Till statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet

Regeringen beslöt den 5 oktober 2000 att tillkalla en särskild utredare för att redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969

  • 1989 samt redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt, under samma period.

Chefen för Utrikesdepartementet statsrådet Anna Lindh förordnade den 5 oktober 2000 ambassadören Rolf Ekéus att vara särskild utredare. Utredningen har arbetat under benämningen Den säkerhetspolitiska utredningen (SPU).

Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. den 12 februari 2001 ambassadören Mathias Mossberg och som sekreterare förordnades fr.o.m. den 19 mars 2001 kanslirådet Birgitta Arvidsson.

Som militära experter medverkade konteramiralen Göran Wallén fr.o.m. den 18 april 2001 och översten Svante Menckel fr.o.m. den 1 juli 2001, och som säkerhetspolitisk expert f.d. kanslirådet Hans Sjöberg fr.o.m. den 9 april 2001, och som expert i internationell historia doktoranden Jerker Widén fr.o.m. den 26 februari 2001 samt som forskningsassistent fil. kand. Pontus Ekstedt fr.o.m. den 4 juli 2002.

Generaldirektören Rolf Holmquist har granskat betänkandet från sekretessynpunkt.

I utredningens sekretariat medverkade projektadministratör Elisabet Schager fr.o.m. den 5 mars 2001 och byråassistenten Barbro Sjögren fr.o.m. den 7 januari 2002.

Arbetet med utredningen har bedrivits parallellt med Ubåtsutredningen som lade betänkandet Perspektiv på utbåtsfrågan (SOU 2001:85) den 15 november 2001.

Härmed överlämnas utredningens rapport ”Fred och säkerhet” (SOU 2002:108).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 december 2002

Rolf Ekéus

/Mathias Mossberg

Birgitta Arvidsson

Sammanfattning

1. Inledning

Direktiv

Av direktiven framgår att utredningen för det första skall redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969

  • 1989, och för det andra redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt såväl som militärt, under samma period. Uppdraget är sålunda omfattande till sin karaktär i både tid och rum. Utredningen har eftersträvat att ge en översiktlig bild av de viktigaste händelserna i svensk säkerhetspolitik under denna period. Det har varit utredarens ambition att skapa förståelse för samspelet mellan den förda utrikespolitiken och försvarspolitiken. Av betydelse har därvid varit att belysa hur den säkerhetspolitiska miljön och förändringar i denna influerat Sveriges säkerhet. I enlighet med direktiven har riksdagens partier givits möjlighet att följa utredningens arbete, och samtal i syfte att redovisa utvecklingen i utredningsarbetet har skett i tre omgångar.

Utredningens källmaterial

Enligt direktiven skall utredaren i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Detta gäller information från såväl politiska som militära källor. Utredningen har därför genomfört förhållandevis omfattande efterforskningar i svenska arkiv, både allmänna och privata, politiska såväl som militära, samt även utnyttjat utländska arkiv. Utredningen har även nyttjat tidigare publicerade offentliga utredningar, dagböcker, memoarer och annan litteratur. Intervjuer med drygt 100 personer har också genomförts. Flera forskarseminarier med svenska akade-

miker och fackexperter har arrangerats. Den säkerhetspolitiska utredningen har efterlämnat ett omfattande underlag ämnat för framtida forskning, även om vissa delar av materialet, på grund av rådande utrikes- och försvarssekretess, ännu inte kan göras allmänt tillgängligt.

Forskningsläget och förslag inför framtiden

I våra nordiska grannländer och även internationellt har man gått mot allt större öppenhet och bättre tillgång till arkiven för forskare. Det är därför rimligt att också svenskt källmaterial görs tillgängligt för kvalificerade forskare i syfte att möjliggöra att svensk säkerhetspolitik under den andra hälften av det kalla kriget får en genomgripande, systematisk och nyanserad vetenskaplig granskning. Den föreliggande utredningen är ett steg mot ökad kunskap om Sveriges säkerhetspolitik under det kalla krigets sista decennier. Men ett stort behov av såväl breddade som fördjupade analyser finns trots allt kvar. Det är min förhoppning att utredningens resultat kan tjäna som en grund för sådana fortsatta studier. Nämnda önskemål måste givetvis vägas mot de krav på sekretess som betingas av hänsyn till den nationella säkerheten, våra utrikesrelationer och skydd av personlig integritet. Olika former av kompromisser mellan öppenhet och sekretess är dock fullt tänkbara.

2. Den säkerhetspolitiska miljön

Stormaktspolitiken

Världspolitiken präglades under senare delen av 1960-talet av en gradvis avspänningsprocess mellan de båda supermakterna USA och Sovjetunionen. Den grundläggande inriktningen av processen påverkades endast i begränsad mån av Vietnamkriget och av Tjeckoslovakienkrisen år 1968. Den år 1969 tillträdande Nixonadministrationen strävade till närmanden till både Sovjetunionen och Kina. Dialogen som öppnades mellan Washington och Moskva ledde till att avspänningspolitiken tog fart på allvar. För båda supermakterna var det gemensamma intresset att få till stånd någon form av stabiliserande kontroll över den strategiska kärnvapenkapprustningen, sedan någon form av ungefärlig numerär paritet

nåtts dem emellan. 1972 års SALT och ABM-avtal befäste avskräckningsbalansen – den ömsesidigt garanterade förstörelsen, MAD. 1970-talets avspänningspolitik blev inte i alla delar bestående, men öppnade nya möjligheter i den internationella politiken.

SALT- och ABM-avtalen innebar att en slags strategisk stabilitet upprättades. Genom att förse varje robot med flera stridsspetsar, s.k. MIRV-teknik, sökte båda sidor kompensera för de begränsningar av antalet vapenbärare som SALT-avtalet innebar. Redan på 1960-talet hade först USA och sedan Sovjetunionen utvecklat en s.k. andraslagsförmåga. Med de kärnvapenbestyckade ubåtarna, varav den första togs i bruk år 1960, hade man möjlighet att rikta förödande kärnvapenangrepp mot motståndaren även om denne i ett första anfall slagit ut alla markbaserade kärnvapen. Doktrinen om säkrad ömsesidig förstörelse, MAD-doktrinen, höll på att bli absolut.

Stormaktsblockens strategiutveckling

I början av 1960-talet hade USA inlett en genomgripande omläggning av sin kärnvapenstrategi och antog doktrinen om ”Flexible Response”. Denna doktrin har förblivit en hörnpelare i Nato:s strategiska planering till våra dagar. Doktrinen innebar visserligen möjligheten att tillgripa kärnvapen först, men åsyftade främst en graderad upptrappning och förutsatte en trovärdig konventionell stridsförmåga. Den innebar för Europas del ett framskjutet försvar (Vorne Verteidigung) som skulle tas upp nära gränsen mellan de båda tyska staterna. Den kompletterades med en ny operativ princip, FOFA, (Follow-on-forces-attack) som byggde på teknik och ett offensivt uppträdande. Under 1980-talet tycktes väst ha realistiska förutsättningar att balansera Warszawapaktens kvantitativt massiva överlägsenhet i fråga om konventionella styrkor.

På sovjetisk sida låg den militära doktrinutvecklingen steget efter den amerikanska, men i stort sett följdes samma spår, med en gradvis ökad inriktning på konventionella vapen. Efter Chrusjtjovtidens massiva satsning på missilstridskrafter på marktruppernas bekostnad satsade det nya ledarskapet under Brezjnev på att stärka den konventionella kapaciteten. Från mitten av 1960-talet började sovjetiska strateger på allvar ifrågasätta om ett kärnvapenkrig var en

nödvändig följd av en stormaktskonflikt. År 1977 förklarade Brezjnev i ett tal att man gett upp strävan efter nukleär överlägsenhet, och pläderade för en överenskommelse om att inte tillgripa kärnvapen först. De konventionella optionerna blev allt viktigare. Det sovjetiska strategiska konceptet för en konflikt i Europa förblev väsentligen oförändrat – en snabb offensiv djupt in i motståndarens område. År 1987 antog Warszawapakten en ny defensiv doktrin.

Det nordatlantiska området och Östersjön

Strategin i det nordatlantiska området blev under 1970-talet av allt större vikt. Under 1960- och 70-talen byggdes den sovjetiska marinen ut till en första rangens sjömakt. Kvalitativt lyckades man inte uppnå jämställdhet med väst, men man kunde på ett annat sätt än tidigare hota Atlantförbindelserna.

Det strategiska ubåtsvapnet blev också allt viktigare. Den amerikanska marinen utvecklade kapacitet att bestämma de sovjetiska ubåtarnas position och följa dem med egna ubåtar. Natos ytfartyg koncentrerades söder om GIUK-gapet, och Nordatlanten blev ”den glömda flanken”.

Både i Nato:s och Warszawapaktens planering fick Östersjön under 1970-talet en viktigare roll. I Nato som ett komplement till den norra flanken, med Östersjöutloppen som strategisk stödjepunkt, och i Warszawapakten som transportled till centralfronten. Detta bidrog till att Skandinavien som helhet blev föremål för växande stormaktsintresse. Geostrategiska och taktiska faktorer kan ha föranlett båda sidor att blicka mot den svenska skärgården med dess intressanta möjligheter.

Strategiutvecklingen under 1980-talet

1980-talets strategiutveckling ägde rum mot bakgrund av att avspänningspolitiken under senare hälften av 1970-talet utsatts för påfrestningar. Delvis som en reaktion på Sovjetunionens invasion av Afghanistan påbörjade USA en omprövning av säkerhetspolitiken. Reaganadministrationen ändrade politiken gentemot Moskva och föresatte sig att ”rusta ihjäl” Sovjetunionen, som Reagan kallade ”ondskans imperium” (evil empire). En massiv

militär uppbyggnad, inte minst på det marina området, ägde rum. Den amerikanska marinen upprättade ett framskjutet operationsmönster i Nordatlanten och Norska havet. Genom kvalitativ marin överlägsenhet och framskjutna positioner kunde Nato sätta tryck på den sovjetiska ubåtsflottan. I förlängningen låg möjligheten av att USA skulle få en nukleär förstaslagsförmåga.

Det sovjetiska baskomplexet på Kolahalvön växte i betydelse och medförde att såväl Sverige som Norge och Finland kom att ligga i närheten av ett av världens strategiskt mest känsliga områden. Den nya vapenteknologin med bl.a. kryssningsrobotar innebar en ytterligare ökning av konflikttemperaturen i Norra Europa. Samtidigt medförde den ökade räckvidden för det strategiska bombflyget att behovet av att utnyttja det nordiska luftrummet snarast kom att avta.

Europa, Östpolitiken och avspänningen

Samtidigt som supermaktsavspänningen utvecklades inleddes i Europa stora förändringar. För Sovjetunionen var frågan om Tysklands ställning det allt överskuggande problemet. Samtidigt ville Moskva säkra andra världskrigets politiska (och geografiska) landvinningar. I detta syfte lanserade Sovjetunionen år 1966 ett initiativ om en europeisk säkerhetskonferens, ESK. Natostaternas svar på detta initiativ blev förslaget om ömsesidiga och balanserade truppreduktioner, MBFR. Tillträdet i Bonn år 1969 av den socialdemokratisk/liberala regeringskoalitionen under förbundskansler Willy Brandt följdes av tillkomsten av den västtyska s.k. Östpolitiken som blev inledningen till en period av avspänning och förbättrade öst-västrelationer i Europa. Östpolitiken ledde till Västtysklands erkännande av den tyska delningen och allmänt en accept av efterkrigstidens gränser, såsom Polens gräns efter Oder-Neisse och Sovjetunionen mot Polen. Den västtyska avspänningspolitiken kom att utöva ett starkt inflytande över svensk utrikespolitik under 1970-talet.

Den bärande tanken i Östpolitiken var att ökad spänning och konfrontation endast skulle stärka den östtyska regimen. ”Förändring genom närmande” blev den sammanfattande benämningen för Brandts Östpolitik. Det politisk-strategiska huvudelementet i denna politik blev det s.k. Moskvafördraget, och det därpå följande Warszawafördraget, vilka på sätt och vis kom att ersätta ett

fredsfördrag mellan de berörda staterna. Därefter följde det tysktyska grundfördraget med ömsesidigt erkännande mellan Väst- och Östtyskland, samt fyrmaktsuppgörelsen om Berlin, som slutstenen i hela östpolitikprojektet.

Den europeiska säkerhetskonferensen

Sedan det tyska fördragsverket fullbordats återstod frågan om en europeisk säkerhetskonferens, som skulle ge en multilateral inramning till vad som i realiteten var en fredsuppgörelse efter kriget, och konstituera en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa. Genom skicklig diplomati lyckades Finland år 1972 finna en formel för att inleda förhandlingar om ESK, som tre år senare resulterade i Helsingforsdokumentet. Härmed erkände alla de deltagande staterna de nya gränserna i Europa, men bestämmelserna om mänskliga rättigheter och kontakter skulle tillförsäkra att dessa gränser skulle öppnas för människor och idéer, och inte befästa gamla järnridåer.

En viktig komponent i Helsingforsdokumentet var överenskommelserna om militära förtroendeskapande åtgärder. Dessa kom att utvecklas till att bli alltmer betydande, och Stockholmskonferensen 1984

  • 1986 blev ett steg på vägen som ledde fram till begränsningarna av konventionella styrkor i Europa genom det s.k. CFE-avtalet år 1990.

Kärnvapnen i Europa

År 1977 började Sovjetunionen förbandslägga rörliga medeldistansrobotar med en räckvidd som nådde hela Europa. Detta kunde riskera att försvaga länken mellan Europa och USA, och öka Sovjetunionens möjligheter att utöva inflytande i Europa. På initiativ av Västtyskland beslöt Nato år 1979 att placera ut s.k. Euromissiler, medeldistansvapen i form av ballistiska robotar och kryssningsmissiler. Samtidigt inbjöd man Sovjetunionen till förhandlingar. Detta s.k. dubbelbeslut blev omstritt och bidrog till att en omfattande antikärnvapenrörelse växte fram i Europa.

Det andra kalla kriget

Det andra kalla kriget blev benämningen på den period av försämrade supermaktsförbindelser, som inträdde efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan år 1979. De skärpta politiska och militära motsättningarna, markerade av Afghanistan, kärnvapnen i Europa, den amerikanska marina strategin, begynnande oroligheter i Polen, m.m. ledde till ett ytterst frostigt klimat mellan supermakterna. Det var först i och med Gorbatjovs makttillträde i Moskva våren 1985 som spänningen började avta.

Den nordiska miljön

Det nordiska området tilldrog sig från början av 1970-talet ett ökat säkerhetspolitiskt intresse, men fortsatte likväl att vara ett lågspänningsområde. Finlands systematiska och framgångsrika strävanden att hävda sin självständighet gentemot Sovjetunionen var en viktig faktor. Finland kunde tydligare än tidigare demonstrera sin ställning som västlig demokrati med marknadsekonomi, och landets politiska svängrum ökade.

Finlands förankring i de västeuropeiska ekonomiska och politiska sammanslutningarna befästes och landets värdskap för den europeiska säkerhetskonferensen blev betydelsefullt. Sovjetiska försök att påverka Finlands inre angelägenheter upphörde så småningom helt.

Som en följd av det ökade strategiska intresset för Nordatlanten kom Norge att bli alltmer indraget i stormaktsspelets kraftfält. Norge sökte balansera detta med en återhållsamhetspolitik gentemot Nato, av innebörd att man ålade sig begränsningar rörande stationering av trupp och materiel.

3. Hotet från öst

Sovjetunionens syn på Norden

Norden och Sverige var för Sovjetunionen inte ett prioriterat område under det kalla kriget. I och med den strategiska utvecklingen och Kolakomplexets centrala roll kom nordområdena gradvis att öka i betydelse under 1970- och 80-talen. Norden betraktades som en i första hand militärstrategisk angelägenhet.

Moskvas grundläggande intresse torde ha varit av defensiv natur. Nordens närhet till viktiga militära och ekonomiska områden torde ha bidragit till en känsla av sårbarhet.

Det nordiska mönstret var ur sovjetisk synvinkel ingen idealisk lösning. Danmarks och Norges Natotillhörighet betraktades som en anomali i sovjetiska ögon. Detta bidrog till att Moskva aldrig accepterade begreppet den nordiska balansen. En kärnvapenfri zon i Norden sågs som ett steg mot områdets neutralisering.

Östersjön var för Sovjetunionen en del av en inre försvarsperimeter, av vital betydelse som flankskydd, underhållsled och övningsområde. Östersjöutloppen var av långsiktig strategisk betydelse. Den grundläggande målsättningen var att göra Östersjön till ett ”mare clausum”.

De svensk-sovjetiska relationerna

Sveriges förhållande till Sovjetunionen var på många vis den kanske viktigaste relationen i svensk utrikespolitik. De svensk-sovjetiska relationerna var alltid problemfyllda. Perioden inleddes med en svensk reaktion på Tjeckoslovakien år 1968, följd av normalisering och återupptagande av besöksutbyte. Därefter kom en förhållandevis lugn period, med det svenska statsbesöket i Moskva år 1978 som en höjdpunkt. Ubåtsincidenterna med inledning år 1981 ledde till en försämring av de svensk-sovjetiska förbindelserna, följd mot mitten av 1980-talet av en gradvis förbättring och ett ökande intresse inte minst från sovjetisk sida. Den ur svensk synpunkt lyckosamma uppgörelsen år 1988 om uppdelning av ekonomiska zoner i Östersjön bidrog till ytterligare förbättring av relationerna.

Sovjetunionen och svensk neutralitetspoltik

Den sovjetiska synen på den svenska neutralitetspolitiken utvecklades ifrån cynisk misstänksamhet de första efterkrigsåren till en mer positiv syn från och med Chrusjtjov och den fredliga samexistensens politik. Då började man klarare inse att det var ett värde för Moskva att Sverige i vart fall inte var med i Nato, och man började även se neutralitetens roll som modell för andra väststater, alltså neutraliteten som en möjlighet. Under det andra

kalla kriget ökade misstänksamheten, och inte minst ubåtsfrågan och den svenska hanteringen härav spädde på denna.

Hotbilden mot Sverige i försvarsutredningar och försvarsbeslut

Ryssland/Sovjetunionen har traditionellt utgjort ett hot mot Sverige och efter kriget spred sig uppfattningen om ett hot om invasion från öst. En kapacitetsbetonad hotbild präglade i mycket den säkerhetspolitiska analysen, och inte minst den militära synen, medan en bredare och mer intentionsbetonad syn kom till uttryck i försvarsutredningar och -beslut.

Vid slutet av sextiotalet såg man i Sverige hotbilden i huvudsak i militära termer. Det bredare säkerhetsbegrepp som nu är allmänt omfattat var ännu inte vedertaget. Den avspänning som började bli märkbar i slutet av 1960-talet innebar för svensk del en klar förbättring av säkerhetsläget. Även om avspänningen tycktes innebära ökad försiktighet i stormaktsrelationerna motsvarades den dock inte av återhållsamhet i de militära rustningarna.

Den ökade spänning mellan supermakterna som kunde noteras under senare delen av 1970-talet gav en förstärkt hotbild, inte minst i ljuset av nordflankens ökade betydelse. Stormaktsintressena bedömdes vara koncentrerade till nordligaste Skandinavien och Östersjöutloppen. I början av 1980-talet betonades åter rent militära aspekter av hotbilden. Bakslagen för avspänningspolitiken började nu ses som en avgörande strategisk förändring. Risken för överraskande angrepp betonades, inte minst i ljuset av ubåtskränkningarna. Östersjöns strategiska betydelse och koppling såväl till nordatlantiska som centraleuropeiska förhållanden betonades. Sveriges läge bedömdes vara mer utsatt. 1987 års försvarsbeslut betonade risken för angrepp med kort militär förvarning, KMF.

Hotbilden i ÖB:s operativa verk

Hotbilden enligt överbefälhavaren styrdes av den faktiska militära potentialen. Warszawapakten sågs som trolig angripare. KMF kom att bli planeringsgrund efter 1987 års försvarsbeslut. Överbefälhavaren beskrev i sina operativa verk handlingsmöjligheter snarare än krigsrisker men överbefälhavarens bedömning var att blocken undvek öppen konflikt – framförallt i Centraleuropa. Krigsrisken

bedömdes alltså som liten. Överbefälhavaren var inte alarmistisk. Överbefälhavaren befarade att Nato hade möjligheter att genom överflygning kompromettera svensk neutralitet och tvinga in Sverige i ett krig (på sin sida).

Andra uppfattningar om hotbilden mot Sverige

I bl.a. de andra nordiska länderna föreföll man inte lika övertygad som i Sverige om omfattningen och aktualiteten av ett sovjetiskt militärt hot mot Sverige. De amerikanska bedömningar utredningen fått del av pekar på att man i USA inte räknade med att Sverige omfattades av sovjetiska anfallsplaner, och att en sovjetisk attack mot Sverige vare sig separat eller i samband med en storkonflikt i Europa var särskilt sannolik. ”Sweden has been left out as a target”. Överraskande anfall "blixt från himlen" ansågs inte heller som ett troligt scenario.

Warszawapaktsdokumenten och hotbilden

De i Berlin i samband med det tyska enandet kvarlämnade dokumenten om Warszawapaktens övningar och manövrer ger information om viktiga optioner för de militära planläggarna i öst, även om förekomsten av manövrer och militära planer inte betyder att det förekommit en avsikt att förverkliga dessa. Den övervägande delen av övningarna avsåg offensiva operationer av olika slag. I dessa dokument har inte återfunnits något som tyder på utvecklade angreppsplaner riktade mot Sverige. Utredningen har inte heller för egen del funnit något som tyder på att Sverige skulle angripas av Warszawapakten. Detta utesluter givetvis inte att svenskt territorium eller territorialvatten skulle kunna komma att beröras av luftoperationer eller marina operationer från Warszawapaktens sida, beroende på utvecklingen av centralkonflikten. Inte heller utesluter det att Sovjetunionen skulle haft en egen militär planering riktad mot Sverige.

4. Stödet från väst

1962 års riktlinjedokument om Sverige

Ett amerikanskt riktlinjedokument rörande Sverige från år 1962 som utredningen funnit i amerikanska arkiv ger nya inblickar i synen på Sverige och vårt lands säkerhet. Redan Eisenhoweradministrationen hade i ett dokument om Skandinavien år 1960 unilateralt uttalat sig beredd att komma till Sveriges bistånd i händelse av ett angrepp från Sovjetunionen. Det år 1962 upprättade riktlinjedokumentet innebar en ny självpåtagen informell säkerhetsgaranti av USA gentemot Sverige och var med sannolikhet giltigt under presidenterna Kennedy, Johnson och Nixon, och enligt uppgifter som utredningen fått fram troligen även under presidenterna Ford, Carter och framöver. Detta ensidiga åtagande att komma till Sveriges hjälp i händelse av ett angrepp från Sovjetunionen beslutades av USA unilateralt utan att dess allierade inom Nato informerats. I och med Reaganadministrationens tillträde skedde med största sannolikhet en förnyad prövning av förbindelserna med Sverige, sannolikt efter år 1981. Även den amerikanska inställningen till Finland och finsk säkerhetspolitik, nedtecknad i ett liknande dokument från år 1963, behandlas i jämförande syfte.

Vietnamfrågan i de svensk-amerikanska förbindelserna

De svensk-amerikanska politiska relationerna var ansträngda under åren 1965

  • 1974 på grund av Vietnamfrågan. De svåraste perioderna var åren 1968
  • 1969 och 1972
  • 1973. Nytt källmaterial från amerikanska arkiv ger en möjlighet att teckna en nyanserad bild av de problem som fanns och hur de hanterades av de olika aktörerna. Detta material ger vid handen att svensk upphandling av amerikansk försvarsmateriel, i vissa fall var mer komplicerad än vad som tidigare varit känt, men att USA, trots de diplomatiska kontroverserna, genomgående valde att inte låta det militära samarbetet störas av den svenska kritiken av den amerikanska Vietnampolitiken. Utredningen kan konstatera att det militära samarbetet snarast ökade under denna känsliga period och att USA medvetet och av olika, ej tidigare kända, anledningar fördröjde en upptining av de svensk-amerikanska relationerna fram till i början av år 1974.

Det militärtekniska samarbetet med USA

I betänkandet finns även, för första gången offentligen, en fördjupad redovisning av det omfattande militärtekniska samarbete som bedrivits med USA sedan år 1962. Detta informationsutbyte ägde rum inom ramen för olika annex, inom både armén, marinen och flygvapnet, och inkluderade områden som t.ex. stridsvagnar, skydd mot ABC-stridsmedel, luftvärnsrobotar, torpeder, ubåtskonstruktioner, stridsflygplan och radarjaktrobotar. Denna verksamhet på det militärtekniska området var nära knuten till den försvarsmateriel som Sverige själv utvecklade och tillverkade samt den som importerades från utlandet, främst USA. Det militärtekniska informationsutbytet gav Sverige möjligheter att få del av amerikansk militär högteknologi, av hög kvalité och till relativt låga kostnader, på en nivå som kunde jämföras med Natoländerna. En nackdel var dock att utbytet skapade ett teknikberoende eftersom USA i praktiken hade vetorätt på vidareexport av alla militära produkter innehållandes amerikansk teknologi, t.ex. svenska stridsflygplan av typen Viggen.

Fallet med Redeye

Den svenska upphandlingen av den bärbara luftvärnsroboten Redeye (senare Robot 69) är av intresse eftersom affären är ett av de få exempel där faktiskt den svenska kritiken av den amerikanska Vietnampolitiken inverkade på det militära samarbetet med Förenta staterna. Amerikanska dokument visar att den svenska beställningen av Redeye, på direkt order från den amerikanska försvarsministern upphävdes, med motiveringen att dessa vapen inte fick riskera att, indirekt via Sverige, komma i vietnamesiska händer. Svenska representanter erbjöds dock en kompromisslösning av den amerikanska sidan innebärande en frysning av köpavtalet tills Vietnamkonflikten avslutats, samt på villkor om speciella säkerhetsarrangemang beträffande detta vapensystem. På amerikansk sida gjorde man bedömningen tämligen omgående att kriget i Vietnam trappats ner så pass att kontraktet med Sverige i början av år 1970 kunde slutföras. Fallet med Redeye ger en unik inblick i den amerikanska synen på Sverige, politiskt och militärt, i slutet av 1960-talet och är en av de få tillfällen under utred-

ningsperioden där vårt land är föremål för diskussioner på högsta nivå.

De svensk-amerikanska förbindelserna under 1980-talet

Efter de turbulenta Vietnamåren och återupprättandet av normala diplomatiska förbindelser mellan länderna fr.o.m. mars 1974 gick de bilaterala relationerna in i en lugnare fas som skulle sträcka sig fram till början av 1980-talet och det andra kalla kriget. Som en konsekvens av Reaganadministrations tuffare attityd mot Sovjetunionen, vilken inkluderade en betydande militär upprustning och hårdare teknikembargo mot öst, skapades också problem för den svenska neutralitetspolitiken. Sverige hamnade snart i konflikt med USA rörande teknikexportkontroll, på nedrustningsområdet och beträffande regionala krishärdar i olika utvecklingsländer. Ungefär från år 1983 och framåt förbättrades dock de svensk-amerikanska relationerna, vilka nådde sin höjdpunkt i samband med statsminister Ingvar Carlssons besök i Washington september 1987 – det första officiella statsministerbesöket sedan år 1952.

Försvarsminister Weinbergers besök

Under hösten 1981 besökte den amerikanska försvarsministern Caspar Weinberger Sverige. Weinberger blev den förste amerikanska försvarsministern som besökte Sverige under det kalla kriget. Besöket var av stor symbolisk betydelse och utgjorde ett utmärkt tillfälle för regeringen och försvarsmakten att förklara den svenska säkerhetspolitiken samt visa upp svensk försvarsförmåga och militärindustriell kapacitet. Det amerikanska besöket resulterade i en vitalisering av de ansträngda förbindelserna mellan länderna orsakade av Datasaabaffären och den svenska kritiken av USA:s politik i Centralamerika.

Datasaabaffären

Datasaabaffären var en av de allvarligaste händelserna under det kalla kriget i de svensk-amerikanska relationerna. Detta var första gången som på allvar den svenska tillgången till amerikansk försvarsmateriel och teknisk information påverkades av en utrikes-

politisk händelse. Situation löstes dock genom att Sverige, via det s.k. FMV-arrangemanget, åtog sig att i framtiden bättre skydda amerikansk dubbelanvändningsteknologi (teknologi för både civilt och militärt bruk) och genom förbättrat sekretesskydd för militär materiel och information. De svenska åtagandena bidrog i praktiken till att Sverige tillsammans med andra västländer inordnade sig i ett organiserat teknikembargo riktat mot de kommunistiska staterna i öst.

Sverige, USA och Centralamerika

Om den svenska aktiva utrikespolitiken hamnade i konflikt med amerikanska intressen i Vietnamfrågan, skulle konflikten i Centralamerika under 1980-talet bli en ny stötesten i svensk-amerikanska relationer. Från amerikansk sida var man synnerligen kritisk mot svenska uttalanden i frågan, borgerliga såväl som socialdemokratiska, och snarare uttryckssättet än innehållet. Vid ett par tillfällen framfördes hot från amerikansk sida om att de kritiska uttalandena riskerade att inverka menligt på Sveriges möjligheter att köpa avancerad amerikansk försvarsmateriel, men hoten omsattes aldrig i praktisk handling. Efter några hektiska inledande år under den första Reaganadministrationen kunde de båda länderna, i denna fråga, enas om att var oeniga.

5. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik

Neutralitet och försvar

Svensk säkerhetspolitik brukade under det kalla kriget sammanfattas i orden ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig”. Neutralitetspolitiken inrymde också andra komponenter, som syftade till att göra den svenska neutralitetsavsikten trovärdig. Viktigast var att Sverige inte åtog sig förpliktelser, som skulle omöjliggöra neutralitet i händelse av krig. Neutralitetspolitiken krävde också ett starkt försvar med trovärdig förmåga att i händelse av ett krig mellan stormaktsblocken försvara landets territorium. Ett isolerat angrepp på Sverige utan samband med en europeisk storkonflikt bedömdes helt osannolikt.

Det enda militära hotet mot Sveriges frihet och demokrati kom från Sovjetunionen och Warszawapakten. Centralt i en trovärdig

svensk neutralitetspolitik var därför att Sovjetunionen och dess allierade kunde vara övertygade om att inget anfall skulle utgå från svenskt område. Om neutralitetspolitiken misslyckades och Sverige angreps av Sovjetunionen, upphörde alla restriktioner på samarbete med Förenta Staterna och Nato.

För att minska det svenska försvarets beroende av utlandet tillverkades en stor del av försvarsmaterielen av svensk försvarsindustri. Likväl krävdes möjligheter att importera vapen och få tillgång till utländsk vapenteknologi. I fredstid var högteknologiskt samarbete med och inköp av avancerad försvarsmateriel från Förenta Staterna och andra Natoländer av största betydelse för upprätthållandet av ett modernt svenskt försvar.

Det nordiska mönstret

Den svenska neutralitetspolitiken hade i fredstid ett vidare säkerhetspolitiskt syfte. Tillsammans med Danmarks och Norges Natopolitik med dess fredstida begränsningar och Finlands av VSBpakten påverkade neutralitetspolitik bildade den ett nordiskt säkerhetspolitiskt mönster, som bidrog till att bevara spänningen mellan blocken i det nordiska området på en låg nivå. Stöd för Finlands möjligheter att hävda en självständig politik hade varit ett motiv för Sveriges beslut att inte ansluta sig till Nato och förblev så. Det starka svenska försvaret utgjorde ett indirekt skydd för Norge och därmed ett stöd för den restriktiva Natopolitiken.

Med alliansfriheten och neutralitetspolitiken som grund kunde Sverige också under 1970- och 80-talen föra en aktiv politik för att stärka fred och säkerhet i Europa. På nedrustningsområdet verkade Sverige, dock utan framgång, för en kärnvapenfri zon i Norden och för en korridor fri från slagfältskärnvapen i Centraleuropa.

Neutralitetspolitiken i praktiken

Neutralitetspolitikens centrala betydelse i svensk säkerhetspolitik framträder tydligt vid Sveriges agerande efter den öppna ansökan till EEC/EG år 1967 liksom vid anslutningen till det internationella energiprogrammet 1974. Regeringen uteslöt från början inte medlemskap i EG, men sedan Davignonplanen om utrikespolitiskt samarbete och Wernerplanen om en ekonomisk och monetär union

godkänts av EG, fann regeringen ett medlemskap vara oförenligt med neutralitetspolitikens trovärdighet.

Ett svenskt deltagande i det västliga energipolitiska samarbetet efter oljekrisen åren 1973

  • 1974 bedömdes vara utomordentligt angeläget av försörjningsmässiga skäl. Likväl gjorde regeringen en anslutning till det internationella energiprogrammet (IEP) och ett medlemskap i den internationella energimyndigheten (IEA) beroende av att övriga anslutna stater accepterade ett svenskt neutralitetsförbehåll.

Av mera marginell betydelse för svensk säkerhetspolitik men en tydlig illustration till den säkerhetspolitiska miljön i Norden är Nordekförhandlingarna och de sovjetiska påtryckningar som föregick Finlands nej till Nordek.

Exportkontroll

År 1947 beslöt USA att införa exportkontroll avseende strategiska varor till Sovjetunionen och Östeuropa. Syftet var att försvåra både militär och ekonomisk utveckling för Sovjetunionen och dess allierade. Exportkontrollen utvecklades till ett embargo.

Embargot kom att administreras av Cocom och Sverige erbjöds att bli medlem. För Sverige var det dock oförenligt med neutralitetspolitiken att delta i ett maktblocks sanktioner mot ett annat särskilt som sanktionerna inte var beslutade av FN. Sverige var dock starkt beroende av amerikansk teknologi både för försvaret och den civila industrin. Sverige måste därför anpassa sig till Cocoms regler utan att vara medlem. Sverige förklarade ensidigt sin avsikt att i huvudsak följa reglerna och kunde härigenom undvika att skriva ett formellt avtal med USA. Uppgörelsen hölls hemlig.

År 1967 sades samarbetet med Cocom upp med påföljd att Sverige av USA nedgraderades som exportland och att villkoren för köp i USA blev hårdare. Två affärer – Datasaabaffären och Containeraffären – försämrade ytterligare Sveriges position. Det kom att krävas flera åtgärder för att tillgodose amerikanska krav innan förtroendet för Sverige som mottagare av känslig teknologi var återställt.

Containeraffären

Containeraffären rörde kvalificerad datautrustning, tillverkad i USA som beslagtagits av den svenska tullen mot bakgrund av amerikanska uppgifter om att den innehöll känslig, embargobelagd högteknologi. USA önskade få godset tillbaka. Eftersom den inte kunde kvarhållas hur länge som helst och eftersom illegal export av högteknologi till öst misstänktes hejdade den svenska regeringen vidareexport.

Containeraffärens avveckling uppskattades av Washington men visade att Sverige höll på att bli – eller redan hade blivit – ett transitland för otillåten teknologiexport till öststaterna. En orsak till detta var att Sverige saknade exportkontrollagstiftning.

Viggenaffärerna

Under 1970-talet var det svenska stridsflygplanet 37 Viggen vid två tillfällen kandidat vid utländska köp av flygplan. Vid det första tillfället handlade det om flygplan till Holland, Belgien, Danmark och Norge, i det andra fallet Indien.

Den svenska regeringen var beredd att gå mycket långt för att Sverige skulle få ordern från de fyra Natoländerna. Deras köp kom att kallas århundradets vapenaffär eftersom den var så stor (348 flygplan) men också för att flera andra länder väntades följa de fyras val. De valde dock – efter hårda amerikanska påtryckningar politiskt och handelspolitiskt – ett amerikanskt flygplan (F-16).

USA motsatte sig försäljning av Viggen till Indien. Läget på den indiska subkontinenten bedömdes vara labilt till följd av konflikten Indien – Pakistan och en flygplansförsäljning skulle verka destabiliserande. Viggen stoppades därför – officiellt för att dess motor var av amerikanskt ursprung och att vidareexport av den inte kunde tillåtas. Istället köpte Indien brittiska flygplan.

Den aktiva utrikespolitiken

Den svenska utrikespolitiken utvecklades under 1960-talet till att bli gradvis alltmer aktiv och inriktad på förändring av omvärlden. Samtidigt utökades dess aktionsradie från det nordiska och nordeuropeiska närområdet till stora delar av världen, och inte minst till de fattiga länderna. Denna politik omfattades i sak av alla rege-

ringar under perioden. Viktiga områden för denna politik blev småstatsdoktrinen och värnet om folkrätten, Sydafrikapolitiken, Mellanösternpolitiken,samt inte minst nedrustningspolitiken.

Överflygningsproblematiken

Bestämmelser för hur försvarsmakten i fred och under neutralitet skall ingripa mot kränkningar i luften finns i regeringens s.k. IKFN-förordning. I fredstid skall kränkningar avvisas. Under svensk neutralitet i krig gäller däremot andra regler. Påträffas flygplan (och robotar) från krigförande nation i svenskt luftrum skall vapenmakt – utan föregående varning – insättas.

Uppgifter har framkommit om att man i väst ansett sig kunna flyga fritt över ett neutralt Sverige. Till detta kan finnas flera orsaker. I början av 1980-talet tillkom hot om överflygningar också av kryssningsrobotar. En särskild taktik för att möta detta nya hot utvecklades. ÖB betonade år 1987 i sitt operativa verk att enbart misstanken om att väst med svenskt tillstånd kunde flyga över Sverige kunde vara en tillräcklig anledning för Sovjetunionen att gå i krig mot Sverige.

Avsnittet om överflygningsproblematiken redovisar också en händelse från år 1954 då Sverige under en natt kom att utsättas för flera kränkningar i luften av flygplan, som bedömdes ha kommit från väst. Flygplanen genomförde efter överflygning av Sverige djupa intrång i sovjetiskt luftrum och överflög också på återvägen Sverige.

Territorialhavsutvidgningen år 1979 och Hesselökonflikten år 1983

Regeringen föreslog mot bakgrund av FN:s tredje havsrättskonferens (UNCLOS III) riksdagen att den 1 juli 1979 utsträcka territorialhavets bredd från fyra nautiska mil till tolv. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen. Skulle Danmark också utvidgat sitt sjöterritorium på samma sätt som Sverige skulle svenskt och danskt territorium gått ihop i såväl Kattegatt som Bornholmsgattet. Detta skulle möjliggjort att andra stater kunnat tillämpa en ny regel för genomfart av internationella sund, kallad

”Transit Passage”. Vidare skulle Öresunds status som s.k. historiskt sund förändrats.

”Transit Passage” ger, i motsats till ”Innocent Passage”, rätt för andra staters örlogsfartyg att utnyttja områdets hela bredd, dvs. även inre vatten. Vidare har ubåtar rätt till genomsegling i uläge. För att förhindra en sådan situation överenskom Sverige och Danmark att lämna en sex nautiska mil bred kanal av fritt hav genom Kattegatt och Bornholmsgattet.

Sverige och Danmark hyste olika uppfattningar om hur kontinentalsockeln skulle delas i området kring den lilla danska ön Hesselö i södra delen av Kattegatt. Förhandlingar med Danmark hade inletts år 1978, sedan Danmark ändrat baslinjernas dragning. Positionerna var länge låsta och inte förrän i november 1984 kunde den s.k. Hesselökonflikten lösas förhandlingsvägen.

Förhandlingarna med Sovjetunionen om uppdelningen av kontinentalsockeln och etablerandet av ekonomiska zoner

Den utveckling som ägde rum inom ramen för FN:s havsrättskonferenser reglerade successivt hur kontinentalsockeln skulle delas upp mellan strandstaterna, hur gränser för nationella fiskezoner liksom för exklusiva ekonomiska zoner skulle dras. Under 1960- och 70-talen etablerade Sverige liksom näraliggande strandstater efter förhandlingar fiskezoner. Av strandstaterna var Sovjetunionen den viktigaste motparten.

Redan år 1969 inleddes förhandlingar i Moskva rörande principerna för en uppdelning av kontinentalsockeln. Båda parter hävdade att den s.k. mittlinjeprincipen skulle tillämpas, men Sovjetunionen ansåg att mittlinjen skulle dras mellan Baltikum och det svenska fastlandet, medan den svenska positionen vara att gränsen skulle dras mitt emellan Gotland och den baltiska kusten. De skilda uppfattningarna innebar att en ca 13 500 km² stort område öster om Gotland betraktades av Sverige som en s.k. ”vit zon” i vilken alla länder hade rätt att bedriva fiske. Sovjetunionen betraktade området som en s.k. ”grå zon” i vilken enbart svenska och sovjetiska fiskefartyg hade rätt att fiska.

Sovjetunionen visade efter år 1985 en allt större kompromissvilja och i samband med den sovjetiske regeringschefens Ryzjkovs besök i Stockholm i januari 1988 kunde han meddela statsminister Ingvar Carlsson att Sovjetunionen accepterade en principöverens-

kommelse som gav Sverige 75 procent och Sovjetunionen 25 procent av det omstridda området.

Svensk incidentberedskap. Några exempel på incidenter

Det är av stor säkerhetspolitisk betydelse att Sverige kan visa att det i fred förmår hävda territoriets integritet. En kontinuerlig sjö- och luftbevakning har därför bedrivits utnyttjande olika radarstationer, fartyg m.m. Vid periodens slut fanns en övervakning av luftrummet över större delen av landet. Sjöbevakningen täckte huvuddelen av omgivande havsområden.

För ingripande har i stort sett ständigt funnits en insatsorganisation med flygplan och fartyg i olika grader av beredskap. Huvudparten av inträffade incidenter till sjöss har varit s.k. ”genomfart utan föranmälan”, som inte rapporterats som kränkning. Då främmande stats- eller örlogsfartyg exempelvis ankrat eller bedrivit övningsverksamhet på svenskt sjöterritorium har detta rapporterats som kränkning. De flesta incidenterna till sjöss har gällt fartyg tillhöriga Warszawapakten.

Kränkningar av luftrummet har i de flesta fall berott på mindre noggrann navigering. Kränkningarna har utgjorts av otillåtna genomflygningar av svenskt luftrum. De flesta kränkningarna av flygplan har ägt rum i södra och västra Sverige. Merparten av de kränkande flygplanen har varit från Natoländer. Utredningen redovisar några exempel på inträffade incidenter.

Ubåtsfrågan

Med början år 1980 blev ubåtsfrågan helt avgörande för uppfattningen av hotbilden mot Sverige och för den säkerhetspolitiska analysen och agerandet, samt för de svensk-sovjetiska relationerna och inte minst för den svenska försvarsmaktens roll och inriktning. Ubåtsfrågan kom att bli något av en svensk front i det kalla kriget. I Ubåtsutredningen år 2001 konstaterades att ubåtskränkningarna borde sättas in i sitt vidare säkerhetspolitiska sammanhang, och att med den strategiska utvecklingen intresset för Nordatlanten och Nordeuropa hade ökat. Ur ett sovjetiskt perspektiv blev Östersjön en strategisk angelägenhet av första ordningen och centrala

komponenter blev transport- och försörjningslederna i södra Östersjön.

Ubåtsskyddskommissionens år 1983 bedömning att kränkningarna utgjorde förberedande skeden i en sovjetisk militär operativ planering riktad mot Sverige blev styrande för den svenska uppfattningen, och därmed nedtonades vad som kunde förefalla mer logiskt och rimligt, nämligen att de utgjorde led i förberedelser för vad som ytterst gällde kontrollen över Östersjön.

Ubåtskränkningarna fick långtgående konsekvenser för de svensk-sovjetiska relationerna, men också för den svenska regeringens handlingsmöjligheter på andra områden. Regeringens svar blev att skärpa neutralitetspolitiken. I den mån politiska syften låg bakom kränkningarna blev de inte uppfyllda i den meningen att den svenska regeringens fasthållande vid neutralitetspolitiken skulle ha rubbats.

6. Svensk försvarspolitik och försvarsförmåga

Försvarspolitiken som den framstår i försvarsutredningar och försvarsbeslut

Försvarspolitiken utformades i de försvarsutredningar som förberedde försvarsbesluten. Fram till försvarsbeslutet år 1968 hade besluten tagits i enighet. Enigheten återkom inte förrän år 1984. Den svenska försvarspolitiken var emellertid fast och konsekvent under perioden ehuru landet styrdes av såväl borgerliga som socialdemokratiska regeringar. Man kan peka på tre försvarsbeslut av principiell betydelse, nämligen år 1958, då en markerad omavvägning gjordes till flygvapnets fördel för att säkerställa att landet även fortsättningsvis skulle ha ett starkt luftförsvar. Tankarna på ett svenskt kärnvapenprogram avskrevs definitivt i försvarsbeslutet år 1968. Det tredje beslutet var 1987 års totalförsvarsbeslut i vilket riksdagen fastlade att den dittillsvarande grunden för den operativa planläggningen, ett mobiliserat och utgångsgrupperat försvar, skulle ersättas med angrepp med kort militär förvarning. Härmed avsågs ett angrepp mot ett försvar som inte hade hunnit genomföra alla försvarsförberedelser, dvs. den svåraste situationen.

De förändringar och tendenser som kan utläsas ur försvarsbesluten är en ökad betoning av totalförsvarstanken. De civila totalförsvarsmyndigheterna uppmärksammas alltmera. Formule-

ringarna i målsättningarna för försvaret och senare totalförsvaret blir mindre preciserade. Men uppgiften att vara fredsbevarande, att invasionsförsvar skulle vara försvarsmaktens viktigaste uppgift, att en angripare i det längsta skulle hindras få fast fot på svensk mark och att hela landet skulle försvaras, etc. fanns hela tiden med.

Försvarsanslagen har i fast penningvärde i stort varit oförändrade. Men genom att vissa opåverkbara kostnader, vilka före 1968 års försvarsbeslut legat utanför den militära anslagsramen, i beslutet lades innanför ram kom kostnaderna för försvarsmateriel att stiga snabbare än de faktorer som konstituerade priskompensationssystemet. Därför kunde allt mindre andel av anslaget avsättas för anskaffning av kvalificerad materiel. Omfattande fredsorganisatoriska åtgärder vidtogs i syfte att frigöra medel för materielanskaffning och förbättrad utbildning.

Överbefälhavarens operativa verk m.m.

Översiktligt redovisas överbefälhavarens operativa planläggning som den framgår av de fem stora operationsorder/operativa verk som utgavs åren 1969, 1974, 1978, 1985 och 1989. Den operativa planeringen karakteriseras av en stabilitet som också reflekterar det militärpolitiska läget under perioden. I enlighet med statsmakternas önskemål har i de senaste operativa verken också krishantering m.m. uppmärksammats. Ingenting har påträffats i de olika operativa verken som skulle kunna tyda på förberedelser för militär samverkan med Nato.

Materielanskaffning för försvaret

I detta avsnitt redovisas översiktligt principerna för försvarsmaktens materielanskaffning. I avsnittet redogörs också för de olika politiska beslut som berörde anskaffningen av JAS 39 Gripen.

Uthållighet och försörjningsfrågor

Utredaren berör två frågor av säkerhetspolitisk betydelse, nämligen anskaffningen i fred av vissa slags ammunition samt den brist på sjukvårdsmateriel och

  • i mindre omfattning
  • läkemedel som var rådande under en betydande del av utredningsperioden.

I avsnittet lämnas också en redogörelse för det svenska olje- och bränsleförråd som fanns i Trondheimsområdet mellan åren 1962 och 1987, då det såldes på grund av att anläggningens utnyttjande rimmade illa med den svenska neutralitetspolitiken.

Försvarsforskning

Genom en inhemsk försvarsforskning har projekt, som särskilt anpassats för det svenska försvarets behov, tagits fram. Genom de utlandskontakter som svensk försvarsforskning, dvs. FOA, haft har man där fått inblick i på vilken höga nivå den svenska försvarsforskningen legat. Den svenska forskning med knytning till kärnvapen som bedrivits har också redovisats kortfattat.

Krigsmaterielexport

För en alliansfri stat vars uttalade politik är att vara neutral vid en eventuell konflikt i norra Europa bidrar en inhemsk kvalificerad och diversifierad försvarsindustri till trovärdigheten av den förda politiken. Härtill kommer fördelen med en industri som förmår utveckla och tillverka försvarsmateriel som är direkt utformad för det svenska värnpliktsförsvaret och den svenska terrängen. Genom att också tillverka försvarsmateriel för andra nationer har försvarsindustrin kunnat upprätthålla kunnande och sysselsättning.

Exporten av försvarsmateriel har alltid varit kringgärdad av omfattande regelverk syftande till att förhindra att svensktillverkade vapen säljs till länder som deltar i eller synes komma att delta i väpnad konflikt, som har inre väpnade oroligheter eller som kan befaras utnyttja vapnen för att undertrycka mänskliga rättigheter. Trots noggrann kontroll har ett antal ”affärer” ägt rum där de svenska exportkontrollbestämmelserna på ett eller annat sätt kringgåtts.

Försvarsförmågan

Den svenska försvarsförmågan konstitueras inte enbart av militära styrkor utan är också beroende av ett antal andra faktorer. En grundläggande sådan är totalförsvarsprincipen. En annan viktig

princip har varit den allmänna värnplikten. Frivilligorganisationernas betydelse och då särskilt hemvärnet framhålls.

Sammanhängande med de militärgeografiska förhållanden är det moderna samhällets ökade sårbarhet. Landets långa utsträckning i nord

  • sydlig riktning har inneburit särskilda operativa problem, långa och sårbara kommunikationer samtidigt som flygtransportkapaciteten varit liten. Den svenska terrängen ger i många avseenden försvararen goda betingelser för ett effektivt försvar, i andra avseenden gynnas en angripare.

Möjligheterna att framgångsrikt ta upp ett starkt försvar står och faller med beredskaps- och mobiliseringssystemet. Mobiliseringsorganisationen var genomplanerad och skulle sannolikt ha kunnat fungera tämligen väl om successiva beredskapshöjningar anbefalldes. Detta krävde att regeringen var beredd att tidigt besluta om inkallelser.

Utfallet av de förstärkningar av försvaret, som gjordes strax före och under andra världskriget, kulminerade vid 1950-talets mitt. Sverige hade då ett försvar av betydande styrka.

Med 1968 års försvarsbeslut inleddes en successiv urholkning av försvarsförmågan. De förband som övats de närmast föregående åren kunde lösa sina stridsuppgifter direkt efter mobilisering. Men med de följande försvarsbesluten minskade andelen medel som kunde avsättas för materielanskaffning och utbildning. Denna tendens höll i sig ända fram till periodens slut. I stort sett enda metod att vid brist på likvida medel frigöra betalningsmedel var att inställa eller reducera repetitionsövningar. Detta ledde till att förband inom alla tre försvarsgrenarna blev allt mindre samtränade. Krigsförbanden krävde kompletterande utbildning efter mobilisering för att kunna lösa sina väsentligaste uppgifter.

Den sjunkande förmågan och det minskande antalet kvalificerade förband föranledde överbefälhavaren att till regeringen anmäla att den gällande krigsplanläggningen måste omprövas. Det bedömdes ej längre vara möjligt att slå en angripare. Försvarsmakten kunde endast möta och i gynnsamma lägen hejda en angripare och fördröja framträngandet över djupet av territoriet.

Enligt ÖB ingick i försvarsmakten vid 1980-talets slut förband med modern materiel av jämförbar kvalitet med vad den presumptive angriparens förband disponerade. Antalet sådana förband var dock för litet och förbanden var otillräckligt samtränade.

Utredaren konstaterar att ehuru ÖB tecknat en bild av nedåtgående tendenser det inte torde råda någon tvekan om att försvaret

i slutet av 1980-talet var betydligt vassare än 20 år tidigare. Viggensystemet – ryggraden inte bara i luftförsvaret utan i hela försvarsförmågan – skulle vara svårbesegrat av samtida sovjetiska flygplan. De marina stridskrafterna hade genom införandet av långräckviddigt sjörobotsystem, moderna ubåtar och förnyat kustartilleri goda förutsättningar att bekämpa ett invasionsföretag. Arméns anfallsbrigader hade förstärkts med utrustning, kommunikation och transportkapacitet som översteg kapaciteten hos motsvarande förband 20 år tidigare. En effektivare underrättelsetjänst hade enligt utredaren starkt förbättrat förvaringsmöjligheterna.

Avslutningsvis framhåller utredaren att det är svårt att väga försvarsförmåga i relation till en motståndare vars styrka är okänd.

Omvärldens syn på svensk försvarsförmåga

Utredningen redovisar några amerikanska och norska bedömares värderingar, som i stort överensstämmer med hur man från svensk sida bedömde försvarsförmågan.

7. Samverkan med andra länder

Det militärtekniska informationsutbytet

I detta avsnitt redogörs för det militärtekniska informationsutbytet och samarbetet med USA, Storbritannien och Norge. Det fanns flera syften med att samarbeta med andra länder: 1) inhämta kunskaper om den tekniska utvecklingen, 2) säkerställa att nödvändig teknisk kompetens fanns i Sverige, 3) skapa möjligheter för svensk tillverkning utöver det egna försvarets behov, vilket, per enhet, sänkte utvecklingskostnaderna.

Sverige hade ett nära utvecklingssamarbete med USA, den så kallade annexverksamheten. Den svenska försvarsmakten ”vann” många års forskning på detta samarbete. Även Storbritannien var en viktig samarbetspartner. Samarbetet med Norge ökade gradvis och resulterade i början av 1980-talet i ett nära samarbete i en gemensam kommission.

Underrättelsutbytet

Den militära underrättelsetjänsten har utretts och granskats vid upprepade tillfällen under den period som utredningen haft att studera. Försvarsstaben har också omorganiserats vid upprepade tillfällen, men underrättelsefunktionen synes emellertid i princip gestaltat sig tämligen likartad under åren.

Huvudintresset från underrättelsetjänstens sida har varit inriktat mot tänkbara anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländernas militära förmåga och handlingsmöjligheter

IB-affären år 1973 föranledde en intensiv debatt efter påståenden i FiB/K om att det hemliga svenska underrättelseorganet IB bedrev infiltration av fackföreningsrörelsen, utförde hemlig registrering av människor, samarbetade med utländska underrättelseorgan på ett sätt som stred mot vårt lands neutralitet samt medverkade till brott etc. Försvarsminister Sven Andersson och överbefälhavaren Stig Synnergren bekräftade att organisationen fanns men avvisade i huvudsak de anklagelser som framförts.

IB-affären föranledde granskningar av underrättelsetjänsten. Redan 1974 års underrättelseutredning uppgav angående underrättelsetjänstens samarbete med motsvarigheter i andra länder att ett samarbete förekom och att det var till gagn för Sverige att delta i sådant. Utredningen konstaterade att det samarbete som förekommit hade godkänts av regeringen (chefen för Försvarsdepartementet). Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders underrättelseorganisationer har i allt väsentligt varit oförändrade under lång tid och har varit förankrade hos de olika regeringarna.

Vad gäller huvuddragen i svenskt underrättelseutbyte under perioden, har etablerat samarbete med utländska underrättelseorganisationer fortsatt och antalet partners var i princip konstant. Utredningen har inte påträffat några skriftliga avtal eller liknande som reglerade samarbetet. Samtliga uppgiftslämnare har uppgivit att det underrättelsesamarbete som Sverige medverkade i regelmässigt genomfördes på bilateral nationsbasis och att samarbete med Nato inte förekom.

Militära kontakter i fredstid

Ett stort antal resor till utlandet företogs varje år av den militära organisationen. De högsta militära cheferna avlade regelbundet artighetsbesök hos utländska motsvarigheter i kontaktskapande syfte. De flesta övriga resor var föranledda av materielanskaffningsprocessen. Huvuddelen av resorna gjordes till väst.

Svenska örlogsfartyg avlade örlogsbesök utomlands och utländska besök mottogs av Sverige. Ett särskilt problem vid utländska besök var den eventuella förekomsten av kärnvapen ombord. Sveriges regering utgick från att förbudet mot att införa kärnvapen strikt skulle iakttas.

Samverkan rörande säkerhet i fred för flyg och ubåtar

Ända sedan början av 1950-talet har funnits ett flygsäkerhetssamarbete mellan flygvapnen i Sverige, Norge och Danmark. Samarbetet, som kallats SVENORDA, var inledningsvis hemligt men formaliserades 1960 och gjordes då öppet. Det fungerar än i dag. Syftet är att möjliggöra för ett flygplan, som av väder- eller annat skäl inte kan landa på en flygbas i eget land, att landa på ett flygfält i ett grannland utan att detta skall betraktas som en kränkning.

För att undvika att en svensk ubåt vid övning i undervattensläge på fritt hav skulle råka kollidera med dansk eller norsk ubåt fanns sedan åtminstone mitten av 1950-talet en hemlig bilateral överenskommelse mellan marincheferna i Sverige och Danmark respektive Norge att i förväg meddela motparten om denna verksamhet. Överenskommelsen gällde endast om övningsverksamheten skulle bedrivas inom i överenskommelserna angivna områden i södra Östersjön och Västerhavet. Förhandsmeddelanden om sådan verksamhet sändes via respektive ambassads marinattaché. I stort sett varje år sändes eller mottogs någon eller några förhandsmeddelanden. När västtyska marinen fick ubåtar deltog Västtyskland i förhandsrapporteringen via Danmark, dvs. den danska marinen förhandsorienterade om verksamheten med anmärkningen att meddelandet avsåg en västtysk ubåt.

Förberedelser för anskaffning av materiel och förnödenheter

Sverige hade en planläggning för att kunna utstå ett relativt långt krig och ha uthållighet också om vi blev isolerade. För att säkerställa uthålligheten planerades kompletteringar utöver ordinarie materielanskaffning bland annat genom s.k. särskild importplanläggning som genomfördes med hög sekretess.

Importplanläggningen omfattade vid periodens inledning förnödenheter som tillverkades inom Storbritannien, Kanada och USA, och som var av avgörande betydelse för försvarsmaktens uthållighet och som direkt eller efter endast smärre förändringar kunde användas av svenska krigsförband. Antalet planerade exportländer ökade under perioden för att i början av 1980-talet beskrivas som förnödenheter tillverkade främst i Nordamerika och Västeuropa.

För förstärkning av beskickningarna bl.a. i London, Washington och Ottawa förbereddes utsändande av inköpskommissioner. Kommissionerna stod under lång tid under ledning av en senior officer. Enligt denne var såväl Olof Palme som Sven Andersson införstådda med uppdraget.

Importsjöfarten till Västkusten och flygtransporter

Mot bakgrund av erfarenheterna från andra världskriget hade Västkustens Marindistrikt till uppgift att leda och skydda västerifrån kommande importsjöfart. Uppgiften överfördes år 1966 till militärbefälhavaren (MBV), men reducerades mot slutet av 1970talet av flera skäl. Den till marindistriktet ställda uppgiften innebar att samverkan med västmakt eventuellt skulle komma att aktualiseras i händelse av kris och/eller krig.

Vad gäller flygtransporter hade Luftfartsverket preciserat uppgifterna i krig till att bl.a. att: ”förbereda och leda den utrikes luftfart, som kan komma att bedrivas”. Luftfartsverket ansåg år 1969 att uthålligheten för det större civila flygtransporttonnaget var högst otillfredsställande.

På tidigt 1970-tal pågick en dialog mellan Luftfartsverket och amerikanska Federal Aviation Agency (FAA) avseende teknisk planläggning för utrikes civil luftfart under beredskapstillstånd eller andra särskilda förhållanden. Dessa flygningar avsågs utföras för att främst tillgodose ett prioriterat behov av varuutbyte, samt för vissa

passagerartransporter. Luftfartsverket hade i första hand ansett att USA och England borde vara destinationsländer i denna planläggning.

Frågan om hjälp utifrån

Utredningens granskning av de ingångsvärden som år 1969 kunde gälla i frågan om hjälp utifrån och förberedelser för samverkan med främmande makt i detta syfte tyder på att den av Tage Erlander år 1959 deklarerade doktrinen inte väsentligen rubbades under 1960-talet. Frågan om hjälp utifrån utmönstrades helt i de politiska uttalandena, och återkom inte heller i den militära planeringen. Den levde dock kvar en tid i militärledningens inre överväganden.

1965 års försvarsutredning skärpte trovärdighetskravet genom att slå fast att inte enbart förberedelser för hjälp utifrån skulle undvikas utan också åtgärder som kunde ge intryck av sådana förberedelser. Vidare slogs fast att sonderingar om hjälp utifrån inte ens borde påbörjas förrän den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken hade misslyckats. Politikens trovärdighet blev en viktig del av neutralitetsdoktrinen.

1970 års försvarsutredning uteslöt helt referensen till sonderingar om hjälp utifrån, och därefter avvecklas begreppet helt i försvarsutredningar och -beslut. Inte heller förekom det i ÖB:s operativa planering, och utredningen har inte funnit något som skulle tyda på att ÖB i brott mot givna direktiv i den operativa planeringen skulle ha kalkylerat med hjälp från Nato eller Natoland. ÖB förutsatte uttryckligen ”egna medel”-strategin.

I Militärledningens diskussioner om situationen efter 1972 års försvarsbeslut, som tillsammans med 1968 års försvarsbeslut innebar trängre resursramar för försvaret, diskuterades dock hjälp utifrån som en möjlighet, och en studie tillsattes för att bedöma huruvida de grundläggande försvarsprinciper som gällt sedan andra världskriget var möjliga att tillämpa under de snäva ekonomiska ramar som angivits och att därvid också beröra frågan om hjälp utifrån. När studien ett år senare presenterades återkom inte begreppet hjälp utifrån, utan var ersatt med resonemang om att Nato skulle ingripa i eget intresse.

Frågan om operativ samverkan

Neutralitetspolitikkommissionen redovisade att en del planläggning för operativt samarbete med andra länder i krig gjordes under perioden 1949

  • 1969. NPK pekade också på att en del konkreta åtgärder vidtogs: en utbyggnad av några flygbaser gjordes, sambandsförbindelser anskaffades och en oljedepå byggdes för svensk räkning i Norge.

Av handlingar som blivit tillgängliga för denna utredning framgår vilka planer för eventuell samverkan som upprättades med Danmark och Norge i början på 1950-talet.

Mediauppgifter år 2000 om samövningar mellan svenska och utländska örlogsfartyg i samband med örlogsbesök föranledde särskilda undersökningar. Denna utredning kan konstatera att viss spaning förekom i samband med örlogsbesök. Sådan spaning syftade till att komplettera s.k. ljudbibliotek och kan knappast kallas samövningar.

Förre överbefälhavaren Stig Synnergren uppgav för NPK att vissa förberedelser för att i beredskap och krig upprätta ett exilhögkvarter utomlands vidtagits. Den säkerhetspolitiska utredningens utfrågningar av olika personer visar att detta exilhögkvarter inte var tänkt att leda militära operationer i Sverige om ordinarie högkvarter inte kunde göra sin ledning gällande. Istället skulle exilhögkvarteret bl.a. söka samverkan med väst. År 1986 gav överbefälhavaren Lennart Ljung order om att exilhögkvarteret successivt kunde avvecklas och det bedöms ha genomförts till år 1989.

En viss utbyggnad av flygbaser skedde på 1950-talet och det har spekulerats i att utbyggnaden gjordes för att kunna ta emot Natoflyg. Utredningen har dock inte funnit belägg för detta. Den tekniska utvecklingen innebärande bl.a. möjligheten att lufttanka gjorde att Nato inte skulle behöva utnyttja svenska baser. Att basera i Sverige skulle dessutom ha varit förenat med så omfattande förberedelser och tillförsel av personal och materiel att sådana projekt inte tett sig realistiska. Bedömningen är därför att Nato:s huvudsakliga intresse luftoperativt för Sverige var att få tillgång till svenskt luftrum för genomflygningar.

Resor till utlandet företogs i stor omfattning, huvudsakligen till väst. De flesta resorna var föranledda av materielanskaffningsärenden. Ingenting har påträffats i arkiv eller framkommit vid utfrågningar som tyder på att några överenskommelser beträffande

samverkan i krig skulle ha träffats. Några sådana är heller inte sannolika. Inget kunde utlovas med tanke på att ingendera parten kunnat veta hur ett eventuellt krig skulle gestalta sig.

Förberedelser för militär samverkan i krig med andra länder var förbjudna vilket bl.a. framgick av de av riksdagen fattade försvarsbesluten. I den svenska krigsplanläggningen fick därför ingen hjälp utifrån intecknas eller ens nämnas.

Vid materielanskaffning gällde principen om svensk profil. Materielen skulle vara anpassad enbart efter svenska förhållanden. När Sverige på 1990-talet började delta i av Nato ledda fredsfrämjande insatser visades – om inte förr – vilka omfattande och kostnadskrävande anpassningsåtgärder, som krävdes beträffande materielen. Likaså har omfattande utbildning av befäl krävts avseende t.ex. Nato:s rutiner och terminologi. Slutsatsen blir att det skulle ha varit mycket svårt att under den för utredningen aktuella perioden direktsamverka med Nato i krig.

Av utredningen framgår på andra ställen att samverkan med väst i fråga om underrättelsetjänst, forskning och materielanskaffning skett med regeringens tillstånd. Resor, örlogsbesök och elevutbyten har också krävt regeringens godkännande.

Operativ samverkan och förberedelser för sådan var däremot förbjudna. Utredningen har inte funnit några tecken på avsteg härifrån. Viss planering för ett exilhögkvarter fanns dock vilket regeringen måste ha godkänt eftersom den politiska ledningen vid hot om ockupation av Sverige skulle ha förts dit. De högsta militära cheferna höll också goda kontakter med sina motsvarigheter i väst – därtill direkt uppmanade av regeringen.

Förberedelser för motstånd mot ockupation – stay behind

Utredningen berör översiktligt frågan om förberedelser för motstånd under ockupation - stay behind. Utredningen ansluter sig till Neutralitetspolitikkommissionens påpekande att en planläggning för en svensk motverkan vid en ockupation av landet inte innebär defaitism. Det är tvärtom ett uttryck för viljan att till det yttersta bevara landets självständighet och överlevnad som fri nation. Genom verksamhetens speciella karaktär har det ansetts angeläget att vidmakthålla sekretessen kring denna.

Sammanfattande iakttagelser och bedömningar

För Sverige, med sin alliansfrihet och offentligt deklarerade neutralitetsavsikt, gällde det att finna sin position i stormakternas kraftfält. För våra skandinaviska grannar var definitionen av den säkerhetspolitiska identiteten i detta sammanhang inget problem, man var allierad med Förenta Staterna. Till och med för Finland tycktes saken enklare.

Sverige som en demokratisk stat grundad på västliga värden hörde ideologiskt hemma i väst men måste säkerhetspolitiskt hålla en tydlig distans just gentemot väst. Sovjetunionen var det stora och enda hotet, men Sverige kunde inte ha råd att vara Sovjetunionens fiende. Båda stormakterna hade förväntningar på Sverige.

I den svenska säkerhetspolitiska analysen ingick att väst, främst Förenta Staterna, om Sverige skulle bli angripet och inte framgångsrikt lyckas försvara sig, skulle komma till hjälp. Men för att undvika katastrofen att Sverige skulle bli angripet av Sovjetunionen måste neutralitetspolitiken vara trovärdig i Sovjetunionens ögon. Detta krävde en fredstida politik som demonstrerade att Sverige inte operativt förberedde en samverkan med Förenta Staterna och dess allierade i händelse av en storkonflikt i Europa.

Sverige hade alltså att formulera en politik att leva mellan å ena sidan ett hot från Sovjetunionen och å den andra ett förmodat stöd från Förenta Staterna. Ur neutralitetspolitisk synpunkt har detta enligt mitt bedömande inte skapat några principiella problem.

En ur ett neutralitetspolitiskt perspektiv central fråga är i detta sammanhang om och i vilken utsträckning Sverige förberedde en operativ samverkan med Förenta Staterna. I detta avseende har, som utredningen visar, doktrinen varit tydlig sedan 1970-talets början. Regeringsuttalanden, försvarsutredningar och försvarsbeslut har postulerat att sådan operativ förberedelse inte fick förekomma. Den uppenbara tanken bakom detta har varit att, om Sovjetunionen fick anledning misstänka att Sverige med USA genomförde dylika förberedelser, Sverige skulle ses om en verklig eller potentiell fiende och så angripas, kanske redan från första dagen i en konflikt.

Jag har ägnat en betydande möda åt att undersöka huruvida sådana förberedelser skett i hemlighet. Ingen förberedelse för samverkan har kunnat noteras. Den samlade slutsatsen har blivit att ingen signifikant förberedelse för operativ samverkan med främmande makt ägde rum under utredningsperioden.

När det gällde hoten mot Sverige förblev Sovjetunionen det allt överskuggande problemet. Moskva var skeptiskt, om ej tvivlande, mot den svenska neutralitetspolitiken. Min bedömning har blivit att Sovjetunionen i en konfliktsituation hade sökt undvika att anfalla Sverige, åtminstone i ett inledningsskede.

Den samlade överblick som gjorts i denna rapport visar att den svenska säkerhetspolitiken under utredningsperioden i allt väsentligt måste betecknas som framgångsrik. I synnerhet bör detta tillskrivas en stabil utrikespolitik utformad som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Politiken stöddes av ett starkt försvar som var så utformat att det skulle kunna utföra sina uppgifter utan hjälp utifrån. För att hävda neutralitetsavsiktens trovärdighet vidtogs inga förberedelser för operativ samverkan eller för att motta militärt bistånd utifrån. Men samarbete i fred om militärteknik och underrättelsetjänst upprätthölls under hela perioden.

Försvarsförmågan hölls på en god nivå även om arméstridskrafternas kapacitet urholkades en del under perioden.

Med den kunskap vi idag har vågar man konstatera att vi under perioden 1969 till 1989 sannolikt levde säkrare än vad vi då visste: Hotet mot Sverige var inte så stort som vi trodde. Sverige hade en bättre återförsäkring än vi anade.

1 Inledning

1.1. Direktiv

Den 5 oktober 2000 beslutade regeringen följande direktiv för utredningens uppdrag:

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera svenskt säkerhetspolitiskt agerande, såväl politiskt som militärt, under perioden 1969

  • 1989.

Bakgrund

Regeringen har idag bemyndigat chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare som skall analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan från 1980 fram till i dag. Det har i anslutning till detta uppdrag ansetts angeläget att också få till stånd en allmän säkerhetspolitisk granskning av svenskt politiskt och militärt agerande under åren 1969

  • 1989, dvs. de två decennierna närmast före Berlinmurens fall och avvecklingen av det kalla kriget. Det är lämpligt att den särskilde utredaren av ubåtsfrågan även får uppdraget att göra denna allmänna säkerhetspolitiska granskning. Uppdraget Utredaren skall i denna del ha följande uppgifter:
  • redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969
  • 1989;
  • redovisa och analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt, under samma period. Arbetets bedrivande Utredaren skall i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Det gäller information från såväl politiska som militära källor. Till utredningen skall en grupp experter knytas. Riksdagens partier skall ges möjlighet att följa utredningsarbetet. Uppdraget skall redovisas senast den 1 januari 2002.

Regeringen förlängde utredningstiden den 20 december 2001, den 27 mars 2002 och den 10 oktober 2002. Regeringen beslöt sist-

nämnda datum att uppdraget skulle redovisas senast den 20 december 2002.

Som framgår ovan består utredningens direktiv av två delar. För det första att redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden 1969

  • 1989, och för det andra att redovisa och analysera det säkerhetspolitiska agerandet, politiskt såväl som militärt, under samma period. Den första delen av direktivet finns avspeglad i kapitlen 2
  • 4 som i tur och ordning beskriver den säkerhetspolitiska situationen i världen under perioden, de hot som Sverige ställdes inför, våra komplicerade relationer med den store grannen i öst, Sovjetunionen, samt politiska och militära förbindelser med USA. Den andra delen av utredningens direktiv finns reflekterad i kapitlen 5
  • 7 vilka beskriver det svenska agerandet på det säkerhetspolitiska området, utrikespolitiskt såväl som försvarspolitiskt. Där redovisas också den samverkan med andra länder som existerade i syfte att uppnå svenska säkerhetspolitiska mål i fred och i händelse av krig.

Det uppdrag som ålagts mig som utredare är omfattande till sin karaktär i både tid och rum. Att inkludera alla de aspekter som är relevanta i en analys av svensk säkerhetspolitik och den internationella miljön under en tjugoårsperiod, och samtidigt tränga ner på djupet i denna materia för att söka ny kunskap, är en diger och långt ifrån lätt uppgift. Detta ger också stort utrymme för vidare forskning på flera av de områden som betänkandet behandlar.

Givet direktivens omfattning, samt den tid och de resurser som ställts till utredningens förfogande, har utredningen valt att göra ett antal avgränsningar i sitt arbete. Intervjuer av den omfattning och med det planmässiga förfarande som vetenskapliga ideal kräver har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärt. Detta gäller främst utländska politiker, militärer och forskare, med kunskap om Sverige och nordiska förhållanden. Utredningens granskning av arkivmaterial har vidare endast delvis kunnat genomföras med den systematik som forskningens ideal vanligtvis fordrar. Trots dessa begränsningar har flera anmärkningsvärda fynd påträffats i det material utredningen tagit del av, vilka i hög grad ökat kunskapen i viktiga frågor som direktiven önskar svar på.

Detta väcker samtidigt frågan vilka krav som skall ställas på en statlig utredning. En utredning av detta slag är en första preliminär

I betänkandet har genomgående skrivits ”regeringen” även om det formella begreppet fram

till 1974 års regeringsform var ”Kungl. Maj:t”. Likaså har i stället för ”krigsmakten” skrivits ”försvarsmakten”.

utvärdering av en viktig fråga baserad på en första inledande inventering av det befintliga källmaterialet. Dess värde ligger i att den ger en bred överblick som kan hjälpa specialiserade forskare att få förståelse för och insyn i sammanhang som stöd för sitt arbete. Den är ingen slutgiltig produkt med slutgiltiga svar.

En statlig utredning har viktiga konkurrensfördelar vad gäller tillgång till annars sekretessbelagt material, men naturligtvis måste varje utredning följas upp av fristående vetenskaplig forskning utförd av kvalificerade forskare, med tid och resurser för att hantera en sådan uppgift. Med denna utgångspunkt har jag därför sett som min främsta uppgift att ge allmänheten en översikt över den svenska säkerhetspolitiken och den internationella miljön under perioden 1969

  • 89 samt att verka för vidare forskning i ämnet (se vidare diskussioner i stycket 1.3). Ett omfattande källmaterial har efterlämnats i Den säkerhetspolitiska utredningens arkiv och tanken är att detta skall utgöra grunden för vidare forskning i ämnet. För detta ändamål se även Ubåtsutredningens (SOU 2001:85) arkiv.

Det är uppenbart att studiet av säkerhetspolitik berör frågor av sekret och känslig natur. Statsmakten har i alla tider sökt skydda uppgifter som skulle kunna vara till skada för nationens säkerhet och för relationerna med utlandet. Detta faktum hamnar därmed obönhörligen i motsättning till historiker och andra forskares behov av öppenhet och transparens. Jag har som utredare försökt verka för maximal öppenhet i mitt arbete och i redovisningen av materialet. Detta tar sig bl.a. uttryck i en noggrann och omfattande notapparat samt en omfångsrik bilagedel med förteckning över arkivmaterial, namn på uppgiftslämnare och beskrivning av övrig litteratur. Jag har även valt att publicera ett antal tidigare hemligstämplade originaldokument från perioden som har varit av särskilt stor vikt för utredningens arbete.

I enlighet med direktiven har riksdagens partier givits möjlighet att följa utredningens arbete. Jag har därför fört samtal med företrädare för de olika partierna i tre omgångar (april 2001, januari och oktober 2002) i syfte att redovisa utvecklingen i utredningsarbetet.

Slutligen skall nämnas att doktorand Fredrik Bynander, Uppsala Universitet, doktorand Johan Öhman, Uppsala Universitet och fil.mag. Sara Larsson, CRISMART Försvarshögskolan har bidragit med vissa arkivstudier. Lisa Mendoza Åsberg har hjälpt till med översättningar från polska till svenska och Vilhelm Konnander med översättningar från ryska till svenska.

1.2. Utredningens källmaterial

Enligt direktiven skall jag som utredare i nödvändig utsträckning ta del av tillgänglig skriftlig och muntlig information i ärendet. Detta gäller information från såväl politiska som militära källor. I detta fall har jag gjort en vid tolkning av dessa instruktioner och genomfört förhållandevis omfattande efterforskningar i svenska arkiv, både allmänna och privata, politiska såväl som militära, samt även utnyttjat utländska arkiv, vilket resulterat i framtagande av tidigare okänd information av vikt för historieskrivningen om Sveriges säkerhetspolitik under perioden. Jag har vidare nyttjat tidigare publicerade offentliga utredningar, dagböcker, memoarer och annan litteratur. Intervjuer med ett stort antal personer har även genomförts. Slutligen har flera forskarseminarier med svenska akademiker och fackexperter arrangerats i utredningens regi.

1.2.1. Arkivmaterial

Utredningen har använt sig av ett omfattande arkivmaterial och nedan följer en beskrivning av dessa källor (se Bilaga 2). Här beskrivs vilket material utredningen tagit del av i de olika arkiven och eventuella restriktioner i det praktiska utredningsarbetet. Redogörelsen inleds med svenska arkiv, där ordningsföljden är Regeringskansliets arkivmaterial, Utrikesnämnden, material från försvarets myndigheter samt övriga. Därefter behandlas utländska arkiv, med de viktigaste arkiven i varje land först.

Svenska arkiv

Utredningen har beviljats tillträde till arkiv innehållande material som annars omfattas av sekretess. Detta rör både hemliga och kvalificerat hemliga arkiv.

I Riksarkivet har utredningen använt sig av flera kommittéarkiv, bl.a. olika försvarskommittéer/försvarsutredningar under perioden, underrättelseutredningar och ubåtsutredningar. Dessa arkiv har i flera fall varit av värde för utredningens arbete. Ett antal personliga arkiv, deponerade vid Riksarkivet, har även gåtts igenom. Utredningen har haft fri tillgång till allt material.

I Regeringskansliets centralarkiv har utredningen gått igenom Statsrådsberedningens, Justitiedepartementets, Kommunikations-

departementets, Civildepartementets, Inrikesdepartementets och Förvaltningsavdelningens hemliga arkiv. Utredningen har även granskat Neutralitetspolitikkommissionens arkiv vilket varit av stor betydelse för utredningsarbetet. Detta gäller särskilt samtalsuppteckningar från kommissionens intervjuer, både öppna och sekretessbelagda delar. Utredningen har haft fri tillgång till detta material.

Arbetet i Utrikesdepartementets arkiv har främst fokuserat på våra relationer med för svensk säkerhet viktiga länder. Prioriterade länder har varit USA, Sovjetunionen, Storbritannien och de nordiska länderna. Intressanta kategorier har i första hand varit de som behandlar politiska relationer, försvarsattachérapporteringar samt försvars- och materielfrågor. Även handlingar beträffande utrikeshandelsrelationer, teknikexportkontroll, örlogsbesök och territoriekränkningar har granskats. Utredningen har också haft möjlighet att gå igenom Utrikesnämndens protokoll under perioden. Utredningen har haft fri tillgång till materialet i Utrikesdepartementets arkiv, vilket varit av stort värde för utredningsarbetet.

Utredningen har även granskat de hemliga och kvalificerat hemliga delarna av Försvarsdepartementets arkiv. Utredningen har haft möjlighet att gå igenom arkiven och därefter valt ut intressanta handlingar, som sedan sekretessgranskats av rättschefen vid Försvarsdepartementet innan de lämnats ut. Samtliga begärda dokument har tillställts utredningen. Arbetet har således skett med vissa restriktioner, dock utan nämnvärda praktiska problem. Materialet har varit av stor betydelse för utredningens arbete.

Omfattande och systematiska granskningar har genomförts i Krigsarkivet där flera kategorier var av betydande intresse för utredningen. Förutom överbefälhavarens arkiv, har även arkiven för de olika försvarsgrenscheferna gåtts igenom fram t.o.m. år 1981/82 (för tiden därefter se Försvarshögkvarteret nedan). Därutöver har FMV:s hemliga arkiv (t.o.m år 1982), Försvarsattachéarkiven Fst/Sekt 2 (t.o.m. år 1980/81), Marinstabens hemliga arkiv (t.o.m. år 1980) och delar av ÖEF:s hemliga och kvalificerat hemliga arkiv granskats. Utredningen har även tagit del av flera personliga arkiv, dagböcker etc. och särskilt den förre överbefälhavaren Lennart Ljungs dagböcker har varit en viktig del av utredningens källmaterial för perioden 1980-1986. Arkivarbetet kunde efter en tid ske utan restriktioner. Förbehåll om sekretessgranskning från arkivets sida har varit ett villkor för tillgång till vissa handlingar. Allt önskat material har tillställts utredningen.

Efterforskningar har även gjorts vid försvarsmaktens Högkvarter, där hemliga och kvalificerat hemliga arkiv granskats, bl.a. överbefälhavarens arkiv, Försvarsstabens arkiv, Armé-, Marin- och Flygstabens arkiv, samt försvarsavdelningarnas arkiv. Utredningens arbete i nämnda arkiv har bedrivits med vissa inskränkningar, där utredningen i vissa fall endast haft tillgång till olika diarier och utifrån dessa fått beställa handlingar eller serier av handlingar. De ärendemeningar som finns nedtecknade i dessa diarier är ofta knapphändiga vilket försvårat arbetet med att lokalisera handlingar med relevans för utredningens arbete. Hemliga dokument har sedan tillställts utredningen med någon dags fördröjning, medan kvalificerat hemliga handlingar först granskats av chefen för juridiska avdelningen innan de delgivits utredningen.

Utredningen har även granskat den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens (MUST) arkiv och tagit del av material från Underrättelseavdelningen och Säkerhetsavdelningen. Materialet från Högkvarterets arkiv och MUST arkiv har varit av stort värde för utredningens arbete.

Försvarets materielverk har tillställt sitt hemliga (1983

  • 1989)

och kvalificerat hemliga (1969

  • 1989) arkiv för utredningen. Beträffande det hemliga arkivet har ett omfattande material gåtts igenom och de dokument som utredningen har valt ut och önskat få kopierat har efter sekretessgranskning överlämnats. Vad gäller det kvalificerat hemliga arkivet, vars icke-tekniska delar varit av begränsad omfattning, har endast arkivförteckningen gjorts tillgänglig och därefter har utredningen valt ut dokument som efter sekretessgranskning har överlämnas. Dessa procedurer rörande KH-arkivet har inneburit vissa restriktioner i utredningens arbete. Det inhämtade materialet har varit av stor betydelse för utredningen.

Utredningen har vidare beretts tillfälle att granska FRA:s hemliga och kvalificerat hemliga arkiv, samt FOI:s (tidigare FOA) hemliga och kvalificerat hemliga arkiv. Arbetet har genomförts utan restriktioner, men med förbehåll om sekretessgranskning i det förstnämnda fallet.

Utredningen har även haft tillgång till Överstyrelsen för Civil Beredskaps (ÖCB) arkiv och Luftfartsverkets hemliga arkiv. Arbetet har bedrivits utan restriktioner.

Arbetarrörelsens Arkiv och Bibliotek innehåller dels intressanta personliga arkiv från svenska statsministrar under perioden, men också det socialdemokratiska partiets verkställande utskotts proto-

koll från åren 1969

  • 1982. Detta material är sedan tidigare tillgängligt för allmänheten. För protokoll för tiden från 1982 och framåt har utredningen fått särskild tillåtelse av det socialdemokratiska partiet att granska de delar som behandlat frågor rörande utrikes- och säkerhetspolitik. Utredningen har haft fri tillgång till detta material.

Utländska arkiv

Utredningen har genomfört omfattande inventeringar i utländska arkiv rörande Sverige och svensk säkerhetspolitik. Den sekretess som omgärdar material av denna karaktär har medfört att dokumentationen i huvudsak endast täcker 1960-talet och de första åren på 1970-talet. Detta material härrör främst från olika utrikesdepartement, eftersom försvarsdepartement och militära myndigheter oftast har femtioårig sekretess och ibland ännu längre.

Utredningen har genomfört omfattande efterforskningar i amerikanska arkiv. Trots den amerikanska utrikessekretessen, omkring 30 år, finns värdefullt material att tillgå fram t.o.m. år 1973 för att därefter successivt, fram till år 1976, bli allt mer utgallrat på grund av rådande sekretess. Åren därefter, år 1977 och framåt, är fortfarande stängda för utomstående forskare. Slutsatserna i de avsnitt i utredningen som behandlar den amerikanska synen på svensk säkerhetspolitik från omkring år 1974 och framåt får därmed betraktas som preliminära, emedan de i stor utsträckning baserats på svenska källor. Det material utredningen tagit del av i amerikanska arkiv är främst av utrikespolitisk karaktär, även om enstaka försvarspolitiska och militära dokument har påträffats. Av största intresse har handlingar från National Archives 2 varit. Jerker Widén, expert i utredningen, har tillhandahållit eget forskningsmaterial från nämnda arkiv.

På begäran av utredningen har Lyndon B. Johnson Library genomfört en ”mandatory review” och under kort tid avhemligat nästan 200 sidor tidigare sekretessbelagt material. Trots att dessa dokument härrör från perioden 1963

  • 1968 och således ligger utanför utredningens egentliga tidsram har det ändå ansetts som värdefullt av både säkerhetspolitiska och historievetenskapliga skäl att få ta del av detta material. Många intressanta aspekter på Sveriges politiska och militära relationer med USA tar sin början under 1960-talet.

Någon liknande genomgång av tidigare hemliga dokument i Nixon Presidential Materials Project och Gerald R. Ford Library har inte varit möjligt att genomföra inom den för utredningen befintliga tidsramen. Det material som kunnat erhållas från dessa arkiv har dock varit av stort värde för utredningen, främst vad gäller dokument från Nixonadministrationen och perioden 1969

  • 1974. Ett antal viktiga personliga arkiv, Henry A. Kissinger, utrikesminister 1973-77, och Helmut Sonnenfeldt, ansvarig för Europa-frågor vid National Security Council åren 1969
  • 1973, har även granskats utan att någon information av värde rörande svensk säkerhetspolitik kunnat finnas.

Vid Library of Congress har utredningen studerat ett referensbibliotek med avhemligade dokument (Declassified Documents Reference System – US) samt en databank från den amerikanska kongressen, Congressional Information Service (CIS). Efterforskningar har även genomförts i den amerikanska flottans Naval Historical Center. Slutligen har utredningen granskat ett stort antal av de avhemligade dokument som finns arkiverade i National Security Archives, vad gäller CIA:s bedömningar av Sovjetunionen – politiskt, militärt och ekonomiskt – under perioden 1947

  • 1991, presidentdirektiv rörande säkerhetspolitik från

Truman till Clinton och materiel beträffande amerikansk underrättelseverksamhet under perioden 1947-1989.

Utredningen har haft möjligheten att granska handlingar i polska arkiv (Archiwum Akt Nowych), främst från det polska utrikesministeriet men även vissa partidokument, rörande Sverige och synen på svensk säkerhetspolitik. Dokumenten härrör från både 1970- och 80-talet.

Utredningen har vidare gått igenom material från ryska arkiv – Ryska statens arkiv för samtidshistoriska dokument (RGANI) och utrikesministeriets arkiv (MID). Företrädelsevis har dokument från Politbyrån, samt skrivelser och promemorior från utrikesministeriet granskats. Utredningen har inte haft tillgång till några militära arkiv. Att genomföra arkivgenomgångar i dagens Ryssland sker fortfarande, ur ett vetenskapligt perspektiv, på otillfredsställande grunder. Problemen är främst tillgängligheten rörande själva dokumenten och avsaknaden av arkivförteckningar. Landet tillämpar även en trettioårs regel för utrikessekretess, vilket lett till att mängden material från MID varit begränsat. Tillgängliga dokument omfattar åren 1969

  • 1971.

Vid ryska RGANI har dock förhållandena varit något annorlunda, eftersom man här lagrar mängder av tidigare sekretessbelagt material som avhemligades under 1990-talet. Något nytt material specifikt för utredningens räkning rörande Sverige har inte erhållits, utan de dokument som funnits tillgängliga och varit av intresse för utredningens arbete är sedan tidigare öppet material. Det är givet att det ryska materialet på grund av bristande arkivförteckningar och sekretess inte är fullständigt. Trots dessa begränsningar måste framhållas att utredningen har gått igenom det material om Sverige som idag finns tillgängligt i ryska arkiv och som sammantaget ger en bild av särskilt de inledande åren av perioden 1969

  • 1989 beträffande rådande sovjetiska uppfattningar och värderingar av svensk utrikes- och säkerhetspolitik.

Utredningen har vidare gjort efterforskningar i brittiska arkiv rörande Sverige och svensk säkerhetspolitik. Vid Public Records Office har dokument avhemligats t.o.m. år 1971 och informationen beträffande Sverige har varit av visst värde. En granskning av material vid Liddell Hart Military Archives har också genomförts.

Utredningen har även haft kontakt med det norska och danska utrikesdepartementens arkiv, via respektive lands ambassader i Stockholm. Det danska utrikesdepartementet har meddelat att deras arkiv inte har något material som är av relevans för utredningens arbete.

Genom det utbredda användandet av Internet har även ett stort antal arkiv blivit tillgängliga direkt via nätet. Utredningen har i stor utsträckning använt sig av dessa arkiv, vilka ger en god bild av supermakternas agerande under perioden. Flera ambitiösa projekt rörande det kalla krigets historia har initierats, t.ex. Cold War International History Project, The Harvard Project on Cold War Studies och Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact, för att nämna några. Flera traditionella arkiv, myndigheter och organisationer har också upprättat Internetarkiv, t.ex. U.S National Archives & Records Administration, Nato Archives, Digital National Security Archive, Federation of American Scientists och Center for the Study of Intelligence (CIA). Utredningen har särskilt granskat de dokument från Warszawapaktens försvarsmininstermöten under perioden 1969-1990 som blivit tillgängliga inom ramen för ovan nämnda Parallel History Project. Ambitionen var att försöka få svar på frågor rörande eventuell hotbild mot Sverige, bedömningar av svensk neutralitetspolitik och svensk försvarsförmåga. Utredningens granskning gav dock vid

handen att materialet inte innehöll någon information som belyste dessa frågeställningar.

Den Säkerhetspolitiska utredningen har efterlämnat ett omfattande underlag i utredningens egna arkiv. Detta rör främst samtalsuppteckningar med personer som intervjuats, underlag som tagits fram till mig som utredare av utredningens sekretariat och experter, inkommande och utgående korrespondens (diarium) samt viss litteratur m.m. Tanken från min sida har varit att arkivera ett så omfångsrikt material som möjligt i syfte att vägleda forskare, journalister och andra med intresse för dessa frågor. Arkivet utgör förhoppningsvis en god utgångspunkt för framtida forskning i ämnet. Trots min ambition om maximal öppenhet kan vissa delar av materialet, på grund av rådande utrikes- och försvarssekretess, ännu inte göras allmänt tillgängligt.

1.2.2. Intervjuer

Utredningen har inhämtat information från mer än 200 personer, medan intervjuer har genomförts med drygt 100 personer (se Bilaga 3). Detta är det totala antalet intervjuer som utredningen genomfört inom ramen för både Ubåtsutredningen (SOU 2001:85) och Den säkerhetspolitiska utredningen (SOU 2002:108). Från flertalet av intervjuerna har samtalsuppteckningar upprättats.

De intervjuade har främst varit svenska medborgare – politiker, tjänstemän, diplomater och attachéer, officerare och andra försvarsanställda. Även vissa nordiska befattningshavare, samt ryska och polska politiker och militärer har hörts. Vissa intervjuer har skett med mig personligen, andra tillsammans med utredningen sekretariat och experter. Vissa har även genomförts av utredningens sekretariat och experter utan min närvaro. Ett visst antal av dessa intervjuer har avsett Ubåtsutredningen, andra har varit av relevans för båda, medan flertalet har avsett specifikt den Säkerhetspolitiska utredningen. Samtalsuppteckningar har upprättats i de fall viktig information för utredningens arbetet inhämtats. Vissa personer i centrala positioner har utfrågats mer än en gång. Några intervjuer, som inte omfattas av sekretess, har skett per telefon varvid uppteckningar över samtalet i de flesta fall producerats.

Utredningens sekretariatet och experter har i samband med intervjuer fört anteckningar för hand som i efterhand bildat under-

lag för formella samtalsuppteckningar. Utkasten till dessa uppteckningar har först underställt utredningens övriga medlemmar för synpunkter och i vissa fall även underställts de intervjuade som också inkommit med förslag till korrigeringar och tillägg. I de fall en uppgiftslämnare citerats eller refererats i utredningens betänkande har denne i möjligaste mån vidtalats, med chans till justeringar. I enstaka fall har personer som utredningen kontaktat lämnat skriftliga uppgifter.

Jag vill som utredare tacka de personer som lämnat uppgifter till utredningen. Av utrymmesskäl går det inte att här nämna namnen på alla de som bidragit med information. Ett särskilt stort tack vill jag dock rikta till Anders Thunborg som under flera dagar givit utredningen möjlighet att dra nytta av hans långa erfarenhet på det säkerhetspolitiska området. Ett särskilt tack vill jag även rikta till Sverker Åström som delat med sig av sin omfattande och unika insikt i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Jag vill även tacka Örjan Berner, Göran Franzén, Sven Hirdman, Bengt Sundelius och Lars Wallin som bidragit med konstruktiv och kritisk granskning av utkast till betänkandet.

Jag vill vidare rikta ett stort tack till Utrikesdepartementets arkiv och bibliotek, samt Regeringskansliets centralarkiv som varit synnerligen hjälpsamma under utredningsarbetets gång. Jag vill även tacka Riksarkivet, Krigsarkivet, Försvarsdepartement, Högkvarteret, MUST, FMV, FRA, FOI, Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek, samt SIPRI:s bibliotek, som varit utredningen behjälplig med arkivmaterial, böcker och övrig information.

