SOU 1974:88

Europakonventionen och europeiska sociala stadgan : medborgerliga fri- och rättigheter : översikter

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

1973 års fri- och rättighetsutredning, som har att undersöka i vad mån grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter kan förstärkas, överlämnar härmed följande särskilda utredningar:

1. Bitr. utrikesrådet Hans Danelius: ”Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna i praktisk tillämpning”;

2. Kanslisekrcteraren i socialdepartementet Tore Gustavsson: "Från tillämpningen av Europarådets Sociala Stadga”. I utredningens direktiv (1974 års riksdagsberättelse s. 118) sägs bl. a. att utredningen bör överväga förhållandet mellan stadganden i de konventioner om skydd för mänskliga fri- och rättigheter som Sverige biträtt och bestämmelser i grundlag. Härvid bör prövas frågan om införande i grundlag av motsvarande stadganden eller av hänvisning till konventionsstadgandena. Bland konventioner som nu avses intar den europeiska konventionen 4.11.1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna en särställning. Den har varit i kraft i åtskilliga år. Den innefattar ett kontrollsystem som är mer effektivt än det som andra konventioner inom detta ämnesområde föreskriver. Inom ramen för detta kontrollsystem har under årens lopp en mycket omfattande praxis kommit fram. Det är främst för att få en uppfattning om hur skyddsregler av den typ som europakonventionen innehåller fungerar och vilka problem som kan uppkomma vid tillämpningen av sådana regler som utredningen har låtit utföra undersökningen under 1. Inom ramen för fri- och rättighetsutredningens uppdrag ligger att undersöka, om och i så fall på vad sätt grundlagsregleringen bör omfatta också s.k. sociala rättigheter. Utredningen har ansett det påkallat att undersöka tillämpningen av den europeiska sociala stadgan 18.10.1961, såvitt avser aspekter av intresse för utredningen. Denna undersökning, som avses under 2. ovan, har utförts delvis under överinseende av kanslirådet i socialdepartementet Sten-Eric Heinrici. Undersökningarna har utförts enligt allmänna riktlinjer som angetts från fri- och rättighetsutredningens sida. För undersökningarnas genom- förande och för resultatens redovisning svarar författarna själva. Då europakonventionen och den sociala stadgan spelat och spelar en betydande roll för lagstiftning som berör de medborgerliga rättigheterna

främst i Europa och sålunda är av ett betydande allmänt intresse, har fri- och rättighetsutredningen funnit det angeläget att låta publicera det ifrågavarande undersökningsmaten'alet redan nu som underlag för de— batten bland allmänheten. De fullständiga texterna till europakonven- tionen och den sociala stadgan intas som bilagor. Såsom bilagor fogas också FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och de av FN år 1966 antagna konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De båda sistnämnda konventionerna, som Sverige anslutit sig till år 1971, har emellertid ännu inte trätt i kraft. Senare följer publicering av fri- och rättighetsutredningens material om grundlagsförhållandena med avseende på de medborgerliga rättigheterna i Danmark, Norge, Finland, England, Västtyskland och Österrike. Stockholm i september 1974.

På fri- och rättighetsutredningens vägnar:

Hi. Mehr /C. H. Bergh

1. Inledning

Ett av de första påtagliga resultaten av strävandena till regionalt samarbete i det av kriget härjade Västeuropa var upprättandet av Europarådet 1949. De som grundade denna organisation såg det som en viktig uppgift att söka förhindra en upprepning av sådana grova kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter som förekommit i 1930- och 1940-ta1ens Europa. I Europarådets stadga, som underteckna- des i London den 5 maj 1949, inskrevs därför uttryckligen att det skall åligga rådet att vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheter- na och de grundläggande friheterna.

Under sin första session antog Europarådets rådgivande församling den 8 september 1949 en rekommendation om att ett förslag skulle utarbetas till en konvention innefattande effektiva garantier för individen i fråga om åtnjutandet av en rad av de fri- och rättigheter som upptagits i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Med anledning av denna rekommendation tillsattes en expertkommitté, som fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till konvention. Sedan detta förslag framlagts och bearbetats bl.a. av en grupp högre ämbetsmän från medlemsstaterna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska konvention— en angående skydd för de mänsinga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Till denna konvention är f. n. anslutna sexton av Europarådets medlemsstater, nämligen Belgien, Cypern, Danmark, Frankrike, Irland, Island, Italien, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Sverige, Turkiet, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike. Schweiz är medlem av Europarådet men har ännu inte ratificerat konventionen. Grekland var tidigare medlem av Europarådet och anslutet till konven- tionen.

Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till livet (att.2), förbud mot tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (art 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4), rätten till personlig frihet och säkerhet (art. 5), rätten till domstolspröv- ning och till vissa garantier i domstolsförfarandet (art. 6), rätten att inte bli dömd till straff annat än med stöd i lag och förbud mot retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religions- frihet (art. 9), rätten till yttrandefrihet (art. 10), rätten till församlings- och föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda familj

(art. 12), rätten att föra talan mot kränkningar av fri- och rättigheter (art. 13) samt förbud mot diskriminering (art. 14). En redogörelse för hur dessa bestämmelser tolkats och tillämpats av de europeiska organ som satts att övervaka konventionens efterlevnad skall lämnas i det följande.

