SOU 1977:20
Kommunernas ekonomi 1975-1985
Till Statsrådet och chefen för budgetdepartementet
Genom beslut den 18 november 1976 bemyndigade regeringen statsrådet Mundebo att tillkalla en kommitté med högst 16 ledamöter med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi. _
Statsrådet Mundebo förordnade den 18 november 1976 till ordförande, landstingsrådet Sven Johansson, och till ledamöter, kanslirådet Rune Bergsten, ledamöterna av riksdagen Nils Berndtson, Karl Boo, Nils Carls- hamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, ledamoten av riksdagen Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, ledamöterna av riksdagen Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, direktören Sigvard Larsson, ledamoten av riksdagen Gudrun Sundström, ingenjören Jonas Wallin samt landstingsrådet Kurt Ward.
Till sakkunniga åt utredningen förordnades samma dag förbundsdirek- tören Rune Carlsson, Landstingsförbundet, sekreteraren Karl-Erik Johans- son, Svenska kommunförbundet, direktören Harry Lindström, Svenska kommunförbundet, avdelningschefen Walter Slunge, Landstingsförbundet, avdelningsdirektören Bror Werbell samt docenten Carl Johan Åberg, och den 1 december 1976 fil. kand. Percy Bargholtz, budgetdepartementet och statssekreteraren Lars Wohlin, ekonomidepartementet.
Till sekreterare förordnades den 18 november 1976 kanslirådet Ulf Wetterberg. Samtidigt förordnades redovisningskamrern Björn Attersved, fil. kand. Evy Berglund samt förste byråsekreteraren Agneta Norén till biträdande sekreterare.
Utredningen har antagit benämningen 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76).
Inom utredningen har en särskild arbetsgrupp haft i uppdrag att utarbeta företiggandebetänkande. Denna arbetsgrupp har biträtts av ett antal experter. Dessa har varit sekreteraren Rune Alexandersson, Svenska kommunför- bundet (fr.o.m. 1977-01-03), kanslirådet Bertil Edlund, budgetdeparte- mentet (fr. o. m. 1976—11-29), departementssekreteraren Rein Hinno, eko- nomidepartementet (fr. o. m. 1976-1 1-29), samt sekreteraren Gunilla Lamne- vik, Landstingsförbundet (fr. o. m. 1977-02-16).
I sekretariatets arbete har även deltagit kontoristerna May Jägerland och Ann-Christin Nilsson.
1 föreliggande betänkande presenteras resultaten av framskrivningar av kommunernas inkomster och utgifter för perioderna 1975—1980 och 1980—1985. Syftet har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den
framtida utvecklingen. Analysen utgör ett av underlagen för utredningens fortsatta överväganden och ställningstaganden.
Vi har ansett det angeläget att så tidigt som möjligt redovisa det analysmaterial avseende den kommunala ekonomins framtida utveckling som ligger till grund för utredningsarbetet. Därför presenteras analysens resultat i ett delbetänkande redan nu. Däremot är utredningen inte beredd att i detta tidiga skede av arbetet redovisa några konkreta förslag och ställnings- taganden. Enligt direktiven skall de slutliga förslagen föreligga före utgången av november 1977.
Särskilt yttrande har lämnats av dels ledamoten Berndtson, dels ledamö- terna Carlstein, Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward samt den sakkunnige Åberg.
Stockholm i april 1977
Sven Johansson
Rune Bergsten Nils Berndtson Karl Boo Nils C arlshamre Rune Carlstein Urban Gibson Hans Gustafsson Inge Hör/én Knut Johansson Stig Jose/Son Olle Karlsson Sigvard Larsson Gudrun Sundström Jonas Wallin Kurt Ward
/ Ulf Wetterberg
1. Inledning 1.1 1.2 1.3
Utredningens direktiv Analysens syfte Rapportens uppläggning
2. Kommunal finansstatistik och nationalräkenskapsstatistik 2.1 2.2 2.3
2.4
Inledning . . . . . Statistikseriernas användningsområden Sambanden mellan statistikserierna
2.3.1 Kommunal konsumtion 2.3.2 Kommunala transfereringsutgifter 2.3.3 Kommunala investeringar 2.3.4 Kommunala inkomster 2.3.5 Finansiellt sparande Skillnader mellan statistikserierna
3 Utvecklingen under tidigare ar 3.1 3.2
3.3
3.4 3.5 3.6
Allmänt om kommunernas ekonomi 1960—1975 Kommunala utgifter, trendberäkningar för 1963—1974 3.2.1 Konsumtion 3.2.2 Transfereringar 3.2.3 Investeringar Kommunernas inkomster 3.3.1 Finansiering
3.3.2 Skatter . .
3.3.3 Statsbidrag 3.3.4 Övriga inkomster 3.3.5 Upplåning Finansiellt sparande
Variationer mellan kommunerna . . . . Betalningsströmmar mellan staten och kommunerna
4. Kommunernas utgifter vid oförändrad service 41 4.2 4.3 Primärkommuner Landsting . Den kommunala sektorn totalt
11 11 12 12
15 15 15 17 17 18 19 20 21 23
25 25 35 36 38 41 41 42 44 47 49 , 50 53 55 59
63 63 65 66
5. Kommunala planer 5.1 Primärkommuner enligt KELP 5.2 Landsting enligt LKELP 5.3 Den kommunala sektorn totalt
6 1975 ars Iangtidsutredning . . .
6.1. Allmänt om långtidsutredningens metodik 6.2 Kommunal konsumtion
6.3 Kommunala investeringar . .
6.4. Långtidsutredningens alternativ och utvecklingen 1976 och 1977
7 Förutsättningar för _fr'amskrivning av kommunernas inkomster och utgifter 1975—1980 . . 7.1 Grundläggande antaganden 7 1. 1 Volymutvecklingen 7. 1.2 Prisutvecklingen . . . . . . . . 7 1. 3 Vissa antaganden för beräkning av kommunernas skat- teinkomster . 7.2 Bedömning av 1976 och 1977 . . 7.3 Övriga förutsättningar och metodfrågor
8 Kommunernas ekonomi under åren/ram till 1980 8.1 Kommunernas finansiella sparande
8.2 Kommunernas inkomster och utgifter . . . 8.3 Utvecklingen mom primärkommuner respektive landsting 8.4 Kommunal utdebitering
8.5 Diskussion av alternativen
9 Framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 9.1 Förutsättningar och metodik 9.2 Resultatet av framskrivningen
10. Effekter pa" den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgi/ter
Särskilda yttranden
1 Av ledamoten Berndtson . . . . . 2 Av ledamöterna Carlstein, Gustafsson Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward samt den sakkunnige Åberg
Bilaga 1 Nationa/räkenskapernas utgifts- och inkomstbegreppför den kommunala sektorn .
1 Kommunal konsumtion .
2 Kommunala transfereringsutgifter 3 Kommunala investeringar 4 Kommunala inkomster
4.1 Skatter . .
4.2. Statsbidrag 4.3 Övriga inkomster
Bilaga 2 Tabeller med resultatet av framskrivningen av prirnärkommu- nernas och landstingens inkomster och utgifter till 1980
69 69 72 73
75 75 76 78
80
83 83 84 89
92 94 99
103 103 105 108 110 112
115 115 119
125
133 "133
133
137 137 138 138 139 139 139 139
141
Tabeller och diagram
Tabe/ler i texten
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3.1 3.2 3.3
3.4
3.5
3.6
3.7 3.8
3.9
3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15 3.16
Kommunal konsumtion 1974 beräknad utifrån kommunal fmansstatistik . . . . . . . . . . . . . Kommunala transfereringsutgifter 1974 beräknade utifrån kommunal fmansstatistik . . . . Kommunala investeringar 1974 beräknade utifrån kommunal fmansstatistik . . . . . Kommunala transfereringsinkomster 1974 beräknade utifrån kommunal fmansstatistik . . . . . . Sambandet mellan finansiellt sparande och förändring av finan- sieringskapital 1974
Försörjningsbalansens utveckling 1960—1975 Konsumtionens andel av bruttonationalprodukten 1960—1975 Kommunernas inkomster och utgifter 1963— 1975 enligt national- räkenskaperna . . . Kommunernas externa inkomster och utgifter 1963 1975 enligt kommunal fmansstatistik . . . . Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1968—1975 enligt nationalräkenskaperna . . . Primärkommunernas och landstingens externa inkomster och utgifter 1968—1975 enligt kommunal fmansstatistik Kommunal konsumtion, trendmässig utveckling i fasta priser Kommunala transfereringar enligt nationalräkenskaperna, trendmässig utveckling . . . . Kommunala transfereringar enligt kommunal fmansstatistik, trendmässig utveckling 1 fasta priser . . . . Kommunala investeringar trendmässig utveckling i fasta priser .
Kommunernas inkomster 1963—1975
Primärkommunernas och landstingens inkomster 1968— 1975 Olika inkomstslag 1 procent av kommunernas externa inkomster 1963—1975 enligt kommunal fmansstatistik
Kommunernas skatter 1963-1975
Primärkommunernas och landstingens skatter 1968—1975 Medelutdebitering 1960—1977
18 19 20 21 22
26 27 _
29 31 33
34 38
39 40
41 42 43
44 44 45 46
3.17 3.18 3.19 3.20
3.21 3.22
3.23 3.24
3.25
3.26 3.27
3.28
4.1
4.2
4.3
5.1
5.2
6.1
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
Kommunernas statsbidrag 1963—1975
Primärkommunernas och landstingens statsbidrag 1968—1975 De statliga driftbidragens andel av kommunala utgifter 1963—1976 . . . . . . . . . . De statliga investeringsbidragens andel av kommunala utgifter 1963—1976 . . .
Kommunernas övriga inkomster 1963—1975 . . Primärkommunernas och landstingens övriga inkomster 1968—1975 . Kommunernas nettoupplåning 1963—1975 . . . Långfristig nyupplåning och amorteringar för primärkommuner och landsting 1963—1975 . . . . . . . . Långfristig nyupplåning 1 procent av primärkommunernas och landstingens bruttoinvesteringar 1968—1975
Finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna 1963—1975 Jämförelse mellan förändring av finansieringskapital enligt den
kommunala fmansstatistiken (Kf) och finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna (NR) 1963—1975 . Utdebitering per skattekrona 1977 i primärkommuner
Primärkommunernas bruttokostnader 1974—1985 vid oförändrad ambitionsnivå .
Landstingens bruttokostnader 1974—1985 vid oförändrad ambi- tionsnivå . . . . . . Den kommunala konsumtionen vid oförändrad ambitionsnivå
1975— 1985
Utvecklingen av olika kostnadsbegrepp för primärkommunerna enligt långtidsutredningens tolkning av KELP 74—78 Kommunal konsumtion 1975—1980 enligt kommunernas planer
Långtidsutredningens baskalkyl samt alternativen I och 11 för kommunal konsumtion 1975—1980
Alternativa antaganden om den kommunala konsumtionens volymutveckling 1975—1980 . . . . . . . Alternativa antaganden om de kommunala investeringarnas volymutveckling 1975— 1980 . . . . . . Alternativa antaganden om de kommunala transfereringarnas volymutveckling 1975—1980 . . . . . . . . Alternativa antaganden om konsumentprisstegringen samt de kommunala utgifternas prisutveckling l977—1980 . Kommunernas inkomster och utgifter 1975—1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977
Primärkommunernas inkomster och utgifter 1975— 1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 . . . . Landstingens inkomster och utgifter 1975—1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977
47 47
48
49 50
51 52
52
53 54
54 56 _
64
'66
67
71
73
78
86
87
89
91
96
97
98
7.8 De kommunala utgifternas volymutveckling enligt olika alter- nativ med uppdelning på delperioderna 1975—1977 och 1977—1980
8.1 Kommunernas inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1975—1980. . . . . . . . .
8.2 De totala kommunala inkomsterna och utgifterna l977—1980. Årlig procentuell utveckling 8.3 De speciella statsbidragens procentuella utveckling 1977—1980 8.4 Övriga inkomsters procentuella utveckling 1977— 1980
8.5. Primärkommunernas finansiella sparande 1975—1980
8.6 Landstingens finansiella sparande 1975—1980 . 8.7 Inkomster och utgifter 1977— 1980 inom primärkommuner och landsting. Årlig procentuell utveckling . .
8.8. Ökat utdebiteringsbehov 1978—1980 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977
9.1 Alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymut- veckling 1980—1985 . . .
9.2 Sammanfattning av antagandena för delperioderna 1977—1980 och 1980—1985 . . . . . 9.3 Kommunernas inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980—1985. . . . . . . . . . . 9.4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980—1985. . . . .
9.5 Kommunernas inkomster och utgifter 1980—1985. Årlig procen- tuell förändring . . . . .
9.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1980—1985 Årlig procentuell förändring . . .
9.7 Landstingens inkomster och utgifter 1980—1985. Årlig procen- tuell förändring . . 9.8 Ökat utdebiteringsbehov 1980 och 1985 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977
10.1. Lagstadgade arbetsgivaravgifter 1975—1976
Tabeller i bilaga 2
BI Kommunernas inkomster och utgifter 1978—1980. Alternativ 1. BZ Kommunernas inkomster och utgifter 1978—1980. Alternativ 11. B3 Kommunernas inkomster och utgifter 1978—1980. Alternativ III. B4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978—1980. Alternativ 1. . . . . . . . . . BS Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978—1980. Alternativ Il. . . . . . . . B6 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978—1980 Alternativ III. . . . . . B7 Kommunernas inkomster 1975—1980.Årlig procentuell föränd- ring
99
104 105 107 107 108 108 109
112
116
117
119
120
121
122
122
123
126
141 142 143 144 145 146
147
B8 Primärkommunernas inkomster 1975—1980. Årlig procentuell förändring
B9 Landstingens inkomster 1975—1980. Årlig procentuell föränd- nng . . BlO Kommunernas utgifter 1975—1980. Årlig procentuell föränd- nng . . . . . . . . Bll Kommunal konsumtion 1975—1980. Årlig procentuell föränd- nng . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B12 Kommunala transfereringar 1975—1980. Årlig procentuell Rnändnng . . . . . . .
Bl3 Kommunala investeringar 1975—1980 Årlig procentuell föränd- nng
Diagram
3.1 Den volymmässiga utvecklingen av BNP, kommunal konsum- non odtkonnnunahinveäenngar1960—1975 . . 32 Den konnnunah konsunnmnens &ktkka och nendnäsäga utveckhng 1963—1975 . . . . . . . . . . 3.3 Landstingens Iinansieringskapital i procent av externa utgifter 1975— 1977
148
149
150
151
152
153
27
36
57
1 Inledning
1.1. Utredningens direktiv
En av de grundläggande arbetsuppgifterna för 1976 års kommunalekono- miska utredning (KEU 76)anges i direktiven vara att avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Utredningsarbetet bör avse såväl den primärkommunala som den landstingskommunala verksamheten. Däremot bör den kyrkokommunala verksamheten inte omfattas av utredningsuppdra- get. Här återges endast den del av direktiven som berör analysen av kommunernas ekonomi.
Utredningen har enligt direktiven att överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter.
Inom KEU 76 har en särskild arbetsgrupp haft i uppdrag att svara för den analys som skall ge underlaget för bedömningen av de erforderliga åtgär- dernas omfattning och karaktär. Enligt direktiven bör analysen avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985. Analysen bör göras med uppdelning på primär- kommuner respektive landsting. För volymutvecklingen bör olika alternativ studeras, bl. a. två alternativ som i huvudsak ansluter till långtidsutred- ningens alternativ 1 och 11. I detta sammanhang bör utredningen även uppmärksamma de kommunala långtidsplanerna.
Vid bedömningen av kommunernas framtida finansiella situation bör utredningen arbeta med olika alternativ för löne- och prisutvecklingen. Effekterna på den kommunala utdebiteringen av en utveckling enligt de olika alternativen bör belysas. Vidare bör KEU 76 bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kommunala ekonomin.
Takten iden kommunala utgiftsexpansionen har dämpats under 1970—talet jämfört med tidigare år. [ direktiven betonas dock att det trots denna dämpning är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till 1980.
Enligt direktiven bör KEU 76 utgå från en i huvudsak oförändrad andel av kreditmarknadsutrymmet för kommunal upplåning även i fortsättningen.
1.2. Analysens syfte
Syftet med denna analys är att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid olika alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Därigenom skulle utredningen få en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli aktuella för den kommunala sektorn under de närmaste 5—10 åren. Analysen skall bilda underlaget för utredningens fortsatta överväganden och ställnings- taganden beträffande de åtgärder som bedöms nödvändiga.
Resultatet av utredningens analysarbete publiceras i föreliggande delbe- tänkande. KEU 76 har ansett det angeläget att så tidigt som möjligt redovisa det analysmaterial avseende den kommunala ekonomins framtida utveck- ling som ligger till grund för utredningsarbetet. Däremot är utredningen inte beredd att i detta tidiga skede av arbetet redovisa några konkreta förslag och ställningstaganden. Enligt direktiven skall de slutliga förslagen föreligga före utgången av november 1977.
Utredningen vill betona att de presenterade framskrivningarna kan karakteriseras som enkla räkneexempel som utgår från ett antal valda förutsättningar och som påverkas av den använda metodiken. Framskriv- ningarna får därför inte betraktas som egentliga prognoser för kommunernas framtida ekonomiska situation. Många faktorer som inte har kunnat beaktas i denna analys kan också komma att få betydelse för den kommunala ekonomins utveckling under de närmaste åren.
1.3. Rapportens uppläggning
Analysen av kommunernas ekonomi sker i föreliggande betänkande i huvudsak i nationalräkenskapstermer. Många som är verksamma inom kommunerna är vana att analysera den kommunala ekonomin utifrån den kommunala linansstatistiken. I kapitel 2 redovisas skälen för att utredningen trots detta valt att använda nationalräkenskaperna för analysen. I kapitlet belyses också de samband och skillnader som föreligger mellan finansstati- stiken och nationalräkenskaperna.
Innan utredningen formulerat de olika förutsättningarna för den framtida utvecklingen och genomfört framskrivningarna har en del bakgrundsmate- rial studerats. Först har den kommunala utvecklingen under tidigare år kartlagts och analyserats. En mycket utförlig kartläggning har presenterats av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkandet Kommu- nernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976:45). Denna kartläggning har av KEU 76 på vissa centrala punkter förts fram till .1975 och kompletterats med trendberäkningar. Detta bakgrundsmaterial kan i viss utsträckning ge vägledning när antagandena om de framförliggande årens utveckling skall preciseras och sambanden i den kommunala ekonomin formuleras. Mate- rialet presenteras i kapitel 3. I kapitlet görs också en bedömning av storleksordningen av de betalningsströmmar som går i båda riktningarna mellan staten och kommunerna.
Den tidigare kommunalekonomiska utredningen har också genomfört en analys av vilka reala resurser som skulle behöva tas i anspråk fram till 1985 för
att tillgodose behovet av olika kommunala tjänster under antagande om oförändrad ambitionsnivå. Det är effekterna av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkningens ålderssammansättning som fångats upp i denna analys. Undersökningen har presenterats i betänkandet Kommunal utveck- ling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976240). Huvudre- sultaten av denna studie sammanfattas i kapitel 4.
Enligt direktiven bör utredningen i analysarbetet uppmärksamma de kommunala långtidsplanerna. Dessa utgör en viktig källa för bedömning av den kommunala sektorns utveckling. Sådana planer utarbetas numera årligen avseende utvecklingen under de nästkommande fyra till fem åren. Planerna redovisas i s. k. KELP-undersökningar för primärkommunerna och LKELP för landstingen. I kapitel 5 presenteras utredningens bearbetningar av detta planmaterial avseende utgiftsutvecklingen fram till 1980.
1975 års långtidsutredning har i sin huvudrapport (SOU 1975:89) skisserat alternativ för fördelningen av det tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet mellan privat och offentlig konsumtion fram till 1980. Med utgångspunkt i denna rapport har en i stort sett enig riksdag lagt fast riktlinjer för den ekonomiska politiken på längre sikt såvitt avser utrikesbalans och resursför- delning. 1 utredningens analysarbete bör som nämnts två av alternativen för kommunernas volymutveckling i huvudsak ansluta till långtidsutredningens två alternativ för den kommunala konsumtionens fortsatta ökning vid oförändrad veckoarbetstid. Långtidsutredningens överväganden och alter- nativ presenteras i kapitel 6. I kapitlet görs också vissa enkla beräkningar av den utveckling som erfordras under åren 1978, 1979 och 1980 för att långtidsutredningens kalkyler skall realiseras. Utgångspunkten för en sådan diskussion är de nu föreliggande bedömningarna av samhällsekonomin 1976 och 1977.
Analysen av kommunernas ekonomi har delats upp i två etapper. I kapitel 7 och 8 redovisas framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 medan perioden 1980—1985 behandlas i kapitel 9.
I kapitel 7 preciseras utredningens alternativa antaganden om volymut- veckling, pris- och löneutveckling m. m. fram till 1980. Dessa antaganden ligger till grund för framskrivningarna i kapitel 8. Utformningen av alternativen har skett under beaktande av det bakgrundsmaterial i form av trender, planer och samhällsekonomiskt utrymme som redovisats i kapitlen 3—6. Utifrån de grundläggande antagandena har sedan en rad andra för beräkningarna nödvändiga förutsättningar formulerats. Kapitel 7 innehåller också en redovisning av de bedömningar av kommunernas ekonomi 1976 och 1977 som har presenterats i den preliminära nationalbudgeten för 1977.
I kapitel 7 beskrivs den tillämpade metodiken vid framskrivningen av de kommunala inkomsterna och utgifterna till 1980. Metodiken innebär i korthet att alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymut- veckling har formulerats. För att få utvecklingen uttryckt i löpande priser har förutsättningar om relativpriserna införts. Dessa förutsättningar bygger på observerade samband med konsumentpriserna under tidigare år. För konsu- mentprisernas del har också alternativa antaganden formulerats. Vidare har förutsättningar gjorts om utvecklingen av arbetsgivaravgifter, lönesumma, kommunalt skatteunderlag samt medelutdebitering. Kommunernas skatte-
inkomster och de allmänna statsbidragen har beräknats utifrån dessa förutsättningar. De speciella statsbidragen har anknutits till verksamhetens omfattning (utgiftssidan). Övriga inkomster har skrivits fram delvis med hjälp av trender, delvis genom anknytning till utgifterna.
Resultaten av framskrivningarna till 1980 presenteras i kapitel 8. Sex alternativ för utvecklingen i primärkommuner och landsting har räknats fram. Det finansiella sparandet 1978, 1979 och 1980 för de sex alternativen redovisas och olika vägar att täcka underskotten i det finansiella sparandet diskuteras. I räkneexemplets form beräknas bl. a. de utdebiteringshöjningar som skulle erfordras i de olika alternativen för att nedbringa dessa underskott. I kapitlet kommenteras också resultatet av framskrivningen mot bakgrund av de olika bedömningar av resursutrymmet för den kommunala sektorn fram till 1980 som nu föreligger.
I kapitel 9 redovisas framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter för åren 1980—1985. För denna period görs beräkningarna betydligt mera schablonmässigt eftersom underlagsmaterial i form av kommunala planer, samhällsekonomiska bedömningar m. m. i stor utsträckning saknas. Två av de sex alternativen för perioden 1975—1980 får tjäna som utgångs- punkt för utvecklingen efter 1980. Två alternativ för de kommunala utgifternas volymmässiga expansion 1980—1985 formuleras. Detta ger totalt fyra alternativa bilder av kommunernas ekonomi 1985. Framskrivningen görs separat för primärkommuner och landsting även för 1980-talets första hälft. För denna period redovisas endast resultaten för 1985, däremot inte för de mellanliggande åren. Liksom i kapitel 8 redovisas finansiellt sparande, utdebiteringsbehov m. m. för de valda alternativen.
Enligt direktiven skall KEU 76 bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kommunala ekonomin. I framskrivningarna för perioden 1975—1980 och 1980—1985 har vi inte ökat antalet alternativ ytterligare genom att även arbeta med olika förändringar av arbetsgivaravgifterna respektive år. Vi har i stället valt att diskuterc effekterna för kommunerna av höjda arbetsgivaravgifter fristående från analysen i övrigt. Detta görs i kapitel 10. Som utgångspunkt för diskussionen tas de höjningar av arbetsgivaravgifterna som skedde 1976. I kapitlet studeras några alternativa utvecklingsförlopp för kommunerna som kunde ha inträffat om arbetsgivaravgifterna inte hade höjts.
Till rapporten hör också två bilagor. I bilaga 1 ges som ett komplement till kapitel 2 en detaljerad redogörelse för nationalräkenskapernas utgifts- och inkomstbegrepp för den kommunala sektorn. Bilaga 2 innehåller ett stort antal tabeller med resultatet av framskrivningen av primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter till 1980. Dessa resultat redovisas som nämnts mera översiktligt i kapitel 8.
2 Kommunal finansstatistik och national- räkenskapsstatistik
2.1. Inledning
Den kommunala sektorns ekonomi kan belysas genom antingen kommunal finansstatistik eller nationalräkenskapsstatistik för den kommunala sektorn. Redovisningen av kommunernas ekonomi sker i föreliggande betänkande i huvudsak i nationalräkenskapstenner. Nationalräkenskaperna, som utar- betas av statistiska centralbyrån (SCB), skiljer sig för den kommunala sektorps del från redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redovisningsprinciper beträffar.
Den- kommunala finansstatistiken som omfattar den bokslutsstatistik som varje år insamlas av SCB är anpassad till kommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kommunalekonomiska begrepp och definitio- ner. Nationalräkenskapsstatistiken följer däremot av FN rekommenderade definitioner. .
Nationalräkenskapsbegreppen erhålls därför först efter omfattande omräk- ningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är svårt att göra en direkt koppling mellan kommunalekonomiska begrepp och nationalräkenskapsbegrepp.
2.2. Statistikseriernas användningsområden
Nationalräkenskaperna (NR) sammanfattar och beskriver samhällets ekono- miska aktivitet på ett enhetligt och övergripande sätt och tjänar bl. a. som underlag för det årliga nationalbudgetarbetet. NR kartlägger de ekonomiska transaktionerna såväl efter deras funktion som efter de sektorer som berörs; Redovisningen omfattar därför ett stort antal konton för de olika sektorerna. Centrala NR-begrepp är bl. a. bruttonationalprodukt (BNP) och finansiellt sparande. Med ett lands BNP avses värdet av alla de varor och tjänster som framställs i landet under en viss period.
BNP kan beräknas från såväl produktions- som användningssidan. BNP från pr'oduktionssidan mäts genom summan av förädlingsvärdena för samtliga sektorer. Med förädlingsvärde avses värdet av en sektors produktion med avdrag för dels inköp från andra sektorer av material m. m., dels kostnader för reparationer och underhåll.
BNP,/rån användningssidan är lika med summan av alla använda varor och tjänster med uppdelning på privat konsumtion och investering, offentlig
konsumtion och investering samt export minus import. Dessa poster redovisas tillsammans i den s. k.försår/ningsbalansen. Kommunernas verk- samhet registreras i försörjningsbalansen i form av kommunal konsumtion och kommunala investeringar.
En sektors/inansiel/a sparande visar kapitalets förändring i sektorn mellan åren. För hela ekonomin, inräknat utlandssektorn, är det finansiella sparandet noll, eftersom upplåning i en sektor motsvaras av utlåning hos en annan sektor. Det finansiella sparandet i utlandssektorn utgörs av bytesba- lansens över- eller underskott.
Som primärstatistik för de kommunala nationalräkenskapsberäkningarna används huvudsakligen den kommunala finansstatistiken.
Nedan anges några exempel på användningsområden för den kommunala finansstatistiken respektive nationalräkenskapsstatistiken.
a) Nationalräkenskapsstatistiken används på riksnivå. Den kommunala finansstatistiken däremot används i första hand på kommun- och landstingsnivå men sammanställningar görs naturligtvis även på riks- nivå.
b) Den kommunala finansstatistiken används också vid särskilda finansie- ringsanalyser av drift- och kapitalbudget var för sig.
c) Nationalräkenskapsstatistiken är att föredra vid studier av den kommu- nala ekonomin om en redovisning av konsumtion och investeringar önskas i fasta priser. Med hjälp av nationalräkenskaperna kan man således studera den volymmässiga förändringen sedan prisökningen elimine- rats. (1) Eftersom nationalräkenskaperna är ett system för hela ekonomin kan man studera den kommunala sektorns andel av totala BNP m. ni. genom att den kommunala konsumtionen och de kommunala investeringarna sätts i relation till BNP.
Vi är medvetna om att en analys av kommunernas ekonomiska situation i nationalräkenskapstermer kan vara svårtolkad för den som är van vid att analysera den kommunala ekonomin utifrån den kommunala finansstatisti- ken. Avgörande skäl har dock bedömts föreligga för att använda nationalrä- kenskaperna.
Ett sådant skäl är möjligheten att göra jämförelser med andra sektorer. ] långtidsutredningen, som ger den samhällsekonomiska ramen för analysen, är kalkylerna genomförda i nationalräkenskapstermer. Enligt direktiven bör utredningen bl. a. studera olika alternativ som i huvudsak ansluter till långtidsutredningens kalkyler. Detta är möjligt endast om analysen förs i samma termer. Nationalräkenskaperna möjliggör också bedömningar av hur samhällets skattetryck förändras vid alternativa utgiftsnivåer för den kommunala ekonomin.
Vidare ger nationalräkenskaperna som nämnts möjlighet att studera den volymmässiga utvecklingen i den kommunala verksamheten, vilket är av stort värde i utredningens analys. Antaganden om de kommunala utgifternas reala utveckling utgör utgångspunkten i analysarbetet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att nationalräkenskaperna och finansstatistiken i viss mån fyller skilda syften. Det bör betonas att valet av nationalräkenskaperna som framskrivningsinstrument i vår analys inte på
något sätt innebär att värdet av finansstatistiken ifrågasätts. Idealt skulle framskrivningarna ha gjorts parallellt med hjälp av de två tillgängliga statistiska redovisningssätten, men detta har inte varit arbetstekniskt möjligt. Vi har då varit tvungna att välja och av de ovan redovisade skälen har nationalräkenskaperna föredragits just i detta sammanhang.
I den följande redovisningen av utvecklingen i kommunerna under 1960- och 1970-talen anges i flera fall serier både i nationalräkenskapernas och den kommunala finansstatistikens termer för att illustrera sambanden mellan de två statistiska sätten att beskriva kommunernas ekonomi.
2.3 Sambanden mellan statistikserierna
l nationalräkenskaperna redovisas kommunernas utgifter och inkomster enligt nedanstående huvudindelning.
Utgifter Inkomster Konsumtion Skatter Transfereringar Statsbidrag Investeringar Ovriga inkomster
Utredningens analys anknyter till denna fördelning. Samtliga poster på såväl utgifts- som inkomstsidan skrivs fram för sig.
I det följande redovisas några tabeller som anger de nationalräkenskaps- begrepp för kommuner och landsting som beskrivs nedan. Tabellerna visar de kommunala nationalräkenskapsbegreppen beräknade utifrån den kommu- nala finansstatistiken.
Dessa beräkningar avviker från de modeller NR använder. NR:s beräk- ningar görs nämligen på mycket detaljerad nivå där summan av de olika delarna bildar nationalräkenskapsbegreppen. Tabellerna i detta avsnitt har i stället byggts upp genom att det utifrån totala kostnader, intäkter etc. görs vissa korrigeringar för att erhålla önskade NR-begrepp.
I bilaga 1 till detta betänkande ges en betydligt mer detaljerad redovisning av de olika kommunala nationalräkenskapsbegreppens uppbyggnad.
2.3.1 Kommunal konsumtion
Den produktion av tjänster som de kommunala myndigheterna tillhanda- håller hushållen och företagen utan avgift, eller mot avgifter som väsentligt understiger kommunernas självkostnader, kallas kommunal konsumtion. Finansieringen av konsumtionen sker alltså till största delen via skatter eller statsbidrag.
Beräkningen av den kommunala konsumtionen utgår från summan av de externa kos-tnaderna för material och tjänster, personal m. m. inom den del av kommunernas verksamhet som inte betraktas som affärsmässig. Därtill läggs avskrivningar. Summan av dessa kostnader bildar det s.k. bruttoproduk- tionsvärdet.
Från bruttoproduktionsvärdet görs avdrag för viss försäljning till näringsliv
Tabell 2.1 Kommunal konsumtion 1974 beräknad utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr, löpande priser
Primär- Landsting Summa kommu- ner(inkl. kommu— nalför— bund)
Summa kostnader (exkl. förändring av driftkapital) 44 304 19 766 64 070 Externa kostnader för affärsmässig verksamhet enl.
NR —4 284 — —4 284 Interna kostnader exkl. avskrivningar —7 531 —3 123 —10 654 Bidrag, vårdavgifter samt ersättningar till kommu-
ner och staten —5 305 —2 153!1 —7 458 Räntor, riskutgifter, skatter m. m. —2 198 —249 —2 447 Utbetalda pensioner —391 —166 —557 Personalförsäkring (exkl. affärsmässig verksamhet) —2 957 —1 583 —4 540 Personalomkostnader enl. NR 3 886 2 158 6 044 l__ndirekta skatter enl. NR!7 529 310 839 Övriga korrigeringar —722 —138 —860
Kommunalt bruttoproduktionsvärde 25 331 14 822 40 153 Försäljningsinkomster —1 285 —1 537 —2 822 Kommunal konsumtion 24 046 13 285 37331
”Exklusive vårdavgifter till statliga och privata institutioner vilka räknas som kommu- nal konsumtion. bUtgörs nästan helt av allmän arbetsgivaravgift.
och hushåll. Den resterande delen bildar den kommunala konsumtionen. Konsumtionen är med andra ord den del som slutligt används inom den kommunala sektorn.
I tabell 2.1 redovisas den kommunala konsumtionen för kommuner och landsting. Bland de justeringar som görs märks att personalförsäkring enligt finansstatistiken ersätts med personalomkostnader enligt NR. Med NR- begreppet avses de olika socialförsäkringsavgifterna för ATP, sjukförsäkring m. m. samt avgifter för den s. k. kompletteringspensionen. Dessa personal- omkostnader beräknas genom procentpåslag på lönerna.
2.3.2 Kommunala transfereringsutgifter
Med transfereringsutgifter avses utgifterna för inkomstomfördelning mellan sektorerna. Hit hör samtliga utgifter som ej räknas som konsumtions- eller investeringsutgifter. Till skillnad från det kommunalekonomiska utgiftsbe- greppet räknas inte erlagda amorteringar eller utlämnade anslagstäckta lån av NR som utgift. Till de större transfereringsutgifterna hör erlagda räntor, samt olika bidrag till hushållssektorn.
Tabell 2.2 Kommunala transfereringsutgifter 1974 beräknade utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr. löpande priser
Primär- Landsting Summa kommu- ner (inkl. kommu- nalför- bund) Bidrag, vårdavgifter m. m. (exkl. ersättningar till andra kommuner, kommunalförbund och lands- ting) 4 758 1 028 5 786 Räntor. riskutgifter, skatter m. m. 2 198 249 2 447 Utbetalda pensioner enl. kommunal Gnansstatistik 391 166 557 Utbetalda pensioner för personal med statliga avtal (främst lärare) 596 — 596 Övrigt 118 19 137 Summa 8061 1 462 9 523
] tabell 2.2 redovisas en sammanställning av de kommunala transfererings- utgifterna. Som framgår av tabellen ingår inte ersättningar till andra kommuner m. m. i NR:s transfereringsbegrepp. Dessa ersättningar utjämnas mot motsvarande inkomster från andra kommuner. Som framgått av tabell 2.1 skall inte vårdavgifter till statliga och privata institutioner från lands- tingen räknas som transfereringar.
De utbetalda pensionerna för personal med statliga avtal redovisas ej i den kommunala finansstatistiken utan hämtas från statlig statistik. Motsvarande belopp ingår också bland statsbidragen på inkomstsidan.
2.3.3 Kommunala investeringar
Bruttoinvesteringarna är en av de komponenter som ingår i bruttonational- produkten när denna beräknas från användningssidan. Liksom konsum- tionen särredovisas bruttoinvesteringarna för såväl privat, statlig som kommunal verksamhet. Bruttoinvesteringar i permanenta bostäder redovisas antingen separat eller tillsammans med de privata, statliga respektive kommunala bruttoinvesteringarna.
Med begreppet bruttoinvestering menas, om annat ej anges, endast investering i fast realkapital. Här ingår dels investeringar som ersätter förslitet realkapital och dels investeringar som utökar realkapitalbeståndet.
Med kommunala bruttoinvesteringar avses då summan av nybyggnader och nyanläggningar samt inköp av transportmedel, maskiner och inventarier. De kommunala investeringarna redovisas också ibland med uppdelning på myndigheter, affärsverk samt kommunala företag.
Termen investeringar i fast realkapital innebär att bruttoinvesteringarna ej omfattar finansiella transaktioner (= finansiella kapitalutgifter) och ej heller inköp av fastigheter, mark, anläggningar, patent m. m.
Tabell 2.3 Kommunala investeringar 1974 beräknade utifrån kommunal finanssta- tistik Milj. kr, löpande priser
Primär- Landsting Summa kommu— ner(inkl. kommu- nalför- bund) Summa kapitalutgifter 10 103 2 059 12 162 Interna kapitalutgifter —180 — 1 -181 Amorteringar —1 565 —154 —1 719 Utlämnade anslagstäckta lån —206 —187 —393 Inköp av fastigheter och anläggningar —941 _ 53 —994 Övriga korrigeringar —l71 — 21 -l92
Bruttoinvesteringar enl. NR 7 040 1 643 8 683
Bland övriga korrigeringar i tabell 2.3 märks bl. a. inköp av aktier. andelar m. m. Dessa poster redovisas i den kommunala finansstatistiken bland övriga kapitalutgifter. Någon särredovisning görs alltså ej. Bruttoinvesteringar enligt NR redovisas såväl efter verksamhetsområden som efter kapitaltyp, dvs. uppdelade på nybyggnader och nyanläggningar samt inköp av transportme- del. maskiner och inventarier.
2.3.4 Kommunala inkomster
Kommunernas externa inkomster exklusive försäljningsinkomster, som är en avdragspost vid beräkningen av konsumtionen, sammanfattas i national- räkenskaperna under benämningen transfereringsinkomster.
Transfereringsinkomsterna är sålunda samtliga de medel som skall finansiera konsumtion, transfereringsutgifter samt investeringar hos kommunerna. Större delen av de kommunala inkomsterna räknas alltså hos NR som transfereringsinkomster.
Det bör observeras att inkomster för den affärsmässiga verksamheten redovisas netto (dvs. efter avdrag för kostnader).
Till skillnad från det kommunalekonomiska inkomstbegreppet räknas inte erhållna amorteringar eller nyupptagna lån in bland inkomsterna. Detta överensstämmer med företagsekonomisk praxis. Inte heller försäljning av fastigheter räknas med bland transfereringsinkomsterna.
De kommunala transfereringsinkomsterna kan delas in i tre huvudgrup- per, skatter, statsbidrag och övriga inkomster. En detaljerad redovisning av innehållet i dessa tre huvudgrupper och gränsdragningen mellan grupperna återfinns i bilaga 1.
I tabell 2.4 redovisas de kommunala transfereringsinkomsterna. Med tillräknade pensionsavgifter enligt NR avses saldot mellan personalkostnader ingående i konsumtionen (tabell 2.1) och de faktiska personalförsäkringsav- gifterna. Det motsvarar alltså i huvudsak de av kommunerna beräknade KP- avgifterna som redovisas bland interna intäkter i fmansstatistiken.
Tabell 2.4 Kommunala transfereringsinkomster 1974 beräknade utifrån kommunal finansstatistik Milj. kr. löpande priser
Primär- Landsting Summa kommu— ner(inkl. kommu- nalför— bund) Summa intäkter 47 267 20 396 67 663 Interna intäkter —7 702 —3 144 -10 846 Försäljningsinkomster —1 285 —1 537 —2 822 Externa kostnader för affärsmässig verksamhet —4 284 — —4 284 Tillräknade pensionsavgifter enl. NR 1 655 867 2 522 Summa kapitalinkomster 7 181 1 364 8 545 Interna kapitalinkomster —2 022 —601 —2 623 Nya län —2 449 —392 —2 841 Försäljning av fastigheter —784 — 14 —798 Erhållna amorteringar —107 — -—107 Ersättningar från andra kommuner —453 —711 —1 164 Korrigeringar för driftbidrag och skatter 514 —391 123 Korrigering för investeringsbidrag 214 55 269 Övriga korrigeringar —784 —140 —924 Summa 36 961 15 752 52 713
Reduceringen för ersättningar från andra kommuner samt tillskott till kommunalförbund sammanhänger med den nettoredovisning av dessa variabler som kommenterats i anslutning till tabell 2.2. De olika korrigering- arna för driftbidrag och skatter samt investeringsbidrag görs på grund av att NR hämtar dessa värden från riksrevisionsverkets statistik som ej överens- stämmer med den kommunala finansstatistiken.
2.3.5 Finansiellt sparande
Saldot mellan kommunernas inkomster och utgifter avspeglar kapitalets förändring i den kommunala sektorn. Detta saldo redovisas som förändring av finansieringskapitalet i den kommunala finansstatistiken och som linan- siellt sparande i nationalräkenskaperna.
Det kommunala finansieringskapitalet utgörs av skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder. Finansieringskapitalet uppde- las i disponibelt stamkapital och driftkapital. Disponibelt stamkapital är den del av finansieringskapitalet som är avsett för kapitalbildande ändamål.
Med förändring av finansieringskapitalet avses skillnaden mellan de till redovisningsåret hänförliga inkomsterna och utgifterna. Bland inkomsterna inräknas här inte förskott eller disposition av tidigare års fonderade och reserverade medel samt överskott. Bland utgifterna räknas inte fondavsätt— ningar, reservationer eller täckning av förskott och underskott från tidigare år.
Tabell 2.5 Sambandet mellan finansiellt sparande och förändring av finansierings- kapital 1974 Milj. kr, löpande priser
Primär- Landsting Summa kommu- ner (inkl. kommu- nalför- bund) Summa transfereringsinkomster _ 36 961 15 752 52 713 Summa transfereringsutgifter —8 061 —1 462 —9 523 Kommunal konsumtion —24 046 —13 285 —37 331 Avskrivningar enl. NR 1 927 479 2 406 Bruttoinvestering enl. NR —7 040 —1 643 —8 683 Nettoinköp av fastigheter(inkl. mark) —158 . — 39 —197 Finansiellt sparande enl. NR —417 —l98 —615 Nya lån 2 449 392 2 841 Erhållna amorteringar 107 — 107 Utlämnade lån —206 —187 —393 Erlagda amorteringar —1 565 —154 —1 719 Förändring av finansieringskapital enl. NR-statistik 368 —147 221 Förändring av finansieringskapital enl. kommunal fmansstatistik ' — 79 — 85 —164 Differens mellan statistikserierna 447 — 62 385 Förklaras av Användning av annan statistik för driftbidrag, skat- ter, investeringsbidrag och bidrag till polisväsendet 685 —336 349' Oförklarad differens —238 274 36
I överensstämmelse med kommunalekonomisk praxis ingår däremot under året upptagna lån och erhållna amorteringar som inkomster. På motsvarande sätt räknas utlämnade lån och erlagda amorteringar som utgifter.
