande framfördes i en vag formulering misstanken att det under 1960-talet förekom ömsesidiga orienteringar mellan företrädare för de danska, norska och svenska marinerna om ”vad man bedömde som absolut nödvändigt att man på ömse sidor var underkunnig om. Det kunde t.ex. gälla de egna ubåtarnas operationer.”164 Utredningen har närmare granskat denna fråga. För att undvika att svensk ubåt i fred skulle kollidera i undervattensläge med dansk eller norsk ubåt liksom för att undvika andra typer av incidenter eller olyckstillbud hade Chefen för marinen (CM) beordrat rapportering av ubåtsövningar inom vissa områden. Bestämmelserna, som utgavs på hemlig marinorder (mo H), hade tillkommit efter samverkan med motsvarande chefer i Danmark och Norge.

Den äldsta order gällande informationsutbyte om planerad verksamhet med ubåt i undervattensläge som utredningen funnit är mo H 3 den 17 januari 1956. Denna hemliga marinorder kom med åren att ändras eller ersättas av senare versioner.165 De nya utgåvorna föranleddes av mindre ändringar av områdenas gränser. Innehållet i dessa var emellertid i princip oförändrat. I och med 1966 års ledningsreform ändrades rapporteringsvägarna. I mo H 8/68 tillkom bestämmelser om hur nära främmande makts sjöterritorium svenska örlogsfartyg fick uppträda.

Föreskrifterna för svenska, danska och norska ubåtar kan exemplifieras med mo H 56 den 28 juli 1961, rubricerad ”Rapportering av ubåtsövningar i vissa farvatten”. I denna stadgades vad gäller Danmark att när svensk ubåt avsåg uppträda i undervattensläge på fritt hav i Östersjön söder om latituden N 55° 39' och väster om longituden E 16° 00', samt i Skagerack söder om latituden N 58° 00'

  • punkten N 58° 00', E 10° 30'
  • punkten N 58° 15',

E 08° 00' skulle meddelande härom lämnas till CM (Marinstaben) viss tid i förväg. Genom CM:s försorg delgavs berörd dansk myndighet.

Då dansk ubåt avsågs uppträda i undervattensläge på fritt hav inom samma område skulle information härom av vederbörande danska myndighet delges CM, som i sin tur skulle orientera

163 Underlaget i detta stycke, om inte annat anges, är hämtat från Marinstabens hemliga arkiv, Krigsarkivet. 164SOU 1994:11, s. 223. 165 Dessa marinordrar hade beteckningarna H 65/58, H 77/59, H 56/61, H 8/68, H 26/73 och H 14/75 med ändring i H 7/76.

underställda svenska marina myndigheter, dvs. Chefen för Kustflottan (CKF) och berörd marinkommandochef (CMK). Motsvarande bestämmelse om utbyte med vederbörande norska marina myndighet av information om förestående uppträdande av svensk respektive norsk ubåt i undervattensläge på fritt hav gällde inom följande område i Skagerack: Söder och öster respektive norr och väster om en linje genom Grisbådans lysboj

  • punkten N 58° 45', E

10° 30'

  • punkten N 58° 15', E 09° 50'
  • danskt territorium. De med

Danmark och Norge överenskomna begränsningslinjerna framgår av bifogade kartskiss. Kommunikationen mellan de svenska, danska och norska marina myndigheterna skedde som regel via respektive lands diplomatiska representation (marinattachén).

Dessa bilaterala överenskommelser på marinchefsnivå resulterade i att det årligen sändes och mottogs några stycken skrivelser med orienteringar om planerade svenska, danska och norska ubåtsövningar inom de angivna områdena. Inte i något fall har någon incident, där ubåtar från nämnda länder varit i kontakt med varandra, rapporterats. Även om risken för en kollision mellan två ubåtar i undervattensläge är liten har överenskommelserna bidragit till ökad ubåtssäkerhet.

Det har av tidsskäl inte gått att klarlägga när och på vilket sätt mo H 14/75 upphävdes. År 1981 övervägdes emellertid i marinstaben en uppdatering. Denna kom dock inte till stånd, troligtvis beroende på det växande antalet ubåtsincidenter. Eftersom svenska ubåtar kom att utnyttjas i ubåtsskyddsverksamheten var det knappast aktuellt att till andra länder redovisa var dessa ubåtar avsågs operera.

I anslutning härtill bör erinras om det mångåriga samarbete inom ubåtsräddningsområdet som funnits mellan de danska och svenska marinerna. Då Danmark saknade dyktank för utbildning och övningar av ubåtsbesättningar i fri uppstigning från sjunken ubåt, övade danska ubåtsbesättningar årligen under några veckor i dyktanken i Karlskrona. Detta har alltid skett efter vederbörligt tillstånd av Försvarsdepartementet.

Ifråga om de ovannämnda bilaterala överenskommelserna finns anledning framhålla två saker. Det första är att bestämmelserna tillkom innan västtyska marinen hade några ubåtar. Sedermera har Danmark genom Natointern samverkan informerat också om västtyska ubåtsövningar. Av sådant danskt förhandsmeddelande har därvid framgått att den lämnade informationen avsett västtysk ubåtsverksamhet. Från Förbundsrepublikens sida gjordes emellertid år 1971 på diplomatisk väg en begäran om information om svenska fasta dykområden. I skrivelse från Försvarsdepartementet den 6 december 1971 redovisades de områden inom vilka förhandsinformation lämnades till Danmark och Norge. Någon bilateral överenskommelse med Förbundsrepubliken Tyskland om utbyte av förhandsinformation synes dock inte ha varken föreslagits eller begärts.

Det andra är att överenskommelserna enbart gällde i fred och syftade till ökad ubåtssäkerhet. De utgjorde således på intet sätt någon överenskommen ”operativ uppdelning” av södra Östersjön och av Västerhavet att gälla i krig. Vid en beredskapssituation eller senast vid en neutralitetsförklaring torde Sverige ha sagt upp

överenskommelserna om ubåtssäkerhet i fred. Den citerade frasen i Neutralitetspolitikkommissionens betänkande kan följaktligen inte avse samverkan av operativ karaktär.

7.5. Förberedelser för anskaffning av materiel och förnödenheter i krig

166

7.5.1. Försvarets uthållighet och importplanläggning

Sverige hade en planläggning för att kunna utstå ett relativt långt krig och ha uthållighet också om vi blev isolerade. Den materiella uthålligheten var fundamental för vår alliansfrihet, och att Sverige skulle klara avspärrningssituationer på egen hand var en viktig förutsättning för neutralitetspolitikens trovärdighet. Stora övningar och spel som genomfördes inom försvarsmakten belyste uthållighetsfrågornas betydelse. För att säkerställa uthålligheten vid krigsfara eller ett eventuellt krig planerades kompletteringar utöver ordinarie anskaffning. Så kallad forcerad materielanskaffning, dvs. en anskaffning först i krislägen, medgav möjligheter till besparingar i fredstid. Metoden kunde innebära att den inhemska produktionstakten ökades men också att behovet av vissa strategiska produkter och materiel tillgodosågs genom s.k. särskild importplanläggning. Därutöver kunde exportembargo införas – vilket också gjordes under andra världskriget – dvs. exportproduktion i våra egna försvarsindustrier, t.ex. ammunition, togs i anspråk för rikets behov.

Neutralitetspolitikkommissionen konstaterade att det svenska militära försvarets uthållighet under ett längre krig var, trots en omfattande lagring av strategiskt betydelsefulla varor, beroende av import av krigsmateriel och andra krigsviktiga förnödenheter. Det var således en angelägen uppgift att utomlands anskaffa de varor som behövdes och att ordna med transport av dem till Sverige.167 I betänkandet redovisades uppgifter rörande Försvarsstabens importplanläggning åren 1949

  • 1969. Försvarsstaben hade i samråd med försvarsgrensförvaltningarna undersökt vilka möjligheter som förelåg att utnyttja krigsmateriel som tillverkats i västmakterna för

166 Som underlag för detta avsnitt har, förutom de nedan redovisade källorna, information använts som inhämtats genom intervjuer med följande personer: Per Rudberg, Bengt Gustafsson, Johan Hederstedt, Barbro Westerholm, Karl-Axel Norberg, Anders Thunborg, samt Jan Warren. 167 Neutralitetspolitikkommissionens betänkande, Om kriget kommer…, SOU 1994:11, s. 263.

att tillgodose den svenska krigsmaktens omedelbara behov av krigsmateriel. Undersökningarna resulterade i listor på önskvärda materielslag, en bedömning av vilket land som kunde antas leverera materiel etc. NPK uppger att listorna tycks, i enlighet med vad som förutskickades i början på 1950-talet, ha hållits aktuella i vart fall en bit in på 1950-talet. Därefter föreföll denna á jourhållning ha förlorat sin aktualitet under ett antal år. Detta kunde hänga samman med att man under senare delen av 1950-talet och en bit in på följande decennium räknade med att ett eventuellt krig skulle inledas med en våldsam kärnvapenduell mellan stormakterna.168

7.5.2. Särskild importplanläggning efter år 1969

Importplanering har fortsatt under den period som utredningen har att studera. Regeringen medgav i oktober år 1968 att överbefälhavaren i samråd med Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) skulle låta planlägga snabb import vid krig eller krigsfara av viktiga förnödenheter för försvarsmaktens behov enligt vissa angivna bestämmelser. Dessutom föreskrevs att överbefälhavaren inte fick ge direktiv om förhandlingar med utländska myndigheter eller företag i denna fråga utan tillstånd av chefen för Försvarsdepartementet. Kunskapen om planläggningen hölls i en liten krets och försågs med ett täcknamn.169

I syfte att förbereda en snabb handläggning av dessa importärenden utfördes särskild planläggning av FMV, och efter hand även Försvarets Sjukvårdsstyrelse, i samråd med överbefälhavaren och berörd försvarsgrenschef.170 Förteckningarna skulle revideras årligen genom chefens för Försvarsstaben försorg, med ledning av de uppgifter som centrala förvaltningsmyndigheter insänt till överbefälhavaren. I en sammanställning från år 1969 över försvarsmaktens importbehov redovisades engångs- och månadsbehov av olika förnödenheter. Totalt importbehov i ton redovisades liksom

168SOU 1994:11, s. 264 f. 169 Särskild importplanläggning, KvH 14/68, 1968-10-31, KH. Gemensamt försvars, utrikes- och handelsärende. Bestämmelserna för handläggning av importärenden i ett skärpt utrikespolitiskt läge eller under krig framgick i en bilaga till ÖB:s ”Grundläggande bestämmelser, direktiv och anvisningar rörande förvaltnings- och underhållsverksamhetens bedrivande i krig jämte härmed sammanhängande krigsförberedelsearbete”, HP 10 Ab, UD:s arkiv; och Fst/Kvm 1969-02-03, nr. H 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KH-arkiv, Högkvarteret. 170 Fst/Kvm 1969-02-03, nr H 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KH-arkiv; och Överbefälhavaren KvM 1980-02-04 KH 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KH-arkiv, Högkvarteret.

vilket land som antogs kunna leverera. I vissa fall angavs flera exportländer för samma förnödenhet. Förhållandena vid anskaffningstillfället såsom leveransmöjligheter, transportkapacitet och transportsäkerhet etc., fick bli avgörande för val av exportland.171

I Försvarsstabens ”Arbetsgrupp Krigsproduktion” slutrapport år 1977 konstaterades att importberoendet av råvaror, halvfabrikat och komponenter hade ökat efter hand och berörde ett flertal för försvarsmakten väsentliga materielområden. Importberoendet var stort även för till synes enkla konstruktioner och allmänbruksvaror.172

Importplanläggningen omfattade vid periodens inledning förnödenheter som tillverkades inom Storbritannien, Kanada och USA, och som var av avgörande betydelse för försvarsmaktens uthållighet och som direkt eller efter endast smärre förändringar kunde användas av svenska krigsförband.173 Under 1970-talets första år utökades antalet planerade exportländer174. I början av 1980-talet talades om förnödenheter tillverkade främst i Nordamerika och Västeuropa. Sammantaget rörde det sig om ett dussintal länder. Större exportländer var Storbritannien och USA men det fanns exempel på import från öst såsom atropin från Polen, vilket kunde användas i en autoinjektor mot vissa typer av nervgas.175

Förteckningarna över importbehoven skulle utgöra underlag för beskickningarnas åtgärder rörande import. I ett skärpt läge skulle ÖB:s direktiv erhållas eller inhämtas innan förhandlingar med berörda länders myndigheter eller andra åtgärder vidtogs. I den händelse att svenska hamnar inte kunde utnyttjas angavs alternativ till dessa.176 Försvarsattachéerna kunde ha en uppgift i samband med importplanläggningen men var inte alltid medvetna om detta. I en skrivelse upprättad vid Försvarsstaben i maj 1989 rörande importplanläggningen, konstaterades att det var nödvändigt för vissa försvarsattachéer att redan i fred få ta del av denna planläggning. Det uppgavs vidare att sammanställningarna dittills utförts av

171 Fst/Kvm 1969-02-03, nr H 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KH-arkiv, Högkvarteret. 172 Krigsprodukion. Slutrapport. Avsnitt 1 Sammanfattning av genomförda studier. Fst Ag Krigsproduktion KH Bil till Fst 1977-11-01 Kvm H 0822, FS KH c-exp 771103 KH 0822:58, Högkvarteret. 173 Fst/Kvm 1969-02-03, nr H 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KH-arkiv. 174 Fst/Kvm 1974-01-22, nr H 500, Högkvarteret. 175 Överbefälhavaren KvM 1980-02-04 KH 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KHarkiv, Högkvarteret. 176 Särskild importplanläggning, KvH 14/68, 1968-10-31, KH, HP 10 Ab, UD:s arkiv.

överbefälhavaren, men att några sådana inte hade gjorts sedan år 1984 bl.a. beroende på att de myndigheter som skulle insända underlag inte inkommit i tid, helt uteblivit med underlag eller också hade all erforderlig information inte redovisats till ÖB. Under hösten år 1989 avsågs planeringen överarbetas även i andra stycken.177

I bestämmelserna rörande handläggning av dessa importärenden framgår att viktiga beskickningar i krig torde komma att förstärkas exempelvis med inköpskommissioner. För förstärkning av beskickningarna bl.a. i London, Washington och Ottawa förberedde FMV utsändande av sådana.178 I dessa inköpskommissioner kunde generalspersoner (i huvudsak pensionerade) ingå men även företrädare för svenskt näringsliv. Kommissionerna utsändes antingen efter direktiv av ÖB eller sedan ÖB:s tillstånd inhämtats.179 Kommissionen skulle efter ankomst till respektive land uppta alternativ fullfölja påbörjade förhandlingar rörande anskaffning och försändning av försvarsmateriel till Sverige.

Kommissionerna stod under lång tid under ledning av en senior officer. Enligt denne var såväl Olof Palme som Sven Andersson införstådda med uppdraget som primärt var att säkerställa att Sverige fick tillgång till väsentlig materiel. Denne förutsatte att uppdraget skulle initieras med ett regeringsbeslut.

En avgörande fråga i samband med importplanläggningen är huruvida tänkta exportländer verkligen skulle leverera i händelse av kris eller krig. Neutralitetspolitikkommissionen redovisade en tämligen avvaktande västmaktsinställning under 1950-talet till det svenska behovet av krigsimport. Den grundläggande principen var att Natostaternas egna behov prioriterades.180

Försvarsstabens tidigare nämnda ”Arbetsgrupp Krigsproduktion” från år 1977 sammanfattade vad gällde krigsanskaffningens inverkan på uthålligheten samt bedömd risktagning avseende import: Genom högt utvecklad inhemsk industri och forskning hade, enligt Arbetsgruppen, de flesta materielslag kunnat ges för våra förhållanden anpassade egenskaper – svensk profil. Det innebar, enligt Arbetsgruppen, att möjligheterna att komplettera tillgångarna genom köp utomlands i krigslägen och krig var be-

177 ÖB Operationsledningen 1989-05-31, Kvm 500 637 Centralexp. utg skr, Serie B I, Högkvarteret. 178 Fst/Kvm 1969-02-03, nr H 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KH-arkiv. 179 Överbefälhavaren KvM 1980-02-04 KH 500, Chefsexp, Serie B I, Försvarsstabens KHarkiv, Högkvarteret. 180SOU 1994:11, s. 264.

gränsade till ett fåtal produkter och då främst sådana som i fred köptes utomlands. Arbetsgruppen uppgav vidare att möjligheter att importera färdig krigsmateriel eller komponenter av råvaror för produktion av krigsmateriel i en krissituation, i hög grad torde styras av politiska ställningstaganden baserade på de förhållanden (typ av kris) som rådde vid importtillfället. Situationerna bedömdes kunna variera från den ena ytterligheten med i princip obegränsade importmöjligheter till den andra med total avspärrning. Mot den osäkra bakgrunden drog Arbetsgruppen slutsatsen att det torde vara orealistiskt och förenat med alltför stor risktagning att basera återtagning av brister i fredsanskaffning på import i krislägen och krig. Det var dock angeläget att som grund för möjlig import, kontinuerligt aktuellthålla särskilda importplaner.181

Utredningen har erfarit att man från militär sida ofta uppfattade planeringen som viktig och bra samt att det fanns ett gott förtroende för att vissa särskilt betydelsefulla länder verkligen avsåg att exportera till Sverige om frågeställningen aktualiserades. Diskussioner förekom emellertid på hög nivå inom Försvarsstaben respektive FMV:s ledning då vissa uttryckte skepsis över möjligheterna att realisera planläggningen eftersom Sverige inte tillhörde en allians. En illustration av denna problematik, avseende sjukvårdsberedskap, återfinns i samband med krisen i Persiska viken år 1990, då ett viktigt narkosmedel försvann från marknaden eftersom hela produktionen köptes upp av de med USA förbundna staterna.

7.5.3. Transporter

Neutralitetspolitikkommissionen sammanfattade angående transporter att det fanns en viss beredskap inom sjöfartsnäringen att i krig samordna de svenska transportresurserna med västmakternas. Förhoppningen var att en sådan samordning skulle ha kunnat medverka till en välvillig inställning från västmakternas sida när det gällde att låta svenska fartyg med last avsedd för Sverige ingå i deras konvojer över Atlanten och Nordsjön. Också för det civila trafikflyget fanns en liknande planering, avslutade kommissionen.182

181 Krigsproduktion. Slutrapport. Avsnitt 1 Sammanfattning av genomförda studier. Fst Ag Krigsproduktion KH Bil till Fst 1977-11-01 Kvm H 0822, FS KH c-exp 771103 KH 0822:58, Högkvarteret. 182SOU 1994:11, s. 268.

Mot bakgrund av erfarenheterna från andra världskriget hade Västkustens Marindistrikt till uppgift att leda och skydda västerifrån kommande importsjöfart. Planläggningen härför vidmakthölls under 1950- och 60-talen. Uppgiften överfördes år 1966 till militärbefälhavaren (MB V), men reducerades mot slutet av 1970-talet till en beredduppgift, eftersom för eskortering lämpliga fartyg utrangerades. Den till marindistriktet ställda uppgiften innebar att samverkan med västmakt eventuellt skulle komma att aktualiseras i händelse av kris och/eller krig.

Enligt regeringens instruktion för Luftfartsverket från år 1967, angavs bl.a. att: under beredskapstillstånd och krig skulle Luftfartsverket främst tillgodose det totala försvarets krav. Luftfartsverket skulle sörja för beredskapsplanläggning för den egna verksamheten och för den civila luftfarten i den mån sådan planläggning icke ankom på annan myndighet.183 Luftfartsverket hade i den egna publikationen ”Bestämmelser för luftfartsverket under beredskapstillstånd och krig (BLUK)”, fastställd våren 1968, preciserat uppgifterna i krig, bl.a. att ”förbereda och leda den utrikes luftfart, som kan komma att bedrivas.”184

I en till skrivelse från Luftfartsverket till Kommunikationsdepartementet från augusti 1969 uppmärksammades att den för krig planerade civila luftfarten inte blev operativ förrän huvuddelen av grundberedskapen blivit uppbyggd. Eftersom man befann sig i början av uppbyggnadsskedet betraktades beredskapen som helt otillfredsställande. Enligt en överenskommelse med ÖB skulle verkets planläggning omfatta ca åtta DC-8 och övergångsvis ett mindre antal SE-210 Caravelle.185

Luftfartsverket ansåg att uthålligheten för det större civila flygtransporttonnaget var högst otillfredsställande. Av skrivelsen framgår när det gällde tillgängliga civila transportflygplan med deras verkstadsresurser och bedömd uthållighet, att den tekniska underhållstjänsten av dessa flygplan var fördelad enbart för SAS/ABA (Aktiebolaget Aerotransport) till fem olika länder, och att de på kort sikt viktigaste tjänsterna var förlagda utomlands. Medräknades även övriga flygbolag tillkom ytterligare två andra länder. Vid en avspärrning från de utländska verkstäderna nedgick uthålligheten starkt och befintliga flygplan skulle köras ned efter ett för-

183 Skrivelse från generaldirektören (åren 1952-80) Henrik Winberg, Luftfartsverket, till utrikesrådet Wilhelm Wachtmeister, Utrikesdepartementet, 1971-11-09, HP 10 Ab, UD:s arkiv. 184 Kommunikationsdepartementet, H16/68, hemliga arkivet, Riksarkivet. 185 Kommunikationsdepartementet, H23/69, hemliga arkivet, Riksarkivet.

hållandevis ringa antal gångtimmar. Detta ordval innebar en nedtoning i jämförelse med utkastet till skrivelse där uthålligheten nedgick helt och befintliga flygplan skulle köras ned efter ett litet antal gångtimmar.186 Luftfartsverket menade om någon nämnvärd uthållighet vid en avspärrning skulle kunna säkras, måste antingen ett visst lager av reservdelar och komponenter till flygplanen anskaffas och uppläggas inom landet, eller också måste andra verkstadsresurser förberedas inom landet.187

Angående en bilaga avseende förutsedda importbehov flygledes vid kris- och krigsläge konstaterade Luftfartsverket, att med de importländer som Försvarsstaben angivit för färdig krigsmateriel, åtgick för engångs- och en månadsimport i stort hela DC-8flottans transportkapacitet.188

I en skrivelse till utrikesrådet Wilhelm Wachtmeister vid Utrikesdepartementet från november 1971 fäste generaldirektören Henrik Winberg vid Luftfartsverket uppmärksamheten på behov av samråd med amerikanska Federal Aviation Agency (FAA) avseende teknisk planläggning för utrikes civil luftfart under beredskapstillstånd eller andra särskilda förhållanden. Winberg betonade att det var angeläget att dessa samråd kunde fortsätta mellan de svenska och amerikanska luftfartsmyndigheter och uttryckte tacksamhet om Wachtmeister kunde medverka till att föra ned ärendet till denna nivå.189

Luftfartsverket konstaterade beträffande behovet av teknisk planläggning, att utrikes civil luftfart under beredskapstillstånd eller andra särskilda förhållanden kunde komma till stånd först efter politiska överenskommelser. Dessa flygningar avsågs utföras med ABA:s större transportflygplan för att främst tillgodose ett prioriterat behov av varuutbyte, samt för vissa passagerartransporter. Luftfartsverket hade i första hand ansett att USA och England borde vara destinationsländer i denna planläggning.