Utredningen har även anordnat ett antal forskarseminarier med ledande svenska forskare och experter. Krishanteringsfrågor har varit föremål för ett seminarium med professor Bengt Sundelius och fil.dr. Eric Stern vid Försvarshögskolan, samt doktoranden Fredrik Bynander vid Växjö Universitet. Säkerhetspolitiken under det kalla kriget har behandlats i diskussion med professor emeritus Nils Andrén, professor Bengt Sundelius, docent Ingemar Dörfer och docent Gunnar Sjöstedt. Lundaforskarna professor Kim Salomon, professor Sverker Oredsson samt docent Magnus Jerneck medverkade i ett seminarium där olika aspekter av svensk säkerhetspolitik avhandlades. Ett liknande seminarium hölls också tillsammans med forskare från Göteborgs Universitet, där professor Ulf Bjereld, docent Marie Demker, docent Per Cramér och fil.dr. Ann-Marie Ekengren deltog. Sovjetunionen och dess roll i svensk säkerhetspolitik har varit föremål för diskussion med pro-

fessor Kristian Gerner vid Uppsala Universitet, docent Lena Jonsson vid Utrikespolitiska Institutet, redaktör Ebba Sävborg-Romare och Jan Leijonhielm, byråchef vid FOI. Ubåtsfrågan och svensk säkerhetspolitik har diskuterats med docent Wilhelm Agrell. Jag vill tacka alla de forskare och fackexperter som ställt upp och bidragit med sina erfarenheter till utredningen.

1.2.3. Offentliga utredningar

Ett stort antal offentliga utredningar har tidigare lagts fram med bäring på utredningens uppdrag (se Bilaga 4). Bland dessa bör de betänkanden som olika försvarskommittéer/försvarsutredningar lagt under perioden nämnas. Betydelsefulla har även de utredningar varit som genomförts rörande ubåtsfrågan och den svenska underrättelse- och säkerhetstjänsten (se vidare Bilaga 4). Neutralitetspolitikkommissionens betänkande Om kriget kommit… (SOU 1994:11) har tjänat som en viktig utgångspunkt för utredningens arbete. Det bör dock noteras att kommissionens direktiv jämförelsevis var betydligt snävare och behandlade en annan tidsperiod än den Säkerhetspolitiska utredningen.

1.2.4. Övrig litteratur

Det finns förhållandevis få verk skrivna av övergripande karaktär, baserade på fördjupade källstudier, som behandlat svensk säkerhetspolitik under den tidsperiod utredningen har haft i uppdrag att belysa. En stor del av den samlade litteratur som utredningen har använt sig av finns presenterade i Bilaga 4. Övriga källor finns redovisade i notförteckningen. Av särskilt intresse i utredningsarbetet har Wilhelm Agrells, Fred och Fruktan – Sveriges säkerhetspolitiska historia, 1918

2000, varit. Utöver denna bok finns ett

antal monografier och vetenskapliga artiklar som behandlar specifika frågor, ett flertal memoarer skrivna av viktiga politiker och civila ämbetsmän, men även ett antal biografier. Tidskrifts- och tidningsartiklar har också använts. En systematisk genomgång av den befintliga litteraturen rörande svensk säkerhetspolitik och dess historia har inte varit möjlig att genomföra med den tid och de resurser som stått till utredningens förfogande.

1.3. Forskningsläget och förslag inför framtiden

Som konstaterats ovan finns det få arbeten om svensk säkerhetspolitik, baserade på noggranna källstudier, för den period som jag har haft att granska. Anledningen till detta är främst de rådande sekretessbestämmelserna vilket resulterat i en fokusering på tidigare perioder där källmaterialet är rikare. Jag har därför sett som en av mina främsta uppgifter att verka för vidare forskning i ämnet under den period utredningen behandlat och har därför, som tidigare nämnts, efterlämnat ett omfattande källmaterial i den säkerhetspolitiska utredningens arkiv, vilket är tänkt att utgöra grunden för vidare forskning i ämnet för forskare, journalister och en intresserad allmänhet.

När nu det kalla kriget är över känns det självklart att betrakta denna period som en avgränsad historisk enhet, jämförbar med t.ex. de båda världskrigen. Eftersom även Sverige var en del av det kalla krigets värld framstår det som lika logiskt att betrakta svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget som en enhet. Medan det kalla kriget pågick var svensk säkerhetspolitisk forskning, baserad på originaldokument, ganska sällsynt. Detta är förståeligt med hänsyn till de legitima sekretesskrav som fanns, även om Sverige i en internationell jämförelse låg efter beträffande denna typ av forskning.

Situationen förbättrades något i och med det kalla krigets slut och fredsforskaren Wilhelm Agrell gjorde en viktig pionjärinsats i början av 1990-talet. Kunskapen i dessa frågor ökade markant år 1994 när Neutralitetspolitikkommissionen presenterade sitt betänkande. I betänkandet framhävdes betydelsen av fortsatt forskning om svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget och att sådan forskning rimligen borde bygga på arkivmaterial. Sedan betänkandet avgavs har också tillgången till sådant material förbättrats, och det frisläppta materialet har använts inom ramen för flera forskningsprojekt, bl.a. forskningsprogrammet ”Sverige under kalla kriget”, Försvarshögskolans forskningsprogram ”Sveriges försvar och säkerhet” samt forskningsprojektet ”Teknik, vetenskap och svensk säkerhetspolitik” vid Kungliga Tekniska Högskolan.

Emellertid finns det fortfarande påtagliga restriktioner när det gäller tillgången till relevanta källor för forskningen om svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget och speciellt då den period som utredningen har behandlat. Praxis idag är att tidigare ”enkelhemligt” material från t.ex. Utrikesdepartementets arkiv och Krigs-

arkivet lämnas ut t.o.m. år 1969, som var slutåret för Neutralitetspolitikkommissionens granskning. Att få tillgång till källmaterial från åren därefter och för kvalificerat hemliga dokument är dock betydligt svårare. Detta begränsar naturligtvis också forskningens möjligheter att ge en djupgående och vetenskapligt hållbar bild av svensk säkerhetspolitik i det nära förflutna.

I våra nordiska grannländer har arkiven i större utsträckning än i Sverige öppnats för forskning. Det förefaller därmed som rimligt att också svenskt källmaterial bör kunna göras tillgängligt för kvalificerade forskare så att svensk säkerhetspolitik under den andra hälften av det kalla kriget kan utsättas för en genomgripande, systematisk och nyanserad vetenskaplig granskning. De kunskaper som en sådan granskning skulle kunna leda till vore inte bara intressanta och värdefulla ur ett rent historiskt perspektiv utan skulle även bidra till en ökad svensk nationell självförståelse. Allmänheten riskerar annars, trots mitt utredningsarbete, att i viss mån hänvisas till spekulationer och gissningar när det gäller dessa frågor och utrymmet för diverse mer eller mindre ogrundade myter och konspirationsteorier kan därmed komma att öka. Fördjupade historiska kunskaper bör också kunna förbättra förutsättningarna för en saklig och konstruktiv debatt om Sveriges aktuella och framtida säkerhetspolitik.

Den föreliggande utredningen är ett steg mot ökad kunskap om Sveriges säkerhetspolitik under det kalla krigets sista decennier. Men ett stort behov av såväl breddade som fördjupade analyser finns trots allt kvar. Det är min förhoppning att utredningens resultat kan tjäna som en grund för sådana fortsatta studier. Jag rekommenderar därför att källmaterial, i möjligaste mån, görs tillgängligt för kvalificerad och vetenskaplig forskning och att trenden rörande en allt större öppenhet i de nordiska länderna och internationellt även följs av svenska myndigheter. Ovan nämnda önskemål måste givetvis vägas mot de krav på sekretess som betingas av hänsyn till den nationella säkerheten, våra utrikesrelationer och skydd av personlig integritet. Olika former av kompromisser mellan öppenhet och sekretess är tänkbara.

2 Den säkerhetspolitiska miljön

Under en stor del av 1900-talet karaktäriserades världspolitiken av den ideologiska kampen mellan kommunismen och kapitalismen. Efter oktoberrevolutionen år 1917 sökte den kommunistiska regimen i Sovjetunionen bygga upp en socialistisk stat och samhällsekonomi. Det var ett gigantiskt politiskt experiment, och en utmaning mot den demokratiska och kapitalistiska världen som kom att vara i drygt sjuttio år. Efter Lenins död år 1924 övergavs tankarna på världsrevolution, och Stalin inriktade sig på att bygga socialismen i ett land, Sovjetunionen.

Efter andra världskriget kom detta experiment att med våld utsträckas till stora delar av Central- och Östeuropa, och genom den kinesiska revolutionen år 1949 omfattades vid seklets mitt en stor del av världen av den kommunistiska makten.

Västvärlden under ledning av USA gick samman i militäralliansen Nato, vars grundläggande syfte var att försvara Västeuropa mot det hot man kände från öst. Den amerikanska politiken gick ut på att hålla tillbaka Sovjetunionen inom dess egen maktsfär och fick namnet ”containmentpolitiken”, alltså ”inneslutningspolitiken”. Denna politik hade inspirerats av den amerikanske diplomaten George Kennan, som gjorde analysen att sovjetsystemet i längden skulle förtäras av sina egna inneboende problem och motsättningar.1

Huvudarenan för kampen mellan de två samhällssystemen överfördes från det militära området till de politiska och ekonomiska områdena genom ”den fredliga samexistensens politik”, som proklamerades av Chrustjov vid den 20:e partikongressen i Moskva år 1956. Detta hindrade dock inte att också de militära motsättningarna fortsatte att göra sig gällande, och kulminerade i Kubakrisen år 1962.

1 George Kennan, ”The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, XXV, No. 4 (July, 1947), s. 566

82.

Därefter inleddes den s.k. avspänningen bl.a. som en konsekvens av insikten om möjligheten av ömsesidig förintelse till följd av ett kärnvapenkrig. Avspänningen mellan öst och väst nådde sin höjdpunkt i och med den politiska uppgörelse som fick sin form i den slutakt som antogs vid den Europeiska Säkerhetskonferensen i Helsingfors år 1975. Avspänningen minskade dock inte kapprustningen som fortsatte i oförminskad takt.

I avspänningens hägn, och med uppmuntran av bestämmelserna om mänskliga rättigheter och mänskliga kontakter i Helsingforsavtalet, började det interna motståndet mot de kommunistiska regimerna i öst att växa. Samtidigt genomgick de kommunistiska partierna i väst en modernisering och fjärmade sig från Moskva, den s.k. eurokommunismen växte fram och framstod som ett ideologiskt alternativ.

Den sovjetiska invasionen i Afghanistan år 1979 blev en vändpunkt, och när Reaganadministrationen tillträdde var världen redan på väg in i det nya kalla kriget. Reagans tal om det onda imperiet spädde på detta. Reagans politik nöjde sig inte med containment av sovjetkommunismen, den gick ett steg längre och syftade direkt till att ”rusta ihjäl” Sovjetunionen och med olika medel blockera Sovjetunionens tekniska utveckling. Gorbatjovs försök att under 1980-talet reformera den sovjetiska staten var dömt att misslyckas på grund av de uppenbara inneboende problemen och motsättningarna, som redan George Kennan pekat på, samt den grundläggande bristen på demokrati.

Det råder skilda uppfattningar om vad som till sist blev den utlösande faktorn bakom Sovjetkommunismen och -imperiets sammanbrott: den ideologiska upplösningen, inspirerad av ESKmodellen, och de breddade kontakterna mellan öst och väst, de inre kraven på demokrati och mänskliga rättigheter som reaktion på regimernas brutalitet och förtryck, den ekonomiska omöjligheten för Sovjetunionen att fortsätta kapprustningen på en krympande ekonomisk bas, hämmad av systemets svagheter, eller en kombination av dessa faktorer. Syftet med ovanstående är inte att avgöra denna fråga, utan endast att erinra om det ideologiska spänningsfält i vilket öst-västförbindelserna utspelade sig under 1900-talets senare del, och som alltså var en del av bakgrunden till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken vid denna tid.

2.1. Stormaktspolitiken

Världspolitiken präglades under senare delen av 1960-talet av en gradvis avspänningsprocess mellan de båda supermakterna USA och Sovjetunionen och de med dem förbundna allianserna Nato och Warszawapakten. Denna avspänning hade tagit sin början efter Kubakrisen år 1962, då världen kom närmare kärnvapenkrig än kanske någon gång efter andra världskriget. Den grundläggande inriktningen av processen bort från konfrontation påverkades endast i begränsad mån av Vietnamkriget och av Tjeckoslovakienkrisen år 1968.

Sovjetunionen hade efter det att Brezjnevdoktrinen blivit ett begrepp i internationell politik genom den med våld kvästa Pragvåren år 1968 hamnat i en politisk isolering, som förvärrades av den djupa splittringen med Kina. Den amerikanska utrikesledningen upptäckte sent de uppenbara motsättningarna mellan de båda kommunistiska stormakterna. Det var egentligen först den år 1969 tillträdande Nixonadministrationen som identifierade de möjligheter som splittringen innebar. Genom s.k. triangulering, dvs. genom att engagera både Sovjetunionen och Kina i en bilateral dialog, skaffade sig Förenta Staterna ett utrikespolitiskt andrum, som möjliggjorde koncentrerade ansträngningar att förnya Vietnampolitiken som hopplöst kört fast under det sena 1960-talet.2

Det anmärkningsvärda genombrottet i de amerikansk-kinesiska förbindelserna genom upprättandet av en politisk dialog blev möjligt främst som Kina och Sovjetunionen under sommaren 1969 stod på branten av ett krig. Mycket talade för att Sovjetunionen allvarligt övervägde att genomföra omfattande flygangrepp direkt mot Kinas produktionsanläggningar för kärnvapen. Omfattande truppkoncentrationer genomfördes på båda sidor om den sovjetisk-kinesiska gränsen.

Sovjetunionen kontaktade Förenta Staterna på diplomatisk väg för att försäkra sig om amerikansk neutralitet i en eventuell sovjetisk-kinesisk konflikt och sökte samtidigt förståelse i Västeuropa för vad man menade var ett gemensamt intresse av att bekämpa vad man kallade ”den gula faran”. Washingtons svar till Moskva blev att Förenta Staterna uttryckte sin djupa oro för att de sovjetisk-kinesiska motsättningarna skulle eskalera till ett samman-

2 Henry Kissinger, White House Years (Little Brown, Boston, 1979), s. 191ff. Se även William Bundy, A Tangled Web – the making of foreign policy in the Nixon Presidency (Hill and Wang, New York, 1998). För Hanoiregimen innebar trianguleringen ett mått av isolering och politisk försvagning, vilket föranledde den att åtminstone temporärt bli förhandlingsvillig.

brott för internationell fred och säkerhet. Förenta Staterna avsåg därför inte stödja en sådan sovjetisk operation riktad mot Kina.3

För Kina gällde det att mobilisera amerikanskt stöd för att balansera det sovjetiska trycket. Mycket talar för att det var Kina lika mycket som Förenta Staterna som var pådrivande i den process som ledde till amerikansk-kinesiskt närmande. Även om dynamiken i den amerikansk-kinesiska förbindelsen mattades efter det att det av Kina understödda Kambodja dragits in i Sydostasienkriget genom amerikanska flygangrepp, måste Kinaöppningen värderas som en händelse av största betydelse för internationell säkerhet.4

När Förenta Staterna nästan samtidigt öppnade en dialog med Sovjetunionen – en dialog som globalt ledde till att avspänningspolitiken tog fart på allvar – kunde Sovjetunionen inte utnyttja detta mot Kina, eftersom USA redan brutit Kinas storpolitiska isolering. Den amerikanska politiken kan således ha bidragit till att ett fullskaligt krig mellan Sovjetunionen och Kina hejdades. De amerikansk-kinesiska förbindelserna blomstrade endast ett par år och svalnade år 1974 när den amerikanske presidenten Ford accepterade att förlägga ett amerikansk-sovjetiskt toppmöte till Vladivostok, en region som Peking betraktade som ett kinesiskt intresseområde.5

Sovjetunionen och dess allierade intervenerade i augusti 1968 mot Tjeckoslovakien med militära maktmedel. Detta ingrepp, som syftade till att hejda den reformrörelse som inletts i det tjeckoslovakiska kommunistpartiet, kom att generellt ses som en tillämpning av den s.k. Brezjnevdoktrinen, nämligen principen att socialismens landvinningar måste försvaras.6 Detta innebar att Moskva tillerkände sig själv rätten att ingripa var helst en kommunistisk regim bröt mot den socialistiska dogmatiken, som den tolkades i Moskva. Den sovjetledda Warszawapaktsinvasionen kom att mötas av omfattande internationella fördömanden. Den amerikanska reaktionen tycktes dock mildare än flertalet av de Natoallierades, för att inte nämna kritiken från ett neutralt land, som Sverige. Den återhållsamma amerikanska reaktionen reflekterade supermakternas övergripande behov att upprätthålla möjligheter till kontakter för

3 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents (Times Books, New York, 1995), s. 191

318.

4 Henry Kissinger, White House Years, s. 163

  • 194.

5 Henry Kissinger, Years of Renewal (Simon & Schuster, New York, 1999), s. 286

309.

6 Doktrinen presenterades i Pravda, den 26 september 1968. Se David Reynolds, One World

Divisible – A global history since 1945 (Norton, New York, 2000).

förmodat ”högre” intressen, som frågor om krig och fred i kärnvapnens tid. För Sovjetunionen gällde det att söka utveckla handelslättnader, främst i två avseenden, dels att möjliggöra största möjliga tillgång till västlig, och framförallt amerikansk, teknologi, dels att säkra omfattande spannmålsköp i Amerika, finansierade av krediter och till subventionerade priser efter misslyckade skördar under en följd av år.

Det för de båda supermakterna gemensamma intresset var otvivelaktigt att få till stånd någon form av stabiliserande kontroll över den strategiska kärnvapenutvecklingen, sedan ungefärlig numerär paritet nåtts dem emellan. Avtalet år 1972 om strategisk kärnvapenbegränsning, SALT, (Strategic Arms Limitation Talks) och förbudet mot strategiska antirobotsystem, ABM-avtalet, (Anti Ballistic Missile Treaty) tjänade detta syfte så väl att en gradvis insikt om en avskräckningsbalans – den ömsesidigt garanterade förstörelsen i händelse av kärnvapenkrig – växte fram. Avspänningspolitikens formellt sett centrala dokument, 1972 års överenskommelse om ”Grundläggande Principer” för relationerna mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen, innehöll åtaganden om ansvarsfullt internationellt agerande, åtaganden som dock inte alltid tycktes bli översatta i praktisk handling.7

Under hela 1970-talet förblev Mellersta Östern en känslig skärningspunkt mellan stormakterna. Sovjetunionens stöd till Egypten och Syrien liksom Förenta Staternas kontinuerliga uppbackning av Israel ledde bl.a. hösten 1973 till en allvarlig kris i stormaktsrelationerna. I slutskedet av oktoberkriget den 24 oktober deklarerade Moskva beredskap att sända trupp (”åtskilliga” luftlandsättningsdivisioner och flygunderstöd) till krigsskådeplatsen för att förhindra den israeliska krigsmakten från att förinta den instängda tredje egyptiska armén. Den amerikanska reaktionen blev att natten mellan den 24 till 25 oktober höja beredskapen för alla amerikanska enheter, inklusive kärnvapenstyrkorna. Krisen löstes dock snabbt på diplomatisk väg. Egyptens president Sadat fortsatte efter kriget sin redan år 1972 inledda politik att avveckla sitt lands beroende av Sovjetunionens militära stöd. Från år 1974 kunde Förenta Staterna

7 Rörande SALT och ABM-avtalen se SIPRI Yearbook 1972 och SIPRI Yearbook 1973. Se även Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy (St. Martin's Press, New York, 1981); McGeorge Bundy, Danger and Survival – Choices About the Bomb in the first fifty years (Random House, New York, 1998), s. 549ff; och John Newhouse, The Nuclear Age –

From Hiroshima to Star Wars (Michael Joseph, London, 1989), s. 199

265.

dominera Mellersta Österndiplomatin genom närmandet till Egypten.8

Även om Sovjetunionen blev utestängd från Mellersta Östern kom 1970-talets Sovjetdiplomati att präglas av något liknande en offensiv på den afrikanska kontinenten, vilken i långa stycken av USA tolkades som ett åsidosättande av de ömsesidiga amerikansksovjetiska åtagandena om ansvarsfullt internationellt agerande i enlighet med 1972 års överenskommelse om ”Grundläggande Principer”. Sovjetunionen engagerade sig sålunda från mitten av 1970-talet militärt i Etiopien, som blev något av en sovjetisk klientstat efter revolutionen mot kejsar Haile Selassie. Sovjetunionen kunde också utnyttja intrånget år 1976 av sydafrikanska styrkor i Angola till egen propagandistisk fördel över hela den afrikanska kontinenten och stärka sitt inflytande i tredje världen. Man skeppade kubansk trupp till Angola för att, tillsammans med sovjetiska rådgivare, hjälpa Angolas nationalistiska MPLA-regering. Denna var ansatt av oppositionella krafter understödda av Sydafrika. Den sydafrikanska interventionen i Angola, vilken genomförts med diskret amerikanskt stöd, blev dock kortvarig.

1970-talets avspänningspolitik de båda stormakterna emellan blev inte i alla delar bestående men betydde detta till trots ett uppbrott från en stelnad och motsättningspräglad utrikes- och säkerhetspolitik och öppnade nya möjligheter i internationell politik. En inte oviktig konsekvens blev sålunda att säkerhetspolitiken och stormaktsförbindelserna kunde utvecklas multilateralt och få en speciell form i sådana sammanhang, främst inom ramen för den Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK), senare omdöpt till OSSE, Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa.9

Sammanfattningsvis kan konstateras att den amerikansksovjetiska avspänningspolitiken under 1970-talet lyckades bryta de låsningar som lamslagit internationell politik sedan slutet av 1940talet. Samtidigt tjänade den de båda supermakternas intressen. Förenta Staterna fick utrymme att genomföra sin Sydostasienpolitik utan risk för supermaktskonfrontation och Sovjetunionen kunde inhösta en underförstådd amerikansk tolerans av Brezjnevdoktrinens tillämpning såsom redan skett under Tjeckoslovakienkrisen år 1968 och delvis gentemot Polen år 1980 − 1981. Därtill

8 Henry Kissinger, Years of Upheaval (Little Brown, Boston, 1982), s. 450

544.

9 Beträffande ESK-processen och dess effekter se Daniel C. Thomas, The Helsinki Effect (Princeton University Press, 2001).

kom Sovjetunionen i åtnjutande av möjligheten till utökad teknik- och teknologiimport från väst och tillgång till omfattande spannmålsköp från Förenta Staterna. Viktigast av allt ur sovjetisk synpunkt var att denna utveckling kom att bli ett grundläggande element i processen att uppnå ett erkännande av efterkrigstidens gränser i Europa.

2.2. Supermaktsförbindelserna och strategiska överväganden

För den amerikanska administration som tillträdde år 1969 blev uppgiften att lösgöra Förenta Staterna från engagemanget i Vietnam en prioriterad fråga. Inre oenighet och en gradvis försvagning av det nationella stödet för en fortsatt militär närvaro i Indokina i förening med oförmågan att nå avgörande resultat på slagfältet hade eroderat de politiska förutsättningarna för ett upprätthållande av 1960-talets Vietnampolitik. Genom att inleda en diplomatisk process med Sovjetunionen syftande till begränsning av strategiska kärnvapen dvs. kärnvapenmissiler med interkontinental räckvidd – amerikansk definition – eller kärnvapenmissiler, som kunde nå motståndarnas territorium – rysk definition

  • och därmed uppnå en uppbromsning av kapprustningen, sökte det amerikanska ledarskapet skapa förutsättningar för en minskning av spänningen mellan de två ledande stormakterna.

2.2.1. SALT I och ABM

En överenskommelse mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen år 1972, det första avtalet om begränsning av antalet strategiska kärnvapenmissiler, SALT I, möjliggjordes genom att de båda supermakterna först enade sig om ett förbud mot ett heltäckande försvarssystem gentemot angrepp med interkontinentala ballistiska robotar. Detta avtal, ABM-avtalet, skulle utgöra något av en garanti supermakterna emellan om att förbli sårbara gentemot varandras strategiska kärnvapenkapacitet. Med en sådan försäkran i ryggen skulle det inte längre finnas ett behov av att ytterligare stärka den egna angreppsförmågan. Den existerande arsenalen av kärnvapen med interkontinental räckvidd skulle alltså, om den ej riskerade att hejdas av ett missilförsvar, vara tillräcklig för en sida att efter att ha

utsatts för ett första kärnvapenangrepp, genomföra ett lika förödande vedergällningsangrepp. Detta senare konstituerade en s.k. andraslagsförmåga.10

ABM-avtalet kom alltså att tjäna som grund för ett system som innebar ömsesidig avskräckning. Varje strategiskt angrepp skulle kunna få till följd förstörelse av både den angripne och angriparen. Doktrinen om garanterad ömsesidig förstörelse kom i efterhand att i den strategiska litteraturen kallas MAD (Mutual Assured Destruction), vilket tacksamt noterades av dess kritiker.11

Överenskommelsen om ABM-avtalet (som år 1972 tillät två strategiska missilförsvarsanläggningar, från år 1974 begränsad till en), tillsammans med de försiktiga begränsningarna för antalet interkontinentala robotar enligt SALT I, innebar att en slags strategisk stabilitet upprättades. Därmed är inte sagt att stabiliteten var absolut. Ingendera sidan var egentligen tillfreds. ABM-avtalet var inte vad Nixonadministrationen eftersträvade. I själva verket är det senare avtalet det hittills enda exemplet i amerikansk politik där ett av presidenten önskat vapensystem – ett missilförsvarssystem – helt har blockerats av kongressen. Administrationen sökte emellertid omedelbart kompensera sig för effekter av begränsningarna av antalet interkontinentala robotar enligt SALT I, genom att förse ett antal större robotar med flera kärnvapenladdningar. Varje sådan laddning eller stridsspets kunde efter avskjutning lösgöras mot ett mål. Denna teknik, MIRV (Multiple Independently Targetable Reentry Vehicle), innebar, när systemet utvecklats, att en robot kunde föra med sig kärnstridsspetsar för angrepp mot dussintalet mål.12

Inte heller på sovjetisk sida var man främmande för att söka kringgå ABM-avtalets effekter genom att sträva mot en förstaslagskapacitet, dvs. förmåga att förinta eller åtminstone allvarligt försvaga motsidans nukleära vedergällningskapacitet. Eftersom de sovjetiska interkontinentala robotarna normalt hade större bärkraft kunde, när man väl behärskade MIRV-tekniken, Sovjetunionen få större utbyte än USA av tekniken. En rysk MIRV-robot kunde sålunda genom att bära flera stridsspetsar än en motsvarande amerikansk robot, nå fler mål.

10 Henry Kissinger, White House Years, s. 1202

  • 1257.

11 Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, s. 247ff. 12 McGeorge Bundy, Danger and Survival, s.550ff; och Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, s. 352f.

Det gradvisa införandet på båda sidor av kärnkraftsdrivna ubåtar försedda med ett antal MIRV-robotar skapade ytterligare nya förutsättningar. Förenta Staterna kunde redan i början av 1970talet sjösätta sådana strategiska ubåtar, först beväpnade med Poseidon C 3 vars SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) hade en räckvidd om 4 600 km och var försedda med tio MIRV, en efterföljare till missilsystem Polaris A 3. Mot slutet av 1970-talet infördes ubåtar med SLBM:s av typen Trident 1 C 4. Dessa hade en räckvidd om 7 400 km och var försedda med åtta MIRV. Som vanligt följde Sovjetunionen, med en viss fördröjning, utvecklingen och lanserade ubåtstyperna Delta 3 och Typhoon, vilka opererade från baser i Kolaområdet, som i skydd av polarisen var tänkta att undgå bekämpning från amerikansk sida. När effekterna av anskaffningen av strategiska ubåtar inkorporerats i de båda stormakternas doktrintänkande framgick det tydligt att ingendera sidan längre hade kapacitet att ens i ett första slag eliminera den andra sidans hela strategiska kapacitet.13

Man började på ömse sidor bli varse att varje konflikt på strategisk nivå skulle kunna leda till ömsesidig förstörelse. MADdoktrinen höll på att bli absolut. Även om kärnvapnens precision förbättrades vilket möjliggjorde mera sofistikerade måldefinitioner än tidigare, såsom motsidans ledningscentraler etc., kunde den garanterade ömsesidiga förstörelsens logik inte undvikas.

2.2.2. Förenta Staternas och Nato:s strategiutveckling

Redan från 1950-talet och i växande utsträckning sökte Nato i sin planering kompensera sig för Warszawapaktens konventionella numerära överlägsenhet med ett optimalt utnyttjande av avancerad teknologi för konventionell icke-nukleär krigföring, där man kunde exploatera västvärldens vetenskapliga kreativitet, såväl akademiskt som industriellt. Detta försteg möjliggjorde strategisk flexibilitet både i relation till motsidans dispositioner och till politiska nödvändigheter inom alliansen. Som yttersta garanti hade man dock att falla tillbaka på ett massivt amerikanskt kärnvapenangrepp mot Sovjetunionen. För att undvika att på ett tidigt stadium av en konflikt tvingas tillgripa massiv nukleär vedergällning, tvingades dock

13 SIPRI Yearbook 1983; Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North (Ad Notam forlag, Oslo, 1991), s. 226ff; och Michael MccGwire, Military Objectives in

Soviet Foreign Policy (Brookings Institute, Washington D.C., 1987), s. 98ff.

Nato att nöja sig med en strategi som innebar att man förlade sin huvudförsvarslinje vid Rhenstranden. Konsekvensen blev att i händelse av en konflikt i Centraleuropa, där endast en fördröjningsstrid mot ett snabbt sovjetiskt angrepp kunde genomföras, Västtysklands territorium måste uppges.14

Denna strategi blev emellertid uppenbarligen ohållbar när president de Gaulle år 1966 beslutade att Frankrike skulle lämna Nato:s gemensamma operativa kommando, ehuru kvarstå som allierad i Atlantpakten. Därmed berövades Atlantpaktens planerare och styrkor praktiskt taget allt strategiskt djup. Nato flyttade därför sin huvudförsvarslinje österut till ungefär mitten av Västtyskland, där den fick karaktär av nukleär snubbeltråd, i så måtto att om den överskreds, Nato skulle insätta taktiska kärnvapen mot östblockets territorium. Frankrikes avhopp innebar vidare att Västalliansens flygbaser i landet fick stängas och att Natokommandot måste söka nya baser. Tyngdpunkten av det nya flygbassystemet lades i Nato:s medelhavsområde men även Skandinavien och då i synnerhet södra Norge kom från den tidpunkten i blickfånget för flygbasering. Södra Norge skulle tjäna som baseringsområde för taktiskt flyg med flygammunitionsdepåer och skyddsrum för flygplan [hard shelters]. Flygets uppgift var att i en konflikt etablera kontroll av luftrummet över södra Norge, Östersjön och norra Tyskland. I praktiken baserades dock i södra Norge utrustning enbart för en flygdivision.15

I början av 1960-talet hade den amerikanska administrationen inlett en genomgripande omläggning av sin kärnvapenstrategi. Förenta Staterna övergav följaktligen den massiva vedergällningens doktrin som under de två första efterkrigsdecennierna varit styrande för planeringen för en eventuell kärnvapenanvändning. I stället övergick man till en doktrin som möjliggjorde ett anpassat svar, ”Flexible Response”, till Sovjetunionens/Warszawapaktens befarade angrepp i form av olika strategiska och taktiska scenarier. Denna doktrin, som hade sin grund i ett tal av försvarsminister MacNamara i Ann Arbour, Michigan, år 1962, antogs formellt av Nato i slutet av år 1967. Förenta Staternas allierade var inledningsvis skeptiska mot den nydeklarerade doktrinen eftersom man befarade att amerikanerna kunde frestas att undandra sig ansvaret att tillgripa kärnvapen i det fall Sovjetunionen skulle inleda ett

14 Zbigniew Brzezinski, Game Plan – How to conduct the US-Soviet Contest (Atlantic, Boston/New York, 1986), s. 177ff. 15 Ibid.

konventionellt angrepp i Europa. Bland annat för att dämpa de allierades oro hade emellertid president Kennedy redan år 1962 deklarerat att Förenta Staterna under vissa förutsättningar – exempelvis ett sovjetiskt angrepp mot Västeuropa – skulle kunna bli den förste att tillgripa kärnvapen.16

Denna doktrin om första användning av kärnvapen har förblivit en hörnpelare i Nato:s doktrin till våra dagar. Detta förhindrade inte att ett centralt element i Västalliansens planering förblev att användning av kärnvapen i görligaste mån skulle undvikas men att en angripare alltid måste vara medveten om Nato:s beslutsamhet att använda kärnvapen i händelse av att ett angrepp mot väst inte kunde hejdas med andra medel. Flexible Response som övergripande strategisk doktrin förutsatte emellertid en trovärdig konventionell stridsförmåga.

Med Västtysklands växande ekonomiska och militära inflytande blev det samtidigt en politisk nödvändighet att i Natostrategin inkludera det av västtyska politiska och strategiska tänkare utvecklade konceptet av ”Vorne Verteidigung” (ungefär ”framåtskjutet försvar”). Därvid lades huvudförsvarslinjen vid Nato:s östgräns – den inomtyska gränsen mellan Väst- och Östtyskland – samtidigt som de taktiska kärnvapnen, slagfältskärnvapnen, inte längre skulle tjäna som en framskjuten komponent i en snubbeltrådstaktik. Dessa hölls i bakgrunden som avskräckning mot ett konventionellt anfall och som reserv att tillgripas i händelse av ett större sovjetiskt konventionellt genombrott på centralfronten. Det västtyska inflytandet inom Nato hade samtidigt bidragit till att reducera kärnvapnens roll i Atlantpaktens försvarskoncept. Det hade blivit alltmer oacceptabelt för västtysk opinion att se sitt territorium som ett framtida slagfält för taktiska kärnvapen. I 1970-talsstrategin, som främst var resultatet av en uppgörelse mellan amerikaner och tyskar, fick dock Bonn acceptera att det blev de västtyska Natostyrkornas uppgift att på centralfronten bli de första som skulle möta Warszawapaktens frontalangrepp.17

Nato:s operativa doktrin kom alltså att från år 1967 bygga på ett framskjutet försvar (Vorneverteidigung) som skulle tas upp nära gränsen mellan de båda tyska staterna. Doktrinen var dock defensiv. Med tanke på Warszawapaktens stora numerära överlägsenhet

16 McGeorge Bundy, Danger and Survival, s. 484f. Standardverket på området är Jane E. Stromseth, The Origins of Flexible Response – NATO's Debate over Strategy in the 1960s (Macmillan Press, 1988). 17 Zbigniew Brzezinski, Game Plan – How to conduct the US-Soviet Contest, s. 177ff.

ifråga om arméstridskrafter, hade Nato kommit till insikt om att vid ett europeiskt storkrig, Nato skulle bli tvunget att backa. Visserligen räknade Nato med att kunna hejda ett inledande anfall på stor bredd från Warszawapakten, men när styrkorna från det inledande anfallet förstärktes och delvis avlöstes av nya styrkor hade Nato inte motsvarande möjligheter. Anfallarna skulle snabbt utnyttja uppnådda framgångar, sprickor i Nato:s försvarslinjer skulle uppstå, utrymmet att backa var av geografiska skäl inte stort och försvaret skulle så småningom kollapsa om Nato inte satte in kärnvapen. Den konventionella stridsförmågan var alltså inte ens i Nato:s egna ögon trovärdig.

Istället antogs en ny operativ princip, FOFA (Follow-on-forces attack). Den byggde liksom tidigare på ett tidigt upptaget försvar men också på ett offensivt uppträdande på ett helt annat sätt än tidigare. Genom FOFA skulle Warszawapaktens förstärknings- och avlösningsförband (Follow-on-forces) hindras att nå fronten. Med successivt tillgänglig teknik skulle information om dessa förband överföras i nära realtid till Nato, som skulle sätta in artilleri, flyg, kryssningsrobotar och markrobotar mot förbanden, deras ledning, kommunikationslinjer och underhåll. Härigenom skulle trycket på fronten successivt lätta. Det blev särskilt moderniseringen av västs, och i synnerhet Förenta Staternas, flygvapen – genom förbättrade prestanda, räckvidd och vapensystem – som under 1970-talet, men särskilt 80-talet, kom att påverka styrkebalansen i Europa. Detta ledde till en gradvis förändring till Nato:s förmån. Den allvarligaste begränsande faktorn för väst blev bristen på flygbaser, vilket kunde föranleda ett ökat intresse för södra Skandinavien.

Med FOFA-konceptet bedömdes det vara möjligt för Nato att försvara Centraleuropa utan att använda kärnvapen även om man inte på något sätt därmed avsade sig en sådan option. Konceptet godkändes år 1984 av Nato:s ministerråd som grund för den fortsatta utvecklingen operativt och materielmässigt.

För första gången efter det kalla krigets inledning på sena 1940talet tycktes väst ha realistiska förutsättningar att avbalansera Warszawapaktens kvantitativt massiva överlägsenhet. Tvivelsmål om hur tillförlitliga vissa av Sovjetunionens allierades styrkor var bidrog ytterligare till att under 1980-talet skapa ett grundat intryck av ett reellt skifte av styrkeförhållandena i Europa till västs förmån var på väg.

2.2.3. Sovjetunionens och Warszawapaktens strategiutveckling

För sovjetisk del låg den militära doktrinutvecklingen steget efter den amerikanska, men i stort sett följdes samma spår. Från 1950talets fokusering på kärnvapnen och den massiva vedergällningens princip skedde en utveckling mot ett alltmer nyanserat tänkande, med en gradvis ökad inriktning på ett större inslag av konventionella vapen. En sovjetisk spegelbild av flexible responsedoktrinen utvecklades under andra hälften av 1960-talet och början av 70-talet.

Den sovjetiska strategiska doktrinen i början av 1960-talet innebar att Sovjetunionen skulle kunna utkämpa och vinna ett kärnvapenkrig genom en kombination av stor konventionell kapacitet och ett kärnvapenförsvar. Denna strategi kunde förefalla något äventyrlig eftersom Sovjetunionen så sent som vid tidpunkten för Kubakrisen år 1962 endast hade fyra i egentlig mening strategiska missiltyper – interkontinentala robotar, samtliga markbaserade. Trots intensiv uppbyggnad av den strategiska kapaciteten uppnådde Sovjetunionen inte numerär paritet med Förenta Staterna i flertalet kategorier förrän mot slutet av 1970-talet.18

Det framgår av sovjetiska militära källor att i vart fall fram till mitten av 1960-talet, en väpnad konflikt mellan supermakterna med stor sannolikhet skulle kunna utvecklas till ett komplett kärnvapenkrig. Det låg också i sovjetiskt intresse att på detta sätt upprätthålla hotet mot USA som ett sätt att avhålla USA från att trappa upp till kärnvapennivå. En kalkyl i sammanhanget var att Sovjetunionen hade en relativ fördel med sin stora landmassa vilket skulle göra nationen fysiskt och psykiskt mindre sårbar än huvudmotståndarna. Det framgick vidare genom utbildning, skyddskläder, utrustning och manövrer att Sovjetunionen föreföll förutse möjligheter att genomföra och komma vinnande ur ett kärnvapenkrig.

Från mitten av 1960-talet skedde en doktrinförändring i riktning mot ökad tonvikt på konventionella optioner. Denna förändring hängde samman med det nya ledarskapet som efterträtt Chrusjtjov, och som under ledning av Brezjnev på ett annat sätt än denne hade nära relationer till ”det militär-industriella komplexet”.19 Efter

18 Rörande sovjetisk militärstrategi under viktiga delar av det kalla kriget se, Michael MccGwire, Military Objectives in Soviet Foreign Policy. 19 Samtal med Wojciech Jaruzelski, 2002-09-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

Chrusjtjovtidens massiva satsning på kärnvapenstyrkorna på marktruppernas bekostnad stärktes åter den konventionella kapabiliteten, och omdefinierades de konventionella styrkornas roll i kärnvapenåldern. Försvarsindustrin omorganiserades och ökningar i militärutgifterna tillkännagavs. En intern debatt om den militära doktrinen inleddes. De nya sovjetiska ledarna knöt därvid mer än andra sovjetiska ledare an till Clausewitz tänkande. För Brezjnev och hans kollegor var undvikande av och förberedelse för krig starkt länkade. Detta tänkande passade in i både amerikanska och västtyska avspänningssträvanden. För att förhindra krig gällde det att förbereda sig för krig. Sovjetunionen måste stärka sig militärt både med kärnvapen och konventionella styrkor. Brezjnev-tidens politik skilde sig sålunda radikalt från Chrusjtjovs politik med dess utrikespolitiska risktagningar och stora nedskärningar av de militära institutionernas resurser. Brezjnev syntes eftersträva Stalins mål att uppnå territoriell osårbarhet.20

Även när Sovjetunionen i början av 1970-talet accepterade tanken på begränsningar av missilförsvar, ABM-avtalet, förnyade man dock endast långsamt det strategiska tänkandet. Sålunda hade man först medgivit att en stormaktskonflikt skulle kunna ske i stadier med början i en rent konventionell konflikt. Denna skulle dock troligen bli kortvarig och efterhand sannolikt eskalera till en full kärnvapenkonfrontation. Från mitten av 1960-talet började sovjetiska strateger på allvar ifrågasätta om ett kärnvapenkrig skulle bli en nödvändig följd av konventionell stormaktskonflikt, särskilt med beaktande av doktrinen om garanterad ömsesidig förstörelse. I ljuset av den ökade medvetenheten om den egna och motsidans närmast ofattbara nukleära slagkraft och i ökad insikt om följderna av ett kärnvapenkrig också för den egna sidan och det omöjliga för någon sida att gå vinnande ur en sådan drabbning, kom konventionella optioner att få alltmer uppmärksamhet. Under 1970-talet försvann uttalanden om behovet av överlägsenhet från den sovjetiska pressen. I ett anförande av Leonid Brezjnev januari 1977 i Tula accepterade Sovjetunionen tanken på nukleär jämställdhet och det deklarerades att man gett upp strävan att uppnå nukleär överlägsenhet. Brezjnev lade här grunden till den utfästelse om ”no first use” som senare skulle komma. Han upprepade det av Warszawapakten samma år framlagda förslaget om att alla ESKländer skulle göra en utfästelse om att inte tillgripa kärnvapen först.

20 Condoleezza Rice, ”The Evolution of Soviet Grand Strategy”, i Paul Kennedy (red.)

Grand Strategies in War and Peace (Yale University, 1991), s. 145

164.

Den växande insikten om att ett amerikansk-sovjetiskt krig på strategisk nivå med stor sannolikhet skulle betyda ömsesidig förstörelse verkade starkt avhållande på båda sidor. Därför växte möjligheten fram att sidornas strategiska styrkor, dvs. interkontinentala kärnvapenbestyckade robotar, inte skulle komma att tillgripas efter utbrottet av en konflikt på konventionell vapennivå i Europa. Dessa resonemang föranledde Sovjetunionen att aktivera sin planering för konventionellt krig på centralfronten.

För att konventionella operationer skulle ha någon utsikt till framgång krävdes att till Sovjetunionens numerära överlägsenhet ifråga om pansarfordon, artilleri och trupp på centralfronten, efter det sena 1960-talets och tidiga 1970-talets upprustning, fogades en kraftig kvalitativ uppryckning ifråga om materiel och strategi. Förbättrade prestanda ifråga om jaktflyg och avsevärt ökad räckvidd för attackflyget samt modernisering av stridsvagnsstyrkorna skulle kompensera för Nato:s kontinuerliga modernisering särskilt av pansarvärnskapaciteten, och prestandamässigt överlägsna flygstridskrafter.

Till detta kom att effekterna av den sovjetiska marina uppbyggnaden, som tagit fart med början på 1960-talet och som inspirerats av amiralen Gorsjkov, kunnat leda den sovjetiska militärledningen till föreställningen, åtminstone temporärt, att det skulle kunna finnas möjligheter att i en öst-västkonflikt i Europa störa Atlantpaktens styrkeuppbyggnad. Mot slutet av 1970-talet hade Sovjetunionen sålunda blivit en första rangens sjömakt med en flotta på över 900 fartyg jämfört med 700 på Natosidan och 360 ubåtar jämfört med 260 för Västalliansen. Kvaliteten, i synnerhet ifråga om ubåtar, talade dock till Nato:s fördel. Utvecklingen under både det första och andra världskriget hade illustrerat hur avgörande försörjningen av krigsmateriel och förnödenheter över Atlanten hade varit för krigsutfallet. I händelse av ett nytt krig i Europa skulle det vara strategiskt nödvändigt för Nato att skeppa massiva kvantiteter av trupper och materiel över Atlanten från Förenta Staterna som förstärkning till de allierade i Europa. För Nato framstod därför motsidans möjligheter till störningar av den vitala Atlantförbindelsen som det största hotet mot ett effektivt konventionellt försvar av Europa. En blockad av Centraleuropa i ett storkrig på konventionell nivå skulle ge Sovjetunionens och Warszawapaktens styrkor ett förkrossande övertag.21

21 Michael MccGwire, Military Objectives in Soviet Foreign Policy, s. 104

110.

Om en konflikt i Europa verkligen skulle ha kunnat hållas på konventionell nivå skulle det, enligt de sovjetiska bedömningar som blivit tillgängliga efter kalla krigets slut, ha inneburit en klar fördel för de sovjetiska stridskrafterna eftersom Warszawapaktens styrkor befann sig närmare de förmodade centrala frontavsnitten och Nato skulle vara beroende av Atlantförbindelserna. Vidare anfördes två viktiga skäl för den sovjetiska önskan att undvika ny kärnvapenanvändning, dels risken för eskalation till strategisk nivå, dels strävan att undvika förstöring av de områden man planerade marschera igenom.22

Den nya synen på möjligheten av ett storkrig i Europa på konventionell nivå hindrade inte Sovjetunionen att vidmakthålla en hög beredskap för insats av kärnvapen, bl.a. för att trovärdigt avskräcka väst från att falla tillbaka på insättande av sina egna taktiska kärnvapen, dvs. kärnvapen med kortare räckvidd. Sovjetunionen planerade sålunda för alternativet att, om en konfliktsituation i Europa föreföll eskalera till taktisk nukleär nivå, förekomma Nato med ett första massivt angrepp med utnyttjande av slagfältskärnvapen riktade mot Nato:s ledningsstruktur, kommunikationssystem och förvarningssystem jämte flygbaser och kärnvapendepåer. Ett så omfattande inledande angrepp sågs som nödvändigt åtminstone fram till första hälften av 1970-talet, eftersom Förenta Staterna då ännu innehade fler och mer precisa kärnvapen än Sovjetunionen. Det är alltså i sammanhanget viktigt att framhålla att Sovjetunionen, även efter 1977 års Tuladeklaration om sannolikheten att en konflikt i Centraleuropa skulle kunna hållas på konventionell nivå, fortsatte att ännu några år planera för möjligheten att själv inleda ett kärnvapenkrig i Europa, om så skulle bli nödvändigt.

Ett genomgående drag i Sovjetunionens militära strategi i Europa, baserad på förutsättningen av en klar konventionell överlägsenhet mot väst, förblev alltså att för egen del undvika första användning och att söka avhålla Förenta Staterna från att tillgripa kärnvapen. Först mot slutet av 1970-talet hade Sovjetunionen uppnått förbättrad förmåga att upptäcka förberedelser för ett amerikanskt kärnvapenangrepp. Detta minskade skälen för förebyggande sovjetiskt kärnvapenangrepp eftersom då möjligheter skapats för Sovjetunionen att hålla tillbaka ett kärnvapenangrepp till dess amerikanerna inlett sådana förberedelser.

22 Klaus Naumann, NVA: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten Dokumenten (Mittler, Berlin, 1993).

Utplaceringen vid mitten av 1970-talet i Sovjetunionen av SS 20robotar – en markbaserad kärnvapenbestyckad missil med räckvidd över stora delar av Europa – ansågs bidra till att göra en fördröjning av kärnvapeninsats möjlig. SS 20-roboten var rörlig och därmed svåråtkomlig i ett förstaslag från Nato. Sovjetunionen ansåg sig år 1982 kunna offentligen och ensidigt deklarera en doktrin om att inte bli först att tillgripa kärnvapen. Vad man inte deklarerade var att som doktrinen internt tolkades, Sovjetunionen fortsatte att förbehålla sig rätten till och möjligheten av att rikta ett förebyggande kärnvapenangrepp mot motsidan i den händelse man upptäckte att Västalliansen förberedde ett angrepp, s.k. ”launchon-warning”.23

Det sovjetiska strategiska konceptet för en konflikt i Europa förblev under 1980-talet i övrigt väsentligen oförändrat – en snabb och överraskande offensiv med operationer djupt in i motståndarens område. När den första anfallsvågen klingat av, skulle den ersättas av en massiv, uppföljande andravåg, möjligen också en tredje. I 1980-talsplaneringen ingick ett ökat utnyttjande av luftburen trupp, försök att skaffa initialt luftherravälde och metoder för överraskande anfall.

År 1987 antog Warszawapakten en ny militär doktrin som uttryckligen riktade sig mot alla former av krig, och som också inkorporerade Brezjnevs deklaration om att ej använda kärnvapen först. Doktrinen karaktäriserades som defensiv, och åren därefter följde en intensiv diskussion om en ny sovjetisk doktrin med defensiv inriktning. En viktig händelse, som bidrog till att ytterligare öka medvetenheten på sovjetisk sida om följderna av ett kärnvapenkrig, var Tjernobylkatastrofen år 1986.

I samband med det tyska enandet kvarlämnades i Berlin ett stort antal hemliga dokument inrymmande Warszawapaktens krigsplanering och redovisningar för Warszawapaktens övningsaktiviteter. På senare tid har även material från Polen och andra f.d. Warszawapaktsländer blivit tillgängligt. I avsnitt 3.7. ges en koncentrerad redovisning för dessa beaktansvärda dokument som kastar nytt ljus på en rad tidigare oklara frågor om strategiska förhållanden i Sveriges närområde.24

23 Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, s. 267f. 24 Klaus Naumann, NVA: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten Dokumenten (Mittler, Berlin, 1993); och Beatrice Heuser, ”Warsaw Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: Findings in the East German Archives”, Comparative Strategy, Vol.12, s. 437

457.

Vad gäller polska dokument, se Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact (www.isn.ethz.ch/php).

De sovjetiska stridskrafternas taktiska anpassning till den tekniska utvecklingen föreföll emellertid under 1980-talet tappa tempo – troligen på grund av den sovjetiska ekonomins växande svårigheter. Även om Warszawapaktens taktiska förmåga vidmakthölls på en kvantitativt hög nivå hade man hela tiden haft svårigheter att hålla takt med Nato:s kvalitativa förbättringar av tyngre vapen och utrustning. Detta bidrog till en gradvis utjämning av de konventionella styrkeförhållandena i Europa. Därtill kom att den inre politiska utvecklingen i flera Warszawapaktsländer, kanske i synnerhet Polen, gav anledning till tvivel på dessa styrkors pålitlighet.

2.2.4. Strategi i det nordatlantiska området – 1970-talet

Under sena 1960-talet och 70-talets första hälft intensifierade Sovjetunionen sin marina uppbyggnad. Viktiga element i denna uppbyggnad var framflyttning av marin kapacitet, främst ubåtar, för att möjliggöra hot mot de för Nato strategiskt viktiga Nordatlantförbindelserna. Tillkomsten av SALT- och ABM-avtalen stimulerade vidare utbyggnad av ubåtsbaserade nukleära vapensystem vilka minskade den egna sårbarheten mot ett eventuellt amerikanskt överraskningsanfall. Ubåtsbaserade strategiska missiler skulle sålunda stärka trovärdigheten i Sovjetunionens avskräckningsförmåga och därmed minska riskerna för ett överraskande amerikanskt anfall med utsikter att utradera den sovjetiska strategiska kärnvapenstyrkan.25

Västliga analytiker såg emellertid också vidare ambitioner bakom Sovjetunionens modernisering och utbyggnad av sitt ubåtsvapen. Redan under 1960-talet hade sovjetiska missilubåtar börjat uppträda utanför den amerikanska ostkusten. 1970-talets mer avancerade ubåtar blev ett direkt hot mot Förenta Staternas eget territorium. Den sovjetiska marinens nya stora ubåtar försedda med missiler med lång räckvidd kunde nå amerikanskt territorium från positioner i Ishavet-Barents hav. En enda ubåt av Deltaklassen, som blev operativ åren 1973 − 1974, kunde avskjuta 16 ballistiska missiler med kärnstridsspetsar mot lika många vitala amerikanska mål. Några år in på 1980-talet började Sovjetunionen ombeväpna de strategiska ubåtarna till missiler med MIRV-stridsspetsar. Antalet

25 Michael MccGwire, Military Objectives in Soviet Foreign Policy, s. 415ff; och Rolf Tamnes,

The United States and the Cold War in the High North, s. 225

269.

mål en enda Deltaubåt kunde bekämpa hade därmed ökats till 48 alternativt 80.26

Vid mitten av decenniet blev den första av de jättelika ubåtarna av Typhoontypen operativ. En sådan kunde bekämpa upp till 200 mål. De sovjetiska strategiska ubåtarna kunde – med sina många missiler vardera med flera kärnvapenstridsspetsar (MIRV) – i det närmaste förinta Förenta Staternas mest vitala områden på samma sätt som amerikanska strategiska ubåtar sedan flera år varit kapabla att med kärnvapen med interkontinental räckvidd på motsvarande sätt utplåna alla vitala centra i Sovjetunionen.

Den amerikanska marinen utvecklade redan på 1970-talet kapacitet att bestämma de sovjetiska ubåtarnas position och att följa enskilda sovjetiska ubåtar med egna ubåtar. Satellitinformation och information från SOSUS-linjer (Sound Surveillance System − mikrofonlinjer på havsbotten) gav en i det närmaste precis uppfattning om den sovjetiska marinens aktiviteter i de öppna haven. I Moskva menade man sig dock kunna kompensera för det amerikanska teknologiska övertaget genom kvantitativ styrka. Sålunda intensifierade man sin ubåtsproduktion och antalet sovjetiska ubåtar som opererade i haven ökade kraftigt. Dock kvarstod en obalans därigenom att en avsevärt större del av de amerikanska ubåtarna var ute på uppdrag, medan beträffande de sovjetiska större delen hölls i hamn och endast ett mindre antal opererade till sjöss.27

Den huvudsakliga sovjetiska marina upprustningen ägde rum framför allt i norr men också i Fjärran Östernmarinen. Detta illustrerade den grundläggande geostrategiska aspekten på de sovjetiska marina styrkorna, nämligen att Sovjetunionens stridskrafter främst byggde på kontinentalstatens landförbindelser för politiska, ekonomiska och militära säkerhetsarrangemang och inte som Förenta Staternas direkt och omedelbart på sjöförbindelser. För Förenta Staterna och i synnerhet dess allierade innebar då som nu geografi, ekonomi, politik och militära faktorer ett stort, och för de allierade t.o.m. avgörande, beroende av förbindelserna över haven, både i krig och fred.

26 Ibid. 27 Joel S. Wit, ”Advances in Antisubmarine Warfare”, Scientific American, February 1981, vol. 244, nr. 2. En hög amerikansk marinofficer värderade i mitten av 1970-talet förmågan att spåra sovjetiska ubåtar vid GIUK-gapet till 97 procent, under förutsättning att hela spaningskapaciteten användes (dvs. samverkan mellan fasta och rörliga hydrofoner, ubåtar och flyg). Promemoria från Försvarshögskolan till ÖB, ”Rapport från studiebesök i Island under FHS vårtillämpningsövning 1975”, 1975-06-10, dnr. H260, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkivet, 1975, vol. 35.

Traditionellt borde alltså Sovjetunionen, i egenskap av klassisk landmakt, inte nödvändigtvis behöva eftersträva en marin överlägsenhet. På västligt håll ansåg man att Sovjetunionen skulle ha kunnat nöja sig med en marin kapacitet som var tillräcklig för att försvara sig mot en angripande flottstyrka. 1970-talets sovjetiska marina styrkeuppbyggnad och positionsframflyttning tydde emellertid på avsevärt mer långtgående strategiska ambitioner, som gick ut på dels att söka paritet med den andra supermakten på alla viktiga plan, dels att skapa en kapacitet för ”power projection”, dvs. att kunna militärt underbygga utrikespolitiken på andra håll i världen. Konsekvenserna av denna styrketillväxt blev något av en alarmklocka för Nato.

När Förenta Staterna slutligen framåt mitten av 1970-talet kunde lösgöra sig från engagemanget i Vietnam, kom det nya hotet från norr att stimulera den amerikanska försvarsledningen och flottan att anta en ny marin strategi. Denna skulle innebära tillskapandet av en operativ struktur med kapacitet att snabbt reducera, stänga in och eventuellt förstöra den sovjetiska flottan i händelse av krig. Den amerikanska flottans främsta uppgift inom strategin skulle bli att uppnå kontroll över Atlantförbindelserna, förutom vilka Förenta Staternas europeiska engagemang riskerade att undergrävas.28

Även om Förenta Staterna under 1970-talet vad avser antalet fartyg var underlägset den sovjetiska marinen så var den amerikanska flottan, med en stark marin tradition och som en primär och prioriterad komponent i de samlade amerikanska väpnade styrkorna, tekniskt, taktiskt och organisatoriskt överlägsen den sovjetiska marinen med dess brister. En viktig faktor var att den amerikanska flottan var bemannad med fast anställd personal, medan en stor del av besättningarna på de sovjetiska örlogsfartygen var värnpliktiga. I jämförelse med sovjetmarinens enheter hade fartyg tillhörande US Navy avsevärt flera dagar till sjöss. Flertalet av den sovjetiska flottans ytfartyg, stora delar av ubåtsstyrkan och marinflyget var avdelade för ubåtsjakt, men opererade enligt västliga analytiker utan större framgång på grund av oförmågan att upptäcka de amerikanska ubåtarna. Den västliga perceptionen

28 Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, s. 278ff; och Ola Tunander, Cold Water Politics – The Maritime Strategy and Geopolitics of the Northern Front (SAGE, London, 1989). För ett kritiskt perspektiv till den amerikanska marina strategin, se Robert W. Komer, Maritime Strategy or Coalition Defense? (Abt Books, Cambridge Mass., 1984).

förblev dock att innan den amerikanska marina strategin blev en realitet i början av 1980-talet, var läget i norr prekärt.

På grund av numerärt underläge under 1970-talet lämnades delar av Nordatlanten och Norska havet utan nämnvärd Natonärvaro och blev därmed ”den glömda flanken”. Nato:s ytfartyg koncentrerades söder om det s.k. GIUK-gapet, dvs. linjen mellan Grönland, Island och norra Storbritannien, för att i krigstid skydda fartygsrutterna över Atlanten. Samtidigt flyttades dessa transportleder till södra Atlanten, bort från det hotade GIUK-gapet. Efterhand under 1970-talet förstärkte Nato försvaret av GIUK-gapet med förbättrad ubåtsjaktskapacitet och med utnyttjande av fasta undervattenslingor för avlyssning, SOSUS, till stöd för ubåtsjaktsenheter. Den synliga Natonärvaron i Nordatlanten och Norska havet, dvs. närvaron av hangarfartyg och större örlogsfartyg, var begränsad. Däremot opererade ett dussintal attackubåtar på permanent basis i dessa vatten med uppgift att följa sovjetiska ubåtar. Detta stationerings- och operationsmönster innebar emellertid att Västalliansen endast med försening hade möjlighet att etablera en framskjutande kontroll i norr och via sjövägen undsätta och förstärka Norge. Inom Nato uttrycktes därför farhågor om ett framskjutet Mare Sovieticum i norr.

2.2.5. Östersjön

29

En strategisk vändpunkt kom mot slutet av 1970-talet när Nato på västtyskt initiativ definierade ett nordflanksområde baserat på tre komponenter – Östersjöutloppen, Island och norra Norge. Detta innebar att Östersjöutloppen kom att betraktas som en taktisk flank eller som en komponent i den norra flanken i Nato:s kontinentala strategi. Atlantpakten förstärkte dessa flankområden bl.a. med ökad flottnärvaro i Norska havet. I strategin ingick en förstärkning av kontrollen av Östersjöutloppen. Däremot blev det inte aktuellt att etablera flygbaser i Norge, eftersom Nato fann att sådana baser skulle bli alltför sårbara. I vad avsåg Danmarks försvar

29 I detta avsnitt har om inte annat nämnts följande källor använts: Ingemar Dörfer, ”Östersjöns geopolitiska betydelse”, två artiklar i Svensk Tidskrift 1989:8-9, samt 1990:1; Gustav Hägglund, ”Strategisk utveckling i Norden”, i Flådestrategier og nordisk sikkerhedspolitik, Band 2 (Köpenhamn, 1986), s. 41

54; och Göran Andolf & Bertil

Johansson, ”The Baltic Sea

  • A Sea of Peace?
  • Swedish views on Soviet Naval Policy in the

Baltic, 1945

1985”, i Göran Rystad/Klaus-R Böhme/Wilhelm M. Carlgren (red.), In Quest

of Trade and Security – The Baltic in Power Politics 1500

1990, Vol. II 1890

1990 (Probus,

Stockholm, 1995), s. 213

256.

betraktades detta som oroväckande svagt enligt amerikanska bedömningar. Detta hade uppenbarligen inte förbisetts av den sovjetiska militärledningen i planeringen för en storkonflikt i Europa. Sålunda blev det i Warszawapaktens operativa planering i slutet av 1970-talet som ett komplement till den stora centraloffensiven alltmer aktuellt med planer på omfattande logistiska operationer och trupptransporter längs Östersjöns sydkust. Som särskilt redovisas ingick i planeringen att södra Jylland skulle angripas för att möjliggöra för Warszawapaktens styrkor att genomföra en omfattningsoperation för angrepp i ryggen eller sidan mot Nato:s centrala truppkoncentrationer. Kontrollen av Jylland skulle därtill innebära en försvarsgräns av Nato:s norra flank. Samtidigt med angreppet på Jylland skulle de danska öarna angripas för att möjliggöra för delar av den sovjetiska Östersjöflottan att tränga ut genom Bälten och operera i Nordsjön och Atlanten. Den nya strategiska betydelsen av Östersjöutloppen som en stödjepunkt för Nato:s norra flank, och Jylland som ett möjligt rundningsmärke i ett sovjetiskt omfattningsföretag mot Västalliansens tillbakadragna reserver, skapade behov för Nato att avsevärt stärka Danmarks försvarskapacitet. Förstärkning och integrering av enhetskommandot för Danmark och Nordtyskland, BALTAP, omfattande Danmark, Slesvig och Hamburg som genomfördes mot slutet av 1970-talet, torde ha haft en påtagligt stabiliserande effekt.

Östersjöns nya relevans i händelse av konflikt, dels med utloppen som en strategisk stödjepunkt, dels som en möjlig region för sovjetiska flankangrepp, bidrog till att Skandinavien i sin helhet blev föremål för ett växande stormaktsintresse mot slutet av 1970talet.

Warszawapaktens förmåga att genomföra omfattande landstigningsoperationer på öppen kust bedömdes av det svenska försvaret som tämligen måttlig, tillgång på specialtonnage i Östersjön medgav överföring av 1½ förstärkt motoriserat skytteregemente i en omgång. Överskeppningskapaciteten av trupp och materiel på handelstonnage uppgick till ca fem motoriserade skyttedivisioner i en omgång. I Natoplaneringen föll det på Västtyskland att ansvara för huvuddelen av alliansens marina närvaro i regionen. Samtidigt förekom regelbundna och årliga besök och smärre manövrar, främst av brittiska flottenheter, både ytfartyg och undervattensbåtar. Brittiska ubåtar genomförde sålunda regelbundet operativa aktiviteter i Östersjön. Även amerikanska flottenheter gjorde återkommande besök i Östersjön, där Nato också regelbundet

genomförde flottmanövrar. Den allierade aktiviteten var också ur ett svenskt perspektiv viktig eftersom den markerade Östersjöns status som ett internationellt hav och inte som ett Mare Clausum, vilket Sovjetunionen med sitt av Chrustjov inspirerade utspel om Östersjön som ett ”Fredens Hav” och strandstaternas egendom redan sedan mitten av 1950-talet hade sökt få till stånd.

Ur sovjetisk synvinkel spelade södra Östersjön vidare en central roll som transportled mellan Sovjetunionen och Centraleuropa och som ett relativt skyddat underhållsområde vid en utdragen konflikt. Den omfattande varvskapaciteten var en betydelsefull faktor.30 En stor del av den sovjetiska flottans fartygsbehov försörjdes från sovjetiska och polska varv i Östersjön. I händelse av en konflikt måste dock Sovjetunionen i sin operativa planering räkna med att Nato omedelbart skulle söka stänga Östersjöutloppen och att dessa endast skulle kunna öppnas efter framgångsrikt angrepp mot de danska öarna. Det gällde därför att i en uppseglande konflikt handla snabbt för att möjliggöra att ett nödvändigt antal örlogsfartyg fördes ut ur Östersjön och ut i Atlanten i tid innan sunden blockerades.

Östersjöns strategiska betydelse för Atlantpakten förblev att fungera som ett flankområde till centralfronten. För Nato var fortsatt kontroll av Danmark och den västtyska Östersjökusten av stor betydelse. Särskilt viktigt var att bevara möjligheten att kunna bekämpa Warszawapaktens försörjningslinjer i södra Östersjön och att förhindra landstigningen på de danska öarna. Nato:s egna marina baser i Östersjön var få, utsatta och sårbara. Med den vapentekniska utvecklingen – i synnerhet flygets förbättrade räckvidd – minskade under 1970-talet ytfartygens taktiska relevans. Den omfattande sjömilitära närvaron bestod, men tvingades under ytan. Detta hindrade inte Sovjetunionen från att behålla ett betydande antal ytattackfartyg i sin flotta. Östersjöns i jämförelse med världshavens grunda vatten innebar att inga av de stora strategiska ubåtarna hade möjlighet att operera i området.

I början av 1980-talet beräknades Nato visserligen inte ha lika många ubåtar i Östersjön som Sovjetunionen, men nästan alla var av senare byggnadsår än de sovjetiska. Av det cirka trettiotalet sovjetiska ubåtar av konventionell typ torde, relativt västsidan, färre ha varit i operativt och stridsdugligt skick. Om de västtyska ubåtarna, totalt 24 till antalet, varav ungefär hälften var baserade i

30 Samtal med Wojciech Jaruzelski, 2002-09-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

Östersjön, kunde hantera den sårbarhet som deras instängda baspositioner innebar hade de västliga undervattensstyrkorna i händelse av krig goda förutsättningar att få ett övertag mot de sovjetiska.31 I ett krig hade danska och västtyska flottstyrkor uppgift att täppa till Östersjöutloppen. De västtyska ubåtarnas offensiva uppgifter var att skära av de sovjetiska sjöförbindelserna längs den baltiska och polska kusten samt att angripa och försvaga den sovjetiska Östersjöflottan. Eftersom väg- och järnvägsförbindelserna genom Polen kunde väntas bli hårt angripna och transporter försvåras i ett krigs inledningsskede behövde sovjetarméns trupp och materiel transporteras genom södra Östersjöns vatten, vilket de västtyska ubåtarna skulle försvåra, helst förhindra. I detta avseende skulle tillgång till baser bli en känslig punkt för det västtyska Östersjökommandot. Huvudbasen i Kiel skulle med säkerhet bli hårt angripen från krigets första dag.32

Dessa taktiska och geostrategiska faktorer kan ha föranlett att båda pakterna mot slutet av 1970-talet började blicka mot den svenska skärgården med dess ur operativ- och depåsynpunkt intressanta möjligheter. 1984 års försvarsutredning uppmärksammade i sitt betänkande att i samband med militära operationer i vårt närområde de krigförande parterna kunde tänkas vilja utnyttja svenskt territorium i strid med folkrätten. De kunde också komma att ställa krav på eftergifter från svensk sida såsom att tillåta utnyttjande av svenskt sjöterritorium, exempelvis som skyddad uppehållsplats.33

2.2.6 1980-talets strategiutveckling

Avspänningspolitiken, som nått sin höjdpunkt år 1975, kom under senare hälften av 1970-talet att utsättas för påfrestningar, bl.a. för att väst inte ansåg att Sovjetunionen levde upp till sin egen fredsretorik och på flera säkerhetspolitiska fronter flyttade fram sina positioner. Kreml tycktes inte se någon inkonsistens mellan

31Jane's Fighting Ships. I början av 1980-talet hade Västtyskland totalt 24 ubåtar (fördelade på ungefär hälften i Östersjön och hälften i Nordsjön), Danmark 4, Polen 3 och Sovjetunionens Östersjöflotta cirka trettiotalet (32 stycken år 1978/79 och 25 stycken år 1984/85). 32 Beträffande västtysk marin strategi under det kalla kriget se, Jay Wagner, West German

Naval Policy on the Northern Flank – Determinants and Perspectives 1955

1988, NUPI

rapport, nr. 117 (juli 1988). 33SOU 1985:23, s. 59. Även i Neutralitetspolitikkommissionens betänkande (SOU 1994:11, s. 224) berördes möjligheten att västtyska örlogsfartyg i ett krigsläge skulle behöva söka sig till skyddade baser längs den svenska sydkusten, främst i Blekinge skärgård.

avspänningspolitiken och militär styrka. Trots den dramatiska förbättringen i förbindelserna med Förbundsrepubliken och uppvärmningen av relationerna med Förenta Staterna, genomförde Sovjetunionen inga nedskärningar av sina styrkor i Europa. Tvärtom, som ovan framhållits, inleddes anskaffning och modernisering av utrustning och stationerades ytterligare sovjetiska trupper i framskjutna positioner i Centraleuropa. Även om ett huvudskäl kan ha varit att Sovjetunionen sökte öka kontrollen av sina egna allierade för att inskärpa att avspänningspolitik inte innebar en uppmjukning av Brezjnevdoktrinen, störde dessa militära dispositioner påtagligt Nato, politiskt och militärt. Den definitiva vändpunkten från avspänningspolitik till det ”andra kalla kriget” skedde dock först i och med Sovjetunionens massiva angrepp på och ockupation av Afghanistan i december 1979. Mycket tyder dock på att man i Moskva, när man beslutat sig för att gå in i Afghanistan, redan avskrivit avspänningen inte minst på grund av det amerikanska agerandet ifråga om mänskliga rättigheter och Nato:s dubbelbeslut om medeldistansrobotar.

Delvis som en reaktion på Afghanistaninvasionen påbörjade den amerikanska administrationen under president Carter en omprövning av säkerhetspolitiken. Carteradministrationens sista försvarsbudget år 1980 innebar en av de största höjningarna i fredstid av en amerikansk budget.34 En inte bara budgetär utan också principiell vändpunkt för amerikansk säkerhetspolitik inträffade emellertid först med Ronald Reagans tillträde som president år 1981. Reaganadministrationen övergav den klassiska amerikanska ”Containment policy” (inneslutningspolitiken) med dess rötter i den av George Kennan inspirerade politiken om svar på Sovjetunionens expansionssträvanden i slutet av 1940-talet, till förmån för en mer aktiv politik.35

Inneslutningspolitiken byggde på en analys av de inneboende motsättningarna i det sovjetiska väldet som pekade på utsikterna att detta i längden inte skulle hålla ihop, och falla samman av sig självt. Vad väst måste inrikta sig på var att hålla emot utifrån för att motverka expansionssträvanden. Reagan nöjde sig inte med detta. Reaganadministrationen satte ambitionerna högre och föresatte sig att aktivt ”rusta ihjäl” Sovjetunionen. Genom att driva på rustningskapplöpningen skulle den sovjetiska ekonomin fås att kollapsa

34SIPRI Yearbook 1982, s. 145. 35 Rörande Reagans Containmentpolitik se, Rolf Tamnes, The United States and the Cold

War in the High North, s. 272f.

under tycket av försvarsbördorna. Här är inte platsen att avgöra vilken av de båda strategierna som till sist blev avgörande. Allmänt kan sägas att det torde varit en kombination av dessa parad med den uppluckring, som betoningen av mänskliga rättigheter innebar, en idé som fick sitt genomslag i Helsingforsdokumentet år 1975.

Grunderna för den nya, mot Sovjetunionen riktade, politiken kunde sökas i ett initiativ redan år 1976 av den dåvarande CIAchefen George Bush som hade lett till en omvärdering och uppvärdering av CIA:s egen analys av det sovjetiska militära hotet. Reagan i sin tur omvärderade politiskt Sovjetunionen från en respekterad supermaktsmotpart med förståeliga intressen att försvara, till ett makthungrigt illasinnat imperium (”evil empire”), med en ideologisk expansion på agendan, stödd av militära anspråk och beredskap för ett globalt krig. Denna sovjetiska globala utmaning kunde enligt Reaganadministrationens bedömningar endast besvaras med en massiv militär uppbyggnad. Liten skillnad gjordes mellan centrala och marginella intressen. Den nya doktrinen förutsatte att Förenta Staterna byggde ut sina militära styrkor till att motsvara en kapacitet att föra minst två regionala krig på en gång. Stora ansträngningar gjordes att skapa förmåga att genomföra symmetriska svar på eventuella sovjetiska framstötar. I detta nya kalla krig mobiliserades sofistikerade metoder, inklusive psykologisk krigföring, en uppryckning av underrättelsetjänstens särskilda kapacitet att genomföra hemliga operationer och en omfattande utveckling av konventionella stridskrafter. Man inrättade sig för tanken på en lång konflikt. Nato beslutade om en serie av årliga nationella höjningar av medlemsstaternas försvarsbudgetar om tre procent, vilket ledde till en gradvis, men kraftig, förstärkning av Nato:s samlade konventionella slagkraft.36

Även de strategiska marina nukleära styrkorna genomgick strukturella förändringar för att öka överlevnadsmöjligheterna och få kapacitet att genomföra operationer månader i sträck utan bunkring. Armé- och flygstridskrafter skulle ges förmåga att genomföra operationer även på stora avstånd från USA.

Den marina uppbyggnaden sattes dock i en klass för sig liksom utvecklingen av den marina strategin. Den tidigare tillbakahållna, defensivt inriktade strategin med skyddet för Atlantförbindelserna och bevakning av GIUK-gapet, dvs. havsområdena mellan Grön-

36 Se bland annat de CIA-bedömningar som avhemligats efter det kalla kriget, Center for the Study of Intelligenc, www.cia.gov/csi och The Soviet Estimate: US Analysis of the Soviet

Union, 1947 – 1991, National Security Archive.

land, Island och norra Storbritannien, som primär uppgift omdefinierades. Den försiktiga omprövning som Nato hade inlett i slutet av 1970-talet med inrättandet av nordflanksområdet stöptes nu om. Flankområdets stödjepunkter förstärktes. Detta innebar att amerikanska marinen, understödd av den brittiska, upprättade ett påtagligt framåtskjutet operationsmönster i Nordatlanten och Norska havet. De amerikanska ubåtarna fick till uppgift att redan i inledningsstadiet av en konflikt angripa sovjetiska attackubåtar så snart dessa lämnade sina basområden. Därmed skulle Sovjetunionens ubåtar tvingas att inrikta sig på defensiva uppgifter och hotet mot Atlantförbindelserna försvagas.37

Ett framåtriktat och mer än tidigare aggressivt förhållningssätt återspeglade den amerikanska administrationens globala politik gentemot Sovjetunionen och hade en parallell i den nya operativa idén för den europeiska centralfronten, ”Follow-on-forces attack” (FOFA).

En effekt av den nya strategin skulle sålunda bli att pressa tillbaka Sovjetunionens attack- och jaktubåtar mot Murmansk och därmed ge Nato ett övertag i Nordatlanten och säkra Nato:s försörjningslinjer. Detta förutsatte en fortsatt omfattande närvaro av amerikanska attackubåtar i norr samt förmåga att på ett tidigt stadium placera minst två hangarfartygsgrupper norr om GIUKgapet och därmed skapa förutsättningar för ett starkt flygunderstöd för försvaret av Norge. I ett övergripande perspektiv blev försvaret av norra Norge sålunda ett led i strävan att säkra den strategiska länken mellan Amerika och Europa.

Genom kvalitativ marin överlägsenhet och framskjutna operativa positioner kunde Nato sätta tryck också på den sovjetiska strategiska ubåtsflottan. De amerikanska attackubåtarna skulle få bättre möjligheter än tidigare att med utnyttjande av avancerad teknologi uppsöka och sänka Sovjetunionens strategiska ubåtar i Barents hav redan från krigets första dag. Detta var dock inte primärt ett led i den operativa marinstrategin utan sågs snarare som en komponent i den storstrategiska maktbalansen. I förlängningen av dessa åtgärder låg möjligheten av att USA skulle få en nukleär förstaslagsförmåga, något som skulle riskera att undergräva hela den rådande strategiska balansen, baserad på MAD. Lika viktigt i detta sammanhang var att det utrymme som skapades genom den marina framflyttningen i norr, möjliggjorde omgruppering mot

37 Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, s. 278ff.

norr av Förenta Staternas ubåtsbaserade strategiska kärnvapenmissiler. Därmed förkortades radikalt anflygningstiden för amerikanska missilangrepp mot vitala sovjetiska mål med motsvarande konsekvens för den sovjetiska förvarningstiden.

Med avskräckningspolitikens logik såg sig Sovjetunionen pressat att som svar förkorta tiden för sina insatsförberedelser. En tekniskt motiverad beredskapshöjning med kapacitet att inleda motangrepp redan vid en förvarning kom att höja temperaturen i de amerikansk-sovjetiska förbindelsen i början av 1980-talet. Denna höga alert-nivå, s.k. ”hair-trigger” alert, ökade riskerna för att kärnvapen skulle kunna komma att tillgripas av misstag, till följd av exempelvis datahaveri eller den mänskliga faktorn. Detta läge uppkom när andra politiska kontrollmedel såsom kommunikationsarrangemang mellan Moskva och Washington, den s.k. heta linjen, till följd av frostiga politiska tongångar mellan de båda stormakterna i det närmaste var obrukbara. Det finns bedömare som vidhåller att perioden i början av 1980-talet inrymde en risk för kärnvapenkrig som var i det närmaste lika stor som Kubakrisen år 1962 (se senare avsnitt om den maktpolitiska utvecklingen).38

I vad avser de geostrategiska konsekvenserna av den amerikanska marina strategin, blev följden att nu även Nordnorge enligt planeringen för första gången skulle komma att ligga bakom Nato:s försvarslinjer i norr. Samtidigt innebar det förändrade läget att såväl Sverige som Norge och i viss mån Finland hamnat i den omedelbara närheten av ett av världens strategiskt mest känsliga områden. Till Murmanskområdet på Kolahalvön hade Sovjetunionen sålunda baserat flertalet av sina strategiska kärnvapenbestyckade ubåtar liksom en omfattande flotta och flygstyrka vars huvuduppgift var att försvara dessa ubåtar. Det var en i väst allmänt utbredd uppfattning att detta baskomplex var så vitalt för Sovjetunionen, att man i väst räknade med att Sovjetunionen i sin krigsplanering hade förberett att redan i inledningsskedet av ett krig söka erövra norra Norge.

Nato:s försvarsplanering utgick från att Sovjetunionen eftersträvade optionen att kunna tillfälligt basera delar av den egna flottan i de nordnorska fjordarna, eftersom de fjordar som fanns på sovjetisk sida var alltför få och sårbara. I den sovjetiska krigs-

38 Christopher Andrew/Oleg Gordievsky, KGB – The inside story of its foreign operations from Lenin to Gorbachev (Hodder & Stoughton, London, 1990), s. 487

507; och Anatoly

Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War Presidents, s. 522

543.

planeringen ingick vidare att upprätta en ”bastion” för de strategiska ubåtarna i Barents hav och i Ishavet, dvs. ett starkt befäst område där jakt- och attackubåtar aggressivt skulle skydda mot Nato:s undervattensangrepp.

De nya vapenteknologierna, i synnerhet utvecklingen av kryssningsrobotar

  • både ubåts- och flygplansbaserade
  • kom att spela en roll i den amerikanska operativa planeringen. Från början av 1980-talet kunde sådana kryssningsrobotar utskjutna från Nordatlanten nå Leningradområdet, vilket tidigare legat skyddat men nu plötsligt blivit sårbart. En förutsättning var dock att Fennoskandinaviskt luftrum utnyttjades. Till skillnad från ballistiska missiler, som med stor hastighet tillryggalägger större delen av anflygningssträckan i rymden, passerar kryssningsrobotar genom luftrummet och under en betydande del av anflygningen på låg nivå för att komma under försvararens radarsystem och därmed undgå tidig upptäckt.

Även om denna utveckling bidrog till ett mått av ytterligare ökning av konflikttemperaturen i norra Europa innebar andra element i utvecklingen, bl.a. den kraftigt ökade räckvidden för det strategiska bombflyget, att behovet att utnyttja det nordiska luftrummet snarast kom att avta. Den amerikanska planeringen inriktades sålunda på de enklare och säkrare anflygningsbanorna mot sovjetiska mål över Arktis och Nordkalotten.

Samtidigt måste generellt konstateras att utvecklingen av de luftoperativa kapaciteterna från slutet av 1970-talet och framåt innebar att Nordflanken efterhand kopplades tätare till båda sidors handlingsmöjligheter i Centraleuropa. Det marginellt växande intresset för det skandinaviska luftrummet vägde emellertid lätt mot den norra flankens dubbla strategiska roll i förhållande till Centralfronten, nämligen försörjningslinjerna av trupp och materiel över Atlanten respektive södra Östersjön.

2.3. Europa, Östpolitiken och avspänningen

39

Samtidigt som supermaktsavspänningen utvecklades, inleddes i Europa processer som omfattade ett nytänkande och stora förändringar. Redan år 1967 hade Atlantpaktens medlemmar antagit en ny inriktning på Europapolitiken av innebörd att Nato:s

39 Detta avsnitt bygger, utöver angivna referenser, på Peter Merseburger, Willy Brandt 1913

1992: Visionär und Realist (Deutsche Verlags-Anstalt, München, 2002).

uppgifter inte som hittills skulle omfatta enbart avskräckning gentemot det sovjetiska hotet utan också en avspänningspolitik. ”Détente” var det uttryck som knäsatts i den av Nato antagna Harmelrapporten efter den belgiske utrikesministern Pierre Harmel.40 Détente som politiskt riktmärke, ehuru vagt formulerad, skulle öppna möjligheter för förhandlingar och politiska förändringar i förhållande till Sovjetunionen och dess allierade i Warszawapakten. Politiken innebar också att enskilda medlemmar blev oförhindrade att ta initiativ i eget intresse, så länge dessa inte stred mot Nato:s grundläggande avskräckningsfilosofi eller försvagade de gemensamma försvarsansträngningarna. Detta öppnade möjligheter för de radikala förändringar som kom till uttryck i västtyska regeringens s.k. Östpolitik (Ostpolitik).41

För Sovjetunionen var frågan om Tysklands ställning i Europapolitiken det allt överskuggande problemet.42 Målet var att aldrig igen tillåta uppkomsten av ett mäktigt Tyskland med full handlingsförmåga som återigen skulle kunna anfalla Sovjetunionen. Nederlaget under första världskriget åren 1914

  • 1917 och den enorma mänskliga och materiella förstörelsen under kriget med Hitler-Tyskland åren 1941
  • 1945 skulle inte någonsin kunna upprepas. Tillkomsten av Atlantpakten efter Berlinblockaden år 1948
  • 1949, i synnerhet förbundsrepubliken Tysklands fullvärdiga inträde i densamma år 1955, blev i skenet av denna grundläggande politik ett allvarligt bakslag för Sovjetunionen. Inom ramen för Atlantalliansen och dess exekutiva organ, Nato, kunde nu Västtyskland bygga upp en betydande militär kapacitet. Även om de västtyska stridskrafterna inte direkt kunde mäta sig med Röda armén stred en västtysk upprustning mot grundelementen i sovjetisk politik. Efterhand började emellertid Sovjetunionen inse att det i detta avseende kunde finnas ett visst värde i den av Atlantpakten garanterade amerikanska närvaron i Europa. Nato och dess därigenom garanterade amerikanska närvaro kunde sålunda i sovjetiska ögon tjäna de dubbla syftena att dels minska risken för tillkomsten av en självständigt opererande västtysk krigsmakt, dels begränsa den tyska upprustningens omfattning.43Ytterligare en stabiliserande konsekvens av Västtysklands Nato-

40 Harmelrapporten från år 1967 finns tryckt i Nato Archives, www.nato.int/archives. 41 Timothy Garton Ash, In Europe's name – Germany and the Divided Continent (Random House, New York, 1993), s.28-47. 42 Angela E. Stent, Russia and Germany Reborn (Princeton University, 1999), s. 3ff. 43 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents.

anknytning blev att den möjliggjorde för Västtyskland att avstå från anskaffning av kärnvapen.

Den fortsatta delningen av Tyskland och förhindrandet av uppkomsten av en ny tysk stormakt i Europa blev centrala element i den sovjetiska Europapolitiken. Utöver att hålla Tyskland på plats inriktade sig den sovjetiska politiken på att säkra andra världskrigets landvinningar genom fortsatt upprätthållande av socialistisk-kommunistiska regimer i Bulgarien, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien och Ungern. Dessa medlemmar av Warszawapakten skulle tillsammans med Östtyskland utgöra en buffert mot varje form av hot från väst mot Sovjetunionen. Den sovjetiska ledningen drog sig emellertid inte heller för att vid återkommande tillfällen under 1940-, 50- och 60-talen skapa storpolitiska kriser runt Västberlin, vars läge som en isolerad enklav i Östtyskland inbjöd till att pröva västs sammanhållning. Någon allvarligt menad utmaning riktad mot detta sovjetiska säkerhetssystem från västs sida förekom inte under det kalla kriget. Detta blev tydligt både vid revolutionen i Ungern år 1956 och i Tjeckoslovakien år 1968. Nato såg sin uppgift som defensiv. Tysklands allierade föreföll nöjda även med den tyska delningen. Den enda politiska kraft som syntes vilja störa status quo var de organisationer av tyskar som fördrivits från sina hem i Ostpreussen, Pommern och Schlesien, dvs. de delar av Tyskland som inkorporerats i Sovjetunionen och i det Polen som ”flyttats västerut” genom den sovjetiska nyordningen i Östeuropa. Detta avsåg även de tyskar som drivits bort från Sudetområdet i Tjeckoslovakien.

För att konsolidera de politiska konfigurationer som uppstått genom Europas delning efter andra världskriget lanserade Sovjetunionen år 1966 ett initiativ om en europeisk säkerhetskonferens (ESK). Den sovjetiska tanken var ursprungligen att ESK skulle omfatta enbart europeiska stater och att de båda Tyskland skulle medverka som fullt erkända stater. Efterhand fick man finna sig i att också Förenta Staterna och Kanada accepterades som deltagare. Detta hindrade inte att initiativet fick ett svalt mottagande av Förenta Staterna och dess allierade.

Natostaternas svar på det sovjetiska ESK-initiativet blev förslaget om ömsesidiga och balanserade reduktioner, MBFR, av östs och västs konventionella stridskrafter i Europa. Detta förslag kunde tjäna två syften, dels att genom överenskommelse reducera Warszawapaktens kvantitativa övertag ifråga om konventionella styrkor i Europa, dels att möjliggöra för den amerikanska admi-

nistrationen att dämpa kraven från amerikanska senaten om hemtagande av amerikanska trupper från Europa.

Sovjetunionen syntes år 1969 stå på höjden av sin makt. Det tjeckiska upproret, ”Pragvåren” år 1968, hade kunnat kväsas utan annat än lama protester från väst. Man var på väg att uppnå paritet med Förenta Staterna ifråga om antalet strategiska kärnvapen. Den sovjetiska närvaron på Warszawapaktstaternas territorium förstärktes genom nya truppstationeringar. Utifrån erfarenheten från Pragvåren år 1968 såg Kreml ett behov av bättre kontroll av sina paktmedlemmar och stöd för renlärighet i den kommunistiska kretsen. Arméns uppgift att stärka banden med Östeuropa blev allt viktigare och föreföll med tiden att i själva verket väga tyngre än behovet att strama upp defensiv och offensiv kapacitet mot väst.44

I Finland kunde man samtidigt märka en skärpning av tonen. Sovjetunionen upphörde efter Pragvåren 1968 att nyttja beteckningen ”neutralitetspolitik” om den finska utrikespolitiken. Under 1970-talet erkände man motvilligt Finlands ”strävan till neutralitetspolitik”. Det var tydligt att Kreml hos sina östeuropeiska allierade ville inpränta att det finska exemplet – bevarad rättsstat, demokrati med västliga förtecken och marknadsekonomi – inte var efterföljansvärt och att någon ytterligare löskoppling av dessa stater från Sovjetunionens intressesfär inte skulle tolereras. Neutralitetsbegreppet som sålunda bannlystes i bilaterala sammanhang, tolererades dock multilateralt både i vad avsåg Finlands aktiviteter i FN och i den framväxande ESK-processen.45

I denna relativa styrkeposition kunde Sovjetunionen pröva en mer flexibel politik mot Västeuropa, i synnerhet Västtyskland, trots bekymrade invändningar från mer ortodoxt kommunistiska kretsar i öst, i synnerhet från den östtyska ledningens sida. Genom att politiskt engagera Västtyskland hoppades emellertid Moskva kunna förmå Bonn att acceptera den tyska delningen och de nya europeiska gränserna. Därmed skulle Östeuropa bli stabilare och Sovjetunionens överhöghet där bekräftas.

Denna politiska strävan skulle bli bönhörd nästan över hövan med den västtyska regeringens östpolitik. Denna politik kom att utöva ett starkt inflytande, nästan dominerande, på svensk utrikespolitik under 1970-talet som ett komplement till den etablerade neutralitetspolitiken.

44 Angela E. Stent, Russia and Germany Reborn, s. 19ff. 45 Max Jakobson, Trettioåttonde våningen (P.A Norstedt & Söner, 1983), s. 204ff.

2.3.1. Den tyska Östpolitiken

46

Den västtyska politiska offensiv som inleddes med Willy Brandts tillträde som förbundskansler i Bonn, i egenskap av ledare för en socialdemokratisk/liberal regeringskoalition år 1969, med det liberala partiets FDP:s ledare Walter Scheel som utrikesminister, hade idémässigt grundats redan åtta år tidigare, när Berlinmuren började byggas den 13 augusti 1961. Västs, och inte minst Förenta Staternas, tvekande reaktion mot murens upprättande hade föranlett Brandt, som då var Berlins borgmästare, att dra slutsatsen att, om de allierade inte var redo att göra något för det delade Berlin och det delade Tyskland, tyskarna själva måste ta ansvaret för att forma sin politiska framtid. Tillsammans med sin förtrogne medarbetare Egon Bahr drog Brandt under 1960-talet upp riktlinjerna för en ny politik för Förbundsrepubliken – Östpolitiken (Ostpolitik). Den bärande tanken i denna politik var att ökad spänning och konfrontation endast skulle stärka den östtyska socialist-kommunistiska regimen. Handel och krediter gentemot Östtyskland liksom allmänt bättre levnadsstandard skulle inte blott minska spänningen utan också – och det var den springande punkten – öppna möjligheterna för reform av polisstatens Östtyskland. ”Förändring genom närmande” [Wandel durch Annäherung] blev det sammanfattande uttrycket för Brandts politik och blev också den politiska plattform på vilken den socialdemokratisk-liberala koalitionen Brandt/Scheel kunde etableras efter valet i Västtyskland i september 1969. Med Brandts regering i Bonn kom Nato:s Europapolitik att i mycket styras av Västtyskland. Nixonadministrationen var inledningsvis skeptisk mot den nya regeringen, särskilt mot Brandt. Washington såg med en viss irritation att Bonn sökte skynda på en avspänningspolitik som amerikanerna föredrog att själva driva under kontrollerade former. Man anpassade sig dock efterhand till de realiteter som politiken representerade, särskilt som utgångspunkten för Bonn förblev Förbundsrepublikens klara förankring i Nato och partnerskapet med Förenta Staterna.

Den nya Bonnregeringens första steg var anslutningen av Förbundsrepubliken till det nukleära icke-spridningsfördraget, Non Proliferation Treaty (NPT). Därmed markerades ett avstående från varje tanke på ett oberoende västtyskt kärnvapen. Denna spel-

46 Timothy Garton Ash, In Europe's name

Germany and the Divided Continent (Random

House, New York, 1993), s. 28

  • 47; och Angela E. Stent, Russia and Germany Reborn

(Princeton University, 1999), s. 3ff.

öppning var avsedd att omhänderta en av Moskvas värsta farhågor. Det politiskt-strategiska huvudelementet i östpolitiken blev för Bonn förhandlingen med Moskva och det fördrag som slöts i Moskva i augusti 1970 som en ramöverenskommelse för hela Östpolitiken. Enligt Moskvafördraget gav Bonn sitt erkännande av vad som kallades ”den existerande verkliga situationen i Europa”. Detta betydde att Västtyskland erkände Oder-Neisse-linjen vilken efter andra världskrigets geografiska omstuvningar utgjorde Polens västgräns mot Tyskland (Östtyskland). Betydande delar av det ”egentliga” Tyskland som existerat år 1937, dvs. före Nazitysklands expansionspolitik, såsom Pommern och Ostpreussen, kom därmed att formellt avträdas. Vidare uppgav Förbundsrepubliken alla anspråk på Sudetenland till Tjeckoslovakien, dvs. det område som Hitlertyskland via Münchenöverenskommelsen annekterat år 1938. Därmed kunde den tysk-tjeckiska gränsen ses som fullt erkänd.

I Moskvafördraget förband sig Bonn vidare att inte tillgripa våld för att uppnå gränsändringar. Avtalet innehöll därtill ett generellt åtagande mot våldsanvändning. Moskva hade i sammanhanget sökt en formulering om att gränserna skulle förbli ”orubbliga” medan Bonn endast kunde godta en formulering om gränsernas okränkbarhet. Denna distinktion skulle i framtiden visa sig ha stor betydelse.

Med konkreta åtaganden som erkännande av de existerande gränserna i Europa och uppgivandet av historiskt tyska områden till Sovjetunionen och Polen i utbyte mot ett åtagande i Moskvaavtalet av Sovjetunionen om bestående fred, vad nu detta kunde vara värt, begärde Brandt mycket av sina landsmän. Han och utrikesminister Scheel var dock djupt medvetna om att de territoriella tillmötesgåendena var en direkt konsekvens av Nazitysklands aggressioner. Det skulle ha varit politiskt illusionsmakeri att söka vidmakthålla anspråk som inte kunnat förankras i Europa, ens hos egna allierade. I själva verket hade de territoriella förlusterna inträtt med krigsslutet och den tyska kapitulationen år 1945.

I vad avsåg de innertyska förhållandena åtog sig Förbundsrepubliken i princip att erkänna Östtyskland, DDR, som stat på villkor som senare skulle bestämmas. Även om detta åtagande syntes lägga fast den tyska delningen för gott, modifierades det i ”ett brev om tysk enhet”, som enligt västtyska regeringens uppfattning utgjorde en del av Moskvaavtalet, vari Förbundsrepubliken bekräftade sitt åtagande ”att arbeta för en fredsordning i Europa i vilken det tyska folket återvinner sin enhet i självbestämmande”.

