SOU 1975:57

Varuförsörjning i kristid

Till Statsrådet och chefen för handels- departementet

Kungl. Maj:t bemyndigade den 2 april 1971 chefen för handelsdepartementet, statsrådet Feldt. att tillkalla högst fem sakkunniga med uppdrag att utreda beredskapen ifråga om viss varuförsörjning.

Med stöd härav tillkallades den 4 maj 1971 såsom sakkunniga landshöv- dingen i Skaraborgs län K. Frithiofson, tillika ordförande, riksdagsman K. F. Bengtsson. pol. mag. J. Å. Burstedt, riksdagsman R. A. Carlstein samt di- rektör B. 0. V. Lanner. Att såsom experter biträda utredningen förordnades samtidigt departementssekreteraren Å. O. Kleist. byråchefen A. E. Kristen- son och kanslirådet S.—E. O. Orrö, den 9 september 1971 direktör S. E. Ber- nunger. direktör Å. L. Burendahl och direktör A. V. Strandberg samt den 10 januari 1972 civilekonom K. A. Holmbeck.

Experterna Bernunger, Burendahl och Strandberg entledigades den 26 ok- tober 1972.

Experten Kleist entledigades den 28 november 1973. Samtidigt förord- nades departementssekreteraren G. R. Österberg som expert. Österberg entledigades den 28 februari 1975, samtidigt som departementssekreteraren B. G. Erlander förordnades som expert. Som experter förordnades vidare den 17juli 1973 apotekarna J. D. Halldin och G. L. 15acson, den 25 februari 1975 direktör G. A. Gustafson och den 15 april 1975 kammarrättsftskal S. V. von Bahr.

Till sekreterare åt de sakkunniga förordnades den 4 maj 1971 avdelnings- direktören K.-E. H. Rydberg och till utredningens biträdande sekreterare byrådirektören L. E. G. Berglund. På därom gjord framställning entledigades den 12 december 1973 Berglund och förordnades byrådirektören K. Å.T. Sundin som biträdande sekreterare.

De sakkunniga antog namnet ”Försörjningsberedskapsutredningen". Utredningen överlämnade den 31 augusti 1972 ett delbetänkande. "Kläder och skor. försörjningen i en kristid”. Betänkandet har legat till grund för be- slut av 1972 års riksdag om åtgärder som syftar till att förstärka försörjnings- beredskapen inom textil-, konfektions- och skoområdena.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande "Varuförsörjning i kristid".

De sakkunnigas uppdrag är därmed slutfört. Experten Gustafson har avgivit särskilt yttrande.

Stockholm den 22 augusti 1975

Karl F rithiofson Karl Bengtsson Åke Burstedt Rune Carlstein Vilgot Larmer

/ [( ari-E vert Rydberg Åke Sundin

1. Förslag till lag om beredskapslager och fredskrislager

2. Kommentar till lagförslaget .....................

3. Förslag till ändring i femte stycket av punkt 1 anvis- ningarna till 41 & kommunalskattelagen (19281370). . Bilaga 5 Verkan av förmånliga nedskrivningsregler för fredskrisla- ger — räkneexempel ............................... 267 Bilaga 6 Förslag till sammansättning av ett statligt fredskrislager 271

Sammanfattning

1.1 Inledning

Det svenska näringslivets omvandling får konsekvenser för försörjningsbe- redskapen och därmed också för behovet av beredskapsåtgärder. Tullsänk- ningar och slopande av tullar och andra handelshinder har påskyndat struk- turomvandlingen inom industri och handel mot allt större enheter med spe- cialinriktad verksamhet. De enskilda företagen blir i ökad utsträckning in- ternationaliserade genom investeringar i ett flertal länder. Handeln över grän- serna med råvaror. halvfabrikat och färdigvaror expanderar. Rationaliseri ngar och därmed ökad snabbhet i kommunikationer och transporter har under- lättat denna utveckling.

Omvandlingen har i väsentliga avseenden inneburit betydande lördelar för samhället. Den långtgående internationella arbetsfördelningen har nedbring- at produktionskostnaderna och därigenom medverkat till en betydande höj- ning av levnadsstandarden. Den snabba tekniska utvecklingen har givetvis haft stor betydelse i detta sammanhang. Förändringarna har dock inte enbart varit till fördel för samhället. 1 och med en fortgående internationalisering har beroendet av omvärlden kommit att öka. Bortfall eller minskning av pro— duktion inom vissa industribranscher liksom nedgång i näringslivets lager- hållning ställer ökade krav på det ekonomiska försvaret. i lörsta hand på be- hovet av en beredskapslagring. Sådana åtgärder får ses som en viktig del av samhällets uppoffringar föratt skapa förtroende för neutralitetspolitiken. Den framtida utvecklingen kan förutses komma att kräva ökade insatser för en effektivt utformad försörjningsberedskap.

Mot denna bakgrund tillkallade chefen för handelsdepartementet den 4 maj 1971 särskilda sakkunniga för att utreda olika metoder för att upprätt- hålla en tillfredsställande beredskap inom varuområden som har väsentlig betydelse för försörjningen. Utredningen har haft till uppgift att i första hand se över beklädnadssektorn. eftersom driftinskränkningar och företagsned- Iäggningar fått allvarliga återverkningar på försörjningsberedskapen med klä- der och skor.

Utredningen lade därför i augusti 1972 fram ett delbetänkande med förslag till åtgärder för att förbättra försörjningsberedskapen inom beklädnadsom- rådet. Förslagen antogs i allt väsentligt av 1972 års riksdag. Åtgärderna kan bedömas ha medfört gynnsamma återverkningar på lönsamheten inom be- rörda industrier och medverkat till att en väsentlig produktionskapacitet kun- nat bibehållas inom landet.

1 det slutbetänkande som nu överlämnas behandlas principiella frågor rö- rande försörjningsberedskapen inom andra områden än jordbruks—, bränsle- och beklädnadsområdena.

Utredningen behandlar fem för försörjningsberedskapen grundläggande ämnesområden nämligen

D uthållighet och försörjningsstandard i fråga om varuförsörjningen, D behovet av beredskapslager som är avsedda att utnyttjas då riket är i krig eller vid krig eller krigsfara i rikets nära omvärld, El behovet av särskilda s. k. fredkrislager som är avsedda att utnyttjas då tillförseln till riket av viktiga varor avbryts eller försvåras av annan an— ledning än krig eller krigsfara i rikets nära omvärld, D fördelningen av ansvaret och kostnaderna för beredskaps- och fredskri- slager mellan näringslivet och samhället samt D behovet av planeringsåtgärder och administrativa resurser inom det ekonomiska försvaret och samordningen med andra myndigheter och med näringslivets organisationer. I anslutning härtill behandlas frågor som sammanhänger med den interna- tionella utvecklingen och de förpliktelser Sverige påtagit sig i ekonomiskt och handelspolitiskt hänseende. Härutöver analyseras den offentliga upp- handlingen och statliga företagsarrangemang som led i försörjningsberedska- pen. Sjukvårdssektorn och det petrokemiska varuområdet, liksom industrins behov i en kristid av reservdelar för den egna maskinparken har bedömts vara särskilt problematiska från försörjningsberedskapssynpunkt och ägnas därför särskild uppmärksamhet i betänkandet.

Utredningen framlägger förslag till lag om beredskapslager och fredskri- slager som reglerar näringslivets medverkan i lagringen. Härutöver föreslås en ändring i 41 & kommunalskattelagen som innebär att företag som håller fredskrislager på vissa villkor kan medges särskilda skattemässiga fördelar vid värderingen av lagret i fråga.

1.2 Samhällsutvecklingen och det ekonomiska försvaret

I kapitel 3 redovisas utvecklingen under senare tid inom områden som har en mer väsentlig betydelse för försörjningsberedskapen, såsom produktion. utrikeshandel, industristruktur och konsumtionsmönster. I detta samman- hang berörs de allmänna tendenserna i den framtida utvecklingen inom olika försörjningsområden samt sannolika konsekvenser härav för det ekonomiska försvaret.

Inledningsvis konstaterar utredningen att förutsättningarna för det ekono- miska försvaret vid tiden för andra världskrigets utbrott var förhållandevis tillfredsställande. Den svenska industrin utgick i huvudsak från inhemska råvaror, och produktionen avsattes till övervägande del inom landet. Varu- sortimentet i konsumtionen var relativt begränsat. Den tekniska utveckling- en hade ännu inte nått så långt att betydande svårigheter uppkom vid om- läggningen av produktions- och konsumtionsmönstret. Utrikeshandeln och det ekonomiska samarbetet med andra länder var av måttlig omfattning.

Efter det andra världskriget har bilden emellertid radikalt förändrats.

Frigörandet av utrikeshandeln, liberaliseringen av betalningarna och till- komsten av det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), det europeiska frihandelsområdet (EFTA) och de europeiska gemenskaperna (EG) har bi- dragit till en ökning av den internationella arbetsfördelningen som efter hand medfört en strukturomvandling av både industri och handel. En kraftig ök- ning av konsumtionsstandarden med ett vidgat varusortiment, en accele- rerande teknisk utveckling och införandet av nya material har även med- verkat till att förutsättningarna för det ekonomiska försvaret nu är helt andra än de som rådde under andra världskriget.

Studierna av utvecklingen har visat att strukturförändringarna inom in- dustrin lett till allt färre och större produktionsenheter, ett ensidigare närings- liv och en mer specialinriktad produktion. Vissa försörjningsviktiga varor har fallit bort eller hotar att försvinna i produktionen. Industrin har i växande grad blivit beroende av tillförseln av halvfabrikat och komponenter från ut- ländsw leverantörer. Samtidigt har den tekniska och maskinella utveckling- en inom industrin drivits mycket långt, inte minst genom en vidsträckt an- vändning av elektronik och datorer i produktionsprocesserna. Antalet arbets- ställer inom industrin med mer än 10 anställda har minskat med ca 15 % mellan åren 1960 och 1972, samtidigt som det totala förädlingsvärdet har ökat ned drygt 80 %.

Sveriges utrikeshandel är nu värdemässigt 7 a 8 gånger större än 1952. Ut— vecklngen av utrikeshandeln kännetecknas i mycket stor utsträckning av en tilftagande handel med färdigvaror. Inte mindre än 93 % av importen av hel- och halvfabrikat härrör numera från industriländer.

Utredningen har gjort vissa överslagsmässiga undersökningar som visar att en kraftig utbyggnad av ett underleverantörsystem mellan olika tillverka- re av färdigvaror och sammansättningsdelar i skilda länder döljer sig bakom den sarka utvecklingen av utrikeshandeln. Svenska företag utnyttjar således i ökande grad utländska underleverantöreri tillverkningsprocessen men för- ser även utländska tillverkare av färdigvaror med komponenter och halv- fabril-at.

De utländska ägarintresset inom den svenska industrin är särskilt stort inom den kemiska sektorn. De direkta svenska investeringarna i utlandet har ötat kraftigt under 1960-talet. Av Sveriges 40 största koncerner bedrev år 1970 inte mindre än 32 produktion i utländska dotterbolag.

Geiom transport- och lagerhanteringsteknikens framsteg har en betydan- de imnskning av industrins lagerhållning ställd i relation till förbrukningen (lagteruthålligheten) möjliggjorts utan att riskerna för avbrott i varuförsörj- ningger därmed bedömts bli oacceptabla. Lageruthålligheten har nedgått sär- skilt mder första delen av 1960-talet, varefter en stabilisering ägt rum och ett reativt konstant förhållande mellan lager och förbrukning uppkommit.

1.3 Sveriges internationella åtaganden på handelns och ekonomins område; återverkningar för försörjningsbe- redskapen

Försörjningsberedskapens krav kan i stor utsträckning tillgodoses genom en protektionistisk handelspolitik. Höga tullar och/eller importrestriktioner med åtföljande höjda konsumentpriser kan leda till att exempelvis lagrings- kostnaderna och omställningskraven för en kristid kan minskas.

I kapitel 4 avhandlas avvägningen mellan skyddsåtgärder vid gränsen och andra stödåtgärder för att skydda en från beredskapssynpunkt viktig industri eller bransch. Samtidigt berörs vissa principiella frågor som sammanhänger med möjligheterna att säkerställa en fortlöpande tillgång till råvaror utan kraftiga prisvariationer.

Frågan skulle kunna ställas om inte ett litet land som Sverige med en hög grad av specialisering inom industrin, en internationellt sett hög levnadsnivå och med en säkerhetspolitisk målsättning som syftar till neutralitet i krig borde iaktta en viss försiktighet när det gäller att binda sig i internationella sammanhang.

Utredningen har övervägt denna fråga mot bakgrund bl. a. av den utveck- ling som skett under efterkrigstiden i sina huvuddrag återgiven i kapitel 3.

Utredningen har kommit till den slutsatsen att nackdelarna på längre sikt från försörjningsberedskapssynpunkt av den internationellt sett öppna eko- nomin inte är generella utan berör enskilda varusektorer. Behovet av bered- skapslagring sammanhänger i stor utsträckning med avsaknaden på viktiga råvaror inom landet. Endast i vissa fall aktualiseras frågan att genom stöd- åtgärder möjliggöra en fortsatt produktion av varor som är oundgängligen nödvändiga i en kristid.

Med det synsätt utredningen har på uthålligheten under en kriSperiod då stora ansträngningar måste göras för att ställa om produktion och kon— sumtion mot krissamhällets behov är det sannolikt att kostnaderna för det ekonomiska försvaret kommer att stiga endast i en måttlig takt efter det att den nuvarande eftersläpningen har neutraliserats och ett s. k. tillskottslager byggts upp. Mot denna bakgrund kvarstår uppfattningen i delbetänkandet att importåtgärder vid gränsen i största möjliga utsträckning bör undvikas. Om produktionsbevarande åtgärder erfordras av försörjningsberedskapsskäl torde i första hand andra åtgärder böra övervägas som syftar till att förstärka industrins konkurrenskraft. Först om sådana åtgärder inte visar sig möjliga eller inte väntas ge önskad effekt får lösningar sökas som innebär åtgärder vid gränsen, även om de strider mot gällande internationella bindningar.

En viktig utgångspunkt för utredningens förslag till åtgärder har således varit de förpliktelser som Sverige åtagit sig i olika internationella samman— hang. Den sammanfattande bedömningen blir därmed också att förpliktel- serna inte utgör några avgörande hinder för ett genomförande av förslagen. På senare tid har diskussionerna rörande handeln med råvaror alltmer kommit i blickpunkten. Detta gäller även den härmed nära förbundna frågan om exportrestriktioner. Försörjningsberedskapsutredningen redovisar över- siktsmässigt utvecklingen i dessa hänseenden under senare tid. Mot bak-

grund härav finner utredningen det ändamålsenligt att man från svensk sida söker uppnå stabilare förhållanden och en ökad disciplin på dessa områden. Utgångspunkten har härvid varit ett allmänt önskemål om att bevara en så fri utrikeshandel som möjligt. En fri import förutsätter emellertid en ostörd tillgång till råvaror och insatsvaror. Sverige bör sålunda i sin politik i de in- ternationella organisationerna verka för tillkomsten av globala varuavtal, som är konstruerade så att balans uppkommer mellan producenter och kon- sumenter. varigenom de internationella rättvisehänsynen kan tillgodoses. Till detta kommer att osäkra förhållanden då det gäller tillgången på råvaror kan öka behovet av beredskaps- och fredskrislager. Det kan därför inte anses orimligt att man från svensk sida får acceptera en viss höjning av råvaru- priserna om man härigenom kan uppnå bl. a. stabilare priser och vissa ga- rantier mot avbrott i råvaruleveranserna.

1.4 Försörjningsuthållighet och försörjningsstandard

I kapite/5 behandlar utredningen de för försörjningsberedskapen viktiga ut- gångspunkterna beträffande uthållighet och försörjningsstandard. Någon övergripande målsättning för det ekonomiska försvaret i dessa avseenden har inte preciserats av statsmakterna. Vissa ställningstaganden har gjorts till i första hand försörjningsuthålligheten, främst i samband med de förslag till planer för beredskapslagringen som utarbetats av överstyrelsen för ekono- miskt försvar (ÖEF). Den målsättning för beredskapslagringen som angavs i ÖEFzs förslag till lagringsplan för åren 1970—75 förutsatte ett läge med total avspärrning och innebar att beredskapslagringen tillsammans med möjlig nedskärning av näringslivets lager och eventuell produktion skulle täcka be- hoven för dels ett års nedskuren förbrukning av varor som erfordras för folk- försörjningens nödvändiga behov, dels försvarsmaktens och andra myndig- heters behov för planlagd krigsproduktion, dels ock vissa behov av färdig- varor, avsedda för civilbefolkningens försörjning i ett utrymningsläge. Målet för beredskapslagringen uttrycktes under 1950—60—ta1en på ett sätt liknande det här angivna men avsåg före år 1962 en uthållighet på två år vid fullständig avspärrning. En kraftig minskning av näringslivets lagerhållning medförde emellertid att ett fasthållande vid den tvååriga uthålligheten kom att bli mycket kostsamt. En sänkning av målsättningen skedde därför är 1962 till ett år. Ettårsperspektivet har dock betraktats som ett etappmål.

Uthållighets- och standardfrågor har studerats inom ramen för långsikts- planeringen för det ekonomiska försvaret. Utgångspunkten har härvid varit olika angrepps- och krisfall som har anvisats av chefen för handelsdepar- tementet och vilka utgör miljöer där det ekonomiska försvaret skall kunna verka i framtiden. Den nuvarande beredskapslagringen täcker tillsammans med näringslivets resurser mindre än 12 månaders behov med en sänkt för- sörjningsstandard vid total avspärrning. Det kan konstateras att de styrande angrepps- och krisfallen och på dessa grundade miljöbeskrivningar medför betydligt större krav på insatser än vad som erfordras inom ramen för den nu gällande målsättningen.

Utredningen framhåller att utvecklingen medfört såväl negativa som po-

sitiva återverkningar för det ekonomiska försvaret. Samhället har blivit allt- mer känsligt för störningar i tillförseln från utlandet av bränslen, råvaror. halvfabrikat, komponenter och i vissa fall även färdigvaror. Allvarliga stör- ningar kan uppkomma på relativt kort sikt och detta kan även gälla be- gränsade varu- eller industrisektorer under i övrigt normala förhållanden. Behovet av ett skydd mot fredskriser har vuxit sig allt starkare under senare tid, vilket kan kräva särskilda insatser från samhället sida.

Det finns å andra sidan utvecklingstendenser inom den svenska industrin som verkar i positiv riktning då det gäller att på något längre sikt ställa om samhället till en krishushållning med knapphet på råvaror och användande av ersättningsvaror. Ett högt tekniskt kunnande, en för enbart inhemsk av- sättning i kristid överdimensionerad verkstads- och elektroindustri, ökade tekniska möjligheter att återvinna råvaror ur förbrukade varor samt en järn- och stålindustri med inriktning på specialstål utgör goda tillgångar för en så- dan omställning. Den långt drivna produktionstekniken och specialiseringen medverkar dock till att en omställningsprocedur kan bli tidsödande och kräva betydande insatser i fråga om kapital och arbetskraft.

Försörjningsberedskapsutredningen kommer mot denna bakgrund till den slutsatsen att ansträngningarna måste öka då det gäller att planera för en om- ställning av samhället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör in- riktas på att säkerställa behovet under en omställningsperiod och på försörj- ningen med oundgängligen nödvändiga råvaror under en längre krisperiod. Känsligheten i försörjningshänseende avser sålunda i stor utsträckning in- ledningsfasen av en krisperiod och omställningsperioden till ett krissamhälle. Tyngdpunkten då det gäller planering och lagring bör därför ligga vid denna tidsperiod. Allteftersom en omställning av produktion och konsumtion med en övergång till ersättningsvaror sker, lättare trycker i stort. Å andra sidan kan punktvisa brister på exempelvis viktiga råvaror bli mycket besvärande.

Med den inriktning av beredskapsåtgärderna som föreslås är det synner- ligen angeläget att en reglering av produktion och handel kan komma till stånd i ett tidigt skede under en framväxande kris, bl. a. för att förhindra att försörjningsviktiga varor okontrollerat försvinner ut ur landet. En om- sorgsfull administrativ och organisatorisk planering måste ske i dessa frågor.

Utredningen har bedömt det förslag rörande uthållighet och försörjnings- standard som redovisats i delbetänkandet "Kläder och skor. försörjningen i en kristid" mot bakgrund av den djupare analys av uthållighets- och stan- dardfrågan som redovisas i detta betänkande. Detta har inte gett anledning till något ändrat synsätt. Tvärtom betonar utredningen att betydelsen av en tillfredsställande försörjning med livets nödtorft — mat, värme/energi och kläder ökar då tyngdpunkten i försörjningsansträngningarna som föreslås läggs vid en omställning till ett krissamhälle. Det är sålunda ytterst angeläget att åtgärderna inom beklädnadssektorn fortgående anpassas så att den av riks- dagen antagna långsiktiga målsättningen kan uppfyllas. Läget då det gäller försörjningen med skor har försämrats i hög grad sedan delbetänkandet av- gavs.

Mot bakgrund av den analys som gjorts av försörjningsmöjligheterna och med hänsyn till den säkerhetspolitiska målsättningen och kravet på att sam- hället även i onormala lägen skall fungera på ett sätt som av befolkningen

upplevs som acceptabelt med hänsyn till situationen. har enligt utredningens mening det ekonomiska försvaret kommit att släpa efter i förhållande till övriga totalförsvarsgrenar då det gäller resurstilldelningen. Åtgärder för att förstärka det ekonomiska försvaret bör därför snarast sättas in.

Som redan nämnts är frågan om uthålligheten härvid av stor betydelse. Eftersom försörjningsstandard och uthållighetsfrågorna behandlas ingående inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering och resultaten härav skall ligga till grund för 1977 års försvarsbeslut. anser utredningen det emellertid inte vara ändamålsenligt att nu föreslå någon slutgiltig målsättning härvidlag. I avvaktan på totalförsvarsbeslutet 1977 föreslås därför att försörjningsbered- skapen inom varuområdet utanför livsmedels-. energi- och beklädnadssek- torerna förstärks utöver den nuvarande. för vilken målsättningen är en teo- retisk uthållighet av 12 månader vid en total avspärrning. Det kan anses san- nolikt att resurser som svarar mot den nuvarande målsättningen är tillräck- liga för att möjliggöra en betydande omställning av samhället mot en kris- hushållning. Beredskapslagringen har dock för närvarande en avsevärt mind- re omfattning. Förutom en ökning av denna. så att nuvarande målsättning uppnås, är det angeläget att vissa åtgärder snarast vidtas för att förbättra för- sörjningsmöjligheterna på längre sikt inom vissa oundgängliga områden. Det blir här fråga om en tillskottslagring av varor som inte alls eller först på lång sikt kan ersättas med andra varor. Denna lagring bör avpassas så att landet med de fördelar som en kompletterande fredskrislagring kan ge och med beaktande av rimliga importmöjligheter under en avspärrningstid klarar för- sörjningen och kan uppehålla försvarskraften under en relativt lång krispe- riod — om än på en låg standard under slutfasen av denna.

Utredningen föreslår att härutöver vissa fredskrislager byggs upp som kan utnyttjas vid en störning av tillförseln ifråga om enstaka varor eller varu- områden under i övrigt relativt normala förhållanden. Sådana lager bliri viss utsträckning komplement till beredskapslagringen vid en svårare internatio- nell konflikt.

En förstärkning av det ekonomiska försvaret i den omfattning som föreslås kan av praktiska och ekonomiska skäl inte genomföras i ett steg. | samman- hanget måste beaktas att den nuvarande lagringen inte svarar mot den fast- ställda målsättningen. En uppbyggnadstid på fem år med början är 1976 anses rimlig. En viss kraftsamling till de två första åren är emellertid angelägen. Med anledning av 1977 års totalförsvarsbeslut kan en eventuell justering av målsättningen göras för de år som återstår av femårsperioden vid tiden för detta beslut. Utredningen bedömer att en förstärkning av åtgärderna inom det ekonomiska försvaret på det sätt som här föreslås i praktiken inte fö- regriper handlingsfriheten för ett samordnat ställningstagande i 1977 års för- svarsbeslut till frågan om uthålligheten och försörjningsstandarden inom to- talförsvarei.

1.5 Försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel

I kapitel 6 avhandlas sjukvårdssektorn vilken enligt utredningens bedömning i princip måstejämställas med livsmedels- bränsle- och beklädnadssektorer-

na då det gäller betydelsen av en tillfredsställande försörjning under en kris- period.

Den svenska förbrukningen av läkemedel bygger värdemässigt till ca 50 % på utländska farmacevtiska specialiteter. Många av dessa är nya läkemedel som kommit att få stor betydelse i den medicinska behandlingen både kva- litativt och kvantitativt. Man har anledning att räkna med en växande im- ponandel samt en ökad specialisering inom den svenska läkemedelsindu- strin. Behovet av sådana läkemedel som är oundgängligen nödvändiga också under en krisperiod har vuxit och kan antas komma att växa även framgent. Ett stort antal människor är nu beroende av mediciner som regelbundet mås- te intas dagligen. Om dessa inte är tillgängliga under en kristid kan livsho- tande situationer uppkomma för många. sjukdomsfrekvensen ökar och ne- gativa verkningar uppkommer i psykologiskt hänseende. Då det gäller sjuk- vårdsmateriel som exempelvis röntgenapparater. instrument, injektionsspru- tor och förbandsartiklar har utvecklingen på senare tid gått mycket snabbt mot en ökad användning och förbrukning. Sjukvårdsrutinerna har anpassats efter materielutvecklingen och ett avbrott i tillförseln kan förorsaka allvarliga situationer inom sjukvården. Särskilt under en krigsperiod är det synnerligen viktigt att tilltron till sjukvården kan upprätthållas. Försörjningen med lä- kemedel och sjukvårdsmateriel är sålunda enligt utredningens mening av lika stor betydelse som tillförseln av mat, värme och kläder under en kris— period och bör därför jämställas i uthållighetshänseende med dessa förnö- denheter. Beredskapsåtgärderna bör inriktas och dimensioneras så att man så småningom kan komma över i en kontinuerlig självförsörjning för allt fler varor under en krisperiod. Den rika differentieringen på olika slags lä- kemedel och sjukvårdsmateriel som numera föreligger har förlängt en över- gång till en sådan självförsörjning. Det är svårt att förutse hur lång denna kan komma att bli. Utredningen har bedömt det rimligt att riktpunkten for försörjningsåtgärderna beträffande läkemedels-och sjukvårdsmateriel bör vara att försörjningen skall kunna tryggas under en tid av ett och ett halvt år vid fullständig avspärrning.

Mot bakgrund av den högre grad av uthållighet som vi föreslår för läke- medels- och sjukvårdsmateriel släpar beredskapsåtgärderna efter vilket enligt utredningens mening måste anses utgöra en särskild risk i försörjningsberedskapshänseende. Åtgärder bör därför snarast sättas in för att förbättra läget.

Utredningen har ansett det angeläget att få fram ett detaljerat underlag för en uppskattning av behovet av dessa varor under en avspärrnings- och krigsperiod samt för en bedömning av hur behoven skall kunna täckas och kostnaden härför beräknas. För detta arbete har utredningen anlitat två exper- ter (apotekare) som i nära samarbete med överstyrelsen för ekonomiskt för- svar (ÖEF). socialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse och företrädare för industri och handel upprättat försörjningsplaner för läkemedel. Materialet, som kommer att överlämnas till berörda myndigheter, innehåller uppgifter om bl. a. behov av olika läkemedel, produktionsinriktning under en krispe- riod, åtgärder för upptagande av nyproduktion samt lagring av råvaror, sub- stanser och fårdigvaror.

De beräkningar som gjorts inom utredningen visar ett ökat lagringsbehov inom läkemedelsområdet på ca 210 milj. kr. På grund av den efter—

släpning som föreligger föreslås att 60 milj. kr. avsätts för lagerökning under vartdera av de två första åren av en 5-årsperiod med början år 1976 och med målinriktningen 40. 30 resp. 20 milj. kr. under de påföljande tre åren. Ut- redningen påpekar i detta sammanhang att den nuvarande beredskapslag- ringen inom läkemedelsområdet (exkl. sjukvårdsmateriel) omfattar varor till ett värde av endast 16 milj. kr. Det torde lå ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen fördela lagringen på olika slags varor så att de mest ound- gängliga behoven täcks snarast möjligt samt att fullständiga och efter behov anpassa försörjningsplanerna efter utvecklingen. ÖEF bör vidare i samråd med socialstyrelsen identifiera sådana läkemedel som inte ens på längre sikt kan framställas inom landet och beräkna det månatliga importbehov som uppkommer under en kristid. Om möjlighet öppnas för en viss import under en krisperiod bör dessa läkemedel få hög prioritet.

Då det gäller beredskapsåtgärderna beträffande sjukvårdsmateriel har ut- redningen begärt underlag från socialstyrelsen. Analysen av detta område är ännu ej slutförd men visar preliminärt att stora brister föreligger i försörj- ningshänseende. Socialstyrelsen torde i särskild ordning få begära medel för en förstärkning av beredskapsåtgärderna på detta område då analysen blir slutförd. Målet bör härvid vara att försörjningsberedskapen avseende sjuk- vårdsmateriel kommer i paritet med insatserna på läkemedelsområdet.

1.6 Försörjningen med reservdelar

Utvecklingen ifråga om försörjningsberedskapen har medfört att ÖEF i sin planering under senare tid måst ta allt större hänsyn till frågan om reserv- delsförsörjningen. Försörjningssituationen har efter hand blivit sådan att man börjat befara att beredskapsåtgärder som t. ex. beredskapslagri ng av vis- sa råvaror inte medför den försörjningsuthållighet som åsyftas om åtgärder samtidigt inte vidtas för att trygga försörjningen med reservdelar för ma- skiner i de industrier som utnyttjar de lagrade varorna.

Utredningen behandlar reservdelsproblemet i kapitel 7. För att få en över- blick över problemet har utredningen genomfört en enkät med 90 stora och medelstora företag. Enkäten visar enligt utredningens bedömning att läget i fråga om försörjningen med reservdelar inger vissa farhågor men att situa- tionen inte är så allvarlig som man kunnat befara. Den svenska verkstads- industrin och elektroindustrin är så flexibla att ett ston tillverkningsområde kan täckas efter en viss övergångstid. Detta utesluter dock inte att flaskhalsar finns som berör tillverkningen av varor vilka är av stort värde för försörj- ningen under en kristid.

Den sammanfattande bedömningen är att den föreslagna principen för ut- hållighet. som i stor utsträckning bygger på en omställning av produktionen mot en tillverkning av varor för krissamhällets behov. inte äventyras av svå- righeterna med reservdelsförsörjningen. Det är emellertid nödvändigt att ÖEF vid sin försörjningsplanering inom olika sektorer mer intensivt studerar reservdelsfrågan. En lagring av reservdelar bör i förekommande fall ingå som en naturlig del av beredskapslagringen. I många fall bör en sådan ske hos de berörda företagen, men det kan inte uteslutas att vissa reservdelar även kan lämpa sig för en mer centraliserad lagring.

1.7 Försörjningen med petrokemiska produkter

I kapitel 8 behandlas försörjningsberedskapen i fråga om petrokemiska pro— dukter. En särskild studie av den petrokemiska varusektorn har bedömts an- gelägen med hänsyn till den nyckelroll som plastprodukter och petrokemiskt baserade insatsvaror av skilda slag fått särskilt under de senaste 10 åren och den känslighet i försörjningshänseende som följer därav.

Utredningen konstaterar att Sverige har blivit känsligare och sårbarare för störningar i importen inom det petrokemiska försörjningsområdet än kanske något annat land. Den svenska plastförbrukningen är en av de största i värl- den räknat per invånare vilket bl.a. innebär att man i Sverige i hög grad utnyttjat de möjligheter som plasterna och plasttekniken erbjuder för pro- duktion och distribution. lfråga om försörjningen med basråvaran gasbensin och andra för plasttillverkningen nödvändiga råvaror som exempelvis styren är Sverige emellertid starkt beroende av import. Samtidigt är den inhemska produktionen begränsad om man ser till produktsortimentets bredd. Den etenbaserade produktionen av basplaster och vissa organiska kemikalier är dock väl utbyggd.

Av de produkter som tas fram i krackern i Stenungsund vidareförädlas sålunda nu i huvudsak endast eten inom landet. Det noteras att ett tillva- ratagande av pyrolysbensin via framställning av bensen skulle möjliggöra till- verkning inom landet av fenol som är en försörjningsviktig kemisk utgångs- vara. Även lösningsmedlen xylen och toluen samt den vid polystyrentill- verkning nödvändiga styrenen skulle kunna framställas inom landet på basis av importerad råolja genom ett mer allsidigt tillvaratagande av de produkter som nu framställs i Stenungsund. Dessa varor måste för närvarande bered- skapslagras. Syntetiska fibrer och syntetiskt gummi är andra varor som det från försörjningsberedskapssynpunkt skulle vara fördelaktigt att kunna fram- ställa inom landet. Syntetgummi beredskapslagras. medan dyrare naturfibrer av bl.a. lagringstekniska skäl lagras i stället för syntetftbrer.

De slutsatser som kan dras av de svårigheter som uppkom ifråga om för- sörjningen med petrokemiska produkter i samband med oljekrisen 1973/74 understryker det petrokemiska varuområdets centrala roll i försörjningsbe— redskapen. Dessa varor har en nyckelroll i fredssamhället. vilket medfört att de är svårersättliga även i ett krisläge. Det petrokemiska området kan dess- utom genom sin anknytning till oljan bedömas löpa särskilt stor risk att drab- bas av störningar i tillförseln av råvaror. Plastområdet kan genom sin an- passbarhet i olika avseenden få en speciell betydelse för varuförsörjningen då det gäller omställnings- och anpassningsskedet i inledningen av en all- varlig kris.

Ifråga om de åtgärder som kan vidtas för att förbättra försörjningsbered- skapen på plastområdet bedöms det särskilt angeläget att en tillräckligt om- fattande inhemsk produktion av gasbensin säkras samt att det inhemska pro- duktsortimentet av basplaster breddas så att propen. pyrolysbensin m. fl. va- ror som nu framställs vid krackning inom landet tillvaratas för inhemsk vida- reförädling.

Utredningen understryker att en inhemsk produktion från beredskapssyn- punkt här är överlägsen alternativet beredskapslagring. Detta sammanhänger med svårigheterna även på lång sikt att bygga upp en produktionsapparat

på detta område och att enbart beredskapslagring av motsvarande varor så— ledes på ett avgörande sätt begränsar försörjningsuthålligheten på ett centralt försörjningsområde.

Starka kommersiella och produktionspolitiska intressen hos de petroke- miska industrierna gör det svårt att förutse utvecklingen inom branschen. Klart är emellertid att ett statligt engagemang i det petrokemiska varuom- rådet får anses ha ett klart beredskapsmässigt motiv.

AB Statsföretag planerar att förlägga ett raffinaderi i Brofjorden med spe- ciell inriktning på produktion av gasbensin. Utredningen understryker be- tydelsen av att detta snarast kommer till stånd. 1 avvaktan på en eventuell produktion i Sverige måste gasbensin beredskapslagras i förhållandevis stora kvantiteter. Enligt utredningens bedömning bör denna fråga övervägas med anknytning till lagringen av råolja och anpassas till oljelagringsprogrammet. Detta gäller även finansieringsformerna. Det kan i detta sammanhang no- teras att den nyligen tillsatta oljelagringskommittén fått i uppdrag att över- väga dessa frågor.

1.8 Statligt företagsengagemang och stöd till nedlägg- ningshotade industrier

Som en följd bl. a. av den ökande internationella arbetsfördelningen har vissa tillverkningsområden haft svårigheter att upprätthålla en lönsam produktion. Då produktionen nedgår inom varuområden som bedöms viktiga från för- sörjningsberedskapssynpunkt måste liksom hittills samhällsåtgärder för att möjliggöra en fortsatt produktion övervägas som ett bland flera tänkbara al- ternativ för att trygga försörjningsberedskapen.

Enligt utredningens direktiv skall försörjningsberedskapen tryggas till lägsta möjliga kostnad för samhället. 1 delbetänkandet "Kläder och skor, för- sörjningen i en kristid". diskuterades vissa tänkbara stödåtgärder för att bi- behålla en från beredskapssynpunkt nödvändig produktion inom landet. Höj- da tullar, kvantitativa importrestriktioner och direkt produktionsstöd be- dömdes härvid vara mindre lämpliga åtgärder. Kapitalstöd ansågs å andra sidan vara en åtgärd som är förenad med övervägande fördelar om statliga ingripanden behövs för att upprätthålla en viss önskvärd försörjningsbered- skap. Av olika tänkbara former för kapitalstöd ansågs systemet med avskriv- ningslån för investeringar överlägset. Detta system har bl. a. ett inbyggt ra- tionaliseringsbefrämjande element. Det är dessutom selektivt till sin karaktär vilket möjliggör en riktad stödverksamhet mot varuområden som är ound— gängliga för försörjningen i en kristid. Åtgärderna föreslogs av utredningen för att garantera en önskvärd försörjningsberedskap inom textil-. beklädnads- sko- och läderområdena.

Det principiella synsätt som redovisas i delbetänkandet gäller fortfarande. Utredningen gör i kapitel 9 en djupare analys av statliga företagsengagemang i syfte att säkerställa en fortsatt produktion som är av betydelse för försörj- ningsberedskapen men som av lönsamhetsskäl hotar att försvinna.

För att försörjningsberedskapen skall kunna tillgodoses till lägsta möjliga kostnad är det angeläget att kostnaderna för en beredskapsproduktion skall

kunna redovisas. Detta är nödvändigt för att ett riktigt val skall kunna göras mellan produktion och andra åtgärder som lagring, stöd genom offentlig upp- handling eller lagring av maskiner "i malpåse" samt mellan olika former av fortsatt produktion.

Vid en bedömning av stöd till en beredskapsviktig produktion bör hänsyn tas förutom till försörjningsberedskapen » även till industri- och arbets- marknadspolitiska målsättningar. Därmed bör det i vissa fall vara möjligt att minska samhällets samlade kostnader för att nå såväl andra samhälleliga mål. exempelvis regionala sysselsättningsmål. som försörjningsberedskaps- mål.

När det gäller valet mellan beredskapsproduktion i statlig eller privat regi gäller som utgångspunkt att statlig och privat företagssamhet arbetar under samma villkor och således under samma krav på effektivitet och konkur- renskraft. Valet mellan statlig eller privat beredskapsproduktion bör därför i huvudsak utgå ifrån var produktionen kan ske till lägsta kostnader. Ut- redningen föreslår att staten för varuområden där så bedöms lämpligt begär in offerter från såväl statliga som privata företag avseende kostnaderna för fullgörande av viss beredskapsproduktion och/eller upprätthållande av viss produktionskapacitet. För närvarande har Statsföretag AB skyldighet att på anfordran avge sådan offert. Det föreslås beträffande privata företag att del- tagande i ett sådant offertsystem baseras på frivillighet. I vissa fall bör även statliga verk kunna anmodas avge offert. Därtill bör vid avvägningen mellan statlig eller privat verksamhet hänsyn tas till omständigheterna i varje särskilt fall. exempelvis om statlig verksamhet kan ha större förutsättningar än privat att uppnå önskvärda effekter på branschstrukturen.

Vid val av produktionsfrämjande åtgärder föreslår utredningen att större flexibilitet tillämpas. Det bör enligt utredningens mening övervägas om inte rörliga gränser för avskrivningslån och lånegarantier för investeringar skulle öka effektiviteten i försörjningsberedskapsstödet. Mot bakgrund av bl. a. den löneintensiva skoindustrins alltmer accentuerade svårigheter under senare år att hävda sig gentemot importkonkurrensen föreslås att ett utvidgat ka- pitalstöd vid sidan om det nuvarande stödet till investeringar prövas i fråga om löneintensiv tillverkning. Stöd i form av ränte- och amorteringsfria lån bör sålunda kunna ges för företagens behov av rörelsekapital. Sådana lån bör inte avskrivas från statens sida. Eftersom lån till andra ändamål än inves- teringar inte i sig kan väntas ha en pådrivande effekt på produktivitetsut- vecklingen föreslås att lånen endast ges i samband med att produktivitets- höjande åtgärder vidtas. exempelvis strukturella förändringar genom sam- verkan mellan olika företag.

1.9 Statlig upphandling som ett led i försörjnings- beredskapen

I kapitel 10 behandlas i enlighet med direktiven statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. [ delbetänkandet "Kläder och skor. försörj- ningen i kristid". föreslogs vissa åtgärder då det gäller upphandlingen inom beklädnadsområdet. Utredningen har nu övervägt vilka åtgärder över ett

vidare varufält som kan aktualiseras. i första hand som komplement till andra åtgärder, för att trygga en tillfredsställande försörjning i en kristid. En ut- gångspunkt har härvid varit de regler som sedan år 1974 gäller beträffande offentlig upphandling.

Reglerna för den statliga upphandlingen är så utformade att de möjliggör åtgärder som innebär avsteg från den rena affärsmässigheten då detta anses önskvärt från bl. a. försörjningsberedskapssynpunkt. Inga ändringar föreslås i sak beträffande dessa regler. Däremot förordas vissa särskilda procedurreg- ler och samordningsförfaranden i anslutning till den statliga upphandlingen av sådana varor som har väsentlig betydelse för försörjningsberedskapen. Sär- skilda regler bör sålunda tillskapas för att man på ett mer betryggande sätt skall kunna fånga in aktuella fall av upphandling av sådana varor. Innebörden härav föreslås bli att regeringen efter förslag av ÖEF utfärdar bestämmelser som ålägger de upphandlande myndigheterna att underställa regeringen frå- gan om inköp av varor för vilka försörjningsläget är akut och vilkas värde överstiger ett visst bestämt belopp. Frågan om vilka varor som av försörj- ningsberedskapsskäl skall behandlas på ett särskilt sätt vid statlig upphand- ling bör definieras av ÖEF och fastställas i särskilt beslut av regeringen. Inga statliga myndigheter bör undantas då det gäller tillämpningen av dessa regler. 1 fall då undantag från upphandlingskungörelsens huvudregel meddelas bör medel härför tillskjutas efter regeringens beslut i varje särskilt fall ur ett för- slagsanslag som föreslagits av ÖEF. Av många skäl är det angeläget att stöd till upphandlingar inte vidtas i andra fall och med högre belopp än vad som från försörjningsberedskapssynpunkt får anses oundgängligen nödvändigt. Stöd i samband med offentlig upphandling får i första hand ses som ett komp- lement till andra åtgärder. Huvudvikten bör läggas vid åtgärder av annat slag. Särskild försiktighet bör iakttagas så att upphandlingsstöd inte ges kontinu- erligt under längre tid. Detta kan nämligen bl. a. medföra att utländska fö- retag undviker att lämna anbud, varigenom en skälighetsbedömning av in- hemska bud försvåras.

Beträffande varor för vilka regeringen enligt förslaget skall ålägga de upp- handlande myndigheterna anmälningsplikt bör ett mer regelbundet samråds- förfarande mellan de olika myndigheter samtidigt införas. Den av utredning- en föreslagna utvidgade styrelsen inom ÖEF bör givetvis behandla frågor som rör statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen.

Även den kommunala upphandlingen är av betydande omfattning. Ut- redningen ftnner det därför angeläget att ÖEF:s varupreciseringar och rege— ringens beslut om anmälningsplikt för vissa varor delges kommunala upp- handlingsorgan för kännedom. Särskilt inom läkemedels/sjukmaterielsek- torn där försörjningsläget för många varor är bekymmersamt, samtidigt som kravet på uthållighet är stort. kan en nära kontakt med ÖEF bedömas som värdefull.

1.10 Finansieringen av det ekonomiska försvaret

I kapitel 11 konstaterar utredningen att kostnaderna för det ekonomiska för- svaret i huvudsak belastar statsbudgeten. Därutöver har näringslivet bety-

dande kostnader inom energiområdet i samband med tvångslagringen av öl— jeprodukter. Kompensation för dessa kostnader tas dock ut prisvägen. Års- kostnaderna för hela det ekonomiska försvaret 1974/75 har uppskattats till drygt 300 milj. kr. Av detta utgör ca 200 milj. kr. anslag över statsbudgeten. Av de årliga kostnaderna för hela det ekonomiska försvaret är ca 20 % per- sonalkostnader och 80 % kostnader för beredskapslagring av varor och för— rådshållning av viss materiel.

Inom ÖEFzs ansvarsområde har för verksamheten under budgetåret 1975/76 anvisats ca 104 milj. kr. över driftbudgeten. Nära 90 milj. kr. härav avser ersättning för beredskapslagring m. m.

Utredningen har övervägt olika former för näringslivets och även konsu- menternas mer direkta medverkan då det gäller att bidra till kostnaderna för det ekonomiska försvaret. Bakgrunden härtill är att företagen genom för- sörjningsberedskapsmässiga åtgärder får försörjningen med viktigare råvaror och insatsvaror förbättrad vilket medför gynnsamma återverkningar på pro- duktion, export och sysselsättning. Därmed förbättras även företagens lön— samhet på längre sikt.

Den diskussion av olika finansieringssätt som genomförs i betänkandet leder fram till förslaget att beredskapslagringen, som får ses som en säker- hetspolitiskt betingad nödvändighet, bekostas med statsmedel. Kostnaderna för det ekonomiska försvaret får till ej obetydlig del ses som en del av kost- naderna för totalförsvaret, vilka bör övervägas i ett sammanhang. Förhål- landet är dock enligt utredningens bedömning annorlunda då det gäller en lagring som är avsedd att minska risken för en störning i samhällsekonomin under fredstid (fredskrislager). Näringslivet får här mer påtagliga fördelar av en förstorad lagring. I sammanhanget måste även beaktas att en fredskris- lagring i enbart statlig regi kan leda till en minskad lagringsbenägenhet hos näringslivet därigenom att man förlitar sig på att kunna utnyttja de statliga lagren då störningar uppkommer. Statliga fredskrislager kan då komma att innehålla vissa varukvantiteter som eljest skulle ha lagrats av näringslivet. Utredningen anser det mot denna bakgrund motiverat att de företag som förbrukar varor som lagras i statliga fredskrislager själva medverkar för att höja beredskapen inför produktionsavbrott och störningar i samhällsekono- min. Detta bör ske på det sättet att företagen åläggs att hålla extra lager utöver den normala lagringen så att den härigenom åstadkomna ökningen av nä- ringslivets produktionsuthållighet i stort motsvarar den ökning av uthållig- heten som den statliga lagringen medför. Om de statliga lagren av en viss vara beräknas täcka landets behov under exempelvis en månad så skulle de förbrukande företagen öka sin lagring av samma vara så att produktionen i näringslivet kan hållas igång under en månads tid utöver den normala pro- duktionsuthålligheten i fredstid. Bestämmelser som mer ingående reglerar beredskaps- och fredskrislagringen har inarbetats i kapitel 12. I anslutning härtill föreslår utredningen att vissa skattemässiga fördelar tillskapas vid vår- deringen av företagens lager och sådana varuslag som freskrislagras av staten. Möjligheter bör härjämte föreligga till statliga avskrivningslån för lagrings- utrymmen samt till statliga kreditgarantier.

Som ett komplement till de beredskaps- och fredskrislager som byggs upp kan en ytterligare lagerökning hos företagen inför befarade krissituationer bedömas angelägen. Det föreslås därför att företagen i sådana situationer får

överfört sina investeringsfbnder för konjunkturutjämning till lagerinveste- ringskmto. Regeringen har redan nu fullmakt att meddela beslut av detta slag. Det torde få ankomma på ÖEF att inkomma till regeringen med förslag i denna fråga.

1.11 Beredskaps- och fredskrislagring

De närrtare förhållanden som berör beredskaps- och fredskrislagringen av- handlasi kapitel 12. i anslutning härtill framläggs förslag till lag om bered- skapslagring och fredskrislagring. Enligt detta förslag är beredskapslager av- sedda att utnyttjas då riket är i krig eller vid krig eller krigsl'ara i rikets nära omvärld. Fredskrislager å andra sidan är avsedda att utnyttjas då tillförseln till riket ax viktiga varor avbryts eller försvåras av annan anledning än krig eller krzgsfara i rikets nära omvärld.

Värdet av de varor som beredskapslagras av ÖEF uppgick i juli 1975 till ca. 160( milj. kr. varav drygt 600 milj. kr. avsåg bränslen (återanskaffnings— värden) Beredskapslagret omfattar ca. 500 olika varuslag eller uttryckt enligt kvalitetsspeciflkation, typ, etc, ca 3500 varor. Lagringen sker i egna och hyr- da lokaler. ÖEF har lager på omkring 500 platser i landet. Man har eftersträvat en spridning av lagren, bl. a. för att minska riskerna för förstöring genom sabotage och i samband med krig. Samtidigt söker man lokalisera förråden i närheten av de förbrukande industrierna eller hos dessa bl. a. i syfte att minska trtnsportkostnaderna i samband med den nödvändiga omsättningen av lagren.

Beredskapslagringwr bedöms även i framtiden i huvudsak avse råvaror och vissa halvfabrikat, mer sällan färdigvaror. ] detta sammanhang måste dock beaktas att ett stort antal mer bearbetade insatsvaror som används i produk- tionen i betydande utsträckning importeras. Som exempel på sådana varor kan nämnas komponenter för den mekaniska och den elektriska industrin samt för bilindustrin. Många av dessa varor har väsentlig betydelse för möj- ligheterna _ttt upprätthålla produktionen i en kristid. En annan typ av vara som kan komma att bli föremål för beredskapslagring är reservdelar och ma- skinförnödenheter för industriföretagens egen maskinpark.

Det kan bedömas som sannolikt att en beredskapslagring i ökad utsträck- ning bör se hos de producerande företagen. Denna princip bör bli domi- nerande ifråga om en lagring av komponenter och reservdelar men även då det gäller iaror som har låg lagringsbeständighet eller som är anpassade till produktioren hos ett visst företag. ÖEF bör här teckna särskilda avtal med de berörda företagen som även innefattar finansierings- och kostnadsfrågor. 1 den mån jet är fråga om beredskapslager föreslås de finansiella åtagandena ankomma på staten.

Utrednirgen har övervägt om en särskild lagstiftning är nödvändig för att ett samarbete mellan näringslivet och ÖEF skall komma till stånd i det be- rörda avseendet. Den lagstiftning som övervägts har formen av ett åläggande för vissa föetag att mot ersättning av staten lagra varor för ett beredskapsläge utöver der normala lagringskvantiteten.

Hittills har några svårigheter inte förelegat då det gällt att nå överenskom- melser med enskilda företag rörande beredskapslagring hos dessa för statens

räkning. Avtalsförfarandet kan dock bedömas bli alltmer vanligt och risken att svårigheter kan uppkomma på vissa punkter får inte uteslutas. Vidare måste i sammanhanget beaktas att förslaget ifråga om näringslivets medver- kan vid fredskrislagringen under alla förhållanden torde kräva en särskild lagstiftning. Möjlighet bör föreligga att snabbt höja försörjningsberedskapen om det internationella läget hastigt försämras, utan att gällande beredskaps- lagstiftning i övrigt behöver sättas i kraft. Regeringen föreslås därför i lag få bemyndigande att föreskriva lagringsskyldighet för alla former av lager som har ändamålet att trygga folkförsörjningen.

Bemyndigandet föreslås innefatta möjlighet att föreskriva skyldighet för produktionsföretag att beredskapslagra försörjningsviktiga varor intill en myckenhet som motsvarar företagets normala fredsmässiga förbrukning un- der tolv månader då det gäller reservdelar och maskinförnödenheter för den egna maskinparken och sex månader då det gäller andra varor. De tider som föreslås har övervägts mot bakgrund av förslaget om uthållighet samt de stu- dier som redovisas i annat sammanhang i betänkandet rörande företagens normala lager av reservdelar samt komponenter och andra insatsvaror.

Den lagringsplikt som här avses innebär, då fråga är om beredskapslager, endast att företagen kan åläggas att medverka vid den fysiska lagringen och vid omsättningen av beredskapslager. Staten står härvid helt och hållet för investeringsmedel och lagringskostnader. Utredningen har inte ansett det erforderligt att genom generella regler härom nu utnyttja en möjlighet att ålägga företag att mot ersättning hålla beredskapslager. En frivillig väg genom avtal bör i första hand väljas även framgent. Ett åläggande om en bered- skapslagring bör tills vidare ifrågakomma endast om frivilligvägen i enstaka fall inte visar sig möjlig för att nå en från försörjningsberedskapssynpunkt nödvändig och rationell lösning av ett lagringsproblem.

Då det gäller omfattningen av beredskapslagren finner utredningen att ÖEF:s nuvarande beredskapslagring utanför bränsleområdet är mindre än vad som erfordras för att den nu gällande målsättningen skall vara uppfylld. ÖEF har i en promemoria som överlämnats till utredningen redovisat bak- grunden till att försörjningsuthålligheten försämrats — främst den relativa minskningen av näringslivets lager samt bortfall av viss försörjningsviktig produktion och uppskattat att en lagerökning med ca 500 milj. kr. krävs för att man åter skall uppnå det nu gällande målet. Med hänsynstagande till näringslivets lagertillgångar och eventuell inhemsk produktion syftar detta till en uthållighet på 12 månader med en sänkt försörjningsstandard vid en total avspärrning. Tillsammans med den föreslagna ökningen av läke- medelslagringen samt en viss tillskottslagring som i enlighet med re- sonemanget i kapitel 5 rörande principen om en kontinuerlig försörjning erfordras för behoven under en längre tidsperiod — skulle beredskapslagringen behöva ökas med 230 milj. kr. under vartdera av åren 1976 och 1977. Ök- ningen under de efterföljande tre åren skulle uppgå till 150, 130 respektive 115 milj. kr. Förslag till en fördelning av förstärkningen av beredskapslagret för olika varor under uppbyggnadsperioden torde få utarbetats av ÖEF och överlämnas i särskild ordning till handelsdepartementet.

Enligt förslaget skulle beredskapslagringen utanför energiområdet sam- manlagt behöva öka med omkring 850 milj. kr. under femårsperioden

1976—80. Iden perspektivstudie (del 1) som överlämnades till regeringen hös- ten 1974 beräknades behovet av ökade beredskapslager för perioden 1977—92 uppgå till 160 milj. kr. per år för motsvarande varuområde.

Utredningen har emellertid bedömt det vara angeläget med en kraftig ome- delbar satsning för att motverka eftersläpningen inom de behandlade för- sörjningsområdena. Härtill kommer behovet att snabbt bygga upp en bered- skap för fredskriser. Den lageruppbyggnad som föreslås för åren 1976—80 har till betydande del karaktären av engångssatsning. Om inte den industriella utvecklingen får en från försörjningsberedskapssynpunkt särskilt negativ ut- veckling bedöms behoven av ökad beredskapslagring efter år 1980 vara mått- liga. Med det synsätt utredningen har på uthålligheten ställer den här fö- reslagna förstärkningen av lagringen på längre sikt således väsentligt lägre ekonomiska krav än vad som förutses inom ramen för det ekonomiska för- svarets långsiktsplanering.

Den beredskapslagring som för närvarande förekommer i Sverige har i allt väsentligt syftet att täcka ett importbortfall som kan tänkas uppkomma i ett krigs- eller avspärrningsläge. Endast i undantagsfall har lagren använts för att täcka brister i fredstid.

Under senare tid har behovet av ett s. k.]i'edskris/ager blivit alltmer uppen- bart. ÖEF hemställde i oktober 1973 om uppdrag och medel för att genomföra en särskild beredskapslagring för fredskriser. 1 skrivelsen redovisas de all- varliga konsekvenserna av att de svenska företagen minskat sin fredsmässiga beredskap när det gäller lagerhållning av viktiga råvaror. Skrivelsen utmyn- nar i en hemställan att ÖEF skall få genomföra en särskild beredskapslagring för bristsituationer under fredstid inom en kostnadsram av 200 milj. kr.

Efter remissbehandling överlämnades skrivelsen jämte yttranden till för- sörjningsberedskapsutredningen för att beaktas vid Utredningsuppdragets fullgörande.

Fredskrisproblematiken har aktualiserats i många andra sammanhang bl. a. i riksdagsmotioner och i direktiven till energiberedskaps- och ranso- neringslagsutredningarna liksom inom ramen för oljelagringsprogrammet och inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. De skilda uttalan- dena av riksdag och regering har alla innebörden att fredskrisproblcmatiken måste ägnas en ökad uppmärksamhet i det ekonomiska försvarets fortsatta planering.

Enligt utredningens bedömning föreligger en viss risk att den allmänna utvecklingen för en enskild vara kan leda till kraftiga prisstegringar eller kris- situationer på råvaruområdet. Härtill kommer emellertid att särskilda pro- duktions- eller utbudsbegränsande åtgärder av producent- eller konsument- länder inte får anses uteslutna. Detta gäller speciellt i det labila förhandlings- läge som råder ifråga om råvaror. Samtidigt föreligger en stor känslighet för störningar i råvarutillförseln inom det svenska näringslivet och samhället i övrigt. Det finns inte heller några omständigheter som tyder på att Sverige skulle drabbas mindre än andra länder i en krissituation.

Även om det föreligger vissa svårigheter vid fördelningen Och prissättning- en av lagren i en bristsituation anser utredningen i likhet med det övervä- gande antalet remissinstanser att ett fredskrislager bör byggas upp. som dock bör ha till huvudsakligt syfte att avhjälpa fysiska bristeri tillförseln av viktiga

importvaror. Som framgår av föregående avsnitt föreslås att ansvaret för den- na lagring delas mellan staten och näringslivet.

Övervägandena rörande formen för företagens medverkan vid fredskris— lagringen har lett till förslaget att företagen bör åläggas att lagra varor i kvan- titeter som överstiger de egna normala lagren. Härigenom uppnår man att företagens lagring inte sjunker som följd av den statliga fredskrislagringen. samtidigt som företagen kan bidra till skyddet mot störningar i samhälls- funktionen genom lagring av insatsvaror som är speciellt anpassade till pro- duktionen i det egna företaget.

De grundläggande bestämmelserna för en sådan fredskrislagring hos fö- retagen bör ingå i den särskilda lag som föreslås. Lagringsskyldigheten fö- reslås innebära att de företag som regelmässigt förbrukar varuslag som freds- krislagras av staten åläggs att lagra varuslaget ifråga utöver den normala lagringen - i kvantiteter som är så avvägda att företagens sammanlagda "överlagring" motsvarar den statliga fredskrislagringen av varuslaget ifråga. De enskilda företagen föreslås bli ålagda att hålla minimilager uttryckta i ter- mer av lageruthållighet dvs. den tid (antal månader) som produktionen kan upprätthållas i normal omfattning utan att någon tillförsel av insatsvaror sker. Härigenom får man enkelt en koppling mellan lagerstorleken och be- hovet av den aktuella varan hos det enskilda företaget. Utredningen anser det rimligt att företag som själva genom lagerökningar garderat sig mot ett oförutsett avbrott i råvaruleveranserna inte åläggs en ytterligare lagring.

Alla företag som förbrukar icke oväsentliga kvantiteter av en viss vara bör därför enligt utredningen åläggas en och samma lageruthållighet. Detta för- slag anknyter till reglerna inom ramen för det nu gällande oljelagringspro- grammet.

Utredningen är medveten om att vissa branscher eller vissa företag kan få en större belastning än andra av en fredskrislagring av den typ som föreslås. Såväl likviditets- som lönsamhetsfrågor kommer här in i bilden. Skillnaderna gör sig gällande främst under den tid då lagren byggs upp. All- mänt sett blir svårigheterna för företagen störst under ett initialskede.

Utredningen har övervägt olika sätt att utjämna skillnaderna och minska dessa svårigheter. exempelvis genom fördelaktiga nedskrivningsregler vid den skattemässiga värderingen av fredskrislagren och genom avskrivnings- lån för lagringsutrymmen och statliga kreditgarantier för lagerökningar.

Utredningen föreslår följande principer för företagens fredskrislager.

Redan vid antagandet av ett program för statliga fredskrislager anges vilka varor som skall ingå i detta då en uppbyggnad är genomförd vilket föreslås böra ske under fem år med början år 1976. Härvid anges även vilken uthål- lighet som skall gälla för de olika varorna med utgångspunkt från förbruk- ningen 1975. Lagringsskyldigheten inträder först sedan de statliga fredskris- lagren är helt uppbyggda. dvs. vid ingången av år 1981. Härigenom får fö- retagen möjlighet att successivt bygga upp sina lager under hänsynstagande till lönsamhet. likviditet och priser på de aktuella lagervarorna. År 1980 bör ett nytt beslut tas angående fredskrislagringen för kommande femårsperiod.

För att allmänt sett öka lagringsbenägenheten och minska nackdelarna i initialskedet föreslås att förmånliga nedskrivningsregler tillskapas för före- tagens fredskrislager. Inom ramen för den föreslagna övergångsperioden skulle sådana regler även kunna gälla för de företag som före år 1981 —

lagringsskyldigheten inträder anmäler till ÖEF att man avser hålla de sti- pulerade lagren från en tidigare tidpunkt, Efter kontroll av att lagren finns kunde ett intyg utfärdas av ÖEF som berättigar till en förmånligare nedskriv- ning av lagret ifråga. I sådana fall skulle företaget få förbinda sig att hålla detta lager fram till år 1981 när lagringsskyldigheten inträder. Då medges en nedskrivning till noll för alla lagringspliktiga företag. Om företag vill hålla lager utöver de stipulerade torde nedskrivningsmöjligheter få medges även för överstigande kvantiteter.

Av rättviseskäl torde vidare företag som förbrukar av staten fredskrislag- rade varuslag men som — på grund av obetydliga förbrukningskvantiteter ej ålagts skyldighet att hålla fredskrislager frivilligt kunna öka lageruthål- ligheten och på samma villkor medges förmånliga nedskrivningsregler. Ut- redningen föreslår att de förmånligare nedskrivningsmöjligheterna bör ut- formas på det sättet att värdet på den fredskrislagrade varan inte behöver medtagas vid beräkningen av värdet på företagets totala lager vid beskatt- ningsårets utgång. Denna rätt till nollnedskrivning bör avse hela den kvan- titet som företaget lagrar av fredskrislagrat varuslag. Vårt förslag kräver en ändring i punkt 1 av anvisningarnatill 41 ikommunalskattelagen(1928z370).

Härutöver föreslår utredningen att möjligheter till avskrivningslån tillska- pas för lagringsutrymmen som nödvändiggörs av den ökade lagring som blir en följd av åläggandet att hålla fredskrislager. Företagen bör dessutom få möj- lighet att få statlig kreditgaranti för investeringarna i fredskrislager.

Även om en lång övergångstid och lättnader vad beträffar finansieringen medges så kan inte uteslutas att särskilda svårigheter kan tänkas föreligga för vissa företag att uppfylla en lagringsskyldighet. Möjlighet bör då finnas för ÖEF att medge undantag från eller nedsättning av skyldigheten. Före- taget ifråga bör kunna åläggas att erlägga en särskild avgift om detta inte framstår som uppenbart obilligt.

Lagringsavgift bör också utgå för företag som avsiktligt eller oavsiktligt försummat sin lagringsplikt.

Utredningen föreslår att regeringen efter förslag av ÖEF i varje särskilt fall bör besluta när och på vad sätt fredskrislagren skall utnyttjas. Detta bör ske i första hand då en reell krissituation uppkommit. Normalt bör försälj- ningen a/ varor ur de statliga fredskrislagren ske till marknadspriser. I vissa situationer kan det dock bli angeläget att utnyttja lagren för att överbrygga tillfalliiga kraftiga prishöjningar. Härvid kan skäl tänkas föreligga att sälja va- rorna till priser som är väsentligt lägre än rådande marknadspriser. Det är enligt utredningens mening viktigt att ett sådant utnyttjande av fredskrislag- ren kombineras med vissa villkor för ifrågavarande företag. Dessa villkor bör vara Stå ttformade att de säkerställer att företagets förmånliga inköpspriser kommer att återspeglas i försåljningspriserna för färdigvarorna.

Utredningen avstyrker att fredskrislagren liksom beredskapslagren mer målmedvetet utnyttjas för att uppnå konjunkturbetingade vinster eller för att styra eller påverka en lagringspolitik hos företagen som kan bli en följd av komjtnkturutvecklingen.

Utredningen föreslår att det statliga fredskrislagret byggs upp så att 125 milj. kr. inslås under vartdera av åren 1976 och 1977 och 50 milj. kr. under vartdezra jV påföljande tre år. Med hänsyn till att några fredskrislager för när- varande ej finns bör tyngdpunkten ligga i inledningen av femårsperioden.

Varumässigt föreslås fredskrislagret i stor utsträckning innehålla kemiska produkter och textilvaror(en och en halv månads ökad lageruthållighet) samt metaller och gummivaror (en månads ökad uthållighet).

1.12 Planeringen av varuförsörjningen; behov av resur- ser samt organisatoriska och administrativa förhållanden

Utredningens förslag innebär att planeringen för en omställning av samhället mot en krishushållning intensifieras. samtidigt som en ökning sker av be- redskapslagringen och särskilda fredskrislager byggs upp i såväl statlig som privat regi. Detta kräver i sin tur ökade insatser då det gäller planeringen på myndighetsplanet och samverkan med övrig samhällsekonomisk verk- samhet och med näringslivet. Åtgärderna inom det ekonomiska försvaret är emellertid kostsamma såväl för samhället som för näringslivet. Det är ut- redningens bestämda uppfattning att kostnaderna för en omsorgsfull upp- följning av utvecklingen i försörjningshänseende. en ingående planering och ett konsekvent genomförande av beredskapsåtgärderna är en förhållandevis billig form av försörjningsberedskap. Mot bakgrund härav föreslås i kapitel 13 att ökade resurser avdelas i dessa hänseenden samt att samarbetet olika statliga myndigheter emellan och mellan statliga myndigheter och närings- livet förstärks.

De organisatoriska och administrativa frågorna diskuteras i främst två hän- seenden. Det gäller för det första planeringens inriktning och behovet av pla- neringsresurser inom ÖEF för att samhällsutvecklingen skall kunna följas så att åtgärderi tid kan övervägas och försörjningen i en kristid inte äventyras. Vidare diskuteras frågor som berör samordningen mellan försörjningsbered- skapsåtgärder och övriga samhällsekonomiska planeringsåtgärder vilka i vis- sa avseenden kan vara av större vikt än den traditionella samordning som normalt sker inom totalförsvaret.

Styrkan hos det ekonomiska försvaret beror i hög grad på samhällets freds- tida tillgångar i form av t. ex. produktionskapacitet och lager samt på möj- ligheterna att anpassa dessa tillgångar till de förändrade krav som uppkom- mer i ett kris- (krigs-) samhälle. De centrala statliga myndigheternas roll inom det ekonomiska försvaret är därför att planera så att en anpassning i möj- ligaste mån kan komma till stånd och att verka för att resurserna i mån av behov kompletteras med en beredskapslagring och/eller andra beredskaps- åtgärder.

Utvecklingen under de senaste två åren inte minst den s. k. oljekrisen och krisen på det petrokemiska varuområdet har bekräftat den stora be- tydelse som en noggrann uppföljning av händelseutvecklingen och en om- sorgsfull planering har för det ekonomiska försvaret. Det är synnerligen vik- tigt att ett tillräckligt omfattande och meningsfullt informationsunderlag finns tillgängligt. lnsamlandet och ajourhållandet av ett sådant dataunderlag är mycket resurskrävande.

Principen om en kontinuerlig försörjning i en kristid och en omställning av konsumtion och produktion är vägledande för övervägandena i detta be- tänkande. Härigenom kan kostnaderna för en beredskapslagring hållas nere.

-. -.- ___—. _,._:..,____ "___- ,-

En grundläggande förutsättning härför är dock en hög ambitionsnivå vid pla- neringen av försörjningsberedskapen.

Mot denna bakgrund har utredningen i samråd med ÖEF översiktligt be- räknat behovet av personalförstärkningar för utrednings— och planläggnings- uppgifter inom ÖEF. Hänsyn har därvid tagits till ÖEF:s behov för att kunna fullgöra arbetsuppgifterna enligt nuvarande mål för verksamheten. Härut- över har en bedömning gjorts av de krav på personalförstärkningar som för- anleds av de av utredningen föreslagna ökade planerings- och beredskaps- åtgärderna.

lnom planeringsavdelningen bedöms 24 nya tjänster erfordras och som en följd av den föreslagna ökningen av beredskapslagringen och introduce- randet av fredskrislager — 17 tjänster på affa'rsbyrån.

Utom ÖEF har socialstyrelsen bedömt att ökade resurser erfordras för pla- neringen inom läkemedels- och sjukvårdsområdet. Denna fråga torde få tas upp i styrelsens anslagsframställning.

Då det gäller resurserna vid ÖEF har en avvaktande attityd intagits under senare tid. bl. a. i avvaktan på försörjningsberedskapsutredningens förslag. Som redan nämnts föreligger därför nu en viss eftersläpning.

Den betydande personalförstärkning som föreslås får vidare ses mot bak— grund av förslaget rörande uthålligheten inom det ekonomiska försvaret. Genom en omsorgsfull planering av omställningen till ett krissamhälle med en avsevärt reducerad försörjningsstandard har utredningen bedömt att be- redskapslagringen kan hållas på en rimlig nivå även i ett längre perspektiv. Samtidigt uppnås en ökad uthållighet och därmed en stärkt tilltro till den svenska neutralitetspolitiken.

Utredningen understryker att förslagen rörande uthållighet. försörjnings- standard. beredskapslagring och personalförstärkning vid ÖEF måste ses i ett sammanhang.

Den årliga kostnaden för de av utredningen föreslagna personalförstärk- ningarna uppgår till knappt 4 milj. kr. per år. Med det synsätt som utred— ningen redovisar kan detta belopp relateras till årskostnaden för de föreslagna ökade insatserna ifråga om statlig lagring som uppgår till ca 120 milj. kr.

De föreslagna personalförstärkningarna bör bl. a. med hänsyn till att en kommitté nyligen tillsatts med uppgift att se över ÖEFzs organisation ske successivt.

Då det gäller arbetets bedrivande inom ÖEF har utredningen inte funnit anledning framlägga förslag om några väsentliga ändringar. Vad gäller pro- duktionsplanläggningen framhålls det angelägna i att åtgärderna och plan- läggningen breddas så att näringslivets uppgifter även under en kris- (av- spärrnings-) period kan närmare definieras och planläggas. 1 viss utsträckning sker detta redan nu.

Utredningen framhåller vidare att samordningen mellan försörjningsbe— redskapspolitik och övrig näringspolitik kraftigt bör förstärkas. Detta gäller ifråga om såväl den normala samhälleliga planeringen. där bedömningar av- seende försörjningsberedskapen regelmässigt bör vägas in. som planeringen inför och verkställigheten i ett fredskris- eller avspärrningsläge. varvid inte minst ansvarsförhållandena mellan olika myndigheter måste klarläggas. Det är således här fråga om en samordning med myndigheter och verksamheter vid sidan av de egentliga totalförsvarsmyndigheterna. Detta behov ökar i takt

med att det ekonomiska försvaret får uppgifter för andra fall än krig Och av— spärrningssituationer.

Utredningen föreslår att det ökade samordningsbehovet tillgodoses genom att ÖEF:s styrelse får en avsevärt vidgad sammansättning.

Utredningen föreslår vidare att särskilda samarbetsgrupper inrättas på tjänstemannanivå "varuutskott" då så bedöms erforderligt. Detta torde främst gälla vissa varuområden där försörjningsläget är bekymmersamt. Ut- skotten bör sammansättas så att de bildar grunden för den planerade utökade organisationen vid ÖEF under en kris- eller krigstid. Vidare bör krisbered- skapen i planerings- och organisationshänseende förstärkas. Detta gäller bl. a. frågor som rör organisationen av myndigheteri kristid. prioriterings- och ran— soneringsproblematiken. och informationsunderlag ifråga om förhållanden av intresse från försörjningsberedskapssynpunkt t. ex. förbrukning och an- vändning av olika varor inom näringslivet.

Den svenska säkerhets- och neutralitetspolitiken — alliansfrihet i fred syf— tande till neutralitet i krig — kräver betydande insatser av samhället. Dessa måste enligt vår mening avvägas så att en styrkemässig balans uppnås mellan de olika sektorerna inom totalförsvaret. Härvid måste hänsyn tas till att ris- ken för krig i vår nära omvärld inte kan uteslutas och att landet mer eller mindre fullständigt kan bli avspärrat från handelsförbindelser med utlandet. Möjligheterna till en självförsörjning med livsnödvändiga varor kan i ett så- dant läge bli av avgörande betydelse för genomförandet av neutralitetspo- litiken. Tilliten till förmågan att upprätthålla säkerhets- och neutralitetspo- litiken kräver dessutom en kontinuerlig beredskap i frågor som rör försörj- ningen under en kristid.

Mot bakgrund av dessa förhållanden föreslår vi en betydande förstärkning av det ekonomiska försvaret. Det är vår uppfattning att insatserna härför i allt väsentligt får ses som kostnader för neutralitetspolitiken. Därför är det följdriktigt att de övervägs tillsammans med andra kostnader för totalför- svaret. vilket också sker inom den pågående försvarsutredningen. Det har inte varit vår uppgift att göra några sådana avvägningar. Inför 1977 års to— talförsvarsbeslut finner vi det emellertid angeläget att understryka försörj- ningsberedskapens grundläggande betydelse för säkerhets- och neutralitets— politiken.

2. Utredningsarbetet

2.1. Direktiven

Direktiven för utredningen framgår av chefens för handelsdepartementet an- förande till statsrådsprotokollet den 2 april 1971:

Det ekonomiska försvarets utformning bestäms väsentligen av vår säkerhetspolitik samt av vårt näringslivs struktur i dag och i framtiden. Planläggningen och bered- skapsåtgärderna i fred är inriktade på att göra det möjligt för vårt näringsliv att vid krig. avspärrning eller anna kris tillhandahålla de varor och tjänster som behövs för försörjningen.

Till grund för beredskapsåtgärderna på varuförsörjningens område ligger en bedöm- ning av å ena sidan de behov av skilda förnödenheter som föreligger inom landet i olika krissituationer och å andra sidan de tillgångar av motsvarande slag som man kan räkna med. 1 de fall då varubrister beräknas föreligga måste dessa täckas genom produktion eller lagring. som måste planeras omsorgsfullt.

Produktionsplaneringen syftar i första hand till att vid en kris tillförsäkra den in- hemska produktionsapparaten tillgång till nödvändiga produktionsresurser såsom rå- varor. halvfabrikat och färdigkomponenter samt arbetskraft. energi etc. Planeringen syftar vidare till att förbereda omställningen av den inhemska produktionsapparaten för att kunna tillgodose krissamhällets behov och ersätta bortfallet i råvaru- och får- .— digvaruimporten. För att underlätta denna omställning och för att snabbt kunna kom- ma i gång med ersättningsproduktion kan vissa åtgärder behöva vidtas redan i fredstid. Sådana åtgärder kan t. ex. avse anskaffning av maskiner och verktyg. Planläggningen kan även avse åtgärder för att behålla sådan försörjningsviktig produktion. som hotas av nedläggning.

Lagringsverksamheten omfattar statlig lagring och tvångslagring hos näringslivet i förening med finansieringsbidrag till lageruppbyggnaden. Denna verksamhet är till "9 skillnad från produktionsplaneringen i regel förenad med betydande kostnader för sta- j ten.

Beredskapslagring i statlig regi har förekommit sedan slutet på 1930-talet. lnom ra- ) men för av riksdagen anvisade medel håller de för lagringen huvudsakligen ansvariga

myndigheterna. överstyrelsen för ekonomiskt försvar och statens jordburksnämnd, i försörjningsviktiga varor i lager till ett värde av omkring 1 miljard kr. Utgifterna för * lagerhållningen i form av ränta på kapital. anskaffning av lagerbyggnader. kostnader ) för omsättning av varor. hyror m. m. uppgår f.n. årligen till ca 100 milj. kr.. varav huvuddelen är räntekostnader.

Tvångslagring hos näringslivet i förening med statligt finansieringsbidrag tillämpas i fråga om huvuddelen av beredskapslagringen av oljor. lnvesteringskostnaderna för utbyggandet av beredskapslagringen av bensin. fotogen. motorbrännolja och eldnings- olja under perioderna 1958—1962 och 1963—1969 har uppgått till totalt ca 1 400 milj.

.. _ wcr.— —— = vev

- w—g—AW

kr.. varav staten bidragit med ca 800 milj. kr. För den fortsatta utbyggnaden av öl- jelagringen under perioden 1970—1976 har investeringskostnaderna beräknats till ca 760 milj. kr.. varav staten bidrag med ca 80 milj. kr. Bidraget utgår liksom under tidigare perioder i form av ränte- och amorteringsfria lån. Kostnader utöver statliga bidrag tas ut prisvägen. Under perioden skall även beredskapslager av råvaror för stadsgasindu- strin och av gasol byggas upp till en beräknad kostnad av 18.7 och 27.5 milj. kr.. varav staten avses bidra med 19.8 milj. kr. för gasollager.

Det ekonomiska försvaret bygger i allt väsentligt på de resurser som finns i vårt fredstida näringsliv. Det är därför klart att förändringar i fråga om dessa resurser får konsekvenser för försörjningsberedskap och därmed också för behovet av beredskaps- åtgärder.

lnom industri och handel pågår en strukturomvandling. som innebär att allt större enheter skapas. Produktion och lagerhållning koncentreras samtidigt som tillverkning- en blir mer specialiserad. Vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor produceras av allt färre företag i den mån tillverkningen inte helt läggs ned. Effektivare metoder för lagerhantering och distribution medför minskad lagerhållning hos näringslivet.

Dessa förändringar påverkar planeringen av försörjningsberedskapen. Produktio- nens fortlöpande specialisering och koncentration till tätorter och andra utrymnings- orter kräver en ständig revidering av produktionsplanläggningen. Bortfall eller minsk- ning av produktionen inom vissa industribranscher liksom nedgång i näringslivets la— gerhållning ställer krav på ökad beredskapslagring. Den tekniska utvecklingen innebär att nya områden måste beredskapsplaner-as. Detta gäller bl. a. den petrokemiska in- dustrin.

Det svenska näringslivets omvandling är vidare ett resultat av ökad importkonkur- rens. Avtal om tullsänkningar och slopande av tullar och andra handelshinder har medfört att vissa tidigare skyddade industribranscher med svag internationell kon- kurrenskraft krympt till följd av utländsk konkurrens. Våra möjligheter att hindra den- na utveckling genom att införa stöd- eller skyddsåtgärder har begränsats av interna- tionella åtaganden.

Den framtida utveckling inom näringslivet som kan förutses kommer att ställa allt större krav på en effektivt utformad försörjningsberedskap. Oavsett vilken form av anslutning Sverige kan uppnå med de europeiska gemenskaperna kommer beroendet av omvärlden för vår försörjning att öka. Utvecklingen går mot en ökad internatio— nalisering av näringslivet. Svenska företag utnyttjar i allt högre grad utländska un- derleverantörer. Den produktionstekniska utvecklingen gör oss också mer beroende av import av reservdelar och underhållstjänster från utlandet.

Den ovan angivna utvecklingen inom näringslivet har på senare tid särskilt upp— märksammats vad gäller TEKO-och skoindustrierna. TEKO—utredningen har i sitt slutbetänkande konstaterat att den svenska självförsörjningsgraden på TEKO-området successivt minskat. Den inhemska produktionen av vissa typer av TEKO—varor un- derstiger numera de minimibehov som kan beräknas för krigs- och avspärrningsfallen. Utredningen konstaterar samtidigt att tendensen till minskande självförsörjningsgrad återfinns även inom andra varuområden som en konsekvens av den fortgående in- ternationaliseringen av näringslivet.

Mot denna bakgrund finner jag det angeläget att särskilda sakkunniga tillkallas för att utreda olika metoder för att upprätthålla en tillfredsställande beredskap inom va- ruområden som har väsentlig betydelse för försörjningen. Vad som i första hand bör övervägas är avvägningen mellan produktionsåtgärder och beredskapslagring samt för— delningen av ansvaret i dessa sammanhang mellan staten och näringslivet. Utredning- en bör bl a innefatta en analys av för— och nackdelar i olika avseenden av statliga fö- retagsengagemang som ett medel att trygga försörjningsberedskapen på utsatta va— ruområden. Det bör vidare övervägas inom vilka för vår försörjningsberedskap viktiga varuområden eller sektorer av vårt näringsliv som förändrade beredskapsmetoder och

.. _usc—w-=-_.— _rm .- www—uc—

finansieringssätt är lämpliga och möjliga. Härvid bör hänsyn tas till de nya beredskaps- behov som kan komma att uppstå i en nära framtid. De sakkunniga bör bl.a. beakta och redovisa de samhällsekonomiska. näringspolitiska och handelspolitiska konse- kvenserna av föreslagna åtgärder. En allmän princip när det gäller att trygga försörj- ningsberedskapen bör vara att detta skall ske till lägsta möjliga kostnad för samhället. Den statliga lagringsverksamheten bör således bedrivas enligt affärsmässiga grunder. så långt detta kan ske utan att beredskapens effektivitet eftersätts. Vid utformningen av förslag rörande beredskapslagringen bör de sakkunniga beakta behovet att i gör- ligaste mån kunna variera beredskapslagringen i konjunkturpolitiskt syfte. De ekon— omiska kalkyler som kan läggas till grund för förslagen bör redovisas. Detta innefattar även en redovisning av de krav som förslagen ställer på den administrativa handlägg- ningen på myndighetsplanet.

l försörjningsberedskapen intar beklädnadsvarorna en viktig plats. inom TEKO- och skoområdena har produktionskapaciteten kraftigt minskat under 60—talet. Om inte motverkande åtgärder kommer till stånd inom en nära framtid. synes risk föreligga för att självförsörjningsgraden sjunker till en alltför låg nivå. De sakkunniga bör därför göra en analys av den produktionskapacitet som i kombination med kommersiell la- gerhållning behövs för att upprätthålla en rimlig försörjningsberedskap på dessa om- råden. Som allmän riktpunkt för sina överväganden bör de sakkunniga ha den själv- försörjningsgrad som för närvarande råder för beklädnadsvarorna. Förslag bör läggas fram om den självförsörjningsgrad som bör upprätthållas på de olika delområdena och om de etentuella åtgärder av skydds- och stödkaraktär som under hänsynstagande till möjlig beredskapslagring kan behöva vidtas för att säkerställa en tillräcklig pro- duktionskapacitet. Denna målsättning bör kunna förenas med en fortgående struk— turomvandling inom industrin som medför att den erforderliga produktionen kon— centreras till de mest rationella företagen. Dessa överväganden måste göras mot bak- grund av våra internationella förpliktelser.

De sakkunnigas förslag bör grundas på en analys av de krav på uthållighet som kan komma att ställas i samband med pågående långsiktsplanering inom totalförsvarets olika delar och av den sänkta levnadsstandard som kan anses rimlig i olika krismiljöer. Även i övrigt bör i utredningsarbetet beaktas behovet av samordning med pågående arbete med miljöstudier och långsiktsplanering inom totalförsvaret. framför allt inom överstyreisen för ekonomiskt försvar.

Frågan om statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen bör behandlas. Härvid bör resultatet av 1968 års upphandlingskommittés arbete beaktas.

1970 års försvarsutredning har till uppgift bl. a. att översiktligt studera inriktningen av andra delar av totalförsvaret än militärt försvar och civilförsvar i syfte att tillse att kravet på balans i våra totala försvarsinsatser skall kunna tillgodoses. De sakkunniga bör samråda med försvarsutredningen.

Olika metoder att trygga försörjningsberedskapen tillämpas i skilda länder. Det bör ingå i de sakkunnigas uppdrag att göra de internationella jämförelser som kan anses motiverade.

De sakkunnigas uppdrag bör avse försörjningsberedskapen i fråga om de varor som ingår i öterstyrelsens för ekonomiskt försvar ansvarsområde med undantag av ener- gisektorn

De sal—kunnigas arbete bör bedrivas så att förslag rörande försörjningsberedskapen för TEKO-varor och skodon kan föreläggas 1972 års riksdag.

2.2. Delbetänkande rörande försörjningsberedskapen på beklädnadsvaruområdet

Utredningen överlämnade till statsrådet och chefen för handelsdepartemen- tet den 31 augusti 1972 ett delbetänkande "Kläder och skor, försörjningen i en kristid". I delbetänkandet föreslog vi olika åtgärder för en förstärkning av försörjningsberedskapen, främst en ökad lagring av garner och vävnader, samt ett program för produktionsstimulerande åtgärder inom textil—, kon- fektions- och skoindustrierna. Den huvudsakliga formen för produktionsstöd föreslogs bli en typ av avskrivningslån som innebar att företaget efter ansökan och prövning i varje särskilt fall på vissa villkor erhåller statliga amorterings- och räntefria lån motsvarande en viss del av investeringskostnaden. Åter- stående del svarar företaget självt för. Möjlighet föreslogs att erhålla statlig lånegaranti för denna del. Den ränte— och amoteringsfria delen skulle av- skrivas under en viss överenskommen period i regel 10 år med lika stora årliga belopp. Företaget å sin sida förbinder sig att under motsvarande tid hålla en preciserad produktionskapacitet.

Dessutom föreslogs att ÖEF skulle svara för samordning av den statliga upphandlingen på TEKO-, sko— och läderområdet. bl. a. med syfte att för- lägga inköpen till svensk industri om så bedömdes erforderligt från försörj- ningsberedskapssynpunkt (se vidare kapitel 10).

De föreslagna åtgärderna antogs i allt väsentligt av riksdagen under hösten 1972.