Överläggningar i dessa frågor hade tid efter annan förts sedan januari 1952 med olika amerikanska myndigheter. Det första avtalet daterade sig från februari 1952. Ett annat avtal undertecknades i mars 1968. Överläggningar hade förts mellan respektive lands luftfartsmyndigheter. Kontakter hade också förevarit med andra länder och mellan de norska och svenska luftfartsmyndigheterna

186 Utkast till skrivelse till Kommunikationsdepartementet 5.6.1969, H, Luftfartsverkets arkiv. 187 Kommunikationsdepartementet, H23/69, hemliga arkivet, Riksarkivet. 188 Ibid. 189 Skrivelse från GD Lfv till Wachtmeister, 1971-11-09, HP 10 Ab, UD:s arkiv.

undertecknades ett avtal i september 1969. Detta avtal reglerade bl.a. sambands- och kryptofrågor. Vidare hade representanter för den kanadensiska luftfartsmyndigheten i mars 1968 orienterats om USA-avtalet. Samtal mellan Storbritannien och Sverige hade inte förts sedan år 1963 och något avtal förelåg inte. Utredningen har besökt Luftfartsverkets arkiv men ovan nämnda skrivelse, som påträffats i Utrikesdepartementets arkiv, kunde inte återfinnas. Några dokument med liknande innehåll har inte heller påträffats.

I fråga om det aktuella förhandlingsläget med FAA, preciserade Luftfartsverket vissa problemställningar rörande procedur- och kommunikationsfrågor vid flygtrafik över Nordatlanten, vilka i viss mån berörde även mellanliggande nationer. FAA hade i september år 1971 meddelat att State Department inte funnit det önskvärt att den civila luftfartsmyndigheten gick in på förhållanden som berörde andra parter än USA och Sverige. Diplomatiska kanaler anvisades fortsättningsvis.

Luftfartsverkets uppfattning var att arbetet med frågor av denna art – med hänsyn till sekretess och huvudsaklig karaktär av teknisk ”grundplanläggning” – borde bedrivas utan inblandning av politiska instanser. Syftet var endast att skapa tekniska förutsättningar för eventuell utrikes luftfart. Det förutsattes hela tiden att det krävdes politiska beslut innan flygtrafik kunde påbörjas. Luftfartsverket fann det angeläget att ärendet fördes ned till sådan nivå att berörda tekniska instanser kunde återuppta överläggningarna.190

Vid en bedömning av förberedelse för anskaffning utifrån av materiel och förnödenheter i händelse av krig måste beaktas att mycket av den ifrågavarande verksamheten som skedde under de första decennierna efter andra världskriget återspeglar erfarenheterna av de betydande försörjningsproblem som drabbade det neutrala Sverige under detta krig.

Efter hand har dock övertygelsen blivit att varaktigheten av ett krig i Europa skulle bli en fråga om månader, inte år. I en öst-västkonflikt skulle förutsättningarna för en möjlig import via Västkusten kunna bli mer gynnsamma än under andra världskriget då Tyskand delvis kunde blockera Skagerack och Kattegatt. Ovan nämnda skäl kan ha bidragit till att försörjningsproblemen i en ny konflikt kanske inte bedömts som djupgående på samma sätt som tidigare. I vad avser försvarsförmågan kunde dock materielbrist bli ett allvarligt problem. (Se avsnitt 6.4.)

190 Ibid.

7.6. Frågan om hjälp utifrån

Enligt 1962 års amerikanska riktlinjedokument, som redovisats i detalj, skulle Förenta Staterna ingripa till Sveriges försvar i händelse av ett sovjetiskt angrepp på Sverige. Denna politik var giltig under hela 1970-talet och sannolikt i någon form även till år 1989, när yttre omständigheter gjorde den obsolet. Under utredningens gång har betydande möda nedlagts på att utröna om detta åtagande dels var känt för svensk regering och försvarsmakt, dels påverkat svensk försvarsplanering och/eller föranlett reciproka åtgärder. I de svenska arkiven har inte funnits några spår av detta, ej heller har någon av de personer, från regering, försvarsmakt eller Utrikes- och Försvarsdepartementen som jag haft tillfälle samtala med, sagt sig ha kännedom om detta. Neutralitetspolitikkommissionens betänkande och bakgrundsdokumentation inrymmer inte något om att innehållet i det av kommissionen behandlade tidigare dokumentet år 1960 från nationella säkerhetsrådet (NSC 6006/1), om beredskap för militärt bistånd till Sverige, giltigt åren 1960 till 1962, varit känt för svenska beslutsfattare.191

Denna ovisshet innebär inte att berörda svenska beslutsfattare förbisåg olika möjligheter och problem i vad avsåg frågan om utländsk hjälp till Sveriges försvar, det vill säga hjälp från västmakterna, Nato och främst Förenta Staterna, i händelse av angrepp från Sovjetunionen och dess allierade.

I Neutralitetspolitikkommissionens betänkande hävdades det att frågan om hjälp utifrån utgjorde en grundläggande princip i det svenska strategitänkandet för perioden efter det att planerna på ett skandinaviskt försvarsförbund skrinlagts. Kommissionen anförde vidare i sin sammanfattande bedömning under rubriken ”Försvar till dess hjälp anländer” bl.a. följande:

Den gängse svenska bedömningen var att Sverige inte ensamt kunde stå emot ett sovjetiskt angrepp under någon längre tid. Man talade om veckor eller månader. I ett mera utdraget krig skulle man sålunda vara helt beroende av hjälp från väst. Det blev därför ett allmänt accepterat och fram till mitten av 1950-talet av statsmakterna i offentliga sammanhang uttryckt synsätt, att målet måste vara att Sverige skulle kunna försvara sig tills hjälp anlände, dvs. till dess att västmakterna kunde sätta in sitt understöd. Längre fram använde man inte denna formulering utan talade mera allmänt om att Sverige riskerade att komma i krig endast i samband med en större europeisk konflikt, varvid angriparen inte skulle kunna koncentrera alla sina resurser mot

191 Riktlinjedokumentet 1962 och NSC 6006/1, se avsnitt 4.1.

Sverige. Han skulle, resonerade man, vid övervägandena om ett angrepp på Sverige i själva verket tvingas räkna med insatser från NATO.192

Statsminister Tage Erlanders interpellationssvar år 1959, som utgjorde höjdpunkten på den s.k. Hjalmarsonaffären, om att förberedelser och överläggningar med främmande makt för militär samverkan var helt uteslutna, skulle enligt Kommissionen utgöra ett undantag från en mer pragmatisk hållning om hjälp utifrån till vilken statsmakterna sedermera återgick. Neutralitetspolitikkommissionen gick så långt att man i sitt betänkande klandrade Tage Erlander för att ha givit en medvetet felaktig bild av vad som förekommit.193

På denna utredning ankommer att bedöma de ingångsvärden som kunde gälla år 1969 i vad avser frågan om hjälp utifrån och om förberedelser för samverkan med främmande makt i detta syfte. Denna granskning tyder närmast på att den av Tage Erlander år 1959 deklarerade doktrinen inte väsentligen rubbades under 1960talet. Frågan om hjälp utifrån utmönstrades sålunda helt i de officiella politiska uttalandena. Som nedan redovisas blev den dock kvar i militärledningens inre överväganden men, och detta är centralt, den återkommer inte i den militära planeringen.194 1965 års försvarsutredning, vars betänkande låg till grund för 1968 års försvarsbeslut, vilket i sin tur blev styrande för de första åren som denna utredning har att analysera, utgör en utgångspunkt i följande analys.195 I ÖB:s underlag (ÖB 65) inför 1968 års försvarsbeslut fanns tanken om hjälp utifrån klart uttalad:

[…] motstå ett angrepp under så lång tid […] att ingripanden i olika former till vår hjälp kan komma att verka och te sig lönande för den som ingriper.196

192 Neutralitetspolitikkommissionens betänkande, Om kriget kommit…, SOU 1994:11, s. 302. 193 Ibid s. 34 och 307 f. 194 På 1950-talet hade hjälptanken i en del ställningstaganden för övrigt försvagats från den skandinaviska försvarskommitténs betonande av hjälp i krigets inledningsskede via överbefälhavarens bedömningar år 1954 att Sverige på längre sikt var beroende av stöd utifrån (SOU 1994:11, s. 82) till 1958 års försvarsbeslut där departementschefen försiktigt refererade till ”utsikten att stå emot till dess avgörande förändringar i världsläget kan komma att påverka även vårt läge”. 195SOU 1968:10. Säkerhetspolitik och försvarsutgifter: förslag om försvarsutgifterna 1968/72. 196SOU 1994:11 s. 92 f.

Försvarsutredningen (FU 65) tog däremot inte upp ÖB:s tanke om bistånd utifrån som en del av svensk försvarsdoktrin. Man noterade dock att en angripare, dvs. Sovjetunionen, måste kalkylera med huvudmotståndarens, dvs. Förenta Staterna/Nato, reaktioner. Vidare anförde utredningen att det var

inte på förhand möjligt att helt precisera den politik som en regering i en framtid kan bli satt att tillämpa under okända yttre förhållanden. Uppgiften för vår säkerhetspolitik och för vår försvarsplanering måste vara att skapa handlingsfrihet i framtida situationer.

Dessa formuleringar innebar i sig knappast något uttryck för planering för hjälp utifrån särskilt som försvarsutredningen vidare konstaterade:

För att vår politik skall vinna förtroende fordras å ena sidan att det inte finns uppenbara brister i vårt totalförsvar vilket kan ge anledning till misstanke att vi redan i fred återförsäkrat oss om hjälp utifrån för att fylla bristerna i ett skärpt läge. Å andra sidan bör vårt försvar inte heller ges en sådan teknisk och materielmässig utformning att våra resurser uppenbarligen ter sig särskilt användbara för att utnyttjas i samverkan med annan stat.197

Formuleringen ligger i linje med Tage Erlanders uttalande år 1959 och kan till och med sägas vara mer långtgående än detta. Försvarsutredningen talar nämligen inte enbart om att förberedelser för hjälp utifrån skall undvikas, utan även om åtgärder som kan ge intryck av sådana förberedelser. Därmed skärps trovärdighetskraven. Det kan därför inte rimligen hävdas att det här handlar om en återgång till en tidigare ”pragmatisk” politik som skulle ha präglat Tage Erlanders och utrikesminister Östen Undéns synsätt innan 1959 års deklaration gjordes.198

Av betydande vikt är också försvarsutredningens (65) analys av den svenska säkerhetspolitiken i händelse av krig – ett resonemang som Neutralitetspolitikkommissionen för övrigt inte berörde i sitt betänkande:

I en sådan situation (om Sverige råkat i krig) har de nämnda säkerhetspolitiska medlen visat sig otillräckliga och den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har misslyckats. Säkerhetspolitiken måste då ges en annan utformning och inriktning. Alla våra resurser måste härvid koncentreras på ett segt försvar för att till det yttersta

197SOU 1968:10, s. 135. 198 Undéns syn på handlingsfriheten som ett medel för neutralitetspolitiken illustreras för övrigt i förre kabinettssekreteraren Sverker Åströms bok (1992), Ögonblick: från ett halvsekel i UD-tjänst. Stockholm: Bonnier Alba, s. 215 f.

bevara vår frihet. Först i denna situation kan den intill detta läge förda neutralitetspolitiken medge att sonderingar om hjälp utifrån påbörjas. Ett krigsutbrott innebär alltså inte att vi skulle upphöra med att föra en säkerhetspolitik. Den måste fortsätta, om än med andra medel. Kriget kan naturligtvis i sig självt aldrig vara ett mål. Även under krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att konflikten förs till ett med hänsyn till omständigheterna acceptabelt slut.199

Det är i sammanhanget viktigt att observera att sonderingar om hjälp utifrån inte ens bör påbörjas förrän den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken har misslyckats. Detta innebär ingalunda ett återtåg till det tidiga 1950-talets politik utan betyder en förlängning och snarare vidareutveckling av Tage Erlanders uttalande år 1959. Erlanders uttalande utgjorde alltså inte som Neutralitetspolitikkommissionen konkluderat ett undantag från en på hjälp utifrån grundad huvudprincip, utan var snarast en markering av en annan huvudprincip, nämligen att innan Sverige råkat i krig, förberedelser och överläggningar med främmande makt för militär samverkan i krig, till och med påbörjande av sonderingar, var uteslutna. Kort efter det att Olof Palme efterträtt Tage Erlander som statsminister deklarerade den nye statsministern att neutralitetspolitikens krav innebar att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians var uteslutna.200 Palmes språkbruk var alltså i det närmaste identiskt med det som Erlander använt år 1959.

Det är denna linje som förblir en huvudprincip för neutralitetspolitiken under hela återstoden av det kalla kriget fram till år 1989.

Den möjliga rest av förberedd hjälp som kunde intolkas i begreppet ”handlingsfrihet”, såsom Försvarsutredningen år 1965 uttryckt begreppet i ovanstående avsnitt, återfanns också i 1970 års försvarsutredning men någon övertolkning av begreppet blir svårt att göra eftersom FU 70 samtidigt deklarerade ”[…] förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians är helt uteslutna”. Denna senare formulering återgavs därefter i det på FU 70 grundade försvarsbeslutet 1972, som för övrigt helt utmönstrade begreppet ”handlingsfrihet”. Formuleringen återkommer vidare mer eller mindre ordagrant i följande försvarsutredningar och försvarsbeslut fram till år 1989. I för-

199SOU 1968:10, s. 136. 200 Folk och försvars konferens den 2 februari 1970.

svarsbeslutet 1987 har tillagts ”alla förberedelser […] är självfallet uteslutna”.201

Politikens trovärdighet, såsom Tage Erlander anfört i 1959 års uttalande, blev med 1970 års Försvarsutredning en viktig del av neutralitetsdoktrinen. Utredningen deklarerade att en väsentlig förutsättning för den alliansfria politiken var att omvärlden hyste förtroende för Sveriges vilja att orubbligt hålla fast vid den valda linjen. Neutralitetsavsiktens trovärdighet påverkades i hög grad av militära dispositioner. Trovärdigheten kunde reduceras eller elimineras om försvaret fick en struktur som gav intrycket att det kunde infogas i en stormakts strategi. En anpassning av vapensystem eller utbyggnad av krigsmaterielförsörjning till en allians eller stormakt kunde också påverka tilltron till avsikten att inta en neutral position. Detsamma kunde, hävdade FU 70, gälla om försvaret var så svagt att militär hjälp utifrån behövdes mot varje yttre hot.

1970 års försvarsutredning behandlade vidare de strategiska sammanhangen och diskuterade därvid möjligheten att en angripares (läs: Sovjetunionen) huvudmotståndare (läs: Förenta Staterna/Nato) skulle ingripa vid ett angrepp på Sverige. Detta resonemang måste uppenbarligen skiljas från förberedd hjälp utifrån, alldenstund ett ingripande från huvudmotståndaren var något som kunde tänkas oberoende av en eventuell svensk begäran om hjälp. Inte heller var det något som nödvändigtvis krävde medverkan eller medgivande från svensk sida.

1970 års Försvarsutredning diskuterade säkerhetspolitiken i händelse att Sverige råkat i krig i samma termer som dess föregångare år 1965 men uteslöt helt referensen till ”sonderingar om hjälp utifrån”. Senare under tiden fram till år 1989 hänvisas i 1978 års försvarskommitté202 och försvarsbeslutet 1982 till möjligheten av att i en krigssituation utnyttja ”politiska medel” respektive ”föra en politik” som skulle bevara landets frihet. Dessa formuleringar kunde möjligen tjäna som eufemismer för begreppet ”hjälp utifrån”. Inga motsvarande formuleringar återfanns i betänkandena från 1984 års försvarskommitté203 och 1987 års försvarsbeslut. Doktrinutvecklingen i vad avser ”hjälp utifrån”, ”förberedelse för samverkan”, och ”handlingsfrihet” för perioden under utredning

201SOU 1972:4. Säkerhets- och försvarspolitiken: betänkande avgivet av 1970 års försvarsutredning. 202SOU 1981:14. Totalförsvaret 1982/87: slutbetänkande från 1978 års försvarskommitté. 203SOU 1985:23. Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet: rapport från 1984 års försvarskommitté.

tyder på att dessa begrepp gradvis avvecklas och efterhand upphör helt. Detta tyder på att på politisk nivå inga kalkyler tycks ha gjorts om operativ samverkan eller förberedelse för sådan med Förenta Staterna eller Nato. Neutralitetsavsiktens trovärdighet tycks väga allt tyngre i denna utveckling.

Försvarsmaktens överväganden, planering och frågan om ”hjälp utifrån”

Som separat redovisats inrymde överbefälhavarens kvalificerat hemliga operativa planering för försvarsmakten, i bemärkelse av styrkedispositioner och uppgifter för denna, inget som tydde på att medverkan av Natostyrkor i försvaret av Sverige förutsågs.

I det arbete inom försvarsmakten som föregick framtagandet av planeringsarbetets slutprodukt, överbefälhavarens operativa verk, förekom emellertid en rad viktiga överväganden som jag funnit anledning att redovisa för att ge en om möjligt fullständig bild om hur frågan om hjälp utifrån och samverkan med främmande makt, dvs. Förenta Staterna/Nato, analyserades inom försvaret.

Överbefälhavarens och försvarsmaktens operativa planering utfördes på grundval av direktiv från regeringen. Utkasten till direktiv utarbetades av överbefälhavaren (även om Försvarsdepartementet efterhand stärkte sitt inflytande i direktivarbetet). Innan överbefälhavaren lämnade sina förslag till regeringen diskuterades dessa i Militärledningen, dvs. med deltagande av förutom överbefälhavaren, chefen för Försvarsstaben, försvarsgrenscheferna, samt cheferna för de viktigaste försvarsrelaterade myndigheterna, såsom Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Försvarets forskningsanstalt. Efter det att regeringen fastslagit direktiven utarbetade överbefälhavaren (Försvarsstaben) ett allmänt hållet grunddokument ”ÖB:s operativa grundsyn” och på grundval av detta slutprodukten ”ÖB:s operativa order eller ÖB:s operativa verk, opverket”. (Se avsnitt 3.5.)

Under perioden 1969 – 1989 utgav ÖB operativa order år 1969 och 1974. Åren 1978 och 1985 utgavs ÖB:s operativa verk. Även om i dessa dokument ingen planering görs för hjälp utifrån, förekom resonemang i ÖB opverk 78 som byggde på möjligheten av ett autonomt Natoingripande:

Nato torde vid hot om eller vid en konflikt med Warszawapakten under nu överskådlig tid inte kunna avdela resurser för ett stort upplagt anfall mot vårt land. Styrkor kan dock samlas för operationer syftande till ett ingripande mot Warszawapakten om denna pakt försöker ta hela eller delar av Sverige.

Vidare anfördes följande avseende en öst-västkonflikt i Europa:

För att motverka anfall från Warszawapakten genom norra Sverige kan i vissa lägen markstridskrafter av begränsad omfattning komma att insättas på svenskt territorium främst från områden kring Narvik och Trondheim.204

Detta är anmärkningsvärt eftersom praktiskt taget all krigsplanering eljest var inriktad på angrepp från Sovjetunionen (Warszawapakten). Det förutsågs således en möjlighet att Nato objudet skulle intervenera i Sverige. Slutsatsen blev att det var nödvändigt att planera för lägen då Nato hade funnit det nödvändigt att avdela resurser för operationer i Sverige.

I överbefälhavarens opverk 85 K återgick man dock till ordningen: ”Strategialternativ som tar stor hänsyn till Nato:s möjligheter att agera bedöms innebära en avsevärd risktagning för oss och övervägs ej”.205

Denna formulering var emellertid i sin tur påtagligt kategorisk genom att postulera att ÖB bedömde att en anpassning till Nato skulle vara en ”avsevärd risktagning”. Längre bort från en politik om ”hjälp utifrån” är det svårt att komma.

Som utredare har jag sålunda inte funnit något som skulle tyda på att ÖB, i brott mot givna direktiv, i den operativa planeringen skulle ha kalkylerat med hjälp från Nato eller från Natoland.

Tankegångar i denna riktning förekom emellertid, och detta i inte ringa omfattning, inom det svenska försvaret. Signifikativt härvid är verksamheten inom SSP, Strategisk Studie och Prognos, som var ett omfattande verk som låg till grund för en stor del av krigsplanläggningen. Hela SSP-verket var kvalificerat hemligt. Referenserna till det är ytterst sparsamma. Utredningen har endast lyckats återfinna delar av detta och det är oklart hur mycket som finns bevarat. SSP omarbetades med jämna mellanrum, en version från år 1964 ersattes år 1970. Den sista överarbetningen gjordes år 1976. SSP 70 förutsågs utgöra dels en gemensam grund för krigs-

204 Underbilaga 2.1., OpL ZKH 310, Högkvarteret. 205 Opverk 85 K, 1989-12-01, Högkvarteret.

planläggningen på central och regional nivå, dels underlag för operativa och taktiska studier samt krigsspel och övningar inom högre staber och skolor. Delar av SSP 70 skulle därtill utgöra en allmän grund för den långsiktiga verksamheten och planeringen. Innehållet i SSP 70 är därför relevant för formandet av tankemönster och föreställningar inom försvaret.206

I ljuset av detta är innehållet i SSP 70 (kapitel 9) om ”operativa utgångspunkter” betydelsefullt:

Försvarsstridens mål är att bevara vår frihet. Målet kan nås endera genom att strider förs helt med egna medel eller genom att vi får hjälp utifrån. Oavsett vilket av dessa alternativ som slutligt kommer att gälla torde striden inledningsvis komma att föras enligt nu gällande principer. Under stridens fortsatta förlopp påverkas dock operationerna av valt alternativ. Om hjälp utifrån aktualiseras är det väsentligt att operationerna förs så att vi vinner tid så att förutsättningarna blir så goda som möjligt för att effektivt utnyttja den hjälp vi kan få. I många fall uppstår både operativt och taktiskt en valsituation för handlande enligt ”egna medel”-strategin eller enligt ”hjälp utifrån” strategin. […] strategivalet beror på politiska beslut. Överbefälhavaren förutsätter ”egna medel”-strategin, som är och skall vara styrande för krigsplanläggningsarbetet. Det är emellertid av värde att sådana lägen definieras och studeras då val mellan alternativa strategier måste göras och att de bedömda konsekvenserna på sikt av olika alternativ översiktligt kartläggs. I de studier som ligger till grund för SSP 70 har ”egna medel”-strategin

”förutsetts genomgående gälla”.

Det sålunda refererande avsnittet är onekligen svårtolkat. Det förefaller som författarna först diskuterade vad man bedömde vara två likvärdiga alternativ som realistiska möjligheter, dvs. också att hjälp utifrån kunde komma ifråga, men att man därefter rättar in sig under vad som kan kallas den ”politiskt korrekta” linjen att endast ”egna medel-strategin” skulle vara styrande för krigsplanläggningen. Det bör antas att SSP till skillnad från ÖB:s operativa verk fört sin diskussion om ett läge där en viss tid redan förlupit sedan ett angrepp mot Sverige inletts. ÖB kunde i sin krigsplanläggning lika litet som en schackspelare planera längre än ett antal inledande drag innan alternativen blev för många för att kunna överblickas. Därför framstår det även i efterhand som rimligt att i likhet med SSP 70 acceptera att planläggningen begränsades till ”egna-medel-strategin” vilket alltså inte ansågs hindra en diskussion om hjälp utifrån i ett senare skede.

206 SSP förvaras i Högkvarteret.

Förutom i SSP berördes frågan om hjälp utifrån i förarbetena till den likaså hemliga Studie 73. Denna tillkom som en reaktion på 1972 års försvarsbeslut, vilket som nämnts innebar en tydligt minskad resursram för försvaret. Denna minskning förefaller ha kommit som en överraskning för militärledningen, som såg sig föranledd att genom Studie 73 pröva försvarsprinciper inom trängre ekonomiska ramar. Den tydliga avsikten för militärledningens del var att ta fram underlag för att demonstrera för statsmakterna att man hade valet att antingen ge större resurser till försvaret, eller acceptera att på allvar överväga hjälp utifrån. 207

Av senare studier kan nämnas opstudie 5 år 1986. Begreppet ”hjälp utifrån” eller samverkan förekom inte i denna studie, men däremot behandlades planer för ”lägen när den militärstrategiska bilden förändrats” och möjligheten att ”medge statsmakterna säkerhetspolitisk handlingsfrihet”.