Brevet mottogs av den sovjetiska sidan men erkändes inte av Sovjetunionen som en formell del av Moskvafördraget. Som ett politiskt villkor för fördragets ratificering hade Brandt och Scheel därtill fogat kravet på en ny Berlinöverenskommelse baserad på fyrmaktsförhandlingar mellan ockupationsmakterna (Förenta Staterna, Sovjetunionen, Frankrike och Storbritannien). Moskvaavtalet, som först möttes av en storm av kritik från den politiska oppositionen i Bonn, inte minst av de fördrivna tyskarnas organisationer, blev fundamentet för Brandts Östpolitik.

På hösten 1970 inleddes förhandlingar med Polen vilka, i ljuset av de lidanden som den polska befolkningen utstått under den tyska aggressionen och ockupationen, blev en psykologiskt svårhanterad operation. När Willy Brandt i december anlände till Warszawa för att avsluta förhandlingarna tog han tillfället i akt att lägga en krans vid minnesmärket av de polska judar som hade mist livet år 1943 vid striderna med de tyska trupperna vid det judiska ghettot. Brandts knäfall framför minnesmärket som en gest av ånger och bön om förlåtelse blev något av en symbol för Tysklands vilja att söka försoning med alla i Europa som lidit under Nazitysklands aggressioner och ogärningar. Det polsk-tyska Warszawaavtalet år 1970 innebar för Polens del att det hade att böja sig för förlusten av omfattande tidigare polska territorier i öst till Sovjetunionen, formellt Ukraina, i utbyte mot områden fram till Oder-Neisse linjen som historiskt sett var mer tyska än polska. Det polsk-tyska fördraget kom att konstituera en kodifiering av de militärgeografiska realiteterna efter kriget. Det tillfredsställde i sak inget annat land än Sovjetunionen men bidrog till att upprätthålla dynamiken i Brandts Östpolitik och avspänningssträvanden.

Moskva- och Warszawaavtalen samt de anslutande överenskommelserna kom att på sätt och vis ersätta det formella fredsavtal för Europa som de berörda makterna diskuterat men inte nått enighet om. Avtalen fick ett positivt mottagande världen över, med allvarliga reservationer i två läger, nämligen i den västtyska oppositionen i form av det kristdemokratiska partiet, CDU, och i Östtyskland. CDU sökte i sina förberedelser för den slutliga uppgörelsen om ratifikation av östavtalen i Förbundsdagen stöd hos Nixonadministrationen vilken, trots att både president Nixon och nationelle säkerhetsrådgivaren Kissinger var påtagligt skeptiska

mot Brandt, iakttog formell neutralitet i förhållande till de västtyska partierna.47

Partiledning och regering i Östtyskland intog en tydligt negativ hållning väl medveten om att DDR:s position blivit marginaliserad av Förbundsrepublikens politiska offensiv. Först sedan det kommunistiska enhetspartiets ledare, Ulbricht, avlägsnats i maj 1971 öppnades möjligheter för att inleda innertyska förhandlingar om ett avtal de tyska staterna emellan om principerna för deras relationer, det s.k. grundfördraget [Grundvertrag]. Resultatet av grundfördraget som undertecknades år 1972, innebar ett ömsesidigt erkännande. DDR:s erkännande av Förbundsrepubliken betydde en oreserverad accept av Förbundsrepubliken, medan denna inte gav Östtyskland, den Tyska Demokratiska Republiken, ett ovillkorligt erkännande. Västtyskland begränsade sig till att godta Östtyskland som en ”särskild stat i den tyska nationen”. Östtyskland kunde med viss svårighet svälja denna politiska obalans, eftersom Östtyskland blev ekonomiskt rikt kompenserat genom att handeln med Västtyskland på västtysk insistens skulle betraktas som innertysk, alltså med tullfrihet över den innertyska gränsen. Östtyskland blev därmed i handelshänseende de facto medlem av den europeiska gemenskapen, EG. Sovjetunionen accepterade likaså detta begränsade erkännande av Östtyskland som en implementering av Västtysklands skyldighet under Moskvaavtalet, eftersom detta i sin tur öppnade möjligheter till internationellt erkännande av Östtyskland. Sålunda kunde DDR tillsammans med Förbundsrepubliken upptas som medlem av Förenta Nationerna redan år 1973.

Slutstenen i det stora Östpolitikprojektet skulle bli fyrmaktsuppgörelsen om Berlin, vilken var en nödvändig förutsättning för Moskva- och Warszawafördragens ratifikation i den västtyska Förbundsdagen. Uppgörelsen kunde genomföras med stöd av ett starkt engagemang från Förenta Staterna, som annars tidigare varit återhållsamt mot Brandts politik. Den slutliga Berlinuppgörelsen innehöll en garanti från Sovjetunionen om obehindrad genomfart från Västtyskland till Västberlin. Den gav västberlinarna en rätt som hittills berövats dem, nämligen rätten att besöka både Östtyskland och Östberlin och tillät dem också att resa med västtyska pass. Västtyskland fick i gengäld avstå från att genomföra presidentval i Västberlin.

47 Henry Kissinger, White House Years, s. 529ff.

Förbundsdagen ratificerade fördragen i maj 1972 sedan CDU beslutat avstå i slutomröstningen efter det att regeringen och regeringspartierna godtagit en Gemensam Resolution. Denna innebar att Moskva- och Warszawafördragen erkändes som uttryck för den existerande situationen, men att de ej i något avseende kunde utgöra en del av en slutlig, legalt bindande fredsuppgörelse för Tyskland.

Den sammantagna effekten av det tyska fördragsverket kan ses som en stor framgång för Sovjetunionen som därmed fick sitt efterlängtade tyska erkännande av efterkrigsordningen i Europa. Vid en närmare granskning kan man dock notera att Bonn försäkrat sig om rätten att ändra gränserna, om än ej med våld, och att Östtysklands status i det tyska sammanhanget inte var glasklar och definitivt inte på samma nivå som Västtysklands. Tanken på en ändring av den innertyska situationen hade således inte suddats ut med Moskvaavtalet, liksom än mindre möjligheten av tysk enhet. Grundfördraget mellan de båda tyska staterna hade ej heller fullt ut givit Östtyskland erkännande som en gentemot Förbundsrepubliken främmande statsbildning. Östtyskland förblev inte utland gentemot Förbundsrepubliken, enligt Brandts berömda uttalande. Det var därför inte förvånande att den östtyska ledningen gav uttryck för bekymmer över avtalskomplexet. De öppningar för mänskliga kontakter som man pressats att acceptera i grundfördraget, och som också följde av Berlinöverenskommelsen, skapade farhågor att Brandt/Bahrs strategi ”Wandel durch Annäherung” skulle komma att undergräva det kommunistiska enhetspartiets maktmonopol. Med en djup osäkerhet om den egna maktens legitimitet kunde den östtyska ledningen inte helhjärtat glädja sig åt ens de ekonomiska fördelar som Grundfördraget medförde. Dessa innebar svårkontrollerade kontakter och öppningar gentemot väst. Endast genom en avsevärd förstärkning av den östtyska säkerhetspolisen Stasi och skärpning av systemet med medborgerlig övervakning och angiveri ansåg man sig vara i stånd att hantera den uppkomna situationen.

För Sovjetunionen innebar de innertyska förhållandena en delikat avvägning mellan fördelar och nackdelar. Givetvis var erkännandet av den egna expansionen västerut i Europa en stor triumf för Sovjetunionen. Samtidigt innebar nära tysk-ryska förbindelser betydande ekonomiska fördelar men de riskerade att undergräva socialismen i Östtyskland och på sikt också inom den egna maktsfären i Östeuropa.

Östpolitiken fick i Västtyskland sitt demokratiska och folkliga erkännande genom 1972 års förbundsdagsval som blev en seger för den socialdemokratiskt liberala koalitionen och i synnerhet för Brandt personligen. Triumfen blev dock kortvarig. En av den östtyska underrättelsetjänsten orkestrerad spionaktivitet i förbundskanslerns eget kansli undergrävde Brandts ställning, vilket, när vissa inre motsättningar inom ledningen för det socialdemokratiska partiet tillkom, ledde till att Brandt tvingades avgå som förbundskansler redan år 1974, endast två år efter sin stora politiska triumf.

Om Brandt och Bahr hade sett Östpolitikens fördragsverk som medel att dämpa konsekvenserna av och i efterhand undergräva Tysklands delning, intog Brandts efterträdare som förbundskansler i Bonn, Helmut Schmidt, en kyligare och mer långsiktig syn på frågan om återförening. Den västtyska politiken under Schmidt koncentrerades på att maximalt exploatera de ekonomiska möjligheter som öst-väst-förbindelsernas fortsatta utveckling möjliggjorde. Schmidt fördjupade kontakterna med Förenta Staterna, där Nixon- och Ford-administrationernas realpolitiker med Kissinger i spetsen hade lättare att förstå och samarbeta med den pragmatiske Schmidt än med den idealistiske Willy Brandt. Det västtysk-franska samarbetet som legat i träda under Brandts dynamiska år vid makten återupptogs och förnyades. De östtyska ledarna kände sig också mer säkra gentemot Schmidt, vilken i deras ögon inte drevs lika hårt av återföreningsambitioner som Brandt. Med de västallierades fulla förtroende kunde Schmidt fördjupa den innertyska dialogen och det ekonomiska samarbetet gentemot en östtysk ledning, som nu kände sig mindre hotad. Detta föranledde istället Sovjetunionen att uttrycka vissa bekymmer över den i dess tycke alltför intensiva kontaktverksamheten de tyska staterna emellan.

Schmidts kanske främsta bidrag till avspänningen blev dock att han lyckades utveckla den sovjetisk-västtyska avspänningen till en genuin sovjetisk-västeuropeisk avspänning och lade grunden för en ny europeisk säkerhetsordning. Detta fick bl.a. ett uttryck i det sovjetisk-västtyska samarbetet inom förberedelserna för den alleuropeiska säkerhetskonferensen, ESK.

2.3.2. Den Europeiska Säkerhetskonferensen (ESK)

48

Sedan det tyska fördragsverket fullbordats, återstod alltså frågan om förverkligandet av förslaget om en europeisk säkerhetskonferens som skulle konstituera en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa. Efter det att de komplexa och politiskt känsliga nedrustningsfrågorna på amerikanskt initiativ lyfts ut från ESKmaterian och placerats i MBFR-förhandlingarna i Wien, ökade utsikterna för framsteg i ESK-processen. Förutsättningarna för ett amerikanskt, ehuru tveksamt, deltagande förbättrades också med att de amerikansk-sovjetiska förbindelserna förbättrats i avspänningspolitikens tecken. Förbundsrepubliken, som redan i Moskvafördraget förbundit sig att stödja en ESK-konferens, fullföljde sitt åtagande med viss kraft. Den politiska materian, nämligen ett politiskt erkännande av de territoriella realiteterna efter andra världskrigets slut, verkade inte omöjlig att hantera efter det att Förbundsrepubliken redan tagit det avgörande steget med det tyska fördragsverket.

Efter det att Finland genom skicklig diplomati lyckats finna en formel för inledandet av multilaterala konsultationer i Helsingfors fick ESK-processen en betydande dynamik. Det mest anmärkningsvärda i denna process och dess slutresultat manifesterat i Helsingforsdokumentet år 1975, Slutakten, var att en ny dimension kom att införas i det europeiska säkerhetskonceptet. Det blev frågan om att i den övergripande överenskommelsen inkludera åtagande om att medge direkta kontakter människor emellan och principer för observerande av mänskliga rättigheter. Den övergripande överenskommelsen i Helsingfors, ESK:s Slutakt, som träffades på högsta nivå med deltagande av praktiskt taget alla Europas stater samt Förenta Staterna och Kanada, innebar en kodifiering av Europas gränser. Den sågs av många som en triumf för Sovjetunionen och som en bekräftelse av östfördragen.

De nya principer om mänskliga kontakter och om mänskliga rättigheter som likaså antogs drog liten uppmärksamhet från huvudtemat. Dessa principer var ett resultat av en lång och tålmodig diplomatisk dragkamp, där västsidan under närmare tre års segslitna förhandlingar lyckades balansera principerna om gränsernas okränkbarhet, territoriell integritet och icke-inblandning med principer om mänskliga kontakter och spridning av information.

48 Henry Kissinger, Years of Renewal, s. 635ff; och Daniel C. Thomas, The Helsinki Effect (Princeton University Press, 2001).

Grundtanken kan uttryckas så att om man skulle erkänna gränserna, så skulle detta vara gränser i modern mening, dvs. porösa gränser som människor och idéer skulle kunna röra sig fritt över, inte befästande av gamla järnridåer.

Det hela utvecklades till något av en triumf för den västliga diplomatin. Stipulationerna om mänskliga kontakter och mänskliga rättigheter blev alltså något av ett senapskorn som när det väl planterats började växa och med tiden kom att överskugga andra aspekter av öst-västförbindelserna. Principerna i Slutakten kom att utvecklas från den redan knäsatta principen om familjekontakter via resefrihet, uppmuntrande av turism, utbyte och kontakter på kultur- och utbildningsområdet, till de politiskt explosiva rättigheterna avseende församlingsfrihet och informationsspridning. I och med att respekten för mänskliga rättigheter blev en integrerad del av Slutakten lades en formell grund för möjligheten att påtala och förkasta förtryck och förföljelse av oliktänkande över hela Europa. Härmed skapades och formulerades och erkändes tankar och idéer som genom sin inneboende politiska och moraliska relevans sedermera skulle leda till det sovjetiska imperiets och kommunismens sammanbrott.

Helsingforsdokumentet kom redan under 1970-talet men särskilt på 80-talet att bli synonymt med människors krav på frihet och demokrati. Dokumentets uppföljningsprocedurer möjliggjorde för regeringarna i Västeuropa att påtala kränkningar av mänskliga rättigheter i medlemsländerna samtidigt som enskilda människor organiserade sig i Helsingforskommittéer över hela Europa, eller som Charta 77 i Tjeckoslovakien, och från dessa plattformer kunde agera mot bristande uppfyllelse av alla aspekter på Slutaktens regler i vad avsåg mänskliga rättigheter och kontakter. Denna för många oväntade vändning av ESK-tanken, som ryssarna hade avsett som en bekräftelse på Sovjetunionens ledarskap i Öst- och Centraleuropa, blev inledningen till en process som kom att ifrågasätta och destabilisera alla odemokratiska regimer i Europa, inklusive Sovjetunionen själv. När Slutakten presenterades för godkännande av politbyrån i Moskva möttes presentatören utrikesminister Gromyko av skarpt skeptiska frågor om innebörden av åtagandena under slutaktens avsnitt om den mänskliga dimensionen från flera av de närvarande – chefsideologen Suslov, KGB-chefen Andropov, Kosygin och Podgorny.49 Skeptikerna befarade att Slutakten inne-

49 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents, s. 346f.

bar att möjligheterna skulle öppnas för inblandning i inre angelägenheter. Gromyko svarade att ett erkännande av Europas nya politiska karta skulle bli en politisk seger för Moskva och att Sovjetunionen i vad avsåg den mänskliga dimensionen i slutakten nog skulle tillse att ”förbli herre i eget hus” och självt avgöra vad som innebar och vad som inte innebar inblandning i inre angelägenheter.

Politbyråmedlemmarnas farhågor visade sig emellertid med tiden berättigade. Helsingforsdokumentet gav invånarna i Central- och Östeuropa legala möjligheter att öka kontakterna med väst. Solidaritetsrörelsen i Polen och oppositionen i stater som Rumänien, Tjeckoslovakien och Ungern inspirerades att göra sig hörda. Med sedvanlig politisk och doktrinär disciplin beordrade regeringarna i Warszawapaktsländerna att Slutakten – Helsingforsdokumentet – skulle tryckas i miljontals exemplar och spridas ut till hushållen och på arbetsplatserna. Meningen var att alla nu skulle få svart på vitt om gränsernas fastläggande och socialiststaternas legitimitet. I stället läste medborgarna för första gången om de i Slutakten fastlagda demokratiska och mänskliga rättigheter som berövats dem. Det var när medborgarna i socialiststaterna i Europa kollektivt blev medvetna om sina rättigheter som det av Sovjetunionen skapade och ledda maktsystemet började skaka.

En bidragande faktor till den oro man i Moskva under senare delen av 1970-talet kände över vart utvecklingen i Östeuropa kunde ta vägen var den s.k. Eurokommunismen. Under 1970-talet hade, i mycket som resultat av Tjeckoslovakienkrisen, västeuropeiska kommunistpartier börjat söka frigöra sig från sin stalinistiska stämpel och blivit mer reformistiska än revolutionära. Dessa partiers ideologiska plattform, inspirerad av det italienska partiet, utövade en dragningskraft på de östeuropeiska kommunistpartierna, och i Moskva hyste man starka farhågor för att partierna i öst och väst skulle finna varandra i en reformistisk vänsterideologi som inte längre kunde styras av Moskva. Inte minst dessa farhågor bidrog till att göra Kreml ytterst misstänksamt mot alla lättnader på det ideologiska och mänskliga rättighetsområdet.

En i vart fall i storpolitiska sammanhang förbisedd komponent i Slutakten var överenskommelsen om militära förtroendeskapande åtgärder. Ursprungligen frivilliga, utvecklades dessa åtgärder i efterföljande diplomatförhandlingar till att bli alltmer sofistikerade och gradvis politiskt bindande. Förberedande förhandlingar i Madrid åren 1980

  • 1983 gav mandat till Stockholmskonferensen om Förtroende- och Säkerhetsskapande åtgärder och Nedrustning i Europa (CDE). Konferensen inleddes år 1984 och avslutades med antagandet av Stockholmsdokumentet om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, Confidence and Security Building Measures (CSBM:s), år 1986. Utan att på något sätt motsvara Helsingforskonferensens revolutionerande karaktär gav Stockholmskonferensen betydelsefulla bidrag till den europeiska säkerheten i två avseenden. Den första aspekten gällde innehållet i konferensens slutdokument. ESK-staterna förband sig i Stockholmsdokumentet till en rad konkreta åtgärder när det gällde begränsningar ifråga om storlek av militära manövrer och skyldigheter att i olika former föranmäla militära aktiviteter inklusive skyldigheter att tillåta närvaro av internationella militära inspektörer i anslutning till vissa sådana aktiviteter. Enligt dokumentet skulle exempelvis överraskande inspektioner, ”challenge inspections”, kunna genomföras efter endast 48 timmars förvarning. För det andra blev Stockholmskonferensens sammankallande år 1984 mitt under det s.k. ”andra kalla kriget” något av en spänningsdämpande faktor i Europa. Konferensen blev ett forum för politisk och militär dialog mellan öst och väst.

De modesta, men obestridligen positiva, steg som togs med Stockholmskonferensens utfall bidrog till att skapa en viss respekt för ESK-modellens förutsättningar som säkerhetspolitiskt forum, särskilt i kontrast mot MBFR-förhandlingarna. Dessa senare som hade inletts år 1972 hade främst åsyftat överenskommelser om inrättande av numerära tak för hur stora truppstyrkor Nato respektive Warszawapakten skulle tillåtas stationera i centrala Europa. Två svåröverkomliga problem förhindrade framsteg och en slutlig överenskommelse. Det ena berörde datafrågan, dvs. tvivel om trovärdigheten i de av östsidan redovisade styrkeuppgifterna, vilka enligt Nato understeg de verkliga förhållandena. Det andra problemet avsåg oenighet om omfattning av antalet ömsesidiga inspektioner för verifikationsändamål, där väst och i synnerhet USA under president Reagans devis ”Trust but verify” (ungefär ”visa förtroende, men kontrollera”) krävde ett trovärdigt verifika-

tionssystem för kontroll av genomförandet av eventuella nedrustningsåtaganden. När år 1989, som ett resultat av Nato-Warszawapaktsförhandlingar inom ESK:s ram, de båda allianserna fann en ny form för att kontrollera den konventionella styrkeutvecklingen, kunde MBFR-förhandlingen efter närmare två decennier av resultatlöst arbete stängas. Parterna i förhandlingarna om de konventionella styrkorna i Europa (Conventional Forces in Europe), CFE-förhandlingarna, som inleddes i Wien samma år mellan medlemmarna av allianserna, fokuserade inte som MBFR på begränsning av antalet soldater utan på reduktion till områdesvisa maximala antal (tak) av definierad tung konventionell utrustning som stridsvagnar, pansrade trupptransportfordon, artilleripjäser, stridsflygplan och attackhelikoptrar. Detta angreppssätt öppnade helt nya möjligheter att uppnå konkreta resultat i form av minskning av de väpnade styrkorna inom hela Europa och särskilt i Centraleuropa. CFE:s framgång underlättades givetvis också av sammanbrottet av kommunistregimerna i öst med början år 1989. Redan i november 1990 kunde parterna i Paris underteckna avtalet om konventionella styrkor i Europa (CFE-avtalet).

2.4. Kärnvapen i Europa

50

I och med att Nato på amerikansk begäran år 1967 övergav doktrinen om massiv nukleär vedergällning som svar på ett möjligt massivt konventionellt anfall, infördes istället doktrinen om ett anpassat gensvar, Flexible Response. Detta var något inte helt bekymmersfritt utifrån de europeiska allierades utgångspunkt, eftersom dessa normalt såg Förenta Staternas hot att tillgripa kärnvapen som ett centralt element i Nato:s politik om avskräckning. Särskilt för Förbundsrepubliken, som genom NPT-medlemskap avstått från möjligheten att uppnå status av kärnvapenstat, skapade detta ett brydsamt säkerhetsproblem. Med sitt territorium exponerat som Nato:s östfront var det västtyska läget mer känsligt än de brittiska och franska positionerna, skyddade som de var med var sin rejäl buffertzon, och med möjlighet att själva besluta över frågan om tillgripande av kärnvapen. I vad avsåg möjlig användning av taktiska kärnvapen, som kunde befaras bli konsekvensen av en

50 Som underlag för detta avsnitt har bl.a. SIPRIS årsböcker under perioden använts. Se även Strobe Talbott, Deadly Gambits

The Reaganadministration and the Stalemate in Nuclear

Arms Control (Knopf, New York, 1984); och Strobe Talbott, The master of the game

Paul

Nitze and the nuclear peace (Knopf, New York, 1988).

konflikt i Centraleuropa, skulle tyskt område drabbas först, möjligen tillsammans med holländskt, belgiskt och danskt territorium. Med sitt växande politiska inflytande i Nato under 1970-talet lyckades dock tyskarna efterhand få gehör för en politik som skulle innebära att taktiska kärnvapen skulle hållas i tillbakadragna positioner och inte tillgripas förrän vid hotande genombrott av motsidan.

År 1977 började Sovjetunionen förbandslägga medeldistansrobotar – rörliga och utrustade med MIRV – med en räckvidd som från Sovjetunionen nådde hela Europa. Detta fördjupade det västtyska dilemmat. Helmut Schmidt hade, som nämnts, år 1974 efterträtt Willy Brandt som förbundskansler och chef för den socialdemokratisk/liberala regeringen. Med en bakgrund som försvarsminister i Brandts regering fäste Schmidt, mer än sin företrädare, som regeringschef stor vikt vid militärstrategiska frågor. Brandt och Bahr hade t.o.m. hävdat att de militära aspekterna skulle hållas utanför Östpolitiken. Schmidt däremot insåg att SS 20-missilerna till skillnad från Sovjetunionens strategiska kärnvapen inte kunde nå amerikanskt territorium. En konsekvens av detta kunde bli att Förenta Staterna, om det inte utsattes för direkt kärnvapenhot, inte skulle ta risken att hota med användning av sin strategiska kärnvapenkapacitet för att avvärja hotet om SS 20-användning emot de allierade i Europa. Därmed skulle nämligen Förenta Staterna exponera sitt eget territorium för ett möjligt sovjetiskt vedergällningsangrepp med strategiska kärnvapen. SS 20:s stationering betydde enligt Schmidt att trovärdigheten i Nato:s kärnvapenavskräckning kunde ifrågasättas och innebära att kopplingen mellan Förenta Staternas och dess allierades säkerhet riskerades bli bruten. Detta skulle öka Sovjetunionens möjligheter att utöva inflytande i Europa. Schmidts farhågor stärktes av hans misstro mot Förenta Staternas president Carter, sedan denne, efter att ha utverkat Schmidts motvilliga och i hemmaopinionen hårt kritiserade stöd för stationering av neutronvapen i Europa, utan vidare konsultationer tagit tillbaka sitt beslut om stationering av dessa vapen.

I det läge som SS 20-stationeringarna skapat valde Schmidt att i ett uppmärksammat anförande i oktober 1977 uppmana Förenta Staterna att ta på sig uppgiften att avlägsna diskrepanserna i vad avsåg kärnvapensituationen i Europa. Anförandet innebar krav på en mer Europaorienterad rustningskontrollpolitik för kärnvapen

och/eller krav på en ny generation Europabaserade amerikanska kärnvapen.

Förslaget att modernisera den amerikanska kärnvapenarsenalen genom att anskaffa och på europeiskt territorium stationera s.k. Euromissiler – ballistiska robotar, Pershing II, och markbaserade kryssningsrobotar, GLCM (Ground Launched Cruise Missiles) – blev upptakten till en uppslitande debatt bland de Natoallierade i Västeuropa. Sovjetunionen protesterade mot basering av Pershing II-missilerna, med en räckvidd som innebar att dessa från Västeuropa kunde nå sovjetiskt territorium. Något motsvarande hot av medeldistansrobotar riktade mot amerikanskt territorium hade inte funnits sedan Kubakrisen hade avvecklats år 1962 eller mot Sovjetunionen sedan USA dragit bort sina Turkiet-grupperade robotar som en del av uppgörelsen samma år.

Sett ur Moskvas synvinkel innebar detta hot dels att man fick en situation med avsevärt kortare förvarningstider i jämförelse med vad som gällde för de interkontinentala robotarna, 7

  • 8 minuter,

istället för 25

  • 30, dels att man fick en situation där amerikanerna kunde inleda ett kärnvapenkrig mot Sovjetunionen utan att i första hand involvera sitt eget territorium.

En omfattande antikärnvapenrörelse växte på nytt fram i Västeuropa. Allmänheten där, särskilt i Tyskland, hade med entusiasm stött avspänningspolitiken och vant sig vid tanken på att doktrinen om ömsesidigt garanterad förstörelse i praktiken inneburit också en garanti att kärnvapen aldrig åter skulle bli en del av internationella relationer. Den föreslagna utplaceringen skulle innebära att den nukleära avskräckningspolitiken flyttades från det storstrategiska interkontinentala planet till den europeiska möjliga krigsskådeplatsen. I Förbundsrepubliken blev motsättningarna om utplacering av nya kärnvapen särskilt bittra. En djup splittring uppstod inom det socialdemokratiska partiet. Partiordföranden Brandt demonstrerade olust inför tanken på att en ny generation kärnvapen skulle utstationeras i Europa. För Brandt och Bahr var MBFR-förhandlingar om konventionella styrkors reduktion och ESK-processen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder den naturliga uppföljningen av östpolitiken. Schmidt med sitt maktpolitiska tänkande baserade däremot sin utpräglat säkerhetspolitiska filosofi på kärnvapenavskräckning och maktbalans, från vilka utgångspunkter en trovärdig politik för kärnvapennedrustning kunde utformas.

Trots den häftiga folkliga oppositionen kunde Nato år 1979 enas om det s.k. dubbelbeslutet, vilket betydde dels att amerikanska ballistiska missiler och markbaserade kryssningsrobotar stationerades i Europa som svar på SS 20-missilerna, dels att förhandlingar med Sovjetunionen skulle inledas om reduktioner av kärnvapenarsenaler, och eventuellt avskaffande av alla medeldistansrobotar – SS 20, Pershing II och GLCM – i Europa. Nato:s dubbelbeslut blev en personlig framgång för Schmidt eftersom det i mycket reflekterade hans säkerhetssyn. Beslutet innebar också ett bakslag för Sovjetunionens strategi att söka sätta militär press på Västeuropa, och att skapa en politisk klyfta mellan Förenta Staterna och dess allierade. I Västeuropa och i synnerhet i Västtyskland fortsatte dock omfattande demonstrationer mot nukleariseringen av säkerhetspolitiken och i synnerhet mot euromissilernas stationering. Tydliga splittringstendenser visade sig inom det socialdemokratiska partiet. Vid SPD:s partikongress i april 1982 kunde två huvudlinjer tydligt skönjas. Den ena var Schmidts s.k. säkerhetspartnerskap vilket i praktiken skulle betyda rustningskontroll och nedrustning på basis av avskräckning. Den andra linjen var Egon Bahrs. Den syftade, med utgångspunkt från Brandts Östpolitik, till att avskräckning som grundkoncept borde avvecklas och ersättas med gemensam säkerhet. Även om Schmidt fick partikongressens stöd tycktes han bli alltmer försvagad i sitt eget parti, vilket förhållande också undergrävde den av honom ledda koalitionsregeringen. Sedan det liberala partiet, FDP, under Hans-Dietrich Genscher skiftat politiskt partnerskap från SPD till CDU fälldes Schmidt den 1 oktober 1982 genom ett misstroendevotum i Förbundsdagen. CDU/CSU kunde överta regeringsansvaret med Helmut Kohl som ny förbundskansler och med FDP som koalitionspartner.

Östpolitiken togs i viktiga avseenden över av den nya koalitionsregeringen där Genscher som ny utrikesminister stod för avspänningspolitikens kontinuitet samtidigt som Helmut Kohl avvecklade CDU-partiets tidigare så rigida motstånd mot östpolitiken.

Efter det att Moskva- och Warszawafördragen liksom Grundavtalet och fyrmaktsöverenskommelsen om Berlin ingåtts, visade det sig att avspänningspolitiken fortsatte att engagera den västeuropeiska befolkningens uppmärksamhet och tankar. Givetvis förde många andra regeringar i Västeuropa någon form av avspänningspolitik. Västtyskland förblev dock kärnan i debatten

om förhållandet mellan en avspänningsinriktad politik och en säkerhetspolitik baserad på militärt försvar och avskräckning.

2.5. Det andra kalla kriget

51

Det andra kalla kriget blev den allmänt accepterade beteckningen på den period av försämrade supermaktsförbindelser som inträdde efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan i december år 1979. Förenta Staterna hade med växande bekymmer och irritation noterat den sovjetiska inblandningen med hjälp av kubansk trupp i Angola och den påtagliga sovjetiseringen av Etiopien som inträffade under senare delen av 1970-talet. Afghanistaninvasionen år 1979 blev dock slutligen för mycket och Washington deklarerade att avspänningen var död. Ronald Reagan, som efterträdde Jimmy Carter som amerikansk president, skärpte den antisovjetiska politiken. I Europa kom Förbundsrepubliken under amerikanskt tryck att tona ned politiska och ekonomiska kontakter med Sovjetunionen. Västtyskland genom Helmut Schmidt, som utformat sin uppföljning av Brandts Östpolitik som ett praktiskt och ekonomiskt samarbete med Sovjetunionen, särskilt på energisektorn, stod till en del emot det amerikanska trycket. Sovjetunionen sökte exploatera de transatlantiska slitningarna, dock utan större framgångar. Därtill kom fortsatt oenighet om olika aspekter på Berlinfrågan, bl.a. om tolkningen av fyramaktsöverenskommelsen om Berlin år 1971. Detta till trots iakttog Sovjetunionen återhållsamhet i Berlinfrågan och staden förblev en plats där avspänningens idéer bibehölls ända fram till år 1989 då muren föll.

Globalt intensifierade Förenta Staterna, som nämnts, sin marina utbyggnad. Trycket mot den sovjetiska marinen ökade i Norska havet. I Europa innebar Nato:s årliga treprocentiga förstärkningar av försvarsbudgeterna en gradvis uppryckning av alliansens militära kapacitet. Efter dubbelbeslutet år 1979 förbereddes planerna för stationering av de amerikanska euromissilerna, Pershing II och de markbaserade kryssningsrobotarna, GLCM.

President Reagans språkbruk om Sovjetunionen som ondskans imperium liksom andra hårda verbala angrepp ifrågasatte legi-

51 Som underlag för detta avsnitt har bl.a. SIPRIS årsböcker under perioden använts. Se även Fred Halliday, The Making of the Second Cold War (Verso, London, 1986); Strobe Talbott,

Deadly Gambits – The Reaganadministration and the Stalemate in Nuclear Arms Control (Knopf, New York, 1984); och Ingemar Dörfer, Nollpunkten – Sverige under det kalla kriget, 1979

1986 (Timbro, 1991).

timiteten i sovjetsystemet. Detta skapade dock oro bland allmänheten i Natoländerna, inte minst i Danmark och Norge. Stämningarna mot ny kärnvapenstationering i Europa blev alltmer märkbara i opinionen. Både de danska och norska regeringarna fick svårhanterliga opinioner mot kärnvapenstationering att behandla men kunde trots detta i allt väsentligt föra en gentemot dubbelbeslutet lojal politik.

År 1980 valdes socialisten Francois Mitterrand till Frankrikes president. Det förhållandet att Mitterrand tveklöst slöt upp bakom dubbelbeslutet blev betydelsefullt. Även Storbritanniens premiärminister Margaret Thatcher stödde dubbelbeslutet fullt ut. Trots den politiska stormen i Europa, som skapade en inte obetydlig irritation i relationerna mellan Förenta Staterna och dess allierade, solidariserade sig alltså de tre stora europeiska allierade med beslutet. Detta uteslöt inte att Reaganadministrationens politik skapade bekymmer i Europa. Det Strategiska Försvarsinitiativet (SDI) eller ”stjärnornas krig”, som Reagan presenterade i mars 1982 och som innebar att Förenta Staterna skulle eftersträva att skapa ett rymdbaserat försvarssystem mot sovjetiska offensiva missiler, gav intrycket att Förenta Staterna förberedde sig för att bygga en förstaslagsförmåga, dvs. kapacitet att med kärnvapen angripa Sovjetunionen utan att riskera ett sovjetiskt vedergällningsslag.52 Därmed skulle doktrinen om ömsesidig säkrad förstörelse ”Mutual Assured Destruction”, (MAD), sättas ur spel liksom den strategiska stabilitet som baserats på denna. Projektets komplexa tekniska karaktär gjorde dock att flertalet experter, också bland de allierade, tvivlade på möjligheten att genomföra det i praktiken, vilket modifierade dess politiska genomslagskraft. Warszawapaktens försök att politiskt exploatera splittringen i Nato om kärnvapenpolitiken misslyckades därför i allt väsentligt.

På den säkerhetspolitiska fronten uteslöt Sovjetunionen inte, trots preferenser för att söka hålla en europeisk konflikt på konventionell nivå, begränsad kärnvapenanvändning vid en konflikt i Europa. Man hade ju sedan år 1977 tillgång till ett modernt medeldistansvapen SS 20 med en klart förbättrad precision i jämförelse med tidigare generationer taktiska kärnvapen.

Sovjetunionens doktrin om kärnvapenanvändning moderniserades genom den år 1982 deklarerade principen om ”icke-förstaanvändning”. Detta hindrade dock inte att första användning av

52 Frances Fitzgerald, Way out there in the blue

Reagan, Star Wars and the end of the Cold

War (Simon & Schuster, New York, 2000).

kärnvapen i den konkreta militära planeringen fortsatte att vara en option. I praktiken betydde doktrinen att Sovjetunionen var oförhindrat att genomföra ett förebyggande anfall, ”preemptive strike”, om Förenta Staterna och Nato skulle avslöjas vara i färd med att förbereda och omedelbart genomföra ett kärnvapenangrepp. Detta förutsatte en hög underrättelsenivå så att sådana förberedelser kunde upptäckas i tid. Det berättas från trovärdig källa att sovjetledaren Andropov och försvarsminister Ustinov år 1983 drog igång den största militära underrättelsekampanjen i Sovjetunionens historia, Operation RJAN, genom att beordra alla sina KGB-representanter vid de sovjetiska ambassaderna att samla in alla bevis som fanns på planer för ett amerikanskt nukleärt förstaslagsanfall. Varje misstanke om angreppsförberedelse skulle omedelbart rapporteras till Moskva.53

President Reagans starka språkbruk mot Moskva togs av Kreml med så stort allvar att de sovjetiska kärnvapenstyrkorna frekvent beordrades inta en hög beredskapsnivå. Specifikt gällde detta under Andropovs tid som sovjetledare från slutet av november 1982 till våren 1984.54 Världen i allmänhet ovetande, rådde alltså under dessa år en förhöjd risk för kärnvapenkrig, som en konsekvens av stormakternas oförmåga att avläsa varandras intentioner.

Massdemonstrationer i Västeuropa fortsatte från dubbelbeslutet år 1979 fram till hösten 1983, när den västtyska förbundsdagen mot de socialdemokratiska rösterna beslutade godta utplaneringen av Pershing II-missilerna på västtyskt territorium. Dagarna efter avgörandet inleddes utplaceringen. När denna blev ett faktum gick ångan ur proteströrelsen mot kärnvapen, även om rester av rörelsen övergick till att i andan av slutakten från Helsingfors verka för öppningar gentemot Ungern, Polen och – i synnerhet – Östtyskland. I det sistnämnda landet tog den protestantiska kyrkan ledningen i strävandena att hävda mänskliga rättigheter och främja kontakter mellan människorna i öst och väst.

53 Anatoly Dobrynin, In Confidence: Moscow's Ambassador to America's six Cold War

Presidents, s. 522ff. 54 Ibid.

Frågan om Euromissilerna eller INF-vapen (Intermediate Range Nuclear Force) blev nu en fråga för förhandlingar om reduktioner vilka ägde rum i anslutning till överläggningarna om strategiska vapen i Genève mellan delegationer från Förenta Staterna och Sovjetunionen. Efter komplicerade turer enade sig parterna om att avskaffa alla INF-vapen och i december 1987 kunde presidenterna Reagan och Gorbatjov underteckna INF-avtalet om medeldistansrobotar som innebar att alla SS 20-missiler liksom Förenta Staternas Pershing II-raketer och kryssningsmissiler skulle tas ur bruk och förstöras. Detta avtal var det första avtal som innebar att en hel kategori kärnvapen skulle förstöras och en markering av att en ny tid i stormaktsrelationerna var på väg.

Vid tidpunkten för överenskommelsen i december 1987 hade det ”andra kalla kriget” nått sin slutpunkt. Efter det att Gorbatjov kommit till makten i Kreml hade han inlett ett radikalt politiskt reformprogram som också inrymde vänskapliga förbindelser med väst. Redan i januari 1984 hade Reagan å sin sida hållit sitt kanske mest betydelsefulla anförande som president när han förkunnade att Förenta Staterna, efter att ha återställt en god ekonomi och stärkt sitt försvar, nu var berett lösa utestående konflikter med Sovjetunionen och etablera ett förhållande byggt på politisk omfattande trovärdig avskräckning, fredlig tävlan, konkurrens och konstruktivt samarbete. Reagans propå avvisades omedelbart av det djupt misstrogna Kreml. Efter något år började budskapet tränga igenom till den nya ledningen, när Gorbatjov ersatte sin från Stalintiden ärvde utrikesminister Andrei Gromyko med Eduard Sjevardnadze.

Den sovjetiska ekonomin snarare än det militära etablissemangets behov blev Gorbatjovs prioritet när han mars 1985 tillträdde som ledare i Moskva. Framför allt behövde Sovjetunionen stöd från väst för att de nödvändiga reformerna av sovjetsamhället skulle kunna genomföras. Moderniseringen av Sovjetunionen krävde därför en ny typ av utrikes- och säkerhetspolitik, som skulle möjliggöra ett brett samarbete snarare än avskräckning mellan öst och väst.

2.6. Den nordiska miljön

2.6.1. Finland

55

Finlands utrikes- och säkerhetspolitik, dess geostrategiska roll och dess strävanden att hävda sin självständighet gentemot sin granne Sovjetunionen utgjorde under hela det kalla kriget en central faktor för svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Finlands systematiska och gradvis alltmer framgångsrika ansträngningar att hävda sin självständighet gentemot Sovjetunionen inom ramen för Vänskaps-, Samarbets- och Biståndsfördraget med Sovjetunionen år 1948, VSB-fördraget, blev en tung faktor i den säkerhetspolitiska situationen i norra Europa. Fördraget stipulerade bl.a. att om Finland eller Sovjetunionen, genom Finlands territorium, skulle bli utsatt för väpnat angrepp från Tyskland eller annan därmed förbunden stat, skulle Finland med alla sina styrkor försvara sitt territorium, vid behov med hjälp från eller tillsammans med Sovjetunionen. Vidare innehöll fördraget en förpliktelse för parterna att rådpläga sinsemellan ifall det konstaterats att det förelåg ett hot om det angreppsfall som fördraget beskrivit. Finland hade med sin geografiska belägenhet och sitt av realpolitik dikterade fördrag med Sovjetunionen en delikat och komplicerad situation att hantera. Det finska försvaret kunde inte struktureras och organiseras på ett sätt som tydligt reflekterade det verkliga hotet mot landets säkerhet, nämligen från öst. Trots att Finland efterhand kom upp på en ökningstakt av sina försvarsutgifter till fyra procent per år utgjorde försvarsbudgeten så sent som år 1989 inte mer än en och en halv procent av BNP.

Utrikespolitiken förblev det främsta instrumentet för landets säkerhet. Kärnan i politiken var att skapa förtroende i Sovjetunionen om att Finland inte skulle förena sig med Sovjetunionens fiender och därmed öppna en ny flank i en eventuell konflikt. Utrikespolitiken styrdes av kraftfulla presidenter, först Paasikivi som ingick VSB-fördraget och som drog upp riktlinjerna för en gentemot Sovjetunionen förtroendeskapande politik. Efter honom kom Kekkonen åren 1956 till 1982, som med fast hand stabiliserade förbindelserna med Sovjetunionen, förankrade landet i den nordiska gemenskapen och avstyrde alla försök i finsk politik att modifiera den valda säkerhetspolitiska huvudlinjen. Mauno

55 I detta avsnitt har främst följande böcker använts: Urho Kekkonen, Ekudden (Söderström och Co. Förlags AB, 1981); Max Jakobson, Trettioåttonde våningen (P.A Norstedt & Söner, 1983); och Max Jakobson, Finland in the new Europe (Praeger, 1988).

Koivisto, president från år 1982, kunde bygga på det förtroendekapital som samlats under företrädarna, tydliggöra Finlands hemmahörighet i den västliga demokratiska gemenskapen och höja Finlands internationella profil för att år 1990 utan nämnvärda slitningar inleda avvecklingen av VSB-fördraget.

Dessförinnan hade den viktigaste utvecklingen under utredningsperioden avseende VSB-fördraget varit konsekvenserna av den västtyska regeringens Östpolitik i början av 1970-talet. Eftersom den formella kärnpunkten i VSB-fördraget var just ett eventuellt angrepp av Tyskland eller länder i förbund med Tyskland, öppnade Östpolitiken med Västtysklands erkännande av efterkrigstidens gränser i Europa nya möjligheter för finsk utrikespolitik och diplomati. Nedgraderingen av det tyska hotet gav presidenten och hans diplomater möjlighet att skapa utrymme för en politik som tydligare kunde markera Finland som en neutral makt. VSBfördragets sakliga relevans kunde begränsas även om fördraget formellt förblev grunden för Finlands åtagande att inte ansluta sig till Sovjetunionens potentiella fiender. Finland kunde nu också tydligare än tidigare gentemot väst demonstrera sin ställning som en västlig demokrati med marknadsekonomi.

Neutraliteten kunde Finland utnyttja på olika sätt i två riktningar. Mot väst betydde neutralitet att Finland var en oberoende demokrati och inte en sovjetisk satellit. Mot öst gällde att Finland som neutral stat inte skulle sluta sig till fienden, och i det fall östs fiende attackerade finskt territorium, att Finland skulle försvara sig självt. Det växande politiska handlingsutrymmet utnyttjades för det väl formulerade och skickligt genomförde initiativet att få till stånd Konferensen för Säkerhet- och Samarbete i Europa (ESK). Initiativet kröntes med framgång genom toppmötet i Helsingfors år 1975 med deltagande av alla Europas stater (utom Albanien) jämte de i europeisk säkerhet djupt engagerade Förenta Staterna och Kanada. Slutakten från toppmötet innebar som tidigare anförts en politisk kodifiering av de gränser i Europa vilka redan godtagits av Västtyskland.

Den samlade effekten av denna utveckling blev att det politiska svängrummet för Finland ökade. Finland kunde sålunda senare på 1970-talet utan större problem bli fullvärdig medlem av den Europeiska frihandelssammanslutningen EFTA efter att ha medverkat i sammanslutningen redan från år 1961. Medlemskapet i Europarådet, organisationen för Europas demokratiska stater, fick dock dröja ända till år 1989.

Ur finsk synvinkel fick Helsingforsmötet och den ESK-process som där inleddes som konsekvens att Finland med ökad trygghet och självständighet kunde bli en del av en europeisk säkerhetspolitisk struktur och inte längre en randstat till Sovjetunionen och en funktion av dess säkerhetsbehov. Detta hindrade inte Sovjetunionen att också efter år 1975 utöva ett visst tryck mot Finland. Denna politik begränsades dock till smärre påstötningar av vilka den mest signifikanta blev försvarsminister Ustinovs förslag år 1978 om gemensamma sovjetisk-finska manövrer, en propå som emellertid prompt avvisades av president Kekkonen. I stort fick dock förbindelserna efterhand en stabil och okomplicerad karaktär. De under 1950- och 1960-talen ogenerade försöken av den sovjetiska beskickningen i Helsingfors till inblandning i Finlands inre politiska angelägenheter avtog sålunda för att efterhand upphöra praktiskt taget helt. Detta skedde ungefär samtidigt som begreppet ”finlandisering” lanserades i internationell säkerhetspolitisk debatt. Ironiskt nog var just Finland mot slutet av 1970- och början av 1980-talet ett tydligt exempel på hur det var möjligt att genom en konsekvent och fast politik motstå sovjetiska omfamningsförsök. Finland kunde sålunda på basis av en god ekonomisk utveckling och tydlig neutral profil, exempelvis med hjälp av vapenteknologisk anskaffning i väst, förbättra det finska försvarets materielkvalitet och minska sitt beroende av Sovjetunionen.

Även om den under vinterkriget demonstrerade finska förmågan satt hälsosam respekt i den sovjetiska försvarsledningen, var det uppenbart att de finska stridskrafterna inte skulle kunna avskräcka Sovjetunionen från ett angrepp om Sovjetunionen så skulle anse motiverat. Finland förblev därför hänvisat till sin diplomatiska och utrikespolitiska förmåga att hantera förhållandet till Sovjetunionen.

2.6.2. Norge

56

Under 1970-talet blev Norge och norskt territorium, som tidigare beskrivits, alltmer indraget i stormaktsspelets kraftfält. Som en konsekvens av att Sovjetunionen koncentrerade mer av sina strategiska resurser på Kolahalvön blev nordnorskt område strategiskt viktigt. Denna utveckling accentuerades av att de båda ledande

56 Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, s.278ff; Arne Olav Brundtland, ”Partner i sikkerhetspolitisk dialog”, Brobyggare: en vänbok till Nils Andrén (Nerenius & Santérus, Stockholm, 1997); och Arne Olav Brundtland, ”Den nordiske balansen anno 1987”, Fred och Säkerhet (UI, Stockholm, 1988).

stormakterna, för att minska den egna sårbarheten och upprätthålla strategisk stabilitet genom doktriner om ömsesidig garanterad förstörelse, blev alltmer beroende av stationering av strategiska kärnvapen på ubåtar. De sovjetiska ubåtarna kom att operera i de nordliga farvattnen inte långt från bassystemet i Murmansk på Kolahalvön. Efterhand som den amerikanska marina uppbyggnaden tog fart ökade den amerikanska närvaron i havet runt norra Norge, bland annat för att kontrollera den sovjetiska ubåtsbaserade kärnvapenkapaciteten.

I förhållande till situationen på kontinenten tilltog mot slutet av 1970-talet Norges betydelse som flankområde till centralfronten, främst för att möjliggöra för Nato att begränsa den förstärkta sovjetiska marinens möjligheter att hota de atlantiska försörjningslinjerna. Det var dessa förhållanden och militärgeografin i allmänhet som gjorde att Norge i sin försvarsplanering måste räkna med att dras in i krigshandlingar om en öst-väst-konflikt skulle bryta ut. Norge hade valt att söka avskräcka Sovjetunionen från angrepp med hjälp av Natogarantier och inte obetydliga försvarssatsningar vilka mot slutet av 1980-talet årligen översteg tre procent av BNP. Denna avhållandepolitik kompletterades med en form av avspänningspolitik.

Redan år 1949 hade Norge gentemot Sovjetunionen deklarerat att landet i fredstid inte skulle tillåta stationering av kärnvapen på sitt område. Till denna ”atompolitik” fogades att Norge i fredstid inte skulle upplåta baser för främmande trupp på norskt territorium. För att ytterligare betona Norges icke aggressiva avsikter signalerade Norge indikationer om självpåtagna restriktioner i Nordnorge. Ett uttryck för det senare blev valet runt år 1980 av område för den förhandslagring av utrustning för Natotrupp – i det aktuella fallet en amerikansk marinkårsbrigad – som skulle utgöra en nödvändig förutsättning för Nato:s undsättning av Norge i händelse av ett sovjetiskt angrepp i norr. Regeringen avstod från en framskjuten förläggning av materiellagret till förmån för en påtagligt tillbakahållen stationering i Mellannorge (i Tröndelag), trots att det förra alternativet skulle ha varit militäroperativt att föredra. Det kunde emellertid verka provocerande och också inbjuda till en kapplöpning med inträngande sovjetiska trupper. Regeringen menade därtill att den tillbakadragna lokaliseringen var ett uttryck för hänsyn till Finland och kunde bidra till att Sovjetunionen i fredstid avstod från kompenserande krav gentemot Finland. En norsk-amerikansk studiegrupp (Holst, Bowman, Komer m.fl.)

utgick i sin analys från att Sovjetunionen inte skulle flyga över Sverige och att Tröndelag därför var lättförsvarat mot det sovjetiska flyg, som inte hade något alternativ än att anfalla från norr.

Ett av flera exempel på norsk återhållsamhetspolitik var att Norge i den gemensamma försvarsplaneringen med Förenta Staterna motsatte sig basering av tunga attackplan typ F-111, kapabla att bära kärnvapen, i en kris-/krigssituation. Detta var en norsk politik som fullföljde Norges tidigare, och av Förenta Staterna accepterade, krav på att de kärnvapenkapabla flygplanen med lång räckvidd, A-6 Intruder, inte skulle stationeras i Norge. Nato skulle därför få nöja sig med att sätta in lätta attackplan som stöd till landoperationer vid en konflikt i Nordnorge.

I Norge ansågs det allmänt att den norska säkerhetspolitiken som den utformats inom Nato inte skulle ha varit möjlig utan Sveriges starka försvar som en buffert mellan öst och väst och centralt placerat i Norden. Det svenska försvaret var en betydande trygghetsfaktor för Norge. I synnerhet det svenska flygvapnet skulle kunna förhindra att det svenska luftrummet utnyttjades som överflygningsområde från öst. Den svenska armén bedömdes kunna ha förutsättningar att omöjliggöra en ockupation eller i vart fall starkt fördröja ett sovjetiskt angrepp genom svenskt territorium. Dessa förhållanden innebar att man kunde tolerera den risk som Norges deklarerade baspolitik innebar, nämligen att allierat understöd skulle kunna anlända för sent. I själva verket innebar den svenska bufferten att den norska försvarsledningen i en konfliktsituation skulle ges rådrum att överväga den lämpligaste tidpunkten och formen för allierat bistånd. En annan viktig aspekt var att Norge i skydd av det svenska försvaret kunde lägga tyngdpunkten av sina försvarskrafter i norr samtidigt som Sverige, avsiktligt eller ej, säkrade Sydnorge. Till Sydnorges skydd måste räknas Danmarks och Förbundsrepublikens bidrag att blockera Östersjöutloppen.

Symptomatiskt är vidare att den svenska förmågan att även försvara norra Norrland av Nato bedömdes vara sådan att Sovjetunionen sannolikt i en konflikt skulle söka undgå att angripa genom svenskt territorium utan att angreppet skulle ske genom Finland och med kringgående av Sverige.

2.6.3. Danmark

57

När Norge år 1949, efter det att försöken att etablera ett skandinaviskt försvarsförbund misslyckats, ansökte om medlemskap i Atlantpakten valde även Danmark denna väg. Danmarks geografiska läge utgjorde ett starkt vägande skäl för anslutningen till Nato. Beroende på perspektiv fanns det för stormakterna möjlighet att betrakta Danmark som antingen en ”kork” i Östersjöns utlopp, eller som en plattform för avancemang mot Storbritannien respektive södra Norge. Det senare perspektivet ansågs vid tiden för Danmarks anslutning till Nato vara en möjlig sovjetisk syn.

Danmarks vägval var emellertid inte givet. Starka krafter verkade för en neutral linje inom ramen för ett skandinaviskt försvarsförbund. Trots att de flesta partier, under den för utredningen relevanta perioden, hade en positiv inställning till Natomedlemskapet fortsatte de neutralistiska och nordiska krafterna att utöva inflytande över Danmarks säkerhetspolitik. I linje med detta tänkande kom de danska regeringarna att sträva mot att behålla Norden som lågspänningsområde, varvid man förde en medvetet icke-provokativ politik gentemot Sovjetunionen. Så kom tre självpåtagna förbehåll – basförbehåll, kärnvapenförbehåll och i någon mån även övningsförbehåll – att bli den danska Natopolitikens signum under 1970- och 80-talen. Det danska basförbehållet deklarerades år 1953 och innebar att främmande styrkor inte stationerades i landet i fredstid. Inte heller fick tunga vapen avsedda för främmande styrkor förhandslagras. År 1957 initierades kärnvapenförbehållet, vilket innebar att kärnvapen inte skulle stationeras på dansk jord i fredstid, men däremot i kris- och krigstid. Detta innebar i praktiken att danska styrkor i en krigssituation inte kunde komma att använda kärnvapen, emedan några politiska, materiella eller utbildningsmässiga förberedelser inte vidtagits. Däremot kunde utländska förstärkningar i kris- eller krigstid medföra eller använda kärnvapen i försvaret av Danmark. Det sistnämnda förbehållet, övningsförbehållet, innebar förbud mot

57 Avsnittet bygger huvudsakligen på ett antal promemorior hämtade från UD:s arkiv: PM ”Danmark och den säkerhetspolitiska situationen i Östersjön”, 1980-10-23; PM ”Danmark och NATO”, 1981-04-10; PM ”Danmark och NATO:s strategi”, 1984-04-10; PM ”Nordisk säkerhetspolitik; Danmark och Norge”, 1984-05-30; och PM ”Dansk säkerhetspolitik”, 1985-02-19, alla från HP 1 Ad. För en översiktlig analys av Danmarks utrikes- och säkerhetspolitik, se även Due-Nielsen, C. & Petersen, N. 1995. Adaptation and Activism. The

Foreign Policy of Denmark 1967

1993. Jurist- og Ökonomforbundets Forlag: Copenhagen.

allierade övningar på Bornholm, och i princip inga marin- eller flygövningar öster om Bornholm (16:e längdgraden).

Förbehållen motverkades av förstärkningspolitiken, som sedan början av 1960-talet var en bärande del i den danska försvarsplaneringen. Förstärkningspolitiken gick i korthet gick ut på att Danmark, i händelse av krig snabbt skulle kunna tillföras allierade styrkor för att kunna hjälpa de danska trupperna, vilka beräknades kunna hålla stånd enbart under en kortare tid på egen hand. Från tid till annan ifrågasattes Danmarks förmåga att utföra sina uppgifter i Nato. Likaså kritiserades Danmark i vissa sammanhang för bristande försvarsvilja.

Utredarens bedömning

I en summering av den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden som direkt kom att beröra utformningen av Sveriges säkerhetspolitik under första hälften av 1970-talet kan följande komponenter bedömas relevanta. Den avspänning i de politiska förbindelserna mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen som inleddes i början av Nixons tid som president innebar att riskerna för utbrott av en stormaktskonflikt på grund av tillfälliga motsättningar eller missförstånd supermakterna emellan minskade. Samtidigt signalerade Förenta Staterna att Warszawapaktsingripandet mot Tjeckoslovakien år 1968 inte behövde ha långsiktiga negativa konsekvenser för supermaktsförbindelserna och att Sovjetunionen hade fria händer inom sitt intresseområde. ABM- och START-avtal skapade ett mått av strategisk stabilitet och lade grunden för doktrinen om ömsesidigt garanterad förstörelse. Som en konsekvens därav skapades teoretiska möjligheter för en öst-väst konflikt i Europa under kärnvapennivån. Östersjön – i synnerhet dess södra del – fick som försörjningsled för Sovjetunionen i händelse av ett krig i Centraleuropa en ökad strategisk betydelse. Atlantförbindelsens strategiska betydelse för Nato föranledde något av en marin kapprustning i Norra Atlanten och Norska havet, först genom en omfattande sovjetisk, och därefter från slutet av 1970-talet, amerikansk marin utbyggnad. Även Östersjöinloppen fick en ökad vikt i den strategiska vågskålen.

I nordvästra Sovjetunionen runt Kolahalvön och i Nordatlanten och Norska havet skärptes motsättningarna ytterligare av att konfrontationen fick en växande kärnvapenstrategisk dimension

genom att främst Sovjetunionens ubåtsbaserade strategiska kapacitet alltmer koncentrerades till dessa områden.

Den av Förbundsrepubliken under Willy Brandts ledning genomförda Östpolitiken ledde till ett västtyskt erkännande av de avträdelser rörande tyskt territorium som i praktiken redan skett genom krigsslutet efter andra världskriget. I slutakten år 1975, antagen av den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen, ESK, i Helsingfors, fick efterkrigsgränserna sitt definitiva erkännande av ESK:s hela medlemskrets.

3 Hotet från öst

3.1. Sovjetunionen och Norden

För Sovjetunionen var Norden vid slutet av 1960-talet inte något prioriterat område. Mot bakgrund bl.a. av de spända relationerna till Kina var en förbättring av relationerna till väst, och särskilt fortsatt avspänning gentemot den andra supermakten, de viktigaste prioriteterna för den sovjetiska utrikespolitiken. På den europeiska scenen var det för Moskva av vikt att få principen om status quo efter andra världskriget befäst, och att få till stånd en europeisk säkerhetskonferens för detta ändamål. Vägen dit låg via de stora fördragsverken rörande Tyskland och Centraleuropa, och Norden låg i detta perspektiv vid sidan av.

3.1.1. Allmänt

Den ökade militära betydelse som Nordområdena (med Nordområdena menas här norra Norge, Sverige och Finland, och angränsande havsområden i Norska havet och Barents hav), senare under 1970-talet skulle komma att få hade ännu vid slutet av 1960talet inte börjat göra sig gällande. Norden var ”den glömda flanken”. Moskvas intresse vid denna tid var av allt att döma att bevara Norden som ett lågspänningsområde. Sällan gjorde sovjetledningen uttalanden om Norden eller frågor som rörde de nordiska länderna, och i den sovjetiska pressen var ämnet vid denna tid sparsamt förekommande. Det ansågs dock i det sovjetiska utrikesministeriet att en ”aktivisering” av Nato i de nordliga medlemsländerna Danmark och Norge pågick.1

Genom sin geografiska position var det ofrånkomligt att Norden drogs in i den globala öst-västkonfrontationen, och även om området inte låg i centrum för supermakternas intresse är det i

1 Promemoria 1970-06-10, Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet.

detta perspektiv som Sovjetunionen under det kalla kriget betraktade Norden, alltså som en i första hand militärstrategisk angelägenhet. Moskvas grundläggande strategiska intresse torde i mycket ha varit av defensiv militärstrategisk natur, mot bakgrund av Natos fördelaktiga positioner vid Östersjöutloppen och i norr.2Inte minst Nordens geografiska närhet till flera av Sovjetunionens viktigaste militära och ekonomiska områden torde ha bidragit till en känsla av sårbarhet.

Under andra världskriget och fram till 1950-talet låg den främsta källan till sovjetiska säkerhetsbekymmer i hotet mot Leningrad.3 I takt med att de ubåtsbaserade kärnvapnen blev en väsentlig del av supermaktens slagstyrka började Murmanskbaserna gradvis anta allt större betydelse. Då kom uppmärksamheten att riktas mot Nordnorge, Svalbard och utfarterna från Kolahalvön.4 Också Island och Grönland berördes. Därmed kom den sovjetiska försvarsperimetern att genom den militära, tekniska och strategiska utvecklingen skjutas längre norrut och västerut.

Det nordiska säkerhetspolitiska mönstret kan sägas ha etablerats under 1950-talet i och med att Finlands säkerhetspolitiska grundkurs slagits fast genom VSB-fördraget, Sovjetunionen hade lämnat Porkkalabasen och Danmarks och Norges Natomedlemskap etablerats med de begränsningar som gällt alltsedan dess, och den svenska neutralitetspolitiken lagts fast.

Detta mönster hade i viss utsträckning kommit till genom sovjetiskt agerande. Förutom den uppenbara sovjetiska rollen i utformningen av den finska säkerhetspolitikens grunddrag var det ju också beaktande av sovjetiska positioner som medverkade till de norska och danska Natoförbehållen. Detta förhållande bidrog till att Sovjetunionen ansåg sig ha legitim rätt att kritisera vad som uppfattades som avvikelser från baspolitiken

  • ett synsätt som självfallet tillbakavisades av Danmark och Norge, som betraktade dessa förbehåll som ensidiga utfästelser.5

Om mönstret var givet var det dock ingen idealisk lösning ur sovjetisk synvinkel. Den självklara målsättningen för Moskva var att politiskt och militärt så långt möjligt minimera Nato:s in-

2 ”Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i Norden”, L-G Engfeldt, 1984-06-26. Huvudavdelning 1, 100/Säk, Försvarets forskningsanstalt. Promemorian finns även bifogat ”Sammanträde med säkerhetspolitiska samrådsgruppen”, 1986-01-13, HP 1 Er, UD:s arkiv. 3 Berner, Ö. 1985. Sovjet & Norden: samarbete, säkerhet och konflikter under femtio år. Stockholm: Bonnier Fakta. s. 54. 4 Ibid. 5 ”Några huvuddrag i Sovjets syn på Norden”, P Osvald, 1984-09-19, HP 1 Er, UD:s arkiv.

flytande och förbättra sina egna positioner i området. Den sovjetiske utrikesministern Gromyko förklarade för utrikesminister Karin Söder år 1978 att enligt hans uppfattning Danmarks och Norges Natotillhörighet var en anomali och ett historiskt misstag. Det verkliga mönstret ur sovjetisk synvinkel var de fyra nordiska ländernas neutralitet, som under mellankrigstiden.6 Denna syn låg också bakom den sovjetiska negativa inställningen till förslaget om det Skandinaviska Försvarsförbundet.

Moskva accepterade emellertid det nordiska mönstret sådant det utvecklats, och honorerade också explicit den norska och den danska baspolitiken. Samtidigt sökte man på olika sätt förhindra att Nato:s inflytande ökade i Danmark och Norge, och man uttryckte sig positivt till alla nordiska tankar och åtgärder som befäste distansen till Nato. När tillfälle gavs sökte Moskva försiktigt flytta fram sina positioner. Därvid tog man sällan några risker – tvärtom visade man i vissa fall vederbörlig återhållsamhet. Ett exempel på detta var att det konventionella sovjetiska försvaret på Kolahalvön i stort sett bibehölls kvantitativt på oförändrad nivå.7

Nordens ökade militärstrategiska betydelse under 1970- och 80talet innebar dock väsentliga förskjutningar i bilden. Flygets ökade räckvidder, Nordflottans tillväxt och dess strategiska vikt, samt Östersjöflottans relativt minskade betydelse förändrade de militärstrategiska förutsättningarna ur sovjetisk synpunkt. Denna utveckling hade i huvudsak två konsekvenser för Sovjetunionens syn på Norden: försvaret av Murmanskbasen och nödvändigheten av fri passage ut till Atlanten ökade intresset för Norges allianspolitik och militära dispositioner, och den strategiska betydelsen av Kolahalvön ledde till en närmare koppling mellan skeenden i Centraleuropa och Nordeuropa.8

Detta ökade intresse för Norge tog sig uttryck i hårt motstånd mot t.ex. det norska beslutet om förhandslagringen. Moskva befarade sannolikt att sådana åtgärder på sikt skulle kunna leda till en politisk urholkning av baspolitikens restriktioner, och man följde noga avvikelser i exempelvis Nato:s övningsmönster som skulle tyda på en sådan erosion. Detsamma gällde gentemot Danmark, och Moskva reagerade exempelvis skarpt då västtyska plan landade på Bornholm år 1984. Enligt sovjetisk uppfattning hade Danmark redan år 1946 förbundit sig att inte tillåta utländsk militär

6 Ibid. 7 Ibid. 8 Ibid.

på ön. Den danska uppfattningen var att några löften aldrig avgivits, men man iakttog i praktiken denna begränsning. Ett annat exempel är att man på sovjetisk sida noga följde debatten om kryssningsmissilerna.

Också Nordens ökade ekonomisk-strategiska betydelse bidrog till att öka det sovjetiska intresset för regionen. Olje- och gasfyndigheterna i Norska havet och Barents hav drog med sig en rad havsrättsliga problem, särskilt med Norges ekonomiska zoner, delningslinjer, fiskezoner och Svalbards status. På sovjetisk sida visade man ett intresse av att undvika drastiska åtgärder i dessa frågor, som skulle ha kunnat leda till ytterligare ökad Natonärvaro.

3.1.2. Sovjetunionen och den nordiska balansen

Sovjetunionen godtog aldrig begreppet den nordiska balansen. Skälen till detta var belysande för den sovjetiska synen på Norden i allmänhet. Ett godkännande av begreppet skulle ha inneburit en accept av Danmarks och Norges Natomedlemskap, och implicerat att det rådande läget i Norden var värt att slå vakt om. Termen nordisk balans sades syfta till att skyla över de reella faror som Nato:s aktivitet i Nordeuropa utgjorde. Det ifrågasattes också om man kunde tala om en balans när tre av länderna var med i Nato och de två andra stod utanför båda blocken. Man såg heller ingen parallellitet i kopplingarna mellan å ena sidan de nordiska Natoländerna och Nato, och å andra sidan relationen Finland-Sovjetunionen, eftersom det aldrig existerat något militärt samarbete mellan dessa båda länder.

Tveksamheten till begreppet den nordiska balansen

  • som ju för

övrigt också fanns på svensk sida

  • föranledde dock inte Moskva till att under den senare delen av det kalla kriget aktivt verka öppet för att rubba denna balans. Under Chrusjtjovtiden hade förhållandet härvidlag varit annorlunda och den frispråkige Chrusjtjov inte dragit sig för att förmana de skandinaviska Natomedlemmarna att inte provocera sin mäktige granne. Neutralitet borde vara modellen för dessa stater (jfr Gromyko) och det neutrala Sverige borde i sin tur bättre odla sina förbindelser österut.9 Under Brezjnevtiden blev tonen mer lågmäld, även om undertonen var densamma, och det kan noteras att trots att Sovjetunionens militära styrka ökade dramatiskt både globalt och regionalt under 1960- och

9 Berner, Sovjet & Norden, s. 145.

70-talen, så medförde detta inte då något ökat tryck på de nordiska länderna att ändra sin politik. Snarare ledde detta till en mer avspänd attityd till status quo, kombinerad med vaksamhet så att inte läget försämrades.10 Samtidigt sköts de militära positionerna framåt där så var möjligt utan konflikt.

Synen på Norden som ett lågspänningsområde höll i sig till andra hälften av 1970-talet. Därefter slog förbistringen i det internationella klimatet igenom också i relationerna mellan Sovjetunionen och nordiska länder, med en skärpning av den sovjetiska kritiken mot Norge och Danmark, men också med tydligt uttryck i de svensk-sovjetiska kontroverserna i ubåtsfrågan. Det säkerhetspolitiska läget i Norden fortsatte dock att präglas av stabilitet och bedömningen på svensk sida var att Sovjetunionen hade ett fortsatt intresse av att inte rubba det säkerhetspolitiska mönstret i Norden.11

3.1.3. Synen på en kärnvapenfri zon i Norden

Frågan om en kärnvapenfri zon i Norden kom att alltsedan slutet på femtiotalet inta en framträdande plats i den sovjetiska synen på det nordiska området. Sovjetiska framställningar till Danmark och Norge vid denna tid syftade till att påverka dessa länder att avstå från att acceptera amerikanska erbjudanden om att placera ut kärnvapen på sina territorier. Denna politik kan också sägas ha lyckats, även om både danskar och norrmän var noga med att inte ge Sovjetunionen någon ”droit de regard”, dvs. någon möjlighet att närmare granska hur detta i praktiken uppfylldes.

På sovjetisk sida såg man också en kärnvapenfri zon i Norden som ett första steg mot områdets neutralisering, skrev Izvestija redan år 1959.12 Alltsedan dess framställde den sovjetiska propagandan konsekvent målet som att avskaffa den möjlighet att i krig begära Natoinsats med kärnvapen som de norska och danska regeringarna förbehållit sig. Moskva drev en linje som gick ut på att de nordiska länderna inbördes skulle förhandla om vad som i praktiken var en uttunning av Norges och Danmarks Natomedlemskap, samtidigt som man höll öppet vilka inskränkningar i sin egen handlingsfrihet man eventuellt kunde tänka sig.

10 Ibid. 11 ”Sovjetunionen och nordeuropa”, S Carlsson, 1985-07-31, HP 1 Er, UD:s arkiv. 12 ”Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i Norden”, L-G Engfeldt, 1984-06-26. Huvudavdelning 1, 100/Säk, Försvarets forskningsanstalt.

Vidare antyddes från sovjetisk sida ett intresse att utforma en zongaranti på ett sådant sätt att man erhöll ett visst inflytande över de nordiska ländernas säkerhetspolitik. Man förslog också förbud av transit av kärnvapen genom medlemsstaternas vatten och luftrum, något som var riktat inte minst mot kryssningsrobotarna. Man ville dock inte inskränka sovjetiska fartygs rätt att gå genom Östersjöutloppen. Geografiskt ansåg man länge att även Island, men kanske också Grönland och Färöarna, borde ingå i en zon, samtidigt som man länge hävdade att sovjetiskt territorium inte borde ingå i ett zonarrangemang.

Från och med år 1981 ställde man dock i utsikt åtgärder som kunde bli ”väsentliga” även beträffande Sovjetunionens eget territorium, och år 1983 förklarade man sig beredd att också diskutera en kärnvapenfri status för Östersjön, något Moskva dittills motsatt sig. Dessa positionsförändringar måste ses i ljuset av den tilltagande uppmärksamhet som frågan vid denna tid var föremål för i de nordiska länderna, och alltså ett sätt att hålla diskussionen levande, väl medveten om motståndet i de nordiska Natoländerna, utan att för den skull frågan om egna eftergifter på allvar aktualiserades.13

Den sovjetiska positionen var i mitten på åttiotalet i grova drag att Sovjetunionen var berett att 1) garantera zonens status, 2) granska frågan om vissa − därtill väsentliga

  • åtgärder avseende sitt eget territorium som angränsade till den framtida zonens territorium, och 3) med intresserade parter (som tolkades som fler än de nordiska) diskutera frågan om att ge Östersjön kärnvapenfri status.14

3.1.4. Östersjöns roll i ett sovjetiskt perspektiv och den sovjetiska Östersjöpolitiken

För Sovjetunionen var Östersjön av stor betydelse i en rad avseenden. Militärstrategiskt var Östersjön en del av en inre försvarsperimeter. Andra världskriget hade demonstrerat Leningrads utsatta läge och sårbarhet. Ett dylikt hot mot Unionens näst största stad fick inte tillåtas uppkomma igen. Vidare var Östersjön av betydelse som flankskydd vid operationer i Centraleuropa, som vital underhållsled för där opererande stridskrafter samt som

13 Ibid. 14

” Komissarovs artikel i Mezjdunarodnaja Zjizn nr 6, 1985”, T Bertelman, 1985-06-28, HP 1

Er, UD:s arkiv.

underhålls- och övningsområde för Östersjömarinen och Norra marinen.

Man hade under årtiondena efter kriget metodiskt byggt upp en marin dominans i Östersjön. I takt med Nordområdenas tilltagande betydelse koncentrerades emellertid uppbyggnaden till den Norra marinen, och Östersjömarinen blev den relativt sett kanske lägst prioriterade av de fyra sovjetiska flottorna. Övervikten över Nato var fortfarande betydande, främst beträffande ytfartyg, men även på ubåtssidan, i vart fall numerärt. Om man däremot lade samman de svenska flottstyrkorna med Nato:s, ändrades balansen.

I Östersjön bibehölls den äldre ubåtsflottan, och enheter som tjänat ut på världshaven ombaserades dit, som t.ex. de sex kärnvapenbärande Golfubåtar som år 1976 började patrullera i Östersjön. Enheter ur Östersjömarinen kunde också under vissa förutsättningar ha uppgifter utanför Östersjön, vilket underströk betydelsen av Östersjöutloppen.

Den långsiktiga strategiska betydelsen av Östersjöutloppen för Sovjetunionen låg inte minst i att kunna utnyttja basresurserna i Östersjön, där bl.a. 70 procent av den totala reparationskapaciteten var lokaliserad. Denna faktor ansågs ha mer begränsad betydelse i en första fas av en konflikt, men skulle å andra sidan ha blivit viktigare med tiden.15 Behovet att kunna förena Norra marinen och Östersjömarinen kvarstod i och för sig, men hade sannolikt fått mindre vikt i ljuset av Norra marinens expansion.

Den sovjetiska Östersjöpolitiken hade som grundläggande målsättning att omvandla Östersjön till ett ”mare clausum” där endast strandstaterna skulle ha rättigheter och beslutanderätt. Utspelet om ett ”fredens hav” på 1950-talet syftade sålunda ytterst till att utestänga andra än strandstaternas örlogsfartyg från Östersjön. Man önskade inte ha några konkurrenter i Östersjön, och redan före krigsslutet hade man till de allierade framkastat tankar om Kielkanalens internationalisering samt gjort antydningar om medinflytande i kontrollen av Östersjöutloppen. Under hela det kalla kriget fortsatte man att så långt som möjligt minimera Nato:s inflytande och förbättra sina egna positioner i området, dock utan att provocera fram någon kris, hela tiden agerande med viss försiktighet, och med ett stort mått av respekt för status quo.

Östersjöutloppens strategiska relevans minskade mot slutet av 1960-talet i takt med att de sovjetiska örlogsflottans ytfartyg utan

15 ”Reflexioner kring sovjetiska strategiska intressen i Norden”, L-G Engfeldt, 1984-06-26. Huvudavdelning 1, 100/Säk, Försvarets forskningsanstalt. s. 25.

markbaserat eller hangarfartygsbaserat flygunderstöd skulle ha svårt att verka effektivt i Atlanten mot Nato:s försörjningslinjer från Amerika till Europa. Även om Sovjetunionen hade kontrollerat de danska sunden skulle det ha varit av begränsat strategiskt värde om Sydnorge hade befunnit sig under Nato:s kontroll. Om däremot väst hade fått tillgång till sunden, skulle operationella förutsättningarna i Baltikum radikalt ändras.

De för en Warszawapaktsoffensiv strategiskt vitala transportlederna genom södra Östersjön, som med oförändrade maktförhållanden i Östersjön endast skulle ha kunnat störas av den numerärt begränsade västtyska ubåtsstyrkan, skulle i ett sådant nytt läge ha blivit utsatt för omfattande västliga operationer, och än mer så om Nato kontrollerade eller samverkade med Sverige. En västmaktsoffensiv mot Berlin och österut skulle kunna bli möjlig och framgångsrik om kontrollen av södra Östersjön hade hamnat i västmakternas händer genom att väst med kontroll av de danska sunden kunde bygga upp en överlägsen flottnärvaro i Östersjön och därmed ge nödvändigt understöd och logistik till Nato:s markoperationer och även möjliggöra en västlig offensiv mot Berlin och österut.

Den sovjetiska Östersjöflottan var visserligen som nämnts numerärt imponerande men kvalitativt var den, som president Jaruzelski framhållit i samtal, den svagaste av Sovjetunionens fyra flottor (”en före detta flotta”). Med andra ord om Östersjöutloppen hade ringa offensivt värde för Sovjetunionen var deras defensiva betydelse vital och av direkt betydelse för framgångsrika markoperationer i Europa.

I svenska överväganden, bl.a. i anslutning till diskussionerna om ubåtsintrången på svenskt territorium, ignorerades dessa för omvärlden tämligen uppenbara faktorer av betydelse för den övergripande strategiska bilden i Östersjön i stort sett till dess Ubåtsutredningen betonade vikten av att se Sovjetunionens och västallierades fredstida operationer i Östersjön i ett större strategiskt sammanhang.16

16 Ubåtsutredningen (SOU 2001:85) betonade vikten av att se Sovjetunionens och västallierades fredstida operationer i Östersjön i ett större strategiskt sammanhang.

3.1.5. Sovjetisk syn på Nordområdena

Den militärstrategiska utvecklingen omvandlade Nordatlanten och Nordområdena från ett lågspänningsområde till ett område där supermakterna intensivt konkurrerade med varandra. Sovjetunionen byggde kraftigt upp sina flottstyrkor i området under 1960- och 70-talen och utvidgade sålunda sitt inflytande i Norska havet. Sovjetunionens främsta intresse i detta område ansågs allmänt vara att skydda sina robotbestyckade ubåtar och det utomordentligt viktiga Kolaområdet. Denna defensiva uppgift kunde naturligtvis i ett givet läge få en offensiv karaktär i form av hot mot sjöförbindelserna över Atlanten och bekämpning av västs offensiva ubåtar och hangarfartygsgrupper i Nordatlanten. Ur sovjetisk synvinkel var det av vikt att som minimum kunna hindra motståndaren från att tränga över det permanent isfria havsområdet mellan Norge och Björnön, samt att försvara sovjetiskt territorium mot flygangrepp från hangarfartyg.

För att Sovjetunionen på allvar skulle kunna hota Nato:s transportleder över Atlanten bedömdes i väst att sovjetisk tillgång till norska flygfält skulle vara en viktig fördel. Dessa ansågs vitala för den som ville kontrollera luftrummet över Norska havet och Nordatlanten. De sovjetiska flygstridskrafterna på Kolahalvön förstärktes under 1970- och 80-talen, men attackflyget syntes främst vara avsett för angrepp i närområdet. De sovjetiska markstyrkorna i området hade samma numerär under två årtionden.17

Analyserna av Norska havets strategiska betydelse och Nordnorges militära värde för Sovjetunionen måste sägas ha varit osäkra. Det rådde olika uppfattningar ifråga om huruvida de sovjetiska intentionerna gentemot Norge var enbart defensiva och syftade till att hindra att området utnyttjades för fientlig strategisk verksamhet, eller om de var offensiva och syftade till att uppnå kontroll över den norska kusten. Som bevis för den senare tesen hänvisades ofta till uppgifterna om ubåtskränkningar i Norge. Där, liksom i Sverige med undantag av U137-strandningen år 1981, lyckades man dock aldrig föra i bevis att sovjetiska kränkningar verkligen förekommit, även om misstankar därom kvarstod.

17 Berner, Sovjet & Norden, s. 130 ff.

3.1.6. Gorbatjovs Nordenutspel år 1987

I ett tal i Murmansk år 1987 framförde generalsekreterare Gorbatjov ett antal förslag om utvidgat och fördjupat samarbete mellan Sovjetunionen och de nordiska länderna. Vissa av förslagen riktade sig även till andra stater på det norra halvklotet. Under premiärminister Ryzjkovs besök i Sverige några månader senare, i början av år 1988, gjordes vissa kompletteringar och förtydliganden från sovjetisk sida.

Förslaget innebar ett sexpunktsprogram avseende utvecklingen i norra Europa och i det arktiska området. Det tog upp inte bara militärpolitiska frågor, som den nordiska kärnvapenfria zonen och de marina rustningarna, utan också en rad frågor rörande bl.a. energiutvinning, utnyttjande av naturresurser, miljöskydd och vetenskapligt samarbete i norr.

På det säkerhetspolitiska området förklarade sig Sovjetunionen i förslaget berett att stå som garant för en kärnvapenfri zon i Norden. Formerna för garantierna fick utformas efter förhandlingar. Sovjetunionen var berett att också diskutera möjliga åtgärder på sovjetiskt territorium. Gorbatjov erinrade om att Sovjetunionen ensidigt fört bort medeldistansmissiler från Kolahalvön och huvuddelen av dylika missiler inom övriga delar av Leningrads milo samt från det baltiska milot. Vidare hade man infört begränsningar av militära övningar i områden ”nära de skandinaviska länderna”.

Ryzjkov förklarade under sitt besök i Sverige att Sovjetunionen var redo att föra bort robotbestyckade sovjetiska ubåtar från Östersjömarinens förband. Om Sverige ville ta på sig rollen av samordnare i dessa frågor och även utforma deltagarkretsen i diskussionerna kunde man påräkna sovjetiskt stöd.

Vidare föreslogs konsultationer mellan Warszawapakten och Nato om begränsningar av militära aktiviteter i Östersjön, Nordsjön, Norska Havet och Grönlandshavet, samt införande av förtroendeskapande åtgärder i dessa områden. Gorbatjov angav som exempel ”rivaliteten” avseende anti-ubåtsvapen, föranmälningar av och inbjudan till observatörer vid större marin- och flygvapenövningar. Ryzjkov inkluderade även Barents hav i ett tänkbart område för förtroendeskapande åtgärder.

Begränsningar eller förbud för militära marina aktiviteter i överenskomna områden föreslogs: internationella sund och om-

råden med intensiv civil fartygstrafik. Gorbatjov tog också upp tanken på en internationell konferens i denna fråga.

Förslagen fick ett ganska svalt mottagande på svensk sida. En första reaktion var att se det sovjetiska Nordeninitiativet som ett ganska traditionellt sovjetiskt utspel, i vilket ett antal disparata och mestadels beprövade element presenterades såsom baserade på ett gemensamt koncept och delar av en enhetlig politik med regional accent. Övergripande konstaterades att det på svensk sida fanns ett vitalt intresse av en bevarad styrkebalans i stort. De sovjetiska ansatserna till att betrakta Nordområdena i ett mer separat, regionalt sammanhang, och de mot den ena militäralliansen riktade förslagen om rustningsbegränsningar kunde leda till ensidiga dominansförhållanden i vårt närområde, konstaterades det i en promemoria från Utrikesdepartementet. Samtidigt ställdes frågan om Nordenutspelet endast skulle ses som ett i raden av många andra regionala initiativ som kom från Moskva vid denna tid, eller om Norden fått en större specifik vikt mot bakgrund av en tänkbar förändring i den sovjetiska säkerhetspolitiken och en omprioritering mot större koncentration på regioner i Sovjetunionens omedelbara närhet.

Beträffande de militära och säkerhetspolitiska förslagen noterades att många av dessa var mer direkt riktade till Nato än till det alliansfria Sverige, och att det ur ett svenskt perspektiv kunde vara olämpligt med restriktionsåtgärder i ett subregionalt sammanhang. Bredare, multilaterala lösningar låg mera i linje med svenska intressen. Vidare erinrades om Sveriges övergripande intresse av Östersjön som fritt hav med tillträdesmöjligheter för örlogsfartyg också från andra stater än strandstater.18

3.2. De svensk-sovjetiska relationerna

I föregående avsnitt konstaterades att Norden vid slutet av 1960talet inte var något prioriterat område för Sovjetunionen, men att betydelsen av det nordiska området ökade under 1970- och 80talen. Detta gällde också Sverige, och då Nordområdenas strategiska betydelse ökade fick också Sverige delvis i ljuset härav en viss ökad uppmärksamhet från sovjetisk sida. För svensk del var dock relationerna till Sovjetunionen hela tiden av en helt annan vikt.

18 ”Sovjetisk Norden-politik; Svenska ståndpunkter”, H Olsson, 1988-03-07, HP 1 Er, UD:s arkiv.

Förhållandet till Sovjetunionen var under det kalla kriget på många vis den kanske viktigaste relationen i svensk utrikespolitik. Säkerhetspolitiskt var förhållandet för svensk del av avgörande strategisk betydelse. För Sverige utgjorde Sovjetunionen den enda makt som realistiskt kunde utgöra ett militärt hot mot Sverige.

Förutom att Sovjetunionen utgjorde ett potentiellt militärt hot så var dess samhällssystem, och inte minst dess uttalade strävan att sprida kommunismen i viss mån ett politiskt hot mot Sverige, även om denna aspekt inte bör överskattas. Därtill kom en extra dimension som gav en särskild relief till de svensk

  • sovjetiska relationerna: den månghundraåriga historiska motsättningen mellan Ryssland och Sverige i Norden och Östersjöområdet, med ständiga krig och konflikter.

Ett utmärkande drag för relationerna mellan Sverige och Sovjetunionen var den olika vikt denna relation hade för respektive land. För Sverige var Sovjetunionen det största och i flera avseenden viktigaste grannlandet, medan förhållandet inte var detsamma för supermakten Sovjetunionen. Inte minst gällde detta under det kalla kriget, då Moskva mestadels var upptaget av helt andra ting än att tänka på det relativa lågspänningsområdet Norden och Sverige. Relationerna med Sverige torde endast sällan ha varit föremål för sovjetledningens uppmärksamhet, något som bekräftades av Gorbatjovs rådgivare Alexander Jakovlev, i samtal med utredningen i Moskva: ”Skandinavien var aldrig föremål för särskilt ingående diskussioner eller primärt tema för utrikespolitiska diskussioner i Centralkommittén eller politbyrån”, sade Jakovlev.19

De svensk-sovjetiska respektive svensk-ryska relationerna har alltid varit problemfyllda, och pendlat mellan kyla och, om inte värme så i vart fall någon form av normalitet. Att relationerna med Sverige aldrig nådde någon grad av värme noterades av den f.d. medarbetaren i Centralkommittén Vorozjejkin, i samtal med utredningen i Moskva. Vorozjejkin framhöll att man inom Centralkommittén dragit slutsatsen att frånvaron av hjärtliga relationer hade att göra just med den historiska dimensionen.20

Åren 1969 − 1989 var inget undantag från det allmänna mönstret. Perioden inleddes av en från svensk sida initierad nedkylning av förbindelserna efter den sovjetiska inmarschen i Tjeckoslovakien år 1968. En normalisering ägde rum efter ett par år, och sedan kom

19 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 20 ”Säkerhetspolitiska utredningen – anteckningar från middag med ryska Sverige-experter”, M Foyer, Sveriges ambassad i Moskva, 2002-06-08, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

en förhållandevis lugn period som sträckte sig fram till ubåtsincidenterna i början av 1980-talet. Den svenska reaktionen på dessa ledde återigen till en nedkylning som varade till mitten av åttiotalet. Därefter skedde åter en upptining, och det skulle sedan dröja till in på nittiotalet innan de nu svensk-ryska förbindelserna än en gång kyldes ned, denna gång återigen till följd av svenska reaktioner i ubåtsfrågan.

Allmänt sett får de svensk-sovjetiska relationerna under efterkrigstiden likväl sägas ha varit normala och förhållandevis goda. Under 1950-talet inleddes ett regelbundet besöksutbyte på regeringschefsnivå med att statsminister Erlander och inrikesminister Hedlund tillsammans reste till Moskva år 1956. Utbytet gick dock inte helt friktionsfritt, vilket bl.a. visades av den s.k. Hjalmarsonaffären och ett inställt besök av Chrusjtjov år 1961, men år 1964 gjorde Chrusjtjov ett besök i Sverige. Ett år senare var Erlander ånyo i Sovjetunionen och därefter besökte Kosygin Sverige år 1968, Palme Sovjetunionen år 1970, Kosygin Sverige igen år 1973 och Palme åter Moskva år 1976. Det svenska statsbesöket i Sovjetunionen år 1978 kom att beteckna något av en höjdpunkt i de bilaterala relationerna.

3.2.1. Nedkylning och normalisering efter Tjeckoslovakien år 1968

Den svenska reaktionen på händelserna i Tjeckoslovakien år 1968 blev hård, och kritiken från Sverige mot Moskva tydlig. Förutom skarpa svenska uttalanden – skarpare än de flesta andra länders - vidtogs från svensk sida också diplomatiska åtgärder i form av restriktioner av besöksutbytet. Inte minst gällde detta det militära utbytet, som på svenskt initiativ sköts upp på obestämd tid.

På sovjetisk sida diskuterade man hur man skulle återuppta detta utbyte, och utredningen har i det sovjetiska utrikesdepartementets arkiv funnit dokument som visar hur sovjetambassaden i Stockholm våren 1970 föreslog Moskva ett återupptaget utbyte, och bl.a. föreslog att tankarna på ett besök av försvarsminister Gretjko i Sverige skulle återupplivas (Gretjko hade av försvarsminister Andersson inbjudits våren 1968). Utrikesministeriet i Moskva underställde frågan försvarsministeriet, som stödde förslaget, men ansåg det önskvärt att initiativet till ett återupptaget besöksutbyte kom från den svenska sidan. Utan ett officiellt förslag från den

svenska sidan ansåg försvarsministeriet i Moskva sig inte kunna ta upp frågan om att återuppta ett besöksutbyte som inställts på svenskt initiativ.21

I slutet av april meddelade försvarsminister Andersson den sovjetiske ambassadören i Stockholm att den svenska regeringen beslutat förnya inbjudan till Gretjko att besöka Sverige,22 och detta meddelades också via den svenske Moskvaambassadören i början av maj. Att man på sovjetisk sida fortfarande förhöll sig något avvaktande visas av ett brev från viceministern Zacharov i försvarsministeriet till sin kollega Smirnov i utrikesministeriet. Däri konstaterades att besöksutbytet med Sverige, som inletts år 1954, karaktäriserats av mycket låg aktivitet under åren 1959

  • 1964, och att svenskarna år 1963 sagt upp utbytet med hänvisning till ”den s.k. Wennerströmaffären”. Samtidigt hade svenskarna ”breda militära kontakter med västländerna, med ensidig inriktning” konstaterade Zacharov. Mot mitten av 1960-talet blev de svenska utrikes militära förbindelserna något mer ”balanserade”, sades det, med hänvisning bl.a. till örlogsbesök, ”men initiativet till att uppta kontakter utgick som regel från oss”. I en rad fall sades svenskarna ha avböjt eller avstått från att svara på förslag, och år 1966 hade arméchefen Göransson ”vägrat” att besöka Sovjetunionen. Åren 1967 och 68 hade ett visst utbyte kommit igång, som återigen avbrutits. Nu hade man via försvarsattachén i Stockholm fått intrycket att svenskarna, i samband med statsminister Palmes förestående besök i Sovjetunionen, var inställda på att återuppta de militära förbindelserna. Försvarsministeriet ansåg att ett återupptagande skulle främja relationerna mellan länderna, men ansåg det med tanke på svenskarnas agerande ändamålsenligt att tills vidare avstå från egna konkreta förslag. Man var emellertid beredd att stödja förslag från svensk sida.23 Inget sades i detta brev om inbjudan till Gretjko. Dennes besök kom emellertid till stånd i december 1970, och det militära utbytet återupptogs.

21 Handbrev Zacharov – Smirnov, 1970-03-20, sovjetiska utrikesministeriet. 22 Promemoria 1970-05-06, Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet. 23 Handbrev Zacharov – Smirnov 1970-05-16, Skandinaviska avdelningen vid sovjetiska utrikesministeriet.

3.2.2. Stabila och goda relationer under 1970-talet

Efter denna ”normalisering” utvecklades relationerna förhållandevis lugnt under resten av 1970-talet. ”Våra förbindelser med Sverige har stabil karaktär” konstaterade Brezjnev i sitt tal till den 24:e partikongressen år 1971, och detta kom att på sovjetisk sida bli riktningsgivande. Från svensk sida var nyckelorden normala, stabila och goda relationer, medan man på sovjetisk sida gärna ville tala om ”vänskapliga grannskapsrelationer”,24 ett uttryck som Sverige ville värja sig emot då det skulle kunna antyda en speciell relation till Sovjetunionen.