För att belysa den kommunala sektorns finansiella ställning görs i nationalräkenskaperna beräkningar av det finansiella sparandet. Detta begrepp överensstämmer med det kommunalekonomiska begreppet föränd- ring av finansieringskapitalet med den skillnaden att upptagna lån och mottagna amorteringar i överensstämmelse med företagsekonomisk praxis inte räknas som inkomster och att utlämnade lån och erlagda amorteringar
inte räknas som utgifter. , Underskott i det finansiella sparandet kan således helt eller delvis täckas
genom nettoupplåning. Jämförs det finansiella sparandet med förändringen av finansieringskapitalet kan följande samband ställas upp.
Finansiellt sparande + Nya lån + Erhållna amorteringar
—— Utlämnade lån — Erlagda amorteringar = Förändring av finansieringskapitalet
1 tabell 2.5 görs en jämförelse mellan det finansiella sparandet och förändringen av finansieringskapitalet. Tabellen är uppställd enligt de samband mellan dessa två begrepp som beskrivits ovan. I tabellen redovisas differensen mellan de beräkningar av förändring av'tinansieringskapitalet som gjorts utifrån de två statistikserierna. Förändring av finansieringskapi- talet enligt kommunal fmansstatistik är då beräknad som saldot mellan externa inkomster och utgifter.
2.4 Skillnader mellan statistikserierna
lnom nationalräkenskaperna hänför sig följande sektorer till begreppet kommuner: primärkommuner, landsting, kommunalförbund, kyrkor, kommunala teatrar och ideella organisationer vilka står under överinseende av den kommunala sektorn. NR delar upp den kommunala verksamheten mellan myndigheter och affärsverk. Det sistnämnda innebär primärkom- munal verksamhet som bedrivs enligt affärsmässiga principer, dvs. den skall vara självbärande. Följande titlar och huvudtitlar enligt K-planen omfattas av begreppet affärsverk: allmän markreserv, hyresfastigheter, hamnar, kommunikationer(exklusive flygplatser), näringsliv och industriell verksam- het.
Den kommunala sektorn enligt den kommunala finansstatistiken omfattar kommuner, kommunalförbund, landsting och kyrkokommuner.
Redovisningen av begrepp som definitionsmässigt skall stämma överens avviker ibland från varandra beroende på att NR använder andra källor än kommunal fmansstatistik.
Som exempel inom den kommunala konsumtionen kan nämnas personal- omkostnaderna och avskrivningarna. Personalomkostnaderna beräknas genom särskilda procentpåslag på lönerna. Dessa koefficienter för uppräk- ning av lönerna erhålls från kommun- och landstingsförbunden. Personal- omkostnaderna skall täcka såväl de vanliga socialförsäkringsavgifterna till ATP, sjukförsäkring m. m. som avgifter för den s. k. kompletteringspensio- nen. För avskrivningarna använder NR inte de bokföringsmässiga avskriv- ningarna i den kommunala finansstatistiken. NR gör i stället egna avskriv- ningsberäkningar utifrån kapitalstocksmodeller.
Uppgifter om statliga drift- och investeringsbidrag, direkta skatter samt viSsa uppgifter om indirekta skatter hämtas i NR direkt från den statliga redovisningen enligt riksrevisionsverket. Den statliga redovisningen bygger på kontantprincipen, dvs. det är de faktiska utbetalningarna av statsbidrag som registreras. [ de kommunala räkenskaperna sker däremot en viss periodisering. Inkomsterna och utgifterna fördelas på rätt budgetår, obero- ende av när utbetalningen eller inbetalningen skett. Statsbidragen enligt den kommunala finansstatistiken är i stor utsträckning periodiserade. Detta är en av förklaringarna till skillnaderna mellan riksrevisionsverkets och finanssta- tistikens uppgifter om statsbidragens storlek ett visst år.
På grund av varierande redovisningspraxis erhåller SCB inte alltid de begärda uppgifterna från kommunerna. Bland exempel på avvikelser som kan förekomma i vissa kommuner kan nämnas nettoredovisning av vissa variabler. Andra exempel på brister är svårigheter för vissa kommuner och landsting att göra avgränsning mellan externa och interna poster. '
Det bör även observeras att endast externa poster medtas i nationalräken- skaperna. I vissa fall används också nettoredovisning i nationalräkenska- perna. Bl.a. nettoredovisas som nämnts transfereringar (inkl. vissa avgifter och ersättningar) mellan olika kommuntyper samt driftresultatet av affars- verkens verksamhet.
3. Utvecklingen under tidigare år
Den kommunala sektorns utveckling sedan 1960 har kartlagts och analyse- rats av den tidigare kommunalekonomiska utredningen. I dess betänkande Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976145) ges en samlad bild av utvecklingen inom den kommunala sektorn totalt, inom de olika verksam- hetsområdena samt inom primärkommuner och landsting. Vidare diskuteras de faktorer som legat bakom den kraftiga expansionen under senare år.
Vid bedömningen av möjliga utvecklingsvägar för den kommunala sektorn under de framförliggande åren bör en av utgångspunkterna vara en analys av historiskt material. Det bör undersökas om utvecklingen på något eller några områden kan väntas fortsätta efter mönstret från senare år. Om så är fallet kan de antaganden som sedan läggs till grund för framskrivningarna baseras på tidigare års trender. Också i de fall där våra antaganden avviker från trenderna är det viktigt att innebörden och konsekvenserna av sådana avvikelser blir allsidigt belysta.
Kartläggningen av den kommunala sektorns utveckling i kommunal- ekonomiska utredningens ovan nämnda betänkande har därför på vissa . punkter förts fram till det år för vilket senaste statistik föreligger, i regel 1975. Detta har i första hand gjorts för de variabler som varit av intresse för framskrivningarna. På detta material har sedan en rad trendberäkningar utförts. För dessa beräkningar redogörs i olika avsnitt längre fram i detta kapitel. ,I avsnitt 3.1 ges inledningsvis en översikt över kommunernas ekonomi .1960—1975. Den kommunala verksamheten ses härvid mot den samhällsekonomiska bakgrunden.
Det bör observeras att i den fortsatta redovisningen ingår kommunalför- bunden i den primärkommunala sektorn.
3.1. Allmänt om kommunernas ekonomi 1960—1975
Genom sin snabba tillväxt har kommunerna fått en alltmer ökande betydelse för landets totala ekonomi. Likaväl är kommunerna för sin expansion beroende av tillväxten i samhällsekonomin. Kommunerna svarar för en betydande del av den samlade produktionen och tar i anspråk en stor del av produktionsresultatet.
Kommunernas roll i totalekonomin kan mätas på flera olika sätt. Ett sådant mått avser kommunernas bidrag till landets samlade produktion, bruttona- tionalprodukten. Ibland mäter man också den kommunala sektorns omfatt-
Tabell 3.1 Försörjningsbalansens utveckling 1960—1975
Mi1j_ kr, Årlig procentuell volymförändring löpande priser 1960— 1965— 1970— 1960— 1975 1965 1970 1975 1975 Konsumtion totalt 221 998 4,5 3,8 2.5 3.6 Privat 149 674 4,1 3,2 2.2 3,2 Offentlig 72 324 5,5 5.7 3.4 4.9 Statlig 25 126 5,9 1,6 2,8 3,4 Kommunal 47 198 5,0 8,9 3,8 5,9 Bruttoinvestering totalt 60 145 6,9 3.7 1,0 3,8 Bostäder 12 103 8,7 1,7 —2,1 2,7 Privat 27 962 6,0 2,1 4.6 4,2 Offentlig 20 080 6,6 7,4 —1,2 4.2 Statlig 9 090 2,0 2,6 4.2 2,9 Kommunal 10 990 11,1 10,5 —4,5 5.4 Lagerförändring 9 352 . . . . Export av varor och tjänster 82 397 7,6 9,0 5,3 7,3 Import av varor och tjänster 86 157 6,9 8,5 4,7 6,7 BNP till marknadspris 287 735 5,1 4,0 2,3 3,8
Källa: SCB, nationalräkenskaperna.
ning genom att ange hur stor del av den totala sysselsättningen kommunerna svarar för. Ett tredje, mycket vanligt mått är den kommunala konsumtionens och de kommunala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten. I detta senare fall ser man på den kommunala sektorn inte från produktions- utan från användningssidan genom att ange hur stor del av det totala produktionsresultatet som tas i anspråk av kommunerna. Detta mått är kanske det mest använda i den politiska diskussionen. Den följande kortfattade redogörelsen för kommunerna i det totalekonomiska samman- hanget anknyts därför till olika användningar i landets produktion. Dessa användningar sammanfattas i tabell 3.1 i form av en s. k. försörjningsbalans för perioden 1960—1975.
Som framgår av tabellen har den totala produktionens ökningstakt successivt avtagit mellan de redovisade femårsperioderna. Samma mönster gäller även de två största användningsområdena total konsumtion och totala investeringar. Den totala konsumtionen har också i regel ökat något långsammare än produktionen. Detta gäller i första hand den privata konsumtionen men även den statliga, sett över hela perioden 1960—1975. Den kommunala konsumtionen har däremot ökat i en avsevärt snabbare takt, genomsnittligt ca 6 procent per åri volymjämfört med knappt 4 procent per år för totalproduktionen. Den kommunala konsumtionen ökade mycket snabbt framförallt under perioden 1965—1970 bl.a. beroende på att huvudmanna- skapet för gymnasieskolan och mentalsjukvården överfördes från staten till primärkommuner respektive landsting under denna period. Detta dämpade också den statliga konsumtionens ökningstakt under samma period. Även om man vid jämförelsen mellan olika femårsperioder rensar bort effekterna av huvudmannaskapsförändringarna, så har ändå en dämpning av öknings- takten för den kommunala konsumtionen ägt rum under 1970-talets första
» Index A BNP —'——'— Kommunal konsumtion —- ------ Kommunala investeringar 3004 I. . x _ I . /' x," x_ 250-| _] X_ 0/ x. , x / >_(l _/ I,/' I / 2001 ,' I,” 150—'
100
1960 1965 1970 1975
hälft jämfört med den senare delen av 1960-talet.
För de kommunala investeringarnas del karakteriseras perioden av kraftiga ökningar — genomsnittligt överstigande 10 procent per år fram till 1970. Därefter har de kommunala investeringarna successivt minskat.
Den kommunala konsumtionens och de kommunala investeringarnas volymmässiga utveckling illustreras vidare i diagram 3.1, där också brutto- nationalproduktens utveckling angivits.
Genom den snabbare ökningstakten har den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten ökat. Samtidigt har den privata konsum- tionens andel pressats tillbaka. Andelsutvecklingen anges i tabell 3.2.
Tabell 3.2 Konsumtionens andel av bruttonationalprodukten 1960—1975 Andel i procent. 1968 års priser
1960 1965 1970 1975
Privat konsumtion 58,8 56,0 53,9 53,7 Offentlig konsumtion 19,0 19,3 21,0 22,1 Statlig 8.7 9,0 8,0 8,2 Kommunal 10,3 10,3 13,0 13,9
Konsumtion totalt 77,8 75,3 74,9 75,8
Diagram 3.1 Den volym- mässiga utvecklingen av BNP. kommunal konsum- tion och kommunala in- vesteringar 1960—I 975. Int/ex: I 960=100
Som framgår av tabellen tog den kommunala konsumtionen 1975 i anspråk ca 14 procent av den totala produktionen. Motsvarande andel 1960 var drygt 10 procent. Beräkningen är gjord i 1968 års priser.
Bilden blir emellertid en annan om jämförelsen i stället görs i löpande priser. För den kommunala konsumtionen erhålls då följande andelsutveck-
ling. 1960 1965 1970 1975 7,9 8,9 13,4 16,4
Jämförelsen med uppgifterna i tabell 3.2 visar att andelsökningen från 1960 till 1975 räknat i löpande priser blev mer än dubbelt så stor (8,5 procenten— heter) som när andelarna räknades i 1968 års priser(3,6 procentenheter). Detta beror på att den kommunala konsumtionen har haft en ogynnsammare prisutveckling än landets totalproduktion. Detta förhållande har varit av stor betydelse för kommunernas ekonomi. En viss real utveckling har genom den snabbare prisstegringen krävt avsevärt större finansiella resurser från kommunerna än vad samma utveckling hade inneburit för sektorer med förmånligare pristrend. Kommunernas relativprisutveckling måste givetvis beaktas vid framskrivningen av de kommunala konsumtionsutgifterna.
De kommunala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten steg från 3,1 procent 1960 till 4,1 procent 1965 och till 5,6 procent 1970 (räknat i 1968 års priser). Därefter har andelen sjunkit och utgjorde 1975 3,9 procent. Prisutvecklingen för de kommunala investeringarna skiljer sig inte nämnvärt från vad som noterats för den allmänna prisnivån i samhället.
Redovisningen i form av en försörjningsbalans omfattar endast den reala sidan av olika sektorers verksamhet, dvs. produktionen och användningen av olika varor och tjänster. De finansiella transaktionerna ligger däremot utanför redovisningen. Den reala bilden är av stor betydelse då den ger oss en uppfattning om de totala resurserna och deras fördelning. Den utrymmes- diskussion som fördes i långtidsutredningen om bl. a. möjligheterna för fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn avser det reala utrymmet.
Å andra sidan ger de hittills presenterade siffrorna en ofullständig bild av kommunernas — liksom andra sektorers — totala verksamhet. När man analyserar kommunernas ekonomi bör såväl samtliga utgifter som hela inkomstsidan behandlas. För att få de samlade utgifterna måste till konsum- tions- och investeringsutgifterna läggas de kommunala transfereringarna, dvs. inkomstöverföringama till andra sektorer. Härvid måste man gå över till en redovisning i löpande priser eftersom någon fastprisberäkning av trans- fereringarna inte görs inom nationalräkenskaperna. Också för kommunernas olika inkomstkällor — skatter, statsbidrag och övriga inkomster — sker redovisningen i löpande priser.
De kommunala inkomsternas och utgifternas utveckling anges i tabellerna 3.3—3.6. I tabellerna 3.3 och 3.4 redovisas inkomster och utgifter för den kommunala sektorn totalt, dels i nationalräkenskapstermer, dels enligt den kommunala finansstatistiken. Motsvarande redovisning med uppdelning på primärkommuner och landsting ges i tabellerna 3.5 och 3.6. För den
Tabell 3.3 Kommunernas” inkomster och utgifter 1963—1975 enligt national- räkenskaperna Löpande priser *
Milj. kr Årlig procentuell förändring
1963 1970 1975 1963— 1970— 1963— 1970 1975 1975
Inkomster Skatter 7 189 18 550 34 419 14,5 13,2 13,9 Statsbidrag 3415 9 288 18 382 15,3 14,6 15,0 Övriga inkomster 2 730 7 250 12 731 15,0 11,9 13,7 Totalt 13 334 35 088 65 532 [4.8 13.3 _I4.2
Utgifter Konsumtion 8 204 22 825 47 198 15,7 15,6 15.6 Transfereringar 2 040 5687 11 536 15,7 15,1 15,5 Investeringar 3 509 8 824 9 676 14,1 1,9 8,8 Totalt 13 753 37 336 68 410 15.3 12.9 14.3
Saldo —419 —2 248 —2 878
Netto av mark-
och fastighetsköp 351 135 27 Finansiellt sparande —7 70 —2 383 —2 905
”Inklusive kyrklig verksamhet.
kommunala sektorn totalt ger nationalräkenskaperna data fr.o.m. 1963, medan uppgifter för primärkommuner och landsting var för sig föreligger från 1968. De olika nationalräkenskapsbegreppen har kommenterats i kapitel 2 och en detaljerad beskrivning återfinns också i bilaga 1.
Den totala kommunala sektorns utveckling 1963—1975 enligt nationalrä- kenskaperna redovisas i tabell 3.3. Vad först inkomsterna beträffar kan noteras att den årliga ökningstakten har hållit sig kring 14 procent för samtliga tre i tabellen redovisade huvudgrupper. Under 1970-talets första hälft bromsades ökningstakten något och differenserna blev större. Mest markerad var avsaktningen för gruppen övriga inkomster (affärsverkens driftöverskott, nominella avgifter, ränteinkomster, vissa kalkylmässiga poster etc.).
Vissa mindre förskjutningar i de olika inkomstkällornas relativa betydelse har skett under perioden. Sålunda har statsbidragens andel ökat vilket har uppvägts av minskade andelar för kommunalskatter och övriga inkoms- ter.
Andelen för skatterna, som är den dominerande kommunala finansierings- källan, kan dock sägas ha hållit sig påfallande stabil kring 53 procent. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av totala inkomster, framgår av sammanställningen på nästa sida.
1963 1970 1975 Skatter 53,9 52,9 52,5 Statsbidrag 25,6 26,4 28,1 Ovriga inkomster 20,5 20,7 19,4
Summa inkomster 100,0 100,0 100,0
Medan inkomsterna visat en i stort sett likartad utveckling har förändring- arna på utgiftssidan varit betydligt mer varierande. Den kommunala konsumtionen utgör den dominerande utgiftsposten. Både den och transfe- reringarna har haft en förhållandevis jämn och snabb tillväxt (mer än 15 procent per år 1963—1975). Däremot hade investeringarna en mycket svag utveckling under 1970-talets första hälft. Detta har medfört en kraftig nedgång i investeringarnas andel av de totala utgifterna och en motsvarande uppgång för de två övriga utgiftsgrupperna. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av totala utgifter, anges i nedanstående sammanställning.
1963 1970 1975
Konsumtion 59,7 61,2 69,0 Transfereringar 14,8 15,2 16,9 Investeringar 25,5 23,6 14,1
Summa utgifter 100,0 100,0 100,0
Särskilt kraftig har andelsökningen varit för konsumtionens del. Detta sammanhänger som nämnts med investeringarnas utveckling i början av 1970-talet (se diagram 3.1). Tendensen har förstärkts av olikheterna i prisutvecklingen Som tidigare påpekats har priserna stigit avsevärt snabbare för konsumtionen än för investeringarna. Detta förhållande höjer konsum- tionens andel, räknat i löpande priser, även om konsumtion och investeringar skulle ha en likartad vol ymmässig utveckling. Det bör även uppmärksammas att konsumtionen i löpande priser uppvisat i stort sett samma ökningstakt under början av 1970-talet som under 1960-talet. Som framgått tidigare i detta avsnitt var bilden helt annorlunda när volymutvecklingen studerades. Den kommunala konsumtionens svagare volymutveckling under 1970-talet har således uppvägts av en i motsvarande mån snabbare prisutveckling.
Motsvarande redovisning för den totala kommunala sektorn ges också i finansstatistiska termer i tabell 3.4. En jämförelse mellan tabellerna 3.3 och 3.4 bör underlätta förståelsen av de samband som gäller mellan de två sätten att redovisa kommunernas ekonomi.
Ökningstakterna för kommunernas externa inkomster och utgifter i tabell 3.4 överensstämmer i stora drag med vad som redovisats för inkomster och utgifter i tabell 3.3. Däremot är det stora skillnader mellan de två tabellerna vad gäller dessa posters absoluta nivå. Medan inkomsterna enligt national- räkenskaperna uppgår till ca 66 miljarder kr 1975 är motsvarande siffra för de externa inkomsterna enligt finansstatistiken ca 76 miljarder kr. Differenser i ungefär samma storleksordning förekommer också mellan de totala utgif-
Tabell3.4 Kommunernas” externa inkomster och utgifter 1963-1975 enligt kommunal finansstatistik Löpande priser
Milj. kr Årlig procentuell förändring 1963 1970 1975 1963— 1970— 1963— 1970 1975 1975 Externa inkomster Allmän kommunal- skatt inkl. skatte- bortfallsbidrag 7 027 18028 35 134 14,4 14,3 14,4 Övriga intäkter 6 917 17 022 32 444 13.7 13,8 13,7 Summa externa intäker 13 944 35 050 67 578 14,1 14,0 14,1 Avgår: Avskrivnings- medel och överfö- ringspost 2 025 4 662 5 961 12,7 5,0 9,4 Att användas för driftändamål 11 919 30 388 61 617 14,3 15,1 14,7 Nya län 1 526 2 583 4 689 7,8 12,7 9,8 Övriga kapitalin- komster 886 2 709 3 471 17,3 5,1 12,1 Summa externa kapitalinkomster 2 412 5292 8 160 11,9 9,0 10,7 Avskrivningsmedel och överföringspost 2 025 4 662 5 961 12,7 5,0 9,4 Att användas för kapi- talutgifter 4 437 9 954 14121 122 7,2 10,1 Summa externa inkomster 16 356 40 342 75 738 13.8 13.4 13.6 Externa utgifter Personalkostnader 5 569 16 561 35 272 16,8 16,3 16,6 Räntekostnader och __amorteringar 892 2 377 4 363 15,0 12,9 14,1 Ovriga utgifter 9 857 22 751 36 072 12,7 9,7 11,4 Summa externa utgifter 16 318 41 689 75 707 14.3 12.7 13.6 Därav externa kapitalutgifter 4 670 11 251 13 337 13,4 3,5 9,1 Förändring avjinansie— ringskapita/et 38 —1 347 31
”Exklusive kommunalförbund, inklusive kyrklig verksamhet.
terna 1975 enligt de båda redovisningssätten.
Några av de viktigaste orsakerna till dessa skillnader i absolut nivå för inkomster och utgifter skall nämnas här. De kommunala affärsverkens drift redovisas netto i nationalräkenskaperna och brutto i finansstatistiken vilket
till stor del förklarar nationalräkenskapernas lägre tal för inkomster och utgifter.
Dessutom tas nya lån upp på inkomstsidan i finansstatistiken och amorteringar på utgiftssidan, medan däremot dessa poster inte ingår i nationalräkenskaperna. Detta ärju också den huvudsakliga förklaringen till att saldoposten ”Förändring av finansieringskapitalet” i finansstatistiken skiljer sig från saldoposten ”Finansiellt sparande" i nationalräkenska- perna.
I nationalräkenskaperna redovisas pensionsavsättningar för de statligt reglerade lärartjänsterna dels på inkomstsidan bland statsbidragen, dels med samma belopp på utgiftssidan bland transfereringarna. Denna post återfinns inte i den kommunala finansstatistiken.
En annan skillnad mellan de två statistikserierna är att skattebortfallsbi- dragen av kommunerna, och därmed i finansstatistiken, redovisas tillsam— mans med kommunalskatterna. I nationalräkenskaperna och i den statliga redovisningen i övrigt hänförs skattebortfallsbidragen till gruppen allmänna statsbidrag.
Den kommunala finansstatistikens begrepp är hämtade från kommu- nernas räkenskaper. Indelningen av den kommunala budgeten i driftbudget och kapitalbudget framgår av finansstatistiken. Inkomsterna på driftbud- geten redovisas under posten ”Externa intäkter” och inkomsterna på kapitalbudgeten under posten "Externa kapitalinkomster”. Utgifterna på driftbudgeten (kostnader enligt kommunalekonomisk terminologi) kan räknas fram i tabell 3.4 som skillnaden emellan externa utgifter och externa kapitalutgifter. Under denna senare beteckning redovisas utgifterna på kapitalbudgeten.
Enligt kommunallagen skall överskott eller underskott enligt senast avslutade budgetårs räkenskaper regleras i det kommande årets budget. Det innebär att driftbudgetens överskott eller underskott exempelvis 1975 skall regleras i 1977 års budget. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 3.5.
Av skatteintäkterna används huvuddelen för driftändamål men en viss del avsätts varje år för kapitalbildande ändamål. Dessa skattemedel överförs till kapitalbudgeten i form av avskrivningsmedel och överföringspost. Med ett gemensamt begrepp kallas de ofta kommunernas kapitalbildning. Som framgår av tabell 3.4 har kommunernas kapitalbildning ökat i lägre takt än de externa intäkterna totalt. Det är framförallt under perioden 1970—1975 som ökningstakten dämpats för kapitalbildningen.
Det kan noteras att utvecklingen för externa kapitalutgifter i tabell 3.4 nära överensstämmer med vad som redovisas för investeringar i tabell 3.3 även om beloppen i absoluta tal även på denna punkt skiljer sig åt.
Inkomst- och utgiftsutvecklingen uppdelad på primärkommuner respek- tive landsting framgår av tabellerna 3.5 och 3.6. En sådan uppdelning kan i nationalräkenskaperna göras endast för åren fr. o. m. 1968.
Som framgår av tabell 3.5, som ger en redovisning i nationalräkenskaps- termer, har landstingen under åren 1968—1975 varit klart mera expansiva än primärkommunerna. Landstingens utgifter har ökat med mer än 17 procent per år jämfört med mindre än 12 procent för primärkommunerna. Detta har tvingat landstingen att också öka inkomsterna snabbare än primärkommu- nerna. Detta återspeglas i främst skatteinkomsternas utveckling under den
Tabell 3.5 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1968—1975 enligt nationalräkenskaperna Löpande priser
Primärkommuner Landsting Milj. kr Årlig- Milj. kr Årlig _ procen- 4—— procen- 1968 1975 tuell för- 1968 1975 tuell för- ändring ändring 1968— 1968— 1975 1975 Inkomster Skatter - 11 022 20 992 9,6 4 112. 12 241 16,8 Statsbidrag 5815 13 872 13,2 1 668 4 335 14,6 Övriga inkomster 4 354 9 267 11,4 1 009 2 967 16,6 Totalt 21 191 4413] 11,0 6 789 19 543 16,3 UIgi/tet' Konsumtion 11 528 29 345 14,3 5 023 16 607 18,6 Transfereringar 3 926 9 599 13,6 301 1 834 29,4 Investeringar 5 994 7 508 3,3 1 243 *1 910 6,3 Totalt 21448 46 452 '11,7 ' 6 567 20 351 17.5 Saldo —257 —2 321 . 222 —808 Netto av mark- och fastighetsköp 658 —9 . 38 33 Finansiellt sparande -—915 —2 312 . 184 —841
aktuella perioden. Både skatteunderlaget och utdebiteringen har ökat snabbare i landstingen, vilket närmare kommenteras i avsnitt 3.3.2. Primär- kommunerna redovisade en årlig ökning för skatteinkomsterna på 9,6 procent och landstingen på 16,8 procent. På utgiftssidan noteras visserligen en ännu större differens för transfereringarna, vilken dock huvudsakligen kan hänföras till att ansvaret för Storstockholms kollektiva persontrafik 1971 fördes över till Stockholms läns landsting. Subventioneringen av Stockholms kollektivtrafik, som uppgår till nära 600 milj. kr 1975, redovisas i national- räkenskaperna som en transferering från landstinget till SL. Subventionerna har inneburit en betydande transfereringsökning för landstingen i förhållande till den mycket låga utgångsnivån.
De andelsmässiga förskjutningarna för olika inkomstslag redovisas längre fram i avsnitt 3.3.1 Finansiering.
För utgifterna erhålls följande andelsutveckling.
Primärkommuner Landsting
1968 1975 1968 1975
Konsumtion 53,7 63,2 76,5 81,6 Transfereringar 18,3 20,6 4,6 9,0 Investeringar 28,0 16,2 18,9 9,4
Summa utgifter 100,0 100,0 100,0 100,0
Tabell 3.6 Primärkommunernas” och landstingens externa inkomster och utgifter 1968—1975 enligt kommunal finansstatistik
Löpande priser
Primärkommuner Landsting Milj. kr Årlig Milj. kr Årlig procen— procen- 1968 1975 tuell för- 1968 1975 tuell för- ändring ändring 1968— 1968— 1975 1975 Externa inkomster Allmän kommunalskatt inkl. skattebortfallsbi— "drag 10 373 21283 10,8 4165 12 641 17,1 Ovriga intäkter 10 302 24 378 13,1 2 625 7 572 16,3 Summa externa intäkter 20 675 45 661 12,0 6 790 20 213 16,8 Avgår: Avskrivningsme— del och överföringspost 3 867 4 604 2,5 934 1 335 5,2 Att användas för driftän- damål 16 808 41057 13,6 5 856 18 878 18,2 Nya lån 2 438 3871 6,8 250 752 17.0 Ovriga kapitalinkomster 1 833 2946 7,0 212 472 12,1 Summa externa kapitalinkomster 4 271 6 817 6,9 462 1 224 14,9 Avskrivningsmedel och överföringspost 3 867 4 604 2,5 934 1 335 5,2 Att användas för kapital— utgifter 8 138 11 421 5,0 1 396 2559 9,0 Summa externa inkomster 24 946 52 478 11,2 7 252 21 437 16,7 Externa utgifter Personalkostnader 8 748 22 356 14,3 3 355 12 017 19,9 Räntekostnader och __amorteringar 1 819 3 866 11,4 90 440 25,4 Ovriga utgifter 13 670 25 860 9,5 3 624 9 404 14,6 Summa externa utgifter 24 23 7 52 082 11,5 7 069 21 861 17,5 Därav externa kapital- utgifter 8 047 10 652 4,1 1 326 2 365 8.6 Förändring avfinansie- ringskapita/et 709 3 96 183
”Exklusive kommunalförbund.
424
Inom landstingen, där hälso- och sjukvården är den helt dominerande verksamheten, går huvudparten av utgifterna till konsumtion. Inom primärkommunerna är konsumtionens andel lägre eftersom olika transfere- ringar och investeringar hos dem tar en större andel av utgifterna än hos landstingen. Den ökande andelen för konsumtionsutgifterna är för båda kommuntyperna en återspegling av den svaga utvecklingen av investering- arna.
l tabell 3.6 ges motsvarande redovisning för primärkommuner och landsting enligt den kommunala finansstatistiken. På samma sätt som när jämförelsen gjordes för den kommunala sektorn totalt överensstämmer ökningstakterna rätt väl för olika posteri tabellerna 3.5 och 3.6. Skillnaderna i absoluta tal mellan tabellerna är betydligt större för primärkommunerna än för landstingen. Det är nettoredovisningen av de primärkommunala affars- verkens drift som framförallt ger dessa nivåskillnader för inkomster och utgifter i primärkommunerna.
Av tabellen i finansstatistiska termer framgår också att nyupplåningen samt räntekostnader och amorteringar ökat betydligt snabbare i landstingen än i primärkommunerna under perioden 1968—1975. Dessa poster var dock relativt små för landstingen i utgångsläget 1968.
Genomgången har här begränsats till en allmän översikt över de stora huvudgrupperna av inkomster och utgifter. I de nästföljande avsnitten ges mera detaljerade uppgifter om utvecklingen inom olika områden.
3.2. Kommunala utgifter, trendberäkningar för 1963—1974
Syftet med trendberäkningarna har varit att analysera hur olika utgifter utvecklats under tidigare år. De framskrivningar som sedan görs kan då ses mot bakgrunden av de gångna årens utvecklingstendenser. Eftersom de antaganden som ligger till grund för våra framskrivningar av olika utgifter uttrycks i volymtermer har också trendberäkningarna genomförts i fasta priser. '
I tabellerna tidigare i detta kapitel anges olika förändringstal, t.ex. förändring 1963—1975, i procent per år. Härvid har man beräknat den procentuella förändringen från 1963 till 1975 och angett den som en årlig genomsnittlig tillväxt. En trendberäkning har annan innebörd.
1 det ovan nämnda redovisningssättet jämförs utgiftsnivåerna under periodens begynnelse- och slutår. Någon hänsyn till utvecklingsförloppet under de mellanliggande åren tas inte. I en trendberäkning däremot tas hänsyn till utgiftsnivåerna under samtliga år av beräkningsperioden. Man kan förenklat uttrycka det så att trendberäkningen innebär att en kurva med viss årlig tillväxthastighet med hjälp av en statistisk metod anpassas till de faktiskt uppmätta värdena. Metoden är mera exakt eftersom den baseras på samtliga årsvärden och inte på enbart två värden. Detta illustreras i diagram 3.2. Exemplet avser den totala kommunala konsumtionens utveckling 1963—1975. Den heldragna linjen anger konsumtionen enligt nationalräken- skaperna, uttryckt i miljarder kr i 1968 års priser. Den streckade linjen är den beräknade trendkurvan. Den är så konstruerad att den årliga procentuella ökningen är konstant. '
Diagram 3 .2 Den kom- munala konsumtionens faktiska och trendmässiga utveckling 1963—1975. Miljarder kr i 1968 års priser
Miljarder kr ___—- Utfall , 25 / ———- Trend 1963—1975 //
1963 1965 1970 1975
I detta fall gav trendberäkningen till resultat att den totala kommunala konsumtionens trendmässiga ökning uppgick till 6,2 procent per år 1963—1975. Jämförelsen mellan de faktiska värdena 1963 och 1975 ger en genomsnittlig årlig förändring på 5,6 procent.
Exemplet i diagrammet avser perioden 1963—1975. De trendberäkningar som presenteras i det följande baseras på perioden fram till 1974. Orsaken till detta är att nationalräkenskapernas redovisning av olika utgifter med fördelning på ändamålsområden f. n. endast har förts fram t. o. m. 1974. De ändamålsvisa uppgifter som i de olika tabellerna ges för 1975 avser uppskattningar gjorda inom utredningens sekretariat. Dessa värden stämmer visserligen med nationalräkenskaperna vad totalnivån för konsumtion, transfereringar respektive investeringar beträffar, men kan inte anses så säkra att man kan basera de ändamålsvisa trendberäkningarna på dem.
3.2.1. Konsumtion
Med kommunal konsumtion avses värdet av den tjänsteproduktion som de kommunala myndigheterna svarar för, med avdrag för en mindre post som
avser försäljningen av vissa tjänster mot marknadspriser. De kommunala affärsverkens drift nettoredovisas i nationalräkenskaperna. På inkomstsidan upptas således affärsverkens driftöverskott under posten Övriga inkomster. Enligt nationalräkenskapernas redovisning uppgick den kommunala konsumtionen 1975 till 47 198 milj. kr. Först beräknas produktionsvärdet såsom summan av följande poster.
1975
Milj. kr Andel i procent Löner 26 586 52,5 Arbetsgivaravgifter 8 580 16.9 lndirekta skatter (allmän arbets- givaravgift) 1 056 2,1 Kapitalförslitning 1 715 3,4 Löpande förbrukning 11 290 22,3 Reparationer 1 422 2,8
Summa kommunal tjänsteproduktion 50 649 100,0
Från denna summa dras sedan 3451 milj. kr motsvarande värdet av försäljningen. Resten — 47 198 milj. kr —redovisas som kommunal konsum- tion. Beräkningen baseras på kommunernas redovisning till statistiska centralbyrån. Uppgifterna om kapitalförslitning avser dock centralbyråns egna beräkningar grundade på uppmätta kapitalstockar. Se även kapitel 2 och bilaga 1.
Konsumtionsberäkningarna utförs för ett förhållandevis stort antal ända- målsområden. Dessa har i våra beräkningar grupperats till fyra huvudända- målsgrupper: utbildning, hälso- och sjukvård, socialvård samt övriga tjänster. För socialvård anges dessutom tre undergrupper och för övriga tjänster fyra undergrupper. Den kommunala konsumtionens fördelning 1975 på dessa ändamål anges i tabell 3.7.
Att konsumtionens totalbelopp är något lägre än vad som ovan angivits beror på att den kyrkliga verksamhetens konsumtionsutgifter inte medtagits i tabellen. . '
För samtliga i tabell 3.7 redovisade ändamål har trendberäkningar utförts avseende två tidsperioder. Dels haren s. k. lång trend beräknats för perioden 1963—1974. Denna beräkning avser utvecklingen inom den kommunala sektorn totalt, dvs. inom primärkommuner och landsting sammantagna. Dels har trender beräknats för en kortare period, åren 1968—1974. För denna period har separata trender kunnat beräknas för primärkommuner respektive landsting för sig.
Som framgår av tabellen har den kommunala konsumtionen trendmässigt ökat snabbare under 1963—1974 (7,6 procent per år) än 1968—1974 (6,1 procent per år). Utvecklingen under den längre perioden har dock iviss mån påverkats av förändringar i huvudmannaskapet. Polis- och åklagarväsendet förstatli- gades den 1 januari 1965. Denna verksamhet redovisas under delgruppen övrigt, den enda delgrupp som redovisat nedgång i konsumtionen. I motsatt
Tabell 3.7 Kommunal konsumtion", trendmässig utveckling i fasta priser
1975, milj. kr Årlig procentuell förändring Pri— Lands- Totalt Trend Trend 1968—1974 mär- ting 1963— __ kom- 1974 Pri- Lands- To- muner Pri- mär- ting talt mär- kom- kom- mu- muner ner och lands- ting Utbildning 12 300 600 12 900 6,2 4,2 0,8 4,1 Hälso- och sjukvård 2 100 14 700 16 800 8,3 1,4 6,1 5,5 Socialvård 7 300 500 7 800 12,4 9,5 13,0 9,7 Barna— och ungdoms- vård 2800 100 2900 15,1 11,8 8,6 11,7 Åldringsvård 3 100 — 3 100 10,7 6,7 — 6.7 Övrig socialvård 1 400 400 I 800 10,7 10,7 14,1 11,5 Övriga tjänster 7 650 800 8 450 3,3 5,8 12,7 6,4 Allmän förvaltning 2 550 800 3 350 2,5 5,6 12,7 7,4 Kultur och rekreation 2 400 — 2 400 6,9 8,3 — 8.3 Väg- och gatuväsen 1 200 - I 200 4,3 6,0 — 6.0 Övrigt 1 500 — 1 500 —2,1 1,4 — 1.4 Totalt 29 350 16 600 45 950 76 5.8 6,5 6,1
"Exklusive kyrklig verksamhet.
riktning har verkat överföringen av de allmänna och tekniska gymnasierna den 1 juli 1966 till primärkommunerna samt överföringen av den tidigare statliga mentalsjukvården till landstingen den 1 januari 1967. Avsaktningen i konsumtionens ökningstakt under perioden 1968—1974 jämfört med 1963—1974 gäller samtliga ändamål utom gruppen övriga tjänster. Under båda perioderna har socialvården varit det snabbast ökande konsumtionsområdet med barna- och ungdomsvården som mest expansivt inslag.
3.2.2. Transfereringar
De kommunala transfereringarna redovisas i nationalräkenskaperna med uppdelning på mottagande sektor. Transfereringarnas fördelning 1975 framgår av följande sammanställning.
Milj. kr
Primärkommuner Landsting Totalt
Till hushåll 5 150 900 6050 Till företag 500 600 1 100 Till socialförsäkring 1 350 — 1 350 Ofördelat 2 600 350 2 950
Summa transfereringar 9 600 1 850 11 450
Som sammanställningen visar gick något merän hälften av kommunernas transfereringar till den privata hushållssektorn. Bostadsbidrag, bidragsför- skott, socialhjälp, utbetalda pensioner och pensioneringskostnader för'SPA (lärarpensioner) är de största delposterna. Transfereringarna till företag består huvudsakligen av subventioner och investeringsbidrag. Stockholms läns landstings subvention till Storstockholms lokaltrafik är den helt domine- rande posten i landstingens transfereringar till företagen.
Primärkommunernas transfereringar till socialförsäkringssektorn utgörs i sin helhet av de kommunala bostadstilläggen till folkpensionärer (KBT). De ofördelade transfereringarna består till övervägande del av erlagda räntor. Transfereringsbegreppet kommenteras även i kapitel 2 och i bilaga 1.
Som nämnts redovisas i nationalräkenskaperna transfereringarna enbart i löpande priser. Underlaget för trendberäkningarna i fasta priser har erhållits genom att samtliga delposter omräknats till 1968 års priser genom en deflatering med konsumentprisindex. Liksom för konsumtionen har trender beräknats avseende perioderna 1963—1974 och 1968—1974. Beräkningarna har gjorts både i löpande och i fasta priser. Trenderna anges i tabell 3.8.
Tabell 3.8 Kommunala transfereringar enligt nationalräkenskaperna, trendmässig utveckling Milj. Årlig procentuell förändring kr, lö- 'pande Löpande priser Fasta priser priser ___—— —_ 1974 Trend Trend 1971— Trend Trend 1971— 1963— 1968— 1974 1963— 1968— 1974 1974 1974 1974 1974 Transfereringar enligt NR 9 599 15,0 14,8 14,3 9,2 7,2 6,0 Primärkommuner 8 137 . . 12,7 13,4 . . 5,2 5,1 Landsting ] 462 . . 33,6 19,8 . . 24,8 11,1 Till hushåll 4 970 17,4 20,0 11,4 12,1 Till företag 1 162 29,7 5,4 23,1 —1,6 Till socialförsäkring 793 7 7 12,9 2,2 5,4 Ofördelat 2674 1328 11,3 8,0 4,0
Transfereringarna till hushållssektorn har visat en trendmässig öknings- takt överstigande 10 procent per år, räknat i fasta priser. För transfereringarna till socialförsäkringen och för de ofördelade transfereringarna noteras klart lägre ökningstal. För transfereringar till företag har erhållits helt olika utvecklingar beroende på om beräkningen baseras på perioden 1963—1974 eller 1968—1974. Detta beror på att dessa transfereringar låg på en mycket låg nivå fram till 1967, varefter de ökade mycket snabbt. Under de senaste åren har dock en avsaktning inträffat.
Fördelningen mellan primärkommuner och landsting har påverkats av att ansvaret för Storstockholms lokaltrafik från 1971 ligger hos landstingen. Den mycket starka trendmässiga ökningen för landstingen 1968—1974 beror till stor del på denna överföring. För att få en från denna störning rensad bild av de aktuella utvecklingstendenserna för primärkommunernas respektive landstingens transfereringar anges i tabell 3.8 också de genomsnittliga årliga förändringstalen från 1971 till 1974. Dessa tal tyder på en snabbare ökning för landstingens transfereringar än för primärkommunernas.
För både konsumtion (avsnitt 3.2.1) och investeringar (avsnitt 3.2.3) har uppdelningar gjorts efter utgifternas ändamål. För transfereringarna ges i nationalräkenskaperna ingen sådan uppdelning. En motsvarande uppdelning har dock konstruerats inom utredningens sekretariat med hjälp av den kommunala finansstatistiken. Denna fördelning och motsvarande trendbe- räkningar anges i tabell 3.9. Eftersom denna uppdelning inte kunnat göras för 1975, har utgiftsbeloppen i tabell 3.9 angivits för 1974. För att möjliggöra jämförelser har transferering- arna i absoluta tal redovisats för 1974 även i tabell 3.8. En jämförelse mellan dessa två tabeller visar en differens på 263 milj. kr, och en ännu större skillnad framkommer om fördelningen på primärkommuner och landsting studeras. Dessa differenser beror på olikheter i fråga om både definitioner och beräkningssätt (se kapitel 2). Vid framskrivningen av transfereringarna kommer vi att utgå från nationalräkenskapernas nivåer.
Tabell 3.9 Kommunala transfereringar enligt kommunal fmansstatistik, trend- mässig utveckling i fasta priser
Milj. kr, Årlig procentuell förändring löpande priser T-rend Trend 1974 1963—1974 1968—1974 Transfereringar enligt/inanssrarisrik 9 862 I_1,3 9.2 Primärkommuner — 6 904 . . 5,4 Utbildning 479 . _ 53,6 Hälso- och sjukvård 347 . , —6.2 Socialvård 3 355 . . 7,1 Övriga tjänster 2 723 . . 5,1 Landsting 2 958 . . 18.1 Utbildning 231 . . 8,6 Hälso- och sjukvård ] 915 . . 17,2 Socialvård 139 . . 19.1
Övriga tjänster 673 . . - 26,4
Tabell 3.l0 Kommunala investeringar. trendmässig utveckling i fasta priser
Milj. kr, Årlig procentuell förändring löpande priser Trend Trend 1975 1963—1974 _ 1968—1974 Investeringar, [ola/I 9 400 4 ,2 —3,0 Primärkommuner 7 500 . . —3,5 Landsting ] 900 . . —0,5 Myndigheter 6 050 4.2 —4_3 Utbildning 1 150 —0.9 —8.3 Hälso- och sjukvård 1 700 8.2 —5,0 Socialvård 500 5,9 —6.9 Övriga tjänster 2 700 5,1 —0,8 Affärsverk * 3 350 4,2 —0,4
3.2.3. Investeringar
Enligt den sektorsavgränsning som tillämpas i denna studie avser investe— ringsutgifterna både kommunala myndigheter och affärsverk. lnvesteringari kommunala bolag och stiftelser ingår däremot inte. investeringarnas fördel- ning och de beräknade volymtrenderna framgår av tabell 3.10.