I utredningsarbetet har jag haft tillgång till militärledningens protokoll över de diskussioner som fördes vid sammanträden vilka ägde rum ungefär varannan vecka. Överläggningarna präglades av betydande öppenhet och ger en god inblick i det militära tänkandet som parallellt med och kontrast till den offentliga säkerhetspolitiska diskussionen. Diskussionerna, som de återges i de kortfattade protokollen, berörde under 1970-talet viktiga och känsliga sakfrågor under betydande öppenhet. Från och med 1980-talets första år koncentrerades dock överläggningarna mer till budgetproblematiken.

I och med att regeringen 1969-70 under den nye statsministern Olof Palme gjorde klart att den önskade ta ett starkare grepp om säkerhetspolitiken, och inte minst om utformningen av direktiv till studier och andra styrinstrument inom försvarsmakten, uppstod ett visst motsatsförhållande mellan militärledningen och regeringen. Försvarsbeslutet år 1972 fördjupade ytterligare detta motsatsförhållande. Det framgår av protokollen att militärledningen kände sig pressad och var djupt oroad över det framtida resursläget för försvaret.

Den första reaktionen inträffade vid militärledningens möte den 4 april 1972, sex veckor efter det att riksdagen tagit försvarsbeslutet. I Försvarsstabens underlagspromemoria hänvisades till de i krigsplaneringen beslutade s.k. styrande angreppsfallen och noterades att vid den kommande tioårsperiodens slut, år 1982, krigs-

207 Studie 73 förvaras i Högkvarteret.

organisationen skulle ha nedgått till nära hälften av rådande krigsorganisation. Promemorian konkluderade: ”Nuvarande operativa principer kan därför inte längre tillämpas”. Ordföranden, överbefälhavaren Stig Synnergren, ställde frågan om hur man skulle angripa den situation som man hamnat i. Var svaret hjälp utifrån när angreppsfallen behandlades? Representanten för Försvarets forskningsanstalt (FOA) hävdade att de styrande angreppsfallen måste motsvara de finansiella ramar som tilldelats av statsmakterna. Vissa angreppsfall skulle därför mötas med andra medel än militära, t.ex. politiska, dvs. genom hjälp utifrån, allianser. Samtliga försvarsgrenschefer uttryckte tvivel om alliansfrihetspolitikens hållbarhet. Chefen för armén, Carl Eric Almgren, hävdade att man ”passerat en omslagspunkt” och frågade vad nu alliansfriheten var värd. Chefen för Flygvapnet Dick Stenberg efterlyste en ny försvarsfilosofi och för detta måste försvarsmakten ta initiativet. Inget nytt kunde väntas från regeringen utan initiativ från överbefälhavaren. Hjälp utifrån kunde bli nödvändigt. Militären kunde tvingas anta en ohållbar försvarsfilosofi. Dialog med regeringen var nödvändig. Marinchefen Bengt Lundvall hävdade att hjälp utifrån förutsatte fördröjning tillräckligt lång tid för att skapa intresse för hjälp. Överbefälhavaren sammanfattade diskussionen genom att konstatera att militärledningen var ense om att det rådde en ny situation, att det gällde 1980-talets försvar och att man måste studera dels avvärjning i en riktning, dels fördröjning vid gräns och kust och dels fördröjning över ytan från gränskust, samt att hjälp utifrån måste diskuteras vid alla fallen. Studiearbete måste inledas i anledning av den nya situationen.

Vid militärledningens sammanträde den 10 maj 1972 beslutades om studiearbetets inriktning. Syftet med studien, den ovannämnda Studie 73, blev att bedöma huruvida de grundläggande försvarsprinciperna, som gällt sedan andra världskriget, i fortsättningen var möjliga att tillämpa inom de trånga ekonomiska ramar som angivits. Studien borde utgå från att neutralitetspolitiken skulle komma att bestå, men ett grundläggande värderingskriterium borde vara hur krigsmakten i angreppsfallen skulle kunna skapa förutsättningar för politiska åtgärder, dvs. hjälp utifrån.208 I ytterligare ett memorandum om studiens uppläggning anfördes att studien skulle ge underlag för en bedömning av hur inriktningen av krigsmakten kunde påverka behov av hjälp utifrån.209 I en särskild

208 PM ”studieinriktning”, 1972-05-05, Högkvarteret. 209 PM juni 1972 (ang. Studie 73), presentation i MIL, Högkvarteret.

diskussionspromemoria anförde chefen för Flygvapnet att det inte var givet att benägenheten att lämna hjälp till Sverige skulle vara störst när angriparen fått fast fot på svenskt territorium och markstrider pågick. Det skulle tvärtom vara lättare att ge bistånd om försvarsmakten vid ett angrepp lyckades hålla angriparens markstridskrafter utanför svenskt territorium.

När efter ett års arbete Studie 73 presenterades för militärledningen (oktober 1973) återkom inte begreppet ”hjälp utifrån”. Det hade ersatts av resonemang om att Nato skulle ingripa i eget intresse, i skrivningar som knöt an till språket i 1970 års försvarsutredning om att en angripares huvudmotståndare skulle finna det förenligt med sina intressen att bistå Sverige.

I studien förutsattes att Warszawapaktens militärstrategiska syfte med ett angrepp mot Sverige skulle vara att fortsätta vidare mot Danmark och Norge och att därför Nato skulle ha ett eget intresse att ingripa mot Warszawapakten. Därefter noterades att beslut på politisk nivå behövde fattas inför ett sådant ingripande. Beroende på hur väl man förberett ett sådant beslut var det rimligt att tänka sig att Nato:s insatser kunde initieras någon gång under perioden några få dygn upp till omkring två veckor efter det att krigshandlingarna inletts mot Sverige. Vidare noterades att ju längre söderut som invasionen planerades desto allvarligare var det omedelbara hotet mot Nato. Det var därför troligare att Nato i sina planer i högre grad hade förberett beslut om insatser om Warszawapakten avsåg en invasion mot Skåne snarare än mot Mellansverige.

I Studie 73 förmodades att Nato under transportskedet vid Warszawapaktens kustinvasion mot Sverige kunde ingripa med flyg och vissa sjöstridskrafter främst mot Warszawapaktens sjö- och lufttransporter. Under förutsättning att Warszawapaktens styrkor landat i Sverige kunde Natostödet till de svenska markstridskrafterna främst ske i form av flygstridskrafter. Även Nato:s markstridskrafter skulle kunna komma att ingripa. Detta bedömdes dock som mindre sannolikt, utom möjligen för norska förband.

Vid diskussionerna i militärledningen om Studie 73, den 30 oktober och den 30 november 1973, framhöll arméchefen att planer för insats redan borde föreligga och ifrågasatte om inte ett stort antal baser skulle ges handlingsfrihet för att kunna motta hjälp även om den kanske inte skulle behövas. Chefen för marinen betonade att fler personer borde orienteras om militärledningens över-

väganden, såsom ledamöter i riksdagens försvarsutskott, så att dessa inte skulle bli överraskade.

Överläggningarna i militärledningen under år 1974 berörde perspektivplanen för försvarsmakten, varvid noterades att försvarsministern i 1972 års försvarsbeslut deklarerat att förberedelse och överläggningar för militär samverkan med andra länder var helt uteslutna. Man underströk dock behovet av materielhjälp i krigssituationer (chefen armén), och att tidig reaktion skulle underlätta förhandlingar med tredje part (Nato). Det betonades att möjligheten till förhandlingar med en angripare övervärderats. Det var viktigare att förhandla med dennes huvudmotståndare. I perspektivplansdiskussionerna i militärledningen talades dock från år 1974 mindre om ”hjälp utifrån” och mer om ”behovet av ändrad säkerhetspolitisk inriktning”, eller ”att ompröva säkerhetspolitiken”. Representanten för FOA framhöll exempelvis vid möte den 15 oktober 1974:

I den mån man bedömer att vi även med förändrade operativa principer i många möjliga och rimliga konfliktsituationer har små möjligheter att med försvarsmakten verka krigsavhållande, finns anledning ompröva säkerhetspolitiken.

Vid militärledningens möte i december 1976 föreslog chefen för marinen att beskrivningen av förutsättningarna för den mobiliserade krigsmakten i planeringen skulle kompletteras med uppgiften att ”vi inte strider ensamma”, och att det var orimligt att utgå från att i storkrig Sverige skulle strida isolerat. Marinchefen hävdade att det innebar en stor risk att ge miloledningarna en fullkomligt fel bild av verkligheten genom att inte ta upp frågor om hjälp och understöd. Även så sent som i september 1977 diskuterades inom militärledningen att försvaret måste förberedas i andra riktningar än de vanliga och om flexibilitet och ”alternativa krigsförberedelser”.

Detta förefaller vara den sista referensen i militärledningens protokoll om hjälp utifrån och alternativ säkerhetspolitik. Därefter kom budgetfrågorna att dominera. Det är för denne utredare uppenbart såsom materialet, och då i synnerhet protokollen från militärledningens möten, visar att det i början av 1970-talet uppstod en tydlig förtroendeklyfta mellan regeringen och militären när det gällde synen på säkerhetspolitiken. 1972 års försvarsbeslut med dess budgetbegränsningar skapade en betydande oro inom försvaret. Diskussioner och studier är ofta kritiska till den officiellt

deklarerade säkerhetspolitiken med dess entydiga avvisande av tankar om hjälp utifrån. Samtidigt omsätts militärledningens överväganden inte i konkreta förslag. Det förefaller snarast som militärledningen genom att diskutera hjälp utifrån och ändring av säkerhetspolitiken sökte påverka regeringen i resursfrågan. Det är sålunda viktigt att notera att ingen genomarbetad planering, än mindre operativ planering, innefattande hjälp utifrån förekom under perioden.

I början av 1970-talet ingrep Försvarsdepartementet aktivt i utformningen av underlaget för försvarsbesluten. Framtagandet av detta hade tidigare letts av överbefälhavaren och Försvarsstaben. Reaktionen i militärledningen på detta ingrepp blev negativ och detta bidrog till motsatsförhållandet mellan regeringen och försvarsmakten. Militärledningens diskussioner uttalade kritik bl.a. mot Försvarsdepartementets statssekreterare Anders Thunborg. Det talades också om en svag ”besättning” på Försvarsdepartementet. Inom militärledningen anfördes att denna såg sig själv som ”påle i köttet på Kungl. Maj:t” (generaldirektören i FMV). Vidare anfördes att man borde tvinga regeringen känna obehag inför försvarets otillräckliga resurser (chefen för marinen), tvinga regeringen ta konsekvenserna (ÖB) och förmå regeringen undvika att i detalj reglera (ÖB).

Andra exempel på militärledningens otillfredsställelse med regeringen kom till uttryck vid mötet i april 1976 varvid en omarbetning av SSP föranledde överbefälhavaren att deklarera att totalförsvaret var någorlunda i ordning men att det större problemet var avsaknaden av politiska beslutsfattningsstudier i regeringskansliet.

Granskningen av protokollen från militärledningens möten visar sålunda tydligt militärledningens frustration över neddragningen av försvarsutgifterna, oro över hur budgetminskningarna påverkade försvarsförmågan och missnöje med regeringens (försvarsministerns) ökade engagemang i styrningen av försvaret. Inget tyder på att hjälp utifrån förberetts, än mindre planerats, trots det upprepade talet om hjälp och omprövning av säkerhetspolitiken.

7.7. Frågan om operativ samverkan

7.7.1. Förberedelser för eventuell samverkan perioden 1949

  • 1969

I samband med att general Bengt Gustafsson avgick som överbefälhavare år 1994 överlämnade han ett antal icke registrerade äldre handlingar, vilka förvarats i ”överbefälhavarens säkerhetsskåp”, till Försvarsstaben. Samtliga handlingar är från perioden 1949

  • 1961 och utgörs huvudsakligen av promemorior, varav en del kvalificerat hemliga, och handbrev.210 En del av handlingarna berörde förberedelser för militär samverkan med Danmark och Norge. Att döma av Neutralitetspolitikkommissionens (NPK:s) notförteckning har kommissionen inte haft tillgång till dessa handlingar. NPK har dock ingående berört förberedelserna för samverkan (avsnitt 6.1.1). Även om all denna dokumentation hade sin relevans för tiden som föregått den tidsperiod som denne utredare har att granska, är dokumenten som berör militär samverkan med Danmark och Norge av intresse, dels eftersom de inte varit tillgängliga för NPK, dels för att de visar på hur ett samverkansarrangemang kunde gestalta sig i verkligheten, och för att de bidrar till bilden av säkerhetspolitiskt samarbete i Norden.

Förhandlingarna om ett skandinaviskt försvarsförbund bröt samman år 1949. Kort därefter presenterade försvarsstabschefen Nils Swedlund en promemoria för statsminister Erlander och försvarsminister Allan Vougt om planläggning för viss militär samverkan med Danmark och Norge. Denna promemoria föranledde inget omedelbart beslut. En något omarbetad utgåva föredrogs för utrikesminister Östen Undén hösten 1949 och sedan handlingen diskuterats i Utrikesnämnden fattade regeringen beslut den 19 september 1949.211

Swedlunds förslag till områden för samarbete var indelade i tre grupper:

a) Förberedelser av teknisk natur för att undersöka hur tråd- och

radioförbindelser mellan länderna skulle ordnas liksom förberedelser för att vid behov kunna samordna luftbevakning och jaktstridsledning. En samordning borde vidare direkt kunna ske med hänsyn till den fredstida verksamheten inom områdena flygräddningstjänst och militär väderlekstjänst.

210 Uppgifter från försvarsmaktens chefsjurist Stefan Ryding-Berg. 211 KH PM 1959-11-20, CFst/Sekt II, Högkvarteret.

b) Förberedelser för lantmilitär samverkan i vissa gränsområden,

t.ex. Treriksröset och i Tröndelag.

c) Vissa förberedelser rörande den marina verksamheten i Öre-

sund och sjöfartsskyddet i Skagerack. Det senare avsåg planläggning för konvojverksamhet längs Norges kust.

I Swedlunds promemoria framhölls vikten av att åtgärder kunde vidtas redan i fredstid. Att improvisera i krig tog lång tid och medförde förluster av personal och materiel. Det underströks också att eventuella förberedelser skedde i former som inte var politiskt bindande.

Regeringens beslut innebar klartecken till punkt (a). Frågorna i grupp (b) skulle anstå. På det marina området medgavs förberedelser för sjöfartsskydd medan inga åtgärder tills vidare skulle vidtas beträffande Öresundsfrågorna. Ett halvår senare beslöt regeringen att Försvarsstaben skulle få ha kontakter med Danmark avseende mineringar i Öresund.212

Tio år senare – i anslutning till Hjalmarsonaffären – begärde regeringen en redovisning av de förberedelser som gjorts. Vid den föredragning som gjordes den 21 november 1959 påpekades att arbetet bedrivits under stor sekretess under ledning av respektive lands försvarsstabschef. Dessa, tillsammans med ländernas överbefälhavare, var de enda som hade full insyn. Arbetet hade bedrivits i små grupper (1 − 2 man/land), en för varje speciell uppgift, som inte hade inbördes kontakt. Planerna, som arbetet resulterat i, förvarades i respektive försvarsstab åtskilda från andra handlingar och hade inte delgivits underlydande myndigheter. Arbetet hade bedrivits på bilateral basis och planerna avsåg samarbete med nationellt försvar i Danmark respektive Norge – inte samarbete med Nato. Tillsammans med Norge skrevs fyra planer:

1.

Plan för eventuellt samarbete mellan luftbevakning i Sverige och Norge (Plan Lbev SN) (SN = Sverige, Norge) från år 1955

2.

Plan för eventuell samverkan mellan Sverige och Norge i vad rör väderlekstjänsten (Plan Väder SN) från år 1953

3.

Plan för eventuell samverkan mellan Sverige och Norge i vad rör signal- och kryptotjänsten (Plan Signal SN) från år 1955. Revidering pågick år 1959

212 Regeringsbeslut 1950-03-28.

4.

Plan för eventuell samverkan mellan Sverige och Norge i vad rör gemensamt sjöfartsskydd (Plan Sjöfart SN), reviderad år 1959. Tillsammans med Danmark skrevs två planer:

1.

Plan för eventuell samverkan mellan Danmark och Sverige i vad rör signal- och kryptotjänst (Plan Signal DS) (DS = Danmark, Sverige) från år 1955

2.

Plan för eventuellt samarbete mellan luftbevakningen i Danmark och Sverige (Plan Lbev DS)

Någon fastställd plan för eventuell marin samverkan fanns inte, däremot fanns en studie i frågan.

Föredragningen gjordes i närvaro av statsminister Erlander, utrikesminister Undén och sex andra statsråd. Erlander frågade om avtalen var bindande och fick försäkringar om att så inte var fallet. Redan planernas rubricering ”eventuell” visade att det inte fanns någon automatik i dem utan att de skulle börja tillämpas först efter regeringens beslut. Erlander anmärkte också att det syntes som om fler hade kännedom om planerna än vad som framgått vid föredragningen. Den föredragande svarade att regeringsbeslutet år 1949 hade föregåtts av diskussion i utrikesnämnden.213

Av de handlingar som generalen Bengt Gustafsson lämnade ifrån sig kan man sluta sig till att några av planerna skrivits tidigare än vad som ovan angivits och senare reviderats. De konkreta planerna finns dock inte kvar varför planeringens omfattning och huvudsakliga innehåll inte kan anges. Däremot är i flera fall planernas missiv sparade med respektive försvarsstabschefers underskrifter. På ett område – sjöfartsskyddet – ger dock en annan handling, VPM rörande arbetet på ”Plan Sjöfart SN”, en viss uppfattning om vad som planerades. Oceangående torrlastfartyg för Sveriges räkning skulle vid den norska kusten snabbt och skyddat omlastas till kustfartyg och dessa kustfartyg skulle sedan i konvojer framföras inomskärs längs Norges syd- och ostkust där så var möjligt.214

År 1961 genomförde Försvarsstabens operationsledning en studie om hjälp utifrån.215 Också i denna studie utpekas ett antal områden för militär samverkan. Några länder, lämpliga att samverka med, angavs också och det var nu inte längre bara Danmark

213 KH PM, 1959-11-20, CFst/sekt 2, Högkvarteret. 214 VPM av kommendörkapten Magnus Starck, 1952-11-04. 215 Åke Mangård KH PM angående hjälp utifrån, 1961-11-20.

och Norge som avsågs. Detta skall ses mot bakgrund av NPK:s uppfattning att Sveriges intresse tidigt svalnade med tanke på att Danmark och Norge i och med Natointrädet inte längre hade fullt operativt ansvar för sina respektive länder. I studien framhölls att ämnet var kontroversiellt och att med utökad samverkan en total överblick skulle försvåras, vilket bedömdes vara riskfyllt. Vad studien ledde till är inte känt.

Sommaren 1950 utbröt Koreakriget och relationerna mellan USA (Nato) och Sovjetunionen blev allt frostigare. Från svensk sida föreföll under de första åren av 1950-talet ett tredje världskrig som något ej helt orealistiskt. Att Sverige i en sådan situation skulle kunna förbli neutralt bedömdes på militär sida som mindre troligt.

Det är i denna säkerhetspolitiskt osäkra atmosfär som vissa planer för eventuell samverkan föreslås och beslutas. Sedan regeringen i september 1949 godkänt överbefälhavarens förslag att samverkan borde förberedas skrevs Plan Sjöfart SN, vilken sedan fastställdes den 26 januari 1951. Två månader senare, den 20 mars skrev överbefälhavaren, generalen Helge Jung eller försvarsstabschefen generallöjtnanten Nils Swedlund, som senare samma år efterträdde Jung som ÖB, till regionala chefer och framhöll att dessa inte fick ta några kontakter med chefer utomlands. Regeringens beslut innebar att den ende som fick göra detta var försvarsstabschefen.

Med operativ verksamhet avses – förenklat – den verksamhet, som militära stridskrafter används till, främst i krig. Neutralitetspolitikkommissionen visade i sitt betänkande att Sverige efter andra världskriget fortsatte att odla en del av de kontakter som tagits under kriget och att Sverige åren efter kriget aktivt verkade för ett försvarssamarbete med andra länder inom ramen för ett skandinaviskt försvarsförbund. Något sådant blev inte av men flera år framåt talade både militärer och politiker helt öppet om att det svenska försvaret i krig måste kunna hålla ut så länge att hjälp utifrån hann fram. Och det var från väst sådan hjälp skulle komma.

En del konkreta förberedelser vidtogs, enligt NPK, för att kunna ta emot bistånd t.ex. genom extra utbyggnad av vissa flygbaser, anskaffning av sambandsförbindelser och byggnation av en oljedepå för svensk räkning i Norge. Förberedelser gjordes också för att skicka ut personal till andra länder men också att ta emot utländska representanter i Sverige. Livliga kontakter med västländer förekom – med regeringens tillstånd – för att undvika svensk isolering och för att skapa respekt för det svenska försvaret.

Ytterligare förberedelser hade kunnat göras men det fanns också åtgärder, som inte kunde vidtas inom den alliansfria politikens ram. De förberedelser som ändå gjordes var unilaterala, dvs. det fanns inga överenskommelser eller garantier för någon hjälp utifrån. Syftet med förberedelserna var istället att skapa handlingsfrihet om svensk begäran om hjälp utifrån skulle hörsammas.

Neutralitetspolitikkommissionen kom fram till att åtminstone statsminister Erlander hade klart för sig att det svenska försvaret för att kunna stå emot ett angrepp från Sovjetunionen var beroende av militär hjälp från väst. Säkerhetspolitiska diskussioner inom regeringen fördes inom en mindre grupp och gruppen var sannolikt ännu mindre vid diskussioner om vad som skulle göras om Sverige angreps och neutralitetspolitiken därmed misslyckats. Men att bygga ett svenskt försvar på förutsättningen att hjälp västerifrån skulle komma var inte ägnat att skapa trovärdighet för den svenska neutralitetspolitiken.

År 1958 förklarade regeringen att det enda som låg utanför neutralitetspolitikens ram var alliansfördrag. I förarbetena till försvarsbeslutet år 1958 förde 1955 års försvarsberedning ett ingående resonemang om militär hjälp utifrån. Men i beredningens slutliga underlag inför försvarsbeslutet var denna text struken. Ett år senare – i samband med den s.k. Hjalmarsonaffären – uttalade statsminister Erlander att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians var uteslutna (se avsnitt 7.6). Han skärpte därmed kraven på vad som var godtagbart. Samtidigt förklarade han dock att om Sverige angreps så var det klart att hjälp utifrån skulle sökas.

I ÖB 65, överbefälhavarens underlag inför försvarsbeslutet år 1967 (som dock fattades först år 1968), pekade ånyo ÖB kortfattat på behovet av hjälp utifrån men detta fördes inte fram i försvarsutredningens betänkande SOU 1968:10.

Att ändå förberedelser, diskussioner och livligt besöksutbyte förekom ansåg kommissionen inte vara en följd av att militärledningen agerade på egen hand utan regeringen måste ha varit informerad. Regeringen å sin sida hade att göra avvägningar mellan att kontakterna riskerade att kompromettera den svenska säkerhetspolitiken och önskan att ha kontakter för att skapa värdefulla förbindelser med väst. Kommissionen riktade ingen kritik mot regeringen utan framhöll att det väsentliga för regeringen synes ha varit att säkerställa hjälp vid ett sovjetiskt angrepp mot Sverige. Det

skulle tvärtom ha varit oförenligt med ansvaret hos politisk och militär ledning att inte vidta åtgärder.