På sovjetisk sida ansåg man på 1970-talet att det inte fanns några omstridda frågor i de svensk-sovjetiska förbindelserna,25 medan man på svensk sida med jämna mellanrum tog upp främst Wallenbergfrågan, men också andra bilaterala frågor om familjeåterförening, m.m. Värt att notera är att regeringsskiftet i Sverige år 1976 inte fick några återverkningar på relationerna. De svenska försäkringarna om att den svenska utrikespolitiska kursen låg fast ifrågasattes inte av Moskva. En höjdpunkt i relationerna blev som nämnts det svenska statsbesöket år 1978. Redan i slutet av året därpå, 1979, kom en viss skärpning i och med de skarpa svenska reaktionerna på den sovjetiska inmarschen i Afghanistan. Detta föranledde dock inga sovjetiska motreaktioner, utan Sverige möttes av en påfallande positiv behandling i Moskva under både 1980 och 1981, till den grad att den svenska Moskvaambassaden bara ett par veckor före U 137:s grundstötning i Karlskrona den 27 oktober 1981 rapporterade om en formlig sovjetisk ”charmoffensiv” mot Sverige.26 Under utredningens samtal i Moskva bekräftade också förre chefen för Sverigebyrån vid det sovjetiska utrikesministeriet, Evgenij Rymko, att man där ständigt hade i uppgift att ge förslag på hur relationerna till Sverige kunde förbättras.27

Sverige hade förutom Afghanistanfrågan också kritiserat Moskva med anledning av utvecklingen i och kring Polen åren 1980-81, samt för förflyttningen av de sex Golfubåtarna in i Östersjön år 1976 och för utplaceringen av SS-20 robotarna. Den sovjetiska

24 ”Det svensk-sovjetiska förhållandet”, S Hirdman, 1982-12-09, HP 1 Er, UD:s arkiv. 25 Se t.ex. promemoria 1970-08-04, Skandinaviska avdelningen vid det sovjetiska utrikesministeriet. 26 ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik under efterkrigstiden”, T Bertelman, 1985-03-22, s. 41. Bifogad ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik”, J Eliasson, 1985-05-31, HP 1 Er, UD:s arkiv. 27 ”Säkerhetspolitiska utredningen – anteckningar från middag med ryska Sverige-experter”, 2002-06-08, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

utrikesledningen syntes dock ta denna kritik med upphöjt lugn, vilket kan noteras utan att för den skull direkt jämföras med hur amerikanerna reagerade när Sverige kritiserade dem för Vietnam eller för förhållandena i Centralamerika. Denna observation kan emellertid jämföras med vad Gorbatjovs rådgivare Jakovlev sade till utredningen: ”Eventuella missförstånd eller problem i de svensksovjetiska relationerna togs aldrig riktigt på allvar, t.ex. ubåtar eller Wallenberg. De hade ej så stor betydelse. ”28

Samtidigt kan noteras att den sovjetiska pressen, som fram till år 1979 omnämnde Sverige i huvudsakligen positiva termer, i början av år 1980 för första gången på länge hade ett par mot den svenska säkerhetspolitiken kritiska artiklar i Pravda och Krasnaja Zvezda. Dessa behandlade dels den svenska vapenexporten, dels planerna på att begära offert på det amerikanska stridsflygplanet F 16. Hösten 1981 följde ytterligare en serie artiklar som kritiserade förberedelserna för JAS-beslutet, det militärtekniska samarbetet med USA samt Weinbergers besök i Sverige.29

3.2.3. U 137 och ny nedkylning, början till normalisering

Den sovjetiska ubåten U 137:s strandning i den svenska skärgården i oktober 1981, innebar början till en långvarig kris i de svensksovjetiska relationerna. Kränkningen och den åtföljande skarpa svenska protesten ledde till en nedkylning i förbindelserna med begränsningar i besöksutbytet (bl.a. inställdes ett besök av ÖB till Sovjetunionen hösten 1981), ett antal diplomatiska markeringar och uppskruvat tonläge i pressen i båda länderna. Den sovjetiska motreaktionen bedömdes dock som ”osedvanligt mild” av Sveriges ambassadör i Moskva, Carl de Geer. Samtidigt kom ett antal mot Sverige kritiska kommentarer i sovjetisk press, som bl.a. ifrågasatte trovärdigheten i den svenska utrikespolitiska kursen. Det talades om en nyorientering västerut. Frågan om det svensk-amerikanska samarbetet på det vapentekniska området togs upp på sovjetisk sida.30

Under det år som följde på U 137 blev de officiella kontakterna med Sovjetunionen mindre omfattande än normalt. Hösten 1982 markerades emellertid från båda sidor en vilja till återgång till den

28 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 29 ”Det svensk-sovjetiska förhållandet”, S Hirdman, 1982-12-09, HP 1 Er, UD:s arkiv. 30 ”Sverige – Sovjetunionen”, A Edeen, 1982-02-18, HP 1 Er, UD:s arkiv.

tidigare besöksverksamheten på hög nivå.31 Ingenting tydde på annat än att man från sovjetisk sida önskade utveckla och förbättra förbindelserna. Från och med hösten 1982 återgick dessa gradvis till det normala, med ett återupptaget besöksutbyte som såg ut att bli intensivt, samt en återgång till i huvudsak positiva uttalanden officiellt och i den sovjetiska pressen om den svenska regeringens utrikespolitik, en tendens som märktes särskilt tydligt i mars och april.32 Händelserna i Hårsfjärden spillde alltså i sig inte över nämnvärt direkt på de bilaterala relationerna.

3.2.4. Ubåtsskyddskommissionen och total nedfrysning

Ubåtskränkningarna i Hårsfjärden i oktober 1982 ledde till att den s.k. Ubåtsskyddskommissionen tillsattes på svensk sida. I april 1983 presenterade denna sin rapport och pekade ut Sovjetunionen som den ansvariga nationen.33 Denna rapport betecknade en vändpunkt i de officiella svensk-sovjetiska relationerna. Den svenska regeringen hade i den rådande politiska situationen inget annat val än att protestera skarpt mot Moskva (även om det senare skulle visa sig att kommissionens slutsatser inte var helt underbyggda – om detta se utförligt i Ubåtsutredningens rapport). Den svenska protestnoten överlämnades av statsministern till den sovjetiske ambassadören samma dag som kommissionen presenterade sitt betänkande.

Från svensk sida förklarades att det inträffade utgjorde en klar belastning på relationerna, och att dessa skulle utsättas för svåra påfrestningar om kränkningarna fortsatte. Det sovjetiska svaret på den svenska protesten avgavs muntligt. Det innehöll inte bara ett avvisande av de svenska anklagelserna utan även motanklagelser och uttryck för avsevärd indignation. Den svenska protesten betecknades som en ovänlig handling. En djupfrysning av de bilaterala relationerna var ett faktum.

I samband med att det sovjetiska svaret lämnades framhöll statsminister Palme för den sovjetiske ambassadören tre punkter som enligt svensk uppfattning utgjorde en förutsättning för goda förbindelser – respekt för Sveriges neutralitetspolitik, respekt för

31 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, Anderman, 1982-10-25, HP 1 Er, UD:s arkiv. 32 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna efter ubåtskommissionens rapport”, Magnusson, 1983-05-26, HP 1 Er, UD:s arkiv. 33 Ubåtsskydskommissionens rapport (SOU 1983:13) har blivit föremål för kritisk granskning av Ubåtskommissionen (SOU 1995:135) och Ubåtsutredningen (SOU 2001:85).

Sveriges territorium och att Sovjetunionen under inga förhållanden ämnade tillåta att sovjetiska undervattensfartyg kom in på svenskt territorium. Från sovjetisk sida sade man att dessa tre punkter helt sammanföll med den sovjetiska uppfattningen.

På svenska Utrikesdepartementet gjorde man i maj 1983 bedömningen att några ytterligare sovjetiska motåtgärder inte var att vänta. Med tanke på det rådande förhållandet mellan öst och väst i Europa hade Sovjetunionen all anledning att söka bibehålla goda relationer med Sverige, resonerade man – antalet tillgängliga samtalspartners i väst var mycket begränsat och kampanjen för att förhindra stationeringen av amerikanska medeldistansraketer i Västeuropa fick ej ytterligare skadas.34 Det kan här möjligen vara värt att notera att vid en grundlig genomgång i politbyrån av det internationella läget den 31 maj 1983, alltså en månad efter den svenska protesten, varifrån protokollet har blivit tillgängligt i det sovjetiska statsarkivet, Andropov uttryckte stor oro över det försämrade läget i Europa, men nämnde inte vare sig Sverige eller ubåtar.35

Vid president Koivistos besök i Moskva i juni 1983 uttalade enligt finsk press emellertid Andropov bekymmer över den svenska neutralitetspolitikens västorientering och kallade de svenska beskyllningarna i ubåtsfrågan för en mytbildning.36 Vid samma tillfälle bad också Andropov Koivisto att vidarebefordra ett budskap till Palme av innebörden att svenskarna utan vidare skulle sänka varje ubåt som de fann i sina territorialvatten, vilket Koivisto också gjorde.37

Från sovjetisk sida föreslogs i juni att man skulle få granska Ubåtsskyddskommissionens bevis och analysera dessa, alternativt att en blandad svensk-sovjetisk kommission eller expertgrupp skulle tillsättas. Inget av dessa förslag accepterades från svensk sida. För att i någon mån tillmötesgå de sovjetiska önskemålen överlämnade statsminister Palme den 10 oktober till den sovjetiske ambassadören visst ytterligare indiciematerial i en aide-memoire. I denna framhölls att regeringen på nytt granskat frågan om de främmande ubåtarnas nationalitet, och kommit fram till att det inte fanns något skäl att ändra sin bedömning.

34 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna efter ubåtskommissionens rapport”, Magnusson, 1983-05-26, HP 1 Er, UD:s arkiv. 35 Cold War International History Project (se arkivförteckningen). 36 Expressen, 1983-06-16. 37 Koivisto, M. 1997. Witness to History: the Memoirs of Mauno Koivisto. London: C. Hurst & Co, s. 31.

Palme framhöll också för ambassadören att regeringen såg med stort allvar på en rapport från ÖB enligt vilken svenskt territorium under sommaren 1983 med hög sannolikhet utsatts för kränkningar av främmande ubåtar. Han redogjorde för regeringens bestämda föresats att med alla till buds stående medel hävda Sveriges territoriella integritet, och för beslutsamheten att med fasthet fullfölja den hittillsvarande utrikes- och neutralitetspolitiken. Härefter framhöll Palme att Sverige önskade goda, korrekta och stabila förbindelser med Sovjetunionen.38

I december 1983 övervägde regeringen möjligheten att under de närmaste månaderna försiktigt och gradvis återuppta ett besöksutbyte med Sovjetunionen. En sådan försiktig öppning torde emellertid förutsätta en rimlig visshet om att sovjetiska ubåtskränkningar inte längre förekom. En sådan bedömning kunde ske efter ÖB:s väntade rapport i slutet av december, sade Palme. Sedan borde en sovjetisk reaktion på de indicier som överlämnats i oktober inväntas. Om regeringen därefter bedömde att förutsättningar fanns för att åter inleda ett besöksutbyte planerades inledningsvis ett besök av Utrikesdepartementets polchef. Genom att begränsa sig till en sådan försiktig inledning skulle Sverige å ena sidan markera sin vilja att förbättra förbindelserna, och å andra sidan att man inte ansåg tillräckliga förutsättningar för en full normalisering ännu föreligga.39

I detta sammanhang bör också den s.k. Fermaffären nämnas. Denna finns beskriven i Ubåtsutredningen.40 Här skall tilläggas att Ferms sovjetiske samtalspart Georgij Arbatov, i samtal med den svenske Moskvaambassadören i december 1983 antydde möjligheten att CIA låg bakom ubåtskränkningarna, eventuellt via ”simulerad ubåtsaktivitet” i syfte att söka destabilisera Sverige och utså split mellan Sverige och Sovjetunionen.41

Den svenske Moskvaambassadören konstaterade att år 1983 slutade med ett stort frågetecken kring de svensk-sovjetiska förbindelserna.42 I en annan rapport från Moskva konstaterades att det knappast fanns någon anledning att tro att de värderingar som låg bakom den uppfattning som ambassaden tidigare år framfört, nämligen att ett gott förhållande till Sverige knappast kunde anses

38 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, H Magnusson, 1983-10-18, HP 1 Er, UD:s arkiv. 39 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, föredragningspromemoria, H Magnusson, 1983-12-12, HP 1 Er, UD:s arkiv. 40 Se bl.a. SOU 2001:85 s. 155 f. 41 ”Samtal med Arbatov”, T Örn till J Eliasson, 1983-12-28, HP 1 Er, UD:s arkiv. 42 Chiffer, 1984-01-02, HP 1 Er, UD:s arkiv.

oväsentligt för Moskva, skulle ha förändrats under senare tid. Det var sannolikt att den traditionella alliansfriheten värdesattes i så hög grad att man inte ville riskera hårda påtryckningar på Sverige.43

Samtidigt var det enligt ambassaden naturligt, att sovjetiska vederbörande var mycket känsliga för svenska uttalanden eller åtgärder, som kunde tyda på en glidning västerut. De mot Sverige kritiska kommentarerna som förekommit under året borde ses i detta perspektiv, som en funktion av vad som uppfattades som ansatser till eller risk för en glidning västerut.44

Dessa bedömningar från ambassadens sida bekräftades i mycket i de samtal utredningen själv hade i Moskva sommaren 2002. ”Vi ville från vår sida undanröja problemen i relationerna med Sverige, särskilt med tanke på Olof Palme, som vi satte mycket stort värde på”, sade förre premiär- och utrikesministern m.m. Primakov. Förenta Staterna var vid denna tid maximalt intresserat av att det inte blev något närmande mellan Sverige och Sovjetunionen, sade Primakov. ”De hade samma intresse av att försvaga denna relation som vi hade av att försvaga Nato.”45

Den sovjetiska pressen ägnade under år 1983 åtskilligt spaltutrymme åt negativa beskrivningar av den svenska ”glidningen mot Nato”, bl.a. exemplifierad av tesen att små länder som Sverige inte hade råd att hänga med i vapenutvecklingen och därför blev beroende av import västerifrån, vilket i sin tur medförde konsekvenser på det politiska planet. Stor uppmärksamhet ägnades också åt ubåtsfrågan, och förutom genomgående förnekande av att det rörde sig om sovjetiska ubåtar, förlöjligades svenska militära insatser. Ansvaret för den svenska ”förtalskampanjen” lades främst på det svenska försvaret, som sades handla om inte på direkt uppdrag av USA, så åtminstone i samverkan med CIA och Natokretsar, samt drivas av en önskan om större medel till försvarsbudgeten.46

En avslutande kommentar från den svenska ambassaden kring en eventuell förbättring av relationerna förtjänar återges: ”Säkerhetspolitiskt lär dock beredskapen mot Sverige inte minska – vi är ju ändå ett kapitalistiskt land med västlig ideologi, och den sovjetiska militären är väl inte helt fri från misstanken att de svenska ’högerkrafterna’ kan växa sig starka i en krissituation. Även

43 ”Sverige – Sovjet 1983”, J Ståhl, 1984-01-09, HP 1 Er, UD:s arkiv. 44 Ibid. 45 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 46 ”Sverige – Sovjet 1983”, J Ståhl, 1984-01-09, HP 1 Er, UD:s arkiv.

om man litar på dogmen om alliansfrihet i fred vill man nog vara förberedd på en bristande förmåga till neutralitet i krig”.47

3.2.5. Normalisering

I samband med öppnandet av Stockholmskonferensen om militära förtroendeskapande åtgärder i januari 1984 hade statsminister Palme ett samtal med utrikesminister Gromyko. I detta samtal och i ett samtal mellan utrikesminister Bodström och Gromyko fick den svenska regeringen bekräftelse på att Sovjetunionen respekterade den svenska neutralitetspolitiken och Sveriges territoriella integritet. Palme tog med Gromyko också utförligt upp ubåtskränkningarna och framhöll att det pågick aktivitet kring de svenska kusterna, och att Sverige skarpt ogillade detta. ”Vi har ingen grundval att påstå att Sovjetunionen är inblandad i detta, men faktum är att det pågår” sade Palme. Gromyko avvisade att Sovjetunionen skulle vara inblandat, och framhöll att Sverige inte utgjorde någon omedelbar fara för Sovjetunionen. ”Det finns inga militära skäl för oss att vara aktiva i era vatten”, sade Gromyko, ”Vi har inga militära, politiska eller ekonomiska intressen för att utöva en sådan aktivitet mot Sverige.”48

När statsministern senare redogjorde i utrikesnämnden för detta samtal framhöll han att anledningen till att Hårsfjärdenincidenten som sådan inte togs upp var att man hela hösten hade haft en omfattande dialog om denna, och man ville undvika en långrotning i frågan. Han hade själv framhållit till den sovjetiske ambassadören att Sverige och Sovjetunionen i denna fråga hade skilda uppfattningar. Sverige var inte betjänt av ett förlängt meningsutbyte om fler konkreta bevis på Hårsfjärdenhändelserna.49

Återupptagande av besöksutbytet var föremål för noggranna överväganden på svensk sida. Ett problem var att ju längre tid som förflöt utan att man klart kunde påvisa att sovjetiska ubåtar fortsatte att kränka svenska vatten, desto svårare blev det att motivera ett fortsatt uppehåll i besöksutbytet. Den svenska positionen kunde i en sådan situation komma att undermineras inte bara i förhållande till Sovjetunionen, utan även internationellt. Inför

47 Ibid. 48 ”Uppteckning från samtal mellan statsminister Palme och utrikesminister Gromyko”, Osvald, 1984-01-19, HP 1 Er, UD:s arkiv. 49 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, föredragningspromemoria inför utrikesnämndens sammanträde den 27 april 1984, 1984-04-24, HP 1 Er, UD:s arkiv.

dessa utsikter gjordes bedömningen att det borde vara politiskt möjligt att ta fasta på de sovjetiska försäkringar som lämnats och på basis därav inleda en gradvis och försiktig återgång till goda och normala förbindelser. På så vis skulle man också höja det politiska priset för fortsatta kränkningar från sovjetiska sida.50

Under våren 1984 påbörjades försiktigt besöksutbytet i och med att polchefen i Utrikesdepartementet besökte Moskva, och i maj ägde det första sovjetiska ministerbesöket (jordbruksministern) i Sverige rum sedan avbrottet ett år tidigare. Samtidigt fortsatte Sverigekritiska artiklar att komma i den sovjetiska pressen, bl.a. en artikel som samma dag publicerades i DN och i Izvestija av Izvestijakommentatorn Bovin, (känd för att ha stått Brezjnev nära) där denne anklagade den svenska regeringen för att den inte på ett tillräckligt kraftfullt sätt tog avstånd från tendenserna hos ”vissa kretsar” i Sverige att stödja Nato:s ansträngningar att få Sverige att närma sig pakten. Han efterlyste ”realism” i relationerna och klagade också på ”antisovjetiska kampanjer” i svenska media, som fick stå oemotsagda av myndigheterna.51

I sitt tal inför den socialdemokratiska partikongressen i september 1984 berörde Palme förhållandet till Sovjetunionen och konstaterade att Sverige inte tvekade att kritisera Sovjetunionen, men att man eftersträvade goda relationer med detta land. ”Vi sysslar inte med anti-sovjetism. Vi hävdar Sveriges nationella intressen”, sade Palme. I en del frågor hade Sverige och Sovjetunionen uppfattningar som klart avvek från varandra, i andra hade de båda staterna närliggande ståndpunkter, fortsatte Palme. I en rad sakfrågor fanns det intresse av regelbundna kontakter. Sverige hade inget att vinna på att strypa förbindelser som var till ömsesidig nytta, framhöll han, och slog därefter fast att ”stabila och goda relationer förutsätter att detta land fullt ut respekterar vår territoriella integritet. Det får det aldrig råda någon tvekan om när vi talar med företrädare för Sovjetunionen. ”

I och med detta tal kan vägen sägas ha legat öppen för en verklig normalisering av relationerna mellan Stockholm och Moskva, och en rad besök följde. Ett statsministerbesök planerades för år 1986, och ägde också rum i april samma år, trots mordet på statsminister Palme.

I en promemoria från Utrikesdepartementet konstaterades att ”de senaste årens turbulens i förbindelserna torde emellertid ha fått

50 Ibid. 51 Izvestija, 1984-03-29.

varaktiga verkningar, och en återgång till harmonin före år 1981 är nog under överskådlig tid utesluten”. I sammanhanget hänvisades till att ubåtsintrången fortsatt, och det framhölls att ”även om inkräktarnas nationalitet i framtiden inte skulle kunna bestämmas, så torde vågrörelser i opinionen i Sverige, som har sitt ursprung i vad som hände åren 1981

  • 1983, vara oundvikliga och föranleda sovjetiskt missnöje och kanske också sovjetiska markeringar i skiftande former”. Incidenter som den i luftrummet utanför Gotland (se avsnitt 5.5.4 om incidenter), signalspaningsfartyget Orions sammanstötning med ett sovjetiskt fartyg i Östersjön, liksom en incident i april 1985 med svenska fiskebåtar i sovjetisk fiskezon, visade på svårhanterligheten i förbindelserna, sades det i promemorian.52

I sovjetisk press avspeglades från och med mitten av åttiotalet en mer positiv bedömning av de bilaterala relationernas utveckling, med bl.a. artiklar som uttryckte stöd för den svenska neutralitetspolitiken som en faktor som bidrog till att bevara fredliga och stabila förhållanden i Norden. Men också Sverigekritiska artiklar förekom, med anspelningar på att högerkrafter i Sverige dragit igång en ny, antisovjetisk kampanj och att svenska militära kretsar försökte skrämma med det sovjetiska hotet. I vissa inlägg hävdades att det säkraste försvaret för svensk del stod att finna i en mer aktiv utrikespolitik. Ett högteknologiskt försvar skapade däremot farliga och växande beroendeförhållanden till Förenta staterna.53

3.2.6. Den nya sovjetiska öppenheten

Statsminister Carlssons besök i Moskva i april 1986 kan sägas ha markerat den slutliga bekräftelsen på att inga hinder längre förelåg från endera sidan för en politisk dialog på högsta nivå. De uttalanden som under besöket från sovjetisk sida gjordes om respekt för svensk integritet och neutralitet höjde det politiska pris Sovjetunionen skulle tvingats betala, om det skulle ha visat sig att sovjetiska kränkningar av svenskt territorium fortsatt.

En annan faktor som vid sidan av den svenska politiken i besöksfrågorna bidrog till utvecklingen av förbindelserna var den

52 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna – det aktuella läget”, Inför statsministerns besök i Moskva, 1986-03-24, HP 1 Er, UD:s arkiv. 53 Ibid.

nya sovjetiska öppenheten, som avsatte spår också i det bilaterala förhållandet. De gällde bl.a. de humanitära frågorna, men också ett vidgande av ramen för den svensk-sovjetiska dialogen och utsträckande av samarbetet till nya områden. Vid mitten av år 1987 var det dock fortfarande en utestående fråga om den nya öppenheten och rörligheten kunde få återverkningar även på områden med uppenbara säkerhetspolitiska aspekter, som exempelvis förhandlingarna om avgränsningen av Östersjön (om dessa se avsnitt 5.5.3).54

Den sovjetiske premiärministern Ryzjkov besökte Sverige i januari 1988, varvid bl.a. en principöverenskommelse i frågan om avgränsningen av Östersjön ingicks. Denna överenskommelse avspeglade en mer flexibel sovjetisk inställning i denna fråga, och resultatet blev att det omstridda området delades i förhållandet 75 procent till Sverige och 25 procent till Sovjetunionen.55

I takt med att den nya öppenheten i sovjetisk politik fortsatte så utvecklades också de svensk-sovjetiska förbindelserna. En ytterligare viktig faktor i detta sammanhang var den ökade sovjetiska beredvilligheten att med Sverige diskutera de egna, sovjetiska problemen, och en därmed sammanhängande vilja och ett intresse på sovjetisk sida att ta del av svenska lösningar av olika samhällsfrågor, inom bl.a. ekonomi, arbetsmarknadspolitik och sociala frågor. Intresset för Sverige och ”den svenska modellen” var stort. På svensk sida togs initiativ till bilaterala rundabordssamtal inom dessa områden.

Alla dessa förändringar betydde dock inte att ubåtsfrågan var helt glömd. Enligt en depesch av Moskvaambassadören Anders Thunborg, togs ubåtsfrågan ständigt upp i samtal, uppenbarligen på svenskt initiativ. ”De sovjetiska svaren är avvisande eller mynnar ut i ett raljerande om våra spår på botten”, skriver Thunborg, och fortsätter: ”Som jag ser det behövs klara och för alla synbara bevis om man skall driva denna fråga diplomatiskt.”56

Här kan nämnas att vid mitt besök i Moskva samtliga ryska samtalspartners entydigt avvisade anklagelserna att det skulle ha varit fråga om andra sovjetiska ubåtsintrång än U 137, som var ett misstag. ”Det fanns ingen anledning att tro att de ljud som uppfångades av svenskarna var verkliga ubåtar”, sade Primakov. ”De

54 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, S Carlsson, 1987-07-31, HP 1 Er, UD:s arkiv. 55 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, H Olsson, 1988-04-13, HP 1 Er, UD:s arkiv. 56 ”Normala eller goda svensk-sovjetiska förbindelser. Ett försök till summering av de senaste tre åren.”, A Thunborg, 1989-05-22, HP 1 Er, UD:s arkiv.

ansträngningar som gjordes att driva denna fråga från svenskt håll var från dem som på konstlad väg sökte skapa hinder för relationerna mellan Sverige och Sovjetunionen. Hela frågan om ubåtar i svenska vatten var till stor del en intern svensk historia. ” Georgij Arbatov (jfr ovan) tillade att ”när han tagit upp ubåtsfrågan med Brezjnev, och till denne sagt att han inte förstod ändamålet med det hela, så hade Brezjnev sagt att han skulle ta reda på hur det förhöll sig. Brezjnev återkom senare och sade att han varit i kontakt med försvaret och fått bekräftat att inga ubåtsintrång skett i Sverige.”57

Amiralen Tjernavin, under åttiotalet Sovjetunionens marinchef, sade till utredningen att det helt enkelt inte var förenligt med sunt förnuft att föreställa sig att sovjetiska ubåtar förberedde för krig i svenska vatten. Han var själv ubåtsman och kunde inte föreställa sig vad man skulle kunna göra med en ubåt i grunda vatten där man inte kunde dyka (apropå U 137). Man hade visat upp sina två miniubåtar för svenskarna (i samband med de svensk-sovjetiska ubåtssamtalen på 1990-talet) och dessa hade aldrig lämnat varvet, än mindre kunnat ta sig över Östersjön för egen maskin. Själv hade han aldrig sett några dokument som handlat om den svenska kustens strategiska kvalitet, och beträffande underrättelsemotivet var det inte ändamålsenligt att använda ubåtar.58

Utvecklingen i Sovjetunionen under senare delen av 1980-talet gjorde det också möjligt för den svenska regeringen att bedriva en aktiv Baltikumpolitik. Även om agerandet mot Baltikum måste ses mot bakgrund av förbindelserna med Sovjetunionen i stort fanns det hösten 1989 inte någon anledning att i förväg förankra detta agerande i Moskva. Icke desto mindre torde man på centralt håll i Moskva ha sett positivt på den svenska politiken, konstaterades i en promemoria från Utrikesdepartementet den 16 oktober 1989. Dels torde man ha insett att utökade förbindelser och kontakter mellan Sverige och de baltiska sovjetrepublikerna utgjorde ett additionellt inslag i de svensk-sovjetiska förbindelserna i stort, dels räknade man nog också med en positiv ”spill-over”-effekt från de svenska insatserna i Baltikum vidare i Östersjöområdet och längre österut, konstaterades det i en promemoria. Dessutom skulle agerandet i Baltikum också kunna tjäna som exempel på att de baltiska republikerna, även inom ramen för en Sovjetunion, kunde bygga ut

57 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 58 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

välutvecklade direkta kontakter med utlandet inom en rad områden.59

Här är inte platsen att ytterligare utveckla den svenska Baltikumpolitiken och skeendena där. Detta hör till en annan tid och till upplösningen av det kalla kriget, och bör följaktligen behandlas i ett annat sammanhang. Ovanstående är medtaget enbart för att belysa att den svenska regeringen här ställdes inför ett dilemma, och att det vid denna tid på intet vis framstod som självklart hur man skulle agera från svensk sida, eller för den delen att utvecklingen skulle ta de vändningar den gjorde.

Avslutningsvis kan det ha sitt intresse att citera en polsk bedömning av den svenska hållningen till Sovjetunionen. Följande är ur ett PM från år 1972 från utrikesministeriet i Warszawa om de svensk-polska förbindelserna, som inleds med ett avsnitt om ”huvudprinciperna för Sveriges utrikespolitik”: ”Sveriges hållning gentemot Sovjet är tämligen sammansatt; den är formad av väldigt inrotade och djupt liggande rädslor och misstänksamhet mot ”Ryssland”, av mångårig antikommunistisk propaganda, alltjämt livliga (emedan underblåsta) anspråk gentemot Sovjet rörande de baltiska republikerna – å andra sidan av politisk realism och respekt för den sovjetiska makten och stormaktens vetenskapliga och tekniska framsteg. Till följd av detta överväger önskan att upprätthålla korrekta förbindelser med Sovjet och t.o.m. utveckla dem.”60

3.3. Sovjetunionens syn på svensk neutralitetspolitik

Den för svensk säkerhetspolitik grundläggande frågan i vad mån Sovjetunionen fäste tilltro till den svenska neutralitetspolitiken och till de uttalade svenska försäkringarna om alliansfrihet i fred och neutralitet i krig låter sig inte alldeles enkelt besvaras. Den sovjetiska synen på Sverige ändrades i takt med ändrade politiska konjunkturer i Moskva, och med vad som sågs som förenligt med sovjetiska intressen under olika skeden av det kalla kriget. Därtill kom att synen på neutralitetspolitikens och neutralitetens roll i fredstid respektive i krigstid var en annan i Moskva än i Stockholm.

I föregående avsnitt har en redogörelse givits för de svensksovjetiska relationernas utveckling under perioden 1969 − 1989. Där kunde konstateras att dessa alltid varit problemfyllda och pendlat

59 ”De svensk-sovjetiska förbindelserna”, H Olsson, 1989-10-16, HP 1 Er, UD:s arkiv. 60 Promemoria, 1972-01-28, polska utrikesministeriet, Warszawa.

mellan kyla och någon form av normalitet. Något större mått av ömsesidigt förtroende för varandras avsikter har aldrig varit för handen.

För att få en bild av hur man i Moskva såg på svensk neutralitetspolitik under den senare delen av det kalla kriget är det nödvändigt att gå tillbaka till tiden omedelbart efter det andra världskrigets slut, innan de mönster som senare skulle bildas hade börjat skönjas. Den första efterkrigstidens misstänksamma, men ändå lite trevande sovjetiska attityd till den svenska politiken skärptes i takt med att motsättningarna mellan stormakterna ökade. Perioden från mitten av år 1947 till Stalins död kom att kännetecknas av principiellt formulerade tvivel och frän kritik mot svensk neutralitetspolitik.61 Inte minst var Moskva negativt till planerna på det Skandinaviska försvarsförbundet.

Den sovjetiska synen på den svenska neutralitetspolitiken kan tidsmässigt delas in i sex olika perioder:

  • de första efterkrigsåren 1945
  • 1947
  • det kalla kriget fram till Stalins död, 1947
  • 1953
  • Chrustjovtiden och den fredliga samexistensen 1954
  • 1964
  • Brezjnevtiden fram till U 137, 1965
  • 1981
  • det andra kalla kriget och ubåtsfrågan 1982
  • 1985
  • normalisering 1986
  • 1989.

Med tanke på den för en utvärdering av den svenska neutralitetspolitiken väsentliga frågan om i vilken grad denna politik blev betrodd i Moskva ges här en redogörelse för utvecklingen av den sovjetiska synen under hela denna tid, med början i krigsslutet. Därvid har utnyttjats material från UD:s arkiv, tidigare frisläppt material från det sovjetiska utrikesministeriets arkiv, samt nytt material därifrån från åren 1969

  • 1971, som utredningen fått del av.

3.3.1. Sovjetunionen och neutralitetsbegreppet

Sovjetunionen visade av ideologiska skäl aldrig någon entusiasm för neutralitetsbegreppet som sådant, utan endast för de fördelar som neutraliteten under vissa betingelser kunde medföra från sovjetisk intressesynpunkt. Neutralitet betraktades som en historiskt sett

61 ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik under efterkrigstiden”, T Bertelman, 1985-03-22, s. 41. Bifogad ”Sovjetisk syn på svensk neutralitetspolitik”, J Eliasson, 1985-05-31, HP 1 Er, UD:s arkiv.

temporär företeelse. Den sovjetiska diplomatin betonade redan från första början den fredstida, politiska och ekonomiska dimensionen av neutraliteten lika mycket som den krigstida och militära.62 Efter andra världskriget syntes en politik inriktad på att främja neutralitet erbjuda få fördelar, och när neutraliteten betraktades som ett attraktivt alternativ gällde det alltid kapitalistiska länder, aldrig socialistiska.

Den uppvärdering av de neutrala ländernas betydelse som skedde i mitten på 1950-talet knöts främst till tredje världen och till de länder som snart skulle bli självständiga. Sverige och andra neutrala stater i Europa fick alla del härav genom sitt värde att kunna framställas som lockande exempel. Den positiva neutraliteten, eller neutralismen, som den på 1960-talet kom att kallas, bidrog i ett sovjetiskt perspektiv till att beröva västmakterna terräng bland de nya länderna, ekonomiskt, militärt och politiskt. Revalveringen av begreppet var direkt knuten till dess värde för att utbreda Sovjetunionens inflytande.63

Stora förhoppningar fästes härvidlag vid den alliansfria rörelsen, som ansågs ha en ”historisk roll”. I takt med att denna rörelses styrka växte under 1970-talet, och med att den alltmer tog till sig ett nord-sydperspektiv, kom den sovjetiska ideologiska kartan att stämma allt sämre med den politiska verkligheten. Under andra hälften av 1970-talet kunde man märka en klar försvagning av det sovjetiska intresset för neutralism och neutralitetspolitik i tredje världen överhuvudtaget. Detta hade också viss betydelse för den sovjetiska synen på den svenska socialdemokratin (se nedan).

Den svenska traditionella neutralitetspolitiken, dvs. alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig, måste naturligtvis i sig betraktas som värdefull från sovjetisk synpunkt när den utövades vid den sovjetiska västgränsen, och därmed berövade en angripare ett uppmarschområde. Även om denna neutralitetens ”skyddsfunktion” dominerade det sovjetiska Nordenperspektivet gick den antagligen inte att helt separera från det mer ideologiska perspektivet av brofunktion i en värld präglad av ”den fredliga samexistensen”.

62 Bertelman, 1985-03-22, s. 17. 63 Ibid, s. 18.

3.3.2. Synen på neutralitet i krig och i fred

En fråga som är värd att särskilt uppmärksammas i sammanhanget är att det förelåg en väsentlig skillnad i den svenska och den sovjetiska synen på neutralitetsbegreppet och dess innehåll under fred respektive under krigsförhållanden. Medan man i Sverige såg ett närmast linjärt samband mellan neutralitetens betydelse i dessa båda fall

  • alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig
  • tycks man ha sett saken på helt annat sätt på sovjetisk sida. I krig inträdde en ny situation som krävde helt andra överväganden än under fredstid.

Det sovjetiska intresset att respektera och bevara den svenska neutralitetspolitiken under fredstid var uppenbart. Denna politik innebar en rad fördelar ur sovjetisk synpunkt, och även om den kunnat vara ännu bättre, dvs. mer tillmötesgående mot sovjetiska intressen, så kunde den också ha varit mycket sämre, och alternativet med en svensk alliansanslutning hade varit klart sämre.

I ett krigsläge kunde resultatet emellertid bli ett annat. I en dylik situation fanns den fredstida synen på den svenska neutralitetspolitiken givetvis kvar, men då blott som ett element bland andra, till stor del militäroperativa överväganden.64 Den militära strategiska planeringen i sovjetiska staber kunde sålunda under vissa förutsättningar leda till att man ignorerade den deklarerade svenska neutraliteten. På så sätt hade det t.ex. varit tydligt att i Warszawapaktens krigsmaktsövningar planerna i många fall omfattade genommarsch av det neutrala Österrikes (men ej Sveriges) territorium.65 (Se avsnitt 3.7.)

När man från sovjetisk sida sade sig respektera den svenska neutralitetspolitiken var det sannolikt i huvudsak fredstida förhållanden som avsågs. Även om det alltså kunde ha funnits ett visst samband också i den sovjetiska synen på neutralitet i freds- respektive krigstid, så torde detta samband ha varit svagare än man på svensk sida ansåg. Den sovjetiska militära planeringen levde i viktiga avseenden sitt eget liv. Det är inte svårt att tänka sig lägen, där man på sovjetisk sida hade ansett sig tvungen att dra in Sverige i ett europeiskt krig. Svaret på frågan om Sovjetunionen i händelse av en militär konflikt i Europa skulle ha respekterat Sveriges neutralitet eller ej torde ha varit beroende av en rad faktorer - vilken slags konflikt det var frågan om, vilka kostnader ett angrepp

64 Ibid, s. 25. 65 Åström för Schori, 1985-05-14, HP 1 Er, UD:s arkiv.

på Sverige skulle medföra, vilka fördelar som stod att vinna, och vilket politiskt och militärt läge som rådde i stort. En tung faktor i dessa överväganden var dock som framgått av utredningens samtal i Moskva, den högst troliga konsekvensen av ett angrepp på Sverige skulle bli en svensk uppslutning på Nato:s sida.

En incident som gav färg åt denna frågeställning utspelades i samband med försvarsminister Sven Anderssons besök i Moskva år 1971. Vid en middag med försvarsminister Gretjko uppehöll sig Andersson bl.a. vid den svenska neutraliteten. Chefen för den sovjetiska försvarsmaktens politiska ledning, armégeneralen Jepisjev, som var närvarande, tog med anledning av detta upp en diskussion på ryska med ambassadör Jarring. ”Jag kan försäkra Er”, sade Jepisjev med pekfingret lyft mot Jarring, ”att om det blir krig igen så är er neutralitet, som er försvarsminister nyss talat om, inget värd. Ingen kommer att respektera de neutrala och de kommer inte att kunna upprätthålla den. Vardera sidan kommer att hänsynslöst flytta fram sina positioner. Det kommer inte att finnas några neutrala stater. ” Detta uttalande, som inte översattes, sades i en argumentering för att övertyga om vikten av att Sverige gick in för säkerhetskonferensen (ESK) som skulle ge möjligheter att lösa de europeiska frågorna utan krig. Jarring kommenterade avslutningsvis uttalandena med att de inte stämde med de förhållandevis mjuka och fredsbejakande tongångar som fram kom på den civila sidan, som bl.a. Brezjnevs tal under partikongressen. Jarring trodde inte heller att den sovjetiska försvarsledningens synpunkter vägde tyngre än exempelvis centralkommitténs. ”Men marskalkars och generalers synpunkter bör dock noteras och icke helt råka i glömska”, avslutade Jarring.66

3.3.3. De första efterkrigsåren, 1945 −−−− 1947 – inga illusioner

De tidiga efterkrigsåren liksom perioderna därefter fram till år 1969 ligger utanför utredningsuppdraget, men eftersom i Moskva mycket av den politiska och militära ledningens syn på Sverige och dess neutralitetspolitik formades då, har jag funnit det motiverat att beskriva viktigare inslag i utvecklingen av den sovjetiska synen på svensk säkerhetspolitik.

Den sovjetiska bilden av svensk neutralitetspolitik under åren före det kalla krigets utbrott präglades uppenbart av erfarenheterna

66 Jarring för Jödahl, 1971-06-03, HP 1 Er, UD:s arkiv

från krigsåren. Från denna tid har en hel del sovjetiska dokument frisläppts.67 Den bild som då tecknades i sovjetisk press var övervägande negativ och misstänksam, även om tonen inte var särskilt skarp. Betecknande var att synen på den svenska neutralitetspolitiken var generellt skeptisk, och att man i Moskva inte gjorde sig några illusioner om Sveriges samarbete med väst, inklusive på det militära området.

Sovjetunionens Stockholmsambassadör Madame Kollontaj rapporterade strax före krigsslutet att på samma sätt som Sverige intensivt manövrerade och gick med på varje kompromiss för att inte dras in i världskriget, skulle landet med all säkerhet komma att bete sig även i framtiden.68 På sovjetisk sida gjorde man bedömningen att man kunde förvänta sig en intensiv kamp mellan stormakterna om inflytandet över Sverige, främst mellan England och USA. England var det land som låg längst framme vid krigsslutet, och att Sveriges fortsatta fredstida neutralitet skulle komma att bli ”synnerligen välvillig” gentemot England och USA synes ha stått klart för ryssarna redan vid krigsslutet.69

Kollontajs efterträdare, Tjernysjev, ansåg att eftersom den svenska politiken bestått av ett evigt kryssande mellan stormakterna och eftergifter mot den för stunden starkaste, så kunde Sverige inte heller undgå att beakta Sovjetunionens ökade tyngd och auktoritet. Den svenska neutralitetspolitiken i fredstid kunde förstås som en balanspolitik mellan England och Sovjetunionen, menade Tjernysjev.70 Svenskarna sökte stöd och uppbackning hos England mot Sovjetunionen, samtidigt som de till det yttre upprätthöll vänskapliga förbindelser och handelsutbyte med Sovjetunionen för att undvika ett fullständigt beroende av engelsmännen.

Framför allt fann Tjernysjev de flitiga kontakterna på flygsidan mellan Sverige och ”anglosaxarna” oroande. Tjernysjev ansåg att dessa sökte etablera en ”solid militär kontakt med Sverige, syftande till att förvandla svenskt territorium till ett operativt basområde…för flyget”.71 Tjernysjev rapporterade också i februari 1946 att amerikanerna utövat påtryckningar mot Sverige för att få till stånd en breddning av gamla och anläggning av nya, stora

67 Fil. dr. Bo Petersson, under viss tid sekreterare i Neutralitetspolitikkommissionen, har refererat en del av detta material. Petersson, B. 1994. Med Moskvas ögon. Smedjebacken: Bokförlaget Arena. 68 Ibid, s. 40. 69 Ibid, s. 42. 70 Ibid, s. 41. 71 Ibid, s. 43.

flygfält, i syfte att anpassa dessa till de tyngsta amerikanska flygplanstyperna.

I samma rapport (1946) skrev Tjernysjov följande om det svenska militära västsamarbetets karaktär: ”Det är oss obekant om det finns några formella politiska eller militära överenskommelser mellan Sverige å ena sidan och England och USA å den andra rörande ’det västliga blocket’. Som bekant förnekade den svenska regeringen genom utrikesminister Undén i riksdagen i slutet av 1945 å det bestämdaste att det skulle finnas en sådan överenskommelse eller att det fanns planer på att sluta en sådan. Saken gäller emellertid inte det formella fastläggandet av tingen, utan snarare deras reella tillstånd. ”

Även på marin- och sjöfartssidan sades det ha kommit till den sovjetiska beskickningens kännedom att amerikaner och britter sökt utverka att svenska hamnar skulle rustas upp för att kunna betjäna anglosaxiska krigsfartyg.72

3.3.4. Det kalla kriget fram till Stalins död, åren 1947 −−−− 1953

  • från allmän skepsis till uttalad misstänksamhet

Perioden från mitten av år 1947 och fram till Stalins död var en tid av dramatiska händelser som ledde till Europas blockuppdelning och det kalla krigets utbrott. Periodvis uppfattades krigsriskerna som högst reella. Tjeckoslovakien, Berlinblockaden och Korea var händelser som påverkade den svenska opinionen i starkt antisovjetisk riktning, liksom också bilaterala spionaffärer och Catalinaaffären.

Förståelsen för en neutral hållning minskade på båda sidor av den allt skarpare konflikten mellan öst och väst. Denna period med den fränaste sovjetiska kritiken var samtidigt den tid då Sveriges neutralitetspolitik utsattes för hårdast kritik från västmakternas sida. Men det rådde inget tvivel om att Stalins ”tvålägersteori” hade föga utrymme för någon äkta neutralitet. En principiellt negativ inställning till neutralitet som sådan var förhärskande.

I en kommentar till Stockholmsambassadens årsrapport 1948 skriver avdelningschefen vid utrikesministeriet i Moskva, Abramov, att blott tre ting avhöll den svenska regeringen från att ansluta sig till Atlantpakten: en nykter och realistisk analys av Sovjetunionens makt, en bristande tilltro till effektiviteten hos den anglo-ame-

72 Ibid, s. 46.

rikanska militära hjälpen i händelse av krig, samt de anti-militära stämningarna hos folkmajoriteten.73 Att man på sovjetisk sida ansåg att Sverige samverkade med Nato utan att formellt ha anslutit sig, framgick av ett samtal med kommunikationsminister Sven Andersson år 1952, som ambassadören Rodionov rapporterat om.74

I ambassadens årsrapport för 1951 noterades också att Sveriges politiska och militära samarbete med USA och framför allt England stärkts. Samtidigt räknade regeringen, enligt ambassaden, med att kunna undgå att delta i ett framtida krig, åtminstone i dess första skede. Men, ”detta utesluter, enligt ambassadens uppfattning, inte möjligheten av att Sverige i händelse av ett nytt krig kommer att kränka sin neutralitet till förmån för Atlantpaktsländerna på samma sätt som hon kränkte den till förmån för Hitlertyskland under andra världskriget.”75

Statsminister Erlanders USA-resa år 1952 utnyttjades i den sovjetiska pressen som utgångspunkt för insinuationer om svenskamerikanskt dubbelspel.76 I Moskva var man också väl medveten om samarbetsavtalet mellan Sverige och USA från år 1952. Att avtalet var hemligt spädde på misstänksamheten. Det noterades att en mängd svenska militära representanter som en följd av avtalet åkt till USA för att göra uppköp och studera amerikanska militära erfarenheter.77 I en efterhandsbedömning inom det svenska Utrikesdepartementet hölls det för troligt att Sveriges politik under denna tid ”ingivit den ryska ledningen uppfattningen att Sverige var på glid i riktning mot Nato”.78

3.3.5. Chrusjtjovtiden och den fredliga samexistensen, åren 1954 −−−− 1964

  • neutraliteten som möjlighet

En förändring av den negativa sovjetiska synen på neutralitetspolitik kom inte förrän efter Stalins död, och då som en del av de stora och viktiga förändringar som ledde till ”den fredliga samexistensens politik”, som proklamerades av Chrusjtjov vid den 20:e partikongressen år 1956. Stalins tes om krigets oundviklighet

73 Ibid, s. 49. 74 Ibid, s. 56. 75 Ibid, s. 60. 76 Bertelman, 1985-03-22, s. 61. 77 Petersson, Med Moskvas ögon, s. 61. 78 Bertelman, 1985-03-22, s. 62.

ersattes av principen om fredlig övergång till socialismen. Neutraliteten, som inte passat in i ”två läger”-tänkandet, fick nu i stället en nyckelroll som övergångsstadium, och ”fredslägret” skulle utbreda sig på det kapitalistiska lägrets bekostnad.

Denna politik, som alltså hade mindre med Sverige och neutralitet att göra än med en förändrad sovjetisk världsbild, kodifierades för svensk del i den gemensamma kommunikén från Erlanders besök i Moskva våren 1956, vari Sovjetunionen förklarade sig respektera den svenska neutralitetspolitiken.

Men om principiellt stöd för den svenska neutralitetspolitiken sålunda fastlagts på högsta ort kom i ett bilateralt perspektiv nästan hela Chrusjtjovperioden att präglas av komplikationer och uppblossande ”kriser”.79 Från Erlanders besök år 1956 skulle det dröja sju år till nästa högnivåbesök. Ett Sverigebesök av Chrustjov var visserligen aktuellt år 1959, men inställdes från sovjetisk sida med kort varsel, bl.a. efter inrikespolitisk kritik i Sverige mot ett besök, en diskussion som senare ledde till den s.k. Hjalmarsonaffären. Betydelsen av det inställda besöket sammanfattades av Utrikesdepartementets sovjetexpert Stellan Bohm på följande vis:

”För den ryska ledningen underströk sannolikt det inträffade känslan av en vitt utbredd sovjetfientlighet i Sverige och aktualiserade frågan, vilken politik en alternativ regering skulle föra visavi Sovjetunionen. Om någon tilltro till en svensk neutralitet öst-väst funnits

  • vilket inte är säkert
  • måste den sannolikt ha

minskat avsevärt efter denna incident.”80

En mer positiv syn på neutralitet kunde för Moskva också innebära problem med de egna allierade. Ungern blev ett exempel på detta, och Moskva reagerade också mycket tydligt mot de tankar som bl.a. Erlander vid denna tid gav uttryck för om ett neutralt bälte på den europeiska kontinenten.

En fråga som tilldrog sig viss uppmärksamhet i Moskva var Trondheimprojektet (se avsnitt 6.4.4), och från sovjetisk sida uttrycktes vid upprepade tillfällen oro för projektets implikationer. Rodionov överlämnade ett memorandum i frågan till Undén, som indignerat tillbakavisade anklagelsen om att det hela visade att Sverige samarbetade med Nato. Projektet hade ingenting med militära aspekter att skaffa, sade Undén till Rodionov.81 Frågan tonades

79 Ibid s. 73. 80 Ibid s. 76. 81 Petersson, Med Moskvas ögon, s. 71 f.

sedan ned, och i det underlag som gavs till politbyrån inför Erlanders besök hölls tonen saklig.

En annan fråga där starka sovjetiska synpunkter framkom var kärnvapenfrågan. I ett samtal som den svenske Moskvaambassadören Sohlman hade med försvarsstabschefen marskalk Sokolovskij år 1958 uttalade sig denne positivt om den svenska regeringens politik syftande till att förbli neutral i händelse av krig. Beträffande atomvapenfrågan förklarade Sokolovskij dock att det inte skulle bli möjligt för Sovjetunionen att ta risken av att respektera ett land som Sveriges neutralitet, om det lade sig till med dylika vapen. Om man visste att länder som Sverige förfogade över kärnvapen skulle man av säkerhetsskäl bli tvungen att redan i början av ett krig belägga landet med förintande raketer.82

Också Europafrågan, eller EEC-frågan, som den då kallades, bevakades noga från Moskvas sida. Kontakter, även associering, skulle undergräva den svenska självständigheten och därmed riskera neutraliteten.

Även om man i Moskva ständigt påtalade vad man såg som en svensk slagsida västerut så verkade man dock i det sovjetiska utrikesministeriet i början av 1960-talet ha gjort den bedömningen att det var bättre med en ofullständig svensk neutralitetspolitik än ett regelrätt Natomedlemskap. Målsättningen var att se till att Sverige inte övergav sin neutralitetspolitik utan, som man uttryckte det kvarstannade ”på neutralitetens positioner”.83

3.3.6. Brezjnevtiden fram till U 137, åren 1965 −−−− 1981

  • −−−

neutralitet och stabilitet

Inledningen på denna period kan hänföras till Erlanders besök hos de nya sovjetledarna år 1965. En bidragande faktor till det relativa lugn som då kom att prägla situationen kan vara att Sverige och de nordiska länderna alltmer torde ha glidit ur Sovjetunionens fokus i takt med att Tysklandsuppgörelsen, SALT och andra inslag i avspänningsprocessen mellan supermakterna ryckte närmare.84

Vissa bilaterala störningsmoment förekom, såsom Wallenberg, Tjeckoslovakien, Solzjenitsyn och en viss sovjetisk irritation över vad man uppfattade som den svenska supermaktsdoktrinens kål-

82 Bertelman, 1985-03-22, s. 83. 83 Petersson, Med Moskvas ögon, s. 75. 84 Bertelman, 1985-03-22, s. 92.

suparsyn. Ogillandet av den svenska supermaktskritiken kan illustreras av att den sovjetiska tidskriften New Times kritiserade Palme för att ha slagit in på en ”hal väg”, och för att ha visat sig mottaglig för ”antikommunistiska föreställningar”. Palme anklagades för att se världen genom ”den notoriska supermaktsteorins” prisma, något som man också erinrade om att maoisterna propagerade för, samt för att inte vilja se skillnaden mellan de politiska systemen i Sovjetunionen och USA.85

Utredningen har i det sovjetiska utrikesministeriets arkiv fått del av de bedömningar som i slutet av sextiotalet och början av sjuttiotalet gjordes i Moskva av den svenska utrikespolitiken och neutralitetspolitiken. I en promemoria från år 1969, upprättad av skandinaviska avdelningen i utrikesministeriet i Moskva, konstaterades inledningsvis att ”den traditionella neutralitetspolitiken låg till grund för Sveriges utrikespolitiska kurs”, och att ”denna politik, som under en lång historisk period säkrat att Sverige inte deltagit i krig, lett till ekonomiska fördelar, samt givit Sverige en viss politisk tyngd i internationella frågor”, hade stöd i vitt skilda politiska läger i landet. Dessutom hade den svenska regeringen de senaste åren framfört tanken att en neutral stat hade rättighet och skyldighet att uttrycka självständiga ståndpunkter i internationella frågor. Med utgångspunkt i dessa förutsättningar hade Sverige intagit en skarpt kritisk hållning till den amerikanska aggressionen i Vietnam, konstaterades det. Sverige spelade i grunden en positiv roll i nedrustningsförhandlingarna i Genève, och de svenska positionerna i många internationella frågor låg nära eller sammanföll med de sovjetiska. Samtidigt gjorde den ideologiska gemenskapen och de nära ekonomiska banden med Västeuropa att ”Sverige i sin utrikespolitik som helhet höll sig till en provästlig orientering. ” Det noterades att Sverige inte erkänt DDR, och att Sverige intagit en ”fientlig” hållning till ”Warszawapaktsländernas bistånd till det tjeckiska folket” år 1968. Sverige delade vidare ”den västliga s.k. brobyggarpolitiken” gentemot de socialistiska länderna. Sverige ut-

85 ”The Social Democratic leader, known for his constructive approach to and progressive views on a number of international issues, chose to embark on a path that can hardly be qualified as anything but slippery, showing himself to be captive to anticommunist concepts inconsonant with the present international climate. Palme looks at the present world situation through the prism of the notorius ’Superpower theory’, which it will be recalled is most persistently propagated by the Maoists. He closes his eyes to the differences between the political and social systems of the Soviet Union and the United States”. Bertelman, 1985-03-22, s. 98. Att notera är att Palme förknippas med maoisterna, vilket är ungefär det värsta man kunde tänka sig ur sovjetisk synvinkel vid denna tid. Samtidigt måste påpekas att Palme också var föremål för positiva kommentarer i sovjetisk press, och att dessa övervägde.

vecklade förbindelserna med de socialistiska länder som intagit ”särskilda positioner” gentemot Sovjetunionen (Rumänien, Jugoslavien), och strävade efter att aktivera de nationalistiska tendenserna i dessa länders politik, samtidigt som man höll tillbaka utvecklingen av kontakterna med andra socialistiska länder, sades det.86

”I sin försvarspolitik stöder sig Sverige också på väst”, konstaterades det vidare i dokumentet. ”De ledande kretsarna i landet betraktar Nato som en faktor som stärker deras internationella ställning och säkerhet”. De anser, sades det, att med Danmark och Norge i Nato, och Finland med ”begränsade militära förpliktelser i förhållande till Sovjetunionen och en neutral linje i internationella frågor” så råder en för Sverige fördelaktig styrkebalans, som tillåter landet ”att manövrera och föra en aktiv utrikespolitik” med breda förbindelser såväl med västliga, som med socialistiska länder. Därför förhöll sig svenskarna negativa till allt som kunde störa styrkebalansen i Europa. Det var karaktäristiskt att Frankrikes uttåg ur Nato mottogs negativt i politiska kretsar i Sverige. Sverige var också emot att omvandla norra Europa till en militär konfliktzon, och dolde inte sitt intresse i att de nordiska Natoländerna inte gick för långt i sina förpliktelser gentemot Nato.87

Det noterades också i PM att den svenska regeringen, med utgångspunkt i det fortsatta svenska intresset i att bevara styrkebalansen i Europa, ”funnit det möjligt att på sista tiden företa en faktisk frysning av sina försvarsutgifter.” Apropå säkerheten i Nordeuropa konstaterades att den svenska regeringen var nöjd med det rådande militärpolitiska läget, och i samband därmed förhöll sig negativt till åtgärder som skulle kunna störa balansen. Därför hade Sverige uttalat sig mot Kekkonens förslag om en kärnvapenfri zon, under den förevändningen att regionen redan var kärnvapenfri, och att en sådan zon måste omfatta inte bara norra Europa, utan även Centraleuropa.

Den ”fientliga” svenska reaktionen på augustihändelserna i Tjeckoslovakien hade medfört en bred antisovjetisk kampanj i Sverige, och det noterades att den svenska beredskapen hade höjts. Den svenska regeringen hade emellertid sedermera inriktat sig på en normalisering av de svensk-sovjetiska förbindelserna (jfr ovan avsnitt 3.2.1).

86 1969-09-10, Skandinaviska avdelningen vid sovjetiska utrikesministeriet. 87 Ibid.

I ett särskilt avsnitt om Sverige och ”den gemensamma marknaden” sades att den västeuropeiska integrationen fortsatte att utgöra en av de grundläggande målsättningarna i den svenska handelspolitiken. Det svenska intresset förklarades av att en så stor del av den svenska handeln ägde rum med Västeuropa. Sverige betraktade EFTA som ett steg på vägen mot den västeuropeiska integrationen, sades det. Sverige var också för Nordek, inte minst för att förbättra de nordiska ländernas förhandlingsposition gentemot EEC. Det kan noteras att ingenting här sades om neutralitetspolitiken som ett hinder mot ett närmande till EEC.88

Den svenska neutralitetspolitiken spelade ”en positiv roll för bevarandet av fred och stabilitet” i norra Europa, konstaterades i en översikt över de bilaterala svensk-sovjetiska relationerna av skandinaviska avdelningen den 10 juni 1970. Även om de svenska ledarna orienterade sig västerut så måste de räkna med att Sovjetunionens position förstärkts, och ”de kan inte bortse från att i händelse av en väpnad konflikt så kan Nordeuropa bli en arena för militära aktioner, i vilket sammanhang den svenska neutraliteten kan komma att hotas, och till och med landets själva existens. ” Här ligger grunden till deras strävan att inte tillåta en farlig ökning av spänningen i denna region och upprätthålla goda grannskapsförbindelser med Sovjetunionen, sades det vidare i översikten.89

I en skrivelse från Stockholmsambassaden från samma tid konstaterades det att det låg i Sovjetunionens intresse att stödja socialdemokraterna i Sverige (mer om detta nedan). I skrivelsen framhölls också att om de borgerliga partierna skulle komma till makten, skulle detta otvivelaktigt leda till från sovjetisk synpunkt oönskade förändringar i svensk utrikespolitik. ”Också en borgerlig regering skulle deklarera sin uppslutning till neutralitetspolitiken, ” sades det, ”men i själva verket skulle den följa en kurs mot närmare politiskt och ekonomiskt samarbete med väst, snarast möjliga anslutning till gemensamma marknaden, och återhållsamhet i utvecklingen av de svensk-sovjetiska förbindelserna.”90

Någon grundläggande förändring i de här redovisade bedömningarna från år 1969 kan knappast sägas ha ägt rum under de två åren t.o.m. 1971, från vilka det sovjetiska utrikesministeriets bedömningar gjorts tillgängliga. En förändring som kan vara värd att notera är att de politiska aspekterna av en svensk EEC-anslut-

88 Ibid. 89 Översikten sammanställdes inom Skandinaviska avdelning vid sovjetiska utrikesministeriet 90 Promemoria från sovjetiska ambassaden i Stockholm 1970-05-06.

ning får större uppmärksamhet, liksom att en mer kritisk hållning gentemot Nordek kan förmärkas, med tydliga anspelningar på att Sverige betraktade Nordek som ett instrument för att inte bara öka sitt eget inflytande, men också försvaga banden mellan Finland och Sovjetunionen.91

Den bild som tecknats i det sovjetiska utrikesministeriets dokument av den sovjetiska synen på den svenska utrikespolitiken stämmer i mycket med vad som kan utläsas av rapporteringen från den svenska ambassaden i Moskva, på vilken redovisningen i detta avseende av den återstående delen av utredningens period bygger. Den stämmer också med den bild som utredningen fick vid samtal i Moskva med sovjetiska politiker och diplomater som var verksamma vid denna tid.

I samband med de svenska försöken att sälja Viggen till ett antal Natoländer, liksom med anledning av den svenska anslutningen till det internationella energiorganet IEA, förekom viss kritik i den sovjetiska pressen. Att särskilt notera är att övergången till borgerligt styre i Sverige år 1976 inte föranledde något som vittnade om att den sovjetiska synen skulle ha påverkats, något som är intressant inte minst mot bakgrund av Stockholmsambassadens härvidlag mer pessimistiska bedömning från år 1970 som ovan refererats.

Under de sista åren av 1970-talet skärptes tonläget i allmänhet i sovjetiska media, och man började också uttrycka mer bekymmer för läget i norr, bl.a. om avtal om flygbaser, marinövningar i Nordatlanten och effekterna av kryssningsrobotar. Den sovjetiska nyhetsbyrån APN ställde år 1979 i en karaktäristik av utvecklingen i det nordiska området frågan: ”kan den nordiska säkerheten i dess nuvarande form ge svenskarna garantier för deras neutralitet, om t.ex. kryssningsrobotar och andra moderna vapen stationeras i Europa?”92

Kritiken mot Danmark och Norge ökade, men detsamma drabbade inte Sverige. Den starka svenska reaktionen på Afghanistaninvasionen passerade i stort sett ostört och under år 1980 förekom sovjetisk välvilja och förslag om utbyten, konsultationer och högnivåbesök i en utsträckning som fick den svenska Moskvaambassaden att i slutet av året tala om ”sovjetiska omfamningsförsök”.93

91 1970-05-06, s. 10, Skandinaviska avdelningen vid sovjetiska utrikesministeriet. 92 Bertelman, 1985-03-22, s. 100. 93 Ibid, s. 101.

I november 1980 gjorde APN-journalisten Baranikas ett grovt inlägg i den svenska debatten om möjliga konsekvenser för svensk del av de amerikanska kryssningsrobotarna: ”Man bör nog utgå ifrån att de svenska försäkringarna att de är beredda att skjuta ned varje robot som kommer in i deras luftrum, inte är någon garanti för Sovjetunionens säkerhet” skrev Baranikas och tillade att resultatet av det sovjetiska luftförsvarets ingripande ”kan bli en kärnvapenexplosion över vederbörande lands territorium. Följderna behöver nog inte ordas mycket om.”94 Även om detta inlägg torde få ses i ljuset av kampanjen mot Natos dubbelbeslut innebar det också en indirekt reflexion över den svenska neutralitetens möjligheter i ett vapentekniskt nytt läge.

Inte heller under år 1981 förekom det något som förändrade den positiva helhetsbilden. Viss kritik noterades mot den svenska vapenexporten och -importen och i sammanhanget kan noteras kritik av Weinberger för hans försök under Stockholmsbesöket att locka bort svenskarna från den rätta vägen. Men på det hela taget valde man att inte göra någon större affär av detta besök. Mindre än två veckor före U 137:s strandning talade ambassadör De Geer i Moskva om en sovjetisk charmoffensiv mot Sverige.95

Även om den positiva sovjetiska inställningen till svensk neutralitetspolitik under 1970-talet kan sägas till dels ha varit ett element i de goda bilaterala relationerna så kan nog sammanfattningsvis sägas att man från Moskva då såg den svenska politiken som en stabilitetsskapande faktor i Norden och en säkerhetsstärkande faktor på den europeiska kontinenten.96

Denna syn bekräftades också vid utredningens samtal i Moskva. Den förre premiär- och utrikesministern, SVR-chefen m.m. Evgenij Primakov framhöll bl.a. att ”vi satte mycket stort värde på möjligheten av neutrala stater i Europa, det skulle ju göra Nato svagare. Det kunde påverka och stärka stater som Frankrike och Danmark, som ej ville gå en militaristisk väg. Särskilt Sverige och Österrike hade betydelse härvidlag”.97

Följande ord från den svenska upplagan av Brezjnevs memoarer förtjänar också citeras: ”I Sovjetunionen sätter vi stort värde på Sveriges neutralitetspolitik, vilken är en av de viktiga faktorer som

94 Ibid. 95 Ibid, s. 102. 96 Ibid, s. 107. 97 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

bidrar till att upprätthålla fred och säkerhet i Nordeuropa och spelar en positiv roll på den internationella arenan”.98

3.3.7. Det andra kalla kriget och ubåtsfrågan, åren 1982 −−−− 1985

U 137-händelsen ledde till en klar försämring av de svensksovjetiska förbindelserna och till ett förändrat tonläge mellan Sverige och Sovjetunionen, som avspeglade sig också i sovjetiska kommentarer om Sverige och svensk politik. Den principiellt positiva synen på svensk neutralitetspolitik förblev dock oförändrad, och en gradvis normalisering kom snart igång, med återupptaget besöksutbyte och en återgång till i huvudsak positiva uttalanden officiellt och i pressen om den svenska regeringens utrikespolitik.

Efter den svenska protesten år 1983 med anledning av Ubåtsskyddskommissionens rapport utvecklades emellertid ubåtsproblemet till ett verkligt problem i relationerna. Det sovjetiska svaret gav uttryck för avsevärd indignation och krävde förnyade undersökningar. Sovjetiska presskommentarer efterlyste bevis och talade om att ”vissa kretsar” sökte försämra förhållandet till Sovjetunionen och motivera ökade försvarsanslag. Man tog nu i pressen och i bilaterala kontakter fram gamla synpunkter och kritik från tidigare epoker, samtidigt som den principiellt positiva synen på svensk neutralitetspolitik förblev oförändrad. Neutraliteten framställdes dock som alltmer hotad av ”vissa kretsar” vars syfte var att piska upp ubåtshysterin för att driva Sverige närmare Nato.99 Den huvudsakliga bilaterala svårigheten var antisovjetismen i Sverige, och den svenska regeringens oförmåga eller ovilja att ta itu med denna. I detta sammanhang kan också möjligen noteras att man på vissa håll i sovjetisk press spekulerade i att Nato skulle ligga bakom ubåtsintrången, just för att ge anledning till misstankar mot Sovjetunionen.100 Ubåtskränkningarna i övrigt, och deras hantering samt inverkan på de bilaterala relationerna behandlas i ett särskilt avsnitt (se 5.6.).

98Brezjnev: sidor ur hans liv. 1978. Malmö: Corona, s. 14. 99 Petersson, B. Sovjetunionen och neutraliteten i Europa: sovjetiska kommentarer om Finlands,

Schweiz´, Sveriges och Österrikes neutralitetspolitik 1955

1988. Stockholm: Utrikespolitiska

institutet, s. 49. 100 ”Svensk-sovjetiska förbindelser: tema med variation”, A Edeen, 1984-06-29, HP 1 Er, UD:s arkiv.

Sett i ett längre perspektiv kom denna omgång av sovjetisk kritik ganska plötsligt efter en lång period av i stort sett problemfria förbindelser. Detta bidrog till att skapa intrycket av en kraftig förändring, även om den positiva grundsynen på neutralitetspolitiken bestod.

Gromyko efterlyste i ett samtal med utrikesminister Ullsten i juni 1982 ”realism” från svensk sida i de bilaterala förbindelserna. Användningen av detta uttryck utgjorde ett nytt inslag i det sovjetiska språkbruket gentemot Sverige. Det har framhållits att uttrycket både har en geopolitisk underton och kan tolkas som en anspelning på maktrelationer som kan gälla fler områden än ubåtshanteringen.101

Den oro som vid denna tid från sovjetiskt håll uttrycktes över den svenska neutralitetspolitiken och att denna skulle vridas i västlig riktning måste också ses i samband med farhågor för att det strategiska läget i Norden kunde förändras till Sovjetunionens nackdel. Man noterade i Moskva med stort ogillande den ökade militära aktiviteten i Norden från USA:s och andra Natoländers sida, med förhandslagringen, underrättelseaktiviteter och omfattande manövrer i Norge och Danmark som tydliga exempel.

Sveriges agerande i frågor rörande nedrustning och säkerhetspolitik fick beröm, medan kritik riktades mot bl.a. det försvarsindustriella samarbetet med Nato och ett allmänt djupnande ekonomiskt beroende av väst, mot massmedia, och mot ”vissa kretsar”. I en enda fråga gjordes i diplomatiska kontakter raka påståenden om neutralitetspolitiska avvikelser. Det gällde transporter av Natomateriel över svenskt territorium till Norge, som man ansåg stå i strid med svensk alliansfrihet i fredstid.102

Vid mina samtal i Moskva framhöll den tidigare chefen för skandinaviska avdelningen i det sovjetiska utrikesministeriet (alias den i dessa sammanhang betydelsefulle pseudonymen Kommissarov, författare till en rad böcker och artiklar om Sovjetunionen och nordiska säkerhetspolitik) Jurij Derjabin att den svenska neutraliteten alltid sågs ”genom ett försvarspolitiskt spektrum, med utgångspunkt i relationerna mellan supermaktsblocken. Den svenska säkerhetspolitiken var en viktig faktor för säkerheten och stabiliteten i norra Europa. Men det fanns också andra aspekter. Man kunde inte säga att man på sovjetisk sida haft

101 Bertelman, 1985-03-22, s. 115. 102 ”Den sovjetiska synen på svensk neutralitetspolitik”, S Carlsson, 1984-11-09, HP 1 Er, UD:s arkiv.

fullt förtroende för den svenska neutralitetspolitiken. Man hade haft vissa reservationer, och detta hade också kommit fram offentligt.” Man ansåg vidare att USA sökte störa den svenska neutraliteten”. Exempel på detta var Weinbergers besök år 1981. USA ville använda sig av den svenska försvarsindustrin för att binda upp projekt som JAS och Viggen. Den svenska neutraliteten sågs alltid som pro-västlig. ”Vi ansåg att Sverige förde ett dubbelspel. Ibland skedde detta bakom ryggen på regeringen. I fall av öppen konflikt skulle man inte veta hur Sverige skulle komma att bete sig. Men vi sökte stödja den svenska neutraliteten”. Så långt Derjabin.103

Amiralen Tjernavin, marinchef på 1980-talet, underströk att man aldrig såg Sverige som en motståndare, att Sverige aldrig var utmärkt som fiende på de militära kartorna, och att Sverige aldrig utgjort ett militärt hot vars styrka man haft anledning att analysera. I Östersjön hade man andra problem. Man analyserade dock möjligheten att Sverige skulle bryta neutraliteten. Sverige hade en flotta som inte ensam kunde stå emot den sovjetiska, men i förening med Nato blev situationen en annan (i Östersjön).104

Den f.d. nedrustningsförhandlaren, tillika OSSE-, CFE-, och Stockholmsambassadören Oleg Grinevskij, som bl.a. lett den sovjetiska delegationen till Stockhomskonferensen och dennas fortsättning i Wien, och följaktligen haft god insyn i Warszawapaktsländernas agerande sade sig aldrig ha sett Sverige figurera i operativa planer eller att Sverige skulle ha varit ett objekt för militära operationer. Man väntade inte heller några operationer som utgick från svenskt territorium, sade Grinevskij. Sverige hade aldrig setts som något säkerhetspolitiskt hot.105

Denna bild bekräftades också vid mina samtal i Warszawa, bl.a. med den förre presidenten, premiär- och försvarsministern, tillika ÖB generalen Jaruzelski, som alltsedan han blev polsk generalstabschef år 1965 deltagit i alla viktigare möten inom Warszawapakten. Inte vid något tillfälle hade Sverige dykt upp som ett problem i sig, sade Jaruzelski, man tog den svenska neutraliteten som något självklart och naturligt. Östersjön låg också långt ned på prioriteringslistan. Inte heller planerades enligt Jaruzelski några offensiva aktiviteter gentemot Norge. Det skulle vara svårgenom-

103 Samtal med Primakov m.fl., 2002-05-31, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 104 Samtal med Jakovlev och Tjernavin, 2002-06-03, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 105 ”Säkerhetspolitiska utredningen – anteckningar från middag med ryska Sverige-experter”, M Foyer, Sveriges ambassad i Moskva, 2002-06-08, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

förbart. Sovjetunionen var enligt Jaruzelski intresserad av bevarad svensk neutralitet. ”Så dess marskalkar förutsåg inget handlande som kunde ge anledning att ingripa. Däremot fanns det en oro för att det kunde utvecklas situationer där Nato drog in Sverige”.106

3.3.8. Normalisering, åren 1986 −−−− 1989

Efter statsminister Carlssons besök i Moskva år 1986 föll ubåtsfrågan gradvis i skymundan i de svensk-sovjetiska relationerna, för att inte återkomma på allvar förrän in på 1990-talet, och då med Ryssland som motpart och med Carl Bildt som svensk statsminister. Under slutet av 1980-talet koncentrerades i stället de bilaterala relationerna kring frågan om gränsdragningen i Östersjön avseende ekonomiska zoner, och de påverkades också av de accelererande förändringarna inom Sovjetunionen. En viss utveckling i synen på den svenska neutraliteten skedde under denna tid, kanske som del av en tilltagande uppskattning av Sverige som ekonomisk och social förebild.

Statsminister Palmes tal vid den socialdemokratiska partikongressen år 1984 kan sägas ha markerat början av normaliseringen. Han talade där om vikten av dialog och diskussion och betonade att Sverige inte fick rädas att hävda sina nationella intressen i meningsutbytet med Sovjetunionen. Samtidigt eftersträvades ett gott och stabilt förhållande. Detta budskap om behovet av en rättfram dialog om problemen i våra förbindelser neutraliserade i betydande utsträckning den debatt om besöksutbytet som pågick i den svenska inrikespolitiken, och en rad besök följde.

Slutpunkten i normaliseringsprocessen kan sägas markeras av Gorbatjovs uttalande under statsminister Carlssons besök år 1986 om ”ovillkorlig respekt för den traditionella neutralitetspolitik som förs av Sverige”. Denna formulering gick längre än man någonsin tidigare gjort från sovjetisk sida i uppskattning av den svenska neutralitetspolitiken. Dessa uttalanden ansågs på svensk sida ha höjt det politiska pris Sovjetunionen måste betala om det skulle visa sig att fortsatta ubåtskränkningar av svenskt territorium skulle ha sovjetiskt ursprung.107

106 Samtal med Jaruzelski, 2002-09-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 107 ”Gorbatjovs uttryck om svensk neutralitetspolitik – jämförelse bakåt”, T Bertelman, 1986-04-18, HP 1 Er, UD:s arkiv.

3.3.9. Synen på det svenska försvaret

Från ungefär denna tidpunkt, dvs. våren 1986, kunde också noteras de första försiktigt positiva uttalandena från sovjetiskt håll om det svenska försvaret. Även om grundtonen i den sovjetiska synen på Sverige och svensk politik varierade mycket under hela det kalla kriget, så hade de teman som tagits upp från sovjetisk sida varit förhållandevis konstanta. Det hade i stort rört sig om tre huvudtema kring vilka all kritik kretsat: det svenska försvarets enligt sovjetisk uppfattning onödiga storlek och västberoende, det ekonomiska samarbetet med väst, och de s.k. ”kretsarnas” verksamhet, dvs. monopolkapitalet, militären och högerpressen.

Den sovjetiska inställningen till det svenska försvaret var i stort sett oförändrat negativ. Det kan dock noteras att lovord utdelats för uttalade avsikter att skydda svenskt territorium mot överflygning av kryssningsrobotar. De mest negativa omdömena om Sverige under den aktuella perioden gällde försvarsfrågorna i allmänhet och ubåtskränkningarna i synnerhet. Ett genomgående tema var antydningar om nära samarbete med Förenta Staterna eller foglighet gentemot amerikanska påtryckningar, antingen det var fråga om kontroll av högteknologi eller militärtekniskt och underrättelsesamarbete mellan Sverige och USA. En allmänt förekommande tes var att små staters satsningar på ökat försvar endast ökade deras beroende av de ”imperialistiska makterna”. Staterna gjorde bättre i att föra en ”oberoende utrikespolitik, inriktad på fred och nedrustning”.108

Mot denna bakgrund, där Sveriges försvarsansträngningar stundom framställdes som närmast futila, blev ett uttalande av den sovjetiske generalöversten Tjervov inför Krigsvetenskapsakademin i Stockholm år 1986 av särskilt intresse. Tjervov förklarade att Sovjetunionen gärna såg ett starkt svenskt försvar, bara det var neutralt. Han betonade också i sammanhanget att hans uppfattning utgjorde den officiella sovjetiska synen på svenskt försvar.109

Tjervovs uttalande innebar en klar sovjetisk positionsförflyttning. Knappast någon gång tidigare hade en sovjetisk företrädare givit uttryck åt en liknande uppfattning. Två undantag kan noteras: vid ett svenskt militärbesök i Sovjetunionen år 1958 hade marskalk Sokolovskij utbringat en skål för den svenska armén som en freds-

108 ”Sovjetiska uttalanden om Sverige våren 1985

1987”, H Olsson, 1988-06-28, HP 1 Er,

UD:s arkiv. 109 Ibid.

bevarande faktor, och år 1980 hade ambassadören Jakovlev till överbefälhavaren framfört att ”Sovjetunionen betraktade ett relativt starkt svenskt försvar som en viktig del av det säkerhetspolitiska mönstret i Norden och som ett bidrag till stabiliteten”.110

3.3.10. Neutralitetspolitiken och socialdemokratin

I Moskva såg man den svenska socialdemokratin som bärare av neutraliteten och främste förvaltare av neutralitetspolitikens grundläggande idéer. Ur sovjetisk ideologisk synpunkt var detta positivt, men ingalunda oproblematiskt. Inte minst det framväxande nordsydperspektivet, och den svenska socialdemokratins anammande av detta begrepp som instrument för att beskriva världen skapade problem. Detta begrepp förde i ett sovjetkommunistiskt perspektiv tanken bort från den grundläggande motsättningen i världen, den mellan kommunism och kapitalism.

Att Sverige och den svenska modellen och inte minst neutraliteten innebar en farlig lockelse för de östeuropeiska staterna har tidigare berörts. Men också gentemot tredje världen innebar den svenska socialdemokratin med Olof Palme i spetsen något av en ”ideologisk säkerhetsrisk” för Moskva. (Se citat ovan) I viss mån hotade den typen av tankegångar hela den kommunistiska världsbilden, och därmed den ideologiska legitimiteten i det kommunistiska samhällsbygget. I förlängningen av den världssyn som den svenska socialdemokratin gjorde sig till tolk för låg också att Sovjetunionen som industrialiserat land skulle buntas ihop med det övriga nord, med allt vad det innebar i termer av medansvar inte bara för det rådande desperata tillståndet i den tredje värld som alltså enligt Moskvas sätt att se inte fanns, utan också för att komma till rätta med dess problem, alltså för bistånd, m.m. Här var det ur sovjetisk synvinkel fråga om ideologiskt kätteri med långtgående implikationer.

Detta sagt måste dock konstateras att de svenska socialdemokraterna rent allmänt blev föremål för mycken uppskattning från sovjetisk sida. Till skillnad från de borgerliga sades socialdemokraterna stå för en mera nykter och framsynt inställning, samt fördomsfrihet och ansvar i sina utrikespolitiska handlingar. Inte minst gällde detta på 1980-talet.111 Sovjetiska media tog också

110 Bertelman, 1985-03-22, s. 29. 111 Petersson, Sovjetunionen och neutraliteten i Europa, s. 38.

konsekvent öppet ställning för socialdemokratin, t.ex. i 1985 års val.

Den aktiva utrikespolitiken uppskattades i många sammanhang. Det konstaterades ofta att Sovjetunionens och Sveriges positioner i en rad viktiga internationella frågor var sammanfallande eller närliggande, t.ex. ESK, om militära förtroendeskapande åtgärder, fördömande av kolonialism och apartheid, samt Indokina. De sovjetiska kommentarerna kring Sveriges agerande i Vietnamfrågan var dock långt ifrån så entusiastiska som man kunnat förvänta sig.112 Palmekommissionens förslag om en zon i Centraleuropa fri från slagfältskärnvapen rönte ej heller någon uppskattning. Kommissionsmedlemmen Georgij Arbatov, som redan i kommissionsrapporten reserverat sig mot idén, berättade för mig vid utredningens besök i Moskva i maj månad att han innan rapporten skulle antas hade ringt till den sovjetiske stabschefen Ogarkov, som sade nej till förslaget om zon. ”Detta måste förhandlas länge och utförligt om”, hade Ogarkov sagt. Arbatov hade då ringt försvarsminister Ustinov som också var emot zonförslaget. Då ringde Arbatov slutligen till president Andropov som frågade Arbatov om han önskade skapa problem mellan sig och försvarsministern. Det var således inte förvånande att han inlade sin reservation.

3.4. Hotbilden mot Sverige i försvarsutredningar och försvarsbeslut

3.4.1. Inledning

En bred redogörelse för den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen under sjuttio- och åttiotalen har givits i avsnitt 2. Mot bakgrund av denna allmänna beskrivning skall här närmare tecknas några konturer av den hotbild – eller snarare de hotbilder – som då uppfattades föreligga och som var avgörande element i den säkerhetspolitiska situation i vilken Sverige konkret befann sig.

Det är här viktigt att understryka att det är hotbilden som den då uppfattades som är relevant i sammanhanget, och inte hur vi nu i ljuset av vad vi vet idag tycker oss se densamma. Tack vare de omvälvande förändringar som skett i europeisk politik har vi nu på ett helt annat sätt än tidigare tillgång till ett brett källmaterial. Detta material är emellertid långt ifrån fullständigt. Bristen på

112 Ibid.

insyn i många arkiv gör att bilden sådan den ser ut idag kan komma att modifieras på väsentliga punkter när flera relevanta källor blir tillgängliga.

Det är också viktigt att redan inledningsvis understryka att uppfattningen av hotbilden i Sverige under det kalla kriget var högst reell

  • från 1940-talets slut upplevde man under långa tider en betydande risk för ett storkrig i Europa. Och enligt de bedömningar som gjordes fanns risken att Sverige skulle dras in i ett sådant krig, i första hand genom ett angrepp från Sovjetunionen.

3.4.2. Ryssland/Sovjetunionen som traditionellt hot mot Sverige

Det sägs inte klart ut och antyds heller inte i försvarsutredningar och -beslut från den tiden att det är från Sovjetunionen och Warszawapakten som det militära hotet mot Sverige kom. Geografi, historia och de politiska och militära förhållandena ger emellertid tydliga besked i den frågan. Närheten till Ryssland/Sovjetunionen har i mer än ett halvt årtusende utgjort Sveriges grundläggande säkerhetspolitiska problem.

På svensk sida har man de senaste århundradena många gånger haft anledning att fundera över det ryska hotet (på samma vis som man på rysk sida haft väl grundad anledning att beakta hotet från Sverige). I slutet av 1800-talet aktualiserades denna debatt i och med de stigande spänningarna i Europa. Man utgick i Sverige ifrån att Ryssland önskade tillgång till isfria hamnar i norra Norge och avsåg att uppnå detta genom en attack vid ett lämpligt tillfälle.113Förryskningen i Finland ledde till indignation och spekulationer om en förestående offensiv västerut. Järnvägsbyggen i Finland och rykten om ryska spioner på den svenska landsbygden förklädda till sågfilare tolkades också som förberedelser för ett sådant drag.

Historiker har i efterhand emellertid inte funnit några bevis för ryska planer att attackera Skandinavien och man har pekat på möjligheten att det upplevda ryska hotet i huvudsak var ett instrument i den interna svenska försvarsdebatten vid tiden före första världskriget, att den s.k. rysskräcken väsentligen var en produkt av kampanjerna för reformer av det svenska försvaret. Det har ifråga-

113 Malmborg, M. af. 2001. Neutrality and State-Building in Sweden. Basingstoke: Palgrave, s. 105.

satts om det fanns någon grund för den i Sverige vitt utbredda uppfattningen att de finska järnvägsbyggena hade militära syften, och inte heller de ryska sågfilarnas förmodade spioneriverksamhet har kunnat beläggas.114

Det är inte lätt att förklara varför farhågorna för en rysk aggression just under 1880-talets senare del grep omkring sig i Sverige.115 Slutsatsen att den ryska regeringen förberedde någonting uppe i norr kom man fram till genom att ur olika källor sammanställa uppgifter av växlande tillförlitlighet. Genom att sammanställa en rad iakttagelser från olika områden fick man fram en helhetsbild av hotfull innebörd, en teknik som skulle komma att användas också i en senare tid. En kuriositet i sammanhanget är att den norska underrättelsetjänsten år 1914 försåg svenskarna med en detaljerad rysk militäratlas över centrala Sverige.116

Dessa uppgifter återges här för att illustrera att många av de frågeställningar som den svenska säkerhetspolitiken ställdes inför på 1970- och 80-talen inte var helt nya, att det finns intressanta historiska paralleller till vissa företeelser, och att det finns många element, nivåer och motiv i debatten om de hot vi vid olika tillfällen upplevde oss ställda inför. Inte minst värt att notera i sammanhanget är att det element i hotbilden som växte fram i ljuset av nordområdenas ökade strategiska betydelse, nämligen (den säkerligen inte helt obefogade) föreställningen om ett sovjetiskt intresse av den norska kusten, anknyter väl till ett traditionellt svenskt hotbildselement: genommarschen i norr för att ta sig fram till den norska nordkusten.117 Det anknyter ju också till den utbredda uppfattningen om landmakten Ryssland/Sovjetunionens traditionella strävan att nå fram till världshaven.

Den första tiden efter kriget tycktes hotet om en invasion från Sovjetunionen inte ha uppfattats som överhängande, utom möjligen i Finland. Hotbilderna i väst under de första efterkrigsåren tycks snarast ha betonat risken för kommunistiskt maktövertagande genom inre omvälvningar och subversion. I Finlands fall kvarstod denna syn på vissa håll i väst in på 1960-talet, jfr NSC 6006. Nordens geografiska närhet till Sovjetunionen

114 Lindberg, F. 1958. Den svenska utrikespolitikens historia. III:4 1872

1914. Stockholm:

Nordstedts, s. 120. 115 Ibid. 116 Åselius, G. 1994. The ”Russian Menace” to Sweden: the Belief System of a Small Power

Security Elite in the Age of Imperialism. Stockholm: Almqvist & Wiksell International, s. 303. 117 Wiberg, H. 1990. ”Hotbilder i Norden sedan 1945” i Petersen & Lindgren. Trussel eller tillid? Nordiske omverdensbilleder under forandring, s. 110.

bidrog sannolikt till att hotet om en invasion från öst kom att upplevas tidigare i de nordiska länderna än på vissa andra håll i väst.118

När sovjetisk expansionism gradvis började träda fram som ett hotbildselement ledde detta till olika reaktioner i de nordiska länderna. Något schematiskt kan sägas att medan Norge och Danmark sökte säkerhetsgarantier mot Sovjetunionen såg Finland det nödvändigt att ge säkerhetsgarantier till Moskva. För Sveriges del var situationen en annan. Ett i jämförelse med andra nordiska länder starkt försvar och ett i mycket fördelaktigare geografiskt läge bidrog till att hotbilden under de första efterkrigsåren inte uppfattades som lika påtaglig som i grannländerna.119

3.4.3. Kapacitet och intentioner

Vid sjuttiotalets början stod den dåvarande Sovjetunionen på höjden av sin makt. Militärt var man på väg att hämta in det amerikanska försprånget, ekonomiskt såg bilden fortfarande relativt ljus ut, och sprickorna i det kommunistiska imperiet lyckades sovjetregimen ännu en tid skyla över med militär övermakt.

Mot bakgrund av den militära kapacitetsutvecklingen, inte minst Sovjetunionens utveckling till världens näst starkaste sjömakt, kom också kapacitetselementet i hotbilden att bli alltmer påtagligt, vid sidan av det mer intentionspräglade elementet som hade sin grund i den uppfattade sovjetiska expansionismen. Den säkerhetspolitisk analysen (och expertisen) i väst hade under sjuttio- och åttiotalen blivit kapacitetsfixerad på ett helt annat sätt än tidigare, delvis under intryck av den dramatiska utvecklingen denna tid på kapacitetsområdet. Analysen ”lät sig vägledas av kapacitet snarare än föreställningar om avsikter”.120 Detta har också genomgående varit försvarsmaktens betraktelsesätt, så sent som år 1988 uttryckt av överbefälhavaren i FMI 2000: ”Politiska lägen kan snabbt ändras. Sveriges försvarsförmåga måste utvecklas med hänsyn till den faktiska militära potentialen hos stormaktsblocken.”121

I militära kapacitetstermer utgjorde Sovjetunionen givetvis ett formidabelt hot mot Sverige, även om olika skolor och uppfatt-

118 Ibid, s. 104. 119 Ibid, s. 107. 120 Ibid, s. 113. 121 Försvarsmaktsidé 20-hundra: FMI 2000. Stockholm: Överbefälhavaren. Tryckt år 1988, s. 3.

ningar gjorde sig gällande om hur stor den sovjetiska militära kapaciteten egentligen var. Det var år 1970 endast tio år sedan man i väst hade avsevärt överdrivna uppfattningar om sovjetisk militär kapacitet, jfr de beryktade s.k. ”bomber gap” och därefter ”missile gap”.122

En hotbild består emellertid inte enbart av kapacitet, utan också av intentioner. Här var det för svensk del av avgörande vikt att göra en så långt möjligt korrekt analys av Sovjetunionens intentioner, både globalt och regionalt. En central fråga härvidlag var för vår del naturligtvis hur man i Moskva såg på Sverige och på den svenska neutralitetspolitiken, och i vilken mån Moskva fäste tilltro till denna (se föregående avsnitt). Men det gällde också att bedöma Sovjetunionens strategiska och politiska avsikter globalt, samt inte minst att söka avgöra på vilka sätt som Moskva ämnade begagna sig av sin militära kapacitet för att genomföra dessa avsikter. De hotbildsbedömningar som gjordes av den svenska försvarsmakten koncentrerade sig i allt väsentligt på kapacitetsproblematiken (se nästa avsnitt).

Aftonbladet (AB) publicerade den 21 mars 2002 en stort uppslagen artikel om vissa sovjetiska militära kartor, som sades redovisa hur Sovjetunionen planerade ett angrepp mot Sverige.

Först kan konstateras att den karta som redovisades i AB var, vilket har framhållits av såväl en representant för MUST (Östgöta Correspondenten den 22 mars 2002) som av en tjänsteman vid FOI, i skala 1:500 000. Kartor i denna skala medger inte att sådana detaljer, som är av betydelse för planläggning av militära operationer kan utläsas. Härför behövs kartor i betydligt större skala, minst 1:50 000.

Förekomsten av dessa sovjetiska kartor har varit känd sedan länge. I det kartförråd som troligtvis av misstag inte förstördes eller undanfördes när de f.d. sovjetiska, då ryska, förbanden lämnade Baltikum, fanns även kartor i betydlig större skala, kanske 1:10 000 över vissa samhällen i Mälardalsområdet. På dessa är viktiga totalförsvarsanläggningar angivna, liksom kommunistpartiets (dåvarande VPK) partilokal. De mera storskaliga kartorna innehöll detaljerad – men inte alltid helt korrekt – miltärgeografisk information, såsom vägars bredd, beläggning, bärighet, sanka områden olämpliga för pansarförband m.m. På kartor som täcker skärgårdsområden

122 Ett ”gap” uppstod kring 1960 genom att man i väst fick uppfattningen att Sovjetunionen hade betydligt fler interkontinentala bombplan och missiler än vad som senare visade sig vara fallet, en uppfattning som Chrusjtjov gjorde allt för att underblåsa.

finns genomgående 40-meterskurvan markerad, något som inte är gjort på svenska sjökort. Denna har operativ betydelse, då man anser att avståndsverkande bottenminor knappast kan utnyttjas på större djup.

Vilken betydelse hade då dessa kartor? Först kan konstateras att de inte är några ”anfallsplaner”. Men de utgör ett miltärgeografiskt underlag som är nödvändigt för en eventuell angreppsplanering. I den händelse Sovjetunionens politiska ledning fattade beslut om att genomföra ett angrepp mot Sverige, måste den militära ledningen kunna genomföra den militära planeringen. Utan ett detaljerat militärgeografiskt underlag skulle en sådan planering ha varit mycket osäker och riskfylld. Man bedrev därför från sovjetisk sida ett systematiskt och långsiktigt arbete med målet att införskaffa all den information som var nödvändig för den militära planläggningen. Detta skedde säkerligen genom att utnyttja öppet material. Den svenska topografiska kartan i skala 1:50 000 kunde – och kan – köpas i vilken svensk kartbutik som helst. Förhållandet är det samma vad avser andra storskaliga kartor, exempelvis orienteringskartor, liksom svenska sjökort.

3.4.4. Allmänt om hotbilden vid sextiotalets slut. 1965 års försvarsutredning

Den period som denna utredning omfattar, den senare halvan av det kalla kriget, inleddes som framgår av kap 2:1 med en tid av avspänning och närmande mellan supermakterna. Från andra hälften av sjuttiotalet skedde en betydande skärpning och i början av åttiotalet kom världen kanske närmare ett tredje världskrig än någon gång sedan Kubakrisen i början av sextiotalet. Mot periodens slut inträdde en ny avspänning i takt med utvecklingen i Östeuropa och Sovjetunionen, som till sist ledde till både Berlinmurens och kommunismens fall.

Fem försvarsbeslut hade bäring på perioden 1968, 1972, 1977, 1982 och 1987, varav tre under socialdemokratiska regeringar och två under borgerliga. Sex försvarsutredningar hade bäring på perioden: 1965 års försvarsutredning, FU 65, som lade sitt betänkande 1968, 1970 års utredning, FU 70, som lade sitt betänkande 1972, 1974 års, FU 74, som lade sitt 1976, 1978 års försvarskommitté, FK 78, som lade ett första delbetänkande om säkerhetspolitiken 1979, och ett andra 1981, samt slutbetänkande 1982, 1984 års kom-

mitté, FK 84, som lade ett delbetänkande om säkerhetspolitiken 1985, och sitt slutbetänkande 1987, samt 1988 års försvarskommitté, FK 88, som lade ett säkerhetspolitiskt delbetänkande i januari 1990.

Vid slutet av sextiotalet såg man i Sverige hotbilden i huvudsak i militära termer. Det bredare säkerhetsbegrepp som nu är allmänt omfattat var då ännu inte vedertaget. Likväl kan man i sextiotalets säkerhetspolitiska tänkande sådant det kommer till uttryck i Försvarsutredningens betänkande från år 1968 se klara element av ett bredare anslag: avsnittet om säkerhetspolitiska utgångspunkter och överväganden inleds med en beskrivning av förhållandet mellan de rika och de fattiga länderna. Det konstaterades dock i betänkandet att konfliktpräglade motsättningar mellan rika och fattiga folk inte var av primär betydelse för vår säkerhet, varför utvecklingsbiståndet inte kunde betraktas som något säkerhetspolitiskt alternativ till försvarsåtgärder.

Den avspänning i öst-väst-relationerna som började bli märkbar i slutet av 1960-talet och påtaglig med inbrottet av sjuttiotalet innebar alltså för svensk del en klar förbättring av den svenska säkerheten. Även om de grundläggande ideologiska motsättningarna mellan östsidans socialism och västkapitalismen kvarstod tyckte man sig på många håll se tecken i öst till ett närmande till Västeuropas ekonomiska system. Den offentliga sektorns samtidiga tillväxt i Västeuropa innebar knappast ett ideologiskt närmande gentemot östsocialismen men innebar dock element i en viss ideologisk uppmjukning. Reformsträvanden i Tjeckoslovakien som kulminerat år 1968 när de brutalt slagits ned i en sovjetledd invasion av Warszawapakten var kanske mer av en ideologisk-politisk rörelse än ett ekonomiskt reformprojekt.

1965 års försvarsutredning, (FU 65), vars betänkande lades fram år 1968, noterade uppluckringstendenserna i allianssystemen. Terrorbalansen, dvs. supermakternas ömsesidiga kärnvapenstrategiska avskräckning, hade enligt bedömningen av FU 65 inneburit att sannolikheten för angrepp mot mindre stater (i Europa) minskat eftersom sådana i sin tur skulle innebära risker för utvidgning till större krig. Det förmodades nämligen att den andra stormakten skulle kunna uppleva sina nationella intressen berörda, och detta oberoende av eventuella paktförpliktelser.

Även om den begynnande avspänningen tycktes innebära ökad försiktighet i stormaktsrelationerna motsvarades denna inte av återhållsamhet med rustningarna. Sovjetunionen befann sig i slutet

av 1960-talet i en omfattande rustningsprocess – inte minst i vad avsåg marina och konventionella arméstridskrafter med en kraftig ökning av de militära utgifternas andel av statsbudgeten och BNP. Den allmänna bilden i slutet av 1960-talet var att en sovjetisk överlägsenhet ifråga om konventionella styrkor motsvarades av en amerikansk överlägsenhet ifråga om kärnvapen, i vad avsåg interkontinentala robotar, tre gånger den sovjetiska kapaciteten.