Också för investeringarna erhålls helt olika trendvärden beroende på om beräkningen baseras på perioden 1963—1974 eller 1968—1974. Härvid hänvisas till det tidigare presenterade diagrammet 3.1. Av detta framgår att i de kommunala investeringarnas utveckling kan två skarpt avgränsade delpe- rioder särskiljas. Investeringarna ökade kontinuerligt fram till 1970. Därefter har investeringsvolymen avtagit.
Dessa delperioder sammanfaller inte med vad som tillämpas i våra trendberäkningar. Detta har givetvis påverkat resultaten och gjort de beräknade trenderna mera svårtolkade.
Den bild som framträder i de .båda trendberäkningarna visar dock flera gemensamma drag. Bortsett från att det i ena fallet är fråga om uppgång'och i andra fallet nedgång,synes hälso- och sjukvårdens investeringar i stort sett ha varit de mest expansiva (större uppgång respektive mindre nedgång än för andra områden). Eftersom dessa investeringar praktiskt taget helt görs av landstingen tyder trenderna också på en starkare investeringSutveckling inom landstingen än inom primärkommunerna.
3.3. Kommunernas inkomster
l avsnittet 3.2 redogjordes för de kommunala utgifternas trendmässiga utveckling. Vid framskrivning av utgifterna utgår man från vissa antaganden om vol—ymförändringarna varför dessa trendstudier är av speciellt intresse när antagandena skall fastställas. Framskrivningen av inkomsterna görs däremot i huvudsak med andra metoder. Detta gör att behovet av trendstudier avseende olika inkomstposter inte är lika stort som beträffande utgifterna. De
uppgifter om inkomstutvecklingen som presenteras ide följande delavsnitten får därför i första hand betraktas som ett allmänt bakgrunds- och informa- tionsmaterial.
3.3.1. Finansiering
Som tidigare angivits består kommunernas inkomster av skatter, statsbidrag och övriga inkomster. I enlighet med nationalräkenskapernas definitioner utgör dock inte de uppgifter som presenterats i tabellerna 3.3 och 3.5 en bruttoredovisning av kommunernas samtliga inkomstkällor. De kommunala myndigheternas inkomster av försäljning av olika varor och tjänster mot marknadsmässiga priser ingår inte i denna redovisning. Dessa inkomster svarar mot en lika stor produktionskostnad på utgiftssidan. Vid beräkningen av den kommunala konsumtionen har dessa försäljningsinkomster dragits ifrån (se avsnitt 3.2.1). Både inkomst- och utgiftssidan har med andra ord reducerats med samma belopp. Saldot mellan inkomster och utgifter påverkas därför inte av detta redovisningssätt.
Sett från kommunernas synpunkt utgör dock försäljningsinkomsterna en inte oväsentlig finansieringskälla. Det finns därför anledning att här inklu- dera även dessa inkomster. Härigenom påverkas också fördelningen mellan olika inkomstslag. Kommunernas totala inkomster, inklusive försäljningsin- komsterna, anges i tabell 3.11. Av tabell 3.11 framgår att försäljningsinkomsterna ökat något snabbare än de kommunala inkomsterna totalt under perioden 1963—1975. Statsbidragen och försäljningsinkomsterna har ökat sina andelar av de totala inkomsterna under denna period på kommunalskatternas och de övriga inkomsternas bekostnad.
1 tabell 3.12 presenteras motsvarande uppgifter för primärkommuner respektive landsting. Det kan noteras att försäljningsinkomsternas andel av de totala inkomsterna är högre inom landstingen än inom primärkommu- nerna. Försäljningsinkomsternas större betydelse för landstingen förklaras bl. a. av att hela ersättningen inom den öppna sjukvården registreras som försäljning i nationalräkenskaperna.
Tabell 3.1] Kommunernas” inkomster 1963—1975
Löpande priser Milj. kr Andelar Årlig procentuell förändring 1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963— 1970— 1963— 1970 1975 1975 Skatter 7 189 18 550 34 419 51.7 50,3 49,9 14,5 13,2 13,9 Statsbidrag 3 415 9 288 18 382 24,6 25.2 26.6 15,3 14,6 15.0 Övriga inkomster 2 730 7 250 12 731 19.6 19.7 18.5 15.0 11,9 13,7 Försäljning 575 1 775 3 451 4,1 4,8 5.0 17.4 14,2 16,1 Totalt 13 909 36 863 68 983 100,0 100.0 100.0 14,9 13.4 14.3
"Inklusive kyrklig verksamhet.
Tabell 3.12 Primärkommunernas och landstingens inkomster 1968—1975 Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig pro— —— _— centuell 1968 1975 1968 1975 förändring 1968—1975 Primärkommuner Skatter 11 022 20 992 50.4 45.9 9.6 Statsbidrag 5 815 13 872 26,6 30.3 13,2 Övriga inkomster 4 354 9 267 19,9 20,3 11,4 Försäljning 684 1 598 3.1 3,5 12,9 Totalt . 21 875 45 729 100,0 100.0 11,1 Landsting . Skatter 4 112 12 241 57.6 57.5 16.8 Statsbidrag 1 668 4 335 23.3 20,4 14,6 Ovriga inkomster ] 009 2 967 14,1 13,9 16.6 Försäljning 355 1 742 5,0 8,2 25.5 Totalt 7 144 21 285 100.0 100.0 16.8
Som nämnts har statsbidragens andel av de totala inkomsterna ökat från 1968 till 1975. Detta gäller dock främst den primärkommunala verksamhe- ten. För landstingen registreras en mindre nedgång. Detta sammanhänger med att statsbidragen till landstingen till viss del ersatts av en statlig finansiering av vissa sjukvårdskostnader via sjukförsäkringen. Den ovan nämnda ökningen i försäljningsinkomsterna består delvis av ersättningar från försäkringskassorna för öppen sjukvård. Ersättningar för sluten vård registreras under övriga inkomster. Nedgången i statsbidragens andel för landstingen motsvaras praktiskt taget exakt av uppgången för de övriga inkomsterna och försäljningen sammantagna.
Tabell 3.12 visar också att kommunalskatterna svarar för en större del av finansieringsbördan för landstingen än för primärkommunerna. Kommunal- skatternas andel har också hållit sig i stort sett oförändrad under perioden 1968—1975 för landstingen, medan skatteandelen för primärkommunerna minskat kraftigt.
I nationalräkenskaperna redovisas inte transaktioner av renodlat finansiellt slag. Det betyder att lång- och kortfristig upplåning, amorteringar, likvidi- tetsförändringar, ianspråktagande av och avsättningar till olika finansiella fonder m. m. inte ingår i nationalräkenskapernas inkomster och utgifter.
Den långfristiga nyupplåningen finansierar i viss utsträckning kommunal investeringsverksamhet och brukar därför räknas till de kommunala finan- sieringskällorna. Nyupplåningen redovisas i den kommunala finansstatisti- ken. Utgår man från finansstatistiken erhålls således en något annorlunda bild av de olika finansieringskällornas relativa betydelse. Fördelningen enligt finansstatistiken anges i tabell 3.13. Kommunernas långfristiga nyupplåning uppvisar större variationer mellan de olika åren än de övriga inkomsterna bl. a. beroende på att utrymmet på kreditmarknaden för kommunerna skiftar mellan olika år.
Tabell3.l3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963—1975 enligt kommunal finansstatistik
Inkomstslag 1963 1970 1975 Skatter 41 ,9 43.9 45.9" Statsbidrag 20 ,3 21 ,6 22 .49 Avgiftsinkomster m. m. 28,3 27.9 25.4 Långfristig nyupplåning 9.5 6.6 6.3 Summa 100.0 100.0 100.0
”Inklusive skattebortfallsbidrag. ”Exklusive skattebortfallsbidrag.
Skattebortfallsbidraget har i den kommunala finansstatistiken förts till skatterna och särredovisas inte. I nationalräkenskaperna redovisas skatte- bortfallsbidraget däremot bland statsbidragen. Om skattebortfallsbidraget förts till statsbidragen i tabell 3.13 hade andelsökningen för statsbidragen under perioden 1963—1975 blivit än mer accentuerad. Samtidigt hade skatternas andelsökning blivit något mindre. Skattebortfallsbidragets andel av de externa inkomsterna uppgick till nära 1,5 procent. Klart är dock att skatter och statsbidrag ökat på avgiftsinkomsternas bekostnad.
lnationalräkenskaperna redovisas avgiftsinkomster under posterna Övriga inkomster och Försäljning. Inte heller den kommunala finansstatistiken redovisar något enhetligt avgiftsbegrepp. Detta försvårar analysen av avgifts- inkomsternas utveckling. KEU 76 räknar med att senare under utrednings- arbetet i en speciell avgiftsstudie analysera de olika kommunala avgifternas omfattning och kostnadstäckning.
3.3.2. Skatter
Kommunernas skatteinkomster består av direkta och indirekta skatter. De direkta skatterna uppgick 1975 till 32,8 miljarder kr och de indirekta skatterna till 1.6 miljarder kr. Skatteinkomsternas utveckling framgår av tabell 3.14 för den kommunala sektorn totalt och av tabell. 3.15 för primärkommuner respektive landsting.
Tabell 3.14 Kommunernas” skatter 1963-l975 Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig procentuell förändring
1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963— 1970— 1963— 1970 1975 1975
Direkta 6 830 17 457 32815 95.0 94,1 95.3 14,3 13,5 14.0 lndirekta 359 1 093 1 604 5.0 5.9 _4.7 17.2 8.0 13.3 Totalt 7 189 18550 34 419 100.0 100.0 100.0 14.5 13,2 139
”Inklusive kyrklig verksamhet.
Tabell 3.15 Primärkommunernas och landstingens skatter 1968—1975 Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig _— _— procentu- 1968 1975 1968 1975 ell för- ändring 1968— 1975 Primärkommuner Direkta 10 234 19 820 92.9 94.4 9.9 lndirekta 788 1 172 7.1 5.6 5.8 Totalt 11 022 20 992 100.0 1000 9.6 Landsting ' Direkta 4 005 11 847 97.4 96,8 16,7 lndirekta 107 394 2.6 3.2 20.4
Totalt 4 112 12 241 100.0 100.0 16.8
Till de direkta skatterna räknas den allmänna kommunalskatten. sjömans- skatten samt den primärkommunala hundskatten. Den senare är dock av mycket liten betydelse som kommunal finansieringskälla. Den dominerande posten bland de indirekta skatterna utgörs av fastighetsskatten. Därutöver har vissa förrättnings- och granskningsavgifter m.m. för primärkommu- nerna klassats som indirekt skatt. lnga stora förskjutningar i andelarna för direkt och indirekt skatt har noterats under den studerade perioden.
Den allmänna kommunalskattens utveckling bestäms av skatteunderlaget och den kommunala utdebiteringen. Skatteunderlagets utveckling under den senaste tioårsperioden framgår av nedanstående sammanställning. Det bör observeras att skatteunderlaget ett visst inkomstår påverkar kommunernas skatteinkomster två år senare. I skatteunderlaget isammanställningen ingår inte tillskott av skatteunderlag i form av skattebortfallsbidrag och kompen- sation för skattereformen 1975-01-01.
Årlig procentuell förändring
1965—1970 1970—1975 1965—1975
Primärkommuner inkl. 9.0 10.6 9.8 landstingsfria kommuner Landstingsfria kommuner —9.0 9.1 —0.4 Landsting 13.4 10.7 12.0
Landstingens skatteunderlag har ökat snabbare än primärkommunernas under perioden 1965—1975. Detta förklaras främst av att Stockholm under perioden inträdde i landsting från att tidigare ha varit en landstingsfri kommun. '
Den kommunala utdebiteringen sedan 1960 anges i tabell 3.16.
Tabell 3.16 Medelutdebitering” 1960-1977 Kr/sk.kr År Primärkommunerb Landstingr Primärkommuner+ landsting (sam- Förändring Förändring manvägt) från före- från före- ' gående år gående år Föränd- ring från före- gående år 1960 10,85 4.38 13.86 1961 11,00 0,15 4.64 0.26 14.21 0.35 1962 11.09 0,09 4,85 0,21 14.45 0.24 1963 11,09 — 5,04 0,19 14,67 0.22 1964 11.69 0,60 5,63 0,59 15,70 1,03 1965 12.18 0,49 5.95 0.32 16,45 0,75 1966 12,85 0,67 6.43 0.48 17.50 1,05 1967 12,95 0.10 6.75 0.32 17.93 0.43 1968 13.24 0,29 7,16 0,41 18,55 0.62 1969 13,76 0.52 7.64 0,48 19,43 0.88 1970 14,18 0.42 8.06 0.42 20.18 0.75 1971 14,05 —0.13 8,60 0.54 21.71 1.53 1972 14.67 0,62 9,27 0.67 22.94 1.23 1973 14,78 0,11 9,30 0.03 23,09 0,15 1974 14,85 0,07 9.33 0.03 23,18 0,09 1975 15,23 0.38 10,21 0,88 24,35 1.17 1976 15.55 0.32 10,78 0.57 25.23 0.88 1977 15.78 0,23 11,26 0,48 25,90 0,67 Förändring 1960—1977 4,93 6,88 12,04
llExklusive kyrklig verksamhet. blnklusive landstingsfria kommuner. ”Exklusive landstingsfria kommuner.
Landstingens utdebitering har nära nog tredubblats från 1960 till 1977. Både procentuellt och i absoluta tal har landstingen höjt utdebiteringen snab- bare än primärkommunerna. Under perioden 1960—1977 har medelutde- biteringen höjts med mer än tolv kronor för primärkommuner och landsting sammantagna. Det innebär ett årligt påslag på utdebiteringen med drygt 70 öre per år. För åren 1973 och 1974 slöts den första överenskommelsen om en begränsning av de kommunala skattehöjningarna mellan regeringen och representanter för kommunförbunden. Den kommunala utdebiteringen höjdes med endast 24 öre totalt under de två åren. Den andra skattestopps- överenskommelsen för åren 1976 och 1977 har inte givit ett lika gott resultat. I stället för högst en kronas höjning under de två åren steg medelutdebite- ringen med ca 1,55 kr. Utdebiteringen för kyrklig verksamhettingår inte i redovisningen i detta sammanhang.
. Variationer i utdebitering mellan enskilda primärkommuner och landsting kommenteras närmare i avsnitt 3.5.
Tabell 3.17 Kommunernas" statsbidrag 1963—1975 Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig procentuell förändring
1963 1970 1975 1963 1970 1975 1963— 1970— 1963— 1970 1975 1975
Allmänna 734 1 501 3966 21.5 '16,2 21,6 10.8 21.4 15.0 Speciella 2681 7 787 14 416 78,5 83,8 78,4 16.4 13.1 15.0 Totalt 3 415 9 288 18 382 1000 100,0 1000 15.3 14.6 15.0
”Inklusive kyrklig verksamhet.
3.3.3. Statsbidrag
Ca en fjärdedel av kommunernas inkomster härrör från statsbidragen, bland vilka de 5. k. speciella bidragen dominerar. Statsbidragens utveckling 1963—1975 anges i tabell 3.17. En uppdelning på primärkommuner respektive landsting lämnas i tabell 3.18.
Av tabell 3.17 framgår att de allmänna statsbidragens andel av de totala statsbidragen sjönk från 1963 till 1970 föratt däreftertill 1975 på nytt återgå till den ursprungliga nivån. Återhämtningen under 1970-talet för de allmänna statsbidragen förklaras bl. a. av att skatteutjämningsbidraget reformerades fr. o. m. 1974 samt av att skattebortfallsbidraget med anledning av skatte- omläggningen den ljanuari 1971 för första gången utgick 1973.
Tabell 3.18 Primärkommunernas och landstingens statsbidrag 1968—1975 Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig _ __— procen- 1968 1975 1968 1975 tuell föränd- ring 1968— 1975 Primärkommuner Allmänna 785 2 403 13,5 17.3 17.3 Speciella 5030 11 469 86.5 82.7 12,5 Totalt 5 815 13872 100.0 100.0 13.2 Landsting Allmänna 408 1 398 24,5 32,2 19,2 Speciella 1 260 2 937 75,5 67.8 12.9
Totalt 1 668 4 335 100.0 100.0 15.1
Tabell 3.19 De statliga driftbidragens andel av kommunala" utgifter 1963—1976 Andel i procent
År Andel av konsumtion + transfereringar
Enl. Kf” Enl. NR!" Totalt
Totalt Primär- Landsting kommuner
1963 20.7 21.9 1964 20.4 21.8 1965 19.7 22.7 1966 19.7 21.7 1967 24.0 27.3 » 1968 22.9 25.5 27.2 20.5 1969 22.4 25.0 27.3 18.3 1970 21.6 24.0 - 26.3 17.3 1971 20.9 23.0 26.1 15.8 1972 21,9 24.2 26.9 17.9 1973 21.1 22.1 25.0 15.4 1974 21.5 22.3 25.7 14.7 1975 . . 22.2 26.2 13.6 1976 . . 22.4 26.3 14.2
"Exklusive kyrklig verksamhet. ”Kommunal finansstatistik. ”Nationalräkenskaperna.
De speciella statsbidragen har en större andel av de totala statsbidragen i primärkommunerna än i landstingen enligt tabell 3.18. Detta förklaras bl.a. av det tidigare nämnda förhållandet att statens finansiering av landstingens verksamhet även sker via den allmänna sjukförsäkringen.
När det gäller att skriva fram statsbidragen kommer olika metoder att användas för de allmänna respektive de speciella bidragen. De allmänna bidragens omfattning bestäms av skatteunderlagets och utdebiteringens utveckling. Framskrivningen får därför göras med anknytning till inkomst- bildningen. De speciella statsbidragen är å andra sidan anknutna till viss verksamhet. 1 det följande lämnas några relationstal mellan de speciella bidragen och relevanta utgiftsbegrepp. Syftet är att studera om något så när stabila relationer finns, vilka sedan kan användas vid framskrivningen.
I tabell 3.19 har de statliga driftbidragen relaterats till summa konsumtion och transfereringar. Nationalräkenskapernas redovisning har förts fram till 1976, varvid uppdelningen på primärkommuner och landsting dock får betraktas som ganska osäker. Det framgår att relationen för primärkommu- nernas del har varierat mellan 25 och 27 procent. Under de senaste tre åren har den dock hållit sig ganska nära 26 procent. För landstingen tyder de senaste årens uppgifter på en driftbidragsandel på omkring 14 procent.
För jämförelsens skull presenteras serier från både kommunal finanssta- tistik och nationalräkenskaperna. De speciella driftbidragen har därvid i finansstatistiken ställts i relation till driftkostnader brutto. Det kan noteras att båda dessa serier visar en ganska likartad utveckling. Den högsta andelen
Tabell3.20 De statliga investeringsbidragens andel av kommunala” utgifter 1963—1976 Andel i procent
År Andel av bruttoinvesteringar
Enl. be Enl. NRr
Totalt _
Totalt Primär- - Landsting kommuner
1963 14.0 14.8 1964 13,8 14,8 1965 14.2 16.3 1966 14.1 14,8 1967 14.1 15.3 1968 13.7 13.8 13.9 13.5 1969 13.9 14.3 14.5 12.9 1970 13,5 13.2 13,1 13,5 1971 12.3 13.4 12.9 . 15.3 1972 18.6 20.8 20.4 22.3 1973 17.8 19.5 19,0 21,5 1974 15.9 19.0 18,5 20,6 1975 .. 17.8 16.7 - 22.1 1976 .. 17,0 16.3 19.8
”Exklusive kyrklig verksamhet. bKommunal finansstatistik. rlblationalräkenskaperna.
redovisas i båda serierna 1967. Detta år överfördes huvudmannaskapet för mentalsjukvården från staten till landstingen samtidigt som ett statsbidrag till mentalvårdsverksamheten infördes.
De statliga investeringsbidragen har i tabell 3.20 satts i relation till bruttoinvesteringarna. Också här anges uppgifter fram till 1976 med viss osäkerhet i fördelningen på primärkommuner respektive landsting. De årliga variationerna är här större. Som en följd av investeringsstimulanser under 1972 och 1973 steg andelarna till en jämfört med tidigare år förhållandevis hög nivå. Därefter har andelarna åter minskat något och. legat kring 17 procent inom primärkommunerna och kring 20 procent inom landstingen.
3.3.4. Övriga inkomster
Under denna rubrik behandlas en mängd olika inkomstkällor. De viktigaste finns uppräknade i tabell 3.21. Totalt sett har gruppen övriga inkomster tenderat att öka något långsammare än både skatter och statsbidrag. Av delposterna utgör de nominella avgifterna ett markant undantag med en genomsnittlig årlig ökning på 28,0 procent 1963—1975. De nominella avgifterna täcker endast en del av de verkliga kostnaderna och bestäms ofta av sociala skäl. Exempel på sådana avgifter är daghemsavgifter och avgifter i åldringsvården. Den snabba ökningstakten för dessa avgifter kan förklaras av den höga utbyggnadstakten inom socialvårdsområdet. De nominella avgif-
Tabell 3.21 Kommunernas” övriga inkomster 1963—1975
Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig procentuell förändring
1963 1970 1975 ll963 1970 1975 1963— 1970— 1963— 1970 1975 1975
Driftöverskott netto Erhållna räntor Nominella avgifter
511 975 1804 18.7 13.4 14.2 9.7 13.1 11.1 210 653 1 170 7.7 9.0 9.2 17.5 12,4 15,3 50 261 975 1.8 3,6 7.7 26.6 30.1 28.0
Tillräknade pensionsav-
gifter 757 1 795 3 382 27.7 24.7 26.5 13,1 13.5 13.3
Myndigheters kapital-
förslitning 416 926 1715 15.3 12.8 13,5 12,1 13,1 12.5 Affärsverkens kapital-
__förslitning Ovrigt
Totalt
305 642 1082 11,2 8,9 8,5 11,2 11,0 11,1 481 1 998 2 603 17,6 27,6 20,4 22,5 5,4 15,1
2730 7250 12731 100,0 100.0 100,0 15.0 11.9 13.7
”Inklusive kyrklig verksamhet.
ternas relativa betydelse som inkomstkälla måste dock fortfarande betecknas som liten.
Den lägsta ökningstakten noteras för driftöverskott netto. Härmed avses nettot för de kommunala affärsverkens intäkter och kostnader. Affärsver- kens driftkostnader redovisas nämligen inte bland de kommunala utgifterna utan nationalräkenskaperna tillämpar här nettoredovisning. Affärsverkens investeringar ingår däremot bland investeringsutgifterna.
De tillräknade pensionsavgifterna samt myndigheternas kapitalförslitning (beräknade avskrivningar) är båda kalkylmässiga poster som har sina exakta motsvarigheter på utgiftssidan. Dessa poster påverkar således inte saldot mellan inkomster och utgifter. De tillräknade pensionsavgifterna avser beräknade belopp för framtida utbetalningar enligt kommunalt pensionsreg- lemente.
Kommunernas ränteinkomster redovisas som en delpost bland Övriga inkomster. Ränteutgifterna förs som nämnts under posten Transfereringar på utgiftssidan. Delposten Övrigt i tabell 3.21 innehåller bl. a. inkomster av arrenden,patent och royalties,samt sjukvårdshuvudmännens ersättning från försäkringskassan för sluten vård (se även bilaga 1).
De övriga inkomsterna med fördelning på primärkommuner och landsting anges i tabell 3.22. Som tidigare har framgått även av tabell 3.5 har posten Övriga inkomster ökat snabbare i landstingen än i primärkommunerna. Detta gäller också genomgående för de olika delposterna. Det kan noteras att nominella avgifter endast tas ut i den primärkommunala verksamheten.
3.3.5. Upplåning
Som konstaterats tidigare redovisas inte den kommunala upplåningen i nationalräkenskaperna. Däremot kan uppgifter om upplåningen erhållas från
Tabell 3.22 Primärkommunernas och landstingens övriga inkomster 1968-1975 Löpande priser
Milj. kr Andelar Årlig _ _ procen- 1968 1975 1968 1975 tuell föränd- ring 1968— 1975 Primärkommuner Driftöverskott netto 868 1 658 19.9 17.9 9,7 Erhållna räntor 307 614 7.1 6,6 10.4 Nominella avgifter 131 975 3.0 10.5 33,2 Tillräknade pensionsav- gifter 989 2 317 22,7 25,0 12,9 Myndigheters kapitalför- _ slitning 507 1087 11,6 11,7 11,5 Affärsverkens kapitalför- slitning 527 1 082 12,1 11,7 10,8 Övrigt 1 025 1 534 23.6 16,6 5,9 Totalt 4 354 9 267 100,0 100,0 11,4 Landsting Driftöverskott netto 53 108 5,3 3,6 10.7 Erhållna räntor 119 426 11.8 14,4 19,9 Tillräknade pensionsav- gifter 281 939 27.8 31,6 18,8 Myndigheters kapitalför— slitning 214 545 21,2 18.4 14.3 Övrigt 342 949 33,9 32.0 15.6 Totalt 1 009 2 967 100,0 100,0 16,6
___—%
dels statistiska centralbyråns kreditmarknadsstatistik, dels från den kommu- nala finansstatistiken. 1 tabell 3.23 anges den kommunala nettoupplåningen enligt de båda statistiska serierna.
Kreditmarknadsstatistiken belyser förändringar i kommunernas totala låneskuld. Finansstatistiken däremot anger den långfristiga nyupplåningen med avdrag för amorteringar. Det betyder att i siffrorna från kreditmark- nadsstatistiken ingår även den kortfristiga upplåningen. Det är också i första hand den kortfristiga upplåningen som förklarar skillnaderna mellan de två serierna. Framförallt 1970 och 1971 redovisas en betydligt större nettoupp- låning enligt kreditmarknadsstatistiken. Den genomsnittliga nettoupplå- ningen per år framgår också av tabell 3.23. Den årliga nettoupplåningen har ökat under den senare delen av perioden 1963—1975 och har, enligt finansstatistiken, uppgått till nära 1,9 miljarder kr per år 1968—1975.
I tabell 3.24 redovisas den kommunala finansstatistikens uppgifter om långfristig nyupplåning och amorteringar för primärkommuner respektive landsting. Tabellen visar att primärkommunernas årliga amorteringar har vuxit snabbare än den långfristiga nyupplåningen under den studerade
Tabell 3.23 Kommunernas nettoupplåning 1963—1975 Milj. kr, löpande priser
År Kreditmarknadsstatistik Finansstatistik 1963 1 059 1 053 1964 1 580 1 493 1965 1 419 1 246 1966 1 842 1 761 1967 2 011 1 877 1968 1 569 1 858 1969 1 503 1 557 1970 2 166 1 576 1971 3 216 2 089 1972 2 486 2 204 1973 1 924 1 932 1974 1 225 1 117 1975 3 085 2 675 Genomsnitt per år 1963—1975 1 930 1 726 1968—1975 2 147 1 876
perioden. För landstingen däremot har amorteringarnas andel av nyupplå- ningen varit i stort sett oförändrad.
Primärkommunernas långfristiga nyupplåning är i absoluta tal betydligt större än landstingens enligt tabell 3.24.Det kan även vara av intresse att ställa nyupplåningen i relation till investeringsverksamheten. l tabell 3.25 anges den andel av primärkommunernas respektive landstingens bruttoinveste-
Tabell 3.24 Långfristig nyupplåning och amorteringar för primärkommuner och landsting 1963-1975 Milj. kr, löpande priser
År Primärkommuner Landsting Upplåning Amortering Upplåning Amortering
1963 1 427 422 74 26 1964 1 886 463 96 26 1965 1 722 548 99 27 1966 2 241 624 182 38 1967 2461 710 158 32 1968 2 536 893 251 36 1969 2 251 947 295 42 1970 2 394 992 227 53 1971 2 864 1 113 405 67 1972 3 143 1 336 496 99 1973 3 079 1 473 458 132 1974 2444 1 565 392 154 1975 3 871 1 785 752 163
Genomsnitt per år 1963—1975 2 486 990 299 69 1968—1975 2 823 1 263 409 93
Tabell 3.25 Långfristig nyupplåning i procent av primärkommunernas och landstingens bruttoinvesteringar 1968-1975 Löpande priser
År Primärkommuner Landsting 1968 42,3 20,2 1969 35.2 22,9 1970 33,3 15,6 1971 43,0 24,2 1972 43.8 29,3 1973 44.5 29,6 1974 34.3 23.9 1975 51 .6 39.4
ringar som finansieras med långfristig nyupplåning. Lånefinansieringen av investeringarna har varierat kraftigt under perioden 1968—1975 både för primärkommunerna och landstingen. För primärkommunerna har nyupplå- ningen legat mellan 33 och 52 procent av investeringarna och motsvarande intervall för landstingen är 16—39 procent. Finansieringsgraden samman- hänger både med läget på kreditmarknaden olika år och med investerings- utvecklingen. Samtliga år i perioden har landstingen haft en betydligt större skattefinansiering av investeringarna än primärkommunerna.-
3.4. Finansiellt sparande
1 de tidigare avsnitten av detta kapitel har kommunernas inkomster och utgifter behandlats. Differensen mellan de totala inkomsterna och de totala utgifterna (inklusive nettot av mark- och fastighetsköp) utgör kommunernas finansiella sparande. Som framgår av tabell 3.26 visar detta saldobegrepp förhållandevis starka variationer från år till år. För hela den kommunala sektorn registrerades endast 1972 och 1973 ett positivt finansiellt sparande. De föregående åren, 1970 och 1971, hade kommunerna däremot haft ett negativt sparande överstigande 2 miljarder kr per år. Det högsta negativa sparandet, över 3 miljarder kr, registrerades 1975.
Eftersom de årliga variationerna i det finansiella sparandet är stora kan det vara av intresse att studera det genomsnittliga sparandet under en längre period. Medeltalet för åren sedan 1968 ger ett negativt finansiellt sparande för kommunsektorn totalt på drygt 1000 milj. kr årligen. [ stort sett samma resultat erhålls om beräkningen görs med 1963 som begynnelseår. Medel- talsberäkningen visar vidare att hela underskottet faller på primärkommu- nerna. Landstingens finansiella sparande tycks i ett flerårigt perspektiv ha hållit sig i närheten av i 0.
De i tabell 3.26 angivna beloppen avser det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. [ tabell 3.27 anges också motsvarande begrepp — finansieringskapitalets förändring —enligt den kommunala finansstatistiken. Detta begrepp kan uttryckas som saldot mellan externa inkomster och externa utgifter. Finansieringskapitalet definieras som skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder. Det utgör en likviditetsmässig
Tabell 3.26 Finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna 1963—1975 Milj. kr, löpande priser
År ' Primär- Lands- Primär- Kommuna- kommuner ting kommuner la sektorn + landsting totalt” 1963 -770 1964 —1 201 1965 —1 091 1966 —651 1967 4 —358 1968 —915 184 —731 —728 1969 —997 222 —775 —773 1970 -2 520 127 —2 393 —2 383 1971 —2 127 —80 —2 207 —2 171 1972 —695 934 239 170 1973 3 429 432 502 1974 —505 -198 —703 —742 1975 —2 312 —841 —3 153 —2 905 Genomsnitt per år 1963—1975 —1 008 1968—1975 —1259 97 —1 161 —1 129
"Inklusive kyrklig verksamhet.
Tabell 3.27 Jämförelse mellan förändring av finansieringskapital enligt den kom- munala finansstatistiken (Kf) och finansiellt sparande enligt nationalräkenskaperna (NR) 1963-1975 Milj. kr, löpande priser
År.
1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975
Genomsnitt per år 1963—1975 1968—1975
Finansierings- kapitalets förändring, Kfrl
31 65 —422 694 917 616 243 —1 205 —559 1 901 2 531
» —44 —28
365 432
”Primärkommuner och landsting. ”Kommunala sektorn inklusive kyrklig verksamhet.
Finansiellt sparande, NR”
—770 —1 201 —1 091
—651 —358 —728 —773 —2 383 —2 171
170 502 —742 —2 905
—1008 —-1 129
Differens Kf — NR
801 1 266
669 1 345 1 275 1 344 1 016 1 178 1 612 1 731 2029
698 2877
1373 1561 .
buffert som tillåter en utjämning av över- och underskotten på drift- och kapitalbudgeten mellan olika år. Sambanden mellan finansiellt sparande och förändring av finansieringskapitalet har behandlats utförligt i kapitel 2.
Skillnaden mellan finansiellt sparande och finansieringskapitalets föränd- ring förklaras i första hand av de renodlat finansiella poster som påverkar förändringarna i kommunernas finansieringskapital. De största posterna av detta slag är normalt nyupplåning och amorteringar. Kommunernas finan- siella sparande har som nämnts under flertalet år uppvisat underskott. Detta underskott har kommunerna helt eller delvis täckt genom upplåning på kreditmarknaden. Finansieringskapitalet enligt finansstatistiken har under huvuddelen av åren 1963—1975 ökat.
Differensen mellan det finansiella sparandet och finansieringskapitalets förändring har varierat från ca 700 till nära 2 900 milj. kr under den studerade perioden. Den genomsnittliga skillnaden per år ligger på ca 1 600 milj. kr för perioden 1968—1975. Detta kan jämföras med nettoupplåningen enligt kommunal finansstatistik som genomsnittligt under motsvarande period uppgick till ca 1 900 milj. kr per år (se tabell 3.23).
3.5. Variationer mellan kommunerna
Redovisningen i de tidigare avsnitten har avsett primärkommunerna totalt respektive landstingen totalt. 1 de båda kommungrupperna ingår emellertid kommuner med varierande struktur och utveckling. Så är till exempel verksamhetens inriktning och omfattning liksom de ekonomiska förutsätt- ningarna olika. Den utbyggnadstakt som planeras för framtiden varierar också kraftigt mellan olika kommuner.
Olikheterna har utförligt redovisats av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkandet Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976145). Dessutom kommer skillnader i kommunernas förutsättningar och möjligheter att tillgodose olika servicekrav att ytterligare analyseras vid utredningens översyn av skatteutjämningsreglerna.
Här belyses i tabell 3.28 dessa skillnader för primärkommunerna med en redovisning av spridningen inom olika län av utdebiteringen per skattekrona för 1977.
De största skillnaderna förekommer inom Stockholms län där utdebite- ringen varierar från lägst 10,60 kr i Danderyd och 11,65 kr i Lidingö till högst 16 kr i Botkyrka och 15,90 kr i Tyresö. 1 Hallands län skiljer endast 50 öre mellan den högsta och den lägsta utdebiteringen.
Landstingens utdebitering varierar 1977 mellan 12,75 kr i Stockholms län och 9,50 kr i Älvsborgs, Västmanlands och Kopparbergs län.
Den totala medelutdebiteringen till kommunal inkomstskatt uppgår 1977 till 26,84 kronor per skattekrona. Därav faller 10,12 kr på landstingen (en ökning från föregående år med 0,44), 15,78 kr på kommunerna (+ 0,23) och 0,94 kr på församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna. Exklusive Gotland, Malmö och Göteborg utgör kommunernas medelutdebitering 14.82 kr (+ 0.17). Vindeln i Västerbottens län har liksom 1976 lägst total utdebitering, 23,50 kr (+ 1,00). Strömsund i Jämtlands län ligger högst med 29.68 kr (+ 0,25).
Tabell 3.28 Utdebitering per skattekrona 1977 i primärkommuner
Län Lägst Högst Skillnad AB 10:60 16:00 5:40 C 15:00 17:00 2:00 D 14:00 15:70 1:70 E 14:00 16:50 2:50 F_ 14:50 16:40 1:90 C 14:30 16:50 2:20 H 14:00 15:80 1:80 1 14:50 16:10 1:60 K 14:00 15:90 1:90 L 12:85 . ' 15:30 2:45 Ma 13:70 15:25 1:55 N 14:00 14:50 0:50 0” 14:00 17:00 3:00 P 13:82 16:30 2:48 R 13:00 15:50 2:50 S 14:80 15:90 1:10 T 13:95 16:25 2:30 U 14:45 16:10 1:65 W 15:25 17:00 1:75 X 13:50 16:50 3:00 Y 14:50 16:80 2:30 2 14:75 17:50 2:75 AC 12:50 17:10 4:60 BD 13:75 16:55 2:80
"Exklusive Malmö. ”Exklusive Göteborg.
Skillnaderna i kommunernas ekonomiska förutsättningar kan belysas genom en jämförelse av finansieringskapitalets storlek. Finansieringskapi- talet utgör den reserv av medel, som kommunerna har att täcka utgifter med (fonder, reservationer och överskott är plusposter, medan underskott och förskott är minusposter).
Det har inte varit möjligt att få fram bedömningar av likviditetsläget i primärkommunerna 1976 och 1977 p.g.a. att underlag f.n. saknas. För landstingen kan däremot uppgifter om finansieringskapitalet erhållas ur den senast tillgängliga budgetstatistiken för 1976 och 1977. 1 diagram 3.3 redovisas landstingens finansieringskapital 1975—1977 ställt i relation till de externa utgifterna.
Av diagrammet framgår att finansieringskapitalets relativa storlek varierar starkt mellan olika landsting. Skillnaderna beror bl. a. på olika bedömningar av behovet av ekonomiska reserver och skilda synsätt på om investeringar skall lånefinansieras eller inte.
Totalt har landstingens finansieringskapital relativt sett minskat under senare år. 1974 var relationen till de externa utgifterna .i genomsnitt nära 18 procent. 1975 var den drygt 12 procent. Åren 1976 och 1977 väntas medföra en fortsatt minskning. Det bör observeras att uppgifterna för 1977 bygger på landstingens egna bedömningar. Den bedömning av landstingens ekonomi 1977, som framskrivningarna utgår ifrån, ger en annan och mer positiv bild
0 LG
40 30 20 10 0
&”
AB
[x jx O') ,_ Tn *_" (D "C %
Medeltal 1975 Medeltal 1976
om] V////////////, 3
lll /////// /////,/j "I'm '/// // !///////7l///j
IF.."
'///'//'///////// ai m _ 1|uuu lag;/ull nuuuuuuu 5 ///7////////_// %]
%Emi o
%%Wl/l/ ////J 831
alumni /////7//7///////////,j am LD ,. S ,'2 |_lllllllllllll x 5.3 93 av r////, /////////// ]
mim "1111 o 7 [Ei] ////7//. r//7_//'_,///l//J /
Bim /////////// ////7////////////j
MM 7///////A'//////AV/AV///////////A _
mammut V///////////AV/////AV/47///////////4 _ _
IIIIIIIIIIIHIIIIIIIIlIIIIIIl-IIIIIIIIIIIIII ////////////// ////// /////////////// W/Å/A/m
AC
Hllllnnlllllllllllll'l- '/////»0//////////////////////// ///////////'//////////// /j
än man /////////////////// /////////////// ////////////////////7/////A//I//////// ] 3 _ ammäm & uuuuuuuuuuuuummuuu uulnnnl '////////////////////////////////////// /////////////////////////////// //_//////
% 50
,_
Diagram 3.3 LandstingensI/inansieringskapita/ i procent av externa utgifter 1975—1977
0 O O O o 0 st (”0 W T
för landstingen detta år (se avsnitt 7.2). Från 1975 till 1976 försämrades likviditeten mätt som finansieringskapitalet i procent av de externa utgifterna för så gott som samtliga landsting. En fortsatt reduktion innebär att den likviditetsmässiga bufferten mot oväntade underskott minskar. För vissa landsting torde det bli nödvändigt att med hjälp av utdebiteringshöjningar förstärka ekonomi och likviditet under åren framöver. Vid en framskrivning av kommunernas utgifter och inkomster är det viktigt att basårets nivå är rätt avvägd. I detta sammanhang erinras om kommunallagens bestämmelser att överskott och underskott enligt föregå- ende års avslutade räkenskaper skall upptas i budgeten. [ enlighet med dessa bestämmelser har primärkommunerna i 1977 års driftbudgeter tillsammans upptagit överskott från 1975 med 535 milj. kr på inkomstsidan och täckt underskott från 1975 med 183 milj. kr på utgiftssidan. För landstingen har överskott upptagits med 215 milj. kr och underskott täckts med 219 milj. kr. För primärkommuner och landsting sammantagna uppgick således över- skotten till 750 milj. kr och underskotten till 402 milj. kr. Nettoöverskottet från 1975 blev därmed 348 milj. kr.
Även om det totalt sett blev ett nettoöverskott är det inte säkert att detta gav ett reducerat utdebiteringsbehov 1977. Eftersom det finansiella läget i de enskilda primärkommunerna och landstingen är så skiftande är det svårt att bedöma hur utdebiteringen 1977 påverkades av budgetutfallet 1975. Över- skott minskar visserligen utdebiteringsbehovet men de torde sällan leda till sänkt utdebitering. Underskott kan täckas genom olika finansiella budget- dlspositioner men om den finansiella basen är svag kan underskott leda till att utdebiteringen måste höjas.
Man kan förmoda att de stora underskotten 1975 i vissa primärkommuner och landsting bidrog till utdebiteringshöjningarna i dessa kommuner 1977. På . motsvarande sätt kan 1976 och 1977 års utfall komma att påverka utdebite- ringsbehovet för 1978 och 1979.
Mellan regeringen och de båda kommunförbundens styrelser har, som nämnts i avsnitt 3.3.2, överenskommelser träffats syftande till en begräns- ning av utdebiteringshöjningar dels för åren 1973—1974. dels för åren 1976—1977. Under de två förstnämnda åren steg medelutdebiteringen med 24 öre. Ett under dessa år uppdämt behov av utdebiteringshöjningar kan ha medverkat till att medelutdebiteringen 1975 steg med 1,17 kr i primärkom- muner och landsting. Trots en god ökning av skatteunderlaget har det inte varit möjligt för kommunerna att undvika utdebiteringshöjningar under åren 1976—1977. Medelutdebiteringen har höjts med 1.55 kr (exklusive försam- lingarnas utdebitering). Den successiva minskningen av finansieringskapi- talet under senare år tyder för landstingens del på att de i stor utsträckning har varit tvungna att ta sina reserver i anspråk för att dämpa utdebiteringsök- ningarna. Det går inte att utesluta att vissa kommuner och landsting inför 1978 kan ha ett uppdämt behov av utdebiteringshöjningar.
1 utredningens modeller för framskrivning av den kommunala sektorns utveckling har det inte varit möjligt att ta in bedömningar för enskilda kommuner/landsting om utfallen 1976 och 1977 eller att ta hänsyn till de ackumulerade behov av resursförstärkningar som kan finnas på skilda håll. :
3.6. Betalningsströmmar mellan staten _och kommunerna
Mellan staten och den kommunala sektorn flyter ett antal betalnings- strömmar i båda riktningarna. Storleken på flera av dessa betalningar är dock svår att precisera eftersom beloppen inte alltid särredovisas i statistiken. Om man trots detta önskar bedöma beloppens storleksordning måste det således i flera fall bli fråga om mycket grova uppskattningar. Vi har därför nöjt oss med att försöka fastställa storleksordningen på betalningsströmmarna under ett enstaka år och avstått från att bedöma utvecklingen under en längre period. Det år vi valt som exempel för beräkningarna är 1975.