På 1970-talet blev det i det närmaste självklart för det officiella Sverige att förberedelser och överläggningar för militär samverkan var helt uteslutna. I politiska deklarationer upprepades principen om att Sverige måste avstå från att förbereda militär hjälp från utanförstående makter. Sådana deklarationer fanns också med i försvarsbesluten från år 1972 och framåt.

7.7.2. Förberedelser för operativt samarbete åren 1969

  • 1989

Frågor om fortsatta förberedelser för samverkan i krig

År 1998 anordnades en konferens i Köpenhamn på temat Norden i det kalla krigets skugga. Till konferensen skrev den amerikanske amiralen Elmo Zumwalt, som var CNO (Chief of Naval Operations, motsvarande chef för marinen) åren 1970

  • 1974, ett underlag

i vilket bl.a. uppgavs att US Navy upprätthöll

A special relationship with Sweden that involved top secret briefings by Swedish Chiefs of Naval Operations (CNO) to US CNOs, visits to Swedish classified facilities; exchange of verbal commitments as to how we would conduct strategy and tactics in the event of a Soviet attack; very low key joint training exercises.216

Utredningen har både muntligt och skriftligt inhämtat underlag kring Zumwalts påståenden från amiralen Bengt Lundvall, som var svensk marinchef under hela den tid som Zumwalt var amerikansk marinchef.217 Lundvall har uppgivit att han inte hållit några hemliga eller topphemliga genomgångar för Zumwalt vare sig vid dennes besök i Sverige år 1971 eller sina egna besök i USA.

Vid ett USA-besök ombads Lundvall av Zumwalt att berätta om hur Sverige såg på sin situation i det spända läget mellan öst och väst. Lundvall framhöll att Sverige vid en konflikt skulle befinna sig i en gränszon. Som basområde skulle Sverige vara intressant för bägge parter. Sveriges säkerhetspolitik måste därför bygga på det

216 Dov S. Zakheim. ”The United States and the Nordic Countries During The Cold War”. Utdrag ur Cooperation and Conflict, 1988. London: SAGE Publications, s. 121. Fri översättning: Särskilda relationer [upprätthölls] med Sverige som omfattade topphemliga genomgångar av svenska marinchefer för amerikanska; besök i hemliga svenska anläggningar; utbyte av muntliga överenskommelser om hur vi skulle genomföra strategi och taktik vid ett sovjetiskt anfall; gemensamma utbildningsövningar på mycket låg nivå. 217 Amiral Lundvalls brev till utredningen, 2002-12-12, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

försvar vi hade och på den politiska kostnad som skulle drabba den som anföll oss. Det blev ingen diskussion i frågan. Zumwalt sade sig dock dela synen på läget och sade att om man ställde frågan om Sveriges säkerhetspolitiska betydelse på sin spets skulle det kunna bli en kapplöpning om det svenska territoriet.

Den enda överenskommelse som träffades var att de bägge skulle informera varandra om man bedömde att läget eller synen på läget ändrades.

I fråga om besök uppger Lundvall att Zumwalt fått se Musköanläggningen, som också visats den sovjetiske marinchefen liksom även andra marinchefer.

Att gemensamma övningar på låg nivå förekommit dementeras av amiral Lundvall. Lundvall bedömer att Zumwalt förväxlat Sverige med något annat land – Zumwalt besökte marinchefer världen över.

Amiral Lundvall uppger också att han följt Olof Palmes uppmaning ”håll goda kontakter med USA – det är av största betydelse”.

Beträffande low-key-övningar, dvs. övningar i liten skala och på låg nivå, har uppgifter om företeelsen i samband med örlogsbesök också förekommit från annat håll, bl.a. Ekot i Sveriges Radio i mars 2000. Uppgifterna föranledde regeringen att uppdra åt ÖB att utreda förekomsten av sådana av regeringen icke sanktionerade övningar. Överbefälhavarens undersökningar bekräftade delvis att övningar på låg nivå förekommit vid örlogsbesök. Amiralen Åke Lindemalm, chef för marinen åren 1961-70, har därefter för denna utredning bekräftat att spaning förekom i samband med örlogsbesök.218 Färdvägen för besökarna var ju känd i det officiella tillståndet att avlägga örlogsbesök ”så vi lyssnade på dom och dom lyssnade efter oss. Sen utbytte vi erfarenheter”. Dylika modesta aktiviteter (”övningar” är ett för långtgående begrepp härvidlag) gjordes upp muntligt på nivån chef för kustflottan och fördes aldrig högre upp. Någon begäran om samövning gjordes följaktligen inte i den officiella framställningen på diplomatisk väg om att få avlägga örlogsbesök. Besökarna var medvetna om, eller gjordes medvetna om, att samövningar inte skulle godkännas politiskt i Sverige. Också amiralen Per Rudberg, chef för marinen åren 1978

  • 1984, har bekräftat liknande verksamhet vid örlogsbesöken.

Det kan, som nämnts, diskuteras om företeelsen kan rubriceras

218 Samtal 2002-01-02.

som samövningar. Syftet var att bägge sidor skulle ges tillfälle att komplettera sina s.k. ljudbibliotek, dvs. snarare en form av underrättelsetjänst.

Av Neutralitetspolitikkommissionens hemliga men senare frisläppta anteckningar med förre ÖB Stig Synnergren framgår att Sverige i beredskap och krig avsåg upprätta ett ”exilhögkvarter” i Storbritannien och att lokaler och erforderligt samband anskaffats redan i fred. Chef för detta exilhögkvarter skulle vara den svenske marinchefen.

Av utredningens intervjuer med bl.a. förre överbefälhavaren Bengt Gustafsson och förre marinchefen Per Rudberg219 har framgått att den svenska kungafamiljen och den politiska ledningen, i lägen där ockupation av Sverige hotade, skulle föras ut ur landet till exilhögkvarteret. Den militära personalen där skulle söka samverkan med Nato. Ledningen av den militära verksamheten i Sverige skulle, om ÖB och ordinarie högkvarter inte kunde leda, övertagas av de regionala militärbefälhavarna. Det är därför missvisande att använda begreppet exilhögkvarter vilket kan leda tanken till någon form av reserv för det ordinarie militära högkvarteret. I stället handlade det om att etablera en samverkansfunktion med väst.

År 1978 företog tillträdande marinchefen, amiral Per Rudberg, en resa till USA. Han fick där ett mottagande och en uppmärksamhet som normalt endast bestods Nato:s högsta amiraler och som därför förvånade den svenske marinattachén i USA som följde Rudberg under besöket. Attachén bedömde att orsaken var dels de mycket goda relationer Rudbergs företrädare, amiralen Bengt Lundvall, hade med den amerikanska marinen, dels det faktum att besök från Sverige var sällsynta.220 Rudberg har för utredningen uppgivit att orsaken snarare var amerikanernas vetskap om att det var med Rudberg man skulle samverka i krig.

En av de amiraler som Rudberg besökte var chefen för atlantkommandot (CINCLANT), Isaac Kidd, under vilken eventuella amerikanska insatser i Östersjön skulle ha sorterat. Besöket var planerat att vara 15 minuter men tog 90, eftersom Kidd tog upp flera operativa spörsmål. Bland annat hade han spekulerat i hur länge Sverige skulle kunna försvara sig vid ett sovjetiskt anfall innan hjälp hann anlända från väst. Kidd tog också upp frågan om

219 Samtal 2002-10-22, respektive 2002-10-11. 220 Försvarsattachékontoret vid ambassaden i Washington, 1978-08-25, H 1430-60:217 M, Must arkiv.

svårigheterna att operera med ubåtar från flera nationer i ett så begränsat vattenområde som Östersjön. Hur skulle man göra för att inte riskera sina egna ubåtar? Hur lång tid skulle det ta att få planer klara och hur skulle det fungera? Av den samtalsuppteckning, som den medföljande marinattachén gjorde, framgår inte vad Rudberg svarade.

Frågan om ubåtsuppträdande i Östersjön var dock på intet sätt ny. I krig skulle uppemot ett hundratal ubåtar kunna finnas där. Om Sverige dragits in i kriget och stod på samma sida som väst skulle det rimligen varit nödvändigt att med hänsyn till bekämpningsrisken få en geografisk uppdelning av Östersjön till stånd. Amiralen Lindemalm, chef för marinen åren 1961

  • 1970, har för utredningen uppgivit att han tagit upp frågan med försvarsminister Sven Andersson under en rast vid en chefskurs vid Försvarshögskolan. Statsminister Erlander åhörde samtalet. Han yttrade visserligen ingenting men Lindemalm märkte att Erlander mycket väl förstod frågans vidd. För Sverige som suverän stat var det angeläget att i fredstid uppträda i hela Östersjön med ubåtar, ytfartyg och flygplan. Men att en uppdelning i krig skulle vara helt nödvändig har för utredningen bekräftats av Per Rudberg.

Rudberg hade fått sin uppgift att vara chef för exilhögkvarteret av överbefälhavaren. När Rudberg gick i pension år 1984 blev han ombedd att behålla uppgiften. När överbefälhavaren Lennart Ljung själv gick i pension år 1986, skulle Rudberg fortfarande ha uppgiften kvar men verksamheten i sin helhet kunde avvecklas successivt. Per Rudberg har för övrigt också uppgivit att exilhögkvarterets lokalisering till Storbritannien inte var given en gång för alla, utan att plats skulle väljas med hänsyn till läget. Ett alternativ – Paris – hade dock slopats när Natohögkvarteret flyttades därifrån till Bryssel.

Anders Thunborg, statssekreterare i Försvarsdepartementet åren 1970-1975 och försvarsminister 1983-1985, har för NPK uppgivit att regeringen sanktionerat att vissa förberedelser gjordes för samverkan med Nato i krig. Konkreta åtgärder skulle dock vidtas först vid krigsutbrott. Arkitekten bakom detta var Sven Andersson och systemet ändrades inte efter honom. Palme hade varit fullt informerad. Det hela sköttes av en liten grupp utvalda militärer. Svenska politiker hade inte kunnat diskutera sådana frågor med utländska kollegor och svenska folket kunde inte informeras.

Frågan om Nato:s utnyttjande av svenska flygbaser

En fråga som restes av Neutralitetspolitikkommissionen (NPK) var om eller i vilken omfattning Sverige under efterkrigstiden hade inrättat flygfält och flygbaser för att underlätta för västflyget att utnyttja svenskt territorium och luftrum för operationer mot Sovjetunionen och dess allierade. Med den snabba utvecklingen av de moderna stridsflygplanens kapacitet och räckvidd, bl.a. med hjälp av lufttankning, minskades den flygstrategiska relevansen av tillgång till baser på svenskt territorium för att i början av 1970talet förmodligen ha endast marginellt intresse.

I mitt samtal med generallöjtnanten Sven-Olof Olson221 framhöll han att den ”svenska profilen” försvårade eller omöjliggjorde samverkan med Nato. Flygets vapenkalibrer och radiofrekvenser (digitalt/analogt) skulle ha försvårat en flygsamverkan. Sverige hade till och med sitt eget igenkänningssystem, (IK-system), vilket numera avsevärt komplicerar samverkan med Nato inom PFFområdet. Olson ansåg att byggandet av den s.k. Atlantbanan vid F16 i Uppsala helt hade styrts av egna behov och främst motiverats av nödvändigheten av att ha en reservlandningsbana för den civila trafiken på Bromma.222 Av NPK:s granskning av det svenska bassystemet (fram till år 1969), framgick att bland de av NPK intervjuade flygofficerarna var meningarna delade om vilka baser som varit föremål för utbyggnads- eller förstärkningsåtgärder. NPK gjorde därför en kartläggning och fann att de berörda baserna huvudsakligen låg längs ostkusten och därmed kunde bedömas vara utsatta i samband med anfall österifrån i krig. Kommissionen drog därför slutsatsen att de långa banorna huvudsakligen skulle möjliggöra nödlandning för skadade bombflygplan.

NPK drog också slutsatsen att den svenska basorganisationen inte var dimensionerad för att betjäna flygförband från Nato. Till detta kan läggas att baspersonalen inte var utbildad för något sådant och att det inte, som ovan framhållits, fanns teknisk utrustning anpassad till Nato.

Det hade vid 1950-talets slut med införandet av attackflygplanet A 32 Lansen blivit aktuellt med förstärkta och förlängda landningsbanor eftersom detta flygplan vid start med full last utan efterbrännkammare krävde en 2 300 meter lång bana. Med efter-

221 Samtal 2002-10-29. 222 Atlantbanana byggdes 1946 – tre år innan Nato bildades – och var reserv för Bromma. Arlanda stod klart för trafik först 1960.

brännkammare var sträckan 1 600 meter. Den normala standarden för startbanor vid flygbaserna var 2 000 meter. Enligt en uppgift av generalen Carl-Eric Almgren (chef för Försvarsstaben 1961

  • 1967

och arméchef 1969

  • 1976) i en radiointervju år 1992 avsåg den särskilda utbyggnaden ”ett antal baser”, färre än tio. Almgren hävdade att det primära syftet med förlängningen av startbanorna hade varit att tillgodose svenska behov. Mest uppmärksammad blev dock hans utsaga att de förlängda startbanorna skulle kunna utnyttjas av Natoflyg.

Den svenska profilen kom att innebära att de svenska flygbaserna var små och enkelt utrustade. Från landningsbanorna ledde ofta smala taxibanor in i skyddande skog där flygplanen klargjordes för nytt uppdrag. Större Natoflygplan hade inte kunnat utnyttja dessa taxibanor utan landade flygplan hade behövt stanna kvar på banan och hade därmed blockerat hela basen. Det fanns i regel bara några få byggnader vid krigsbaserna. Flygplanen fick klargöras och repareras i det fria, personalen bo och äta i t.ex. några närbelägna skolor eller i tält. Sådana förhållanden var Nato inte van vid. En annan stor fråga skulle ha varit hur bränsle och ammunition skulle ha tillförts flygförband från Nato. Bombflyg, t.ex., krävde stora bränslemängder som snart skulle ha tömt de svenska basernas förråd. För förvaring av ammunition fanns inga extra lokaler. Vid en eventuell basering av Natoflyg skulle också en samordning med de svenska flygstridskrafterna ha varit nödvändig. Svenska piloter hade dock ingen utbildning i Nato:s taktik eller Nato:s terminologi.

Utredarens bedömningar

För denna utrednings räkning kan jag inte komma till någon annan slutsats än att avseende utredningsperioden 1969

  • 1989, basering av

Natoflyg i Sverige skulle ha krävt så omfattande förberedelser och tillförsel av personal och materiel att dylika projekt inte kunde te sig vare sig praktiska eller realistiska, särskilt som genomförandet skulle ha skett i krig. Genom den flygtekniska utvecklingen sedan 1950- och 60-talet hade dessutom behovet av framskjutna flygbaser ytterligare minskat. Allt väsentligt blir det även för åren 1969

  • 1989 naturligt att ansluta sig till NPK:s bedömning att Nato:s huvudsakliga luftoperativa intresse ifråga om Sverige förblev att få tillgång till svenskt luftrum för överflygningar.

”Nothing on paper”

Bengt Lundvall, svensk marinchef åren 1970-1978 har uppgivit att hans uppdrag som chef för ett reservhögkvarter i Storbritannien gavs muntligt och att han också förde det vidare muntligt till sin efterträdare, Per Rudberg.

Principen att aldrig fästa på papper sådant som kunde innebära avsteg från den officiella svenska linjen har också bekräftats från andra håll. Generalen John Vessey, ordförande för det amerikanska gemensamma stabschefskollegiet, i praktiken något av en amerikansk ”ÖB” (presidenten är formellt ÖB) åren 1982

  • 1985 sade, att vad Sverige beträffar fanns bara en regel – inget på papper. Uttalanden i samma riktning gjorde general Wilhelm Mohr, norsk flygvapenchef (1964
  • 1969) och ställföreträdande befälhavare för

Nato:s Nordkommando (1969

  • 1972) liksom generalen Kjeld

Hillingsö, chef för Nato:s Östersjökommando. Det fanns bara en regel i samarbetet med svenskarna – ingenting på papper.223

Överenskommelser fästa på papper av ting som man vill hemlighålla innebär en risk. Papper kan alltid komma att hamna i fel händer. Med muntliga överenskommelser kommer man ifrån den risken och muntliga uppgörelser kan i efterhand alltid förnekas. Nackdelen med muntliga överenskommelser är uppenbarligen att de måste vara principiella och ligga på ett övergripande plan, t.ex. åtaganden att hålla varandra informerade och i krissituationer försöka hjälpa varandra så gott det går. En operativ planering i muntlig form syftande till samverkan i krig skulle vara otänkbar på grund av den mängd detaljer som en sådan samverkan skulle förutsätta. Därför kunde endast de tydligaste och enkla överenskommelser träffas på detta sätt. Militär personal – både svensk och utländsk – byter dessutom ofta befattning. Det innebär att eventuella uppgörelser då och då måste lämnas över till nya befattningshavare med risk för att den ursprungliga innebörden av en överenskommelse blir feluppfattad eller förvrängd.

Det för neutralitetspolitikens trovärdighet viktiga var dock att inga överenskommelser träffades som innebar någon form av bindande åtagande, som skulle kunna försvåra eller t.o.m. omöjliggöra svensk neutralitet i krig. I det stora antalet intervjuer som inom utredningens ram genomförts med högre militära chefer har inget framkommit, som skulle ge belägg för att några överträdelser

223 Tunander, O. ”Sveriges relationer till NATO”, i Sven Eliasson (red.) Nordisk säkerhetspolitik inför nya utmaningar (Carlsson, Stockholm, 2002), s. 139.

gjorts. Dessutom har underlag för bindande överenskommelser saknats – ingendera parten kunde ju veta hur ett krig skulle gestalta sig.

Resor, besök m.m.

I avsnitt 7.3. har den militära kontakt- och reseverksamheten belysts något. Här kan tilläggas att flera av de högsta militärerna för såväl NPK som denna utredning berättat att de av Sven Andersson och senare Olof Palme uppmuntrades till eller till och med ålades att etablera och bibehålla goda kontakter med sina motsvarigheter i väst. All återrapportering från sådana kontakter gjordes muntligt. Förre överbefälhavaren Stig Synnergren har uppgivit att ifråga om t.ex. Danmark och Norge, var det bara fråga om artighetsvisiter. I andra frågor fick andra ha kontakter – men bara bilateralt. Likaså har förre överbefälhavaren Bengt Gustafsson för utredningen bekräftat att han i princip årligen träffade sina kollegor i Danmark och Norge som ett led i en medveten politik att upprätthålla god personkontakt – någon gemensam planläggning eller dylikt förekom inte vid dessa kontakter.

Neutralitetspolitikkommissionen uppgav också att före år 1969 kontakter på avdelningschefsnivå mellan de nordiska ländernas respektive försvarsstaber (dvs. inte med några Natostaber) förekom bilateralt några gånger per år men att operativa frågor inte fick diskuteras. Sådana kontakter fortsatte men upphörde på 1990-talet. De bedömdes då inte längre erforderliga med tanke på att Sverige med regeringens tillstånd hade börjat genomföra s.k. Staff Talks, stabssamtal bilateralt, med många länder och att sådana samtal gav erforderliga personkontakter. De nordiska försvarsstabscheferna träffades också regelbundet för att lära känna varandra. Vid några tillfällen genomfördes spel avseende krislägen. De olika länderna fick då redovisa sin syn på de uppkomna situationerna och hur man avsåg agera för att minska risken för att de andra skulle bli överraskade om situationerna skulle uppstå i verkligheten.

Också de regionala militärbefälhavarna genomförde årligen besök hos eller mottog besök från sin närmaste nordiska motsvarighet. Det handlade om artighetsbesök med social samvaro. I programmet ingick också ofta visningar och studiebesök liksom diskussioner om erfarenheter av organisation, utrustning och

soldatutbildning. Operativa frågor fick inte diskuteras. Några gemensamma protokoll eller samtalsuppteckningar skrevs inte.

Utbildning och övningar

Grundläggande operativ utbildning gavs vid de högre, tvååriga kurserna på Militärhögskolan (MHS, idag Försvarshögskolan). Utbildningen organiserades på tre linjer – en för varje försvarsgren. Taktisk utbildning – dvs. utbildning i den egna försvarsgrenens stridsverksamhet gavs sålunda på armé-, marin – respektive flyglinjen. Den operativa utbildningen avseende hur stridskrafter ur olika försvarsgrenar samverkar bedrevs i integrerade elevgrupper.

Utländska elever togs emot vid MHS armé- och marinlinjer. Eftersom all utbildning gavs på svenska var de utländska eleverna oftast från de nordiska länderna. Genom att skolan tog emot sådana elever skulle de svenska elevernas utblick kunna vidgas men ett motiv var också att erforderlig utbildning inte alltid fanns att tillgå i elevernas hemländer. Det gällde t.ex. de högre vapentekniska och fortifikatoriska kurserna vid armélinjen.

Vid den taktiska utbildningen ansågs det möjligt att på armé- och marinlinjen genomföra så generellt upplagda spel och övningar att den konkreta svenska krigsplanläggningen inte avslöjades. Sådana kunde dock inte genomföras på flyglinjen med tanke på att flygvapnets infrastruktur

  • flygbaser, radarstationer, sambandsanläggningar, ledningscentraler
  • huvudsakligen var fast. Utländska

elever togs sålunda inte emot.

Under den operativa utbildningen genomfördes ett antal övningar syftande till att belysa försvaret av de olika militärområdena i krig. Övningarna genomfördes på plats och omfattade även terrängstudier. Efter övningarna brukade respektive militärområdesstab gå igenom den verkliga planläggningen för försvaret av militärområdet. De utländska eleverna fick inte delta i dessa övningar. Vid övningarna var förutsättningen att Sverige angripits av den s.k. Stormakten. För att beskriva Stormakten avseende t.ex. taktik, organisation och materiel hade ett särskilt uppslagsverk, handbok Stormakten, tagits fram. Härigenom kunde man undgå att använda de riktiga, hemliga underrättelsehandböckerna. Diskussioner om hjälp utifrån fick inte förekomma. Därför angavs regelmässigt i förutsättningen för spel och övningar att tredje part, dvs.

det icke angripande Stormaktsblocket, var bunden i strider på annat håll.

Svenska elever skickades också på kurser utomlands. Det kunde då handla om t.ex. specialkurser avseende någon materiel, som Sverige köpt. Men några elever fick också genomföra den tvååriga högre utbildningen utomlands istället för vid MHS. Berörda länder var Frankrike, Storbritannien och USA. All sådan utbildning liksom utbildningen av utländska elever vid MHS var godkänd av respektive länders regeringar.

Högre utbildning för chefer inom totalförsvaret gavs vid Försvarshögskolan, som sålunda hade både civila och militära elever, dock inga från utlandet. Högt kvalificerade föreläsare engagerades, bl.a. överbefälhavaren. Fram till mitten av 1960-talet kunde då ÖB i samband med säkerhetspolitiska föreläsningar ingående resonera kring frågan om militärt bistånd utifrån till ett Sverige i krig. Huvudbudskapet var att försvaret måste hålla ut så länge att eventuell hjälp hann anlända men också att försvaret måste föras så bra att hjälpinsatser skulle te sig fördelaktiga och lönsamma för den som gav hjälpen. Hjälpen sågs främst i form av understöd med flygstridskrafter och förnödenheter.