2.3. Till utredningen överlämnat ärende

Genom beslut den 17 maj 1974 har till de sakkunniga för övervägande vid uppdragets fullgörande överlämnats en från överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) till handelsdepartementet ställd skrivelse, vari ÖEF hemställer om uppdrag och medel att genomföra en särskild beredskapslagring för f reds— kriser. Vidare har Kungl. Maj:t genom beslut samma dag för kännedom till utredningen överlämnat försvarsutskottets utlåtande med anledning av mo— tion angående totalförsvaret och försörjningsberedskapen m. m. såvitt gäller beredskap för fredskriser (mot 19741404, FöU 197423, rskr 1974zl94). En kortfattad redogörelse för ÖEFzs skrivelse och remissbehandlingen härav samt för motionen lämnas i kapitel 12.

2.4. Utredningsarbetet

I direktiven anges att de sakkunnigas uppdrag avser försörjningsberedskapen ifråga om de varor som ingår i ÖEF's ansvarsområde med undantag för ener- gisektorn. Vi har kartlagt vilka ansvarsförhållanden som råder med avseende på varuförsörjningen i en kristid. Detta framgår närmare av bilaga 1. Sam- manfattningsvis finner vi att ansvaret för försörjningen i en kristid ifråga om vissa varor är delat mellan två eller flera myndigheter. I praktiken får dock

ÖEF anses vara huvudansvarig myndighet för alla varor utom de som faller inom jordbruksnämndens ansvarsområde samt sådana som har exklusiv an- vändning inom försvarsmakten. De sakkunnigas uppdrag torde därför få an- ses omfatta alla varor utom de som ingår i de båda nämnda varukategorierna samt energisektorn som är undantagen enligt direktiven.

Utredningen har skett i nära samverkan med ÖEF. Kontakter har före- kommit med de branschorganisationer som är mest berörda av försörjnings- beredskapen.

Utredningens sekretariat har härutöver överlagt med företrädare för bl. a. försvarsstaben, socialstyrelsen, kommerskollegium, Apoteksbolaget AB, Sveriges Industriförbund samt en rad företag som har stor betydelse för va- * ruförsörjningen.

Genom ett för ändamålet särskilt uppgjort frågeformulär har vi inhämtat * uppgifter rörande den ekonomiska försörjningsberedskapen i tolv västeuro- , peiska länder samt i USA, Canada och Israel. Material som är av intresse ; i sammanhanget redovisas i respektive kapitel i det följande. i En enkät har genomförts beträffande industrins kristida försörjning med reservdelar för den egna maskinparken. Enkäten gick ut till 90 företag rep- . resenterande ett stort antal industribranscher. Resultatet av enkäten har legat i till grund för överväganden rörande särskilda åtgärder beträffande dessa varor i och redovisas i kapitel 7.

' För en beräkning av behovet av olika slags läkemedel under en kris- och krigsperiod och för en bedömning av hur ett sådant behov skall kunna täckas och av kostnaderna härför har anlitats två apotekare som varit knutna till utredningen som experter. I denna fråga har överläggningar ägt rum med socialstyrelsen, försvarets sjukvårdsstyrelse samt med branschorganisationer och en rad företag inom läkemedelsområdet.

I enlighet med vårt önskemål har socialstyrelsen påbörjat en djupgående undersökning av behovet av olika slags sjukvårdsartiklar under en kris- och krigsperiod.

ÖEF och statistiska centralbyrån har på vårt uppdrag genomfört under- sökningar rörande industrins lagerhållning av vissa råvaror och andra insats— varor.

Efter remiss har vi avgivit yttranden, den 27 mars 1974 med anledning av ÖEFzs framställning angående särskild beredskapslagring för fredskriser, den 26 september 1974 med anledning av ÖEFzs anslagsframställning år 1974 och den 22 augusti 1975 med anledning av riksdagens revisorers kanslipro- memoria rörande Sveriges försörjningsberedskap.

3. Samhällsutvecklingen och det ekonomiska försvaret

3.1. Inledning

Förutsättningarna för ekonomiskt försvar var vid tiden för andra världskri- gets utbrott relativt tillfredsställande. Den svenska industrin utgick i huvud- sak från inhemska råvaror. och produktionen avsattes till övervägande del inom landet. Varusortimentet i konsumtionen var relativt begränsat. Utri- keshandeln och det ekonomiska samarbetet med andra länder var av måttlig omfattning. Den tekniska utvecklingen hade ännu inte nått så långt att be- tydande nackdelar uppkom vid omläggningen av produktionen och konsum- tionsmönstret.

Efter det andra världskriget har bilden radikalt förändrats. Frigörandet av utrikeshandeln. liberaliseringen av betalningarna och tillkomsten av det all- männa tull- och handelsavtalet (GATT). den europeiska frihandelssamman- slutningen (EFTA) och de europeiska gemenskaperna (EG) har bidragit till en ökning av den internationella arbetsfördelningen och efter hand nödvän- diggjort en strukturomvandling inom både industri och handel. En kraftig ökning av konsumtionsstandarden med ett vidgat varusortiment, en acce- lererande teknisk utveckling och införandet av nya material har även med- verkat till att förutsättningarna för det ekonomiska försvaret nu är helt andra än de som rådde under andra världskriget.

I det följande redovisas utvecklingen under senare tid inom områden som har väsentlig betydelse för varuförsörjningen. såsom produktion, utrikeshan- del. industristruktur och konsumtionsmönster. 1 ett särskilt avsnitt görs där- efter en bedömning av den framtida utvecklingen inom olika försörjnings- områden samt följderna härav för det ekonomiska försvaret. Utgångspunk- ten har härvid i stor utsträckning varit material som tagits fram för det eko- nomiska försvarets långsiktsplanering.

Materialet utgör underlag för våra bedömningar av bl. a. uthålligheten och försörjningsstandarden inom det ekonomiska försvaret. Denna fråga behand- las i kapitel 5.

3.2. Den privata konsumtionen

Den inhemska privata konsumtionen ökade mellan 1950 och 1970 volym- mässigt med drygt 80 %.

Som framgår av tabell 3.1 har ökningen varit särskilt stark ifråga om for- don, bränslen och inventarier, medan livsmedel och beklädnad endast ökat måttligt.

Tabell 3.1 Förändringar i volym av total inhemsk privat konsumtion fördelad på än- damål 1950—1970

Varuområde Index för konsumtion 1950 1970

Livsmedel 100 144 Spritdrycker och tobak 100 158 Bostad 100 187 Bränsle och lyse 100 284 Beklädnad 100 144 Inventarier 100 243 Fordon m. m. 100 496 Resor 100 118 Sjukvård, hygien m.m. 100 180 Ovrigt 100 199 Summa 100 183

Källa SCB SM: Nationalräkenskaper Anm. Tabellens uppgifter grundar sig på ett relativt osäkert beräkningsunderlag.

Uttryckt i löpande priser har fördelningen av konsumtionen på olika än- damål varit relativt stabil.

De största förändringarna har skett för varugrupperna beklädnad, vars an- del sjunkit med nästan hälften och fordon, där en ökning med mer än det dubbla ägt rum. Förhållandena framgår av tabell 3.2.

Tabell 3.2 Fördelning av total inhemsk privat konsumtion på ändamål åren 1950 och 1970. Löpande priser (procent).

Varuområde Andel av total konsumtion 1950 % 1970 % Livsmedel 28.4 25.9 Spritdrycker och tobak 6,2 6,6 Bostad 17.3 18.3 Bränsle och lyse 3.7 3.7 Beklädnad 14.1 8.0 Inventarier 6,9 7,3 Fordon m. m. 4,6 10.2 Resor 4.2 3.0 Sjukvård, hygien m.m. 5.2 5.4 Ovrigt 9.4 116 Summa 100.0 100.0

Källa: SCB SM: Nationalräkenskaper Anm. Tabellens uppgifter grundar sig på ett relativt osäkert beräkningsunderlag.

3.3. Produktionsutvecklingen

3.3.1. Förändringar inom ski/da branscher

De varuproducerande branschernas förädlingsvärde (jordbruk, jakt, skogs- bruk, fiske, el. gas, värme. vattenverk och byggnadsindustri inkluderat) steg under 20-årsperioden 1952—1972 i fasta priser (1968) från cirka 30 miljarder till drygt 65 miljarder kronor. Utvecklingen ter sig emellertid olika för skilda branscher. Starka andelsmässiga öningar noteras för järn-, stål- och metall- verk, verkstadsindustri, elektrisk industri och kemisk industri, medan an- delarna för jordbruk/fiske, Iivsmedelsindustri samt textil- och beklädnads- industri nedgått. Utvecklingen framgår av följande tablå.

Tabell 3.3 Varuproducerande branschers förådlingsvärde 1952 och 1972 Fasta priser (1968)

Bransch 1950 1972 SNR Förädlings— Andel av Förädlings- Andel av värde den totala värde den totala (miljarder kr) produktionen (miljarder kr) produktionen ( %) ( %) Jordbruk, jakt. skogsbruk och fiske 5.8 19.9 6.5 10.0 Gruvor och mineralbrott 0.4 1,4 1,3 2,0 Tillverkningsindustri 15.9 54.4 41.4 63,3 varav: Livsmedels— dryckesvaru- och tobaksvaruindustri 2.6 8.9 3.9 5.9 Textil-beklädnads. läder— och lädervaruindustri 2.0 6.8 2.4 3.6 Trävaru-. massa-, pappers- och pappersvaruindustri. grafisk industri, förlag 4.3 14.7 8.7 13,4 varav: Trävaruindustri 1.5 5.2 3.2 4.8 Massa—. pappers- och pappersvaru— industri 0.8 2.7 3,0 4,5 Grafisk industri. förlag 2.0 6,8 2,7 4,1 Kemisk industri, petroleum-. gummivaru-. plast och plast— varuindustri 1.0 3.4 4.0 6.1 varav: Gummiindustri 0.2 07 0.6 0.9 Kemikalie-. gödselmedels- och plastindustri. Annan kemisk industri, Plastvaruindustri 08 2.7 3.0 4.7 Petroleumraflinaderier. smörjmedels- asfalt- och kolprodukter 0.0 0.0 0.4 0.5 Jord- och stenvaruindustri 0.9 3.1 1.8 2.7 Järn-, stål- och metallverk 04 1.4 2.6 4.0 Verkstadsindustri 4.5& 15.4 17.7 27.2 varav: Ovrig verkstadsindustri 2.6 8.9 13.3 20.4 Skeppsvarv. båtbyggeri—cr 0.8 2.7 3.1 4.7 Skeppsvarv, båtbyggerier 0.5 1.7 1.4 2.1 Annan tillverkningsindustri 0.2 0.7 0.3 0.4 EI-gas—värme- och vattenverk 1.0 3.4 3.7 5.7 Byggnadsindustri 6.1 20.9 12.5 19.0 Summa 29.2 1000 65,4 1000

Långtidsutredningen (LU 73) räknar med att den utveckling som här be- skrivits i sina huvuddrag kommer att fortgå även under de närmaste åren. Detta framgår av tabell 3.4 avseende industribranschernas andelar av den totala industriproduktionen 1955—1977.

Tabell 3.4 Industribranschernas andelar av den totala industriproduktionen (fast förädlingsvärde).

Industribransch Faktisk utveckling LU 73 1955 1960 1965 1970 1977 % % % % % Gruvor och mineralbrott 3.7 3.5 3,2 3.1 2.2 Livsmedels- och dryckesvaruindustri 15,5 13,4 11.2 9.8 8.8 Textil- och beklädnadsindustri 9.7 8.1 7.0 5.3 4.8 Trävaru-. massa- och pappers- industri l3,l 13.4 13,6 14.8 14.3 Grafisk industri 8,8 10,3 9,1 7,3 7.6 Gummivaruindustri 1,0 1.0 1,3 1,4 1.6 Kemisk industri 5.8 4.7 5,0 6.8 6.6 Petroleum- och kolindustri 0.4 0.5 0.5 0,9 0.7 Jord— och stenvaruindustri 5.6 4,7 4,7 4.2 3.3 Järn- stål- och metallverk 4.2 5.1 6.2 5.7 5.7 Verkstadsindustri 27,9 31,4 34,7 37,3 40.8 Yarvsindustri 4.0 3.6 3.1 2.9 2,9 Ovrig tillverkningsindustri 0.3 0.3 0.4 0.5 0.7 Summa 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Källa: Svensk ekonomi fram till 1977 (SOU 1973z21) . _ Anm. På grund av olikheter i bl. a. avgränsningen av branscherna är tabellen ej direkt jämförbar med tabell 3.3.

3.3.2. Utvecklingen motfärre produktionsenheter

Under hela efterkrigstiden har det inom den svenska industrin funnits en strävan att åstadkomma färre och större enheter. Detta har gällt både på fö- retags- och verksamhetsställenivå. Utvecklingen har bl. a. varit en följd av det ökande internationella varuutbytet som gjort det möjligt att utnyttja skal- fördelarna i stora kapitalintensiva anläggningar. Den tekniska utvecklingen har vidare i normalfallet uppmuntrat tillkomsten av större produktionsen- heter. Den internationella arbetsfördelningen har dessutom — vilket redan påpekats medfört att vissa branscher gått tillbaka medan andra expanderat, vilket givetvis påverkat företagsstrukturen.

Av denna anledning är det av intresse att jämföra utvecklingen i fråga om förädlingsvärde med förändringen avseende antal arbetsställen inom oli- ka industribranscher.

Förändringar i antalet arbetsställen och förädlingsvärden (fasta priser) mel- lan 1960 och 1972 framgår av tabell 3.5. Uppgifterna avser arbetsställen med mer än 10 anställda.

Tabell 3.5 Antal arbetsställen i industrin 1960 och 1972

Bransch Antal arbetsställen 1 Sverige Förädlingsvärde ___—___. fasta priser 1960 1972 Index 1972 Index 1972

”960 = 100) (1960 = 100)

Malmgruvor 92 61 67 1 Andra gruvor och » 199 mineralbrott 215 116 54 | Livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri 2 383 1 475 62 139 Textilindustri 645 492 76 Beklädnadsindustri utom skoindustri 982 692 70 129 Garverier 29 10 34 Lädervaruindustri m. m. 106 70 66 Skoindustri 256 1 16 45 Trävaruindustri 2 969 2 264 76 198 Massa- och pappersindustri 242 123 51 Pappers- och pappförpackningsindustri 101 93 92 205 Ovrig pappers- och pappvaruindustri 85 49 58 Grafisk industri 936 938 100 119 Kemikalieindustri 128 96 75 Industri för gödselmedel. ogräsbekämpningsmedel 14 9 64 266 Konstfiber- och plastindustri 96 77 80 Plastvaruindustri 88 279 317 ' 266 Färgindustri 65 48 74 Läkemedelsindustri 18 21 117 Tvättmedels- och toalettmedelsindustri 75 45 60 Ovrig kemisk industri 71 73 103 Petroleumraffinaderier 5 5 100 [ Smörjmedelsindustri m. m. 42 36 86 I 343 Gummivaruindustri 122 158 130 236 Jord- och stenvaruindustri 975 800 82 170 Järn-. stål- och ferrolegeringsverk (inkl. järngjuterier)” 191 105 55 194 Ickejärnmetallverk 129 85 66 262 Elektroindustri 429 477 111 Metallvaruindustri 1 487 1 908 128 Maskinindustri ] 197 1 318 110 ' 208 Transportmedelsindustri 700 546 78 I [ Industri för instrument m. m. 95 138 145 86 Annan tillverkningsindustri 214 163 76 1 Summa 15 182 12 886 85 182

") Nedgången till 1972 avser i allt väsentligt järngjuterier Källa: År 1960 Särskild bearbetning SCB F/IN

År 1972 SCB Industristatistik SCB Statistiska tabeller

Antalet arbetsställen med mer än 10 anställda har sålunda minskat med ca 15 % mellan åren 1960 och 1972, samtidigt som det totala förädlingsvärdet ökat med drygt 80 %. På nivån delbranscher har den största nedgången skett för garverier(med 66 %). skoindustri (med 55 %). massa och pappersindustri (med 49 %) samt järngjuterier (redovisat underjärn- stål och ferrolegerings- verk). 1 de två första fallen hör nedgången i huvudsak samman med stag- nationstendenser, medan den viktigaste förklaringen för de kapitalintensiva skogsindustrierna torde vara att produktionsvinster kunnat uppnås genom förstorade produktionsenheter.

För både kemi- och verkstadsindustrin har antalet arbetsställen totalt sett gått upp. För kemiindustrin sammanhänger uppgången med plastvaruin- dustrins mycket starka frammarsch och i mindre utsträckning med en ökning för gummivaruindustrin. Inom verkstadsindustrin redovisar 3 av 4 delbran- scher en uppgång. Parallellt med den beskrivna koncentrationen till färre produktionsenheter inom industrin som helhet har en motsvarande utveckling ägt rum inom handeln i samband med övergång till snabbköpsbutiker och varuhus. Både ifråga om industri och handel har dessutom en regional koncentration ägt rum, en utveckling som för handelns del gått snabbare än vad som kan för- klaras av urbaniseringen.

3.4. Utrikeshandeln

3.4.1. Exportens andel av produktionen

Sveriges utrikeshandel var år 1974 värdemässigt 7 a 8 gånger större än år 1952. Räknat i fasta priser har exportens andel av bruttonationalprodukten stigit kraftigt. Jämfört med andra mindre västeuropeiska länder är emellertid denna andel inte exceptionellt hög, vilket framgår av tabell 3.6.

Tabell 3.6 Varuexportens andel av bruttonationalproduktion till faktorkostnad i olika länder 1960 och 1972 (resp. lands valuta. 1963 års priser)

1960 1972

Land Export BNPf Exportan— Export BNPf Exportan- del (proc) del (proc)

USA 21 521 4 39 757 5 EG Belgien 186 589 32 629 896 70 Frankrike 34 306 11 97 526 19 Västtyskland 50 297 17 122 472 26 Italien 2 257 23 193 10 9 376 40 453 23 — Nederländerna 15 460 42 978 36 47 836 76 489 63 - Storbritannien 3 947 24 150 16 6 607 39 554 17 Irland 156 635 25 403 1 194 34 Danmark 10 527 40 679 26 24 125 76 536 32 EFTA Osterrike 29 161 18 90 253 36 Finland 3 197 16 186 20 7 100 30 115 24 Island 3 218 8 311 39 6 106 32 454 19 Norge 6 168 34 188 18 16 947 56 876 30 — Portugal 10 79 13 — — _ Sverige 13 75 18 31 121 26 Schweiz 9 40 22 (16)"' (59)*' (28)a ”41 Avser 1969 Källa: Bearbetning av FN- och IMF—statistik. Anm, Siffror för senare år är ej tillgängliga.

De mycket höga exportandelarna i Belgien och Nederländerna torde delvis sammanhänga med den betydande reexport som förekommer från dessa län-

... p'

aim—..”W—fm.

der. Långutredningen (LU 70) räknar med att den svenska exportens andel av BNP (fasta priser) kommer att fortsätta att öka kraftigt.

3.4.2. Utrikeshandelnsförde/ning på varuområden

Som tidigare nämnts var värdet av Sveriges utrikeshandel år 1974 7 a 8 gång- större än är 1952. Allmänt sett gäller att livsmedel, råvaror och bränslen an- delsmässigt minskat, medan bearbetade produkter ökat. Detta sammanhäng- er i viss utsträckning med att prisutvecklingen varierat för olika varugrupper. Ökningen är särskilt marknat för verkstadsprodukter i exporten men även i importen. Utvecklingen illustreras av tabell 3.7.

Tabell 3.7 Import och export åren 1952 och 1974 fördelad på varugrupper enl. SITC (löpande priser).

Import Export Varuområde 1952 1974 1952 _ 1974

I 000 % I 000 % 1 000 % I 000 % mkr mkr mkr mkr Livsmedel och levande djur 1.2 12.9 4,7 6,7 0,3 3,5 1.7 2.4 Drycker och tobak 0,1 1,3 0,5 0,7 0,0 0,0 0.1 0.1 Råvaror. icke ätbara utom bränslen 1.0 10.9 3.0 4.3 3,5 43.8 13.3 18.9 Mineraliska bränslen, mineraloljor rn. m. 1.7 18.2 12,6 18,0 0,0 0.0 0.9 1,3 Animaliska och vegetabiliska oljor och fetter 0,1 0.9 0.4 0,6 0.1 0.7 0.2 0,3 Produkter av kemiska och närstående industrier 0.5 4.9 6.2 8,8 0,2 1.8 3.5 5.0 Bearbetade varor 2.3 24.2 14,5 20,7 1,2 24,5 19,8 28,1 Maskiner, apparater samt transport— medel 2.1 22.1 21.3 30.4 1.9 22.9 27.0 38.3 Ovriga färdiga varor 0.4 4.6 6.8 9.7 0,2 2.8 3.7 5.3 Ovriga varor 0.0 0.0 0.1 0,1 0,0 0.0 0,2 0,3 Alla varor 9.4 1000 70.1 1000 8.1 100,0 70.4 1000

Källa: FN statistik och SCB SM Utrikeshandel

3.4.3. Utrikeshandelnsfördelning på länder

Då det gäller exportens fördelning på länder och Iändergrupper kan en viss förskjutning noteras mellan åren 1959 och 1974 på det sättet att industri- länderna ökat sin andel medan exporten till utvecklingsländer och statshan- delsländer andelsmässigt minskat. Denna utveckling är särskilt markant för exporten av hel- och halvfabrikat. För sådana varor har bland industrilän- derna EFTA och EG-länderna (de nio) ökat exportandelarna på bekostnad av i första hand USA. Exporten till Japan har ökat andelsmässigt men är fortfarande värdemässigt av begränsad omfattning. Exportutvecklingen framgår av tabell 3.8.

Tabell 3.8 Total export resp. export av förädlade varor (hel- och halvfabrikat) (SITC 5—9) åren 1959 och 1973 för- delad på länderområden (löpande priser)

Total export Total export SITC 5—9 Land/landområde Ew—W—_ 1959 1974 1 000 % 1 000 % I 000 % 1 000 % mkr mkr mkr mkr Industriländer 9.4 82.1 59.0 83.8 5,5 76.8 44.5 82.1 EFTA (rest) 1.8 15.8 15.7 22.3 1.6 22.5 13.5 24.9 EG 6,0 52,7 33.8 48.0 2.7 37.9 22.6 41.7 de sex 3.5 30,9 18,2 25,8 1,5 21.3 11.1 20.5 medl från 1/1-73 2.5 21.8 15.6 22.2 1.2 16,6 115 21.2 USA 0.9 7,9 3.7 5.3 0,7 9.0 3.5 6.5 Japan 0.0 0.3 0.8 1.1 0,0 0.5 0.7 1.3 Ovr industriländer 0.6 5.4 5.0 7.1 0.5 6.8 4.2 7.7 Utvecklingsländer 1.3 11.0 7.6 10.8 1.1 15.1 6,7 12.4 Statshandelsländer 0.8 6.9 3.8 5.4 0.6 8.1 3.0 5.5 Alla länder 11.4 100.0 70.4 1000 7.2 1000 54.2 1000

Källa: SCB SM Utrikeshandel

Imponutvecklingen för hel och halvfabrikat ser något annorlunda ut. Ut- vecklingsländer och statshandelsländer har här ökat sina andelar, medan an- delen för industriländer sjunkit något. Bland industriländerna har EFTA-län- dernas importandel kraftigt ökat medan importen från EG-länderna andels- mässigt har minskat. Det kan dock noteras att inte mindre än 93 % av im- porten av hel- och halvfabrikat härrör från industriländer. Importutveckling- en för dessa varor framgår av tabell 3.9.

Tabell 3.9 Totalt import resp. import av förädlade varor (hel- och halvfabrikat) (SITC 5—9) åren 1959 och 1974 för- delad på länderområden (löpande priser)

Totalt import Total import SITC 5—9 Land/landområde 1959 1974 1959 1974 1 000 % 1 000 % I 000 % 1 000 % mkr mkr mkr mkr Industriländer 10.1 81.1 58.3 83.2 7.5 94.9 45.5 93.2 EFTA (rest) 1,0 7,8 12.2 17.4 0.8 9.4 10.1 20.7 EG 7.4 59.1 37.5 53.5 5.7 71.9 28.8 59.0 de sex 5.2 41.3 24.5 35.0 4.1 52.1 19.6 40.1 medl från 1/1-73 2.2 17.8 13.0 18.5 1.6 19.8 9.2 18.9 USA 1.3 10.5 4.6 6.6 0.9 10.9 3.6 7.4 Japan 0.1 1,0 1.7 2.4 0.1 1.3 1.7 3.4 Ovr. industriländer 0.3 2.7 2.3 3.3 0.1 1.3 1.3 2.7 Utvecklingsländer 1.5 12.0 7.9 11.2 0.2 2.0 1.6 3.3 Statshandelsländer 0.9 6.9 3.9 5.6 0.2 3.1 1.7 3.5 Alla länder 12.5 100.0 70.1 1000 7.9 1000 48,8 100,0

Källa: SCB SM Utrikeshandel

3.4.4. Inporten av insatsvarorjör industrin

Som framgår av ovanstående kännetecknas utvecklingen av utrikeshandeln i mycket stor utsträckning av en tilltagande handel med fårdigvaror. Detta är ett utt'yck för en tilltagande internationell arbetsfördelning med åtföljande strukturförändringar inom de nationella ekonomierna. Bakom den starka ök- ningen av utrikeshandeln döljer sig en kraftig utbyggnad av ett underleve- rantörSSjstem mellan olika tillverkare av färdigvaror i skilda länder. Svenska företag ttnyttjar sålunda i ökande grad utländska underleverantörer i till- verkningsprocessen men förser även utländska tillverkare av färdigvaror med komponenter och halvabrikat. Någon särskild statistik som belyser denna utvecklitgstendens föreligger inte.

En vis uppfattning om importberoendet på detta område kan emellertid erhållas genom studium av SCB:s input-outputtabeller, i vilka leveranser mellan oika branscher av insatsvaror (produktion resp. import) kan utläsas.

De brtnscher som får bedömas vara de huvudsakliga leverantörerna av komponenter är elektro- och övrig verkstadsindustri (= verkstadsindustri exkl skeipsvarv och båtbyggerier).

;. Anvärdare av komponenter som insatsvaror i produktionen är primärt elektroirdustri, skeppsvarv och båtbyggerier samt övrig verkstadsindustri (inklude'ar transportmedelsindustri).

Med hälp av input-outputtabellerna. varav de senast tillgängliga avser år 1971. är let möjligt att uppskatta importberoendet, nedan uttryckt som för- hållande: mellan import och import + produktion i strömmarna mellan le- vererand: och köpande branscher.

—w-A—

- ”c.a

1 ( Tabell 3.70 11 i Levererarde bransch Köpande bransch Import (% i Import + produktion ) Elektroinlustri Elektroindustri 53 Skeppsvarv och båtbyggerier 26 ', Ovrig verkstadsindustri 30 1 Övrig verkstadsindustri Elektroindustri 30 i Skeppsvarv och båtbyggeri 12 i Ovrig verkstadsindustri 26

Som f'amgår av tabell 3.10 är importens andel av tillförseln särskilt hög

! ifråga on insatsvaror för elektroindustrin. Med den använda mätmetoden 1 kan mar emellertid enbart få en grov uppskattning av det egentliga import- ' beroendet ifråga om komponenter som insatsvaror. I leveranserna till kö- pande branscher ingår troligen i viss mån komponenter som är reservdelar till de köpande företagens egna maskiner.I Uppgifterna avser också enbart 1 . .

': importberoendet i bruttotillförseln dvs hänsyn har inte tagits till förekomsten riåiviåiihlåggohlivfså av expor.2 Det bör vidare noteras att det här är fråga om genomsnittsvärden hela maskiner särre'do.

. för ett stort produktsortiment, varför olikheterna i försörjningsläge olika del- Visas dOCk- ; områder emellan kan vara stora. 1 det sammanhanget bör också framhållas 2 EXPO" HV insatsvaror att det hir beskrivna importberoendet i realiteten är beräknat för en export- gå? imeåfrågfssägor anpassat varustruktur. För det mycket bredare produktionssortiment som i statistiken.

erfordras vid inskränkningar i importen är följaktligen försörjningsläget av- sevärt sämre. Detta gäller givetvis i första hand i inledningen av en kris innan produktionen hunnit anpassa sig till det nya läget.

3.5. Utländska företagsengagemang i Sverige

En förhållandevis restriktiv lagstiftning inskränker utlänningars möjligheter att bedriva företagarverksamhet i Sverige. Inslaget av utländskt ägande i det svenska näringslivet är internationellt sett relativt begränsat.

En uppfattning om de utländska investeringarnas omfattning i Sverige kan erhållas genom riksbankens tillståndsstatistik, (se tabell 3.11).

Tabell 3.11 Av riksbanken beviljade tillstånd till utländska investeringar i Sverige under tiden 1960—1973 (milj. kr.).

År EFTAa EGa Nord- Ovriga Totalt (de sex) amerika

1960 91 10 33 0 134 1961 50 49 68 1 167 1962 247 57 27 1 322 1963 359 39 355 4 757 1964 138 54 156 13 361 1965 175 31 113 1 320 1966 190 131 332 1 654 1967 119 93 362 10 584 1968 320 44 672 3 1 039 1969 87 152 301 10 550 1970 214 283 263 19 779 1971 197 97 275 42 611 1972 143 82 230 22 477 1973 55 314 232 15 615

Summa 2 385 1 426 3 419 141 7 371

&) Fr. o. m. 1973 ändrad länderfördelning Källa: Sveriges Riksbank 1973

Eftersom det råder en viss förskjutning mellan tidpunkterna då investe- ringstillstånd beviljas och då investeringen faktiskt sker blir en jämförelse mellan årsvisa siffror för de utländska investeringarna och investeringarna i Sverige inte helt rättvisande. Förskjutningarna blir dock av mindre bety- delse om en jämförelse görs över längre tidsperioder som i tabell 3.12.

Tabell 3.12 Tidsperiod Tillstånd till utländska investeringar i förhållande till totala svenska privata bruttoinvesteringar exkl permanenta bostäder 1960—64 4,0 % 1965—69 5.0 % 1970—73 3.7 %

Källa: Sveriges Riksbank och SCB SM Nationalräkenskaper

Det kan noteras att dessa andelar internationellt sett inte är särskilt höga. Omfattningen av den utländska företagsverksamheten i Sverige kan också belysas med uppgifter om dennas andel av sysselsättning. förädlingsvärde m. m. I tabell 3.13 görs en sådan redovisning för företag i Sverige som till mer än 20 % ägdes av utländska företag eller fysiska personer 1971 och 1972.

Tabell 3.13 Utländskt företagande i Sverige

Utländska företags andel i förhållande till samt- 1971 1972 liga företag i Sverige

Antal anställda

Förädlingsvärde

Personalkostnader Investeringar Rörelseöverskott före avskrivningar Bolagsskatter Nettovinst

Balansomslutning

Eget kapital

_-

quo—miof—Äi——- & wowooowwm ögäzoxoägäeägägääe

Källa: SCB SM Utlandsägda företag

Vad gäller det utländska ägarintresset inom industrin är detta. som framgår av nedanstående sammanställning för år 1972, särskilt stort inom den ke- miska industrin och inom ”Annan tillverkningsindustri".

Tabell 3.14 Industriarbetsställen som år 1972 var utlandsägda till minst 20 %.

Ww—-A - . *

Bransch Antal Andel av Förädlings- Andel av SNR anställda totala antalet värde det totala anställda i förädlings— 3 Sverige värdet i _! Sverige 1 (96) (milj. kr,) (%) . Gruvor och mineralbrott 369 2.7 27 1.7 1 Tillverkningsindustri. varav 80 381 9—2 5 967 10.9 ', livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri 9 253 13,0 757 13,2 textil-. beklädnads- läder- och lädervaruindustri 3 712 5,8 224 8,0 trävaruindustri I 171 1,5 71 1.7 massa-. pappers- och pappersvaruindustri samt gralisk industri 6 399 6,3 426 5,8 . kemisk industri. petroleum-, gummivaru-. ( plast-och plastvaruindustri 13 766 21,0 1 351 26.8 jord- och stenvaruindustri 3 302 9.5 271 12,0 järn-, stål— och metallverk 7 599 11.7 575 14.5 verkstadsindustri 33 971 8.7 2 215 9,6 Annan tillverkningsindustri ] 214 21,3 78 27,1 Totalt 80 756 8,9 5 994 10.4

i Källa: SCB SM Utlandsägda företag

Exempel finns på stora företag, bl. a. inom elektroindustrin och den ke- miska industrin, som är helt utlandsägda och som är av väsentlig betydelse för varuförsörjningen i en kristid.

] I detta avsnitt har an- vänts underlag ur Swe- denborg. B.. 1973: Den svenska industrins investeringar i utlandet. Industrins Utredningsinstitut. Stockholm.

3.6. Svenska företagsengagemang i utlandet[

Svenska direkta investeringar i utlandet har ökat kraftigt under 1960-talet. Nettokapitalutflödet var 1961 ca 150 mkr och 1970 ca 1 000 mkr. Siffrorna framgår av tabell 3.15.

Tabell 3.15 Direkta svenska investeringar enligt betalningsbalansstatistiken.

År Valuta- Valuta- Netto Inhemska (3)/(5) inflöde utflödea priv. brutto- (proc) invest. (5) (exkl. perm- anenta (1) (2) (3) (4) bostäder) 1960 148 1961 42 196 154 8161 2.4 1962 23 333 310 8 782 3.8 1963 22 360 338 9 234 3.9 1964 37 520 483 9 970 5.2 1965 109 637 528 11 104 5.7 1966 153 765 612 12 807 6.0 1967 161 730 569 13 065 5.6 1968 462 691 229 12 446 5.6 1969 203 1 428 1 225 12 966 11.0 1970 326 1 336 1 010 14 267 9.4 1971 235 1 123 888 15 365 7.3 1972 191 1435 1244 17 641 8.1 1973 190 1381 I 191 19 985 6.9

&) Här ingår både återinvestering av vinstmedel och upplåning i utlandet för inves-

teringsändamål. Källa: Sveriges Riksbank 1973 och SCB SM Nationalräkenskaper.

De svenskägda produktionsföretagens tillgångar i utlandet var 1970 fyra gånger så stora som 1960.

Bruttoinvesteringarna i fasta anläggningstillgångar i produktionsföretag i utlandet uppgick 1970 till ca 22 % av motsvarande investeringar inom den svenska industrin. I sådana tillgångar investerade den svenska industrin där- med detta år relativt mer i utlandet än den amerikanska.

En väsentlig ökning av svenska industriföretags utlandsverksamhet har skett mellan 1965 och 1970 vilket framgår av tabell 3.16.

Tabell 3.16 Svenska industriföretags utländska dotterföretag och minoritetsintressen 1965 och 1970.

Antal företag Antal anställda Svenskt investerat

kapital. mkr 1965 1970 1965 1970 1965 1970 Försäljande dotterföretag 583 905 24 826 42 702 — — Producerande dotterföretag 329 428 147 807 182 649 3 317 5 735 Summa 912 1 333 172 633 225 351 — — Minoritetsägda produktionsföretag 56 91 — — 258 524 Summa — — 3 575 6 259

'_'-__.v—v—u' ...v

Närmare 240 koncerner inom svensk industri har rapporterat att de haft dotterbolag eller minoritetsintressen i utlandet 1970 (inkl försäljningsbolag). Av Sveriges 40 största koncerner bedrev 32 produktion vid utländska dot- terbolag.

Antalet svenska företag med producerande dotterföretag i utlandet ökade mellan 1965 och 1970 från 82 till 107. Dessa 107 företags andel av den svenska industrins förädlingsvärde uppgick 1970 till ca 40 %. medan deras andel av exporten var 55 %. Lägger man till detta även företag vars utlandsengage- mang endast består i att man har försäljningsbolag utanför Sverige. så blir andelen 73 % av industrivaruexporten.

Export och utlandsproduktion ökar med företagets storlek. Sambandet mellan storlek och exportandel är dock starkare än mellan storlek och ut- landsproduktionens andel. De 10 största utlandsinvesterarna svarar för ca 75 % och de 20 största för 85 % av totala tillgångar, svenskt investerat kapital och antal anställda i producerande svenska dotterbolag i utlandet.

Det är främst de exportinriktade företagen som etablerar utlandsproduk— tion, och så gott som hela denna avsätts i utlandet.

De utlandsinvesterande svenska koncernerna har i allmänhet vuxit snab- bare under perioden 1965—1970 än den svenska industrin i övrigt. Koncerner med producerande dotterbolag i utlandet har emellertid inte haft särskilt mycket högre tillväxt då det gäller produktionen i Sverige än industrin i öv- rigt. Dessa företags utländska dotterbolag kontrasterar genom sin höga till- växt mot moderföretagens utveckling i Sverige.

Branschfördelningen hos de svenska produktionsföretag som har produ- cerande dotterbolag i utlandet skiljer sig betydligt från industrins bransch- fördelning i Sverige. Järn- och metallverk samt verkstadsindustri har höga andelar av tillgångar och antalet sysselsatta i utlandet jämfört med i Sverige. Dessa branscher är mycket expansiva både i Sverige och i utlandet och deras höga andel utlandsproduktion jämfört med andra industribranscher är en viktig förklaring till utlandsföretagens starka tillväxt under 1960-talet.

Av tabell 3.17 framgår att endast 2 % av den totala försäljningen från de svenska dotterföretagen i utlandet exporteras till Sverige. Tekoindustrin ut- gör här ett markant undantag med 62 %.

Tabell 3.17 Försäljning från svenska företags producerande dotterföretag i utlandet och dessas import från svenska koncernföretag 1970.

Bransch Försäljning milj. kr.

Livsmedelsindustri samt dryckesvaru-

och tobaksindustri 170 Textil— och beklädnadsindustri samt

läder- och lädervaruindustri 104 Massa- och pappersindustri 531 Pappersvaru- och grafisk industri 526 Kemisk industri samt gummi—

och plastindustri I 397 Järn-. stål- och metallverk

Metallvaruindustri 2 654 Maskinindustri 6 726 Elektroindustri 2 131 Transportmedelsindustri (inkl. varvsindustri) 934 Ovrig industri 866 Alla branscher 16 039

Export milj. kr.

Export till Sverige milj. kr.

Import från svenska kon- cernföretag milj. kr. (%)

Proc av förs” ning

Total export

Export till Sverige

Import från svenska kon-

cernföretag (%)

12 82 197 62

131

282. I 322 132 369 189 2 778

64 15 27 38 123 47 26 41 398

15 17 45 59 91

989 591 368 340 21

2 536

79 37 12

11 20

40 22 17

_NNMIAN

16 11 37 17 36 16

Den begränsade importen från produktionsföretagi utlandet ger emellertid en ofullständig bild av konsekvenserna för försörjningsberedskapen av sven— ska företags investeringar utomlands. Således är det vanligt att investering- arna innebär att tillverkningen splittras upp så att viss del av färdigställandet av en produkt bibehålles i Sverige. medan återstoden flyttas utomlands. Detta är t. ex. fallet med tillverkningen av sytråd. Råsytråden spinns numera vid den ende svenske tillverkarens fabrik i Finland. medan beredningen till får- dig sytråd sker i Sverige. Denna typ av internationell arbetsfördelning är från försörjningsberedskapssynpunkt av särskilt intresse då det gäller de svenska produktionsföretagens utlandsinvesteringar. Någon statistik som belyser dessa förhållanden föreligger emellertid inte.

3.7 Näringslivets lager

Under de senaste 20 åren har det inom näringslivet funnits en tilltagande strävan att binda ett så litet kapital som möjligt i lager. Genom transport- och lagerhanteringsteknikens framsteg har en betydande minskning av in- dustrins lagerhållning ställd i relation till förbrukningen också möjliggjorts utan att riskerna för avbrott i varuförsörjningen därmed blivit oacceptabla. Denna utveckling har även varit en följd av koncentrationen av industri och t handel som möjliggjort användning av en avancerad och ofta ADB-baserad lagerhanteringsteknik.

Vi har låtit utföra en undersökning av hur industrins lager av ett urval försörjningsviktiga insatsvaror (36 st) ändrats sedan 1960. Varorna är sådana som beredskapslagras av ÖEF och utgörs till största delen av råvaror och lågförädlade insatsvaror.

I tabell 3.18 har den s. k. lageruthålligheten beräknats för de undersökta varorna för vissa år under perioden 1960—73. Med begreppet lageruthållighet avses det antal månaders fredsmässig förbrukning som lagret skulle ha räckt till respektive år. Siffrorna i tabellen är baserade på uppgifter om lagerhållning den 31 /12 resp år.

.. .__g___ __ .____ gw.w—-—y.

Tabell 3.18 Industrins Iageruthållighet 1960—1973

Varuslag Antal Lageruthållighet (månader)

? varor 1960 1965 1970 1971 1972 1973 Lösningsmedel 3 5.2 2.7 1.8 2.5 2.2 l 6 Kemiska grundämnen och oorganiska kemiska föreningar 5 5.6 4.5 2.9 3.0 2.6 2.8 Gummivaror 3 2.0 1.5 1.3 1.3 1.3 1.1 Metaller 13 5.0 2.8 3.4 3.1 2.9 3.3 Textilvaror 5 4.9 4.2 5.3 4.6 4.3 4.4 Ovriga varor 7 7.1 4.9 4.1 3.8 3.3 3.3

Totalt 41 5.2 3.5 3.4 3.2 2.9 3.1

Anm. För textilvaror redovisas endast en måttlig nedgång av lageruthålligheten. Detta sammanhänger främst med att den grundtextila produktionskapaciteten nedgått liksom lagren i absoluta tal (se tabell 3.20) vilket medfört att lager av mer förädlade varor nu måste hållas i ökad utsträckning.

Det kan konstateras att lageruthålligheten genomgående nedgått väsentligt under 1960-talet. Utvecklingen har emellertid därefter gått mot ett relativt konstant förhållande mellan lager och förbrukning. Konjunkturutvecklingen har givetvis haft viss betydelse för utvecklingen. Det bör i sammanhanget även nämnas att de angivna siffrorna är baserade på uppgifter om lagerhåll- ningen den 31/12 för resp. år. Vad gäller storleken respektive år avspeglar de således förhållanden som i viss utsträckning är säsongsmässigt betingade. För en uppfattning om den trendmässiga utvecklingen har detta emellertid liten betydelse.

En särskild undersökning har även genomförts rörande den genomsnittliga lageruthålligheten respektive minimilageruthålligheten för ett urval varor under ett visst år — 1973. Beräkningen grundas på kvartalsvisa uppgifter om lagerhållningen. Förhållandena framgår av tabell 3.19. Varuurvalet är något annorlund än i beskrivningen av den trendmässiga utvecklingen. Eftersom en kvartalsvis lagerstatistik saknas för kemivaror kan några beräkningar inte göras för detta varuområde.

Tabell 3.19 Minimi- och genomsnittlig Iageruthållighet 1973

Varuslag Antal varor Minimilagerut- Genomsnittlig lager- hållighet (mån) uthållighet (mån)

Gummivaror 9 1.1 1.6 Metaller 19 2.3 2.6 Textilvaror 4 3.3 3.4

För enskilda varor framgår lagerförändringarna 1960—73 av tabell 3.20. Sto- ra skillnader föreligger enligt dessa för utvecklingen olika varor emellan. En av förklaringarna härtill är naturligtvis att förbrukningsutvecklingen varierat.

Tabell 3.20 Lagerutvecklingen inom industrin för 36 beredskapslagrade varor 1960—1973 i ton uttryckt som index (l960=100).

Vara 1960 1965 1970 1971 1972 1973

Lösningsmedel (3)

fenol 100 86 236 247 219 72 metanol 100 127 259 207 205 160 xylen ren 100 72 148 128 133 180 100 95 214 194 186 137

Kemiska grundämnen och oorganiska kemiska El'eningar (5) bariumkarbonat 100 190 145 243 147 109 borax 100 138 218 190 79 114 kronisyra 100 163 201 136 107 154 kolsvavla 100 91 91 106 213 156 natriumkarbonat 100 132 160 134 158 145 100 143 163 162 141 136

Gummivaror ( 3) naturgummi 100 182 163 115 132 125 synt. latex styrengummi 100 63 115 64 52 54 synt. gummi av styrengummi 100 147 161 187 167 248

100 131 146 122 117 142

£ ( )

Mera/ler m.m. (13)

Fäälickel ) nickelinnehåll 100 21 156 122 229 179 aluminium 100 179 269 313 393 241 zink 100 66 37 46 47 31 ferrotitan 100 97 65 42 39 59 rutil titanmalmer 100 44 79 37 18 37 ferromolybden 100 60 108 61 89 139 volframmalmer 100 132 332 313 82 376 krommalmer 100 33 125 118 113 144 manganmalm ] ferromangan - manganinnehåll 100 56 65 102 117 119 ferrokiselmangan aluminiumoxid 100 166 168 313 234 299 100 85 140 147 136 162 Texti/varor (5) bomull 100 49 31 26 19 18 bommullsgarn 100 93 65 54 48 48 ull 100 88 34 27 20 17 kamgarn 100 59 41 29 27 24 korta syntetiska eller regenererade fibrer 100 96 39 54 36 67 100 77 42 38 30 34 Ovriga varor (7) kiselkarbid 100 87 96 97 103 115 ammoniumklorid 100 85 122 80 89 101 blekjord 100 51 44 33 27 45 glycerol 100 78 31 30 31 38 kalium- och natriumcyanid 100 271 755 411 338 380 titandioxid. titanvitt 100 102 161 140 132 155 korund 100 100 103 106 96 97 100 111 187 128 117 133 Totalt 36 100 102 145 132 121 130

3.8 Försörjningsläget inom olika varuområden en sam- manfattning med en framtidsbedömning

I det följande görs en översiktlig genomgång av nuläge och bedömd framtida utveckling av försörjningsläget inom skilda varuområden. De beredskaps- åtgärder som vidtagits redovisas i stort.

3.8.1 Försörjningen med beklädnadsvaror

Vi behandlade försörjningsberedskapens problematik på beklädnadsområdet i delbetänkandet "Kläder och skor. försörjningen i kristid”.

Till följd av bl. a. världens befolkningsökning och därmed ökade behov av odlingsbar mark för födoämnen kommer textilindustrin i framtiden att bli allt mer beroende av konsthber som ersättning för bomull och ull. Till—

gången på syntetiska fibrer blir i ett längre perspektiv beroende av möjlig- heten att utvinna energi på annat sätt än ur olja. Konstftbrer erhållna genom regenerering av cellulosa i utvecklad form torde för landets vidkommande bli mest intressanta. Mycket talar för att det redan inom några år finns en kapacitet för tillverkning av sådana fibrer som kan täcka mer än 50 00 av fiberbehovet i ett beredskapsläge.

Även om man använder natur- eller konstfibrer kräver vidareförädlingen kapacitet i fråga om spinning. vävning eller stickning. beredning och slutligen sömnad. Landets spinnkapacitet minskade under 1950- och 1960-talen till en sådan nivå att försörjningsbehovet i händelse av avspärrning nätt och jämnt kunde täckas. De statliga stödåtgärderna vilka som en följd av våra förslag sedermera har satts in respektive planeras på detta område har syftat till att modernisera den befintliga produktionskapaciteten. bl. a. genom att inves- teringar görs i s. k. rotorspinningsmaskiner. Dessa åtgärder kan bedömas ha bidragit till att försörjningsläget har stabiliserats.

Betecknande i dag för spinnerierna är koncentrationen till maskinutrust- ningar med allt större kapacitet och produktivitet. vilket minskar behovet av personal.

För vävning finns idag en kapacitet som i stort kan anses täcka landets behov under 1970- och 1980-talen. Betydande moderniseringar av maskin- parken (investeringar i snabba skyttellösa vävstolar) har med hjälp av statliga avskrivningslån skett under de två senaste åren. På grund av de små möj- ligheter som föreligger att i kapacitetshänseende utveckla vävmaskinerna ytterligare torde trikåtekniken och även nya metoder komma till allt mer ökad användning.

Vad gäller beredningsverken torde en viss strukturomvandling komma att ske under 1970—talet. Detta kommer att leda till bättre kapacitetsutnyttjande. och därmed bedöms den från försörjningsberedskapssynpunkt tillräckliga kapaciteten kunna bibehållas utan särskilda stödåtgärder.

Den ökade exporten under senare år av kon/'ektionerade varor har inte neu- traliserat effekten av det hårda importtrycket. Viss minskad inhemsk efter— frågan och ändrade konsumtionsvanor har tvingat konfektionsindustrin till företagsnedläggningar och produktionsinskränkningar. Prognoser tyder på en ytterligare krympning av industrin. vilket kan leda till produktionsminsk- ning också i det grundtextila ledet. Från försörjningsberedskapssynpunkt finns f. n. erforderlig kapacitet. Under våren 1975 haremellertid nedläggning av företag Och personalinskränkningar skett i betydande omfattning. Skulle denna utveckling fortsätta kan läget för vissa varor bli allvarligt.

Liksom textilindustrin blir skoindustrin i framtiden i allt högre grad hän- visad till att använda syntetmaterial. Om utvecklingen i Sverige blir den- samma som i Japan och USA. så torde landets skoproduktion redan i slutet av 1970-talet till ca 50 % utgöras av "syntetiska" skor. Ett forsknings- och utvecklingsarbete pågår i Sverige på detta område. Detta arbete har i enlighet med vårt förslag främjats genom statliga bidrag.

Nedläggningen av skofabriker under de senaste tjugo åren har medfört en från försörjningsberedskapssynpunkt klar underkapacitet på vissa skotyper. De strukturella förändringar inom skoindustrin som genomförts och som pla- neras kan inte bedömas komma att i nämndvärd grad öka kapaciteten. I ett krisläge kan visserligen ökad användning av exempelvis träskor och gum-

mistövlar reducera behovet av läderskor. dock ej i sådan omfattning att un— derkapaciteten i fråga om läderskor kan negligeras. I sammanhanget kan no- teras att särskilda importstödjande åtgärder övervägts på senare tid för att produktionen av gummistövlar inte skall minska eller bortfalla,

Beredskapsåtgärderna på beklädnadsområdet utgörs f. n. av beredskaps- lagring. avskrivningslån för investeringar i främst maskiner samt en sam- ordning av den statliga upphandlingen inom teko-. sko- och läderområdet som bl. a. innebär att ÖEF upphandlar myndigheternas behov av bekläd- nasväv.

Vidare pågår standardiseringssträvanden i fråga om uniformstyg m.m. som används av statliga myndigheter. Genom centraliserade inköp medger detta att order läggs ut vid produktionssvackor i den grundtextila tillverk- ningen.

Den nuvarande beredskapslagringen av fibrer. garner samt vävnader har följande sammansättning i stort (lagret värderat till återanskaffningsvärde).

Tabell 3.21.

1 2 Vara Beredskapslagring (åter- ? anskaffningsviirde 1975 (milj. kr.) å Fibrer 62 . Garner 37 i Vävnader 71

Summa 170

'; Den sörsta delen av de avskrivningslån som hittills beviljats har gått till bomullsindustrin (spinning och vävning). Den statliga andelen i värdet av ( utestående avskrivningslån uppgår för närvarande till ca 95 milj. kr. Totalt ! disponerar ÖEF för ändamålet 110 milj. kr.

Bl. a. på grund av den begränsade inhemska kapaciteten utgör försörjning- en med garner ett område där en försämring i försörjningsläget (minskningar av produktionskapaciteten) snabbt medför starkt ökade beredskapskostna- der. Rayontillverkningen är ett annat område med central betydelse för för- sörjningen. Produktionskapaciteten av den nu tillverkade kvaliteten torde vara tillräcklig från försörjningsberedskapssynpunkt. Den beslutade sats- ningen av den ende tillverkaren på en modifierad rayonfiber kommer att in- nebära en förbättring av försörjningsberedskapssituationen i fråga om bom- mulsvaror efter som denna rayonfiber till betydande del kan ersätta bomull. ; Av tidsskäl kunde försörjningsberedskapsutredningens analys i delbetän-

kandet av försörjningsläget beträffande teknisk textil inte göras detaljerad. De undersökningar som nu utförs inom ÖEF tyder på att betydande bered- skapsinsatser erfordras. Detta gäller bl. a. cord (sedan beslut fattats att lägga ned den inhemska tillverkningen).

3.8.2 F örsö/jningen med skogsindustriprodukter

Med hänsyn till önskemålet att ha en viss exportkapacitet även under en kristid är varuområdet inte helt ointressant från beredskapssynpunkt.

Sågverks-. massa- och pappersindustrierna är starkt exportinriktade. 2/3 av sågverksproduktionen. hälften av massaproduktionen och 2/3 av pappers— produktionen går på export. Produktionen har ökat starkt på senare tid.

En fortsatt stor efterfrågan på skogsprodukter av alla slag är att förvänta även i framtiden. En begränsande faktor är tillgången på inhemsk vedråvara.

Under perioden 1970—80 kommer den fortsatta expansionen av massa- och pappersindustrin främst att ske i form av ökad integration och högre för- ädling. Tillverkningen av massa är beroende av vissa importerade råvaror som t. ex. koksalt. svavel och glaubersalt. varav framställs bl. a. klor för blek—

ning. Beredskapslagring för dessa ändamål sker av koksalt och i viss mån av svavel. Svavelbehovet kan till betydande del tillgodoses genom bearbet- ning av inhemsk svavelkis.

3.8.3 Fö/sö/jningen med gra/iska produkter

Inom den grafiska industrin. till vilken man räknar dags- och veckotidnings- tryckerier, civiltryckerier. tryckformstillverkare och bokbinderier. ersätts successivt gamla hantverksmässiga metoder med nya rationella processer. [ stället för den traditionella kombinationen blysättning högtryck införs foto/datasättning offsettryck.

Branschen kommer att under återstoden av 70-talet väsentligen ha kvar sin nuvarande struktur med många och små företag. speciellt inom dags— tidningssektorn. En viss utslagning av mindre företag blir förmodligen märk- bar om några år, varvid de stora tryckeriernas dominerande ställning inom branschen kommer att bli än mer markerad. Antalet anställda i den grafiska industrin väntas minska med ca fem procent fram till 1980.

Inom civilsektorn kommer standardiseringen att öka på flera produktom- råden. vilket medför en ökad automatisering av tillverkningsprocesserna. Traditionellt grafiska yrken kommer att till viss del ersättas med en ny per- sonalkategori. programmerare och systemmän.

Den nya tekniken medför att branschen blir alltmer beroende av viktiga importvaror. såsom fotomaterial. kemikalier och offsetplåtar. Eftersom la- gerhållningen av råvaror har nedbringats till ett minimum. kommer den gra- fiska industrin att ställas inför stora svårigheter om importen av dessa varor skulle skäras ned eller helt upphöra.

Främst på grund av den snabba tekniska utvecklingen är försörjningsbe- redskapen inom detta område inte tillfredsställande. Särskilt dåligt är läget beträffande fotomaterial. Möjligheterna att åstadkomma en inhemsk ersätt- ningsproduktion som täcker hela behovsområdet måste bedömas som be- gränsade.

3.8.4 Försörjningen med gummivaror

Sverige saknar råvarutillgångar av naturgummi och är därför helt beroende av import. Under efterkrigstiden har syntetgummi alltmer börjat ersätta na- turgummit, men även här saknas inhemsk produktion. Under 1960-talet har en betydande förskjutning av importen mot en ökad andel färdigvaror ägt rum. 1970 utgjordes drygt hälften av all gummiimport av färdigvaror mot ca en tredjedel tio år tidigare.

Gummivaruindustrin torde genomsnittligt komma att utvecklas något snabbare än industrin i sin helhet. Den relativt sett långsammare utveck- lingen av det svenska bilbeståndet och därmed av gummidäcksförbrukning— en. som kunnat förmärkas i början av 1970-talet och som torde komma att fortsätta under återstoden av 1970-talet. torde föranleda gummiindustrin att i stor utsträckning satsa på tekniskt gummi. bl. a. för gruvhantering och verk— stadsindustri och att upparbeta exportmarknader för specialiteter inom dessa områden.

Under förutsättning av tillgång på råvaror bedöms gummiindustrin under 1980-talet, trots en sannolikt något lägre expansion. ha möjlighet att tillgo— dose alla väsentliga behov av gummiprodukter i ett beredskapsläge.

För närvarande beredskapslagras följande varor (värdering till återanskaff— ningsvärde).

Tabell 3.22

Vara Beredskapslagring (åter- anskaffningsvärde 1975. milj. kr.)

Naturgummi 47.3 Syntetgummi 7.2 Gummikemikalier 4,5 .' Summa 59.0

3.8.5 F örsörjningen med kemiska produkter

Utvecklingen inom den svenska kemikalieindustrin har under senare år gått från en i huvudsak sluten. nationell marknad till en mer utåtriktad och från råvarusynpunkt friare situation. Företagen är efter svenska förhållanden re- lativt stora. men med några undantag - förhållandevis små internationellt sett. Karaktäristiskt för vissa företag är att den kemiska tillverkningen endast utgör en del i en större industriell enhet. ofta med det huvudsakliga intresset knutet till massaindustrin. l Beträffande organiska kemikalier kan såväl förbrukning som produktion be- räknas öka snabbt fram till mitten av 1980-talet. Särskilt gäller detta pro- dukter från petrokemisk industri såsom eten och propen. De starka statliga engagemang som övervägs på det petrokemiska området — kan medverka till att tyngdpunkten i expansionen inom den kemiska industrin kommer att ligga inom den organiska kemiska industrin. Produkter som tillverkas ; inom det petrokemiska området har numera fått central betydelse för va- ruförsörjningen. Sverige har den näst USA största plastförbrukningen per ca- pita. Uppbyggnaden av industrierna i Stenungsund sedan mitten av 1960- talet har haft stor betydelse. Vitala funktioner inom t. ex. varudistributionen l förutsätter försörjning med skilda slag av plaster. Det är därför av största i vikt att tillförseln av raffinaderi— och krackerprodukter är säkerställd. För- sörjningsberedskapen inom det petrokemiska varuområdet behandlas när- mare i kapitel 8. Beredskapslagringen av plastråvaror uppgår för närvarande till ett värde av ca 75 milj. kr. Färdiga plaster för 3 milj. kr. lagras dessutom.

Förutsättningarna för den svenska kemiska industrin har förbättrats genom frihandelsavtalet med EG. Bl.a. har den tidigare överskottsförsälj— ningen i Sverige till låga priser minskat.

Under perioden 1970—1975 beräknas enligt företagens planer den plastbe- arbetonde industrin få en hög expansionstakt. En viss dämpning i tillväxt- takten har inträtt under senare är beroende på prishöjningar på baSplaster och känslighet i fråga om leveransstörningar. De plastbearbetande företagen visar även de mest expansiva exportplanerna. LU bedömer att man även un- der 1975—1985 bör kunna räkna med en ganska snabb produktionstillväxt. Expansionen kan dock komma att hämmas av en snabbt växande import av plastprodukter.

Den kemiska delbransch som vid sidan av organisk-kemisk industri och plastindustri kan komma att förete den snabbaste utvecklingen är läkeme- delsindustrin. Detta torde emellertid förutsätta en fortsatt ökad specialisering hos den svenska läkemedelsindustrin med ökad exportandel. vilket samtidigt innebär ökad importandel för läkemedelsförbrukningen.

Fram till 1980 torde man kunna räkna med en ytterligare specialisering av läkemedelsproduktionen bl. a. genom ett ökat samgående mellan de sven- ska företagen. Detta kommer att medföra en fortsatt ökning av såväl im— porten som exporten.

Man räknar med att de utländska företagens andel av den svenska läke- medelskonsumtionen 1980 är så pass hög som 60 %. Den här skisserade bil- den blir förstärkt. när man ser på försörjningen med läkemedelsråvaror och substanser. där mer än 80 % av behovet måste täckas genom import. Be- redskapslagringen på läkemedelsområdet uppgår för närvarande till l6 milj. kr. Därutöver lagras sjukvårdsvaror för 19 milj. kr. Försörjningsbered- skapen i fråga om läkemdel och sjukvårdsmateriel behandlas närmare i ka- pitel 6.

Den svenska gödselmede/sindustrin svarar för en stor del av den inhemska marknaden. Konsumtionen i Sverige bedöms öka kontinuerligt. om än i min- skande takt. fram till slutet av 1980-talet. Av miljövårdsskäl kan det bli ak— tuellt att minska den svenska förbrukningen på vissa håll. Eftersom göd- selgivorna ännu varierar kraftigt är en viss ökning dock totalt sett trolig.

För närvarande övervägs en ny anläggning för tillverkning av ammoniak baserad på leveranser av nordsjögas möjligen i Skottland vilken bl. a. skall förse den svenska kvävegödselmedelsindustrin med råvara. Om en så- dan anläggning byggs kommer den svenska ammoniakproduktionen att upp- höra. vilket skulle ställa nya krav på beredskapslagring för att tillgodosejord- brukets och sprängämnesindustrins behov av ammoniak för tillverkning av kvävegödselmedel respektive ammunition och sprängämnen.

För närvarande beredskapslagras gödselmedel och gödselmedelsråvaror till ett värde av ca 80 milj. kr. Härutöver föreligger ett behov av att beredskaps- lagra råvara (olja) för framställning av ammoniak.

Övriga undergrupper inom den kemiska industrin torde komma att ut— vecklas relativt långsamt. Det gäller bl. a. sprängämnesindutrin där öknings- takten sannolikt kommer att följa utvecklingen inom anläggningsverksam- het. gruvindustri och krigsmaterielindustri. Det innebär att sprängämnesin- dustrin bör kunna tillgodose det väsentliga behovet i ett avspärrningsläge under förutsättning att tillgången på basråvaror. främst ammoniak. är säker- ställd.

Förutom den beredskapslagring som ovan specificerats lagras inom det kemiska området varor för ca 115 milj. kr.

3.8.6 Försörjningen medjärn-, stå/- och metal/produkter

Produktionen av stål inom landet motsvarar för närvarande kvantitetsmäs- sigt i det närmaste förbrukningen, samtidigt som utrikeshandeln med stål- produkter är betydande. Nästan halva förbrukningen av handelsstål impor- teras medan samtidigt bortåt 40 % av produktionen av handelsstål och cirka 60 % av specialstålproduktionen exporteras. Förbrukningen av handelsfar— digt stål torde under 1970- och 1980-talen komma att växa långsammare än under 1960 talet kanske med 3 % per år dvs från en förbrukning av omkring 4 milj ton vid 1970-talets början till drygt 7 milj ton vid 1980—talets slut.

Produktionen av såväl råjärn som råstål kommer emellertid att växa snab- bare, till stor del beroende på utbyggnaden av Norrbottens Järnverk och till- komsten av Stålverk 80. Produktionen av råjärn kan därigenom beräknas öka med bortåt 5 milj ton. vilket kanjämföras med en total råjärnsproduktion på cirka 2,6 milj ton 1973. Råstålsproduktionen kan beräknas mer än för- dubblas. kanske till totalt 14 milj ton vid mitten av 1980-talet. En del av denna produktionsökning kommer emellertid enligt nuvarande planeratt be- stå av ämnen för export från Stålverk 80.

Vad gäller stålindustrin i övrigt kan produktionen av kvalitetsstål väntas öka snabbare än produktionen av handelsstål. samtidigt som den speciali- sering på olika kvaliteter och produktsortiment. som i betydande utsträck- ning genomförts under slutet av l960-talet och början av l970-talet. kan vän- tas fortsätta. Det torde dock vara möjligt att även i slutet av 1980-talet fram- ställa de kvaliteter och produktsortiment som är nödvändiga i ett beredskaps- läge med undantag för sådana specialprodukter som t. ex. förtent plåt. där särskilda produktionsanläggningar krävs.

Förbrukningen av Iegeringsmcta/ler kan beräknas öka förhållandevis snabbt. Sålunda kan mikrolegeringar väntas komma att användas i större utsträckning för att öka handelsstålens kvalitet och därmed bl. a. indirekt spara energi. Produktionen av hårdmetall och olika former av sintrade pro- i dukter med hög legeringshalt kan beräknas ställa nya och ökade anspråk på legeringsmetaller.

& Nya och snabbt växande användningsområden för legerings- och/eller spe- ti l l

w—e— wax—"_

cialmetaller. såsom zirkonium och titan håller på att uppstå i samband med uppbyggnaden av kärnkraftverken. Förbrukningen av dylika metaller kan bedömas få en betydande omfattning till följd av att vissa svenska stålverk satsat på detta område — inte minst för export.

Den svenska utvinningen av legerings- och dylika metaller som för när- . varande är i det närmaste obefintlig — endast volfram bryts i begränsad ut- sträckning kommer med stor sannolikhet endast att kunna täcka en mindre del av behovet fram till slutet av 1980-talet även om den under senare år intensifierade prospekteringen indikerar att vissa brytvärda fyndigheter av bl. a. nickel och molybden kan finnas.

Produktionen av legerade stål och av hårdmetall kommer sålunda att vara beroende av en kontinuerlig import av Iegeringsämnen .

En fortsatt relativt snabb ökning av aluminiumförbrukningen fram till slu-

tet av 1980-talet synes inte osannolik. En tidigare kalkylerad ökning med cirka 7 % per år. som skulle innebära en trefaldig ökning från början av 70- talet till mitten av 1980-talet. torde dock förutsätta nya och energisnålare produktionsmetoder. Även om vissa möjligheter härtill finns är det dock ovisst om de hinner genomföras fram till slutet av 1980-talet i sådan utsträck- ning att väsentliga prisökningar kan undvikas och en snabb förbruknings- ökning därmed bli möjlig. En utbyggnad av aluminiumverket i Sundsvall pågår för närvarande.

Beredskapslagringen påjärn- stål- och metallområdet framgår av tabell 3.23 (lagret värderat till återanskaffningspris).

Tabell 3.23

Vara Beredskapslagring (åter- anskaffningsvärde 1975. milj. kr.)

Bleckplåt 21.6 Nickel 54.3 Manganmalm 7.2 Ferrovolfram 12.7 Volfram 8.2 Ferromolybden 14.5 Molybdenoxid 10,2 Aluminium 30.4 Aluminiumoxid 10.9 Koppar 13.8 Mässing 10.6 Tenn 16.0 Zink 49. Ovrigt 26.0 2860

3.8.7 Försörjningen med verkstadsprodukter

De fyra delbranscher som vid framskrivningen av 1970 års Iångtidsutredning hänförts till verkstadsindustri (exkl varv) nämligen metallvaruindustri, ma- skinindustri. elektroindustri och övrig transportmedelsindustri beräknas öka sin produktionskapacitet i betydligt långsammare takt under 1970—talet än under 1960-talet. Särskilt markant är minskningen i tillväxttakten i de båda delbranscherna metallvaruindustri och maskinindustri. Under perioden 1972—77 beräknas sålunda den årliga kapacitetsökningen till 4.4 % per år för maskinindustrin. 4.8 % för metallvaruindustrin. 6.2 % för elektroindustrin och 6,2 % för övrig transportmedelsindustri. Utvecklingen under 5-årspe- rioden och under det följande decenniet fram till slutet av 1980-talet sam- manhänger i hög grad med exportförutsättningarna.

Den långsammare utveckling av främst Västeuropas näringsliv som kan bli en följd av prispolitiken beträffande oljor och en framtida knapphet på energi verkari negativ riktning. Dessutom påverkas transportindustrin direkt av oljeprisutvecklingen. 1 positiv riktning verkar sådana faktorer som en stark efterfrågan i samband med industriutbyggnad i Norge och andra oljeprodu- cerande länder och utnyttjande för export av den miljöteknik som under se- nare år utvecklats genom den starka miljövårdssatsningen inom landet. Den fortsatta eneripolitiken inom Sverige. inte minst en utbyggnad av kärnkrafts-

verken. kommer också att direkt och indirekt spela en mycket stor roll för verkstadsindustrin.

Ett ur försörjningsberedskapssynpunkt negativt drag i den svenska verk- stadsindustrins utveckling är den av bl.a. miljövårdskrav förorsakade ned- gången i antalet små gjuterier. Den avgjort största produktionen kommer nu från starkt specialiserade gjuterier som är integrerade till stora verkstads- företag.

Elektronikindustrin som är en för totalförsvaret viktig del av elektroindu- strin är en i hög grad internationell industri med stort svenskt utrikeshan- delsberoende. vilket inte minst gäller komponenter. Den svenska marknaden är inte tillräckligt stor för att motivera inhemsk produktion av alla kompo- nenter som behövs inom elektronikindustrin. Den svenska elektronikindu- strin måste därför specialisera sig på särskilda produktgrupper.

Särskilt stort är utrikeshandelsberoendet vad gäller elektronrör och halv- ledare. kondensatorer. motstånd. datorer samt instrument och apparater för mätning och kontroll av elektriska storheter.

Det torde vara uteslutet att svensk dataindustri skulle kunna täcka hela produktområdet från små till myckeet stora datasystem. Den främste sven- ske tillverkaren av datamaskiner har också inriktat sig på relativt smala sek- torer och tillverkar i stort sett endast centralenheten. medan kompletterande ; kringutrustning köps från annat håll.

3.9 Den internationella och tekniska utvecklingen samt . följderna härav för försörjningsberedskapen

Den helt övervägande delen av kostnaderna för försörjningsbereskapen sam- manhänger med beredskapslagringen. Först på senare tid har andra metoder i form av avskrivningslån för moderniseringar av produktionsapparaten prö- vats som ett alternativ för att möta en från försörjningsberedskapssynpunkt oförmånlig utveckling. Som närmare utvecklas i kapitel 10 kan en central beredskapslagring av praktiska skäl primärt endast omfatta ett relativt be- gränsat antal varor. främst av råvarukaraktär.

En mätmetod som syftar till att uppskatta konsekvenserna för försörj- ningsberedskapen av senare års utveckling genom att beräkna hur lagringen (lagringsmålen) hos ÖEF förändrats har därför vissa nackdelar. Förutom den tidsmässiga eftersläpningen är det inte möjligt att på detta sätt få ett grepp om bortfallet av produktionskapacitet på högre förädlingsnivåer (vilket dess- utom förutsätter kännedom om mycket komplexa varusamband).

Behovet av beredskapslagring förändras över tiden främst på grund av föl- jande faktorer.

a) Den ökning som efter hand sker av den bedömda krisförbrukningen

b) Förändringar av näringslivets lagerhållning

c) Den internationella arbetsfördelningen som medför att produktions- kapacitet avseende vissa varor slås ut eller minskas väsentligt cl) Tekniska förändringar och genombrott.

Både för a) och b) är förändringarna över tiden relativt stabila. Man måste räkna med att civilbefolkningens standard i ett givet krisläge efter hand måste

öka om än i relativt långsam takt. Den förbrukning av varor som är förknip— pad med denna standard ökar emellertid snabbare på grund av den utveckling som pågår i fredssamhället mot större användning av engångsartiklar. dis- tributions- och förpackningsteknikens utveckling etc.

Industrins lageruthållighet vad gäller försörjningsviktiga insatsvaror kan som framgår av avsnitt 3.7 sägas ha stabiliserats under senare år.

Den internationella konkurrensen och tekniska förändringar får mer dra— matiska följder för beredskapsåtgärderna (kostnaderna).

Nedan redovisas den ökning av beredskapslagringen som huvudsakligen förorsakats av sådana förhållanden sedan 1960-talets början.

Följande varor som för närvarande beredskapslagras har tidigare tillverkats inom landet ellertillverkas fortfarande men i mindre omfattning än vad som erfordras i ett krisläge.

Tabell 3.24 Varor som f. n. beredskapslagras och för vilka behovet tidigare helt eller i stor utsträckning kunnat tillgodoses genom inhemsk tillverkning.

Vara Beredskapslagring (åter- anskaffningsvärde 1975. milj. kr.)

Manganmalm Xantater Kolsvavla Etanol Elektrokorund Kiselkarbid Flusspat Bomullsgarn Kamgarn Ulltops Sytråd Förbandsgas Garvämnen (vissa)

amma:

'oo ixJÄONooL-b'c—Älimb-anwbt

r.—

0 &

'” Upparbetningskostnad från fiber Anm. För flertalet angivna varor pågår f. n. en lageruppbyggnad.

Förteckningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Bl. a. borde lager av filtar och väv av olika slag delvis inräknas i tabellen liksom del av lagret av läkemedel och sjukvårdsmaterial. Det verkliga värdet av denna del av beredskapslagren torde därför kunna uppskattas till omkring 100 mkr.

Det tekniska genombrott som skett bl. a. ifråga om petrokemiska produk- ter sedan l960-talets början och mitt har föranlett betydande nya insatser ifråga om beredskapslagring. vilket framgår av tabell 3.25.

Tabell 3.25 Varor som f. n. beredskapslagras på grund av "tekniska genombrott" under de senaste 10 åren

Vara Beredskapslagring (åter- anskaffningsvärde 1975. milj. kr.)

Aluminiumhydroxid 3.5 Freon ] 6 Syntetiska fibrer och garner 9.4 Polyamider 1.0 Polypropen 0.9 Dodecylbensin 1.6 Styren 4 0 Gasbensin 76 3 Metanol 4.1 Ovriga plastråvaror 3 2 2

Anm. För llertalet angivna varor pågår f. n. en lageruppbyggnad

SOU 1975:57 Samhällsutvecklingen och det ekonomiska försvaret 65 Den här redovisade summan på drygt 100 milj. kr. är naturligtvis ingen

l . . .

| nettokostnad. Några av varorna har mer traditionella användningsområden. ) Genom den ökade användningen av plaster och andra petrokemiskt baserade l varor (olika Iösnings- och bindemedel m. m.) har förbrukningen av andra i varor till viss del minskat. Ofta har det dock här rört sig om material som i tillverkats inom landet.

4. Sveriges internationella åtaganden på handelns och ekonomins område; åter- verkningar för försörjningsberedskapen

4.1. Inledning

Försörjningsberedskapens krav kan då det gäller produktionskapaciteten i stor utsträckning tillgodoses genom en protektionistisk handelspolitik. Höga tullar och/eller importrestriktioner med åtföljande höjda konsumentpriser kan leda till att exempelvis lagringskostnaderna och omställningskraven för en kristid kan minskas.

I förevarande kapitel diskuteras avvägningen mellan skyddsåtgärder vid gränsen och andra stödåtgärder för att i beredskapssyfte skydda en viss in- dustri eller bransch. Vi har bedömt det ändamålsenligt att redan inlednings— vis behandla denna fråga. eftersom förslagen till åtgärder i väsentliga delar blir beroende av utredningens ställningstagande i det berörda avseendet. Samtidigt berörs vissa principiella frågor som sammanhänger med möjlig- heterna att ha en fortlöpande tillgång till råvaror utan alltför kraftiga prisva- nationer.

4.2. Stödåtgärder

4.2.1. Internationella bindningar

Sveriges internationella åtaganden på handelns och ekonomins område har. med få om ens något undantag. den karaktären att autonoma stödåtgärder inte kan vidtas i exceptionella fall. Man får härvid dock inte utesluta att andra länder kan vidta motåtgärder som kan drabba det svenska näringslivet.

Med ett ökande internationellt beroende uppkommer — särskilt ifråga om varuförsörjningen fortlöpande frågor som kräver en avvägning mellan å ena sidan åtgärder som i mer eller mindre hög grad försvåras av de inter- nationella bindningarna och å den andra sidan åtgärder av annat slag.

I vårt delbetänkande ”Kläder och skor. försörjningen i en kristid” lämnas en redogörelse för bindningar som föreligger för Sveriges del på handelns och ekonomins område och som är av intresse från försörjningsberedskaps- synpunkt. Beskrivningen är visserligen inriktad på beklädnadssektorn men de berörda reglerna på det internationella området äger giltighet föri princip alla varor utanförjordbrukssektorn. Vi har funnit det ändamålsenligt att här återge den sammanfattning som ingår i delbetänkandet samt den analys och

bedömning från försörjningsberedskapssynpunkt som vi gjort i anslutning härtill.

Tullar och kvantitativa restriktioner

En grundläggande princip inom såväl EFTA som EG är att handeln mellan medlems- länderna skall vara fullständigt befriad från tullar och kvantitativa restriktioner. Mot- svarande förhållande råder i avtalet mellan Sverige och EG. De undantag från grund- principen som är inskrivna i EFTA-konventionen och EG-fördraget avser strikt av- gränsade och klart specificerade fall och består främst i extraordinära åtgärder under en övergångsperiod. Även om en viss oklarhet föreligger beträffande tolkningen av art. 18 i EFTA—konventionen så är det dock klart utsagt i artikeln i fråga att tullai och kvantitativa importrestriktioner inte utan särskilt bemyndigande får användas för att skydda ett lands väsentliga säkerhetsintressen. Handlingsfriheten gentemot GATT- länderna då det gäller att höja tullarna inom teko- och skoområdena är starkt begränsad eftersom Sverige i förhandlingar med andra länder rörande lättnader för våra export- varor förbundit sig att inte tillämpa högre tullar än istort de som för närvarande gäller. införandet av antidumping- och utjämningstullar är förenat med stora risker för mot- åtgärder riktade mot våra exportvaror — om inte klara fall föreligger av dumpingpriser eller subventioner i förening med skada eller hot om skada för svensk industri. Även då det gäller kvantitativa imponrestriktioner är handlingsfriheten starkt beskuren en- ligt GATT-bestämmelserna.

Viss risk föreligger för att motåtgärder i våra exportländer kan komma att sättas in på samma (eller näraliggande) varuområden. vilka av beredskapsskäl erhåller sär- skilda importstöd. Stödåtgärdertill förmån för spinneri- och väveriverksamhetcn i Sve- rige kan exempelvis mötas med motåtgärder beträffande beredda vävnader. Resultatet kan bli en oförändrad eller rent av försämrad konkurrenssituation för de företag som har en integrerad produktion inom Sverige.

De betydande handelspolitiska nackdelar som är förenade med höjda tullar och ett generellt tillämpande av kvantitativa importrestriktioner för att skydda en nedlägg- ningshotad industri i förening med att åtgärder av dessa typer inte får anges vara än— damålsenliga för ett sådant syfte har medfört att vi. som närmare utvecklas i kap 11, i princip avstyrker generella stödåtgärder av de nämnda slagen.

Offentlig upphandling

GATT-avtalet innehåller inte några klart uttalade regler som förhindrar att ge inhems- ka leverantörer förmånsställning vid offentlig upphandling. Åtagandena inom EFTA är de hittills enda gällande förpliktelserna för svenskt vidkommande till följd av inter- nationellt samarbete på upphandlingens område. Enligt dessa regler får varje med- lemsland självt bestämma sina upphandlingsregler under förutsättning att de inte är diskriminerande gentemot andra medlemsländer. Anbud skall i princip prövas efter affärsmässiga grunder. Bestämmelserna riktar sig till statliga myndigheter. Kommu- nala myndigheters upphandling omfattas inte av bestämmelserna. men medlemssta— ternas regeringar skall verka för att kommunerna iakttar bestämmelserna.

Frågan om rätt för myndighet att göra avsteg från principen om affärsmässighet av regionalpolitiska eller ekonomiskpolitiska skäl har ännu inte slutgiltigt lösts. Från flertalet medlemsländer har emellertid en tämligen negativ reaktion framkommit när man på svensk sida aktualiserat dessa frågor.

[EG-samarbetet på upphandlingsområdet befinner sig sannolikt i ett inledningsske- de. Arbetet synes fortsätta mot skapandet av ett regelsystem för en icke diskrimina- torisk marknad för EG:s medlemsländer. Hittills har rådet antagit vissa direktiv som

är ägnade att skapa större klarhet rörande procedurerna för offentlig upphandling och förbättra kontrollen av att inga diskriminerande metoder förekommer. EFTA—reglerna om offentlig upphandling innebär ett principiellt förbud mot olika behandling av inhemska och andra EFTA-företag. Enighet har hittills inte nåtts om en tolkning av art. 14. som skulle göra det möjligt att tillämpa diskriminerande upp- handling som ett led i åtgärder på det regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska området. Däremot öppnar art. 18 möjligheter till avsteg från reglerna i art. 14 om åt- gärderna avser tillverkning som är oundgänglig för försvarsändamål. Någon auktoriativ tolkning av bestämmelserna i art. 18 har inte gjorts i EFTA. Enligt vår bedömning är emellertid undantagsregeln i art. 18 så allmän att EFTAZS regler om offentlig upp- handling inte kan anses utgöra avgörande hinder för ett genomförande av de förslag vi framlägger i detta betänkande. Vid fortsatta diskussioner inom EFTA liksom inom ramen för ett avtal med Gemenskaperna bör man från svensk sida eftersträva be— stämmelser som inte begränsar möjligheterna att tillämpa de av oss föreslagna reglerna.

hets— eller!/örsörjningsskäl

Statliga stödåtgärder är i sig inte förbjudna genom klart formulerade regler i GATT- avtalet. Till följd av avtalets allmänna inriktning mot en liberalisering av handeln mel-

. lan avtalsparterna. så kan emellertid stödåtgärder. i den mån de påverkar utrikeshan— Ä deln, i enskilda fall tänkas bli föremål för granskning inom ramen för GATT-orga— nisationen eller i en bilateral konsultation efter klagomål från ett land som anser sig få nackdelar av stödåtgärder. Risken för motåtgärder får därför inte helt uteslutas och är mest påtaglig i de fall då ett land verkligen träffas av åtgärderna i fråga. Då det gäller exportsuventioner är GATT-reglerna klarare formulerade i och med att man industriländerna emelllan kommit överens om att vissa särskilt uppräknade slag av subventioner skall anses strida mot avtalet.

Motsvarande regler om exportsuventioner gäller inom EFTA. Till skillnad från GATT-avtalet finns härutöver i EFTA-överenskommelsen en klart uttalad regel som förbjuder vissa former av statliga stödåtgärder. Innebörden är att inga stödåtgärder får förekomma vars huvudsakliga syfte eller verkan är att de motverkar fördelarna av de olika handelshindrens borttagande. Stödåtgärder för främjande av regional utveckling är i princip accepterade så länge stödformerna inte tillämpas på ett sådant sätt att ne- gativa verkningar för handeln med EFTA-länderna uppstår. Andra medlemsstater har

1 vid sådana tillfällen möjlighet att vidta sanktioner.

Frågan huruvida uttrycket "försvarsändamål" i art. 18 i fördraget skall täcka inte bara militära ändamål utan även frågor som rör exempelvis hela totalförsvaret har inte slutgiltigt lösts.

Romfördraget anger inga särskilda mål eller regler för regionalpolitiken. Bland de allmänna syftena i inledningen till fördraget understryks emellertid angelägenheten av att "trygga en harmonisk utveckling genom att minska klyftan mellan de olika * områdena samt eftersläpningen för de mindre gynnade områdena". Hittills har an- , Svaret för regionalpolitikens utformning och genomförande i allt väsentligt ankommit * på de nationella myndigheterna. ( Principen att konkurrensvillkoren för företagen inte får förvanskas eller snedvridas är en viktig grundsten i gemenskapens regelsystem. Generellt gäller därför förbud mot varje statligt stöd till företagen som kan påverka handeln mellan länderna. Då emel- lertid stöd för utvecklingen i mindre gynnade regioner är accepterat har också undantag från stödförbudet medgetts för regionalpolitiken. Stöd till områden med onormalt låg levnadsstandard eller allvarlig undersysselsättning kan sålunda ges även om handeln mellan länderna påverkas. l ! Andra stödåtgärder av allmän natur eller motiveradefrämst av säker- i l

Också i andra fall. dvs. där underutvecklingen är mindre påtaglig kan stödåtgärder vidtas nämligen om en handelssnedvridning bedöms som ringa.

Reglerna om vilka former av statligt stöd i lokaliseringspolitiskt syfte som är tillåtna enligt Romfördraget är mycket vagt formulerade. Något mål för Gemenskapens lo- kaliseringspolitik i framtiden har inte heller uppställts.

Svenska åtaganden i olika internationella sammanhang utgör enligt vår bedömning icke några avgörande hinder för ett genomförande av stödåtgärder av de slag som vi föreslår i detta betänkande. Vid diskussioner rörande statliga stödåtgärder bör man från svensk sida eftersträva regler som inte förbjuder åtgärder av de föreslagna typerna.

Beskrivningen av de internationella reglerna innefattar en summarisk re- dogörelse för de regler som gäller i det inbördes förhållandet mellan EG—län— derna. Med vissa undantag. exempelvis tullar och restriktioner. gäller dessa regler inte alls eller i endast modierad form mellan Sverige och EG-länderna. Bestämmelserna inom EG kan emellertid få en betydelsefull inverkan för tillämpningen av internationella bindningar över ett vidare fält. exempelvis inom ramen för GATT.

Sedan delbetänkandet skrevs har betydelsefulla steg tagits inom EG på en rad områden för att uppnå de mål som Romfördraget syftar till. Bland de områden som särskilt berör möjligheterna att genom statliga stödåtgärder gynna den inhemska industrin skall här kortfattat beröras utvecklingen un— der senare tid då det gäller offentlig upphandling och regionalpolitik.

Den offentliga upphandlingen behandlades som en viktig punkt i EG- kommissionens industripolitiska dokument som framlades i maj 1973. Kom- missionen konstaterade där att upphandling inom den statliga sektorn fort- farande till mycket ringa utsträckning sker över gränserna inom EG. Under det att gemenskapshandeln inom den privata sektorn kunnat betraktas som tillfredsställande (15—35 % av konsumtionen) och fortsatte att växa var de offentliga uppköpen från annat medlemsland låga och översteg med mycket få undantag inte 5 %. Samtidigt tog den offentliga sektorn en allt ökande del av industriernas produktion. för närvarande ca 17 %. Detta innebar att vissa sektorer, som var starkt beroende av offentliga uppköp. exempelvis vis- sa tekniskt avancerade industrigrenar m. fl.. automatiskt berövades förde- larna av produktion i stor skala.

Det av kommissionen 1971 framlagda direktivförslaget med regler för an- budsförfarandet vid offentlig upphandling av varor har ännu icke godkänts av rådet. Enligt detta förslag undantogs från bestämmelserna leveranser som understeg ett värde av 60.000 avräkningsenheter (ca 300.000 kronor). Sedan Europaparlamentet föreslagit en höjning av maximibeloppet till 200.000 av- räkningsenheter har kommissionen presenterat ett kompromissförslag på 100.000 enheter.