Det är inte alla betalningsströmmar mellan stat och kommun som är av intresse i detta sammanhang. De betalningar man önskar fånga upp är närmast sådana som innebär en statlig finansiering av kommunal verk- samhet respektive en kommunal finansiering av statlig verksamhet. Det är inte alldeles självklart vilka poster som bör tas med i denna redovisning. [ stora drag kan sägas att staten i första hand bidrar till den kommunala sektorns Enansiering genom statsbidragsgivningen. Kommunernas bidrag till finansieringen av den statliga sektorn sker i huvudsak genom indirekta skatter och vissa arbetsgivaravgifter.
I detta sammanhang kan man bortse från utbetalningarna av kommunal- skattemedel från staten till kommunerna. Staten fungerar här som uppbörds- myndighet för kommunalskatten. Vidare kan man bortse från de olika avgifter som kommunerna betalar till staten för köpta tjänster av typ telefon— och portoavgifter, vårdavgifter och övriga avgifter och ersättningar till statliga institutioner m. m.
Det bör observeras att det är kontantprincipen som ligger till grund för den följande redovisningen. Det är således de faktiska utbetalningarna och inbetalningarna mellan stat och kommun 1975 som ingåri materialet. Flera av posterna utbetalas i form av förskott med en senare slutavräkning. Det gäller bl. a. statsbidragen till skolväsendet samt de olika arbetsgivaravgif- terna. Utbetalningen av statsbidrag sker således i viss utsträckning med eftersläpning. Enligt direktiven till KEU 76 skall utredningen pröva om reglerna för utbetalning av vissa statsbidrag till kommunerna behöver ändras. Denna fråga kommer att behandlas av KEU 76 i ett senare sammanhang.
Betalningsströmmarfrån staten till kommunerna
Från staten utbetalas till kommunerna dels olika former av statsbidrag, dels via försäkringskassorna avgifter till sjukvårdshuvudmännen för lämnade tjänster inom öppen och sluten vård, dels kompensation för vissa kostnader för bostadstillägg till folkpension. Storleksordningen av penningströmmarna från staten'till kommunerna är lätt att precisera.
Som framgått av avsnitt 3.3.3 uppgick 1975 de allmänna statsbidragen till kommunerna till ca 3800 milj. kr. Därav utgjorde skattebortfallsbidraget, som utgår som kompensation för skattereformen fr.o.m. 1971-01-01. ca 1 100 milj. kr. Som nämnts behandlas skattebortfallsbidraget som en del av kommunalskattemedlen i den kommunala redovisningen, medan man från statens sida betraktar bidraget som ett allmänt statsbidrag.
De speciella statsbidragen, dvs. summan av drift- och investeringsbidra-
gen, uppgick 1975 till ca 14 400 milj. kr. Därav utgjorde pensionsavsättningar för de statligt reglerade lärarna ca 700 milj. kr. Dessa pensionsavsättningar utbetalas inte till kommunerna, varför den direkta betalningsströmmen i form av speciella statsbidrag kan uppskattas till ca 13 700 milj. kr.
De speciella statsbidragen är av skiftande slag. I denna grupp ingår bl. a. arbetsmarknadsstyrelsens insatser för sysselsättningsskapande åtgärder. Denna del av den statliga bidragsgivningen till kommunerna hari första hand arbetsmarknadspolitiska och konjunkturpolitiska motiveringar.
Till de speciella statsbidragen räknas också de avtalsbundna bidragen till landstingen. Dessa uppgick 1975 till ca 2 900 milj. kr. Huvuddelen. eller ca 1 900 milj. kr, av dessa bidrag är reglerade genom avtal mellan staten och enskilda landsting. Mentalvårdsbidragen dominerar i storlek bland de avtalsbundna bidragen. Till denna grupp hör även den statliga ersättningen för den vid vissa sjukhus bedrivna läkarutbildningen. Detta senare bidrag (LUA-bidraget) kan sägas ha karaktären av ersättning för köpta tjänster.
Avgifterna från försäkringskassan för öppen vård uppgick 1975 till ca 800 milj. kr och för sluten vård till ca 300 milj. kr. Totalt utbetalades således ca 1 100 milj. kr i ersättningar till landstingen via sjukförsäkringen.
Fr. o. m. 1975 utgår också kompensation från staten till kommunerna för ändrade inkomstprövningsregler för bostadsbidragen till folkpensionärer (KBT). Dessa medel utbetalas i samband med kommunalskatteutbetalning- arna och uppgick 1975 till drygt 100 milj. kr.
De totala utbetalningsströmmarna från staten till kommunerna uppgick således enligt detta beräkningssätt till ca 18 700 milj. kr 1975.
Betalningsströmmar/rån kommunerna till staten
Det är inte lika lätt att ange storleksordningen på de olika penningströmmar som flyter från kommunerna till statskassan. Lättast är det att precisera de olika arbetsgivaravgifternas storlek. Till denna grupp räknas i detta samman- hang endast de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Däremot ingår inte kommunernas inbetalningar till enskilda försäkringsinrättningar m. m. och inte heller de kalkylmässiga avsättningarna för framtida pensionsåtagan- den.
Kommunerna betalade 1975 ca 1 100 milj. kr i allmän arbetsgivaravgift. Denna avgift klassas som en indirekt skatt i nationalräkenskaperna till skillnad från de olika socialförsäkringsavgifterna.
Vidare betalade kommunerna cal 800 milj. kr i sjukförsäkringsavgifter och ca 1 100 milj. kri folkpensionsavgifter 1975. Avgifterna för arbetslöshetsför- säkring, yrkesskadeförsäkring samt arbetarskydd uppgick samma år till ca 200 milj. kr för kommunerna. Totalt belastade socialförsäkringsavgifterna således den kommunala ekonomin med ca 3 100 milj. kr.
Till arbetsgivaravgifterna hör också ATP-avgifterna till AP-fonden. Dessa uppgick för kommunernas del till ca 2 200 milj. kr 1975. Det är emellertid mera tveksamt om ATP-avgifterna skall tas med i en sammanställning med det här redovisade syftet eftersom AP-fonden är en från staten fristående institution.
Om trots allt kommunernas samtliga arbetsgivaravgifter 1975 summeras. kan man konstatera att av de kommunala utgifterna detta år har ca 6 400 milj.
kr utgjorts av lagstadgade arbetsgivaravgifter. ATP-avgifterna uppgick därvid till drygt en tredjedel av de totala arbetsgivaravgifterna.
Det vore emellertid helt missvisande att se hela summan för lagstadgade arbetsgivaravgifter som en extra börda som staten lägger på kommunerna. Pensioner. sjukförmåner. arbetarskydd m. m. är en del av personalens löneförmåner och kommunerna skulle ha haft sådana kostnader även om de lagstadgade försäkringarna inte hade funnits. Den allmänna arbetsgivarav- giften fungerar dock som en allmän finansieringskälla för staten och detta gäller även helt eller delvis vissa av-sociaIförsäkringsavgifterna.
Mervärdeskatten är den största posten bland de indirekta skatter som kommunerna erlägger. Mervärdeskatten särredovisas i den kommunala redovisningen endast i de fall kommunen är redovisningsskyldig för ”moms" och detta avser endast en mindre del. Överslagsmässiga beräkningar visar att kommunerna bör ha erlagt 2 500—3 000 milj. kr i mervärdeskatt 1975.
Bland övriga indirekta skatter märks energiskatt för el- och bränsleförbruk- ning samt fordonsskatt. Inte heller energiskatten särredovisas i den kommu- nala redovisningen. En grov uppskattning ger vid handen att kommunernas utbetalningar 1975 för dessa indirekta skatter bör ha legat inom intervallet 300—600 milj. kr.
Till kommunernas betalningar till staten bör också räknas det bidrag till polis- och domstolsväsendet som började utgå i samband med förstatligandet av dessa verksamheter 1965. Bidraget uppgick 1975 till knappt 100 milj. kr.
De totala utbetalningsströmmarna från kommunerna till staten inklusive AP-fonden låg således inom intervallet 9300—10100 milj. kr 1975.
Det kan konstateras att de olika posterna i redovisningen ovan är av mycket olika karaktär och har skiftande bakgrund. Arbetsgivaravgifterna hör till kommunernas roll som arbetsgivare och avser i stor utsträckning kostnader för olika personalförmåner. Även vad gäller mervärdeskatt och andra indirekta statliga skatter har kommunerna likställts med andra samhällssektorer.
Statsbidragen fyller olika uppgifter och har flera syften. Statsbidragsgiv- ningen till kommunerna kommer KEU 76 att behandla utförligt i ett senare sammanhang. I den statliga penningströmmen till kommunerna är statsbi- dragen helt dominerande.
Man bör således vara försiktig vid tolkningen av det ovan redovisade materialet. Eftersom posterna är av så olika karaktär och ursprung är de inte hellerjämförbara. Det bör också betonas att någon enkel ”kvittning” mellan statens och kommunernas betalningsströmmar, så att staten i fortsättningen endast betalar ut nettot av de ovan redovisade posterna till kommunerna. inte är möjlig. '
4 Kommunernas utgifter vid oförändrad service
Som ett första steg i en analys av kommunernas ekonomi under de närmaste 5—10 åren utförde den tidigare kommunalekonomiska utredningen en undersökning av den kommunala kostnadsutvecklingen vid oförändrad ambitionsnivå. Undersökningen presenterades i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40).
Undersökningens syfte var att precisera vissa ”automatiska" förändringari efterfrågan på kommunala tjänster om ambitionsnivån hålls oförändrad. Med oförändrad ambitionsnivå avsågs att utvecklingen av de kommunala tjäns- terna bedöms med utgångspunkt i en oförändrad standard i det kommunala tjänsteutbudet. Med oförändrad standard menades oförändrad kvalitet på den enskilda tjänsten samt oförändratantal producerade tjänsteri förhållande till totalbefolkningen eller viss ålders- eller efterfrågegrupp. Målet var att kvantifiera de förändringar i tjänsteefterfrågan som följer av förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Beträffande primärkom- munerna utfördes beräkningarna per kommun. vilket innebär att hänsyn även togs till befolkningsförändringarnas regionala struktur. Studien gjordes i fasta priser. De resultat som presenteras i det följande avser således en beräknad volymutveckling.
Den landstingskommunala studien har samma principiellauppläggning som den nyss refererade för primärkommunerna. Beräkningarna gjordes dock direkt med 1974 som basår. Framskrivningarna i den primärkommunala studien gjordes kommun för kommun. Tillgängligt statistiskt material medgav dock inte att motsvarande metodik kunde tillämpas för landstingen. Denna studie inriktades i stället direkt på den totala utvecklingen för landstingssektorn.
Kostnaderna för den slutna vården skrevs fram med utgångspunkt i antalet vårddagar för olika åldersgrupper. Bedömningen av de olika åldersgruppernas vårdbehov grundades bl. a. på en undersökning som Landstingsförbundet har gjort.
Även konsumtionen av öppen vård är beroende av befolkningens ålders- struktur. Någon motsvarande studie för den öppna läkarvården i olika åldersgrupper fanns dock inte. Kostnadsutvecklingen vid oförändrad ambi- tionsnivå bedömdes vara långsammare än för den slutna vården men snabbare än vad som motsvaras av enbart befolkningsökningen. Beräknings- tekniskt användes medelvärdet av den slutna vårdens ökning och totalbe- folkningens ökning för framskrivning av den öppna läkarvården.
För undervisnings- och bildningsverksamhet, där utbildning av vårdper- sonal är en dominerande post, användes samma utbyggnadstakt som för den slutna vården. För övriga verksamhetsområden överensstämmer öknings- takten i framskrivningen med befolkningens ökningstakt.
Av stort intresse är i detta sammanhang Landstingsförbundets undersök- ning om vårdkonsumtionen i olika åldrar. Undersökningen bygger på den individbaserade diagnosstatistik som lämnas till socialstyrelsen. Enligt denna höjs anspråket på sjukvårdsresurser markant med stigande ålder. Ålders- gruppen 70 år och äldre, som omfattar ca 9 procent av befolkningen, tar i anspråk mer än 40 procent av de totala vårdresurserna. För långtidssjuk- vården är denna åldersgrupps andel av konsumtionen ännu högre — merän 75 procent. De allra äldsta. 80 år och äldre, tar i anspråk drygt 20 procent av all sluten vård trots att de enbart omfattar drygt 2 procent av befolkningen.
Tabell 4.2 Landstingens bruttokostnader 1974—1985 vid oförändrad ambitionsnivå Årlig procentuell förändring i fasta priser
Huvudtitel 1974— 1980— 1974— 1980 1985 1985 0 Sjukhusansluten hälso- och sjukvård 1.2 1.0 1.1 Sluten vård _ 1,3 . 1.1 1,2 Öppen läkarvård * 0.8 0.8 0,8 1 Hälso- och sjukvård utanför sjukhus 0.5 0.4 0.5 Distriktsläkarväsende 0.8 0.8 0.8 Övrigt 0.4 0.3 0,4 2 Social verksamhet 0.4 0,3 0,4 3 Omsorger för psykiskt utvecklingsstörda 0,4 0,3 0,4 4 Undervisnings- och bildningsverksamhet 1.3 1.1 1.2 ' 7. 8 Övrigt (Diverse verksamheter och Central förvalt- ning) 0.4 0.3 0.4 0—8 Totalt 1.0 0,8 0.9
Framskrivningen av landstingens bruttokostnader vid oförändrad ambi- tionsnivå redovisas i tabell 4.2.
Som framgår av tabellen redovisas för landstingen avsevärt snabbare kostnadsökningar än för primärkommunerna. De snabbaste ökningarna. 1,2 procent per år 1974—1985, anges för den slutna sjukvården och för undervis- nings- och bildningsverksamheten (den sistnämnda huvudtiteln antogs som nämnts ha samma utveckling som sluten vård). Inom den slutna vården beräknas den kraftigaste relativa utbyggnaden till följd av befolkningsföränd- ringarna krävas inom långtidssjukvården.
4.1. Primärkommuner
För att precisera kostnaderna vid oförändrad ambitionsnivå erfordras uppgifter om kostnader, intäkter samt prestationer av olika slag. För primärkommunernas del kunde en del uppgifter hämtas direkt från tillgänglig statistik. De återstående uppgifterna samlades in med hjälp av en enkät till samtliga kommuner. Uppgifterna avsåg förhållandena under bas- året 1972.
Volymutvecklingen under antagande om en oförändrad servicenivå beräknades för varje kommun genom multiplikation av antalet prestationer per invånare i de aktuella åldersgrupperna med beräknat antal invånare i dessa åldersgrupper enligt befolkningsprognosen. Prissättningen av presta- tioner gjordes med ledning av kostnadsredovisningen för basåret. När service inte kunde mätas med meningsfulla prestationsmått grundades framskriv- ningen på resursanspråk per invånare inom aktuell målgrupp. För verksam- heter som inte avser någon särskild målgrupp gjordes framskrivningen med ledning av beräknade förändringar av totala invånarantalet och resursanspråk
1 kronor per invånare under basåret.
Som exempel på använda målgrupper kan nämnas att verksamheten inom grundskolan knutits till åldersgruppen 7—15 år. inom gymnasieskolan till 16—18 år och inom vuxenutbildningen till den del av befolkningen som är 20 år och äldre. På liknande sätt relaterades åldringsvården till antalet invånare som är 67 år och äldre.
Som exempel på prestationsmått kan nämnas antal anslutna till vattenverk respektive avloppsnät, serverade Skolmåltider, skjutsade och inackorderade elever, antal elever i olika skolformer och antalet platser på olika institutio- ner.
Även om primärkommunernas servicenivå var uttryckt i 1972 års kostnader utgick framskrivningen från 1974 års faktiska kostnadsnivå. Bytet av utgångsår från 1972 till 1974 innebar att pris- och volymutvecklingen mellan dessa år fångades in i kalkylerna. Detta gäller även den standardfor- ändring som bl.a. kommunsammanläggningen fr. o. m. den 1 januari 1974 kan ha inneburit.
Resultatet av framskrivningarna redovisas i tabell 4.1. Som tidigare påpekats visar kalkylerna den årliga volymutvecklingen.
Som jämförelse bör nämnas att det totala invånarantalet beräknades under perioden 1974—1980 öka med 0,4 procent per år. För perioden 1980—1985 beräknades den årliga ökningen till 0,3 procent. Den genomsnittliga befolk- ningsökningen för hela perioden 1974—1985 var 0.4 procent per år.
De i tabell 4.1 angivna ökningstakterna överensstämmer totalt för
Tabell 4.1 Primärkommunernas bruttokostnader 1974-1985 vid oförändrad ambi- tionsnivå Årlig procentuell förändring i fasta priser
Huvudtitel/titel 1974— 1980— 1974— 1980 1985 1985 0 Central förvaltning 0.4 0.3 0,4 1 Rätts- och samhällsskydd 0.4 0,3 0,4 2 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 0,3 0.2 0.3 3 Byggnads- och planväsen, gatu-, park- och fritidsför- valtning 0,4 0,3 0,3 4 Hamnar. kommunikationer och näringsliv 0.0 0,1 0,1 5 Industriell verksamhet 0.3 0,3 0,3 6 Undervisning och annan kulturell verksamhet 0.5 0.1 0.3 Grundskola - 0,6 —0.2 0,2 Gymnasieskola 0,7 1,2 0,9 Vuxenutbildning 0,4 0.4 0.4 Skolmåltider 0.5 0.1 0.3 Skolskjutsar och inackordering 0.1 -0,3 —0.1 7 Socialvård och socialförsäkring 0.9 0.4 0,7 Daghem 0.5 —0,9 —0,2 Lekskola 0.4 —0.6 0.2 Fritidshem 0.1 0,7 0,4 Familjedaghem 0,2 —0,8 —0.2 Social hemhjälp 2,0 1,0 1,6 Ålderdomshemsvård 2.1 1.1 1,7 8 Hälso- och sjukvård —0.3 0.0 —0,1 0—8 Totalt 0,5 0.2 0.4
primärkommunerna och för flera verksamhetsområden ganska nära med ökningstakten för invånarantalet. God överensstämmelse kunde naturligtvis väntas i de fall framskrivningen grundats på förändringar av det totala invånarantalet.
För undervisnings- och socialvårdshuvudtitlarna varierar volymföränd- ringarna för olika Verksamheter i betydande grad. Som grund för framskriv- ningarna användes här utvecklingen för olika åldersgrupper.
Den klart snabbaste ökningstakten under perioden 1974—1985. 0,7 procent per år. visar huvudtiteln Socialvård och socialförsäkring. För Hälso- och sjukvård redovisas däremot en volymminskning med 0,1 procent per år 1974—1985. I denna verksamhet ingår framför allt sjukvården i de tre landstingsfria kommunerna Göteborg, Malmö och Gotland. Eftersom invå- narantalet i de två största kommunerna beräknats minska i början av perioden blir resultatet en svag volymminskning.
4.3. Den kommunala sektorn totalt
En summering av dessa studier av primärkommunernas reSpektive lands- tingens bruttokostnader vid oförändrad ambitionsnivå visar en total ökning på 0,5 procent per år 1974—1985. Ökningstakten är något snabbare under den första delperioden 1974—1980 (0,6 procent per år) än under 1980—1985 (0,4 procent per år). Studierna sammanfattas i nedanstående sammanställning över årliga procentuella förändringar.
Årlig procentuell förändring
1974—1980 1980—1985 1974—1985
Folkmängd 0.4 0,3 . 0.4 Bruttokostnader Primärkommuner 0,5 0,2 0.4 Landsting 1.0 0.8 0.9 Totalt 0,6 0,4 0.5
Undersökningen avsåg kommunernas bruttokostnader i fasta priser. Som tidigare nämnts arbetar KEU 76 med nationalräkenskapernas begrepp.
Tabell 4.3 Den kommunala konsumtionen vid oförändrad ambitionsnivå 1975-1985 Årlig procentuell förändring i fasta priser
Primärkommuner Landsting Totalt
1975— 1980— 1975— 1980— 1975— 1980— 1980 1985 1980 1985 1980 1985
Utbildning 0.5 0,1 1,3 1,1 0.5 0.2 Hälso- och sjukvård —0.3 0,0 1,0 0,9 0,8 0.8 Socialvård 0,9 0.3 0.4 0.3 0,8 0.3 Barna- och ungdoms- vård 0,4 04 Åldringsvård 1,4 0,8 Övrig socialvård 0.7 0.6 Övriga tjänster ' 0.4 0.3 0,4 0.3 0.4 0.3 Allmän förvaltning 0.3 0.2 Kultur. rekreation 0.4 0.3 Väg- och gatuväsen 0.4 0,3 Övrigt 0,3 0,3 Totalt 0.5 0.2 1,0 0.9 0.7 0.4
Kommunernas bruttokostnader motsvaras i nationalräkenskaperna i stort av summa konsumtions- och transfereringsutgifter. Utredningen har försökt bedöma vad dessa resultat innebär för de kommunala konsumtionsutgif- ternas utveckling. Med stöd av tidigare års utveckling har transfereringarnas andel av bruttokostnaderna härvid antagits vara oförändrad i samtliga ändamålsgrupper. Den kommunala finansstatistikens huvudtitlar och titlar har omgrupperats till i denna utredning använda ändamålsgrupper. De årliga förändringstalen har för primärkommunerna räknats om och avser i detta sammanhang perioden 1975—1980 i stället för 1974—1980. För landstingen har antagits att den årliga förändringen 1974—1980 också gäller perioden 1975—1980.
Huvudintrycket av den redovisade studien står sig även när resultaten i tabell 4.3 uttrycks i termer av kommunal konsumtion. De ”automatiska” efterfrågeförändringarna under perioden 1975—1980 och 1980—1985 berör landstingen i betydligt större utsträckning än primärkommunerna. Det är främst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påverkas av befolkningsförändringarna under den studerade perio- den.
5 Kommunala planer
Ekonomiska långtidsplaner för den kommunala verksamheten utarbetas numera årligen av såväl primärkommunerna som landstingen. Primärkom- munernas planer samlas in i s. k. KELP-enkäter gemensamt av statistiska centralbyrån och bostadsstyrelsen. För landstingen görs motsvarande enkä- ter. benämnda LKELP, numera av Landstingsförbundet i samråd med socialstyrelsen. Genom att planerna är enhetligt utformade, möjliggörs sammanställning och analyser av planmaterialen för riket som helhet.
Kommunernas egna planer utgör en viktig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns utveckling under de framförliggande åren. Utredningen har därför bearbetat det senast tillgängliga planmaterialet. Som framgår av den följande redogörelsen, är dock tolkningen'av dessa planer och översättningen till nationalräkenskapernas begrepp förenad med vissa svårig- heter. Också realismen i planerna är svår att bedöma. Planerna är erfaren- hetsmässigt ofullständiga.särskilt för de senare åren i planperioden. Dels kan inte alla förändringar förutses, dels sker beräkningarna i vissa fall på ett översiktligt sätt. Sålunda synes t. ex. investeringarna i regel bli underskattade under planperiodens senaste år.
För landstingens del har den successivt ökande personaltätheten inte fullständigt beaktats i tidigare planer. Detta innebär att den faktiska utbyggnaden har överstigit den planerade med någon procentenhet per år.
I långtidsutredningarna kartläggs och analyseras utvecklingstendenserna i samhällsekonomin i första hand under den framförliggande femårsperioden. Den centrala uppgiften kan sägas vara att med beaktande av de övergripande ekonomisk-politiska målen analysera hur de olika anspråken på ekonomiska resurser kan tillgodoses inom den ram som sätts av den förväntade utvecklingen av landets produktiva resurser.
1975 års långtidsutredning presenterade sin huvudrapport (SOU 1975:89)i slutet av 1975. Dess kalkyler avsåg utvecklingen under perioden 1975—1980 med en summarisk utblick mot sekelskiftet.
Under utredningsarbetet genomfördes en omfattande kartläggning av de olika ekonomiska beslutsenheternas planer och förväntningar. Särskilda undersökningar utfördes inom bl.a. industrisektorn, handeln samt den kommunala och statliga sektorn. Även för flertalet övriga sektorer (jordbruk, skogsbruk, energiproduktion, byggnadsverksamhet. samfärdsel) utfördes ingående sektorstudier. Efter en sammanställning av dessa planer och förväntningar undersöktes de ekonomiska och politiska betingelserna för deras förverkligande. Analysen utfördes med hjälp av en ekonometrisk modell. Med modellens hjälp kunde man studera sambanden mellan å ena sidan efterfrågeutvecklingen — i form av privat och offentlig konsumtion. investeringar och export — och å andra sidan de anspråk på produktionsre- surser inom landet och på den import som följer av denna efterfrågan.
De ekonomisk-politiska mål som bildade utgångspunkten för långtidsut- redningens analyser var full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, jämnare inkomstfördelning, rimlig prisstabilitet och balans i utrikesbetal- nirigarna. Målen om full sysselsättning och extern balans ingick också i modellen som viktiga restriktioner. Härvid förutsattes att jämvikt i utrikes- betalningarna skulle uppnås 1980.
Eftersom dessa övergripande mål kan uppnås på flera olika utvecklings- vägar arbetade långtidsutredningen med alternativa kalkyler. Valet mellan dessa alternativ är en politisk fråga och låg därför utanför ramen för utredningens arbete.
De problem som bedömdes bli centrala de närmaste åren vari första hand frågorna om utrymmet för den privata respektive den offentliga konsum- tionen samt möjligheterna att genomföra en arbetstidsförkortning. Utred- ningens alternativ valdes därför så att effekterna av i dessa hänseenden olika
utvecklingar skulle kunna belysas.
I första hand studerades två alternativ i vilka den privata konsumtionens volymmässiga ökning 1975—1980 sattes till 3 procent per år (alternativ 1) respektive 2 procent per år (alternativ II). 1 det senare alternativet försökte utredningen fånga upp en lägsta möjliga utveckling av den privata konsum- tionen med hänsyn till redan gjorda åtaganden till i första hand pensionärerna och till önskemålet om en fortsatt utjämning av standardskillnaderna. Det kan nämnas att enbart de inteckningar i ett framtida konsumtionsutrymme som följer av åtagandena till det snabbt växande antalet pensionärer beräknades motsvara en ökning av den totala privata konsumtionen med inemot en procent per år. Därtill måste sedan läggas en uppskattning av vad de fackliga organisationerna behöver för en fortsatt ökning och utjämning av löntagarnas standard. Detta alternativs karaktär av minimiprogram motive- rade att i det andra fallet utgå från en högre privat konsumtionsökning. Mot bakgrund av den mera långsiktiga utvecklingen under tidigare år sattes i detta fall ökningen till 3 procent per år.
För att studera effekterna av förkortad arbetstid utformades dessutom två ytterligare alternativ (III och IV). I dessa alternativ förutsattes att veckoar- betstiden minskas från 40 till 37 1/2 timme. I samtliga fyra alternativ förutsattes att en femte semestervecka skulle införas under perioden 1975—1980.
Enligt riksdagens ställningstagande som återges i direktiven till 1976 års kommunalekonomiska utredning koncentreras emellertid intresset till lång- tidsutredningens alternativ 1 och 11. Alternativ III och IV som innehåller en generell arbetstidsförkortning har riksdagen inte bedömt vara realistiska och dessa två alternativ behandlas därför inte i den följande genomgången.
Den offentliga konsumtionen bestämdes i långtidsutredningen av det utrymme som ges av kraven på full sysselsättning och en balanserad ekonomisk utveckling. Analystekniken innebar således att den offentliga konsumtionen anpassades till de krav som i övrigt kom att ställas på de ekonomiska resurserna. Det tillgängliga utrymmet fördelades sedan på stat och kommun med ledning av de resurskrav som föranleds bl. a. av befolkningsutvecklingen och redan fattade beslut samt tidigare års utveck- ling.
Efter att ett stort antal remissinstanser hade yttrat sig framlade regeringen sina ställningstaganden till långtidsutredningen i den reviderade finans- planen 1976. Denna behandlades av riksdagen våren 1976. Man uttalade sig för att den ekonomiska politiken skulle ges en sådan inriktning att jämvikt i bytesbalansen kunde uppnås 1980. Beträffande avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion rådde bred enighet om att man skulle sikta på en medelväg mellan alternativen I och II.
Vid utarbetandet av detta betänkande kan utfallet för det första året (1976) av långtidsutredningens kalkylperiod redovisas. Vidare föreligger en bedöm- ning för det andra året enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977. Det torde vara av intresse att här något beröra utvecklingen under dessa två år. En viktig fråga är härvid vad som erfordras under de resterande åren 1978. 1979 och 1980 för att långtidsutredningens kalkyler skall kunna realiseras.
Den bild som den preliminära nationalbudgeten tecknar för 1976 och 1977 avviker i flera avseenden från långtidsutredningens genomsnittstal för 1975—1980. En väsentlig avvikelse noteras bl. a. beträffande utvecklingen av de utrikes betalningarna. Sveriges underskott i bytesbalansen har ökat; det ackumulerade underskottet sedan 1974 beräknas i slutet av 1977 vara uppe i 31 miljarder kr. Mot denna bakgrund finns det risk att ett underskott i bytesbalansen kvarstår 1980. I finansplanen för 1977 understryker dock regeringen att balanskravet ej får skjutas på en obestämd framtid. Försäm- ringen av bytesbalansen jämfört med bedömningen våren 1976 innebär en ytterligare restriktion på utrymmet för konsumtionsökningar under de närmaste åren.
Landets totala produktion har till följd av den rådande konjunkturned- gången ökat avsevärt långsammare än vad som förutsattes i långtidsutred- ningen. Bruttonationalproduktens volymökning 1976 och 1977 beräknas i nationalbudgeten till i genomsnitt 1,3 procent per år. Långtidsutredningen beräknade den årliga ökningen 1975—1980 till i genomsnitt 3,2 respektive 29 procent enligt alternativen I och II. För att uppnå dessa ökningstal erfordras det att produktionen från 1977 till 1980 ökar med 45 respektive 4,0 procent per år. Möjligheterna att realisera detta kan inte bedömas här. Det erinras dock om att långtidsutredningens kalkyler avsåg produktionskapacitetens trendmässiga utveckling utan hänsyn till konjunktursvängningarna. Om kapaciteten utvecklas i den takt som förutsattes av långtidsutredningen skulle också produktionsökningen kunna realiseras vid tillräckligt stark utländsk efterfrågan vid en väntad konjunkturuppgång.
En sådan kapacitetsutbyggnad får emellertid inte tas som given. Den är bl. a. beroende av produktivitetens tillväxt. Uppgifterna för 1976 och 1977 tyder här på en oförmånlig utveckling. För den i detta sammanhang viktiga industrisektorn uttalas i 1977 års finansplan att det knappast är realistiskt att
räkna med att den i långtidsutredningen angivna produktivitetstillväxten på nära 6 procent per år 1975—1980 kommer att kunna infrias.
Medan produktionen således ökat avsevärt långsammare ligger konsum- tionens ökningar i överkant jämfört med det utrymme som beräknats av långtidsutredningen. Den privata konsumtionen anges i nationalbudgeten öka med i medeltal 3,0 procent per år 1975—1977. Denna ökning överens- stämmer exakt med långtidsutredningens högre alternativ. Den offentliga . konsumtionen (statlig och kommunal konsumtion) beräknas däremot öka med i genomsnitt 3,2 procent per år attjämföra med långtidsutredningens 1,5 respektive 29 procent i alternativen I och II. '
Den kommunala konsumtionen beräknas i nationalbudgeten öka med i genomsnitt 3,8 procent per år 1975—1977. Utrymmet för den kommunala konsumtionens ökning 1975—1980 angavs i långtidsutredningen för alterna- tiven I och II till 1,9 respektive 3,4 procent per år. Om den kommunala konsumtionen skall hållas inom detta utrymme måste den årliga öknings- takten 1977—1980 begränsas till 0,6 respektive 3,1 procent per år.
5.1. Primärkommuner enligt KELP
Vad gäller kostnaderna på driftbudgeten har redovisningen i KELP- undersökningarna hittills i regel endast omfattat nettokostnader i löpande priser. Endast kommuner som kunnat har lämnat uppgifterna med fördel- ning på huvudtitlar. Det kan också tilläggas att planeringsmetodiken varierar mellan olika primärkommuner från framskrivningar av nettokostnaderna i ' takt med skattekraftens tillväxt till en mera avancerad verksamhetsplane- ring. .
Fr. o. m. 1976 redovisas dock bruttokostnaderna i fasta priser och efter en betydligt mera detaljerad titelindelning. Sistnämnda redovisning är fortfa- rande frivillig. Bearbetningen av denna undersökning var dock inte avslutad när KEU 76 utarbetade föreliggande analst
Den senaste undersökningen som föreligger i bearbetat skick är KELP 75—79. den behandlar således perioden 1975—1979. Vi har studerat detta
material men funnit. att tolkningen av resultaten är förenad med mycket stora svårigheter. I första hand synes det vara mycket svårt att översätta den angivna utvecklingen till fasta priser. Det är inte känt vilka prisantaganden kommunerna använt i sin redovisning. Efter kontakter med Svenska kommunförbundet har utredningen avstått från att basera sin tolkning av kommunernas planer på KELP 75—79 vad konsumtionsutvecklingen beträf- far. ' _
I samband med utarbetandet av 1975 års långtidsutredning utvidgades den då aktuella enkäten, KELP 74—78, i synnerhet vad gäller driftkostnadsredo- visningen. För att tillgodose långtidsutredningens behov av mera djupgående information om vissa speciella områden utfördes dessutom flera specialen- käter med anknytning till KELP. Detta samlade material blev ordentligt genomarbetat, konsistenstestat och analyserat.
Långtidsutredningens bearbetning av KELP 74—78 avser visserligen ett föråldrat material, men torde utan tvivel vara den bästa bedömning som f. n. finns att tillgå om de kommunala planerna i volymtermer. Utredningen har därför valt att utgå från detta material när det gäller att precisera kommu- nernas planer för konsumtionen 1975—1980.
Av denna planperiod kan utfallet för det första året. 1976. nu bedömas med ganska stor säkerhet. För utvecklingen 1975—1976 används därför annat material. Den period som skall belysas med hjälp av kommunernas planer blir således 1976—1980. För primärkommunernas del används här, som nämnts. ett planmaterial som egentligen avsåg åren 1974—1978. Det förutsätts således att planerna för denna tidigare period får betraktas som representativa för konsumtionens förändringstakt också under perioden 1976—1980.
För uppgifterna i KELP 74—78 och för de bearbetningar som gjorts har redogjorts utförligt i bilaga 5 till 1975 års långtidsutredning, Den offentliga sektorn (Ds Fi 1976:1). Beträffande denna bearbetning får dock följande erinras. Tolkningen av KELP 74—78 var problematisk i ett flertal avseenden. En viktig utgångspunkt för långtidsutredningens tolkning av KELP- materialet var att man sökte uppgifter om kommunernas planer i volymter- mer. dvs. i fasta priser. Kommunerna hade fått lämna sina uppgifter om nettokostnadernas utveckling både totalt i löpande priser och per förvalt- ningsgren i 1974 års priser. Dessutom fick de explicit ange det prisantagande som de använt vid omräkningen av nettokostnaderna från fasta till löpande priser. Här fanns således en möjlighet till konsistensprövning. Denna visade på en ganska betydande differens. En ingående analys av orsakerna till denna bristande överensstämmelse visade att uppgifterna i löpande priser kunde anses vara mera påtagliga. Nettokostnaderna i löpande priser omräknades därför till fasta priser med hjälp av kommunernas egna prisantaganden.
Nästa steg i bearbetningen bestod i övergången från nettokostnader till bruttokostnader. Detta gjordes med hjälp av tidigare års trender för relationen nettokostnader — bruttokostnader. För ändamålet utbildning användes dock ett annat förfaringssätt.
Från bruttokostnaderna fick sedan dras den del som utgörs av rena inkomstöverföringar. Härvid förutsattes att transfereringarnas andel av bruttokostnaderna förblir oförändrad.
I tabell 5.1 återges långtidsutredningens tolkning av de olika kostnadernas volymmässiga utveckling enligt KELP 74—78. De angivna förändringstalen
Tabell 5.1 Utvecklingen av olika kostnadsbegrepp för primärkommunerna” enligt långtidsutredningens tolkning av KELP 74—78 Årlig procentuell volymförändring
Netto- Brutto— Bruttokostnader kost- kost- exkl. transfere- nader nader ringsutgifter Brandväsen 2,2 2.2 2.2 Utbildning 2,5 1,8 1,8 därav: grundskola 2.8 1,6 1,6 gymnasium och vuxenutbildning 2,5 1,2 1,2 Hälso- och sjukvård 2,4 2.4 2.4 Socialvård 3,5 4.6 4,4 därav: barna- och ungdomsvård 4.5 9.5 9,5 åldringsvård 3,8 2.8 2.3 Väg— och gatuväsen 4,1 4,1 4,1 Övriga tjänster 2,7 3,7 2,8 därav: allmän förvaltning 2,0 1,9 1,9 kultur och rekreation 3.6 ' 3,2 3,2 ekonomiska tjänster 1.9 5.8 3,2 Totalt 3,0 3,1 2,8
”Exklusive affärsverk.
för bruttokostnader exklusive transfereringsutgifter användes sedan vid beräkningen av den primärkommunala konsumtionens utveckling. De i tabellen presenterade förändringstalen är sammanvägda med 1974 års kostnader som vikter. l föreliggande utredning förutsätts att de angivna förändringstalen för bruttokostnader exklusive transfereringar inom varje ändamål också representerar den planerade ökningen av kommunal konsum- tion 1976—1980. Efter en omgruppering till de ändamålsgrupper som används i denna rapport samt en sammanvägning med 1976 års konsumtion som vikter erhålls en årlig ökningstakt för den primärkommunala konsumtionen på 3,0 procent per år.
Denna siffra har därefter uppjusterats med hänsyn till överenskommelsen mellan regeringen och Svenska kommunförbundet hösten 1975 angående utbyggnaden av barnomsorgen. Överenskommelsen innebar bl. a. att 100 000 nya daghemsplatser och 50000 nya platser i fritidshem skall byggas under 1976—1980. Uppgörelsen innebar också kraftiga höjningar av statsbidragen till barnstugorna. '
Liksom i långtidsutredningen har kommunernas planer enligt KELP 74—78 kompletterats med hänsyn till denna utbyggnad. Kalkylerna beträffande barnomsorgen bygger på beräkningar som utförts inom Svenska kommun- förbundet. Hänsynstagandet till denna'utbyggnad höjer den primärkommu- nala konsumtionens ökningstakt från 3.0 procent per år till 3,8 procent per år 1976—1980.
Utvecklingen inom olika delområden framgår av nedanstående samman- ställning.
Årlig procentuell förändring 1976—1980
Utbildning 1,8 Hälso- och sjukvård 2,4 Socialvård 8.0 Övriga tjänster 2.0
Summa primärkommunal konsumtion 3.8
5.2. Landsting enligt LKELP
Planmaterialet för landstingen har varit avsevärt mycket lättare att tolka än för primärkommunerna. Vidare har ett aktuellt material förelegat i LKELP 76. Denna undersökning täcker perioden 1976—1981.
1 LKELP ges dels uppgifter om landstingens ekonomiska långtidsplaner. dels en mycket fullständig kartläggning av den i offentlig regi bedrivna hälso- och sjukvården. ] den ekonomiska delen visas såväl brutto- som nettokost- naderi fasta priser. Några egna antaganden om förhållandet mellan netto- och bruttokostnader har således inte behövt göras. De kostnadsuppgifter som redovisas är av en något annorlunda karaktär än för primärkommunerna. De avser nämligen kostnader för landstingens egen produktion, varmed avses bruttokostnader efter avdrag för verksamheter som inte bedrivs i landstingens egen regi. Härmed kommer kostnadsuppgif- terna att utesluta en stor del av transfereringsutgifterna. De nämnda kostnadsbegreppen har därför direkt kunnat användas som prognosinstru- ment för landstingens konsumtion. Den enda justering som gjorts gäller delposten kapitaltjänster. Denna interna debiteringspost har nämligen i LKELP redovisats i löpande priser. Posten har därför exkluderats från kostnaderna för egen produktion. Det sålunda korrigerade kostnadsbegreppet torde ge en mera tillförlitlig bild av den planerade utvecklingen för den landstingskommunala konsumtionen. I nedanstående sammanställning anges dessa förändringstal för perioden 1976—1980. "
Årlig procentuell förändring 1976—1980
Utbildning 3.2 Hälso- och sjukvård 4.1 Socialvård 3.6 Övriga tjänster 1,6
Summa landstingskommunal konsumtion 3.9
Tabell 5.2 Kommunal konsumtion 1975—1980 enligt kommunernas planer
1975 1975—1980 Milj. kr Årlig procentuell
förändring Utbildning 12 865 2.1 Hälso- och sjukvård 16 810 4.0 Socialvård 7 835 7.5 Övriga tjänster 8 442 2.9 Totalt 45 952 3,9 därav: primärkommuner 29 345 3.8 landsting 16 607 3.9
Av landstingens konsumtion avser närmare 90 procent hälso- och sjukvården. För denna verksamhetsgren planeras också den snabbaste ökningen. 4.1 procent per år. För den kostnadsmässigt dominerande sjukhusanslutna vården planeras en ökning av antalet vårdplatser 1975—1980 med ca 9 500. Ökningen i antal vårdplatser avser helt långvården. Utbygg- naden av denna vårdgren anges i landstingens planet till ca 10 000 platser. medan man för både akutvård och psykiatrisk vård räknat med något minskat platsantal.
5.3. Den kommunala sektorn totalt
En summering av primärkommunernas och landstingens planer. uttryckta som procentuella årliga förändringar för hela perioden 1975—1980. framgår av tabell 5.2. Förändringen 1975—1976 bygger på de senaste bedömningarna av utfallet förvkommunal konsumtion under 1976. Dessa bedömningar redo- visas närmare i kapitel 7. Förändringarna 1976—1980 utgår från de tolkningar av det kommunala planmaterialet som redovisats i avsnitten 5.1 och 5.2.
Som framgår är den planerade ökningstakten ungefär lika snabb _i primärkommunerna som i landstingen. För primärkommunernas del angavs dock ide planer som beräkningen bygger-på väsentligt lägre ökningstal. Dessa har som nämnts justerats upp med hänsyn till utbyggnaden av barnstu- gorna. '
Genomgången av planerna har hittills avsett den kommunala konsumtio- nens utveckling. Om investeringarna kan helt summariskt konstateras att planmaterialet är svåranvändbart. De investeringssiffror som anges i planerna har i alla enkäter visat en starkt fallande tendens mot planperiodens slut. .
Eftersom investeringarna också i den primärkommunala enkäten KELP redovisas i fasta priser. har ett mera aktuellt planmaterial. KELP 75—79. kunnat studeras. Om man antar att den redovisade förändringen 1975—1979 också kan anses gälla 1976—1980, ger plansiffrorna för primärkommunernas del, inklusive en bedömning av utfallet 1976. en årlig minskning i investe- ringsvolymen 1975—1980 på 6,6 procent. För landstingen erhålls däremot en i
stort sett oförändrad investeringsvolym (en ökning med 0,1 procent per år). Även om denna skiljaktiga utveckling främst torde bero på att landstingens material är mera fullständigt, synes i alla fall den slutsatsen kunna dras att landstingen förutser en något starkare investeringsutveckling än primärkom- munerna.
6 1975 års långtidsutredning
6.2. Kommunal konsumtion
Som framgått bestämdes den kommunala konsumtionen i långtidsutred- ningen av det utrymme som beräknades föreligga vid alternativa antaganden om den privata konsumtionens ökning. Någon bedömning av den kommu- nala sektorns sannolika utveckling gjordes således inte.