Konventionen har senare kompletterats med fem tilläggsprotokoll. Genom det första tilläggsprotokollet, som undertecknades den 20 mars 1952, garanteras äganderätten (att.1), rätten till undervisning (art. 2) och rätten till fria val (art. 3). Det fjärde tilläggsprotokollet, som undertecknades den 16 september 1963, innehåller bestämmelser om förbud mot frihetsberövande på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse (art. 1), rätten till personlig rörelsefrihet (att. 2), rätten att vistas i sitt hemland (art. 3) samt förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar (art. 4). De övriga tre tilläggsprotokollen innehåller inte några bestämmelser om ytterligare materiella rättigheter. Alla de stater som är anslutna till konventionen har också tillträtt det första tilläggsprotokol— let. Däremot har det fjärde tilläggsprotokollet hittills bara ratificerats av tio stater, nämligen Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Island, Luxem- burg, Norge, Sverige, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike.

Under särskilda förhållanden får en stat avvika från de skyldigheter som normalt åvilar den enligt konventionen och tilläggsprotokollen. Så är fallet under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens (art. 15 i konventionen). En stat får dock inte göra andra avvikelser från sina förpliktelser än sådana som är oundgängligen erforderliga med hänsyn till situationens krav. Vidare får inte ens under sådana extraordinära förhållanden avvikelser göras i fråga om rätten till livet (utom såvitt gäller dödande genom lagliga krigshandlingar), förbudet mot tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning, förbudet mot slaveri, träldom och tvångsarbete samt rätten att inte bli dömd till straff annat än med stöd i lag. Den stat som begagnar sig av rätten att göra avvikelser enligt att 15 måste hålla Europarådets generalsekreterare underrättad om de åtgärder som vidtagits och om skälen för dessa.

Hittills har fyra stater begagnat sig av rätten att göra avvikelser enligt att. 15, nämligen Grekland, Irland, Storbritannien och Turkiet. Det har emellertid ibland bestritts att förutsättningarna enligt art. 15 för rätten att göra avvikelser varit för handen eller gjorts gällande att de avvikelser som gjorts gått utöver vad som varit oundgängligen nödvändigt.

Frågan om tillämpningen av att. 15 uppkom i fallet Lawless, som slutligen prövades av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Klaganden Lawless, som ansågs lierad med organisationen Irländska republikanska armén (IRA), hade i flera månader hållits fängslad på Irland utan att ställas inför domstol. Frihetsberövandet hade skett ienlighet med en speciallag som gav irländska regeringen särskilda befogenheter att internera sådana personer som ansågs farliga för den allmänna ordningen eller för statens säkerhet. Frihetsberövandet stod i strid med art. 5 i konventionen, men domstolen ansåg att Irland enligt art. 15 varit berättigat att avvika från sina normala förpliktelser som konventionsstat och konkluderade på denna grund att någon kränkning

av konventionen inte förelegat.

Efter statskuppen i Grekland den 21 april 1967 suspenderades vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter i den grekiska konstitutionen. Danmark, Norge och Sverige samt Nederländerna gjorde inför den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna gällande att Grekland härigenom brutit mot en lång rad artiklar i konventionen. Grekiska regeringen invände att Grekland enligt att. 15 varit berättigat att göra dessa awikelser från sina normala förpliktelser. Kommissionen och senare Europarådets ministerkomrnitté godtog dock inte denna invändning, eftersom Grekland inte ansågs ha visat att det i landet förelegat ett allmänt nödläge som hotat nationens existens. När ministerkommitten fattade sitt beslut, hade Grekland redan anmält sitt utträde ur Europarådet och sagt upp konventionen om de mänskliga rättigheterna.

I konventionen anges vidare att bestämmelserna om fri— och rättighe— ter inte medför någon rätt att ägna sig åt verksamhet eller företaga handlingar, som syftar till att tillintetgöra någon genom konventionen garanterad rättighet eller att inskränka den istörre utsträckning än som medges i konventionen (art. 17). På denna bestämmelse baserade den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna sitt beslut att avvisa det tyska kommunistpartiets klagomål över den västtyska författ- ningsdomstolens beslut den 12 augusti 1956 att upplösa kommunistpar- tiet i Västtyskland.

Genom konventionen upprättades ett internationellt maskineri, som syftar till att garantera att konventionsstaterna efterlever sina förpliktel- ser enligt konventionen. Två nya organ tillskapades, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (i det följande kallad kommissionen) och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (i det följande kallad domstolen). Dessutom har Europarå- dets ministerkommitté — som består av medlemsstaternas utrikesminist- rar eller deras ställföreträdare — viktiga uppgifter enligt konventionen.

Kommissionens ledamöter utses för en period om sex år av minister- kommittén på förslag av de stater som ratificerat konventionen. I kommissionen ingår en ledamot från varje konventionsstat. Domstolens ledamöter utses för en period om nio år av Europarådets rådgivande församling på förslag av medlemsstaterna. I domstolen ingår en ledamot från varje stat som är medlem av Europarådet, oavsett om staten har ratificerat konventionen eller inte. Såväl kommissionens som domstolens ledamöter tjänstgör i personlig egenskap och får inte mottaga direktiv från någon regering.

Två typer av mål kan anhängiggöras inför kommissionen, nämligen mellanstatliga mål och enskilda klagomål.

Ett mellanstatligt mål anhängiggörs genom att en konventionsstat till kommissionen anmäler att en annan konventionsstat har brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen. Den konventionsstat som inger anmä- lan behöver inte ha något eget intresse i saken, utan varje konventionsstat är behörig att väcka talan mot varje annan konventionsstat med avseende

på vilken kränkning av konventionen som helst.

Erfarenheten visar att det endast är i undantagsfall som en stat finner det påkallat att väcka talan mot en annan stat inför ett internationellt forum såsom kommissionen. I allmänhet väcks sådan talan endast när det är fråga om kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter som på något vis berör den klagande statens intressen. Någon gång kan det hända att de konventionskränkningar som en stat gör sig skyldig till är så grova eller flagranta att en annan konventionsstat finner det motiverat att påtala dem även om dess egna intressen inte är direkt berörda.