För att ge den dåvarande högre regionala nivån tillfälle till övning ordnade ÖB och ÖCB s.k. ledningsövningar för militärbefälhavarna med staber och deras civila motsvarigheter, civilbefälhavarna med kanslier. På motsvarande sätt övade militärbefälhavarna och civilbefälhavarna den lägre regional nivån dvs. försvarsområdesbefälhavare med staber respektive landshövdingar med länsstyrelser. Ett militärområde/civilområde respektive försvarsområde/län övades åt gången. Övningarna genomfördes som flerdagarsspel, där de övade ofta i en uppspelad krigssituation hade att tackla successiva inspel, som gjordes av övningsledningen. Syftet var att ge krigsorganiserade staber och deras civila motsvarigheter ledningsträning men också att ge militära och civila chefer och handläggare, som skulle verka tillsammans i krig, en möjlighet att träffas och lära känna varandra. Också för delar av Regeringskansliet anordnades ledningsövningar liksom för Försvarsstabens krigsorganisation (Högkvarteret).

Vid några enstaka tillfällen har vid dessa övningar inspel gjorts som berört Nato. Nato kunde exempelvis ha erbjudit Sverige leveranser av viss materiel och de övade skulle klara ut hur materielen i så fall skulle tas emot och utnyttjas. Vid något annat tillfälle fick de övade förbereda diskussioner med Nato om hjälp. Dessa övnings-

moment drevs aldrig särskilt långt utan de tjänade – tillsammans med helt andra inspel – till att få de övade att inse att alla inte kunde ägna sig åt den just då rådande situationen utan att några måste avdelas för att också tänka mera långsiktigt och framåtriktat.

Vid genomgångarna efter övningarna betonade alltid övningsledningen för de övade att uppspelad situation och gjorda inspel enbart syftat till att ge övning och därmed inte fick tolkas som någon officiell uppfattning om hur ett eventuellt krig skulle gestalta sig.

Operativ planläggning och studier

I avsnitt 6.2. har lämnats en redovisning för försvarsmaktens operativa krigsplanering. Här skall endast erinras om att ÖB:s operativa order, från år 1978 operativa verk, låg till grund för de sex militärbefälhavarnas (och chefens för 1. flygeskadern) planering för försvaret av respektive militärområde. Militärbefälhavarna gavs därigenom konkreta uppgifter att lösa i krig liksom riktlinjer för hur striderna skulle föras och med vilken ambition. Överbefälhavarens operativa verk i sin tur hade som grund bl.a. regeringens direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet, den krigsorganisation som kunde upprätthållas efter de olika försvarsbesluten samt de studier och säkerhetspolitiska bedömningar som Försvarsstaben genomfört. Regeringens direktiv sade givetvis ingenting om förberedelser för hjälp utifrån – sådana var ju i princip uteslutna.

Överbefälhavarens opverk gav därför inget uppdrag till militärbefälhavarna att på något sätt planera för eller på annat sätt förbereda hjälp utifrån. Däremot sades i riktlinjerna till militärbefälhavarna att vid genomförande av strid måste tredje parts handlingsmöjligheter beaktas. Militärbefälhavarnas operativa planer låg till grund för taktiska chefers s.k. stridsplaner, som beskrev hur armé-, marin- respektive flygstridskrafter skulle föra striden för att kunna lösa av MB ställda uppgifter och därmed nå av ÖB och MB angivna operativa mål. Inte heller i de sex militärbefälhavarnas operativa verk diskuteras hjälp utifrån – det nämns överhuvudtaget inte.

Till den svenska hotbilden hörde bl.a. att landet kunde bli ockuperat efter det att Warszawapakten genomfört en kust- och/eller gränsinvasion. En kustinvasion skulle ha inneburit att Warszawapakten först drog samman trupp och materiel till främst baltiska

hamnar. Lastning skulle sedan ske på invasionstonnage i form av dels specialbyggda landstigningsfartyg, dels handelsfartyg. Skyddsfartyg skulle samlas och sedan skulle överskeppning genomföras och landstigning ske både direkt vid strand och i svenska hamnar. Men inte ens med en kustinvasion nära förestående fick några insatser från Nato intecknas i svensk planläggning.

För att ge underlag för successiva revideringar och kompletteringar av ÖB:s operativa verk, men också för att ge utbildning och träning för operativ personal, genomfördes ett antal operativa studier på olika teman under perioden. De leddes av Försvarsstaben och var omfattande. De tog ett – två år att genomföra. Delar av studierna bedrevs vid de olika milostaberna i tur och ordning i form av spel där olika studiegrupper hade att belysa olika problem. (Se avsnitt 6.2.1.) Ingenting om hjälp utifrån nämndes i förutsättningarna för studierna.

Interoperabilitet

I och med att Sverige under 1990-talet inledde en samverkan med Nato inom ramen för det nya partnerskapsarrangemang ”Partnerskap för fred” (PFF) nödvändiggjordes ett arbete med att skapa förmåga för svenska militära förband att operativt samverka med Natoförband, s.k. interoperabilitet. För denna utredningens räkning ger denna nutida anpassningsverksamhet utomordentligt goda möjligheter att i efterhand värdera hur omfattande eventuella förberedelse för samverkan i krig med västmakterna under 1970- och 80-talen egentligen skulle ha varit i praktiken. Ju mer krävande och allsidiga omställningskraven visar sig vara desto svårare skulle en samverkan i krig ha varit liksom möjligheterna att motta hjälp utifrån. Den koncentrerade redovisningen nedan har därför ett betydande illustrativt värde:

Interoperabilitet kan definieras som förmåga att kunna samverka och samarbeta med andra länders militära förband i en krishanteringsoperation.224

Svenska militära förband har alltsedan år 1948 ställts till FN:s förfogande för fredsfrämjande insatser. Vid dessa insatser skulle ibland de svenska förbanden samverka med enheter från andra nationer men FN ställde aldrig krav på standardiserad utrustning.

224 Uppgift från Bertel Österdahl, 2002-04-23.

De första insatserna i f.d. Jugoslavien på 1990-talet leddes av FN men successivt tog Nato över denna ledning. Nato ställde därvid krav på viss interoperabilitet mellan de truppbidragande ländernas styrkor även om inte ens Natoländernas förband alltid var anpassade till Natostandard. För Sveriges och många andra länders del innebar interoperabilitetskraven att man fick besök från Nato för att diskutera vad som behövde åtgärdas.

Tidigt stod det klart att en generell anpassning till Natostandard skulle bli orimligt dyr för Sverige. Istället fick anpassning av vissa förband göras och Sverige har liksom andra nationer anmält sådana förband till Nato för kommande fredsfrämjande insatser.

Regeringen har i anpassningsprocessen med jämna mellanrum begärt uppgift från försvarsmakten om erforderliga åtgärder. En rapport lämnades den 5 juni 1997.225 I rapporten konstaterades att interoperabilitet i första hand borde uppnås ifråga om metoder och arbetssätt och i andra hand ifråga om teknisk utrustning. Av rapporten framgick också, som ovan nämnts, att någon generell anpassning inte var lämplig. På de områden där den svenska förmågan ansågs vara bättre än Natoförbandens föreslogs att någon permanent anpassning inte skulle göras.226

Viktigast ansågs vara att svenska officerare inhämtade kunskaper om internationell verksamhet i ett brett perspektiv, Nato:s stabsorganisation och ledningsfilosofi, stabsarbetsmetodik och Nato:s understöds- och underrättelsetjänst. Förbättrade kunskaper i engelska, speciellt fackengelska, var också högt prioriterade.

Materielmässigt skulle åtgärder behöva vidtas vid alla de förband som Sverige anmält till Nato. För arméförband skulle exempelvis utrustning för eldledning och samband behöva anpassas/anskaffas liksom för NBC-skydd (dvs. skydd mot atomvapen och biologiska och kemiska vapen) och för att förhindra vådabeskjutningar från flygplan (igenkänningsutrustning, IK). Också marinstridskrafter behövde anpassa/anskaffa sambands- och stridsledningssystem, IKsystem och utrustning för att kunna ta emot underhållsstöd från andra nationer. För flygförbanden krävdes t.ex. en anpassning av höjd- och fartmätare till måttenheterna fot och knop, liksom en

225 1997-06-05, H 01800:8913, Högkvarteret. 226 Som exempel nämndes uppdragstaktiken (ge en chef en uppgift och eventuella handlingsregler, men låt honom själv avgöra hur uppgiften ska lösas).

anpassning av kommunikations- och IK-utrustningen. Dessutom krävdes utbildning i exempelvis Nato:s trafikledningsprocedurer.227

Ovan har som exempel redovisats bara några av de omfattande åtgärder, som krävs för interoperabilitet. Man måste då hålla i minnet att dessa åtgärder enbart avser interoperabilitet under i huvudsak fredsförhållanden. Åtgärderna är kostsamma och tar tid att genomföra. De har därför fått begränsas till ett fåtal förband.

Av ovanstående redovisning framgår att det svenska försvaret under utredningsperioden, åren 1969 − 1989, skulle ha haft ytterst begränsade förutsättningar för direkt samverkan med Nato i krig. Skillnaderna ifråga om ledning, taktik, materiel och språk var stora. Sverige hade genom svensk profil-filosofin medvetet undvikit att göra det svenska försvaret interoperabelt med andra.

Utredarens bedömningar

Säkerhetspolitiken under 1970- och 80-talen byggde liksom tidigare på den grundläggande doktrinen om alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Att formellt stå utanför militära allianser bedömdes dock inte vara tillräckligt för att göra neutralitetspolitiken trovärdig. Kraven skärptes därför successivt såtillvida att förberedelser och överläggningar för militär samverkan i krig med andra länder var uteslutna. Inga principiella hinder förelåg om bilateralt samarbete med andra länder i fråga om bl.a. underrättelsetjänst, forskning och materielförsörjning så länge detta inte försvårade eller omöjliggjorde en neutral hållning i händelse av krig eller kunde uppfattas av omvärlden som uppgivande av neutralitetsavsikten. Förberedelser för samarbete i krig mellan svenska stridskrafter och Nato skulle i Moskva med stor sannolikhet tolkas som om att Sverige planerade att utan att vara angripet sluta upp på Nato:s sida vid ett krigsutbrott. Detta skulle sannolikt leda till att Sovjetunionen uppfattade Sverige som en fiende från konfliktens första dag. I fredstid skulle detta kunna leda till en destabilisering av det säkerhetspolitiska mönstret i Norden och få en spänningshöjande effekt.

227 Presentationen av höjd och fart i fot respektive knop skulle dock göras på flygplanens reservinstrument. Av flygsäkerhetsskäl skulle de måttenheter förarna var vana vid presenteras på de ordinarie instrumenten.

I 1972 års försvarsbeslut angavs förberedelser vara helt uteslutna. Förbudet kom att påverka bl.a. operativ planläggning, utbildning, studier, övningar och program vid utländska besök.

Utredningens arkivstudier har inte kunnat påvisa några avtal, överenskommelser eller förberedelser för operativ samverkan. Om någon överenskommelse militärer emellan träffats torde den inte ha blivit fäst på papper. Det är dock från uttalanden av utländska militärer som principen om ”nothing on paper” härstammar. Det skulle kunna tyda på att överenskommelser gjorts muntligt men ett stort antal intervjuer med högre svenska militärer ger inget belägg för detta med de smärre undantag, som redovisats ovan.

Att vidta förberedelser för samverkan var alltså förbjudet. Men det var också förbjudet – på alla områden – att ingå någon form av avtal eller träffa överenskommelser, som innebar sådana bindningar för Sverige som skulle kunna utnyttjas för påtryckningar i kris och krig gentemot Sverige eller som till och med skulle ha omöjliggjort svensk neutralitet. Att mot denna bakgrund träffa muntliga överenskommelser utan att kunna ge dem något substantiellt innehåll ter sig inte särskilt meningsfullt.

Den neutralitetspolitiska doktrinen har sålunda varit tydlig under hela utredningsperioden. Detta har gällt regeringspolitiken, oberoende av politisk sammansättning. Som utredare har jag ägnat särskild uppmärksamhet och mycken tid åt att söka utröna huruvida militärmyndigheterna och då i synnerhet militärledningen och dess ansvariga befattningshavare, i praktiken, med eller utan de politiskt ansvarigas goda minne, underlåtit att efterleva eller rentav motarbetat den officiellt deklarerade säkerhetspolitiska doktrinen. Viktigast, eller kanske till och med avgörande härvidlag är hur ÖB och Försvarsstaben omsatte statsmakternas försvarspolitiska direktiv i den hemliga operativa planeringen. Jag har, som framgår av innevarande kapitel av betänkandet och än mer av avsnitt 6.2, efter noggrann granskning funnit att inget utrymme i planeringen har givits för samverkan med Nato eller någon enskild Natomakt. Ej heller har förberedelse för mottagande av hjälp utifrån givits utrymme i den operativa planeringen. Detta är av avgörande betydelse eftersom ingen militär operation av nämnvärd omfattning kan genomföras utan en detaljerad och tidskrävande planering. Nato:s och Warzawapaktens hundratals planerare och tiotusentals planeringstimmar per vecka bär syn för sägen. Den unika insyn jag har haft i militärledningens interna överläggningar genom tillgången till dess hemliga protokoll (avsnitt 7.6) har därtill bekräftat att denna,

ehuru ibland med ogillande, lojalt funnit sig i den offentligt deklarerade politiken. Det kan därför entydigt fastslås att det under utredningsperioden inte funnits någon substantiell diskrepans mellan den deklarerade politiken och dess praktik i vad avser frågan om förberedelse eller planering för operativ samverkan i krig med främmande makt. Därmed finns det ingen grund för farhågorna att någon regeringschef, vare sig hans namn varit Palme, Fälldin, Ullsten eller Carlsson, vilselett allmänheten om den verkliga naturen av Sveriges deklarerade säkerhetspolitiska doktrin. Det kanske bör erinras om att den typ av kontakter som rutinmässigt genomfördes i förhållande till Natoländer, såsom främst Förenta Staterna men också, Danmark och Norge, med regeringarnas goda minne syftade till att upprätthålla personliga kontakter vilka kunde vara till nytta i kris eller krigslägen, men på grund av deras muntliga och spridda karaktär omöjligen kunde tjäna som ”hård” krigsplanering.

Fredstida förberedelser för operativ samverkan i krig var inte av trovärdighetsskäl förenliga med neutralitetspolitiken. Istället gavs försvaret en svensk profil och några medvetna luckor lämnades inte – luckor som utomlands skulle kunna misstänkas vara planerade att täckas av andra makters stridskrafter i tyst samförstånd med Sverige. Erlander, Palme, Fälldin, Ullsten och Carlsson var alla fullt medvetna om att neutralitetspolitiken kunde misslyckas och Sverige bli angripet. Då – men först då – kunde militär samverkan med angriparens huvudfiende bli aktuell.

7.8. Förberedelser för motstånd mot ockupation – stay behind

228

7.8.1. Inledning

Neutralitetspolitikkommissionen beskrev översiktligt frågan om förberedelser för motstånd under ockupation och intresserade sig för detta med utgångspunkt endast om det inneburit förberedelser för att ta emot militärt bistånd från främmande makt.

NPK anförde att i planeringsförutsättningarna ingick att det reguljära försvaret kunde bryta samman och att Sverige helt eller delvis kunde komma under fientligt herravälde. I en sådan situation

228 Till grund för detta avsnitt ligger, utöver nedanstående noter, också samtal med ett antal personer vilkas identitet emellertid inte kan röjas.

förutsågs befolkningen komma att göra aktivt eller passivt motstånd mot inkräktaren, ytterst för att bidra till att tvinga bort denne ur landet och återställa en laglig regering. I fred kunde åtgärder vidtas för att rekrytera pålitliga personer som under ockupation kunde bilda stommen i en motståndsrörelse. Sambandsmateriel och vapen kunde anskaffas och viss utbildning ske. Ett nätverk av detta lag kallas ofta med ett engelskt ord för stay behind-organisation.229

En motståndsrörelse är i regel beroende av hjälp utifrån. Mot denna bakgrund kunde det, enligt NPK, finnas skäl för en stay behind-organisation att i fred odla kontakter med eventuella biståndsgivare i utlandet. Man kunde även bedriva en mer eller mindre långtgående gemensam planläggning.230

Neutralitetspolitikkommissionen framhöll att en planläggning för en svensk motverkan vid en ockupation av landet inte innebar defaitism. Det är tvärtom ett uttryck för viljan att till det yttersta bevara landets självständighet och överlevnad som fri nation.231

7.8.2. NPK:s bild avseende förberedelser för motståndsrörelser i Sverige

Av NPK:s betänkande framgår att på tidigt 1950-tal tjänstgjorde William Colby, tjänsteman i den amerikanska underrättelsetjänsten, senare CIA-chef, vid den amerikanska ambassaden i Stockholm. Colby uppgav i sina memoarer att hans uppgift hade varit att bygga upp stay behind-nät i Danmark, Finland, Norge och Sverige. Kommissionen232 konstaterade sammanfattningsvis att uppgifterna växlade rörande hur omfattande Colbys nät var, men

229SOU 1994:11, s. 28, samt 271. 230 Frågor rörande de offentliga organens handlande vid ockupation diskuteras i f.d. polisöverintendenten Åke Hasselrot och f.d. Justitiekanslern Bengt Lännergren ”Ockupation”, Kungl. Krigsvetenskapsakademien tidskrift 1982, s. 1

  • 35. Motstånd mot en ockupationsmakt behandlas i Thede Palm (1988) Motstånd och motståndsrörelser. Stockholm: Militärhistoriska förlaget. I inledningen av Thede Palm Några studier till T-kontorets historia, utgiven genom Evabritta Wallberg år 1999, uppger hon att Palm var med om att bygga upp en svensk stay behind-organisation. Han uppges ha varit kvar i organisationens ledning i varje fall fram till augusti 1966. Detta skulle framgå av ett brev till försvarsstabschefen Carl Eric Almgren, där Palm anmäler sin önskan att avgå. År 1977 färdigställde Thede Palm det tidigare nämnda manuskriptet om motstånd i ockuperat land, utgivet år 1988. Manuskriptet byggde, enligt författaren själv, huvudsakligen på litteraturstudier. Wallberg anser att det är rimligt att anta att även egna erfarenheter låg bakom. Se även SOU 1994:11, s. 28. 231 Hasselrot och Lännergren a.a, s. 35. samt SOU 1994:11. 232 Den bild som Neutralitetspolitikkommissionen fick rörande förberedelser för en motståndsrörelse i Sverige grundades väsentligen på muntliga uppgifter. I den mån något skriftligt material existerat, påträffades detta inte, s. 272 ff.

det syntes klart att den på amerikanskt initiativ tillkomna verksamheten torde helt ha upphört omkring år 1960.233

Parallellt med denna verksamhet fanns i varje fall sedan början av 1950-talet stommen till en svensk motståndsrörelse med anknytning till fackföreningsrörelsen, näringslivet och försvaret.234 År 1958 ställdes denna verksamhet, som sköttes helt av svenskar, under statens kontroll. Finansieringen, som tidigare ombesörjts genom bidrag från näringslivet, skedde fortsättningsvis med skattemedel.235 Något eller några statsråd deltog regelbundet i de möten som organisationens ledningsgrupp höll en eller ett par gånger om året.

Detta förhållande hindrade inte att det förekom kontakter mellan företrädare för organisationen och amerikanska respektive brittiska ambassadtjänstemän i Stockholm, och andra utländska befattningshavare. Dessa kontakter torde enligt NPK främst ha syftat till att göra det möjligt för en motståndsrörelse i ett av Sovjetunionen ockuperat Sverige att erhålla materiellt bistånd från västmakterna. Det torde också ha varit angeläget för organisationen att planlägga förbindelser till den svenska riksledningen, för den händelse den skulle tvingas välja uppehållsort utomlands. Förutom anskaffning av viss radiomateriel torde få om ens några verk-

233SOU 1994:11, s. 28, samt 272; William Colby (1978) Honorable men: my life in the CIA. New York: Simon & Schuster; Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av

Stortinget for å granske påstander o ulovlig overvåkning av norske borgere, 1996, Dokument nr. 15 (1995-96), Lundrapporten s. 457. 234 I detta sammanhang kan ett rättsfall i Uppsala år 1953 vara av intresse, då Redaktören O

Hallberg instämdes till rådhusrätten i Uppsala misstänkt för brott mot 9. kap 7 § strafflagen, dvs. olovlig kårverksamhet. Efter andra världskriget började denne Finlandsfrivillige att, enligt pressuppgifter, planera för vilka åtgärder som kunde vidtas i händelse av en sovjetisk ockupation och den svenska regeringen satts ur spel. Organisationen kallades Sveaborg och beskrevs i media som nazistinfluerad. Enligt uppgift var Hallberg den ende som åtalades men domen blev friande. Försvarsstabschefen Richard Åkerman hade fått del av den hemligstämplade förundersökningen och skrev ett brev borgmästaren i Uppsala daterat den 13 mars 1953. ”Ehuru försvarsstaben ej haft eller har någon del i Hallbergs påstådda organisationsbildning, torde genom förundersökningen på ett flertal sätt framgå, att försvarsstaben planerat och delvis förberett en organisation med närbesläktade syften. Det är av synnerligen vikt, att detta förhållande ej kommer till allmän kännedom. Skulle nämligen under militära operationer någon del av landet temporärt behöva uppgivas, kan fiendens behandling av kvarlämnad civilbefolkning bli beroende av dess kunskap om vissa organisationer överhuvud förberetts på ockuperat svenskt området.[…] Ifrågavarande organisations existens har därför av försvarsstaben hållits utomordentlig hemlig, och det är med hänsyn till rikets försvar oundgängligen nödvändigt att den får så förbli. ” Hbr från Chefen för Försvarsstaben Genmj Richard Åkerman till borgmästare Bertil Hagström, Uppsala, daterat den 13 mars 1953. Landsarkivet Uppsala, ur Uppsala rådhusrätts arkiv: G II 1:56 brottsmålsakt 627/1952. Brevet klassificerades som kvalificerat hemlig men regeringen hävde sekretessen år 1991. 235SOU 1994:11, s. 274.

ställighetsåtgärder ha vidtagits, avslutade Neutralitetspolitikkommissionen.236

7.8.3. Erfarenheter från Norges ockupationsberedskap

I Norge publicerades under 1990-talet uppgifter som kastade visst ljus på stay behind. Enn Kokk uppger i ”Vitboken om IB” att det var sannolikt att IB när man på 1970-talet arbetade med det som f.d. utrikesministern Sten Andersson benämnt ”en svensk motståndsrörelse” kan ha inspirerats av erfarenheterna i Norge.237

Norges försvarsdepartement uppgav i ett pressmeddelande från november 1995 med rubriken ”Okkupasjonsberedskap, tidigare ”Stay behind” ”, att försvaret år 1948 etablerade en verksamhet som skulle kunna genomföra evakuering, sabotage och bedriva underrättelsetjänst på norsk mark i händelse av en ockupation. Denna skulle baseras på erfarenheter från andra världskriget och organiserades i s.k. nät. Enligt pressmeddelandet hade ”Stay behind” och senare Okkupsjonsberedskap alltid varit underställt Forsvarets etterrettningstjeneste, dvs. den militära underrättelsetjänsten. Ockupationsberedskapsorganisationen hade ett begränsat samarbete med utländska tjänster, men stod under norsk styrning och kontroll.238

År 1996 publicerades i Norge ”Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å granske påstander om ulovlig overvåkning av norske borgere – Lundrapporten”. Utredningen berörde även till en mindre del utvecklingen av stay behind i Norge.239 Därvid framgår att den dåvarande norske försvarsministern Hauge år 1948 tog initiativ till att en officiell stay behind-organisation etablerades i Norge.240

Enligt Lundrapporten organiserades stay behind i Norge från början i tre nät med ansvar för underrättelsetjänst – Lindus, sabotage – organiserat år 1952 – Roc, och evakuering – Blue Mix, som

236 Ibid. 237 Enn Kokk a.a. s. 365. 238 Pressemelding, Forsvarsdepartementet ”Okkupasjonsberedskap, tidligare ”Stay behind”, 24.11.95, Nr. 093/95, Oslo. http://odin.dep.no/odinarkiv/norsk/dep/fd/1995/pressem/ 010005-070018/index-dok000-b-n-a.html 239Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å granske påstander o ulovlig overvåkning av norske borgere, 1996, Dokument nr. 15 (1995-96), Lundrapporten. Ordföranden i kommissionen var domaren i högsta domstolen Ketil Lund. Vid presentationen var rapporten hemligstämplad men offentliggjordes senare i sin helhet. 240 Ibid s. 455.

sagts vara ett amerikanskt initiativ från år 1951.241 I detta sammanhang har det förekommit uppgifter i Norge förknippade med omständigheterna i Sverige. Därvid uppges CIA ha varit engagerat vid skapandet av stay behind-strukturer. Man sades i starten ha satsat på Belgien, Nederländerna och Luxemburg i syd, och trion Danmark, Norge och Sverige i norr.242 Det uppges vidare att svenska myndigheter, som en konsekvens av neutralitetspolitiken, inte kunde delta fullt ut, varför upplägget inte blev lika avancerat som i Norge. Enligt uppgift försökte man på svensk sida i gengäld stärka verksamheten genom att bl.a. etablera ett evakueringssamarbete med Norge, varvid norska Blue Mix uppgavs haft till uppgift att föra svenska nyckelpersoner till England.243

Norge blev Natomedlem år 1949. Som ett led i Nato:s beredskap beslöts 1949/50 att stay behind-nät skulle byggas ut i hela Europa, för att verka i händelse av en sovjetisk ockupation. Britter och amerikaner stödde enligt Lundkommissionen etableringen av stay behind i Norge.244 Lundkommissionen uppgav vidare att norsk ockupationsberedskap gick samman med tjänster från Nato:s nordområden på 1950-talet, i en organisation för att kunna samarbeta bättre i övnings- och beredskapssammanhang. Huvudbasen för ledning i krig förlades till Storbritannien och uppges ha funnits där hela tiden. Utbildning av ledande personer genomfördes i huvudsak där. Den alternativa basen anges vara belägen i USA.245

Efter att ha varit i stort sett oförändrade sedan starten, genomfördes under 1970- och 80-talet ”ansiktslyftningar” av den norska stay behind-verksamheten. År 1970 inleddes planläggningen av ett nytt nät – Argus – med uppgift att tillvarata ockupationsberedskapsuppgifter i en tidig fas av ett krig. Argus etablerades formellt år 1974. Under 1980-talet reducerades stay behind-organisationen och år 1983 lades sabotagenätet Roc ned.246

241 Lundrapporten s. 456; Ronald Bye och Finn Sjue, ”Norges hemmelige haer. Historien om Stay behind” (1995), s. 52, samt 91 ff. 242 Ronald Bye och Finn Sjue, a.a. s. 80. 243 Ronald Bye och Finn Sjue a.a. s. 75. 244 Lundrapporten s. 448. 245 Lundrapporten s. 457, samt 486. 246 Pressemelding, Forsvarsdepartementet ”Okkupasjonsberedskap, tidligare ”Stay behind””, 24.11.95, Nr. 093/95, Oslo; ”Stay behind”; Lundrapporten s. 453, 457.