Enligt det ursprungliga programmet skulle rådet ha fattat beslut före ut- gången av år 1974. Denna målsättning kunde dock inte uppfyllas. Kommis— sionen har emellertid för avsikt att i vissa avseenden komplettera direktivet. särskilt när det gäller sektorer vilka har halvprivat karaktär.

[ diskussionen om 1971 års direktivförslag har särskild uppmärksamhet ägnats telekommunikationsutrustning. Under en övergångstid bör de natio- nella myndigheterna beredas möjlighet att avstå från att tillämpa direktivet i sådana fall när realistiska möjligheter till internationell konkurrens saknas. För att åstadkomma sådana möjligheter krävs inte minst att de olika län-

*" ”"'"” * " ”””—___—

dernas nationella tekniska föreskrifter rörande olika slag av telekommuni- kationsutrustningar harmoniseras. Kommissionen förordar dock att en sådan harmonisering sker mellan flera länder och inte enbart mellan EG-länderna.

Vid ett toppmöte i Paris i december 1974 kunde beslut fattas om utveck- lingsfonden, vars syfte är att korrigera större regionala skillnader inom ge- menskapen som huvudsakligen beror påjordbrukets dominans, industriella förändringar eller strukturell undersysselsättning. Fonden skulle inleda sitt arbete den 1 januari 1975, dvs, ett år senare än som ursprungligen var pla- nerat. Fonden får till sitt förfogande sammanlagt 1.300 miljoner avräknings- enheter för en första 3-årsperiod t. o. m. år 1977. Kommissionens ursprung- liga förslag var en fond om sammanlagt 2 400 miljoner enheter. Fonden skall finansieras via gemenskapens egna resurser(tullar. importavgifter och moms) och till viss del genom att utnyttja medel ur den särskilda jordbruksfonden. Vid fördelningen av fondmedel mellan olika länder har Italien fått en andel om 40 % och Storbritannien 28 %.

Enligt kommissionens ursprungliga förslag skall fonden ge ett finansiellt stöd eller räntesubventioner till investeringar på industrisidan eller inom ser- vicenäringen och för infrastruktur. Gemenskapens bidrag skall kunna uppgå till 15 % av den totala investeringen under förutsättning att den inte utgör mer än 50 % av medlemsstatens eget bidrag. Infrastrukturinvesteringar skall kunna få stöd upp till 30 % av den totala investeringen. Räntesubventionen vid lån från den europeiska investeringsbanken skall kunna uppgå till 3 %. Direkta investeringar under 10 miljoner avräkningsenheter och infrastruk- turinvesteringar under 20 milj. enheter erfordrar icke kommissionens god- kännande i förväg utan skall kunna behandlas självständigt av fonden.

De kriterier som tidigare uppställts för att ett område skall klassificeras som regionalt stödområde torde komma att behållas. Dessa är enligt kom- missionens tidigare förslag att bruttonationalprodukten per capita skulle vara lägre än genomsnittet för gemenskapen och området huvudsakligen bero- ende av sysselsättningen inom jordbruket eller krisdrabbade industrisektorer eller hade en konstant hög arbetslöshet och/eller en hög nettoimmigration.

Vi kom i vårt delbetänkande fram till följande slutsatser då det gäller den viktiga frågan om importbegränsande åtgärder som medel för att skydda en beredskapsviktig industri.

"De betydande handelspolitiska nackdelar som är förenade med höjda tullar och tillämpande av kvantitativa importrestriktioner— närmare utvecklat i kapitel 12 utgör enligt vår bedömning i sig ett starkt motiv för att söka undvika denna utväg att bi- behålla en inhemsk produktion i försörjningssyfte. Härtill kommer att tullar och kvan- titativa restriktioner inte får anses vara några ändamålsenliga medel för ett sådant syfte. Vi vill därför i princip avstyrka att eventuella stödåtgärder för att bibehålla en ned- läggningshotad industri nu får formen av ingripande vid gränsen till skydd för den inhemska tillverkningen. Detta utesluter inte att. i enskilda klart avgränsade fall. im— portrestriktionerfeller restriktioner i exportlandet) kan vara lämpliga åtgärder om över- enskommelse härom kan träffas med enstaka länder. Man får heller inte bortse från att åtgärder vid gränsen även i andra fall. dvs. för större varuområden. kan behöva övervägas som en sista utväg om andra stödformer eller åtgärder inte visat sig effektiva eller lämpliga för att bevara en från försörjningssynpunkt nödvändig produktionska- pacitet inom landet."

Det bör i sammanhanget erinras om att importbegränsande åtgärder i vissa fall tillgripits för att dämpa en besvärande importökning. En kraftigt ökad import av vissa varor, främst textil- och konfektionsvaror, bl.a. från 5. k. lågprisländer, har skapat svårigheter för industrin och för sysselsättningen. Sverige har för vissa varor eftersträvat och även uppnått bilaterala avtal med östländerna och ett flertal andra länder om en begränsning av importen (eller av dessa länders export till Sverige). Dessa åtgärder får på bekläd nadsområdet ses som komplement till de produktionsstödjande åtgärderna och har måst avvägas mot bakgrund av bl. a. behovet av en tillfredsställande försörjning i en kristid. Tullar har i vissa fall tillgripits för att bibehålla beredskapsviktiga industrier som övervägt en nedläggning eller produktionsinskränkning. ex— empelvis margarin- och fettvaruindustrin samt jästindustrin. 1 dessa fall har någon internationell bindning dock ej förelegat som hindrat eller försvårat åtgärderna. Det får inte uteslutas att ytterligare avskilda fall kan uppkomma då åtgärder vid gränsen anses ändamålsenliga och möjliga för att stödja en beredskapsviktig industri.

4.2.2. Utredningens sammanfattande analys och bedömning av skydd mot import som kan övervägas av beredskapsskäl

Som vi konstaterar i vån delbetänkande och i olika sammanhang i detta be- tänkande har det svenska näringslivet under de senaste decennierna utveck' lats mot en allt högre grad av internationell samverkan och därmed blivit allt mer beroende av en fri handel med fri tillgång till marknader och in- satsvaror. Detta har varit en förutsättning för och samtidigt en följd av den pågående strukturomvandlingen. Utvecklingen har inneburit fördelar från fredssynpunkt därigenom att det svenska näringslivet kunnat utnyttja spe- cialiseringens och stordriftens fördelar. Samtidigt har emellertid känsligheten för störningar i utrikeshandeln ökat och även sårbarheten i försörjningshän- seende på längre sikt. Vissa från försörjningsberedskapssynpunkt viktiga va- ror produceras av allt färre företag. i den mån tillverkningen inte helt läggs ner. 1 den starkt expanderande utrikeshandeln sker en förskjutning mot mer förädlade och speciella varuslag. Effektivare metoder för lagerhantering och distribution har samtidigt medfört en minskad lageruthållighet hos närings- livet.

Försörjningsberedskapsfrågor har på senare tid aktualiserats i en rad olika sammanhang. Det har gällt enskilda varor— exempelvis vissa klädespersedlar samt gummistövlar och jäst-. större varuområden som den grundtextila till- verkningen och även principiella frågor som råvarutillgång och exportrest- riktioner. Frågan skulle kunna ställas om inte ett litet land som Sverige med en hög grad av specialisering inom industrin. en internationellt sett hög lev- nadsnivå och med en säkerhetspolitisk målsättning som syftar till neutralitet i krig bör iaktta en viss försiktighet då det gäller att binda sig i internationella sammanhang.

Vi har övervägt denna fråga mot bakgrund bl. a. av den utveckling som skett under efterkrigstiden — i sina huvuddrag återgiven i kapitel 3 i detta betänkande. De internationella integrationsåtgärderna har i hög grad bidragit till den betydande standardhöjning som skett. Allt eftersom dessa har byggts ut har emellertid vissa mer långsiktiga nackdelar av det internationella sam-

arbetet framträtt allt mer. Förutom ökade svårigheter i försörjningsbered- skapshänseende kan här nämnas exempelvis en ökad risk för kartellbildning- ar och monopolställningar som medför skadeverkningar för konsumenterna samt ökade möjligheter till åtgärder, bl. a. inom ramen för s. k. multinatio- nella företag. som mer eller mindre ligger utanför en statlig reglering eller kontroll.

Vi har emellertid utgått från att man på svensk sida inte överväger en prin- cipiell omläggning av den frihandelsvänliga politiken i riktning mot en mer isolationistisk ekonomisk attityd. ! förhållande till de betydande fördelarna av en internationellt sett öppen ekonomi är svårigheterna och nackdelarna för svensk del inte generella utan berör avskilda frågor. Ansträngningar är igång och bör fortsätta för att på det internationella planet komma till rätta härmed. Här kan pekas på exempelvis diskussionen angående valuta- och råvarufrågor samt 5. k. multinationella företag.

På det nationella planet får den tilltagande internationaliseringen återverk- ningar inom en rad områden som förutom försörjningsberedskapen berör ex- empelvis den ekonomiska politiken, näringspolitiken och arbetsmarknads- politiken. Många av de åtgärder som sätts in från samhällets sida tjänar syftet att underlätta en strukturomvandling. I vissa fall styrs omvandlingen mot fastställda mål, vilket kan sägas ske bl. a. inom ramen för energi- och in- dustripolitiken. Vissa möjligheter föreligger sålunda att på det nationella pla- net motverka de nackdelar från bl. a. försörjningsberedskapssynpunkt som den fria handeln för med sig i fråga om näringsstrukturen. Frågan belyses ytterligare i kapitel 9.

Vi vill understryka att försörjningsberedskapsaspekten i växande grad måste beaktas vid en rad framtida samhällsekonomiska övervägnaden på främst näringspolitikens område. Våra förslag i kapitel 13 rörande ett utbyggt samrådsförfar'ande mellan myndigheter med näringspolitiska uppgifter får ses mot bakgrund härav.

Med det synsätt vi har på uthålligheten under en krisperiod då stora an- strängningar måste göras för att ställa om produktion och konsumtion mot krissamhällets behov är det sannolikt att kostnaderna för det ekonomiska försvaret i huvudsak för beredskapslagring kommer att stiga endast i en måttlig takt efter det att den nuvarande eftersläpningen har neutraliserats och ett s.k. tillskottslager byggts upp. Mot denna bakgrund kvarstår vår upp- fattning i delbetänkandet att importåtgärder vid gränsen i största möjliga ut- sträckning bör undvikas. Om produktionsbevarande åtgärder erfordras av försörjningsberedskapsskäl torde i första hand andra åtgärder böra övervägas som syftar till att förstärka industrins konkurrenskraft. Först om sådana åt- gärder inte visar sig möjliga eller inte väntas ge önskad effekt får lösningar sökas som innebär åtgärder vid gränsen. även om de primärt strider mot gäl- lande internationella bindningar.

En viktig utgångspunkt för utredningens förslag till åtgärder i det följande har således varit de förpliktelser som Sverige åtagit sig i olika internationella sammanhang. Vår sammanfattande bedömning blir därmed också att för- l pliktelserna inte utgör några avgörande hinder för ett genomförande av för-

slagen.

4.3. Råvarutillgång

Frågor som rör råvaror och exportregleringar har under lång tid varit föremål för diskussioner i en rad olika internationella sammanhang. Eftersom dessa frågor är av stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt lämnas i det följande en summarisk redogörelse för behandlingen härav på senare tid i olika internationella samarbetsorgan. Därefter görs en analys och bedömning av vissa principiella frågor med utgångspunkt från förhållanden som berör det ekonomiska försvaret.

4.3.1. Internationella diskussioner rörande råvaror

Råvarufrågan har fått ett allt större utrymme i diskussionerna i skilda in- ternationella sammanhang. En viktig orsak härtill är de allt kraftigare kort- siktiga prisfluktuationerna, som medfört nackdelar för såväl producenter som konsumenter. Härtill kommer u-ländernas roll i råvarusammanhang. Drygt 80 % av dessa länders export utgörs av råvaror. Nästan hälften av utveck- lingsländerna erhåller mer än 50 % av de totala importintäkterna från en enda råvara. För ett stort antal länder kommer mer än 60 % av exportintäkterna från endast tre råvaror.

U-ländernas handelsproblem är i mycket avhängiga av att efterfrågan ej ökar på råvaror i samma grad som på färdigvaror. För vissa råvaror har efter- frågan stagnerat eller rent av minskat. Råvarorna (med undantag av olja) spe- lar därför en allt mindre roll i världshandeln. samtidigt som en fortlöpande minskning sker av u-ländernas andel av råvaruhandeln. Till följd av de kort- siktiga prisfluktuationerna kring den ofta sjunkande trenden har u-ländernas exportintäkter kommit att variera i betydligt högre grad än i-ländernas.

De beskrivna utvecklingstendenserna gäller inte för alla u-länder. Några enstaka sådana länder har en hög industrivaruandel i sin export. Vissa råvaror har varit starkt expansiva i exporten under efterkrigstiden förutom olja gäl- ler detta t.ex. järnmalm.

Den stagnerande efterfrågan på u-ländernas råvaror är inte enbart avhängig av att efterfrågan ökar mycket litet vid ökade inkomster. l-länderna har sam- tidigt ökat sin egen produktion av råvaror. Ofta har detta skett med hjälp av statliga stödåtgärder. Ett exempel på detta är den protektionistiska jord- brukspolitiken i flera i-länder. Det snabba teknologiska framstegen har tagit sig uttryck bl. a. i en ökande framställning av syntetiska ersättningsvaror för naturliga råvaror. Härutöver har strävandena att minska råvaruförbrukning- en per producerad enhet haft ganska stora framgångar under senare tid.

Till bilden hör också att u-länderna själva genom särskilda åtgärder sökt öka produktionen av råvarorna. Detta har ibland lett till överproduktion. som på t. ex. kaffe, kakao och socker. Åtgärder har inte kunnat sättas in i till- räckligt stor omfattning i u-länderna för en rationalisering och utveckling av råvaruframställningen, samtidigt som det i dessa länder föreligger en uppenbar brist i fråga om kvalitetsfrämjande åtgärder. leveransförhållanden och marknadsföring.

Förhållandena på råvarumarknaderna är. som framgår av det föregående. av stor betydelse för u-länderna. Utvecklingen ifråga om exportintäkter för råvarorna har inte varit fördelaktig. Dessa länder har därför i en rad skilda

sammanhang sökt uppnå förbättrade villkor för råvaruproducenterna. Dis- kussionerna rörande u-landsproblematiken kom till en början huvudsakligen att röra sig om behovet av och formerna för det tekniska och finansiella bi- stånd som u-länderna mottog från industriländerna. Först under senare delen av 1960-talet, då insikten klarnat om biståndets begränsade betydelse i ut- vecklingsarbetet. kom uppmärksamheten att koncentreras på andra faktorer av betydelse för u-ländernas möjligheter att göra ekonomiska och sociala framsteg. En av de viktigaste frågorna gällde hur man skulle kunna ändra de för u-länderna ogynnsamma förhållandena för den internationella råva- ruhandeln och tillförsäkra dessa länder ökade exportintäkter.

U-länderna har i denna fråga agerat efter huvudsakligen två linjer. Dels har man sökt få allmänna riktlinjer antagna för en internationell prispolitik, dels har man genom råvaruavtal för enstaka varor och andra arrangemang, bl. a. producentsammanslutningar, sökt tillförsäkra sig högre exportinkom- ster.

Under den andra världshandelskonferensen år 1968 lade u-länderna fram en hel serie förslag rörande prispolitik men kunde uppnå medgivanden från industriländernas sida endast på vissa allmänna punkter. Prispolitikens mål skulle vara att på lång sikt förbättra exportintäkterna särskilt för u-landsrå- varorna samt att på kort sikt eliminera kraftiga prissvängningar. Priserna bor- de stabiliseras på nivåer som blir lönsamma för producenterna. samtidigt som hänsyn borde tas till konsumenternas intressen. U-länderna framförde här- utöver krav på att prisgränserna i råvaruavtal skulle bestämmas så att u-län- dernas exportintäkter kunde uppnå en viss bestämd tillväxttakt. Vidare skul- le en viss garanti ges för att minimipriserna på råvaror skulle bli ställda i relation till prisändringarna på färdigvaror.

Flertalet i-länder såg svårigheter i att uppfylla u-landsönskemålen på väs- nentliga punkter. Det bedömdes sålunda inte tekniskt möjligt att i råvaru- avtal koppla priserna på råvaror till priserna på de industriprodukter som u- länderna importerade eller att i särskilda internationella råvaruavtal beakta de fortgående ogynnsamma förändringarna av u-ländernas exportintäkter. !- länderna påpekade också att särskilda förhållanden rådde för enskilda råvaror och att man fäste stor vikt vid att principen om lönsamma. rättvisa och stabila priser skulle gälla också i fråga om de råvaror som exporterades av i-länderna.

Vid världshandelskonferensen kunde man dock nå enighet om ett aktions- program för enskilda råvaror. Detaljerade förslag lämnades hur det vidare arbetet med ett antal uppräknade råvaror skulle fortskrida. Beträffande t. ex. kakao rekommenderades således att en konferens för förhandling om ett ka- kaoavtal snarast skulle inledas. För närvarande föreligger avtal rörande bl. a. socker. kakao, vete kaffe och tenn.

År 1970 antog styrelsen för FN:s Konferens för handel och utveckling (UNCTAD) en resolution angående prispolitik. Dess syfte är att tillförsäkra u-Iänderna stabila priser på lönsamma nivåer samt förbättrade exportintäkter. Då priserna på råvaror av särskilt exportintresse för u-länderna sjunker till en nivå som ej anses lönsam för producenterna bör lämpliga internationella åtgärder vidtas i syfte att förbättra priserna. Råvarupriserna bör vara sådana att de uppmuntrar till en ökad produktivitiet och ger goda villkor för de an- ställda. De bör också bidra till en förbättrad handelsbalans för u-länderna.

Vid den tredje världshandelskonferensen år 1972 antogs enhälligt ett beslut

enligt vilket intensiva mellanstatliga konsultationer om bestämda råvaror el- ler råvarugrupper skulle inledas. Målet skulle vara att under 1970-talets bör- jan uppnå konkreta och betydande resultat i fråga om handelsliberalisering och prispolitik. Det konstateras att många svårigheter hade bidragit till att de allmänna principerna rörande prispolitik som antogs vid den andra världs- handelskonferensen inte kunnat realiseras. Ett antal u-länder beklagade att framstegen i fråga om tillämpningen av resolutionen var mycket begränsade och menade att förklaringen var att söka i i-ländernas bestämda politiska vilja. I-länderna å sin sida bekräftade viljan att samarbeta för att finna prak- tiska lösningar på problem rörande råvaror som är av exportintresse för u- länderna.

Med utgångspunkt från beslut vid den tredje världshandelskonferensen ägde råvarukonsultationer rum under åren 1973 och 1974. Förhandlingarna genomfördes under intryck av de rådande höga råvarupriserna. Diskussio- nerna kom därför att inskränka sig till det kortsiktiga perspektivet men re— sultatet kom att bli mycket begränsat. En av orsakerna härtill torde ha varit att prisstegringarna för flertalet av de behandlade råvarorna dämpade såväl producent- som konsumentländernas intresse av att binda sig vid mer kon- kreta arrangemang.

Oljekrisen under vintern 1973-1974 var en av de faktorer som låg bakom initiativet att inkalla en särskild generalförsamling i FN under våren 1974 för att studera problem kring råvaror och utveckling. Initiativet kom från u-landshåll och får ses mot bakgrund av önskemålet att vidmakthålla enighet inom u-landsgruppen. Oljeländerna kunde genom sina prisaktioner framstå som vägvisare för övriga u-landsproducenter av råvaror och vända intresset mot råvarufrågor av mer allmän karaktär. En av de mest kontroversiella frå- gorna vid den extra generalförsamlingen var u-ländernas krav på en prislänk. dvs. ett fast samband mellan priserna på u-ländernas import- och exportvaror. Denna fråga fick förnyad aktualitet då u-Iänderna hyste oro för att deras by- tesvillkor skulle försämras på grund av prisökningar på i-ländernas export- produkter. Från i-ländernas sida togs i allmänhet avstånd från förslaget till en priskoppling. I stället föreslogs traditionella åtgärder som syftade till en stabilisering av priserna på nivåer som skulle vara lönsamma för producen- terna och rättvisa för konsumenterna.

Erfarenheterna från 1960-talet fick flertalet u-länder att anse att de endast genom att stärka de inbördes relationerna och genom ett samgående skulle kunna få gehör för sina krav på större rättvisa inom världshandeln. Därmed kom tyngdpunkten att förskjutas från de av i-länderna traditionellt domi- nerade multilaterala organen till samarbetsorgan som u-länderna själva upp— rättat och nu vidareutvecklar på skilda råvaruområden.

Oljeländerna var inte först med att etablera ett internt producentsamarbete. men ingen grupp har kunnat nå sådana resultat. Även om oljans specifika betydelse för världssamhället omöjliggörjämförelser med andra råvaror har oljeländernas agerande kommit att tjäna som förebild för många andra rå- varuländer. De starkt ökade kostnaderna för importen av olja. livsmedel och industriprodukter har också accentuerat behovet av ökade intäkter för de egna råvarorna.

Förutsättningarna att genom producentarrangemang på längre sikt nå re- sultat torde vara högst olika på skilda råvaruområden. U-ländernas ambi-

tioner har hittills konkretiserats i sammanslutningar mellan producentländer (i några fall deltar även visssa i-länder) med varierande utformning. Bland dessa kan nämnas följande.

CIPEC. som är ett samarbetsorgan mellan de kopparexporterande länderna Zaire. Zambia. Chile och Peru.

International Bauxite Association (IBA). som är en sammanslutning av bauxitproducenter. vilken bildades i mars 1974 vid ett möte i Conacry mellan Jamaica. Guyana. Surinam. Guinea. Jugoslavien och Australien.

En samarbetsorganisation för kvicksilver bildades i maj 1974 av Algeriet. Spanien. Italien. Jugoslavien. Turkiet och Mexico.

Caracasgruppen är en grupp av ett tiotal järnmalmsexporterande länder. som hittills endast bedrivit ett statistiskt samarbete men som i en mer ut- byggd form kan antas syfta till ett produktionssamarbete.

Ett tjugofemtal kalfeproducenter har sedan 1972 på grund av missnöje med kaffeavtalet proklamerat en egen marknadspolitik inom den s. k. Geneve- gruppen. Man söker där enas om frivilliga begränsningar av exporten.

UPEB är en sammanslutning av bananproducenter i Mellan- och Sydame- rika. som med hjälp av exportavgifter sökt påverka prisutvecklingen för ba- naner

I fråga om socker har ett antal producentländer i den västra hemisfären med Mexico i spetsen. representerande 60 % av världsutbudet. enats om att genomföra vissa restriktioner för sin export.

För naturgummi har Malaysia i samarbete med Indonesien nyligen beslutat att begränsa utbudet.

U-ländernas krav på ett erkännande av rätten att upprätta och stärka pro- ducentsammanslutningar och gemensamma marknadsarrangemang fick en framträdande plats i diskussionen vid den 6:e specialsessionen vid FNs ge— neralförsamling. Från u-landshåll hävdades bl. a. att ett utvidgat producent- samarbete var nödvändigt för att producenterna skulle bli en med konsu- menterna likvärdig partner i vidare diskussioner om särskilda internationella råvaruarrangemang.

Från flera i-länders sida visades stor ovilja mot att överhuvud taget be- handla frågan. De såg i producentsamarbetet risker för en konfrontations- politik och förespråkade i stället samarbete genom råvaruavtal.

] det av generalförsamlingen antagna handlingsprogrammet gjordes ändå en särskild hänvisning till producentsammanslutningar. Flera i-länder mar- kerade dock genom reservationer sitt avståndstagande. De menade bl. a. att motsvarande arrangemang mellan konsumenter också borde ha uppmärk— sammats.

I den nyligen av FN:s generalförsamling antagna stadgan för staters eko- nomiska rättigheter och skyldigheter har råvaruproducenternas rätt att sluta sig samman fastslagits. samtidigt som alla staters gemensamma ansvar för ett kontinuerligt handelsflöde bekräftats. Sverige har emellertid i en röstför- klaring sagt sig icke tillstyrka alla åtgärder som vidtas av producentsamman- slutningar och icke frånsagt sig rätten att bevaka sina egna intressen i detta sammanhang. Bland i-länderna förelåg en i stort sett negativ inställning till såväl enskilda artiklar som till stadgan i dess helhet.

En särskild råvarukonferens mellan utvecklingsländerna hölls i Dakar i

februari år 1975. I konferensen deltog även de oljeexponerande länderna. som för första gången på allvar diskuterade råvaruproblematiken i dess helhet med andra länder. Konferensen uttalade starkt stöd för att stärka existerande pro- ducent/exportörsammanslutningar och för att upprätta ytterligare sådana. En rekommendation antogs om att inrätta ett särskilt råd med samordnande uppgifter för u-ländernas sammanslutningar på skilda råvaruområden. Råvarufrågan har på senare tid fått en alltmer framskjuten plats även vid diskussionerna inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveck- ling (OECD). I första hand har dessa gällt en prisstabilisering. Olika förslag har diskuterats som bl. a. syftat till att begränsa en prissänkning i en låg- konjunktur som kan minska intresset för en utbyggnad av utvinningen av råvaror — eller rent av skära ner denna. Prishöjningarna blir då mycket stora under en högkonjunktur och råvarutillgången kan bli en flaskhals för ka- pacitetsutnyttjandet inom många industrisektorer. Något konsumentsam— arbete har dock ännu ej kommit till stånd. I september år 1975 kommer FN:s generalförsamling att hålla ett extra möte som särskilt har inriktats på u-ländernas problem. Handeln med råvaror kommer härvid att få en framskjuten plats i diskussionerna. Bl. a. kommer kopplingen mellan råvaror och färdigvarupriser att tas upp till diskussion. liksom u-ländernas tillgång till marknaderna i i-länderna. producentsam- manslutningarna. livsmedelsproblemen m. m. Vidare kommer det monetära systemet och finansieringen av u-ländernas utveckling att avhandlas.

U-ländernas industrialisering är en annan viktig fråga vid det extra mötet med generalförsamlingen.

4.3.2. Exportregleringar

Frågan om möjligheterna för ett enskilt land att i vissa lägen införa export- regleringar är givetvis nära förbunden med råvaruproblematiken. Motiv för en exportreglering kan vara att värna om det egna landets varuförsörjning i en bristsituation eller att stabilisera de inhemska priserna. Exportregleringar kan tillgripas också för att främja en inhemsk tillverkning. för att skydda naturtillgångar som inte kan förnyas eller för att öka exportinkomsterna.

Frågor som berör exportregleringar har på senare tid fått en ökad aktualitet i olika internationella sammanhang. Inom OECD togs frågan upp till en när- mare diskussion då USA år 1973 införde exportförbud för en del varor. främst soyabönor. Åtgärden notifterades i enlighet med gällande regler i handels- kommittén och blev föremål för konsultationer i dess arbetsgrupp. I sam- band med prishöjningarna och en begynnande knapphet på råvaror senare under året togs problematiken upp till en mer principiell diskussion. OECD:s sekretariat gjorde härvid en djupare inventering av de regleringar som var i kraft i skilda medlemsländer.

De regler i OECD som kan ha beröring med frågan om exportrestriktioner inskränker sig numera till en notilikationsskyldighet angående ändringar i handelspolitik och handelspraxis samt möjlighet till konsultationeri handels- kommittén då problem uppstår till följd av handelspolitiska åtgärder som vid- tas av något medlemsland. Vid OECD:s ministerrådsmöte i maj 1974 togs exportregleringsfrågan inte specifikt upp till behandling. Exportrestriktioner nämns emellertid uttryckligen bland de åtgärder som ministrarna av betal-

ningsbalansskäl enades om att avstå från under den följande tolvmånaders- perioden.

USA har vid flera tillfällen inom OECD deklarerat att man önskar få till stånd en stark internationell disciplin då det gäller exportrestriktioner. Man har härvid rekommenderat uppgörelser inom ramen för GATT-samarbetet. Men USA har under senare år under längre eller kortare perioder tillämpat regleringar för en rad varor, Sålunda har exempelvis exporten av koppar varit reglerad under tiden november 1965 till september 1970 på grund av rådande prisförhållanden. ökande inhemsk efterfrågan och behov att möta ett infla- tionstryck. Nickel och vissa nickelhaltiga produkter var vidare reglerade från juli 1967 tilljuli 1970 som en följd av inhemsk brist och snabbt ökande export. Ytterligare ett exempel är kalvskinn samt hudar och läder av nötkreatur som var reglerade dels under drygt ett halvår år 1966 dels under en dryg månad år 1972 efter en kraftig exportökning under föregående månader. Som en följd av oljekrisen har USA dessutom infört exportreglering för mineraloljepro- dukter.

Även andra länder har medverkat aktivt i diskussionerna om exportrest- riktioner inom OECD. Canada. som under en kortare tid år 1973 tillämpade exportrestriktioner av försörjnings- och prisstabiliseringsskäl för ett antal pro- dukter påjordbruksområdet. har ställt sig tveksamt till att skärpa disciplinen ifråga om användandet av exportrestriktioner.

Australien tillämpar exportrestriktioner för vissa kopparprodukter samt för mineraler. Som motiv för restriktionerna som infördes den 1 januari 1973 har angivits att man vill få ut högre priser på sin mineralexport. Avsikten är att förhindra att inhemska företag underbjuder varandra för att få export- order. Vidare eftersträvar man en högre grad av vidareförädling av mineraler för att därigenom ändra landets försörjningsstruktur i riktning mot en ökad industrialisering och ett minskat beroende av importerade industrivaror. I likhet med Canada har Australien i OECD-diskussionerna varit negativt till ett alltför starkt åtagande rörande exportrestriktioner.

Även Japan tillämpar enligt OECD-inventeringen exportrestriktioner bl. a. för wolframmalm. nickel. koppar. kopparhalvfabrikat och kopparskrot. vissa ferrolegeringar samt ris och gödselmedel. Ifråga om wolframmalm och köp- par anges som skäl även behovet att skydda naturtillgångar som inte kan förnyas. I OECD-diskussionerna har Japan pläderat för att man bör under- söka hur disciplinen på detta område skulle kunna skärpas.

Under år 1973 införde EG en rad exportreglerande åtgärder på jordbruks- området. Exportförbud på ris avlöstes senare av exportavgifter. I mitten av år 1973 infördes exportavgifter för spannmål i de fall världsmarknadspriset översteg EG:s interna priser. En särskild exportavgift lades på socker i no- vember 1973. Vidare har inom EG—länderna upprätthållits ett allmänt ex- portförbud på skrot. I de internationella överläggningarna i OECD och i de förberedande överläggningarna inför de kommande multilaterala handelsför- . handlingarna i GATT har EG hävdat önskemålet om ökad internationell dis- , ciplin på exportregleringsområdet. Av EG:s medlemsländer har i synnerhet

Västtyskland mycket starkt betonat vikten av sträng internationell disciplin.

Sverige hariOECDintagit en avvaktande hållning när det gäller frågan om exportrestriktioner. Frågan har varit föremål för en mycket ingående un- dersökning om fördelar och nackdelar för Sveriges del med en ökad inter-

nationell disciplin i den internationella handeln med råvaror.

Inom GATT har diskussionen rörande exportregleringar varit av mer pre- liminär natur än i OECD. Detta torde främst bero på frågans känslighet med hänsyn till de intressemotsättningar som här föreligger mellan producenter och konsumenter samt på att det fortfarande råder en betydande osäkerhet om hur frågan skall behandlas i GATT-förhandlingarna. De diskussioner som hittills förevarit i sammanhanget visar också klan att starka motsätt- ningar föreligger mellan u-länderna å ena sidan och i-länderna å den andra. Som framgår av det föregående föreligger dock skiljaktigheter i uppfattningen även mellan olika industriländer. Den allmänna bedömningen är att frågan om exportrestriktioner på något sätt kommer att behandlas i anslutning till de pågående GATT-förhandlingarna. Det är dock inte möjligt att uttala sig om i vilken utsträckning exportrestriktioner kommer att regleras inom ramen för GATT-samarbetet.

Frågan om råvaror har under hela efterkrigstiden diskuterats vid en rad tillfällen inom UNCTAD. Då det gäller behandlingen av råvarufrågan under senare tid kan noteras att UNCTAD:s råvarukommitté ijuli 1970 antog en resolution angående dispositionen av överskott och strategiska reserver. En- ligt resolutionen skall försäljningar av sådana varor inte göras utan föregå- ende konsultationer med länder som producerar varorna ifråga. varvid hän- syn skall tas till den aktuella efterfrågan och tillgångssituationen. Försälj- ningarna bör spridas över en rimlig tid för att undvika skadeeffekter för pro— ducenterna och göras till de föreliggande marknadspriserna.

4.3.3. Utredningens analys och bedömning av råvaruf'råganfrånförsörj- ningsberedskapssynpunkt

Frågan om tillgång 'till råvaror för det svenska freds- och krissamhället är inte enbart en försörjningsberedskapsfråga. Till bilden hör även att exem- pelvis effektiviteten hos produktionen samt prisbildningen påverkas av en jämn och prisstabiliserad råvarutillförsel. Dessa frågor studeras i Sverige i en rad olika sammanhang med anknytning till bl. a. industripolitiken och den samhälleliga Iångsiktsplaneringen. En bedömning i ett vidare perspektiv torde dock leda till slutsatser som till sin principiella inriktning inte alltför mycket avviker från de överväganden som kan göras från rent försörjnings- mässiga utgångspunkter.

Den centrala frågan i råvarusammanhang gäller avvägningen mellan sven- ska önskemål om att kunna tillgripa exportreglerande åtgärder och en önskan att genom internationell disciplin minska risken att andra länder inför ex- portregleringar som är till men för svenska intressen. Givetvis gäller denna fråga inte enbart exportregleri ngar utan även åtgärder av andra slag som leder till ryckighet i priserna på råvaror och till knapphetssituationer.

Åtgärder som kan vidtas i andra länder kan vara av skiftande karaktär. Avsikten kan vara att höja prisläget för varan ifråga eller att reglera priset i exportlandet. Råvarutillförseln kan emellertid även störas av oavsiktliga produktionsbortfall. som inträffar exempelvis vid naturkatastrofer eller till följd av starka miljövårdskrav eller strejk i produktionslandet och får indi- rekta följder för råvaruexporten. De råvaruexporterande länderna kan även ha politiska syften som motiv för åtgärder. Det är helt klart att Sverige i en

allvarlig internationell kris eller vid krig. då Sverige helt eller delvis kan kom- ma att avspärras från förbindelser med utlandet. i hög grad kommer att be- röras av en knapphet på försörjningsviktiga råvaror men även vissa halv- fabrikat och färdigvaror.

Beroendet av importerade varor återspeglas i en nödvändighet för Sveriges del att hålla betydande beredskapslager. Även diskussionerna under senare tid rörande ett s. k. fredskrislager belyser Sveriges situation och den käns- lighet som samhället för närvarande har inför avbrott eller kraftiga prissteg- ringar då det gäller tillförseln av insatsvaror från utlandet.

Då det sedan gäller åtgärder som kan vidtas i Sverige för att reglera ex- porten kvantitativt eller prismässigt torde det stå klart att vid svårare kriser en brist ganska snart uppstår på en rad strategiska varor. Med stöd av be- fintliga fullmaktslagar kan efter hand en reglering av handeln med och an- vändning av sådana varor komma att införas. För att förhindra att viktiga varor försvinner ur landet måste härvid även exporten regleras. I ett sådant läge torde det få förutsättas att det fredstida systemet för handelsförbindelser mellan länderna mer eller mindre är satt ur spel och att de enskilda länderna vidtar regleringar av import och export utan hänsyn till tidigare ingångna handelsavtal och tullöverenskommelser. Den utrikeshandel som kan tänkas ske under sådana förhållanden torde falla inom ramen för bilaterala avtal som innebär överenskommelser om utbyte av för respektive land betydel- sefulla varor.

Svåra avvägningsproblem kan uppkomma då det gäller att bestämma den tidpunkt i en successivt framväxande kris då åtgärder som strider mot in- ternationella åtaganden måste sättas in. Denna fråga får återverkningar på frågan om såväl planeringen som resurstilldelningen inom det ekonomiska försvaret.

De senaste årens erfarenheter av krissituationer som inte har samband med någon svårare internationell kris i vår nära omvärld har emellertid visat att dessa 5. k. fredskriser kan leda till att importen av väsentliga varor drabbas i betydande grad även om det inte innebär något direkt hot mot landets för- sörjning. Såväl sysselsättning som export och lönsamhet hos industriföretag kan beröras härav.

Frågan att genom åtgärder som avser exporten i en eller annan form för- hindra att viktiga råvaror går ur landet eller att genom reglerande åtgärder styra förbrukningen av en råvara så att export av halvfabrikat och färdigvaror minskar till förmån för inhemsk förbrukning kan aktualiseras även i sådana lägen. Situationen är emellertid mycket känsligare än vid kriser som betingas av krig eller krigshot. eftersom hänsyn måste tas bl. a. till eventuella mot- åtgärder som kan riktas mot Sverige. Sådana åtgärder kan utlösas av åtgärder som rör den svenska exporten.

Onekligen föreligger för vån land säkerhets- och försörjningsberedskaps- skäl och även andra skäl. som exempelvis är avhängiga av att kunna reglera priser och vinster. vilka talar för en viss handlingsfrihet då det gäller export- reglerande åtgärder. Å andra sidan är Sverige för sin normala försörjning och för försörjningen i en kristid starkt beroende av import av såväl råvaror som andra utgångsvaror för industriell produktion. exempelvis komponenter och reservdelar samt av gödselmedel och drivmedel för jordbruket. Vi har

i en rad sammanhang i detta betänkande pekat på Sveriges speciella situation i detta avseende.

Sverige har genom EFTA-konventionen och genom frihandelsavtalen med EG bundit sin handlingsfrihet på exportregleringsområdet i betydande utsträckning. För industrivaror är kvantitativa exportrestriktioner i princip förbjudna enligt EFTA-avtalet. som i detta avseende är avsevärt strängare än GATT-avtalet. I förhållande till EG-länderna gäller GATT-reglerna med avseende på kvantitativa restriktioner. Enligt såväl EFTA-avtalet som Sve- riges avtal med EG är— till skillnad från GATT-avtalet också exportavgifter på industrivaruområdet i princip förbjudna.

Att Sverige har kunnat acceptera en ytterligare inskränkning i handlings- friheten ijämförelse med GATT-avtalet bör ses mot bakgrund av att våra förhandlingspartner påtagit sig motsvarande bindningar. EG och EFTA—län- derna vars handelsfrihet alltså beskurits på samma sätt som Sveriges svarar för cirka 75 % av den svenska importen.

Mot bakgrund av de förhållanden som här redovisats rörande de inter- nationella diskussionerna om råvaror och exportrestriktioner finner vi det ändamålsenligt att man från svensk sida söker uppnå stabilare förhållanden och en ökad disciplin på dessa områden.

Vi har härvid utgått från ett allmänt önskemål om att bevara en så fri ut- rikeshandel som möjligt. En fri import förutsätter emellertid en ostörd till- gång till råvaror och insatsvaror. Sverige bör sålunda i sin politik i de in- ternationella organisationerna verka för tillkomsten av fler globala varuavtal. som är konstruerade så att de internationella rättvisehänsynen tillgodoses. I första hand åsyftas här internationella varuavtal där både exportör— och im- portörländer deltar. Inbördes samarbete mellan producuent- eller konsu- mentländer kan och bör inte motverkas från svensk sida. men vi bör verka för att rimlig hänsyn tas till alla parter i eventuella producent- eller konsu- mentsammanslutningar. En övergripande målsättning bör vara att uppnå samarbete dem emellan. Svenska intressen synes på denna punkt samman- falla med u-ländernas önskemål. Osäkra förhållanden då det gäller tillgången på råvaror ökar kravet på beredskaps- och fredskrislager. Det kan därför inte anses orimligt att man från svensk sida får acceptera en viss höjning av rå- varupriserna om man härigenom kan uppnå stabilare priser och vissa gar- antier mot avbrott i råvaruleveranserna. Existerande nationella exportbe- gränsningssystem försvårar givetvis i sig sådana multilaterala avtal. Även möjligheten till subventioner och andra konsumtionsstyrande ingrepp är för- hållanden som kan tänkas försvåra uppkomsten av internationella varuavtal. Svårigheterna bör dock inte tas som skäl för att avvisa en aktiv strävan att på svenskt håll nå avtal av den nämnda typen.

Vad speciellt gäller exportrestriktioner kan vissa skäl enligt vår bedömning tala för att Sverige verkar för en förbättrad disciplin på området. varvid en uppgörelse inom GATT synes ha vissa fördelar. Med hänsyn till de långt- gående resultat som nåtts ifråga om en liberalisering av handeln mellan i- länderna bör— även om särskilda åtgärder får vidtas till förmån för u-länderna en viss disciplin eftersträvas mellan i-länderna. som är betydande produ- center för ett flertal råvaror.

5. Uthållighet och försörjningsstandard

5.1. Inledning

Viktiga utgångspunkter då man har att bedöma omfattningen och inriktning- en av det ekonomiska försvaret är antaganden rörande karaktär och varak- tighet hos de olika kriser och krig i framtiden som skulle kunna tänkas drabba Sverige. Planeringsåtgärderna måste inriktas så att ett flertal olika tänkbara kriser kan klaras i den meningen att påfrestningarna för samhället blir rim- liga. samtidigt som landets försvarskraft måste kunna bibehållas och helst stärkas. Det ekonomiska försvaret måste emellertid samtidigt äga en sådan flexibilitet att oförutsedda typer av kris- och angreppsfall inte får oacceptabla konsekvenser.

Längden hos tänkbara kris- och angreppsfall och de störningar av utrikes- handeln som härvid kan antas inträffa har stor betydelse för inriktningen av planeringsåtgärderna. För en längre kristid är det angeläget att planeringen innefattar en genomgripande omställning och utbyggnad av produktionsap- paraten. Beredskapslagringen kommer därvid att vara inriktad på råvaror. främst sådana som på längre sikt inte alls eller endast i otillräcklig omfattning kan framställas inom landet. Planeringen för en kort krisperiod har en an- norlunda karaktär. Man kan då inte räkna med någon omfattande omdis- ponering av produktionsapparaten. Om detta för enstaka områden bedöms nödvändigt måste planläggningen även i dessa fall vara detaljerad och väl förberedd. Den erforderlliga beredskapslagringen för en kortare krisperiod får en annan karaktär med ett större inslag av mer förädlade varor.

Den försörjningsstandard som kommer att kunna upprätthållas i ett kris- läge blir i viss utsträckning beroende av krisens svårighet. Sålunda accepteras rimligen under en hård och lång avspärrning en låg konsumtionsnivå och de drastiska styrmedel som då kan bli aktuella på ett annat sätt än i ett freds- krisläge då endast vissa enstaka störningar av utrikeshandeln inträffat.

Med försörjningsstandard avses i detta sammanhang inte endast konsum- tionsstandarden hos befolkningen utan också möjligheterna för hela sam- hället att fungera på ett acceptabelt sätt — häri inbegripet en i möjligaste mån tryggad sysselsättning. Det gäller således att i planeringen för en viss kris välja en försörjningsstandard som kan accepteras ur samhällelig synvinkel. Detta kan i svåra fall innebära att säkra den mest oundgängliga varuförsörj- ningen. medan det i mindre allvarliga fall kan bli fråga om att stödja till- verkningen av även relativt undgängliga produkter hos företag som på grund

] Det bedöms inte rimligt att de lagertillgångar som normalt finns hos näringslivet kan utnyttjas helt och hållet i ett krisläge. För att pro- duktion och distribution skall kunna fortgå erfordras nämligen vissa minimilagar.

av råvarubrist annars skulle bli tvungna att inskränka driften med åtföljande allvarliga följder för sysselsättning. produktion och export.

Vid en bedömning av de resurser som bör avdelas för det ekonomiska försvaret måste en avvägning sålunda göras som betingas dels av säkerhets- politiska hänsynstaganden. dels av överväganden rörande olika tänkbara återverkningar för sysselsättning. produktion och export.

Frågan rörande uthålligheten och standarden under en krisperiod har un- der senare tid alltmer kommit i blickpunkten. Särskilt gäller detta inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering. Våra överväganden i det följande har i stor utsträckning utgått från de studier som gjorts i detta sammanhang.

5.2. Målsättning för uthållighet och försörjningsstandard i hittillsvarande planering

Det ekonomiska försvarets verksamhet kan ytterst förankras i följande ut— talande av 1968 års riksdag rörande inriktningen av vår säkerhetspolitik.

"Sveriges säkerhetspolitik. liksom andra länders. syftar till att bevara landets obe- roende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt. ekonomiskt. socialt. kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för inter— nationell avspänning och fredlig utveckling."

1972 års riksdag uttalade att denna inriktning fortfarande skulle gälla. sam- tidigt som man fastställde en ny målsättning för totalförsvaret. Denna mål- sättning bör enligt chefen för försvarsdepartementet ses som en allmän po- litisk manifestation och inte som utgångspunkt för försvarsplaneringen.

I målsättningen framhålls bl. a. att totalförsvaret snabbt skall kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. att det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat till egna försörjnings- resurser på grund av konflikter som inträffar i vår omvärld och att om Sve- rige utsätts för angrepp — folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret.

Någon särskild övergripande målsättning för det ekonomiska försvaret har inte preciserats av statsmakterna. Vissa ställningstaganden har dock gjorts till i första hand försörjningsuthålligheten. främst i samband med de förslag till planer för beredskapslagringen som framlagts av ÖEF. Den målsättning för beredskapslagringen som angavs i ÖEF:s förslag till lagringsplan för åren 1970—1975 förutsatte ett läge med total avspärrning och innebar att bered- skapslagringen tillsammans med möjlig nedskärning av näringslivets lager] och eventuell produktion skulle täcka behoven för dels ett års nedskuren för- brukning av varor som erfordras för folkförsörjningens nödvändiga behov. dels försvarsmaktens och andra myndigheters behov för planlagd krigspro- duktion. dels vissa behov av färdigvaror. avsedda för civilbefolkningens för- sörjning i ett utrymningsläge.

Målsättningen för beredskapslagringen uttrycktes under 1950—60-talen på ett sätt liknande det här angivna men avsåg före år 1962 en uthållighet om

två år vid fullständig avspärrning. Bl.a. på grund av att lågräntepolitikens upphävande i mitten av 1950-talet lett till en kraftig minskning av närings- livets lagerhållning. ansågs ett fasthållande vid den tvååriga uthålligheten vara alltför kostsamt. En sänkning av målsättningen skedde därför 1962 till ett år. Ettårsperspektivet har dock betraktats som ett etappmål.

När det sedan gäller försörjningsstandarden under olika kriser och faser här- av har man vid den nuvarande planeringen i möjligaste mån utgått från den slutliga användningen av olika oundgängligen nödvändiga färdigvaror. Mi- nimibehovet av råvaror och andra insatsvaror för den inhemska produktio- nen av dessa har varit normerande för planeringen. Detta är exempelvis fallet med beklädnadsområdet där planeringen inför ett treårigt krisfall siktar mot en förbrukning av textilvaror och skor som genomsnittligt uppgår till 40 resp. 50 % av fredsförbrukningen. Förbrukningen avser tillförselbehovet. Hänsyn har tagits till de garderobstillgångar som beräknas finnas hos befolkningen. I fråga om gödsel- och växtskyddsmedel är planeringsåtgärderna härledda från statens jordbruksnämnds planering för livsmedelsområdet. På läkeme- delsom rådet har socialstyrelsen planerat för förbrukning av ett nedskuret sor- timent av läkemedel (250 läkemedelssubstanserjämfört med 700 i fredssam- hället). Endast för ett fåtal ytterligare varor. (bl.a. tvål och tvättmedel) har planeringen utgått från den slutliga användningen under en kristid.

För övriga varuområden har ÖEF på grund av de komplexa varusamban- den inte bedömt det möjligt att härleda krisbehovet av insatsvaror med ut- gångspunkt från behovet av enskilda färdigvaror (varor för slutlig använd- ning). Man har i stället analyserat råvaruförbrukningen och dess fördelning på branscher och ändamål i fred och mot denna bakgrund bedömt föränd- ringar i behoven av utgångsvaror för produktion i ett krisläge av försörjnings- viktiga varor eller varugrupper.

I sammanställningen nedan exemplifieras för ett antal industribranscher den av ÖEF för ett svårt krisfall bedömda genomsnittliga krisproduktions- nivån. uttryckt i procent av fredsproduktionen. Produktionsnivån varierar med hänsyn till i vilken utsträckning slutprodukterna är avsedda för privat konsumtion. för offentlig konsumtion. för näringslivets förbrukning. för in- vesteringar eller för export. I sistnämnda fall kan det röra sig om varor som i ett krisläge kan utnyttjas som utbytesvaror för att få in försörjningsviktiga importvaror.

Vid bestämmandet av produktionsnivån tas hänsyn även till produktio- nens tekniska förhållanden. Några av processindustrierna. t. ex. stålverk och viss kemisk industri. kan inte hållas i drift under en viss kapacitetsnivå. Man kan sålunda få en "onödig" produktion som till sin volym överstiger de egentliga behoven.

Det bör påpekas att de angivna produktionsnivåerna avser de nuvarande planeringsförhållandena och att en viss förändring sker över tiden. bl. a. på grund av att produktionskapaciteten i olika branscher efter hand förändras. Vidare har den förutsatta krisstandarden i viss utsträckning ansetts böra an- passas till den ökande fredstida standarden. Den för ett givet fall beräknade råvaruförbrukningen har således antagits öka med ca 2 % per år.

Tabell 5.1 Bedömd genomsnittlig krisproduktionsnivå' ! industribranscher (exkl. be- klädnadsindustri) under ett svårt krisfall enligt ÖEF: s nuvarande planering.

Bransch Bedömd krisproduktion i procent av fredsproduktionen

Gruvor 40 Beklädnadsindustri >100 Träindustri 20a Massa— och pappersindustri 35 Grafisk industri 60 Kemisk industri 65 Jord- och stenvaruindustri 55 Järn- stål- och metallverk 55b Verkstadsindustri 55

*' bExklusive verksamhet i samband med tillverkning av gengasllis. bInklusive Norrbottens Järnverks utbyggnad men exklusive Stålverk 80.

I det utvecklingsarbete inom planeringsområdet som sedan några år be- drivits inom ÖEF — under medverkan av operationsanalytisk personal från försvarets forskningsanstalt (FOA) för att med input outputteknikens hjälp kunna planera för alternativa angrepps- och krisfall och inom alternativa kostnadsramar. har ett betydande arbete lagts ner på att formulera standarder för olika behovsområden på skilda nivåer.

Avsikten är att genom detta arbete möjliggöra att vid beräkning av bl. a. beredskapslagringsbehov utgå från_en krisstandard (krisbehov) som har pre- ciserats för den privata konsumtionen. den offentliga förbrukningen. för nöd- vändiga investeringar samt för export samtidigt som hänsyn tagits till sys- selsättningseffekterna. Standarden skulle således konsekvent komma att ut- tryckas i termer av slutlig varuanvändning.

Kännetecknande för planeringen fram till senare år har varit att behovet av resurser under en kristid inte beräknats med utgångspunkt från en analys av olika slags möjliga angrepps- eller krisfall. I stället har man utgått från en total avspärrning som en teoretisk konstruktion. som emellertid i princip är avsedd att kunna täcka ett flertal skilda typer av kriser. Denna metod har använts av främst praktiska skäl och har inte inneburit att en total avspärr- ning bedömts vara det enda tänkbara krisfallet. I ÖEF:s planering har sålunda en viss hänsyn tagits bl. a. till behovet av export. Inom energiområdet och transportsektorn har vissa förberedelser gjorts för ett läge då utrikeshandeln endast delvis omöjliggjorts.

I förslaget till lagringsplan för 1970—75 anförde ÖEF att beredskapslagren borde avpassas så att de tillsammans med andra tillgångar inom landet i prin— cip kunde täcka de nödvändigaste behoven tills dess att en tillräcklig inhemsk produktion. inom områden där en sådan produktion är möjlig. kunde komma igång. ÖEF framhöll härvid att denna princip redan gällde för försörjnings- beredskapen inom livsmedelsområdet.

Vi anslöt oss till ett liknande synsätt i fråga om försörjningen med be- klädnadsvaror och förordade i delbetänkandet ”Kläder och skor. försörjning- en i en kristid” (H 197213). åtgärder i syfte att trygga försörjningen under en längre krisperiod. Vi ansåg att det här rör sig om varor som är oundgäng- ligen nödvändiga för försörjningen i ett krisläge. Man borde därför enligt vår

mening inte utesluta risken att en krisperiod kunde bli av avsevärd längd tre år eller mer.

I propositionen angående försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet (prop. 19721127) framhöll departementschefen att man i avvaktan på resul- taten av långsiktsplaneringen inom totalförsvaret tills vidare borde räkna med att försörjningen med beklädnadsvaror skall kunna upprätthållas under lång tid och att detta förutsätter att en inte obetydlig produktion inom landet av vissa varor måste fortleva i fredstid.

Från år 1973 har ÖEF inriktat den produktionsstödjande verksamheten inom beklädnadsområdet mot en produktionskapacitet som motsvarar be- hoven under tre år vid partiell avspärrning och beredskapslagringen av fibrer och garner mot behoven under två år vid partiell avspärrning.

För beklädnadsområdet liksom för övrigt även när det gäller livsmedel. är därmed målet för uthålligheten för närvarande i varierande grad ambi- tiösare än för andra områden. Målsättningen för dessa områden har angivits i termer av standard och uthållighet. För övriga varuområden har styrningen hittills i praktiken skett främst genom angivande av uthållighet och genom ekonomiska ramar.

Sedan slutet av 1960-talet har den uppfattningen vunnit insteg att det ekonomiska försvaret har viktiga uppgifter även i andra situationer än sådana som hittills varit styrande för planeringen. dvs. krig och lägen med svår av- spärrning.

ÖEF begärde sålunda i samband med att den senaste lagringsplanen fram- lades år 1969. särskilda medel för att bygga upp ett lager av varor som kunde utnyttjas i fredstid då svåra bristsituationer ifråga om vissa enstaka viktiga råvaror medför risk för störningar av skilda slag. I samband med att riskerna härvidlag bedömdes öka gjorde ÖEF hösten 1973 en förnyad framställning och begärde 200 milj. kr. för ett s. k. fredskrislager.

I ett utlåtande som i enlighet med riksdagens beslut överlämnats till ut- redningen anför försvarsutskottet (FöU 197423) att man bör ge planeringen av försörjningsberedskapen en sådan inriktning att den även täcker mer fredsmässiga behov. Utskottet menar också att den försvarsutredning som skulle tillkallas. måste ägna stor uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen och att den därvid får anledning att beröra beredskapen för fredskriser.

5.3. Långsiktsplaneringen inom det ekonomiska försvaret

Kungl. Maj:t uppdrog ijuni 1970 åt ÖEF att i samråd med FOA och i sam- arbete med övriga berörda myndigheter genomföra en förstudie rörande lång- siktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Avsikten var att ett system skulle utarbetas som byggde på de metoder för planeringen som tillämpats inom försvarsmakten och civilförsvaret från slutet av 1960-talet. Systemet skulle emellertid anpassas till det ekonomiska försvarets speciella planerings- förutsättningar.

Resultatet av förstudien redovisades till Kungl. Maj:t i slutet av 1971. Ut- vecklingen av planeringssystemet har därefter fortsatt. och i november 1973

ochjuni 1974 lämnade chefen för handelsdepartementet efter bemyndigande av Kungl. Maj:t anvisningar för den fortsatta Iångsiktsplaneringen. I enlighet härmed skall inför totalförsvarsbeslutet år 1977 ett underlag utarbetas för det ekonomiska försvaret motsvarande försvarsmaktens och civilförsvarets. Per- spektivstudie del 1. som utgör en redovisning av den första av perspektiv- studiens två faser. är en studie av det ekonomiska försvarets möjliga utform- ningar på 15—20 års sikt. och ingavs av ÖEF till Kungl. Maj:t i november 1974. Perspektivstudie del 2. som syftar till att klarlägga den samordnade inriktningen och utformningen av det ekonomiska försvarets olika funktio- ner under femårsperioden 1977/78—1981/82. beräknas redovisas till regering- en i slutet av 1975. Programplaner skall föreligga hösten 1976.

I anvisningarna för perspektivstudie fas I lämnas ingångsvärden för pla- neringen. främst i form av ett antal styrande angrepps- och krisfall.

I långsiktsplaneringen tjänar givna ingångsvärden som utgångspunkt för myndighternas målstudier. där man uttrycker mål för det ekonomiska för- svaret och dess olika funktioner (försörjningsområden) och redovisar beho- ven av olika beredskapsåtgärder.

I sina anvisningar har chefen för handelsdepartementet angivit vilka an- grepps- och krisfall som skall exemplifiera de miljöeri vilka det ekonomiska försvaret bör kunna verka i framtiden. Dessa miljöer kan indelas på följande sätt.

Kris/all utgörande en beskrivning av en situation med antingen

[3 krig mellan stormaktsblocken i vår nära omvärld (Europa) som bl. a. medför helt eller delvis avbruten eller momentant reducerad utrikes- handel eller El krig eller kriser på andra håll i världen som bl. a. medför helt eller delvis avbruten eller momentant reducerad utrikeshandel i fråga om främst enstaka vara eller ett begränsat antal varor ("fredskris").

Angreppsfall vilka utgör en beskrivning av en situation där angrepp (po- litiska krav eller militär invasion) mot Sverige kan företas. Inom ramen för långsiktsplaneringen har angrepps- och krisfallen vida- reutvecklats i form av särskilda miljöbeskrivningar. varigenom de anpassats till det ekonomiska försvarets behov av planeringsförutsättningar. Skilda an— taganden har gjorts i dessa beträffande tiden för olika skeden före. under och efter en kris eller ett krig samt importens storlek för olika varuområden under de olika skedena. uttryckt i procent av fredsimporten.

Miljöbeskrivningarna som grundas på de av Kungl. Maj:t angivna styrande angrepps- och krisfallen uppvisar stor variation vad beträffar importantagan— den och de olika skedenas längd.

Det är angeläget att åstadkomma enjämförbarhet mellan de krav som mil- jöbeskrivningarna kan antas ställa och målet för den nuvarande beredskaps- planeringen (beredskapslagringen). En omräkning av importbonfallet i an- grepps- och krisfallen (miljöbeskrivningarna) till antal månader med totalt im- portbortfall, vilket innebär vissa förenklingar och generaliseringar. ger tider som varierar mellan 7 och 29 månader. För de olika varuområdena hari per- spektivstudien dessa uthållighetstider korrigerats med hänsyn till möjlig sänkning av försörjningsstandarden. möjlig ersättningsproduktion och tänk-

bar anpassning av produktionen. Med dessa korrigeringar har för försörj- ningsområdena "Beklädnad" och ”Övriga försörjningsviktiga varor". dvs. samtliga varuområden exkl livsmedel och energi. det mest krävande fallet bedömts motsvara 21 korrigerade månadsbehov med en försörjningsstandard som i stort sett motsvarar den som förutsättes i den nuvarande planeringen. Den nuvarande beredskapslagringen motsvarar tillsammans med de beräk- nade tillgångarna inom näringslivet mindre än 12 sådana månadsbehov.

Åtgärderna måste inriktas så att ett flertal olika tänkbara angrepps- och krisfall kan klaras var för sig. I stort sett täcker de behov som framräknats för det svåraste fallet även de lättare fallen. Även om den jämförelse som gjorts med nu gällande mål för uthålligheten inte är helt rättvisande. så kan det dock konstateras att de styrande angrepps- och krisfallen och på dessa grundade miljöbeskrivningar medför betydligt större krav på resurser vid en rimlig försörjningsnivå än den nuvarande målsättningen.

Hittills har främst överslagsmässiga beräkningsmetoder funnits tillgäng- liga för att utnyttja det detaljerade beräkningsunderlag som föreligger genom Iångsiktsplaneringens miljöbeskrivningar. De datorbaserade beräkningsmo- deller som nu är under utveckling kan innebära en avsevärd förbättring i detta hänseende.

5.4. Uthållighet och försörjningsstandard i försörjnings- beredskapsplaneringen i vissa andra länder

Bland andra västeuropeiska länder föreligger i allmänhet inte någon klar ut- talad målsättning för försörjningsuthållighet och försörjningsstandard under en kris- eller krigsperiod. Vad gäller Nederländerna kan dock noteras att en av utgångspunkterna för planeringen av det ekonomiska försvaret är att ci- vilbefolkningen normalt skall kunna hålla en konsumtionsstandard som genomsnittligt uppgår till minst 50 % av den fredstida standarden.

I USA var målet för beredskapslagringen fram till år 1973 att man skulle hålla lager av stategiska råvaror för tre års förbrukning (före l963 fem års förbrukning) vid fullständig industriell mobilisering. Det skulle härigenom vara möjligt att hålla bruttonationalprodukten oförändrad. Om behoven för ett kärnvapenkrig beräknades vara större skulle dessa emellertid vara dimen- sionerande för beredskapslagringen. I början av år 1973 föreslogs av presi- denten en ny målsättning för lagringen som emellertid ännu inte godkänts av kongressen. Enligt förslaget skall behoven kunna täckas under ett första år av en stor konflikt i Europa och/eller Asien (se vidare kapitel 12). För en längre konflikt räknar man med att en tid av ett år är erforderlig för om- ställning av konsumtion och produktion. För industriplanläggningen gäller två alternativ i planeringen. dels ett konventionellt krig under tre år med full mobilisering. dels ett kärnvapenkrig. där tidsutsträckningen inte är när- mare angiven.

5.5. Utredningens överväganden och förslag

5.5 . I Inledning

Enligt direktiven skall vi bl. a. göra en avvägning mellan produktionsåtgärder och beredskapslagring samt föreslå en fördelning av ansvaret i dessa sam- manhang mellan staten och näringslivet. Vidare skall de ekonomiska kal- kyler som kan läggas till grund för förslagen redovisas. Detta innefattar även en analys av de krav som förslagen ställer på planeringsresurserna och den administrativa handläggningen på myndighetsplanet. Dessa avvägningar och förslag påverkas i hög grad av vilken utgångspunkt som väljes beträffande uthållighet och försörjningsstandard.

Frågan kan emellertid inte bedömas isolerat för det ekonomiska försvaret. Planeringen måste för det första samordnas så att största möjliga effekt med givna resurser åstadkommes inom totalförsvaret. Avsikten är ju också att det underlag som man nu håller på att arbeta fram inom olika grenar av to- talförsvaret skall läggas till grund för ett riksdagsbeslut år 1977 rörande bl. a. målsättning. inriktning och kostnader för totalförsvaret i dess helhet. För det andra måste det ekonomiska försvaret ses i ett vidare sammanhang. som i vissa avseenden blir mer eller mindre skilt från totalförsvaret i övrigt. Detta gäller för miljöer eller händelseutvecklingar där inga eller obetydliga krav ställs på försvarsmakten. civilförsvaret och övrigt totalförsvar främst stör- ningar av importen som påverkar produktion. export och sysselsättning. Det blir här i första hand fråga om en samordning med närings- och sysselsätt- ningspolitiken i stort. som syftar till en samhällsberedskap mot onormala försörjningssituationer under fredstid. En sådan samordning har i viss mån kunnat tillgodoses inom ramen för det ekonomiska försvarets långsiktspla- nering.

5.5.2. Samhällsutvecklingens inverkan på försörjningsmöjligheterna i kristid

I föregående kapitel har vi redovisat utvecklingen under senare tid inom om- råden som har en mer väsentlig betydelse för varuförsörjningen. Materialet visar att stora förändringar ägt rum som på olika sätt får återverkningar på planeringen och andra åtgärder inom det ekonomiska försvaret.

Den privata konsumtionen inom landet har i det närmaste fördubblats se- dan år 1950. Levnadsstandarden har höjts väsentligt för alla befolkningsgrup- per. Genomsnittligt sett upptar livsmedel. bostäder och kläder idag cirka hälf- ten av konsumtionen mot 60 procent år 1950.

En allmän höjning av levnadsstandarden av det slag som förekommit un- der de senaste decennierna får såväl positiva som negativa återverkningar på möjligheterna att klara försörjningen i ett läge då landet blir hänvisat till i huvudsak egna försörjningskällor. Den invanda höjda standarden medver- kar i sig till att kraftiga nedskärningar under i första hand inledningsskedet av en längre kris kan förorsaka ofördelaktiga psykologiska återverkningar. Det torde stå klart att landets befolkning måste vara beredd på att varu- tillförseln i ett allvarligt läge eller under slutskedet av en längre kris kan be- höva begränsas så att endast de allra nödvändigaste behoven kan täckas.

Å andra sidan har den höjda levnadsstandarden inneburit att ett visst va- ruöverflöd finns lagrat hos de flesta individer. Dessa varor utgör ett slags reserv som är av stor betydelse för försörjningen i ett avspärrningsläge. Ut- gångsläget då det gäller exempelvis försörjningen i en kristid med utrustning för hemmen och s. k. varaktiga konsumtionsvaror i allmänhet är ett helt an- nat nu än under andra världskriget. Det bör dock framhållas att sådan ut- rustning delvis är känslig för störningar. främst ifråga om reservdelar och även elförsörjningen.

Ett exempel på negativa konsekvenser av utvecklingen under senare tid finns inom distributions- och förpackningssektorn. En mycket stor del av konsumentvarorna saluförs i färdigförpackningar. Detta gäller inte minst livsmedel. Produktion. distribution och detaljhandel har fortlöpande anpas- sats efter de krav som övergången till självbetjäningsbutiker ställt ifråga om förpackningar. Ett avbrott i tillförseln av förpackningsmaterial. som i stor utsträckning utgörs av olika slags plastvaror. kan på kort sikt orsaka allvarliga störningar. En viss återgång till ett "lösviktssystem" i detaljhandeln kan bli nödvändig om en krisperiod blir av längre varaktighet. En sådan omställning blir dock kostsam och tidskrävande. eftersom den kräver ingrepp inom såväl produktions- som distributions- och handelsleden.

Strukturförändringarna inom industrin har lett till färre men större pro- duktionsenheter. ett ensidigare näringsliv och en mer specialinriktad produk- tion. Vissa försörjningsviktiga varor har fallit bort eller hotar att försvinna ur produktionen. Industrin har i växande grad blivit beroende av tillförseln av halvfabrikat och komponenter från utländska leverantörer. Samtidigt har den tekniska och maskinella utvecklingen inom industrin drivits mycket långt inte minst genom en vidsträckt användning av skilda slag av elektro- nisk styrutrustning i produktionsprocesserna. Strävan att begränsa industri- lagren och avsaknaden av vissa betydelsefulla råvaror inom landet medver- kar härutöver till att industrin blivit allt mer känslig för störningar i tillförseln från utlandet. Även på kort sikt kan allvarliga rubbningar uppkomma då det gäller produktion. export och sysselsättning.

Å andra sidan finns det utvecklingstendenser inom den svenska industrin som verkar i positiv riktning när det gäller att på lite längre sikt klara en omställning till ett krissamhälle med knapphet på råvaror och användande av skilda slags ersättningsvaror. Ett högt tekniskt kunnande. en för enbart inhemsk avsättning i en kristid överdimensionerad verkstads- och elektro- industri. ökade tekniska möjligheter att återvinna råvaror ur förbrukade varor samt en järn- och stålindustri med inriktning på specialstål utgör goda till- gångar för en sådan omställning. Den långt drivna produktionstekniken och specialiseringen medverkar dock till att en omställningsprocedur blir tidsö- dande och kräver betydande insatser ifråga om kapital och arbetskraft.

Utländska företagsengagemang i Sverige och svenska i utlandet viktiga element i vad som brukar kallas internationell företagarverksamhet kan verka i negativ riktning för det ekonomiska försvaret. Leveranser och pro- duktionsändringar torde'tendera att bli till nackdel i en kristid för en relativt liten marknad som den svenska. Svårigheter kan uppkomma. speciellt i inledningsskedet av en kris eller under 5. k. fredskriser. Oljekrisen vintern 1973/ 74 gav belägg härför. I ett allvarligare läge då utrikeshandeln är reglerad

är det främst besluten om produktionsändringar tagna i utlandet — som kan tänkas vara till nackdel för försörjningen. Å andra sidan torde då större möjligheter föreligga att styra produktionen från statsmaktens sida.

I vårt delbetänkande "Kläder och skor. försörjningen i en kristid" föreslog vi en högre ambitionsnivå för uthålligheten inom beklädnadsområdet än den som nu gäller för andra varor utanför livsmedels- och energiområdet. Motivet härför var att dessa varor täcker de mest oundgängliga behoven under en kristid och att man därför i möjligaste mån måste minska riskerna för en bristsituation. En bedömning av beklädnadssektorn mot bakgrund av den djupare analys av uthållighets— och standardfrågan som vi redovisar i detta betänkande har inte gett anledning till något ändrat synsätt. Tvärtom vill vi betona att betydelsen av en tillfredsställande försörjning med livets nöd- torft — mat. värme/energi och kläder ökar då försörjningsansträngningarna. som vi föreslår i det följande. i högre grad inriktas på en omställning av sam- hällsekonomin till en krishushållning på längre sikt. Det är sålunda ytterst angeläget att åtgärderna inom beklädnadssektorn fortgående anpassas så att den av riksdagen antagna långsiktiga målsättningen kan uppfyllas. Utveck- lingen under senare tid har ställt större krav på ekonomiska resurser för stat- liga stödåtgärder än vad som kunde förutses vid antagandet av stödprogram- met. De ökade personella och administrativa resurserna vid ÖEF har emel- lertid möjliggjort en noggrann uppföljning av utvecklingen inom beklädnads- sektorn. varför risken för onödiga eller irrationella åtgärder måste bedömas vara ganska liten.

Vi vill i detta sammanhang särskilt understryka. att utvecklingen under senare tid inom skosektorn blivit bekymmersam från försörjningsbered- skapssynpunkt. Sedan delbetänkandet avgavs har ca en tredjedel av produk- tionskapaciteten bortfallit. Ytterligare ett antal företag överväger nu att in- skränka eller nedlägga produktionen. Frågan berörs i kapitel 9.

Vi har övervägt om det finns andra för livets nödtorft lika viktiga försörj- ningsområden som mat-. värme/ energi- och beklädnadssektorerna. Vi har härvid kommit fram till att även läkemedels/sjukvårdssektorn måste ges prioritet vid fördelningen av resurserna för det ekonomiska försvaret. Denna fråga behandlas ingående i följande kapitel.

5 . 5 . 3 Utredningens förslag

Analysen av utvecklingen sedd från försörjningsberedskapssynpunkt leder enligt vår bedömning till slutsatsen att kravet på resurser för att upprätthålla och planera för en försörjning under en kristid successivt har ökat. Detta sammanhänger främst med den tilltagande specialiseringen inom den sven- ska industrin. Härigenom har planeringen för en omställning till en krishus- hållning komplicerats. Samhället har blivit alltmer känsligt för störningar i tillförseln från utlandet av bränslen. råvaror. halvfabrikat och komponenter och i vissa fall även av färdigvaror. Allvarliga störningar kan uppkomma på relativt kort sikt och detta kan även gälla begränsade varu- eller indu- strisektorer under i övrigt normala förhållanden. Skyddet mot fredskriser är ett behov som vuxit sig allt starkare under senare tid och detta kräver enligt vår uppfattning särskilda insatser från samhällets sida.

Den ökande känsligheten för ekonomiska störningar kan innebära att ris- ken för att Sverige utsätts för ekonomiskt hot eller utpressning i ett allvarligt internationellt läge ökar. Frågor av liknande slag berörs i direktiven för den pågående försvarsutredningen.

"Det nuvarande samhället och samhällsutvecklingen kännetecknas av stor kom- plexitet och av att olika verksamhetsgrenar påverkar och griper in i varandra. Samhället blir därigenom mer känsligt för störningar än tidigare. På flera sätt blir också det in- ternationella beroende allt större. Detta innebär att medlen för att utöva hot eller på- tryckningar mot en nation blir flera och av olika slag. Det kan t.ex. vara fråga om militära åtgärder. aktioner mot civilbefolkningen eller handelspolitiska och ekonomiska sanktioner. Det är mot denna bakgrund angeläget att de sakkunniga studerar det totala försvarets roll i säkerhetspolitiken samt hur bästa balans skall nås i våra samlade för- svarsansträngningar. De sakkunniga får därvid anledning att också beröra beredskapen för fredskriser."

Om landet vid ett krig i vår omedelbara närhet blir avspärrat från varu- tillförseln utifrån skulle efter kort tid särskilda åtgärder krävas för att folk- försörjningen skall kunna upprätthållas på en acceptabel nivå. Som vi anfört inledningsvis i detta kapitel bör härvid hänsyn tas till samhällets möjligheter att fungera som helhet varvid bl. a. sysselsättningsaspekten ingår som en vik- tig faktor. Nivån hos en "rimlig försörjningsstandard" blir beroende på kri- sens (krigets) art. I de svåraste tänkbara fallen måste man räkna med en mycket låg försörjningsstandard. som dock inte får vara lägre än att den upp- levs som acceptabel av befolkningen.

Mot denna bakgrund är det enligt vår uppfattning synnerligen angeläget att en reglering av produktion och handel kan komma till stånd i ett tidigt skede. bl. a. för att förhindra att försörjningsviktiga varor okontrollerat för- svinner ut ur landet. Givetvis uppkommer här svåra avvägningsproblem med avseende på den tidpunkt då åtgärder skall sättas in. Landets försörjningsläge är emellertid på kort sikt så känsligt att man i vissa situationer kan nödgas ta de nackdelar som onödigtvis eller för tidigt insatta åtgärder kan medföra. Detta gäller även åtgärder som berör industrin i form av exempelvis fördel- ningar av tillgängliga råvaror eller produktionsstyrningar.

Vi har kommit till den slutsatsen att det kritiska momentet i försörjnings- planeringen i första hand avser förutom s. k. fredskriser— inledningsfasen av en kris och åtgärder som sammanhänger med omställningen till ett kris- samhälle. Alltefter som en omställning av produktion och konsumtion med bl. a. en övergång till ersättningsvaror av olika slag sker. lättar trycket i stort ifråga om försörjningen med de allra oundgängligaste förnödenheterna. I kristid måste allmänt sett en prioritering ske av privat och offentlig konsum- tion på bekostnad av investeringsverksamheten och i varierande utsträckning exporten. Under en längre kris kommer därför bl.a. industrins maskinbe- stånd att bli relativt nedslitet. Detta kan medföra att kravet på ersättnings- investeringar efter hand kan komma att öka. De omställningar som utbygg- naden av vissa delar av produktionsapparaten erfordrar innebär givetvis en begränsning av de resurser som kan överföras till den konsumtionsvaru- tillverkande industrin. Jämfört med fredsmässiga förhållanden måste dock det kristida investeringsbehovet bedömas vara måttligt.

De studier som gjorts. främst inom det ekonomiska försvarets långsikts-

planering. visar att man inte kan utesluta risken att en framtida kris kan bli relativt långvarig. En beredskapslagring för längre krisperioder blir emel- lertid mycket kostsam och kostnaderna ökar successivt med en ökad varu- differentiering och en höjd levnadsstandard. Det är sannolikt att kostnaderna kan hållas nere om beredskapslagringen anpassas så att kortare krisperioder kan klaras. samtidigt som lagringen kan täcka behoven under en omställning inför en kristid som bedöms bli av längre varaktighet. Som redan nämnts har vi bedömt att en sådan omställning är möjlig. men att man måste räkna med en låg försörjningsnivå ifråga om varor som inte är oundgängligen nöd- vändiga för konsumenten och för samhällsfunktionerna. Med ett sådant syn- sätt uppnås en god uthållighet förutsatt att beredskapslagringen innefattar oundgängliga råvaror som inte ens på längre sikt kan frambringas inom lan- det. Planeringen och andra åtgärder inom det ekonomiska försvaret måste därför inriktas så att en övergång till ett krissamhälle möjliggörs och att för- sörjningen därefter tryggas på en efter omständigheterna acceptabel nivå. Det kan noteras att bedömningar av omställningsmöjligheter vad gäller produk- tion och konsumtion varit ett centralt element även i den hittillsvarande pla— neringen. Enligt vår bedömning måste dock en förskjutning av tyngdpunk- ten i åtgärderna ske så att omställningsproblematiken ges högre prioritet.

Planeringen för försörjningen avser inte enbart frågor som exklusivt sam- manhänger med det ekonomiska försvaret utan måste ses i ett vidare per- spektiv. Grundläggande är Sveriges säkerhetspolitik. som syftar till att bevara landets oberoende. Den alliansfria utrikespolitiken skall fullföljas med neu- tralitet i krig. För att denna målsättning skall uppnås är det av väsentlig be- tydelse att försörjningsmässiga hänsyn tas vid den samhälleliga planeringen i vid bemärkelse så att handlingsfriheten bibehålls i fråga om möjligheterna att trygga en försörjning på en efter förhållandena anpassad standard om Ian- det blir hänvisat till egna försörjningsresurser. Denna fråga behandlas i ka- pitel 13.

De synpunkter vi framför rörande uthållighet och försörjningsstandard är huvudsakligen av principiell natur. Eftersom försörjningsstandard —och ut- hållighetsfrågorna behandlas ingående inom det ekonomiska försvarets lång- siktsplanering som skall ligga till grund för 1977 års försvarsbeslut anser vi det inte vara ändamålsenligt att nu föreslå någon slutgiltig målsättning härvidlag. Mot bakgrund av den analys vi gjort av försörjningsmöjligheten och med hänsyn till den säkerhetspolitiska målsättningen och kravet på att samhället måste kunna fungera på ett för medborgarna acceptabelt sätt även i onormala situationer. har emellertid enligt vår mening det ekonomiska för- svaret kommit att släpa efter då det gäller resurstilldelningen. Vi finner det därför angeläget att åtgärder snarast sätts in för att förstärka det ekonomiska försvaret. I avvaktan på totalförsvarsbeslutet 1977 vill vi föreslå att försörj- ningsberedskapen inom varuområdet utanför livsmedels-. energi- och be- klädnadssektorerna förbättras utöver den nuvarande. som i stort sett avser en teoretisk uthållighet av 12 månader vid en total avspärrning. Det kan anses sannolikt att resurser som svarar mot den nuvarande målsättningen är till- räckliga för att möjliggöra en betydande omställning av samhället mot en krishushållning. Det är emellertid enligt vår mening angeläget att åtgärder snarast vidtas för att förbättra försörjningsmöjligheterna på längre sikt inom

vissa områden. Ett sådant område är läkemedels/sjukvårdssektorn. Vidare bör en tillskottslagring av sådana råvaror komma till stånd. som inte ens på lång sikt kan framställas eller ersättas i tillräcklig omfattning. Denna lag- ring bör avpassas så att landet med de fördelar som en kompletterande freds- krislagring kan ge och med beaktande av de importmöjligheter som be- döms vara rimliga under en avspärrningstid klarar försörjningen och kan uppehålla försvarskraften under en relativt lång krisperiod om än på en låg standard. särskilt under slutfasen av denna.

Vad särskilt gäller frågan om försörjningsstandarden har utredningen inte funnit det möjligt eller ändamålsenligt att ta en preciserad ställning härtill. Vi vill emellertid framhålla betydelsen av att dessa frågor ägnas ökad upp- märksamhet i den fortsatta planeringen. Det gäller här att klarlägga vad som bör ingå i den i detta betänkande antydda tolkningen av begreppet försörj- ningsstandard och hur sammanvägningen av olika standardaspekter skall tillgå. Vidare måste studeras hur elementen i försörjningsstandarden. som exempelvis konsumtionsstandard. sysselsättning etc. får olika tyngd i skilda slag av kriser.

Ett problemområde som enligt vår mening närmare måste studeras är vida- re de problem och påfrestningar som kan tänkas uppkomma vid en omfat- tande omställning av produktionsapparaten till krisproduktion.

Det är självklart så att antaganden beträffande krisers och krigs längd och importförhållandena under dessa i hög grad bestämmer hur långt planeringen av en omställning av krisekonomin skall drivas. För en längre. svår avspärr- ning måste således krisanpassningen av konsumtion och produktion ske snabbt och med drastiska medel. En väl genomförd planering har här ut- slagsgivande betydelse. De av oss i kapitel 13 föreslagna förstärkningarna av ÖEF:s planeringsresurser får ses mot denna bakgrund.

För att våra förslag skulle kunna anpassas till studierna inom det ekon- omiska försvarets långsiktsplanering vore det önskvärt att målsättningen an- gavs i termer av bl.a. kris/angreppsfall och försörjningsstandard. För våra överväganden och förslag torde det dock inte vara nödvändigt att utgå från i detalj utformade angrepps- och krisfall och med ledning härav utarbetade specificerade krav på resurser för det ekonomiska försvaret. Den typ av mål- sättning vi här föreslår planering och andra åtgärder för att klara en om- ställningsperiod och en därpå följande längre avspärrningsperiod på en låg försörjningsnivå— kräver ingående studier beträffande framtida konflikters omfattning. karaktär och längd. Den pågående långsiktsplaneringen synes ge ett värdefullt underlag härför. Det gäller framför allt vilka resurser som erfordras under omställningsperioden. hur långt omställningen skall drivas (vilket i sin tur blir beroende av importmöjligheterna under en eventuell par- tiell avspärrning). olika tänkbara krisers tidsutsträckning samt frågor som be- rör försörjningsstandarden. Det bör poängteras att den uthållighet vi föreslår i praktiken avses täcka ett flertal olika kris- och angreppsfall.

Råvarumarknaden har under senare tid fått en mer instabil karaktär. där bristsituationer blivit vanligare och priserna stigit kraftigt. Samtidigt har nä- ringslivets strävan att av kostnadsskäl nedbringa lagerhållningen till ett mi- nimum medverkat till att även måttliga rubbningari tillförseln kan medföra allvarliga störningar för produktion och sysselsättning. Vi anser att bered- skapslagren i princip bör reserveras för svårare krissituationer. då störningar

har en mer allmän natur. Särskilda fredskrislager bör emellertid byggas upp som kan utnyttjas då en störning avser enstaka varor eller varuområden un- der i övrigt relativt normala förhållanden. Sådana lager blir i viss utsträckning komplement till beredskapslagren vid en svårare internationell konflikt. Des- sa frågor behandlas mer ingående i kapitel 12.

En förstärkning av det ekonomiska försvaret i den omfattning som vi här föreslår kan av praktiska och ekonomiska skäl inte genomföras i ett steg. I sammanhanget måste beaktas att den nuvarande beredskapslagringen inte svarar mot den fastställda målsättningen. Vi bedömer att en förstärknings- period på 5 år med början år 1976 är rimlig. Vi har emellertid ansett att en viss kraftsamling till de två första åren är angelägen. (Se närmare kapitel 12 angående beredskapslagring). Med anledning av 1977 års totalförsvarsbeslut kan en eventuell justering av målsättningen göras för de år som återstår av 5-årsperioden vid tiden för detta beslut. Vi vill påpeka i sammanhanget att en sådan anpassning av beredskapslagringen torde kunna göras utan att några förluster behöver uppkomma. Detta beror på den värdebeständighet som la- ger av aktuell typ måste anses ha för ganska lång tid framöver.

Enligt vår bedömning skulle en förstärkning av åtgärderna inom det ekon- omiska försvaret på det sätt vi här föreslår i praktiken inte föregripa hand- lingsfriheten för ett samordnat ställningstagande i 1977 års försvarsbeslut till frågan om uthålligheten och försörjningsstandarden inom totalförsvaret.

6. Försörjningsberedskapen inom läke- medels— och sjukvårdsmaterielssektorn

6.1. Nuvarande förhållanden

6. 1 . 1 Läkemedelsförsörjningen i fred

Handeln med läkemedel regleras av läkemedelsförordningen (SFS 1962:701) och tillämpningsföreskrifter till denna.

Med läkemedel förstås enligt läkemedelsförordningen sådan vara som är avsedd antingen att vid invärtes eller utvärtes bruk förebygga. påvisa. lindra eller bota sjukdom eller sjukdomssymtom hos människor eller djur eller att eljest på angivna sätt användas i samband med behandling av sjukdom. ska- da eller kroppsfel eller vid förlossning. allt under förutsättning att varan för sådant ändamål genom beredning. dosering eller doseringsanvisning iord- ningställts i bruksfardigt skick.

Bruks/ärdiga läkemedel indelas i två huvudgrupper nämligen_farmacevtiska specialiteter och extemporeberedningar. Med farmacevtisk specialitet förstås standardiserat läkemedel. som är avsett att tillhandahållas förbrukarna i till— verkasens originalförpackning. En extemporeberedning är ett för tillfället för viss patient iordningställt läkemedel.

Farmacevtiska specialiteter skall för att få säljas vara godkända av social— styrelsen (registerade). Läkemedel för veterinärmedicinskt bruk registreras i samråd med lantbruksstyrelsen och statens livsmedelsverk. Extemporebe- redningar framställs endast på apotek.

[ princip är detaljförsäljningen av läkemedel förbehållen apoteken. Företag, som vill tillverka läkemedel eller utöva grossistverksamhet måste ha särskilt tillstånd. Olika typer av hantering av läkemedel följer särskilda föreskrifter.

För narkotiska ämnen gäller särskilda bestämmelser i narkotikaförord- ningen (SFS 1962:704).

Hur läkemedelsförsörjningen fungerar i fred framgår i stora drag av figur 6.1.

Fig. 6:I Läkeniede/s/öt'söi'jningen i fred

Utländska råvaror . » Inhemska råvaror Utländska ravaror

Svensk Utländsk läkemedels- läkemedels— industri industri

Läkemedelsgrossister

Försvarsmakten (Civilförsvaret)

Öppen vård Allmänhet

Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för bl. a. ärenden som rör hälso- och sjukvården samt läkemedelsförsörjningen. Verket har tillsynen över efterlevnaden av läkemedelsförordningen etc. Socialstyrelsen utfärdar tillstånd att tillverka och importera läkemedel och att idka grosshandel med läkemedel. Styrelsen meddelar erforderliga föreskrifter och inspekterar verk- samheten vid företag. där läkemedel tillverkas eller hanteras.