Hittills har följande mellanstatliga mål anhängiggjorts inför kommis- sronen:

a) Två mål anhängiggjordes 1956—57 av Grekland mot Storbritannien och gällde förhållandena på Cypern.

b) Ett mål anhängiggjordes 1960 av Österrike mot Italien och gällde en rättegång i Italien mot ett antal personer från Sydtyrolen, vilka dömts för mord på en italiensk tulltjänsteman.

c) Genom tre likalydande anmälningar anhängiggjorde Danmark, Norge och Sverige 1967 talan mot Grekland för kränkningar av en lång rad artiklar i konventionen efter statskuppen den 21 april 1967. En motsvarande anmälan gjordes av Nederländerna mot Grekland. Genom en gemensam anmälan 1970 väckte Danmark, Norge och Sverige talan mot Grekland rörande ytterligare kränkningar av konventionen i samband med en rättegång som då ägde rum i Grekland.

d) Två mål anhängiggjordes 1971-72 av Irland mot Storbritannien och gällde förhållandena i Nordirland.

Den enskilda klagorätten ingår i konventionen som ett fakultativt element. Konventionsstaterna kan genom en särskild förklaring erkänna kommissionens behörighet att mottaga klagomål från enskilda personer, organisationer eller grupper. Sådana förklaringar har hittills avgivits av tolv konventionsstater, nämligen Belgien, Danmark, Irland, Island, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Sverige, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike. Däremot har Cypern, Frankrike, Malta och Turkiet inte godtagit den enskilda klagorätten, och enskilda klagomål mot dessa stater kan därför inte prövas av kommis- sionen.

Medan de mellanstatliga målen inför kommissionen är sällsynta, är de enskilda klagomålen mycket talrika. Antalet sådana klagomål uppgick under 1960-talet till i genomsnitt cirka 350 per år. Under 1971-73 var årssiffrorna 603, 644 och 442, men härvid bör beaktas att ett stort antal klagomål tillhörde en och samma grupp av klagomål mot Storbritan- nien, vilket gör de statistiska talen för dessa år något missvisande. Av klagomålen har många varit riktade mot Storbritannien och Västtysk- land, ett tämligen stort antal mot Belgien och Österrike, medan antalet klagomål mot övriga länder, varibland Danmark, Island, Norge och Sverige, har varit tämligen blygsamt. Mot Sverige väcktes 1971 fyra klagomål, 1972 åtta klagomål och 1973 tre klagomål. Det bör anmärkas att Italien först under 1973 erkände kommissionens behörighet att

behandla enskilda klagomål, varför klagomålen mot Italien ännu inte i nämnvärd grad kunnat påverka statistiken.

Såväl när det gäller mellanstatliga mål som i fråga om enskilda klagomål är kommissionens första uppgift att ta ställning till om målet skall avvisas eller upptas till saklig prövning. I konventionen anges de grunder på vilka awisning skall ske. Statistiken visar att avvisning sker i ett överväldigande antal fall. Vid 1973 års utgång hade kommissionen- avvisat eller avskrivit sammanlagt 5 432 mål och beslutat upptaga 121 mål till prövning i sak. Detta innebär att omkring 98 % av alla mål avvisas av kommissionen. På vilka grunder sker då avvisning?

Enligt art. 26 i konventionen får kommissionen upptaga ett ärende först sedan alla inhemska rättsmedel uttömts i enlighet med folkrättens allmänt erkända grundsatser, och det framgår av art. 27 att kommissio- nen skall avvisa varje framställning, beträffande vilken detta villkor inte är uppfyllt. Denna avvisningsgrund kommer ofta till användning i kommissionens avgöranden. Kravet på uttömning av inhemska rättsmedel tillämpas ganska strikt, även i förhållande till klagande som är intagnai fängelse eller som av andra skäl har speciella svårigheter att uppfylla detta villkor. Kommissionen kräver att klaganden skall ha uttömt alla de rättsmedel som kan anses ge honom ”en effektiv och tillräcklig möjlighet att vinna rättelse”. Det är i princip utan betydelse om ett rättsmedel enligt nationell rätt betraktas som ordinärt eller extraordinärt. Även ett extraordinärt rättsmedel måste uttömmas, om det ger en reell möjlighet att vinna rättelse. Av kommissionens praxis framgår dock, att kommis- sionen i flertalet fall ansett att extraordinära rättsmedel, t. ex. resning, inte behöver uttömmas,

Vad angår svenska rättsförhållanden torde det vara klart att den som avser att klaga till kommissionen först måste uttömma de ordinära rättsmedlen enligt svensk rätt. Om frågan faller under de allmänna domstolarnas kompetens, måste målet således fullföljas till högsta instans, i allmänhet Högsta domstolen. I administrativa mål måste talan i allmänhet fullföljas ända upp till regeringsrätten. Även administrativa besvär till Kungl. Maj:t eller annan myndighet är ett rättsmedel som måste uttömmas, ifall detta är den rättsväg som är tillämplig enligt svensk rätt. Kommissionen har i ett avgörande förklarat att resning enligt 58 kap. rättegångsbalken inte är ett rättsmedel som måste uttömmas. I ett annat avgörande har kommissionen förklarat att klagomål till JO inte heller är ett rättsmedel som behöver användas. Detsamma får anses gälla klagomål till JK eller till andra liknande klagoinstanser som faller utanför ramen för det egentliga rättsmedelssystemet.

Det är emellertid inte tillräckligt att de inhemska rättsmedlen blivit uttömda. Enligt art. 26 i konventionen är det ett ytterligare villkor för kommissionens behörighet att klaganden vänt sig till kommissionen inom sex månader från dagen för det slutliga inhemska avgörandet. Försittes denna tidsfrist, skall enligt art. 27 klagomålet avvisas av kommissionen.