7.8.4. Förberedelser för stay behind i Sverige på 1970- och 80-talen

Det har förekommit påståenden i media att en stay behindorganisation verkat i Sverige på 1970- och 80-talen. Uppgifterna innebar i huvudsak följande: Det har bl.a gjorts gällande att ledarskapet år 1978 övertogs av den f.d. SAF-chefen och försäkringsdirektören Curt Stefan Giesecke, som därmed skulle har ersatt försäkringsdirektören Alvar Lindencrona. Verksamheten uppges samtidigt ha omorganiserats.247 Enligt uppgifter i svenska tidningar skall organisationen ha existerat helt vid sidan av det ”normala” militära systemet och den militära underrättelsetjänsten IB och dess olika efterföljare, men också vid sidan av ett s.k. krigs-IB.248Organisationen uppges ha varit underställd regeringen och försvarsministern, och skulle träda i funktion i den händelse att den ordinarie försvarsmaktens motstånd krossats och regeringen och riksdagen inte längre kunde fungera normalt.249

Ledaren uppges ha rapporterat till ett råd bestående av representanter från olika delar av samhället, däribland LO, TCO, LRF och SAF. Den mer praktiska verksamheten skall ha skötts av en kanslichef var främsta uppgift påstås ha varit att hålla kontakt med i förhand utsedda lokala motståndsledare. Dessa skulle aktiveras i händelse av en ockupation. Upprätthållande av samband med hjälp av ett radionät skulle ha varit organisationens stomme.250

En skribent uppger att kontakt skulle upprätthållas via radio med en eventuell svensk exilregering med säte i t.ex. London, liksom med CIA och andra utländska enheter som kunde tänkas stödja en svensk motståndskamp.251 För att säkerställa sambandet med CIA och den brittiska underrättelsetjänsten MI6, skall man ha gått igenom hur radiokommunikation skulle upprätthållas, utbytt kryptonycklar m.m.252 Kommunikationsutrustningen skall ha testats mellan den hemliga ledningscentralen och olika orter i Sverige.253

En flyktled till Norge uppges ha planerats med Trondheim som mål.254 Vidare har det förekommit uppgifter om att hela eller delar

247 Bjarne Stenquist, 1990-12-18, 1991-08-14, Dagens Nyheter; Enn Kokk a.a. s.402. 248 Bjarne Stenquist, 1991-08-14, Dagens Nyheter. 249 Ibid. 250 Ibid. 251 Ibid; Enn Kokk a.a. samtal med Stig Synnergren s. 475. 252 Bjarne Stenquist 1991-08-14, Dagens Nyheter. 253 Enn Kokk a.a. s. 475. 254 Thomas Kanger & Oscar Hedin, 1998-10-04, Dagens Nyheter.

av regeringen och kungafamiljen tillfångatogs eller eliminerades under flykt, skulle organisationen ombesörja att en ny riksledning utropades. Denna skulle fungera från områden som fortfarande hölls av svensk styrkor eller från utlandet.255

I media har uppgifter också cirkulerat rörande förekomsten av ett ”krigs-IB” som skulle ha till uppgift att bl.a. fungera som en motståndsrörelse. Som tidigare nämnts ansåg Justitiekanslern i samband med den s.k. sjukhusaffären i Göteborg år 1975 att IB:s krigsorganisation kunde vara förtjänt av en närmare undersökning. I augusti 1988 uppgav förre utrikesministern Sten Andersson att en av IB:s uppgifter var att bygga upp en svensk motståndsrörelse i händelse av att Sverige blev ockuperat. Man byggde, vad Andersson förstod, upp ett nätverk över hela landet med personer, ofta i centrala politiska positioner, som skulle kunna vara kvar på hemorten i den befattningen om någonting hände. Men påståendena om att det s.k. krigs-IB skulle vara en motståndsrörelse har också tillbakavisats i debattinlägg.256

Enn Kokk uppgav i ”Vitboken om IB” att hans intervjuer med Anders Thunborg och Stig Synnergren visade, att det har funnits två grenar av en svensk stay behind organisation och detta långt före det tidigare 1970-talets experiment med att bygga upp det Sten Andersson benämnt en svensk motståndsrörelse. Thunborg hade redogjort för den organisation som på 1950-talet leddes av Lindencrona och under hans egen tid på Försvarsdepartementet av Giesecke. Synnergren uppgav att IB-chefen Birger Elmér på Försvarsstaben organiserade det s.k. kallade krigs-IB.257

I slutet av 1990-talet förekom påståenden i media om att stay behind organisationer fanns i ett flertal västeuropeiska länder.258

Åtskilligt av vad som ovan redovisats stämmer med den bild som utredningen har. Utredningen har dock inte haft anledning att i detalj utreda dessa uppgifter. Det ligger i sakens natur att en sådan planläggning måste omgärdas med största möjliga sekretess. Även uppgifter om förhållanden som ligger ganska långt tillbaka i tiden kan alltjämt behöva skyddas.

Stay behind-verksamheten, eller snarare förberedelserna, hade sin storhetstid under de första decennierna efter andra världskriget

255 Bjarne Stenquist, 1991-08-14, Dagens Nyheter. 256 Jonas Gummesson, 1988-08-10, Aftonbladet; Lars Olof Lampers, Granskningsmakten och sjukhusaffären i Göteborg 1975. En studie av kontrollorganen och utredningarna i en politisk affär, Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Pk Mom 3, Ht 1997, s. 99. 257 Enn Kokk a.a.s. 402. 258 Thomas Kanger & Oscar Hedin, 1998-10-04, Dagens Nyheter.

då erfarenheterna av den tyska ockupationen av Norge ännu var i färskt och plågsamt minne. Tanken på att förbereda landet för en möjlig ockupation hölls ännu vid liv under den senare delen av det kalla kriget. Genom verksamhetens speciella karaktär har det alltså ansetts angeläget att alltjämt vidmakthålla sekretessen runt denna. Det säger sig dock självt att Stay behind-problematiken haft en ytterst marginell, om ens någon, betydelse för svensk säkerhetspolitik åren 1969 till 1989.

8. Sammanfattande iakttagelser och bedömningar

Det är enligt min mening svårt att förstå de problem, vägval och beslut som regering och försvarsmakt, dvs. politiker och militärer, hade att ta ställning till under det kalla krigets senare del, utan att ha orienterat sig i den internationella säkerhetspolitiska miljö där det kalla kriget utspelade sig.

Ur den myriad av händelser och trender som präglade den internationella utvecklingen under åren 1969

  • 1989, den period som är denna utrednings föremål, har jag sökt lyfta fram de skeenden som jag bedömt bäst kan ligga till grund för analysen av svensk säkerhetspolitik.

Sverige var ju inte i egentlig bemärkelse en aktör i det kalla kriget. På något sätt pågick detta krig runt omkring oss i alla dess former som en ideologisk kamp mellan kapitalism och socialism, som en maktkamp om geopolitiskt inflytande, eller som en kamp mellan demokrati och diktatur, allt under hotet av den definitiva, existentiella möjligheten av en total och absolut ödeläggelse i ett termonukleärt krig. Sverige kunde kanske inte påverka så mycket. I harmoni med våra nordiska grannar lyckades Sverige dock med en politik som till omvärlden kunde presentera Norden som en region av stabilitet och lågspänning.

En betydande politisk personlighet, Willy Brandt, kom att lämna avgörande bidrag till den historiska process som ledde till en frigörelse av hälften av Europas folk från diktatur och förtryck. Brandts framsynta politik att öppna diktaturstaterna och blottlägga dem för demokratiska krafter – förändring genom närmande – startade den process av försoning som möjliggjorde för människorna i det dåvarande Östeuropa att bryta sig ut ur sin politiska fångenskap. Brandts Östpolitik gav utrymme och svängrum åt de nordiska länderna. Ett närmande till de västeuropeiska integrationssträvandena behövde inte vara främmande för en neutral stat när de hårda politiska motsättningarna modifierades i avspännings-

processerna. Den västtyska politiken öppnade vidare vägen för den stora uppgörelsen i Helsingfors år 1975, där – i avsaknad av en formell fred efter andra världskriget – gränserna i Europa efter kriget kunde erkännas och nya projekt i fråga om mänskliga rättigheter och kontakter kunde påbörjas.

Den utrikespolitiska stabiliteten som följde skapade förutsättningar för förändringar och öppnade möjligheter att mötas för människor från öst och väst. De odemokratiska regimerna i Östeuropa fann det allt svårare att utan fria val och mänskliga rättigheter legitimera sina maktinnehav. Processen mot upplösningen av det kommunistiska styret i Östeuropa kunde börja.

Stormaktspolitiken präglades å ena sidan av Sovjetunionens politik karaktäriserad som en kontinuerlig upprustning i fråga om såväl kärnvapen som konventionell och marin vapenkapacitet fram till dess i mitten av 1980-talet den sovjetiska ekonomins gradvisa sönderfall omöjliggjorde ytterligare rustningar. Å den andra förde skiftande amerikanska administrationer med sig egna ambitioner och stödjepunkter. Nixonadministrationen betonade avspänningen och ett utvidgat ekonomiskt och teknisk samarbete med Sovjetunionen.

Med Carteradministrationen åren 1977

  • 1980 började USA inta en ökad återhållsamhet i vad avsåg teknologiöverföring till Sovjetunionen och aktiverade samtidigt frågan om mänskliga rättigheter. Samtidigt sökte man, dock utan större framgång, skapa en ny dynamik i nedrustningsförhandlingarna.

Reaganadministrationen åren 1981

  • 1988 inledde en kraftig kvalitativ och kvantitativ upprustning, ungefär när den sovjetiska stannade av, och utmanade Sovjetunionens egen legitimitet genom att karaktärisera sovjetstaten som ”ondskans imperium”.

Därmed skärptes stormaktsmotsättningarna till den grad att de berörda åren kom att kallas ”det nya kalla kriget”. En högriskperiod följde med utomordentligt små marginaler när det gällde att förhindra utbrottet av ett öppet kärnvapenkrig. Det kalla kriget kom dock att upphöra strax efter Michail Gorbatjov kommit till makten i Kreml.

För Sverige, med sin alliansfrihet och offentligt deklarerade neutralitetsavsikt, gällde det att finna sin position i stormakternas kraftfält. För våra skandinaviska grannar var definitionen av den säkerhetspolitiska identiteten i detta sammanhang inget problem, man var allierad med Förenta Staterna. I en stormaktskonflikt var Sovjetunionen fienden. Till och med för Finland tycktes saken

enklare. Finland hade inte samma valsituation. Man kunde inte ha Sovjetunionen som fiende. Inga krav ställdes om samverkan med väst.

Sverige som en demokratisk stat grundad på västliga värden hörde ideologiskt hemma i väst men måste säkerhetspolitiskt hålla en tydlig distans just gentemot väst. Sovjetunionen var det stora och enda hotet, men Sverige kunde inte tillåta sig att vara Sovjetunionens fiende. Båda stormakterna hade förväntningar på Sverige. Förenta Staterna hoppades och förväntade sig att Sverige med sin neutralitetspolitik och ett starkt försvar skulle ge stabilitet och ett mått av skydd på norra flanken för Norge och Danmark medan Sovjetunionen, trots skepticism och misstro inrättade sig på att Sverige skulle leva upp till den deklarerade neutralitetsavsikten och inte öppna sitt luftrum och territorium för huvudmotståndaren.

I den svenska säkerhetspolitiska analysen ingick att väst, främst Förenta Staterna, om Sverige skulle bli angripet och inte framgångsrikt lyckas försvara sig, skulle komma till hjälp. Men för att undvika katastrofen att Sverige skulle bli angripet av Sovjetunionen måste neutralitetspolitiken vara trovärdig i Sovjetunionens ögon. Detta krävde en fredstida politik som demonstrerade att Sverige inte operativt förberedde en samverkan med Förenta Staterna och dess allierade i händelse av en storkonflikt i Europa.

Sverige hade alltså att formulera en politik som gick ut på att leva mellan å ena sidan ett hot från Sovjetunionen och å den andra ett förmodat stöd från Förenta Staterna. I det senare avseendet hade Sverige genom den amerikanska politiken, som lagts fast i det märkliga riktlinjedokumentet år 1962, utan egen kännedom tillförsäkrats kraftfullt militärt stöd i händelse av angrepp från Sovjetunionen. Inte heller Förenta Staternas egna allierade skall enligt dokumentet ha informerats om det planerade amerikanska stödet. Detta skulle omfatta tre aspekter a) bistånd till Sverige vid angrepp, b) förbättring av underrättelsesamarbetet, c) samt krigsmaterielstöd.

I vad avser de två senare punkterna har det med all önskvärd tydlighet visat sig att Förenta Staterna försett Sverige med betydande stöd. Ur neutralitetspolitisk synpunkt har detta enligt mitt bedömande inte skapat några principiella problem. Eftersom neutralitetspolitiken som den definierats omfattade ett (efter våra förhållanden) starkt försvar borde det vara svårt att resa invändningar mot att det svenska värnpliktsförsvaret med dess mobiliseringsbehov försågs med en god förvarningskapacitet genom under-

rättelsesamverkan. Likaså, och med tanke på Sovjetunionen som angripare, var det för försvarets trovärdighet oundgängligt att möta en i alla lägen kvantitativt överlägsen motståndare med så hög materielkvalitet som möjligt. Den politiska turbulensen runt Sveriges kritik ifråga om amerikansk politik i Vietnam och i Centralamerika tilläts aldrig inverka på det stabila högteknologiska samarbetet och materieltillförseln lika litet som på det effektiva, informella och bilaterala samarbetet ifråga om den för förvarningen nödvändiga underrättelsetjänsten, särskilt signalspaningen.

Om detta visar att den amerikanska ”garantin” för Sverige implementerades i två viktiga avseenden, är det naturligen svårare att utröna hur hållfast det ensidiga åtagandet om stöd vid angrepp skulle ha visat sig vara om det prövats i verkligheten. Det strategiska mönster som bildats i norra Europa och de intressen som knutits till detta vare sig det gällde försvar av Norge och Danmark eller flankproblematiken i Östersjön talar för att det amerikanska intresset av Sveriges försvar förblev oförminskat från år 1962 när riktlinjerna för den amerikanska Sverigepolitiken hade lagts fast.

En ur ett neutralitetspolitiskt perspektiv central fråga är i detta sammanhang om och i vilken utsträckning Sverige förberedde en operativ samverkan med Förenta Staterna. I detta avseende har, som utredningen visar, doktrinen varit tydlig sedan 1970-talets början. Regeringsuttalanden, försvarsutredningar och försvarsbeslut har postulerat att sådan operativ förberedelse inte fick förekomma. Den uppenbara tanken bakom detta har varit att, om Sovjetunionen fick anledning misstänka att Sverige med USA genomförde dylika förberedelser, Sverige skulle ses om en verklig eller potentiell fiende och så angripas, kanske redan från första dagen i en konflikt.

Jag har ägnat en betydande möda åt att undersöka huruvida sådana förberedelser skett i hemlighet. Det bör här givetvis klarläggas att operativa förberedelser, som förutsätter överenskommelser om truppdispositioner, kommunikationer och materielanpassning, inte är något som lätt kan klaras av vid enstaka möten mellan högre officerare. Endast ett omfattande och tidskrävande stabsarbete kan ge den nödvändiga kvaliteten i samverkan. Som framgår av de detaljerade redovisningarna i utredningen har överbefälhavarens operativa planering noga studerats. Ingen förberedelse för samverkan har kunnat noteras. Likaså har de svårigheter som tornat upp sig när det gällt att efter det kalla krigets slut samordna svenska militära styrkor (i fredsbevarande operationer etc.) med

Natomakters styrkor demonstrerat hur svårt det skulle ha varit att åstadkomma s.k. interoperabilitet med västliga styrkor. Problem relaterade till flygbaser, överflygningsregler och flygteknisk anpassning har granskats. Den unika möjlighet jag haft till insyn i militärledningens protokoll har varit klargörande.

Den samlade slutsatsen av detta har blivit att ingen signifikant förberedelse för operativ samverkan med främmande makt ägde rum under utredningsperioden. Därmed är det alltså inte sagt att all annan samverkan har varit utesluten, tvärtom det militärtekniska samarbetet med Förenta Staterna som jag kunnat redovisa innebär en första offentlig kartläggning av denna verksamhet vars omfattning för många säkert har varit överraskande. Det betydande tekniska beroende som därmed byggts upp kan diskuteras ur neutralitetssynpunkt, men har endast avsett samverkan under fred. Än viktigare har givetvis varit, att denna omfattande samverkan på ett avgörande sätt bidragit att höja det svenska försvarets förmåga och därmed indirekt underbygga och stärka den svenska neutralitetspolitiken.

Ett svenskt dilemma var att den nära och omfattande militärtekniska samverkan med Förenta Staterna nödvändiggjorde ett mått av anpassning till amerikansk exportkontrollpolitik. Det utgjorde inget större problem i vad avsåg vapenteknologi och knappast inte heller ifråga om dubbelanvändningsteknologi. Emellertid sökte Sverige undvika att bli nära associerat med västs teknologikontrollsamverkan av den typ som skedde under Cocom. Under Carteradministrationen från år 1977 skärptes emellertid den amerikanska kontrollen bl.a. på grund av initiativ från kongressen. I samband med Reaganadministrationens tillträde år 1981 och som en följd av den amerikanska politiken att begränsa inte bara militärteknologiexporten utan all avancerad teknologiexport till Sovjetunionen försvårades det svensk-amerikanska samarbetet för att under en period frysas till följd av Datasaabaffären. Jag kan dock konstatera att med ett mått av anpassning till den amerikanska politiken återställdes en fungerande samverkan och exportverksamhet utan att neutralitetspolitikens principer träddes för nära.

När det gällde hoten mot Sverige förblev Sovjetunionen det allt överskuggande problemet. Som utredare har jag i detalj redovisat den bedömning som överbefälhavaren gjort över åren, vilken baserat sig på ett omfattande sakunderlag inom försvarsmyndigheterna. Givetvis har dessa analyser gjorts med betoning på de sovjetiska

stridskrafternas kapacitet. Det har varit av betydande värde att i utredningen kunna redovisa också utomstående makters analys av det sovjetiska hotet mot Sverige. Det hade varit värdefullt om hotbildsanalysen hade kunnat fördjupas med utnyttjande av kompletterande säkerhetspolitiska miljöstudier och utrikespolitisk analys för ett fylligare underlag. De dokument om krigsmaktsövningar under många år som kvarlämnats efter det tyska enandet (Warszawapaktsdokumenten) har tillfört en viktig dimension till utvärderingen av säkerhetspolitiken. Bland annat tyder de på att man i Warszawapaktens planering för offensiva operationer i Europa i första hand räknade med att inte behöva angripa Sverige utan att anfallet i norr skulle riktas mot Jylland och de danska öarna. Mina samtal i Moskva med många personligheter i det gamla ledarskiktet gav vid handen att man var skeptisk, om ej tvivlande, mot den svenska neutralitetspolitiken. Min bedömning av detta har blivit att Sovjetunionen i en konfliktsituation hade sökt undvika att anfalla Sverige åtminstone i ett inledningsskede. I efterhand kan man nog konstatera att sovjethotet kanske inte var fullt så allvarligt som överbefälhavarens hotbild indikerat. I en sådan slutsats måste dock inkluderas att just det svenska försvarets förmodade styrka och avvärjningsförmåga bidrog till att påverka Sovjetunionen och därmed hotbilden.

Nära förbunden med hotbilden är försvarsförmågan. Flera faktorer måste vägas in för att kunna värdera denna. Central härvidlag är kapaciteten hos de svenska stridskrafterna. Överbefälhavarens bedömningar genom åren som de redovisats i utredningen visade på att även om medelstilldelningen i fast penningvärde bestod under utredningsperioden, kostnadsutvecklingen blev sådan att i vart fall arméstridskrafternas förmåga minskade påtagligt på grund av nödvändiga besparingar i fråga om materiel och övningar. Rent tekniskt och kvalitetsmässigt förbättrades i synnerhet luftförsvarets och, i vart fall mot slutet av 1980-talet, marinens förmåga och kvalitet. Men enligt ÖB kvarstod problemet med färre avancerade flygplan och det minskande antalet kvalitativt starka arméförband. Emellertid måste man i bilden väga in kvaliteten på de styrkor Sovjetunionen kunde förmodas sätta in mot Sverige. Det var endast i en sådan vägning man kunde etablera den relativa försvarsförmågan. ÖB utgick i sina bedömningar regelmässigt från att Sovjetunionen skulle avsätta sina mest kvalificerade styrkor. I själva verket kunde ifrågasättas om Sovjetunionen under ett storkrig verkligen skulle dirigera sina bästa styrkor mot Sverige.

