SOU 1980:53
Länsförvaltningarna i Danmark, Finland, Norge : rapport från Länsdemokratikommittén
_| läns & förvaltningama
Danmark Finland Norge
i i &
rapport från Iänsdemokratikommittén
läns föirvaltningama
Danmark Finland Norge
rapport från Iänsdemokratikommittén
& Statens offentliga utredningar ww 1980:53 & Kommundepartementet
Länsförvaltningarna
i Danmark Finland Norge
Rapport från länsdemokratikommittén
Stockholm 1980
ISBN 91-38-05979-7 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1980
FÖRORD
I tilläggsdirektiv till länsdemokratikommittén (Kn l976:04, Dir 1979z80) angavs att kommittén inför diskussionerna ang. en enhetlig regional samhällsförvaltning kunde finna skäl att beakta de erfarenheter som i detta sammanhang har vunnits i våra nordiska grannländer. Kommittén har därför låtit utarbeta föreliggande rapport. Här lämnas en samlad redovisning av hur de regionala samhällsförvaltningarna i Danmark, Finland och Norge vuxit fram och utformats. Rapporten kommer att utgöra viktigt underlags—
material i det fortsatta arbetet.
För arbetet har direktören Hans Waldenström (Danmark), professorn Christer Ståhlberg och lektorn Guy Isaksson (Finland) samt kansli— chefen Håkan Hallman (Norge) svarat. Den sammanfattande jämförelsen har utarbetats av
t f universitetslektorn Carl—Einar Stålvant.
LÄN S DEMOKRAT I KOMM I TTEN
INNEHÅLL
I.
JÄMFÖRANDE SAMMANSTÄLLNING ÖVER LÄNS— FÖRVALTNINGEN 1 DANMARK, FINLAND OCH NORGE ............... . ...............
Om några egenskaper hos region— kommuner ..... ....... ... .............
Termer ................ .. ........... .
Regionkommunernas egenskaper ........
Grov karaktäristik av de nodiska förvaltningssystemen ................
Några författningsreformer . ......... Historik ........ ..... . ............ .. Konstitutionella utgångspunkter ..... Samhällsomdaning och kommunreformer . Den kommunala sektorns expansion ....
Kommunrationaliseringarna: lokal
nivå ...... .............. . .......... . Kommunrationaliseringarna: regional nivå ....... . ...... .... ......... ..... Kriterier för regionkommun ..........
Samhällsförvaltning på regional nivå ...... ....... . ..................
Regional och lokal statlig förvalt— ning ...... ...................... ....
Statlig tillsyn visavi kommun/lands— kommun . ....... ............ ....... ...
Regional kommunal förvaltning ,......
Stat, kommun och regionkommun: samspelsformer och verksamhetsinne—
håll .. ...... . ....... ................ Uppgifternas fördelning på olika huvudmän .................. ...... .... Styrmedel: morot, piska och autonom expansion ... ........ ... ....... ......
Några centrala regionkommunala upp- gifter ... ..... . ...... ...... ...... ...
Planinstrument och planeringsprocess.
Reform, utvärdering, nya förslag ....
DANMARKS REGIONALA SAMHÄLLSFÖRVALT— NING M M ............!..... ..........
Något om den historiska bakgrunden ..
13
15 15 17 19
23 27 27 30 33 33
34
36 38
43
53 54
60
67 68 71
79 81
2. Något om Danmarks författning och kommunalstyrelsens grundlagsförankring ................................. 3. 1970 års kommunalreform ............................. 4. Amtskommunerna ...................................... 4.1 Indelning m m ............ . ........................ 4.2. Något om uppgiftsfördelningen mellan staten, amtskom— munerna och primärkommunerna ........................ 4.3. Amtskommunernas uppgifter ........................... 4.3.1. Sjukhus ............................................. 4.3.2. Social—och hälsovård utanför sjukhusområdet ......... 4.3.3. Arbetsförmedling och särskilda sysselsättningsåtgärder 4.3.4. Utbildning .......................................... 4.3.5. Kultur ............................................. 4.3.6. Vägar .............................................. 4.3.7. Kollektivtrafik ................................... 4.3.8. Regionplanering ..................................... 4.3.9. Miljövård ........................................... 4.3.10. Vattenförsörjning ................................... 4.3.11. Naturskydd .......................................... 4.3.12. Värmeförsörjning .................................... 4.4. Amtskommunernas inkomster och utgifter .............. 4.5. Amtskommunernas organisation ........................ 5. Huvudstadsområdet ................................... 6. Amtmannens ställning och uppgifter .................. 6.1. Något om bakgrunden ................................. 6.2. Tillsynsrådet ....................................... 6.3. Amtmannens övriga uppgifter ......................... 6.4. Statsamtutskottets betänkande ....................... 6.5. Inrikesministerns redogörelse i folketinget i nej—80 7. Något om den danska statsförvaltningen .............. 7.1. Allmänt om ministerierna m.m. ...................... 7.2. Särskilt om miljöministeriet ........................ 7.3. Något om den lokala statsförvaltningen ............. B I LAGOR : Bilaga 1 De 14 amtskommunerna .................... Bilaga 2 Bekendtgörelse af Lov om lands— og regionplanlaegning ...................... Bilaga 3 Översikt av antalet medlemmar i det år
1978 valda huvudstadsrådet, fördelade på
partigrupper
83 87 93 93
102 102 107
113 121
124 129
131 135 146 150 151 155 160 166 179 189 139 191 194 196 197 199 199 206 208
111.
4.2.
Utdrag ur inrikesministerns skrift— liga redogörelse till folketinget den 7 maj 1980 (s 8794) ............
MELLANINSTANSFÖRVALTNINGEN I FINLAND Utveckling, nuläge och reform— strävanden ............ ...... ....... ..
INLEDNING ........... ..... ...........
HISTORISK TILLBAKABLICK ÖVER DEN REGIONALA UTVECKLINGEN OCH FÖRVALT— NINGEN ..............................
Allmänt om den regionala utvecklingen i Finland ............ . ......... .....
Befolkningsutvecklingen ............. Näringsstrukturens utveckling ..... ..
Förvaltningsutvecklingen på regional och lokal nivå ......................
— Kommunalförvaltningen ... .......
Regionalförvaltningen —--»- -----
— Statens distrikts— och lokal— förvaltningsmyndigheter ....... .
— Kommunalförbundsförvaltningen
REGIONALFÖRVALTNINGEN I FINLAND — EN
NULÄGESBESKRIVNING . ................. Länsstyrelsen ... ......... . ...... .... Statens distriktsförvaltning . ....... Den regionala kommunalförbundsför— valtningen ............. ....... ....... Övriga förvaltningsorgan på regional nivå ............ .......... . ......... REFORMSTRÄVANDEN RÖRANDE DEN REGIO— NALA FÖRVALTNINGEN ......... ....... .. Reformsträvanden under ett drygt år— hundrade .... .......... ... ...... .....
Mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande ... ...... .... ....... . .....
- Målen för mellaninstansförvalt— ningsreformen ........... .. .....
— Fyra modeller för mellaninstans— förvaltning ..... ...... ...... ...
— Förslaget till länsförvaltning
Den fortsatta beredningen av mellan— instansförvaltningsreformen .........
Reformläget i maj 1980 ............ .. FÖRVALTNINGEN AV HUVUDSTADSREGIONEN..
219
227
227
229 231
235 235 241
247 252
259 259
266
271
275
279
279
286
294 297
303 307 319
1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 4
4 4 4 4 4 4 4 4 4. 4 5 5 5 5 5 5 5 5
. . . . . U1 45 l...) N l—' . . . . .
. . . . . Ul & LA) N l—' . . . . .
. . . . .b c.; N l—' . . . .
. . . . . . . . . N N lx.) N lx) l—-' l—' l——' l—' l—' . . . . . . . . . .
. . . . . . . J=- >l> & .|> 9.) M l——' . . . . . . .
JåLAJNl—J waH ....
SOU 1980:53 NÅGOT OM DEN NORSKA FYLKESKOMMUNEN M M ............. 323 Utvecklingen av den lokala förvaltningen ........... 325 Inledning .......................................... 325 Bakgrund och historik .............................. 328 Fylkeskommunen ..................................... 331 Stat, fylkeskommuner och kommuner .................. 333 Behovet av reformer ........................... ..... 336 Reformer i lokalförvaltningen ...................... 341 Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen .... 341 Principiella huvudmål för reformarbetet ............ 342 Utveckling av fylkeskommunen ....................... 343 Förhållandet mellan fylkeskommunen och kommunerna .. 345 Tillsyn och kontroll av fylkeskommun och kommuner .. 345 De viktigaste resultaten av reformarbetet .......... 347 Ny valordning ...................................... 347 Omorganisationen av fylkeskommunen ................. 348 Egen beskattningsrätt .............................. 348 Uppgiftsfördelning ................................. 348 Fylkeskommunens politiska och administrativa upp— byggnad ............................................ 351 Fylkeskommunens främsta organ ...................... 351 Inledning .......................................... 351 Fylkestinget ....................................... 352 Fylkesutvalget ..................................... 353 Fylkesordföranden .................................. 353 Strukturen i den fylkeskommunala förvaltningen ..... 354 Det politiska organisationsmönstret ................ 354 Fylkeskommunens administration ..................... 355 Teori och praktik ..: ............................... 355 Fylkeskommunen som arbetsgivare .................... 359 Fylkeskommunens uppgifter .......................... 361 Uppgiftsfördelning stat, fylkeskommuner—kommuner ... 361 Den statliga styrningen ............................ 363 Fylkeskommunens arbetsområde ....................... 365 Uppgifter inom hälsosektorn ........................ 365 Allmän översikt .................................... 365 Hälsoplaner för sluten sjukvård .................... 368 369 Ramplaner för socialvården och den öppna vården .
5.4.4.
5.4.5.
5.4.6.
5.5. 5.5. 5.5. 5.5. 5.5. 5.5. 5.5. 5.6. 5.6. 5.6. 5.6. 5.6. 5.7. 5.8.
ONUWÄLNNP— ......
JåLNNl—i ....
6.1. 6.2. 6.3. 6.3.1. 6.3.2.
6.3.3.
6.4. 6.5. 6.5.1.
6.5.2. 6.5.3.
6.6. 6.7. 6.8. 6.9.
Fylkeskommunen tar över ansvaret för delar av barn— och nykterhetsvården ................................. . 3 7 0 Andra former av fylkeskommunal planering inom hälso—
och socialsektorn .................................... . 370 Samordningsproblemet .3 Uppgifter inom trafiksektorn ......................... .3" Allmänt .............................................. . ” q Vägplaner ............................................ 38 1 Den fylkeskommunala trafikplaneringen ................ .38 2 Trafikärenden ........................................ .38 3 Trafiksäkerhet ....................................... . 38 4 Skolskjutsar ......................................... .38 5 Uppgifter inom undervisningssektorn .................. .386 Styrning och administration .......................... .386 "Vidaregående skole" ................................. .38 7 Vuxenundervisning .387 Planer för utbyggnad av "vidaregående skole" .......... 388 Uppgifter inom kultursektorn ......................... .38 9 Uppgifter inom näringslivssektorn .................... .390 Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen ............. 39 3 Inledning ............................................ 3 9 3 Några nordiska jämförelser ........................... 39 3 Det norska plansystemet .............................. 39 5 Tre förvaltningsnivåer ............................... .395 Arbetsfördelningen mellan staten,fylkeskommunen
och kommunen ......................................... 396 Fylkeskgmmunens ansvar gentemot kommunerna i plane— ringsfragor ........................................... 398 Riktlinjer för planeringen på fylkesnivå .............. 4 00 Fylkesplaneringen .................................... .40 2 Inledning ............................................. 4 0 2 Fylkesplaneringens uppläggning ........................ 4 02 Den centrala behandlingen ............................ .404 Innehållet i de första fylkesplanerna ................ 40 5 Den reella betydelsen av den första planeringsomgången407 Fylkesplaneringens fortsättning ...................... 409 Igångsatta och planerade utvecklingsåtgärder ......... 409
6.10. 11. 6. 7.
xl xl xl xl Ul .b 6: N . . . .
wwmmwwwwkomoooooooooooooooooooooooooooooooooooooo
uu » w w H H id 14
(XJxlxlxlxlxlO'tO'NOWO'XU'lU'lUlUlUlb-WNH ...................
&(»)NH ....
|_r
&WNH
Förhållandet fylkeskommunen — kommunerna ........... Förhållandet till den statliga sektorplaneringen ... Särförhållanden för Oslo—området ...................
Oslo—områdets administrativa indelninge och ansvarsfördelning ..................................
Styrorgan i Oslo—området ........................... Samarbetsformer .................................... Erfarenheter av samarbetet .........................
Oslo—regionens behov av regional organisation — organisatoriska reformer ...........................
Fylkeskommunens ekonomi ............................ Direkt fylkesskatt ................................. Konsekvenser för utgiftsfördelningen ............... Revision av skatteutjämningen ...................... Det samlade finansieringssystemet i bruk ........... Fylkeskommunernas utgifter ......................... Driftkostnader ..................................... Kapitalutgifter .................................... De totala utgifterna ................ 4 ............... Affärsdrivande verksamhet .......................... Fylkeskommunernas inkomster ........................ Den kommunala sektorns finansiering ................ Fylkeskommunernas inkomster ........................ Skattekraften i fylkeskommunerna ................... Oslos utgifter och inkomster ....................... Inledning .......................................... Utgifter ........................................... Inkomster .......................................... Fylkeskommunal andel av Oslos ekonomi .............. Nytt intäktssystem för fylkeskommunerna ............ Den regionala statliga förvaltningen ............... Något om den statliga administrationen ............. Statsråd och departement ........................... Den centrala förvaltningen .........................
Den lokala statsförvaltningen ......................
—Kollegiala organ ...................................
Fylkesmannens tidigare dubbelställning ............. Den principiella synen på förvaltningsstrukturen ...
Behovet av samordning av den statliga verksamheten .
411 414 417
417 417 418 420
421 425 425 428 430 431 433 433 435 436 438 439 439 440 442 443 443 443 444 445 447 453 453 453 455 455 457 457 460 461
9.6 Fylkesmannens nya roll ............................. 9.7 Fylkesmannens kontor och dess bemanning ............ 9.8 Demokratisk kontroll ............................... 9.9 Situationen idag ................................... 10. Erfarenheter av reformen—debatt och utvecklings— tendenser .......................................... 10.1. Reformarbetet i lokalförvaltningen ................. 10.2. Det finansiella reformarbetet ...................... 10.3. Fylkesmannen och den lokala statförvaltningens fortsatta roll ..................................... 10.4. Uppgiftsfördelningen stat—fylkeskommuner—kommuner .. 10.5 Fylkeskommunen ställning till kommunerna ........... 10.6. Kontroversiella funktionsfrågor idag ............... 11. Sammanfattning .......... . ........................... Förteckning över vissa källor .............................. Bilagor: Bilaga 1 översiktlig kartbild över de norska fylkeskommu— nerna, ur Kommunalförlaget AS kommunkalender ”Norges fylkeskommuner och kommuner 1978—79 ....... Bilaga 2 Lov om fylkeskommuner .............................
Bilaga 3
Oversikt over Hovedkomiteens uttalelser ...........
464 467
470 471
475 475 476
482 487 490 496 501
509 511 531
s_ou 1980:53 13 |
I. JÄMFÖRANDE SAMMANSTÄLLNING ÖVER LÄNSFÖRVALT— NINGEN I DANMARK, FINLAND OCH NORGE
l. OM NÅGRA EGENSKAPER HOS REGIONKOMMUNER
1.1 Termer
Samhällsförvaltningen i de nordiska länderna
är schematiskt sett ensartad. Av tradition bryts två tendenser i samhällslivets organisering: statligt centralstyre och lokalt självbestämmande. Man kan skilja mellan en lokal, en regional och en central nivå, kring vilka förvaltningsuppgif— terna grupperar sig. Följande termer brukar
motsvara varandra:
i Danmark skiljer man mellan ministerierna och de till dem knutna centrala förvaltningen samt den lokala statsförvaltningen. Den lokala nivån täcker såväl regions— och kommunal— nivå. Den danska beteckningen för kommun
på regionsnivå är amtskommun, motsvarande
dels det svenska länet (som statligt för— valtningsomårde) delvis ocLså landstinget. Termen primärkommun användes liktydigt med
kommun.
i Finland kallas nivån under centraladministra— tionen för mellannivån. Den är uppbyggd av tre typer av organ. Det statliga inslaget består
av det från svensk förvaltningstradition
övertagna länsstyrelseinstitutet samt av
distriktsförvaltningen.Myndigheternas verksamhets— områden avviker icke sällan från varandra. Distrikts— myndigheterna har ofta underställda lokala instanser
- statens lokalförvaltning.
De byggs upp av kommuner som samverkar kring gemensamma
ändamål.
i Norge utgörs den egentliga centralaadministrationen av departementet samt de organ som brukar kallas "centraladministrasjon i tilknytning till departemen" tene". Länsnivån motsvaras av fylket. Statlig lokal— förvaltning är ofta uppbyggd med fylket som distriktsområde. Men den kan också operera inom kommunen, den geografiskt minst omfattande själv—
styrelseenheten. Analogt kallas då nivån ovanför
fylkeskommunen.
För att sammanfatta:
Länsnivån mellan amts—fylkesnivån i de nordiska ländernas
samhällsförvaltning är uppbyggd av institutioner med olika ursprung, uppgifter och territoriell täckning.
Grovt sett finns följande fyra varianter:
A Samordnad statlig förvaltning uppbyggd på en territoriell bestämning: länsstyrelseintitutet
B statlig förvaltning på mellannivå underställd sektoriellt/funktionellt organisaerad central
myndighet, ibland
C självstyrelseorgan på länsnivå, utövande självstyre enligt direktval—demokrati—regler (landsting,
fylkeskommun, amtskommun)
Ett annat rekvisit för självstyrelseorganen är deras
rätt att själva beskatta kommuninnevånarna.
D samarbetsorgan i form av kommunalförbund, emellanåt sammanfallande med länsområdet, emellanåt täckande färre antal kommuner och i allmänhet upprättade för att hantera särskilt samarbetsproblem. Uttaxering sker indirekt; via medlemskommunerna. Ännu större samarbetsregioner kan bildas när landsting ingår i kommunalförbund. Styrelseorgan utses indirekt via ingående kommuner.
1.2 Problemet
Två inslag dominerar reformsträvandena, som de framgår ur direktiven till "vidgad länsdemokrati (och tilläggsdirektiven) vilka blivit styrande
för dispositionen av denna rapport:
a att i framtiden stärka landstingskommunen och därmed vidga utrymmet för kommunal
självstyrelse
b att vidga "det folkliga inflytandet" över
den regionala samhällsverksamheten
Dessa direktiv är inte entydiga. De täcker flera olika möjligheter. När det gäller ett stärkande av landstingskommunen - den institution som
beskrivits i C ovan — skulle det kunna innebära
1 vidgad självbestämmanderätt; men uppgifterna
konstanta
2 vidgade uppgifter; men konstant grad av
självbestämmande
3 att såväl grad av självständighet som
antalet uppgifter växer tillsammans
fig L stärkande av landstingskommun: rörelseriktningar
grad av beslutskompetens/
frånvaro av central kontroll
Hög kompetens
Låg kompetens antal uppgifter som förs in under landstingskommunal
kompetens
få många
Även uttrycket "ett vidgat folkligt inflytande" kan vara problematiskt. Det kan tolkas som en demokratisk ansvarighetsprocess via röstsedeln. Demokratisk legi— timering skapas på ett direkt sätt. Men uttrycket kan också tolkas som en hänvisning till olika former av indirekt kontroll och legitimering. Ett exempel är när landstingen i egenskap av regional valkorporation utser ledamöter i länsstyrelse och lekmannastyrelser. En annan typ av argumentation är att hävda att det folk— liga inflytandet garanteras av befintliga konstitutio— nella former under offentlig insyn. Denna tolkning torde
dock vara av mindre intresse för denna genomgång.
I tilläggsdirektiven talas om olika modeller för folkligt inflytande över regional samhällsverksamhet:
modell 1 överförande av uppgifter från länsstyrelse och KCWMHDMJJ— andra statliga myndigheter till landstingskom— SERING muner
modell 2 stärka folkligt inflytande över verksamhet som öKNING LEK— bedrivs av länsstyrelse och andra statliga or- MANNAINSLAG gan utan ändring av huvudmannaskap
modell 3 successiv sammansmältning av länsstyrelse och FUSIONEN landstingskommun till enhetlig regional samhälls- förvaltning p.g.a. att gränserna mellan förvalt— ningarna blir mindre markerade
I sammanhanget "kan det finnas skäl att beakta de erfarenheter som har vunnits i våra nordiska
grannländer".
Avslutningsvis finns därför anledning att ställa reformutvecklingen i grannländerna mot de
utvecklingslinjer som skisseras i modellerna.
1.3 Regionkommunernas egenskaper
För att kunna gå vidare och jämföra de nordiska ländernas mellan— nivåer i politik och förvaltning måste vi ha något instrument efter vilket likheter och olikheter kan mätas, paralleller och kontraster framhävas. Utan att binda språkbruket till någon förekommande institution, föreslår jag att vi kallar detta mel— lanled för regionkommunen. En sådan politisk/administrativ en—
het kan karaktäriseras med avseende på bl.a. följande egenska—
per:
0 en demokratisk—legitimerande kanal för "folkligt inflytan— de”: styresorgan som utses genom direkta eller indirekta
förfaranden
o en koncentrationsdimension med avseende på lokaliseringen av beslutskompetens: hög resp. låg grad av delegering till
lokala organ, underställningsförfarande m.m.
o en befogenhet/kompetensaxel med avseende på arten av reg— 1erings-, styrnings— och övervakningsbefogenheter: om den
är sektoriell eller heltäckande (funktionell domän)
0 en huvudmannaskapsaxel vars poler utgöres av staten och den lokala självstyrelseenheten,
kommunen.
o en geografisk-territoriell dimension som innebär att admi— nistrativa gränslinjer dras samordnat för alla myndighets- funktioner, eller om det föreligger hög grad av inkongruens
mellan olika myndigheters geografiska distrikt.
Här urskiljda egenskaper skär tvärs över de ofta hörda begrepp- en kommunalisering och decentralisering. I princip är det tänk— bart att en långtgående decentralisering (lokal-lokalisering) av statlig verksamhet är möjlig utan att frågan om huvudmannaskap behöver beröras. En andra möjlighet är att det sker en urholk- ning av primärkommunala uppgifter till förmån för ”kommunal cen— tralisering” på landstingsnivå. (Denna fråga är mycket diskute-
rad i såväl svenskt som norsktreformarbete, där det explicit
förnekas att landstingskommunen kan vara någon "överkommun"). Eftersom det är svårt att arbeta med
alla dessa dimensioner på en gång utnämner vi frågorna om omfattning av beslutskompetens och om huvudmannaskap till huvudaxlar i ett egenskapsschema för regionkommunen. De fyra grundmodeller vi då erhåller är de inlednings— vis nämnda fyra typerna av regionala förvaltnings—
organ som förekommer i de nordiska länderna. Teo-
retiskt sett är typerna däremot inte uttömmande.
Fig. 2. regionkommunmodeller.
huvudmannaskap
kommun kommunalförbund länsparlament ad hoc/sektorskompetens allomfattande
kompetens befogenhet
statlig sektoriell samordnad statlig förvaltning regionförvaltning
stat
Skillnaden mellan kommunalförbund och länsparla—
ment torde vara klar: den förra bygger på när—
varorätt för alla medlemskommuner; i den senare är det partiernas styrka inom det större geo— grafiska området som avgör sammansättningen
av länsparlamentet. De bägge kommuntyperna representerar således olika former för demokrati: den direkta och den indirekta. I och för sig behöver inte den grad av beslutskompetens som tillerkänts. kommunen sammanfalla med demokrati/ form axeln. Det är fullt tänkbart att bilda ett starkt länsparlament som är uppbyggt av de ingående kommunerna: ett slags federalt organ på regionnivå. Omvänt gäller att i praktiken befinner sig nog den motsvarighet vi har till "länsparlamentet" — landstingen — långt ifrån en helt genomförd regional självstyrelse. Landstingets kompetens ligger inom flera men ändock begränsat antal sektorer. I det norska amtskommunfallet finns också spärregler via ut— jämningsmandat som gör att småkommuner icke riskerar att bli åsidosatta i den regionala instansen; ett drag som kan sägas härröra från
kommunalförbundsidén.
En andra komplikation rör den vänstra sidan av
schemat—sektorskompetensen. Myndigheters geografiska verksamhetsområden kan vara Splittrade. I det svenska fallet skiljer sig exempelvis televerkets; högskolans och fiskeristyrelsens distriktsindelningar sig åt. Det kan förstås finnas naturliga anledningar till sådana gränsdragningar; men det torde vara klart att samordnings— problemen accentueras av geografisk splittring. Systemet blir starkt segmenterat mellan av varandra oberoende organ. Om vi ser på kommunalförbundet så kan man här tänka sig ett mer eller mindre fragmenterat system beroende på om medlemmarna i förbunden varierar från
en gemensam angelägenhet till en annan. Ett sådant "differentierat kantonförbund" som regionkommun ut— märks av extrem decentralisering och låg grad av
central samordning.
Om vi konstaterar ett sådant mönster med dess motpol
på den undre delen av schemat: den statliga respresenta— tionen så utgöres den av en stark, regionalt samordnad statsförvaltning. Den kommunala självstyrelsetraditionen har inget utrymme. Det lokala inslaget tillvaratas av
en statlig lokalförvaltning. Systemet blir starkt centraliserat. Om jämlikhet, effektivitet och likformig— het är värdeord som står för en sådan länsförvaltning
så torde egenskaper som mångfald, variation och val— frihet känneteckna den decentraliserade samverkan mellan
små kommuner som besrivits ovan.
En regionkommun kan enligt detta synsätt vara något ganska sammansatt: alla de egenskaper som identifierats och diskuterats återfinnes knappast i något verkligt system. Men schemat är en hjälp för att återfinna de drag och tendenser som i högre eller mindre grad karak—
teriserar de nordiska regionkommunerna.
Följande drag kan skönjas hos våra grannländer i för—
SOU 1980:53 Om några egenskaper hos regionkommuner 23 hållande till vårt eget land:
Finland: en samordnad statlig regionförvaltning, men med begränsade befogenheter som kompletteras av beslutsföra centrala sektorsmyndigheter, hög grad av splittring i distriktsindelning samt med kommunalintresset tillvarataget genom indirekt representation i kommun—
förbund för olika frågor
Danmark: samordnad men begränsad statlig regionförvaltning med vissa lokala befogenheter; starka sektorsorgan;
direktdemokrati regionkommunen.
Norge: samordnad statlig regionförvaltning; sektorsorgan som delvis samstämmes på fylkesnivå; fylkesting som direktväljes och som har betydande administrativa resurser; reformriktning mot ökat antal uppgifter för region—självstyrelse—
organet.
Sverige: en starkt utbyggd statsförvaltning på det regionala planet; vissa fristående sektorsorgan; ett expanderande lands— tingsinstitut; och olika former för sammanblandning av statliga och regionkommunala uppgifter och ansvars—
utkrävanden.
1.4 Grov karaktäristik av de nordiska
förvaltningssystemen
Härutöver kan det vara på plats att erinra om vissa centrala skillnader i politisk kultur mellan,
å ena sidan, Sverige—Finland, och å andra Danmark—
Norge.
I det svensk—finländska systemet ingår självständiga centrala ämbetsverk, som icke är underkastade direktiv från chefen för departement under vilket de sorterar, utan endast från hela regeringen och inom formellt fixerad ordning. InOHldenna ram avgör ämbetsverkenalltså på egen hand och på eget ansvar hur gällande bestämmel—
ser skall tillämpas.
I det dansk—norska systemet, som överensstämmer med förhållandena i de flesta andra europeiska länder,
är förvaltningsgrenarna däremot underordnade veder— börande minister (MINISTERSTYRE). Många verkställande funktioner fullgörs alltså inom ministerierna. Över tid har denna skillnad tenderat att minska, så att ministerierna i ökad utsträckning agerar som poli— tiska stabs— och planeringsorgan. Men skillnaden
har betydelse för det sätt varpå ansvar utkrävs av ministrar (och också för deras tidsbudget vad avser
handläggning av besvär av förvaltningsbeslut).
Offentlighetsprincipenär bäst förankrad i svensk och finländsk förvaltningstradition.
Den svenska och finländska regionala statsförvalt— ningen med landshövding och länsstyrelse hade åt— minstone tidigare en mycket stark ställning, kanske påminnande om den franska prefekturen. I Danmark och Norge had amtmannen resp. fylkesmannen mindre betydelse, dels p.g.a. större centralisering till statsdepartementet, dels också p.g.a. andra lokala statsmyndigheter utanför amt— och fylkesmännens
kontroll.
I norsk och dansk tradition har dualismen landsting
(sekundärkommun) — statsförvaltning inte varit lika
framträdande som i Sverige. Skillnaderna
har varit två: dels har amts/fylkes—mannen haft vittgående kontrollrätt visavi kommuner— na, dels också samtidigt varit statsmakts— representant i länet och medlem av region—
fullmäktigförsamling.
Efter denna exkurs är det dags att erinra om gemensamma och unika drag i den nordiska kommuna— la självstyrelsen som skiljer den från det
normala mönstret i Västeuropa.
o självstyrelsetraditionen är stark — val— deltagandet är nästan lika stort som i
nationella val
0 inslaget av kommunalvägen rekryterade riksdags— ledamöter är ett politiskt karriärmönster som kanske är starkast i Sverige, men som också förekommer i grannländerna i en ovan—
ligt hög utsträckning
Utanför Norden är
0 den kommunala verksamheten ofta mindre omfattande och mer beroende av att under—
ställas statlig översyn och efterhandskontroll
o kommunerna mindre och resursfattigare i brist på indelningsreformer och rätt till
eget skatteuttag annat än via fastighets— beståndet.
NÅGRA FÖRFATTNINGSREFORMER
Historik
| De nordiska länderna kan se tillbaka på en * lång tradition av lokalt självstyre och länsför— ? valtning med självstyrelseinslag. Statsmaktens ! representant i länet — landshövdning, amtmän,
: hade delvis funktionen som kungens representant
men fullgjorde också centrala uppgifter i lokalt/
en enhetlig statsförvaltning ned i flera myndig— heter, i första hand bröts militära och kyrkliga förvaltningar ut.
» i i regionalt uppbyggda instanser. Över tid bröts ! ! ! i De första kommunallagarna kom till i mitten & av 1800—talet. 1837 tillkom de norska "formann— skapslovene". Med dessa nya lagar lades grunden för det norska systemet med folkvalda organ där medborgarna själva kan bestämma över viktiga
förhållanden i det egna lokala samhället.
De folkvaldas makt var likafullt länge begränsad till områden som skolväsen, vägar och kyrkliga
! frågor samt fattigvård. Den största makten och i de viktigaste besluten låg fortfarande hos % statsmakterna.
Samtidigt med att "formannskapet" bildades i
kommunerna tillskapades ett "amtformannskap"
på fylkesplanet. (År 1918 återgick amtet till det gamla namnet fylket, som var det ursprungliga namnet på ett landområde och amtmann blev fylkesmann). Denna försam— ling blev det främsta politiska organet i fylket och var fram till år 1964 sammansatt av en representant från varje landskommun. Ordföranden i landskommunen var självskriven medlem av fylkestinget. Vid voteringar räknades varje ordförandes röst som en röst. Fylkes— mannen var ursprungligen församlingens självskrivna ordförande. Efter en reform 1921 utsåg fylkestinget självt ordförande bland sina medlemmar. Fylkesmannens
närvarorätt har numera upphört.
Den danska utvecklingen har vissa beröringspunkter med den norska. Självständiga amtskommuner lades fast i och med 1841 års inrättande av s.k. amtsråd. I likhet
med Norge ingick inte alla städer i amtskommunen.
I Sverige framstår 1862 års förordningar om kommun— styrelse på landet, i stad, om kyrkostämma med Skolråd och om landsting som avgörande för den moderna lokala
och regionala självstyrelsen.
För Finlands del kan uppkomsten av det nuvarande kommunal— väsendet LMeliseras till 1865 då förordningen angående landskommunernas kommunalförvaltning avgavs. Denna förordning var principiellt betydelsefull bl.a. därför att den innebar att kommunalförvaltningen skiljdes från den kyrkliga församlingsförvaltningen. Dessutom inne— bar den att en ny kommunal förvaltningsorganisation, kommunstämman (kommunalstämman), grundades för att handha kommunens förvaltningsangelägenheter. Den världs— liga och kyrkliga verksamheten på lokalnivån separe— rades dock inte totalt vid denna tidpunkt. De kommu— nala gränserna följde församlingarnas gränser och bildandet av en ny kommun var fortfarande beroende
av grundandet av en ny församling.
Genom städernas kommunalförordningfrån 1873 strävade man bl.a. till att förenhetliga och utveckla det brokiga systemet av förvaltnings— modeller. Detta skulle bl.a. ske genom att göra det obligatoriskt för städer av en viss storlek att grunda ett representativt organ för handhavandet av stadens angelägenheter.
Det finns i det finländska fallet också skäl att närmare dröja vid kommunalförbundsförvalt— ningen. Detfinska mönstret avviker från de västnordiska länderna där inslag av region— kommunalt självstyre haft en annan genomslags— kraft i förhållande till att bilda frivilliga sammanslutningar av primärkommuner.
Redan under slutet av 1800—talet möjliggjorde den då gällande kommunallagstiftningen en för flera kommuner gemensam förvaltning i form
av gemensamma kommunalstämmor.
De flesta interkommunala förvaltningar rörde sinnessjuk— och tuberkulosvårdens områden. Det fanns 1929 13 interkommunala sinnesjukhus, 14 interkommunala tuberkulossanatorier och
sex interkommunala arbetsinrättningar. Däremot fanns det endast fem exempel på kommuner som gemensamt upprättat vanliga kommunala sjuk— hus och inom skolväsendet inskränkte sig det interkommunala samarbetet till gemensamma folkskoledistrikt i kommunernas gränsområden.
Inom ramen för gällande lagstiftning saknade emellertid dessa sammanslutningar en själv— ständig organisation. Det tilltagande kommunala samarbetet krävde därför reformering av lag—
stiftningen på detta område. Det skedde 1932 då man
skapade kommunalförbundssystemet.
Intressant är även utvecklingen för den statliga läns—
förvaltningen.
Trots Finlands införlivande med Ryssland bestod den gustavianska förvaltningsapparaten i stort. Central— förvaltningen ombesörjdes av expeditioner och för olika förvaltningsgrenar grundade centrala ämbetsverk. Den viktigaste myndigheten på regional nivå var länsstyrel— sen som leddes av en guvernör. Länsstyerelsens kompetens var mycket vidsträckt. En central uppgift var laglighets—
kontrollen av kommunalförvaltningen.
Redan under 1800—talet började man emellertid överföra vissa av länsstyrelsens uppgifter till speciella stat— ligadistrikSförvaltningsmyndigheter. Bl.a. grundades 1885 folkskoleinspektörstjänster i varje län — en re— form som inte alls tilltalade prästerskapet som tidigare handhaft dylika uppgifter. Genast i början av 1900—talet grundades statliga distriktsmyndigheter för nästan varje förvaltningsgren. Denna utveckling betydde början till en organisatorisk splittring av den staliga förvaltningen på regional nivå, bl.a. p.g.a. att de enskilda distriktsmyndigheternas verksamhetsområden ofta dels avvek från varandra, dels avvek från läns—
indelningen.
Under l900—talet har indelningsreformer och kompetens— fördelning mellan olika former för kommunala och statliga organ stått centralt i reformarbetet i alla
länderna. (Se avsnitt 3.)
2.2 Konstitutionella utgångspunkter
En i alla länderna orubbad princip är att det är
ytterst statsmakterna som äger reglera kommunernas indelning och kompetens. Kommun— institutet har formellt sett en svagare ställning i Norge men denna konstitutionella skillnad torde
praktiskt sett vara av mindre betydelse.
I den danska grundlagen 5 82 föreskrivs att kommunernas rätt att självständigt sköta sina angelägenheter (under statens tillsyn) regleras genom lag. I detta ligger, på motsvarande sätt som i Sverige, att grundlaget garanterar och skyddar kommunernas existens som själv- ständiga förvaltningsenheter och att den kommunala självstyrelsen inte kan upphävas genom lag, medan däremot avgränsningen av de angelägen— heter som innefattas i den kommunala själv— styrelsen, den s.k. kommunalfullmakten kan bestämmas i lag. Den verkliga omfattningen av kommunalstyrelsens befogenheter blir sålunda beroende av den vid varje tidpunkt gällande lagstiftningen. De kommunala myndigheternas makt kan alltså, liksom i Sverige, ytterst ses som ett utflöde av den danska statsmakten. Den nyss nämnda grundlagsbestämmelsen infördes redan i 1849 års grundlag. Av förarbetena framgår att huvudsyftet med den bestämmelsen var att garantera medborgarna en allmän rösträtt till kommunalbestyrelserna vilket numera regleras av den särskilda kommunala vallagen.
Detta att kommunerna är självständiga förvaltnings— enheter kommer också till uttryck i att de en— skilda ledamöterna i amtsråd och kommunal— bestyrelser inte har någon allmänt underordnad ställning i förhållande till någon högre myndig— het. De kan visserligen ådraga sig straffansvar och skadeståndsansvar för olagligheter i utövan—
det av uppdraget, men de kan inte åläggas något admi— nistrativt disciplinansvar. Statliga myndigheter kan sålunda bara när det finns någon särskild rättsgrund därtill ge amtsråd eller kommunalbestyrelser direktiv ("tjänstebefallningar"). Det finns inte heller någon överordnad myndighet som har en allmän befogenhet att ändra ett amtsråds eller en kommunalbestyrelses beslut
eller att handla i dess ställe.
I Finland baserar sig förvaltningen på länsnivå på 50 5 i regeringsformen från 1919. I nämnda paragraf stadgas att "för den allmänna förvaltningen skall Finland förbliva indelat i län, härad och kommuner". Vidare slås fast att ändring i länens antal stadgas genom lag samt att övriga ändringar i den administrativa indel— ningen bestäms av statsrådet. I 51 5 stadgas att läns—
förvaltningen handhas av landshövdning.
I motsats till övriga nordiska länder saknas Norges grunnlov (från år 1814) varje stadgande om kommunal och fylkeskommunal självstyrelse. Någon lag som ger allmänna bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner finns inte. Men både fylkeskommuner och kommuner är, liksom i Sverige, på— lagda en rad uppgifter genom speciallagstiftning av olika slag. Viktiga exempel är "vegloven, grunnskoleloven, lov om vidaregående opplaering, sykehusloven" och "bygnings—
loven".
Uppgiftsfördelningen bestäms också genom beslut av Stortinget, regeringen och departementet. Statsmakter— na kan när som helst besluta om ändrade gränser för
den kommunala kompetensen och sålunda direkt påverka innehållet i denna. Stortinget kan besluta att en samhällsuppgift skall lösas enbart av staten, av fylkes— kommun enbart, av kommunerna enbart, eller av två eller
flera av dessa gemensamt.
SOU 1980:53 3. SAMHÄLLSOMDAN IN G OCH KOMMUNREFORMER 3.1 Den kommunala sektorns expansion
Efterkrigstiden har medfört att den s.k. offentliga sektorn expanderat starkt i samtliga nordiska länder. Även om man inte är enig om
hur dess yttre gränser skall dras, än mindre
hur dess omfattning och resursförbrukning är,
så är det uppenbart att inom den del av offentlig verksamhet som inte enbart utgör ekonomiska transfereringar, så har den kommunala och region— kommunala sektorn ökat relativt set mest. Stats— kontrollkommittén anger i SOU 1980:10 att lands— ting och kommuner från att 1950 ha tagit ca 8 % av landets totala produktion i anspråk, nu
tar drygt 24 % i anspråkl).
För Norge gäller att under efterkrigstiden kunde kommunalförvaltningen disponera närmare 6,5 %
av den norska bruttonationalprodukten i skatter och avgifter. Under 1970—talet har denna andel kommit upp till mellan 14 — 15 %.
För Danmark saknas helt jämförbara siffror, men
det är klart att proportionerna mellan stat och
l) Statens andel anges till 10 resp. 12 %.
kommun där ser något annorlunda ut. Av de samlade inkomsterna år 1976 tog det allmänna in ca 43 %, upp—
och OKC
delat på stat ca 70 %, primärkommun ca 22
10
regionkommun 8 e. Av statens utgifter svarade amts—
kommunen för proportionellt sett mer, ca 12 %.
Motsvarande tendenser är iakttagbara även för Finlands del, även om den offentliga sektorn relativt sett är något mindre där, och att man då bör beakta att kommun—
förbundens uppbörd sker via medlemskommunerna. 3.2 Kommunrationaliseringarna: lokal nivå
Ett grundläggande argument för efterkrigstidens kommunindelningsreformer har varit att skapandet
av större och bärkraftigare kommuner är en förutsätt— ning för ökad kommunal självstyrelse och ökad med— borgerlig service. I Sverige har det lett till att antalet kommuner under perioden 1951—1976 minskat från 2 498 till 277 (1 januari 1980 279). Av dessa
är över hälften mindre än 20 000 invånare, medan
11 härbärgerar fler än 100.000.
Ett analogt reformarbete tog fart genom den s.k.
småkommunkommittén i Finland under 60—talet.
Tabell 1 Antal kommuner i de nordiska länderna
kommuner mellan(sekundär)nivåkommuner land Danmark 275 14 (13 + Köpenhamn) Finland 464 12 Norge 454 19 (18 + Oslo) Sverige 279 26 (23 + 3 kommuner utan—
för landsting)
Dess förslag ledde till en klar nedgång.i kommunantalet under slutet av 60— och början
av 70—talet. 1960 fanns i Finland 548 kommuner. 83 av dessa har idag försvunnit genom kommun— sammanslagningar. P.g.a. lokalt motstånd har reformplanerna dock inte kunnat förverkligas fullt ut. För att uppnå de drygt 300 som refom— kommissionen föreslog, krävs en minskning med
ytterligare ca 150 kommuner.
I Danmark ledde behovet av att dels lösa indel- ningsfrågorna, dels också att få till stånd en modernare styrelseform för kommunerna och amtskommunerna till att det 1958 tillsattes
en brett sammansatt kommunallagskommission.
Redan under det pågående utredningsarbetet i kommunallagskommissionen genomfördes med början år 1962 en frivillig kommunsammanläggning av totalt 398 kommuner. Som ett resultat av kom— munallagskommissionens arbete antog folketinget år 1967 en lag om revision av den kommunala
indelningen.
Enligt indelningslagen skulle den kommunala indelningen omkring städerna göras så att "bysamfund" som låg i flera kommuner men som kunde betraktas som sammanhörande normalt kom att höra till en och samma kommun, "en by — en kommun" — principen. Vid bedömningen skulle av— görande vikt läggas vid de befolkningsmässiga, sysselsättningsmässiga och ekonomiska förhållan— den som knöt samman de enskilda kommundelarna. Vidare skulle det eftersträvas att kommunerna blev tillräckligt bärkaftiga enheter. De borde alltså bli så stora att de utgjorde ett lämpligt underlag för att självständigt sköta de kommunala uppgifterna.
Före indelningsreformen fanns det 1837 enheter, varav
87 "köpstäder" och 1300 sognekommuner. I likhet med ut— vecklingen i Sverige skapades en "enhetskommun" med samma status. Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner har
uppgifter både som primär— och amtskommuner.
Resultatet av sammanläggningen av primärkommuner resp. amtskommuner i Danmark blev att antalet primärkommuner efter kommunalreformen uppgår till 275.
Den norska kommunindelningsreformen startade år 1958, då man hade 744 kommuner. Topografiska förhållanden och bosättningsmönster satte snäva gränser för en unifor— mering av kommunerna. För närvarande finns i Norge
454 kommuner. Av dessa är 47 bykommuner. Mer än hälften
har mindre än 5.000 invånare.
Sammanfattningsvis kan sägas att medan man i Sverige och Danmark lagt samman mindre enheter till större kommuner med bättre resurser att utföra sina uppgifter, valde
man i Norge att bygga ut en stark fylkeskommun som en garanti för en stark samhällsförvaltning inom större geografiska enheter. I Finland har reformarbetet stött på svårigheter. Antalet kommuner är alltfort stort. Småkommunproblemet hanteras genom kommunalförbunds— institutet. I det svenska reformarbetet finns däremot
krafter som arbetar för färre och större primärkommuner.
3.3 Kommunrationaliseringarna: regional nivå
Fr.o.m. år 1971 finns 23 landstingskommuner i Sverige.
I princip gjordes varje län till landstingskommun.
Gotland, Göteborg och Malmö är kommuner utanför landstings— kommun. Vissa särskilda bestämmelser gäller för Stockholms landstingskommun. Ett genomgående drag i
alla länderna är f.ö. att huvudstadsregionerna erhållit
särskilda lösningar.
Även om länen som statlig regional instans varit oomtvistade i finländsk debatt, så har indelningsgrunderna för och länens antal inte
varit det.
År 1946 tillsattes en kommitté som fick i uppdrag att utreda problemen kring länsindelningen. I sitt betänkande rån 1953 föreslog kommittén
att landet indelas i 15 län, vilket skulle ha betytt att fem nya län grundas; Mellersta Öster— bottens, Mellersta Finlands, Norra Karelens, Björneborgs och Tammerfors län. Utgående från det här stiftades 1965 en lag om länens antal (353/56), vilket innebar att Norra Karelens och Mellersta Finlands län grundades fr.o.m. 1960. Härigenom steg länens antal till 12, dvs.
detsamma som i dag.
Under slutet av 50—talet började man utreda möjligheterna att grunda ytterligare flera län
i överensstämmelse med den ovannämnda kommitténs förslag. År 1960 framförde Tammerfors länskommitté förslag om att ett län med samma namn bör grundas, vilket även resulterade i att man 1962 stiftade
en ny lag om länens antal (201/62). Enligt
lagen bör förutom Tammerfors län även Satakunda
län grundas.
Länsjusteringarna har dock inte genomförts. Orsakerna är många och varierande. En politiskt betydande och reformhämmande faktor är att de nya länsgränserna också skulle innebära för— ändringar i valkretsindelningen för riksdags— val. Reformen motarbetas framför allt av de riksdagsmän, vilkas väljarkår skulle spjälkas upp på två län.
Danmark — Efter det att kommunallagskommissionens
en kommunalreformkommission.
Denna kommission fick bl.a. till uppgift att lägga
fram förslag till bildande av nya amtskommuner och till ändring av den kommunala indelningen i stadsområdena samt också att särskilt undersöka indelningsfrågorna
rörande Århus, Odense och Ålborgs städer.
Indelningslagen gav kommunalreformkommissionen möjlig— het att lägga samman två eller flera amt. Antalet amt var vid den tiden 22, men tre amt var i sin tur in— delade i flera s.k. amtsrådskretsar, varför det totala antalet amtsråd var 25. Redan då var det en allmän uppfattning såväl i folketinget som i kommunala kretsar att antalet amt skulle minskas för att möjliggöra
dels en mer omfattande och samcrdnad planering, dels en decentralisering av en rad statliga uppgifter till de nya amtskommunerna. Reformkommissionens ståndpunkt blev att det borde finnas 14 amt i Danmark, 13 nya
amt och Köpenhamns amt. Detta amt, liksom primär— kommunerna i Köpenhamns amt, Köpenhamn och Frederiks— berg, hölls utanför den nya indelningslagen, eftersom
man väntade en särlösning för hela huvudstadsområdet.
Norge — Traditionella fylkesgränser har bibehållits. Landet är indelat i 19 fylken, varav 0510 samtidigt
också är kommun. Fylket Oslo har fylkesman gemensam
med Akershus.
3.4 Kriterier för regionkommun
Indelningsreformerna för kommunerna (primär—) har i allmänhet föregåtts av ett intensivt kartläggnings— arbete för att finna kriterier på lokala kontakt— mönster som s.a.s. bygger upp "naturliga" lokalsam— hällen kring olika bebyggelsekärnor. I vissa fall har sammanläggnings— och avspjälkningsbeslut lett till 10—
kala reaktioner. I stort sett har man lyckats skapa
färre och större kommungemenskaper, låt vara
med ofta förlorad direktkännedom om lokala förhållanden och minskat lekmannadeltagande. På läns/regionnivån har det i allmänhet varit mindre besvärligt att komma fram till administrativa avgränsningar, framför allt i Sverige och Norge. Där har befintlig och historisk framvuxen läns— indelning med residensstäder som centralort haft stor genomslagskraft. I den svenska debatten om en ny länsindelning har emellertid föreslagits att länens antal skulle skäras ned till 15. Ett befolkningsunderlag om ca 300 000 har ansetts nödvändig för att garantera medborgarna samhälls— service. Förslaget har icke genomförts trots att
det diskuterats i tio år.
I Finland har den — i förhållandet till grann— länderna — senare urbaniseringen jämte den starka befolkningskoncentrationen till de fya sydligaste länen verkat katalyserande på indelningsdiskussio— ner. Uppkomsten av eller förslag till delning av län har också haft samband med sviterna från kriget. Under 70—talet har den s.k. landskaps— självstyrelsefrågan varit aktuell. I ett be— tänkande av mellaninstansförvaltningskommittén från 1974 framkastas flera omtvistade förslag till reformering av mellaninstansen. Där införs bl.a. ett ekonomilandskapsbegrepp som överordnas tidigare administrativ indelning i form av län
och geografiskt i form av landskap. Grundläggande synes vara ett "ekonomiskt—geografiskt samband
som gör regionen naturlig och enhetlig". Ekonomi— landskapen anges vara 17—19. Motsvarande tanke— gångar kan sägas ha lagts till grund för den svenska regionalpolitiken men har inte avsatt spår i den politiskt administrativa indelningen
i Sverige.
I det finländska förslaget varierar befolkningsunder— laget för varje län. Extremvärden är den ca miljonen invånare som finns i Nyland samt de knappt hundratusen som finns i det föreslagna Kajanaland. Ålands 22.000
invånare är ett särfall (bilaga 1).
Under arbetet med den danska amtskommunreformen kom man fram till att det idealiska befolkningstalet för den skulle vara mellan 200.000 och 250.000 invånare. Av många skäl kom dock den genomförda indelningen i prak— tiken att avvika från sådana diskuterade "normtal". Även om man bortser från Bornholm — som med sina speciella förhållanden bildar en egen amtskommun, vilken består av endast fem primärkommuner med sammanlagt
ca 48.000 invånare — finns det stora skillnader mellan de nya amtskommunerna inte bara i geografisk omfatt— ning utan också i invånarantal och i antal kommuner
som ingår i amtskommunen. Av bilden i bilaga 2 framgår översiktligt den geografiska indelningen av Danmark i amtskommuner efter kommunalreformen. De nya amts— kommunernas geografiska områden är i allmänhet mer likartade än de nuvarande svenska länen. Följande tabell visar skillnader i invånarantal, ytvidd och
antal primärkommuner mellan de olika amtskommunerna.
Tabell 2. Amtskommuner i Danmark.
Amtskommun Befolkning Areal Antal 79—07—01 (ka) kommuner (lOOO—tal)
Köpenhamn 629 520 18 Frederiksborg 327 1 347 19 Roskilde 201 890 11 Västsjälland 277 2 984 23 Storström 260 3 398 23
48
Fyn 452 3 486 32 Sönderjylland 249 3 929 23 Ribe 212 3 132 14 Vejle 325 2 997 16 Ringköbing 262 4 853 18 : Århus 573 4 561 26 ' Viborg 231 4 123 17 ; Nordjylland 480 6 172 27 % I Samtliga 4 526 42 980 273 | + Köpenhamns kommun 503 86 1 ! + Frederiksbergs " 89 9 1 ' Hela landet 5 118 43 075 275
___—___—
De nokska fylkeskommunernas geografi framgår av bilaga 3.
4. SAMHÄLLSFÖRVALTNING PÅ REGIONAL NIVÅ INSTITUTIONER ocn STRUKTUR
Regional och lokal statlig förvaltning
Inledningsvis finns det skäl att erinra om
skillnaderna mellan det svensk—finska och dansk—norska systemen. Amts— och fylkesmännen ägde tidigare en dubbelfunktion i den regionala förvaltningen; som statens regionala ombud resp. som regionens ledande företrädare. Reformerna
de senaste åren har inneburit att en skarp åt— skillnad införts mellan statliga och amtsfylkes— kommunala administrativa uppgifter. Statens representant får alltmer renodlade kontroll— och tillsynsuppgifter visavi kommun— och region- kommun. Dessutom innehar han (hon) en betydande uppgift som rättsvårdande instans i besvärs— hänseende. Starka sektorsmyndigheter på central nivå kan dock ofta förbigå den regionala represen— tanten.
Landshövdingeväsendet i Sverige och Finland har
en starkare ställning, inte minst resursmässigt. I Finland försvagas dock den regionala samord— ningen av att statsmyndigheternas centrala
organ har omfattande distriktsbefogenheter, dels också av att områdesindelningen kan skifta från myndighet till myndighet.
FINLAND
Sedan 1967 har det varit en strävan att, som det heter i länsförvaltningsbetänkandet, "placera olika för— valtningsgrenars distriktsmyndigheteri samband med den allmänna länsförvaltningen — i den mån det anses nöd— vändigt och ändamålsenligt". En annan strävan har varit att skapa en "tillräckligt enhetlig organisa— tion" för diverse delegationer, nämnder och motsvaran—
de organ på länsnivå.
Dessa direktiv är mycket mjuka och de har haft att kämpa mot en betydande trögrörlighet och en låg benägen— het hos centralförvaltningen att inordnas under läns— styrelserna. Förutom länsstyrelserna finns i dag
nästan 40 olika typer av statliga distriktsmyndigheter, vars totala antal uppgår till över 300 stycken. Denna territoriella och funktionella uppsplittring har haft konsekvenser också för den (kommun) lokala statliga administrationen. En kommitté föreslog 1967 att den territoriella indelningsgrunden skulle ändras så att kommunindelningen skulle vara en naturlig bas för bestämmande av lokala distrikt. Ett lokalförvaltnings- verk skulle grundas där flera olika — traditionellt åtskilda statliga verksamheter som skattebyråer, väg—
mästare och alkoholinspektörer - skulle samsas.
Länsstyrelsernas organisation
LS är allmän förvaltningsmyndighet i länet. Dessutom är den i egenskap av distriktsförvaltningsmyndighet un— derställd flera ministerier och centrala ämbetsverk. Som allmän förvaltningsmyndighet är LS underställd ministeriet för inrikesärenden. I frågor rörande undervisningsväsendet är LS underställd undervisnings— ministeriet, Skolstyrelsen och yrkesutbildnings-
styrelsen och i frågor rörande social— och hälso—
vården är LS underställd social— och hälsovårds— ministeriet, jord— och skogsbruksministeriet,
medicxnalstyrelsen och socialstyrelsen.
Figur 3. Länsstyrelsens organisation i Finland
Lnndshövdinh
Kanslichef länsråd
Eocial— och hälsovårdsavd.
djins— uillmänf [kansli avd. |
.äns-
rättl
Enligt RF (51 S) och förordningen om LS (3 S) är landshövdingen chef för LS. Kanslichef för LS är ett länsråd som samtidigt fungerar som chef för länskansliet och för allmänna avdel—
ningen.
LS består numera av fem avdelningar. Länskansliet grundades så sent som våren 1979. Som chef för skolavdelningen och social- och hälsovårdsavdel— ningen fungerar en avdelningschef, av vilka den förre bär titeln länsskolråd och den senare länssocialråd. Länskamrern är chef för lands— kontoret. För handläggning av förvaltnings— rättsliga besvärsärenden och vissa andra för— valtningsrättsliga lagskipnings— och förvalt— ningsärenden som hör till LS:s verksamhetsom—
råde finns vid LS en eller flera länsrätter. I LS:s organisation i vidsträckt bemärkelse kan dessutom di— verse nämnder och delegationer inrymmas. Dessa funge—
rar som hjälporgan till LS.
Det relativa storleks— (och möjligen även styrke—)
- förhållandet mellan länsstyrelseinstitutet och de statliga regionala förvaltningsorganen framgår av
nedanstående tabell över personalstyrkan: (1973)
Tabell 3 och 4. Statlig länsförvaltning i Finland.
Sektoriell förvaltningsgren Distriktspersonal Justitieförvaltning 118 Finansförvaltning 1 279 Jord— och skogsbruksförvaltn. 1 911 Handels— och industriförvaltn. 94 Social— och hälsovårdsförvaltn. 261 Arbetskraftsförvaltning 1 199
4 862 Länsstyrelserna Distriktspersonal Allmän avdelning 735 Landskontor 502 Skolavdelning 163 Social— och hälsovårdsavd. 155 Totalt 1 555
Som jämförelse kan nämnas att man beräknas att det vid de svenska länsstyrelserna finns ca 9 300 tjänster. Siffran kan antyda att den svenska länsstyrelsen
såväl absolut som relativt har en starkare ställning
i länsförvaltningen.
I bilaga 4 ges en uppräkning av de väsentligaste
finländska distriktsmyndigheterna samt distriktantal.
NORGE
Inom den statliga lokalforvaltningen har fylkes— mannen på många sätt stått i en särställning. Fylkesmannens göromål går tvärs igenom sektor— administrationen. Fylkesmannen är den främste statliga tjänstemannen i fylket. Fylkesmannen kan vända sig till de statliga fackorganen och begära att bli orienterad i frågor av betydelse, be om utredningar och inkalla dem till möten.
De lokala verksamhetsområdena för de olika stat— liga organen varierar betydligt. Det finns en grupp där myndighetsutövning tillkommer särskilda enskilda tjänstemän i distriktet, t.ex. polis— mästaren eller fylkesskattechefen. Distriktet består av en större del av ett fylke. Exempel på andra statliga tjänstemän i fylket är skatte— fogde, fylkeslantbrukschef, fylkesskogvaktare, vägchef, fylkesläkare, fylkesarbetschef, fiskeri— chef, fylkestandläkare m.fl. En del av de statliga organen är också pålagda rent fylkes— kommunala uppgifter. Några av fylkesmännens tidigare uppgifter har förts över till statens
distriktsförvaltning, t.ex. tull— och polisväsen— det.
De flesta statliga organen på fylkesplanet har inte någon gemensam ledning. Några få myndig— heter sorterar visserligen under fylkesmannen, t.ex. fylkesläkaren. De flesta organen tar di- rekta kontakter med berörda departement eller direktorat utan att ärendena först behöver
passera fylkesmannen. Vid sidan av representan— ter för den lokala, allmänna statsförvaltningen finns också flera regionala och lokala organ för mer speciella förvaltningsgrenar. Det
gäller arbetsförmedling, post— och telegrafväsen,
kyrklig förvaltning m.m.
Härutöver finns en serie regionala nämnder. Vissa av dem, som "arbeids— og tiltaksnemnda", är föreskrivna i lag. Andra, som "högskolestyret" är det inte. Utnämnings— befogenheter och kostnadstäckning är i flera fall delad
mellan stat och fylkeskommun.
Som påpekats har fylkesmannens dubbelställning refor— merats under 70—talet. Bakom reformkraven låg inte bara kritik på statens "infiltrering" i kommunala frågor utan också kapacitetsmässiga bedömningar. Såväl statlig-, regional—, lokal som fylkeskommunal för—
valtning expanderade.
1976 genomfördes en klar uppgiftsfördelning mellan den kommunala och den statliga administrationen. Man av— skaffade den dubbelställning som fylkesmannen hade haft, bl.a. med hänsyn till fylkeskommunens nya roll. Fylkeskommunen fick sin självständiga administration och man drog upp klara gränslinjer mellan den statliga och den fylkeskommunala förvaltningen på fylkesplanet.
Det fanns röster som menade att fylkesmannen skulle bli överflödig när han löstes från sina fylkeskommuna— la göromål och att de flesta av hans statliga uppgif— ter borde tas över av fylkeskommunen. I samband med Hovedkomiteens utredningar om reformer på fylkesplanet övervägdes också den lösningen att göra fylkesmannen till kommunal tjänsteman och föra över förvaltningen till fylkeskommunen. Detta förkastades emellertid av kommittén, som i samband härmed uttalade sin grund— läggande idé om fylkesförvaltningen. Å ena sidan bör fylkeskommunen enligt principen om lokalt självstyre ha full självständighet att bygga upp sin förvaltnings— organisation och själv anställa sin högsta administra— tiva chef. Å andra sidan är det nödvändigt att regering
och departement har tillgång till en representant i varje fylke med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken och för samordningen av statens verksamhet i fylket. Detta behov kan inte tillgodoses om fylkesmannaämbetet blir nedlagt. Utan ett sådant ämbete blir det svårt, framhöll Hovedkomiteen, att genomföra en önskvärd och ändamålsenlig decentralisering av den stat-
liga förvaltningen.
Det förelåg alltså en betydande kritik gentemot bristen på samordning av statlig verksamhet
på fylkesplanet. Sektorsintressenas styrka ledde till att många ärenden avgjordes direkt i de— partementen, utan föregående avstämning på fylkesplan. Ett förslag att samla statliga funktioner i ett regionalt överdiktorat befanns dock alltför långtgående. I stället fastnade Stortinget för att regional samordning skall
' skapas genom en kombination av följande åt-
gärder:
A Enskilda tjänstemän införlivas i fylkes—
mannens kontor (fylkeskontoret).
B Fylkesmannens samordningsfunktion i för— hållande till den övriga statliga förvalt—
ningen i fylket läggs fast i instruktioner
för fylkesmannen resp. sektormyndigheterna.
! C Fylkesmannen skall vara ordförande i eller medlem av kollegiala organ som är av betydel—
se för samordning av statens verksamhet.
Samordningsbestämmelsen omfattar i princip alla
civila förvaltningsorgan som stataen har i fylket.
Undantag har dock gjorts för polisväsendet och kyrko— väsendet, eftersom dessa institutioner på grund av sina funktioner och rättsliga ställning så klart skiljer sig
från den övriga statliga förvaltningen.
De förvaltningsgrenar (fagsjefer) som mot denna bakgrund i samordningshänseende är organiserade under fylkes— mannens ledning är skattefogden, fylkesskattechefen, fiskerichefen, skoldirektören, fylkesarbetschefen, fylkeslantbrukschefen, fylkesskogvaktare, vägchefen, biltrafikschefen, fylkesläkaren, fylkestandläkaren
och försäkringskassans direktör - alltså en mycket all- sidigt sammansatt krets av förvaltningschefer med vitt skilda arbetsområden. Vid beslut om förändringar i funktionsfördelningen, som innebär att någon av dessa länsexperter förs över till fylkeskommunen, faller
de automatiskt utanför den statliga samordningen.
Det reella innehållet i fylkesmannens samordnings—
funktion är under närmare utredning. Organisatoriska konsekvenser
Den tidigare dualismen i fylkesmannens förvaltningsupp— drag innebar att ämbetets administration innehöll dels statligt anställda, dels också fylkeskommunalt anställ— da. Personal som sorterade under bägge huvudmännen förekom vid fylkesmannens bägge kontor, embetskontoret (förvaltningskontoret) och utbyggingsavdelningen (planeringsavdelningen). Av totalt 789 anställda år 1975 räknades 477 som statligt anställda.
I och med 1976 års reform flyttades ansvaret för hela planeringsverksamheten på fylkesnivå över till fylkes- kommunen. Det som tidigare motsvarade "utbyggnings— avdelningen" flyttade in under nytt huvudmannaskap.
Däremot kvarstår i viss mån de dubbla uppgifterna.
Fylkeskommunen skall bistå fylkesmannen med göromål enligt byggnadslagen. Därför betjänar planeringsavdelningen även staten. Arrange— manget har dock föranlett viss kritik och det är en strävan att i framtiden låta fylkes- mannen använda sig av expertis vid andra
statliga regionmyndigheter.
DANMARK
1970 års kommunalreform innebar radikalt ändrade förutsättningar beträffande amtmännens uppgifter och ställning i amtskommunerna. I och med kommunalreformen genomfördes bl.a. en klar åtskillnad mellan den amtskommunala administra— tionen och den statliga amtsadministrationen. Amtsmannen har därför inte längre några som helst uppgifter i den amtskommunala förvalt—
ningen. Hans uppgifter inskränker sig i stort sett till de speciella funktioner som enligt lagstiftningen på vissa områden åvilar honom som statens representant. Han har varit lag- bestämd ordförande i vissa speciella råd, utskott, nämnder o.d. inom amtet. Dessa uppgifter har i stor omfattning, men ej helt, avvecklats under 1970—talet. Som ny uppgift tillkom dock är 1970 ordförandeskapet i tillsynsrådet. Han har också vissa representativa plikter (exempelvis vid kungabesök i amtet). Amtmannens kontor omfattar
f.n. i genomsnitt ett 25—tal anställda, av vilka
cirka hälften är skrivpersonal. Per den 1 januari
; 1980 fanns i statsamtsorganisationen sammanlagt enbart 356 anställda.
Ca 80 procent av statsamtens nuvarande arbets— uppgifter gäller frågor inom justitieministeriets område. Av dessa är de familjerättsliga ärendena
de väsentligaste. Amtmannen har sålunda en rad upp— gifter inom person—, familje— och arvsrättens område. Bland dessa uppgifter kan särskilt nämnas beviljande
av hemskillnad ("separation") eller skilsmässa, fast— ställande av underhållsbidrag och umgängesrätt m.m. Till detta kommer meddelande av tillstånd till adoption
och av fri process.
Amtmannen beslutar även om stämpelavgift för vissa handlingar och ålägger — i enlighet med arvslagstift— ningens bestämmelser — arvingar att upprätta arvsan— mälan och bouppteckning. Han har också vissa befogen— heter på vallagstiftningens område (vid val till pri— märkommunerna och till folketinget) och han ställer ut medborgarskapsbevis i de fall då det bara krävs en anmälan från sökanden om att denne önskar vara dansk medborgare. Dessutom förbereder han medborgarskaps— ärenden som skall behandlas av inrikesministeriet. För den civila beredskapen på regionalplanet svarar
sju av landets amtmän.
De viktigaste uppgifterna för statsamten har att göra med tillsynen av kommunerna. I flera fall har man där förenklat reglerna om underställande av beslut till det s.k. tillsynsrådet. En redogörelse av inrikesministern från våren 1980 pekar på att nuvarande organisation kommer att bibehållas och att man i Danmark överväger att öka amtsmännens engagemang i samband med decentra— lisering av beslutsbefogenheter från ministerierna/cent-
rala direktorat till regional nivå.
Sammanfattningsvis kan sägas att storleken på den underliggande administrationen förmodligen är en god indikator på den styrka som samordnande regional instans har för den statliga verksamheten i länet, dvs. Sverige—Finland—Norge—Danmark. Ett annat utveck—
lingsdrag värt att notera är att man i vissa länder
funnit att länsstyrelseinstitutet som formulerare
av regionala allmänintressen är otidsenligt. Rättsvårdande och kontrollerande uppgifter ten— derar att bli de väsentligaste. Landshövding— rollen är också på väg att ändras. Det är endast i Sverige som ett brett engagemang i de flesta länsorgan kvarstår. I Norge har man dock efter en tids reformverksamhet nu övervägt att styrka amtsmannens möjligheter till effektiv samordning
av all statlig regionförvaltning, bl.a. genom amtsnämndsdeltagande.
4.2 Statlig tillsyn visavi kommun/landskommun
Den statliga tillsynen visavi kommunerna sker genom mångahanda metoder. Här skall vi begränsa
oss till den statsregionala nivån.
' Införandet av direktvalda amt/fylkeskommuner i I Danmark och Norge har inte inneburit att till—
; synen över kommunal verksamhet förlagts his. Det
l har man förbehållit statens organ. Argumentet
' härför är dels det statsrättsliga, att det är | staten som ytterst bestämmer om kommuners befogen— ! heter och gränser, dels också det lokal—/regio— l nalpolitiska önskemålet om att likställa kommu—
W ners och regionkommuners dignitet — någon
överkommun har man inte önskat skapa.
När det gäller fylkesmannens legalitetskontroll visavi primärkommuner är rättsläget klart. Han
utövar kontroll över kommunala beslut och ger vägledning samt bedriver tillsyn främst rörande den ekonomiska förvaltningen. Han bistår också med expertis i budgetarbetet. Motsvarande kompetens över fylkeskommunala beslut är f.n. under be—
54 Samhällsförvaltning på regional nivå SOU 1980:53 handling.
I Danmark utövas motsvarande kontroll över primär— kommunerna av det s.k. tillsynsrådet med amtmannen som ordförande. Tillsynsrådet finns i varje amtsrådskrets och består, förutom amtmannen som ordförande, av fyra medlemmar (och lika många ersättare) som väljs av amtsrådet bland deras medlemmar. Tillsynsrådet är
att betrakta som ett statligt organ under inrikes— ministeriet. Kostnaderna för rådets verksamhet täcks helt av staten och — bortsett från valet av medlemmar — har tillsynsrådet inte något att göra med amtsrådets
verksamhet.
Tillsynen omfattar både en legalitetskontroll, dvs. att kommunalbestyrelsens åtgärder inte är olagliga, och en lämplighetskontroll, som särskilt ger möjlighet att hindra att en enskild kommunalbestyrelse vidtar åt— gärder (framför allt ekonomiska dispositionen), som trots att de inte är olagliga, strider mot samhällets intressen och målsättningar. Även andra beslut av kommunerna — som arvodering, upptagning av lån, bor— gensåtaganden, budget m.m. skall godkännas av amtsråd eller fackministerium. Överhuvud strävar man i Danmark — liksom i Sverige - efter att minska detaljkontrollen
av kommunernas beslut. För såväl Danmark som Norge gäller att denna regionala mellannivå bara är en besvärsinstans på vägen upp till
slutliga beslut i inrikes— resp. justitiedepartementet.
4.3 Regional kommunal förvaltning
Amts— resp. fylkeskommunerna i Danmark och Norge är tämligen likartade. De kontrasterar mot det finländska systemet med kommunalförbund. Trots de olikheter som
gäller omfånget av uppgifter som förvaltas av resp.
organ och trots skillnaderna 1 sätt att utse mellannivårepresentanter så föreligger vissa institutionella likheter i uppbyggnaden av regionnivåns organ. Det finns dels en större organisation — ett fullmäktige — dels en mindre styrelse (eller förvaltningsutskott). För bered- ning har en nämndorganisation skapats. Vissa nämnder tillkommer som ett uttryck för själv— styrelsen - de fakultativa — medan andra är obligatoriska i den statliga speciallagstift—
ningen. Finland
Antalet kommunalförbund uppgick 1977 till 208 stycket. Det förekommer både lagstadgade regionala kommunalförbund och frivilliga sådana.
De regionala kommunalförbundens organisations— form baserar sig på förtroendemannaförvaltning. Förtroendemannaorganen är följande:
— förbundsfullmäktige — förbundsstyrelse
— övriga förtroendemannaorgan
Kommunalförbundens beslutanderätt utövas av dess förbundsfullmäktige, vars egentliga medlemmar
och personliga suppleanter väljs av medlems- kommunernas kommunfullmäktige för en tid som mot— svarar fullmäktiges mandattid. Förbundsfullmäk— tige väljs alltså genom indirekta val. Varje medlemskommun skall vara representerad i för— bundsfullmäktige. Fullmäktiges antal fastställs
i kommunalförbundets grundstadga.
De centrala organen i amts- resp. fylkeskommunen
framgår av figur.
Figur. 4 . F lkcskommunens centrala or
FYLKESTINGET
ANTALET 1.131) 1-111'1'1'311 VARHZRAR MED FOLKMÄNGDFM'INGET FY1.KES— 'I'INC HAR FÄRRF. AK 35 MEDLEM-11111 OCH INGlil' HAR ÖVER 85)
NWRIEFTA VA1. FÖR FYRA AR S.A1'11'11JTGT IUFD KOlMlNALVAL. BF.— SHITAR 1 FRAGOR AV EKONQWTSK OCH PRINCIPTFJJ. BFTYDFISF.
ÖVRIGA UTSKOET LNjonVIoNTNG KULTURåFRITID NÄRIIVGS— 1 :TRATIK . HÄLSO & f SOCIAL
FYLKESUTVALGET
1/4 AV FYLKJTSTINGFIFS MEDLTEMARANI'ALE'I' LEDAMÖTER SKAH. VARA UDDA OCH IN'IE HÖGRF. AN 15. VAIJS AV IA'LKFS'FINGF'I' FÖR VALFERIODEN.FÖRBERFDIER ÄRENDEN FÖR FYLKFSTIN ” (1111 BIZSHJTAR 1 LÖFANIJF, ,ARFNDFN
FYLKESORDPÖRANDEN
VALJS BUXND 171'1.K1381m/A1,(1F'FS MED— 1.511 l1'AR A1 17Y1K1SS'1'INCF” FÖR VAI-
FI 1x1(11111x 111' [ KFSK111F'11N1 S R111S— 1.11)11x15.11t1N111
PYLKESRADMANNEN
ANS'I'ÄI IS AV 1'71'1,K1".ST1NCFT.1.1?111L'R DEN ÖVFR- ($R1FA '1'11.l 'YNFN ÖVFR HÅLKFSKOHD-HTNFNS HELA 1-01-11'511Z1N1NG. ANSVARAR FÖR 1113. RFSLUI' SOM (IFNFR'H,liff1I-11i'.v11.1'.'x'1N N 1.Ä1(](i|iR FRAM
Amtskommunegg centrala organ
AMTSRÄ DET 5
ANTALET LED ATWÖTER BESTÄMS AV VARJE AMTSRÄD FÖR
SIG, MEN SKALL HA HÖGST 51 OCH LÄGST 151MDDLEM-1 MAR
DIREKTA VAL FÖR FYRA ÄR SAMTIDIGT l'IED KOP'M'G'NAI— VAL
1 TS KOTTS VA L
EKONOMIUTSKOTT STÄENDE UTSKOTT
. SJUKHUS:—SOCIAL& HÄLSOVÄRD:- FUDGE TAJSVAR UNDERVISNING&KULTUR:— 1 TEKNIK OCH MILJÖ:—
SÄRSKILDA UTSKOTT
____L______. _ AMTSBORGMASTAREN
:VALJ'ES BLAND AMTSRÄDETS FEDLEMMAR FOR VALPERIODEN,KAN EJ VARA ORDFÖ- RANDE I KOD'MUN LEDER SAMFLANTRÄDEN, ,4
N ÄRVARORATT I ALLA UTSKOTT, AMTSRA D REPRESENTANT *,
___—......
...—___...— ___—___
AMTSKOW'IUNALDIREKTOR i
SEKTOP SCHEFER ETC HAR INGEN SJÄLV— ( STÄNDIG IBESLUTSKOIIPETENS
Den centrala skillnaden synes ligga i fylkesutvalgets mer uttalade befogenheter i det norska
fallet. Amtsborgmästaren har en central ställning, medan administrationen har en mindre själv—
ständig ställning i det danska än i det norska fallet.
5. Stat, kommun och regionkommun: samspels— former och verksamhetsinnehåll.
5.1 Uppgifternas fördelning på olika
huvudmän.
Bakom 70—talets reformer i Danmark och Norge — och bakom reformdebatten i Finland finns en serie behov, som kan sammanfattas i begreppen "kommunali— sering, decentralisering och effektivisering". Tredelningen mellan förvaltningsuppgifter bygger på traditionen att det skall gå att dra en logisk gräns mellan vad som är stats/regionkommuns/kom-
munsansvar. Att det är statsmakterna som innehar maktmedlen i landet och att det är statsmakterna som har skyldighet att säkerställa medborgar— nas likhet inför lagen, liksom deras tillgång till samhällsservice har varit en självklar ut— gångspunkt. Någon uttömande lagfäst avgränsning av vilka angelägenheter som är statliga resp. region/primärkommunala finns inte. Däremot regleras kommunal kompetens i olika speciallagar. Den kommunala självstyrelsen innebär också möjligheter för kommunerna att självständigt åtaga sig olika samhällsuppgifter. Avgränsningar— na är med andra ord något som växlar i takt med samhällsomdaningen. Avgörande för ansvarsfördel- ningen är ett vagt kriterium om "medborgarnytta". I Norge har man i samband med fylkeskommunre— formen sökt knäsätta vissa principer till väg—
ledning för åtskillnaden mellan ansvarsnivåerna:
1. Arbetsuppgifter, där genomförandet av jämlikhets— principen är av avgörande betydelse eller där hänsyn till en effektiv och tillfredsställande ekonomisk lösning kräver hela landet som underlag, skall åligga staten. Sådan uppgifter är t.ex. universitet, hög— skolor, riksvägar, järnvägar, flygplatser osv.
2. Arbetsuppgifter som kommunerna geografiskt eller befolkningsmässigt är för små att lösa eller som skulle innebära ett stort ekonomiskt åtagande skall åvila fylkeskommunen. Denna princip medför att sjukhus, skolan närmast över grundskolan och fylkes— vägar är fylkeskommunernas ansvar. Fr o m årsskif— tet 1978/79 har fylkeskommunerna tillagts vissa nya uppgifter inom trafiksektorn. Flera fylkes— kommuner är dessutom engagerade i uppgifter som de inte är pålagda på grund av lagbestämmelse, t ex kraftproduktion- och distribution, drift av båt- och bussbolag och dylikt.
3. Uppgifter som har direkt betydelse för den enskilde individen och där lösningarna bör anpassas efter enskilda förhållanden skall åvila kommunen. Detta gäller barnstugor, grundskolan, lokala vägar, vatten—
och avloppsanläggningar o s v.
Inte mindre viktigt har varit synpunkten att genom reformerna ha i alla länder skapats förutsättningar för staten att överföra en serie uppgifter som tidigare skötts av den centralastatsadministrationen och dess organ till primär— och regionkommuner. Härigenom uppnås att de- centraliserade och kommunaliserade uppgifter kan skötas under direkt politisk påverkan och med ett ansvars— förhållande reglerat till de närmast berörda. Andra statliga förvaltningsuppgifter har enbart decentralise— rats till lokala organ, alternativt erhållit Styrorgan
utsedda av folkvalda församlingar.
Tendensen att statsmakterna och myndigheterna endast fastställer generösa ramar för underliggan— de instanser väcker också problemet med det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Principen att kostnader belastas efter ansvar har lett
till finansiella omläggningar för att stärka kommunernas och regionkommunernas ekonomiska underlag. Främst ingår här den fristående beskattningsrätten, men selektiva och generella
bidrag är också av vikt.
De hittillsvarande erfarenheterna med de danska och norska reformerna visar en betydande tröghet när det gäller att fritt föra över uppgifter
mellan olika förvaltningsnivåer.
I princip finns sex vägar:
l) uppgifter som överförts från staten till kommunala organ ex på nytt huvudmannaskap:'
mentalsjukvården i Danmark
2) uppgifter som tidigare legat på primär- kommunala organ läggs under regionkommun: exempel "vidaregående skola" i Norge
3) helt nya uppgifter som via lagstiftningen skapats för kommunala organ ex. miljövårds—
lagstiftning i Danmark
4) ökade uppgifter inom områden som också
tidigare skötts av kommunala organ ex. vid—
gade länsvägsambitioner
5) förstatligande av tidigare kommunala ange— lägenheter. Denna möjlighet är mindre vanlig. Polisens förstatligande i Sverige
6) en egenvald ambition att ta sig an nya samhälls—
uppgifter.
En sjunde tendens — att privatisera vissa nyttigheter som det offentliga organiserat eller tillhandahållit — motsvarar en tendens i det tidiga 80—talets debatt— läge. Det har dock inte haft betydelse för här disku—
terade reformer. 5.2. Styrmedel: morot, piska och autonom expansion.
Statsmakterna har ett stort antal styrmedel till för— fogande när det gäller att mer eller mindre uttryck— ligt och öppet få sina ambitioner och beslut reali— serade av förvaltningen, inklusive självstyrelseorganen. Det är brukligt att skilja mellan legal styrning, an— slagsstyrning och rekryteringsstyrning. Från ett mer kameralt och detaljreglerat budgetsystem har stats— makterna alltmer börjat använda sig av övergripande program— och rambudgetar. Det materiella innehållet
i olika beslut överlämnas till verkställande myndig— heter att fastställa. Vad avser den kommunala verksam— heten så kompletteras dessa generella instrument med vissa särdrag: ett planeringssystem ger upphov till en dialog mellan centrala myndigheter och regionala in— tressen, och ger statsmakterna möjlighet att samstäm- ma den regionala utvecklingen över landet. Ett ofta komplicerat bidragssystem kompletterar anslagsstyrningen så att vissa ersättningar till kommuner/regionkommuner endast utgår under förutsättning att vissa prestationer redovisats. Nettoeffekten av dessa reformer ; generella befogenhetsstadganden vis-ä-vis ökad planmässighet
och ramanslag vis—å—vis detaljkrav i ersättningsledet
— kan vara oviss med avseende på i vilken grad som "effektiv och faktisk decentralisering" faktiskt upp—
nås.
Erfarenheterna från grannländerna skiljer sig i enlig—
het med varje lands tradition.
Finland
Den ökade statliga styrningen har framför allt tagit sig uttryck i en detaljstyrning av
kommunala verksamheter. Detta innebär att staten genom lagstiftning delegerar kommunerna skyldig— het att handha en bestämd verksamhet. Utform- ningen av verksamheten regleras genom bindande direktiv från centralnivån. Denna förhands- kontroll kopplas dessutom vanligen ihop med planering och statsandelssystemet (d v s beviljan-
de av statsbidrag i efterhand).
Centralnivån uppgör plandirektiv för uppgörande av lagstadgade verksamhetsplaner. Dessa direktiv binder i hög grad det kommunala beslutsfattandet, emedan kommunerna beviljas statliga medel för
en dylik obligatorisk verksamhet endast under förutsättning att planen fastställts av en stat— lig myndighet. Förhandskontrollen i form av lag- stiftning, cirkulär, direktiv m.m. kopplas alltså till en efterhandskontroll i form av planfast— ställelse och statsandelssystemet.
Planeringsinstitutet på kommunnivå kan sägas ut— göra ett verktyg i centraladministrationens händer. Utöver den numera obligatoriska kommun— planen bör kommunerna uppgöra fler lagstadgade sektorplaner: bostadsproduktionsprogram, arbets— program, verksamhetsplan för folkhälsoarbetet, skolplan (denna plan försvinner när grundskole— systemet är genomfört i hela landet), barndag— vårdsplan och brand— och räddningsplan.
När försöken att införa "landskapssjälvstyrelse" i Finland på 1930—talet misslyckades (närmast
p g a maktpolitisk kamp mellan agrarer och social—
demokrater) anpassades regelstyrningen till detta.
Lagstiftningsvägen ålades kommunerna att bilda enhet— ligare kommunalförbund för olika verksamheter. Det
här skedde först inom tuberkulosvården (1948) och sinnessjukvården (1952), för vilka det bildades skilda kommunalförbund. År 1956 indelades landet i central— sjukhusdistrikt och samma år stiftades även en lag
om universitetscentralsjukhus. Grundandet av allmänna yrkesskolor ordnades huvudsakligen på kommunalförbunds— basis genom lagstiftning därom 1958. Följande år blev även regionplaneringen obligatorisk. Flera regionala kommunalförbund har bildats senare. År 1977 bildades det senaste för specialomsorger om utvecklingsstörda. Frivilliga regionala kommunalförbund är sådana, varom inte direkt stadgas i lag. Kommunerna är dock skyldi— ga att grunda t ex yrkesskolplatser. Denna uppgift
kan de fylla genom att: a) grunda en egen yrkesskola, b) delta i ett kommunalförbund för denna verksamhet eller c) reservera elevplatser i en statlig central— yrkesskola. Frivilliga regionala kommunalförbund är
följande:
— kommunalförbund för kretssjukhus
— " " arbetsinrättningar
— " " rådgivningsbyråer för uppfostringsfrågor
— " " yrkesutbildningsanstalter Norge Statens styrning sker på olika sätt: 1. Viktiga beslut i fylkestinget av ekonomisk art skall godkännas av "Kongen" (Kommunal— og
arbeidsdepartementet). Staten kan genom denna fastställelseprocedur reglera fylkeskommunernas
verksamhet. Genom att inte godkänna t.ex. ett lån kan fylkeskommunen hindras att ta sig an frågor, som enligt den statliga förvalt—
ningens syn inte är någon naturlig kommunal
uppgift.
Staten kan i lagstiftning pålägga fylkes— kommunerna att lösa bestämda och i vissa avseenden omfattande uppgifter. Sättet som uppgifterna skall lösas på är ofta starkt detaljreglerat genom lagbestämmelser, före-
skrifter och villkor för ekonomiska bidrag.
Fylkeskommunen kan läggas på så många och omfattande uppgifter att det kan bli begrän- sade resurser för engagemang på eget initia—
tiv.
Lagstiftningen har förutsom "fylkeskommune— loven" regler som begränsar fylkeskommunens handlingsfrihet. Som exempel härpå kan nämnas att bestämmelser i "handelsloven" hindrar fylkeskommunerna att driva handel utan
särskilt tillstånd av regeringen.
Ett utmärkande drag för utvecklingen i Norge är att fylkeskommunerna och kommunerna har ålagts att lösa nya uppgifter på ett bestämt sätt.
Denna form av statlig styrning sker i första hand genom speciallagstiftning. Även om detta kan anses innebära en delegering från staten till
den kommunala sektorn, garanteras ändå staten
i fortsättningen en stark styrning av verksam—
heten.
Ett exempel på detta är fylkeskommunens uppgifter
inom skolsektorn. Fylkeskommunen har ansvaret för
"vidaregående skole". Staten har likafullt en stark styrning av verksamheten, bl.a. genom att Kirke— og undervisningsdepartementet godkänner undervisningspla—
ner och läroböcker.
Danmark
Den centralistiska danska traditionen med minister— styre innebär att åtskilliga ärenden måste under— ställas centralmyndighet. En begränsning av kommuner— nas utgiftsexpansion är tydligt uttalad. Fr o m
1980 har regeringen beslutat om egentliga ramar för kommunernas utgifter, delvis som led i konjunktur-
politiken.
Ett väsentligt inslag i den kommunala finansieringen är statsbidragen. I Danmark har man frångått s k ändamåls— bestämda procentuella statsbidrag och ersatt dem med
generella bidrag.
Huvuddelen av statens generella bidrag fördelas på de enskilda primärkommunerna och amtskommunerna på grund— val av vissa faktiska förhållanden i dessa, såsom befolkningstal, befolkningssammansättning, väglängder och areal (de 5 k objektiva behovskriterierna) samt under hänsyn tagen till den i lag bestämda uppgifts—
fördelningen.
Vid sidan av de nu nämnda bidragen efter utgiftsbehov får amtskommunerna också särskilda statsbidrag, som beräknas på grundval av skillnaden mellan den genom— snittliga skattepliktiga inkomsten i amtskommunen
(med tillägg av 10 procent av de av statsmakterna fastställda markvärdena).och f n 105 procent av riks—
genomsnittet. Härigenom blir amtskommunernas ekonomiska bärkraft någorlunda oberoende av skillnader i befolk—
ningens inkomstförhållanden.
Mellan primärkommunerna finns det också ett utjämningssystem, som är uppbyggt på ungegfär samma sätt som det amtskommunala skatteutjäm— ningsbidraget. Den primärkommunala utjämningen finansieras dock delvis av de primärkommuner
som inkomstmässigt ligger 125 procent över riksgenomsnittet.
Amtskommunerna och primärkommunerna kan i prin— cip fritt förfoga över alla utgående stats— bidrag. Särskilt på det sociala området tillämpas dock fortfarande det gamla systemet med ersätt— ning från staten för de verkliga kostnaderna
(det s k refusionssystemet). Detta gäller exempel—
vis för folkpension och invalidpension.
Även i Norge är den kommunala verksamheten beroen— de av statliga tillskott. För att uppväga de stundom starka regionala ekonomiska skillnaderna finns ett skatteutjämningssystem. Nedan samman—
fattas den relativa betydelsen av olika intäkts—
källor för fylkes/amtskommunerna i Norge resp.
Danmark och för kommunförbunden i Finland. (i Finland är det dock den procentuella för— delningen av utgifterna som mätes, så upp—
gifterna är inte helt jämförbara).
Figur 5. Intäktskällor för självstyrelseorganen i
regionkommunerna.
Procentvis fördelning av de norska fylkeskommunernas
intäkter hämtade från 1979 års budgetar.
Fylkesskatt: 6 056 milj Nkr
Direkt __ __ Skatteutjänm: 1 666 milj Nkr
fylkesskatt
_ - . ltjämning Statsbidrag: 2 690 nulj Xkr JR”) .) 10 5 g "
Avgifter,vuror och tjänster: 923 milj Xkr Avgifter, Överföringar Diverse: 464 milj Nkr varor och från staten . . "_"_"— ." .. nya .1'.' — tjunsterL1nk1 17' % åhdgiåiiååsiåt115"98 mil” Nkr ”kIUj)0nger”) ' " ' T" * "* 3 '
31.3 ?
Källa: Norske ommuncrs Sentrnlforbund
Procentvis fördelning av de danska amtskommunernas
intäkter hämtade ur 1980 års budgetar:
3773
ränteinkomster 2,5 likvida medel förbrukn procentbidrag 0,2
amtsskatt 12 490 generella stats statsbidrag 8 554 bidrag procentbidrag 55 ränteinkomster 543 likvida medel 618
S:a 22 488 milj d kr
Procentvis fördelning av de finländska regionala
kommunalförbundens drifts— och kapitalutgifter 1974
utdeh av primärkommun 29 E avgifter 21,5
statliga bidrag 49.5
5.3 Några centrala regionalkommunala
uppgifter.
Den regionkommunala verksamheten har sjukvården som övervägande uppgift. Dess andel är störst
i Finland och minst i Danmark. Genom att de fin- ländska kommunalförbunden inrättas kring entyps— ärenden, är skillnaden mellan denna organisations— form och de direktvalda regionalkommunala in—
stanserna i Danmark och Norge stor.
Finland
Tyngdpunkten i de regionala kommunalförbundens verksamhet ligger inom sjukhus— och hälsovårds— förvaltningen. Närmare 80 % av kommunalförbundens ekonomi upptas av sjukhusförvaltningen. Ett
annat viktigt verksamhetsområde är regionplane— ringen, varom stadgas i byggnadslagen och —
förordningen. Norge
Diskussionen om den nya fylkeskommunen gick inte så mycket in på konkreta ändringar eller bestäm- ningar av den fylkeskommunala verksamheten. Man nöjde sig med generella formuleringar om att fylkeskommunen skulle tillföras utvidgade upp—
gifter utan att dessa blev närmare konkretisera— de.
Expansionen har huvudsakligen skett inom det
som traditionellt har varit de tre stora fylkes— kommunala verksamhetsfälten, nämligen vägar, gymnasieskolor och hälso— och sjukvård. Dessa verksamhetsfält drar i genomsnitt över 90 procent av utgifterna. Sjukvården svarar ensamt för
50—70 %. Men det har också kommit till nya upp—
gifter för fylkeskommunerna, bl a har fylkeskommuner— na fr o m år 1979 tagit även de statliga trafikkontoren ("samferdselskontorer") och tilldelats ett större ansvar inom vägsektorn. På senare år har planeringsuppgifterna blivit allt viktigare. Den översiktliga planeringen har lett till att fylkeskommunen engagerar sig i närings- livsfrågor i fylket. I viss utsträckning har fylkes— kommunen på senare tid kommit att engagera sig inom socialsektorn. På detta område kommer fylkeskommunerna att fr o m år 1980 få nya uppgifter beträffande bl a barnhem och mödrahem. Även på miljöområdet kommer fylkeskommunerna att få utökade uppgifter. Arbetet på kulturområdet har blivit allt mer omfattande, bl a har
fylkeskommunerna engagerat sig i regionteatrarna. Danmark
Fortfarande svarar sjukhusväsendet för den största
delen (nästan 55 procent) av amtskommunernas utgifter. Social— och hälsovårdsväsendet svarar i genomsnitt
för nästan 25 procent, medan den del av skolväsendet som sköts av amtskommunerna kräver drygt 12 procent och väg— väsendet ca 2 procent av den genomsnittliga amtskommuna—
la budgeten. 5.4 Planinstrument och planeringsprocess
Den löpande översiktliga samhällsplaneringen är uppbyggd av en mängd sektorsplaner. Planarbetet har överhuvud blivit en central verksamhet på den regionalkommunala nivån. Den administrativa handläggningen skiljer sig
dock mellan de nordiska länderna, även om det materiella innehållet i planarbetet ofta är likartat. En annan fråga, där länderna kan skilja sig, är hur planeringen används
för att stödja vissa överordnade politiska mål.
Den väsentliga skillnaden i administrativt avseende
består i följande:
Finland:
Förordnande om uppgörande av regionplan ges för att regionplaneområde bestående av kommuner som bildar en ekonomisk/geografisk, och i övrigt ändamålsenlig helhet. I mån av möjlighet bör regionplaneområdet omfatta ett län eller, när detta inte är möjligt, genom att länet uppdelas
i två eller flera regionplaneområden. Sverige:
En central fråga har varit vilket inflytande länsstyrelserna resp. landstingen skall ha över regionalplaneringen, en fråga som av läns—
demokratiutredningen lösts med en kompromiss. Danmark/Norge:
I princip införde man 1975 i Norge ett mot— svarande planeringssystem på regional nivå,
som under en längre tid hade använts i Danmark och Sverige. Den norska fylkesplaneringen inne— håller element från både det danska och det svenska planeringssystemet. Men det finns också skillnader som innebär att fylkesplaneringen
kan anses inta en mellanställning i förhållande till dessa länders planering med tanke på samord— ningen av den fysiska och ekonomiska planeringen.
I Danmark är den fysiska planen ett viktigt
led i den regionala planeringen. Planen för markanvändningen är styrande. I den svenska regionalplaneringen ligger tyngdpunkten i sysselsättningsplaneringen. Markanvändnings— planeringen sker inom ramen för andra plane— ringsinsatser. I Norge är utnyttjandet av
naturresurser och markanvändning viktiga element.
I nedanstående schematiska skiss visas hur den regio— nalpolitiska planeringen organisatoriskt är uppbyggd
i Danmark/Norge:
Fig. 6. regionalpolitisk planering i Norge och Danmark
._ "or e .): laxar.—. V.
Regeringen: — Landsplanering . — Godkännande av regionplan*
Iiljöministerietlz — Vägledning — Riktlinjer Andra ministerier och styrelser: — Ev landsplunedirektiv — Sektorsplanering Sanordning av central ._ Bistår vid behandling och god—
|
kännande av regionplaner
bdmmnmgodlwd kännande av regionplaner
Amtskommunlerna ( huvud— stadsrådet):
— Utarbetar alternativa re— gionplaneskisser och slut— ligt regionplaneförslng — Leder regionplanearbetet - Amtskonnnunal sektors— planering
Primärkommunerna:
— Deltar aktivt i region— planenrbetet — Utnrbetar konmmnplaner och lokalplaner — Kommunal sektorsplanering
Samtidigt rymmer fylkesplanerna ekonomisk planering och sociala beståndsdelar. Länderna har gått olika långt i sin strävan att centrahzsamordna och styra de regionala ut— vecklingsplanerna. I motsats till i Sverige får bandet mellan den centrala statliga planeringen och fylkespla—
neringen anses vara betydligt lösare i Norge.
Utvecklingen under 70—talet på det regional— kommunala området har i stora drag löpt parallelt i de skandinaviska länderna. En direktvald för— samling på länsnivå med betydande befogenheter framförallt'inom vårdsektorn har skapats. Den regionala statliga förvaltningen har stagnerat och orienterats mot nya uppgifter. I termer av den regionkommunmodell som skisserades inlednings— vis befinner sig utvecklingen någonstans mellan en direktvald kommunalförbundrespresentation och ett länsparlament. Praktiska hinder — i form av snäva områdesspecifika befogenheter, ekonomiska restriktioner, den önskade politiska likställig- heten mellan primär— och regionalkommuner samt
en avsaknad av historiska regionalpolitiska skiljelinjer i framförallt Sverige och Danmark — har medfört att den i princip obegränsade upp— giftsexpansionen till en allomfattande kompetens enligt den s.k. länsparlamentsidén icke kommit särskilt långt. Det är mest fråga om områdes- specifika inmutningar. Längst synes den norska utvecklingen ha gått. Kultur— och utbildnings— frågor har där stor tyngd. Fylkeskommunens
ansvar för regional planering är entydig. Den stärks av att planeringsexpertisen administrativt
inordnats i fylkeskommunen.
En väsentlig förklaring för det starkare genom— brottet för fylkeskommunidén i Norge synes också
vara att här finns en regional politisk tradi—
tion, ett ofta uppflammande motsättningsförhållande mellan centrum och periferi som blottlagts bl a av EF-striden. Naturgeografin är självt en viktig för— klaring till varför landet är uppsplittrat i olika regionstraditioner. Motsvarande politiskt tryck från allmänheten är mindre uttalat i det danska och svenska fallet.
En central uppgift i kölvattnet på reformerna har varit att bestämma den statliga länsförvaltningens kontrolle— rande och rättsvårdande uppgifter. Det danska tillits— rådet är i sammanhanget en nyskapelse av typisk "bland— förvaltningskaraktär". Överhuvud synes tendensen i svensk reformplanering vara att stödja olika typer av blandförvaltningsformer, snarare än den rena funktions— uppdelning mellan kommun och stat som knäsatts i grann—
länderna.
Den finländska utvecklingen framstår som särpräglad. Frågan om en totalreform av mellaninstansförvaltningen och införandet av landskapssjälvstyrelse har blivit en evighetsfråga. 1974 presenterades den s k mellaninstans— förvaltningens betänkande, som varit utgångspunkt för
de senaste sex årens fruktlösa försök att utveckla den
regionala förvaltningen till ett mer enhetligt system.
Medan reformverket i skandinaviska länderna kan sägas ha följt en kontinuerlig och stegvis uppgiftsomfördel— ning har den finländska politiken haft att ta ställning till ett mer dramatiskt politiskt ändringsförslag. Många etablerade intressen berörs. Uppgiftsöverföringar mellan olika statliga/läns/kommunförbundsinstanser skall regleras parallellt med indelningsreformer, direktdemokratisering och omläggning av kostnadsansvar och finansieringsformer. Fyra olika modeller har lagts fram. Alla bär de drag av de övriga nordiska länder-
nas regionala självstyrelseorgan. Men möjligheten att
driva fram en helhetslösning synes vara liten. En sådan reform förutsätter grundlagsändring, dvs. att 5/6 av riksdagen stödjer förslaget. Även delreformer har svårt att förverkligas. Reformen har nämligen blivit en katalysator för de grundläggande motsättningar mellan olika intressen, som i Finland erhållit en
närmast byzantinsk karaktär.
I Finland finns motsättningar mellan socia- listiska och icke—socialistiska politiska partier, mellan företrädare för den lokala självstyrelsen och representanter för den statliga centrala och regionala förvaltningen. Det förekommer motsättningar mellan dem som försvarar en distriktsindelning enligt det mönster som långsamt vuxit fram kring kommunalförbundet och dem som försvarar en övergripandedistriktsindelning enligt mönstret för länsindelningen. En lösning torde därför
få vänta.
Finland
Befolkningsunderlaget Vid utgången av år 1973 för den existerande och den föreslagna länsindelninqen
Nuvarande befolknings— Det föreslagna länets underlag befolkningsunderlag
Nyland 1 064 445
Egentliga Finland
(Åbo—och Björneborg) 688 783
Satakunda Åland 21 754
Södra Tavastland
(Tavastehus) 655 383
Pirkanmaa
Kymmene 345 075 Södra Savolax 212 738 Norra Karelen 177 821 Norra Savolax 251 121 Mellersta Finland 235 740
Södra Österbotten (Vasa) 422 671 671
Norra Österbotten
(Uleåborg) 398 428 686
Kajanaland 97 742
Lappland 195_962
Nordjyllands
O Bornholms
deenhamn _-
Fredriksberg -—l,
| | | | | .
ååh/'s
Ros ilde sjaellands
rströms
Bilaga 3.
NO'RGES PYLKESKOMMUNBR
Möre 00 Å,”, SÄT— w..
RWå-å ”fdrdndcl' g
Sogn—Ouwä Ord ) Hordalanlwö' WW )(?ppland
”»
Statlig distrikts? Bilaga ? förvaltningsorganisation i Finland
Central förvaltnings-
mvndirhet
1) Justitieministeriet
2) Försvareministeriet
3) Finansministeriet
&) Hadervisninzsmin.
5) Jord— och skogs- bruksministeriet
6) Trafikministeriet
Distriktsmvndiphet
___-|__
eller distrikt
centralnämnden hovrätten vattendomstolen jordrätten åklagarväsendet (länets polis- inspektör) militärlän
länsskattebyrån länsskattenämnden
omsättningsakatte- byrån
distriktstull— kammaren
distriktsbyggnads- byrån
domkapitlena
länets konstkommission landskapsarkivet lantbruksbyrån och
jorddispositionskom— missionen
forstförvaltningena distriktskontor
lantmäterikontoret vattenbyrån väg- och vattenbygg- nadsdistriktets distriktsbyrå
centralflygstation länsbesiktningsman
trafik- och ben— distrikten
postdistrikton telofondistrikten Rundradions lokal—
Antal distrikt
11 11
1h
10 11
19
11 13
13
12
W
Handels- och industridistrikten industriministeriet tryckkärlsinspektora-
ratets besiktnings- distrikt
Justeringsdistrikten sjöfartsdistrikten lotsdistrikten
Social- och arbetarskyddsdistriktets hälsovårdsmin. distriktsbyrå
distriktsförlikningsman
folkhälsolaboratorierna
Arbetskraftsmin. arbetskraftsbyrån
Organisation
I organisatoriskt avseende avviker distriktsmyndigheterna föga från varandra. På contralnivån underlyder alla ett sektorministerium och/eller ett centralt ämbetsverk. Dis—
triktsmyndigheterna är i regel chefsämbetsverk som leds av
ifrågavarande distriktschef, distriktsingenjör, tullchef
o.dyl. De kan dessutom vara indelade 1 avdelningar, byråer eller sektioner. Beslut vid en distriktsmyndighet fattas av distriktschefen på basen av föredragning. I arbetsord- ning, som fastställs av ifrågavarande ministerium eller centrala ämbetsverk, regleras när ett ärende kan avgöras
utan föredragning.
II. DANMARKS REGIONALA SAMHÄLLSFÖRVALTNING M M
PM om Danmarks regionala samhällsförvaltning m m
1. Något om den historiska bakgrunden
Amtsindelningen i Danmark har, liksom den motsvaran— de svenska länsindelningen, mer än trehundra år gamla traditioner. Före enväldets införande (år 1660) var den s k länsmannen statsmaktens främste representant i länet. Denne hade ledande uppgifter över praktiskt taget alla förvaltningsområden inom länet — också över den militära1 och delar av den kyrkliga förvalt- ningen. Efter införandet av enväldet ändrades läns- beteckningen till "amt" och konungens representant döptes om till "amtman"2. Själva namnändringen kan ses som ett uttryck för att makten i Danmark flytta— des över från en begränsad krets av stormän och konungen gemensamt till konungen ensam.
Amtmännens myndighetsområden inskränktes efter hand och på olika sätt. Dels upphörde deras befattning med den militära och den kyrkliga förvaltningen helt (med undantag för de 5 k stiftamtmännen)3, dels över— fördes vissa förvaltningsuppgifter till särskilda av konungen utnämnda s k amtsskrivare och amtsförvaltare. Denna utveckling tog dock avsevärd tid. Av en s k kansliskrivelse från år 1829 framgår sålunda att amt- mannen fortfarande hade det överordnade ansvaret för
alla i hans amt uppkommande civil—ärenden. Sedermera
Länsmannen var bl a militärkommendant.