1965 års försvarsutredning ansåg att de stora stående styrkorna i Europa verkade krigsavhållande. Konflikter som berörde Europa och det nordiska området kunde dock inte uteslutas. Sveriges läge i sammanhanget bedömdes vara av begränsad strategisk betydelse, varför det inte var givet att Sverige måste dras in i ett storkrig i Europa, ens om detta omfattade områden inom den nordiska regionen. FU 65 diskuterade olika former av militär aggression såsom lokala anfall, kuppanfall med strategiskt syfte och storanfall. Det är viktigt att notera att FU 65 för samtliga dessa fall förutsatte en långtgående skärpning av den politiska situationen i Europa, varför betydande möjligheter till förvarning ansågs föreligga.

3.4.5. Bedömningar i början och mitten av 1970-talet, 1970 och 1974 års försvarsutredningar

Försvarsutredningen 1970, (FU 70), som lade fram sitt betänkande år 1972, noterade den avspänning mellan huvudaktörerna som präglade den internationella scenen. Avspänningsprocessen ansågs ha ”visat en sådan hållfasthet, att man kan tala om en utvecklingstrend”. Samtidigt hade den ”oerhörda ökningen av de militära stridsmedlens förstörelseförmåga” lett till en politisk återhållsamhet mot totalt krig som var större än någonsin.123 Utredningen pekade på att förutsättningarna för att nå en lösning på de utestående problemen från andra världskrigets slut och vilka utgjort ett latent hot mot freden, var bättre än tidigare. Sålunda kunde den uppbyggnad av de sovjetiska styrkorna i Centraleuropa som motiverats av farhågor för tysk revanschism, inte längre påstås vara lika angelägen sedan den västtyska regeringen under Willy Brandt introducerat sin nya Östpolitik med bl.a. erkännanden av gränsdragningen mellan Polen och Tyskland efter Oder-Neisselinjen. Det kan vara värt att notera att FU 70 också observerade att

123SOU 1972:4 s. 129.

möjligheten fanns att denna utveckling kunde medföra krav från medborgarna inom östblocket om större öppenhet.

I övrigt menade försvarsutredningen att så länge som väst visade beslutsamhet att försvara sig, någon militär aktion från sovjetisk sida inte var att vänta. Tvärtom föreföll Sovjetunionen, i vart fall på kortare sikt, eftersträva ett närmare samarbete med och överhuvudtaget en normalisering av sitt förhållande till Västeuropa. Klyftan mellan väst och öst bedömdes dock komma att bestå under mycket lång tid.124

I vad avsåg Norden menade utredningen att den säkerhetspolitiska situationen där ansetts vara till fördel för såväl väst som öst och att en förändring kunde vara förenad med allvarliga risker. Sveriges säkerhetspolitik hade som syfte att bidra till lugn och stabilitet i norra Europa. Denna inriktning av politiken var allmänt omfattad och betraktades som ett europeiskt intresse. Utredningen konkluderade i betänkandet år 1972 att riskerna för krig i Europa under de närmaste åren hade minskat, vilket dock inte på kort eller lång sikt uteslöt sådana förändringar i omvärlden och att riskerna för konflikt åter kunde öka.

Den säkerhetspolitiska analysen i 1972 års försvarsbeslut utgick från huvuddragen i 1970 års försvarsutredning och tog fasta på avspänningsprocessen som grundläggande för utvecklingen. Grundsynen kvarstod att Sveriges säkerhet skulle kunna komma att äventyras genom stormaktsblockens handlande. Försvarsminister Sven Andersson menade sålunda att, ifall av en konfrontation mellan stormaktsblocken som berörde Nordkalottområdet eller Östersjöutloppen, svenskt område skulle kunna få betydelse som genomgångsområde för militära operationer. I sammanhanget avfärdade han än en gång möjligheten av ett isolerat anfall mot Sverige, vilket han bedömde så osannolikt att det inte borde självständigt beaktas i försvarsplaneringen. En utgångspunkt för 1972 års försvarsbeslut var överbefälhavarens definition av de styrande angreppsfallen

  • angrepp mot norra Sverige i samband med en större operation på Nordkalotten,
  • angrepp mot södra Sverige i samband med operationer att vinna kontroll över Östersjöutloppen,

124 Ibid, s. 145.

  • angrepp mot Mellansverige för att vinna kontroll över landets administrativa centra i förening med angrepp mot norra eller södra Sverige.

Försvarsutredningen 1974 (FU 74), presenterade ett säkerhetspolitiskt betänkande år 1976. Den internationella utvecklingen präglades i mycket av konsekvenserna av oljekrisen 1973/74, vilket också bidrog till att den internationella ekonomiska utvecklingen bedömdes få säkerhetspolitiska konsekvenser. Därmed fick andra aspekter än rent militära ett visst inflytande på avgränsningen av det säkerhetspolitiska begreppet. Resurs- och råvarukonflikter mellan i-länder och u-länder kom, mer än tidigare, att beaktas i den säkerhetspolitiska analysen. Avspänningsproblematiken blev eljest inte överraskande ett centralt element i övervägandena, detta särskilt mot bakgrund av överenskommelsen i slutakten från Helsingforskonferensen år 1975 med dess allmänna politiska erkännande av efterkrigstidens gränsdragning. Utredningen sökte göra en distinktion mellan avspänningspolitiken som tillstånd och avspänningspolitiken som process. Enligt utredningen innebar avspänningspolitiken som tillstånd ett nytt psykologiskt klimat i förbindelserna mellan stormakterna som ett resultat av den framväxande kärnvapenstrategiska jämställdheten dem emellan och den allt klarare insikten om kärnvapenkrigets risker. Avspänningspolitiken som process tog sig uttryck i det ökande ekonomiska samarbetet och skapandet av omfattande kontaktmönster de rivaliserande makterna emellan. Utredningen betonade att framsteg i avspänningssträvandena i Europa borde kunna leda till rustningskontroll och styrkereduktioner även om utredningen inte såg något direkt logiskt samband mellan avspänning/spänning å ena sidan och rustningsnivå å den andra. Utredningen uppmärksammade sålunda den inledda stora sovjetiska satsningen på marin uppbyggnad och de strävanden som var förenade med denna att utgöra en motvikt mot Nato:s tidigare dominans.

Sovjetmarinens behov av fritt tillträde till Atlanten samt att skydda sitt eget operationsområde liksom västsidans intresse att förhindra detta var enligt försvarsutredningen väsentliga skäl till att de kringliggande områdena, Nordkalotten och områdena kring Östersjöutloppen hade strategisk betydelse. Intressemotsättningarna kring dessa områden bedömdes bestå även om tyngdpunkten försköts till Nordkalotten.

Två uppfattningar om innebörden av den militära uppbyggnad som skett på Kolahalvön redovisades av utredningen, dels att den var ett led i en offensiv sovjetisk politik syftande till att utvidga inflytandet längre västerut i Nordatlanten och skapa möjlighet att skära av transportvägarna mellan USA och Västeuropa, dels som en i första hand defensiv styrkeuppbyggnad som en del av ambitionerna att upprätthålla balansen mellan supermakterna. I det förra fallet skulle de skandinaviska staterna kunna beröras på ett mer omedelbart sätt och det sovjetiska inflytandet komma att utvidgas betydligt, medan i det senare den sovjetiska politiken i detta avseende inte skulle vara direkt riktad mot Skandinavien, vilket givetvis inte uteslöt att det skandinaviska området kunde bli indraget som en följd av supermakternas globalt betingade strategiska dispositioner. Men det bedömdes som ”mindre troligt att någon supermakt skulle vilja använda sig av operationer berörande svenskt eller norskt territorium i något syfte som enbart har samband med baskomplexet på Kolahalvön.”125 Utredningen ansåg att oavsett vilken tolkning man gjorde, det var uppenbart att frågan om Kolahalvön kunde ge upphov till konflikter som berörde svenskt territorium.

Utredningen berörde också Östersjöutloppen och Östersjön som sådan, och konstaterade att även den senare kunde få strategisk betydelse särskilt i samband med en stor konfrontation i Centraleuropa, då Warszawapakten skulle kunna ha intresse av att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till någorlunda säkra sjötransporter längs Östersjökusten. Dessa skulle underlättas om Gotland och Bornholm kunde kontrolleras, medan omvänt de skulle väsentligt försvåras om Nato behärskade Danmark och delar av svenska kusten, framhölls det.126

Sammanfattningsvis förmodade 1974 års försvarsutredning att supermakterna även framöver skulle komma att sträva efter att förhindra en militär konfrontation i Europa. Riskerna för krig mellan öst och väst i Europa bedömdes därför komma att förbli förhållandevis små. Utredningen uppehöll sig vidare vid den vapentekniska utvecklingen och dess konsekvenser. Man noterade de ökade riskerna för kränkning av svenskt territorium som kunde bli en följd av anskaffning av kryssningsrobotar. Man noterade också att de militära anslagen inom båda maktblocken efter en period av

125 Se s. 143. 126 Betänkande av 1974 års försvarsutredning, SOU 1976: 5 s. 144. Jfr analys i Ubåtsutredningens slutbetänkande SOU 2001:85 s. 41 f.

snabb stegring förändrade sig relativt långsamt. Såväl det allmänna ekonomiska läget som de politiska avspänningstendenserna mellan stormakterna hade skapat en ovilja i många länder att acceptera fortsatt ökande resurstilldelning för militära ändamål i den takt som präglade 1950- och 60-talen. Konkurrensen om resurserna mellan den civila och den militära sektorn hårdnade. Detta problem förstärktes inte minst i Sovjetunionen av att man enligt officiella rapporter stod inför den sannolikt lägsta ekonomiska tillväxttakten sedan andra världskriget, noterade utredningen.127

1977 års försvarsbeslut följde i allt väsentligt försvarsutredningens analys (trots regeringsskiftet) och byggde följaktligen på bedömningen att avspänningsprocessen blivit det grundläggande elementet i den internationella utvecklingen. Det konstaterades dock att den ideologiska debatten mellan öst och väst inte hade avstannat, och att avspänningen inte innebar att alla konfliktanledningar försvunnit, samt att det var svårt att bedöma vilka resultat den kunde leda till i fortsättningen. Den militära uppbyggnaden på

Kolahalvön framhölls.

3.4.6. Förnyad spänning i slutet av 1970-talet. 1978 års försvarskommitté och försvarsbeslutet 1982

1978 års försvarskommitté (FK 78), diskuterade utifrån ett vidgat säkerhetspolitiskt begrepp dels andra än rent militära hot, dels möjligheten till fredsbefrämjande åtgärder. Försvarskommittén diskuterade betydelsen av krympande naturresurser och miljöproblem. Efter den utvecklingsoptimism, som rått i västvärlden på 1950- och 60-talen, kom 70-talet att i hög grad domineras av farhågor för de negativa konsekvenserna av samhällets höga industri- och teknologiberoende. Oljans roll som den strategiskt mest betydelsefulla råvaran hade tydligt demonstrerats under oljekrisen åren 1973-74.

Den ojämna fördelningen av särskilt en del strategiska råvaror kunde på sikt innebära konfliktrisker, ansåg utredningen, som också noterade att livsmedlens säkerhetspolitiska betydelse börjat uppmärksammas alltmer. Andra problem på det ekonomiska området var förutom den fortsatt vidgade klyftan mellan fattiga och rika länder, med risk för växande spänningar nord − syd, att den

127SOU 1976:5, s. 174.

sovjetiska politisk/militära supermaktställningen inte motsvarades av en liknande position på det ekonomiska området.

När FK 78 sommaren 1979 lade sitt delbetänkande128 hade den sovjetiska invasionen av Afghanistan ännu inte inträffat. Det framgick emellertid av betänkandet att klimatet mellan de båda supermakterna blivit kyligare, och att avspänningsprocessen fått sig rejäla törnar. Kommittén framhöll att ”de senaste två

  • tre årens utveckling har visat hur lätt avspänningspolitiken kan störas”, och att det fanns åtskilliga anledningar till det försämrade politiska klimatet: sovjetiskt missnöje över den amerikanska betoningen av mänskliga rättigheter, och även närmandet mellan Förenta Staterna och Kina, det nya sovjetiska engagemanget i Afrika, samt amerikansk oro över den fortsatta sovjetiska militära upprustningen, liksom också rättegångarna mot oliktänkande i Sovjetunionen. Försvarskommittén konstaterade att förhållandet mellan supermakterna sommaren 1978 blivit så ansträngt att många röster i USA och den övriga västvärlden började ifrågasätta vilka framsteg som egentligen skulle kunna nås genom avspänningspolitiken, och om denna inte visade sig ha gynnat öst mer än väst. Kommittén framhöll dock att förhandlingarna om ett nytt kärnvapenstrategiskt begränsningsavtal, SALT II, kunnat slutföras i maj, och ansåg för sin del att den mest sannolika utvecklingen för framtiden också torde vara att avspänningsprocessen, trots växlingar i klimatet mellan supermakterna, på lång sikt skulle komma att fortsätta.

Kapprustningen, främst den mellan supermakterna, utgjorde ett hot mot freden i världen, underströk försvarskommittén vidare. De oerhörda kärnvapenarsenalerna och den snabba både kvalitativa och kvantitativa ökningen av dessa var det allvarligaste hotet mot mänskligheten. Den tekniska utvecklingen gick snabbare än arbetet att få till stånd nedrustningsavtal vars efterlevnad kunde kontrolleras. Med hänsyn till de allvarliga risker och den resursförstöring, som den fortsatta upprustningen i världen medförde, fann FK 78 det naturligt att ägna särskild uppmärksamhet åt läget på nedrustningsområdet, jämte relationerna öst

  • väst och situationen i

Norden. Kommittén uppehöll sig därför utförligt vid nedrustningspolitikens betydelse för Sveriges säkerhetspolitik.

Nämnas bör också att kommittén i ljuset av händelserna i Iran år 1979 i närmast profetiska ordalag underströk vad religiösa strömningar kunde betyda också för politisk utveckling: ”Det islamska

128SOU 1979:42.

återuppvaknandet som kan iakttas i delar av den muslimska världen kan få betydande konsekvenser också på det politiska området. ” Och vidare: ”Den betydelse som frågan om mänskliga rättigheter fått såväl för strömningar inom östblocket som för supermaktpolitiken under de senaste åren liksom motsättningarna mellan regimen och kyrkan i vissa östländer, kan ses som andra exempel på religioners och ideologiers politiska betydelse”.129

FK 78 problematiserade relationerna mellan supermakterna genom att konstatera att deras säkerhetspolitik ”förefaller att djupast dikteras av två delvis motstridiga överväganden, förutom den grundläggande misstro de hyser mot varandra. Å ena sidan står beslutsamheten att undvika att hamna i en väpnad konflikt direkt med varandra och å andra sidan beslutsamheten att förhindra att den militära balansen mellan dem på ett avgörande sätt rubbas till den egna sidans nackdel. ” Det första övervägandet hade till stor del legat bakom avspänningspolitiken, medan det andra hade lett till många av de senaste årens svårigheter för densamma.130

Beslutsamheten hos båda att undvika militär konfrontation rörde sig dock om ett så grundläggande intresse, enligt kommittén, att det var svårt att se att någon av dem skulle komma att överge denna inställning. Man kunde dock inte utesluta risken att en situation i en lokal kris skulle kunna råka ur kontroll, med katastrofala konsekvenser.

Om den första hälften av 1970-talet präglats av affärsmässiga mellanhavanden mellan supermakterna, så hade under senare delen därav bilden förändrats menade försvarskommittén vidare. En ny fas i relationerna kunde sägas ha inträtt, präglad av ökad konfrontation inom vissa sektorer parallellt med fortsatt samarbete inom andra. Befrielsen från Vietnamproblemen var en förutsättning för den nya amerikanska administrationens inriktning på mänskliga rättigheter. Denna kom att oroa Sovjetunionen minst lika mycket som de sovjetiska aktiviteterna i Afrika kom att oroa Förenta Staterna och dess allierade. Kommittén betonade vidare att den amerikanska politiska offensiven på mänskliga rättighetsområdet sammanföll med att den sovjetiska ledningen började upptäcka vilken kraft som fanns i avsnittet om mänskliga rättigheter i den europeiska säkerhetskonferensens slutakt år 1975. Tillsammans med förhoppningar om liberaliseringar på många håll i Östeuropa och eurokommunismens ökade profilering innebar detta ”ett

129 Ibid, s. 35. 130 Ibid, s. 52.

betydande tryck mot den sovjetiska ledningen, som kom att se den amerikanska politiken som direkt inriktad på att försöka undergräva det sovjetiska säkerhetssystemets stabilitet.”131 Förenta Staterna, å sin sida, oroades av det sovjetiska engagemanget i Afrika som mot bakgrund av Sovjetunionens fortsatta militära uppbyggnad, sågs som ett ökande hot mot egna intressen som råvaruförsörjning och förbindelsevägar.

Slutsatsen av dessa resonemang var att klimatet mellan de båda supermakterna kunde komma att växla, och ”måhända tidvis bli sämre än under de senaste åren”. Men det nya var att ”så tycks kunna ske utan att samarbetet mellan de båda för att bevara avspänningens grundelement behöver avbrytas”, konstaterade kommittén med en i vart fall i historiens ljus tämligen optimistisk, om än inte totalt felaktig, bedömning.

Rustningsspiralen fortsatte att drivas i höjden, och Nato:s totala utgifter för militära ändamål var något större än Warszawapaktens, framhöll kommittén, som också uppmärksammade de tilltagande problemen i den sovjetiska ekonomin, och konstaterade att ”upprätthållande av militära styrkor av supermaktsformat kan komma att bli en ännu mera tyngande ekonomisk börda än för närvarande för detta land”.

Beträffande den säkerhetspolitiska situationen i Norden noterade Försvarskommittén 78 att under 1950- och 60-talen såväl Nato som Warszawapakten torde ha bedömt Nordens militärstrategiska betydelse som relativt ringa. Norden hade kommit att bli ett lågspänningsområde. Sveriges och hela Nordens säkerhet gagnades bäst av ”att Sverige för en politik som bidrar till största möjliga uttunning av stormakternas inflytande i det nordiska området” framhöll försvarskommittén.

En grundläggande förutsättning för den stabila situationen i Norden var att den även i stormakternas ögon framstått som fördelaktig och i enlighet med deras intressen. Det nordiska områdets strategiska betydelse hade otvivelaktigt ökat under de senaste tio åren, slog kommittén fast. Detta berodde i hög grad på den militärteknologiska utvecklingen och därmed sammanhängande bedömningar av ett framtida krigs karaktär. De kärnvapenbärande ubåtarnas allt viktigare roll och Murmanskområdets vitala betydelse var de främsta skälen härtill. Den marina verksamheten i de norra farvattnen hade också under senare år varit mera om-

131 Ibid, s. 53.

fattande än tidigare, konstaterades det. Därtill kom åtgärder för att stärka försvaret av Nordnorge. Denna ökande militära aktivitet från båda sidor kunde dock inte uppfattas som riktad mot Sverige. Den borde ses som ett led i supermakternas bevakande av sina globala intressen och som en del av den strategiska maktbalansen. Det kunde dock inte uteslutas att supermakternas känslighet kunde komma att bli större för sådana förändringar som de skulle kunna uppfatta som hot mot egna säkerhetsintressen.

Även Östersjön hade också i fortsättningen stor strategisk betydelse, främst som övnings- och basområde för Warszawapaktens sjöstridskrafter, men också för sjötransporter för Warszawapakten.

Frågan om kryssningsrobotar berördes också av FK 78, som konstaterade att utvecklingen av dessa i Förenta Staterna gav anledning till oro. Med tanke på räckviddsbegränsningarna i SALT II-avtalet (det var då ej klart att detta inte skulle komma att ratificeras) skulle utgångsläget för avfyrande av dessa från Nato:s sjöstridskrafter mot t.ex. Murmanskområdet komma att bli i närheten av nordiska vatten. De luftburna kryssningsrobotarna var ännu mer oroande, och de torde i stor utsträckning komma att ingå i USA:s beväpning under 1980-talet. Genom att kryssningsrobotar flög på låg höjd skulle överflygningar över neutrala stater som Sverige innebära neutralitetskränkningar som kunde skapa allvarliga problem, anmärkte kommittén.

Försvarskommittén sökte också i ett särskilt kapitel göra bedömningar av sannolikheten för att olika hot skulle uppstå och av deras konsekvenser för Sveriges del, utgående från de bedömningar om den internationella utvecklingen och om stormaktsblockens förhållanden som man tidigare redovisat. Uppmärksamheten hade i ökande grad riktats mot ”u-landsområdena med deras labila förhållanden, snabba politiska växlingar och återkommande konflikter och krig”, sades det. I och med att båda supermakterna fått globala intressen och resurser att hävda dessa riskerade supermakter och u-länder att bli indragna i varandras konflikter. Skärpta motsättningar mellan supermakterna kunde föranledas av konflikter i u-landsområden vilket i sin tur kunde påverka läget i Europa, framhölls det.

Konflikter med ursprung i u-landsproblem diskuterades också med utgångspunkt i oljevapnet. FK bedömde dock omfattande råvarubojkotter från u-länder mot i-länder som mindre sannolika.

I sin analys ägnade försvarskommittén särskild uppmärksamhet åt möjligheten av ett krig i Europa. Redan existensen av de enorma rustningarna skapade farhågor för vilka intentioner som kunde styra dessa resurser, framhöll kommittén. Trots många gemensamma intressen kvarstod också supermaktsmotsättningarna, vilka utgjorde ett latent hot mot freden. Möjligheten av spridning av ett utomeuropeiskt krig till Europa, liksom utbrott av en svårartad lokal konflikt, kunde leda till krig i Europa. Sammantaget bedömde kommittén att ”ett medvetet igångsatt krig mellan blocken i Europa är föga sannolikt.” Ett krig i Europa skulle dock få så svåra konsekvenser för Sverige att riskerna för ett sådant måste påverka vår säkerhetspolitik, konstaterades det dock.

Beträffande karaktären av ett framtida krig i Europa var det troligt att parterna åtminstone inledningsvis skulle söka föra kriget på konventionell nivå, men att riskerna för insats av kärnvapen och upptrappning av kriget till kärnvapennivå i hög grad förväntades bli bestämmande för parternas agerande, och att kriget åtminstone i den bemärkelsen kunde betraktats som nukleärt. Det var vidare svårt att föreställa sig något läge där endera maktblocket genom en frontalattack i Centraleuropa skulle eftersträva att erövra och behålla stora delar av det andras territorium, ansåg kommittén. Däremot framstod geografiskt begränsade framstötar i syfte att pressa fram eftergifter som mer sannolika, särskilt på kontinentens flanker.

Utredningen såg tre typer av situationer som innebar risker för militärt angrepp eller hot om angrepp mot nordiskt område. Den ena karaktäriserades av konventionellt krig mellan maktblocken, den andra av akuta motsättningar men ej öppet krig mellan dessa, och den tredje av kärnvapeninsats mot Sverige.

Mot bakgrund av den bedömning man tidigare gjort, att ett krig i Europa åtminstone inledningsvis skulle föras med konventionella vapen, konstaterade kommittén att nordiskt område såväl i norr som i söder hade sådan strategisk betydelse att det tidigt riskerade bli indraget i krigshandlingarna, och att Sverige då skulle få strategiskt intresse som militärt genomgångsområde till grannländerna. En isolerad militär operation i Nordeuropa bedömdes som mycket osannolik.132

I ljuset av den dramatiska internationella utvecklingen under åren 1979 och 1980, präglad av kriser, tilltagande spänning och be-

132 Ibid, s. 86.

tydande osäkerhet fick försvarskommittén i ett senare betänkande år 1981 anledning att utveckla och i viss mån modifiera de bedömningar som gjorts år 1979. Kommittén konstaterade då att avspänningspolitiken råkat ut för ett allvarligt bakslag, men ansåg inte att detta innebar en återgång till förhållanden som liknade det kalla kriget under den första efterkrigsperioden. Inte minst mot bakgrund av den ungefärliga styrkejämvikten mellan maktblocken var en konfrontationspolitik av det kalla krigets modell svår att föreställa sig, ansåg kommittén i sitt andra delbetänkande om säkerhetspolitiken år 1981.133 Det förelåg inte några tecken på att supermakterna skulle ha övergivit avspänningens grundval, nämligen beslutsamheten att undvika att råka i direkt, väpnad konflikt med varandra. Mest sannolikt var att de även i fortsättningen skulle vilja fortsätta åtminstone ett begränsat samarbete, ansåg kommittén.

För hotbildens del kvarstod i allt väsentligt de slutsatser som kommittén dragit redan 1979. ÖB:s (och FOA:s) uppfattning att situationer där en angripare hade större handlingsfrihet eller vidare målsättningar med ett angrepp mot Sverige refererades, men ansågs inte böra få något starkt inflytande på försvarsplaneringen. Den militära styrkeutvecklingen innebar emellertid att angrepp kunde sättas in med kortare varsel än vad som tidigare hade bedömts, vilket krävde förmåga att uppfatta snabba förändringar i omvärlden och smidigt anpassa beredskapen därtill. Kommittén delade ÖB:s bedömning att åtgärder mot överraskande angrepp borde prioriteras, liksom att betydande militärpolitiska förändringar i vårt närområde kunde inträffa som ledde till andra typer av hot mot Sverige.

Försvarskommittén diskuterade också i sitt betänkande år 1981 riskerna för kärnvapenangrepp mot Sverige. En upptrappning till kärnvapennivå bedömdes komma att ske först när maktblockens vitala intressen stod på spel, och detta kunde knappast gälla Sverige. Att en första kärnvapeninsats skulle ske bedömde kommittén mot denna bakgrund som uteslutet.

Sammanfattningsvis kan sägas att kommittén redan i sitt första delbetänkande skildrade en förstärkt hotbild, som i det senare betänkandet ytterligare betonades. Nordflanken fick i denna bild ökad betydelse och Sverige kunde riskera att beröras redan i

133 Ds Fö 81:1.

inledningsskedet av ett europeiskt krig. Möjligheten av överraskande angrepp kunde inte uteslutas.

1982 års försvarsbeslut anslöt sig till de bedömningar som gjorts av 1978 års försvarskommitté. Det tog fasta på det nordiska områdets ökade strategiska betydelse, utbyggnaden av den sovjetiska marinen och nordområdenas ökade vikt, samt den ökande militära aktiviteten från båda supermakternas sida i vårt närområde, inklusive Östersjöområdet.

Departementschefen, statsrådet Gustafsson, underströk att östvästperspektivet dominerade bedömningen av läget i världen, och att supermakternas globala intressen och engagemang fördjupade lokala konflikter och förhindrade lösningar.134 I vad avsåg Europa framhöll han särskilt utvecklingen i Polen och militärens maktövertagande som ett bakslag för strävandena att vidmakthålla avspänningens resultat. Supermakternas vapenarsenaler fortsatte att utvecklas samtidigt som nedrustnings- och förhandlingssträvandena präglades av starka motsättningar.

Den rådande spänningen och osäkerheten var ”ett resultat både av olösta politiska och ekonomiska konflikter runt om i världen och speciella utvecklingar inom vapenteknologin som driver på kapprustningen och hotar att undergräva det sätt på vilket avskräckningsbalansen hittills fungerat”.135 Departementschefen delade vidare försvarskommitténs åsikt, att supermakternas ökande militära aktivitet i det nordiska området borde ses som ett led i deras bevakande av sina globala intressen och som en del av den strategiska maktbalansen dem emellan, och därför inte kunde uppfattas som primärt riktad mot Sverige. Utvecklingen kunde dock inte undgå att på olika sätt få återverkningar också för Nordens del, vilket den grova kränkning av svenskt territorialvatten och svenskt militärt skyddsområde, som en sovjetisk ubåt gjort sig skyldig till, utgjorde en allvarlig påminnelse om.

Departemenstschefen delade också kommitténs uppfattning att de bakslag som avspänningspolitiken råkat ut för inte hade inneburit en återgång till förhållanden som liknade det kalla kriget under den första efterkrigsperioden.136 Däremot kunde han inte förutse ”något återvändande till de höga förväntningar som under

134 Ibid, s. 16. 135 Ibid, s. 17. 136 Ibid, s. 18.

1970-talets första hälft åtminstone på västsidan omgav avspänningsprocessen”.137

3.4.7. Det andra kalla kriget och 1984 års försvarskommitté, samt försvarsbeslutet år 1987

1984 års försvarskommitté (FK 84), presenterade efter sjuttiotalets betoning av vidgade säkerhetspolitiska hot, en återgång till rent militära och militärstrategiska aspekter på säkerhetspolitiken.138Detta trendbrott reflekterade det hårdnande internationella säkerhetspolitiska klimatet ”det nya kalla kriget” som präglade 1980talets första år. Om bakslagen för avspänningspolitiken av 1978 års försvarskommitté bedömts ha tillfällig, kanske taktisk natur, så ansåg 1984 års kommitté att en avgörande strategisk förändring inträffat i stormaktsrelationerna. Kommittén underströk sålunda att under senare delen av 1970-talet en fortlöpande försvagning av grundelementen för avspänningen inträffat. Sovjetunionens invasion år 1979 av Afghanistan innebar härvidlag den avgörande vändpunkten. Sovjetunionen hade inte ansett sig ha accepterat ett av USA definierat status quo, ej heller skyldigheten ifråga om återhållsamhet med rustningar eller minst av allt förpliktelser att acceptera systemförändringar i Östeuropa.

Den kraftiga militära upprustning och starkt ideologiskt präglade retorik och politik gentemot Sovjetunionen, som lanserades av den år 1980 valde amerikanske presidenten Ronald Reagan och hans administration, tolkades i Moskva som en bekräftelse på farhågorna att USA aldrig på allvar godtagit principerna om kärnvapenstrategisk paritet och lika säkerhet som grund för avspänningspolitiken, framhöll FK 84. Även Sovjetunionen började efter år 1983 öka sina försvarsutgifter i en snabbare takt än tidigare. Bedömningarna gick isär om försvarsutgifternas storlek. Försvarskommittén redovisade dels ACDA:s, den amerikanska nedrustningsmyndighetens, uppfattning om att det rådde en ungefärlig balans mellan Nato- och Warszawapaktsländernas militärutgifter, dels SIPRI:s bedömning att Nato:s försvarsutgifter var nästan dubbelt så stora som Warszawapaktens. Viss samstämmighet rådde emellertid om bedömningen att maktblocken höll i stort sett lika antal trupp i områdena närmast öst-väst-gränsen i Centraleuropa. I

137 Ibid. 138 Svensk säkerhetspolitisk inför 90-talet, SOU 1985:23.

fråga om många typer av materiel hade östsidan sedan länge en antalsmässig övervikt, vilken traditionellt ansågs balanseras av en tekniskt högre kvalitet på västsidan.139 Detta senare Natoförsteg var dock i färd att minska till följd av en ökad sovjetisk satsning på modern materiel, ansåg utredningen, som dock också noterat att Sovjetunionen brottades med svåra interna ekonomiska problem.

Försvarskommittén diskuterade också de militära doktrinerna och noterade osäkerheten om Sovjetunionens övergripande säkerhetspolitiska doktrin. En allmän uppfattning var dock att den i stort hade en defensiv prägel, men att den militära doktrinen för hur styrkorna skulle användas i ett eventuellt krig däremot hade en offensiv profil. Man hade noterat senare års uttalanden av det sovjetiska ledarskapet140 som visade att man accepterat att ett kärnvapenkrig ofrånkomligen skulle drabba alla, dvs. också Sovjetunionen självt. Mycket tydde på att ”föreställningen om ett krig på konventionell nivå blivit alltmer accentuerad i den sovjetiska militärstrategiska debatten”.141

Den militärtekniska utvecklingen hade accelererat ytterligare och lett till ökad rörlighet och större räckvidder. ”Kombinationen av ökad luft-, sjö- och markrörlighet skapar ökad frihet för en angripare när det gäller överraskande val mellan lämpliga områden för större operationer och för mer begränsade taktiska företag”.142Supermakternas hotbilder av varandra var ofullständigt kända, och inom västlägret var spännvidden i uppfattningar om den andra sidans avsikter betydande. Kommittén framhöll emellertid att ett planerat anfall i stor skala mot väst i annat sammanhang än en akut kris mellan maktblocken av flertalet bedömare uppfattades som osannolikt.

Det nordeuropeiska områdets ökade strategiska betydelse blev föremål för ett eget kapitel i kommittébetänkandet, varvid konstaterades att utvecklingen i allt väsentligt utgjorde en vidareutveckling av det mönster som beskrevs av 1978 års försvarskommitté, med vissa förändringar som tillkommit under 1980-talet när det gällde undervattenskränkningar och stormakternas övningsverksamhet.

Sovjetunionens successivt mer omfattande marinstrategiska intressen i norr utgjorde den viktigaste bakgrunden till att det

139 Ibid, s. 22. 140 Se exempelvis Brezjnevs Tula-tal den 18 januari 1977. 141SOU 1985:23, s. 25. 142 Ibid, s. 27.

nordeuropeiska och det nordatlantiska områdets strategiska betydelse under de senaste decennierna ökat väsentligt, hävdade försvarskommittén. Det kunde antas vara ett vitalt intresse för Sovjetunionen att i händelse av en konflikt skydda baskomplexet på Kolahalvön och säkra de strategiska ubåtarnas överlevnad och operationsfrihet. Sovjetunionen torde i krig ha ett starkt intresse av att i första hand förhindra Nato att kontrollera och utnyttja kringliggande kuster och flygbassystemen i angränsande landområden, och i andra hand att utvidga det egna basområdet. Sovjetunionen hade emellertid endast begränsade markstridsförband i anslutning till det nordiska områdets norra delar. Dessa var inte ensamma tillräckliga för mer omfattande och uthålliga operationer, bedömde kommittén.

Östersjöns strategiska betydelse berördes likaså. De strategiska intressen som inverkade på området hade fått ökad tyngd och en starkare koppling såväl till nordatlantiska som centraleuropeiska förhållanden. Stormakterna hade alltmer kommit att betrakta det nordeuropeiska och nordatlantiska området som militärstrategiskt och operativt sammanhängande. Övningsverksamheten i det nordeuropeiska havs- och luftrummet hade blivit mer omfattande i tid och rum, och delvis mer framskjuten, och detsamma gällde övervaknings- och underrättelseverksamheten.

I fråga om undervattenskränkningarna refererade kommittén ubåtsskyddskommissionens uppfattning år 1983 att dessa skulle ses som förberedande skeden i en militär operativ planering. Man konstaterade att erfarenheterna sedan dess inte givit anledning till andra slutsatser. Motiven var svåra att fastställa, ansåg dock kommittén, men dessa ”torde huvudsakligen kunna hänföras till olika former av förberedelser för eventuella kris- och krigssituationer”.143 Även andra nordiska länder, som Norge, hade berörts, konstaterades det.

I sin diskussion om konflikter och hot, som kunde beröra Sveriges säkerhet, utgick försvarskommittén från insikten inom båda maktblocken att det var ett starkt intresse att undvika en för båda parter förödande militär konfrontation. Trots detta menade FK att det inte kunde helt uteslutas att akuta motsättningar i Europa eller på andra håll utvecklades till en väpnad konflikt.144 Det var dock svårt att tänka sig att endera maktblocket genom en frontal attack i Centraleuropa inledningsvis skulle eftersträva att

143 Ibid, s. 42. 144 Ibid, s. 52.

erövra och behålla stora delar av det andras territorium. Däremot kunde det tänkas att endera parten sökte politiska eftergifter eller strategiska positioner. En sådan utveckling skulle kunna beröra även svenskt territorium.

Risken för krig i det nordiska området var i allt väsentligt relaterad till situationen i stort mellan maktblocken. ”En väpnad konflikt i norr är sålunda knappast tänkbar under i övrigt lugna och stabila förhållanden mellan Nato och Warszawapakten”, konstaterade försvarskommittén. I en större, öppen konflikt mellan blocken kunde det nordiska området komma att beröras redan i de inledande faserna. Svenskt område kunde få intresse som genväg vid flygoperationer, som genomgångsområde eller som basområde. Eftersom stormaktsblockens militära styrkor i huvudsak skulle bli bundna i garderingar eller operationer mot varandra kunde endast en begränsad del av deras styrkor avdelas mot Sverige.

Sammanfattningsvis konstaterade försvarskommittén att Sveriges läge blivit mera utsatt och att utvecklingen lett till ökade påfrestningar i fred. 1982 års försvarsbeslut hade starkare betonat stormaktsblockens kapacitet för överraskande angrepp. Denna kapacitet hade vidareutvecklats, och det fanns ”skäl att uppmärksamma att särskilda sabotageförband tidigt kan sättas in mot funktioner som är viktiga för totalförsvaret”. Vidare fanns det anledning att starkare än tidigare uppmärksamma de hot och påtryckningar som Sverige kunde utsättas för under spända fredsförhållanden.

I 1984 års försvarskommittés slutbetänkande, som lades år 1987, konstaterades att de bedömningar som gjorts i kommitténs säkerhetspolitiska rapport år 1985 låg fast.145 Mot bakgrund av sina tidigare överväganden angående tänkbara hot fann kommittén skäl att framhålla att ”den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos en angripares stridskrafter ökar möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att vi endast får kort förvarning”. Kommittén förordade därför att planeringen skulle utgå från den svåraste situationen, att ett angrepp kunde inledas med endast kort militär förvarning. Därmed skulle det s.k. kuppanfallet bli förstahandsalternativ i svensk försvarsplanering samtidigt som den sovjetiska ledningen lade om rodret och spänningarna mellan öst och väst sjönk dramatiskt.

145SOU 1987:9. Det svenska totalförsvaret inför 90-talet.

1987 års försvarsbeslut redovisade förändringarna i den samlade hotbilden på följande vis:

Det nordeuropeiska och nordatlantiska områdets ökade strategiska betydelse, motsättningarna mellan stormaktsblocken och den militärtekniska utvecklingen har sammantagna lett till att Sveriges läge blivit mera utsatt i samband med kriser och väpnade konflikter i vår omvärld. Denna utveckling har också lett till ökade påfrestningar i fred, främst i form av kränkningar av vårt territorium. Dessa tendenser berördes i 1982 års försvarsbeslut men har genom senare tids utveckling kommit till tydligare uttryck. Hotbilden har sålunda påverkats av den militärtekniska utvecklingen. Särskilt bör framhållas den ökade räckvidden för taktiskt flyg, den återigen ökade betydelsen av strategiskt flyg, anskaffningen av långräckviddiga kryssningsrobotar, den ökade strategiska och operativa rörligheten och utvecklingen av undervattensteknologi. 1982 års försvarsbeslut innebar en jämfört med tidigare starkare betoning av stormaktsblockens kapacitet för överraskande angrepp och därav följande kortare militära förvarningstider. Denna kapacitet vidareutvecklas. Nu finns därutöver skäl att uppmärksamma att särskilda sabotageförband tidigt kan sättas in mot funktioner som är viktiga för totalförsvaret. Det finns anledning att starkare än tidigare uppmärksamma de hot och påtryckningar som Sverige kan utsättas för under spända fredsförhållanden. Diplomatiska, militära och handelspolitiska åtgärder för att ge eftertryck åt vår beslutsamhet att motstå sådana hot och påtryckningar och orubbligt fullfölja neutralitetspolitiken bidrar till att minska främmande makts benägenhet att utsätta oss för hot. Kränkningarna av svenskt territorium med ubåtar och andra undervattensfarkoster har riktat uppmärksamheten mot delvis nya hot. De kan främst bedömas som förberedande led i en operativ planering och kan därmed få negativa konsekvenser för vårt invasionsförsvars kapacitet. Vårt beroende av ett handelsutbyte med omvärlden leder till att motsättningar och kriser i andra delar av världen kan få konsekvenser också i Sverige. Särskilda problem skapar det högteknologiembargo som de västliga industriländerna på senare år riktat mot Östeuropa.146

Mot denna bakgrund konstaterades i avsnittet om försvarspolitiken att den ökade räckvidden, rörligheten och flexibiliteten hos stormakternas stridskrafter ökade möjligheterna att inleda angrepp på ett sådant sätt att Sverige endast skulle få kort militär förvarning. Svårigheterna att förutse militära förberedelsers syfte och riktning gjorde att ett dylikt angrepp fr.o.m. FB 87 blev styrande för planeringen på svensk sida.

146 1987 års försvarsbeslut, s. 25 f.

3.4.8. Den nya avspänningen och 1988 års försvarskommitté

1988 års försvarskommitté ställdes inför uppgiften att utarbeta och avge sitt delbetänkande147 samtidigt som den politiska utvecklingen i Europa genomgick en radikal omdaning. Berlinmurens fall var en politisk och psykologisk händelse som symboliserade att en oåterkallelig demokratiserings- och liberaliseringsprocess inletts i Östeuropa. Trots att läget i januari 1990 präglades av ett stort antal osäkerheter slog kommittén fast att förändringarna i det säkerhetspolitiska konfliktmönstret i Europa innebar en klart minskad risk för storkrig mellan maktblocken. För svensk del var det ett säkerhetspolitiskt intresse att främja den positiva utvecklingen samtidigt som Sverige inte genom tvära kast i den egna säkerhetspolitiska linjen bidrog till att skapa ytterligare osäkerhet och instabilitet i ett känsligt läge. Kommittén menade att det förhållandet att utvecklingen syntes gå mot ett avsevärt säkrare och fredligare Europa inte minskade betydelsen av en svensk säkerhets- och neutralitetspolitik som en stabiliserande faktor. Osäkerheten i situationen underströk vikten av att små stater i skärningslinjen mellan vitala stormaktsintressen förde en politik utan tvära kast.

Med utgångspunkt i idéerna om ett bredare säkerhetsbegrepp gjorde 1988 års försvarskommitté en genomgång av globala problem som säkerhetshot. Därvid berördes utvecklingsländernas fördjupade sociala och ekonomiska kris med fattigdom i förening med socialt och politiskt förtryck som konsekvens. Biståndsinsatser från mera gynnade stater för att hindra lidande och politiska, ekonomiska och sociala motsättningar betecknades som en fråga om global, gemensam säkerhet i vidare bemärkelse. I sammanhanget berördes vidare bl.a. miljöhoten, rustningarna i tredje världen, regionala kriser inklusive etniska motsättningar och internationell narkotikahandel samt hot mot individer och stater. Internationell terrorism betonades som hot mot det internationella samfundet och reste krav på samordnade internationella motåtgärder.

Kommittén tog fasta på att sovjetledningen under Michail Gorbatjov initierat en rad reformer och liberaliseringar inom Sovjetunionen för att söka bota en drastisk ekonomisk tillbakagång. I kampen att lösa de svåra inre problemen blev det ett incitament att främja internationell avspänning genom en rad förslag inom ramen för det s.k. nya tänkandet, exempelvis ifråga om ned-

147SOU 1990:5.

rustning, minskade engagemang i regionala konflikter och samverkan för ökad internationell handel. Försvarskommittén bedömde att den nya avspänningen som inletts mellan Förenta Staterna och Sovjetunionen med hänsyn bl.a. till ekonomiska nödvändigheter, hade större förutsättningar att bli varaktig. Den syntes innebära något kvalitativt nytt jämfört med tidigare avspänningsperioder under efterkrigstiden. Mot slutet av år 1989 hade Moskva deklarerat att Brezjnevdoktrinen, som innebar att alla socialistiska stater hade som internationell plikt att, om nödvändigt med vapenmakt, försvara de ”socialistiska landvinningarna” där dessa hotades, inte längre gällde. Kommittén noterade dock att utvecklingen i bl.a. Baltikum visade att omvandlingsprocessen i Sovjetunionen aktualiserat latenta spänningar mellan den centrala ledningens målsättning att få till stånd en modernisering av det sovjetiska samhället, bl.a. genom en långtgående decentralisering av beslutsfattandet i ekonomiska frågor, och delrepublikernas strävan att så långt möjligt utvidga den nyvunna självständigheten även till den politiska sfären. Det är värt att notera att kommittén förutskickade att dessa motsättningar liksom förändringar i kommunistpartiets status i förlängningen kunde leda till ett hot mot Sovjetunionens fortbestånd.

Beträffande kärnvapenproblematiken noterade kommittén att även om den nya avspänningen medfört en avsevärd förbättring av supermaktsförbindelserna och det militära elementet i rivaliteten tonats ned, kärnvapnens roll för att tillgodose grundläggande säkerhetsbehov för kärnvapenmaktens väsentligen torde komma att bestå under överskådlig tid. Kärnvapnen torde också komma att behålla sin politiska roll som uttryck för supermaktstatus och medel för inflytande i kraft härav.

FU diskuterade också den militärtekniska utvecklingen och underströk att ”västsidans teknologiska överlägsenhet torde länge ha utgjort ett växande problem för Sovjetunionen” och att i de budgetnedskärningar som aviserats minusposter markerats också i fråga om forskning och utveckling.148

Beträffande doktrinutvecklingen noterar FU att Sovjetunionen ”nu uttalat sin avsikt att förändra doktrinen i mera defensiv riktning” (en ganska försiktig beskrivning av Moskvas beslut år 1987 om en ny försvarsdoktrin). Vidare noteras framstegen inom nedrustnings- och rustningskontrollområdet.

148 Ibid, s. 41.

För Nordens del ansåg kommittén att de ubåtsburna kärnvapnen med särskilt låg sårbarhet i strategiska sammanhang var av betydelse. USA hade därtill försett ett växande antal ytfartyg med kryssningsmissiler med lång räckvidd vilka kunde bestyckas med kärnvapen. Detta tillsammans med flygbaserade kryssningsmissiler framstod ur nordisk synpunkt som en oroande faktor. Trots detta bedömde kommittén att kärnvapnens roll i Europa inskränkts. Detta skulle i synnerhet gälla om ingen sida kände sig konventionellt underlägsen, eftersom kärnvapentröskeln då rimligen skulle höjas. Kommittén kunde därvid peka på att både Förenta Staterna och Sovjetunionen deklarerat att ett kärnvapenkrig inte kunde vinnas. INF-avtalets fortsatta implementering i riktning mot komplett eliminering av alla sådana kärnvapen med medellång räckvidd välkomnades, medan det var klart att den fortsatta fredstida stationeringen i Centraleuropa hade väckt starka negativa reaktioner främst i väst (särskilt Tyskland) men också i öst.

De konventionella styrkeförhållandena i Centraleuropa präglades enligt kommittén av att Sovjetunionen och Warszawapakten fortsatt hade haft ett större antal av vissa typer av markstridsförband med t.ex. stridsvagnar, samtidigt som Nato:s flygstridskrafter ansetts vara västalliansens väsentligaste tillgång för att uppväga obalansen i vad avsåg markstridskrafter. Centraleuropa hade givetvis hela tiden varit i fokus medan Nordeuropa hade berörts främst luftoperativt, som flankområde till Centraleuropa. Man kunde notera att flera av de små Warszawapaktsländerna hade visat tendenser att minska sina markstridskrafter, vilket kommittén bedömde skulle få till följd en påtaglig reduktion av kapaciteten för överraskande inledda operationer i Centraleuropa.

Det nordeuropeiska området karakteriserades alltjämt av två huvuddrag: För det första en grundläggande stabilitet i både den politiska situationen och i den säkerhetspolitik som fördes av de nordiska länderna, och för det andra det vidare nordeuropeiska/nordatlantiska områdets strategiska betydelse i förhållandet mellan supermakterna och maktblocken.

Den nordligaste delen av det nordeuropeiska området tjänade dels som anflygningsväg för det amerikanska strategiska bombflyget, dels som luftförsvarszon för Sovjetunionen mot strategiska flygangrepp. Södra Skandinavien skulle ha betydelse vid ett konventionellt krig i Centraleuropa. Området framstod sålunda som ett möjligt anflygningsområde från båda maktblockens sida. Havsområdena kring södra Skandinavien fyllde såväl defensiva som

offensiva funktioner. Defensivt möjliggjorde de ett djup i försvaret mot operationer i luften och till sjöss från det andra maktblockets sida. Offensivt erbjöd de vägar för sådana operationer. Östersjön och Nordsjön hade därutöver viktiga roller som interna kommunikationsleder inom respektive allians. Både Nato och Warszawapakten hade kommit att se Nordeuropa som ett sammanhängande operationsområde av avgörande betydelse för styrkeutvecklingen i Europa som helhet vid en konflikt. I sammanhanget observerade kommittén att de grova upprepade undervattenskränkningarna av svenskt sjöterritorium i de tidigare officiella analyserna om bakgrund och motiv till kränkningarna hade bedömts vara en fråga om olika former av förberedelser för framtida kris och krigssituationer.

Trots den antydan som försvarskommittén gjort om ett ökande strategiskt intresse för nordområdena, hävdade kommittén att detta inte rubbade det förhållandet att Norden förblivit ett stabilt område. Den nordiska stabiliteten förblev av grundläggande betydelse för beskrivning av Sveriges säkerhetspolitiska miljö, vars centrala element förblev dels Danmarks, Norges och Islands medlemskap i Nato, på särskilda villkor, dels Finlands neutralitetspolitik i förening med 1948 års fördrag om vänskap, samarbete och bistånd med Sovjetunionen (VSB-fördraget) och dels Sveriges neutralitetspolitik, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. En avgörande faktor för stabiliteten i Norden hade varit att de båda supermakterna upplevt det rådande läget som gynnsamt och förenligt med sina intressen, vilket kommit till uttryck i att båda sidor visat en betydande återhållsamhet i sina militära dispositioner i området. Detta i förening med de nordiska ländernas egen strävan att förhindra uppkomsten av hårda konfrontationsytor mellan allianserna i Norden utgjorde en grund som kunde antas främja en stabil utveckling i Norden. Arbetet att utreda förutsättningarna för en kärnvapenfri zon i nordiskt område som bedrivits inom ramen för en nordisk ämbetsmannakommitté såg försvarskommittén som ett exempel på hur de nordiska länderna genom egna åtgärder strävade efter att upprätthålla och vidareutveckla en stabilitetsfrämjande ordning i norra Europa. Sålunda ansågs att bevarandet av en kärnvapenfri zon i Norden utgjorde ett väsentligt led i ansträngningarna att även framdeles bevara lugnet och stabiliteten i Norden.

Kommittén konkluderade att en väpnad konflikt i norr knappast var tänkbar under i övrigt lugna och stabila förhållanden mellan

Nato och Warszawapakten och att det nordiska området hade fått en starkare koppling till såväl nordatlantiska som centraleuropeiska förhållanden.

Effekterna av förhandlingarna mellan öst- och väst om ömsesidiga konventionella styrkereduktioner i Europa sågs av Försvarskommittén som en säkerhetspolitiskt positiv utveckling samtidigt som man observerade att förväntade reduktioner

  • till följd av att den äldsta materielen skulle utgå – kunde leda till en ökad modernitet hos de styrkor som var baserade i det nordeuropeiska området samt att uttunning av stridskrafter i Centraleuropa kunde få till följd volymmässiga förstärkningar i exempelvis Leningrads militärdistrikt.

3.5. Hotbilden i ÖB:s opverk

149

Den militära hotbilden mot Sverige, som den upplevdes av ÖB och Försvarsstaben under utredningsperioden, framgår från år 1978 av ÖB:s operativa verk och före år 1978 av motsvarande, men då ännu separata, handlingar. I opverket gjorde ÖB grundläggande bedömningar av strategisk och operativ art, i opverket fick militärbefälhavarna sina uppgifter för olika situationer och i verket reglerades fredstida beredskap med mera. Av ett särskilt bihang, appendix, framgick vilka krigsförband respektive militärbefälhavare – åtminstone inledningsvis – skulle få disponera i krig.

Det är att märka att det inte fanns något kapitel eller särskilt avsnitt i opverket som hade rubriken Hotbild. I stället fick hotbilden läsas ut av de resonemang ÖB förde i avsnitten om strategiska och operativa grunder. Det bör också hållas i minnet att ÖB i dessa avsnitt redovisade främst stormakternas militära handlingsmöjligheter medan litet sades om sannolikheten för att möjligheterna skulle komma att utnyttjas (det vill säga krigsrisken).

Genom att opverket reglerade krigsplanläggningen hos militärbefälhavarna och chefen för första flygeskadern (MB/CE1) och sedan vidare nedåt i nivåerna kunde nya opverk inte ges ut alltför ofta. I det följande redovisas sålunda hotbilden, som den beskrevs i 1970/71 års operativa order, 1974 års operativa order, 1978 års

149 ÖB:s operativa verk är i sin helhet kvalificerat hemliga och upprättades vid Försvarsstaben. De förvaras i Högkvarteret. Avsnitten om strategiska och operativa grunder varifrån hotbildsbeskrivningen hämtats är dock enkelhemliga.

opverk, 1985 års opverk och opverk 85 K (K för komplettering) som utgavs 1989.

I de olika planer, som ingick i opverken och deras föregångare, var – med ett undantag, som redovisas längre fram – Warszawapakten (det vill säga Sovjetunionen med förbundna stater) angripare. Bakom detta låg inte några resonemang om att, exempelvis, Sverige stod närmare väst än öst. Istället var det krassa militära sakförhållanden, som var grunden.

I ÖB:s operationsorder 1970/71 angavs visserligen tre krigsfall som tänkbara:

1. Västtyskland eller ett återförenat Tyskland var angripare

2. Warszawapakten, det vill säga Sovjetunionen med förbundna stater, var angripare

3. Nato – eller några av Natostaterna – var angripare men ordern skrevs bara för krigsfall 2.

I opverket bedömdes motivet för ett eventuellt angrepp vara att få kontroll över svenskt territorium för Warszawapaktens egna syften eller att förhindra att huvudmotståndaren, det vill säga Nato, kunde utnyttja det. Det finns dock inget resonemang om de större sammanhangen i vilka ett angrepp på Sverige skulle ingå, det vill säga vad de strategiska slutmålen kunde bedömas vara. Nato nämndes för övrigt inte mer i ordern.

För den erforderliga kontrollen över svenskt territorium bedömdes ockupation vara nödvändig och den sannolikaste betvingelsemetoden skulle vara invasion. Invasionen kunde förutsättas genomföras inom ramen för ett så kallat storanfall eller kuppanfall. Storanfallet innebar att en inledande förbekämpning av ett mobiliserat svenskt försvar under kanske lång tid (veckor) och huvudsakligen genom flyganfall skulle följas av invasion över kust- och landgräns. Kuppanfallet skulle, som benämningen antyder, komma överraskande när det svenska försvaret inte hunnit mobilisera. Genom insats av små styrkor skulle en lamslående effekt eftersträvas varefter angriparen med senare insatta styrkor skulle kunna uppnå sina mål.

Andra betvingelsemetoder än invasion redovisades också. Betvingelse genom terroranfall mot till exempel storstäder och utrymmande civilbefolkning bedömdes inte trolig. Avspärrning, subversion och psykologisk krigföring bedömdes var för sig vara

för långsamt verkande men skulle troligen användas som komplettering till ett militärt angrepp.

Som geografiska hotriktningar för kustinvasion sågs i det då rådande militärpolitiska läget vara särskilt Sydsverige och östra Mellansverige inklusive Gotland och för gränsinvasion övre Norrland. I ett förändrat läge där Finland och/eller Danmark tagits sågs nya hotriktningar för kustinvasion (nedre Norrland respektive västkusten).

I 1974 års order fanns betydande likheter med 1970/71 års order. Det var fortfarande med Warszawapakten som angripare som ordern skrevs, hotriktningarna var desamma, angreppssyftet var som tidigare att kunna utnyttja svenskt territorium alternativt att hindra Nato från att göra det och det var fortfarande invasion, som sågs som huvudsaklig betvingelsemetod.

Några förändringar fanns dock. En möjlighet sågs att angriparen av tids- och resursskäl måste nöja sig med att bara ockupera delar av landet. I fråga om hotriktningarna gjordes en precisering för kuppanfallet. Där bedömdes Skåne, Stockholmsområdet och Gotland liksom övre Norrland vara särskilt utsatta.

I opverk 1978 samlade ÖB de dokument, som tidigare varit separata men som alla påverkat försvarsmakten operativt. Hit hörde till exempel dokument om beredskap i fred, mobilisering, uppgifter i krig, bestämmelser för krigsplanläggning och krigsförbandens fördelning på de sex regionerna – militärområdena.

I opverket bedömdes Förenta Staterna och Sovjetunionen under överskådlig tid kvarstå som de enda supermakterna i kraft av överlägsen militär och ekonomisk styrka. Som tänkbara konfliktområden varifrån konflikter skulle kunna spridas angavs Mellanöstern och Afrika. Konflikter skulle också kunna uppstå i länder där en frigörelse skett, men där den politiska strukturen var svag och outvecklad. Också kring råvarutillgångar bedömdes konflikter kunna uppstå. Oljekrisen år 1974 fanns i färskt minne. Som möjlig konfliktorsak sågs också att någon supermakt av trovärdighetsskäl mot sina allierade kunde se sig tvingad till ett annars inte önskvärt agerande. Ändå uppfattades viss avspänning råda mellan supermakterna och att man undvek direkta konflikter – framförallt i Europa. Man var medveten om riskerna med kärnvapen och agerade hellre med politiska och ekonomiska hot och påtryckningar. Samtidigt var militär balans och en andraslagsförmåga med kärnvapen mycket viktiga för den egna tryggheten och därmed förutsättningar för avspänning.

Sammanfattningsvis gjordes bedömningen i opverket att stormaktsintressena i vårt närområde var koncentrerade till nordligaste Skandinavien och Östersjöutloppen. Övriga delar skulle kunna vara intressanta för basering av sjö- och flygstridskrafter och för genommarsch. En konflikt stormakterna emellan skulle därför inte med nödvändighet behöva beröra Sverige. Men i opverket betonades att det var stormakternas uppfattning om vår förmåga – och vilja – att försvara oss som skulle vara avgörande för våra möjligheter att stå utanför en eventuell konflikt.

I opverket gjordes bedömningen att Warszawapakten hade en sammanlagd numerär överlägsenhet i förhållande till Nato på 5:2 beträffande arméstridskrafter trots att i siffran för Nato då hade inräknats den planerade tillförseln av förband från USA. I Nordeuropa var Warszawapaktens överlägsenhet ännu större, 10:1. Nato hade en liten numerär överlägsenhet i fråga om sjöstridskrafter men om också kvaliteten vägdes in blev överlägsenheten större. På flygstridskraftsområdet var Warszawapakten överlägsen (3:2) men Nato hade även här ett kvalitativt försprång. Paritet rådde i fråga om kärnvapen.

Genom att stormakternas militära resurser delvis var bundna av varandra och att en gard alltid måste upprätthållas även om krig dem emellan inte utbrutit bedömdes Nato:s militära handlingsmöjligheter mot Sverige vara begränsade till anfall med sjö- och flygstridskrafter. Warszawapakten kunde däremot alltid också avdela markstridskrafter mot Sverige. De största militära resurserna bedömdes Warszawapakten kunna avdela vid ett låst läge i samband med konflikt i Centraleuropa. Då skulle Warszawapakten kunna sätta in ett 30-tal armédivisioner, huvuddelen av östersjömarinen och ett 1000-tal flygplan. De minsta resurserna bedömdes finnas vid ett överraskande angrepp när stridskrafterna måste tas från fredsgrupperingen och röjande omgrupperingar liksom mobilisering inte kunde göras i förväg.

Sammantaget bedömdes därför vid en eventuell konflikt hot om invasion föreligga mot södra Sverige, östra Mellansverige (inklusive Gotland) och övre Norrland. Vid ett ändrat militärpolitiskt läge däremot kunde nya hotriktningar uppstå. Om Warszawapakten tagit Finland kunde ett kustinvasionshot mot nedre Norrland uppstå, låt vara att urlastning av trupp och materiel i så fall måste ske över kaj av rent terrängmässiga skäl. Om Warszawapakten tagit Danmark skulle en hotriktning mot västkusten uppstå och om

norra Norge också disponerades skulle Warszawapakten efter viss uppladdning kunna angripa Sverige västerifrån.

Ett eventuellt angrepp mot Sverige bedömdes föregås av en ökad spänning i Europa och ökade militära förberedelser. Detta skulle ge oss förvarning och huvudplaneringen skulle därför göras mot att det svenska försvaret hunnit genomföra mobilisering och inta utgångsgruppering vid ett anfall. Viss hänsyn måste dock tas i planeringen att anfall kunde påbörjas före eller under pågående mobilisering.

I opverk 78 fanns också andra hot antydda. Ett skulle vara att någon av stormakterna besatte ett begränsat område i Sverige för att därigenom tvinga fram svenska eftergifter. Ett annat påtagligt hot mot svensk neutralitet skulle vara överflygningar. Både Nato och Warszawapakten skulle kunna sätta in anfall mot varandra och därvid utnyttja svenskt luftrum.

De två supermakterna bedömdes under överskådlig tid behålla sina ledande roller inom Nato respektive Warszawapakten. En militär balans rådde i vilken kärnvapnen spelande en betydande roll. Förhandlingarna om rustningsbegränsningar bedömdes inte rubba balansen eller i nämnvärd utsträckning minska de militära resurserna. De bägge supermakterna strävade visserligen efter att flytta fram sina positioner och gjorde det också när helst det var möjligt men de bedömdes i det längsta undvika öppen konflikt med varandra.

Som konfliktanledningar sågs i opverket bland annat motsättningarna i Centraleuropa, på det nordatlantiska området och konkurrensen om råvarutillgångar (främst olja) men också att de så kallade satellitstaterna nu sökte en friare ställning inom östblocket.

Den tekniska utvecklingen beskrevs också i opverket med slutsatsen att de tekniska förutsättningarna att föra krig ökat genom ökad eldkraft, rörlighet och väderoberoende samtidigt som modern spanings- och övervakningsteknik gjort dolda krigsförberedelser svårare.

Relationerna mellan stormakternas stridskrafter beskrevs översiktligt. I fråga om markstridskrafter hade Warszawapakten en överlägsenhet i Centraleuropa på 2:1. Efter mobilisering skulle detta öka till 3:1. I Nordeuropa var överlägsenheten ännu större, 10:1, om stående och mobiliseringsbara markstridskrafter räknades in. I fråga om sjöstridskrafter hade Nato en styrkeöverlägsenhet i Atlanten och i området Grönland – södra Norge medan Warszawapakten (Sovjetunionen) var överlägsen i Norska havet och i Barents

hav. I Östersjön hade Warszawapakten en stor överlägsenhet. På flygområdet hade Warszawapakten en kvantitativ men Nato en kvalitativ överlägsenhet.

Med tanke på Warszawapaktens resurser, deras beredskap och geografiska belägenhet var det – som tidigare – försvar mot Warszawapakten som den svenska krigsplanläggningen skulle inriktas på. Beskrivningen av Nordens och Sveriges betydelse för stormakterna vid en eventuell konflikt hade inte ändrats jämfört med opverk 78 eller vad som redovisats i samband med försvarsbesluten. Sverige ansågs fortfarande inte i sig vara ett strategiskt mål och att en konflikt skulle inledas med ett anfall mot Sverige bedömdes inte troligt. För den sammanlagda krigföringen vid en konflikt stormakterna mellan kunde dock Sverige – eller delar därav – få en betydelse. Nato:s militära handlingsmöjligheter mot Sverige sågs som små med tanke på att Nato alltid skulle ha brist på markstridskrafter i förhållande till huvudmotståndaren, Warszawapakten. Möjligen skulle Nato i påtryckningssyfte kunna besätta någon mindre del av svenskt territorium om Sverige inte genomfört mobilisering. I övrigt var Nato hänvisat till insatser med sjö- och flygstridskrafter, ABC-vapen eller icke-militära hot och påtryckningar.

En konflikt ledande till krig skulle föregås av en period med ökad spänning och ökade militära förberedelser. Anfall efter helt dolda förberedelser bedömdes inte möjligt utan Sverige skulle få viss förvarning. Det överraskande anfallet sågs också vara mindre sannolikt med tanke på dels svårigheterna att göra dolda förberedelser och dels det kända sovjetiska kravet på säkerhet vid militära operationer. Därför skulle fortfarande huvudvikten i svensk försvarsplanering läggas vid ett invasionsförsvar där mobilisering och utgångsgruppering hunnit genomföras.

Ändå lämnas det överraskande angreppet inte därhän i 1985 års opverk. Viss planläggning skulle ske mot bakgrund av i verket angivna riktlinjer. Ett tänkbart scenario skulle kunna vara en överraskande insats med syfte att betvinga Sverige genom att lamslå Stockholm och genom omfattande, demoraliserande sabotage, som skulle skapa kaos. Tidsfaktorn var viktig – resultat måste nås innan Nato skulle hinna vidta motåtgärder mot Warszawapakten.

Liksom i 1978 års opverk bedömdes Warszawapakten ha resurser för att samtidigt bedriva anfall eller försvar mot Nato och offensiva operationer mot Skandinavien. De största resurserna för den skandinaviska verksamheten bedömdes Warszawapakten som tidigare

ha vid ett låst läge i Centraleuropa. De då gripbara resurserna var desamma som angavs i 1978 års verk. Hotriktningarna var också desamma.

Nästa operativa verk utgavs med giltighet från den 1 juli 1989 men benämndes ändå opverk 85 K där K stod för komplettering. Opverket hade sålunda kompletterats med försvarsplaner för kris, neutralitet och angrepp med kort militär förvarning. Riktlinjer för hantering av militära fredstida hot bifogades också.

Begreppet överraskande angrepp ersattes av angrepp med kort militär förvarning (KMF). Förhållandet mellan stormakterna beskrevs och det konstaterades att det präglades av konkurrens om ledande ställning, ideologiska motsättningar och ömsesidig misstro om politiska avsikter. Samtidigt skedde dock i ökad omfattning dialog mellan dem. Bägge agerade globalt men Sovjetunionens kapacitet var inte i samklang med dess ambitioner. I opverket angavs att Sovjetunionen nu bara var stormakt till följd av militär och inte längre ekonomisk styrka. Sovjetunionen agerade med icke militära medel såsom bistånd till befrielserörelser och rådgivning och Sovjetunionen bedömdes vid konflikter alltid stöda den socialistiska falangen i hopp om att kunna sprida kommunismen. Sovjetunionen och Kina hade geografiskt sett blivit inringade och Sovjetunionen upplevde ökade ekonomiska problem. Bägge stormakterna agerade dock försiktigt, särskilt i Centraleuropa, och ingen av dem bedömdes vara beredd att gå i krig av ideologiska skäl.

Med tanke på att en militär gard alltid måste upprätthållas supermakterna emellan var det bara Sovjetunionen liksom tidigare som bedömdes kunna frigöra resurser för mera omfattande operationer i Norden. De strategiska intressena för supermakterna i området bedömdes inte annorlunda än tidigare men i opverk 85 K antyddes mer än tidigare möjligheterna att hävda intressen också genom hot och politiska och ekonomiska påtryckningar.

Militärt bedömdes Nato huvudsakligen bara kunna agera med sjö- och flygstridskrafter i Norden till följd av en stor numerär underlägsenhet i fråga om markstridskrafter. Ett exempel på agerande nämns – Nato skulle knappast tillåta Sverige att uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser i Öresund, det vill säga att hålla den svenska delen av sundet öppen för oskadlig genomfart vid neutralitet om Nato bestämt sig för att spärra Östersjöutloppen.

Nato bedömdes också på andra sätt kunna kompromettera svensk neutralitet och till och med tvinga fram ett sovjetiskt anfall.

Om svenskt luftförsvar mot överflygningar från Nato bedömdes som för svagt av Warszawapakten (Sovjetunionen) skulle erbjudanden om ”samarbete” kunna bli aktuella. Men bara misstanken om att överflygningar skedde med svensk acceptans skulle kunna vara tillräcklig anledning för Sovjetunionen att gå i krig mot Sverige. Genom överflygningar skulle Sverige sålunda kunna dras in i kriget. Syftet med ett sådant agerande från Nato skulle vara att åstadkomma en sovjetisk kraftsplittring men också att få Sverige att välja ”rätt” sida.

Som andra hot sågs också att Warszawapakten skulle kunna begära att fritt få disponera till exempel övre Norrland och Gotland i utbyte mot att angrepp inte gjordes. Då skulle å andra sidan också Nato kunna begära att få disponera andra delar av svenskt territorium. Härvid skulle en del av en kraftmätning mellan Warszawapakten och Nato till och med kunna komma att utkämpas på svenskt territorium.

Det allvarligaste hotet enligt bedömningarna i 85 K var dock – som tidigare – invasion över kust och landgräns och med syftet ockupation av hela landet. Som hotriktningar i fråga om kustinvasion sågs i det då rådande säkerhetspolitiska läget (Finland och Danmark inte tagna) liksom tidigare södra Sverige och östra Mellansverige.

Krig i Europa bedömdes föregås av betydande politiska spänningar och kris skulle uppstå. Men det skulle vara svårt att bedöma krisens längd. Militära förberedelser skulle upptäckas men beredskapen kanske skulle både höjas och sänkas flera gånger. I en sådan situation skulle Sverige knappast genomföra allmän mobilisering och om krig utbröt kunde därför den militära förvarningen bli kort. Detta återspeglas i försvarsplanen Angrepp med kort militär förvarning (KMF). KMF ersatte det gamla begreppet överraskande anfall. Det fanns dock nu också en insikt om att en kris inte nödvändigtvis måste leda till krig. Därför hade opverket kompletterats med en försvarsplan Kris.

En svängning beträffande huvudinriktningen för svensk försvarsplanläggning skedde med opverk 85 K. Kraftsamling skulle nu ske till KMF i stället för till försvar mot storanfall där mobilisering och utgångsgruppering genomförts i Sverige. Orsaken var att det inte längre bedömdes trovärdigt att Warszawapakten skulle angripa genom storanfall, det vill säga att efter en lång tid av förbekämpning (flera veckor) genomföra en stort upplagd invasion utan att Nato på något sätt skulle ingripa. Tidsfaktorn tillskrevs

alltså ökad betydelse. Det gällde i fråga om angrepp mot Sverige att snabbt åstadkomma resultat. Tillgängliga resurser fick inte bli bundna i Sverige under lång tid – operationen (påbörjad eller kommande) mot huvudmotståndaren fick inte äventyras. Dessutom skulle Warszawapakten vid en utdragen operation mot Sverige också riskera allvarliga förluster av kritiska resurser som exempelvis landstigningstonnage, handelstonnage, transportflygplan, helikoptrar, attackflyg, minröjningsfartyg och luftlandsättningsförband. Förutsättningarna att genomföra KMF bedömdes ha ökat trots allt bättre spanings- och övervakningssystem. Möjligheterna att angripa direkt ur fredsgruppering med sjö-, flyg- och fjärrstridskrafter bedömdes nämligen också ha ökat. Att KMF skulle vara den huvudsakliga grunden för krigsplanläggning framgick också av regeringens direktiv.

Ett specialfall fall av KMF var det strategiska överfallet där förvarningen skulle ha varit mycket kort. Strategiskt överfall sågs som ett hot där små styrkor skulle sättas in mot ett svenskt försvar med låg beredskap och där ett inledande syfte skulle vara att skapa kaos i samhället och omöjliggöra mobilisering varefter senare insatta, begränsade styrkor skulle tvinga Sverige till underkastelse. Bakom det upplevda hotet om strategiskt överfall låg kunskapen om att Warszawapakten disponerade ett stort antal sabotageförband och att det svenska samhället blivit allt sårbarare liksom att den svenska befolkningen var mycket ojämnt fördelad geografiskt. Hotet om tidiga, begränsade insatser i kaosskapande syfte skulle därför särskilt beaktas i fråga om Stockholmsområdet.

3.6. Andra uppfattningar om hotbilden mot Sverige

3.6.1. Allmänt

Olika uppfattningar om hotbilden mot Sverige har i större eller mindre utsträckning gjort sig gällande under hela perioden 1969-89. Från och med 1968 års försvarsbeslut började avspänningen att sätta sin prägel på försvarsutredningar och försvarsbeslut. Särskilt tydligt blev detta i och med 1972 års försvarsbeslut. Betoningen av avspänningen innebar en betoning av avsiktselementet i hotbilden. Inom försvarsmakten bestod emellertid den mer kapacitetsinriktade hotbildsbedömning som tog sin utgångspunkt i det i och för sig ostridiga förhållandet att samtidigt som avspänningen

utvecklades så fortsatte de militära rustningarna i omvärlden i oförminskad takt. ”De politiska avspänningssträvandena i Europa får reell betydelse först om de resulterar i att stormaktsblocken ömsesidigt minskar den totala militära styrkan i vår världsdel”, framhöll ÖB i sitt yttrande över FU 70. En viss diskrepans började visa sig mellan den hotbild som blev styrande på politisk nivå, och den som man inom försvarsmakten ansåg föreligga.150

I de diskussioner om effekterna för försvarsmakten av 1972 års försvarsbeslut som fördes inom militärledningen framskymtade en strävan att tydliggöra för politikerna att försvarets styrka höll på att undergrävas, och att detta hade säkerhetspolitiska konsekvenser. I detta sammanhang diskuterade man vikten av att framhålla för regeringen att hjälp utifrån kunde bli nödvändig. ”Vi kanske tvingas till en försvarsfilosofi som ej politiskt är gångbar. En dialog med regeringen är nödvändig”, sade chefen för flygvapnet i militärledningen den 4 april 1972, och fick instämmande av marinchefen. För en mer utförlig redogörelse för diskussionerna om detta i militärledningen se avsnitt 7.6.

Under resterande delen av 1970-talet föreföll försvarsmakten ha varit upptagen av den fortsatt allvarliga hotbild som den kapacitetsbaserade analysen gav vid handen, avspänningspolitiken till trots. När man i militärledningen år 1974 diskuterade ett utkast till hotbild, tänkt att ligga till grund för överbefälhavarens förslag till regeringens direktiv för det operativa krigsförberedelsearbetet, såg chefen för Försvarsstaben i sin inledande presentation tre syften med ett sådant hotbildspapper: att söka definiera den hotbild överbefälhavaren baserat sig på, att ”bevisa” att Warszawapakten har resurser att anfalla Nordsektorn samtidigt som Centraleuropa, samt att ”söka bevisa” att diskrepansen ökade mellan Sveriges resurser och Warszawapaktens.151 Ubåtskränkningarna kom som en bekräftelse på detta synsätt och under en stor del av 1980-talet framstod kränkningarna som det svårmotsägliga beviset för att ett allvarligt militärt hot mot Sverige fortsatte att föreligga, oavsett den nya politiska avspänning som mot slutet av 1980-talet gjorde sig alltmer gällande.

150 Före år 1968 hade ÖB:s militärstrategiska bedömanden utan större invändningar legat till grund för försvarsbesluten. Cars, Skoglund & Zetterberg. 1986. Svensk försvarspolitik under efterkrigstiden. Stockholm: Probus, s. 38. 151 MIL 1974-11-06, Högkvarteret.

I slutet av 1980-talet kunde man stundtals skönja vissa skillnader i de bedömningar av hotet mot Sverige som gjordes på olika håll, inom och utom landet.

Vid en föredragning om hotbilden den 1 september 1987 i militärledningen konstaterades att Warszawapakten fått en ny doktrin av defensiv karaktär och att övningsmönster ändrats i riktning mot färre och mer koncentrerade övningar samt att större, globala övningar utgått. Vidare övade man inte alltid alla moment, och ofta enbart marina moment utan trupp. Detta ledde till frågor om minskad realiserbarhet för Warszawapakten strategiska/operativa landstigningar, och om en insikt hos Warszawapakten om svårigheterna med större landstigningsoperationer. Hösten 1987 var man alltså i försvarsmaktens ledning medveten om att ett storanfall i form av en landstigningsoperation knappast längre var ett realistiskt element i hotbilden. Detta kom också till uttryck i ÖB:s årsöversikt 1987, där man tonade ned risken för storanfall.

Den slutsats som för den svenska försvarsplaneringens del drogs av detta var dock inte att hotet mot Sverige minskat, utan att det fått andra former. Inte minst med fortsatta ubåtskränkningar som ett, av flera, argument kom nu det överraskande anfallet, kuppanfallet, eller, som man nu kallade det KMF, angrepp med kort militär förvarning att fr.o.m. 1987 års försvarsbeslut bli grund för krigsplanläggningen.

Den svenska bedömningen att risken för överraskande anfall ökat delades inte av alla bedömare av utvecklingen. I amerikanska underrättelsekretsar övervägde man av vissa uppgifter att döma att skärpa bedömningen av hotet mot Skandinavien och Sverige vid denna tid, men stannade för att inte göra detta (se 3.6.2).

3.6.2. Amerikanska bedömningar av sovjetisk krigsplanläggning mot Sverige

Amerikanska värderingar av hotet mot Sverige var genomgående minst lika återhållsamma som eller t.o.m. mer så än de svenska. Om de svenska militära bedömningarna kan sägas ha varit om inte alarmistiska, så ibland mer markerade än de politiska bedömningarna sådana dessa framkommit i försvarsutredningar och -beslut, så förefaller de amerikanska, och vissa andra analyser som utredningen kunnat ta del av, inte i alla delar ha stött den svenska militära uppfattningen.

Utredningen har inte haft möjlighet att göra en systematisk genomgång av andra länders värderingar av hotet mot Sverige. Ett allmänt intryck från mina samtal med säkerhetspolitiska experter i de nordiska huvudstäderna är dock att man där på flera håll inte var lika övertygade som i Sverige om omfattningen och aktualiteten av ett sovjetiskt militärt hot mot Sverige.

Rörande den amerikanska synen på eventuell sovjetisk operativ planläggning gentemot Sverige under 1970-talet och början av 1980-talet finns en del material att tillgå. Svenska militärer hade nära kontakter med sina kollegor i USA och frågor av denna art var ett vanligt samtalsämne i gemensamma diskussioner parterna emellan. Bedömningar från amerikanska militärer har refererats i svenska reserapporter från möten i Pentagon samt i diverse facktidskrifter och nedan följer en beskrivning av ett antal sådana fall.

När försvarsstabschefen Gunnar Eklund hösten 1974 var på besök i USA och där erhöll en föredragning vid Joint Chiefs of Staff (JCS) rörande förmodade sovjetiska anfallsplaner mot Nordkalotten överraskades han av att Sverige inte fanns med bland anfallsmålen. Sovjetiska operationer kunde endast tänkas i Nordnorge och Finland, menade de amerikanska militärerna.152 Detta stämmer också ganska väl med den beskrivning som arméöversten Albert Romaneski, tidigare amerikansk militärattaché i Stockholm, gjorde i en artikel i US Naval Institute Proceedings, från augusti 1973. Två tänkbara scenarier för sovjetisk aggression vid Nordflanken stipulerades. Inget av dessa inbegrep svenskt territorium. Det första fallet avsåg en påtvingad stationering av sovjetisk trupp i Finland inom ramen för VSB-pakten från år 1948. Tanken här torde ha varit ett sovjetiskt initiativ gentemot Finland varigenom Finland skulle ha tvingats acceptera sovjetiska baser på finskt territorium med kraftigt försämrad strategisk förvarning för de nordiska länderna som följd. För det andra spekuleras i en begränsad invasion av norra Norge, närmare bestämt Varangerhalvön och Finnmarksområdet. Anledningen till en sådan operation skulle enligt författaren kunna vara att Moskva (miss)bedömt Förenta Staternas vilja att ingripa som försvagad, i och med Vietnamkriget, och därför såg en chans att utan större risker kunna

152 Skrivelse från Ling-Vannerus till Algernon, 1976-06-09, dnr. Hbr H3, Krigsarkivet, Fst/sek 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 39.

utöka sitt territorium i norr i syfte att förbättra sina möjligheter att operera med ubåtar i Nordatlanten.153

Inte heller de s.k. Nordflanksstudier som genomfördes gemensamt av norska och amerikanska försvarsexperter i slutet av 1970talet gjorde bedömningen att svenskt territorium skulle utnyttjas av sovjetiska trupper vid ett anfall mot alliansens norra flank. Snarare trodde man, även om en attack mot norra Sverige självfallet inte helt kunde uteslutas, att den sovjetiska armén istället skulle korsa finskt territorium för att nå norra delen av Norge i trakten av Tromsö.154 En av de främsta amerikanska representanterna i dessa norsk-amerikanska militärstudier, generalmajor Richard C. Bowman, beskrev hösten 1980 projektets slutsatser för svenska militärer och konstaterade att man från Nato:s sida bedömde att ett sovjetiskt anfall över Nordkalotten sannolikt skulle kunna insättas med storleken 4-7 divisioner. En sådan operation kunde dock inte ske förrän efter en relativt lång uppladdning, där förvarningstiden egentligen inte var beroende av situationen uppe i norra Skandinavien utan av läget i Centraleuropa. Där räknade man med en faktisk förvarningstid på minst fyra dygn. Det stora problemet var, enligt Bowman, vilken reaktion som man inom Nato var beredd att genomföra i ett tidigt skede, både politiskt och militärt. Amerikanen var också av åsikten att ett anfall från sovjetisk sida under mycket lång tid kunde ha militära mål enbart i Nordnorge och att det inte var ”nödvändigt eller ens önskvärt” från sovjetisk sida att i detta sammanhang beröra norra Sverige så länge som Sverige kunde hålla ett rimligt starkt försvar i området. Situationen var radikalt annorlunda i det danska området som av Bowman bedömdes vara en utomordentlig viktig knutpunkt vid ett sovjetiskt anfall västerut. Om Danmark besattes skulle Natoförsvaret få mycket stora svårigheter att uppträda i norra delen av centralfronten. Den amerikanska generalen beskrev därefter behovet av att förhandslagra militär materiel i norra Norge och att förstärka Natos kapacitet och resurser i Danmark.155

År 1981 publicerades i den ansedda brittiska säkerhetspolitiska tidskriften Survival en uppmärksammad artikel om det svenska försvaret av den respekterade försvarsanalytikern Steven Canby, som bland annat arbetat på konsultbasis för den amerikanska

153 Romaneski, A. ”Nordic Balance in the 1970s”, US Naval Institute Proceedings, August 1973, s. 32

  • 41.

154 Tamnes, R. 1991. The United States and the Cold War in the High North. Oslo: Ad Notam, s. 247. 155 ÖB Lennart Ljungs dagbok, 3 oktober 1980, Krigsarkivet.

militärledningen, (JCS). Enligt Canby var en sovjetisk attack på marken genom Sverige inte ett troligt scenario vid en stormaktskonflikt i Nordkalotten. Anledningen till detta, menade han, var att de befintliga sovjetiska styrkorna i området var otillräckliga både kvantitativt och kvalitativt, samtidigt som eventuella förstärkningar skulle vara ännu mindre lämpade att föra krig i den terräng och det klimat som bjöds i norra Norrland. Vidare ansåg Canby att det minimala vägnätet och de talrika vattendragen i norra Skandinavien kraftigt försvårade ett överraskande anfall mot norra Norge genom Sverige och Finland. Det ovan nämnda scenariot med en snabb sovjetiskt attack genom Finland, längs med men utanför Sveriges norra gräns, i riktning mot Tromsö, bedömdes också som svårt att realisera eftersom endast en större väg (E78) fanns att tillgå. Inte heller bedömdes amfibieoperationer mot den svenska kusten (med undantag för Skåne) som ens möjligt att genomföra på grund av svåra topografiska förhållanden. I den mån det överhuvudtaget fanns ett rimligt scenario som inkluderade Sverige skulle det enligt Canby vara en kringgående rörelse riktat mot områden söder om Tromsö i syfte att innesluta den norska huvudstyrkan i denna del av Norge. Författaren ställde sig dock tvivlande till en sådan möjlig utveckling, med tanke på de relativt starka svenska markstyrkorna och den svåra terräng som fanns i området.156

I en rapport år 1987 från försvarsattachén Torselius i Washington diskuterades bl.a. amerikanernas syn på det sovjetiska hotet mot Sverige, svensk försvarsvilja och synen på ubåtskränkningarna.157 Några punkter förtjänar här att refereras.

Om hotet mot Sverige: ”I de scenarios som presenteras (på amerikanskt håll) berörs sällan Sverige av stridshandlingar från Sovjet. Vid SACLANT anger man att det är ett sovjetiskt intresse att Sverige står utanför kriget.” Det presenterades inga scenarier där svenskt luftrum utnyttjades. Möjliga anledningar härtill var den ökade räckvidden för sovjetiskt flyg, och den ökade tilltron till svenskt luftförsvar. Tveksamhet rådde dock på amerikansk sida om Sveriges förmåga att bekämpa kryssningsmissiler. Om hotet mot svenskt markterritorium anfördes: ”man delar vår uppfattning att Sovjet knappast för att nå ett så begränsat mål (norr) skulle vilja dra på sig Sverige som motståndare. ”

156 Canby, S. L., ”Swedish Defence”, Survival, May/June 1981, s. 116

123.

157 ”Amerikansk syn på den säkerhetspolitiska situationen i Europa. Några kommentarer”, Fatt-CFst 810:213, 1987-12-04, Försvarsstabens arkiv.

Vissa ”nya tankegångar” inom amerikanska försvarsdepartementet och bland några yngre analytiker inom US Navy och Marinkåren noterades dock av Torselius: ubåtskränkningarna och spetsnaz passade enligt dessa analytiker in i en sovjetisk strävan att nå initialframgångar i Skandinavien före ett eventuellt kärnvapenbeslut inom Nato, något som Torselius noterade att också Gunnar Jervas varit inne på i en artikel i Försvar i Nutid nr 3/87.

Enligt dessa analytiker skulle Sovjetunionen börjat studera och planera för en anfallsriktning över centrala Skandinavien. ”En snabb framgång mot Sverige skulle vara ett exempel för andra neutrala stater”. Men ”man medger att scenariot inte är det mest sannolika men ändå något Sovjet planerar för. Man anser sig ha bevis för detta inom ’the intelligence community’ ”.

3.6.3. Risken för ett överraskande anfall – utredarens bedömningar

Om den svenska militära underrättelsetjänsten hade nära kontakter med sina amerikanska, brittiska och andra kollegor och fick del av deras bedömningar av hotbilder m.m. så gällde detsamma Försvarets Radioanstalt (FRA), som också hade nära kontakter med sina amerikanska kollegor och andra företrädare för det amerikanska och västliga underrättelsekretsar (intelligence community). Enligt dåvarande FRA-chefen Pär Kettis utgick den amerikanska planeringen i Europa i slutet av 1980-talet inte endast från kort militär förvarning i meningen 3–4 dagar, utan använde sig av en längre tidsperiod om 7–10 dagar. Utgångspunkten för detta var att Sovjetunionen visst skulle kunna starta ett ”självmordsanfall” i Centraleuropa med användande av endast trupper från fredsgrupperingarna, men om Warszawapakten skulle ha någon utsikt till framgång måste en styrkeuppbyggnad ske och den räknade man i väst med att kunna upptäcka158 (jfr för övrigt med vad Jaruzelski berättade för utredningen om uppbyggnadsgraden i de polska förbanden159).

På amerikansk sida ansåg man inte ”en blixt från himlen” vara ett troligt scenario. Man var medveten om att de sovjetiska förbanden i Östtyskland inte hade sådan bemanning att de utan tillförsel kunde

158”Anteckningar från samtal med f. generaldirektören Pär Kettis”, 2002-08-30, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 159 Samtal med Jaruzelski, 2002-09-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

sättas in i en anfallsstrid med utsikt till framgång. Sådana förstärkningar beräknades inte kunna ske utan upptäckt. Vidare måste Sovjetunionen aktivera de ledningsförbindelser som TVD-systemet byggde på och detta borde kunna upptäckas i god tid.160Beträffande frågan om de sovjetiska anfallsmålen var enligt Kettis den amerikanska bedömningen den att det sovjetiska övningsmönstret inte innefattade angrepp på Sverige vid en konflikt i Centraleuropa. Däremot fanns indikationer på att andra neutrala länder (Österrike) kunde komma att omfattas av krigshandlingar (jfr avsnitt 3.7.).

De ovan nämnda ”nya tankegångarna” bland yngre analytiker inom amerikanska flottan och marinkåren berördes också i FRA:s kontakter. Enligt uppgifter från dessa hade en studie om det sovjetiska hotet mot Skandinavien gjorts inom ”Navy Intelligence”, och utmynnat i slutsatsen att Sovjetunionen till skillnad mot vad som dittills antagits, planerade och övade överraskande besättning av de danska öarna på ett krigs första dag, eller t.o.m. dagen före övriga stridshandlingars inledande. Vidare omfattade studiens slutsatser också en gradvis höjd beredskap på Kolahalvön och troligen även i Baltikum, som skulle möjliggöra samtidiga, överraskande angrepp av kupptyp på Nordkalotten och mot Mellansverige. Denna studie hade uppmärksammats i det amerikanska försvarsdepartementet och slutsatserna, kompletterade med Försvarsdepartementets egna bedömningar, hade sedan förmedlats till Danmark och Sverige.

Efter ytterligare granskning hade man dock på amerikansk sida kommit fram till att det i materialet inte fanns tillräckligt underlag för farhågor om ett ökat hot. Den bedömning om hotbilden som de amerikanska underrättelsetjänsterna tidigare omfattat hade således inte reviderats.

Risken för ett överraskande anfall mot de danska öarna var enligt den amerikanska analysen att se som ett ”worst case scenario”. Denna form av sovjetiskt uppträdande hade inte iakttagits i sovjetiska övningsmönster under senare år. I de övningar som noterats syntes Sovjetunionen operera med utgångspunkten att de danska öarna kunde besättas först 7 − 8 dagar efter ett krigsutbrott. I sovjetiska defensiva övningar ingick inte besättande av de danska öarna. Vad gällde Sverige var analysen av iakttagna sovjetiska

160 TVD-systemet innebar att världen uppdelades i ”krigsskådeplatser” eller ”strategiska riktningar”.

övningar den att Sverige inte var ett mål, ”Sweden has been left out as target”.

Inom den svenska militära underrättelsetjänsten övervägdes vid denna tid om det förelåg ett ökat strategiskt hot mot Sverige från Leningrads milo. Åren 1987 och 1988 umgicks man inom Försvarsstaben med tankar på en möjlig ny strategisk hotbild på Kolahalvön, innebärande aktivering och framgruppering av krigsförband. De låg i linje med de nya tankarna hos vissa yngre analytiker inom den amerikanska marinen som refererats ovan, men stämde inte med den etablerade amerikanska bilden, inte heller med den bild FRA hade från signalspaningen. Där hade man noterat bl.a. att ingen framgruppering av baser hade övats, något som skulle ha varit nödvändigt för en offensiv. Inte heller fanns något tungt attackflyg baserat i hela Leningrads milo. Dessa och andra omständigheter ledde FRA till slutsatsen att uppgifterna från den militära underrättelsetjänsten inte stämde.

Noteras kan dock med vilken snabbhet den svenska underrättelsetjänsten tycks ha tagit åt sig de från den amerikanska marina underrättelsetjänsten emanerande uppgifterna om en ökad hotbild. Denna uppenbarligen osäkra version av en ökad hotbild fick genomslag i den svenska krigsplaneringen genom 1987 års försvarsbeslut att sätta angrepp med kort militär förvarning (KMF) som högsta prioritet. De förmodade fortsatta ubåtskränkningarna i svenska vatten torde i sammanhanget ha bidragit till prioriteringen av KMF.

Det är förståeligt att Försvarsstaben efter år 1985 hade svårigheter att formulera en operativt användbar hotbild med så påtagliga motsägelser i den inkommande informationen. Att i valet mellan en allvarlig hotbild med låg sannolikhet – och avsevärt nedtonat hot med hög sannolikhet, välja det förstnämnda kan mot bakgrund av erfarenheterna av svängningarna mellan det kalla krigets olika spänningsnivåer synas vara en rimlig reaktion för militära myndigheter som måste vara känsliga för värsta-falls-scenarier. Samtidigt måste man som nämnts ta i beaktande att militärledningen vid rådande tidpunkt alltjämt tolkade rapporterna om undervattenskränkningar uteslutande som uttryck för sovjetiska angreppsförberedelser mot Sverige. Det var först med 1995 års betänkande av Ubåtskommissionen som en nyanserad bild av omfattning och nationa-

litetsbestämningar blev tillgänglig och en bredare motivanalys fick dröja till Ubåtsutredningen.161

En brist i hotbildsanalysen under senare delen av 1980-talet blev att den inom utrikesförvaltningen tillgängliga informationen om den inre sovjetiska utvecklingen liksom den därpå baserade utrikespolitiska analysen inte tycktes ha tillräcklig grad matats in i Försvarsstabens bedömningar. Mycket talar för att om så skett att den tungt vägande amerikanska analysen starkt underbyggd av FRA-materialet hade lett till en avsevärt nedtonad hotbild i vad avsåg Gorbatjovs Sovjetunionen.

3.7. Warszawapaktsdokumenten och hotbilden 162

Som tidigare nämnts kvarlämnades i Postdam, Berlin, i samband med det tyska enandet ett stort antal kvalificerat hemliga dokument, inrymmande detaljerade redovisningar av Warszawapaktens övningar och manövrer, samt detaljer om Warszawapaktens styrkor, styrkedispositioner och grupperingar. Detta material, som har blivit tillgängligt för forskning tillsammans med nyligen offentliggjort material från andra f.d. Warszawapaktsländer, däribland Polen, ger information inte enbart om Sovjetunionens och Warszawapaktens militära tänkande – det utgör också bevis för hur tänkandet skulle tillämpas i praktiken. Dessa dokument möjliggör främst en granskning av taktiska och operativa detaljer. Dock finns i samlingarna även dokument som återspeglar teori och övningar på strategisk nivå.

Inledningsvis är det nödvändigt att göra en distinktion mellan intentioner och militär förmåga (kapabilitet), mellan övergripande säkerhetpolitiska mål och militär alternativ planering i händelse av krigsutbrott. Förekomsten av manövrer och militära planer, av vad

161SOU 1995:135 och SOU 2001:85. 162 I det fall ingen annan källa anges bygger detta avsnitt på följande material: Andrén, C. ”Om kriget kommit – Centraleuropa och Sverige i Warszawapaktens krigsplanering” i Leifland, L. (red.) 1997. Brobyggare: en vänbok till Nils Andrén. Stockholm: Nerenius & Santérus; Naumann, K. 1993. NV: Anspruch und Wirklichkeit nach ausgewählten

Dokumenten. Berlin: Mittler; Heuser, B. ”Warsaw Pact Military Doctrines in the 1970s and 1980s: ”Findings in the East German Archives”, Comparative Strategy, vol. 12. 1993, s. 437

457; Rühl, L. ”Offensive defence in the Warsaw Pact”, Survival, vol. 33, No. 5

(September/October 1991); The Harvard Project on Cold War Studies, www.fas.harvard.edu/~hpcws/index2.htm; Parallel History Project on NATO and the Warsaw Pact, www.isn.ethz.ch/php; vidare har Sara Larsson, CRISMART, Försvarshögskolan, för utredningens räkning gjort en genomgång av dokument från Warszawapaktens försvarsministermöten 1969

  • 1990. Se ”Genomgång av Warszawapakten-dokument”,

2002-03-18, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

slag de vara månde, betyder inte i sig att det förekommit en avsikt att förverkliga planerna. För förverkligande krävs ställningstaganden på politisk-strategisk nivå, där intentioner skapas och genereras. Dock kvarstår det faktum att övningar kan definiera och indikera militärledningens handlingsalternativ och valmöjligheter i händelse av att en väpnad konflikt blir verklighet. Det är alltså sannolikt att de militära operationer som övades skulle betraktas som utomordentligt viktiga optioner för de militära planläggarna, och att de gav en anvisning om hur den militära ledningen väntade sig att en konflikt skulle inledas och utvecklas liksom hur de planerade att de egna styrkorna skulle operera. Man bör emellertid också hålla i minnet att ett viktigt inslag i Warszawapaktens stora övningar var att inåt och utåt demonstrera Warszawapaktsförbandens styrka. Vidare bör nämnas att alla operativa planeringsdokument avlägsnats från arkiven och därefter troligen förstörts eller förts till Moskva.