För att fåenjämförelsenorm till modellberäkningarnas resultat utformades en s.k. baskalkyl. Avsikten var att i denna ange den lägsta tänkbara utvecklingstakt för den kommunala konsumtionen som skulle vara förenlig med redan gjorda åtaganden och de efterfrågeförändringar som betingas av förändringar i befolkningens storlek och åldersfördelning. Baskalkylen innehöll också en viss standardkomponent. Härmed avsågs en sådan successiv standardhöjning i den kommunala konsumtionen som samman-
hänger med den allmänna standardstegringen i samhället. Speciellt gäller detta för de delar av den kommunala verksamheten som har motsvarigheter i den privata sektorn (t.ex. mathållning och inackordering på sjukhus, ålderdomshem och liknande). Men även för andra kommunala områden kan kravet på standardföljsamhet i förhållande till privat sektor skapa en tendens till kostnadshöjningar som är svår att undvika.
Baskalkylen baserades på preliminärt och då ännu ej publicerat material från den tidigare kommunalekonomiska utredningen om de resurskrav som uppkommer enbart genom förändringar i befolkningens storlek och ålders- fördelning. Detta material har sedan publicerats i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40). En sammanfattning av dessa beräkningar redovisas i kapitel 4 i föreliggande rapport.
Det material som var tillgängligt för långtidsutredningen är för primär- kommunernas del i princip identiskt med det som senare publicerades av kommunalekonomiska utredningen. Det utgörs av en kommunvis fram- skrivning av 1972 års prestationsnivå. varvid kostnaden per prestationsenhet hållits oförändrad på 1974 års nivå. Den kommunvisa befolkningsprognos som den kommunalekonomiska utredningen använde vid framskrivningen överensstämde dock inte för riket som helhet med den" som användes i långtidsutredningen. Beräkningsresultatenjusterades därför för att uppnå en sådan överensstämmelse. Vidare kompletterades baskalkylen med särskilda beräkningar för den barnstugeutbyggnad som överenskommits mellan regeringen och Svenska kommunförbundet under hösten 1975.
För hälso- och sjukvården, som till allra största delen ombesörjs av landstingen. utgjordes beräkningsunderlaget av ett material från Landstings- förbundet som visar antalet vårddagar i sluten vård per invånare i olika kön och åldersklasser, baserat på 1970 års diagnOSStatistik. Beräkningarna gjordes på samma sätt som beskrivits i kapitel 4. _
Någon möjlighet att uppskatta standardkomponenten med ledning av empirisk information förelåg däremot inte. Långtidsutredningen tillämpade därför ett rent schablonförfarande genom att höja de beräknade ökningstak- terna med en procent per år inom samtliga ändamålsgrupper.
Baskalkylen för kommunal konsumtion återges i tabell 6.1 tillsammans med de förändringstal enligt alternativen I och II som erhölls via modellkör- ningarna. Det bör härvid påpekas att långtidsutredningens modellberäk- ningar enbart avsåg utrymmet för den totala kommunala konsumtionen. Den ändamålsfördelning som redovisas i tabell 6.1 baseras på vissa beräk- ningstekniska antaganden. En sådan uppdelning krävdes av modelltekniska skäl men är dessutom av intresse då man härmed kan illustrera vad som kan inrymmas i den totala konsumtionsutveckling som framkommer i de olika alternativen.
I alternativ 1 där utrymmet inte räckte upp till baskalkylens nivå erhölls ändamålsfördelningen genom en likformig proportionell neddragning av baskalkylen i samtliga ändamålsgrupper. Härigenom bibehölls det allmänna mönstret i baskalkylen. l alternativ Il erhölls ett större utrymme för kommunal konsumtion än vad som beräknades vara erforderlig enligt baskalkylen. Idetta fall anpassades ändamålsfördelningen till den fördelning som kommunernas egna planer enligt KELP/LKELP visade.
Tabell 6.1 Långtidsutredningens baskalkyl samt alternativen I och 11 för kommunal konsumtion 1975—1980 Årlig procentuell volymförändring
Baskalkyl Alt. I Alt. II
Rättsväsen (inkl. brandväsen) 1,6 1.2 2.3 Utbildning 1.7 1.3 2.0 Hälso- och sjukvård 1,8 1,4 3,1 Socialvård 5.3 4.9 7,3 Väg- och gatuväsen 1.4 4,3 Ovriga tjänster 15 2.6
Totalt 23 1.9 3.4
Någon uppdelning på primärkommuner respektive landsting gjordes inte i långtidsutredningen. Då en sådan uppdelning är av intresse för KEU 76 har vi gjort vissa beräkningar. Enligt dessa skulle långtidsutredningens ändamåls— indelning i alternativ I innebära att primärkommunernas konsumtion ökar med 2,2 procent per år och landstingens med 1,5 procent per år 1975—1980. I alternativ 11 skulle den årliga ökningen för primärkommunerna bli 3,7 procent och för landstingen 3,2 procent.
För alternativ II har också en ny beräkning gjorts. Det planmaterial som var bestämmande för långtidsutredningens ändamålsfördelning i detta alternativ byggde nämligen för landstingens del på LKELP 74. Numera föreligger LKELP 76, vilken använts vid redovisningen av kommunernas planer i kapitel 5 i denna rapport. Den nya beräkningen utgår från detta planmaterial. Först har en reviderad ändamålsfördelning konstruerats inom den ram som anges i alternativ II genom att likformigt reducera alla ändamål förutom barnomsorgen. Den överenskomna utbyggnaden av barnomsorgen har således tagits som given, medan planernas ökningstal inom övriga områden har reducerats för att komma ner till långtidsutredningens totalnivå. Baskalkylens ökningstal har genom den valda metodiken inte underskridits för något ändamålsområde i alternativ II. En sådan reviderad ändamålsför- delning ger en konsumtionsökning för primärkommunerna med 3,5 procent per år och för landstingen med 3,4 procent per år. Man kan således säga att i detta fall torde den primärkommunala och landstingskommunala konsum- tionen öka i ungefär samma takt.
6.3. Kommunala investeringar
Den uppläggning av kalkylerna för den kommunala sektorn som tillämpades i långtidsutredningen innebar att man sökte få fram investeringskalkyler som var konsistenta med utvecklingen av den kommunala konsumtionen. Den metod som därvid prövades utgick från trendberäkningar för relationen mellan kapitalstock och sysselsättning inom varje ändamålsområde. Beräkningsmetoden fungerade i princip på följande sätt. Om relationen mellan kapitalstock och sysselsättning för varje ändamålsområde — ”kapitalintensiteten” per arbetstimme — under tidigare år hade utvecklats enligt ett visst, någorlunda stabilt mönster, så kunde man bestämma ett
trendvärde för denna relation 1980. I kombination med de ändamålsvisa sysselsättningstal som framkom som resultat av modellberäkningarna gav detta trendvärde uppgift om storleken av den kapitalstock 1980 som var konsistent med sysselsättningstalen. Med kännedom om den "återstående kapitalstock” under prognosperioden som härrörde från investeringar före- tagna före periodens början,och med tillämpning av statistiska centralbyråns "överlevelsekurvor" för olika kapitalobjekt, kunde man sedan beräkna de investeringar som behövs för att denna kapitalstock skall uppnås vid kalkylperiodens slut.
Beräkningar av detta slag utfördes för alla kommunala delsektorer med undantag för väg- och gatuväsendet. För detta område bedömdes det inte meningsfullt att söka efter samband mellan kapitalstock och sysselsättning. Väginvesteringarna beräknades därför fristående med ledning av kommu- nernas planer enligt KELP.
Långtidsutredningen påpekade dock att trendbestämningen för relationen mellan kapitalstock och sysselsättning var ytterst osäker för flera ändamåls- områden. I de fall detta beräkningssätt gav extrema resultat kompletterades investeringskalkylerna med bedömningar av annat slag. På grund av den stora osäkerheten i kalkylerna presenterades inga uppdelningar efter ända- mål.
Beräkningarna gav till resultat att i fråga om alternativ I skulle kommu- nernas investeringsvolym minska med genomsnittligt 0,4 procent per år 1975—1980. I alternativ II beräknades däremot investeringarna öka med 3,1 procent per år. Dessa förändringstal avsåg de kommunala myndigheternas investeringar. De kommunala affärsverkens och bolagens investeringar ingick inte i denna kalkyl.
Som jämförelse kan nämnas att även i den långtidsbedömning som Industriens Utredningsinstitut (IUI) presenterade våren 1976 beräknades de kommunala investeringarna utifrån olika utvecklingsalternativ för den kommunala konsumtionen. Den beräkningsmetod som IUI använde var i princip lika med långtidsutredningens. När det gällde att härleda den kapitalvolym som korresponderar med arbetsinsatsens utveckling infördes dock specifika antaganden om kapitalintensiteten under prognosperioden. Sålunda antogs att kapitalintensiteten inom de olika delsektorernas tjänste- produktion kommer att öka endast hälften så fort som under den närmast föregående femårsperioden. För de kommunala vårdsektorerna bibehölls dock den historiska utvecklingstakten. För vägbyggandet gjordes — liksom i långtidsutredningen — separata kalkyler.
IUI:s resultat skilde sig dock avsevärt från långtidsutredningens trots att man utgått från i stort sett samma förändringstal för den kommunala konsumtionen. Jämförelsen framgår av nedanstående sammanställning.
Årlig procentuell volymförändring 1975—1980
LU IUI Alt. 1 Alt. II l-alt. O-alt. Kommunal konsumtion 1.9 3.4 1.8 3.5 Kommunala investeringar — O_4 3.1 2.6 7,8
Skillnaderna mellan långtidsutredningens och IUI:s beräkningar av den kommunala investeringsutvecklingerr belyser den osäkerhet som föreligger vid framskrivningar av detta slag.
7. Förutsättningar för fram- ' skrivning av kommunernas inkomster och utgifter 1975—1980
7.1. Grundläggande antaganden
En analys av kommunernas ekonomiska situation intar en central plats i 1976 års kommunalekonomiska utrednings arbete. De slutsatser denna analys leder till skall bilda grunden för utredningens senare överväganden och förslag. Enligt direktiven bör analysen avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985. Analysen bör göras med uppdelning på primärkommuner respektive lands- ting och man bör studera olika alternativ för volymutvecklingen samt pris- och löneutvecklingen. .
Vad först tidsperioden beträffar har utredningen valt att utföra två skilda studier. Den ena skall avse utvecklingen fram till 1980 och den andra det mera långsiktiga perspektivet till 1985. Orsaken till denna uppdelning av kalkyl- perioden är i första hand att underlaget för framskrivningarna ter sig helt annorlunda beroende på om slutåret för kalkylerna ligger tre eller åtta år framåt i tiden. Det mest markanta exemplet är det kommunala skatteunder- lagets utveckling. Skatteunderlaget bestämsju av inkomsterna två år tidigare. Bedömningar om inkomstutvecklingen under 1977 har redovisats i den preliminära nationalbudgeten för 1977. Dessa inkomster bestämmer skat- teunderlaget för 1979. I det kortare perspektivet behövs det således att fristående antaganden görs endast beträffande inkomsterna under 1978 för att beräkna skatteunderlaget 1980.
Utvecklingen fram till 1980 är vidare till stora delar redan bestämd genom tidigare fattade beslut på både drift— och investeringssidan. Exempel härpå är riksdagsbeslutet om en utbyggnad av barnomsorgen som bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet. Det finns också andra bedömningar — bl.a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler — som kan användas som underlag för framskrivningarna och som jämförelsenormer vid analysen.
Framskrivningarna till 1985 måste däremot med nödvändighet bygga på mera schablonmässiga antaganden och" utföras med en något förenklad metodik. Dessa kalkyler behandlas i kapitel 9. Redogörelsen i föreliggande kapitel och i kapitel 8 avser endast perioden 1975—1980.
Trots den relativt korta kalkylperioden och förekomsten av olika bind- ningar i form av långsiktigt verkande beslut får emellertid inte våra framskrivningar till 1980 uppfattas som prognoser på en sannolik eller från någon synpunkt önskvärd utveckling. Som framgår av det följande bygger
dessa framskrivningar på ett stort antal förutsättningar. vilka i flera fall har måst göras på rätt schablonmässiga grunder. Osäkerheten om den kommande utvecklingen gör det dessutom nödvändigt att arbeta med olika alternativ. Syftet med framskrivningarna är att med hjälp av ett antal räkneexempel analysera vad olika utvecklingsförlopp skulle innebära för kommunernas ekonomi.
De grundläggande förutsättningar som måste göras för framskrivningarna är
a) antaganden om utgifternas volymmässiga utveckling med uppdelning på primärkommuner och landsting
b) antaganden om den allmänna prisutvecklingen och hur den na påverkar olika kommunala utgiftsslag
c) antaganden för beräkning av kommunernas skatteinkomster.
7.1 . 1 Volymutvecklingen
För den volymmässiga utvecklingen av kommunala utgifter har tre alternativ utformats. Härvid har tillväxttakterna varierats för såväl kommunal konsum- tion som kommunala investeringar och transfereringar. Alternativen avser utvecklingen under femårsperioden 1975—1980. Genom valet av 1975 som startår kan de alternativa utvecklingstakterna anknytas till långtidsutred- ningens kalkyler. Dessa avsåg också perioden 1975—1980.
Kommunal konsumtion
Enligt direktiven bör bl. a. två alternativ studeras som i huvudsak ansluter till långtidsutredningens alternativ I och II. För långtidsutredningens kalkyler har redogjorts i kapitel 6. Som framgått av redogörelsen där beräknades utrymmet för den kommunala konsumtionens volymökning 1975—1980 i långtidsutredningen till i genomsnitt 1.9 procent per år enligt alternativ I och till 3,4 procent per år enligt alternativ II.
Det erinras också om att riksdagen under sin behandling av långtidsutred- ningen våren 1976 uttalade sig för att man beträffande avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion skulle sikta på en medelväg mellan alternativen I och II.
Mot denna bakgrund har vi formulerat följande tre alternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975—1980. I vårt alter- nativ I antas den årliga konsumtionsökningen bli 2.0 procent. i alternativ ll 2.8 procent och i alternativ III 3.7 procent.
Det första och det tredje alternativet ansluter således ganska nära till långtidsutredningen. Ifråga om alternativ III har vi dock valt att utgå från en aning snabbare ökningstakt än vad som anges i långtidsutredningens högre alternativ. Avvikelsen motiveras av att vi även beaktat de kommunala planerna. De bearbetningar av de kommunala planerna enligt KELP/ LKELP-enkäter som gjorts och för vilka redogjorts i kapitel 5 tyder nämligen på en kommunal konsumtionsökning på 3,9 procent per år 1975—1980. Genom att i alternativ III utgå från en årlig ökningstakt på 3,7 procent har vi på samma gång försökt fånga in en utveckling i nära anslutning såväl till långtidsutredningens högre alternativ som till kommunernas planer. Alter-
nativ Il.slutligen. representerar en utveckling mitt emellan alternativen I och III. En sådan utveckling skulle ligga i linje med den av riksdagen förordade avvägningen mellan privat och offentlig sektor.
Nödvändigheten att begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt har också understrukits i våra direktiv och i regeringens finansplan för 1977. Något ytterligare alternativ med en snabbare ökningstakt än enligt alternativ "I har därför inte "utformats. En långsammare utveckling än enligt alternativ I har vi bedömt vara orealistisk och utan intresse att studera som ett särskilt alternativ.
De ovan angivna grundläggande antagandena avser den totala kommunala konsumtionens utveckling. För att kunna göra framskrivningar för primär- kommuner reSpektive landsting för sig måste ytterligare förutsättningar införas. Dessa har baserats på beräkningar av den utveckling inom primär- kommuner respektive landsting som är en konsekvens av vissa bindningar i form av utbyggnadsplaner samt den av befolkningsförändringarna betingade efterfrågeutvecklingen.
För primärkommunernas del har vi utgått från den tidigare nämnda överenskommelsen om utbyggnaden av barnomsorgen. Realiserandet av denna överenskommelse skulle enligt våra beräkningar medföra att den' primärkommunala konsumtionen. sett över hela perioden 1975—1980. höjs med genomsnittligt 1.8 procent per år i volym. För hela den kommunala konsumtionen skulle utbyggnaden medföra en ökning med 1.1 procent per år.
På liknande sätt har vi beräknat vad den utbyggnad av långvården som anges i LKELP 76 skulle medföra för landstingens konsumtionsutgifter. Beträffande långvården föreligger visserligen inget formellt beslut men olika uttalanden pekar entydigt på en kraftig satsning på denna vårdform. Sålunda hör både åldringsvården och barnomsorgen enligt riksdagens uttalande i samband med behandlingen av långtidsutredningen till de mest angelägna reformområdena inom offentlig konsumtion. I landstingens egna planer anges utbyggnaden av långvården omfatta ca 10 000 platser fram till 1980. Denna utbyggnad beräknas innebära en höjning av landstingens konsumtion 1975—1980 med 0.9 procent per år. Häri inryms dock ej den standardhöjning i form av bl.a. ökad personaltäthet för gamla och nya platser som ingår i landstingens planer. Effekten på den'totala kommunala konsumtionen av ökat antal platser i långtidssjukvården har beräknats till 0,3 procent per år.
Vidare har hänsyn tagits' till den efterfrågeutveckling på de kommunala tjänsterna som följer av förändringar i befolkningens storlek och ålderssam- mansättning. Befolkningsförändringarnas effekt på de kommunala utgifterna har undersökts av den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Dessa kalkyler har sammanfattats i kapitel 4. Vår beräkning utgår från dessa kalkyler, varvid dock hänsyn har tagits till att både barnomsorgen och långvården beaktas på annat sätt. Beräkningarna visar att efterfrågeökningen till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen 1975—1980 uppgår till 0,5 procent per år inom primärkommunerna och till 0.7 procent per år inom landstingen.
Resultaten av dessa beräkningar sammanfattas på nästa sida.
Förändring i konsumtionsvolymen 1975—1976. procent per år
Primär- Lands- Totalt kommuner ting
Utbyggnad av barnomsorgen 1.8 1.1 Utbyggnad av långvården _ 0.9 0.3 Befolkningsförändringar 0.5 0.7 0.5
Totalt 2.3 1,6 1,9
Sammanställningen visar att redan hänsynen till dessa faktorer skulle leda till en ökning av den totala kommunala konsumtionen 1975—1980 med inemot den ökningstakt som antagits i alternativ 1.
Det utrymme som återstår för att komma upp till de ökningstal som antagits i våra tre alternativ har sedan fördelats i enlighet med kommunernas planer efter det att ökningstalen i de ovan presenterade beräkningarna fråndragits. Sålunda ”rensade” planer skulle därmed ange ökningar som beror på andra faktorer än utbyggnad av barnomsorg och långvård samt förändringar i befolkningsstrukturen.
De grundläggande antagandena för den totala konsumtionens volymut- veckling 1975—1980 och de fördelningar på primärkommuner respektive landsting som beräknats på ovan angivet sätt redovisas i tabell 7.1. Som jämförelse har i denna tabell också medtagits långtidsutredningens fördel- ning enligt de alternativ som korresponderar med våra antaganden. Vidare anges de kommunala planerna med uppdelning på primärkommuner och landsting.
Tabell 7.1 Alternativa antaganden om den kommunala konsumtionens volym- utveckling 1975—1980 Årlig procentuell förändring
LU" KELP+ KEU 76
LKELP Alternativ I Primärkommuner 2.1 2.2 Landsting 1.4 1.6 Totalt ' 1,9 2,0 Alternativ ll Primärkommuner 2.9 Landsting _ 2.6 Totalt 2,8 Alternativ Ill Primärkommuner 3.5 3.8 3.6 Landsting 3.4 3.9 3.8 Totalt 3.4 3,9 3. 7
”LUzs fördelning på primärkommuner respektive landsting bygger i alternativ I på bas- kalkylens relationer. Fördelningen i alternativ [1] avser ny beräkning som utförts inom KEU 76:s sekretariat (se kapitel 6).
Som framgår av tabell 7.1 överensstämmer den antagna fördelningen på primärkommuner respektive landsting i alternativ I ganska väl med lång- tidsutredningens motsvarande fördelning. Att landstingen fått en relativt sett något snabbare ökning i våra beräkningar beror på att utbyggnaden av långvården inte ingick i långtidsutredningens baskalkyl. Inte helleri fråga om alternativ III tas i långtidsutredningens fördelning full hänsyn till långvår- dens utbyggnad. ' En jämförelse mellan de olika alternativen visar att ju mer det totala utrymmet ökar desto större andel av detta har antagits falla på landstingen. I det lägsta alternativet tar barnomsorgen en förhållandevis stor del av den totala konsumtionsökningen. Det är först vid högre ökningstakt som landstingens mera expansiva planer för utbyggnad av verksamheter vid sidan av långtidssjukvården kan göra sig i stigande grad gällande. Även det högsta alternativet innebär dock att den utbyggnadstakt som ligger i de kommunala planerna måste reduceras.
Kommunala investeringar
Vid _formulerandet av alternativen för de kommunala investeringarnas utveckling har vi utgått från att det föreligger ett samband mellan dessa investeringar och den kommunala konsumtionen. Viss investeringsverk- samhet är med andra ord nödvändig för att en given konsumtionsökning skall komma till stånd. Både i långtidsutredningen och i Industriens Utrednings- instituts långtidsbedömning 1976 har man också försökt att siffermässigt bestämma detta samband. Som framgått av kapitel 6 måste dessa beräkningar emellertid betecknas som mycket osäkra. Detta framgår tydligt av de skilda resultat som man erhållit i de båda undersökningarna.
Valet av de ökningstakter för investeringarna som skulle korrespondera
Tabell 7.2 Alternativa antaganden om de kommunala investeringarnas volymutveck- ling [975-1980 Årlig procentuell förändring
LU IUI KELP+ KEU 76 ' LKELP Alternativ I Primärkommuner . Landsting 1.0 Totalt —0,4 2,6 1,0 Alternativ lI Primärkommuner ' 2,9 Landsting 3.5 Totalt - 3,0 Alternativ III Primärkommuner —6_6 4,5 Landsting 0.1 6.9
Totalt 3.1 ' 7,8 —5,4 5,0
med de tre alternativen för konsumtionsutvecklingen har därför måst göras på ganska schablonmässiga grunder. Som framgår av tabell 7.2 antas de kommunala investeringarna i alternativ I öka med 1,0 procent per år 1975—1980. Den valda ökningstakten ligger mitt emellan de tal som angetts av långtidsutredningen respektive Industriens Utredningsinstitut och som korresponderar med motsvarande låga konsumtionsökning. På samma sätt har investeringsökningen i alternativ III antagits till 5,0 procent per år. I alternativ II, som ju i fråga om konsumtionen avser ett mellanläge, har investeringarna antagits öka med 3,0 procent per år.
I tabellen har också medtagits den investeringsutveckling som anges i de kommunala planerna. Som framgått av kapitel 5 har vi dock tvekat att lägga dessa plansiffror till grund för framskrivningen. Planmaterialet är också svåranvändbart för en jämförelse med konsumtionsutvecklingen.
Också beträffande fördelningen mellan primärkommuner och landsting saknas det material för mera precisa beräkningar. Fördelningen har gjorts utifrån de ovan redovisade antagandena om sambandet mellan investeringar och konsumtion. Vidare har hänsyn tagits till det förhållandet att enligt våra trendstudier (se kapitel 3) har de landstingskommunala investeringarna under tidigare år ökat snabbare än de primärkommunala. Även de kommu- nala planerna tyder på en något mer hävdad investeringsutveckling i landstingen. '
I alternativ I har dock antagits att ökningstakten blir lika stor inom primärkommuner och landsting. Visserligen antas primärkommunernas konsumtion i detta alternativ öka snabbare än landstingens men landstingens trendmässigt snabbare investeringsutveckling förutsätts uppväga detta förhållande. När sedan landstingen i alternativen II och III förutsätts få successivt ökat konsumtionsutrymme antas detta också påverka investering- arnas fördelning.
Kommunala transfereringar
Också i fråga om kommunala transfereringar måste man utgå från schablon- mässiga antaganden. Något samband med t. ex. konsumtionsutvecklingen behöver här inte föreligga, utan transfereringarnas utveckling torde bestämmas på helt andra grunder. Inom sysselsättningsutredningen pågår en studie av den offentliga sektorns transfereringar till hushållen men under- sökningen väntas bli avslutad först under hösten 1977. Vi har därför inte kunnat utnyttja detta material i vårt analysarbete. De kommunala planerna är vidare mycket svårtolkade vad gäller transfereringsutgifterna, vilket innebär att planmaterialet inte givit någon ledning vid framskrivningen av transfe- reringarna. -
I våra trendstudier (kapitel 3) kan emellertid konstateras att de kommunala transfereringarna, räknade i fasta priser, under tidigare år har ökat någon eller några procentenheter snabbare än den kommunala konsumtionen. De beräknade trendvärdena återges på nästa sida.
Årlig procentuell förändring
1963—1974 1968—1974
Konsumtion 7,6 6,1 Transfereringar , 9,2 7,2
Även om jämförelser mellan primärkommuner och landsting är svåra att ' göra över en längre tidsperiod, tyder redovisningen i kapitel 3 på en något snabbare ökning för landstingens transfereringar än för primärkommuner-
nas. De tre alternativen för framskrivning av de kommunala transfereringarnai
fasta priser har formulerats mot denna bakgrund (tabell 7.3). De totala transfereringarna antas öka med 4,0 procent per år i alternativ I. med 5,0 procent per år i alternativ II och med 6,0 procent per år i alternativ III. Vid fördelningen på primärkommuner respektive landsting har den årliga ökningstakten för primärkommunerna satts 0,5 procentenheter lägre än för de totala transfereringarna. Härigenom får landstingens transfereringar en snabbare ökning.
7. l .2 Prisutvecklingen
] föregående delavsnitt presenterades de antaganden om den volymmässiga utvecklingen för olika kommunala utgifter som ligger till grund för fram- skrivningarna. Eftersom kalkylerna för perioden 1975—1980 kommer att göras i löpande priser måste även antaganden om prisutvecklingen preciseras. Sådana antaganden behövs dels för omräkning av utgifternas volymutveck-
Tabell 7.3 Alternativa antaganden om de kommunala transfereringarnas volym- utveckling 1975—1980 Årlig procentuell förändring
KEU 76 Alternativ ] Primärkommuner 3.5 Landsting ' 6.5 Totalt ' 4,0 Alternativ ]] Primärkommuner 4,5 Landsting 7.5 Totalt 5.0 Alternativ Ill Primärkommuner 5,5 Landsting 8.5
Totalt 6,0
ling till löpande priser, dels för beräkning av kommunernas inkomst—er. Pris- och löneutvecklingen är av mycket stor betydelse för bl. a. det kommunala skatteunderlagets utveckling. Framskrivningarna av de olika kommunala inkomsterna görs i huvudsak direkt i löpande priser.
Det centrala antagandet som här måste göras avser konsumentprisernas utveckling. De övriga antagandena om priset och löner grundas sedan på olika relationer till konsumentpriserna.
Iden preliminära nationalbudgeten för 1977 har höjningen av konsument- prisindex mellan genomsnittslägena för kalenderåren 1975 och 1976 beräk- nats till 10,2 procent. För 1977 anger nationalbudgeten tre beräkningsalter- nativ relaterade till olika antaganden om avtalsutfall. Stegringen av konsu- mentpriserna 1976—1977 har enligt dessa alternativ beräknats till respektive 6,8, 7,2 och 8,0 procent. I våra beräkningar utgår vi från det mellersta alternativet, 7,2 procent.
Enligt direktiven bör man vid bedömningen av kommunernas framtida finansiella situation arbeta med olika alternativ också för löne- och prisut- vecklingen. För konsumentprisernas utveckling 1977—1980 har därför två alternativ fastställts. I alternativ A antas att den årliga konsumentprissteg- ringen 1977—1980 blir 4,0 procent. Detta överensstämmer med den årliga prisutvecklingen 1975—1980 som långtidsutredningen utgick ifrån. Detta alternativ förutsätter således att de senaste årens kraftiga prisstegringstakt reduceras väsentligt. I alternativ B utgår man däremot från att detta inte blir möjligt utan att prisstegringarna fortsätter ungefär i samma takt som i nationalbudgeten förutses för 1977. Den årliga prisstegringen har i detta alternativ satts till 7,0 procent.
De kommunala utgifternas prisutveckling avviker emellertid från konsu- mentprisernas. Detta gäller i första hand konsumtionsutgifterna. För dessa noteras en inte oväsentligt snabbare prisstegring än för konsumentpriserna. Den kommunala konsumtionen har således en ogynnsam prisutveckling jämfört med den privata konsumtionen. '
Framför allt är de kommunala lönernas relativpriser höga. En årsvis jämförelse mellan den kommunala lönestegringstakten (enligt implicitpris- index för kommunala löner inkl. arbetsgivaravgifter enligt nationalräkenska- perna) och konsumentprisernas stegring sedan 1960 visar emellertid relativt kraftiga variationer från år till år. Sett över en längre period torde dock dessa variationer ta ut varandra.
Under åren 1960—1974 översteg kommunernas årliga lönestegringstakt konsumentprisstegringen med i medeltal 3,9 procentenheter. Motsvarande medeltal för åren 1963—1974 var 4,2 procentenheter. Mot bakgrund av dessa medeltal för relativt långa tidsperioder har vi antagit att de kommunala lönernas årliga stegring under vår framskrivningsperiod överstiger konsu— mentprisstegringen med 4,0 procentenheter.
För övriga kommunala konsumtionsutgifter (huvudsakligen förbrukning, dvs. inköp av varor, tjänster, bränsle, hyror osv.) har prisstegringarna avvikit avsevärt mindre från konsumentprisutvecklingen. Sålunda steg de kommu- nala priserna 1960—1974 årligen endast 0,4 procentenheter snabbare än konsumentpriserna i medeltal. Under perioden 1963—1974 var medeltalet 0,5 procentenheter. Också vid vår framskrivning antas prisstegringen för övriga konsumtionsutgifter överstiga konsumentpriserna med 0,5 procentenhe- ter.
Tabell 7.4 Alternativa antaganden om konsumentprisstegringen samt de kommuna- la utgifternas prisutveckling l977—1980 Årlig procentuell förändring
Alt. A Alt. B Konsumentpriser (KPI) 4,0 7,0 Kommunala löner inkl. arbetsgivaravgifter(KPI+4 %) 8,0 110 Övriga kommunala konsumtionsutgifter (KPI+O,5 %) 4,5 7,5 Kommunal konsumtion (sammanvägd) 7,1 10,1 Kommunala transfereringar (=KPI) 4,0 7,0 Kommunala investeringar (=KP1) 4,0 7,0
Enligt dessa antaganden skulle den kommunala lönestegringen i alternativ A således bli 8,0 procent per år 1977—1980 och i alternativ B 11,0 procent per år. För övriga konsumtionsutgifter innebär antagandena en årlig prisstegring på 4,5 respektive 7,5 procent. Sammanvägt innebär detta att för hela den kommunala konsumtionen blir de årliga prisstegringarna 7,1 respektive 10,1 procent. Denna prisstegring är 3,1 procentenheter snabbare än vad som antagits för konsumentpriserna (tabell 7.4).
Det kan nämnas att de prisantaganden som långtidsutredningen arbetade med innebar en årlig stegring av konsumentpriserna med 4,0 procent och av den kommunala konsumtionen med 8,1 procent per år. Den kommunala konsumtionen beräknades således prismässigt stiga ca 4 procentenheter snabbare än konsumentpriserna. Också i Industriens Utredningsinstituts undersökning räknade man med relativpriser för den kommunala konsum- tionen i denna storleksordning.
Enligt våra antaganden skulle prisstegringen för kommunal konsumtion överstiga konsumentpriserna med endast ca 3 procentenheter per år. Att vi valt denna lägre nivå beror på tendenserna i de allra senaste årens utveckling. Under dessa år dämpades nämligen den relativa prisstegringen för kommunal konsumtion. Detta hade i och för sig motiverat en ännu lägre siffra än den som nu ingår i våra" kalkyler. Eftersom bedömningarna är osäkra får dock även långtidsutredningens och Industriens Utredningsinstituts kalkyler vara vägledande och vi har därför valt att gå en_medelväg.
Också för kommunala investeringar har prisutvecklingen jämförts med konsumentprisernas utveckling. De avvikelser som härvid kunnat noteras har varit relativt små. Därför antas att de kommunala investeringarnas priser också i fortsättningen stiger i takt med konsumentpriserna. '
Vad slutligen transfereringarna beträffar har vi tidigare formulerat anta- ganden om volymutvecklingen. Dessa antaganden baserades på trendstu- dierna, i vilka transfereringarna i löpande priser först omräknats till fast pris genom deflatering med konsumentprisindex. Som en logisk följd härav bör också omräkningen till löpande priser ske med konsumentprisernas utveck-
ling.
7.1.3. Vissa antaganden/ör beräkning av kommunernas skatteinkomster
Kommunernas skatteinkomster under ett visst år bestäms bl. a. av inkomst- utvecklingen i samhället två år tidigare. Uppgifter om denna inkomstutveck- ling fram till 1977 hämtas från den preliminära nationalbudgeten för 1977. På grundval av nationalbudgetens bedömningar kan kommunernas skattein- komster fram till 1979 beräknas. Enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 beräknas den totala lönesumman i samhället ha ökat med 13,2 procent 1976. För 1977 redovisar nationalbudgeten tre alternativa antaganden om avtalsutfallet. Som nämndes i föregående avsnitt utgår vi vid framskrivning- arna' från nationalbudgetens mellanalternativ. Detta alternativ ger en ökning av lönesumman 1977 med 7,6 procent.
Det kommunala skatteunderlagets tillväxt beror i stor utsträckning på lönesummans ökning då denna inkomstpost är så dominerande, En viss betydelse har emellertid även andra förvärvskällor, allmänna avdrag, grund- avdrag och juridiska personers inkomster. Om alla dessa inkomstposter och avdrag ökade procentuellt lika mycket som lönesumman så blev givetvis även det kommunala skatteunderlagets ökning procentuellt lika stor. Men summa grundavdrag ökar inte med stigande inkomster utan endast med förändringen av antalet inkomsttagare. Å andra sidan kan summa under- skottsavdrag förväntas öka betydligt snabbare än lönesumman. Detta är helt i linje med trendutvecklingen. Om övriga poster är det svårare att uttala sig med någon större grad av säkerhet. Det synes därför inte orealistiskt att för de kommande åren räkna med att den procentuella förändringen av det kommunala skatteunderlaget överensstämmer med lönesummans föränd- ring.
För inkomståren 1976 och 1977 finns det dock skäl att räkna annorlunda. Sänkningen av pensionsåldern 1976-07-01 har medfört så stora ökningar av pensionsinkomsterna att det kommunala skatteunderlagets tillväxt kan beräknas överstiga lönesummans uppskattade ökning med drygt en procent- enhet 1976 och med drygt två procentenheter 1977. Genom att avdraget för sjukförsäkringsavgifter för löntagare helt försvinner vid 1977 års taxering (vid 1976 års taxering utgick ett till 500 kr begränsat avdrag) bör det kommunala skatteunderlagets ökning räknas upp med ytterligare drygt en procentenhet 1976. Egenföretagarnas avdrag för den allmänna arbetsgivaravgiften påverkas av höjningen av den avgiftsfria inkomsten och deras avdrag för socialförsäkringsavgifter av de ändrade avdragsreglerna för dessa egenavgif- ter. Sammanfattningsvis synes en ökning av lönesumman med 13,2 procent 1976 och 7,6 procent 1977 motsvaras av en ökning av det kommunala skatteunderlaget med 15,5 respektive 10,0 procent dessa år. I uppgifterna om kommunalt skatteunderlag ovan har inte tillskott av skatteunderlag i form av skattebortfallsbidrag och kompensation p. g. a. skattereformen fr. o. m. 1975- 01-01 inräknats.
För att beräkna skatteinkomsterna för 1980 behöver vissa antaganden göras endast avseende inkomstutvecklingen 1977—1978. Dessa anges i
följande sammanställning.
Procentuell förändring l977—1978
Alt. A Alt. B Konsumentpriser 4,0 7,0 Kommunala löner inkl. arbetsgivaravgifter” 8,0 11,0 Arbetsgivaravgifter 2.0 2.0 Totala lönesumman 4,5 7,5 Kommunalt skatteunderlag 4.5 7.5
”Avser endast priskomponent. Volymfo'rändringen tillkommer.
Utgångspunkten för dessa antaganden är de alternativ för konsumentpri- sernas och de kommunala lönernas utveckling som presenterades i föregå- ende avsnitt (tabell 7.4). När vi beräknar den totala lönesummans utveckling i samhället utgår vi således från kommunernas arbetskraftskostnader (löner inklusive arbetsgivaravgifter). Därefter frånräknas effekten av eventuella höjningar av arbetsgivaravgifterna. Beträffande dessa anges i finansplanen för 1977 att regeringen senare avser att föreslå riksdagen en ytterligare höjning med inemot 2 procentenheter fr. o. m. 1978. En höjning av arbetsgivaravgifterna med 2 procentenheter 1978 har därför lagts in i våra kalkyler.
Vid beräkningen av den totala lönesummans förändring antas att en höjning av arbetsgivaravgifterna med 2 procentenheter reducerar utrymmet för kontantlöneökningar med ca 1,5 procentenheter. Dessutom antas att ett
införande av den femte semesterveckan 1978 tillsammans med de relativa
lönedifferenserna mellan kommunernas och samhällets lönesumma ytterli- gare reducerar den totala lönesummans ökningstakt med ca 2 procentenhe- ter.
Som nämndes ovan är det för de kommande åren inte orealistiskt att räkna med att det kommunala skatteunderlagets ökningstakt överensstämmer med lönesummeutvecklingen. Detta har i våra kalkyler antagits gälla för 1978.
Den kommunala medelutdebiteringen antas inledningsvis i analysarbetet ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1980. dvs. 15,78 kr för primärkommu- nerna och ll,26 kr för landsting exklusive landstingsfria kommuner.
Att bedöma effekterna av ett genomförande av den femte semesterveckan skulle kräva en omfattande analys. Hur kommer de totala arbetskraftskost- naderna per timme att påverkas och hur blir utvecklingen av det totala antalet arbetade timmar? För kommunernas del har vi ovan redovisat våra antaganden vid framskrivningen av skatteunderlaget. Vad gäller kommu- nernas utgiftssida utgår vi från att semesterreformen inte påverkar den totala utgiftsutvecklingen 1978. I den mån arbetstiden genom semesterreformen förkortas antas detta i huvudsak kompenseras genom nyanställning av personal.
7.2. Bedömning av 1976 och 1977
De alternativ för de kommunala utgifternas volymutveckling som tidigare formulerats avsåg årliga genomsnittliga ökningstal för perioden 1975—1980. Härigenom erhålls överensstämmelse med långtidsutredningens kalkylpe- riod.
Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter i löpande priser 1975—1980 har lagts upp så att inte enbart slutåret utan också de mellanlig- gande åren redovisas. För 1976 finns nu relativt goda bedömningar även om utfallet ännu inte är känt. Vi har här utgått från den bild av kommunernas ekonomi 1976 som har redovisats i den preliminära nationalbudgeten för 1977. Nationalbudgetens bedömningar för kommunerna 1976 bygger på statistiska centralbyråns och konjunkturinstitutets tolkningar av den årliga novemberenkäten till kommunerna.
För 1977 är naturligtvis osäkerheten betydligt större. Uppskattningar av de kommunala utgifternas volymutveckling kan göras med utgångspunkt i den ovan nämnda novemberenkäten. Däremot är pris- och löneutvecklingen 1977 mycket svårbedömd så länge avtalsrörelsen fortfarande pågår. Detta besvärliga prognosläge avspeglas ju också i det faktum att årets national- budget arbetar med tre alternativ för avtalsutfallet och därmed för pris- och lönekostnadsutvecklingen.
Vi skulle naturligtvis ha kunnat utgå från ett antal alternativa bedömningar för 1977. Detta skulle emellertid ha komplicerat framskrivningarna avsevärt. Vi har ju redan nu tre volymalternativ för perioden 1975—1980 och två prisalternativ för perioden 1977—1980. Om vi dessutom skulle ha tre alternativa utgångslägen för prisutvecklingen 1977 skulle antalet alternativ öka från nuvarande sex till arton. Detta har vi velat undvika. Vi har därför begränsat oss till endast ett alternativ för 1977 och har då valt nationalbud- getens mellanalternativ. Detta alternativ innebär en konsumentprisutveck- ling mellan genomsnittslägena 1976 och 1977 på 7,2 procent och en ökning av arbetsgivarnas genomsnittliga kostnader (inklusive arbetsgivaravgifter) per arbetstimme för samtliga anställda med 10,5 procent 1977.
Vi har därmed också kunnat utgå från den preliminära nationalbudgetens bedömning av kommunernas ekonomi 1977. Denna bedömning har utarbe- tats inom ekonomidepartementet och konjunkturinstitutet. Två alternativ redovisas i nationalbudgeten för kommunerna 1977 varvid det ena alterna- tivet utgår från mellanalternativet för avtalsutfallet. Det är den bedömningen vi lagt in i framskrivningarna för 1977. På det viset kommer utvecklingen under kalkylperiodens två första år att överensstämma med vad som beräknats i nationalbudgeten.
Det har naturligtvis betydelse för de kommunala inkomsternas och utgifternas utveckling l977-1980 hur utgångsläget 1977 kommer att se ut. För 1977 är inkomsternas omfattning redan i stort bestämd eftersom skatteinkomsternas storlek styrs av det kommunala skatteunderlaget 1975, som har fastställts i 1976 års taxering. Pris- och löneutvecklingen l977 påverkar direkt de kommunala utgifterna detta år medan skatteinkomsterna berörs först 1979. Ett högre pris- och löneantagande än det vi utgått från för 1977 vid framskrivningarna skulle således slå direkt i försämrande riktning på kommunernas finansiella sparande 1977. Ett avtalsutfall som med en
procentenhet överstiger nationalbudgetens mellanalternativ skulle medföra en försämring av det finansiella sparandet för kommunsektorn totalt 1977 med ca 500 milj. kr.
Om pris- och löneutvecklingen 1977 vet vi alltså ännu mycket litet. Det är känt att kontrollstationsförhandlingarna för de kommunalanställdas löneut- veckling 1975 och 1976 är klara och medför betydande inteckningar i det totala löneutrymmet 1977. Vidare höjs arbetsgivaravgifterna med ca 4 procentenheter. Därutöver ligger ett okänt tal för 1977 års avtalsenliga lönepåslag.
Kommunförbundens bedömningar av pris- och löneutvecklingen 1977 ligger högre än de antaganden från nationalbudgeten som lagts in i kalkylerna. I en gemensam skrivelse till regeringen l977-01-28 framhåller förbunden bl. a. följande:
"Det mycket stora finansiella sparande som redovisas i finansplanen för kommuner och landsting grundar sig för 1977 på en i förhållande till 1976 nära nog halverad ökningstakt vad avser den kommunala prisutvecklingen. Med hänsyn till den ogynnsamma prisutvecklingen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata är en sådan ökningstakt enligt styrelsernas bedömning högst osannolik. Redan den nyligen avtalade uppjusteringen av 1976 års löner för anställda i kommuner och landsting samt beräknade arbetsgivaravgiftshöjningar synes i stort motsvara de prisantaganden som förutsätts i tinansplanen.