Den samlade överblick som gjorts i denna rapport visar att den svenska säkerhetspolitiken under utredningsperioden i allt väsentligt måste betecknas som framgångsrik. I synnerhet bör detta tillskrivas en stabil utrikespolitik utformad som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Uppslutningen runt neutralitetspolitiken sviktade aldrig under regeringar med olika politiska förtecken. Politiken stöddes av ett starkt försvar som var så utformat att det skulle kunna utföra sina uppgifter utan hjälp utifrån. För att hävda neutralitetsavsiktens trovärdighet vidtogs inga förberedelser för operativ samverkan eller för att motta militärt bistånd utifrån. Men samarbete i fred om militärteknik och underrättelsetjänst upprätthölls under hela perioden.

Försvarsförmågan hölls på en god nivå även om arméstridskrafternas kapacitet urholkades en del under perioden.

Med den kunskap vi idag har vågar man konstatera att vi under perioden 1969 till 1989 sannolikt levde säkrare än vad vi då visste: Hotet mot Sverige var inte så stort som vi trodde. Sverige hade en bättre återförsäkring än vi anade.

Kommittédirektiv

Svenskt säkerhetspolitiskt agerande under perioden 1969

  • 1989

Dir. 2000:63

Beslut vid regeringssammanträde den 5 oktober 2000.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera svenskt säkerhetspolitiskt agerande, såväl politiskt som militärt, under perioden 1969

  • 1989.

Bakgrund

Regeringen har i dag bemyndigat chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare som skall analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan från 1980 fram till i dag.

Det har i anslutning till detta uppdrag ansetts angeläget att också få till stånd en allmän säkerhetspolitisk granskning av svenskt politiskt och militärt agerande under åren 1969-1989, dvs. de två decennierna närmast före Berlinmurens fall och avvecklingen av det kalla kriget.

Det är lämpligt att den särskilde utredaren av ubåtsfrågan även får uppdraget att göra denna allmänna säkerhetspolitiska granskning.

Uppdraget

Utredaren skall i denna del ha följande uppgifter:

  • redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969-1989;
  • redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt, under samma period.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Det gäller information från såväl politiska som militära källor.

Till utredningen skall en grupp experter knytas. Riksdagens partier skall ges möjlighet att följa utredningsarbetet. Uppdraget skall redovisas senast den 1 januari 2002.

Arkivförteckning

Svenska arkiv

Riksarkivet

  • Alvar Lindencronas arkiv
  • Ola Ullstens arkiv
  • JK:s utredning om den s.k. sjukhusaffären i Göteborg
  • Kommunikationsdepartementets arkiv
  • 1974 års underrättelseutrednings arkiv
  • Ubåtskyddskommissionens arkiv
  • Ubåtskommissionens arkiv
  • Ubåtsutredningens arkiv

Regeringskansliets centralarkiv

  • Neutralitetspolitikkommissionens arkiv
  • Statsrådsberedningens arkiv
  • Justitiedepartementets arkiv
  • Civildepartementets arkiv
  • Kommunikationsdepartementets arkiv
  • Förvaltningsavdelningens arkiv

Utrikesdepartementet

  • Utrikesnämndens protokoll För vidare information om kategorier i UD:s arkiv, se noter.

Försvarsdepartementet

  • Försvarsdepartementets hemliga och kvalificerat hemliga arkiv

Krigsarkivet

  • Överbefälhavaren (t.o.m. 1981/82)
  • Chefen för armén (t.o.m. 1981/82)
  • Chefen för marinen (t.o.m. 1981/82)
  • Chefen för flygvapnet (t.o.m. 1981/82)
  • Försvarets materielverks hemliga arkiv (t.o.m. 1982)
  • Försvarsattachéarkiven, Fst/Sekt 2 (t.o.m. 1980/81)
  • Överstyrelsen för Ekonomiskt Försvars arkiv
  • Lennart Ljungs dagböcker
  • Nils Skölds arkiv
  • Carl Eric Almgrens arkiv

Högkvarteret

  • Högkvarterets arkiv
  • Försvarsstabens arkiv
  • Överbefälhavarens arkiv
  • Chefen för armén / Arméstabens arkiv
  • Chefen för marinen / Marinstabens arkiv
  • Chefen för flygvapnet / Flygstabens arkiv
  • Försvarsavdelningarnas arkiv

Militära underrättelse- och säkerhetstjänstens arkiv

  • Underrättelseavdelningen
  • Säkerhetsavdelningen

Försvarets materielverk

  • FMV:s hemliga (1983
  • 1989) och kvalificerat hemliga arkiv

Försvarets radioanstalt

  • FRA:s hemliga och kvalificerat hemliga arkiv

Totalförsvarets forskningsinstitut

  • FOA:s hemliga och kvalificerat hemliga arkiv

Luftfartsverket, Norrköping

  • Luftfartsverkets hemliga arkiv

Arbetarrörelsens Arkiv och Bibliotek

  • Verkställande utskottets protokoll 1969
  • 1982
  • Olof Palmes arkiv
  • Ingvar Carlssons arkiv

Socialdemokraterna

  • Verkställande utskottets protokoll 1982
  • 1989

Svenskt Näringsliv

  • Bertil Kugelbergs arkiv

Utländska arkiv

Förenta Staterna

National Archives 2, College Park, Maryland

  • Record Group (RG) 59 State Department

- Central Decimal Files - Subject Numeric Files - Lot Files - Records of Henry A. Kissinger, 1973

  • 1977

- Records of Helmut Sonnenfeldt

  • RG 84 Foreign Service Posts of the Department of State
  • RG 273 National Security Council
  • CIA Database (CD-rom)

Library of Congress, Washington D.C.

  • Declassified Documents Reference System – US (microfiche)
  • Congressional Information Service (CIS)

Lyndon B. Johnsson Library, Austin, Texas

  • National Security Files (NSF)

- Country File - National Intelligence Estimates

  • White House Central Files (WHCF)

- CO 277, Sweden - Confidential File - Name File

  • Administrative History of the Department of State

Nixon Presidential Materials Project, National Archives 2, College Park, Maryland

  • National Security Files (NSF)

- Country File - Henry A. Kissingers Office Files

  • White House Central Files (WHCF)

- Subject File

Gerald R. Ford Library, Ann Arbor, Michigan

  • National Security Advisor Files

- NSC Vietnam Information Group - Presidential Country Files for Europe

  • White House Central Files (WHCF)

- Subject Files

  • Charles H. McCall Files

Naval Historical Center, Washington D.C.

  • Command Histories
  • Cruise Books
  • Deck Logs
  • Dictionary of American Fighting Ships

National Security Archives, Georgetown University, Washington D.C.

  • The Soviet Estimate: US Analysis of the Soviet Union, 1947
  • 1991
  • Presidential Directives on National Security: From Truman to Clinton
  • The U.S. Intelligence Community, 1947
  • 1989

Polen

Archiwum Akt Nowych, Warszawa

Ryssland

(MID) Utrikesministeriets arkiv, Moskva

(RGANI) Ryska statens arkiv för samtidshistoriska dokument, Moskva

Storbritannien

Public Records Office, Kew Gardens, London

  • PREM (Prime Ministers Office)
  • CAB (Cabinet Papers)
  • FO (Foreign Office)
  • FCO (Foreign and Commonwealth Office)
  • DEFE (Ministry of Defence)
  • WO (War Office)

Liddel Hart Military Archive, King's College, London

  • Papers of AVM Stewart William Blacker Menaul

Internetarkiv

Center for the Study of Intelligence

www.cia.gov/csi

Cold War International History Project

http://wwics.si.edu/index.cfm?topic_id=1409&fuseaction=topics. home

Digital National Security Archive

http://nsarchive.chadwyck.com

Federation of American Scientists

www.fas.org

The Harvard Project on Cold War Studies

www.fas.harvard.edu/~hpcws/index2.htm

NATO Archives

www.nato.int/archives

Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact

www.isn.ethz.ch/php

U.S. National Archives & Records Administration

www.archives.gov

Säkerhetspolitiska utredningens arkiv

  • Samtalsuppteckningar
  • Underlag för utredaren
  • Övrigt

Förteckning över uppgiftslämnare

1

1 I denna förteckning finns även en del av de personer, som hörts i samband med Perspektiv på ubåtsfrågan: Hanteringen av ubåtsfrågan politiskt och militärt (SOU 2001:85), medtagna.

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Ahlström, Christer kansliråd, UD 2002-04-16, 2002-04-22 Andersson, Karl kommendör, stabschef Sydkustens örlogsbas

2001-09-11

Andersson, Sten utrikesminister, parti- sekreterare

2001-06-13

Arbatov, Georgij akademiledamot 2002-05-28 Björck, Anders försvarsminister, ordförande FUN

2001-10-30

Bodström, Lennart utrikesminister 2001-05-21 Borg, Per statssekreterare, Försvarsdepartementet

2001-07-03

Brittner, Lennart ämnesråd, Försvars- departementet,

2001-02-16

Bye, Ronald norsk kommunikations- minister

2002-05-22

Börjesson, Dick viceamiral, Sekr 78 års försvarskommitté, C minröjn.avd, CM

2001-02-22

Carlsson, Anders sonaroperatör 2001-10-19 Carlsson, Ingvar statsminister 2001-04-04 Carlsson, Roine försvarsminister 2001-06-11

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Carlsson, Sven kommendörkapten, press- chef marinstaben

2001-09-11

Dahlberg, Staffan 2001-09-11 Derjabin, Jurij ambassadör 2002-05-28 Edborg, Hans chef Robotkontoret, FMV:A

2002-05-31, 2002-06-25

Edelsvärd, Jan Stf GD FMV Eklind, Björn kommendörkapten, fartygschef HMS Orion

2001-04-11

Eneroth, Johan överstelöjtnant 2001-05-02 Engberg, Torsten generallöjtnant, C marin- staben, C Försvarsstaben, MB Ö

2001-05-18

Engman, Ingemar departementsråd, Försvarsdepartementet

2001-05-08

Forsbeck, Bengt byråchef, Socialstyrelsen 2002-09-25 Forsberg, Hans G. ordförande Ubåtskom- missionen (SOU 1995:135)

2001-03-23

Frisk, Göran kommendör 2001-02-19 Furenius, Stefan överste 1 gr., chef BK/KA 2

2001-09-11

Fälldin, Thorbjörn statsminister 2001-06-12 Geijer, Sten överste, försvarsattaché Washington

2002-06-04

Giesecke, Curt Stefan SAF-chef 2002-04-25 Grahn, Jan-Olov samordningsdirektör FRA 2001-09-25,

2002-09-27

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Granath, Bengt forskare FOA 2001-03-19 Grandin, Gunnar konteramiral, C FMV/M 2001-06-19 Gunnarsson, Gösta ordförande Neutralitets- politikkommissionen

2001-08-28

Gunnvall, Gunno MUST HKV Gustafsson, Bengt general, överbefälhavare 2001-05-09, 2002-10-22 Gyldén, Nils chef för SSLP, Försvars- departementet

2001-08-30, 2001-12-05

Hammarsköld, C-G kommendör 1 gr., C USK, marinattaché Washington

2001-05-31

Hansson, Lars överste 1 gr., CSK 2001-03-20 Hederstedt, Johan general, överbefälhavare samt chef försvars- stabens Kvartermästar- avdelning

2001-11-01, 2002-10-31

Hellberg, Odd depåchef Muruvik- anläggningen, Norge

2002-09-03, 2002-09-10, 2002-09-16

Heinsou, Toivo politiskt sakkunnig Försvarsdepartementet Hirdman, Sven statssekreterare Försvars- departementet, ambassadör Moskva

2001-04-16

Holmberg, Cay kommendör 1 gr., stabs- chef Berga

2001-04-09

Holmström, Leif örlogskapten, C MUSAC 2001-03-21 Jacobsson, Marie ämnesråd, UD 2002-03-26, 2002-04-29, 2002-05-06 Jakobson, Max finländsk ambassadör 2001-05-29

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Jakovlev, Alexander rådgivare till Gorbatjov, Sovjetunionen

2002-05-29

Jansson, Nils-Ove kommendör 1 gr., C USK 2001-06-11 Jaruzelski, Wojciech polsk president, premiär- minister, försvarsminister och överbefälhavare

2002-09-18

Jaxwall, Inge örlogskapten, fartygschef HMS Achilles

2001-09-17

Jonsson, Bertil sonaroperatör, MUSAC 2001-03-08, 2001-05-04 Karlsson, Mauritz örlogskapten 2001-02-21, 2001-03-22 Kettis, Pär generaldirektör FRA 2002-08-28 Kjellnäs, Per generaldirektör FRA 2002-09-03 Klenberg, Jan finländsk amiral 2001-05-29 Klintebo, Roderick kommendör 2001-02-15, 2001-09-13 Koivisto, Mauno president i Finland 2001-05-29 Krönmark, Eric försvarsminister 2001-06-14, 2002-04-04 Källmén, Stephan chefsjurist FMV Lagerblad, Peter chef Fö/Sam, ÖD ÖCB Landerholm, Henrik ordförande riksdagens

försvarsutskott

2001-03-21

Larsson, Lars kommendörkapten 2001-10-05

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Larsson, Ulf statssekreterare, Försvarsdepartementet

2001-06-07

Lenhammar, Bo överste, attaché 2001-03-08 Lidbom, Carl statsråd, handelsminister 2002-04-05 Lindemalm, Åke amiral, marinchef 2002-01-02 Lindh, Torsten konteramiral, GI marinen 2001-05-30 Lundell, Ingvar dykarchef HMS Belos 2001-02-21 Lundvall, Bengt amiral, marinchef 2002-11-07 Modig, Nils örlogskapten, C taktikavd/ /ÖrlBO

2001-02-21

Muld, Andreas byråchef, ÖEF 2002-10-21 Mähler, Ulf överstelöjtnant 2001-02-16 Nilsson, Kjell generallöjtnant 2002-09-25 Nordberg, Karl-Axel byråchef, ÖEF/ÖCB 2002-10-29 Nordbeck, Gunnar statssekreterare, Försvarsdepartementet, general- direktör ÖEF/ÖCB

2002-09-10

Nygren, Jan statssekreterare Försvars- departementet

2001-06-15

Näsström, Staffan generalmajor, C FMV-F Odin, Bengt kommendör 2001-02-15 Olsén, Jan 2001-05-04 Olson, Sven-Olof generallöjtnant, flygvapenchef

2002-10-29

Pajunen, Ajmo statssekreterare i fin- ländska Försvars- ministeriet, sekreterare i försvarskommittén

2001-05-29

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Jedeur-Palmgren, Lennart

kommendör 1 gr., chef ÖrlB S

2001-09-11

Pejdell, Kent kommendörkapten, chef röjdykardivision

2001-02-12

Persson, Lars G generallöjtnant, CKA 1 och stf CSK

2001-02-13

Peterson, Thage G försvarsminister samt statssekreterare i Stats- rådsberedningen

2002-05-21

Pettersson, Håkan brigadgeneral, stf CMUST Poulsen-Hansen, Per statssekreterare i danska

statsministeriet

2002-01-15

Primakov, Jevgenij premiärminister i Ryss- land

2002-05-28

Prytz, Kjell norsk amiral och marin- chef

2001-04-23

Rask, Bo kommendör, utbåts- flottiljchef

2001-07-09

Regårdh, Carl Gustaf arméöverdirektör, chef

underhållsavdelningen FMV:A

2002-02-26

Rudberg, Per viceamiral, marinchef 2001-05-09, 2002-10-11 Rydeberg, Göran arkivchef FRA Sahlin, Mikael statssekreterare, Försvars- departementet, sekreterare Ubåtsskyddskommis- sionen

2001-05-14

Samuelsson, Ulf kommendör 1 gr., chef Fst/OP5

2001-04-04, 2002-08-20

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Sangfeldt, Erland FOA 2001-02-14 Schori, Pierre kabinettssekreterare 2001-06-13 Schuback, Bengt viceamiral, marinchef 2001-04-17 Sköldefors, Walter stf GD/ÖEF, planeringschef/ÖCB

2002-10-07

Stefenson, Bror amiral, försvarsstabschef 2001-04-19 Stoltenberg, Thorvald norsk utrikes- och

försvarsminister

2002-05-22

Ståhl, Carl-Gustaf generalmajor, armé- och försvarsattaché Washinton

2002-05-27, 2002-06-03, 2002-06-13

Svensson, Emil kommendör 1 gr., chef Fst/MAna

2001-04-18, 2001-05-07

Söder, Karin utrikesminister 2001-10-29 Sönnerstedt, Erland kommendörkapten, Fst/OP5, attaché Moskva, FC HMS Orion, MUST C Säk

2001-03-26, 2001-04-23

Thunborg, Anders försvarsminister, stats- sekreterare, Försvars- departementet samt ambassadör

2001-04-24, 2001-04-25, 2001-06-29, 2002-09-23, 2002-09-24

Tjernavin, Vladimir chef för den sovjetiska marinen

2002-05-29

Tornberg, Claes konteramiral 2001-08-27 Ullsten, Ola statsminister, utrikes- minister

2001-10-01

Unell, Gunnar överste 1 gr., C Fst/Op2 2001-03-22 Wahlberg, Per kommendörkapten, ordf Officersförbundet

2001-10-25

Namn Hörd med anledning av sin befattning som/i egenskap av…

Datum

Wallroth, Bengt generalmajor, general- direktör FRA

2002-09-04

Warren, Jan överste, chef Försvars- stabens Kvartermästar- avdelning

2002-09-25

Westerholm, Barbro generaldirektör, Social- styrelsen, VD Apoteks- bolaget

2002-10-11

Wickström, Peter Stabschef FOI Zettermark, Hans forskare vid FHS 2001-08-27 Åsklint, Arne fd avdelningsdirektör FMV

2001-02-16, 2001-02-27

Åström, Sverker kabinettssekreterare, ambassadör

2001-06-27, 2001-08-15

Österdahl, Bertel generalmajor, general- direktör, Kriminalvård- styrelsen

2002-04-23

Övrigt

2001-05-08 Samtal med professor George Baer och docent Gunnar Åselius. 2001-05-09 Minnesanteckningar från akademikerseminarium.

Bengt Sundelius, Eric Stern och Fredrik Bynander.

2001-05-10 Minnesanteckningar från akademikerseminarium.

Kim Salomon, Sverker Oredsson och Magnus Jerneck.

2001-05-11 Minnesanteckningar från akademikerseminarium.

Ulf Bjereld, Ann-Marie Ekengren, Marie Demker och Per Cramér.

2001-05-17 Minnesanteckningar från akademikerseminarium.

Wilhelm Agrell.

2001-05-28 Minnesanteckningar från akademikerseminarium.

Bengt Sundelius, Nils Andrén, Ingemar Dörfer och Gunnar Sjöstedt.

2001-10-22 Akademikerseminarium med experter på Sovjetunionen. Kristian Gerner, Lena Jonsson, Jan Leijonhielm och Ebba Sävborg-Romare. 2002-05-22 Samtalsuppteckningar från samtal i Oslo. Ronald Bye, Thorvald Stoltenberg, Björn Tore Godal, Fredrik Bull Hansen, Gullow Gjeseth, Jacob Börresen, Kjell Wiebe, Grethe Vaernoe, Geir Lundestad och Rolf Tamnes. 2002-06-08 Möte med ryska Sverige-experter. Georgij Arbatov, Vadim Zagladin, Yury Derjabin, Konstantin Kosachyov, Oleg Grinevsky, Victor Tatarintsev, Alexei Komarov, Jevgenij Vorozheikin samt Jevgenij Rymko. 2002-02-19 Anteckningar från samtal om Polens syn på Sverige under kommunisttiden. Adam Daniel Rotfeld, Pawel Cieslar, Maciej Gorski, Zygmunt Broniarek och Slawomir Petelicki.

Litteraturförteckning

Syftet med denna sammanställning är att hjälpa intresserade läsare med uppslag om offentligt tryck och övrig litteratur relaterad till svensk säkerhetspolitik. I fotnoterna redovisas ytterligare litteratur.

Offentligt tryck

SOU 1968:10. Säkerhetspolitik och försvarsutgifter. Betänkande av-

givet av 1965 års försvarsutredning. SOU 1969:25. Planering och programbudgetering inom försvaret.

Betänkande avgivet av Försvarsdepartementets programbudgetgrupp. SOU 1972:4. Säkerhets- och försvarspolitiken. Betänkande avgivet av

1970 års försvarsutredning. SOU 1972:8. Forskningen inom försvaret. Slutbetänkande avgivet av

1969 års försvarsforskningsutredning. SOU 1972:48. Riksdagen och försvarsplaneringen. Betänkande av-

givet av 1970 års försvarsutredning. SOU 1976:5. Säkerhetspolitiken och totalförsvaret. Betänkande av-

givet av 1974 års försvarsutredning. SOU 1976:19. Den militära underrättelsetjänsten. Betänkande av

1974 års underrättelseutredning. SOU 1977:1. Totalförsvaret 1977

82. Andra delbetänkande avgivet

av 1974 års försvarsutredning. SOU 1979:73. Vår säkerhetspolitik. Betänkande om svensk säker-

hets- och försvarspolitik av 1978 års försvarskommitté. Ds 1981:14. Totalförsvaret 1982/1987. Slutbetänkande från 1978 års

försvarskommitté. SOU 1983:13. Att möta ubåtshotet: Ubåtskränkningarna och svensk

säkerhetspolitik. Betänkande av Ubåtsskyddskommissionen.

SOU 1985:23. Svensk utrikespolitik inför 90-talet. Rapport från

1984 års försvarskommitté.

SOU 1987:8. Försvarsindustrins utlandsverksamhet. Betänkande av

Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet. SOU 1987:9. Det svenska totalförsvaret inför 90-talet. Slutbetän-

kande av 1984 års försvarskommitté. SOU 1988:15. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapen-

export.

SOU 1989:102. Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet. Be-

tänkande av 1988 års utredning om krigsmaterielexporten. SOU 1990:5. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Betän-

kande av 1988 års försvarskommitté. Ds 1990:41. Sveriges ekonomiska zon. SOU 1990:108. Sjukvården i kris och krig. Betänkande av arbets-

grupp inom FK 88. SOU 1992:62. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Slut-

betänkande av 1991 års försvarsforskningsutredning. SOU 1994:11. Om kriget kommit… Förberedelser för mottagande av

militärt bistånd 1949

1969. Betänkande av Neutralitetspolitik-

kommissionen. SOU 1995:135. Ubåtsfrågan 1981

1994. Betänkande av Ubåts-

kommissionen. SOU 1999:37. Underrättelsetjänsten – en översyn. Betänkande av

Underrättelsekommittén. SOU 2000:54. Det militära försvarets materielförsörjning. Delbetän-

kande av Materielförsörjningsutredningen. SOU 2001:85. Perspektiv på ubåtsfrågan. Hanteringen av ubåts-

frågan politiskt och militärt. Betänkande av Ubåtsutredningen.

Böcker och artiklar

Adelsohn, U. 1987. Partiledare: dagbok 1981

1986. Stockholm:

Gedin. Agrell, W. 1985. Alliansfrihet och Atombomber: kontinuitet och

förändring i den svenska försvarsdoktrinen från 1945 till 1982.