Amtmannen kan sålunda jämföras med en svensk lands- hövding (se dock avsnittet 6). Amtmännen i stiftstäderna kallas för stiftamtmän.
har amtmännens myndighetsområden begränsats ytterli- gare genom att vissa andra, mer eller mindre själv— ständiga lokala statsinstitutioner har inrättats och också genom att kommunerna (primärkommuner och amts- kommuner) har fått ordnade direkta förbindelser med centraladministrationen. Man kan säga att grunden
för den vidare utvecklingen av självständiga amts— kommuner i Danmark lades fast i och med 1841 års be— slut om inrättandet av s k amtsråd i alla amt. Amts- kommunerna omfattade före indelningsändringarna i samband med 1970 års kommunalreform ungefär samma områden som statsamten, dock ingick inte amtets städer (”köpstäder") i amtskommunen. Beträffande vis- sa ytterligare uppgifter om bl a den historiska bak- grunden av intresse i detta sammanhang kan här hänvi- sas till länsdemokratiutredningens betänkanden (SOU l965:54) Författningsfrågan och det kommunala sam— bandet, s 125—138, och (SOU 1968:47) Förvaltning och folkstyre, s 327—339.
2. Något om Danmarks författning och kommunal- styrelsens grundlagsförankring
Alltsedan tillkomsten av 1849 års författning "Dan- marks första fria författning” — genom vilken det kungliga enväldet avskaffades - har man skilt mellan den lagstiftande, den styrande (”utövande") och den dömande makten. Enligt den nu gällande grundlagen (Grundloven av år 1953) ligger sålunda lagstiftnings—
makten hos konungen1 och folketinget (riksdagen) ge— mensamt och den dömande makten hos oavhängiga domsto— lar, medan den styrande (utövande, verkställande)— makten - som är av särskilt intresse i detta samman— hang — ligger hos konungen, som i praktiken utövar denna makt genom sina ministrar. Regeringen - och ve— derbörande ministrar, var och en inom sitt resp om— råde — ansvarar för utövandet av regeringsmakten. Den enskilde ministern är sålunda högsta förvaltnings- chef inom sitt ministeriums2 område. Ministrarna ut- nämns av konungen och är vanligtvis medlemmar av folketinget. Ingen minister — och inte heller rege— ringen i sin helhet — kan kvarstå i sitt ämbete om folketinget har uttalat sitt misstroende mot veder- börande. Parlamentarismen, som infördes i praxis år 19013, är alltså fr o m är 1953 grundlagsfäst i Dan- mark.
Begreppet ”konungen” omfattar i den danska grund- lagen också en regerande drottning. Ministerierna motsvarar de svenska departementen. Vissa danska ministrar är chefer för flera depar— tement (se avsnittet 7). I Sverige år 1917.
1 grundlagens S 82 föreskrivs att kommunernas rätt att självständigt sköta sina angelägenheter (under statens tillsyn) regleras genom lagl. I detta ligger, på motsvarande sätt som i Sverige, att grundlagen garanterar och skyddar kommunernas existens som självständiga förvaltningsenheter och att den kommu— nala självstyrelsen inte kan upphävas genom vanlig lag, medan däremot avgränsningen av de angelägenhe- ter som innefattas i den kommunala självstyrelsen, den s k kommunalfullmaktenz, kan bestämmas i lag. Den verkliga omfattningen av kommunalstyrelsens (dvs
kommunalbestyrelsernas och amtsrådens)3 befogenheter
blir sålunda beroende av den vid varje tidpunkt gäl— lande lagstiftningen, dvs av de lagstiftningsbeslut som fattas av folketingen. De kommunala myndigheter- nas makt kan alltså, liksom i Sverige, ytterst ses
som ett utflöde av den danska statsmakten. Den nyss nämnda danska grundlagsbestämmelsen infördes redan i 1849 års grundlag. Av förarbetena framgår att hu—
vudsyftet med den bestämmelsen var att garantera medborgarna en allmän rösträtt till kommunalbestyrel- serna vilket numera regleras av den särskilda kommu—
nala vallagen .
1 Enligt ordalydelsen av den danska grundlagens 5 82 skall "kommunernes ret til under statens tilsyn selvstendigt at styre deres anliggender ordnes ved lov”. Jfr den svenska regeringsformen 8 kap 5 5: ”Grunderna för ändringar i rikets indelning i kom- muner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestämmes i lag. I lag med- delas också föreskrifter om kommunernas befogenhe- ter i övrigt och om deras åligganden”. Den 5 k kommunalfullmakten motsvarar sålunda det som i Sverige avses med den kommunala kompetensen, Det bör observeras att kommunalfullmakten"numera avser båda de kommunala nivåerna, dvs såväl primär— kommuner som amtskommuner.
Kommunalbestyrelserna motsvarar kommunfullmäktige och amtsraden landstingen i Sverige.
Detta attkommunana är självständiga förvaltningsen- heter kommer också till uttryck i att de enskilda ledamöterna i amtsråd och kommunalbestyrelser inte har någon allmänt underordnad ställning i förhållande till någon högre myndighet. De kan visserligen ådra— ga sig straffansvar och skadeståndsansvar för olag— ligheter i utövandet av uppdraget, men de kan inte åläggas något administrativt disciplinansvarl. Inte heller står amtsrådet eller kommunalbestyrelsen som helhet i någon allmänt underordnad ställning i förhål— i lande till någon högre myndighet. Statliga myndigheter kan sålunda bara när det finns någon särskild rätts— grund därtill ge amtsråd eller kommunalbestyrelser » direktiv (”tjänstebefallningar”). Det finns inte hel— * ler någon överordnad myndighet som har en allmän be—
. fogenhet att ändra ett amtsråds eller en kommunalbe- styrelses beslut eller att handla i dessas ställe.
Här bör slutligen framhållas att Grönland och Färöar— na, som intar en författningsmässig särställning i det danska riket och bl a har egen kommunal lagstift-
ning, inte behandlas i denna promemoriaz.
Se härom i avsnittet 6.2 2 Efter en folkomröstning i januari 1979 har Grönland fått en självstyrelse motsvarande den som Färöarna har. Färöarna har tidigare (under åren 1816-1852) varit ett danskt amt men utgör nu en självstyrande del av Danmark (1948 års lag om Färöarnas självsty— relse i inre angelägenheter). Färöarna väljer också två medlemmar i folketinget. Grönland är sedan år 1953 en likaberättigad del av det danska riket och väljer — förutom ett eget landsråd — två medlemmar i folketinget. Högsta ämbetsman är en landshövding som tillsätts av drottningen (ministeriet för Grön— land). Före år 1978 var landshövdingen också ord— förande i det folkvalda landsrådet.
1970 års kommunalreform För att lättare förstå bakgrunden till det omfattande reformarbete som bl a ledde fram till den s k kommu- nalreformen i Danmark kan det vara lämpligt att först nämna något om strukturomvandlingen i landet.
När enväldet avskaffades på 1840—talet hade Danmark ca 1,3 miljoner invånare av vilka ca 1 miljon (drygt 75 procent) bodde på landsbygden och endast 300 000
i städerna (inkl Köpenhamn). I mitten av 1960-talet hade förhållandena ändrats så att ca 3,8 miljoner av totalt 4,8 miljoner (dvs nästan 80 procent) bodde i städerna och dessas förortsområden, medan landsbygds— befolkningens antal var oförändrat (ca 1 miljon in- vånare). Den största omsvängningen kom i slutet av 1800—talet - i samband med industrialismens genom— brott — då exempelvis Köpenhamns invånarantal ökade från 180 000 till 400 000 (under åren 1870—1900) samtidigt som stadsbefolkningen blev större än lands- bygdsbefolkningen i landet som helhet. Denna struk— turomvandling, den s k urbaniseringsprocessen, som
ju i stort sett har varit en internationell företeel- se, har med nödvändighet krävt väsentliga ändringar
i indelningen av landets kommuner. I länsdemokrati— utredningens betänkande (SOU 1965:54) lämnas vissa
ytterligare uppgifter om denna utveckling till vilka hänvisas (se SOU 1965:54 särskilt s 126-132).
I syfte dels att lösa indelningsproblemen, dels att få till stånd en modernare styrelseform för kommu— nerna och amtskommunerna, vilken skulle ge dessa ökat inflytande och mera makt över samhällsfrågorna på lokal resp regional nivå tillsattes år 1958 en
kgmmunallagskommission. I denna ingick representan— ter för de fem största politiska partierna i folke— tinget, för de fyra då existerande kommunförbunden och för Köpenhamns kommun samt en amtman. Dessutom deltog tjänstemän från inrikesministeriet med sär- skild kännedom om de kommunala förhållanderna. Ord- förande i kommissionen var inrikesministeriets depar—
tementschef.
Redan under det pågående utredningsarbetet i kommu— nallagskommissionen genomfördes med början år 1962
en frivillig kommunsammanläggning som t o m år 1966 resulterade i att 118 nya ”storkommuner” bildades genom sammanläggning av totalt 398 kommuner. Som ett resultat av kommunallagskommissionens arbete antog folketinget år 1967 en lag om revision av den kommu- nala indelningen. Omedelbart därefter tillsatte in— rikesministern en kgmmunalreformkommission med repre— sentanter för folketinget, de kommunala organisa- tionerna och inrikesministeriet. Denna kommission fick bl a till uppgift att lägga fram förslag till bildande av nya amtskommuner och till ändring av den kommunala indelningen i stadsområdena samt också att särskilt undersöka indelningsfrågorna rörande Århus, Odense och Ålborgs städer. Kommissionen skulle vida— re verka för en sammanläggning av kommuner till stör— re och mera funktionsdugliga enheterl. Redan under
1 Till skillnad mot kommunallagskommissionen, som en— dast var en s k lagutredningskommitté("lovforbere— delseskommission") med ett vagt formulerat mandat, fick kommunalreformkommissionen vissa i lag fast— ställda befogenheter att genomföra en reform. Kom— munalreformkommissionen bestod av sammanlagt tolv medlemmar, av vilka ordföranden och sex medlemmar utsågs av inrikesministern ( fem medlemmar på för— slag av de kommunala organisationerna) och fem med— lemmar utsågs av de fem i folketingets finansut- skott representerade partierna.
år 1969 kunde folketinget fatta beslut dels om en ny amtskommunal indelning, dels om ändring av den kommu- nala indelningen i Århus, Odense och Ålborgs stadsom-
råden.
Som ett resultat av den först tillsatta kommissionens, kommunallagskommissionen, arbete antog folketinget den 31 maj 1968 den nya lagen om kommunernas styrel- se, vilken därefter har ändrats vid flera tillfällen. Denna lag, som har betecknats som ”kommunernas grund- lag", innehåller ramarna för den kommunala styrelse- ordningen och verksamheten i kommunerna och gäller
för samtliga kommuner (primärkommuner och amtskommu— ner), dock med undantag för Köpenhamns kommunl. Lagen
är konstruerad så att dess bestämmelser i princip gäller för alla förhållanden som rör utövandet av den kommunala styrelsen, om inte annat bestäms i lag.
Efter beslut i folketinget trädde i april 1970 den
s k kommunalreformen i kraft och därmed började en
ny epok för den kommunala självstyrelsen i Danmark. Här skall först framhållas några punkter som bakgrund till den nya indelningslagen.
Enligt indelningslagen skulle den kommunala indel- ningen omkring städerna göras så att ”bysamfund" som låg i flera kommuner men som kunde betraktas som sam— manhörande normalt kom att höra till en och samma kommun, ”en by — en kommun" — principen. Vid bedöm— ningen skulle avgörande vikt läggas vid de befolk— ningsmässiga, sysselsättningsmässiga och ekonomiska förhållanden som knöt samman de enskilda kommundelar—
För Köpenhamns kommun har intill 1978 års kommunal— val gällten särskild lag från år 1857 med de änd- ringar som därefter skett, främst år 1938. Numera gäller en ny lag (från år 1977) för Köpenhamns kom- mun.
na och vid om det med hänsyn till kommunens väntade utveckling — och planläggningen av denna - kunde an— ses rimligtatt säkerställa att "bysamfundet" i kom— munalt hänseende utgjorde en enhet. Vidare skulle det eftersträvas att kommunerna blev tillräckligt bärkraftiga enheter. De borde alltså bli så stora att de från befolknings—, sysselsättnings- och geo— grafisk synpunkt utgjorde ett lämpligt underlag för att självständigt sköta de kommunala uppgifterna.
Beträffande amtsindelningen kan nämnas att indel— ningslagen gav kommunalreformkommissionen möjlighet att lägga samman två eller flera amt, dock bara i särskilda fall. Antalet amt var vid den tiden 22, men tre amt var i sin tur indelade i flera s k amts— rådskretsar, varför det totala antalet amtsråd var 25. Redan då var det en allmän uppfattning såväl i folketinget som i kommunala kretsar att antalet amt skulle minskas för att möjliggöra dels en mer omfat— tande och samordnad planering, dels en decentralise- ring av en rad statliga uppgifter till de nya amts— kommunerna. Reformkommissionens ståndpunkt blev att det borde finnas 14 amt i Danmark, 13 nya amt och Köpenhamns amt, som inte hade några ”köpstäder”. Det- ta amt, liksom primärkommunerna i Köpenhamns amt, Köpenhamn och Frederikämrgl, hölls utanför den nya indelningslagen, eftersom man väntade en särlösning för hela huvudstadsområdet.
Resultatet av sammanläggningen av primärkommuner resp amtskommuner i Danmark blev att antalet primär-
-kommuner efter kommunalreformen uppgår till 2752
1 Frederiksbergs kommun ligger som en enklav i Köpen- hamn. 2 Inkl Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner. Anta— let kommuner efter 1970 års reform var 277, men sammanläggningar i huvudstadsområdet år 1974 redu— cerade antalet till 275.
(mot tidigare ca 14001), medan antalet amtskommuner .. 2 ar 14
de nyss nämnda amtsråden). Vidare innebar kommunal—
(mot tidigare 22, eller 25 om man jämför med
reformen att alla primärkommuner fick samma formella
status — de gamla "köpstäderna", resp "sognekommu— nerna" avskaffades sålunda. Köpenhamns och Frede- riksbergs kommuner, som inte har omfattats av den geografiska nyindelningen, har uppgifter som både primärkommuner och amtskommuner.
Ett annat resultat av kommunalreformen, som bör sär— skilt framhållas i detta sammanhang, var att den
, statliga amtmannen som tidigare haft en central posi— tion i amtskommunens styrelse förlorade denna. Tidi— gare hade han bl a varit självskriven ordförande i , såväl amtsrådet (dvs motsvarande landstinget) som i amtsrådets dåvarande båda fasta utskott och även i diverse råd, kommissioner o d med lokal representa— fn tion (t ex skoldirektion, amtsbyggnadsråd och trafik— utskott). Han var samtidigt högste chef för hela den amtskommunala administrationen.
Amtmannens ställning och uppgifter efter kommunalre— formen behandlas närmare i avsnittet 6.
Före indelningsreformen fanns det på den primärkom- munala nivån 1387 enheter (87 "köpstäder" och 1300 ”sognekommuner”), medan den sekundärkommunala nivån omfattade 112 enheter (87 "köpstäder" och 25 amtskommuner eller rättare sagt amtsrådskretsan.
2 .. . . Inkl Kopenhamns amtskommun som omfattar primärkom-
munerna i Köpenhamnsområdet med undantag för Köpen- hamns och Frederiksbergs kommuner.
Amtskommunerna
4.1. Indelning m m
Under arbetet med kommunalreformen kom man fram till att det idealiska befolkningstalet för den regionala enheten, dvs amtskommunen, skulle vara mellan 200 000 och 250 000 invånarel. Av många skäl kom dock den genomförda indelningen i praktiken att av— vika från sådana diskuterade "normtal". Även om man bortser från Bornholm — som med sina speciella för- hållanden bildar en egen amtskommun, vilken består av endast fem primärkommuner med sammanlagt ca
48 000 invånare - finns det stora skillnader mellan de nya amtskommunerna inte bara i geografisk omfatt— ning utan också i invånarantal och antal kommuner som ingår i amtskommunen. Av bilden i bilggg_l fram— går översiktligt den geografiska indelningen av Danmark i amtskommuner efter kommunalreformen. Nedan- stående tabell visar skillnader i invånarantal, yt- vidd och antal primärkommuner mellan de olika amts— kommunerna.
Kommunalreformkommissionen ansåg att om sjukhusvä- sendet skulle vara amtskommunernas framtida huvud- uppgift,så skulle en lämplig indelning kräva att ingen amtskommun fick mindre än 250 000 invånare. Kommissionen arbetade emellertid ut flera alterna- tiva indelningsförslag, vilka överlämnades till inrikesministern för prövning. Denne kunde dock inte ändra i de utarbetade förslagen utan endast godkänna eller sända tillbaka förslagen till kom— missionen.
Amtskommun Befolkning Areal1 Antal 79—07-01 (ka) kommuner GOOO-tal)
Köpenhamn 629 520 Frederiksborg 327 347 Roskilde 201 890 Västsjälland 277 984 Storström 260 398
Borgholm 48 588 Fyn 452 486 Sönderjylland 249 929 Ribe 212 132 Vejle 325 997
Ringköbing 262 853 Århus 573 561 Viborg 231 123 Nordjylland 480 172
Samtliga 526 980 Köpenhamns kommun 503 86 Frederiksbergs " 89 9
Hela landet 5 118 43 075 275
Tabellen visar bl a att amtskommunerna — bortsett från Bornholms amtskommun, som ju i flera hänseenden avviker starkt från övriga delar av landet - omfattar mellan 11 (Roskilde amtskommun) och 32 (Fyns amtskom- mun) primärkommuner. Om antalet primärkommunei i landet hade fördelats helt jämn på de olika amtskom— munerna skulle antalet primärkommuner i varje amts— kommun varit ca 20. I intervallet 17 - 24 primärkom- muner (dvs f ca 15 procent av ”idealantalet”) finns dock hälften av amtskommunerna (Köpenhamn, Frederiks- borg, Västsjälland, Storström, Söderjylland, Ringkö-
bing och Viborg).
Arealuppgifterna avser förhållandena den 1 januari 1977. Därefter har dock endast skett vissa smärre ändringar.
lär det gäller invånarantalet finns det också avse- värda skillnader mellan amtskommunerna. Sålunda är den till invånarantalet största amtskommunen (Köpen— hamn) drygt tre gånger så stor som den minsta — fort— farande bortsett från Bornholm — amtskommunen (Ros— kilde). 1 intervallet 290 000 - 395 000 invånare
(dvs f ca 15 procent av genomsnittetl) finns f n en— dast två av amtskommunerna, nämligen Frederiksborg och Vejle. Som synes är det endast fyra amtskommuner Roskilde, Söderjylland, Ribe och Viborg som har mel- lan 200 000 och 250 000 invånare. Detta "idealantal" var, som nyss nämnts, en utgångspunkterna under arbe- tet med kommunalreformen. Om man även tar hänsyn till befolkningsökningen i hela landet under den senaste tioårsperioden (från ca 4,8 till ca 5,1 miljoner in— vånare) skulle också Storström och Ringköbing kunna anses tillhöra denna "idealgrupp" i befolkningshänse- ende, medan Roskilde skulle komma under den sålunda justerade lägsta gränsen.
Skillnaderna mellan amtskommunerna när det gäller dessas geografiska omfattning är betydligt större, än när det gäller fördelningen av primärkommuner resp invånarantal. Sålunda har den till ytan minsta amtskommunen (Köpenhamn) endast omkring en tolftedel så stor yta som den största amtskommunen (Nordjyl- land). Kring ett på motsvarande sätt som för antalet primärkommuner och antalet invånare beräknat medel— tal (dvs 3 15 procent av genomsnittetl) grupperar sig dock nästan hälften av amtskommunerna.Av den i bilaga 1 intagna översiktsbilden framgår också att de
nya amtskommunernas geografiska områden — med några få undantag — är avsevärt mer likartade än exempelvis de nuvarande svenska länens.
Det aritmetiska medeltalet, exkl Bornholm.
4.2. Något om uppgiftsfördelningen mellan staten,
amtskommunerna och primärkommunerna
Den traditionella danska tredelningen av förvaltnings— uppgifter mellan staten, amtskommunerna och primär- kommunerna har, enligt de flestas mening, visat sig passa bra för landets behov. Självfallet har fördel— ningen av uppgifter mellan de tre delarna av den of— fentliga förvaltningen, eller administrationen som den också brukar kallas, inte varit statisk utan änd- rats i takt med samhällsutvecklingen. Under senare tid har det funnits en klar strävan att från statens sida lämna över uppgifter till de lokala enheterna, dvs till amtskommunerna och primärkommunerna. Denna omfördelning av uppgifter brukar i Danmark kallas för "decentralisering", vilket alltså inte helt över- ensstämmer med innebörden av det svenska begreppet "decentralisering" utan snarare motsvarar det som i Sverige brukar kallas för "kommunalisering” av upp— gifter. Denna olikhet i språkbruket hänger förstås samman med att Sverige till skillnad från Danmark har dels självständiga centrala ämbetsverk med egna regionala och ibland även lokala organ, dels en om— fattande statlig länsförvaltning genom länsstyrelser— na. Den danska statsförvaltningens uppbyggnad behand—
las i avsnittet 7.
I detta sammanhang bör framhållas den grundläggande principen att det är staten som skall bestämma över landets överordnade angelägenheter. Den centrala statsmakten (ministerierna och regeringen i sin hel— het) är ansvarig inför folketinget för att landets lagar efterlevs och har skyldighet att säkerställa de enskilda medborgarnas likhet inför lagen. Staten förfogar över de egentliga maktmedlen i landet — dvs väpnade styrkor, polis- och rättsväsen — och svarar även för många centrala delar av samhällsservicen
(t ex post—, telegraf— och delar av trafikväsendet
m m).
Amtskommunerna skall å sin sida sköta en rad ange—
lägenheten som det inte anses lämpligast att admini— strera helt centralt, men som samtidigt är alltför omfattande för att kunna skötas av de minsta admini- strativa enheterna, dvs av primärkommunerna. På dessa sistnämnda skall i princip ankomma alla de "vardags- nära" samhällsuppgifterna, eftersom medborgarna ge—
» nom primärkommunerna har närmast till och lättast
1 kan komma i kontakt med den offentliga förvaltningens organ (t ex i skol—, skatte— och socialfrågor). En viktig princip när det gäller decentraliseringen av uppgifter har därför angetts vara att lagstiftningen, liksom andra beslut som gäller uppgiftsfördelningen, skall ta sikte på att största möjliga decentralise— ring sker till primärkommunerna samtidigt som amts— rådens (dvs amtskommunernas direktvalda beslutande organ) funktion som samordnande planeringsorgan stärks. Även amtsrådens funktion som organ för vissa verkställighetsuppgifter har man velat stärka på olika sätt. Detta gäller framför allt uppgifter som anses kräva ett stort befolkningsunderlag eller ett mer omfattande geografiskt område.
Sammanfattningsvis torde kunna sägas att staten har strävat och fortfarande strävar efter att överlåta uppgifter, t ex driften av institutioner och beslut Som i väsentlig grad kan baseras på en bedömning av lokala förutsättningar och förhållanden i de enskil- da ärendena till den kommunala självstyrelsens organ. Härigenom uppnås att sådana decentraliserade (dvs kommunaliserade) uppgifter kan skötas under direkt politisk påverkan och ansvar inför medborgarna (väl— jarna). Liksom i Sverige brukar man i Danmark ofta framhålla att decentraliseringen bör ske på sådant
sätt att de kommunala organens frihet att utforma de— taljer i den lokala förvaltningen begränsas så litet som möjligt.
Fördelningen av uppgifter mellan staten, amtskommu- nerna och primärkommunerna är i sina huvuddrag be— stämd i lag. Det ankommer, som redan nämnts, på fol- ketinget att genom lagstiftning bestämma om ramarna för den regionala liksom för den lokala självstyrel— sen. I detta ligger också en befogenhet för regering— en att med stöd av bestämmelser i lag utfärda sär— skilda föreskrifter som rör det närmare innehållet i den kommunala självstyrelsen. Någon uttömmande, lag- fäst avgränsning eller precisering av vilka angelä- genheter som är statliga resp vilka som är amtskom— munala eller primärkommunala finns av naturliga skäl inte, lika litet som i Sverige. Den kommunala själv— styrelsen innebär sålunda möjligheter för såväl amts— kommuner som primärkommuner att frivilligt ta på sig olika samhällsuppgifter.
Genom kommunalreformen och den nya administrativa indelningen blev det praktiskt möjligt för staten att överföra en mängd uppgifter som dittills hade skötts av den centrala statsadministrationen och dess organ till primärkommuner och amtskommuner. Att ska- pa denna möjlighet var, som redan sagts, ett av de väsentligaste motiven för reformen. En lång rad av tidigare statliga förvaltningsuppgifter har sålunda under senare tid kunnat föras över till andra offent— liga myndigheter, vilka leds av folkvalda försam— lingar med egna ekonomiska resurser.
Som en följd av denna decentralisering — eller enligt svenskt uttryckssätt kommunalisering — av uppgifter lägger numera staten mer vikt vid att utarbeta cent—
rala Vägledningar och direktiv för den regionala och
den lokala planeringen och på att informera om pla- nerna för statens egen verksamhet. Genom att regio- nalt utarbetade planer för vissa områden i allmänhet skall godkännas centralt får staten överblick över den samlade utvecklingen i landet och möjlighet att samordna statens, amtskommunernas och primärkommuner- nas verksamhet. Genom besvärsrätt för medborgarna försöker staten säkerställa att det blir likformig- het i de administrativa avgöranden som har förts
över till lokala och regionala myndigheter.
De ändringar av primärkommunernas och amtskommuner— nas uppgifter som har skett sedan kommunalreformen i april 1970 kan grovt indelas i följande tre katego-
rierl:
1) Uppgifter som har överförts från staten till kom- munala organ
Som exempel kan nämnas att mentalsjukvården, som ti- digare skötts av staten ("statshospitalen"), liksom de 5 k ortopediska hospitalen har överförts till amtskommunerna. Från sjukvårdsområdet kan också näm-
nas att ”Landshospitalet" i Sönderborg har överförts till Söderjyllands amtskommun och att "Födselanstal— ten" i Jylland har överförts till Århus amtskommun. På det sociala området har ansvaret för upprättande och drift av socialinstitutioner decentraliserats så att i fortsättningen bara vissa speciella institu— tioner kommer att drivas av staten (se närmare härom i avsnittet 4.3.2).
1 I avsnittet 4.3 lämnas en närmare redogörelse för vilka uppgifter som numera ankommer på amtskommu— nerna.
2) Hglt nya uppgifter som genom ny lagstiftning har lagts på kommunala organ
Som exempel på sådana uppgifter kan nämnas att sjuk— försäkringssystemet i samband med avskaffandet av sjukkassorna blev en amtskommunal uppgift med vissa primärkommunala funktioner (se under 4.3.1). Primär— kommunerna har också fått nya uppgifter genom lag— stiftningen om s k dagpenning vid sjukdom och havan- deskap liksom genom de i socialhjälpslagen utökade formerna för bistånd till enskilda personer. Dess- utom har genomförandet av lagstiftningen om miljö— vård medfört att både primärkommunerna och amtskom— munerna har fått en lång rad uppgifter bl 3 när det gäller bekämpningen av olika slag av miljöförorening— ar. Den nya "råstofloven (från år 1977) och ändringar i naturskyddslagstiftningen har också inneburit att amtskommunerna har fått nya uppgifter på markanvänd— ningsområdet. I en lag från år 1978 om värmeförsörj— ning åläggs vidare amtskommunerna att utarbeta regio— nala värmeförsörjningsplaner. Dessa regionala planer skall ligga till grund för primärkommunernas detalj- planering och administration av denna nya och genom- gripande energihushållningslag, som dessutom har stor betydelse för den fysiska planeringen($e dod(4.3.12).
I detta sammanhang bör också nämnas tillkomsten av s k socialcentra på det amtskommunala planet, vilka lyder under amtskommunernas socialförvaltningar. Des— sa socialcentra har till uppgift dels att ge råd till primärkommunernas socialnämnder, dels att sköta ut— rednings- och beredningsarbetet för de likaledes ny- inrättade rehabiliterings— och pensionsnämnderna i amten (se under 4.3.2), vilka har övertagit handlägg- ningen av ärenden som tidigare hört till den centra— la ”invalidrätten" och de regionala rehabiliterings—
institutionerna. Amtskommunernas socialcentra skall
också sköta arbetet med beredningen av ärenden för de nya statliga amtsbesvärsnämnderna, vilka fungerar som första klagoinstans när det gäller beslut som fattats
av primärkommunernas socialutskott.
3) Qkade uppgifter inom områden som också tidigare
har skötts av kommunala organ
Som exempel på sådana ökade uppgifter, som alltså har tillkommit genom utvidgande av den kommunala besluts— kompetensen, inte minst i syfte att tillförsäkra med— borgarna en bättre service, kan bl a nämnas följande.
Lagstiftningen om obligatorisk barntandvård och om obligatoriska anordningar för viss vårdpersonal (skö— terskor för sjuka i hemmet och för barnavård) har inneburit väsentligt ökat arbete för en del primär— kommuner. På trafikområdet har lagen om offentliga vägar medfört en ändrad kompetensfördelning när det gäller administrationen av vägväsendet. Såväl den amtskommunala som den primärkommunala förvaltningen ger sålunda bidrag till det statliga vägväsendet. Motsvarande gäller beträffande kollektivtrafiken (se under 4.3.7).
Genom ändringar i livsmedelslagen har primärkommuner— na ålagts ökade uppgifter bl a som följd av att de statliga s k sundhetskommissionerna har avskaffats. Genom lagarna om region— och kommunplanering har det skett en avsevärd utvidgning av amtsrådens och kommu— nalbestyrelsernas uppgifter när det gäller såväl re- gionplanering som stadsplanering och lokal planering på det hela taget (se under 4.3.8). Likaså har en ny vattenförsörjningslag (från år 1978)1 inneburit vid— gade planeringSuppgifter både för amtskommunerna och
1 Denna lag träder i kraft den 1 april 1980.
primärkommunerna. På underviSningsområdet har den pri— märkommunala beslutskompetensen utvidgats genom att primärkommunerna fått rätt att själva anställa och av— skeda folkskolelärare m fl. Likaså har en viss decent— ralisering skett av skolbyggandet.
I avsnittet 7 om den statliga förvaltningen kommer också att beröras vissa praktiska problem som har upp— kommit vid den sålunda genomförda omfördelningen av uppgifter mellan staten och kommunerna och amtskommu— nerna. Detta gäller främst de statliga styrmedlen och fördelningen av de ekonomiska bördorna mellan de be— rörda parterna.
4.3. Aptskommunernas uppgifter
Före kommunalreformens tillkomst var amtskommunernas uppgifter ganska begränsade men, som i viss mån har framgått av det redan sagda, efter reformen har en mängd nya uppgifter lagts på amtskommunerna. Som ett kvantitativt mått kan nämnas att av den offentliga sektorns — statens, amtskommunernas och primärkommu- nernas — utgifter på sammanlagt ca 188 miljarder dkr (brutto) under år 1979 svarade amtskommunerna för nästan en åttondel, eller drygt 22 miljarder. Under de senaste fyra—fem åren har amtskommunernas utgifter mer än fördubblats. Senare i denna promemoria (se un- der 4.4) skall närmare redovisas hur amtskommunernas utgifter fördelas på olika uppgiftsområden samt hur finansieringen av dessa utgifter sker. Här skall emel— lertid först något beskrivas de viktigaste uppgifter-
na som amtskommunerna f n har.
4.3.1. Sjukhus
Av de många uppgifter som amtskommunerna har är sjuk-
husväsendet utan tvivel den mest omfattande. Amtskom—
munerna har således ansvaret för hela det danska sjukhusväsendet med undantag endast för Rikshospita- let, Finseninstitutet och enskilda högt specialisera- de statsfinansierade avdelningar samt sjukhusen i Köpenhamns och Frederiksbergs kommunerl. Förutom de allmänna sjukhusen har amtskommunerna fr o m år 1976 också övertagit ansvaret för de tidigare s k stats— hospitalen, dvs mentalsjukhusen. Fr o m år 1978 har även de särskilda ortopediska sjukhusen överförts till amtskommunerna och fr o m år 1980 kommer amtskom— munerna fullt ut att överta sjukhusvården av psykiskt
efterblivna m fl.
I sjukhuslagen (av år 1974)2 slås fast att amtskommu-
nerna svarar för det samlade sjukhusväsendet med det- tas vid varje tidpunkt befintliga utbud av undersök- nings— och behandlingsmöjligheter samt skall ställa
sjukhusväsendets resurser till gratis förfogande för amtets befolkning.
Varje amtskommuns sjukhus styrs av ett särskilt amts— kommunalt sjukhusutskott, som är ett av de 5 k ståen- de (permanta) utskotten. Att dessa är mycket betydel- sefulla framgår bl a av att mer än hälften av amts— kommunernas budget används för sjukhusvårdens behov (se närmare härom i avsnittet 4.4).
Före sjukhuslagen och kommunalreformen uppgick anta- let lokala sjukhusstyrelser, som drev ett eller flera
Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner är i prin— cip primärkommuner men har också amtskommunala upp— gifter. Detta gäller särskilt på sjukhusområdet. När man talar om de danska ”sjukhuskommunerna” av- ses sålunda förutom de 14 amtskommunerna också Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner.
Av största intresse är emellertid de ändringar som redan år 1970 gjordes i den gamla sjukhuslagen.
sjukhus till 111 —av dessa var 86 s k köpstäder och 25 amtsråd. Efter kommunalreformen uppgår antalet så— dana styrelser endast till 16, nämligen en i vardera av de 14 amtskommunerna samt Köpenhamns och Frederiks— bergs kommuner. Rikshospitalet i Köpenhamn, som är forskningssjukhus för Köpenhamns universitet, drivs även i fortsättningen av staten. Det bör framhållas att sjukhusväsendet i varje enskild amtskommun, enligt bestämmelser i sjukhuslagen, skall ledas och drivas som en funktionell enhet. Detsamma gäller för Köpen- hamns och Frederiksbergs kommuner.
Medan amtskommunerna svarar för uppgiften att uppföra och driva sjukhusen är det en statlig uppgift att sam— ordna och övervaka arbetet i hela landet. När det gäl— ler långtidsplaneringen kan nämnas att de sjukhuspla— ner som amtskommunerna skall utarbeta vart fjärde år (för en tolvårsperiod) skall godkännas av inrikesmi- nisteriet. Som rådgivare för staten (inrikesministe— riet) beträffande administration och planering av sjukhusväsendet har tillsatts ett sjukhusråd med re— presentation från amtskommunerna, medan den statliga hälsovårdsstyrelsen (Sundhetsstyrelsen) bistår amts— kommunerna med medicinsk expertkunskap. Amtskommuner— nas sjukhusutskott bistås i den dagliga ledningen av en amtssjukhusdirektör, som samarbetar med sjukhus— direktörer, sjukhusinspektörer, läkare och sjuksköter— skor på de olika sjukhusen. Den danska sjukförsäk— ringenl, som betalas och administreras av amtskommu- nerna, omfattar alla danska medborgare. Alla danskar
Den offentliga sjukförsäkringen hör egentligen or- ganisatoriskt inte till sjukhusväsendet utan till social- och hälsovårdsområdet (se 4.3.2). Detta innebär bl a att det är amtskommunernas social- och hälsovårdsutskott (och inte deras sjukhusut— skott) som sköter sjukförsäkringsfrågorna, vilka - till skillnad mot sjukhusfrågorna som Sorterar under inrikesministeriet — hör till socialministeriet.
över 16 år är självständigt försäkrade, medan barn och ungdom under 16 år är försäkrade tillsammans med
föräldrar eller förmyndare.
Sedan år 1973, då den nya sjukförsäkringslagen antogs av folketinget, betalas alla sjukvårdskostnader av offentliga medel. Dessförinnan betalade den enskilde, eller vanligtvis dennes sjukkassa, ett mindre belopp per vårddag (i genomsnitt mindre än fem procent av de verkliga kostnaderna).
1 drygt 87 000
heltidsanställda och av dessa finns ca 63 000 (dvs Inom hela sjukhusväsendet arbetar f n
drygt 70 procent) på de amtskommunala sjukhusen. Av de sammanlagt 44 000 sängplatserna på sjukhusen i Danmark finns ca 30 000 på de amtskommunala sjukhusen. Av Danmarks ca 9 000 läkare är ca 2 700 allmänprak— tiserande och ca 5 600 anställda vid sjukhusen. Av de ca 26 000 sjuksköterskorna arbetar ca 17 000 inom sjukhusväsaäetoch ca 6 000 inom socialväsendet (som hemvårdarinnor på vårdhem osv). För sjukförsäkringen arbetar f n ca 2 300 praktiserande läkare i amtskom— munerna. Detta innebär att varje läkare i genomsnitt
svarar för denna service till ca 2 000 invånare.
Kostnaderna för sjukförsäkringen har ökat särskilt kraftigt under senare år, vilket främst torde bero på den kraftiga ökningen för specialläkarnas del. Storleken av amtskommunernas kostnader är i prakti— ken mycket beroende av resultatet av de överenskom— melser som träffas centralt mellan ett särskilt ut— skott (Sjukförsäkringens förhandlingsutskott) och de fackliga organisationer som tar till vara de prakti— serande läkarnas, specialläkarnas, tandläkarnas och fysioterapeuternas (dvs sjukgymnasternas) intressen.
Uppgifterna avser förhållandena den 1 januari 1979.
För budgetåret 1980 beräknas den offentliga sjukför- säkringen betala ca 1 300 miljoner dkr till praktise- rande läkare, ca 500 miljoner dkr till specialläkare, ca 630 miljoner dkr till tandläkare och ca 130 miljo— ner dkr till fysioterapeuter. Amtskommunernas utgif— ter för medicin var under samma tid ca 840 miljoner dkr. Av följande tabell framgår de olika amtskommuner— nas beräknade utgifter under år 1980 för vissa uppgif- ter inom sjukhusväsendet samt för den offentliga sjuk— försäkringen (i miljoner dkr):
Amtskommun Sjukhus— Därav till Offentlig väsendet anläggnings- drift av födelse— sjukför— verksamhet sjukhus hjälp och säkring
havandeskap1
Köpenhamn 622 20 Frederiksborg 866 10 Roskilde 468 7 Västsjälland 812 8 Storström 686 . 8 Bornholm 136 Fyn 275 Sönderjylland 610 Ribe 504 Vejle 794 Ringköbing 587 Århus 467 Viborg 632 Nordjylland 1 200
Samtliga 11 659
Dessa frågor hör budgetsmässigt till sjukhusväsendet men administreras inte av amtskommunernas sjukhus— utskott utan - liksom gäller den offentliga sjukför— säkringen — av deras social— och hälsovårdsutskott.
Sammanfattningsvis kan amtsrådets uppgifter inom sjukhusväsendet sägas vara följande.
1. Svara för samarbetet mellan sjukhusväsendet och angränsande verksamhetsområden (den allmänna läkar— och sjukvårdsverksamheten m m).
Svara för driften av amtskommunens sjukhusväsen.
Utarbeta planer för lösning av amtskommunens sjukhusuppgifter.
Svara för utbyggnaden av sjukvården när det gäl— ler bl a antalet sängplatser, poliklinikkapaCitet— en, samt specialavdelningar för särskilt kompli— cerad och/eller mer ovanlig behandling.
Svara för samordningen av de befintliga sjukhusen i amtet.
4.3.2. Social— och hälsovård utanför sjukhusområdet
Social service och vård förekommer i Danmark inom i stort sett samma områden som i Sverige. Likheterna beror inte minst på ett omfattande nordiskt samarbete.
Medan sjukhusväsendet, som nyss sagts, är en helt amtskommunal uppgift är ansvaret för social— och häl— sovårdsväsendet utanför sjukhusområdet delat mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna. Genom den socialreform som genomfördes i anslutning till kommunalreformen har man eftersträvat att få till stånd både en administrativ förenkling och en effek— tivisering, särskilt av de förebyggande och de reha- biliterande insatserna från samhällets sida. För den nya offentliga sjukförsäkringen (från år 1973) har
redan lämnats en redogörelse (s 26—28).
Förenklingen, inte minst för den enskilde medborgar- en, ligger i genomförandet av det 5 k ensträngade sy— stemet (gp väg till hjälp), som innebär att man kan vända sig till ett ställe - till social- och hälso— vårdsförvaltningen i den enskilda primärkommunen — när det gäller alla hjälpfrågor. Denna princip är fastlagd i lagen om socialt bistånd (biståndslagen) av år 1974, som varit i kraft fr o m är 1976. Effek— tiviseringen ligger dels i att alla former av hjälp kan förmedlas genom primärkommunens social-och häl— sovårdsutskott oavsett orsaken till hjälpbehovet, dels i att behandlingen från att ha varit inriktad på den enskilde sökanden har riktats in på familjens behov (den s k familjestödsprincipen). Dessutom anses det ligga en klar effektivitetsvinst i att större och mer komplicerade sociala och hälsovårdsmässiga uppgifter, bl a driften av olika specialinstitutio— ner, har lagts på amtskommunerna. På motsvarande sätt som inom sjukhusväsendet finns i varje amtskom— mun ett särskilt s k stående utskott (social— och hälsovårdsutskottet) med en egen förvaltning.
Amtskommunerna har också fått uppgifter inom den or— dinarie besvärsordningen. Klagomål över primärkommu- nala myndigheters (exempelvis socialutskottens) be— slut på detta område kan sålunda numera föras inför amtsbesvärsnämndenl, vars beslut - om inte annat
sägs i biståndslagen — i sin tur kan överklagas hos en central besvärsnämnd för hela landet, socialbe— svärsstyrelsen (”den sociala ankestyrelse”). Amtsbe— svärsnämnden är ett statligt organ med en särskild status. Ordföranden i nämnden utses av socialminis— tern, medan de båda övriga medlemmarna i nämnden ut- ses av amtsrådet. Högsta admimistrativa myndighet när det gäller socialhjälp o d är socialministern.
I Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner förs talan inför socialbesvärsstyrelsen.
Han bestämmer och utfärdar bl a allmänna regler om ärendenas behandling. Den statliga socialstyrelsen, som lyder under socialministeriet, sköter också vissa centrala uppgifter på området enligt bestämmelser i
biståndslagen.
Som redan har sagts finns numera ett s k socialcenter i varje amtskommun. Detta är en del av amtskommunens social— och hälsovårdsförvaltning och lyder under amtskommunens social— och hälsovårdsutskott. Social- centret skall ge de enskilda primärkommunerna vägled— ning i ärenden som är så komplicerade att de inte själva har tillräcklig medicinsk, psykologisk eller juridisk sakkunskap. De specialister (bl a läkare, psykologer, jurister, socialrådgivare m fl) som är knutna till socialcentret skall vidare behandla och klarlägga ärenden som avgörs av särskilda nämnder eller samrådsorgan som finns inrättade enligt social— lagstiftningen och dessutom själva träffa avgöranden inom en rad områden.
Inom socialcentrets klagomålsavdelning behandlas kla- gomål över avgöranden som har träffats av primärkom— munernas social- och hälsovårdsförvaltning (socialut- skottet), exempelvis beslut om ekonomisk hjälp, om intagning på vårdhem, om särskilda hjälpmedel. Avgö— randen träffas, som nyss sagts, i den särskilda amts— besvärsnämnden. Socialcentret svarar bl a för sekre— tariatsuppgifterna för amtsbesvärsnämnden.
Inom socialcentrets rehabiliterings— och pensionsav— delning behandlas bl a ansökningar om invalidpension, om folkpension eller änkepension före normal pensions- ålder samt om visst särskilt stöd till handikappade (exempelvis etableringshjälp och anskaffning av vissa motorfordon). Avgörandet av sådana ärenden träffas i en särskild statlig nämnd, rehabiliterings— och pen—
sionsnämnden med en motsvarande speciell status som amtsbesvärsnämnden. Utgifterna för förtidspension och invalidpension får amtskommunerna täckniav staten (ge—
nom s k refusion).
Socialcentrets familjeavdelning skall bistå primär— kommunerna i frågor som gäller barn och ungdom som har råkat illa ut. Inom familjeavdelningen behandlas också i viss utsträckning faderskapsärenden. När det gäller adoptionsfrågor skall socialcentret pröva om personer som önskar adoptera ett barn uppfyller de ganska stränga krav som ställs. Avgörandet om godkännande av adoptivföräldrarna träffas i ett särskilt s k adop- tionssamråd, medan själva beslutet att bevilja adop— tionen fattas av statsamtet, vilket leds av amtmannen (se under avsnittet 6).
Även när det gäller vissa frågor om avbrytande av ha- vandeskap (abort) har det amtskommunala socialcentret särskilda uppgifter. Sålunda skall en ansökan om abort, när havandeskapet varat mer än 12 veckor, be— handlas inom socialcentret och avgöras i det 5 k abortsamrådet. Detsamma gäller när någon under 18 år önskar få abort och inte kan få sina föräldrars sam— tycke till detta.
I flera amtskommuner har man i anslutning till social- centret upprättat en särskild hjälpmedelscentral, dit primärkommunala organ, läkare och andra kan vända sig för att söka hjälp till klienter och patienter och dit även enskilda kan vända sig för att få särskilda hjälpmedel (t ex rullstolar, sängar eller speciella möbler som är särskilt lämpliga för handikappade).
Som det tills vidare sista steget i genomförandet av socialreformen har — genom beslut i folketinget under år 1978 — den s k säromsorgen överförts från staten
till amtskommunerna fr o m är 1980. Det finns alltså inte längre en speciell lagstiftning för olika slag av handikappade, utan dessä behandlas numera i prin— cip enligt samma regler som gäller för övriga medbor- gare och av de myndigheter som har ansvar för under- visnings— samt social— och hälsovårdsområdet. Detta betyder bl a att undervisningen av barn med fysiska handikapp liksom av psykiskt efterblivna barn också skall skötas av amtskommunerna och primärkommunerna. F n finns på detta område ca 1 300 lärare för samman- lagt 7 000 elever och meningen är att överföringen till amtskommunerna inte skall innebära några omedel— bara förändringar för säromsorgens klientel. Samma förpliktelser som hittills gällt skall alltså gälla i fortsättningen, oavsett det ändrade huvudmannskapen Det åligger mkså amtskommunerna att vidareutveckla de institutioner som redan finns i de enskilda amtskom— munerna. Dessa avses sålunda få ansvaret för special—
stöd i form av bl a specialundervisning och s kdygm—
. . . 1 1nst1tutioner , medan primärkommunerna har ansvaret
för den allmänna servicen till dessa grupper av barn. Som en följd av omläggningen har det blivit nödvän— digt att göra vissa ändringar i folkskolelagen, så att det blir möjligt att ge även de svårast handikap— pade barnen undervisning inom folkskolelagens ram. Huvudsyftet med reformen har angetts vara att under— lätta skapandet av en så normal tillvaro som möjligt för de handikappade.
Slutligen skall här nämnas att amtskommunerna fr o m år 1975 även har fått ansvar för behandlingen av al- kohol— och narkotikamissbrukare. Därför har amtskom— munerna redan börjat driva särskilda polikliniker och socialkliniker, där sålunda personer som skadats av alkohol— eller narkotikamissbruk kan få hjälp.
Olika institutioner där man övernattar, t ex ung— domsvårdsskolor.
Amtskommunerna samarbetar också såväl med staten som med primärkommunerna för att få till stånd det nöd— vändiga sambandet mellan förebyggande insatser och be— handling. I flertalet amtskommuner har inrättats sär- skilda amts—unngmscenter,där dels primärkommunernas organ skall kunna få hjälp med råd i sådana ärenden, dels vissa ungdomar också skall få behandling för att avvänjas från missbruket.
Av följande tabell framgår de olika amtskommunernas sammanlagda utgifter (under 1980) till social- och hälsovårdsväsendet, exkl sjukhuskostnader och offent— lig sjukförsäkring (jfr tabellen s 28):
Amtskommun (milj dkr)
Köpenhamn 182 Frederiksborg 97 Roskilde 62 Västsjälland 110 Storström 96 Bornholm 13 Fyn Sönderjylland 74 Ribe 85 Vejle Ringköbing 72 Århus
Viborg 59 Nordjylland
Samtliga
Sammanfattningsvis kan amtsrådens nuvarande uppgifter inom social— och hälsovårdsområdet (utanför sjukhus—
väsendet) sägas vara följande.
1. Utarbeta utbyggnadsplan för den sociala och häl- sovårdande verksamheten i amtskommunen på grundval av dels de planer som har utarbetats av de enskilda pri- märkommunerna, dels amtskommunens egen sektorsplane— ring.
2. Erbjuda läkar— och tandläkarhjälp, födelsehjälp m m liksom betalning för läkemedel och resesjukför-
säkring inom ramen för lagen om den offentliga sjuk— husförsäkringen.
3. Ge bistånd (sakkunnig rådgivning) till de primär- kommunala socialutskotten.
Upprätta och driva olika institutioner.
5. Svara för tillsyn av vårdhem m m inom amtskommu- nen (exempelvis genom visitation).
6. Svara för tillsyn av berörda amtskommunala och primärkommunala institutioner.
7. Svara för utrednings- och beredningsuppgifter för en rad statliga nämnder på amtsplanet (rehabilite- rings— och pensionsnämnden, besvärsnämnden m fl).
4.3.3. Arbetsförmedling och särskilda sysselsätt— ningsåtgärder
Arbetsförmedlingen är en rent statlig uppgift, som regleras av en särskild lagl. Staten svarar dock en- dast för 75 procent av utgifterna (såväl investerings- som driftutgifter) för verksamheten. De återstående
1 F n 1979 års "Lov om arbejdsformidling og arbejds— löshedsforsikring m v".
25 procenten bekostas av amtskommunernal, utan att
dessa har något direkt inflytande över arbetsförmed— lingsverksamheten.
Enligt målsättningsparagrafen (51) i den nyssnämnda lagen har arbetsförmedlingen till uppgift att — som ett neutralt landsomfattande system - svara för kost- nadsfri förmedling av kontakt mellan arbetssökande och arbetsgivare samt i samband härmed bistå vid va- let av yrke och utbildning. Arbetsförmedlingen skall vidare - som ett led i en aktiv arbetsmarknadspolitik - följa utvecklingen på arbetsmarknaden, ta vissa ini- tiativ och ge statliga och kommunala myndigheter visst bistånd.
Arbetsförmedlingen leds organisatoriskt av en arbets- direktör - formellt utnämnd av drottningen — under medverkan av en särskild nämnd, "Landsarbejdsnavnefh vilken består av en ordförande och 14 andra medlem- mar. Av dessa utses flertalet(varåaa fyranmdlamwr) av Dansk Arbejdsgiverforening och Landsorganisationen i Danmark och övriga sex medlemmar av ett antal andra
fackliga organisationer. Ordföranden (jämte en supp- leant)utsesav arbetsministern efter förslag fråncb nyss- nämnda fackliga organisationerna. Vidare har bostads- ministeriet, finansministeriet, handelsministeriet, ministeriet för offentliga arbeten, socialministeriet och arbetsdirektoratet vardera en representant knuten till landsarbetsnämnden. Mandattiden är för samtliga fyra år.
Arbetsförmedlingen skall enligt lagen skötas av ett arbetsförmedlingskontor i varje amtskommun (med undan- tag för Köpenhamns amtskommun). För Köpenhamns amts-
1 I Köpenhamnsområdet delas de kommunala kostnaderna mellan Köpenhamns amtskommun och Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner.
kommun och Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner skall finnas ett gemensamt arbetsförmedlingskontor. Arbetsministern bestämmer — efter förslag från arbets- direktören - dels i vilka kommuner som arbetsförmed— lingskontoren skall ligga, dels om ytterligare arbets- förmedlingskontor utöver de i lagen angivna skall upprättas. Arbetsförmedlingskontoren leds av arbets— förmedlingschefer — tillsatta av arbetsministern efter förslag från arbetsdirektören — under medverkan av arbetsmarknadsnämnder, en för varje amtskommun (med undantag för Köpenhamns) och en för Köpenhamnsområdet. Var och en av de regionala arbetsmarknadsnämnderna består av en ordförande och 15 andra medlemmar. Av dessa utses också flertalet (vardera fem medlemmar)
av Landsorganisationen i Danmark och Dansk Arbejds— giverforening. De övriga fem medlemmar utses av resp amtsråd (tre medlemmar) och kommunalbestyrelserna inom amtet gemensamt (två medlemmar)1. De som har ut- sett medlemmarna utser också gemensamt ordföranden (jämte en suppleant) i nämnden. Även arbetsmarknads— nämndernas mandattid är fyra år.
Förutom de inledningsvis nämnda huvuduppgifterna har arbetsförmedlingskontoren en lång rad andra uppgifter, såsom att godkänna lärlingsutbildningsavtal (se nedan under 4.3.4), att ge olika slag av bistånd och ekono- miskt stöd till de arbetssökande (exempelvis rese— hjälp, flyttningshjälp, bidrag till merkostnader för dubbelt hushåll, bostadshjälp, s k starthjälp och etableringsstöd).
I detta sammanhang bör också nämnas något om de sär— skilda åtgärder som numera kan vidtas dels för att
1 I Köpenhamnsområdet utses samtliga dessa fem med— lemmar av ”borgerrepraesentationen" i Köpenhamn, efter inhämtade synpunkter från Köpenhamns amtsråd ojllkederiksbergs kommunalbestyrelse.
begränsa ungdomsarbetslösheten, dels för att bereda
sysselsättning för s k långtidslediga.
Vad först gäller gpgdomsarbetslösheten kan nämnas föl- jande. För att bekämpa denna har arbetsministeriet
och undervisningsministeriet i ökande omfattning under 1970—talet vidtagit en rad åtgärder i form av bered- skapsarbeten ("beskaeftigelsearbejder") och särskild utbildning för arbetslös ungdom. I samband med en po— litisk överenskommelse år 1977 beslutade emellertid folketinget en ny lag som innebar dels att tyngdpunkt— en i arbetet blev beroende av lokala (inkl regionala) initiativ, dels att de samlade insatserna på området väsentligt utvidgades. Under vart och ett av åren 1978, 1979 och 1980 har således primärkommunerna och amtskommunerna ålagts att avsätta särskilda medel till sysselsättningsfrämjande åtgärder för unga (lö-24 år).
De ekonomiska insatserna skall f n omfatta minst 46dkr
1. Åtgärderna skall vara
per invånare i amtskommunerna av extraordinär natur, dvs sådana som annars inte
skulle ha vidtagits.
Från centralt håll har det bestämts vilka slag av ini— tiativ som skall kunna tas. Det har också fastställts en uppgiftsfördelning mellan primärkommuner och amts— kommuner. På amtskommunerna ankommer sålunda följande
uppgifter.
1. Förverkliga sysselsättningsprojekt för unga. 2. Ge bidrag dels till privata företag som svarar för extraordinära "mästarläre"— eller "EFG"-praktik- platser (se under 4.3.4), dels till extraordinära lärlings- och praktikplatser även i primärkommunerna
För Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner - som en följd av dessa primärkommuners särskilda ställning - gäller ett minium på 69 dkr per invånare. Samtliga här angivna minimibelopp avser 1980 års prisnivå.
liksom i amtskommunernas egna förvaltningar och in— stitutioner.
3. Starta kurser för unga arbetslösa; huvudsakligen korta och koncentrerade kurser inom "HF-utbildningen” (se under 4.3.4), på handelsskolor och tekniska sko— lor.
4. Inrätta kombinerade undervisnings- och produk— tionsprogram. Som en intressant nyhet kan framhållas att amtskommunerna (liksom primärkommunerna) häri- genom har fått möjlighet att inrätta självbärande in- stitutioner eller andelsföreningar (”andelsselskaberW med utbud av såväl varor som tjänster, när avsikten härmed är att ge ungdom en utbildning som grund för sysselsättning på arbetsplatser. En förutsättning är dock att verksamheten inte medför en snedvriden kon- kurrens i förhållande till det privata näringslivet
i området.
Även om man på central nivå har fastställt ramar för vilka slags initiativ som skall kunna tas av amtskom— munerna (resp primärkommunerna), så kan dessa själva bestämma om prioriteringen av olika möjliga åtgärder. Detta har lett till stora skillnader mellan de olika amtskommunernas initiativ. Allmänt torde kunna sägas att inte minst inrättandet av lärlings- och praktik— platser i privat verksamhet har blivit en stor fram- gång. Redan under det första året kom ca 5 700 såda- na platser till stånd i Danmark. Vissa kombinationer av arbete och undervisning synes också ha särskilt tilltalat de arbetslösa ungdomarna.
Under år 1980 startas en försöksverksamhet med en s k ungdomsgaranti i två amtskommuner (Århus och Stor— ströms amtskommuner). Ungdomsgarantier innebär att kommuner och amtskommuner i samarbete med de statliga myndigheterna skall garantera ungdomar (under 25 år) med en viss föregående arbetslöshet ett erbjudande
om minst nio månaders utbildning eller sysselsättning Syftet med ungdomsgarantier är i första hand att -
bl a genom ökad yrkesvägledning - få så många ungdom— ar som möjligt att börja med en kompetensgivande ut— bildning och i andra hand ge dem ett erbjudande om arbete inom den privata sektorn. Om detta inte lyckas skall kommuner och amtskommuner träda in med ett er—
bjudande om sysselsättning.
Med införandet av ungdomsgarantin intensifieras in- satserna för den svagaste gruppen bland de unga och ställs samtidigt ökade krav på de erbjudanden som kan ges. De kommunala utgifterna för att få till stånd försöksverksamheten förutsätts hållas inom ramen för de lagstadgade medlen till bekämpande av ungdomsar— betslösheten. För år 1980 har staten ställt 25 milj dkr till förfogande för de två försöksområdena. Om försöket utfaller väl avser man att övergå till ett motsvarande system i hela landet under åren 1982—1983.
Vad så gäller sysselsättnipgen av s k långtidslediga kan nämnas följande. Som en följd av den ökande ar— betslösheten i Danmark har folketinget i juni 1978 beslutat om ett tillägg till lagen om arbetsförmed— ling och arbetslöshetsförsäkring. Enligt denna lag- ändring, som endast gäller för åren 1979 och 1980 men med stor sannolikhet kommer att få förlängd giltighen skall arbete erbjudas till de 5 k långtidslediga1
Den nya ordningen innebär bl a att arbetsförmedlings- kontoren i samarbete med arbetslöshetskassorna skall registrera alla de tillfällen när en arbetslös till
1 " .. . Harmed avses de arbetslosa som under en treårsperi—
od (tillfälligt förlängd till fyra år) inte har haft arbete i minst 26 veckor och som därför enligt gällande regler inte längre kan få arbetslöshetsbi— drag utan skall övergå till att få stöd av de soci— ala myndigheterna.
följdav en långvarig ”ledighet" riskerar att förlora rätten till understöd (dagpenning). Registreringen skall ske i så god tid att man kan ge vederbörande ett erbjudande om arbete senast tre månader innan ar— betslöshetsunderstödet upphör. Erbjudandet skall om möjligt avse vederbörandes normala arbetsområde och det skall från olika synpunkter (tidigare arbete och utbildning samt bostad m m) vara "rimligt”.Avgörandet av om detta är fallet träffas av vederbörande arbets— marknadsnämnd. Om denna anser att erbjudandet är rim— ligt måste den ”långtidslediga" godta detta, för att inte riskera att senare förlora rätten till understöd. I annat fall, dvs om erbjudandet inte anses rimligt, skall vederbörande få ett nytt, rimligt erbjudande.
Den'dångtidslediga” har kvar sin rätt till arbetslös— hetsunderstöd vid senare arbetslöshet, om han får minst nio månaders sysselsättning i det nya arbetet och det allmänna bidrar till sysselsättningen under denna period. Om sysselsättningen kommer till stånd hos en privat arbetsgivare betalar staten ett omskol- ningsbidrag (”genoptrwningstilskud”) till den lön som den privata arbetsgivaren betalar. Stödet per timme utgår med 24 dkr under de första 3 månaderna, 18 dkr under de därefter följande tre månaderna och med 12 dkr under sista tre månadernal. Om den "lång- tidslediga" anställs av det allmänna — dvs hos en pri— märkommun, en amtskommun eller en statsinstitution — betalar staten 18 dkr i timmen under alla nio månader— 2
Lönen från den privata arbetsgivaren skall vara den för resp fack avtalsenliga och de statliga bidragen är indexreglerade. Uppgifterna avser 1980 år prisnivå.
Systemet innebär vidare att arbetsförmedlingskontoren i första hand skall försöka få de "långtidslediga" anställda i privat verksamhet. Om detta inte går ålig— ger det vederbörandes hemortskommun att lämna ett er- bjudande om arbete på en kommunal (eller annan offent— lig) arbetsplats. Om inte heller primärkommunen kan erbjuda ett rimligt arbete övergår förpliktelsen vi- dare till amtskommunen, som då måste försöka finna
ett arbete på någon av dess institutioner eller inom annan offentlig eller av det allmänna stödd verksam- "het eller instution. Primärkommunerna skall dock sva— ra för de härmed förenade lönekostnaderna.
Här skall också nämnas att folketinget har beslutat om vissa särskilda bestämmelser, som skall garantera .att de allmänna arbets— och konkurrensförhållandena på den privata arbetsmarknaden inte rubbas genom den i nya bidragsordningen. Det krävs sålunda att det er— lbjudna arbetet skall innebära en reellt ökad syssel— sättning i verksamheten - anställningen av en ”lång— u tidsledig" får alltså inte medföra att en redan an— U-Ställd avskedas. Vidare måste i princip anställningen __av "långtidslediga" på en arbetsplats accepteras av "'-de redan anställda. En begränsning i denna vetorätt . gäller dock för offentliga arbetsplatser, eftersom ”'i primärkommunerna/amtskommunerna ju ålagts en direkt *skyldighet att i vissa fall själva sysselsätta "lång—
tidslediga".
:När”den nya ordningen bestämdes på försommaren 1978 räknade arbetsministern med att 50 000 — 60 000 "långtidsladiga" skulle komma att sysselsättas under de två år som bestämmelserna gäller. Intill utgången av år 1979 hade drygt 13 000 personer sysselsatts en— ligt den nya lagen och under år 1980 väntas ytterliga- re drygt 10 000 personer få sådan sysselsättning. Att det faktiska antalet sysselsatta ”långtidslediga"
har blivit så mycket mindre än det väntade har främst förklarats med osäkerheten i dessa beräkningar. Som
en annan viktig förklaring har angetts att ca en tred— jedel av de ”långtidslediga" inte har ansett erbjudan- det om arbete tillräckligt attraktivt eller inte har önskat återvända till arbetsmarknaden.
4.3.4. Utbildning
Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna samt vissa priva- ta institutioner inom utbildningsområdet bygger på gamla historiska traditioner. En samlad översyn av det danska utbildningssystemet pågår dock sedan någ— ra år. En viktig princip i danskt offentligt utbild— ningsväsen är att de pedagogiska riktlinjerna skall läggas fast av staten (genom folketingets lagstift— ning eller genom beslut av regeringen resp undervis- ningsministeriet). Den pågående organisatoriska över- synen gäller alltså endast hur en praktisk samordning av undervisningsväsendet skall åstadkommas. Grundsko-
lan (”folkskolan”)1 administreras till övervägande
del av primärkommunerna, men det finns också vissa amtskommunala inslag - olika specialfunktioner bl a för handikappade — i folkskolan. För den högre ut— bildningen (universitet och högskolor) svarar staten, medan utbildningen på mellannivån har många olika huvudmän. Av de ca 1,1 miljonerna heltidsstuderande eleverna i Danmark går ca 800 000 i folkskolan. Sam— hällets totala kostnader för utbildningen uppgår till drygt 15 miljarder dkr per år.
1 Den första danska folkskolelagen kom redan år 1914 och ålade primärkommunerna att inrätta skolor där alla barn i "undervisningspliktig" ålder skulle få gratis undervisning. Den nu gällande folkskolelag- en är från år 1975.
Efter avslutad undervisning i den danska folkskolan är det i de flesta fallen amtskommunerna som svarar för den vidare utbildningen av ungdomen. Det finns
f n planer på att samla all gymnasieundervisning -
och också mer yrkesinriktad utbildning vid exempelvis handelsskolor och tekniska skolor - hos amtskommunerna, men fortfarande sköts denna utbildning av flera olika. huvudmän. Oavsett om gymnasierna är amtskommunala, statliga eller privata är det dock amtskommunerna som står för kostnaderna för denna utbildning. De årliga kostnaderna för en gymnasieelev har beräknats uppgå till i runt tal 20 000 dkr. Det bör anmärkas att amts— kommunerna trots sitt ansvar för kostnaderna saknar inflytande över statsgymnasiernas dagliga drift. I stort sett driver amtskommunerna och staten hälften
var av landets gymnasier.
En annan möjlighet till vidareutbildning efter avslu— tad folkskola är den s k HF—utbildningen ("Höjere for— beredelseeksamen"), som kan bedrivas antingen i gym- nasierna eller genom självständiga kurser. HF-utbild- ningen ger på två år en examen som i användbarhet nå— gorlunda motsvarar studentexamen. Också driftkostna- derna för denna utbildning bekostas av amtskommunerna. Efter avlagd studentexamen eller HF kan man studera vidare vid universitet eller särskilda högskolor (vil—
ka drivs av staten).
Den som vill utbilda sig inom ett särskilt hantverk
kan göra detta på två sätt. Den gamla s k mästarlä- ran" går ut på att man själv finner en lärlingsplats och en mästare som tar på sig ansvaret för att lära upp vederbörande i yrket och samtidigt svarar för att denne får de erforderliga teoretiska kunskaperna. För varje fack finns det bestämmelser om bl a vad man skall lära sig i skolan resp i den praktiska yrkes— verksamheten. Av utgifterna till lärlingsutbildningen
betalar amtskommunerna ca 20 procent. Den andra möj— ligheten att få särskild yrkesutbildning är den s k EFG—utbildningen (”Erhvervsfaglige Grunduddannelser”), vilken dock f n helt administreras och finansieras av staten. Denna utbildning omfattar ungefär hälften av de 16—19-åringar som har gått i lära efter 9:e eller 10:e klassen i folkskolan. EFG—utbildningen består av två delar, först ett år i skola och därpå en kombine— rad praktik— och skoldel under vilken tid man får lön.
Klagan över beslut som har fattats av de primärkommu— nala skolmyndigheterna kan normalt — dvs om inte annat är särskilt bestämt — ske hos amtsrådet inom fyra veckor från meddelande om beslutet. Berättigade att anföra sådana besvär är de myndigheter, organisatio— ner eller enskilda personer som berörs av beslutet. Klagan över amtsrådets beslut kan i allmänhet föras
inför undervisningsministern.
Mot den angivna bakgrunder kan amtsrådens uppgifter inom utbildningsområdet sammanfattningsvis sägas vara följande.
1. Svara för utarbetande av utbyggnadsplan för hela amtskommunens samlade skolväsen (folkskola, ungdoms- skola, fritidsundervisning, gymnasie— och HF—under—
visning)1.
2. Bistå primärkommunerna med råd om projektering av skolor i den omfattning som primärkommunerna önskar det.
3. Godkänna primärkommunernas byggnadsprogram med
När det gäller de primärkommunala skolorna, främst folkskolan, skall planen utarbetas i samarbete med primärkommunerna, men ansvaret för planen åvilar amtskommunerna.
förslag till skolbyggande.
4. Driva amtskommunala gymnasier samt (fr o m den 1 augusti 1978) den s k prövningsförberedande ämnes-
undervisningen för vuxnal. Driva amtscentraler för undervisningsmedel.
6. Driva omfattande specialundervisning på folkskole- nivå, exempelvis s k observationsskolor, centra för handikappade, sjukhusundervisning m m.
7. Svara för tillsynen av den primärkommunala skol— verksamheten (främst avseende folkskolan), dvs att kontrollera att gällande bestämmelser följs och att
påbjudna åtgärder verkställsz.
8. Svara för utbetalning av statsbidrag till primär—
kommunal undervisningsverksamhet. 4.3.5. Kultur
Sedan länge utgår i Danmark offentligt stöd till kul— turlivet, dels från staten,dels 'och i betydande om— fattning på frivilligt initiativ- ocksåfrån enskilda primärkommuner. Utvecklingen har gått i riktning mot att skapa ett brett kulturutbud, som såvitt möjligt kan komma hela befolkningen till godo. I detta sam— manhang har även de nya amtskommunerna fått flera be- tydelsefulla uppgifter.
Denna undervisning tar sikte på kvalificering för vissa examina. Oftast gäller det personer utan ut— bildning vilka inom särskilda ämnesområden kan kva— lificera sig för aktuella examina. 2 För tillsynen av amtskommunernas skol- och under—
visningsväsen svarar undervisningsministern.
Man har särskilt eftersträvat en ordning som innebär att kulturaktiviteterna i en region i största möjliga utsträckning skall kunna skötas lokalt och av områ- dets egna invånare. På detta sätt kan kulturutbudet, har man ansett, bäst bli allmänt tillgängligt. Till primärkommunernas kulturella uppgifter hör exempelvis folkbiblioteken, de lokala museerna, lokala musikak— tiviteter, konstutställningar och konstinköp samt stöd till olika slags teaterverksamhet. Många primär- kommuner har uppfört särskilda kulturcentra och många ger sedan länge betydande bidrag till lokala kultur- ändamål. Amtskommunerna har å sin sida åtagit sig kulturuppgifter som går över kommungränserna (t ex centralbibliotek, regionala museer, landsdelsorkest— rar och landsdelsscener för olika teatrar). Vidare har inrättats en rad rådgivande organ inom kulturom— rådet, vilka sorterar under resp amtsråd. Liksom är fallet på andra områden av den offentliga sektorn blir statens uppgift främst att i lag eller på annat sätt bestämma de allmänna riktlinjerna för hur kul—
turverksamheten skall bedrivas i landetl.
Amtskommunernas andel av den samlade kulturella akti— viteten i Danmark har mot denna bakgrund ökat starkt sedan kommunalreformen år 1970. Verksamheten omfattar som nyss nämnts så skiftande uppgifter som att delta i driften av s k landsdelsteatrar och landsdelsorkest- rar samt centralbiblioteken och att själva driva re— gionala museer. Vidare bidrar amtskommunerna tillsam— mans med staten (med ursprungligen hälften vardera)2 till ett särskilt abonnemangsstöd för teatrarna, vil— ket normalt utgår i form av rabatterade biljetter
Som exempel kan nämnas 1976 års lag om teaterverk- samhet och 1976 års museilag. 2 F n svarar amtskommunerna för 5/8 och staten för
3/8 av kostnaderna för abonnemangsstödet.
(upp till 40 procent av biljettkostnaderna) såväl till föreställningar på de fasta teaterscenerna i am— tet som till föreställningar som ges av teatrar som
gästspelar i amtet.
Under de senaste åren har byggts upp ett system av amtskommunala organ som svarar för olika kulturella uppgifter. Sålunda finns det nu särskilda amtsteater—
utskottl, amtsmuseirådz, amtsmusikutskott och också amtsprogramråd (under Danmarks Radio). Dessa organ har bl a till uppgift att inom amtet samordna och stöda kulturarbetet inom resp verksamhetsområde och att svara för samarbetet med motsvarande statliga or—
gan.
Amtskommunernas årliga utgifter till olika kulturella verksamheter uppgår f n till ca 120 miljoner dkr, vil— ket dock endast motsvarar ungefär 0,6 procent av amts— kommunernas samlade driftutgifter. Som en jämförelse kan nämnas att statens sammanlagda årliga utgifter till kulturområdet uppgår till knappt 860 miljoner dkr, vilket motsvarar ca 1,1 procent av den totala statsbudgeten.
1 Amtsteaterutskottet (”teaterfwllesudvalget") är dock inte ett renodlat amtskommunalt organ. 2 Amtsmuseiråden är helt statliga och tillsätts av kulturministern som också utfärdar närmare bestäm— melser för råden.
Det finns dock,som framgår av nedanstående tabell, be— tydande skillnader mellan de olika amtskommunernas
kulturbudgetarl.
Amtskonumm Samlad (I procent Därav stöd till kultur- av totala teatrar museer bib io— musik budget budgeten) tek
Köpenhamn 20,6 (0,6 ) 14,3 0,3 2,6 1,7 Frederiksborg 3,8 (0,2) 2,1 — 0,5 0,7 Roskilde 4,3 (0,4 ) 1,6 1,1 0,5 0,5 Västsjälland 5,0 (0,4) 1,6 1,0 0,8 0,9 Storström 5,9 (0,5) 1,7 2,2 0,7 0,9 Bornholm 2,2 (0,9 ) — - — - Fyn 14,7 (0,7 ) 1,0 1,2 0,5 Sönderjylland 9,2 (0,8) 1,5 4,3 0,5 2,5 Ribe 6,7 (0,7) 1,0 1,1 0,5 0,7 Vejle 4,9 (0,3) 1,8 0,7 0,7 0,6 Ringköbing 5,3 (0,5) 1,5 1,1 0,6 0,3 Århus 19,4 (0,7) 1,1 1,1 1,0 Viborg 3,8 (0,3) 1,4 0,9 0,8 0,1 Nordjylland 14,1 (0,6) 9,2 1,7 1,0 0,2
Samtliga 119,9 (0,6) 63,5 16,5 11,5 10,6
I detta sammanhang bör också nämnas något om amtskom— munernas roll i Danmarks Radiosorganisation. F n finns det regionalradio i åtta amt. Sedan år 1973 finns det i dessa amtskommuner inrättade särskilda amtsprogramråd. Dessa har inte något direkt inflytan— de över programledning eller programpolitik men de har, enligt en bestämmelse i radiolagen, till uppgift
1 Uppgifterna (i milj dkr) gäller 1980 års budget. 2 Det kan nämnas att staten ger primärkommunerna bi- drag på 20 procent av driftkostnaderna för alla bi— bliotek. Till centralbiblioteken utgår ytterligare statsbidrag och dessutom bidrag från amtskommunerna med ungefär lika stora belopp.
att följa Danmarks Radios programverksamhet inför Radiorådet.
Varje amtsprogramråd kan själv bestämma om rådets storlek och sammansättning. I många amtsprogramråd består f n flertalet av ledamöterna av personer utan— för amtsrådet (dvs av icke—politiker), eftersom det alltsedan inrättandet av programråden har funnits en klar strävan att i dessa ha med företrädare för bl a folkrörelser och kulturella organisationer i amtet.
Mot den angivna bakgrunden kan amtsrådens nuvarande uppgifter på kulturområdet sammanfattas enligt följande.
1. Delta tillsammans med staten i driften av s k landsdelsscener (i Århus, Odense och Ålborg samt i
Köpenhamnsområdet).
2. Bidra (tillsammans med staten) till den s k tea-
terabonnemangsordningen. 3. Driva resp ge bidrag till museer. Delta i driften av s k landsdelsorkestrarl. Ge bidrag till övrig musikverksamhet i amtet. 6. Ge bidrag till centralbibliotek.
7. Tillsätta rådgivande regionala utskott, nämnder kommittéer o d inom skilda kulturella områden, exem—
pelvis amtsteaterutskott, amtsmuseirådz, amtsmusikut—
skott och amtsprogramråd.
1 Århus, Odense och Ålborgs samt Själlands och Sönder— jyllands symfoniorkestrar. Varje amtsråd väljer två medlemmar i rådet (jfr not 2 s 48).
4.3.6, Vägar
De allmänna vägarna i Danmark ägs av staten (statsvä- garna), amtskommunerna (amtsvägarna) eller primärkom- munerna (de kommunala vägarna). Amtsvägarna har en längd på ca 67 000 km och amtskommunernas årliga ut— gifter för dessa vägar uppgår f n till ca 750 miljo— ner dkr. Av amtskommunernas utgifter används något mer än hälften till byggande av nya amtsvägar och något mindre än hälften till underhåll av de befint— liga vägarna. Man överväger också att låta amtskommu- nerna överta en väsentlig del av de nuvarande stats- vägarna. Man menar att detta skulle ge amtskommunerna bättre möjligheter att planera utbyggnaden av det 10- kala vägnätet och också, vilket framhållits som sär— skilt viktigt, göra en mer effektiv insats för att minska antalet trafikolyckor. Följande tabell visar fördelningen av de offentliga vägarna mellan staten, amtskommunerna och primärkommunerna inom resp amts- kommuner samt amtskommunernas utgifter för vägväsen- det enligt 1980 års budget.
Amtskommun Vägnätets Del av vägnätet som sköts Amtskommunernas längd (km) av resp (procent) vägutgifter1 Staten Amtskomm Komm (miljoner dkr)
Köpenhamn 87 69,0 Frederiksborg 75 53,3 Roskilde 78 32,1 Västsjälland 82 54,2 Storström 82 62,8 Bornholm 74 7,4 Fyn 81 93,4 Sönderjylland 80 64,6 Ribe 84 29,9 Vejle 85 47,1 Ringköbing 85 33,3 Århus 84 90,7 Viborg 81 44,2 83 63,8
p.- N
NlOOONOOOkDONUI
Nordjylland
Samtliga 745,8 Köpenhamns kommun Frederiksbergs kommun
Hela landet 66 555
Ministern för offentliga arbeten är högsta förvalt- ningsmyndighet för riksvägarna ("hovedlandevejene") i landet. Han utövar därvid bl a befogenheter som han har fått enligt 1975 års väglag. Han kan exempelvis fastställa allmänna regler och normer för anläggning, underhåll och drift av de offentliga vägarna. Adminis— trationen har lagts på vägdirektoratet, som lyder un— der ministern. Det ankommer på amtsråd och kommunal—
1 Inkl vägbyggnadsarbeten och planering av nya vägar.
bestyrelser att upprätta förteckningar över samtliga offentliga vägar som de har ansvar för. Amtsrådet skall dessutom unprätta ett samlat register för alla kommunvägar i amtet och ministern utfärdar ett samlat register över alla riksvägar och landsvägar. Det ålig- ger amtsråden och kommunalbestyrelserna att se till att deras resp offentliga vägar har den standard som trafikens art och omfattning kräver. 4.3.7. Kollektivtrafik
Den 17 mars 1978 godkände folketinget - efter flera tidigare misslyckade försök - en ny lag om den lokala och regionala kollektiva persontrafiken utanför hu— vudstadsområdet. Enligt denna lag åläggs amtskommuner- na att utarbeta planer för trafikförsörjningen med kollektiva trafikmedel under de närmaste åren. Här- igenom skall det bli möjligt dels att få till stånd ett direkt samband mellan planeringen för trafiksek— torn och den pågående regionplaneringen (se under 4. 3.9), dels att utforma trafiken efter de lokala behov— en. Inom trafikministeriet har redan utarbetats en beskrivning av hur statsmakterna kan tänka sig att trafiken skall läggas upp mellan landsdelarna. Mot denna bakgrund skall amtsråden upprätta förslag röran- de utformingen av den regionala trafiken och därefter blir det primärkommunernas tur att lägga fram sina förslag om trafikförsörjningen. Dessa förslag från amtsrådet resp primärkommunerna kan röra inte bara de— ras egna områden utan också relationerna mellan den lokala och den regionala trafiken. Efter förhandling— ar med primärkommunerna med angränsande amtskommuner och också med trafikutövarna skall amtsrådet besluta om en samlad plan för den kollektiva trafiken. Planen skall inte vara en detaljerad tidtabellsplan (”köre—
plan"), men i planen skall beaktas behovet av ökad trafikservice under rusningstid resp glesare trafik
under andra tider. Det kan anmärkas att denna plan inte skall godkännas av någon central myndighet.
All allmän busstrafik som trafikerar områden inom högst två amtskommuner skall enligt lagen omfattas av trafikplanen, oavsett om det gäller stadsbusstrafik eller trafik på längre sträckor på landsbygden och oavsett om driften sköts av det allmänna eller av privata intressen. Skolbussar och annan speciell buss- trafik skall ingå i planeringsunderlaget men inte tas med i planen. Amtsrådet har genom den samtidigt av folketinget beslutade nya busslagen fått möjlighet
att kräva att sådana speciella trafikbehov täcks ge- nom den allmänna kollektivtrafiken. Ett av ändamålen med den nya trafiklagstiftningen har också varit att skapa möjligheter för en integrering av denna betydan— de och växande trafikmängd i den allmänna kollektiva
trafiken.
Också den regionala tågtrafiken har genom den nya trafiklagstiftningen förts över till amtskommunal planering. Vad som menas med regional tågtrafik är dock något oklart. Självfallet omfattas dock såväl privatbanornas tåg som DSBl-linjer som endast går inom ett amt. Därtill kommer vissa andra DSB-linjer, som inte ingår som led i trafiken mellan landsdelar- na eller i övrigt har en mycket lång sträckning, dvs fjärrtrafik, vilken är en uppgift för staten. Linjer som primärt har en regional funktion - och därigenom kan anses vara av sekundärt intresse för staten — och som sålunda är av avgörande betydelse för den regio- nala planeringen bör dock omfattas av amtskommuner- nas planering. Vilka ytterligare sådana DSB-linjer det i praktiken blir tal om skall avgöras efter för— handlingar mellan vederbörande amtsråd och DSB. Det har framhållits att förhandlingarna i hög grad kommer
Danske Statsbaner (motsvarande Statens järnvägar i Sverige).
att gälla pendeltrafiken mellan bostäder, arbetsplat—
ser och undervisningsinstitutioner. I sådana fall
finns det'ofta ett behov av en samordning med den fy- siska planeringen. Även den allmänna principen om att beslut som har sin väsentliga betydelse lokalt bör
träffas lokalt leder till att sådan trafik bör anses vara av intresse för såväl amtskommunerna som primär—
kommunerna.
Förutom bestämmelser om trafikplaneringen innehåller den nya lagstiftningen också att koncessioner till busstrafik skall utfärdas av kommunalbestyrelsen när det gäller trafik inom en primärkommun och av amts— rådet när det gäller trafik i mer än en kommun. I Köpenhamnsområdet meddelas koncessioner av huvudstads- rådetl. Om det (i amtskommunerna utanför Köpenhamns— området) finns ett särskilt regionalt trafikföretag skall dock koncessioner utfärdas av detta.
Enligt de nya lagarna blir det nämligen möjligt för amtsrådet och kommunalbestyrelserna i minst en tredje— del av amtets primärkommuner, vilka tillsammans har mer än hälften av amtskommunens befolkning, att be- sluta om inrättande av ett sådant regionalt trafik- företag. Detta skall i så fall ledas av ett utskott med amtskommunal majoritet. Det regionala trafikföre— taget kan besluta att överta offentlig busstrafik— verksamhet inom amtet, oavsett om denna trafik tidiga- re har skötts av staten, amtskommunen eller en primär— kommun. Privat busstrafikverksamhet kan däremot inte övertas genom ett ensidigt beslut. Detsamma gäller för DSB:s och privatbanornas anläggningar och materiel till tågtrafikverksamheten.
Beträffande huvudstadsrådet ("hovedstadsrådet") se under avsnittet 5.
Utanför huvudstadsområdet har hittills bildats fyra regionala trafikföretag, nämligen i Vejle, Sönderjyl— kuds,5torströms och Västsjällands amtskommuner. Dessa trafikföretag är alla organiserade som s k administra— tionsföretag ("administrationsselskaber”), som inte själva äger bussarna utan får körningarna utförda på
entreprenadbasis av privata och offentligt ägda buss— företag. Till grund för denna Verksamhet ligger stan— dardentreprenadkontrakt, upprättade efter avtal mel— lan Amtsrådsföreningen,IEB och Landsföreningen Dan— marks Bilruter Göm representerar flertalet privata
bussägare).
Också på taxe— och biljettsystemområdet får amtskom— munerna och primärkommunerna, liksom de regionala trafikföretagen, ett ökat inflytande. Både DSB och privatbanorna skall således enligt den nya lagen gå till mötes förslag från amtsråden resp de regionala trafikföretagen, när det gäller taxe— och biljett— system (och när det gäller regional tågtrafik också tidtabeller), om och så långt detta är möjligt. Här- igenom blir det möjligt för de regionala och lokala myndigheterna att säkerställa en önskad enhetlighet i trafiksystemet, oberoende av vem som driver tra— fikverksamheten. Här bör slutligen också nämnas att den nya lagstiftningen utgår från att man inom amts— kommunerna skall klara av frågan om utgiftsfördel— ningen mellan primärkommuner och amtskommuner, när det gäller driften av ett regionalt trafikföretag. Man måste också förhandla och göra upp med DSB och privatbanorna om täckningen av merutgifter eller in— komstbortfall, när sådant orsakas av amtsrådets eller det regionala trafikföretagets krav.
Regionplanering
En av amtskommunernas mest omfattande och betydelse- fulla uppgifter gäller den nya regionplaneringen. Amtskommunernas regionplaner är sålunda ett centralt led i den fysiska planeringen i Danmark. Denna fysis— ka planering innebär att man först bestämmer sig för hur man önskar att landets regioner skall utvecklas och att man därefter bestämmer med vilka medel man skall uppnå den önskade utvecklingen. De viktigaste frågorna som därvid skall besvaras är bl a följande. I vilka områden skall tillväxten i framtiden ske? Vilka områden skall avsättas för näringslivets behov? Var skall offentliga institutioner, mer omfattande trafikanläggningar och andra tekniska anläggningar lokaliseras? Hur skall naturtillgångarna i jorden (sten, grus och mineral och andra naturtillgångar) kunna utnyttjas, utan att föranleda stora miljöskador. Var skall särskilt värmeproducerande och värmeförbru- kande anläggningar och verksamheter, liksom större rörledningar till uppvärmning ligga? I vilka områden skall närmare angivna värmeförsörjningsmetoder till- läggas en prioriterad användning? Vilka områden skall fredas och förbli natur? Det kan vara anledning att här något närmare redogöra för den nya planlagstift— ningen i Danmark och amtskommunernas (liksom primär- kommunernas) roll i detta sammanhang.
Planlagstiftningen i Danmark har under de senaste tio åren ändrats på avgörande sätt. Reformarbetet har skett i huvudsak i tre etapper. Den första etappen (åren 1969-1972) omfattade särskilt regleringen av byggandet och inte minst skyddet av landsbygden ("det åbne land"). Under den perioden kom bl a till stånd den s k by— och landzonelagen och en ny naturskydds— och fritidsbebyggelselagstiftning. Den andra etappen
(åren 1973-1974) omfattade den övergripande fysiska planeringen. Under denna period kom främst till stånd de båda lagarna om lands- och regionplanering resp
om regionplanering i huvudstadsområdet. Båda dessa lagar har trätt i kraft den 1 april 1974. Samtidigt genomfördes miljöreformen (se nedan under 4.3.9). Den tredje etappen av reformarbetet (fr o m år 1975) har främst gällt primärkommunernas fysiska planering, så- väl den översiktliga kommunplaneringen som den mera detaljerade lokala planeringen. Den grundläggande lagen under denna etapp är lagen om kommunplanering jämte de konsekvensändringar som lagen har föranlett i andra lagar. Samtidigt har kommit en ny bygglag. Alla dessa lagar (resp lagändringar)har trätt i kraft den 1 februari 1977.
l_pilggg_3 till denna promemoria redovisas miljömi— nisteriets kungörelse av lagen om lands— och region— planering. Tillsammans med lagen om regionplanering i huvudstadsområdet innebar den lagen att det för första gången skapades en lagmässig grund för att Få till stånd en sammanfattande planering av Danmarks areal- och naturtillgångar och samtidigt ställdes krav på upprättande av särskilda regionplaner i hela landet. Den överordnade politiska ledningen av lands— planeringen liksom den statliga styrningen av region- planeringen sker i ett särskilt ministerutskott. Gen— om detta skall dels ske en samordning av statens egna aktiviteter, dels skapas garantier för att både sek— torsplaneringen och större nyinvesteringar (i anlägg— ningar e d) blir bedömda i ett större sammanhang.
I nedanstående schematiska skiss visas hur den regio—
nalpolitiska planeringen organisatoriskt är uppbyggd
i Danmark.
Regeringen: -Laquawrmg - Godkännande av regionplan
1:
iljöministeriet Vägledning Riktlinjer Ev landsplanedirektiv Samordning av central behandling och god- kännande av regionplaner
Amtskommunerna
stadsrådet):
— Utarbetar alternativa re— gionplaneskisser och slut— 1 igt regionplaneförsl ag — Leder regionplanearbetet - Amtskommunal sektors— planering
Primärkommunerna: - Deltar aktivt i region— planearbetet
— Utarbetar kommunplaner och lokalplaner — Kommunal sektorsplanering
Planstyrelsen.
Andra ministerier och styrelser:
— Sektorsplanering
— Bistår vid behandling och god— kännande av regionplaner
Planlagsreformen har skapat förutsättningar för en sammanhängande fysisk planering, som skall utföras i nära samverkan mellan de tre nivåerna - den statliga, den amtskommunala och den primärkommunala — samt under medverkan av medborgarna. Det nära sambandet kommer bl a till uttryck i att regionplaner, kommun— planer och lokalplaner alla är planer för anränsade geografiska områden, om ock med olika innehåll och detaljeringsgrad. Dessa planer kan sägas komplettera varandra genom att lokalplanerna fyller ut och ger konkret innehåll åt kommunplanerna, vilka i sin tur fyller ut och konkretiserar regionplanerna. Med undan— tag för det som gäller om landsplaneringen (dvs mot— svarande den svenska riksplaneringen)1 anges direkt i lagarna vilka ämnen som skall behandlas i de olika plantyperna och också vilka rättsverkningar dessa får. Ämnesområdena skall ses mot bakgrunden av de mycket vidsträckt formulerade ändamålsparagraferna i by— och landzonelagen, regionplaneringslagarna, kommunplane— ringslagen och andra planeringslagar. Som ett exempel kan nämnas att kommunplaneringen enligt bestämmelser i kommunplaneringslagens 5 1 skall "bidra till en ut— veckling, som är fördelaktig (”gunstig") för befolk— ningens trivsel". Det är uppenbart att sådana allmän— na och omfattande målsättningar bara kan uppfyllas om den fysiska planeringen utförs i nära samverkan (växelverkan) med planeringen inom andra sektorer.
Det bör särskilt framhållas att den nya planlagstift- ningen i Danmark bygger på tre grundläggande princip- er, nämligen decentraliseripg, ramstyrning och offent—
lighet i planeringen.
1 Den danska landsplaneringen bygger dock inte på ett så omfattande utredningsarbete som den svenska riks— planeringen. Lagstiftningen är inte heller avsedd att leda till en sammanfattande statlig fysisk landSplanering. Statliga krav på region— och kommun— planeringen grundade på rikspolitiska överväganden förs fram i s k landsplanedirektiv.
Som redan sagts var 1970 års kommunalreform en förut— sättning för att en lång rad uppgifter flyttades från staten till amtsråd och kommunalbestyrelser. Planre— formen innebär att det statliga inflytandet över den kommunala planeringen har ändrats från en behandling i detalj av enskilda ärenden till en generell ram— styrning. I detta ligger också att 5 k arealdisposi— tioner skall ske i enlighet med en samlad planering, som är offentligt känd och diskuterad, och inte genom behandling av enskilda ärenden efter ett "fritt skön” eller genom avtal mellan olika myndigheter. Denna ändring kan ses som ett uttryck för en politisk strä- van att lägga besluten så nära som möjligt de enskilda
människor som berörs av besluten.
Ramstyrningen innebär alltså att regionplanemyndighet- en på förhand skall ange vilka förhållanden som kom- munerna skall utgå från i sin planering. På motsvaran— de sätt skall staten i princip på förhand tillkännage vilka riksplaneringsintressen som skall tillgodoses i region- och kommunplaneringen. Detta innebär att amts— kommuner och primärkommuner har rätt att självständigt planera innanför de angivna ramarna för den statliga och den regionala planeringen. Det har vidare uttalats att amtsrådet vid godkännandet av kommunplanerna
skall se till inte bara att dessa stämmer överens med regionplanen, utan också att de stämmer överens med den statliga och den amtskommunala sektorsplaneringen. Vid ramstyrningen förutsätts dessa sektorsplaner bli inarbetade i regionplaneringen i den utsträckning som de skall läggas till grund för kommunplaneringen.
Region— och kommunplanelagarna förutsätter en omfat— tande medverkan av allmänheten i samband med utarbe— tande av alla olika slag av planer i amtskommuner och primärkommuner. Amtsråd och kommunalbestyrelser har bl a ålagts att aktivt bidra till en offentlig debatt
om syftet med de översiktliga planerna, dvs region— och kommunplanerna. En väsentlig anledning till denna i lag föreskrivna medverkan av allmänheten i plane- ringen är att decentraliseringen bl a har medfört att medborgarnas möjligheter att klaga över myndigheter— nas beslut är små. Man har alltså i stället önskat att pgdborgarna skall höras innan besluten fattas. Härtill kommer att det självfallet blir lättare att genomföra planer som tidigt blivit offentligt kända och diskuterade liksom att en ökad offentlighet ofta kan ge bättre planer.
Folketinget, regeringen och miljöministeriet har så- lunda utarbetat de övergripande riktlinjerna för den fysiska planeringen i Danmark. Amtskommunerna skall enligt dessa riktlinjer upprätta flera alternativa skisser för utvecklingen för de skilda delarna av re— gionen. Under detta planeringsskede deltar såväl de enskilda primärkommunerna som allmänheten, dvs be— folkningen i resp amtskommun. Under åren 1977-1978, som har varit ”den första offentlighetsfasen" av amts-
kommunernas regionplanering, har de elva amtskommun— er som skall utarbeta regionplaner (dvs amtskommuner- na utanför huvudstadsområdet) lagt fram sådana planer för allmänheten. Vid årsskiftet 1979/80 hade alla amtskommunernas första regionplaner för perioden
fram till år 1992 sänts in till miljöministeriet. Där skall planerna behandlas och prövas av planstyrelsen (som lyder under miljöministeriet) med avseende på miljöministerns slutliga godkännande. Redan före ut— gången av år 1977 fanns det färdiga — och till mini- steriet för godkännande insända - regionplaner dels för de tre amtskommuner och de två primärkommuner
som ingår i huvudstadsområdet, dels för Bornholms amtskommun. Dessa planer har sedermeragodkänts med vissa modifikationer och på vissa villkor. Detta har bl a gällt tidpunkterna för kompletteringar av pla—
nerna mot bakgrunden av senare tillkommen lagstift— ning,framför allt under första halvåret 1979.
Bland de frågor som särskilt har diskuterats under regionplaneringens senare faser kan nämnas etablering— en av s k lågprisvaruhus. Dessas betydelse från servi— cesynpunkt och deras konsekvenser för den samlade de- taljhandeln har lett till att planstyrelsen i en cir- kulärskrivelse år 1977 slagit fast att planeringen av sådana funktioner måste betraktas som en viktig regio- nal angelägenhet. Planstyrelsen har dessutom (underår 1979) urfärdat en särskild "regionalplanorientering" om lågprisvaruhusen i vilken bl a belyses de struk—
turella konsekvenser som en etablering medför.
Amtskommunerna skall enligt statsmakternas direktiv utarbeta minst tre olika alternativa regionplaneskis- ser. Som exempel på skilda målsättningar i de utarbe- tade skisserna kan nämnas följande tre modeller för tillväxten (utbyggnaden) i amtet:
a) tillväxten skall i fortsättningen koncentreras till de största samhällena i amtet,
tillväxten skall spridasjämnt över hela amtet,
tillväxten skall fördelas mellan de nuvarande samhällena (tätorterna) och nya bebyggelseområden.
Av naturliga skäl har de utarbetade regionplaneskis- serna i de skilda amten kommit att utformas mycket olika. Som exempel kan nämnas att Västsjällands amts— kommun har upprättat följande fyra skisser. För det första en som bygger på en koncentration till Stora Bältsområdet. Vidare en som utgår från en koncentra— tion till två tvärgående regioner av amtet ("två band"). Ytterligare en med koncentrationen lagd på
fyra bebyggelseområden i nordväst, nordost, och syd— väst. Och slutligen en skiss med en tänkt utspridd be— byggelse över hela amtet ("småbyar"). Grannregionen Storströms amtskommun har också upprättat fyra olika skisser. Dessa utgår dock från helt andra principer. Den första skissen visar ett centraliseringsalterna- tiv med koncentration till fyra huvudcentra och ett 20—tal s k kommuncentra, medan för ett antal övriga befintliga centra inte görs någon speciell insats. En annan skiss visar ett decentraliseringsalternativ, med utveckling av fem befintliga huvudcentra och ett nytt huvudcentrum i nordöstra delen av amtet och med ytterligare tillväxt i ett drygt 20—tal s k huvud— centra. Vidare har man lagt fram ett alternativ med hela tillväxten koncentrerad till den södra delen av amtet. Det fjärde alternativet bygger främst på en strävan att spara energi och tar alltså sikte på att förkorta transportavstånden och öka närheten till energikällorna i regionen.
Som ett ytterligare exempel på alternativa region- planeskisser kan nämnas Nordjyllands amt. Där har amtskommunen också upprättat fyra olika skisser till alternativ för samhällsutbyggnaden. Enligt en skiss skall satsas på en utbyggnad av den nuvarande struk— turen. Enligt en annan skall en mycket koncentrerad utbyggnad av näringsliv och service ske i fem centra men med en ganska fri bosättning inom amtet. En tred- je skiss utgår från en decentralisering till 16 cen- tra spridda över amtet. Den fjärde skissen slutligen bygger på en decentralisering av näringsliv och ser- vice till ett större antal kommuncentra och en mycket utspridd bosättning över hela amtet. Nordjyllands amtskommun har dessutom lagt fram tre andra region— planeskisser, som alla tar sikte på olika möjligheter att bygga ut vissa områden i amtet för friluftsliv
och turism.
Som redan framhållits kan amtskommunernas regionpla- ner inte godkännas, förrän befolkningen i resp amt har fått tillfälle att ge sin mening till känna. Lika— så skall befolkningen åter höras, om ändringar skall göras i en godkänd regionplan. Bestämmelser om detta finns i 1974 års lands— och regionplanelag. Det är inte längre tillräckligt att medborgarna hålls under— rättade om amtskommunernas och primärkommunernas pla- ner. Enligt den nya lagen krävs också att amtskommu— nerna och primärkommunerna svarar för en upplysnings- verksamhet med syfte att få till stånd en offentlig debatt om planeringens mål och närmare innehåll. Inte minst är föreskrifterna om att alternativa planskis— ser skall Upprättas av stor betydelse för möjligheter- na att få till stånd en sådan önskad konstruktiv de- batt och medverkan av befolkningen. Mot denna bak— grund har amtskommunerna och primärkommunerna bl a ordnat utställningar och diskussionsmöten över hela landet och de ofta mycket omfångsrika förslagen till regionplaner brukar finnas framlagda på olika offent— liga institutioner, t ex biblioteken.
En regionplan kommer i stort sett till på följande sätt. I den första fasen utarbetar primärkommunerna utkast (”oplwg”) till regionplanen för deras resp områden och amtskommunerna stöder detta arbete genom att ge primärkommunerna relevanta upplysningar, som amtskommunerna inhämtat om aktuell statlig, amtskommu— nal och lokal (primärkommunal) planering. Primärkom- munernas utkast skall främst ge uttryck för resp kom-
munalbestyrelses synpunkter på huvudlinjerna i kom—
munens utveckling, sett i förhållande till hela regio— nen. Till stöd för arbetet finns också en generell vägledning från miljöministeriet. I den andra fasen utarbetar amtskommunerna alternativa regionplaneskis- ser i samarbete med primärkommunerna. Också för detta arbete har miljöministeriet upprättat en generell
vägledning. Huvudämnena i de alternativa skisserna skall i princip vara desamma som i den slutliga re— gionplanen, men de skall inte vara så detaljerade och genomarbetade som i denna. I samband med de första förhandlingarna mellan amtsråd och kommunalbestyrelser om hur skisserna - dvs de alternativa planerna för regionens utveckling - skall utformas klarläggs i vil- ka avseenden som de kommunala utkasten skiljer sig från amtsrådets preliminära överväganden. Sedan amts— rådet - under beaktande av hela regionens intressen — ställt samman några preliminära alternativ till re= gionplaneskisser sker fortsatta förhandlingar om dessa med kommunalbestyrelserna. Efter dessa förhandlingar utarbetar amtsrådet de alternativa regionplaneskisser- na och offentliggör dem. Amtskommunen och kommunerna anordnar och genomför därefter gemensamt den offentli- ga debatten omkring planerna i amtet. Debatten skall pågå i minst sex månader. Därpå skall amtsrådet och kommunalbestyrelserna förhandla om hur den slutliga regionplanen skall se ut.Den regionplan som blir re— sultatet av dessa överläggningar sänds till primärkom— munerna, staten och andra offentliga myndigheter samt offentliggörs. Härigenom blir det möjligt för enskilda medborgare, intressegrupper, föreningar m fl att ännu en gång komma med synpunkter, innan amtsrådet beslutar om regionplanen och sänder den till miljöministeriet för godkännande. Till förslaget om regionplan ngar amtsrådet en redogörelse för arbetet och en samman— ställning av inkomna yttranden och förslag, också rö- rande de tidigare offentliggjorda alternativa skisser— na. Miljöministern skall före det slutliga godkännan— det av regionplanen inhämta synpunkter på denna från övriga berörda ministrar och statliga myndigheter. Den slutliga regionplanen - med de ev ändringar som mini- steriet har gjort — offentliggörs sedan av amtskommu— nen. Om det senare skall göras ändringar i planen mås— te i princip hela proceduren — med förhandlingar mel—
lan amtskommunen och primärkommunerna samt en offent- lig debatt - tas igen på samma sätt. Miljöministern har dock viss möjlighet att modifiera proceduren och begränsa tidsutdräkten för denna förnyade behandling. Detta kan självfallet vara praktiskt vid endast mindre ändringar i och tillägg till regionplanen.
I detta sammanhang skall slutligen erinras om att det är en omstridd fråga i hur hög grad man verkligen kan styra utvecklingen — genom restriktioner resp stimu- lansåtgärder — i en bestämd, önskad riktning. Först och främst är man naturligtvis beroende av resultaten av tidigare planering för exempelvis trafikanläggning— ar, elförsörjning, vattenförsörjning, sjukvårdsväsen m m. Dessutom kan det emellertid inträffa oförutsedda händelser som omöjliggör eller försvårar genomföran— det av fastlagda planer. Som ett exempel på detta kan nämnas oljekrisen under 1970—talet, vilken har ändrat många av planeringsförutsättningarna i Danmark. Mot denna bakgrund har amtsrådet ålagts att vartannat år efter det att en regionplan har beslutats ta upp pla- nen till förnyad översyn och behandling, så att man kan få en uppfattning om det ev behovet av ändringar
i planen.
4.3.9_ Miljövårdl
Under 1970—talet har det också skett flera viktiga reformer på miljövårdens område. Det som i Danmark brukar kallas för miljöreformen är ett lagstiftnings- arbete som började i slutet av 1960—talet och vars mest betydelsefulla resultat blev 1973 års lag om miljöskydd. Vid sidan av denna lag har dessutom ut— färdats en lång rad statliga förordningar, cirkulär och Vägledningar.
Målet med miljöreformen har framhållits vara att skydda människornas intresse av en god (sund) miljö liksom att sikta till att bevara ekologiska förutsätt— ningar för'ett allsidigt djur— och växtliv. Det är självklart att en sådan allmän målsättning ofta kan komma i konflikt med andra strävanden och behov i samhället och därför sägs det i miljöskyddslagen ock— så att hänsynen till miljön skall avvägas mot andra samhällshänsyn.