Styrelserna anser därför att regeringens bedömning för 1977 av den finansiella situationen i kommuner och landsting är alltför optimistisk. Detta påverkar då även bedömningarna beträffande 1978."
Dessa synpunkter från kommunförbunden avser i första hand national- budgetens och finansplanens lägsta alternativ för avtalsutfallet. De anta- ganden om pris- och löneutvecklingen 1977 som kommunförbunden ställer sig bakom ligger snarast i nivå med eller något högre än nationalbudgetens högsta alternativ för avtalsutfallet.
Kommunförbundens bedömning av kommunernas finansiella sparande l977 avviker således i negativ riktning från vad som redovisas i detta kapitel. Vi får i detta sammanhang nöja oss med att konstatera att utgångsläget 1977 för närvarande är svårbedömt och samtidigt än en gång betona framskriv- ningarnas karaktär av räkneexempel.
Den kommunala sektorns inkomster och utgifter 1975—1977 enligt bedöm- ningarna i nationalbudgeten presenteras i tabell 7.5. Det bör observeras att kalkylerna i föreliggande betänkande avser den kommunala sektorn exklu- sive kyrklig verksamhet. Därför överensstämmer inte uppgifterna i tabell 7.5 nivåmässigt med dem som presenteras i nationalbudgeten. Avvikelserna är dock förhållandevis små.
Den kommunala konsumtionens ökning i löpande priser 1976 och 1977 beräknas till 18,0 respektive 13,6 procent. Motsvarande volymökningar blir 3,9 respektive 3,7 procent. För investeringarna beräknas ökningen 1976 till 12,0 procent och 1977 till 16,4 procent (i volym 1,8 respektive 8,5 procent). Den stora uppgången l977 förklaras delvis av den planerade kraftiga igångsättningen av daghemsbyggandet. För transfereringarna redovisas i nationalbudgeten inga uppgifter i fasta priser. En deflatering av uppgifterna i löpande priser med konsumentprisindex ger dock en volymökning för 1976 med 3,1 procent och för 1977 med 10,5 procent. Den starka ökningen 1977
Tabell 7.5 Kommunernas” inkomster och utgifter 1975—1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 Löpande priser
Milj. kr Årlig procentuell förändring
1975 1976 1977 1975— 1976—
1976 1977 Inkomster 63 674 74 55 9 9] 820 17,1 23,2 Skatter 33 233 39 714 50862 19.5 28,1 Statsbidrag 18 207 21 125 25 544 16,0 20,9 Allmänna 3801 4 293 5 843 12.9 36.1 __Speciella 14 406 16 832 19 701 16,8 17,0 Ovriga inkomster 12 234 13 720 15 414 12.1 12.3 Utgifter 66 803 77 761 89 244 16,4 14,8 Konsumtion 45 952 54 226 61 585 18,0 13,6 Transfereringar 11 433 12 985 15 380 13,6 18,4 Investeringar 9 418 10 550 12 279 12,0 16,4 Saldo —3 129 —3 202 2 576 Netto av mark- och fastig- hetsköp 24 100 100 Finansiellt sparande —3 153 —3 302 2 4 76
”Exklusive kyrklig verksamhet.
förklaras bl. a. av nya inkomstprövningsregler för de statskommunala bostadsbidragen och av att Storstockholms Lokaltrafik AB fr.o.m. 1977 övertar hela den kommunala färdtjänsten i länet vilket resulterar i förhöjda subventioner från Stockholms läns landsting.
På inkomstsidan dominerar de kommunala skatterna. Den genomsnittliga kommunala utdebiteringen (exklusive den kyrkokommunala utdebite- ringen)ökade från 24,35 kr 1975 till 25,23 kr 1976 och ökar ytterligare 1977 till 25,90 kr. Den kommunala utdebiteringens förändring har kommenterats i avsnitt 3.3.2. Den snabba stegringen av skatteinkomsterna 1977 samman- hänger med den expansiva löneutvecklingen 1975 som ökar de kommunala skatteinkomsterna mycket kraftigt 1977. Också för statsbidragen noteras en hög ökningstakt 1977 bl. a. beroende på att slutligt bidrag för kompensation för skattereformen fr. o. m. 1975-01-01 utbetalas första gången 1977.
Kommunernas finansiella sparande försämrades från 1975 till 1976 med ytterligare ca 150 milj. kr. För 1977 väntas en markant omsvängning. Kommunernas sammantagna inkomstöverskott väntas detta år enligt natio- nalbudgetens beräkningar till 2,5 miljarder kr, vilket skulle innebära en förbättring av kommunernas finansiella sparande mellan 1976 och 1977 med närmare 6 miljarder kr. Till betydande del beror denna utveckling på de mycket stora skatteinkomster som kommunerna beräknas få l977. Avgö- rande är naturligtvis också de antaganden om pris- och löneutvecklingen som diskuterats utförligt tidigare i detta avsnitt.
1 nationalbudgeten görs ingen fördelning på primärkommuner respektive
landsting. Den fördelning som anges i tabellerna 7.6 och 7.7 har gjorts inom utredningens sekretariat. Underlaget har för 1975 och 1976 erhållits från statistiska centralbyrån. Fördelningen avseende 1977 bygger för konsumtio- nens och investeringarnas del på vissa beräkningar av uppgifterna i kommunenkäten från november 1976. För transfereringar, speciella statsbi- drag och posten övriga inkomster har fördelningen för 1977 gjorts på schablonmässiga grunder. För kommunalskattemedel och allmänna statsbi- drag har fördelningen 1977 framräknats utifrån primärkommunernas och landstingens skatteunderlag 1975, som är kända från 1976 års taxering.
Som framgår av tabell 7.6 beräknas primärkommunernas finansiella sparande ha försämrats från 1975 till 1976 med 640 milj. kr, medan förbättringen till 1977 skulle uppgå till ca 3,5 miljarder kr.
Eftersom våra alternativ för framskrivningen av utgifterna 1975—1980 är uttryckta i volymtermer ges i nedanstående sammanställning också volym- utvecklingen för primärkommunernas utgifter 1976 och 1977.
Procentuell förändring
1975—1976 1976—1977
Konsumtion 3,9 3,2 Investeringar 1,9 9,8 Transfereringar 1,5 10,0
Tabell 7.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1975-l977 enligt den preli- minära nationalbudgeten för 1977 Löpande priser
Milj. kr Årlig procentuell förändring
1975 1976 1977 1975— 1976—
1976 1977 Inkomster 44 13] 50 997 62 413 15.6 22.4 Skatter 20 992 24 742 31 489 17,9 27,3 Statsbidrag 13 872 16 010 19 367 15,4 21,0 Allmänna 2 403 2 684 3 644 11,7 35,8 Speciella 11 469 13 326 15 723 16,2 18,0 Övriga inkomster 9 267 10 245 11 557 10,6 "12,8 Utgifter 46 452 53 849 6] 806 15,9 14,8 Konsumtion 29 345 34 625 39 152 18,0 13,1 Transfereringar 9 599 10 738 12 661 11,9 17,9 Investeringar 7 508 8 486 9 993 13,0 17,8 Saldo ' —2 321 —2 852 607 Netto av mark- och fastig- hetsköp —9 100 100
Finansiellt sparande —2 312 —2 95 2 507
Tabell 7.7 Landstingens inkomster och utgifter 1975—1977 enligt den preliminära nationalbudgeten för 1977 Löpande priser
Milj. kr Årlig procentuell förändring 1975 1976 1977 1975— 1976— 1976 1977 Inkomster 19 543 23 562 29 407 20,6 24,8 Skatter 12 241 14 972 19 373 22,3 29,4 Statsbidrag 4 335 5 115 6 177 18,0 20,8 Allmänna 1 398 1 609 2 199 15,1 36,7 __Speciella 2 937 3 506 3 978 19,4 13,5 Ovriga inkomster 2 967 3 475 3 857 17,1 11,0 Utgifter 20 351 23 912 27 438 17,5 14, 7 Konsumtion 16 607 19 601 22 433 18,0 14,4 Transfereringar 1 834 2 247 2 719 22,5 21 ,0 Investeringar 1 910 2 064 2 286 8,1 10,8 Saldo —808 —350 1 969 Netto av mark- och fastig- hetsköp 33 0 0 Finansiellt sparande —841 —350 I 969
Landstingens inkomster och utgifter 1975—1977 anges i tabell 7.7. En jämförelse med tabell 7.6 visar att landstingen framför allt under 1976 beräknas ha haft en snabbare inkomstökning än primärkommunerna.
Landstingens finansiella sparande uppvisade 1975 ett underskott om ca 840 milj. kr. Enligt nationalbudgetens uppgifter hade detta underskott 1976 reducerats till ca 350 milj. kr. Enligt senare beräkningar från Landstingsför- bundet var dock underskottet något större, eller ca 730 milj. kr. Enligt nationalbudgeten kommer landstingens finansiella sparande 1977 att uppvisa ett överskott i storleksordningen 2 000 milj. kr. '
Volymutvecklingen för landstingens utgifter 1976 och 1977 framgår av nedanstående sammanställning.
Procentuell förändring
1975—1976 1976—1977 Konsumtion 3,9 4,5 Investeringar — 2,6 3,3 Transfereringar 11,2 12,9
Som nämnts framskrivs de kommunala utgifterna med de antaganden som gjorts för volymutvecklingen 1975—1980. Dessa antaganden har redovisats i avsnitt 7.1.1. Samtidigt hämtas förändringstalen för 1976 och 1977 från nationalbudgeten. Dessa tal kommer vid framskrivningen att räknas från de i alternativen angivna ökningstakterna för hela perioden 1975—1980. Utgifts-
Tabell 7.8 De kommunala utgifternas volymutveckling enligt olika alternativ med uppdelning på delperioderna 1975-1977 och 1977—1980 ' Årlig procentuell förändring
1975-1980 1975— Återstår 1977—1980 -————— 1977 Alt. Alt. Alt. enl. Alt. Alt. Alt. I 11 111 PNB" 1 11 111 Konsumtion Primärkommuner 2,2 2,9 3,6 3,5- 1,3 2,5 3,6 Landsting 1,6 2,6 3,8 4,2 —0,1 1,5 3,5 Totalt 2,0 2.8 3.7 3,8 0,8 2,1 3,6 Transfereringar Primärkommuner 3,5 4,5 5,5 5,6 2,1 3,8 5,4 Landsting 6,5 7,5 8,5 12,0 3,0 4,6 46,2 Totalt 4,0 5,0 6,0 6,7 2,2 3,9 5,5 Investeringar Primärkommuner 1,0 2,9 4,5 5,8 —2,1 1,0 3,7 Landsting 1,0 3,5 6,9 0,4 1,4 5,6 11,5 Totalt 1,0 ' 3,0 5,0 4,7 —1,4 1,9 5,2 Totala utgifter Primärkommuner 2,3 3,3 4,2 4,4 0,9 2,5 4,0 Landsting 2,0 3,1 4,5 4,6 0,4 2,2 4,5 Totalt 2,2 3,2 4,3 4,4 0,8 2.4 4.2
”Preliminär nationalbudget för 1977.
volymen 1977 skrivs således fram till 1980 med sådana ökningstal att den totala ökningen 1975—1980 överensstämmer med de alternativa antagan- dena. 1 tabell 7.8 anges förändringstalen för delperioderna 1975—1977 och 1977—1980. Som framgår av tabellen beräknas i ett par fall det i alternativ I antagna totala utrymmet för expansion under perioden 1975—1980 redan ha uppnåtts eller överträffats fram till 1977. Man får dock inte fästa alltför stor vikt vid de förändringstal som redovisas för de två delperioderna. Bedöm- ningarna för 1977 är ännu ganska osäkra och utvecklingen under delperio- derna kan därför visa sig bli helt annorlunda även inom ramen för den antagna utvecklingen under hela perioden 1975—1980 i de tre alternativen. Tabellen bör därför i första hand ses som en illustration till framskrivnings- tekniken.
7.3. Övriga förutsättningar och metodfrågor
Framskrivningen av kommunernas direkta skatter har kommenterats i avsnitt 7.1.3. De indirekta skatterna (fastighetsskatt, förrättnings- och granskningsavgifter m. m.) skrivs fram med hjälp av historiska trender.
Beträffande allmänna statsbidrag beräknas skatteutjämningsbidragen genom att föregående års belopp uppräknas med årets relativa utdebiterings- förändring och den relativa skatteunderlagsökningen två år tidigare. På grund av en uppskattad trendmässig faktisk utjämning av skattekraften mellan kommunerna reduceras den nyss nämnda skatteunderlagsökningen med två procentenheter för primärkommunerna och en procentenhet för lands- tingen.
Skattebortfallsbidragen för skattereformerna 1971-01-01 och 1975-01-01 uträkna's för samtliga primärkommuner som om de vore en kommun och på motsvarande sätt för landstingen. Vid uträkningarna förutsätts en viss ökning av antalet inkomsttagare med beskattningsbar inkomst. För skatte- bortfallsbidraget för skattereformen 1971-01-01 uppräknas föregående års medelrelationstal med årets ökning av det kommunala skatteunderlaget per inkomsttagare räknat. Den genomsnittliga bidragsnivå, mätt i antal skatte- kronor per inkomsttagare, som sedan erhålls justeras uppåt med hänsyn till att allt fler kommuner successivt får bidragen helt avtrappade och att negativa bidrag inte utgår.
Av de speciella statsbidragen hämtas den ökning av statsbidragen till barnomsorgen, som är en följd av riksdagsbeslutet om en utbyggnad av barnomsorgen, direkt från de beräkningar som gjorts inom Svenska kommunförbundet för detta område. Beräkningen av de övriga speciella statsbidragen utgår från vissa relationstal mellan dessa bidrag och relevanta utgiftsposter. I avsnitt 3.3.3 angavs de statliga driftsbidragens andel av summa kommunala konsumtions- och transfereringsutgifter.
Det konstaterades där att denna andel för primärkommunernas del sedan 1968 varierat mellan 25 och 27 procent. Under de senaste åren har dock andelen hållit sig ganska nära 26 procent. För landstingens del tyder de senaste årens uppgifter på en driftbidragsandel på omkring 14 procent. I framskrivningarna har driftbidragsandelen för primärkommuner och lands- ting därför satts till 26 respektive 14 procent även för åren 1978, 1979 och 1980.
De statliga investeringsbidragens utveckling i förhållande till de kommu- nala bruttoinvesteringarna angavs också i avsnitt 3.3.3. För dessa bidrag förutsätts att andelen fr. o. m. 1978 blir 17 procent inom primärkommunerna och 20 procent inom landstingen. Beräkningen sker sedan på samma sätt som i fråga om driftbidragen. Det innebär att förutom de ökade statliga driftbidragen till barnomsorgen antas de speciella statsbidragen täcka samma andel av de kommunala utgifterna 1978—1980 som i utgångsläget för framskrivningarna.
Som framgått av kapitel 2 och 3 samt bilaga 1 består de övriga inkomsterna av en mängd olika inkomstkällor. Av dessa är de tillräknade pensionsavgif- terna samt myndigheternas kapitalförslitning (beräknade avskrivningar) båda kalkylmässiga poster som har sina exakta motsvarigheter på utgiftssidan. Dessa poster hämtas direkt från utgiftsberäkningarna (se nedar). 1
För övriga delar av posten övriga inkomster sker framskrivnhgen med 5 1 procent per år både för primärkommuner och för landsting, räknat i fasta priser. Valet av denna förutsättning har gjorts med stöd av dels trender, dels vissa andelsberäkningar.
För att få underlag för en trendberäkning defiaterades denna del av posten
övriga inkomster med konsumentprisindex. Den trendmässiga ökningen under perioden 1968—1974 blev 3,3 procent per år inom både primärkom- muner och landsting. Trenden för 1963—1974 gav en ökning för primärkom- muner och landsting sammantagna på 8,5 procent.
Vidare studerades hur summan av övriga inkomster och försäljningsin- komster utvecklats sedan 1968 som en andel av kommunernas totala drift- och investeringsutgifter. Undersökningen tydde på att denna andel kunde förutsättas bli ca 22 procent såväl inom primärkommuner som inom landsting. Genom att som nämnts för övriga delar av posten övriga inkomster förutsätta en årlig ökningstakt på 5 procent i fasta priser förblir de nämnda andelarna i stort sett oförändrade. Det innebär att kommunernas inkomster vid sidan av skatter och statsbidrag antas täcka samma andel av de kommunala utgifterna 1977—1980 som i kalkylens utgångsläge.
På utgiftssidan framskrivs den kommunala konsumtionen, investering- arna och transfereringarna enligt nationalbudgetens bedömning för 1977 med de volymtal som anges i tabell 7.8 för åren 1977—1980. Antagandena om dessa posters prisutveckling har redovisats i tabell 7,4.
Konsumtionsutgifterna uppdelas dessutom på vissa utgiftsslag. De tillräk- nade pensionsavgifterna och kapitalförslitningen måste nämligen räknas fram eftersom motsvarande poster upptas under övriga inkomster. Uppdel- ningen har gjorts med hjälp av dessa utgifters andelsutveckling under senare år. Också de kommunala försäljningsinkomsternas framtida utveckling har beräknats utifrån tidigare års andelar.
Vad slutligen det finansiella sparandet beträffar förutsätts posten netto av mark- och fastighetsköp bli noll för åren 1978—1980. Genom detta schablon- mässiga antagande kan kommunernas finansiella sparande beräknas direkt genom att summa inkomster jämförs med summa utgifter.
8. Kommunernas ekonomi under åren fram till 1980
I föreliggande kapitel redogörs för resultatet av våra framskrivningar av kommunernas inkomster och utgifter till 1980. Framskrivningarna bygger på de alternativa förutsättningar för volym- och prisutvecklingen som angavs i kapitel 7. För volymutvecklingen fastställdes där tre alternativ (I—Ill) och för prisutvecklingen två alternativ (A och B). En kombination av dessa ger således sammanlagt sex alternativ. Också alla övriga förutsättningar som använts i kalkylerna framgår av kapitel 7, där även metoden för framskriv- ning av de olika inkomst- och utgiftsposterna har beskrivits utförligt.
Samtliga beräkningsresultat presenteras i ett antal tabeller i bilaga 2. I dessa tabeller anges dels de olika inkomst- och utgiftsposterna år förår i absoluta tal, dels den procentuella utvecklingen för dessa poster.
Materialets omfattning gör att'den följande genomgången måste begränsas till en ganska översiktlig redovisning och diskussion av vissa centrala drag i utvecklingen. För mera detaljerade uppgifter hänvisas till tabellerna i bilaga 2.
Det bör också framhållas att några ställningstaganden till de olika alternativen inte görs i denna rapport. Avsikten har endast varit att beräkna och diskutera hur kommunernas ekonomiska situation kan komma att te sig om utvecklingen går i linje med de förutsättningar som tidigare formulerats. De utvecklingsbilder som tecknas i våra sex alternativ skall sedan vara ett underlag för utredningens fortsatta analyser och diskussioner av kommu- nernas ekonomi under de närmaste åren. Utredningens ställningstaganden till kommunernas framtida ekonomiska situation och till de problem som därmed aktualiseras lämnas först i slutbetänkandet.
Som tidigare nämnts utgör föreliggande analys av kommunernas ekonomi ett av underlagen för utredningens fortsatta överväganden och ställningstagan- den. Vi tar inte ställning till de presenterade alternativen redan i denna rapport. Först måste det omfattande analysarbete slutföras som lagts på utredningen och som inkluderar hela frågekomplexet kring kommunernas
ekonomiska situation och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Våra ställningstaganden till alternativen får därför vänta tills utredningens slutbetänkande utarbetas. Vissa reflexioner kring de olika alternativen kan emellertid göras redan här. *
De framskrivningar som presenterats kan karakteriseras som räknealter- nativ. De får däremot inte uppfattas som regelrätta prognoser på en sannolik eller önskvärd utveckling. De för utformningen av alternativen grundläg- gande antagandena avsåg de kommunala utgifternas volymutveckling. Vad först alternativ 1 beträffar visade våra beräkningar i kapitel 7 att den för perioden 1975—1980 förutsatta ökningstakten för konsumtionsutgifternas del mycket nära sammanföll med de krav som föranleds av den förutsedda utbyggnaden av barnomsorgen och långvården samt av den automatiska efterfrågeökning som följer av befolkningsförändringarna.
I den preliminära nationalbudgeten för 1977 här ökningen av kommunal konsumtion under 1976 och 1977 beräknats till i genomsnitt 3,8 procent per år. Skall den kommunala konsumtionens ökning hållas inom det utrymme på 2,0 procent per år som i alternativ I förutsattes för 1975—1980, innebär det att den årliga ökningstakten 1977—1980 måste begränsas till 0,8 procent per år. Ett genomförande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden.
I våra direktiv hänvisas till riksdagens uttalande enligt vilket det skulle vara uteslutet att eftersätta barnomsorgen och åldringsvården. Riksdagen uttalade vidare att den offentliga konsumtionsökningen därför måste kännetecknas av en stark koncentration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden. Att under 1970-talets sista år klara en så kraftig uppbromsning av konsumtions- utvecklingen, som alternativ I skulle innebära, utan att eftersätta högt prioriterade sociala verksamheter inom primärkommuner och landsting. synes dock förenat med betydande svårigheter.
Alternativ II kan sägas ligga väl i linje med riksdagens uttalande om att man beträffande avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion skulle sikta på en medelväg mellan långtidsutredningens alternativ 1 och 11. En utveckling i enlighet med alternativ 11 skulle å andra sidan kräva en betydande uppbromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidsplanerna för perioden. För åren 1977—1980 innebär alternativ 11 en återstående årlig konsumtionsökning på drygt 2 procent mot nära 4 procent enligt kommunernas planer. En ökningstakt på 2 procent inrymmer endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymme för standardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ II fram till 1980.
1 alternativ 111 skulle visserligen kommunernas planer i stort kunna realiseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot de uttalanden som gjorts i utredningens direktiv. Det konstateras där att takten i den kommunala utgiftsexpansionen visserligen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till år 1980. 1 finans- planen för 1977 konstateras också att det samhällsekonomiska utrymmet för
en fortsatt ökning av den kommunala konsumtionen 1978 är starkt begränsat.
Den bild av kommunernas ekonomi fram till 1980 som framkommer i de olika alternativen är naturligtvis starkt beroende av de antaganden och förutsättningar som formulerats. Om pris- och löneutvecklingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad alternativ B innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen för kommunerna se än mer besvärande ut 1980. Även en årlig prisutveckling på 7 procent fr. o. rn. 1978 ligger emellertid i högsta laget om en rimlig samhällsekonomisk utveckling skall kunna uppnås under 1970-talets sista år. .
Vad gäller den kommunala ekonomin under respektive år 1978—1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommu- nala skatteinkomsterna goda även 1978. Inte heller 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommunala ekonomin om utveck- lingen håller sig inom de gjorda förutsättningarna för alternativen. 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna bli mer ansträngt.
Denna utveckling förklaras av att inflationstakten förutsatts avta under de sista åren av 1970-talet. Den lägre prisstegringstakten påverkar kommu- nernas utgifter omedelbart medan skatteinkomsterna stiger snabbt på grund av de betydligt större lönestegringarna två år tidigare. Först 1980 kommer också skatteinkomsterna att anpassas till de lägre —och i fråga om alternativ A betydligt lägre — skatteunderlagsökningarna fr. o. m. 1978. Under en period med stigande inflationstakt blir effekten givetvis den motsatta. De stora underskotten i kommunernas finansiella sparande 1975 och 1976 samman- hänger delvis med de stora prisstegringarna under dessa är samtidigt som skatteinkomsternas utveckling påverkades av den lägre inflationstakten två år tidigare. Sådana eftersläpningseffekter försvinner när man studerar en längre tidsperiod under antagande om en jämn prisstegringstakt. Detta görs i det nästföljande kapitlet 9.
8.1. Kommunernas finansiella sparande
Vad de olika alternativen innebär för kommunernas ekonomi kan samman- fattas genom att ange det finansiella sparandets' utveckling. I tabell 8.1 redovisas resultatet av våra framskrivningar av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 enligt de sex alternativen tillsammans med det finansiella sparandet Uppgifterna avser kommunsektorn totalt exklusive kyrklig verk- samhet. För åren 1975- 1977 överensstämmer uppgifterna med dem som presenterats i den preliminära nationalbudgeten för 1977. Dessa tal, som kommenterades i kapitel 7, är gemensamma för samtliga alternativ och upprepas därför inte tabellen igenom.
Ser man först på slutåret 1980 kan det konstateras att kommunernas finansiella sparande i alternativen beräknats variera mellan ett överskott på 3,1 miljarder kr till ett underskott på 8,4 miljarder kr. Det förstnämnda resultatet har erhållits i alternativ 1 A, i vilket den lägsta volymutvecklingen kombinerats med vår lägre prisstegringstakt. Även vid det högre prisanta- gandet skulle den lägsta volymökningen resultera i ett positivt finansiellt sparande 1980, i detta fall dock endast 0,8 miljarder kr (alternativ 1 B).
Alla de övriga alternativen har beräknats ge ett negativt finansiellt sparande 1980. Mellanalternativt för volymutvecklingen i kombination med det lägre prisantagandet skulle resultera i ett underskott på 0,9 miljarder kr (alternativ 11 A). Det högre prisantagandet ökar underskottet till 3,7 miljarder kr (alternativ 11 B).
Vid en volymutveckling i enlighet med det högsta alternativet ökar underskotten ytterligare. Det lägre prisalternativet beräknas i detta fall leda till ett underskott på 5,3 miljarder kr (alternativ 111 A). Vid den snabbare prisstegringstakten skulle underskottet uppgå till 8,4 miljarder kr (alternativ 111 B).
Tabell 8.1 Kommunernas” inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1975—1980 ' Milj. kr, löpande priser
1975 1976 1977 1978 1979 1980
Alternativ I A Inkomster 63 674 74559 91 820 103 216 109 723 112 311 Utgifter 66 803 77 761 89 244 95 399 102 027 109 172 Finansiellt sparande —3 153 —3 302 2 476 7 817 7 696 3 139
Alternativ 1 B
Inkomster 104 306 112 129 119 472 Utgifter 98 093 107 878 1 18 690 Finansiellt sparande 6 213 4 251 782 Alternativ II A
Inkomster 103 412 110 463 113 682 Utgifter 96 977 105 414 114 620 Finansiellt sparande 6 435 5 049 —938 Alternativ 1] B
Inkomster 104510 112 912 120962 Utgifter 99719 111457 124615 Finansiellt sparande 4 791 1 455 —3 653 Alternativ III A
Inkomster 103 625 111 231 115 116 Utgifter ' 98 593 108 955 120 442 Finansiellt sparande 5 032 2 276 —5 326 Alternativ III B
Inkomster 104 730 113 722 122 522 Utgifter 101 382 115203 130 946 Finansiellt sparande 3 348 ——1 481 —8 424
”Exklusive kyrklig verksamhet.
Man noterar vidare att de valda alternativen för volymutvecklingen ger något större utslag i kommunernas finansiella sparande än när prisstegringen varieras. Vid samma prisalternativ ger två närliggande volymalternativ en skillnad i det finansiella sparandet på mellan 4,2 och 4,8 miljarder kr. Vid samma volymalternativ ger de två prisalternativen en skillnad på mellan 2,3 och 3,1 miljarder kr.
Av tabell 8.1 framgår vidare att förutom 1980 uppträder ett negativt finansiellt sparande endast i ett fall, 1979 enligt alternativ 111 B.
Samtliga alternativ innebär också att det finansiella sparandet förbättras från 1977 till 1978. Den största förbättringen ger givetvis alternativ 1 A genom de lägsta ökningarna för både volymer och priser. Mellan 1978 och 1979 beräknas sedan det finansiella sparandet komma att försämras i samtliga alternativ. Mellan 1979 och 1980 skulle försämringen bli ännu större. 1 alternativ 111 B skulle de högsta antagandena för både volymer och priser resultera i en försämring på nära 7 miljarder kr.'
1 det följande avsnittet behandlas orsakerna till den utveckling av det finansiella sparandet som skisserats ovan. För att göra detta måste de olika inkomst- och utgiftsposternas utveckling närmare studeras.
8.2. Kommunernas inkomster och utgifter
De kommunala inkomsternas och utgifternas årliga förändringar enligt de sex alternativen anges i tabell 8.2. De kommunala utgifterna har, som tidigare framgått, skrivits fram från 1977 med hjälp av förändringstal som avsett genomsnittlig procentuell förändring per år 1977—1980. Utgifternas utveck- ling har således inte varierats mellan de enstaka åren efter 1977. Däremot visar kommunernas inkomster relativt stora variationer under de olika åren. Som visas i tabell 8.2 beräknas kommunernas inkomster öka med mellan 12 och 14 procent mellan 1977 och 1978 i de olika alternativen. Ökningstakten beräknas 1979 avta till 6 a 9 procent och 1980 till 2 a 8 procent. Detta i kombination med likformiga ökningstakter för de kommunala utgifterna resulterar i de relativt stora omkastningar i det finansiella sparandets utveckling som redovisades i föregående avsnitt. Skillnaderna i årlig utvecklingstakt för perioden 1977—1980 mellan utgifter och inkomster ökar,
Tabell 8.2 De totala kommunala inkomsterna och utgifterna l977—1980 Årlig procentuell förändring, löpande priser
Alternativ Inkomster Utgifter ___—___— 1977— 1977— 1978— 1979— 1977— 1980 1978 1979 1980 1980
1 A 12,4 6,3 2,4 6,9 6,9 IB 13,6 7,5 6.5 9.2 10,0 11 A 12,6 6,8 2,9 7,4 8,7 11 B 13.8 8,0 7,1 9,6 11,8 111 A 12,9 7,3 3,5 7,8 10,5 IIIB 14.1 8.6 7.7 10,1 13,6
som framgår av tabell 8.2, ju högre pris- och volymalternativ som stude- ras. '
De skilda metoderna för framskrivning av inkomster och utgifter gör att man inte bör lägga alltför stor vikt vid det finansiella sparandets utveckling under de enskilda åren fram till 1980. Iden beräkningsmetod som använts har utgifternas profil under framskrivningsperioden inte kunnat anpassas till inkomstprofilen. Huvudsyftet med den valda uppläggningen är att beräkna kommunernas inkomster och utgifter 1— samt därmed det finansiella sparandet — under slutåret 1980.
Detta betyder dock inte att de kommunala inkomsternas årsvisa utveckling skulle vara utan intresse. Som tidigare framhållits är utvecklingen för skatter och allmänna statsbidragtillstor del bestämd fram till 1979 genom sambandet mellan den totala lönesummans och det kommunala skatteunderlagets utveckling två år tidigare. Härvid har vi utgått från den senaste nationalbud- getens bedömningar. Våra alternativa antaganden påverkar huvuddelen av kommunernas inkomster först 1980.
Detta gäller helt kommunernas skatteinkomster. Dessa ingår med iden- tiska belopp i samtliga alternativ t. o. m. 1979. Endast för 1980 ger våra två prisalternativ olika resultat. Skatteinkomsternas utveckling de olika åren anges nedan.
Procentuell förändring
1977—1978 1978—1979 1979—1980
16,5 14,7 Alternativ A: — 2,0 Alternativ B: 2,9
För samtliga dessa år har man vid framskrivningen räknat med oförändrad utdebitering jämfört med 1977. Skillnaderna i skatteinkomsternas öknings- takt beror huvudsakligen på skatteunderlagets olikartade utveckling mellan de enskilda åren. Denna utveckling påverkar både de utbetalda förskotten och slutavräkningen av kommunalskattemedel. Skatteunderlagets ökning har beräknats till 17,0 procent 1975, 15,5 procent 1976 och 10,0 procent 1977. För 1978 har i alternativ A förutsatts en ökning med 4,5 procent och i alternativ B med 7,5 procent. Dessa skatteunderlagsförändringar påverkar de kommunala skatteinkomsterna med två års förskjutning.
Den relativt stora ökningen av kommunernas skatteinkomster 1978 sammanhänger med de starka ökningarna av skatteunderlaget både 1975 och 1976. Därmed blir slutavräkningsposten 1978 mycket stor. Den har beräknats till drygt 10 miljarder kr detta år för primärkommuner och landsting sammantagna. Eftersom skatteunderlaget därefter ökar långsammare gäller detta också skatteinkomsterna. Att dessa i alternativ A beräknats mi'nska 1980 beror på den kraftiga nedgångenför slutavräkningsmedlen. I alternativ A beräknas denna post ha reducerats med ca 5,5 miljarder 1980jämfört med 1978. '
Också för de allmänna statsbidragen är beloppen identiska i samtliga alternativ fram till 1979. För dessa bidrag har erhållits följande utveckling.
Procentuell förändring
1977—1978 1978—1979 1979-1980
—5.0 7,7 Alternativ A: 3,7 Alternativ B: 6,2
Minskningen 1978 sammanhänger med att det extra bidraget som har utgått 1976 och 1977 med 600 milj. kr per år i samband med skattestopps- överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbundens styrelser upphör att utgå fr. o. m. 1978. Skattebortfallsbidraget avtrappas successivt under perioden medan kompensationen för skattereformen 1975-01-01 successivt ökar liksom skatteutjämningsbidraget.
De speciella statsbidragen har vid framskrivningen anknutits till utgifterna med ett särskilt hänsynstagande till statsbidragen till barnomsorgen. Föränd- ringstalen för de speciella statsbidragen varierar därför mellan de olika alternativen. Som visas i tabell 8.3 är dock variationerna mellan de olika åren inte särskilt stora. De båda prisalternativen ger utslag i de speciella statsbid ragens årliga ökningstakt med ca 3 procentenheter. Skillnaden mellan två närliggande volymalternativ är 1 a 2 procentenheter i dessa bidrags ökningstakt. De övriga inkomsterna har, som redovisats i avsnitt 7.3, framskrivits dels för huvuddelen av posten med samma förändring de olika åren i fasta priser räknat, dels genom att vissa inkomster anknutits till utgifterna. Härigenom har för dessa inkomsters del erhållits en praktiskt taget jämn utveckling från år till år. Som visas i tabell 8.4 har också våra volymalternativ endast mindre betydelse för förändringstalen. Däremot påverkas dessa av de olika prisför- utsättningarna i alternativen A och B.
Tabell 8.3 De speciella statsbidragens procentuella utveckling 1977—1980 Löpande priser
Alternativ 1977—1978 1978—1979 1979—1980 1 A 10.4 8.8 8.9 I B 13.6 11.9 12,0 11 A 11.1 10,9 10,9 11 B 142 14,0 14,0 IIIA 11,8 13,0 12,9. IIIB 14,9 16,1 16,1
Tabell 8.4 Övriga inkomsters procentuella utveckling l977—1980- Löpande priser
Alternativ 1977—1978 1978—1979 1979—1980 I A 8,0 8.2 ' 8,2 I B 11.1 . 11.3 11.3 11 A 8,5 8.6 8.7 [[B 11,6 11.8 11,8 111 A 9,0 9,1 9,1
IIIB 12,1 . 12.2 12.3
Vad de olika utgifterna beträffar har som nämnts förändringstalen inte varierats mellan de olika åren. Volymförändringarna anges i avsnitten 7.1.1 och 7.2 och förändringarna i löpande priser i bilaga 2.
Sammanfattningsvis kan konstateras att de stora kast mellan olika år som redovisats för det finansiella sparandet huvudsakligen beror på skattein- komsternas och de allmänna statsbidragens utveckling. De två alternativen för prisutvecklingen fr. o. m. 1978 påverkar skatteinkomsterna och de allmänna statsbidragen endast under slutåret 1980. För övriga variabler har flera års effekter av skilda pris- och volymutvecklingar kumulerats till 1980.
8.3. Utvecklingen inom primärkommuner respektive landsting
De framskrivningsresultat som hittills presenterats avsåg den kommunala sektorn totalt. Samtliga framskrivningar har emellertid gjorts för primär- kommuner och landsting för sig. Det finansiella sparandets beräknade utveckling i primärkommunerna 1975—1980 anges i tabell 8.5. Motsvarande uppgifter för landstingen lämnas i tabell 8.6.
Liksom tidigare i fråga om tabell 8.1 överensstämmer uppgifterna för 1975—1977 med dem som presenterats i den preliminära nationalbudgeten för 1977 vad kommunsektorn totalt beträffar. Uppdelningen av de olika inkomsterna och utgifterna på primärkommuner respektive landsting har gjorts inom utredningens sekretariat på det sätt som beskrivits i kapitel 7. Denna uppdelning får betraktas som i viss mån osäker. '
Tabell 8.5 Primärkommunernas finansiella sparande 1975—1980 Milj. kr, löpande priser
1975 1976 1977 Alternativ 1978 1979 1980
—2 312 —2 952 507 IA 4 016 3 976 1 345 I B 2 998 1 802 —197 11 A 3 055 2 236 —1 261 [IE 2010 —36 —3 031 111 A 2 181 633 —3 709 IIIB 1 111 —1732 —5 693
Tabell 8.6 Landstingens finansiella sparande 1975-1980 Milj. kr. löpande priser
1975 1976 1977 Alternativ 1978 1979 1980
—841 —350 1 969 1 A 3 801 3 720 1 794 1 B 3 215 2 449 979 11 A 3 380 2 813 323 11 B 2 781 1 491 —622 IIIA 2851 1643 —1 617 IIIB 2 237 251 —2 731
Mönstret i det finansiella sparandets utveckling från år till år är i sina huvuddrag detsamma för primärkommuner och landsting. Detta mönster överensstämmer också med vad som i tabell 8.1 redovisats för kommunsek- torn totalt. Detta innebär en relativt stark förbättring av det finansiella sparandet från 1977 till 1978 och en successiv försämring både 1979 och 1980. Särskilt stark har försämringen beräknats bli 1980.
Bakom denna utveckling ligger givetvis i huvudsak samma faktorer som diskuterades för kommunsektorn totalt. En lika utförlig genomgång är därför inte nödvändig i detta avsnitt. Samtidigt märks dock vissa skiljaktigheter mellan primärkommunernas och landstingens utvecklingsmönster.
Vid en jämförelse av tabellerna 8.5 och 8.6 kan man sålunda konstatera att det finansiella sparandet för 1978 i alternativ I beräknats bli av samma storleksordning i primärkommuner och landsting. I båda fallen minskar det finansiella sparandet när man går till ett högre volymalternativ. Minskningen är dock betydligt störreför primärkommunerna än för landstingen. Försäm- ringen av det finansiella sparandet mellan 1978 och 1980 beräknas också bli större inom primärkommunerna än inom landstingen. Denna tendens accentueras i alternativen med högre ökningstakter.
Det finns således anledning att jämföra också primärkommunernas och landstingens inkomst- och utgiftsutveckling under framskrivningsåren. Detta görs i tabell 8.7.
Tabell 8.7 Inkomster och utgifter 1977—1980 inom primärkommuner och landsting Årlig procentuell förändring. löpande priser
Inkomster Utgifter ___—___— 1977— 1977— 1978— 1979— 1977- 1980 1978 1979 1980 1980 ___________________———-— Alternativ I A Primärkommuner 12.3 6,5 3,2 7,3 7,0 Landsting 12.6 5.8 0.6 6.2 6,8 Alternativ ] B Primärkommuner 13,7 7,9 7,2 9.6 10.0 Landsting 13.4 6.6 5.1 8.3 99 Alternativ II A Primärkommuner 12,5 7,1 3,8 7.7 8.7 Landsting 130 6,2 1.0 6.6 8.8 Alternativ II B Primärkommuner 13,8 8.5 7,9 10,1 11,7 Landsting 13.8 7.0 5.5 8.7 11.8 Alterna/iv lll A Primärkommuner 12.6 7.7 4,4 8,2 10,2 Landsting 13.4 6.6 1,6 7,1 11,2
Alternativ IIIB Primärkommuner 14.0 9.1 8.5 10.5 13.3 Landsting 14,3 75 6.0 9.2 14.3
Som visas i tabell 8.7 beräknas de totala inkomsterna öka i ungefär samma takt 1977—1978 i primärkommuner och i landsting. 1979 och 1980 får däremot landstingen en långsammare inkomstökning än primärkommunerna.
Skatteinkomsternas utveckling 1977—1980 anges i nedanstående samman- fattning.
Procentuell förändring
1977—1978 1978—1979 1979—1980 Alternativ A . Primärkommuner 16.3 4.5 — 1,9 Landsting 16,9 5,1 — 2,2 Alternativ B Primärkommuner 3,0 Landsting 2,8
För skatteinkomsterna kan man således konstatera endast mindre avvi- kelser i ökningstakterna mellan primärkommuner och landsting. För stats- bidragen blir avvikelserna större. Enligt vår framskrivningsteknik varierar statsbidragen med både pris- och volymalternativen. I nedanstående sammanställning anges dock statsbidragens utveckling endast för ytterlig- hetsalternativen IA och 111 B. Att statsbidragen ökar snabbare för primär- kommunerna än för landstingen beror på att driftbidraget till den primär- kommunala barnomsorgen väntas öka kraftigt under perioden fram till 1980.
Procentuell förändring
1977—1978 1978—1979 1979—1980 Alternativ I A Primärkommuner 8,3 9,0 8,4 Landsting 2,5 7,5 5,9 Alternativ 111 B Primärkommuner 11,3 15,0 14,9 Landsting 7,4 12,8 12,2
För övriga inkomster är skillnaderna mellan primärkommunernas och landstingens ökningstakter små med något större ökningar inom primär- kommunerna.
Skillnaderna mellan primärkommunernas och landstingens utgiftsutveck- ling i löpande priser framgår också av tabell 8.7. Differenserna förklaras helt av de skilda antaganden om utgiftsposternas volymutveckling som diskute- rats i kapitel 7.
8.4. Kommunal utdebitering
Redovisningen i avsnitt 8.1 visade att våra framskrivningar resulterat i mycket varierande värden på kommunernas finansiella sparande. I både
volymalternativ II och 111 erhölls negativa finansiella sparanden mot slutet av perioden. Underskottet blev som väntat störst i alternativ 111 B, 8,4 miljarder kr 1980.
En central fråga för KEU 76 är vilka åtgärder som bör vidtas för att nedbringa dessa underskott i finansiellt sparande till rimliga nivåer. Den grundläggande metodiken för framskrivningarna har inneburit att olika bindningar har preciserats för kommunernas skilda finansieringskällor. Utdebiteringen har hållits kvar på 1977 års nivå. De speciella statsbidragens andelar av utgifterna har hållits oförändrade med undantag för de beslutade höjningarna av statsbidragen till barnomsorgen. Vidare har summan av övriga inkomster och försäljningsinkomster i stort sett legat på en konstant andel av utgifterna. I denna sista inkomstgrupp ligger bl.a. de kommunala avgiftsinkomsterna. För att belysa storleksordningen av de inkomstförstärk- ningar som skulle krävas för att nedbringa underskotten i finansiellt sparande har beräkningar gjorts av de utdebiteringshöjningar som erfordras. '
För att kunna göra sådana beräkningar måste först antaganden formuleras om den kommunala upplåningen. Beträffande denna finansieringsform anges i våra direktiv att utredningen vid en bedömning av den kommunala sektorns upplåning bör utgå från ett relativt sett oförändrat utrymme på kreditmarknaden.
Det saknas dock underlag för att mera exakt beräkna detta framtida utrymme. Vi har därför utgått från ett enklare betraktelsesätt. I avsnitt 3.4 angavs att i medeltal för åren 1968—1975 uppvisade kommunsektorn ett negativt finansiellt sparande på drygt 1 000 milj. kr årligen. I stort sett samma resultat erhölls om beräkningen gjordes med 1963 som begynnelseår. Medeltalsberäkningen visade vidare att hela underskottet föll på primärkom- munerna. Landstingens finansiella sparande tycktes i ett flerårigt perspektiv ha hållit sig i närheten av i 0.