Enligt art. 27 skall kommissionen också avvisa sådana framställningar som den finner inte kunna förenas med konventionens bestämmelser.

Oförenlighet med konventionens bestämmelser föreligger, när någon klagar över kränkning av en rättighet som inte är skyddad genom konventionen. Ett annat exempel är klagomål över handlingar, som utförts av enskilda personer och för vilka staten inte kan hållas ansvarig.

Det har tidigare påpekats att en stat är behörig att föra talan mot en annan stat inför kommissionen, även om klagandestaten inte har ett direkt intresse i saken. När det gäller enskilda personers rätt att föra talan, förhåller det sig på ett annat sätt. Talerätt tillkommer nämligen endast den som påstår sig vara offer för den kränkning av konventionen, varom han vill föra talan inför kommissionen (art. 25). Om någon exempelvis klagar över abort1agstiftningen i Sverige utan att han eller hans närmaste drabbats av denna lagstiftning, kan hans talan väntas bli avvisad av kommissionen på den grunden att han inte påstår sig vara offer för någon kränkning av konventionen.

Under hänvisning till den allmänna folkrättsliga principen att traktater inte har tillbakaverkande kraft har kommissionen i åtskilliga fall avvisat klagomål över förhållanden som varit att hänföra till tiden före konventionens ikraftträdande. Konventionsstaterna tillträdde konventio- nen vid olika tidpunkter, och avgörande har i varje särskilt fall ansetts den tidpunkt då konventionen blivit gällande för den stat mot vilken talan förs.

Enligt art. 27 i konventionen skall kommissionen även awisa sådana klagomål av enskilda personer, organisationer eller grupper som den finner uppenbart ogrundade. Detta är en awisningsgrund som förutsätter ett visst mått av saklig prövning av klagomålet. När man reflekterar över den höga avvisningsfrekvensen för de mål som anhängiggörs inför kommissionen, bör man hålla i minnet att awisningsbesluten i en del fall föregås av en summarisk sakprövning som leder till slutsatsen att klagomålen är uppenbart ogrundade.

Klagomål kan enligt art. 27 avvisas på ytterligare tre grunder, vilka dock mera sällan kommer till användning. Sålunda skall kommissionen avvisa en framställning som

— är anonym,

— i det väsentliga överensstämmer med en framställning, som redan prövats av kommissionen eller hänskjutits till internationell undersök- ning eller reglering i annan form, såvida den inte innehåller nya relevanta upplysningar,

— kommissionen anser utgöra ett missbruk av klagorätten.

Det kan tilläggas att de här angivna awisningsgrunderna endast delvis är tillämpliga på mellanstatliga mål. Medan det även i dessa mål krävs att de inhemska rättsmedlen har uttömts och att talan inför kommissionen väckts inom sex månader från dagen för det slutliga inhemska beslutet, framgår av art. 27 i konventionen att alla övriga där behandlade awisningsgrunder endast är tillämpliga på enskilda klagomål. Det är därför exempelvis inte möjligt att awisa en av stat anhängiggjord talan på den grunden att den är uppenbart ogrundad. Avvisning, som grundar sig på den allmänna folkrättsliga regeln att traktater inte är retroaktivt

tillämpliga, kan ske även i fråga om mellanstatliga mål.

Om kommissionen beslutar att ta upp ett mål till prövning i sak, har kommissionen enligt art. 28 i konventionen den dubbla uppgiften att dels göra en utredning rörande fakta i målet, dels ställa sig till parternas förfogande i syfte att få till stånd en förlikning. Uppnås en förlikning, utarbetar kommissionen en kort rapport, som tillställs de berörda staterna samt Europarådets ministerkommitté och generalsekreterare för offentliggörande (art. 30). Om en förlikning inte kommer till stånd, skall kommissionen utarbeta en rapport rörande fakta i målet. I rapporten skall kommissionen också ange sin uppfattning i frågan huruvida vederbörande stat har brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen (art. 31). Denna rapport överlämnas till ministerkommittén. Den innefat- tar inte något för staterna bindande avgörande av frågan huruvida det föreligger ett brott mot konventionen, och den skapar inga förpliktelser för staterna. Däremot är rapporten ett väsentligt underlag för minister- kommitténs eller domstolens avgörande i frågan huruvida vederbörande stat har kränkt konventionen.

För att ett mål skall kunna prövas av domstolen måste två villkor vara uppfyllda. För det första krävs att den stat, som påstås ha kränkt konventionen, har genom en särskild förklaring erkänt domstolens jurisdiktion i frågor om tolkningen och tillämpningen av konventionen eller att denna stat samtycker till att ett visst mål prövas av domstolen (art. 48). För det andra erfordras att antingen kommissionen eller konventionsstat som är part i målet eller vars medborgare påstås vara offer för en kränkning av konventionen begär att målet skall hänskjutas till domstolen (art. 48). Däremot har enskild person som väckt talan inför kommissionen ingen rätt att påfordra att målet skall hänskjutas till domstolen.

Begäran om hänskjutande till domstolen skall göras inom tre månader från det att kommissionens rapport överlämnades till ministerkommittén. Om målet inte skall prövas av domstolen, ankommer det på ministerkom- mittén att slutligt avgöra om konventionen kränkts eller inte (art. 32).

Alla de konventionsstater som har godtagit den enskilda klagorätten samt Frankrike har genom särskilda förklaringar erkänt domstolens jurisdiktion i alla frågor om tolkningen och tillämpningen av konventio— nen. De övriga tre konventionsstaterna har inte avgivit sådana förkla- ringar.