Ansvaret för det praktiska genomförandet av miljöre— formen har lagts på kommunalbestyrelserna i primär— kommunerna och amtsråden i amtskommunerna. I huvud— stadsområdet utförs amtsrådens uppgifter i stället av det särskilt inrättade huvudstadsrådet (se närma— re härom i avsnittet 5). Statens uppgift är att sam— ordna miljövårdsarbetet över hela landet, att till- handahålla speciell sakkunskap (t ex laboratorie—
Begreppet ”miljövård” (miljöbeskyttelse”) avser i Danmark närmast förebyggande av olika slags föro— reningar, som orsakas av mänsklig aktivitet. Be— greppet ”miljöpolitik" är betydligt mer omfattande och avser i stort sett alla miljöministeriets ar— betsuppgifter (se avsnittet 7), dvs förutom bekäm— pande av olika slags miljöföroreningar också fy- sisk planering, s k resursförvaltning samt natur— skydd och skydd för byggnader m m.
kapacitet och expertis) samt att utarbeta vägledning— ar för arbetet. Detta arbete har i praktiken överläm-
nats till den statliga miljöstyrelsen, som är ett or- gan som hör till miljöministeriet och lyder direkt
under miljöministern (se avsnittet 7). Av särskilt intresse i detta sammanhang är att vissa av de avgö— randen som på den statliga nivån träffas av miljösty— relsen eller miljöministern och som det råder oenig— het om kan hänskjutas till en särskild miljöbesvärs— nämnd. Detta gäller främst frågor enligt miljöskydds- lagen, lagen om svavel i olja, lagen om bortskaffande av olje— och kemikalieavfall samt vattenförsörjnings— lagen. Miljöbesvärsnämnden består av en ordförande och representanter från miljöstyrelsen, industrirådet och lantbruksrådet samt lantbrukare— och småbrukare— föreningarna i Danmark ("De samvirkende danske Land- boforeninger” resp ”De samvirkende danske Husmands— foreninger") och är en politiskt oavhängig klagoin- stans vars beslut är slutgiltiga och sålunda inte kan överklagas vidarel.
Eftersom vattenförsörjningen i Danmark till största delen består av utnyttjande av grundvattnet är det särskilt viktigt att skydda detta från förorening. Den uppgiften blev en av de första som kommunalbesty- relserna och amtsråden tog itu med efter miljörefor— mens genomförande. En annan betydelsefull uppgift blev att få till stånd en landsomfattande planering för utsläpp av avloppsvatten, så att det inte skulle tillåtas utsläpp av mer förorenat avloppsvatten än naturen kan tåla. Det har också överlåtits till kom— munalbestyrelserna och amtsråden att godkänna sär— skilt förorenande verksamheter (främst industriföre- tag o d) och därvid bestämma om de närmare reglerna
l Beträffande sambanden mellan miljöministern och
miljöstyrelsen samt miljöbesvärsnämndens uppgifter kan hänvisas till avsnittet 7.
för utsläpp av avloppsvatten liksom om högsta tillåt— na luftförorening m m. Det är ofta frågor av detta slag, där även stora ekonomiska intressen kan stå på spel, som förs upp till miljöstyrelsen och kanske ock— så måste slutligt avgöras av miljöbesvärsnämnden. I de båda närmast följande avsnitten (4.3.10 och 4.3.1D behandlas närmare vissa frågor om vattenförsörjning och naturskydd i anslutning till de lagar som regle— rar denna verksamhet.
Här skall slutligen erinras om att man i Danmark läg— ger särskild vikt vid att alla medborgare skall ha möjlighet att följa de folkvalda förtroendemännens arbete med miljövårdsfrågor. Samma offentlighetsprin— cip som i det föregående beskrivits när det gäller land— och regionplaneringen tillämpas vid behandling- en av olika planer på miljöområdet. Som ett exempel kan nämnas att planer som rör utsläpp av avloppsvat— ten kan beslutas först sedan de har varit framlagda
och diskuterats offentligt.
Mot den ovan redovisade bakgrunden — och under hän— visning även till vad som framgår av avsnitten 4.3.10 och 4.3.11 - kan amtsrådets uppgifter på miljöområdet [i vidsträckt mening) sammanfattningsvis sägas vara
följande.
1. Efter ansökan ta ställning till om icke-lantbruks-
mässig bebyggelse kan tillåtas på landsbygden ("det öppna landet").
2. Svara för en kartläggning av förekomsten av råäm— nen (”råstoffer”) i jorden efter art (dvs sten, grus, sand, lera, kalk, krita, torv, mull o d), mängd och
belägenhet.
Utarbeta planer för utvinning av råämnen ur jord—
en (enligt ”råstofloven”).
4. Meddela olika slag av täkttillstånd enligt ”rå- stofloven och fastställa villkoren för utnyttjandet
av jorden (t ex återställande efter avslutad täkt).
5. Lägga fast kvalitativa målsättningar för skyddet av amtskommunernas salta och färska ytvatten och sva- ra för bevarandet av amtets vattendrag.
6. Svara för den regionala vattenutvinningsplaneringen OChlueddela vattentäkttillstånd (tillstånd till smärre vattentäkter kan dock beviljas av kommunalbestyrelser—
na).
7. övervaka primärkommunala avloppsvattenanläggning—
8.1”.
8. Godkänna olika slag av särskilt förorenande verk- samhet, både vad gäller lokalisering och utsläppens
omfattning.
9. Svara för det regionala naturskyddsarbetet och sektorsplaneringen på naturskyddsområdet (inkl beva-
rande av fornminnen, vissa byggnader m m).
10. Utse vissa medlemmar i olika statliga organ på
miljöområdet.
Lagen om värmeförsörjning behandlas i avsnittet 4.5.12.
4.3.10. Vattenförsörjning (”vandforsyning”)
Som ett led i miljöreformen i början av 1970—talet skedde också en ändring i vattenförsörjningslagen. Ändringen tog främst sikte på att få till stånd en förstärkt planering av vattenförsörjningen och vatten— utvinningen. Samtidigt tilldelades såväl primärkommu— nerna som amtskommunerna en rad administrativa och styrande uppgifter på området. Detta kan bl a ses
som en naturlig följd av utvecklingen bort från en— skilda och privata samfälligheters vattenverk till en rattenförsörjning genom det allmänna.
Under år 1978 antog folketinget en ny vattenförsörj— ningslag, som har trätt i kraft den 1 april 1980. Den nya lagen utgår från motsvarande arbetsfördel- ningsprinciper som har kommit till uttryck i den öv— riga miljö— och planlagstiftningen. Enligt den nya lagen skall amtsråden svara för den regionala vatten- utvinningsplaneringen ("vandindvindingsplankegning”), den s k resursregistreringen och dispositionen av vattenförsörjningens "huvudstruktur". Inom de av amts— rådet uppdragna ramarna skall primärkommunerna å sin sida utarbeta den egentliga vattenförsörjningsplanen. Lagen ger en rad möjligheter för amtsrådet att främ— ja, liksom även att bestämma om, etablering av eller anslutning till allmänna gemensamma vattenförsörj— ningsanläggningar som ett led i genomförandet av planerna. På det hela taget kan primärkommunernas roll i vattenförsörjningssammanhanget beskrivas som operativ och detaljplanerande, medan amtskommunernas uppgift är ramplanerande och resursstyrande samt ock— så övervakande och kontrollerande.
Vattenförsörjningen hör, såsom en miljövårdsuppgift, till den särskilda miljöstyrelsen (inom miljömini—
steriet)1. Miljöstyrelsen skall sålunda godkänna de regionala vattenförsörjningsplanerna. Amtsrådet å sin sida skall, som framgår av den nyss beskrivna upp— giftsfördelningen, godkänna de primärkommunala vat— tenförsörjningsplanerna. 4.3.11. Naturskydd (”naturfredning”)
Naturskyddslagen är den äldsta av de danska ”plane- ringslagarna”. Den första naturskyddslagen kom till redan år 1917 och gav det allmänna möjligheter att gripa in med regleringar av egendomsrätten, när hän- synen till naturen och landskapet krävde det. Redan genom denna lag infördes ett nät av regionala, dom— stolsliknande organ (de 5 k fredningsnämnderna) och en för hela landet gemensam besvärsinstans, "över— fredningsnämnden". I dessa nämnder behandlas ärenden om skydd (”fredning”) av privatägd mark genom indivi— duella till skyddsbehovet anpassade bestämmelser och i övrigt en rad ärenden om dispens från naturskydds- lagens bestämmelser om skyddszoner för kuster, skogar, sjöar, åar och fornminnen. En fredningsnämnd består av tre medlemmar, nämligen en ordförande som skall vara domare (vanligen en underrättsdomare i amtet) och som utses av miljöministern, en medlem som utses av amtsrådet (resp huvudstadsrådet) samt en medlem som utses av kommunalbestyrelsen i den primärkommun som berörs av ärendet. Även i överfredningsnämnden är det en majoritet av politiskt valda medlemmar, vilka
2
utses av folketinget . För såväl fredningsnämnderna
Se närmare härom i avsnittet 7.
Överfredningsnämnden (”Overfredningsnmvnet") består av en ordförande, som är jurist och ett antal övri— ga medlemmar, som väljs av de partier som är repre- senterade i folketingets finansutskott (en från var— je parti) och av högsta domstolen (två medlemmar i denna).
som överfredningsnämnden utses på motsvarande sätt
suppleanter.
Efter hand visade det sig emellertid att en samman— hängande naturvårdspolitik krävde ett gemensamt pla— neringsunderlag och en regionalt förankrad förvalt— ningsapparat. Därför inrättades under 1950—talet re— gionala s k fredningsplaneutskott, som dels skulle arbeta med planeringsfrågor, dels — genom 1969 års naturskyddslag — fick sig tilldelade olika befogenhe- ter enligt 1agen, t ex att ta initiativ till att väc- ka ärenden om "fredning". Fredningsplaneutskotten har utsetts av staten och har som verksamhetsområde fått ett amt. Ordförande i dessa utskott har varit amtman- nen, men flertalet av medlemmarna har utsetts efter förslag från amtsrådet och amtets primärkommuner. De övriga medlemmarna i utskotten har utsetts av miljö— ministeriet och vissa intresseorganisationer, bl a
Danmarks naturskyddsförening.
Denna i förhållande till annan lagstiftning speciella uppbyggnad av administrationen på naturskyddsområdet
har nyligen (fr o m den 1 januari 1979) ändrats genom en ändring i naturskyddslagen. Härigenom har fred— ningsplaneutskotten avskaffats och deras befogenheter i det stora hela har överförts till amtsråden. Som ett villkor för att genomföra denna amtskommunalise— ring av det regionala naturskyddsarbetet krävde emel— lertid regeringen och folketinget att det i natur— skyddslagen byggdes in garantier för att naturskydds- hänsynen kunde tillförsäkras ”en egen identitet och röst” i den amtskommunala administrationen och gente— mot amtsråd och stående utskott. Detta har skett ge- nom att det i lagen uttryckligt bestämts att varje amtskommun skall bygga upp en särskild naturskydds— förvaltning, som skall placeras in i det administra— tiva systemet på samma sätt som annan sektorsförvalt—
ning såsom Vägförvaltningen och miljöskyddsförvalt— ningen.
På det centrala planet sköts ärenden som rör natur— skyddslagen av en särskild styrelse under miljömi— nisteriet, den s k fredningsstyrelsenl. Denna har också ansvaret för fornminen och bevarande av byggna— der liksom för inländska naturtillgångar vars utnytt— jande regleras genom "råstofloven"2. Också i den sist—
nämnda 1agen finns det motsvarande bestämmelser om kartläggning och utnyttjandeplanering som i annan markanvändningslagstiftning. "Råstofloven" administ— reras, under den statliga nivån, i sin helhet av amts— råden. Dessa utför således inte bara själva planering— en utan svarar också för beviljandet av utnyttjande— tillstånd av olika slag, exempelvis till grus- och lertäkt, och för fastställelse av särskilda villkor för utnyttjandet, t ex villkor om återställande av området efter avslutad täkt.
Sammanfattningsvis kan helt allmänt sägas att 1969
års lag om ”naturfredning" — med de ändringar och tillägg som därefter gjorts, senast under hösten 1978 — syftar till att ”värna Danmarks natur och landskaps- värden samt att i största möjliga omfattning ge be- folkningen möjlighet att utnyttja dessa". De skilda befogenheter som enligt lagen ges till olika organ — miljöministern, miljöstyrelsen, ”fredningsnämnderna",
1 Se närmare härom i avsnittet 7. Lov af 8 juni 1977 om råstoffer.
”överfredningsnämnden”, amtsråden (resp huvudstads— rådet), kommunalbestyrelserna, ”taksationskommis—
"1 och ”naturfredningsrådet"Z — skall enligt
sionen ett ”portalstadgande" i ”naturfredningslagen” (5 1 stycket 2) särskilt användas för att tillgodose föl—
jande syften.
1. att bevara och vårda större landskap och andra områden som på grund av deras landskapsvärde eller belägenhet har väsentlig betydelse för allmänheten,
2. att bevara och vårda områden, växter och djur samt geologiska formationer vars bevarande av natur— vetenskapliga, undervisningsmässiga eller historiska hänsyn är av väsentligt intresse,
3. att bereda möjligheter till att färdas och att uppehålla sig i naturen på ställen där detta är av väsentlig betydelse för befolkningens friluftsliv,
samt
4. att bidra till att den mänskliga miljön inte för— därvas ('forringes') genom förorening.
"Taksationskommissionen" består av tre medlemmar. Ordföranden, som skall vara jurist, och en av de andra medlemmarna utses av miljöministern. Den tred— je medlemmen väljs av det_amtSråd (resp huvudstads— rådet) som berörs av det aktuella ärendet. På mot— svarande sätt utses tre suppleanter för medlemmar- na. Mandattiden för samtliga är fyra år. Kommis— sionen avgör främst "överfredningsnämndens" över— klagade beslut i ersättningsfrågor. Närmare bestäm— melser för kommissionens arbete fastställs av mil— jöministern.
"Naturfredningsrådet" är ett rådgivande organ som består av tio medlemmar, vilka skall ha naturveten- skapliga kunskaper. Medlemmarna nomineras av uni— versitetens naturvetenskapliga fakulteter och vissa andra högre läroanstalter och utses av miljöminis— tern. Denne fastställer också en arbetsordning för rådet.
Slutligen bör här också framhållas att "naturfred— ningslagen” särskilt ålägger amtsråden (huvudstads— rådet) att svara för naturskyddsplaneringen inom resp områden. Detta gäller såväl att utföra kartläggnings-, analys- och värderingsarbetet (dvs att upprätta pla— neringsunderlaget) som att på grundval av detta mate— rial utarbeta en naturskyddsplan som tillgodoser de nyss angivna allmänna intressena. I lagen sägs ut— tryckligt att denna plan inte får stå i strid med re— gionplaneringen. Också när det gäller "fredningsplan— läggningen” ställs i lagen krav på medverkan från allmänheten. Amtsråden (huvudstadsrådet) och kommunal- bestyrelserna åläggs också att "verka för planens genomförande genom utövandet av sina resp befogenhe— ter enligt "naturfredningslagen" (S 38). Miljöminis- tern å sin sida skall bl a utarbeta landsomfattande översikter av "fredningsintressena", ge vägledning om och fastställa riktlinjer för naturskyddsplanernas innehåll och utförande samt godkänna — ev med ändring—
ar efter förhandlingar med resp amtsråd — de av amts—
råden antagna planerna.
4.3.lZ. Värmeförsörjning ("varmeforsyning")
I maj 1979 antog folketinget två viktiga lagförslag på energiförsörjningsområdet, nämligen dels ”Anlwgs— lov for naturgasforsyning”1, dels "LOV om varmeforsy-
ning”, som är av speciellt intresse i detta samman— hang. Dessa lagar ingår som ett led i förverkligan— det av Danmarks energipolitiska målsättningar, vilka kan sammanfattas i följande tre punkter: minskat
l Anlagäov for naturgasforsyning utgör ett principbe—
slut om införande av naturgas samt ett godkännande av ett avtal mellan det statsägda Dansk Olie— og Naturgas A/S och Dansk Undergrunds Consortium. Dessutom har träffats ett avtal med det tyska Ruhr— gas om leverans av mindre mängder naturgas fr o m är 1982.
oljeberoende, uppbyggande av ett "flersträngat" ener— giförsörjningssystem samt bromsad tillväxt av energi—
förbrukningen.
De två första målsättningarna - minskat oljeberoende och ”flersträngat” energiförsörjningssystem — till— godoses på kort sikt dels genom införandet av natur- gas, dels genom en kraftig utbyggnad av kraft—/värme— försörjningen. Denna utbyggnad avses ske genom ökat utnyttjande av elverkens överskottsvärme till fjärr— värme, både i anslutning till de redan existerande verken och genom anläggningar av nya kombinerade el—/värmeverk i ett antal större städer. Med utbygg— naden av kraft-/värmeförsörjningen tillgodoses också den tredje målsättningen i energipolitiken — broms— ning av tillväxten av energiförbrukningen— genom att elverkens överskottsenergi går till spillo,i den mån som den inte utnyttjas i en fjärrvärmeproduktion. I övrigt tillgodoses målsättningen genom olika energi— besparande åtgärder, främst i byggnader. Det har av många ansetts som en brist att lagen om värmeförsörj— ning inte också behandlar förbrukningssidan och där— med möjligheterna att genomföra energibesparande åt—
gärder.
Den här nämnda nya lagstiftningen markerar en poli— tisk önskan att få till stånd en planerings- och styrningsprocedur för att säkerställa utvecklingen av energisektorn i överensstämmelse med de uppställ— da energipolitiska målen. Värmeplaneringen har här— igenom etablerats som en ny form av sektorsplanering, självfallet med åtskilliga beröringspunkter med den övriga fysiska och ekonomiska planeringen. Planering— en av värmeförsörjningen syftar främst till att få de enskilda förbrukarna att övergå från en individu- ell oljeförsörjning och i stället ansluta sig till de kollektiva, rörbundna energiformerna naturgas och
fjärrvärme. I planeringen skall göras en geografisk avgränsning dels mellan de möjliga kollektiva uppvärm— ningssystemen, dels mellan de kollektiva systemen på den ena sidan och de individuella systemen (dvs fort-
satt enskild oljeeldning) på den andra.
Den mycket omfattande omläggning av landets värmeför— sörjningsstruktur som det gäller har ansetts kräva en rad styrningsmedel, vilka närmare regleras i värmeför— sörjningslagen. För att både tillgodose önskemålet om en genomgripande värmeförsörjningsplanering, som koor— dineras med övrig fysisk och ekonomisk planering,
och inte lägga hinder i vägen för brådskande vär— meförsörjningsprojekt innehåller lagen dels en s k permanent ram för värmeförsörjningsplaneringen, dels särskilda övergångsbestämmelser.
Den 5 k permanenta värmeförsörjningsplaneringen be— står i korthet av följande faser. Först anger energi— ministern1 de förutsättningar som skall läggas till grund för planeringen. Han har också möjlighet att — på basis av den landsomfattande områdesindelningen — ge direktiv om vilken värmeförsörjningsform som före— dras i ett visst geografiskt område.Därefter svarar kgmmunalbestyrelsen för genomförandet av en kommunal kartläggning, som innehåller en redovisning av den nuvarande och väntade värmeförbrukningen samt av exi— sterande och i framtiden möjliga former för värmeför- sörjningen. Mot bakgrunden av denna kartläggning upp— rättar kommunalbestyrelsen ett kommunalt förslag ("oploeg"), där den framtida värmeförsörjningen skis— seras och där investerings- och energimässiga konse— kvenser belyses. Därpå utarbetar amtsrådet (resp
När folketinget beslutade den nya lagen hade ener— giministeriet ännu inte inrättats. Från början sköt— tes sålunda dessa ärenden inom handelsministeriet.
hovedstadsrådet) — efter förhandling med kommuner och energiförsörjningsföretag (som levererar energi genom rörledning) — en amtsregional värmeförsörjningsplan. I denna skall i stora drag anges riktlinjerna för amtets indelning i områden med hänsyn till angivna former för energi samt lokalisering av särskilt vär— meförbrukande verksamheter.Energiministern godkänner så de amtsregionala värmeförsörjningsplanerna, var— efter dessa blir bindande för amtsråd och kommunal— bestyrelser. Härefter skall kommunalbestyrelsen ut— arbeta den egentliga värmeförsörjningsplanen för kommunen. Den planen skall innehålla både en grov- struktur och närmare riktlinjer (jämte tidsplan) för genomförandet av den planerade värmeförsörjningen i kommunen. Planen skall också koordineras med övrig kommunal sektorsplanering och inarbetas i kommunens sammanfattande ekonomiska och fysiska planering. När sedan amtsrådets (resp hovedstadsrådets) regiona— la koordinering av de olika kommunala värmeförsörj— ningsplanerna har ägt rum, skall kommunalbestyrelsen slutligt antaga (”vedtage") planen, varpå denna blir rättsligt bindande för kommunens medborgare.
Eftersom den nyss beskrivna permanenta Värmeplane— ringsproceduren beräknas ta tre—fyra år att genomfö- ra innehåller lagkomplexet, som nämnts, också en rad övergångsbestämmelser. För särskilt brådskande pro- jekt kan således energiministern ålägga kommunalbe— styrelser och amtsråd att (inom vissa tidsfrister)
utarbeta s k delplaner. Sålunda har det ansetts nöd— vändigt att redan under första halvåret 1980 få
fram delplaner som skall ligga till grund för anlägg— ningar för projektet med import av västtysk naturgas i södra Jylland, vilket skall kunna ske redan fr'o m hösten 1982. Alla sådana delplaner skall godkännas
av energiministern,varefter de har samma rättsverkan som vanliga, kommunalt beslutade värmeförsörjnings—
planer.
Amtsrådens uppgifter enligt den nya värmeförsörjnings— lagen är — mot den angivna bakgrunden - först och främst planläggande. När det gäller själva värmeför— sörjningsverksamheten har amtsråden däremot inga upp— gifter, inte vare sig på produktions— eller på dis— _tributionssidan. Den detaljerade planeringen — med
omedelbart bindande verkan gentemot såväl producen— ter som konsumenter - åvilar primärkommunerna. Dessa är också ansvariga för att planerna realiseras och har därvid styrningsmedel för att bl a koordinera de beslutade planerna med kommunernas övriga verksamhet. De kommunala värmeförsörjningsplanerna måste dock självfallet dels anpassas till de överordnade direk— tiv som energiministern utfärdat (t ex att en viss uppvärmningsform skall föredras i ett visst område), dels hålla sig inom ramarna för de av amtsråden upp- rättade regionala värmeförsörjningsplanerna. Samman- fattningsvis kan sägas att den nya värmeplanerings— lagstiftningen skiljer sig från den övriga sektors— planeringslagstiftningen genom de mycket omfattande uppgifter som ålagts primärkommunerna. Särskilt gäl— ler detta beträffande beslut om och genomförande av de av stark tidspressmotiverade delplanerna. Det bör också framhållas att den fysiska planeringen hittills haft ett avsevärt längre tidsperspektiv än det som nu präglar Värmeplaneringen. Frågan om i vilken om- fattning som den nya värmeplaneringslagstiftningen kommer att påverka (förändra) innehållet i och pro— ceduren för annan sektorsplanering är f n föremål för en omfattande diskusion i Danmark. Inte minst från amtskommunernas sida har framhållits vikten
av att få till stånd ett intimt samarbete med pri- märkommunerna och att övergångsbestämmelserna får en så begränsad tillämpning som möjligt.
4.4. Amtskommunernas inkomster och utgifter
Inledningsvis bör understrykas att rätten att ta ut regionala och lokala skatter anses vara en grundläg— gande förutsättning för den kommunala självstyrelsen i Danmark (liksom i Sverige). Såväl primärkommuner
som amtskommuner har rätt att ta ut både inkomst- och fastighetsskattl.
Med kommunalreformen år 1970 inleddes samtidigt den
s k börde— och uppgiftsfördelningsreformen, som inne— bar en förenkling under iakttagande av principen att fördelningen av de ekonomiska bördorna mellan å ena sidan staten och å andra sidan primärkommuner och amtskommuner inte skulle förändras. Samma princip
har också tillämpats vid de senare omläggningar som har inneburit att uppgifter flyttats från staten till amtskommunerna och primärkommunerna. När statens ut— gifter på detta sätt har "kommunaliserats" har alltså samtidigt de generella statsbidragen till amtskommu— nerna och kommunerna ökats med motsvarande belopp för att göra kostnadsfördelningen "neutral". En annan vik— tig princip som har legat till grund för fördelningen av utgifterna mellan staten, amtskommunerna och pri— märkommunerna har varit att den myndighet som har fått ansvaret för att sköta en viss uppgift också skall stå för kostnaderna (eller huvuddelen av dessa) för genomförandet av uppgiften. Tidigare anslog sta- ten medel (ofta beräknade enligt en viss procentsats) till täckandet av amtskommunernas och primärkommuner— nas utgifter för bestämda ändamål, t ex till vägväsen—
1 Den direkta amtskommunala inkomstbeskattningen in— fördes dock först fr o m år 1972. Tidigare skedde denna beskattning indirekt genom primärkommunerna.
det, lärarlöner osv.
En stor del av de tidigare ändamålsbestämda procen— tuella statsbidragen (s k procenttillskott, vilkas storlek var beroende av primärkommunernas resp amts— kommunernas egna dispositioner) har ersatts av gene- rella bidrag ("bloktilskud") efter objektiva behovs- kriterier till amtskommuner och primärkommuner. För- delningen mellan amtskommuner och primärkommuner av dessa statsbidrag bestäms i lag. För år 1980 uppgår de generella statsbidragen till sammanlagt 16 800 miljoner dkr, av vilka 8 200 miljoner dkr går till amtskommunerna och 8 600 miljoner dkr till primärkom— munerna. Det kan anmärkas att Köpenhamn och Frederiks- berg deltar i fördelningen både som amtskommuner och och som primärkommuner.
Huvuddelen av statens generella bidrag fördelas på de enskilda primärkommunerna och amtskommunerna på grund- val av vissa faktiska förhållanden i dessa, såsom be— folkningstal, befolkningssammansättning, väglängder och areal (de 5 k objektiva behovskriterierna) samt under hänsyn tagen till den i lag bestämda uppgifts- fördelningen. Man utgår bl a från att vissa ålders— grupper medför större offentliga utgifter än andra grupper. För primärkommunernas del är det främst barn och äldre som medför särskilt stora utgifter. Som exempel på denna fördelning kan nämnas att sju procent av statsbidraget till kommunerna fördelas efter an- talet invånare under sex år och 36 procent efter an— talet invånare som är 7—16 år (eftersom folkskolan till övervägande del är en primärkommunal uppgift). För amtskommunerna, som särskilt bär ansvaret för den fort— satta skolutbildningen, är det däremot antalet 15—19— åringar, som spelar en särskilt stor.roll. 11 procent av statsbidraget till amtskommunerna fördelas därför efter antalet invånare i den åldersgruppen. Den största utgiftsposten i amtskommunernas budget är emellertid
sjukhusväsendet och därför fördelas hela 60 procent av statsbidraget till amtskommunerna efter faktorer som anses återspegla den lokala befolkningens behov av sjukhusvård o d.
Vid sidan av de nu nämnda, objektivt beräknade bi- dragen efter utgiftsbehov får amtskommunerna också särskilda statsbidrag, som beräknas på grundval av skillnaden mellan den genomsnittliga skattepliktiga inkomsten i amtskommunen (med tillägg av 10 procent av de av statsmakterna fastställda markvärdena) och f n 105 procent av riksgenomsnittet. Härigenom blir amtskommunernas ekonomiska bärkraft någorlunda obe— roende av skillnader i befolkningens inkomstförhållan— den.
Mellan primärkommunerna finns det också ett utjäm— ningssystem, som är uppbyggt på ungefär samma sätt som det amtskommunala skatteutjämningsbidraget. Den primärkommunala utjämningen finansieras dock delvis av de primärkommuner som inkomstmässigt ligger 125 procent över riksgenomsnittet. För huvudstadsområdet gäller en särskild utjämningsordning (se avsnittet 5). Utjämningssystemet bygger på likställighetsprincipen, d v 5 att de sociala förmånerna skall vara lika över hela landet.
Amtskommunerna och primärkommunerna kan i princip fritt förfoga över alla utgående statsbidrag. Särskilt på det sociala området tillämpas dock fortfarande det gamla systemet med ersättning från staten för de verk— liga kostnaderna (det 5 k refusionssystemet). Detta gäller exempelvis för folkpension och invalidpension1
1Vissa sociala kostnader, t ex för folkpension och in— validpension, täcks till 100 procent av staten. Vissa andra kostnader inom social— och hälsovårdsområdet täcks däremot endast till 50 procent av staten.
I och med att amtskommunerna och primärkommunerna under senare år har fått många nya och kostnads— krävande uppgifter har den amtskommunala och primär- kommunala andelen av den offentliga sektorn ökat vä- sentligt. Detta har lett till att staten - för att få en bättre, samlad överblick av denna för samhälls- ekonomin ”tunga" del — också har önskat och krävt en större likformighet i redovisningen av amtskommuner- nas och primärkommunernas budgetar och räkenskaper. Den av statsmakterna beslutade nya budget- och räken- skapsreformen innebär bl a att det fr o m år 1977 skall upprättas flerårsbudgetar. Detta anses vara en hjälp både för primärkommunernas och amtskommunernas egen ekonomiska planering och styrning och för sta— tens konjunkturpolitik. Dessa budgetar omfattar för— utom budgetåret de tre närmast därpå följande åren. Vidare skall alla kommunala budgetar och räkenskaper upprättas i enlighet med en standardkontoplan som tillåter en långtgående specifikation av utgifterna. Det bör också framhållas att staten som ett led i
konjunkturpolitiken under senare år har lagt fast årliga ramar för amtskommunernas och primärkommuner- nas ekonomi. Under några år (fram till år 1976) har det sålunda funnits regler om investeringsbesparingar. Regeringen har också lagt fast regler för kommunernas och amtskommunernas låntagning. Både den kommunala investeringsaktiviteten och låntagningen är beroende av s k självfinansieringsregler. För amtskommunernas del har det under senare år endast undantagsvis varit möjligt att taga upp lån.
Fr o m år 1980 har regeringen beslutat om egentliga ramar för kommunernas och amtskommunernas utgifter. Ramarna omfattar både drift och investeringar. Rege— ringen har begärt att kommunernas reala tillväxt 1979—1980 skall begränsas till tre procent och amts- kommunernas till endast en och en halv procent. Sam-
tidigt har regeringen begärt att kommunerna och amts— kommunerna inte skall finansiera utgifter genom ut— nyttjande av kassabehållningen.
Såväl staten samamtskommunerna och primärkommunerna finansierar sin verksamhet genom skatter och avgifter. Av de samlade inkomsterna i landet på nära 230 miljar— der dkr år 1976 tog det allmänna in ca 43 procent i skatter och avgifter. Av skatterna svarade staten för 70 procent, amtskommunerna för ca 8 procent och pri— märkommunerna för ca 22 procent. Via bl a de generella statsbidragen kan dock amtskommunerna och primärkom- munerna tillsammans svara för ca hälften av de sam— lade offentliga utgifterna. Nedanstående tabell visar amtskommunernas budgeterade inkomster för år 1980 ( i miljoner dkr):
.]mtskommun Skatter (utskriv- Generella Pro— Ränte- Förbruk— Totalt nings— stats— cent— inkoms- ning av procent) bidrag bidrag ter likvida
m m medel
Köpenhamn 2514 (7,1 783 58 130 3485 Frederiksborg 1212 (6,3) 427 47 60 1752 Roskilde 656 (6,7) 320 24 10 1011 Västsjälland 870 (7,7) 510 36 28 1444 Storström 720 (6,9) 508 35 33 1301 Bornholm 116 (7,7) 111 5 5 237 Fyn 1172 (7,2) 925 69 165 2334 Sönderjylland 618 (6,8) 521 15 41 1198 Ribe 533 (6,8) 430 36 20 1024 vejle 809 (6,8) 669 33 29 1544 Ringköbing 507 (5,2) 538 31 40 1121 Århus 1467 (6,7) 1084 71 23 2657 Viborg 639 (8,7) 501 22 15 1181 Nordjylland 1107 (6,6) 1007 61 19 2199
p.; U'l-bNU'l-låwww I U1 | b—IONI
Samtliga 12940 (6,9) 8334 53 543 618 22488
1 det föregående (se särskilt avsnittet 4.3) har läm— nats en redogörelse för amtskommunernas verksamhet och beskrivits hur utvecklingen efter kommunalreformen också har inneburit ökade utgifter för amtskommunerna.
Som ett mått på denna utveckling kan nämnas att deras sammanlagda utgifter har mer än fördubblats under de senaste fyra—fem åren. Fortfarande svarar sjukhus— väsendet för den största delen (nästan 55 procent) av amtskommunernas utgifter. Social— och hälsovårdsväsen— det svarar i genomsnitt för nästan 25 procent, medan den del av skolväsendet som sköts av amtskommunerna kräver drygt 12 procent och vägväsendet ca 2 procent av den genomsnittliga amtskommunala budgeten. I ne- danstående tabell visas hur amtskommunernas budgete— rade driftutgifter (netto) för år 1980 fördelar sig på verksamhetsområden i resp amtskommun (i miljoner dkr) :
Amtskommun Sjukhus Social- Under— Kultur Vägar Miljö, övrigt Totalt och häl- vis— bostä— sovård ning der m m
Köpenhamn 1535 429 Frederiksborg 799 198 Roskilde 428 118 Väs tsj älland 751 139 Storström 642 126 Bornholm 113 26 Fyn 1150 230 Sönderjylland 543 125 Ribe 486 118 Vej le 763 156 Ringköbing 577 134 Århus 1 39 7 29 8 Viborg 614 134 Nordjylland 1160 248
N
b—1 1—1 båkOU'lU'lxlkDU'lNOU'lå-D—O P—l
Samtliga 10958 2479
Därav 247 miljoner dkr till huvudstadsrådets verksamhet. 2 || 109 _||_ 3 " 62 .H.
4.5.Amtskommunernas organisation
Vart fjärde år sker direkta allmänna val i hela Dan— mark av amtsråd i de fjorton amtskommunerna. Samti— digt väljs de primärkommunala fullmäktigeförsamlingar— na, dvs kommunalbestyrelserna. Kommunalvalen har hit— tills i regel skett den andra tisdagen i mars (vart fjärde år) - det senaste valet ägde dock rum den 7 mars 1978 — men nästa val kommer att äga rum i senare hälften av november 19811 och de då valda amtsråden
(liksom kommunalbestyrelserna) kommer att tillträda sina mandat den 1 januari 1982.
Rösträtt tillkommer alla danska medborgare som har fyllt 18 årz, är myndiga och har fast bosättning i kommunen resp amtskommunen. Dessutom har medborgare i de övriga nordiska länderna rösträtt, om de har bott i Danmark under mer än de tre senaste åren. Alla som har rösträtt är också valbara, dock tillkommer det
valbarhetsvillkoret att vederbörande inte skall vara
straffad för "en handling som enligt allmän mening gör honom ovärdig att vara medlem av kommunalt råd".3
Valdagen bestäms (inom den i lagen angivna tids— ramen) av inrikesministern.
Rösträttsåldern sänktes från 20 till 18 år genom beslut av folketinget och efterföljande (i grund- lagen föreskriven) folkomröstning under hösten 1978. 3 ”En handling, der i almindeligt omdömme gör ham
uverdig til att vaere medlem af de kommunale råd”.
Om den valde är "värdig” eller inte avgörs i sista instans av inrikesministeriet, som har en särskild valbarhetsnämndl för behandling av sådana frågor. Ett valbarhetshinder av detta slag är emellertid tidsbe— gränsat och i vallagen sägs att hindret inte gäller om det har gått mer än tre år (för vissa grövre brott fem år) efter avtjänat straff. Härtill kan nämnas att det i regel är de politiska partierna — genom dessas s k väljareföreningar - som svarar för nomineringen av kandidater till amtsråd och kommunalbestyrelser. Också en grupp personer (minst 25 väljare i en primär— kommun) kan nominera egna kandidater och även om det inte är särskilt vanligt att sådana vid sidan av par— tiernas listor nominerade kandidater väljs, så före— kommer dock detta ibland. För val till amtsråd krävs för att en särskild kandidatlista skall godkännas att minst 50 och högst 75 väljare i amtsrådskretsen har skrivit under listan. Det har dock hittills inte hänt att någon har valts in i ett amtsråd på en sådan sär- skild lista. På motsvarande sätt som för primärkom— munerna finns det en särskild amtsvalbestyrelse (be- stående av amtsrådets ordförande, dvs amtsborgmästa- ren, och minst fyra av amtsrådets medlemmar), som har hand om frågor i samband med genomförande av valet.
Valdeltagandet brukar vara något lägre i Danmark än i Sverige. Vid de sju senaste folketingsvalen (åren 1973 — 1979)har andelen väljare uppgått till mellan 85 och 90 procent, medan valdeltagandet i de mot— svarande senaste svenska riksdagsvalen har varit
1 Denna centrala valbarhetsnämnd består av en ordfö- rande (som skall vara domare) och en vice ordföran— de, vilka utses av inrikesministern, samt fyra and— ra medlemmar av vilka Kommunernas Landsforening (motsvarande Svenska Kommunförbundet) utser tre och Amtsrådsforeningen i Danmark (motsvarande Lands— tingsförbundet) en medlem.
något över 90 procent av antalet röstberättigade.
I de kommunala valen, dvs till kommunalbestyrelser och amtsråd, har dock valdeltagandet varit avsevärt lägre både i förhållande till folketingsvalen och till de motsvarande svenska valen till kommunfullmäktige och landstingl. Det är dock att märka att i Danmark
— till skillnad mot i Sverige — de kommunala valen sker vid andra tidpunkter än folketingsvalen. Vid va— len till kommunalbestyrelser har valdeltagandet under de senaste 20 åren uppgått till i genomsnitt ca 75 procent (med en spännvidd mellan 72,6 procent år 1970
och 77,0 procent 1966), medan valdetagandet i amts— rådsvalen genomgående har varit något högre2 (i genom- snitt ca 77,0 procent med en spännvidd mellan 74,5 procent år 1970 och 78,6 procent åren 1958 och 1966). Härvid har dock bortsetts från det rekordlåga valdel— tagandet i 1974 års kommunalval, där endast 62,9 procent av de röstberättigade deltog i valet av kom— munalbestyrelser och 64,9 procent i valet av amtsråd. Det senaste kommunalvalet (år 1978) innebar i stort sett en återgång till det tidigare avsevärt högre val— deltagandet. I 1978 års val av kommunalbestyrelser del— tog sålunda 73,2 procent och i valen av amtsråd 74,6 procent av samtliga röstberättigade. Liksom tidigare var det betydande skillnader i valdeltagandet mellan
1 Valdeltagandet i 1973 års svenska kommunfullmäktige— val och landstingsval var 90,7 resp 90,6 procent (90,8 procent i riksdagsvalet). 1 1976 års val var valdeltagandet 90,3 procent i båda kommunalvalen (91,7 procent i riksdagsvalet).
2 Se dock kommentaren i not 1 på nästa sida.
olika delar av landetl. Detta belyses i nedanstående tabell över valdeltagandet i 1978 års val av amtsråd (1974 års valdeltagande inom parentes):
Amtskommun Valdeltagande (procent)
Köpenhamn 72,7 (61,3) Frederiksborg 75,4 (64,7) Roskilde 74,2 (61,4) Västsjälland 75,3 (66,5) Storström 78,9 (71,7) Bornholm 77,6 (69,4) Fyn 73,8 (63,2) Söderjylland 77,1 (68,4) Ribe 74,1 (64,9) Vejle 73,0 (62,3) Ringköbing 77,9 (69,6) Århus 72,0 (62,4) Viborg 76,2 (68,5) Nordjylland 74,9 (65,3)
Samtliga 74,6 (64,9)
1968 års lag om kommunernas styrelse gäller för amts— kommuner och alla övriga kommuner (primärkommuner) med undantag för Köpenhamns kommun. Köpenhamns sär- ställning har en gammal tradition och intill år 1978 gällde för Köpenhamns kommunalstyrelse en lag från år 1857 med de ändringar som därefter hade skett, främst år 19382. Eftersom dessa bestämmelser i många avseen—
1 Det bör dock framhållas att den statistiska redovis- ningen av skillnaderna i valdeltagandet mellan amts— råds— och kommunalbestyrelsevalen är något missvi— sande. Sålunda påverkas kommunalbestyrelsevalsta— tistiken starkt av ett mycket lågt valdeltagande (63,9 procent) i Köpenhamns och Frederiksbergs kom- muner. I själva verket är valdeltagandet (i övrigt) genomgående något högre i valen av kommunalbestyrel- ser än i valen av amtsråd.
”Lov af 4. marts 1857 om bestyrelsen af Köbenhavns kommunala anliggender". Den nya lagen har trätt i kraft den 1 april 1978, dvs i samband med det senaste kommunalvalet.
den har kommit att betraktas som föråldrade har det under senare år pågått ett särskilt författningsar— bete i syfte att ändra dem,så att de i stort sett kom— mer att motsvara den nya kommunallagens bestämmelser för landets övriga kommuner med s k magistratsordning (dvs Århus, Ålborg och Odense). Ett sådant lagförslag behandlades och godkändes av folketinget under år
19771.
Bestämmelserna i lagen om kommunernas styrelse är i de flesta hänseenden helt lika för amtskommuner och pri- märkommuner, men det finns viktiga undantag. Ett av dessa gäller tillsynsfrågorna. Tillsynen av primär— kommunerna ankommer sålunda på särskilda ”tillsynsråd” (se under 6.2) medan tillsynen av amtskommunerna sköts
. . . . . 2 . .. .. .. av inrikesministeriet . Tlllsynsfragorna berörs narmare
i aVSnitten 6 och 8.
Enligt lagen om kommunernas styrelse skall amtsrådet, som är det beslutande organet i amtskommunen, ha minst 13 och högst 31 medlemmar. Som en jämförelse kan näm— nas att primärkommunernas kommunalbestyrelser skall ha minst 5 och högst 25 medlemmar (för Odense, Ålborg och Århus kommuner gäller dock samma latitud som för amtsråden). Antalet medlemmar i amtsrådet bestäms av varje enskild amtskommun för sig och det finns inte något nödvändigt samband mellan antalet amtsrådsmed— lemmar och amtskommunens invånarantal. F n har de 14 amtsråden sammanlagt 370 medlemmar (i de 275 kommunal— bestyrelserna finns sammanlagt 4 735 medlemmar), vil-
ket innebär ett genomsnitt på 25—27 medlemmar per amtsrådB. Sex av amtsråden har f n maximalt antal med-
"Lov af 8 juni 1977 om Köbenhavns kommunes styrelse”
TillSynen av Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner ankommer dock på inrikesministeriet. 3 Antalet skall enligt lagen vara udda och bestämt i styrelsereglementet.
lemmar (31) och endast ett amtsråd (Bornholm) har mindre än 21 medlemmar. Antalet amtsrådsmedlemmar i de olika amtskommunerna samt hur många invånare som representeras av varje amtsrådsmedlem framgår av föl- jande tabell:
Amtskommun Antal Antal invånare1 medlemmar per amtsråds- i amtsråden medlem
Köpenhamn 31 20.400 Frederiksborg 21 15.500 Roskilde 23 8.700 Västsjälland 29 9.500 Storström 31 8.400 Bornholm 17 2.800 Fyn 27 16.700 Sönderjylland 29 8.600 Ribe 21 10.000 vejle 31 10.400 Ringköbing 21 12.400 Århus 31 18.300 Viborg 27 8.500 Nordjylland 31 15 . 500
Samtliga 370 12.200
Sedan kommunalvalet skett samlas det nyvalda amtsrå— det till ett konstituerande möte, omedelbart innan den egentliga mandatperioden börjar (dvs den 1 janua- ri året efter valet). Vid detta möte väljer amtsrådet
bland sina medlemmar en gmtsborgmästare som ordföran— de i amtsrådet för den kommande fyraårsperioden. Som redan nämnts - och som kommer att ytterligare beröras i avsnittet 6 — var före kommunalreformen en statlig tjänsteman, amtmannen, självskriven ordförande i amts- rådet. Amtsrådets ordförande (amtsborgmästaren) kan inte samtidigt vara ordförande i kommunalbestyrelsen i en primärkommun. Vid det konstituerande sammanträdet
1 Enligt befolkningsstatistiken per 1978—10—01.
väljs vidare en vice ordförande1 (likaså bland amts- rådets medlemmar) och medlemmardels i ett gkonomiut- skott, dels ide stående (permanenta) utskott som skall finnas enligt av amtsrådet beslutade bestäm— melser i styrelsereglementetz, dels också fyra leda— möter (och lika många ersättare) i amtsrådskretsens "tillsynsråd". Självskriven ordförande i ekonomiut— skottet är amtsborgmästaren och detta utskott består dessutom av ytterligare två, fyra eller sex av amts— rådets övriga medlemmar. Beträffande de stående ut— skotten gäller endast att medlemmarna skall väljas bland amtsrådens medlemmar (till det antal som också bestämts i reglementet)och att varje utskott ut- ser sin ordförande. De nu nämnda utskotten väljs alla för samma mandatperiod som amtsrådet, dvs för fyra år.
I övrigt kan amtsrådet tillsätta de särskilda utskott som man finner lämpligts. Dessa utskott kan få till
uppgift antingen att sköta en viss bestämd verksamhet eller att svara för förberedande eller rådgivande upp- gifter inför amtsrådet, ekonomiutskottet eller de stående utskotten. Särskilda utskott tillsätts i prak— tiken bara för speciella uppgifter och får inte kon— kurrera med de stående utskotten. Beträffande samman— sättningen av dessa utskott, ordförandeval, mandatpe— rioder, sammanträden e d finns det inga bestämmelser
i den kommunala styrelselagen, utan detta bestäms av amtsrådet.
Amtsrådet kan, om detta har föreskrivits i styrelse— reglementet, utse även en andre vice ordförande (amtsborgmästare).
Styrelsereglementet skall godkännas av inrikesminis— teriet,
Amtskommunernas särskilda utskott motsvarar sålunda de fakultativa nämnderna i Sverige.
Amtsborgmästaren har en lagfäst rätt att vara när— varande vid samtliga utskottssammanträden, även om han inte är medlem i utskottet i fråga. Vidare kan nämnas att kommunallagen har bestämmelser om att amts- rådets val av två eller flera medlemmar i utskott, kommissioner, styrelser och liknande skall ske pro— portionellt. I de fall då amtsborgmästaren är till— försäkrad en plats i organet i fråga räknas hans plats som den ena av de platser som kan tillkomma den poli— tiska grupp i amtsrådet till vilken har hör.
Amtsborgmästaren tillförsäkras i kommunallagen en mycket stark ställning i amtskommunens organisation. Förutom de sedvanliga ordförandeuppgifterna — såsom att förbereda, kalla till och leda amtsrådets samman— träden, som i regel hålls en gång i månaden - har han också ansvaret för ”den dagliga ledningen av amtskom— munens administration". Han beslutar sålunda bl a om fördelningen av ärenden mellan utskotten och utfärdar nödvändiga föreskrifter om ärendenas handläggning och expedition. Han svarar vidare för den omedelbara för- valtningen av alla de uppgifter som inte enligt amts- rådets beslut har hänskjutits till annat organ (ut- skott e d). Dessutom kan han på amtsrådets vägnar fatta beslut i en mängd allmänna löpande ärenden som inte tål uppskov eller inte ger anledning till tvekan (”tvivel"). Denna bestämmelse tillämpas dock relativt sällan. Han avlönas för sitt arbete enligt bestämmel— ser som beslutas av amtsrådet. När vice amtsborgmäs- taren fungerar vid förfall för amtsborgmästaren över- tar han alla de uppgifter som ankommer på denne en— ligt den kommunala styrelselagen och Styrelseregle-
mentet.
Medlemskap i amtsrådet betraktas som ett medborger— ligt förtroendeuppdrag som i princip skall vara oav— lönat. Dock utgår — i enlighet med riktlinjer som be-
stäms av inrikesministern — traktamente (”diaeter”) för deltagande i amtsrådets och dess utskotts samman— träden. I viss utsträckning kan också utgå särskild ersättning för förlorad arbetsinkomst samt årligt ar— vode till ordförande i utskott. Även sådana ersätt- ningar kräver samtycke av tillsynsmyndigheten, dvs av
inrikesministernl. Ersättningen till amtsborgmästaren
brukar motsvara lönen för heltidstjänst, medan ord— förandena i de stående utskotten brukar arvoderas på deltidsbasis. Amtsrådet kan själv besluta om ersätt— ning för resekostnader som uppkommit med anledning av fullgörandet av kommunalt uppdrag.
Som redan nämnts kräver lagen om kommunernas styrelse att det under amtsrådet i varje amtskommun finns ett särskilt gkonomiutskott. Detta har till uppgift att sköta amtskommunens finansiella och centrala förvalt- ningsmässiga frågor, till vilka hör bl a kassa och räkenskaper samt löne— och personalfrågor. Dessutom har ekonomiutskottet ansvaret för amtskommunens budget, både när det gäller att utarbeta denna och att se till att den hålls, dvs främst att anslagen till olika än- damål inte överskrids. I varje enskilt ärende som gäl— ler amtskommunens ekonomiska eller allmänna administra- tiva förhållanden måste ekonomiutskottet yttra sig, innan ärendet läggs fram för amtsrådet för beslut. Ekonomiutskottet fungerar också som amtskommunens or— gan för den samordnande fysiska planeringen och har alltså även ansvar för regionplaneringen och plane- ringeninom miljövårdsområdet (se ovan under 4.3.8-12)
Amtskommunen brukar ha fyra stående utskott, nämligen ett sjukhusutskott, ett social— och hälsovårdsutskott, ett undervisnings— och kulturutskott och ett utskott
Motsvarande beslut för primärkommunernas del kräver alltså samtycke av tillsynsrådet i amtskommunen.
för teknik och miljö. Utöver det som tidigare sagts om ordförande, antal medlemmar, valbarhet, mandatperiod och proportionella val regleras de inte närmare i lagen om kommunernas styrelse. Av redogörelsen för amtskommunernas uppgifter (i avsnittet 4.3) framgår de viktigaste av uppgfiterna för dessa resp stående ut— skott. De svarar alltså vart och ett inom sitt sakom— råde både för den dagliga verksamheten (exempelvis vid institutionerna) och för planeringen av verksamheten. Utskottens verksamhet måste dock bedrivas innanför ra— marna i den fastlagda årsbudgeten. Utgiftskrävande åt— gärder som inte har förutsetts eller tillgodosetts i årsbudgeten måste därför, via ekonomiutskottet, läggas fram för amtsrådet för beslut. Detsamma gäller beträf- fande åtgärder som inte i och för sig direkt medför kostnader för amtskommunen men som på längre sikt kan få ekonomiska konsekvenser.
Enligt bestämmelser i den kommunala styrelselagen har varje medlem i ett utskott rätt att få ett ärende som ankommer på utskottet hänskjutet till amtsrådet för, beslut. Detta gäller dock inte ärenden som enligt lag har ålagts utskottet att avgöra. Detta gäller främst ärenden från primärkommunernas socialutskott. Vidare ger lagen varje amtsrådsmedlem rätt att på amtsrådets sammanträden ta upp alla frågor som rör utskottens verksamhet.
De folkvalda medlemmarna i amtsråden (liksom i kom— munalbestyrelserna), som naturligtvis inte personligen kan sköta det administrativa arbetet, biträds av sär- skilt anställd personal, den s k förvaltningen. Som högsta tjänsteman i förvaltningen finns en amtskommu— naldirektör (resp kommunaldirektör), som under sig har olika sektorschefer, vilka i sin tur har underställd
personal av olika slagl. Den kommunala förvaltningen är alltså, liksom statsförvaltningen, hierarkiskt upp— byggd. Tjänstemännen har dock ingen självständig, dvs av amtsrådet (resp kommunalbestyrelsen),oberoende kompetens. Det finns inte heller några lagbestämmelser om delegation till tjänstemän. Under folketingsbehand— lingen av förslaget till styrelselag togs bl a upp frågan om detinte vore lämpligt att införa en lagregel om i vilkenomfattning amtskommunerna (resp kommunerna) vid anställning av tjänstemän(främst överordnade tjäns— temän) skulle utfärda instruktioner rörande vederböran— des tjänsteförhållanden, skyldigheter, kompetens osv. Inrikesministeriet ansåg emellertid att de stora skill— naderna mellan de kommunala förvaltningarna liksom mellan olika tjänstemäns arbetsuppgifter och anställ— ningsvillkor gjorde det omöjligt eller i vart fall olämpligt att i lagen ta in regler av sådant slag. Detta att det inte finns några lagbestämmelser om de enskilda tjänstemännens befogenheter är emellertid inte något speciellt för det kommunala området. Mot— svarande gäller nämligen även för statens egen för— valtning. Det finns exempelvis inga lagbestämmelser om vilka befogenheter en kontorchef i ett ministerium har, utan kompetensen tillkommer formellt ministern ensam (se närmare härom under 7.1). Den danska stats— tjänstemannalagen innehåller endast bestämmelser om
hur anställning och avskedande sker, om pensionsrätt, om disciplinära åtgärder osv.
Antalet anställda i den amtskommunala förvaltningen har ökat kraftigt under senare år. Detta är naturligt— vis en följd både (och främst) av de ökade uppgifterna för amtsråden men också av ökade krav från statsmak—
ternas och invånarnas sida på den kommunala servicen.
1 Det förekommer ibland också självständiga förvalt— ningschefer, vilka inte är underställda utan sido— ordnade amtskommunaldirektören.
Av följande tabell framgår hur många anställda de olika amtskommunerna f 11 har (enligt 1980 års budget):
Amtskommln Antal I promille av anställda befolkningen
Köpenhamn 12700 20,1 Frederiksborg 6800 20, 7 Roskilde 2800 13,9 Västsj älland 7900 28,5 Stors tröm 6400 24 , 6 Bornholm 1000 20,9 Fyn 11700 25,9 Söderjylland 4500 18,0 Ribe 4600 21 , 7 Vej le 7200 22,2 Ringköbing 4400 16 , 8 Århus 15300 26, 7 Viborg 6100 26,4 Nordjylland 10900 22, 7
Samtliga . 102300 22,6
Huvudstadsområdet
Efter många års fruktlösa försök att lösa de med ti- den allt besvärligare indelningsfrågorna och de sär— skilda problemen för de kommunala förvaltningarna i huvudstadsområdet antog folketinget i juni 1973 en
lag om inrättande av ett särskilt huvudstadsråd för regionen. Den nya huvudstadsordningen tillkom som re— sultatet av en politisk kompromiss och betraktades som en provisorisk lösning1.Reg1eringen omfattar tre amts- kommuner (Köpenhamns, Frederiksborgs och Roskilde amtsrådskretsar, inom vilka finns sammanlagt 48 pri- märkommuner) samt Köpenhamns och Frederiksbergs kom— muner, som står utanför den amtskommunala indelningen och samtidigt svarar för både primärkommunala och amtskommunala uppgifter i resp områden. Regionen om— fattar endast ca fem procent av Danmarks yta men har omkring 40 procent av hela landets befolkning. Med hänsyn till detta och till huvudstadsområdets bety— delse för hela landets ekonomi - nästan hälften av landets inkomster intjänas där — kan särlösningen knappast betraktas som endast ett begränsat undantag från de allmänna principerna bakom kommunalreformen för landet i övrigt. Den lösning som folketinget stan— nade för innebar bl a att förslag om en s k storamts— lösning - liksom självfallet ev tankar på en enhets—
1 Lagen skall underkastas en förnyad prövning i fol- ketinget under sessionen 1980—81(5e 5105),
kommun för hela området - avvisadesl.
Huvudstadsordningen bygger på att ett indirekt valt organ, hgvudstadsrådet, skall finnas vid sidan av de berörda tre amtsråden och två kommunalbestyrelserna och med uppgift att sköta endast vissa direkt angivna
gemensamma uppgifterz. Huvudstadsrådet skall sålunda
inte - såsom kommunalbestyrelserna och amtsråden — vara ett kommunalt organ för en obestämd mångfald av funktioner och kan i princip inte själv besluta att
ta på sig några nya uppgifter. Det finns dock i lagen en särskild bestämmelse som gör det möjligt för huvud- stadsrådet att med inrikesministerns samtycke ta på sig också andra uppgifter, men det får i så fall inte gälla uppgifter som genom lagstiftningen har ålagts primärkommunerna, amtskommunerna, staten eller andra. Som exempel på sådana övriga uppgifter som huvudstads— rådet har kunnat ta på sig kan nämnas bidrag till "Zoologisk Have","Louisiana"och Tekniska museet. Syf— tet med den angivna konstruktionen med endast en be— gränsad kompetens för huvudstadsrådet har angetts
vara att undvika en onödig dubbel eller rentav tre- dubbel administration. De särskilda uppgifter och be- fogenheter som genom lagstiftningen hänskjuts till huvudstadsrådet medför också att kommunalbestyrelser—
Under början av 1970—talet lade regeringen vid flera tillfällen fram lagförslag om bildande av en amts- kommun för huvudstadsområdet, men det fanns—ingen majoritet i folketinget för detta förslag. Enhets- kommuntanken har däremot knappast alls haft något stöd i den danska debatten och inte heller bland politikerna i folketinget eller i de berörda amts— kommunerna och primärkommunerna. Konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen i området har därvid ansetts så allvarliga att en sådan lösning klart avvisats, bl a under det utredningsarbete som skedde i början av 1970—talet. 2 Detta har uttryckts så att huvudstadsrådet som ”en överbyggnad på hmmuner och amtskommuner” tilldelades särskilda uppgifter som var gemensamma för huvud— stadsområdet.
nas och amtsrådens kompetens i motsvarande utsträck—
ning begränsas.
Lagen om huvudstadsrådet är, liksom lagen om kommuner— nas styrelse, en allmän styrelselag som inte uttalar sig om på vilket sätt som rådets uppgifter närmare skall lösas. Till skillnad från lagen om kommunernas styrelse finns det, mot den bakgrund som nyss fram— hållits, i lagen om huvudstadsrådet, en uttrycklig "programbestämmelse", som anger att rådet i överens— stämmelse med gällande lagstiftning skall ha följande uppgifter inom sitt avgränsade område:
1. Svara för regionplanering.
2. Svara för samordning, utbyggnad och drift av kol— lektiv lokaltrafik och medverka till en samlad trafikplanering.
Medverka i planering och genomförande av en samlad miljövård. Svara för planering av vattenförsörjning och efter bemyndigande av miljöministern svara för vattendis- tribution och utbyggnad och drift av vattenverk.
5. Svara för en överordnad sjukhusplanering.
När huvudstadsrådets nyssnämnda uppgifter endast be—
skrivs i en "programbestämmelse" hänger detta samman med att det i lagen slås fast att vederbörande minis- ter skall lägga fram förslag till sådana lagändringar som följer av att rådet skall sköta de i lagen angiv- na uppgifterna. Detta har skett exempelvis genom nya speciallagar om regionplanering i huvudstadsområdet och om huvudstadsområdets kollektiva persontrafik och
också genom ändringar i tidigare lagar om bl a miljö-
frågor, vattenförsörjning och sjukhusplanering.
Som en följd av huvudstadsrådets kompetens på region- planeringens område har rådet under de senaste åreng också tilldelats viktiga uppgifter inom by- och land- zonelagens, kommunplanelagens och miljövårdslagstift- ningens (inkl bl a ”råstofloven") områden. Det gäller
främst följande uppgifter:
1. Avgörande av ärenden om avstyckning, bebyggelse och ändrad användning av fastigheter på landsbygden (enligt by- och landzonelagen).
Kontroll av att primärkommunernas kommunplanering står i överenstämmelse med regionalplaneringen och ev landsplaneringsdirektiv (enligt kommunplanela—
gen).
Kartläggning, planering och administration av na— turtillgångar o d (enligt "råstofloven”). Tillvaratagandet av naturvårdsintressen, bl a tryg- gandet av naturområden med särskilda skyddsintres— sen (enligt "naturfredningsloven”).
Huvudstadsrådet, som sålunda verkar vid sidan av kom- munalbestyrelserna och amtsråden i området, skall en— ligt lagen ha 37 medlemmarl. Dessa väljs indirekt - bland medlemmarna i de fem amtsråden och kommunalbe- styrelserna i huvudstadsområdet - genom en ganska kom- plicerad procedur. Fördelningen av platserna sker dels geografiskt (efter invånarantal), dels mellan de po— litiska partierna i förhållande till det samlade re— sultatet av kommunalvalen till Köpenhamns, Frederiks- borgs och Roskilde amtsråd samt till Köpenhamns s k borgarrepresentation och Frederiksbergs kommunalbesty— relse. I det huvudstadsråd som valdes år 1978 har Köpenhamns kommun 11 representanter, Frederiksbergs kommun 2, Köpenhamns amtskommun 13, Frederiksborgs amtskommun 7 och Roskilde amtskommun 42. Fördelning- en av platserna på partigrupper och kommuner (amts- kommuner resp primärkommuner) framgår av bilaga_3; Erfarenheterna hittills visar bl a att alla borgmäs— tarna i områdets fem enheter är medlemmar i huvudf
Utgångspunkten för antalet ledamöter i huvudstads- rådet har varit invånarantalet i den minsta en- heten (Frederiksbergs kommun), som man önskade ge två mandat.
2 Fördelningen av platser mellan de berörda amtskom— munerna och primärkommunerna var densamma i det huvudstadsråd som valdes år 1974.
stadsrådet och att områdets borgmästare i övrigt är förhållandevis starkt representerade.
Reglerna för styrelsen av huvudstadsrådets angelägen— heter har utformats med utgångspunkt i lagen om kom— munernas styrelse, eftersom rådet i huvudsak skall svara för sådana uppgifter som i övriga delar av lan— det ankommer på primärkommuner och amtskommuner. Under huvudstadsrådet skall sålunda finnas bl a ett ekonomi- utskott och även stående utskott. För närvarande finns tre sådana stående utskott, nämligen ett sjukhuspla- neringsutskott, ett trafikutskott1 och ett miljöskydds— utskott. Alla dessa fyra utskott har numera elva (ti- digare nio) medlemmar var. Huvudstadsrådets verksamhet utövas på samma sätt som amtsrådens under inrikesmi- nisterns tillsyn. Lagen öppnar också en möjlighet för huvudstadsrådet att,om detta anses behövligt, avvika från bestämmelserna i lagen om kommunernas styrelse. Detta kan dock bara ske om och i den omfattning som inrikesministern anser det riktigt att godkänna sådana
avvikelser.
För att praktiskt kunna genomföra den önskade kompe— tensfördelningen mellan huvudstadsrådet och de berör- da amtskommunerna och primärkommunerna har det ansetts nödvändigt att förse rådet med vissa särskilda styr- medel. Bland styrmedlen, som anges i lagen, är upprät- tandet av ett centralt, ekonomiskt stödsystem, den s k hpvudstadsfonden, som administreras av huvudstadsrå- det. Det slås sålunda fast i lagen att rådet till främ-
jande av regionalplaneringens förverkligande kan ge
Trafikutskottet driver själv trafiken i regionen. Ca hälften av kostnaderna för kollektivtrafiken täcks av avgifter (taxor) och resten av skattemedel.
lån eller bidrag ur denna fond till områdets primär- kommuner för vissa angivna ändamål, nämligen till
1. Förvärv av mark och iordningställande av mark för bebyggelse.
2. Projektering av vägarbeten och andra trafikanlägg- ningar av regional betydelse.
Etablering av bl a huvudavloppsledningar, renings- anläggningar samt anläggningar för avfallsbehand- ling. Etablering av vattenförsörjningsanläggningar och huvudvattenledningar.
Sanerings— och andra samhällsförnyelseåtgärder. Åtgärder av betydelse för befolkningens fritids— liv.
Under åren 1974-78 har avsatts sammanlagt 265 miljoner dkr till fonden. Av dessa har f n disponerats ca 235 miljoner dkr. Eftersom några ytterligare medel till fonden inte har avsatts i 1979 eller 1980 års budge— tar finns det f n disponibelt i fonden ca 30 miljoner dkr. Huvuddelen av huvudstadsfondens hittills utdelade stöd (bidrag eller lån) har gått till kollektiva tra— fikanläggningar och till olika åtgärder av betydelse för befolkningens fritidsliv.
Beträffande finansieringen av huvudstadsrådets verk- samhet kan i korthet framhållas följande. De utgifter som enligt rådets årsbudget föranleds av verksamheten (inkl bidragen från huvudstadsfonden) skall täckas genom fördelning på Köpenhamns, Frederiksborgs och Roskilde amtskommuner och på Köpenhamns och Frederiks— bergs kommuner. Fördelningen sker i förhållande till de inkomster som de berörda amtskommunerna och pri- märkommunerna får genom inkomstskatt (dvs skatteun— derlaget i resp kommuner) under räkenskapsåret före bidragsberäkningen. Huvudstadsrådets budget för år 1980 balanserade på nästan 1 800 miljoner dkr med följande fördelning av inkomster och utgifter:
Inkomster (miljoner dkr) Bidrag från Köpenhamns kommun 165 " ” Frederiksbergs kommun 36 " ” Köpenhamns amtskommun 247 " ” Frederiksborgs amtskommun 109 ” ” Roskilde amtskommun 62 Inkomster från kollektivtrafik 741 Generellt statsbidrag till kollektivtrafik 355 Räntor 27 Fond för "frigörelses— og avståelseafgift"1 10 Förbrukad förmögenhet 30
Totalt 1782
Utgifter (miljoner dkr) kollektivtrafik 16002
Lån till allmännyttigt bostadsbyggande 40 Konsultbistånd till planeringsuppgifter 12 Kulturell verksamhet 7 Bidrag till olika institutioner 7 Administration 37 Fond för "frigörelses- og avståelseafgift” ll Räntor och avdrag 15 Finansiella dispositioner ("forskydninger") 53
Totalt 1782
Denna fond avser avgifter som tillfaller amtskom- munerna (resp huvudstadsrådet) i samband med_be- räknad värdestegring på jordbruksegendonlnärcmnna överförs till s k byzon.
Därav 742 miljoner till busstrafiken, 395 miljoner till järnvägstrafiken ("banedrift") och 21 miljoner till privatbanorna.
Härmed avses främst förändringar i huvudstadsrådets likvida tillgångar och långfristiga tillgodohavan- den.
I detta sammanhang bör erinras om att ett viktigt syf- te med huvudstadsreformen har varit att minska olik- heterna i kommunalt skattetryck i området. Detta kan dock numera uppnås även (och främst) genom den sär- skilda inomregionala utjämning som har blivit möjlig genom 1973 års lag om utjämning i huvudstadsområdet. Genom denna lag har införts dels en mellankommunal ut— jämning, dels en interamtskommunal utjämning, dels också en utjämning till förmån för de 5 k tillväxt- kommunerna i området.
Här skall också nämnas att en av inrikesministern till— satt ämbetsmannakommitté1 i december 1979 publicerat en rapport om huvudstadsrådets struktur och uppgift terZ. I rapporten lämnas bl a en redovisning av den närmare bakgrunden till inrättandet av huvudstads- rådet, hur detta har arbetat — med utgångspunkt i rå— dets olika uppgifter - samt även vissa överväganden inför alternativa utvecklingsmöjligheter. I rapporten har analyserats och värderats huruvida huvudstadsråds- lagens intentioner har uppfyllts, på vilket sätt som huvudstadsrådet har löst de uppgiftersomsektorslag- stiftningen hänskjutit till rådet samt huvuvida upp- rättandet av rådet har gett anledning till särskilda akministrativa eller organisatoriska problem. Kommit- téns sammanfattande slutsats är att huvudstadsrådet har fungerat i överensstämmelse med intentionerna med lagen, men kommittén har inte tagit ställning till om detta skall innebära att den hittillsvarande ord- ningen skall bestå i oförändrat skick.
Kommittén Fudvalget”) tillsattes i oktober 1977 och har bestått av sju medlemmar, fyra från inrikesmini- steriet, två från miljöministeriet och en från mini- steriet för offentliga arbeten.
"Hovedstadsrådetsstruktur og opgaver” (Betänknhg nr 888/1979).
I en skriftlig redogörelse till folketinget har inri— kesministern nyligen presenterat regeringens syn på den nuvarande huvudstadsordningen och den kommande re- visionen av lagenl. Av denna redogörelse framgår bl a
att regeringen anser att huvudstadsrådet har skött sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt och att lö— sandet av särskilt planeringsfrågorna i området lämp— ligen kan anförtros åt huvudstadsrådet. Någon anled- ning att företa avgörande ändringar i den administra- tiva strukturen i huvudstadsområdet finns inte enligt regeringens mening. Däremot framhålls att regeringen kommer att överväga om valordningen skall ändras så
att det blir direkta val till huvudstadsrådet. Regeringen avser också att göra vissa tekniska ändringar i finan— sieringsordningen och nämner att den kommer att ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om lämpligheten att lägga konkreta administrativa uppgifter — särskilt
inom miljöområdet - hos ett organ av huvudstadsrådets karaktär.
Denna revision är avsedd ske under folketingets nästkommande arbetsår.
6. Amtmannens ställning och uppgifter
6.1. Något om bakgrunden
Som inledningsvis nämnts har amtmannen, med sin ställ-
ning som statsmaktens främsta representant i amtet, under mer än trehundra år svarat för omfattande och viktiga myndighetsfunktioner. Som också nämnts i det föregående har utvecklingen inneburit att amtmännens myndighetsområden successivt har inskränkts. Detta har inte minst varit en följd av den under det senas- te århundradet utvecklade regionala självstyrelsen i Danmark. När 1841 års beslut om inrättande av själv- ständiga amtsråd i alla amt kom till var amtmännens ställning fortfarande mycket stark. Amtmannen blev sålunda då amtsrådets självskrivna ledare. Ända fram till kommunalreformen år 1970 hade amtmannen vid si- dan av sina övriga statliga uppgifter också en cent- ral ställning i den amtskommunala organisationen. Han fungerade sålunda som ordförande både i amtsrådet och i en rad viktiga amtskommunala organ (utskott, nämn- der, kommittéer o d). Dessutom var han, rent statlig ämbetsman, chef för hela den amtskommunala förvalt- ningen, vilket i varje fall enligt svenskt betraktel- sesätt framstår som en ganska egenartad ordning. Inom amtskontoret kom amtmännens dubbla funktion till ut— tryck också i det att - under honom - alla amtsråds- ärenden skötte av en amtsrådssekreterare, medan alla statliga ärenden sköttes av en amtskontorschef.
När de danska amtmännen jämförs med de svenska lands- hövdingarna bör också uppmärksammas vissa andra skill- nader än dem som framgår av det nyss sagda. Sålunda
har amtmännen - redan före kommunalreformen — i regel rekryterats bland inrikesministeriets och under senare tid även bland vissa andra ministeriers högre tjänst— män, som nästan undantagslöst har haft juridisk ut—
bildning.1 Genom denna rekrytering har man ansett sig vinna vissa fördelar i form av direkta kontakter mel— lan centralförvaltningen och amten. Före kommunalre— formen var personalen vid amtskontoret delvis anställd av staten och delvis av amtskommunen och kostnaderna delades också dem emellan. Personalstyrkan var dock ganska liten i jämförelse med en svensk länsstyrelse
— i regel rörde det sig om endast ett 25—tal anställda vid varje amtskontor.
Som framgår av den i det föregående lämnade redovis— ningen innebar 1970 års kommunalreform radikalt änd— rade förutsättningar beträffande amtmännens uppgifter och ställning i amtskommunerna. I och med kommunal— reformen genomfördes bl a en klar åtskillnad mellan den amtskommunala administrationen och den statliga amtsadministrationen. Amtmannen har därför inte längre några som helst uppgifter i den amtskommunala förvalt— ningen. Hans uppgifter inskränker sig i stort sett till de speciella funktioner som enligt lagstiftningen på vissa områden åvilar honom som statens representant har varit lagbestämd ordförande i vissa speciella råd, utskott, nämnder o d inom amtet. essa uppgifter har avvecklats under 1970-talet. Som ny uppgift tillkom dock är 1970 ordförandeskapet i tillsynsrådet. Han har också vissa representativa plikter(exempelvis vid kungabesök i amtet). Amtmannens kontor omfattar f n
i genomsnitt ett 25—tal anställda, av vilka ca hälf—
1 Amtmännen utses numera av inrikesministern. Liksom
för andra högre ämbetsmän (i minst lönegrad 36, dvs drygt 200 000 dkr i årsinkomst; sker utnämningen i statsrådet. Den formella utnämningen sker genom Kungl Resolution.
ten är skrivpersonall.
6.2. Iillsynsrådet
Det i särklass viktigaste av de organ som amtmannen är ordförande i är det i samband med kommunalreformen nyinrättade tillsynsrådet, som har till uppgift att svara för tillsynen av primärkommunerna. Tillsynsrå— det finns i varje amtsrådskrets och består förutom amtmannen som ordförande av fyra medlemmar (och lika många ersättare) som väljs av amtsrådet bland dettas medlemmarz. Tillsynsrådet är att betrakta som ett
statligt organ under inrikesministeriet. Kostnaderna för rådets verksamhet täcks helt av staten och — bort— sett från valet av medlemmar — har tillsynsrådet inte något att göra med amtsrådets verksamhet.
Tillsynen omfattar både en legalitetskontroll, dvs att kommunalbestyrelsens åtgärder inte är olagligas, och en lämplighetskontroll, som särskilt ger möjlig- het att hindra att en enskild kommunalbestyrelse vid- tar åtgärder (framför allt ekonomiska dispositioner)
som,trots att de inte är olagliga,strider mot samhäl—
F n (per 1 januari 1980) finns i statsamtsorganisatio- nen sammanlagt 356 anställda (inkl överpresidiet i Köpenhamn). Av dessa är 1 överpresident och 14 (stiftsåamtmän, 20 kontorchefer, 102 juridiska amtsr fullmäktige och 198 kontorsanställda, 14 amtsvakt- mästare och 7 regionsmajorer (för den civila bered— skapen).
Amtsrådet kan inte välja mer än en medlem från en enskild kommunalbestyrelse. Som redan nämnts (i av- snittet 4.4) väljer amtsrådet medlemmarna i tillsyns— rådet på sitt konstituerande möte och valet avser samma mandatperiod som för amtsrådet (dvs fyra år).
Detta gäller självfallet också underlåtenhet att vid- ta åtgärder som är föreskrivna i lag.
lets intressen och målsättningar.0ckså vid sidan av lagen om kommunernas styrelse finns det på olika ställen i lagstiftningen bestämmelser om att vissa av kommunalbestyrelsens beslut skall godkännas, inte av tillsynsrådet men av amtsrådet eller ett fackministe- rium. Det finns dock en klar tendens till minskning av antalet sådana lagbestämmelser om konkret godkän— nande av kommunalbestyrelsebeslut.
Ett ingripande från tillsynsrådet när det gäller lg- galitetskontrollen kan i princip föranledas av vilken orsak som helst, som ger rådet grundad anledning att förmoda att en kommunalbestyrelse har handlat olag— ligt. Som några praktiska exempel på detta kan nämnas klagomål från en minoritet i kommunalbestyrelsen eller från enskild medborgare i kommunen, vidare tillsynsrådets genomgång av primärkommunens budget och räkenskaper (inkl revisionsberättelser)1 samt
också — och inte minst — uppgifter som kommer till tillsynsrådets kännedom genom massmedierna. Det bör emellerthiunderstrykas att det endast sällan före- kommer att en kommunalbestyrelse fattar ett olagligt beslut,som sålunda efter en legalitetskontroll kan sättas ur kraft (annulleras) av tillsynsrådet. Verkan av en sådan annullering blir då endast att beslutet betraktas som en nullitet, dvs som om det inte hade träffats. Tillsynsrådet kan däremot inte ersätta det olagliga beslutet med ett annat beslut. 1 lagen om kommunernas styrelse finns dock även en bestämmelse
Enligt bestämmelser i lagen om kommunernas styrelse åligger det kommunalbestyrelserna att omedelbart efter beslut om antagande av årsbudgeten sända in denna (jämte de fleråriga budgetberäkningarna) till tillsynsrådet. Detsamma gäller för primärkommuner— na årliga räkenskaper (jämte revisionsberättelser— nas) och vissa kommunalbestyrelsebeslut om bl a upp— tagande av lån, borgensåtaganden, vissa faStighets- förvärv och fastställande av vissa arvoden till förtroendevalda.
om att tillsynsrådet, om en kommunalbestyrelse har handlat i strid mot lagstiftningen, har rätt att vid- ta nödvändiga åtgärder och i vissa fall beslut om vite ("tvångsböter") för att framtvinga det som lag- ligen krävs. l särskilda fall kan tillsynsrådet också väcka talan inför domstol om personligt ansvar för medlemmar av kommunalbestyrelsen för det olagliga be- slutet. Däremot har tillsynsrådet ingen rätt att på egen hand fastställa ett skadeståndsansvar för kom— munalbestyrelsens medlemmar.
Lämplighetskontrollen utövas av tillsynsrådet i de fall som anges i lagen om kommunernas styrelse. Som exempel på detta kan nämnas vissa beslut om upptagan— de eller övertagande av lån eller ändringar av låne- villkor, om borgensåtaganden, avhändande eller pant— sättning av primärkommunens fasta egendom samt för-
" 1 " varv av fast egendom . Genomforande av kommunalrefor-
men betydde emellertid att behovet av den tidigare kontrollen av kommunalbestyrelsens enskilda beslut blev avsevärt mindre. Detta har medfört att godkän— nandebefogenheterna i dag i stor utsträckning admini— streras efter mer generella riktlinjer, som bl a be- stäms av inrikesministeriet. Som har nämnts iavsnit— tet 4.5 kräver också vissa beslut om arvode eller er— sättning till förtroendevalda godkännande av tillsyns- rådet.
Den närmare innebörden av dessa bestämmelser redo- visas inte här; det kan dock anmärkas att bestäm— melserna om upptagande av lån i princip utgår från samma motiv som den svenska kommunallagen . I övriga hänseenden innebär den svenska kommunallagsstift- ningen en något större frihet för kommunerna än det danska systemet. Man överväger f n i Danmark att ytterligare minska detaljkontrollen av kommu- nalbestyrelserna i övrigt.
Som en särskild form av lämplighetskontroll kan nämnas att varje avtal om samarbete mellan primärkommuner, vilket medför inskränkning i de enskilda kommunalbe- styrelsernas befogenheter, enligt styrelselagen kräver godkännande av tillsynsrådet, om inte annat sägs i
lag. Sådana interkommunala avtal kan också upphävas, på begäran av någon av de deltagande parterna, om till— synsrådet finner att det finns en rimlig anledning där— till (i vissa fall beslutar inrikesministern).
I detta sammanhang bör slutligen framhållas att alla beslut av tillsynsrådet kan överklagas hos inrikesmi— nistern av den berörda kommunalbestyrelsen. Inrikes— ministern kan för sin del antingen godkänna ("stad- fästa”) beslutet eller ändra villkoren för detta eller också fatta ett nytt beslut.
6.3. &mtmannens (statsamtens) övriga uppgifter
Ca 80 procent av statsamtens nuvarande arbetsuppgifter gäller frågor inom jusitieministeriets område. Av dessa är de familjerättsliga ärendena de väsentligas- te. Amtmannen har sålunda en rad uppgifter inom per— son—, familje- och arvsrättens område. Bland dessa uppgifter kan särskilt nämnas beviljande av hemskill- nad ("separation") eller skilsmässa, fastställande av underhållsbidrag och umgängesrätt m m. Till detta kom— mer meddelande av tillstånd till adoption och av fri process.
Amtmannen beslutar även om stämpelavgift för vissa handlingar och ålägger — i enlighet med arvslagstift— ningens bestämmelser — arvingar att upprätta arvsan- mälan och bouppteckning. Han har också vissa befogen— heter på vallagstiftningens område (vid val till pri— märkommunerna och till folketinget) och han ställer ut medborgarskapsbevis i de fall då det bara krävs en
anmälan från sökanden om att denne önskar vara dansk medborgare. Dessutom förbereder han medborgarskaps— ärenden som skall behandlas av inrikesministeriet. För den civila beredskapen på regionalplanet svarar sju av landets amtmän.
I detta sammanhang bör också nämnas att amtmannen1 i
praxis utses till medlem — och i sådana fall tjänstgör han ofta som ordförande — i en rad lokala nämnder, ut— skott, kommissioner m m. Bl a gäller detta några av
de statliga eller blandade statliga-kommunala organ på amtsplanet som fortfarande finns kvar efter kommuf nalreformen. Som exempel kan framhållas arbetsmarknads- nämnden, som har en viss kompetens på sysselsättnings— och arbetsförmedlingsområdet. Den nämnden tillsätts av arbetsministern och amtsrådet nominerar medlemmar
i nämnden. I några amt har amtmannen också utsetts till ordförande i rehabiliteringS- odipensionsnämnden, vars uppgifter har omnämnts i det föregående (i av- snittet 4.3.2). Intill en lagändring från år 1975 var amtmannen lagbestämd medlem i den nämnden, vars med— lemmar i övrigt utses av socialministern och amtsrådet. Amtmannen har också varit lagbestämd ordförande i den statliga överepidemikommissionen, som dock enligt ett i folketinget nyligen framlagt lagförslag kommer att avskaffas. Före de senaste ändringarna i "natur- fredningsloven", som också har nämnts i det föregående (i avsnittet 4.3.11) och trätt i kraft den 1 januari
1979, har amtmannen också i många fall varit ordföran- de i amtets naturskyddsutskott.
Motsvarande gäller i viss omfattning för den övriga amtsjuristpersonalen.
6.4. Statsamtsutskottets betänkande
Frågan om den statliga amtsförvaltningen, de 5 k stats- amten, bör avskaffas har debatterats livligt under det senaste årtiondet.
Inrikesministern tillsatte år 1972 ett särskilt utskott (”statsamtsudvalget") som fick till uppgift att utar— beta dels en beskrivnhg av de arbetsuppgifter som f n sköts av statsamten (dvs av amtmanna—ämbetena), dels en redogörelse för till vilka myndigheter dessa upp- gifter skulle kunna överflyttas, om statsamten skulle helt avskaffas. Ett underutskott till Statsamtsutskot— tet har år 1975 lagt fram ett betänkande om statens tillsyn över primärkommunerna i vilket har redovisats en undersökning av möjligheterna att begränsa och för- enkla innehållet i den allmänna tillsynen över primär- kommunerna. Majoriteten i detta underutskott ansåg att det inte fanns anledning att behålla kravet på till— synsrådets samtycke till förfogande över fast egendom eller till utbetalning av vissa traktamenten och er— sättningar. Vidare föreslog man begränsningar i kon- trollen av upptagandet av lån. Enligt majoritetens mening skulle antalet tillsynsärenden inte bli till— räckligt stort för att man på det lokala planet i all- mänhet skulle kunna förvärva nödvändiga administrativa erfarenheter för att utöva en effektiv tillsyn. Där— för fann man sammanfattningsvis att den enda realis- tiska lösningen i fortsättningen borde vara att av— skaffa tillsynsråden och att hänskjuta de återstående tillsynsuppgifterna till inrikesministeriet, som ju redan sköter sådana uppgifter när det gäller amts—
kommunerna.
6.5. lnrikesministerns redogörelse för folketinget i maj 1980
I en skriftlig redogörelse till folketinget har inri— kesministern nyligen presenterat regeringens syn på frågor rörandestatsamten. Sammanfattningsvis framhålls
1 på de båda
att den stadigt växande ärendemängden huvudområdensom administreras av statsamten - de civil- rättsliga ärendena och tillsynen av kommunerna — en— ligt regeringens mening gör det nödvändigt att beslut nu träffas om statsamtens framtida förhållanden. Rege- ringens ståndpunkt är, enkelt uttryckt, att statsamten bör bevaras huvudsakligen i nuvarande skick och med de uppgifter som lagstiftaren ålagt dem och som, med vissa justeringar, i fortsättningen bör lösas som statliga uppgifter. Till grund för denna regeringens uppfattning ligger bedömningen att statsamten har löst sina upp— gifter fullt tillfredsställande och att det - trots grundliga överväganden — inte har visat sig möjligt att skapa bättre eller billigare alternativ till stats—
amten .
I redogörelsen framhålls bl a att en centralisering av tillsynsuppgifterna till inrikesministeriet skulle försvåra tillsynen, då den direkta lokala kontakten med kommuner och medborgare skulle bli avskuren. Det lokala folkvalda elementet i tillsynen skulle också
gå förlorat vid en centralisering.För regeringensstånd— punkt anförs också den fördelen med det nuvarande sys— temet som anses ligga i att ett ärende kan överprövas ("efterprövas") i två instanser, dels lokalt, dels i inrikesministeriet. Det framhålls också att kommuner— na — till följd av den ändrade uppgiftsfördelningen —
1 I bilaga_4 återges en sammanställning, hämtad ur in— rikesministerns redogörelse till folketinget, vilken visar ärendeutvecklingen under den aktuella tioars-
perioden.
efterhand har kommit att administrera en så betydande del av de allmänna medlen att det kan vara lämpligt
— inte minst från lokal synpunkt — att ha en statlig administration, som har möjlighet att på litet närmare avstånd följa och hålla sig orienterad om kommunernas dispositioner.
Regeringens deklarade avsikt att bevara statsamten innebär att staten även i fortsättningen har möjlig— het att ålägga amtmännen och amtspersonalen i övrigt olika uppgifter i nämnder, råd m m. Regeringen kommer också att överväga om det på vissa områden, som har anknytning till statsamtens nuvarande uppgifter, bör ske en dgcentralisering av ärenden från ministerierna. I det sammanhanget kommer regeringen också att pröva om några av statsamtens uppgifter lämpligen kan lösas av andra organ. Regeringen avser också att minska till- synen av kommunerna på tillstånds— (godkännande-) om— rådet. Vidare kommer övervägas förenklingar och moder— niseringar av statsamtens verksamhet och amtmännens
formella representativa roll kommer — efter deras an—
givna egna önskan — att bli ytterligare väsentligt reducerad. Vad gäller beteckningen ”statsamt" resp "amtmän" anges att regeringen övervägt olika alterna- tiva namn utan benämningen "amt", detta för att und— vika sammanblandning med amtskommunerna och deras för- valtning. Bland de alternativ som starkt övervägts nämns "statsombud" och ”statsombudsmän". Det kan nämnas att denna fråga särskilt togs upp i flera inlägg i folketingsdebatten med anledning av inrikesministerns redogörelse.
I redogörelsen framhålls avslutningsvis att beslutet att upprätthålla statsamten enligt regeringens mening innebär att ”det lagts en grund för en fortsatt till— fredsställande och sakligt kvalificerad behandling av medborgarnas och kommunernas rättsförhållanden och
för en förbättrad användning av statsadministrationens resurser".
7. Något om den danska statsförvaltningen
7.1. Allmänt om ministerierna m m
Utgångspunkten för den danska statsförvaltningen finns i 5 3 i grundlagen, där det slås fast att ”den utövande makten" tillkommer konungen. I enlighet med den utveckling som har skett på lagstiftningsområdet kan bestämmelsen snarast tolkas så att den utövande makten ankommer på förvaltningen (de offentliga för— valtningsmyndigheterna). Det anses sålunda helt för- enligt med grundlagsstadgandet (och dess förutsätt- ningar) när den utövande makten i lagstiftningen har lagts på ministrarna, eftersom det aldrig varit tan- ken att konungen personligen skulle delta i den ut— övande makten. Däremot har det alltid förutsatts att ministrarna skall fungera som självständiga förvalt- ningschefer. Inte heller anses bestämmelsen i grund— lagens 5 14 om att konungen fördelar uppgifterna mellan ministrarna hindra att det i lagstiftningen ges bemyndiganden till en bestämd minister (i stället för till regeringen).
Ministerierna (f n 21 stycken)1, som är hierarkiskt
Statsministeriet, utrikesministeriet, arbetsminis— teriet, bostadsministeriet, finansministeriet, mi- nisteriet för skatter och avgifter, fiskeriministe— riet, försvarsministeriet, industriministeriet, in- rikesministeriet, justitieministeriet, kyrkominis- teriet, lantbruksministeriet, miljöministeriet, mi- nisteriet för Grönland, ministeriet för kulturella angelägenheter, ministeriet för offentliga arbeten, socialministeriet, undervisningsministeriet, ekonomi— ministeriet och energiministeriet.
uppbyggda, består av ett departement1 (under ledning av en departementschef) och vissa styrelser (direkto— rat e d). Departementen är i sin tur uppdelade i kon- tor och numera också ofta 1 avdelningar, som i så fall består av flera kontor. Det bör observeras att det i— bland - vid sidan av flera kontor som är underställda en avdelningschef — förekommer kontor som är direkt underställda departementschefen. Ett ministerium kan alltså vara uppbyggt på exempelvis följande sättz:
Avdelnings— chef
(kontor) expeditions- sekreäerare fullmäktig sekreåerare
1 I några fall finns det flera departement (t ex inom finansministeriet). Det har emellertid under senare tid varit en strävan att ha endast ett departement i varje ministerium.
2 Se också under 7.2 om miljöministeriets organisation.
Varje beslut som fattas i ministeriernas departement framträder formellt som fattat av ministern. Detta gäller vare sig ministern själv har undertecknat be— slutet eller detta har gjorts av departementschefen ("P.M.V.'5 dvs"på ministerns vägnar") eller av någon annan av ministeriets tjänstemän("P.M.V.E.B.", dvs "efter bemyndigande”). Någon möjlighet för departe— mentschefen eller någon annan tjänsteman att under— teckna ett ministerbeslut "på egna vägnar" finns inte. Departementschefens befogenhet att fatta s k P.M.V.T beslut anses sedvanerättsligt grundad. Ministerns ställning som högste förvaltningschef innebär att de olika departementens vanligtvis mycket omfattande kom- petensområden begränsas så att alla angelägenheter av principiellt slag i förhållande till den underordnade förvaltningen, t ex lagtolkningsfrågor, sorterar di—
rekt under ministern.
Inom ministerierna finns också, som nyss nämnts, vissa särskilda ämbetsverk ("direktorat", styrelser och nämn- der). Som exempel på sådana organ, vilka har blivit allt fler under senare år, kan bl a nämnas de tidigare i denna promemoria omnämnda organen miljöstyrelsen, planstyrelsen, "fredningsstyrelsen", hälsovårdsstyrel— sen (”sundhetsstyrelsen"), arbetsdirektoratet och väg— direktoratet samt också direktoratet för kriminalom— sorgen (det tidigare fängelsedirektoratet). Utmärkan— de för dessa organ är bl a att deras resp ämnesområden från öörjan har hört till departementen. Därifrån har de efter hand skilts ut såsom mer speciella eller tekniska än de andra uppgifter som sköts av departe— menten. Se närmare härom i det följande avsnittet (7.2) om miljöministeriets organisation.
Utvecklingen under senare år har i stort inneburit att man har försökt koncentrera ministeriernas generella, politiska och administrativa ledningsfunktioner till de omedelbart under ministrarna lydande departementen. Däremot har behandlingen av enskilda ärenden i stor utsträckning förts över till olika organ av nyss nämnt slag utanför departementenl. Denna tendens har bl a beskrivits i folketingets administrationsutskotts första betänkande från år 1962. Under senare år har också folketinget gjort uttalanden till stöd för en fortsatt utveckling i denna riktning. Som främsta skä— let för detta har anförts hänsyn till effektiviteten i förvaltningen. En utflyttning av enskilda ärenden till bl a direktoraten har sålunda ansetts vara en nödvändig förutsättning för att förbättra ministerns och departementets möjligheter att effektivt sköta ministeriets huvuduppgifter, dvs när det gäller de
olika ledningsfunktionernaz. Rättssäkerhetsaspekterna
har därvid också kommit in i bilden. Eftersom hänsynen till rättssäkerheten i förvaltningen ofta utgör ett skäl emot att skära av möjligheterna att överklaga be- slut hos departementet eller ministern har man för— sökt att tillgodose detta krav genom att inrätta sär— skilda, av ministrarna (ministerierna) oberoende be- svärsnämder. Som ett exempel på detta kan nämnas den särskilda miljöbesvärsnämnden (se ovan under 4.3.8).
Här undertecknas besluten vanligtvis av direktören ”på egna vägnar"_eller av styrelsens ämbetsmän "P.D.V.l", på direktörens vägnarU).
Detta kommer bl a till uttryck i "administrations— udvalgets" betänkande från år 1960 och i en redo— görelse från "arbetsgruppen vedrprende centraladmi— nistrationens organisation" (betänkande 197l:629).
Det förekommer naturligtvis många variationer mellan de olika ministerierna när det gäller bedömningen av vilka funktioner som bör ligga kvar hos ministern och hans departement resp vilka funktioner som lika väl eller bättre kan skötas av särskilda organ utanför departementen. Detsamma gäller beträffande relationer— na och förbindelsevägarna mellan departementen och direktoraten, styrelserna, nämnderna etc. Som nyss sagts brukar emellertid effektivitetsbedömningarna härvid vara av avgörande betydelse. Det bör också framhållas att det i vissa fall kan vara svårt att
dra några klara gränser mellan departementen å ena sidan och de nyssnämnda särskilda organen å den andra. Detta gäller bl a för direktoratet för kriminalom— sorgen, liksom f ö också beträffande statsbanorna och post— och telegrafväsendetl. Här kan även erinras om att en minister ibland, enligt särskilda bestämmelser i lag, har fått en uttrycklig rätt att överlåta (dele— gera) viss beslutanderätt till ett särskilt organ. Som ett exempel på sådan delegation kan nämnas den tidigare i denna promemoria angivna befogenheten för miljöministern att enligt bestämmelsernai miljöskydds— lagen delegera viss beslutanderätt till miljöstyrelsen (se under 4.3.8).
Dessa sistnämnda organ, som leds av generaldirektö- rer, är mer fristående än de i det föregående nämn- da, från departementen utskilda organen. Som en be- lysning av vissa gränsdragningsproblem kan nämnas att DSB använder olika slags brevpapper när general— direktoratet uppträder som departement (och minis— tern alltså är direkt ansvarig för de skrivelser som utsänds) och då det uppträder som direktorat på motsvarande sätt som gäller för övriga direktorat. Huvudtexten på det förstnämnda slaget av brevpapper är sålunda "Ministeriet for offentlige arbejder" och på det andra ”Generaldirektoratet for stats— banerne”. Avgörande för vilken ställning general— direktoratet har i det enskilda fallet är den in— struktion som har utfärdats av ministern.
Utvecklingen i riktning mot inrättande av allt fler särskilda och i viss utsträckning "fristående" organ utanför departementen har också lett till att man i Danmark har börjat diskutera frågor som rör hur långt de enskilda ministrarnas ansvar för förvaltningen egentligen sträcker sig. Det kan vara anledning att i detta sammanhang något beröra den frågan med ut- gångspunkt i folketingets kontrollmakt.
Denvanligaste metoden för att utkräva ett politiskt
. . . .. . l ansvar, som det ju 1 praktiken ar fragan om , av en
enskild minister för beslut som har fattats i för- valtningen är att kritik framförs i folketinget mot redan vidtagna åtgärder. Sådan kritik framförs då
inte sällan genom ett stående utskott, som har att bevaka utvecklingen inom ett visst förvaltningsom— råde. De stående folketingsutskotten, som alla in— rättades omkring år 1970, intresserar sig emeller- tid inte bara för redan fattade beslut och vidtagna åtgärder. De deltar också i utarbetandet av särskilda förvaltningsföreskrifter i samband med genomförandet av den lagstiftning som tillhör utskottens resp arbetsområden. I detta sitt arbete ställer utskotten sålunda ofta konkreta frågor till och diskuterar
dessa med den berörda ministern. Liksom i Sverige är utskottens sammanträden ("förhandlingar") inte offent— liga. Likväl offentliggörs inte sällan skriftväxlingen
1 Vid sidan av ministerns politiska ansvar inför fol— ketinget — med misstroendevotum och vederbörandes avgång som påföljd — finns det också ett juridiskt ansvar (straff och andra sanktioner) som kan föras inför riksrätten. Dessutom kan nämnas de speciella kontrollfunktioner som folketinget utövar på sär- skilda områden genom budgetkontrollen, ombudsmanna— institutionen, inom utrikespolitiken osv.
mellan utskottet och ministern i samband med att ut— skottet lägger fram sitt betänkande över ett lagför- slag (t ex i form av en bilaga till det tryckta be— tänkandet). Generellt torde man kunna säga att folke— tinget under senare år har visat ett ökande intresse för den offentliga förvaltningens behandling av en— skilda ärenden och att man i princip strikt håller på att det är ministern som är ensam ansvarig - inför folketinget — för förvaltningens beslut (se dock ne- dan).
Bortsett från de fall då det finns en särskild i lag föreskriven särskild besvärsordning eller när en självständig (slutlig) kompetens i lag uttryckligt getts till av ministern oberoende organ1 tycks det sålunda inte råda några tvivel om att de tidigare nämnda utanför departementen stående organen har en formellt underordnad ställning i förhållande till ministern. Ministern har fortfarande kvar sina all- männa befogenheter som högste förvaltningschef och kan bl a genom generella och konkreta direktiv ("tjänstebefallningar") binda direktoratens och öv- riga organs verksamhet, liksom han själv kan träffa avgörandet, om han önskar det. I den danska diskus-
1 Detta gäller exempelvis när folketinget har beslutat om speciell kompetens för särskilt kollegialt sam- mansatt förvaltningsorgan (t ex "överfredningsnämn— den", olycksförsäkringsrådet, landsskatterätten), Vidare när man av hänsyn till rättssäkerheten har inrättat en särskild besvärsnämnd (t ex miljöbe— svärsnämnden), eller när man av hänsyn till den kulturella friheten (t ex för en konstfond) eller oberoende sakkunskap (t ex Danmarks Statistik),1ik- som också av hänsyn till ett lokalt eller intresse- mässigt självstyre (t ex primärkommuner, amtskom— muner, universitet) och liknande har avskurit mi— nistern - Och därmed sig själv — från direkt in— flytande över denna speciella förvaltning.
sionen om hur långt ministeransvaret faktiskt sträcker sig har man emellertid bl a pekat på att det allt oftare förekommer att ministrarna reellt frånskriver sig ansvaret för exempelvis direktoratsbeslut. Sam— tidigt kan man konstatera att direktoraten och sty— relserna ofta har en överlägsen sakkunskap i vissa frågor och att deras chefer (direktörer) uppträder i massmedierna med egna kända profiler inför allmän- heten. I praktiken synes också folketinget ha accep- terat en viss återhållsamhet i att göra ministeran- svaret gällande beträffande funktioner som utövas av självständiga förvaltningsorgan utanför departementen. Man synes därvid också ha tagit hänsyn till folketings- utskottens faktiska medverkan (se ovan) i administra— tionen. 7.2. Särskilt om miljöministeriet
Till närmare belysning av hur man i Danmark har or— ganiserat ett ”modernt" ministerium skall här lämnas en redogörelse för det år 1973 inrättade miljöminis— teriet. Detta sysslar bl a med fysiskplanering, na— ' turskydd ("naturfredning”), byggnadsvård, vissa na— turtillgångar ("råstoffer”), miljöskydd, återanvänd- ning, livsmedel och statliga skogar m m . Ministeriet består av ett departement och fem särskilda styrelser, nämligen miljöstyrelsen, planstyrelsen, " frednings— styrelsen”, Skogsstyrelsen och statens livsmedelsins- titut. översiktligt kan miljöministeriets organisa— tion skisseras på följande sätt:
MILJÖMINISTERN
"__ Departementet
Miljösty— relsen:
miljöskydd- (inkl före— byggande och bekämpning a olika förore ningar vattenför- sörjning återanvänd— ning beredskaps- planering
bl a vid olyckor med olje— eller kemikalie- avfall)
kommunplane- —
landzoner”
sekretariat för minis— tern .bistår med ledning och styrning av ministeriet planerings— o. utveck— lingsupp- gifter för ministeriet (tillsammans med styrel— serna)
'Frednings—_i
.tyrelsen":
naturskydd byggnads— (minnes—) vård "råstoffer" fornminnes- vård
statens skogar och ”planta— ger" markför- valtning tillsyn över privata skogar och ”klitter” (sanddy— ner)
tatens ivsmedels— 'nstitut:
undersök— ning m m av livs— medel kontroll av livs— medels— kvalitet m m godkän— nande av tillsatser överpröv— ning av en del lokalt fa— tade be— slut
Kemikalie- Danmarks geo— kontrollen: logiska under— _ökning"
”Överfrednings- nämnden”:
— analys och kon— troll av gifter och bekämpnings medel
- överprövning av ”frednings— nämndernas” be— slut (i enlig— het med "natur— frednings— lagen")
ning av vissa be— slut som fattas av miljö— styrelsen
geologisk kartläggning kartläggning av vatten- resurser kartläggning av ”råstoffer"
ningar luftförore— ningar
Styrelserna behandlar och avgör enskilda ärenden inom deras resp områden, insamlar och bearbetar upplysningar och förbereder lagar, kungörelser o d samt utarbetar Vägledningar rörande tillämpningen av lagarna. Styrel- serna bereder vidare enskilda ärenden av principiellt slag, vilka skall läggas fram för miljöministern. Dess- utom svarar styrelserna för rådgivning och information såväl till ministern som till olika myndigheter och allmänheten. En stor del av den lagstiftning som mil— jölninisteriet arbetar med är utformad så att primär— kommunerna och amtskommunerna svarar för administra— tionen av de olika lagarna för resp geografiska om- råden, medan riktlinjer och regler för denna lokala (inkl regionala) administration utarbetas i miljöminis-
teriet.
7.3. Något om den lokala statsförvaltningen
Den centrala statsförvaltningen i Danmark, den s k centraladministrationen, utgörs sålunda av ministerier— na. Till dessa hör emellertid också ett antal mångskif— tande lokala organ, som tillsammans brukar betecknas som den lokala statsförvaltningen. Som exempel på såda- na lokala representanter för statsmakten kan nämnas främst amtmännen (se avsnittet 6) och polismästarna, men även skatteinspektörer, postmästare, tulltjänste— män, statsskogmästare, bilinspektörer m fl speciella organ. Ett lokalt förvaltningsorgan kan i sin myndig— hetsutövning lyda under flera olika ministrar. Sålunda lyder polismästarna inte bara under justitieministeriet utan också under handelsministeriet (när det gäller ärenden inom näringslagstiftningen) eller under in- rikesministeriet (om det uppkommer fråga rörande danskt medborgarskap).
I stora drag kan alltså den offentliga förvaltningen (inkl de kommunala självstyrelseorgan) i Danmark be—
skrivas enligt följande skiss, där de direkt under- ordnade förhållanden markeras med heldragna linjer:
Minis terierna (departementen)
direktorat, vissa cgntral. ' styrelser m fl x nämnder
lokal (inkl lokala stat). amtsråd vissa lokala regional) nivå: myndigheter komrmmalbe— nämnder
styrelser
T ex vägdirektoratet, arbetsdirektoratet, miljöstyrelsen, planstyrelsen, hälsovårdsstyrelsen m fl.
2 T ex miljöbesvärsnämnden, "överfredningsnälmiden" olycksför— säkringsrådet, landsskatterätten m fl.
3 T ex Danmarks Radio (ev också Nationalbanken och SAS) .
4 T ex amtmännen (statsamten), polismästarna, skatteinspek— törerna, postmästarna, tulltjänstemännen, stats skogmästarna, bilinspektörerna m fl .
Nordjyllands
(i;) Bornholms
Ringköbing
rströms
Bilaga 2
Miljaminlsleriets Iovhekendlgmelsc nr.5l3uj 29. september IO78.
Bekendtgorelse af Lov om lands- 'og regionplanlaegning.
Herved bekendtgores lov nr. 375 af 13, juni I973 om lands- og regionplunlwgmng med de andringcr, der [alger af lov nr. 288 af 26. jum I975 og lov nr. 220 af 24. maj l978.
Kapitel [. Formål.
5 !. Ved en sammenfattende fysisk lands- og regionplanlaegning lilstrazbes at tilveje- bringe grundlag for:
I) at landets areal- og naturressourcer ud— nyttes ud fra en samfundsmeessig helhedsvur- dering. herunder med henblik på at fremme en ligelig udvikling i landet,
2) at arealanvendelsen fasllmgges på en sådan malde, at forurening af luft. vand og jord samt stojulemper forebygges, bl. a. ved bedst mulig adskillelse af miljobelastende aktiviteter og beboelse. og
3) at samordne de enkelte dispositioner inden for rammerne af den okonomiske sam- fundsplanlaegning.
Kapitel 2. Landsplanlcegning.