Den svenska läkemedelsindustrin är samlad i huvudsak till följande kon—

cerner: Omsättning år 1974 i milj. kr. Läkemedel angivet i apotekens inköpspriser Svenska Export Totalt marknaden

AB Astra. Södertälje 340 419 759 AB Ferrosan. Malmö 49 12 61 AB Kabi. Stockholm 174 104 278 AB beo, Helsingborg 84 20 104 Pharmacia AB. Uppsala 52 131 183

Källa: LlF

Ovanstående koncernföretag har bildat en förening — Läkemedelsindustri- föreningen. LIF som har till ändamål att tillvarata gemensamma bransch— intressen.

Härutöver förekommer industriell tillverkning av läkemedel vid AB Fer- ring i Malmö samt vid Apoteksbolagets AB produktionsavdelning som har tillverkning vid ett antal platser i landet.

Den svenska konsumtionen av läkemedel uppgick år 1974 till ett värde av ca 1 250 milj. kr. (apotekens inköpspriser). varav den svenska industrin svarade för ungefär hälften. De på apotek framställda extemporebered- ningarnas andel utgjorde 3 % av konsumtionen.

Antalet utländska företag inom läkemedelsbranschen med försäljning i Sverige är betydligt över 100. Deras branschförening är RUFI. Represen- tantföreningen för Utländska Farmacevtiska Industrier.

Grosshandel med läkemedel bedrivs av fyra företag nämligen:

Omsättning år 1974 i milj. kr. ca

Apotekarnas Droghandel AB (ADA) 560 Astra Distribution 370 Kronans Droghandel (KD) 200 Läkemedelsdistribution AB 175

Källa: Apoteksteknikern nr 4 1975

ADA ägs av apoteksbolaget. som nyligen också förvärvat Astra Distribu- tion. Kronans Droghandel ägs av ett konsortium av läkemedelsfabrikanter. medan Leo äger Läkemedelsdistribution AB.

Detaljdistributionen av läkemedel omhänderhas av ca 680 apotek samt ca 30 sjukhusapotek utan försäljning till allmänheten. Samtliga dessa apotek lyder under apoteksbolaget. 1 distributionskedjan ingår också ca 700 läke- medelsförråd och ca 1 400 enklare utlämningsställen. Antalet anställda i apo- teksbolaget uppgår till ca 12 000 personer. varav hälften är deltidsanställda. Apoteksbolagets omsättning år 1974 uppgick till 2 042 milj. kr.. därav läke- medel till allmänheten ] 529 milj. kr. räknat i apotekens utförsäljningspris samt försäljning till sjukhus och kommunala sjukhusapotek 351 milj. kr. An— talet recept utgjorde 43 milj. st. Värdet av till allmänheten expedierade recept uppgick till 1 319 milj. kr. eller 85 % av apotekens försäljning av läkemedel (utförsäljningspriser).

Bakteriologiska preparat säljs vanligen direkt från statens bakteriologiska la- boratorium (SBL) respektive statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) till för- brukarna. som är sjukhus och läkare respektive djursjukhus och veterinärer. Försäljningen av bakteriologiska preparat från SBL och SVA uppgick år 1974 till ca 35 milj. kr.

6.1.2. Läkemedels/örsörjning i krig

Läkemedelsförsörjningen i krig illustreras av figurerna 6.2 och 6.3.

Fig. 6.2 Läkemedelsförsörjningen i krig

Försvars- makten

Råvaror

/” (inhemska)

, ,, ./ _, , ,_ / öer ] Industri +f,ä Råvaror &, ("1100") i * "1 f*** — * ', :) Ä Ev import Grosshandel '/ Allmänhet ,, _ ,,,/L, , ,L Sjukhus

Öppen värd

Beredskaps— sjukhus

__l Civilforsvar

Fig. 6.3 Läkemedelsförsörjningen i krig (samordning och samverkan)

Samverkan rcentrala sjukvårdsledningen ÖB SoS KLS/SLV CFS

Samverkan i regio- nala sjukvårds- ledningen

Apoteks— bolaget

Order/Rapport- vagar

Samverkan

___—__.

Operativ led- ning

.____>

Administrativ/ Driftsledning

4—.—.—.—>

Militär sjukvård Civil sjukvård

I krig blir sortimentet i stor utsträckning ett annat än i fred, och de för- hållanden under vilka produktion och distribution har att arbeta kan bli oer- hört krävande.

Tre ledande principer för verksamheten gäller; nämligen att

1. behålla och utnyttja fredsorganisationen så långt det går.

2. utnyttja resurserna effektivast möjligt.

3. komplettera fredsorganisationen så att i ett krigsläge största möjliga re- surser och effekt erhålles.

Att redogöra för läkemedelsförsörjningens organisation i krig faller emellertid utanför utredningens ram även om hithörande frågor i viss utsträckning kommer att tangeras i den fortsatta behandlingen av sjukvårdssektorn.

6.2. Beredskapsåtgärder i fred

6.2.1. Ansvaret för beredskapen på läkemedelsområdet

Ansvaret för läkemedelsberedskapen är uppdelat på ett flertal myndigheter och institutioner. Bland de myndigheter, institutioner, organisationer och fö- retag som har ett särskilt ansvar på läkemedelsområdet kan nämnas följande:

Socialstyrelsen Försvarets sjukvårdsstyrelse Civillörsvarsstyrelsen Sjukvårdshuvudmännen Överstyrelsen för ekonomiskt försvar Statens bakteriologiska laboratorium Statens veterinärmedicinska anstalt Lantbruksstyrelsen Statens livsmedelsverk Apoteksbolaget AB Läkemedelsindustriföreningen Representantföreningen för utländska farmacevtiska industrier

6.2.1.1 Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har ansvaret för den civila hälso- och sjukvården i fred och svarar också för den planering i fred som krävs för att förbereda en verk- samhet i krig. Socialstyrelsen leder, övervakar och samordnar den regionala och lokala planläggningen av krigsorganisationen av den allmänt civila hälso- och sjukvården. Anvisningar för planläggning och genomförandeverksamhet skall rikta sig till fredshuvudmännen.

Enligt sin instruktion skall socialstyrelsen planlägga utnyttjandet av lan- dets tillgångar i fråga om såväl läkemedel som sjukvårdsmateriel. Styrelsen skall också biträda ÖEF vid handläggningen av försörjningsberedskapsfrågor på hälso- och sjukvårdens område. Socialstyrelsen verkställer de utredningar som erfordras inom den civila hälso- och sjukvårdens område.

Beredskapsfrågor handläggs inom socialstyrelsen av planerings- och be- redskapsavdelningen. som har två särskilda beredskapsbyråer. För försörj-

ningsfrågorna finns en deltidstjänstgörande apotekare och en heltidsanställd receptarie. En annan byrå handhar frågor rörande bl.a. krigsplacering och försvarsmedicinsk utbildning av medincinalpersonal.

För samordningen av bl.a. försörjningsberedskapen när det gäller läke- medel och sjukvårdsmateriel finnes ett särskilt beredskapsråd. För handlägg- ning av ärenden rörande läkemedelsförsörjningen har därjämte tillsatts en särskild arbetsgrupp "Samarbetsdelegationen om läkemedelsförsörjning i krig". För sammansättning och arbetsuppgifter för dessa båda organ redo— göres i det följande.

Socialstyrelsen har enligt sin instruktion att planera försörjningen med sjukvårdsmateriel. medan ÖEF skall planera för produktionen. eventuellt i kombination med lagring av råvaror. och/eller halvfabrikat för denna. ÖEF svarar likaså för viss lagring av färdiga produkter.

Under kris- och krigsförhållanden har ÖEF det produktionsmässiga an- svaret medan socialstyrelsen har planeringsansvaret.

6.212. Försvarets sjukvårdsstyrelse

Försvarets sjukvårdsstyrelse leder försvarsmaktens hälso- och sjukvård samt är central förvaltningsmyndighet för sjukvårdsförvaltningen inom försvars- makten.

Det åligger styrelsen bl. a att ha tillsyn över den militära farmacevtiska verksamheten samt att efter samråd med myndigheter som berörs därav planlägga och förbereda hälso— och sjukvården inom försvarsmakten vid krig eller krigsfara.

Försvarets sjukvårdstyrelse svarar för urval av de läkemedel. som ingår i krigsförbandens utrustning samt fastställer satser. som innehåller läkeme- del. Försvarsmaktens läkemedel. som ingår i den reglementerade utrustning- en. förvaltas och omsätts enligt avtal av Apoteksbolaget AB. Läkemedlen är dock försvarsmaktens egendom. Läkemedlen är förrådsställda vid 5. k. lä- kemedelscentraler eller lokala förråd under överinseende av läkemedelscen- tralerna. Vid mobilisering utlämnas den reglementerade läkemedelsutrust- ningen till förbanden. varefter läkemedelscentralerna upphör med sin verk- samhet.

Läkemedel. som ingår i ett första ersättningsbehov. är förrådsställda på läkemedelscentraler. centrala sjukvårdsförråd eller läkemedelsindustrier. Är läkemedel förrådsställda hos läkemedelsindustrin har det tecknats ett lag- ringsavtal mellan vederbörande läkemedelsföretag och sjukvårdsstyrelsen. I avtalet stadgas bl.a. att försvarsmaktens lager lagerhålls utöver företagets ordinarie fredslager. Denna bestämmelse har tillkommit för att landets totala beredskap inom läkemedelsområdet inte skall störas. I krig är försvarsmak- tens förband hänvisade till de centrala sjukvårdsförråden. De civila apoteken får för närvarande ej utnyttjas för försvarsmaktens behov i krig. Försvarets sjukvårdsstyrelse har påbörjat en utredning våren 1975 med uppgift att un- t dersöka om inte vissa av försvarsmaktens förband skulle kunna hänvisas till civila apotek. Utredningen bedrivs i samråd med bl. a. socialstyrelsen. försvarsstaben och apoteksbolaget.

lnom sjukvårdsstyrelsen handläggs frågor inom läkemedelsområdet av en farmacevtisk enhet. som är direkt underställd generalläkaren,

Urval av läkemedel som ingår i försvarsmaktens reglementerade läkeme- delsutrustning sker genom en läkemedelskommitté. Medlemmarna i kom- mittén består av en klinisk farmakolog. en kirurg. en invärtesmedicinare samt läkare och apotekare ur försvarets sjukvårdsstyrelse. Utomstående spe- cialister anlitas vid behov.

Kommittén har vid val av läkemedel i varje enskilt fall utgått från gällande medicinska målsättning och de förhållanden i övrigt som kan väntas råda i fält. Läkemedlen har utvalts på grundval av klinisk farmakologiska. farma- cevtiska. produktionstekniska. ekonomiska och beredskapsmässiga syn- punkter. Vid valet har den medicinska ändamålsenligheten i första hand varit avgörande. Där näst har andra förhållanden såsom hållbarhet. förpacknings- form. tillverkningsland etc. fått fålla utslaget.

Yttranden över kommitténs förslag till reglementen och läkemedel inhäm- tas från vetenskapliga råd. försvarsgrenarna samt socialstyrelsen. ÖEF och apoteksbolaget.

Försvarets sjukvårdsstyrelse erhåller direktiv med allmänna riktlinjer för verksamheten liksom även anvisningar rörande verksamhetens närmare ut- formning från överbefälhavaren. hos vilken hithörande frågor handläggs inom försvarsstabens kvartermästaravdelning.

Försvarets sjukvårdsstyrelse är representerad i socialstyrelsens beredskaps- råd.

6.213. Civilförsvarsstyrelsen

Det åligger civilförsvarsstyrelsen att anskaffa vissa läkemedel för civilförsva- rets behov samt att lagra och ha tillsyn över dessa.

lnom myndigheten är det planeringsbyrån och utrustningsbyrån som handlägger försörjningsberedskapsfrågor rörande läkemedel. Ansvaret för anskaffning. underhåll och förrådshållning åvilar utrustningsbyrån. Civilför- svarsstyrelsen har träffat överenskommelse om ett långtgående samarbete med apoteksbolaget när det gäller inköp. förrådshållning och omsättning av vissa bruksfårdiga läkemedel. Civilförsvarsstyrelsen är representerad i social- styrelsens beredskapsråd.

6.2.l.4 Sjukvårdshuvudmännen

Sjukvårdshuvudmännen (bl. a. landstingen) har idag betydande resurser att underlätta och bära upp den försvarsmedicinska materielberedskapen. För- slag till reformer i denna riktning har 1972 framlagts av en arbetsgrupp inom socialstyrelsen. lsitt "Förslag till framtida organisation av den försvarsmedi- cinska materielberedskapen inom socialstyrelsens ansvarsområde” föreslår socialstyrelsen att ansvaret för stora delar av den försvarsmedicinska mate- rielberedskapen som nu faller inom socialstyrelsens ansvarsområde skall överföras på Sjukvårdshuvudmännen i syfte att modernisera och rationalisera beredskapen. Staten förutsättes av arbetsgruppen liksom hittills svara för kostnaderna och genom socialstyrelsen utöva en planerande. samordnande och kontrollerande funktion. Sjukvårdshuvudmännen har idag ett allmänt planläggningsansvar. Arbetsgruppens förslag syftar till att utöka detta ansvar

att även omfatta förvaltningsskyldighet i fråga om materielberedskapen. För— slaget i fråga. som för beredskapen skulle medföra betydande förbättringar i olika avseenden. är under fortsatt utredning inom socialstyrelsen för att pröva de praktiska möjligheterna för dess genomförande.

Sjukvårdshuvudmännen är representerade i socialstyrelsens beredskapsråd genom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

6.2.1.5 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF)

ÖEF har lagerhållning på läkemedelsområdet främst i form av läkemedels— substanser. Styrelsen ansvarar för statens räkning för köp. försäljning. lag— ring eller omsättning av läkemedel (bruksfa'rdiga läkemedel. läkemedelssub- stanser. halvfabrikat eller obearbetade råvaror). Även lagerhållning för övriga totalförsvarsmyndigheters räkning för beredskapsändamål kan ifrågakom- ma. *

När det gäller beredskapen på läkemedelsområdet inriktas ÖEF:s verksam- het också på två' andra områden nämligen produktionsplanläggning och undanförselplanläggning. En redogörelse härför återfinnes i avsnitt 6.233.

Frågor som gäller beredskapslagring handläggs på en särskild läkemedels— sektion inom ÖEF:s affärsbyrå. Sektionen svarar också för större delen av samarbetet med övriga totalförsvarsmyndigheter. Undanförselfrågor och krigsproduktionsplanläggningsfrågor handläggs inom ÖEF:s varubyrå i sam— arbete med läkemedelssektionen. ÖEF är representerat i socialstyrelsens bc- redskapsråd.

6216. Statens bakteriologiska laboratorium (SBL)

Statens bakteriologiska laboratorium (SBL) är i samverkan med socialstyrel- sen landets centrala organ för epidemiologiskt befolkningsskydd. Här utföres diagnostiska undersökningar samt framställes och försäljes sera. ympämnen och andra bakteriologiska preparat. Laboratoriet biträder socialstyrelsen och försvarsmakten i beredskapsfrågor bl. a. beträffande biologisk krigföring. La- boratoriet handhar beredskapslagringen av bakteriologiska preparat och plan- lägger sin egen verksamhet i krig.

En översyn av beredskapen beträffande vacciner och immunsera pågår. SBL är representerat i socialstyrelsens beredskapsråd.

6217. Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA)

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) handhar frågor som rör veterinär- medicin och livsmedelshygien. Anstalten utför diagnostiska undersökning- ar. bereder och tillhandahåller sera. vacciner och andra bakteriologiska pre- parat. medverkar i epizootibekämpningen och bedriver forsknings— och ut- vecklingsarbete på dessa områden.

SVA lyder sedan den 1 januari 1975 under "styrelsen förjordbrukets hög- skolor och SVA”. men planlägger sin verksamhet även i samråd med lantbruksstyrelsen och statens livsmedelsverk.

I vad avser beredskapslagring av bakteriologiska preparat inom veterinär-

medicinen svarar SVA för denna uppgift enligt de närmare direktiv, som lämnas av regeringen och/eller lantbruksstyrelsen. En översyn av beredskapen beträffande vacciner och immunsera pågår.

6.218. Lantbruksstyrelsen

Lantbruksstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om den all- männa hälso- och sjukvården bland husdjuren och om djurskyddet i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Styrelsen är också huvudman för veterinärväsendet i allmänhet och distriktsveterinärorganisa- tionen. Frågor rörande djurläkemedel handläggs av en veterinäravdelning med en veterinärbyrå och en djurhälsobyrå. Försörjningsberedskapen be- handlas i samverkan med socialstyrelsen och ÖEF.

6.219. Statens livsmedelsverk

Statens livsmedelsverk är central förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrå- gor. Besiktningsveterinärorganisationen sorterar under verket. Krigssjuk- vårdslagen har icke ändrats med anledning av veterinärstyrelsens upphöran— de. varför ansvarsfördelning mellan de båda verken i krig inte är helt klar.

6.2110. Apoteksbolaget AB

Apoteksbolaget svarar liksom i fred i sin egenskap av huvudman för landets apotek (med undantag av sjukhusapoteken inom Stockholms läns landsting) för läkemedelsförsörjningen via apotek under beredskap och krig samt utför härför erforderlig planläggning enligt anvisning från socialstyrelsen. Plan- läggningen syftar till att säkerställa läkemedelsleveranserna till sjukvårdsin- rättningarna och en rimlig betjäning av allmänheten med hänsyn till befolk- ningslördelningen i olika beredskapslägen.

Planläggningen görs flexibel så att apotek belägna i presumtiva slutliga ut- rymningsorter (-zoner) kan lägga ned verksamheten och så att apotek. som är lokaliserade i inkvarteringsområden eller får sjukhusleveranser. kan för- stärkas. allt beroende på operativa beslut i den givna situationen.

Beredskapsplanläggningen vad gäller läkemedelsförsörjningen via apotek under bereskap och krig omfattar även ledningen i regional och central in- stans. Bl.a. uppgörs planer för krigsorganisering. utflyttning till och verk- samhet på krigsgrupperingsort för apoteksbolagets regionkontor och huvud— kontor.

Apoteksbolaget har också i enlighet med riksdagens beslut våren 1973 (prop 1973: 16 och 1973175) rörande samordning av civil och militär läkeme- delsförsörjning övertagit driften av försvarets läkemedelscentraler och cen- trala läkemedelsförråd och i ett avtal mellan staten och bolaget av den 11 maj 1973 åtagit sig vissa försvarsförberedelser m. m. på läkemedelsområdet för vissa centrala förvaltningsmyndigheters räkning. Sålunda svarar bolaget för inköp. förrådshållning. omsättning och annan erforderlig lagerhantering

av vissa färdiga beredskapsläkemedel för försvarets sjukvårdsstyrelse och ci- vilförsvarsstyrelsen.

Försvarsmaktens beredskapsläkemedel förrådshålls vid läkemedelscentra- lerna (12 st) och de centrala läkemedelsförråden (5 st). Från läkemedelscent— ralerna har läkemedlen i stor utsträckning lagts ut på lokala mobiliserings- förråd enligt de militära myndigheternas önskemål. Även de i lokala mo— biliseringsförråd utlagda läkemedlen förvaltas av apoteksbolaget. Läkeme- delsutrustning för civilförsvarets enheter finns utlagda i form av överlagring på ett drygt 30-tal apotek.

Bolaget biträder också försvarets sjukvårdsstyrelse och civilförsvarsstyrel-' sen i fråga om försök och prov med läkemedel och läkemedelsförpackningar. som erfordras för användning vid krigsförbanden och civilförsvarets enheter. För ändamålet utnyttjas laboratorieresurser inom bolagets produktionsavdel- ning och kontrollaboratorium. Vidare biträder apoteksbolaget socialstyrelsen. civilförsvarsstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse i dessa myndigheters arbete med beredskapsplanläggning m. m. på läkemedelsområdet. Exempel— vis undersöker apoteksbolaget och försvarets sjukvårdsstyrelse för närvaran— de möjligheterna att utnyttja närbelägna apotek för läkemedelsförsörjningen vid vissa krigsförband.

Slutligen tillhandahåller apoteksbolaget myndigheter inom totalförsvaret läkemedelsinformation. statistik och farmacevtisk rådgivning. Expertis ur apoteksbolaget medverkar i läkemedelskommittearbetet inom försvarsmak— ten.

1 apoteksbolagets huvudkontor ingår en särskild enhet. försvarsenheten. med uppgift att vara sammanhållande i frågor. som gäller apoteksbolagets försvarsförberedelser på läkemedelsområdet. Försvarsenheten. som är direkt underställd bolagets verkställande direktör. består av chef. en apotekare. en receptarie och en sekreterare. Apoteksbolaget AB är representerat i social- styrelsens beredskapsråd.

6.211] Läkemedelsindustriföreningen (LIF)

LlF är en förening av industriföretag. vilkas huvudsakliga inriktning är pro- duktion av farmacevtiska specialiteter och vilka utövar självständig forsk- ning och annan vetenskaplig verksamhet. Föreningens ändamål är bl. a. att ? tillvarata gemensamma branschintressen. När det gäller försörjningsbered- skapen beträffande läkemedel förekommer ett betydande samarbete mellan föreningen och bl. a. socialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse och ÖEF.

6.2112 Representantföreningen för utländska farmacevtiska indus- ' trier (RUFI) :

RUFI är en branschförening för de företag som i Sverige representerar in- ternationella läkemedelsindustrier. Den betydande marknadsandel. som de utländska farmacevtiska specialiteterna har i Sverige. aktualiserar också över- [ läggningar och samråd beträffande läkemedelsberedskapen mellan svenska ] myndigheter och föreningen.

6.2.2. Samordning och samverkan

6.2.2.1 Beredskapsrådet

Socialstyrelsen skall enligt sin instruktion planlägga utnyttjandet av landets tillgångar i fråga om läkemedel och sjukvårdsmateriel samt biträda ÖEF vid handläggningen av försörjningsfrågor på hälso- och sjukvårdens område. Som rådgivande organ har styrelsen ett beredskapsråd.

Beredskapsrådet består av chefen för planerings- och beredskapsavdelning— en som är rådets ordförande samt sju andra ledamöter som regeringen utser särskilt. En av byråcheferna vid avdelningen är tillika kanslichefi bered— skapsrådet. De nuvarande ledamöterna representerar överbefälhavaren. för- svarets sjukvårdsstyrelse. ÖEF. civilförsvarsstyrelsen. Svenska Kommunför- bundet och Landstingsförbundet. Representant för statens bakteriologiska la- boratorium ingår också vid behandlingen av frågor som gäller epidemibe- kämpning och skydd mot biologisk krigföring. Representant från apoteks- bolaget ingår vid frågor som gäller läkemedelsförsörjningen.

Beredskapsrådet sammanträder regelbundet och behandlar huvudsakligen principiella ärenden. Rådet har stor betydelse bl. a. som samordnings- och samverkansorgan.

Samarbetet mellan de centrala myndigheterna har emellertid måst fördju- pas till planeringen i detalj. Detta samarbete sker bl. a. i olika arbetsgrupper. Särskild betydelse har den s. k. "Samarbetsdelegationen om läkemedelsför- sörjningen i krig". som i många år i praktiken fungerat som ett permanent samarbetsorgan. I delegationen. vars ordförande är chefen för socialstyrelsens läkemedelsavdelning. ingår representanter för socialstyrelsen (föredraganden i läkemedelsärenden). försvarets sjukvårdsstyrelse (chefen för farmacevtiska enheten). ÖEF (chefen för läkemedelssektionen och chefen för produktions— sektionen). apoteksbolaget och LIF. Bland de typer av ärenden som behand- las vid samarbetsdelegationens sammanträden kan nämnas följande: totalförsvarets läkemedelsberedskap läkemedelsindustrins råvaruförsörjning läkemedelsindttstrins produktionsplanläggning reservfabriker för läkemedelsindustrins krigsproduktion principer för ti|Iverkningsprioritering vid kriser beredskapssjukhusens behov av läkemedel läkemedelsförsörjning i krig för Gotland och Norrland planläggning av undanförsel

Mellan sammanträdena i samarbetsdelegationen förekommer en nära sam- verkan mellan särskilt socialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse och ÖEF. De tjänstemän som därvid samarbetar är föredraganden i läkemedelsärenden i socialstyrelsen. chefen för den farmacevtiska enheten vid försvarets sjuk- vårdsstyrelse och chefen för läkemedelssektionen hos ÖEF.

] samarbetsdelegationens arbete ligger tyngdpunkten när det gäller plane- ringsfrågor. läkemedelsurval och prioritering av produktionen vid socialsty- relsen och försvarets sjukvårdsstyrelse medan verkställigheten av besluten såsom inköp av läkemedel och råvaror. lagring. omsättning och försäljning ligger hos läkemedelssektionen vid ÖEFS affärsbyrå. som också ombesörjer inspektioner och kontroller avseende kvaliteten och kvantiteten av förefint- liga lagertillgångar.

Samarbetet har på alla sätt fungerat väl. varför anledning saknas till förslag om organisatoriska förändringar. Dock borde den s. k. samarbetsdelegatio- nen ges en mera permanent karaktär motsvarande den som beredskapsrådet har. *

6.2.3. Nuvarande beredskapsåtgärder

Beredskapsåtgärderna när det gäller läkemedelsförsörjningen inriktar sig hu- vudsakligen på fyra områden nämligen: produktionsplanläggning beredskapslagring undanlörselplanläggning konsumtionsprioritering

62.3.1. Produktionsplanläggning

Tillverkningen av bruksfardiga läkemedel sker i allt väsentligt industriellt och är lokaliserad huvudsakligen till följande företag och orter: ACO. Stockholm. Göteborg och Sundsvall (Matfors) Astra. Södertälje (och Bofors) Ferring. Malmö Fermenta, Strängnäs Ferrosan. Malmö Kabi. Stockholm och Strängnäs . Leo. Helsingborg . Pharmacia. Uppsala . Vitrum. Stockholm i Därutöver har apoteksbolagets produktionsavdelning viss tillverkning av ; både bruksfardiga läkemedel och halvfabrikat för apotekens extemporebe- ; redning. Denna tillverkning är emellertid av mindre omfattning. Den är för- ; lagd till Stockholm. Göteborg. Malmö. Linköping. Örebro. Umeå. Solna och ; Åker. l Sverige har en förhållandevis stor export av bruksfärdiga läkemedel och ! därmed en produktionskapacitet. som kan bli av stor betydelse i ett krisläge. | När en export inte längre är möjlig. friställs kapacitet för produktion som i ersätter bortfall av importerade bruksfärdiga läkemedel. men då måste kun- skaper och råvaror finnas inom landet. Läkemedelsindustriföreningen (LIF) har för sina medlemmar (Astra. Fer- rosan. Kabi. Leo och Pharmacia) sammanställt värdet av totalförsäljning och exportförsäljning av läkemedel åren 1950—1972. Utvecklingen framgår av fi- gur 6.4.

F ig. 6:4 De LIF —ans/u/naföre/agensförsäljning

900. Total försäljning

800

700

600

Total-

500 .. . forsaljning

Exportförsäljning 400 300

200

100

1950 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72

Källa: LlF

Målsättningen för nuvarande planering på läkemedelsområdet är att till- godose de oundgängligen viktigaste hemmamarknadsbehoven. Möjligheter- na till en viss begränsad export bör dock inte helt uteslutas. Råvarubehovet för tillverkning av angelägna utbytesvaror har emellertid ej kunnat beaktas inom ramen för den tilldelning av medel som hittills förekommit.

En ingående planläggning av produktionen av läkemedel i krig skeri sam- verkan mellan ÖEF (varubyrån och affärsbyrån) och socialstyrelsen. försva- rets sjukvårdsstyrelse. civilförsvarsstyrelsen samt de berörda industriföreta- gen.

Lokaliseringen till större tätorter gör läkemedelsindustrin sårbar i ett krigs- läge. En utflyttning av läkemedelsindustriföretagen till orter som från skyddssynpunkt är bättre lämpade är emellertid ej genomförbar. I ett krig räknar man därför med att den farmacevtiska industrin skall stanna kvar och fortsätta produktionen i största möjliga utsträckning så länge möjligheter härför finns. ÖEF har därjämte tillsammans med berörda läkemedelsföretag förberett vissa reservlokaler. där man kan sätta igång viss produktion av lä- kemedel. om så skulle bli nödvändigt.

Produktionen inom krigsmakten har nyligen blivit utredd av kommittén för civil och militär läkemedelsförsörjning (CML-kommittén). Kommitténs förslag. som i huvudsak genomförts under år 1974. innebär att Militärapo- teket och dess filialapotek inordnats som sjukhusapotek i apoteksbolaget. De militära läkemedelscentralerna och centrala militära läkemedelsförråden har anknutits till lämpliga apotek inom apoteksbolaget. Försvarets sjukvårds-

styrelse har emellertid bibehållit sitt övergripande ansvar för läkemedelsför— sörjningen inom försvarsmakten.

Planläggningen av produktionen vid läkemedelsindustrierna tar främst sikte på krigsfallet men även avspärrningsfallet har i stor utsträckning beaktats. Grunden för produktionsplanläggningen är de försörjningsplaner. som socialstyrelsen utarbetat i samarbete med ÖEF och försvarets sjukvårds- styrelse. Socialstyrelsen fastställer en särskild förteckning den s. k. BL-li- stan (beredskapsläkemedelslistan) över läkemedel som anses nödvändiga för sjukvården under avspärrning och krig. BL-listan revideras fortlöpande och omfattar f. n. ca 250 olika läkemedelssubstanser.

Produktionsplanläggningen av en läkemedelsindustri. vilken som tidigare nämnts även tar sikte på avspärrningsläget. tillgår på följande sätt. Först kart- läggs företagets strukturering på olika produkter. På grundval av BL-listan upprättar socialstyrelsen en lista över företagets från försörjningsberedskaps- synpunkt viktigaste produkter. Denna lista lista A — upptar de bruksfärdiga produkternas nanm. beredningsformer. förpackningar. förpackningsstorle- kar. förbrukning av preparat i fredstid m. m. Råvarubehovet för produktio- nen enligt lista A skall tryggas genom en lagring av importråvaror hos ÖEF. Vidare upprättar socialstyrelsen en lista B. som i huvudsak upptar industri- företagets övriga produktion av läkemedel. I ett krisläge upparbetas hos fö- retaget befintliga råvarulager för lista B. Någon råvarulagring hos ÖEF fö— rekommer ej för produktion enligt lista B.

Planläggningen sker i regel i två etapper. I den första etappen fastlägges lista A vid ett sammanträde med representanter för socialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse. ÖEPS läkemedelssektion samt det berörda industriföre- taget. Härvid behandlas även behov av råvaror för förpackningsmaterial och problem kring detta. Inom såväl socialstyrelsen som ÖEF:s läkemedelssek- tion och företaget vidarebearbetas de insamlade uppgifterna och nu kommer även ÖEF”s varubyrå (produktionssektionen) in i arbetet. En industritablå upprättas. Denna upptar som arbetsprogram de ovannämnda listorna A och B.

Arbetskraftsbehovet kartläggs med hänsyn till arbetsprogrammet. En per— sonalplan upprättas av företaget och godkänns av arbetsmarknadsmyndig- heten. En bedömning görs av hur stor beläggning av företaget som arbets- programmet medför. Personaldimensioneringen för själva tillverkningen sker för ett läge då produktionsmöjligheterna inte begränsas av råvarutill- gången. Man räknar med att arbetstiden vid behov kan förlängas. Behovet av personal för inköp. försäljning och administration beräknas restriktivt.

Man söker också bedöma om den i fred förefintliga utrustningen av fö— retaget är tillräcklig i krig eller om Specialmaskiner behöver tillföras. Före- taget får ange sitt behov av elektrisk energi. olja m. fl. förnödenheter samt transportbehov. En kartläggning görs av råvarubehovet vilka råvaror som är importvaror och vilka som kan tillverkas inom landet. Denna senare etapp avslutas i regel med en gemensam genomgång på företaget varefter produk- tionsplanläggningen för företaget fastställs. Kopia av industritablån går till arbetsmarknadsstyrelsen. Iänsarbetsnämnden. civilbefälhavaren och länsstyrelsen.

Den planläggningsmetodik som ÖEF tillämpar beträffande läkemedelsin- dustrin har utarbetats i samråd med bl.a. socialstyrelsen. försvarets sjuk-

vårdsstyrelse och arbetsmarknadsstyrelsen.

ÖEF:s produktionsplanläggning av läkemedelsindustrin är att betrakta som en ramplanläggning. Hur stora kvantiteter som totalt skall tillverkas i ett krigsläge av en viss vara är inte fastlagt. Det förutsätts att socialstyrelsen i det aktuella läget kommer att träffa överenskommelse med företaget härom.

lfrågavarande planläggning utgör inte heller någon preliminär beställning och ej heller någon avsättningsgaranti från ÖEF:s sida beträffande de i planen upptagna produkterna. Den utgör emellertid en grund för tilldelning av ar- betskraft och energi samt en grund för att trygga viss råvaruförsörjning genom lagring hos ÖEF.

lnom läkemedelsindustrin växlar produktsortimentet snabbt. Därför sker vid fastställandet av lista A en strukturering mot ett begränsat sortiment. Lista A måste trots detta bli föremål för täta revisioner sannolikt måste dessa komma att ske årligen.

Som tidigare nämnts är produktionen i krig avsedd att äga rum i företagens fredslokaler. så länge detta är möjligt. Uppstår skador på anläggningarna skall reparation ske så långt detta är möjligt. Skulle emellertid en fabrik helt eller i betydande omfattning slås ut. finns reservlokaler förberedda i ÖEF:s freds- tida förrådslokaler. Vissa av ÖEF”s förråd har inretts med tillgång till el. vat- ten och avlopp som dimensionerats efter det behov som framräknats för den planerade tillverkningen.

Kapaciteten i reservfabrikerna beräknas i stort svara mot den tillverkning som behövs enligt lista A. Vad som kan göras i dessa reservfabriker är kon- fektionering av läkemedel samt förpackning. Tillverkning av läkemedelssub- stanser kan däremot ej ske.

Vid krig kommer råvarulagren i ÖEF:s fredslokaler att spridas och loka- lerna kan användas för produktionsändamål.

De olika industriföretagen har anvisats bestämda lokaler och har därför planerat dessa i stort sett efter sina behov för tillverkning enligt lista A. En sådan reservlokalisering av läkemedelsindustrin är i det närmaste helt genomförd. Även detaljplanering av lokalerna har hunnit långt. Tillverkning av injektionslösningar och vissa andra lösningar ställer särskilt stora krav men även sådan tillverkning kan ske vid några anläggningar.

De reservlokaler som här nämnts avser tillverkning av varor som är upp- tagna i socialstyrelsens lista A och svarar endast till en blygsam del mot den kapacitet svensk läkemedelsindustri har i fred.

AB Astra har beträffande sin reservfabrik i viss utsträckning ställt erfor- derliga maskiner till förfogande. Maskinerna är uppställda i reservfabriken. De är Astras egendom och underhålls samt prövas genom Astras försorg. Förteckningen över erforderlig tillverkningsutrustning i Astras reservlokal är ännu ej helt tillgodosedd men vartefter lämpliga maskiner friställs vid Sö- dertäljefabriken kommer maskinbeståndet att kompletteras. Vid Astras farmacevtiska laboratorium i Södertälje är flertalet tablettmaskiner uppställda på pall och transportabla. De kan således om så erfordras snabbt förflyttas till reservlokaler.

Övriga svenska läkemedelsindustriföretag bedöms vara beredda att lösa frågan om reservmaskiner efter i huvudsak samma linjer som Astra.

Beredskapsplanläggningsansvaret och produktionsplanläggningsgången belyses också av figurerna 6.5 och 6.6.

F ig. 6.5 Bei'edskapspIan/äggningsansvare! i stor!

J

C'V'lfo'sva'S' Socralstyielsen Forsvarets- Överstyrelsen lt. styrelsen Beredskaps sjukvards- ekonomiskt lnisxai planer mg styrelse _ Prod plnnl och Byra PB 4 beredsk lamrnq l . W " __ l i .

/ ________

Lantbruksstyrelsen ]

Vetermarvård

Apoteksbolaget _]

Krigsmaktens läkem centraler Apotek och förråd ;

Lakemedelstillverkare Astra Ferrosan Kabi LEO Pharmacia Femng Apoteksbolagets Bofors m fl ACO rn ll in it prod sektion Draco Vitrum Hassle rn ll

mil |

Fig. 6.6 Prodiikrionsp/anläggningsgängen jär läkemedelsindustrin .

Försvarets Social- sjukvårds- styrelsen styrelse

Civilbe- fälhavare

Läns- styrelse

Läke- medels— industri

Industritablå Anm 1 Inhämtande av planläggnings- underlag ej markerat

_— _— — Socialstyrelsens lista A 0 B Anm 2 Personalplanläggning ej redo-

. . . . . . ” _ r' . . Avtal om ramtrl lag ing VlSad

6.2.3.2 Beredskapslagring

Den mest omfattande beredskapslagringen av läkemedel ombesörjes av OEF. Därjämte förekommer viss beredskapslagring inom försvarsmakten och civilförsvaret.

ÖEF:s beredskapslagring grundar sig på den försörjningsplanläggning som utarbetas i samarbete med socialstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse. Grundläggande för denna planläggning är den tidigare nämnda beredskaps- läkemedelslistan. ÖEF:s lager består till övervägande del av importerade sub- stanser. som är avsedda att vidarebearbetas till bruksfärdiga läkemedel hos svensk tillverkare. Bland de få svensktillverkade substanser som beredskaps- lagras må nämnas vissa antibiotika. insulin och acetylsalicylsyra.

Vissa viktiga läkemedel. som mycket snabbt kan behöva tas i bruk. och en del utländska läkemedel, lagras i konsumentförpackad form. Exempel härpå är vissa antibiotika och diabetesmedel.

Beredskapslagringen av läkemedel kan i princip ske på tre olika nivåer:

l. Egentliga råvaror för syntetisering av verksamma substanser 2. Läkemedelssubstanser 3. Bruksfärdiga läkemedel

ÖEF arbetar i dag på alla nivåerna. Den helt övervägande delen av nuvarande beredskapslagring utgörs emellertid av läkemedelssubstanser.

Framställning av läkemedelssubstanser förekommer utanför den egentliga läkemedelsindstrin endast vid ett mycket begränsat antal företag i Sverige och tillverkningen är starkt specialiserad till ett fåtal substanser. lfrågava- rande företags inneliggande lager av både råvaror och färdig läkemedelssub- stans täcker i llera fall det svenska behovet för en mycket lång tid. Dessa företags apparatur är i många fall användbar för framställning av andra lä- kemedelssubstanser. I fred kan en sådan tillverkning omöjliggöras av exem- pelvis patienthinder. Vid total avspärrning eller krig får man räkna med att betydande omställningssvårigheter kan uppkomma om man ön- skar uppta tillverkning på nya områden. De informationer som utredningen under hand erhållit visar att det generellt sett finns betydande kunskaper inom svensk industri när det gäller tillverkning av läkemedelssubstanser. Då upptagande av nya tillverkningsområden kostar både mycket tid och mycket pengar är det dock orealistiskt att bygga läkemedelsberedskapen på annat än vid varje tidpunkt aktuell verksamhet inom landet. Tvärtom kan det i vissa fall vara aktuellt att beredskapslagra mycket viktiga substanser som i dag är föremål för tillverkning inom landet. Totala tillverkningstiden kan ibland vara lång — ända upp till 6—8 månader.

Att beredskapslagret huvudsakligen utgöres av läkemedelssubstanser grundar sig på fyra skäl.

1. Läkemedelssubstanser har i regel den bästa hållbarheten vid långtidslag- ring. Det bruksfärdiga läkemedlet innehåller fyllnadsämnen. smak- ämnen m. m. Dessa påverkar på ett ogynnsamt sätt den verksamma sub- stansens hållbarhet.

2. Läkemedelssubstanser är från inkurenssynpunkt att föredra framför ett alternativ med bruksfärdiga läkemedel. Ett beredskapslager av bruksfär- diga läkemedel måste ständigt kunna omsättas med betydande kvan- titeter. Vid lagring av bruksfärdiga läkemedel är man därför beroende av att ha de ledande varumärkena i lager. Rörligheten på läkemedels- marknaden är relativt stor och beredskapslagring av större kvantiteter bruksfärdiga läkemedel kan därför vara direkt bekymmersam. Ibland fö-

rekommer för Sverige speciell etikettering och t. o. m. förpackning. var- för varan ej är direkt omsättningsbar utanför det egna landet.

3. Läkemedelssubstanser är i regel relativt lätta att upparbeta till bruksfär— diga läkemedel. Den svenska läkemedelsindustrin kan bedömas ha en god kapacitet härför.

4. Kostnadsaspekten talar för substanslagring. Av läkemedelsindustrins försäljningspris torde råvarukostnaden i dag svara för 5—30 % — allt be- roende av den bearbetningsgrad som föreligger. Stora variationer kan fö— rekomma.

Beredskapslagring av bruksfärdiga läkemedel kan vara motiverad i följande fall '

l. Många livsviktiga utländska preparat har en så liten åtgång i Sverige att en tillverkning även i ett krisläge medför alltför stora kostnader. Bered- skapslagring av bruksfärdiga produkter är här väl motiverad.

2. Apparatur och kunnande för tillverkning saknas inom landet.

3. Vissa läkemedel t. ex. antibiotika kan behöva tas i bruk mycket snabbt och i stora kvantiteter exempelvis vid epidemier eller biologisk krigför—

ing.

Utöver de beredskapslager av bruksfärdiga läkemedel. som hålls hos ÖEF. försvarsmakten och civilförsvaret. finns hos Iäkemedelsfabriker. grossister och apotek lager för tre till fem månaders fredsförbrukning.

Under 1969 gjordes inom ÖEF en utredning beträffande vilka läkemedels— substanser m. m. som skulle erfordras för att tillverka läkemedel enligt lista A i produktionsplanläggningen för en uthållighet på 12 månader. Härvid räk- nade man på grundval av uppgifter från industriföretagen med att fabrikerna själva kunde svara för en lagring av läkemedelssubstanser eller bruksfärdiga läkemedel motsvarande minst tre månaders fredsförbrukning. En ytterligare lagring av läkemedelssubstanser m. m. svarande mot nio månaders freds- förbrukning av sålunda önskvärd inom ÖEF. Detta har också därefter varit målsättningen för ÖEF och socialstyrelsen. Denna målsättning har emellertid endast tagit sikte på ett ytterst begränsat antal läkemedel. Från år 1972 har en ny produktionsplanläggning genomförts. Beträffande två företag föreligger dock ännu en viss eftersläpning. ÖEF har på grundval av den nya produktionsplanläggningen tillsammans med företagen utrett rå- varubehoven för ett nio månaders beredskapslager hos ÖEF. ÖEF har också begärt härför erforderliga anslag. För genomförandet tilllräckliga medel har emellertid ej kunnat erhållas. Finansieringen sker i dag över den statliga budgeten. I olika sammanhang har diskuteats att beredskapslagringen skulle omhänderhas av läkemedel— sindustrin mot likvärdig motprestation från staten. ÖEF skulle därvid ha en övervakande funktion.

Omsättningen av de beredskapslagrade varorna sker genom medverkan från främst Iäkemedelstillverkama och läkemedelsgrosshandeln. Bered- skapslagringen av läkemedel förutsätter ett mycket nära samarbete med de olika industriföretagen och krav ställs också på företagen i olika avseenden. Enligt hittills gjorda erfarenheter fungerar systemet väl.

Omsättningen via läkemedelstillverkarna är reglerad genom avtal mellan ÖEF och de berörda företagen. Avtalen grundar sig på överläggningar mellan ÖEF och läkemedelsindustriföretagen (LIF).

Omsättningsavtalen har följande innebörd: l. Statens åtaganden a) Inköp av råvaror. läkemedelssubstanser. nödvändigt specialemballage etc. svarande mot nio månaders fredsförbrukning. Inköpen sker genom respektive industriföretag.

b) Lagring av ovannämnda varor i egna förråd.

c) Risker för inkurrenser och prisfall.

d) Omsättningskostnader (frakter. hantering m. m.).

e) Vissa analyskostnader.

2. Läkemedelstillverkarnas åtaganden:

a) Egen lagring av ovannämnda importvaror. varor under arbete eller får- digvaror. svarande mot en normal fredsförbrukning under tre månader.

b) Egen lagring av smak-. färg- och tillsatsnämnen samt vissa råvaror och substanser i små kvantiteter som bedöms erforderliga för 12 månaders fredsförbrukning.

c) Omsättning av statens lager inkl. hantering och arbete inom företaget.

d) Utförande av erforderliga analyser.

3. Läkemedelsföretagens ersättning. För hanteringskostnader. administrativa kostnader samt alla övriga direk- ta och indirekta kostnader i samband med omsättning av statens lager samt kostnader för egen lagerhållning uppbär företagen en ersättning. som utgör 1 % av värdet av omsatta varor i det statliga lagret dock svarar staten för transportkostnader och extra analyser.

Beredskapslagret ligger till större delen i fyra förrådsbyar tillhöriga ÖEF. men även andra lokaler utnyttjas. Lokalerna är tillräckliga även för en väsentligt utökad lagring och fyller väl de krav som lagringen ställer bl. a. på temperatur och luftfuktighet. Kylrum och svalrum finns och är tillräckliga även för en utökad lagring. Byggnaderna är utrustade för modern lagring och varuhan- tering. De flesta varorna står på lastpallar uppsatta i pallställningar. När det gäller större kvantiteter sker staplingen utan särskilda pallställningar. Fas- tigheterna har tidigare inrymt industrier eller varit centrallager. vilka ned- lagts. ÖEFzs anskaffningskostnader har därför varit blygsamma och årskost- naderna för dessa lagerlokaler får anses som låga. Även för de förrådshus som ÖEF i egen regi därefter byggt på tillhörande tomtområden har anskaff- ningskostnaderna varit låga.

Bevakningen av varornas kvalitet och hållbarhet ställer stora krav. Framför allt krävs goda lagerlokaler. En kontinuerlig omsättning av lagret är nöd- vändig. Mindre hållbara varor måste omsättas med korta intervall. I några fall där omsättning måste ske med mycket täta intervall sker lagringen hos tillverkaren. Varornas kvalitet bevakas också genom stickprovsanalyser. Lä- kemedelstillverkarna biträder ÖEF i detta arbete. Den allmänna tillsynen och värden av varorna omhänderhas av föreståndaren för lagret som också om- besörjer in- och utlastning. inventering. ompackning i förekommande fall m. m. Förrådet inspekteras av läkemedelssakkunniga en eller flera gånger

årligen. Läkemedelssubstanser är ofta också starka gifter. Vissa lager av nar— kotika ingår även. Flera varor är riskabla att handskas med. exempelvis starkt frätande syror och ämnen som avger gaser som är farliga att inandas. Andra ämnen är eldfarliga. Sådana ämnen förvaras i särskilda förråd. där erforderliga säkerhetsanordningar vidtagits.

Även för transporterna finnes säkerhetsbestämmelser. Vid behov anlitas särskilt utbildade förare. Dessa har instruktioner hur man skall förfara i olika situationer. Bilarna är också utrustade med särskilda ”olycksredskap”.

6.2.3.3 Undanförselplanläggning

Undanförselplanläggningen syftar till att förhindra att egendom eller verk- samhet av betydelse för försvaret eller folkförsörjningen förstörs genom krigshandlingar eller på annat sätt förloras. Syftet kan också vara att från be- redskapssynpunkt åstadkomma en lämpligare geografisk fördelning av sådan egendom eller verksamhet.

ÖEF skall handha planläggningen av undanförsel såvida det ej ankommer på annan myndighet.

Socialstyrelsen har att i samverkan med ÖEF planlägga undanförsel av läkemedel m. m. och råvaror härför. sjukvårds- och tandvårdsmateriel. samt industrier och handelsföretag inom läkemedels-. sjukvårds- och tandvårds- materielbranscherna. Socialstyrelsen skall därvid lämna ÖEF förslag på egendom inom dess ansvarsområde som bör planläggas för undanförsel samt ge förslag på undanförselns inriktning. Detta underlag ligger till grund för ÖEF:s anvisningar till länsstyrelserna som på det regionala planet är ansva- riga för planläggningen.

Ett företag som planläggs för undanförsel får i regel ställning som krigs- viktigt företag om så inte är fallet av andra skäl. Detta betyder. att företaget kan bli prioriterat vid knapphet på arbetskraft. transporter och annat som erfordras för dess verksamhet.

Socialstyrelsen skall lämna ÖEF förslag till undanförsel som med hänsyn till uppkommet krisläge bör genomföras.

Det åligger ÖEF att föreslå regeringen den undanförsel som med hänsyn till det utrikespolitiska läget och försörjningssituationen bör ske samt efter särskilt förordnande av regeringen meddela beslut om undanförsel.

6.2.3.4 Konsumtionsprioritering

I ett krisläge måste åtgärder vidtagas för att största sparsamhet skall iakttagas beträffande de läkemedel som i det läget finns tillgängliga i landet. Någon typ av ransoneringsåtgärder måste sättas in men hur dessa skall utformas blir aktuellt först i ett verkställighetsläge och blir naturligtvis beroende av den då rådande situationen.

Den ansvariga myndigheten för sådana åtgärder är socialstyrelsen som efter samråd med ÖEF och Sjukvårdshuvudmännen bör utfärda de föreskri f - ter som kan befinnas lämpliga. exempelvis en uppmaning till landets läkare att iakttaga största sparsamhet vid förskrivning av vissa läkemedel. Det kan även bli aktuellt att vissa läkemedel förbehålls behandling av vissa be-

stämda sjukdomstillstånd. Man kan även göra inskränkningar i apotekens handköpsförsäljning till allmänheten genom att införa kvantitetsbegräns- ningar.

Åtgärder av liknande slag genomfördes under beredskapsåren på 40-talet utan att sjukvården på något sätt äventyrades och har även senare tillämpats vid några tillfällen då tillgången varit knapp på vissa läkemedel.

6.3 Svagheter i beredskapen på läkemedelsområdet

Den kemiska industrin världen över har gått mot en ökad specialisering. Så har också skett i Sverige och detta har blivit särskilt märkbart under det se- naste decenniet. Framställningen i Sverige av läkemedelsråvaror och läke- medelssubstanser har minskat och blivit mer specialiserad. Beroendet av en beredskapslagring har därmed ökat. En sådan lagring har inte betydelse bara i krigssituationer eller en därav betingad avspärrning utan även när tillförseln från utlandet kan avbrytas på grund av andra kriser — katastrofer. strejker och liknande.

Av bruksfärdiga läkemedel kommer i dag värdemässigt ungefär hälften från utlandet. Många av dessa kan ersättas av svensk produktion under förutsättning att råvaror finns att tillgå. Ett stort behov Föreligger emellertid av ett flertal bruksfärdiga importläkemedel.

Sammanfattningsvis kan sägas om beredskapen på läkemedelsområdet att den industriella kapaciteten och det tekniska kunnandet när det gäller fram- ställning av bruksfärdiga läkemedel i Sverige ligger på en hög nivå. Däremot är beredskapslagringen av läkemedelssubstanser — i ett krisläge avsedda dels för den svenska industrins fredssortiment dels för att ersätta ett bortfall av importerade bruksfärdiga läkemedel — otillfredsställande. Beredskapslagring saknas beträffande vissa oundgängligen nödvändiga utländska farmacevtiska specialiteter. vilka icke lämpar sig för framställning inom landet.

Anslagna medel för ÖEF:s läkemedelslager hänför sig till förbrukningen i början av 1950-talet. Läkemedelsförbrukningen inom landet hade då inte samma omfattning som nu. Utvecklingen sedan dess framgår av apotekens omsättningssiffror för läkemedel (se figur 6.7.).

Fig. 6.7 Apotekens försäljning av läkemedel 1955—1974. Omsättning milj. kr.

2000 4

1000—1

_l .

I

500]

i

Oj i'— | r . r r . 1955 60 65 7071 72 7374

+

Läkemedelsförbrukningen har sålunda stigit mycket kraftigt. Till största delen beror detta på bättre läkemedel. att fler människor tack vare läkeme- delsrabatten fått råd att köpa dessa läkemedel och att livslängden ökat. När det gäller beredskapslagringen på läkemedelssidan råder nu — även om på senare år vissa medel beviljats — en stor eftersläpning. För en beredskap som motsvarar dagens krav erfordras betydande investeringar i nya beredskaps- lager.

Det kan även framhållas att importandelen bruksfärdiga läkemedel i början av 50-talet var 11 %. mot ca 50 % för närvarande.

6.4 Försörjningen med sjukvårdsmateriel

Resurser i fråga om sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär existerar inom vissa branscher av näringslivet (kommersiella lager). inom sjukvårds- huvudmännens försörjningssystem (driftslager) samt i någon omfattning i beredskapslager (huvudsakligen förbandsmateriel). Såväl inom näringslivet som inom sjukvårdsdriften strävar man efter att hålla lagren så små som

möjligt varvid hänsyn endast tas till de säkerhetsmarginaler som normal fredssjukvård kräver. Lagring sker ofta hos leverantören och distribution sker fortlöpande till sjukvårdsenheten med korta tidsintervaller. Beredskapslager av sjukvårdsmateriel förvaltas av ÖEF. socialstyrelsen samt försvarets sjuk- vårdsstyrelse. Lagren har hittills huvudsakligen sammansatts med tanke på krigsfallet.

Sjukvårdsmateriel av förbrukningskaraktär kan schematiskt indelas i fler- gångstyp och engångstyp. Till den förstnämnda gruppen hör bl. a. textilier. exempelvis operationslinne. till den sistnämnda gruppen exempelvis sutur- materiel och röntgenfilm.

Inom socialstyrelsens ansvarsområde förekommer beredskapslagring framförallt av s.k. varaktig sjukvårdsutrustning. exempelvis instrument. röntgen- och laboratorieapparater men även av förbrukningsmateriel såsom textilier och förbandsartiklar. I samråd med socialstyrelsen lagerhåller ÖEF vissa partier förbrukningsmateriel för den krigsorganiserade sjukvårdens be- hov av typen fotomateriel för röntgendiagnostik. speciella glasartiklar för la- boratorieverksamhet och suturmateriel för kirurgisk verksamhet.

ÖEF har i samverkan med socialstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse kommit överens med företag inom sjukvårdsmaterielbranschen om leverans under vissa betingelser av oundgängligen nödvändiga artiklar närmast att betrakta som ett bassoniment. som måste finnas gripbart för att inte sjuk- vårdsdriften skall lamslås i ett mycket tidigt skede av en kris.

Inom socialstyrelsen har på regeringens uppdrag i oktober 1974 utredningar inletts om hur sjukvårdens försörjning med förbrukningsmateriel under kri- ser och i krig bör lösas i framtiden.

Ett grundmaterial för hithörande bedömningar har framkommit som en följd av viss försöksverksamhet inom Södermanlands läns landsting. Denna försöksverksamhet är en följd av regeringens uppdrag ijuni 1973 åt social- styrelsen att i samråd med ett landsting genomföra viss försöksverksamhet beträffande de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av socialstyrelsens förslag 1972 till framtida organisation av den försvarsmedicinska materiel- beredskapen inom styrelsens ansvarsområde. Socialstyrelsens förslag innebar i korthet att nuvarande förvaltningssystem med uteslutande statsverket som ansvarig skulle utbytas mot ett system med mellan statsverket och sjuk- vårdshuvudmännen delat förvaltningsansvar.

En rapport om erfarenheterna av denna försöksverksamhet kommer att överlämnas till socialdepartementet under år l975. Av särskilt intresse torde vara de uppgifter om en sjukvårdshuvudmans materieltillgångar under nor- mala förhållanden som framkommit i utredningsarbetet. Dessa tillgångar la- gerhålls i största möjliga utsträckning i ett fåtal centrala förrådsenheter inom sjukvårdsområdet. från vilka sjukvårdsenheter av olika slag avropar sina be- hov.

Undantag är vissa specialartiklar av typen suturer och röntgenfilm som går direkt från respektive leverantör till förbrukande sjukvårdsavdelning. Med hjälp av databaserade styrsystem har lagren anpassats så nära som möj- ligt till sjukvårdsdriftens normala behov under förutsättning av ostörd till- försel. Systemen ger också möjlighet att studera urval i fråga om högfrekven- ta och lågfrekventa artikelslag och lämnar därmed också underlag för viss fortlöpande standardisering och rationalisering av lagren. Även dimensio-

neringen av förrådsytor med tillhörande inredning är under anpassning till normalbehoven och torde i framtiden ytterligare utvecklas i riktning mot ”skräddarsydda". specialinredda centralförrådsenheter för rationellast möj- liga drift. Som nämndes inledningsvis framträder även en viss tendens i fråga om lagerhållning av vissa materielslag på så sätt att leverantören genom avtal med Sjukvårdshuvudmännen iklätt sig lagerhållningsansvar och distribu- tionsansvar i den takt som förbrukande sjukvårdsenheter påfördrar.

I fråga om uthålligheten vid avbrott i tillförseln till centralförråd respektive direkt till förbrukande sjukvårdsavdelning kan utläsas att tillgångarna av s. k. högfrekventa förbrukningsartiklar medger en sjukvårdsdrift under 3—6 veck- or och tillgångarna av textilier under 3—5 dagar vid tvättavbrott. Lagren av lågfrekventa förbrukningsartiklar hade emellertid en sådan omfattning att de i vissa fall borde medge en uthållighet på upp till 6 månader.

Utbyggnaden av den slutna somatiska långtidssjukvården bedöms med- föra ökande krav på framför allt försörjningen med textilier och s. k. patient- nära produkter av hygienkaraktär. Inom den slutna somatiska akutsjukvår- den torde uppmärksamheten böra riktas mot försörjningen med reservdelar av förbrukningskaraktär till t.ex. narkosapparater och respiratorer. Sjuk- vårdshuvudmännen bygger f. n. upp 5. k. medicinsk-tekniska serviceenhe- ter där underlag för dessa behov borde vara möjliga att ta fram.

Materielförsörjningssituationen för sjukvårdens del karaktäriseras således av låg uthållighet. stor spridning på olika artikelslag och behov av särbehand- ling i försörjningsberedskapshänseende av de olika materielgrupperna.

Den studie som genomförts vid Södermanlands läns landsting rörande för- utsättningarna för en samordnad lagerhållning av den normala sjukvårds- driftens och den civila krigssjukvårdens behov av textilier och förbruknings- artiklar visar att en samordnad lagerhållning av flera skäl torde vara att lör- orda. Härvid kan bl.a. nämnas

El effektivare resursutnyttjande genom lägre totala personal-. administra- tions- och fastighetskostnader El bättre materielberedskap. vilken i samband med förbrukningsökningen avseende engångsmateriel avsevärt försämrats. samtidigt som kravet på en tillförlitlig produktions- och distributionsfunktion ökat EI effektivare krigssjukvård genom att samma materieltyper används så- väl i krigssjukvården som i den normala sjukvårdsdriften. vilket redu- cerar behovet av särskild materielutbildning vid ett krigsläge.

En undersökning av produktions- och distributionsförhållanden avseende engångsmateriel som företagits. visar att marknaden domineras av ett fåtal företag. Ca 15 % av på marknaden förekommande företag svarar för ca 80 % av försäljningen. En studie av export- och importsituationen visar att im- porten för vissa materielgrupper är betydande. vilket också kan innebära pro- blem vid ett krigsläge.

En intressant iakttagelse kunde också göras i samband med oljekrisen vid årsskiftet 1973/1974. Leveranstiden för flertalet engångsartiklar av plast- material ökade då med upp till fyra gånger den normala leveranstiden. vilken vanligtvis varierar mellan två och sex veckor beroende på materielgrupp.

En jämförelse mellan den relativa användningen av engångsartiklar i olika

landstingskommuner har också gjorts. varvid kan konstateras att preferensen för engångsartiklar tycks vara störreju större och modernare sjukhus det gäl- ler. Detta förhållande gör naturligtvis att det beredskapssoniment som ba- seras på det artikelsortiment som används inom Södermanlands läns land- sting sjukvårdsinrättningar — till vissa delar avviker från i andra landsting använda artiklar. Denna skillnad torde dock vara av marginell betydelse.

En uppskattning av den framtida sannolika förbrukningsutvecklingen för engångsartiklar har också gjorts. varvid utgångspunkten varit dels sjukvårds- produktionens utveckling. dels produktutvecklingsmöjligheter. Utveckling- en på den amerikanska marknaden har även beaktats. eftersom den svenska förbrukningsutvecklingen visat sig likna denna. dock med en viss eftersläp- ning. Undersökningen visar att det främst är inom produktområdet texti- lersättande produkter som en förbrukningsökning kan förväntas. medan ök- ningarna för övriga produktområden endast kommer att bli obetydliga. Ök- ningar kan dock bli ofrånkomliga i och med att sjukvårdsbehovet ökar.

För att bedöma de praktiska möjligheterna att samordna lagerhållningen har en inventering gjorts av förrådskapaciteten. Denna visar att

Cl en samordnad lagerhållning av förbrukningsmateriel i nuläget vore möj- lig. Däremot torde med hänsyn till en framtida ökning av sjukvårds- produktionen reservkapaciteten år 1980 ej vara tillräcklig för att även klara den civila krigssjukvårdens behov Cl en samordnad lagerhållning av textilier i nuläget ej är möjlig eftersom någon tillgänglig lagerkapacitet för närvarande ej finns.

Om ingen utbyggnad av förrådsutrymmen sker föreligger alltså små möj- ligheter att praktiskt samordna lagerhållningen. vilket torde gälla de flesta landstingskommuner. Detta gäller givetvis inte materiel som kräver små la- gerutrymmen exempelvis film. suturer. kemikalier och liknande materiel. Det torde härutöver vara möjligt att samordna lagerhållningen av sådan materiel som bedöms vara oundgängligen nödvändig och vars funktion och/eller kvalitet avsevärt försämras vid långvarig förvaring.

I rapporten från Södermanlands läns landsting framhölls slutligen att den långsiktiga målsättningen bör vara att genom olika åtgärderi framtiden skapa förutsättningar för en samordnad lagerhållning.

6.5 Utredningens överväganden och förslag

6.5.1 Inledning

Försörjningen under en kristid med livsmedel. energi/bränslen samt bekläd- nadsvaror kan anses tryggad genom särskilda åtgärder. som syftar till en kon- tinuerlig försörjning eller att tillgodose de nödvändigaste behoven under en relativt lång krisperiod. Kostnaderna härför är betydande. Mat. värme och kläder tillhör emellertid livets nödtorft. och man har från samhällets sida inte velat riskera att hamna i en allvarlig bristsituation om en krisperiod blir längre än vad man haft anledning att räkna med.

Vi har inom utredningen övervägt om det finns ytterligare varuområden

som är av motsvarande betydelse för överlevnaden i "ett passivt tillstånd". Vi har därvid kommit fram till att även läkemedels- och sjukvårdsmateriel- sektorerna måste ges en särställning då det gäller standard och uthållighet i försörjningshänseende. Det är därför angeläget att noggrant kartlägga för- sörjningsberedskapen inom sjukvårdssektorn. Detta gäller såväl behovet av olika varor som tillgänglig produktionskapacitet under en kristid.

Under senare tid har sex utredningar gjorts avseende läkemedel och sju- kvårdsmateriel. I bilaga 2 återges det huvudsakliga innehållet i dessa med särskild inriktning på frågor som rör försörjningsberedskapen. Utredningarna har gjorts under de allra senaste åren och beaktar i viss mån också sådana frågor som sammanhänger med försörjningen med läkemedel och sjukvårds- materiel i händelse av avspärrning eller krig. Det torde inte finnas anledning för oss att i detalj granska och kommentera förslagen ifråga mot bakgrund av de egna direktiven. Med hänsyn till de särspräglade förhållanden som rå- der i många avseenden för läkemedel och sjukvårdsmateriel har vi emellertid funnit skäl att närmare penetrera dessa sektorer och överväga åtgärder för att säkerställa en tillfredsställande försörjning med dessa varor.

En förutsättning för att detaljerade och omfattande beredskapsåtgärder skall kunna vidtas inom sjukvårdsområdet och medföra åsyftad verkan är att de administrativa och organisatoriska förhållandena är ändamålsenliga och effektiva. Av betydelse är härvid även kommersiella. tekniska och medi- cinska förhållanden. Den ingående redogörelse av sjukvårdssektorn som gjorts i det föregående syftar till att ge underlag för en sådan bedömning.

6.5.2 Uthållighet och försörjningsstandard inom sjukvårdsområdet

Den svenska förbrukningen av läkemedel bygger värdemässigt till ca 50 % på utländska farmacevtiska specialiteter. Många av dessa är nya läkemedel som kommit att få stor betydelse i den medicinska behandlingen. både kva- litativt och kvantitativt. Man har anledning att även framgent räkna med en växande import och en ökad specialisering inom den svenska läkemedels- industrin. Behovet av sådana läkemedel som är oundgängligen nödvändiga också under en krisperiod har vuxit och kan antas komma att växa än mer. Detta hänger bl. a. samman med den medicinska och tekniska utvecklingen som möjliggjort framtagandet av nya mediciner bl. a. mot ett växande antal sjukdomar. Många människor är nu beroende av mediciner som regelbundet måste intas dagligen. Om dessa inte är tillgängliga under en kristid kan livs- hotande situationer uppkomma för många. sjukdomsfrekvensen ökar och ne- gativa verkningar uppkommeri psykologiskt hänseende. Då det gäller sjuk- vårdsmateriel som exempelvis röntgenmateriel. instrument. injektions- sprutor. kanyler och förbandsartiklar har utvecklingen på senare tid gått mycket snabbt mot en ökad användning och förbrukning. Sjukvårdsrutiner- na har anpassats efter materielutvecklingen och ett avbrott i tillförseln kan förorsaka allvarliga situationer inom sjukvården. Särskilt under en krigspe- riod är det synnerligen viktigt att tilltron till sjukvården kan uppehållas. Försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel är mot denna bak- grund enligt vår mening av lika stor betydelse som tillförseln av mat. värme

och kläder under en krisperiod och bör därför jämställas i uthållighetshän- seende med dessa förnödenheter. Beredskapsåtgärderna bör sålunda inriktas och dimensioneras så att man får garantier för en kontinuerlig självförsörj- ning under en krisperiod för allt fler varor. De särpräglade produktionsför- hållandena för dessa varor. den rika differentieringen på olika slags läkemedel och sjukvårdsmateriel som numera föreligger och det starka importbehovet har förlängt en övergång till en sådan självförsörjning och ställt större krav på planerings- och andra beredskapsåtgärder än vad som gäller för industri- varor i allmänhet. Det är svårt att förutse hur lång övergångstiden kan bli. Vi har bedömt det vara rimligt att riktpunkten för beredskapslagringen be- träffande läkemedel och sjukvårdsmateriel bör vara att försörjningen skall kunna tryggas under en tid av 18 månaders fullständig avspärrning med en försörjningsstandard som är medicinskt motiverad. bl. a. för att ge andrum åt erforderlig omställning av den svenska produktionen och konsumtionen. Härutöver tillkommer vissa läkemedel som är avsedda för krigsfallet.

6.5.3 F åäö/ningsberedskapen inom sjukvårdssektorn

Mot bakgrund av den högre grad av uthållighet som vi här föreslår för lä- kemedel och sjukvårdsmateriel släpar beredskapsåtgärderna efter. vilket ut- gör en risk för försörjningsberedskapen. Åtgärder bör snarast sättas in i syfte att förbättra läget. För att få fram ett detaljerat underlag för förslag härtill har vi anlitat två experter (apotekare). som i nära samarbete med ÖEF. so- cialstyrelsen. försvarets sjukvårdsstyrelse och med företrädare för industri och handel upprättat detaljerade försörjningsplaner för läkemedel.

Socialstyrelsens lista över beredskapsläkemedel (den s. k. BL-listan. fast- ställd år 1972) har fått bilda grunden för utredningens överväganden om be- redskapsåtgärder inom läkemedelssektorn. Listan upptar ca 250 olika läke- medel. Utvecklingen på läkemedelsområdet går emellertid snabbt. och kompletteringar av listan har därför måst göras under hand genom kontakt med socialstyrelsens läkemedelsavdelning. Listan bör omarbetas och komp- letteras av respektive myndigheter med beaktande av de erfarenheter som gjorts under utredningsarbetet.

Förbrukningen inom de olika farmakologiska grupperna av läkemedel och hur de fördelar sig på olika verksamma substanser har kartlagts. Förbruk- ningen har härvid uttryckts i normaldoser per år räknat efter förbrukningen år 1974. Därefter har en omräkning skett så att behovet kunnat anges i sådana substanser som finns upptagna i BL-listan sedan denna kompletterats. Det sålunda framtagna materialet. som är detaljerat och mycket omfattande efter- som det täcker i det närmaste hela läkemedelsområdet. har bildat underlag för överväganden av olika åtgärder för att förstärka försörjningsberedskapen. bl. a. för att beräkna erforderliga beredskapslager. Materialet. som kommer att delges berörda myndigheter. innehåller uppgifter om bl. a. behov av olika läkemedel under en krisperiod. produktionsinriktning. åtgärder för upptagan- de av nyproduktion samt lagring av råvaror, substanser och färdigvaror.

Från beredskapssynpunkt kan läkemedlen indelas i fyra olika grupper nämligen:

]. Läkemedel tillverkade i Sverige och baserade på svensktillverkade lä- kemedelssubstanser.

2. Läkemedel tillverkade i Sverige av importerade substanser.

3. Importläkemedel som kan tillverkas i Sverige om lager finns av erfor— derlig läkemedelssubstans.

4. Importerade. bruksfärdiga läkemedel ej lämpade för tillverkning inom landet.

Den svenska tillverkningen av läkemedelssubstanser bygger i stor utsträck- ning på importerade basråvaror. Läkemedelsfabrikernas behov av utländska läkemedelssubstanser har klarlagts i detalj av utredningen.

Då det gäller försörjningsberedskapen för sjukvårdsmateriel har utredning- en begärt underlag från socialstyrelsen. Av särskilt intresse har härvid varit den specialstudie från Södermanlands läns landsting som tidigare redovisats och som inriktats på att bedöma förutsättningarna för en samordnad lager- hållning av den normala sjukvårdsdriftens och den civila krigssjukvårdens behov av textilier och förbrukningsartiklar.

Socialstyrelsen har föreslagit att nuvarande förvaltningssystem med ute- slutande statsverket som ansvarig skulle utbytas mot ett system med mellan statsverket och Sjukvårdshuvudmännen delat förvaltningsansvar. Detta skulle innebära att sjukvårdshuvudmännens lagerhållning utökas väsentligt med vad som kan anses utgöra nödvändiga beredskapslager av förbruknings- materiel.

6.5.4 Förslag rill åtgärder för att förbättra försörjningsberedskapen inom sjukvårdssektorn

För att säkerställa läkemedels- och materielbehov för en längre tids sjuk- vårdsdrift vid en avbruten tillförsel är olika metoder eller kombinationer av flera tillvägagångssätt tänkbara, i första hand

beredskapslagring av råvaror och halvfabrikat. beredskapslagring av färdiga produkter planering för produktion på grundval av förehntlig produktionskapaci— tet vilket förutsätter tillgång till halvfabrikat och råvaror. planering för övergång till användning av alternativa produkter. exem- pelvis papper i stället för plast. planering för övergång från engångsartiklar till llergångsartiklar.

DBBEIEI

6.5.4.l Läkemedel

Ifråga om försörjningsberedskapen med läkemedel måste vissa särskilda fak- torer övervägas. Man har därvid att beakta bl. a.

medicinska aspekter ekonomiska aspekter hållbarhet omsättningsmöjligheter förekomst av fullgoda ersiittningsprodukter tekniska förutsättningar för ersättningsproduktion möjligheter till samarbete med inhemska och utländska läkemedelslöretag patentlörhållanden och registreringsförhållanden.

Förutsättningarna för försörjningsberedskapen inom läkemedelsområ- det varierar i hög grad mellan olika typer av läkemedel. En lösning måste sökas från fall till fall. I det följande anges några principer och speciallösningar som torde få gälla som utgångspunkt för ytterligare överväganden.

Den nuvarande läkemedelsberedskapen bygger till största delen på lagring av läkemedelsråvaror och läkemedelssubstanser. Detta alternativ är från eko- nomisk synpunkt det fördelaktigaste. Det förutsätter emellertid att tillgång finns inom landet på erforderlig produktionsutrustning och produktionskapa- citet. Allmänt sett kan konstateras att såväl teknisk utrustning som kapacitet finns inom landet för huvudparten av läkemedlen.

I fråga om importerade bruksfärdiga läkemedel har undersökningar gjorts beträffande möjligheterna till en tillverkning i Sverige under en kristid. Ett upp- tagande av produktion av läkemedel som under normala förhållanden till- verkas i utlandet och importeras är i många fall tänkbar. En viktig förut- sättning härför är dock i många fall att överenskommelse kan träffas med de utländska fabrikanterna om att de dels tillhandahåller. dels åtar sig om- sättningen av erforderliga läkemedelssubstanser och råvaror, dels ock medger tillverkning i svensk fabrik om leverans av det färdiga läkemedlet ej kan ske i ett krisläge. Utredningen har undersökt huruvida förutsättningar fö- religger att på detta sätt träffa överenskommelser med utländska fabrikanter om beredskapslagring i Sverige av utländska substanser, som sedan omsätts av den utländske fabrikanten. Diskussioner har sålunda förts med RUFI här- om. och generellt sett synes förfaringssättet i många fall vara möjligt att genomföra. Överenskommelse får emellertid träffas i varje enskilt fall. Själv- fallet gäller det här läkemedel som i ett avspärrningsläge kan bli föremål för tillverkning inom landet. Som redan nämnts finns normalt både erforderlig produktionsutrustning och erforderlig kapacitet tillgängliga. En förutsättning är dock att registreringsfrågan löses på ett tillfredsställande sätt. förslagsvis genom en särskild beredskapslagstiftning. Överväganden härom bör ske först sedan erfarenhet vunnits om de särskilda förhållanden som rör den typ av lagring som vi här föreslår.

Vi föreslår att ÖEF närmare undersöker möjligheterna i varje särskilt fall, då frågan att uppta en inhemsk produktion aktualiseras i planeringsarbetet. Detta bör göras i nära samarbete med handels- och industriorganisationerna och med berörda företag. I de fall då en överenskommelse med utländsk fabrikant ej kan träffas och man bedömer kostnaderna för ett reservlager av bruksfärdiga läkemedel alltför stora finns i vissa fall möjlighet att hos ut- ländska syntesfabrikanter inköpa läkemedelssubstanser. även om slutpro- dukten är patentskyddad. Någon möjlighet att få en sådan vara omsatt synes emellertid ej föreligga. Alternativet är därför endast möjligt i de fall då sub- stanserna är mycket hållbara. Förutsättningar för en lagring av substanser i 10—15 år finns i många fall. Det är inte uteslutet att en sådan lagring kan bli lönsam jämfört med andra alternativ. även om varorna efter lagringen måste kasseras. Patentintrång sker ej förrän det blir fråga om försäljning av den färdiga produkten. ] ett krisläge borde det emellertid vara möjligt att träffa en uppgörelse med patenträttsinnehavaren. Patentens livslängd är den normala. dvs. 17 år.

En kartläggning har skett beträffande behoven av en lagring av bruks/ärdiga

läkemedel. Man måste här vara mycket restriktiv. därför att en sådan lagring både ställer sig dyrbar och kan medföra svårigheter från omsättningssyn- punkt.

Enligt vår bedömning måste en lagring av vissa särskilt viktiga bruksfär- diga läkemedel ske. exempelvis katastrofläkemedel av typen antibiotika. En- bart en lagring av substanser eller en planering för produktion i Sverige av sådana läkemedel innebär stora risker för sjukvårdsberedskapen. Området är väl kartlagt eftersom en särskild utredning härom har gjorts av socials- tyrelsen.

Även beträffande andra viktiga Iäkemedel. t. ex. diabetesmedel kan det vara viktigt att ha en betryggande tillgång säkrad genom lagring av bruks- färdiga läkemedel.

Preparat som är livsviktiga men endast förbrukas i små kvantiteter bör härutöver beredskapslagras i form av bruksfärdiga läkemedel. Vissa farma- cevtiska specialiteter finns exempelvis endast att tillgå i bruksfärdiga för— packningar.

Därutöver bör lagring ske av importerade bruksfärdiga läkemedel för sjuk- husens behov under förslagsvis en månad. som skall utgöra ett första re- servförråd under en omställningsperiod. Denna lagring bör ske på sjukhusa- poteken.

Olika förfaringssätt för beredskapslagring av bruksfärdiga läkemedel är möjliga exempelvis:

]. ÖEF svarar för finansiering och lagrar i sina förråd. Apoteksbolaget eller vederbörande grossistföretag svarar för omsättningen.

2. Apoteksbolaget åtar sig såväl en primär finansiering som en lagring och omsättning. Ersättning med statsmedel bör utgå vilken form som än väljs. Kombinationer av dessa alternativ är givetvis också tänkbara. Ett ställningstagande måste grundas på utredningar i varje särskilt fall. Det torde få ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen och apoteksbolaget närmare överväga dessa

frågor.

lnom området för läkemedel har försörjningsberedskapsutredningen stött på delproblem. där åtgärder synts önskvärda men ytterligare omfattande ut- redningar är nödvändiga. Exempel på sådana delproblem är försörjningen med blod för framställning av blodproteinprodukter samt försörjningen med acetylsalicylsyra och kloramin. Likaså bör i samråd med den svenska peni- cillintillverkaren AB Fermenta. möjligheterna undersökas att tillverka vissa antibiotika som för närvarande på grund av ekonomiska eller andra skäl ej är föremål för tillverkning inom landet. Av tidsskäl har vi emellertid nödgats avstå från dessa utredningar. Problemen faller emellertid inom ramen för re- spektive myndigheters ordinarie verksamhet och torde inom kort bli föremål för erforderliga utredningar. överväganden och förslag till åtgärder. De in- vesteringar i lager som kommer att påfordras inryms i den kostnadsram som föreslås i det följande.

Det får inte uteslutas att utomordentligt svåra problem kan uppkomma då fråga är att täcka behovet av vissa oumbärliga läkemedel. En begränsad hållbarhet hos såväl substanser som färdigvaror och avsaknad av tekniska möjligheter för ett upptagande av produktion inom Sverige kan för vissa va-

ror göra en viss import under en krisperiod utomordentligt angelägen. Det bör ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen identifiera sådana läke- medel och beräkna det månatliga importbehov som uppkommer under en kristid. Det bör noteras att läkemedel i många fall kräver ett mycket begränsat transportutrymme. Om möjlighet öppnas för en viss import under en kri- speriod bör dessa läkemedel få hög prioritet.

6.5.4.2 Sjukvårdsmateriel

På grund av den mycket snabba tekniska utvecklingen med fortlöpande mo- difieringar i utförandet synes beredskapslagring av färdiga sjukvårdsmateriel böra ske endera hos respektive tillverkare/ leverantör eller hos sjukvårdshu- vudmännen i deras ordinarie förrådsväsende. I förstnämnda fall synes ÖEF böra vara ansvarig myndighet liksom i fråga om produktion under avspärr- ningsförhållanden etc. I sistnämnda fall bör socialstyrelsen vara ansvarig myndighet i huvudsak enligt de former som framgår av styrelsens tidigare omnämnda förslag till regeringen i maj 1972 angående den försvarsmedi- cinska materielberedskapens framtida organisation bl. a. innebärande största möjliga integration av beredskapslager med sjukvårdshuvudmännens ordi- narie materielförsörjningssystem. Dessa frågor måste dock övervägas ytter- ligare. vilket också nu sker inom socialstyrelsen.

De fortsatta övervägandena inom sjukvårdsmaterielområdet synes böra in- riktas på följande sätt.

a) Insamling av uppgifter från landsting angående förbrukningen i fredstid sortiment och kvantitet;

b) Rådgörande med konsulter och experter för att få fram det nödvändigaste sortimentet för verksamheten under en krisperiod.

c) Studier av vilken sjukvårdsmateriel som kan behövas under krigsförhål- landen;

d) Mängdberäkningar av totalbehovet för såväl kris- som krigsförhållanden;

e) Fastställande av produktionskapaciteten inom landet under en krispe- riod. D Studier angående produktions- och lagringsförhållanden för en krispe- riod.

Då det gäller såväl läkemedel som sjukvårdsmateriel kan i vissa fall stöd för en nedläggningshotad produktion övervägas. ÖEF bör särskilt noga följa utvecklingen i detta avseende och i förekommande fall inkomma till rege- ringen med förslag rörande stöd eller stimulansåtgärder. Härvid bör de regler tillämpas som vi föreslår i kapitel 9.

Även den offentliga upphandlingen kan få en förhållandevis stor betydelse för försörjningen särskilt med sjukvårdsmateriel (se kapitel 10).

Av redovisningen i det föregående framgår att en rad myndigheter och samarbetsorgan medverkar vid planeringen av försörjningsberedskapen inom sjukvårdsområdet. Enligt vad vi kunnat bedöma är detta svårt att und- vika. Å andra sidan har vi kunnat konstatera att systemet i stort sett fungerat tillfredsställande. För den betydande förstärkning av beredskapsåtgärderna inom sjukvårdssektorn som måste bedömas som angelägen finns sålunda

redan idag en väl utbyggd administrativ apparat. På vissa punkter är det dock nödvändigt att öka personalresurserna. bl. a. inom ÖEF och socialstyrelsen.

6.5.5 K osrnader, för en! förstärkning avförsörjningsberedskapen inom lä- kemedelsområdet

Den detaljerade undersökning som vi låtit utföra rörande behovet av olika läkemedel under en krisperiod och hur detta skall kunna täckas vid den sär- skilda målsättning vi föreslår beträffande uthållighet inom läkemedels/sjuk- vårdsmaterielsektorn visar ett uppskattat lagringsbehov för färdigvaror. substanser och råvaror inom läkemedelsområdet som kräver investeringar för ca 210 milj. kr. Häri ingår kostnader för inköp av vissa krigsläkemedel. Investeringsbehovet för beredskapssjukhusens utrustning med läkemedel ingår även i detta belopp. Det kan noteras att ÖEF:s nuvarande lagring för både civila och militära behov uppgår till endast ca 16 milj. kr.

Beredskapslagringen av läkemedel och sjukvårdsmateriel bör enligt vår mening bekostas efter samma princip som gäller annan beredskapslagring. d. v. 5. med budgetmedel. Detta innebär att apoteksbolaget. landstingen och Sjukvårdshuvudmännen efter avtal med staten (ÖEF) bör få ersättning för en överlagring.

På grund av den eftersläpning som föreligger föreslår vi att 60 milj. kr. avsätts för lagerökning under vardera av de två första åren av en femårsperiod med början år 1976 och med målinriktningen 40. 30 resp 20 milj. kr. under vartdera av de påföljande tre åren. Det torde få ankomma på ÖEF att i samråd med socialstyrelsen fördela lagringen på olika slags varor så att de mest ound- gängliga behoven under en kristid täcks först samt att fullständiga och an- passa försörjningsplanerna efter utvecklingen.

Då det gäller försörjningen med sjukvårdsmateriel pågår detaljerade stu- dier härav inom socialstyrelsen i enlighet med vårt önskemål i brev till sty- relsen. Vissa indikativa resultat härav har redovisats i det föregående. Det torde få ankomma på socialstyrelsen att i anslagsframställning till regeringen föreslå de åtgärder som befinns erforderliga för att sjukvårdsmaterielområdet skall komma i paritet med läkemedelsområdet då det gäller försörjningen i en kristid. I fråga om sjukvårdsmateriel talar starka skäl enligt vår bedöm- ning för att en beredskapslagring av dessa i stor utsträckning sker hos lands- tingen.

7. Industrins försörjning med reservdelar

7.1. Inledning

I ett krigsläge finns behov främst hos försvarsmakten och vissa andra myn- digheter som snabbt måste kunna tillfredsställas. En noggrann planlägg- ning måste här göras. För den mångfald av olika krisfall med varierande av- spärrningsgrad som i övrigt är tänkbara har det emellertid inte varit möjligt att hålla planläggningen för färdigvaruindustrin på annat än en översiktlig nivå. Företag som tillverkar högförädlade varor har sålunda ingått i plan- läggningen endast om de framställt varor för särskild användning inom nå- gon statlig myndighets ansvarsområde eller varit av allmänt stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Förhållandena är emellertid något an- norlunda då det gäller råvaruproducerande industri och företag som tillverkar andra försörjningsviktiga varor av baskaraktär. För att möjliggöra en om- ställning till ett krissamhälle är det nödvändigt att en tillförsel — och således en inhemsk produktion — av vissa utgångsvaror är säkrad. Med en sådan försörjningsbas får man en större flexibilitet då det gäller att utnyttja färdig- varuindustrin för olika tänkbara krislägen.

Det är således nödvändigt att försörjningsläget ifråga om utgångsvaror är särskilt väl kartlagt. Den beredskapslagring av råvaror och halvfabrikat som sker i statlig regi är ett komplement till den relativt noggranna planlägg- ningen av den del av industrin som framställer utgångsvaror av skilda slag. Det bör framhållas att begreppet utgångsvara i den mening som här avses kan gälla varor med högst olika förädlingsgrad för olika varuområden.

Det hari försörjningsberedskapsplaneringen. som redan antytts. varit un- derförstått att flexibiliteten hos den svenska industrin inte minst inom verkstadssektorn — är så stor att importen av förädlade produkter kan ersättas i betydande omfattning efter en omställning av den inhemska produktionen. En förutsättning härför är dock att försörjningen med de grundläggande ut- gångsvarorna samt med vissa övriga produkter av nyckelkaraktär är säkrad. Det finns dock flera väsentliga problemområden.