Stockholm: Liber Förlag. Agrell, W. 1986. Bakom ubåtskrisen: Militär verksamhet, krigs-

planläggning och diplomati i östersjöområdet. Stockholm: Liber.

Agrell, W. 1986. Vetenskapen i försvarets tjänst. De nya stridsmedlen,

försvarsforskningen och kampen om det svenska försvarets struktur.

Lund: Lund University Press.

Agrell, W. 1991. Den stora lögnen: ett säkerhetspolitiskt dubbelspel i

alltför många akter. Stockholm: Ordfront.

Agrell, W. 2000. Fred och Fruktan: Sveriges säkerhetspolitiska

historia 1918–2000. Lund: Historiska Media.

Agrell, W. 2002. Svenska Förintelsevapen: utvecklingen av kemiska

och nukleära stridsmedel 1928–1970. Lund: Historiska Media.

Ahlgren, J. 1998. Faktaboken om Gripen. (4.utg.) Linköping:

Industrigruppen JAS. Ahlin, P. 1993. Folkrätten i svensk säkerhetspolitik. Stockholm:

Juristförlaget. Ahlström, C. 1996. Stockholmsöverenskommelsen rörande den

svenska öst-väst-handeln: ett folkrättsligt bindande avtal? Stockholm: Utrikespolitiska institutet.

Andersson, S. 1993. I de lugnaste vattnen… Stockholm: Tidens

förlag. Andrén, N. 1976. The Security and Defence of Sweden. FOA

Reprints, 1976/77:14. Försvarets forskningsanstalt. Andrén, N. 1978. Internationell utveckling och svensk försvars-

doktrin. Stockholm: Centralförbundet Folk och försvar.

Andrén, N. (red.) 1984. Säkerhetspolitik i Norden. Stockholm:

Centralförbundet Folk och försvar. Andrén, N. & Möller, Y. 1990. Från Undén till Palme: Svensk

utrikespolitik efter andra världskriget. Stockholm: Nordstedts.

Andrén, N. 1996. Maktbalans och alliansfrihet: Svensk utrikespolitik

under 1900-talet. Stockholm: Nordstedts Juridik.

Andrén, N. 1997. Säkerhetspolitik: Analyser och tillämpningar.

Stockholm: Nordstedts Juridik. Antman, P och Schori, P. 1996. Olof Palme – Den gränslöse

reformisten. Stockholm: Tiden.

Archer, C. 1988. The Soviet Union and Northern Waters. London:

Routledge. Bjereld, U. 1992. Kritiker eller medlare? Sveriges utrikespolitiska

roller 1945

1990. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Bjereld, U. & Demker, M. 1995. Utrikespolitiken som slagfält: De

svenska partierna och utrikesfrågorna. Stockholm: Nerenius &

Santérus. Björk, K. 2002. ”Forskarslarv kostade Erlander hans heder” i

Dagens forskning 18–19 februari.

Berg, J. 1985. ”Soviet front-level threat to northern Norway” i

Janes Defence Weekly, 2 Feb.

Bergquist, M., Johansson A.W. & Wahlbäck, K. 1987. Utrikes-

politik och historia: studier tillägnade Wilhelm M. Carlgren den 6 maj 1987. Stockholm: Militärhistoriska förlaget.

Berner, Ö. 1985. Sovjet och Norden. Samarbete, säkerhet och kon-

flikter under femtio år. Stockholm: Bonnier fakta.

Björklund, F. 1992. Samförstånd under oenighet. Svensk säkerhets-

politisk debatt under det kalla kriget. Uppsala: Skrifter utgivna av

Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala. Bluth, C. 1988. ”The evolution of Soviet military doctrine” i

Survival, vol. 30, no. 2 (March/April).

Bodström, L. 2001. Mitt i stormen. Stockholm: Hjalmarson &

Högberg. Bohman, G. 1970. Inrikes utrikespolitik. Det handlar om Vietnam.

Stockholm: Almqvist & Wiksell Förlag. Bohman, G. 1983. Så var det. Gösta Bohman berättar. Stockholm:

Bonniers. Braconier, F. & Christiansson, L. 1985. Vem värnar Sverige?

Striden om säkerhetspolitiken. Stockholm: Timbro.

Bratt, P. 1973. IB och hotet mot vår säkerhet. Stockholm: Gidlund. Brooks, L. F. 1986. ”Naval Power and National Security: The Case

for the Maritime Strategy” i International Security, vol. 11, no. 2. Brown, D. A. 1984. ”Sweden Adjusts to Military Reductions” i

Aviation Week & Space Technology, January 23.

Brzezinski, Z. 1986. Game Plan: a geostrategick framework for the

conduct of the U.S.-Soviet contest. Boston: Atlantic Monthly

Press. Bundy, W. 1998. A Tangled Web: the Making of Foreign Policy in the

Nixon Presidency. New York: Hill and Wang.

Campbell, D. 1981. ”The ’deterrent’ goes to war” i New Statesman,

1 May. Canby, S. L. 1981. ”Swedish Defence” i Survival May/June. Carlsnaes, W. 1988. Energy Vulnerability and National Security: the

Energy Crisis, Domestic Policy Responces and the Logic of Swedish Neutrality. London: Printer.

Carlsson, I. 1999. Ur skuggan av Olof Palme. Stockholm:

Hjalmarson & Högberg.. Cars, Skoglund & Zetterberg. 1986. Svensk försvarspolitik under

efterkrigstiden. Stockholm: Probus.

Clausewitz, C. von. On War. Edited and translated by Michael

Howard and Peter Paret 1984. Princeton: Princeton University Press.

”Close up Sweden” i Military Technology. A Special Supplement on

Vol. VII, Issue 11, 1983. Cockburn, A. 1985. The Threat: inside the Soviet military machine.

Sevenoaks: New English Library. Cramér, P. 1989. Neutralitetsbegreppet. Stockholm: Nordstedts. Cramér, P. 1999. Neutralitet och europeisk integration. Stockholm:

Nordstedts. Dahl, A-S. 1999. Svenskarna och NATO. Stockholm: Timbro. Dalsjö, R. 2002. ”Förhoppningar och förbud: en uppdatering av

bilden av statsmaktens offentliga linje avseende militär hjälp utifrån under det kalla kriget”, Kungliga Krigsvetenskapsakademiens handlingar och tidskrift, 4. häftet 2002. Debray, R. 1985. Les empires contre l'Europe. Paris: Gallimard. Dobrynin, A. 1995. In confidence: Moscow's ambassador to

America's six Cold War presidents (1962

1986). New York:

Times Books, Random House. Dörfer, I. 1989. ”Östersjöns geopolitiska betydelse” två artiklar i

Svensk tidskrift 1989:8-9 samt 1990:1.

Dörfer, I. 1997. Nollpunkten. Stockholm: Timbro. Ekengren, A-M. 1999. Av hänsyn till folkrätten? Svensk erkännande-

politik 1945

1995. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Ekman, Stig. 2000. Den militära underrättelsetjänsten: fem kriser

under det kalla kriget. Stockholm: Carlsson.

Elgström, O. 1982. Aktiv utrikespolitik. En jämförelse mellan svensk

och dansk utrikesdebatt 1962

78. Lund: Studentlitteratur.

Elmbrant, B. 1989. Palme. Stockholm: Författarförl. Fischer &

Rye. Elmbrant, B. 1991. Fälldin. Stockholm: Fischer & Co. Engelbrekt, K. 1999. ”Den sjuttonde alliansmedlemmen?” i

Internationella studier nr 4.

Erlandsen, H.C. 1983. Århundrets våpensalg. Oslo: Bedriftsøkono-

mens forl. Fieldhouse, R. & Taoka, S. 1989. Superpowers at sea: An assessment

of the naval arms race. Oxford: Oxford Univ. Press.

Fontaine, A. 1982. Un seul lit pour deux rêves: histoire de la

”détente” 1962

1981. Paris: Fayard.

Garton Ash, Timothy. 1993. In Europe's Name: Germany and the

divided continent. New York: Random House.

Gemzell, C-G. 1996. ”Warszawapakten, DDR och Danmark:

kampen för en maritim operationsplan” i Historisk tidskrift 1996:1.

Gilberg, Osborn, Taylor & Fairlamb. 1981. ”The Soviet Union and

Northern Europé” i Problems of Communism, March-April. Goldmann, K., Berglund, S. & Sjöstedt, G. 1986. Democracy and

Foreign Policy: The Case of Sweden. Aldershot: Gower.

Goldmann, K. 1991. ”The Swedish Model of Security Policy” i West

European Politics 14 (3).

Goldmann, K. 1998. ”Neutralitetspolitiken som dubbelpolitik” i

Internationella studier 1988 (4).

Hakovirta, H. 1988. East-West Conflict and European Neutrality.

Oxford: Clarendon. Heuser, B. 1993. ”Warsaw Pact Military Doctrines in the 1970s and

1980s: Findings in the East German Archives”, Comparative

Strategy, vol. 12, s. 437-457.

Holmström, M. & Sivers, T von. 1985. Tekniken som vapen: USAs

exportkontroll. Stockholm: Ny teknik.

Holst, J. (red.) 1985. Deterrence and Defence in the North. Oslo:

Norwegian University Press. Hugemark, B. (red) 1986. Neutralitet och försvar: perspektiv på

svensk säkerhetspolitik 1809

1985. Stockholm: Militärhistoriska

förlaget. Hugemark, B. 1997. ”Strategisk överfall mot Sverige” i Brobyggare:

en vänbok till Nils Andrén. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Huldt, B. 1985. ”The Strategic North” i The Washington Quarterly.

1985: 3. Huldt, B. & Misgeld, K. 1990. Socialdemokratin och svensk

utrikespolitik: från Branting till Palme. Stockholm: Utrikespolitiska institutet.

Hägglund, G. ”Strategisk utveckling i Norden”, i Flådestrategier og

nordisk sikkerhedspolitik, Band 2 (Köpenhamn 1986), s. 41

  • 54.

Jacobsen, A. R. 2001. ”Scandinavia, Sigint and the Cold War” i

Intelligence and National Security: Secrets of Signals Intelligence during the Cold War and Beyond. Vol. 16, no. 1, Spring 2001 (red Aid, M. M. & Wiebes, C.).

Jakobson, M. 1983. Trettioåttonde våningen: hågkomster och

anteckningar 1965

1971. Stockholm: Norstedt.

Jakobson, M. 1998. Finland in the new Europe. Westport: Praeger. Jakobson, M. 2002. År av fruktan och hopp. Stockholm: Atlantis. Jerneck, M. 1983. Kritik som utrikespolitiskt medel. Lund: Dialogos. Jervas, G. 1987. USA:s maritima strategi: hot eller möjlighet för

Sverige? Stockholm: Centralförb. Folk och försvar.

Joenniemi, P. & Vesa, U. 1988. Säkerhetsutveckling i Östersjöområ-

det: tendenser, läge, framtidsperspektiv. Tammerfors: Freds- och konfliktforskningsinstitutet.

Johnson Theutenberg, B. 1986. Folkrätt och Säkerhetspolitik. Stock-

holm: Nordstedts. Jungar, S. & Jensen, B. 1997. Sovjetunionen och Norden – konflikt,

kontakt, influenser. Helsingfors: FHS.

Kaplan, F. 1983. The Wizards of Armageddon. New York: Simon

and Schuster. Kekkonen, U. 1981. Ekudden. Stockholm: Rabén & Sjögren. Kennedy, P. 1991. Grand Strategies in War and Peace. New Haven:

Yale University Press. Kissinger, H. 1994. Diplomacy. New York: Simon & Schuster. Kissinger, H. 1979. The White House Years. London: Weidenfeld

and Nicolson. Kissinger, H. 1992. Years of Upheaval. Boston: Little, Brown and

Comp. Kissinger, H. 1999. Years of Renewal. New York: Simon &

Schuster. Kokk, Enn. 2001. Vitbok. Militärens hemliga nätverk i arbetar-

rörelsen. Kungälv: Ordfront.

Karlsson, G. Adler-. 1968. Western Economic Warfare 1947

1967.

Stockholm: Almqvist & Wiksell. Lagercrantz, A. 1998. En bonde blir statsminister. Thorbjörn Fälldin

samtalar med Arvid Lagercrantz. Stockholm: Bonnier.

Leifland, L. (red.) 1997. Brobyggare: en vänbok till Nils Andrén.

Stockholm: Nerenius & Santérus. Leifland, L. 1997. Frostens år – om USA:s diplomatiska utfrysning av

Sverige. Stockholm: Nerenius & Santérus Förlag AB.

Littke, A.K. & Sundström, O. 1995. Försvarets forskningsanstalt

1995. Stockholm: Probus.

Lodgaard, S. 1990. Naval arms control. London: Sage. Lödén, H. 1999. För säkerhets skull: Ideologi och säkerhet i svensk

aktiv utrikespolitik 1950

1975. Stockholm: Nerenius &

Santérus. MacEachin, D. J. 1997. ”CIA Assessments of the Soviet Union” in

Studies in Intelligence, vol. 01, no. 1.

Malm-Andersson, I. 2001. Olof Palme: en bibliografi. Hedemora

och Uppsala: Gidlund i samarbete med Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek.

Malmborg, M. af. 2001. Neutrality and state-building in Sweden.

Basingstoke: Palgrave. McGwire, M. 1987. Military Objectives in Soviet Foreign Policy.

Washington D.C.: The Brookings Institution. McQuail, R. P. 1964. ”Khrushchev’s Right Flank” i Military

Review, January.

Mearsheimer, J. J. 1986. ”A Strategic Misstep: The Maritime

Strategy and Deterrence in Europé” i International Security, Fall, vol. 11, no. 2. Merseburger, P. 2002. Willy Brandt 1913

1992: Visionär und

Realist. München: Deutsche Verlags-Anstalt.

Moores, S. ”’Neutral on our Side’: US Policy towards Sweden

during the Eisenhower Administration” i Cold War History, April 2002, vol. 2, no. 3, s. 29–62. Moulton, J. L. 1977. ”Northern Flank” i Navy International, May,

vol. 82. Möller, Y. 1983. Mina tre liv. Stockholm: Tiden. Möller, Y. 1992. Sverige och Vietnamkriget: ett unikt kapitel i svensk

utrikespolitik. Stockholm: Tiden.

Mörth, U. & Sundelius, B. 1998. Interdependens, konflikt och

säkerhetspolitik: Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen. Stockholm: Nerenius & Santérus.

Newhouse, J. 1989. The Nuclear Age: from Hiroshima to Star Wars.

London: Joseph. Nilsson, A-S. 1991. Den moraliska stormakten: en studie av social-

demokratins internationella aktivism. Stockholm: Timbro.

Nilsson, T. 1981. Åter Vietnam: memoarer och reportage. Stock-

holm: Tiden. Nilsson, T. 1986. Utanför protokollet. Stockholm: Tiden. Nyhlén, M. 2001. Facklig verksamhet för officerarna. SFHM. Skrift

nr 4. Pallin, K. 1988. Sveriges militära satsningar: en översikt med för-

klaringar till perioden efter 1945. Stockholm: FOA.

Palm, T. 1988. Motstånd och motståndsrörelser. Stockholm: Militär-

historiska förlaget. Palm, T. 1999. Några studier till T-kontorets historia. Stockholm:

Kungl. Samf. för utgivande av handskrifter rörande Skandinaviens historia. Palme, O. 1984. Sveriges utrikespolitik. Anföranden av Olof Palme.

Stockholm: Tiden.

Petersson, M. 2002. ”’She would not fight unless attacked’: några

kommentarer rörande NATO:s syn på Sverige 1949–65” i Kungl

Krigsvetenskapakademiens Handlingar och Tidskrift, 3. häftet.

Peterson, T. G. 1999. Resan mot Mars. Anteckningar och minnen.

Stockholm: Bonnier. Peterson, T. G. 2002. Olof Palme som jag minns honom. Stockholm:

Bonniers. Petersson, B. 1989. Sovjetunionen och neutraliteten i Europa. Stock-

holm: Utrikespolitiska Institutet. Petersson, B. 1994. Med Moskvas ögon. Bedömningen av svensk

säkerhetspolitik under Stalin och Chrustjov. Stockholm: Arena.

Petri, L. 1996. Sverige i stora världen. Minnen och reflexioner från

40 års diplomattjänst. Stockholm: Atlantis.

Posen, B. R. 1982. ”Inadvertent Nuclear War? Escalation and

NATO's Northern Flank” i International Security, Fall, vol. 7, no. 2. Reeves, R. 2001. President Nixon: alone in the White House. New

York: Simon & Schuster. Remnick, D. 1994. Lenin's Tomb: the last days of the Soviet empire.

New York: Vintage Books. Reynolds, D. 2000. One World Divisible: a Global History since

1945. London: Allen Lane.

Rystad, G., Böhme, K. & Carlgren, W. 1995. In Quest of Trade and

Security: The Baltic Power Politics 1500

1990. Volym 2: 1890 – 1990. Bromley: Chartwell-Bratt, samt Stockholm: Produs.

Rühl, L. 1991. ”Offensive defence in the Warsaw Pact” i Survival,

vol XXXIII, no 5, September/October, s. 442–450. Schori, P. 1992. Dokument inifrån: Sverige och storpolitiken i

omvälvningarnas tid. Stockholm: Tiden.

Shultz, G. P. 1993. Turmoil and Triumph: my years as secretary of

state. New York: Scribner. SIPRI yearbook: armaments, disarmament and internationel security.

1970-1990. Stockholm: Internationel Peace Research Institute. Sjöstedt, G. 1983. ”Sverige – litet och svagt?” Världspolitikens dags-

frågor 1983:10. Stockholm: Utrikespolitiska Institutet.

Skogrand, K & Tamnes, R. 2001. Fryktens likevekt. Atombomben,

Norge och verden 1945

1970. Oslo: Tiden Norsk Forlag.

Sobéus, U. 2002. Kustförsvar. Från kustbefästningar till amfibiekår.

Stockholm: Kustartilleriet.

Stent, A. E. 1999. Russia and Germany Reborn: unification, the

Soviet collapse, and the new Europe. Princeton: Princeton

University Press. Steury, D. P. 1996. Intentions and Capabilities: Estimates on Soviet

Strategic Forces, 1950–1983. Washington: Central Intelligence

Agency. Sundelius, B. (red.) 1982. Foreign Policy of Northern Europe.

Boulder: Westview. Sundelius, B. (red.) 1987. The Neutral Democracies and the New

Cold War. Boulder: Westview.

Sundelius, B. (red.) 1987. The Committed Neutral: Sweden's Foreign

Policy. Boulder: Westview.

Sundelius, B. & Wiklund, C. 2000. Norden i sicksack. Stockholm:

Santérus förlag. Suominen, T. & Björnsson, A. (red.) 1999. Det hotade landet & det

skyddade: Sverige och Finland från 1500-talet till våra dagar. Historiska och säkerhetspolitiska betraktelser. Stockholm: Atlantis.

Suominen, T. 2002. Sverige i fred: statsmannakonst eller opportu-

nism? En antologi om 1812 års politik. Stockholm: Atlantis.

Svensson, O. 1993. Maktspel synat. På Erlanders, Palmes och

Carlssons tid. Stockholm: Nordstedts.

Talbott, S. 1984. Deadly Gambits: the Reagan administration and the

stalemate in nuclear arms control. New York: Knopf.

Talbott, S. 1988. The Master of the Game: Paul Nitze and the nuclear

peace. New York: Knopf.Tamnes, R. 1991. The United States and the Cold War in the High North. Oslo: Ad Notam..

Tamnes, R. 1991. The United States and the Cold War in the High

North. Oslo: Ad Notam.

Thorsson, I. 1985. Tio debattinlägg om svensk säkerhetspolitik.

Stockholm: Folk och försvar. Till, G. 1988. Britain and NATO's Northern Flank. Basingstoke:

Macmillan. Tunander, O. 1989. Cold Water Politics: The Maritime Strategy and

Geopolitics of the Northern Front. London: Sage.

Wachtmeister, W. 1996. Som jag såg det: händelser och människor på

världsscenen. Stockholm: Nordstedts.

Wallerfelt, B. 1999. Si vis pacem

para bellum: svensk säkerhets-

politik och krigsplanering 1945

1975. Stockholm: Probus.

Wallroth, B. 1987. ”Underrättelsetjänst och Beredskap” i Kungl

Krigsvetenskapsakademiens handlingar. 191. årgången.

Weinberger, H. 2001. ”The Neutrality Flagpole: Swedish

Neutrality Policy and Technological Alliances, 1945-1970” i

Technologies of Power: essays in honor of Thomas Parke Hughes and Agatha Chipley Hughes. Cambridge: MIT Press.

Weinland, R. G. 1986. ”The Soviet Naval Buildup in the English

High North: A Reassessment” i The Military Buildup in the

High North: American and Nordic Perspectives. Cambridge:

Center for International Affairs, Harvard Univ. Zakheim, D. 1998. ”The United States and the Nordic Countries

during the Cold War”i Cooperation and Conflict 33:115-129. Zetterberg, K. (red.) 1997. Hotet från öster: tre studier om svensk

säkerhetspolitik, krigsplanering och strategi i det kalla krigets första fas 1945

1958. Stockholm: Försvarshögskolan.

Åsard, E (red.). 2002. Politikern Olof Palme. Stockholm:

Hjalmarson & Högberg. Åström, S. 1992. Ögonblick. Stockholm: Bokförlaget Bonnier Alba. Öberg, J-C. 1985. Varför Vietnam? : ett kapitel i svensk utrikespolitik

1970. Stockholm: Rabén & Sjögren.

Dokument Dokument Dokument Dokument

Utrikesdepartementet

http://utrikes.regeringen.se/

Utrikesdepartementet

Den säkerhetspolitiska utredningen (SOU 2002:108)

Pressmeddelande

2002-12-20

Särskild utredare: Rolf Ekéus 08 – 4052688

Huvudsekreterare: Mathias Mossberg 08 - 4052366

Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningens betänkande

Den säkerhetspolitiska utredningen överlämnar idag till utrikesminister Anna Lindh sitt betänkande "Fred och Säkerhet". Den särskilde utredaren, ambassadör Rolf Ekéus, har haft i uppgift att analysera svenskt säkerhetspolitiskt agerande, såväl politiskt som militärt, under perioden 1969 – 1989.

Den svenska säkerhetspolitiken under den senare delen av det kalla kriget utspelade sig mot en bakgrund av skiftande stämningar i världspolitiken. Den avspänning som präglade större delen av 1970-talet förbyttes i fördjupade stormaktsmotsättningar under det andra kalla kriget i början av 80-talet.

Sverige hade under denna tid att definiera sin säkerhetspolitik i ett spänningsfält mellan hotet från Sovjetunionen och möjligheterna till stöd från väst. Sovjetunionen var det stora och enda hotet. Dilemmat var att Sverige som en västlig demokratisk stat för att bibehålla trovärdigheten i neutralitetspolitiken måste hålla en viss militär distans till väst.

Neutralitetspolitiken krävde också ett starkt försvar med trovärdig förmåga att i händelse av ett krig mellan stormaktsblocken försvara landets territorium. Ett isolerat angrepp på Sverige utan samband med en europeisk storkonflikt bedömdes helt osannolikt.

Den svenska neutralitetspolitiken hade i fredstid ett vidare säkerhetspolitiskt syfte. Den bidrog till ett nordiskt säkerhetspolitiskt mönster som var en viktig faktor för att bevara spänningen mellan blocken i det nordiska området på en låg nivå. Med neutralitetspolitiken som grund kunde Sverige också föra en aktiv politik för att stärka fred och säkerhet i Europa och andra delar av världen.

English Franska Svenska