Det finns goda skäl att utgå från att den sovjetiska politiska ledningen, från Stalin och framåt, önskade undgå ett nytt krig, säkerligen ett nytt världskrig och definitivt ett kärnvapenkrig. Dessa ledarskap sökte uppnå sina mål med politisk-ekonomiska medel. Särskilt tydligt blev detta sedan Chrusjtjov på den 20:e partikongressen år 1956 slog in på ”den fredliga samexistensens politik”. Men om ett krig med väst blev oundvikligt måste Sovjetunionen vinna. Även efter det att USA successivt övergått till doktrinen om ”Flexible Response” (s.k. ”anpassat svar”) under 1960-talet visste sovjetledningen att Nato, på grund av Warszawapaktens förmodade numerära överlägsenhet ifråga om konventionella stridskrafter, kunde väntas tillgripa kärnvapen några få dagar efter ett konfliktutbrott, om konventionellt försvar misslyckats med att hejda en framryckning från Warszawapakten.

Det var uppenbart att det skulle innebära en betydande fördel för Sovjetunionen om en konflikt i Centraleuropa inte eskalerade till kärnvapennivå. Geografiskt låg Sovjetunionen närmare Västeuropa, den förmodade krigsskådeplatsen, än Förenta Staterna, och Warszawapakten hade större konventionella styrkor i centralregionen än Nato.

Ett för Sovjetunionen prioriterat strategiskt problem från 1960talet och fram till mitten av 1980-talet blev därför att finna metoder att förstöra Nato:s kärnvapen innan de hunnit avfyras, en slags ”counterforce”. Åtminstone fram till början av 1970-talet hade Förenta staterna fler kärnvapen än Sovjetunionen. Redan från

slutet av sextiotalet började sovjetiska strateger arbeta med möjligheten att genom nukleärt angrepp mot Nato:s nukleära depåer, flygfält och operativa taktiska kärnvapen i Europa förhindra Nato från att tillgripa sina kärnvapen. Från början av 1980-talet övade och planerade man också dylika attacker med konventionella styrkor som skulle luftlandsättas bakom fiendens linjer. I och med sin egen förbättrade förmåga och med utplaceringen av rörliga medeldistansmissiler typ SS 20 ansåg sig Sovjetunionen ha förutsättningar att efter ett första icke-strategiskt kärnvapenangrepp från Nato ändå ha militär förmåga att genomföra ett andraslag med sin återstående kärnvapenstyrka. Mot denna bakgrund och i ljuset av en alltmer utbredd övertygelse om omöjligheten av att vinna ett kärnvapenkrig föreslog Brezjnev väst ett ömsesidigt åtagande att inte bli först med att använda kärnvapen, för att i juni 1982 göra ett ensidigt, sovjetiskt, åtagande om icke-förstaanvändning.

Dessa politiska initiativ hade därtill det transparenta motivet att spela på stämningar i Västeuropa och då i synnerhet Västtyskland, där både politiker och allmänhet i växande grad vände sig mot att omfattande kärnvapenanvändning skulle ske på tyskt territorium. Ett politiskt tryck på Nato att undvika konflikteskalering till kärnvapennivå spelade Moskva i händerna. Parallellt utvecklade den sovjetiska militärledningen olika varianter på konventionella angrepp med omfattande utnyttjande av luftlandsättningsförband upp till divisions styrka (Operational Manouvre Groups, OMG) att operera djupt bakom fiendelinjerna. Prioriterade mål för dessa operationer och för flygvapnet förblev hela tiden Nato:s nukleära kapacitet. Massiva konventionella angrepp mot fiendens nukleära installationer skulle ersätta nukleära angrepp. Den situationen uppstod, paradoxalt nog, att Sovjetunionen utstationerade rörliga och precisa kärnvapen, SS 20, samtidigt som man utvecklade en strategi för att vinna kriget endast med konventionella medel. Detta innebar emellertid inte att optionen om första användning av kärnvapen åsidosattes.

Fram till år 1983 inrymde sålunda Warszawapaktsövningarna kärnvapenangrepp mot motsidans nukleära installationer. Av dokumenten framgår att fyra stora övningar åren 1981

  • 1983 förutsatte kärnvapenanvändning av båda sidor. Warszawapakten skulle dock tillgripa kärnvapen endast om man kunde observera att Nato förberedde ett första kärnvapenangrepp.

Att tanken på enbart konventionellt krig (med konventionella angrepp mot motsidans nukleära installationer), som först om-

nämndes i sovjetiska strategiska skrifter på 1960-talet, började bli alltmer omfattad framgår av att från år 1982 till 1989, 13 övningar genomfördes utan att inrymma användning av kärnvapen medan, som nämnts, endast fyra övningar förutsatte kärnvapenanvändning. Eftersom Potsdamdokumenten inte är kompletta finns det ingen absolut garanti att inte fler övningar med kärnvapen företagits under 1980-talet, men bilden är tydlig.

Slutsatsen av det ovan förda resonemanget är att Warszawapakten i ett krigsfall hade ambitionen att rycka fram genom stora delar av Västeuropa utan att tillgripa kärnvapen. Det är dock samtidigt klart att Warszawapakten beredde sig för alternativet att selektivt och begränsat tillgripa kärnvapen, främst mot Nato:s kärnvapenkapacitet, medan det inte finns något i dokumentationen som tyder på ett omfattande eller totalt användande av den samlade kärnvapenarsenalen. Ej heller tycks man ha planerat för angrepp mot civila mål i Europa. Kärnvapenangrepp skulle tillgripas antingen som ett förekommande slag om man observerade att Nato förberedde angrepp, eller som ett svar på en första-användning av Nato. Den sovjetiska militärledningen ansåg sig kunna utgå från att även Atlantpakten efterhand sökte undvika kärnvapenanvändning, vilket bland annat tagit sig uttryck i Natobeslutet från år 1979 om treprocentig årlig tillväxt av försvarsbudgeten.163 Följden hade blivit en avsevärd förstärkning och modernisering av Västalliansens konventionella kapacitet.

Den officiellt deklarerade defensiva karaktären av Warszawapaktens militära strategi var i väsentliga delar skenbar. Av övningsmönstret från år 1977 och framåt framgår visserligen att ett krig förutsatte ett angrepp av Nato. I planeringen förutsåg man dock några dagars förvarning inför ett Natoangrepp, vilken skulle möjliggöra för Warszawapakten att blockera och snabbt inleda en motoffensiv djupt in i motståndarens territorium för att söka erövra större delen av Västeuropa. Det är sålunda ur svensk försvarssynpunkt intressant att notera att Warszawapakten inte förutsåg något Natoangrepp utan tydlig förvarning.

Warszawapaktsdokumenten visar på ett avgörande sätt att Sovjetunionens och dess allierades stridskrafter var organiserade och övade för en omfattande offensiv i Centraleuropa med ambitionen att till varje pris undvika strid på eget territorium och istället snabbt anfalla västerut.

163SOU 1979:42.

Djupangrepp skulle inledningsvis riktas mot norra Västtyskland och Danmark (Jylland). Från dessa framflyttade positioner skulle omedelbart inledas kontinentalomfattande operationer, där Nederländerna, Belgien, Luxemburg och Frankrike stod näst i tur som angreppsmål.

Få av de funna dokumenten pekade på defensiva operationer. Den övervägande delen av krigsplaneringen avsåg alltså offensiva operationer av olika slag. I ett dokument från år 1984 betonade den sovjetiska generalstabschefen Akhromejev att Warszawapaktsplaneringen byggde på en angreppsorganisation och att en försvarsoperation endast förberetts som ett andra alternativ. Detta stred mot den officiellt deklarerade strategins ”defensiva karaktär”. År 1987 antog Warszawapakten en ny strategi med klart defensiv inriktning. Så sent som år 1987 vidhöll dock den sovjetiska militärledningen officiellt att strategin, ehuru defensiv, måste möjliggöra förintande motangrepp som skulle föra stridshandlingarna till fiendens område. Det medgavs sålunda att den deklarerade defensiva styrkedispositionen inte skulle vara passiv. Den sovjetiska militärledningen spelade uppenbarligen på svårigheterna att göra en tydlig åtskillnad mellan defensiv motattack och en direkt offensiv kapacitet. Så sent som år 1988 genomförde Warszawapakten sin stora årliga manöver som en väsentligen offensiv övning. Inför förhandlingarna med Nato om reduktionen av konventionella styrkor i Europa (CFE), vilka inleddes år 1989, föreföll den sovjetiska försvarsledningen emellertid mer eller mindre motvilligt acceptera tanken på en mer defensiv styrkedisposition [defensive posture].

Det inledande djupangreppet mot Nordtyskland och Jylland övades enligt Warszawapaktsdokumenten i detalj. En första anfallsvåg skulle riktas mot Schleswig-Holstein med syfte att nedkämpa befintliga Natostyrkor i Nordtyskland och säkra ett brohuvud över Nord-Östersjökanalen för operationer västerut (och mot norr). Parallellt övades en offensiv maritim inriktning mot de danska öarna för att få kontroll över Östersjöutloppen. Enligt grundläggande dokument från år 1974 skulle Warszawapaktens samlade flottstyrkor i Östersjön inta ”Bält-Sund-zonen” samt understödja operationer på marken. Härtill kom uppgiften att skydda basområdena och sjötransporterna längs Baltikum.

Invasionen av de danska öarna, främst Själland, övades både med initial kärnvapeninsats, under 1960-talet, och åren därefter utan kärnvapen. I övningsmönstret ingick angrepp på fientliga hangar-

fartygsgrupp(er) i Nordsjön och Atlanten samt eftersträvades luftherravälde över Bält- och Öresundsområdet. Sovjetisk, östtysk och polsk trupp skulle landstiga på Själland medan Falster och Lolland skulle erövras av enbart östtyska förband. Invasionsstyrkor skulle redan under dagarna före ett krigsutbrott samlas i sydöstra Östersjökusten. Flygangrepp skulle under de tre första dagarna av kriget riktas mot radaranläggningarna på Bornholm, Mön, Falster och Lolland. Kombinerade sjö- och luftlandsättningar var tänkta att ske första dagens morgon på Själland. Bornholm ämnade man i flera av övningarna besätta med inledning den andra dagens morgon. Enligt vissa operativa planer skulle Bornholm passeras och endast besättas i ett senare skede – Mön, Falster och Lolland skulle angripas på fjärde dagen. På sjätte dagen skulle erövringen av de danska öarna vara fullbordad och på den tionde dagen skulle danska hamnar och kustanläggningar kunna användas av Warszawapaktsflottorna. Det kan vara av intresse att notera att vid övningar och simulerade landstigningsoperationer, östtyskt attackdykarförband svarade för uppgiften att inleda landstigningen på de danska öarna.164

De östtyska truppernas uppgift var att på Nordflanken bryta in på västtyskt område och gå direkt mot Jylland för att följas av sovjetisk trupp som skulle driva offensiven vidare. De sovjetiska styrkorna skulle vara utrustade med taktiska kärnvapen att tillgripas om så behövdes, troligast mot Natobaser.

Beträffande Warszawapaktens operationer i andra riktningar är det värt att notera att under vissa scenarier Warszawapaktsstyrkorna skulle marschera genom Österrike, även under några scenarier, Schweiz, utan hänsynstagande till dessa staters neutralitet. I förutsättningarna för en krigsmaktsövning år 1983 utgick Warszawapakten från att inte heller Nato skulle komma att respektera Österrikes neutralitet.

Vad Östersjön beträffar befarades sammandrabbningar med Nato:s sjöstridskrafter i södra Östersjön, varefter Östersjöflottan skulle genomföra planerade landsättningsoperationer för att inta Östersjöinloppen och samverka med de mot Jylland riktade styrkorna.

De forskare, främst tyska och danska som arbetat med Warszawapaktens efterlämnade dokument har inte i förutsättningar och krigsmaktsövningar funnit något som tyder på utvecklade

164 Samtal med Jaruzelski, 2002-09-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv.

angreppsplaner riktade mot Sverige. En stående förutsättning vid manövrar och krigsfall har varit att Sverige, liksom Finland, Österrike, Schweiz, Albanien och Irland skulle inta en neutral hållning. Men som också framgått tycks man inte ha tvekat att ignorera Österrikes och kanske också Schweiz neutralitet om krigssituationen så skulle påkalla. Utredningen har inte heller för egen del funnit något i denna dokumentation som tyder på att Sverige skulle angripas av Warszawapakten.

Ur svensk synvinkel måste den brist på respekt för neutralitet, som angreppsplanerna mot Österrike – och i något fall Schweiz – visar, ehuru kanske inte överraskande, lägga en ny dimension till värderingen av den svenska neutralitetspolitiken under det kalla kriget. Samtidigt är det värt att notera att Sovjetunionen och dess allierade, i inget av de övade eller planerade angreppsfallen i södra Östersjön, Nordtyskland och, i synnerhet Danmark, inklusive de danska öarna, förutsåg krigshandlingar mot svenskt territorium. Ej heller befarade man angrepp från Sverige. Eftersom de i det forna Östtyskland och Polen funna dokumenten inte utgör en komplett sammanställning av Warszawapaktens övnings- och planeringsdokument utesluter detta inte att krigsfall inkluderande landstigning mot Sverige kan ha förekommit bland dokumenten.

Men eftersom de tillgängliga dokumenten konstituerar en bred bild av övningsmönster och tänkta krigsfall åtminstone avseende 1980-talet för en storkonflikt i Europa utgör de tunga belägg för att Warszawapakten i sina förberedelser inte räknade med att behöva avsätta resurser för landstigning eller luftlandsättning i Sverige, vilket också stämmer med vad den förre polske presidenten Jaruzelski anförde i sitt samtal med utredaren. Jaruzelski deltog i alla Warzawapaktens ministermöten och toppmöten sedan år 1965. Inte i något fall sade han sig kunna erinra sig att Sverige på allvar berörts eller tagits upp som ett problem. Utredningen har också gjort en översiktlig genomgång av dokument från Warzawapaktens ministermöten. Inte någonstans fanns Sverige omnämnt.

Detta utesluter givetvis inte att svenskt territorium eller territorialvatten skulle kunna komma att beröras av luftoperationer eller marina operationer från Warszawapaktens sida, beroende på utvecklingen av Centralkonflikten. Den samlade bedömningen måste emellertid bli att Warszawapakten vid ett storanfall i Centraleuropa måste ha inriktat sig på att använda merparten av sina Östersjöresurser, inklusive landstignings- och luftlandsättningsresurser att understödja angreppen mot norra Tyskland

och Danmark. Att Warszawapakten skulle avsätta ytterligare resurser i detta sammanhang för invasionsföretag eller större militära operationer mot Sverige förefaller mindre sannolikt. Som president Jaruzelski framhållit gällde att de polska styrkorna, i vad avsåg Norden, var inriktade på Danmark och Natoland. Han tog det emellertid som självskrivet att Sovjetunionen som enda Warszawapaktsland som hade kärnvapen, vilket gav landet särskilda privilegier, ”planerade vissa ting själva och bevarade i egna kassaskåp”. Det torde sålunda vara givet att det i de sovjetiska militära arkiven, som utredningen inte fått tillgång till, kan finnas någon form av planering riktad mot Sverige.

4 Stödet från väst

4.1 1962 års amerikanska riktlinjedokument om Sverige

Den 19 februari 1961 beslutade den nyutnämnde amerikanske presidenten John F. Kennedy att Operations Coordinating Board (OCB) skulle avskaffas. OCB hade under den tidigare presidenten Eisenhower verkat som ett samordnings- och planeringsorgan inom det nationella säkerhetsrådet (NSC) och producerat policypapper för ett stort antal länder och regioner, däribland Sverige och de övriga nordiska länderna. NSC-dokumentet 6006/1, U.S. Policy toward Scandinavia (Denmark, Norway and Sweden), som redovisades av Neutralitetspolitikkommissionen i betänkandet Om kriget kommit… (SOU 1994:11), var ett exempel på den typ av riktningsgivande dokument vilka hade varit avsedda att ge ledning till den amerikanska administrationens verksamhet i vad avsåg amerikansk politik i Norden och gentemot Sverige. Kennedys beslut innebar att funktionen som utrikes- och säkerhetspolitiskt samordnings- och planeringsorgan istället skulle flyttas över till den amerikanske utrikesministern och State Department, där de regionala byråcheferna [assistant secretaries] fick i uppgift att bereda nya riktlinjedokument för respektive länder. Under beredningsprocessen skulle även andra berörda myndigheter, inklusive NSC i speciellt känsliga fall, konsulteras. Denna process pågick under flera år och resulterade i ett stort antal nya policydokument.1

Inom det amerikanska utrikesdepartementets Bureau of Northern European Affairs (BNA), en underavdelning till Bureau of European Affairs (EUR), påbörjades tämligen omgående efter presidentens beslut arbetet med ett nytt riktlinjedokument för Sverige. I mars 1962 förelåg ett första utkast och ett drygt halvår senare den 23 november 1962 godkändes slutligen dokumentet

1 Memorandum from Chester Bowles, ”Foreign Policy and Operations Guidelines”, undated, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, Lot File 67D396, box 1.

formellt som riktlinje för amerikansk politik mot Sverige. Det nya dokumentet, med titeln ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden”, ersatte NSC 6006/1 vilket alltså inte ägde giltighet längre än två år.2

Riktlinjedokumentet avseende Sverige från år 1962 var vid färdigställandet klassificerat som hemlig [SECRET] och bestod av fem delar på sammanlagt 19 sidor. Den första delen utgjordes av en kort policyförklaring [basic approach] som behandlade Sveriges säkerhetspolitiska situation och en bedömning av de primära amerikanska intressena i området. I den andra delen tecknades en bakgrundsbeskrivning av förhållandena i Sverige med fokus på politiska, ekonomiska, militära och vetenskapliga faktorer. Efter denna bakgrund övergick diskussionen till vilka målsättningar [objectives] som Förenta Staterna hade gentemot Sverige under de närmaste fem åren. Här märks ambitioner att bevara de goda relationerna mellan länderna på alla områden, att stärka Sveriges förmåga att motstå påtryckningar från Sovjetunionen samt att underlätta för fortsatta nordiska kontakter och en liberal handelspolitik. Den fjärde delen slog fast på vilket sätt USA skulle förverkliga de uppställda målen i del tre. Här fanns en uppdelning på de politiska, ekonomiska, militära och vetenskapliga områdena. Politiskt var Förenta Staternas främsta handlingslinje även fortsättningsvis att i fredstid respektera den traditionella svenska neutralitetspolitiken, medan man i händelse av krig ämnade påverka Sverige i riktning mot en politik som harmoniserade med västvärldens målsättningar och strategi. Vad gällde den militära sidan var ambitionen från amerikansk sida att bevara det starka svenska försvaret genom att tillåta export av moderna vapensystem, med undantag av kärnvapen. I den sista delen fanns planer och handlingslinjer för vissa tänkbara scenarier [contingencies] såsom en sovjetisk aggression riktad mot Sverige, enskilt eller som en del av ett större angrepp, samt en sovjetisk aggression riktad mot Finland. Nedan finns en fördjupad analys av innehållet i 1962 års riktlinjedokument och dess säkerhetspolitiska konsekvenser.3

Det amerikanska dokument avseende Sverige som kortfattat introducerats ovan godkändes den 23 november 1962 av Secretary of State, Dean Rusk, och tjänade därefter som den gällande

2 Memorandum entitled ”Sweden Guidelines Paper”, 6 June 1962, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, Lot File 67D396, box 13. Detta PM är en 6-sidig översikt av de förslag till ändringar som inkommit från nämnda departement och myndigheter. 3 ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden”, June 1962, Records of the Policy Planning Staff 1962, Lot File 69 D 121, Box 218, NARA 2.

amerikanska politiken gentemot Sverige. Enligt ett internt dokument från april 1970 från den amerikanska ambassaden i Stockholm, representerade alltjämt 1962 års riktlinjedokument den ”primära utformningen” av Förenta Staternas politik mot Sverige. Ambassaden konstaterade dock att riktlinjerna var föråldrade [out of date] och skulle ersättas av ett ”nationellt policypapper för Sverige att utarbetas inom det amerikanska utrikesdepartementet”. Emellertid hade inget datum fastställts för denna omarbetning.4Utredningen har inte funnit något sådant dokument i de amerikanska arkiven, vilket troligen tyder på att någon sådan omarbetning inte genomförts under Nixonadministrationens första år.

Utredningen har i vad avser dessa och följande år kontaktat Dr. Helmut Sonnenfeldt som inom det nationella säkerhetsrådet var ansvarig för Europafrågor inom Nixonadministrationen och som tjänstgjorde som Counselor i State Department från år 1974. Sonnenfeldt, som i sin tur konsulterat kollegor från säkerhetsrådet, har meddelat att varken han själv eller någon av kollegorna kunde erinra sig att man varit inblandad i utformningen av eller ens sett ett nytt riktlinjedokument avseende Sverige. Om exempelvis ett dokument utformats som instruktion till den nye amerikanske ambassadören i Stockholm år 1974, Robert Strausz-Hupé, kunde Sonnenfeldt inte heller erinra sig. Ett sådant borde, om det existerat, ha godkänts av Sonnenfeldt. Denne besökte Stockholm år 1976 tillsammans med utrikesminister Henry Kissinger (under Fordadministrationen) men trodde inte att mötet skedde på basis av några (policy) dokument. När Sonnenfeldt på 1980-talet inte längre tillhörde administrationen hade han emellertid fått intrycket att en viss utveckling ägt rum avseende Sverige ifråga om militära frågor och underrättelseverksamhet gentemot Sovjetunionen. Om detta skett i form av ett NSC-dokument eller presidentiellt beslutsmemorandum kände Sonnenfeldt inte till. Den förmodade (om)prövningen av policyn gentemot Sverige i början av 1980-talet bekräftas av dåvarande statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Sven Hirdman, som enligt uppgift till utredningen fick informationen, via försvarsminister Caspar Weinbergers militäre rådgivare Richard Bowman, att inställningen till Sverige diskuterades på hög nivå inom Pentagon åren 1980 − 1982 och slutgiltigt fastställdes först efter Weinbergers besök i Sverige hösten 1981 (se

4 ”Policy Formulation and Guidance”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957-75, Lot File 72 D 339, Box 3, NARA 2.

avsnitt 4.6). Enligt Hirdmans källa skulle de norsk-amerikanska s.k. Nordflanksstudierna i slutet av 1970-talet varit mycket viktiga för slutsatserna rörande Sverige (se avsnitt 3.6 och 6.8).5

Utredningen har även kontaktat Dr. Zbigniew Brzezinski, nationell säkerhetsrådgivare åt president Jimmy Carter åren 1976 − 1980, som har låtit meddela utredningen – ”att såvitt han erinrade sig, inget nytt dokument hade färdigställts om Förenta Staternas politik mot Sverige” [To the best of my recollection, no new paper was prepared on U.S. policy toward Sweden, at least not on the NSC level].6 Slutligen bör nämnas att inget policydokument rörande Sverige eller Skandinavien har påträffats bland de NSCdokument som nu har blivit tillgängliga för allmänheten via Internet, vilka täcker hela utredningsperioden.7

Det förefaller sålunda troligt att 1962 års riktlinjedokument sträckts ut och i relevanta delar varit gällande under 1970-talet och sannolikt enda fram till det ”andra kalla kriget” och Reaganadministrationens första år. Det skulle då i synnerhet gälla dokumentets kärna, ”policydelen”, medan den beskrivande delen, som Stockholmsambassaden framhållit, redan år 1970, efterhand blev föråldrad. Under alla omständigheter är riktlinjedokumentet från år 1962 av utomordentligt intresse eftersom det ger en tydlig inblick i den amerikanska synen på den svenska neutralitetspolitikens säkerhetspolitiska roll, Sveriges attityd gentemot Sovjetunionen, Sveriges medverkan i det multilaterala samarbetet, Sveriges möjligheter att spela en för väst positiv roll i Finland, och den svenska krigsmaterielimporten. I särklass viktigast är dock kärnfrågan om hur Förenta Staterna skulle förhålla sig i händelse att Sverige skulle utsättas för ett sovjetiskt angrepp. En fördjupad analys av 1962 års riktlinjedokument följer nedan men innan dess är det av intresse att beskriva den beredningsprocedur som dokumentet genomgick innan det formellt godkändes.

5 Brev från Helmut Sonnenfeldt till Rolf Ekéus, 2002-01-22, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv; och uppgifter från ambassadör Sven Hirdman. 6 Brev från Zbigniew Brzezinski till Rolf Ekéus, 2002-02-20, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 7 NSC-dokument finns tillgängliga via Internet på bl.a. de olika amerikanska presidentbibliotekens hemsidor samt på Federation of American Scientists hemsida. Detta gäller för hela utredningsperioden, 1969

1989.

4.1.1 Beredningen inom den amerikanska administrationen

Vid utarbetandet av det nya Sverigedokumentet hade det amerikanska utrikesdepartementets utkast cirkulerats med begäran om yttrande till flera andra departement och myndigheter, däribland Department of Defence (DoD) och den amerikanska underrättelsetjänsten CIA.8 Några större interna kontroverser rörande skrivningarna i Sverigedokumentet fanns inte inom den amerikanska administrationen.

Departement of Defence förslog tre korrigeringar. För det första föreslog man ett tillägg till de politiska riktlinjerna varvid Sverige skulle uppmuntras att ge stöd till finländsk neutralitet och suveränitet, främst genom det Nordiska rådet och försvarsministermöten mellan Finland och de skandinaviska länderna, i syfte att hjälpa den finska regeringen att motstå vidare sovjetiska påtryckningar. I motiveringen medgav man att detta var ett tillägg av utrikespolitisk karaktär som egentligen låg utanför Pentagons ansvarsområde. Man menade dock att en sådan skrivning var nödvändig som stöd för andra formuleringar i dokumentet rörande önskemålen om svenskt politiskt och militärt samarbete med Finland. Tillägget godkändes utan invändningar av State Department.9

För det andra bedömde DoD att skrivningen om nödvändigheten av att upprätthålla ett starkt svenskt försvar med hjälp av försäljning av moderna amerikanska vapensystem krävde en kvalificering. ”Moderna vapensystem” kunde i vissa sammanhang betyda nukleära vapen eller vapen med nukleär kapacitet, menade man, vilket kunde hamna i konflikt med den etablerade amerikanska hållningen att avråda Sverige från att producera egna kärnvapen. En sådan ambition fanns också stipulerad i dokumentet. För att inte missförstånd skulle kunna uppstå föreslogs tillägget ”Modern weapons systems not dependent upon nuclear warheads”. State Department hade inget att invända mot förslaget.10

För det tredje önskade Pentagon utesluta ordet ”Nato” framför ”länder” i en paragraf som önskade påverka Sverige i riktning mot

8 Memorandum entitled ”Sweden Guidelines Paper”, 6 June 1962, NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961-66, Lot File 67D396, box 13. 9 Williams (ISA/DoD) to McGhee, 30 April 1962, NARA 2, RG 59, Policy Guidelines 1961

  • 66, Lot File 67D396, box 13. Tillägget finns ordagrant återgivet i det slutgiltiga dokumentet under punkt 8 på sidan 12 i Guidelines for Policy and Operations – Sweden, June 1962, ibid. 10 Ibid. Det föreslagna tillägget finns i Guidelines for Policy and Operations- Sweden (juni 1962) under punkt 21 på s. 15, medan den amerikanska ambitionen att avråda Sverige från att skaffa sig kärnvapen finns under punkt 27 på s. 16.

att införskaffa ”luftbevaknings- och stridsledningssystem [early warning and air control systems], kompatibla med och som komplement till de system vilka planerats för installation i grannländerna.” Syftet var att undvika att möjligheten av kompatibilitet mellan svenska och finska system inte skulle uteslutas, dvs. inte bara kompatibelt mellan Sverige och de nordiska Natomedlemmarna Norge och Danmark, utan också med Finland. Här konstaterades att Finland vid denna tid förhandlade med Storbritannien om inköp av tre radarsystem av typen Decca-Marconi med en räckvidd på mellan 400

  • 480 km (250
  • 300 miles). Dessa förhandlingar, menade DoD, visade på en finsk önskan om att använda sig av luftbevaknings- och stridsledningssystem från väst i syfte att samordna dessa med sina västra grannländer. State Department hade inte heller denna gång någon avvikande mening.11

Central Intelligence Agency (CIA) hade också ett antal förslag till korrigeringar. Tyvärr måste konstateras att delar av CIA:s motiveringar till de framförda förslagen fortfarande är skyddade av hemligstämpel. Av det material som finns tillgängligt går det emellertid att utläsa att man önskade göra ett tillägg till en personlig beskrivning av utrikesminister Östen Undén där han framställts som ”i grunden pro-västlig” och där hans syn på neutralitet ansågs vara både ”legalistisk och inflexibel”. CIA önskade tillföra att Undéns besvikelse över bristen på samförstånd mellan supermakterna ibland tenderade att framkalla en ”kålsuparattityd” (”plague on both your houses” attitude ] . Även om State Department sympatiserade med denna ståndpunkt inkluderades formuleringen aldrig i det slutgiltiga dokumentet och detta berodde på att Undén några månader senare avgick som svensk utrikesminister. Formuleringen blev därmed onödig och togs bort när riktlinjedokumentet slutligen godkändes den 23 november 1962 (noteras kan att dokumentet är daterat juni 1962).12

CIA förelog även att underrättelsesamarbetet länderna emellan, istället för att beskrivas som ”substantiellt” [substantial], skulle betecknas som ”tillräckligt, men att det fortfarande fanns utrymme för förbättringar” [adequate, but there is still considerable room for improvement]. Detta var också den skrivning som det amerikanska utrikesdepartementet stannade vid. Slutligen ville man

11 Ibid. Se punkt 22 på s. 15 i Guidelines for policy and operations- Sweden (juni 1962). 12 Memorandum entitled ”Sweden Guidelines Paper”, 6 June 1962; och Tyler (EUR) to Secretary (Rusk), 19 October 1962, båda i NARA2, RG 59, Policy Guidelines 1961

  • 66, Lot

File 67D396, box 13.

från CIA:s sida ändra en formulering rörande Sveriges förhållande till EEC. Man önskade ersätta en skrivning om svenskt ”formal association with the EEC” mot ”Swedish associate membership in the EEC”. Tanken var att betona att man inte motsatte sig samarbete och eventuella politiska och ekonomiska arrangemang mellan Sverige och EEC, utan endast att det fanns allvarliga reservationer rörande ett formellt medlemskap i EEC. State Department instämde och den slutgiltiga formuleringen fick ordalydelsen: ”We should be prepared to examine any arrangements which might be worked out by Sweden with the EEC, although we continue to have serious reservations about formal Swedish associate membership in the EEC.”13

4.1.2 Analys av riktlinjedokumentet

Som tidigare konstaterats är riktlinjedokumentet från år 1962 av stort intresse eftersom det ger en klar inblick i den amerikanska synen på den svenska neutralitetspolitiken och vår säkerhetspolitiska roll i norra Europa. Det i särklass viktigaste är dock kärnfrågan om hur Förenta Staterna skulle förhålla sig i händelse ett sovjetiskt angrepp på Sverige.

Det ensidiga amerikanska åtagandet gentemot Sverige, i praktiken en informell säkerhetsgaranti, som lades fast i 1962 års dokument fortsatte i samma anda som NSC-dokumentet från år 1960, men innehöll än mer långtgående formuleringar och viktiga klargöranden. Till den politiska vikt som måste läggas på 1962 års riktlinjedokument i förhållande till NSC 6006/1, kommer att det nyare dokumentet koncentrerades enbart på Sverige. NSCdokumentet omfattade de skandinaviska länderna Sverige, Norge och Danmark som region. Riktlinjedokumentet år 1962 baserades därtill på en detaljerad bakgrundsanalys vilket saknas i 1960 års NSC-dokument.14

13 Ibid. Se punkt 2 på s. 4 och punkt 9 på s. 12 i Guidelines for policy and operations- Sweden (juni 1962). 14 Följande textrader i NSC 6006/1 var hemligstämplade vid publiceringen av Neutralitetspolitikkommissionens betänkande Om kriget kommit.., SOU 1994:11, bilagedelen: ”(they do have weapons systems supplied by the United States which are adaptable for use with either conventional or nuclear weapons).” (s. 4) ”13. Denmark and Norway cooperate covertly to some degree with Sweden on military matters. Sweden also maintains some covert cooperation with Finland, though at a much reduced level as compared with pre-World War II days. The United States considers such cooperation among these countries to be desirable.” (s. 5)

I den centrala frågan om hur Förenta Staterna skulle förhålla sig i händelse av ett isolerat sovjetiskt angrepp mot Sverige, skärptes och preciserades den amerikanska politiken på avgörande sätt. Sålunda skulle Förenta Staterna i ett sådant fall åta sig att bistå

Sverige [undertake to come to the assistance of Sweden]

som ett

led i ett svar från Nato eller FN på det sovjetiska angreppet. I Eisenhoweradministrationens dokument från år 1960 hade amerikanerna endast uttalat sig för att Förenta Staterna skulle vara berett att bistå Sverige [be prepared to come to the assistance of Sweden]. Av betydande vikt är också att USA i den nya strategin tog ett än mer direkt och konkret ansvar för denna hjälp än tidigare. Sålunda uttalades att planering och förberedelse för denna eventualitet

  • dvs. ett isolerat sovjetiskt angrepp på Sverige - endast fick genomföras av USA på unilateral basis

[

planning and pre-

paration for this contingency must be conducted only on a unilateral US basis].

Förklaringen till detta ensidiga åtagande deklarerades vara att vissa Natomedlemmar kunde vara besvärade över att en privilegierad garanti om bistånd lämnades till en ”neutral stat” som inte var Natomedlem. Därtill kom att ”den svenska regeringen med största omsorg undvikit varje samröre med Nato”. Emellertid uttalades i dokumentet att det var ytterst viktigt att de Natoallierade informerades innan någon aktion av den föreslagna karaktären vidtogs. Begreppet ”garanti” kan här givetvis diskuteras. I garantibegreppet ligger normalt ett åtagande som är känt inte bara av garanten utan också av den som kommer i åtnjutande av garantin. Det senare torde inte fullt ut ha gällt för Sverige. Möjligen kan en allmän säkerhetspolitisk bedömning och informella amerikanska signaler ha givit regeringen eller försvarsledningen vissa indikationer om de rätta förhållandena, men inget i den svenska försvarsplaneringen eller i överbefälhavarens operativa planering tyder på detta.

Den amerikanska politik gentemot Sverige som lagts fast i 1962 års riktlinjedokument innebar en principiellt viktig precision i vad avsåg Nato:s roll i frågan om möjlig hjälp till Sverige. Natogrannländer till Sverige skulle uppmuntras upprätthålla diskreta kontakter med det ”svenska militära etablissemanget” genom besök, utbyte och andra samarbetsformer som utgångspunkt för möjligt

”to accept stockpiling of nuclear weapons, to acquire a competence in the use of nuclear weapons, to accept stationing of foreign troops,” (s. 9) ”offering technical means of surveillance if needed.” (s. 9)

framtida aktivt militärt samarbete. USA skulle för egen del upprätthålla och utveckla samarbetet med Sverige.

Det är viktigt att än en gång betona att USA i händelse av ett isolerat angrepp mot Sverige ensidigt skulle svara för planering och förberedelse av det militära biståndet till Sverige. Nato skulle endast informeras i förväg om USA:s avsikter. Detta reflekterade sålunda att den självpåtagna garantin om amerikansk hjälp till Sverige vid ett isolerat sovjetiskt angrepp (det talades ej längre om angrepp från ”Sovjetblocket”) inte, som tidigare tycktes ha varit fallet, gjordes beroende av allierades samtycke. Därmed stärktes i realiteten hjälpgarantin för Sverige. Denna principiellt utomordentligt viktiga modifikation av garantierna mot Sverige, hade dock i praktiken kanske mindre betydelse eftersom den avsåg det isolerade anfall som måste anses ha haft en relativt låg sannolikhet.

I händelse av ett europeiskt storkrig kunde man enligt riktlinjedokumentet inte förutse det svenska ställningstagandet. Om Sverige inte stred på Nato:s sida, skulle det vara angeläget att Sverige förblev en vänligt sinnad neutral. USA skulle därför, på sätt som var förenligt med dessa åtagande mot Nato, med uppmuntran och bistånd söka möjliggöra för Sverige att motstå varje sovjetisk attack. Återigen kan man konstatera skillnaden i förhållande till språkbruket i NSC 6006/1 där den första uppgiften i ett allmänt krig skulle vara att söka förhindra Sverige från att, så länge det förblev neutralt, bistå sovjetblocket. En sådan tanke uttalades däremot inte i det två år senare utgivna dokumentet, vilket tyder på ett växande förtroende gentemot Sverige. Även reservationen i vad avsåg USA:s förpliktelser mot Nato var marginellt mer positivt i det senare dokumentet –”förenligt med” åtagandena – i jämförelse med det tidigare – ”utan att ifrågasätta” åtagandena. Som tidigare är det viktigt att notera att det var Förenta Staterna som på egen hand skulle bistå Sverige – inget sägs om bistånd från Nato.

Ett tredje krigsfall berördes också i 1962 års dokument nämligen frågan om Finland. Därvid anfördes att, i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot Sveriges grannland Finland, vare sig det handlade om ett direkt militärt angrepp eller genom omstörtande verksamhet [subversion], Sverige med stor sannolikhet skulle ompröva sin alliansfria politik. Om så skedde skulle USA dels uppmuntra Natoländerna att erbjuda Sverige ett fullt medlemskap i alliansen, dels uppmuntra Sverige att ansluta sig till Nato. Ett sådant initiativ skulle givetvis endast tas om Sverige indikerade sin önskan om en närmare anslutning till väst av sådant slag att den skulle innebära

ett uppgivande av Sveriges historiskt grundade neutralitetspolitik, snarare än en önskan att mer rigoröst vidbliva en strikt neutralitetspolitik. Det uttalades därvid att under alla omständigheter, innehåll och tidpunkt för ett amerikanskt eller ett Natonärmande gentemot Sverige, omsorgsfullt måste bestämmas i ljuset av det existerande läget.

Denna politik var en nyhet i jämförelse med NSC 6006/1 där man nöjde sig med att konstatera att om Finland kom under kommunistisk kontroll (inget sägs alltså om ett sovjetiskt eller sovjetblocksangrepp på Finland) hotet mot Sverige skulle bli en realitet. En sådan utveckling skulle utan tvekan leda till en grundläggande policyöversyn från USA, från Nato och från Sverige självt. Utfallet därav skulle det knappast vara meningsfullt att spekulera över i ett policydokument, konstaterades det alltså i NSC-dokumentet.

Den underliggande analysen för den amerikanska ”garantin” är givetvis av intresse men man måste ha i åtanke att den reflekterar den amerikanska synen på Sverige i allmänhet och det svenska försvaret i synnerhet vid början av 1960-talet. Det är dock tydligt att Kennedyadministrationen, som tillträdde år 1961, hade en än mer positiv attityd gentemot Sverige än den utgående Eisenhoweradministrationen. Det förefaller vidare som om vissa fundamentala element, såsom synen på det svenska försvarets funktion, i stort sett förblev oförändrade till in på 1970-talet. Påtaglig var likaså tilltron till den svenska demokratin och Sveriges grundläggande sympati för Nato och en Natoanslutning som enda rimliga alternativ till neutralitetspolitiken. De vid början av 1960-talet varma relationerna mellan svenska LO och den amerikanska fackföreningsrörelsen, i synnerhet bilarbetarförbundet, som var den demokratiska administrationen närstående, spillde över på en betydande amerikansk sympati för det socialdemokratiskt styrda Sverige. Med president Nixons republikanska administration, som tillträdde år 1969, minskades de fackliga förbindelsernas betydelse och därmed deras inflytande på de politiska sympatierna för Sverige. Även den svenska diplomatin under perioden 1965

  • 1967, syftande till att finna kanaler för amerikansk-nordvietnamesiska förhandlingar för att nå ett slut på Vietnamkriget, bidrog till att upprätthålla en allmänt positiv uppfattning om Sverige. Som utförligt redovisas på annat ställe i denna utredning, försämrades dock de svensk-amerikanska politiskt diplomatiska relationerna åren 1968
  • 1973. Som framgår av 1962 års riktlinjedokument, irriterades dock amerika-

nerna redan i början av 1960-talet av vissa inslag i Sveriges FNpolitik.

I den underliggande analysen i riktlinjedokumentet från år 1962 konstaterades emellertid att den svenska regeringen och svenska folket anslöt sig till andra europeiska demokratiska staters värderingar och att Sverige såg sig som en del av den atlantiska gemenskapen. Av särskild vikt är att det i dokumentet framhölls att den svenska neutraliteten bedömdes som värdefull för Förenta Staterna, så länge som dess tillämpning fortsatt innebar att en stark och stabil nation utgjorde en buffert mot sovjetisk expansionism i Östersjöområdet. Man utgick från att den svenska alliansfriheten endast skulle ändras i händelse av allvarliga yttre händelser och att amerikanska övertalningsförsök inte skulle vara effektiva. Förenta Staterna borde därför i sin politik fortsatt erkänna neutraliteten och nära samarbeta med svenskarna på de områden där svenskarna var beredda till samverkan. USA borde samtidigt vara medvetet om de frågor som på grund av den geografiska närheten till Sovjetunionen var känsliga för Sverige. I dokumentet underströks att Sverige hade starka demokratiska institutioner och att det inte fanns minsta risk att dessa skulle kunna omkullkastas från vare sig höger eller vänster, t.ex. genom att kommunistpartiet skulle få en dominerande roll i svensk inrikespolitik. Alla svenska politiska partier stödde neutralitetspolitiken. Även om den svenska politiska ledningen var pro-västlig hade neutralitetspolitiken emellanåt dock föranlett den att inta positioner, särskilt i FN, som var till Sovjetunionens fördel.

Enligt riktlinjedokumentet upprätthöll Sverige ett ”tämligen [reasonably] starkt försvar” för att göra neutraliteten effektiv och för att stärka landet i mellanhavandena med Sovjetblocket. Bedömningen var att de svenska väpnade styrkornas militära uppgifter och uppdrag till en stor del överensstämde med USA:s och Nato:s målsättning, stärkte USA:s säkerhet och kompletterade de amerikanska ansträngningarna att avskräcka från angrepp mot Nato:s nordliga flank. Underrättelsesamarbetet mellan Sverige och USA var adekvat men kunde förbättras avsevärt. Det konstaterades vidare att de höga kostnaderna för forskning, utveckling och produktion av moderna vapensystem tvingade Sverige till internationell upphandling av militär utrustning och att det var ett amerikanskt intresse att Sverige erbjöds möjligheter att upphandla bästa tillgängliga utrustning för att tillgodose sina militära behov.

Privata amerikanska företag skulle ges möjligheter att konkurrera om den svenska upphandlingen.

I övrigt noterades i berömmande ordalag det svenska civilförsvarets kvalitet, Sveriges frihandelstradition och låga tullar, det kulturella svensk-amerikanska samarbetet inklusive Fulbrightprogrammet och nivån på svensk naturvetenskaplig forskning, särskilt den experimentella tekniken och precisionen i forskningsarbetet generellt.

Bland den amerikanska politikens målsättningar för Sverigepolitiken kan nämnas stärkandet av den svenska beslutsamheten att motstå Sovjetunionens politiska, psykologiska, ekonomiska och militära påtryckningar. Mer specifikt gällde detta Sveriges motstånd mot sovjetiskt framträngande i Östersjön och det nordiska området i allmänhet, samt utvecklingen och upprätthållandet av det svenska försvarets förmåga. Därtill kan noteras den amerikanska politiken att uppmuntra Sverige att stärka sina förbindelser med de krafter i Finland ”som var beslutna att motstå sovjetisk infiltration”.

Ytterligare jämförelser mellan det kortlivade NSC-dokumentet från år 1960 och 1962 års riktlinjedokument ger vid handen att det nyare var avsevärt mer detaljerat, särskilt avseende neutralitetspolitiken. Exempelvis fanns det inget i NSC-dokumentet som motsvarade de uttryck för respekt för den svenska sensibiliteten i vad avsåg neutralitetspolitiken som riktlinjedokumentet ger uttryck för. I det senare dokumentet betonades sålunda att om Sverige någonsin skulle ändra sin grundläggande alliansfria politik, skulle detta endast ske efter allvarliga yttre händelser snarare än efter amerikanska påtryckningar eller övertalningsförsök. USA måste därför vara ständigt medvetet om de (svenska) bekymmer som härrörde från Sveriges geografiska närhet till Sovjetunionen. Ej heller innehöll NSC 6006/1 något som motsvarade riktlinjedokumentets principuttalande om respekt för Sveriges traditionella fredstida alliansfria politik. Enligt riktlinjedokumentet skulle den amerikanska politiken i händelse av ett allmänt krig, vara att uppmuntra Sverige, oberoende av neutraliteten, att anta en politik och vidta åtgärder i samklang med västliga målsättningar och strategi. I dokumentet fastslogs samtidigt att de svenska väpnade styrkornas uppgifter, oberoende av den alliansfria politiken, i stor utsträckning sammanföll med Förenta Staternas och Nato:s intressen. Det kan slutligen noteras att NSC-dokumentet till skillnad från riktlinje-

dokumentet inte innehöll något om underrättelsesamverkan länderna emellan.

Man kan ställa sig frågan vad som kunde ha föranlett Kennedyadministrationen att så snart överge NSC-dokumentet som styrande för politiken gentemot Sverige. En trolig förklaring kan vara de nya beslutsstrukturer som introducerades av en ambitiös och dynamisk administration, ivrig att demonstrera förnyelse och förändring efter de många åren av republikanskt maktinnehav i Vita Huset. Därtill måste antas att det var utvecklingen i stormaktspolitiken med dess hårdnande politiska klimat som förde den nordiska situationen in i blickfånget. Den allvarliga Berlinkrisen, som inleddes i juni 1961, hade gjort risken för ett krigsutbrott i Europa akut. Den s.k. notkrisen hösten 1961 följde kort därpå. Sovjetunionens framställan till Finland den 30 oktober med begäran om bilaterala konsultationer inom ramen för 1948 års finsksovjetiska vänskaps-, samarbets- och biståndsfördrag, VSB-pakten, bidrog till att föra upp frågan om den nordiska säkerheten på den internationella agendan. I den ryska noten till Finland refererades sålunda till västtysk upprustning och hot mot Sovjetunionens västgräns. Notkrisen blev visserligen inte långvarig men den bidrog till att dra uppmärksamheten till den nordiska säkerhetspolitiska situationen och de hotbilder, risker och möjligheter som där existerade. Utfärdandet av riktlinjedokumentet kan således ses som ett försök att fördjupa Förenta Staternas engagemang i norra Europa och lägga grunden för en strategi i norr.

För denna utrednings ändamål reser riktlinjedokumentet, ”Guidelines for Policy and Operations – Sweden 1962”, viktiga frågor om genomförandet under 1970- och 80-talen av de intentioner som dokumentet ger uttryck för. Generellt går det att konstatera att de konkreta uttryck för amerikansk säkerhetspolitik i förhållande till Sverige, som kunnat kartläggas under utredningens gång, väl har passat in som element i de riktlinjer som fastlagts. Jag har på annat ställe i detta betänkande utförligt redovisat hur den amerikanska politiken i vad avsåg försvarsmaterielsamarbetet, liksom det känsliga men viktiga militärtekniska informationsutbytet genomförts fullt ut i enlighet med riktlinjedokumentets diktat att Sverige skulle erbjudas att ”upphandla bästa tillgänglig utrustning för att tillgodose sina militära behov”. Detta skedde alltså även under perioder av inte obetydliga påfrestningar i de politiskdiplomatiska förbindelserna mellan de båda länderna. Den rekommenderade fortsatta och förbättrade samverkan på underrättelse-

området genomfördes likaså med konsekvens och utan några nämnvärda störningar.

En central rekommendation i 1962 års riktlinjer var den anmärkningsvärda slutsatsen att planering och förberedelser för militärt stöd till Sverige i händelse av sovjetiskt angrepp skulle företas och detta unilateralt av Förenta Staterna. Utredningen har i sitt forskningsmaterial inte funnit något direkt belägg för att en genomarbetad amerikansk krigsplanläggning för särskilt och ensidigt stöd till Sverige verkligen existerat. I den amerikanska Stockholmsambassadens, av försvarsattachéerna gjorda analys från år 1970, konstaterades sålunda att ”det inte existerade några kända alternativa planer [contingency plans] att avdela amerikanska styrkor att bistå Sverige i händelse av en nödsituation”. En indikation av liknande innehåll kan redovisas från information sex år senare.15

Därmed uppstår frågan om någon amerikansk krigsplanläggning för Sverige någonsin existerat, säkerhetsgarantierna i 1962 års dokument till trots, eller om sådan planläggning helt enkelt inte varit allmänt känd bland amerikanska militärer. För det senare alternativet talar det förhållandet att en plan för militär hjälp till Sverige, om den existerat, skulle ha varit så hemlig att endast ett fåtal personer känt till den. Vidare skulle en sådan plan med nödvändighet ha varit tämligen rudimentär till sitt innehåll vilket också kan tänkas ha bidragit till att den inte var speciellt välkänd i vidare kretsar. För det förstnämnda alternativet, dvs. att någon egentlig planläggning inte existerat under nämnda period, talar, förutom de ovan nämnda dokumenten, att den ensidiga garantin till Sverige kom relativt sent (egentligen först i och med NSC 6006/1, från hösten 1960) och att läget i norra Europa vid denna tidpunkt var ganska stabilt utan någon akut krigsrisk. En plan för Sverige torde sålunda knappast vara en prioriterad fråga för militärer och analytiker i Pentagon, som troligen ansåg att norra Norge och de danska öarna var mer hotade av Sovjetunionen än det relativt välrustade Sverige.

15 ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

75, Lot File 72 D 339,

Box 3, NARA 2; och Skrivelse från Ling-Vannerus till Algernon, 1976-06-09, dnr. Hbr H3, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 39.

4.1.3 Tre huvudfrågor i de svensk-amerikanska relationerna efter år 1962

Tillgång till det amerikanska riktlinjedokumentet från år 1962 underlättar förståelsen av utvecklingen av de svensk-amerikanska förbindelserna under den period som är föremål för innevarande utredning, åren 1969 till 1989 och ger en ny belysning åt förutsättningarna för den svensk-amerikanska samverkan på viktiga delar av försvarsområdet. Ytterligare förtydligande avseende den amerikanska synen på den svenska säkerhetspolitiken och försvaret har hämtats ur amerikanska arkiv. Med hjälp av vissa dokument från dessa arkiv och rapporter från försvarsattachéavdelningen vid svenska ambassaden kan tre företeelser identifieras som illustrerar utvecklingen av förbindelserna. Den första avser den aktiva svenska utrikespolitiken, den andra den påstådda minskade svenska försvarsförmågan och den tredje det växande amerikanska egenintresset av försvarssamarbetet.

Den första frågan rörande den allt aktivare svenska neutralitetspolitiken fick till följd att kritiken mot Förenta Staternas agerande i världen ökade och att den svenska regeringen agerade mer självständigt, många gånger i situationer där de båda ländernas intressen krockade, t.ex. rörande Vietnamfrågan, relationerna med Kuba och andra länder i tredje världen samt i några nedrustningsfrågor. Två framträdande exempel på sådana konfrontationer under perioden, som ur ett amerikanskt perspektiv till viss del orsakats av den nya aktiva neutralitetspolitiken, var Olof Palmes deltagande i ett demonstrationståg i februari 1968 tillsammans med den nordvietnamesiske Moskvaambassadören samt Palmes jultal om bombningarna av Hanoi i december 1972. Dessa händelser redovisas särskilt i avsnitt 4.2 om Vietnamfrågan och de svensk-amerikanska förbindelserna. I en analys utarbetad inom den amerikanska ambassaden i Stockholm våren 1970 anfördes att svensk utrikespolitik tidigare hade präglats av kyla och försiktighet, såsom den influerats av tjänstemän från Utrikesdepartementet, men att en förändring hade skett från och med år 1965, vilket inte varit till gagn för USA. Vid mitten av 1960-talet, menade man, hade den svenska regeringen börjat acceptera tanken på att legalistisk alliansfrihet kunde förenas med politiskt engagemang. Detta hade fått till följd att en gradvis politisering av den utrikespolitiska processen hade ägt rum som var betydligt mer mottaglig för påverkan från det

socialdemokratiska partiet. Denna aktivering av svensk utrikespolitik berodde enligt ambassadens bedömning på fyra faktorer:

1. en tendens för Sverige att agera världssamvete genom att inta

moralistiska ståndpunkter som var tänkta att framhäva landet som ett globalt föredöme kämpandes för fred och social rättvisa;

2. påverkan från vänsterfalangen inom socialdemokraterna. Partiet

hade tvingats vänsterut i utrikespolitiken för att behålla vänsterväljare, men inte för långt för att förlora socialdemokratiska center- och högerväljare;

3. ett antal ideologiskt sinnade socialdemokrater hade fått be-

tydelsefulla platser i regeringen;

4. en svag och splittrad opposition som inte förmådde att bromsa

och modifiera denna utveckling.16

Den aktiva neutralitetspolitiken verkar dock inte ha påverkat utgångspunkterna för den svenska säkerhetspolitiken och inte heller Förenta Staternas syn på denna politik, i alla fall om man får tro den bedömning som gjordes i en annan promemoria från början av år 1970, utarbetad inom ambassaden. Ur denna analys går att utläsa att den svenska säkerhetspolitiken fortfarande styrdes av i stort sett samma faktorer som framkom i 1962 års riktlinjedokument. Den främsta av dessa faktorer var det faktum att Sovjetunionen sågs som det enda hotet, samt att den svenska regeringen om Sverige attackerades från öst skulle förlita sig på en intervention från Nato. Den svenska försvarsmakten ansågs vara utformad för att under en viss tid klara av att hålla tillbaka en angripare i väntan på hjälp ifrån västmakterna. Ambassaden bedömde vidare att Sverige utgick ifrån att landet stod under det amerikanska kärnvapenparaplyet och att den svenska avhållsamheten från ett Natomedlemskap var en motprestation för sovjetisk tolerans för ett fritt och oberoende Finland. Existensen av en stark Natoallians ansågs ligga i Sveriges intresse. Det faktum att svenska politiker och militärer gjorde dessa antaganden var av betydelse för amerikanska intressen, menade ambassaden, trots att varken Nato eller USA hade avgivit några (formella) löften vad avsåg militärt bistånd till Sverige.17

16 ”Social Democratic Foreign Policy: Active Neutrality”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

  • 75, Lot File 72 D 339, Box 3, National Archives 2.

17 ”Sweden’s Security Policy”, ibid.

I början av mars 1971 hävdades i en rapport från den svenske arméattachén i Washington, att den amerikanska regeringen blivit alltmer kritisk till den svenska utrikespolitiken från slutet av 1960talet. Denna omsvängning var, som tidigare nämnts, främst en följd av svensk kritik mot den amerikanska Vietnampolitiken. Detta synes enligt rapporten, ha lett till att förhållandet till vårt land togs under omprövning inom bl.a. det nationella säkerhetsrådet (NSC). Några spår av sådana möten som behandlar Sverige har dock inte återfunnits i amerikanska arkiv. Under dessa möten skulle man, enligt attachérapporten, från amerikansk sida ha understrukit betydelsen av den svenska försvarspolitiken för stabiliteten i Nordeuropa. Av allt att döma skulle denna ha varit en avgörande faktor för de slutsatser man dragit, nämligen att svensk neutralitetspolitik alltjämt kunde anses vara trovärdig och borde stödjas av USA – oavsett åsiktsdivergenser rörande ämnen såsom Vietnam. När frågan om en svensk roll i Europa kommit upp hade sålunda betonats den betydelse Sverige hade haft och skulle komma att ha för stabiliteten i sitt närområde. Samtidigt betonades vikten av att det svenska försvaret borde förstärkas i och med den minskning av den amerikanska truppnärvaron i Europa som skedde under större delen av 1960- och 70-talen.18

Den andra företeelsen, var en i amerikanska ögon nedåtgående tendens för svensk försvarsförmåga som ägde rum från slutet av 1960-talet och framåt. Stigande kostnader för avancerad krigsmateriel och stamanställdas löner, samtidigt som försvarsbudgeten realt låg kvar på tidigare nivåer, betydde enligt amerikanska bedömare att den svenska försvarsmakten fick allt mindre resurser till övning och underhåll. Följden blev en låg beredskap, med dåligt utbildade och övade militära styrkor. Rätten till långa och regelbundna sommarsemestrar samt ledighet över julhelgerna var, i händelse av ett kuppanfall, en annan svaghet som betonades. Slutligen fanns en misstro emot möjligheten att snabbt och effektivt kunna mobilisera den svenska värnpliktsarmén och att omgående göra den stridsberedd. Denna misstro baserades inte bara på de faktorer som nämnts ovan - liberala semesterregler, bristfällig övning m.m. − utan också på den sjunkande moral man tyckte sig se i slutet av 1960-talet och början på 70-talet bland de svenska värnpliktiga. Bland annat observerades den ökande mängden sabotage och

18 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-03-03, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

skadegörelse inom försvaret, men även den ”strejk” som genomfördes på I 3 i Örebro, hösten 1972.19

Samtidigt med påpekandena om denna förmodade försvagning av svensk försvarsförmåga, visade amerikanerna på den sovjetiska krigsmaktens ökade kapacitet. För det första skedde en upprustning i Sovjetunionen under andra hälften av 1960-talet och början av 70-talet som bl.a. inriktades på en förstärkning av den marina kapaciteten i Murmanskområdet och på amfibiekapaciteten i Östersjön, vilket ändrade de strategiska förutsättningarna för norra Europa och Skandinavien. Enligt amerikanska bedömare ledde ryssarnas ökade militära förmåga i sin tur till att också deras politiska inflytande steg. Detta tog sig för Sveriges del bl.a. uttryck i utökade kontakter mellan Stockholm och Moskva, med uppmärksammade besök av utrikesministern Krister Wickman och LO-ordföranden Arne Geijer. Denna tendens ansågs dock fortfarande av amerikanska diplomater som förenlig med nära militära relationer med Förenta Staterna. Sveriges förbindelser med Moskva var formella och politiskt betingade, menade man, medan förbindelserna med USA rörde de vitala intressena för svensk säkerhet.20

Vidare pågick under denna tid en snabb utveckling inom kärnvapenområdet, med utvecklingen av nya avancerade vapenbärare (ubåtar, missiler, bombflyg m.m.), och av fler och moderna taktiska kärnvapen, vilket i vart fall teoretiskt kunde påverka Sveriges, på konventionella vapensystem baserade, försvarsförmåga. Bland annat konstaterades i en rapport från den amerikanska ambassaden

19 Se t.ex. ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957-75, Lot File 72 D 339, Box 3, National Archives 2; Intelligence Note, 14 July 1972, RESN-88, DEF SWE 1970-73, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; Stockholm to Washington, 16 December 1972, A-497, DEF SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 1798, National Archives 2; och Skrivelse från Geijer till Lundström, 1972-12-05, dnr. Hbr nr H8 A, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiv Washington, 1972, vol.19. Den disciplinupplösning som man från amerikansk sida menade sig observera inom den svenska försvarsmakten var långt ifrån ett svenskt fenomen utan förekom allmänt inom västvärlden under denna period. Det skall tilläggas att den för svensk del var av tämligen ringa art och snart avtog under senare delen av 1970-talet. Vanligtvis rörde det sig om lättare skadegörelse, snarare än sabotage, och innefattade bl.a. lossade hjulmuttrar som förorsakade dikeskörningar. Inga dödsfall eller allvarliga skador orsakade av dessa aktioner har noterats. Vad gäller ”strejken” vid I 3 i Örebro, november 1972, rörde sig detta om en organiserad massjukskrivning förorsakad av att I 3 inte ingick bland de förband som av chefen för armén beordrats genomföra försök med ständig nattpermission. Aktionen varade bara någon dag. Se Eino Tubin, ”En sjuk sak på Narva-dagen”, i Försvar i Örebro län – 1900-talet, Närkes militärhistoria III, s. 295

317.

20 Stockholm to Department of State, 29 August 1972, A-336, POL SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, National Archives 2.

i Stockholm, från januari 1967, att Sverige realistiskt sett, med rådande kapacitet inom det svenska försvaret och utan egna kärnvapen, inte med säkerhet kunde garantera sin neutralitet i händelse av krig. Vad troligen åsyftades var att utvecklingen på kärnvapenområdet i praktiken hade gjort konventionella försvar utan nukleär förmåga obsoleta och att det svenska försvaret utan täckning av det amerikansk kärnvapenparaplyt var dömt till undergång vid en eventuell sovjetisk attack.21

Den tredje frågan, och mer gynnsam för Sverige, gällde de ökade behov som fanns för den amerikanska försvarsmakten (men också den svenska) i början på 1970-talet att minska forsknings- och utvecklingskostnaderna, som med tiden stigit kraftigt. Tanken med Nixons försvarspolitik i förhållande till andra länder var, enligt en tjänsteman nära den amerikanske försvarsministern, Melvin Laird, att ge ”hjälp till självhjälp” där så önskades och erfordrades. Därmed var den tid förbi då amerikanerna själva skapade och ordnade militära hjälpprogram åt andra länder och bestämde villkoren och metoderna. Istället ville man göra affärer med vänligt sinnade länder på jämställd basis och erbjuda det som dessa ansåg sig behöva. USA kunde inte längre egenhändigt utveckla all nödvändig försvarsmaterial för att täcka de egna behoven. Istället blev ambitionen att öka försvarssamarbetet med andra länder, som ibland på vissa områden var mer kompetenta än amerikanerna själva. Sverige, med sin utvecklade försvarsindustri och stora kunnande inom många områden, var en given kandidat för sådan samverkan ansåg man i Pentagon. Inte heller var Nixonadministrationen speciellt benägen att blanda ihop politiska gräl över t.ex. Vietnamfrågan med bedömanden rörande frisläppande av hemlig försvarsmateriel och militärteknisk information. Detta gynnade tveklöst Sverige.22 En vikande trend beträffande Sveriges tillgång till hemlig amerikansk information kan dock spåras under Carteradministrationen från år 1977. Mer allvarliga problem för Sveriges del på detta område, visade sig emellertid först i början av 1980talet.

Men det var inte endast Förenta Staterna som, i tider av nedskärningar och budgetbesparingar, önskade samarbete med andra

21 Stockholm to Washington, 20 January 1967, no. A-464, DEF SWE 1967-69, RG 59, Central Files, Box 1625, National Archives 2. 22 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-12-10, dnr. H 010, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven., 1971, vol. 2. Se också Promemoria från Ståhl, 1972-01-07, ”Anteckningar från samtal kring internationell samverkan ifråga om framtagningar av försvarsmateriel 1972.01.05”, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

länder, i syfte att försöka begränsa stigande försvarskostnader. Detta gällde även Sverige. I en analys från augusti 1972 konstaterade den amerikanska ambassaden i Stockholm, att ”den svenska regeringen och speciellt det militära etablissemanget, kunde (om avspänningen mellan supermakterna fortsatte) förväntas odla vänskapliga relationer med USA på det militära området. Dessa kontakter måste med nödvändighet skötas diskret och hållas fria från politiskt innehåll. Samarbete med USA – speciellt inom forskning och utveckling på krigsmaterielområdet samt rörande upphandling av amerikansk militärrelaterad teknologi och hårdvara – fick allt större betydelse för det svenska försvaret. I tider av omfattande budgetnedskärningar, kunde Sverige endast behålla sin traditionella försvarspolitiska hållning genom att dela kostnader med andra länder, via gemensamma FoU-projekt, försäljning av vapen till utlandet eller genom direktimport av utländsk krigsmateriel. USA torde vara den mest troliga kandidaten för sådant ökat samarbete.”23

Utredarens bedömningar

Vad kan man då utläsa när man med utgångspunkt i 1962 års riktlinjedokument studerar de trender som fanns från mitten av 1960-talet och fram till första hälften av 1970-talet? Är det rimligt att föreställa sig att förutsättningarna för kärnan i 1962 års dokument, policy/contingencydelen, dvs. den ensidiga säkerhetsgarantin till Sverige, kunde ha påverkats under tidens gång? Baserat på det källmaterial som finns tillgängligt för dagen är det svårt att se hur en fundamental förändring i inställningen till Sverige kunde ha skett från år 1965 och framåt trots de försämrade relationerna till USA på grund av den aktiva svenska utrikespolitiken och trots den förmodade nedåtgående trenden i svensk försvarsförmåga. Snarare fanns det faktorer som också verkade i motsatt riktning och ledde

23 Stockholm to Department of State, 29 August 1972, A-336, POL SWE 1970-1973, RG 59, Central Files, Box 2611, National Archives 2. Den engelska originaltexten lyder: ”the Swedish government, and particularly its military establishment, may be expected to cultivate friendly relations with the U.S. in the military sphere. Contacts must necessarily remain unobtrusive and devoid of overt political content. Ad hoc cooperation with the U.S. – above all in the areas of weapons systems research and development and Swedish procurement of U.S. military-related technology and hardware – is increasingly important to the Swedish defense establishment. In this era of a mounting cost-squeeze, Sweden can hope to maintain its traditional defense posture only by sharing some costs with others through joint R & D ventures, arms sales abroad or direct purchase of foreign hardware. The U.S. is by far the most likely object of such increased collaboration.”

till ett allt närmare samarbete mellan länderna, nämligen den utökade samverkan inom försvarsmaterielområdet och det militärtekniska informationsutbytet, liksom i fråga om underrättelsesamarbetet, samt gemensamma farhågor i anledning av den sovjetiska upprustningen i närområdet. Självklart var delar av de deskriptiva avsnitten i 1962 års riktlinjedokument föråldrade vid 1970-talets början men det amerikanska agerandet i de tre krigsfall som nämnts, inklusive säkerhetsgarantin till Sverige, var troligen detsamma och giltigt även tio och kanske t.o.m. 20 år senare.

Det mönster som framgår när man studerar amerikanska dokument, som är tillgängliga ungefär t.o.m. år 1975, rörande förhållandet till Sverige är att landet betraktades som i grunden västvänligt och antikommunistiskt. Därmed delade Förenta Staterna och Sverige viktiga gemensamma intressen. Vidare får man anta att Nato:s försvar av sin norra flank, närmare bestämt Norge och Danmark, skulle omöjliggöras i det fall Sverige dominerades av Sovjetunionen. Det låg i amerikanskt intresse att garantera ett fritt, starkt och självständigt Sverige, som kunde motstå sovjetiskt tryck i norra Europa och stödja krav på bevarat finskt oberoende. Det är också troligt att Sverige i den amerikanska idévärlden ansågs ligga, i moralisk såväl som i militärstrategisk mening, inom deras ansvarsområde.24 Den aktiva svenska utrikespolitiken, vilken vid ett flertal tillfället orsakade friktioner mellan Förenta Staterna och Sverige, speciellt i Vietnamfrågan, påverkade sällan eller aldrig den säkerhetspolitiska gemenskapen utan rörde sig med få undantag på det diplomatiska planet. Faktum är att intensiteten i samarbetet mellan länderna på försvarsområdet under Nixons tid i Vita Huset, paradoxalt nog föreföll stå i omvänd proportion till kylan i de politiska relationerna. Dock måste konstateras att den informella och hemliga säkerhetsgarantin som Sverige hade under perioden, till

24 Det finns en intressant historia där den amerikanska strategiske tänkaren, Herman Kahn (vid Hudson Institute), lär ha yttrat sig i tidskriften US News & World Report, 8 februari 1971 och konstaterat följande rörande USA:s försvarsskyldigheter i världen: ”It is as if – to take an extreme example – the Russians or East Germans started bombing Sweden. We’ve no treaty with Sweden, but we would’t stand idly by and watch it. Sweden is in what I call our ’zone of responsibility’ while Eastern Europe and perhaps Finland and Yugoslavia are not.” Detta uttalande gjorde UD i Stockholm något orolig och man frågade den svenska personalen vid Washington-ambassaden om dessa tankar var representativa inom den amerikanska administrationen. Den svenska ambassadören de Besche, minister Leifland och försvarsattachén Ståhl utarbetade tillsammans ett svar till UD som gav ett ”i huvudsak nekande” svar. Ståhl, som kände Kahn personligen, ansåg att denne hade för vana att ”ibland chockera sin omgivning [och] gärna [vill] tro att han – till skillnad från andra – kan ’think about the unthinkable’.” Se Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-03-26, dnr. H 810-111, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkivet, 1971, vol. 2.

skillnad från formella garantier under artikel fem i Nato:s stadgar, var beroende av en tillit till Sveriges försvarsvilja, såsom den kunde komma till uttryck i offentliga deklarationer, samt i personliga relationer mellan svenskar och amerikaner, både bland militärer och politiker. Detta var givetvis en oklarhet i sammanhanget, som emellertid kan sägas vara kompenserade av andra, för Sverige, gynnsamma faktorer.

Även om 1962 års riktlinjedokument mot slutet av 1970-talet eller början av 80-talet kan ha börjat samla damm i arkiven utan att formellt upphävas eller ersättas är det svårt att tro att de centrala säkerhetspolitiska elementen som dokumentet ger uttryck för skulle ha så ändrats att Förenta Staterna skulle ha modifierat den grundläggande politiken att kunna ingripa till Sveriges försvar om så vore påkallat i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot Sverige. Den militära utvecklingen under senare delen av 1970-talet och 80talet i norra Europa med en till den centrala strategin i Europa och över Atlantförbindelserna knuten nordlig flank är ett exempel på detta.

Som entydigt framgår av denna utredning var den i Nato:s strategi inbäddade norska försvarsplaneringen i sina premisser beroende av att svenskt territorium effektivt skulle kunna försvaras av svenska stridskrafter. Den norska militära kraftsamlingen till försvar mot sovjetiskt angrepp i den allra nordligaste delen av Skandinavien innebar att stora delar av Norge lämnades oförsvarade i skydd av det svenska territoriet. Även framgångsrikt svenskt försvar av norra Norrland var viktigt för Norges försvarsplanering. Så länge den svenska neutralitetspolitiken innebar att svenskt territorium och luftrum skulle försvaras, fanns det ett starkt amerikanskt och norskt intresse att denna politik skulle lyckas. Även om svensk neutralitetsdoktrin omöjliggjorde förberedelser för operativ samverkan, vilket amerikanerna enligt riktlinjedokumentet tycktes ha förståelse för, så kan man konstatera att omfattande samarbete utvecklades på praktiskt taget alla de områden som dokumentet anger, försvarsmaterielupphandling, militärtekniskt informationsutbyte, den s.k. annexverksamheten, och underrättelsesamverkan. I denna bemärkelse kan alltså konstateras att grundtankarna i 1962 års märkliga riktlinjedokument i allt väsentligt förblev styrande för amerikansk säkerhetspolitik gentemot Sverige fram till det kalla krigets slut.

4.1.4 Finland och riktlinjer för den amerikanska säkerhetspolitiken – ett jämförande perspektiv

På samma sätt som Kennedyadministrationen utfärdat ett riktlinjedokument för Sverige i november 1962 utfärdades i januari 1963 ett riktlinjedokument för Finland.25 I likhet med vad som gällde för Sverige hade riktlinjedokumentet för Finland färdigställts av amerikanska utrikesdepartementet i konsultationer med andra berörda departement och myndigheter. Dokumentet hade utgivits under utrikesministerns myndighetsansvar som riktlinjer för alla berörda i genomförandet av Förenta Staternas utrikespolitik och verksamhet.

I riktlinjedokumentet togs som utgångspunkt att Finlands sårbarhet gentemot Sovjetunionens politiska och militära styrka, jämte dess neutralitetspolitik, formade princip och substans i de amerikansk-finska förbindelserna. Referens gjordes till president Kekkonens övertygelse att han bäst ensam hanterade de finsksovjetiska förbindelserna, utan stöd från västliga länder, och hans bedömning att finskt oberoende och säkerhet var avhängiga av en tydlig politik av vänskap med Sovjetunionen. Detta underströk nödvändigheten av ”finess” [delicacy] i offentliga amerikanskfinska mellanhavanden. Dessa borde, enligt riktlinjedokumentet, inrymma förbättring av de ekonomiska, politiska och kulturella kontakter som knöt Finland till den fria världen. Förenta Staterna borde därför uppmuntra samarbete mellan icke-kommunistiska politiska partier för att stärka Finland inifrån.

Ingenting sägs alltså om militärt stöd till Finland, tvärtom varnas indirekt för detta.

Samtidigt gjordes en försiktig antydan om ett mer utvecklat stöd genom en referens till att om ett växande finskt självförtroende och styrka skulle kunna demonstrera större beslutsamhet att stå emot sovjetiska påtryckningar, Förenta Staterna skulle kunna vara berett att ”ge ett mer direkt stöd” till Finland. För den överskådliga framtiden skulle dock gälla att Förenta Staterna måste vara noga med att undvika åtaganden vilka inte kunde uppfyllas, liksom en direkt konfrontation med Sovjetunionen i Finland. I beskrivningen av den finska utrikespolitiken noterades bl.a. att denna var baserad på förutsättningen att Finland låg inom den sovjetiska inflytelsesfären.

25 ”Guidelines for Policy and Operations – Finland”, January 1963, Records of the Policy Planning Council (S/PC) 1963

64, Lot File 70 D 199, Box 252, NARA 2.

I en livlig beskrivning av finsk inrikespolitik fästes särskilt avseende vid den allvarliga splittringen inom och mellan de ickekommunistiska partierna. President Kekkonen sågs, trots stöd av väljarna, med antipatier inom sitt eget parti, agrarpartiet. Han var en hänsynslös och slug politiker med ambitionen att splittra övriga icke-kommunistiska krafter för att stärka sin egen och agrarpartiets framtid. Splittringen av det socialdemokratiska partiet mellan den av Moskva starkt ogillade ledningen Tanner, Leskinen och Lindblom å ena sidan och partiets dissidenter, Skogisterna, å den andra, varav många kryptokommunister, motsvarades av en splittring av den fackliga rörelsen. Denna hade utnyttjats både av det finska kommunistpartiet och president Kekkonen. Dessa interna slitningar, bedömdes i riktlinjedokumentet allvarligt försvaga Finlands förmåga att motstå sovjetiska påtryckningar.

I dokumentet bedömdes vidare att det skulle bli ett allvarligt bakslag för väst om Finland hamnade under sovjetisk dominans. Sovjetisk kontroll av framskjutna luftförsvarspositioner i Finland liksom utnyttjandet av finsk förvarningsradar skulle negativt påverka Nato:s militära positioner och allvarligt försvaga svensk säkerhet. Målsättningen för amerikansk politik skulle bli upprätthållandet av ett oberoende, demokratiskt och genuint neutralt Finland, samt att minska Finlands sårbarhet gentemot ekonomiska och politiska påtryckningar från Sovjetunionen.

Handlingsprogrammet i detta syfte inrymde bl.a. stöd till demokratiska partier och försök att främja det socialdemokratiska partiets enighet under icke extremistisk ledning, med stöd av inflytande från de skandinaviska arbetarpartierna. Vidare skulle skandinaviska fackliga organisationer uppmuntras främja en enad icke-kommunistisk fackföreningsrörelse i Finland. Bland de utrikespolitiska åtgärderna ingick att söka förmå president Kekkonen och andra inflytelserika finska politiker att inse att fortsatt anpassning till sovjetiska intressen undergrävde Finlands oberoende och försvagade den finska neutraliteten, att finskt oberoende och neutralitet bäst bevarades genom fasthet mot sovjetiska intrång, att föreställningen om ett neutraliserat Skandinavien inte låg i ett fritt Skandinaviens intresse och att Finland var sårbart mot intern omstörtning av den internationella kommunismen och borde vidta åtgärder mot denna möjlighet innan det var för sent.

Vidare borde andra länder, särskilt de skandinaviska, genom exempelvis Nordiska rådet, och Storbritannien uppmuntras på-

verka Finland att stå emot sovjetiska påtryckningar. Bland andra åtgärder nämndes att stödja finska kandidater till positioner i FN och att uppmuntra Finland att i FN rösta efter substansinnehåll i resolutioner, snarare än att söka upprätthålla en rigid neutralitet när öst-väst-relaterade frågor behandlades.

I vad avsåg militära frågor skulle den amerikanska politiken gå ut på att förse den finska försvarsmakten med militär utrustning till reducerade priser, att främja besöksutbyte mellan finska och amerikanska myndigheter, att för finländarna visa upp den amerikanska militärförmågan, att uppmuntra samarbete mellan de finska och svenska militära myndigheterna, att genom örlogsbesök och andra uppvisningar av flygvapen och militär förmåga ”visa flaggan” i Finland, och att stärka uppbyggnaden av den finska försvarsmakten till den i fredsavtalet tillåtna nivån.

Slutligen identifierades i det amerikanska riktlinjedokumentet ett antal (negativa) fredstida utvecklingsmöjligheter [contingencies] exempelvis att Sovjetunionen strypte handeln med Finland som utpressningstaktik, att Sovjetunionen krävde konsultationer med finnarna för att upprätta baser eller för att få till stånd gemensam användning av militära anläggningar, att Sovjetunionen undergrävde Finlands oberoende, och att Finland på sovjetisk uppmaning föreslog att Norden skulle bli ett neutralistiskt block.

Detta ur många synpunkter intressanta dokument är särskilt viktigt i ett perspektiv, nämligen att det i jämförelse med riktlinjedokumentet för Sverige inte förutsåg något militärt bistånd till Finland i händelse av att detta land skulle ha utsatts för angrepp av Sovjetunionen. Ej heller fanns något nämnt som motsvarade stödet till och samverkan med Sverige ifråga om försvarsmateriel och underrättelseverksamhet. Den defensiva karaktären av åtgärder är notabel och misstron mot president Kekkonen påtaglig, liksom i vad avsåg det intriganta och intrikata inrikespolitiska spelet i Finland.

Indirekt illustreras de båda riktlinjedokumenten den djupgående skillnaden i den amerikanska synen på Finlands och Sveriges säkerhetspolitiska läge. Samtidigt framstår vid en granskning av de båda dokumenten särskilt tydligt omfattningen av det internt formulerade ensidiga amerikanska garantierna för Sveriges säkerhet, där Förenta Staterna syntes vara berett att ingripa till Sveriges försvar i händelse av ett angrepp mot landet.

4.2. Vietnamfrågan i de svensk-amerikanska förbindelserna

De svensk-amerikanska relationerna kan sägas ha nått sin absoluta höjdpunkt under året 1963, dvs. under John F. Kennedys sista år i Vita Huset. Den övervägande positiva anda som präglat de politiska relationerna länderna emellan under Eisenhowertiden förvandlades i början av 1960-talet till ett än mer förtroligt förhållande, militärt och ekonomiskt såväl som politiskt. Statsminister Erlander hade goda relationer med president Kennedy och den 30 januari 1961 utvidgades 1952 års överenskommelse om det militära samarbetet med en ministeriell notväxling om säkerhetsåtgärder avseende information, utrustning och tjänster av hemlig karaktär. Uppgörelsen konkretiserades i ett hemligt underavtal den 31 augusti 1962 med syfte att förenkla utbytet av teknisk information mellan de båda försvarsmakterna. Det militära samarbetet expanderade både kvantitativt och kvalitativt och USA hade snart övertagit rollen från Storbritannien som Sveriges viktigaste partner på det militära området. 1962 års riktlinjedokument innehåller en genomgående positiv, ja närmast översvallande, ton gentemot Sverige och den svenska neutralitetspolitiken, understödd av ett starkt försvar.

4.2.1. De politiska relationerna mellan Sverige och USA

Sommaren 1965 inleddes en nedåtgående trend i de svensk-amerikanska politiskt-diplomatiska relationerna. Den främsta orsaken kom att bli den svenska regeringens kritik mot den amerikanska krigföringen i Vietnam. De första kritiska rösterna hade höjts under våren 1965 när kriget i Vietnam trappats upp genom utökade amerikanska insatser på marken och i luften. Dåvarande kommunikationsminister Olof Palme höll i juli månad i Gävle ett mot den amerikanska Vietnampolitiken kritiskt anförande, vilket enligt uppgift i förväg godkänts av statsminister Tage Erlander och utrikesminister Torsten Nilsson, som innehöll den ofta citerade frasen ”det är en illusion att tro att man kan möta krav på social rättvisa med våld och militära maktmedel”. Detta blev inledningen till en utveckling i riktning mot alltmer kyliga relationer26 vilka

26 Den svenska utrikespolitiken under perioden 1965

  • 1975 vad gäller Vietnam-frågan finns väl beskriven i Yngve Möller, Sverige och Vietnamkriget – Ett unikt kapitel i svensk utrikespolitik (Tiden, Stockholm, 1992). Boken koncentrerar sig, vilket titeln antyder, främst på den svenska utrikes- och inrikespolitiska processen och den amerikanska sidans reak-

dock till övervägande del kom att röra sig på det politisk-diplomatiska planet snarare än inom den ekonomiska, vetenskapliga, kulturella och militära sfären. Det sistnämnda samarbetsområdet skulle endast utsättas för enstaka påverkan. Senare följer en redovisning av hur detta samarbete kom att influeras av utvecklingen av de politiskt-diplomatiska förbindelserna. Om man bortser från det nämnda Gävletalet var den svenska kritiken mot Vietnamkriget inledningsvis betydligt mer försiktig till sin karaktär än vad den så småningom skulle bli. Orsaken till detta var givetvis att det amerikanska Vietnamengagemanget inte fullt utvecklats, men kan också troligen förklaras med att den svenska Vietnamrörelsen och den unga generationen socialdemokrater (t.ex. Olof Palme och Ingvar Carlsson) ännu inte var tillräckligt inflytelserika för att kunna påverka regeringens politik gentemot Förenta Staterna. Men betydelsefullt var även att Utrikesdepartementet under ledning av Torsten Nilsson i hemlighet arbetade för att upprätta förhandlingskontakter och samtalsmöjligheter mellan USA och Nordvietnam. Dessa ansträngningar var som mest intensiva under perioden hösten 1966 till början av år 1968, ett förhandlingsspår som amerikanarna senare gav benämningen Aspen.27

Palme och Vietnamdemonstrationen vid Sergels Torg

När Vietnamkriget i början av år 1968 trappades upp (Tet-offensiven) och de svenska medlings- och kontaktförsöken slutgiltigt strandat uppstod politiskt utrymme för ny och skarpare kritik mot vad man bland många politiker inom flertalet politiska partier och i

tioner och motdrag finns endast i vissa fall beskrivna. Inte heller berörs de militära relationerna länderna emellan eller hur de påverkades av de politiska bråken. Rörande citatet från Palmes Gävle-tal 1965, se ibid, s. 39. En läsvärd avhandling som behandlar den amerikanska reaktionen på den svenska Vietnamkritiken, baserat på öppna källor, är Magnus Jernecks, Kritik som utrikespolitiskt medel – En studie av de amerikanska reaktionerna på den svenska Vietnamkritiken (Dialogos, Lund, 1983). 27 En komplett uppteckning av de samtal som fördes mellan USA och Sverige inom det s.k. Aspen-spåret finns inkluderat i den s.k. Pentagon-rapporten som delvis kom till allmänhetens kännedom 1971 och därefter genom ytterligare frisläppande år 1976. Se George C. Herring (red.) The Secret Diplomacy of the Vietnam War – The Negotiating Volumes of the

Pentagon Papers (University of Texas, Austin, 1983), s. 654-715. En helt ograverad uppteckning av dessa samtal, utan maskningar av sekretesskäl, finns att tillgå i Files of Ambassador at Large Averell Harriman, 1967

68, RG 59, Lot Files, Box 11, National Archives 2. Se

också redogörelser för förhandlingarna med Hanoi och den amerikanska regeringen i Torsten Nilsson, Åter Vietnam: Memoarer och reportage (Tiden, Stockholm, 1981), s. 65ff, samt J-C Öberg, Varför Vietnam? Ett kapitel i svensk utrikespolitik, 1965

1970 (Stockholm,

1985).

delar av den allmänna opinionen uppfattade som ett omoraliskt krig mot en fattig nation i tredje världen. När Palme återigen tog till orda mot USA:s krigföring i Vietnam, den 21 februari 1968, nu som utbildningsminister, under ett fackeltåg genom Stockholm med protestmöten vid Sergels Torg som slutmål, blev relationerna mellan Sverige och USA frostigare. I anslutning till detta demonstrationståg fångades också Palme på bild gående sida vid sida med den nordvietnamesiske Moskvaambassadören, på besök i Stockholm, en bild som dagen efter prydde dagspressens förstasidor världen över. Talet, som i den efterföljande rapporteringen tenderade att försvinna i all uppmärksamheten på nämnda bild, innehöll en replik rörande USA:s påstådda vilja att försvara det vietnamesiska folkets demokratiska rättigheter, där Palme deklarerade: ”Men skall man tala om demokrati i Vietnam är det uppenbart att den i betydligt högre grad representeras av FNL än av Förenta Staterna och dess allierade juntor.”28

Den amerikanska regeringen blev upprörd över symboliken i Palmes gemensamma promenad med Nordvietnams ambassadör och det enligt dem starka språkbruket rörande USA:s och dess allierades demokratiska tillkortakommanden [outrageous public statement]. Man beslöt ganska omgående att kalla hem sin ambassadör William Heath till Washington29 för överläggningar rörande förbindelserna med Sverige

  • en ditintills unik händelse under de knappt tvåhundra år som Sverige och USA haft diplomatiska förbindelser med varandra. Från amerikansk sida var man noga med att datumet för Heaths eventuella återkomst till Sverige medvetet skulle hållas vagt för att sätta press på svenskarna. I den amerikanske utrikesministern Rusks instruktioner rekommenderades dock att ambassadören skulle hålla sig bort från Sverige i omkring två månader.30 På egen begäran fick Heath före avresan träffa

28 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 114ff. 29 Ambassadören Heath hade även varit tillbaka i USA i december 1967 i mer privata ärenden och hade då enligt den amerikanska arméattachen Albert Romaneski planerat föreslå president Johnson, som var en nära vän till Heath, ”ett brytande av de diplomatiska förbindelserna mellan länderna.” Orsaken till detta skulle ha varit att svenska media framförde antiamerikanska åsikter, att svenska statsmän inte försökt dämpa dessa uttryck utan snarare ”mer eller mindre” sanktionerat demonstrationer m.m., samt att svenska statsmän på allt fler besök i öststatsländer gjort uttalanden som ”ej kännetecknas av neutralitet.” Se Promemoria av Kapten Sandgren FöD:s Kommandoexpedition, 1967-12-05, HP1/USA, doss. 220, UD:s arkiv. Huruvida dessa åsikter någonsin framfördes till Johnson och i så fall i vilken mån de påverkade relationerna till Sverige har inte gått att utröna från amerikanska arkiv. 30 Telegram from Rusk to Heath, 28 February 1968, nr. 122077, POL SWE 1967

  • 1969, Box

2506, Central Files, RG 59, NARA 2. Rörande det amerikanska beslutet att kalla hem Heath för konsultationer, se också Telegram from Rusk to Heath, 22 February 1968, nr. 119537; samt Telegram from Heath to Rusk, 27 February 1968, nr. 908, ibid.

både Erlander och Nilsson där han i kritiska ordalag framförde sitt lands synpunkter på den svenska regeringens agerande i Vietnamfrågan. Han nämnde specifikt Palmes handlingar samt Sveriges mottagande och behandling av amerikanska desertörer från Vietnam och unga män som sökt undgå inkallelse för deltagande i Vietnamkriget. Statsministern och utrikesministern vägrade dock att ta avstånd från Palmes agerande och ställde sig utan reservation bakom den förda svenska politiken. Händelsen ledde till en hetsig inrikespolitisk debatt med de borgerliga partiledarna och frågan kom att behandlas vid ett möte i Utrikesnämnden den 12 mars. Den efterföljande debatten skulle dock snart avta eftersom Förenta Staterna och Nordvietnam inom kort enades om att inleda fredssamtal i Paris.31

De svensk-amerikanska relationerna i ljuset av Vietnamkritiken diskuterades också på regeringsnivå i Washington. Dagen efter det att Heath hemkallats till USA hölls ett möte där förbindelserna mellan länderna diskuterades. President Johnson kunde inte närvara vid det allmänna mötet på dagen men träffade Heath på tu man hand senare under kvällen. Samtalsuppteckningar från dessa möten den 13 mars har inte gått att återfinna i amerikanska arkiv, men vissa andrahandsuppgifter finns att tillgå. John Leddy, Europachef vid State Department, informerade den svenske Washingtonambassadören Hubert de Besche att amerikanska företrädare under mötet gjort bedömningen att den svenska regeringen framfört ensidiga uttalanden i Vietnamfrågan. Vidare framkom att amerikansk personal i Stockholm inte kunde röra sig fritt utan att riskera att bli attackerad, vilket enligt Leddy innebar en situation som förutom Stockholm endast motsvarade den i Peking och Hanoi. Leddy noterade också att desertörfrågan varit uppe för diskussion och där man från amerikansk sida konstaterat att den svenska regeringen indirekt uppmuntrade denna verksamhet och utnyttjade desertörerna i propagandasyfte. ”Den allvarligaste konsekvensen av det aktuella läget” var dock, menade Leddy, att ”den amerikanska opinionens uppmärksamhet nu fästs på den (enligt dem) avgjort anti-amerikanska inställningen i Sverige. ” de Besche

31 Samtalsuppteckningar rörande den amerikanska ambassadörens möten med statsminister Erlander den 6 mars och med utrikesminister Nilsson den 11 mars finns att tillgå i HP1/USA, doss. 221, UD:s arkiv. Se också en amerikansk redogörelse för samtalet den 6 mars i Marvin to President, 11 March 1968, NSF, Country File ”Sweden” Memos, box 205, Lyndon B Johnson Library. Samtalen finns även väl beskrivna i Möller, Sverige och

Vietnamkriget, s.121ff. Se även redogörelse av en diplomat som närvarade vid mötena,

Wilhelm Wachtmeister, Som jag såg det – Händelser och människor på världsscenen (Norstedts, Stockholm, 1996), s. 194f.

försvarade den svenska politiken och tillbakavisade flera av den amerikanske diplomatens påståenden.32 Den amerikanske ambassadören som ursprungligen planerat att stanna i USA i cirka två månader återvände slutligen till Sverige efter drygt en månad. Han var vidare i sina uttalanden både i USA och vid återkomsten noga med att slå an en ton av försoning och försökte spela ner bilden av en kris i de svensk-amerikanska förbindelserna.33

Trots dessa försonande uttalanden i pressen var den amerikanska ambassaden i Stockholm i sin rapportering till Washington betydligt mer kompromisslös i sin analys av den svenska utrikespolitiken, speciellt vad gällde hanteringen av Vietnamfrågan. I mitten av juni 1968 konstaterade man bland annat att:

De nyckfulla tendenserna i svensk utrikespolitik som beskrevs i 1966 och 1967 års policy-bedömningar har övergått i fullskalig utrikespolitisk romantism. Den grundläggande principen att Sverige kommer att vara alliansfritt i fredstid för att undvika att bli indraget i ett krig som krigförande, kvarstår som hörnstenen i svensk utrikespolitik. Vad som har förändrats är den flexibilitet med vilken svenskarna definierar alliansfrihet (t.ex. är det konsekvent med deras definition av alliansfrihet, populärt beskriven som neutralitet – att den svenska regeringen identifierar sig med Nordvietnam, den grekiska PAK-rörelsen, mozambiska frihetskämpar och att attackera den amerikanska utrikespolitiken). Vidare har gränsen mellan socialdemokratiskt utrikespolitiska ståndpunkter och officiella sådana från den svenska regeringen suddats ut och i de flesta fall blir åsikter som framförts vid partikongresser officiell regeringspolitik inom några få månader.34

I rekommendationerna till State Department slog man dock fast att den amerikanska regeringen hade begränsade möjligheter att påverka utvecklingen i Sverige, men förordade ändå tre åtgärder vilka på kort sikt kunde tjäna som instrument för att markera amerikanskt missnöje: att stoppa alla nya statliga forskningsanslag till Sverige; ställa in alla amerikanska flottbesök under sommaren 1968; samt att ställa in alla militära utbildningsprogram under samma period. I ett avsnitt om besöksrestriktioner för officiella amerikanska tjänstemän till Sverige, sades bland annat att inga aktiva officerare av flaggmans eller generals rang skulle tillåtas besöka

32 Promemoria rörande de Besche rapportering från Washington den 15 mars, HP1/USA, doss. 222, UD:s arkiv. 33 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 138. 34 Airgram from Stockholm to Department of State, ”US Policy Assessment – Sweden 1968”, 11 Juni 1968, nr. A-725, POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59,

NARA 2.

Sverige, om inte särskilda omständigheter förelåg och särskilt tillstånd givits av ambassadören.”35

Även om en viss stabilisering av relationerna kunde observeras från amerikansk sida under hösten 1968 bedömde man detta som ett tillfälligt och ytligt fenomen och föreslog att tidigare rekommendationer skulle stå kvar och kompletteras med ett antal nya. Bland annat förordades att svenska representanter diskret skulle underrättas om att USA inte tog deras åsikter på större allvar, att svenska regeringen skulle tjäna på att ”balansera” sin neutralitetspolitik litet bättre, att för svenska företrädare betona faran i att låta inrikespolitiska avväganden styra utrikespolitiken rörande de i grunden goda relationerna mellan länderna samt att Sverige borde fortsätta att vårda de utmärkta relationer som fanns på de ekonomiska, militära, vetenskapliga och kulturella områdena.36

Händelserna under våren och sommaren 1968 blev nu inledningen på en ansträngd period i svensk-amerikanska relationer som inte förbättrades förrän i början av år 1970. Palmes deltagande i Vietnamdemonstrationen i februari 1968 följdes snart upp av den svenska regeringens erkännande av Nordvietnam i januari 1969, samtidigt som relationerna till regimen i Saigon skars ner betydligt. Kulmen på denna period nåddes dock under hösten samma år när utrikesminister Nilsson under den socialdemokratiska partikongressen meddelade att Sverige planerade att starta ett biståndsprogram till Nordvietnam, trots att kriget enligt den amerikanska regeringen i praktiken fortfarande pågick.