Med den fortgående internationella integrationen har en ökad arbetsför- delning skett mellan industriländerna. Ett betydelsefullt inslag i utveckling- en är att tillverkningen av halvfabrikat och komponenter specialiserats och att färdigvaruindustrin i viss utsträckning fått karaktär av sammansättnings- industri. Detta har medfön att försörjningsberedskapen ifråga om vissa för- ädlade varor blivit otillfredsställande. Under sin företagsplanering har ÖEF

följt denna utveckling. inte minst i samband med frågan om industrins för- sörjning med reservdelar för den egna maskinparken. Någon särskild under- sökning rörande detta problem har tidigare inte utförts. Försörjningsläget har emellertid efter hand bedömts bli sådant att man börjat befara att beredskaps- åtgärder som t. ex. beredskapslagring inte medför den försörjningsuthållighet på vissa råvaruområden som åsyftas. om åtgärder inte samtidigt vidtas för att trygga försörjningen med reservdelar och förnödenheter för maskiner i den industri som utnyttjar de lagrade varorna. Det är således möjligt att re- servdelsfrågan inom vissa varuområden kommit att utgöra en flaskhals för försörjningen i en kristid.

Reservdelsproblemet är givetvis nära besläktat med frågan om försörjning- en med andra högt förädlade produkter från huvudsakligen verkstadsindu- strin. Önskemål om en god försörjning kan stundom gälla även för vissa komponenter som är insatsvaror i tillverkningen. Effekterna av ett import- stopp ifråga om komponenter kan dessutom komma än snabbare. Försörj- ningen med reservdelar är emellertid utomordentligt viktig eftersom en brist- fällig reservdelsförsörjning berör hela industrin och dess möjligheter att å- stadkomma en anpassning till krissamhällets behov. Komponentproblemet gäller oftast en enskild bransch som verkstadsindustrin. som i Sverige är högt kvalificerad och har en betydande flexibilitet. En stor del av komponent- behovet är dessutom avsett för exportproduktion och i andra fall för pro- duktion av varor som i viss mån får avses vara undgängliga i ett krisläge. Som framhålls i det följande har emellertid komponentförsörjningen stor be- tydelse för möjligheterna att upprätthålla den allmänna produktionsnivån och sysselsättningen. Möjligheterna att inom landet tillverka normalt im- porterade reservdelar och maskiner är nämligen ofta beroende av försörjning- en med komponenter.

7.2. Allmänt om utredningens enkätundersökning

För att få en grund för en bättre bedömning av reservdelsproblematiken ut- förde vi under hösten 1974 en enkätundersökning. där 90 medelstora och stora industriföretag inför en tänkt situation med utebliven tillförsel av im- porterade reservdelar bl. a. tillfrågades om

El vilka maskiner och reservdelar som bedömdes utgöra de mest besvä- rande flaskhalsarna i tillverkningen EI konsekvenserna för produktionen. för produktionsvolymen i stort och för enskilda varor El möjligheterna till ersättningsproduktion av reservdelar inom landet El kostnaderna för att. efter hänsynstagande till ersättningsproduktion inom landet. genom ökad lagring av reservdelar med viss säkerhet kun- na upprätthålla en normal produktion (= 1973 års produktion)

Urvalet av företag har skett i samråd med ÖEF. Styrande har därvid i hu- vudsak varit att utvälja minst ett företag (verksamhetsställe) per del- bransch enligt svensk näringsgrensindelning (SNI) där den valda nivån va- rierats efter bl. a. försörjningsläge.

De tillfrågade företagens fördelning på branscher framgår av tabell 7.1.

Tabell 7.1 SNI Näringsgren Antal företag

23 Malmgruvor 2 311—312 Livsmedelsindustri 8 313 Dryckesvaruindustri I 321 Textilindustri 2 341 Massa-. pappers-. pappersvaruindustri. grafisk industri

(exkl. grafisk industri) 4 3511 Kemikalieindustri 5 35121 Industri för gödselmedel. ogränsbekämpningsmedel ] 35131 Konstfiber- och plastindustri 3 35210 Färgindustri 2 3522 Läkemedelsindustri 2 3523 "f_vättmedels-. ioalettmedelsindustri I 3529 Ovrig kemisk industri 2 353 Petroleumraffinaderier I 354 Smörjmedels-. asfalt- och kolproduktindustri ] 355 Gummivaruindustri I 356 Plastvaruindustri I 361 Porslins— och lergodsindustri I 362 Glas— och glasvaruindustri 3 369 Tegel-. cement- och annan mineralvaruindustri 4 371 Järn-. stål- och terrolegeringsverk 6 372 Ickejärnmetallverk 6 3811 Verktygs-och redskapsindustri 2 38192 Industri- för metalltråd. -nät. -Iinor. -kab|ar 2 3821 Industri för stationära turbiner och motorer 2 3822 Industri för jordbruksmaskiner 2 38231 Industri för metallbearbetningsmaskiner 6 38232 Industri för träbearbetningsmaskiner ] 38241 Industri för massa- och pappersbearbetningsmaskiner ] 38242 Industri för byggnads- och mineralbrytningsmaskiner 1 382991 Industri för lyftanordningar 1 382992 lndstri för vätskepumpar | 382993 Industri för maskindelar. ej specialdelar 2 3831 Industri för elmotorer. generatorer samt

elapparater för maskiner 2 3832 Teleproduktindustri 2 38391 Elektrisk tråd- och kabelindustri I 38392 Batteri- och ackumulatorindustri 2 38393 Glödlamps- och lysrörsindustri 1 38421 Rälsfordonsindustri ] 38431 Bilindustri (lastbilar) ] 3844 Cykel- och motorcykelindustri ] 3851 Instrumentindustri 2

90

Anledningen till att en industri som är så känslig från försörjningsbered- skapssynpunkt som textilindustrin endast representeras av två företag i en- käten är att de företag som slutit avtal med ÖEF om avskrivningslån för maskininvesteringar vilket är fallet för de viktigaste grundtextila företagen — i anslutning härtill även förbundit sig att hålla en tillräckligt omfattande reservdelslagring. Här har medtagits två företag ur trikåindustrin. eftersom denna i relativt liten omfattning slutit sådana avtal.

Den grafiska industrin ingår inte i utredningens undersökning. Försörj-

ningsfrågorna inom denna bransch har nämligen studerats ingående i en en- kätundersökning som utfördes år 1974 av beredskapsnämnden för psyko- logiskt försvar i samarbete med ÖEF.

Av de 90 företag som tillfrågats inkom svar från 87. Avsikten med enkäten har inte varit att i detalj kartlägga reservdelsfrågan något som i praktiken är svårt med de hypotetiska och bedömningsmässiga frågeställningarna utan att få en allmän uppfattning om problemet och i viss utsträckning iden— tifiera de tillverkningsområden och de maskiner som kan vara särskilt käns- liga för störningar i tillförseln av importerade reservdelar. Att endast ett eller ett fåtal företag inom varje bransch tillfrågats får inte anses utgöra någon väsentlig brist i sammanhanget. Då det gäller reservdelsfrågan är problemen oftast likartade för alla företag inom en och samma bransch.

En noggrannare bedömning av problemen kring industrins kristida reserv- delsförsörjning bör ske i samband med ÖEF:s kontinuerliga planläggning av industriföretagen. då möjligheter finns att systematiskt undersöka de olika förutsättningarna i ett mycket stort antal företag. Med dessa utgångspunkter diskuteras reservdelsproblematiken i det följande.

Vid utarbetandet av frågeformuläret för enkäten inhämtades inledningsvis synpunkter på utformningen från tio företag. Begreppet reservdel har defi- nierats mycket allmänt för att kunna användas för alla branscher. Som re- servdel har här betraktats en detalj som är monterad i eller på annat sätt utgör en integrerande del av en maskin eller annan produktionsutrustning och under drift utsätts för slitage. nötning. frätning eller yttre påverkan på sådant sätt att den med tiden blir obrukbar och måste ersättas. Som reservdel har däremot inte betraktats exempelvis skruvar. muttrar och andra delar av mer allmän karaktär som kan användas i olika typer av maskiner(= material. stapelvaror m. fl. benämningar).

Enkäten gällde reservdelar dels för maskiner och övrig produktionsutrust- ning som är avsedd för produktion. bearbetning. omvandling och förpack- ning av varor. dels för maskiner och specialfordon för förflyttning av varor inom fabriksområde. Exempel på utrustning som enkäten inte omfattade är kontorsmaskiner samt fordon för externa transporter. Däremot ingick da- tamaskiner för processtyrning och numerisk styrning i enkäten.

7.3. Resultaten av enkätundersökningen

7.3.1. Förbrukning och lagring av reservdelar

I den officiella statistiken görs ingen åtskillnad mellan begreppen reservdelar och komponenter (= insatsvaror i produktionen). Det är således inte möjligt att med utgångspunkt från denna beräkna eller specificera reservdelsförbruk- ningen.

För de i utredningens enkät ingående företagen uppgick den redovisade förbrukningen av reservdelar år 1973 till ca 258 milj. kr.. varav nära 40 % importerades. Det totala lagret hade i början av år 1974 ett värde av omkring 380 milj. kr.. varav 43 % hade importerats. Det bör betonas att importan- delen ofta angivits efter en relativt grov uppskattning och ofta endast avser det sista ledet i tillverkningen. Hänsyn har således inte kunnat tas till att

tillverkningen i Sverige av reservdelar i större eller mindre utsträckning ofta utgår från importerade komponenter. Som exempel kan nämnas att LKAB efter en överslagsmässig bedömning av den s. k. indirekta importandelen i värdet av lagrade och förbrukade reservdelar kommit fram till 47 %. som kan jämföras med den direkta importandelen. som endast uppgår till 3 %.

Bl. a. med hänsyn till att tolkningen av vad som utgör en reservdel i viss mån varierar olika företag och branscher emellan. kan de sammantagna upp- gifterna om förbrukning och lagerhållning inte läggas till grund för några mer preciserade bedömningar. Vissa allmänna slutsatser kan dock dras.

Den totala förbrukningen av reservdelar är generellt störst för handelsstål- verk. gruvor. metallverk. mejeriindustri. cementindustri samt massa- och pappersindustri. Verkstadsindustrin som helhet är en relativt liten förbru- kare.

Ett företag har redovisat en årlig reservdelsförbrukning på 60 milj. kr. och 10 företag mer än 5 milj. kr.

Som redan nämnts är den genomsnittliga importandelen för de förbrukade reservdelarna hos de i enkäten deltagande företagen drygt 40 %. 22 företag redovisar emellertid en importandel för förbrukningen som är 70 % eller hög- re. Verkstadsindustrin är här representerad med höga värden på ett helt annat sätt än då det gäller förbrukningens omfattning. Således hör 9 av de 22 fö- retagen till verkstadsindustrin. Till de höga värdena för verkstadsindustrin bidrar bl. a. ett stort behov av delar till numeriskt styrd utrustning. hydrau- liska komponenter och elektronikkomponenter. samt mätinstrument av skil- da slag. Den del av textilindustrin som tillfrågats i enkäten trikåindustrin — har en mycket hög importandel i förbrukningen av reservdelar, 100 resp. 70 % vid de två företagen. Det är framför allt nålar till trikåmaskiner som föranleder detta. Även den petrokemiska industrin och det tillfrågade olje- raffinaderiet uppvisar höga värden.

Skogsindustrin har genomgående låg importandel i reservdelsförbrukning- en. vilket också gäller livsmedelsindustrin. Järn-. stål- och metallverk upp- visar i huvudsak låga värden. Färgindustrin är den delbransch som är minst importberoende (10 resp. 0 % för de två tillfrågade företagen).

Av enkätmaterialet kan inte utläsas någon tendens att företagen förråds- håller en högre andel importerade än svensktillverkade reservdelar.

Vissa företag har stora lager av reservdelar i förhållande till förbrukningen. Detta gäller alla undersökta företag inom den petrokemiska industrin och vissa företag inom olika slags ”tung" industri av processkaraktär. Parallell- körning är för denna typ av företag sällsynt och en driftsstörning får därför särskilt allvarliga konsekvenser. vilket skulle kunna vara skäl för en hög re- servdelsberedskap.

Eftersom det här är fråga om en industri med stora och dyrbara anlägg- ningar är det emellertid särskilt dyrt att upprätthålla en god reservdelsbe- redskap.

Vissa av de tillfrågade företagen har angett vilka förhållanden och bedöm- ningar som varit styrande för reservdelslagringens omfattning och samman- sättning. Endast fyra företag anger att de förrådshåller utlandstillverkade re- servdelar i särskilt stor utsträckning. Två företag nämner att en särskild mål- sättning finns för en önskvärd produktionsuthållighet. Inom verkstadsin-

dustrin är det särskilt vanligt att man förlitar sig på den lagerhållning som finns hos maskinleverantörer. vilket föranlett att de egna lagren har begrän- sats.

7.3.2. Produktionsuthållighet vid avbrott i reservdelsimporten

En huvudfråga i enkäten har varit hur företagen bedömt produktionsmöj- ligheterna om importen av enbart reservdelar helt skulle utebli. En sådan fråga är givetvis hypotetisk men har använts för att få ett underlag för en isolerad bedömning av reservdelsfrågans betydelse.

Produktionsuthålligheten har uttryckts som möjlig produktion (uttryckt i värde)jämfört med produktionsnivån år 1973. efter 3. 6. 12 och 24 månader med utebliven reservdelsimport och med hänsyn tagen till de bedömda möj- ligheterna att erhålla motsvarande delar inom landet.

Tre av de tillfrågade företagen har uppgivit att produktionen av bered- skapsviktiga varor bedömts upphöra efter kortare tid än 12 månader om till- förseln av reservdelar utifrån blir omöjliggjord. För ytterligare åtta företag bedöms tillverkningen få läggas ner inom 24 månader. Övriga företag be- dömer inte att konsekvenserna för produktionen av en tvåårig avspärrning ifråga om reservdelar skulle bli så allvarliga att den helt skulle upphöra. 26 företag uppskattar emellertid produktionsnedgången till mellan 50 och 85 %.

Enkätmaterialet har tillsammans med en särskild företagsinriktad redo- görelse av resultatet överlämnats till ÖEF.

7.3.3. Vissa reservdelar och maskiner av särskild betydelse/ör produk- tionsuthälligheten

Vissa allmänna slutsatser kan dras av enkätmaterialet ifråga om sådana re- servdelar och maskiner som främst kommer att bestämma möjligheterna att upprätthålla produktionen om importen av reservdelar störs. Den utrustning som nämns i det följande har av de tillfrågade företagen i regel bedömts möta mycket stora problem att tillverka inom landet. Bedömningarna skiljer sig i vissa fall åt mellan företagen. Detta torde delvis sammanhänga med de- finitions- och avgränsningsproblem vad gäller maskiner och reservdelar. men den främsta anledningen är rimligen de uppenbara svårigheterna att bedöma om svensk verkstadsindustri kan framställa delar som normalt inte tillverkas inom landet. Detta problem diskuteras närmare i det följande.

I tabell 7.2 redovisas de reservdelar och maskiner som enligt enkäten utgör ”trånga sektorer" för olika branscher. De olika branschernas känslighet för störningar i reservdelsimporten anges i en skala I—3 där 1 innebär lindrig. 2 betydande och 3 allvarlig inverkan på produktionsmöjligheterna.

Tabell 7.2

Näringsgren Känslighet för stör- ningar i reservdels- importen

Reservdelar och maskiner

Gruvindustri

Livsmedelsindustri

Textilindustri (trikå)

Skogsindustri

Kemikalie- och gödselmedels- industri

Basplastindustri

Läkemedelsindustri Tändsticksindustri Oljeraffinaderier Gummiindustri

Cementindustri

Övrig jord- och stenvaruindustri

2—3

1—3

hydrauliska komponenter till berg- borrutrustningar stållinor till gruvspel växellådor till kvarnar processdatorer samt mät- och reglerutrustning

förpackningsmaskiner blandningsmaskiner kylkomponenter

elektrolysör (används i hydrerings- anläggning till matfettframställning) elektronikkomponenter växellådor och kuggväxlar främst nålar till sticknings- maskiner platiner. sinkers. mönsterjacks. friktionsskivor

instrument och reglerutrust- ning pumpar. pumphjul. pumphus. plantät- ningar. ventiler. kompressorer. centri- fuger. turbiner. fläktar. emaljerad utrustning. glasutrustning

delar till kompressorer. packningar till högtryckspumpar. turbiner. skruvar till extruders instrument grafit-. titan- och teflonmaterial instrumentutrustning

emaljerad utrustning förpackningsmaskiner

skruvar till extruders packningar stålwire till bladders (formningsbälgar) elektronisk styrutrustning och hydraulik aumaband

växellådor till råverk och ugnsavdelning stora kuggkransar malkroppar och eldfast tegel

högeldfast tegel Spinnare till fibreringsmaskiner mätutrustningar packningar för hydraulutrustning

Näringsgren Känslighet Reservdelar och maskiner för stör- ningar i reservdels- importen Järn- och stålverk l högeldfast tegel

stora kuggväxlar och rullningslager turbo- och syrgaskompressorer till syrgasverk hydrauliska komponenter till koksverk

Ferrolegeringsverk 2 högeldfast tegel blandare transportutrustning elektronik till vägutrustning Metallverk (smältverk) I—3 blåsmaskiner pumpar och centrifuger gjutkaruseller kylsystem likriktare Metallverk (halv- I reservdelar till elektronisk och fabrikattillverkning hydraulisk utrustning Metallvarudindustri l—2 högeldfast tegel

mikrobrytare. reläer. instrument och andra elektrokomponenter. svarvar. spårslipar. gängslipar lager. axlar

Verkstadsindustri l—2 kulmutterskruvar. givare. rems— läsare och andra delar till numeriskt styrda maskiner och övrig styrutrustning mikrobrytare. reläer. instrument och andra elektrokomponenter ventiler. kolvar. specialmotorer och andra delar till hydraulisk utrustning delar till bl. a. fråsmaskiner. arborrverk. slipar. svarvar. balanse- rings- och jiggborrmaskiner

I den tidigare nämnda särskilda undersökningen rörande de allmänna för- sörjningsproblemen inom den grafiska industrin framkom att reservdelar till den allt vanligare datoriserade utrustningen bedömdes vara ett känsligt om- råde från försörjningsberedskapssynpunkt.

Offsetteknikens genombrott har medfört särskilda svårigheter. Således im- porteras många av de hjälpmedel som erfordras vid tryckningen som t. ex. plåtar och film. Dessa produkter kan närmast ses som insatsvarori produk- tionen.

Härutöver kan bl. a. nämnas en speciell typ av gummiduk som för när- varande inte tillverkas inom landet.

Den här genomförda redovisningen ger inte någon uttömmande beskrivning av vilka reservdelar och maskiner som i en avspärrningssituation bedöms vara i särskilt stor utsträckning bestämmande för produktionsmöjligheterna i olika branscher. Möjligheterna att åstadkomma en redovisning för enskilda

maskiner och reservdelar är givetvis särskilt små ifråga om det stora antalet företag inom verkstadsindustrin med dess starkt diversifierade produktion och maskinutrustning. Som ett exempel på hur omfattande en sådan redo- visning kan vara för ett enskilt företag kan nämnas det material som lämnats av ett av de största företagen inom verkstadssektorn. Materialet omfattar en redogörelse för var och en av nästan 220 maskiner/maskingrupper med en bedömning för var och en av dessa av bl. a. möjligheterna av att inom landet ersättningstillverka normalt importerade reservdelar.

De verkstadsindustriföretag som tillfrågats i enkätundersökningen har emellertid med få undantag gjort den bedömningen att en strypning av re- servdelsimporten inte skulle få några särdeles allvarliga konsekvenser för pro- duktionsmöjligheterna. Bakgrunden härtill är bl. a. flexibiliteten i produk- tionsapparaten där det endast undantagsvis finns enskilda maskiner som den övriga tillverkningen är helt beroende av. Verkstadsindustrins stora problem i ett avspärrningsläge bedöms i stället vara försörjningen med komponenter som utgör insatsvaror i tillverkningen. Det bör observeras att denna fråga dessutom i hög grad sammanhänger med reservdelsproblematiken eftersom svensk verkstadsindustris möjligheter att tillverka reservdelar som normalt framställs inom landet. alternativt ersättningstillverka delar som importeras under normala förhållanden, är beroende av möjligheterna att erhålla kom- ponenter.

Svensk komponenttillverkare är i sin tur beroende av reservdelar till egna maskiner och eventuellt också av komponenter som insatsvaror för den egna tillverkningen.

7.3.4. Den svenska industrins möjligheter att framställa reservdelar som normalt importeras

I föregående avsnitt har berörts industriföretagens bedömningar av produk- tionsmöjligheterna i olika branscher om importen av reservdelar upphör. De i enkäten ingående företagen har som tidigare nämnts vid dessa bedömningar tagit hänsyn till möjligheterna att inom landet framställa reservdelar. Det är självklart att här ligger en betydande källa till osäkerhet. De skilda fö- retagen har olika kännedom om verkstadsindustrins möjligheter i detta av- seende och bedömningarna blir olika beroende på om hänsyn tas till verk- stadsindustrins behov av försörjningskänsliga råvaror och komponenter eller ej. Den största osäkerheten då det gäller bedömningen av produktionsmöj- ligheterna är dock förknippad med frågan huruvida produktionskapaciteten är tillräcklig inför den mycket kraftiga efterfrågan på nya varor som kan kom- ma att uppstå på vissa områden. Generellt sett framträder dock en betydande tilltro till den svenska verkstadsindustrins kompetens och förmåga att an- passa sig till nya krav. Således anger 10 % av de tillfrågade företagen att deras produktion efterhand kommer att kunna öka och utgår härvid från att verk- stadsindustrin efter en tids anpassning kommer att kunna öka framställning- en av erforderliga reservdelar.

Utredningen har varit i kontakt med ett antal större importörer av ma- skiner för användning inom industrin. Dessas reservdelslager motsvarar 3—5 månaders normal förbrukning.

Närmast kommer här att diskuteras möjligheterna att inom landet fram- ställa vissa grupper av reservdelar och annan utrustning som enligt enkät- materialet i särskilt stor utsträckning bestämmer företagens produktionsmöj- ligheter. Det har inte bedömts möjligt att i detta sammanhang annat än peka på ett begränsat antal sådana känsliga områden och för dessa diskutera möj- ligheterna till ersättningsproduktion. De mer ingående undersökningar som kan anses motiverade bör lämpligen ske inom ramen för ÖEF:s normala pla- neringsverksamhet.

Utredningen har valt att närmare studera följande huvudtyper av reserv- delar och maskinutrustning.

ventiler. cylindrar och andra delar till hydraulisk utrustning pumpar och delar till pumpar växlar och växellådor utrustningar för numerisk styrning, processtyrning och annan produk- tionsstyrning

DDEID

De här angivna typerna av reservdelar och maskiner har valts ut därför att de sagts vara känsliga av flera företag och då främst av företag med ett från försörjningsberedskapssynpunkt särskilt väsentligt produktionsprogram.

Ventiler, cylindrar och andra delar till hydraulisk utrustning

Av de i enkäten ingående företagen har 19 angett att hydrauliska kompo- nenter och hydraulisk utrustning är ett område där kraven på inhemsk er- sättningsproduktion kan bedömas bli betydande under en avspärrning. Några företag har bedömt att nödvändiga delar inte kan tillverkas inom landet. and- ra att detta möjligen kan ske. Hydrauliska komponenter har främst nämnts av företag hörande till gruvindustri (bergborrutrustning). jord- och stenva- ruindustri, järn-och stålverk. metallvaruindustri och verkstadsindustri.

Tillverkningen av hydrauliska komponenter och hydraulisk utrustning är i Sverige främst inriktad på mobil hydraulik (för grävskopor, truckar o.d.) och endast i mindre utsträckning på hydraulisk utrustning för industriella ändamål. Företag som är verksamma på detta område anser dock att en ökad inriktning på industrihydraulik kan ske i ett krisläge. Härigenom bedöms en stor del av behoven kunna täckas. Speciella problem kan dock uppstå vad gäller hydrauliska ventiler (se nästa avsnitt). För tillverkningen erforderligt gjutgods och smide importeras nu till största delen. De svenska gjuterierna bedöms till viss del kunna möta de krav som kan komma att uppstå. Vissa områden kan dock vålla stora problem. bl. a. ämnen till cylinderrör i grova dimensioner.

De största inhemska tillverkarna på hydraulikområdet är Monsun-Tison AB, AB Mecman och Volvo Flygmotor AB.

Pumpar och delar till pumpar

Pumpar och delar till pumpar har nämnts som ett känsligt område av smält- verk. massa- och pappersindustri. kemikalieindustri. basplastindustri och ett par verkstadsföretag (hydraulpumpar).

Bl. a. inom den kemiska industrin förekommer det att ”nyckelfärdiga" an- läggningar levereras från utlandet. Det är då inte ovanligt att specifikatio— nerna för olika delutrustningar i anläggningen är så angivna att de är an- passade till vissa utländska leverantörers sortiment. Vid reparation och er- sättning av maskinutrustning i sådana anläggningar är normalförfarandet därför att utländska tillverkare anlitas.

De största svenska pumptillverkarna är Sonesson Pumpindustri AB. Jön- köpings Mekaniska Werkstad AB och Stenberg-Flygt AB av vilka de två för- sta företagen främst är inriktade på produktion av industripumpar och Sten— berg-Flygt på byggnads- och avloppspumpar. Ifråga om industripumpar be- dömer svenska tillverkare att de pumpar som nu importeras i huvudsak bör kunna framställas inom landet, dock först efter viss tid som är beroende av möjligheterna att erhålla ritningsunderlag o.d. Med hänsyn till tidsfaktorn anses det troligt att det i många fall är lämpligare att modifiera egna kon- struktioner än att söka kopiera utländska.

Ett speciellt problemområde är de mycket stora 5. k. matarpumpar som används i ångkraftverk. Dessa pumpar är oftast av utländskt ursprung. I fråga om huvudcirkulationspumpar för kärnkraftverk finns enligt uppgift inga svenska tillverkare. I båda dessa fall anges en ersättningstillverkning kräva mycket lång tid.

De insatsvaror som erfordras för tillverkningen av pumpar bedöms kunna vålla svårigheter då det gäller gjutgods och tätningar. Uppfattningarna om gjuteriernas förmåga och kapacitet på detta område varierar mellan svenska pumptillverkare. medan enighet råder om att tätningar kan utgöra ett pro- blem. Svensk produktion förekommer dock på detta område. Detta gäller främst s. k. plantätningar där Gustav Huhn AB är den dominerande tillverka- ren.

Hydrauliska pumpar arbetar med högre tryck än andra industripumpar. Även här förekommer inhemsk tillverkning t. ex. av AB IMO-Industri.

Ett särskilt problem vid tillverkningen under en avspärrning av hydraul- pumpar är att hydraulventiler för användning i fast industriell utrustning inte tillverkas inom landet. För mobil hydraulutrustning framställs dock ventiler av AB Nordhydraulik i Kramfors. Enligt detta företag bör det finnas vissa möjligheter att ta upp produktion av ventiler för industrihydraulik i ett kris- läge.

V äx/ar, växellådor

Smältverk. järn- och stålverk samt företag från cementindustri. sockerindu- stri. basplastindustri och verkstadsindustri har angett att växlar och växel- lådor kan komma att utgöra ett problemområde i ett avspärrningsläge.

Viktiga svenska tillverkare är ASEA. Morgårdshammar AB, Sala Inter- national AB, Benzler & Co AB och Albin Motor AB.

Enligt flera tillverkare finns en tillräcklig kompetens inom landet för att i ett krisläge tillfredsställa de nödvändigaste behoven. De svenska företag som är verksamma på detta område skiljer sig i sitt produktionsprogram åt bl. a. ifråga om de dimensioner som kan framställas. De största växlarna torde inte kunna framställas på "normalt" sätt. dock möjligen genom vissa im- provisationer.

Även på detta område finns olika uppfattningar om gjuteriernas möjlig— heter att tillhandahålla erforderliga typer av ämnen. I övrigt uppges det inte föreligga några särskilda komponentproblem vad gäller tillverkning av växlar och växellådor.

Utrustning för numerisk styrning, processtyrning och annan produktions- styrning

Numerisk! styrd utrustning (NS-maskiner) används huvudsakligen av företag inom verkstadsindustrin. Det är här fråga om styrsystem som är kopplade till svarvar, fräsar och andra slag av bearbetningsmaskiner. Av de tillfrågade företagen har ett tiotal verkstadsföretag angett att reservdelar till sådan ut- rustning erfordras om inte betydande störningar av produktionen skall uppstå vid avbrott i importen. Uppfattningarna om möjligheten att ersätta NS-ma- skiner med tidigare använda styrmetoder varierar. I många fall har de äldre maskinerna kasserats. Vidare gäller allmänt att den särskilda yrkesskicklig- het som krävs för mer traditionell teknik inom de områden där NS-teknik är på frammarsch. efter hand kommer att nedgå.

Det bör framhållas att verkstadsindustrin. både som helhet som tidigare påpekats i detta kapitel och vad gäller sådana företag som är utrustade med NS-maskiner bedömt att en strypning av reservdelsimporten totalt sett en- dast skulle få en måttlig inverkan på produktionsmöjligheterna. Härtill bör nämnas att företag som utnyttjar NS-utrustning generellt är större företag med hög exportandel i sin produktion.

Automatiserade systemnir styrning av processer kan ha olika karaktär — från styrning av vissa sekvenser av en tillverkningsprocess till avancerade system där en mindre dator övervakar och ingriper i hela processen. Processtyrsys- tem används särskilt inom kemisk industri. massa- och pappersindustri samt järn—, stål- och metallverk. Ca 15 företag har ansett att tillförseln av kom- ponenter till elektronisk styrutrustning av denna typ kan vara ett särskilt känsligt område i ett avspärrningsläge.

Med hänsyn till att processtyrutrustningen används i industrier där pro- duktionen i en viss punkt i varje ögonblick är beroende av att närmast fö- regående tillverkningsmoment fungerar kan avbrott i reservdelstillförseln för denna typ av utrustning dock bedömas få allvarligare konsekvenser än vad som gäller för NS-maskiner. Gemensamt för de olika varianter av utrustning som här diskuteras är att de innehåller ett elektroniskt styrsystem. Det är reservdelsförsörjningen för sådana system som företagen i stor utsträckning bedömt vara känslig. Produktion av färdiga styrsystem förekommer hos flera svenska företag som t. ex. ASEA, SMT och DATA-SAAB. Vid tillverkningen utgår man från halvledarkomponenter som sätts samman i olika kombinationer till krets- kort. Av dessa byggs därefter den elektroniska styrenheten upp. Huvudpro- blemet har bedömts vara försörjningen med halvledarkomponenter. Två svenska företag är verksamma på detta område — AB Rifa som är ett dot- terföretag till LM Ericsson samt ASEA-HAFO AB. Rifa tillverkar integrerade kretsar. kondensatorer och andra speciella elektronikkomponenter. HAFO är bl. a. inriktat på framställning av integrerade kretsar, speciella transistorer. termistorer och andra speciella komponenter. Den svenska produktionens

andel av tillförseln är liten. Den internationella handeln på detta område do- mineras av några USA-företag som framställer alla de 1 OOO-tals varianter som förekommer av dessa elektroniska komponenter. Den svenska produk- tionen omfattar endast en mindre del av dessa. Sortimentet kan i viss mån breddas i ett krisläge men detta kan givetvis ske först efter viss tid. Det är på grundval av denna översiktliga undersökning svårt att avgöra i vilken ut- sträckning inhemsk ersättningsproduktion kan ersätta de importerade kom- ponenterna. Vissa minneselement bedöms överhuvudtaget inte kunna fram- ställas inom landet. Lagerhållningen av reservdelar hos företag som använder NS- och processtyrutrustning är i regel obetydlig då man förlitar sig på le- verantörernas service.

Vid kontakter med de företag som ingår i enkätundersökningen och till- verkare av styrutrustning respektive halvledare har det framkommit att elektroniska komponenter i meningen halvledare, kretskort etc. är mycket hållbara. De fel som uppkommer inträffar normalt under den första tiden efter det att utrustningen tagits i bruk. Det är därför numera vanligt att kom- ponenterna konståldras ("bränns in") av tillverkarna. varigenom driftsäker- heten avsevärt ökar.

Det förefaller inte osannolikt att kringutrustningen utgör ett större problem än de elektroniska komponenterna. Denna utgörs av bl. a. remsläsare. puls- givare, avkänningsorgan och andra tillbehör med liknande funktioner. Nå- gon inhemsk tillverkning förekommer inte på detta område och möjlighe— terna att ta upp en sådan produktion i ett krisläge bedöms som små.

Många företag har nämnt att importberoendet är stort för detaljer som gränslägesbrytare, mikrobrytare och tidreläer. Det rör sig här inte om elek- troniska komponenter i egentlig mening utan om delar som ingår i kring- utrustningar. Dessa detaljer är av relativt enkel konstruktion och bedöms kunna tillverkas inom landet efter viss tid. Eftersom de är billiga i inköp kan härutöver uthålligheten ökas till låg kostnad genom lagring.

7.4. Datorer

Utredningens enkätundersökning har avsett reservdelsförsörjningen för in- dustrins direkta produktionsutrustning. Datorer i allmänhet har således inte behandlas. dock med undantag av sådana som ingår i utrustning för pro- cesstyrning och annan avancerad styrutrustning. Vi har emellertid ansett att reservdelssituationen även på detta område bör beröras. Anledningen härtill är givetvis samhällets numera starka beroende av datortjänster och de med tiden allt större svårigheterna att övergå (återgå) till andra (gamla) metoder för informationsbehandling.

Dataindustriutredningen uppger i sitt betänkande (SOU 1974:10) att ma- skinvarubeståndet vad gäller administrativt inriktade system under IO-års- perioden 1962—72 nästan femdubblats. Tillväxten var särskilt snabb fram till år 1967. De speciella datorsystemen för processtyrning, laboratorieautoma- tion m.m. började tillföras i större utsträckning först 1969.

Dataindustriutredningen framhåller att det förhållandet att Sverige har hunnit ganska långt in i det postindustriella samhället och på vissa områden

ligger före de flesta andra länder har gjort landet lämpligt som testmarknad för många datorprodukter. Sveriges ringa storlek kan också ha bidragit härtill. Detta har medfört att den svenska marknaden karaktäriseras av hård kon- kurrens och att svenska tillverkare härigenom befinner sig i en besvärlig si— tuation.

Dataindustriutredningen hade inte till uppgift att behandla beredskapspro- blematiken men framhöll ändå det önskvärda i att ÖEF skulle ha resurser att bevaka beredskapsproblemen på detta område.

ÖEF har i en särskild utredning som företogs åren 1971—72. "Data under beredskap och krig" (DBK 7I) behandlat beredskapsförhållandena på främst ADB-området. Denna utredning bedömde på basis av en enkätundersökning hos olika datoranvändare möjligheterna att ersätta datorer med ickemaski- nella rutiner eller genom att använda andra anläggningar. Frågeställningarna i enkäten var av sådan karaktär att endast en ungefärlig uppskattning av da- torberoendet kan göras. Det torde emellertid stå klan att möjligheterna till omställningar är små. Således angav endast 14 % av tillfrågade industrifö- retag och 12 % av handels- och serviceföretagen att ADB-användningen i sin helhet skulle kunna ersättas med andra rutiner. Dessa frågor avsåg ett krigsläge men är av intresse även i ett vidare perspektiv. Av enkätsvaren framgår vidare att ADB-beroendet efter hand bedöms öka ytterligare.

Utgångspunkten för vår översiktiga behandling av reservdelsproblemati- ken på datorområdet är att det befintliga datorbeståndet till övervägande del måste antas behöva fungera i normal drift även i ett krisläge. Frågeställningen blir då om svensk industri har kapacitet att ersätta de delar, tillbehör och komponenter som normalt förslits i datorer och kringutrustning och om un- derhållet av maskinparken kan upprätthållas i tillräcklig omfattning.

De bedömare som vi varit i kontakt med anser att komponentförsörjningen kommer att bli det allvarligaste problemet vid en avspärrning. De kompo- nenter det här är fråga om är av i princip samma slag som sådana vilka an— vänds i de styrutrustningar som behandlas i föregående avsnitt. Det reso- nemang som förs där är således tillämpligt även då det gäller försörjningen med komponenter till datorer för ADB—användning.

Maskinleverantörerna håller vissa reservdelslager i Sverige. De multina- tionella företag det här är fråga om har en hierarkiskt organiserad reserv- delslagring så att enklare och "frekventa" delar lagras hos större kunder me— dan vissa av de reservdelar som erfordras i Sverige och som sällan behöver ersättas förrådshålls i ett svenskt centrallager. Övriga delar finns lagrade på ett fåtal platser i Västeuropa.

Ifråga om underhåll är detta från de stora maskinleverantörernas sida or- ganiserat på samma hierarkiska sätt som reservdelslagringen. Två svenska företag. SRA och Telub är dock verksamma på detta område. i första hand vad gäller mer ovanliga maskinfabrikat.

Tillbehörsn'ågan bedöms vara ett något mindre problem än komponenter- na. Papper till hålkort importeras visserligen för närvarande men kan ersättas med svensk vara. Magnetband och skivpackar tillverkas inte i Sverige. Det är osäkert om det inom landet går att åstadkomma beläggningen på banden men de band som finns kan slitas avsevärt längre tid än vad som sker under normala förhållanden. Svensk verkstadsindustri uppges på sikt böra kunna klara en tillverkning av skivpackar.

Programvara slutligen är en fråga om kompetens och utbildning hos per- sonal och Sverige anses vara ganska väl utrustat på detta område.

Sammanfattningsvis kan konstateras att reservdelssituationen kan vara re- lativt bekymmersam på datorområdet. Det svåraste problemet utgör elek- troniska och elektromekaniska komponenter. Lagring förekommer genom maskinleverantörernas försorg men som redan nämnts gäller detta inte alla delar. Enligt DBK 71 uppgavs lagringen av de mest förbrukade delarna till 4—6 månader. De inhemska produktionsmöjligheterna diskuteras i föregå- ende avsnitt.

Om en ej obetydlig del av datorbeståndet inte anses behöva vara i drift i ett krisläge uppstår möjligheter att byta delar mellan maskiner vilket på- tagligt kan öka uthålligheten. I viss utsträckning kan även delar tas från da- torer för ADB-användning till sådana som används för produktionsstyrning.

7.5. Utredningens sammanfattande bedömning och förslag

Försörjningen med reservdelar och maskinförnödenheter för industrins ma- skinpark under en kristid har på senare tid alltmer kommit i blickpunkten. Orsakerna härtill är att den fortgående internationella integrationen medfört en ökad arbetsfördelning. inte endast med färdiga varor utan även med halv- fabrikat och komponenter. Produktionen har specialinriktats så att ett väx- ande antal delar till exempelvis maskiner och transportmedel endast tillver- kas av ett fåtal producenter och därvid i mycket stor skala. Även om en viss maskin sålunda tillverkas i Sverige så kan därmed inte förutsättas att insats- varor för tillverkningen och följaktligen alla reservdelar också är svensktill- verkade. I själva verket är det utländska inslaget i dessa sammanhang mycket stort.

De här kortfattat beskrivna utvecklingstendenserna har medfört att ÖEF i sin planering under senare tid måst ta allt större hänsyn till frågan om re- servdelsförsörjningen. Försörjningssituationen har efter hand bedömts bli så- dan att man börjat befara att beredskapsåtgärder som t. ex. beredskapslagring av vissa råvaror inte medför den försörjningsuthållighet som åsyftas om åt- gärder samtidigt inte vidtas för att trygga försörjningen med reservdelar för maskiner i den industri som utnyttjar de lagrade varorna. Denna fråga har också behandlats i vårt delbetänkande "Kläder och skor. försörjningen i en kristid". I de avtal som ÖEF träffat med textilindustrin rörande exempelvis avskrivningslån har frågan om försörjningen med reservdelar även beaktats.

Någon särskild undersökning rörande problemet med reservdelsförsörj- ningen har tidigare inte utförts. Utredningen har emellertid bedömt det vär- defullt att i vart fall få en överblick över läget i stort i denna fråga. En enkät har därför gjorts med 90 medelstora och stora industriföretag rörande deras syn på reservdelsförsörjningen i en situation med utebliven tillförsel av im- porterade delar.

Ett viktigt skäl för genomförandet av en enkät har varit att vi velat få en uppfattning om huruvida reservdelsproblemet kunde lägga hinder i vägen för den princip för uthållighet som vi föreslagit. Om försörjningen i en kristid

i hög grad skall kunna baseras på en inhemsk produktion som är anpassad efter de speciella behoven så förutsätter detta — i varierande utsträckning olika varuområden emellan — att maskinparken kan hållas förhållandevis intakt, Om detta inte bedöms kunna ske måste försörjningen i större utsträckning baseras på en lagring av halvfabrikat och färdigvaror.

Undersökningen visar att stora skillnader föreligger i bedömningarna av möjligheterna till en reservdelsförsörjning mellan olika företag inom skilda branscher. Tre av de tillfrågade företagen har uppgivit att produktionen be- döms upphöra efter kortare tid än 12 månader om tillförseln av reservdelar utifrån blir omöjliggjord. För ytterligare åtta företag bedöms tillverkningen få läggas ned inom 24 månader. Övriga företag bedömer emellertid inte att konsekvenserna för produktionen av en tvåårig avspärrning i fråga om re- servdelar skulle bli så allvarlig att den helt skulle upphöra. 26 företag upp- skattar produktionsnedgången till mellan 50—85 %.

Allmänt sett visar undersökningen enligt vår bedömning att försörjnings- beredskapen i fråga om reservdelar inger vissa farhågor men att likväl si- tuationen inte är fullt så allvarlig som man haft anledning att befara.

Den svenska verkstadsindustrin och inom denna inte minst elektroindu- strin. är så flexibel att ett mycket stort tillverkningsområde kan täckas efter en förhållandevis kort övergångstid. Detta utesluter inte att vissa flaskhalsar finns som berör tillverkningen av varor vilka är av stort värde för försörj- ningen under en kristid. Vår bedömning är också att den föreslagna principen för uthållighet. som i stor utsträckning bygger på en omställning av produk- tionen och en tillverkning av varor för krissamhällets behov, inte äventyras av svårigheterna med reservdelsförsörjningen.

Undersökningen ger underlag endast för översiktliga slutsatser. Den har emellertid visat att djupgående analyser på skilda varuområden är nödvän- diga för att verkstadsindustrins möjligheter till bl. a. ersättningsproduktion skall kunna klarläggas och flaskhalsarna i sammanhanget identifieras. Vi an- ser det nödvändigt att ÖEF vid sin försörjningsplanering inom olika sektorer för framtiden mer intensivt studerar reservdelsfrågan. En lagring av reserv- delar bör i förekommande fall ingå som en naturlig del av beredskapslag- ringen. I många fall bör en sådan ske hos de berörda företagen men det kan inte uteslutas att vissa reservdelar även kan lämpa sig för en mer centraliserad lagring.

ÖEF bör i de årliga anslagsäskandena begära medel som även täcker kost- naderna för en beredskapslagring av reservdelar och komponenter. Det är svårt att nu förutse huruvida sådana varor även skulle behöva lagras för freds- kriser. ÖEF bör enligt vår uppfattning beakta denna fråga i anslutning till de närmare övervägandena rörande reservdels- och komponentförsörjning- en.

Vad här sägs om planering och lagring ifråga om reservdelar gäller även försörjningsviktiga komponenter som ingår i framställda färdigprodukter. Denna fråga behandlas i kapitel 12.

8. Försörjningen med petrokemiska produkter

8.1. Inledning

Den tekniska utvecklingen innebär att nya och ökade krav efter hand ställs på beredskapsplaneringen. I utredningens direktiv framhålls att detta bl. a. gäller det petrokemiska varuområdet.

En särskild studie av den petrokemiska sektorn har bedömts vara ange- lägen med hänsyn till den nyckelroll som plastprodukter och petrokemiskt baserade insatsvaror av skilda slag fått under de senaste tio åren och den känslighet i försörjningshänseende som följer därav.

Sverige har blivit känsligare och sårbarare för störningar i tillförseln utifrån inom det petrokemiska försörjningsområdet än kanske något annat land. Den svenska plastförbrukningen är en av de största i världen (räknat per invånare) vilket bl. a. innebär att man i Sverige i hög grad utnyttjat de möjligheter som plasterna och plasttekniken erbjuder för produktion och distribution.

, Samtidigt är den inhemska produktionen av plaster begränsad om man ser till produktsortimentets bredd. I fråga om försörjningen med basråvaran gas- bensin (nafta) och andra för plasttillverningen nödvändiga råvaror. som ex- empelvis styren. är Sverige helt beroende av import.

Plasterna och plasttekniken har spelat en mycket väsentlig roll för den snabba och genomgripande utveckling som skett inom näringsliv och viktiga samhällsfunktioner under senare år. De moderna förpacknings- och distri- butionssystemen med bl. a. självbetjäningsbutiker hade knappast varit möj- liga utan plast. Inom många industribranscher bl. a. verkstadsindustrin har man i allt större utsträckning övergått till skilda plastmaterial och an- passat produktionsprocesser och konstruktioner efter olika plasters egenska- per. Det gäller ett stort antal om råden. inte minst smådetaljer inom den elek- trotekniska produktionen. Sjukvården är ett annat exempel där plasterna bli- vit oumbärliga för en mångfald ändamål från operationsutrustningar till en- klare materiel för engångsbruk.

Transport- och distributionsteknikens framsteg som till stor del möjlig- gjorts genom utvecklingen inom plastsektorn har samtidigt kunnat öka om- sättningshastigheten och nedbringa lagren inom industri och handel. Det har ekonomiskt inneburit stora fördelar men samtidigt ökat känsligheten vid störningar i tillförseln.

Petrokemiskt baserade lösnings- och bindemedel, syntetiskt gummi samt syntetfibrer är andra exempel på hur petrokemisk teknik förändrat produk- , tionsförutsättningar och konsumtionsmönster.

De svårigheter som uppkom i samband med oljekrisen vintern 1973/74 i fråga om försörjningen med petrokemiska produkter och de åtgärder som efterhand vidtogs för att lindra verkningarna härav ger ett gott underlag för överväganden rörande en förstärkning av beredskapsåtgärderna, inte minst i anslutning till frågan om en uppbyggnad av fredskrislager. I det följande lämnas en redogörelse för försörjningsläget inom plastområdet samt händel- seutvecklingen och åtgärderna under oljekrisen. Mot bakgrund härav dis- kuteras skilda åtgärder som kan förstärka försörjningsläget inom den petro- kemiska sektorn.

8.2. Det petrokemiska varuområdet och den svenska konsumtionen och produktionen av petrokemiska pro- dukter

8.2.1. Varuområde!

Petrokemiska produkter kan sägas omfatta följande huvudgrupper nämligen basplaster. syntetiskt gummi, fiberråvaror och organiska baskemikalier. Med petrokemisk industri menas normalt endast de två eller tre första stegen i en petrokemisk råvaras förädlingsprocess.

En ungefärlig uppfattning om strukturen hos svensk petrokemisk industri och den industri som närmast använder petrokemiskt baserade produkter

ges av tabell 8.1.

Tabell 8.1 Led l Led 2 Led 3 Led 4 Led 5 Industri: Raffina- Kracker Primär Plastbe- "Slutlig användar- deri petrokemisk arbetande industri" industri industri — förpacknings— industri Kentisk- och bilindustri kemisk- — elektroindustri teknisk övrig verkstads- industri industri — byggnadsvaru- industri möbelindustri — konsumentvaru- industri Antal företag: 3) 1 ca 10 ca 900 mer än 10000 (plastbearbetande företag) ca. 600 (kemisk och kemisktekniska företag)

& I Sverige finns 1975 fem raffinaderier. Inget av dessa är dock avpassat för produktion av gasbensin.

Den dominerande utgångsvaran för den svenska petrokemiska industrin är gasbensin. som utgör en särskild fraktion vid raffinering av olja. Gasben— sinen omvandlas i en s. k. kracker till enkla kolväten. Idet tredje ledet. primär petrokemisk industri. framställs basplaster och organiska industrikemikalier genom en uppbyggning av långa molekylkedjor. ] det fjärde ledet formas respektive omvandlas dessa produkter. för att slutligen i det femte föräd- lingsledet antingen användas för direkt konsumtion i en eller annan form eller som insatsvaror i olika industribranscher. I de två sista leden är som framgår av tabellen ca 1 500 respektive 10000 företag beroende av den pe- trokemiska försörjningen.

8.2.2. Konsumtionen av petrokemiska produkter i Sverige

Den totala svenska förbrukningen av petrokemiskt baserade produkter kan med anledning av avgränsningssvårigheter endast översiktligt beräknas. In- slaget av petrokemiska utgångsvaror varierar således avsevärt för olika va- ruområden. Det kan generellt sägas vara störst ifråga om basplaster och syn- tetiskt gummi medan detär mindre för t. ex. lösningsmedel. Tabell 8.2 som bl. a. bygger på material som inhämtats i enkäter av ÖEF avser endast för- brukningen inom vissa större varuområden.

Tabell 8.2

Vara Förbrukning år 1973 (ton)

Basplatser för framställning av 380000 plastprodukter Basplaster för framställning av 150000 färger. limmer. emulsioner m. m. Syntetiskt gummi 73 000 Syntetiska fibrer 11 200 Lösningsmedel 250 000

Det kan nämnas att importen av färdigvaror innehåller stora kvantiteter petrokemiska utgångsvaror. Den årliga importen av plaster i form av hel- och halvfabrikat kan sålunda grovt uppskattas till 100000 ton.

Den svenska förbrukningen av petrokemiska produkter har ökat kraftigt under det senaste decenniet. Således ökade t. ex. konsumtionen av basplaster volymmässigt mellan åren 1965 och 1970 med genomsnittligt 17 % per år och mellan åren 1970 och 1973 med 11 % per år. Enligt en uppskattning redovisad av petroindustriutredningen (Ds I 1973:5) kan ökningstakten kom- ma att vara betydande även i fortsättningen.

I tabell 8.3 redovisas en uppskattning av förbrukningen år 1980 för ett antal petrokemiskt baserade produkter. Det bör observeras att varuområdet om- fattar en mängd ytterligare produkter särskilt vad gäller organiska baskemi- kalier. Sammanställningen utgör därför endast en exemplifiering.

Tabell 8.3 Förbrukning 1972 och uppskattad förbrukning 1980 av vissa petrokemiskt baserade produkter.

1972 1980 (ton) (ton) Basplaster: Polyeten 150 000 275000 Polyvinylklorid (PVC) 98 000 185 000 Styrenplaster 53 000 100 000 Polypropen 8 000 30 000 Polyuretan 23 000 60 000 Elastomerer: (syntetiskt gummi) SBR-gummi 25000 50 000 Polybutadiengummi 7 000 15 000 Organiska baskemikalier: Propenoxid 12 000 30 000 Etenoxid 25000 50 000

Källa: Petroindustriutredningen.

8.2.3. De petrokemiska produkternas användningsområde

Basplasterna utgör det största av de petrokemiska varuområdena. Den totala förbrukningen av basplaster uppgick år 1973 till ca 380000 ton. Förbruk- ningsbilden i stort framgår av tabell 8.4.

Tabell 8.4 Förbrukning 1973 av basplaster (exkl. mjukningsmedel) för tillverkning av plastprodukter (ton)

Samtliga 1 Sverige framställda basplaster Övriga basplaster basplaster polyeten polyvinyl- polystyren klorid Förbrukning av basplaster för tillverkning av plastprodukter som avsätts inom Sverige 323 000 127 600 93 500 47 900 54 000 Förbrukning av basplaster för till- verkning av plastprodukter för export 57 000 25 500 14 500 9 600 7 400 Total svensk förbrukning av bas- plaster för tillverkning av plast- produkter 380 000 153 700 107 500 57 500 61 300

Följande redovisning för år 1973 (tabell 8.5) avser fördelningen på använd- ningsområden av inom landet avsatta plastprodukter som framställs ur bas- plaster. dvs. exklusive export.

Tabell 8.5 Förbrukning år 1973 av basplaster för tillverkning av inom landet avsatta plastprodukter med fördelning

på användningsområden (ton)

Övriga

basplaster

TPPFP P -—-—-N4=.w o

79%??? OxOxOxlv—O

co....— '._'._'....

Andamål Samtliga 1 Sverige framställda basplaster basplaster polyeten polyvinyl- polystyren klorid % % % Förpackningar och förpacknings- material 32.0 70.6 4.3 13.6 (därav bärkassar) (6) (15) Sjukvårdsprodukter 1.1 0.9 0.7 3.1 Byggprodukter 26.2 12.6 63.1 12.5 Transport- och förvaringskärl 1.4 1.5 0.1 1.6 Hushållsapparater 4.2 0.2 0.4 16.7 Försvarsmaterial 0.4 0.3 0.2 0.2 Produkter för transportmedelsindustri 4.5 0.6 2.1 4.2 elektro-och elektronikindustri 9.5 6.5 15.6 6.3 övrig verkstadsindustri 3.1 1.4 0.5 6.3 möbel- och snickeriindustri 3.5 0.2 0.5 5.2 teko— och sko-industri 1.1 2.2 2.1 övrig industri och förvaltning 3.5 1.3 4.8 9.4 Produkter för jordbruk. skogsbruk och fiske 0.3 0.2 0.2 Produkter för sport och fritid 2.6 0.6 0.7 2.0 Ovriga konsumentprodukter 6.6 3.1 4.8 16,6 100 100 100 100 Totalt (ton) 323 000 127 000 93500 47 900

De här redovisade uppgifterna om förbrukning av basplaster grundas på den enkät som ÖEF i början av år 1974 riktade till bl.a. leverantörer och förbrukare av basplaster. I denna täcktes genomsnittligt för alla basplaster in nära 95 % av förbrukningen. Den totala förbrukningen år 1973 uppgick således enligt enkäten till 380000 ton och enligt produktions- och utrikes- handelsstatistiken till ca 410000 ton.

Härutöver förbrukades år 1973 ca 150 000 ton basplaster för användning som bindemedel i färger. emulsioner. dispersioner. limmer m. m.

Syntetiskt gummi består av ett flertal varianter — styren-. nitril-. kloropren-. isopren- och butadiengummi m. fl. och används huvudsakligen för tillverk- ning av däck och s. k. industrigummi. Industrigummi används för en mång- fald försörjningsviktiga produkter som exempelvis slangar. transportband. valsar. vävar. duk. slitgummi m. m.

De viktigaste syntet/ibrerna utgörs av polyamid-polyester- och akrylfibrer. Färg- och läkemedelsindustrierna är stora förbrukare av lösningsmedel som också används som bl. a. rengörings- och avfettningsmedel. Viktiga lösnings- medel är lacknafta. tri- och perkloretylen. xylen. toluen. etanol. butylacetat m. fl.

8.2.4. Den svenska petrokemiska industrin

Svensk petrokemisk bastillverkning kom igång förstår 1963. då Essos kracker i Stenungsund togs i drift. Stenungsund är idag ett petrokemiskt centrum. där de företag är verksamma som framgår av tabell 8.6.

Tabell 8.6 Produktionskapacitet år 1973 av bl. a. Esso Eten 300 000 ton Unifos LD-polyeten 180 000 " HD-polycten 40 000 " KemaNord Polyvinylklorid 60 000 ”" Berol Kemi (f. d. Etylenglykol 18000 " MODO kemi) Polyoler 10000 " Tensider 18 000 "

Källa: Petroindustriutredningen. " Dessutom tillverkas polyvinylklorid i Stockviksverken (Sundsvall). Produktionska- paciteten är ca 55000 ton och utgångsvaran är vinylklorid från Stenungsund.

Av produkterna från Essos kracker i Stenungsund tillvaratas i huvudsak endast eten för vidare industriell förädling inom landet medan övriga pro- dukter — propen. butadiener och pyrolysbensin — huvudsakligen exporteras. Propen används emellertid också inom landet som gasol samt i viss utsträck- ning för framställning av propenoxid. Eten är utgångsvaran för de tre övriga Stenungsundsföretagen. som endast i mindre utsträckning hämtar denna vara från annat håll. Gasbensinen till krackern kommer normalt från Essos raffinaderier utomlands.

Svenska Polystyrenfabriken i Kävlinge tillverkar vissa kvaliteter polysty- ren men är helt hänvisad till import av utgångsvaran monomer styren.

Trots att Sverige sannolikt har den. näst USA. största konsumtionen per invånare av petrokemisk baserade produkter i världen motsvarar den inhem— ska tillverkningen från enkla basvaror endast omkring 1/5 av förbrukningen uttryckt i värde.

Produktionen i förhållande till tillförseln av några viktiga basplaster för år 1973 framgår av tabell 8.7.

Det bör observeras att vissa av de kvaliteter som förekommer på mark- naden inte tillverkas inom landet.

Tabell 8.7 Produktion Import Export Till- Produktionens för— andel av till- sel förseln (proc) ton ton ton ton Polyeten 193 000 88 000 125 000 156 000 124 % Polyvinylklorid 113 000 39 000 36 000 116 000 97 % Polystyren 17 000 52000 7 000 62 000 27 %

Källa: ÖEF och SCB Utrikeshandel. Anm. Skillnaden mellan förbrukningssiffrorna på sid. 148 och ovanstående tillförsel- uppgifter beror på att tillförselbegreppet inte innefattar lagerförändringar.

I detta förädlingsled är således produktionsandelen av tillförseln hög för polyeten och polyvinylklorid men låg för polystyren. Utgångsvarorna gas-

bensin respektive styren tillverkas som redan nämnts inte inom landet.

Av andra basplaster förekommer med enstaka undantag (amino- och fe- noplaster) endast ringa eller ingen tillverkning i Sverige. Således framställs exempelvis inte viktiga basplaster som polypropen. polyamid. polykarbonat. och vissa typer av polystyren. Alla kvaliteter av polyeten och polyvinylklorid tillverkas inte heller i Sverige.

Vidare saknas tillverkning av petrokemiskt baserade lösningsmedel som lacknafta. xylen och toluen. Metanol som är en betydelsefull utgångsvara iden kemiska industrin framställs numera på petrokemisk väg men tillverk- ning förekommer ej inom landet Syntetfibrer och syntetiskt gummi är av synnerligen stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt och tillver- kas inte heller i Sverige.

Som redan nämnts framställs gasbensin vid raffinering av råolja. Normalt framkommer vid denna 10—25 % gasbensin beroende på typ av råolja. Ifråga om raffinaderier som ej är särskilt inriktade på framställning av gasbensin förs gasbensindelen vidare till en s. k. reformeringsanläggning där omvand- ling sker till bl. a. motorbensin och gasol. Alla svenska raffinaderier är för närvarande utrustade med reformeringsanläggning och med dessa i drift överstiger uttaget gasbensin vid raffineringen inte 5 %.

I ett krisläge. då möjligheter finns att skära ned bensinförbrukningen. kun- de det synas lämpligt att gå förbi reformeringssteget och erhålla ett högt gas- bensinutbyte. Detta medför dock problem med hänsyn till industrins behov av gasol vilken dels framställs i reformeringsanläggningarna. dels i form av propen i Stenungsundscrackern. Den något minskade produktionen i de svenska raffinaderierna under oljekrisen 1973/74 medförde efter kort tid svå- righeter för den svenska verkstadsindustrin som är en stor förbrukare av gas- ol. Med hänsyn till att det blivande beredskapslagret av råolja är avsett bl. a. för produktion av flygbensin. motorbensin och gasol är det inte rimligt anta att det blir möjligt att undvika reformering av gasbensinen. För ett gasben- sinuttag på 5 % erhålls då exempelvis av det råoljelager för fredskriser som ÖEF för närvarande bygger upp ca 120 000 ton gasbensin vilket endast mot- svarar behovet för knappt en och en halv månads produktion vid Essos nu- varande kracker i Stenungsurfd. Kunde gasbensinuttaget främst genom ransonering av motorbensin höjas till 10 % skulle detta kunna tillgodose närmare tre månaders produktion vid den nuvarande krackern i Stenungs- und.

Det av AB Statsföretag planerade raffinaderiet i anslutning till Scanraffs anläggning vid Brofjorden är tänkt att byggas upp utan reformeringssteg och är även i övrigt inriktat på maximal produktion av gasbensin som petroke- misk råvara. I första utbyggnadsetappen skulle detta medge ett gasbensin- uttag av ca 1 million ton per är (ca 15 %) av behandlad råoljekvantitet. Detta skulle utgöra 70—80 % av råvarubehovet för den nya krackningsanläggning. som planeras. Utföres denna med viss flexibilitet för att även kunna bearbeta s. k. gasolja som en del av råvaran. skulle dess råvaruförsörjning i ett av- spärrningsläge helt kunna täckas genom produktionen från inhemska raff- inaderier.

Efter den här genomförda översiktliga redovisningen av produktions- och konsumtionsförhållanden på det petrokemiska området kan konstateras att

försörjningssituationen är mycket ojämn. Det finns en väl utbyggd etenba- serad produktion av basplaster och vissa organiska baskemikalier. men rå- varan gasbensin kan endast framställas i otillräcklig utsträckning och bered- skapslagras därför i stor skala. Av de produkter som tas fram i krackern i Stenungsund utnyttjas endast eten. Som framgår av tablåerna i bilaga 3 går den inhemska försörjningen "miste" om ett betydande antal viktiga utgångs- varor. Det kan bl. a. påpekas att ett tillvaratagande av pyrolysbensinen via framställning av bensen skulle möjliggöra tillverkning av fenol som är en försörjningsviktig kemisk utgångsvara. lösningsmedlen xylen och toluen samt den vid polystyren-tillverkning nödvändiga styrenen. Fenol. xylen. to- luen och styren beredskapslagras för närvarande.

Syntetiska fibrer och syntetiskt gummi är som redan nämnts andra pro- dukter som det från försörjningsberedskapssynpunkt är fördelaktigt att kun- na framställa inom landet. Syntetgummi beredskapslagras medan dyrare na- turlibrer av bl. a. lagringstekniska skäl lagras i stället för syntetfibrer.

Anledningen till att hittills endast eten tillvaratagits är huvudsakligen att den svenska och näraliggande marknaden bedömts vara otillräcklig. Nyligen har emellertid Berol Kemi. KemaNord och KF bildat ett företag. AB Aro- matkemi. som skall undersöka möjligheterna att använda andra produkter än eten för inhemsk vidareförädling.

8.3. Försörjningen med petrokemiska produkter tiden närmast före ”oljekrisen”

Omkring år 1970 skedde en betydande utbyggnad av den petrokemiska in- dustrin i Västeuropa. Eftersom efterfrågan steg långsamt åren 1970—72 upp- kom då en överkapacitet med ett relativt lågt prisläge. Tillverkare av bas- plaster. främst inom EG men även i vissa östländer. avsatte överskottspro- duktion inom bl. a. Skandinavien till mycket låga priser. Detta medförde att inköp från tillfälliga utländska leverantörer blev fördelaktiga för svenska bas- plastförbrukare.

Mot slutet av år 1972 började emellertid efterfrågan på petrokemiska pro- dukter att öka kraftigt i Västeuropa. Orsaken härtill var främst en gynnsam konjunktur och starkt stigande priser på naturmaterial. Överskottskapacite— ten kom under år 1973 att förbytas i ett underskott som förstärktes av att haverier inträffade hos flera viktiga tillverkare inom EG och i Japan.

För Sveriges del medförde detta att EG-producenter delvis började dra sig tillbaka från den svenska marknaden för att utnyttja de höga priserna på hem- mamarknaden. Japan drog sig tillbaka helt och hållet. Eftersom samtidigt de svenska tillverkarna var helt belagda med order till sina normala kunder kom den grupp (särskilt basplastförbrukare) som köpt billiga överskottskvan- titeter från tillfälliga säljare att få problem med råvaruinköpen.

Priserna började mot slutet av år 1973 successivt att stiga kraftigt på den svenska marknaden. Räknat på hela året (således inkl. två av månaderna un- der ”oljekrisen") steg priserna sålunda på olika plastråvaror med mellan 50 och 110 %. Leveransförseningar började uppträda i augusti—september och ökade efter hand. Räknat på hela året kom dessa förseningar att innebära

ett bortfall på 5—10 % av beordrade volymer. Svenska basplasttillverkare till- grep under hösten en viss prioritering vid sina leveranser. i det följande be- nämnt "allokering".

8.4 ”Oljekrisens” inverkan på den svenska petrokemis- ka försörjningen

Den 25 oktober 1973 meddelade de arabiska oljeproducerande länderna att nedskärningar skulle göras av oljeleveranserna med 20—30 %. USA och Ne- derländerna drabbades av ett totalt leveransstopp. Eftersom 25 % av den västeuropeiska råoljeimporten sker via Rotterdam där viktiga exportinriktade petrokemiska anläggningar är belägna kom embargot mot Nederländerna att drabba även andra länder. Dä transporttiden från Mellanöstern till Västeu— ropa är fyra till fem veckor och då ganska stora lager förelåg hos de stora utländska petrokemiska industrierna hade beslutet inte behövt medföra ome- delbara verkningar för den petrokemiska industrin i Sverige. Emellertid bör- jade hamstringstendenser uppträda ganska snart. samtidigt som de utländska leveranserna till Sverige i varierande omfattning började skäras ned.

Tillförseln av nyckelråvaran gasbensin blev osäker. Leveranserna uppgick i december till ca 80 % av det normala. Esso i Stenungsund räknade med att en successiv nedgång skulle kunna ske till 50 % av normalleveranserna under Zia kvartalet. För vissa andra viktiga råvaror gjordes inom industrin vid månadsskiftet november—december liknande uppskattningar av tillför- seln under den närmaste tiden.

Flertalet leverantörer av petrokemiska utgångsvaror hade i början av de- cember genomfört s. k. allokeringar. Grundprincipen vid dessa var att söka åstadkomma en proportionell nedskärning jämfört med tidigare leveranser. Detta skedde ned till en viss gräns varefter en prioritering gjordes som nor- malt innebar att "gamla” kunder och kunder vars förbrukningsprognos be- dömts gynnsam prioriterades. Några försörjnings- och/eller sysselsättnings- mässiga hänsyn togs normalt inte. Genomsnittligt torde nedskärningari be- ordrade volymer ha uppgått till ca 15 %.

ÖEF kom att spela en mycket aktiv roll under oljekrisen. I enlighet med sin instruktion har ÖEF:s planering hittills varit inriktad mot "vid krig eller under utomordentliga. av krig eller krigsfara föranledda förhållanden". vilket i praktiken tolkats som krig eller höggradig avspärrning. De beredskapsåt- gärder som vidtagits av ÖEF på det petrokemiska området har främst varit av två slag. nämligen produktionsplanläggning av viktigare företag för ett krigsfall samt beredskapslagring av gasbensin. andra råvaror och vissa platser för avspärrnings- (och krigs-) fallet till ett värde av drygt 90 milj. kr. För att motverka den typ av tillförselstörning som den petrokemiska krisen med- förde saknade ÖEF sålunda både genomarbetat prioriteringssystem och lämpligt informationsunderlag. I syfte att dels säkra försörjningen med rå- varor som har särskild betydelse för viktiga samhällsfunktioner. t. ex. livs- medelsemballage och sjukvårdsmateriel. dels trygga sysselsättningen inled- des därför i slutet av november ett samarbete mellan ÖEF och industrin. Genom frivilliga överenskommelser fick ÖEF inflytande över framför allt

Unifos leveranser av polyeten. Tilldelningen till viss industri minskades. va- rigenom det blev möjligt att omfördela ca 3 800 ton polyeten (l:a och 2:a kvartalet) till företag i akuta svårigheter. Därvid tillämpades preliminärt upp- ställda kriterier som var en sammanvägning av försörjnings- och sysselsätt- ningsmässiga hänsynstaganden.

Vid fördelning av de tillgängliga resurserna gavs högsta prioritet åt livs- medelsindustrin (mjölk-. kött-. bröddistribution), läkemedelsindustrin och sjukvårdssektorn (vissa produkter).

Hög prioritet gavs åt verkstadsindustrin, och då främst den del därav som framställer produkter med hög sysselsättningseffekt.

Härutöver prioriterades i viss mån företag som under år 1973 gjort stora investeringar i maskiner och byggnader, och vissa andra företag vars behov ökat kraftigt mellan åren 1973 och 1974.

Som redan antytts var det statistiska materialet som fanns tillgängligt för ÖEF otillfredsställande — det var inte tillräckligt specificerat och aktuellt för att kunna tjäna som underlag för eventuella ransonerings- och reglerings- åtgärder. För att få ett bättre material för åtgärder i samband med krisen och för planeringen på längre sikt gick ÖEF i januari 1974 ut med enkäter till bl. a. 900 basplastbearbetande företag och 55 basplastleverantörer ( producen- ter och importörer) samt till 34 tillverkare och leverantörer av lösningsmedel. bindemedel och vissa andra kemikalier. Syftet var att få ett grepp om för- brukningsbilden, lagersituationen och företagens bedömningar av leverans- läget. På grund av sysselsättningsfrågans stora betydelse i sammanhanget gjordes enkäten till basplastbearbetare i samarbete mellan ÖEF och AMS.

I syfte att koncentrera planeringsresurserna på ransonerings- och regle- ringsförberedelser inom det petrokemiska området vidtogs vid årsskiftet vis- sa organisatoriska ändringar inom ÖEF. En särskild kemienhet bildades med personal från ÖEF och industrin. Härutöver organiserades ett rådgivande or- gan med representanter för berörda myndigheter samt bransch- och arbets- tagarorganisationer.

En fullt genomförd organisation för att handha ransoneringar och regle- ringar skulle bli ganska omfattande särskilt inom det stora och komplicerade plastområdet i en situation när ambitionsnivån från rättvise- och sysselsätt- ningssynpunkt måste sättas högt. ÖEF bedömde det därför lämpligt att så länge som möjligt uppnå en ransonering på frivillig väg.

I stort kom försörjningsproblemen att lätta under våren. Samtidigt som leveranserna av råolja ökade stagnerade efterfrågan till följd av de allt högre priserna. så att en viss balans uppnåddes.

För januari—februari 1974 beräknades nedskärningen av leveranserna i för- hållande till beställda kvantiteter uppgå till 20 %. medan efterfrågan var oför- ändrat hög. Bl. a. genom omprioriteringar kom den faktiska bristen att uppgå till 10—15 %. Under 2:a kvartalet uppstod efter hand viss balans. Den genom- snittliga nedskärningen och bristen kan synas relativt liten. För enskilda fö- retag blev problemen emellertid mycket stora. 1 första hand var det här fråga om stora förbrukare som befunnit sig i stark expansion och om företag som före åtstramningen under år 1973 inköpt billiga råvaror från tillfälliga lever- antörer eller överskottskvantiteter från utländska tillverkare. Lageruthållig- heten hos basplastbearbetare var låg —i genomsnitt 3—9 veckor för de viktigare plasterna vilket innebar att störningar i tillförseln av råvaror kunde få ome-

delbara återverkningar på produktionen. Problemen avspeglade sig i de för- frågningar som ställdes till ÖEF om tilldelning av framför allt polyeten men även polystyren. polyvinylklorid. polypropen och polyamider. I genomsnitt gjordes fem förfrågningar per dag underjanuari och under resten av första halvåret tre per dag, Fram till den sistajuni hade via ÖEF förmedlats nästan 2 900 ton LD-polyeten och drygt 500 ton HD-polyeten.

De frivilliga reglerings- och tilldelningsåtgärderna på plastområdet kom i- gång vid årsskiftet och fortsatte fram till utgången av juni månad. Eftersom tillverkningen av basplaster pågick under industrisemestern. då flertalet lör- brukare stängde. gjordes den bedömningen att något akut knapphetsläge inte längre skulle föreligga efter semesterperioden. Detta visade sig också i hu- vudsak vara riktigt.

8.5. ÖEF:s erfarenheter av krisen på det petrokemiska varuområdet

De tillförselstörningar som inträffade ifråga om petrokemiska basråvaror 1973/74 innebar ett starkt hot mot råvaruförsörjningen som hade kunnat leda till stora påfrestningar på samhällsekonomin. Stora och nya krav kom därvid att ställas på den för försörjningsberedskapen ansvariga myndigheten ÖEF. Det har därför bedömts angeläget att utvärdera erfarenheterna från denna fredskris. Av intresse är givetvis därvid främst att klarlägga de särskilda pla- nerings- och verkställighetsåtgärder som krävs för att mildra verkningarna av fredskriser i allmänhet. ÖEF har erhållit medel för att göra en sådan ut- värdering. Denna är ännu inte i sin helhet slutförd men preliminärt kan föl- jande problemområden nämnas.

l)Ansvars/ördelningen mellan näringsliv och myndigheter och mellan olika myndigheter — exempelvis ÖEF. AMS, statens industriverk när det gäller medverkan i prioriterings- och regleringsåtgärder. i former för samråd m. m.

2) Krav på underlag./ör prioriterings- och regleringsätgärder i olika skeden av en kris och sättet för inhämtande av sådant underlag.

3) Sättet/ör genomförande av prioriterings- och regleringsdtgärder i olika ske- den av en kris. Problem uppstår då olika förbrukare drabbats av olika stora tillförselnedskärningar beroende på slag av leverantör.

4) Möjligheterna till omställning av de svenska raffinaderiernas produktion från bensinfraktioner till gasbensinfraktioner som råvara för den petrokemis- ka industrin.

5) K onsekvensernajrdn beredskapssynpunkt av en utbyggnad av den petroke- miska industrin till att omfatta ett bredare produktsortiment.

6) Den internationella utvecklingen dvs. hur produktionskapaciteten och för- brukningsmönstret inom det petrokemiska området förändras i olika länder.

7) Behov av beredskapslagring inom det petrokemiska området.

8.6. Prioritering av förbrukningen

Som en beredskapsåtgärd inför eventuella nya fredskriser på det petrokemis- ka varuområdet har ÖEF utrett vilka preliminära prioriteringar som bör ske ifråga om förbrukning av plaster för olika ändamål vid flera skilda alternativ för en nedskuren tillförsel. Styrande för prioriteringen har därvid varit hän- synstaganden till sysselsättning. export och de slutliga varornas oundgäng- lighet.

Som ett exempel redovisas i tabell 8.8 ÖEF:s preliminära förslag till prio- ritering i två nedskärningsalternativ (högt och lågt) ifråga om de största en— skilda plasttyperna polyeten LD och polyvinylklorid.

Tabell 8.8 ÖEF:s preliminära förslag till prioritering vid olika alternativ för nedskuren tillförsel av polyeten LD (PELD) och polyvinylklorid (PVC)

Förbrukning på användnings- Polyeten LD Polyvinylklorid ändamål Svenska marknaden Förbrukning Förbrukning Förbrukning Förbrukning år 1973 efter priorite— år 1973 efter priorite- ring i proc av ring i proc av normal förbruk- normal förbruk- ning vid ned- ning vid ned- skärning av skärning av tillförseln med tillförseln med ton 20 ”) 70 % ton 20 % 70 % Förpackningar 8] 690 3 950 sopsäckar 5 360 65 10 övriga slickar 7 320 65 20 bärkassar l8 750 55 — — livsmedelsindustri 24 220 100 50 2 700 100 55 läkemedel och Sjukvård 7220 100 50 490 100 55 övrigt l8 820 75 20 760 75 25 Sjukvårdsproduktcr övrigt (sprutor mm.) 1 150 100 100 660 100 100 Byggprodukler 13 200 75 30 58 380 80 30 Transport— och förvarings- kärl 150 75 30 45 75 25 Hushållsapparatcr 230 75 30 400 75 25 Transportmedelsindustri 270 75 30 2 290 75 25 Försvarsmateriel 40 lOO 100 220 lOO l00 Elektroindustri 6 310 85 40 l4 470 85 35 __ (därav kabelindustri) (5 700) (12 870) Ovrig verkstadsindustri 900 85 35 5l0 85 35 Möbel— och snickeriindustri 190 75 30 420 75 25 Beklädnadsindustri » _ — 1 800 75 45 PIastgeråd, engångsartiklar för konsumentanviindning m. m. 2 010 60 10 4 700 60 10 Ovrigt ] 390 75 30 5 480 75 25 Summa l07 490 78 28 93 325 79 30 Export av plastvaror 22200 70 10 14 100 70 l0 Summa totalt 129 690 77 25 107 425 78 27

Polyeten av LD-typ används till ca 75 % inom förpackningssektorn och polyvinylklorid till drygt 60 % inom byggnadsindustrin. Antaganden om re- spektive möjligheterna till nedskärningar av förbrukningen inom dessa om- råden har således mycket stor betydelse vid bedömningen av det totala för- sörjningsläget.

8.7. Utredningens överväganden och förslag

De inskränkningar i tillförseln av petrokemiska råvaror som inträffade 1973/74 var av relativt begränsad omfattning och hann aldrig medföra några allvarliga påfrestningar på samhällsekonomin. Om de farhågor besannats som vissa bedömare hade i november—december 1973 och som då främst base- rades på OPEC—ländernas uttalanden om stegvis ökande begränsningar av oljetillförseln. skulle följderna givetvis blivit helt annorlunda.

Försörjningsläget var emellertid i själva verket vid flera tillfällen sådant att endast en måttlig ytterligare minskning av tillförseln hade tvingat företag till driftsinskränkningar.

De slutsatser som kan dras av den petrokemiska krisen berör enligt vår mening inte enbart försörjningsberedskapen inom det petrokemiska varu- området utan även det ekonomiska försvarets planering i allmänhet.

Vi anser att erfarenheterna klart pekar på värdet av att det ekonomiska försvaret även beaktar fredskriser i planeringen. Planeringen för fredskriser behöver därvid inte helt och hållet ses som en "extra" belastning. Det torde i stället stå klart att arbetet med prioriteringsbedömningar och reglerings- förberedelser som avser en fredskris är av betydande värde även för mot- svarande planering av andra kriser som exempelvis en avspärrning. Avväg- ningarna skiljer sig givetvis åt. men i det spektrum av fredskriser. kriser och krig som kan tänkas. är värderingarna av olika tänkbara situationer inte en- kelt avgränsbara. Det är t. o. m. troligt att planeringen för ett svårt krisfall blir mer realistisk om även mindre allvarliga situationer beaktats i plane- ringen.

[ likhet med ÖEF anser vi att det är av väsentlig betydelse att ansvars— förhållandena främst olika myndigheter emellan är klarlagda. ÖEF som hu- vudansvarig myndighet för försörjningsberedskapen bör vara den centrala och samordnande myndigheten även då en fredskris inträffar. Som vi föreslår i kapitel 13 bör ett institutionaliserat samrådsförfarande inrättas mellan myn- digheter inom vars ansvarsområden verkningar av försörjningskriser kan in- träffa.

Tidsfaktorn kan vara avgörande både i en fredskris och i en annan kris då det gäller möjligheterna att dels få grepp om befintliga tillgångar. dels möj- liggöra en sådan styrning av dessa tillgångar som bedöms lämplig från för- sörjningssynpunkt (i vid bemärkelse). Det är då väsentligt att ett grundläg- gande informationsunder/ag finns tillgängligt. Den enkät som gick ut till främst den basplastbearbetande industrin ijanuari 1974 visar att det kan ta lång tid att införskaffa ett underlag som kan användas för prioriteringar och (främst) regleringar. En relativt omfattande mängd av information erfordras om förbrukning. användning. förbrukare. lagerhållning m. m. för viktigare varuområden. ÖEF kan få fram vissa uppgifter från den offentliga statistiken. men dessa är oftast inte av det speciella slag och den aktualitet som erfordras vid planering för en fredskris.

Det krävs enligt vår mening att ÖEF äger kännedom om sådana impor- terade råvaror som har en väsentlig betydelse för försörjningen och för vilka risken är stor att tillförselbegränsningar inträffar. I fråga om sådana varor är det av vikt att ingående kunskap finns om varans roll i samhällsekonomin

och möjligheterna till omställning och anpassning. Det kartläggningsbehov vi här berör torde vara av relativt resurskrävande natur och erfordrar en för- stärkning av ÖEF:s planeringsresurser. men är enligt vår mening nödvändig för att en tillfredsställande försörjningsberedskap skall kunna uppnås. Närbesläktat med behovet av att lämplig information finns tillgänglig är betydelsen av att en organisation för ett fredskrisläge finns i någon mån för- beredd och att kontakter därvid har tagits med representanter för industrin. Ett steg i denna riktning innebär den kontaktorganisation som för närvarande planeras inom den kemiska försörjningssektorn. Avsikten är att tio till tolv industrirepresentanter för de olika delbranscherna inom kemiområdet. dels skall biträda ÖEF vid planeringen. dels informera ÖEF om tekniska och marknadsmässiga förändringar som är av intresse från försörjningsbered- skapssynpunkt. Enligt vår bedömning är det angeläget att en omsorgsfull planering snarast kommer till stånd avseende de organisatoriska och administrativa förhållan- dena då en kris är under utveckling och under en fredskris. Frågan gäller inte enbart den petrokemiska sektorn utan har mer generell betydelse. Denna fråga liksom behovet av resurser för informationsinsamling och -bearbetning berörs närmare i kapitel 13.

Även om prioriteringsprinciper finns klarlagda och regleringsförberedelser är gjorda anser vi att tillgång till ett,/i'edskrislager är av utslagsgivande be- tydelse som buffert under tiden för den omställning och anpassning. som måste ske så snart som möjligt sedan en fredskris inträffat.

Som vi betonat i andra sammanhang kan fredskrislager emellertid inte ses helt fristående i förhållande till beredskapslager. Om en allvarlig kris inträffar med kort varsel "uppgår" givetvis fredskrislagret i beredskapslagret. Vid en fredskris finns å andra sidan oftast en ökad risk för att en svårare kris kan uppstå. Fredskrislager kommer därigenom att underlätta en anpassning och omställning mot ett krissamhälle. 1 vilken utsträckning detta skall ske måste givetvis avgöras från fall till fall.

De slutsatser som kan dras av oljekrisen understryker det petrokemiska varuområdets centrala roll i försörjningsberedskapen. Anledningen härtill är för det första dessa varors nyckelroll i fredssamhället. vilket medfört att de är svårersättliga även i ett krisläge. För det andra måste det petrokemiska området genom sin anknytning till oljan bedömas löpa särskilt stor risk att drabbas av störningar i tillförseln av råvaror. Härutöver är det emellertid vik- tigt att framhålla att plasten genom sin anpassbarhet i olika avseenden kan få en speciell betydelse för varuförsörjningen då det gäller omställnings- och anpassningsskedet i inledningen av en allvarlig kris.

[ fråga om de åtgärder som kan vidtas för att förbättra försörjningsläget på plastområdet är det enligt vår mening särskilt angeläget att en tillräckligt omfattande inhemsk produktion av gasbensin säkras samt att det inhemska produktsortimentet av basplaster breddas så att propen. pyrolysbensin m. fl. varor som framställs i krackern i Stenungsund tillvaratas för inhemsk vida- reförädling. I fråga om produktion av gasbensin planerar AB Statsföretag att förlägga ett raffinaderi vid Broljorden. Raffinaderiet är avsett att speciellt in- riktas för produktion av gasbensin. Kapaciteten kan preliminärt beräknas uppgå till drygt ] milj. ton gasbensin. vilket motsvarar behovet hos den be- fintliga krackern i Stenungsund. Som framgår av det föregående år det utbyte

av gasbensin som kan påräknas om "vanliga" raffinaderier inriktas på sådan produktion mycket litet om inte andra försörjningsområden skall påverkas negativt (gäller främst försörjningen med gasol). Från försörjningsbered- skapssynpunkt är det därför enligt vår mening angeläget att det nämnda raff- inaderiet snarast kommer till stånd. Härigenom minskar behovet betydligt av att beredskapslagra gasbensin. som är väsentligt dyrare än råolja.

Av de produkter som framställs av krackern i Stenungsund tillvaratas för närvarande endast eten och till viss del propen för vidare förädling i Sverige. Ett särskilt bolag (Aromatkemi AB) har som redan nämnts bildats av Berol Kemi. KemaNord och KF i syfte att undersöka förutsättningarna för att utnyttja pyrolysbensin, propen, buten m.fl. petrokemiska råvaror för vidare förädling inom landet. Om det inhemska produktsortimentet kunde breddas genom framställning av varor som bensen, xylen, toluen. fenol. styren, syntetiskt gummi. syntetiska fibrer och polypropen skulle försörj- ningsläget inom en vid sektor avsevärt kunna förbättras. samtidigt som kostnaderna för beredskapslagringen kunde nedbringas. Det förtjänar enligt vår mening understrykas att inhemsk produktion från beredskapssynpunkt här är överlägsen alternativet beredskapslagring. Detta sammanhänger med svårigheterna att ens på lång sikt bygga upp en produktionsapparat på detta område och att därför enbart beredskapslagring av motsvarande varor på ett avgörande sätt begränsar försörjningsuthålligheten.

Som tidigare nämnts planeras byggande av en ny kracker i Stenungsund. Det är de tre avnämarna Esso i Stenungsund. Berol Kemi, KemaNord och Unifos. som står bakom detta projekt. Bakgrunden härtill är bl. a. att Essos kapacitet inte kommer att motsvara de behov som dessa företag kommer att ha av främst eten efter det att de investeringar som nu planeras. har förverkligats. Tanken är att gasbensinen för den nya krackern till största delen skall tas från det planerade statliga raffinaderiet. Som redan framhållits är det möjligt att denna kracker. till skillnad från Essos, också skall kunna utnyttja s.k. gasoil som råvara. Detta skulle innebära att gasbensinen i ett krisläge skulle kunna reserveras för Essos kracker. Vi vill understryka att en ny krackeranläggning avsevärt skulle förbättra förutsättningarna för ett vidgat produktionssortiment hos den petrokemiska industrin inom lan- det.

Vi anser det vara positivt från försörjningsberedskapssynpunkt att svenska företag svarar för produktionen av nyckelråvaror som eten. propen och py- rolysbensin och att dessa inte kommer att vara beroende av enskilda ut- ländska företag för leverans av råvara.