Mot denna bakgrund har vi antagit att ett underskott på 1 000 milj. kr årligen i finansiellt sparande också fortsättningsvis kan täckas genom upplåning på kreditmarknaden. Underskottet har antagits helt falla på primärkommunerna. Vidare antas i denna beräkning att det resterande underskottet täcks genom höjd kommunal utdebitering. De höjningar av den kommunala utdebiteringen som detta finansieringssätt skulle kräva enligt de olika alternativen anges i tabell 8.8. Höjningarna är uttryckta i förhållande till medelutdebiteringen 1977.
Vi har således utgått ifrån att utdebiteringen kan hållas oförändrad om det finansiella sparandet för landstingen är positivt eller om underskottet i finansiellt sparande för primärkommunerna understiger en miljard kronor. Enligt dessa beräkningar skulle behov att höja utdebiteringen uppstå först 1980 om volymutvecklingen skulle följa alternativet II. Behovet ökar givetvis vid en volymutveckling enligt alternativ 111. Totalt skulle utdebiteringen 1980 behöva höjas med 1,92 kr i alternativ 111 A och med 3,20 kr i alternativ 111 B. I sistnämnda fallet beräknas det för primärkommunernas del finnas behov av en mindre höjning redan 1979.
Det bör observeras att vid en utveckling enligt volymalternativ 1 skulle varken primärkommuner eller landsting behöva höja utdebiteringen fram till 1980. I alternativet 111 B som innebär den snabbaste pris- och volymutveck- lingen skulle primärkommunernas utdebitering 1980 öka till 17,80 kr(+ 2,02)
Tabell 8.8 Ökat utdebiteringsbehov 1978—1980 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen 1977 Kr/sk.kr
Alternativ
IA IB IIA IIB IIIA IIIB
Primärkommuner 1978
1979 +o.34 1980 +0.12 +0,87 +l,20 +2.02 Landsting 1978 1979 , 1980 +0,30 +0,80 +1,31 Kommunerna totalt 1978 1979 +0,34 ' 1980 +0,12 +1,]4 +l,92 +3,20
och landstingens utdebitering till 12,57 kr (+ 1,31). Sammanvägt ger detta således en ökning av kommunernas medelutdebitering 1980 till 29,10 kr (+ 3,20). Utdebiteringen för kyrklig verksamhet ingår inte i dessa beräk- ningar.
I dessa beräkningar av utdebiteringsbehovet i primärkommuner och landsting har hänsyn inte tagits till förhållandena i enskilda primärkom- muner och landsting. I de båda kommungrupperna ingår emellertid kommuner med varierande finansiella betingelser. Sådana variationer mellan kommunerna har behandlats i avsnitt 3.5. Såsom påpekades i detta avsnitt kan dessa skillnader vara av betydelse för utdebiteringens höjd.
1976 och 1977 års utfall kan komma att påverka kommunernas utdebite- ringsbehov 1978 och 1979. Underskott som skall täckas i dessa års budgetar kommer förmodligen att leda till höjd utdebitering i vissa fall samtidigt som överskott från tidigare är sällan medför sänkt utdebitering. I våra beräkningar har hänsyn inte kunnat tas till sådana faktorer. Det är också mycket svårt att uppskatta storleksordningen av det utdebiteringsbehov som dessa finansiella faktorer eventuellt kommer att medföra.
Beräkningen av det ökade utdebiteringsbehovet har tagits fram som ett exempel på hur underskotten i finansiellt sparande kan reduceras. Ökade statsbidrag, ökade avgiftsinkomster eller dämpad utgiftsutveckling leder till samma effekter på kommunernas finansiella sparande. I fråga om statsbi- dragen bör dock erinras om att ytterligare ökningar av statsbidragen till kommunerna leder till krav på staten om ett ökande skatteuttag för kommunernas räkning.
9. Framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985
9.1. Förutsättningar och metodik
Enligt direktiven bör vår analys av kommunernas inkomster och utgifter avse utvecklingen till i första hand 1980 med en utblick till 1985. Redan här markeras att behandlingen av utvecklingstendenserna under 1980-talets första hälft med nödvändighet måste bli mera summarisk än vad som gäller för åren fram till 1980. Kalkylperiodernas skilda karaktär har också berörts i kapitel 7. Som där påpekades är utvecklingen fram till 1980 till vissa delar redan bestämd genom tidigare fattade beslut på både drift- och investerings- sidan. Det finns också andra bedömningar — bl. a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler — som kan utgöra underlag för framskriv- ningarna.
För åren efter 1980 saknas ett sådant underlag. Detta gäller såväl planeringen inom kommunsektorn som den samhällsekonomiska ramen för denna verksamhet. Detta gör att våra antaganden måste bli mera schablon- mässiga och framskrivningarnas karaktär av räkneexempel ännu mera markerad. Under sådana förhållanden kan också beräkningarna utföras med en något förenklad metodik.
En första fråga som uppstår är hur framskrivningarna skall anknytas till de beräkningar som gjorts för perioden 1975—1980. Kombinationen av olika antaganden gav sammanlagt sex alternativ för utvecklingen av kommu- nernas inkomster och utgifter till 1980. En möjlighet vore att i varje alternativ bara fortsätta med de procentuella förändringstal som räknats fram för åren 1975—1980 och undersöka vad detta skulle innebära för kommunernas ekonomi 1985.
Som nämnts fanns i denna tidigare utveckling vissa bindningar i form av utbyggnadsbeslut etc. Dessa bindningar kom in i beräkningarna på olika sätt. Sålunda formulerades bl. a. antagandena om fördelningen mellan primär- kommuner och landsting med hänsyn till sådana bindningar. Vidare hämtades statsbidragen till barnomsorgen direkt från de beräkningar som gjorts i anknytning till riksdagsbeslutet om en utbyggnad på detta område.
Det finns ingen anledning att låta även framskrivningarna till 1985 påverkas av sådana för 1970-talets sista år speciella faktorer. Vi har därför valt att för åren 1980—1985 helt fristående formulera ett antal förutsättningar.
För utgångsåret 1980 finns emellertid sex alternativa lägen. Om vi från vart och ett av dessa fortsätter med t. ex. två volymalternativ för 1980—1985,skulle
antalet alternativ stiga till 12. Skulle man dessutom arbeta med två prisalternativ, skulle vi för 1985 ha hela 24 alternativ. Ett sådant material är ohanterligt. Av rent praktiska skäl måste därför vissa alternativ slopas.
För att begränsa antalet alternativ har vi valt att arbeta med två volymalternativ och endast ett prisalternativ. Vidare utförs beräkningarna med endast två alternativa lägen för 1980 som utgångspunkt. Vi får således fyra alternativ fram till 1985.
Denna relativt starka begränsning av antalet alternativ torde dock inte medföra att framskrivningarnas informationsvärde minskar i motsvarande grad, Även med detta begränsade antal kan vi undersöka vad två olika utvecklingstakter, räknade från två olika lägen 1980, skulle medföra för kommunernas ekonomi 1985.
En svår fråga är till vilka alternativ för 1980 beräkningarna skall anknytas. Detta val innebär emellertid inte något ställningstagande till vilka alternativ vi anser vara mest realistiska eller önskvärda. Frågan är i stället hur man bäst fångar in vad utvecklingen efter alternativa linjer skulle innebära för kommunernas ekonomi.
Vi har valt att inte utgå från värdena för 1980 enligt alternativ 1. Detta alternativ förutsätter en mycket kraftig uppbromsning av den kommunala verksamheten under åren 1978—1980. Det är mindre sannolikt att förutsätt- ningar föreligger för en sådan häftig omläggning av den kommunala utgiftspolitiken redan 1978.
Av de återstående alternativen har vi valt de två extremfallen, II A och IIIB. Anledningen är att vi på det viset försöker fånga in effekterna av utvecklingen från två ganska skilda utgångslägen.
De alternativa antagandena som gjorts beträffande de kommunala utgif- ternas volymutveckling 1980—1985 anges i tabell 9.1. Som framgår har vi för den totala kommunala konsumtionens del valt att fortsätta med de öknings-
Tabell 9.1 Alternativa antaganden om de kommunala utgifternas volymutveckling 1980—1985 Årlig procentuell volymförändring
Alternativ ] Alternativ 2 Konsumtion Primärkommuner 1,8 3,3 Landsting 2,3 3,8 Totalt 2.0 3.5 Investeringar Primärkommuner 0,7 4,5 Landsting 2,2 6,9 Totalt 1,0 5 ,0 Transfereringar Primärkommuner 3,9 5,9 Landsting 4,5 6,5
Tola/l ' 4 ,0 6,0
takter som angavs i långtidsutredningens alternativ 1 och 11. Det är således samma utvecklingstakter som användes vid framskrivningen för perioden 1975—1980 enligt alternativen I och 111. (Den mindre avvikelsen i alternativ IIl berodde på hänsynstagande till kommunernas planer.) I konsekvens härmed är också antagandena om de totala investeringarnas och de totala transfereringarnas utveckling identiska med alternativen I och 111 för perioden 1975—1980. Däremot har fördelningen mellan primärkommuner och landsting antagits bli något annorlunda än vad som antogs för 1975—1980. Fördelningen under denna tidigare period gjordes i huvudsak med hänsyn till då gällande bindningar och redovisade planer. För 1980-talets första hälft föreligger inte sådana underlag. Fördelningen av konsumtionen har därför baserats på den undersökning av den tidigare kommunalekonomiska utredningen som redovisades i kapitel 4. Enligt denna studie beräknades befolkningsföränd- ringarna höja efterfrågan på kommunala tjänster 0,5 procentenheter snabbare per år inom landstingen än inom primärkommunerna under perioden 1980—1985. Samma relation har schablonmässigt använts för konsumtionen i de båda alternativen.
Investeringarnas fördelning har — liksom för perioden 1975—1980 — gjorts utifrån antagandena om sambandet mellan investeringar och konsumtion. I fråga om transfereringar har den årliga ökningstakten för landstingen satts 0,5 procentenheter snabbare än för de totala kommunala transfereringarna. Detta är i enlighet med resultaten av våra trendstudier i kapitel 3.
Beräkningarna utförs under antagande om en årlig stegring av konsument- priserna med 4,0 procent 1980—1985. Också det antagandet överensstämmer med vad som användes i långtidsutredningen. Något alternativt prisanta- gande görs inte.
Framskrivningsperioden 1975—1985 består av två delperioder för vilka fristående antaganden gjorts om pris- och volymutvecklingen. När det gällde framskrivningar till 1980 formulerades våra grundläggande antaganden avseende perioden 1975—1980. Valet av startår berodde på anknytningen till
Tabell 9.2 Sammanfattning av antagandena för delperioderna 1977—1980 och 1980—1985 Årlig procentuell förändring
Alternativ IIAI IIA2 IIIBI IIIBZ Konsumentpriser 1977—1980 4.0 4,0 7.0 7,0
, 1980—1985 4.0 4,0 4,0 4,0 ' Volymutveckling
Konsumtion 1977—1980 2,1 2,1 3,6 3.6 1980—1985 2.0 3.5 2,0 3,5 Transfereringar 1977—1980 3.9 3,9 5,5 5,5 1980—1985 4.0 6,0 4,0 6,0 Investeringar 1977—1980 1,9 1,9 5,2 5,2
1980—1985 1.0 5.0' 1,0 5,0
långtidsutredningens kalkyler. När det sedan gällerjämförelser med slutåret är det naturligt att utgå från nuläget,dvs. 1977. De antaganden som ligger till grund för våra framskrivningar under delperioderna 1977—1980 och 1980—1985 sammanfattas i tabell 9.2. I alternativens beteckningar anger kombinationerna 11 A och 111 B motsvarande alternativ för 1975—1980. De för 1977—1980 angivna förändringarna har tidigare redovisats i tabell 7.8. Den sista siffran i alternativens beteckning, ] respektive 2, anger volymalterna- tiven för 1980—1985 enligt tabell 9.1. Vad gäller relativpriserna görs samma antaganden om relationen mellan konsumentpriser och olika kommunala utgifter som vid framskrivningen till 1980. Dessa antaganden,som redovisats i avsnitt 7.1.2, innebär att vid en årlig stegring av konsumentpriserna med 4,0 procent skulle den kommunala lönekostnadsstegringen bli 8,0 procent. För övriga kommunala konsum- tionsutgifter räknar man med en årlig prisstegring på 4,5 procent. Samman- vägt innebär detta att för hela den kommunala konsumtionen blir de årliga prisstegringarna 7,1 procent. Både för de kommunala investeringarna och transfereringarna antas en prisstegring i takt med konsumentpriserna.
För att beräkna skatteinkomsterna till 1985 behövs dessutom vissa antaganden om den totala inkomstutvecklingen i samhället fram till 1983. Den totala lönesummans årliga ökning beräknas med utgångspunkt i ökningen av de kommunala lönerna. Ökningstakten för de kommunala lönerna reduceras härvid med 0,5 procentenheter med hänsyn till sysselsätt- ningskomponenten och de relativa lönedifferenserna. Vidare har vi schablon- mässigt förutsatt att arbetsgivaravgifterna höjs med 1 procent årligen. Denna höjning förutsätts reducera det årliga utrymmet för kontantlöneökningar med 0,7—0,8 procentenheter. Det kommunala skatteunderlaget förutsätts öka i samma takt som den totala lönesumman. Det kommunala skatteunderlaget 1978—1983, som har betydelse för de kommunala skatteinkomsterna 1980—1985, redovisas i nedanstående sammanställning för de två prisalter- nativen A och B.
År Procentuell förändring från föregående år Alt. A Alt. B
1979 6,7 9,7 1980 6,7 9,7
1981 _ 6.7 6,7 1982 . 6,8 6,8
1983 6,8 6,8
För åren 1979 och 1980 påverkas således det kommunala skatteunderlaget av de två alternativen för konsumentprisstegringen dessa år, 4 respektive 7 procent per år. Fr. o. m. 1981 blir skatteunderlagsutvecklingen gemensam i alternativen. '
Den kommunala medelutdebiteringen antas ligga kvar på 1977 års nivå fram till 1985, dvs. 15,78 kr för primärkommunerna och 11,26 kr för landsting exklusive landstingsfria kommuner.
Som tidigare nämnts utförs beräkningarna avseende perioden 1980—1985
på ett något mera förenklat sätt än för den tidigare perioden. Skatteinkoms- terna beräknas dock på principiellt samma sätt som beskrivits i avsnitt 7.3 avseende perioden 1975—1980. Bland de förändringar som här gjorts i förhållande till framskrivningen till 1980 kan nämnas att barnomsorgen inte har särbehandlats vid beräkningen av de speciella statsbidragen. Dessa skrivs fram totalt med hjälp av den framräknade relationen till utgifterna 1980. Även de övriga inkomsterna skrivs fram som en fast relation av utgif- terna.
9.2. Resultatet av framskrivningen
Resultatet av framskrivningen till 1985 redovisas endast för slutåret. Eftersom metodiken är så pass enkel och schabloniserad har det inte bedömts meningsfullt att studera resultaten år för år under perioden 1980—1985. En analys av slutåret 1985 bör dock ge underlag för en diskussion av vissa av de långsiktiga utvecklingstendenserna för den kommunala sektorn.
Resultatet av framskrivningarna av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 redovisas i tabell 9.3 tillsammans med det finansiella sparandet. Uppgifterna avser kommunsektorn totalt. För 1980 överensstämmer uppgif- terna med dem som presenterats i kapitel 8 avseende alternativen 11 A och 111 B.
Tabell 9.3 Kommunernas" inkomster och utgifter samt finansiella sparande 1980- 1985 Milj. kr, löpande priser
1980 1985
Alternativ II A 1
Inkomster 113 682 * 162 111
Utgifter 114 620 173 130 Finansiellt sparande -938 —11 019 Alternativ IIA 2
Inkomster 113 682 168 668 Utgifter 114 620 189 521 Finansiellt sparande —938 —20 853 Alternativ III B 1
Inkomster 122 522 178 427 Utgifter 130 946 197 589 Finansiellt sparande —8 424 —19 162 Alternativ IIIB 2
Inkomster 122 522 185 836 Utgifter 130 946 216 473 Finansiellt sparande —8 424 —30 637
”Exklusive kyrklig verksamhet.
Framskrivningarna visar att redan vid de relativt måttliga volymändringär som förutsatts i alternativ ] beräknas kommunernas finansiella sparande försämras med i runt tal 10 miljarder kr 1980—1985. Vid en snabbare volymökning i enlighet med alternativ 2 skulle försämringen bli av storleks- ordningen 20 miljarder kr eller något däröver.
Jämfört med nuläget blir försämringen givetvis ännu kraftigare. Enligt nationalbudgetens bedömningar beräknas kommunernas finansiella sparan- de uppvisa ett överskott på närmare 25 miljarder kr 1977. Jämfört med 1977 innebär de här presenterade alternativen således ett totalt omslag i negativ riktning varierande mellan 13,5 och 33 miljarder kr.
Alternativ 11 A 2 och 111 B ] uppvisar underskott i det finansiella sparandet 1985 av i stort sett samma storleksordning. Alternativ 11 A 2 innebär en relativt långsam konsumtionsökning fram till 1980 (2,1 procent per år 1977—1980) och därefter en betydligt snabbare ökning (3,5 procent per år). Alternativ 111 B 1 uppvisar en motsatt utveckling. En konsumtionsökning med 3,6 procent per år 1977—1980 övergår i en uppbromsning av takten 1980—1985 (2 procent per år). Dessutom skils dessa alternativ åt av olika prisantaganden för åren 1977—1980.
De totala inkomsterna, utgifterna och det finansiella sparandet i primär- kommuner respektive landsting anges i tabell 9.4. Försämringen i det finansiella sparandet i absoluta tal 1980—1985 har beräknats bli något större i primärkommuner än i landsting. Skillnaderna är dock i alternativ 1 ganska små, men ökar i alternativ 2 med den snabbare volymutvecklingen. Detta
Tabell 9.4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter samt finan- siella sparande 1980-1985 Milj. kr, löpande priser
Primärkommuner Landsting 1980 1985 1980 1985 Alternativ ” A ] Inkomster 78 052 111 526 35 630 50 585 Utgifter 79 313 118 195 35307 54 935 Finansiellt sparande —1 261 —6 669 323 —4 350 Alternativ II A 2 Inkomster 78052 116 632 35 630 52 036 Utgifter 79 313 129 589 35 307 59 932 Finansiellt sparande . —1 261 —12 957 323 —7 896 Alternativ IIIB [ Inkomster 84 229 122 582 38 293 55 845 Utgifter 89 922 133 840 41 024 63 749 Finansiellt sparande —5 693 —11 258 —2 731 —7 904 Alternativ IIIB 2 Inkomster 84 229 128 307 38 293 57 529 Utgifter 89 922 146 837 41 024 69 636 Finansiellt sparande —5 693 —18 530 -2 731 —12 107
Tabell 9.5 Kommunernas inkomster och utgifter 1980-1985 Årlig procentuell förändring, löpande priser
Alternativ
IIAI IIA2 111B1 IIIBZ Inkomster 7,4 8,2 7,8 8,7 Skatter 6.6 6.6 7,3 7,3 Statsbidrag 8,0 9,6 8,2 99 Allmänna 5.0 5,0 6,2 6,2 Speciella 8,6 10,6 8,6 10,6 Övriga inkomster 8.5 10,5 8,5 10,5 Utgifter 8,6 10,6 8,6 10,6 Konsumtion 9.3 10.9 9.3 10.9 Transfereringar 8,2 10,2 8,2 10,2 Investeringar 5,1 * 9,2 5,1 9.2
förklaras av att primärkommunerna har en mer än dubbelt så stor omslutning för inkomster respektive utgifterjämfört med landstingen. Procentuellt sett har däremot landstingens underskott i det finansiella sparandet ökat snabbare än primärkommunernas från 1980 till 1985.
I tabell 9.5 anges de olika inkomst- och utgiftsposternas procentuella utveckling 1980—1985 för kommunerna totalt enligt de fyra alternativen. Tabellen visar att i samtliga alternativ beräknas utgifterna öka i snabbare takt än inkomsterna. Den försämring i det finansiella sparandet som beräkning- arna resulterat i sammanhänger huvudsakligen med att skatteinkomsterna under våra förutsättningar inte kan hålla takt med utgiftsutvecklingen. Detta gäller även i fråga om alternativ 1 där volymökningarna ändå antagits bli ganska begränsade. Utvecklingen för speciella statsbidrag och övriga inkomster har ju däremot enligt den tillämpade metodiken kopplats till utgifternas utveckling och följer alltså variationerna i fråga om antagandena där.
Inkomsternas och utgifternas procentuella utveckling 1980—1985 inom primärkommuner respektive landsting anges i tabellerna 9.6 och 9.7. Som framgår beräknas landstingens totala utgifter öka årligen ca en procentenhet snabbare än primärkommunernas. På inkomstsidan ger alternativet 1 en lika stark ökning av de totala inkomsterna i de båda kommungrupperna. 1 alternativ 2 däremot beräknas primärkommunerna få en något snabbare inkomstökning än landstingen. Detta beror på att speciella statsbidrag och övriga inkomster, som har en snabbare ökningstakt än skatter och allmänna statsbidrag, svarar för en större del av primärkommunernas än landstingens totala inkomster. Detta betyder mer för inkomsternas totala ökningstakt än att de speciella statsbidragen och de övriga inkomsterna i och för sig ökar något snabbare inom landstingen under framskrivningsperioden. ,
1 avsnitt 8.4 presenterades några beräkningar för att illustrera hur mycket den kommunala utdebiteringen skulle behöva höjas för att täcka de för 1980 beräknade underskotten i det finansiella sparandet. Liknande beräkningar har också utförts med utgångspunkt i underskotten 1985. Analogt med den
Tabell 9.6 Primärkommunernas inkomster och utgifter 1980-[985 Årlig procentuell förändring, löpande priser
Alternativ
IIAl IIA2 IIIB] IIIBZ Inkomster 7,4 8,4 7,8 8,8 Skatter 6,6 . 6,6 7,3 7,3 Statsbidrag 8,0 9,7 8,2 9,8 Allmänna 4,8 4,8 5,9 5,9 __Speciella 8,5 10,4 8,5 10,4 Ovriga inkomster 8,3 10,3 8,3 10,3 Utgifter 8,3 10,3 8,3 [0,3 Konsumtion 9,1 10,7 9,1 10,7 Transfereringar 8,1 _ 10,1 8,1 10,1 Investeringar 4,7 8,7 4.7 8.7
Tabell 9.7 Landstingens inkomster och utgifter 1980—1985 Årlig procentuell förändring, löpande priser
Alternativ
llAl IIA2 11131 11182 Inkomster 7.3 7, 9 7,8 8,5 Skatter 6,6 6,6 7,3 7,3 Statsbidrag 8,0 9,5 8,4 9,9 Allmänna 5,3 5,3 6,5 6,5 "Speciella 9,1 11,2 9,1 11,2 Ovriga inkomster 9,2 11,2 9,2 11.2 Utgifter 9,2 11,2 9,2 11,2 Konsumtion 9,6 11,2 9,6 11,2 Transfereringar 8,7 10,8 ' 8,7 10,8 Investeringar 6.3 11,2 6,3 11,2
förra beräkningen har vi antagit att ett underskott på 1 000 milj. kr också 1985 kan täckas genom upplåning på kreditmarknaden. Underskottet har antagits helt falla på primärkommunerna. De höjningar av den kommunala utdebi- teringen som skulle krävas för att täcka de i de olika alternativen resterande underskotten redovisas i tabell 9.8. Det är det ökade utdebiteringsbehovet 1985 jämfört med den faktiska utdebiteringen 1977 som anges i tabellen.
Som framgår av tabellen skulle utdebiteringen 1985 för kommunerna totalt, exklusive den kyrkliga verksamheten, i de fyra alternativen variera mellan 29,12 kr (11 A 1) och 34,66 kr (111 B 2). Alternativ 11 A 2 uppvisar en något snabbare ökning av utdebiteringen från 1980 till 1985 (+ 6,25 kr) än alternativ 111 B 2 (+ 5,56 kr). Det bör observeras att skatteunderlaget har ökat snabbare i B-alternativen än i A-alternativen.
För primärkommunerna skulle utdebiteringen 1985 variera mellan 17,60 kr och 20,96 kr i de fyra alternativen. Motsvarande tal för landstingen är 12,82 kr
Tabell 9.8 Ökat utdebiteringsbehov 1980 och 1985 i de olika alternativen jämfört med medelutdebiteringen l977 Kr/sk.kr
1980 1985
IIA IIIB IIAI IIA2 IIIBl IIIBZ
Primärkommuner +0,12 +2,02 +1,82 +3,84 +3,03 +5,18 Landsting +1,31 +1.56 +2,83 +2,60 +3.98 Kommunerna totalt +0,12 +3,20 +3,22 +6,37 +5,37 +8,76
respektive 15,24 kr. Om utvecklingen skulle följa alternativ IIIB 2 fram till 1985, dvs. med en konsumtionsökning i volym om ca 3,5 procent per år 1977—1985, skulle utdebiteringen behöva höjas med drygt en krona per år. Om däremot utgiftsutvecklingen kan bromsas upp enligt alternativ 11 A 1 (ca 2 procent per åri konsumtionsökning) minskar utdebiteringsbehovet till ca 40 öre per år under perioden 1977—1985.
Denna framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kommu- nala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärk- ningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 (ca 3,9 procent per år) krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativ 111 B 2 innebär som nämnts ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.
Den allmänna bild kalkylresultaten ger kan inte sägas vara överraskande. 1 de gjorda förutsättningarna ligger i samtliga alternativ en snabbare öknings- takt för de kommunala utgifterna än för skatteunderlaget. Effekterna av den förutsatta utvecklingen av skatteunderlaget kan illustreras med följande räkneexempel. Vid oförändrad ,utgiftsvolym' skulle kommunernas totala inkomster i prisalternativet A stiga med 6,4 procent per år 1980—1985. Prisstegringar på olika utgifter skulle vid oförändrad volym leda till en ökning av den totala utgiftssumman med 6,2 procent per år. Den årliga inkomstök- ningen skulle i detta fall överstiga utgiftsökningen med endast 0,2 procent- enheter. Genom att de speciella statsbidragen och kommunernas övriga inkomster i våra beräkningar kopplats till utgifterna leder emellertid en ökning av utgiftsvolymen också till viss ytterligare inkomstökning. En överslagsberäkning visar att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med 0,3 å 0,4 procent per år (och för de övriga utgifterna en ökning i viss relation till konsumtionen)skulle både kommunernas inkomster och utgifter utvecklas i samma takt. Den beräknade inkomstökningen i alternativ A skulle således tillåta en årlig ökning av den kommunala konsumtionsvo- . lymen med endast 0,3 å 0,4 procent 1980—1985. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på höjd utdebitering.
Det kan möjligen hävdas att de antaganden som ligger till grund för beräkningen av det kommunala skatteunderlagets utveckling är i viss mån försiktigt formulerade. Således har en årlig höjning av arbetsgivaravgifterna med en procent lagts in i kalkylerna, vilket beräknats reducera den totala lönesumman och därmed skatteunderlaget med 0,7—0,8 procentenheter. Vidare har antagits att de kommunala lönerna stiger 0,5 procentenheter snabbare än lönerna inom övriga samhällssektorer. Om arbetsgivaravgifterna inte höjs och/eller de kommunala lönerna endast följer löneutvecklingen totalt blir bilden inte lika dyster för den kommunala ekonomin fram till 1985 som i de ovan redovisade framskrivningarna. Inte heller med dessa mer optimistiska förutsättningar skulle dock en successiv försämring av den finansiella situationen kunna undvikas. Det finns naturligtvis också många faktorer. som påverkar den kommunala ekonomin i negativ riktning, som vi inte behandlat i denna analys, t. ex. möjligheten av en arbetstidsförkortning under perioden.
10 Effekter på den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgifter
Enligt direktiven till KEU 76 bör kommitten också bedöma arbetsgivarav- gifternas effekt på den kommunala ekonomin. Vi har därför sett det som naturligt att i föreliggande rapport om kommunernas ekonomi även ta in en diskussion om hur höjningar av arbetsgivaravgifterna principiellt påverkar kommunernas inkomster och utgifter.
Effekterna av höjda arbetsgivaravgifter skulle ha kunnat analyseras i samband med de tidigare redovisade framskrivningarna genom att alterna- tiva förändringar av arbetsgivaravgifterna respektive år hade arbetats in i kalkylerna. Detta skulle emellertid ha ökat antalet alternativ ytterligare. Vi har därför valt att studera arbetsgivaravgifternas effekter på kommunernas finanser fristående från analysen i de föregående kapitlen.
Arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För det första kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner på liknande sätt som premier till enskilda försäkringar. Mest renodlad finns denna funktion hos ATP-avgiften, men i större eller mindre grad finns den också hos de flesta av de övriga socialförsäkringsavgifterna. För det andra kan arbetsgivaravgif- terna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet, utan att avgifterna är knutna till någon speciell förmån för den berörda personalen. Typfallet är här'den allmänna arbetsgivaravgiften, men även bland socialförsäkringsavgifterna finns sådana som helt eller delvis har denna karaktär.
Som vi uppfattat vårt uppdrag på denna punkt är det endast arbetsgivar- avgifterna i den senare funktionen vi har att behandla. Finansieringen av personalförmåner utöver kontantlönen är givetvis en belastning för den kommunala budgeten, men här skiljer sig inte de lagstadgade arbetsgivarav- gifterna från sådana kostnader som de kommunala arbetsgivarna tar på sig genom avtal. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmän finansieringskälla för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de senaste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga inkomstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgivaravgifter. Det är därför i ett sådant sammanhang vi valt att sätta in vårt resonemang.
Eftersom det är de grundläggande sambanden mellan kommunernas inkomst- och utgiftsutveckling å ena sidan och arbetsgivaravgifternas förändring å andra sidan vi önskar belysa, har det inte så stor betydelse vilket eller vilka år vi tar som utgångspunkt för beräkningarna. Vi har valt att lägga 1976 års höjningar av arbetsgivaravgifterna till grund för den fortsatta diskussionen.
1976 höjdes de lagstadgade arbetsgivaravgifterna med totalt ca 3,9 procentenheter. Fördelningen på de olika avgifter som berör kommunerna framgår av tabell 10.1. Samtidigt slopades begränsningen av avgiftsunder- laget till 7,5 gånger basbeloppet för socialförsäkringarna. Detta beräknas motsvara en höjning med ytterligare ca 0,9 procentenheter.
Det fanns flera olika skäl för höjningen av avgifterna. ATP-avgiftens höjning med 0,25 procentenheter ingick i ett långsiktigt beslut 'om denna avgifts årliga storlek. Skatteomläggningen 1976, den s. k. Haga II-uppgörel- sen, finansierades delvis med hjälp av höjda sjukförsäkrings- och folkpen- sionsavgifter(0,4 respektive 1,5 procentenheters påslag) samt utökat avgifts- underlag. Återstående del av sjukförsäkringsavgiftens höjning, 0,6 procent- enheter, sammanhängde med överenskommelsen med sjukvårdshuvud-_ männen 1975 samt ökad sjukfrånvaro. Återstående del av folkpensionsav- giftens höjning, 0,5 procentenheter, finansierade folkpensionsreformen 1976. Dessutom infördes nya avgifter för att helt eller delvis finansiera reformer avseende delpension, arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbildning.
Skatteomläggningen 1976 var den tredje skattereformen i rad 1974—1976. Skattelindringarna finansierades samtliga år helt eller delvis med höjda arbetsgivaravgifter. 1976 års skatteomläggning innebar bl. a. att statsskatte- skalan justerades. Skattelindringen uppgick till 1 600 kr per år i inkomstlä- gena 40 000—85 000 kr.
I "Haga II-överenskommelsen” mellan socialdemokraterna, folkpartiet och centerpartiet konstaterades, att ”'löntagarorganisationerna i överlägg- ningarna med regeringen har förklarat sig beredda att — i likhet med vad som nu sker i lönerörelsen för 1975 — i avtalsförhandlingarna för 1976 beakta vad som arbetsgivarna påförs i direkt höjda socialförsäkringsavgifter. De partier som ingått denna överenskommelse förutsätter att löneanspråken i motsva- rande grad kommer att reduceras”. De höjningar som åsyftades var närmast
Tabell 10.1 Lagstadgade arbetsgivaravgifter 1975—1976 Procentenheter 1975 1976 Förändring 1975—1976 Allmän arbetsgivaravgift 4,0 4,0 — ATP 10,75 11,0 . 0,25 Sjukförsäkringsavgift 7,0 8,0 1,0 Folkpensionsavgift 4,2 6,2 2,0 Arbetslöshetsförsäkring 0,4 0,4 — Yrkesskadeförsäkring 0,25 0,25 — Arbetarskyddsavgift 0,1 0,10 — Lönegarantiavgift 0,02 0,02 — Delpensionsförsäkring — 0,125 0,125 Arbetsmarknadsutbildning — 0,4 0,4 Vuxenutbildningsavgift — 0,15 0.15 Totalt 26,72 30.645 3925
”För andra än primärkommuner och landsting höjdes arbetarskyddsavgiften 1976 till 0,13 procent.
de 1,9 procentenheter som sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifterna höjdes med samt den slopade begränsningen av avgiftsunderlaget, dvs. totalt ca 2,8 procentenheter. Dessa förändringar hade direkt samband med finansieringen av drygt 80 procent av skatteomläggnirigens kostnader.
1 den preliminära nationalbudgeten för 1977 har den avtalsmässiga löneökningen mellan 1975 och 1976 kalkylerats till 10,4 procent och löneglidningen till 2,5 procent. Förändringarna av avgiftsuttag och avgifts- underlag 1976 har beräknats öka arbetskraftskostnaderna med ca 3,5 procentenheter utöver löneökningen. Att genomslaget på arbetskraftskost- naderna blir lägre än den faktiska förändringen av arbetsgivaravgifterna uttryckt i procentenheter beror i första hand på att basen för procentberäk- ningen är så mycket större när effekten på arbetskraftskostnaderna beräknas. I arbetskraftskostnader ingår förutom arbetsgivaravgifterna hela den kontanta lönen. Den del av förändringen av avgiftsuttag och avgiftsunderlag som har direkt samband med finansieringen av Skatteomläggningen kan i runda tal antas ha ökat arbetskraftskostnaderna med ca 2 procentenheter. Totalt har arbetskraftskostnaderna enligt konjunkturinstitutets bedömning ökat med ca 16,5 procent 1976.
I vilken utsträckning höjningen av arbetsgivaravgifterna verkligen beak- tades i löneavtalen för 1976 är naturligtvis mycket svårt att uttala sig om. Höjda sociala avgifter drabbar arbetsgivarna på samma sätt som kontantlö- nestegringar. Man kan därför utgå ifrån att någon form av avräkning sker. Det är möjligt att denna avräkning inte är fullständig under det första året utan sprids över flera år. Det är också tänkbart att en del av avräkningen sker via löneglidningen och inte direkt avspeglas i löneavtalen.
För att genomföra analysen av effekterna på kommunernas inkomster och utgifter måste vissa enkla antaganden införas. Utgångspunkten för den fortsatta diskussionen är att klarlägga vilken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgivaravgifternas förändring,som direkt sammanhänger med den genomförda Skatteomläggningen 1976, inte hade ägt rum. 1 det första steget i analysen antas att höjningen av arbetsgivarav- gifterna medförde en motsvarande minskning av kontantlönestegringen.
Alternativ ]. Fullständig avräkning av de höjda arbetsgivaravgi/terna
I detta alternativ förutsätts att kontantlönen höjs i stället för arbetsgivarav- gifterna inom ramen för de totala arbetskraftskostnaderna 1976. Därmed påverkas inte prisutvecklingen i samhället. De kommunala utgifterna 1976 och framöver påverkas inte heller. Kommunernas arbetskraftskostnader blir desamma, oavsett om kontantlönen eller de sociala avgifterna ökar.
De kommuna/a skatteinkomsterna 1976 och 1977 berörs inte eftersom kommunalskattemedlen utbetalas från staten till kommunerna med två års eftersläpning. Löneutvecklingen 1976 som har betydelse för det kommunala skatteunderlaget samma år slår inte igenom på utbetalningen av kommunal- skatt förrän 1978.
Den totala utbetalda lönesummans ökning mellan 1975 och 1976 har i den preliminära nationalbudgeten för 1977 kalkylerats till 13,2 procent. Motsva- rande förändring av det kommunala skatteunderlaget 1976 har vi beräknat till 15,5 procent. Motiven för detta diskuterades närmare i kapitel 7. Den
förändring av arbetsgivaravgifterna som bidrog till finansieringen av skatte- omläggningen har som nämnts antagits motsvara en ökning av arbetskrafts- kostnaderna med ca 2 procentenheter. Om kontantlönen ökat i stället för dessa arbetsgivaravgifter skulle således lönesumman och det kommunala skatteunderlaget ha ökat med ytterligare ca 2 procentenheter 1976. Det skulle ha givit en skatteunderlagsförändring för kommunerna på ca 17,5 procent mellan 1975 och 1976.
De kommunala skatteinkomsterna påverkas, som ovan konstaterades, fr.o.m. 1978-Det blir dessutom en dubbel effekt 1978 och 1979. Både förskottet och slutavräkningsposten berörs dessa år av det högre skatteun- derlaget fr. o. m 1976.1980 och åren därefter kvarstår endast en "enkel" effekt i form av högre förskott av kommunalskattemedel.
En kalkyl som grundas på de förutsättningar som använts vid framskriv- ningen tidigare i denna rapport enligt alternativ A, dvs. med en konsument- prisstegring på 4 procent per år fr. o. m. 1978, ger följande resultat i milj. kr.
1976 1977 1978 1979 1980
Bortfallande skatteinkomster för kommunerna p. g. a. höjda arbetsgi- varavgifter i samband med skatteom- läggningen 1976 — — 1 550 1 750 1 000
Den bestående effekten för kommunerna av höjda sociala avgifter 1976 kan fr. o. m. 1980 beräknas motsvara en utdebitering på ca 50 öre.
Höjda arbetsgivaravgifter i stället för kontantlönestegringar slår således igenom mycket kraftigt på den kommunala ekonomin om antagandet enligt alternativ 1 skulle gälla. Eftersom skatteomläggningar enligt 1976 års mönster dessutom har förekommit varje år under hela perioden 1974—1977 blir det mycket stora samlade effekter på de kommunala skatteinkomsterna. Kommunerna har ett begränsat antal finansieringskällor att utnyttja, vilket betyder att bortfallande skatteunderlag i viss utsträckning måste leda till utdebiteringshöjningar.
Alternativ 1 var uppbyggt kring ett enkelt antagande om fullständig avräkning mellan löner och arbetsgivaravgifter. Det finns emellertid många andra tänkbara utvecklingsförlopp. I vår analys skall vi diskutera kring ytterligare två helt olika alternativ. Alternativ 2 utgår ifrån att en utebliven skatteomläggning via höga nominella löneökningar skulle ha lett till betydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade 1976.
Alternativ 2. Ingen skatteomläggning. Höga brutto/önestegrt'ngar
En av grundtankarna bakom de genomförda skatteomläggningarna har varit att dessa bidrar till infiationsbekämpningen. Den höga inflationstakten under senare år och den kraftiga progressiviteten i den statliga inkomstbeskatt- ningen har medfört att stora nominella lönepåslag krävs för att ge löntagarna reallöneökningar. Skatteomläggningarna har inneburit en sänkning av den statliga inkomstskatten som finansierats med höjda arbetsgivaravgifter.
Syftet har varit att ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart bruttolönen skulle höjas.
I alternativ 2 förutsätts att skatteskalorna är oförändrade l976jämfört med 1975, dvs. någon skatteomläggning har inte genomförts. Arbetsgivaravgif- terna höjs med 2 procentenheter i stället för 3,9 och avgiftsunderlagets begränsning till 7,5 gånger basbeloppet kvarstår, eftersom den del av avgiftshöjningen som avsåg finansiering av Skatteomläggningen inte är aktuell i detta fall.
Skattelindringen 1976 uppgick till maximalt 1 600 kr per år. Med en 60- procentig marginalskatt skulle det krävas ett bruttolönepåslag på ca 4 000 kr för att ge motsvarande reallöneförbättring. En genomsnittlig heltidsarbe- tande inkomsttagare tjänade ca 50000 kr 1976. Denne skulle då behöva en höjning av bruttolönen med ca 8 procent för att få en sådan reallöneök- ning.
Som nämndes tidigare i detta avsnitt finansierades ca 80 procent av skatteomläggningens kostnader med förändringar av arbetsgivaravgifterna. Denna del av Skatteomläggningen skulle då motsvara ett bruttolönepåslag på drygt 6 procent. Den tidigare antagna höjningen av arbetskraftskostnaderna 1976 på ca 2 procent p. g. a. förändringar av arbetsgivaravgifterna i samband med Skatteomläggningen ersätts således i alternativ 2 med ca 6 procent i ytterligare bruttolönestegring. Nettoeffekten blir en höjning av arbetskrafts- kostnaderna med ca 4 procent i detta alternativ.
En ytterligare stegring av arbetskraftskostnaderna kan förväntas påverka prisutvecklingen i samhället och leda till en högre inflation. Vi har antagit att priserna skulle ha stigit med ytterligare ca 2 procent 1976, dvs. konsument- prisstegringen mellan genomsnittslägena 1975 och 1976 skulle ha blivit 12,2 i stället för 10,2 procent.
Det betyder att alternativ 2 skulle ha inneburit ökade kommuna/a utgifter fr.o.m. 1976. Dels skulle de kommunala lönekostnaderna ha ökat med ytterligare 4 procentenheter 1976, dels skulle övriga kommunala utgifter, dvs. investeringar, transfereringar och inköp av varor och tjänster, ha drabbats av prisstegringar med ytterligare 2 procentenheter detta år.
De kommunala skatteinkomsterna påverkas inte 1976 och 1977 på grund av reglerna för kommunalskatteutbetalningen. Däremot har vi antagit att de speciella statsbidragen och vissa avgiftsinkomster ökar så att dessa inkomst- posters andel av utgifterna inte ändras. Detta betyder att vissa poster på inkomstsidan påverkas redan fr. o. m. 1976. 1 alternativ 2 ökar som nämnts bruttolönen med ytterligare 6 procentenheter. Lönesumman och det kommunala skatteunderlaget ök_ar då fr. o. m. 1976 med motsvarande tal och de kommunala skatteinkomsterna påverkas med dubbel effekt 1978 och 1979 och med ”enkel” effekt fr. o. m. 1980.
Alternativ 2 skulle ha varit ogynnsamt för kommunerna 1976 och 1977 p. g. a. ökningen av de kommunala utgifterna. Fr. .o. m. 1978 blir dock bilden helt annorlunda eftersom skatteinkomsterna skulle ha ökat kraftigt 1978 och 1979. Även i det längre perspektivet fr. o. m. 1980 är alternativ 2 gynnsamt för kommunerna. [ följande sammanställning presenteras resultaten av våra beräkningar. De tidigare i kapitel 7 redovisade inkomsterna och utgifterna för den kommunala sektorn 1976 har justerats med utgångspunkt i de ovan
angivna antagandena. Därefter har inkomsterna och utgifterna skrivits fram till 1980. De förutsättningar som gällde för alternativ 11 A i den tidigare framskrivningen till 1980 har därvid legat till grund även för denna framskrivning. De differenseri milj. kr som redovisas i sammanställningen avser således skillnader gentemot utvecklingen enligt alternativ 11 A.