& 2. Miljoministeren drager omsorg for udforelsen af en sammenfattende fysisk landsplanlaegning og for. at der foretages de undersogelser. som er nodvendige herfor.
& 3. Offcntlige myndigheder samt konces- sionerede og tilsvarende virksomheder skal til brug for den sammenfaltende fysiske landsplanlaegning give oplysninger om forbe— redelse eller udforelse af undersogelser. plan- lagning og storre anlmgsdispositioner. som kan få betydning for planlagningen.
Slk. 2. Miljoministeren kan pålzegge ho- vedstadsrådet. amtsrådene og kommunalbe- styrelserne at tilvejebringe oplysninger til brug for udforelsen af landsplanarbejdel.
Miljomin. j. nr. D 330l-3
& 4. Efter förhandling med de ministre, hvis sagsområde swrligt hcrnrcx. kun miljo- ministeren som led i landsplanlmgnmgen he- stemme. at narmere angivnc forudsatlninger skal laegges til grund for regionplanlacgnin- gen.
5 5. Miljoministeren afgiver en årlig rede- gerelse om landsplanarbejdel til folketingets udvulg om fysisk planlxgning.
Kapitel 3. Regionplan/wgm'ng.
& 6. For hver amtskommune skal der tilve- jebringes en regionplan efter reglerne i denne lov.
indeholde ret-
ä 7. Regionplanen skal ningslinjer for:
!) fordelingen af den fremtidige byvaekst på de enkelte dele tlf amtskommunen. herun- der for afgraensningen af byzonerne.
2) omfanget og beliggenheden af overord- nede centre, storre trafikanlzeg og andre tek— niske anlzeg samt storre offentlige institutio- ner.
3) beliggenheden af virksomhed m. v.. hvortil der af hensyn til forebyggelse af foru'r rening må slilles seerlige beliggenhedskrav,
4) sterrelsen og beliggenheden af arealer forbeholdt jordhrugserlwervene.
5) anvendelsen af arealer (il udnyttelse af sten, grus og andre naturl'orekomsler i jor- den.
6) varelagelsen af naturfredningsmassige interesser. herunder for udpegningen og sik—
%
ringen af naturområder med szerlige fred— ningsinteresser,')
7) sterrelsen og beliggenheden af sommer- husområder og andre arealer til fritidsformål.
Sik. 2. Regionplanen kan indeholde ret- ningslinjer for andre forhold af vaesentlig betydning for fremme af en hensigtsmazssig by- og bebyggelsesudvikling m. v. i amts- kommunen.
5 8. En regionplan skal ledsages af en re- degorelse for planens forudsaetninger, herun— der den forudsatte tidsfelge for planens gen- nemferelse. Redegerelsen skal tillige belyse. hvorledes regionplanen forholder sig til den hidtil udforte planlaegning for amtskommu- nens område og tilgraensende områder.
5 9. Regionplanlazgningen skal udfares under overholdelse af landsplanbestemmelser i medför af 5 4 og i evrigt under anlazggelse af en helhedsvurdering af den onskelige ud- vikling i amtskommunen.
Sik. 2. Miljoministeren kan efter forhand- ling med de kommunale organisationer fast— saette regler om udferelsen af regionplanlzeg— ningen.
5 10. Enhver kommunalbestyrelse skal inden en frist fastsat af miljaministeren sen- de amtsrådet et oplzeg til de retningslinjer for arealanvendelsen i kommunen. som region- planen efter kommunalbestyrelsens opfattelse ber indeholde.
Sik. 2. Til brug for udarbejdelsen af op- Itegget efter stk. ], giver amtsrådet kommu- nalbestyrelserne oplysning om den amtskom- munale sektorplanlzegning.
5 11. Amtsrådet indhenter oplysninger om foreliggende planer og igangvaerende plan— laegning for amtskommunens område eller dele deraf. Herunder indhentes oplysninger om den kommunale sammenfattende byplan- lagning og om den statslige og kommunale sektorplanlaegning.
Sik. 2. Kommunalbestyrelserne og andre myndigheder samt koncessionerede og tilsva- rende virksomheder skal efter anmodning fra amtsrådet give de oplysninger. der findes nodvendige for regionplanlxgningen.
Sik. 3. Amtsrådet stiller de modtagne op— lysninger til rådighed for de berene kommu- ner.
5 12. Efter udlebet af fristen efter 9 10 optager amtsrådet forhandling med kommu— nalbestyrelserne med henblik på udarbejdelse af alternative skitser til et regionplanforslag og af en redegorelse for skitsernes forudsaet- ninger.
Sik. 2. Regionplanskitserne og redegerel- sen offentliggeres af amtsrådet og tilsendes kommunalbestyrelserne og miljoministeren samt de myndigheder og virksomheder. fra hvem amtsrådet har modtaget oplysninger efter!)" ll.
Sik. 3. Amtsrådet og kommunalbestyrelser- ne skal forestå en oplysningsvirksomhed med det formål at fremkalde en offentlig debat om regionplanlazgningens målszetning og narmere indhold.
& 13. Efter forlobet af 6 måneder fra skit- sernes offentliggarelse optager amtsrådet for— handling med kommunalbestyrelserna med henblik på udarbejdelse af et forslag til regi— onplan.
Sik. 2. När amtsrådet har vedtaget et for- slag til regionplan, offentligger amtsrådet forslaget med ledsagende bemaerkninger til tidligere offentliggjorte skitser.
Sik. 3. Materialet sendes til de myndighe- der m. v., der er nazvnt i & l2, stk. 2, med oplysning om. at eventuelle indsigelser eller bemaerkninger kan sendes til amtsrådet inden 4 måneder.
Sik. 4. Efter fristens udleb sender amtsrå- det indsigelseme og bemaerkningerne tillige med en vurdering deraf til miljoministeren.
& 14. En regionplan godkendes af miljo- ministeren, efter at förslaget er gennemgäet i samarbejde med de ministre, hvis område i övrigt beröres af planlzegningsarbejdet.
Sik. 2. Miljeministeren kan godkende regi- onplanforslaget delvis, hvis dette findes hen— sigtsmaassigt og skannes at kunne ske uden vzesentlig risiko for en uheldig foregribelse af planen som helhed.
Sik. 3. [ forbindelse med godkendelsen kan miljaministeren foretage de tendringer, som skennes at vaere påkrtevede af lands-
') ;S 7. stk. ], nr. 6 träder i kraft den I. januar 1979, jfr. 5 6 i lov nr. 220 af 24, maj 1978.
planmressige hensyn. efter at de påtankte mndringer er gennemgået i samarbejde med de i Slk. I nzcvnle ministre. lnden der foreta- ges amdringer. skal der gives amtsrådet og kommunalbestyrelserne for de bererte kom— muner lejlighed til at udtale sig.
Sik. 4. Den godkendte regionplan offent- liggares af amtsrådet.
€; 15. Amtsrådets og kommunalbestyrelser- nes planlägningsvirksomhed og udforelse af anlzegsdispositioner må ikke stride mod regi- onplanlaegningen.
Sik. 2. Amtsrådet og kommunalbestyrelser— ne skal virke for regionplanens gennemferel- se, herunder ved udevelse af befojelser i medför af lovgivningen.
& 16. Hvert andet år efter godkendelsen af en regionplan giver amtsrådet miljoministe- ren en redegorelse for den stedfundne udvik- ling, herunder for den planltegning, der er udfort for amtskommunens område eller dele deraf. Redegorelsen skal indeholde amtsrå- dets vurdering af udviklingens og den om- handlede planlagnings overensstemmelse med eller indflydelse på tegionplanlzegnin— gen.
& 17. Amtsrådet kan udarbejde tillag til en godkendt regionplan, indtil tilvejebringel— se af en ny samlet regionplan findes påkraz- vet. Miljoministeren kan pålagge amtsrådet at udarbejde sådanne tilltag.
Sik. 2. && 7-I5 finder tilsvarende anvendel- se på tillzeg til en regionplan, idet miljömini- steren dog kan fritage helt eller delvis for overholdelse af bestemmelserne i (55 l0-|3.
Kapitel 4. A ndre besiemmelser.
5 18.1) Der skal gives amtsrådet lejlighed til at udtale sig, inden en statslig myndighed, en kommunalbestyrelse eller en koncessione— ret eller tilsvarende virksomhed trzeffer be- slutning om beliggenheden eller udl'arelsen af storre anlag eller institutioner.
& 19. (Ophaevet)
& 20. Loven trzeder i kraft den I. april I974.
& 21. 95 6-18 gaelder ikke for Kabenhavns og Frederiksberg kommuner samt Koben- havns, Frederiksborg og Roskilde amtskom- muner, jfr. lov om regionplanlaegning i ho- vedstadsområdet.
& 22. Loven gaalder ikke for Faeroerne og Grenland.
Folgende bestemmelse finder anvendelse indtil l. januar l979. jfr. note 2:
5 18. Der skal gives amtsrådet lejlighed til at udtale sig, inden
l) fredningsplanudvalget vedtager en plan efter naturfredningslovens & 36,
2) en statslig myndighed, en kommunalbe- styrelse eller en koncessioneret eller tilsva- rende virksomhed trteffer—beslutning om be- liggenheden eller udforelsen af storre anlaeg eller institutioner.
1) Bestemmelsen trteder i kraft den ]. januar I979. jfr. 5 6 i lov nr. 220 af 24. maj I978. Indtil dette tidspunkt gazlder bestemmelsen, der er anfen bagest i Iovbekendtgorclsen.
Miljaminisieriet. den 29. sepiember I 978.
IVAR NGRGAARD
/ Ole Plougmann
Översikt över det antal medlemmar, som de enskilda partigrupperna i hovedstadsområdet skall välja till hovedstadsrådet
Köbenhavns Frederiks— deenhavnsprederiks_ Roskilde Hovedstads— borger— berg kommu— amts—- borg amts— amts- rådet totaltrepresent nalbestyr åd råd räd
Bilaga 3
Socialdemokratiets gruppe 3 2
Det radikale Venstres gruppe
Det konservative Folkespartis gruppe Danmarks Retsforbunds gruppe
Socialistisk Folkparti gruppe Danmarks Kommunistiske Partis gruppe
Centrum-Demokraternes gruppe
Venstres gruppe
Venstresocialisternes gruppe
O: ( (D "1 Ul H. W ('t 91 ( m :$ ('i &) H (D t'? 5 (D D.. l—l (D 5 5 91 H F- G.. (D (" me "3 H © Xl OO
Fremskridtpartiets gruppe
( nu |_- 0. &) :7' C ( C: D.. U) (+ en D.. (11 r-l mo C).. (D f., Ph o: ,.3 C). (D ,.l N D.. ('D "U pgo ":i t» "i (" H' (iQ "! C 'U "6 (D **l
GODKENDELSESSAGER Bilag 3 — tabel l LEGALI'I'ETSSAGER Bilag 3 — _ . _ . jan. Kpb og salg, lanoptagelse, garantipatagelser kvar— og diaeter tal
'19701) 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 19701) 1973 1975 1977 1978 1979 1980
Ialt............ 117 212 318 549 720
Köbenhavns amt.,. 1183 859 37 56 51 Frederlksborg amt, 342 316 84 68 91
Roskilde amt ..... 313 289 34 31 47 Véstsjaellands amt. 604 688 87 88 53 Storströms amt 459 496 29 46 50 Bornholms amt 90 136 7 14 7 Fyns amt 615 693 33 45 50 Sönderjyllands amt 388 430 34 52 84 Ribe amt 625 491 30 44 51 Vejle amt 490 474 31 54 57 Ringköbing amt 452 548 34 40 34 Århus amt 1062 1205 36 60 68 Viborg amt 523 674 17 19 22 Nordjyllands amt 762 795 56 103 104
1)Fra 1/4—70
III. MELLANINSTANSFÖRVALTNINGEN I FINLAND
Utveckling, nuläge och reformsträvanden
MELLANINSTANSFÖRVALTNINGEN I FINLAND
INLEDNING
Föreliggande rapport har utarbetats på uppdrag av läns- demokratikommittén. Den tid som stått oss till förfogande har inte varit särskilt rundligt tilltagen och detta har satt sina spår i rapporten. Tiden har inte medgivit en detaljerad genomgång av förvaltningen, utan vi har varit tvungna att hålla oss vid huvuddragen i utvecklingen. Härvid har vi eftersträvat att beskriva utvecklingen, förvaltningens nuläge och de existerande reformplanerna rörande mellaninstansförvaltningen — så benämns numera den helhet som förvaltningen på regional nivå utgör och som omfattar länsförvaltningen, de statliga distrikts— myndigheterna på regional nivå samt de regionalt vid— sträckta kommunalförbunden.
Det finns särskilda skäl som gör en beskrivning av de finländska förhållandena svår att göra. Å ena sidan har vi den komplicerade tredelningen av förvaltningen på mellannivå som sammantagen utgör en veritabel djungel av förvaltningsuppgifter och —distrikt. Å andra sidan har under mer än ett århundrade två från varandra ganska skilda utvecklingsmönster gjort sig gällande. Dels har
den mångfacetterade. regionala förvaltningen vuxit fram genom små förändringar. Det är svårt att peka på stora avgörande utvecklingssprång. Dels har under jämna mellan— rum väckts tanken på en helhetsreform av mellaninstansför— valtningen. Sålunda har praktiskt taget under hela själv— ständighetstiden och även under senare delen av den auto— noma tiden frågan om landskapssjälvstyrelse eller en reform av mellaninstansförvaltningen varit föremål för hårda politiska och förvaltningsmässiga motsättningar. Det var egentligen bara under en kortare period i slutet av 1800—talet och under 1930—40-ta1et som frågan inte direkt var före i den offentliga debatten.
En beskrivning av utvecklingen i Finland förutsätter därför att den faktiska utvecklingen beskrivs i ter— mer av ett närapå oändligt antal små reformer och att utvecklingsambitionen beskrivs i termer av de försök
som om och om igen har gjorts att helhetsreformera
den regionala förvaltningen. Ställda inför den tids— nöd som blev vår lott har vi varit tvungna att i någon utsträckning kompromissa i beskrivningen av den fak- tiska utvecklingen. I beskrivningen har därför med— tagits de största förändringarna som ägt rum i den regionala förvaltningen, särskilt med hänsyn till de direkta förvaltningsmässiga lösningarna. Det har däremot inte i den här rapporten varit möjligt att spåra upp alla små ökningar i den regionala förvalt— ningens uppgifter som under åren ägt rum, emedan
dessa uppgifter nämligen ingår i ett mycket
stort antal speciallagar.
Ett annat väsentligt område som vi varit tvungna att förbigå förhållandevis flyktigt är den utveckling som ägt rum rörande finansieringen av den regionala verk— samheten. Beträffande denna fråga har vi uppmärksammat de stora förändringar som ägt rum i kostnadsfördel— ningen mellan den centrala och den regionala förvalt— ningen, särskilt den regionala förvaltning som utgörs av de vidsträckta kommunalförbunden. Den statliga läns och distriktsförvaltningen finansieras nämligen i nor— mal ordning över den statliga budgeten.
är den åländska självstyrelsen. Landskapet Åland, vilket även utgör ett län, åtnjuter en unik själv- styrelse som har sina rötter i den överenskommelse som träffades i Nationernas Förbund. Landskapet har sina egna organ och dessa har en viss lagstiftnings— behörighet för sitt område ävensom rätt att uppbära
landskapsskatt, något som emellertid inte sker ofta. För närvarande planeras en reform av landskapssjälvstyrelselagen som syftar till att ge detta örike med drygt 20.000 in— vånare en ännu större självstyrelse än hittills. Land— skapssjälvstyrelsen på Åland innebär även att länet Åland inte helt verkar på samma sätt som landets övriga län, men inte heller dessa särfrågor har uppmärksammats i vår beskrivning.
Beskrivningen inleder vi med en genomgång av den regio— nala förvaltningens historiska utveckling. Syftet med denna beskrivning är att peka på de viktigaste milstol- parna som resulterat i den nuvarande förvaltningen. Av praktiska skäl har vi förlagt beskrivningens tyngdpunkt till utvecklingen under de senaste decennierna. Vi upp- märksammar såväl den allmänna regionala utvecklingen som den direkt förvaltningsmässiga utvecklingen för de tre delförvaltningssystemen på mellannivån.
I rapportens tredje avsnitt övergår vi så till en beskriv- ning av nuläget och syftar till att så utförligt som möjligt ge konturen till den komplicerade förvaltnings— struktur som nu existerar på mellannivån. De begränsningar som ovan anförts gäller särskilt detta avsnitt. Med i beskrivningen finns emellertid de väsentliga inslag i mellaninstansförvaltningen som under årtiondena varit före— mål för ständiga reformsträvanden. Det är dessa reform- strävanden som vi förhållandevis utförligt berör i rappor— tens fjärde avsnitt. Särskilt uppmärksammar vi den ut- veckling i reformsträvandena som ägt rum sedan frågan på allvar upptogs till politisk behandling i och med till— sättandet av mellaninstansförvaltningskommittén. Genom intervjuer med personer som är engagerade i det aktuella reformarbetet, har vi strävat till att bedöma utsikterna för reformen. Vi har samtidigt försökt uppmärksamma de omständigheter som förefaller att ligga bakom de ständiga misslyckandena i denna evighetsföljetong.
Rapporten avslutas med en kort redogörelse för ett sär—
problem, nämligen det samarbete som äger rum inom huvudstadsregionen. Det är dock att märka att man hit- tills i Finland huvudsakligen berört detta samarbete såsom jämförbart med verksamheten inom de begränsade kommunalförbunden, d.v.s. det samarbete som äger rum mellan två eller ett fåtal kommuner och som alltså inte kan jämföras med det regionalt sett vidsträckta kommunalförbundsväsendet som vi berör i denna rapport.
I syfte att underlätta en fortsatt genomgång av de frågor vi i rapporten behandlar, har till varje kapitel anslutits en notförteckning i vilken vi före— trädesvis hänvisar till källor som är tillgängliga på svenska.
HISTORISK TILLBAKABLICK ÖVER DEN REGIONALA UTVECKLINGEN OCH FÖRVALTNINGEN
Allmänt om den regionala utvecklingen i Finland
Den efterkrigstida samhällsutvecklingen i Finland känne- tecknas av ovanligt snabba förskjutningar i närings— och befolkningsstrukturen. Jord— och skogsbrukssektorn minskade, industrin växte relativt långsamt och service— sektorn växte mycket snabbt. Under 35 år (1940—75) sjönk andelen sysselsatta inom primärnäringarna från 64 % till 14 %. Att denna utveckling i näringsstrukturens samman— sättning var mycket snabb för Finlands del belyses av att motsvarande utveckling i Sverige tog 70 år (1890-1960) och i Norge över 100 år (1860—1970) i anspråk.1)
Denna utveckling innebar en omgruppering och centrali— sering av de ekonomiska resurserna. Sålunda intensifie— rades den redan före krigen skönjbara regionala kon— centrationenen av resurser till södra Finland. Samhälls— utvecklingen accentuerade de regionala skillnaderna i landet. Speciellt landets norra och östra delar miss— gynnades av den ekonomiska utvecklingen på bekostnad av det industrialiserade södra Finland. För varje år har en allt större andel av produktionens bruttovärde kon- centrerats till landets fyra mest sydliga län (Nyland, Åbo och Björneborg, Tavastehus och Kymmene), vilka för närvarande står för två tredjedelar av bruttonational— produkten och över 70 % av industriproduktionen.2)
Den ekonomiska utvecklingen ledde till en stark urbani- sering, befolkningscentration till landets södra delar och till en tidvis betydande emigration. Den frigjorda arbetskraften från primärnäringarna kanaliserades till
industri— och servicesektorn. Den senare expanderade kraftigare än i de flesta andra västeuropeiska länderna. . Servicesektorn sysselsätter i detta nu över 50 6 av den totala arbetskraften, medan industrins andel sedan
SO-talet har hållit sig kring 30—36 %.3) Avgörande för den regionala utvecklingen har varit den regionala fördelningen av industriproduktionen och dess arbetsplatser. Den snabba industrialiseringsut- vecklingen efter krigen har inneburit en viss utjäm— ning av industrins regionala lokalisering men någon avgörande brytning har inte ägt rum. Utvecklingsom— rådenas andel av alla industriarbetsplatser var 1950 23 % och 1975 28 %. Den absoluta ökningen (170.000) i antalet industriarbetsplatser i södra Finland har emellertid under samma tid varit över dubbelt större än i utvecklingsområdena (80.000). Ett extremt fall utgör Norra Karelens län där industriarbetsplatsernas relativa andel ännu 1970 var mindre än i Nyland l890.4)
Att utjämna de ekonomiska och sociala,regionala skill- naderna blev ett viktigt samhällspolitiskt mål under 60-talet. Mera övergripande mål i denna utjämnings— strävan var att främja produktionsstrukturen, för- valtningen och utbildningen i utvecklingsområdena. Som medel utnyttjades styrning av offentlig service, lokaliseringsstyrning av företag, utlokalisering av statliga ämbetsverk och inrättningar samt decentrali— sering av beslutsrätten från centralförvaltningen till regionalförvaltningen (mellaninstansförvaltningen). Efter införandet av bärkraftsklassificeringen blev även kommunernas statsbidragssystem ett betydande
5)
regionalpolitiskt medel.
Det kanske viktigaste regionalpolitiska medlet blev de s.k. u—områdeslagarna (senare regionalpolitiska lagar) av vilka de första var i kraft 1966—69, de andra 1970-75 och de tredje under tiden 1975—79. Efter en tidsförlängning är de sistnämnda lagarna i modifierad form i kraft ända till utgången av 1981. Det första regionalpolitiska lagpaketet från 1966 innehöll tre lagar; en ramlag om främjande av utvecklingsområdenas ekonomi samt två lagar rörande skattelättnader och
investeringskrediter för industrin i u—områdena. I den nämnda ramlagen fastslogs för första gången officiella mål, medel, områdesindelning m.m. för de närmaste årens
regionalpolitik.6)
Befolkningsutvecklingen
Ur tabell 1 framgår befolkningsutvecklingen i landets län, förutom Åland, under efterkrigstiden. Uppgifterna för 1980 och 1990 baserar sig på prognoser.
Tabell 1 Befolkningsutvecklingen länsvis 1950-1990 — (1.000 personer)
1980X) 1990X)
Nyland
Åbo och Björneborg Tavastehus Kymmene
S:t Michel
Norra Karelen Kuopio
Mellersta Finland Vasa
Uleåborg Lappland
Hela landet 4030 4466 4598 4787 4932
Städer 0. köpingar 1302
Landskommuner
x) prognos
Förskjutningarna i befolkningens fördelning på städer och köpingar å ena sidan och landskommuner å andra sidan återspeglar urbaniseringens framfart. Redan på 50-talet kanaliserades den totala nettoökningen i landets folk- mängd (436.000) nästan enbart till städer och köpingar. Under 60—talet, urbaniseringens och strukturomvandlingarnas
gyllene decennium, minskade landsbygdens folkmängd med närmare en halv miljon samtidigt som städerna och kö- pingarna ökade sin befolkningsandel med ca 633.000 per— soner. Trots att 60-talet innebar en relativt anspråks— lös nettoökning (bl.a. som följd av en omfattande emigra— tion), var de interna befolkningsförskjutningarna i ett
stad-landsbygd—perspektiv m.a.o. mycket framträdande.
En granskning av den regionala befolkningsutvecklingen ger följaktligen vid handen att de fyra sydligaste länen gynnats mest av de interna flyttningsströmmarna under de senaste decennierna. Smått överraskande är att även landets två nordligaste län, Uleåborg och Lappland, uppvisar en positiv, om ock anspråkslös, be— folkningsutveckling. Landets östra län, S:t Michel, Norra Karelen och Kuopio, kännetecknas däremot av en konsekvent negativ befolkningsutveckling sedan 60- talet - en utveckling som man av prognoserna för 1990 att döma hoppas kunna bryta under innevarande decennium.
Tabell 2 Befolkningens procentuella fördelning länsvis 1950—90
Län
Nyland
Åbo och Björneborg Tavastehus Kymmene
S:t Michel Norra Karelen Kuopio
Mellersta Finland
Vasa
Uleåborg Lappland
Hela landet
Städer o. köp. Landskommuner
Tabell 2 förtydligar de regionala förskjutningarna i
befolkningsutvecklingen.
Under SO—talet var Finland ännu rätt agrardominerat med
en låg urbaniseringsgrad.
Att 60—talet var det omvälvande decenniet på denna punkt belyses med all önskvärd tydlighet av att nästan 13 % av befolkningen under denna tid flyttade från landsbygden till städerna. Urbaniseringsprocenten låg sålunda 1970 vid 50 % för att idag ligga kring 60 %.
Anmärkningsvärt är att nästan en fjärdedel av landets befolkning idag bor i Nyland. De östliga och mellersta länens andel av befolkningen har minskat mest sedan 50—talet.
Näringsstrukturens utveckling
De ovan konstaterade drastiska förskjutningarna i det regionala befolkningsmönstret var en följd av genom— gripande förändringar i näringsstrukturens samman- sättning, huvudsakligen som följd av omfattande ratio— naliserings— och strukturomvälvningar inom primär—
näringarna.
Tabell 3 Primärnäringarnas andel av den yrkes- verksamma befolkningen länsvis 1960—85 (1.000 personer)
) Förändr. 1960 1970 19sz 19836 1960_85
Nyland Åbo och Björneborg Tavastehus Kymmene
S:t Michel
Norra Karelen Kuopio
Mellersta Finland Vasa
Uleåborg Lappland
Hela landet 721_J 436_J
prognoser återgivna i de regionala utvecklings— planerna på basen av statsrådets kanslis prognoser över befolknings— och arbetskraftsutvecklingen i länen. I övrigt baserar sig uppgifterna på Valtionenvoston kanslia 1974210, Väliraportti lääneittäisen työpaikka- ja väestösuunnitteen laatimisesta vuodelle 1980.
Omfattningen av den från lantbruket frigjorda folk— mängden illustreras av att primärnäringarnas andel av den yrkesverksamma befolkningen under tiden 1960—85 beräknas minska med ca 70 % eller nästan en halv mil— jon. Intressant är att notera att väsentliga regionala skillnader i primärnäringarnas tillbakagång inte står att finna. Den procentuella nedgången är stark i alla län, varierande mellan 62 % (Vasa) och 75 % (Tavaste- hus). Detta tyder-på att primärnäringarnas minskande arbetskraftsbehov snarare bör betecknas som ett natio- nellt än regionalt fenomen. Detta är också naturligt om vi beaktar orsakerna till det minskande behovet av arbetskraft, d.v.s. mekanisering, automatisering, rationalisering m.m. De absoluta förändringarna i
antalet sysselsatta inom primärnäringarna är klart störst i Åbo och Björneborgs, Vasa och Uleåborgs län.
Tabell 4 Förädlingsnäringarnas andel av den yrkes- verksamma befolkningen länsvis 1960-85 (1.000 personer)
) & Förändr. 1960 1970 1980x 1985 1960— 85
Nyland
Åbo och Björneborg Tavastehus Kymmene
S:t Michel
Norra Karelen Kuopio
Mellersta Finland Vasa ' Uleåborg
Lappland
Hela landet
x) prognos xx) förändring 1960—80
Tabell 4 visar att förädlingsnäringarna, d.v.s. industri— och byggnadssektorn, beräknas öka sin andel av den yrkes- verksamma befolkningen med drygt 200.000 personer under den aktuella ZS—årsperioden. Denna expansion har i hög grad koncentrerats till södra Finland, emedan ca
60 % av de nya arbetsplatserna lokaliserats till de fyra sydligaste länen i landet. De absoluta förändringar— na är minst i de norra och östliga länen samtidigt som dessa län uppvisar de största procentuella förskjut- ningarna, vilket mest torde bero på att industrialise- ringen i de s.k. u—områdena så gott som helt ägt rum efter 1960 medan landets övriga delar redan vid denna tidpunkt uppvisade en jämförelsevis hög industrialise- ringsgrad.
Tabell 5 Servicenäringarnas andel av den yrkesverk— samma befolkningen länsvis 1960-85 (1.000 personer)
'Förändr. 1960—85
Nyland Åbo och Björneborg Tavastehus
Kymmene
S:t Michel
Norra Karelen Kuopio
Mellersta Finland
Vasa
Uleåborg Lappland
Hela landet
x) prognos xx) exklusive Vasa län
Ur tabell 5 framgår att expansionen inom service— näringarna (ca 458.000) i stort sett motsvarar till- bakagången inom primärproduktionen. Det är därför uppenbart att den från lantbruket frigjorda arbetskraf- ten huvudsakligen sökt sitt nya levebröd inom något serviceyrke. Koncentrationen till södra Finland är dessutom ännu mer påfallande än för förädlingsnäringar- nas del. Av de nya arbetsplatserna inom servicenä— ringarna beräknas upp till 73 % lokaliseras till de fyra sydligaste länen fram till 1985. Enbart Nylands andel uppgår till 36 %.
Förändringarna i näringsstrukturens sammansättning har m.a.o. varit mycket drastiska i Finland under de se— naste decennierna. Sammanfattningsvis kan sägas att ut- vecklingen karakteriserats av en genomgripande, hela landet omfattande, nedgång i antalet sysselsatta inom
primärnäringarna, vilket resulterat i en kraftig
urbanisering. Den frigjorda arbetskraften har i första hand kanaliSerats till servicenäringarna och i andra hand till förädlingsnäringarna. Och hela denna för- skjutningsprocess i näringsstrukturens sammansättning har dessutom ökat den regionala obalansen mellan södra och norra Finland i form av en koncentration av befolk—
ning och nya arbetsplatser till landets sydliga län.
Förvaltningsutvecklingen på regional och lokal nivå
För att vi bättre skall förstå den regionala förvalt— ningens nuläge är det skäl att i korthet återge det centrala innehållet i vissa planer och reformer som varit aktuella vid olika tidpunkter inom detta område. Faktum är att en hel del reformförslag — av vilka bara en del verkställts - framförts i syfte att anpassa den regionala förvaltningen till samhällsutvecklingen och tidens krav. En dylik generell granskning ur ett tids- perspektiv kan lämpligen indelas i en granskning av förvaltningen på kommun—, region— och kommunalförbundsnivå.
Kommunalförvaltningen
Uppkomsten av det nuvarande kommunalväsendet kan lokali— seras till 1865 då förordningen angående landskommuner— nas kommunalförvaltning avgavs. Denna förordning var principiellt betydelsefull bl.a. därför att den innebar att kommunalförvaltningen skiljdes från den kyrkliga
församlingsförvaltningen. Dessutom innebar den att en ny kommunal förvaltningsorganisation, kommunstämman (kommunalstämman), grundades för att handha kommunens förvaltningsangelägenheter. Den världsliga och kyrkliga verksamheten på lokalnivån separerades dock inte totalt vid denna tidpunkt. De kommunala gränserna följde för- samlingarnas gränser och bildandet av en ny kommun var
fortfarande beroende av grundandet av en ny församling.
Genom städernas kommunalförordning från 1873 strävade
man bl.a. till att förenhetliga och utveckla det brokiga systemet av förvaltningsmodeller. Detta skulle bl.a. ske genom att göra det obligatoriskt för städer av en viss storlek att grunda ett representativt organ för handhavandet av stadens angelägenheter.
1898 års förordning, som främst berörde förändring
av skatteuppbörd, innebar en vidare utveckling av kommunalväsendet liksom framför allt kommunallagarna från 1917 och 1919. Den sistnämnda reformen innebar bl.a. att det för varje kommun blev obligatoriskt att ha ett kommunalfullmäktige. Följande betydelsefulla reformsteg på kommunalförvaltningens utvecklingsväg togs 1948, genom vilket bl.a. kommunallagstiftningen
7)
förenhetligades.
Beträffande kommunalförvaltningen har utvecklingen under hela 1900—talet gått i den riktningen att staten överlåtit (eller påtvingat) allt fler tidigare stat- liga uppgifter på kommunerna. Staten har partiellt axlat ansvaret för de nya kommunala uppgifterna, vilket bl.a. resulterat i ett kompliserat statsbidrags- system. Efter 11 VK började man även betona kommuner- nas servicefunktioner. Förutom en allt mer detaljerad lagstiftning på detta område innebar den ökade stat— liga styrningen även ökade krav på planmässighet i kommunernas verksamhet. Som en följd av att de minsta kommunernas ekonomiska bärkraft blev allt svagare gick man in för att höja kommunernas prestationsnivå genom ändringar i den kommunala indelningen. Man stod inför det s.k. ”småkommunproblemet”, vilket ledde till en av de större reformerna på kommunalförvaltningens område.
I tablå 1 har främst reformer som ansluter sig till
den kommunala indelningen och statlig styrning av kommunerna medtagits. Tablån är därför på intet sätt uttömmande för utvecklingen inom kommunalförvaltningen
Detsamma gäller de utvecklingsaspekter som registrerats för den inkluderade lagstiftningen. Avsikten har en— dast varit att framhäva vissa reformområden som är av
intresse i detta sammanhang.
Den s.k. småkommunkommittén föreslog bl.a. att de små kommunerna borde sammanslås på så sätt att en nybildad kommuns folkmängd skulle uppgå till minst 4.000 in- vånare. För det andra föreslogs att om kommunerna inte uppnår en folkmängd på 8.000 invånare skulle man bilda kommungrupper inom ramen för vilka samarbetet skulle ordnas enhetligt och centralt. Kommunsammanslagningarna skulle förverkligas genom obligatoriska indelnings- ändringar fr.o.m. 1969. År 1966 avgav regeringen en proposition som resulterade i den s.k. planeringslagen, som bestämmer hur planerna för kommunreformen bör upp- göras. Länsstyrelserna ålades att uppgöra preliminära respektive slutliga förslag för kommunsammanslagningar i länen, varefter ministeriets för inrikesärendena kommunreformkommission skulle koordinera förslagen.
De mest optimistiska uppskattningarna rörande kommuner— nas framtida antal skulle ha betytt en minskning på drygt 200 kommuner jämfört med läget 1965. Utvecklingen tog dock en annan vändning än planerat, vilket framgår
av nedanstående uppgifter.
1960 1965 1970
Antal kommuner
548 518 478 464 (faktisk utveckl.)
Enligt läns— styrelser-
nas slutli—
ga förslag 304 Enligt kom— munplane— ringskom— missionens förslag
Fram till mitten av 1960—talet hölls kommunantalet på en relativt konstant nivå. Effekten av planeringen av kommunreformen återspeglar sig i en klar nedgång i kommunantalet under slutet av 1960— och början av 1970—talet. Under de senaste 15 åren har 83 kommuner upphört som självständiga kommuner genom sammanslag— ningar. Vi har därför i dag färre kommuner i Finland än någonsin. Om man däremot jämför den faktiska ut— vecklingen med de förslag till kommunsammanslagningar som länsstyrelserna och kommunreformkommissionen pre— senterade i slutet av 1960—talet, ter sig nedgången i kommunantalet mindre positiv. Det faktum att vi i dag har drygt 150 flera kommuner än vi enligt planför— slagen borde ha haft för tio år sedan är talande nog.
Kommunreformens uppgift att gallra bort små och eko— nomiskt svaga kommuner och i stället via sammanslag— ningar bilda nya kommuner med större ekonomisk bär— kraft, bättre kommunförvaltning och väsentligt bättre serviceutbud åt kommunmedlemmarna blev i stor ut— sträckning ouppfylld. Orsakerna härtill var många och varierande. Stor enighet rådde beträffande behovet av att stärka de kommunala självstyrelseenheterna. Där— emot rådde stor oenighet visavi de medel varmed detta övergripande mål skulle nås. Den största tvistefrågan gällde användandet av tvångsmetoder. Skulle en kommun som motsatte sig en sammanslagning kunna tvingas till det? Småningom — efter en rad andra motgångar — gick man in för att sammanslagningar i princip skulle ske på frivillig basis, vilket i hög grad förklarar det relativt låga antalet realiserade kommunsammanslag— ningar. Ett stort hinder på kommunreformens väg blev den kraftiga partipolitiseringen av frågan, där främst socialdemokraterna och centerpartiet var av principiellt olika åsikt på flera centrala punkter.
Ett kännetecknande drag för utvecklingen inom kommu— nalförvaltningen under de senaste decennierna är
alltså planer och reformer beträffande kommunindelningen. Ett annat kännetecknande drag är den ökade statliga styrningen av kommunernas verksamhet - en utveckling vars grunddrag vi i korthet skall belysa.
Allmänt kan sägas att kommunernas verksamhets— och ut— giftsfält vidgats. Detta har främst skett genom att kom— munerna påförts dels tidigare statliga uppgifter, dels nya s.k. välfärdsuppgifter. Den ökade statliga styrningen har framför allt tagit sig uttryck i en detaljstyrning av kommunala verksamheter. Detta innebär att staten
genom lagstiftning överför på kommunerna skyldighet att handha en bestämd verksamhet. Utformningen av verksam— heten regleras genom bindande direktiv från central— nivån. Denna förhandskontroll kopplas dessutom vanligen ihop med planering och statsandelssystemet enligt nedan.
Tabell 6 Statens, städernas och köpingarnas samt lands— kommunernas totala realutgifter per inv. 1930—74 (omräknade i 1974 års penningvärde)
STATEN STÄDER OCH LANDSKOMMUNER KÖPINGAR
Utg./ Index Utg./ Index Utg./ Index inv. l930= inv. 1930= inv. 1930= mk 100 mk 100 mk 100 759 100 947 100 210 100 2339 312 662 70 126 60 1519 202 1097 116 383 183 2239 298 1685 178 743 354 3908 521 2848 300 1697 810
4540 605 3259 344 2190 1045
Tuomo Martikainen och Risto Yrjönen: Näkökohtia julkisten palvelusten tuotannosta ja organisaa— tiosta Suomessa, 1977.
Tabell 7 Inkomster av skattenatur och statsbidrag per invånare för alla kommunerna samt skatteinkomsternas och statsbidragets pro— centuella andel av båda inkomstkällornas sammanlagda summa för vissa år
Skatter och varav: statsbidrag totalt per inv. Skatter Statsbidrag År MK % %
1930 3,78 69,4 30,6 1940 4,77 77,6 22,4 1950 98,3 74,4 25,6 1960 300,9 76,8 23,2 1970 967,7 78,1 21,9 1974 l981,0 74,8 25,2
Källa: Se tabell 6.
Centralnivån uppgör plandirektiv för uppgörande av lagstadgade verksamhetsplaner. Dessa direktiv binder i hög grad det kommunala beslutsfattandet, emedan kom- munerna beviljas statliga medel för en dylik obliga- torisk verksamhet endast under förutsättning att pla— nen fastställts av en statlig myndighet. Förhands- kontrollen i form av lagstiftning, cirkulär, direktiv m.m. kopplas alltså till en efterhandskontroll i form av planfastställelse och statsandelssystemet.
Planeringsinstitutet på kommunnivå kan sägas utgöra ett verktyg i centraladministrationens händer. Utöver den numera obligatoriska kommunplanen bör kommunerna uppgöra flera lagstadgade sektorplaner: bostads- produktionsprogram, arbetsprogram, verksamhetsplan för folkhälsoarbetet, skolplan (denna plan försvinner när grundskolsystemet är genomfört i hela landet),
8)
barndagvårdsplan och brand- och räddningsplan.
Regionalförvaltningen
Regionalförvaltningen kan lämpligen indelas i statlig och kommunal förvaltning på regional nivå. Till den stat—
liga regionalförvaltningen hänförs länsstyrelser, statliga distriktsförvaltningsmyndigheter och delegationer, kom— missioner och nämnder på regional nivå. Till den senare kategorin hänförs regionala kommunalförbund och samarbets— delegationen för huvudstadsregionen. Vi skall härnäst i korthet återge grunddragen i den historiska utvecklingen
av den statliga regionalförvaltningen. Allmänt
Förvaltningen på länsnivå baserar sig på 50 5 i regerings- formen från 1919. I nämnda paragraf stadgas att ”för den allmänna förvaltningen skall Finland förbliva indelat
i län, härad och kommuner". Vidare slås fast att ändring
i länens antal stadgas genom lag samt att övriga änd— ringar i den administrativa indelningen bestäms av stats- rådet. 1 51 5 stadgas att länsförvaltningen handhas av landshövding.
Dessa stadganden innebar att länsstyrelsens ställning stabiliserades samtidigt som dessa inte medförde vä— sentliga förändringar i länsstyrelsens tidigare funk- tionsprinciper. Detsamma gällde förordningen om läns— styrelse (85/37) från 1937. Landets självständighet innebar m.a.o. inte några drastiska förändringar i den statliga länsförvaltningen jämfört med den tidigare ut-
vecklingen.9)
Trots Finlands införlivande med Ryssland bestod den
gustavianska förvaltningsapparaten i stort. Central— förvaltningen ombesörjes av senatenimä shmiemxäitkmer
och för olika förvaltningsgrenar grundade centrala ämbetsverk.
Den viktigaste myndigheten på regional nivå var läns— styrelsen som leddes av en guvernör. Länsstyrelsens kompetens var mycket vidsträckt. En central uppgift
0)
var laglighetskontrollen av kommunalförvaltningen.
Redan under 1800—talet började man emellertid över— föra vissa av länsstyrelsens uppgifter till speciella statliga distriktsförvaltningsmyndigheter. Bl.a. grun— dades 1885 folkskoleinspektörstjänster i varje län
— en reform som inte alls tilltalade prästerskapet
som tidigare handhaft dylika uppgifter. Genast i början av 1900—talet grundades statliga distrikts— myndigheter för nästan varje förvaltningsgren. År 1918 grundades t.ex. distriktsinspektörstjänster för fattigvården. Denna utveckling betydde början till en organisatorisk splittring av den statliga förvalt— ningen på regional nivå, bl.a. på grund av att de en— skilda distriktsmyndigheternas verksamhetsområden ofta dels avvek från varandra, dels avvek från läns— indelningen. Denna utveckling innebar också att läns— styrelsen förlorade sin ställning som länets centra— laste förvaltningsmyndighet.11) Efter II VK blev det
sålunda dags att reformera den statliga länsförvalt—
ningen.
Länsstyrelsen
Den snabba förändringen i samhällsstrukturen efter 11 VK ställde krav på modernisering och effektivisering av förvaltningen. För länsförvaltningens del inleddes re- formarbetet genast i början av 50-talet då statsrådet fattade ett principbeslut (17.5.1951) om att länsför— valtningen på ett ändamålsenligt sätt bör koncentreras till länsstyrelsen.
Tablå 2 Några reformpunkter i den statliga länsförvalt— ningens utveckling.
1955
F om länssty— relse (188/55)
1955
L om läns— rätt (52/55)
1956
L om länens antal (352/56)
1962
L om länens antal (201/62)
1970
F om skolavd. vid läns— styrelse (81/70)
1971
F om social— och hälso- vårdsavd. vid läns- styrelse (119/71)
Ålän bör
Norra Ka- relens och hbllersta Finlands
grundas
Satakunda och Tam- merfors län bör grundas
i Nyland, Åbo och Björneborgs och Vasa län Eyå in- spektions- distrikt; ett finskt och ett svenskt
Utvecklingsaspekter
"..giva akt på länets tillstånd och behovu'
ledning och övervakning av till skolstyr. hörande skol- och bildnings— väsende
ledning och övervakning av social- och hälso— vård, nyk— terhets— verksamhet, veterinär— vård m.m.
-a11män avd. —1andskontor
en eller flera läns— rätter/läns— styrelse
De konkreta åtgärderna har dock begränsats till grun- dande av nya län, införande av länsplanering och vissa
organisatoriska reformer.12)
På basis av organisationskommitténs principbetänkande om länsförvaltningen (Kom.bet. 1967 A4) fattade stats— rådet 30.11.l967 ett principbeslut om utvecklandet av organisationsformen för länsförvaltningen. Enligt
detta principbeslut bör bl.a.:ls)
olika förvaltningsgrenars distriktsmyndigheter placeras — i den mån det anses nödvändigt och ända- målsenligt - i samband med den allmänna länsförvalt— ningen.
utöver en breddning av länsstyrelsens kompetens bör dess ställning även i övrigt stärkas i syfte att länsstyrelsensförutsättningar att utveckla för— hållandena i länet och att koordinera planering och verksamheter förbättras. Möjligheterna för en upp— gifts— och kompetensdelegering från centralförvalt— ningen till länsförvaltningen bör förbättras.
en tillräckligt enhetlig organisation för diverse delegationer, nämnder och motsvarande organ på länsnivå bör skapas.
länsstyrelsen bör organisatoriskt indelas i föl— jande avdelningar: l) allmän avdelning, 2) under— visnings— och bildningsavdelning, 3) social- och medicinalavdelning, 4) planerings- och byggnads- avdelning, 5) näringsavdelning och 6) löneavdel—
ning.
Ovan berörda principbeslut har i stor utsträckning utgjort bas för den senare utvecklingen av länssty—
relsen.
Lika utdragen som politiskt intressant är debatten kring länsindelningen. Genast efter krigen grundades Kymmene län, främst av resterande områden av f.d. Viborgs län samt av vissa kommuner i östra Nyland som 1949 anslöts till det nygrundade länet. Redan 1938 hade norra delen av Uleåborgs län avskiljts till Lapplands län.
År 1946 tillsattes en kommitté som fick i uppdrag att utreda problemen kring länsindelningen. I sitt betän— kande från 1953 föreslog kommittén att landet indelades
i 15 län, vilket skulle ha betytt att fem nya län grun- dades; Mellersta österbottens, Mellersta Finlands,
Norra Karelens, Björneborgs och Tammerfors län. Utgående från det här stiftades 1956 en lag om länens antal (352/56), vilket innebar att Norra Karelens och Mellersta Finlands län grundades fr.o.m. 1960. Härigenom steg länens antal till 12, d.v.s. detsamma som i dag.14)
Under slutet av SO—talet började man utreda möjlighe- terna att grunda ytterligare flera län i överensstäm- melse med den ovannämnda kommitténs förslag. År 1960 framförde Tammerfors länskommitté förslag om att ett
län med samma namn bör grundas, vilket även resulterade
i att man 1962 stiftade en ny lag om länens antal (201/62). Enligt lagen bör förutom Tammerfors län även Satakunda län grundas. Frågor i anslutning till grundan- det av dessa två nya län utreddes ytterligare i två kommittéer och i ministeriet för inrikesärendena. År
1967 framfördes dessutom förslag om att Mellersta Öster- bottens län bör grundas, men redan samma år fattade statsrådet ett principbeslut om att ifrågavarande län inte skulle grundas. Inte heller Tammerfors och Satakunda län har grundats eller länsjusteringar i övrigt företagits, trots att debatten härom flammat upp med jämna mellanrum under hela 70-talet.15)
Orsakerna till att de planerade två nya länen inte grundats är många och varierande. En politiskt betydande
och reformhämmande faktor är att de nya länsgränserna också skulle innebära förändringar i valkretsindel- ningen för riksdagsval. Reformen motarbetas framför allt av de riksdagsmän, vilkas väljarkår skulle spjäl— kas upp på två län.
Liksom kommunernas har även länsstyrelsernas plane- ringsuppgifter ökat. En viktig länk i den samhälls— politiska planeringen är den i slutet av 60—talet in- ledda länsplaneringen, vilken bl.a. gav länsstyrelsen större möjligheter att påverka planeringen i länet. Länsplaneringen kan ses som ett regionalpolitiskt instrument och det var även representanter för u-om— rådena som ivrigast förespråkade införandet av detta planeringssystem. På riksplanet var det framför allt de socialistiska partierna som ansåg länsplaneringen vara viktig. Förklaringen härtill är att vänster— partierna genom införandet av länsplanering ville skapa motvikt till regionplaneförbunden, som tradi- tionellt dominerats av centerpartiet. Samtidigt inne— bar länsplaneringen att man skapade två partiellt parallella planeringsformer på länsnivå med ökade koordineringsproblem av planeringen på denna nivå
som följd.16)
De viktigaste organisatoriska reformerna i läns- styrelsens utveckling kan härledas till ett tidigt 70—tal då man grundade två nya avdelningar, en skol— och en social— och hälsovårdsavdelning. Av en viss betydelse har även strävandena att till länsstyrelsen överföra uppgifter och kompetens dels från central- förvaltningen, dels från statens distriktsmyndigheter varit.
År 1970 grundades ovannämnda skolavdelning vid läns—
styrelsen. Till den överfördes främst uppgifter som tidigare handhafts av folkskole— och biblioteks—
inspektörer samt uppgifter rörande lärdomsskolor och
det fria bildningsarbetet. Ett år senare, 1971, grun— dades en social— och hälsovårdsavdelning vid länsstyrel— sen till vilken vissa uppgifter från medicinal— och . socialstyrelsen överfördes. Av stor betydelse var den i slutet av 70—talet genomförda reformen enligt vilken till länsstyrelsen överfördes uppgifter som t.ex. be— handling av statsbidragsfrågor för sjukhusväsendet samt ; fastställelsekompetens beträffande folkhälso— och barn— i dagvårdsplaner. Motsvarande kompetensdelegeringar har
inte ägt rum inom utbildningsväsendet.
Den organisatoriska utbyggnaden av länsstyrelsen har emellertid inte motsvarat de mål man haft i detta av— seende. Länsstyrelsen är fortfarande i relativt hög
grad beroende av centralförvaltningen och dess kompe— tensområde är rätt snävt. Åtminstone två mera allmänna
förklaringar till den trögrörliga decentraliserings— processen kan anföras. De centrala ämbetsverken anser det vara "oändamålsenligt" att decentralisering av deras
uppgifter sker i för stor skala samtidigt som de anser
det viktigt att bevara egna, från länsstyrelsen fristående, ! distriktsmyndigheter. Enda undantaget i detta avseende utgör social— och hälsovårdsministeriets förvaltnings- område där en rätt betydande kompetensöverföring ägt rum. Samtidigt som man ställer sig principiellt positiv till en förstärkning av länsstyrelsens position framför man m.a.o. argument mot en dylik utveckling. Ett annat dy- likt allmänt argument är att decentralisering i vid skala inte bör företas, förrän totalreformen av mellan— instansförvaltningen är genomförd. Argumenten kopplas alltså till en s.k. evighetsfråga, varom mera i senare
kapitel.
Statens distrikts— och lokalförvaltningsmyndigheteg
Statens distriktsförvaltningsmyndigheter utgör den andra kategorin av myndigheter inom regionalförvaltningen
— länsstyrelsen var den första. Distriktsmyndigheterna
har dessutom vanligen lokala underlydande myndigheter på kommunnivå. En granskning av de statliga distrikts- myndigheterna och deras utveckling kan inte göras isolerat från den övriga länsförvaltningen. Som redan tidigare framkommit har olika typer av förvaltnings— myndigheter prioriterats olika under olika tider. Vid en tidpunkt har man föredragit en utbyggnad av fri— stående distriktsmyndigheter, vid en annan tidpunkt har länsstyrelsen kommit i första rummet vid utveck—
landet av mellaninstansförvaltningen.
Speciellt under slutet av 1800-talet och början av 1900—talet började man grunda fristående statliga distrikts—
myndigheter för handhavandet av speciella förvalt— ningsuppgifter på länsnivå. Fram till 1950-talet hade det grundats egna distriktsmyndigheter för de flesta förvaltningsgrenar. Efter krigen började man däremot planera reformer i syfte att på nytt koncentrera länsförvaltningen till länsstyrelsen bl.a. genom att införliva flera distriktsmyndigheter med länsstyrel— sen. En central orsak till denna strävan var den enorma funktionella, organisatoriska och territoriella splittringen av länsförvaltningen som följd av den tidigare utvecklingen. Den territoriella splittringen belyses med all önskvärd tydlighet av att det på länsnivån i dag förutom länsstyrelserna finns nästan 40 olika typer av statliga distriktsmyndigheter, vilkas totala antal i landet är över 300. Regionala kommunalförbund för olika verksamheter finns det ett tiotal och deras totala antal är ca 220. Vi har där— för allt som allt nästan 50 olika indelningar på
17)
regionalnivå och ca 500 olika förvaltningsområden.
Denna av historiska, politiska och ekonomiska fakto— rer uppkomna splittringen av mellaninstansförvalt— ningen har utretts i flera kommittéer sedan 50—ta1et. En av dem är den tidigare nämnda kommittén för utred— ning av länsförvaltningens organisationsform (Kom.bet.
1967: A4) och som tillsattes för att bl.a. utreda i
vilken utsträckning och på vilket sätt distriktsmyndig—
heterna kunde koncentreras till länsstyrelsen. Kommittén föreslog att följande uppgifter överflyttas till läns-
styrelsen:l
8)
Central förvaltnings— myndighet:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Ministeriet för inrikes—
ärendena
— medicinalstyrelsen
Undervisningsministe—
riet — Skolstyrelsen
Jord— och skogsbruks—
ministeriet
Ministeriet för kommu— nikationsärenden och allmänna arbeten
— byggnadsstyrelsen
Handels— och industri-
ministeriet
Socialministeriet
Distriktsmyndi heter vars uppgifter bör överflyttas till läns— EEXZEÄEEEi
länsläkare, länsläkar- byråer
folkskole— och biblioteks—
inspektörer
länsveterinärer
arbetskrafts— och yrkes- vägledningsdistriktens distriktsbyråer, länsbygg- nadsbyråernas planlägg— nings— och byggnadsupp— gifter
distriktsbyråerna för småindustrin
yrkesinspektörer, social— vårdens distriktsinspek- törer och nykterhetsarbetets distriktsinstruktörer
Kommittén underströk att dess reformförslag inte bör
kopplas ihop med ett eventuellt införande av själv-
styrelse av högre ordning, emedan man i varje händelse ansåg det nödvändigt att koncentrera länsförvaltningen och utveckla länsstyrelsens organisationsform enligt kommitténs förslag.19) Det oaktat har emellertid central— förvaltningen utnyttjat mellaninstansreformens utebli—
och för ett bibehållande av egna distriktsförvalt—
ningsmyndigheter. Bl.a. av denna orsak torde endast punkterna två, tre och sex av ovannämnda reformför— slag ha förverkligats och detta i samband med grun— dandet av de två nya avdelningarna vid länsstyrelsen.
De splittrings- och koordineringsproblem som känne— tecknar statens distriktsmyndigheter är lika karakte— ristiska för statens lokalförvaltning. Dessa problem har främst uppmärksammants av en kommitté som till— sattes 1967 i syfte att leverera en utredning över utvecklandet av lokalförvaltningens organisationsform på ett sådant sätt att en mera enhetlig och centrali— serad lokalorganisation erhålls. Detta ansågs väsent— ligt för att kunna trygga verksamhetens effektivitet, lönsamhet och koordinering samt för att skapa förut— sättningar för en ändamålsenlig kompetensfördelning
mellan läns- och lokalförvaltningen.20)
Kommittén anförde några principiella utvecklings— faktorer som menligt påverkat förvaltningens konti- nuerligt tilltagande splittring. Vid planering av myndigheternas organisationsform har man betonat att myndighetens uppgiftsfält bildar en fast och själv- ständig helhet där funktionerna från centralnivån
till lokalnivån griper in i varandra. Man har m.a.o. prioriterat en vertikal, hierarkisk organisations— struktur framom en horisontell sådan, som betonar samarbetet mellan olika förvaltningsgrenar på regio— nal— och lokalnivån. Även existensen av flera kommun— former har bidragit till splittringen genom att man allmänt utgått ifrån att varje kommunform behöver ett förvaltningssystem som passar dess särdrag. De lokala förvaltningsmyndigheternas administrativa splittring och små resurser har dessutom hindrat en tillräcklig
21)
beslutsdelegering till lokalnivån.
Kommittén föreslog rätt detaljerade och långtgående reformer för utvecklandet av den lokala statsförvalt—
ningen. Justeringen av den territoriella indelningen
bör syfta till att skapa större och mera enhetliga distrikt. Den kommunala indelningen anses utgöra en naturlig bas för bestämmandet av lokala distrikt, som skulle vara helheter bestående av en eller flera kommu— ners områden. I syfte att samla lokalförvaltningens myndigheter och öka samarbetet föreslogs att följande tjänster och organ bör ingå i ett planerat lokalförvalt— ningssystem: länsmän, mantalsskrivare, skattebyråer, folkpensions— och sjukförsäkringsdistriktsbyråer, väg— mästare, besiktningsmän och alkoholinspektörer. I lokal— förvaltningssystemet skulle inte lantmäterimyndigheter,
2)
lotsar, arbetsförmedlingsmyndigheter m.fl. inrymmas.
Som lösning på den organisatoriska splittringen inom statens lokalförvaltning föreslog kommittén grundandet av ett lokalförvaltningsverk, vars grundstruktur vore följande:
Lokalförvaltningschef
Avdelningschef eller Byråchef
Avdelning eller byrå
Gemensamma hjälpfunktioner
Lokalförvaltningsverkets organisationsform borde enligt
kommittén vara sådant att de inkluderade verksamhets— formerna kunde vara relativt självständiga. För olika verksamhetsgrenar kunde verket indelas i avdelningar eller byråer beroende på verkets storlek i varje enskilt fall. Koordineringen av verkets verksamhet skulle åläggas dess chef, som också skulle ansvara för verkets repre- sentation utåt både i förhållande till övriga myndig—
heter och kundkretsen.23)
Enligt nämnda kommitté skulle till det ovan presen- terade 1oka1förvaltningsverket ytterligare anslutas ett lokalråd bestående av valda representanter för den lokala befolkningen. Dess funktion skulle vara av rådgivande karaktär i frågor rörande lokalförvalt- ningsverkets allmänna planering och verksamhetsrikt- linjer. Lokalrådet skulle vara ett politiskt samman— satt organ valt av den eller de kommuners kommunfull- mäktige som hör till ifrågavarande lokalförvaltnings- distrikt. Kommittén ansåg 1972, optimistiskt nog, att den ovan i grova drag återgivna totalreformen av statens lokalförvaltning skulle kunna verkställas 1976 eller 1977 — en beräkning som dess värre slog
slint.24)
Kommunalförbundsförvaltningen
Det finländska kommunalförbundssystemet kan beteck— nas som unikt i världen. Systemets uppkomst är närmast en följd av att självstyrelse av högre ordning inte förverkligats i Finland - trots otaliga försök som redovisas senare i denna rapport. Systemet med kommu- nalförbund bör dock inte betraktas som förvaltning i mellaninstans i dess allmänt vedertagna bemärkelse, emedan systemet baserar sig på kommunalförvaltning. Det är närmast fråga om ett system som ligger mellan lokal— och mellaninstansförvaltningen. Dessutom bör vi skilja mellan ”begränsade” och "vidsträckta kom- munalförbund. Den förra typen av kommunalförbund innebär samarbete mellan endast två eller några kommu— ner för skötseln av en verksamhet av mera lokal karak— tär. Med vidsträckta eller regionala kommunalförbund avses kommunalt samarbete, vars verksamhetsområde om—
fattar ett län eller ekonomisk region eller annars 25) är av regional karaktär.
Redan under slutet av 1800—talet möjliggjorde den då gällande kommunallagstiftningen en för flera kommuner
gemensam förvaltning i form av gemensamma kommunalstämmor. I 1898 års kommunalförordning intogs mera preciserade stadganden om den gemensamma kommunalstämman, vilka ytterligare preciserades i kommunallagen för landskommu-
ner från l9l7.26)
Behovet av fria kommunala sammanslutningar var uppen— bart redan under 1900-talets tre första decennier. En enkätförfrågan gjordes 1929 om existerande sammanslut- ningar som hade tillkommit genom beslut i interkommunal ordning. Den gav vid handen att intresset för gemensamma, frivilliga företag var störst på sinnessjuk— och tuber- kulosvårdens områden. Det fanns då 13 interkommunala sinnessjukhus, 14 interkommunala tuberkulossanatorier och sex interkommunala arbetsinrättningar. Däremot fanns det endast fem exempel på kommuner som gemensamt upp— rättat vanliga kommunala sjukhus och inom skolväsendet inskränkte sig det interkommunala samarbetet till gemen— samma folkskoledistrikt i kommunernas gränsområden.27)
Inom ramen för gällande lagstiftning saknade emellertid dessa sammanslutningar en sjävständig organisation. Dessutom var uppgiftsfördelningen mellan stat och kommu— ner något oklar. Det tilltagande kommunala samarbetet krävde därför reformering av lagstiftningen på detta område. Det skedde 1932 då man skapade kommunalförbunds-
systemet.28)
I lagberedningsrådets betänkande från 1930 betonades att självstyrelse av högre ordning var nödvändig trots att det kommunala samarbetet utvecklats och gett posi- tiva resultat. Man ansåg att självstyrelse av högre ordning och frivilligt kommunalt samarbete inte utgör varandras motpoler utan två förvaltningssystem som kompletterar varandra. I praktiken har dock dessa setts som alternativa förvaltningssystem, vilket innebar att strävandena att införa landskapssjälvstyrelse igen en gång hade strandat i och med införandet av kommunal-
förbundssystemet 1932. Detta är desto mera anmärk— ningsvärt, emedan förutsättningarna för och behoven av införandet av landskapssjälvstyrelse vid denna tid—
9)
punkt var större än någonsin tidigare, eller senare.
Varför stannade man då för kommunalförbundssystemet och inte för landskapssjälvstyrelse? Kommunalförbunds— systemet ansågs mera flexibelt och bättre uppfylla ”frihetsprincipen”. Av större betydelse var dock Landskommunernas förbunds och Agrarförbundets nega— tiva inställning till landskapssjälvstyrelse. Man kan peka på åtminstone tre avgörande fåktorer:
a) den svaga ekonomiska situationen i landet, b) primärkommunernas framtida ställning efter reformen och c) bevarandet av maktpositionen i kommunernas
regionala verksamheter.30)
Kommunalmännen var uppenbarligen rädda för att land— skapssjälvstyrelsen skulle ha försvagat primärkommu— nernas ställning med tiden genom att vissa funktioner skulle ha överförts från primärkommunerna till land— skapssjälvstyrelsen. Då det dessutom gällde för den enskilde medborgaren viktiga serviceformer främst inom hälso- och sjukvården, förhöll man sig reser- verande till reformen. Den kanske mest avgörande faktorn till att man stannade för kommunalförbund var maktpolitisk. Genom kommunalförbundssystemet garanterades nämligen alla kommuners, även de mins— tas, representation i kommunalförbundens beslutande organ. Detta var speciellt väsentligt för Agrar— förbundet som härigenom kunde bevara sin maktposi— tion förutom i landskommunerna även i de kommunal—
förbund som grundades.31)
Efter att kommunalförbundssystemet på 30—talet blivit den viktigaste kommunala samarbetsformen utvecklades systemet snabbt. Allt flera kommuner deltog i denna verksamhet.
Tablå 3 Några reformpunkter i de regionala kommunalför— bundens utveckling Utvecklingsaspekter Reformer Indelning Uppgifter Organisatlon 1952 Sinnes- sinnessjuk- förebygg. ett central- dagavgifter, sjukL vårdsdist- av sinnes- el. annan sin- medlemskom- (187/52) rikt (vård— sjukdomar, nessjukhus/ munerna distrikt) vård och vårddistrikt (delvis rehabilite- statsbidr.) ring 1956 L om central- allmän dagavgifter, universi- sjukhus- sjukvård medlems- tets— distrikt kommunerna central- inom vilka (delvis sjukhus H:fors, Åbo statsbidr.) (392/56) o. Uleå- borgs uni— * versitet . samt Kuopio i högskola är = belägna ; universi- tetscentr.- sjukhus 1 i 1958 ByggnadsL region— uppgörande regionplane— staten (370/58) plane- av region- förbund, lä- (hälften områden plan (= nets region— av kost.) plan ang. planekommis— medlems- nyttjande sion (om ett kommunerna av områden län är upp- för olika delat i fle— ändamål) ra region- planeområden 1960 Tuberku— tuberku— förebyg- ett central— medlems- losL losdis- gande av sanatorium/ kommunerna (355/60) trikt tuberkulos, distrikt, (delvis vård 0. re- tuberkulos- statsbidr.) ' ' ' byrå 1965 L om kom- central- allmän ett central- dagavgiften munala sjukhus- sjukvård sjukhus/dis- medlems- allmänna distrikt trikt + ev. kommunerna sjukhus krets— o. lo-' (statsande- (561/65) kala sjukhus lar enl. bärkr.klass) 1977 L ang. spe— special- uppgöra en centralanst. medlemskom- cialomsor- omsorgs- verksamhets— rådgivnings- munerna ger om ut— distrikt plan för byrå, diverse (statsan— vecklings- distriktet, verksamhets- delar enl. störda undersökn., enheter bärkr.klass) (519/77) hälsovård,
Systemets utveckling och expansion resulterade dock i en funktionell och territoriell splittring. Under 50—talet började man därför reformera den splittrade kommunalförbundsförvaltningen genom att skapa s.k. vidsträckta eller regionala kommunalförbund.32)
Lagstiftningsvägen ålades kommunerna att bilda en— hetligare kommunalförbund för olika verksamheter. Det här skedde först inom tuberkulosvården (1948) och sinnessjukvården (1952), för vilka det bildades skilda kommunalförbund. År 1956 indelades landet i centralsjukhusdistrikt och samma år stiftades även en lag om universitetscentralsjukhus. Grundandet av all- männa yrkesskolor ordnades huvudsakligen på kommunal- förbundsbasis genom lagstiftning därom 1958. Följande år blev även regionplaneringen obligatorisk. Flera regionala kommunalförbund har bildats senare. År 1977 bildades det senaste för specialomsorger om utveck-
lingsstörda.33)
NOTER TILL KAPITEL 2
1) Kimmo Kiljunen: 80-luvun aluepolitiikan perusteet. Helsinki 1979, s. 73.
Ibid., s. 74 och Matti Niemivuo: Aluehallinto ja aluepoliittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineinä. Helsinki 1979, s. 32.
Kiljunen, op.cit., s. 74 f. Ibid., s. 76. Niemivue, o .cit., s. 33.
För en utförligare beskrivning av den regionalpoli- tiska lagstiftningen, dess innehåll och utveckling, se Guy-Erik Isaksson: Från industrilokalisering till en övergripande regionalpolitik. En analys av regio- nalpolitisk lagstiftning i Finland sedan 1966: Med- delanden från Statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi, Ser. A: 146, RESPO 49, Åbo 1980.
Beskrivningen av kommunalförvaltningens utveckling baserar sig huvudsakligen på Göran Djupsund, Voitto Helander och Krister Ståhlberg: Det kommunala in- delningsppoblemet i Finland: reformer och konse— kvenser. Meddelanden från Statsvetenskapliga fakul- teten vid Åbo Akademi, Ser. B: 46, Åbo 1975. Se även Komb.bet. 1965: A 1.
För en mera detaljerad beskrivning av olika stat- liga styrformer över kommunerna, se t.ex. Christer Sandén: Kommunal självspyrelse, statsandelssyste-
met och statlig styrning. Avhandling pro gradu vid Åbo Akademi 1978.
Niemivuo, o .cit., s. 27. Ibid., s. 19.
Ibid., s. 19 f.
Kom.bet. 1974: 98, s. 40 f.
Se kom.bet. 1967: A 4, ss. 31—43.
14) Niemivuo, o .cit., s.
15) Ibid.
16) Ibid., 42 f.
17) Ibid., s. 75 f.
18) Kom.bet. 1967: A 4, s. 44 f. 19) Ibid.
20) Kom.bet. 1972: A 20, s. 22. 21) Ibid., s. 26.
22) Ibid., s. 32 f.
23) Ibid., ss. 38-42.
24) Ibid., s. 42.
25) Niemivuo, op.cit., s. 98.
26) Sven Lindman: Frågan om landskaps-
självstyrelse i Finland. Skrifter ut— givna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala XX. Uppsala 1944, s. 480.
Ibid., s. 480 f.
Kom.bet. 1974: 98, s. 39.
Niemivuo, pp.cit., s. 30. Ibid. Ibid. Ibid. Ibid.
REGIONALFÖRVALTNINGEN I FINLAND - EN NULÄGES- BESKRIVNING
I det följande ges en koncentrerad nulägesbeskrivning av regionalförvaltningen i Finland. Presentationen sön- derfaller i fyra delar: 1) länsstyrelsen (3.1), 2) statens distriktsförvaltning (3.2), 3) den regionala kommunalförbundsförvaltningen (3.3) och 4) övriga för- valtningsorgan på regional nivå (3. 4). I syfte att sys- tematisera beskrivningen försöker vi i mån av möjlighet karakterisera de olika typerna av förvaltningsorgan enligt indelning, organisation, uppgifter och resurser.
Länsst relsen LS)
Indelning
Länen, som är LS:s verksamhetsområden, utgör grundin— delningen på regionalnivån. Stadganden angående läns- indelningen finns i RF 50 5, enligt vilken landet för den allmänna förvaltningen indelas i län. Om ändringar i länens antal bör stadgas genom lag. I gällande lag om länens antal (201/62) stadgas om länens antal och dessas namn. Statsrådet har kompetens att fatta beslut om justeringar av länsgränserna.
Landet är för tillfället indelat i följande tolv län: Nyland, Åbo och Björneborg, Åland, Tavastehus, Kymmene, S:t Michel, Norra Karelen, Kuopio, Mellersta Finland, Vasa, Uleåborg och Lappland. Ovannämnda lag om länens antal förutsätter att ytterligare två nya län, Satakunda och Tammerfors, grundas.1) Av orsaker som delvis be— rördes i den historiska översikten har dessa dock inte ännu grundats, trots många försök.
Organisation
LS är allmän förvaltningsmyndighet i länet. Dessutom är den i egenskap av distriktsförvaltningsmyndighet underställd flera ministerier och centrala ämbets— verk. Som allmän förvaltningsmyndighet är LS under- ställd ministeriet för inrikesärendena. I frågor rörande undervisningsväsendet är LS underställd under- visningsministeriet, skolstyrelsen och yrkesutbild— ningsstyrelsen och i frågor rörande social— och hälso— vården är LS underställd social- och hälsovårdsminis- teriet, jord- och skogsbruksministeriet, medicinal—
2)
styrelsen och socialstyrelsen.
Figur 1 Länsstyrelsens organisation
Landshövding
Kanslichef länsråd
T | | ) _j
Allmän Skol- Social— och Lands- avd. avd. hälsovårdsavd. kontor
_]
Enligt RF (51 5) och förordningen om LS (3 9 är lands— hövdingen chef för LS. Kanslichef för LS är ett läns- råd som samtidigt fungerar som chef för länskansliet och allmänna avdelningen.
LS består numera av fem avdelningar. Länskansliet grundades så sent som våren 1979. Som chef för skol— avdelningen och social- och hälsovårdsavdelningen fungerar en avdelningschef, av vilka den förra bär
titeln länsskolråd och den senare länssocialråd. Läns- kamrern är chef för landskontoret. För handläggning av förvaltningsrättsliga besvärsärenden och vissa andra förvaltningsrättsliga lagskipnings— och förvaltnings- ärenden som hör till LS:s verksamhetsområde finns vid
LS en eller flera länsrätter. I LS:s organisation i vid— sträckt bemärkelse kan dessutom diverse nämnder och dele- gationer inrymmas.3) Dessa fungerar som hjälporgan till LS och behandlas i detta sammanhang senare (i 3.4).
LS är ett chefsämbetsverk. I förordningar och arbets— stadgar finns i detalj stadgat och reglerat i vilken avdelning vid LS ett visst ärende skall behandlas. Ärenden som hör till LS:s kompetensområde avgörs av: 1) landshövding, 2) kanslichef och 3) avdelningschef, byråchef eller annan innehavare av tjänst eller befatt— ning vid LS som äger kompetens därtill. Ärenden avgörs på basis av föredragning, om inte annat är stadgat.
Uppgifter
LS:s allmänna uppgift är att "giva akt på länets till— stånd och behov samt söka i allo främja länets utveckling och dess befolknings bästa". Denna uppgiftsformulering är föga informativ med avseende på de konkreta uppgifter som LS handhar. Generellt kan sägas att uppgiftsfältet är omfattande och mycket brokigt. Dessutom har uppgiftsfäl- tet breddats märkbart under 70—talet. Följande nya upp- gifter och därav följande organisatoriska reformer kan
4)
registreras:
- införandet och utvecklandet av länsplanering fr.o.m. 1969
- grundandet av skolavdelning 1970
— grundandet av social— och hälsovårdsavdelning 1971 — bildandet av polisbyrå 1972
— bildandet av planläggnings— och byggnadsbyrå 1972
— uppgifter rörande livsmedelsövervakning 1973
miljövårdsuppgifter 1973
inledandet av verksamhet med hyresombudsmän i vissa län 1974
reform av länsrätten 1975
omorganiseringen av brand— och räddningsväsendet 1975
LS:s uppgifter kan klassificeras på olika sätt. Någon allmängiltig klassificering står inte att finna bl.a. på grund av uppgifternas brokighet. En indel- ning enligt typ av ärenden ger följande förteckning som resultatzs)
länsplanering
kommunala ärenden
planläggnings- och byggnadsärenden bostadsförvaltningsärenden miljövårdsärenden polisärenden
brandärenden
befolkningsskyddsärenden räkenskaps-, uppbörds— och debiteringsärenden vägärenden
näringsärenden pris- och livsmedelsärenden jakt— och fiskeärenden valärenden mantalsskrivningsärenden skol— och bildningsärenden social— och hälsovårdsärenden utmätningsärenden
ärenden rörande straffexekution
. o o o o o o o o o . trafikärenden . o o o o o o o o .
ärenden rörande lägre förvaltningsrättslig lag— skipning
LS:s uppgifter kan koncentrerat uttryckas i form av ett konstaterande att LS skall fullgöra alla de åligganden som enligt lagar, förordningar och andra
författningar ankommer på den eller som trots att direkt stadgande därom saknas, måste anses ankomma på LS i dess
6)
egenskap av allmän förvaltningsmyndighet i länet.
I slutet av 70-talet startades ett omfattande utveck—
lingsarbete i LS. Målet för detta är att göra LS till serviceinriktade, välfungerande förvaltningsenheter som ger den service samhället förutsätter av dem och ombe- sörjer de uppgifter som ålagts dem så planmässigt, effek- tivt och lönsamt som möjligt. Utgångspunkten för utveck— lingsarbetet utgörs av de förslag som framfördes i den s.k. länsstyrelsekommissionen, som avgav sitt betänkande 1977. Ett flertal utvecklingsprojekt har körts igång i syfte att närmare utreda kommissionens förslag. De vik-
tigaste projekten ärz7)
l) Översyn av organisationen
Detta projekt har redan genomförts på basen av ett betänkande av arbetsgruppen för översyn av LS:s organisation.8) Fr.o.m. 1.3.1979 har vissa organisa- tionsreformer ägt rum i LS. Bl.a. har det nyinrät- tade länskansliet anförtrotts skötseln av den in— terna förvaltningen och länsplaneringens uppgifter. Dessutom har byråindelningen ändrats.
2) Skapandet av ett planeringssystem
År 1978 försökte sig LS för första gången i begrän- sad omfattning på att uppgöra verksamhets— och ekonomiplaner på medellång sikt. Hösten 1979 ut-
arbetades nya verksamhets— och ekonomiplaner för åren 1981-84.
3) Skapandet av ett pppföljpingssystem
År 1978 tillsattes en kommission för att utreda
frågan, varvid även ADB—teknikens möjligheter skall beaktas.
4) Uppgörandet av utvecklingsprogram för LS:s data-
behandling Avsikten med detta är att utreda pågående och
planerade ADB-projekt vid LS samt en tidsmässig samordning av projekten.
Utvecklandet av länsrätternas verksamhetsformer
Länsrätterna har fr.o.m. början av år 1980 i fråga om skattebesvär övergått till ett blankettsystem, varmed man försöker förbättra beslutens motive— ring och begriplighet samt påskynda skattebe- svärens handläggning.
De största LS mätt i antalet anställda fanns under 70—talet i Nylands, Åbo och Björneborgs och Tavastehus län, vilket är naturligt med tanke på befolknings— koncentrationen till södra Finland. Totalt sett har LS:s personalresurser under femårsperioden 1973-78 ökat med inemot 400 tjänster. Det här innebär att varje LS årligen i genomsnitt erhållit ca sju nya tjänster, vilket väl får anses vara en rätt kraftig ökning. En granskning av personalutvecklingen avdel- ningsvis ger vid handen att framför allt de allmänna avdelningarna expanderat kraftigt (ca 300) på bekost- nad av landskontoren, vilkas personal minskat med nästan 100 personer under åren 1973—78. Dessutom kan noteras att social— och hälsovårdsavdelningarnas
personal har utökats snabbare än skolavdelningarnas.
Orsakerna till den något överraskande utvecklingen för de allmänna avdelningarnas och landskontorens del ligger på det organisatoriska planet. Fram till 1980 har skatteuppbäringsuppgifterna stegvis överflyttats från landskontoren till länsskatteverken. Lands— kontorens funktioner har dessutom påverkats av andra omorganiseringar. Till allmänna avdelningen har upp— gifter rörande betalningsrörelsen och bokföringen överförts.
Resurser
Tabell 8 Länsstyrelsernas personalresurser avdelningsvis 1973 och 19789)
Länsstyrelse Allmän avdelning Landskontor Skolavdelning Social— och
hälsovårdsavd. 1973 1978
Nyland
Åbo- och Björne- borg
Tavastehus Kymmene
S:t Michel
Norra Karelen Kuopio
Mellersta Finland Vasa Uleåborg Lappland
735 1033 502
T.o.m. krav på att landskontoren, som följd av dessas minskade uppgifter och betydelse, borde slopas har
framställts, vilket dock inte ägt rum.10)
År 1976 fördelade sig LS:s personal enligt personal-
typ på följande sättzll)
Ledning Notarier och motsv. Föredraganden Övrig personal
Statens distriktsförvaltning
Indelning och uppgifter
Distriktsförvaltningsmyndigheternas verksamhets- områden avviker ofta från varandra och från länsin- delningen. De flesta distriktsmyndigheter har en
egen territoriell indelning. I landet finns nästan
40 olika typer av statliga distriktsmyndigheter, vilkas totala antal uppgår till över 300. Brokig— heten i distriktsmyndigheternas verksamhetsområden beror inte enbart på att dessa är större eller mindre än länen, utan avvikelser har allmänt motiverats med
ifrågavarande förvaltningsgrens specialbehov.12)
Distriktsmyndigheternas verksamhetsområden regleras i förvaltningsstadgan för respektive förvaltnings— sektor. I förvaltningsstadgorna ges vanligen stats— rådet kompetens att bestämma gränserna för distrikts- myndigheternas verksamhetsområden. I vissa fall stad- gas om verksamhetsområdena i förvaltningsförordningar. Största delen av distriktsmyndigheterna återfinns i städer till vilka den övriga länsförvaltningen är lokaliserad. Endast i undantagsfall är en distrikts- myndighets byrå belägen på annan ort, och i så fall
vanligen i centrum för en ekonomisk region (t.ex.
13)
Tammerfors och Kajana).
Statens distriktsmyndigheter kan lämpligen indelas på basen av det förvaltningsområde de tillhör eller m.a.o. på basen av det sektorministerium distriktsmyndigheterna är organisatoriskt underställda. Följande förteckning innefattar distriktsmyndigheterna, antalet distrikt och 14) överordnad central förvaltningsmyndighet. Eftersom de enskilda distriktsmyndigheternas uppgiftskaraktär fram— går redan av myndighetens namn, presenteras inte upp- giftsfältet desto närmare.
Central förvaltnings— Distriktsmyndighet Antal myndighet eller distrikt distrikt l) Justitieministeriet centralnämnden lS hovrätten FV 6 vattendomstolen 3 jordrätten 4 åklagarväsendet 12 (länets polis- inspektör) 2) Försvarsministeriet militärlän 7 3) Finansministeriet länsskattebyrån ll länsskattenämnden ll omsättningsskatte— byrån 7 distriktstullkammaren l4 distriktsbyggnads— byrån 8 4) Undervisnings- domkapitlena 10 ministeriet länets konstkommission ll landsarkivet 6 5) Jord- och skogs- lantbruksbyrån och bruksministeriet jorddispositions— kommissionen l9 forstförvaltningens distriktskontor 3 Iantmäterikontoret ll vattenbyrån
Central förvaltnings- Distriktsmyndighet Antal myndighet eller distrikt distrikt
6) Trafikministeriet väg- och vattenbygg— nadsdistriktets distriktsbyrå
centralflygstation länsbesiktningsman
trafik— och ban— distrikten
postdistrikten telefondistrikten Rundradions lokal- radioverksamhet
7) Handels- och industridistrikten
industriminlsteriet tryckkärlsinspekto-
ratets besiktnings— distrikt
justeringsdistrikten sjöfartsdistrikten lotsdistrikten 8) Social- och hälso— arbetarskyddsdistrik— vårdsministeriet tets distriktsbyrå
distriktsförliknings— man
folkhälsolaborato— rierna
9) Arbetskrafts- arbetskrafte— ministeriet distrikten
Organisation
I organisatoriskt avseende avviker distriktsmyndig— heterna föga från varandra. På centralnivån underlyder alla ett sektorministerium och/eller ett centralt ämbetsverk. Distriktsmyndigheterna är i regel chefs— ämbetsverk som leds av ifrågavarande distriktschef, distriktsingenjör, tullchef e.dyl. De kan dessutom vara indelade i avdelningar, byråer eller sektioner.
Beslut vid en distriktsmyndighet fattas av distrikts—
chefen på basis av föredragning. I arbetsordning, som fastställts av ifrågavarande ministerium eller centrala ämbetsverk, regleras när ett ärende kan avgöras utan
5)
föredragning. Resurser
Storleken av de till distriktsmyndigheternas förfogande stående resurserna kan belysas med några personal- och
utgiftsdata. Distriktsmyndigheternas personal fördelade sig enligt förvaltningsgren 1973 på följande sätt 16) Förvaltningsgren Distriktspersonal Justitieförvaltning 118 Finansförvaltning 1279 Jord- och skogsbruksförvaltning 1911 Handels— och industriförvaltning 94 Social— och hälsovårdsförvaltning 261 Arbetskraftsförvaltning _ 1199
4862
Uppgifterna gör inte anspråk på att vara exakta och uttömmande. Dels saknas några förvaltningsgrenar helt
i sammanställningen, dels saknas uppgifter för ett an- tal distriktsmyndigheter bland de förvaltningsgrenar
som medtagits. Uppgifterna tjänar därför endast ett illustrativt syfte, varmed vi vill belysa den ungefärliga personalstyrkan på distriktsnivån rörande vissa förvalt-
ningsgrenar.
Ovannämnda uppgifter är belysande såtillvida att de en— tydigt utvisar att distriktsmyndigheternas personal- resurser i mycket hög grad är koncentrerade till jord— och skogsbruks-, finans- och arbetskraftssektorerna.
Utgiftsutvecklingen 1971—74 för några distriktsmyndig- heters del belyses av nedanstående uppgifter. Utgifterna
för 1971 och 1972 baserar sig på bokslutsdata, medan uppgifterna för 1973 och 1974 i de flesta fall base- rar sig på budgetdata.
Några statliga distriktsmyndigheters utgiftsutveck— ling 1971—74:
Distriktsmyndighet 1971 1972 1973 (milj. mk) Länsskattebyråerna 11,9 13,9 16,9 Omsättningsskattebyråerna 20,6 23,3 27,7 Distriktstullkamrarna 35,8 39,3 44,9 Landskapsarkiven 1,2 1,3 1,6 Lantbruksbyråerna 7,5 9,3 10,3 Lantmäterikontoren 11,3 10,0 Trafik- och bandistrikten 34,1 36,7 Industridistriktsbyråerna 1,9 2,9 Tryckkärlsinspektoratets distriktsbyråer 1,6 2,4 Sjöfarts- och lotsdistr. 55,0 62,4 Arbetarskyddsdistrikten 2,4 4,4 Arbetskraftsbyråerna 5,8 7,7
Förvaltningen av sjöfarts— och lotsdistrikten, dist- riktstullkamrarna och förvaltningen av trafik— och bandistrikten står för huvudparten av distrikts— myndigheternas utgiftsvolym under den aktuella fyra- årsperioden. En sektorjämförelse ger vid handen att det är finansförvaltningen — länsskattebyråer, om— sättningsskattebyråer och distriktstullkammare -
som konsumerar de största förvaltningsanslagen på mellannivån.
Den regionala kommunalförbundsförvaltningen
Ipdelning och uppgifter
De regionala kommunalförbunden kan indelas i två kate— gorier: l) lagstadgade (obligatoriska) och 2) fri— villiga. Karaktäristiskt för ett lagstadgat regionalt kommunalförbund är att hela landet för handhavandet av
en viss verksamhet är indelat i distrikt, vilkas gränser bestäms av statsrådet och för regionplaneförbundens del av ministeriet för inrikesärendena. Lagstadgade regionala kommunalförbund är följandezl7)
kommunalförbund för universitetscentralsjukhus
- — — — centralsjukhus
|| ” — - - - sinnessjukvård
|| || — - — - tuberkulosvård
— ” - -"- vård av utvecklingsstörda
regionplaneförbund
Frivilliga regionala kommunalförbund är sådana, varom inte direkt stadgas i lag. Kommunerna är dock skyldiga att grunda t.ex. yrkesskoleplatser. Denna uppgift kan de fylla genom att a) grunda en egen yrkesskola, b) delta i ett kommunalförbund för denna verksamhet eller
c) reservera elevplatser i en statlig centralyrkesskola.
bivilliga regionala kommunalförbund är följande 18)
. kommunalförbund för kretssjukhus
. - " - —”— arbetsinrättningar
o — ” - —”- rådgivningsbyråer för uppfost- ringsfrågor
. — " - —”— yrkesutbildningsanstalter
Tyngdpunkten i de regionala kommunalförbundens verksam— het ligger inom sjukhus- och hälsovårdsförvaltningen. Närmare 80 % av kommunalförbundens ekonomi upptas av sjukhusförvaltningen. Ett annat viktigt verksamhetsområde är regionplaneringen, varom stadgas i byggnadslagen och
Regionplan är "en på nödiga undersökningar och utred— ningar baserad plan i allmänna drag angående nyttjande av områden för olika ändamål" (ByggnadsL 18 5). För- ordnande om uppgörande av regionplan ges för ett regionplaneområde bestående av kommuner som bildar en ekonomisk—geografisk och i övrigt ändamålsenlig helhet. I mån av möjlighet bör regionplaneområdet omfatta ett län eller, när detta inte är möjligt, genom att länet uppdelas i två eller flera region—
planeområden.
Som tidigare konstaterats är områdesindelningen även för kommunalförbundens del brokig och splittrad. Verk- samhetsområdena avviker vanligen både från länsindel- ningen och från varandra. Under de senaste åren har dock planer på ett åtminstone partiellt förenhetli— gande av kommunalförbundens verksamhetsområden fram- ställts. Ett konkret uttryck för denna allmänna strävan finns i lagen om specialomsorger om utveck— lingsstörda (519/77). I denna lag har man för första gången beaktat den territoriella splittring som råder inom kommunalförbundssystemet och stadgat att vårddistrikten i mån av möjlighet skall anpassas till länsindelningen, vilket även blivit fallet.
Ett annat väsentligt uttryck för denna strävan är lagen angående omorganisering av kommunalförbund inom sjukvårdens område i vissa fall (30/78, ändr. 253)79). Lagen syftar till att förenhetliga kommunalförbunds— distrikten, att förena kommunalförbunden inom ett distrikt, att skapa kommunalförbund för sjukvårds- distrikt samt till att avskaffa systemet med kommun— vis indelning i sjukvårdsdistrikt. Lagen möjliggör alltså en sammanslagning av kommunalförbunden för centralsjukhus och tuberkulos-sinnessjukvård så
att endast ett kommunalförbund sköter alla ovan— nämnda verksamheter.
De regionala kommunalförbundens distriktsantal var 1977 följande:
Kommunalförbund Antal distrikt . regionplaneförbund 19 centralsjukhus 21 (inkl. Barnets borg) . kretssjukhus 23 . sinnessjukvård 45 . tuberkulosvård 8 . rådgivningsbyråer för uppfostringsfrågor 14 . vård av utvecklingsstörda 14 arbetsinrättningar oh vårdanstalter 6 . yrkesutbildningsanstalter 58 208
(Källa: Statistikcentralens meddelanden: Kommunal— förbundens ekonomi 1977)
gzganisation
De regionala kommunalfödnndens organisationsform base- rar sig på förtroendemannaförvaltning. Förtroendemanna— organen är följande:
- förbundsfullmäktige — förbundsstyrelse — övriga förtroendemannaorgan
Kommunalförbundens beslutanderätt utövas av dess för- bundsfullmäktige, vars egentliga medlemmar och person— liga suppleanter väljs av medlemskommunernas kommun- fullmäktige för en tid som motsvarar fullmäktiges man- dattid (KomL 122 5). Förbundsfullmäktige väljs alltså genom indirekta val. Varje medlemskommun skall vara representerad i förbundsfullmäktige. Bl.a. fullmäktiges
antal fastställs i kommunalförbundets grundstadga.19)
Kommunalförbundsförvaltning handhas av förbundsstyrel— sen, till vilken förbundsfullmäktige för sin mandat—
tid utser medlemmarna. Förbundsstyrelsens och densamma underställda organs sammansättning skall avpassas så,
att den motsvarar de röstandelar vilka de i medlems- kommunernas fullmäktige representerade grupperna er— hållit inom kommunalförbundets område vid kommunalval (KomL 122 5).
Kommunalförbund kan även ha nämnder och direktioner som verkar under förbundsstyrelsens tillsyn och som
väljs av förbundsfullmäktige. Resurser
Beträffande täckandet av de regionala kommunalför- bundens kostnader kan allmänt konstateras att utgif— terna finansieras dels av medlemskommunerna, dels av staten på basen av mycket detaljerade bestämmelser i lagstiftningen för olika verksamheter i form av statsandelar och —understöd. Kommunalförbundens verk- samhet finansieras dessutom i någon mån i form av avgifter av diverse slag som uppbärs för olika ser— viceformer, främst inom sjukvården.
Tabell 9 Statens och kommunernas procentuella andel av de regionala kommunalförbundens drifts— och kapitalutgifter 1974.20
Driftsutgifter Kapitalutgifte Kommunalförbund
Centralsjukhus Kretssjukhus Barnets borg A-sjukhus B-sjukhus Tuberkulossjukhus Sinnessjukanstalter Arbetsanstalter Yrkesskolor Regionplaneförbund
3.4 övriga förvaltningsorgan på regional nivå
Inom regionalförvaltningen verkar en uppsättning mång- skiftande permanenta och tillfälliga organ. En kategori av dylika organ är länsnämnderna, som även kallas för delegationer och kommissioner. En del av dessa utövar självständig beslutanderätt, medan andra igen är hjälp- organ för LS eller någon distriktsförvaltningsmyndighet. Bland hjälporgan för statens regionala förvaltnings- myndigheter kan följande nämnas:
- länsidrottsnämnd
— länsungdomsnämnd
- länsnämnd för elevintagning — delegation för folkhälsoarbetet - länets miljövårdsdelegation
Av speciell betydelse är delegationen för läns— och distriktsförvaltningsmyndigheterna. Dess uppgift är att fungera som ett förhandlingsorgan och därigenom effekti— vera samarbetet på regionalnivån. Den skall vidare bidra till att skapa enhetlighet och planmässighet mellan LS och distriktsmyndigheter.
Dessa nämndorgan tillsätts oftast av LS eller en förvalt— ningsmyndighet på central nivå för en period på tre år. Också länsnämnderna bildar ett både territoriellt och organisatoriskt oenhetligt system. En orsak härtill är att stadgor för ifrågavarande organ fastställts inom olika förvaltningsgrenar och vid olika tider. Å andra sidan bör det påpekas att alla de länsnämnder som funge— rar som hjälporgan har tillsatts under 70—talet.21)
En annan kategori av övriga organ på regionalnivån ut— görs av en mängd samarbetsorganisationer, som arbetar för att utveckla förhållandena inom sitt verksamhets— område. Dessa organ handhar vanligen uppgifter som är av stor betydelse för regionens utveckling. Landskaps-
förbunden , hande lskamrarna , lantbrukscentralerna ,
distriktsskogsnämnderna och vattenskydds föreningarna
utgör exempel på dylika organ.”)
NOTER TILL KAPITEL 3
l) 2) 3) 4) 5) 6)
7)
8) 9)
10) 11) 12) 13) 14)
15) 16) 17) 18) 19) 20)
21) 22)
Niemivuo, op.cit., s. 79. Ibid., s. 80.
Ibid., s. 80 f.
Kom.bet. 1977: 51, s. 5.
Kom.bet. 1974: 98, ss. 47-71.
Veli Merikoski: Grunddragen av Finlands offent— liga rätt I, 5. 146.
Klas G. Ivars: Erfarenheter av utvecklingsarbete inom förvaltningen. Finlands Kommunaltidskrift 3/1980, 55. 7—9. Se kom.bet. 1978: 32.
Statistiken är sammanställd på bases av uppgifter i kom.bet. 1978: 32 (bilaga 5) och kom.bet. 1974: 98, s. 46.
Se kom.bet. 1978: 32, s. 8. Kom.bet. 1977:51, bilaga 8.
Niemivuo, op.cit., s. 87. Ibid.
Sammanställningen baserar sig på kom.bet. 1974: 98, 55. 75-130.
Niemivuo, op.cit., s. 88.
Uppgifterna är hämtade ur kom.bet. 1974: 98. Niemivuo, op.cit., s. 99.
Ibid., s. 100.
Ibid., s. 103.
Ibid., s. 110. Även utgifterna för de "lokala" kom- munalförbunden ingår i sammanställningen.
Ibid., s. 97.
Se kom.bet. 1974: 98, ss. 140—150.
4 REFORMSTRÄVANDEN RÖRANDE DEN REGIONALA FÖR- VALTNINGEN 4.1 Reformsträvanden under ett drygt århundrade
Som ur föregående avsnitt framgått, har förvaltningen i vid mening på mellannivån genomgått många stegvisa förändringar. Det karaktäristiska för utvecklingen har varit den, om vi vill, historiska framväxten av den regio— nala förvaltningen. Denna gradvisa utveckling skall vi inte i det här avsnittet beröra, utan istället i grova drag uppmärksamma de strävanden som nu mer än ett år- hundrade förekommit att genomföra en genomgripande reform av mellannivåförvaltningen. Härmed avser vi strävandena att i Finland införa en självstyrelse på den regionala nivån. De flesta försöken i denna riktning har inneburit en strävan att grunda en landskapssjävstyrelse, i mycket
1)
påminnande om den svenska modellen.
Den lokala självstyrelsen organiserades i Finland under 1860-och 1870—talen i stort sett enligt svensk förebild. Förebilden följde man emellertid bara vad den primär— kommunala självstyrelsen angår. Tiden ansågs inte vara mogen för att införa en självstyrelse av högre ordning. Redan år 1872 diskuterades frågan emellertid i lant- dagen och där petitionerade ständerna om ”en representa- tion länsvis av valde män från stads— och landskommu— nerna ... vilka årligen skulle sammankomma för att dels avgiva yttranden i frågor som röra länets allmänna hus— hållning, ordning, undervisningsväsende, samfärdsel, hälso— och fattigvård."2) Detta kom att utgöra inled— ningen till en reformsträvan som fortgått till våra dagar.
Petitionen ledde till att en kommitté tillsattes och 1882 avgavs en proposition till lantdagen. Behandlingen av propositionen gav anledning att tillsätta en ny kommitté och ett nytt förslag kunde behandlas i lantdagen år 1885.
I den behandlingen förföll förslaget och aktualise- rades inte före år 1897. Efter den behandlingen var frågan före åren 1900, 1908 och i form av ett om- fattande betänkande av lagberedningen år 1911. Ärendet aktualiserades följande gång år 1917 och den dis— kussion som då inleddes resulterade sedermera i det s.k. Tulenheimo-betänkandet år 1923 och år 1930 i lagberedningens s.k. Ståhlbergska förslag. Efter dessa betydelsefulla reformförsök aktualiserades frågan efter krigen och år 1963 avgav kommittén för kommunernas samarbete sitt II delbetänkande om "In— förandet av landskapssjälvstyrelse".3) Betänkandet blev i likhet med sina föregångare resultatlöst och den 1964 tillsatta kommittén för organisering av samarbetet mellan kommunerna avgav år 1970 sitt IV delbetänkande om "Införandet av landskapssjälvstyrel— se".4) Inte heller nu kunde beslut i frågan fattas, men man var dock redo att redan två år senare till— sätta en ny omfattande utredning som år 1974 publi— cerade det sista i raden av betänkanden, ”Mellan— instansförvaltningskommitténs betänkande”.5) En
sista topp i den beredning som pågått sedan betän— kandet såg dagens ljus inträffade i maj 1980 när regeringen Koivistos regional-, samhälls- och miljö— politiska utskott behandlade riktlinjer för en del— reform av mellaninstansförvaltningen, alltså rikt- linjer för en avsevärt mindre omfattande reform än
de som föreslagits av mellaninstansförvaltnings— kommittén. När detta skrivs råder viss oklarhet om vad ministerutskottets ställningstagande egentligen innebär och frågan har därför ännu inte varit före vare sig i regeringens aftonskola eller regeringens sammanträde.6) Den återstående synnerligen vidlyftiga fortsatta beredningen av delreformen vidtar inte formellt före regeringens slutliga ställningstagande. Paradoxalt nog har alltså frågan om införande av landskapssjälvstyrelse eller reform av mellaninstans— förvaltningen varit en fråga som lika envist dykt upp
Vi kan inte i det här sammanhanget ge ett uttömmande svar på frågan om varför inte de berörda reformsträvan- dena varit framgångsrika. Några konfliktteman fram— träder emellertid klart. Den centrala striden under 1800—talet och under början av detta århundrade stod mellan dem som önskade att självstyrelsen skulle basera sig på häraden och dem som önskade se självstyrda län.7) När dessa båda grupper grälade kunde de fälla utslaget som ingen självstyrelse av högre ordning alls ville ha. I Tulenheimo—betänkandet och i det Ståhlbergska för— slaget hade man valt en medelväg och föreslog att själv- styrelseområdet skulle bygga på 1andskapsindelningen.8) I det senare förslaget ansågs dessutom att antalet län kunde utökas. På det hela taget har sedan tanken på landskap som grundenhet bestått, men innehållet i be- greppet har ändrat sig över tiden. Medan Tulenheimo föreslog 23 landskap och Ståhlberg 25 landskap, föreslogs i Nykänen—kommitténs betänkande av år 1963 att antalet landskap vore 15 (med Helsingfors stad utanför landskaps— indelningen). I betänkandet av år 1970 som egentligen inte slutgiltigt tog ställning till landskapssjälvsty- relsen, men som nog i betänkandet inkluderade ett utkast till lag i ärendet, räknade med 13 landskap vilka skulle sammanfalla med länen, d.v.s. länens antal skulle något utökas. Det verkar inte längre finnas stora menings- motsättningar om att landskapsindelningen (särskilt det som kallas ekonomilandskap) utgör den ändamålsenli- gaste basen för mellaninstansförvaltningen, vare sig denna bygger på statliga länsstyrelser eller på själv- styrda landskap. I indelningsfrågan har vi på sätt och vis kommit till den stora syntesen, häradssjälvstyrelsen förverkligas genom sammanslagningen av kommuner (ett härad omfattade två-tre primärkommuner) och landskapen
och länen önskar man skall sammanfalla.
Redan när den kommunala självstyrelsen organiserades räknade man med möjligheten av gemensamma kommunalstämmor för flera kommuner. Bland dem som ursprungligen emotsatte
sig självstyrelse av högre ordning förekom redan
hänvisningar till att ärenden kan omhänderhas genom
detta kommunala samarbete.9) När det Ståhlbergska
förslaget framlagts förföll det p.g.a. att man sam- tidigt önskade ge det kommunala samarbetet fastare ramar. Så skedde i den lag som antogs år 1932 och som hade sina pådrivare bl.a. därför att det kommunala samarbetet redan vid denna tidpunkt var förhållandevis omfattande.10) Samma hänvisning till det smidiga och redan då historiskt framvuxna samarbetet inom kommu- nalförbund vägledde den hälft av Nykänen—kommitténs medlemmar som reserverade sig mot betänkandet och
inte ansåg att en landskapssjälvstyrelse mera var be— hövlig år l963.11) Fortfarande i betänkandet av år 1970 finns i en reservation en för landskapssjälv- styrelsen ofördelaktig jämförelse mellan den och kommunalförbundsinstitutionen, låt vara att kommunal- förbunden även kritiseras — denna gång i syfte att bädda för en koncentration av den regionala förvalt-
ningen till länsstyrelserna.12)
Kommunalförbundsinstitutionen har alltså kommit att bli ett väsentligt hinder för införande av landskaps— självstyrelse. När nu reformsträvandena kommit att omorienteras till förmån för en statligt dominerad regional förvaltning framstår fortfarande kommunal- förbunden som käppar i reformivrarnas hjul. Denna gång artar sig motsättningen emellertid annorlunda. Kommunalförbundsinstitutionen uppfattas nu, särskilt av förbunden själva och av förbundens centralför und, som-en bastion för den lokala självstyrelsen mot en anstormande statsmakt. I den diskussion som utlösts av mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande har frontlinjerna påfallande ofta gått mellan dem som vill värna om den kommunala självstyrelsen och dem som önskar se en utjämning av offentlig service
i statlig regi eller under statligt överinseende.l3)
Till den föregående motsättningen, som till sin karak- tär är både institutionell och partiideologisk, knyter sig även en direkt partitaktisk motsättning. Represen- tationen i kommunalförbundens fullmäktige är baserad på medlemskommunerna, vilket innebär att mindre kommuner är förhållandevis bättre företrädda än stora kommuner. När dessutom varje medlemskommun har så få representan- ter i de stora kommunalförbunden innebär denna situa— tion i dubbel mening att de partier som är väl represen- terade i landskommunerna erhåller en överrepresentation i kommunalförbunden. I konkreta termer innebär detta
att t.ex. centerpartiet är överrepresenterat, medan de socialistiska partierna är underrepresenterade i kom- munalförbunden. Ett sådant förhållande måste rimligtvis utgöra en förklaring till de hårda motsättningar som under 70—ta1ets reformförsök funnits just mellan social— demokraterna (och folkdemokraterna) och centerpartiet (och den politiska centern i allmänhet). Att det ibland i debatten förekommer påståenden om en motsatt skevhet i de politiska styrkeförhållandena inom länsstyrelserna har givetvis inte bidragit till att förmildra de poli- tiska och partitaktiska motsättningarna. I den förhållande— vis kraftigt partipolitiserade finländska förvaltningen kan överväganden av detta slag inte undgå att inverka på
partiernas ståndpunkter.14)
Utöver de anförda synpunkterna, som på sätt eller annat är förknippade med kommunalförbunden, markeras förbundens nyckelställning i reformdiskussionen även genom det själv- klara faktum att förbunden, vare sig vi önskar koncentrera förvaltningen till länsstyrelsen eller till självstyrda landskap, omhänderhar just de uppgifter som under prak— tiskt taget hela århundradet har tänkts bilda stommen för den regionala förvaltningen. Härtill kommer den komp- licerande omständigheten att inte heller kommunalför- bunden, som ofta omfattar en varierande uppsättning med— lemskommuner, önskar se sig sammanslagna till mera en— hetliga förbund som skulle följa länens eller landskapens
gränser. Som vi erfarit i de föregående avsnitten bildar länens, ekonomilandskapens, de obligatoriska och de frivilliga kommunalförbundens gränser en sällan sammanfallande mängd gränsstreck på kartan. Ur detta följer att reformen av mellaninstansförvaltningen är direkt tekniskt svår att genomföra. Synpunkten vinner i styrka därigenom att det råder en närapå fullstän- dig enighet om att förvaltningsdistriktens gränser måste justeras, men hur denna justering skall äga
rum kan man inte vinna enighet om.
Under reformdiskussionens gång har många uppfatt- ningar framförts om det sätt varpå folket skall ut— öva inflytande på den regionala förvaltningen. I all- mänhet var man tidigare förespråkare för olika slag av indirekt representation, man tänkte sig att de främst var kommunerna som skulle representeras i landskapsförvlatningen. I de båda efterkrigstida be— tänkandena som direkt diskuterade landskapssjälv- styrelsen föreslog man emellertid att representationen skulle vara direkt, d.v.s. landskapet skulle styras av ett i direkta val utsett fullmäktige och även i övrigt skulle landskapsförvaltningen på det hela taget likna den primärkommunala självstyrelsen.
Under 70—talet har folkväldes- eller demokratitema- tiken blivit mera central och föranlett motstridande ställningstaganden bland de politiska partierna. I den beredning som pågått sedan betänkandet av år 1974 publicerades, har många motstridande förslag fram— kastats om hur folkrepresentationen i mellaninstans— förvaltningen skall organiseras. Motstridigheterna har inte bara gällt frågan om ett länsfullmäktige eller ett landskapsfullmäktige, utan även grunderna för representationen i organen. Framför allt har centerpartiet - troligen av redan påtalade parti- taktiska skäl — förespråkat en representation som tryggar de kommunala intressena, medan socialisterna - i första hand folkdemokraterna - lagt vikt vid att
den skevhet som karakteriserar kommunalförbunden måste
rättas till genom direkta folkval som ger proportionell representation. I det nuvarande ministerutskottet har
denna fråga berett bekymmer, inte minst p.g.a. att center- partiet visat sig vara en mästerlig kameleont i att lika 15) snabbt som tatalt växla ståndpunkt i denna fråga.
Vi har alltså pekat på att det finns ett flertal or- saker till att frågan om en totalreform av mellaninstans- förvaltningen eller ett införande av landskapssjälv— styrelse har kommit att bli en stor evighetsfråga på den finländska politiska agendan. Efter denna summe— riska återblick skall vi närmare beröra det betänkande, Mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande, som kanske kan sägas vara den egentliga utgångspunkten för de senaste sex årens tills vidare fruktlösa försök att utveckla den regionala förvaltningen. När vi övergår till att behandla betänkandet är det emellertid skäl
att notera att redan betänkandet av år 1970 aviserade den utvidgade syn på mellaninstansförvaltningen som kom att ligga till grund för den efterföljande kommitténs arbete. Den synen kommer fram redan däri att betänkandet av år 1970 inte klart tar ställning för landskapssjälv— styrelse. Bland reservanterna märker vi bl.a. social- demokrater, som inte anser att landskapssjälvstyrelsen är aktuell att överväga överhuvudtaget och centerpar— tister som menar att denna självstyrelse bör skapas utan dröjsmål, d.v.s. utan att uppdela reformen i del- reformer. Att kommittén på detta sätt uppvisade marke- rade poler får antagligen återföras på den omständig— heten att den ursprungligen tillsattes år 1964 och att den i januari år 1966 fick i tilläggsuppdrag att ta ställning till frågan om landskapssjälvstyrelse. Efter det kända riksdagsvalet samma år som resulterade i socialistisk riksdagsmajoritet, kompletterades kommit- téns sammansättning. Den hade även kompletterats i en för landskapssjälvstyrelse förmånlig riktning av Virolainens regering i samband med att tilläggsuppdraget gavs.
Härigenom bäddades förmodligen för den oenighet som karakteriserade betänkandet.
Mellaninstansförvaltningskommitténs be— tänkande
Striden om landskapssjälvstyrelsen intensifierades klart efter den förändring i de politiska förhållan- dena som 1966 års riksdagsval förde med sig. De till- tagande motsättningarna karakteriseras på sätt och vis av att inte mindre än 25 av remissinstanserna som uttalat sig om en preliminär version av betänkandet av år 1970 ställde sig positiva till införande av landskapssjälvstyrelse medan 6 instanser ställde sig avvisande till tanken. 16 instanser intar mellanställ— ningar som är försiktigt positiva eller som menar att det ännu är för tidigt att ta slutlig ställning till förslaget.16) Trots denna positiva inställning bland dem som yttrat sig kommer inte mera landskapssjälv- styrelsetanken upp som sådan i den fortsatta bered— ningen. Detta är så mycket mer anmärkningsvärt som det i regeringen Karjalainen II A (14.7.70-27.10.7l) regeringsprogram heter att statsrådet beslutar om införande av landskapssjälvstyrelse under förra delen av 1970—talet och att man skrider till fortsatt be- redning av ärendet omedelbart. Det var denna regering som emottog betänkandet om införande av landskapssjälv—
styrelse år 1970.l7)
Regeringen Karjalainen karakteriserades av samarbets- svårigheter som bl.a. ledde till en komplettering av det ursprungliga regeringsprogrammet. Den efterfölj— des under perioden 22.2—4.9.72 av en socialdemokra— tisk minoritetsregering under Paasio (Paasio II).
Det var denna regering som tillsatte mellaninstans- förvaltningskommittén och som i sitt regeringsprogram antecknade att man ämnade inleda reformen och demo-
kratiseringen av mellaninstansförvaltningen genom ut-
redningsarbete.18) Här förkastas slutligen tanken
på landskapssjälvstyrelse och socialdemokraterna före— faller att ta igen det de förlorat i anslutning till föregående utredning. När så majoritetsregeringen Sorsa tillträdde med en klar icke-socialistisk majoritet — de politiska styrkeförhållandena hade åter ändrats i parla- mentet som följd av valen 1970 och 1972 - hette det i regeringsprogrammet att beslut om reform och demokrati- sering av mellaninstansförvaltningen fattas sedan bered- ningsarbetet slutförts.19)
Mellaninstansförvaltningskommittén är i många avseenden intressant. Sammansättningen baserar sig på tre grupper, tjänstemän, intresserepresentanter och politiker, d.v.s. partirepresentanter. Om dessa fördelas i de politiska grupperna socialister, obundna och icke—socialister, vår vi följande uppställning:20) Icke— Socialister Obundna Socialister Tjänstemän 6 l 2 Intresserepresentanter 2 - 2 Partirepresentanter 5 - 7
Vi fäster oss vid att kommittén är stor, men kanske främst vid att den har socialistisk majoritet och detta i stöd av tjänstemannarepresentationen. Bland kommitténs reservanter återfinner vi de flesta av de 7 icke-socia— listiska politikermedlemmarna, d.v.s. inom den grupp politiskt aktiva som representerade inte mindre än 5 icke—socialistiska partier. I dessa reservationer åter- speglar sig visserligen ett förkastande av den modell för mellaninstansförvaltningens utvecklande som kommitté- majoriteten tagit ställning för, men reservanterna har
inte något eget alternativt förslag.
Den intressanta gruppen som motpol till de splittrade icke—socialistiska politikerna utgör den såsom socia— listiska tjänstemän klassificerade gruppen. Denna är såtillvida intressant att den bestod av en på det hela
taget ny generation av tjänstemän. Om vi inte här beaktar kommitténs ordförande, landshövding Viitanen, kan konstateras att dessa tjänstemän till sin ålder är mellan 31 och 36 år och att fyra av dem utnämndes år 1972. De är kansli- och avdelningschefer och följaktligen omkring 20 år yngre än sina övriga kol—
1)
leger inom den finländska förvaltningen.
Hur fäster vi oss vid dessa detaljer emedan de före— faller helt avgörande för att förstå de förslag kom- mittén framlade och det mottagande förslagen erhål— lit. Dessa tjänstemän representerade i eminent ut- sträckning de nya vindar som började blåsa under senare delen av 60-talet i det finländska politiska livet. Vindarna var centralistiska, demokratiska och planeringsorienterade - om vi skall karakterisera dem med då ofta av blåsbälgarna själva använda ut—
tryck.22)
Den planmässighet som här företräddes återgår på den rationalistiska inställning till offentligt hand- lande som vunnit insteg. Det är även i den tradi— tionen som betänkandet är skrivet. Mellaninstansför- valtningen uppfattas såsom en helhet som ingår i en omkringliggande samhällelig verklighet. För reformen måste uppställas mål och olika förvaltningslösningar måste prövas mot dessa mål. Endast med en sådan över- gripande rationalistisk ansats ansåg kommittén att reformen på ett meningsfullt sätt kunde planeras. I denna ansats kan vi spåra de unga ”planerings"- tjänstemännens inställning. Sammantagan represente- rade de nämligen övervakningen av regionplaneringen, hälsovårdsplaneringen och den medellångsiktiga ekonomi- och verksamhetsplaneringen.
I betänkandet uppmärksammas ett stort antal samhäl- leliga utvecklingsdrag vilka man menar påverkar be- hovet av en reform av mellaninstansförvaltningen.
Det är framför allt olikartade strukturproblem som man uppmärksammar, däribland automationens betydelse, tek— nikens utveckling, befolkningsstrukturen, näringsstruk- turen, näringslivets koncentration, den offentliga sek- torns expension m.m. Att lista ut hur alla dessa sam— hälleliga utvecklingsdrag sammanhänger med just det sätt varpå mellaninstansförvaltningen organiseras är emeller- tid inte lika klart som beskrivningen av utvecklings-
dragen.
På basis av de utvecklingsdrag kommittén kunde skönja fastställde man de grundläggande problem som man menade vidlät mellaninstansförvaltningen. Problemen uppfattades som fyra till antalet124)
1. Avsaknaden av omedelbar demokrati i förvaltningen i
mellaninstans,
2. bristerna i den samhällspolitiska planeringen och koordineringen samt i dess samband med de olika nivåerna inom förvaltningen,
3. splittringen av organisationerna och den ringa ko- ordineringen av verksamheten inom dem, samt
4. den regionala indelningens oenhetlighet.
Det gällde alltså för kommittén att mot bakgrunden av
denna problemupplevelse fastställa de mål som reformen syftar till. Det är skäl att här särskilt beröra detta
avsnitt i betänkandet.
Målen för mellaninstansförvaltningsreformen
Ett problem i sammanfattningen av de mål kommittémajo— riteten valde är att det förekommer varierande tolk— ningar av vilka de är. Vi har här valt att ur kommitténs sammanfattande redogörelse plocka ut de målsatser som
klart uttrycks i texten och har undvikit att medta
dubbleringar i målformuleringen.
Innan vi går till den särskilda uppräkningen av mål—
satser, är det skäl att omnämna att kommittén fast— nade för några s.k. allmänna mål i anslutning till
sin problemformulering. Enligt de allmänna målen
skall en grundläggande strävan i reformen vara att skapa en sådan förvaltningslösning som förmår minska ojämlikheten mellan medborgarna och höja deras väl- färd eller levnadsnivå. På målnivån utgör medlen för uppnående av välfärdseffekterna att förvaltningen demokratiseras och att den verkar planenligt, d.v.s. i stöd av långsiktiga planer för samhällsutvecklingen. När verksamheten görs planmässig och demokratiseras bör samtidigt uppmärksammas att den tillgodoser kraven på rättsskydd, att den är effektiv och resultatrik.
Dessa mål är givetvis för allmänna för att vara väg- ledande i valet av förvaltningsalternativ. Därför uppräknar kommittén ett större antal konkretare mål som grund för sitt arbete:
Målen för me1laninstansförvaltningens uppgifter:
Överföring av uppgifter och kompetens från statens centralförvaltning till den reformerade länsför—
valtningen,
utvidgande av länsförvaltningen till att omfatta möjligast många funktioner som utförs på mellan- nivå och vilka är betydelsefulla med hänsyn till
den regionala utvecklingspolitiken, samt
utvecklande av specialsjukvården, yrkesutbild— ningen och andra liknande tjänster till att jäm— likare än för närvarande betjäna hela områdets befolkning.
Målen beträffande me1laninstansförvaltningens organisation:
Att beslutsfattandet är demokratiskt,
ordnande av den samhällspolitiska planeringen och samordning av den samt dess koppling till planeringen
på andra nivåer,
6. koncentrerande av organisationerna på mellannivån,
samt
7. ordnande av samordning och samarbete mellan myndig-
heterna på mellannivån.
Målen för den regionala indelningen:
8. Förnyande av den regionala indelningen så att myndig— heterna på mellannivån är möjligast jämnt tillgäng— liga i landets olika delar samt att de anstalter som ger samhällstjänster är lätt att nå,
9. förnyande av länsindelningen bör ske så att länen ekonomiskt—geografiskt och landskapsmässigt är en— hetliga och naturliga (härvid kommer i fråga ekonomi— landskapen som är 17-19 till antalet), samt
10. distriktsindelningen av distriktsförvaltningsmyndig— heterna och de regionalt vidsträckta kommunalför- bunden bör anpassas till den på ekonomilandskap ba— serade länsindelningen.
Målen rörande kostnaderna för mellaninstansförvaltningen:
ll. Nettoskattebördan får inte stiga till följd av re-
formen,
12. kommunernas finansieringssituation bör förbättras,
samt
13. de regionala skillnaderna i de ekonomiska möjlig-
heterna i mellaninstansförvaltningen bör utjämnas.
Det torde för varje läsare vara uppenbart att en mål— formulering av detta slag redan i sig bär den för- valtningslösning man kommer att ta fasta på. Den kon— dentration av länsförvaltningen som redan inskrivits i målformuleringen gör t.ex. en allsidig prövning av den tidigare framförda lösningen med en landskaps— självstyrelse praktiskt taget överflödig. Med de upp— gifter som målen förutsätter att överföra på läns— förvaltningen är det inte möjligt att uppnå en sam— ordning av planering och samhällspolitik med mindre än att dessa funktioner även förläggs till länsför- valtningen. Med fog kan vi alltså konstatera att mål— formuleringen inte alls är ett exempel på en sådan problemlösningsövning som kommitténs arbetssätt idea- liter hade förutsatt. Istället representerar målen redan i sig ett partiskt ställningstagande till de modeller som varit aktuella att överväga i kommittén.
Att så förhåller sig får vi måhända stöd för även i den iakttagelsen att president Kekkonen någon tid efter det att kommittén hade tillsatts beviljade en intervju för landskommunernas förbunds tidskrift ”Suome Kunnat”.25) I den intervjun konstaterar presi—
denten bl.a. att landskapssjälvstyrelsen sedan den framfördes i det Ståhlbergska förslaget hade blivit en föråldrad lösning. Att landets landskommuner ännu stöder landskapssjälvstyrelselösningen beror på att de inte tänkt tanken till slut. Under nuvarande för— hållanden anser sig presidenten inte kunna stödja tanken på landskapssjälvstyrelse. Istället menade han att man borde utreda huruvida länsförvaltningen kunde utvecklas så att den övertog uppgifter av de regionalt vidsträckta kommunalförbunden och så att landshövdingen valdes genom direkta folkval eller av ett demokratiskt tillsatt länsfullmäktige. Med en
sådan lösning skulle själstyrelseelementet säkerställas genom länsförvaltningen och de oundvikliga skattehöj— ningar som blev följden av landskapsreformen kunde und- vikas. I denna intervju kom presidenten att ge uttryck för det som sedermera visade sig bli huvuddragen i den av kommittén föreslagna lösningen.
Om orsakerna till presidentens inrikespolitiska ingri- pande i en fråga som varit föremål för partislitningar kan vilhär bara spekulera. Det är inte otänkbart att orsaken låg i det s.k. landshövdingspartiet inom center- partiet med bl.a. Martti Miettunen och Esa Timonen i spetsen. Dessa har varit kända för att inte hysa varma känslor för landskapssjälvstyrelsen och Miettunen vän- der sig inte heller såsom reservant i kommittén emot den grundlösning som kommittén föreslår. Han nöjer sig med att tala för att landshövdingen skulle utses genom direkta folkval och emotsätter sig samtidigt kommitténs förslag till lösning för hur den regionalt baserade sam- hällsplaneringen bör organiseras. Det är alltså inte otänkbart att presidenten genom att samarbeta med läns- falangen inom centerpartiet och därigenom även med den socialdemokratiska linjen och genom att motarbeta landskapssjälvstyrelsetankens centerpartistiska fästen i kommunerna, önskade medverka till att i kommittén skapa en sådan majoritet som hade kunnat driva igenom reformen i det finländska politiska systemet som ju i frågor av denna storleksordning kräver närapå kon— sensus. Om presidenten hade dessa syften för ögonen
när han uttalade sig, kan vi i efterhand fastslå att han misslyckades såväl i att åstadkomma en enig kom- mitté som i att skapa den nödvändiga grunden för genom- drivande av kommitténs förslag.
Med den pseudo-grundlighet som karakteriserar kommitténs arbete, menar man alltså att de mål som uppställts skulle ligga till grund för en jämförelse av alternativa för— valtningslösningar. Man valde således fyra alternativ
eller förvaltningsmodeller, modellen för läns— och kommunalförbundsförvaltning, modellen med länsför— valtning och landskapssjälvstyrelse, modellen för
en förenad mellaninstansförvaltning och modellen för länsförvaltning. Det är till en karakteristik av
dessa fyra modeller vi nu skall vända oss.
Fyra modeller för mellaninstansförvaltning
Att presentera de fyra förvaltningsmodeller som kom- mittén valt att överväga är inte helt lätt att göra, inte för att modellerna är invecklade, utan av mot— satt skäl: Kommittén presenterar sina fyra modeller så summariskt att det inte på basen av betänkandet
direkt kan sägas vilka konkreta lösningar som knyter sig till modellerna. Trots dessa såvrigheter får vi lov att låta oss nöja med den alternativpresentation Vi kan då i föl-
jande tablå presentera alternativen:
som kan extraheras ur betänkandet.
FYRA NDDELLER FÖR REFORMERAD MELLANINSTANSFÖRVALTNING
Läns- förvaltning
Förenad mellaninst. förvaltning
Länsförv. och landsk. förvaltning
Läns- och kommunalförb. förvaltning
I
Uppgifter:
-uppgifter från central-till länsförvaltn.
-uppgifter från distrikts-till länsförvaltn.
-uppgifter från små till samman- slagna kommunä- förbund
-regionp1anering antingen till län eller som nu
II
-länen som i mod. I
—landskapen ges de vid- sträckta kom- munförb.upp— gifter (sjuk- vård,psyk.ef— terblivna, yrkesutbild- ning, region- planering)
-ev. uppgifter
från län till landskap
III
-1änen som i mod. I
-landskapen som i 11 -region- planering i samråd mellan län och land- skap
IV
-alla uppgifter
(II, 111 till länsförvaltn. åtm. på sikt
Organisation — allmänt:
-utvidgad'läns— förvaltning -sammanslagna kommunalförb. för sjukvårds- distrikt, ev. med uppg. för uppfostrings- rådgivning o. utvecklings- störda
-distrikts- förvaltning
—länen som 1 modell 1
-distrikten som i modell 1
—1andskapsorga— nisation (som för kommuner)
Organisation - demokrati:
-länsfullmäk- tige, styrelse nämnder och direktioner
-indirekta förb- fullmäktige
-ev.förtroende- mannaorgan i ledningen för distrikten
—direkta val i län
-1änen som i modell I
-landskaps— fullmäktige, styrelse, nämnder, direktioner
—distrikt som i modell I
—direkta val för län och landskap
Områdesindelning:
-justering av läns- och dis— triktsgränser till ekonomi- landskap
-sammanslagning till stora kom- munalförbund, kan finnas t.o.m. två—tre förb. per län
Finansiering:
-i huvudsak såsom hittills
-1än och dis- trikt som i modell I
-landskap enl. ekonomi områden, kan finnas två till tre per län
-län och distrikt som 1 modell I
-landskapen får statsandelar, understöd, och beskattning eller kommuna- la betalnings- andelar
-gemensam organisation för län och landskap med ett ämbets— verk
-distrikt som i modell I
—gemensamt direktvalt fullmäktige och övrig förtroende— mannaorg. för den ge- mensamma organisationen
-län och land— skap samman—
-länsorgani— sation
—distrikt som i modell I
-länen och distrikten som 1 modell I
-1änsindel— ningen som i
faller, antalet modell I, län bör ökas -distrikten som i modell 1
-1än och distrikt som i modell I
—landskapen som 1 modell 11
-staten betalar de gemensamma förvaltnings— uppgifterna
två till tre nya län
-distrikten som 1 modell I
-staten övertar utgifterna för de till länen överförda vid- sträckta kom- munalförbunden i övrigt se modell I
Som ur alternativen framgår räknar man överlag med att utveckla länsstyrelserna. Genom att alternativen uppställts på detta sätt visar det sig vid en jäm— förelse mellan modellerna i enlighet med de mål för reformen som uppställts, att länsförvaltningsmodellen är överlägsen de övriga modellerna. Den är framför allt överlägsen modellen med landskapssjälvstyrelse därför att demokratin är enklare, man undviker dubbla förtroendeorgan på mellannivån. Den är bättre även i det hänseendet att man undviker att höja skattebördan och gör det möjligt att öka kommunernas resurser ge- nom att staten övertar betungande uppgifter från kommunerna. Det anses vidare vara omöjligt att inom landskapsmodellen tillgodose kraven på en helhets- mässig och allt innefattande regional utvecklings- politik och -p1anering, landskapen kan ju inte överta alla de viktiga uppgifter som för närvarande omhänder— has av länsstyrelserna. Cirkelkaraktären i kommitténs korta jämförelse mellan modellerna framgår klart när man betänker att landskapstanken bl.a. förkastas med hänvisning till att den inte tryggar uppnåendet av de mål som säger att länsstyrelserna skall utvecklas. Såsom vi redan påpekade gjorde kommittén sitt fak— tiska val av förvaltningsmodell redan i och med upp- ställandet av mål för reformen. Alternativen konstrue— rades därefter så att länsalternativet i alla avseen— den var de övriga alternativen överlägset, eller m.a.o. man konstruerade andra alternativ så att de var länsalternativet underlägsna. För att illustrera detta kunde vi tänka oss ett femte alternativ som direkt byggde på tidigare betänkanden om införande
av landskapssjälvstyrelse och som utgick ifrån att länen inte utvecklades utan att man istället från länen överförde uppgifter till landskapen. Då skulle den enkla demokratin tryggas inte bara i den meningen
att det funnes ett enda förtroendeorgan på mellan—
nivån, utan även i den meningen att organet måhända
hade en något större faktisk beslutanderätt.
Vi vill på detta sätt peka på de osmidiga överväganden som kommittén gjorde, eftersom det förmodligen är av den anledningen som man fortfarande inte har kunnat komma överens om de slutliga riktlinjerna för reformen. Kommittévälten strävade av allt att döma till att jämna reformvägen utan insikt om att makadammen i själva verket bestod av kullerstenar.
Förslaget till länsförvaltningen
På basis av kortfattade motiveringar fastslog kommittén att förvaltningen bör reformeras enligt länsförvalt— ningsmodellen, och därför såg man sig heller inte för— anlåten att närmare utveckla och överväga innehållet i de tre övriga modellerna. Huvuddelen av betänkandet åtgår därför till att närmare överväga den föreslagna modellen och till att peka på de ytterligare utredningar som måste göras före reformen kan genomföras.
Beträffande den reformerade länsförvaltningens uppgifter föreslår kommittén att största delen av den nuvarande länsförvaltningens uppgifter även skulle ankomma på den reformerade förvaltningen, ett undantag utgör skatte- indrivningen som under ett mellanskede borde överföras på länsskattebyråerna och omsättningsskattebyråerna.
Möjligheterna att förverkliga de av kommittén som vä- sentliga upplevda överföringarna av uppgifter från centralförvaltningen till länen behandlar kommittén närmast på det principiella planet. Man menar att upp— giftsöverföringen närmast kan omfatta beredande upp- gifter, emedan det hör förvaltningens natur till att
rikspolitiskt betydande beslutanderätt utövas av dentralförvaltningen. Man bör för varje förvaltnings— sektor skiljt tillsätta utredningar att fundera över denna uppgiftsöverföring. Den del av kommitténs mål som förutsätter överföring av uppgifter till lokal— förvaltningen behandlas inte alls i betänkandet.
Beträffande en utvidgning av länens uppgifter görs en uppdelning i direkta överföringsförslag och i utred— ningsförslag. Man föreslår att industridistriktens distriktsbyråer, arbetarskyddsdistriktens byråer och arbetskraftsdistriktens byråer samt länsbesiktnings— männens uppgifter skall överföras på den reformerade länsförvaltningen. Beträffande andra uppgiftsöver— föringar från distriktsmyndigheterna föreslås en rad utredningar. Bland dem märks utredningar om justitie— väsendet, byggnadsdistriktens byråer, lantbruks— byråerna, den vägpolitiska planeringen och social— försäkringsuppgifterna. Däremot menar man att arbets— ämbetsverk inte bör överföras på länsförvaltningen och att en sådan överföring inte heller är ändamåls— enlig för affärsverk eller för uppgifter som handhas inom områden som är väsentligt större än de nuvarande länen. Sålunda föreslås försvaret, kyrkoförvaltningen, tullväsendet, järnvägarna, posten och telegrafen,
sjöfarten och lotsväsendet, Iantmäterikontoren,
social— och hälsovårdens förlikningsdistrikt samt de regionala folkhälsolaboratorierna stå utanför den aktuella reformen.
Beträffande en överföring av uppgifter från de vid- sträckta kommunalförbunden har kommittén anfört ut- redningar om hälsovårdsförvaltningen och samhälls- planeringen. Det bästa vore att centralsjukhus— väsendet, tuberkulossanatorierna samt sinnessjuk— husen överfördes direkt till länsförvaltningen. En förutsättning härför är emellertid att länsfullmäk- tige och sjukhusens direktioner ges stor självständig
beslutanderätt. Om inte, av politiska eller av kost—
nadsskäl, en sådan överföring kan ske omedelbart, måste som ett mellansteg i reformen accepteras att dessa sjuk— vårdsinrättningar upprätthålls av ett nytt vidsträckt
kommunalförbund.
Till länsförvaltningen och i anslutning till sjukvårds— funktionerna bör även överföras uppgifter från social- vårdssektorn. Kommunalförbunden för vård av utvecklings— störda och för rådgivning för uppfostringsfrågor och vissa andra sociala uppgifter bör därför överföras på
länsförvaltningen.
Beträffande yrkesutbildningen vill kommittén inte föregå de resultat man kommer till beträffande den stora re— formen av utbildningen på mellanstadiet, men konstaterar ändå att på sikt bör yrkesutbildningen överföras till
länsförvaltningen.
Den samhällspolitiska planeringen bör överföras till länsförvaltningen och där erhålla en särskild avdelning, ett planeringssekretariat. Kommunalförbunden för region— planeringen skulle således upphöra och personalen över— föras till länsförvaltningen. Samtidigt motiveras för— slaget med resonemang om länets ställning såsom sam— ordnande planeringsinstans i mellanställning som å ena sidan till kommunerna förmedlar statens vilja och till staten förmedlar kommunernas vilja genom att till den lägga regionens vilja. Den politiskt sett synnerligen ömtåliga frågan om samhällsplaneringen erhåller en förvånansvärt klichéartad framställning i betänkandet.
Organisatoriskt sett skulle i spetsen för länsförvalt— ningen stå ett länsfullmäktige bestående av 41—101 med— lemmar valda genom direkta proportionella val i anslut— ning till kommunalvalen. Hela länet skulle utgöra ett valdistrikt och för att tillgodose de perifera områdenas
representation skulle man överväga en övergång till
s.k. långa listor (sic.). Länsfullmäktige skulle på det hela taget svara mot kommunfullmäktige och sammankomma 4—6 gånger årligen. Det skulle bl.a. ut— nämna viktiga tjänstemän inom länsförvaltningen och även en länsstyrelse bestående av 7—13 medlemmar. Styrelsen skulle tilldelas en del egna uppgifter att avgöra för att bereda fullmäktige möjlighet att koncentrera sig på de stora ärendena. Under fullmäk— tige och styrelse skulle tillsättas nämnder och för särskilda inrättningar direktioner.
Länsämbetsverket skulle ledas av landshövdingen som utnämns av presidenten för en period motsvarande två mandatperioder för fullmäktige. Presidenten utnämner på förslag av fullmäktige som genom proportionella val uppställer 3-4 personer i förslagsrum. Under sig har landshövdingen ett ämbetsverk bestående av något flera avdelningar än för närvarande. Planeringsupp— gifterna skulle överföras till en egen avdelning och detsamma skulle gälla ärenden som samManhänger med bostadsproduktionen och miljövården. Även uppgifter som rör industrins främjande och arbetskraftsfrågor skulle kräva nya avdelningar.
För att uppnå de av kommittén uppställda målen måste områdesindelningen i mellaninstans granskas. Att dessa indelningsfrågor är heta potäter framgår av att kommittén inte kunnat lösa dessa frågor utan nöjt sig med att framkasta tänkbara justeringar av länens gränser så att ekonomilandskapen i huvudsak
i sin helhet kom att höra till ett län. Beträffande distriktsförvaltningens gränser föreslås helt allmänt att de bör justeras. Mera konkret är kommittén när den föreslår att tre nya län grundas. Genom en upp— delning av Åbo— och Björneborgs län grundas Egentliga Finlands län och Satakunda län, och genom en uppdel— ning av Tavastehus län grundas Pirkanmaa län och Södra Tavastehus län. Av regionalpolitiska skäl
föreslår kommittén dessutom att Uleåborgs län uppdelas i Norra Österbottens län och Kajanalands län. Det nya länet Kajanaland skulle härigenom bli hälften mindre än de tidigare minsta länen (Åland icke medräknat). Sam— tidigt skulle Vasa län döpas om till Södra Österbottens län. Enligt förslaget skulle således länens totala antal uppgå till 15. (Se tabell nästa sida.)
Den av kommittén uppskisserade reformen vore den största reform av den finländska förvaltningen som genomförts och alla problem i anslutning till en så omfattande reform har kommittén inte kunnat utreda. Den föreslår därför inte några konkreta lagar utan avslutar sitt arbete med att peka på de åtgärder som måste vidtas om dess principprogram vinner understöd. Bland dessa för— slag kan nämnas att det uppräknas inte mindre än 22 problemområden som måste bli föremål för särskilda ut—
redningar.
Mot bakgrunden av kommitténs omfattande reformförslag är det inte förvånande att den inte kunde vara enig i sitt förslag. Reservationer framförs av inte mindre
än 13 av kommitténs 25 medlemmar; Med ett par undan— tag tar reservanterna avstånd från den länsmodell som betänkandet bygger på och ser kommitténs arbete som tendentiöst och ensidigt. Av reservanterna är 8 närmast att räkna som icke—socialister, varför det är klart att kommittéförslaget upplevdes som starkt partipolitiskt betingat.
Befolkningsunderlaget vid utgången av år 1973 för den existerande och den föreslagna länsindelningen
Nuvarande Det föreslagna befolknings— länets befolk— Län underlag ningsunderlag
Nyland 1.064.445 1.064.445
Egentliga Finland 688.783 402.266 (Åbo— och Björneborg)
Satakunda 245.292 Åland . 21.754
Södra Tavastland . .951 (Tavastehus)
Pirkanmaa .929 Kymmene . .075 Södra Savolax . .738 Norra Karelen . .821 Norra Savolax . .lZl Mellersta Finland . .740
Södra Österbotten . .671 (Vasa)
Norra Österbotten _ . .686 (Uleåborg)
Kajanaland .742
Lappland . .962
Den fortsatta beredningen av mellaninstans— förvaltningsreformen
Redan antalet reservanter i mellaninstansförvaltnings— kommittén ger oss anledning att tro att betänkandet inte möter en enhällig opinion bland remissinstanserna. Det var inte heller fallet. En omfattande remissomgång
till inte mindre än ca 100 remissinstanser gav ett splittrat och i många avseenden typiskt utslag.26) Det visade sig att huvudalternativet till länsförvaltnings- modellen var modell 1, d.v.s. alternativet med en läns— förvaltning och en kommunalförbundsförvaltning. Något flera remissinstanser ställde sig positiva till läns— förvaltningsmodellen än de som direkt stödde alternativ L Men det är att märka att alternativ I bl.a. stöddes av Sjukhusförbundet, Centralsjukhusdistriktens förbund, Sinnessjukvårdsdistriktens förbund och Tuberkulosdistrik- tens förbund, d.v.s. av de mest berörda verksamheternas företrädare. Dessutom förordades alternativ I av såväl
de finska som de svenska landskommunernas förbund.
Det av kommittén förordade alternativet stöddes i första hand av länsstyrelserna och av vissa centrala förvalt— ningsenheter, däribland justitieministeriet, social— och hälsovårdsministeriet samt statsrådets kansli. Dessutom stöddes alternativet av Finlands Stadsförbund och av Landskapsförbundens centralförbund. Vi finner alltså
att fältet såsom vi förväntat oss är mycket splittrat vad gäller de huvudsakligen berörda parterna i reformen.
Utöver de nämnda förväntade motsättningarna uppvisar remissvaren andra typiska drag. Så emotsätter sig t.ex. många instanser som skulle ”förlora” på förslaget alla förändringar. Finansministeriet tror inte att man kan
ta ställning till överföring av finansmakt och personal- makt till länsförvaltningen innan denna förvaltning givits en slutgiltig lösning. Trafikministeriet tycker inte om förslaget att överföra besiktningsmännen på
länsförvaltningen och arbetskraftsministeriet emot— sätter sig att arbetskraftsdistrikten övergår på länsförvaltningen. Detsamma anser ministeriet om arbetsskyddsdistriktens uppgifter. Allmänna yrkes— skolornas förbund vill inte att yrkesutbildningen underordnas länsförvaltningen utan att den bibehålls i nära samband med undervisningsministeriet och
undervisningsförvaltningen.
På motsvarande sätt som "förlorarna” emotsätter sig förändringar, talar ”vinnarna" för dem. Vi nämnde redan att länsstyrelserna överlag är positiva till att deras ställning utvecklas - de utgör den största gruppen remissinstanser som är positiva till kommit— téns betänkande. Statsrådets kansli påtalar vikten
av att den får inflytande över den samordnande sam— hällspolitiska planeringen på länsnivå. Finansminis— teriet vill inte se en samlad planeringsbyråkrati på mellannivån, utan förordar istället att planerings— personalen placeras vid länsförvaltningens olika av— delningar. Sjukhusförbundet vill inte se en ny samlad planeringsbyråkrati som kunde hota dess ställning. Justitieministeriet är visserligen berett att överväga överföringar av uppgifter från justitieförvaltningen till länsförvaltningen, men menar att man samtidigt bör utreda vilka uppgifter som från länsförvaltningen kunde överföras till justitieförvaltningen. De reak— tionsmönster som här tecknas sammanfattar på det hela taget nästan alla berörda parters reaktion på
de föreslagna justeringarna av förvaltningsområdenas gränser. Tavastehus landskapsförbund och Tavastehus stad tycker inte att Pirkanmaa län behöver grundas och Åbo— och Björneborgs län ser ingen anledning att grunda Satakunda län.
Sedan remissvaren inkommit har den fortsatta bered- ningen av reformen varit en förhållandevis sluten beredning inom inrikesministeriet och regeringen.
Regeringarna Sorsaoch Koivisto har haft ministerutskott som lett beredningen och under utskotten har suttit en arbetsgrupp under kanslichef Hannus ledning. Under denna arbetsgrupp har ytterligare ett par beredande grupper arbetat. Dessa grupper har närmast varit politiska till sin karaktär, samtidigt som vissa intressegrupper, de kommunala centralorganisationerna har haft en represen— tation som är dels intresse- och dels politiskt baserad.
På basis av tilläggsutredningar som gjorts stannade regeringen Sorsa i sin aftonskola — regeringens infor— mella sammanträde — för principiella riktlinjer för reformen år 1978. Enligt dessa riktlinjer skulle läns- förvaltningen underordnas ett genom direkta val utsett länsfullmäktige och även i övrigt byggas på demokratisk grund. Länsförvaltningens uppgifter skulle utvidgas och dess ställning stärkas. Förvaltningen av specialsjuk— vården skulle sammanföras områdesvis och planeringen i mellaninstans skulle omhänderhas dels av länsförvalt- ningen och dels av ett planeringskommunalförbund som skulle ersätta de nuvarande regionplaneförbunden. Rege— ringen stannade i sin principlösning således vid en kompromiss mellan modell I och IV i mellaninstansför— valtningskommitténs betänkande.
Regeringens principlösning konkretiserades i ett reform— alternativ år 1978 som benämndes grundalternativet, eller alternativ 1. Enligt detta alternativ skulle de tre föreslagna länen grundas. Länsgränserna skulle justeras. Detsamma gäller distriktsmyndigheternas och kommunalförbundens gränser. Länsförvaltningen stärks med de föreslagna överföringarna från industri— och arbetskraftsförvaltningen. Man genomför demokratise- ringen av länsförvaltningen i föreslagen form. För att tillgodose den regionala representationen inom läns— förvaltningen kan områdesdelegationer tillsättas. Om möjligt överförs till länsstyrelserna uppgifter från centralförvaltningen, men den samhällspolitiåkä plane- ringen sker även inom ramen för planeringskemmunalförbund.
Specialsjukvårdens kommunalförbund sammanförs i en— hetliga områden, men beslutanderätten i dessa förbund handhas av länsfullmäktige. På inrättningarnas direk— tioner överförs så mycket beslutanderätt som möjligt. Man överväger även att överföra socialvårdsuppgifter
på länsförvaltningen.
Vi finner att alternativ I eller grundalternativet fortfarande är överraskande lika det av mellaninstans— förvaltningskommittén gjorda förslaget. Därför är det inte överraskande att alternativet mött kritik och att man redan under senare delen av 1978 opererade även med mildare reformalternativ. Våren 1979 hade man sammanställt två ytterligare alternativ. Enligt alter-
nativ 11 skulle bara Pirkanmaa län grundas, kanske inte ens det. Beslutanderätten i planeringskommunal—
förbunden skulle utövas av förbundsfullmäktige och detsamma gäller för kommunalförbunden för special— sjukvården. I övrigt var alternativet lika grundför— slaget. Det mildaste och tredje alternativet utgår ytterligare ifrån att man inte ens på sikt strävar till att överföra specialsjukvården på länsförvalt— ningen och från att man istället för ett folkvalt länsfullmäktige tillsätter ett av regeringen utnämnt länsråd bestående av 12—20 medlemmar. I övrigt över—
ensstämde alternativ III med det andra alternativet.
Inte heller det tredje alternativet vann understöd
och i ett dramatiskt anförande hösten 1979 konstate— rade minister Uusitalo (c) att förutsättningar inte fanns för en helhetsreform av mellaninstansförvalt— ningen. Härigenom avbröts beredningen av ärendet i regeringen och den överfördes på direkta förhandlingar mellan de två ledande regeringspartierna, socialdemo—
kraterna och centerpartiet.
Förhandlingarna mellan de båda regeringspartierna resulterade i april detta år i en kompromiss som
regeringen verkade omfatta, med undantag för folkdemo— kraterna. Kompromissen kom att anta formen av en del— reform som i mycket överensstämmer med alternativ III från våren 1979. I spetsen för länsförvaltningen skulle således stå ett av regeringen tillsatt länsråd. De tre föreslagna nya länen skulle grundas och specialsjuk— vården, centralsjukhusen, tuberkulosvården och sinnes— sjukvården, skulle omhänderhas av ett kommunalförbund som följer de nuvarande centralsjukhusdistriktens gränser.
Redan i ministerutskottet emotsatte sig emellertid folk— demokraterna förslaget och samlingspartiet, det största oppositionspartiet, beslöt vid ett möte att ställa sig för ett folkvalt länsfullmäktige. Kort efter regerings— kompromissens tillkomst beslöt även centerpartiets dele— gation att partiet inte stöder förslaget om ett regerings— tillsatt länsråd. Partiet önskade nu, i motsats till den ståndpunkt dess ministrar intagit några dagar tidigare, förorda ett folkvalt länsfullmäktige. Återigen måste reformen bli föremål för politiska förhandlingar.
4.4 Reformläget i maj 1980
Denna gång undanstökades förhandlingarna i regeringen förhållandevis snabbt och i mitten av maj 1980 kunde regeringens ministerutskott presentera ett nytt förslag till principbeslut för regeringen rörande riktlinjerna för en delreform av mellaninstansförvaltningen. Nu eftersträvas således inte längre någon totalreform.28)
Enligt ministerutskottets förslag skall specialsjuk— vården överföras på kommunalförbund som följer central— sjukhusdistriktens gränser. Kretssjukhusen skall emeller- tid inte direkt beröras av reformen och deras ställning skall prövas från fall till fall och uppmärksamhet skall ägnas frågan om språkförhållanden. Förbundsfullmäktige
i det nya kommunalförbundet skall vara så stort att politiska och språkliga intressen är tillräckligt
representerade. För inrättningarna inom kommunalför— bundet bör finnas direktioner med betydande själv— ständig.beslutanderätt.
Beslutanderätt bör överföras i så stor utsträckning som möjligt från centralförvaltningen, ministerierna och de centrala ämbetsverken till mellaninstansför— valtningen ggh till den lokala förvaltningen. Man bör även eftersträva att överföra beslutanderätt från mellaninstansförvaltningen till kommunerna och kommu— nalförbunden (några konkreta förslag till överföringar av detta slag nämns emellertid inte i riktlinjerna för reformen).
Ett närmare samarbete mellan distriktsmyndigheterna och länsförvaltningen bör eftersträvas särskilt be— träffande planeringen av den regionala verksamheten. Utredningar bör göras rörande möjligheter att överföra distriktsuppgifter till länsförvaltningen. Distrikts- myndigheternas verksamhetspunkter skulle bibehållas oförändrade och nya tillkomma ifall länsindelningen så förutsätter. Distriktens gränser skulle justeras
så att de överensstämmer med länsindelningen.
Länsstyrelserna skulle ledas av ett i direkta folkval valt länsråd. Valen skulle ske i anslutning till kom— munalvalen. Valen bör ordnas så att politisk, regional och språklig representativitet kan tryggas. Länsrådet har till uppgift att godkänna sektorplaner och att behandla distriktsmyndigheternas större utvecklings— planer. På rådet ankommer även att utnämna de vikti— gaste tjänstemännen inom länsförvaltningen och att besluta om användningen av de medel som ställs till länsförvaltningens förfogande. Ordföranden i läns- rådet, landshövdningen, skulle fortsättningsvis ut— nämnas av republikens president på framställning av rådet (fyra personer uppställs i förslagsrum genom proportionella val). Landshövdingen utses för en
Redan i reformens första skede bör de tre nya länen, Kajanaland, Pirkanmaa och Satakunda grundas. Beslutet bör fattas samtidigt som man beslutar om att grunda de nya kommunalförbunden för specialsjukvården. Några ändringar av valdistriktsindelningen bör inte företas.
Den nu planerade delreformen skall ses mot bakgrunden
av strävandena att totalreformera mellaninstansförvalt— ningen. Därför skall efter delreformen beredningen totalreformen fortsätta. Delreformen bör genomföras så att besluten om de nya länen och de nya kommunalförbunden kan träda i kraft fr.o.m. början av år 1985.
I ministerutskottets preliminära ställningstagande fäs— ter vi oss särskilt vid att man nu helt har lämnat åt sidan frågan om en reform av samhällsplaneringen i mellaninstans. Beträffande regionplaneförbundens ställning anförs sålunda inte några förslag. Ett ytterligare in— slag i förslaget är länsrådets omfattning. Man har från— gått tanken på ett stort fullmäktige till förmån för ett litet länsråd, men håller fortfarande fast vid direkta val och vid att politiska, regionala och språkliga hän- syn måste beaktas i valet. När länen omfattar långt flera kommuner än det finns platser i länsrådet, blir det en svår nöt att knäcka att tillgodose den regionala representativiteten.
Till den promemoria som låg till grund för ministerut— skottets ställningstagande ansluter sig ett förslag till fortsatt beredning av delreformen. Enligt detta förslag skall omkring ett 20-tal arbetsgrupper och kommissioner tillsättas för den fortsatta beredningen. Vi lägger mär— ke till att en huvudkommission skall tillsättas som skall leda det fortsatta beredningsarbetet och som skall inkomma med förslag i de viktiga frågor som ännu är öppna. Bland dessa frågor finns bl.a. förslag till ny länsförvaltningslag och -förordning samt förslag till ändring av vissa stadganden i regeringsformen (bl.a. om
landshövdingens ställning ingår en paragraf i rege— ringsformen; ändring av denna ställning kan inte genomföras utan grundlagsändring). För varje förvalt— ningsområde skall vidare tillsättas kommissioner för att utreda möjligheter att överföra uppgifter till mellaninstans—, lokal— och distriktsförvalt— ningen inom resp. centrala förvaltningsområde. För de län som berörs av gränsjusteringar skall dessutom tillsättas länskommissioner som har till uppgift att slita tvisterna mellan länen. Alla förslag i reform— frågan bör enligt tidtabellen i promemorian vara klara till utgången av år 1981, för att medge tid för remissomgångar m.m.
Hur skall då utsikterna bedömas för genomförande av denna delreform? Vi kan för det första konstatera att ministerutskottet inte ännu kunnat föra ärendet till regeringens aftonskola eller till regeringens plenum. Orsaken härtill är att man ytterligare vill utreda hur folkvalet av länsrådet bör ske. För ändamålet finns en arbetsgrupp tillsatt som enligt preliminära uppgifter inte funnit någon enhällig lösning. Pro— blemet består i att man gått in för det lilla läns— rådet istället för det omfattande länsfullmäktige. Samtidigt driver emellertid centerpartiet på repre— sentation för regionerna inom länen helst med repre- sentation för så många kommuner som möjligt.
Frågan om mellaninstansförvaltningsreformen har varit eldfängd och särskilt den kommunala sektorn har på det hela taget i frågan stått emot central— och mellan— instansförvaltningarnas intressen. Det är förmodligen mot den bakgrunden man skall uppfatta ministerutskot— tets ställningstagande till de delar man talar om överföring av uppgifter till lokalförvaltningen. När dessutom kommunalvalen äger rum under hösten, före- faller det inte sannolikt att regeringen vågar binda sig vid ett slutligt förslag om reformen före valen.
Ett särskilt problem i sammanhanget uppstår därigenom att en ändring i landshövdingens ställning kräver riks— dagsbehandling i grundlagen enligt ordning. Detta be— tyder att en sjättedel av riksdagsledamöterna kan hindra att ett lagförslag antas i brådskande ordning, d v s före nyval. I alla händelser måste två tredjedelar av ledamöterna godkänna förslaget även efter nyval. Följande riksdagsval hålls — — om valet förrättas
i normal ordning — år 1983. De aktuella lagförslagen som ännu inte har beretts i den föreslagna kommissionen, bör därför behandlas i för denna reform mycket rask takt såvida de skall kunna godkännas av den riksdag
som sammanträder efter nyval.
Speciellt besvärlig är riksdagsproceduren av den anled— ningen att oppositionspartiet,samlingspartiet, visserligen har förutsatt ett folkvalt fullmäktige i länen, men man har därutöver tagit ställning för att länsförvaltningen faktiskt skall ha en ställning som på det hela taget mot- svarar en landskapssjälvstyrelse. Någon sådan ställning skulle inte den delreformerade länsstyrelsen komma att få. Det är således oklart huruvida samlingspartiet kan fås att stöda regeringens förslag och partiet är ensamt tillräckligt stort för att sätt käppar i hjulet på re- formmaskineriet.
Två ytterligare problem är värda uppmärksamhet. Krets— sjukhusförbundet, Sinnessjukvårdsdistriktens förbund och Tuberkulosdistriktens förbund har i en gemensam skrivel— se till ministerutskottet emotsatt sig sammanslagningar av kommunalförbunden till ett storförbund inom regionerna. Samtidigt har Centralsjukhusdistriktens förbund inkommit med en skrivelse som även den är kritisk till strävan— dena att rationalisera centralsjukhusdistriktens gränser så att de passar in i länsindelningen. Enligt prelimi— nära uppgifter från den arbetsgrupp inom social— och hälsovårdsministeriet som bereder frågan om sjukvårds— distriktens gränser, kommer arbetsgruppen inkommande höst inte att avge ett så långt gående förslag som varit uppe till behandling i ministerutskottet.
Till de nämnda problemen kommer frågan om statshus— hållningen klarar av den börda som grundandet av tre nya län medför. Regeringen har under våren bl.a. beslutat om en stegvis uppbyggnad av pensionssyste- met som redan det i den offentliga diskussionen upp— fattats som alltför dyrt för ekonomins bärkraft. Om dessutom den lågkonjunktur som redan länge aviserats gör sig gällande under det kommande året, är det inte särskilt troligt att finansministeriet kommer att ta
parti för länsreformen.
Ett viktigt inslag i delreformen är fortfarande att ärenden skall överföras från central— till mellan— instansförvaltningen och kanske även till den lokala förvaltningen. Vi har här att göra med en evighets- fråga i finländsk politik. Problemet består i att åstadkomma dessa uppgiftsöverföringar. Redan i sitt principbeslut rörande utvecklandet av länsstyrelserna tog regeringen ställning för något som redan uttalats av kommittén för utvecklande av centralförvaltningen som avgav sitt betänkande år 1958, nämligen att så många ärenden som möjligt bör överföras till den regionala förvaltningen. Detta ställningstagande upprepade regeringen åter när den behandlade frågan om utlokalisering av statliga ämbetsverk på basis
av det år 1974 överlämnade betänkandet om utlokali- sering. Man förutsatte i beslutet att ministerierna skulle tillsätta kommissioner för att bereda en över— föring av uppgifter till lägre förvaltningsnivåer.
Ärendet blev ånyo föremål för en omfattande utredning i Statens Centralförvaltningskommittés II delbetän— kande i vilket ingår ett omfattande kapitel om över— föring av uppgifter till lägre förvaltningsnivåer.29) Detta betänkande är såtillvida viktigt att det upp— gjordes av en högt uppställd tjänstemannautredning som till sin hjälp hade en av partipolitiker till— satt konsultationsgrupp. Alla var eniga Om att tidigare
strävanden att överföra uppgifter inte varit framgångs—
rika och kommittén föreslår därför, i likhet med sina
föregångare, att ministerierna tillsätter kommissioner för att ytterligare överväga överföringar av uppgifter till lägre förvaltningsnivåer. Man ger inte konkreta förslag till vilka uppgifter som bör överföras. Detta, menar kommittén, måste prövas från fall till fall. Men kommittén tar den principiella ståndpunkten att en uppgiftsöverföring är motiverad med hänsyn till demo— kratin och förvaltningens effektivitet. Man menar dess— utom att de flesta ärenden som behandlas på den cen- trala nivån är sådana att de även berör andra förvalt— ningsnivåer. Att den slutliga beslutanderätten så— ledes ligger på central nivå utgör inget hinder för att andra nivåer kan delta i behandlingen av ärenden.
När nu regeringen åter förutsatt att en dylik överföring av uppgifter bör ske och när man menar att kommissioner skall tillsättas inom inisterierna, får vi mot bakgrun— den av hittills gjorda försök att på ministeriernas framställning överföra uppgifter, ställa oss skeptiska till möjligheterna att med ett sådant förfarande åstad— komma några väsentliga förändringar. Det ligger inte
för en myndighet att själv göra framställningar om att
försvaga sin ställning.
Om de nämnda svårigheterna inte är tillräckliga kan vi slutligen peka på att ett av regeringspartierna, Svenska folkpartiet, inte har lätt att ta ställning till reformen, emedan partiet måste försvara de svenska intressena. Dessa intressen är särskilt viktiga be— träffande specialsjukvården och de vidsträckta kommu- nalförbunden inom socialvårdens område. På partiets tillskyndan har i promemoriorna kring ärendet ingått omnämnanden att de språkliga förhållandena särskilt skall uppmärksammas. Men några konkreta förslag till hur det skall ske har ännu inte lagts fram.
Vår bedömning av läget kring mellaninstansförvalt— ningsreformen är pessimistisk för reformivrarna. Vi tror inte att vare sig helhets— eller delreformen kommer att genomföras under de närmaste åren. Vår pessimistiska uppfattning bygger inte bara på de för ögonblicket akuta reformproblemen som vi här räknat upp, utan fastmer på de grundläggande motsättningar som reformsträvandena blivit en katalysator för. Vi har motsättningar mellan socialistiska och icke— socialistiska politiska partier, mellan företrädare för den lokala självstyrelsen och representanter för den statliga centrala och regionala förvaltningen, och vi har motsättningar mellan dem som försvarar en distriktsindelning enligt det mönster som långsamt vuxit fram kring kommunalförbunden och dem som för— svarar en övergripande distriktsindelning enligt mönstret för länsindelningen. Till dessa motsätt- ningar skall läggas den allmänna motsättning som finns mellan dem som försvarar existerande bastioner och dem som vill erövra dem, vare sig dessa bastioner består i rådande kompetens för centralförvaltningen eller distriktsmyndigheterna eller i den områdes— indelning som vuxit fram över årtionden. Konststycket att lägga samman 5/6 av bitarna i detta motsättnings— pussel resulterar dessvärre alltför ofta i ett ab— strakt verk.
NOTER TILL KAPITEL 4
1) En genomgång av strävan att införa landskapssjälv—
styrelse i Finland ingår i Sven Lindman: Frågan om landskapssjälvstyrelse i Finland, i Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala XX, Upp— sala 1944, 5. 472—85. Den historiska genomgången bygger även på en annan uppsats av samma författare, Sven Lindman, Diskussionen om häradskommuner i Finland under adertonhundratalets sista årtionden, Acta Academiae Aboensis, Humaniora XIV, Åbo 1942.
2) Ibid., 1944, s. 473.
3) Kommitténs för kommunernas samarbete II delbetän—
kande, Införandet av landskapssjälvstyrelse, Kommitté— betänkande nr 1, 1963.
4) Kommitténs för organisering av samarbetet mellan kommunerna IV delbetänkande, Införandet av land— skapssjälvstyrelse, Kommittébetänkande 1970: A7.
5) Mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande, Kommittébetänkande 1975: 21.
6) Den nu rådande reformsituationen behandlas i sista avsnittet av kap. . Uppgifterna bygger på inter— vjuer med fyra personer som medverkar i regeringens beredning av reformen.
7) Lindman, op.cit., 1942.
8) En presentation av dessa ingår i Lindman, op.cit., 1944, samt i Kommittébetänkande nr 1, 1963.
9) Se Lindman, op.cit., 1944 och 1942.
10) Uppgifter om omfattningen av detta samarbete ingår i kap. 2 i avsnittet om kommunalförbunden.
ll) Kommittébetänkande nr 1, 1963, 55. 88-89. 12) Kommittébetänkande 1970: A7, ss. 103-7.
13) Se bl.a. de avvikande åsikterna till Kommittébe— tänkande 1975: 21, ss. 253-97, samt partsinläggen
19)
som ingår i Kommunalvetenskaplig tidskrift, nr 1, 1975, ett specialnummer som enbart berör reak—
tionerna på mellaninstansförvaltningskommitténs betänkande.
I flera av de här påtalade kommittébetänkandena ingår talrika hänvisningar till de skeva poli- tiska sammansättningarna av fullmäktige 1 Kom- munalförbunden. Om politiseringen inom den fin— ländska förvaltningen i ljuset av några forsk— ningsrön, se Krister Ståhlberg, Utvecklingsdrag inom den offentliga förvaltningen, åren 1960-75, DETA 21, Helsingfors Universitet, Helsingfors 1976.
Under våren 1978 bereddes reformen utgående från alternativet att länsfullmäktige väljs genom direkta val. Hösten 1979 emotsatte sig center— partiets inrikesminister Eino Uusitalo en reform enligt fullmäktigemodellen och krävde ett läns— råd utnämnt av regeringen. Våren 1980 överenskom ministerutskottet i regeringen om en kompromiss— lösning enligt länsrådsmodellen. Några dagar senare tillkännagav centerpartiets delegation att det emotsatte sig att länsrådet utses av regeringen och önskar att det väljs genom direkta val.
Kommittébetänkande 1970: A7, ss. 123-43.
Harto Hakovirta och Tapio Koskiaho, Suomen hallitukset ja hallitus ohjelmat 1945—73, Gaudeamus, Tammerfors, 1973, ss. 318. Det kan
ytterligare nämnas att centerpartiet år 1968
antog ett nytt principprogram för partiet i vilket det uttryckligen i ett skilt kapitel tar ställning för införande av landskapssjälvstyrel— se, se Olavi Borg, Puolueiden ohjelman, 1970, Tammi, Helsingfors 1970, s. 222.
Hakovirta, op.cit., s. 323.
Ibid., s. 329.
20)
21)
22)
23)
24)
25)
26)
27)
Den klassificering som här har gjorts bygger på upp— gifter i själva betänkandet samt på författarnas egen kännedom om personernas ställning och på intervju med en av kommitténs medlemmar.
Uppgifterna är tagna ur Finlands Statskalender samt ur ett ännu opublicerat omfattande forskningsmate— rial som insamlats inom projektet "Tjänstemännen i finländsk och svensk statsförvaltning" som pågår un— der Krister Ståhlbergs ledning.
För en genomgång av planeringstänkandets utbredning inom den finländska förvaltningen vid denna tid, se Krister Ståhlberg, Politik och planering, i bok med samma namn, Stiftelsens för Åbo Akademi forsknings- institut, nr 20, Åbo 1978, ss. 11—54.
En analys av kommittébetänkandet i sådant ljus finns i Juha Vartola, Valtionhallinnon kehittämisperiaatteista, Julkishallinnon julkaisusarja, Tammerfors Universitet, nr 1/1978, 55. 79-86.
Sammanfattningen av betänkandet bygger direkt på tex— ten i betänkandet i resp. avsnitt av det,varför vi inte här särskilt refererar till sidor.
Delar av inlägget redovisas i Matti Niemivuo, Alue—
hallinto ja aluepolittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineenä, Jurudica, Helsingfors 1979, s. 54. Niemivuo (då Nieminen) fungerade som generalsekre— terare för mellaninstansförvaltningskommittén.
Uppgifterna bygger på ett av kanslichef Arno Hannus uppgjort sammandrag av remisserna, Selostus väli- portaanhallintokomitean mietinnösta annetuista lausunnoista, Sisäasiainministeriö 15.2.75, nr. 4413/070/74.
Redovisningen av de fortsatta turerna i långdansen bygger på Arno Hannus, Reformen av förvaltningen i mellaninstans, Finlands Kommunaltidskrift, nr 2/1980 ss. 32-37.
28)
Reformens nuläge beskrivs utgående från två av ministerutskottets promemorior i ärendet, Ehdotus väliportaanhallinnon osauudistuksia koskeviksi valtioneuvoston periaatekannanotoiksi, Luonnos 16.5.1980, AH, samt Ehdotus väliportaan- hallinnon osauudistusten valmistelun jämjestämi- seksi, 16.5.1980.
För en genomgång av uppgiftsöverföringsutveck- lingen, se Statens centralförvaltningskommittés II delbetänkande, Kommittébetänkande 1978: 22,
ss. 209—36.
FÖRVALTNINGEN AV HUVUDSTADSREGIONEN
Under 1960-talet diskuterades behovet av en gemensam förvaltning för huvudstadsregionen, en diskussion som
hade sin grund i den snabba befolkningsökningen inom området samt de därav föranledda behoven att utveckla
den kommunala servicen. Kommittén för organisering av samarbetet mellan kommunerna menade i ett mellanbetänkande
av år 1967 att ett kommunalförbund borde organiseras för regionen.1) Förslaget väckte motstånd och i sitt slut— liga betänkande i ärendet föreslog kommittén att en re— gionkommunförvaltning av högre ordning borde grundas. Till denna förvaltning skulle överföras uppgifter som gällde generalplanering,.bostadsproduktion, bostadsför- medling, och centrala samhällstekniska problem samt an— skaffning och skötsel av friluftsä och rekreationsområden Förvaltningen skulle bygga på samma grunder som den kom—
2)
munala förvaltningen.
Även detta förslag väckte emellertid motstånd och år 1970 överenskom de berörda kommunerna, Helsingfors stad och köpingarna Esbo, Vanda och Grankulla, om ett frivilligt samarbete inom ramen för huvudstadsregionens samarbets- kommission. Genom detta frivilliga samarbete lades grun— den för en lösning av samarbetsfrågorna även lagstift- ningsvägen. År 1973 godkände riksdagen en lag om huvud-
stadsregionens samarbetsdelegation.3)
"För handläggning av ärenden som är gemensamma för Helsingfors, Esbo, Grankulla och Vanda städer finns huvudstadsregionens samarbetsdelegation ...”, heter det i lagens 5 1. Enligt 2 5 är det delegationens uppgift att inom ramen för bemyndigande som baserar sig på sinsemellan överensstämmande beslut av kommunernas fullmäktige handha utrednings-, forsknings—, plane— rings— och beredningsuppgifter, som är gemensamma för kommunerna samt att ta initiativ som gäller skötseln av
gemensamma frågor och avge utlåtanden om dessa. Tre år senare utvidgades delegationens kompetens så att den även kunde skaffa sig fast egendom och be- sluta om annat som rör kapitalutgifter, något som inte ggn ursprungliga lagen gav delegationen rätt till.
Förvaltningen inom delegationen fastställs i reglemen— te som inrikesministeriet godkänner. I detta bestäm- mes även om grunderna för finansiering av delegatio— nens verksamhet. Nu står Helsingfors för hälften av kostnaderna och de tre övriga kommunerna delar den andra hälften i enlighet med sitt befolkningsunderlag, dock så att Grankulla stad står för 3 % av utgifterna.
I en ändring av vägtrafiklagen och —förordningen gavs delegationen år 1978 rätt att bevilja trafik- tillstånd för persontrafik inom huvudstadsdelegatio- nens område. Tillstånden beviljas av delegationens styrelse.
Bland de ärendeområden som delegationen kommit att syssla med kan vi här nämna lokaliseringsstyrning, samarbete inom bostadsproduktionen, ordnande av kol- lektivtrafik, ombesörjande av avfallshantering samt samarbete rörande anskaffning och upprätthållande av rekreationsområden. Vidare bevakar man samarbete inom energihushållningen, social- och hälsovården, kommunplanering samt informationsanskaffning och —förmed1ing inom området. Samarbete har även före— kommit beträffande turismfrågor och utformande av en gemensam näringspolitisk linje för regionen samt i en rad andra frågor.
Samarbetsdelegationen består av 44 medlemmar och den har en styrelse med 14 medlemmar. Vidare finns under delegationen nio nämnder om 14 medlemmar var, vilka dessutom till sitt förfogande har en expert från
varje medlemskommun. Tjänstemannakåren omfattar ett sextio— tal tjänstemän. Delegationen omhänderhar även vissa in— rättningar (Huvudstadsregionens yrkeskurscentral, regio— nens svenska yrkesskola och regionens kommunalförbund för informationsfrågor (ADB)). Bland särskilt viktiga sam- arbetsprojekt kan vi nämna vattenförsörjningsprojektet (tunnel till Päjänne), aktiebolaget för regionens värme— försörjning samt bolaget för omhändertagande av problem- avfall.5)
Detta regionala samarbete berörs inte av regeringens planer på en delreform av mellaninstansförvaltningen.
I regeringens ministerutskotts ställningstagande utgår man ifrån att regionen själv bör ta initiativ till att ytterligare utveckla samarbetet. Så kommer sannolikt i någon form att ske. Under det decennium som samarbetet ägt rum har dess möjligheter i nuvarande form praktiskt taget utnyttjats till slut. Det finns nu en uppenbar fara för att delegationen blir en sponsor för uppkom— ten av en djup djungel av särorganisationer för konkreta samarbetsfrågor, varje organisation med sin egen byrå- krati och sina egna särmål. Om denna utveckling fort- sätter uppstår i framtiden problem med att samordna och rationalisera verksamheten.
Å andra sidan finns det åsikter enligt vilka man inte bör bygga upp någon överkommun inom området utan förlita sig på den förhandlingsmekanism som delegationen utgör och utveckla samarbetet projektvis såsom hittills. Det troliga är emellertid att nya lösningar kommer att
6)
eftersträvas.
NOTER TILL KAPITEL 5
1)
Förslag till I betänkande för kommittén för orga- nisering av kommunernas samarbete, Organisering av skötseln av gemensamma angelägenheter för Helsing— fors stad och dess grannkommuner, Helsingfors 1967.
Slutligt betänkande på basis av op.cit., Kommitté— betänkande 1969: A1.
För riksdagsbehandlingen, se Riksdagen, Handlingar, Första delen, 1, 1973, Helsingfors 1974.
Finlands Författningssamling, 978/1973.
En beskrivning av delegationens organisation och verksamhet ingår i Matti Niemivuo, Aluehallinto ja aluepoliittinen lainsäädäntö julkisen vallan välineenä, Juridica, Helsingfors 1979, ss. 112-15, samt i Veikko Sjöblom, Pääkaupunkiseutu tulisi erottaa omaksi läänikseen, Helsingin Sanomat, 17.6.1980.
För en sammanfattning av reaktioner från olika håll med anledning av tioårsdagen för samarbetet inom huvudstadsregionen, se Sjöblom, op.cit..
IV. NÅGOT OM DEN NORSKA FYLKESKOMMUNEN M M
55991=QM=BEQ=EQBEEQ=EZEÄEQISQMMQEEE42.14.
FÖRORD
I augusti 1977företog länsdemokratikommittén en studie— resa till Norge. Syftet var Främst att ta del av erfaren— heterna hosstatligaoch fylkeskommunala organ av genom- förd fylkeskommunreform samt få belyst de grundlägg- ande motiven för beslutet om att lägga ökat politiskt ansvar till fylkeskommunerna. AV särskilt intresse
var även att få en redovisning av tillvägagångssätt vid planeringen på fylkesnivån, som i flera avseenden liknar den svenska samhällsplaneringen på länsnivå.
Under besöket diskuterades dessa frågor med represen- tanter för bl.a. Miljövern— och Kommunaldepartementen samt fylkeskommunen i Oppland fylke , Lillehammer.
Rapporten bygger i huvudsak på den information som kommittén då erhöll och i viss utsträckning på direkta kontakter som sekretariatet därefter har haft med flera olika källor, bl.a. sekreteraren i Hovedkomiteen
för reformer i lokalforvaltningen, företrädare för Norske Kommuners Sentralforbund och fylkeskommunen i Telemark fylke, fylkesmannen i Telemark samt finansrådmannen i Oslo kommun.
Uppgifterna i rapporten avser förhållandena årsskif- tet 1979/80.
1. UTVECKLINGEN AV DEN LOKALA FÖRVALTNINGEN 1.1 Inledning
Under senare år har man i Norge genomfört en rad reformer i den lokala förvaltningen. Den viktigaste är att fylkeskommunen har omorganiserats för ökade uppgifter och har fått vidgat politiskt ansvar. Målsättningen har varit att ge den kommunala sektorn ansvaret för en allt större del av samhällets resurser
och ge medborgarna i det lokala samhället större inflytande över de egna lokala förhållandena.
Det norska förvaltningssystemet har, liksom i Danmark och Sverige, under lång tid varit uppbyggd
på tre huvudnivåer: riket — länet (amtet resp.
fylket) — kommunen. Statsförvaltningen i Danmark är centraliserad och den regionala statliga förvaltningen har ett tämligen begränsat omfång. Sverige har å sin sida en starkt utbyggd statsförvaltning på det regionala planet och samtidigt spelar landstingskommunen en förhållandevis begränsad roll. Förhållandena i Dan— mark och Sverige ansågs emellertid så annorlunda de norska,att dessa länder inte kunde tjäna som före? bild när det gällde att organisera den lokala för— valtningen i Norge. För norsk förvaltning bedömdes sådana faktorer som t.ex. landets geografiska utsträck-
ning, dess befolkningsmängd och deenskilda kommunernas förmåga att ombesörja sina uppgifter få spela en väsentlig roll vid reformarbetet.
Den reformverksamhet som har pågått i Norge sedan
”en desen—
början av 1960—talet har tagit sikte på tralisering og demokratisering forbundet med en prakt— isk og effektiv administrasjonsordning." Denna reformverksamhet har medfört konsekvenser för alla
tre förvaltningsnivåerna och bl.a. stärkt den lokala självstyrelsen. Den grundläggande förvaltningsstrukturen har emellertid inte ändrats.
I debatten om den kommunala självstyrelsen har två centrala politiska principer vägts mot varandra och blivit avgörande för om en uppgift skall överlåtas till den kommunala självstyrelsen eller lösas direkt av staten eller genom statlig kontroll. Å ena sidan har det funnits en allmän önskan att skapa ökad jäm— likhet i ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende
mellan människor i olika delar av landet. Å andra
sidan har funnits en strävan efter att ge medborgarna rätt till att själva bestämma utvecklingen i det
egna lokalsamhället samt ett behov av att låta av- göranden, där lokala förhållanden spelar in, fattas av en förvaltning som har praktiska möjligheter och
befogenheter att ta lokala hänsyn.
Kommunerna och fylkeskommunerna har tagit över en ständigt större del av ansvaret för samhällsupp— gifterna. En strävan har hela tiden varit att lägga ansvaret för dessa uppgifter på lokala folkvalda organ. Genom olika beslut i Stortinget har förvalt- ningen byggts ut till en särpräglad norsk kommunal- förvaltning med särskilt stort ansvar för samhälls— uppgifterna. Den kommunala sektorn har också fått ansvar för en allt större del av samhällets ekonomiska resurser. Under efterkrigstiden kunde kommunalför— valtningen disponera närmare 6,5 procent av den norska bruttonationalprodukten i skatter och av- gifter. Under l970—talet har denna andel kommit upp till mellan 14 — 15 procent.
Uppgiftsfördelningen mellan de tre nivåerna har också ändrats flera gånger under senare år. Även om det skett många förändringar i de norska kommunal— lagarna så har för kommunernas vidkommande grund— principerna inte blivit särskilt ändrade.
Den norska kommunindelningsreformen startade år 1958, då man i Norge hade 744 kommuner. Topografiska förhållanden och bosättningsmönster satte snäva gränser
för uniformering av kommunerna.För närvarande finns i Norge 454 kommuner. Av dessa är 47 bykommuner. Mer än hälften av Norges kommuner har mindre än 5 000
invånare.
För fylkeskommunerna däremot har ansvarsområdet och förvaltningsformen_genomåren genomgått genomgripande förändringar. Särskilt genom 1964 års reformer skedde en omfattande utvidgning av den fylkeskommunala verksamheten. Medan man i Sverige och Danmark valde att lägga samman de mindre kommunenheterna till större kommuner med bättre resurser att utföra sina uppgifter, valde man i Norge en annan väg, nämligen utbyggnad av en stark fylkeskommun som en garanti för stark samhällsförvaltning inom större geografiska enheter.
Bakgrund och historik
Den nuvarande indelningen i fylkenl (län) och fylkes— mannainstitutionen har sin grund i den administrativa indelning som infördes i samband med enväldet på 1660—talet. Indelningen har senare blivit ändrad flera gånger. Fr.o.m. år 1866 fanns i Norge 18 landsfylken och två byfylken. Sedan år 1972 finns det bara ett byfylke, Oslo, som samtidigt är egen kommun, men
inte egen fylkeskommun. I Norge finns det således 19
fylken, men bara 18 fylkeskommuner. Oslo är det största fylket. Av de 18 fylkeskommunerna i Norge
är Hordaland störst i invånarantal med ca 390 000 in- vånare. Störsti areal, men minst i invånarantal är Finnmark fylkeskommun med ca 80 000 invånare.1n— delningen framgår av bilaga 1.
1 Fylket utgör samma geografiska område för fylkes— kommunens verksamhet och den lokala statliga för— valtningen.
Amten, som fylkena från början kallades, leddes av en amtmann. Han var kungens befallningshavare och kungamaktens främste representant i fylket.
Sådan var situationen ända fram till år 1837, som
var ett betydelsfullt år för norsk kommunalförvaltning. Detta år fick man nämligen "formannskapslovene". Med dessa nya lagar lades den bestående grunden för det norska systemet med kommunal självstyrelse med folk- valda organ och där medborgarna själva kunde bestämma över viktiga förhållanden i det egna lokala samhället. Då startades utvecklingen av norska kommuner som de
ser ut idag med den klara politiska målsättningen att folkstyret bäst kan förverkligas genom att lägga
mesta möjliga beslutsbefogenhet till de enskilda kommunerna. Principerna för utvecklingen av den kommunala självstyrelsen har hela tiden varit att lokalbefolk— ningen självt genomvaldarepresentanter i kommunens beslutande församling skall ha avgörande inflytande på prioritering och skötsel av sina egna angelägenheter.
De folkvaldas makt var likafullt länge begränsad till områden som skolväsen, vägar och kyrkliga frågor samt fattigvård. Den största makten och de viktigaste be- sluten låg fortfarande hos statsmakterna.
Samtidigt med att ”formannskapet" bildades i kommunerna tillskapades ett "amtformannskap" på fylkesplanet.(År 1918 återgick amtet till det gamla namnet fylket, som var det ursprungliga namnet på ett landområde och amtmann blev fylkesmann.)Denna församling blev det främsta politiska organet i fylket och var fram till
år 1964 sammansatt av en representant från varje lands— kommun. Ordföranden i landskommunen var självskriven medlem av fylkestinget. Vid voteringar räknades varje ordförandes röst som en röst. Fylkesmannen var ur- sprungligen församlingens självskrivna ordföranden.
Han deltog i förhandlingarna, men hade inte någon rätt
att delta i besluten.
"Formannskapslovene" från år 1837 lade bara bevilj— ande och kontrollerande befogenheter till ”amts- formannskapet". Beredning, verkställighet och hela den amtskommunala förvaltningen låg i allt väsentligt kvar hos amtmannen. Genom ”skatteloven” från år 1882 stärktes emellertid det folkvalda ledet genom'in— rättandet av ett "amtsutvalg" (fr.o.m. år 1919 fylkesutvalg) som bestod av amtmannen som ordförande och fyra medlemmar valda av ”formannskapet”. Detta utskott fick bl.a. till uppgift att behandla amtmannens årliga budgetförslag med yrkande om skatteuttag. Ut— skottet skulle dessutom samlas till överläggningar i frågor rörande amtskommunens ekonomi, när amtmannen fann att utskottets mening borde höras. Fylkesutvalget, som genom senare lagar och praxis fick utvidgad kompetens, utvecklade sig till ett organ, som närmast motsvarar landstingets förvaltningsutskott i Sverige.
Efter en reform år 1921 utsåg fylkestinget dock själv ordförande bland sina medlemmar.
Ramen för den fylkeskommunala självstyrelsen är nu- mera fastlagd i "fylkeskommuneloven", som trädde i kraft år 1964. Enligt den nya ordningen väljer fylkes- tinget ordförande som också leder fylkesutvalget. Fylkesmannens närvarorätt vid fylkestingets och fylkes- utvalgets sammanträden upphörde den 1 januari 1976.
Förslag om andra regler för kommunal representation i fylkestinget lades fram ett flertal gånger, bl.a. redan år 1871 då förslag första gången lades fram
om direkta val av fylkesting. Liknande förslag åter- kom senare med jämna mellanrum utan att det ledde till någon förändring. Ända fram till år 1961 behöll man ordningen med att fylkestinget var identiskt
med ordförandena i fylkets landskommuner.
Genom "fylkeskommuneloven" ändrades emellertid också
sättet att utse ledamöter till fylkestinget. Landets
bykommuner - med undantag av Oslo — kom nu med i fylkes—
kommunerna. Varje kommuns fullmäktigeförsamling ("kommunestyret") skulle nu utse representanter till fylkestinget. Antalet representanter blev nu be- roende av invånarantalet, men på så sätt att de mindre kommunerna fick en viss överrepresentation (en för varje påbörjat invånarantal av 6 000). Härigenom blev samtliga kommuner garanterade minst en representant. Inte någon kommun fick dock ha fler än 1/3 av fylkes- tingets totala medlemstal.
Fylkeskommunens administration var hela tiden gemen- sam med den statliga administrationen i fylket. I volym var de fylkeskommunala uppgifterna störst.
1.3 Fylkeskommunen
Ursprungligen var fylkeskommunen ett samordnings— och samarbetsorgan för landskommunerna (i flera av— seenden liknande kommunalförbund i Sverige) och var inte någon sammanslutning av kommunerna i fylket.
Den skulle lösa uppgifter som var gemensamma för landskommunerna, t.ex. uppförande eller drift av en yrkesskola eller ett sjukhus på landsbygden. Men den hade också till uppgift att på olika sätt för- söka utjämna bördor, som skulle innebära en alltför stor belastning för de ekonomiskt sett svagaste lands— kommunerna. Enligt "formannskapsloven" var det en ut- trycklig förutsättning att fylkestinget huvudsak— ligen skulle vara ett rådgivande och kontrollerande organ under administrationen av fylkeskommunala ärenden. På landskommunernas vägnar deltog fylkes- kommunen som delägare i de större sjukhusen i by— kommunerna (städerna). Fylkeskommunerna blev enga-
gerade i elkraftförsörjningen, antingen ensamma
eller i samarbete med bykommunerna. Åligganden rörande kollektivtrafik blev i många fylken en stor uppgift. Några fylkeskommuner blev ensamägare eller medägare i stora rederier eller bussbolag. Verk— samheten varierade något, men fördelade sig i stort sett ganska jämnt på vägsektorn, skolväsendet och sjukhusväsendet.
Efter det att städerna — bortsett från Oslo — kom med i fylkeskommunerna år 1964 ökade de fylkes— kommunala uppgifterna snabbt. Det var särskilt på två områden som tillväxten sköt fart, nämligen
nl' "vidaregående skole och hälso- och sjukvårds- sektorn. Fylkeskommunen fick ansvaret för all ut— byggnad och drift av de gymnasiala skolorna, sjuk— hus och en rad andra vårdinrättningar. I alla fylken inrättades statliga "planleggingsavdelinger" som fick ansvaret för all planering i fylket. Sam- tidigt ökades kraven på fylkeskommunens engagemang på andra områden, särskilt elkraftförsörjning och på trafiksektorn.
Kostnaderna täcktes dels av intäkter från staten, dels av den fylkesskatt som fylkestinget utdebiterade kommunerna.
Den politiska styrningen och administrationen av fylkeskommunen genomgick endast smärre ändringar under denna utveckling. Fylkeskommunens administration'
var sammanförd med statens lokala administration.
1 "Vidaregående skole" motsvarar närmast vår gymmnasie—
skola, och avser i Norge alla skolor mellan grund— skolan och högskolorna.
Fylkesmannen, som var statens främste representant i fylket, var samtidigt fylkeskommunens rättsliga
företrädare och hade "anvisningsmyndighet" inom denna. Fylkesmannen hade att lägga fram förslag till budget och fylkesskatt och på det hela taget "före tillsyn med fylkeskommunes hele förvaltning".
På det politiska planet blev så småningom en hel del förändringar genomförda. Fylkestinget höll oftare
sammanträden.
Då städerna kom med blev fylkesordföranden, som tidigare nämnts, ordförande i fylkesutvalget i stället för fylkesmannen. Fylkesordföranden kom att spela en allt mer aktiv roll i fylkeskommunens
förvaltning.
Hela systemet ansågs emellertid ge de folkvalda för litet inflytande.
Stat, fylkeskommuner och kommuner
I motsats till övriga nordiska länder saknar Norges grunnlov (från år 1814) varje stadgande om kommunal och fylkeskommunal självstyrelse. Någon lag som ger allmänna bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner finns inte. Men både fylkeskommuner och kommuner är, liksom i Sverige, pålagda en rad uppgifter genom speciallagstiftning av olika slag. Viktiga exempel är "vegloven, grunnskole- loven, lov om vidaregående opplaering, sykehusloven" och ”bygningsloven". Uppgiftsfördelningen bestäms också genom beslut av Stortinget, regeringen och departement— en. Statsmakterna kan när som helst besluta om
ändrade gränser för den kommunala kompetensen och sålunda direkt påverka innehållet i denna. Stortinget
kan besluta att en samhällsuppgift skall lösas enbart av staten, av fylkeskommunerna enbart, av kommunerna enbart eller av två eller flera av dessa
gemensamt.
Fylkeskommunerna och kommunerna har traditio—
nellt haft stora möjligheter att på frivillig
grund ta sig an uppgifter av allmänt intresse. Detta under förutsättning att inga lagliga hinder finns. Denna vidsträckta kompetens har ansetts
vara av mycket stort värde för det norska folk— styret, eftersom den har lämnat spelrum för
lokala initiativ. Samtidigt kan konstateras, att de på samma gång har varit underkastade en tämligen ingående och detaljerad statlig uppsikt.
Trots att alla .förvaltningsorgan hade en stark till— växt under efterkrigsåren hade staten dock
ständigt varit den dominerande i förhållande
till fylkeskommuner och kommuner. Särskilt under början av 1960—talet talades det i Norge om centralisering som kännetecken för denna ut-
veckling.
Fördelningen av skatteintäkterna belyser detta förhållande. År 1920 gick cirka 62 procent av alla landets skatter till staten och cirka 38 procent till kommunerna: År 1972 var talen 79 resp. 21 procent.
Utifrån detta förhållande var det inte ovanligt att man i Norge talade om att den lokala självstyrelsen
höll på att dö ut.
Ser man på utgiftssidan blir statens dominans ändå klarare. År 1971 var statens verksamhet betydligt större än hela den sammanlagda kommunala sektorn. Kommunernas verksamhet var betydligt större än den fylkeskommunala verksamheten.
staten cirka 22 miljarder
fylkeskommunerna cirka 2 miljarder
kommunerna cirka 8 miljarder
Nedan följer en översikt över hur nettoutgifterna år 1971 fördelade sig på vissa huvudgrupper av de
tre förvaltningsnivåernas verksamhet.
(Talen 1 miljoner Nkr)
Staten Kommunerna Fylkeskommunerna Administration 1 273 919 52
Försvar 3 010 2 — Rättsväsende 526 13 l Kyrkoväsende 54 -
Undervisning,kultur —182 Hälso—och sjukvård 342 Bostäder.parker etc. 036 Socialförsäkring 462 Sociala ändamål 249 Vägar 644 Trafikväsende 107 Näringsändamål 385 67 Prisutjämn.åtgärder 603 — Räntor och avdrag 765 511 Övriga ändamål 2 547 1 058
Nettoutgifter tot. 21 185 8 152
Fylkeskommunernas verksamhet var koncentrerad till undervisning, hälso— och sjukvård och trafik— väsendet (huvudsakligen fylkesvägar). Dessa tre områden lade år 1973 beslag på omkring 90 pro—
cent av fylkeskommunernas nettoutgifter. Fylkes- kommunerna var engagerade i en del speciella företag, bl.a. kraftverk och transportföre—
tag.
Som tidigare nämnts hade fylkeskommunen sedan gammalt inte någon egen direkt beskattningsrätt, utan för att kunna driva den pålagda verksam—
heten skedde utskrivning av fylkesskatt på kommunerna. Dessutom täckte staten en del av kommunalsektorns verksamhet genom olika bidrag. År 1975 fanns det omkring 100 olika bidragsfor-
mer från staten till fylkeskommunerna och kommunerna
samt cirka 30 transfereringar den andra vågen.
Behovet av reformer
Mot slutet av 1960-talet stod det klart att om— fattande reformer var nödvändiga. Expansionen av den offentliga sektorn med komplicerade administra— tiva lösningar hade utvecklat ett mönster i för— valtningen som upplevdes som både tungrott och byråkratiskt. Den mindre kommunen med dess
stora värden av mänsklig gemenskap räckte inte längre till för att praktiskt lösa en rad samhälls— uppgifter, framför allt när det gällde att foga in verksamheten i ett regionalt sammanhang. En
annan svaghet med kommunernas antal och storlek
var att skillnaderna mellan landets olika delar
innebar begränsade förutsättningar att erbjuda lik— yärdiga levnadsvillkor och förhållanden för den enskilde medborgaren.
Men det fanns också förvaltningsmässiga 'problgg_som behövde lösas. De administrativa uppgifterna för förr valtningen hade t.ex. blivit allt mer krävande. Det var inte bara arbetsbördan som hade ökat, utan det
hade också blivit en alltmer komplicerad uppgift att administrera den mångsidiga och förgrenade offentliga verksamheten. Problemen gjorde sig också gällande i den lokala statliga förvaltningen. Såväl i fylkeskommuner som i kommuner klagades det över att förvaltningen
drunknade i detaljer.
Allt eftersom den offentliga förvaltningen hade blivit mer utvecklad och förgrenad hade det också uppstått samordningsproblem. Speciellt ansågs detta ha gått ut över planeringsfrågorna. Dessa svårigheter gjorde sig gällande inte bara centralt utan också lokalt. Som exempel ansågs den lokala statliga administrationen bli lidande av förhållandet att enskilda departement hade inrättat sina expertorgan utan att verksamheten samordnades.
Vidare hade den offentliga förvaltningen blivit starkt beroende av administrativ och teknisk expertis. De politiska organen uppfattade sig ofta sakna till— räckliga möjligheter och nog med tid för att kunna företa en självständig värdering utifrån politiska ståndpunkter. Särskilt inom kommunalförvaltningen klagades det ofta över "expertvälde".
Också andra omständigheter ansågs skapa svårigheter för de folkvaldas arbete. De politiska förtroendee
männen hade inte tillfredsställande arbetsvillkor för att utöva sin verksamhet vilket begränsade in— flytande som det demokratiska systemet förutsätter. Det kunde t.ex. vara de mest engagerade kommunal— politikerna som var medlemmar av fylkestinget och
arbetsbördan kunde bli för stor.
Även vissa administrativa problem ansågs ha en tendens att skapa ett spänningsförhållande mellan
den centrala administrationen och regionerna. Lokala statliga organ, fylkeskommuner och kommuner klagade ofta över att det tog lång tid att få fram centrala avgöranden, särskilt i plan- och byggnadsfrågor.
Ett annat klagomål var. att den lokala förvaltningen inte fick tillräcklig tid att yttra sig över olika lagförslag och att genomföra de reformer som Stortinget hade beslutat.
Vidare fanns ett allmänt missnöje mot de många administrativa föreskrifterna. Det omfattande regel- systemet var för invecklat; inte minst riktade sig detta missnöje mot de många finansiella överförings- bidragen som fanns mellan de tre förvaltnings-
grenarna och som var arbetskrävande för de lokala
organen. Fylkeskommunerna och kommunerna ansåg också att staten hade satt upp för detaljerade regler om hur de skulle budgetera och i övrigt planera sin verksamhet. Det fanns en allmän kommunal önskan
att stå friare i förvaltningsmässiga angelägenheter.
Ändå viktigare var de problem som hade uppstått mellan befolkningen och förvaltningen. Klago— målen gällde dels att handläggningen av ärenden tog för lång tid, dels att det var svårt att få god
kontakt med politiska organ och tjänstemän.
Det fanns en annan viktig missnöjesanledning som i hög grad gjorde sig gällande bland fylkestings- representanterna. Den riktade sig mot ”repartisjons- skatten" — att fylkestinget täckte fylkeskommunens utgifter genom utskrivning av fylkesskatt på de enskilda kommunerna. Detta betydde i verkligheten ett kraftigt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ledamöterna i Hkommunestyret visste egentligen inte vad de hade till täckning av kommunens utgifter innan fylkestinget genom beslut om skatteuttag gjort kraftiga ingrepp i den kommunala beskattningen. Det var t.ex. representanter valda av andra fullmäktige- församlingar som bestämde vad andra kommuner skulle ge ut i fylkesskatt — kanske till täckning av investeringar som en enskild kommun inte hade särskilt intresse av.
Allt ansågs tala för att det hade uppstått förvaltnings— mässiga problem av sådan omfattning att det krävde
ett nytänkande. Det rådde allmän enighet om att det gällde att söka sig fram till ett förvaltnings— mönster och ett administrativt tillvägagångssätt,
som kunde ge större effektivitet och bättre service
till befolkningen.
REFORMER I LOKALFÖRVALTNINGEN
”Hovedkomiteen for reformer i lokalförvaltningen"
Statsmakterna ansåg i början på 1970—talet att stora delar av lokalförvaltningen behövde reformeras. Det hade visserligen pågått ett kontinuerligt reform- arbete i lokalförvaltningen — särskilt inom speciella förvaltningsgrenar som regleras av speciallag- stiftning - men det samlade reformarbetet hade varit avhängigt av initiativfrån bl.a. Stortinget,departe— menten och olika organisationer och hade därför varit svagt koordinerat. Centraliseringen under senare år hade fortsatt. Nya bidragsformer hade in- förts. Administrationen och ärendehandläggningen hade blivit alltmer omfattande och komplicerad. Lagar och föreskrifter tenderade att gripa in allt starkare i den lokala självstyrelsen.
Regeringen utsåg i oktober 1971 "Hovedkomiteen for reformer i lokalförvaltningen". Hovedkomiteen fick bl.a. i uppdrag att
leda och samordna arbetet med att utveckla den nya fylkeskommunen
finna en lämplig uppgiftsfördelning mellan stat, fylkeskommuner och kommuner
Från att varaett.samarbetsorgan för kommunerna skulle fylkeskommunen utvecklas till att bli en själv- ständig politisk och administrativ enhet. För att detta skulle bli verklighet angavs följande för- utsättningar:
fylkestinget väljs-genom direkta val
fylkeskommunen ges ekonomiska möjligheter att lösa sina åligganden, m.a.o. genom direkt skatt
en fylkeskommunal administration byggs upp
ansvarsfördelningen mellan stat, fylkes— kommuner och kommuner fastställs
En huvudpunkt i reformarbetet var att utgiftsfördelning- en skulle bygga på principen om fördelning av ansvar, d.v.s. det organ som har det administrativa ansvaret för en samhällsuppgift, skall också ha det fulla ekonomiska ansvaret härför. På det sättet skulle
man kunna få till stånd en gradvis avveckling av de otaliga tillskott och bidragsformer som fanns.
Principiella huvudmål för reformarbetet
De principiella huvudmålen för kommitténs reformarbete var
decentralisering demokratisering en praktisk och effektiv administration
Beträffande decentraliseringsbegreppet använde Hoved- komiteen följande definition:
"Å desentra1iserevil si å överlate en större del av oppgavene till lokale forvaltningsorganer og/eller gi disse organer större myndighet till å treffe av— gjörelser”.
När det gällde begreppet demokratisering gjordekommittén följande begränsade definition: "En politikk som söker å få den offentlige forvaltning til å virke bedre i
samsvar med de principper folkestyret bygger på”.
Kommittén konstaterade att de tre målen inte är indentiska. Det är nödvändigt att man är uppmärksam på att krav på effektivitet, decentralisering och demokratisering kan komma i konflikt med varandra. En decentralisering och effektivisering i dess yttersta konsekvens — största möjliga frihet beträffande den kommunala prioriteringen av såväl åtgärder som kvali- teten på dessa - kan innebära en fara för demokratin om landet blir uppdelat i "småstater" med större geografiska skillnader i villkor för och behandling av medborgarna än vad man önskar. Det blir därför
nödvändigt, framhöll kommittén, att företa avvägnin- gar för att finna ändamålsenliga lösningar.
Enligt sina direktiv skulle Hovedkomiteen avge del— förslag efter hand som arbetet fortskred. Arbetets omfång och långsiktiga karaktär gjorde detta arbets— sätt nödvändigt. År 1974 hade kommittén avslutat de viktigaste delarna av arbetet med att organisera den nya fylkeskommunen. De principiella synpunkter som kommittén lade fram i NoU 1974:53 Mål och ret- ningslinjer for reformer i lokalforvaltningen och som togs upp i Stortingsmelding nr. 31 (1974—75) var i huvudsak följande.
Utveckling av fylkeskommunen
Bred politisk enighet förelåg om att man borde bygga ut fylkeskommunen till en mer betydelsefull politisk enhet och därmed fortsätta den utveckling, som pågått en längre tid och som under efterkrigs- tiden haft ett högt tempo. Från åren 1945/46 till år 1973 hade fylkeskommunernas samlade drift— kostnader,räknat i fasta priser, ungefär lZ-dubblats. Men fortfarande begränsades fylkeskommunernas upp- gifter till en liten del av den offentliga verksam—.
heten. Det rådde stora skillnader mellan fylkena beträffande invånarantal och ekonomi. Netto- budgeten varierade år 1973 från 47 miljoner Nkr i Finnmark till 248 miljoner Nkr i Akershus.
Fylkeskommunerna, som främst hade ansvaret för två verksamhetsgrenar med stark expansion - skolan närmast över grundskolan och hälso- och sjukvård — ansågs kunna tilldelas ytterligare två uppgifter, nämligen större ansvar för utvecklings- och syssel— sättningspolitiken och omklassificering av delar av riksvägnätet till fylkesvägar. Enbart dessa nya an— svarsområden skulle leda till en stark utvidgning av fylkeskommunernas verksamhet
I Stortingsmeldingen anslöt sig regeringen i allt vä— sentligt till Hovedkomiteens synpunkter.Detsamma gjorde Stortingets "kommunal-og miljövernkomite"i sin behandling av frågan. Följande riktlinjer föreslog regeringen skulle läggas till grund för utvecklingen:
1. Fylkeskommunen behåller sina nuvarande uppgifter och bör dessutom undan för undan få nya uppgifter överförda från staten. Utvecklingen får ske i en takt som vid varje tidpunkt får anpassas efter fylkeskommunens administrativa kapacitet och finansieras genom att fylkeskommunerna får en ökande andel av de samlade skatteintäkterna.
Fylkeskommunernas verksamhet kommer även i fort— sättningen att under lång tid vara starkt koncen- trerad till undervisning, hälso- och sjukvård samt vägar. Verksamheten på undervisningens och hälso— och sjukvårdens områden bör utvidgas för att kunna möta viktiga behov hos befolkningen.
Verksamheten i vägsektorn bör utvidgas genom att en rad av de nuvarande riksvägsträckningarna förs över till fylkeskommunerna. Samtidigt bör fylkeskommunerna få en större andel av skatteintäkterna.
Genom ändringar i "bygningsloven" den 1 juni 1973 fick fylkestinget/fylkesutvalget ansvaret för fylkesplaneringen. Denna bör byggas ut under de närmaste åren. Vidare bör fylkeskommunen steg för steg ges ett större ansvar i utvecklings- och sysselsättningspolitiken.
Fylkeskommunen bör gradvis få större uppgifter också på andra områden. Detta kan särskilt bli aktuellt på de socialpolitiska och kulturpolitiska områdena.
Sådana uppgifter som nämnts i punkt 4, får närmare värderas av Hovedkomiteen i samband med genomgång av berörda departements sakområden.
Förhållandet mellan fylkeskommunerna och kommunerna
Regeringen konstaterade i Stortingsmeldingen att medan det är ändamålsenligt att föra över en rad arbetsupp— gifter från staten till fylkeskommunerna, finns det inte möjligheter att i lika hög grad föra över arbetsuppgifter från staten till kommunerna. Däremot kan det vara möjligt att delegera större besluts— befogenhet till kommunerna och på det sättet stärka den kommunala självstyrelsen.
Regeringen ansåg det inte vara aktuellt med stora ändringar i den rådande arbetsfördelningen mellan fylkeskommunerz Raderingen betonade dock att det framgent kan komma på tal att låta kommunerna ta över en rad fylkes- vägar under förutsättning att kommunernas intäkts— underlag samtidigt stärks.
Tillsyn och kontroll av fylkeskommuner och kommuner
Det lades stor vikt vid att fylkeskommunen inte skulle ta över någon del av tillsynen. Även i fortsättningen
måste som huvudprincip gälla, att det skall vara en rent statlig uppgift att bedriva tillsyn av och kont— roll över fylkeskommuner och kommuner. Regeringen be- tonade visserligen att man inte kunde se bort ifrån att starka skäl kunde föreligga för att lägga viss tillsyn av närmare avgränsade delar av kommunernas verksamhet till fylkeskommunen. Men regeringen poäng— terade att det inte på det hela taget kunde komma ifråga att låta fylkeskommunen bli en ”overkommune”
i förhållande till kommunerna. Fylkeskommunerna och kommunerna måste för framtiden fungera som likvärdiga politiska enheter, men var sina klart åtskiljda upp— gifter och sina egna intäkter.
Dessa principiella riktlinjer för reformarbetet be- handlades av Stortinget den 28 april 1975 och fick i allt väsentligt Stortingets gillande.
Riktlinjerna har därmed fått fundamental betydelse för Hovedkomiteens vidare arbete och för departemen- tens och Stortingets behandling av frågor som rör den lokala förvaltningen. I praktiken har riktlinjerna fått stor genomslagskraft och lett till en betydande decentralisering. Riktlinjerna anses inte bara ha lett
till förbättringar i bestående förhållanden utan också bidragit till att hindra en icke önskad utveckling.
Det kan i sammanhanget konstateras att Hovedkomiteen har haft en bred politisk sammansättning och att kom- mittén i sina principiella överväganden och förslag i de allra flesta frågorna har varit helt enig. Försla- gen har så gott som utan undantag fått massivt stöd från remissinstanserna.
3. DE VIKTIGASTE RESULTATEN AV REFORMARBETET
3.1 Ny valordning
Direkta val av fylkesting ägde rum för första gången hösten 1975. Det rådde bred politisk enighet om att direkta val var ett viktigt första steg mot en ny och förstärkt fylkeskommun med starkare politisk prägel och större ansvar än tidigare och en mer självständig ställning i förhållande till staten och kommunerna.
Genom det nya valsättet skulle fylkeskommunen få mer handlingskraftiga styrorgan,när dessa i fortsättningen skulle väljas på politisk grundval.När representanter— na nu skulle stå direkt ansvariga inför väljarna, för- väntades också ett ökat allmänt intresse för den regio- nala politiken.Det nya valsättet skulle också trygga en mer demokratisk sammansättning av fylkestinget.En svaghet med den tidigare ordningen var bl.a. den sned- vridna politiska sammansättningen i många fylkesting. Ett huvudmål var just att finna ett system som kunde garantera en sammansättning i fylkestinget,som speglar partiernas styrka i fylket.Detta har man sökt uppnå genom att hela fylket utgörs av en valkrets.
Platserna i fylkestinget fördelades mellan de olika platserna efter ungefär samma regler som till stor- tingsvall; Genom den nya valordningen blev kommunerna inte längre garanterade plats i fylkestinget och hade följaktligen heller inte längre samma möjligheter att påverka styrningen av fylkeskommunen.Som kontaktforum för de främste kommunalpolitikerna existerade fylkes—
kommunen inte längre.
L Enligt nu gällande valordning skall minst 1/6 av fylkestingets medlemmar fördelas efter en geografisk utjämningsordning. Be— stämmelsen är till för att tillförsäkra mindre kommuner re- presentation i fylkestinget. Utjämningsmandaten skall först gå till de kommuner som är orepresenterade,när de ordinarie platserna är fördelade. Därnäst skall utjämningsmandaten gå till kommuner, som är underrepresenterade i förhållande till invånarantalet.
3.2 Omorganisationen av fylkeskommunen
Fr.o.m. år 1976 fick fylkeskommunen sig egen själv- ständiga administration och det blev en klar åtskill- nad mellan den statliga och den fylkeskommunala för— valtningen. En sådan lösning stod i överensstämmelse med principen att den som bär det ekonomiska ansvaret också bör förestå administrationen.
Fylkeskommunen anställde egen administrativ chef med titeln ”fylkesrådmann”.Denna kvalificerade tjänsteman tog över det administrativa ansvaret för fylkeskommu— nens förvaltning som den statliga fylkesmannen intill dess hade haft.Fy1kesmannens dubbelställning upphäv- des så att hans uppgifter begränsades till vad som följer av hans ställning som regeringens/statens främste representant i fylket. Fylkesmannens "utbyg- gingsavdeling" fördes över till fylkeskommunen.
3.3 Egen beskattningsrätt
Från samma tidpunkt bröt man också sönder det ekono- miska sambandet mellan kommuner och fylkeskommuner. Ordningen med "repartisjonsskatt" upphörde genom att fylkeskommunen fick egen beskattningsrätt. För inkomst- året 1977 påfördes direkt skatt till både fylkeskom— muner och kommuner.
3.4 Uppgiftsfördelning
Genom reformen var fylkeskommunen etablerad som en självständig och fristående kommun med egen beskatt— ningsrätt och förvaltning och med egna politiska or- gan, resurser och uppgifter att ta tillvara.
Fördelningen av arbetsuppgifterna blev följande mellan de tre offentliga förvaltningsgrenarna stat, fylkeskommun och kommun:
1. Arbetsuppgifter, där genomförandet av jämlikhets- principen är av avgörande betydelse eller där
hänsyn till en effektiv och tillfredsställande ekonomisk lösning kräver hela landet som underlag, skall åligga staten. Sådana uppgifter är t.ex. universitet, högskolor, riksvägar, järnvägar, flygplatser osv.
Arbetsuppgifter som kommunerna geografiskt eller befolkningsmässigt är för små att lösa eller som skulle innebära ett för stort ekonomiskt åtagande skall åvila fylkeskommunen. Denna princip medför att sjukhus, skolan närmast över grundskolan och fylkesvägar är fylkeskommunernas ansvar. Fr.o.m. årskiftet 1978/79 har fylkeskommunerna tillagts vissa nya uppgifter inom trafiksektorn. Flera fylkeskommuner är dessutom engagerade i uppgifter som de inte är pålagda på grund av lagbestämmel- se, t.ex. kraftproduktion-och distribution, drift av båt—och bussbolag och dylikt.
Uppgifter som har direkt betydelse för den enskil- de individen och där lösningarna bör anpassas efter enskilda förhållanden skall åvila kommunen. Detta gäller barnstugor, grundskolan,loka1a vä- gar, vatten—och avloppsanläggningar osv.
Uppgiftsfördelningen bygger på uppfattningen att det är möjligt att dra en logisk gräns mellan vad som är statens och fylkeskommunens ansvar och vad som år kom— munens ansvar.Det avgörande för frågan om en uppgift bör läggas till staten, fylkeskommunerna eller kom— munerna får vara vilken lösning, som utifrån medbor— garnas intresse kan anses vara den bästa.
Staten ger kommunerna och fylkeskommunerna vida ramar, så att de får reella möjligheter att finna lösningar som kan anpassas efter lokala förhållanden.Fördelnin- gen baseras fullt ut på ansvarsfördelningsprincipen, vilket har krävt en finansiell omläggning för att stär- ka kommunernas och fylkeskommunernas ekonomiska underlag.
FYLKESKOMMUNENS POLITISKA OCH ADMINISTRATIVA UPPBYGGNAD
.l Fylkeskommunens främsta organ 4.1.1 Inledning
Fylkeskommunens främsta organ och företrädare är fyl- kestinget, fylkesutvalget, fylkesordföranden och fyl- kesrådmannen. Dessutom har fylkeskommunen lagbestämda organ, som tar tillvara särskilda uppgifter ("fylkes— forsyningsnemnd, fylkesskolestyre" m.fl.). Fylkeskom- munerna kan vidare inrätta fasta utskott, styrelser och råd för olika verksamhetsfält.
Figur. 1. Fylkeskommunens centrala organ
F Y L K 5 S T I N G E T
ANTALET LEDAMÖTER VARIERAR MED FOLKMÄNGDENUNGET FYLKES- TING HAR FÄRRE ÄN 35 MEDLEM/MR OCH INGET HAR ÖVER 85)
DIREKTA VAL FÖR FYRA ÅR SAMTIDIGT MED KOMINALVAL. BE— SLUTAR, I FRÅGOR AV EKONOMISK OCH PRINCIPIELL BETYDELSE
FYLKESUTVALGET
1/ 4 AV FYLKESTINGETS MEDLEAMARANTALET LEDAMÖTER SKALL VARA UDDA OCH INTE HÖGRE A'N 15. VÄLJS AV FYLKESTINGET FÖR VALPERIODEN.FÖRBEREDER ÄRENDEN FÖR FYLKESTINGET OCH BESLUTAR I LÖPANDE ÄRENDEN
przxzsonnvönannnx
VÄLJS BLAND FYLKESU'TVALGETS MED- LEMMAR AV FYLKESTINGET FÖR VAL— PERIODEN.DYLKESKOIVMUNENS RÄTTS- LIGA FÖRE'I'RÄDARE,NÖTESORDFÖRANDE
FYLKESRÅDMANNEN
ANSTÄLLS AV FYLKESTINGET.LEDER DEN ÖVER- GRIPANDE TILLSYNEN ÖVER FYLKESKOT/MUNENS HELA FÖRVALTNING. ANSVARAR FÖR DE BESLUT SOM CENTRALFÖRVALTNINGEN LÄGGER FRAM
Fylkestinget
Vart fjärde år väljs nytt fylkesting. Valet sker sam— tidigt med kommunalvalet. Fylkestingets storlek regleras genom lag. Principen är att fylkeskommunerna är indelade i grupper, som följer invånartalet. Inom gruppen är det inte fastlagt något bestämt medlems— tal utan fylkestinget har möjlighet att bestämma antalet medlemmar inom vissa gränser. Antalet re- presentanter i fylkestinget (alltid udda) sätts för att garantera att alla politiska partier får en rätt- vis representation i förhållande till väljaranslut— ningen. Valreglerna leder till att alla landets kommuner är representerade i fylkestingen. Enligt "fylkeskommuneloven" finns det inte något hinder för att samma person väljs samtidigt till fullmäktige ("kommunestyre") och fylkestinget, men det är inte vanligt. Enligt uppgift önskar de politiska partierna att de hålls åtskiljda. Fylkestinget håller sällan möten, normalt högst fyra gånger om året. Förhand— lingarna i fylkestinget är offentliga.
Fylkestingets viktigaste ärenden är fylkeskommunens budget, anslagstilldelningen och beskattningen samt viktiga principiella frågor.Vissa beslut kräver de- partementets godkännande (lån, pantsättning, ekonom- iska garantier, delegering av befogenheter till interkommunala organ etc.).
4.1.3 Fylkesutvalget
Fylkestinget utser inom sig fylkesutvalget, som skall ha lika många representanter som 1/4 av fylkestingets medlemmar. Medlemstalet skall dock inte vara högre än 15. Utskottet avger förberedande utlåtande eller förslag i alla ärenden som fylkestinget skall be- handla. Fylkesutvalget har dessutom erhållit själv—
ständig myndighet och handlingsfrihet enligt en rad speciallagar.
Fylkesutvalget sammanträder vid behov, normalt var tredje vecka. I ärenden som är av brådskande natur kan fylkesutvalget avgöra ärenden, som egentligen skulle behandlas i fylkestinget. För att tillgodose kravet på effektiv ärendehandläggning har fylkesut- valget också fått beslutanderätt i en rad andra frågor.
Fylkeskommunen skall enligt "bygningsloven" utarbeta en fylkesplan. Ansvaret för arbetet med fylkesplanen ligger på fylkestinget eller fylkesutvalget. Fylkes—
tinget kan också inrätta ett fylkesplanutvalg. Då ett sådant utskott enligt särskild bestämmelse skall ha lika många medlemmar som fylkesutvalget och väljas bland fylkestingets medlemmar, har många fylkeskommu- ner valt att låta fylkesutvalget också verka som fyl— kesplanutvalg. Genom särskild 1ag(från år 1977) har möjligheter öppnats att hålla öppna möten i fylkesut- valget och fylkesplanutvalget. De två organen avgör själva om mötena skall vara offentliga.
4.1.4 Fylkesordföranden
Fylkeskommunens ordförande leder mötena både i fylkes— ting och fylkesutvalg. Han/hon kommer vanligen från den grupp som har flest platser i fylkestinget. Med enstaka undantag är fylkesordföranden numera på heltid sysselsatt med sina politiska uppgifter.De är arvode- rade med hänsyn härtill. Norske Kommuners Sentralfor— bund har tillsatt ett utskott som skall klarlägga fyl- kesordförandens uppgifter, ansvar och status. I prak— tiken har det länge funnits en klar tendens till att stärka fylkesordförandens ställning i förvaltningen.
Strukturen i den fylkeskommunala förvalt— ningen
Det politiska organisationsmönstret
I samband med att fylkeskommunen byggdes upp till en ny politisk och administrativ enhet blev det också nödvändigt att se närmare på strukturen i hela den fylkeskommunala förvaltningen. Vissa riktlinjer drogs upp av Hovedkomiteen som dock framhöll, att den en- skilda fylkeskommunen i mesta möjliga utsträckning måste få stå fri i frågan hur den vill bygga upp sin organisation. Denna uppfattning fick sin anslutning av både Storting och regering.
Fylkestinget kan, som tidigare nämnts, utse fasta ut— skott och styrelser, råd och kommittéer och delegera beslutanderätten till dessa. Vissa utskott är före— skrivna i lag (t.ex. "sykehusnemnd" och "fylkesskole— styret" och "biblioteksstyret").
Norska Kommuners Sentralforbund, som är ett gemen— samhetsorgan för landets kommuner och fylkeskommun— er, har bistått fylkeskommunerna med att ta fram ett vägledande organisationsmönster för den politiska nämndstrukturen, baserat på ett begränsat antal huvudutskott? Rekommendationen bygger på principen, att när en uppgift lagts till fylkeskommunen i framtiden, bör den direkt kunna regleras i den nämnd— struktur man byggt upp. Sentralforbundet har även
l"Undervisningsutvalg", "Kultur— og fritidsutvalg", "Helse— og socialutvalg", "Samferdselsutvalg" o "Naeringsutvalg".
utarbetat normalreglementen för huvudutskotten.
4.2.2 Fylkeskommunens administration
Utgångspunkten vad gäller den fylkeskommunala ad- ministrationen var att fylkeskommunen även i detta avseende borde stå fri i mesta möjliga utsträckning. Vid omorganisationen blev det således bara bestämt att det i samtliga fylkeskommuner skulle anställas
fylkesrådmann, som chef för den fylkeskommunala förvaltningen.
Fylkesrådmannen är fylkeskommunens administrativa ledare. Den ekonomiska förvaltningen är fylkesråd— mannens viktigaste uppgift. Fylkesrådmannen skall lägga fram förslag till beslut i de ärenden som skall behandlas i fylkesutvalg och fylkesting. "Fylkes— kommunaleloven" har gett fylkesrådmannen en stark ställning i förhållande till fylkesutvalg och fylkes— ting. Detta är bl.a. ett uttryck för att fylkes- rådmannen skall stå fri och obunden till de
politiska organen. Fylkesrådmannen i Norge har en mycket stark ställning. Traditionellt har man i
Norge en klar åtskillnad mellan den administrativa
apparaten och den politiska ledningen.
Sentralforbundet har även tagit fram ett generellt mönster för den administrativa apparaten. Som en naturlig utgångspunkt gäller att indelningen av den politiska ledningen i fylkesutvalg och huvudut— skott så långt som möjligt bör finna motsvarighet i
indelningen av den fylkeskommunala administrationen.
Teori och praktik
Fylkeskommunerna har i betydande utsträckning lagt Sentralförbundets organisationsrapport till grund
för utbyggnade av den fylkeskommunala organisa— tionen med vissa jämkningar och lokala anpassningar.
Det finns idag drygt 1 000 direktvalda fylkestings— ledamöter. Knappt fjärdedelen är också ledamöter av fylkesutvalg. Därtill är ett stort antal personer indirekt valda eller utsedda till ett eller flera fylkeskommunala utskott.
Stortinget och regeringen har, som tidigare nämnts, flera gånger generellt uttalat att fylkeskommunerna bör ha största möjliga frihet att bygga upp sin politiska organisation och sin administration. Det har efter hand visat sig att olika särbestämmelser hindrar fylkeskommunerna från att organisera sin
verksamhet på sätt som fylkestinget finner det mest ändamålsenligt.
På ett landsmöte den 26 april 1977 uttalade 270 rådmän och fylkesrådmän bl.a.: '
"Enligt landsmötets uppfattning har de centrala myndigheterna inte en samlad syn på hur omorganisa— tionen av lokalförvaltningen bör ske. Det finns en fortsatt tendens till att de enskilda departementen och direktoraten över huvudet på fylkeskommunen och kommunerna strävar efter att få sina egna sakområden
prioriterade — ekonomiskt och personalmässigt".
Problemet ligger i att det i ett antal special-
lagar finns en rad bestämmelser om nämnder och sty— relser för uppgifter som åvilar fylkeskommunen. Dessa specialreglerade nämnder och styrelser har alla det gemensamt att de kan anses inrättade utifrån veder- börande fackdepartements eller direktorats särskilda intresse av att just få sitt verksamhetsområde till—
godosett. Dessa fylkeskommunala nämnder, inrättade
enligt särlagstiftning (t.ex. "fylkesskolestyret"), kan i allmänhet inte påläggas andra uppgifter än de som regleras i lagen. Som regel gäller också speciella
regler för val till sådana nämnder och för ärende—
handläggningen.
Sentralforbundets organisationskommitté har som utgångspunkt för sitt arbete, att fylkeskommunerna själva skall kunna bygga upp en ändamålsenlig nämndstruktur, som skall vara en del av fylkes— kommunens politiska styrinstrument. Verksamhets- området och kompetensen bör då fastställas av fylkestinget. De fylkeskommunala nämnderna kan annars genom särlagstiftning eller centrala före—
skrifter bli fackdepartementens förlängda arm i fylket.
Även Hovedkomiteen har varit inne på detta spörsmål.
Hovedkomiteen har föreslagit en rad lagändringar i syfte att få fylkeskommunen mera fri också när det gäller nämnder enligt särlagstiftning och för att fylkeskommunens regler skall gälla för val till dessa nämnder och för ärendehandläggning m.m. Intill dess kan existerande specialreglerade styrelser, t.ex. "fylkesskolestyret", ingå i nämndstrukturen som
ett huvudutskott för undervisning. På motsvarande sätt kan Hälso— och socialutskottet fungera som "sykehusnemnd" och "biblioteksstyret" täckas av huvudutskottet för kultur eller vara ett underut— skott till detta.
Under hela reformarbetet har förekommit ett samspel mellan Hovedkomiteen och Sentralforbundet på det politiska planet om att försöka finna lösningar, som tar hänsyn till de särskilda problem som man upple— ver inom kommunalförvaltningen. Principen om större
frihet för kommunalförvaltningen att själva utforma
den politiska styrapparaten har lett till att staten
i särlagstiftning och föreskrifter strävar efter att
reducera sin detaljstyrning.
En organisation i enlighet med organisationskommitténs rekommenderade modell har följande uppbyggnad:
Figur 2: 0RGANI$ATIONSS3RUXTUR
Sekretariat
Munin".- tionsutskott
Undervisning Kultur-och Trafik.- Hälso-ooh "utskott fritidsutsk. ' utskott socidutskott
Undervisningl Kul tur—och Trotik Hälso-ooh avdelning fritid-svd ' ua.-vm» nom-vann
. Gylnssie— . Kulturliv . Nlrings- . ugn—(inkl. Soutish mu . Fritid rubin-j färjor) Sinnessjukh . Fnokskolor . Idrotts-o lokalisera . Wiks!- Epilopt.inst . Vuxonundu— ungdonsu'b frågor kol-hat Psyhinst visnindkol- . Friluftsliv Drift/invu— . Hun" Hmdiklppinst potmsgr) . Bibliotek teringsstöd . Järnväg Folktandvård Folkhög|kolu . Kulturlin- Elförsörjn . Buss-och Distrikts- Ssktorpltnu' linnesvh'd Åtdlrdsr lot . Trafik sköter-sked o fylkesplnn I Husisr ubetslöshet . Turin Hälsostntion Mn um | Vuxonundsr- Sysselsättn- o Sektorpllnlr Barnhälsovård visning budget . o fylkesplsn Ånn-n hilsov Sektor-plan Sektor-pina . Andra um Sociala uppg o fylkesplln o fylkesplnn Sakta-plan . Andra uppg . Annan sla-inga- O fylkesplnn ringsurksuh . Andr- uppg
Dessutom förekommer styrelser, utskott och råd
efter särbestämmelser och som underutskott.
4.2.4 Fxlkeskommunen som arbetsgivare
Fylkeskommunen är vid sidan av kommunerna och staten landets största arbetsgivare. Cirka 70 000 finns idag anställda vid fylkeskommunerna.
Anställda i fylkeskommunerna den 1 oktober 1978/1979 fördelade på sektorer:
År' Anställd Centr Skolor Hälso- Social Kultur Byggn Affärs- 0— totalt adm och omsorg bost drift spec sjuk- för—
' ' | , u . 1978 66 480 867 2 128 37 380 1 796 134 139 902 22 134 1979 69 020 1 178 3 455 44 522 2 556 228 166 1 110 15 805
KällazNorske Kommuners Sentralforbund
Sättet att organisera löne-och personalpolitiken va- rierar starkt mellan fylkeskommunerna. Allt fler fyl- keskommuner har lagt löne-och personalfrågorna till ett eget administrationsutskott. Det är också stora skillnader mellan hur starkt de politiska organen en- gagerar sig i rekryterings-, personal-och löneärenden. I de fylkeskommuner där det finns inrättat särskilt administrationsutskott/ löne—och personalutskott sitter normalt också representanter för de anställda i fyl- keskommunen med i detta utskott.
Lagen om medbestämmande för anställda i offentlig verk— samhet väntas bli antagen år 1980.Lagförslaget har som huvudpoäng att huvudutskotten skall fungera som klara politiska organ med sina funktioner begränsade till resp. sektorer och utan representation för de anställ— da.Härigenom vill man undvika att huvudutskotten blir betraktade som ”blandade organ". I stället är det tänkt
att arbetstagarna skall ges rätt att rade i styrorgan som omfattar beslut
deras arbetssituation, dvs., normalt
utskottet eller i något underutskott
vara represente— av betydelse för administrations— till huvudutskotten.
5. FYLKESKOMMUNENS UPPGIFTER
Uppgiftsfördelning stat—fylkeskommuner-kommuner
I arbetsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner har inte skett särskilt omfattande ändringar sedan reformarbetet kom igång.Men en viss decentrali- sering har skett under senare tid och enskilda vikti— ga reformer står för dörren.
De viktigaste uppgifterna för kommunerna är undervis- ning, socialvård och utbyggnadsverksamhet/bostadsför— sörjning.Det har skett en utökad verksamhet på dessa sektorer, bl.a. har vuxenundervisning, daghemsutbygg- nad och insatser på det tekniska miljöområdet blivit viktiga uppgifter för kommunerna.Kommunerna står nu inför en betydande ny uppgift inom hälsosektorn, näm— ligen utbyggnad och drift av distriktsvården. Vissa uppgifter föreslås bli decentraliserade från fylkes- kommunerna till kommunerna( t.ex. ”helsesöstertjenes- te” och "jordmortjeneste").
Så som förvaltningen har utvecklat sig i Norge är det på de flesta viktiga områden ett samarbete mellan stat, fylkeskommuner och kommuner.I fråga om vägar svarar kommunerna för gatunätet och andra lokala vägar,medan det interna vägnätet i fylket är fylkeskommunens an— svar. På skolområdet är situationen i stort sett
den att kommunerna har huvudansvaret för grundskolan och fylkeskommunen för "vidaregående skole" (gymnasium, yrkesskolor osv.), men under sådana former att det än— då kan krävas samarbete om undervisning för handikap— pade barn och ungdomar. Helt klara linjer är det inte. På några områden (t.ex. "jordstyrekontorenes" och "skog- rådenes" verksamhet) ligger den offentliga verksamhe—
ten på gränslinjen mellan kommunal och statlig verksam-
het.
Fylkeskommunernas och kommunernas möjligheter att ta sig an olika uppgifter är som tidigare nämnts mycket stora. Staten har undvikit att inskränka den kommunala sektorns verksamhetsområde utöver vad som följer av den allmänna lagstiftningen.Kommunerna och fylkeskommunerna har rätt att själva bestämma vilka uppgifter av allmänt intresse som de vill ta på sig under förutsättning att verksamheten genom lagstift- ning inte har lagts till andra förvaltningsorgan.Den- na frivilliga verksamhet kommer som tillägg till de uppgifter som enligt speciallagstiftning åligger kom- munerna och fylkeskommunerna, och då gärna i bestämda former. Som exempel härpå kan nämnas skolväsende,so— cialvård, bebyggelsekontroll och brandväsende. I prak- tiken är det budgeten och ekonomin som bestämmer ramen.
Diskussionen om den nya fylkeskommunen gick inte så mycket in på konkreta ändringar eller bestämningar av den fylkeskommunala verksamheten. Man nöjde sig med generella formuleringar om att fylkeskommunen skulle tillföras utvidgade uppgifter utan att-dessa blev närmare konkretiserade.
Fylkeskommunernas uppgifter är hittills i allt väsent— ligt oförändrade och är av sådan art, att de inte kan klaras av den enskilda kommunen eller bör ses i ett större sammanhang.Som exempel kan nämnas uppförande och drift av större sjukhus, gymnasieskolor,kraftför- sörjning, fylkesvägar etc.I en viss utsträckning stö- der fylkeskommunen den enskilda kommunen när det gäl— ler uppgifter som den inte ensam kan klara av att lösa. Men fylkeskommunen tar sig också an uppgifter som det är naturligt att ett större område löser i gemenskap, t.ex. inom socialsektorn eller större anläggningar för idrott eller kulturell verksamhet.
Expansionen har huvudsakligen skett inom det som tra- ditionellt har varit de tre stora fylkeskommunala verksamhetsfälten, nämligen vägar, gymnasieskolor och
hälso—och sjukvård. Dessa verksamhetsfält drar i genom- snitt över 90 procent av utgifterna. Men det har också kommit till nya uppgifter för fylkeskommunerna, bl.a. har fylkeskommunerna fr.o.m. år 1979 tagit äver de statliga trafikkontoren("samferdselskontorer") och tilldelats ett större ansvar inom vägsektorn.På senare år har planeringsuppgifterna blivit allt viktigare. Den översiktliga planeringen har lett till att fylkes- kommunen engagerar sig i näringslivsfrågor i fylket. I viss utsträckning har fylkeskommunen på senare tid kommit att engagera sig inom socialsektorn.På detta område kommer fylkeskommunerna att fr.o.m. år 1980 få nya uppgifter betr. bl.a. barnhem och mödrahem.Även på miljöområdet kommer fylkeskommunerna att få utöka- de uppgifter. Arbetet på kulturområdet har blivit allt mer omfattande, bl.a. har fylkeskommunerna engagerat
sig i regionteatrarna.
I det omfattande reformarbetet som pågår har utformn ningen av den nya fylkeskommunen varit en huvuduppgift. Hela kommunalförvaltningen och uppgiftsfördelningen står nu i förgrunden.Allt eftersom reformerna i lokal- förvaltningen genomförs finns grund att anta att fylkes— kommunernas andel kommer att öka ytterligare.Ett rätte— snöre för Hovedkomiteens arbete med uppgiftsfördelnin- gengen inom förvaltningen har varit den politiska mål- sättningen att föra över uppgifter till fylkeskommunen. Arbetet med uppgiftsfördelningen har visat sig vara en lång och mödosam process, därHovedkomiteen har att granska sektor för sektor.
5.2 Den statliga styrningen
Statsmakterna har visat återhållsamhet när det har gällt att inskränka fylkeskommunernas arbetsområde utöver det som följer av den allmänna lagstiftningen. I realiteten är emellertid statens inflytande och möjligheter till påverkan betydande.
Statens styrning sker på olika sätt:
Viktiga beslut i fylkestinget av ekonomisk art skall godkännas av ”Kongen”(Kommunal—og arbeidsdepartemen- tet).Staten kan genom denna fastställelseprocedur re— glera fylkeskommunernas verksamhet. Genom att inte godkänna t.ex. ett län kan fylkeskommunen hindras att ta sig an frågor, som enligt den statliga förvalt— ningens syn inte är någon naturlig kommunal uppgift.
Staten kan i lagstiftning pålägga fylkeskommunerna att lösa bestämda och i vissa avseenden omfattande uppgifter.Sättet som uppgifterna skall lösas på är ofta starkt detaljreglerat genom lagbestämmelser, föreskrifter och villkor för ekonomiska bidrag.
Fylkeskommunen kan läggas på så många och omfattande uppgifter att det kan bli begränsade resurser för engagemang på eget initiativ.
Lagstiftningen har förutom "fylkeskommuneloven" reg— ler som begränsar fylkeskommunens handlingsfrihet. Som exempel härpå kan nämnas att bestämmelser i "han— delsloven" hindrar fylkeskommunerna att driva handel utan särskilt tillstånd av regeringen.
Ett utmärkande drag för utvecklingen i Norge är att fylkeskommunerna och kommunerna har ålagts att lösa nya uppgifter på ett bestämt sätt.Denna form av stat— lig styrning sker i första hand genom speciallagstif— ning.Även om detta kan anses innebära en delegering från staten till den kommunala sektorn, garanteras ändå staten i fortsättningen en stark styrning av verksamheten.
Ett exempel på detta är fylkeskommunens uppgifter inom skolsektorn.Fylkeskommunen har ansvaret för ”vidare- gående skole”.Staten har likafullt en stark styrning av verksamheten, bl.a. genom att Kirke—og undervis— ningsdepartementet godkänner undervisningsplaner och
läroböcker.Departementet svarar även för löneförhand— lingar med lärarorganisationerna. Ett annat typiskt exempel ger "sykehusloven”.Denna lag ålägger fylkes— kommunen huvudansvaret för uppförande och drift av sjukhus, sjukhem och en rad andra vårdinstitutioner. Då fylkeskommunens hälsoplaner skall godkännas av staten, som också fastställer villkor beträffande bygg- nadsstandard och bemanning,har staten emellertid stora möjligheter till en stark styrning av verksamheten.
På andra områden har staten nöjt sig med att lägga på fylkeskommunen vissa bestämda uppgifter och har ställt vissa minimikrav på hur uppgifterna skall lösas(t.ex. inom socialsektorn). Särskilt under senare år har sta- ten genom mer indirekta åtgärder påverkat utvecklingen i fylkeskommunerna.På några områden har staten försökt att påverka utvecklingen genom att ge ekonomiska sti- mulansbidrag. Omfånget av det statliga stödet har ock- så varit ett sätt att bestämma utvecklingen.Exempel härpå finns t.ex. inom socialsektorn, där man har bundit stödet med detaljbestämmelser om bemanning.
5.3 Fylkeskommunernas arbetsområde
I följande redogörelse delas fylkeskommunens uppgifter in i hälso—och sjukvård, trafik, undervisning, kultur och näringsliv. Vidare ges en kortfattad översikt över de viktigaste formerna för den fylkeskommunala sektor— planeringen inom resp. sektor. Huvudvikten läggs vid den formella ramen för sektorplanerna, uppläggning och organisering samt något om innehållet i planerna. Fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen redovisas i ett särskilt avsnitt.
5.4 Uppgifter inom hälsosektorn 5.4.1 Allmän översikt
Sjukvården utgör omkring 70 procent av de fylkeskommu— nala utgifterna. Avsikten med "sykehusloven"(av år 1969)
som lade ansvaret för sjukhusväsendet till fylkes- kommunernaå var just att sätta fart på sjukhusutbygg— naden. Sjukvården i Norge var då inte organiserad efter något enhetligt mönster.
Uppgifterna inom hälso—och sjukvården är idag för- delade mellan stat, fylkeskommuner, organisationer och privatvård. Verksamhetenär i hög grad decentrali— serad och bygger på ett utsträckt samarbete mellan flera parter.
Huvudansvaret ligger i Socialdepartementet som ut— arbetar riktlinjer för hälsopolitiken och lägger fram förslag och andra ärenden inför Stortinget. Som en huvudavdelning inom departementet finns Helsedirek— toratet med självständig myndighetsutövning inom vissa avgränsade områden. Helsedirektoratet svarar för till— synen över hela hälsoväsendet i Norge. Denna tillsyns— och kontrollverksamhet utövas genom ett nät av statligt anställda läkare ("fylkeslegar, distriktsleger” m.fl.). Direktoratet använder sig i administrativa frågor ock— så av fylkesmannens kontor.
Fylkeskommunerna och Oslo kommun äger ock driver de flesta sjukvårdsinrättningar. Men både kommuner, orga- nisationer, stiftelser och privatpersoner driver en rad mindre inrättningar, särskilt sjukhem och vanföre— anstalter. Fylkeskommunerna har dock det överordnade ansvaret. Några stora sjukhus och specialsjukhus till- hör staten eller är privata. Rikshospitalet är således statligt och Radiumhospitalet är ett exempel på ett statligt specialsjukhus.
1Ansvaret för de psykiatriska inrättningarna fördes över till fylkeskommunerna redan år 1961 enligt ”Lov om psykiskt helsevern”.
Den öppna vården ”helsetjenesten utenfor institusjon") omfattar både förebyggande och behandlingsverksamhet samt vård av patienteri hemmen. Denna vård är starkt uppsplittrad.
Läkarvård i distrikten utövas huvudsakligen av privat— praktiserande läkare. Det stora flertalet av allmänna distriktläkare driver allmän praktik vid sidan av sin offentliga tjänst. Skolläkarna är kommunalt anställda.
Tandvård drivs också i huvudsak som privatpraktik. De flesta fylkeskommuner har emellertid infört folktand— vård för personer i åldrarna 6—18 år. En rad kommuner har infört skoltandvård.
Fylkeskommunerna har ansvaret för barnmorsketjänsten och "helsespstertjenesten"l. De är fylkeskommunalt an— ställda, men kommunerna håller med kontor.
Kommunerna står för kostupplysning. Vidare driver de hälsostationer och svarar för hemsjukvården. Kommuner— na har också ansvaret för skolhälsovården och har till uppgift att planera företagshälsovården.
Den sjukgymnastik, som lämnas utanför vårdinrättning, är privat. De allra flesta apotek är privata, men några få drivs av sjukhus.
Som ett slags generell ram för hälso— och sjukvårdens utbyggnad finns en av Socialdepartementet framlagd lands— plan, vars bärande idé kan sägas vara den s.k. regio— naliseringsprincipen. Hälso— och sjukvården skall byggas ut inom ramen för tre nivåer: kommunen/distriktet,
fylket och regionen. Resurserna skall koncentreras
på utbyggnad av öppen vård och förebyggande vård.
5.4.2 Hälsoplaner för sluten sjukvård
Bakgrunden för att sätta igång sektorplanering har i
första hand varit önskemålet om att få till stånd en
mer rationell utbyggnad inom stora och raskt expande— rande sektorer. Till mer betydande långtidsplanering
av generell karaktär hör uppgiften att utarbeta s.k.
hälsoplaner för tiden fram till år 1980.
Enligt "lov om sykehus" (av år 1969) är det fylkes— kommunens ansvar att svara för planer för uppförande och drift av sjukvårdsinrättningar. I fylkets sjukhus— plan skall också inpassas privata vårdinrättningar, som fyller motsvarande funktioner. I "lov om psykisk helsevern" (av år 1961) och "vanföreloven" (av år
1958) finns motsvarande bestämmelser.
Planerna för den slutna vården skall godkännas av "Kongen", som också kan göra ändringar i dem. Vidare kan föreskrivas samarbete mellan flera fylkeskommuner om att klara vissa uppgifter. Utgiftsfördelningen vid sådant samarbete avgöres av "Kongen". I praktiken har i varje fylke utarbetats en hälsoplan för den slutna sjukvården.
Som ett resultat av Stortingets beslut om huvudsakliga riktlinjer för den framtida utvecklingen har man nu byggt upp ett nytt planeringssystem för den slutna vården med bl.a. rullande 4—årsp1aner (programplaner)
och perspektivplaner (10 - 15 år). Första planerings— perioden enligt det nya systemet avser åren 1980 — 83. Enligt det nya systemet skall Sosialdepartementet bara godkänna planerna för första året i perioden. För resterande period skall departementet enbart lämna
rekommendationer.
Ramplaner för socialvården och den öppna hälso— och sjukvården
Av bestämmelser som avser den öppna vården kan nämnas "midlertidig lov om planlegging av og forspksvirk—
somhet i sosialtjenesten og helsetjenesten utenfor institusjon". Denna lag är en provisorisk lag som I trädde i kraft den 1 januari 1978 och gäller fram till den 1 januari 1982. Lagen stadgar att fylkes— kommunen skall utarbeta en ramplan för fylkets socialvård och öppna hälso— och sjukvård med kommu— nernas planer som grund. Dessa ramplaner skall bygga på planer utarbetade i varje kommun. Planen skall samordnas med fylkets hälsoplan för sluten vård
och hälso— och socialdelen i fylkesplanen. Ramplanen skall antas av fylkestinget och godkännas av sosialdepartementet, som också kan vidta ändringar
i ramplanen. Ramplanen skall vara "rullande" - dvs. planen skall årligen aktualiseras och värderas av
fylkeskommunen.
Godkänd ramplan skall läggas till grund för organi- sering, utbyggnad och drift av socialvården och hälsovården. Fylkeskommunen kan tillåta mindre avvikelser från planen. I fråga om större avvikelser skall frågan tillställas Sosialdepartementet för avgörande. Det kan därvid ställas.som villkor för offentligt stöd av ifrågavarande åtgärd inpassas i planen. Detsamma gäller också för bidrag från den allmänna försäkringen. De första ramplanerna efter detta system väntas komma in till departementet
för godkännande under år 1980.
Ramplaneringens uppläggning lägger i princip samord—
ningsansvaret för fylkets totala hälso— och sjukvård samt socialvård på fylkeskommunen. Fylkeskommunen skall nämligen inte bara samordna socialvården och den öppna vården utan skall också ta med den slutna
vården i en helhetsvärdering.
Frågor om bl.a. uppgifts— och ansvarsfördelningen är föremål för utredning. Även planeringsarbetets upp—
läggning har därvid ifrågasatts (se mera härom under 5.4.6.).
Fylkeskommunen tar över ansvaret för delar av barn— och nykterhetsvården
Fylkeskommunen har vissa mindre uppgifter inom den öppna vården: hälsosystertjänsten, distriktsbarnmors— ketjänsten och tandvården är de viktigaste. Inom det sociala området har fylkeskommunen hittills inte haft några lagbestämda uppgifter. Det har förutsatts att fylkeskommunen under början av 1980—talet skall kunna ta över ansvaret för delar av barn— och ungdomsvården samt nykterhetsvården. Den största delen av verksam— heten förutsätts emellertid även i fortsättningen vara kommunal både när det gäller den öppna vården
och socialvården.
5.4.5 Andra former av fylkeskommunal planering inom
hälso— och socialsektorn
Fylkesläkaren ("fylkeslegen") kommer in som ett koor— dinerande led mellan staten och distriktsläkarna. Fylkesläkaren, som är statligt avlönad tjänsteman,
är närmast administrativ och expertmässig chef för de offentligt anställda läkarna i fylket. Fylkesläkaren
fungerar som mellanled mellan sentraladministrationen
och de offentliga läkarna på det lokala planet (stads- och distriktsläkarna). Enligt "lov om helse- stasjoner og helsetiltak blant barn m.v" skall fylkesläkaren med kommunala planer som grund utarbeta en samlad plan för hela fylket. Planen skall före— läggas fylkestinget. Efter det att "Kongen" har godkänt planen fattar fylkestinget beslut om att planen skall genomföras. Fylkeskommunen har inget driftansvar utan detta ligger helt på kommunerna
i fylket.
Enligt "lov om helsesöstertjenesten (av år 1957) och "lov om folketannrökta" (av år 1949) förutsätts att särskilda planer utarbetas av fylkeskommunen för
centralt godkännande.
Enligt "lov om planlegging, organisering og gjennom— föring av helsetjenesten ved bedrifter" (av år 1977) åligger det fylkeskommunen att utarbeta en samlad plan för företagshälsovården inom hela fylket. Planen, som skall grunda sig på de kommunala planer— na, skall passas in i fylkets ramplan för social- vården och den öppna hälso— och sjukvården. Fylkes— tinget har ansvaret för och leder planeringsarbetet.
Fylkesläkaren skall medverka i detta arbete.
5.4.6 Samordningsproblemet
Det har i varierande grad utarbetats planer efter här redovisade planbestämmelser.
Flera utredningar är i färd med att utreda fFågan
om finansiering och uppgifts— och ansvarsfördelning inom hälso— och socialsektorn. Den nuvarande organisatoriska strukturen har nämligen bedömts
på flera sätt verka hämmande från samordningssynpunkt, eftersom det är staten (via Helsedirektoratet) som genom fylkesläkaren i stort sett har ansvaret för den primära hälso— och sjukvården. Däremot har kommunerna ansvaret för hemsjukvården och annan omsorgsvård medan
fylkeskommunen har ansvaret för sjukhus, sjukhem etc.
Fylkeskommunerna intar här på olika sätt en dubbel— funktion, då de har tillagts betydande samordnande uppgifter på fylkesnivån och dessutom står som ägare och ansvariga fördriften av vissa typer av sjukvårds-
inrättningar.
Förhållandet mellan politiska, administrativa och ex— pertmässiga organ anses i betydande grad ha påverkat hälso- och sjukvårdsplaneringen.Lokaliseringen av sjuk- vårdsinrättningar har visat sig ha stor politisk be— tydelse.Det finns exempel på att lokalisering av en enskild inrättning har fått stora politiska konsee kvenser i fylket och även fått rikspolitiska följder. Det finns också exempel på att departementens poli— tiska ledning har avvikit från fackmyndighetens vär— dering. Också på fylkesnivå finns exempel på att poli- tiska beslut inom hälso— och sjukvårdssektorn gått emot både centrala och lokala fackmässiga värde—
ringar — de politiska besluten anses vanligen gå i riktning mot en mer decentraliserad och mer resurs—
krävande vård.
Det har vidare framhållits att man i Norge har för- hållandevis få normer och standardiserade lösningar för utbyggnad av hälso— och sjukvården. Målsättningen är att komma bort från den centrala detaljstyrningen till ett system, där bara huvudlinjerna i utveck— lingen styrs av statliga myndigheter. I dag anses problemet främst vara att binda samman hälso— och sjukvården till en helhet, som utnyttjar tillgängliga resurser effektivt och samtidigt garanterar den
enskilde möjligheter att bygga upp en god hälsa.
Som nämnts är den öppna hälsovården under utredning. Hovedkomiteen har under år 1979 lämnat sin delutred— ning om "Helsepolitiken. Funksjonsfordeling og admi— nistrasjonsordninger" (NoU l979:lO). Eftersom Sosial— departementets sakområde är så omfattande har Hoved—
komiteen för avsikt att lägga fram delutredningar om resp. hälsopolitiken, socialförsäkringen och social?
politiken.
"Nyhusutvalget" untmämndes i april 1978 med uppgift
att utreda frågor om finansiering och uppgifts— och an— svarsfördelning inom den öppna vården och socialvården. Utskottet har lämnat sin första delutredning "Helse—
og sosialtjenesten i lokalsamfunnet" (NoU l979:28).
Båda utredningarna har en sammanfallande syn på att
den öppna vården ("distriktshelsetjenesten") bör
begränsas till föjande delområden:
Läkartjänst Hälsorådsverksamhet Hälsosystertjänst Hälsostationsverksamhet Hemsjukvård Distriktbarnmorskeväsendet Skolhälsovård
Fysioterapi utanför vårdinrättning Företagshälsovård
Både Hovedkomiteen och Nyhusutvalget förordar ett kommunalt ansvar för planering, utbyggnad och drift av den öppna vården. Utredningarna har även övervägt en fylkeskommunal modell, dvs. ett fylkeskommunalt ansvar för den öppna vården. Ett argument för en sådan lösning är att det skulle bli lättare att få till stånd en samordning med utbyggnad och drift av in— stitutionssjukvården samt samarbete med den poliklin— iska och ambulerande verksamheten vid sjukhusen. Å den andra sidan hävdas att detta kan leda till att den öppna vården skulle bli för beroende av insti— tutionssjukvården. Man har också övervägt möjligheterna för ett fylkeskommunalt överordnat samordningsansvar och ett kommunalt utövande ansvar. Inte någon av ut— redningarna har dock stannat för en sådan lösning. Avsikten är inte att ge fylkeskommunerna nya upp- gifter på detta område utan att i stället föra över
vissa uppgifter,som idag ligger under fylkeskommunerna, till kommunerna. Barnmorskeväsendet och hälsosyster— tjänsten hör idag under fylkeskommunen och här blir det alltså fråga om en decentralisering.
Båda kommitteérna har också berört vissa delar av den slutna sjukvården. Uppbyggnaden av den öppna vården aktualiserar t.ex. frågan om sjukhemmen skall vara ett kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar. 1 lagbe— stämmelse från år 1977 stadgas att fylkeskommunerna skall ta över det fulla ansvaret för de kommunala sjukhemmen. Det råder olika uppfattningar om vem
som lämpligen skall ha ansvaret för sjukhemmen. Från flera håll har det hävdats att sjukhemmen i stället bör ingå i "distriktshelsetjenesten” och därmed falla under kommunernas ansvarsområde. Det anses idag osäkert vad som kommer att ske i denna fråga.
Även om både Hovedkomiteen och Nyhusutvalget förordar ett kommunalt ansvar för den öppna vården råder det dock olika uppfattningar i vissa detaljer, bl.a. om distriktsläkarsystemet med statligt anställda distriktsläkare skall upprätthållas eller föras över till den kommunala hälsovården. Hovedkomiteen menar att
staten behöver en landsomfattande myndighet som utövar
tillsyn och övervakar befolkningens hälsotillstånd.
En sådan tillsyn bör utföras av tjänstemän som
inte är knutna till fylkeskommunen eller har kommunen som arbetsgivare. Det är mot denna bakgrund som Hoved— komiteen stannar för att det offentliga läkarväsendet
("fylkeslegene og distriktslegene") bör behållas som en rent statlig institution.
Beträffande planeringsuppgifterna inom hälsosektorn menar Hovedkomiteen att fylkeskommunen skall utarbeta en hälsoplan för vårdinrättningarna och annan fylkes— kommunal hälsovård och att kommunerna skall åläggas
att utarbeta en samlad plan för den öppna vården. Dessa planer skall inte samordnas till ett system. Kommunens planer bör bli föremål för statligt god— kännande, Hovedkomiteen rekomenderar att kommunens plan godkännes av fylkesmannen efter att fylkes— läkaren har yttrat sig. Nyhusutvalget menar att i allt väsentligt bör planeringsarbetet följa uppläggningen
i den nu gällande provisoriska lagen och anvisningar till denna.
Finansieringen av den öppna vården sker i dag huvud- sakligen genom socialförsäkringen och de olika resti— tutionsordningarna. Det är förutsatt att kommunerna
i framtiden skall svara för sina utgifter mot att de får ett ramtillskott över statsbudgeten. Ramtill— skottet skall i allt väsentligt beräknas efter fasta kriterier. På motsvarande sätt kan ett ramtillskott utgå till socialvården (i stället för de bidrag som idag ges till social omsorg, socialhjälp, äldreom—
sorg osv.
De nuvarande bestämmelserna om finansiering av sjuk— vården anses komplicerade och översiktliga. Social—
försäkringen täcker 50 % av driftkostnaderna. Resten täcks av fylkeskommunen. Staten ersätter fylkes— kommuner för vissa kostnader enligt särskilda regler (bl.a. investeringsutgifter). Regeringen har lagt fram ett förslag om ett nytt ramfinansieringssystem. Förslagen i propositionen1 innebär bl.a. 'att det
nuvarande restitutionssystemet ersätts med ett system
OT. prp. nr. 1 for 1978—79 om lov om endringer i sykehusloven m.v.
med årligt ramanslag till den enskilda fylkes— kommunen. Ramanslaget skall räknas ut på grundval
av objektiva kriterier. Tillsammans med den kommunala och fylkeskommunala planeringen bedöms det nya systemet kunna ge bättre översikt och resursanvänd— ning och också ge möjlighet till bättre folkvald
styrning.
På det sociala området får fylkeskommunerna från
år 1980 ansvaret för planering, utbyggnad och drift av barnhem, mödrahem och ungdomshem samt förmed— lingscentral, som skall bistå barnavårdsnämnder
med förmedling av barn i fosterhem. På detta om— råde har man redan beslutat om att införa ett ramtillskott över statsbudgeten till drift av sådana institutioner. Kommunerna har att svara för en del av utgifterna för barn som, enligt beslut
av barnavårdsnämnd, skall vistas i barnhem eller
fosterhem.
5.5 Uppgifter inom trafiksektorn
5.5.1 Allmänt
Norges lagstiftning angående vägar är från år 1963. Genom ”vegloven” delas de offentliga vägarna upp i tre kategorier, nämligen riksvägar, fylkesvägar och kommunala vägar.
Vägar är ett traditionellt verksamhetsområde för fyl— keskommunerna. Vilka vägar som skall vara kommunala, fylkeskommunala och statliga har det dock varit svårt att nå enighet kring. I den norska debatten har påpe— kats, att alla vill ha inflytande i vägfrågorna, men att man däremot inte är lika intresserade av att ta över det ekonomiska och tekniska ansvaret för vägbyggen och drift av vägar. I Stortingsmeldingen om reformer i samferdselssektoren har frågan om omklassificering av vägnätet tagits upp.Hovedkomiteen har föreslagit att stora delar av riksvägnätet bör omklassificeras till fylkesvägar.Samferdselsdepartementet har stannat för att inte nu genomföra en nedklassificering av riksvägnätet. Frågan vilar och bedöms bli aktuell vid en revision av norsk vegplan år 1986.
Vägarna är en viktig del i det större trafikbegreppet. Andra delar är färjor,f1ygplatser,buss—och godstermi— naler etc.Sedan den nya fylkeskommunen tillkom har ut— vecklingen gått i riktning mot att ge fylkeskommunerna utvidgade uppgifter inom trafiksektorn. Fr.o.m. den 1 januari 1979 tog fylkeskommunerna således över ansva— ret för ärenden enligt "samferdselsloven" i fylket. Dessförinnan ombesörjdes vägfrågorna enligt ”vegloven” på fylkesnivån av de statliga vägkontoren under led- ning av "vegsjefen" och administrativt sorterande un— der Vegdirektoratet.Ärenden enligt ”samferdselsloven" hanterades av de statliga trafikkontoren under led— ning av "fylkestrafikksjefen". Detta kontor sortera— de administrativt under Samferdselsdepartementet
och finansierades över statsbudgeten. Den politiska styrningen skedde genom fylkenas "vegstyrer" och ”sam— ferdselsnemnder" som valdes av fylkestinget. Utgifter— na täcktes över fylkesbudgeten.
Ärenden enligt "vegloven" och "samferdselsloven" har ofta ett nära samband — särskilt på planerings— och investeringsområdet. Detta förhållande ställer krav på samordnad ärendehandläggning, såväl politiskt som administrativt. Även om det på senare år skett för— bättringar på detta område anser man sig inte ha nått fram till ett mönster, som bäst tillgodoser kraven på samordnad förvaltning. De pågående reformerna i lokal— förvaltning, som reformen på trafiksektorn är en del av,anses kunna bidra till att lösa dessa problem.
Fr.o.m. den 1 januari 1979 fördes de statliga trafik— kontoren ("samferdselskontorene") — och därmed även
”fylkestrafikksjefen" - över till fylkeskommunerna - i stort sett med samma arbetsuppgifter och bemanning
. . l _ u . . . . . som tidigare. Overforlngen innebaren merutgift pa c1r—
ka 12,4 milj Nkr. för fylkeskommunerna och en motsva— rande mindre utgift för staten. Fylkeskommunerna er— höll inte någon särskild kompensation för denna till— förda uppgift. Denna fråga beaktades istället i sam— band med att man fastställde totalramen för skatteut- jämningsbidrag för övergångsåret 1979 och vid fördel- ningen av bidragen på de enskilda fylkeskommunerna.
Bland de viktigaste arbetsuppgifterna, som fylkes— kommunen har ansvaret för, är att ta fram dels Käg- planer, dels trafikplaner ("samferdselsplaner"). Trafikplanerskalli likhet med andra sektorplaner sam— ordnas med den generella planeringen och ingå i fylkes- planen som en del av denna.
1De statliga "samferdselsnemnder" upphörde och departementet kan delegera myndighet till fylkesutvalget,som kan delegera vidare till särskild fylkeskommunal nämnd.
5.5.2 Vägplaner
Enligt "vegloven" (av år 1963) har Samferdselsdeparte— mentet lämnat föreskrifter för upprättande av planer för riksvägar och fylkesvägar. Föreskrifterna gäller endast planering av bestämda vägsträckor och inte de generella långtidsplaner för vägar som tas fram i en statlig sektorplan (Norsk Vegplan, som beskrivs
nedan).
Arbetet med den fylkeskommunala vägplanen delas upp på tre planeringssteg: Programled, Huvudplan och Detaljplan,Programdelen skall utgöra en översikt över kostnader för olika projekt jämte en priori— tering av dessa. Huvudplanen skall visa vägnätet och innehålla en preliminär kostnadsbedömning. Detalj— planen skall omfatta linjesträckningar, tekniska planer och tillståndsförslag.
Förslag till nya föreskrifter har nyligen varit ute på remiss. Enligt förslaget skall vägplaneringen i fortsättningen bestå av följande fyra steg: Väg— utredning, Huvudplan, Detaljplan och Byggnadsplan. Den väsentliga förändringen är främst vägutredningen. Den är tänkt att vara en analys av vilka behov ett område har med hänsyn till väg— och transportmässig standard och en värdering av följderna av olika tillstånd till vägtransporter.
Norsk Vegplan är, som tidigare nämnts, en statlig sektorplan som revideras var fjärde år. De reviderade förslagen utarbetas av vägcheferna i resp. fylke.
Men fylkeskommunen spelar en väsentlig roll i arbetet med
revidering av planen, eftersom fylkeskommunen skall
yttra sig över vägchefens förslag. Detta sker i prak- tiken genom att den reviderade planen skall inpassas i fylkets trafikplan.
5.5.3 Den fylkeskommunala trafikplaneringen
Fylkeskommunens trafikplanering är ett omfattande ar— bete. Trafikplanen skall nämligen behandla alla delar av trafiksektorn oavsett om fylkeskommunen själv har det ekonomiska ansvaret eller ej. Det hnwbäratt denna planering måste utföras i nära samarbete mellan förvaltningssektorerna, inte minst med de statliga trafikmyndigheterna i fylket. Fylkeskommunens trafik? nämnd "samferdselsstyre" har här en betydande samord- nande uppgift.
Den första omgången trafikplaner (”samferdselsplaner") togs fram 1975/76. Planeringsarbete var inte förank- rat i någon lagbestämmelse, utan togs upp som en del
i arbetet med en landsomfattande genomgång av hela
trafiksektorn, där huvudriktlinjerna för trafikpolitiken
drogs upp. Arbetet med de fylkesvisa trafikplanerna samordnades i mesta möjliga utsträckning med arbetet med
den första omgången av fylkesplanerna. Innehållsmässigt sett kom vägsidan att bli den mest omfattande delen av de fylkesvisa trafikplanerna. Erfarenheterna av trafikplane— ringen i fylkeskommunerna visar att fylkena har goda
möjligheter att påverka statens trafikpolitik genom
sin planering.
Fylkeskommunen skall företa en revision av sina tra— fikplaner samtidigt med revideringen av Norsk Vegplan
och fylkesplanerna. Den nya trafikplanen skall om—
fatta både investeringar och drift inom trafiksektorn - i den förra trafikplanen låg huvudvikten på inves— teringssidan. I den nya trafikplanen ingår riksvägar och fylkesvägar, järnväg, post och tele samt de nya fylkeskommunala trafikuppgifterna rörande kollektiva transporter. Avsikten är att få till stånd en kon- tinuerlig trafikplanering där plandokument utarbetas vart fjärde år och genomgår behandling i fylkestinget innan det insänds till Samferdselsdepartementet.
Fylkenas trafikplaner skall inte formellt godkännas av centrala fackmyndigheter. Reaktionen därifrån kommer fram i Samferdselsdepartementets propositioner
till Stortinget om trafik— och vägplanering och Stor— tingets behandling av dessa. Planerna skall på detta sätt sättas in i ett totalt sammanhang för riket och anpassas efter generella trafikpolitiska riktlinjer och totala ekonomiska ramar.
5.5.4 Trafikärenden
Fylkeskommunen har också fått ansvaret för viktiga arbetsuppgifter enligt "samferdselsloven". Dessa ärenden, omfattar bl.a. alla tillståndsärenden röran- de yrkesmässig trafik, dvs. person- och godsbefordran, tillstånd till linjetrafik av betydelse för fylket, godkännande av turlistor och taxor samt bidrag till landsbygdstrafik.
Ansvaret för administrering av bidragsgivningen har dock ej förts över till fylkeskommunerna i första om— gången.Subsidieringen av lokal yrkesmässig bil—och båt— trafik avses föras över till fylkeskommunerna fr.o.m. den 1 januari 198f1 Systemet innebär att Samferdsels-
departementet skall fördela en samlad statlig tilldel- ning på varje fylke och att fylkeskommunerna skall för— dela beloppet vidare på de enskilda taxi-och båttrafik- sällskapen. Under tiden förbereds en omläggning av nu- varande system för understöd av busstrafik från budget- saldering till mer produktionshöjande bidrag.Det nya bidragssystemet har godkänts och skall i praktiken fun- gera genom överenskommelser mellan trafikbolagen och fylkeskommunen om en föreskriven linjetrafik för ett bestämt pris.Det kan senare komma på tal att låta fyl— keskommunerna ta över det fulla ekonomiska ansvaret.
I Stortingsmelding om norsk samferdselsplan(st.meld. nr 37 1979—80) har dragits upp huvudlinjer för trafik— politiken.Gen0m Stortingets behandling kommer en rad viktiga principiella trafikpolitiska frågor att bli närmare avklarade. Meldingen blir underlag för utar- betande av budgetar och resursbruk de närmaste åren med ekonomiska konsekvenser för både fylkeskommuner och kommuner.När det gäller t.ex. driften av inrikes— flygplatser ansåg Hovedkomiteen att fylkeskommunerna skulle ges ansvaret.Samferdselsdepartementet har i meldingen dock föreslagit att "kortbaneflyplassene" även i fortsättningen skall drivas av kommunerna,men att staten skall ge tillskott som täcker normala un— derskott.
5.5.5 Trafiksäkerhet
Samferdselsdepartementet har ansett det naturligt att ansvaret för trafiksäkerhetsarbetet läggs till fylkes-
komnuulen. Fylkeskommunens anSvar för att samordna och stimulera
trafiksäkerhetsinsatserna på fylkesnivån föreslås regleras i lag.
1Dock ej "Hurtigruten" och ”riksveiferjene"
5.5.6 Skolskjutsar
Fylkeskommunen och kommunerna samarbetar om Skolskjutsar, men det är kommunerna (skolan) som i primärt har ansvaret för att organisera och finansiera transporter av barn i grundskolan. Fylkeskommunen har bara tagit över tillstånds—
givningen för yrkesmässig trafik.
Utgifterna för Skolskjutsar betalas för närvarande över kommunala och fylkeskommunala budgeten samt statsbudgeten. I Stortingsmelding om norsk sam— ferdselsplan har även frågan om skolskjutsarnas plats i persontransportbilden behandlats. I många fylken har Skolskjutsar blivit helt dominerande vad gäller persontransporter. Det har därför ifråga— satts om inte ansvaret för denna uppgift bör läggas till trafikmyndigheterna som har ansvar för den övriga persontrafiken. Frågan om att inlemma skolskjutsarna i den allmänna linjetrafiken har tagits upp av Norske Kommuners Sentralforbund, som är av den uppfattningen att detta skulle ge en mer rationell drift och möjliggöra minskning av kostna— derna. Det råder för dagen stor oenighet i denna
fråga.
5.6. Uppgifter inom undervisningssektorn 5.6.1 Styrning och administration
Uppgiftsfördelningen inom skolsektorn mellan fylkes- kommunerna och kommunerna ändrades redan den 1 januari 1964. Medan kommunerna tidigare hade ansvaret för både grundskolor och de flesta gymnasieskolor, övertog då fylkeskommunerna gymnasieskolorna. Enligt "Lov om vidaregående opplaering" (av år 1974) har alla de ti- digare skolformerna på mellanstadiet (gymnasier, olika typer av yrkesskolor osv) sammanförts till en tre-årig skolform, den s.k. "vidaregående skole”. Den generella målsättningen är att ge alla rätt att gå tre år i skola utöver grundskolan och att fritt välja studieinriktning.
Statens huvuduppgift är först och främst att definiera skolans mål och se till att de aktuella lagarnas in- tentioner uppfylles. Det är vidare statens ansvar att sörja för att kommuner och fylkeskommuner tillförsäkras en ekonomi som gör det möjligt att erbjuda en likvär— dig utbildning till alla barn och all ungdom i landet, oberoende av geografiska, ekonomiska och andra för- hållanden. Nationellt styrs den gymnasiala skolan ("Vidaregående skole") av Kirke— og undervisningsde— partementet. "Lov om den vidaregående skole" är en ramlag som ger vika fullmakter till departementet, som fastställer skolplaner, reglement, undervisningstid och andra regler.
I antagna riktlinjer för ansvars— och uppgiftsfördel- ning mellan staten, kommunerna och fylkeskommunerna har förutsatts, att förvaltningen avskolsektorn skall följa samma huvudlinjer som tidigare dvs.att kommuner— na skall svara för grundskolan och fylkeskommunerna ______ _______.__________________________________
för den_gymnasiala skolan. Skolförvaltningen hör både
praktiskt och ekonomiskt till kommunernas och fylkes— kommunernas mest omfattande uppgifter.
För skolväsendets vidkommande är situationen den att per— sonalen i grundskolan och gymnasieskolan är respek— tive kommunala och fylkeskommunala tjänstemän. De an— ställs av kommunen och fylkeskommunen. Idag står emel- lertid undervisningspersonalen både i grundskolan och gymnasieskolan i en särställning i förhållande till den övriga delen av kommunernas/fylkeskommunernas per- sonal. På denna sektor utövar nämligen staten fort- farande staten väsentliga arbetsgivarfunktioner, som är av stor betydelse för kommunernas och fylkeskom— munerna, både ekonomiskt och administrativt.
5.6.2 "Vidaregående skole”
Den dominerande uppgiften för fylkeskommunen inom un— dervisningssektorn är planering, byggande och drift av "vidaregående skole". Fylkeskommunerna har i upp- drag att upprätta - och godkänna- fylkesvisa planer för utbyggnaden. Till driften av skolorna mottar fyl— keskommunerna bidrag från staten. Det långsiktiga må— let (som är en realitet i de flesta fylken) är att inom varje fylke försöka täcka efterfrågan på olika former av gymnasial utbildning med hänsyn till arbetsmöjlig— heterna inom olika yrken. Den nya skolformen har in— förts i hela landet åren l978 — 79. Utbyggnaden av skolkapaciteten, så att den motsvarar behovet, beräk- nas ta omkring tio år. Fylkeskommunen har även ålagts ansvaret för fackskolor av olika slag, bl.a. vårdut— bildning.
S.6.5 Vuxenundervisning
Generellt gäller att undervisningsbegreppet och kultur— begreppet går in i varandra och är svåra att hålla
isär, eftersom undervisning kan anses utgöra en del av kulturbegreppet. När det gäller vuxenundervisningen har det t.ex. ansetts naturligt att lägga den kompe— tensgivande vuxenundervisningen till undervisnings— sektorn. Andra former av vuxenundervisning har där— emot tillförts kultursektorn.
5.6.4 Planer för utbyggnad av "vidaregående skole"
Enligt "lov om vidaregående opplaering" (av år 1974) skall fylkeskommunen sörja för en löpande planering av "vidaregående skole” i fylket. Planeringen har som mål att så långt det är möjligt tillgodose förväntad efterfrågan och utbildningsbehov, också kortare kur- ser och deltidsundervisning. Den skall också ta sikte på att täcka de handikappades behov av utbildning.
Eylkestinget skall anta planerna efter det att ”fyl— kesskolestyret" har uttalat sig, En minoritet av fyl— kestinget kan föra frågan vidare till departementet. Fylkestinget fattar det slutliga beslutet efter det att departementet redovisat sin uppfattning i ärendet. Två eller flera fylken kan samarbeta om en utbildnings— insats. Om fylkena inte kan enas om villkoren för sam— arbetet, avgörs frågan av departementet. Enligt denna behandlingsprocedur skall alltså planerna inte auto— matiskt sändas in till centrala fackmyndigheten för godkännande. Detta har hittills annars varit det van— ligaste förolika former av lokal planering.
En samlad plan för utbyggnaden av den "vidaregående skole" i fylket skall ange grunddragen i fylkets under- visningsplan på mellanstadiet (16 — 19 år). Det bety— der uppgift om totalkapacitet, fördelning på Studiein— riktningar, lokalisering, storleken på nya skolor och program för vidare utbyggnad.
I en rad fylken har utarbetats förhållandevis omfat- tande och långsiktiga utbyggnadsplaner efter ovan- nämnda mönster. Under senare år har det dock skett en utvekling mot en förenklad och mer kortsiktig plane- ring..Utvecklingen av fylkesplaneringen och lång— tidsbudgeteringen innebär att utbyggnadsplanerna kan ingå som en del av det rullande planeringssys— temet med fasta tidsramar.
Uppgifter inom kultursektorn
De senaste åren har inneburit en ökad fylkeskommunal insats för att stimulera och utveckla kulturlivet. Kulturbegreppet har också fått ett vidare omfång än förr. Intentionerna i behandlade kulturpropositioner är att ett mycket brett kulturutbud skall komma alla till del oavsett bosättningsort, utbildning eller yrke. Fylkeskommunen har tilldelats en huvudroll i förverkligandet av denna målsättning. De samlade ak- tiviteterna på det kulturella fältet kräver sin plats bland traditionella och mera jordnära verksamhetsom— råden som sjukhus, vägar och skolor. Man har också etablerat en politisk och administrativ ledning av kulturarbetet och har utvecklat ett samarbete med frivilliga organisationer.
Kultursektorn i fylkeskommunerna har förutsatts
rymma de uppgifter som det allmänna statsbidrags- systemet omfattar. Därtill kommer åtgärder efter andra bidragsformer och bestämmelser rörande t.ex. biblio— tek, muséer och kulturhistorisk verksamhet. Utöver det som traditionellt betecknats somkulturliv ligger fylkeskommunala insatser vad gäller fritidsaktivi— teter, idrotts- och ungdomsarbete, friluftsliv och (ej kompetensgivande) vuxenundervisning.
Kulturplaner har tagits fram i de flesta fylken. De viktigaste lagarna på kulturområdet — "fornminnesloven" (av år 1951), lov om kulturminner (av år 1978), lov om bygningsfredning (av år 1962) och "voksenopplae- ringsloven" (av år 1976) anger inte något om planering eller utarbetande av kulturplaner. .Fylkeskommunerna har emellertid som en följd av olika kulturproposi— tioner försökt täcka behovet av en samlad översikt över den kulturella sektorn.Arbetet med kulturplaner kommer troligen att intensifieras på grund av den ras- ka expansionen inom denna sektor. Speciellt gäller detta behovet av konkretisering och prioritering av aktuella kulturinsatser. Då inga lagbestämmelser eller centrala föreskrifter binder kulturplaneringen kan den relativt enkelt passas in som ett sektor- program i förhållande till fylkesplaneringen och den fylkeskommunala långtidsbudgeteringen.
5.8 Uppgifter inom näringslivssektorn
En grupp fylkeskommunala arbetsuppgifter av ett något annorlunda slag har efter hand blivit allt mer fram- trädande, nämligen såväl servicebetonade uppgifter som myndighetsutövning rörande fylkets arbets- och närings- liv. De fylkeskommunala uppgifterna aVSerfrämst gene— rella näringspolitiska åtgärder till primärnäringar som jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, handel och turism, men också päringsverksamhet i fylkeskommunal regi. Mer konkret handlar det om arbete med fylkes— planens näringsdel, etablerings— och lokaliserings— frågor, drift- och investeringsstöd till varuhandeln, energiförsörjning och olika sysselsättningsåtgärder. Samtliga har bedömts vara politiska uppgifter av av— görande betydelse för utvecklingen i fylket och utövas i nära samarbete med näringslivets lokala organisa"
tioner. I flera fall har fylkeskommunerna etablerat egna kontaktorgan för enskilda näringsgrenar, t.ex. Industriråd eller Turist— och reiselivsråd. I sådana råd ingår företrädare för fylkeskommunen, näringslivs- organisationerna och arbetstagarorganisationerna.
Kommunal- og arbeidsdepartementet har hos fylkeskom- munerna begärt att fylkesplanerna även omfattar kon— kreta sysselsättningsåtgärder. Detta innebär att be- redskapsplanerna ständigt aktualiseras vid en årlig behandling i fylkestinget, men också att det i fyl— kesplanerna tas in mer långsiktiga bedömningar av sådana planer. ”Fylkesarbeidskontore", som är det statliga förvaltningskontoret på fylkesnivån, har an- svaret för utarbetandet av beredskapsplanen. Fylkes— kommunen förutsätts dock ha ansvaret för de politiska förutsättningarna och målsättningarna som måste ligga till grund för utarbetande av planen.
Enligt "sysselsettingsloven" (av år 1947) skall Ar- beidsdirektoratet verka för att fylkeskommunerna, på samma sätt som kommunerna och staten,utarbetar de— taljerade planer för beredskapsarbeten, som kan sättas igång med kort varsel och i tillräcklig omfattning i olika delar av landet. På fylkesnivå har sådana planer i stort sett begränsat sig till att ange anläggnings- arbeten på fylkesvägar.
FYLKESKOMMUNENS ROLL I FYLKESPLANERINGEN M M
Inledning
Den snabba samhällsutvecklingen i Norge under senare år med ett ökat utnyttjande av naturresurserna har visat sig skapa flera nya problem (t.ex. förorenings— problemen), som kräver lösningar på längre sikt. I början av 1970—talet kunde man peka på att det fanns betydande regionala skillnader, som inte stämde öve— rens med arbetsmarknadspolitiska, välfärdspolitiska och regionalpolitiska målsättningar. Behovet av att dels motverka olikheter i levnadsvillkor, dels åstad— komma en mer balanserad regional utveckling, ställde ökade krav på regionalpolitiSka initiativ. Under 1960— och 70-talet byggde man i Norge upp ett planerings— system på central, regional och kommunal nivå som skulle borga för att de regionalpolitiska målsätt- ningarna kommer med i den offentliga planeringen.
Den regionala planeringen har blivit en av den nya fylkeskommunens mest betydelsefulla uppgifter. Fyl— keskommunens uppgifter i planeringen hänger samman med den statliga politiken, fylkeskommunens egna lag— reglerade ansvarsområden och den kommunala verksam- heten.
I detta avsnitt beskrivs den regionala planeringens organisation i Norge med betoning på fylkeskommunens roll i fylkesplaneringen. Redogörelsen lägger huvud— vikten vid det administrativa systemets uppläggning.
Några nordiska jämförelser
En löpande översiktlig samhällsplanering, alltså en samlad fysisk, ekonomisk och politisk planering, är
eri funktiorlutifrån förhållanden i det land det gäller.
Förhållanden som topografi, tillgång på naturresurser, befolkning etc. spelar en avgörande roll för plane- ringens karaktär. Ett annat förhållande är hur stats— apparaten är uppbyggd och hur den verkar på det regio— nala och lokala planet. I princip införde man i Norge ett motsvarande planeringssystem på regional nivå, som under en längre tid hade använts i Danmark och Sverige. Den norska fylkesplaneringen innehåller element från både det danska och det svenska planeringssystemet. Men det finns också skillnader som innebär att fylkes— planeringen kan anses inta en mellanställning i för— hållande till dessa länders planering med tanke på samordningen av den fysiska och ekonomiska planeringen. I Danmark är den fysiska planen ett viktigt led i den regionala planeringen. Planen för markanvändningen är styrande. I den svenska regionalplaneringen ligger tyngdpunkten i sysselsättningsplaneringen. Markanvänd- ningsplaneringen sker inom ramen för andra planerings— insatser. I Norge är utnyttjandet av naturresurser och markanvändning viktiga element. Samtidigt rymmer fyl- kesplanerna ekonomisk planering och sociala bestånds— delar.
Även om målen i stora drag är desamma i dessa nordiska länder har planeringen kommit att utformas på olika sätt, bl.a. därför att den offentliga förvaltningen har annorlunda uppbyggnad. Det finns också betydande skillnader i ansvars- och uppgiftsfördelning mellan centrala, regionala och lokala myndigheter. Länderna har gått olika långt i sin strävan att centralt sam- ordna och styra de regionala utvecklingsplanerna. I motsats till i Sverige får bandet mellan den centrala statliga planeringen och fylkesplaneringen anses vara betydligt lösare i Norge. Den norska fylkesplaneringens viktigaste funktion är att påverka den statliga sek— torplaneringen.
Det norska plansystemet
6.3.1 Tre förvaltningsnivåer
Översiktsplanering infördes i Norge genom "bygnings- loven" av år 1965. En kommunal översiktsplan (general- plan) blev härigenom obligatorisk för alla kommuner. Genom lagen infördes också bestämmelser om region— planering, dvs. översiktsplanering för två eller flera kommuner. Den fysiska planeringen tillerkändes stor vikt, inte bara i den mer detaljerade fysiska plane- ringen, utan också i översiktsplaneringen. Landsdels— planeringen sattes igång år 1965 i delar av landet. Denna planering leddes av regeringsutnämnda landsdels- kommittéer med egna sekretariat.
Decentraliserings- och demokratiseringsåtgärder på andra förvaltningsområden ökade efter hand förståelsen
för att ansvaret för översiktsplaneringen borde ligga på de administrativa och politiska organen på de tre förvaltningsnivåerna, staten, fylket och kommunen. Mot denna bakgrund infördes fylkesplanering genom en ändring av "bygningsloven” den 1 juli 1973. Från denna tidpunkt har en omfattande planeringsverksamhet be— drivits i fylkena. Den senaste landsdelsplanen behand- lades av Stortinget år 1977. Fylkesplanerna har idag i huvudsak tagit över den samordningsfunktion som regionplanerna tidigare utgjorde.
Det norska planeringssystemet är idag uppbyggt på huvudnivåerna staten, fylket och kommunen enligt följande:
Staten
- har i huvudsak till uppgift att dra upp nationella ramar för den regionala utvecklingen, behandla frå— gor av gemensamt regionalt intresse och bidra med lösningar av olika samordningsproblem. Detta sker
inom ramen för statsbudgeten, långtidsbudgeten, na— tionalbudgeten och regeringens 4-åriga långtidspro— gram. Därtill kommer särskilda Stortingsbeslut röran— de regionala planeringsfrågor, sektorövergripande planering etc.
fylkeskommunen
— har ansvaret för den löpande regionalpolitiska pla- neringen och utarbetar en översiktlig plan för sam— ordning av statens, fylkeskommunens och kommunernas
planering i fylket. Fylkesplanerna koncentrerar sig på de regionala utvecklingslinjerna på flera sam— hällsområden och är mindre fysiskt detaljerade än kommunernas planer. Ett betydande förvaltningsansvar i regionalpolitiken har förts över till fylkena. Fylkesplanen utgör här ett viktigt instrument.
Kommunen
— utarbetar detaljerade fysiska planer (regulerings— planer) utarbetar kommunala planer(genera1planer) som skall ge en bred redovisning av mål och åtgärder för kom- munens utveckling. Generalplanerna skall innehålla fysiska, ekonomiska och sociala värderingar.
6.3.2 Arbetsfördelningen mellan staten, fylkeskom—
munen och kommunen
De huvudpunkter som legat till grund för de under senare år omfattande förändringar beträffande samhälls— planeringen kan sammanfattas enligt följande:
. ngokratisering och decentralisering av planeringen
Samordning och förenkling av lagar, föreskrifter och planeringssystem
Särskild vikt har lagts på följande politiska signaler och organisatoriska riktlinjer:
De folkvalda organens ansvar för planeringen skall markeras.
Det skall vara en klar uppgiftsfördelning mellan förvaltningsnivåerna. Ansvaret för planering och genomförande skall läggas till den nivå där upp— gifterna bör lösas och som har de ekonomiska och
administrativa resurserna.
Uppgifter som inte har väsentlig rikspolitisk be- tydelse skall delegeras till fylkeskommuner och kommuner.
Lagregler skall samordnas och förenklas.
Beslut om resursanvändning, miljöskyddande åt- gärder och bebyggelse skall fattas på grundval av samordnade planer, där också långsiktiga mål för förvaltning av naturresurser samt regional— politiken skall dras upp.
I enlighet härmed har ansvar och befogenheter i största möjliga utsträckning lagts till kommunerna för den lokala planeringen och till fylkeskommunerna för planering som behöver samordnas för större om— råden. Uppgifter som inte får väsentliga effekter utanför fylket löses av fylkena. Staten skall däremot ha ansvaret för planering som har väsentlig rikspoli- tisk betydelse.
Det gpatliga ansvaret för den regionala planeringen har lagts på Miljöverndepartementet. Aktiviteterna är här inriktade på att dra upp riktlinjer för fyl— kesplaneringen och samordna den centrala behandlingen av fylkesplanerna.
Staten har ju även den avgörande makten vid fördel- ningen av landets ekonomiska resurser på olika sekto— rer och större geografiska områden, men innanför denna vida ram har den enskilda fylkeskommunen fått ett ständigt större ansvar för utvecklingen inom det egna fylket. Detta har kommit särskilt starkt till uttryck genom fylkesplaneringen och genom att fylkeskommunen i växande grad har tillförts nya arbetsuppgifter. Uti- från denna grund och tillerkänd beslutsbefogenhet har de fylkeskommunala politikerna att leda planerings— verksamheten.VidaTe skall de utfärda generella rikt- linjer för planeringen, bestämma vilka åtgärder och uppgifter som skall prioriteras samt ge anvisningar
om utredningar av alternativa planförslag.
Som en nödvändig del i fylkesplaneringen skall fylkes— kommunens organ svara för samordningen på fylkesnivå av de statliga planeringsorganens bidrag till fylkes— planen. Det har inte ansetts vara i enlighet med mål- sättningen om demokratisk styrning av planerings- och utvecklingsarbetet på fylkesnivån att regionala stat- liga organ utan politiskt ansvar skall ha denna upp- gift. Det skulle också medföra risk för dubbel admini— stration och kompetenskonflikter. Kommunerna och de statliga organen i fylket är skyldiga att delta i fylkesplaneringen.
Kpmmunen utgör den tredje plannivån. Kommunerna har under lång tid bedrivit egen planering, men mest av reguleringsplan/byplan-karaktär. De senaste 15 åren har arbetet med översiktsplaner enligt "bygningsloven", dvs. generalplaner, varit en huvuduppgift.
6.3.3 Fylkeskommunens.ansvargentemot kommunerna i
planeringsfrågor
Genom fylkesplaneringen har fylkeskommunen erhållit ett betydande ansvar gentemot kommunerna. Fylkeskom—
munen har:
a) ett interkommunalt samordningsansvar. Utifrån en regional bedömning kan fylkeskommunen lämna gene- rella rekommendationer till kommuner om befolk— ningsmålsättningar, arealdisponering, bostads— byggande, kommunikationer osv.
ett Kägledningsansvar i planeringsfrågor.
ett sektoransvar. Lokalisering, dimensionering och prioritering inom hälso— och sjukvården, undervisningen och trafiken ger regionala för: delningseffekter.
ett rekommendationsansvar gentemot de statliga myndigheterna i enskilda frågor som berör kom—
munerna direkt.
Som tidigare nämnts åligger det de kommunala organen (på samma sätt som de statliga) att delta i fylkes- planeringen. Dessutom skall utkastet till fylkesplan behandlas av kommunerna ("hörings—runde"). Under lop- pet av denna process med ömsesidig växelverkan förut- sätts eventuell oenighet/konflikt vara avklarad. Om fylkeskommunen och kommunen inte kan uppnå enighet i en viktig fråga, skall ärendet föras upp till depar— tementet.
Fylkeskommunen skall så långt som möjligt ge kommuner— na hjälp och vägledning - som en service, men utan någon rätt att meddela anvisningar. Förutsättningen är nämligen att fylkeskommunens planering inte skall omfatta uppgifter som hör till kommunerna med mindre än att dessa får regionala verkningar. I praktiken blir de konkreta dispositionerna i kommunerna själv— klart avgörande för den långsiktiga utvecklingen inom fylket och därmed också för förverkligandet av de mål—
sättningar, som fylkeskommunen eller staten har gett uttryck åt. Fylkeskommunens och kommunernas plane— ring kommer till stor del att handla om samma frågor. En viktig fråga under hela reformarbetet har varit hur man i praktiken skall uppnå målsättningarna i planeringssystemet utan för stora politiska och ad— ministrativa förvecklingar. Det har rått stor poli- tisk samstämmighet om att fylkeskommunen skall ta sig an de grova huvuddragen och förhållanden av övergri— pande karaktär. Fylkeskommunen skall däremot under inga omständigheter ha någon överordnad "styrfunktion"
gentemot kommunerna .
Fylkeskommunen har därför inte någon kontrollfunktion i förhållande till kommunernas verksamhet.En
sådan inblandning skulle rubba den kommunala självstyrelsen och närdemokratin. Det har emellertid rått stor politisk enighet om att planeringen inte kan vara en fråga, som en förvaltningsnivå kan driva oberoende av en annan. Planeringen utgör en process med klara samband inom och mellan de tre nivåerna.
En kommun kan inom givna ramar stå fri i sin general- planering. Men fylkesplanen skall vara vägledande för generalplanerna, vilket förutsätter välutveck- lade samarbetsformer. Utvecklingen i planeringspoli— tiken stimulerar den horisontella nivåsamordningen: fylkeskommunen och kommunerna skall var för sig kunna låta politiska bedömningar styra planerings— arbetet. Den kommunala 1ångtidsbudgeten skapar en vertikal förbindelsemöjlighet mellan fylkeskommunen och kommunerna.
6.4, Riktlinjer för planeringen på fylkesnivå
"Bygningsloven" beskriver fylkesplanen som "en over— siktsplan för samordning av statens, fylkeskommunens och kommunens planlegging når det gjelder utnytting av naturresursene i et fylke og andra spörsmål av
felles interesse till fremme av ökonomisk vekst og trivsel i fylket".
Fylkesplaneringen skall bidra till att klara av kon— flikter och sammanfatta gemensamma intressen mellan de tre nivåerna och härigenom bilda en plattform för samordnade åtgärder. En huvudprincip bakom det re— formarbete som har lett till fylkesplaneringen och senare reformer i den lokala och regionala förvalt- ningen har varit,att de offentliga uppgifter som mest ändamålsenligt kan lösas på lokal/regional nivå, skall decentraliseras. Decentraliseringstanken skall också följas upp lokalt. Offentliga uppgifter som
kan lösas lokalt/kommunalt och som inte knyter an till betydande regionala intressen skall i enlighet härmed få sin slutliga lösning i kommunerna. Fylkes- planen kommer då in som en plattform som skall bidra till samordning av aktiviteterna innanför fylkes- gränsen, antingen det är staten, fylkeskommunen eller kommunerna som står för aktiviteten— S-k- nivåsamord— ning.
Ett viktigt syfte med fylkesplaneringen har varit att säkra en enhetlig lösning av samhällsuppgifterna genom att hålla samman de olikasektorproblemen på statens, fylkeskommunens och kommunens ansvarsområden. Fylkeskommunen har ålagts ansvaret för att sätta upp mål för utvecklingen inom fylket som vägledning för planeringen på andra nivåer och för sektorplanering. Sektorsamordning utgör den andra samordningsaspekten av fylkesplanarbetet. Det anses viktigt att planerings- myndigheterna ger klara signaler om de gemensamma för— utsättningarna som sektorplaneringen på fylkesnivån bör ha som utgångspunkt. Samtidigt har sektormyndig— heterna att ge klara signaler tillbaka om behov och UtveCklingsmöjligheter inom sina sektorer så att &eSsaå kan beaktas i fylkesplaneringen.
Fylkesplanen skall läggas till grund för investeringar ochutvecklingsarbete inom de fylkeskommunala och kom— munala verksamhetfälten. Om det under utbyggnaden inom de statliga sektorerna blir aktuellt att avvika från fylkesplanens förutsättningar, skall berörda statliga organ ta upp frågan med fylkeskommunens planeringsmyn— digheter. Denna princip anses bidra till en bättre ömsesidig påverkan på den statliga och fylkeskommunala planeringen.
Fylkesplaneringen
6.5.1 Inledning
Stortinget beslöt våren 1973 att fylkesplaneringen skulle införas. Arbetet kom igång i de flesta fylken redan under hösten samma år. Uppläggningen gick ut på att förstagångs—planer skulle antas av fylkestinget inom en tidsram av 2 1/2 är, dvs. hösten 1975. Enligt då gällande lagbestämmelser hade fylkesmannen det ad— ministrativa ansvaret, men fylkestinget/fylkesutvalget hade det politiska ansvaret.
I det följande ges en kort översikt över fylkesplane— ringens uppläggning med de ändringar som följde av fylkeskommunreformen, fylkesplanernas innehåll samt det fortsatta arbetet.
Fylkesplaneringens uppläggning
Skillnaden mellan den svenska länsplaneringen och den
norska fylkesplaneringen är inte stor vad planernas materiella innehåll angår. Ändamålet med planeringen och planernas innehåll avviker inte från varandra i principiellt avseende. Olikheterna ligger främst i den politiska och administrativa uppbyggnaden.
Genomförandet av fylkeskommunreformen innebar att
det fulla ansvaret, politiskt och administrativt, för fylkesplaneringen lades på fylkeskommunen. Den formella grunden för detta tillkom genom ändring i maj 1976 av "bygningsloven". Genom att "utbyggings— avdelningen" fördes över från fylkesmannen blev fylkeskommunen i stånd att också ta över det administrativa ansvaret för fylkesplaneringen.
Det var, som tidigare nämnts, denna avdelning som utförde utredningsarbetet beträffande de första fylkesplanerna, men då under fylkesmannen, Fylkes— kommunen fick genom lagändringen också befogenhet
att utse erforderliga samarbetsorgan för arbetet
med fylkesplanen. Vidare fick fylkeskommunen rätt att begära fylkesmannens bistånd när det gällde upp— följning av de statliga organens medverkan i
planeringsarbetet.
En väsentlig förutsättning för arbetet med fylkes— planerna har varit att politikerna så tidigt som möjligt drar upp de politiska huvudmålen. Dessa har blivit vägledande för en detaljerad kartläggning av förhållanden och möjligheter på olika områden. Kart— läggningen av den aktuella situationen har fått bilda utgångspunkt för utbyggnads— och investerings—
problem inom de olika sektorerna.
Det har i fylkesplanarbetet lagts ner stor vikt vid att på ett så tidigt skede som möjligt få till stånd ett samarbete med olika intresseorganisationer,
både näringslivsorganisationer och andra organ på fylkesnivå. I vissa fylkeskommuner finns särskilda arbetsutskott med representanter för fylkeskommunen och berörda organisationer eller andra offentliga
organ.
Fylkestinget antar fylkesplanen och fattar de beslut som anses nödvändiga för de olika verksamhetsgrenarna.
Dessa beslut avser precisering av de huvudmål som
skall uppnås och skälen för enskilda åtgärder. På det statliga och kommunala ansvarsområdet har det ansetts naturligt att fylkestinget lämnar rekommen- dationer.
6.5.3 Den centrala behandlingen
Enligt ”bygningsloven" skall fylkesplan som har an— tagits av fylkestinget sändas till Miljöverndeparte— mentet för godkännande. Planen kan godkännas helt eller delvis och i det senare fallet med föreskrifter om att ändringar krävs för att t.ex. ta tillvara riks-
politiska intressen.
Miljöverndepartementet har ansett fylkesplanerna vara så viktiga dOkument att de bör godkännas genom "Konge- lig resolusjon". Då planen angår de flesta departement finns "Det interdepartementale samordningsutvalg for miljöspörsmål, resursförvaltning och regional plan- legging" inrättat. Detta samordningsorgan har till uppgift att främja samordning av olika sektorers verk- samhet. I detta samordningsutskott ingår högre tjäns—
temän från berördadepartement.
Från centralt håll lägger man stor vikt vid den samarbetsprocess som slutligen skall leda till förverkligandet av fylkesplanens målsättningar.
Genom den lokala samordningsprocessen blir lokala hänsyn vägda mot varandra. Genom det centrala proce— duren samordnas de olika departementens verksam— hetsområden utifrån regionala verkningar. Sett mot bakgrund av vikten av att de tre förvaltningsnivåerna, stat, fylke och kommun samordnas i förhållande till
varandra, anses själva processen få lika stor betydel— se för att förverkliga de regionalpolitiska målen som själva plandokumentet.
Innehållet i de första fylkesplanerna
Fylkesplan upprättades, som tidigare nämnts för första gången år 1975 med stöd av "bygningsloven". I enlig— het med utfärdade föreskrifter från Miljöverndeparte— mentet behandlades bl.a. naturresurser, befolkning
och bosättning, sysselsättnings- och näringslivsut- veckling. I planerna skulle anges målsättningar för hur de föreslagna åtgärderna skulle genomföras. Vidare skulle redovisas synpunkter på de ekonomiska effekter— na av fylkesplanen samt lokalisering,investeringar och sysselsättning vid statlig utbyggnad, baserade på sek— torplaner utarbetade av statliga myndigheter i fylket.
De planer som har godkänts centralt varierar i omfång och innehåll. Det centrala helhetsintrycket var att samtliga fylkesplanet behövde kompletteras i några avseenden. Som exempel kan nämnas behovet av analyser av utvecklingsmöjligheterna i olika näringar, justering av befolkningsmålsättning i överensstämmelse med genom— snittlig befolkningstillväxt osv.
I den första omgången skulle fylkesplanen även inne— hålla en enkonomisk värdering och prioritering av de olika åtgärderna för att genomföra planen. Denna över— sikt skulle inte bara omfatta fylkeskommunens egna in— vesteringar utan också statens investeringar och de viktigaste kommunala verksamhetsfälten. För de statliga investeringarna var det i första hand synpunkter på lokalisering, investeringsomfång och sysselsättnings—
konsekvenser som var av intresse. Målsättningen var att
den ekonomiska delen av planen skulle utgöra ett fylkes-
kommunalt investeringsprogram.
Genomgående befanns den ekonomiska delen av fylkes— planerna vara ofullständig. I det centrala ställnings— tagandet till planernas ekonomiska del fanns det därför inte underlag för att ge annat än mer
generella och principiella kommentarer.
Fylkesplanen representerar ju ett utbyggnadsprogram för den geografiska enheten fylket. Frågan har natur— ligtvis kommit upp om fylkesplaneringen borde vara begränsad till frågor som fylkeskommunen själv har en viss makt över, dvs. resurser för att påverka utvecklingen. Från centralt håll har man pekat på att de frågor som tas upp i fylkesplaneringen först och främst måste vara beroende av de behov som finns i fylket. Det har därför bedömts riktigt
att fylkeskommunen lägger fram ett program för ut— veckling av näringslivet, även om de direkta möjlig— heterna till påverkan är begränsade. Ett skäl härför är att ett utvecklingsprogram kan skapa en bättre
genomslagskraft i den centrala förvaltningen.
Detta behov har bedömts vara särskilt stort i s.k. "distriktsutbyggingsfylker", dvs. fylken med stora inslag av ensidigt eller svagt utbyggt näringsliv.
Det bör i detta sammanhang omnämnas att Distriktenes utbyggningsfonds medel inom vissa ramar är delegerade till "arbeids— og tiltaksnemnder" i fylkena. Dessa nämnder är statliga organ, som kan ge upp till
2 miljoner Nkr i stöd till privat näringsverksam—
het. Ekonomiskt stöd utöver detta belopp måste emeller— tid avgöras centralt. Fylkeskommunen förbereder och avger utlåtande till nämnden i ärenden enligt
"Lov om Distriktenes utbyggingsfond" och "etableringe—
loven".
Den reella betydelsen av den förs£g_planerings— omgången
En aktuell fråga i fylkesplaneringen är om fylkesplaner— na har blivit lämpliga redskap för politiska avgöranden och bildat underlag för bättra planering i kommunerna
och för de statliga myndigheterna.
Fylkeskommunreformen är av såpass nytt datum att er— farenheterna är begränsade. Detta anses i hög grad gälla den regionala planeringen som alltjämt är under ett uppbyggnadsskede. Översiktsplaneringen anses ännu inte har blivit det hjälpmedel för politisk styrning som man har önskat. Planeringsformen anses inte ha varit helt ändamålsenlig för politikerna. Departemen— ten arbetar med att utveckla planeringsmodeller, som kan ge bättne möjligheter till översikt och politisk styrning.
Ett viktigt resultat av fylkesplaneringen hittills är att fylkeskommunerna har kunnat starta sin verksamhet på ett visstplaneringsunderlag, nämligen förstagångs— planerna. Från centralt statligt håll framhålls att de centrala fylkespolitikerna ser fylkesplanen som ett samlat underlag för den politik som förs på de fylkes- kommunala sektorerna. Men på flera ställen har första— gångs—planerna i stort sett blivit en sammanställning av de olika sektorernas planer. Som ett mål i det vi— dare arbetet finns en önskan att samla ihop sektor— planerna till en helhet i större utsträckning än hittills.
En viktig målsättning med den fortsatta fylkes— planeringen är att finna en konstruktiv växelverkan mellan de tre förvaltningsnivåerna. Vid genomförande av fylkeskommunreformen stärktes fylkesnivån genom att
fylkeskommunen fick en klarare politisk och administra— tiv status. Fylkeskommunen hade visserligen redan ti— digare spelat en viktig roll som administrativ enhet. Den viktiga förändringen blev att fylkeskommunen kom att bilda ett förbindelseled mellan planeringen på riksnivå och planeringen i kommunerna.
Sammanfattningsvis har det från centralt statligt håll slagits fast att markanvändningen och den ekonomiska delen av fylkesplanerna fick en alltför begränsad behandling i den första planerings-omgången. Det centrala intrycket är vidare att man i ringa grad har klarat av att omsätta analysresultaten i konkreta åtgärds— och investeringsprogram.
Miljöverndepartementet har framhållit att fylkesplane— ringen hittills framför allt har lett till ett större intresse och engagemang i näringspolitiska frågor i fylkeskommunerna. Fylkesplanerna bildar en god grund för utveckling av fylkeskommunernas engagemang på nä— ringslivssidan. Fylkesplanerna representerar också ett viktigt underlag för centrala beslut om näringspoli- tik och investeringsinsatser.
Departementets värdering av de första fylkesplanerna är att de klart visar konturerna av en fylkeskommunal näringspolitik. Angreppspunkterna rör ofta frågan vil- ka åtgärder fylkeskommunen här kan vidta. I en rad fylken har insatser, som föreslagits i fylkesplanerna, redan satts igång. Detta gäller bl.a. bildande av fyl— keskommunala näringssällskap och samarbetsråd rörande skilda näringsgrenar. Vidare har samarbetet med nä- ringslivsorganisationerna, bl.a. de fylkesvisa indust—
riföreningarna blivit starkare. Det kan också pekas på att många fylkeskommuner har stärkt sin administra— tiva kompetens i näringslivsfrågor, t.ex. genom an-
ställande av industrikonsulenter.
6.8 Fylkesplaneringens fortsättning
För det fortsatta utvecklings— och planeringsarbetet har Miljöverndepartementet lämnat vägledande riktlinjer för en rullande fylkesplanering med årlig uppföljning och revidering vart fjärde år. Den reviderade fylkes— planen skall behandlas som en ny plan, som kräver
nytt beslut i fylkestinget och nytt centralt god— kännande.
I och med att fylkena har antagit sina förstagångs— planer vid olika tidpunkter har det uppstått ett praktiskt problem, när det gäller att använda plane—
ringsmaterialet i den centrala planeringen.
På sikt vill man försöka få till stånd en så långt möjligt parallell behandling i samtliga fylkeskommuner, så att de centrala myndigheterna kan använda ett sam— lat och likartat material för alla fylken. Siktet är inställt på att kunna slutföra en fullständig översyn Under åren 1979/80. Vid denna huvudrevision skall speciell vikt läggas vid behandlingen av sysselsätt— ningsfrågorna. Men översynen skall också koncentrera sig på markanvändningen samt kommunernas roll i
fylkesplaneringen. Men även en konkretisering av ett handlingsprogram bedöms som angelägen i denna omgång.
6.9 Igångsatta och planerade utvecklingsåtgärder
En nödvändig förutsättning för att kunna arbeta fram ett handlingsprogram anses vara att fylkesplaneringen samordnas med fylkeskommunens långtidsbudget. För fyl—
keskommunens egna åtgärder måste i långtidsbudgeten
anges hur man skall skaffa fram de ekonomiska resurserna. En sådan samordnad långtidsbudget kan tillsammans med rekommendationer om statliga och kommunala aktiviteter visa hur den offentliga sektorn tillsammans bidrar till
att uppfylla fylkesplanens målsättningar.
Det bästa sättet att få till stånd denna samordning
anses vara att långtidsbudgeten utarbetas och läggs fram som en del av fylkesplanens handlingsprogram. Genom en sådan uppläggning sammanfaller långtidsbud—
geten och handlingsprogrammet för fylkeskommunens egna verksamhet. Långtidsbudgeten får då samma tidsperspek— tiv som handlingsprogrammet, dvs. från fyra till sex år. Den årliga fylkesrapporten, med fortlöpande över- syn av planeringsunderlag och handlingsprogram, blir samtidigt fortlöpande översyn av långtidsbudgeten.
Man kan härigenom lättare se planeringsproblematiken och de regionala avvägningarna avspeglade i långtids— budgeten, t.ex. när det gäller investeringar inom hälso— och sjukvårdsområdet eller inom trafik— och
undervisningssektorn.
För att få en reell växelverkan mellan planeringen på central nivå och fylkesplaneringen har man i den cent— rala planeringen lagt allt större vikt vid regional— politiska behov. Centralt i detta sammanhang står stats— och långtidsbudgeten samt nationalbudgeten. Huvuddelen av de regionala utvecklingsproblemen anses inte kunna lösas bara genom speciella åtgärder och bidrag. Frågan om att ge den centrala planeringen en regional dimension har diskuterats i Stortinget vid
flera tillfällen och man har satt igång flera projekt för att uppnå detta.
En väg till ökad regionalisering skulle kunna vara att låta anslagen i långtidsstatsbudgeten bli fördelade
på fylkena. Detta skulle ge fylkena bättre underlag för att bedöma vilka statliga projekt som kan bli genomförda inom ramen av långtidsstatsbudgeten. Ett system med sådan fördelning anses dock lida av sådana konstitutionella brister (bl.a. skulle Stortingets behandling av de årliga budgetarna och förutsätt— ningarna att driva en aktiv finanspolitik försvåras), att det inte längre anses aktuellt. Miljöverndeparte— mentet anser att man i första hand kommer att sträva efter ett förbättrat samarbete mellan de statliga myndigheterna i fylket och fylkeskommunen om budget—
arbetet.
>6.10 Förhållandet fylkeskommunen — kommunerna
De problem som blivit belysta i fylkesplaneringen har från fylkeskommunalt håll ansetts tala för att fylkes— kommunen och de politiska organen bör ges största möj— liga ansvar för att utjämna ojämnheter kommuner och regioner emellan och totalt föra upp fylket till en tillfredsställande standard på alla nivåer.
Även om fylkeskommunens och kommunernas självständiga roller i planeringsarbetet på olika sätt har marke—
rats av statsmakterna har från politiskt håll uttryckts farhågor, att den nya fylkeskommunen skulle komma att
ägna sig åt kommunernas angelägenheter.
Fylkesplanen skall emellertid_vara enbart vägledande
för kommunernas planering. Planen är inte juridiskt
bindande med mindre än att det till fylkesplanen är knutet beslut om markanvändning. Det ställningstagande som fylkestinget tar till den kommunala verksamheten
i plansammanhang skall ha karaktär av rekommendationer. Fylkesplanen ger,enligt central uppfattning, kommunerna ett bättre och ett mera realistiskt underlag för sin egna planering.
Fylkesplaneringen skall ju behandla alla viktiga sidor av samhällsutvecklingen i ett fylke. Den kommer därför att beröra samma problemområden som tas upp i kommunernas generalplanering. Den fundamentala prin- cipen är entydig: fylkeskommunen skall inte gripa in i avgöranden.på områden, där beslutanderätten till-
kommer kommunerna. Följande två preciseringar av stats- makterna är viktiga i detta avseende:
. Fylkesplanen skall bara behandla de förhållanden i en kommun som är av regionalt eller riksintresse
Fylkesplaneringen skall ske i samråd med kommunerna och basera sig på kommunala planer, där dessa inte strider mot fylkes— eller riksintressen
Fylkesplanens regionala perspektiv för befolkningsut- veckling och näringslivsutveckling o.dyl. blir av
central betydelse för kommunerna. Detsamma gäller statliga och fylkeskommunala sektorers utbyggnads— planer, t.ex. till vilka områden i kommunen som det knyts fylkes— eller riksintressen. Fylkesplanen bildar också grund för fylkeskommunens yttrande över kommunernas generalplaner.
Samtidigt kan de kommunala planerna analysera möjlig— heterna och målsättningarna inom kommunernas områden med lokalkunskap som grund och härigenom ge viktig information till fylkesplanen.
I planeringen på de två nivåerna läggs därför stor vikt vid att få till stånd en ömsesidig påverkan för att undvika att planeringssystemet blir fastlåst.
Även från fylkeskommunalt håll anses denna principiella fråga inte ha bjudit på nämnvärda politiska problem. Tyngdpunkten i planeringen har lagts på samordning av
investeringar och budget och på de regionala Ubnxklhmsf målsättningarna. För många planeringsfrågor, där kommunala beslut blir avgörande för hur viktiga huvud- mål skall uppfyllas inom fylket, har dessa endast bildat underlag för generella principuttalanden i fylkesplanen
En central bedömning är, som tidigare nämnts, att fylkeskommunerna visat återhållsamhet, när det har gällt att behandla frågor som berör kommunerna direkt. Man har inte önskat pressa fram en roll för fylkes- planen, som inte står i rimlig harmoni med en accepterad funktionsfördelning mellan fylkeskommuner och kommuner. Men tiden anses nu mogen att mera konkret behandla kommunala frågor, där uppgifterna måste lösas utifrån bredare regionala värderingar. Här är både markanvändningen och utvecklingen inom de enskilda sektorerna aktuella exempel. Fylkeskommunen kan bara ge rekommendationer till kommunerna när det gäller markanvändning och utbyggnad, som kommunerna har an— svaret för. Utmaningen ligger i att lägga upp fylkes— planeringen på ett sådant sätt att kommunerna finner att de genom dessa planer kan främja sina intressen, både gentemot fylkeskommunen och de centrala myndig— heterna.
Avgörande för ett samarbete mellan fylkeskommuner och kommuner som likvärdiga parter är, enligt Miljö- verndepartementet, att man finner en planerings— procedur som på bästa sätt främjar önskade samarbets- former.
En utredning med förslag till ny "planleggingslov" har lagts fram för en tid sedan. Lagutkastet tar på väsentliga punkter sikte på en mer kvalitetsorienterad planeringsprocess, som föreslås blir gällande för planering av resursanvändning, naturvårdsåtgärder och utveckling. Principiellt skall lagen omfatta all verk-
samhet som griper in på naturresurser och landskaps—
bilden eller som rör bebyggelsen och den
yttre miljön. Planeringsverksamheten skall emellertid inte bara omfatta den totala fysiska miljön utan också bosättningsstruktur och utbyggnadsmönster m.m.
Enligt förslaget skall kommunala planer behandlas i fylkeskommunen (yttrande) innan planerna antas av kommunen. Men de kommunala planerna skall inte längre obligatoriskt behöva godkännas centralt.
Förslaget baserar sig på att staten skall ha avgörandet i frågor där staten, fylkeskommunerna och kommunerna är inblandade. Detsamma skall gälla vid motsättning—
ar mellan fylkeskommunen och kommunerna. Förslaget har ännu inte behandlats av regeringen och Stortinget. Kritiska röster mot förslaget har hörts i den kommunala debatten.
6.11. Förhållandet till den statliga sektorplaneringen
Som framgått av tidigare redovisning är fylkeskommun— erna engagerade i en lång rad skilda former av sam- hällsplanering och under olika förutsättningar. De flesta planeringsformerna är knutna till sektorer, där fylkeskommunen hade både planeringsansvar och direktansvar. Men vissa planer behandlar i högre grad andra offentliga myndigheters förvaltningsansvar (staten och kommunerna) än fylkeskommunens egen verk- samhet. Fylkesplanen har karaktär av rekommendation i förhållande till statliga sektormyndigheter.
Fylkeskommunen har i ökad omfattning fått ansvar för den koordinerande planeringen, inte bara genom den generella fylkesplaneringen utan också direkt som ett led i sektorplaneringen.Mot bakgrund av de många och
detaljerade planer, som utarbetas på lokal och regional nivå, har det uppstått ett starkt behov av samordning av planerna på mellanivån, fylket. Med utgångspunkt från önskvärdheten av att planeringen sker under politisk ledning, har det ansetts logiskt att lägga samordningsuppgiften till fylkeskommunen. I realiteten får denna planering anses innebära fylkespolitiska ställningstaganden i form av prioriteringar eller re— kommendationer mellan olika sektorer och mellan skilda
geografiska områden.
Ansvariga myndigheter inom varje sektor har att lägga godkändfylkesplan till grund för sin planering när det gäller överordnade regionala målsättningar — speciellt vad gäller befolknings— och sysselsätt— ningsutveckling samt förvaltning av naturresurserna. Sektormyndigheterna svarar för att program tas fram för utvecklingen inom respektive sektor med be— aktande av fylkesplanens målsättningar. Dessa program skall passas in inom fylkesplanens ramar. Företrädes— vis försöker man behålla de enskilda sektorernas prioriteringar i största möjliga utsträckning, men på så sätt att nödvändiga justeringar kan företas med utgångspunkt från regionala samordningshänsyn.
Den nödvändiga växelverkan på fylkesnivån mellan den generella planeringen och sektorplaneringen upp— fattas som en krävande uppgift, då det måste tas rad olika hänsyn av både politisk, administrativ och tidsmässig karaktär. Formellt anses det mycket viktigt, att "bygningsloven" slår fast att statliga organ, som önskar genomföra åtgärder som innebär väsentliga avvikelser från antagen fylkesplan, skall ta upp frågan med fylkeskommunen före genomförandet.
Planeringssamarbetet på fylkesnivå mellan fylkeskom— munernas politiska och administrativa organ å den ena sidan och de statliga sektormyndigheterna å den andra anses inte ha lett till några särskilda problem.Fy1— keskommunerna har haft direkta kontakter med sektor—
myndigheterna i planeringsarbetet och har erhållit de upplysningar de begärt. Det pågår ett omfattande arbete i syfte att förbättra formerna för de statliga myndigheternas medverkan i arbetet med fylkesplanen.
Departementets intryck är att man genom den kommuna— la och fylkeskommunala översiktsplaneringen har fått en utveckling i riktning mot starkare engagemang från de centrala politiska organens sida. Politikerna ser i stigande grad fylkesplanen som ett redskap för att presentera problem och målsättningar gentemot stat— liga myndigheter. Från de centrala myndigheternas si— da finns det en önskan att planerna blir mer hand- lingsinriktade — att de innehåller klara utspel.Sam— tidigt innebär detta att ökade krav kommer att stäl— las från fylkena på reaktioner från de centrala myn— digheternas sida på planerna.En huvudtanke med fyl— kesplaneringen ligger just i att få till stånd denna dialog mellan fylke och stat.
SÄRFÖRHÅLLANDEN FÖR OSLO—OMRÅDET
Oslo—områdets administrativa indelning och ansvars—
fördelning Oslo—området utgörs av Oslo kommun och den omkringligg—
ande fylkeskommunen Akershus och fungerar som gemensam arbets- och bostadsmarknad. Oslo kgmmun är Norges enda kommun gom också har status som fylke med fylkeskommun- ens funktioner och kompetens. De två fylkena har gemensam fylkesman. Akershus fylkeskommun omfattar 22 primär— kommuner. Folkmängd var den 30 september 1979 821 456, varav 454 646 i Oslo och 366 810 i Akershus. Regionens andel av rikets folkmängd är 20,2 procent (Oslo 11,2 procent resp. Akershus 9.0 procent).
Som fylke har Oslo kommun ansvar för hälso— och sjukvårds— väsendet, vägbyggande och vägunderhåll, gymnasial ut- bildning, bibliotek och muséer.
Som kommun har Oslo ansvaret för social omsorg, grund" skolan, diverse kulturinsatser, bostadsförsörjning och park- och idrottsväsendet. Oslo kommun har tagit på sig* ansvaret för elektricitetsförsörjning inom sitt område, vattenförsörjning, avlopp och renhållning, kollektiv— transporter och biografer.
J.2 Styrorgan i Oslo—området
x
Allt fler beslut av betydelse för Oslo kommuns fram- tida utveckling blir avgjorda i eller i samråd med organ som ligger utanför kommunens kompetensområde. Därför får också förhållandet mellan kommunen och andra politiska nivåer och styrorgan i Oslo-området ökad betydelse. Särskilt inom områdena näringsliv, sysselsätt- ning och bostadsförsörjning läggs allt starkare vikt vid regionalt samarbete och på att finna regionala lösningar,som siktar mot en balanserad utveckling för regionen som helhet.
Det finns inte etablerat något överordnat styrorgan för hela Oslo—regionen. Det enda regionala organ som har samordnande beslutsbefogenhet i både Oslo och Akershus är fylkesadministrationen med fylkesmannen i spetsen. Efter att fylkesmannens befattning med fylkeskommunen har reducerats anses fylkesmannen
ha fått en friare ställning i förhållandet till Oslo och Akershus. En del av de lokala statliga för— valtningsorganen, t.ex. "fylkesarbeidskontoret" om— besörjer också viktiga regionala uppgifter. Den statliga "samferdselsnemnde" (med uppgifter inom
transportområdet) är gemensam för Oslo och Akershus.
Samarbetsformer
Oslo kommun har ett betydande samarbete med angränsan— de fylken och kommuner. Inom ett antal sektorer
(bl.a. energiförsörjning, vatten och avlopp, vägar, transporter, teknisk service, avfall, natur och miljövård, undervisning— och kultur, hälso— och sjuk— vård, näringsliv och arbetsmarknad och tomt— och lokalfrågor) har inrättats mer eller mindre permanenta organ för att lösa speciella uppgifter eller tecknats samarbetsavtal. Formerna för samarbetet varierar från närmare organisatoriskt samarbete om speciella projekt till avyttring av varor och tjänster till andra
kommuner och fylkeskommunala organ i området.
En rad planeringsorgan för den regionala utvecklingen
har under åren inrättats för Oslo—områdets utveckling. Särskilt viktig var Regionplanrådet för Oslo/Akershus som år 1969 tog över ansvaret från en tidigare samarbetskommitté för arbetet med regionplanen. Region— planrådet bestod av 78 representanter, varav hälften från Oslo och hälften från Akershuskommunerna, samt ord— förande som utsågs av staten. När dainya fylkeskammmen in—
rättades ändrades förutsättningar för fylkesplanarbetet.
Fylkesplaneringen ersatte regionplaneringen. Region— planrådet upplöstes den 1 januari 1976.
Parallellt med att planeringen bedrevs i de olika sam— arbetsorganen skedde en omfattande planering i Oslo kommun. 0510 kommunplan godkändes av regeringen år 1978. Planen, som skulle tjäna både som fylkesplan och generalplan —och samtidigt utgöra kommunens långtids— budget —togs fram utan något samarbete med Akershus fylkeskommun. l kommunplanen framhålls bl.a. att ”for arbeidet med kommuneplanen har dette vaert en fordel og enulempefn fordel, fordi arbeidet har kunn t gå långt raskere enn det ellers ville ha gjort. En ulempe dersom en ville tillegge premissene fra regionen og staten en viss vekt.” För närvarande på— går en revision av kommunplanen. Sektorplanerna är
samordnade med den övriga verksamheten.
Fylkesplaneringen har skett parallellt i fylkeskommun- en. Förslag till fylkegplan för Akershus fylkeskommun för perioden 1980—85 har nyligen behandlats av fylkes— tinget.
Den bristfälliga samordningen av fylkesplaneringen i Oslo och Akershus har uppfattats som ett problem från båda håll. Även staten har pekat på att frivilligt regionalt samarbete är angeläget och till fördel för båda parter. Om detta är man nu enig, liksom att stat— en och kommunerna i Akershus måste tas in i samarbetet
när detta är nödvändigt.
Ett samarbetsutskogg för Oslo och Akershus har upp— rättats för att draupp riktlinjerna för den vidare planeringen i Oslo—området. Utskottet skall bl.a. ange ramar för dels det samlade bostadsbyggandet i området
med fördelning på 0510 och Akershus, dels arbets— platslokalisering. Utskottet fattar majoritetsbeslut. Vid lika röstetal fäller ordförandens röst utslaget, men då kan kommitténs minoritet föra ärendet vidare inför departementets prövning. Ordförandeskapet växlar mellan fylkesordföranden resp. ordföranden i 0510 efter tvåårsperioder.
Ett utvidgat samarbete med staten har kommit till stånd genom ett s.k. kontaktutskott för det regionala samarbetet i huvudstadsregionen. Detta be- står av ovannämnda samarbetsutskott för Oslo och Akershus,samt representanter för sex departement
med Miljövernministern som ordförande. På motsvarande sätt är samarbetet på det administrativa planet utvidgat med statliga representanter.
Olika utredningsprojekt har satts igång i syfte att samordna de mest centrala delarna av fylkesplanering- en i de två fylkena. Projekten omfattar bl.a. frågan om gemensamt regionalt utbyggnadsmönster, resurs- användning och klargörande av vilka rambetingelser som gäller för den regionala utvecklingen. Genom kontaktutskotteträknar man med att kunna uppnå enighet bland myndigheterna i Akershus, Oslo och staten om viktiga planeringsförutsättningar.
Erfarenheter av samarbetet
Det regionala samarbetet genom olika samarbetsorgan, avtal och uppbyggt kontaktnät är betydande. Även
de informella kontakterna mellan såväl politiker
som tjänstemän i olika styrorgan i området uppges
vara vidsträckta. På några områden bedöms samarbetet
ha gett uppenbara positiva resultat. På andra områden,
särskilt när det gäller utvecklingsplanering, programmering av bostadsproduktionen och fördelningen av tillväxten inom näringsliv och arbetsmarknad
anser man sig inte ha lyckats lika väl. Ju större intressegemenskapen och enigheten har varit om målen desto lättare har det varit att gemensamt finna praktiska lösningar. Detta gäller t.ex. elkraft— försörjningen, samarbetet om kollektivtransporter och
samarbetet på vatten— och avloppssidan.
Samarbetet rörande enskilda sektorer anses ha lyckats bättre än när det har gällt den överordnade planeringen. På en del viktiga områden har det främst med hänsyn till arealdisponering, näringslivsutveckling och
fysisk planering varit svårare att utveckla det sammbete.
som de reella behoven kräver. Här kan knappheten på resurser skapa en konkurrenssituation, som också för- svårar möjligheterna att finna lösningar av hela regionens bostadsproblem. Också organisatoriska or— saker, knutna till de administrativa indelningarna och ansvarsfördelningen mellan olika styrnivåer, anses ha bidragit till att samarbetet rörande den överordnade planeringen inte har fungerat så bra som man önskat. Akershus fylkeskommun och Oslo kommun är överens om att man i det fortsatta planeringsarbetet behöver fördjupa samordningen av den offentliga verksamheten i regionen, särskilt när det gäller fördelning av be— folkningstillväxt, bostadsbyggande och näringslivsut- veckling. Man har särskilt pekat på behovet av att staten och kommunerna i Akershus tas med i arbetet.
7.5 Oslo—regionens behov av re ional or anisation — organisatoriska reformer
Under senare år diskuteras flera olika modeller för hur samarbetet mellan de offentliga organen i
Oslo—området skulle kunna förbättras. Finansrådmannen
i Oslo kommun Bernt H.Lund har i en studie av för—
hållandena mellan p01itiSk8nivåer och styrorgan i Oslo "Bykommunen og dens omverden” (november 1979) pekat på följande tänkbara modeller för att ordna samarbetet mellan offentliga organ i regionen.
1. En modell är justering av kommungränserna för att fånga in större delar av den gemensamma bostads— och arbetsmarknaden under en administrativ enhet. Oslo kommun skulle då bli en mycket stor enhet, som torde kräva uppdelning och delegering av befogenhet
till kommundelsförsamlingar.
Z. Sammanslagning av 0510 kommun och hela eller delar av Akershus fylkeskommun är en annan lösning. Ett
sådant förslag lades fram är 1972 av ett särskilt
utskott som hade till uppgift att utreda frågan om vissa kommunaladministrativa reformer i Oslo—om—
rådet (Korenutvalget). Förslaget fick ett negativt mottagande av Oslo bystyre och Akershus fylkesting, vilket får ses mot bakgrund av en allmän skepsis mot att tillskapa större enheter och risk för att bilda en "overkommune". För Oslo fanns det också en önskan att
bevara status som kommun och fylkeskommun, som bl.a.
möjliggör bättre samordning av grundskolan och gymnasie— skolan samt av hälso- och sjukvården och socialväsendet. Förslaget fördes ej vidare av Kommunaldepartementet.
3. Stärkning av fylkeskommunens ställning. Genom St. Meld nr. 23 (1979—80) om funktionsfördelning och administrationsordning inom Miljöverndepartementets sak— område föreslås att fylkeskommunen skall få vissa be- fogenheter gentemot kommunerna enligt "forurensnings— loven.” Fylkeskommunens ställning i förhållande till kommunerna i Akershus skulle härigenom stärkas, men
förhållandet till Oslo kommun skulle bli oförändrat.
4. En ny kommuntyp, en särkommun, med befogenhet att lösa vissa uppgifter, avseende planering, vattenför— förjning, avlopp, tomtförvärv osv. Detta alternativ har dock ansetts kunna komplicera det samlade systemet för offetlig förvaltning inom om—
rådet.
5. Korenutvalget övervägde också modellen med ”ut— byggingsselskaper” bestående av ett antal samarbetande kommuner för att lösa vissa bestämda uppgifter. En
minoritet förordade ett sådant alternativ, där "utbyggingsselskapene" eventuellt kunde läggas under en gemensam ledning.
Åtskilliga invändningar har rests på senare år mot att tillskapa ett överordnat regionalt styrorgan. En huvudlinje är i stället att på olika sätt försöka
stärka det frivilliga samarbetet till gagn för både Oslo kommun och Akershus fylkeskommun. Det stora an— talet organ och kontakter som redan finns etablerade visar ett mYCket välutvecklat kontaktnät inom en— skilda sektorer. Den uppenbara bristen är att sektorplaneringen sker utan att det finns någon över—
gripande plan.
Mot bakgrund av existerande begränsningar och rådande skepsis mot att inrätta överordnade organ framhåller finansrådmannen Lund i sin studie att lösningen kanske kan ligga iatt arbeta fram en gemensam fylkesplan för området- En sådan fylkesplan skulle kunna få en Stam genomslagskraft i förhållande till kommunal planering och sektorplanering. En vidare utveckling mot ”ut- byggingsselskapene" efter behov kanske då skulle
vara tillräckligt för att lösa de gemensamma upp— gifterna. Med en sådan kombination skulle regionen även i framtiden kunna klara sig utan något överordnat organ. I studien betonas att en starkare central styrning av regionalpolitiken och regionens utveckling emeller- tid förutsätter ett regionalt utjämningssystem för att utjämna fördelningsmässiga skevheter. Hittills har staten bara engagerat sig i den del av uppgifter som består i att samordna och stärka fylkesplaneringen.
FYLKESKOMMUNENS EKONOMI
Direkt fylkesskatt
Till Hovedkomiteens viktigaste uppgifter har hört att se över arbets—,utgifts—och inkomstfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner samt att tilldela fylkeskommunerna beskattningsrätt. I reformarbetet har det varit en central uppgift att förenkla bidragssys-
temet och anpassa de ekonomiska förhållandena till en självständig finansieringsgrund för kommunal, fylkeskommunal och statlig aktivitet. Utgifts— fördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kom— muner var oklar på grund av ett invecklat system av finansiella överföringar. Många offentliga ut— gifter var uppdelade på två eller tre av huvud- männen. Staten betalade en del av kostnaderna för vissa fylkes- och primärkommunala uppgifter, men
krävde också ersättning från den kommunala sektorn.
Förutsättningen för att genomföra direkta val till fylkesting var att fylkeskommunen fick rätt till egen beskattning. Fram till år 1976 var det endast kommu— nerna som hade direkt beskattningsrätt. Fylkeskommu- nen tog i sin tur ut en s.k. ”repartisjonsskatt” av kommunerna för att finansiera sin verksamhet.Skatten skrevs ut efter ett system där det på förhand var be- stämt hur mycket skatten skulle inbringa och hur den skulle fördelas på kommunerna. Denna ordning ansågs svåröverskådlig och inte längre lämplig.
De norska kommunerna har tillgång till flera olika
skatteformer (inkomst-, förmögenhets-och fastighets— skatt), men den helt dominerande är en proportionell inkomstskatt av i huvudsak samma slag som i Sverige.
En viktig skillnad mot de svenska förhållandena är emellertid att Stortinget i lag fastställer högsta och lägsta utdebiteringssats. Några sådana gränser fanns inte för den dåvarande fylkesskatten ("repartisjonsskatten") på grund härav variera—
de skatten starkt från fylke till fylke. Skillna— derna utjämnades till en viss grad genom andra överföringar mellan fylkeskommunerna och kommunerna. Systemet skapade ett oklart ekonomiskt förhållande mellan fylkeskommunen och kommunerna. En annan olämplig sida med dåvarande system var att fördelningen av fylkesskatten grundades på kommunernas inkomst—
och förmögenhetsskatt de två föregående åren. Den enskilda kommunens utgift för fylkesskatt kunde
därigenom komma i otakt med skatteintäkterna.
Införande av direkt fylkesskatt skulle skapa större
klarhet i de ekonomiska förhållandena inom den kommu—
nala sektorn. Både fylkeskommuner och kommuner skulle få bättre kontroll över inkomstunderlaget och enklare kunna beräkna sina skatteintäkter. De skulle också lättare kunna planera sin verksamhet och kunna priori— tera sina uppgifter utan att vara beroende av varandras dispositioner. Speciellt skulle fylkestinget få ett klart politiskt ansvar för fylkeskommunens ekonomiska verksamhet. Dessutom skulle fylkeskommunen få skatt
på årets intäkter och kunna inrätta sin verksamhet
efter konjunktursvängningar.
En förutsättning för införande av fylkesskatt
var att det totala skattetrycket fick inte
ökas. Den dåvarande kommunalskatten skulle
i stället delas upp mellan primärkommunerna och fylkeskommunerna, varvid den totala ut— debiteringen inte skulle få överstiga 23 pro— cent. Fördelningen av skatteramar på kommuner, fylkeskommuner och skatteutjämningsfond skulle fotsättningsvis fastställas av Stortinget
varje år.
Fylkeskommunernas utgifter är l974 motsvarade en skattesats på 8,2 procent. Variationerna var dock betydande — mellan 6 — 10% procent. De merintäkter vissa fylkeskommuner skulle bli i behov av vid en skattesats på 8 procent föreslogs tillföras dem genom skatteutjäm— ningsfonden. Ifrågavarande kommuner skulle även genom en uppräkning av de speciella statsbidragen kunna tillföras ytterligare in—
komster. I likhet med den kommunala inkomstskatten
skulle genom en särskild lag fastställas en övre och
en undre gräns för den fylkeskommunala procentsatsen. Varje fylkeskommun skulle för varje år bestämma pro—
centsatsen inom de angivna gränserna.En sådan ordning ansågs bäst stämma överens med de regler som sedan länge gällt i Norge för det kommunala skatteuttaget.
Departementet föreslog att den fylkeskommunala pro— centsatsen för är 1977 skulle vara mellan 6 till 8 procent och den kommunala mellan 12 till 14 procent. I Norge används normalt bara skattesatser motsvarande
-hela och halva procent. Fellesskatten för finansie—
ring av skatteutjämningsfonden föreslogs till 1 pro- cent för år 1977.
Stortinget beslutade i enlighet med förslagen.Summan av de tre skatterna blev 23 procent, alltså detsamma
som det tidigare taket för kommunalbeskattningen.Be—
stämmelsen för år 1977 gällde också för år 1978.A11a kommuner och fylkeskommuner kom att tillämpa högsta tillåtna utdebitering.
För år 1979 gäller emellertid andra skattesatser. De maximala skattesatserna för kommunalskatt och fylkes— skatt har satts till 13 1/2 procent resp. 7 1/2 pro- cent.Fe11esskatten för finansiering av skatteutjäm— ningsfonden är 2 procent.Fe11esskatten har alltså
som ett led i den ekonomiska stabiliseringspolitiken höjts på bekostnad av kommunalskatten och fylkesskat- ten.Det totala taket för dessa tre skatter är dock
oförändrat.
Skattetaket har i praktiken kommit att leda till en enhetlig kommunalskatt, där höjningar endast kan ge- nomföras när Stortinget beslutar om höjning av skatte— taket.
8.2. Konsekvenser för utgiftsfördelningen
Införandet av direkt fylkesskatt medförde vissa kon— sekvenser för utgiftsfördelningen mellan fylkeskommu— nerna och kommunerna. Fylkeskommunerna tog bl.a. över det fulla ekonomiska ansvaret för de hälso—och sjuk— vårdsinrättningar som ingår i fylkets hälsoplan.För de inrättningar som drivs i kommunal eller privat regi skall fylkeskommunen godkänna budgeten och täcka den del av utgifterna som inte ersätts av socialförsäk— ringen. För gymnasieskolor som ingår i fylkets skol— plan gäller motsvarande regler.Fy1keskommunen tog över alla utgifter för anläggande, reparation och under— håll av fylkesvägar. Alla lagbestämmelser som innebar att utgifter skulle delas mellan fylkeskommuner och kommuner har gradvis upphävts.Däremot har det inte
ansetts nödvändigt att förbjuda frivilliga överens- kommelser om utgiftsfördelning som kan visa sig vara ändamålsenliga. Fylkeskommunen kan ingå avtal med en eller flera kommuner om projekt av gemensamt intresse, t.ex. drift av elektricitetsverk. Liksom tidigare är det vidare tillåtet för fylkeskommuner att träffa överenskommelser sig emellan om samarbete beträffande större uppgifter.
Fylkeskommunerna har sedan tidigare haft olika möjlig- heter att vältra över vissa kostnader på kommunerna i samband med byggnads—och anläggningsarbeten. Sådana finansiella åtgärder har tjänat som utfyllnad till den dåvarande fylkesskatten och har i praktiken fungerat som ett dolt tillskott.Systemet med dessa tillskott, ”vertskommunetillskott", hänför sig till den tid då fylkestinget bestod av representanter från kommuner— na och fylkeskommunen lade ut sina kostnader på kom— munerna i form av "repartisjonsskatt".Det var då rim— ligt att de fylkeskommunala bygg—och anläggningskost-
naderna fördelades så att värdkommunen bar en större andel än de övriga kommunerna i fylket.Efter det att man infört direkta val till fylkesting och direkt
fylkesskatt, föll den ursprungliga orsaken till att kräva sådan ersättning bort. Avsikten med direkt be— skattning var bl.a. att fylkeskommunerna och kommu— nerna skulle uppnå ömsesidigt finansiellt oberoende. I konsekvens härmed borde fylkeskommunen därför inte längre föra över sådana kostnader på kommunerna.
De flesta fylkeskommuner kräver emellertid fortfaran— de "vertskommunetillskott" i varierande omfattning. De flesta fylkesting ställer t.ex. som villkor för olika investeringar att värdkommunen skall svara för gratis tomt till fylkeskommunala skolor och sjukvårds- inrättningar och dessutom täcka en del av de övriga
anläggningskostnaderna.Flera fylkeskommuner kräver ocksa motsvarande ersättning fran värdkommunen för
tjänstehostäder.Manga kommuner svarar även för fram—
dragning av vatten—och avlopp, vägar, elektricitet
etc. fram till tomtgräns.
Hovedkomiteen har hävdat att alla återstående tillskottsordningar bör avvecklas och fylkes— kommunerna själva täcka alla investeringsutgifter, då även utgifter för tomtförvärv.
Revision av skatteutjämningen
De ekonomiska tillgångarna i kommuner och fylkes— kommuner är helt naturligt olika från landsdel
till landsdel. Utgiftsbehovet per invånare har särskilt de senaste åren ökat starkt i de mer
glest bebyggda områdena. Detta hänger bl.a. samman med statsmakternas mål om ett viss minimikrav beträffande kommunal standard och service. Intäkts— underlaget från skatter och avgifter har inte varit tillräckligt för att finansiera alla de nya samhällsuppgifterna.
Skillnaderna i utgiftsbehovet utjämnades tidigare genom att det kommunala skatteuttaget varierade fran kommun till kommun. Genom skatteutjämningssystemet, som kom till redan på 1930—talet, blev det möjligt att hjälpa kommuner med hög skatt att sänka skatte- trycket.Skatteutjämningsfonden finansierades, som tidigare nämnts, genom en statlig skatteutjämnings— skatt(fellesskattl.Den kommunala utdebiteringen fast— ställdes till en procentsats som Stortinget årligen bestämde.För år 1974 var skatteutjämningsskatten 1,7 procent.
Skatteutjämningsbidragen fördelades skönsmässigt med ett omfattande ekonomiskt underlag som grund. Vid för- delningen lades huvudvikten vid den kommunala skatte— kraften. Bidragen till fylkeskommunerna fördelades direkt av Kommunaldepartementet. Bidragen till kommu— nerna fördelades i två steg. Först fördelade departe— mentet totalbeloppet på fylkena. Därefter fördelade fylkesutvalget den centralt fastställda skatteutjäm— ningsramen för fylket på de enskilda kommunerna. Sys- temet byggde på skönsmässig beräkning, i första hand
av departementet och i andra hand av fylket.
På grund av de stora ekonomi—ka skillnaderna både mellan fylkeskommunerna och kommunerna rådde allmän enighet om behovet av en utjämning av de kommunala
inkomsterna. Det fannsemellertid en utbredd vilja
att finna en ny fördelningsgrund för skatte— utjämningsbidragen. Skatteutjämningen hade i prak— tiken fått karaktären av intäktsutjämning än av egent—
lig utjämning av skatteuttaget. Flertalet fylkeskommuner
och kommuner erhöll utjämningsbidrag.
Hovedkomiteen föreslog därför att skatteutjämningsn
bidragen fr.o.m. år 1977 huvudsakligen skulle fördelas
automatiskt efter fasta regler och baseras
på inkomstskatten och endast en mindre del fördelas
på skönsmässig grund.
Det samlade finansieringssystemet i bruk
Fr.o.m. budgetåret 1977 blev finansieringssystemet i
fylkena radikalt förändrat i allt väsentligt enligt Hovedkomiteens förslag. Stortinget och Kommunaldeparte— mentet tog över ansvaret för fördelning av resurserna mellan fylkeskommunerna och kommunerna genom beslut
om skatteramar och tilldelning av utjämningsbidrag.
Skatteutjämningen till den kommunala sektorn finans— ieras från två källor på följande sätt.
Finansieringen av skatteutjämningen 1974—80.1Miljon Nkr
Felles— Överfört Total fi— År skatt från stats— nansiering budgeten
.______________________________________________________ 1974 922 — 922 1975 1 125 - 125 1976 807 626 433 1977 712 1 075 787 1978 934 1 515 449 1979 1 770 930 700 1980 2 000 1 050 050
___________________________________________________________ lKällorzFör 1974-78 Skattefördelningsfondens räkenskaper.
För 1979 St.prp.nr.l8(l978—79).För 1980 St.prp.nr.134(1978—79)
(NoU 1979z44)
Skatteutjämningsbidragen blev tidigare i övervägande grad fördelade på kommunerna, medan fylkeskommunerna
bara fick en blygsam andel.Detta förändrades väsent- ligt fr.o.m. år 1977.Tabe11en nedan illustrerar denna
utveckling.
Skatteutjämmingsbidrag tilldelade kommuner och fylkeskommuner 1974 - 80 2Mi1joner Nkr Är Total till— Till Till fylkes— delning kommuner fylkeskommuner
__________________________________________________________ 1974 013 960 53 1975 022 947 75 1976 479 1 300 179 1977 140 850 1 290 1978 415 912 1 503 1979 700 1 034 1 666 1980 050 1 214 1 836 ______________________________________________________________ 2 Källa: Kommunaldepartementet.Tabellen omfattar både ordinarie tilldelning och särskilda kompensationsbelopp.(NoU 1979 44)
Skatteutjämningssystemet är ett av grundelementen i det samlade finansieringssystemet. Det praktiska till— vägagångssättet vid fördelningen anses ha fört med sig en stark press på de centrala organen.
Denna fördelningsuppgift har framstått som vansklig, inte minst under övergångstiden. Särskilt fördelningen efter skönsmässiga beräkningsgrunder har skapat svårigheter. Prognoserna harbyggts på faktiska upp- gifter som legat tillbaka i tiden. Under tiden kan stora förändringar i den ekonomiska utvecklingen
redan ha hunnit inträffa. Fr.o.m. år 1977 fördelas
en del av skatteutjämningsbidrgen automatiskt dvs.
med stöd av objektiva kännetecken (skattekraft).
År 1979 fördelades cirka 400 miljoner Nkr (av 2 700 miljoner Nkr) på detta sätt. Fr.o.m. samma år fördela— des för första gången en mindre del av bidragen till fylkeskommunerna efter objektiva kriterier. Den allt övervägande delen av skatteutjämningsbidragen fördelas
dock fortfarande skönsmässigt.
Med undantag av Akershus erhåller alla fylkeskommuner skatteutjämningsbidrag år 1979. Oslo kommun erhåller inte några bidrag. Huvuddelen av skatteutjämnings— bidraget går till fylkeskommuner och kommuner på Vestlandet, i Tröndelag och i Nord—Norge.
8.5 Fylkeskommunernas utgifter 8.5.1 Driftkostnader
I detta avsnitt redovisas fylkeskommunernas utgifter med 1978 års räkenskaper som grund. Uppgifterna är hämtade från NoU l979:44 Nytt inntektssystem for
fylkeskommunene. Generellt gäller att Oslo kommun och affärsdrivande verksamhet ej ingår.
Fylkeskommunernas driftkostnader för år 1978 visar
föjande fördelning på huvudsektorer:
Hälso—och sjukvård 7 893 miljoner Nkr Undervisning 2 615 miljoner Nkr Vägar 937 miljoner Nkr Annan verksamhet 883 miljoner Nkr 12 328 miljoner Nkr
Nedanstående tabell visar fylkeskommunernas drift— kostnader på olika huvudsektorer för år 1978.
Absoluta tal i miljon Nkr Procentvis fördeln.
Under— Hälso— va,- [lungn Under Hä so- Vä— fun A vis- gu- ver Sul vis— oc gu- ver Summa h sa m' .. sau—
QStfold Akershus Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Aust—Agder Vest—Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Möre og Romsdal Sör—Tröndelag Nord-Tröndelag Nordland
Troms Finnmark Fylkeskommunerna totalt
H
kaOxlelxlOOOxlOOxlOOONOOCAOOXIå r—l NKDOOOOONXIOU'IXIGNHOOCDOOXIXIOOON
>.:
Driftkostnadernas fördelning på huvudsektorer varierar betydligt mellan fylkeskommunerna, däremot är den in— bördes fördelningen för de flesta fylkeskommuner för—
hållandevis stabil år från år.
Driftkostnaderna per invånare varierar starkt från fylkeskommun till fylkeskommun — från 4 230 Nkr i Troms fylkeskommun till 2 659 Nkr i Akershus fylkes-
kommun. (år 1978).
De betydande geografiska skillnaderna i driftkost- naderna har en rad orsaker. Här kan pekas på fyra
skilda orsaker:
l. Skillnader i disponibla medel Skillnader i standard på fylkeskommunala åtaganden Skillnader i kostnader för att uppnå samma standard
Skillnader i arbets— och utgiftsfördelningen mellan
staten, fylkeskommunen och kommunerna. Kapitalutgifter
Fylkeskommunernas kapitalutgifter ("forvaltnings— investeringer") visade år 1978 följande fördelning på verksamhetsområden:
Hälso— och sjukvård ................... 892 miljoner Nkr Vägar miljoner Nkr Undervisning miljoner Nkr Annan verksamhet miljoner Nkr
1 874 miljoner Nkr
Investeringarnas fördelning på verksamhetsområden va— rierar betydligt från fylkeskommun till fylkeskommun.
För den enskilda fylkeskommunen är det betydande variationer i investeringsbudgeten från år till år. Det gäller både investeringarnas omfång och samman— sättning.Skillnaderna i investeringsnivån hänger främst samman med investeringarna inom hälso—och sjukvårdssektorn.
De totala utgifterna
De totala utgifterna för år 1978 visar följande för— delning på huvudsektorer:
Hälso—och sjukvård miljoner Nkr Undervisning . miljoner Nkr Vägar . ' miljoner Nkr Annan verksamhet miljoner Nkr
14 202 miljoner Nkr
Långt mer än hälften av fylkeskommunernas utgifter faller på hälso—och sjukvårdssektorn. Efterfrågan på vård ökar, medan ekonomin och tillgången på personal stramas ti11.Behov anses föreligga av att anpassa sjukhusverksamheten till en ny finansieringsordning, som kan ha inverkan både på planeringssystemet och styrorganen.Utgiftsfördelningen rörande vårdinrätt- ningarna fördelas sig nå omkring 50 procent på so— cialförsäkringen och omkring 50 procent på fylkes- kommunerna. Denna fördelning gäller fr.o.m. år 1977. Tidigare var fördelningen 75/25 på resp. socialför— säkringen och fylkeskommunerna. Alla utgifter för folktandvården bekostas av fylkeskommunen.lStaten
l Folktandvården är ännu inte införd i alla fylkes—
kommuner
bidrar med upp till 60 procent av tandläkarlöner.
Undervisningssektorn hör till de mest omfattande och resurskrävande ansvarsområdena och binder drygt 20 procent av fylkeskommunernas budgetar. En del av ut- gifterna för skolväsendet täcks av staten. Bidragen baserar sig på en normalkostnad för varje helårselev. Vidare täcker staten en andel av lärarlönerna. Totalt får den enskilda fylkeskommunen statsbidrag inom ra— men av 30—75 procent. Även om statsbidragen ges som ett ”öronmärkt” bidrag till en viss sektor, har det också ett element av skatteutjämning. De varierande procentsatserna tar nämligen sikte på att utjämna geo— grafiska och andra skillnader i den fylkeskommunala
ekonomin.
Vägsektorn är en annan kostnadskrävande verksamhet. Fylkeskommunerna bidrar med mellan 7-18 procent av utgifterna för riksvägar i det egna fylket. Fylkes— kommunerna svarar också för utgifterna för anlägg— ning, förbättring och underhåll av fylkesvägar. Sta— ten skall bidra med delvis täckning av fylkeskommu- nernas vägutgifter. Summan av bidragen till samtliga fylkeskommuner skall så långt möjligt svara mot en sjättedel av de statliga vägutgifterna. Statsbidragen till fylkesvägar räknat netto ligger på en förhållande— vis låg nivå.Genomsnittligt täckte staten år l978 om— kring 20 procent av utgifterna till fylkesvägar.Tre fylkeskommuner lämnade större tillskott till riksvä— gar än de fick statsbidrag till fylkesvägar.
Inom kultursektorn används ett tämligen obetydligt belopp,år 1978 omkring 1 procent.Utgifter för idrotts- och fritidsverksamhet ingick ej i denna procentsats. Samma år var bidragsunderlaget satt till 675 000 Nkr + 3:50 per invånare. Bidragen till varje fylkeskommun beräknas upp till 3 000 invånare.
Nedanstående diagram ger en bild av den procentuella fördelningen av fylkeskommunernas utgifter.Uppgifter— na är hämtade ur 1979 års budgetar.
3 Hälso-och sjukvård
48.7 %
Social __romsorg 0.1 % ***, 0 egalgåä'äg InVGSte' Kultur 0.8 0
ringsverk
kentral adm. 1.5 %
milj.Nkr Central adm. 258 Undervisning 2747 Hälso-och sjukvård 8406 Social omsorg 20 Kultur 138 Diverse L738 Affärsdrift L473
INVESTERINGAR 2488 SUMMA(exk1 fin.utg) 11268
Källa: Norske Kommuners Sentralforbund
8.5.4 Affärsdrivande verksamhet
Fylkeskommunerna har på olika sätt och i varierande grad angagerat sig i affärsdrivande verksamhet.Det viktigaste området är elförsörjning. Här är det ett skiftande mönster fylkeskommunerna emellan. De flesta fylkeskommuner driver elektricitetsverk ensamma eller tillsammans med andra fylkeskommuner och kommuner.
Trafiken är ett annat viktigt område för fylkeskommunal affärsdrift. Enskilda fylkeskommuner driver lokal far— tygs—och färjetrafik. I några fylkeskommuner finns fylkeskommunala trafiksällskap. För övrigt finns det både inom sjö—och landstransporten en del interkommu— nala sällskap där också fylkeskommuner ingår. Fylkes- kommunala trafikföretag mottar bidrag efter samma reg— ler som kommunala och privata trafikföretag.
Fylkeskommunerna har också i viss utsträckning företa— git investeringar i jord—och skogsegendomar, industri— etableringar, bostäder, sjukhustvätterier och annan verksamhet. Flera fylkeskommuner deltar som aktie— eller andelsägare i näringssällskap av olika slag.
Fylkeskommunerna kan i viss utsträckning finansiera sin affärsdrivande verksamhet genom anslag över bud— geten. Men i huvudsak blir dessa investeringar finan— sierade genom upplåning och överskott på driften.
8.6. Fylkeskommunernas inkomster
8.6.1. Den kpmmunala sektorns finansieripg
Den kommunala sektorns externa inkomster består liksom i Sverige av tre huvudkategorier: skatter, bidrag från staten och avgifter. Nettoupplåning spelar en förhål— landevis blygsam roll.
Fördelningen mellan de olika inkomstslagen har ändrats tämligen avsevärt om man ser till en längre tidsperiod. Ett genomgående drag är att skatterna ger en större an— del av den totala inkomsten än de gör för de svenska kommunerna. Skatteandelen visar en långsiktigt minskan- de tendens, vilket i första hand kompenseras med ökade avgifter. Ersättningarna från socialförsäkringen för
sjukvården spelar här den största rollen.
8.6.2. Fylkeskommunernas inkomster
Vid införandet av direkta val till fylkestingen blev det preciserat att fylkeskommunerna måste få ett nytt och betydligt starkare finansiellt underlag genom egen beskattningsrätt. Det kan konstateras att fyl— keskommunerna kan bära större utgifter i dag än för några år sedan. Men det är också ett faktum att fyl— keskommunen inte är i stånd att av egna skatteintäk— ter täcka så mycket som hälften av sina utgifter. Av fylkeskommunernas samlade intäkter, som år 1977 var 12 028 miljoner Nkr, utgjorde fylkesskatten 5 323 miljoner Nkr.
Fylkeskommunernas inkomster för år 1978 utgjorde 14 202 miljoner Nkr och fördelades på följande sätt:
Fylkesskatt miljoner Nkr Skatteutjämming miljoner Nkr Statsbidrag till drift 1 miljoner Nkr Ersättning från socialförsäkring. 2 564 miljoner Nkr Annan finansiering 2...g. ........ 1 709 miljoner Nkr
14 202 miljoner Nkr
Fylkesskatten är alltså den viktigaste inkomstkällan,
men den täcker knappt hälften av fylkeskommunernas ut—
1 Omfattar också i sin helhet statens tillskott till fylkesvägar. 2 Omfattar överföringar från kommuner (bidrag till
fylkesvägar, ersättning för fylkeskommunala åtaganden m.m.), överföringar till andra fylkeskommuner (huvud— sakligen ersättningar för "gjesteelever" och "gjeste— pasienter" och kapitalinkomster (lånemedel och statliga investeringsbidrag).
gifter. Den näst viktigaste inkomstposten är ersätt- ningar från socialförsäkringen för sjukvården. Vidare är fylkeskommunerna idag beroende av stora statsbidrag och skatteutjämningsbidrag.
Av statsbidragen dominerar bidragen till undervisnings— sektorn (1 237 miljoner Nkr år 1978).Därnäst kommer bidragen till väginvesteringar(528 miljoner Nkr).Resten dvs 579 miljoner Nkr, gick till olika ändamå1.F1era av
bidragen var skattekraftsgraderade.
Följande tabell visar för varje fylkeskommun intäkternas procentvisa fördelning för år 1978.
fil IWWÄKWM
Procentvis fördelnin Fylkes Skat- Stats— Ersättn Annan Fylkeskommun skatt teut— bidrag fr. Soc. finan— Totalt jämn försäkr siering Iletfold 44 5 9 26 16 100 Akershus 69 0 11 15 5 100 Hedmark 37 10 15 19 19 100 Oppland 43 14 20 17 6 100 Buskerud 51 4 10 12 23 100 Vestfold 51 5 12 22 10 100 Telemark 44 11 15 22 8 100 Aust-Agder 34 17 19 18 12 100 Vest—Agder 48 10 19 16 7 100 Rogaland 58 2 15 17 8 100 Hordaland 40 8 16 18 18 100 Sogn og Fjordane 29 22 25 12 12 100 Möre og Romsdal 35 10 18 25 12 100 Sör—Tröndelag 38 12 18 18 14 100 Nord-Tröndelag 34 19 24 13 10 100 Nordland 34 20 20 17 9 100 Troms 30 23 25 17 5 100 Finnmark 31 25 18 14 12 100
._______———————-————_'—
Fylkeskomunema 43 11 16 18 12 100
tOtg1t________________—————
mkomsternas sammansättning visar mycket stora varia- tioner mellan fylkeskommunerna.Fylkesskattens andel av
inkomsterna varierade mellan 69 procent i Akershus och 29 procent i Sogn og Fjordane. Är fylkesskattens andel av inkomsterna hög får fylkeskommunerna små in— komster i form av skatteutjämning och statsbidrag.
Procentvis fördelnin av fylkeskommunernas intäkter
.. w_På hamtade fran 1979 ars budgetar.
Fylkesskatt: 6 056 milj Nkr Skatteutjämn: 1 666 milj Nkr Statsbidrag: 2 690 milj Nkr
Avgifter,varor och tjänster: 4 922 milj Nkr
Avgifter, Överföringar Diverse: 464 milj Nkr varor och från staten ___— tjänster(ink1 ”kurpenger”)
Direkt fylkesskatt
38.3 %
Summa(exk1.fi— nansieringsint)15798 milj Nkr
Källa: Norske ommuners Sentralforbund
8 .6.3 Skattekraften i fylkeskommunerna
Räknat per invånare är fylkesskatten helt beroende av det allmänna skatteunderlaget i fylket.Fylkesskatten per invånare varierade år 1978 mellan 1 417 Nkr i Finn— mark och 2 183 i Akershus. De betydande skillnaderna
i skattekraft motverkades genom skatteut— jämningsbidrag och olika former av statsbidrag. Hoved— komiteen har i sina beräkningar visat att fylkeskommu—
ner, som har förhållandevis låga skatteinkomster, blir mer än kompenserade för detta genom skatteutjämning
och statsbidrag.
8.7 Oslos utgifter och inkomster
8.7.1. Inledning
Oslo kommun står i en särställning i norskt förvalt— ningssystem. Kommunen tillvaratar också fylkeskommuna— la uppgifter. Som en konsekvens av detta råder speciel— la regler för skatteuttaget i 0510. Den övre gränsen för utdebitering är satt till summan av den övre grän- sen för kommunalskatt och övre gränsen för fylkesskatt. För år 1978 var den maximala skattesatsen för kommuner- na 14 procent och för fylkeskommunerna 8 procent.Oslo som både är fylke och kommun hade den maximala skatte— satsen. För år 1979 är den 131/2 procent + 7 1/2 pro— cent. Utöver inkomstskatten uttas också en förmögenhets— skatt med 10 promille på skattepliktig förmögenhet Närdet gäller bidrag från staten och socialförsäkringen tar Oslo kommun också emot sådana tillskott som i övriga landet går till fylkeskommunerna.
Utgifter
Som kommun har 0510 en långt mer allsidig verksamhet
än fylkeskommunerna. Oslos utgifter visar därför inte någon koncentration till tre huvudområden som fylkes— kommunernas utgifter, utan fördelar sig på många verk— samhetsgrenar.
Oslos driftkostnaderl Absoluta tal mer Nkr er invånare
Central administration Undervisning Hälso—och sjukvård Social omsorg Kyrkor och kultur Vägor och gator Annan investeringsrtrksam- het(b1.a. bostäder) Annat 2
726
l Affärsdrivande verksamhet ingår ej 2 För år 1978 är tillskotten till socialförsäkringen på 66 milj. Nkr inkluderat.
Oslo kommun har en betydande affärsdrivande verksamhet. Flera av de företag kommunen är delägare i är organi— serade som aktiesällskap och har därigenom egna sär— räkenskaper. Eventuella underskott täcks av kommunen. År 1978 hade t.ex. trafikbanesällskapen ett underskott på cirka 275 miljoner Nkr.
8-7-3 Inkomster
Oslo kommuns samlade inkomster för åren 1977 och 1978 uppgick till 4 944 miljoner Nkr resp. 5 753 miljoner Nkr. Detta är samma belopp som totala utgifterna för de två åren.Sammansättningen av inkomsterna framgår av följande tabell:
Oslos intäkter 1977 och 1978 _________________________________________________________________.
Absoluta tal mer Nkr per invånare 1977 1978 1977 1978
Skatter 3 461 3 697 7 483 8 037 Skatteutjämning 0 0 0 0 Statsbidrag till driften 464 646 1 003 1 404 Ers. från Socialförsäkr. 600 665 1 297 1 446 Annan finansiering 1 419 745 907 1 619
0510 totalt 4 944 5 753 10 690 12 506 l Därav statsbidrag till investeringar 25 milj Nkr år 1977 och 29 milj Nkr år 1978
Av statsbidragen för år 1978 gällde cirka 200 miljoner Nkr undervisning, cirka 130 miljoner Nkr hälso—och sjukvård och cirka 180 miljoner Nkr social omsorg.
Annan finansiering inkluderar bl.a. överföringar från fylkeskommuner (huvudsakligen ersättning för "gjeste— elever" och "gjestepasienter”), olika försäljningsav— gifter och hyresintäkter samt kapitaltillgångar(däri— bland lån och statliga investeringsbidrag).
Den procentuella fördelningen av inkomsterna framgår
av följande tabell: 1977 1978 Skatter 70 64 Skatteutjämning 0 0 Statsbidrag till drift 9 11 Ers.fr. socialförsäkr .......... 12 11
Annan finansiering 9 14
Totalt 100 100
Fylkeskommunal andel av Oslos ekonomi
Hovedkomiteen har utifrån vissa förutsättningar gjort vissa beräkningar av hur stor andel av Oslos utgifter och inkomster som hänger samman med kommunens fylkeskommunala uppgifter. På vissa utgifts—
områden har Hovedkomiteen fått företa fördelning
efter skön.
Oslos beräknade utgifter för fylkeskommunal verksamhet
Absoluta tal milj Nkr per invån 1977 1978 1977 1978
Undervisning 275 300 595 652 Hälso—och sjukvård 1 550 1 800 3 351 3 913 Vägar 105 130 227 283 Annan verksamhet 190 220 411 478
___—___—
Totalt 2 120 2 450 4 584 5 326
När det gäller inkomsterna har beräkningarna varit lättare att göra.Inkomstskatten under de två åren kan fördelas mellan fylkesskatt och kommunalskatt i förhål—
landet 8:14.
Oslos ”fylkeskommunala” intäkter åren 1977 och 1978 ___________________________________
Absoluta tal milj Nkr per invån 1977 1978 1977 1978 ________—____________________
"Fylkesskatt" 1 160 1 250 2 508 2 717 Skatteutjämning 0 0 0 0 Statsbidrag 170 205 368 446 Ers.fr.socialförsäkr. 600 665 1 297 1 446 Annan finansiering 190 330 411 717 ___—___— Totalt 2 120 2 450 4 584 5
_____________________________________—_______—__________1_
De”fy1keskommunala" utgifterna och inkomsterna per in— vånare ligger högre i Oslo än i någon fylkeskommun.
Som framgår av tabellerna är den ”fylkeskommunala"ande— len av Oslos ekonomi betydande.Likvä1 kan det finansiella utslaget av ett nytt intäktssystem för fylkeskommunerna (redovisas i nästa avsnitt) bli tämligen begränsat för Oslos vidkommande.Det hänger samman med att kommunen i dag inte mottar skatteutjämningsbidrag. Det finansiella
utslaget får emellertid beräknas på samma sätt som för fylkeskommunerna. Det nya intäktssystemet blir gällande också för Oslo i den utsträckning kommunen
ombesörjer fylkeskommunala uppgifter.
Oslo kommuns ekonomi är för övrigt belyst i NoU 1979:5 Bypolitikk. Där pekar man på flera problem som är speciella för Oslo, såsom trafikproblem och svagheter beträffande bostads—och miljöförhållanden.Det framhävs också att utgifterna per invånare för hälso—och sjuk- vården ligger betydligt över nivån i fylkeskommunerna, bl.a. därför att Oslo har en långt större andel äldre än resten av landet. Oslo har också förhållandevis stora utgifter för social verksamhet på grund av att vissa problemgrupper samlas till huvudstaden. För Oslo kommun blir det av avgörande betydelse, vilka fasta kriterier som läggs in i det nya intäktssyste— met, som är under utveckling. Storstadsregionens miljö och livsform utlöser speciellt stora utgifter för förebyggande åtgärderoch behandling av sociala och
hälsomässiga problem.
8.8. Nytt intäktssystem för fylkeskommunerna
Arbetet med ett nyttintäktssystem för fylkeskommuner- na och kommunerna är en naturlig fortsättning på de lokalförvaltningsreformer som har genomförts under senare år i Norge.
Vad gäller intäktsfördelningen har det ansetts sär- skilt viktigt att få utformat ett framtida bidrags— system, som i större omfattning än i dag bygger på fasta och objektiva'kriterierftt sådant system skulle göra beräkningarna enklare och samtidigt bi— dra till att ge fylkeskommunerna och kommunerna bätt—
re överblick över framtida intäkter.
Hovedkomiteen har i sin utredning NoU 1979:44 Nytt inntektssystem for fylkeskommunene presenterat ett
förslag till finansiell omläggning för fylkeskommuner— na. I det nya systemet läggs huvudvikten vid att göra det enklare och mera översiktligt. Utredningen inne—
håller också vissa.principie1la_förslag som gäller både för kommunerna och fylkeskommunerna. Huvud- tanken i de båda systemen är en automatisk skatte- fördelning efter fasta regler men kriterierna kommer | att bli annorlunda för kommunerna. Arbetet med att utforma närmare regler om detta är igång och en motsvarande utredning om nytt intäktssystem för
kommunerna väntas bli avslutat under år 1980.
Den fylkeskommunala ekonomin visar enskilda karak— täristiska drag som Hovedkomiteen har funnit det nöd- vändigt att ta hänsyn till när ett nytt intäktssystem skall utarbetas. Speciellt två förhållanden har Hovedkomiteen funnit anledning att särskilt fästa
uppmärksamheten på.
För det första faller utgifterna i helt övervägande grad på undervisning, hälso— och sjukvård och vägar. År 1977 gick närmare 94 procent av utgifterna till dessa ändamål. Denna starka koncentration till tre huvudområden går igen i alla fylkeskommuner, även om fördelningen mellan dessa områden kan variera något från fylkeskommun till fylkeskommun.
För det andra är det stora skillnader i konsumtions- nivåer. Utgifterna per invånare ligger särskilt högt i de fattigaste fylkena (4 332 Nkr i Troms) och särskilt lågt i de rikaste fylkena (2 669 Nkr i Buskerud).
De stora skillnaderna i utgiftsnivån får ses i samman— hang med motsvarande skillnader i intäktsnivån. Skatte— utjämningsbidragen och olika bidragsformer är ut— formade så att de företrädesvis tillgodoser de distrikt
som har svag ekonomi och som därför har låga skatte- intäkter. För en rad fylkeskommuner är situationen den att skatteutjämningsbidragen och statsbidragen totalt sett betyder mer än fylkesskatten. Ofta blir låga skatteinkomster mer än kompenserade genom höga skatteutjämningsbidrag och statsbidrag. Särskilt ut— präglat är detta i de nordligaste fylkeskommunerna.
Antagna riktlinjer för reformer i lokalförvaltningen innehåller viktiga huvudprinciper för utgifts— och intäktsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner. Ansvarsprincipen innebär att det poli- tiska organ, som har det politiska och administrativa ansvaret för en uppgift, också skall ha det fulla finansiella ansvaret. Det innebär att kommunerna och fylkeskommunerna skall tillföras en så stor andel
av de samlade skatteintäkterna att de sätts i stånd
att täcka alla utgifter för sin verksamhet genom egna skatteintäkter. Då kan det nuvarande systemet med skönsmässig skatteutjämning bli överflödigt. Alla driftbidrag, som staten i dag ger till speciella ändamål, kan avvecklas. Däremot bör statsbidrag kunna utgå för investeringsverksamhet i distrikten. Det nya skattesystemet skall inte leda till ett ökat skattetryck. Statens skatteintäkter skall reduceras i motsvarande grad som den kommunala sektorns skatte-
intäkter ökas.
DessaprlnCiperbildar grund för Hovedkomiteens ut— redning och förslag, som i grova drag innebär
följande:
Den nuvarande fellesskatten, som har till uppgift att finansiera skatteutjämningen, avskaffas. Dessa 2 procent skall inlemmas i statsskatten, fylkesskatten och kommunalskatten.
Fylkeskommunernas andel kan då anses som'deras egna
skatteintäkter och inte som ett tillskott från staten. Fylkeskommunernas andel av statsskatten, ”skattefor— dclingsmidler” skall inte ”öronmärkas" för bestämda ändamål. De skall utgöra en del av fylkeskommunens skatteintäkter i linje med fylkesskatten. Skatteom— läggningen berör inte socialförsäkringens restitu—
tioner inom hälsosektorn.
Fylkeskommunernas väsentligaste intäkter enligt det nya systemet blir:
fylkesskatt ”skattefordelingsmidler”, dvs en andel av statsskatten
ett rambelopp från socialförsäkringen
Den direkta fylkesskatten kommer också i det nya systemet att vara grundelementet i fylkeskommunernas inkomster. Den skall även i fortsättningen utdebi— teras som en inkomstskatt. Andra former av fylkes—
skatt skall inte införas.
Fylkeskommunernas andel av statsskatten, ”skattefor— delingsmidler” skall ersätta både skatteutjämningen och de speciella statliga driftbidragen. Stats- bidrag till vissa investeringar skall kunna utgå även i fortsättningen. Fylkeskommunernas andel skall vara så stor att den också täcker utgifterna för
nya och utvidgade uppgifter som de blir pålagda.
Tillskott från fylkeskommunerna till staten och tillskott mellan fylkeskommunen och kommunerna skall avskaffas.
”Skattefordelingsmidlene” skall enligt förslaget för— delas automatiskt av Kommunaldepartementet på de en— skilda fylkeskommunerna enligt huvudsakligen följande kriterier.
Skatteunderlag Invånarantal Ålderssammansättning
Geografiska, topografiska och andra förhållanden
Hovedkomiteen pekar på att det är svårt att finna enkla generella kriterier som ger uttryck för hur geografiska förhållanden påverkar utgiftsbehovet och som kan tillgodose alla hänsyn. För en tid kan det bli nödvändigt att fördela en mindre del av medlen efter skönsmässiga beräkningar till de fylkeskommuner som annars skulle förlora på nyordningen. En möjlig lösning anser Hovedkomiteen vara att på motsvarande sätt som i Sverige företa en gruppering av fylkes— kommunerna. Landet skulle i så fall delas in i fyra till fem ekonomiska zoner med olika ”poängvärde".
Ramtillskotten från socialförsäkringen skall samord— nas med fördelning av "skattefordelingsmidlene".
På sikt anses en sammanläggning till ett system natur- lig.
Hovedkomiteen betonar att det nya intäktssystemet för fylkeskommunerna får anses som den kortsiktiga metoden för omläggning av beskattningen. En delning
av statsskatten mellan staten, fylkeskommunerna och kommunerna bör bara gälla under en övergångstid. Den bäste metoden, enligt Hovedkomiteen, för att till- försäkra den kommunala sektorn de inkomster daibehöww är att överlåta hela den direkta beskattningen till den kommunala sektorn. Det långsiktiga målet bör enligt Hovedkomiteen vara att avveckla den ordinarie statsskatten och arbeta in den i kommunalbeskattningen. Den direkta beskattningen skulle då bestå av kommunal- skatt, fylkesskatt och ”skattefordelingsmidler”. Tillsammans skall det ge minst lika stora intäkter
som före omläggningen. Om staten vill främja särskilda områden får detta göras genom lagar eller föreskrifter, inte genom särbidrag. Men en sådan operation innebär betydande praktiskaproblmnoch kräver en omfattande lagrevision. Hovedkomiteen föreslår därför att en särskild utredning tillsätts för att närmare studera hur en sådan reform bäst kan genomföras.
Figur 4 .Skiss av nytt intäktssystem för_fylkeskommunerna Källa Norske Kommuner Sentralforbund Kommunalt Tidskrift 1/2—1980
Fylkeskommunerna
”Skattefor— Invester. Ramöverfö— Transport— delings— bidrag t. ring till bidrag till midler” utbvannad sjukvård lokaltrafik
% Ord.stats—
€ skatt till _ Nuvarande ! ny ”felles Statsbud— ”Fellesskatf geten 5 Skatt"
Figgr S .”Skattefordelingsmidler” till fylkeskommunerna Källa:Norske Kommuners Sentralforbund Kommunalt Tidskrift l/2—1980
Ett belopp per invånare,lika 1.Automatisk för alla fylkeskommuner
tilldelning efter fasta Ett belopp som lagt till fylkes kriterier skatten skall garantera en bes— tämd minimiintäkt fastställt gruppvis ”Skattefor delings- midler”
Ett belopp för antalet personer& i åldersar.lö—19 är, lika för alla fylkeskommuner ' Ett belopp för antalet personer? i åldersgr.67 år och däröver, * lika för alla fylkeskommuner .
_______________________| Mindre summa För skönsmässig : tilldelning
DEN REGIONALA STATLIGA FÖRVALTNINGEN
Något om den statliga administrationen
Den norska statsförvaltningen är uppdelad i den centrala administrationen (förvaltningen), den regionala (eller distrikts—) administrationen och den lokala administra— tionen. Varje administrativt organ lyder under ett de— partement och har ett politiskt statsråd som högsta
administrative chef.
Statsråd och departement
Enligt Norges grunnlov skall den norska regeringen bestå av en statsminister och minst sju andra medlemmar. Under senare år har regeringen bestått av ungefär det dubbla antalet statsråd. Viktigare ärenden, för vilka grundlagen uttryckligen kräver statsrådsbehandling, avgörs genom kunglig resolution i statsrådet, dvs. det officiella regeringssammanträdet under kungens ledning. En betydande del av ärendena avgörs av de en- skilda statsråden enligt erhållen fullmakt. Som regel är statsråden också chefer för var sitt departement
och därmed också högsta administrativ ledare för en hel SEktor av statsförvaltningen.
För närvarande finns totalt 15 departement. Fr.o.m. den 1 januari 1980 består regeringen av 16 statsråd jämte statsministern. Från denna tidpunkt inrättas ett eget statsrädsämbete för ett statsråd som skall vara chef för sekretariatet för längtidsplanering. Detta räknas inte som egentligt departement.
Figurs '! ISTATEN ;
___JLIZTTWM " '— [EEORTINGET I lkEGJERlNGEN Jw;—:_—| DOMSTOLENE _J
_____1—f*f;: """—t'__ [Rike:-ovh] ister—ål;— et] Olbudånn; L nonan-ull lv gra—trång";
ga. . navn—et
_=_....._..__. ....n..- ..-
IWF—"Lif; ' .;.'_.*.;'J_..._,. _ .
" orE'r—uklärt "ög .. Finme— ; Fiekerl- ! aÅ-inietrujo' s_ ! Forsvars— depu-telonte departementet ; departementet ' ! departementet
. _ _;L;L-___"”” L.M.! __ __ Hmdels- Industri- Juecis- Kirke- depercelent department" depertenentet departementet
__ '4 .. . _ __ .._ . ___—...._.__....._..._.
|__-_. *! ,
l.-
__ .. . _ _ J______ __... Knuuntl— [ Llntbruks- Hiljovern- Sufel'dula- dopuhnntot ! deputuentet deputeuntet departementet
. U tent-ike- ' deputelentet deputelen ut
Departementen är de viktigaste leden i den centrala administrationen. Organisationsmässigt är departe- menten tämligen lika. Närmast under statsrådet sorterar i de flesta departement en statssekreterare, som skiftar när statsråden avgår. De flesta statsråd har också personliga (politiska) sekreterare. Den högsta departementstjänstemannen (opolitisk) är departementsrådet.
Departementen är indelade i avdelningar, ibland
kallade direktorat eller styrelser, under ledning av expeditionschefer eller direktörer. Avdelningarna är uppdelade i kontor under ledning av underdirektörer, byråchefer eller kontorschefer.
Den centrala förvaltningen
Vid sidan av departementen, som utgör den egentliga centrala administrationen, finns i Norge fristående centrala organ som kallas ”centraladministrasjon i tilknytning til departementene”. De är jämförelse— vis självständiga förvaltningsorgan som sorterar direkt under departementet. Under senare tid har en stor del av de egentliga förvaltningsuppgifterna förts över från departementet till dessa centrala
organ.
De påminner i många avseende om de svenska ämbets- verken, men de intar inte på långt när samma själv— ständiga ställning som i Sverige. Ministrarnas kontroll över dessa förvaltningsorgan är mera direkt. De betecknas också direktorat (”Vegdirektoratet, Sjöfartsdirektoratet, Direktoratet for sjömenn, Direktoratet for arbeidstilsynet, Arbeidsdirektoratet, Direktoratet for jakt, viltstell och ferskvanns— fiske” m.fl), och står under ledning av ämbets— män. Organisationsmässigt liknar de departementen och är indelade i avdelningar och kontor (under ledning av underdirektörer, avdelningschefer och
kontorschefer).
9.1.3. Den lokala statsförvaltningen (”yttre etat")
Under departementen sorterar organ, som har ett fylke eller ett större eller mindre områden (distrikt) som sitt geografiska verksamhetsfält.
Denna statliga förvaltning på lokalplanet är inte uppbyggd efter ett enhetligt mönster utan uppsplittrad i en rad inbördes oberoende sektororgan med
stark vertikal knytning till ett fackdepartement eller direktorat.
Inom den statliga lokalförvaltningen har fylkesmannen på många sätt stått i en särställning. Fylkesmannens göromål går tvärs igenom sektoradministrationen. Fylkesmannen är den främste statliga tjänstemannen i fylket. Fylkesmannen kan vända sig till de statliga fackorganen och begära att bli orienterad i frågor av betydelse, be om utredningar och inkalla dem till möten. Det finns totalt 18 fylkesmän, men 19 fylken, eftersom 0510 har fylkesman gemensam med Akershus, det angränsande landsfylket.
De lokala verksamhetsområdena för de olika statliga organen varierar betydligt. Det finns en grupp där myndighetsutövning tillkommer särskilda enskilda tjänstemän i distriktet, t.ex. polismästaren eller fylkesskattechefen. Distriktet består av en större del av ett fylke. Exempel på andra statliga tjänstemän i fylket är skattefogde, fylkeslantbrukschef, fylkes— skogvaktare, vägchef, fylkesläkare, fylkesarbetschef, fiskerichef, fylkestandläkarenhfl. En del av de statliga organen är också pålagda rent fylkeskommunala uppgifter. Några av fylkesmännens tidigare uppgifter har förts över till statens distriktsförvaltning, t.ex. tull— och polisväsendet.
De flesta statliga organen på fylkesplanet har inte någon gemensam ledning. Några få myndigheter sorterar visserligen under fylkesmannen, t.ex. fylkesläkaren. De flesta organen tar direkta kontakter med.berörda departement eller direktorat utan att ärendena
först behöver passera fylkesmannen. Vid sidan av representanter för den lokala, allmänna statsförvaltning— en finns också flera regionala och lokala organ för mer speciella förvaltningsgrenar. Det gäller arbetsför— medling, post— och telegrafväsen, kyrklig förvaltning
m.m.
Kollegiala organ
I varje fylke finns också en rad statliga nämnder (gemensam beteckning för kollegiala organ, dvs. ut- skott, styrelser, råd, kommittéer och nämnder). Några av dessa är föreskrivna i lag. Det gäller således ”arbeids— og tiltaksnemnda, fylkeslandbruksstyret, fylkesnemnda for folketrygdsaker, fylkesskattestyret og fylkesskogrådet”. Ledamöterna utses dels av staten, dels av fylkesting, ”kommunestyre” och andra. I varje fylke finns en rad förberedande "instillingsråd'I för statstjänstemän. Dessa är, i likhet med regionala ”högskolestyret”, inte föreskrivna i lag.
Det finns några lagreglerade nämnder, som anses ha oklar ställning eftersom det är svårt att avgöra om de är statliga eller fylkeskommunala. Utnämningsbefogen— heter och kostnadstäckningen är t.ex. delad mellan staten och fylkeskommunerna, i enstaka fall även kommunerna. Så är förhållandet med "fylkesforsynings- nemnda, fylkesfriluftsnemnda och fylkesrådet for funk—
sjonshemmede”.
Fylkesmannens tidigare dubbelställning
Under hela den utveckling som startade med "formannskaps— lovene” av år 1837 och fram till fylkeskommuneformen hade fylkesmannen en i norsk förvaltning egendomlig dubbelroll. Han var, som tidigare nämnts, högsta administrativa chef i fylkeskommunen och utövade till— syn över hela den fylkeskommunala förvaltningen. Fylkesmannen avgav förberedande utlåtanden i de flesta ärenden som förelades fylkestinget och fylkesutvalget. I dessa hänseenden var han inte underkastad fylkes— tingets instruktion, utan fylkesmannens skyldigheter och rättigheter inför fylkeskommunen var reglerad i lag. Men fylkesmannen var också ämbetsman, utnämnd av "Kongen” som statens främsta representant i fylket,
med omfattande statliga uppgifter. Han var mellanled mellan departementen och de lokala myndigheterna och utövade tillsyn och gav vägledning till kommunerna, avgjorde familjerättsliga ärenden (underhållsbidrag, adoption, skilsmässa, namnfrågor m.m.), var besvärs—
instans i barnavårdsmå1,godkände reguleringsplaner,
behandlade naturvårdsärenden och ärenden rörande rättsväsendet, hade viktiga beredskapsuppgifter osv.
Denna dubbelställning kom att bli mycket starkt diskuterad under 60—talet. Det hävdades från skilda håll att fylkesmannens dubbelställning å ena sidan som statens högste lokala företrädare och å andra sidan som fylkeskommunens administrativa chef i längden måste leda till en ohållbar situation.
Från olika håll framfördes önskemål om att fylkes— mannen helt skulle lösas från uppdraget att leda fylkeskommunens förvaltning. Särskilt betänkligt ansågs det vara att arbetsbelastningen för fylkes— männen — efter hand som fylkeskommunerna hade fått utvidgat verksamhetsområde — blivit så omfattande att de inte i rimlig utsträckning kunde engagera sig i sina uppgifter i den statliga förvaltningen. Det var kanske denna dubbelsroll - hans ”infiltrerte" position i fylkeskommunen — som mer än något annat påvisade nödvändigheten av reformer i den fylkes—
kommunala förvaltningen.
Men också fylkesmannens statliga uppgifter hade visat stark ökning. Här hade emellertid också en
annan utveckling gjort sig gällande på grund av att stora delar av den lokala statliga förvaltningen hade byggts ut vid sidan av fylkesmannen. Den tekniska utvecklingen och den utökade statliga verk- samheten hade nämligen lett till att man tillskapat olika sektormyndigheter med en vertikal organisation från centrala administrationen till de lokala sektor—
organen. Mot bakgrund av bl.a. samhällets ökade behov
av planering krävde de statliga åtgärderna mer av initiativ och samordning. Fylkesmannen borde därför lämpligen koncentrera sig på att ta tillvara statens intressen i fylket. Omorganiseringen av fylkeskommunens administration gjorde det också nödvändigt att pröva fylkesmannens framtida ställning.
En avgörande skillnad skedde också fr.o.m. den 1 januari 1976, då man genomförde en klar uppgifts— fördelning mellan den kommunala och den statliga administrationen. Man avskaffade den dubbelställning
som fylkesmannen hade haft, bl.a. med hänsyn till fylkeskommunens nya roll. Fylkeskommunen fick sin självständiga administration och man drog upp klara gränslinjer mellan den statliga och den fylkeskommunala förvaltningen på fylkesplanet.
Det fanns röster som menade att fylkesmannen skulle
bli överflödig,när han löstes från sina fylkeskommunala göromål och att de flesta av hans statliga uppgifter borde tas över av fylkeskommunen. I samband med Hoved- komiteens utredningar om reformer på fylkesplanet övervägdes också den lösningen att göra fylkesmannen till kommunal tjänsteman och föra över förvaltningen till fylkeskommunen. Detta förkastades emellertid av kommittén, som i samband härmed uttalade sin grundläggande idé om fylkesförvaltningen. Å ena sidan bör fylkes- kommunen enligt principen om lokalt självstyre ha full självständighet att bygga upp sin förvaltnings- organisation och själv anställa sin högsta administra- tiva chef. Å andra sidan är det nödvändigt att regering och departement har tillgång till en representant i varje fylke med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken och för samordning av statens verksamhet i fylket. Detta behov kan inte tillgodoses om fylkes- mannaämbetet blir nedlagt. Utan ett sådant ämbete
blir det svårt, framhöll Hovedkomiteen, att genomföra en önskvärd och ändamålsenlig decentralisering av den
Med den administrativa uppbyggnad man tidigare hade haft på fylkesplanet — med fylkesmannen som ledare av både den statliga och den fylkeskommunala förvalt— ningen — och med den utveckling som hade skett av
den fylkeskommunala förvaltningsapparaten, hade
det inte varit klara skillnader mellan organisations— enheterna.
Till fylkesmannens administration i snävare mening räknades den direktunderställda personalen, både de statliga och de fylkeskommunala tjänstemännen. Denna förvaltning var uppbyggd i två delar — för— valtningskontoret (”embetskontoret”) och planerings— avdelningen ("utbyggingsavdelingen"). Därtill kom de fylkeskommunala specialförvaltningar som tog till— vara fylkeskommunala uppgifter inom specialområden, t.ex. sjukhusförvaltningen och fylkesskolchefen. Bemanningen vid förvaltningskontoren var den 1 januari 1975 totalt 415 anställda (fylkesmän och fylkeskontorschefer inte medräknade). Av dessa var 332,5 statligt anställda, dvs. fullgjorde uppgifter som åvilade fylkesmannen som statens representant, t.ex. kommunala ärenden, familjerättsliga frågor och beredskapsärenden. 82,5 hade fylkeskommunal an— ställning under fylkesmannen som ledare för den fylkes— kommunala förvaltningen på planeringsavdelningarna med arbetsuppgifter enligt ”byggningsloven”, på miljö— vårdsområdet och på det näringspolitiska området, fanns vid samma tidpunkt 145 statliga och 229 fylkes— kommunala tjänstemän, dvs. totalt 374 anställda.
Den principiella synen_på förvaltningsstrukturen
I detta sammanhang tog Hovedkomiteen särskilt avstånd från tanken att fylkeskommunen skulle ta hand om typiskt statliga funktioner. Det framhölls visserligen att en rad arbetsuppgifter på sikt kunde vara möjliga att föra över till fylkeskommunen. Enligt kommitténs
uppfattning borde dock uppgifter, som till sin karaktär är naturligt statliga, behållas och administreras av staten. Speciellt framhävdes att staten måste behålla sina tillsyns— och kontrollfunktioner, eftersom det inte kan vara politiskt acceptabelt att överlåta dem till fylkeskommunen och göra den till ”overkommune”. Utgångspunkten att fylkeskommunen skulle vara sido- ordnad primärkommunerna framfördes som en fundamental förvaltningsprincip som förutsatte klart åtskilda för- valtningsområden. Hovedkomiteen pekade på att varje undantag från denna princip skulle inverka störande på verksamheten, eftersom fylkeskommunen och kommunerna i fylket då skulle engagera sig på samma område. Detta skulle också i andra hänseenden skapa olämpliga förhållanden i samhällsförvaltningen och bilda under— lag för tvister mellan fylkeskommunen och kommunerna. Av praktiska orsaker och för att undvika onödig centralisering avbeslutsbefogenheter borde det dock i enskilda frågor kunna göras undantag från denna princip.
Som exempel nämnde Hovedkomiteen att det speciellt i planeringsfrågor kan bli helt nödvändigt med samordning
av kommunernas och fylkeskommunernas planer.
Behovet av samordning av den statliga verksamheten
Efter att ha slagit fast behovet av att ha kvar den statliga administrationen på fylkesplanet framhöll Hovedkomiteen att flera omständigheter talade för en omorganisation. Särskilt skälet att det borde genom- föras en mera utsträckt delegering av beslutsbefogen— heter vägde tungt. Den regionala statliga förvaltningen ansågs också behöva effektiviseras och rationaliseras.
Hovedkomiteen konstaterade att statens verksamhet centralt samordnas av regeringen. En motsvarande sam— ordning saknades emellertid i fylket, eftersom den
statliga verksamheten i fylket var uppsplittrad på en rad myndigheter utan inbördes samband.
Det fanns visserligen i Norge en gammal instruktion från år 1865, som gav dåvarande amtmannen en samordnande funktion i fylket. Fylkesmannens möjligheter att i praktiken samordna den statliga verksamheten i fylket hade emellertid starkt reducerats, dels på grund av den vertikala organisation som den statliga för— valtningen under hand hade fått, dels därför att ärendemängden stadigt hade ökat. I takt med denna utveckling hade nya statliga organ tillskapats på fylkesplanet. Dessa hade inte någon anknytning till fylkesmannen utan verkade som utlöpande organ till det departement eller den centrala myndighet, som hade det slutliga ansvaret för berörd förvaltnings— gren.
I Norge hade man emellertid länge ansett den brist— fälliga koordinationen av statens verksamhet på fylkesplanet olämplig . Bristen på samordning ansågs leda till sektortänkande, fördröja ärendehandläggningen och skapa svårigheter för den samordning, som måste finna stöd centralt. I många planerings— och ut— vecklingsfrågor blev sektorintressena inte vägda mot varandra på fylkesplanet utan resp. myndighet förde frågan direkt inför det egna departementet.
Hovedkomiteen framhöll att den bristfälliga samordning— en av statens verksamhet i fylket skapade betydande svårigheter för den centrala förvaltningen, fylkes— kommunerna och kommunerna, vilket gick ut över den offentliga servicen till befolkningen.
Kommittén kom i sina överväganden fram till att en sammansmältning av samtliga statliga organ i fylket till ett överdirektorat med självständiga fackchefer
skulle ge den bästa samordningen och den högsta effektiviteten. Kommittén ansåg dock att man inte vid dåvarande tidenkt borde ta detta steg, som skulle förutsätta en omfattande omläggning samt kräva betydande lagändringar och långvariga förberedelser. Kommittén stannade därför vid att föreslå en mindre vittgående reform som i gengäld skulle kunna genomföras snabbare. Kommittén var också inne på tanken att inrätta ett folkvalt organ, överordnat fylkesmannen, för att inte föreslå inrättandet av nya folkvalda organ på fylkesplanet utöver de som hade fått ansvaret för fylkeskommunala angelägenheter.
De huvudförslag rörande samordningen av statens verk- samhet i fylket som Hovedkomiteen lade fram och som i allt väsentligt antogs av regering och Storting. var att samordningen skulle genomföras genom en kombination av följande metoder:
A. Enskilda tjänstemän införlivas i fylkesmannens kontor (fylkeskontoret).
Fylkesmannens samordningsfunktion i förhållande till den övriga statliga förvaltningen i fylket läggs fast i instruktioner för fylkesmannen resp. sektormyndigheterna.
Fylkesmannen skall vara ordförande i eller medlem av kollegiala organ som är av betydelse
för samordning av statens verksamhet.
Det har inte ansetts nödvändigt, att i lagbestämmelse reglera frågan om fylkesmannens rättighet och skyldig- het att samordna den statliga verksamheten på fylkes—
nivån. Regeringen har istället föreskrivit, att samordningsfunktionen skall regleras i fylkesmannens instruktion. För att fullt ut uppnå de fördelar som
samordningen kan ge, omfattar principen alla civila förvaltningsorgan som staten har i fylket. Undantag har dock gjorts för polisväsendet och kyrko— väsendet, eftersom dessa institutioner på grund av sina funktioner och rättsliga ställning så klart skiljer sig från den övriga statliga förvaltningen.
De förvaltningsgrenar (fagsjefer) som mot denna bakgrund i samordningshänseende är organiserade under fylkes- mannens ledning är skattefogden, fylkesskattechefen, fiskerichefen, skoldirektören, fylkesarbetschefen, fylkeslantbrukschefen, fylkesskogvaktare, vägchefen, biltrafikchefen, fylkesläkaren, fylkestandläkaren och försäkringskassans direktör — alltså en mycket allsidigt sammansatt krets av förvaltningschefer med vitt skilda arbetsområden. Vid beslut om förändringar i funktions— fördelningen, som innebär att någon av dessa länsexperter förs över till fylkeskommunen, faller de automatiskt utanför den statliga samordningen.
Det reella innehållet i fylkesmannens samordningsfunktion är under närmare utredning.
Eylkesmannens nya roll
I fylkesmannens nuvarande mandat ligger att verka inte bara som regeringens företrädare utan också som hela den centrala statliga förvaltningens främste repre— sentant i fylket. Detta innebär att fylkesmannen är samtliga departements representant i fylket. Till skillnad mot andra statliga förvaltningsorgan har fylkes— mannen rätt (och skyldighet) att ta initiativ till problemlösningar oavsett om det ligger inom de områden som han har ålags ett förvaltningsansvar för eller ej. De enskilda departementen har direkt fackmässig instruk- tionsmyndighet gentemot fylkesmannen på de områden där han tillerkänts befogenheter inom berörda departements sakområde. Regeringen har framhållit det viktiga i att det finns ett organ som framstår som statens främsta
instans i fylket, dit både regering och den centrala administrationen kan vända sig i frågor av större eller principiell vikt, eller som berör flera sektorer eller förvaltningsområden. Fylkesmännen sorterar ad— ministrativt under Justisdepartementet.
Fylkesmannen har att på regeringens vägnar ta tillvara förhållandet till den fylkeskommunala och kommunala förvaltningen, arbets— och näringslivet och offentlig- heten i övrigt. På statens vägnar har fylkesmannen huvudansvaret för samarbetet med både fylkeskommunen och kommunerna, särskilt på sysselsättnings—,utvecklings— och utjämningspolitikens område.
Vidare har fylkesmannen att utöva tillsyn över hela den statliga förvaltningen i fylket med undantag av polisväsendet, domstolarna, kyrkoväsendet och de statliga affärsverken. Undantagna är även de statliga myndigheter som har distriktsenheter, som inte hänger samman med fylkena.
Fylkesmannen utövar legalitetskontroll över kommunala beslut och ger vägledning samt bedriver tillsyn främst rörande kommunernas ekonomiska förvaltning. Fylkes- mannen utgör den främste ekonomiska expertisen i fylket och skall bistå kommunerna med råd antingen genom brev eller besök på kontoret eller genom uppsökande verksamhet. Fylkesmannen lägger här ner ett stort arbete och bidrar härigenom till att särskilt budget- arbetet i kommunerna underlättas. Dessutom ger fylkes— mannen kommunerna hjälp vid hänvändelser till centrala myndigheter i ekonomiska frågor, dels genom yttrande och dels genom att fylkesmannen bistår kommunala delegationer vid besök hos centrala statliga myndig— heter.
Det finns idag inte någon generell statlig legalitets— kontroll över fylkeskommunala beslut. Justisdepartementet
har i ett förslag till ny instruktion för fylkes- mannen antytt att fylkesmannen i framtiden skulle utöva legalitetskontroll även beträffande fylkes— kommunala beslut. Fylkesmannens beslut i kommunala frågor kan överklagas hos regeringen och i vissa fall föras inför domstol. Vissa viktiga beslut — om finansiella angelägenheter, generalplaner, kommun— planer m.m. - kräver statligt godkännande. Som regeringens främsta företrädare i fylket har vidare fylkesmannen tagit över ansvaret för den statliga förvaltningens samarbete med fylkeskommunerna och kommunerna. Det åvilar fylkesmannen att bistå fylkeskommunen och kommunerna med deras samhälls— uppgifter och inom sitt kompetensområde ge väg— ledning. Fylkesmannen skall också övervaka att den övriga statliga förvaltningen lämnar sådan vägledning i nödvändig omfattning. Fylkesmannen har vidare fått en viktig uppgift som rådgivare för departementet i arbetet med fördelningen av skatte—
utjämningsbidrag. Fylkesmannen skall godkänna budgeten i kommuner som fårskatteutjämningsbidrag.
Fylkesmannen har även kvar sina tidigare uppgifter på det ciVil- och familjerättsliga området som t.ex. adoptions-, skilsmässo— och bidragsårenden.
Generellt kan sägas att fylkesmannen efter om— organisationen har fråntagits en väsentlig del av sina tidigare uppgifter och numera huvudsakligen är en samordnings-, kontroll—, överprövnings— och be- svärsinstans. Att fylkesmannen inte längre är fylkeskommunens administrativa ledare har begränsat hans möjligheter att skaffa sig insikt i den verksam— het som försiggår i fylket. I olika uttalanden från statsmakternas sida har framhållits att man vill stärka fylkesmannens ställning på det statliga om— rådet och efterhand tillföra fylkesmannen nya upp— gifter genom decentralisering av statlig verksamhet.
Fylkesmannen förutsätts också kunna spela en viktig roll som medlare eller ordförande i skiljenämnd vid intressekonflikter mellan statliga myndigheter på fylkesnivån.
På samma sätt som det militära försvaret är också den civila delen av totalförsvaret (administrativ ekonomisk beredskap, civilförsvar, hälsoberedskap, polis— och informationsberedskap) ett statligt ansvar. Detta har lett till att fylkesmännen i varje fylke har an- svaret för planering och samordning av allt civilt beredskapsarbete. Vid fylkesmannens kontor finns det inrättat ett eget beredskapskontor med en "fylkes— beredskapsleder" som chef. Den civila beredskapen
har nyligen varit föremål för omorganisering och upp- rustning. Det nya består i att man förstärkt fylkes— mannens beredskapskontor samtidigt som fylkesmannen också har fått ansvaret för civilförsvaret - det hade man inte före den 1 oktober 1979.
Fylkesmannens kontor och dess bemanning
Inrättandet av 'Tådmannskontor” i fylkeskommunen medförde konsekvenser för fylkesmannens personal i dåvarande förvaltningskontor ("embetskontor") och planeringsavdelning (”utbyggingsavdeling”). Det ansågs inte längre vara ändamålsenligt att behålla någon planeringsavdelning under fylkesmannen; de tjänstemän som fylkesmannaämbetet behöver skulle stället införlivas i fylkesmannens kontor (fylkes— kontoret).
Enligt uppgift kunde omorganisationen i fylkena genom— föras utan särskilda svårigheter. Den nödvändiga om— grupperingen av tjänstemännen vid fylkesmännens för— valtningskontor föranledde inte några större problem. Den ifrågasatta ordningen med fylkeskommunala tjänste— män som var knutna till fylkesmannens kontor, kunde
avvecklas. Emellertid hade också en rad statliga tjänstemän ägnat sig åt fylkeskommunala frågor. Dessa tjänstemän blev huvudsakligen frigjorda för enbart detta arbete.
Planeringsavdelningen (”utbyggingsavdelingen”) fördes över till den fylkeskommunala förvaltningen. Under en övergångstid skulle dock fylkesmannen kunna disponera de tjänstemän, som tidigare arbetat
med statliga uppgifter, för vissa åligganden som åvilar fylkesmannen enligt byggnadslagen, natur- vårdslagen etc. Eftersom fylkeskommunen numera
genom särskild lagbestämmelse skall bistå fylkes— mannen med dennes göromål enligt byggnadslagen, betjänar fylkeskommunens planeringsavdelning följaktligen både_stagen_ogh_fylkeskommunen.
Denna rutin anses fungera förhållandevis tillfreds- ställande. Men nuvarande förhållande, att fylkes— männen "lånar" expertis för att ta tillvara statliga uppgifter, har gradvis kommit att framstå som mindre ändamålsenligt. På längre sikt vill man därför även på detta område få till stånd en klar åtskillnad mellan den statliga och fylkeskommunala förvaltningen. Kommunal— og arbeidsdepartementet anser att fylkes— männen så långt som möjligt bör kunnaanvända sig av den expertkunskap som finns vid andra statliga myndigheter i fylket. Enligt departementet bör fylkes— mannen vid behov kunna begära utlåtande från fylkes— kommunen i stället för att som nu använda fylkeskommunala
experter som ärendehandläggare.
Även när det gällde överflyttning av personal från fylkesmännens dåvarande planeringsavdelningar till fylkeskommunerna kunde detta ske utan speciella
problem. Från olika håll har framhållits att en—
staka tjänstemän upplevde situationen med en viss osäkerhet, men i samtliga fylken kunde överflyttning— en genomföras snabbt och med intakt personaluppsättning.
Några enstaka fylkeskommuner har vidtagit interna omorganisationer av de överförda planeringsavdel— ningarna, men de flesta är kvar i sin ursprungliga form. På centralt håll har man inte något intryck
av att tjänstemännen upplevde överflyttningen till fylkeskommunen som någon försämring i anställnings— hänseende eller som facklig försvagning. Som en övergångsordning har staten ersatt fylkeskommunerna för deras lönekostnader för de tjänstemän, som tidigare hade avlönats av staten. Denna restitutionsordning är
ännu inte upphävd.
Hovedkomiteen har uttalat att det bör företas en
grundlig prövning innan man drar in statliga tjänster vid fylkeskontoren även om det gäller befattningar som tidigare väsentligen avsåg fylkeskommunala uppgifter.
Vid varje fylkeskontor finns en fylkeskontorschef som under fylkesmannen leder arbetet enligt fylkesmanna- instruktionen. Vidare finns det vid fylkeskontoren konsulenter, sekreterare, "fullmektiger" och assistenter. Det finns också några specialistbefattningar. Fylkes- kontoret hör administrativt under Justisdepartementet.
När det gäller det framtida bemanningsbehovet vid fylkeskontoren har Hovedkomiteen uttalat att fylkes— mannens samordningsfunktion intekräver en utökning av personalen. De ärendegrupper, som i framtiden skall delegeras från den centrala administrationen till fylkes- männen, kandäremot medföra ett ökat behov av arbets— kraft vid fylkeskontoren.
Hovedkomiteen har vidare hävdat uppfattningen att både fylkesmannen och fylkeskommunen på längre sikt bör få erforderliga resurser för planerings— och utvecklings— arbete. Under förutsättning av en klar arbetsfördelning mellan staten och fylkeskommunerna kan den statliga och fylkeskommunala administrationen i fylket arbeta med skilda uppgifter. Någon dubbeladministration behöver därför inte uppstå, enligt kommitténs bedömning.
Demokratisk kontroll
Storting och regering har i olika sammanhang betonat vikten av att också den regionala statliga förvalt— ningen står under demokratisk kontroll. Statsmakter— nas kontroll på detta område förutsätts kunna stärkas genom att kollegiala organ inrättas i ökad utsträck— ning. Vidare skall statliga myndigheter i större om— fattning än hittills rådgöra med fylkeskommunala och
kommunala organ innan beslut fattas.
Hovedkomiteen avgav i december 1977 en utredning om Nemnder på fylkesplan. Utredningen har varit ute på remiss, men Kommunaldepartementet har ännu inte lagt fram något förslag i frågan. Kommittén pekar på att det i varje fylke finns både klart statliga och klart fylkeskommunala organ. I enstaka fall kan det vara 0— klart om ett kollegialt organ i fylket skall räknas som statligt eller fylkeskommunalt. Det finns också nämnder som är organ för både stat och fylkeskommun. Hovedkomiteen har därför dragit upp vissa riktlinjer för när ett kollegialt organ skall sägas vara stat— ligt resp. fylkeskommunalt. Avgörande är de uppgifter som nämnden (motsv) har ansvaret för. Bl.a. följande
riktlinjer förutsätts vara vägledande i försättningen:
Nämnder, som inrättas enligt ”fylkeskommuneloven" har en klar fylkeskommunal status. Nämnder som inrättas efter andra bestämmelser kan ha oklar ställning. I så- dana fall skall det alltid uttrycklingen göras klart
i lag, föreskrift eller annan bestämmelse om nämnden
är statlig eller fylkeskommunal.
En nämnd skall inte vara organ för både stat och fyl— keskommunen, då det skapar oklara ansvarsförhållanden.
Men en statlig nämnd skall samarbeta med olika organ på fylkesplanet. Som exempel härpå pekas på den stat—
liga "arbeids- og tiltaksnemnd” i fylket som genom ge— nom särskild lagföreskrift är ålagd att samarbeta med
fylkeskommunen. En motsvarande lagbestämmelse föreslås för ”fiskeristyret".
Staten skall täcka alla utgifter för statliga nämn— der.På motsvarande sätt skall fylkeskommunen täcka utgifterna för sina nämnder.Staten skall inte kräva ersättning från fylkeskommunen för hjälp som lämnas av den statliga nämnden. Fylkeskommunen skall inte heller kräva ersättning från staten i motsvarande fall.
Staten skall bestämma statusen för alla statliga nämn— der och fylkeskommunen för alla fylkeskommunala nämnder.
9.9 Situationen idag (årsskiftet 1979/80)
Överföringen av ansvar och befogenheter från staten till fylkeskommuner och kommuner har skapat osäkerhet om fylkesmannens framtida plats i förvaltningssystemet. Hovedkomiteen har,som tidigare nämnts,betonat att sta- ten även i fortsättningen måste upprätthålla sin verk— samhet i distrikten med hänsyn till huvudmålen i den nationella politiken.Staten måste då ha den lokala ap— parat som krävs för en effektiv förvaltning av upp— gifterna.Genomförandet av den nya fylkeskommunala för— valtningen skedde utan att man samtidigt i väsentlig grad realiserade Hovedkomiteens förslag om fylkesman- nens framtida funktioner. Dessa frågor har tagits upp i en Stortingsmelding nr.40 (l978—79)Den lokale stats— forvaltning.Me1dingen innehåller bl.a. förslag till ny instruktion för fylkesmannen.
Huvudpunkterna i den nya instruktionen kan sägas vara
följande:
Bidra till_uppföljning av statsmakternas politik . uppdrag i enskilda frågor från regering och den centrala administrationen
yttranden på anmodan eller på eget initiativ
främja länets utveckling ogh_befolkningens bästa
Verka för samordning av_statens verksamhet i fylket
. bidra till utveckling av ändamålsenliga sam-
arbetsrutiner mellan statliga organ avvägning av sektororganens motstridiga in— tressen för att finna lösningar som kan accep— teras utifrån en totallösning utveckling av administrativa rutiner och ar- betsformer för statliga organ i fylket
Information och rådgivande uppgifter rörande stat— ligjfylkeskommunal och kommunal förvaltning
Legalitetskontroll,vägledning till fylkeskommu—
ner och kommuner
o ekonomisk planering och allmän förvaltning | kommunernas förvaltning och beslut inom bestäm— da ansvarsområden
. administrationsteknik
Förvaltningsuppgifter
De uppgifter som här finns förtecknade som huvudpunk— ter i en ny instruktion innehåller inte några princi— piellt nya uppgifter för fylkesmannen.En princip är emellertid preciserad, nämligen att statliga avgöran— den i mesta möjligafutsträckning_bör delegeras från departementen till den lokala förvaltningen.
Om denna princip råder bred politisk enighet. Detta har också i viss utsträckning skett både före och efter 1976 års reform genom att fylkesmannen och an- dra statliga sektormyndigheter regionalt har erhållit delegerad beslutanderätt i frågor som tidigare av— gjordes av departementen.
Också detta anses som ett viktigt led i effektivi- serings—och demokratiseringsprocessen. För det första kan ärendehandläggningen gå snabbare än om ärendena skall sändas in till departementen för avgörande. Be- slutet kan nu fattas av statliga myndigheter som har
lokal kännedom och som har direkta kontakter med de personer eller organ som frågorna gäller. För det andra ges en besvärsmöjlighet — i de fall fylkesman— nen fattar beslut på statens vägnar kan berört fack— departement vara besvärsinstans enligt förvaltnings— lagen.
Hovedkomiteen går för närvarande genom de enskilda de- partementens sakområden, bl.a. med sikte på att finna en lämplig funktionsfördelning och förvaltningsstruk— tur inom den offentliga sektorn. Frågorna kring funk- tionsfördelningen knyter sig i huvudsak till frågan vad som regionalt skall vara statliga eller fylkes— kommunala uppgifter och hur man på bästa sätt kan upp— nå en decentralisering, avbyråkratisering och förenk— ling. Samtliga departement skall inhämta uttalanden från Hovedkomiteen innan det läggs fram förslag som avser deras sektorområde.Fackdepartementen har också lagt fram förslag utan att gå vägen via utredningskom- mitté .Sådana förslag har förelagts Hovedkomiteen för yttrande och man har med få undantag följt de rekommen- dationer som Hovedkomiteen har lämnat.l bilaga & finns en samlad översikt över de uttalanden, som Ho— vedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen har
lämnat i olika frågor.
ERFARENHETER AV REFORMEN — DEBATT OCH UT— VECKLINGSLINJER
Reformarbetet i lokalförvaltningen
Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen har förestått hela reformarbetet avseende den lokala förvaltningen. Kommittén har lämnat en rad del— betänkanden i skilda frågor, vilket har resulterat i ett flertal Stortingsmeldinger om lagpropositioner från departementens sida. En rad viktiga reformer har genomförts. Kännetecknande för Hovedkomiteen
är att den i allt väsentligt har varit enig i
sina principiella överväganden och förslag. Dess tvärpolitiska sammansättning förefaller starkt
ha bidragit till att det har gått att genomföra
en stor del av reformförslagen.
Den del av demokratiseringsprocessen som många menar
har gått trögast är decentralisering av uppgifter
från staten till lokalnivån. Ett led i Hovedkomiteens arbete är att gå genom de olika departementens sakområden och överväga vad som med fördel kan föras över till lokalförvaltningen. Hittills har Hovedkomiteen avgivit utredningar om Kommunaldepartementet (år 1973), Samferdselsdepartementet (år 1974), Miljöverndepartementet (år 1976) och Helsedirektoratet (år 1979).
Hovedkomiteen har därmed utrett de flesta punkter i
sitt mandat och gått genom de departement som har störst
betydelse för arbetet med reformer i lokalförvaltning- en. Regeringen förväntas under år 1980 ta ställning till fråga om Hovedkomiteens avveckling. Erfaren— heterna anses emellertid tala för att reformarbetet i lokalförvaltningen inte kan ses som en engångsverksan— het , utan på flera områden kräver ett kontinuerligt arbete för att uppnå förbättringar i existerade för— hållanden. Det reformarbete,som sattes igång för drygt tio år sedan, har fått större omfattning än man från början hade tänkt sig. Samtidigt går samhällsut" vecklingen vidare och det tillkommer nya problem och oklarheter av förvaltningsmässig art som kräver sin lösning. Stortingets Kommunal— og miljövernkomite har behandlat frågan om reformarbetets fortsättning Man har dock inte tagit ställning till om det fortsatta reformarbetet skall övertas av ett fristående organ eller läggas till en egen departementsavdelning.
10.2 Det finansiella reformarbetet
Verksamheten inorsk kommunalförvaltningen har visat en särskilt stark tillväxt under början av 1970- talet. Förhållandena i den internationella ekonomin gjorde det nödvändigt för staten att införa åtstram— ningsåtgärder i Norge är 1978. I många fylken blev det en besvärlig uppgift att ställa om sig till en lägre tillväxttakt, särskilt som statliga sektor- myndigheter fortsatte att lägga på kommuner och fylkes— kommuner nya uppgifter förenade med standardkrav. Många högt prioriterade uppgifter fick stå olösta. Från kommunalt håll hävdades att reformivern var för stor, eftersom nya uppgifter tillkom utan att man gjorde tillräcklig värdering av de ekonomiska konse— kvenserna eller tilldelade kommunalsektorn erforder— liga resurser. Först under år 1979 har det ansetts
möjligt att realisera myndigheternas krav på en dämp» ad utgiftstakt.
Av största betydelse för reformarbetet har varit för- utsättningen att funktionsfördelningen mellan för— valtningsgrenarna fullt ut bör baseras på ansvars- principen. Den förvaltningsgren som har ansväretmför en uppgift skall också ha det fulla ekonomiska an— svaret. Under hela reformprocessen har från kommunalt
håll hävdats att lokalt självstyre kräver en själv— ständig ekonomi.
Ett sådant förvaltningssystem utgår ifrån att kommuner— na och fylkeskommunerna ges så vida ramar att de får reella möjligheter att finna lösningar som motiveras
av lokala förhållanden. En sådan ram måste också inne— fatta de ekonomiska förutsättningarna OChlägqas på en sådan nivå att uppgifterna kan lösas. Nya uppgifter som kommunalförvaltningen påläggs av statliga sektorn organ får passas in i den aktivitetsnivå som regeringen beräknar i nationalbudgeten.1 kommuner blir det av avgörande betydelse att kunna
För kommuner och fylkes—
påvisa medelsbehovet för att lösa föreliggande och nya uppgifter. Inom en sådan ram får sedan kommunerna och fylkeskommunerna själva fritt diskutera fram den mest ändamålsenliga lösningen. Behovet av en statlig detaljkontroll skulle då kunna reduceras eller helt falla bort. Den kommunala och fylkeskommunala förvalt— ningen skulle härigenom få ökat intresse av att finna enkla och rimliga lösningar.
1 För år 1980 har i nationalbudgeten satts upp en aktivi» tetstillväxt på 1,5 procent.
Ett sådant system kräver en fullständig omläggning av kommunernas och fylkeskommunernas ekonomiska under— lag. Arbetet med ett nytt intäktssystem för fylkes— kommunerna och kommunerna är ett naturligt led i de lokalförvaltningsreformer som har genomförts på senare år. Utredning om detta pågår i Hovedkomiteen.
En princip i arbetet med finansiella reformer är att den kommunala sektorn bör garanteras medel som gör det möjligt att upphäva bidragssystemen och minska dess beroende av dessa överföringar från staten. Med tanke på gällande regelverk och skattepolitiska målsättningar kan detta inte ske genom en ökning av beskattningen till kommunala sektorn. En sådan ordning skulle nämligen kunna leda till betydande fördelningsmässiga problem kommuner och fylkeskommuner emellan, bl.a. med hänsyn till skattetryckets fördelning.
Eftersom kommunerna och fylkeskommunerna är så olika råder på det hela taget en bestämd uppfattning om nöd- vändigheten av att även fortsättningsvis föra över medel från de ekonomiskt starka till de ekonomiskt svaga regionerna. Norge har idag ett mycket invecklat system för olika ekonomiska transfereringar,som grundar sig på olika bidrag till kommuner och fylkeskommuner i kombination med skönsmässigt beräknade skatteutjämnings— bidrag. Man är nu i Norge inne i en period med en erkänd målsättning från statsmakternas sida att förenkla och begränsa hela restitutions- och bidragssystemet och istället gå över till mer generella former av bidrags— givning. Stortinget har tagit principiell ställning för avveckling av statsbidrag till kommuner och fylkeskommun— er. Som förutsättning gäller att den kommunala sektorn kompenseras genom andra åtgärder.
En rad finansiella åtgärder har också vidtagits, men huvuddelen av det finansiella reformarbetet återstår.
Hovedkomiteen lägger fram konkreta förslag som kan påskynda processen. Att det har gått trögt att av- veckla de statliga driftbidragen sägs till en del bero på motstånd från främst centrala sektormyndig- heter. Ett argument som i detta avseende har hävdats är att staten behöver ha tillgång till olika bidragsformer som styrinstrument för att säkerställa dels lika normer och praxis över hela landet, dels landsomfattande priori— teringar inom vissa sektorer. Detta gäller de tradi- tionellt fria förvaltningsområdena (kultur, social om— sorg, ålderdomshem, sjukhus, skol— och vägfrågor etq, där i vissafall bidragssystemet kanske har varit statens enda styrmedel.
Delade meningar råder om nuvarande finansierings— system verkar rättvist fylkeskommunerna emellan. En problemställning som återkommer i många sammanhang är skatteutjämningen. I den aktuella debatten finns före- trädare för såväl uppfattningen att skatteutjämningen har gått för långt, som för uppfattningen att den inte har fört långt nog. När det gäller själva skatteut- jämningsbidragen råder dock en bred anslutning för uppfattningen att fördelning av bidrag efter skön är
en olämplig ordning. Men även skattepolitiska mål anses kunna uppnås genom ett skattefördelningSsystem, söm ger automatisk tilldelning till alla kommuner och fylkeskommuner efter fasta, objektiva kriterier, eventuellt också en mindre del på skönsmässig
grund.
Även om en rad bidragsformer har avvecklats under senare år,har också nya tillkommit i takt med
att nya uppgifter har lagts till kommuner och fylkes— kommuner (särskilt inom undervisningssektorn). Staten har på olika sätt, bl.a. genom speciella tidsbegränsade särbidrag till etablering e.dyl. stimulerat den
kommunala sektorn att starta viss verksamhet eller vidta vissa åtgärder, som anses särskilt viktiga för att förverkliga nationella målsättningar. Men efter en tid reduceras eller bortfaller stimulansbidragen helt. Kommunen och fylkeskommunen kan inte avstå från att hålla den igångsatta verksamheten vid liv, eftersom de har åtagit sig förpliktelser på området Ett viktigt sådant exempel utgörs av bidragen inom kultursektorn . Kommunen eller fylkeskommunen kan härigenom hamna i en besvärlig ekonomisk situation. Det framstår nu som enighet råder om att denna metod representerar ett mindre ändamålsenligt system, som begränsar den kommunala sektorns möjligheter att företa en självständig prioritering och undergräver verksamhetsansvaret. Om fylkeskommunerna (och kommun— erna) får en betydligt större andel av de samlade skatteintäkterna blir stimulansbidragen överflödiga.
Hovedkomiteen har nyligen lagt fram ett förslag till ett nytt intäktssyStem för fylkeskommunerna. Ut— redningen är något av en brandfackla och föreslår stora ändringar i lokalförvaltningens intäktsunder— lag. Om 4—5 år behöver kommunalsektorn hela den intäkt som statsskatten inbringar. Statsskatten kan då avvecklas och kommunalbeskattningen utvidgas i motsvarande grad.
Följande huvuddrag för fördelning av statens bidrag till kommunalsektorn synes avteckna sig för de närmaste åren:
ökad ramfinansiering
ökat bruk av generella överföringar betydligt mindre användning av "öronmärkta” tillskott
Hovedkomiteen föreslår i princip att samtliga bortåt 100 olika tillskotts- och överföringsanordningar bortfaller och ersätts med ett samlat belopp. Ett motsvarande principförslag för kommunerna väntas föreligga under år 1980. Huvudtanken i de båda systemen förutsätts vara densamma, nämligen en automatisk skatte— fördelning med objektiva kriterier som grund.
Både kommuner och fylkeskommuner ser med spänning fram emot den nya intäktssystemet. Många hoppas att det nya systemet skall leda till mer stabila förhållanden än de som har varit under 1970-talet och att situationen skall bli mer översiktlig
En avgörande fråga för hela systemet är vilken vikt som skall läggas på de olika kriterierna. Det gäller också frågan om hur mycket som eventuellt blir nödvändigt att fördela på skönsmässig grund för att lösa t.ex. övergångsproblem. Ett huvudkrav har hela tiden varit att det nya systemet skall ge ett resultat'som inte avviker för starkt från nuvarande system.
En sanering av de många restitutions— och tillskottsan- ordningarna till några få anses kunna leda till effekti- vare disponering av kommunala tillgångar samt kunna stärka den lokala demokratin.
Men det anses också kunna innebära att den kommunala förvaltningen företar en fullständig revidering av
vilka uppgifter som skall utföras på lokalt håll. Det
kan innebära stora variationer mellan olika distrikt.
För att garantera en tillfredsställande utjämning
bedöms därför skattefördelningenlbåde efter fasta och skönsmässiga kriterier,fortfarande komma att spela
en väsentlig roll i Norge för att garantera en tillfreds- ställande fördelning av resurserna.
Ett annat centralt spörsmål i debatten är självklart frågan om särtillskott och om både lokalförvaltningens och statens önskan om en effektiv styrning. Från den kommunala sektorns sida finns en uttalad vilja att statens egentliga styrning inte skall ske genom särbidrag utan i allt väsentligt ske genom lag- stiftning, föreskrifter och andra bestämmelser samt genom tillsyn, vägledning samt godkännande av olika planer. Debatten om denna fråga väntas växa — både i fylkeskommuner och kommuner. Det är i hög grad en fråga om en debatt om lokalsamhällets styr—
ningsrätt.
10.3 Fylkesmannens och den lokala statsför—
förvaltningens fortsatta roll
Omfördelningen av ansvar och befogenheter från staten till kommuner och fylkeskommuner har skapat en viss osäkerhet om fylkesmannens framtida plats i för— valtningssystemet.
Statsmakterna har emellertid helt anslutit sig till Hovedkomiteens uppfattning att staten måste "ha kvar sin verksamhet i fylkena med hänsyn till huvud— målen i den nationella politiken. Staten behöver ha tillgång till en lokal förvaltningsapparat, som tar hand om de statliga uppgifterna på fylkesnivån. Fylkesmannenspelar här en nyckelroll. Regeringen och departementen behöver fylkesmannen som sin represen— tant i fylket. Typiskt statliga uppgifter bör inte föras över till fylkeskommunen.Storting och regering har särskilt betonat vikten av att staten av prin— cipiella skäl behåller sina tillsyns—och kontroll—
funktioner. Statsmakterna har även en markerad upp- fattning om att fylkesmannaämbetet också är nödvän—
digt för att kunna genomföra en önskvärd och ända—
målsenlig decentralisering av den statliga för—
valtningen.
Ett huvuddrag i utvecklingen inom förvaltningen har varit en stark grad av specialisering hos centrala organ med klart avgränsade verksamhetsområden och med vertikala linjer till lokala statliga organ. Detta anses ha lett till vissa svårigheter att få en önskad överblick över den totala verksamheten. En huvudupp— gift för fylkesmannen blir att svara för samordningen av statens verksamhet i fylket. Det senare anses sär— skilt angeläget med tanke på fylkesplaneringen, som
ju också skall omfatta statens insatser i fylket.
Som ett statligt förvaltningsorgan i fylket är fylkes- mannaämbetet unikt genom bredden i arbetsuppgifterna
— som ofta är tvärsektoriella — och sina utsträckta kontakter med olika myndigheter. Dessa särdrag anses utgöra goda förutsättningar för fylkesmannen att aktivt knyta samman de enskilda leden i den statliga aktivi— teten i fylket,till ett mer sammanhållet system. När det gäller att ta tillvara skilda intressen i fylket blir fylkesmannens uppgift att försöka föra samman och värdera de olika synpunkterna på fylkesnivån, särskilt när samordningen slutligen skall ske centralt.
Förslag har lagts fram av Justisdepartementet om att fylkesmannen bör ges ett mer aktivt ansvar för frågor som rör förhållandet medborgare — förvaltning (rätts— hjälp, rättssäkerhetsfrågor m.m.). Fylkesmannens väg" ledningsuppgifter i förhållande till andra statliga organ samt kommunala och fylkeskommunala myndigheter skall då även inbegripa information i rättsfrågor.
Det föreligger vidare ett förslag om att legalitets— kontroll av fylkestingets beslut skall läggas till fylkesmannen. Ett sådant arbete har från fylkeskommunalt håll bedömts kunna verka komplicerande och försinkande. Sedan fylkesmannen upphörde att vara'ansvarig för den fylkeskommunala administrationen (år 1976), har det
inte existerat någon sådan statlig kontroll av lag— lighetenav fylkestingets beslut. Såväl landets fylkes— ordförande som Svenske Kommuners Sentralforbund har hos Stortingets kommunal— og miljövernkomite protesterat mot en sådan utveckling på fylkesplanet.
När det gäller förhållandet mellan de statliga sektor— organen och fylkesmannaämbetet är utvecklingstendensen den att fylkesexperterna (”fagsjefer”) administrativt underordnas fylkesmannen. Inom expertområdet är departement eller direktorat överordnad instans. I en nyligen framlagd Stortingsmelding antyds att det på sikt kan bli aktuellt att föra över någon eller några av fylkesexperterna med tillhörande administration till fylkeskommunen (t.ex ”fiskerisjefen, fylkesskog— sjefen, fylkeslandbrukssjefen, skoledirektören og fylkeslegen”). En fråga som också har övervägts är
om den statliga vägmyndigheten i fylket kan föras över till fylkeskommunen, eftersom det kan bli aktuellt med en omfattande nedklassificering av vägnätet. ”Vegsjefen” spelar redan idag en viktig roll i den fylkeskommunala förvaltningen. Fråganom ”fylkestannlegen” bör bli fylkeskommunal tjänstemarlkan komma upp när uppgifts— fördelningen för den framtida distriktstandvården om en tid skall fastställas.
I samband med att funktioner har förts över till fylkesmannaämbetet har det blivit nödvändigt att se över den regionala statsförvaltningens bemanning. I början av reformprocessen användes expertmässig kom— pentens ömsesidigt av fylkesmannen och fylkeskommunerna utan stränga hänsyn till administrativ anknytning. Fylkesmannens lån av sådan expertis från den fylkes— kommunala förvaltningen ansågs på sina håll praktisk, men kom efter en tid att framstå som ett alltmer ohåll— bart administrativt förhållande och som en principiellt olämplig lösning, som varken fylkeskommunen eller fylkesmannen på sikt kunde vara betjänta av. I på—
gående reformarbete finns därför en strävan att ge den lokala statliga förvaltningen en bemanning, som sätter den i stånd att fungera. På en rad områden finns behov av ett samarbete mellan statliga, fylkeskommunala och kommunala myndigheter. I sådana fall kan de olika myndigheterna ofta behandla samma fråga, men det har inte ansetts vara någon dubbelbehandling i egentlig
mening.
En viktig princip är att det är en statlig uppgift att utöva tillsyn över kommunernas förvaltning och ge väg—
ledning såväl till centrala myndigheter som till den enskilda kommunen (främst ekonomiska frågor). Denna principiella förutsättning anses dock ha lett till en utveckling i riktning med tudelade förvaltningar för _olika sektorer av den offentliga verksamheten på fylkesplanet. Det startade för några år sedan med
en dubblerad undervisningsadministration. Dessa arbetar nu helt åtskilda under ledning av den statliga skol— direktören resp. den fylkeskommunala fylkesskolchefen.
Ett annat utslag av denna utveckling är att det i varje fylkesadministration finns en ”barnehagekonsulent" anställd, samtidigt som det finns en konsulent för social omsorglsom tillhör fylkesläkarens kontor. Fr.o.m. år 1980 kan det bli aktuellt att bygga upp en fylkeSn kommunal socialförvaltning i fylkena, samtidigt som de statliga funktionerna på området föreslås bli över— förda till fylkesmannaämbetet. Det pågår diskussioner om en sådan administration hos fylkesmannen är en ändamålsenlig lösning, inte minst mot bakgrund av fylkeskommunens uppgifter inom hälso— och socialsektorn. Bl.a. har Norske Kommuners Sentralforbund påtalat risken av en parallell utbyggnad av socialförvaltningen på fylkesplanet. Etableringen av en permanent social- administration hos fylkesmannen bör enligt Social— förbundet anstå till dess frågan om funktionsfördel- ning och samarbetsformer rörande den sociala verksam— heten i kommuner och fylkeskommuner är avklarad. Det
föreligger också olika utredningsförslag om en upp— delad hälsoadministration på fylkesplanet. Tanken har också väckts om en delad kulturadministration i
en statlig och en fylkeskommunal del.
Som ett led i decentraliseringssträvandena skall statliga arbetsuppgifter/anöranden så långt möjligt delegeras till regionala (och lokala) statliga organ. Som allmänna regler gäller att sådan delegering skall ske till annat statligt organ och bara undantagsvis till fylkeskommunala och kommunala organ. Nya statliga organ på fylkesnivån skall inte tillskapas, utan statliga uppgifter skall istället läggas till redan existerande regionala statliga organ, företrädesvis
till fylkesmannaämbetet.
Det har visat sig kunna uppstå motsättningar mellan hpyudmålen i reformpolitiken när det gäller att genom— förå—"en GZEÄ?QZÄ_äEiååå?1ng av avgjörelsemyndighet". Som exempel på svårigheterna att finna lösningan som samtidigt tillfredsställer alla de huvudmål och prin- ciper som är formulerade för arbetet med reformer i lokalförvaltningenlkan pekas på ett förslag i Stor- tingsmelding nr. 23 (1979-80) om "Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger inom miljöverndepartement— ets myndighetsområde". Här finns förslag om att inrätta en egen miljö- och naturvårdsadministration i fylkena som en yttre myndighet ("miljövernetat") för Miljö- departementet. Den bedömning som ligger till grund för förslaget är tvåsidig. För det första anförs att Miljöverndcpartementets anknytningspunkter på fylkes— planet blir sammankopplade, att den expertmässiga kompetensen blir stärkt och att möjligheterna till ett samarbete mellan olika expertgrupper inom de-
partementets sakområde blir bättre om förslaget genomförs. Det andra argumentet lör ull inrätta ett nytt statligt organ på fylkeuplnuvi än att förslaget skall ses som ett led i en ”plnnmvuulg dv vutrnliscr"
Förslaget bedöms som kontroversiellt, inte minst därför att det också för fram tanken på en gemensam förvaltning (”kontorsfellesskap") mellan den fylkes— kommunala utbyggnadsavdelningen och den nya statliga myndigheten. Hovedkomiteen har framhållit att nya statliga myndigheter på fylkesplanet betyder både för- svårad samordning av statens verksamhet och en dyrare administration och har bestämt avrått från att nya myndigheter tillskapas. Frågan har inte slutbehandlats i Stortinget.
En annan huvudfråga är förhållandet mellan den statliga lokala förvaltningen och kommunalförvaltningen. Stats- makterna strävar efter att bringa utgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och kommuner i samstämmig- het med deras politiska och administrativa ansvar. Under tiden denna omfattande process pågår accepterar kommuner och fylkeskommuner en viss statlig kontroll av verksamheten. En uttalad förutsättning är dock att denna kontroll bör ligga hos den lokala statliga förvaltningen, dvs. fylkesmannen,och inte hos departe—
menten.
10.4 Uppgiftsfördelningen stntffylkeskommuner-
kgmmuner
Reformverksamheten hur inte tagit sikte pu att för—
vandla den kommunala indelningen eller strukturen.
Några direkt genomgripande förändringar i uppgifts—
fördelningen mellun stat. fvlkoskommuner och kommuner har heller inte skett sedan reformarbetet i lokalför- valtningen startade. I kommunerna är fortfarande upp— gifter rörande underrisniny, social omsorg, investe— ringsverksumhet och hostadsförsorjuing ni största be— tydelse. l fylkeskommunerna dominerar fortfarande upp— gifter rörunde undorxlsnlng. hälso— och sjukvård och vägar. Dessa tre xcrkstholsgronur svarar för drygt 90 procent ni fxlkoskonmunornns utgifter.
Men inom hela den kommunala sektorn har det skett en betydande expansion på de enskilda sektorerna. En viss decentralisering har ägt rum. En kontinuerlig utveck— ling pågår efter de riktlinjer som dragits upp av Hovedkomiteen och antagits av Storting och regering. En del viktiga delreformer har genomförts inom en- skilda sektorer och andra är på tal.
Hovedkomiteen har arbetat utifrån målsättningen att olika uppgifter efter hand skall kunna föras över från staten till den kommunala sektorn, huvudsakligen till fylkeskommunerna. Kommittén har i ett uttalande bl.a. framhållit följande utvecklingslinjer för fylkeskom—
munen:
Fylkeskommunen bör få ett större ansvar i den
regionala utvecklings— och sysselsättningspoli-
tiken
En större del av riksvägnätet bör omklassificeras till fylkesvägar
Fylkeskommunens verksamhet inom undervisning och hälsovård bör utvidgas
Fylkeskommunens arbete med fylkesplaneringen bör byggas ut
I antagna riktlinjer för reformverksamheten slås fast att fylkeskommunerna och kommunerna bör får större handlingsfrihet än idag att själva bestämma hur de vill lägga upp sin verksamhet och hur de vill organi— sera sin förvaltning. Det anses särskilt viktigt att man undviker påbud från statens sida beträffande så— dana områden, där fylkeskommunerna och kommunerna lämpligen kan göra frivilliga insatser. Principen om
större handlingsfrihet kräver en lång rad ändringar i
lagar, författningar, och andra bestämmelser. Som en allmän principiell uppfattning gäller att
staten måste ge sina direktiv direkt till kommunerna och inte via fylkeskommunen. Detta anses vara en fundamental princip när det gäller den påbörjade
processen.
I reformarbetet har det hittills inte varit någon framträdande strävan att föra över uppgifter av större betydelse från staten till kommunerna. Däremot finns det en tydligare tendens att försöka föra över en del fylkeskommunala uppgifter till kommunerna. Det har t.ex. blivit en allt vanligare uppfattning att vissa fylkesvägsträckningar borde omvandlas till kommunala vägar. Uppgifterna på hälsovårdsområdet har under se— nare år varit föremål för omfattande utredningar och förslag. Det föreligger f.n. inte mindre än tre kon- kreta förslag på området. Enligt föreliggande utred— ningsförslag kommer distriktsvården bli en helt ny
och krävande uppgift för kommunerna. Det förefaller sannolikt att kommunerna tar över ansvaret för dist— riktsbarnmorskeväsendet, folktandvården och "helse— söstertjenestenU.Dessa uppgifter ligger idag på fyl- keskommunerna, men anses utgöra en naturlig del av den primära hälsovård,som bäst kan tas tillvara av kom—
munerna .
För fylkeskommunerna har en del nya uppgifter till— kommit, bl.a. på det sociala området, där det finns en grundläggande tendens att delegera uppgifter från statliga organ till kommuner och fylkeskommuner. Över— gång till rambevillning medför ett utökat fylkeskom— munalt ansvar på barnavårdsområdet med tonvikt på fosterhem och barnavårdsinstitutioner. På trafiksek— torn har fylkeskommunerna tagit över en rad statliga uppgifter och har även tagit över de statliga trafik— kontoren. Fylkesplaneringen har blivit en allt vikti—
gare uppgift för fylkeskommunerna. Det finns även en tendens till en decentraliserad kulturpolitik på det regionala planet, baserat på ett utvidgat kulturbe— grepp. Även de fylkeskommunala insatserna på natur— vårdsområdet har blivit allt mer krävande. Situationen är mer oklar när det gäller miljöskyddet ("forurens— ningsvernet”). Fylkeskommunerna har idag ett visst an— svar för övervakning av situationen i vattendragen och för drift av laboratorier på området. I en Stortings— melding föreslås att fylkeskommunernas uppgifter på detta område skall utvidgas, bl.a. föreslås att rätten att bevilja tillstånd för kommunala utsläpp förs över
från fylkesmannen till fylkeskommunen.
10.5 Fylkeskommunens ställning i förhållande till
kommunerna
En central politiskt och idoinistrativ fråga i reform— arbetet har varit förhållandet mellan fylkeskommunen och kommunerna. Denna fråga har visat sig vara en brännbar politiskt problemställning ända sedan de första tankarna på en självständig fylkeskommun dök upp i början på 1950—talet.
Kommunerna uppfattas i stort sett ha accepterat — men
inte utan en viss oro — fylkeskommunen som en själv- ständig och i förhållande till kommunerna oberoende politisk enhet i fylket. Oron har i första hand gällt frågan om den kommunala självstyrelsen skulle komma
att inskränkas i och med den nya maktfördelning, som uppstått genom den nya fylkeskommunens tillkomst. l principdebatten om riktlinjer för reformer i lokalför- valtningen var denna fråga under en period underlag
för starka politiska konflikter.
Kommunerna gjorde gällande att de inte var villiga att acceptera en situation, där fylkeskommunen ges en över- ordnad ställning och börjar bestämma över deras före—
havanden. När det stora flertalet av kommunerna lik— väl uttalade sig för reformen var det under den ut— tryckliga förutsättningen, att fylkeskommunen inte skulle bli någon "overkommune", utan att fylkeskommunen skulle ha ett arbetsområde som var klart avgränsat från kommunernas och att den inte skulle ha någon "instruk— sjonsmyndighet” gentemot dem. Ett icke obetydligt an— tal av kommunerna var motståndare till reformen, efter— som de befarade att denna förutsättning inte skulle kunna uppfyllas. Det hålls för troligt/att om det i reformarbetet hade antytts att den nya fylkeskommunen skulle ges en ställning som "overkommune”,skulle detta kunnat skapa ett så starkt motstånd mot direkta val av fylkesting, att reformen uppenbarligen inte hade kunnat genomföras.Så som det praktiska reformarbetet kom att gestalta sig blev frågan om fylkeskommunen som ”over— kommune" inte den brännbara politiska problemställning som från början befarades. Hovedkomiteen lyckades få
de olika politiska partierna samlade kring en praktisk uppläggning av fylkeskommunreformen.
ordnad kommunen och skall inte vara någon överordnad
administrativ och politisk enhet, som griper in i en kommuns förehavanden. Fylkeskommunens uppgift gentemot kommunerna skall vara av rent vägledande och rådgivan— de karaktär. Det finns inte någon lagbestämmelse som ger fylkeskommunen någon generell rätt att utfärda föreskrifter till kommunerna, godkänna kommunala be— slut eller kontrollera kommunernas verksamhet. En sådan befogenhet för fylkeskommunen i förhållande till kom— munerna skulle vara helt ny i norsk förvaltning. ”Fyl— keskommuneloven" reglerade visserligen den tidigare metoden, varigenom de kommunalt valda fylkestingsrepre— sentanterna genom beslut om fylkesskatten lade beslag på en andel av kommunernas skatteintäkter till täckning av gemensamma utgifter. Men detta skall ses mot bak— grund av att det i realiteten var kommunerna som du i
flera avseenden bestämde över fylkeskommunen.
Fördelningen av skatteutjämningsbidragen låg i huvud— sak under fylkesutvalget i den ”gamla" fylkeskommunen. Vid den nya fylkeskommunens tillkomst kunde av princi— piella skäl fylkeskommunen inte längre ha inverkan på fördelningen av skatteutjämningsbidragen till kom— munerna. Denna uppgift fördes över till fylkesmannen för att fördelas efter i huvudsak automatiska krite— rier.
I "friluftsloven" finns visserligen några bestämmelsen som gör fylkeskommunen till besvärsinstans över be— slut fattade av "kommunestyret" eller ”formannskapet". Men i övrigt är det departementen, fylkesmannen eller andra statliga myndigheter som fungerar som besvärs— instans över kommunala beslut. "Friluftslovens" be— stämmelser anses inte urholka principen om att fylkes— kommunerna och kommunerna skall vara likvärdiga för— valtningsenheter i fylket.
Farhågorna om en överkommunal ställning för fylkeskom—
munen har främst kommit till uttryck beträffande fyl— 4 kesplaneringen och fylkesplanen. Det har därvid inte rätt någon motsatt uppfattning när det har gällt be— hovet och önskvärdheten av en fylkesplan. Det råder allmän enighet om behovet av en sådan mer överordnad plan med huvuddragen för regionens utveckling. Det är däremot den samordningsuppgift, som fylkesplanen re— presenterar - och fylkesplanarbetet som ett centralt styrinstrument för fylkeskommunen — som kommunerna på sina håll har befarat kunna utveckla sig till ett onödigt ingrepp i den kommunala självstyrelsen.Be— tänkligheterna härrör sig inte minst till frågan vad som i framtiden måste göras för att förverkliga fyl- kesplanen och vilka resurser och begränsningar som då kan finnas.
Denna tveksamhet till fylkeskommunen är gammal och ledde på sin tid till att dåvarande Norges Byforbund länge arbetade för att städerna skulle stå utanför den gemensamhetskommun som fylkeskommunen då representera— de. För landskommunerna var däremot fylkeskommunen ett naturligt samarbetsorgan. De många små landskommunerna var beroende av fylkeskommunen och den fylkeskommunala och statliga administationen i fylket.
Den gradvisa ökningen av fylkeskommunens ansvarsom— råden,med en parallell utveckling av politiska organ och utökad förvaltning,ändrar självfallet balansen i förhållandet mellan stat- fylkeskommunen— kommunen.
I en sådan utvecklingsprocess kan konfliktsituationer uppstå i förhållandet mellan fylkeskommunen och den enskilda kommunen. Den översiktliga fylkesplaneringen som styrinstrument för fylkeskommunen inrymmer klart problematiska sidor, där den enskilda kommunen kan upp- leva fylkeskommunen som alltför dominerande. Så som samhällsplaneringen har utvecklat sig läggs emellertid tonvikten på en ömsesidig anpassning. Från kommunalt håll görs gällande att konfliktsituationer visser- ligen kan uppstå, men att man då måste bemöda sig om att finna lösningar som båda parter kan se sig betjänta av, även om det kanske inte är den idealiska lösningen för båda parter.
Någon utveckling mot ett överkommunalt förhållande an— ses inte ha tillskapats genom fylkesplaneringens upp- läggning och innehåll. En central åsikt är att kom- munerna i allmänhet har accepterat en viss överordnad planeringlmen med den uttryckliga förutsättningen att de fylkeskommunala organen inte skall gå in på detaljer som kommunerna själva bör ha avgörandet över. Fylkes- kommunerna sägs ha bemödat sig om att inte gå in på detaljerlså att det skall slippa uppstå tillfällen som kan uppfattas som en reducering av det kommunala själv-
styret. Den bästa utgångspunkten för kommunal verksam— het menar många vara en fylkesplan,som ger ramar men också utrymme för kommunala initiativ samt erbjuder vissa valmöjligheter till lämplig uppgiftsfördelning. Stortinget har bestämt att ansvaret för samarbetet och sekretariatsfunktionen skall ligga hos fylkeskom—
munen. Att fylkeskommunen genom sin politiska styr- apparat och förvaltning tar fram en fylkesplan genom lämpliga samarbetsformer anses från de centrala poli— tiska organens sida inte vara till kommunernas nack— del. Redan vid det första mötet med fylkesordförandena efter den nya valordningen poängterades nödvändigheten av samarbete mellan kommunerna och fylkeskommunen i denna fråga. I praktiken har det enligt uppgift ut- vecklat sig en rad ändamålsenliga samarbetsformer mellan kommunerna och fylkeskommunerna. Inte minst de mindre kommunerna anses ha ett behov av vägledning av och samarbete med fylkeskommunen om uppgifter av gemen—
samt intresse.
”Bygningslovens” bestämmelser om fylkesplanering inne— bär ett samarbete om planering mellan staten, fylkes— kommunen och kommunerna. Fylkeskommunen uttalar sig om generalplanerna och kommunerna uttalar sig om fylkes- planen. Lagen ger varken fylkeskommunen någon rätt att ändra i en kommunal plan eller kommunerna någon rätt
att ändra i en fylkesplan. Bara staten har rätt att
företa sådana ändringar och det är staten som tar ställning, om det i en planeringsfråga råder oenighet mellan fylkeskOmmunen och kommunen. Principerna om målsättningar, framstegstakt, kompetens och uppgifts- fördelning blir helt avgörande för förhållandet och samarbetet mellan kommunerna, fylkeskommunen och den
statliga förvaltningen.
En fylkesplan skall antas av fylkestinget, men den
blir inte gällande förrän den har godkänts av staten. En kommuns generalplan måste godkännas av Miljövern— departementet. På motsvarande sätt måste en ”regule—
ringsplan” fastställas. Denna uppgift har departemen— tet i det stora hela delegerat till fylkesmannen. Det är för övrigt meningen att denna fastställelseprocedur om någon tid skall tas bort, så att varje kommun själv
skall godkänna sin ”reguleringsplan”.
Också på planeringsområdet har man alltså strävat efter den klara markeringen, att fylkeskommunen skall vara sidoordnad kommunerna. Över huvud taget utgör principen om fylkeskommuner och kommuner som jämställda organ själva grundstenen i reformarbetet. Fylkes— tinget skall inte i något avseende stå över "kommune— styrene” och vara något mellanled till Stortinget. Fylkesutvalget skall inte stå över "formannskapene" och vara något mellanled till regeringen. Utifrån denna grundsyn har Hovedkomiteen strukit under att det är en rent statlig uppgift att utöva tillsyn oph kontroll av både fylkeskommuner och kommuner.Enligt kommitténs uppfattning bör fylkeskommunen därför inte på några områden ta över tillsynen över kommunerna, utan denna tillsyn bör även i fortsättningen vara en rent statlig uppgift. Hovedkomiteen betraktar det som en viktig uppgift för statens centrala organ att ha ett avgörande ord i fråga om sådana intressekonflik- ter, som kan uppstå mellan en fylkeskommun och kom—
munerna inom fylket.
I stället är det samarbetet mellan fylkeskommunen och kommunerna som anses som det centrala — ett samarbete mellan likvärdiga parter på det politiska och prak— tiska planet. Ett sådant samarbete skall så långt som möjligt baseras på frivillighetens grund, men det har antytts att det kan uppstå tillfällen, då det kan bli nödvändigt att föreskriva samarbete. Som exempel kan nämnas att det har utfärdats föreskrifter om samarbete med Akershus fylkeskommun och kommunerna i Oslo—om'
rådet om diverse investeringsåtgärder.
Fylkeskommunen har även i fortsättningen möjlighet att
fullgöra viss service till kommunerna, t.ex. i tekniska frågor. Fylkeskommunen kan också ge vägledning till kommunerna, t.ex. i arealplanläggning under förutsätt— ning att vägledningen grundar sig på frivilligt under— lag. Sådan fylkeskommunal vägledning anses inte kunna kombineras med direktiv.
Att låta fylkeskommunen bli överordnad myndighet gent— emot kommunerna — om så bara på några få områden — an— sesalhmmt innebära tendenser i riktning mot en norsk förbundsstat'som framstår som helt främmande för norsk tankegång. Det finns inte underlag i något partis pro- gram för att inleda en sådan utveckling. Följande
citat från två olika partiers program kan belysa denna
samstämmighet:
Höjre: ”Fylkeskommunen må ikke bli noen överkommunal instans”
S.V.: '”S.V. vil gå mot att fylkestingene overordnes
kommunestyrene. Fylkeskommune må ikke utvikle sig til overkommuner i forhold till primaer—
kommunene".
10.6 Kontroversiella funktionsfrågor idag 4
Bildandet av Hovedkomiteen inledde en ny epok för lokalförvaltningen. Stora och viktiga engångsreformer har genomförts, sådana som direkta val till fylkes— * ting och direkt fylkesskatt. Omstruktureringen av fyl— keskommunen är den mest omfattande reformen.
Men lika viktig framstår själva samordningen av reform— verksamheten. Hovedkomiteen har här dragit upp rikt- linjer för reformverksamheten och försöker påverka ut— vecklingen med sikte på decentralisering, avbyråkrati—
sering, förenkling osv.
Men det återstår i denna decentraliseringsprocess en rad oavklarade frågor som rör funktionsfördelningen mellan staten, fylkeskommunen och kommunerna. Dessa frågor knyter sig i första hand till vad som regionalt skall vara statliga resp. fylkeskommunala uppgifter.
I viss mån anses detta hänga samman med att den per— sonal, som tidigare var knutna till fylkesmannens ”planleggings— og utbyggingsavdelinger”lfördes över till den fylkeskommunala förvaltningen'men fortfarande fullgör uppgifter för fylkesmannen. Överflyttningen gjordes bl.a. av hänsyn till fylkeskommunens nya an— svar för fylkesplaneringen. Staten bär ännu utgifter för denna expertkraft och ersätter fylkeskommunen för dessa personalkostnader. Fylkesmännen "lånar"vid behov visspersonal från fylkeskommunen — t.ex. i byggnads— och stadsplaneärenden ”reguleringssaker”. Detta be- traktas allmänt som ett i längden ohållbart administ— rationsförhållande, som utgör ett hinder mot att helt komma bort från tidigare kritiserad sammanblandning av statlig och fylkeskommunal förvaltning.
I en rad dokument som har förelagts Stortinget på senare tid kan man, som tidigare nämnts, finna mot- stridande synpunkter centralt på vad som skall prio— riteras: decentralisering och förenkling eller fort- satt statlig detaljstyrning. I vissa fall kan det ock- så vara oklara skiljelinjer mellan vad som är statens ansvar och vilka uppgifter'som är fylkeskommunernas
OCh kommunernas ansvar .
De funktionsfrågor som idag synes vara mest omstridda är om fylkeskommunen eller staten skall ha ansvar för frågor som knyter sig till Miljöverndepartementets sakområde. Det gäller sådana frågor där staten genom departementet eller fylkesmannaämbetet svarar för myn— dighetsutövningen: byggnadsfrågor(besvär över byggnads- nämndsbeslut), byggnads- och stadsplaneärenden och
ärenden rörande allmän naturvård och miljöskyddet (tillståndsansökningar om utsläpp från bl.a. kommuner, låne— och bidragsärenden rörande kommunala utsläpp
osv.).
I Hovedkomiteens utredning om "forurensningsvernet" har föreslagits en rad decentraliseringsåtgärder på miljöskyddsområdet. En av de viktigaste frågorna rör vem som skall ha ansvaret som miljöskyddsmyndighet på fylkesnivån. Hovedkomiteen föreslår att myndighets— funktionen på detta område bör delegeras till fylkes— mannen och inte till fylkeskommunen. Norske Kommuners Sentralforbund har.samma uppfattning.
Miljöverndepartementet har emellertid i St. meld. nr. 23 (1979—90) lagt fram ett förslag om delning av de i dag statliga myndighetsfunktionerna. Enligt förslaget Skljlle fylkeskommunen svara för tillståndsprövning avseende kommunala utsläpp (bl.a. från kommuner)|medan kontroll och tillsynsuppgifterna behålls hos fylkesmannen. Många instanser som har uttalat sig i frågan har ställt sig negativa till en delning av ”forurensningsmyndig— heten". Detta skulle nämligen kunna innebära en upp— byggnad av en dubbel administration på fylkesplanet. En sådan
lösning anses från kommunalt håll försvaga intrycket av att . staten som miljöskyddsmyndighet har det överordnade . ansvaret för bekämpning av existerande föroreningar och hindra nya föroreningar. De flesta fylkeskommuner tycks däremot vara av den åsikten att myndighetsut— övningen på miljöskyddsområdet i sin helhet bör föras över till fylkeskommunerna. Sentralforbundet har i denna fråga gjort följande uttalande: ”Forbundet er principielt av den Oppfatningatt det er en statsopp— gave å före tilsyn og kontroll med kommunene og må derfor bestemt frarå att fylkeskommunen övertar slik
tilsyns— og kontrollfunksjon".
Sentralforbundet har i olika sammanhang betonat att det skulle stå helt i strid med gällande förvaltnings— rättsliga principer att föra över statlig myndighets— utövning — med rätt att utfärda föreskrifter till kom- munerna - till en icke statlig förvaltning. Det anses också kunna leda till att statsmakterna mister väsent— liga möjligheter till att styra utvecklingen på om—
råden, där hänsynen till en nationell målsättning får överordnas andra hänsyn.
Frågan är ännu inte avgjord. Det anses för dagen inte sannolikt med en uppdelning av de statliga myndighets— funktionernaldå en sådan uppsplittring skulle komplicera förhållandet till kommunerna.
ll. SAMMANFATTNING
Fylkeskommunreformen framstår i Norge som en logisk följd av en mognadsprocess. Fylkeskommunen är nu en självständig politisk enhet, avskild från kommunerna. Fylkestinget väljs genom partipolitiska val. De folk— valda organen och förvaltningen är organiserade som
i kommunerna. Budgeten är baserad på en direkt in— komstskatt. Fylkeskommunen skall dels ombesörja ange— lägenheter som är för resurskrävande för den enskilda kommunen, dels genom fylkesplaneringen bidra till
den nödvändiga samordningen av statlig, kommunal
och fylkeskommunal verksamhet i fylket och
därigenom medverka till en ändamålsenlig total- lösning. Undervisning, hälso— och sjukvård och
vägar är fortfarande huvuduppgifter. Men nya in- satser ryms inom begrepp som vuxenundervisning, kultur, fritid, miljövård och näringsliv.
Fylkeskommunens starka ställning följer inte bara av den formella strukturen och uppgiftsfördelningen. Den härleder sig också till det faktiska förhållan- de, som bl.a. följer axzen väl utbyggd förvaltning med fackmässig expertis på många sätt. En stark fylkeskommun framstår i Norge inte som ett hot utan snarare som en garanti för en stark kommunal- förvaltning genom ett samspel mellan kommuner och fylkeskommuner.
Alla politiska partier är också inställda på att
bidra till en naturlig utveckling av fylkeskommunen med utgångspunkt från en klar gränsdragning rörande uppgifter, kompetens och ekonomi mellan kommunerna,
fylkeskommunerna och den statliga förvaltningen.
Det kan konstateras att kommunerna tog emot nyord-
ningen med en viss oro. De var i första hand oroliga
för att de skulle mista inflytandet över tre centrala
och betydelsefulla verksamhetsgrenar som fylkes— kommunen fick ansvaret för, nämligenhälso— och sjukvården, det gymnasiella skolväsendet och fylkesvägarna. Men oron har hittills, enligt samstämda uppgifter, visat sig vara
i stort sett ogrundad. Visserligen uppstod på några orter vissa svårigheter, då fylkeskommunen den 1 januari 1977 övertog ansvaret för uppförande och drift av sjuk— hemmen. Men svårigheterna kunde i stort sett undanröjas genom konkreta avtal mellan kommunerna och fylkes—
kommunerna.
I det stora hela tycks man idag i Norge vara av den åsikten, att uppgifter och ansvar hittills har fördelats efter ett enkelt och naturligt mönster. Uppgiftsfördel— ningen mellan kommuner och fylkeskommuner har lättare kunnatavklaras, när den direkta ekonomiska bindningen mellan kommuner och fylkeskommuner upplöstes.
Det är närmast samordningsuppgiften i fylkesplaneringen, som kommunerna befarade skulle kunna utveckla sig till en onödig styrning och ett ingrepp i den kommunala verksamheten. Hittills har man inte registrerat
några nämnvärda konfrontationer i förhållandet mellan fylkesplanerna och kommunplanerna, men här ligger latent ett problem. Det kan nämligen långt ifrån ute— slutas att problem kan uppstå när kommunernas egna önskemål kan komma att bli satta åt sidan. Därför anses det särskilt viktigt att eventuella problemområden i översiktsplanerna blir omsorgsfullt diskuterade mellan samtliga berörda parter innan planbeslut fattas, så
att konfrontationer senare kan undvikas. Från kommunalt håll har intagits en reserverad hållning till förslag till ny "planleggingslov",_som man befarar skall gripa starkt in i kommunernas egna resurser och befogenheter
rörande markanvändningen.
Det nya systemet i norsk kommunalförvaltning har baserats på ett omfattande utredningsarbete som har haft som grundförutsättning, att kommuner
och fylkeskommuner är likvärdiga organ i lokal— förvaltningen och att det kommunala självstyret inte bara skall upprätthållas, utan helst också
utvecklas.
Införandet av direktva val, direkt beskattning och egen förvaltning för fylkeskommunen innebär inte att reformarbetet nu är avslutat. Det vidare arbetet med uppgifts— och funktions— fördelningen mellan staten, fylkeskommunerna
och kommunerna pågår. Hovedkomiteen har framhållit att arbetsfördelningen inte kan avgöras en gång för alla. Frågan om en samhällsuppgift skall läggas till staten, fylkeskommunerna eller kommunerna är ett politiskt spörsmål som Stortinget vid varje enskilt tillfälle får ta ställning till. Hovedkomiteen går genom de enskilda departementet med sikte på att kart- lägga vilka arbetsuppgifter som kan föras
över till fylkeskommunerna och kommunerna. Huvudmålen är decentralisering, avbyråkrati— sering och förenkling. Det kan också bli ändringar i arbetsfördelningen mellan fylkes— kommunerna och kommunerna. Vissa kontroversiella funktionsfrågor kan därvid skönjas. Detta hänger främst samman med en tendens att vilja lägga vissa kontrolluppgifter till fylkeskommunen
med anledning av att "utbyggingsavdelningen"
med sin fackmässiga kompetens idag sorterar
under fylkeskommunen.
Beträffande fylkesmannaämbetet innebär de rikt—
linjer som har fastlagts för reformerna i lokalförvaltningen
att fylkesmannen skall vara regeringens representant
i fylket. Fylkesmannen skall samordna statens verksam— het i fylket och fylkesmannaämbetet skall tillföras nya uppgifter i samband med delegering av myndighets—
utövning.
I den övergångsfas som man fortfarande kan sägas be— finna sig i när det gäller den totala demokratise— rings—, decentraliserings- och förenklingsprocessen arbetar man fortlöpande med att dra upp klara gräns— linjerlsom också skall tillgodose möjligheterna att ta tillvara självständigheten som ett viktigt komp— lement till jämlikhetsprincipen. Hovedkomiteen har pekat på att kommunerna och fylkeskommunerna skall ha klart åtskilda uppgifter och att det är en statlig uppgift att utöva tillsyn och kontroll. Hovedkomiteen synes vara av den uppfattningen att det är möjligt att dra en logisk gräns mellan vad som är statens och fylkeskommunernas ansvar och vad som är kommunernas
ansvar .
De grundläggande förutsättningarna i förhållandet mellan de tre förvaltningsnivåerna och den pågående demokratiseringsprocessen bygger helt på följande principer: När hänsynen till överordnad nationell politik och kontroll leder till att statsmakterna bör dra upp de politiska riktlinjerna för en verksam— het, bör beslutanderätten läggas till departementet eller till statliga organ på fylkesnivån (utan inslag av folkvalda element). När det däremot vid delegering av centrala statliga uppgifter till det lokala planet ligger ett överförande av politiska värderingar och avgöranden, bör uppgifterna föras över till politiska organ i fylkeskommunen och/eller kommunerna. När uppgiften inte lämnar ett visst spelrum för en politisk vilja är uppgiften efter sin natur egentligen
inte en kommunal eller fylkeskommunal uppgift. För att ansvarsfördelningsprincipen skall kunna gälla fullt ut blir ett viktigt rättesnöre i det fortsatta reformarbetet att den instans'som åläggs ansvaret för en ny uppgift/också skall ha det ekonomiska under— laget för att lösa uppgiften.
Stortinget har dragit upp klara finansiella riktlinjer för reformer i lokalförvaltningen. Kort uttryckt går dessa riktlinjer ut på att fylkeskommunernas och kom—
munernas andel av de samlade skatteintäkterna skall
ökas i sådan omfattninglatt alla statliga driftbidrag
till fylkeskommunal och kommunal verksamhet kan tas bort. lnvesteringsbidrag skall emellertid behållas i nödvändig utsträckning. Ett sådant system skulle leda till stora förenklingar, men anses också kunna leda till en utvidgning av den fylkeskommunala och
kommunala självstyrelsen.
VISSA KÄLLOR:
NoU—utredningar rörande reformer i lokalförvaltningen NoU 1972:13 Valg av fylkesting NoU 1973:29 Overföring av arbeidsoppgaver—til fylkene.Kommmunal. NoU 1974:34 Overföring av arbeidsoppgaver til fylkene.Sam£erds. NoU l974:S$ Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvalt- ningen NoU 1974:5 Lokalutvalg i kommunene NoU 1975:6 Innföring av direkte fylkesskatt og revisjon av skatteutjamningen NoU 1975229 Tiltak for å styrke forvaltningen av mindre kom— muner NoU 1976217 Den lokale statsförvaltning NoU 1976 47 Miljövernpolitikken NoU 1977: 1 Ny planleggingslov NoU 1977 34 Folkevalgtes arbeidsvilkår og ökonomiske Vilkår
NoU 1978: 7 Nemnder på fylkesplan .
Nou 1979z44 Nytt inntektssystem for fylkeskommunene
Norske Kommuners Sentralforbund : KT-rapporter med anknztning till reformer i 10 alförvaltningen 3/75 Organisasjonsmbnster for fylkeskommunenes ad— ministrasjon 5/75 Oppgave og utgiftsfordelning m.v. i samferdsels- sektoren 11/75 Reformer i Helse—og socialsektoren l/76 Langtidsbudsjettering og langtidsplanlegging 4/76 Reglement for fylkesting og fylkesutvalg- Normalforeskrifter for fylkesrådmenn 6/76 Veileder i kommunal planlegging i helse—og sosialsektoren 7/76 Anlegg og drift av sykehjem. 2/77 En vurdering av nemndstrukturen i norske kommuner 4/77 Undervisningssektoren: Oppgave-og utgiftsfordel- ingen mellom kommuner, fylkeskommuner og stat 2/78 Teknisk administrasjon i kommunene l/79 VUrdering av administrasjonsordningen i kommunene
St. meldinger: nr 27 (71—72) Om regionapolitikken, lands—og landsdelsplanleg- gingen jämte tilläggsmeld.nr 50(72—73) nr 31 (74—75) Om mål og retningslinjer for reformer i lokal- forvaltningen nr 76 (75—76) Om organisering av trafikksäkerhetsarbetet nr 86 (75—76) Om reformer i samferdselssektoren nr108 (76—77) Om viksomheten i Distriktenes Utbyggingsfond nr 25 (77—78) Om regional planlegging og forvaltning av natur- resursene nr 40 (78-79) Den lokale statsforvaltning nr 23 (79—80) Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger inom Miljöverndepartementets myndighetsområde
Bilaga 1
NORGES PXLKESKOMMUNER
,,'0 dfe: V
Hordalan. 01)
'
Bilaga 2
LOV OM. FYLKBSKOMMUN'ER
av 16. juni 1961 nr. 1
om fylkeskommuner, med endringer, sist ved lov av 26. mai 1978 nr. 30
Kapittel 1. Lorens rirkefelt og ordningen av styret i fylkeskommunene. & 1. Denne lov gjelder for fylkeskommuner og gir regler om de fylkeskommunala saker som det ikke er samliga bestemmelser for i andre lover.
& 2.1) Hvert fylke unntatt Oslo utgjar en fylkeskommune. 5 3. Endring av fylkeskommunen navn fastsettes ved lov. Kongen kan likevel beslutte endring av skrivemåten når dette ikke har betyd- ning for uttalen. Fylkestinget skal ha hatt anledning til å uttale seg fer endring blir gjort.
54.'—') I hver fylkeskommune skal det were fylkesting, fylkes- utvalg, fylkesordfarer log iylkesrådmann.
& 5.3) Fylkestinget velges av de stemmeberettigede innbyggere i fylkets kommuner etter de regler som er fastsatt i lov. Valget gjelder for fire år regnet fra l. januar året etter det år valget er holdt.
Fylkestingets medlemstall skal vaere et ulike tall som fastsettes
slik: I fylkeskommuner med ikke over 100 000 innb. minst 25 og hayst 35 Over 100 000 men ikke over 150 000 innb. minst 31 og hayst 45 Over 150 000 men ikke over 200 000 innb. minst 39 og hayst 55 Over 200 000 men ikke over 300 000 innb. minst 49 og hayst 71 Over 300 000 innb. minst 63 og hoyst 85
Fylkestinget fastsatter medlemstallet innen de grenser som er nevnt i annet ledd på grunnlag av innbyggertallet i fylkeskommunen ved nest siste årsskifte.
Dersomz) et medlem av fylkestinget mister sin stemmerett i fylkes- kommåxen eller blir fylkesrådmann eller dennes stedfortreder, fylkes- mann, fylkeskontorsjef, leder av fylkets utbyggingsavdeling, fylkes— skolesjef, vegsjef, fylkets sykehussjef eller revisor i fylkeskommunen eller ved fylkeskommunal bedrift, trer det endelig ut av fylkestinget.
Fylkestinget kan for en bestemt tid eller for resten av valgperioden etter saknad frita tor vervet som medlem av fylkestinget den som ikke uten utorholdsmessig vanskelighet kan skjatte sine plikter i dette vervet.
1) Lov av 21. juni 1968 nr. 2 H. ') Lov av 13. juni 1975 nr. 43. ') Lov av 14. juni 1974 nr. 40 IV.
5 63) Fylkesutvalget”) skal ha så mange medlemmer som det hele tall en får ved å dele fylkestingets medlemstall med 4. Blir det fram- komue tall et like tall, forhayes det med 1. Medlemstallet skal likevel ikke vaere hayere enn 15.
Personer som skal avlegge regnskap for fylkeskommunen, kan ikke velges til medlem av fylkesutvalget.
Rett?) til å kreve seg fritatt for valg til medlem av fylkesutvalget har den som har gjort tjeneste som medlem de siste fire år eller som har fylt 60 år innen utgangen av det år fylkestingsvalget er holdt. Den som vil kreve seg fritatt, må. senest i det mete medlemmene skal velges, sette fram krav om det til formannen.
Et medlem som kommer i slik stilling som nevnt i annet ledd, trer endelig ut av fylkesutvalget.
Fylkestinget—'!) kan for en bestemt tid eller for resten av valgperioden etter saknad frita tor vervet som medlem av fylkesutvalget den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet kan skjotte sine plikter i dette vervet.
5 7. Medlemmer') av fylkesutvalget og varamenn for disse velges av og blant medlemmene av fylkestinget innen utgangen av det år fylkestingsvalget er holdt. Matet kalles sammen av den tjenestegjorende fylkesordforer med hovelig varsel. Valget gjelder for fire år regnet fra 1. januar året etter det år valget er holdt.
Valgets) foregår som forholdsvalg hvis noe medlem krever det. I så fall gjelder bestemmelsene om kommunestyrevalg i loven om kom- munestyrevalg og fylkestingsvalg & 13 nr. 1 bokstavene b og e, i bok- stav d om at en liste ikke kan ha forslagsstiller felles med andre lister. bokstav e, 5 29 nr. 2, nr. 3 furste ledd forsta og tredje punktum, tredje ledd, nr. 4 og nr. 5, & 30 furste ledd, 5 33 fjerde ledd, 5 34 og 5 35 til- svarende. Den begrensning i adgangen til kumulering ved oppstilling av listen som er fastsatt i 5 13 nr. 1 bokstav c furste punktum, gjelder likevel ikke. Er en kandidat fort opp på flere lister, velger han hvilken liste han vil stå på. Stemmeseddelen trenger ikke ha med kandidat- navn. Stemmescher uten kandidatnavn anses å inneholde det/de navn som er oppfort i vedkommende valgliste.
Blir det ikke satt fram krav om forholdsvalg, velges medlemmene av fylkesutvalget og varamenn for disse ved flertallsvalg. Bestemmel- serie i lov om kommunevalg & 38 post 2 og 3 gjelder da tilsvarende.
______ 2 )
1) Lov av 15. desember 1967 nr. 3. ') Lov av 14.1unl 1974 nr. 40 IV. ') Lov av 19. juni 1970 nr. 53 11. ') Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 5) Lov av 15. desember 1978 nr. 85.
5 8. Fylkestinget velger blant fylkesutvalgets medlemmer fylkes- ordfareren og en varaordfarer. Valget holdes som annen sak på den samling som er nevnt i 5 7 og gjelder til et nyvalgt fylkesting har valgt ny fylkesordforer og varaordfarer.
Den som har vart fylkesordforer de fire siste år , kan unnslå seg for å velges igjen for de fire folgende år. Vi] han kreve seg fritatt, må han sette fram krav om det senest i det mate der fylkesordforer skal velges.
Hvis ved forste avstemning under valg på fylkesordforer eller varaordforer ingen får flertal] av de stammer som er gitt, holdes ny avstemning. Ved denne avstemning regnes den for valgt som har flest stemmer (enkelt flertall). Hvis flere har fått samme stemmetall, av- gjores valget ved loddtrekning.
Fylkestinget!) kan for resten av valgperioden etter saknad frita for vervet som fylkesordforer eller varaordforer den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet kan skjotte sine plikter i dette vervet.
5 9. Er tallet på varamenn til fylkesutvalget eller på. en grupper; varamenn blitt utilstrekkelig, kan fylkestinget ved flertallsvalg velge en eller flere faste eller midlertidige varamenn —i tilfelle i den gruppe det gjelder.
Trer fylkesordfareren midlertidig eller endelig ut av tjeneste i lopet av den tid han er valgt for, blir varaordfereren fylkesordforer, og fylkestinget velger midlertidig eller endelig en ny varaordferer. Fylkesutvalget kan etter reglene i 5 24 foreta dette valg, som da skal gjelde for den tid fylkesordforeren er fravaerende men ikke lenger enn til det på forstkommende samling av fylkestinget blir holdt nytt valg.
Kapittel 2. Formene for fylkestingets ag fylkesutt'algets virksomhet.
& 10. Fylkestinget og fylkesutvalget tar sine avgjorelser i mete under ledelse av fylkesordfereren eller varaordfereren. Har begge for- fall, velges en ordstyrer for anledningen med enkelt flertall blant de motende medlemmer. Får flere samme stemrnetall, avgjares valget ved loddtrekning.
& 11. Fylkesordfarerenz) kaller sammen fylkestinget til samling när han finner det påkrevd, når fylkesutvalget vedtar det, eller när Kongen krever det. Wlkesutvalget fastsetter tid og sted der sam- lingen skal holdes, hvis fylkestinget ikke har gjort det.
Innkallingz) til samling av fylkestinget skal med hovelig varsel
1) Lov av 19. juni 1970 nr. 53 II. 2) Lov av 25. mars 1977 nr. 26.
gjares alminnelig kjent i fylkeskommunen ved kunngjoring på den måte som fylkestinget bestemmer.
Avtrykkl) av saker som legges fram til behandling, skal om mulig sendes medlemmene av fylkestinget minst 8 dager far samlingen. Fylkes— utvalgers budsjettforslag, jfr. & 23, skal alltid sendes fylkestingets med- lemmer i god tid og minst 8 dager for samlingen. I reglement, jfr. & 20, kan disse frister fastsettcs til 14 dager. Samtidig) med utsendelsen skal avtrykk av sakene legges ut til ettersyn på steder som er nevnt i kunngjoringen.
; 12.2) Wlkesutvalget trer sammen etter innkalling fra fylkes- ordforeren når det er bestemt i lov, når fylkesordforeren finner det påkrevd eller när minst en tredjedel av fylkesutvalgets medlemmer krever det.
5 13. Fylkestinget og fylkesutvalget kan ikke gjore noe gyldig vedtak uten at minst to tredjedeler av medlemmene er til stede.
& 14.2) Fylkestingets meter holdes for apne derer når ikke annet er vedtatt for noen enkelt sak. Forhandlinger om dette fores for luk— kcde dorer nar motcstyreren krever det eller fylkestinget vedtar det.
5 15. På samling i fylkestinget kan også. saker som ikke er nevnt i innkallingen, behandlas nar fylkestinget vedtar det.
Hvert medlem av fylkestinget kan stille spersmål til fylkesord- forcren i saker som ikke er nevnt i innkallingen. Slike sporsmål må stilles for siste motedag. Fylkcsordforeren kan vente med å. svare til et senere mote under samme samling.
5 16!) Om inhabilitet for medlemmene av fylkestinget og fylkes- utvalget gjelder bestemmelsene i kapittel II i forvaltningsloven.
Innhabilitetå) inntrer ikke ved valg til offentlige tillitsverv eller ved fastsetting av godtgjorelse 0.1. for slike verv.
Forsamlingen kan frita et medlem for å vare med i en sak när medlemmet ber om det og sier fra på forhånd at det av personlige grunner ikke finner det riktig å ta del i behandlingen av saken.
& 17. For at vedtak av fylkestinget eller fylkesutvalget skal vaere gyldig, krcves at det er gjort med flertall av de stemmer som er gitt. når ikke annet er fastsatt i lov.
!) Lov av 15. desember 1967 nr. 3. 2) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 3) Lov av 19. juni 1969 nr. 54 III. 4) Lov av 25. mars 1977 nr. 26 b. 5) Lov av 27.mal1977 nr. 40 II 5.
Står stemmene likt gjor fylkesordforerens (metestyrerens) Stemme utslaget unntatt ved valg eller ansettelse av tjenestemenn. Bortsett fra valg av medlemmer av fylkesutvalget og varamenn for disse etter & 7 og 5 9, av fylkesordforer og varaordforer etter ä 8 og 5 9, av ordsty- rer etter & 10 og av oppmann etter & 18 gjelder falgende regler for valg som fremmes som flertallsvalg og for ansettelse av tjenestemenn:
Hvis ved forste avstemning ingen får flertall av de avgitte stemmer holdes ny avstemning. Ved denne regnes den for valgt eller ansatt som har fått flest stemmer. Det kan for ny avstemning gjores vedtak om at det bare skal stemmes på to eller flere av dem som ved furste avstern- ning fikk hoyeste stemmetall. Hvis valget eller ansettelsen fremdeles ikke er avgjort. fordi flere har fått like mange stemmer, treffes avgjorelsen ved loddtrekning.
Valg etter bestemmelsene i denne lovs 55 28, 30 og 32 skal vaere forholdsvalg, när noe medlem krever det. I så fall gjelder bestem- melsene i 5 7 annet ledd tilsvarende. Valg etter bestemmelser i andre lover holdes som forholdsvalg, når et medlem krever det, dersom ved- kommende lovs egne bestemmelser ikke er til hinder for det eller forer til at forholdsvalg ikke passer. Om dette er tilfelle, blir avgjort av ved- kommende departement!)
& 18. När forslag om 23 ta opp lån, å kjope eller avhende fast eiendom, . å bevilge nye årlige lonninger eller andre nye varige årsutgifter, . å avstå noen av fylkeskommunens rettigheter, . nye tiltak eller betydelig utviding av eldre er vedtatt med mindre enn to tredjedeler av de stemmer som er gitt, skal det holdes ny avstemning om saken, men ikke i samme mate. Får noe forslag ikke minst to tredjedeler av stemmene da heller, skal vedtaket legges fram for Kongen til avgjorelse etter & 62, när mindre— tallet krever det i motet med alminnelig flertall seg imellom. Står stemmene likt ved avstemningen innen mindretallet, er fylkesord- furerens (motestyrerens) stemme avgjorende om han barer til mindre- tallet. Ellers velgcr mindretallet for avstemningen en oppmann, hvis stemme gjor utslaget om stemmene står likt. Oppmannen velges med enkelt flertall. Har flere fatt samme stemmetall, avgjores valget ved loddtrekning.
5 19. Hvis medlemmer av fylkestinget eller fylkesutvalget dar, trer ut eller får varig forfall, trer varamenn inn i deres sted i den nummer- orden de er valgt.
') Kommunaldepartementet.
Ved innkalling av varamenn til mate eller til behandling av en enkelt sak folges likeledes så vidt mulig nummerordenen. Utfylling') av fylkestinget skal skje ved varamenn av den gruppe som på grunn av avgang eller for-fall ikke er fulltallig. Det samme gjelder varamenn til fylkesutvalget, dersom dette er sammensatt ved forholdsvalg. l l l
5 20. Ved mate i fylkestinget og fylkesutvalget fores bok over forhandlingene. Mntestyreren og minst 2 andre medlemmer skriver under forhandlingsboka for hvert mate.
Fylkestinget”) fastsetter i reglement naarmere regler for fylkes- tingets og fylkesutvalgets virksomhet. Reglementet ma gis en form og . et i.unhold som departementet finner å kunne godkjenne. !
Departementet?) kan gi forskrifter om oppbevaring og ordning l av og tilsyn med fylkeskommunens arkiver. Det kan bestemme ut en fylkeskommune innen en nmrmere fastsatt frist skal ha innredet rom der arkivsakene kan bli betryggende oppbevart. Videre kan departementet bestemme at eldre arkivsaker som ikke er i bruk, skal sendes inn til et statsarkiv hvis de ikke oppbevares på betryggende mate. *
Kapittel 3. Fylkestingets og fylkesutvalgets virkeområde.
5 21. Fylkestingeta) har bevilgnings- og beskatningsretten og tar * sammen med fylkesutvalget hånd om fylkeskommunens saker innen * de grenser som gjeldende lov tilsier. *
Fylkestinget utforer dessuten de offentlige gjoremål som lov ellers l legger på det, skaffer de opplysninger og gir de uttalelser som departe- l mentet krever. 1
Fylkestinget handler ellers på fylkeskommunens vegne i alle til- felle der avgjorelsen av en sak ikke er lagt til annen myndighet ved lov eller etter vcdtak av fylkestinget (jfr. kapittel 4).
5 22.4) Fylkestinget skal innen den frist som fastsettes med 4 hjemmel i skatteloven & 139, gjore vedtak i budsjettform om fylkes— Å kommunens inntekter og utgifter i det kommende budsjettår, jfr. » kap. 7. ?
Fylkesutvalget bestemmer innen hvilken frist budsjettforslagene fra de forskjellige forvaltningsgrener og fra rådmannen skal were avgitt.
)) Lov av 14. juni 1974 nr. 40 IV. 2) Lov av 25. mars 1977 nr. 26. 3) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 4) Lov av 21. mai 1976 nr. 30.
Fylkeskommunens regnskaper i revidert stand og en redegjorelse for arsakene til mulige uoverensstemmelser mellom fylkestingets be- vilgning og regnskapet, skal legges fram for fylkestinget.
& 23. Fylkesutvalgetl) forer tilsyn med fylkeskommunens for- valtning og skal herunder:
1. Behandle fylkesradmannens budsjettforslag og forslag til skatte- vedtak og sette opp slike forslag til fylkestinget. 2.2) Fare tilsyn med at fylkeskommunens regnskapsvesen til enhver tid er i god orden, at regnskapet med redegjoringer og drifts- beretninger blir levert i rett tid, og at regnskapene uten opphold blir lagt fram for revisor.
3. Legge regnskapene fram for fylkestinget med innstilling dersom dette ikke har satt ned sarskilt utvalg til å forberede desisjons- saker. og fore tilsyn med ut poster som er desidert til ansvar, blir rettet uten oppholcl.
4. Fare—eller sarge for—tilsyn med at fylkestingets og fylkesut- valgets vedtak blir etterkommet, der dette tilsyn ikke er lagt til statstjenestemenn eller lovbestemt styre, og at fylkeskommunens arbeider og gjoremål blir fremmet på. en tjenlig måte for fylkes- kommunen.
Fylkestinget'l) treffer bestemmelse om fylkesutvalgets plikt til å utrede og gi innstilling i saker som skal behandles av fylkestinget.
Fylkesutvalget utforer dessuten de offentlige gjoremål som lov legger på. det, skaffer de opplysninger og gir de uttalelser som departe- mentet krever.
Er det lagt til fylkesutvalget å gjore vedtak i en sak, kan det like- vel kreve fylkestingets avgjorelse i saken.
& 2—1. Fylkesutvalget kan avgjore saker som fylkestinget ellers skal gjore vedtak om. när det finnes helt påkrevd å få saken avgjort for sam- ling av fylkestinget til behandling av andre saker blir holdt og det enten ikke er tid til å kalle inn fylkestinget eller saken ikke er så viktig at det bor kalles inn. Melding") om vedtaket forelegges snarest mulig for fylkestinget.
& 25. (Opphevet ved lov av 7. mars 1975 nr. 3).
Kapittel 4. Ouerfori'ng av fylkestingets myndighet og plikter. Utvalg, styre-r, råd og kamiléer. 5 26. Fylkestinget kan for enkelt hove eller ved vedtekt overdra til fylkesutvalget å gjore vedtak i saker som fylkestinget etter denne lov har myndighet til å beliandle, dersom det ikke gjelder saker som nevnt under nr. 1—9 nedenfor:
x) LWav 13. juni 1975 nr. 43. 2) Lov av 25. mars 1977 nr. 26.
91.)Saker om a bcstemme om anvisningsmyndighet skal utoves av andre enn fylkesrådmannen og å gi slik myndighet. & 27. Fylkestinget kan opprette faste utvalg for fylkeskommunale formal eller for avdelinger av den fylkeskommunale virksomhet som ikke ved lov er lagt under eget styre.
Fylkestinget fastsetter ved alminnelige torskrifter området for den virksomhet disse utvalg skal ha. Gjeremal som etter denne lov kan legges til fylkesutvalget. kan også. legges til taste utvalg; dette gjelder likevel ikke ansettelse av administrasjonssjef,
528. Fylkestinget fastsetter hvor mange medlemmer det skal vaere i hvert' av de taste utvalg. Dersom fylkestinget ikke bestemmer noe annet, avgjor fylkesutvalget hvem som skal vzere formann og vara- formann. Medlem av fylkesutvalget kan ikke velges inn i slikt utvalg som er nevnt i 5 26 nr. 5. 5 29. Formannen kaller sammen utvalget när han finner det på— krevd eller när utvalget vedtar det. Vedtak gjores med flertal] av de stemmer som gis. Står stemmene likt, gjer formannens Stemme utslaget. Ved valg gjelder bestemmelsene i 5 17 tredje og fjerde ledd slik at det skal vaere forholdsvalg nar noe medlem krever det — og ved ansettelse gjelder bestemmelscne i 5 17 tredje ledd. Det fores bok over utvalgets forhandlinger, og utskrift sendes fylkestinget slik som dette fastsetter. & 30. For fylkeskommunal bedrift kan fylkestinget opprette en driftsledelse som består av styre eller av styre og råd. For bedrift som forutsettes ikke å. trenge stadig tilskudd av fylkes- kassen til driftsutgifter utenom renter, kan fylkestinget overdra til styret eller til styre og råd den myndighet som kan overdras til fylkes- utvalget. Til styre og rad kan det også overdra avgjorelsesmyndigheten i de saker som er nevnt i 5 26 nr. 1 bokstav b og nr. 8 og & 41. Består driftsledelsen både av styre og rad, avgjor fylkestinget hvordan styret og rådet skal settes sammen og fastsetter i alminne— lige iorskrifter hvilke gjorcmål de skal ha og forholdet mellom dem. Består driftsledelsen bare av styre, avgjar fylkestinget hvordan dette skal settes sammen. Fylkestinget velger medlemmene i den utstrekning det ikke har overlatt valget til andre. Består driftsledelscn av styre og råd, velger rådet de styremedlemmer som skal settes inn ved valg, så langt fylkes- tinget ikke selv har gjort det eller overlatt valget til andre. Fylkes- tinget fastsetter i tilfelle medlemmenes godtgjering. Administrerende direktor (driftslederen) kan velges til medlem,
1) Lov av 13.jun11975 nr. 43.
men han kan ikke ha stemmerett i styret eller rådet. Kasserer og revisor i bedriften kan ikke vaere medlem av styret eller rådet.
Driftsledelsenl) gir innberetning til fylkesutvalget hvert kvartal. Regnskapsaret skal vare det samme som beste-mt for fylkeskommunala budsjetter.
& 31. To eller flere fylkeskommuner kan opprette et eget styre til å lose en felles oppgave. Til dette styre kan fylkeskommunene overdra den myndighet de blir enige om, när annet ikke er fastsatt i lov. slikt felles styre kan også opprettes av en eller flere fylkeskommuner sam- men med en eller flere herreds— og bykommuner.
Ndri) forholdene gjor det nodvendig, kan Kongen pålegge to eller flere fylkeskommuner å samarbeide om losning av oppgaver av felles interesse, herunder å. medvirke til slik forberedende utredning og planlegging som samnrbeidet vil kreve. Slikt pålegg kan også gis om sumnrbeid mellom en eller flere fylkeskommuner og en eller flere lierreds- og bykommuner. Blir det etter utredning og planlegging etter pålegg som nevnt, eller iverksatt av fylkeskommunene og kom— munene av eget tiltak, ikke enighet om valg av losning av den eller de oppgaver samarbeidet skal omfatte, eller om fordelingen av ut- giftene mellom de deltakende fylkeskommuner og herreds- og by- kommuner, kun Kongen bestemme hvilken losning som ska] velges, og hvordan utgiftene skal fordeles. Han bestemmer for ovrig i hvilke former og på hvilke nwrmere Vilkår samarbeidet skal foregå. For beslutning om samarbeid etter bestemmelsene i dette ledd tas, skal fylkestingene i de fylker og kommunestyrene i de kommunene som berores av samarbeidet. gis liove til å uttale seg.
Bestemmelsene'z) i g 30 om kasserer og revisor gjelder tilsvar- ende for smnarbeidsordninger etter forste og annet ledd.
& 32. Fylkestinget og fylkesutvalget kan nevne opp komitéer til & forberede saker og til a utfore szerskilte verv.
5 33. Ingen kan vare medlem av utvalg, styre, råd eller komité när linn er fradomt stemmerett i offentlige saker.
Omil) inhabilitet for medlemmer av utvalg, styre, råd og komité og om frituk for å delta i behandlingen av en sak, gjelder samme bestemmelser som for fylkestinget og fylkesutvalget, jfr. & 16.
Kapittel 5. Fylkesm'dforcren. Fylkeskommunale tjenestemcnn.l ) 5 34. Som leder av mote i fylkestinget og fylkesutvalget hånd- liever fylkesordforeren forretningsordene'n og gjeldende lovs bestem- melser om det som kreves til gyldig vedtak.
1) Igv—av 13. juni 1975 nr. 43. '>') Lov av 10. juni 1977 nr. 79 11. 3) Lov av 27. mat 1977 nr. 40 11 5.
Fylkcsordforeren står for foringen av forhandlingsboka. & 35. Fylkesordfzreren kan delta i alle utvalgs, komitéers, styrers og råds forhandlinger, men kan ikke stomme uten at han er valgt til medlem.
5361.) Fylkesordforeren er fylkeskommunens rettslige represen- tant. Han underskriver på fylkeskommunens vegne i alle tilfelle der denne myndighet ikke er fort over til andre.
5 37.1) Fylkesordforeren drar omsorg for at saker som behandles av fylkesting og fylkesutvalg er forsvarlig forberedt. Han sorger for at underretning om vedtak blir sendt rette vedkommende uten unodig opphold og legger vedtaket fram til godkjenning dersom godkjenning trengs. Fylkesordforeren sorger for at fylkestingets og fylkesutvalgets boker og dokumenter holdes forsvarlig oppbevart og ordnet.
& 38.1) I alle fylkeskommuner skal det ansettes fylkesradmann. Dersom fylkestinget bestemmer det, kan det ansettes flere fylkesråd- menn.
Fylkesrådmannen ansettes etter offentlig lysing. Fylkeskasserer eller revisor i fylkeskommunen kan ikke konstitueres som fylkesråd- mann i dennes travar.
Fylkestinget fastsetter fylkesrådmannens lenn og ovrige Vilkår og sikrer ham og i tilfelle hans gjenlevende ektefelle og barn under 18 år pensjon.
Blir fylkesrådmannen sagt opp. kan han bringe vedtaket om dette inn for departementet, som kan godkjenne eller forkaste det.
Fylkestådmannen skal fore det nzermeste tilsyn med fylkeskom- munens hele forvaltning og san-lig mcd penge— og regnskapsvesenet, gi forslag til fylkeskommunens budsjetter og skattevedtak, og ellers ut- tale seg om den finansielle side av de saker som ligger fore.
Er det ansatt flere fylkesrådmcnn, skal den ene av dem fare til- syn, gi budsjettforslag og uttalelser som foran nevnt, mens den eller de andre rådmenn skal ha det nazrmeste tilsyn med de grener av for- valtningen som hurer under dem. Fylkestinget gir naermere forskrifter om dette, og om vedkommende rådmann også skal ha arbeid med andre fylkeskommunale saker.
Fylkesrådmannen har anvisningsmyndighet så langt fylkestinget ikke har fort den over til andre. Har fylkestinget gitt anvisningsmyn- dighet til andre, brukes den alltid under tilsyn av rådmannen.
_6 39.1) Fylkesrådmannen skal vaere med i fylkestingets og fylkes- utvalgets meter og 'har her talcrctt og forslagsrett. Han kan delta i forhandlinger i utvalg, komitéer, styrer og råd, men han kan ikke stemme uten at han er valgt til medlem.
') Lov av 13. juni 1975 nr. 43.
I
5 40. I hver fylkeskommune skal det ansettes en fylkeskasserer. Dessuten skal det ansettes en regnskapskyndig revisor til & revi- dere fylkeskommunens regnskaper. For fylkeskommunal bedrift kan det ansettes sarskilt revisor.
5 41. Fylkestinget kan ellers opprette de stillinger som til hver tid finnes nodvendige av hensyn til fylkeskommunalt: saker og arbeider, og oppheve stillinger.
& 41 11.1) Om inhabilitet for fylkeskommunale tjenestemenn gjelder samme bestemmelser som for fylkestinget og fylkesutvalget, jfr. & 16.
Kapittel 6. Srcrskillc btstcmmelser om medlemmer av fylkeslinget, fylkesutvalget m. 1).
5 42. Alle fylkestingets medlemmer unntatt fylkesordfureren er pliktige til for sin tjenestetid å ta mot valg til utvalg, råd og komitéer som settes ned etter få 27, 30 og 32. Enhver kan likevel unnslå. seg for å vaere medlem av flere enn to faste utvalg samtidig.
Fylkesordffareren og fylkesutvalgets medlemmer er så. lenge de gjor tjencste, fritatt for alle andre ombud som ikke cr lagt på dem ved lov eller ved bestemmelser som fylkestinget eller fylkesutvalget har godtatt.
& 43. Hvis et medlem uten å ha gyldig forfall unnlater å komme til rett tid til et mote som er lovlig kalt sammen, eller forlater motet uten gyldig forlall. kan vedkommende forsamling ilegge medlemmet en bot. Boten kan vaere fra 20 til 50 kroner og betales til fylkeskassen.
& 44. Medlem som er til stede i fylkestinget, fylkesutvalget, utvalg, styre, råd eller komité når en sak blir tatt opp til avstemning, er pliktig til å Stemme.
Ved valg regnes blank stemmeseddel som avgitt Stemme. & 45. Medlemmcr av fylkestinget og fylkesutvalget har rett til skyss- og kostgodtgjaring av iylkeskassen. Fylkestinget fastsetter godt- gjnringcn
Fylkestingetz) kan vedta at også andre fylkeskommunale tillits- mcnn skal ha. skyss- og kostgodtgjering av fylkeskassen for reiser i fylkeskommunale arend.
______ a)
5 46.2) Fylkestinget4) kan vedta at fylkeskommunala tillitsmenn skal ha godtgjering av fylkeskassen for sitt arbeid. Lovbestemte med- lemmer av fylkeskommunale organer og personer som har lovbestemt plikt til å vaere til stede i meter i fylkeskommunala organer kan ikke tilstås godtgjering for arbeidet i disse verv.
1) Lov av 19. juni 1969 nr. 54. ') Lov av 15. desember 1967 ur. 3. ') Tredje ledd opphevet ved lov av 13. juni 1975 nr. 43. *) Lov av 19. juni 1970 nr. 53 II.
Likeså kan fylkestinget vedta at fylkeskominunale tillitsmenn skal få erstatning av fylkeskassen for tap av ordinzer arbeidsinntekt som en felge av vervet, og for utgifter til stedfortreder som utravelsen av vervet nodvcndiggjor. Det kan i tilfelle ikke ytes storre erstatning pr. ' dag enn et belop som fylkestinget bestemmer, og som ikke må vzere ' hoyere enn et belop som fastsettes av Kongen. |
Fylkestinget kan vedta at erstatning skal kunne ytes ut over det . belop som det har bestemt i medhold av annet ledd, dersom kravet ] om erstatning er legitimert. For slik utvidct erstatning skal fylkes- ! tinget i tilfelle fastsette et hayeste belop pr. dag. '
Blir et krav om erstatning ikke imotekommet, avgjar fylkesutvalget * det med endelig virkning. L
Fylkeskommunale tillitsmenn kan ikke få. godtgjoring av fylkes- l kassen i andre former eller etter andre regler enn fastsatt i denne og ? foregående paragraf.
Kapittel 7. Fylkeskommunens ekonomiska forvaltning.
& 47. Fylkeskommunens budsjett, som er en plan for utgifter og inntekter i tidsrommet 1. januar—31. desember (budsjettåret), be- handles på den måte som er fastsatt i 5 22.
Budsjettet skal svare til de utgifter og inntekter som det virkelig kan regnes med og er bindende for forvaltningen i budsjettåret. Det må ikke brukes mer enn opprinnelig bevilget på de enkelte utgifts- poster uten at det på forhand er gitt tilleggsbevilgning. .
Budsjettet må vaere fullstendig. Det skal ha med alle utgifter og inntekter i budsjettåret. ——————— 1)
Har siste årsregnskap gitt underskudd, fores det opp på budsjettet til dekning. Under rent szerlige forhold kan likevel departementet sam— tykke i at dekningen blir fordelt over flere år. Har siste årsregnskap ; gitt overskudd, tas det til inntekt pa budsjettet. Det må brukes til l kapitalformal — under dette avsetning til kapitalfond, styrking av i kontantbeholdningen (driftsfond), ekstraordinaere gjeldsavbetalinger og ; avskrivninger — eller til dekning av udekket underskudd fra tidligere l eller lopende budsjettar. ,
Ved siden av årets utgifter kan på budsjettet fares opp avset- ] ning til: !
1. kapitalfond og fond til bestemte formal, selv om disse ikke for- , utsettes å kreve utbetaling i budsjettåret, . 2. fond til styrking av kontantbeholdningen (driftsfond). Avsetning til kapitalfond bor gjores for at fylkeskommunen i storst | |
1) Opphevet ved lov av 25. mars 1977 nr. 26.
mulig utstrekning skal kunne dekke sitt kapitalbehov uten å. ta opp län. Det kan også opprettes fond til bestemte formål når det er på det rene at fylkeskommunen står framfor oppgaver som det ikke kan eller bor tas opp lån til, og som vil kreve så store utgifter at en ikke kan regne med at de blir dekket på et enkelt års budsjett. De belop som er satt av til fond som er nevnt i furste og annet punktum, må senest ved avslutningen av regnskapet for vedkommende år settes inn i bank eller anbringes som bestemt for umyndiges midler, likevel slik at når det gjelder anbringelse i fast eiendom, kan det alltid lånes ut opptil 6/10 av pantets verdi. Bestemmelsen i foregående punktum gjelder så langt det ikke av hensyn til mulig underskudd på. regnskapet er nodvendig å gjore om fondsavsetningen. Fond som er endelig satt av etter reglene i tredje punktum, kan fylkestinget ikke senere rå over til andre formål — hverken endelig "eller midlertidig — uten sam- tykke av Kongen. De belop som brukes av kapitalfondet, bor sokes fort tilbake til dette.
I') budsjettet skal vaere medtatt de utgifter som ska] dekkes av lanemidler eller andre kapitalinntekter, som opplagte fond, inntekter ved salg av faste eiendommer eller verdipapirer. Slike inntekter må ikke nyttes til dekning av budsjettets alminnelige lopende utgifter.
Tilleggsbevilgninger og bevilgninger til formal utenom det vedtatte budsjett i lopet av budsjetterminen må ikke gis uten at det er nad- vendig. Slikel) bevilgninger behandles av de fylkeskommunale myn- digheter i samme former som budsjettet, jfr. likevel & 26 nr. 8, og det skal gå fram at bevilgningen gjelder utgiftsokning i forhold til det vedtatte budsjett. Bestemmelsene i 5 11 om utlegging av avtrykk og i 5 22 om behandlingen gjelder likevel ikke. Tilleggsbevilgninger (utenom anslagsposter) og bevilgninger til formål utenom budsjettet må ikke gis uten at det samtidig blir gjort vedtak om hvordan utgiftene skal dekkes på årets budsjett. Når saerlige forhold gjor det nodvendig, kan departementet tillate unntak fra denne regel.
Departementet”) kan fastsette forskrifter for oppstilling av bud- sjettet, for tilleggsbevilgninger og for bevilgninger til formal utenom det vedtatte budsjett og for avsetning og disponering av fond.
5 48. En fylkeskommune kan ta opp lån: til rentable formål, når en må regne med at vedkommende tiltak selv kan forrente og avdra lånet, og dette ikke er så. stort at det står i misforhold til fylkeskommunens okonomiske evne.
1) Lov av 25. mars 1977 nr. 26. ') Kommunaldepartementet.
2. til andre formal när de har varig verdi eller er helt uforutsett, og när tiltaket og lånet må anses påkrevd, og tiltaket ikke kan vente til fylkeskommunen helt eller delvis kan skaffe de nzdven- dige midler ved avsetning av fond,
3. til midlertidig drift, når lanet blir betalt tilbake ved utlikning på det lopende budsjett,
4. til konvertering av eldre gjeld,
5. til inntekt for et lånefond.
I forbindelse med opptak av lån må også gjores vedtak om hvor- dan lånet skal avdras. _______ 1)
Avdragstiden for de lån som er nevnt under nr. 1, må ikke settes lengre enn forsvarlig etter tiltakets art og varighet og under ingen omstendighet lengre enn til 40 år. Bestemmelsenel) i foregående punktum gjelder ikke lån i Den Norske Stats Husbank til boligformål. Avdrags— tiden for de lån som er nevnt under nr. 2, må settes så kort som mulig, for periodiske utgifter hoyst til den tid de en utgift av liknende art antas å melde seg på nytt, og under ingen omstendighet lengre enn til 20 år. Avdragstiden for lån til konvertering av eldre gjeld (nr. 4) må. rette seg etter gjeldens art og folge reglene foran.
Avdragstiden for lån til lånefond må ikke settes lengre enn til 40 år. Blir det vedtatt å bruke av länefondet, må det samtidig gjeres vedtak om hvordan tilbakebetaling til lånefondet skal skje. For bruk og for tilbakebetaling av slike belep gjelder de regler som foran er fastsatt om bruk og tilbakebetaling av lån.
Har Kongen godkjent et vedtak etter denne paragraf om a ta opp län eller fastsette avdragsvilkår eller om begge deler, kan opp— taket av länet og fastsettingen av avdragsvilkårene ikke angripes på det grunnlag at det strider mot bestemmelsene i denne paragraf.
'g' 49. En fylkeskommune kan garantere for okonomiske forplik- telser:
1. när det foreligger en sarlig fylkeskommunal eller kommunal interesse, 2. när lov eller stortingsbeslutning forutsetter at garanti blir gitt.
Det kan i alminnelighet bare garanteres for okonomiske forplik- telser når det er stilt realsikkerhet for disse av andre enn fylkeskom- munen.
I forbindelse med garantien må det også gjares vedtak om hvor lenge den skal vare. Tiden må ikke settes lengre enn strengt nadvendig, og ikke i noe tilfelle lengre enn 40 år hvis ikke lov eller Stortingsbeslut- ning — jfr. denne paragrafs forste ledd nr. 2 — forutsetter noe annet.
1) Opphevet ved lov av 25. mars 1977 nr. 26. 2) Lov av 13. juni 1975 nr. 43.
! | | I |
Bestemmelsenel) i foregående punktum gjelder ikke garanti for lån i Den Norske Stats Husbank til boligformål.
Har Kongen godkjent et vedtak om garanti etter denne paragraf, kan garantien ikke angripes på det grunnlag at den strider mot be- stemmelsene i denne paragraf.
5 50. En fylkeskommune kan ikke rettsgyldig pantsette sine eiendeler.
Inntektsbringende eiendom, skip, motorvogn eller anlegg som fylkeskommunen erverver, kan likevel pantsettes til Sikkerhet for kjopesummen eller for lån som brukes til betaling av kjopesummen.
Likaså kan inntektsbringende eiendom, skip eller anlegg pantsettes til Sikkerhet for lån som brukes til videre utnytting, utviding eller for- bedring av eller anskaffelse av inventar til eiendommen, skipet eller anlegget. Det samme gjelder om pantsetting av skip ved utviding av rederi eller annen virksomhet.
Videre kan skolehus pantsettes til Sikkerhet for lån av statsmidler eller offentlige fond til betaling av kjopesummen eller til slike formål vedkommende skolehuset som er nevnt i tredje ledds furste punktum.
Erverver en fylkeskommune obligasjoner eller andre gjeldsbrev som den selv har skrevet ut, kan den stille dem til Sikkerhet for lån som brukes til betaling av kjopesummen.
Eiendeler som en fylkeskommune har pantsatt eller stilt til sikker- het, kan pantsettes eller stilles til Sikkerhet for lån som brukes til å lose inn den sikrede gjeld.
Når en fylkeskommune tar opp lån i Norges Kommunalbank mot pant eller annen Sikkerhet etter denne paragraf, kan sikkerheten også gjeldc den del av lånet som går med til å dekke fylkeskommunens til- skudd til bankens risikofond og til garantifond.
Når en fylkeskommune tar opp lån, kan den gi långiveren Sikkerhet i krav på tilskudd, bidrag eller refusjon for tiltak som lånet skal brukes til. For garanti som en fylkeskommune tar på seg, kan den gi Sikkerhet i krav på regress i anledning av garantien og i pant eller annen Sikkerhet som er stilt for regresskravet. Bestemmelsen i 5 1 i panteloven av 12. oktober 1857 gjelder ikke for sikkerhetsstilling etter dette ledd.
Pantsetting eller sikkerhetsstilling etter denne paragraf må for å vazre gyldig godkjennes av departementet?) Er den blitt godkjent, kan den ikke angripes på det grunnlag at den strider mot bestemmelsene i denne paragraf.
& 51. En fylkeskommunes eiendeler kan ikke vaere gjenstand for utlegg eller arrest. Dette gjelder likevel ikke når utlegg eller annen Sikkerhet sekes i inntektsbringende eiendom, skip eller anlegg til dek-
1) Lov av 13. juni 1975 nr. 43. 2) Komunaldepartementet.
ning av krav pa kjopesummen eller av krav på ved—rlag for arbeid eller varor, og kravet er oppiuitt i anledning av utviding eller for- bedring av eller lil videre utnytting av eiendommen, skipet eller anlegget.
& 52. Fortlring på. en fylkeskommune kan ikke bring. = i motreg- ning overfor fylkeskommunens krav på skatter og avgifter. Det samme gjelder overlor fylkeskommunens krav på avgift for elektrisk kraft, vann eller liknende ytelser.
En bank kan heller ikke bringe sin fordring på fylkeskommunen . i motregning overfor fylkeskommunens innskudd i banken.
En fylkeskommune kan ikke overdra krav på skatter eller avgifter. Med samtykke av departementet kan en fylkeskommune overdra ! krav pa avgifter som nevnt i furste ledd, dersom avgiftskravet felger , av en inngatt kontrakt. i
5 53. En fylkeskommune kan ikke tas under konkursbehandling ' etter lov om konkurs og konkursboers behandling av 6. juni 1863 med tilleggslover. Heller ikke gjelder lov om akkordforhandling av 6. mai 1899 med tilleggslover for fylkeskommuner.
5 54. Karl) en fylkeskommune på grunn av vansker som ikke er helt forbigående, ikke kan betale iorfalt gjeld, plikter fylkesordforeren j a meddele dette til departementet. Departementet kunngjcr meldingen ! i Norsk Lysingsblad.
Er slik melding gitt, skal fylkeskommunen til de okonomiske for- hold igjen er kommet i orden, for—st og fremst dekke folgende krav:
1.2) lonn, pensjon og annen godtgjoring til sine tjenestemenn og ar— beidere, tilskudd som fylkeskommunen skal betale til lonn til andre funksjonaerer og de fordi-inger som er nevnt i prioritets— loven 55 3 og 4, jfr. & 7,
2. lovbestemte tilskudd og refusjonsbelop til staten, andre fylkes- kommuner og kommuner dersom kravene er pålopt eller påloper i de siste 12 måneder for meldingen om betalingsinnstilling er kommet inn til departementet og i senere år,
3. utgifter som päloper etter at slik melding som nevnt er kommet ! inn til departementet, eller som er palopt de siste 3 måneder for ' meldingen, til formal som er lagt på. fylkeskommunen ved lov eller som på grunn av saregne forhold tillates opprettholdt. De fordi—inger som er nevnt i punkt 1—3, har innbyrdes like rett. ) Renter og saksomkostninger har samme rett som hovedfordringen. '
Krav som er sikret ved pant, dekkes i den utstrekning pantet ( må antas å strekke til. Bestemmelsene i konkurslovens 5 101 gjelder ! tilsvarende.
.) Lov av 13. juni 1975 ur. 43. ') Lov av 31. mai 1963 nr. 2 5 9—38.
Andre krav som er forfalt, betales forholdsmessig i den utstrek- ning fylkeskassen har midler til det.
555. Fylkeskommunens regnskapsforing må vaere slik at regn- skapene til hver tid gir full oversikt over hvordan fylkeskommunens midlcr er forvaltet og om forvaltningen er i samsvar med det bevilgede budsjett. Departementetl) gir narmere forskrifter om regnskapsforing og revisjon.
Kapittel 8. Fylkesskatt. (åå 56. 57, 58 og 59 opphevet ved lov av 21. mai 1976 nr. 30.)
Kapittel 9. Statens tilsyn med fylkeskommunens forvaltning.
& 60. Vedtaka) av fylkestinget eller annen fylkeskommunal myn- dighet er ikke gyldig uten godkjenning av Kongen når vedtaket går ut på:
1. 53. ta opp län eller ä garantere for lån eller andre okonomiske for- pliktelser. Gjelder det vedtak om "51 ta opp eller garantere for lån, kan Kongen som vilkår for godkjenningen iastsette avdragsmåte og avdragstid for lånet, jfr. 5 48, eller hvor lenge garantien skal vare, jfr. & 49, . å bruke nn'dler av lånefondet eller å bruke lånte midler til annet for-mål enn bestemt ved godkjenningen. På samme måte som nevnt i punkt 1 kan Kongen fastsatte hvordan lånet skal betales tilbake,
3. å. ta over andre forpliktelser som kan påfore fylkeskommunen utgifter i en lengre tid enn de neste 5 år,
4. å bruke fond til andre formål enn de er satt av til, jfr. & 47,
5. å. fore over myndighet og plikter etter bestemmelsene i & 31. 6.2)å fastsette forskrifter for fylkesrådmannens gjeremål.
5 61.2) Utskrift av vedtak av annen fylkeskommunal myndighet enn fylkesting og fylkesutvalg skal sendes fylkesordfereren når ved- taket etter denne lovs bestemmelser trenger godkjenning eller sam- tykke av Kongen eller annen myndighet, eller fylkesordfareren krever det.
') Kommunaldepartementet. ') Lov av 13.1un1 1975 nr. 43. =) Lov av 25. mars 1977 nr. 26.
5 62. När ct thtak er brukt inn lor Kongen etter bestemmelse—ne i 5 18, kan han studie-ste eller fox—kaste vedlaket.
Kapittel 10. * Ymse bestemmelser. ! 5 63. For lån som fylkestinget har vedtatt å ta opp, kan det skrives ; ut rentebmrende gjeldsbrev som lyder på ihendehaveren. Disse gjelds— ] brev må ikke lyde på mindre belop enn 100 kroner eller tilsvarende l belop i fremmerl mynt og skal ha opplysning om måte og tid for tilbake— * betaling. 4 5 64. Ved utbetalinger fra fylkeskommuner til en fylkes-, herreds- ', eller bykommune skal denne kommunes revisjon underrettes. | & 65.1) Etter krav av fylkesordforeren, fylkesrådmannen eller fyl- | kesmnnnen skal en offentlig tjenestemann uten betaling gi de opplys- ninger som er nodvendige for fylkeskommunale saker og' som han etter I sin stilling kan gi. , & 66. Bestemmelsene i denne lovs 55 48—54 gjelder tilsvarende ? for selskaper og andre sammenslntninger når det bare er fylkeskommi .:ier | som er deltakere, og deltakerne har ansvar for gjelden. 5 5 67- ,
1. De lunga-rende kommunestyrer i herreds- og bykommunene i fylket velger tar 1. mai 1953 medlemmer med varamenn til et sarskilt 1 fylkesting som skal tungere ut året 1963. Valget skal foravrig skje ' i samsvar med reglene i (j 5. Fylkesmannen kaller dette fylkesting inn til samling snarest mulig etter at valget er foretatt. Valg av fylkesutvalg og av fylkes- ordferer og varaordforer skal skje i samsvar med reglene i S 7 og 58. Inntil slike valg har funnet sted ledes motet av fylkesmannen. De nyvalgte fylkeskommunale organer og fylkesmannen treffer i samsvar med bestemmelsene i denne lov de tiltak som er nod- vendige for å forberede og gjennomfore nyordningen. Under dette forberedes og vedtas budsjett og skattepålegg for 1964. De naivzerende Iylkeskommuners organer varetar den nåvaerende fylkeskommunes saker inntil 1. januar 1964.
2. De kommunestyrer som velges ved kommunevalget liesten 1963, velger for 1. januai-V1964 i samsvar med reglene i 5 5. medlemmer med varamenn til fylkesting for perioden 1. januar 1964 til 31. desember 1967.
3. Kongen kan, dersom han finner det nadvendig, for hvert enkelt av budsjettårene 1964, 1965 og 1966 bestemme at den nye fylkes- kommune skal lese bestemte oppgaver som en fylkeskommune etter lovgivningen ikke plikter å lose.
]) Lov av 13. juni 1975 nr. 43.
Hvis en bykommune og vedkommende fylkeskommune ikke blir enige om en ordning av det okonomiske oppgjor, treffes avgjorelsen av en skjonnsnemnd på 3 medlemmer oppnevnt av Kongen. Hver av partene kan innen !] måneder etter at melding om skjonnsnemndas avgjerelse er mottatt, kreve saken behandlet av en overskjonns- nernnd på 5 medlemmer oppnevnt av Kongen.
Departementet kan gi naar-mere regler om fremgangsmåten ved skjonn og overskjonn Nemndene treffer sine avgjarelser ved grunn- gitte kjennelser.
Godtgjoring til skjonnsmenn og sakkyndige fastsettes av departe— mentet, som også skal godkjenne de andre utgifter ved skjonnhet. L' jiftene bugres av fylkeskommunen. Kongen kan treffe de bestemmelser som ellers er nodvendige for gjennomforing av omorganiseringen av fylkeskommunen. Han kan under dette ioreta de nodvendige lc—mpninger i anvendelsen av gjeldende lov. & 68. Bestemmelsene i 5 67 trer i kraft straks. Forovrig trer loven
i kraft 1. januar 1964.
Lov av 13. juni 1975 nr. 43.
har under V folgende ikrafttreden og overgangsregler:
1. Denne lov trer i kraft 1. januar 1976. Det fylkesting som velges hosten 1975. kan likevel bestemme at fylkesradmannen skal overta sine oppgaver på. et seinere tidspunkt, ikke seinere enn 1. januar 1977. Kongen kan gi samtykke i vedtak om ytterligere utskyting av tidspunktet. Inntil det tidspunkt som er fastsatt med hjemmel i de to foregaiende punktum, ivaretar fylkesmannen de funksjoner som fylkesrådmannen skal ha etter denne lov. Det fylkesting som velges hosten 1975, ansetter fylkesradmann og fastsetter narmere bestemmelser om fylkeskommunens nye admi- nistrasjon, oppretter de stillinger som finnes nedvendige, ansetter tjenestemenn i stillingene osv.
Vedtak etter punkt 1 og 2 kan treffes i fylkestingets konstituerende mate eller seinere.
Kongen treffer de bestemmelser som for avrig er nodvendige for å gjennomfare omorganiseringen.
Lov
av 21. mal 1976 nr. 30. om endringer i lov om fylkeskommuner av 16. juni 1961 nr. 1.
I (Endringene inntatt i loven.)
II
AVI) kommunens andel av skatteinngangen vedrerende trekk- oppgjaret for siste oppgjarstermin i 1976 skal 4/11 overferes fra kommunekassen til fylkeskassen innen 15. februar og 15. mars 1977. Belopene skal beregnes på grunnlag av kommunens andel av skatt som nevnt i forste pnnktum fra konto nr. 21/76 i skatteregnskapet for henholdsvis januar og februar 1977. '
Av kommunens andel av skatteinngangen vedrarende etterskotts- : pliktige skattytere for inntektsåret 1976 skal 4/11 av de i 1977 inn- i betalte skatter over-fares fra kommunekassen til fylkeskassen. Over- ' foringene skal skje terminvis innen én måned etter utlopet av de * frister som er nevnt i lov om betaling og innkreving av skatt 5 27 ! nr. 2. forste ledd. og nr. 6. .
Bestemmelsene i farste og annet ledd gjelder ikke for Oslo.
III Endringene under I og II trer i kraft 1. januar 1977.
1) Lov av 10. desember 1976 nr. 89.
Lov av 26. mai 1978 nr. 30 om endring i lov 16. juni 1961 nr. 1 om fylkeskommuner.
Ot. prp. nr. 10, Innst. 0. nr. 24 og Besl. 0. nr. 39 (1977—78). Odels- og Lagtingsvedtnk hhv. 14. mars og 21. april 1978. Fremmet av Kommunal- dep.
I
I lov 16. juni 1961 om fylkeskommuner gjores folgende end- ringer: & 50 skal lyde: En fylkeskommune kan ikke rettsgyldig pantsette sine eiendeler til Sikkerhet for andres gjeld. unntatt til Sikkerhet for lån som brukes til videre utnyttelse, utvidelse eller forbedring av den fylkes- kommunale eiendel.
& 60 nr. 1 skal lyde:
1. å ta opp lån eller å garantera for lån eller andre okonomiske forpliktelser. Gjelder det vedtak om a ta opp eller garantere for lån, kan Kongen som Vilkår for godkjenningen fnstsette avdrags- måte og avdragstid for lånet, jfr. % 48, eller hvor lenge garantien skal vare, jfr. & 49. Kongen kan bestemme at låneopptak og garantier under visse belopsgrenser ikke trenger godkjenning, og kan fastsette forskrifter for slike låneopptak og garantier. Låne- opptak eller garantier for lån av statsbanker, offentlige fond eller andre statsmidler trenger ikke godkjenning etter denne bestemmelse.
I'I Denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Bilaga 3
Uttalelse Tilråding Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Tilråding Tilråding
Uttalelse
Uttalelse Oversikt over Hovedkomiteens uttalelser
av 15 mars 1972 om direkte valg av fylkesting. av 19 april 1972 om skatteutjamningen 1973. av 14 desember 1972 om kommunenes utgifter til skog— brannvern. av 14 desember 1972 om Forbrukerrådets lokale orga— nisasjon m.v. av 25 januar 1973 om dekning av utgiftene ved stor- tingsvalg og kommunevalg. av 21 mars 1973 om forkjöpsrett ved salg av leie— gårder og offentlig boligformidling. av 5 april 1973 om skatteutjamningen i 1974. av 5 april 1973 om tiltak for å styrke kommunenes ekonomi i 1974. av 5 april 1973 om konsesjonsloven (Ot. prp. nr. 6 1972—73). av 2 mai 1973 om tjenesteboliger for geistlige enbets— og tjenestemenn.
Tilleggsuttalelse av 13 desember 1973 om direkte valg av
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Tilråding Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
fylkesting.
av 13 desember 1973 om statsstötte til boligmiljö— tiltak. av 23 januar 1974 om forskrifter för kloakkutslipp fra spredt bolig— og fritidsbebyggelse. av 23 januar 1974 om delegasjon av myndighet etter bygningsloven fra Sosialdepartementet til fylkes— mennene. av 20 februar 1974 om dekning av utgiftene til helseinstitusjoner. av 25 mars 1974 om visse landbruksfaglige Skoler. av 4 april 1974 om skatteutjamningen i 1975. av 4 april 1974 om delegasjon av myndighet til å godkjenne distriktstannklinikker i folketannrökta. av 22 april 1974 om fylkeskommuneloven.
Tilleggsuttalelse av 20 mai 1974 om opprettelse av rådmanns—
kontorer i fylkeskommunene. av 20 mai 1974 om tilskottsordningen for grunnskolen. av 10 juni 1974 om styrking av kommunalsektorens ekonomi.
av 22 august 1974 om avgjdrelsemyndighet i utsloppssaker. av 4 september 1974 om et rådgivende organ for skatteutjamningen. av 17 oktober 1974 om alkoholistomsorgen. av 17 oktober 1974 om delegasjon av myndighet til fylkesmannen og fylkeslegen på områder innen psykisk helsevern og helsevern for psykisk utviklingshemmede. av 17 oktober 1974 om endring i lov om jordmddre. av 6 november 1974 om klager over sosialstyrenes vektak. av 6 november 1974 om overföring av anvisnings— myndighet til fylkesmannen i visse saker.
Uttalelse av 16 desember 1974 om delegasjon av angjprelses— myndighet til fylkesmannen og fylkeslegen i visse administrative spörsmål. Uttalelse av 16 desember 1974 om skolesjefens tjenesteforhold til rådmannen. Uttalelse av 16 desember 1974 om barnehager og lekeparker. Uttalelse av 22 januar 1975 om avgjdrelsesmyndighet vedrprende tilskott til bomiljptiltak. Uttalelse av 22 januar 1975 om utvidet myndighet for formann— skapet. Uttalelse av 19 februar 1975 om kommunaladministrative ordninger i Oslo—området. Uttalelse av 19 februar 1975 om formannskapssekreuerens arbeidsområde. Uttalelse av 19 februar 1975 om kompentanseforholdet mellom fylkeskommunene og kommunene. Uttalelse av 19 februar 1975 om sikring av private planover— ganger over jernbane. Uttalelse av 19 februar 1975 om norsk reiselivspolitikk. Uttalelse av 19 februar 1975 om utbygging av offentlige tilfluktsrom. Uttalelse av 12 mars 1975 om tekniske skoler. Uttalelse av 12 mars 1975 om utbygging av sykehus m.v. Uttalelse av 12 mars 1975 om naringsmiddelkontroll. Uttalelse av 12 mars 1975 om erstatning for naturskader. Uttalelse av 12 mars 1975 om omsorg for psykisk utviklings— hemmede. Uttalelse av 8 april 1975 om revidert lov om samferdsel. Uttalelse av 8 april 1975 om målsettinger og virkemidler i samferdselspolitikken.
Tilleggsuttalelse av 16 april 1975 om revidert lov om samferdsel. Uttalelse av 16 april 1975 om gang— og sykkelveier i til— knytning til riksveier. Uttalelse av 12 mai 1975 om endringer i saneringsloven. Uttalelse av 12 mai 1975 om oljevernberedskap. Uttalelse av 20 mai 1975 om sosiale tjenester og sosialt hjelpeapparat. Uttalelse av 20 mai 1975 om voksenopphering. Uttalelse av 13 juni 1975 om utflyttning av statsinstitusjoner. Uttalelse av 13 juni 1975 om dagligvareservice i utkant— områder (foreldpig Uttalelse). Uttalelse av 13 juni 1975 om rutinekontroll med vannkvaliteten i Glåma. Uttalelse av 13 juni 1975 om nemnder i forvaltningen. Uttalelse av 13 juni 1975 om statstillskott til lönn for jordmpdre. Uttalelse av 19 september 1975 om veiledning til landbruks— og fiskerhueringene. Uttalelse av 19 september 1975 om endringer i bygningsloven. Uttalelse av 19 september 1975 om kollektiv trafikk iruer-
trafikkområder.
Uttalelse av 8 april 1975 om norsk kart— og oppmålingsvirkoomhet.
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
, Uttalelse * Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse
av 19 september 1975 om forskjellige samferdsels— saker (Bilavgiftsutvalgets utredning 8 april 1975; NOU 1975: 21 Stötteordninger i norsk samferdsel; NOU 1975: 39 Personbil, miljö og samfunn; og uttalelse fra Samferdselsplanutvalget 4 juli 1975). av 8 oktober 1975 om domstollovens 5 25. av 8 oktober 1975 om alternativ opplaring i ungdomsskolen. av 5 november 1975 om forenkling av mindre avgifter og'gebyrer. av 5 november 1975 om opplering av yrkessjåförer. av 5 november 1975 om utdannelse av personale til storhusholdninger. av 19 november 1975 om lakseskatt. av 19 november 1975 om pensjonsordninger for sykepleiere. av 3 desember 1975 om tiltak mot forurensninger. av 3 desember 1975 om kommunenes plikt til å skaffe kontorlokaler til ligningsvesen og folkeregister. av 17 desember 1975 om omlegging av finansierings- ordningen i helse- og trygdesektoren. av 11 februar 1976 om NOU 1974: 60 Ansattes med— bestemmelse i offentlig virksomhet. av 25 februar 1976 om forenkling av lov av 8 mars 1935 om handelsnäring. av 24 mars 1976 om elektrisitetsforsyningens organisasjon i Norge. av 24 mars 1976 om administrasjonsordningen av den regionale helsetjeneste. av 7 april 1976 om a) delegasjon av kommunestyrets myndighet til administrasjonen og b) intern kommunal klagerett. av 6 mai 1976 om enslige forsörgere. av 22 juni 1976 om refusjon av sosiale utgifter. av 24 september 1976 om vann— og kloakkavgifter m.m. av 20 oktober 1976 om NOU 1976: 14 Boligtiltak for funksjonshemmede av 20 oktober 1976 om loven om fordringshaveres dekningsrett m.v. av 17 november 1976 om regler for kommunale nemnder. av 17 november 1976 om regler for fylkeskommunale nemnder. av 26 november 1976 om forenklinger i byggesaks— behandlingen. ' av 17 desember 1976 om tippemidler til idretts— formål og statstilskott til samfunnshus. av 17 desember 1976 om Lov av 25 mars 1949 om garantifond for lån i Norges Kommunalbank. av 17 desember 1976 om sivilt beredskap. av 17 desember 1976 om funksjonsfordelingen og administrasjonsordningene for motorferdsel i utmark og vassdrag. av 19 januar 1977 om adopsjon og adopsjonsformidling. av 19 januar 1977 om Lov om psykisk helsevern. av 16 februar 1977 om konsesjonsavgiftsfondet.
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
av 16 februar 1977 om utbygging og drift av norske havner. av 16 mars 1977 om stötte til dagligvareforretninger. av 16 mars 1977 om samordning av landsbruksfor— valtningen. av 16 mars 1977 om velferd for elever og studenter. av 31 mars 1977 om finansielle forenklinger 1978. av 31 mars 1977 om transportsubsidier. av 31 mars 1977 om bedriftshelsetjenesten. av 31 mars 1977 om fri rettshjelp. av 31 mars 1977 om Lov om samordnet näringsmiddel- kontroll. av 31 mars 1977 om salgs- og skjenkeavgifter. av 31 mars 1977 om helsevernet for psykisk utviklings— hemmede. av 20 april 1977 om folkehögskolene. av 27 juni 1977 om boligtiltak for funksjonshemmede. av 27 juni 1977 om NOU 1977: 9 Varehandelen, forbrukerne og samfunnet. av 27 juni 1977 om NOU 1977: 22 Finansiering av helseinstitusjoner. av 27 juni 1977 om håndverksloven. av 27 juni 1977 om midlertid lov av 11 juni 1976 om ”planlegging av forsöksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten utenfor institusjon”. av 16 august 1977 om barnehager. av 28 september 1977 om kommunale lukningsvedtekter. av 19 oktober 1977 om NOU 1977: 6 Ein samla offentleg politikk for oppvekstmiljöet. av 19 oktober 1977 om et utkast til forurensningslov. av 19 oktober 1977 om en felles kommune— og fylkes- kommunelov. av 19 oktober 1977 om visse spörsmål i forbindelse med handelsloven (handelsbrev og omförselshandel). av 19 oktober 1977 om NOU 1976: 58 Attföringsarbeidet. av 19 oktober 1977 om visse endringer i lov om sosial omsorg og andre lover. av 28 november 1977 om forslag fra Miljöverndeparte- mentet til nye bestemmelser om behandling og god- kjenning av generalplaner. av 28 november 1977 om utkast til odelstingspropo—
sisjon om konmmmal og fylkeskonmwmal sosialforvaltning. av 28 november 1977 om offentlig kulturvern på fylkesplan.
av 9 desember 1977 om tjenesteboliger for stats— tjenestemenn. av 9 desember 1977 om utkast til stortingsmelding om rådgivning og lokalforvaltning i landbruket. av 18 januar 1978 om NOU 1977: 1 Ny planleggingslov. av 18 januar 1978 om offentlig tilrettelagt almenpraksis for leger. av 18 januar 1978 om NOU 1977: 35 Lov om barn og foreldre. av 2 februar 1978 om forliksrådenes utgifter. av 2 februar 1978 om bidragsfogdenes innkrevings- oppgaver. av 1 mars 1978 om NOU 1977: 30 Norsk samferdselsplan.
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse
Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse Uttalelse
Uttalelse
Uttalelse
av 5 april 1978 om NOU 1977: 40 A Norsk Vegplan.11. av 5 april 1978 om administrasjonen for forurens— ningssaker på fylkesplan. av 10 mai 1978 om NOU 1978: 1 Om lov om oppvekstmiljö. av 10 mai 1978 om NOU 1978: 6 Arbeid for kvinner. av 31 mai 1978 om ny söknadsprosedyre for tilskott av tippemidler. av 14 juni 1978 om en utredning fra Finansdeparte— mentet om stedlig arbeidsgiverkontroll under en lönnsskatteordning. av 14 juni 1978 om et utkast til proposisjon om endringer i barnevernloven m.v. som Sosialdeparte— mentet har lagt fram. av 14 juni 1978 om höringsnotat fra Sosialdeparte— mentet om regulering av legetjenester. av 9 februar 1979 om NOU 1978: 44 Rettlednings— tjenesten i fiskerinaningen. av 6 mars 1979 om NOU 1978: 30 Ixerlinglov. av 6 mars 1979 om NOU 1978: 41 Import og distribu— sjon av spillefilm. av 6 april 1979 om innkreving av underholdsbidrag. av 6 april 1979 om samordning av offentlig laboratoriedrift. av 3 mai 1979 om NOU 1979: 5 Bypolitikk. av 3 mai 1979 om NOU 1978: 32 Fritidsbåten. av 19 juni 1979 om stötteordninger til dagligvare— handelen. av 13—14 august 1979 om forslag til ny handelslov. av 13—14 august 1979 om organisering av kommunale nemnder i sosialsektoren. av 20 august 1979 om utgifter ved innkreving av skatt. av 3 oktober 1979 om fiskermanntallet. av 7. november 1979 om utkast til lov om distrikts- helsetjenesten. av 7. november 1979 om NOU 1979:28 Helse og sosialtjenesten i lokalsamfunnet. av 7. november 1979 om NOU 1979 27 Transport av funksjonshemmede. av 10. desember 1979 om NOU 1979220 Forsök med fritidshjem. av 28. januar 1980 om NOU 1979:26 Apotekdriftens organisasjon og funksjoner. av 28. januar 1980 om utkast til lov om medbestem— melse for ansatte i offentlige virksomheter.
Kronologisk förteckning
Fjorton dagars fängelse. Ju. Skolforskning och skolutveckling. U. Lärare i högskolan. U. Preskriptionshinder vid skattebrott. B. Förenklad skoladministration. U. Offentlig verksamhet och regional välfärd. |. Kompensation för förvandlingsstraffet. Ju. Privatlivets fred. Ju. Övergång till fasta bränslen. I.
10. Ökad kommunal självstyrelse. Kn. 11. Vildsvin i Sverige. Jo. 12. Mineralpolitik. i. 13. Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet7 S. 14 Kärnkraftens avfall. |. 15. Läromedlen i skolan. U. 16. Vissa frågor rörande flerhandikappade. S. 17. Datateknik och industripolitik. I. 18. Att vara skolledare. U. 19. Fler kvinnor som skolledan.. U. 20. Jämställdhet i statsförvaltningen. B. 21. Hem och skola. U. 22. Utbyggnad av yrkesmedicinen. A. 23. Statligt kunnande till salu. B. 24. Bättre miljöinformation. Jo. 25. Studiestöd. U. 26. Mot bättre vetande. U. 27. Barn och vuxna. 5. 28. Massmediekoncentration. Ju 29. Vilt och trafik. Jo. 30. Den sociala selektionen till gymnasiestadiet. U. 31. Offentlighetsprincipen och ADB. Ju. 32. Stödet till dagspressen. U. 33. Svensk Iäkemedelsindustri. I. 34. Handikappad-integrerad-normaliserad—utvärderad. U. 35. Energi i utveckling. EFUD 81. I. 36. Arbetskooperation. I. 37. Ny järnvägslagstiftning Il. Ju. 38. Utbildning för uppdrag i u-land. UD. 39. Vettenplenering. Jo. 40. Vattenplanering. Exempel och bilagor. Jo. 41. Olja för kristid. H. 42. Arbetstagares uppfinningar. Ju. 43. Program för energihushållning i befintlig bebyggelse. Bo. 44. Bidrag till kvinnoorganisetioner. Kn. 45. Översyn av vallagen 2. Ju. 46. Högskolan i FoU-samverkan. U. 47. Samspel för balanserad utveckling i glesbygd. I. 48. i livets slutskede. Transplantationskirurgisks frågor. S. 49. Tomträtt. Ju. 50. Personel-utveckling-vårdplanering. U. 51. Velutareglering och ekonomisk politik. E. 52. Långtidsutredningen 1980. E. . Länsförvaltningerna i Danmark, Finland Norge. Kn.
SDPNPS'MÄPNH
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Industridepartementet
Fjorton dagars fängelse. [1] Offentlig verksamhet och regional välfärd. [6] Kompensation för förvandlingsstraffet. [7] Övergång till fasta bränslen. [9] Privatlivets fred. [8] Mineralpolitik. [12] Messmediekoncentration. [28] Kärnkraftens avfall. [14] Offentlighetsprincipen och ADB. [31] Datateknik och industripolitik. [17] Ny järnvägslagstiftning II. [37] Svensk läkemedelsindustri. [33] Arbetstagares uppfinningar. [42] Energi i utveckling EFUD 81. [35] Översyn av vallagen 2. [45] Arbetskooperation. [36] Tomträtt. [49] Samspel för balanserad utveckling i glesbygd. [47] Utrikesdepartementet Kommundepartementet Utbildning för uppdrag i u-land. [38] Ökad kommunal självstyrelse. [10] Bidrag till kvinnoorganisationer. [44] Socialdepartementet Länsförvaltningarna i Danmark, Finland Norge. [53] Lönar det sig att tillsätta fluor i dricksvattnet? [13] Vissa frågor rörande flerhandikappade. [16] Barn och vuxna. [27] | livets slutskede. Transplantationskirurgiska frågor. [48]
Ekonomidepartementet
Valutareglering och ekonomisk politik. [51] Långtidsutredningen 1980. [52]
Budgetdepertementet
Preskriptionshinder vid skattebrott. [4] Jämställdhet i statsförvaltningen. [20] Statligt kunnande till salu. [23]
Utbildningsdepartementet
Skolforskning och skolutveckling. [2] Lärare i högskolan. [3] Förenklad skoladminlstration. [5] Läromedlen i skolan, [15] Utredningen om kvinnliga skolledare. 1. Att vara skolledare. [18] l 2. Fler kvinnor som skolledare. [19] Hem och skola. [21] ] Studiestöd. [25]
Mot bättre vetande. [26] Den sociala selektionen till gymnasiestediet. [30] Stödet till dagspressen. [32] Handikappad-intagrerad—normaliserad—utvärderad. [34] Högskolan i FoU-samverkan. (46) Personel—utveckling—vård-planering. (50)
Jakt— och viltvårdsberedningen. 1. Vildsvin i Sverige. [11] 2. Vilt och trafik. [29] Bättre miljöinformation. [24] Vettenplaneringsutredningen. 1. Vattenplenering. [39]
2. Vattenplanering. Exempel och bilagor. [40]
Handelsdepartementet
» Jordbruksdepartementet % Olja för kristid. [41]
Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggnad av yrkesmedicinen. [22]
Bostadsdepartementet Program för energihushållning i befintlig bebyggelse. [43]
( .
. [ '". ' |." ls