] avvaktan på en eventuell produktion i Sverige måste gasbensin bered- skapslagras i förhållandevis stora kvantiteter. Enligt vår mening bör denna fråga övervägas med anknytning till lagringen av råolja och anpassas till ol— jelagringsprogrammet. Detta gäller även finansieringsformerna. Det kan i detta sammanhang noteras att den nyligen tillsatta oljelagringskommittén fått i uppdrag att överväga dessa frågor.

Vi vill slutligen framhålla att starka kommersiella och produktionspoli- tiska intressen hos de petrokemiska industrierna gör att utvecklingen inom branschen är svår att förutse.

9. Statliga företagsengagemang och stöd till nedläggningshotad industri

9.1. Inledning

Vi angav i vårt delbetänkande "Kläder och skor. försörjningen i en kristid". att vi avsåg att senare återkomma till frågan om statliga företagsengagemang som medel för att trygga försörjningsberedskapen på utsatta områden. I detta kapitel skall statliga företagsengagemang liksom förekomsten i övrigt av åt- gärder inom ramen för industripolitiken med anknytning till försörjnings- beredskapspolitiken belysas. Vidare behandlas inriktningen och utformning- en av produktionsstödjande åtgärder oavsett om det är frågan om produktion i statlig eller privat form.

9.2. Försörjningsberedskapsmotivens roll vid hittills vid- tagna industripolitiska åtgärder

9.2.1. Statsföretags AB mål och den s. k. offertprincipen

Statsföretagsgruppen bildades i slutet av år 1969 genom att aktierna i ett antal statliga företag sammanfördes inom ett förvaltningsbolag i syfte att bl. a. ef- fektivisera och samordna verksamheten. Den övergripande målsättningen för förvaltningsbolaget är att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion. Verksamheten skall bedrivas på samma villkor som gäller för nä- ringslivet i övrigt.

Statsföretag AB skall ta särskild hänsyn till samhällsintresset vid val mel- lan olika produktions- och lokaliseringsalternativ. Statsföretag AB skall också i sin verksamhet tillgodose kravet på långsiktig trygghet för de anställda samt verka för ökad arbetstillfredsställelse och utvidgat medinflytande.

] propositionen om Statsföretags bildande (prop. 1969:121) angavs att det finns en rad väsentliga näringspolitiska motiv för en väl fungerande statlig företagssektor. Ett sådant motiv är att stimulera sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen i vissa regioner. Ett annat är att främja teknisk utveckling och industriell verksamhet inom produktionsområden som är speciellt krävande på grund av exempelvis satsningens storlek. risk eller lång- siktighet. Ett tredje motiv kan vara att åstadkomma en mer rationell före- tagsstruktur inom en industribransch. Det kan vidare vara värdefullt för sta- ten med en ingående erfarenhet av företagandets villkor.

I propositionen fastslog departementschefen att den ekonomiska försvars- beredskapen är en naturlig uppgift för staten och hänvisade till att vissa stat- liga produktionsföretag tillkommit av beredskapsskäl. Enligt propositionen åläggs Statsföretag AB att fullgöra sysselsättnings-. försvarsberedskaps— eller andra speciella uppgifter som staten/ägaren begär att bolaget skall fullgöra. . Statsföretag AB har i detta syfte ålagts skyldighet att på staten/ägarens upp- 1 maning lämna offert för fullgörandet av sådana speciella uppgifter. För att . projekt.som har betydelse för försörjningsberedskapen. skall komma till | stånd kan krävas att ett särskilt ekonomiskt stöd utgår. Avsikten är att be- l hovet och storleken av ett sådant stöd skall framkomma vid offert förfaran- det. Det ekonomiska stöd som kan komma i fråga prövas i varje särskilt fall I av riksdagen. ]

9.2.2. Statliga företagsengagemang

I det följande ges en översikt över de statliga företagsengagemang som till- kommit huvudsakligen av beredskapsskäl. Samtliga företag tillhör Statsfö- retagsgruppen. I ett fall. AB Oljetransit. har beslut fattats att föra över hu- vudmannaskapet från Statsföretag AB till staten.

Fram t. o. m. budgetåret 1953/54 skötte Svenska Spannmålsaktiebolaget utrikeshandeln med spannmål. regleringen av den inhemska marknaden och * beredskapslagringen av spannmål och oljekraftfoder. Svenska Spannmålsak- tiebolaget bildades efter beslut av 1935 års riksdag (prop. 1935z227 s. 169). Staten tillsköt aktiekapitalet 5 milj. kr. samt ställde rörlig kredit till förfo- gande. Fr.o.m. budgetåret 1954/55 övertog ett nybildat företag Svensk Spannmålshandel ekfören. dessa uppgifter. I samband därmed beslutade riksdagen om en omorganisation av Spannmålsbolaget vars nanm ändrades till Svenska Lagerhus AB. Bolaget skall äga och förvalta lagerhus och om— besörja lagring av spannmål. För sin verksamhet erhåller bolaget ersättning.

Norrbottens Järnverk AB (NJA) bildades efter beslut av 1939 års urtima riksdag (prop. 1939 urtima :70). Skälen för tillkomsten av NJA var tre. För det första var det önskvärt att Sverige för sin tackjärnsförsörining gjordes oberoende av utlandet mot bakgrund av krigsförhållandena och riskerna för att järnindustrin i Sverige inte skulle få sitt tackjärnsbehov tillgodosett. För det andra skulle tillkomsten av ett tackjärnverk i Luleå öka sysselsättnings- möjligheterna i Norrbottens län. För det tredje ansågs det i hög grad önskvärt att inom landet förädla lapplandsmalmen. Bolagets aktiekapital bestämdes till samma belopp som anläggningskostnaderna. 10 milj. kr. Detta belopp anvisades för aktieteckning. Dessutom ställde staten garanti för ett förlagslån på 3 milj. kr. i riksbanken.

Riksbanken beslöt år 1939 att teckna aktier i ett nybildat bolag. AB Svensk Torvförädling. för framställning av bränsle ur torv (prop. 1939 urtima :7l). Departementschefen anförde bl.a. att ett ekonomiskt utnyttjande av våra torvmossar för bränsleframställning uppenbarligen från försörjningssyn- punkt var av allra största betydelse för landet. Beräkningar hade visat att brikettillverkningen knappast skulle kunna bli lönsam. men ovissheten rö- rande landets bränsleförsörjning ansågs vara en tillräcklig anledning för en insats. Investeringskostnaderna beräknades till 5 milj. kr. och detta belopp anvisades till aktieteckning.

Svenska Skifferolje AB bildades efter beslut av 1940 års riksdag med upp- gift att utvinna brännoljor ur skiffrar (prop. 1940263). Bolaget tillfördes 15 milj. kr. som aktiekapital motsvarande beräknade anläggningskostnader och förlagskapital. En inhemsk industri bedömdes inte kunna konkurrera med en import. Kostnaderna per ton råolja inkl. amortering och förräntning på anläggningskapitalet beräknades nämligen till 190 kr. medan priset på im- porterad olja. cif. endast var 60 kr. per ton. Det skulle uppenbarligen bli svårt att få kostnadstäckning på produkterna. särskilt när avspärrningen hävts. Be- redskapsskäl ansågs dock motivera en inhemsk skifferoljeindustri och det uteslöts inte heller att resultatet så småningom skulle kunna förbättras. Lön- samheten förblev dock hela tiden otillfredsställande och eftersom bered- skapsskälen avtagit i styrka. beslöt riksdagen år 1961 att tillverkningen skulle avvecklas.

För att säkerställa svensk tillverkning av röntgenfilm (prop. 19431261) övertog staten år 1943 aktierna i AB Ceaverken. Bolaget. som hade bildats år 1939. var icke lönsamt och beroende av statligt stöd för att upprätthålla driften. Eftersom ytterligare statligt stöd väntades bli erforderligt. ansågs det lämpligt att staten fick full och ensam bestämmanderätt över bolaget. Staten förvärvade aktierna för 100000 kr. Staten inlöste vidare ett reverslån på 58 500 kr.. beviljade ett bidrag för upprätthållande av driften på 45 000 kr. och gav bolaget ett forskningsbidrag på 75 000 kr. Vidare beviljades bolaget ränte— och amorteringsfrihet på tidigare beviljade statslån.

AB Oljetransit bildades år 1956 sedan riksdagen godkänt ett norskt-svenskt avtal angående transittraftk över Trondheimsljorden (prop. 19561120). Det svenska intresset var främst att förbättra möjligheterna för oljeförsörjningen. Enligt avtalet skulle svenska staten genom ett statsägt bolag få bygga lag- ringsanläggningar för olja vid Trondheimsfjorden. Oljetransit skulle få upp- föra. äga och förvalta anläggningar för lagring av olja. Aktiekapitalet sattes till 1 milj. kr. AB Oljetransit beviljades under budgetåren 1956/57—1962/63 statliga. räntefria lån med sammanlagt 29.2 milj. kr. för att uppföra nämnda oljelagringsanläggningar. Genom låneeftergifter minskar skulden successivt. Oljetransit fördes tidigare till Statsföretag AB. Våren 1975 föreslogs i pro- position och beslutades av riksdagen att huvudmannaskapet för Oljetransit skulle återföras från Statsföretagsgruppen till staten. Därvid hänvisades till att Oljetransit inte har kommersiella uppgifter utan en verksamhet av ren beredskapskaraktär. Bolaget har ingen egen personal i Sverige. Enligt pro- positionen föreligger därmed väsentliga skillnader mellan Oljetransits verk- samhet och övriga företag inom Statsföretag AB. vilka främst syftar till att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion.

Saxylle—Kilsund AB informerade år 1969industridepartementet om att den dåliga Iönsamhetsutvecklingen vid bolagets kamgarns- och kardgarnsspin- nerier i Stigen gjorde en fortsatt drift omöjlig. Från försörjningsberedskaps- synpunkt ansågs det angeläget att staten medverkade till att vidmakthålla kardgarnsspinneriet i Stigen. Undersökningar hade visat att fortsatt produk- tion av kardgarn var ett bättre alternativ än beredskapslagring. Statsföretag AB och AB Eiser slöt ett avtal om bildande av ett nytt bolag Stigtex AB som övertog kardgarnsspinneriet i Stigen. Statsföretag tecknade 2/3 av ak- tierna och Eiser 1/3 till en kurs av 125 %. Aktiekapitalet uppgår till 2.4 milj.

kr. Dessutom fick Stigtex statliga lån på 5 milj. kr.. varav 2.3 milj. kr. i form av lokaliseringslån och 2.7 milj. kr. i ett på tio år löpande lån. som är amor- teringsfritt i fem år och räntefritt i tre år. Kalkylerna pekade på att bolaget inte skulle få full kostnadstäckning. Statsföretag begärde därför ett lån på 2 milj. kr. för aktieteckningen. vilket skulle vara räntefritt så länge utdelning ej gavs. Denna princip var i överensstämmelse med den tidigare nämnda s. k. offertprincipen. AB Eiser svarar för spinneriets drift.

Våren 1975 lade regeringen fram en proposition till riksdagen med förslag om höjning av tullen på pressjäst för att trygga inhemsk tillverkning av jäst (prop. 1975:53). Samtidigt föreslogs ett statligt engagemang ijästtillverkning— en. Bakgrunden var att den svenska tillverkaren av jäst. Pribo AB. hade an- mält till regeringen att man avsåg att lägga ned jästtillverkningen. som inte längre bedömdes som lönsam. Regeringen ansåg att åtgärder borde vidtas för att säkerställa svensk produktion av jäst. Ett konsortium hade bildats som skulle förvärva Jästfabriken och åta sig att bedrivajästtillverkning under vissa förutsättningar. nämligen dels en tullhöjning. dels ett statligt lån till AB Kabi som medlem i konsortiet om 8.25 milj. kr. motsvarande Kabis andel — en fjärdedel av köpeskillingen. Kabi är helägt dotterföretag till Statsföretag och även i detta fall tillämpades den s. k. offertprincipen. Lånet till Kabi löper amorteringsfritt så länge Kabi innehar aktierna och ränta utgår endast om Kabi erhåller ränta eller utdelning.

Beredskapsmotivet har för några av de ovan redovisade företagen senare kommit i bakgrunden. AB Svensk Torvförädling har funnit andra avsätt- ningsmöjligheter för sina produkter och AB Ceaverken har ökat sin produk- tion genom expansion på exportmarknaden. Den omfattande modernisering och utbyggnad av NJA som startades år 1970 ger företaget förutsättningar att hävda sig konkurrensmässigt. Det är 1974 av riksdagen fattade beslutet att bygga ett stort ämnesstålverk. Stålverk 80. i Luleå bygger också på för- utsättningen om lönsamhet och konkurrenskraft. Därvid kommer NJA även i fortsättningen att ha stor betydelse för sysselsättningen i Norrbotten. För- verkligandet av Stålverk 80 kommer dock även att ha betydelse för försörj- ningsberedskapen. Mellansvenska stålverk har hittills i stor utsträckning ba- serat sin produktion på importerat skrot. Exportrestriktioner och höjda skrot- priser försvårar försörjningen. varvid inhemsk tillverkning av stålämnen kan kompensera bortfallet av importerat skrot. Det nu färdigställda koksverket i Luleå kommer att ytterligare byggas ut i samband med Stålverk 80 och minskar behovet av koksimport. Detta bör även kunna bidra till de mindre stålverkens koksförsörjning. En förutsättning är dock att kol för koksfram- ställning finns tillgängligt.

Bakgrunden vid tillkomsten av de statliga engagemangen har genomgå- ende varit att företagen inte uppvisat tillfredsställande lönsamhet och uppen— barligen inte skulle ha kommit till stånd eller ha fortsatt driften om inte staten engagerat sig. I några av fallen har också önskemålet att främja och öka sys— selsättningen varit bidragande orsak till statens engagemang.

9.2.3. Branschfrämjande åtgärder

Inom ramen för industripolitiken har branschfrämjande åtgärder vidtagits för vissa branscher. som genom sin struktur — många små och medelstora företag

l l

— och ofta löneintensiva produktion saknar förmåga att stå emot en inten- sifierad importkonkurrens eller anpassa sig till en förändrad teknologi. De branschfrämjande åtgärderna har som huvudsyfte att genom utbildningsin- satser. stöd till strukturell eller företagsintern omställning och exportstimu— lans medverka till en omställning som skapar på sikt livskraftiga företag inom branscherna. Även om bakgrunden till åtgärderna ofta varit sjunkande själv— försörjningsgrad och syftet varit att. som det uttrycktes i propositionen (prop. 1970141) om förslag till åtgärder för textil- och konfektionsindustrierna. genom åtgärder undvika att även på sikt livskraftiga delar av branscherna går förlorade har de branschfrämjande åtgärderna inte uttryckligen givits en försörjningsberedskapspolitisk motivering. Däremot har vissa åtgärder av branschfrämjande karaktär— exportstimulerande åtgärder och bidrag till sam- arbetsprojekt för skoindustrin vidtagits inom ramen för de beredskapspo- litiska åtgärder som beslutades år 1972.

Det strukturstödsprogram som infördes år 1972 omfattar bl. a. lånegaran- tier vid strukturell omställning. s. k. strukturgarantier. [ propositionen (prop. 1972146) föreslogs att särskilda hänsyn skulle kunna tas till försörjningsbe- redskapen om det innan statsmakterna fattat beslut om åtgärder på grundval av försörjningsberedskapsutredningens kommande förslag skulle uppstå si- tuationer. som krävde statligt ingripande för att undvika försörjningspolitiskt synnerligen allvarliga nedläggningar. Strukturgarantier skulle därvid tempo- rärt efter särskilt tillstånd av Kungl. Maj:t kunna beviljas. vilket dock skulle ses som ett klart och tillfälligt avsteg från strukturgarantiernas egent- liga syfte.

9.3. Fördelar och nackdelar med olika slag av produk- tionsstödjande åtgärder

9.3.1. Allmänna utgångspunkter

Starkt ökande utrikeshandel har varit ett inslag i utvecklingen under de se- naste decennierna. Som ett naturligt led i denna utveckling mot ökad in- ternationell arbetsfördelning har importtrycket på den svenska marknaden ökat markant inom flera varuområden. Inom tillverkningsområden med svag konkurrenskraft har därav följt svårigheter att upprätthålla en lönsam pro- duktion. Denna utveckling kan väntas fortgå även i framtiden. Inom va- ruområden som bedöms som viktiga från försörjningsberedskapssynpunkt måste liksom hittills samhällsåtgärder övervägas för att trygga försörjningen.

När det gäller att trygga försörjningsberedskapen skall enligt direktiven till utredningen den allmänna principen vara att detta skall ske till lägsta möjliga kostnad för samhället. Frågan om försörjningsberedskapen för ett visst varuområde bör tillgodoses genom fortsatt produktion eller ej beror så- ledes på om bättre ekonomiska förutsättningar föreligger för fortsatt produk- tion jämfört med andra lösningar. främst lagring eller produktionsanlägg- ningar ”i malpåse". För vissa varuområden föreligger inte valfrihet av tek- niska eller andra. icke-ekonomiska skäl. Detta gäller exempelvis varor som ej tål lagring under lång tid. För varuområden för vilka framför allt de eko—

nomiska faktorerna är avgörande måste bedömningen ta sikte på en jäm- förelse mellan den mest fördelaktiga formen för stöd till fortsatt produktion och andra lösningar. Vid denna avvägning är det av stor vikt att kostnads- minimeringen ges en långsiktig innebörd.

9.3.2. Utredningens tidigare behandling av produktionsstödjande åtgärder

Vi angav i vårt delbetänkande "Kläder och skor. försörjningen i en kristid". vissa krav som bör ställas på statliga åtgärder som av försörjningsberedskaps- skäl syftar till att stödja industriell produktion. Enligt vår mening bör åt- gärderna

El ge garanti på något längre sikt för att en viss preciserad produktions- kapacitet upprätthålles. El inte hämma produktivitets- och strukturutvecklingen (dvs. åtgärderna får ej bli effektivitetshämmande). El i minsta möjliga utsträckning snedvrida konkurrensen. El ge minsta möjliga nackdelar med hänsyn till våra internationella bind- ningar samt El avpassas så att lägsta möjliga kostnad uppkommer för statskassan och samhället.

I vårt tidigare delbetänkande diskuterades vidare tänkbara stödåtgärder för att av försörjningsberedskapsskäl bibehålla en viss produktion inom landet. Höjda tullar eller generellt tillämpande av kvantitativa restriktioner bedöm- des därvid vara förenat med betydande nackdelar. främst med hänsyn till våra internationella åtaganden i handelspolitiska sammanhang. Vidare an- förde vi bl. a. att det är förenat med stora svårigheter att bedöma vilken höjd tullar behöver ha för att produktionsnivån skall bli den avsedda. att tullhöj- ningar tenderar att minska produktivitetstillväxten samt att tullar för att få avsedd effekt måste bli höga vilket ökar benägenheten till motåtgärder från andra länders sida.

Kvantitativa importrestriktioner avvisades också av oss som en generell me- tod bl. a. med hänvisning till att importen är prisledande inom många om- råden och att det därför kan vara svårt att på den inhemska marknaden få ut så höga priser att det uppställda försörjningsmålet nås. Vi ansåg dock att detta inte utesluter att importrestriktioneri enskilda klart avgränsade fall kan vara lämpliga åtgärder.

Direkta produktionsstöd prissubvention. subvention av arbets- eller råva— rukostnader ansågs olämpliga med hänsyn till dessas hämmande effekt på produktivitets- och strukturutvecklingen. Det betraktades också vara svårt att genom sådana direkta produktionsstöd få tillräcklig garanti för en viss preciserad produktionskapacitet inom olika varusektorer. Direkta produk— tionsstöd av berörda slag torde inte vara förenliga med Sveriges internatio- nella åtaganden.

Kapitalstöd bedömdes vara en åtgärd förenad med övervägande fördelar om statliga ingripanden behövs för att upprätthålla en viss önskvärd försörj- ningsberedskap. Av olika tänkbara former för kapitalstöd ansåg vi systemet

med avskrivningslån för investeringar överlägset. Detta system har ett in- byggt rationaliseringsbefrämjande element. Vidare är det selektivt till sin ka— raktär. vilket innebär att garantier kan skapas för en viss preciserad produk- tionskapacitet inom olika varuområden. En nackdel med den selektiva in- riktningen är dock att konkurrensförhållandena mellan företag inom samma bransch därigenom påverkas. Vi påpekade vidare att det inte går att förutse i vilken mån systemet med avskrivningslån är ett tillräckligt medel för att lägsta acceptabla kapacitet skall kunna garanteras men att handlingsfrihet synes föreligga att senare vid behov kombinera metoden med andra stöd- system. Vi bedömde dock de föreslagna åtgärderna inkl. systemet med av- skrivningslån som tillräckliga i dåvarande läge för att garantera en önskvärd försörjningsberedskap inom textil-. beklädnads- och läderområdet.

9.3.3. Hittillsvarande erfarenheter av avskrivningslån

Det system med avskrivningslån som införts på basis av utredningens förslag kan nu ges en viss belysning med utgångspunkt i de senaste årens erfaren- heter av tillämpningen inom textil—. beklädnads- och lädersektorerna. Sys- temet med avskrivningslån har satts in framför allt på det grundtextila om- rådet samt i viss utsträckning inom läder- och skoindustrin. Vad beträffar det grundtextila området synes stödet ha haft avsedd effekt. Grundtextil ka- pacitet. som annars skulle ha gått förlorad. har i stor utsträckning kunnat bi- behållas med stödets hjälp. Stödets effekter på skoindustrin har inte varit lika långtgående. vilket sammanhänger med att produktionen inom denna bransch i förhållande till textilindustrin är mindre kapitalintensiv. Ett ka- pitalstöd knutet till investeringar kan därför inte få annat än begränsad effekt på en arbetsintensiv bransch som skoindustrin. I medvetande om denna pro- blematik föreslog utredningen att särskilda åtgärder. bl. a. exportstöd och bi- drag till samarbetsprojekt. för skoindustrin skulle sättas in. Skoindustrins svårigheter att möta importkonkurrensen har dock alltmer accentuerats. Som nämnts i kapitel 5 kan produktionskapaciteten för ett krisläge beräknas ha nedgått med 1/3 sedan början av 1970—talet. Förstärkta eller annorlunda in- riktade åtgärder gentemot skoindustrin och annan arbetsintensiv. försörj- ningsviktig produktion ter sig därför angelägna.

9.3.4. Utredningens allmänna överväganden

Utredningen finner. baserat på hittillsvarande erfarenheter. att huvuddragen i det principiella synsätt som redovisades i delbetänkandet. fortfarande gäller. Det förslag till inriktning och utformning av produktionsstödjande åtgärder som i det följande skall redovisas ligger således väsentligen i linje med de principiella riktlinjer som redan tidigare antagits av oss.

Vi vill emellertid på en punkt frågan om produktion i statlig eller privat regi något mera utförligt redovisa vårt synsätt.

Mellan statlig och privat industriell företagsamhet råder i praktiken inga skillnader i vad gäller kraven på effektivitet och konkurrenskraft. Det är med andra ord inte principiellt lämpligt att ålägga de statligt ägda företagen pro- duktionsåtaganden som inte ryms inom vad som är företagsekonomiskt lön-

samt. Om en produktion av försörjningsberedskapspolitiska skäl måste upp- rätthållas inom landet men inte kan motiveras i en företagsekonomisk kalkyl måste ett statligt ägt företag likaväl som ett privatägt företag kompenseras för de merkostnader som är förknippade med produktionen.

Den övergripande målsättningen att beredskapsproduktion skall ske till lägsta möjliga kostnad för samhället innebär att renodlade och kvantifierbara effektivitetsgrunder måste våga tungt vid valet mellan produktion i statlig eller privat regi. Därav följer att kostnaderna för beredskapsproduktion så långt möjligt alltid måste kunna redovisas i kvantitativa termer.

Det ter sig således för oss naturligt att ett offertsystem i detta sammanhang tillämpas generellt gentemot såväl statliga som privatägda företag. Även stat- liga verk bör där så befinnes lämpligt anmodas avge offert. Offerterna skall därvid spegla merkostnaderna vid fullgörandet av en produktion. Genom att för varuområden där det är möjligt begära in offerter från flera företag kan förutsättningarna öka för att finna former för en beredskapsproduktion till lägsta möjliga kostnad. Beredskapsproduktionen kan därefter stödjas inom ramen för avtal mellan staten och företagen. oavsett om dessa är statligt eller privat ägda.

Givetvis innebär inte det som ovan sagts att det i alla lägen är strikt eko— nomiska kriterier som avgör valet mellan produktion i statlig eller privat regi. Det kan sålunda finnas exempel på att en privatägd produktion med statligt stöd medför en från samhällets synpunkt icke önskvärd förmögenhetsom- fördelning. Framför allt kan detta bli fallet när svårigheterna är stora att i förväg beräkna det behövliga produktionsstödets storlek. Vidare kan staten finna det nödvändigt att styra och kontrollera verksamheten på ett sätt som inte kan garanteras i avtal med privata företag. Det kan gälla för vissa känsliga varuområden men också då tillverkning sker i samarbete med utländska fö- retag där det kan vara ett intresse att kontrollera och påverka produktionens beroende av utländska företag.

De industripolitiska målen i fråga om branschstruktur kan i vissa fall be- höva beaktas. Inom nedläggningshotad tillverkning med småföretagsstruk- tur och med outnyttjade stordriftsfördelar kan beredskapsproduktion med statligt stöd komma att strida mot målsättningen om produktion i effektivast möjliga former. För konkurrenssvaga. nedåtgående branscher är det en upp- gift inom ramen för industripolitiken att där så bedöms möjligt påverka branschstrukturen därhän att branscherna uppnår egen konkurrenskraft. I den mån detta lyckas — förutsättningarna härför torde vara större i de fall industripolitiska åtgärder vidtas i god tid innan branschens konkurrensför- måga allvarligt försämrats behöver beredskapspolitiskt stöd eventuellt inte sättas in i ett senare stadium. Självfallet måste för att de beredskapspolitiska och industripolitiska målsättningarna samtidigt skall kunna uppfyllas den önskade produktionskapaciteten erhållas vid en branschstruktur som be- döms som effektiv. Nuvarande strukturomvandlingsstöd inom ramen för de branschfrämjande åtgärderna synes i vissa fall inte räcka till för att genom- driva en önskvärd strukturomvandling. En kortsiktig resursinsats från be- redskapspolitiska utgångspunkter för att genom en strukturomvandling nå en långsiktig effektivitetsförbättring kan i vissa fall vara motiverad. Vidare bör effekterna på branschstrukturen vid valet mellan statlig eller privat pro-

duktion beaktas. Huruvida statligt företagande har större förutsättningar än privat företagssamhet att genomföra en strukturomvandling är en bedöm- ning som torde få göras utifrån förutsättningarna i varje särskilt fall.

Industri- och arbetsmarknadspolitiken har bl. a. som gemensam målsätt- ning att upprätthålla sysselsättningen genom olika insatser inom respektive politikområde. Till uppgifterna hör att genom aktiva åtgärder möta de pro- blem som följer av en strukturell omvandling i syfte att åstadkomma en re- gionalt balanserad sysselsättningsutveckling.

Vid förverkligandet av försörjningsberedskapsmål bör vägas in hänsyn till målsättningarna inom ramen för industri- och arbetsmarknadspolitiken. Stöd till fortsatt produktion av försörjningsviktiga varor kan exempelvis inriktas så att önskvärda regionala sysselsättningseffekter samtidigt åstadkommes. Därigenom kan samhällets samlade kostnader minska för att nå såväl vissa regionala sysselsättningsmål som försörjningsberedskapsmål.

9.3.5. Utredningens överväganden ifråga om inriktning och utformning av produktionsfrämjande åtgärder

De nuvarande försörjningsberedskapsåtgärderna i syfte att upprätthålla pro- duktionen inom textil-. beklädnads- och Iäderområdena består i huvudsak av ränte- och amorteringsfria lån motsvarande högst 50 % samt lånegarantier motsvarande högst 25 % av enligt särskilt avtal företagen investering. Högst hälften av investeringskostnaderna subventioneras således samtidigt som staten ikläder sig ett risktagande för upp till 75 % av en investering. Ka- pitalstöd har tidigare av utredningen ansetts vara den mest ändamålsenliga stödformen. Det är därför naturligt att. när utformningen av eventuella åt- gärder med starkare effekter skall diskuteras. i första hand pröva om detta kan åstadkommas inom ramen för ett kapitalstöd.

En metod att minska företagens investeringskostnader är att höja den övre gräns vid 50 % av investeringen som nu gäller för avskrivningslånen. En annan metod är att införa räntebefrielse utöver den nuvarande. exempelvis för de 25 % av investeringen som täcks av statlig lånegaranti. Ändringar i båda dessa avseenden t. ex. så att avskrivningslån kan ges för 75 % av in- vesteringen och lånegaranti och räntebefrielse för resterande 25 % - skulle kunna bidra till möjligheterna att upprätthålla försörjningsviktig produktion även när det är fråga om arbetsintensiv tillverkning. Genom att stödet skulle vara begränsat till investeringssidan är det dock inte troligt att effekterna här- vid skulle vara tillräckligt stora.

Andra möjligheter att stödja arbetsintensiv produktion utan att behöva till- gripa löpande driftsbidrag är att komplettera avskrivningslånen för investe- ringar med lån för att tillgodose företagens kapitalbehov överhuvud taget. alltså även behov av rörelsekapital. Avskrivningslånen är knutna till kon- kreta investeringsprojekt i syfte att upprätthålla viss produktionskapacitet. Lånen nedskrivs under särskilda villkor över en tidsperiod. Avskrivnings- momentet motsvaras i princip av en successiv nedslitning när investerings- utrustningen utnyttjas i produktionen. För att ett företags produktionskapa- citet skall kunna bibehållas på lång sikt får man därför räkna med att frågan om nya investeringar och nya avskrivningslån aktualiseras med återkom-

mande intervaller. Lån för att tillgodose företagens kapitalbehov för andra ändamål än investeringar måste konstrueras på ett annat sätt eftersom av— skrivnings- och förslitningsmomentet saknas. En nedskrivning av lån av- seende rörelsekapital är att jämställa med löpande produktionsbidrag. Det är därför inte lämpligt att lånen avskrivs från statens sida. Beträffande lånens ränte- och amorteringsvillkor anser vi att dessa bör bestämmas med utgångs- punkt i förutsättningarna för varje särskilt fall. Ränte- och amorteringsfrihet bör kunna medges om fortsatt produktion bedöms vara möjlig endast under förutsättning att inga krav på avkastning behöver ställas för den del av det arbetande kapitalet som är upplånat. Givetvis måste en förutsättning vara att produktionen bedöms kunna ske utan att det statliga lånet behöver ut- nyttjas för att täcka löpande driftsförluster. I de fall ett mindre stödbehov föreligger kan föreskrivas att lånen skall amorteras. Amorteringsfria lån in- nebär att företagens skuld till staten kvarstår oförändrad vid avtalsperiodens slut. Om fortsatt drift därefter framstår som angelägen och fortsatt stöd här- vid är en förutsättning bör lånet kunna ges för en ny avtalsperiod. Lånet bör därvid endast höjas om detta är föranlett av ett ökat behov av rörelsekapital.

Som metod bör lån av detta slag vara förenade med i stort sett samma fördelar som avskrivningslånen om de ges enligt samma villkor frånsett av- skrivningsmomentet. Liksom för avskrivningslånen bör således lånen knytas till förhållandevis långsiktiga produktionsavtal där företag utfäster sig att. genom att bl. a. hos sig hålla yrkeskunnig personal anställd. upprätthålla en viss preciserad produktionskapacitet. Lån till andra ändamål än investeringar kan inte väntas i sig verka pådrivande på rationaliseringsverksamheten på samma sätt som avskrivningslånen. För att nå detta syfte kan dock före- skrivas att lån inte ges annat än i samband med att produktivitetsförbättrande åtgärder vidtas. Ett slag av produktivitetsförbättringar utgör strukturella för- ändringar genom samarbete och samgående mellan företag. Staten kan där- med inträda som risktagare vid kapitalkrävande fusioner.

Om effekten av kapitalstöd inte är tillräcklig för att upprätthålla försörj— ningsviktig produktion måste bidrag till löpande driftskostnader övervägas. Som tidigare redovisats är sådana bidrag enligt vår uppfattning förenade med mycket stora nackdelar av olika principiella skäl. Ett generellt bidragssystem får bedömas ha negativa effekter på produktivitetsutvecklingen. ett förhål- lande som på lång sikt kan leda till att stöd till fortsatt produktion inte är förenligt med den övergripande målsättningen att försörjningsberedskapen skall tillgodoses på billigast möjliga sätt. När frågan om driftsbidrag aktua- liseras är det dessutom rimligt att nämnda kostnadsprincip för försörjnings- beredskapen i många fall bör få stå tillbaka för hänsynen till våra interna- tionella förpliktelser och beredskapen tillgodoses med lagring eller produk- ; tionsanläggningar "i malpåse" även om kostnaderna härför blir högre. Skulle : i vissa fall fortsatt produktion betraktas som oundgänglig för en tryggad för- sörjning trots att bidrag till löpnade driftskostnader därvid är nödvändiga bör produktion i statlig myndighetsregi övervägas. Detta kan t. ex. komma att gälla skoindustrin. Som vi anfört i kapitel 4 kan en förstärkning av import- skyddet i strid med föreliggande bindningar behöva övervägas om andra åt— ] gärder inte visar sig ändamålsenliga eller bedöms inte ge önskad effekt. Här- | vid måste givetvis beaktas de nackdelar som kan följa av att internationella | förpliktelser måste brytas. Enligt vår mening bör kombinationer av förstärkt

gränsskydd och produktionshöjande åtgärder inte uteslutas. ] vissa fall bör samtidigt insatta produktionsstödjande åtgärder kunna åstadkomma att för- sörjningsberedskapen kan tillgodoses vid ett lägre gränsskydd än som annars skulle vara nödvändigt.

9.4. Utredningens förslag

Våra förslag i fråga om produktionsfrämjande åtgärder kan sammanfattas en- ligt följande.

För att försörjningsberedskapen skall kunna tillgodoses med lägsta möjliga kostnad måste kostnaderna för en beredskapsproduktion alltid kunna redo- visas. Detta är nödvändigt för att ett riktigt val skall kunna göras mellan produktion eller andra lösningar som lagring eller anläggningar "i malpåse” samt mellan olika former av fortsatt produktion.

Vid stöd till beredskapsproduktion bör hänsyn tas förutom till försörj- ningsberedskapen även till industri- och arbetsmarknadspolitiska målsätt- ningar. Därmed bör det i vissa fall vara möjligt att minska samhällets samlade kostnader för att nå olika mål.

När det gäller valet mellan beredskapsproduktion i statlig eller privat regi har vi som utgångspunkt att statlig och privat företagssamhet arbetar under samma krav på effektivitet och konkurrenskraft. Valet mellan statlig eller privat beredskapsproduktion bör därför i huvudsak utgå ifrån var produk- tionen kan ske till lägsta kostnader. Vi föreslår att detta åstadkom mes genom att staten för varuområden där så bedöms lämpligt begär in offerter från såväl statliga som privata företag avseende kostnaderna för fullgörande av viss be- redskapsproduktion och/eller upprätthållande av viss produktionskapacitet. [ vissa fall bör även statliga verk kunna anmodas avge offert. Vi föreslår be- träffande privata företag att deltagande i ett sådant offertsystem baseras på frivillighet. Därtill bör vid avvägningen mellan statlig och privat verksamhet hänsyn tas till omständigheterna i varje särskilt fall. exempelvis om statlig verksamhet kan ha större förutsättningar än privat att få till stånd önskvärda effekter på branschstrukturen. Några generella riktlinjer för bedömningen an- ser vi det doek ej vara möjligt att ställa upp.

Vid valet mellan olika slag av produktionsstödjande åtgärder anser vi att bidrag till löpande driftskostnader är förenade med så allvarliga nackdelar att sådana i princip inte bör tillämpas. Vid det nämnda offertförfarandet bör således endast sådana offerter som endast förutsätter kapitalstöd läggas till grund för avtal om beredskapsproduktion. Vid valet av produktionsfräm- jande åtgärder bör inom denna ram flexibilitet tillämpas i det enskilda fallet. Därmed torde effektiviteten i försörjningsberedskapsstödet öka. Det bör en- ligt vår mening övervägas om inte rörliga gränser för avskrivningslån och lånegarantier för investeringar skulle främja en sådan effektivitet.

Mot bakgrund av bl. a. den löneintensiva skoindustrins alltmer accentue- rade svårigheter under senare år att hävda sig gentemot importkonkurrensen föreslår vi att ett utvidgat kapitalstöd vid sidan om det nuvarande stödet till investeringar prövas i fråga om löneintensiv tillverkning. Stöd i form av ränte- och amorteringsfria lån bör enligt vårt förslag kunna ges för företagens

behov av rörelsekapital. Lånens storlek och villkor bör bestämmas efter för- hållandena i varje särskilt fall. Lånen bör på samma sätt som nuvarande in- vesteringsstöd ges för viss tidsperiod under vilken företagen i avtal förbinder sig att upprätthålla viss produktionskapacitet och hålla härför nödvändig yr- keskunnig personal anställd. Till skillnad från avskrivningslånen bör lån till rörelsekapital inte avskrivas från statens sida. Eftersom lån till andra ändamål än investeringar inte i sig kan väntas ha en pådrivande effekt på produk- tivitetsutvecklingen föreslår vi att lånen endast ges i samband med att pro- duktivitetshöjande åtgärder vidtas, exempelvis strukturella förändringar genom samverkan mellan olika företag.

I samband med att vi sålunda föreslår möjlighet till längre gående stöd- åtgärder för beredskapsproduktion än för närvarande vill vi betona att åt- gärderna måste tillämpas så att konkurrensförhållandena mellan företagen inom ett tillverkningsområde, oavsett det är fråga om statliga eller privata företag, påverkas i så liten utsträckning som möjligt.

10. Statlig upphandling som ett led i för- sörjningsberedskapen

10.1. Inledning

Enligt direktiven skall utredningen behandla frågan om statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. ] vån delbetänkande "Kläder och skor, försörjningen i en kristid" framlade vi förslag till åtgärder då det gäller upp- handlingen inom beklädnadsområdet. Riksdagen godkände förslagen som innebär att vissa statliga myndigheter skall upphandla uniformsväv från ÖEF:s beredskapslager och vid annan upphandling av textil- och beklädnads- varor av betydelse samråda med ÖEF. Kungl. Maj:t har i särskild skrivelse meddelat anvisningar härför. ÖEF har i skrivelse till handelsdepartementet i maj 1974 redovisat erfarenheterna av upphandlings- och samrådsförfaran- det. Enligt ÖEF:s uppfattning är den gällande ordningen ändamålsenlig var- för den föreslås få fortsätta enligt samma bestämmelser som tidigare med vissa smärre modifikationer.

Utredningen har övervägt vilka åtgärder över ett vidare varufalt som kan aktualiseras. i första hand som komplement till andra åtgärder. för att genom statlig upphandling främja eller trygga en tillfredsställande försörjning i en kristid. En utgångspunkt har härvid varit de regler som sedan år 1974 gäller beträffande offentlig upphandling.

10.2. Nuvarande förhållanden och bestämmelser

Den statliga varuupphandlingen uppgick år l973 till inemot 9000 milj. kr. medan kommunernas upphandling uppskattningsvis uppgick till ca 12 000 milj. kr.

Den statliga upphandlingen regleras av en särskild upphandlingskungö- relse (SFS 1974:600) kompletterad med särskilda anvisningar som utfärdats av riksrevisionsverket (RRV). ÖEF är liksom tidigare undantaget från upp- handlingsbestämmelserna medan AMS numera skall följa upphandlingsfo- reskrifterna. AMS har dock i vissa fall fortfarande en viss handlingsfrihet. Svenska Kommunförbundet har enligt en överenskommelse som träffats med upphandlingskommittén utarbetat ett nytt förslag till upphandlingsre- glemente för kommunerna som nära ansluter sig till de nya statliga reglerna.

Enligt upphandlingskungörelsen skall statliga myndigheter välja den upp-

handlingsform som med hänsyn till kravet på affärsmässighet prövas lämp- lig. I vissa fall kommer emellertid synsättet att betrakta den statliga upp- handlingen som en ren affarstransaktion i konflikt med andra av statsmak- terna uppdragna riktlinjer för samhällsverksamheten.

I propositionen (prop. 1973173) angående riktlinjer för den offentliga upp- handlingen nämner departementschefen särskilt försvars-. sysselsättnings- och försörjningsberedskapsskäl som motiv för att i vissa fall lägga vidgade bedömningar på upphandlingsärenden.

Före den senaste revideringen av upphandlingskungörelsen fanns före- skrifter om hänskjutande till Kungl. Maj:t av vissa ärenden. varvid möjlighet gavs att beakta även andra än affärsmässiga faktorer. Kungl. Maj:t förbehöll sig således beslutanderätten vid större försvarsupphandlingar. viss upphand- ling av datamaskiner m. m. samt i vissa fall upphandling av varor med sär- skild betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt.

Den nya kungörelsen innebär ingen ändring ifråga om den typ av ärenden som skall underställas regeringen för beslut. Det åligger myndigheterna att själva avgöra vilka upphandlingsärenden som är av sådan väsentlig betydelse med hänsyn till av samhället uppställda mål på centrala områden att de bör underställas regeringen.

Vad gäller sysse/sättningspo/itiken har AMS enligt sin instruktion möjlighet att i undantagsfall göra avsteg från upphandlingskungörelsen.

"Vid upphandling och utförande av arbete för styrelsens räkning må styrelsen i undantagsfall träffa uppgörelse utan hinder av bestämmelserna i upphandlingskungö- relsen (l973:600) om det är påkallat med hänsyn till upphandlingens syfte" (KK 2 nov 1973 nr 833)

AMS erhåller dessutom varje år medel för s. k. rådrumsbeställningar då upphandling sker hos företag som hotas av driftsinskränkning eller nedlägg- ning. Från år 1958 har vidare vid fyra olika tillfällen i lågkonjunkturer ti- digareläggning skett av statliga beställningarfäven kommunala. varvid stats- bidrag utgått).

Enligt Kungl. Maj:ts beslut år 1965 skall av regionalpolitiska skäl försvarets myndigheter främja upphandling i de fyra nordligaste länen genom att upp- rätta förteckningar över där befintliga lämpliga leverantörer och infordra an- bud från dessa vid upphandling. Härutöver gäller allmänt att upphandling i Norrland bör främjas. och vid lika anbud bör företag i de fyra nordligaste länen ges företräde.

För att främja industriell utveckling på tekniskt avancerade områden föreslog upphandlingskommitten i sitt betänkande "Offentlig upphandling" (SOU l97lz88) att en delegation skulle bildas med uppgift att bedöma vilka krav på tekniskt avancerade produkter som föreligger från myndigheternas sida.

Departementschefen delade kommitténs uppfattning att en särskild be- slutsordning erfordras för att bereda upphandlingsärenden som bedöms ha en gynnsam effekt på industrins utveckling men var inte beredd att tillstyrka att kommitténs förslag härvidlag skulle genomföras. En särskild kommitté. Tekniska upphandlingskommittén. har sedermera tillsatts med uppgift att finna vägar för att stimulera användningen och utvecklingen av ny teknik. Därvid inkluderas alla parter på den offentliga marknaden dvs. stat. kom- muner och landsting.

174 Statlig upphandling. . . sou 1975:57 l l l !

Av .försörjningsberedskapsskäl är från och med år 1973 myndigheter som upphandlar textil- och lädervaror i enlighet med försörjningsberedskapsut- redningens förslag ålagda att vid större upphandlingar samråda med ÖEF om lägsta anbud avser importerad vara och svensk anbudsgivare finns. Om ÖEF anser att upphandlingen med hänsyn till försörjningsberedskapen bör stanna inom landet kan ärendet överlämnas till regeringen för avgörande. Detta har ännu inte skett under de drygt två år som systemet varit i kraft.

Vid upphandling av uniformsväv är från samma tidpunkt upphandlande myndigheter hänvisade till ÖEF. som från svenska väveriet inköper en stan- dardiserad vara. Detta har inneburit ett stöd för försörjningsberedskapen på ett betydelsefullt område. samtidigt som standardiseringen medverkat till att hålla priserna nere.

För att få till stånd en effektivare samverkan mellan upphandlande myn- digheter har den till RRV knutna samarbetsdelegationen för upphandlings- frågor i enlighet med upphandlingskommitténs förslag fått vidgade uppgifter och fastare organisation. Delegationen har till uppgift att följa tillämpningen av de statliga upphandlingsbestämmelserna och att till RRV inge de förslag till ändringar som anses lämpliga. Delegationen biträder RRV med förslag till olika former av inköpssamordning när en sådan bedöms förmånlig. Dele- gationen prövar också behovet och önskvärdheten av praktisk inköpssam- ordning mellan staten och kommunerna.

Vidare följer man utvecklingen och tillämpningen av upphandlingsteknis- ka metoder. kontraktsformer. leveransbestämmelser m. m. och överväger de frågor i övrigt som verket överlämnar till den. ] delegationen finns förutom företrädare för RRV representanter för större upphandlande statliga myn- digheter. i första hand affärsverk och försvarets materielverk. samt numera även representanter för Svenska Kommunförbundet. Vissa åtgärder har re- dan tidigare vidtagits för att samordna den statliga upphandlingsverksam- heten. Ett exempel på sådana åtgärder är systemet med s.k. avropsavtal.

Innebörden härav är i princip den att myndigheter som omfattas av ett sådant avtal kan rekvirera och betala direkt hos leverantören. medan den avtalsslutande myndigheten. som normalt själv är stor upphandlare av varan ifråga. handhar själva affärsuppgörelsen. Viktiga avtalsslutande myndigheter är Försvarets materielverk (FMV) som träffar avtal för i stort sett hela stats- förvaltningen således även för civila myndigheter ifråga om bl.a. oljor. drivmedel och kontorsinventarier samt postverket som ombesörjer upphand- ling av kontorsmateriel och kontorsmaskiner för statens behov.

lnom försvaret har samordningen gått längre än till att enbart omfatta in— köpsverksamheten. Således har inom FMV begreppet typansvar införts vilket innebär att viss huvudavdelning inom verket utarbetar tekniskt underlag för själva inköpsarbetet samt ombesörjer detta. Typansvar medför dessutom skyldighet att utfärda eller lämna underlag till föreskrifter om drift. underhåll och förvaring. att följa den tekniska utvecklingen inom området m. m. Visst samarbete ifråga om upphandling förekommer vidare inom affärsverkssek- torn och vad gäller byggnadsverksamhet i statlig regi.

10.3. Utredningens överväganden och förslag

Reglerna för den statliga upphandlingen är så utformade att de möjliggör åtgärder som innebär avsteg från den rena affärsmässigheten då detta anses önskvärt från bl.a. försörjningsberedskapssynpunkt. Vi föreslår inga änd- ringar i sak beträffande dessa regler. Däremot vill vi förorda vissa särskilda procedurregler och samordningsförfaranden i anslutning till den statliga upp- handlingen av sådana varor som har väsentlig betydelse för försörjningsbe— redskapen. l l (

Enligt RRst anvisningar skall myndighet om den finner anledning att aktualisera avsteg från bestämmelserna om affärsmässighet vid statlig upp- handling. t. ex. i syfte att främja sysselsättning eller för att tillgodose särskilda krav av försvars- eller försörjningsberedskapskaraktär eller liknande under— ställa frågan regeringens prövning om inte särskilda föreskrifter nnns utfär- dade. Initiativet till en sådan prövning skall således tas av den upphandlande myndigheten. Det måste förutsättas att dessa myndigheter inte alltid äger den ingående kännedom om försörjningsläget beträffande olika varor. vilket för övrigt kan förändras från tid till annan. Vi utgår från att ÖEF bl. a. i den av oss föreslagna utvidgade styrelsen informerar om försörjningsläget för va- ror som normalt är föremål för statlig och kommunal upphandling — då si- tuationen börjar bli bekymmersam från försörjningssynpunkt.

Enligt vår bedömning är kravet på en tillfredsställande försörjningsbered- skap mer ovillkorligt än i fråga om många andra samhälleliga mål. ] fall då försörjningsläget för en inom landet tillverkad vara är särskilt besvärande eller börjar närma sig en situation då behövet under kristid bedöms inte kun- na upprätthållas med inhemsk produktionskapacitet måste olika åtgärder övervägas som var för sig eller i kombination medför de minsta nackdelarna för samhället. Ett stöd genom den offentliga upphandlingen är i enskilda fall en av många tänkbara åtgärder. Vi föreslår att särskilda regler tillskapas för att man på ett mer betryggande sätt skall kunna fånga in aktuella fall av upphandling av sådana varor som är speciellt känsliga från försörjnings- beredskapssynpunkt. Innebörden härav bör vara att regeringen efter förslag av ÖEF — utfärdar bestämmelser som ålägger de upphandlande myndighe- terna att underställa regeringen frågan om inköp av varor för vilka produk- tionsberedskapen är otillfredsställande och vilkas värde överstiger ett visst bestämt belopp. Denna värdegräns bör i någon mån variera för olika varu- områden beroende på branschstruktur. produktionens värdemässiga storlek, upphandlingens relativa betydelse m. m. Det kan nämnas att de statliga myn- digheter som upphandlar textilvaror skall ta samråd med ÖEF vid upphand- ling som överstiger 50 000 kr. för garner och väv och 100 000 kr. för övriga textilvaror i de fall utländskt anbud är lägre än svenskt.

Det ställer sig svårt att utan några mer detaljerade undersökningar nu peka ut särskilda varuområden där en ökad inriktning på statlig upphandling inom landet skulle ge god effekt från försörjningsberedskapssynpunkt. För bekläd- nadsområdet finns redan särskilda bestämmelser. Läkemedels- och sjuk- vårdsmaterielsektorn torde i sig vara lämpad för de åtgärder vi föreslår med hänsyn till dess betydelse i ett krisläge och den stora andelen offentlig upp— handling av de totala inköpen. Endast en mycket liten delav upphandlingen

är emellertid statlig. För att landstingen skulle kunna inordnas i det tänkta systemet erfordras att frågan om ersättning för eventuella merkostnader blir löst.

Frågan om vilka varor som av försörjningsberedskapsskäl skall behandlas på särskilt sätt vid statlig upphandling bör definieras av ÖEF och fastställas i särskilt beslut av regeringen. Enligt vår mening bör inga statliga myndig- heter undantas då det gäller tillämpningen av dessa regler. I fall då undantag från upphandlingskungörelsen kommer till stånd bör medel härför kunna till- skjutas ur ett av ÖEF begärt förslagsanslag efter regeringens beslut i varje särskilt fall. Av många skäl finner vi det angeläget att stöd till upphandlingar inte vidtas i andra fall och med högre belopp än vad som från försörjnings- beredskapssynpunkt får anses oundgängligen nödvändigt. Stöd i samband med offentlig upphandling fåri första hand ses som ett komplement till andra åtgärder. Huvudvikten bör läggas vid åtgärder av annat slag. Särskild för- siktighet bör iakttas så att upphandlingsstöd inte ges kontinuerligt under en längre tid. Detta kan nämligen bl. a. medföra att utländska företag undviker att lämna anbud. varigenom en skälighetsbedömning av inhemska anbud försvåras.

Beträffande varor för vilka regeringen enligt vårt förslag skall ålägga de upphandlande myndigheterna anmälningsplikt bör ett mer regelbundet sam- rådsförfarande mellan olika myndigheter samtidigt införas. Hur detta bör or- ganiseras varierar uppenbarligen för olika varuområden. Vi anser det därför mest ändamålsenligt att ÖEF i samband med förslagen till regeringen anger de särskilda samarbetsformer som anses önskvärda.

Vi utgår från att de upphandlande myndigheterna på ett tidigt stadium tar kontakt med ÖEF då fråga är om upphandling av varor som ÖEF pre- ciserat eller är föremål för ett obligatoriskt anmälningsförfarande. Vid vilken tidpunkt detta bör ske — bl. a. före eller efter infordrandet av anbud får bedömas från fall till fall. liksom fallet normalt är vid alla slags avvikelser från en strikt affärsmässighet.

ÖEF:s styrelse bör givetvis behandla principiella och viktiga enskilda frågor som rör statlig upphandling som ett led i försörjningsberedskapen. Vårt för- slag att RRV bör ingå i styrelsen (se kapitel 13) beror främst på verkets sam- ordnande och övervakande uppgifter i upphandlingshänseende.

Som vi antytt i det föregående är den kommunala upphandlingen av be- tydande omfattning. Vi finner det därför angeläget att regeringens beslut om anmälningsplikt för vissa varor delges kommunala upphandlingsorgan för kännedom. Särskilt inom läkemedels/sjukvårdssektorn där försörjnings- läget för många varor är bekymmersamt samtidigt som kravet på uthållighet är stort — kan en nära kontakt med ÖEF bedömas vara värdefull.

11. Principer för finansieringen av det ekonomiska försvaret

11.1. Nuvarande förhållanden

Kostnaderna för det ekonomiska försvaret belastar i huvudsak statsbudgeten. Därutöver har näringslivet betydande kostnader inom energiområdet i sam- band med tvångslagringen av oljeprodukter. Kompensation för dessa kost- nader tas dock ut genom en motsvarande ökning av försäljningspriserna.

I samband med det ekonomiska försvarets långsiktsplanering har en be- räkning gjorts av årskostnaderna för hela det ekonomiska försvaret budge- tåret 1973—1974. I det ekonomiska försvarets perspektivstudie del I som in- lämnades av ÖEF i oktober 1974 uppskattades motsvarande kostnader vid 1990-talets början för de kris-och angreppsfall som anbefallts som styrande för studierna. Kostnaderna budgetåret 1973/ 74 och uppskattningen för 1991/92 framgår av tabell 11.1.

Tabell 11.1

Årskostnad budget- året 1973/ 74

Uppskattad årskost- nad budgetåret

Försörjningsområdc

(milj. kr.) 1991/92 (1973 års prisläge, milj. kr.) Livsmedel 42.8 543l Beklädnad 31.4 85 Energi 142.7 610 Ovr. försörjningsviktiga varor 42.4 272 Transporter 20.7 55 Tjänster 32.3 42 Samordning 0.5 316.8 1 607

De årliga kostnaderna för ekonomiskt försvar har sålunda bedömts bli fem gånger högre i början av 1990-talet än de nuvarande kostnaderna.

Av de för budgetåret 1973/74 erforderliga ca 317 milj. kr. är 200 milj. kr. anslag över statsbudgeten; varav ÖEF 114 milj. kr..3 38,5 milj. kr. är drift- medel från affärsverken och 77.5 milj. kr. belastar näringsliv/ konsumenter. Av sistnämnda post 77.5 milj. kr. uppgår enbart kostnaderna för tvångslag- ring av oljeprodukter till 60 milj. kr. Inom ÖEF:s ansvarsområde exkl. energi

* Avser till stor del kostnader för lager- hållning av färdig- förpackad mat för ett krigsfall. ? Inkl. 8 milj. kr. hos länsstyrelserna. 3 Särskilda beräknings- grunder gör att detta vär- de inte överensstämmer med OEF:s driftbudget.

' Det bör nämnas att nä- ringslivet har kostnader som inte helt bör belasta det ekonomiska försvaret men som har anknytning till detta. t. ex. verkskydd. Årskostnaden uppgår här till ca 25 milj. kr. Dessutom har vissa kost— nader som går över fjärde huvudtiteln samröre med ekonomiskt försvar.

var budgetåret 1973/74 kostnaderna för staten 72,8 milj. kr. och för närings— livet (främst medverkan i krigsproduktionsplanläggning av företag) 0.6 milj. kr.'

Av de årliga kostnaderna för hela ekonomiska försvaret är ca 20 % per- sonalkostnader och 80 % kostnader för beredskapslagring av varor och för- rådshållning av viss materiel.

Inom ÖEF avser kostnaderna till huvudsaklig del anskaffning. drift och underhåll av varulager och utrymmen för dessa samt löner. Medel för drifts- budgeten anslås varje budgetår. medan kapitalbudgetmedel avsätts i form av statliga fonder.

För verksamheten under budgetåret 1974/75 har anvisats ca 85 milj. kr. över driftsbudgeten. Drygt 76 milj. kr. härav avser ersättning för beredskaps- lagring m. m. (varav räntor på fondkapital 62 milj. kr.) medan ca 8.5 milj.kr. avser det s.k. myndighetsanslaget där ca 7 milj. kr. utgör löner.

En särskild fond för beredskapslagring inrättades genom Kungl. Maj:ts be- slut 1970. På denna redovisas statens jordbruksnämnds och ÖEF:s bered- skapslagring. ÖEF erhåller på kapitalbudgeten medel för ökning av sin del- fond. För budgetåret 1975/76 uppgår delfonden till 997 milj. kr.

11.2. Förhållanden i vissa andra länder

I allmänhet finansieras en beredskapslagring i andra västeuropeiska länder samt i USA och Kanada över statsbudgeten. Särskilt då det gäller olja fö- religger emellertid i vissa länder skyldighet för företagen att hålla vissa be- redskapslager. Detta gäller exempelvis Belgien. Danmark. Finland. Frank- rike och Nederländerna. I regel inräknas här kostnaderna i konsumentpriset. I Norge föreligger ett slags frivillig överenskommelse mellan staten och 01- jebolagen enligt vilket Oljebolagen håller cisternerna fyllda till minst 50 %. Även då det gäller lagring av andra varor än oljeprodukter är en genomgående princip att lagringen administreras och bekostas av staten. | Schweiz gäller dock speciella regler. Investeringsmedel för beredskapslagren utgår här genom lån i bank där staten uppträder som garant. Härutöver föreligger för kostnader för räntor och omsättning en räntesubvention med drygt 2 % som bekostas av bankerna. För vissa varor föreligger i Schweiz ett slags indirekt lagringstvång. därigenom att företag får importtillstånd för varan ifråga först sedan ett avtal tecknats om lagerhållning.

11.3. Utredningens överväganden och förslag

1 1 .'3.1 Inledning

Det ekonomiska försvaret är en nödvändig komponent i totalförsvaret och får särskild betydelse vid en säkerhetspolitisk målsättning som syftar till neu- tralitet i krig. Med hänsyn härtill är det naturligt att kostnaderna för det ekon- omiska försvaret täcks via statsbudgeten.

Det ekonomiska försvaret skall emellertid inte enbart verka i sådana si-

tuationer där totalförsvaret i övrigt har sina exklusiva uppgifter. Som vi fram- håller i kapitel 5 är ansvaret att trygga varuförsörjningen mer generellt än så och gäller i alla lägen där störningar i utrikeshandeln hotar att medföra negativa konsekvenser för samhället vad gäller försörjning med väsentliga förnödenheter och inverkan på sysselsättningen.

Det kan med hänsyn härtill diskuteras om kostnaderna för det ekonomiska försvaret i sin helhet skall belasta statsbudgeten. Företagen får. främst genom den s. k. fredskrislagring vi föreslår i följande kapitel. en viss garanti för sin verksamhet under en kris. Härigenom avses försörjningen med viktiga pro- dukter bli tryggad och därmed produktion. export och sysselsättning. Det är uppenbart att detta kan få gynnsamma återverkningar på företagens Iön- samhet.

Mot bakgrund av det sagda och med hänsyn till de förslag vi framlägger som syftar till att förstärka det ekonomiska försvaret bl. a. med fredskrislager finns det anledning att överväga olika former för näringslivets och även kon- sumenternas mer direkta medverkan då det gäller att bidra till kostnaderna för det ekonomiska försvaret.

Enligt vår mening blir det här till huvudsaklig del fråga om kostnader för åtgärder som har samband med statlig lagring efterom det i första hand är genom en omfattande sådan (beredskaps- och fredskrislagring) som närings- livet kan dra fördelar av det ekonomiska försvaret. Däremot anser vi att de administrativa kostnaderna hos ÖEF och andra totalförsvarsmyndigheter även i fortsättningen i sin helhet bör åvila statsverket. Åtgärder som rör lag- ring är ofta så nära förbunda med annan verksamhet att någon meningsfull särredovisning av kostnaderna inte kan göras.

I följande kapitel föreslår vi att den totala lagringen i ÖEF:s regi (exkl. bränslen) ökas med 355 milj. kr. under vardera av de två första åren och under de tre därpå följande åren med 200. 180 resp. 165 milj. kr. per år. Totalt 400 milj. kr. härav föreslås investeras i fredskrislager.

Ränte- och omsättningskostnaderna för krislager av den storlek vi här fö- reslår kan beräknas uppgå till sammanlagt 9.5 % av investeringskostnaden. Här tillkommer vissa kostnader för åtgärder vilka utgör alternativ till lagring som t. ex. stöd för en fortsatt produktion. lagring av maskiner i malpåse och stöd vid statlig och kommunal upphandling. Dessa kostnader är svåra att uppskatta men vi anser att ca ll % av investeringen i lager bör kunna täcka in både sådana kostnader och räntekostnader. Kostnaderna för de första fem åren av vårt förslag skulle därmed bli i en storleksordning av 135. 175. 200. 220 och 235 milj. kr. under åren 1976—1980. allt räknat i 1974 års prisläge.

] 1.3.2 Olika principerjörjinansieringen av de ekonomiskaförsvaret

Som vi tidigare påpekat kan flera olika alternativ tillgripas för att täcka be- hovet av en viss vara under en kristid. Valet av åtgärd varierar mellan olika slags varor och från tid till annan. Starka skäl talar därför för att man inte binder de avdelade resurserna alltför hårt till en viss typ av åtgärd.

Det torde få ankomma på ÖEF att årligen föreslå åtgärder inom kostnads- och investeringsramar efter de riktlinjer som fastlagts av riksdagen och re-

geringen. Vi anser det önskvärt att ÖEF härvid får en viss möjlighet att täcka oförutsedda situationer.

I det följande diskuteras olika vägar att finansiera det ekonomiska försva- ret.

Vissa fördelar och nackdelar med en kostnadstäckning över budgeten har redan berörts i det föregående. Det bör tilläggas att denna flnansieringsform med den fördelning som olika skatteregler ger — leder till att belastningen i allt väsentligt kommer att ligga på konsumenterna. Enligt vår bedömning skulle näringslivet få större fördelar av en ökad fredskrislagring än vad som kan motsvaras av bidraget via budgetmedel och de kostnader som närings- livet redan tidigare har för ekonomiskt försvar.

En administrativt enkel form för finansiering vore att lägga på en viss pro- cent i beredskapsskatt ovanpå mervärdeskatten. Mervärdeskatten är en typ av produktionsskatt som dock i allt väsentligt övervältras på konsumenterna och den har därför än större nackdelar vad gäller fördelningen mellan företag och konsumenter än en finansiering över statsbudgeten. Av väsentlig be- tydelse är att det enligt vår mening skulle vara olämpligt att specialdestinera vissa delar av mervärdeskatten. eftersom detta lätt kan få en prejudicerande verkan. Det minskar dessutom handlingsfriheten vid överväganden rörande ändringar eller modifieringar i skattesystemet.

Med hänsyn till det primära syftet med en beredskaps- och fredskrislagring .' vore den mest naturliga finansieringsformen ett slags råvaruskatt. Denna kunde tänkas utgå med en viss procentandel av kostnaden för företagens inköp av material. En sådan skatt har emellertid många nackdelar. Fråga upp- kommer först vad som är att betrakta som material i sammanhanget. Skall enbart egentliga råvaror skattebeläggas eller skall dessutom halvfabrikat och . färdiga komponenter inräknas? Varuurvalet för skattebeläggningen kan gi- vetvis strikt definieras. Vill man träffa endast egentliga råvaror kunde i första hand sådana varor som järn och stål. metaller. osågat virke och textilfibrer utväljas. Om emellertid samtidigt mer förädlade varor inte beskattas alls kan vissa snedvridningari produktionen inträffa därigenom att den vertikala in- tegrationen hos företagen påverkas. En från försörjningsberedskapssynpunkt ! icke önskvärd förskjutning i produktionsmönstret mot tillverkning av mer ! förädlade varor kan bli följden. För att undvika risken för snedvridning er- . fordras således en schablonmässig beskattning av alla bearbetningsformer av 1 varan inklusive färdigvaran. Därmed kommer även problemet rörande en I beskattning av importen in i bilden. vilket. främst då fråga är om ett scha- blonmässigt skattesystem. mot bakgrund av de internationella förpliktelser- na stöter på stora svårigheter Fråga är också om enbart från försörjningsbe- redskapssynpunkt känsliga råvaror skall beskattas eller om en allmän be— skattning är lämpligare. Ett val av endast primära råvaror("känsliga" och/el- ler andra) skulle härutöver medföra förhållandevis höga skattesatser och för- stora de problem som här framhållits. Vid en beskattningsform då även mer bearbetade insatsvaror beskattas blir visserligen skattesatsen lägre men å and- ra sidan kvarstår frågan om behandlingen av importen. Dessutom uppkom- mer vissa kumulativa skatteeffekter som för vissa färdigvaror kan leda till en onormalt hög eller låg beskattning. Även detta kan påverka produktions- mönstret i en icke önskad riktning. För att mildra sådana effekter blir det

nödvändigt att medge avdrag för råvaruskatt som betalats i tidigare bear- betningsled. Därmed tillskapas ett system som är mycket likt mervärdes- katten. Enligt vår bedömning skulle de administrativa kostnaderna för ett sådant system inte stå i rimlig proportion till storleken av det totala skat- tebelopp det här är fråga om.

Däremot skulle det vara från administrativa utgångspunkter relativt enkelt att ta in nödvändiga medel för beredskapsåtgärderna genom en förhöjd ar- betsgivaravgt/i. En sådan flnansieringsform kan delvis motiveras med hänsyn till att beredskapslagringen och fredskrislagringen får anses ha gynnsamma återverkningar på den långsiktiga lönsamheten hos företagen. Å andra sidan innebär systemet att näringslivet primärt får bära hela kostnaden och ingen direkt belastning uppkommer för det allmänna och för konsumenterna.

En ökad lagring kan tänkas uppkomma om företagen medges direkta skat- teförmåner i form av särskilt-fördelaktiga nedskrivningsregler för lager av varor som är av stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt. Ett sådant sys- tem kan byggas upp så att förmånen endast ges åt de försörjningsviktiga fö— retagen som registrerats hos ÖEF. Följden härav kan emellertid bli att lag- ringen ökas inför redovisningsperiodens slut för att därefter snabbt minska ner till normalstorlek. Dylika lagerökningar är generellt sett till ringa fördel för försörjningen i ett krisläge. För att öka detta värde blir det nödvändigt att tillse att lagren ständigt ligger på den högre nivån. vilket medför admi- nistrativa kontrollsvårigheter. Inom ramen för ett lagringssystem där kon- trollen kontinuerligt upprätthålls av andra skäl än för att kontrollera ned- skrivningar av lager och där varuurvalet och antalet företag är begränsat kan dock skattelättnader tänkas ifrågakomma.

Temporära lagerökningar kan stimuleras genom att företagen ges möjlig- het att överföra sina investeringsfonder enligt lagen (1955z256) om investe- ringsfonder för konjunkturutjämning. till lagerinvesteringskonto. Detta kan ske i lägen då kraftiga prishöjningar väntas eller då en bristsituation är fö- restående. Åtgärder av detta slag har den fördelen att de kan styras så att en lagerökning uppmuntras i ett läge då detta verkligen är önskvärt. Inves- teringsfonderna kan emellertid inte användas för att uppnå en mer perma- nent lagerökning.

Ytterligare ett tänkbart sätt att finansiera beredskapsåtgärderna är att öka uttaget i det system som redan finns för./inansieringen av den statliga lagringen av råolja och eldningsolja. Härigenom skulle ett enhetligt system uppnås för hela det ekonomiska försvaret med undantag för livsmedels- och jordbruks- sektorn. Administrativt är en sådan lösning att föredra eftersom systemet redan finns ikraft. De medel som uppbärs kan tänkas delas i två delar. en avsedd för oljelagringen och en annan för beredskapsåtgärder för andra varor. Systemet har den fördelen att såväl konsumenter som företag drabbas av de ökade kostnaderna för oljor och bensin och inte enbart endera av dem. Å andra sidan uppkommer vissa nackdelar av ekonomisk natur. Företag och branscher som förbrukar stora mängder bränslen — bland dem även sådana som har mindre betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt får förhåll- andevis högre kostnader. Dessutom uppkommer vissa olikheter i kostnads- belastningen mellan typiskt elförbrukande respektive bränsleförbrukande fö- retag. De angivna nackdelarna torde emellertid generellt sett bli ganska små.

eftersom avgiftsökningen sprids på ett stort konsumtionsvärde där konsu- menterna medverkar med direkta avgifter.

En fördelning av kostnaderna för beredskaps- och fredskrislager kan upp- nås om näringslivet genom en särskild Iagsti/ining./örpliktigas att hålla vissa mi- nimilager och staten svarar för en viss kompletterande lagring. Försörjnings- viktiga företag kunde exempelvis åläggas att hålla egna lager av råvaror. halv- fabrikat och komponenter som ingår i den producerade varan samt av re- servdelar och maskinförnödenheter för den egna maskinparken i en sådan omfattning att produktionen kan vidmakthållas under en i lagen preciserad tid i ett läge då tillförseln från utlandet upphör. En generell lösning efter den- na linje skulle innebära en betydande belastning för stora delar av industrin om såväl en beredskaps- som f redskrislagring skulle inkluderas. En uppbygg- nad av större lager medför ekonomiska påfrestningar för företagen och den överlagrade kvantiteten kan inte utnyttjas förrän under en kristid. De un- dersökningar vi gjort visar att betydande belopp på detta sätt skulle få plöjas ned hos företagen. Även om reglerna för en obligatorisk lagerökning utfor- mas så att denna kan ske under en viss tidsperiod. låt säga fem år. så upp- kommer betydande nackdelar för företagen i Iikviditets- och Iönsamhetshän- seende. Ett generellt åläggande om ökad lagerhållning skulle dessutom kräva betydande administrativa resurser vid kontrollen av att de många berörda företagen verkligen håller de stipulerade lagren. Det gäller här att bestämma lagrens kvalitativa och kvantitativa omfattning och att utesluta varor som är av ringa betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt eller kan tillverkas inom landet under en avspärrning. På grund av ett utbrett underleverans- system föreligger inte sällan stora svårigheter att fastställa om en viss vara eller väsentliga delar häri — är importerad.

De anförda nackdelarna blir avsevärt mindre om en lagringsplikt avser en- bart en fredskrislagring. Såväl antalet lagringspliktiga företag som varuur- valet blir då begränsat. Det får även anses rimligt att företagen medverkar i denna form av lagring. eftersom denna. som redan nämnts i det föregående inte har ett direkt samband med säkerhets- och neutralitetspolitiken och des- sutom kan få gynnsamma återverkningar på företagens lönsamhet på lång sikt.

. MM.-m_- ”_:an

1 1 .3.3 Utredningens princip/örslag !

Med hänsyn till att beredskapslagringen i allt väsentligt får ses som en sä- .a kerhetsbetingad nödvändighet är det enligt vår mening motiverat att köst— ; naderna härför utgår ur statsmedel. Kostnaderna för det ekonomiskt försva- ret i vad avser beredskapslagringen får till ej obetydlig del ses som en del 1 av kostnaden för totalförsvaret. vilka bör övervägas i ett sammanhang. Av— * sikten ärju också att detta skall ske i 1977 års försvarsbeslut. Vi vill i detta sammanhang påpeka att näringslivet redan nu bär icke oväsentliga admi— nistrativa kostnader för det ekonomiska försvaret. bl. a. genom en ingående medverkan vid uppgörandet av försörjnings- och produktionsplater. Nä- ringslivets medverkan i dessa hänseenden kommer att öka vid en ökad be- redskapslagring efter de riktlinjer vi föreslår i kapitel 12.

Vad här sagts om finansiering med statsmedel avser lager som äravsedda

att utnyttjas då landet är i krig eller vid en avspärrning (beredskapslager). Annorlunda förhåller det sig enligt vår bedömning då det gäller varuslag som lagras för att minska risken för en störning inom samhällsekonomin under fredstid (fredskrislager). Näringslivet får här mer påtagliga fördelar av en för-

i storad lagring. [ sammanhanget måste även beaktas att en lagring för freds— i krisändamål kan leda till en minskad lagring hos näringslivet om man för- , litar sig på att kunna utnyttja de statliga lagren då störningar uppkommer. Det får därför anses motiverat att de företag som förbrukar varor som lagras i de statliga lagren själva medverkar för att höja beredskapen inför produk- tionsavbrott och störningar i samhällsekonomin. Detta bör enligt vår upp- fattning ske på det sättet att företagen åläggs att hålla extra lager utöver den normala lagringen så att ökningen av företagens lager motsvarar den statliga fredskrislagringen. Om de statliga lagren för fredskrisändamål av en viss vara beräknas täcka landets behov under exempelvis två månader. så skulle de förbrukande företagen i princip hålla lager av samma vara så att produktionen kan hållas igång under lika lång tid utöver den normala produktionsuthål- ligheten.

I kapitel 8 behandlas ingående frågor som berör den petrokemiska sektorn. Vi föreslår här en särskild lösning då det gäller finansieringen av lagren av bl. a. gasbensin för framställning av plaster.

Då det gäller lagringen av livsmedels-och jordbruksprodukter samt för- nödenheter förjordbruket bör enligt vår mening kostnaderna härför i sin hel- het täckas över statsbudgeten. En viktig utgångspunkt för jordbrukspolitiken är önskemålet om självförsörjning under en avspärrningsperiod. En bered- skapslagring av dessa varor kan ses som en del av jordbrukspolitiken i stort.

Som ett komplement till de beredskaps- och fredskrislager som byggs upp kan en ytterligare lagerökning hos företagen inför befarade krissituationer bedömas angelägen. I sådana situationer bör enligt vår mening företagen få överföra sina investeringsfonder för konjunkturutjämning till lagerinveste- ringskonto. Regeringen har redan nu fullmakt att meddela beslut av detta slag. Det torde få ankomma på ÖEF att inkomma till regeringen med förslag i denna fråga.

Sammanfattningsvis föreslår vi således att beredskapslagringen bekostas av staten. medan kostnaderna för fredskrislagringen fördelas emellan före- tagen och staten.

I följande kapitel föreslår vi bestämmelser som mer ingående reglerar be- redskaps— och fredskrislagringen. i anslutning härtill kommenteras den sär- skilda lagstiftning som vi ansett erforderlig.

12. Beredskaps- och fredskrislagring

12.1. Inledning

Av analysen i det föregående framgår att svårigheterna successivt ökar över tiden då det gäller att ställa om produktion och komsumtion till ett kris- samhälle och att klara försörjningen i en uppkommen kris. Främst som en följd av den vidgade internationella arbetsfördelningen stiger försörjnings- förmångan huvudsakligen inom exportinriktade varuområden där försörj- ningen redan tidigare är tillfredsställande. medan samtidigt situationen för- värras inom andra försörjningsviktiga sektorer. för vilka självförsörjningen är låg.

I de fall då den inhemska produktionen tillsammans med tillgängliga la- gerresurser hos företagen bedöms otillräcklig för att tillgodose behovet i ett krisläge övervägs i planeringen andra möjligheter för att täcka behoven — utökning eller ändring av den befintliga produktionskapaciteten. upptagande av nyproduktion. krisimport samt beredskapslagring.

1 de försörjningsplaner som ÖEF upprättar för varuområden med ett otill- fredsställande försörjningsläge görs en avvägning mellan olika metoder med beaktande av kostnaderna för respektive alternativ och med hänsyn till hur snabbt ett behov beräknas uppkomma.

Att planera för en reglering och omställning av komsumtion och produk- tion under en kristid ställer förhållandevis små krav på statliga medel efter- som det här rör sig om administrativa åtgärder. En beredskapslagring kräver däremot betydande investeringsmedel och medför kostnader för bl. a. räntor. lagringsutrymmen. omsättning och i ogynnsamma fall även kvalitetsförlus- ter.

Även alternativet att ta upp en nyproduktion i en krisperiod kan bli kost- samt eftersom redan under fredstid särskilda åtgärder i många fall blir nöd- vändiga redan under fredstid (exempelvis verktyg m.m. för framställning av gengasverk).

Produktionsbevarande åtgärder kan ibland behöva övervägas för att hindra en minskning eller ett bortfall av produktionen inom särskilt betydelsefulla varuområden. Sådana åtgärder medför särskilda kostnader för staten. vilka får ställas mot kostnaderna för andra alternativ. Detta har skett främst inom beklädnadsområdet.

De överväganden som har gjorts i olika sammanhang har i många fall lett till slutsatsen att en beredskapslagring är nödvändig för att tillgodose kris-

behoven. Lagringen av varor kommer med all sannolikhet att även i fram- tiden bli den dominerande åtgärden i försörjningsberedskapen.

12.2. Beredskapslagringens nuvarande omfattning

För budgetåret 1975/ 76 disponerar ÖEF 997 milj. kr. för beredskaps- lagring. Dessa medel har ställts till ÖEF:s förfogande genom en särskild fond för beredskapslagring. Vidare får regeringen vid krig. krigsfara eller annan omständighet av synnerlig vikt för rikets försvarsberedskap utnyttja en rörlig kredit i riksgäldskontoret på högst 1 000 milj. kr. för att kunna öka bered- skapslagringen inom ÖEF:s ansvarsområde. 650 milj. kr. härav är avdelade för köp av råolja och oljeprodukter och 50 milj. kr. för köp av varor inom beklädnadsområdet.

ÖEF:s beredskapslager fördelat på ansvarsområden och huvudgrupper hade den 31 oktober 1974 den omfattning som redovisas i tabell 12.1 beräknat efter varornas återanskaffningsvärde. Skillnaden mellan summan av dessa värden och genom fonden anslagna medel förklaras av att nuvarande åter- anskaffningsvärde i de flesta fall överstiger anskaffningsvärdet. 1 lagret finns varor inköpta från 1950-talet och fram till nu.

Tabell 12.1 ÖEF:s beredskapslager fördelat på ansvarsområden och huvudgrupper. Återanskaffningsvärde den 31 oktober 1974. milj. kr.

Jo;"db/"rrksnämndens ansvarsområde Göd sel medel 79 Bekämpningsmedel 5 .S'ac'ialslyrelsens ansvarsområde Earmacevtiska produkter l6 Ovriga sjukvårdsvaror 19 ÖEF:s ansvarsområde Bränsleplanering Fasta bränslen 476 Flytande bränslen 93 Smörjmedel ] -l Övrig varuplanering Animaliska och vegetabiliska fetter och oljor etc. 7 Mineraliska och kemiska produkter exkl. bränslen och malmer l94 Naturgummi. syntetiskt gummi. plaster 58 Lädervaror 3 Textilvaror l70 Metaller och malmer etc. 286 Diverse varor (hel— och halvlabrikat) H

1 437

854 exkl. bränslen

Anm. Återanskaffningsvärdet av ÖEF:s beredskapslager uppgick ijuli l975 till ca 1600 milj. kr. varav drygt 600 milj. kr. för bränslen.

Beredskkapslagret omfattar ca 500 olika varuslag eller uttryckt enligt kva- litetsspecilikation. typ etc. ca 3 500 varor.

Beredskapslagring av råvaror och material som endast används inom en viss myndighets specialområde t. ex. en militär förvaltning eller ett kom- munikationsverk sker genom respektive myndigheters försorg. Bered- skapslagring för att täcka såväl myndigheternas behov av varor av allmän natur som samhällets behov i övrigt sker genom jordbruksnämnden ifråga om varor inom livsmedelsområdet. genom socialstyrelsen ifråga om viss sju- kvårdsmateriel och genom ÖEF för övriga varor. Beredskapslagring av mi- neraloljor för energiändamål åvilar dock huvudsakligen näringslivet. För denna lagring är ÖEF tillsynsmyndighet.

Varuurvalet i ÖEF:s lager återspeglar den rådande huvudprincipen att i första hand tillgodose tillförselbehoven genom inhemsk produktion. varvid lagringen kan inriktas mot insatsvaror som normalt importeras. En bered— skapslagring som huvudsakligen omfattar råvaror och andra insatsvaror har förutom att den är relativt billig den fördelen att den ger möjligheter att variera tillverkningen efter de behov som uppkommer. Exempel på lag- rade råvaror är malmer. metaller. eldfasta leror. koksalt. rågummi. ull och bomull. Härutöver lagras vissa halvfabrikat som röntgenfilmunderlag. bleck- plåt. en rad kemikalier. raffinerade mineraloljeprodukter och garner. Främst för ett krigsfall lagras vissa särskilda färdigvaror och halvfabrikat. Exempel på sådana varor är färdiga sprängämnen. gummidäck till lastbilar. torrbat- terier, skumvätska, saneringsmedel och två] samt röntgenfilm och vissa läkemedel.

Ett varulager av den omfattning som det här är fråga om medför en be- tydande inköps-. omsättnings— och försäljningsverksamhet samt lagerhan- tering. lnom ÖEF finns en särskild byrå. affärsbyrån. som svarar för denna verksamhet. Målet är härvid att så långt möjligt på affärsmässiga grunder och inom ramen för tilldelade resurser uppnå fastställda lagrinskvantiteter.

Den totala omslutningen av affärsverksamheten uppgick under budgetåret 1968/69—1971/72 till ca 150 milj. kr. per år. under 1972/73till ca 166 milj. kr.. 1973/74 till ca 522 milj. kr. och 1974/75 till ca 502 milj. kr. Lagringen sker i egna och förhyrda lokaler. ÖEF har lager på omkring 500 platser i landet. Man har eftersträvat en spridning av lagren. bl.a. för att minska riskerna för förstöring i samband med ett krig. Samtidigt har man sökt lokalisera för- råden i närheten av de förbrukande industrierna eller hos dessa i syfte att minska transportkostnaderna i samband med den nödvändiga omsättningen av lagren. Besvärliga avvägningsfrågor kan härvid uppstå. Under de senaste åren har behovet av omsättning kontinuerligt ökat. Detta är främst en följd av den tekniska utvecklingen och strukturförändringen inom svensk indu- stri. Med de höga kvalitetskrav som idag ställs på Utgångsvarorna måste en mycket noggrann övervakning äga rum för att de lagrade varorna utan större förluster skall kunna omsättas i den fredstida verksamheten. Genom ett nära samarbete med industrin har ÖEF sökt minska riskerna för kvalitetsförsäm- ring och öka möjligheterna till anpassning av lagren till nya varutyper. dis— tributionsformer etc.

De höjda kraven på kurans vid omsättningen. den därmed ökande om- sättningstakten samt de höga kostnaderna för varuhanteirngen vid förråden har på senare tid påskyndat rationaliseringen av förrådsverksamheten. Bl. a. övergår ÖEF till större förrådsenheter med modern utrustning varigenom dessa blir mer lämpade fören rationell varuhantering. ÖEF driver i egen regi

tre förrådsbyråer med ca 100 000 m3 varmförråd. En fjärde förrådsby förbe- reds för närvarande. För bulkvaror som gödselmedel etc har ett antal spe- cialförråd uppförts. medan behovet av kallförråd i övrigt huvudsakligen till- godoses genom förhyrning.

lnom statsförvaltningen har utvecklats och införts ett ADB-baserat redo— visningssystem. system S. i vilket ÖEF ingår. För att kunna tillfredsställa alla de krav på uppgifter om lagersituationen. den ekonomiska ställningen etc. som uppstår under planeringsarbetet har ÖEF som komplettering av sy- stem S utvecklat och installerat ett eget. internt ADB-baserat redovisnings- system för sin affärsverksamhet och lagerredovisning.

12.3. Lagring för fredskriser

12.3.1. ÖEF:s hemställan om lagringför./i'ea'skriser

ÖEF hemställde den 26 oktober 1973 hos Kungl. Maj:t om uppdrag och me- del för att genomföra en särskild beredskapslagring för fredskriser. 1 skri- velsen redovisas de allvarliga konsekvenserna av att de svenska företagen minskar sin fredsmässiga beredskap då det gäller lagerhållning av råvaror. Transporttekniska förbättringar i kombination med databehandling för la- gerhanteringen har utnyttjats för att bringa ned företagens lagringskostnader och därmed också lagrens storlek till ett minimum. Detta förutsätter dock kontinuerliga och täta råvaruleveranser. Oförutsedda avbrott i leveranserna till följd av exempelvis politiska förvecklingar. strejker eller produktionsför- seningar av annan art kan efter kort tid medföra totalstopp för produktionen om de nödvändiga insatsvarorna inte kan erhållas från annat håll. Motsva- rande förhållanden råder givetvis i andra länder som konkurrerar om råva- rorna. Detta leder till hamstring med åtföljande prisstegringar varigenom brister ytterligare accentueras.

ÖEF har i en del fall. då skälen varit starka. låtit företag låna eller överta partier ur ÖEF:s lager vilket kunnat ske i samband med en omsättning av beredskapslagret ifråga. Enligt ÖEF:s mening är det emellertid i princip olämpligt att de nuvarande beredskapslagren. som anskaffats för att täcka försörjningsbehoven vid krig och avspärrning. används för att klara brist- situationeri fredstid. Allvarliga brister kan härigenom uppkomma i försörj- ningsberedskapen vid sådana krislägen som ÖEF enligt sin instruktion i för- sta hand skall beakta.

Skrivelsen utmynnar i en hemställan att ÖEF skall få genomföra en sär- skild beredskapslagring för bristsituationer under fredstid inom en kostnads- ram av 200 milj. kr.

Förslaget har remissbehandlats och har avgivits av ett flertal myndigheter och organisationer.