Såväl domstolens som ministerkommitténs avgörande av huruvida en stat brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen är slutligt och bindande för de berörda staterna (art. 3224 och 53). Några egentliga verkställighetsåtgärder kan inte vidtagas mot vederbörande stat, men det skulle ändå vara en allvarlig och uppseendeväckande sak, om en stat i strid mot sina förpliktelser vägrade att rätta sig efter domstolens dom eller ministerkommitténs avgörande. Ett sådant beteende skulle i allmänhet få återverkningar på statens ställning som medlem av Europarå- det.

Av de mål som kommissionen upptagit till saklig prövning har flertalet slutligen avgjorts av ministerkommittén. Elva mål har emellertid hänskju-

tits till domstolen, och i fem av dessa mål har domstolen funnit att en kränkning av konventionen ägt rum.

Kom missionen och domstolen har haft anledning att ta ställning till en rad frågor rörande tolkningen av konventionen om de mänskliga rättigheterna. De viktigare avgörandena av kommissionen har publicerats i Annuaire de la Convention européenne des Droits de l'Homme/ Yearbook of the European Convention on Human Rights (i det följande kallad Årsbok) och i den stencilerade periodiska samlingen Recueil de decisions de la Commission europeenne des Droits de 1”H0mme/ Collection of decisions of the European Commission of Human Rights (i det följande kallad Samling). Domstolens domar publiceras i Publications de la Cour européenne des Droits de l”Homme, Série A: Arréts et decisions/Publications of the European Court of Human Rights, Series A: Judgments and Decisions (i det följande kallad Domstolens domar). I utdrag återges domstolens domar även i ovannämnda årsbok. Processkrif- ter, referat av förhandlingarna inför domstolen m. m. återges i Publica- tions de la Cour européenne des Droits de l'Homme, Série B: Mémoires, Plaidoiries et Documents/Publications of the European Court of Human Rights, Series B: Pleadings, Oral Arguments, Documents (i det följande kallad Domstolens akter). Denna publikation innehåller också kommis- sionens rapporter i de mål som hänskjutits till domstolen.

2. Rätten till livet

Artikel 2 i konventionen:

1. Envars rätt till livet skall skyddas genom lag. Ingen skall avsiktligen bliva berövad livet utom till verkställande av domstols dom i fall då han dömts för brott, som enligt lagen är belagt med sådant straff.

2. Berövande av livet skall icke anses ha skett i strid med denna artikel, när det är en följd av våld, som var absolut nödvändigt a) för att försvara någon mot olaglig våldsgärning;

b) för att verkställa laglig arrestering eller för att hindra någon som lagligen är berövad sin frihet att undkomma; 0) vid lagligen vidtagen åtgärd till stävjande av upplopp eller uppror.

Kommissionen har endast sällan haft att ta ställning till klagomål som grundats på art. 2, och det finns därför inte heller någon mera betydelsefull rättspraxis som belyser tolkningen av denna artikel.

Frågan om rätten till liv också omfattar fostrets rätt till liv har ställts i ett mål rörande den norska abort1agstiftningens överensstämmelse med art. 2, men frågan blev aldrig sakligt prövad av kommissionen (mål 867/60, Årsbok 4 s. 270).

Ett påstående, att vissa åtgärder i samband med atomvapenprov innebar en kränkning av art. 2, avvisades av kommissionen som uppen- bart ogrundat (mål 715/60, beslutet ej publicerat). Utgången blev densamma, när en man klagade över att hans hustru blivit steriliserad genom en operation på ett danskt sjukhus. Det framgår emellertid av detta avgörande att kommissionen inte ansett det uteslutet att sterilise- ring i vissa fall skulle kunna strida mot art. 2 (mål 1287/61, beslutet ej publicerat).

I ett annat fall klagade en belgisk kvinna över att hennes man hade dödats av en polisman som öppnat eld mot en folkmassa. Hon hade begärt skadestånd av belgiska staten, men hennes talan hade ogillats av de belgiska domstolarna. Kommissionen fann inte skäl till antagande att polismannen avsiktligt hade dödat klagandens man, och med hänsyn härtill ansåg kommissionen att det inte kunde vara fråga om en kränkning av art. 2 (mål 2758/66, Årsbok 12 s. 174).

En brittisk fånge klagade över att hans liv varit i fara under hans fängelsevistelse på grund av den brutala behandling för vilken fängelseper- sonalen tillåtits utsätta fångarna. Detta klagomål ansågs uppenbart ogrundat (mål 4203/69, Årsbok 13 s. 836).

En man, som ansåg att hans liv var hotat, klagade Över att polisen inte ville ge honom skydd av en livvakt. Kommissionen ansåg att art. 2 inte ger rätt till sådant skydd (mål 6040/73, Samling 44 s. 121).

Ett enda mål rörande art.2 har av kommissionen upptagits till sakprövning. Målet gällde vräkning av en kvinna från hennes bostad ien situation där åtgärden på grund av hennes hälsotillstånd påstods ha kunnat äventyra hennes liv. Under den fortsatta behandlingen av målet fann emellertid kommissionen skäl föreligga att avvisa klagandens talan på den grunden att den utgjorde ett missbruk av klagorätten. Frågan huruvida det förelåg en kränkning av art. 2 blev därför inte slutligt prövad (mål 5207/71, Raupp ./. Förbundsrepubliken Tyskland, Årsbok 14 s. 698 och Samling 42 s. 85).

Det kan nämnas att irländska regeringen i ett av målen rörande förhållandena i Nordirland gjorde gällande att Storbritannien varit orsak till vissa dödsfall och härigenom kränkt art. 2. I denna del avvisades emellertid den irländska regeringens talan på den grunden att de inhemska rättsmedlen inte hade uttömts (mål 5310/71, Irland ./. Storbritannien, Samling 41 s. 3).

3. Förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

Artikel 3 i konventionen:

Ingen må utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Frågan om eventuella kränkningar av art. 3 underställdes kommissio- nen i de två s.k. Cypernmålen. I båda fallen fördes talan av Grekland mot Storbritannien, och målen, vilka anhängiggjordes i maj 1956 och juli 1957, hade sin politiska bakgrund i de då rådande extraordinära förhållandena på Cypern. I det första målet hävdade grekiska regeringen att vissa på Cypern utfärdade undantagslagar rörande spöstraff och olika former av kollektiv bestraffning stod istrid med art. 3. I det andra målet påstods brittiska regeringen vara ansvarig för ett stort antal fall av tortyr eller liknande behandling. Båda målen — det första i sin helhet och det andra delvis _ upptogs av kommissionen till saklig prövning. Sedan kommissionen avgivit sin rapport i det första målet men medan det andra målet alltjämt var anhängigt vid kommissionen, kom en politisk uppgörelse till stånd i fråga om Cypern. Som en följd härav begärde båda regeringarna samstämmigt att förfarandet i de två målen skulle avslutas utan något avgörande isakfrågorna. I enlighet härmed avstod kommissio- nen i det andra målet från att göra något uttalande i frågan huruvida Storbritannien hade kränkt konventionen, och i båda målen avslutades förfarandet genom att ministerkommittén förklarade att det inte fanns skäl att vidtaga vidare åtgärder (mål 176/56 och 299/57, Grekland ./. Storbritannien, Årsbok 2 s. 174).

I de två s.k. Greklandsmålen gjorde Danmark, Norge och Sverige gällande att brott mot art. 3 förekommit i ett stort antal fall i Grekland. 1 det första målet företog kommissionen omfattande utredningar i ett 30-tal fall. Kommissionen konstaterade att tortyr eller misshandel med säkerhet förekommit i 11 av dessa fall och att det i andra fall fanns mer eller mindre starka indicier på att tortyr eller misshandel förekommit. Enligt kommissionens uppfattning kunde man säga att det vid Athens säkerhetspolis utbildats en praxis att använda sådana metoder för att pressa fram informationer eller bekännelser. Även förhållandena i vissa fängelser ansåg kommissionen stå i strid med art. 3. Ministerkommittén anslöt sig senare till uppfattningen att Grekland hade brutit mot denna artikel (mål 3321/67, 3322/67 och 3323/67, Danmark, Norge och

Sverige ./. Grekland, Årsbok 1969, The Greek Case, s. 498). För tolkningen av art. 3 är det av särskilt intresse att notera ett uttalande av kommissionen i dess rapport i första Greklandsmålet. Efter att ha erinrat om att förbudet i art. 3 omfattar inte bara tortyr utan också omänsklig behandling och förnedrande behandling framhöll kommissionen följande:

”Det är klart att det kan finnas behandling, på vilken alla dessa beskrivningar är tillämpliga, ty all tortyr måste också utgöra omänsklig och förnedrande behandling, och omänsklig behandling måste också vara förnedrande. Begreppet ”omänsklig behandling” omfattar åtminstone sådan behandling som uppsåtligt förorsakar allvarligt själsligt eller kroppsligt lidande som är oförsvarligt i den särskilda situationen.

Ordet *tortyr7 användes ofta för att beskriva omänsklig behandling som har ett syfte, t. ex. att frampressa information eller bekännelser eller att bestraffa, och tortyr utgör vanligen en särskilt svår form av omänsklig behandling. Behandlingen eller bestraffningen av en person kan sägas vara förnedrande, om den grovt förödmjukar honom inför andra personer eller förmår honom att handla mot sin vilja eller sitt samvete.” (Årsbok 1969, The Greek Case, s. 186)

Det kan tilläggas att det andra Greklandsmålet aldrig ledde till något slutligt avgörande, eftersom kommissionen inte hade några praktiska möjligheter att företaga den utredning som erfordrades (mål 4448/70, Danmark, Norge och Sverige../. Grekland, Årsbok 13 s. 108).

Även i det första mål som Irland anhängiggjorde mot Storbritannien uppkom frågan om kränkningar av art. 3. Irland gjorde gällande att ett stort antal personer som hållits i förvar enligt undantagslagstiftning i Nordirland utsatts för tortyr eller för behandling som kunde betecknas som omänsklig eller förnedrande. Målet har i denna del tagits upp till sakprövning av kommissionen (mål 5310/71, Irland ./. Storbritannien, Samling 41 s. 3). Även vissa klagomål av enskilda personer över tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling i Nordirland har av kommissionen upptagits till prövning i sak (mål 5577/72—5583/72, Donnelly m. fl. ./. Storbritannien, Samling 43 s. 122).

Flertalet klagomål rörande art. 3 har väckts av fångar som klagat över förhållandena i fängelset eller den behandling de blivit utsatta för under frihetsberövandet. Några exempel på sådana fall skall lämnas i det följande:

a) En klagande hade iösterrike dömts till sex års fängelse, varjämte som tilläggsstraff förordnats att han en gång var tredje månad skulle få sova på ”hårt läger”. Kommissionen ansåg att detta tilläggsstraff inte stod istrid med art. 3 (mål 462/59, Årsbok 2 s. 382).

b) En österrikisk fånge klagade över att han hade förts genom staden till domstolen iförd handklovar och fängelseuniform. Kommissionen konstaterade att detta förfarande, fastän det var föga önskvärt, inte var så allvarligt att det utgjorde en kränkning av art. 3 (mål 2291/64, Samling 24 s. 20).