Erkännandet av Nordvietnam

I början av januari 1969 föreslog utrikesminister Nilsson i ett telegram till Nordvietnams utrikesminister Trinh att diplomatiska förbindelser skulle upprättas mellan de båda länderna. Initiativet, som snabbt accepterades av nordvietnameserna, hade föranletts av ett starkt inhemskt opinionstryck, samt av det faktum att fredsförhandlingarna i Paris mellan amerikaner och vietnameser pågått en längre tid och att ett skifte på presidentposten i USA var i antågande. Sverige blev därmed första västland att erkänna den Demokratiska Republiken Vietnam. För Nilsson och den svenska

35 Ibid. 36 Airgram from Stockholm to Department of State, ”Assessment of US-Swedish Political Relations”, 15 October 1968, nr. A-985, POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files,

RG 59, NARA 2.

regeringen ansågs tiden lämplig att ta detta steg även om man kunde förvänta sig en negativ amerikansk reaktion. Denna reaktion skulle också komma inom kort. Ambassadören Heath begärde genast företräde hos utrikesminister Nilsson och den 13 januari 1969 presenterade han den amerikanska regeringens protest. Enligt amerikanerna gagnade den svenska åtgärden alls inte freden eftersom erkännandet tvärtom skulle öka omedgörligheten på nordvietnamesisk sida i Parisförhandlingarna. Beslutet fick också som konsekvens, menade Heath, att ledningen i Hanoi favoriserades i jämförelse med regimen i Sydvietnam med tanke på att Sverige uppenbarligen inte tänkte utse någon ny representant till Saigon. Detta skapade obalans i de svenska relationerna med de båda regimerna i Vietnam, enligt den amerikanske ambassadören.37

Nilsson försvarade den svenska linjen och konstaterade att erkännandet inte fick uppfattas som en anti-amerikansk handling utan som en ”logisk följd av de alltmer utvecklade svenska och nordvietnamesiska kontakterna under senare år”. Fredsförhandlingarna i Paris hade pågått en längre tid och den svenska regeringen var övertygad om att båda parter önskade en fredlig lösning på konflikten. Därför borde inte ett svenskt erkännande få några negativa konsekvenser, menade den svenske utrikesministern. Vad gällde ”obalansen” i kontakterna med Hanoi och Saigon menade Nilsson att erkännandet snarare skulle betraktas som ett ”återställande av balansen” i Sveriges förhållande till de båda länderna, eftersom Sverige haft diplomatiska relationer med Sydvietnam sedan år 1959. Det faktum att den nyligen utsedda ambassadören i Bangkok inte samtidigt sidoackrediterats i Saigon skulle heller inte, ansåg Nilsson, uppfattas som ”ett avbrytande av förbindelserna” med Sydvietnam, med tanke på att han fortfarande var verksam i landet.38

Samtalet mellan Nilsson och Heath skulle bli det sista viktiga mötet dem emellan då amerikanen i slutet av januari avgick från sin post mot bakgrund av Richard Nixons tillträde som ny president i Washington. På svensk sida, men också bland flera amerikanska representanter, var man överens om att ambassadör Heath med sin

37 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 165ff och 170f. För Heaths samtal med Nilsson i ärendet, se Promemoria av J-C Öberg, ”Utrikesministerns samtal med amerikanske ambassadören”, 1969-01-13, HP1/USA, doss. 227, UD:s arkiv. En uppteckning på amerikansk sida finns att tillgå i Telegram from Stockholm to the Secretary of State, 13 January 1969, nr. 95, POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59, NARA 2. Se även utrikesministerns egen redogörelse för procedurerna kring erkännandet av Nordvietnam, Nilsson, Åter Vietnam, s. 142f. 38 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 170f.

bristande diplomatiska erfarenhet inte hade varit någon större tillgång i försöken att upprätthålla de svensk-amerikanska förbindelserna. Det skulle vidare dröja ända till i april 1970 tills en ny ambassadör blev utsedd och detta tolkades allmänt som ett sätt för Nixon att visa missnöje med den svenska regeringens Vietnampolitik. När en ny ambassadör till slut anlände i Stockholm ansågs detta till stor del vara Sverigevänliga amerikanska senatorers förtjänst.39

I början av mars 1969 rapporterade den svenske Washingtonambassadören de Besche till Utrikesdepartementet rörande möjligheterna av att förbättra de svensk-amerikanska relationerna. De försök som gjorts bland diplomater på svensk sida att förklara den svenska Vietnampolitiken i USA hade inte krönts med någon större framgång, konstaterade de Besche. I de fall när den svenska inställningen hade presenterats, och plattformar för denna verksamhet hade funnits tillgängliga, hade man mött sådant motstånd att en ”allmänt upplagd kampanj härom mera skulle skada än stärka vår sak”. Det fanns intellektuella kretsar i USA som stödde den svenska politiken, menade de Besche, men dessa grupper hade för tillfället ”intet inflytande över den allmänt negativa inställningen i detta land gentemot Sverige.” Den svenska ambassadören slog därför fast att en ”förbättring i förhållandet till USA kan därför icke uppnås annat än genom uttalanden eller helst vidtagande av åtgärder som för Förenta Staterna framstår som uttryck för en balanserad neutral och fredsfrämjande inställning till denna konflikt.”40 Och några sådana uttalanden eller åtgärder var inte att vänta under den närmaste tiden.

Inte heller på den amerikanska sidan fann man anledning till någon större optimism rörande de framtida förbindelserna. I Stockholmsambassadens årsrapport år 1969 noterades att det relativa lugnet i svensk-amerikanska relationer, som dominerat sedan sommaren 1968, fortsatt. Den aktiva svenska utrikespolitiken och dess orsaker beskrevs återigen och man konstaterade att ”för ett land med Sveriges begränsade makt och alliansfria status – skyddad som hon huvudsakligen är av det västerländska säkerhetssystemet – är regeringens situation idealisk för att inta moraliska ståndpunkter vilket kan stärka Sveriges profil som en rättfärdig talesman för

39 Ibid. Se också Robert Skoles artikel, ”Gentle Slap för Swedes?”, Washington Sunday Star, 1969-08-10, som kan erhållas i HP1/USA, doss. 230, UD:s arkiv. 40 Chiffertelegram från Washington, 1969-03-04, dnr. 75:B 44, HP1/USA, doss.228, UD:s arkiv.

principer om fredliga uppgörelser, försoning och social rättvisa. Förutom skapandet av denna framtoning, fortsätter användandet av den aktiva neutralitetspolitiken att vara användbart för den svenska regeringen på det inrikespolitiska planet. Ideologiska ställningstaganden för saker som nationella befrielserörelser tillfredsställer vänsterfalangens krav, men kan samtidigt göras tillräckligt vaga för att inte stöta bort ett betydande antal mittenväljare”.41

I sina rekommendationer fastslog man att Washington borde fortsätta sin ”diskreta, återhållsamma men korrekta politik” [lowkey, restrained but correct policy] gentemot Sverige. Denna politik hade klargjort för den svenska regeringen, menade ambassaden, att USA ”inte är villig att ta svenska åsikter, som småstat, alltför allvarligt när dessa rör globala problem och amerikanska förpliktelser, utom i de fall när konkreta svenska intressen och förpliktelser också är inblandade”. Man noterade vidare att ”den kanske största möjligheten för mer pragmatism och mindre ideologi i svensk utrikespolitik, ligger i det faktum att regeringspolitikens ideologiska innehåll, på det hela taget, är omvänt proportionell till landets verkliga intressen i varje del av världen.” Rörande eventuella besök av högre militärer, politiker och diplomater menade man att sådana endast skulle genomföras om de klart tjänade amerikanska intressen. Ambassaden avrådde vidare från amerikanska flottbesök under sommaren 1969, men rekommenderade att sjökadettutbyten mellan de båda länderna skulle fortsätta som planerat.42

Biståndet till Nordvietnam

I slutet av september 1969 inträffade ännu en händelse som fick återverkningar på de svensk-amerikanska relationerna. Utrikesminister Torsten Nilsson annonserade vid höstens socialdemokratiska partikongress att regeringen ämnade ge ett bistånd på drygt 200 miljoner svenska kronor under tre år direkt till Nordvietnam, hjälp som tidigare kanaliserats via Röda Korset. Den federala Export-Import Bank som givit exportkrediter till Sverige, engagerade sig i frågan och inledde en utredning för att ta reda på huruvida detta förfaringssätt stred mot bankens regler och

41 Airgram to Department of State from Stockholm, ”US Policy Assessment – Sweden 1969”, 13 June 1969, A-349, POL SWE 1967

1969, Box 2506, Central Files, RG 59,

NARA 2. 42 Ibid.

eventuellt mot amerikansk lagstiftning. Vidare var State Department upprört över det svenska förslaget eftersom USA i praktiken ansåg sig vara i krig med mottagaren för biståndet, Nordvietnam, ett krig som ännu inte var avslutat. Beslutet om bistånd resulterade också i att flera amerikanska fackföreningar hotade med bojkott av svenska varor och risken fanns att svenska handelsförbindelser med USA kunde skadas. Utrikesminister Nilsson menade dock, bl.a. vid ett möte med Rogers den 20 oktober, att hans uttalande misstolkats och slog fast att biståndet var tänkt att betalas ut först när kriget avslutats, vilket ännu inte var fallet, samt att hjälpen skulle komma både Nord- och Sydvietnam till del. Han gjorde även klart att tills vidare endast humanitärt bistånd skulle utgå till Nordvietnam och att mer långsiktigt bistånd fick vänta till senare. Inom definitionen för ”humanitärt bistånd” inrymdes, enligt Nilsson, konstgödsel, vilket amerikanerna opponerade sig emot och istället bedömde som användbart i tillverkning av sprängämnen.43

Om missnöjet från State Departments sida tidigare varit känt för allmänheten så har reaktionerna från Vita Huset och president Nixon varit mindre kända.44 Den nytillträdde amerikanske presidenten, som tidigare visat missnöje med det svenska erkännandet av Nordvietnam i början på året, beordrade i början av oktober som en konsekvens av nyheten om det svenska biståndsprogrammet State Department att drastiskt skära ner så mycket som möjligt av de diplomatiska förbindelserna med Sverige [to cut anything we can with Sweden].45 Nixons nationella säkerhetsrådgivare Henry Kissinger var dock tveksam till sådana omfattande åtgärder och medverkade senare, efter samtal utrikesminister Nilsson haft med Nordvietnams Moskvaambassadör på besök i Stockholm, och som av amerikanerna uppfattades som konstruktiva, till en diskret moderering av detta drastiska beslut. Istället förslog han en handlingslinje, vilken gick ut på att svenskarna skulle uppmuntras

43 Chiffertelegram från Washington, 1969-10-03, dnr. 75:B 149; Chiffertelegram från Washington, 1969-10-08, dnr. 75:B 156; samt Chiffertelegram från Washington, 1969-10-10, dnr. 75:B 160, alla tre i HP1/USA, doss.231, UD:s arkiv. Se också samtalsuppteckning från Nilssons möte med sin kollega William Rogers i PM av J-C Öberg, 1969-10-20, HP1/USA, doss. 232, ibid; samt New York to Secretary of State, 21 October 1969, nr.3693, Section 1

4,

POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59, NARA 2. För mer allmänna beskrivningar av frågan om biståndet till Nordvietnam se Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 174
  • 207; Nilsson, Åter Vietnam, s. 148ff; Björn Elmbrant/Erik Eriksson, Det bidde en tumme – Historien om den svenska Vietnamhjälpen (1970); samt J-C Öberg, Varför Vietnam? Ett kapitel i svensk utrikespolitik, 1965

1970 (Stockholm, 1985).

44 Se dock diskussionen i Leifland, Frostens År, s. 42f. 45 Cole to Kissinger, 3 October 1969, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2.

att genom sina kontakter med nordvietnameserna, och nyvunna goodwill i samband med biståndet, verka för en mer pragmatisk attityd från Hanois sida i Parisförhandlingarna rörande Vietnams framtid samt erhålla hjälp från svenskarna i frågan om amerikanska krigsfångar.46

Den 7 november överlämnades därför ett brev från utrikesminister Rogers till Torsten Nilsson, vilket innehöll en vädjan om att den svenska regeringen skulle använda sitt inflytande hos regimen i Hanoi, för att möjliggöra att sjuka och skadade amerikanska krigsfångar i nordvietnamesiskt förvar skulle föras över till Sverige och där interneras. I den mån denna modell fungerade kunde sedan fler krigsfångar föras över till Sverige. Svenska fartyg kunde användas för transporter till Sverige, men också för att föra över sjuka och skadade Vietcongsoldater i amerikanskt förvar till Nordvietnam, om så skulle önskas. Transporter med flyg eller andra medel var också tänkbara och den amerikanska regeringen åtog sig att betala alla kostnader för detta, såväl som för själva vården av fångarna. Avslutningsvis konstaterade Rogers att han inte hade några illusioner rörande svårigheterna att förmå regimen i Hanoi till en sådan humanitär åtgärd, men hoppades ändå att Sverige skulle försöka med tanke på sin gynnsamma position i sammanhanget.47

På Utrikesdepartementet reagerade man snabbt på denna förfrågan och i sitt svar erbjöd sig utrikesminister Nilsson att studera möjligheterna för att ställa ett sådant förslag till den nordvietnamesiska regeringen. Han påpekade dock att tankar i den riktning redan presenterats för Nordvietnams ambassadör och att det vore lämpligast om man gav regeringen i Hanoi en chans att reagera på detta förslag. Om positiva signaler erhölls från Hanoi kunde svenskarna sedan presentera det amerikanska förslaget, men för tillfället ansåg Nilsson att det var bättre att vänta. Han föreslog slutligen att kontinuerlig kontakt mellan svenska och amerikanska representanter skulle hållas i ärendet. På amerikansk sida var man dock besviken över att svenskarna inte omgående önskade agera i frågan. När sedan Utrikesdepartementet gjorde en påstötning gentemot Nordvietnams ambassadör huruvida det var möjligt att erhålla upplysningar rörande krigsfångarna och deras status, lovade denne att ta upp saken med Hanoi. Eftersom den nordvietna-

46 Kissinger to Nixon, 6 November 1969, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. 47 Skrivelse från Rogers till Nilsson, 1969-10-07, HP1/USA, doss. 232, UD:s arkiv.

mesiska regeringen inte folkrättsligt erkände de amerikanska fångarna som ”krigsfångar” tog svenskarna upp ärendet som en ”rent humanitär” fråga. I Washington visade man uppskattning för det svenska agerandet trots att ärendet drog ut på tiden och den mer ambitiösa amerikanska planen inte kunde genomföras. Hösten 1970 kunde dock statsminister Olof Palme vidarebefordra en namnlista på 368 amerikanska krigsfångar till den amerikanska ambassadören i Stockholm, vilket bidrog till att stabilisera de något kyliga relationer som funnits under slutet av år 1969.48

Palmes besök i USA −−−− en lugnare period inleds

Efter att problemen med det kontroversiella biståndsprogrammet till Nordvietnam i någon mån hade lösts gick svensk-amerikanska relationer in i en något lugnare fas, trots svenska protester mot den amerikanska invasionen av Kambodja i april 1970. Denna period kom att sträcka sig t.o.m. maj 1972. Vid denna tid blossade stridigheter upp på nytt i Vietnam, vilket framkallade skarpa protester från svenska regeringsföreträdare i ett antal förstamajtal och som i sin tur ledde till fräna ordväxlingar mellan de båda ländernas diplomater. Under våren och sommaren 1970 inträffade två händelser som fick en viss inverkan på de svensk-amerikanska relationerna och som medverkade till ett visst mått av avspänning i förbindelserna. I april anlände den av Nixon nyutnämnde Stockholmambassadören Jerome Holland, en respekterad akademiker, dock utan diplomatisk erfarenhet, som av många ansågs vara ett synnerligen klokt taktiskt val av den amerikanska presidenten. Trots ett omfattande reseprogram av Holland, i syfte att restaurera förhållandena mellan Sverige och USA, samt en god förmåga att skapa personliga relationer med svenska representanter, var det svårt för den amerikanske ambassadören att överbrygga de motsättningar som alltjämt fanns i Vietnamfrågan. Holland stannade som ambassadör i Stockholm i drygt två år och återvände till USA under år 1972 som en tämligen desillusionerad man.49

48 Skrivelse från Nilsson till Rogers, 1969-10-17; och Chiffertelegram från Washington, 1969-11-23, dnr. 75:B 191, ibid. Se vidare Chiffertelegram från Moskva, 1969-12-05, dnr. 50:B 356; och Chiffertelegram från Washington, 1969-12-18, dnr. 75:B 208, HP1/USA, doss. 233, UD:s arkiv. Frågan finns även berörd i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 207. 49 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 237

  • 246. För en översiktlig bedömning av de svenskamerikanska relationerna under året 1970, författad vid den svenska ambassaden i Washington, se Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1970”, 1970-12-31, dnr. 72/1199, HP1/USA, doss. 239, UD:s arkiv.

Palmes resa till USA under försommaren 1970 för att mottaga hedersdoktorat från Kenyon College, Ohio, där han i sin ungdom erhållit en Bachelors-degree, var en annan händelse som bidrog till det relativa lugnet. Detta besök kom dock att skapa delikata problem för den amerikanska regeringen. Total ignorans av Palmes besök, som ursprungligen var Nixons huvudsakliga linje men också instinktiva önskan, hade den nackdelen att det skapade ett martyrskap för den svenske statsministern och skulle kunna utnyttjas av den senare i politiskt syfte. Ett handlingsalternativ som präglades av ”business as usual” var också ofördelaktigt ur ett amerikanskt perspektiv, eftersom Palme hade varit en av USA:s främsta internationella kritiker i Vietnamfrågan sedan Gävletalet år 1965 och knappast kunde ”belönas” för ett sådant beteende med ett officiellt mottagande. Det svenska riksdagsvalet skulle äga rum i september 1970 och den amerikanska regeringen med Nixon i spetsen hade ingen önskan att öka Palmes status som internationell ledare mer än nödvändigt, speciellt som han representerade ett litet land och var synnerligen kritiskt inställd till USA:s agerande i Sydostasien, nu återigen aktuellt genom interventionen i Kambodja.50

Utrikesminister William Rogers bortsåg dock, medvetet eller omedvetet, från Nixons ursprungliga direktiv till State Department, dvs. att Palmes besök skulle behandlas som strikt privat och inte kommenteras offentligt, och planerade trots dessa uttryckliga order för den svenske statsministerns resa till USA. Efter några veckors politiskt manövrerande med hetsiga diskussioner där både Kissinger och dennes medarbetare Alexander Haig i det Nationella säkerhetsrådet (NSC) var inblandade lyckades, utrikesminister Rogers i personliga samtal med Nixon, att få sin vilja igenom och övertyga presidenten om en kompromiss uttryckt som ”low-key hospitality”. Denna procedur innehöll ett planerat privat samtal mellan Palme och Rogers, medan president Nixon och Kissinger höll sig borta. Vidare skickades en påminnelse via diplomatiska kanaler till Palme att han borde akta sig för extrema uttalanden under sin vistelse i USA, något som kunde skada svenskamerikanska relationer. Påståendet att Nixon någonsin skulle ha varit beredd att träffa Palme, men avstod på grund av statsministerns kritik av invasionen av Kambodja, finner inte stöd i de

50 Memorandum for the President from Kissinger, 6 January 1970; och Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, 13 January 1970, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. Palmes besök i USA i juni 1970 finns väl beskrivet i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 247

256.

amerikanska dokument som blivit tillgängliga. Snarare var alternativet att Palme överhuvudtaget inte skulle fått träffa någon medlem alls inom den amerikanska administrationen.51

Den 3 juni 1970 anlände så statsminister Olof Palme till USA. I sitt samtal med utrikesminister Rogers följande dag berörde den svenske statsministern bl.a. situationen i Sydostasien och Grekland, bakgrunden och orsakerna till den svenska Vietnamkritiken samt värdet av den svenska neutralitetspolitiken för stabiliteten i norra Europa. Palme lovade även att fortsätta sina försök att skaffa fram information rörande amerikanska krigsfångar i Nordvietnam. Största delen av samtalet behandlade den nyligen uppkomna situationen i Kambodja där USA intervenerat under våren 1970. Palme förklarade sin småstatsteori och konstaterade att Sverige alltid såg allvarligt på när stormakter tog sig friheter i relation till mindre stater. Rogers hävdade dock bestämt att amerikanerna hade blivit ombedda att hjälpa den kambodjanska regimen, även om detta naturligtvis inte erkändes offentligt av ledarna i Phnom Penh. Förutom sitt samtal med Rogers träffade Palme även FN:s generalsekreterare U Thant, ett antal amerikanska politiker och fackföreningsledare. Han genomförde också ett antal intervjuer i TV, samt höll en del tal, bland annat vid National Press Club i Washington. Vistelsen, som pågick i åtta dagar och slutade den 11 juni, genomfördes utan större diplomatiska incidenter och blev tämligen odramatisk.52

Vad blev nu den politiska effekten av Palmes besök i USA? Rogers konstaterade i sin rapport till president Nixon att enligt hans bedömning hade Palme genom sitt besök fått en bättre förståelse av den amerikanska politiken i Sydostasien. Han hade vidare informerats om den kritiska inställning som USA hade till den svenska regeringens hantering av de amerikanska desertörerna och till erkännandet av och biståndet, för tillfället endast humanitärt, till Nordvietnam. Rogers noterade också att Palme uppenbarligen

51 Memorandum for the President from Kissinger, 6 January 1970; Memorandum for Kissinger from Watts, 20 January 1970; Memorandum for the President from Kissinger, 30 January 1970; and Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, 6 February 1970, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. Se också Memorandum for the President from Rogers, 21 May 1970, POL SWE 1970

1973, Box 2609, Central Files, RG 59, NARA 2. Påståendet att den amerikanska

regeringen skulle ha hållit frågan om en möte mellan Nixon och Palme öppen går att finna i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 249f. 52 Memorandum of Conversation, 4 June 1970, ”Secretary´s Talk with Swedish Prime Minister”; samt Memorandum of Conversation, 4 June 1970, ”Sweden´s Position on Southeast Asia”, POL SWE 1970

  • 1973, Box 2611, Central Files, RG 59, NARA 2. Samtalet mellan Palme och Rogers finns väl beskrivet i Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 251f.

gjort ett försök att tona ned sina tal och intervjuer under visiten för att inte stöta sig med sina amerikanska värdar.53 Från svenska Utrikesdepartementets sida menade man att besöket haft ett stort värde genom att den ökat kännedomen om och förståelsen för Sveriges utrikespolitiska synsätt, även om man inte kunde begära att amerikanerna skulle ändra uppfattning i linje med de svenska ståndpunkterna. Pressrådet Frychius vid ambassaden i Washington kunde skicka hem cirka 700 tidningsurklipp till Stockholm innehållande såväl kritik som beröm. Inte sedan Ingemar Johanssons kamp om världsmästartiteln i tungviktsboxning år 1959 hade Sverige fått en sådan publicitet i USA, hävdade Frychius. Ambassadören de Besche kunde även rapportera att kontakten med Rogers hade varit en personlig framgång för Palme, där statsministern imponerat på amerikanen genom sin kunnighet och intellektuella förmåga.54

Det kan ha sitt intresse att jämföra Utrikesdepartementets positiva rapportering om besöket med den betydligt svalare ton som anslogs i rapporterna från svenska ambassadens försvarsattachéavdelning. I den sistnämnda redovisningen konstaterades att besöket visserligen avlöpt ”utan några allvarliga incidenter”, men att värdet av besöket varit svårt att fastställa. Den amerikanska regeringen hade genomgående demonstrerat ett minimalt intresse för den svenske statsministern. Presidenten hade vägrat att träffa Olof Palme och visat detta genom att samma dag ta emot den marockanske premiärministern som samtidigt var på ”privat” besök. Dessutom offentliggjorde man att Nixon senare skulle ta emot president Kekkonen på ett (visserligen) officiellt besök och många uppskattande ord sades om finländarna i det sammanhanget. New York Times, liberal och ofta positivt inställd till Sverige, hade kommenterat att det bara hänt en gång i modern tid att en amerikansk president vägrat träffa en besökande regeringschef. Det var år 1960 och hade denna gång gällt Fidel Castro.55

Den svenske försvarsattachén noterade dessutom att vid den svenska ambassadörens middag för statsministern alla inbjuda kabinettsmedlemmar utom inrikesminister Hickel och finansminister Kennedy hade tackat nej. State Department hade varit representerat av ett utrikesråd. Detta mottagande av Palme hade

53 Memorandum for the President, 20 June 1970, ”Swedish Prime Minister´s Visit”, POL SWE 1970

  • 1973, Box 2609, Central Files, RG 59, NARA 2.

54 Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 252 och 255. 55 Brev från Ståhl till Carl Eric Almgren, 1970-07-24, dnr. Hbr nr 23, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1.

stått i ”skarp kontrast” till det som givits president Kekkonen drygt en månad senare, vilket innehöll ”stora ceremonier och högtidsmiddag i Vita Huset”. Publiciteten kring USA-besöket var ”inte heller fullt så överväldigande vid närmare eftertanke”, rapporterade försvarsavdelningen, då bara sju procent av det totala antalet nyhetsorgan i USA hade rapporterat från besöket. Man ansåg att det var ”oroande” att New York Times och Washington Post som hela tiden varit ytterst kritiska till den amerikanska Vietnampolitiken, var så kallsinniga mot Palme. Vid de anföranden som Palme hållit hade statsministern dock gjort ett starkt intryck på svenskar och amerikaner. ”Man var överlag imponerad över hans intellekt och sätt att framlägga sina uppfattningar”, konstaterades det i rapporten, men enligt avdelningens bedömning hade Palme inte varit lika stark i sina två TV-framträdanden. Bland annat föreföll statsministern ha bidragit till en viss ”begreppsförvirring” vad gällde neutralitetspolitiken och inte riktigt lyckats återställa förtroendet för svensk utrikespolitik till den nivå som funnits för tre

  • fyra år sedan.56Under andra hälften av år 1970 och under år 1971 fortsatte de relativt stabila svensk-amerikanska diplomatiska förbindelser som rått efter det att krisen under året 1969 klarats ut. Smärre incidenter som svensk kritik av den amerikansk interventionen i Kambodja, anklagelser om folkrättsvidrig användning av biologiska stridsmedel och fördömanden av bombningar av Nordvietnam kunde inte förmå att rubba denna bild. Ambassaden i Washington gjorde bedömningen att denna stabilisering av förbindelserna berodde på att Vietnamfrågan inte längre intog en lika framträdande plats i den amerikanska debatten eftersom avvecklingen av det amerikanska deltagandet i kriget hade påbörjats. Vidare hade de kritiska rösterna från Sverige en tendens att försvinna i den allmänna kritik som framfördes både internt och från omvärlden. Slutligen kunde konstateras att den svenska regeringen inte vidtagit några åtgärder som föranlett fördömanden från regeringen i Washington.57

I årsrapporten för 1971 konstaterades vidare att ”den utveckling som inleddes 1970 i riktning mot lugnare och mer avspända relationer mellan Sverige och USA [hade] fortsatt”. Detta trots att

56 Brev från Ståhl till Synnergren, 1970-08-04, dnr. Hbr nr H 4, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. 57 Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1970”, 1970-12-31, dnr. 72/1199, HP1/USA, doss. 239, UD:s arkiv.

svenska klagomål mot USA:s politik i Sydostasien förekommit under perioden, vilket föranlett amerikansk kritik av den svenska hållningen vid tre tillfällen. Samarbetet hade t.o.m. ”intensifierats” på en rad områden, samtidigt som en ”breddning och utvidgning av kontakterna ägt rum.” Dessa förhållanden förklarades återigen med de orsaker som beskrivits ovan, men också att den amerikanska administrationen själv var splittrad i synen på Vietnamfrågan och att det därmed var svårt att kategoriskt kritisera Sverige för en politik som en stor del av de egna tjänstemännen sympatiserade med. Genom att också Danmark och Norge under år 1971 erkände Nordvietnam, hamnade Sverige inte längre i fokus på samma sätt vad gällde kritik mot den amerikanska politiken i Vietnam.58

I maj − juni 1972 förekom dock ett flertal uttalanden från svenska regeringsföreträdare som föranledde den amerikanska regeringen att protestera. Förutom ett antal kritiska första maj-tal, höll utbildningsminister Ingvar Carlsson ett anförande vid en demonstration i Stockholm i slutet av maj som skapade irritation på den amerikanska sidan. Likaså blev amerikanska regeringsföreträdare upprörda över det tal som statsminister Olof Palme höll vid FN:s miljövårdskonferens i Stockholm i början av juni, vilket bland annat innehöll en antydan om att USA bedrev ”ecocide” i Vietnam.59

I en elvasidig analys med titeln ”Politics and Policy in Sweden – Spring 1972”, konstaterade den amerikanska ambassaden i Stockholm att det relativa lugn som varit rådande sedan sommaren 1968 nu ersatts av nya slitningar på grund av den starka amerikanska militära reaktionen mot nordvietnamesiska aktioner i söder. Nya demonstationer av svenska Vietnamgrupper, men också fackliga (LO) och politiska utspel (socialdemokraterna) hade förekommit under april och maj 1972. Författaren noterade att ”i flera av sina uttalanden under maj och juni månad, frångick (svenska) regeringsföreträdare Sveriges nominellt sett neutrala hållning, och beskrev Vietnamkonflikten som ett kolonialkrig samt välkomnade öppet en seger för Hanoi.” Slutligen fastslogs att: ”medan Vietnamfrågan skapade allvarliga påfrestningar i de politiska och psykologiska förbindelserna mellan Sverige och USA, valde båda

58 Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1971”, 1972-01-20, HP1/USA, doss. 249, UD:s arkiv. 59 Promemoria rörande meddelande från de Besche, inskickat den 27 maj 1972, ”Amerikansk demarche rörande svensk kritik av utvecklingen i Vietnam”, 1972-05-29; och Promemoria rörande meddelande från de Besche, inskickat den 8 juni 1972, ”Statsminister Palmes tal vid miljövårdskonferensen”, 1972-06-09, båda i HP1/USA, doss. 251, UD:s arkiv.

regeringarna att undvika en utvidgning av konfrontationen till andra aspekter i de bilaterala relationerna. Inom områden som handel, internationellt ekonomiskt samarbete, vetenskap och teknologi, internationella organisationer och bilaterala utbyten var förbindelserna normala, dvs. allt ifrån goda till utmärkta. Som världshuvudstad för moralisk imperalism, har Stockholm utvecklat en 'split vision', där man inte ser några brister vid Östersjöns stränder och i s.k. progressiva länders agerande, men fokuserar osvikligt på syndare annorstädes. Under våren 1972 har denna talang, på ett smaklöst sätt, också applicerats i deras värdering av amerikanskt agerande.”60

I en rapport från ambassaden drygt en månad senare fastslogs att ”the restrained but correct policy” inte ”nämnvärt förmått minska den kritiska attityden gentemot USA beträffande Vietnam och andra politiska frågor, vilket har varit rådande inom den svenska regeringen sedan mitten av 1960-talet. Ett kraftfullt PR-program som genomförts av ambassaden har registrerat vissa framgångar, men en förhärskande anti-amerikansk, och speciellt anti-Nixonvinkling i press och TV/Radio finns alltjämt kvar”. Trots ambassadören Jerome Hollands stora inverkan på det svenska folket fanns det alltid gränser för hur svenskarna kunde påverkas i Vietnamfrågan, menade man. Ambassaden konstaterade uppgivet att "ingen politik eller personlighet har utsikter att i sak ändra läget förrän den indokinesiska konflikten är avvecklad på det ena eller andra sättet.” En eventuell borgerlig regering efter valet i september 1973 väntades inte göra radikala ändringar i svensk politik utan endast sänka det retoriska tonläget.61

Frostens år

Trots dessa nya slitningar under våren och sommaren 1972 var det i slutet av december som åsiktsskillnaderna i Vietnamfrågan, som präglat de svensk-amerikanska förbindelserna alltsedan Gävletalet år 1965, nådde sin absoluta höjdpunkt: Olof Palmes juluttalande om bombningarna av Hanoi. Den amerikanska diplomatiska

60 Airgram from Stockholm to the Department of State, 15 July 1972, ”Politics and Policy in Sweden – Spring 1972”, A-288, POL SWE 1970

1973, Box 2609, Central Files, RG 59,

NARA 2. 61 Airgram from Stockholm to the Department of State, 23 August 1972, ”U.S. Policy Assessment – Sweden, 1972”, A-336, POL SWE 1970

  • 1973, Box 2611, Central Files, RG 59,

NARA 2.

konfrontationen med Sverige som följde på talet den 23 december 1972 upphörde inte förrän i mitten av mars 1974.62

Bakgrunden var följande. I december 1972 hade fredsförhandlingarna mellan parterna i den vietnamesiska konflikten återigen stagnerat. President Nixon, som sökte ett snabbt slut på kriget för att kunna dra tillbaka de återstående amerikanska styrkorna från Sydvietnam, blev alltmer frustrerad över bristen på framsteg i samtalen. När regeringen i Saigon vägrade acceptera den överenskommelse som Washington och Hanoi hade träffat, och regeringen i Nordvietnam som en konsekvens därav börjat dra sig ur tidigare fastslagna kompromisser, beslutade Nixon att inleda flygbombningar av det nordvietnamesiska territoriet i syfte att tvinga Hanoi till eftergifter och till ett slutgiltigt fredsavtal. Bombningarna inleddes den 18 december och pågick i tolv dagar. Vid flygoffensiven användes mer än hundra bombplan av typen B-52 samt ungefär 500 attackplan i en av historiens intensivaste flygattacker. Mer än 20 000 ton bomber fälldes och förödelsen blev omfattande. Svenska politiker och en stor del av det svenska folket var kritiska till denna aktion och speciellt statsminister Olof Palme.63 Han författade själv ett uttalande som till innehållet var ett kraftfullt fördömande av de amerikanska bombningarna och dess syften. Detta, som var tämligen kort och lästes upp i radions luncheko, förtjänar att citeras i sin helhet:

Man bör kalla saker och ting vid deras rätta namn. Det som idag pågår i Vietnam är en sorts tortyr. Det kan inte finnas militära motiv för bombningarna. Militära sagesmän i Saigon har förnekat att det skulle pågå en nordvietnamesisk uppladdning. Det kan inte gärna bero på vietnamesernas halsstarrighet vid förhandlingsbordet. Motståndet mot oktoberöverenskommelsen i Paris kommer – som New York Times påpekar – framför allt från president Thieu i Saigon. Det man gör är att plåga människor, plåga en nation för att förödmjuka den, tvinga den till underkastelse inför maktspråk. Därför är bombningarna ett illdåd. Därav finns det många i modern historia. De förbinds ofta med namn – Guernica, Oradour, Babij Jar, Katyn, Lidice, Sharpeville, Treblinka. Våldet har triumferat. Men eftervärldens dom har fallit hård över dem

62 En ofta citerad bok rörande de svensk-amerikanska relationerna under perioden efter december 1972 är Leif Leifland, Frostens År – om USA:s diplomatiska utfrysning av Sverige (Nerenius & Santérus Förlag, Stockholm, 1997). Boken är till stora delar baserad på amerikanska dokument (State Department) men även studier av svenska handlingar i UD:s arkiv. Boken berör, som titeln antyder, huvudsakligen de diplomatiska relationerna medan de militära relationerna endast belyses marginellt. 63 Leifland, Frostens År, s. 33ff.

som burit ansvaret. Nu finns ännu ett namn att foga till raden – Hanoi julen 1972.64

Palmes uttalande spreds snabbt och blev förstasidesnyhet i tidningar världen över. Nyheten nådde snart också Vita Huset, där president Nixon blev synnerligen upprörd över att bli jämförd med Hitler och hans handlingar med nazistförbrytelser under andra världskriget. Speciellt Kissinger, som var tysk jude till ursprunget, hade svårt att smälta en sådan liknelse och det ordval Palme använde sig utav. Den svenske ambassadören blev omgående uppkallad till den tjänsteförrättande utrikesministern Alexis Johnson, som delgav Nixons reaktion på talet. Johnson konstaterade, ”on direct personal instructions of the president”, att han inte kunde erinra sig vid något tillfälle då regeringschefen i ett land, med vilket USA hade vänskapliga diplomatiska förbindelser, gjort ett så ”outrageous statement” som Palme. Han tillfogade därefter en antydan om att Sverige skulle ha samarbetat med Nazityskland under kriget och, såvitt han kunde påminna sig, aldrig gjort ett sådant uttalande gentemot detta land. ”The statement assumes the worst motives and the basest of attitude on the part of the US”, fortsatte Johnson, ”without even anything of balancing nature with respect to the North-vietnamese. The US Government, therefore, cannot come to any other conclusion than that the Swedish Government attaches very little importance or value to its relations with the US, or the attitude of the US Government towards Sweden.” Som en konsekvens därav hade beslut tagits att den amerikanske chargé d´affaires John Guthrie inte skulle återvända till Stockholm, och att det inte var till någon gagn [not be useful] att den nye svenska ambassadören Yngve Möller kom till USA vid denna tidpunkt.65

I sitt genmäle svarade de Besche, att Johnsons referat av Palmes tal inte stämde med den översättning han fått, och han tillbakavisade bestämt uppfattningen att Sverige skulle ha samarbetat med nazisterna under kriget. Detta var en misstolkning som var vida spridd i vissa politiska kretsar i USA, noterade den svenska ambassadören. de Besche noterade vidare att Palmes uttalande måste ses mot bakgrund av det djupa engagemanget i Vietnamfrågan som

64Utrikesfrågor, 1973, s. 186f. 65 Kryptotelegram från Washington-ambassaden, 1983-03-17, från Kettis som innehåller ett telegram från 23 december 1972 undertecknat av de Besche, dnr. 93:B 235, HP1/USA, doss. 254, UD:s arkiv. En samtalsuppteckning på den amerikanska sidan finns tryckt i Leifland, Frostens År, s. 212f.

statsministern själv deklarerat och att representanter från fler länder än Sverige hade protesterat. Johnson slog fast att han inte sett något sådant i pressen och att man fann Palmes uttalande ”outrageous” (ungefär ”djupt stötande”). de Besche kontrade då med att hans regering fann de amerikanska bombningarna ”outrageous”.66

Som en konsekvens av den skarpa protest som den svenska regeringen mottagit från president Nixon beslutade sig Palme, i samråd med kabinettssekreteraren Sverker Åström, att följande dag

  • under självaste julafton
  • formulera ett personligt brev till den amerikanske presidenten. Initiativet hade som syfte att utnyttja den direkta kanal som nu öppnats till Nixon, och där framhålla Palmes personliga band med USA, dennes beundran för den amerikanska demokratin och visa på faran med att Vietnamkriget kunde skada tron på demokratin hos den yngre generationen. Ambitionen var dock att undvika en försvagning av meddelandet från den 23 december. Det nya personliga meddelandet fick inte heller tolkas som en ursäkt, utan bara som ett förtydligande. I vilken utsträckning de båda budskapen skilde sig åt vad gäller ton och innehåll har varit föremål för livlig debatt, men viktigast i detta sammanhang är dock hur den amerikanska regeringen bedömde brevet.67

Den 8 januari 1973 kunde så utrikesminister Rogers lägga fram sina förslag till Nixon hur relationerna med Sverige skulle hanteras. Inledningsvis gjorde Rogers bedömningen att Palmes brev från den 24 december var otillfredsställande [unsatisfactory] och att bollen nu låg hos svenskarna huruvida de önskade en förbättring av förbindelserna med USA. Eftersom Alexis Johnson redan hade meddelat svenska representanter att den amerikanske chargé d´affaires John Guthrie skulle stanna kvar i Washington i väntan på vidare instruktioner och den nye svenske ambassadören Yngve Möller inte var välkommen under rådande omständigheter, rekommenderade Rogers att detta beslut skulle stå kvar. Vidare menade den amerikanske tjf. utrikesministern att besök av civila eller militära representanter till Sverige inte fick förekomma under rådande förhållanden, samt att inga officiella inbjudningar skulle göras till svenska företrädare. Utåt sett skulle den amerikanska regeringens förhållande till Sverige präglas av en ”kylig, men korrekt” attityd. Kontakter skulle dock vidhållas på teknisk nivå i Stockholm och

66 Ibid. 67 Se Leifland, Frostens År, s. 51ff; Möller, Sverige och Vietnamkriget, s. 288ff; samt Sverker Åström, Ögonblick

Från ett halvsekel i UD-tjänst (Stockholm, 1992), s. 126f.

med den svenska ambassaden i Washington. Inga planer fanns på att störa de kontakter som fanns på det vetenskapliga och militära områden samt inte heller i handelsrelationerna länderna emellan. Dessa rekommendationer bifölls av presidenten den 21 januari 1973 med tillägget att han önskade granska, och förbehöll sig rätten att besluta om, eventuella förslag till förändringar av denna handlingslinje i framtiden. Den diplomatiska nedfrysningen var därmed ett faktum.68

Hur händelseförloppet därefter utvecklade sig finns utförligt beskrivet på annat håll och det tjänar ingen nytta att här vidare upprepa alla aspekter av detta. Tre saker förtjänar dock att tas upp i detta sammanhang. För det första, har utredningen i amerikanska arkiv funnit dokument som tyder på att statsminister Olof Palme i slutet av januari 1973, cirka en månad efter juluttalandet, försökte öppna en informell kanal till Nixon via Anders Ferm och Henry Kissinger för att ”refurbish US/Sweden relations in the wake of the Vietnam settlement”. Enligt Jerry Schecter, som skulle ha erhållit förslaget från Palme under en internationell socialdemokratisk konferens i Paris några dagar tidigare (Palme var där åtföljd av Ferm), och som via Winston Lord vid det amerikanska nationella säkerhetsrådet, vidarebefordrade meddelandet till Kissinger, skulle de svenska representanterna emellertid inte ha varit beredda att backa från de uttalanden som gjorts under julen. Trots att inga kommentarer från Kissinger på denna propå har påträffats är det ingen vågad gissning utifrån det tillgängliga källmaterialet, att varken Nixon eller hans säkerhetsrådgivare var särskilt intresserade av en dialog med Sverige, så länge inte en tydlig och genuin ursäkt för juluttalandet kunde åstadkommas. En sådan ursäkt var dock varken möjlig eller önskvärd utifrån Palmes horisont.69

För det andra har uppgifter framkommit som kastar nytt ljus över frågan varför den amerikanska nedgraderingen av relationerna med Sverige blev så djup och långvarig som den blev. Självfallet var ordvalet och den indirekta jämförelsen mellan Nixon och Hitler i Palmes tal ett tungt vägande skäl, men det fanns också andra anledningar. I början av mars 1973 hade den tidigare försvarsattachén

68 Memorandum for the President from Rogers, 8 January 1973, ”Relations with Sweden”; Memorandum for the President from Kissinger, 13 January 1973, ”Relations with Sweden”; och Memorandum for the Secretary of State from Kissinger, 21 January 1973, ”Relations with Sweden”, i National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. 69 Memorandum for Kissinger from Lord, 31 January 1973, ”Palme´s Feelers for Reconciliation”, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2.

Carl Gustaf Ståhl fått i uppdrag av försvarsminister Sven Andersson och överbefälhavaren, general Stig Synnergren att bege sig till USA för att lugna amerikanerna och försäkra sig om att de militära relationerna inte blivit skadade av den politiska dispyten mellan länderna. Det var också tänkt att Ståhl, som hade utmärkta kontakter i Pentagon och Vita Huset, skulle assistera den högste svenska representanten vid ambassaden i Washington, chargé d´affaires Leif Leifland, som under gällande restriktioner inte hade tillträde till några högre representanter inom Nixonadministrationen.70

Förutom generallöjtnant George M. Seignious, Director Joint Chiefs of Staff, och Robert Basil, Director International Programs, Defense Research and Engineering, vid Department of Defense, träffade Ståhl även Sven och Fritz Kraemer, två personer med nära band med Nixon och hans personliga säkerhetsrådgivare Kissinger. Sven Kraemer hade då informerat Ståhl att CIA i en briefing varnat Nixon och Kissinger att det fanns bevis för att det socialdemokratiska partiet i Sverige hade givit finansiellt stöd till kommunistiska rörelser i Latinamerika och Afrika. Detta var också en anledning till att man nu inte var speciellt intresserad av att få en socialdemokratisk partiman som Yngve Möller på posten som ny svensk ambassadör. Denna briefing hade troligen hållits några veckor innan mötet i mars med Kraemer, och alltså efter Palmes juluttalande. Kraemer påpekade vidare att nedgraderingen av de diplomatiska relationerna med Sverige således inte bara berott på Palmes tal, utan minst lika mycket på denna underrättelse från CIA och den olyckliga koppling som därmed blev fallet med socialdemokraten Möller som ny ambassadör. Palme, som orienterades om detta i Stockholm av ÖB Synnergren och Ståhl, tackade för informationen, men valde att inte kommentera den.71

För det tredje, har själva ”islossningsfasen” under denna kyliga period i efterhand visat sig innehålla fler komponenter än vad som tidigare framkommit. Den 26 november 1973 meddelade Kissinger president Nixon att han nu ansåg att seriösa försök gjorts av den svenska regeringen för att förbättra relationerna med amerikanerna. Palmes byte av utrikesminister från den radikale och USA-kritiske Krister Wickman till den mer konservative och pro-amerikanske

70 Samtal med Carl Gustaf Ståhl, 2002-06-14, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Se också Chiffertelegram från Washington, 1973-03-04, dnr. 81:B 61, HP1/USA, doss. 257, UD:s arkiv. 71 Ibid.

Sven Andersson sågs av Kissinger som ett tecken på en omsvängning i Sveriges attityd gentemot Förenta Staterna. Vidare uppskattades den svenske statsministerns intervention under ett möte i Nordiska Rådet, där han enligt utsago i samtal med den isländske statsministern, skulle ha påtalat vikten av ett starkt försvar på Island för säkerheten i Europa (alltså ett kvarhållande av amerikanska trupper på ön). Dessa faktorer, tillsammans med mer lågmälda offentliga uttalanden om USA:s roll i Vietnamkonflikten, ansågs borga för varmare svensk-amerikanska relationer och ett upphävande av den tidigare politiken, karakteriserad som, ”kylig, men korrekt”. Ovan nämnda promemoria, som tidigare ansetts vara vägledande för hanteringen av frågan, har dock i efterhand visat sig betydligt mindre avgörande för den slutgiltiga upplösningen av de frostiga relationerna mellan de båda länderna.72

Kissingers rådgivare i Europafrågor, Helmut Sonnenfeldt, argumenterade nämligen tvärtom i början av december 1973 för att ett alltför hastigt upptinande av relationerna med Sverige var olämpligt vid denna tidpunkt. Valet i september 1973 hade delat den svenska riksdagen lika mellan vänster- och högerblocken, och det fanns anledning att vänta med förändring av rådande politik till efter det att den politiska situationen i Sverige klarnat. Under påverkan från Sonnenfeldt ändrade Kissinger sin tidigare hållning och föreslog den 24 december Nixon att man skulle dröja med beslut i frågan. Presidenten krävde ingen större övertalning och normaliseringen med Sverige kom att dröja till den 14 mars 1974, då president Nixon fattade beslut i frågan, samtidigt som han utnämnde Robert Strausz-Hupé till ny Sverigeambassadör. En upptining av relationerna till Sverige fördröjdes således medvetet flera månader av Nixon med hänsyn till den inrikespolitiska situationen i Sverige.73

I maj 1974 kunde också en ny svensk ambassadör i Washington påbörja sitt arbete, den tidigare chefen för politiska avdelningen vid Utrikesdepartementet, Wilhelm Wachtmeister. Med denna utnämning, som formellt godkändes av president Nixon den 20 mars,

72 Memorandum for the President from Kissinger, 26 November 1973, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. 73 Memorandum for Kissinger from Sonnenfeldt, 6 December 1973, ”US relations with Sweden” Memorandum for the President from Kissinger, 24 December 1973, ”US-Swedish Relations” samt Memorandum for the President from Kissinger, 14 Mars 1974, ”Restoriation of Relations with Sweden”, i National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2. I Kissingers promemoria från den 24 december har Nixon strukit under textraden ”I believe a more concrete indication of Sweden's intensions and attitude toward the United States is required” och för hand skrivit i marginalen ”I agree: Don´t jump too fast”.

tillsammans med det faktum att USA dragit sig ur kriget i Vietnam, skulle de svensk-amerikanska relationerna sakta men säkert återupprättas till den nivå som varit vid mitten av 1960-talet. I en promemoria rörande ett planerat möte mellan Wachtmeister och Joseph Sisco från State Department i mitten av november 1974 konstateras att ”there are no outstanding bilateral problems or issues between the United States and Sweden.” En ny epok kunde ta vid.74

4.2.2. De militära relationerna mellan Sverige och USA

Hur gestaltade sig då de militära relationerna under denna period och hur påverkades de av spänningarna i de politiska och diplomatiska sfärerna? Som ovan antytts påverkades som regel inte de militära relationerna mellan Sverige och USA under denna period, vilket kanske kan te sig anmärkningsvärt. Faktum var att både den svenska och den amerikanska regeringen hade ett gemensamt intresse av att hålla de militära förbindelserna utanför den politiska konflikten, och att man i de flesta fall lyckades. Till stor del levde faktiskt det militära samarbetet länderna emellan sitt eget liv, utan större påverkan från politiskt-diplomatiskt håll.75 Ett par viktiga undantag finns dock. Ett av dessa var den svenska upphandlingen av luftvärnsroboten Redeye som vid ett flertal tillfällen var nära att avbrytas på grund av missnöje inom Pentagon och den amerikanska kongressen med den svenska regeringens politik i Vietnamfrågan (se nedan 4.4). Vidare begränsades besöksutbytet på generals- och amiralsnivå vid ett flertal tillfällen även om utbytet ”on the working level” pågick som förut och i vissa fall ökade i omfattning. Amerikanska örlogsbesök till Sverige ställdes också in under perioden 1968

  • 1973, vilket inte tycks ha inverkat negativt på

74 Memorandum for the Secretary of State from Scowcroft, 20 March 1974, National Security Files, Country Files, Sweden, Box 707, Nixon Presidential Materials Project, NARA 2; och Hartman to Sisco, 14 November 1974, ”Your meeting with Swedish Ambassador Wachtmeister”, Records Relating to Sweden 1957

1975, Lot File 72D339, Box 4,

RG 59, NARA 2. Se även Wilhelm Wachtmeister, Som jag såg det – Händelser och människor på världsscenen (Norstedts, Stockholm, 1996), s. 201ff. 75 Den amerikanska ambassadören i Stockholm under åren 1961

  • 1967, Graham Parsons, lär t.ex. vid ett möte med Hichens Bergström från UD, den 19 september 1966 ha konstaterat att ”I tried my utmost never to become engaged with any Swedish Foreign Ministry officials on the subject of the relations between the military services of our two countries, given Sweden’s fundamental position. I thought it was best for these matters not to be discussed at all at the political level.” Memorandum for File, 19 September 1966, ”Swedish-American Military Relations”, Records Relating to Sweden 1957
  • 1975, Lot File 72D339, Box 2, RG 59,

NARA 2.

relationerna mellan den svenska och amerikanska flottan, som tvärtom blev allt intensivare från sommaren 1971 och framåt. Slutligen kan konstateras att det känsliga politiska läget under perioden ibland försvårade nya initiativ på materielsidan, vilket under långa perioder betydde att endast tidigare uppgjorda kontrakt kunde fullföljas. Sammanfattningsvis måste man likväl tillstå att medan de politiska relationerna var kyliga under perioden 1965

  • 1973, rådde på den militära sidan en stabilitet som i vissa fall även tillät en utvidgning och fördjupning av förbindelserna.

Utifrån amerikanska förutsättningar var riktlinjedokumentet år 1962 i princip styrande för det militära stödet av och samarbetet med Sverige. Man kan med rätta fråga sig om den ensidiga, och hemliga garantin gentemot Sverige i händelse av ett angrepp av Sovjetunionen mot landet, och eventuellt mot Finland, kunde upprätthållas i ett läge där de diplomatiska förbindelserna liksom relationerna på politisk nivå hölls på sparlåga till följd av de djupgående svensk-amerikanska meningsskiljaktigheter i Vietnamfrågan som uppstod mot slutet av 1960-talet. Utredningen har ägnat betydande uppmärksamhet åt denna för säkerhetspolitiken så grundläggande fråga. Det har inte gått att fastställa att den svenska regeringen, eller för den delen det svenska politiska etablissemanget visste något om den amerikanska garantin i den form den fått i 1962 års riktlinjedokument. Det förefaller av språkbruket i detta givetvis hemliga dokument som om Washington var i grunden förstående för komplexiteten och trovärdighetsproblematiken i neutralitetspolitiken, samtidigt som tålamodet i både politisktdiplomatiska och militära kretsar emellanåt kom att pressas till bristningsgränsen. Men det går att på basis av tillgängligt material från amerikanska arkiv konstatera att en övergripande omprövning på ledningsnivå av principerna i riktlinjedokumentet inte föranleddes av krisen fram till år 1974 i de politisk-diplomatiska förbindelserna. Med detta i åtanke kan det inte à priori uteslutas att svårigheterna på politisk nivå skulle kunnat ha spillt över på verksamhetsnivån när det gällde de svensk-amerikanska militära förbindelserna, främst i fråga om försvarsmaterielsamarbetet, vilket var centralt för kvalitetsuppbyggandet inom det svenska försvaret under de år som omfattas av denna utredning.

Den första svensk-amerikanska diplomatiska kontroversen runt Olof Palmes Gävletal år 1965 hade ingen märkbar effekt på de militära kontakterna. Dessutom överskuggades den svensk-amerikanska diplomatiska agendan av de av utrikesminister Torsten

Nilsson initierade svenska diplomatiska ansträngningarna att skapa en amerikansk-nordvietnamesisk förhandlingskanal, ”Aspen-initiativet” som en positiv faktor. Sveriges hantering av den s.k. desertörfrågan blev dock i efterhand ett växande irritationsmoment särskilt som det amerikanska militärhögkvarteret Pentagons ledning gradvis övertogs av officerare med Vietnamerfarenhet.

Effekterna på de militära relationerna av händelserna i februari 1968

Det var först i samband med Olof Palmes Vietnamdemonstration i februari 1968 och hemkallandet av ambassadören Heath som den militära komponenten i de svensk-amerikanska förbindelserna aktualiserades. I anslutning till ambassadören Heaths temporära återkomst till Washington i mars 1968 gjordes inom administrationen en s.k. ”bred översyn” av relationerna med Sverige. Ytterligare samtal med Heath rörande de svensk-amerikanska förbindelserna hölls i början av april i Pentagon, där representanter för den amerikanska försvarsmakten och försvarsdepartementet hade argumenterat för att de tekniska informationsavtalen med Sverige skulle lämnas utanför överväganden om förändringen i den svenska regeringens attityd. Enligt en diplomat från State Departments Sverigeavdelning hade försvarets inställning under dessa möten resulterat i en mer återhållsam hållning till Sveriges agerande än vad som troligen annars skulle ha varit fallet. Detta beslut att undanta de militära samarbetsavtalen från en omprövning skulle bli vägledande för den attityd som den amerikanska regeringen intog under resten av perioden.76

Det framgår av den svenska rapporteringen från Washington under denna tid att den amerikanska administrationen strävade efter att isolera de politiska kontroverserna mellan USA och

76 Någon dokumentation från mötena den 13 mars har inte hittats i amerikanska arkiv. Ett dokument från den 12 mars slår fast att president Johnson skall träffa ambassadör Heath följande dag för att diskutera ”the full range of U.S.-Swedish relations”, Memorandum for the President, by Walt Rostow, 12 March 1968, NSF, Country File ”Sweden” Memos, box 205, Lyndon B Johnson Library. Så skedde också enligt chefen för State Departments Europaavdelning, John Leddy, som i samtal med de Besche den 15 mars beskrivit de politiska diskussionerna vid det interna amerikanska mötet. Promemoria rörande de Besche rapportering från Washington den 15 mars, HP1/USA, doss. 222, UD:s arkiv. Heaths möte i Pentagon i början av april antyds av Leddy till de Besche, Chiffertelegram från Washington, 1968-04-02, dnr. 74:B 107, HP1/USA, doss. 222, UD:s arkiv. Det amerikanska försvarets åsikter vid mötet finns beskrivet i, Ståhl till C Fst, 1968-05-21, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol. 23.

Sverige från de militära relationerna. Majoriteten av tjänstemännen och militärerna inom försvarshögkvarteret Pentagon bedömde uppenbarligen konflikten med Sverige beträffande Vietnamkriget som ett marginellt och kortsiktigt problem som med tiden skulle lösa sig, medan man såg upprätthållandet av ett starkt svenskt försvar som en långsiktig tillgång, värd att slå vakt om. Sammantaget tyckte man således att priset för att straffa Sverige för sina ”försyndelser” i Vietnamfrågan inte var värt att betala om detta resulterade i ett försvagat militärt försvar av Nato:s norra flank, i vilket Sverige var en viktig och oundgänglig del. Detta var en ståndpunkt som både Johnson- och Nixonadministrationen i slutänden gav sitt stöd. Andra krafter i den amerikanska huvudstaden, som i regel utgjorde en minoritet, var dock benägna att frysa ner förbindelserna med Sverige oavsett de militär-strategiska konsekvenserna. Till denna falang hörde ett antal republikanska kongressmän och Vietnamveteranerna inom försvarsmakten, som var på uppåtgående i hierarkierna, samt vissa av tjänstemännen på State Department. President Nixons tillträde i Vita Huset innebar inledningsvis inga större förändringar för svensk del, eftersom relationerna med vårt land inte var någon prioriterad fråga för den nytillträdda republikanska administrationen. På längre sikt var det dock rimligt att anta att ett visst tryck skulle uppstå om att se över de svensk-amerikanska relationerna, speciellt från representanter inom kongressen, där röster höjts för en ”total översyn” av förbindelserna länderna emellan. I vilken utsträckning presidenten skulle kunna, eller ens var villig att avstyra sådana påtryckningar, var något som oroade både svenskar och de Sverigevänliga krafterna inom den amerikanska administrationen.77

Det allvarligaste problemet under denna period rörde leveranserna av luftvärnsmissilen Redeye. Efter förtroendekrisen i februari 1968 hade försvarsdepartementet (DoD) begärt en rekommendation från den militära ledningen Joint Chiefs Staff (JCS) rörande försäljningen av Redeye till Sverige och i juli presenterades det militära utlåtandet. JCS rekommenderade att exporten av denna luftvärnsmissil till utlandet, inklusive Sverige, men med undantag av Australien, skulle avbrytas och inte återupptas förrän kriget i Vietnam var till ända. Pentagon och amerikanska utrikesdeparte-

77 Skrivelse från Ståhl till C Fst, plus bilaga, 1969-01-31, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29; och Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-03-25, dnr. Hbr nr H 2, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34.

mentet samtyckte till detta förslag och svenskarna erbjöds alternativen att antingen avbryta upphandlingen av Redeye utan kostnader eller förrådsställa de robotar man beställt i USA tills Vietnamkriget avslutats.78

Effekterna av erkännandet av Nordvietnam

Den svenska regeringens beslut att i januari 1969 upprätta diplomatiska förbindelser med Nordvietnam samt utöka representationen i Havanna, väckte som ovan redovisats betydande irritation inom Pentagon. Speciellt företrädare för den amerikanska marinen var nu av åsikten att de militära förbindelserna med Sverige borde frysas, vilket också skulle inkludera alla materielleveranser. Det amerikanska försvarsdepartementets ledning hade dock stått fast vid principbeslutet från våren 1968 och hävdat att ett sådant viktigt steg, som den amerikanska marinen förespråkade, rörde fundamentala förändringar av USA:s förhållande till främmande makt, vilket måste avgöras på högre nivå. Initiativet till ett sådant beslut borde rimligtvis komma från State Department. Amerikanska utrikesdepartementet fastställde därefter, på inrådan av försvarsdepartementet, att förhållandet till Sverige skulle anses som oförändrat tills vidare och att alla tidigare åtaganden skulle fullföljas.79

I en längre rapport från mars 1969 med titeln ”Relationerna Sverige-USA”, som producerats av den svenska försvarsavdelningen i Washington, konstaterades att Olof Palmes deltagande i en Vietnamdemonstration, tillsammans med Nordvietnams Moskvaambassadör, samt desertörfrågan lett till att de svenskamerikanska relationerna försämrats. Attachéerna påpekade att fler västländer än Sverige hade kritiserat USA angående Vietnamkriget, men att de ovan beskrivna händelserna, och den uppmärksamhet de uppnått i amerikansk press, fått till följd att Washington ansett sig se ett mönster som visade att Sverige inte längre värdesatte en god relation till USA. Enligt en källa inom den amerikanska armén hade Sverige förts över från gruppen neutrala länder till gruppen neutralistiska, vilket torde betyda samma kategori som t.ex. Jugoslavien.

78 Se exempelvis Hughes to Ingram, 1969-03-13, ”Redeye Chronology”, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72D339, RG 59, NARA2; Nitze to Rusk, 5 July 1968,

DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, RG 59, NARA2; samt Intervjun med Stig

Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv. 79 Skrivelse från Ståhl till C Fst, plus bilaga, 1969-01-31, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29.

Vad detta fått för konsekvenser i praktiken hade dock inte gått att utröna. De svenska försvarsattachéerna hade ännu inte kunnat observera några större förändringar i t.ex. den amerikanska arméns attityd till Sverige. Slutsatsen i rapporten blev att den officiella hållningen ”ännu icke förändrats”, men att risken fanns att så skulle ske i framtiden, speciellt om inflytelserika representanter från den amerikanska kongressen börjar agera i frågan.80

Några månader senare under sommaren 1969 kunde den svenska arméattachén rapportera till Försvarsstaben i Stockholm att man sedan början av året ”arbetat i uppförsbacke” när det gällde svenskamerikanska affärer. Antalet Vietnamveteraner sades ha ökat i den amerikanska försvarsledningen, vilket varit till men för uppfattningen om Sverige. Redeyeaffären tjänade här som en ”betydelsefull barometer”. De Sverigevänliga krafterna inom Pentagon kämpade mot ett allt starkare motstånd. Flera försök att stjälpa uppgörelsen om Redeye hade gjorts av kongressmän såväl som av högt uppsatta chefer inom Pentagon efter det att den svenska regeringen beslutade sig för att erkänna Hanoi. Företrädare för State Department hade också gjort klart för den svenska arméattachén att högre svenska militärer och andra chefer för tillfället inte var välkomna i USA. Ett undantag kunde dock göras för försvarsstabschefen Stig Synnergren längre fram under hösten och att besöket av chefen för den militära underrättelsetjänsten (C Fst/Sekt 2) tidigare under året, enligt State Department skulle betraktas som ett undantag. Svenskarna avråddes dessutom från att bjuda in höga amerikanska officerare till Sverige i rådande läge. Den amerikanska regeringen hade även tills vidare satt stopp för alla amerikanska örlogsbesök i Sverige, officiella såväl som inofficiella. Svenska representanter fick rådet att ”ligga lågt” och inte ge sig in i diskussion angående de kontroversiella frågor som fanns i relationerna länderna emellan. Den svenske arméattachén skrev att han fann det ”både besvärande och tråkigt att vi nått ett sådant lågvattenmärke i våra relationer med USA.” Som tur var, konstaterade han, fanns det fortfarande personer inom State Department och DoD som ville försöka överbrygga svårigheterna.81

80 Skrivelse från Carl-Gustaf Ståhl, N. Grynning (M.att) och Gösta Lundström (F.att.) till C Fst, 1969-03-18, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. 81 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-06-10, dnr. Hbr nr H 9; och Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1969-04-11, dnr. Hbr nr H 3, båda i Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34.

Dessa restriktioner rörande militära kontakter och besöksverksamhet stämde väl överens med de rekommendationer som den amerikanska ambassaden i Stockholm framfört till State Department i Washington från sommaren 1968 och framåt. I syfte att markera amerikanskt missnöje inställdes bland annat alla amerikanska örlogsbesök. Politiken blev som ovan nämnts att inga högre militärer [no service officers of flag or general rank] skulle besöka Sverige om detta inte klart tjänade amerikanska intressen. Detsamma gällde för svenska representanters besök i USA. I praktiken fortsatte besöksutbytet nästan utan inskränkningar på lägre nivå även om en del amerikanska besök på generals- och amiralsnivå ställdes in fram till år 1974. Inga amerikanska örlogsbesök till svenska hamnar ägde rum under perioden 1968

  • 1973.

Utöver politiska överväganden kunde också farhågor om demonstrationer i Sverige göra sådana besök mindre attraktiva för den amerikanska flottan.82

Följderna av tillkännagivande av bistånd till Nordvietnam och Palmes besök i USA

Offentliggörandet i oktober 1969 om planerat svenskt bistånd till Nordvietnam blev ännu en händelse som tenderade att spilla över på de militära förbindelserna. Flera kongressledamöter gjorde förfrågningar hos State Department och Pentagon om situationen rörande eventuellt amerikanskt bistånd till Sverige, inklusive militära leveranser, med ambitionen att i så fall stoppa detta flöde. Samtal med amerikanska företrädare hade också givit vid handen att samtliga försvarsgrenar såg över sina relationer med den svenska försvarsmakten vad gällde vapenleveranser och samarbete. De krafter som tidigare dominerat inom State Department och Pentagon, och som menade att det långsiktiga militära samarbetet inte fick störas av tillfälliga irritationsmoment i Vietnamfrågan, fick allt svårare att driva sin linje mot mer Sverigekritiska grupper. Den närmaste tiden väntade ett principbeslut på högsta nivå i dessa departement huruvida information om vissa komponenter till det svenska Viggenprojektet, främst en attackrobot, en jaktrobot och

82 Stockholm to State, 11 June 1968, A-725; och Stockholm to State, 13 June 1969, A-349, båda i POL SWE 1967

  • 1969, Box 2506, Central Files, RG 59, NARA 2. Rörande amerikanska flottbesök i svenska hamnar för perioden 1965

1982, se HP 84/USA, doss. 2,

UD:s arkiv. Som jämförelse kan nämnas att 1966 och 1967 besöktes Sverige av 12 respektive 7 amerikanska örlogsfartyg, medan tre stycken besökte Sverige år 1974.

kameror till spaningsversionen av flygplanet, skulle frisläppas till Sverige. Denna övergripande prövning av de militära förbindelserna med Sverige hade, förutom meningsskiljaktigheterna i Vietnamfrågan, emellertid också föranletts av viljan att reducera kostnader för amerikanska militära åtaganden i utlandet. Washingtonambassadören, Hubert de Besche, såg sig därför föranledd att i ett telegram till utrikesministern ”ånyo understryka betydelsen av klara och entydiga deklarationer i riksdagen beträffande Vietnamfrågan och neutraliteten.”83

I början av år 1970 hade oron i de svensk-amerikanska relationerna åter dämpats något. Till detta kan ha bidragit de besök som försvarsstabschefen Stig Synnergren,84 doktor Marcus Wallenberg och LO-ordföranden, tillika ordföranden i utrikesutskottet, Arne Geijer, hade genomfört i USA under hösten 1969. Enligt försvarsavdelningen i Washington var det speciellt Geijers och Synnergrens insatser som, enligt deras bedömning, ”i allt väsentligt återställde förtroendet för fastheten i svensk säkerhetspolitik” bland amerikanska företrädare. En viss grad av avvaktande misstänksamhet kunde dock alltjämt spåras i kretsarna kring Vita Huset. Synnergren har i en tidigare intervju hävdat att det var hans egen insats tillsammans med Wallenberg som hösten 1969 räddade Redeyeaffären och därmed bidragit till att återupprätta förtroendet för Sverige och landets försvar.85

Statsminister Olof Palmes privata besök i Förenta Staterna i juni 1970 kan ha haft en viss lugnande inverkan på de svenskamerikanska förbindelserna i politiskt avseende, men sannolikt viktigare för de militära relationerna blev det USA-besök som statssekreteraren i Försvarsdepartementet, Anders Thunborg, genomförde i oktober 1970. I samtal med amerikanska företrädare i försvarshögkvarteret Pentagon hade Thunborg funnit förståelse för den svenska säkerhetspolitiken, medan man i State Department visat sig något mindre entusiastisk. I den amerikanska kongressen var ledamöterna i representanthuset betydligt mer negativa till den

83 Chiffertelegram från Washington, 1969-10-28, dnr.75:B 168, HP1/USA, doss. 232, UD:s arkiv. 84 Försvarsstabschefen Synnergren genomförde ett längre besök i USA, 6

  • 18 november

1969, och träffade då bland annat chefen för J-3 (Operations) Joint Staff, generallöjtnant John W. Vogt, Commander-in-Chief TAC general Momeyer och Commander-in-Chief SAC, general Holloway. För vidare information se Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 6. 85 Brev från Ståhl till Synnergren, 1970-02-17, dnr. Hbr nr H1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. Se också Intervjun med Stig Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv.

svenska hållningen än man var i senaten. Slutligen hade den attityd som Thunborg mötte i det nationella säkerhetsrådet varit synnerligen ”businesslike” vad gällde den svenska säkerhetspolitiken. Helmut Sonnenfeldt, en av nationelle säkerhetsrådgivaren Kissingers närmaste medarbetare, hade dock något ironiskt konstaterat att ”vi är helt nöjda med den svenska neutraliteten så länge Ni inte är alltför neutrala åt ett håll”.86

De militära relationerna åren 1971 −−−− 1972

I januari 1971 kunde försvarsavdelningen vid Washington konstatera att Sveriges relationer till USA blivit ”hyggligt återställda efter krisen 1969”. Försvarsavdelningen gjorde bedömningen att det hade varit stabiliteten i den svenska försvarspolitiken som varit den främsta tillgången, när det hade gällt att övertyga amerikanerna om att vår neutralitetspolitik låg fast och var värd att lita på. Man hade därmed anledning att med tillförsikt se fram emot de förestående förhandlingarna med amerikanerna om en uppgradering av luftvärnssystemet Hawk och inköp av jaktroboten Sparrow, avsedd för de nya Viggenplanen. De svenska attachéerna menade vidare att det under år 1970 genomförts flera lyckade besök på ömse håll, där det viktigaste varit det Thunborgska besöket men också det som generalmajor Sammet från det amerikanska arméhögkvarteret (US Army), genomfört i Sverige. Vidare hade den amerikanske flyggeneralen Glassers visit i Sverige, för att ytterligare bekanta sig med Viggensystemet, varit av stor betydelse. Enligt uppgift ledde Sammet's besök bl.a. till en särskild diskussion inom US Army´s högsta ledning vilket resulterade i ett återuppväckt intresse för informationsutbytet inom annexverksamheten som det svenska och amerikanska försvaret påbörjat i och med ett Memorandum of Understanding från augusti 1962.87

Det kan konstateras att resefrekvensen till och från Sverige för svenska och amerikanska militärer var tämligen hög under år 1971. Den amerikanske marinchefen Elmo Zumwalt, DoD:s forskningschef John S. Foster och amiralen Woods besök i Sverige ansågs som synnerligen lyckade och givande för både parter. Svenska

86 Brev från Ståhl till C Fst/Sekt 2, 1970-11-03, dnr. Hbr nr H 6, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1970, vol. 1. För samtalsuppteckningar från Thunborgs möten se HP24, USA, doss. 30, UD:s arkiv. 87 Brev från Ståhl till Selander, 1971-01-12, dnr. Hbr nr H 3, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

besök i USA från den marina avdelningen vid Försvarets Materielverk hade också givit goda resultat. Från svensk sida hoppades man på att dessa kontakter skulle ge ”goda skördar” inom en nära framtid. Zumwalts besök i Sverige under den period, som förbud mot örlogsbesök rådde, var speciellt viktigt för den svenska marinen, eftersom detta resulterade i ett kraftigt utökat samarbete mellan de båda marinerna, något som tidigare skett i relativt begränsad omfattning.88 Det planerade besöksprogrammet år 1972 var också digert och innehöll flera svenska företrädare, bland annat marinchefen Bengt Lundvall, och ett amerikanskt toppbesök, nämligen ordföranden i Joint Chiefs of Staff, amiralen Moorer.89

Med detta intensiva besöksutbyte i åtanke kunde den svenske försvarsattachéen i Washington i december 1971 konstatera att de svensk-amerikanska relationerna, vad gällde försvarsfrågor, ”stadigt [hade] förbättrats under de senaste två åren i jämförelse med den period med ömsesidig bristande förståelse och förtroende som – främst genom Vietnamkriget – kom att prägla de sista åren under 1960-talet.” Detta betydde dock inte att Sverige helt gick fritt från kritik i USA. Tvärtom, mötte man fortfarande ett stort mått av oförståelse för olika svenska företeelser och attityder hos många amerikaner, vilket även gällde personer i det amerikanska försvaret. Trots detta kunde konstateras att den officiella inställningen numera var betydligt mer ”avspänd och ’businesslike’”. Även förtroendet för den svenska säkerhetspolitik synes ha blivit helt återställt.90

Enligt uppgift hade en tjänsteman från den amerikanske försvarsministerns kontor följande att säga rörande USA:s syn på de militära relationerna med Sverige:

Det är tre förhållanden som idag och för överblickbar framtid ur amerikansk synpunkt är fundamentala i förhållandet till Sverige och enkannerligen dess försvarsmakt. Förenta Staterna inser numera att man inte alltid behöver eller ens kan utveckla allting själv. Andra länder är ofta duktigare inom vissa områden. Man kommer därför att vara mer och mer öppen för utbyte av teknologi och tekniska lös-

88 Skrivelse från Lindgren till Grandin, 1971-10-01, dnr. H 1430-60:4M, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 15; och Skrivelse från Sjöberg till Stenberg, 1971-12-21, dnr. H 960 F, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 17. Rörande besöken av Foster och Zumwalt se också Promemoria från Washington, undertecknad av de Besche, ”De svensk-amerikanska förbindelserna under 1971”, 1972-01-20, HP1/USA, doss. 249, UD:s arkiv. 89 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-11-30, dnr. Hbr nr H 11, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2. 90 Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-12-10, dnr. H 010, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2.

ningar med vänskapligt sinnade nationer till ömsesidig båtnad. Sverige är därvid högt uppe på listan. Den tid är förbi då Förenta Staterna arbetade med militära hjälpprogram i syfte att på sina villkor och med sina metoder ordna andra staters försvar. Nixondoktrinens syfte – hjälp till självhjälp där så önskas och erfordras – är nu rättesnöret. Med länder som Sverige är man helt inriktad på att göra affärer på jämställd basis och att därvid för sin del erbjuda det som svenskarna bedömer att man behöver och vill ha. Tiden då Vietnam var en belastning på de svensk-amerikanska förhållandena är förbi. Den amerikanska administrationen låter för sin del inte längre svenska ställningstaganden i frågor kring Vietnam spela in i sina bedömanden när det gäller frisläppande av hemlig försvarsmateriel eller ’know-how’.91

Enligt den svenske försvarsattachén hade dessa uppfattningar redan underlättat handläggningen på amerikansk sida av svenska önskemål. Detta kunde dock inte tolkas som att fältet nu var vidöppet och att alla svenska önskemål skulle komma att tillgodoses, eftersom USA likt andra länder hade kunskapsområden och specifika hemligheter som man önskade bevara för sig själv.92

Dessa tankar från amerikansk sida skulle bekräftas en månad senare i samtal med chefen för Pentagons forskningsavdelning, John S. Foster. Ambassadören de Besche som deltog i mötet tillsammans med den svenske försvarsattachén, ansåg att förslagen om ökat samarbete mellan svensk och amerikansk försvarsindustri i syfte att minska utvecklingskostnaderna, innebar en ”radikal omläggning av tidigare politik”. Förenta Staternas allt starkare vilja att samarbeta med det svenska försvaret och den svenska försvarsindustrin, kom utan tvekan att verka modererande för den amerikanska irritationen över den svenska kritiken i Vietnamfrågan, vilken nådde sin kulmen mot slutet av år 1972.93

En episod under år 1971 som påverkade de goda relationerna var dock hotet i Sverige om officerslockout. Någon gång i mars hade George M. Seignious, Director Joint Chiefs Staff, omgående kallat in den svenska försvarsattachén Ståhl och upprört frågat om Sverige inte kände till att man befann sig mitt i det kalla kriget och samtidigt begärt en förklaring om officerslockouten. Eftersom Ståhl inte kände till något om detta, kontaktade han genast försvarsstabschefen Bo Westin som lovade att kontrollera saken och återkomma. Inom någon timme ringde Westin upp den svenska försvarsattachén och beordrade honom att snarast flyga till Stock-

91 Ibid. 92 Ibid. 93 Skrivelse från de Besche till Wachtmeister, 1972-01-11, HP24, USA, doss. 31, UD:s arkiv.

holm. Vid hemkomsten besökte de båda officerarna genast försvarsminister Sven Andersson som informerades om ärendet och som slog fast att detta var en fråga för utrikesminister Torsten Nilsson. Vid mötet med Nilsson i Arvfurstens Palats några timmar senare, konstaterade utrikesministern helt kort: ”Hälsa dina amerikanska kontakter att det inte blir någon lockout och att detta inte kommer att hända igen! Och säg att det kommer från mig personligen!”. Väl åter i Washington fick Ståhl omgående tillträde till Seignious och delgav honom budskapet från Nilsson. Med detta var amerikanerna nöjda och frågan dök aldrig upp igen.94

Exempel på den positiva trenden ifråga om försvarsmaterielsamarbetet under åren 1971 och 1972 var det uttalande, som höga amerikanska militärer år 1972 gjorde till sina svenska motparter i samband med diskussioner om amerikansk robotutrustning till Viggensystemet, att ”Sverige nu och för fortsatt samarbete på materielutvecklingsområdet sattes i klass med eller i vart fall näst intill Natoländerna”. I ett annat uttalande år 1972 betonades att orsaken till det sedan decennier fortlöpande och nära samarbetet hade varit den amerikanska respekten och förtroendet för Sveriges vilja och förmåga att vidmakthålla ett starkt och modernt försvar för landets säkerhetspolitik.

De svensk-amerikanska militära relationerna var dock inte helt problemfria, trots den klara förbättringen jämfört med åren 1968 − 1969. I början av maj 1972 meddelades överbefälhavaren Stig Synnergren av den amerikanska flygattachén i Stockholm, att det

94 Samtal med Carl Gustav Ståhl, 2002-06-13, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. Bakgrund till Officerslockouten år 1971 var följande. Inför de stundande löneförhandlingarna presenterade Statens avtalsverk (SAV) i december 1970 ett utpräglat låglönebud. SACO och SR (Statstjänstemännens Riksförbund) som bl.a. företrädde Svenska Officersförbundet (SOF), som ansåg att deras medlemmars löner släpade efter, kunde ej godta budet. Löneförhandlingarna strandade kort före nyårshelgen. SR varslade om stridsåtgärder och den 5 februari 1971 uttogs bl.a. SJ:s tågledare i strejk. Från denna dag stoppades härigenom all järnvägstrafik i hela landet. SAV:s styrelse ansåg att arbetsgivarsidans motåtgärder borde leda till att strejkkassorna inom SR, som var en liten huvudorganisation, skulle tömmas så fort som möjligt. SAV:s styrelse fattade därför den 1 februari beslut att lockouta ett stort antal av SOF:s medlemmar. Sedan regeringens godkännande av stridsåtgärden inhämtats varslade SAV den 24 februari om lockout av ca 3 000 officerare (utöver de ca 1 000 andra SR-medlemmar, som redan var lockoutade). Dessa hade valts så att åtgärden ej skulle bedömas allvarligt påverka den omedelbara beredskapen. Varslet om lockout av officerarna skulle utlösas den 4 mars. Reaktionerna såväl inom, som inte minst utom landet där man förundrades över att en regering kunde lockouta sin egen officerskår, föranledde den tillsatta medlingskommissionen att den 2 mars uppmana parterna att skjuta upp de konfliktåtgärder som ännu ej utlösts. Konflikten behandlades också i riksdagen. Den löstes genom att regeringen föreslog riksdagen en fullmaktslag den 10 mars (Prop. 1971:50), vilken riksdagen antog påföljande dag. Lagen gav regeringen rätt att för en tid av sex veckor frysa ned stridsåtgärder som hotade väsentliga medborgarintressen. Se uppsats av fil. kand. i historia Mikael Nyhlén i ”Facklig verksamhet för officerarna”, Statens Försvarshistoriska Museer skrift, 4/2001.

planerade besöket av ordförande för den amerikanska militärledningen, Joint Chiefs of Staff, amiral T.H. Moorer, den 21

  • 23 maj, hade ställts in. Detta berodde enligt den amerikanske attachén på de uttalanden som gjorts av vissa ledande svenska politiker under förstamajdemonstrationerna. Bakgrunden till beslutet var, enligt svenska uppgifter, att Moorer, efter de gjorda uttalandena, hade kontaktat den amerikanske Sverigeambassadören Jerome Holland och rådfrågat huruvida ett besök var lämpligt vid denna tidpunkt. Han hade snabbt erhållit ett svar med rekommendationen om att resan borde ställas in. Holland hade också rått Moorer att poängtera de ovan nämnda orsakerna till de svenska myndigheterna och således inte skylla på något annat. Holland hade vidare, för att undvika missförstånd, meddelat Moorers beslut och orsakerna därtill direkt till chefen för Utrikesdepartementets politiska avdelning Wilhelm Wachtmeister.95

Under sommaren 1972 kunde försvarsattachéavdelningen i Washington konstatera att förbindelserna med USA på försvarssidan var ”goda” och att resorna som genomförts under året ”i regel blivit mycket nyttiga och de svenska besökarna synnerligen väl bemötta.” Det fanns dock enligt källor i Pentagon två problem, nämligen tilltagande ”sabotagehandlingar” inom den svenska försvarsmakten samt den ”strejk” som genomförts vid I 3 i Örebro. Pentagon och den amerikanska militären såg dessa företeelser som ”symptom på ett högt utvecklat samhälles svagheter och känslighet mot primitiva störningar.” Materiellt bedömdes den svenska försvarsmaktens standard fortfarande som god, men hur var det med moralen, disciplinen och motståndskraften, undrade man.96

I ett utkast till årsredogörelse för 1972 kunde försvarsattachéavdelningen därmed slå fast att förbindelserna med de amerikanska försvarsmyndigheterna under det gångna året hade varit fortsatt goda. En breddad kontakt hade skett mellan svenska och amerikanska marinen, inte minst genom besök i USA av chefen för marinen, viceamiralen Lundvall. Från amerikansk sida förelåg stort intresse för svensk krigsmaterielutveckling, särskilt hade de låga

95 Skrivelse från Lundström till Geijer/Lindgren/Sjöberg, 1972-05-19, dnr. Hbr H104, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1972, vol.19. Den amerikanska flygattachén, Morse, medgav dock i förtroende till chefen Fst/Sekt 2, Gösta Lundström att resan förmodligen hade ställts in ändå på grund av att Moorers närvaro krävdes i Washington med tanke på den förstående Nixon-resan till Moskva. Morse var dock noga med att påpeka att de svenska ”uttalandena hade gjorts och att dessa hade varit den direkta och verkliga orsaken till att resan inställdes.” (understrykningar i originalet) 96 Skrivelse från Geijer till Lundström, 1972-12-05, dnr. Hbr nr H8 A, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1972, vol. 19.

utvecklingskostnaderna uppmärksammats. Förtroendet för den svenska försvarspolitiken bedömdes som stabiliserat och oförändrat gott, vilket icke minst framkom vid försvarsstabschefens, generallöjtnant Westin, besök i juli 1972. De planerade besöken av amiralen Moorer och generalen J D Ryan, Chief of Air Force Staff, hade dock ställts in på grund av Vietnampolitiksrelaterade faktorer. Försvarsavdelningen bedömde emellertid att besöken, om de hade kommit till stånd, torde ha ”bidragit till ytterligare bättre förståelse för svensk försvarspolitik.”97

I slutet av år 1972 gjordes också förberedelser för att ta emot en ny ambassadör i Washington efter den avgående Hubert de Besche. Den tilltänkte ersättaren, Yngve Möller, erhöll en genomgång av överbefälhavaren och försvarsstabschefen, rörande de militära delarna av hans nya befattning. Den sistnämnde poängterade för Möller att ”den synbara motsättningen” mellan de diplomatiska förbindelserna

  • mellan Utrikesdepartementet och State Depart-

ment

  • som för det mesta var ansträngda, och de goda militära förbindelserna mellan den svenska respektive amerikanska försvarsmakten, verkligen inte var ett ”militärernas påhitt”. Att vidmakthålla och rent av utveckla dessa goda förbindelser var ett i hemlighet uttalat önskemål av våra ledande politiker, konstaterade försvarsstabschefen. Han nämnde vidare de svensk-amerikanska sekretessavtalen och andra liknande avtal med olika länder. Möller fick även en redogörelse av chefen för den militära underrättelsetjänsten rörande annexsamarbetet och något om underrättelseavdelningens arbetssätt.98

De militära relationerna åren 1973 −−−− 1974

Som tidigare redovisats fick Möller aldrig tillträda posten som ambassadör i den amerikanska huvudstaden på grund av de spänningar som uppstod efter statsminister Palmes juluttalande om bombningarna av Hanoi. Med tanke på reaktionen från amerikansk sida och inledande osäkerhet bland svenskarna om hur omfattande den amerikanska nedfrysning skulle bli kom rykten att spridas om att också de militära samarbetsavtalen skulle beröras. Överbefälhavaren och försvarsminister Sven Andersson sände, som nämnts,

97 Ibid. 98 Skrivelse från Lundström till Geijer, 1972-12-21, dnr. Hbr 236, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1973, vol. 26.

förre försvarsattachén Carl Gustaf Ståhl i mars 1973 till Washington för överläggningar med ledande amerikanska militära företrädare.99

Vid Ståhls samtal med generallöjtnant George M. Seignious, Director Joint Chiefs of Staff, (JCS), som från svensk sida förmodades ha förankrat sina utlåtanden med State Department, den civila ledningen inom försvarsdepartementet och med chefen för militärledningen, ordföranden i JCS, amiralen T.H. Moorer, framhöll Seignious att han ansåg det ”nödvändigt att företrädare för försvaret i USA och Sverige höll goda kontakter, även om samarbetet just nu måste ske på en lägre nivå.” Det rådde en ”upprörd stämning” i USA men om situationen fick ”lugna ner sig” borde förhållandet till Sverige kunna bli bättre igen. ”Vi måste nu avvakta och se tiden an”, konstaterade Seignious. I ett möte med Robert Basil, som svarade för det internationella tekniska samarbetet vid Pentagon, framkom att det fortlöpande tekniska datautbytet borde kunna fortgå som normalt även i denna speciella situation. Han avrådde dock svenskarna från att vid denna tidpunkt försöka anskaffa ny materiel av hemlig natur eftersom en sådan förfrågan med största sannolikhet inte skulle bifallas. Basil bedömde emellertid den rådande situationen som ”temporär”. Sammantaget fördes samtalen i en ”mycket vänskaplig atmosfär” och det var ”närmast med beklagan som de amerikanska representanterna konstaterade att vi icke länge kunde umgås och samarbeta som förr”. Man uttalade förhoppningar om att läget snart skulle förbättras, men ingen vågade säga när.100

Kort efter detta samtal hade ägt rum rapporterade den svenske försvarsattachén sin bedömning till Stockholm, att den på president Nixons initiativ beslutade nedfrysningen av de svenskamerikanska förbindelserna inte bara påverkade de politiska utan även de militära kontakterna. Det var känt – fast inte officiellt meddelat försvarsavdelningen – att besök på toppnivå inte fick förekomma. Besök av personer från överste 1.a graden (motsvarande) och uppåt måste godkännas av State Department och/eller Vita Huset. För att sådana besök skulle kunna godkännas måste särskilda skäl föreligga. Det militärtekniska samarbetet tycktes dock inte ha påverkats. Däremot torde möjligheterna att erhålla

99 Samtal med Carl Gustaf Ståhl, 2002-06-03 och 2002-06-13, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 100 Chiffertelegram från Washington, 1973-03-04, dnr. 81:B 61, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

klartecken för leveranser av ny materiel ha beskurits. USA:s militära ledning bedömdes vilja bibehålla ett gott samarbete med de svenska militära myndigheterna inte minst av tekniska skäl.101

Denna oro över de svensk-amerikanska militära relationernas framtid skulle snart avta och läget kom att stabiliseras. I vissa fall skulle till och med de militära relationerna öka i frekvens. I oktober 1973 konstaterade chefen för det amerikanska flygvapnets underrättelseavdelning, generalmajor George J. Keegan, i samtal med den svenska flygattachén i Washington, att de diplomatiska förhållandena snart skulle återställas till sitt normala tillstånd, givetvis under förutsättning att svenska regeringsföreträdare inte gjorde några nya kritiska angrepp på den amerikanska administrationen. Fram till denna normalisering skulle de militära relationerna vara ”businesslike” och präglas av återhållsamhet. Keegan varnade dock för ett alltför ambitiöst besöksprogram. Under maj-juni 1973 hade svenska besökare från försvarsgrenarna, forskningsinstitut, privata och delvis privata företag ”formligen skölj[t] över USA”. Keegan varnade för att om Nixon och Kissinger fick nys om denna intensiva reseverksamhet skulle de kanske sätta stopp för utbytet, speciellt som de troligen inte var helt införstådda med omfattningen av försvarssamarbetet och det värde, som en konsekvens därav, den amerikanska krigsmakten satte på förbindelserna med Sverige.102

Marinchefen amiral Bengt Lundvall besökte på nytt USA år 1973 på inbjudan av sin amerikanske motsvarighet, amiralen Elmo Zumwalt II (Chief of Naval Operations, 1970 − 1974). Vid sitt samtal med amiral Zumwalt framhöll denne att han personligen genom sitt besök i Sverige år 1971 och av andra erhållit en klar och god bild av den svenska marinens förmåga. Han ansåg marinen vara tekniskt framstående men såg det som en brist att man saknade ett sjörobotsystem med lång räckvidd. Den amerikanske marinchefen menade att det var viktigt att den svenska marinen försågs med ett sådant system och han erbjöd Sverige möjligheten att före andra

101 PM angående de aktuella militära kontakterna USA – Sverige, skriven av Överste S. Geijer, 1973-03-06, dnr. Hbr nr H 3A, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1973, vol. 26. 102 Skrivelse från Sjöberg till Lundström, 1973-10-15, dnr. Hbr H141, plus bilaga ”Relationerna Sverige/USA”, HP1/USA, doss. 267, UD:s arkiv. Diplomater vid den svenska ambassaden i Washington gjorde bedömningen att Keegan tenderade att överdriva de militära besökens frekvens och att man skulle ta hans uttalande ”med en nypa salt” på grund av hans vanligtvis ”direkta språkbruk”. Faktum kvarstår dock att Keegan återkom en gång till under hösten och återigen i mars 1974 i samma ärende och att det därmed får anses som föga troligt att han överdrivit och agerat oöverlagt. För Washington-ambassadens bedömning se Leifland till Wachtmeister, 1973-10-29, dnr. 334, ibid.

nationer anskaffa Harpoonsystemet, som då var under slututprovning. Detta var ett löfte, hade Zumwalt förklarat och Sverige var viktigare än andra nationer. ”Han satte oss i topp på listan”, enligt Lundvall, som bedömde att Harpoon möjligen skulle ha kunnat vara tillgänglig för svenska fartyg år 1978. Amiral Lundvall har senare förklarat att detta erbjudande kom spontant och överraskande och att han som CM aldrig hade begärt någonting från någon annan marinchef.103

Amiral Lundvall, som vid sitt tillträdet som marinchef, av statsminister Palme fått uppmaningen ”Håll Dina goda kontakter med USA – det är av största betydelse!”, fick en nära och personlig relation till sin amerikanske kollega. Vid ett tillfälle hade Zumwalt berättat för Lundvall att Department of State till honom uttryckt oro för att ”Palme gravitated towards the Soviet Union”. Lundvall hade då försäkrat sin amerikanske kollega att så inte var fallet, men att man måste skilja på uttalanden som var avsedda för en inrikespolitisk målgrupp och sådana som hade ett säkerhetspolitiskt syfte.

Under den period då de svensk – amerikanska diplomatiska relationerna var kylslagna och amerikanerna förklarat att de inte ville ha besök på högre nivå än överste/kommendör hade amiral Zumwalt brevledes inbjudit den svenske marinchefen med maka samt ”en högre officer, om möjligt Bo Westin, med maka” att delta i ett möte med marinchefer i SEATO. Mot bakgrund av den amerikanska inställningen frågade Lundvall försvarsminister Sven Andersson hur han skulle ställa sig till Zumwalts invitation. Försvarsminiterns svar var: ”Bra! Klart Du skall resa. Jag skall tala med Palme” och statsministern tillade senare: ”Ta med Westin också!”104

Erbjudandet att Sverige skulle få köpa Harpoon med förtur resulterade, efter vederbörliga svenska beslut, i att förhandlingar upptogs med den amerikanska tillverkaren, och ett ”Letter of Intent” skrevs under. Mot slutet av Lundvalls tid som CM föreslog företrädare för den svenska robotindustrin att marinen i stället skulle utrustas med ett svensktillverkat sjörobotsystem, vilket då ännu inte var utvecklat. Försvarsminister Lars de Geer, liksom Lundvalls efterträdare som CM viceamiral Per Rudberg, såg fördelar med att i stället för Harpoon utveckla ett svenskt system.

103 Utredningens samtal med Bengt Lundvall 2002-11-07 och Per Rudberg 2002-10-11, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 104 Ibid.

Reaktionen i USA på det svenska beslutet var sådan att amiral Rudberg måste resa över Atlanten och redovisa skälen för det svenska beslutet att avstå från Harpoon. Konkret innebar det att marinen fick ett sjörobotsystem med svensk profil, bl.a. genom en unik målsökare, men att ombeväpningen av tolv torpedbåtar till robotbåtar försenades. Först år 1987 var samtliga fartyg ombyggda och alla besättningar utbildade.