Milj. kr
1976 1977 1978 1979 1980 Kommunernas inkomster 850 950 5 850 6 550 4 600 Kommunernas utgifter 2 150 2 450 2 700 3 000 3 250 Nettoeffekt på kommunernas
finansiella sparande — 1 300 — 1 500 3 150 3550 1 350
Den bestående effekten för kommunerna enligt alternativ 2 kan fr. o. m. 1980 beräknas motsvara en utdebitering på drygt 60 öre. Att kommunerna totalt sett skulle ha tjänat på alternativ 2 beror på att kommunernas lönekostnader endast ökar med den del av bnittolönepåslaget som överstiger de samtidigt reducerade arbetsgivaravgifterna. Det kommu- nala skatteunderlaget påverkas däremot i full utsträckning av den högre bruttolönen medan däremot reduktionen av arbetsgivaravgifterna inte alls har betydelse för skatteunderlagets utveckling. Även om en viss prisökning på de kommunala utgifterna beaktas blir ändå nettoeffekten för kommunerna den ovan redovisade.
De genomförda skatteomläggningarna har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten och kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret. lett snävt perspektiv kan det synas som om skatteomläggningarna varit ogynnsamma för den kommunala sektorn och att en snabbare inflation skulle ha inneburit en mindre finansiell påfrestning. Inflationen skapar dock många problem även för den kommunala sektorn bl. a. beroende på att skatter och vissa statsbidrag utbetalas med eftersläpning. En lägre inflations- takt bör därför i sig vara eftersträvansvärd också för kommunerna.
För att även belysa en helt annan utveckling antas slutligen ialternativ 3 att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer.
Alternativ 3. Ingen avräkning av de höjda arbetsgivaravgifterna
För 1976 innebär alternativ 3 att även om arbetsgivaravgifterna inte hade höjts föratt finansiera Skatteomläggningen så skulle kontantlöneökningen ha begränsats till ca 13 procent, dvs. vad som nu har beräknats för 1976.
Arbetskraftskostnaderna och prisutvecklingen skulle då ha blivit lägre 1976 än vad som faktiskt registrerats. Detta skulle ha medfört lägre kommunala utgifter fr. o. m. 1976. De kommunala skatteinkomsterna skulle däremot inte alls ha påverkats i detta alternativ.
Även alternativ 3 bekräftar således att höjda arbetsgivaravgifter har en ogynnsam effekt på kommunernas ekonomi. Detta har varit gemensamt för de tre alternativen. Diskussionen har utgått från tre enkla utvecklingsförlopp,
som kunde ha inträffat om inte arbetsgivaravgifterna hade höjts 1976 i samband med Skatteomläggningen detta år. Det finns naturligtvis många andra tänkbara alternativ men slutsatserna bör i huvudsak stå sig oavsett hur alternativen formuleras i detalj.
En höjning av arbetsgivaravgifterna för att finansiera en skatteomläggning innebär således för kommunerna antingen en reduktion av skatteunderlagets tillväxt vid oförändrad utgiftsutveckling (alternativ 1), eller en reduktion av skatteunderlagets tillväxt som mer än väl uppväger de samtidigt minskade utgifterna (alternativ 2), eller ökade utgifter vid oförändrad skatteinkomst- utveckling (alternativ 3). Olika kombinationer av dessa effekter kan naturligt- vis också uppträda. Analysen har utgått från situationen 1976 men de grundläggande effekterna skulle inte ha varit annorlunda om ett annat år eller en längre period hade bildat underlag för diskussionen.
Särskilda yttranden
1 Av ledamoten Berndtson
Det redovisade analysmaterialet visar på behovet av åtgärder för att minska det ekonomiska trycket på kommuner och landsting. Även om utredningen i detta skede inte redovisar konkreta förslag och ställningstaganden hnner jag angeläget betona nödvändigheten av särskilda åtgärder. Vänsterpartiet kommunisterna förordar dels omedelbara åtgärder för att ändra kostnadsför- delningen mellan stat och kommun, dels en genomgripande skattereform som bl. a. omfattar införande av en progressiv statskommunal enhetsskatt för att täcka kostnaderna för den grundläggande servicen. Dessa problemställ- ningar behandlas inte i detta betänkande utan hör till ett senare skede i utredningens arbete.
Jag vill även redovisa en detaljinvändning mot en formulering i delbetän- kandet. I avsnittet 5.1 betecknas 1976 års omläggning av statsbidragen till barnstugorna som ”kraftiga höjningar”. Med beaktande av den kraftiga ökningen av anläggningskostnaderna torde i själva verket statsbidragen kunna betecknas som blygsamma.
2 Av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én. Knut Johansson, Sundström och Word samt den sakkunnige Åberg
Syftet med den i betänkandet redovisade analysen har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid olika alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Enligt vår mening representerar analysen ett ambitiöst arbete som på ett intressant sätt belyser olika hypotetiska utvecklingsmönster för den kommunala eko- nomin.
Man bör emellertid samtidigt ha klart för sig att de presenterade framskrivningarna till 1980 och i ännu högre grad de som gjorts till 1985 endast utgör speciella räkneexempel. Resultaten är i hög grad beroende av de valda förutsätt—ningarna och av den använda metodiken. Det framhålls visserligen i betänkandet att framskrivningarna inte får betraktas som egentliga prognoser för kommunernas framtida ekonomiska situation. Men det har enligt vår mening inte tillräckligt klart framhållits att beräkningarna endast kan utgöra ett bland många andra beslutsunderlag vid ställningsta- gandet till den framtida kommunalekonomiska utvecklingen. Analysen har inte i tillräcklig grad kunnat ta hänsyn till de allmänna ekonomiska
omständigheter i vilka kommunerna har att arbeta. Inte minst den allra senaste tidens utveckling kommer sannolikt att på olika sätt få återverkan på den kommunala sektorns framtid — ett förhållande vartill inte någon större hänsyn tagits i de utförda kalkylerna. Vid utredningens fortsatta övervä- ganden och ställningstaganden till olika konkreta åtgärder måste således en lång rad andra material och omständigheter tillföras bilden.
Efter dessa allmänna synpunkter på utredningens betänkande vill vi redovisa vår uppfattning på två speciella avsnitt i betänkandet nämligen dels avsnittet 3.6, dels kapitlet 10.
I avsnittet 3.6 redovisas en enligt vår mening missvisande beräkning av olika betalningar som sker mellan den kommunala och den statliga sektorn.
Dels görs en beräkning av de olika bidrag som kommunerna mottar från staten som hjälp för att driva sin verksamhet, dels redovisas en uppskattning av en rad olika betalningar som kommunerna anses göra till den statliga sektorn. Till den senare gruppen av betalningar förs emellertid såväl ATP- avgifter som socialförsäkringsavgifter, vilka direkt svarar mot olika försäk- rings- och transfereringsförmåner för den av kommunerna anställda perso- nalen. Dessa betalningar är alltså en del av kommunernas arbetskrafts- kostnader och principiellt intejämförbara med de olika bidrag som kommun- erna mottar från staten för att driva sin verksamhet.
I inledningen till avsnittet 3.6 framhålls att ”de betalningsströmmar man önskar fånga upp närmast avser sådana som innebär en statlig finansiering av kommunal verksamhet respektive en kommunal finansiering av statlig verksamhet”. ATP-avgifterna och de övriga i sammanhanget aktuella socialförsäkringsavgifterna är emellertid till sin karaktär ingenting annat än kommunal finansiering av kommunernas egna arbetskraftskostnader. De är på intet sätt attjämställa med de bidrag som staten ger till kommunerna för att underlätta kommunernas verksamhet inom det egna ansvarsområdet.
Inte heller de i avsnittet redovisade mervärdeskattebetalningarna har i detta sammanhang att göra. Mervärdeskatten har utformats som ett finans- politiskt instrument som används i syfte att beskatta all inhemsk konsum- tionsförbrukning. Det vore med hänsyn till detta syfte principiellt helt fel att undanta den kommunala sektorn från denna typ av beskattning — lika lite som det vore att undanta den statliga konsumtionen ifrån denna.
Enligt vår uppfattning borde hela avsnittet 3.6 utgå ifrån utredningens delbetänkande. Betalningsströmmarna från staten till kommunerna redo- visas utförligt i annat sammanhang. Betalningsströmmarna från kommun- erna till staten kommer i det skick de presenteras i utredningen endast att ge upphov till missförstånd och inte klargöra det verkliga förhållandet i relationerna mellan stat och kommun.
Enligt direktiven till KEU 76 bör kommittén också bedöma arbetsgivar- avgifternas effekt på den kommunala ekonomin. I betänkandets kapitel 10 redovisas tre olika hypotetiska beräkningar som ger en viss belysnzng av dessa effekter. Enligt vår mening är emellertid de utförda alternativen så valda att de alla visar att arbetsgivaravgifterna under senare år utövat en ogynnsam inverkan på den kommunala ekonomin. Ide tre hypotetiska räkneexemplena bortses helt från de effekter som skulle ha inträffat i fråga om den statliga ekonomin och därigenom även för hela samhällsekonomin om de tre
hypotetiska utvecklingsalternativen hade förverkligats. 1 alternativet ] skulle den statliga budgetutvecklingen ha blivit svagare än vid den nu faktiskt förda politiken vilket skulle kunna medfört risker för en för snabb ökning av köpkraften och alltså därigenom medfört behov av en mera restriktiv politik än vad som nu framgår av exemplet. Denna restriktiva politik skulle självfallet även kommit att påverka den kommunala ekonomin — en effekt som dock inte finns medtagen i kapitel 10.
[ alternativet 2, då ingen skatteomläggning görs utan löntagarna genom nominella löneökningar får åstadkomma samma ökning av sin reala disponibla inkomst som följer av Skatteomläggningen, då ökar inflations- takten utomordentligt kraftigt och Sveriges allmänna ekonomiska utveckling skulle ha blivit helt otillfredsställande om denna situation förverkligats. Det är därför ointressant att i räkneexemplets form konstatera att en sådan utveckling skulle-ha givit kommunerna större inkomster än med den nu faktiskt förda politiken. En ansvarsfull regering skulle aldrig accepterat att en utveckling enligt alternativet 2 hade förverkligats utan hade då ingripit med olika åtgärder som bl. a. hade påverkat den kommunala ekonomin. Det kan inte uteslutas att dessa åtgärder i så fall hade fått utformas med en sådan kraft och styrka att den kommunala ekonomin hade blivit långt mera påverkad än vad som framgår av alternativet 2.
Enligt vår mening har de senare årens skatteomläggningar utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Omväxlingen från direkta skatter till arbetsgivar- och socialför- säkringsavgifter har medfört att löntagarna kunnat tillförsäkras en ökning av sin reala standard till lägre kostnadsstegring än vad som annorledes skulle ha blivit fallet. Denna lägre takt i pris- och kostnadsstegringen har även kommunerna kunnat dra en klar fördel av. Om man — helt hypotetiskt sett — skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi.
Bilagal Nationalräkenskapernas
utgifts- och inkomstbegrepp för den kommunala sektorn
1 Kommunal konsumtion
Den kommunala konsumtionen avser myndigheternas verksamhet. De kommunala affärsverken ingår inte i konsumtionen, utan nettoresultatet av affärsverkens drift redovisas bland övriga inkomster. Konsumtionen delas upp i följande variabler.
&)
b)
d)
Löpande förbrukning. Kommunernas användning av produkter och tjänster som till dominerande del tillverkats i samhällets övriga sektorer. Den löpande förbrukningen delas upp i varor, tjänster, bränsle, hyror och livsmedel. Reparationer. En gränsdragning måste göras mellan investering och reparation. Till reparation räknas endast sådant arbete som bevarar eller återställer ett kapitalföremål i dess ursprungliga skick. En gränsdragning måste även göras gentemot dagligt underhåll, t.ex. gaturenhållning, vilket skall föras som löpande förbrukning. De kommunala reparatio- nerna delas för närvarande upp i fastighetsunderhåll och underhåll av maskiner, transportmedel och inventarier. Löner. Kommunens personalutgifter exklusive arbetsgivaravgifter mins- kat med reparations- och byggnadslöner i egen regi vilka förs på respektive variabel. Arbetsgivaravgifter. I dagligt tal omfattar begreppet arbetsgivaravgifter alla kostnader som är knutna till löner. NR gör dock en uppdelning mellan arbetsgivaravgifter och indirekta skatter. Arbetsgivaravgifter har definie- rats som kostnader i samband med pension, sjukdom och arbetslöshet. Det som faller utanför detta har definierats som indirekta skatter, t. ex. allmän arbetsgivaravgift och barnomsorgsavgift. Arbetsgivaravgifter beräknas som procentpåslag på lön. Procentpåslagen erhålls från Svenska kommunförbundets respektive Landstingsförbundets budgetcirkulär. Dessa procentpåslag innefattaräven kPR-pensioner vilka ej ären utgift för kommunerna utan endast en kostnad för framtida pensionsåtaganden. Inom NR intäktsföres kPR-delen bland transfereringsinkomsterna. Den faktiska utbetalningen av arbetsgivaravgifter framkommer som ett netto mellan de totala arbetsgivaravgifterna i konsumtionen och avsättningen för framtida pensionsåtaganden. lndirekta skatter. Vissa arbetsgivaravgifter och motorfordonsskatt som kommunerna betalar i egenskap av producent. I övrigt som ovan.
f) Kapitalförslitning. NR gör speciella kalkyler vilka bygger på kapital- stocken med uppdelning på byggnader respektive maskiner och inventa- rier. De avskrivningar som kommunerna bokför används sålunda ej. Vidare bör framhållas att kapitalförslitning ej beräknas för offentliga myndigheters investeringar inom vägar och gatuanläggningar.
g) Försäljning av varor och tjänster. Som försäljning hos kommunerna räknas försäljningsm'edel, avgifter och ersättningar för tjänster samt 25 procent av lokal- och maskinhyror. Avgifterna för öppen läkarvård och folktandvård bokföres som kommunal försäljning till hela sitt värde, dvs. både vad patienten betalar och vad" försäkringskassan betalar till sjuk- vårdshuvudmännen.
2 Kommunala transfereringsutgifter
Med transfereringsutgifter avses inkomstöverföringar från kommunerna till övriga sektorer i samhället. I transfereringsutgifterna ingår bl.a. följande delposter.
a) Subventioner. Primärkommunernas bidrag till affärsverk och aktiebolag samt Stockholms läns landstings subventioner av Storstockholms lokal- trafik (SL).
b) Utbetalda pensioner. Denna post består dels av rent kommunala pensio- ner, dels av sådana pensioner som kommunalt anställda tecknat hos staten. De sistnämnda uppgifterna inhämtas från statens pensionsverk.
c) Bidrag till hushållen. De största bidragskomponenterna är socialhjälp och statskommunala bostadsbidrag samt bidrag till föreningar och institutio- ner. Även bidragsförskotten väger tungt. (1) Bidrag till socialförsäkringssektorn. Kommunernas bostadstillägg till folkpension (KBT).
e) Övrigt. Erlagda räntor är den dominerande posten. Därutöver ingår bl. a. arrenden, patent och royalties samt erlagda investeringsbidrag.
3 Kommunala investeringar
Med begreppet bruttoinvesteringar menas, om annat ej anges, endast investeringar i fast realkapital. Här ingår dels investeringar scm ersätter förslitet realkapital och dels investeringar som utökar realkapitalbeståndet. I vissa sammanhang används också begreppet nettoinvestering. Med detta begrepp avses nettotillskottet till det fasta realkapitalet. Nettoimestering är alltså lika med bruttoinvestering minus kapitalförslitning (avskrvningar).
Bruttoinvesteringen motsvarar utgifter för viss inhemsk kapitalvarupro- duktion, importerade varaktiga varor samt sådana underhålls- och repara- tionsarbeten som avser kapitalföremålets effektivitetsförbättring eller livs- längdsökning.
Termen investeringar i fast realkapital innebär att bruttoinvesteringarna ej omfattar finansiella transaktioner (= finansiella kapitalutgifter) och ej heller inköp av fastigheter, mark, anläggningar, patent m. m. (icke reproducerbara
nyttigheter). Bruttoinvesteringarna innefattar dock marginaler, mäklarav- gifter m. m. för icke reproducerbara nyttigheter.
Bruttoinvesteringarna skall också innefatta alla kostnader förknippade med anskaffningen såsom t. ex. transportkostnader, arkitekt- och tekniker- arvoden, lagfartsavgifter, anslutningsavgifter m. m.
4 Kommunala inkomster
Kommunernas externa inkomster, förutom försäljningsinkomsterna som är en avdragspost vid beräkningen av könsumtionen, benämns i NR transfere- ringsinkomster. Därmed avses inkomstöverföringar från andra sektorer till kommunerna. Transfereringsinkomsterna kan delas in i tre huvudgrupper, skatter, statsbidrag och övriga inkomster.
Vidare bör observeras att transfereringsinkomsterna liksom transfererings- utgifterna avser kommunala myndigheter inklusive affärsverksamhet, medan konsumtionen endast omfattar myndigheternas verksamhet.
a) Direkta skatter. NR beräknar skatterna med hjälp av uppgifter från riksrevisionsverket (RRV). Från den samlade kommunala skatten dras fastighetsskatten och tilläggs hundskatt. Eftersom NR använder annan källa än kommunerna när det gäller skatter har det uppstått differenser mellan den kommunala finansstatistiken och NR.
b) lndirekta skatter. De kommunala indirekta skatterna kan delas upp i två grupper, fastighetsskatt och övriga. Bägge grupperna är icke varuan- knutna. Fastighetsskatten beräknas utifrån uppgifter över taxeringsvärden,garan- tibelopp i procent och medelutdebitering i borgerliga primärkommu- ner. De övriga indirekta skatterna är förrättnings- och granskningsavgifter samt 50 procent av diverse ospecificerade externa intäkter exklusive de variabler som redovisas på annat håll. '
a) Driftbidrag från staten. Uppgifterna kommer från RRV. Här ingår även allmänna statsbidrag som skattebortfallsbidraget och skatteutjämningsbi- draget. På samma sätt som för skatterna uppstår det differenser mellan kommunernas och RRst redovisning.
b) Erhållna investeringsbidrag från staten. På samma sätt som för skatter och driftbidrag använder NR RRst uppgifter.
a) Driftöverskott, netto. Denna variabel innehåller dels de 75 procent av hyresintäkterna som inte bokförs som försäljning, dels det resultat som
b)
(I)
affärsverkens verksamhet ger upphov till. Att driftöverskottet betecknas netto beror på att avskrivningarna har dragits ifrån. Nominella avgifter. De nominella avgifterna avser betalning för presta- tioner där avgifterna är obetydliga i förhållande till totalkostnaden. Detta begrepp används inte i den kommunala finansstatistiken. SCB har definierat följande som nominella avgifter,elevavgifter inom musikskola, avgifter till förskolor, fritidshem och liknande, vårdavgifter till ålder- domshem och avgifter vid öppen service samt avgifter för hemhjälp. Erhållna investeringsbidrag i övrigt. Investeringsbidragen kan indelas i tre grupper, från andra kommuner, från företag och från enskilda. Den största delen av posten utgörs av anslutningsavgifter vilka delas upp mellan enskilda och företag. De kommunala investeringsbidragen förs även som utgift bland erlagda investeringsbidrag varför nettot blir noll. Tillräknade pensionsavgifter. Se kommunal konsumtion, arbetsgivarav- gifter sista stycket. Tillräknade pensionsavgifter utgörs av kalkylmässiga avsättningar för framtida pensionsåtaganden. Övrigt. Erhållna räntor är den dominerande posten. Därutöver ingår bl.a. aktieutdelning, arrenden, patent och royalties samt avgifterna för sluten sjukhusvård inklusive vad försäkringskassan betalar till sjukvårdshuvud- männen.
Bilaga 2 Tabeller med resultatet av fram- skrivningen av primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter till 1980
Tabell B 1 Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ I Milj. kr, löpande priser
1978 1979 1980
Alternativ IA Inkomster 103 216 109 723 112 311 Skatter 59 261 62 056 60 831 Statsbidrag 27 309 29 660 31 992 Allmänna 5551 5 977 6 201 Speciella 21 758 23 683 25 791 Övriga inkomster 16 646 18 007 19 488 Utgifter 95 3 99 102 027 109 172 Konsumtion 66 457 71 731 77 444 Transfereringar 16 357 17 395 18 500 Investeringar 12 585 12 901 13 228 F inansie/It sparande 7 817 7 696 3 139
Alternativ I B Inkomster 104 306 112 129 119 472 Skatter 59 261 62 056 63 875 Statsbidrag 27 923 31 017 34 383 Allmänna 5 551 S 977 6 345 Speciella 22 372 25 040 28 038 Övriga inkomster 17 122 19 056 21 214 Utgifter 98 093 107 878 118 690 Konsumtion 68 316 75 807 84 135 Transfereringar 16 829 18 414 20 148 Investeringar 12 948 13 657 14 407
Finansiellt sparande 6 213 4 251 782
Tabell B 2 Kommunernas inkomster och utgifter 1978-1980. Alternativ II Milj. kr, löpande priser
1978 1979 1980
Alternativ II A Inkomster 103 412 110 463 113 682 Skatter 59 261 62 056 60 831 Statsbidrag 27 432 30 244 33 1 16 Allmänna 5 551 5 977 6 201 Speciella 21 881 24 267 26 915 Övriga inkomster 16 719 18 163 19 735 Utgifter 96 977 105 414 114 620 Konsumtion 67 343 73 658 80 583 Transfereringar 16 626 17 973 19 428 Investeringar 13 008 13 783 14 609 Finansiellt sparande 6 435 5 049 —938
Alternativ II B Inkomster 104 510 112 912 120 962 Skatter 59 261 62 056 63 875 Statsbidrag 28 051 31 635 35 604 Allmänna 5 551 5 977 6 345 Speciella 22500 25658 29 259 Övriga inkomster 17 198 19 221 21 483 Utgifter 99 719 111457 124 615 Konsumtion 69 232 77 843 87 546 Transfereringar 17 105 19 024 21 158 Investeringar 13 382 14 590 15 911
Finansiellt sparande 4 79] I 455 —3 653
sou 1977:20
Tabell B 3 Kommunernas inkomster och utgifter 1978—1980. Alternativ III Milj. kr, löpande priser
1978 1979 1980
Alternativ III A Inkomster 103 625 11] 23] 115 116 Skatter 59 261 62 056 60 831 Statsbidrag 27 569 30 848 34 283 Allmänna 5551 5 977 6 201 Speciella 22 018 24 871 28 082 Övriga inkomster 16 795 18 327 20 002 Utgifter 98 5 93 108 955 120 442 Konsumtion 68 284 75 728 84 003 Transfereringar 16 881 18 530 20 339 Investeringar 13 428 14 697 16 100 Finansiellt sparande 5 032 2 276 —5 326
Alternativ III B Inkomster 104 730 113 722 122 522 Skatter 59 261 62 056 63 875 Statsbidrag 28 193 32 274 36 874 Allmänna 5 551 5 977 6 345 Speciella 22 642 26 297 30 529 Övriga inkomster 17 276 19 392 21 773 Utgifter 101 382 115 203 130 946 Konsumtion 70 198 80 032 91 261 Transfereringar 17 369 19 614 22 151 Investeringar 13 815 15 557 17 534
Finansiellt sparande 3 348 —I 481 —8 424
Tabell B 4 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978-1980 Alternativ I
Milj. kr, löpande priser
Alternativ I A Inkomster Skatter Statsbidrag Allmänna Speciella Övriga inkomster
Utgifter Konsumtion Transfereringar Investeringar
Finansiellt sparande
Alternativ I B Inkomster Skatter Statsbidrag Allmänna
"Speciella Ovriga inkomster
Utgifter Konsu mtion Transfereringar Investeringar
Finansiellt sparande
Primärkommuner Landsting 1978 1979 1980 1978 1979 1980 70105 74 688 77 054 33 111 35 035 35 257 36 615 38 265 37 555 22 646 23 791 23 276 20 978 22 857 24 785 6 331 6 803 7 207 3 468 3 710 3 839 2 083 2 267 2 362 17510 19147 20946 4248 4536 4845 12512 13566 14 714 4134 4441 4774 66 089 70 712 75 709 29 310 31 315 33 463 42 471 46 078 50 004 23 986 25 653 27 440 13444 14275 15158 2913 3120 3342 10174 10359 10547 2411 2542 2681 4 016 3 976 1 345 3 801 3 720 1 794 70 957 76 575 82122 33 349 35 554 37 350 36 615 38 265 39 407 22 646 23 791 24 468 21 472 23 954 26 698 6 451 7 063 7 685 3468 3710 3927 2083 2267 2418 18 004 20 244 22 771 4 368 4 796 5 267 12870 14356 16017 4252 4700 5197 67 959 74 773 82 319 30134 33105 36 371 43 659 48 696 54 324, 24 657 27 111 29 811 13832 15111 16508 2997 3303 3640 10 468 10 966 11 487 2 480 2 691 2 920 2 998 1802 — 197 3 215 2 449 979
Tabell B5 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978- 1980. Alternativ II Milj. kr, löpande priser
Primärkommuner Landsting
1978 1979 1980 1978 1979 1980
Alternativ II A Inkomster 70 193 75 195 78 052 33 219 35 268 35 630 Skatter 36 615 38 265 37 555 22 646 23 791 23 276 Statsbidrag 21 021 23 268 25 629 6 411 6 976 7 487 Allmänna 3 468 3 710 3 839 2 083 2 267 2 362 Speciella 17 553 19 558 21 790 4 328 4 709 5 125 Övriga inkomster 12 557 13 662 14 868 4 162 4 501 4 867 Utgifter 67138 72 959 79 313 29 839 32 455 35 307 Konsumtion 42 973 47 178 51 804 24 370 26 480 28 779 Transfereringar 13 668 14 755 15 928 2 958 3 218 3 500 Investeringar 10 497 11 026 11 581 2 511 2 757 3 028 Finansiellt sparande 3 055 2 236 —I 261 3 380 2 813 323
Alternativ ll B Inkomster 71 049 77112 83207 33 461 35 800 37 755 Skatter 36 615 38 265 39 407 22 646 23 791 24 468 Statsbidrag 21 517 24 389 27 615 6 534 7 246 7 989 Allmänna 3 468 3 710 3 927 2 083 2 267 2 418 Speciella 18 049 20 679 23 688 4 451 4 979 5 571 Övriga inkomster 12 917 14 458 16 185 4 281 4 763 5 298 Utgifter 69 039 77 148 86 238 30 680 34 309 38 3 7 7 Konsumtion 44 178 49 859 56 279 25 054 27 984 31 267 Transfereringar 14 062 15 618 17 346 3 043 3 406 3 812 Investeringar 10 799 11 671 12 613 2 583 2 919 3 298
F inansie/lt sparande 2 010 -36 —3 031 2 781 I 491 —622
TabeIIB6 Primärkommunernas och landstingens inkomster och utgifter 1978— 1980. Alternativ III Milj. kr, löpande priser
Primärkommuner Landsting
1978 1979 1980 1978 1979 1980
Alternativ III A Inkomster 70 270 75 663 78 99] 33 355 35 568 36 125 Skatter 36 615 38 265 37 555 22 646 23 791 23 276 Statsbidrag 21 057 23 647 26 423 6 512 7 201 7 860 Allmänna 3 468 3 710 3 839 2 083 2 267 2 362 Speciella 17 589 19 937 22 584 4 429 4 934 5498 Övriga inkomster 12 598 13 751 15 013 4 197 4576 4 989 Utgifter 68 089 75 030 82 700 30 504 33 925 37 742 Konsumtion 43 434 48 194 53 489 24 850 27 534 30514 Transfereringar 13 878 15 213 16 676 3 003 3 317 3 663 Investeringar 10 777 11 623 12 535 2 651 3 074 3 565 Finansiellt sparande 2 181 633 —3 709 2 851 I 643 —1 617
Alternativ III B Inkomster 71 130 77 606 84229 33 600 36 116 38293 Skatter 36 615 38 265 39 407 22 646 23 791 24 468 Statsbidrag 21 556 24 790 28 480 6 637 7 484 8 394 Allmänna 3 468 3 710 3 927 2 083 2 267 2 418 Speciella 18 088 21 080 24 553 4 554 5 217 5 976 Övriga inkomster 12 959 14 551 16 342 4 317 4 841 5 431 Utgifter 70 019 79 338 89 922 31 363 35 865 41 024 Konsumtion 44 652 50 932 58 109 25 546 29 100 33 152 Transfereringar 14 279 16 103 18 161 3 090 3 511 3 990 Investeringar 11 088 12 303 13 652 2 727 3 254 3 882 Finansiellt sparande I I I 1 —1 732 —5 693 2 23 7 251 —2 731
Tabell B 7 Kommunernas inkomster 1975—1980
Årlig procentuell förändring, löpande priser
1975— l977— 1978— 1979— 1980 1978 1979 1980 Alternativ I A Skatter 12,9 16,5 4,7 -2,0 Statsbidrag 11,9 6,9 8,6 7,9 Allmänna 10,3 —5,0 7,7 3,7 "Speciella 12,4 10,4 8,8 8,9 Ovriga inkomster 9,8 8,0 8,2 8,2 Totalt 12,0 12,4 6,3 2,4 Alternativ I B Skatter 14,0 16,5 4,7 2,9 Statsbidrag 13,6 9,3 11,1 10,9 Allmänna 10,8 —5,0 7,7 6,2 "Speciella 14,2 13,6 11,9 12,0 Ovriga inkomster 11,6 11,1 11,3 11,3 Tata/i 13,4 13,6 7,5 6,5 Alternativ 11 A Skatter 12,9 16,5 4,7 —2,0 Statsbidrag 12,7 7,4 10,3 9,5 Allmänna 10,3 —5,0 7,7 3,7 "Speciella 13,3 11,1 10,9 10,9 Ovriga inkomster 10,0 8,5 8,6 8,7 Totalt 12,3 12,6 6,8 2,9 Alternativ 1! B Skatter 14,0 16,5 4,7 2,9 Statsbidrag 14,4 9,8 12,8 12,5 Allmänna 10,8 —5,0 7,7 6,2 "Speciella 15,2 14,2 14,0 14,0 Ovriga inkomster 11,9 11,6 11,8 11,8 Totalt 13,7 13,8 8,0 7,1 Alternativ III A Skatter 12,9 16,5 4,7 —2,0 Statsbidrag 13,5 7,9 11,9 11,1 Allmänna 10,3 —5,0 7,7 3,7 ”Speciella 14,3 11,8 13,0 12,9 Ovriga inkomster 10,3 9,0 9,1 9,1 Totalt 12,6 12,9 7,3 3,5 Alternativ 111 B Skatter 14,0 16,5 4,7 2,9 Statsbidrag 15,1 10,4 14,5 14,3 Allmänna 10,8 —5,0 7,7 6,2 _Speciella 16,2 14,9 16,1 16,1 Ovriga inkomster 12,2 12,1 12,2 12,3 Totalt 14,0 14,1 8,6 7,7
SOU 1977:20 Tabell B 8 Primärkommunernas inkomster 1975—1980 Årlig procentuell Förändring, löpande priser 1975— 1977— 1978— 1979— 1980 1978 1979 1980 Alternativ I A Skatter 12,3 16,3 4,5 —1,9 Statsbidrag 12,3 8,3 9,0 8,4 Allmänna 9,8 —4,8 7,0 3,5 _ Speciella 12,8 11,4 9,3 9,4 Övriga inkomster 9,7 8,3 8,4 8,5 Totalt 11,8 12,3 6,5 3.2 Alternativ I B Skatter 13,4 16,3 4,5 3,0 Statsbidrag 14,0 10,9 11,6 11,5 Allmänna 10,3 —4,8 7,0 5,8 Speciella 14,7 14,5 12,4 12,5 Övriga inkomster 11,6 11,4 11,5 11,6 Totalt 13,2 13,7 7,9 7,2 Alternativ [1 A Skatter 12,3 16,3 4,5 —l ,9 Statsbidrag 13,1 8,5 10,7 10,1 Allmänna 9,8 —4,8 7,0 3,5 __Speciella 13,7 11,6 11,4 11,4 Ovriga inkomster 9,9 8,7 8,8 8,8 Totalt 12,1 12,5 7,1 3,8 Alternativ I] B Skatter 13,4 16,3 4,5 3,0 Statsbidrag 14,8 11,1 13,3 13,2 Allmänna 10,3 —4,8 7,0 5,8 __Speciella 15,6 14,8 14,6 14,6 Ovriga inkomster 1 1,8 1 1,8 1 1,9 11,9 Totalt 13,5 13,8 8,5 7,9 Alternativ III A Skatter 12,3 16,3 4,5 —1,9 Statsbidrag 13,8 8,7 12,3 11,7 Allmänna 9,8 —4,8 7,0 3,5 "Speciella 14,5 11,9 13,3 13,3 Ovriga inkomster 10,1 9,0 9,2 9,2 Totalt 12,3 12,6 7,7 4,4 Alternativ [I] B Skatter 13,4 16,3 4,5 3,0 Statsbidrag 15,4 11,3 15,0 14,9 Allmänna 10,3 —4,8 7,0 5,8 __Speciella 16,4 15,0 16,5 16,5 Ovriga inkomster 12,0 12,1 12,3 12,3 Totalt 13,8 14,0 9,1 8,5
Tabell B 9 Landstingens inkomster 1975—1980
Årlig procentuell förändring, löpande priser
1975— 1980 Alternativ I A Skatter 13,7 Statsbidrag 10,7 Allmänna 1 1,1 __Speciella 10,5 Ovriga inkomster 10,0 Totalt 12,5 Alternativ IB Skatter 14,9 Statsbidrag 12,1 Allmänna 11,6 __Speciella 12,4 Ovriga inkomster 11,9 Totalt 13,8 Alternativ Il A Skatter 13,7 Statsbidrag 11,5 Allmänna 11,1 ”Speciella 11,8 Ovriga inkomster 10,4 Totalt 12,8 Alternativ Il B Skatter 14,9 Statsbidrag 13,0 Allmänna 11,6 __Speciella 13,7 Ovriga inkomster 12,3 Totalt 14,1 Alternativ lll A Skatter 13,7 Statsbidrag 12,6 Allmänna 1 1,1 Speciella 13,4 Övriga inkomster 11,0 Totalt 13,1 Alternativ Ill 8 Skatter 14,9 Statsbidrag 14,1 Allmänna 11,6 __Speciella 15,2 Ovriga inkomster 12,9 Totalt 14.4
1977— 1978
16,9 2,5 —5,3 6,8 7,2
12,6
16,9 4,4 —5,3 9,8 10,2 13,4
16,9 3,8 —5,3 8,8 7,9
13,0
16,9
5,8 —5,3 11,9 11,0 13,8
16,9 5,4 -5,3 11,3 8,8 13,4
16,9
7,4 —5_3 14,5 11,9 14,3
1978— 1979
5,1 7,5 8,8 6,8 7,4
5,8
5,1 9,5 8,8 9,8 10,5
6,6
5,1 8,8 8,8 8,8 8,1
6,2
5,1 10,9 8,8 11,9 11,3
7,0
5,1 10,6 8,8 11,4 9,0 6,6
5,1 12,8 8,8 14,5 12,1 7,5
1979— 1980
—2,2 5,9 4,2 6,8 7,5
0,6
2,8 8,8 6,7 9,8 10,6 5,1
—2,2 7,3 4,2 8 ,8
1,0
2,8 12,2 6,7 14,5 12,2 6,0
Tabell B 10 Kommunernas utgifter 1975—1980 Årlig procentuell förändring, löpande priser
Primärkommuner Landsting Totalt
1975— 1977— 1975— 1977— 1975— 1977— 1980 1980 1980 1980 1980 1980
Alternativ I A Konsumtion 11,2 8,5 10,6 6,9 11,0 7,9 Transfereringar 9,6 6,2 12,8 7,1 10,1 6,4 lnvesteringar 7,0 1,8 7,0 5,5 7,0 2,5 Totalt 10,3 7,0 10,5 6,8 10,3 6,9 Alternativ I B Konsumtion 13,1 11,5 12,4 9,9 12,9 11,0 Transfereringar 11,5 9,2 14,7 10,2 12,0 9,4 Investeringar 8,9 4,8 8,9 8.5 8.9 5,5 Totalt [2.1 10,0 12,3 9.9 [2,2 10,0 Alternativ II A Konsumtion 12,0 9,8 11,6 8,7 11,9 9,4 Transfereringar 10,7 8,0 13,8 8,8 11,2 8,1 lnvesteringar 9,1 5,0 9,7 9,8 9,2 6,0 Totalt 11,3 8,7 11,6 8.8 11.4 8,7 Alternativ II B Konsumtion 13,9 12,9 13,5 11,7 13,8 12,4 Transfereringar 12,6 11,1 15,7 11,9 13,1 11,2 Investeringar 10,9 8,1 11,5 13,0 11,1 9,0 Totalt 13,2 11,7 13,5 11.8 13,3 11,8 Alternativ III A Konsumtion 12,8 11,0 12,9 10,8 12,8 10,9 Transfereringar 11,7 9,6 14,8 10,4 12,2 9,8 Investeringar 10,8 7,8 13,3 15,9 11,3 9,5 Totalt 12,2 10,2 13,1 11,2 12,5 10,5 Alternativ III B Konsumtion 14,6 14,1 14,8 13,9 14,7 14,0 Transfereringar 13,6 12,8 16,8 13,6 14,1 12,9 Investeringar 12,7 11,0 15,2 19,3 13,2 12,6
Totalt 14.1 13,3 15,0 14,3 14,4 13,6
Tabell B 11 Kommunal konsumtionul975-ql980, Årlig procentuell Förändring
Fasta priser Löpande priser
1975— l977—— 1975— 1977— 1980 1980 1980 1980
Alternativ I A
Primärkommuner 2,2 1,3 11,2 8,5 Landsting 1,6 —0,1 10,6 6,9 Totalt 2,0 0,8 11,0 7,9 Alternativ ! B Primärkommuner 2,2 1,3 13,1 , 11,5 Landsting , 1,6 —0,1 12,4 99 Totalt 2,0 0,8 12,9 11,0 Alternativ II A Primärkommuner 2,9 2,5 12,0 9,8 Landsting 2,6 1,5 11,6 8,7 Totalt 2,8 2,1 11,9 9,4 Alternativ II B . Primärkommuner 2,9 2,5 13,9 12,9 Landsting 2,6 1,5 13,5 11,7 Totalt 2,8 2,1 13,8 12,4 Alternativ III A Primärkommuner 3,6 3,6 12,8 11,0 Landsting 3,8 3,5 12,9 _ 10,8 Totalt 3,7 3,6 12,8 10,9 Alternativ IIIB Primärkommuner 3,6 3,6 14,6 . . 14,1 Landsting 3,8 3,5 14,8 13,9
Totalt 3,7 3,6 14,7 14,0
Tabell B 12 Kommunala transfereringar 1975—1980 Årlig procentuell förändring
Fasta priser Löpande priser
1975— 1977— 1975— 1977— 1980 1980 1980 1980 Alternativ I A Primärkommuner 3,5 2,1 9,6 6,2 Landsting 6,5 3,0 12,8 7,1 Totalt 4,0 2,2 10,1 6,4 Alternativ I B Primärkommuner 3,5 2,1 11,5 9,2 Landsting 6,5 3,0 14,7 10,2 Totalt 4,0 2,2 12,0 9,4 Alternativ II A Primärkommuner 4,5 3,8 10,7 8,0 Landsting 7,5 4,6 13,8 8,8 Totalt 5,0 3,9 11,2 8,1 Alternativ II B Primärkommuner 4,5 3,8 12,6 11,1 Landsting 7,5 4,6 15,7 11,9 Totalt 5,0 3,9 13,1 11,2 Alternativ III A Primärkommuner 5,5 5,4 11,7 9,6 Landsting 8,5 6,2 14,8 10,4 Totalt 6,0 5,5 12,2 9,8 Alternativ III B Primärkommuner 5,5 5,4 13,6 12,8 Landsting 8,5 6,2 16,8 13,6
Totalt 6,0 5,5 14,1 12,9
Tabell B 13 Kommunala investeringar 1975—1980 Årlig procentuell förändring
Fasta priser Löpande priser
1975— l977— 1975— 1977— 1980 1980 1980 1980
Alternativ ! A
Primärkommuner 1,0 ——2,1 7,0 1,8 Landsting 1,0 1,4 7,0 5,5 Totalt 1.0 —l ,4 7,0 2,5 Alternativ ! B Primärkommuner 1.0 —2,1 8,9 4,8 Landsting 1,0 1,4 8,9 8,5 Totalt 1,0 —1,4 8,9 5,5 Alternativ II A Primärkommuner 2,9 1,0 9,1 5,0 Landsting 3,5 5,6 9,7 9,8 Totalt 3,0 ' 1,9 9,2 6,0 Alternativ II B Primärkommuner 2,9 1,0 10,9 8,1 Landsting 3,5 5.6 11,5 13,0 Totalt 3.0 1,9 11,1 9,0 Alternativ III A Primärkommuner 4,5 3,7 10,8 7,8 Landsting 6,9 11,5 13,3 15,9 Totalt 5,0 5,2 11,3 9,5 Alternativ III B Primärkommuner 4.5 3,7 12,7 11,0 Landsting 6,9 11,5 15,2 19,3
Totalt 5,0 5,2 13,2 12,6
Statens offentliga utredningar 1977
Kronologisk förteckning
Totalförsvaret 1977—82. Fö. Bilarbetstid. K. Utbyggd regional näringspolitik. A. Sjukvårdsavfall. Jo. Kvinnlig tronföljd. Ju. Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. B.
7. Rätten till vapenfti tjänst. Fö.
8. Folkhögskolan 2. U.
9. Betygen i skolan. U. 10. Utrikeshandelsstatistiken. E. 11, Forskning om massmedier. U. 12. Kommunal och enskild väghållning, K. 13. Sveriges samarbete med u—Iänderna; Ud. 14. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor; Ud. 15. Handelsstålsindusttin inför 1980-talet, I. 16. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet, Bilagor. 1. 17. Översyn av jordbrukspolitiken. Jo. 18. Inflationsskyddad skatteskala. B. 19. Radio och tv 1978—1985. U. 20. Kommunernas ekonomi 1975—1985. 8.
mwewve
...a-1.-
KUNG t.om. i 29APR1977 stoet-allow
__.»—
1 l l
Statens offentliga utredningar 1977
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Kvinnlig tronföljd. 15]
Utrikesdepartementet
Btståndspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u- Iandetna [13] 2. Sveriges samarbete med utländerna. Bilagor. 1141
Försvarsdepartementet
Totalförsvaret 1977—82. [11 Rätten till vapenfri tjänst. 17]
Kommunikationsdepartementet
Bilarbetstid. 121 Kommunal och enskild väghållning. [121
Budgetdepartementet
Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. 161 Inflationsskyddad skatteskala. [181 Kommunernas ekonomi 1975—1985. [201
Utbildningsdepartementet
Folkhögskolan 2. [8] Betygen i skolan. [9] Forskning om massmedier. 1111 Radio och tv 1978—1985. 1191
Jordbruksdepartementet
Sjukvårdsavfall. 141 Oversyn av jordbrukspolitiken. [171
Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggd regional näringspolitik. [3]
lndustridepartementet
Handelsstälsutredningen. 1. Handelsstålsindustrin inför 1980- talet, [15] 2. Handelsstälsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. 1161
Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. 1101
___—___—
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
LiberFörlag anlagen-X
Allmänna Förlaget