c) En klagande hade avtjänat straffi ett engelskt fängelse och därvid under en tid av tio månader hållits instängd i sin cell tjugo timmar av dygnet. Kommissionen ansåg att detta inte stod istrid med art. 3 (mål

2749/66, De Courcy ./. Storbritannien, Årsbok 10 s. 382).

d) En klagande hade avtjänat straff i ett tyskt fängelse, och han gjorde gällande att han därunder vid ett tillfälle utsatts för en synnerligen hårdhänt behandling av fängelsepersonalen. Bl. 3. hade han fått slag med en batong och åsatts tvångströja. Kommissionen beslöt upptaga målet till sakprövning och företog härefter en omfattande bevisupptagning. I sin rapport korn kommissionen till slutsatsen att det våld som använts mot klaganden inte hade varit så grovt att det förelåg en kränkning av art. 3. Ministerkommittén godtog denna slutsats (mål 2686/65, Zeidler- Kornmann ./. Förbundsrepubliken Tyskland, Årsbok 11 s. 1020 och 1028).

6) En tysk medborgare var häktad i Österrike. Han var helt förlamad på grund av polio. Förutom att han riktade anmärkningar mot de allmänna förhållandena i fängelset och mot bristen på läkarvård klagade han också över att han under 14 dagar hållits instängd på en sluten psykiatrisk avdelning vid ett sjukhus. Detta utgjorde enligt hans mening en omänsklig eller förnedrande behandling. Kommissionen beslöt att i vissa delar upptaga målet till prövning i sak. Under handläggningen inför kommissionen kom en förlikning till stånd mellan parterna. I samband därmed utfärdade det österrikiska justitieministen'et vissa föreskrifter till de rättsvårdande myndigheterna. I dessa föreskrifter framhålls vikten av att en person som är häktad eller avtjänar straff inte får utsättas för ”omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning” om han överförs till sjukhus. Det uttalas vidare att intagande av en fånge på en sluten avdelning i ett psykiatriskt eller annat sjukhus i fall där det inte finns några tvivel om hans själsliga hälsa kan utgöra omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (mål 4340/69, Simon-Herald ./. Österrike, Årsbok 14 s. 352).

I en lång rad andra fall har klagomål över misshandel förövad av polis eller fängelsepersonal, över brist på medicinsk vård, över dålig mat eller över de allmänna förhållandena i fängelser avvisats av kommissionen på grund av att klagandenas påståenden inte ansetts trovärdiga eller på grund av att den behandling eller de förhållanden som avsetts med klagomålen inte har ansetts utgöra omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se t. ex. mål 1628/62, Samling 12 s. 61, 2413/65, Samling 23 s. 1, 3448/67, Samling 30 s. 56, 3868/68, Årsbok 13 s. 600, 4042/69, Årsbok 13 s. 690, 4065/69, Samling 35 s. 117, 4133/69, Samling 36 s. 61, 4149/69, Samling 36 s. 66, 4165/69, Årsbok 13 s. 824, 4203/69, Årsbok 13 s. 836, 4220/69, Årsbok 14 s. 250, 4254/69, Samling 37 s. 64, 4771/71, Samling 42 s. 14 och 22, 5006/71, Samling 39 s. 91, 6038/73, Samling 44 s. 115).

Frågan om tillämpning av art. 3 har vidare uppkommit i många fall rörande utvisning av utländska medborgare eller av utlämning av brottslingar för lagföring eller avtjänande av straff i annat land. Det bör härvid ihågkommas att konventionen inte i och för sig innehåller något förbud mot utvisning eller utlämning (jfr dock art. 3 och 4 i fjärde tilläggsprotokollet, se nedan under 18). Kommissionen har emellertid ansett att utvisning eller utlämning till visst land under särskilda

omständigheter kunde föranleda frågan om inte utvisningen eller utläm— ningen utgjorde ”omänsklig behandling” enligt art. 3. Framför allt kunde denna fråga uppkomma vid utvisning eller utlämning till ett land där grundläggande fri- och rättigheter utsätts för allvarliga kränkningar (mål 1802/62, Årsbok 6 s. 462). Frågan har ställts i mål rörande utvisning eller utlämning till Algeriet (mål 2396/65, Årsbok 13 s. 1094, 4436/70, Årsbok 13 s. 1028, 5012/71, Samling 40 s. 53), Egypten (mål 1465/62, Årsbok 5 s. 256, 4314/69, Årsbok 13 s. 900), Jugoslavien (mål 2143/64, Årsbok 7 s. 314, 3040/67, Årsbok 10 s. 518), Mali (5564/72, Samling 42 s. 114), Marocko (mål 5961/71, Samling 44 s. 101), Pakistan (mål 3898/68, Årsbok 13 s. 666), Polen (mål 4162/69, Årsbok 13 s. 806), Sovjetunionen (mål 3110/67, Årsbok 11 s. 494), Tjeckoslovakien (mål 4802/71, Samling 42 s. 35), Turkiet (mål 1802/62, Årsbok 6 s. 462) och USA (mål 1983/63, Årsbok 8 s. 228, 5525/72, Samling 43 5.111).

I allmänhet har kommissionen ansett omständigheterna vara sådana att det inte kunde vara fråga om en åtgärd istrid med art. 3. I något fall har kommissionen byggt denna slutsats på att det inte fanns skäl att antaga att det land som begärt utlämning inte skulle respektera den inom utlämningsrätten allmänt tillämpade s. k. specialitetsprincipen innebäran- de att åtal och bestraffning endast får ske för de brott för vilka utlämning beviljats (mål 3040/67, Årsbok 10 s. 518).