Amiral Zumwalts erbjudande kan ses som ett tydligt utslag för den betydelse man från amerikansk sida tillmätte det svenska försvaret. Det låg helt i linje med tidigare amerikanska ställningstaganden i frågor om anskaffning av kvalificerad försvarsmateriel. Statsminister Palmes och försvarsminister Anderssons ställningstaganden visade också hur viktigt man från regeringen ansåg det vara att Sverige bibehöll kontakterna med USA.105

I mars 1974, när de diplomatiska förbindelserna så sakteligen blivit etablerade igen berördes ännu en gång den intensiva reseverksamheten länderna emellan. Nämnde Keegan förklarade att ”anhopningen av resenärer under viss kort tidsrymd” innebar risker och han nämnde återigen som exempel perioden maj − juni 1973. Keegan gjorde bedömningen att det var viktigt att undvika politiska ingripanden från Vita Huset och State Department eftersom han bedömde att den professionella kontakten mellan Sveriges och USA:s försvarsmakter var för värdefull för att man skulle riskera något på grund av politiska konflikter. Han hoppades därför avslutningsvis att resornas fördelning i tiden samt deras inriktning skulle styras lite bättre av svenskarna i framtiden och att hans varningsord skulle beaktas. Men han konstaterade att om anhopningarna vid något tillfälle inte gick att undvika, skulle resorna genomföras ändå eftersom de var av stor vikt för USA.106

Keegan tog också upp ett annat problem som man diskuterat i Pentagon rörande Sverige. I samband med en diskussion om utbyte av besök på försvarsgrenschefsnivå med Sverige hade observerats att en amerikansk general/amiral av svenskarna tycktes ”matchas” mot en sovjetrysk motsvarighet − exempelvis Moorer kontra Gretchko. Detta hade man i Pentagon tolkat som ett utrikespolitiskt spel från Sveriges sida i syfte att för omvärlden uppvisa hur neutrala [impartial] vi var. Pentagon var enligt Keegan inte intresserat av att utgöra en bricka i ett sådant spel och denna

105 Ibid. 106 Skrivelse från Sjöberg till Lundström, 1974-03-20, dnr. Hbr H 181, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1974, vol. 35.

inställning kunde på sikt resultera i att USA blev mer restriktivt i vad gällde militära toppbesök. Emellertid, fortsatte amerikanen, hade man inget emot mer informella kontakter försvarsgrenschefer emellan, där två höga militärer utbytte åsikter och förtroenden. Sådant vore enbart ägnat att gagna de svensk-amerikanska förbindelserna och borde därmed eftersträvas, menade Keegan. Utbyten på detta sätt, noterade han, behövde inte relateras till utrikespolitiskt agerande på sätt som de tidigare behandlade.107

I slutskedet av nedfrysningsperioden som inletts efter Palmes juluttalande upprättades inom Utrikesdepartementets politiska avdelning en promemoria som underlag för en då pågående studie inom departementet av de svensk-amerikanska relationerna under ledning av ambassadören Kaj Björk. I promemorian noterades, att ”trots väsentliga skillnader i säkerhetspolitiska mål och medel så är den till neutralitet i krig syftande väpnade och alliansfria svenska säkerhetspolitiken sedan länge väl förenlig med Förenta Staternas intresse för bibehållen eller ökad militär stabilitet i Nordeuropa.” Detta hade resulterat i för Sverige gynnsamma möjligheter att köpa avancerad militärmateriel från USA, vilket varit speciellt viktigt inom vissa området, främst rörande missiler m.m. Trots denna samsyn i de övergripande säkerhetspolitiska frågorna fanns naturligtvis områden där vissa intresseskillnader förelåg. Exempel på detta var vissa aspekter av nedrustningsfrågan och hur krigets lagar skulle tolkas. Björk konstaterade också att orsaken till dessa åsiktsskillnader troligen var betingad av det faktum att USA var en ”avspänningssökande supermakt” medan Sverige intog en ställning som ”fredsivrande småstat”. De säkerhetspolitiska relationerna länderna emellan ansågs dock inte ha påverkats av de försämrade diplomatiska förbindelserna.108

Utredarens bedömningar

Det är knappast någon överdrift att konstatera att den svenska regeringens kritik av det amerikanska militära engagemanget i Sydostasien utsatte de svensk-amerikanska förbindelserna för betydande påfrestningar. Relationerna torde inte någonsin under båda ländernas gemensamma historia ha varit så ansträngda som under perioden runt decennieskiftet mellan sextio- och sjuttiotalet.

107 Ibid. 108 Promemoria av Ulf Ericsson, 1973-12-21, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

Något mildrades effekterna av den diplomatiska konfrontationen av att utgångsläget när dispyten bröt ut präglades av en tydlig amerikansk uppskattning av den svenska neutralitets- och försvarspolitikens bidrag till strategisk stabilitet i Norden. Till detta kom i vad avsåg specifikt Vietnamfrågan, den good-will som skapats genom den svenska diplomatiska aktiviteten med syfte att öppna upp en förhandlingskanal mellan Hanoi och Washington, ett projekt som fick det amerikanska kodnamnet Aspen. Visserligen kröntes Aspenprojektet lika litet som andra initiativ av liknande art vid denna tidpunkt med framgång, men detta var ingalunda uttryck för brister i projektet utan snarare en konsekvens av Hanois orubbliga hållning i förening med amerikansk ambivalens.

Att Vietnamfrågan ledde till politiska slitningar mellan två normalt mot varandra så vänskapligt inställda stater var en konsekvens av två diametralt motsatta synsätt på de grundläggande elementen om konflikten och de lokala krafter som där exponerades. För Sveriges del såg man utvecklingen i Vietnam som en pusselbit i en av nittonhundratalets stora politiska och sociala rörelser – den koloniala frigörelsen efter andra världskriget. Det vietnamesiska upproret mot kolonialmakten Frankrike hade lett till ett franskt nederlag som bekräftades med Genèveöverenskommelsen år 1954 och Vietnams delning. Den återupptagna konflikten mellan nord- och syd i Vietnam liksom FNL-influensen i syd under 1960-talet sågs i Sverige som blott en parallell till frigörelsen från koloniala system som samtidigt skedde i Afrika. I Sverige var stödet till den koloniala frigörelsen långt ifrån ett isolerat socialdemokratiskt projekt. Pådrivande var frisinnade och liberala krafter – de förra inte minst på grund av anknytningen till den mångfacetterade missionsrörelsen – medan socialdemokraterna kom relativt sent in i bilden, främst då genom det socialdemokratiska studentförbundet och sådana unga ledare som Olof Palme och, efterhand, Ingvar Carlsson. Den stora konkreta politiska manifestationen i Sverige för detta synsätt blev biståndspropositionen (nr. 100) från år 1962 där det ambitiösa målet blev att en procent av BNP skulle anslås som bistånd till utvecklingsländer.

Förenta staterna, ett land skapat ur en kolonial frigörelsekamp, var långtifrån främmande för att sympatisera med och främja den koloniala frigörelsen. Man hade efter andra världskrigets slut vägrat att stödja sin gamla allierade Storbritanniens försök att återupprätta sitt världsvida kolonialvälde, motsatt sig det franska kriget i Algeriet och överhuvudtaget pressat de stora kolonialmakterna

Storbritannien, Frankrike och Nederländerna att avveckla sina kolonialstyren. Dessa överväganden hade emellertid efterhand kommit i skuggan av det som amerikanerna bedömde som en global kommunistisk expansion. Den kommunistiska regimen i Hanoi var en aktör i detta större politiska spel som styrdes av dominoteorin. Denna innebar att det provästliga Sydvietnam kunde betraktas som en dominobricka vilken, om den föll genom ett kommunistiskt övertagande, i sin tur skulle innebära att nästa dominobrickor, Kambodja, Laos eller Thailand skulle falla. Och bakom detta spel stod kommunistregimerna i Moskva och Peking. Det var svårt för amerikanerna att förstå, att svenskarna, vars säkerhetspolitiska hotbild dominerades av Sovjetunionen, inte delade dessa ideologiska och strategiska övervägandena.

Ytterligare irritationsmoment mellan Förenta Staterna och Sverige skulle komma att uppstå under 1970- och 80-talet runt svenskt stöd till nationella befrielserörelsen i Afrika, varav flera definerade sig som socialistiska i någon form (Afrikasocialismen). Det kan vara av intresse i sammanhanget att notera att den svenska Vietnamkritiken, och då i synnerhet Olof Palmes, efterhand kom att mer sällan referera till den antikoloniala aspekten och mer betona småstatsaspekten, där småstaterna sågs som offer i ett stormaktsspel (se avsnitt 5.4). Detta möjliggjorde en mer utrikespolitiskt balanserad hållning, även om den amerikanska irritationen knappast mildrades därav. Inte heller Palmes försäkran om svensk-amerikansk intressegemenskap i värnandet av demokratins ideal förefaller ha minskat misstänksamheten på politisk nivå.109

Vad åter avser den svensk-amerikanska Vietnamdispyten är det emellertid tydligt att regeringarna på båda sidor sökte hålla de bilaterala militära förbindelserna utanför. Sålunda fanns något av en säkerhetspolitisk samsyn på den strategiska situationen i Nordeuropa. Endast vid enstaka tillfällen spillde de politiska konflikterna över till de militära förbindelserna. Denna ambition att hålla isär de politiska och militära relationerna framgår tydligt av den dokumentation som kunnat redovisas ovan.

Den nedan i detalj redovisade problematiken runt leveransen av luftvärnsroboten Redeye var det viktigaste av de fåtal fall där den militära sidan av de bilaterala relationerna påverkades (avsnitt 4.4). Andra fall var de under flera år uteblivna amerikanska örlogsbesöken. Besökens politiska betydelse enligt svensk uppfattning

109 Magnus Jerneck, ”Olof Palme: en internationell propagandist”, i Bo Huldt/Klaus Misgeld (red.), Socialdemokratin och den svenska utrikespolitiken (UI, Stockholm, 1990), s. 121

142.

var att markera Östersjön som ett internationellt hav och inte, som Sovjetunionen sökte hävda, som ett innanhav och enbart angelägenhet för strandstaterna. Begränsningarna i det ömsesidiga militära besöksprogrammet avsåg hög militär nivå medan inga motsvarande begränsningar infördes på lägre nivå (överstegrad och under). Dessa periodvisa inskränkningar kan ifråga om försvarsmaterielsamarbete tolkas som att rutinmässiga genomföranden av kontrakterade eller överenskomna projekt kunde fortsätta ostörda medan nya eller större samarbetsprojekt tidigt skulle hållas på is.

En faktor som vidare kan ha bidragit till att effekterna på försvarsmaterielsamarbetet i allt väsentligt blev begränsade under Nixonadministrationen, var ambitionen att försöka begränsa utvecklingskostnaderna för vapensystem genom samverkan och kostnadsdelning med allierade och vänligt sinnade länder som t.ex. Sverige.

4.3. Det militärtekniska samarbetet med USA

Med den höga ambitionsnivån som karakteriserade det svenska försvaret och den svenska försvarspolitiken, vars uppgift blev att understödja och ge trovärdighet åt den deklarerade neutralitetspolitiken samt att hejda och avvärja, eventuellt slå, en invasion från supermakten Sovjetunionen, var det nödvändigt att ge både kvantitet och kvalitet till det svenska försvaret. Även om Sverige kunde mönstra en stor armé skulle det uppenbarligen varit svårt att kvalitativt avbalansera de exempelvis nära dussinet divisioner som tillsammans fanns i Leningrads och det Baltiska militärområdet. För svensk del blev det därför naturligt att söka utrusta och organisera sina styrkor med så hög teknisk kvalitet som möjligt. I jämförelse med Sovjetunionen/Warszawapakten skulle en satsning på högkvalitativa vapensystem ge komparativa fördelar om givetvis ej överlägsenhet. Trots en i betydelsefulla avseenden avancerad försvarsindustri var det uppenbart att om det svenska försvaret skulle upprätthållas på en kvalitativt hög nivå, Sverige måste söka att från utlandet införskaffa avancerad militärteknologi. Förenta Staterna hade under efterkrigstiden, som den i särklass ledande militärindustriella makten, byggt upp en ansenlig militärteknologisk kapacitet. Det blev för Sverige av betydande intresse att utveckla nära kontakter och samarbete med Förenta Staterna just ifråga om vapenutveckling och militärteknologi.

Samarbetet mellan supermakten USA och den nordeuropeiska randstaten Sverige är märkligt både till innehåll och omfattning med tanke på att Sverige med sin alliansfria status i många fall visade sig få tillgång till teknologi som undanhölls Natoallierade. Denna privilegierade ställning för Sverige vittnar om den höga teknologiska standard och kompetens som upprätthölls såväl inom Försvarets Forskningsanstalt och Försvarets Materielverk, som inom försvarets operativa delar. Men än viktigare torde ha varit den amerikanska bedömningen av Sveriges strategiska läge och betydelsen för stabilitet och säkerhet i Nordeuropa att den svenska neutralitetspolitiken lyckades. Detta framgår med tydlighet av 1962 års riktlinjedokument men bekräftas upprepade gånger under utredningsperioden. Sålunda tilläts inte den diplomatiska osämjan om den amerikanska Vietnam-politiken på något avgörande sätt störa fösvarsmaterielsamarbetet. Att denna strategiska bedömning avsåg också samverkan på underrättelseområdet framgår av riktlinjedokumentet från år 1962. Av växande betydelse blev vidare ömsesidigheten i samverkan. Eftersom inte ens den mäktiga amerikanska försvarsindustrin kunde täcka alla teknologiska moment i utvecklingen av många system, som med tiden blev allt dyrare, växte det fram ett mått av arbetsfördelning av värde för båda sidor. Denna trend uppmuntrades särskilt av Nixonadministrationen som hade tillträtt år 1969, och som såg denna form av samverkan som en implementering av den s.k. Nixondoktrinen om samverkan och fördelning av ansvar med allierade och vänligt sinnade stater.

Som utredare har jag velat ge en särskild redovisning av det svensk-amerikanska samarbetet ifråga om militärtekniskt informationsutbyte, den s.k. ”annexverksamheten”, eftersom den skänker en belysning på Sveriges neutralitetspolitik, som till stora delar hittills varit okänd, men som måste betraktas som central i svensk säkerhetspolitik. Sverige hade militärtekniska samarbetsöverenskommelser med flera länder t.ex. Norge, Storbritannien och Schweiz, men samarbetet med USA var det överlägset största med något enskilt land under utredningsperioden. Det svensk-amerikanska militärtekniska samarbetet bedrevs med början år 1962 men i enlighet med mitt uppdrag redovisas särskilt verksamheten från år 1969.

4.3.1. Historisk bakgrund

Det militärtekniska samarbetet mellan Sverige och Förenta Staterna kan sägas ha initierats genom notväxling den 30 juni och den 1 juli 1952 (SÖ 1954:74). Överenskommelsen från år 1952, stipulerade de villkor med vilka Sverige fick tillstånd att köpa militär utrustning, materiel och tjänster från den amerikanska staten. Den svenska regeringen åtog sig i samband härmed bland annat att inte vidareexportera hemlig amerikansk utrustning utan USA:s medgivande samt att garantera säkerheten för den utrustning och information man tillhandahållit. Överenskommelsen innebar inledningsvis dock inte någon större ökning av krigsmaterielimporten från USA och inte heller fick Sverige tillgång till en större mängd hemlig information. Istället fortsatte Sverige att handla med främst Storbritannien men också med Frankrike. I slutet av 1950-talet ökade emellertid det svenska behovet av robotar samtidigt som Förenta Staterna blev alltmer välvilligt inställd till Sverige. Eftersom de svenska önskemålen bäst kunde tillgodoses av Förenta Staterna, som var världsledande på området, inleddes förhandlingar med amerikanska myndigheter som visade sig positiva till en sådan export. Redan från början var det ett krav från amerikansk sida att Sverige kunde ge ett tillfredsställande säkerhetsskydd för de känsliga högteknologiobjekten. Svenskarna initierade snabbt ett omfattande industriskydd som garanterade säkerheten hos de företag vilka väntades ta emot den amerikanska teknologin.110

I samband med detta och i syfte att utvidga överenskommelsen från år 1952 till att omfatta säkerhetsåtgärder för alla upplysningar, utrustning, materiel och tjänster av hemlig natur inom försvaret vilka var tänkta att överlåtas mellan länderna, skedde en ny ministeriell notväxling den 30 januari 1961 (SÖ 1961:51). Denna uppgörelse konkretiserades senare bland annat i ett hemligt underavtal benämnt Memorandum of Understanding Concerning Technical Information, daterat den 31 augusti 1962 (med tillägg den 6 november 1963), med målet att förenkla och effektivisera utbytet av teknisk information mellan de två ländernas försvarsmakter.111 Två

110 Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om Kriget Kommit… Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969,SOU 1994:11, s. 129

132.

111 Ett exemplar av detta MOU från 31 augusti 1962 finns att tillgå i HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. Se också kommentarer från den amerikanska arméattachen i Stockholm, överste Thomas C. Rohan, rörande avtalet och dess syfte. Notering av Thomas C. Rohan, 10 June 1963, med två bilagor ”Memorandum of Understanding Concerning Technical Information” samt lista över arméannexen, daterad 7 June 1963, Records Relating to Swedish Affairs 1958

64, Lot File 67D75, Box 1, RG 59, NARA2. Rohan konstaterar att: ”This document

andra underavtal tecknades också, ett hemligt sekretessavtal för hanteringen av informationen och ett öppet avtal om patenträtt och tillhörande frågor.112 Nämnda överenskommelse rörande utbyte av teknisk information innehöll, likt kinesiska askar, i sin tur ett antal hemliga annex, Data Exchange Agreements (DEA), som utgjorde hårdvaran i samarbetet och i vilket man specificerade informationsutbyten inom diverse vapentekniska områden av intresse för de olika försvarsgrenarna i respektive länder, till exempel jaktrobotar till flygplan, luftvärnsmissiler, mörkersikten, torpeder, ammunition till artilleripjäser etc.113

Dessa annex, 17 till antalet i början av år 1970 (nio för armén, sex för flottan och två för flygvapnet), var i ständig förvandling under 1960-, 70- och 80-talet där vissa annexområdet ibland ansågs onödiga och därmed avvecklades eller inkorporerades i andra annex, medan nya emellanåt tillkom när behov av samarbete på nya områden uppstod. Speciellt JA 37 Viggen och Stridsvagn S var föremål för stor aktivitet inom ramen för denna annexverksamhet.114Avtalet från år 1962 blev början på ett alltmer omfattande samarbete på det militärtekniska området mellan Sverige och USA. Vårt land var utan tvekan den part som fick ut mest av forsknings- och materielsamarbetet, men amerikanerna värdesatte också samarbetet, från kommersiella och militärstrategiska utgångspunkter,

(MOU 1962) provides a means for simplifying and expediting the exchange of technical information between armed forces agencies in the two countries. Prior to the implementation of this memorandum it was necessary for the United States Armed Forces to go thru a very complicated process of administration to clear the release of classified technical information to Sweden. Each release had to be separately justified before the State – Defense Military Information Control Committee (SDMICC). You may recall that there was some government reluctance in Sweden to the Agreement because, it was argued, it was a secret international agreement. However, now that the Memorandum of Understanding is in operation, all the parties concerned appear to be quite happy. There is a direct flow of technical information now between armed forces agencies in the two countries in the specific areas covered by various Annexes to the basic Memorandum.” 112 Memorandum to the Secretary from Kohler, undated, ”Circular 175: Request for Authorization to Negotiate and sign Classified and Unclassified Agreements with Sweden for Interchange of Defense Information”, Records Relating to Swedish Affairs 1958

  • 64,

Lot File 67D75, Box 1, RG 59, NARA 2. 113 Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen, Om Kriget Kommit… Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949

1969, SOU 1994:11, s. 129

132. Se även kommissionens intervju med Ingemar Engman, 1992-12-16, Neutralitetspolitikkommissionens arkiv. 114 ”Swedish Defense Establishment”, Briefing material prepared for Ambassador Holland’s arrival, Stockholm – April 1970, Records relating to Sweden 1957

  • 75, Lot File 72 D 339,

Box 3, National Archives 2. I detta dokument räknar man till sju marinannex medan man på den svenska sidan endast uppger sex stycken. Denna diskrepans kan förklaras med att ett av de svenska flygannexen hanteras av både USAF och USN på den amerikanska sidan. I Sverige räknar man alltså med totalt 17 annex i början av år 1970, medan man i USA anger 18 stycken.

vilket deras agerande i samband med den Vietnamrelaterade nedfrysningen av de diplomatiska relationerna länderna emellan i slutet av 1960-talet och början av 70-talet visade.115

4.3.2. Definitioner samt samarbetets struktur och funktion

Annexverksamheten är i huvudsak kopplad till krigsmaterielfrågorna och den militärtekniska information som erhölls genom utbytet med USA utgjorde ett viktigt led i det svenska försvarets materielutveckling. Annex- och materielsamarbete kan således sägas representera mjukvaran respektive hårdvaran i krigsmaterielsamarbetet med USA. Den tekniska information, både av hemlig och öppen karaktär, som utväxlades mellan parterna inom annexverksamheten utgjordes vanligtvis av militärteknisk information och data rörande krigsmateriel under utveckling, som underlag för av USA beviljad licenstillverkning i Sverige och i samband med modifieringar och vidareutveckling av redan införskaffade vapen och utrustning.

Själva noden i detta svensk-amerikanska militärtekniska informationsutbyte utgjordes av den svenska försvarsattachéavdelningen i Washington, som skötte förhandlingar mellan myndigheterna och förmedlingen av kontakter mellan projektofficerare, i de båda länderna. Varje annexområde hade sålunda minst en svensk och en amerikansk projektofficer (ibland även en biträdande projektofficer), vilka ansvarade för hanteringen av och arbetet med informationsutbytet i respektive länder, medan de svenska attachéerna i Washington agerade som mellanhänder. Projektofficerarna (med byråchef eller motsvarande som lägsta tjänstegrad) utsågs av respektive projektmyndighet vilket på den svenska sidan var Kungl. Armétygförvaltningen, KATF, Kungl. Marinförvaltningen, KMF eller Kungl. Flygförvaltningen, KFF (senare Försvarets Materielverk, FMV) och på den amerikanska, US Department of Defense (Office of the Director of Defense Research and Engineering). Dessa projektansvariga var också skyldiga att säkerställa att den från USA införskaffade informationen delgavs de myndigheter och institutioner som anmält sitt intresse för annexets ämnesområde

115 UD:s politiska avdelning värderade den svenska respektive amerikanska nyttan av samarbetet till 70/30 i svensk favör. Se promemoria av Håkan Wilkens, 1973-02-28, ”Det militära samarbetet Sverige-USA”, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

samt att underrättelsemyndigheten vid Försvarshögkvarteret blev underrättad om inkomna upplysningar.116

Ämnena för respektive annexområde initierades på förslag från endera parten, vanligtvis från de olika projektmyndigheterna men även från andra berörda institutioner. Vid handläggningen av förslag till nya annex skulle projektmyndigheten ”samråda med andra eventuellt berörda myndigheter och institutioner inom försvaret.” I överläggningar med andra myndigheter skulle även projektmyndigheten göra en sekretessbedömning av annexförslaget, ”varvid i tveksamma fall Försvarsstabens inrikesavdelnings utlåtande [skulle] inhämtas.” Ärenden rörande förslag om annex av icke hemlig natur skulle föreläggas ÖB för dennes ställningstagande medan förslag av hemlig karaktär skulle underställas försvarsministern och insändas via ÖB med dennes yttrande.117

Efter slutförda förhandlingar och när ett definitivt förslag till annex fanns att tillgå skulle detta, innan det undertecknades av den svenska parten ånyo underställas ÖB i de fall när ärendet var av icke hemlig natur, alternativt av försvarsministern via ÖB om innehållet var hemligt. Sedan ett annex godkänts av bägge parter var det tänkt att all kommunikation inom ramen för annexet skulle ske direkt mellan myndigheter, institutioner etc. som angivits i annexet samt behöriga befattningshavare, men dock alltid via vederbörande projektofficerare och berörd försvarsattaché i Washington. Studiebesök inom ramen för ett annex kunde ske efter framställning från ansvarig projektofficer och via försvarsattachén till berörd myndighet. Varje ansvarig projektofficer118genomförde vanligtvis en resa per år för att besöka kollegor i det motsatta landet, resor som inte sällan gjordes i större sällskap och ofta inkluderade besök vid olika militära forskningscentra, försvarsindustrier och försvarsanläggningar. Svenskarna hade genomgående en högre resefrekvens än sina amerikanska kollegor, vilket

116 Promemoria undertecknad av C Fst C-E Almgren och Bo Westin på uppdrag av ÖB, 1962-11-06, ”Föreskrifter med anledning av Överenskommelsen mellan USA och Sverige rörande teknisk information (’Memorandum of Understanding’)” med fem stycken bilagor, dnr. H810, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. 117 Ibid. 118 Varje annex, eller samarbetsområde, hade en (teknisk) projektofficer från vardera land med huvudansvar för sitt område av informationsutbytet inom ramen för avtalet Memorandum of Understanding concerning Technical Information, 31 Augusti 1962. Sådana tjänstemän kunde internt beskriva sin funktion som tex. US TPO DEA-S-62-2(A), vilket betydde United States technical project officer, Data Exchange Agreement, Sweden, 1962, andra arméannexet (armed combat vehicles). För marinen användes koden (M) och för flygvapnet (AF).

också reflekterade det faktum att Sverige som regel köpte betydligt mer försvarsmaterial från USA än det omvända förhållandet.119

Vidare fanns särskilda bestämmelser rörande sekretessen vid förmedlingen av teknisk information mellan länderna knutet till avtalet från augusti 1962. Den allmänna principen var att erhållen information inte fick delges till utomstående, annat än då detta var ”önskvärt eller erforderligt ur krigsmaktens synpunkt.” Vad gällde överlämning av svensk information till amerikanska myndigheter var principen att projektofficeren, sedan ett annex godkänts, fick överlämna sådan information som föll inom ramen för i ”vederbörligt annex fastställt ämnesområde” såtillvida inte inskränkningar fastställts redan vid beslutet om annexförslagets handläggning. Vid motpartens studiebesök var praxis att projektmyndigheten ansvarade för säkerhetstjänsten.120 År 1981 genomfördes en revidering och modernisering av denna sekretessöverenskommelse, efter initiativ från amerikansk sida.121

4.3.3. Operativa aspekter på det militärtekniska informationsutbytet under perioden 1962 −−−− 1989

Annexverksamheten började sakta byggas upp efter 1962 års avtal och verksamheten var på många områden inledningsvis något begränsad i jämförelse med den senare utvecklingen under 1970- och 80-talet. Armésidan var den av de svenska försvarsgrenarna som i början var den drivande kraften för informationsutbyte med amerikanerna, även om flygvapnet snabbt blev den försvarsgren som fick ut mest av samarbetet med USA. I början av september 1964 framfördes emellertid ett antal kritiska synpunkter av chefen för Försvarsdepartementets Kommandoexpedition, konteramiralen H. Henning. I en lägesbedömning av annexsamarbetet utifrån de erfarenheter som erhållits under de knappa två år som informationsutbytet pågått konstaterades att det var ett ”vitalt svenskt intresse” att Sverige fick möjlighet att från utlandet (i detta fall

119 Promemoria undertecknad av C Fst C-E Almgren och Bo Westin på uppdrag av ÖB, 1962-11-06, ”Föreskrifter med anledning av Överenskommelsen mellan USA och Sverige rörande teknisk information (’Memorandum of Understanding’)” med fem stycken bilagor, dnr. H810; HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. 120 Ibid. 121 Det första sekretessavtalet skrevs under den 7 augusti 1961 mellan DoD och Flygförvaltningen. Diskussioner rörande revidering av denna text se PM av Sven Hirdman, 1980-10-30, ”Sekretesskyddssamarbete med USA”, plus sju stycken bilagor, HP24/USA, doss. 39, UD:s arkiv.

USA) införskaffa sådan modern materiel som svårligen kunde framställas inom landet p.g.a. höga kostnader etc. Viktigt var också att erhålla sådana informationer som kunde ligga till grund för eventuella materielanskaffningar, licenstillverkning m.m. Annexmodellen i sig var dock inget ”odelat” svenskt intresse, menade man, emedan flera skäl talade emot de speciella kontrakt som skapats på åtskilliga militära materielområden. Annexförfarandet hade stimulerat till en mängd förslag om nya samarbetsområden, så många att situationen hade varit svår att överblicka, menade Henning. En påbjuden restriktivitet hade dock resulterat i att antalet förslag till nya annex drastiskt minskat och nu endast utgjordes av ett enda, ett starkt prioriterat och omfattande annex om flygplanssystemet 37, dvs. Viggen.122

Vid denna tid fanns tolv annex undertecknade123 medan det totala antalet annex (inklusive de olika förslag till annex som var under beredning) var 23 till antalet. Tillsammans med de ytterligare nio annex som flygförvaltningen nu tänkte föreslå de amerikanska myndigheterna skulle det totala antalet alltså kunna stiga till 32 stycken. På inrådan från ÖB i mitten av juni 1964 hade samtliga berörda myndigheter inkommit med bedömningar av det utfall som hittills varit på de olika samarbetsområdena. På armésidan hade utbytet mellan länderna tidigare skett på en ungefärlig 50

  • 50 basis, men dessa uppgifter hade nu tvingats revideras i de senaste rapporterna. På den marina sidan hade det varit ”mer givande än mottagande”. Vad som främst hade förändrats under den senaste tiden var att informationsutbytet hamnat i förgrunden, snarare än annex relaterade till inköp av viktig militär materiel, utrustning och tjänster.124

Kommandoexpeditionens chef kunde vidare konstatera att även om det var viktigt för Sverige att erhålla modern krigsmateriel från USA så var frågan i vilken utsträckning och i vilken omfattning

122 PM rörande ”annex”-läget, från FKE/M, 1964-09-01, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. Rörande armésidans aktiva deltagande i skapandet av 1962 års avtal se samtal med Carl Gustaf Regårdh, 2002-06-26, Säkerhetspolitiska utredningens arkiv. 123 Dessa tolv var som följer: 1) Elektromagnetiska vågors utbredning i atmosfären; 2) stridsfordonsutvecklingen; 3) motorer för militära fordon; 4) pansarvärnsammunition och skydd mot dessa; 5) luftvärnsmateriel för arméstridskrafter; 6) materiel för skydd mot kemisk, biologisk och radiologisk krigföring; 7) materiel för spaning och stridsfältsövervakning; 8) sambandsmateriel m.m.; 9) torpeder mot ubåtar och övervattensfartyg; 10) snabbgående motortorpedbåtar/motorkanonbåtar; 11) bränsleceller; samt 12) flygplanssystem 37. Av dessa var de åtta första på armésidan, de tre nästkommande på den marina sidan och den sistnämnda, mycket omfattande, på flygsidan. 124 PM rörande ”annex”-läget, författat av FKE/M, 1964-09-01, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv.

annexverksamheten kunde tillåtas med hänsyn till den svenska alliansfriheten. Två faktorer var väsentliga i detta sammanhang, nämligen ”kontraktbundenheten” mellan svenska och amerikanska myndigheter samt utlämnande av sekretessbelagda uppgifter inom det militära området, vilket tenderade att öka i och med att antalet annex blev allt större. Den omfattande annexverksamheten fick också till följd att den svenska försvarsmakten lämnade ut allt mer av sin faktiska militära standard i fråga om materiel, utveckling etc. Det täta kontaktutbytet med amerikanska företrädare tydde ju faktiskt på att man funnit mycket av intresse i vårt land. Kommandoexpeditionen rekommenderade därför återhållsamhet rörande nya svenska initiativ till ytterligare annexområden. Svenska förslag skulle istället koncentreras kring det som ”ur krigsmaktens synpunkt är särskilt betydelsefullt att erhålla just från USA.” Denna återhållsamhet gällde även svensk acceptans av amerikanska förslag till nya annex. Amerikanska myndigheter hade ju vid flera tillfällen avvisat svenska förslag och denna möjlighet stod också Sverige till buds, menade Henning. Slutligen gjorde man bedömningen att också redan godkända och undertecknade annex skulle ses över och en värdering göras huruvida dessa annex var nödvändiga och om svenska intressen blivit tillgodosedda. Det borde även övervägas, menade chefen för Kommandoexpeditionen, om inte mindre betydelsefulla annex skulle sägas upp.125

I en skrivelse från försvarsminister Sven Andersson till överbefälhavaren bekräftades dessa tankegångar och Andersson var noga med att påpeka att annexsamarbetet i princip borde inriktas på och begränsas till ”sådant som med hänsyn till krigsmaktens effektivitet i stort är väsentligt att erhålla just från USA. ” Annexverksamheten borde också fokuseras, menade försvarsministern, på sådana förvärv av militär utrustning, materiel eller tjänster som avsågs i 1952 års överenskommelse mellan Sverige och USA, snarare än på samarbetsområden som huvudsakligen innefattade informationsutbyten utan direkt anknytning till eventuella materielinköp. Andersson gav därefter överbefälhavaren i uppdrag att göra en prioritering av de annex som föreslagits men ännu inte godkänts, samt också att färdigställa en prioritering av de redan godkända annexen. Denna prioritering skulle innehålla motiveringar, med hänsyn tagen till ”arten och omfattningen av hemliga uppgifter som från svensk sida förutsattes utlämnas inom ramen för vederbörande

125 Ibid.

annex.” Avslutningsvis beslutades att förslagen som för närvarande fanns hos Försvarsdepartementet skulle återremitteras till ÖB och att prioriteringarna genom ÖB:s försorg skulle redovisas årligen före den 1 november.126

Detta principbeslut om en årlig prioritering av förslag till annex och en fokusering på materielsamarbeten snarare än rena informationsutbyten, bidrog till att annexverksamheten stramades åt och att många nya förslag på samarbetsområden drogs tillbaka. Om det funnits tolv godkända annexområden år 1964 men farhågor om att dessa skulle kunna öka till 32 stycken inom en nära framtid, blev utvecklingen i praktiken betydligt försiktigare och våren 1970 kunde antalet godkända annex räknas till 17 stycken under denna knappt sexåriga period.

Inför statsminister Olof Palmes privata besök till USA i juni 1970 begärde Utrikesdepartementet in information från Försvarsstaben angående det svensk-amerikanska militärtekniska informationsutbytet. I ett antal promemorier sammanfattades dagsläget beträffande informationsutbytet. Promemorierna kompletterades slutligen med en informell redovisning för Palme genom försvarsstabschefen Stig Synnergrens försorg. Enligt de bifogade dokumenten fanns vid denna tidpunkt i slutet av maj 1970, nio arméannex, sex marinannex och två flygannex. Bland de förslagna annexen, men ännu inte godkända, fanns vidare två arméannex, ett marinannex och två flygannex. Samarbetet bedömdes som värdefullt på flera områden inom armén, främst rörande stridsfordon, pansarvärnsvapen och ABC-skydd. På den marina sidan var aktiviteten begränsad med undantag för samarbetet avseende torpeder. Inom flyget var utbytet beträffande flygplan 37 Viggen omfattande och synnerligen givande medan samarbetet inom attackrobotområdet gav mindre resultat. Generellt gjordes bedömningen att samarbetet med amerikanerna tjänade svenska intressen och var värt att fortsätta.127

Några år senare i samband med nedgraderingen av de svenskamerikanska diplomatiska förbindelserna efter Palmes juluttalande i december 1972 fördes en del diskussioner rörande annexverksamheten och det värde som det antogs ha för Sverige. Vid ett utvärde-

126 Promemoria från Sven Andersson och H. Henning till ÖB, 1964-10-13, ”Annex till Memorandum of Understanding concerning Technical Information”, dnr. H46, HP24/USA, doss. 28, UD:s arkiv. 127 Promemoria från Politiska avdelningen vid Utrikesdepartementet, 1970-05-25, ”Svenskamerikanskt militärtekniskt informationsutbyte”, plus flera bilagor, HP24/USA, doss. 30, UD:s arkiv.

ringsmöte med representanter från FMV, Försvarsstaben, och medlemmar av studiegruppen för de svensk-amerikanska förbindelserna under ambassadören Kaj Björk, vid Utrikesdepartementet, konstaterade försvarssidans representanter att Sverige haft ”stor nytta” av den information och de materielanskaffningar som vårt försvar erhållit genom arrangemanget med USA. Detta gällde även det omvända förhållandet. Sverige var en av de få länder i världen, menade man, som hade något att erbjuda stormakten USA på det militärtekniska området. FMV gjorde bedömningen att 70 procent av den totala informationen i utbytet kom Sverige tillgodo medan resten gick till USA. Vidare konstaterades att de svenska materielanskaffningar som gjordes i utlandet (15 procent av den totala anskaffningen) till största delen skedde i USA och att landet var vår ”överlägset största leverantör” av krigsmateriel.128

Den tekniska information samt de komponenter och färdiga utrustningar som Sverige erhållit genom samarbete med Förenta Staterna hade kunnat användas i vårt eget utvecklingsarbete och i våra egna försvarsprodukter. Man noterade att flygvapnet var den försvarsgren som tjänat mest på samarbetet. Utvecklingskostnaderna för Viggenprojektet hade kunnat bli tio gånger dyrare utan den amerikanska tekniska expertisen. Beträffande frågan om det svenska försvarets beroende av USA-samarbetet bedömdes att Sverige visserligen på kortare sikt var beroende av USA men att detta inte gällde på längre sikt – en sådan situation skulle ju hamna i motsättning till den svenska neutralitetspolitiken. Om samarbetet med USA skulle avbrytas, menade försvarets representanter, var det möjligt för Sverige att få denna information och materielkomponenterna från andra utländska källor, men detta skulle ”ta längre tid, bli väsentligt mycket dyrare och troligen resultera i sämre kvalitet än i dag”.129

En trend som i början av 1970-talet verkade i riktning för ett fördjupat samarbete på det militärtekniska området var den ökade medvetenhet som fanns i det amerikanska försvarskomplexet om utvecklings- och materielkostnader samt ambitioner att för amerikansk del reducera dessa. En liknande tendens fanns inom den svenska försvarsmakten och här sammanföll de båda ländernas intressen på området. Samarbete med andra länder var för amerikanerna ett sätt att spara pengar. Sverige med sin, för ett litet

128 Promemoria av Håkan Wilkens, 1973-02-28, ”Det militära samarbetet Sverige-USA”, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv. 129 Ibid.

land, synnerligen omfattande och moderna försvarsindustri med därtill hörande forskning, var en lämplig kandidat i sammanhanget. Detta gav fördelar för Sverige hos det amerikanska försvarsetablissemanget trots den svenska kritiken om USA:s Vietnamengagemang och verkade avhållande på tankar om eventuella sanktioner mot det militära samarbetet länderna emellan. Det amerikanska försvarsdepartementets forskningschef Dr. John S. Fosters besök i Sverige den 5

  • 8 maj 1971 var viktigt i sammanhanget. Den amerikanska delegationen under ledning av Foster ansåg efteråt att besöket hade varit lyckat och att det svenska försvaret gjort ett gott intryck. Man var imponerad av såväl bredden som djupet av svensk försvarsteknisk utveckling och tyckte att det var ofattbart att ett land med bara 8 miljoner invånare kunde utveckla en sådan kapacitet på så många områden. Besöket fick som konsekvens ett påtagligt ökat intresse från amerikansk sida för fortsatt utbyte av teknologi.130

I början av år 1976 lämnade försvarsavdelningen vid svenska ambassaden i Washington årsredovisning avseende 1975 och konstaterade rörande annexverksamheten att samtliga nio annex som svenska armén och US Army hade gemensamt varit ”mycket aktiva”. Sju annexresor hade företagits från Sverige till USA och ca 3 − 4 från USA till Sverige under år 1975. Dessa resor krävde i allmänhet speciella förberedelser. Den svenske biträdande arméattachén hade haft regelbunden kontakt med ungefär 15 projektofficerare vid de amerikanska myndigheterna. På flygsidan ansågs verksamheten inom samtliga annex också vara ”mycket aktiva” och 16 resor företogs mellan Sverige och USA, medan endast fyra skedde från USA till Sverige. På samma sätt hade den biträdande flygattachén hade regelbunden kontakt med projektofficerarna inom de flygvapenrelaterade annexen. På den marina sidan hade vissa områden varit ”så gott som vilande” medan andra var ”desto livligare”. Som exempel på de mer aktiva områdena kunde nämnas annexet om motmedel, vilket upprättats år 1975. Inom ubåtsannexet hade pågått ”ett konstant informationsutbyte, framför allt för närvarande vad gällde uppgifter om dykeri, bärgning och räddning”. Utbytet inom robotannexet kunde också förväntas ”öka avsevärt.” I samband med denna årliga genomgång beskrevs

130 Skrivelse från Ståhl till Thunborg, 1971-05-21, dnr. Hbr nr H 7; Skrivelse från Ståhl till C Fst, 1971-12-10, dnr. H 010, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1971, vol. 2. Se Anteckningar från samtal med Dr. Foster, 1972-01-05, HP24/USA, doss. 31, UD:s arkiv.

attachéavdelningens roll i informationsutbytet med USA och där konstaterades att i denna verksamhet skedde utväxling av skriftlig och muntlig information inom annexen, och kontakten med de amerikanska projektofficeraren. Här slogs fast att annexverksamheten utgjorde en ”mycket väsentlig del av försvarsavdelningens totala verksamhet” och var den ”viktigaste delen av det militärtekniska utbytet.”131

Från år 1977, i och med Carteradministrationens tillträde, vände den positiva trend som skapats i början av 1970-talet, rörande tillgången för svensk del på amerikanska militär högteknologi. De amerikanska myndigheterna intog från och med denna tid en, principiellt sett, mer restriktiv hållning beträffande export av teknologi och tillstånd för licenstillverkning. Detta fick också viss effekt på annexsamarbetet. Inspirationen till denna nya mer restriktiva hållning stod att finna i den s.k. Bucyrapporten132, en amerikansk utredning om USA:s policy och åtgärder för att förhindra att högteknologi fördes ut till östblocket och andra politiskt tveksamma länder. Tankarna i denna rapport hade på initiativ från Carter-administrationen börjat att implementeras inom State och DoD.

Ambitionen bakom den amerikanska rapporten var att söka bevara det amerikanska teknologiska försprånget beträffande forskning, utveckling och produktion av taktiska och strategiska vapen. En konsekvens av detta blev att även Natoländer alltmer sällan fick tillgång till tekniskt underlag vid licenstillverkning ”av i tjänst varande materiel.” De mest avancerade delarna utlämnades överhuvudtaget inte vilket även gällde information om materiel under utveckling. De amerikanska myndigheterna blev således allt mindre benägna att ge sina allierade och mot USA vänligt inställda stater, den modernaste krigsmaterielen utan föredrog att endast släppa äldre och mindre effektiv materiel och utrustning.133 Dessa ökade svårigheter för Sverige på materielsidan och tillhörande informa-

131 Skrivelse från Geijer till C Fst/Att, 1976-02-25, dnr. H 145 A, plus fyra bilagor, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1976, vol. 39. 132 Bucy-rapporten gick formellt under namnet, An Analysis of Export Control of U.S.

Technology. A DoD perspective. A report of the Defence Science Board Task Force. (Chairman

Mr J Free Busy Jr.) On export of U.S. Technology. Office of the Director of Defence Research and Engineering, Washington D.C. (4 February 1976). 133 PM från generalmajor Sven-Olof Olin, 1977-12-02, ”Kortfattad rapport från CHF resa till USA, 1977-11-26

30”, bilaga till Chiffertelegram från Washington, 1977-12-01,

dnr. 82:B 602, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv. Se även Rapport från tjänsteresa av Sven-Olof Olin och Sven-Olof Hökborg, 1977-12-20, dnr. F:F H A7431:50/70, ibid.

tionsutbyte skulle nå sin kulmen under de första åren med Reaganadministrationen.

Ett problem för svensk del var att Bucyrapporten sökte jämställa neutrala länder med kommunistiska länder, trots att man tidigare från amerikansk sida snarare hade jämställt Sverige, mer eller mindre, med Natoländerna. Man kunde dock från svensk sida konstatera att detta inte påverkade försvarshögkvarteret Pentagon som år 1980 vid svenskt högnivåbesök framhöll att Sverige liksom Schweiz och Österrike inte skulle behandlas sämre än Natostaterna ifråga om tillgång till amerikansk teknologi. Detta bekräftades i de fall när svenska behov hade varit viktiga för den nordiska försvarsbalansen, samt i de fall när det svenska försvaret hade något att själva bidraga med (militärtekniskt) som t.ex. i fallen med Draken- och Viggen-projekten. En praktisk konsekvens på flygsidan av denna hårdare linje från amerikanska sida var möjligheten att få tillgång till jaktroboten Sidewinder 9L och information därom. Roboten ansågs inte vara svår att få köpa för Sverige eftersom leverans var planerad först till år 1986, men möjligheterna att tidigt få tillgång till data för en utvärdering av 9L i jämförelse med andra robotar (t.ex. Saabs projekt Rb 72-12) var minimala. Anledningen till detta var att denna robot var tänkt att användas som Natos ”first line” IR-robot och man ville därför inte att dess starka och svaga sidor skulle läcka ut.134

Under Carteradministrationen inträffar alltså ett intressant fenomen. Samtidigt som de svensk-amerikanska politiska relationerna blev allt bättre genom en växande samsyn i frågor som Sydafrikas apartheidpolitik och mänskliga rättigheter, så blev hanteringen av materiel- och annexfrågor mer komplicerad, utan att dock konkret leda till restriktioner. Parallellt med detta börjar också företrädare för svenska myndigheter peka på materielinköpen och det militärtekniska informationsutbytet med USA även innebar att ett beroendeförhållande uppstod. Det konstaterades nu att avtalen från åren 1952 och 1961 gjorde det möjligt för USA att i praktiken lägga sitt veto mot varje svensk vapenexportaffär som innehöll amerikansk materiel eller militärteknisk information grundad på amerikansk teknologi, t.ex. Viggensystemet. En annan paradox i sammanhanget var att samtidigt som man från svensk sida var mån om att få fortsatt tillgång till amerikansk teknologi på lika villkor som Natoländerna, befarade man att amerikanerna skulle säga så

134 Ibid.

offentligt.135 Här spelade vissa neutralitetspolitiska överväganden in.

Om man summerar den utveckling som skett inom annexverksamheten fram till början av 1980-talet sedan den påbörjades efter avtalets undertecknande år 1962 kan man konstatera att det sommaren 1964 fanns tolv annex. Fram till våren 1970 hade antalet utökats till 17, fördelade på nio arméannex, sex marinannex och två flygannex. En rask ökning skedde därefter under en tioårsperiod fram till början av år 1980 då det fanns 31 annex, fjorton på armésidan, tolv inom marinen och fem stycken inom flyget.136 Parallellt med denna kvantitativa ökning vad gäller antalet annex skedde även under perioden en intensifiering av samarbetet inom flera annexområden men också en uppgradering av sekretessklassificeringen av den utbytta informationen. Detta var speciellt markant på den marina sidan, där svenskarna på 1960-talet oftast delgivits information av tämligen ringa värde. En mer detaljerad genomgång av annexsamarbetet och dess utveckling inom de olika försvarsgrenarna följer i avsnitt 7.1.

Även med beaktande av några förseningar och komplikationer i det svensk-amerikanska försvarstekniska samarbetet till följd av Carteradministrationens (1977

  • 1980) försök att begränsa spridning av militärteknologi, utvecklades annexsamarbetet som framgått stadigt och väl från år 1962 fram till 1980. Emellertid drabbades denna samverkan därefter av ett allvarligt bakslag orsakat av Datasaabaffären (se avsnitt 4.7) som kom att skapa betydande svårigheter de närmast följande åren.

Problemen i samband med Datasaab berörde inledningsvis främst materielområdet på flygsidan, snarare än annexsamarbetet generellt eller övriga försvarsgrenar. På armésidan gjorde man i september år 1981 bedömningen att relationerna med US Army var fortsatt goda, dock med vissa smärre undantag. Från amerikansk sida hade man blivit mer noggrann med kriteriet ”need to know” i informationsutbytet med Sverige, vilket lett till en ökad byråkratisering, samtidigt som det fanns en något mer restriktiv hållning i

135 Se t.ex. PM av Leif Leifland, 1978-01-10, ”Två friktionspunkter USA-Sverige”, HP24/USA, doss. 36, UD:s arkiv; PM av Bo Johnson, 1978-04-06, ”Svensk export av krigsmateriel med amerikanska komponenter”, HP24/USA, doss. 37, UD:s arkiv; Wachtmeister till Leifland, 1980-04-07, dnr. 255, HP24/USA, doss. 38, UD:s arkiv; samt Leifland till Wachtmeister, 1980-04-23, ibid.. 136 För uppgifter rörande antalet annex i början av 1980 se bilaga ”Militärtekniskt samarbete Sverige-USA”, i PM av Sven Hirdman, 1980-10-30, ”Sekretesskyddssamarbete med USA”, samt sju stycken bilagor, HP24/USA, doss. 39, UD:s arkiv. Noteras bör att i november 1980 tillkom fyra nya marina annex.

överföringen av högteknologi (high technology). Vissa förseningar hade även inträffat rörande enstaka materielärenden (TOW Night Sight).137

Strax efter försvarsminister Caspar Weinbergers Sverigebesök i slutet av oktober 1981 konstaterades från försvarsavdelningen i Washington att amerikanerna nu varken medgav köp eller licenser i de fall det rörde sig om högteknologisk materiel. Detta embargo ansågs vara temporärt och skulle upphöra när man nått en överenskommelse på säkerhetsområdet. En successiv förbättring för svensk del skedde också från sommaren 1982, när avtal om säkerhetsskydd (SÖ 1981:80) och skydd av dubbeltillämpningsteknologi, dvs. civil teknologi som kunde användas för militära ändamål, hade ingåtts mellan länderna.138 Vad gällde annexsamarbetet var situationen något annorlunda. På svensk sida ansåg man att informationsutbytet gav stor utdelning och att det ibland var ”vår räddning i ’frostiga tider’.” Annexverksamheten bedömdes vidare som varande mer skyddad från amerikanskt godtycke och utpressning, till skillnad från t.ex. licenser för flygmotorer, i alla fall så länge Sverige hade något att ge dem i utbyte, vilket vanligtvis var fallet.139 Det enda konkreta problemet var att initiativ till och undertecknande av nya annexavtal blev svåra att genomföra under de mest ansträngda perioderna i samband med Datasaabaffären.

I slutet av mars 1982 inkom försvarsavdelningen i Washington med en analys till FMV om läget på materiel och informationssidan. Förhandlingarna mellan Sverige och USA beträffande skyddet av dubbeltillämpningsteknologin hade dragit ut på tiden men närmade sig nu en lösning. På armésidan kunde man redan märka lättnader i restriktionerna för utbytet medan flygsidan fortfarande hade svårigheter. Representanter från US Army hade under hösten 1981 rekommenderat de svenska attachéerna att ligga lågt

137 Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1981-09-04, plus bilagor, A:P H A915:218/81; och Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1981-09-24, A:P H A915:239/81, Krigsarkivet, Serie F1, FMV, 1981, vol. 30. 138 I samband med Datasaab-affären år 1981 framförde USA en önskan om att det tidigare säkerhetsskyddsavtalet från år 1961 skulle uppdateras och kompletteras. Så skedde också den 23 december 1981, när en ny överenskommelse om sekretesskydd undertecknades (SÖ 1981:80). Därtill fogades även tillämpningsföreskrifter daterad den 16 februari 1982. Utöver dessa avtal träffade länderna, efter amerikanska påstötningar, en underhandsöverenskommelse som syftade till att skydda amerikansk dubbeltillämpningsteknologi (dual-use technology), dvs. civil teknologi som kunde användas för militära ändamål, från att läcka till öststatsländerna. En sådan uppgörelse, det s.k. FMV-arrangemanget, förhandlades fram i maj 1982, under ledning av Ulf Dinkelspiel. Promemoria av Sven Hirdman, ”Svensk-amerikanska försvarsproblem”, 1982-10-27, HP 24 V1/USA, doss. 43, UD:s arkiv. 139 Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1981-10-30, plus bilaga, A:P H A915:258/81, Krigsarkivet, Serie F1, FMV, 1981, vol. 30.

med nya initiativ, men hade nu uppmanat svenskarna att börja agera igen.140

Inför ett besök av den amerikanska biträdande arméministern till Sverige, konstaterade den biträdande svenska arméattachén i Washington i november 1983 att de problem som tidigare existerat till följd av Datasaab nu hade upphört.141 De säkerhetsavtal man kommit överens om under åren 1981 och 1982 fick som konsekvens att det militärtekniska informationsutbytet nu kunde återgå till normala förhållanden, ett tillstånd som varade under resten av den period som utredningen täcker. Två områden var speciellt prioriterade under denna senare tid nämligen utvecklingsarbetet med JAS-systemet och uppbyggnaden av den svenska ubåtsjaktskapaciteten. Mer härom i avsnitt 7.1.

Utredarens bedömningar

Som framgår ovan har annexsamarbetet med USA stadigt ökat under perioden, till att omfatta allt fler områden av gemensamt intresse för de båda försvarsmakterna. Avtalet mellan Sverige och USA har också fått stå som modell för svenskt militärtekniskt informationsutbyte med andra länder såsom exempelvis Storbritannien, Norge, Frankrike och Schweiz, för att bara nämna några. Denna samarbetsform har visat sig effektiv och framgångsrik, eftersom den eliminerar en stor del av det byråkratiska krångel som var förknippat med utlämnande av hemlig tekniska information, t.ex. i det tidiga samarbetet mellan Sverige och USA före år 1962. Varje utbyte av information skulle då godkännas från fall till fall medan annexverksamheten tillät ett fritt utbyte av information på specifika områden inom ramen för det av regeringen undertecknade avtalet. Utbytesverksamheten hanterades även på låg och ganska avgränsad nivå inom de båda ländernas militära förvaltningar och blev därmed decentraliserad och ofta mer effektiv.

Det är vidare uppenbart att annexverksamheten varit av stort intresse för den svenska försvarsmakten och att den sparat mycket pengar rörande främst utvecklingskostnader för egen materielutveckling. Den har även bidragit till en högre kvalitativ standard

140 Skrivelse från Olsson till Ståhl, 1982-03-26, A:P H A915:73/82, Krigsarkivet, Serie F1, FMV, 1982, vol. 26. 141 Skrivelse från Lars Bjerde till Jan Anshelm, 1983-11-08, LEDNING H A915:92/83, FMV:s arkiv.

på de svenska försvarsprodukterna. Den svenska krigsmaterielen har således blivit både billigare och bättre. Ett problem var dock att det svenska beroendet av USA ökade i och med att samarbetet blev alltmer omfattande. I takt med att en allt större andel av den svenska försvarsmaterielen innehöll delar eller teknisk data från USA medförde detta i praktiken att den amerikanska regeringen också kunde lägga sitt veto beträffande svenska vapenexportaffärer till tredje land, en export som i sin tur var nödvändig för den svenska försvarsindustrins överlevnad. Exempel på detta fanns rörande försäljningen av Viggen, Robot 70 och annan materiel.

Även om innehållet i det militärtekniska samarbetet av uppenbara sekretesskäl inte kan redovisas helt bör den här lämnade beskrivningen – den första offentliggjorda – ge en god bild av hur omfattande, nära och förtroendefullt det svensk-amerikanska informationsutbytet ifråga om militärteknologi var under de två sista decennierna av det kalla kriget.

Det förhållande att Sverige på grund av sin neutralitetspolitik inte ansåg sig kunna bli medlem av Atlantpakten och Nato, hindrade inte den amerikanska krigsmakten från att med det svenska försvaret utbyta sådan klassificerad och hemlig militärteknisk information som man i vissa fall inte ens var beredd att dela med sig av till Natoallierade. Det är knappast helt en slump att annexverksamheten inleddes under samma period som det anmärkningsvärda riktlinjedokumentet från år 1962 (Guidelines for Policy and Operations - Sweden) utfärdades.

Detta militärtekniska informationsutbyte bör ses som ett av flera sätt att för amerikansk del implementera ambitionerna i riktlinjedokumentet. Ingenting i detta sammanhang tyder på att den svenska försvarsledningen hade någon kännedom om detta dokument. Tvärtom är det intressant att notera att man på sina håll inom försvarsmakten, åtminstone till en början, med hänsyn till alliansfriheten ifrågasatte både den kontraktsbundna karaktären av samarbetet och tendensen att i växande utsträckning till USA dela med sig av hemliga uppgifter ifråga om materiel utveckling etc. Detta föranledde regeringen att betona att informationsutbytet skulle koncentreras till områden som omfattade svenskt förvärv av militär utrustning, materiel eller tjänster. Vid senare utvärdering, år 1972, och i anslutning till arbetet inom studiegruppen i Utrikesdepartementet under ledning av ambassadören Kaj Björk, framhölls från krigsmaktens sida att Sverige i samarbetet fick avsevärt mer information om militärteknologi (70 procent av det totala informa-

tionsflödet) än vad USA fick. Omvänt kan man konstatera att USA exporterade betydligt mer krigsmateriel till Sverige än vad man importerade från svenska tillverkare och kommersiella intressen var därmed troligen en betydande drivkraft i det militärtekniska informationsutbytet.

Vid en samlad bedömning förefaller det emellertid som uppenbart att Sverige hade mycket att vinna på utbytet och att detta i många avseenden bidrog till att avsevärt förbättra det svenska försvarets kvalitet. I annat sammanhang i denna utredning skall närmare diskuteras hur neutralitetspolitikens trovärdighet påverkades av försvarsmaterielsamarbetet med Förenta Staterna, och då i synnerhet av det militärtekniska informationsutbytet. Här skall bara erinras om att i ena vågskålen skall läggas den omfattande förstärkningen av det svenska försvarets kvalitet och i den andra det omfattande beroendet av en stormakt som skapades genom försvarsmateriel och militärteknologisamarbetet och dess betydelse för trovärdigheten i neutralitetsavsikten.

Som en intressant historisk fotnot bör noteras att Sverige år 1971 avböjde den amerikanska inbjudan att medverka i det amerikanska försvarets stora projekt på telekommunikationsområdet och ifråga om databehandling. Som bekant blev det amerikanska försvarets utveckling av databehandlingen det som senare ledde bl.a. till Internet. I efterhand kan hävdas att detta svenska ställningstagande var Sveriges kanske största misstag under det kalla kriget.

4.4. Fallet med Redeye

Frågan om leveranser av den amerikanska luftvärnsroboten Redeye förtjänar en detaljerad beskrivning dels för att robotaffären uppenbarligen utgör ett fall där de diplomatisk-politiska påfrestningarna mellan Sverige och Förenta Staterna inverkar på det militära samarbetet, dels också för att primärmaterialet från amerikanska arkiv ger unik insyn i hur man på amerikansk sida i slutet av 1960-talet värderade det svenska försvarets kapacitet och den svenska säkerhetspolitikens roll i allmänhet. En intressant politisk sidobelysning är att den amerikanske utrikesministern i sitt meddelande i augusti 1968 till den amerikanske försvarsministern vägde in det kommande svenska valet i september 1968 i bedömningen av lämplig tidpunkt för tillkännagivandet av leveransstoppet.

I september 1967 beslutade den svenska regeringen om köp av det amerikanska luftvärnsrobotsystemet Redeye142, senare med svenska beteckningen Robot 69. Redeye var en bärbar luftvärnsrobot med för den tiden unika egenskaper och Sverige var det första land utanför USA att beställa detta vapensystem. Roboten var tänkt att förstärka den svenska arméns luftvärnskapacitet gentemot lågt flygande helikoptrar och lätta attackflygplan som opererade i nära samverkan med fientliga arméstridskrafter, vilket i slutet av 1960-talet ansågs utgöra ett allt större hot mot de svenska armébrigaderna. Den svenska försvarsmakten hade under en längre tid studerat och utvärderat ett flertal olika vapensystem, både svenska och utländska, kanoner såväl som robotar, men slutligen fastnat för detta amerikanska alternativ.143

En kort tid efter det att vapenköpet mellan länderna hade godkänts inträffade två politiska händelser som kom att påverka relationerna mellan Sverige och USA. För det första anordnades i slutet av februari 1968 en Vietnamdemonstration i Stockholm, där Olof Palme hade fångats på bild, promenerande sida vid sida med Nordvietnams Moskvaambassadör. Palme hade även i anslutning till demonstrationen hållit ett tal som innehöll ett antal kritiska formuleringar rörande USA:s krigföring i Sydostasien. Den ame-

142 Robot 69 var ett bärbart enmansbetjänat vapen av engångstyp, som avfyrades från axeln. Roboten vägde 12,2 kg, var 125 cm långt och avsedd att sättas in mot mål upp till en höjd av 2 000 meter, med farter upp till 200 m/s (motsvarande 720 km/h). Den horistonella räckvidden var 4 000 meter. Redeyes målsökare, som utgjordes av en infraröd detektor, var tänkt att låsa på målets värmestrålande delar (jetstrålen, avgasrör, motorhölje etc.). Vapensystemet var vid denna tid världens enda målsökande luftvärnsrobot som kunde bäras och hanteras som ett gevär. De ryska motsvarigheterna var fem till sex gånger tyngre och vida underlägsna det amerikanska systemet. Den svenska försvarsmakten beställde totalt omkring 1080 stycken av Redeye, till ett pris av 44 miljoner svenska kronor. Se Rolf Lindelöf, ”Luftvärnsrobotsystem 69”, i Carl Herlitz (red.), Luftvärnets historia (Militärhistoriska förlaget, 1980), s. 194

203; Hughes to Farley, ”Problem of REDEYE Sales to Sweden”, 1968-03-25,

Records relating to Sweden 1957-1975, Box 3, Lot File 72 D 339, National Archives 2; samt Paul Nitze to Dean Rusk, 1968-07-05, DEF SWE 1967-1969, Box 1625, Central Files, National Archives 2. 143 Rolf Lindelöf, ”Luftvärnsrobotsystem 69”, i Carl Herlitz (red.), Luftvärnets historia (Militärhistoriska förlaget, 1980), s.194-203; och “Luftvärnsrobotsystemet Rb 69 (Redeye)”, 1968-02-14, Kungliga Arméförvaltningen/ Vapenavdelningen/Robotkontoret, inhämtat från FMV Informationsavdelning, 2002-02-06. Den svenska armén började titta på Redeye år 1964 och skrev i september 1966 på ett kontrakt gällande tio stycken missiler för tränings- och utprovningssyften. I början av 1967 överlämnade också amerikanarna konstruktionsritningar på Redeye, som av misstag även innehöll ritningar på känslig infraröd teknologi. Ordern om inköp av cirka 1080 enheter gjordes senare, som nämnts ovan, i september 1967. Se Jane’s Data Search, “General Dynamics FIM-43 Redeye low-altitude surface-to-air missile system”, Jane’s Land-Based Air Defence 1997-1998, date posted 15 april 1997, Internetaddress: www.janes.com, inhämtat 2002-01-28; samt Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957

  • 1975, Box 2, Lot File 72 D 339,

NARA2.

rikanska regeringen reagerade starkt negativt på denna handling av ett svenskt statsråd, och beslöt i protest att kalla hem sin ambassadör, William Heath för konsultationer i Washington.144

Den andra händelsen var det svenska regeringsbeslutet i december 1967 att avskaffa den svenska anpassningen till det västliga teknikkontrollregelverket, Cocom, vilket pågått i hemlighet sedan år 1950. Detta beslut från svensk sida gällde visserligen endast teknik ämnad för civila varor, men kom att kasta en skugga också över handeln med sådana civila produkter vilka också kunde ha en militär användning, s.k. dubbeltillämpningsteknologi. Mot denna bakgrund började man från amerikanskt håll ifrågasätta lämpligheten i att sälja avancerad krigsmateriel till ett land som öppet sympatiserade med motståndarsidan i det krig man förde i Vietnam och som nu formellt inte heller såg sig tvingad att följa de amerikanska teknikexportreglerna, låt vara att det gällde civila varor.145

Många amerikanska politiker och militärer såg faror i att de luftvärnsrobotar man sålt till Sverige skulle kunna hamna hos FNLgerillan eller nordvietnameserna, vilket skulle utgöra ett dödligt hot mot amerikanska helikoptrar och flygplan i Vietnam. Redeye ansågs som det perfekta vapnet för olika gerilla- och terroristgrupper och fick under inga omständigheter komma i orätta händer. Vidare var man från försvarshögkvarteret Pentagons sida orolig för att fler länder i Europa och världen skulle bli intresserade av luftvärnsroboten om Sverige beviljades en order, vilket på sikt skulle öka risken för spridning och läckor. Som en följd av den breda översyn av svensk-amerikanska relationer som gjordes i samband med att ambassadören Heath hemkallades till Washington i mars 1968, (där även företrädare från DoD och den militära ledningen JCS deltog) igångsattes undersökningar tämligen omgående på flera håll inom den amerikanska administrationen för att utröna i vilken mån den svenska försvarsmakten var att lita på i hanteringen av denna luftvärnsrobot. Vidare utredde man vilka konsekvenser ett säljstopp skulle få för relationerna till Sverige och dess försvarsmakt, vilka följdverkningar en svensk order skulle få på andra hugade speku-

144 För en allmän beskrivning av händelserna i februari 1968 se Yngve Möller, Sverige och

Vietnam-kriget: Ett unikt kapitel i svensk utrikespolitik (Tiden, Stockholm, 1992), s. 114

  • 126.

145 För information om Sverige och västlig teknikexportkontroll i detta fall, se Mikael Holmström/Tom von Sivers, Teknik som vapen: USAs Exportkontroll (Ingenjörsförlaget, Stockholm, 1985), s. 41f. och 146f; samt Ulrika Mörth/Bengt Sundelius, Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik

Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen (Nerenius

& Santérus förlag, Stockholm, 1998), s. 102.

lanter inom Nato, samt om konsekvenserna av en eventuell spridning av information rörande Redeye.146

Chefen för Bureau of Intelligence and Research vid State Department, Thomas L. Hughes, gjorde, efter inhämtande av underlag från Defense Intelligence Agency (DIA), den generella bedömningen att varken Folkrepubliken Kina eller Sovjetunionen var kapabel att tillverka en motsvarighet till Redeye inom de närmaste åren, även med hjälp av amerikanska data. Vidare skulle ett sådant vapen, i det fall det kunde framställas av nämnda stater, vara betydligt tyngre och mindre effektivt än det amerikanska originalet. Nordvietnam ansågs överhuvudtaget inte kompetent nog att tillverka en luftvärnsmissil av denna typ. På frågan huruvida tekniska data rörande Redeye redan fanns i omlopp utanför USA, konstaterade Hughes att missilens generella karaktär och förmåga var allmänt känt, medan de tekniska ritningarna och mer specifika egenskaper inte hade delgivits utomstående.147 Den svenska försvarsmakten hade redan erhållit 13 luftvärnsrobotar av typen Redeye, av vilka tolv hittills hade använts för övningsskjutning, och han gjorde bedömningen att svenskarna hade tillräcklig teknisk kunskap och information för att tillverka egna liknande luftvärnsmissiler om man så skulle önska.148

Vad gällde den svenska försvarsmaktens pålitlighet slog Hughes fast, bl.a. baserat på samtal med tidigare militärattachéer som tjänstgjort i Stockholm, att militären var pålitlig både politiskt sett och ur säkerhetssynpunkt. Vidare konstaterades att den svenska officerskåren var starkt anti-sovjetisk, anti-kommunistisk och provästlig. Vissa officerare, speciellt inom det svenska flygvapnet, ansåg till och med att Sverige borde ansluta sig till Nato. De övriga,

146 Rörande översynen av svensk-amerikanska relationer under William Heaths konsultationer i Washington, se Ståhl till C Fst, 1968-05-21, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol.23; och Heath to Killop, 26 April 1968, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. De

representanter från det amerikanska försvaret som fanns närvarande vid dessa överläggningar hade argumenterat för att de tekniska informationsavtalen (annexverksamheten) skulle lämnas utanför eventuella åtgärder gentemot den svenska regeringens och detta hade resulterat i att en mer återhållsam linje i förhållande till Sverige i alla fall tillfälligtvis hade avgått med segern. För Pentagons bedömningar av Redeye-affärens konsekvenser, se bl.a. McKillop to Heath, 7 May 1968, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. Några fullständiga samtalsuppteckningar från dessa interna möten om Sverige har inte påträffats i amerikanska arkiv. 147 Uppgifter har påträffats som motbevisar denna bedömning eftersom fullständiga konstruktionsritningar, inklusive den känsliga infraröda detektorn (delvis av misstag), delgetts svenskarna i början av 1967. Se Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. 148 Hughes to Farley, ”Problem of REDEYE Sales to Sweden”, 1968-03-25, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 3, Lot File 72 D 339, National Archives 2.

som stödde den rådande neutralitetspolitiken, gjorde detta av säkerhetspolitiska och militärstrategiska skäl och skilde sig inte från sina Natovänliga kollegor, vad gällde motvilja gentemot Sovjetunionen och den kommunistiska ideologin. Hughes konstaterade vidare att svenska officerare hade etablerat många informella kontakter med sina norska och danska kollegor, och svenska och norska militära enheter genomförde ofta militärövningar i varandras närhet, men på olika sidor landgränsen. Trots allmän värnplikt i svenska försvaret hade det militära ledarskapet följt en princip som exkluderade kommunister från att bli officerare och denna politik, ansåg författaren, hade varit lyckosam. Sverige hade en betydligt starkare militär tradition än sina nordiska grannar och alla icke-kommunistiska partier i landet hade stor respekt för överbefälhavaren och hans funktion. Hughes slog avslutningsvis fast att svenska officerare och regeringstjänstemän utan tvekan var att lita på, vad gällde bevarandet av hemlig information. Wennerströmaffären, som var ett notabelt undantag, hade gjort att svenskarna blivit ännu bättre på att hantera säkerhetsfrågor av denna art. Kritiken mot USA:s Vietnampolitik trodde man inte hade påverkat pålitligheten bland svenska tjänstemän och garanterat inte bland svenska officerare. Ambassadör Heaths hemkallelse hade av svenska regeringsföreträdare bedömts som ett försök till utpressning. Att helt stoppa eller fördröja Redeyeaffären, noterade författaren avslutningsvis, skulle uppfattas på liknande sätt.149

Även ambassadören Heath och hans stab tillfrågades i ärendet rörande försäljningen av de amerikanska luftvärnsmissilerna till Sverige. Heath fastslog i samråd med sina försvarsattachéer, att svenska anklagelser om bristande förtroende för Sveriges försvarsmakt skulle kunna uppkomma om den amerikanska regeringen beslutade sig för att stoppa försäljningen av Redeye till Sverige. Detta skulle troligen också resultera i ”ett känsligt avbrott” i de amerikansk-svenska militära förbindelserna. De nära militära relationer, som utvecklats mellan länderna under de senaste 20 åren, gav ”känslig information” från svenska källor om Warszawapaktens militära kapacitet menade Heath. Rörande möjligheterna att fördröja vidare leveranser av Redeye, gjordes bedömningen att försäljningen skulle kunna skjutas upp i högst ett år, om sådana ambitioner fanns, genom att skylla på förseningar i produktions- och administrationsprocessen. På frågan huruvida Sverige hade möjlig-

149 Ibid.

het att själv tillverka en liknande missil, gavs det klara svaret ”ja”. Det var dock troligt att detta skulle bli en alltför dyr affär och äventyra inköpen och produktionen av Viggen, Stridsvagn S och uppgraderade Hawkmissiler. Vidare konstaterades att tolv redan hade levererats150 varav tre hade varit bestyckade med skarpa stridsspetsar. För det fjärde, på frågan om ett säljstopp skulle kunna spilla över till den politiska sfären, gjordes bedömningen att så var möjligt. En aktion av detta slag skulle troligen utnyttjas av antiamerikanska krafter för att skada USA, menade Heath, och detta gällde även kritiska socialdemokrater och liberaler på vänsterkanten. Slutligen, huruvida ett säljstopp skulle inverka menligt på det svenska försvarets kapacitet, ansåg man på den amerikanska ambassaden att så förmodligen till viss del skulle ske. En debatt om svensk-amerikansk krigmaterielsamarbete skulle med all sannolikhet ta vid och därmed riskera framtida vapenförsäljningar till Sverige. Vidare, om svenskarna nekades dessa vapen, noterade den amerikanska Stockholmsambassadören, skulle man antagligen köpa en liknande brittisk luftvärnsmissil istället. Många faktorer talade alltså, enligt Heath, emot en fördröjning eller ett stopp av affären.151

Den svenska beställningen av Redeye fortsatte under våren och försommaren att värderas på olika håll inom den amerikanska administrationen och svenskarnas försök att hålla tidsramen för leverans stötte snart på nya problem. En särskild underhållsstudie av luftvärnsmissilen som godkänts av US Army i en relativt snabb säkerhetsgranskning, blev under våren liggande hos State Department i sex veckor innan exportlicens, efter påstötningar från svensk sida, slutligen kunde beviljas den 13 maj 1968. Den amerikanska tveksamheten vad gällde export av Redeye, men även dess orsaker, började nu också läcka till svenska representanter i Washington, via ”absolut säkra källor” i Department of Defense och US Army Materiel Command. Den svenske arméattachén Carl Gustaf Ståhl kunde i sin rapportering hem till försvarsstabschefen tämligen omgående koppla denna attitydförändring vad gällde Redeye, till den kritik som svenska regeringsföreträdare den senaste tiden givit uttryck för i Vietnamfrågan, samt den oro som troligen fanns hos

150 Uppgifterna rörande antalet Redeye-missiler som år 1968 redan levererats till Sverige varierar. Vissa uppger 12 stycken medan andra säger 13 stycken. Det exakta antalet torde dock sakna betydelse för denna diskussion. 151 Heath to McKillop, 20 May 1968, Records relating to Sweden 1957

  • 1975, Box 2, Lot

File 72 D 339, National Archives 2.

den amerikanska militären för att vapen av denna typ152, om vidare export inte stoppades, skulle kunna hamna i händerna på FNLgerillan. Eftersom Sverige också var det enda land som hittills fått tillstånd att köpa Redeyesystemet, förutom en mindre order till Australien, ansågs det från amerikansk sida önskade exportstoppet vara främst riktat mot Sverige. Vad gällde underhållsstudien som fastnat i State Department hade, enligt Ståhls amerikanska källor, det slutliga frisläppandet skett först efter påstötningar från vissa tjänstemän och militärer inom Department of Defense och Department of the Army. Det tillfälliga ”Redeyeembargot” hade slutligen också visat sig vid en incident där en svensk besökare i USA från Kungliga Arméförvaltningen (senare FMV-A), under våren nekats tillträde till Fort Bliss, där vederbörande planerat att föra en diskussion om utgivning av böcker och reglementen för Redeye.153

Det slutliga frisläppandet av ovan nämnda underhållsstudie visade trots allt att förespråkarna för en export till Sverige inom den amerikanska administrationen i alla fall för tillfället hade övertaget. Detta skulle dock snabbt förändras. I början av juli 1968 presenterade JCS sitt utlåtande rörande en försäljning av Redeye till Sverige, som utförts på begäran av Department of Defense. I sina rekommendationer föreslog man att Sveriges beviljade inköpsorder av amerikanska luftvärnsmissiler av typen Redeye skulle sägas upp [be cancelled], att ingen vidare export av detta vapensystem skulle genomföras under den tid som USA var involverat i Vietnamkonflikten, samt slutligen att ett speciellt undantag skulle göras i fallet Australien och att denna transaktion måste skötas diskret. Dessa rekommendationer var en bekräftelse på en tidigare begäran från generalen Westmoreland (fr.o.m. den 1 juli 1968 nyutnämnd till US Chief of US Army Staff) och från chefen för den amerikanska Stillahavsflottan om att stoppa exporten av Redeyesystemet för att undvika att dessa vapen kom i fiendens händer, något som skulle kunna hota lågt flygande plan och helikoptrar i Vietnam. Paul Nitze, Deputy Secretary of Defense, som tillskrev utrikesminister Dean Rusk i frågan om JCS:s

152 Vapensystem som förutom Redeye ansågs som ”känsliga” av den amerikanska regeringen var Chaparral, SAM-D och Night Vision Equipment. Således fanns en tyngdpunkt på luftvärnsvapen. Se Skrivelse från Ståhl till Edborg (FMV), ”Redeye – leveranser”, 1968-09-18, dnr. Hbr nr H 1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, Vol. 23. 153 Ståhl till C Fst, 1968-05-21, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol. 23.

rekommendationer, medgav att ett sådant beslut skulle innebära delikata politiska problem, men att nationens säkerhet i detta fall enligt Nitze, måste anses som viktigare än eventuella komplikationer i relationerna med Sverige.154

I efterföljande svar några veckor senare från Rusk till Clark Clifford, den amerikanske försvarsministern, samtyckte den amerikanske utrikesministern till Pentagons rekommendationer vad gällde annullering av Redeyeaffären till Sverige. Rusk hade dock, efter konsultationer inom State Department och med ambassadör Heath i Stockholm, vissa förslag rörande formerna för hur detta ärende skulle hanteras i förhållande till svenskarna. Först rekommenderade han att ett tillkännagivande skulle skjutas fram, till efter det svenska riksdagsvalet som skulle äga rum den 15 september. För det andra ansåg Rusk, borde det ske via militära kanaler (DoD channels). Vidare hoppades han att orsakerna till säljstoppet skulle formuleras på så sätt att svenskarna inte fick intrycket att det var riktat endast mot dem, utan att försäljningen av Redeye skulle stoppas också till andra länder, med undantag av Australien som pressades av amerikanerna att slutföra sin affär bestående av ca 200 missiler innan den 15 september, dvs. innan svenskarna skulle underrättas. Slutligen föreslog han att amerikanska tjänstemän personligen skulle hantera frågan med australienska och svenska militärattachéer i Washington D.C. Det var således önskvärt att frågan sköttes informellt och inte kom till allmänhetens kännedom.155

På svensk sida intensifierade man ansträngningarna för att få loss de kontrakterade luftvärnsrobotarna och amerikanernas tydliga önskan att stoppa affären ledde snart till att nya problem uppstod. I september 1967, då avtalet ursprungligen skrivits under, hade parterna bestämt att robotarna skulle levereras under perioden april − september 1969 och ambitionen från svenskarnas sida var nu därför att om möjligt tidigarelägga en stor del av denna överföring till Sverige. Men när den svenske arméattachén Carl-Gustaf Ståhl i september 1968 var på besök vid US Army Material Command i syfte att låna övningsversionen av Redeye, meddelades att frågan inte längre var ”förvaltningsteknisk utan politisk” och man hänvisade till det amerikanska försvarsdepartementet. Vid ett möte

154 Nitze to Rusk, 5 July 1968, DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, RG 59,

National Archives 2. 155 Rusk to Clifford, 3 August 1968, DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, RG 59,

National Archives 2.

den 25 september med representanter från DoD fick den svenske arméattachén beskedet att Redeyeaffären med Sverige var i fara och detta på grund av hänsyn till ”national security”. För tillfället kunde man dock inte redogöra för några detaljer. Ståhl framhöll för svensk del den ”ytterst besvärande situation” som skulle uppstå för det svenska försvaret om ett sådant beslut verkställdes och i synnerhet vid en så känslig tidpunkt i det militärpolitiska läget i Europa (läs: invasionen av Tjeckoslovakien). Representanterna för DoD förklarade då att frågan fortfarande var under beredning och att några definitiva beslut om den slutgiltiga hanteringen ännu inte fastslagits. Ståhl lovade å sin sida att inte göra några nya framställningar som skulle kunna ”störa en omprövning av beslutet” och att avvakta med sin rapportering till Stockholm ett antal veckor för att invänta utgången av denna beredningsprocess.156

Några veckor senare, den 18 oktober, meddelade utrikesminister Rusk försvarsminister Clifford att deras båda staber nu internt hade enats om en procedur för att hantera frågan. DoD skulle enligt denna uppgörelse meddela den svenske militärattachén att försäljningen av Redeye hade ställts in, att detta formellt orsakats av att den amerikanska armén behövde alla befintliga missiler för eget behov, men att det informellt (on a classified basis) hade att göra med att försäljningen av Redeye hade blivit ”militarily unacceptable” och att inga nya leveranser kunde ske så länge kriget i Sydostasien pågick. Svenskarna gavs därefter två alternativ: Att omgående avbryta affären utan kostnad för Sverige eller att förvara luftvärnsmissilerna i USA i väntan på att leverans kunde ske (until such time as delivery can be made). Den 24 oktober kallades Ståhl till ett sammanträde i DoD där man från amerikansk sida relativt detaljerat beskrev de beslut som tagits av regeringen och de alternativ som stod svenskarna till buds.157

De amerikanska representanterna läste vid detta möte högt från brevet som Rusk skrivit till Clifford den 18 oktober klassificerat TOP SECRET, där man enligt Ståhl konstaterade att ”beslutet att t.v. inte leverera Redeye sammanhänger helt med kriget i Vietnam och är inte riktat mot Sverige. Om vid tidpunkten då leverans enligt kontraktet skall påbörjas, krigshandlingar inte längre äger

156 Skrivelse (KH) från A.att. till FMV-A, 1968-10-29, dnr. H810, HP 24/USA, UD:s Arkiv; och Washington to Stockholm, 27 September 1968, no. 246077, DEF SWE 1967

1969,

Box 1625, Central Files, RG 59, National Archives 2. FMV informerades om Ståhls samtal med amerikanska företrädare redan i slutet av september. 157 Rusk to Clifford, 18 October 1968; och Washington to Stockholm, 28 October 1968, nr. 262453, båda i DEF SWE 1967-1969, Box 1625, Central Files, RG 59, NARA 2.

rum i Vietnam, kommer leverans att äga rum utan dröjsmål. Om kriget alltjämt pågår som nu kommer amerikanska staten att utan kostnad för Sverige förrådsställa de svenska robotarna efterhand som de levereras från fabrik, beredd att på kort varsel överföra dem till Sverige.” I anslutning till detta gjordes också vissa andra klarlägganden, bland annat att det för tillfället var sannolikt att kriget i Vietnam troligen kommit till en lösning tills i april 1969 och att riskerna för att leveranserna skulle försenas ansågs vara små. Man tillade också att om situationen i Europa skulle försämras i ett läge då robotarna var förrådsställda i USA, och Sverige ansåg sig behöva dem för att garantera sin försvarsberedskap, skulle man ”med all sannolikhet omedelbart” släppa dessa även om kriget i Vietnam pågick. Man avsåg vidare att ge General Dynamics tillstånd att överlämna de av svenskarna begärda utredningar som rörde underhåll och service samt för viss underhållsutrustning. Av Sverige begärda trainers (övningsvapen) skulle också överlämnas. Således skulle eventuella förseningar endast omfatta själva stridsrobotarna. Man nämnde slutligen återigen att detta beslut inte var riktat mot Sverige och att endast Australien fått ett mindre undantag med ett begränsat antal stridsrobotar för träningssyften.158

Den svenske arméattachén Ståhl sade sig vara nöjd med hanteringen av frågan och synnerligen tacksam för de beslut som tagits. Han konstaterade i sin rapportering hem till Stockholm att Sverige efter omständigheterna fick antas ha uppnått en ”godtagbar lösning” på frågan om Redeye, och att stora ansträngningar hade gjorts från amerikansk sida att tillgodose svenska intressen i en för USA svår situation. Vidare fanns risken, menade den svenske attachén, att USA, om Sverige inte godtog denna lösning, troligen skulle säga upp kontraktet helt och hållet. Denna bedömning biträddes av ambassadör de Besche. Frågan övergick nu till den svenska regeringen samt företrädare för försvarsmakten som hade att ta ställning till hur ärendet skulle hanteras och hur Sverige skulle svara på de amerikanska besluten om Redeyeaffären.159

Den 19 november 1968 behandlades frågan om Redeye i Stockholm där den allmänna linjen var att man för närvarande skulle fullfölja affären från svensk sida och avvakta om ändringar av något

158 Skrivelse (KH) från A.att. till FMV-A, 1968-10-29, dnr. H810, HP 24/USA, UD:s Arkiv. För en sammanfattande redogörelse av dessa förhållanden se Skrivelse från Ståhl till FMV, 1968-11-12, dnr. H 50-1205/UDY, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, vol. 23. 159 Skrivelse (KH) från A.att. till FMV-A, 1968-10-29, dnr. H810, HP 24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv.

slag skulle inträffa under våren. Om affären skulle brytas, så skulle den brytas av USA och inte av Sverige.160 Vid mötet konstaterade försvarsminister Sven Andersson att man inte kunde göra annat än att ”acceptera läget som det var" och att det inte förelåg några ekonomiska risker. Han ansåg vidare att amerikanerna var ”hyggliga” och att man fick ”akta sig för att få frågan politiskt infiltrerad.” Därmed var det klokast om FMV även i fortsättningen fick handlägga frågan själv eftersom man, enligt Andersson, var ”rätt instans” för detta ärende. I ett efterföljande möte samma dag diskuterade statssekreteraren vid Försvarsdepartementet, Sven Göran Olhede, och representanter från FMV, samt Ståhl, hur man skulle agera i det fall robotarna inte levererades enligt planerna, den 1 oktober 1969. Det fanns planer på att försöka övertyga US Army om att det svenska försvaret var kapabel att förrådsställa materiel med hög skyddsgrad161,med andra ord Redeyesystemet, bl.a. genom förslag om friliggande förråd. Vidare fanns tanken att man senare under våren 1969, i samtal med Pentagon, skulle föra fram kravet att den svenska försvarsmakten inte kunde godta ett definitivt exportstopp av Redeye på grund av beredskapsskäl. Slutligen bestämde man, i det fall kriget i Vietnam fortfarande pågick och den svenska armén inte fick sina luftvärnsrobotar i tid, att skylla på ”leveransförseningar”, snarare än att redovisa de verkliga orsakerna till dröjsmålet. Besluten förankrades även inom Utrikesdepartementet.162

Den 2 december informerade Ståhl sina amerikanska kontakter vid DoD om vad som framkommit vid mötena i Stockholm. Han konstaterade att den svenska regeringen ansåg att den föreslagna lösningen om att hålla kontraktet flytande till vidare var rimlig, men att Försvarsdepartementet hoppades att man inte skulle be-

160 Skrivelse från Synnergren till Jödahl, 1968-11-19, dnr. Hbr nr. 318/68, HP 24/USA, doss. 30, UD:s Arkiv. 161 Dåvarande Försvarsstabschefen Stig Synnergren har senare i intervju med Neutralitetspolitikkommissionen (SOU 1994:11) sagt att amerikanarna, i samband med att de gjorde ett undantag för svenskarna vad gällde exportstopp på Redeye, ställde krav på att årligen få inventera lagren, för att vara säkra på att vi inte hade sålt eller gjort oss av med några robotar på ett otillbörligt sätt. Detta krav godkändes också av regeringen. Intervju med Stig Synnergren, 1993-04-29, Neutralitetspolitikkommissionens Arkiv. 162 Promemorian ”PM angående Redeye”, stämplat Chefen Försvarsstaben, 1968-11-18, låg till grund för de möten som skedde följande dag i ärendet. Referenser till vad som avhandlades den 19 november 1968 finns att tillgå i ”Anteckningar från sammanträde hos C FMV-A 19/11 1968 ang. Redeye”, dnr. 50-1205/UDY. Båda dokumenten kommer från Krigsarkiven, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1968, Vol.23. Briefingen som de amerikanska DoD-representanterna fick av Ståhl efter novembermötet finns att tillgå i Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957

1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2.

höva förrådsställa luftvärnsmissilerna i USA, vilket kunde skapa en besvärlig situation för svenskarna. Ståhl noterade vidare att den svenska regeringen nu bestämt att det amerikanska beslutet om Redeye skulle klassificeras som kvalificerat hemligt och DoD lovade att göra detsamma. Den svenske representanten utryckte slutligen det stora behovet av de tio övningsvapen som enligt tidigare överenskommelse skulle levereras i april 1969.163

Medan den svenska försvarsmakten hade ambitionen att under år 1969 hålla en låg profil i frågan och diskret arbeta via representanter från FMV och den svenska arméattachén i Washington, Carl-Gustaf Ståhl, i syfte att förmå amerikanerna att släppa Redeyerobotar till Sverige, skulle ett antal politiska händelser inverka menligt på försöken att lösa problemen. I januari 1969 tillkännagav den svenska regeringen sitt beslut att upprätta diplomatiska förbindelser med Nordvietnam, vilket skapade åtskillig irritation bland politiker i Washington och militärerna i Pentagon. I anslutning till detta hade även svenska politiker beslutat att utöka representationen i Havanna, vilket inte heller uppfattades som en USA-vänlig handling. Detta föranledde samtliga försvarsgrenar inom Pentagon, och framför allt US Navy, att dryfta frågan huruvida tiden var mogen att frysa ner förbindelserna med Sverige, vilket även skulle inkludera ett stopp för alla materielleveranser. En källa inom State Department skulle ha framfört till diplomater vid den svenska ambassaden, att om erkännandet av Hanoi hade kommit innan det amerikanska regeringsbeslutet den 18 oktober, hade Sverige aldrig fått behålla Redeyekontraktet. Nu stod situationen och vägde huruvida slutleveransen av roboten skulle kunna genomföras. Till Sveriges fördel arbetade tveklöst det faktum att vårt land inte var en prioriterad fråga för den nya Nixonadministrationen, även om ett visst tryck att se över relationerna med Sverige säkerligen skulle uppstå på sikt. Ståhl uppmanades därför lite skämtsamt av kollegor vid DoD att ”så fort som möjligt ta hem den materiel som redan var kontrakterad.”164

Under våren inträffade ytterligare problem rörande kontraktet med Redeye. Bland annat presenterade amerikanerna ett reviderat kontraktsförslag som stipulerade att simulatorer inte kunde leve-

163 Hughes to Ingram, ”Redeye Chronology”, 1969-03-13, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2. 164 Skrivelse från Ståhl till C Fst, plus bilaga, 1969-01-31, dnr. H 810, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. Rörande källan från State Department se, Skrivelse från Ståhl till Hans Edborg, 1969-03-11, dnr. Hbr nr H 1, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 34.

reras förrän tidigast vid årsskiftet, då tio blev tillgängliga. Resten kunde sedan levereras i slutet av juni 1970. Denna försening var dock inte föranledd av politiska ingripanden utan berodde sannolikt på fördröjningar i produktionen hos General Dynamics i Pomona, Kalifornien.165 Allvarligare för svenska intressen var emellertid att en inflytelserik kongressledamot, en republikan från Kalifornien vid namn Glenard Paul Lipscomb, intresserat sig för fallet med de svenska luftvärnsmissilerna. Denne hade via informationsläckor från fabriken i Pomona erfarit att leveranser av övningsvapen till Sverige var planerade. Eftersom Richard Nixon nu hade erövrat makten i Vita Huset ökade också möjligheten för Sverigekritiska republikaner som Lipscomb att påverka amerikanska regeringsbeslut i fallet Redeye.166

I början av mars 1969 skrev Lipscomb brev till både Secretary of State William P. Rogers och Secretary of Defense Melvin R. Laird, där han krävde att affären med Sverige rörande Redeye skulle avbrytas. Han menade att den amerikanska missilen var ett känsligt vapen som riskerade att komma i fientliga händer (Vietcong, Nordvietnam) via Sverige. Det svenska beslutet att lätta på teknikexportkontrollen och erkännandet av Nordvietnam, samt det faktum att USA offentligt gjort klart att det svenska erkännandet inte gagnade strävandena efter fred i Sydostasien, var anledningar som fick honom att yrka på att all försäljning av Redeyemissiler till Sverige skulle stoppas.167

I brevsvaret från det amerikanska utrikesdepartementet, efter samordning med DoD, fann man, trots de senaste svenska besluten till vilka den amerikanska regeringen förhållit sig negativ, att den svenska exportkontrollen när det gällde vapen- och krigsmateriel bedömdes som mycket restriktiv. Det fanns sålunda inga indikationer som tydde på att Sverige hade exporterat krigsmateriel till

165 Ståhl till FMV, 1969-03-18, dnr. H 50-1205/UDY, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29. 166 Promemoria från Ståhl, 1969-04-18, dnr. H 50-1205/UDY, Krigsarkivet, Fst/Sekt 2, Serie F2:1, Försvarsattachéarkiven, 1969, vol. 29 167 Lipscomb to Laird, 6 March 1969, Records relating to Sweden 1957-1975, Box 2, Lot File 72 D 339, National Archives 2; och Lipscomb to Rogers, 6 March 1969, DEF SWE 1967

  • 1969, Box 1625, Central Files, National Archives 2. Lipscomb hade även skickat ett brev till Secretary of Commerce Smith, daterat den 10 januari 1969 där han förhört sig huruvida export av känsliga amerikanska varor och överföring av teknisk data hade skett till Nordvietnam. Han hade då fått till svar att handeln mellan Sverige och Nordvietnam var minimal (38.600 US dollars under de första nio månaderna 1968) och att det inte förelåg någon risk för att icke tillåtna varor eller tekniska data skulle exporteras till Hanoi. Nehmer to Lipscomb, 23 februari 1969, Records relating to Sweden 1957
  • 1975, Box 2,

Lot File 72 D 339, National Archives 2.

Nordvietnam och man var fast övertygad om att den svenska regeringen inte skulle missbruka hanteringen av sina Redeyemissiler. Tvärtom var man noga med att påpeka att ett starkt svenskt försvar, vilket krävde export av amerikanska vapen och teknologi till Sverige, var betydelsefullt för USA. Sammantaget var därför uppfattningen i State Department att fortsatt vapenexport till Sverige, med beaktande av säkerhetsmässiga aspekter, gynnade de övergripande amerikanska intressena. Inget antyddes i svaret om de beslut som tagits angående det under hösten överenskomna leveransstoppet. Det amerikanska försvarsdepartementets svar var mer specifikt hållet och poängterade att beslutet att tillåta export av Redeye till Sverige ursprungligen hade tagits gemensamt av State och DoD i syfte att främja Förenta Staternas politiska, militära och ekonomiska mål i en känslig och strategiskt viktig del av den fria världen. Efter vidare studier i frågan hade man dock av säkerhetsskäl kommit fram till att leverans under rådande omständigheter inte var möjlig och att den svenska regeringen hade accepterat detta. Avslutningsvis konstaterade man att vidare diskussioner i ämnet av sekretesskäl endast kunde göras muntligen.168

Enligt uppgifter som Ståhl inhämtat från sina amerikanska kontakter strax efteråt i mitten av april bedömde man att problemen med Lipscomb skulle vara avklarade. Några veckor senare fick emellertid Ståhl av samma källa som tidigare reda på att den republikanske kongressledamoten ännu inte givit upp och att han via kontakter i General Dynamics (GD) i Pomona erhållit kopior på korrespondensen mellan FMV och det amerikanska företaget GD, rörande underhållsutrustning för Redeye avsedd för Sverige. DoD arbetade för högtryck med hur man