Försvarets materielverk, statskontoret, konjunktur/nstitutet, statens jordbruks- nämnd, kommerskollegium, handelskamrarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, Sveriges grossist/örrbund, arbetsmarknadssoue/sen, statens pris- och kanel/nämnd, Sveriges industri/örbund, Jernkontoret, K emikontoret och K oope- rativa/'o'rbtmdet ställde sig i princip positiva till ÖEF:s förslag. LO var tveksam till frågan om ÖEF:s hemställan kan motiveras av försörjningsberedskapsskäl

och till den form av verksamhet som ÖEF:s skrivelse avser. Hemställan bör- de undersökas i ett vidare sammanhang. Riksrevisionsverket ansåg sig inte kunna tillstyrka framställningen och menade att försörjningsberedskapsut- redningen borde överväga även de frågor som ÖEF nu aktualiserat. Statens industriverk avstyrkte att särskilda beredskapslager byggs upp för att möta och utjämna internationella prisstegringar och prisfluktuationer. Verket ställ- de sig dock positivt till att en lagring av vissa importvaror som i fredskris- situationer kan komma att utsättas för kvantitetsbegränsande åtgärder från producentländernas sida. lnnan en lageruppbyggnad av detta skäl sker är det dock enligt industriverkets mening nödvändigt att närmare utreda frågan om lagrets finansiering och administration. liksom dess dimensionering och va- ruinri ktning. Försöijningsberedskapsutredningen ställde sig tveksam till ÖEF:s förslag rörande formerna för beslutet om en fredskrislagring. nämligen att riksdagens medgivande utverkas för att ställa 200 milj. kr. till ÖEF:s förfo- gande. Riksdagen bör enligt utredningens mening bedöma råvarulagringen i dess totala omfattning. Utredningen föreslog emellertid att medel som täck- er de mest akuta behoven frigörs ur föreliggande rörliga kredit om samman- lagt 350 milj. kr. och tills vidare ställs till ÖEF:s disposition för det ändamål ÖEF föreslagit. Försörjningsberedskapsutredningen föreslog att ÖEF:s skri- velse skulle överlämnas till utredningen för beaktande vid fullgörandet av utredningsuppdraget.

Genom beslut av Kungl. Maj:t den 17 maj 1974 överlämnades ÖEF:s skri- velse jämte remissyttranden till försörjningsberedskapsutredningen för att beaktas vid utredningsuppdragets fullgörande.

12.3.2. Riksdagens uttalande angående beredskapför-fredskriser

[ motion 19741404 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställdes att riksdagen anhöll hos Kungl. Maj:t om skyndsam utredning och förslag till åtgärder för att tillgodose de i motionen anförda synpunkterna om beredskap för fredskriser.

Den internationella oljekrisen har enligt motionärerna aktualiserat aspek- ter på vår beredskapsplanering som väl inte helt förbisetts men som inte heller blivit närmare beaktade av statsmakterna. Motionärerna pekar på en rad fak- torer som medverkat till att riskerna för framtida bristsituationer har ökat och anknyter härvid till ÖEF:s hemställan om fredskrislagring. Enligt mo- tionärerna är det i hög grad angeläget att tillgodose de synpunkter i förslaget som har förts fram av ÖEF.

Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande med anledning av motionen (FöU 1974123) att oljekrisen på ett handgripligt sätt låtit förstå att allvarliga rubbningar i landets försörjning kan uppstå utan krigsrisk och krig i vår nära omvärld. Gränsen kan vidare många gånger vara svår att dra mellan å ena sidan fredskriser och å andra sidan ekonomiska åtgärder i fientligt syfte. Ut- skottet anser att man liksom motionärerna kan ifrågasätta om ÖEF:s pla- nering instruktionsenligt endast skall inriktas på verksamhet som har sam- band med krig eller krigsfara. Den för ÖEF gällande instruktionen har emel— lertid inte hindrat ÖEF att räkna med andra bristsituationer än sådana som rör försvarsberedelserna på det ekonomiska området. vilket ÖEF:s skrivelse angående lagring för fredskriser är ett exempel på. liksom de betydelsefulla uppgifterna som ÖEF haft under oljekrisen.

Enligt utskottet gäller det mindre att ändra ÖEF:s instruktion än att ge planeringen av försörjningsberedskapen en sådan inriktning att den även täcker mer fredsmässiga behov. De pågående försöken med långstiktsplane- ring inom det ekonomiska försvaret liksom utredningsarbetet på försörjningsområdet kan ge värdefulla erfarenheter härvidlag.

Försvarsutskottet hänvisar vidare till pågående utredningar som berör de aktuella frågorna. Av grundläggande betydelse i detta sammanhang anses det arbete vara som bedrivs av försörjningsberedskapsutredningen. Mot bak— grund av erfarenheterna från vinterns oljekris har särskilda sakkunniga till- kallats för att utreda vissa beredskapsfrågor på energiområdet. En särskild sakkunnig har också tillkallats för att se över allmänna ransoneringslagen. Utskottets bedömning är att fredskrisproblematiken nu på allvar börjat upp- märksammas. Genom de båda senast tillkomna utredningarna anses motio- närernas krav på en skyndsam utredning m. m. i stora delar ha blivit till- godosett. Utskottet pekar även på att den försvarsutredning som avses kom- ma att börja sitt arbete under hösten 1974 av allt att döma måste ägna be- tydande uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen.

Kungl. Maj:t har genom överlämnande av försvarsutskottets utlåtande lå— tit försörjningsberedskapsutredningen få kännedom om vad riksdagen uttalat ifråga om beredskap för fredskriser.

1233. Övriga uttalanden angående/i'edskriser

Efter bemyndigande av Kungl. Maj:t tillkallade chefen för handelsdeparte- mentet år 1974 sakkunniga/ör att utreda vissa beredskaps/i'ägor pä energiom— rådet (enetgiberedskapsutredningen). Utredningsarbetet skall särskilt inriktas på fredskriser. l direktiven för utredningen definieras begreppet fredskris: "Med fredskris avses lägen då allvarliga störningar inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld". 1 direktiven sägs vidare: "Som mål för de sakkunnigas överväganden bör gälla att de förbrukningsreglerande åtgärder som förordas för olika energislag kan samordnas inom ett integrerat system för ransonering på hela energiom- rådet. Särskilt viktigt är därvid att systemets utformning och tillämpning skall medge ett beaktande av önskemålen att i en fredskris värna vår pro- duktion och sysselsättning och slå vakt om viktiga samhällsfunktioner såsom sjukhus. skolor och allmänna kommunikationer."

En särskild sakkunnig har ocksa" tillkallats/ör att mot bakgrund av erfa- renheterna från ransoneringen vintern 1973/74 av flytande bränslen. stadsgas och elkraft —se över allmänna ransonerings/agen. 1 direktiven för den sakkun- nige framhålls: ”Allmänna ransoneringslagen tar i första hand sikte på ran- sonering i samband med krig eller krigsfara. Allvarliga störningar i tillförseln kan emellertid uppkomma även på grund av andra händelser än krig eller krigsfara. Den sakkunnige bör därför vid översynen beakta att lagen skall kunna tillämpas också i sådana s. k. fredskriser. Med fredskris avses lägen då allvarliga störningar inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld. Ransonering i en fredskris medför särskilda problem eftersom målet bör vara att samhället likväl skall kunna verka under i stort sett normala förhållanden och om möjligt utan störningar i produktion och sysselsättning. len sådan situation är det givetvis

svårt att lika hårt begränsa förbrukningen som i ett krigs- eller avspärrnings- läge."

OECD:s rekommendation till medlemmarna om uppbyggnad av ett 90- dagarslager av bl. a. motorbensin, motorbrännolja och eldningsolja stöds av i Sverige. Kontrol/stalionenför oljelagringsprogrammeI anger i sitt betänkande, i H l973:2. bl. a.: "Det bör här betonas att OECD-rekommendationen avser * en lageruppbyggnad för att möta en försörjningskris förorsakad av störningar i oljetillförseln. en s. k. fredskris. Det bör på allt sätt undvikas att då ställa om samhället så genomgripande som i en krigstid eller under avspärrning förorsakad av krig i vår omvärld. Den inhemska industrin liksom samhället i övrigt bör så långt möjligt få verka under fredsmässiga förhållanden. Även om man vidtager alla de ransoneringsåtgärder som situationen kräver. kom- mer en så hård förbrukningsreglering som måste ske i avspärrnings- och krigsfallen svårligen att kunna genomföras. Det framstår t. ex. som i högsta grad angeläget att den svenska exportindustrin skall kunna fortsätta att kon- kurrera på utlandsmarknaderna. Ett villkor härför är att vår energiförsörjning kan tillfredsställande upprätthållas. Härför erfordras bl. a. förstärkning av öl- jelagringsberedskapen".

Departementschefen framhöll i prop. l973zl94 med anledning av Kontroll- stationens betänkande bl. a.: "Remissinstanserna är eniga med kontrollsta- tionen om att konsumtionsutvecklingen motiverar en ökad oljelagring för att trygga försörjningen i en s.k. fredskris. dvs. en kris som inte är betingad av krig i vår nära omvärld. Flera remissinstanser bl. a. ÖEF, transportnämn- den och Svenska Kommunförbundet betonar att en begränsad tilldelning av drivmedel och bränslen kan få allvarliga konsekvenser för en rad samhälls- funktioner.

Enligt min uppfattning bör alla de åtgärder vidtagas som är praktiskt möj- liga och ekonomiskt rimliga för att skydda samhället mot skadeverkningar. som beror på avbrott i oljetillförseln. Inte minst gäller det möjligheterna att hålla sysselsättning och produktion i gång utan störningar.

De nuvarande beredskapslagren för krigs- och avspärrningsfallen är inte dimensionerade för fredskriser. Om dessa lager helt skulle disponeras i en fredskris. skulle trovärdigheten i vår säkerhetspolitik minska. Man kan näm- ligen inte utesluta att en oljekris av fredstidskaraktär utvidgas till en inter- nationell konflikt vid vilken beredskapslagren för krigs- och avspärrnings— fallen i sin helhet skulle behöva utnyttjas.

Det bör här beaktas att OECD-rekommendationen avser försörjningen i en fredskris. Samhället skall då kunna verka under i stort sett normala för- hållanden. I en sådan situation är det svårt att lika hårt begränsa förbrukning som i ett krigs- eller avspärrningsläge. Det är t. ex. i högsta grad angeläget att den svenska exportindustrin kan fortsätta att sälja på utlandsmarknader-

'n na . I det ekonomiska. försvarets perspektivstudie del ] karaktäriseras fredskris på följande sätt: ”Den ogynnsamma påverkan på vår försörjning som fredskriserna kan in- nebära. har sitt upphov i händelser utanför vår kontroll som medför allvarlig brist i försörjningsviktiga varor. Händelserna kan bl.a. orsakas av dels re-

lativt lokalt bundna, väpnade eller andra kriser och konflikter bortom vårt närområde. dels vissa producentländers medvetna agerande (genom att t. ex. begränsa utbudet av varor) för att förbättra sin position antingen i det globala handelsutbytet eller i något annat politiskt avseende som inte direkt berör Sverige.

Den geografiska bundenheten och avståndet till Sverige gör att dessa hän- delser främst bedöms drabba vår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under en och samma tidsperiod. Bortfallet av den aktuella importen kan vara fullständig eller utgöra en mindre del av den nor- mala importen."

I regeringens anvisningar./ör det,/'ortsatta perspeklivstudiearbetet anges bl. a. att studierna skall utgå från antagandet att riskerna för någon form av freds— kris även på kortare sikt (planeringsperioden 1977/78—1981/82) kan vara sto- ra.

För fredskriser skall beaktas att kraven på försörjningsstandard i många avseenden bör sättas högre än vid krig och avspärrning. De åtgärder som primärt syftar till att åstadkomma beredskap mot fredskriser skall särredo- Visas.

12.3.4 Sammanfattning

] skilda uttalanden bl. a. av riksdag och regering som här redovisas framhålls att fredskrisproblematiken bör ägnas en ökad uppmärksamhet i det eko- nomiska försvarets fortsatta planering. Med fredskris anses härvid läge då allvarliga störningar inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld. ] ett sådant läge bör intresset inriktas mot att i relativt normal omfattning bibehålla produktion, export och sysselsättning samt undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner.

12.4. Vissa förhållanden rörande beredskapslagring i and- ra länder

Beredskapslagring förekommer utanför Sverige i varierande former och i oli- ka omfattning. Idet följande ges en summarisk översikt över förhållandena i vissa länder. Redovisningen är inte fullständig eftersom vissa uppgifter an- setts vara av hemlig natur och inte ingår i det material som utredningen be- gärt i särskild ordning.

[ Belgien förekommer en lagring endast av vissa petroleumprodukter. La- gen härom tillkom efter beslut av EG:s ministerråd som innebar att vissa minimilager av oljeprodukter skall hållas av medlemsländerna. Lagringen sker hos näringslivet.

Även i Danmark finns särskilda bestämmelser om lagring av vissa olje- produkter. Lagringskostnaderna inkalkyleras i konsumentpriserna. Härut- över finns vissa frivilliga avtal med elverken och järnvägsföretag om en be- redskapslagring.

Enligt vad utredningen kunnat finna föreligger i Finland ett mer omfat- tande lagringsprogram. Lagring av oljeprodukter. metallråvaror och spann-

mål ingår häri. lmportörer av oljor och smörjmedel är ålagda att hålla vissa särskilda beredskapslager. På finsk sida har man övervägt en lag om bered- skapslagring enligt vilken företag mot åtnjutande av vissa skattelättnader skulle beredskapslagra försörjningsviktiga varor.

I Frankrike finns beredskapslager av oljeprodukter motsvarande tre må- naders förbrukning. Man överväger statsfinansierade beredskapslager inom andra varuområden. vilkas syfte skulle vara att motverka de svårigheter som kan förväntas i inledningen av en kris. Redan nu lagras dock koppar som är avsedd att utgöra buffertlager med syfte att dämpa prisvariationer. Lik- nande lager av nickel har övervägts.

] Israel förekommer beredskapslagring i stort sett endast ifråga om livs- medel. Beredskapslagringen av importerade livsmedel sker helt i handels- och industriministeriets regi som också har importmonopol på viktigare livs- medel. Staten svarar även för att tillräckliga lager finns av egenproducerade livsmedel. Någon ransoneringssystem är ej planerat. Hemlagring av livsme- del uppmuntras.

l Canada beredskapslagras endast läkemedel och vissa kläder. Anledning— en till det begränsade varuurvalet har sagts vara det varuutbyte som påräknas med USA i ett krisläge.

] Nederländerna förekommer inte någon mer omfattande beredskapslag- ring. En viss lagring av ett slags nödproviant som förvaras i ABC-skyddade bleckplåtsförpackningar förekommer dock. Hållbarheten hos dessa anges till 10 år. Nödprovianten är utspridd på ca 50 varuhus i utrymmen som antingen ägs av staten eller hyrs. Nödprovianten består av kex, margarin och sötad torrmjölk i bleckplåtsförpackningar samt barnmat i flaskor.

Beredskapslagring förekommer även av olja och oljeprodukter. Staten byg- ger cisterner och lagringsanläggningar, medan näringslivet äger den inlagrade varan. Vidare beredskapslagras viktiga läkemedel och förbandsartiklar vilka i huvudsak ägs av staten. medan lagringsutrymmena delvis ägs av staten och delvis hyrs genom leasingkontrakt med privata företag. Beredskapslag- ringen finansieras över den statliga budgeten.

] Norge förekommer viss beredskapslagring av livsmedel och vissa andra varuslag bl. a. gödningsämnen och fiskeredskap. Då det gäller lagring av öl- jeprodukter föreligger en överenskommelse mellan staten och Oljebolagen enligt vilken cisternerna skall hållas fyllda till minst 50 %. Statliga bidrag har härutöver lämnats till Oljebolagen för berganläggningar. För andra varor finns möjligheter för produktionsplanlagda företag att erhålla lån av staten eller statlig lånegaranti för att bygga upp extra råvarulager. Ersättning utgår för ränte- och försäkringsavgifter. Staten står vidare för risken av prisförluster men tillgodogör sig också eventuella vinster. Lagret får inte utnyttjas under fredstid.

1 Schweiz är en genomgående princip att beredskapslagringen inte enbart åvilar staten utan också företag och enskilda hushåll. Man strävar emellertid efter att låta så stor del som möjligt av lagringen ske på frivillig basis. Av de totala lagren av industriråvaror lagras mellan hälften och tre fjärdedelar frivilligt och återstoden som en följd av avtal mellan staten och enskilda fö- retag. Det avtalsenliga beredskapslagret innebär en extra lagring utöver den som företaget behöver för den normala driften. I regel anses detta omfatta fyra månaders förbrukning. De varor som kan komma ifråga för ett avtal

är av krigsviktig natur och utgörs för närvarande nästan enbart av råvaror och halvfabrikat. Ett avtal innebär flera fördelar för företaget. Finansieringen av lagret kan således ske genom ett lån i en bank där staten uppträder som garant. Lån fårtas för ett belopp som uppgårtill 90 % av lagrets värde. Räntan är subventionerad med drygt 2 % vilket bekostas av bankerna. Subventionen anses utgöra bankernas bidrag till det ekonomiska försvaret. Sammanlagt uppgick denna till ca 32 miljoner schweizerfrancs år 1971. Avskrivningsreg- lerna är mycket gynnsamma för företaget vid taxering till statlig skatt. Ned- skrivning av lagervärdet kan ske till vad som kan betraktas som förkrigsnivå och i vissa fall, då lagerhållningen är särskilt riskfylld, kan ytterligare ned- skrivning beviljas. lett krisläge har företaget rätt att använda hälften av lagret för egen del. För vissa varor som är särskilt viktiga i ett krisläge och som förbrukas i stora mängder föreligger ett slags indirekt lagringstvång på så sätt att företagen får importtillstånd först sedan ett avtal tecknats om beredskaps- lager. Exempel på varor där ett sådant förfarande används är vissa livsmedel och fodervaror, gödselmedel, antibiotika och oljeprodukter. Bagerierna är skyldiga att lagra mjöl och bränsle för femton dagars förbrukning.

Företagen får själva ansvara för de risker som är förknippade med lager- hållningen. Pris- och konkurrensförhållanden kan medföra att viljan att sluta avtal med staten om beredskapslagring minskar. Staten har därför för vissa branscher uppmuntrat tillkomsten av garantifonder till vilka företag med im- port av lagervaror inbetalar en avgift som övervältras på konsumenterna. Ur denna fond kan företag erhålla gottgörelse vid pris- och lagerförluster.

Kontrollen av den avtalsenliga beredskapslagringen sköts inte av staten utan antingen genom branschorganisationernas försorg eller genom särskilda revisionsföretag. Kostnaden härför betalas av företagen.

De avtalsenliga lagrens sammanlagda värde har uppgivits vara nära 3 mil- jarder schweizerfrancs i 1973—74 års priser.

För att överbrygga det temporära säljstopp som kan uppkomma i ett kris- läge pågår sedan många år en kampanj från myndigheternas sida för att förmå hushållen att själva bygga upp förråd av främst hållbara livsmedel. Dessa består av 2 kg socker, 1 kg ris, ] kg makaroner. ] kg matfett och 1 liter matolja per person. Därutöver rekommenderas upplagring av konserver. tvål och tvättmedel.

Staten beredskapslagrar i första hand spannmål. Detta sker till viss del hos kvarnarna. Staten, kantonerna och civilförsvaret lagrar härutöver viss sju- kvårdsmateriel.

Beredskapslagringen sker i huvudsak av rena beredskapsskäl. främst för ett krigsfall, men även för att möta allvarliga störningar i tillförseln.

1 Västtyskland förekommer, med undantag för mineraloljelagring. inga be- ! redskapslager för icke-militära ändamål. ' 1 USA sker beredskapslagringen både i statliga lager och hos näringslivet. Beredskapslagret finansieras till största delen via den statliga budgeten. För tillverkare av aluminium. koppar. nickel och stål gäller dock att viss andel , av produktionen skall avsättas som beredskapsreserv. Inemot 90 % av la- gervärdet upptas av metaller och metallråvaror. Bland övriga varor märks ? läkemedel och fibrer. I början av 1973 var lagren värda ca 6,7 miljarder dollar. Härav var 95 % anskaffat före år 1959 och merparten redan under Korea- kriget.

Våren 1973 framlades ett förslag om en drastisk nedskärning av bered- skapslagringen. Bakgrunden härtill var önskemål om att genom försäljning från lagren bromsa prisuppgången på råvaror samt uppfattningen att nuva- rande teknologi gör det möjligt att finna ersättningsvaror i en helt annan utsträckning än tidigare. Kongressen har emellertid ännu inte godkänt de föreslagna lagerminskningama, och det bedöms vara tveksamt om dessa kommer till stånd. Bl. a. mot bakgrund av tendenserna till kartellbildningen mellan vissa råvaruproducerande länder har under det senaste året förslag uppkommit om att en eventuell nedskärning av de strategiska lagren skulle anstå tills dess att förnyade överväganden gjorts beträffande USA:s käns- lighet för störningar i råvarutillförseln.

] Österrike finns ännu ingen beredskapslagring men frågan är under ut- redning.

12.5. Utredningens överväganden och förslag

1 2 . 5. l Beredskapslagring

12.5.1.1 Allmänna principer för beredskapslagringen

Vid sidan av lagringens omfattning har finansieringsformen stor betydelse för avväganden som berör beredskaps- och fredskrislagring. Utgångspunkten för diskussionen och de förslag vi framför i det följande är den principlösning vi föreslagit i föregående kapitel då det gäller fördelningen av kostnaderna för lagringen mellan staten och näringslivet. Innebörden härav är i princip att beredskapslagringen bekostas av staten, medan ansvaret för fredskrislag- ringen delas mellan företagen och staten.

Beredskapslagringen kommer även framgent att i allt väsentligt avse rå- varor och vissa halvfabrikat, mer sällan färdigvaror. De förra lämpar sig oftast för en centraliserad lagring i större skala, varigenom hanteringskostnaderna kan hållas nere. Under vissa förhållanden blir det dock mer lönsamt att lagra varorna i omedelbar anslutning till produktionsföretagen. Detta kan vara fal- let då det är fråga om en enda eller ett fåtal tillverkare av en produkt som kräver speciella råvaror. Frågan var lagringen bör ske kommer som hittills att få övervägas från fall till fall för att den mest rationella lösningen skall kunna uppnås.

1 produktionen används emellertid även ett stort antal mer bearbetade in- satsvaror, vilka importeras i betydande utsträckning. Som exempel på sådana varor kan nämnas sammansättningsdelar för den mekaniska och elektriska industrin samt bilindustrin. En omfattande internationell handel förekom- mer här med delar som har en mer allmän karaktär för användning i skilda slags färdigprodukter. Många av dessa varor är av väsentlig betydelse för möj- ligheterna att upprätthålla en produktion i en kristid. De lämpar sig emellertid sällan för en centraliserad beredskapslagring som — i den mån den anses nöd- vändig — därför bör ske hos industriföretagen själva. Komponenterna är ofta speciellt avpassade för en viss produktionsprocess och för en bestämd ut- formning av färdigvaran. Omsättningen av lagren måste ske i anslutning till

produktionen, varvid hänsyn även kan behöva tas till den tekniska och pro- duktmässiga utvecklingen.

Vi har kommit till slutsatsen att det är synnerligen angeläget att även oundgängligen nödvändiga bearbetade insatsvaror (komponenter) lagras som ett led i försörjningsberedskapen. Vi föreslår därför att ÖEF vid utarbetandet av försörjningsplaner för olika varuområden i ökad utsträckning beaktar detta problem. Målet bör vara att i första hand ge rådrum för omställningar i pro- duktionen och konsumtionen. Det kan här givetvis endast bli fråga om ett begränsat antal varor som är av en väsentlig betydelse från försörjningsbe- redskapssynpunkt.

Den tredje typen av vara som bör bli föremål för en beredskapslagring är reservdelar och maskinförnödenheter för de producerande företagens egen maskinpark. Denna fråga har specialstuderats av utredningen och resultatet härav redovisas i kapitel 7 i detta betänkande. Vi anser det nödvändigt att reservdelsfrågan ägnas en ökad uppmärksamhet. En viss lagring måste kom- ma till stånd som i ett övervägande antal fall bör ske hos det producerande företaget och regleras genom ett avtal mellan detta och staten.

Utredningen konstaterar att beredskapslagringen i allt större omfattning måste ske hos de förbrukande företagen. En sådan lagring måste regleras från fall till fall i avtal mellan staten och det berörda företaget. I enlighet med de av oss föreslagna principerna för beredskapslagringen bör ersättning till företaget härvid utgå av statsmedel.

[ fall då det bedöms som nödvändigt med hänsyn till försörjningsbered- skapen är det angeläget att de berörda företagen verkligen är beredda att gå in i en diskussion med staten/ÖEF. som syftar till en överenskommelse an- gående en "överlagring" av råvaror, halvfabrikat, komponenter och reserv- delar/maskinförnödenheter. Utredningen har övervägt om en särskild lag- stiftning är nödvändig för att ett samarbete mellan näringslivet och ÖEF skall kunna uppnås. Det är givetvis härvid inte möjligt att föreskriva en skyldighet för företag att sluta avtal med staten, eftersom ett avtal i grunden bygger på att en frivillig överenskommelse ingås där fördelar och nackdelar balan- seras förde avtalsslutande parterna. Vad man från statens sida bör söka uppnå är att en viss lagring kommer att ske hos företagen, som inte kan eller av rationella skäl inte bör äga rum på annat sätt. Den lagstiftning som bör över- vägas har därför snarast formen av ett åläggande för vissa företag att mot ersättning beredskapslagra varor utöver de normala lagringskvaniteterna.

Hittills har några svårigheter inte förelegat då det gällt att nå överenskom- melser med enskilda företag att ombesörja en beredskapslagring som bekos- tas av staten. Avtalsförfarandet kan emellertid bedömas bli alltmer vanligt och risken att svårigheter kan uppkomma på vissa punkter får inte uteslutas. Vidare måste i sammanhanget beaktas att vårt förslag ifråga om näringslivets medverkan vid fredskrislagringen i sig torde kräva en särskild lagstiftning. Det bör även framhållas att det internationella läget hastigt kan försämrats, varvid möjlighet bör föreligga att snabbt förbättra försörjningsläget utan att gällande beredskapslagstiftning i övrigt behöver sättas i tillämpning. En för- stärkning av det ekonomiska försvaret kan då ske utan att detta väcker stor uppmärksamhet. Vi föreslår därför att regeringen i lag får bemyndigande att föreskriva lagringsskyldighet för alla former av lager som har ändamålet att trygga folkförsörjningen. Förslag härtill utgör bilaga 4 till detta betänkande.

Bemyndigandet bör innefatta möjlighet att föreskriva skyldighet för fö- retag som förbrukar för samhället viktiga varor att lagra sådana varor intill en myckenhet som motsvarar företagets normala fredsmässiga förbrukning under tolv månader då det gäller reservdelar och maskinförnödenheter för den egna maskinparken och sex månader då det gäller andra varor. De tider vi här föreslår har övervägts mot bakgrund av våra förslag rörande uthållighet och försörjningsstandard (se kapitel 5) och de studier vi gjort rörande före- tagens normala lager av reservdelar samt komponenter och andra insatsvaror (se kapitlen 3 och 7). Bemyndigandet bör även innefatta möjlighet att i vissa fall ålägga företag att inköpa vara från statligt lager, om så erfordras för att en omsättning av lagrade varor skall kunna ske. Som redan antytts har några svårigheter hittills inte förelegat att uppnå överenskommelser med enskilda företag angående beredskapslagring.

Ett åläggande om en beredskapslagring bör därför tills vidare ifrågakomma endast om det i enstaka fall inte visar sig möjligt att på frivillig väg uppnå en från försörjningsberedskapssynpunkt nödvändig och rationell lösning av ett lagringsproblem. ÖEF bör få befogenhet att i sådana fall föreskriva att en beredskapslagring skall ske hos företaget ifråga. Staten svarar därvid för kostnader för inköpet av varan och företaget ersätts för sina kostnader för lokaler, tillsyn m. m. till följd av beredskapslagringen. Målsättningen bör allt- så vara att beredskapslagringen inte skall åsamka företagen extra kostnader. Företagens rätt till ersättning för sina kostnader för beredskapslagringen bör tas in i nyssnämnda lag om beredskaps- och fredskrislager.

12.512. Beredskapslagringens omfattning

I kapitel 5 föreslår vi att beredskapsåtgärderna förstärks inom det ekonomiska försvaret. Vi diskuterar härvid vilken ambitionsnivå som skall gälla i avvak- tan på l977 års försvarsbeslut. Vi framhåller att en beredskapslagring som svarar mot nuvarande målsättning ifråga om standard och uthållighet kan bedömas vara tillräcklig för att en betydande omställning mot en krishus- hållning skall kunna ske. Därutöver erfordras emellertid en beredskapslag- ring av sådana insatsvaror som först på lång sikt eller inte alls kan framställas eller ersättas inom landet ("tillskottslagring").

Som framgår av det föregående år ÖEF:s nuvarande beredskapslagring utanför bränsleområdet mindre än vad som erfordras för att det nu gällande målet angående uthållighet skall vara uppfyllt. ÖEF har i en PM som över- lämnats till utredningen redovisat bakgrunden till att försörjningsuthållig- heten försämrats och angett den resursförstärkning som krävs för att man åter skall uppnå en uthållighet på tolv månader vid en total avspärrning.

Den försämrade uthålligheten föranleds bl. a. av den relativa nedgången i näringslivets lagerhållning sedan den nu gällande lagringsplanen fastställdes i slutet av 1960-talet. Härtill kommer att förutsättningarna ändrats till följd av vissa från försörjningsberedskapssynpunkt ogynnsamma förändringar inom den svenska industrin. Många försörjningsviktiga varor har bortfallit ur produktionen, samtidigt som nya lagringskrav tillkommit, bl. a. genom införande av ny teknik.

Den i förhållande till förbrukningen minskade lagerhållningen av vissa rå- varor hos näringslivet analyseras närmare i kapitel 3. Näringslivets minskade lageruthållighet sedan mitten av 1960-talet (motsvarande omkring 1 månad uttryckt i fredsproduktion) kan enligt ÖEF:s beräkningar anses motsvara om- kring 1,8 inånaders genomsnittlig krisförbrukning. Vid denna beräkning har beaktats att den andel av näringslivets lager som kan anses utgöra en tillgång från försörjningsberedskapssynpunkt, nedgått väsentligt under senare tid. Det har uppskattats att beredskapslagren behöver ökas med ca 200 milj. kr. för att kompensera den minskade lageruthålligheten hos näringslivet.

Den strukturförändring inom industrin som skett under den senaste fem- årsperioden har medfört ökade krav på beredskapslagringen.

Inom textil- och beklädnadsområdet har bortfall av grundtextil tillverkning bl. a. föranlett ett ökat behov av att beredskapslagra dyrare halvfabrikat i stål- let för råvaror. Produktionen av förbandsgas, sytrådsgarn och viss teknisk textil har upphört. Produktionen av konstgjort läder kommer att minska av- sevärt och tillverkningen av rayoncord för bildäck kommer att upphöra helt inom kort.

Ifråga om kemiska produkter har framställningen av den för rayontillverk- ningen nödvändiga kolsvavlan upphört, liksom produktionen av elektroko- rund (för slipmedel). Ett antal spritfabriker har lagts ned och förorsakat ett lagringsbehov av etanol. Ammoniakframställningen riskerar upphöra.

Inom det elektrotekniska området kan nämnas överflyttning av en bety- dande delav den svenska torrbatteritillverkningen till Danmark vilket ställer dels ökade krav på lagring av färdiga torrbatterier för att bibehålla lagrings- målet, dels krav på och kostnader för produktionsförberedande åtgärder för att man i ett avspärrningsläge skall kunna täcka de mest angelägna behoven.

Av försörjningsområden där bl. a. införandet av ny teknik medfört nya eller ökade krav på beredskapslagring kan följande nämnas:

Erfarenheterna från oljekrisen gav som vi redogör för i kapitel 8 påtagliga bevis på samhällets sårbarhet vid bristsituationer i fråga om plaster, plastrå- varor och andra petrokemiska råvaror. Väsentliga kompletteringar av bered- skapslagren bedöms vara nödvändiga inom dessa områden.

Den moderna jordbrukstekniken har gjort jordbruket i hög grad beroende av bekämpningsmedel. En betydande ökning av beredskapslagringen är nöd- vändig om produktionen skall kunna upprätthållas på erforderlig nivå i ett beredskapsläge.

Den tekniska utvecklingen ställer betydande nya krav på beredskapslag- ring av bl. a. fototeknisk materiel och fotokemikalier för tryckning av tidningar och produktion av TV-program.

Viss tillverkning av elektroteknisk materiel, bl. a. halvledare av olika slag, finns som nämns i kapitel 7 inom landet. I ett beredskapsläge är det angeläget att denna kan fortsätta och ökas så att reservdelar, bl. a. för importerade ma- skiner, kan framställas i större omfattning inom landet. För närvarande sak- nas utga'ngsvaror/ör tillverkning av elektroniska komponenter i ÖEF:s bered- skapslager.

Erfarenheterna under senare år har visat att det finns ett behov av att kun- na ställa maskiner ”i malpåse” inom områden där kapaciteten sjunkit särskilt starkt främst inom textilområdet men också inom exempelvis det kemiska området. I ÖEF:s senaste lagringsplan togs vissa medel upp för detta ända-

mål. Ramen bedöms dock behöva vidgas med hänsyn till hittillsvarande och bedömd framtida utveckling.

De produktionsbortfall som inträffat och de nya tekniska förutsättningar som kommit att gälla sedan slutet av 1960-talet har av ÖEF beräknats ställa följande ökade krav på beredskapslagringen för att den nu gällande målsätt- ningen för försörjningsuthålligheten skall kunna uppnås.

Tabell 12.2

Varuområde Beräknat be- hov av ökad beredskapslag- ring. milj. kr. (1974 års priser)

Plaster. plastråvaror och andra petrokemiska råvaror 50 Kemikalier i övrigt inkl. specialkemikalier 40 Bekämpningsmedel 25 Olja för ammoniakframställning alternativt lagring av ammoniak 50 Offsetmateriel. råfilm. fotokemikalier m. m. 20 Utgångsvaror för tillverkning av transistorer

m. m, samt varor inom elektrotekniska området i övrigt (torrbatterier m. m.) 15

Infordringsmaterial. slipmedelsråvaror och

diverse materiel för verkstadsindustrin 20 Maskiner i malpåse 10 230

Den från försörjningsberedskapssynpunkt negativa utvecklingen av nä- ringslivets lagerhållning under samma tidsperiod har av ÖEF, som tidigare redovisats, beräknats öka beredskapslagringsbehovet med ca 200 milj. kr. Härutöver bör hänsyn tas till att det nuvarande målet för beredskapslagringen avser läget år 1975. ÖEF bedömer att de genomsnittliga insatsvarubehoven vid avspärrningsproduktion ökar med ca 2 % per år. Om hänsyn tas till enbart detta förhållande och således inte till att ytterligare förändringar kan inträffa inom näringslivet som är negativa från försörjningsberedskapssynpunkt. be- räknas detta innebära att beredskapslagringsbehovet ökar med ca 30 milj. kr. fram till år 1977, dvs. det år som är utgångspunkten för det ekonomiska för- svarets långsiktsplanering. Vårt tidsperspektiv sträcker sig fram t. o. m. 1980 varför ytterligare medel således i princip skulle erfordras. Emellertid finns för närvarande vissa planer på industriell utbyggnad som, om de f örverkligas, skulle vara positiva från försörjningsberedskapssynpunkt. Som exempel här- på kan nämnas mineralområdet där de ökade insatser som under senare år skett och planeras bör kunna leda till sänkta beredskapskostnader. Detsam- ma gäller om uranproduktionen i Ranstad tas upp i stor skala med utvinning av biprodukter. Den i kapitel 8 diskuterade möjliga utbyggnaden av den pe- trokemiska industrin i kombination med ett statsraffinaderi i Brofjorden skulle också innebära fördelar från beredskapssynpunkt. Med utgångspunkt från råolja, som dock måste lagras. skulle man på så sätt få fram ett bredare

produktsortiment än för närvarande Det får härvid inte anses uteslutet att syntetgummi kan komma att framställas inom landet. Även den planerade produktionen av s. k. modalfiber en rayönvariant som har avsevärt bättre egenskaper än den tidigare framställda och i huvudsak kan ersätta bomull medför en förbättrad försörjningsberedskap och minskade kostnader för beredskapslagring.

De planer som här redovisats kan få effekt tidigast under slutet av 1970- talet. Det är svårt att värdera dessa uttryckt i minskade krav på beredskaps- lagring men det torde vara möjligt att för perioden 1977—80 räkna med att den på vissa områden från försörjningsberedskapssynpunkt positiva utveck- lingen uppväger det för varje år beräknade ökade behovet av insatsvaror i kristid.

Om hänsyn tas till att ytterligare 35 milj. kr. erfordras för buffertlagring av sådan beklädnadsväv som ingår som ett led i samordningen av den statliga upphandlingen uppgår det sammanlagda medelsbehovet för att ÖEF skall uppnå det gällande målet för försörjningsuthålligheten till 200 (se sid. 200) + 230 (se tabell sid. 201) + 30 (se sid. 201) + 35 = 495 milj. kr. (exkl. bränseln samt läkemedel och sjukvårdsmateriel).

För läkemedelsområdet uppskattas i kapitel 6 ett behov av ökad bered- skapslagring på 210 milj. kr.

Utredningen har tidigare i detta kapitel och i kapitel 5 diskuterat den be- redskapslagring som erfordras efter det att en första omställning skett mot de konsumtions- och produktionsförhållanden som råder i ett krissamhälle. Det framhålls att en beredskapslagring som motsvarar den nu gällande mål- sättningen på tolv månader vid en total avspärrning kan bedömas möjliggöra en betydande omställning av produktionsapparaten. Vissa oundgängliga va- ror kan emellertid framställas först efter lång tid och andra inte alls och inte heller ersättas med andra varor. En 5. k. tillskottslagring måste därför ske av sådana varor för behoven på längre sikt. Omfattningen av en sådan be- redskapslagring kan uppskattas först efter ett mer ingående planeringsarbete — i praktiken som en del av ÖEF:s normala planeringsverksamhet. Den be- dömning det här är frågan om måste främst grundas på överväganden rö- rande den flexibilitet som svensk industri besitter liksom möjligheterna till att reglera konsumtionen (standarden).

Det har således inte varit möjligt att i detta sammanhang precisera till- skottslagringens omfattning. I samråd med ÖEF har vi emellertid bedömt att efter beaktande av den tillgång som de av oss föreslagna fredskrislagren utgör och sedan den nuvarande målsättningen uppfyllts en ökad bered- skapslagring motsvarande 150 milj. kr. är ett rimligt utgångsvärde för pe— rioden 1975—80. Det får ankomma på ÖEF att utreda denna fråga närmare och anmäla de justeringar för regeringen som anses erforderliga.

I tabell 12.3 redovisas det totala uppskattade ökade behovet av beredskaps- lagring för tidsperioden 1975—80 (milj. kr.. 1974 års priser).

Tabell 12.3 År Läkemedel Övriga varor Summa ökad ___— beredskaps- Totalt Därav beräknad lagring uppfyllnad av lagringsmål 1976 60 I 70 (150) 230 1977 60 HD (150) 230 1978 40 I 10 (90) 150 1979 30 100 (90) l30 1980 20 95 (15) US 2l0 645 (495) 855

Den 1 januari 1976 kan beredskapslagringen (i 1974 års priser) beräknas uppgå till ett värde av omkring 890 milj. kr. Efter de här angivna ökningarna blir motsvarande värde vid slutet av 1980 omkring 1 750 milj. kr. mkr. Till detta kommer belopp som i särskild ordning senare kommer att föreslås av socialstyrelsen för att täcka bristerna avseende sjukvårdsmateriel (se kapitel 6).

ÖEF har med utgångspunkt från de här föreslagna ökningarna övervägt en fördelning på olika varor så att de mest akuta bristerna täcks under de två första åren. Materialet torde få överlämnas i särskild ordning till han- delsdepartementet.

Försvarsmaktens särskilda behov för krigsproduktion ingår i ovannämnda investeringsbelopp. Försvarsmakten anger regelmässigt de behov som före- ligger för detta ändamål. Normalt bör man inom försvarsmakten inte räkna med större tilldelning i ett krisläge än vad man här anmält.

De föreslagna beloppen för den utökade beredskapslagringen inkluderar oljeprodukter som används som råvaror i den petrokemiska industrin. Koks' ingår däremot inte utan hänförs till energisektorn som enligt direktiven inte skall behandlas av utredningen.

Vi förordar för båda dessa varuområden en lösning som innebär att dessa råvaror lagras inom ramen för oljelagringsprogram met. Frågan berörs i kapitel 8 i det föregående.

Då det gäller omsättningen av lagren finner vi inte anledning att ändra på de principiella förhållanden som nu råder. ] samband med omsättning bör dock den fastlagda lagringskvantiteten för en viss vara inte underskridas med mer än 20 % om inte särskilda skäl härtill föreligger.

Prisvariationerna får givetvis en viss betydelse för valet av tid för lager- omsättning. Vi anser det emellertid innebära alltför stora risker från försörj- ningsberedskapssynpunkt att medvetet sträva efter konjunkturvinster med hjälp av ett beredskapslager. Sak samma gäller för fredskrislagret.

En prisstegring kan i sig ses som skäl att sälja de lagrade varorna. Hinder föreligger emellertid inte att dessa kan tänkas exporteras i befintligt skick eller efter bearbetning. Om därefter en brist uppkommer inom landet, kan lagret inte utnyttjas för det ändamål som åsyftats. Det är svårt att uppställa några klara kriterier eller principer för vilken åtgärd som i ett visst läge kan

' Koks används främst som insatsvara inom järn- och stålindustrin.

vara att förorda. Vi har här endast velat peka på ett problem och utgår från att ÖEF i tveksamma fall underställer frågan regeringens prövning.

12.52. F redskrislagring 12.5.2.1 Allmänna principer för fredskrislagringen

Den beredskapslagring som för närvarande förekommer i Sverige har i allt väsentligt syftet att täcka ett importbortfall som kan tänkas uppkomma i ett krigs- eller avspärrningsskede. Endast i undantagsfall har lagren använts för att täcka brister i fredstid.

ÖEF föreslår i sin skrivelse om s. k. fredskrislager att särskilda lager av viktiga importråvaror byggs upp för att lindra verkningarna av fysiska rå- varubrister under fredstid och att dessa lager jämväl bör användas för att möta och utjämna långsiktiga prisstegringar och temporära prisfluktuationer på vissa importråvaror.

Inledningsvis vill vi peka på att det kan vara mycket svårt att särskilja de olika situationer då ett råvarulager kan behöva utnyttjas. En prishöjning är oftast följden av en succesivt uppkommande brist och kan småningom utvecklas till ett läge då varan ifråga över huvud taget inte går att uppbringa. Ett sådant händelseförlopp kan mycket väl tänkas föregå en beredskaps- eller krigssituation.

Varusortimentet för ett beredskapslager och ett fredskrislager kan sam- manfalla, men det är inte heller uteslutet att de skilda typerna av lager kan avse olika varuslag. Ett fredskrislager blir emellertid i viss utsträckning ett slags komplement till ett beredskapslager, även om det inte är möjligt att förutse hur stora delar härav som blir tillgängliga (återstår) för att täcka be- hovet under en internationell kris av en mer vittomfattande karaktär i vårt närområde.

Skäl kan anföras mot åtgärden att med statlig finansiering bygga upp lager för utjämning av internationella prisfluktuationer. Den trygghet som häri- genom skapas för företagen kan leda till att dessa anser sig kunna minska de egna lagren. Vidare uppkommer vissa svårigheter av prispolitisk natur. För att man skall kunna uppnå en prisdämpande effekt med fredskrislager måste säkerställas att de förmånliga inköpspriserna för aktuella råvaror åter- speglas i försäljningspriserna för färdigvarorna. Svårigheterna att finna priser på de aktuella råvarorna som kan anses som normala är dessutom uppenbara. Å andra sidan får inte bortses från att systemet med prisutjämnande lager- försäljningar om en effektiv kontroll av priserna på färdigvaror kan uppnås — kan tänkas påverka konsumentprisnivån i en för konsumenterna gynnsam riktning.

Däremot föreligger det enligt vår mening starkare motiv för en lagring som har till syfte att undvika eller lindra verkningarna av en fysisk brist på vissa varor, främst råvaror, under i övrigt normala förhållanden. Det föreligger en- ligt vår bedömning en risk för att internationella bristsituationer kommer att bli vanligare i framtiden. Till detta bidrar exempelvis de ökade möjlig- heterna av utbudsbegränsande åtgärder från producentländernas sida.

I kapitel 4 lämnas en mycket summarisk översikt över behandlingen av råvarufrågorna och den härmed nära sammanhängande frågan om export- restriktioner på det internationella planet. Särskilt under de senaste tio åren

har betydande ansträngningar gjorts för att komma till rätta med de stagne- rande råvarupriserna och prisfluktuationerna som i första hand varit till nack- del för utvecklingsländerna. Då några väsentliga resultat ej kunnat uppnås har u-länderna nu etablerat ett fastare samarbete mellan producentländerna för att de skall få sina krav tillgodosedda av industriländerna. Oljeländerna har här visat vägen genom oljeblockaden 1973—74. I-länderna å sin sida har i mer konkreta termer börjat diskutera ett samarbete om prispolitiska åtgärder för att minska riskerna för prisfluktuationer. Råvarufrågorna kommer att få en framskjuten plats i diskussionerna vid FN:s extra generalförsamling under hösten 1975.

Det är inte möjligt att förutse hur råvarufrågan kontmer att utvecklas på det internationella planet. Betydande ansträngningar görs för att överbrygga motsättningarna mellan producent- och konsumentländer och undvika en konfrontation som leder till att de båda grupperna genom inbördes samarbete skaffar medel för att få sina önskemål tillgodosedda. Råvaruavtal där såväl producenter som konsumenter deltar kan innebära en ökad trygghet ifråga om råvarutillförseln som kan få återverkningar på behovet av en fredskris- lagring. Samtidigt kan emellertid konstateras att ett fredskrislager ger en ökad handlingsfrihet för agerandet på det internationella planet då en råvarukris inträffat. Det kan nämligen inte förutses om ett samarbete i en sådan situa- tion skall inriktas på producent— eller konsumentländer. Även frågan om ex- portrestriktioner är svårbedömbar.

Enligt vår bedömning föreligger en viss risk att den allmänna konjunk- tumtvecklingen eller utvecklingen för en enskild vara kan leda till kraftiga prisstegringar eller bristsituationer på råvaruområdet. Härtill kommer emel- lertid att särskilda produktions- eller utbudsbegränsande åtgärder av produ- cent- eller konsumentländer inte får anses uteslutna. Detta gäller speciellt i det labila förhandlingsläge som nu råder ifråga om råvaror och exportre- striktioner. Samtidigt föreligger en stor känslighet för störningar i råvaru- tillförseln inom det svenska näringslivet och samhället i övrigt. Det finns inte heller några omständigheter som tyder på att Sverige skulle drabbas mindre än andra länder i en krissituation.

Tvärtom föreligger en risk för att Sverige som internationellt sett är en liten marknad, i bristsituationer kan missgynnas av det förhållandet att le- verantörerna prioriterar de största kunderna. Erfarenheterna från krisen på det petrokemiska området 1973/74 som redovisas i kapitel 6 ger belägg för detta vad gäller petrokemiska halvfabrikat. Till de omständigheter som här redovisats kommer att det svenska näringslivet som tidigare nämnts i hög grad har en lagringspolitik som bygger på förutsättningen att tillförseln kan försiggå ostörd. Driften är dessutom normalt inriktad på en ökad produktion. Redan en återgång av tillförseln av råvaror till den nivå som förelåg före en kris av längre varaktighet kan medföra konsekvenser bl. a. för sysselsättning- en.

Trots att det föreligger vissa svårigheter vid fördelningen och prissättning- en av lagren i en bristsituation anser vi i likhet med det övervägande antalet remissinstanser (som yttrat sig över ÖEF:s hemställan om medel för s. k. fredskrislager) att ett fredskrislager bör byggas upp som dock bör ha till hu- vudsakligt syfte att avhjälpa fysiska brister i tillförseln av viktiga importrå-

varor.

Då det först gäller varuinriktningen för sådana statliga fredskrislager anser vi att dessa i vart fall under uppbyggnadsperioden — bör bestå av obear- betade eller endast obetydligt bearbetade råvaror. Det är uppenbart att de risker som är förknippade med leveransavbrott i importen inte helt kan eli- mineras. Såväl då det gäller omfattningen som inriktningen av ett fredskris- lager måste man därför nöja sig med en begränsad målsättning, nämligen att minska de mest uppenbara riskerna för samhället. Vid denna avvägning får hänsyn tas till en mångfald faktorer som exempelvis lönsamhet, syssel- sättning, export, prisbildning samt dagligförsörjning med livsmedel och lä- kemedel.

Givetvis kan det finnas fall då även uteblivna leveranser av mer bearbetade varor som komponenter och reservdelar kan förorsaka svåra produktions- avbrott under fredstid. Det får emellertid förutsättas att sådana varor finns lagrade i form av beredskapslager. Sådana lager bör då synnerliga skäl fö- religger även kunna utnyttjas i fredstid.

I föregående kapitel diskuterar vi — i enlighet med våra direktiv — fördel- ningen av kostnaderna för beredskaps- och fredskrislagringen mellan staten och näringslivet. Enligt vår bedömning får företagen en påtaglig fördel av att statliga lager byggs upp, som har till huvudsakligt syfte att mildra eller avhjälpa en brist på viktiga råvaror. Riskerna för produktionsstörningar med åtföljande Iönsamhetsförsämringar minskas, samtidigt som mer långsiktigt verkande nackdelar i form av exempelvis leveransinskränkningar på såväl den inhemska som den utländska marknaden kan begränsas. Vår slutsats är därför att företagen på något sätt bör medverka för att höja landets be- redskap inför s.k. fredskriser.

Då det gäller sättet för företagens medverkan vid finansieringen och täck- andet av kostnaderna för ett fredskrislager kan det ligga nära till hands att detta sker genom direkta bidrag exempelvis till en gemensamt med staten för ändamålet bildad fond. Ur denna fond kunde sedan medel hämtas för centralt uppbyggda fredskrislager av skilda råvaror. En sådan lösning erbju- der fördelar därigenom att kontrollen av lagrens sammansättning och storlek — och även av användningen under en inträffad kris blir mycket enkel. Av övervägandena i föregående kapitel framgår emellertid att vi inte har kun- nat finna någon ändamålsenlig generell form för företagens finansieringsbi- drag. Det måste vidare anses rimligt att det i första hand eller enbart — borde vara de företag vilka får direkta fördelar av fredskrislagringen som bör- de medverka vid finansieringen av dessa. Vidare får man inte bortse från det förhållandet att dessa företag genom enbart statliga fredskrislager kan få en minskad benägenhet att själva hålla lager utöver sådana som är nöd— vändiga för produktionen under normala förhållanden för att minska risken för leveransavbrott vid råvarukriser. Statliga fredskrislager skulle då komma att delvis innehålla kvantiteter som eljest hade lagrats av företagen själva. Centrala fredskrislager har dessutom nackdelen att de blir svårare att omsätta än lager hos företagen. Detta sammanhänger inte enbart med transport- och försäljningsproblem utan även med det förhållandet att produktionen vid en- skilda företag i många fall kräver råvaror med särskilda kvalitetskrav. Under i stort sett fredsmässiga förhållanden har detta större betydelse än i en kris av annan karaktär.

Våra överväganden rörande formen för företagens medverkan vid freds-

krislagringen har lett till förslaget att företagen bör åläggas att lagra varor i kvantiteter som överstiger de egna normala lagren. Härigenom uppnår man att företagens lagring inte sjunker som följd av den statliga f redskrislagringen samtidigt som företagen kan bidra till skyddet mot störningar i samhälls- funktionen genom lagring av insatsvaror som är speciellt anpassade till pro- duktionen i det egna företaget.

De grundläggande bestämmelserna för en sådan fredskrislagring hos fö- retagen bör ingå i den tidigare i detta kapitel omnämnda lagen om bered- skaps- och fredskrislager (bilaga 4). Lagringsskyldigheten bör innebära att fö- - retag som regelmässigt och i ej obetydliga kvantiteter förbrukar varuslag som fredskrislagras av staten åläggs att lagra varuslaget ifråga — utöver den nor- mala lagringen och i en mängd som motsvarar företagets förbrukning under lika lång tid som det statliga lagret täcker landets behov av varan ifråga. Den totala "överlagring" som sålunda tillskapas hos företagen oör kvantitetsmäs- sigt motsvara den statliga fredskrislagringen av varuslaget ifråga.

Vid införandet av en sådan lagringsskyldighet är det nödvändigt att som utgångspunkt inhämta uppgifter från varje enskilt företag beträffande lager- hållningen av de berörda varorna under senare tid förslagsvis tre år. Då det sedan gäller att fördela lagringsskyldigheten mellan olika företag finner vi det ändamålsenligt att uttrycka denna i termer av lageruthållighet dvs. den tid (antal månader) som produktionen kan upprätthållas i normal om- fattning utan att någon tillförsel av insatsvaror sker. Härigenom får man en- kelt en koppling mellan lagerstorleken och behovet av den aktuella varan hos det enskilda företaget. Fördelningen på enskilda företag av näringslivets lagringsskyldighet kan tänkas ske enligt två olika principer. Enligt den ena ökar alla berörda företag uthålligheten med samma antal månader. Detta in- nebär att företagen även efter den genomförda Iagerökningen har olika la- geruthållighet och att företag som redan tidigare har stora lager skulle behöva öka sina lager lika mycket — uttryckt i termer av lageruthållighet — som företag med obetydliga lager. Om exempelvis de statliga fredskrislagren av en viss vara täcker landets konsumtion under en månad, så skulle företag som idag lagrar för en halv månads förbrukning åläggas en och en halv månads ut- hållighet, medan företag med tre månaders lager skulle åläggas fyra månaders lageruthållighet.

Enligt den andra principen fastställes en och samma minsta lageruthål- lighet för alla företag inom landet som förbrukar varan ifråga — exempelvis tre månader. Detta innebär att företag med små lager skulle åläggas en för- hållandevis kraftig lagerökning, medan företag med stora lager inte åläggs någon lagerökning alls eller endast en mindre ökning. Lageruthålligheten ut- tryckt i antal produktionsmånader för berörda varor kan fastställas med ut- gångspunkt från den nuvarande lagringen hos företagenså att företagens la- gerökning totalt och den planerade statliga fredskrislagringen blir kvantitets- mässigt (ton) lika stora.

Vi finner det rimligt att företag som själva genom Iagerökningen garderat sig för ett oförutsett avbrott i råvaruleveranserna inte åläggs en ytterligare lagring. Att för varje enskilt företag skilja en frivillig fredskrislagring från enbart kommersiellt och produktionstekniskt betingade lager får anses ogör- ligt. Skillnader i lagerhållningen mellan skilda företag förekommer emellertid även om man bortser från en medveten strävan att minska riskerna för rå-

varukriser — främst på grund av olikheten vad beträffar färdigvaror. Av en och samma råvara kan nämligen produceras en mängd olika produkter som inbördes har liten konkurrens. Det är dock sannolikt att företag som pro- ducerar samma slags färdigvaror företer mindre skillnader i lageruthållighet. Med denna utgångspunkt torde riskerna för snedvridningar de svenska fö- retagen emellan vid en tillämpning av principen om en och samma lager- uthållighet för alla förbrukare av en viss vara, få anses förhållandevis små.

Vi föreslår därför att ökningen av lageruthålligheten åstadkoms genom att alla förbrukande företag med en förbrukning över en viss nivå åläggs att hålla lager som minst motsvarar en för varje vara fastställd tids fredsförbrukning. Denna mininivå för lageruthålligheten väljs så att den för berörda företag gemensamma Iagerökningen kvantitetsmässigt (ton) motsvarar den statliga fredskrislagringen. Förslaget anknyter till reglerna inom ramen för det nu gällande oljelagringsprogrammet.

Vi är medvetna om att vissa branscher eller vissa företag — kan få större nackdelar än andra av en fredskrislagring av den typ vi här föreslår. Utväl- jandet av endast vissa slags råvaror kan tänkas rubba konkurrensförhållan- dena mellan olika företag inom landet. Framför allt kan emellertid konkur- rensförhållandena påverkas mellan svenska och utländska företag. Olikhe- terna kan uppkomma, dels då det gäller kostnadsökningar som tar sig uttryck i en minskad lönsamhet, dels ifråga om kravet på investeringsmedel för att möjliggöra lagerökningar. För dyra varor kan den senare nackdelen bedömas bli den mest besvärande, särskilt under ett uppbyggnadsskede. I detta sam- manhang får inte bortses från att särskilda lagringsutrymmen kan behöva uppföras hos de förbrukande företagen. Detta kan för vissa varuslag kräva stora kostnader, vilket särskilt gäller flytande varor. Då det gäller lönsam- heten kan det anses mest besvärande för företagen att en momentan nedgång sker i samband med anskaffandet av fredskrislagren. Vi har övervägt om nackdelarna skulle kunna mildras om fördelaktiga skattemässiga nedskriv- ningsregler tillskapades för fredskrislagrade varor.

Vad som bör övervägas är en gynnsam nedskrivningsregel för hela den kvantitet av en viss vara som fredskrislagras av det förbrukande företaget eventuellt maximerad till den föreskrivna minimala uthålligheten.

För att belysa denna fråga har vissa schematiska räkneexempel gjorts som redovisas i bilaga 5. Av denna framgår att företagen generellt sett får för- måner av en gynnsam nedskrivningsregel för fredskrislagrade varor. Förmå- nerna varierar dock mellan skilda företag beroende på vilka möjligheter som föreligger för Iagernedskrivningar vilket i sin tur bl. a. beror på företagens lönsamhet. Vinstgivande företag kan få stora fördelar av förmånligare ned- skrivningsregler, medan däremot företag som ger ringa vinst eller har stora outnyttjade av- eller nedskrivningsunderlag inte får någon större nytta härav.

Vi har vidare övervägt finansieringsfrågan då det gäller fredskrislagren hos de förbrukande företagen.

För företag, som i utgångsläget har små lager, kan den av oss föreslagna miniminivån för lageruthållighet innebära svårigheter från finansieringssyn- punkt. För att underlätta lageruppbyggnaden för dessa företag kan ett finan- sieringsstöd från staten vara motiverat. Hänsyn måste här tas till att företag inom vissa av de berörda branscherna redan idag har problem med sin kapi- talförsörjning.

Företagens kapitalbehov kan avse såväl investeringar i lagringsutrymme som utökad lagerhållning.

Här nedan redovisas några ytterligare former för ett finansieringsstöd. I sin enklaste form skulle ett sådant stöd kunna ske genom statliga kredit- garantier för lån i bank eller annan kreditinrättning. Villkoren för sådana ga- rantier och de mot dessa svarande lånen kan anpassas efter de förhållanden, som gäller i de olika fallen. Hänsyn kan också tas till om lånet avser investe- ringar i lagerutrymme eller uppbyggnad av ett varulager.

Särskilt vid kreditrestriktioner kan det uppstå svårigheter med belåningen av de statliga garantierna. I sådana lägen skulle ett effektivt stöd kunna vara statliga direkt/ån på villkor motsvarande de, som skulle gälla för garantin.

För företag inom vissa branscher kan det eventuellt erfordras ytterligare åtgärder för att skapa de nödvändiga ekonomiska resurserna.

Lönsamheten i ett företag kan vara så låg, att utrymme ej finns för de ökade kostnaderna i samband med investeringar i nya Iagerutrymmen och uppbyggandet av ett större varulager. I sådana fall skulle det system med av- skrivningslån, som behandlades i vån delbetänkande ”Kläder och skor, för- sörjningen i en kristid” kunna tillämpas. Avskrivningslånet är dock till sin natur sådant, att det endast är lämpligt för finansiering av investeringar i fas- tigheter. maskiner eller dylikt. I de nu aktuella fallen skulle denna form av finansiering endast kunna avse anskaffandet av lagerutrymme.

I angelägna fall skulle finansieringen av det utökade varulagret kunna få formen av. fasta statliga krediter. Under avtalstiden skulle dessa lån ej behöva nedamorteras. Till skillnad från avskrivningslånen skulle dock statens ur- sprungliga fordran kvarstå. Om behovet av finansieringsmedel tillgodoses genom statliga lån är det möjligt att samtidigt minska företagets kostnader för fredskrislagri ng genom räntesubventioner.

De ekonomiska påfrestningar som följer av en skyldighet till ökad lagring är beroende av uppbyggnadsperiodens längd. I och för sig är det önskvärt att 1 Iagerökningen sker i sin helhet redan den 1 januari 1976. Detta är givetvis inte praktiskt möjligt.

Vi föreslår följande principer för företagens fredskrislagri ng. Redan vid antagandet av ett program för statliga fredskrislager anges vilka varor som skall ingå i detta då en uppbyggnad är genomförd. Vi föreslår att detta bör ske under fem år med början 1976. Härvid anges även vilken uthål- lighet som skall gälla för de olika varorna med utgångspunkt från förbruk- ningen 1975. Lagringsskyldigheten inträder först sedan de statliga fredskris- lagren är helt uppbyggda, dvs. vid ingången av år 1981. Härigenom får före- tagen möjlighet att successivt bygga upp sina lager under hänsynstagande till » lönsamhet. likviditet och priser på de aktuella lagervarorna. År 1980 bör ett

nytt beslut tas angående fredskrislagringen för kommande femårsperiod.

För att allmänt sett öka lagringsbenägenheten och minska nackdelarna i initialskedet föreslår vi att förmånliga nedskrivningsregler tillskapas för före- tagens fredskrislager.

, Inom ramen för den föreslagna övergångsperioden skulle sådana regler l kunna gälla för deuföretag som före år 1981 — då lagringsskyldigheten inträ- der — anmäler till OEF att man avser hålla de stipulerade lagren från en tidi- gare tidpunkt. Efter kontroll av att den föreskrivna miniminivån inte under- skridits kunde ett intyg utfärdas av ÖEF som berättigar till en förmånligare

nedskrivning av lagret ifråga. När den generella lagringsskyldigheten inträ- der år 1981 gäller givetvis de förmånliga nedskrivningsreglerna för alla lag- ringspliktiga företag som uppfyllt uppställda villkor för fredskrislagringen. Om företag vill hålla lager utöver de stipulerade torde nedskrivningsmöjlig- heter få medges även för överstigande kvantiteter. Av rättviseskäl torde vidare företag som förbrukar av staten fredskrislagrade varuslag men som — på grund av obetydliga förbrukningskvantiteter— ej ålagts skyldighet att hål- la fredskrislager, frivilligt kunna öka lageruthålligheten och på samma vill- kor medges förmånliga nedskrivningsregler.

De förmånligare nedskrivningsreglerna bör utformas på det sättet att vår- det på den fredskrislagrade varan inte behöver medtagas vid beräkningen av värdet på företagets totala lager vid beskattningsårets utgång. Denna rätt till nollnedskrivning bör avse hela den kvantitet som företaget lagrar av freds— krislagrat varuslag. Vårt förslag kräver en ändring i punkt 1 av anvisningarna till 41 & kommunalskattelagen (19281370). Förslag härtill lämnas i betänkan- dets bilaga 4.

Härutöver föreslår vi att möjligheter till avskrivningslån tillskapas för lag- ringsutrymmen som nödvändiggörs av den ökade lagring som blir en följd av åläggandet att hålla fredskrislager. Företagen bör dessutom få möjlighet att få statlig kreditgaranti för investeringarna i fredskrislager. Ansökan om avskrivningslån och kreditgarantier bör ha inkommit till ÖEF före 1978 års utgång för att kunna övervägas och därefter föreslås av ÖEF senast i an- slagsäskandet för budgetåret 1980/ 81. Det torde inte vara möjligt att nu för- utse vilka krav som kan tänkas uppkomma på statsbudgeten i dessa avse- enden.

De närmare reglerna för företagens medverkan i en fredskrislagring torde kunna inskrivas i en förordning som utfärdas med stöd av bemyndigandet i den föreslagna lagen om fredskrislager och beredskapslager.

Även om en lång övergångstid och lättnader vad beträffar finansieringen medges så kan inte uteslutas att särskilda svårigheter kan tänkas föreligga för vissa företag att uppfylla en lagringsskyldighet. Möjlighet bör då finnas för ÖEF att medge undantag från eller nedsättning av skyldigheten. Före- taget ifråga bör kunna åläggas att erlägga en särskild lagringsavgift om detta inte framstår som uppenbart obilligt. Lagringsavgift bör också utgå för företag som avsiktligt eller oavsiktligt försummat sin lagringsplikt. Vi föreslår att lagringsavgift i enlighet med lagförslaget 15 & utgår i förhållande till den vin- ning företaget åtnjutit genom att inte lagra på föreskrivet sätt. Utgångspunk- ten för vårt förslag rörande lagringsavgift har varit de bestämmelser angående oljeavgift som gäller för näringslivets lagring av olja. Undantagsregeln och bestämmelserna om lagringsavgift bör ingå i lagen om beredskaps- och freds- krislager.

Då det sedan gäller kontrollen av att de ålagda lagren kontinuerligt hålls av de berörda företagen kan detta ske med utgångspunkt i periodvis inhäm- tade lagerrapporteringar. En samordning skulle därvid kunna ske med den kvartalsvisa lagerstatistik som för närvarande inhämtas av SCB. Redovis- ningen bör dock ske till ÖEF. Skäl talar vidare för att länsstyrelsernas för- svarsenheter medverkar vid den direkta kontrollen av företagen fredskrislag- ring.

Den skisserade ordningen med kvartalsvisa lagerrapporteringar till ÖEF

ger även underlag för modifieringar av systemet. Detta får avses nödvändigt bl.a. för att utvecklingen i skilda hänseenden och dynamiken i det indu- striella skeendet skall kunna beaktas. En uppföljning av företagens lagerhåll- ning och en inventering av lagrande och förbrukande företag bör göras vid regelbundet återkommande tidpunkter.

Den närmare utformningen av den administrativa handläggningen och kontrollverksamheten bör ankomma på ÖEF. Vi har här skisserat ett system som vi anser kan utgöra en grund för en sådan mer detaljerad utformning. Målsättning är att få ett system som kräver små administrativa resurser hos berörda myndigheter och företag samtidigt som kontrollen av att enskilda företag fullgör sin lagringsplikt blir effektiv.

Beslut angående utnyttjandet av varor i företagens och statens fredskris- lager påverkas av en mångfald faktorer och kan få återverkningar på landets totala försörjning. Vi har kommit fram till att regeringen i varje särskilt fall bör besluta när och på vad sätt fredskrislagren skall få tas i anspråk. I vissa lägen kan det vara angeläget att de statliga lagren tillfälligt säljs till priser som understiger det aktuella marknadspriset eller att de prioriteras för viss bestämd tillverkning. Dessa förhållanden torde få ingå i regeringens prövning och bestämmas för varje aktuellt tillfälle och varuslag.

ÖEF bör åläggas att noga följa utvecklingen på de varuområden som berörs av en fredskrislagring och avge förslag till regeringen rörande utnyttjande av lagren. Detta bör ske efter beslut i ÖEF:s styrelse och överväganden i dess berörda varuutskott. Lagren böri en uppkommen krissituation utnyttjas på det sättet att företagens egna lager tillåts nedgå till viss i produktionstid specificerad lägre nivå än den anbefallda. samtidigt som det bör övervägas vilka kvantiteter av varuslaget i fråga i de statliga fredskrislagren som skall utbjudas till försäljning. Normalt bör försäljningen ske till de aktuella mark- nadspriserna. Om en överefterfrågan skulle uppkomma måste en prioritering ske efter de principer som kan ha angivits i regeringens beslut om utnytt- jandet. Svåra avvägningsproblem kan härvid uppkomma mellan å ena sidan försörjningsberedskapsönskemål och å andra sidan önskemålet att inte skapa snedvridning mellan enskilda företag. Denna komplikation är emellertid en- ligt vår uppfattning inte så allvarlig att hela principfrågan om uppbyggandet av fredskrislager påverkas härav i avgörande omfattning.

Fredskrislagren bör utnyttjas i första hand då en reell krissituation upp- kommit. I vissa situationer kan det dock bli angeläget att utnyttja lagren för att överbrygga tillfälliga, kraftiga prishöjningar. Härvid kan skäl tänkas fö- religga att sälja varor ur de statliga fredskrislagren till priser som är väsentligt lägre än rådande marknadspriser. Det är enligt vår mening viktigt att ett så- dant utnyttjande av fredskrislagren kombineras med vissa villkor för ifrå- gavarande företag. Dessa villkor bör vara så utformade att de säkerställer att företagets förmånliga inköpspriser kommer att återspeglas i försäljnings- priserna för färdigvarorna. För icke prisreglerade varor skulle detta exem- pelvis kunna ske genom individuella överenskommelser vid varje särskilt tillfalle eller genom någon form av temporär prisreglering av de aktuella pro- dukterna.

Som framgår av förslagen i kapitel 13 kommer den föreslagna ordningen att kräva en förhållandevis kraftig förstärkning av de administrativa resur- serna vid ÖEF. Vi vill understryka att vi haft tre grundläggande utgångs-

punkter för våra överväganden. En är att företagen själva bör medverka för att förstärka samhällets skydd mot fredskriser eftersom sådana åtgärder får gynnsamma återverkningar för företagen. En annan är att enbart statliga fred- skrislager kan leda till en minskad lagringsbenägenhet hos företagen, vari- genom den totala lagringen inte ökar med vad som motsvarar de statliga fredskrislagren. En tredje är att man genom fredskrislager hos företagen får en naturlig anpassning av lagren till företagens produktion som med hjälp av fredskrislager förutsätts kunna fortgå relativt normalt. Lagren hos fore- tagen utgör sålunda en första reserv då en knapphetssituation inträder

Mot bakgrund av de här redovisade grundläggande utgångspunkterna har vi ej funnit några åtgärder av generell karaktär som inte medför omfattande kontrollåtgärder.

12.522. Fredskrislagringens omfattning

Då det gäller omfattningen av ett fredskrislager föreligger mycket osäkra be- dömningsgrunder. I likhet med förstärkningen av de egentliga beredskaps- lagren bör ett statligt fredskrislager byggas upp successivt. förslagsvis under en femårsperiod. Med hänsyn till att några fredskrislager för närvarande ej föreligger bör tyngdpunkten av lageruppbyggnaden förläggas till inlednings- skedet. Vi bedömer en målsättning på 400 milj. kr. under en första femårs- period vara rimlig och föreslår att 125 milj. kr. anvisas för fredskrislager under vart och ett av de två första åren fr. o. m. år 1976. varefter lagren bör ökas med 50 milj. kr. under vartdera av påföljande tre år. De angivna beloppen torde få anses utgöra maximivärden. Det är inte osannolikt att de kan tänkas underskridas om prisläget är sådant att en uppbyggnad under de angivna åren lämpligen ej bör ske.

Den föreslagna ramen på 400 milj. kr. medger en statlig fredskrislagring som för ett antal särskilt väsentliga, importerade insatsvaror motsvarar en genomsnittlig uthållighet på en till en och en halv månads fredsförbrukning.

Vid valet av varor har följande utgångspunkter gällt.

El varan bör ha väsentlig betydelse för den normala samhällsfunktionen under en fredskris. El varan bör vara av det slag som normalt importeras och som erfaren- hetsmässigt utsätts eller bedöms kunna utsättas för allvarliga knapp- hetssituationer.

Med dessa utgångspunkter och med beaktande av den föreslagna kostnads- ramen på 400 milj. kr. under en uppbyggnadsperiod på fem år har vi i samråd med ÖEF bedömt vilka varor som bör bli föremål för fredskrislagring.

Varusortimentet (se bilaga 6) är betydligt mer omfattande än vad som fö— reslogs i ÖEF:s i det föregående behandlade framställning. Detta gäller sär- skilt det kemiska området där antalet petrokemiskt baserade produkter kraf- tigt ökats. Härigenom har varuurvalet i ganska stor utsträckning kommit att avse relativt förädlade produkter. De nackdelar som detta i vissa avseenden kan medföra kompenseras enligt vår mening väl av behovet att förstärka be— redskapen inför fredskriser på det petrokemiska området.

Som framgår av förslaget har för vissa varor angetts ett högre mål för Ia- geruthålligheten än för andra. Sålunda föreslås för hela det kemiska området

och för textilsektorn en lagring motsvarande en och en halv månads freds- förbrukning medan målet för metaller och gummivaror satts till en månad. Anledningen till att kemiområdet prioriterats är främst de petrokemiska va— rornas karaktär av nyckelvaror i industriproduktionen samt deras beroende av den känsliga oljeförsörjningen. Även textilsektorn har genom de synte- tiska materialen en anknytning till det petrokemiska området vilket moti- verar en högre lagringsuthållighet.

Förslaget till sammansättning av det statliga fredskrislagret framgår av sammanställning i bilaga 6.

För den totala lagringen innebär våra förslag en ökning som framgår av tabell 12.4 (belopp i milj. kr.. 1974 års priser).

Tabell [2.4

År Beredskaps— Okning av Okning av Totalt lagring i beredskaps- fredskris- (vid slutet början av lagring lagring av resp. år) år 1976

1976 890 230 125 1 245 1977 230 125 1 600 1978 ISO 50 1 800 1979 130 50 1 980 1980 115 50 2 145

[ ÖEF:s årliga anslagsframställning bör förslag lämnas till den statliga fredskrislagringen. ÖEF bör härvid begära bemyndigande att föreskriva en viss i produktionstid preciserad överlagring hos de förbrukande företagen. ÖEF får härvid kontrollera att en sådan verkligen kommer till stånd och kön- tinuerligt upprätthålls. De råvaruförbrukande företagen är begränsade till sitt antal, varför en tillräckligt effektiv kontroll får anses möjlig. I vissa fall kan denna behöva ske genom stickprov.

12.5.3. Utredningens bedömning av den totala lagringen

1 den inom det ekonomiska försvarets långsiktsplanering utarbetade perspek- tivstudie del 1 som överlämnades till Kungl. Maj:t hösten 1974, beräknades den erforderliga ökningen av beredskapslagringen exkl. viss fredskrislagring (utanför bränsleområdet) uppgå till ca 160 milj. kr.1 per år för perioden 1977—92 (enligt "ambitionsnivå 2"). Dessa värden överskrids således endast för de två första åren av de behov vi beräknat. Vi har emellertid som vi ti- digare framhållig bedömt det särskilt angeläget med en kraftig omedelbar satsning för att motverka eftersläpningen inom de av oss behandlade för- sörjningsområdena. Härtill kommer behovet att snabbt bygga upp en bered- skap för fredskriser. Den lageruppbyggnad som vi föreslår för åren 1976—1980 har till betydande del karaktären av engångssatsning. Bortsett från en even- tuell utökad tillskottslagring anser vi nämligen att en lagring av denna om- fattning i kombination med en intensifierad planeringsverksamhet skall möj- liggöra en omställning av fredssamhället till en krishushållning. Om inte den

' Vissa preliminära beräk— ningar som utförts för åren l977/78—l981/82 i perspektivstudie del 2 pe- kar mot ett årligt investe- ringsbehov som är av unge- far samma storleksord- ning som vi beräknat för åren 1976—1980.

industriella utvecklingen får en från försörjningsberedskapssynpunkt särskilt negativ utveckling bedömer vi att behoven av ökad beredskaps- och fred- skrislagring efter år 1980 bör vara måttliga. Med det synsätt vi har på ut- hålligheten blir den av oss föreslagna förstärkningen av lagringen på längre sikt således lägre än förslaget i perspektivstudie del 1.

Vi vill slutligen erinra om vårt förslag i kapitel 11 att i vissa lägen utnyttja företagens investeringsfonder för konjunkturutjämning för att främja en temporär ökning av lagren av försörjningsviktiga varor. -

13. Planeringen av varuförsörjningen; behov av resurser samt organisatoriska och administrativa förhållanden

13.1. Inledning

En rad förhållanden har på senare tid lett till att näringslivet blivit alltmer känsligt för störningar. även sådana som är av måttlig omfattning och av temporär karaktär. För att kunna möta de krav som ställs på försörjnings- förmågan i en krissituation då landet är mer eller mindre avspärrat från ut- ri keshandel eller befinner sig i krig är det nödvändigt att avdela större resurser än tidigare. Detta kräver emellertid i sin tur ökade insatser då det gäller pla- neringen på myndighetsplanet och samordningen av de försörjningspolitiska åtgärderna med övrig samhällsekonomisk politik. Åtgärderna inom det ekonomiska försvaret är kostsamma såväl för samhället som för näringslivet. Det är vår bestämda uppfattning att kostnaderna för en omsorgsfull upp- följning av utvecklingen i försörjningsberedskapshänseende. en ingående planering och ett konsekvent genomförande av beredskapsåtgärderna är en förhållandevis billig form av försörjningsberedskap. Mot bakgrund härav fö- reslår vi i det följande att ökade resurser avdelas i dessa hänseenden samt att samarbetet olika statliga myndigheter emellan och mellan statliga myn- digheter och näringslivet förstärks.

Vi diskuterar i det följande de organisatoriska och administrativa frågorna i främst två hänseenden. Det gäller för det första planeringens inriktning och behovet av planeringsresurser inom ÖEF för att samhällsutvecklingen skall kunna följas så att åtgärder i tid kan övervägas och försörjningen i en kristid inte äventyras. Vidare tar vi upp frågor som berör samordningen mellan pla- neringen av försörjningsberedskapsmässiga och övriga samhällsekonomiska planeringsåtgärder vilka i vissa avseenden kan vara av större vikt än den traditionella samordning som normalt sker inom totaltförsvaret.

Övervägandena i det följande avser främst behovet av planeringsresurser inom ÖEF men även planeringsinriktningen och samordningen av försörj- ningsberedskapsfrågorna med näringspolitiken i allmänhet. Utgångspunkten är härvid en redogörelse för de nuvarande planeringsförhållandena inom ÖEF och dess roll inom det ekonomiska försvaret.

13.2. ÖEF:s roll inom det ekonomiska försvaret

ÖEF är central förvaltningsmyndighet för den ekonomiska försvarsbered- skapen. Dess uppgift är allmänt att samordna landets försvarsförberedelser

på det ekonomiska området så att försörjningen med varor och tjänster i möj- lig utsträckning skall kunna upprätthållas i ett kris- eller krigsläge. Härutöver skall ÖEF själv planera försörjningen för sådana områden där inga andra myndigheter gör detta. Ett stort antal centrala myndigheter har nämligen uppgifter inom det ekonomiska försvaret. Principen för ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är att myndighet som handhar den fredstida verk- samheten på ett område även skall planlägga verksamheten för en krisperiod eller ett krig och svara för verksamheten under sådana förhållanden.

Styrkan hos det ekonomiska försvaret beror i hög grad på samhällets freds- tida tillgångar i form av t. ex. produktionskapacitet och lager samt på möj- ligheterna att anpassa dessa tillgångar till de förändrade krav som uppkom- mer i ett kris- (krigs-) samhälle. De centrala statliga myndigheternas roll inom det ekonomiska försvaret är därför att planera så att en anpassning i möj- ligaste mån kan ske och att verka för att resurserna i mån av behov kom- pletteras med en beredskapslagring och/eller andra beredskapsåtgärder.

ÖEF kan i praktiken sägas ha huvudansvaret för lörsörjningsberedskapen för varor. Undantag utgörs av varor ingående ijordbruksnämndens ansvars— område, viss sjukvårdsmateriel samt sådana varor som har exklusiv använd- ning inom försvarsmaktens eller annan totalförsvarsmyndighets ansvarsom- råde. Ifråga om försörjningen med tjänster svarar ett flertal statliga myndig- heter som televerket, postverket, riksbanken m. tl. för en del av planeringen medan bl. a. handelns verksamhet i ett krisläge planläggs av ÖEF. Plane- ringsansvaret för vissa speciella uppgifter vid krigsfara och krig som undan— försel och förstöring åvilar ÖEF.

Oavsett vilken myndighet som har fackansvar för verksamheten ligger an- svaret för samordning på ÖEF. Innebörden av ÖEF:s samordningsuppgift framgår av vad chefen för handelsdepartementet anförde i propositionen (prop. 1961184) angående omorganisationen av dåvarande riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap till överstyrelsen för ekonomisk försvarsbe- redskap, numera överstyrelsen för ekonomiskt försvar

För riksnämndens egen del kommer ställningen som centralorgan med den nyss angivna ansvarsfördelningen att innebära. att nämnden skall vid sidan om sina egna planeringsuppgifter ha en instruktionsmässigt fastlagd skyldighet att följa upp bered— skapsarbetet på olika delar av det ekonomiska fältet Och att på olika sätt verka för samordning, Den senare uppgiften. som främst siktar till att ge berörda myndigheter de allmänna förutsättningarna och utgångspunkterna för planläggningen. tar sig ut- tryck i att riksnämnden dels i förekommande fall tar initiativet där så är påkallat. dels står till de planerande myndigheternas förfogande för samråd. En förutsättning för att nämnden skall kunna fullgöra dessa funktioner är att de olika berörda myndig— heterna håller nämnden fortlöpande underrättad om sin planläggning. En skyldighet i detta hänseende bör också komma till uttryck i deras instruktioner. — Ett viktigt led i samordningsarbetet är givetvis. att riksnämnden följer utvecklingen inom övriga to- talförsvarsgrenar och härvidlag verkar för en ömsesidig anpassning till gemensamma målsättningar. I denna del av sin verksamhet förutsätter jag. att nämnden kommer att få ett stöd i de organisatoriska lösningar. som kan bli ett resultat av den pågående utredningen om totalförsvarets samordnings— och ledningsproblem.

13.3. ÖEF:s organisation och planeringsresurser

ÖEF är organiserad i fem byråer utrednings-, varu», bränsle-, affärs-. och administrativa byråerna — ett sekretariat för studier och långsiktsplanering samt en informationssektion. Utredningsbyrån. varubyrån och sekretariatet ingår i en planeringsavdelning. För närvarande finns därutöver provisoriskt inrättad en bränsleregleringsenhet.

Av intresse i detta sammanhang är främst verksamheten inom planerings- avdelningen där all planering utanför bränsleområdet sker.

lnom planeringsavdelningen är arbetsfördelningen i stort följande: Sekretariatet för studier och långsiktsplanering leder och samordnar det ekonomiska försvarets långsiktsplanering samt utarbetar metoder härför.

Utredningsbyrån utarbetar försörjningsplaner för viktigare varuområden, beräknar behov av beredskapslagring vilket utgör underlag för affärsbyråns inköpsverksamhet. samt bedömer behovet av planläggning av krigsproduk- tion. krigsleveranser samt undanförsel.

Varubyrån handhar bl. a. upprättande och revidering av planer för krigs- produktion. krigsreparation. krigsleveranser samt för parti- och detaljhan- delns verksamhet i krig. Varubyrån samordnar och godkänner den planlägg- ning av industrin som utförts av andra centrala statliga myndigheter. Här- utöver planeras inom byrån den krigstida undanförseln och förstöringsverk- samheten samt administreras stödåtgärderna till beklädnadsindustrin vad av— ser avskriningslån och kreditgarantier.

Planeringsavdelningens personalstyrka uppgår 1975—07-01 till 42 personer varav vid sekretariatet för studier och långsiktsplanering 5. utredningsbyrån 16 och varubyrån 19. Antalet heltidstjänstgörande för hela ÖEF är 194. därav 159 centralt.

ÖEF har i sina anslagsframställningar vid flera tillfällen framhållit att pla- neringsresurserna är otillräckliga i förhållande till de uppgifter som åvilar ÖEF. l ÖEF:s anslagsframställning år 1974 framhålls bl. a. följande.

Överstyrelsens verksamhet när det gäller planläggningen och övriga åtgärder för att trygga försörjningen med varor och tjänster bestäms i allt väsentligt av utvecklingen inom näringslivet och samhället i övrigt. kraven på medverkan från andra totalför- svarsmy ndighctcr samt av uppgifter som sammanhänger med styrelsens ställning som central förvaltningsmyndighet för hela den ekonomiska försvarsberedskapen.

Utvecklingen under senare år har i regel medfört ökad sårbarhet och minskad för— sörjningsuthållighet även med en hårt pressad försörjningsstandard i händelse av krig eller avbrott i utrikeshandeln. Det är framför allt det ökade importberoendet. struk— , turlörändringarna inom industri och handel. nedgången i de kommersiella varulagren. koncentrationen av näringsliv och befolkning till storstadsområden och andra från be- redskapssynpunkt ogynnsamt belägna tätorter liksom befolkningsuttunningen i stora landsdelar som har medfört betydande konsekvenser för försörjningsberedskapen. Ut- vecklingen av de militära stridsmedeln har samtidigt gjort det möjligt för en angripare att snabbt kunna allvarligt skada tillgångar av väsentlig betydelse för vår försörjning. Ovannämnda förhållanden har komplicerat planläggningen. Samtidigt har kraven på en väl genomarbetad och aktuell planläggning väsentligt skärpts för att så långt möjligt

D säkerställa en rimlig försörjningsstandard och uthållighet i händelse av avbrott i utrikeshandeln. såväl vid fredskriser som under neutralitetslägen (vid krigsfara) och krig.

[] minska sårbarheten vid krigshandlingar och därigenom förebygga kaos och för- lamning av samhället i samband med krigsorganisering. Cl säkerställa en sådan användning av våra disponibla resurser att högsta möjliga försvarseffekt erhålls.

Inte enbart försvarsmaktens och civilförsvarets myndigheter utan även övriga total— försvarsmyndigheter är för sin krigsorganisering och för försörjningen därefter med varor och tjänster beroende av en omfattande medverkan från näringslivets sida. Re- surserna måste i regel snabbt kunna ställas till förfogande. Den härför erforderliga plan- läggningen kan svårligen och i de flesta fall inte alls improviseras i ett hastigt skärpt läge. Planläggningen måste därför vara fullständig och aktuell. Detta medför krav på en fortlöpande revidering till följd av förändringar av antingen näringslivets lagertill- gångar och produktionsförhållanden eller behovens storlek och geografiska fördelning. Ovannämnda förhållanden har efterhand medfört att allt större krav ställts på över- styrelsen från olika totalförsvarsmyndigheter i samband med deras arbete på att ra- tionalisera och effektivisera sin egen planläggning. En eftersläpning eller ofullstän- dighet i överstyrelsens planläggning skulle nämligen kunna innebära antingen att be- rörda myndigheter inte finge sina behov tillgodosedda eller ett hinder för andra centrala och regionala totalfo'rsvarsmyndigheter i deras beredskapsplanläggning. Dessutom skulle det innebära en påtaglig risk för att våra inom många områden allt knappare resurser inte bleve utnyttjade på det mest effektiva sättet.

Huvudkravet på en god försörjningsberedskap är vidare att vid inträffade krislägen snabbt kunna anpassa inhemsk efter frågan till existerande utbud. Detta krav måste uppfyllas för att den med beredskapslagringen av viktiga importvaror avsedda försörj- ningsuthålligheten skall kunna ernås. Det är därför angeläget att reglerings— och ran- soneringsberedskapen fortlöpande upprätthålls på en tillfredsställande nivå och kon- tinuerligt anpassas till samhällsutvecklingen.

Den starkt ökande användningen av datorer och till dessa anslutna terminaler bidrar i hög grad till att öka samhällets sårbarhet och att försvåra omställningen till krigs- förhållanden. Särskild beredskapsplanering av informationsbehandlingen är därför nu- mera erforderlig.

Som redan framhållits i avsnitt 1 ovan har överstyrelsens resurser för att uppnå och vidmakthålla en tillfredsställande försörjningsberedskap hittills varit otillräckliga. De ständigt förändrade förutsättningarna för planläggningen har endast delvis kunnat föl— jas upp och omsättas i reviderade försörjningsplaner elleri reviderad t. ex. produktions— handels- eller undanförselplanläggning. Ransoneringsberedskapen. särskilt för all— männa varor. är inte tillfredsställande. Betydande brister föreligger också i fråga om beredskapslagringen. Den allt större betydelse för trovärdigheten av vår säkerhetspo- litik och för effekten av vårt totalförsvar. som måste tillmätas försörjningsberedskapen gör det nödvändigt att överstyrelsen tilldelas ökade resurser för att tillgodose denna. Under vederbörliga anslag lägger styrelsen därför fram förslag om synnerligen ange- lägna resursförstärkningar.

Förslagen under myndighetsanslaget är att betrakta som ett minimum för att över- styrelsen skall kunna lösa nuvarande uppgifter samt därigenom uppnå och vidmakt- hålla en acceptabel beredskapsnivå. Överstyrelsen vill särskilt framhålla att förslagen under myndighetsanslaget och övriga anslagsrubriker inte innebär någon utökad verk- samhet eller höjd ambitionsnivå. De begärda resurserna är sålunda erforderliga för den verksamhet som överstyrelsen enligt statsmakternas beslut redan är ålagd att ansvara för.

Mot bakgrund av oljekrisen 1973/74 samt den rådande debatten kring rå- varuproblemen inom världsekonomin beslöt Riksdagens revisorer våren 1974 att låta undersöka principerna för planläggningen av landets försörj- ningsberedskap. En kanslipromemoriaa förelåg sommaren 1975. Revisorerna framhåller bl.a. följande.

Inom det ekonomiska försvaret skall planer göras upp rörande det fredstida sam- hällets anpassning till de ändrade förhållandena under kris- eller krigstillstånd. En så- dan beredskapsplanläggning kräver omfattande kunskaper om samhällets nuvarande struktur men även tillgång till prognoser rörande den troliga samhällsuuecklingen. Den sistnämnda typen av information är nödvändig för att det skall bli möjligt att i tid påverka eller neutralisera en från försörjningsberedskapssynpunkt olämplig ut- veckling.

Som tidigare framhållits har såväl ÖEF som flera av de övriga. inom det ekonomiska försvaret verksamma myndigheterna mycket omfattande utrednings- och planerings- uppgifter. Både i 1973 och 1974 års anslagsframstälIningar har ÖEF framhållit att re- surserna för att uppnå och vidmakthålla en tillfredsställande försörjningsberedskap va- rit otillräckliga. De ständigt förändrade förutsättningarna för planläggningen har endast delvis kunnat följas upp och omsättas i reviderade försörjningsplaner,

Ransoneringsberedskapen. särskilt för s. k. allmänna varor. uppges inte vara till- fredsställande. Motsvarande svårigheter anmäls av jordbruksnämnden. Även olika ut- redningar t. ex. dataindustriutredningen och energiprognosutredningen har påtalat de knappa planeringsresurserna hos ÖEF. Mot bakgrund av det anförda synes genom en särskild utredning planeringsresursernas dimensionering hos de myndigheter som tar del i det ekonomiska försvarets planeringsverksamhet böra klarläggas. Vid under— sökningen bör resultaten av pågående utredningsverksamhet rörande oljekrisen och erfarenheterna från försöksverksamheten med långsiktsplanering inom det ekonomis— ka försvaret beaktas.

13.4. ÖEFzs planering av varuförsörjningen

I det följande lämnas en översiktlig beskrivning av ÖEF:s planering av va- ruförsörjningen för en kristid. Denna planering äger rum inom utrednings— och varubyråerna.

De planerings- och verkställighetsåtgärder som genomförs ifråga om va- ruförsörjningen inom ÖEF:s ansvarsområde grundar sig i huvudsak på inom ÖEF utarbetade försörjningsplaner.

För ett antal försörjningsviktiga varuom råden finns relativt detaljerade för- sörjningsplaner. De är av två huvudtyper. Den ena gäller varor som har nära anknytning till den slutlige konsumenten i första hand färdigprodukter men även halvfabrikat och basråvaror för framställning av dessa varuslag — medan den andra avser utgångsvaror av allmän natur för produktionen. Till den första typen hör exempelvis försörjningen med beklädnadsvaror. tvål och tvättmedel, farmaceutiska produkter. röntgenfilm och andra sjukvård- . svaror. torrbatterier. papper samt emballage. Till den andra huvudtypen hör försörjningen med järn och stål, metaller. malmer. plaster och andra petro- kemikalier, gummi. mineraliska och kemiska produkter i övrigt samt göd- selmedel och bekämpningsmedel för jordbruket.

I fråga om den första huvudtypen av försörjningsplaner exempelvis för . beklädnadsområdet —är det relativt enkelt att finna sambanden mellan råvara och färdigvara eftersom förädlingen sker i få tillverkningsled och antalet hu- vudtyper både av råvara och färdigvara är överblickbart.

För försörjningsområden av det senare slaget som t. ex. kemi- och me- tallområdena är dessa samband emellertid avsevärt mer komplicerade. Man har därför i försörjningsplanerna för dessa sektorer i huvudsak fått utgå

från fredsförbrukningen inom industrin av råvaror och andra insatsvaror och hur dessa fördelar sig på användningsområden och mot bakgrund härav upp- skattat det erforderliga krisbehovet. ÖEF har under lång tid arbetat med detta metodproblem. Här kan särskilt nämnas det utvecklingsarbete som sedan 1969 pågår i samarbete med FOA och som syftar till att med hjälp av input— outputteknik knyta beräkningen av bl. a. beredskapslagringsbehovet till de slutliga användningsområdena. nämligen privat konsumtion. investeringar. offentlig förbrukning och export.

De äldre av de nu gällande försörjningsplanerna utarbetades mot bakgrund av den tidigare gällande målsättningen för varuförsörjningen, dvs. ett be- räkningsfall med total avspärrning inklusive vissa råvaror och färdigvaror för ett krigsfall med kort varaktighet. I nyare försörjningsplaner har däremot hänsyn tagits till förekomst av utrikeshandel i linje med det synsätt som redovisas i försörjningsberedskapsutredningens delbetänkande och de sty- rande angrepps- och krisfallen i det ekonomiska försvarets långsiktsplane- ring. För vissa av de varuområden där försörjningsplaner görs upp anmäler försvarsmakten, civilförsvarsstyrelsen. socialstyrelsen och andra myndighe- ter behoven inom sina resp. ansvarsområden, i första hand för krigsfallet. Andra av samhällets behov beräknas av ÖEF.

Försörjningsplanerna bildar underlag för beredskapsåtgärder som skall möjliggöra att behoven täcks i olika krislägen.

Beredskapsåtgärderna är främst av följande slag:

utarbetande av lagringsplaner som grund för ÖEF:s Iagringsverksamhet planläggning av ransonerings- och regleringssystem planläggning av krigsproduktion inklusive ersättningsproduktion samt reparations- och serviceverksamhet planläggning av krigsleveranser för att täcka försvarsmaktens. civilför— svarets och vissa andra myndigheters behov av allmänna förnödenheter genom leverans från näringslivets lager planläggning av handel för att trygga erforderlig parti- och detaljhandel och därmed sammanhängande varudistribution planläggning av undanförsel för att skydda lagertillgångar och andra re- surser och underlätta försörjningen efter utrymning

El planläggning rörande utrikeshandel innefattande åtgärder för att bl. a. underlätta mottagande av import och dess vidaredistribution samt pla- nering for att snabbt få till stånd import av försörjningsviktiga varor.

Cl DDD

El

El

I det följande behandlas det omfattande planeringsarbete som avser produk- tionsplanläggning av företag. Produktionsplanläggningen avser som nämnts primärt ett krigsfall men omfattar i regel även förhållandena i en avspärr- ningssituation.

Planläggningen av krigsproduktion av ett företag kan initieras genom att en statlig myndighet tecknar ett s.k. krigsproduktionsbesked vilket är ett preliminärt avtal om leveranser från produktion. Krigsproduktionsbesked skall godkännas av ÖEF.

Den planläggning som sker genom krigsproduktionsbesked avser endast en liten del av den produktion som behöver förberedas för att hela samhällets behov av förnödenheter skall kunna tillgodoses. För den återstående stora delen svarar ÖEF själv för planläggningen.

De företag som produktionsplanläggs registreras hos ÖEF som så kallade K-företag i ett särskilt företagsregister. Detta medför att företagets resurser i en krissituation inte kan ianspråktagas för andra ändamål än de som plan- läggningen avser. Genom produktionsplanläggningen får företagen känne- dom om de anspråk som kan komma att ställas på dem. De får också en bild av sin plats i samhället i en kristid och av de svårigheter ifråga om råvaru. arbetskraft» och energiförsörjning samt transporter som kan uppkomma i den miljö de har att verka. t. ex. ett samhälle där inkallelser och utrymningar äger rum. importstopp råder och olika regleringar satt i kraft.

Produktionsplanläggningen dokumenteras för varje företag på en så kallad industritablå. Denna innehåller en kvantifierad beskrivning av den planlagda produktionen dels den som begärts av olika myndigheter och som är spe- cificerad is. k. krigsproduktionsbesked. dels den produktion i övrigt som be- räknas bli erforderlig. Företagen får i regel inga avsättningsgarantier för sin krisproduktion utan har att söka avsättning på sedvanligt sätt. lndustritablån upptar också de krav på råvaror och andra insatsvaror. energi. transporter och arbetskraft som den angivna produktionen ställer. I den planläggning som erfordras medverkar förutom ÖEF även statens vattenfallsverk. trans- portnämnden och arbetsmarknadsstyrelsen. Länsstyrelserna medverkar i krigsproduktionsplanläggningen bl. a. genom företagsbesök. varvid planlägg- ningens aktualitet granskas. Rapport över besöken lämnas till ÖEF. Antalet företag för vilka industritablåer har upprättats är ungefär 2 100.

Den planlagda produktionen sätts inte igång automatiskt i någon viss kris- situation. Vid ett hastigt inträffat krigsfall är det emellertid av stor betydelse främst för försvarsmakten att den genom krigsproduktionsbesked förberedda produktionen snabbt kan komma igång. Långtgående förberedelser är därför nödvändiga i detta avseende. '

För övrig produktion har det utrikespolitiska läget och tillgängliga medel i första hand betydelse för bestämmandet av tidpunkten och sättet för en övergång till krigs- eller avspärrningsproduktion. Det torde bli fråga om en successiv omställning. till en början frivillig men så småningom styrd genom regleringar och ransoneringar. Om nödvändigt kan allmänna förfogandelagen och/eller ransoneringslagen tillämpas för att styra produktionen.

Statliga avsättningsgarantier kan i vissa fall aktualiseras för att t. ex. "er- sättningsproduktion" skall komma igång. Den övervägande delen av krigs- och avspärrningsproduktionen innebär dock en fortsatt tillverkning av sam- ma slag som i fred,

ÖEF söker hålla planläggningen så aktuell som möjligt. Förutom genom länsstyrelsernas medverkan sker detta genom ÖEF:s direkta kontakter med företagen eller med branschorganisationerna samt genom studier av företa- gens produktions- och förbrukningsstatistik. Bl. a. med ledning härav revide- * ras industritablåerna. Mot bakgrund av den snabba utvecklingen inom nä- i ringslivet eftersträvar ÖEF en sådan revidering med tre års mellanrum. Ett l omfattande arbete måste läggas ner på varje individuell företagsplanläggning. Begränsade personella resurserna har medfört svårigheter att hålla planlägg- ningen aktuell. För närvarande bedöms sålunda ca 30 % av industritablåerna inte ha en godtagbar aktualitet.

Eftersom försörjningsplanerna hittills främst avsett lågförädlade insatsva- ror av skilda slag har för t. ex. verkstadsområdet inriktningen av produk-

tionsplanläggningen endast i mindre utsträckning behövt göras detaljerad.

Produktionens inriktning i kris(krigs)tid bestäms i stället främst vid kon- takter mellan ÖEF (varubyrån) och det enskilda företaget. Vissa riktlinjer gäller för de olika industribranschernas produktion i ett kris(krigs)läge. men dessa är mycket allmänt hållna.

Bl. a. mot bakgrund av karaktären hos de kris- och angreppsfall som enligt handelsdepartementets anvisningar skall ligga till grund för den framtida pla- neringen inom det ekonomiska försvaret har en viss ändring av produktions- planläggningens inriktning diskuterats inom ÖEF. Då det i praktiken är omöjligt att låta planläggningen omfatta ett flertal planeringsalternativ kan det synas nödvändigt att finna ett huvudalternativ som kan utgöra ”minsta gemensamma nämnare" för planerings- och verkställighetsåtgärder för samt- liga kris- och angreppsfall. Detta alternativ skulle då i linje med de styrande fallen förutsätta en viss import och export även under en krisperiod.

13.5. Förhållanden i andra länder

I Belgien har ekonomiministeriet ansvaret för försörjningsberedskapen och i Danmark handelsministeriet. Det danska inrikesdepartementet samordnar den civila beredskapen i vilken ingår administrativ beredskap. ekonomisk beredskap. psykologisk beredskap samt polis- och hälsovårdsberedskap.

1 Finland finns en särskild försvarsekonomisk planeringskommission som är ansvarig för försörjningsberedskapen. Kommissionen är inte ett centralt ämbetsverk i vanlig mening utan en permanent planeringsnämnd av kom- mittétyp. Den är närmast att betrakta som ett utrednings-. planerings- och organisationsorgan och handhar inga materiella beredskapsåtgärder som ex- empelvis lagring. Den fasta delen av kommissionen utgörs av endast en byrå men i planeringsarbetet medverkar ett stort antal personer från olika bransch- och verksamhetsområden i en vidare organisation. Till industrisektionen har knutits åtta s. k. produktionsbyråer. som var och en svarar för ett branschom- råde. Dessa byråer kommer i ett krisläge att leda produktionen på respektive varuområde och skall då formellt övergå till att bli statliga organ. I de olika kommittéerna uppges ”flera hundra" personer vara verksamma i mer eller mindre omfattning. Kommissionen lyder administrativt under handels- och industriministeriet men äri sitt planeringsarbete självständigt och får direktiv närmast från försvarsrådet. I Frankrike är det ekonomi- och finansministern som svarar för samord- ning och inriktning av beredskapsplaneringen. Ansvariga för beredskapen på olika försörjningsområden är ministrarna för respektive fackdepartement. Ministern för industriell utveckling och vetenskap är sålunda ansvarig för försörjningen med energi-. råvaru-och industriprodukter. I Israel finns en särskild organisation för ekonomin i en kristid. Den utgörs i fred endast av en begränsad stab men kan i ett krisläge snabbt utvidgas både centralt och regionalt. Organisationen leds av en särskild kommitté på hög nivå i vilken ingår generaldirektörer från andra myndigheter och repre- sentanter för krigsmakten och i vilken försvarsministern är ordförande. I Canada är varje departement ansvarigt för krigsplaneringen inom sitt eget ansvarsområde. Den övergripande policy-skapande planeringen sker av

”Emergency Planning Secretariat” som ingår i regeringskansliet. Samord- ningsåtgärder åvilar en särskild organistion "National Emergency Planning Establishment". som är ett interdepartementalt organ. Den skall planlägga beredskapsåtgärder som inte faller under något speciellt departments ansvars- område samt medverka vid den regionala och lokala planeringen.

I Nederländerna svarar jordbruks- och fiskeriministeriet för försörjnings- beredskapen i fråga om livsmedel. medan ekonomiministeriet handhar för- sörjningsberedskapen vad gäller råvaror för industrins produktion.

I Norge inrättades år 1970 underjustitiedepartementet ett särskilt direk- torat för civil beredskap med två avdelningar. en administrativ-ekonomisk beredskapsavdelning och en civilförsvarsavdelning. Direktoratet handhar den övergripande planeringen och samordningen ifråga om försörjningsbe- redskapen, medan detaljansvaret för planläggningen i huvudsak åvilar de oli- ka departementen.

I Schweiz är folkhushållningsdepartementet ytterst ansvarigt för försörj- ningsberedskapen. Under detta finns en delegation för försörjningen i krigs- tid som samordnar verksamheten inom det ekonomiska försvaret. Under detta finns i sin tur ett antal "Amt" som lyder under departementet och som i fred utgör en basorganisation för förberedelsearbetet inom sina respek- tive ansvarsområden. Avsikten är att dessa skall byggas ut i krigstid. Ex- empel på sådana organ är krigsindustri- och arbetskraftsorganet samt krigs- försörjningsorganet. Delegationen för försörjningen i en krigstid har i fred en arbetande stab som förutom samordningen har att sköta den administra- tiva planläggningen och övervakningen av beredskapslagringen. Ett betydan- de planeringsansvar åvilar också kantoner och lokala myndigheter.

I Västtyskland har ekonomiministeriet ansvaret för försörjningsberedska- pen. I USA är "Office of Preparedness". som ingår i "General Services Admi- nistration" (GSA). ansvarigt för samordningen av det ekonomiska försvaret. Respektive departement sköter planeringen inom sina ansvarsområden enligt allmänna anvisningar från GSA. En regional organisation finns organiserad med tio kontor. Dessa är var och en beredda på att överta ledningen inom sina respektive områden i krig. om kontakterna med den centrala ledningen skulle bortfalla. För en kontinuerlig övervakning av planeringen inom det ekonomiska försvaret finns en parlamentarisk kommitté ("Joint committee on defence production"). "National Security Council" och "Council ofEcon- omic Policy" äger ge direktiv till GSA för planeringens omfattning och all- männa inriktning.

I Österrike har för enskilda områden inom försvaret bildats särskilda ar- betsutskott där representanter ingår för vederbörande ministerier. de regio- nala regeringarna och intresseorganisationer. Ansvaret för försörjningsbered- skapen åvilar förbundsministeriet för handel. hantverk och industri.

13.6. Utredningens överväganden och förslag

13.6.1. ÖEF:s planeringsverksamhet

Vi diskuterar i vårt delbetänkande ”Kläder och skor försörjningen i en kris- tid". de arbetsuppgifter som är förknippade med planeringen av varuförsörj-

ningen. Redogörelsen är inriktad på beklädnadssektorn men hari huvudsak allmängiltig karaktär. I delbetänkandet anförs bl. a. följande.

Överstyrelsens arbetsuppgifter kommer som hittills att bestå av två huvudsakliga moment nämligen ett utredande och ett verkställande. Båda dessa verksamhetsgrenar kommer emellertid att behöva utvidgas. samtidigt som nya arbetsuppgifter tillträder. I sammanhanget må även poängteras att överstyrelsens förslagsställande verksamhet kommer att behöva utökas.

Vad först beträffar den utredande och förslagsställande verksamheten må erinras om att överstyrelsen hittills i stor utsträckning kunnat basera sin verksamhet på det faktum att en produktionskapacitet för de väsentliga industrivarorna förelegat inom landet och varit tillräckligt stor för att efter omställningar och utbyggnader möjliggöra en rimlig försörjning i kristid. Verksamheten har med denna utgångspunkt kunnat inriktas på planläggning för ianspråktagande av befintlig kapacitet samt lagring av rå- varor och halvfabrikat. Kravet på en grundläggande uppföljning av utvecklingen inom olika näringsgrenar och för enskilda varuslag har kunnat anpassas till de nämnda för- hållandena. En översiktlig bevakning av utvecklingen och punktvis insatta special- studier har ofta varit tillräckliga som underlag för åtgärderna i försörjningshänseende.

[ och med att produktionen nedgår eller hotar att försvinna för varor som är be- tydelsefulla från försörjningssynpunkt inträder en ny situation. Utvecklingen måste bevakas mera ambitiöst över ett vidare fält så att åtgärder kan hinna sättas in om detta bedöms nödvändigt för att försörjningen i ett krisläge skall kunna tryggas. Bevakning- en måste avse inte enbart hela varuområden som exempelvis de nu aktuella TEKO- och skoområdena utan även enskilda varor. Inte minst betungande blir härvid kart- läggningen av importen av förnödenheter. delar och komponenter till de svenska pro- duktionsföretagen vilken blir alltmer betydelsefull vid en tilltagande företagsintegre- ring inom och utom landet och en ökad varuspecialisering i produktionshänseende. Den här beskrivna utvecklingen pekar mot att behovet av utredningsresurser hos över- styrelsen kommer att ytterligare öka. Bedömningen i detta sammanhang inskränker sig emellertid nu till att avse endast varuområdena textil. konfektion. kläder och skor.

Då det sedan gäller de verkställande åtgärderna som består i att teckna avtal med enskilda företag beträffande å ena sidan statliga stödåtgärder och å andra sidan fö- retagens garantier om en viss preciserad produktion och produktionskapacitet är detta en helt ny arbetsuppgift för statsverket och för överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Den personal som skall handlägga dessa ärenden måste ha en ingående kännedom om ifrågavarande branscher i stort samt erfarenheter och kunskaper beträffande be- dömningar i olika hänseenden av enskilda företag. Frågor som rör lönsamhet på kort och lång sikt. möjligheter till utvidgningar och omställningar av produktionen i en kristid. verkan av planerade nyinvesteringar. samt organisation och administration kommer därvid in i bilden.

Som framgår av delbetänkande kan planeringen av varuförsörjningen sä- gas bestå av en utredande och en verkställande (planläggande) funktion. Des- sa verksamheter representeras inom ÖEF av utredningsbyrån respektive va- rubyrån.

Vad först gäller det utredande momentet inbegriper detta två delar. För det första måste bedömas vilka planläggningsåtgärder av skilda slag inklusive beredskapslagring som erfordras för att en omställning av samhället till en krishushållning skall kunna ske och försörjningen därefter upprätthållas på en rimlig standard under viss tid — eller på längre sikt. De problem det här är fråga om är i huvudsak av ekonomisk—statistisk natur. Förutom känne- dom om produktionsförutsättningarna vid en given framtida tidpunkt i form av produktionskapacitet. lagertillgångar etc. krävs kunskap om de kompli-

cerade industriella sambanden som råder i samhällsekonomin. Av stor vikt i sammanhanget är vilka metoder som används för beräkning av bl. a. be- redskapslagringsbehov. Som tidigare nämnts pågår för närvarande ett utveck- lingsarbete som syftar till att ta fram sådana metoder. För att beredskaps- lagringen i möjligaste mån skall vara ”rätt" över tiden krävs att ingångsvär- dena i form av data angående näringslivet ständigt hålls aktuella. Detta ås- tadkomms genom den andra typen av utredande verksamhet som har till * uppgift att noggrant bevaka händelseutvecklingen inom olika delar av nä- ringslivet och därvid ge åkt på alla förändringar som påverkar försörjnings- situationen.

Denna verksamhet är mer varuinriktad och förutsätter en "problemorien- terad” kännedom om olika försörjningsområden, dvs. kunskap om var svag- heterna och de potentiella flaskhalsarna finns i de inhemska produktions- tillgångarna. Utarbetandet av försörjningsplaner sammanhänger nära med denna typ av utredningsverksamhet.

Ett nära samarbete med motsvarande produktionsplanläggande verksam- het på varubyrån är i detta sammanhang naturlig. Vid produktionsplanlägg- ningen erfordras nämligen ingående bransch- och varukännedom. Genom de intensiva kontakterna med enskilda företag framkommer på denna väg väsentlig information om händelseutvecklingen.

i Utvecklingen under de senaste två åren — inte minst den s. k. oljekrisen och krisen på det petrokemiska varuområdet har bekräftat den stora be- i tydelse som en noggrann uppföljning av händelseutvecklingen och en om- i sorgsfull planering har för det ekonomiska försvaret. Det är synnerligen vik- tigt att ett tillräckligt omfattande och meningsfullt informationsunderlag finns tillgängligt. lnsamlandet och ajourhållandet av ett sådant dataunderlag är mycket resurskrävande. Dessa frågor diskuteras närmare i avsnitt 13.6.3.

Principen om en kontinuerlig försörjning i en kristid och en omställning av konsumtion och produktion är vägledande för övervägandena i detta be- tänkande. Härigenom kan kostnaderna för en beredskapslagring hållas nere. En grundläggande förutsättning härför är dock en hög ambitionsnivå vid för- sörjningsberedskapsplaneringen. ÖEF:s redan nu otillräckliga planeringsre- surser måste därför kraftigt förstärkas.

Vi har i samråd med ÖEF översiktligt beräknat behovet av personalför- stärkningar för utrednings- och planläggningsuppgifter inom ÖEF. Hänsyn har därvid tagits till ÖEF:s behov för att kunna fullgöra arbetsuppgifterna enligt nuvarande mål för verksamheten. Härutöver har en bedömning gjorts av de krav på personalförstärkningar som föranleds av de av oss föreslagna ökade planerings- och beredskapsåtgärderna.

ÖEF har i 1974 års anslagsframställning redovisat den ökning av de per- sonella resurserna som erfordras för att planeringen av olika försörjnings- viktiga varuområden skall uppnå och bibehållas på en tillräckligt aktuell nivå enligt det nu gällande målet för planeringen. I framställningen begärdes för planeringsavdelningen sammanlagt elva nya tjänster, därav sex på utred- ningsbyrån, två på varubyrån och tre på sekretariatet för studier och lång— siktsplanering. I enlighet med förslaget i budgetpropositionen erhöll ÖEF tre nya tjänster två på utredningsbyrån och en på planeringssekretariatet. Skill— naden mellan vad ÖEF begärde och utfallet skulle kunna sägas motsvara

, de resurser som erfordras för att planeringen enligt nuvarande mål skulle

kunna upprätthållas på en tillfredsställande nivå. En viss korrigering har emellertid gjorts för att undvika dubbelräkning med övriga av oss angivna behov av personalförstärkningar.

Våra överväganden och förslag i tidigare kapitel kräver i flera fall en för- stärkning av ÖEF:s planeringsresurser. Vårt förslag att upprätta särskilda statliga fredskrislager och öka beredskapslagringen berör sålunda behovet av personal för ÖEF:s affärsverksamhet. Förslaget att tyngdpunkten i ÖEF:s ! planeringsverksamhet läggs på de problem som rör fredssamhällets omställ- ning till en krishushållning och försörjningen för en längre krisperiod, medför att en mer ingående planering erfordras än den nuvarande, bl. a. rörande möj- ligheterna till ersättningsproduktion, omställning av produktionsapparaten samt olika ransonerings- och regleringsåtgärder för olika kristyper. De sär- skilda problem i övrigt som sammanhänger med omställningen av ett hög- industrialiserat samhälle med hög genomsnittlig standard till en avsevärt läg- re krisstandard måste också uppmärksammas. En planering av detta slag in- nebär en väsentligt ökad ambition och kräver en förstärkning av planerings- resurserna för samtliga enheter inom planeringsavdelningen.

En personalökning erfordras även för att fullgöra den av oss föreslagna noggrannare uppföljningen av den utveckling inom näringslivet och sam- hället i övrigt som har särskild betydelse från försörjningsberedskapssyn- punkt. Vi föreslåri kapitel 5, 11 och 12 att statliga fredskrislager inrättas och att näringslivet åläggs att utöka sina normala lager med särskilda fredskri- slager som till omfattningen skall motsvara de statliga. Som vi närmare dis- kuterat kommer därvid särskilda resurser att erfordras för att administrera den lagring som föreslås ske hos näringslivet. !

Utredningen har i särskilda kapitel närmare behandlat försörjningsbered- skapen på läkemedels-, reservdels- och det petrokemiska området. Vi har funnit det nödvändigt att samtliga dessa försörjningssektorer ägnas en ökad uppmärksamhet i den fortsatta planeringen och föreslår särskilda åtgärder för att förstärka beredskapsåtgärderna inom dessa områden.

Det av oss, i samråd med ÖEF. översiktigt uppskattade behovet av per- sonalförstärkningar inom ÖEF:s planeringsavdelning sammanfattas i tabell 13.1.

Tabell 13.1

Verksamhet Utred- Varu- Planerings- Summa nings— byrån sekretariatet byrån

Handläggare Verksamhet enl. nuvarande mål och ambitionsnivå 2 1 l 4 Planering avseende omställning

av samhället mot en krishushållninga (.bl. a. ersättningsproduktion) 2 3 — 5 Okad uppföljning av utvecklingen

inom näringsliv och samhälle i

övrigt 2 — l 3 Inrättande av fredskrislager 1 3 4 Förstärkt bevakning av utvecklingen samt förstärkta planerings- och andra åtgärder inom reservdels- och komponentområdet l 2 3 — det petrokemiska området 1 1 2 .. 9 10 2 21 Ovrig personal 2 1 3 Totalt 11 11 2 24 Nuvarande personalstyrka 16 19 S 40b

a Ökade insatser som syftar till att i ett krisläge söka åstadkomma en kontinuerlig för- sörjning med inhemska resurser. b Härtill kommer chefen för planeringsavdelningen och en sekreterare.

Anm 1 ovanstående tablå har inkluderats den förstärkning som erfordras för att fullgöra uppgifter som omnämns i avsnitt 13.6.3 i det följande,

* Som redan nämnts kommer våra förslag rörande fredskris— och beredskaps- ; lagringen att ställa särskilda krav på OEF:s affärsbyrå. Det ökade personal- * behovet uppskattas av ÖEF till sammanlagt 17, med en fördelning på sek- tioner enligt tabell 13.2.

Tabell [3.2 Sektion Nuvarande Ökat Personalstyrka personal- behov efter ökning styrka Centralsektionen 4 — 4 Inköpssektionen 16 6 22 Läkemedelssektionen 3 2 5 Förrådssektionen 12a 9 21 358 l7b 52

aVarav 7 lokalt vid förråd. '” Varav lokalt för nya förrådsbyar 6.

Totalt har beräknats att de föreslagna personalförstärkningarna kräver ett årligt ökat anslag på ca 3,8 milj. kr.

Utom ÖEF har socialstyrelsen bedömt att ökade resurser erfordras för pla- neringen inom läkemedels- och sjukvårdsområdet. Denna fråga torde få tas upp i socialstyrelsens anslagsframställning. x

Då det gäller resurserna vid OEF har en avvaktande attityd intagits under senare tid, bl. a. i avvaktan på försörjningsberedskapsutredningens förslag. Som redan nämnts föreligger därför nu en viss eftersläpning.

Det betydande behov av personalförstärkning som här redovisas får vidare ses mot bakgrund av våra förslag rörande uthålligheten inom det ekonomiska försvaret. Genom en omsorgsfull planering av omställningen till ett krissam- hälle med en avsevärt reducerad försörjningsstandard har vi bedömt att be- redskapslagringen kan hållas på en rimlig nivå — även i ett längre perspektiv. Samtidigt uppnås en ökad uthållighet och därmed en stärkt tilltro till den svenska neutralitetspolitiken. Vi vill kraftigt understryka att våra förslag rö- rande uthållighet, försörjningsstandard. beredskapslagring och behovet av personalförstärkning vid ÖEF måste ses i ett sammanhang och att en am- bitiös satsning på planeringsresurser enligt vår mening ger en god utdelning då det gäller den ekonomiska försörjningsberedskapen.

Våra förslag innebär att de statliga beredskaps— och fredskrislagren ökas med ca 1 250 milj. kr. Årskostnaden härför kan beräknas till ca 120 milj. kr. Med det synsätt vi här redovisat kan denna kostnad sättas i relation till kost- naderna för den uppskattade personalförstärkningen som beräknats till knappt 4 milj. kr.

En kommitté har i maj 1975 tillsatts av regeringen med uppgift att bl. a. se över ÖEF:s organisation. (”ÖEF-utredningen”). Arbetet inom denna kom- mitté kommer givetvis att ha som en viktig utgångspunkt de åtgärder som våra förslag i detta betänkande kan leda till. Vidare kan energiberedskaps— utredningens förslag få återverkningar på organisationen. liksom åtgärderna till följd av totalförsvarsbeslutet år 1977. Våra förslag till personalförstärk- ningar vid ÖEF är baserade på att de av oss föreslagna åtgärderna. i första hand en ökad planeringsverksamhet, genomförs. Av bl. a. praktiska skäl kan en så omfattande förstärkning dock inte ske i ett steg. Vi föreslår en femårig uppbyggnadsperiod. Även personalförstärkningarna bör sålunda göras suc- cessivt, i takt med de förstärkande åtgärderna i övrigt. Härigenom bibehålls handlingsfriheten i betydande utsträckning då det gäller övervägandena inom organisationskommittén.

Den närmare fördelningen av personalförstärkningar på olika uppgifter un- der uppbyggnadsperioden torde få göras av ÖEF. Vi vill dock betona att en förstärkning av personalen med egentliga planeringsuppgifter bör göras sna- rast i en takt som begränsas endast av praktiska förhållanden.

Då det gäller arbetets bedrivande inom ÖEF har vi inte funnit anledning framlägga förslag om några väsentliga ändringar. Vad gäller produktionsplan- läggningen vill vi dock framhålla att denna i större utsträckning bör inriktas även på andra förhållanden än krig. Vi anser det sålunda angeläget att åt- gärderna och planläggningen breddas så att näringslivets uppgifter även un- der en kris- (avspärrnings-) period kan närmare definieras och planläggas. Vi vill betona att detta som redan nämnts — i viss utsträckning har skett även under nuvarande förhållanden. För att undvika missförstånd bör be-

greppet krigsproduktionsplanläggning emellertid ersättas med förslagsvis ”försörjningsberedskapsplanläggning av produktionen".

13.6.2. Samordningsfrågor

I fråga om samordningen i försörjningsfrågor mellan skilda statliga myndig- heter samt kontakterna med näringslivet anförde vi följande i vårt delbe- tänkande.

Vi vill betona önskvärdheten av att ett samarbete i mer eller mindre regelbunden form kommer till stånd mellan statliga myndigheter och med vederbörande bransch- organisationer när det gäller grundläggande utredningar på näringspolitikens om- råde. Då särskilt gäller åtgärder som är föranledda av försörjningsskäl föreligger enligt vår uppfattning behov av en mer ingående samordning med överstyrelsen som an- svarig myndighet. En sådan samordning, som är angelägen inte minst för att rationellt utnyttja utredningsresurserna såväl hos statliga myndigheter som hos branschorgani- sationer och företag, kan tänkas ske på två nivåer dels i form av en rådgivande dele- gation som leds av generaldirektören och där representanter för vissa statliga myn- , digheter och organisationer skulle ingå. dels i form av samarbetsgrupper på tjänstem- annanivå bestående av representanter för statliga utredningsinstanser och branschor- gan. Till frågan om inrättande av en rådgivande delegation som bör avse hela över- styrelsens varufält avser utredningen att senare återkomma. När det gäller samarbets- grupper på tjänstemannanivå vill vi emellertid föreslå att en sådan redan nu inrättas för att behandla försörjningen med TEKO—varor och skor. Den bör ledas av exempelvis chefen för planeringsavdelningen vid överstyrelsen och i övrigt bestå av representanter för berörda branschföreningar dvs. textilrådet. konfektionsindustriföreningen och gar- veriidkarföreningen, arbetstagarorganisationer samt statliga myndigheter med uppgif- ter som berör dessa branscher såsom kommerskollegium. det nya industriverket. ar- betsmarknadsstyrelsen, statens pris- och kartellnämnd och statistiska centralbyrån. Gruppen bör sammankallas vid behov för att behandla frågor av betydelse inom TEKO- och skoområdet t. ex. uppläggningen av utredningar eller statistiska under- sökningar inom dessa branscher så att försörjningsberedskapens intressen kan tillgo- doses samtidigt med övriga eventuella önskemål. Samarbetsgruppen kan också få be- tydelse då det gäller information och utbyte av erfarenheter rörande insatta eller pla- nerade stödåtgärder, gjorda utredningar m. m. i den mån så kan ske av sekretesskäl.

I sin tidigare nämnda kanslipromemoria tog riksdagens revisorer upp frå— gan om det ekonomiska försvarets informationsbehov. Som framgår av det följande diskuterades därvid möjligheter av en viss samordning av den off— ? entliga utredningsverksamheten.

Inom det ekonomiska försvaret skall planer göras upp rörande det fredstida sam- hällets anpassning till de ändrade förhållandena under kris- eller krigstillstånd. En så- dan beredskapsplanläggning kräver omfattande kunskaper om samhällets nuvarande struktur men även tillgång till prognoser rörande den troliga samhällsutvecklingen. Den sistnämnda typen av information är nödvändig för att det skall bli möjligt att i tid påverka eller neutralisera en från försörjningsberedskapssynpunkt olämplig ut— veckling.

Myndigheternas möjligheter att identifiera sådana utvecklingstendenser skulle kun— na förbättras om branschutredningar och andra utredningar som skall arbeta med vitala samhällsfunktioner i ökad utsträckning fick i uppdrag att även belysa eventuella för- sörjningsberedskapsproblem. Sådana vidgade aspekter i utredningsverksamheten sy- nes också lämpliga med hänsyn till att beredskapsåtgärderna ej kan betraktas isolerade för sig utan i regel bedömas med utgångspunkt i samhällets närings— och sysselsätt-

ningspolitiska strävanden istort. Ett ytterligare sätt att öka säkerheten i den långsiktiga planeringen för olika branscher skulle vara att basera planeringen på speciellt inför- skaffad, framåtriktad information. Den statistiska information som för närvarande samlas in avser i regel endast olika historiska förhållanden. Ett framåtriktat informa— tionssystem har bl. a. föreslagits förjärn- och stålområdet i betänkandet Stålindustrins framtida utveckling. En sådan information. utvidgad till alla de för vår försörjnings» beredskap betydelsefulla branscherna. synes böra övervägas.

Det torde emellertid kunna diskuteras om ett informationssystem. omfattande vä— sentliga delar av näringslivet. skall utformas som ett fast statistiskt system. Enkäter av mer tillfällig natur utförda av de planeringsansvariga myndigheterna i samråd med vederbörande branschorganisation torde på ett smidigare sätt kunna säkerställa det önskade bedömningsunderlaget. En möjlighet skulle eventuellt vara att inordna in- formationsinsamlingen och bedömningen av materialet i långtidsutredningarnas ar- bete.

Vi har i flera sammanhang i betänkandet framhållit att samordningen mel- lan försörjningsberedskapspolitik och övrig näringspolitik kraftigt bör förstär- kas. Detta gäller både ifråga om den normala samhälleliga planeringen. där försörjningsmässiga bedömningar regelmässigt bör vägas in och då det gäller planeringen inför och verkställigheten i ett fredskris- eller avspärrningsläge. varvid inte minst ansvarsförhållanden mellan olika myndigheter måste klar- läggas. Det är således här fråga om en samordning med myndigheter och verksamheter vid sidan av de egentliga totalförsvarsmyndigheterna. Detta behov ökar i takt med att det eknomiska försvaret får uppgifter för andra fall än krig och avspärrningssituationer.

De statliga utredningar som behandlar industri- och näringspolitik samt andra frågor som har anknytning till försörjningsberedskapsproblematiken bör enligt vår mening normalt även behandla sina ämnesområden utifrån synpunkter angående försörjningsberedskapen. Vi föreslår vidare att sam- ordningen mellan myndigheterna och kontakterna med näringslivet breddas och i viss utsträckning ges fastare organisatoriska former.

Till ÖEF är nu knutet ett råd för ekonomiskt försvar med uppgift att verka för samordningen av landets ekonomiska försvarsberedskap. Rådet består av cheferna för ÖEF. försvarsstaben, civilförsvarsstyrelsen. statens jordbruks- nämnd och arbetsmarknadsstyrelsen samt ordföranden i transportnämnden. 1ÖEF:s instruktion anges att chef för annan central myndighet vilken fullgör särskild beredskapsuppgift på det ekonomiska försvarets område. skall be- redas tillfälle att deltaga i rådet vid behandling av ärende. som berör myn- dighetens ämbetsområde. Rådets sammansättning avspeglar enligt vår me- ning främst det samordningsbehov som finns med avseende på ett neutra- litetsläge eller ett krigsfall. 1 och med att det ekonomiska försvaret numera bör ha till uppgift att även möta fredskrissituationer anser vi att samordnings- och informationsbehovet har utvidgats i avsevärd omfattning och att rådets sammansättning därför skulle behöva ändras. Ett tänkbart alternativ är att skapa ett nytt råd eller en delegation för information och samverkan i frågor som i vid mening rör varuförsörjningen. Vi anser det emellertid vara en fördel om tillskapandet av nya fora för dessa syften kan undvikas.

Ett annat alternativ är att bredda ÖEF:s nuvarande styrelse och i styrelsen mer ambitiöst diskutera uppläggningen av verksamheten vid OEF och sam- ordningen med annan verksamhet. Härigenom uppnås en mer direkt för-

ankring redan i fred av försörjningsfrågorna i förvaltning. näringsliv och sam- hället i övrigt.

Vi föreslår därför att ÖEF:s styrelse breddas. För närvarande ingår i sty- relsen representanter för försvarsmakten. Sveriges Industriförbund. Sveriges Grossistförbund, oljebranschen, kooperativa förbundet och landsorganisatio- nen. Då det gäller varuförsörjningen utanför energiområdet bör enligt vår mening nya ledamöter väljas bland följande myndigheter och organisationer.

Statliga myndigheter: Arbetsmarknadsstyrelsen. kommerskollegium, sta- tens industriverk, statens pris- och kartellnämnd, riksrevisionsverket och sta- tistiska centralbyrån.

Näring/ivets organisationer: Jernkontoret och Sveriges kemiska industri- kontor.

Övriga organisationer: Tjänstemännens centralorganisation. Styrelsens sammansättning får givetvis bedömas med utgångspunkt från ÖEF:s totala verksamhet. Bl. a. kan de förslag som kommer att framläggas av energiberedskapsutredningen få återverkan härvidlag. De närmare över- vägandena rörande sammansättningen av ÖEF:s styrelse torde ske inom den tidigare nämnda ÖEF-utredningen.

Styrelsen bör fortsättningsvis även få karaktären av ett organ för infor- mation och samverkan i frågor som rör varuförsörjningen. Informationen bör avse exempelvis utredningsarbetet och de särskilda problemen i respektive myndighet och organisation. utvecklingen av det svenska näringslivet i det internationella perspektivet samt olika statliga åtgärder och deras verkningar från försörjningsberedskapssynpunkt. Samverkan bör avse bl. a. en samord- ning av utredningsverksamheten. Arbetet i styrelsen bör i övrigt inriktas så att underlag skapas för ett skäligt hänsynstagande till försörjningsberedskaps- aspekten vid avgörandet av skilda frågor hos respektive myndighet och även inom näringslivet.

När det gäller samarbetsgrupper på tjänstemannanivå varuutskott — bör sådana kunna upprättas temporärt eller permanent när ÖEF anser detta än- damålsenligt. Allmänt sett borde behovet härav vara mest framträdande ifrå- ga om varuområden där försörjningsläget är bekymmersamt, exempelvis be- klädnadssektorn. läkemedels/sjukvårdssektorn. samt kemi- respektive me- tallsektorn. Varuutskotten bör sammansättas så att de bildar grunden för den planerade utbyggda organisationen vid ÖEF under en kris- eller krigstid. 1 utskottet bör handläggas frågor som i huvudsak är av teknisk karaktär och som bildar underlag för åtgärder eller förslag som berör varuförsörjningen.

Ett steg i denna riktning har som nämnts i kapitel 8 redan tagits i och med den kontaktorganisation som bildats för det kemiska varuområdet. ln- dustrirepresentanter för olika delbranscher inom kemisektorn biträder här ÖEF vid planeringen samt informerar om tekniska och marknadsmässiga förhållanden som är av betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt.

13.6.3. Krisberedskap

. I kapitel 8 har vi redogjort för vissa av erfarenheterna av krisen på det pet- j rokemiska varuområdet 1973/74. Dessa erfarenheter har enligt vår mening * aktualitet även för andra varuområden och andra situationer än fredskriser.

För det första erfordras att en plan finns förberedd för den organisation som skall verka. Storleken och strukturen hos denna är givetvis avhängig av vilken kris det är fråga om. För närvarande finns för här aktuella varu- områden en handels- och industrikommission förberedd som är avsedd att verka i ett krigsfall eller svårare avspärrningsfall. Avsikten är att ÖEF med undantag för bränslebyrån och bränsleregleringsenheten skall uppgå i denna kommission. Det är enligt vår mening väsentligt att det finns en preliminär organisation även för andra slags kriser, inte minst fredskriser. En sådan or- ganisation kan lämpligen anknytas till de varuutskott som diskuterades i fö- regående avsnitt. Detta skulle innebära att den personal som "lånas in" i ett krisläge redan från början har kännedom inte bara om varuområdet ifråga utan även om den speciella försörjningsproblematiken. Frågan torde komma att övervägas av ÖEF-utredningen.

För att prioriteringar och avvägningar skall kunna ske i ett tidigt skede av en hastigt inträffad kris är det nödvändigt att prioriterings- och ransoner- ingsproblematiken är genomtänkt i stora drag samt ransoneringssystem för- beredda redan innan en kris inträffar. Ett sådant underlag har i och för sig redan utarbetats till vissa delar av ÖEF, men detta avser i princip de svåra kris- resp. krigsfall som hittills styrt ÖEF:s planering. Som redovisas i kapitel 8 har dock ÖEF på det petrokemiska varuområdet tagit fram ett underlag som täcker även andra kriser. Det är enligt vår mening angeläget att liknande preliminära prioriteringar för ett antal alternativ med nedskuren förbrukning kan tas fram även på andra försörjningsområden där importberoendet är starkt. Det kan i detta sammanhang framhållas att prioriteringsbedömning- arna även för lindrigare kriser kan vara komplicerade, eftersom oviljan att acceptera inskränkningar då är stor. Som redan framhållits anser vi vidare att prioriteringen för kris- och avspärrningsfallen blir mer realistisk om en bedömning skett av ett flertal olika nedskärningsalternativ.

För att meningsfulla prioriteringar skall kunna göras erfordras emellertid ett härtill avpassat informationsunderlag avseende bl. a. förbrukning och an- vändning av en stor mängd varor. Ett av skälen till att detaljerade priori- teringar kunnat göras på det petrokemiska området är att en omfattande in- formationsmängd togs in från nästan 1 000 företag under den petrokemiska krisen 1973/74. Det är här fråga om mycket resurskrävande aktiviteter där, liksom fallet oftast är i försörjningsberedskapsplaneringen. den planerande myndigheten själv måste genomföra de nödvändiga undersökningarna. Den information som kan erhållas från den offentliga statistiken är nämligen så gott som alltid otillräcklig i dessa sammanhang.

Särskilt yttrande

av experten Gustafson

Den fredskrislagring som föreslås är en samhällsangelägenhet. De företag som enligt förslaget skall åläggas lagringsskyldighet har själva ett intresse olika stort för olika företag — av den ifrågasatta överlagringen av vissa vva- ror. 1 den mån Iagerökningen inte är företagsekonomiskt motiverad måste företagen rimligen kompenseras för de ökade kostnader den medför. Möj- ligheterna för de överlagrande företagen att kompensera sig genom prishöj- ningar torde i förevarande fall vara mycket begränsade. eftersom köparna av dessa företags varor i de flesta fall har möjlighet att i stället vända sig till utländska leverantörer, vilka inte åläggs motsvarande lagringsskyldighet.

En finansiering av fredskrislagringen via de överlagrande företagens priser skulle alltså medföra ett försämrat konkurrensläge för dessa gentemot ut- ländska företag. Konsekvenserna därav skulle givetvis bli negativa, inte minst från försörjningsberedskapsskynpunkt. Skälig kompensation för mer- kostnaderna måste alltså ges på annat sätt. Med hänsyn till de stora olik- heterna företagen emellan ifråga om lagringskostnader m. m. är det svårt att skapa ett system med generella åtgärder som ger företagen sådan skälig kom- pensation. Det system med avskrivningslån, kreditgarantier och ökade ned- skrivningsmöjligheter som utredningen föreslår kan i gynnsamma fall, under förutsättning bl. a. att samtliga dessa åtgärder sätts in och att vinstsituationen är sådan att möjligheterna till ökad lagernedskrivning kan utnyttjas, antas medföra en sådan begränsning av merkostnaderna för överlagringen att fö- retagen finner denna ekonomiskt motiverad. 1 mindre gynnsamma fall måste det emellertid befaras att åtgärderna kan visa sig helt otillräckliga för att ge skälig kompensation.

Utredningen har föreslagit att uppbyggnaden av företagens fredskrislager skall få ske fritt under en femårsperiod, vid vars utgång lagringsskyldigheten skall inträda. Det bör ankomma på ÖEF att under denna period undersöka i vad mån ytterligare kompensationsåtgärder är erforderliga för att företagen skall erhålla skälig ersättning för sina merkostnader för överlagringen och lämna förslag om sådana åtgärder i god tid före lagringsskyldighetens inträde.

Utredningsuppdragets varu- mässiga omfattning

Enligt direktiven för utredningen bör de sakkunnigas uppdrag avse försörj- ningsberedskapen i fråga om de varor som ingår i ÖEF:s ansvarsområde med undantag för energisektorn.

Kungl. Maj:ts instruktioner för ÖEF. statens jordbruksnämnd och social- styrelsen innehåller avsnitt som framgår av följande utdrag — som berör frågan vilka slags förnödenheter som faller inom respektive myndigheters ansvarsområde med avseende på den ekonomiska försvarsberedskapen.

OEF

2 9" Styrelsen har till uppgift att samordna landets försvarsförberedelser på det ekonomiska området för att vid krig eller under utomordentliga av krig eller krigsfara föranledda förhållanden det totala försvarets behov av förnödenheter må kunna till- godoses ——— i den mån det icke ankommer på annan myndighet. ——— ombesörja. att förberedelser i detta syfte vidtagas.

Statens Jordbruksnämnd

3 _f

Svara för sådana uppgifter i fråga om den ekonomiska försvarsberedskapen som av- ser livsmedel. fodermedel. utsäde och fettråvaror. dock att inköp och lagerhållning av sådana varor i beredskapssyfte ankommer på nämnden endast i den omfattning Kungl.

Maj:t bestämmer. — — —

Socialstyrelsen

5_f "I fråga om krigsorganisationen för socialvården samt hälso- och sjukvården har styrelsen särskilt att — — — verkställa utredningar om beredskapen på socialvårdens och den allmänt civila hälso- och sjukvårdens områden och hos Kungl. Maj:t göra framställningar som behövs på områdena.

Anskaffa materiel för den allmänt civila hälso- och sjukvårdsberedskapen samt svara för förvaring, vård och underhåll av denna materiel i den mån annat icke bestämmes.

Planlägga utnyttjandet av landets tillgångar i fråga om läkemedel och sjukvårds- materiel samt biträda överstyrelsen för ekonomiskt försvar vid handläggningen av för— sörjningsfrågor på hälso- och sjukvårdens område".

Som framgår av de relaterade instruktionerna är ansvarsområdet i varu- hänseende någorlunda klart definierat endast förjordbruksnämndens del. Då det gäller läkemedel och annan sjukvårdsmateriel framgår av instruktionerna inte någon klar ansvarsfördelning mellan ÖEF och socialstyrelsen. Vid dis- kussioner år 1948 mellan dåvarande medicinalstyrelsen och riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap träffades emellertid en överenskommelse om

handläggningen av försörjningsfrågor på hälso- och sjukvårdsområdet. Den- na innebär att socialstyrelsen anskaffar materiel och utrustning som behövs för att upprätta och iordningställa beredskapssjukhusen, dvs. sängar och sängkläder, kirurgisk materiel och annan sjukvårdsutrustning. medan nu- varande ÖEF, efter förslag från socialstyrelsen. anskaffar och beredskapslag- rar läkemedel, läkemedelsråvaror och vissa sjukvårdsförnödenheter som röntgenfotomateriel, förbandsgas m.m. samt saneringsmedel.

Överenskommelsen från år 1948 som fortfarande är vägledande för den ekonomiska försvarsberedskapen inom sjukvårdsområdet syftar huvudsak- ligen till att reglera arbetsfördelningen på det praktiska planet mellan ÖEF och socialstyrelsen. Det grundläggande ansvaret för att behovet av läkeme- del. sjukvårdsmateriel och utrustning kan täckas får emellertid anses åvila ÖEF.

Huvudprincipen för gränsdragningen mellan civila och militära myndig- heter i fråga om ansvaret för att behovet under avspärrning eller krig skall kunna täckas innebär att ÖEF svarar för försörjningen med varor som an- vänds inom den civila sektorn samt sådana som förekommer inom såväl den civila som den militära sektorn. De militära myndigheterna svarar emellertid primärt för försörjningen med varor som exklusivt används för militära än- damål. _

Efter anmälan beträffande vilka "varor och förnödenheter som måste kunna tillföras försvarsmakten i krigstid svarar ÖEF för eventuell lagring av råvaror med såväl militär som civil användning samt för planläggningen av produk- tionen av färdigvaror med såväl militär som civil användning. Försvarsmak- ten svarar å andra sidan för eventuell lagring av varor som utan vidare in- dustriell bearbetning används exklusivt inom försvarsmakten samt för rå- varor som har sådan användning. Försvarsmakten svarar även för att even- tuell produktion av för försvarsmakten exklusiva varor kommer till stånd.

Denna ansvarsfördelning har följts av ÖEF bl. a. i de förslag till lagrings- planer som förelagts Kungl. Maj:t. Principen återfinns också i ÖB:s grund- läggande bestämmelser, direktiv och anvisningar rörande förvaltnings-och underhållsverksamhetens bedrivande i krig jämte härmed sammanhängande krigsförberedelsearbete.

Av det sagda framgår att ansvaret för försörjningen i en kristid i fråga om vissa varor är delat mellan två eller flera myndigheter. 1 praktiken får dock ÖEF anses vara huvudansvarig myndighet för alla varor utom de som faller inom jordbruksnämndens ansvarsområde samt sådana varor som har exklu- siv användning inom försvarsmakten. De sakkunnigas uppdrag torde därför få anses omfatta alla varor utom de som ingår i de båda nämnda varuka- tegorierna samt energisektorn som är undantagen enligt direktiven.

Det kan noteras att sådana oljeprodukter som är avsedda att utnyttjas som råvara i industriella processer eller i övrigt för andra ändamål än för ener- giframställning får anses ingå i utredningens varuområde. Detta gäller även för gödselmedel och bekämpningsmedel samt för animaliska och vegetabi- liska råvaror som inte utgör livsmedel, fodermedel. utsäde eller fettråvaror som exempelvis råhudar och alkohol för industriellt bruk.

Bilaga 2 Utredningar som under senare tid behandlat produktionsför- hållanden och försörjningsbe- redskapen ifråga om läkemedel och sjukvårdsmateriel

Under senare tid har sex utredningar gjorts avseende läkemedel och sjuk- vårdsmateriel.

1. Läkemedelsindustrin. betänkande avgivet av koncentrationsutredning- en i september 1969, SOU 1969:36.

2. Läkemedelsförsörjning i samverkan. betänkande avgivet av läkemedels- försörjningsutredningen i oktober 1969, SOU 1969:46.

3. Materielanskaffning för försvaret, delbetänkande avseende anskaffning m. rn. av bl. a. sjukvårdsmateriel och läkemedel avgivet av försvarets mate- rielanskaffningsutredning i november 1971.

4. Samordning av civil och militär läkemedelsförsörjning, betänkande av- givet av CML-kommittén i september 1972.

5. Förslag till framtida organisation av den försvarsmedicinska materiel- beredskapen inom socialstyrelsens ansvarsområde. rapport avgiven av en ar- betsgrupp inom socialstyrelsen i maj 1972.

6. Utredningen hälso- och sjukvården i krig (USK).

I det följande relateras det huvudsakliga innehållet i de nämnda utred- ningarna med särskild inriktning på frågor som rör försörjningsberedskapen inom läkemedels/sjukvårdsområdet.

Koncentrationsutredningens undersökning av läkemedelsindustrin utgör ett delbetänkande inom ramen för ett antal branschstudier som är avsedda att belysa konkurrensförhållandena och marknadens funktionssätt under olika strukturella betingelser. Undersökningen av läkemedelsindustrins har gjorts väsentligt mer omfattande än de övriga branschstudierna.

Detta motiveras delvis av branschens relativt komplicerade strukturella förhållanden, vilka bl. a. sammanhänger med en snabb produktutveckling. Dessutom uppvisar läkemedelsindustrin ett antal karaktäristika som gör den särskilt intressant i en undersökning av samband mellan tekniska och in- stitutionella förhållanden, marknadsstruktur och resursallokering.

I undersökningen har främst följande frågor studerats:

1. Hur ser företagsstrukturen ut med avseende på främst de svenska fö- retagens ställning samt den vertikala integrationen?

2. Vilken säljarkoncentration råder på svenska läkemedelsmarknader och vilka är orsakerna till rådande struktur och rådande tendenser i strukturut- vecklingen?

3. Hur fördelar läkemedelsföretagen sina resurser och vilka är deras främs- ta konkurrensmedel?

238

4. Vilken nivå och utveckling har läkemedelsföretagens vinster och rän- tabilitet haft och vilka är orsakerna härtill?

5. Hur skall existerande konkurrensförhållanden och resursallokering i branschen värderas från samhällsekonomisk synpunkt? Utredningen konstaterar att läkemedelsindustrin numera är en av de mest internationellt inriktade av samtliga branscher. ] Sverige har importandelen ökat från ca 11 % 1952 till ca 40 % 1967. Importen har ökat från ca 12 milj. kr. till ca 226 milj. kr. Under samma period har de svenska läkemedelsfö- retagens utlandsförsäljning av läkemedel ökat från ca 10 milj. kr. till drygt 200 milj. kr. Apotekens försäljning av läkemedel uppgick till 1990 milj. kr. år 1974jämfört med 180 milj. kr. år 1952. År 1967 utgjorde läkemedelskon- sumtionen ca 1 % av den totala konsumtionen. Under mitten av 60-talet ökade emellertid läkemedelskonsumtionen relativt sett mer än nationalink- omsten. Ungefär 3/4 av Iäkemedelsförsäljningen avser receptförskrivna pre- parat. Ca 15 % av läkemedelskonsumtionen sker inom sjukhus. Med vissa undantag får läkemedelspreparat ej säljas utan att vara registre- rade av socialstyrelsen. ] mitten av 60—talet omfattade registret över farma- ceutiska specialiteter 2 950 specialiteter i över 8 000 olika förpackningar. An- talet olika läkemedel (varumärken) var år 1965 ca 1 700 medan antalet olika aktiva substanser var ca 700. Värdemässigt dominerar dock ett relativt litet antal produkter. Produktförnyelsetakten är hög på läkemedelsområdet. Enligt en undersök- ning år 1965 omfattande 4/5 av den privata läkemedelsindustrins försäljning i Sverige hade 4/5 av preparaten introducerats efter år 1950. I mitten av 60-talet fanns ca 40 producerande läkemedelsföretag i Sverige. Flertalet av dessa var små och bedrev ingen egen läkemedelsforskning. De största företagen med produktion i Sverige var Astra-koncernen, Pharmacia. Kabi, Leo, Ferrosan, Bofors samt de apoteksägda företagen ACO och Vitrum. Vid samma tid fanns i Sverige 17 utländska företags dotterbolag samt ca 70 ombud för sammanlagt ungefär 160 utländska tillverkare. De utländska läkemedelsföretagens andel av den svenska läkemedelsmarknaden har ökat kraftigt nämligen från 11 % år 1952 till nära 40 % år 1967. Astra-koncernen är det största läkemedelsföretaget i Norden. Företaget svarar för ca 1/4 av den totala läkemedelsförsäljningen i Sverige. Flertalet större svenska säljare har ett mycket stort sortiment, särskilt ACO och Astra- koncernen med 222 respektive 206 preparat år 1964. De utländska företagen har valt att uppträda med ett begränsat sortiment på den svenska marknaden. Huvuddelen av den svenska droghandeln är vertikalt integrerad med lä- kemedelstillverkningen. Från år 1961 har droghandelsmarginalen reducerats från 15,5 % till 11 % år 1968. Marginalminskningen kan dock inte påvisas ha lett till omedelbara prissänkningar utan har sannolikt främst kommit pro- duktionsledet till godo. [ ett särskilt avsnitt belyser koncentrationsutredningen läkemedelsindu- strins konkurrensförhållanden och marknadernas funktionssätt. Man konstaterar att läkemedelsindustrin kan karakteriseras som en oligopolistisk bransch där utveckling av nya produkter, informations- och reklaminsatser är de dominerande konkurrensmedlen. Konkurrensmedlen i samband med lansering av nya preparat har investeringskaraktär. De utgörs av forsknings- och utvecklingsarbete samt av de ofta mycket stora resursinsatser på infor-

mations- och reklamsidan som görs vid lanseringen. Viktiga bestämnings- faktorer kan antas vara företagens forskningsresurser på det aktuella området. patentsituationen och de resurser företagen förfogar över på försäljningssi- dan.

I fråga om konkurrensförhållandena mellan olika läkemedel konstaterar utredningen att i åtskilliga fall vare sig tidig lansering eller låga priser kan vara orsak till en uppnådd hög marknadsandel för ett visst läkemedel. utan denna är i stället betingad av andra faktorer. Viktigast av dessa torde vara större informations- och reklaminsatser. Priskonkurrens på läkemedelsom- råden spelar vanligen en sekundär roll för försäljarna i relation till val av al- ternativa konkurrensmedel.

Beträffande prisutveckling konstaterar utredningen att medelpriset per lä- kemedelspost på expedierade recept nära tredubblades under perioden 1955—1968. Denna utveckling beror främst på tre faktorer. nämligen prishöj- ningar. ändrad genomsnittlig förskriven mängd av läkemedel samt förskjut- ningar mellan olika indikationsgrupper av läkemedel till följd av nya läke- medels tillkomst. De två sistnämnda faktorerna torde starkast ha påverkat utvecklingen av ifrågavarande medelpris. Den prisövervakning som bedrivs av socialstyrelsen konstateras ha haft begränsade effekter.

Utredningen konstaterar att flertalet större läkemedelsföretag bedriver så- väl tillverkning som forsknings- och utvecklingsarbete avsett att ge upphov till nya produkter eller förändra egenskaperna hos existerande preparat. Ut- gifterna för forsknings- och utvecklingsarbete var år 1965 ca 12 % av om- sättningen. räknat i genomsnitt för de sju största svenska företagen. Det kan också konstateras att andelen forskningskostnader ökat med 2—3 procenten- heter under 1960-talet. Då företagens försäljning samtidigt ökat i snabb takt innebär detta en mycket stor ökning av utgifterna för forsknings- och ut- vecklingsarbete räknat i absoluta tal, nämligen från 17 milj. kr. år 1958 till 54 milj. kr. år 1965. Utgifterna för forskningsresultat som "köpts utifrån" i form av licenser ökade från 3.8 milj. kr. till 10,4 milj. kr. under samma tid.

Forskningsandelar av ovannämnda storleksordning är synnerligen ovan- liga i andra industribranscher. och genomsnittet för hela industrin ligger strax över 1 % av försäljningsvärdet. Däremot svarar forskningsutgifternas rela- tiva storlek 1 svenska läkemedelsföretag tämligen väl mot förhållandena i större utländska läkemedelsföretag. Utgifterna för forskning och produktut- veckling kan uppfattas som läkemedelsföretagens viktigaste investeringar och har under senare år varit större än de sammanlagda investeringarna i fast produktionskapital. Forskningen är i regel strängt målinriktad och i de flesta företag specialiserad på ett fåtal projekt. I flertalet företag faller en stor del av forskningen inom områden där man tidigare nått resultat som möjlig- gjort framgångsrik lansering på den internationella marknaden. Resultaten från sådan uppföljningsforskning har för flera av de svenska företagen möj- liggjort en mycket snabb försäljningsökning de senaste åren.

Information och reklam spelar en betydande roll i företagens marknads- föring på läkemedelsområdet. Detaljerade uppgifter om kostnaderna för in- formation och reklam har samlats in av koncentrationsutredningen från de fem största läkemedelsföretagen i Sverige. Det visar sig härvid att informa- tions- och reklamkostnaderna under perioden 1958—1965 ökade från 24 till

80 milj. kr. I förhållande till läkemedelsförsäljningen ökade informations- och reklamkostnaderna från 15 till 20 %. I de fem företagens verksamhet inom Norden ökade ifrågavarande kostnader ifrån 12 till 16 %. För den ut- omnordiska verksamhetens del steg relationstalet från 23 till 30 %.

Inriktning och omfattning av läkemedelsföretags information och reklam bestäms sannolikt främst av produktegenskaper, myndigheters krav, köpares beteende samt konkurrensläge på respektive marknader.

De större internationellt verksamma läkemedelsföretagen uppvisar en i vissa avseenden speciell kostnadsstruktur. Produktionskostnaderna är rela- tivt sett mycket låga; i flera amerikanska storföretag ligger deras andel av försäljningsvärdet under 30 %. I beräkningar för engelska och svenska fö- retag framstår produktionskostnadernas andel som högre men den ligger ock- så här i allmänhet klart under 50 %.

Mycket höga andelar föreligger för forsknings- och reklamutgifter. Forsk- ningsutgifterna har i större svenska läkemedelsföretag motsvarat 10—15 % av försäljningsvärdet under 60-talet, en andel som något överstiger den som uppmätts i amerikanska och engelska undersökningar. Än högre procenttal noteras för informations- och reklamutgifter.

Stordriftsfördelar inom läkemedelsbranschen synes främst gälla produk- tion av forskningsresultat. Också i fråga om marknadsföring har stora företag övertag. vilket medför att mindre företag i vissa fall väljer licensgivning i stället för egen produktion och försäljning vid exploatering av forsknings- resultat på utlandsmarknaderna. Däremot synes stordriftsfördelar i tillverk- ningsledet ha mindre betydelse inom läkemedelsindustrin än i flertalet andra industribranscher. Detta sammanhänger delvis med den jämförelsevis låga andelen produktionskostnader. Dessutom torde bortsett från vissa automa- tiserade processer i substansledet — möjligheterna att uppnå väsentliga be- sparingar vid produktion i stor skala i allmänhet vara små vid läkemedels- tillverkning.

De ökade storlekskraven inom Iäkemedelsforskningen förväntas leda till ökad koncentration i olika former inom branschen. Små forskningsinriktade företag kan få svårigheter att överleva som självständiga enheter. De ökade projektkostnaderna kan dessutom tvinga fram en ökad specialisering hos de större företagen eller— om risktagandet vid en sådan anpassning bedöms som alltför stort — fusioner eller utvidgat forskningssamarbete.

Beträffande lönsamheten inom svensk läkemedelsindustri konstaterar koncentrationsutredningen att de svenska företagens vinstnivå framstår som lägre än engelska och amerikanska Iäkemedelsindustriers vinstnivå. En un- *, dersökning som gjorts rörande de fem största företagen i Sverige visar att räntabilitetstalen legat inom 10—15 % beräknat som avkastning efter skatt på eget kapital. Mellan de skilda företagen föreligger stora skillnader vad gäl- ler lönsamhetens utveckling. Detta får ses mot bakgrund av att läkeme- delsområdet är sammansatt av ett stort antal marknader med olikartade struktur-och avsättningsbetingelser. Bland viktigare bestämningsfaktorer för lönsamheten framhåller utredningen företagens forskningsresultat och möj- ligheter att skydda de genom dessa resultat uppnådda marknadspositionerna mot konkurrens. För flertalet företag svarar ett fåtal preparat, ofta baserade på egen forskning, för en dominerande del av intäkterna. För de svenska

l l l l

företagen spelar här i flera fall marknadssituationen utomlands (och inte minst i USA) en avgörande roll.

Läkemede/s/b'rsörjningsutredningen hade i uppdrag att överse stora delar av läkemedelsförsörjningens organisation. Sålunda skulle förslag framläggas om en ny ordning på detaljhandelsplanet som skulle ge samhället ett ökat grepp om de betydelsefulla frågorna på läkemedelsförsörjningens område. Etable- randet av ett statsägt monopolföretag för grosshandel med läkemedel skulle övervägas. Det skulle undersökas om inte från konkurrenssynpunkt en ökad läkemedelstillverkning i allmän regi borde komma till stånd.

Utredningen föreslog att all apoteksrörelse skulle överföras till ett av staten och apoteken gemensamt bildat apoteksbolag, där staten skulle ha aktiema- joriteten. Staten skulle förvärva vissa centrala ledningsenheter inom apoteks- väsendet. de tillverkningsenheter inom apoteksväsendet som producerar lä- kemedel under varumärket ACO samt aktiemajoriteten i läkemedelsföreta- get Vitrum. Utredningen föreslog att det genom lagstiftning skulle införas ensamrätt för staten att från 1971 driva detaljhandel med läkemedel. En- samrätten skulle upplåtas på det nya apoteksbolaget.

I april 1969 uppdrog Kungl. Maj:t åt en särskild förhandlingsgrupp att i anslutning till utredningen om läkemedelsförsörjningen ta upp de förhand- lingar rörande organisationen m. ni. av läkemedelsförsörjningen som kunde påkallas med anledning av utredningens arbete. Till följd av detta beslut upp- togs förhandlingar med Apotekarsocieteten som i september resulterade i en preliminär överenskommelse mellan staten och Apotekarsocieteten om för- merna för avlösning av det då rådande apotekssystemet. För att bli gällande skulle överenskommelsen godkännas å ena sidan av Kungl. Maj:t och riks- dagen samt å den andra av Apotekarsocietetens fullmäktige.

Överenskommelsen innebar att staten genom lagstiftning skulle införa principiell ensamrätt för staten att från och med 1971 driva detaljhandel med läkemedel och att denna ensamrätt skulle upplåtas på ett för ändamålet bildat apoteksbolag. Bolaget skulle bildas av staten och en av Apotekarsocieteten grundad stiftelse. Staten skulle ha majoritet i bolaget. som skulle svara för att en god läkemedelsförsörjning upprätthålls i landet.

Proposition med förslag till ny organisation lades fram i mars 1970. I april samma år tillsattes en organisationskommitté med uppdrag att förbereda den verksamhet som det i propositionen föreslagna apoteksbolaget skulle utöva. Apoteksbolaget bildades i augusti 1970 och Kungl. Maj:t uppdrog åt bolaget att med ensamrätt driva detaljhandel med läkemedel. 1 ett samtidigt upp- rättat avtal mellan staten och apoteksbolaget reglerades bolagets uppgifter att svara för upphandling och distribution av läkemedel närmare.

Den beslutade omorganisationen av apoteksväsendet genomfördes den 1 januari 1971. Från denna tidpunkt har apoteksbolaget således ansvaret för apoteksväsendet och svarar med vissa undantag för all upphandling och dis- tribution av läkemedel. Undantagen avser den rätt som tillkommer statens bakteriologiska laboratorium och statens veterinärmedicinska anstalt.

Överenskommelsen med Apotekarsocieteten innebar att staten också skul- le överta den industriella produktion av läkemedel som under namnet ACO bedrevs inom apoteksväsendet. ACO-verksamheten är nu samlad inom ett särskilt bolag och ingår numera i Kabi-koncernen.

Den verksamhet som utövades av militärapoteket omfattades inte till en

början av omorganisationen. I propositionen 1970174 förutsattes emellertid att man efter apoteksbolagets tillkomst skulle ta upp frågan hur den statliga läkemedelshanteringen på det civila och militära området bäst kunde sam- ordnas. En särskild utredning i denna fråga kom senare till stånd genom den s.k. CML-kommittén, vars arbete redovisas närmare i det följande.

Utredningen materielanskalf'ningförförsvaret utgör ett delbetänkande avse- ende bl. a. sjukvårdsmateriel och läkemedel som avgivits av försvarets mate- rielanskaffningsutredning. Denna utredning tillkallades ijuni 1968 av chefen i för försvarsdepartementet med uppdrag att utreda organisationen av anskaff- ningsverksamheten och därmed sammanhängande funktioner m. m. inom Försvarets materielverk. Utredningen har inte föranlett någon särskild pro- position i de berörda frågorna.

Utredningen har således haft till uppgift att överväga vilken myndighet inom krigsmakten som skall ha förvaltningsansvaret i central instans för sjukvårdsmateriel och läkemedel. Under utredningsarbetets gång har utred- ningen emellertid blivit övertygad om att man bör se materielförsörjningen på sjukvårdssidan i ett större sammanhang. Med hänsyn härtill har man efter medgivande från departementschefen fått uppgiften utvidgad till att avse för- sörjningen i fråga om sjukvårdsmateriel och läkemedel inom den civila sek- torn. Härigenom har utredningen fått ett bredare underlag för sina övervä- ganden på dessa båda områden.

Utredningen behandlar två områden inom hälso- och sjukvården nämligen dels sjukvårdsmateriel. dels läkemedel.

Då det gäller materie/området presenterar utredningen en katalog över olika förnödenheter som kan sägas ingå i detta begrepp.

Medicinska apparater såsom narkosapparater. reSpiratorer och röntgenap- parater.

Kirurgiska instrument m. m. Gruppen innehåller ett mycket rikhaltigt sor- timent.

Steriliseringsutrustning. som omfattar autoklaver. kokare och torrsterili- satorer.

Infusions-. blodtappnings- och injektionsmateriel. som behövs i stora mängder. Behovet tillgodoses numera i stor utsträckning med engångsma- teriel. |

Suturmateriel. såsom nålar. katgut och träd av olika slag. ', Laboratorieutrustning. såsom celloskop. mikroskop. reagens- och provtag— . ningsmateriel. Avancerad elektronisk analysutrustning. .

Operationsmöbler och annan sjukhusutrustning. Sjuktransportutrustning. såsom bårar. pulkor. bårkärror och bårmattor.

Hörselskydd.

Tältmateriel innefattande — förutom tält värmeaggregat. tältbelysning och tältgolv.

Vårdmateriel. såsom pateientkläder. sängkläder. madrasser och filtar. Förbandsmateriel. Desinfektionsmateriel.

Sjukhusinventarier m. m.

Ortopedisk materiel. Optisk materiel.

Kemikalier m. m.. såsom framkallningskemikalier. röntgenfilm samt syr- och lustgas.

Utbildningsmateriel. såsom anatomiska modeller. övningsdockor. plan- scher m. m.

Försvarets sjukvårdsstyrelse har i nuvarande organisation det samman- hållande ansvaret för krigsmaktens försörjning med sjukvårdsmateriel. Det ankommer på sjukvårdsstyrelsen att anskaffa sjukvårdsmateriel och andra förnödenheter inom styrelsens verksamhetsområde för krigsmakten och att tillse att förnödenheterna är ändamålsenliga och brukbara samt förvaras på lämpligt sätt. Som chefsmyndighet för militärapotek har styrelsen ett mot- svarande ansvar när det gäller läkemedel.

Inom den civila sektorn har socialstyrelsen det sammanhållande ansvaret för den försvarsmedicinska materielberedskapen. Styrelsen svarar tillsam- mans med ÖEF för att behovet av sjukvårdsmateriel och läkemedel i ett be- redskapsläge är tillgodosett. Anskaffningen av beredskapsmateriel uppgår för närvarande till några milj. kr. per år.

Ansvaret för anskaffning av sjukvårdsmateriel för fredssjukvårdens räk- ning åvilar sjukvårdshuvudmännen. Den kommunala organisationen m. m. av materielförsörjningen är emellertid inte enhetlig. Utvecklingen går dock mot en central upphandling på det kommunala planet och en försörjnings- organisation med ett eller ett par centrala förråd per län som försörjer länets sjukvårdsinrättningar m. m. Den bristande enhetligheten när det gäller or- ganisation och materielsortiment på den civila sidan kan begränsa samar- betsmöjligheterna. Bl. a. kan det enligt utredningen bli svårt att tillgodose försvarets krav på standardiserad sjukvårdsmateriel.

Utredningens förslag i huvudfrågan går ut på att sjukvårdsstyrelsen i fort- sättningen skall svara för sjukvårdsmaterielanskaffningen, medan däremot den centrala förrådsledningen rörande sjukvårdsmateriel bör föras över till materielverkets förrådsavdelning. Ändringen i fråga om förrådsledningen förutsätter att sjukvårdsstyrelsen i framtiden skall ha att utfärda anvisningar rörande materielens fördelning. förvaring. hantering. vård och omsättning och kassation. Förslagets genomförande beräknas komma att beröra ett fåtal befattningshavare vid sjukvårdsstyrelsens materielbyrå.

Tidpunkten för en organisationsförändring bör sättas i relation till frågan om det centrala sjukvårdsförrådets framtida status. Först när denna fråga klarlagts bör ansvaret för förrådsledningen föras över till materielverket.

När det gäller samordning mellan militär och civil materielförsörjning på sjukvårdsområdet konstaterar utredningen att förutsättningarna för en sam- verkan bör vara goda. Man föreslår att formerna för en sådan samverkan utreds av särskilda sakkunniga med erfarenheter från såväl den militära som den civila sektorn. I samband därmed bör enligt utredningen följande frå- geställningar belysas.

Lämpligheten av att sjukvårdsstyrelsen utför anskaffning av viss bered- skapsmateriel åt socialstyrelsen.

Lämpligheten av att integrera sjukvårdsstyrelsens centralförråd med sjuk- vårdshuvudmännens centrala förråd.

Möjligheterna att omsätta utrustningsmaterielen i snabbare takt än för när- varande.

Möjligheterna att tillgodose delar av krigsmaktens behov av sjukvårds- materiel genom uttagning.

Lämpligheten av att hyra ut viss materiel till sjukvårdshuvudmännen lör fredsanvändning.

De delutredningar som avser integrering av sjukvårdsstyrelsens central- förråd med vissa av sjukvårdshuvudmännens centralförråd samt ökning av omsättningshastigheten i fråga om materiel för utrustningsbehovet bör enligt utredningens uppfattning prioriteras.

Då det gäller läkemedel konstaterar utredningen att ansvaret i central in- stans för förvaltningen inom krigsmakten är fördelat mellan försvarets sjuk- vårdsstyrelse och militärapoteket. Sjukvårdsstyrelsen är chefsmyndighet för militärapoteket som är krigsmaktens centrala organ för läkemedelsförsörj- ning. Även på läkemedelsområdet har sjukvårdsstyrelsen alltså ett överord- nat ansvar och det ankommer på militärapoteket att biträda styrelsen i dess arbete med att planlägga och förbereda försörjningen med läkemedel inom krigsmakten vid krig eller krigsfara. Förhållandena inom krigsmakten moti- verar enligt utredningen i och för sig inte någon ändring på denna punkt.

Beträffande möjligheterna att på läkemedelsområdet skapa lörutsättningar för en ökad samverkan mellan krigsmakten och den civila sektorn hänvisar utredningen till den s. k. CML-kommitte'ns uppdrag att göra en utredning . härom.

CML-kommitten har haft i uppdrag att utreda och till Kungl. Maj:t in- komma med förslag om lämpliga former för samordning av civil och militär läkemedelsförsörjning. Vid utredningen skulle behovet av en elTektiv total beredskap på läkemedelsområdet särskilt beaktas. i

CML-kommitte'n har funnit en huvuduppgift vara att undersöka huruvida skäl föreligger att behålla två statliga apoteksväsenden apoteksbolaget och militärapoteket - vid sidan av varandra. Den har också ansett sig böra belysa eventuella brister i försvarsberedskapen på läkemedelsområdet och framföra förslag till åtgärder. Kommittén har i sitt arbete utgått från dels att berörda centrala förvaltningsmyndigheters övergripande ansvar för läkemedelsför- sörjningen inom respektive ansvarsområde inte bör rubbas. dels att relatio— nerna mellan olika myndigheter i princip bör förbli i stort sett oförändrade. ; Som bakgrund till sina överväganden och förslag lämnar CML—kommitten ! en relativt ingående beskrivning av nu gällande förhållanden såväl i vad avser ! läkemedelsförsörjningen i fredssamhället. som i fråga om förberedelserna på ' läkemedelsområdet för verksamheten i krig.

] det följande anges huvuddragen i detta förslag. . Kommittén föreslår att den militära sjukhusapoteksrörelsen med stöd- funktioner till vilka här räknas av militärapoteket bedriven läkemedelsforsk— ning. beredskapsverksamhet samt analys och kontrollverksamhet. övertas av apoteksbolaget. Militärapoteket och dess filialapotek upphör som militära organ och inordnas var för sig som sjukhusapotek i apoteksbolaget. Huvud- mannaskapet för krigsmaktens beredskapsförråd läkemedelscentralerna i och de centrala läkemedelsförråden övertas av apoteksbolaget. Läkeme- delscentraler och centrala läkemedelsförråd anknyts till lämpliga apotek.

En särskild enhet. försvarsenhet. innehållande bl. a. militärfarmaceutisk sakkunskap blir inom bolagets huvudkontor sammanhållande i frågor som 1. gäller försvarsberedskapen på läkemedelsområdet. Enheten föreslås få ställ- ;

ning som stabsorgan direkt under VD. Apoteksbolaget bör vara representerat i socialstyrelsens beredskapsråd samt i den centrala sjukvårdsledningen i krig.

Förändringarna inom den civila sektorn blir om CML-kommittens förslag genomförs inte lika påtagliga som på den militära sidan. Socialstyrelsen till- kommer ett övergripande ansvar att landets läkemedelstillgångar utnyttjas rätt för att säkerställa behovet av läkemedel inom totalförsvaret i krig. Sty- relsen bör i fråga om totalförsvarssamverkan på läkemedelsområdet vara sammanhållande myndighet i central instans. Föreskrift härom föreslås böra tas in i ämbetsverkets instruktion. CML—kommitte'n bedömer möjligt och lämpligt att organisationen genomförs per den 1 juli 1973.

Kommittén berör i sitt betänkande vissa målsättningsfrågor m. m. beträf- fande läkemedelsförsörjningen under avspärrning eller krig. Åtgärderna rö- rande läkemedelslörsörjningen tar sikte på en uthållighet vid avspärrning på . 16—l8 månader. Kommittén finner denna uthållighet för avspärrningsläget 1 rimlig. Lagringsprogrammet som för närvarande inte omfattar vissa nödvän- diga importvaror bör emellertid ses över. Vad gäller krigsfallet anser CML- kommitten det angeläget att bristerna i lagerhållningen av färdiga läkemedel inom krigsmakten täcks. Lagerhållning föreslås också komma till stånd för att täcka ett utrustningsbehov om 14 dagar vid beredskapssjukhusen. Finan- 1 sieringsbehovet härför beräknas uppgå till 38 milj. kr. Härtill kommer kost- nader för eventuell anskaffning dels av ersättningsläkemedel för civilförsva- rets räkning. dels av vissa importvaror.

Totalförsvarsmyndigheterna, dvs. socialstyrelsen. civilförsvarsstyrelsen och försvarets sjukvårdsstyrelse var och en inom sitt ansvarsområde fast- ställer sortimentet av de läkemedel som erfordras för att täcka hälso- och sjukvårdens behov under krig. Likaså bör inom krigsmakten behovsberäk- ningar ske och utrustningslistor samt förteckningar m. m. utarbetas och fast- ställas med den ansvarsfördelning som nu gäller mellan försvarets sjukvårds- styrelse och försvarsgrencheferna.

Apoteksbolaget bör enligt kommitten åta sig förrådshållningen m. in. vid krigsmaktens läkemedelscentraler och centrala läkemedelsförråd. Detta in— nebär att apotekschefer i apoteksbolaget i stor utsträckning får ansvar för han- tering av försvarsmaktens beredskapsläkemedel samt att apoteken kan tas i anspråk för uppläggning av mindre mängder mobiliseringsläkemedel. Där- igenom bör ökade möjligheter att åstadkomma erforderlig omsättning av för- svarsmaktens beredskapsläkemedel. att i tid genomföra nödvändiga prepa- ratindragningar m. m. samt att öka utläggningen till och spridningen av lo- kala mobiliseringsförråd uppnås.

De av CML—kommittén föreslagna organisatoriska förändringarna när det gäller den militära hälso- och sjukvården har i huvudsak genomförts i en- lighet med kommitténs förslag från den 1 januari 1974.

En arbetsgrupp inom socialstyrelsen framlade i maj 1972 en rapport med förslag till den!/i'amtida organisationen av denförsvarsmedicinska materielbered- skapen inom socialstyrelsens ansvarsområde. Utredningens förslag. som ännu inte lett till några ändringar i de berörda hänseendena, innebär i sammandrag följande.

Utredningen föreslår att ansvaret för vissa delar av den försvarsmedicinska materielberedskapen. som i nuläget faller inom socialstyrelsens ansvarsom- råde. överförs på landstingen och övriga icke statliga sjukvårdshuvudmän.

Staten förutsättes liksom hittills svara för kostnaderna i dess helhet och genom socialstyrelsen utöva en riksplanerande. samordnande och kontrol- lerande funktion.

Socialstyrelsen anger - enligt förslaget efter överenskommelse med re- spektive huvudman ramarna för materielberedskapens omfattning och struk- tur inom vederbörande landstingsområde, vilka ramar bör baseras på såv