Två fall av detta slag har emellertid upptagits av kommissionen till sakprövning. Det rör sig om följande fall:

a) En algerisk medborgare, som under åren 1960-62 hade tjänstgjort i franska armén i Algeriet, avtjänade straff i Berlin och löpte risk att härefter bli utvisad till Algeriet, där han enligt egen uppgift kunde komma att utsättas för svåra repressalier. Medan målet var föremål för prövning inför kommissionen, försvann klaganden till okänd ort, och kommissionen beslöt på grund härav att avskriva målet från vidare handläggning (mål 2396/65, Årsbok 13 s. 1094).

b) Efter att ha varit inblandad i ett attentatsförsök mot den marockanske kungen i augusti 1972 undkom överstelöjtnant Amekrane till Gibraltar, varifrån han emellertid efter ett dygn överlämnades av de brittiska myndigheterna till Marocko. I Marocko dömdes han till döden av en militärdomstol, och han avrättades ijanuari 1973. Hans hustru och barn gjorde inför kommissionen gällande att han utsatts för omänsklig behandling genom att överlämnas till Marocko, där han först torterats och sedan avrättats. I målet har sedermera en förlikning kommit till stånd (mål 5961/71, Amekrane ./. Storbritannien, Samling 44 s. 101).

Ett stort antal mål avseende art. 3 har anhängiggjorts av personer av asiatiskt ursprung, vilka varit bosatta i Östafrika. Dessa personer, som är brittiska medborgare eller har liknande status, har klagat över att de brittiska myndigheterna har vägrat dem rätt att inresa eller kvarstanna i Storbritannien. De har bl. a. gjort gällande att detta innebar ett brott mot art. 3, eftersom deras situation i östafrika blivit mycket svår och de i vissa fall vägrats kvarstanna i Östafrika. Målen har av kommissionen upptagits till sakprövning (25 mål, Årsbok 13 s. 928, 6 mål, Årsbok 13 s. 1014). I ett annat fall var klagandena ett äkta par, som från Kenya

återvänt till Indien, där de hade arbete, bostad och tillgångar. Under sådana förhållanden ansågs de brittiska myndigheternas vägran att låta makarna resa in i Storbritannien inte kunna utgöra ett brott mot art. 3 (mål 5302/71, Samling 44 s. 29).

Det kan tilläggas att kommissionen ansett det kunna bli fråga om en kränkning av art. 3, om en person skickas från det ena landet till det andra utan att han får uppehållstillstånd någonstans (mål 5399/72, Samling 40 s. 72).

Inför kommissionen har påståtts att en rad mycket skiftande åtgärder utgjort en omänsklig eller förnedrande behandling. I allmänhet har kommissionen kunnat konstatera att dessa påståenden varit uppenbart ogrundade. Det kan dock nämnas att kommissionen framhållit att sterilisering av en person under vissa förhållanden skulle kunna stå i strid med art. 3 (mål 1287/61, beslutet ej publicerat). I ett annat fall beslöt kommissionen att i anslutning till bl. a. art. 3 sakligt pröva ett klagomål över en vräkningsåtgärd riktad mot en sjuklig kvinna. Frågan om det förelegat ett brott mot denna artikel blev dock inte slutligt prövad, eftersom klagandens talan senare avvisades på den grunden att den utgjorde ett missbruk av klagorätten (mål 5207/71, Raupp ./. Förbunds- republiken Tyskland, Årsbok 14 s. 698 och Samling 42 s. 85).

4. Förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete

Artikel 4 i konventionen:

1. Ingen må hållas i slaveri eller träldom.

2. Ingen må nödgas att utföra tvångsarbete eller eljest honom påtvingat arbete.

3. Med tvångsarbete eller påtvingat arbete enligt denna artikel förstås icke:

a) arbete som regelmässigt utkräves av den som är underkastad frihetsförlust i enlighet med bestämmelserna i artikel 5 av denna konvention eller som är villkorligt frigiven;

b) tjänstgöring av militär art eller, i länder där samvetsbetänkligheter mot sådan beaktas, tjänstgöring som i hithörande fall utkräves i stället för militär värnpliktstjänstgöring;

c) tjänstgöring som utkräves, då nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd;

d) arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna.

Kommissionen har gjort vissa allmänna uttalanden rörande tolkningen av denna artikel. Sålunda har kommissionen framhållit att uttrycket ”tvångsarbete eller påtvingat arbete” måste tolkas i ljuset av internatio- nell rätt och praxis, varvid kommissionen särskilt pekat på de konventio— ner och resolutioner rörande tvångsarbete som har antagits inom ramen för Internationella arbetsorganisationen (ILO). Med ledning härav har kommissionen angivit att begreppet ”tvångsarbete eller påtvingat arbete” karakteriseras av två omständigheter, nämligen a) att arbetet utförs av arbetaren mot hans vilja, och b) att kravet på att arbetet skall utföras är orättfärdigt eller innefattar ett element av förtryck eller att arbetet innebär en påfrestning som skulle kunna undvikas (mål 1468/62, Årsbok 6 s. 278). Vidare har kommissionen erinrat om att art. 4:3 upptar vissa fall då arbete inte skall anses utgöra "tvångsarbete eller påtvingat arbete” men samtidigt framhållit att sådant arbete som åsyftas i art. 43 inte får utkrävas på ett diskriminerande sätt, eftersom det i så fall kan bli fråga om en kränkning av art. 14 i förening med art. 4 (mål 2299/64, Årsbok 10 s. 680).

Av art. 4:3:a framgår att det är tillåtet att utkräva arbete av fångar eller andra som är berövade friheten, under förutsättning att frihetsberö- vandet står i överensstämmelse med bestämmelserna i art. 5. Tillämp- ningen av denna undantagsbestämmelse har aktualiserats särskilt i följande mål: