SOU 1965:54

Författningsfrågan och det kommunala sambandet

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet

Efter bemyndigande av Kungl. Maj:t den 18 december 1964 tillkallade chefen för justitiedepartementet sju sakkunniga för att utreda frågan om det ömsesidiga beroendet mellan riksstyrelse samt kommunal och regional självstyrelse m.m.

De sakkunniga, som antagit namnet länsdemokratiutredningen, är lands- hövding Per I. Nyström, ordförande, riksdagsledamöterna K. Emil Ahlkvist, Carl Albert Anderson, P. Einar Asp, P. Olof R. Dahlén, Stig F. Hansson samt Per M. Petersson.

Till sekreterare förordnades den 12 januari 1965 hovrättsassessorn Carl G. Lidbom och till biträdande sekreterare pol.mag. Leif G. Andersson. Sedan den 1 maj 1965 har fil.stud. Ingrid K.G. Gunnarsson biträtt sekretariatet.

Utredningen har för sitt arbete anlitat ett stort antal experter, vars bidrag redovisas i bilagorna till betänkandet. De internationella uppgifterna har för de nordiska länderna sammanställts av rektor Arne Wåhlstrand samt för övriga europeiska länder, som redovisas, av förbundsjurist Per Langenfelt. En redogörelse för den historiska utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun har utarbetats av preceptor Fritz Kaijser. Samspelet mellan stat och kommun vad gäller samhällsplaneringen har belysts av aktuarie Hans Esping och arkitekt Hans Fog. Byrådirektör Kjell O. Granström har i en undersökning redovisat hur kommunalmännen uppfattar relationerna mellan staten och kommunerna. En liknande undersökning men med ton- vikten lagd på finanspolitiken har utförts av ekon.lic.ErnstJonsson.Kompe- tensfördelningen mellan stat och kommun på arbetsmarknadspolitikens om— [ råde har beskrivits av byrådirektör Börje Ahlqvist. Vissa författningspoli- * tiska problem har belysts av universitetslektor Agne Gustafsson; de interna- ' tionella uppgifter, som redovisas i den av Gustafsson utarbetade bilagan, har sammanställts av assistent Hans Ring.

Fem skilda undersökningar angående kommunala val har för utredningens räkning utförts vid statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universi— tet. Institutionens prefekt, professor Jörgen Westerståhl, har övervakat ar- betet och granskat resultatredovisningarna. Undersökningarna har letts av assistent Lars Strömberg. I en intervjuundersökning med kommunala för- troendemän rörande valrörelsen 1962 har medverkat studenter och yngre forskare vid de statsvetenskapliga institutionerna vid Göteborgs, Lunds,

Uppsala samt Stockholms universitet. Fil. mag. Olle Rehnstedt har svarat för en undersökning av vissa fristående kommunalval och vissa kommunal- val som ägt rum samtidigt med andrakammarval samt en undersökning om lokala partibildningar i 1958 och 1962 års kommunalval. En genomgång av Sveriges Radios program inför 1962 års kommunalval har gjorts av fil. stud. Lennart Brantgärde.

Övriga såsom bilagor redovisade arbetspromemorior och undersökningar har sammanställts inom sekretariatet.

Utredningen har haft tillgång till en undersökning av universitetslektor Bo Särlvik om väljarnas information och attityder i författningsfrågor. Be- träffande väljarnas inställning under valrörelsen 1964 till frågan om indi- rekta val till en del av riksdagen genom kommunala församlingar innehåller detta material en sammanfattande tabell som publicerats i annat samman- hang (Statsvetenskaplig Tidskrift 1965 h. 2—3).

Länsdemokratiutredningen har delat upp sitt arbete i två etapper. I det nu redovisade betänkandet har utredningen behandlat frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kam- marsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. I ett senare betänkande har utredningen för avsikt att behandla frågan om en vidgad demokrati på länsplanet.

Utredningen har så långt möjligt begränsat själva betänkandets omfång. De arbetspromemorior och särskilda undersökningar som utarbetats av ex- perter och inom sekretariatet och som legat till grund för utredningens över- läggningar, har emellertid ansetts innehålla uppgifter av så stort allmänt intresse att de, med vissa undantag, borde publiceras såsom bilagor till be- tänkandet. Beträffande bilagorna är att märka att varje författare själv fått svara för innehållet i sina egna promemorior och undersökningar. Utred— ningen har av tidsskäl inte kunnat i detalj granska samtliga bilagor.

Utredningen har nu slutfört första etappen av sitt uppdrag och får härmed överlämna sitt betänkande Författningsfrågan och det kommunala sam- bandet.

Reservation har anförts av ledamöterna Dahlén, Hansson och Petersson. övriga ledamöter har med anledning av innehållet i reservationen förenat sigom ett särskilt yttrande.

Stockholm den 9 september 1965.

Per Nyström

Emil Ahlkvist Carl Albert Anderson Einar Asp Olle Dahlén Stig F. Hansson Per Petersson

lCarI Lidbom

U ppdraget

Inledning

Författningsutredningen lade under våren 1963 fram förslag till ny rege- ringsform och ny riksdagsordning. Förslagen innefattar en helt nyskriven författning, uppbyggd på parlamentarismens princip. Den mest uppmärk- sammade sakliga nyheten är att den nuvarande på två kamrar fördelade riksdagen föreslås ersatt med en enkammarriksdag. Utredningen har dragit upp riktlinjerna för ett nytt valsystem som skall kunna tillämpas vid val till enkammarriksdagen.

Författningsutredningen var emellertid inte enig. En minoritet inom ut- redningen reserverade sig till förmån för ett modifierat tvåkammarsystem.

I den politiska debatt i författningsfrågan, som följde på offentliggöran- det av författningsutredningens förslag framträdde skarpa meningsmotsätt— ningar beträffande kammar— och valsystemet. Motsättningarna visade sig till inte oväsentlig del ha sin grund i olika uppfattningar om behovet av ett samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. I det nu gäl- lande riksdagsskicket med fasta valperioder och allmänna val vartannat år finns ett sådant kommunalt samband. Det består däri, att de i kommunal- valen utsedda landstingsmännen och stadsfullmäktigeledamöterna i de största städerna väljer ledamöter i första kammaren. Författningsutred- ningen har förutsatt att systemet med fasta valperioder och regelbundna växlingar mellan riksdag-sval och kommunalval skall bibehållas, men enligt det förslag, som majoriteten inom utredningen ställt sig bakom, skall de kommunala valen inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning.

I debatten om förslaget till enkammarriksdag gjorde somliga i likhet med författningsutredningens majoritet gällande, att den kommunala demokra- tin skulle vinna på att de kommunala valen blev helt fristående från riks— dagsvalen och att de kommunala valrörelserna såvitt möjligt befriades från inblandning av rikspolitik. Andra hävdade, att det kommunala sambandet är värdefullt och väsentligt för den kommunala demokratin och att det därför inte utan vidare kan offras i en ny författning.

För att undersöka möjligheterna till en samförståndslösning i författ- ningsfrågan beslöt partiledarna för de fyra största politiska partierna i april 1964 att tillsätta en särskild arbetsgrupp som skulle behandla frågan om det kommunala sambandet. Gruppen fick endast några få veckor till sitt förfogande. Dess arbete skulle enligt partiledarnas överenskommelse ovill-

korligen vara avslutat före ingången av juni 1964. I sin rapport över arbetet (SOU 1964:39) anmälde gruppen emellertid att den förelagda uppgiften vai av sådan karaktär och storleksordning att det inte varit möjligt att tillräck— ligt penetrera och överväga de uppställda problemen inom den utmätta tiden.

Remissdebatten under höstriksdagen 1964 visade, att det i riksdagen fanns en utbredd önskan att finna nya vägar till förhandlingar i författnings- frågan. Flera talare, som tog upp författningsfrågan, underströk att det var angeläget att bevara och stärka den kommunala självstyrelsen och i anslut- ning härtill erinrades om en i vissa riksdagsmotioner framförd tanke att utvidga den kommunala självstyrelsen på länsplanet. Tanken på en utvidgad länsdemokrati borde, sades det, närmare övervägas i sitt större författnings- politiska sammanhang.

Konstitutionsutskottet återkom till frågan i ett enhälligt utlåtande (1964: 39) över berörda motioner. Utskottet var medvetet om att olika pågående utredningar, bland dem länsförvaltningsutredningen och länsindelnings- utredningen, sysslade med spörsmål av betydelse för den regionala för- valtningen, men enligt utskottets uppfattning var angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet en för- fattningspolitisk fråga av vidare räckvidd än vad som aktualiserades inom ramen för de pågående utredningarna. Behov förelåg, ansåg utskottet, bl.a. att allsidigt pröva ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riksstyrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna. Denna an- svarsfördelning är av stor betydelse, bl.a. därför att behandlingen av een- trala samhällsfrågor inom utbildning, arbetsmarknadspolitik, sjukvård, socialvård, bostads- och markpolitik, trafikpolitik etc. förutsätter nära samverkan mellan olika beslutande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser. Det gällde, framhöll utskottet, att finna vägar för att befästa denna samverkan. Utskottet fortsatte:

Under höstens remissdebatt visades ett betydande intresse för att ifrågavarande spörsmål borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författ- ningsfrågan, som måste följa efter den nu avslutade remissbehandlingen av författ- ningsutredningens betänkanden. Utskottet, som finner det angeläget att det inledda reformarbetet för statsskickets del inte försenas, anser emellertid att detta inte får undanskymma vikten av att nu berörda problem upptages till ett samlat bedömande. Sålunda utgår utskottet från att här berörda synpunkter och förslag som framförts i förevarande motioner blir föremål för prövning vid den fortsatta beredningen 'w författningsfrågan.

Riksdagen godkände utskottsutlåtandet utan debatt i december 1964. Samma månad träffades en uppgörelse mellan partiledarna för de fyra största partierna om den fortsatta handläggningen av författningsfrågan. Två utredningar tillsattes, en om riksstyrelsen och länsdemokratin (läns— demokratiutredningen) och en för översyn av vissa bestämmelser i vallag-

stiftningen. Den sistnämnda utredningen skall bl.a. undersöka de rent tek- niska förutsättningarna för och förfarandet vid en eventuell gemensam valdag för riksdags- och kommunalval.

Länsdemokratiutredningens direktiv framgår av följande anförande av chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, till statsrådsprotokollet den 18 december 1964:

Författningsutredningen har framlagt en rad betänkanden, som har behandlat olika delar av det problemkomplex som innefattas i författningsfrågan. Utred- ningen avslutade sitt arbete under 1963 genom framläggande av betänkanden, som innefattade förslag till regeringsform och riksdagsordning med därtill hörande motiv. Betänkandena har remissbehandlats och det mycket omfattande remiss- materialet sammanställes nu och publiceras i en serie betänkanden. Därjämte har under tiden särskilda av de demokratiska partierna tillsatta arbetsgrupper belyst vissa centrala frågor.

Man kan redan på detta stadium av arbetet med sammanställandet av remiss- yttrandena konstatera, att i vissa grundläggande frågor råder i huvudsak enighet bland remissinstanserna. Detta gäller bl.a. önskemålet om att inskriva parlamenta- rismen i författningen och betydelsen av att grundlagsfästa den konstitutionella praxis som under årens lopp har utbildats.

Beträffande metoderna att förverkliga dessa önskemål råder viss oenighet bland remissorganen och beträffande en rad andra, likaledes viktiga frågor går mening- arna starkt isär. I vissa delar är remisskritiken mot författningsutredningens förslag mycket kraftig.

Även i den politiska debatt som har ägt rum efter det författningsutredningen avslutade sitt arbete har skiftande åsikter kommit till uttryck. Därvid har frågorna om kammarsystem och valsätt tilldragit sig särskilt intresse. I anslutning därtill har framhävts den mycket centrala roll, som den kommunala självstyrelsen spelar i vårt nuvarande samhällsskick.

Det torde icke råda några delade meningar om att den utomordentligt snabba expansion av den kommunala verksamheten, som har ägt rum under det gångna decenniet, har allt starkare ställt både den lokala och regionala förvaltningen och den kommunala självstyrelsen i centrum för uppmärksamheten. Det har i hög grad ankommit på primärkommunerna och olika regionala organ att förverkliga den politik, som väljarna har uttalat sig för. Med de ytterligare krav på den offentliga sektorn, som vårt folk naturligen ställer, kan det förutses att denna utveckling kommer att accentueras.

Mot bakgrunden härav bör frågan om arbetsfördelningen mellan å ena sidan de kommunala och regionala självstyrelseorganen och å andra sidan de institutioner, som representerar riksstyrelsen, samt den problematik, som inrymmes i det ömse- sidiga beroendet mellan kommunal och regional självstyrelse och riksstyrelse, övervägas i anslutning till utarbetandet av den grundläggande lagstiftning, som skall vara normerande för vårt statsskick.

Den primärkommunala självstyrelsens organisation och ändamålsenlighet för de uppgifter, som har kommit att åvila denna styrelse, har under senare år varit föremål för statsmakternas beslut. Däremot har frågan om uppgifterna för och organisationen av den regionala självstyrelsen icke kommit under statsmakternas ställningstagande. Ur vissa aspekter har visserligen den regionala förvaltningens organisation varit föremål för uppmärksamhet genom olika redan slutförda eller pågående utredningar, bl.a. genom den år 1961 tillsatta länsförvaltningsutred- ningen, som har till uppgift att utreda grunderna för den statliga länsförvalt-

ningens ordnande för framtiden. Frågan om den regionala självstyrelsens upp- gifter och arbetsfördelningen mellan regionala organ och riksstyrelsen samt det ömsesidiga beroendet mellan dessa institutioner har emellertid icke blivit belyst.

Det problemkomplex, som jag härmed har berört, har de senaste dagarna aktualiserats genom att riksdagen den 9 december i år enhälligt har bifallit konsti— tutionsutskottets utlåtande nr 39. Konstitutionsutskottet har i detta utlåtande haft till bedömande motioner, vari har ifrågasatts om debatten kring författningsfrågan och de bästa formerna för folkviljans utövande enbart eller huvudsakligen bör begränsas till att gälla de centrala statsorganen, riksdag och regering.

Konstitutionsutskottet har i utlåtandet ingående redogjort för de sidor av den regionala förvaltningen, som hittills har varit föremål för statsmakternas upp— märksamhet, och diskuterat frågan om en vidgning av den kommunala självstyrel- sen på länsplanet. I anslutning härtill har utskottet framhållit att en helhetsbedöm— ning av denna fråga försvåras av att väsentliga delar av frågekomplexet befinner sig under utredning eller remissbehandling. Utskottet finner det naturligt att det material och de förslag, som kan framkomma i ifrågavarande utredningar blir av största betydelse för det i motionerna upptagna problemet. Angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet är emellertid, konstaterar konstitutionsutskottet, ett författningspolitiskt spörsmål av vidare räckvidd än som aktualiseras inom ramen för de ifrågavarande utredningarna. I samband här- med har utskottet uppmärksammat ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riks- styrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna. Utskottet finner denna fråga vara av stor betydelse, bl.a. därför att behandlingen av centrala samhällsfrågor inom utbildning, arbetsmarknadspolitik, sjukvård, socialvård, bostads— och markpolitik, trafikpolitik m.m. förutsätter nära samverkan mellan olika beslutande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser. Från denna synpunkt, konstaterar utskottet, gäller det att finna vägar för att befästa denna samverkan.

Utskottet har i sitt utlåtande även berört metodiken för lösandet av detta problemkomplex. Därvid hänvisar utskottet till att under höstens remissdebatt visades ett betydande intresse för att detta spörsmål borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författningsfrågan, som enligt utskottets mening måste följa efter den nu avslutade remissbehandlingen av författningsutredningens betänkanden. Utskottet, som finner det angeläget att det inledda reformarbetet för statsskickets del icke försenas, anser emellertid att detta icke får undanskymma vikten av att problemet om den kommunala och regionala självstyrelsen och dess samband med riksstyrelsen upptages till ett samlat bedömande.

Under hänvisning till det anförda utgår konstitutionsutskottet från att de syn- punkter och förslag, som har behandlats i utskottets utlåtande, blir föremål för prövning vid den fortsatta beredningen av författningsfrågan.

De slutsatser, som konstitutionsutskottet sålunda har kommit till i sitt av riks— dagen godkända utlåtande, kan jag i allt väsentligt ansluta mig till. De anknyter i huvudsak till vad jag inledningsvis har anfört.

Då det gäller det sätt, på vilket förevarande problemkomplex bör angripas, har konstitutionsutskottet utan närmare ställningstagande uttalat sig för en prövning i anslutning till den fortsatta beredningen av författningsfrågan. Till spörsmålet i vilka former den sistnämnda frågan skall bringas till slutgiltig lösning vill jag icke nu taga ställning. Då jag emellertid i likhet med konstitutionsutskottet är av den uppfattningen att det inledda arbetet på en författningsreform icke bör för— senas, anser jag, att ifrågavarande spörsmål omedelbart bör göras till föremål för

särskild utredning. Det kan givetvis diskuteras, om denna utredningsuppgift bör anförtros åt någon av de nu pågående utredningarna eller om särskilda sakkunniga bör tillkallas för ändamålet. Såsom konstitutionsutskottet har framhållit i sitt utlåtande är förevarande fråga av vidare räckvidd än som har aktualiserats inom ramen för nämnda utredningar. Det synes mig angeläget att dessa utredningar, som var för sig har att utreda frågor av i huvudsak organisatorisk natur, icke fördröjes genom att påläggas en ytterligare mycket väsentlig uppgift. Utskottet har också hänvisat till en rad spörsmål, som förutsätter nära samverkan mellan olika beslu- tande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser och som enligt min uppfattning allesammans utgör frågor som står i centrum för den rikspolitiska debatten. Jag vill på grund av det anförda förorda, att särskilda sak- kunniga tillkallas för den utredningsuppgift jag här avser.

I anslutning till vad jag i det föregående har anfört bör dessa sakkunniga ha till uppgift att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratin skall på bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utform- ningen av en ny författning.

De sakkunniga bör skyndsamt överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala organens ställning bör regleras i grundlag i stället för i vanlig lag eller genom praxis. I första hand bör de sakkunniga belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. De sakkunnigas bedömning av dessa spörsmål bör föreligga så tidigt som möjligt under hösten 1965 så att det inledda reformarbetet för statsskickets de] icke försenas.

Några preciserade direktiv synes icke böra meddelas de sakkunniga utöver vad som framgår av vad jag i det föregående har anfört och vad konstitutionsutskottet har uttalat i sitt utlåtande. Jag vill dock understryka att det endast är de princi— piella riktlinjerna som det bör ankomma på de sakkunniga att taga ståndpunkt till. De närmare organisatoriska frågor, som kan föranledas av de sakkunnigas förslag, får lösas i senare sammanhang och med beaktande av resultatet av pågående utredningar på området.

Den omständigheten att särskilda sakkunniga nu tillkallas för att utreda de regionala och kommunala organens ställning i ett demokratiskt samhälle som vårt utgör icke något hinder för att under det att detta utredningsarbete pågår i annan särskild ordning upptages överläggningar mellan de demokratiska partierna om problem, som sammanhänger med det kommunala sambandet och en reform av kammarsystem och valsystem, samt andra spörsmål, som ingår i författningsfrågan. Jag förutsätter dock att något slutligt ståndpunktstagande till sådana frågor, som influeras av de sakkunnigas förenämnda bedömning beträffande det ömsesidiga sambandet mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen, därvid icke förekommer.

Enligt den förut omnämnda uppgörelsen beträffande författningsfrågans handläggning skall överläggningar äga rum mellan delegationer från de demokratiska partiernas riksdagsgrupper om problem, som sammanhänger med det kommunala sambandet och en reform av kammar— och valsystem samt andra spörsmål, som ingår i författningsfrågan. Dessa överläggningar har inletts under våren 1965, men avsikten är att frågor som berör kammar- och valsystemet inte skall tas upp till slutlig behandling förrän länsdemo- kratiutredningen redovisat resultatet av sitt arbete i denna del.

Arbetets uppläggning Såsom framgår av direktiven har länsdemokratiutredningen fått sig anför- trodd två uppgifter, vilka principiellt har ett nära inbördes sammanhang. Dels skall utredningen dra upp riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen skall på bästa sätt utformas. Dels skall utredningen pröva »huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställ— ning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets ange- lägenheter bör påverka utformningen av en ny författning».

Det naturliga kunde synas vara att utredningen först försökte nå fram till en uppfattning i självstyrelsefrågorna och därvid tog ställning till önske- målen om en vidgad länsdemokrati. I nästa fas fick utredningen sedan undersöka vilka anspråk en regional och lokal självstyrelse av den bredd och karaktär som utredningen ville förorda kunde tänkas ställa på författ- ningen, särskilt på kammar- och valsystemet.

Med en sådan uppläggning skulle det emellertid ta åtskillig tid innan utredningen hann komma in på frågan om det kommunala sambandet. Länsdemokratin rymmer en mångfald vittsyftande problem. Varje mera betydande omläggning från statsstyrd förvaltning i länen till en vidgad kommunal självstyrelse på länsplanet måste föregås av ett tidsödande ut— redningsarbete och grundliga överväganden. övervägandena måste om- spänna samhällsplaneringen i stort, och det skulle, om utredningsarbetet lades upp på angivet sätt, bli nödvändigt att redan i en första arbetsetapp gå in på sådana frågor som hur den regionala självstyrelsen skall kunna förenas med de krav medborgarna ställer på statens närings-, arbetsmark- nads- och konjunkturpolitik, vilket utrymme som kan finnas för ökad regio- nal beskattning etc. Innan resultatet kunde redovisas måste en samordning ske med arbetet i angränsande utredningar, bl.a. länsförvaltningsutred- ningen. Det är ännu inte klart vilken organisation länsförvaltningsutred- ningen kommer att föreslå för den regionala statsförvaltningen eller i vilken utsträckning eller på vilket sätt landstingskommunal medverkan kommer att säkras inom denna organisation.

I direktiven för länsdemokratiutredningen framhålles, att utredningens bedömning av »frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammar- eller valsystem vad riksdagen be- träffar» bör föreligga »så tidigt som möjligt under hösten 1965, så att det inledda reformarbetet för statsskickets del icke försenas». Överläggningar i författningsfrågan pågår, såsom redan tidigare nämnts, sedan en tid mellan delegationer för de stora partiernas riksdagsgrupper. Dessa delegationer är beroende av att länsdemokratiutredningen inte blir fördröjd med sina ut— redningsresultat i fråga om det kommunala sambandet.

Utredningen har i detta läge inte haft något annat val än att ge prioritet åt författningsproblemen. I sina bedömanden av hur kammar- och valsyste- met bör utformas för att ge den kommunala självstyrelsen och demokratin

bästa möjliga utvecklingsbetingelser har utredningen måst utgå från den arbetsfördelning i stort som nu råder mellan stat och kommun.

Länsdemokratin har emellertid förts in i ett förlängt perspektiv. Efter att ha redogjort för de krav, som den kommunala självstyrelsen ställer på en ny författning, anför utredningen i föreliggande betänkande om författ— ningsfrågan och det kommunala sambandet vissa allmänna synpunkter på författningen med utgångspunkt i ett tänkt läge, där ansvaret för den regionala förvaltningen i betydligt större omfattning än för närvarande ligger hos demokratiskt valda församlingar.

Författningsutredningens enkammaralternativ förutsätter att kommunal- valen blir helt fristående från riksdagsvalen och inte får något inflytande på riksdagens sammansättning. Motiveringen för förslaget i denna del (se SOU 1963:17 s. 119) är följande: »Ett otillfredsställande inslag i vårt två- kammarsystem utgör vidare inblandningen av rikspolitiska spörsmål i kom- munalvalen. Härigenom hindras de kommunalpolitiska frågorna att i dessa val komma till sin rätt och medborgarna får ej möjlighet att utöva det infly- tande på den egna kommunens angelägenheter som kommunalvalen avser att ge».

Den av partiledarna på våren 1964 tillkallade arbetsgruppen för det kommunala sambandet hade tillfälle att konstatera, att detta uttalande berörde en omfattande och svårutredd problematik. Länsdemokratiutred- ningen har sett som en av sina angelägnaste uppgifter på det författnings— politiska området att pröva uttalandets hållfasthet genom att kartlägga och analysera — så omsorgsfullt som tiden medgivit vilka konsekvenser det skulle få i olika hänseenden, om man bröt det valtekniska sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik.

Konsekvenser av en upplösning av det kommunala sambandet kan tänkas inträda i olika hänseenden. Dels kan det bli fråga om ändringar beträffande de kommunala valrörelsernas karaktär och beträffande valdeltagandet i de kommunala valen, dels kan det bli fråga om fortbeståndet av den personal- union mellan riksdagen och kommunalförvaltningen som upprätthålls av ett stort antal riksdagsmän med kommunala förtroendeuppdrag i hemorten. I båda fallen är det avgörande om förändringarna på sikt medför risk för att intresset hos väljarna för den kommunala demokratin avtar eller att livskraften hos den kommunala självstyrelsen eljest försvagas. Det är all- mänt erkänt att en kommunal självstyrelse med stark förankring hos med- borgarna är oumbärlig både som bas för folkstyrelsen och som instrument för en framstegspolitik.

En ändrad karaktär hos de kommunala valen kan i sin tur få andra åter- verkningar som måste uppmärksammas, bl.a. på partiväsendet och på den politiska aktiviteten i landet överhuvudtaget. I förlängningen på frågan om kommunalvalen i ett enkammarsystem av det slag som författningsutred-

ningens majoritet förordat ligger slutligen frågan om dessa vals eventuella parlamentariska konsekvenser.

De problem för den kommunala demokratin som skulle kunna uppstå vid en övergång till ett nytt riksdagsskick måste genomgående ses mot bak- grunden av kommunernas roll i det moderna samhället och samspelet mel- lan stat och kommun i planeringsfrågor och vid beslut och verkställighet av reformer. På de flesta avsnitt av den offentliga sektorn finns ett nät av kontakter mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen. Statliga och kommunala initiativ i samhällsbyggandet betingar varandra. I bety- dande utsträckning är framstegstakten i samhället beroende av kommuner- nas vilja och förmåga att förverkliga en politik vars riktlinjer bestäms av riksdagen och till vilken staten lämnar sitt stöd genom ekonomiska bidrag och på annat sätt. Inte sällan är kommunerna experimentverkstäder, där nya samhälleliga serviceanordningar konstrueras och prövas för att i ett senare skede ges spridning över hela riket genom riksdagsbeslut.

Sedd från en annan synpunkt är vår vidsträckta kommunala självstyrelse ett alternativ till en statlig byråkrati med en vittutgrenad, centralstyrd lokalförvaltning. Den kommunala förvaltningen är en integrerad del av hela den offentliga förvaltningen och den kommunala demokratin en in- tegrerad del av hela det demokratiska styrelseskicket.

Genom ett antal specialundersökningar av relationerna mellan stat och kommun har länsdemokratiutredningen försökt få ett underlag för att bedöma huruvida det är lämpligt att, såsom majoriteten inom författnings— utredningen synes önska, i de kommunala valrörelserna så långt möjligt avskärma de lokala frågorna från deras rikspolitiska sammanhang.

Enligt författningsutredningens majoritet är idag förhållandet det, att de kommunalpolitiska frågorna hindras att komma till sin rätt i kommunal- valen. Det är helt naturligt vanskligt att testa sanningshalten i ett sådant påstående, eftersom ett exakt svar skulle förutsätta att en jämförelse kunde göras mellan kommunalvalen inom det nuvarande tvåkammarsystemets ram och kommunalvalen inom ramen för författningsutredningens enkam- marsystem. Länsdemokratiutredningen har emellertid skaffat sig vissa håll- punkter för en bedömning bl.a. genom att undersöka dels i vilken utsträck- ning det på olika håll i landet i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna förekommit tvistefrågor där partierna delat upp sig efter partilinjer i vote- ringarna, dels hur sådana frågor behandlats i ett nästföljande kommunal- val. En viss belysning av problemen ger också vissa undersökningar som gjorts beträffande kommunalvalen i några jämförbara länder. En särskild pressundersökning har på länsdemokratiutredningens uppdrag utförts under ledning av statsvetenskapliga institutionen i Göteborg för att utröna skillna- der mellan riksdagsval och kommunalval med hänsyn till behandlingen av lokala frågor.

Bland undersökningar av intresse i detta sammanhang som länsdemo-

kratiutredningen föranstaltat om må även nämnas en undersökning av vissa fristående kommunaval och vissa kommunalval som ägt rum samtidigt med andrakammarval.

Bortsett från det lämpliga eller olämpliga i att de kommunala valrörel- serna i huvudsak begränsas till lokala frågor finns det också skäl att upp- märksamma vilka praktiska förutsättningar som kan finnas för en utveck- ling i denna riktning. Härvidlag bör särskilt beaktas televisionens och ra- dions alltmer framträdande roll i valrörelserna. Vad som skett i detta hän- seende belyses i viss mån av ett genom utredningens försorg insamlat ma- terial avseende 1962 års kommunalval.

Om de kommunala valrörelserna även vid fristående kommunalval kan väntas få ett betydande inslag av rikspolitik blir det förut antydda proble- met beträffande dessa vals parlamentariska konsekvenser genast brännande. Även vid behandlingen av detta problem har utredningen haft ledning av uppgifter som framlagts i en särskild, för utredningens räkning gjord expertundersökning.

För att få en utgångspunkt för ett resonemang om rekryteringen till riksdagen av kommunala förtroendemän har utredningen kompletterat vissa äldre, tryckta undersökningar rörande riksdagens sammansättning och riksdagsmännens kommunala förtroendeuppdrag. I detta sammanhang har anmält sig mer vittutseende frågor om rikspartiernas betydelse för sam- spelet mellan statliga och kommunala politiska initiativ. Dessa frågor har länsdemokratiutredningen varit hänvisad att pröva på grundval av den politiska erfarenhet som finns företrädd inom utredningen.

Länsdemokratiutredningens uppdrag, såvitt gäller det kommunala sam- bandet, är inte uttömt med att utredningen besvarat frågan om behovet av att ha ett valtekniskt samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. Utredningen har också ansett sig böra föra debatten vidare genom att pröva vissa författningsmodeller med ett kommunalt samband utifrån de synpunkter utredningen har att bevaka. Däremot har utred- ningen inte kunnat rekommendera något bestämt kammar- och valsystem beträffande riksdagen. Vid det slutliga valet mellan olika tänkbara alternativ måste hänsyn tas till en rad viktiga författningspolitiska faktorer som faller utanför länsdemokratiutredningens uppdrag och som utredningen enligt sina direktiv inte haft att beröra.

Utredningen har vidare behandlat förhållandet mellan de aktuella kam- mar- och valsystemfrågorna och planerna på en utvidgad länsdemokrati. Diskussionen har emellertid i denna del måst hållas inom snäva gränser. Det väsentliga för utredningen har varit att få en allmän uppfattning huru- vida och på vilket sätt en eventuell framtida kommunalisering av den regio- nala förvaltningen skulle inverka på behovet av ett kommunalt samband och på den lämpliga formen för ett sådant samband. Konstitutionsutskottets utlåtande 1964 nr 39 har erbjudit vissa hållpunkter för bedömningen. Såsom

framhållits i detta utlåtande torde det inte i vårt land finnas något gehör för att överföra uppgifter till landstingen i sådan omfattning eller under sådana villkor att det skulle innebära att landet utvecklades i riktning mot en förbundsstat med länen som delstater.

Slutligen har utredningen i korthet framlagt några synpunkter på spörs- målet om garantier i grundlagen för den kommunala självstyrelsen och demokratin. Det är här delvis fråga om annat än sådant som har med det kommunala sambandet att göra.

Det primärmaterial som i olika sammanhang berörts i det föregående återfinns i bilagorna till betänkandet.

En begreppsfråga: Vad menas med det kommunala sambandet?

För att undvika missförstånd vill utredningen redan i anslutning till redo- görelsen för arbetets uppläggning inskjuta ett par ord i en begreppsfråga. I den allmänna debatten har uttrycket kommunalt samband kommit att användas i skiftande betydelser. Ibland har man åsyftat det materiella sam- bandet mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen, dvs. integra- tionen mellan statlig och kommunal förvaltning och växelspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. Ibland har man med det kommunala sam- bandet menat den form av valtekniskt samband som finns i gällande val- system beträffande riksdagen. Ibland har man återigen låtit uttrycket täcka inte bara den nuvarande formen för ett valsamband genom indirekta val till första kammaren utan även alla andra tänkbara sammankopplingar av riksdagsvalen och kommunalvalen, t.ex. även en koppling som består endast i att valen till en enkammarriksdag förrättas vid samma tillfälle som kom- munalvalen.

Länsdemokratiutredningen har, om inte annat otvetydigt framgår, använt begreppet kommunalt samband i den sistnämnda betydelsen av ett val- tekniskt samband av vilken konstruktion som helst mellan riksdagsval och kommunalval.

FÖRSTA KAPITLET

Tvåkammarsystemet och författningsutredningens * reformförslag

Nuvarande tvåkammarsystem Den svenska riksdagen består som bekant av två kamrar. Första kammaren har för närvarande 151 ledamöter, som väljs av kommunala församlingar för en tid av åtta år med successiv förnyelse med 1/8 varje år. Andra kammaren, som för närvarande har 233 ledamöter, väljs i direkta val för fyra år. Valet gäller hela kammaren. Båda kamrarna väljs efter proportionell valmetod.

Enligt regeringsformen äger kamrarna »i alla frågor lika behörighet och myndighet». Tvåkammarsystemet innehåller dock två viktiga modifika- tioner, som är ägnade att minska riskerna för motsättningar mellan kam- rarna. Dels är de ständiga utskotten gemensamma, vilket innebär att samma utskottsutlåtanden ligger till grund för debatt och beslut i båda kamrarna. Dels gäller särskilda beslutsregler för vissa frågor. Huvudregeln är att en fråga faller, om kamrarna fattar olika beslut och ståndpunkterna inte kan sammanjämkas. I flertalet budget- och skattefrågor skall emellertid vid skiljaktiga beslut i kamrarna gemensam omröstning äga rum. Vid sådana tillfällen fungerar riksdagen i praktiken som en enkammarriksdag.

Första kammarens ledamöter väljs av landstingen och stadsfullmäktige i landstingsfria städer. Detta innebär att landstings- och kommunalvalen in- direkt blir avgörande för första kammarens sammansättning. Dessa val äger rum vart fjärde år, 1966, 1970 etc. Varje sådant val påverkar emellertid en- dast ungefär hälften av första kammarens ledamotsantal till följd av den åttaåriga mandattiden. Hela andra kammaren nyväljs vart fjärde år, 1964, 1968 etc,

Genom detta system med fasta valperioder får folkopinionen tillfälle att vartannat år komma till uttryck och påverka riksdagens sammansättning _ i andra kammaren omedelbart och med full effekt, i första kammaren med fördröjd utlösning.

Vad som huvudsakligen skiljer första kammaren från andra kammaren är det mindre ledamotsantalet, det indirekta valsystemet, frånvaron av bostadsband samt den längre mandatperioden och den successiva förnyelsen.

För val till första kammaren är riket indelat i nitton valkretsar. Stock- holms stad och Göteborgs stad utgör var för sig en valkrets. Övriga städer,

som inte deltar i landsting, tillhör samma valkrets, som det landstings- område vari staden förut ingått. I övrigt har länsindelningen lagts till grund för valkretsindelningen. I vissa fall har två län sammanförts till en valkrets De nitton valkretsarna har sammanförts i åtta grupper och varje grupp om— fattar två eller tre valkretsar. I oktober månad varje år förrättas första- kammarval i en av grupperna och kammaren förnyas således successivt under en åttaårsperiod med ungefär 1/8 varje år.

Antalet ledamöter i första kammaren skall enligt huvudregeln vara 150 men kan i vissa fall komma att överstiga detta antal. Antalet mandat för varje förstakammarvalkrets skall stå i relation till folkmängden inom val- kretsen på så sätt att för varje valkrets väljs efter folkmängden en riksdags- man för varje fullt tal, motsvarande en etthundrafemtiondedel av rikets folkmängd (den s.k. riksvalkvoten). Om inte alla 150 mandaten härigenom blir fördelade, tillfaller de återstående mandaten i tur och ordning de val- kretsar, som har det största överskottet enligt riksvalkvoten. Om antalet mandat i någon förstakammarvalkrets efter denna fördelning inte uppgår till fem skall enligt en särskild regel antalet ändå ökas till fem. Tilläggs- mandat enligt denna regel tilldelas inte en valkrets på bekostnad av någon annan valkrets; istället sker en ökning av antalet mandat i kammaren. Därigenom kan, som nämnts, antalet ledamöter i första kammaren över- stiga 150, och för närvarande (1965) har första kammaren 151 ledamöter. Det antal riksdagsmän, som varje förstakammarvalkrets äger utse, bestäms vart tionde år av Kungl. Maj :t. Antalet riksdagsmän för en valkrets får dock inte minskas under löpande valperiod utan först sedan valperioden löpt ut.

Utgör ett landstingsområde eller en stad som inte deltar i landsting egen valkrets, förrättas ordinarie val till första kammaren av landstinget re- spektive stadsfullmäktige. Omfattar valkretsen både ett landstingsområde och en stad som inte deltar i landsting, förrättas valet av en valkorporation, bestående av landstingets ledamöter och de valmän, som stadsfullmäktige i staden inom sig utser. Eftersom antalet stadsfullmäktige bestäms efter andra normer än antalet landstingsmän kan inte hela stadsfullmä-ktigeför— samlingen utgöra elektorer. Dessa utses därför efter stadens folkmängd på samma grunder, som i allmänhet gäller för val av landstingsmän — detta för att inte städernas representanter skall bli överrepresenterade i elektors- församlingen. Länsstyrelsen bestämmer tid och ställe för valet i sådan val- krets.

Omfattar valkrets flera landstingsområden förrättas valet av en val- korporation, bestående av landstingens samtliga ledamöter. Om emellertid ett landstingsområde, som ingår i valkretsen, har flera landstingsmän än som normalt är föreskrivet, skall — för att inte något landstingsområde skall bli överrepresenterat — detta landsting inom sig utse valmän att ingå i val- korporationen. Valmännens antal bestäms då på motsvarande sätt som när stadsfullmäktige utser valmän. För valkrets, som omfattar flera landstings-

områden tillhörande olika län, bestämmer Kungl. Maj:t tid och ställe för valet.

Det indirekta valsättet till första kammaren och den successiva förnyelsen i förening med den åttaåriga mandattiden gör att kammaren till viss del avspeglar en folkopinion, som ligger tämligen långt tillbaka i tiden. Ett landstings- och stadsfullmäktigeval påverkar inte första kammaren förrän ca 16 månader senare. Landstingsvalet 1966 t. ex. kommer att ligga till grund för förstakammarvalet hösten 1967, vilket påverkar första kammaren först i januari 1968. Några landsting förrättar förstakammarval först under det fjärde året av sin mandatperiod. På hösten 1966 är det de år 1962 valda landstingen och stadsfullmäktigeförsamlingarna, som förrättar förstakam- marval. Härigenom kommer de förstakammarledamöter, som utses av lands- tingen under det sista året av landstingens mandatperiod, att i slutet av sin tjänstgöringstid i kammaren avspegla en något mer än tolv år gammal folk— opinion. Vart fjärde år representerar sålunda första kammaren till 1/8 en tolv år gammal opinion. Det bör emellertid framhållas att första kammaren vart fjärde år till 1/8 representerar en färskare opinion än hela andra kam- maren. Den s. k. eftersläpningen i första kammaren är i genomsnitt omkring sex år.

Till ledamöter i första kammaren kan endast väljas personer, som har kommunal rösträtt och uppnått 23 års ålder. Något krav på att ledamot av första kammaren skall vara bosatt i sin valkrets — s.k. bostadshand — finns inte.

Valen till första kammaren sker med slutna sedlar och efter upprop. Valsedel, som skall vara av vitt papper och utan kännetecken, skall uppta partibeteckning. Däremot får kartell- eller fraktionsbeteckning inte före- komma på sedeln.

Vid röstsammanräkningen, som verkställs omedelbart efter valet, ordnas de giltiga valsedlarna efter partibeteckning för att sedan räknas. Mandaten fördelas därefter mellan partierna med tillämpning av d'Hondts metod (den s. k. heltalsmetoden). Denna metod innebär att så länge ett parti inte till- delats något mandat utgör partiets rösttal det jämförelsetal, med vilket par- tiet deltar i konkurrensen om mandaten. Sedan ett parti erhållit ett mandat delas dess rösttal med två, sedan det erhållit två mandat med tre etc. Kvoten utgör då jämförelsetalet. Mandaten tilldelas ett efter annat det parti som för varje gång uppvisar det största jämförelsetalet.

Genom särskilda sammanräkningar bestäms vidare vilka kandidater som skall tillträda de mandat partierna erhållit. Den fördelningsmetod som härvid kommer till användning innebär i huvudsak att partiets mandat besätts ett i taget genom att man för varje gång uppdelar partiets valsedlar i grupper efter de då oplacerade, första kandidatnamnen på valsedlarna. Plats tilldelas vid varje sammanräkning den namngrupp som enligt sär-

skilda beräkningsgrunder, baserade på d'Hondts metod, uppvisar det största jämförelsetalet.

Andra kammarens ledamöter väljs genom direkta val för en tid av fyra år, räknat från den 1 januari året efter valet. Ordinarie andrakammarval för- rättas tredje söndagen i september vart fjärde år. Detta innebär, om man ser till systemet i stort, att vi i Sverige har riksomfattande allmänna val vartan- nat år, omväxlande andrakammarval och kommunala val.

För andrakammarval är riket indelat i tjugoåtta valkretsar. Flertalet län, liksom Stockholms stad, bildar egen valkrets. Tre län är delade i två val- kretsar, nämligen Göteborgs och Bohus län, där Göteborgs stad utgör en valkrets och länets landstingsområde en, vidare Malmöhus län, där städerna Malmö, Hälsingborg, Landskrona och Lund bildar en valkrets (den s.k. fyrstadskretsen) medan övriga delar av länet utgör en valkrets samt slut— ligen Älvsborgs län, som är delat i Älvsborgs läns norra och södra valkretsar.

Antalet ledamöter i andra kammaren är enligt huvudregeln 230 men kan liksom antalet ledamöter i första kammaren något överstiga det föreskrivna antalet genom tillämpning av en särskild regel som tillförsäkrar varje val- krets ett visst minimiantal mandat.

Det antal riksdagsmän som varje valkrets äger utse bestäms av Kungl. Maj:t vart fjärde år efter folkmängden, närmare bestämt efter befolknings- talen vid början av året näst före varje andrakammarperiod, dvs. det år ordinarie val till kammaren hålls. För varje fullt tal motsvarande en tvåhundratrettiondedel av rikets folkmängd (riksvalkvoten) utses en leda— mot av andra kammaren. Om inte samtliga 230 platser kan fördelas efter riksvalkvoten, tilldelas återstående platser de valkretsar som har de största överskotten. Liksom för första kammaren tillämpas en regel med syfte att förhindra att valkretsarna erhåller så få mandat att den proportionella val- metoden inte fungerar tillfredsställande. Denna regel innebär för andra kammaren att en valkrets, som är berättigad till mer än tre men mindre än fem mandat, alltid erhåller fem mandat och en valkrets, som inte är berät— tigad till tre mandat, alltid erhåller tre mandat. Tillämpningen av regeln leder till att ledamotsantalet i andra kammaren för närvarande uppgår till 233.

Rösträtt vid val till andra kammaren tillkommer varje svensk med- borgare som senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder.1 Rösträtt får emellertid inte utövas av den som står under förmynderskap. För att få rösta måste en person vara upptagen i röstlängden såsom röst- berättigad.

Till ledamöter av andra kammaren kan endast väljas personer som uppnått 23 års ålder och som äger rösträtt inom valkretsen. Valbarheten

1 1964 års riksdag har såsom vilande antagit ett förslag om sänkning av rösträttsåldern. Rösträtt inträder enligt förslaget kalenderåret efter det då vederbörande fyllt 20 år.

till andra kammaren är sålunda beroende av s.k. bostadshand. Detta bostads- hand gäller blott vid valtillfället. Den som behörigen valts till andrakammar- ledamot behåller riksdagsmannauppdraget, även om han senare avflyttar till annan valkrets eller ort. Han kan dock inte omväljas i samma valkrets vid nästa valtillfälle.

Val till andra kammaren förrättas liksom val till första kammaren med slutna sedlar, vilka skall vara av Vitt papper och utan kännetecken. Val- sedel måste vara försedd med partibeteckning. Enligt vallagen kan även kartell- och fraktionsbeteckning utsättas på valsedel vid andrakammarval. Dessa bestämmelser har emellertid 1952 satts ur kraft genom en provisorisk lagstiftning samtidigt med att en ny valmetod införts för mandatens fördel- ning mellan partierna. För närvarande är endast partibeteckning tillåten på valsedel.

Gällande system för andrakammarval bygger på principen att väljaren skall ha rätt att rösta på vem han vill. Några regler om officiell kandidatur finns inte. För att förhindra att ett parti utnyttjar röster, som avges för annat parti genom att använda detta partis namn, finns emellertid vissa bestämmel- ser om rätt att inregistrera partibeteckning. Parti, som har minst 1 000 röst- berättigade medlemmar, kan hos inrikesdepartementet inregistrera sin parti— beteckning och anmäla ett ombud för partiet. Inför ett andrakammarval har sådant parti rätt att genom sitt ombud för varje valkrets hos länsstyrelsen anmäla 5—15 valbara personer som kandidater. För att namnen på en Val- sedel med inregistrerad partibeteckning skall anses giltiga måste valsedeln som första namn uppta en av de kandidater som partiet anmält för valkretsen ifråga. Om så inte är fallet får valsedeln dock tillgodoräknas det ifrågavaran- de partiet. Det bör också framhållas att inregistrering av partibeteckning är en rättighet men inte någon skyldighet. Ett "oregistrerat parti har samma rätt som ett registrerat att uppträda vid valet. '

I princip har en väljare möjlighet att själv upprätta sin valsedel efter eget gottfinnande. Bestämmelserna om inregistrering av partibeteckningar binder väljaren såtillvida att, om han vill stödja ett parti som inregistrerat parti- beteckning och anmält kandidater på föreskrivet sätt, han som första namn på sin sedel måste sätta ett av partiet anmält kandidatnamn. I" praktiken är det emellerid ytterst sällan som väljarna själva förfärdigar sina valsedlar. Kandidatnomineringarna är en uppgift för partierna, som inte i något hän- seende reglerats av lagstiftaren.1 De politiska partierna upprättar valsedlar som de låter trycka och sedan tillhandahåller väljarna. Det är dessa val— sedlar, som väljarna så gott som uteslutande använder vid röstningen.. Men det nuvarande systemet möjliggör för fraktioner och minoritetsrikt- ningar inom ett parti att gå fram med egna s.k. spränglistor. Spränglistans röster tillförs partiet och har sålunda betydelse enbart för personvalet.

1 Om kandidatnomineringen, se SOU 1958: 6.

Röstsammanräkningen vid andrakammarval sker på motsvarande sätt som vid förstakammarval. Fördelningen av mandaten mellan partierna sker sedan 1952 med tillämpning av den s.k. jämkade uddatalsmetoden. Metoden innebär att, så länge ett parti inte fått sig någon plats tilldelad, jämförelse- talet utgör partiets rösttal delat med 1.4. För varje mandat som ett parti erhåller delas sedan dess verkliga rösttal med ett uddatal (3, 5, 7 osv.). Har partiet erhållit ett mandat delas rösttalet således med 3 och har det erhållit två mandat med 5 etc. Mandaten fördelas successivt mellan partierna, varvid varje plats tilldelas det parti som vid platstillsättningen uppvisar det största jämförelsetalet.

Mandatfördelningen inom partierna i andrakammarvalkretsarna sker i stort sett efter samma principer som vid förstakammarval. Partiets god- kända valsedlar ordnas i grupper efter det oplacerade första namnet på sedlarna. Plats tilldelas vid varje sammanräkning den namngrupp som upp- visar det största jämförelsetalet.

Båda kamrarna kan under löpande valperiod upplösas och nya val hållas efter beslut av Kungl. Maj:t. Riksdagsupplösning har tillgripits endast i ett fåtal fall. Andra kammaren har upplösts 1887, 1914 och 1958 av politiska skäl samt 1921 för att de nya rösträttsbestämmelserna skulle slå igenom. Första kammaren har upplösts 1911, 1919 och 1921 i samband med röst- rättsreformer.

För första kammaren avser nyvalet tiden intill utgången av den ordinarie löpande åttaårsperioden och för andra kammaren återstoden av löpande fyraårsperiod. Förstakammarupplösning går enklast så till att Kungl. Maj:t ålägger valkorporationerna att företa nya val, men det är inte säkert att kam- maren efter en sådan upplösning kommer att återspegla en aktuell opinion. Vill man få en dagsaktuell opinion att omedelbart slå igenom i första kam- maren måste också valkorporationerna upplösas och nya val ske till lands- tingen och de utanför landstingen stående städerna. En sådan upplösning kan endast komma till stånd genom särskild lag, beslutad i vanlig ordning av regering och riksdag. Detta förfarande har endast tillämpats en gång, näm- ligen 1919 i samband med ikraftträdandet av nya rösträttsbestämmelser.

Riksdagen sammanträder normalt varje år från den 10 januari till den 31 maj (vårsessionen) och från den 15 oktober till årets slut (höstsessio- nen). Riksdagen kan även inkallas till extra session. Har riksdagen blivit upplöst genom nyvalsförordnande skall den sammanträda senast tre må- nader efter upplösningen. Ny upplösning får sedan inte ske förrän fyra månader förflutit från det riksdagen sammanträtt efter den första upplös- ningen.

Om någon av riksdagens ledamöter avgår eller avlider skall —— vare sig session pågår eller inte — ny röstsammanräkning genast verkställas för att utse efterträdare. Skulle de ifrågavarande valsedlarna inte uppta namn på

någon, som kan inträda såsom ledamot av kammaren på den lediga platsen, skall nytt val —— s.k. fyllnadsval förrättas i valkretsen ifråga för att besätta platsen.

Författningsutredningens förslag till nytt kammarsystem och valsystem Författningsutredningen har inte kunnat ena sig i frågan om riksdagen skall bestå av en eller två kamrar. Utredningen har därför framlagt två alternativa förslag till kammarsystem, ett enkammaralternativ (understött av herrar Dahlén, Hallén, Sandler, Sehlstedt, VVesterståhl och Wrigstad) och ett tvåkammaralternativ (understött av herrar Ahlkvist och Wahlund) . Båda förslagen utgår från att valsystemet skall vara proportionellt.

Enligt enkammaralternativet skall riksdagen bestå av 290 ledamöter, som utses i direkta val vart fjärde år. Kommunalvalen skall, liksom nu är fallet, äga rum mellan riksdagsvalen, dock med den skillnaden att de inte får någon effekt på riksdagens sammansättning.

Av riksdagsledamöterna skall 230 väljas i de nuvarande tjugoåtta andra- kammarvalkretsarna genom valkretsval. Återstående 60 ledamöter skall väljas i regioner genom särskilt regionval. För regionval sammanförs de nyssnämnda valkretsarna i sex regioner och inom varje region skall tio ledamöter väljas.

Riksdagsval till enkammarriksdagen kommer enligt förslaget alltså att omfatta två slags val, nämligen valkretsval och regionval. Motiven för denna uppdelning är främst dels att underlätta en majoritetsbildning, dels att få en differentierad rekrytering till riksdagen. Genom valkretsvalen skall den lokala representationen i riksdagen tryggas, medan regionvalen är avsedda att bättre än de nuvarande förstakammarvalen tillgodose önskemålet om val av »rikskandidater». Enligt förslaget skall valkretsval och regionval förrättas samtidigt.

Ordinarie riksdagsval i förslaget benämnt lagtima val skall liksom " ordinarie andrakammarval i nu gällande system förrättas vart fjärde år i september månad och alternera med de allmänna kommunalvalen så att riksdagsval och kommunalval avlöser varandra vartannat år. Den modifika- tionen har dock föreslagits att om urtima val (nyval) hålls inom ett år före den månad, då lagtima val skulle ha förrättats, det ifrågavarande lagtima valet skall inställas. Detta innebär att den valperiod, som föregår det urtima valet, i ett sådant läge förkortas och att den följande valperioden kommer att omfatta en tid av högst fem år. Den föreslagna modifikationen av den fasta valperioden syftar till att underlätta anordnandet av urtima val under det sista året före valperiodens slut.1

Till skillnad mot gällande ordning, där valperiod efter ordinarie riksdags—

1 En av utredningens ledamöter, herr Wrigstad, har för sin del uttalat sig för ett system med helt rörliga valperioder, där mandatperioden för enkammarriksdagen fixeras till högst fem år inom vilken tidrymd valtillfället fritt kan bestämmas.

val omfattar hela kalenderår, skall enligt förslaget valperiod efter lagtima val börja redan den 15 oktober närmast efter valet. Efter urtima val skall valperioden börja den tjugoandra dagen efter valet. Valperiod efter lagtima eller urtima val skall utlöpa dagen före närmast följande valperiods början. Syftet med förslaget är att de nyvalda riksdagsledamöterna skall kunna träda i funktion tidigare än nu.

Såsom redan nämnts skall de 60 regionmandaten fördelas på sex regioner, varvid varje region tilldelats tio regionmandat. Fördelningen av de 230 valkretsmandaten på de tjugoåtta valkretsarna skall ske efter folkmängden. Någon särskild regel, som tillförsäkrar varje valkrets ett visst minimiantal valkretsmandat, upptar inte förslaget. Antalet valkretsmandat är liksom antalet regionmandat fixerat och kan således inte överskridas. Valkrets- mandatens fördelning på de olika valkretsarna skall enligt förslaget be- stämmas före varje lagtima val.

Rösträtt vid riksdagsval skall tillkomma varje svensk medborgare, som fyllt tjugo år och inte är omyndigförklarad.1

Till ledamot av riksdagen skall kunna väljas endast den som är svensk medborgare och har fyllt tjugotre år samt ej är omyndigförklarad. Något bostadshand har inte föreskrivits vare sig vid regionvalen eller valkretsvalen. Behörighetsvillkoren för att vara riksdagsledamot skall enligt förslaget överensstämma med valbarhetsvillkoren.

Utredningens förslag bygger på principen om officiell kandidatur, dvs. endast på visst sätt i förväg anmälda kandidaterkan komma i fråga vid riksdagsvalet. Enligt förslaget skall endast politiskt parti, som erhållit officiell registrering, ha rätt att nominera kandidater vid valkretsval och regionval. För ett partis registrering uppställs vissa villkor. Ett parti som är representerat i riksdagen samt annan sammanslutning med politiskt syfte, som har minst 15000 vid riksdagsval röstberättigade medlemmar, skall kunna erhålla registrering i samtliga valkretsar. Sammanslutning med minst 1 500 medlemmar i viss valkrets skall få registreras som parti i denna val- krets. Parti som är registrerat i valkrets skall ha rätt att delta, förutom i valkretsvalet, även i regionvalet inom den region vari valkretsen ingår.

Valtekniken skall enligt förslaget vara olika vid valkretsval och regionval. Valkretsvalen avses få ett betydligt starkare inslag av personval än hittills, medan regionvalen skall vara rena listval. Vid valkrets- och regionvalen skall därför skilda valsedlar användas. Förslaget bygger på s.k. officiella valförberedelser, dvs. endast av myndighet uppgjorda valsedlar skall i princip få användas. ' .

Vid valkretsvalen skall för att tillgodose personvalssynpunkten en ny metod komma till användning. Valkretsvalsedeln skall vara gemensam för alla de partier, som deltar i valet i valkretsen i fråga. Sedeln skall vara upp-

1 Några av utredningens ledamöter, herrar Dahlén, Wahlund och Wrigstad, har förordat att rösträttsåldern bestäms till fyllda nitton år.

delad i spalter, en för varje parti, och i varje spalt skall partiets namn finnas uppfört och därunder namnen på de kandidater partiet anmält. Kandidat- namnen skall inledas med namnet på den kandidat som partiet i första hand rekommenderar (huvudkandidat). Efter huvudnamnet skall partiets övriga kandidater vara uppförda i bokstavsordning. Vid varje namn på valsedeln skall finnas utrymme för väljaren att placera ett kryss. För valkretsvalen gäller att varje valkrets skall vara indelad i lika många s.k. ortskretsar som det antal valkretsmandat valkretsen tilldelats. I de olika ortskretsarna förut— sätts ett'parti kunna förorda olika huvudkandidater. Inom varje valkrets kommer härigenom valsedeln att till sin beskaffenhet variera i de olika orts- kretsarna men enbart beträffande namnen på partiernas huvudkandidater. I viss utsträckning skall också möjlighet finnas för ett parti att lansera samma huvudkandidat i flera ortskretsar. Vid röstning på postanstalt eller vid röstning utomlands skall särskild valsedel användas.

Vid röstningen i valkretsvalen skall väljaren genom ett kryss på val- sedeln markera på vilken kandidat han röstar. Därmed har han samtidigt angivit på vilket parti han röstar. Väljaren får i princip sätta sitt kryss endast vid ett namn, vid huvudkandidatens eller vid vilket som helst av de i bokstavsordning upptagna namnen. Genom den föreslagna valtekniken avses väljaren få möjlighet att påverka inte bara mandatfördelningen mellan partierna utan också personvalet inom partierna.

Regionvalen skall, som nämnts, vara rena listval. Regionvalsedel skall liksom valkretsvalsedel vara gemensam för de i valet deltagande partierna och vara uppdelad i spalter, en för varje parti. På regionvalsedeln skall partikandidaterna vara uppförda i den ordning som partiet önskar få dem invalda, och kandidaterna inväljs också i denna ordning. Väljaren skall vid regionvalet endast kunna röst på parti, och han kan sålunda inte genom sin löstning direkt påverka personvalet.

Enligt förslaget skall olika valmetoder komma till användning vid val— kretsvalen och regionvalen när det gäller mandatens fördelning mellan partierna. Vid valkretsvalen skall mandaten fördelas mellan partierna med tillämpning av den s.k. jämkade uddatalsmetoden eller samma metod som sedan 1952 tillämpats vid andrakammarvalen. Vid regionvalen skall däremot d'Hondts metod (den s.k. heltalsmetoden) användas, som nu tillämpas vid förstakammarvalen. Den för regionval föreslagna valmetoden —— heltals- metoden —— har emellertid kombinerats med vissa spärregler. För att ett parti skall komma i fråga för regionmandat fordras enligt förslaget dels att partiet vid valkretsval erhållit mandat i någon av valkretsarna inom regio- nen, dels att partiet erhållit minst fem procent av antalet i riket vid region- val avgivna röster. Varken vid valkretsvalen eller regionvalen skall möjlighet finnas till kartellsamverkan mellan olika partier.

Vid röstsammanräkningen ordnas valkretsvalsedlarna respektive region-

valsedlarna efter parti och rösttalet för varje parti uträknas. Valkretsman- daten och regionmandaten fördelas sedan mellan partierna enligt den jämkade uddatalsmetoden respektive heltalsmetoden. För valkretsvalen uträknas också antalet röster som avgivits på varje enskild kandidat, och kandidaterna kommer i fråga för inval efter sitt personliga rösttal. Har ett parti tilldelats ett valkretsmandat i valkretsen blir alltså den av partiets kandidater vald som har det högsta antalet personröster. Har partiet fått två valkretsmandat blir också den med det näst högsta rösttalet vald osv. Vid regionval däremot kommer, som redan framhållits, ett partis kandidater i fråga för regionmandat i den ordning de står upptagna på regionvalsedeln.

En annan nyhet i förslaget är att riksdagsledamöterna såväl de val- kretsvalda som de regionvalda skall få ersättare, som inträder vid förfall för riksdagsledamöterna. Ersättarna skall utses vid riksdagsvalet på så sätt att kandidat som inte erhållit mandat blir ersättare för de på samma lista valda kandidaterna för samma parti. För den som valts i valkrets inträder ersättarna i ordning efter högsta personliga rösttal och för den som valts i region i den ordning regionvalsedeln utvisar. För ersättare skall gälla samma valbarhets- och behörighetsvillkor som för riksdagsledamot.

Urtima val till enkammarriksdagen skall enligt förslaget kunna beslutas av Konungen efter hemställan av statsministern.1 Möjlighet att besluta om urtima val skall finnas oberoende av om riksdagssession —— i förslaget be- nämnt riksmöte —— pågår eller inte. Ett beslut om urtima val skall inte auto- matiskt medföra att pågående riksmöte upphör. Regeringen skall emellertid ha rätt att efter sådant beslut avbryta riksmöte under återstående tid av valperioden. Har regeringen avbrutit riksmötet med anledning av beslut om urtima val, skall den vara oförhindrad att under den återstående delen av valperioden inkalla den »upplösta» riksdagen till sammanträde. Liksom för närvarande skall enligt förslaget en spärranordning finnas mot upprepat beslut om urtima val. Spärranordningen är i förslaget utformad så att efter urtima val nytt sådant val inte får beslutas förrän minst sex månader förflutit.

Lagtima riksmöte skall årligen inledas den 15 oktober och avslutas senast den 15 maj följande år, såvida inte riksdagen beslutar annorlunda. Efter ur- tima val skall lagtima riksmöte inledas den tjugoandra dagen efter valet och pågå så länge riksdagen finner det erforderligt. Under tid då lagtima riks- möte inte pågår skall regeringen eller riksdagens talman kunna inkalla riks- dagen till extra session (urtima riksmöte).

Vid utarbetandet av det föreslagna enkammarsystemet har man eftersträ- vat att skapa vissa garantier mot förhastade beslut. Det har därför föresla- gits att vissa ärenden på beredningsstadiet i riksdagen skall undergå dubbel

1 Två av utredningens ledamöter, herrar Sehlstedt och Wrigstad, har uttalat sig för att regeringen skall ha oinskränkt rätt att besluta om urtima val och att statschefen sålunda inte skall kunna avvisa beslut härom.

utskottsbehandling. I sådant syfte föreslås att en särskild lagnämnd och en särskild finansnämnd inrättas inom riksdagen. Till lagnämnden skall hän- skjutas sådana lagärenden, som minst en tredjedel av riksdagens ledamöter önskar ytterligare utskottsbehandlad. Till finansnämnden skall remitteras samtliga budgetårenden sedan de undergått sedvanlig utskottsbehandling. Finansnämnden skall granska ärendena främst från statsfinansiell och sam- hällsekonomisk synpunkt. Dessa regler anses utgöra en viss ersättning för den dubbla behandling, som ett tvåkammarsystem innebär.

Det förslag till tvåkammaralternativ, som en minoritet inom författningsut- redningen (herrar Ahlkvist och Wahlund) framlagt, innebär att de nu- varande kamrarna bibehålls men att kammarsystemet och valsystemet re- formeras på väsentliga punkter.

Enligt förslaget skall antalet ledamöter i första kammaren vara 150 och i andra kammaren 230. Ledamotsantalet skall för vardera kammaren vara fixerat och sålunda i motsats till vad nu är fallet inte kunna överskridas. Liksom enligt enkammaralternativet skall för varje riksdagsledamot finnas ersättare.

Ledamöterna i första kammaren skall som hittills väljas för en tid av åtta år genom indirekta val av landstingen och stadsfullmäktige i städer som inte deltar i landsting. Förstakammarval skall förrättas av halva antalet elektors- församlingar vart fjärde år omedelbart efter de allmänna kommunalvalen. Elektorsförsamlingarna skall därvid bestå av de vid kommunalvalet ut- sedda landstingsmännen respektive stadsfullmäktige trots att deras mandat- tid börjar först den 1 januari efter kommunalvalet. Valperioden för de ny- valda förstakammarledamöterna skall börja den 15 oktober samma är första- kammarval hållits. Med förslaget kommer den s.k. eftersläpningen i första kammaren att bli mindre än för närvarande. Omedelbart efter ett första— kammarval kommer sålunda ena hälften av första kammaren att avspegla en alldeles aktuell folkopinion och andra hälften av kammaren en fyra år gam- mal opinion samt alldeles före ett förstakammarval en fyra respektive åtta år gammal opinion. Den genomsnittliga eftersläpningen för hela kammaren blir fyra år.

Enligt författningsutredningens tvåkammaralternativ förutsätts valkret- sarna för första kammaren bli desamma som enkammaralternativets sex regioner.1 I tre av valkretsarna skall förstakammarval förrättas vart fjärde år. Liksom hittills skall mandaten i förstakammarvalkretsarna fördelas mel- lan partierna proportionellt enligt heltalsmetoden.

Andra kammarens ledamöter skall enligt förslaget alltjämt väljas på fyra år genom direkta val. Ordinarie (lagtima) andrakammarval skall hållas i

1 Herr Ahlkvist har för sin del inte funnit det motiverat att frångå den nuvarande valkretsindelningen vid val till första kammaren.

september vart fjärde år. Valperioden för de nyvalda andrakammarleda- möterna skall börja den 15 oktober närmast efter valet och, i motsats till valperioden enligt enkammaralternativet, vara fast. Urtima andrakammar- val, som förrättas inom ett år före ordinarie andrakammarval, skall således inte föranleda att det ordinarie valet inställs. Någon ändring av gällande val- kretsindelning för andrakammarval har inte föreslagits. Rösträttsreglerna vid andrakammarval överensstämmer med enkammaralternativets regler om rösträtt vid val till enkammarriksdagen. Valtekniken vid andrakammalval förutsätts bli densamma som vid valkretsvalen enligt enkammaralternativet. Andrakammarvalen förutsätts sålunda bl. a. bygga på principen om officiell kandidatur och få ett starkare inslag av personval än för närvarande.1 Man— daten i andrakammarvalkretsarna föreslås liksom nu fördelade mellan par— tierna enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4.

För såväl första som andra kammaren skall enligt förslaget samma val- barhets- och behörighetsvillkor gälla för riksdagsledamot och ersättare som enligt enkammaralternativet. Urtima val till första kammaren skall enligt förslaget inte längre kunna förekomma. Till andra kammaren skall däremot urtima val kunna komma i fråga efter samma regler som enligt enkammar- alternativet.2

En nyhet i fråga om kamrarnas arbetsformer är i förslaget att ärendena inte skall behandlas samtidigt i båda kamrarna, vilket för närvarande i princip är fallet. En veckas tidsskillnad mellan kamrarnas behandling av samma ärende har ansetts vara lämplig. För detta ändamål förordas att ärendena, för första avgörande i riksdagen, skall fördelas så att ungefär hälften tilldelas första kammaren och återstoden andra kammaren. Förslaget är i denna del delvis betingat av praktiska skäl men syftar också till att skapa en garanti mot förhastade beslut.

Liksom enligt gällande kammarsystem skall för riksdagsbeslut krävas ett godkännande av båda kamrarna. Om kamrarna stannar i olika beslut i ärende angående budgetregleringen eller angående riksbanken eller riks- gäldskontoret eller i lagärende angående skatt eller statlig utgift, skall enligt förslaget riksdagens beslut fattas genom gemensam omröstning. Beträffande övriga frågor är regeln att frågan förfallit om kamrarna stannar i olika he- slut.

1 Herr Wahlund har föreslagit en annan tuformning av personvalsystemet än utred— ningsmajoriteten. Enligt herr W'ahlunds mening skall varje parti i en valkrets uppträda med en egen valsedel, upptagande kandidaterna i den ordningsföljd i vilken partiet önskar dem valda. Väljare, som vill ge ett visst parti sin röst. skall på partiets valsedel medelst olika siffror utmärka vem av partiets kandidater som han i första, andra cch tredje hand önskar vald. Personmarkeringen föreslås dock inte obligatorisk; valsedeln skulle alltså godkännas för partiet även utan sådan personmarkering. Enligt herr Wahlurds förslag skall även möjlighet finnas att utan partianknytning föra fram kandidater. 2 Herr Wahlund har för sin del förordat att befogenheten att utlysa urtima val helt avskaffas.

Remissyttranden över författningsutredningens förslag Remissyttrandena över författningsutredningens förslag har sammanställts inom justitiedepartementet och publicerats i serien Statens Offentliga Ut- redningar. Det finns därför ingen anledning att här utförligt återge dem. Remissyttrandena har samlats i följande fem delar.

Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap. i förslaget till regeringsform, (SOU 1965:2) Del 2: Kap. 3, 4 och 5 i förslaget till regeringsform (SOU 1965: 3) Del 3: Kap. 6 i förslaget till regeringsform (SOU 1964: 38) Del 4: Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till ny regeringsform samt övergångs- bestämmelserna (SOU 1965:34) Del 5: Förslaget till riksdagsordning (SOU 1965: 37)

Dessutom redovisas i »Rapport och arbetsmaterial från arbetsgruppen för det kommunala sambandet juni 1964» (SOU 1964:39) en samman- ställning av remissyttrandena rörande sambandet mellan riks- och kommu— nalpolitik samt kommunernas ställning i den nya författningen. De remiss- yttranden, som i förevarande sammanhang är av intresse för länsdemo- kratiutredningen, återfinns dels i SOU 1964: 38 (remissyttranden över för- fattningsutredningens förslag till kammar— och valsystem), dels 1 SOU 1964: 39 (remissyttranden över författningsutredningens förslag till kam- mar— och valsystem, sammanställda utifrån inställningen till frågan om det kommunala sambandet).

Utan att utförligt återge remissyttrandena har länsdemokratiutredningen ändå ansett det önskvärt att presentera en kortfattad redogörelse för argu- mentationen angående kammar— och valsystemet och i frågan om det kom- munala sambandet. Avsikten med framställningen har varit att systemati- sera åsikter och argument, inte att ge en fullständig bild av remissopinionen.

Författningsutredningens förslag till valsystem har på de flesta punkter utsatts för hård kritik. Beträffande kammarsystemet har också yppats de- lade meningar. Flera av de remissorgan, som i princip anslutit sig till en- kammarsystem och proportionellt valsätt, har ansett författningsutred- ningens förslag på enskilda punkter behäftat med allvarliga brister.

Kammarsystemet

I den inom författningsutredningen omstridda frågan om riksdagen bör bestå av en eller två kamrar uttalar sig flertalet remissinstanser för en- kammarsystem. Flera remissinstanser har emellertid inte tagit bestämd ställning.

De synpunkter, som anförs till förmån för ett enkammarsystem, bygger i stor utsträckning på en kritik av det nuvarande tvåkammarsystemet. Prak- tiskt administrativa skäl anses tala för ett enkammarsystem, som sålunda skulle innebära en förenkling och rationalisering av riksdagsarbetet. Första

kammaren har spelat ut sin roll som balanserande faktor. Dess gamla upp— gift att främja kontinuitet och stabilitet i det politiska livet har försvagats; den betraktas dessutom som överflödig med hänsyn till den stabilitet, som kännetecknar väljarkåren. Man pekar också på att kontinuiteten numera tillgodoses på annat sätt, bl. a. genom de stora intresseorganisationerna.

Den s.k. eftersläpningen i första kammaren har i vissa lägen ansetts kunna utgöra ett hinder för en fungerande parlamentarism. Det kan så- lunda inträffa att det blir olika majoritetsförhållanden i de båda kam- rarna, vilket kan skapa parlamentarisk osäkerhet och försvåra en hand- lingskraftig regeringspolitik. I överensstämmelse med författningsutred- ningens majoritetsförslag anses den direkta parlamentarismen kräva att hela den beslutande församlingen blir ett omedelbart uttryck för folkviljan på valdagen; väljaren skall vara suverän på valdagen. Viktigare än att ha en särskild kammare med uppgift att svara för kontinuiteten är att riksdagen är förankrad i en aktuell och levande opinion. Det anförs också som en fördel att om en enkammarriksdag enligt författningsutredningens majo- ritetsförslag tillskapas skulle inslaget av rikspolitik vid kommunalvalen komma att minska. Dessutom skulle landstingsfrågorna få större möjligheter att framföras i debatten, om landstingsvalen inte hade någon rikspolitisk karaktär.

De remissinstanser, som i princip förordar ett tvåkammarsystem anser genomgående det nuvarande tvåkammarsystemet olämpligt och behäftat med vissa brister. Det är exempelvis inte någon, som uttryckligen säger sig vilja behålla den långa opinionseftersläpning, som nu kännetecknar första kam— maren. De som förordar ett tvåkammarsystem har sålunda, liksom minori- teten inom författningsutredningen, ett reformerat tvåkammarsystem i tan- karna.

Som motiv för tvåkammarsystem åberopas behovet av kontinuitet och stabilitet. Det anses ingalunda säkert att den opinion, som manifesteras under intryck av färska händelser, har någon varaktighet. Det är därför tvivelaktigt om denna opinions företrädare skall släppas fram till makten innan man vet att dess framgång inte enbart berodde på en tillfällig stäm- ning just vid valtillfället.

Det indirekta valsättet till första kammaren anses göra det möjligt att till- föra riksdagen och riksdagsarbetet personer, som visserligen kanske inte har samma omedelbara attraktivitet på väljarna men som representerar kunskaper, intressen och riktningar i samhället, som det kan vara av värde att få företrädda i riksdagen, såsom ledare för större företag och andra värdefulla krafter, som inte har tillfälle eller önskar delta i en valstrid.

Tvåkammarsystemet anses erfarenhetsmässigt ha givit en god politisk stabilitet. Dessutom torde riksdagsärendena få en mera allsidig och om- fattande behandling om de prövas i två skilda instanser. Ett enkammar-

system med betydligt fler ledamöter än i den nuvarande andra kammaren kan, fruktar man, komma att bli tungrott framför allt genom att göra riks- dagens redan nu långa plena ännu längre.

Flera remissorgan anser sig inte kunna ta ställning till frågan om riks- dagen bör bestå av en eller två kamrar. Några har dessutom menat att frågan behöver ytterligare utredas. Speciellt framhålls att man därvid borde beakta frågorna om relationerna mellan staten och kommunerna och kon- sekvenserna med hänsyn till kommunalvalen. Författningsutredningen har, heter det, inte tillräckligt undersökt hur rekryteringen till riksdagen skulle utfalla, om man införde ett enkammarsystem med ett väsentligt mindre an- tal riksdagsmän än i den nuvarande riksdagen. Det framhålls att det finns fördelar och nackdelar med både enkammar- och tvåkammarsystem. Så- lunda kan en riksparlamentarism försvåras genom den långa opinionsefter- släpningen i den nuvarande första kammaren. Å andra sidan betraktas det som en fördel att landstings- och kommunalvalen har en rikspolitisk prä- gel, vilket anses öka intresset för dessa val och manifesterar det samband som råder mellan riks- och kommunalpolitik. Även i ett reformerat system bör landstingen och de utanför landstingen stående städerna välja en del av riksdagen. Man tar däremot inte ställning till kammarsystemet utan nöjer sig med att framhålla att detta krav kan tillgodoses såväl i ett enkammar- system som i ett tvåkammarsystem.

Dessutom har under remissbehandlingen framkastats att man borde pröva tanken på en första kammare med begränsade befogenheter.

V a l s y s t e m e t

Det alldeles övervägande antalet remissinstanser, som yttrat sig i frågan, har anslutit sig till det proportionella valsystemets princip; några har ut- tryckt sympatier för majoritetsval.

Majoritetsvalsystemet främjar, anser dess förespråkare, en nära kontakt mellan väljarna och de valda. Det kan leda till ett lämpligare urval av per- soner i riksdagen. Som en fördel nämns också att väljarna med ett sådant system kommer att föreläggas klara alternativ och att deras röstning ome- delbart kommer att kunna påverka den förda politiken. Majoritetsval i en- mansvalkretsar kan också stimulera allmänhetens intresse för politiska frågor.

Man avvisar i allmänhet tanken på att utforma valsystemet så, att det skapar »millimeterrättvisa» mellan alla tänkbara partier och understryker det angelägna i att folkmajoritetens vilja inte riskerar att genom höggradig partisplittring dömas till vanmakt. Majoritetsval anses skapa de bästa möj» ligheterna i den vägen.

Bland de skäl, som av remissorganen framförs till förmån för ett pro- portionellt valsystem, dominerar följande. Ett proportionellt valsätt är mest

rättvist och överensstämmer bäst med den demokratiska principen, att varje röst skall vara lika mycket värd. Den proportionella valmetoden har dessutom vunnit hävd och ger möjlighet även för mindre partier att få sina kandidater valda.

Som motiv för proportionella val åberopas att majoritetsval kan få inte önskvärda konsekvenser. Majoritetsval anses lätt ge slumpartade utslag och tenderar dessutom att tvinga fram ett tvåpartisystem. Om majoritetsval infördes i Sverige skulle, fruktar man, meningsriktningar av relativt bety- dande storleksordning inom vidsträckta områden komma att helt sakna representation.

Också administrativa skäl anses tala för ett proportionellt valsätt. Under ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar skulle valkretsindelningen bli ett problem; ändringar av mandatfördelningen mellan olika regioner skulle tvinga till täta ändringar av själva valkretsindelningen, vilket anses otillfredsställande. Täta ändringar av valkretsindelningen vore å andra si- dan nödvändigt med tanke på den starka befolkningsomflyttningen, annars skulle representationen snart bli ojämn.

Vad gäller författningsutredningens förslag till valsystem påtalas svårig- heterna att i avsaknad av ett utarbetat förslag till vallag bedöma det, och det betecknas som en högst allvarlig brist i författningsförslaget att ett sådant saknas. Först genom en konfrontation med de olika detaljerna i valbe- stämmelserna blir det möjligt att i full utsträckning bedöma valsystemets brister och fördelar.

De som yttrar sig över författningsutredningens förslag till valsystem in- tar tämligen genomgående en kritisk hållning men delvis från motsatta ut- gångspunkter. Remissorganen uppehåller sig i stor utsträckning vid den föreslagna avvägningen mellan proportionalitetskravet och intresset att främja en handlingsduglig demokrati samt frågan om förslaget fyller nö- diga krav på enkelhet.

Några godtar vissa avsteg från en strikt proportionalitet för att därigenom möjliggöra skapandet av en stark parlamentarisk regeringsmakt och en ar— betsduglig riksdag. Man vill inte ha ett valsystem, som skapar en full- ständig proportionalitet, s.k. millimeterrättvisa. Andra åter ställer sig kri- tiska till den i författningsutredningen gjorda avvägningen mellan proportio- nalitetskravet och önskemålet att främja en handlingsduglig majoritets- bildning utifrån rakt motsatt utgångspunkt. Förslaget anses innebära en orimligt stor överrepresentation för det största partiet och alltför stora av— steg från den proportionella rättvisan. Förslaget står inte helt i överensstäm- melse med principen att varje röst skall vara lika värd. 1 förslaget misSgynnar man medvetet småpartierna och överrepresenterar det största partiet genom heltalsmetoden vid regionvalen och de särskilda spärreglerna. Det anförs också att det inte kan ligga något förkastligt i att ett eller annat nytt parti

uppstår vid sidan av de vanliga. Det föreslagna systemet konserverar de nu- varande politiska partierna och hindrar i viss mån uppkomsten av nya.

Förslaget bedöms allmänt som alltför komplicerat, och det sägs bli svårt för det stora flertalet väljare att förstå valsättet och dess verkningar i prak- tiken. Som en annan nackdel anförs att systemet i alltför hög grad kommer att avvika från systemet vid kommunalval. Att på så sätt ha två olika val- system blir besvärande och kommer att leda till irritation både hos allmän- heten och de myndigheter, som är verksamma vid valförrättningarna. Konse- kvensen blir en starkt ökad frekvens av kasserade röster.

Det i författningsutredningens enkammaralternativ framförda förslaget till uppdelning av riksdagsvalen på valkretsval med mandaten fördelade efter den jämkade uddatalsmetoden och regionval med mandaten fördelade efter heltalsmetoden kritiseras av alla remissorgan med endast något undantag. Förslaget betraktas av en del som en kompromiss mellan ett rent enkammar- system och ett tvåkammarsystem av traditionell typ. Uppdelningen på två olika val gör valsystemet invecklat och uppdelningen kommer att försvåra sammanräkningen av rösterna. Önskemålet att främja val av s. k. rikskandi- dater tror man inte förverkligas och hänvisar till att detta lämpligen bör uppfyllas genom indirekta val av kommunala församlingar. Uppdelningen kommer inte heller att stimulera personvalet.

Utredningens personvalsystem har av några mottagits positivt. Man anser att personvalsynpunkten på ett förtjänstfullt sätt tillgodoses genom orts- kretsindelningen och genom konstruktionen av personvalsedlar. Flertalet remissinstanser ställer sig emellertid kritiska eller tveksamma till det före- slagna personvalet och anför bl.a. att den starka inflyttningen till större städer medför att den genomsnittlige väljaren saknar personlig kännedom om kandidaterna. Vidare dominerar radion och televisionen i valpropagan- dan på bekostnad av de lokala valmötena, vilket försvårar den personliga kontakten mellan väljarna och kandidaterna.

Konstruktionen med regionval framstår som ett omständligt tillvägagångs- sätt för att tillgodose önskemålet om att skapa förutsättningar för en fast majoritetsbildning i riksdagen; enligt en mening kunde detta ske enklare genom att en viss del av enkammarledamöterna valdes genom elektorsval i analogi med vad som nu gäller för förstakammarvalen. Det anses olämpligt att man tillmäter väljarens röst olika värde vid samma val genom skilda sam- manräkningsmetoder. Några vänder sig mot att använda regionvalen till att öka avvikelsen från exakt proportionalitet och vill istället använda dem för att åstadkomma en utjämning av mandatfördelningen för att uppnå så exakt proportionalitet som möjligt.

Valsedlarna anses vara alltför komplicerade och kan lätt inbjuda till obehörig medhjälp och påverkan. Många misstag, tror man, kommer att begås vid förkryssningen, vilket leder till ökad kassation och ett slump- mässigt personval. Det anses troligt att de väljare som inte ville rösta på

partiets huvudkandidat skulle sätta ett kryss mera på måfå och kanske oftast för den som stod främst av de i bokstavsordning uppsatta kandida- terna, vilket skulle göra valet slumpmässigt. Å andra sidan anförs också att möjligheten för någon annan än den av partiet nominerade att bli vald är minimal.

Vissa praktiska och administrativa synpunkter framförs också. Sålunda anses förseningar i själva valproceduren komma att uppstå genom att för- prickning måste ske. Systemet skulle också medföra stort arbete och ansvar för länsstyrelserna vid röstsammanräkningen, som anses komma att bli betydligt mera komplicerad och tidsödande än med nu gällande system.

Förslaget att indela valkretsarna i ortskretsar har hos dem som he- handlat frågan på något undantag när mött stark kritik. Man tror inte att indelningen, kommer att främja personvalet. Det finns exempelvis inga ga— rantier för att kandidaterna har anknytning till ortskretsen i fråga varje form av bostadshand saknas i förslaget. Då valkretsen alltjämt avses vara sammanräkningsområde förefaller det, anser man, inkonsekvent att väljarna skall påverkas att välja mellan endast en del av de politiska förgrundsgestal- terna i valkretsen och ta ställning för endast en av det egna partiets valbara kandidater. Ortskretsindelningen skulle i sig själv vara ägnad att förstärka vissa lokala intressesynpunkter i valet på bekostnad av en för hela valkretsen mera samlad inriktning av valrörelsen. Man framhåller vidare att ortskrets- indelningen på flera platser skulle bli konstlad; ortskretsarna skulle endast tjäna ändamålet att bereda partierna möjlighet att i skilda delar av val— kretsen ge sitt förord för olika kandidater.

De remissorgan som yttrat sig över författningsutredningens förslag om officiell kandidatur har genomgående ställt sig kritiska. Förslaget anses in- nebära mycket långtgående begränsningar av möjligheterna för ett mindre politiskt parti att erhålla officiell registrering. Man ifrågasätter om det är tillbörligt att beskära möjligheterna för ett mindre, nybildat parti att få sin styrka inom väljarkåren prövad genom ett deltagande i allmänt val till riksdagen. Medborgarna skulle förlora sin rätt att föra fram andra kandi- dater än dem som partierna föreslagit. Man anser det vidare betänkligt att systemet med spränglistor omöjliggörs för minoritetsgrupper inom ett parti. Följden kan komma att bli att majoritetsgrupperna inom partierna ensamma blir bestämmande vid kandidatnomineringen.

Slutligen kan nämnas att några remissinstanser anser att också region- valet liksom valkretsvalet bör vara personval, inte listval. Man ifrågasätter också om inte varje valkrets bör få gå fram med sin särskilda lista istället för att man har en gemensam regionvalsedel för hela regionen.

Det kommunala sambandet Frågan om fördelar och nackdelar med ett konstitutionellt samband mellan riksdagsval och kommunalval har behandlats mycket knapphändigt av för-

fattningsutredningen. Åtskilliga remissorgan tar emellertid upp den i sina remissyttranden över utredningens förslag till kammar- och valsystem. Några av dessa förordar uttryckligen ett samband i valordningen mellan kommunerna och riksdagen. Ytterligare några uttalar sig — dock utan att i sak argumentera för det kommunala sambandet —— för att landstingen och de landstingsfria städerna även i fortsättningen skall få välja en del av riksdagen. Detta gäller naturligtvis framför allt dem, som förordat ett två- kammarsystem.

De remissorgan, som uttryckligen förordar ett kommunalt samband i för- fattningen anför bl.a. att landstingens medverkan som valkorporationer för första kammaren har bidragit till att allmänhetens intresse för lands- tingsvalen stimulerats och till högt valdeltagande i kommunalvalen. Om de kommunala valen sjunker ned till betydelselöshet, riskerar man att få en inte önskvärd splittring både på primärkommun- och landstings- planet med fara för att medborgarnas intresse för dessa organs viktiga funk- tioner minskas. Att de kommunalpolitiska frågorna istället skulle träda i förgrunden och fånga upp intresset tror man inte.

Det indirekta samband, som nu finns mellan kommunalvalen och första kammarens sammansättning, har haft stor betydelse för att befästa sam- bandet mellan riks- och kommunalpolitik. Riksdagen får därigenom kontakt även med kommunernas problem och med den statliga politikens konse— kvenser för kommunerna. Man fruktar att det kommer att bli svårare att till en direktvald enkammarriksdag rekrytera personer med kommunal erfaren- het. Detta befaras leda till att det kommunala inflytandet i riksdagen i be- tydande grad kommer att minska och att riksdagens ledamöter inte i samma utsträckning som tidigare är förtrogna med de Viktiga samhällsproblem, som handläggs av primärkommuner och landsting.

Flera remissinstanser anser oavsett om riksdagen skall bestå av en eller två kamrar —— att en del av riksdagen bör väljas indirekt av lands- tingen och de utanför landstingen stående städerna.

Det framhålls i ett remissyttrande att, förutom den allmänna rösträtten, två genomgripande förändringar ägt rum i statsskicket sedan 1809, näm- ligen parlamentarismens genombrott och det offentliga livets kommunali- sering. Av dessa förändringar har författningsutredningen endast tagit hän- syn till parlamentarismen. En svensk författning av idag, som inte ger kom- munerna en central ställning i statsskicket, kan knappast göra anspråk på att ge ett adekvat uttryck för den svenske medborgarens fri- och rättigheter. 1 yttrandet hänvisas vidare till att idag ca 60 % av den offentliga förvaltning— ens göromål ligger hos kommunerna.

Landstingen anses ha en stor betydelse inte minst genom ledamöternas personliga kännedom om de skilda valkandidaterna. Med landstingen som elektorer har det förelegat en trygghet för en rekrytering av i kommunala och allmänna spörsmål kunniga och erfarna riksdagsledamöter.

Motiven för att häva det kommunala sambandet sammanfaller i stor ut- sträckning med motiven för en direktvald enkammarriksdag. De direkta valen anses överlägsna ur demokratisk synpunkt, och elektorsuppgiften är ett irrationellt inslag i landstingens verksamhet, som negativt påverkat arbetet på det kommunala planet. Man tror inte att antalet kommunalt engagerade riksdagsmän kommer att minska och hänvisar till att det nu inte är någon skillnad på den punkten mellan första och andra kammaren.

Det betraktas som en fördel att de kommunala valen inte får så stark rikspolitisk prägel, att de lokala problemen kommer helt i skymundan. Erfarenheterna från grannländerna anses visa att de isolerade kommunal- valen får allt större betydelse som rikspolitiska opinionsyttringar mellan riksdagsvalen. Å andra sidan har också framhållits att anledningarna till att i samband med landstingsvalen diskutera och informera om rikspoli- tiska frågor minskar om dessa val inte får någon rikspolitisk karaktär.

! l . | i l i i

AN DRA KAPITLET

Sambandet mellan rikspolitik'och kommunalpolitik Kommunernas roll i det moderna samhället

Den kommunala självstyrelsen har fått nytt innehåll

Mönstret för 1862 års komunallagstiftare var en territoriellt begränsad, befolkningsmässigt svag kommun, där det nära grannskapet mellan kom- munmedlemmarna kunde bidra till att utveckla samhörighetskänslan. Kommunen tänktes som en sammanslutning med små resurser och be- gränsade uppgifter huvudsakligen inom området för »gemensamma ord- nings- och hushållningsangelägenheter». Inom denna naturligt givna hand- lingssfär borde kommunen åtnjuta en betydande autonomi. Statsuppsikten borde vara begränsad till ett minimum, och dess syfte skulle snarare vara att trygga den enskildes rättssäkerhet än att stärka statens makt. De kom- munala göromålen förutsattes inte bli fler eller mera betungande än att den löpande förvaltningen kunde omhänderhas av oavlönade lekmän. Viktigare beslut borde fattas av den röstberättigade menigheten på kommunalstäm- man. Rösträtten skulle, i analogi med vad som gällde för privaträttens för— eningar och bolag, vara beroende av skyldigheten att betala kommunalskatt och graderad efter tyngden av den röstberättigades skattebörda.

Idémässigt hörde denna tankemodell hemma i den liberala rättsstaten med dess av långt driven individualism präglade tänkesätt. För liberala samhällsteoretiker var en kommunalreform ett medel bland flera att bryta sönder ståndssamhället, begränsa den statliga byråkratins herravälde och förverkliga tidens frihets- och jämlikhetsidéer. Ett lokalt lekmannastyre skulle fostra medborgarna till samhällsansvar, skola deras politiska om- döme och bereda marken för en statsmakt grundad på folkviljan. Lika väsentligt som att begränsa det statliga inflytandet var att sörja för att kommunerna inte i sin tur utvecklades till offentliga organ som fick makt och legala möjligheter att i sin verksamhet beträda områden som borde vara förbehållna det privata näringslivet. Man rörde sig alltså på liberalt håll i sina föreställningar med ett dubbelt motsatsförhållande: dels mot- sättningen mellan kommun och stat, dels motsättningen mellan de enskilda medborgarna och samhällsmakten i dess olika skepnader.

1862 års kommunalförordningar kom till i en tid då en begynnande industrialisering ännu inte hunnit sätta större spår i befolkningsstrukturen. Omkring % av befolkningen hade vid denna tid sin utkomst av jordbruket,

och industrin var till övervägande del förlagd till landsbygden och de mindre tätorterna. Som helhet var landet fattigt, och inkomst- och förmögenhets- fördelningen var mycket ojämn.

Den demografiska, tekniska, ekonomiska, politiska och sociala utveckling som därefter ägt rum har i grunden förändrat den kommunala självstyrel— sens förutsättningar och innehåll. Länge förde kommunerna en stagnerande eller tynande tillvaro, och anpassningen till det nya kom sent. På 1930-talet, då den stora ekonomiska krisen skulle bekämpas och i samband härmed vittgående sociala reformbeslut omsättas i praktisk handling, började emel- lertid nya vindar blåsa i det kommunala arbetet. Under årtiondena därefter har omvälvningen gått i allt snabbare takt. Kommunerna har kommit att spela en helt ny, av 1860-talets lagstiftare oförutsedd roll.

En jämförelse mellan den kommuntyp som idag framstår såsom den lämpliga och den kommunmodell som var aktuell för lagstiftaren på 1860- talet visar avgörande skillnader på alla väsentliga punkter. Kommunernas arbetsuppgifter har svällt, och de kommunala utgifterna har mångdubb- lats. Det finns inte längre någon naturligt given kommunal handlingssfär utan på de flesta inrikespolitiskt betydelsefulla områden —- arbetsmark— nadspolitiken, bostadsförsörjningen, skolan, hälsovården, socialvården etc. — arbetar stat och kommun hand i hand för i stor utsträckning gemen- samma mål. För att kunna klara sin del i arbetet och bära sin andel i kost— naderna för det moderna välfärdssamhällets serviceanordningar måste nutidens komuner ha ett flerfalt större befolkningsunderlag än 1800-talets sockenkommuner. Målet idag är att överallt där så är möjligt få kommuner som utgör näringsgeografiskt sammanhängande regioner kring livskraftiga centralorter. I den kommunala förvaltningen är lekmannainslaget fort- farande av avgörande betydelse, men till de talrika kommunala nämndernas, styrelsernas och församlingarnas disposition står nuförtiden växande skaror av anställda tjänstemän och experter. Ett system med heltidsanställda förtroendemän på kommunala nyckelposter vinner allt större spridning.

Sockenpolitiken på de forna kommunalstämmorna har efter rösträttsrefor- merna under detta århundrade och efter införandet av kommunala repre- sentationer fått lämna plats för partipolitik i fullmåktigeförsamlingar och styrelser. Rikspartierna —— och deras företrädare i riksdagen och i kommu- nala organ —— utgör förbindelselänkar mellan rikspolitik och kommunal- politik. De kommunala valen är liksom riksdagsvalen kraftmätningar mellan olika politiska åskådningar och reformprogram.

Vad som i 1953 och 1954 års nu gällande kommunallagar står kvar från 1862 års kommunalförordningar är i huvudsak en stomme av kommunal- rättsliga konstruktioner, bl.a. de enbart på fastställelseprövning inriktade kommunalbesvärs- och underställningsinstituten. En del av den juridiska terminologin i kommunallagarna bär ännu spår av 1800-talets liberala självstyrelseideologi.

Denna ideologi har för övrigt visat sig livskraftig, och det händer fortfa- rande att vissa element av den framskymtar i aktuell debatt om kommunala problem. Tydligt är emellertid att en äldre tids föreställningar om kommu- nalförvaltningen väsentligen förlorat sin förankring i verkligheten. Förhål- landet mellan stat och kommun kännetecknas, såsom framgått, inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och principiellt olikartade intressen utan av gemenskap i arbetet för medborgarnas bästa, ständiga förändringar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen, kontinuerligt samarbete i mångskiftande former och ömsesidigt beroende. I relationerna mellan de enskilda medborgarna och den offentliga förvaltningen är visserligen rätts- säkerhetskraven lika angelägna nu som förr, men vad som framför allt ut- märker dessa relationer i vår tid är att alla grupper i samhället på snart sagt alla områden ställer allt större anspråk på det allmännas tjänster i form av hjälp, omvårdnad och annan service.

Det utvecklingsskede i den kommunala självstyrelsens historia vars början och slut här antytts har mera ingående skildrats i bil. 9.

Kommunernas uppgifter växer Med den omfattning som den kommunala verksamheten fått i modern tid är det inte lätt att beskriva eller karakterisera denna verksamhet. Redo- görelser i ämnet brukar anknyta till en traditionell uppdelning av den kommunala aktiviteten på två principiellt åtskilda sektorer: en som inne— fattar rent lokala angelägenheter och där kommunerna åtnjuter full frihet inom den ram som kommunallagarna ger samt en som innefattar angelägen- heter vilka visserligen har lokal anknytning men som främst bärs upp av ett nationellt intresse. Inom denna sista sektor är det fråga om uppgifter som genom speciallagstiftning delegerats till kommunerna under villkor som i större eller mindre utsträckning begränsar kommunernas handlingsfrihet.

Uppdelningen på skilda sektorer har av olika skäl förlorat mycket av sin praktiska betydelse. Den har emellertid fortfarande stöd i kommunal- lagarna, vars kompetensbestämmelser dels i allmänna ordalag bemyndigar primär- resp. landstingskommuner att »vårda sina angelägenheter», dels beträffande vissa kommunala angelägenheter hänvisar till vad därom är »särskilt stadgat».

Den våldsamma kommunala expansion som ägt rum under detta år- hundrade i växelverkan med en fortgående industrialisering, folkomflytt- ningar och allmän materiell standardhöjning har gällt det kommunala arbetsfältet i dess helhet. Inom den s.k. fria eller oreglerade sektorn till- handahåller kommunerna numera en alltmer differentierad materiell och kulturell service. Kommunala gas- och elektricitetsverk, spårvägs- och buss— företag, park- och idrottsanläggningar, ungdomsgårdar och andra samlings- lokaler, bibliotek och teatrar är några på måfå valda exempel från service- områden, där kommunerna kunnat utnyttja det allmänna bemyndigandet

i kommunallagarnas kompetensbestämmelser för insatser, som ibland varit banbrytande.

Det råder emellertid inte något tvivel om att expansionen varit kraftigast inom den specialreglerade sektorn. Tyngdpunkten i det kommunala arbetet har förskjutits, och den specialreglerade verksamheten har förvandlats från bisak till huvudsak. En viss uppfattning om dimensionerna ger en uppgift för ett antal år sedan om att hälften av det författningsmaterial, som ut- kommer i Svensk författningssamling vid det statliga budgetårets början, direkt eller indirekt brukar beröra kommunerna (se SOU 1947: 76 s. 13).

Bland lagar från efterkrigstiden som innefattar betydelsefulla förpliktel— ser för kommunerna märks bl.a. 1947 års byggnadslag, 1956 års allmänna ordningsstadga, 1962 års brandlag, 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, 1954 års nykterhetsvårdslag, 1956 års socialhjälpslag, 1958 års hälsovårdsstadga, 1960 års barnavårdslag, 1962 års sjukvårdslag och 1962 års skollag.

Vad som skett genom denna och åtskillig annan speciallagstiftning från de senaste decennierna är att förvaltningsuppgifter decentraliserats och att beslutanderätt på det lokala planet överlåtits till kommunerna. Delegationen av beslutanderätt till kommunerna har fått en sådan omfattning att kom- munerna idag, inom ramen för sina ekonomiska resurser, delar ansvaret med staten för samhällsplaneringen, för bevarandet av den fulla sysselsätt- ningen och den ekonomiska stabiliteten i samhället, för utbyggnaden av samhällets service på olika områden —— skolan, sjukvården, bostadsförsörj- ningen etc. och för förbättringarna överlag av den sociala standarden.

Parallellt med att nya uppdrag lämnats åt kommunerna har emellertid löpt en ström i motsatt riktning. Det allmänna vägväsendet och arbetsför- medlingen har förstatligats, likaså numera i full utsträckning polis-, dom- stols-, exekutions- och åklagarväsendet. Dessa åtgärder har syftat till att begränsa kommunernas ekonomiska bördor, renodla det kommunala upp— giftsområdet och bereda kommunerna tillfälle att koncentrera sina insatser till områden, där det finns ett reellt utrymme för lokala initiativ och kom- munalt inflytande. Lagstiftaren har uppenbarligen ansett sig stå mycket fri när det gällt att bestämma fördelningen av samhällsuppgifter mellan stat och kommun. Någon principiell åtskillnad mellan statligt och kommunalt har det inte varit fråga om, utan avgörandena har träffats utifrån praktiska, administrativa och ekonomiska överväganden.

Efter omskiftningarna i uppgifter mellan stat och kommun framträder nu skolan, bostäderna, socialvården och kommunikationerna som de borgerliga primärkommunernas ekonomiskt mest betydelsefulla förvaltningsområden. I landstingskommunernas budget är sjukvården sedan länge den ojämförligt tyngsta posten.

Tabell 1. Kommunal konsumtion och kommunala investeringar (inkl. underhåll) 1950—19641

a) Andel av bruttonationalprodukten uttryckt i procent

Milj. kr. Procent av BNP 1950 1964 1950 1955 1960 1964 Kommunal konsumtion 1 736 8 042 5,6 7,0 7,5 8,3 Kommunala investeringar 1 329 6 785 4,3 5,6 5,6 7,0 Summa 3 065 14 827 9,9 12,6 13,1 15,3

b) Volymutveckling

Procentuella förändringar 1950—1964 1950—1960 1960—1964 totalt per är per är per år Konsumtion privat ................................. 54,8 3,2 2,6 4,7 statlig ................................. 65,9 3,7 2,9 5,7 kommunal ........................... 100,3 5,1 5,0 5,4 Investering privat ................................. 69,9 3,9 3,4 5,1 statlig ................................. 85,5 4,5 5,4 2,3 kommunal ........................... 156,8 7,0 5,6 10,5 Bruttonationalprodukt ............ 67,0 3,7 3,2 5,1

1 Källa: Statistiska centralbyrån, nationalråkenskaperna (Statistiska meddelanden, V 1965:7, tabell 1).

Kommunernas utgifter är nu större än statens

Den samlade ekonomiska effekten av den offentliga sektorns tillväxt och kommunernas ökade ansvar för samhällsutvecklingen kan avläsas i finans— statistiken (jfr tabellerna 1—3). Det första år för vilket kommunal finansstatistik föreligger är 1874. Det året utgjorde de kommunala utgif- ternas andel av bruttonationalprodukten 3,2 %. 1915 hade denna andel stigit till 6,3 % och 1950 till 9,9 %. Därefter har utvecklingen gått allt snabbare, och 1964 representerade den totala kommunala konsumtions- och investe- ringsvolymen i samhället 15,3 % av bruttonationalprodukten.

Motsvarande procenttal för den statliga verksamheten är: 1874 4,8, 1915 9, 1950 10,2 och 1964 12,5. Kommunerna har som synes under 1950-talet och 1960-talets början hunnit ikapp och gått förbi staten i finansstatistiken; och detta har skett i en tid då den offentliga sektorn i dess helhet har expanderat med en enastående fart och kraft.

I absoluta tal har de kommunala konsumtions- och investeringsutgifterna ökat från 40 milj. kr. år 1874 till 14 827 milj. kr. år 1964.

Kommunernas totala skatteintäkter, däri inberäknat landstingsskatt och kyrkokommunal skatt, uppgick vid 1870-talets slut till ca 30 milj kr. Vid

Milj. kr. Procentuell för- delning

1954 1960 1963 1960

Undervisning 1 060 1 817 2 510 Hälso- och sjukvård .................................... 829 1 440 2 051 Socialvård 345 508 741 Rätts- och polisväsen 183 291 400 Kyrklig verksamhet .................................... 188 279 354 Väg- och gatuväsen 120 229 290 Allmän förvaltning 234 497 761 Övrigt2 119 182 257

3078 5243 7364 Ofördelad korrektionspost —71 —53 —89

Summa kommunal konsumtion 3 007 5 190 7275

row

% ww-BEJVUIUD—l-P & amateur—10105

M %

1 Källa: Statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna (Statistiska meddelanden, V 1965:7, tabell 4). 2 Brandväsen, sanitär verksamhet m.m.

Tabell 3. Kommunala brutioinvesleringar (inkl. underhåll) 1950—196111

Volymförändr. 1950—1964

19.64 uttryckt i procent milj. kr.

totalt per år

Undervisning m.m. 1 117 147,4 Hälso- och sjukvård 575 166,8 Socialvård 216 224,6 Förvaltning m.m. .......................................... 492 150,9 Bussar, spårvägar, hamnar m.m. ..................... 371 53,9 El- och gasverk 589 90,6 Vägar och gator 871 2633 Vatten och avlopp m.m. 1 008 213,2 Bostäder ...................................................... 1 544 1555)

Summa 6 785 156,8

mq—bcoou—i

U'

o'eo

&!

1 Källa: Statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna.

sekelskiftet hade skatteinkomsterna stigit till 55 milj. kr., och halvmiljard- strecket passerades år 1938, miljarden år 1946. 1963 inbragte de kommunala inkomstskatterna totalt 7 100 milj. kr.

Kommunalskatterna har inte stigit i lika snabb takt som statsskatterna. Detta är en följd av att staten bidragit till finansieringen av en stor del av de uppgifter för vilka kommunerna står som huvudmän. Efter en stegrings- period åren 1933—1935 stabiliserades den genomsnittliga kommunala ut- debiteringen (inberäknat landstingsskatt) vid omkring 10 kr. per skatte- krona. Bortsett från en tillfällig uppgång under andra världskriget höll sig utdebiteringarna kvar på ungefär denna nivå till början av 1950-talet. Därefter har kommunalskatterna höjts i åtskilliga omgångar, och för år

1965 uppgick den genomsnittliga utdebiteringen till 17:25 kr. per skatte- krona.

De statliga bidragen till kommunerna motsvarade år 1910 ca 7 % av primärkommunernas sammanlagda inkomster. På 1920-talet var procent- talet 15 och i aktuell tid ligger det något över 20.

Samverkan med staten ger kommunerna styrka Decentraliseringen av statsuppgifter, som blivit ett av vår tids kännetecken, har i vid utsträckning framtvingats av utvecklingen med dess krav på hög reformtakt och på planmässig och effektiv förvaltning. Ofta har det fram— stått som den naturligaste och lämpligaste utvägen att låta kommunerna svara för det praktiska genomförandet av beslutade reformer. Riksdagen har dragit upp riktlinjerna för reformerna, men kommunerna har fått ge dem konkret innehåll och ombesörja verkställigheten. Ett verkställighets- uppdrag till primärkommuner eller landsting har i åtskilliga fall varit ett rationellt och förhållandevis billigt alternativ till en utbyggnad av statsför- valtningen med nya lokala eller regionala organ. Från demokratins egen synpunkt har det erbjudit stora fördelar, när man kunnat ge kommunerna beslutanderätt på nya områden och därmed bredda och fördjupa det folk- liga inflytandet över politik och administration.

Av utomordentlig betydelse för utvecklingen har varit att kommunerna haft vilja och förmåga att ta på sig nya uppgifter och ökat ansvar.

En omfattande delegation av beslutanderätt till kommunerna har emeller- tid också sina problem. Den förutsätter att kommunerna är eller kan göras till välutrustade förvaltningsenheter med en tillräckligt stor befolkning som underlag för en ändamålsenlig samhällsplanering och för en modern skola, hälsovård, åldringsvård osv. Ytterligare krävs att man kan finna medel att bemästra de rättviseproblem, som skulle uppkomma om vissa kom- muner sackade efter för mycket i standardutvecklingen. Beaktas måste också de likformighetskrav som kan uppställas i rättssäkerhetens intresse. Dessa olika synpunkter får emellertid inte tillgodoses på ett sådant sätt att utrymmet för kommunernas valfrihet inskränks till att gälla jämförelsevis obetydliga frågor och de kommunala förtroendemännen förlorar lust och förmåga till initiativ. Problemen kan sammanfattas så, att det gäller att i stort och smått organisera samarbetet mellan stat och kommun i sådana former att både den kommunala självstyrelsens och riksstyrelsens intressen skyddas och uppslitande konflikter undviks.

Önskemålen om bärkraftiga kommunala enheter har under efterkrigstiden tagit sig uttryck i två genomgripande kommunindelningsreformer, beslutade 1952 resp. 1962. Genom den första nedbragtes antalet borgerliga primär- kommuner från 2498 till 1 037. Förverkligandet av 1962 års indelnings— reform är beroende av kommunernas frivilliga medverkan. Om statsmak— ternas intentioner följs kommer detta att betyda en nedgång av antalet

kommuner till ca 280. Framtidens primärkommun skall i princip bestå av en centralort och ett kringliggande område som kommersiellt, ekonomiskt och kommunikationsmässigt hör samman med denna. Riktpunkten är att varje sådan region skall ha en befolkning av minst 8 000 invånare år 1975. En motsvarande problematik är aktuell beträffande landstingskommunerna och har kommit till uttryck vid tillsättandet av den pågående länsindelnings- utredningen.

Kommunindelningsreformer är även ett medel att motverka alltför stora standardolikheter kommunerna emellan. Som sådant är det emellertid ingalunda tillräckligt. Även med väl arronderade kommuner kan skillna- derna i social standard och kommunal beskattning bli stora främst på grund av olikheter i befolkningens sammansättning. Dagens läge i vårt land på kommunalskatteområdet är att de kommunala utdebiteringarna varierar lokalt mellan 12: 37 kr. och 22: 60 kr. per skattekrona. Sådana ojämnheter kan till en viss grad minskas genom att staten lämnar kommunerna bidrag antingen för vissa angivna ändamål eller också utan specialdestination på grund av skattekraftskriterier och liknande. Båda bidragsformerna anlitas hos oss. 1965 års riksdag har nyligen fattat beslut om betydande allmänna statsbidrag till kommuner med låg skattekraft och/eller hög utdebitering.

Väsentligen tillgodoses emellertid anspråken på en någorlunda likvärdig standard för alla medborgare, oavsett var i landet de bor och arbetar, genom lagstiftningen. Tydligt är att dessa anspråk gör sig gällande med skiftande styrka vid olika tider och på olika områden. Ibland har lagstiftaren kunnat nöja sig med att meddela bestämmelser för hur en i princip frivillig kommu- nal verksamhet skall bedrivas. Men mycket ofta har statsmakterna funnit det nödvändigt att i tvingande lag ge utförliga bestämmelser om förmåner och tjänster av olika slag som kommunerna obligatoriskt skall tillhandahålla sina medlemmar. Lagens föreskrifter är då vanligen att fatta som minimi- villkor, vilka inte utesluter en högre kommunal standard än den lagstadgade. Där rättssäkerhetssynpunkterna är framträdande är lagregleringen i all- mänhet detaljerad.

I administrativt hänseende har utvecklingen på lagstiftningsområdet tvingat till en enorm upprustning av både den statliga och den kommunala förvaltningsapparaten. Beträffande den statliga förvaltningen är särskilt att lägga märke till utvecklingens konsekvenser för länsförvaltningen. I mycket stor utsträckning går kontakterna mellan stat och kommun över länsstyrel- serna och över statliga länsnämnder med lekmannainslag och särskilda länsexperter. Länsarbetsnämnder, länsbostadsnämnder, länsskolnämnder, länsnykterhetsnämnder, länsarkitekter, länsläkare och socialvårdskonsu- lenter är några exempel bland flera på statliga regionala organ för kontakter med kommunerna som vuxit upp vid sidan av länsstyrelserna.

Statliga centrala och regionala organ utövar med stöd av lagstiftningen en uppsikt över kommunernas verksamhet som är mycket skiftande till

form och innehåll. Till en del är uppsikten anlagd på en rättssäker- hetskontroll, som utlöses genom besvär av intressenter eller i vissa fall genom underställning av kommunala beslut. JKzs och J0:s tillsyn tar också sikte på rättssäkerheten i den kommunala förvaltningen.

Därutöver förekommer en omfattande övervakning av den kommu- nala förvaltningens effektivitet. I många fall meddelar centrala ämbetsverk inom sina resp. sakområden bindande tillämpningsföreskrifter till lagstift- ningen, >>normalbestämmelser>>, »råd och anvisningar» etc. Statsbidrags- villkoren ger ofta underlag för en kontroll, som även kan gå in på detaljer. I speciallagstiftningen förekommer inte sällan föreskrifter om skyldighet för kommun att underställa central myndighet eller länsstyrelsen planer för nyanläggningar, organisationsplaner o.d. Länsstyrelsen har formellt en vid— sträckt inspektionsrätt och ofta även, åtminstone teoretiskt, möjlighet att gripa in med tvångsmedel mot en kommun som försummar lagstadgade skyldigheter.

Man hör emellertid akta sig för att dra vittgående slutsatser av de juri- diska formerna för statsuppsiktens bedrivande. I verkligheten förhåller det sig ingalunda så att inflytandet gör sig gällande endast i den ena riktningen. Kommunerna har rika tillfällen att påverka statens handlande. För att till- varata sina gemensamma intressen bl.a. gentemot statsmakterna har kom- munerna bildat riksomfattande kommunförbund. Representanter för kom— munförbunden och för enskilda landsting och primärkommuner återfinns i riksdagen, i statliga utredningar, i centrala beredningsorgan (t.ex. lokalise- ringsberedningen och Centrala sjukvårdsberedningen), i de till länsstyrel- serna nyligen knutna planeringsråden och i åtskilliga statliga länsnämnder. I riksdagen är situationen den, att sju riksdagsmän av tio även är kommu- nala förtroendemän. De kommunalt engagerade riksdagsmännen har ofta en mera omedelbar kunskap och erfarenhet beträffande de problem som ad- ministrationen ställs inför än ämbetsmännen i central och regional förvalt- ning.

Dessa allsidiga återförsäkringar gör att kommunerna har möjligheter att influera på statliga beslut i ärenden av större betydelse för den kommunala förvaltningen på alla stadier och alla nivåer. I t.ex. ett lagstiftningsärende som gäller nya förpliktelser för kommunerna kommer de kommunala syn- punkterna regelmässigt fram redan på utredningsstadiet. De kan hävdas med kraft när riksdagen skall fatta sitt beslut, och det är inte ovanligt att de sedan fortlöpande kan komma till tals vid den statliga länsförvaltningens tillämpning av den nya lagstiftningen. Genom att kommunerna är direkt engagerade i den lokala verkställigheten av statsmakternas beslut får kom- munalmännen en förstahandskännedom om problem och svårigheter som gör att deras synpunkter kommer att väga tungt vid överläggningar och beslut i länsnämnderna.

De legala begränsningar i den kommunala självbestämmanderätten, som

nyss berörts, får inte heller undanskymma det faktum att utbyggnaden av samhällets serviceapparat även på de områden där kommunerna är jäm— förelsevis hårt insnörda av lagstiftningen är beroende av att kommunerna såsom huvudmän för verksamheten tar de praktiska initiativen. Överallt där kommunerna har ett ekonomiskt medansvar är vidare den kvalitativa standarden på samhällets tjänster regelmässigt beroende av kommunernas vilja och förmåga att göra självständiga insatser. Härvidlag utgör den i regeringsformen sanktionerade kommunala beskattningsrätten en garanti för att spelrummet för kommunernas egna önskemål skall bli stort. Den rätt de svenska kommunerna har att utan inblandning från staten fritt bestämma utdebiteringssatsen för kommunalskatten är för övrigt internatio- nellt sett en unik företeelse.

Erfarenheten visar att kommunerna förstått att utnyttja sin rörelsefrihet och att de i samverkan med staten kunnat åstadkomma resultat som eljest inte hade varit möjliga att uppnå. Den decentraliserade förvaltningen med dess uppgiftsfördelning på stat och kommun har överallt i landet givit utlopp åt en initiativkraft som inte kunde ha mobiliserats av staten ensam eller av kommunerna, om dessa lämnats att reda sig på egen hand utan stöd från statens sida.

Beträffande samhällsplaneringen är ansvaret delat mellan stat och kom- mun. Det är en uppgift för staten att genom centrala åtgärder medverka till en sådan lokalisering av näringslivet att landets tillgångar på kapital och arbetskraft blir fullt utnyttjade och geografiskt så fördelade att ett snabbt ekonomiSkt framåtskridande främjas. Likaså ankommer det på staten att sörja för att välståndet fördelas rättvist så att en tillfredsställande social och kulturell service erbjuds människorna i olika delar av landet.

Byggnadslagstiftningen och lagstiftningen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande tilldelar emellertid kommunerna en hu- vudroll när det gäller den lokala planeringen. Det s.k. kommunala plan- monopolet innefattar en rätt för kommunerna att bestämma var och när tätbebyggelse får äga rum, och kommunerna har genom sina stadsplaner och byggnadsplaner även stora möjligheter att styra den lokala bebyggelsens närmare utformning. Kommunernas bostadsbyggnadsprogram är, som i annat sammanhang närmare skall utvecklas, av grundläggande betydelse för statens stöd till bostadsbyggandet.

I länsstyrelsernas nyinrättade planeringsråd möts de statliga och de kom— munala planeringsintressena. I rådet ingår bl. a. fem landstingsvalda leda— möter. Planeringsrådet skall som rådgivande organ delta i länsstyrelsens handläggning av ärenden angående den översiktliga bebyggelseplaneringen, utformningen av länets kommunikationer, skolornas lokalisering och di— mensionering, socialvårdens och sjukvårdens utbyggnad och andra ärenden av betydelse för samordningen och fördelningen av länets resurser.

Statliga och kommunala investeringar inom samhällsplaneringens ram

har en ömsesidig inverkan på varandra. Större statliga investeringar t.ex. inrättandet av ett nytt universitet drar med sig kommunala följdinveste- ringar för bostäder, gator, vatten och avlopp osv. Omvänt kan kommunala investeringar påverka lokaliseringen av både privata industrier och statliga institutioner.

De kommunala investeringarna tar nuförtiden så stor del av bruttonatio- nalprodukten i anspråk för år 1964 7 % — att det är ofrånkomligt att till en viss grad samordna dem med statens och det enskilda näringslivets investeringar. I riksbankens kontroll av obligationsemissioner, i finans- departementets prövning av ansökningar om lånetillstånd enligt kommunal- lagarna och i arbetsmarknadsmyndigheternas prövning av ansökningar om igångsättningstillstånd för byggnadsarbeten har staten vissa instrument som kan användas för att begränsa eller uppskjuta kommunala investeringar, när konjunkturerna kräver det. I tider av lågkonjunktur kan staten å andra sidan stimulera till ökad kommunal investeringsverksamhet genom sär- skilda statsbidrag eller på annat sätt.

Dessa instrument är emellertid inte så finslipade och effektiva att staten kan lita enbart till dem. I vissa lägen kan det vara angeläget eller rentav nödvändigt att kommunerna frivilligt medverkar i den statliga ekonomiska politiken. Överenskommelsen på våren 1965 mellan finansministern och företrädare för kommunförbunden om att förbunden skulle rekommendera sina medlemmar återhållsamhet under det instundande sommarhalvåret med vissa investeringar är ett färskt exempel på samarbete av detta slag mellan staten och kommunerna.

Det har i detta sammanhang sitt intresse att notera, att de kommunala investeringar som i första hand synes drabbas av statliga restriktioner, när läget på kreditmarknaden är ansträngt, är förvaltningsbyggnader, samlings- lokaler, idrottsanläggningar och andra anläggningar som kommunalrättsligt tillhör den s.k. oreglerade sektorn, dvs. just den sektor inom vilken kommu- nerna eljest åtnjuter en i princip nästan obegränsad frihet. Iakttagelsen bekräftar vad som tidigare sagts om att den traditionella distinktionen mellan en oreglerad och en specialreglerad kompetenssektor förlorat mycket av sin praktiska betydelse. Det ömsesidiga beroendet mellan stat och kom- mun gör sig gällande över hela det kommunala verksamhetsfältet.

Två exempel på samverkan mellan stat och kommun Bostadspolitiken illustrerar på ett utmärkt sätt hur inställningen till sam- hällets uppgifter och ansvar förändrats, hur medborgarnas krav vuxit och hur arbetet på att tillgodose dessa anspråk engagerat både stat och kommun. Enligt en äldre tids näringspolitiska värderingar var all samhällelig inbland- ning på bostadsmarknaden principiellt betänklig. En definitiv omsvängning kom med 1930-talet i arbetslöshetskrisens spår, och sedan dess har sam- hällets insatser på det bostadspolitiska området successivt ökat. Stora

summor anslås numera årligen till bostadsbyggande, och de ansvariga statliga och kommunala organen förfogar över en aktningsvärd arsenal av bostadspolitiska instrument. '

Den moderna bostadspolitikens mål, sådana de angivits av riksdagen genom beslut 1946 och 1947, är att säkerställa 1) en tillräcklig och rationellt bedriven bostadsproduktion, 2) en ändamålsenlig förvaltning av bostadsbe- ståndet, och 3) en rimlig hyresnivå så att alla hushåll anser sig ha ekono- miska möjligheter att efterfråga rymliga och fullgott utrustade bostadslä- genheter.

Beträffande bostadsproduktionen har ansvarsfördelningen i stort gjorts så att kommunerna fått ta på sig de praktiska initiativen samt den lokala planläggningen och organisationen. Staten har ett allmänt ansvar för att det finns utrymme på kreditmarknaden för bostadsbyggandet och för att bo- stadsproduktionen kan försörjas med arbetskraft. Dessutom stimulerar sta- ten bostadsbyggandet bl.a. genom årliga låneanslag på kapitalbudgeten. Mel- lan 90 och 95 % av alla bostäder uppförs numera med statligt kreditstöd.

Planeringen av bostadsbyggandet sker på grundval av kommunala bo- stadsbyggnads-program, som i princip skall innefatta en »rullande» femårs- planering. Dessa program granskas av de statliga bostadspolitiska organen, bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna. I samband med låneanslagen för byggnationen fastställer sedan statsmakterna en totalram för bostads- byggandet. Bostadsstyrelsen fördelar lånemedlen på länen enligt riksdagens anvisningar, och inom varje län gör länsbostadsnämnden en fördelning på kommunerna.

Det kommunala planmonopolet ger kommunerna makt över den lokala planeringen och över igångsättandet av byggnadsföretag. För att den lokala planeringen skall bli fullt effektiv kräVS emellertid att kommunerna även kan bedriva en aktiv markpolitik. I expropriations- och tomträttsinstituten finns rättsliga medel för en sådan politik. Statligt stöd till finansieringen av kommunernas mark-köp är en fråga som hör till den aktuella debatten.

Kommunerna har under efterkrigstiden i allt större utsträckning engage- rat sig i bostadsproduktion och förvaltning av bostäder. Dels förekommer bostadsbyggande i kommunernas egen regi, dels är kommunerna initiativ- tagare till och intressenter i ett stort antal allmännyttiga bostadsföretag som arbetar på basis av en självkostnadsprincip, dels, slutligen, är det inte ovanligt att kommunerna stöder t.ex. egnahemsbyggare genom lån och marksubventioner.

Ett resultat av denna aktivitet har blivit ett synnerligen omfattande bo- stadsbyggande i samhällsägda och kooperativa företags regi. För närvarande torde omkring 60 % av alla bostadslägenheter uppföras av självkostnads— företagen eller för dessa företags räkning. Den totala bostadsproduktionen har under 1960-talet successivt ökat från 68000 till 87 000 färdigställda lägenheter per år.

För att hyrorna trots en kvardröjande bostadsbrist skall kunna hållas på en rimlig nivå har den under andra världskriget införda hyresregleringen till stor del bibehållits. Hyresregleringen är en statlig uppgift, och kommu- nerna anlitas endast på det viset att ärenden enligt hyresregleringslagstift- ningen lokalt handläggs av kommunala hyresnämnder. Ett betydelsefullt komplement till hyresregleringen är emellertid tätorternas bostadsförmed- lingsverksamhet. Detta är en frivillig kommunal verksamhet. En fullmakt i hyresregleringslagen som gör det möjligt för regeringen att ålägga kommun att anordna avgiftsfri bostadsförmedling har aldrig behövt utnyttjas.

I den statliga bostadssociala målsättningen ligger att barnrika familjer, pensionärer och andra betalningssvaga grupper skall få ekonomiskt stöd så att de kan hävda sig i konkurrensen på bostadsmarknaden. I princip är det staten som står för bostadsrabatterna till dessa grupper, men det förekom— mer att kommunerna kompletterar det statliga stödet genom egna bostads- sociala förmåner. Folkpensionärer utan andra inkomster än pensionen åtnjuter kommunala bostadstillägg. Sådana tillägg förekommer i alla kom- muner, men beloppen är mycket varierande. Vissa grunder för tilläggen är fastställda i en särskild lag.

Bostadsmiljön och bostadsstandarden påverkas med olika medel av både statliga och kommunala organ. Byggnadslagstiftningen, hälsovårdslagstift— ningen och författningarna om statliga lån och bidrag ger centrala myndig- heter, länsbostadsnämnder, kommunala fullmäktigeförsamlingar och kom- munala byggnads- och hälsovårdsnämnder möjligheter att styra utveck- lingen med hänsyn till inriktningen på olika hustyper, bostädernas ut- rymmes- och kvalitetsstandard etc.

Det torde inte vara nödvändigt att fortsätta denna rapsodiska genomgång. Redan en flyktig blick på några avsnitt av bostadspolitiken visar hur statliga och kommunala uppgifter är inflätade i varandra och kompletterar varandra. Bostadsproduktionens storlek och produktionstakten är beroende av den statliga kreditpolitiken, den statliga arbetsmarknadspolitiken, de statliga lå- nen och subventionerna till bostadsbyggandet. men också av kommunernas lokala planering, de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen och de kom- munala produktionsinitiativen. Hyresnivån är avhängig av den statliga ekonomiska politiken, hyresregleringen och de statliga subventionerna till bostadsbyggande och bostadskonsumtion, men också av kommunernas med- verkan i produktionen och förvaltningen av bostäder, av kommunernas ll markpolitik etc. Bostadsmiljön bestäms bl.a. av byggnads- och hälso-

vårdslagstiftningens innehåll, men också av kommunernas egen aktivitet inom ramen för denna lagstiftning. Det är undantag och inte regel, att en viktig bostadspolitisk fråga beror enbart av statens eller enbart av kommu— nernas handlande.

De mest betydelsefulla kommunala insatserna på det bostadspolitiska området hänför sig till den lokala planeringen och till produktion och för-

valtning av bostäder. Dessa insatser har möjliggjorts genom vidsträckta bemyndiganden i byggnadslagen och i 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande. Däremot innehåller dessa lagar —— bortsett från föreskrifterna om kommunala bostadsbyggnadsprogram inga bestämmelser som tvingar kommunerna att vara bostadspolitiskt verk- samma. Statsmakterna har, när de velat försäkra sig om kommunernas medverkan i arbetet på att förse alla hushåll med goda bostäder, i huvudsak valt att stimulera kommunerna till egna initiativ, inte att tvångsvis lägga på dem nya uppgifter.

Den obligatoriska undervisningen var redan enligt 1862 års kommunal- förordningar en primärkommunal uppgift. Den högre undervisningen låg i äldre tider i sin helhet under statens kompetens. Yrkesundervisningen blev tidigt både en primärkommunal och en landstingskommunal uppgift.

Under efterkrigstiden har kommunernas ansvar för skolväsendet utvid- gats genom successiva beslut. Primärkommunerna är nu huvudmän för den nioåriga grundskolan och fackskolan. De kommer enligt principbeslut av riksdagen inom kort att bli huvudmän även för gymnasieundervisningen. Stora delar av yrkesundervisningen bedrivs alltjämt i primärkommunal regi. Landstingen har ansvaret för undervisningen av döva, blinda och psykiskt efterblivna. De gör också betydelsefulla frivilliga insatser inom ramen för centrala verkstadsskolor, folkhögskolor, sjuksköterskeskolor och yrkesskolor för lantbruket. Universitets- och högskoleundervisningen har förblivit en statlig angelägenhet.

Det kommunala huvudmannaskapet för vissa skolformer innebär ett tungt kostnadsansvar, även om kommunerna till stor del kompenseras för sina utgifter genom statsbidrag. Av primärkommunernas bruttoutgifter går mer än en fjärdedel till utbildningsändamål. För de flesta primärkommuner är skolväsendet den största utgiftsposten i budgeten. Som exempel på stats- bidragens betydelse kan nämnas att städerna i riket år 1962 fick 57,7 % av sina bruttoutgifter för den obligatoriska skolan täckta genom statsbidrag. Motsvarande procenttal för den frivilliga skolutbildningen i städerna var 23,5 %.

Målet för utbildningspolitiken är att ge alla barn och ungdomar, oavsett var de bor, tillfälle till den utbildning för vilken de är intresserade och har fallenhet. Utbildningens kvalitet och innehåll bör, oavsett studieort, i prin- cip vara densamma för alla.

Det är givet att en sådan målsättning måste sätta sin prägel på planering, organisation och lagstiftning inom undervisningsväsendet. Planeringen måste i stor utsträckning ske centralt, utbildningens uppläggning på olika utbildningsvägar och -stadier måste bestämmas genom lagstiftning eller centralt utfärdade anvisningar och den statliga centralmyndigheten måste överhuvudtaget få möjligheter att utöva en stark ledning.

Planeringen av skolväsendet bedrivs centralt i ecklesiastikdepartementet och i skolöverstyrelsen (beträffande universiteten dock i universitetskans- lersämbetet). Ingen ny högre skola får inrättas utan att vederbörande kommun fått tillstånd av Kungl. Maj :t eller, i vissa fall, av skolöverstyrelsen.

Den regionala översiktsplaneringen ankommer på länsskolnämnderna. Länsskolnämnderna fastställer elevområden för alla skolor och tillsätter i stor utsträckning tjänster inom det obligatoriska skolväsendet. I alla stats- bidragsfrågor om skolbyggnadsföretag hörs länsskolnämnden innan ärendet avgörs.

Den lokala planeringen är en kommunal uppgift. Det åligger enligt skol- lagen varje primärkommuns skolstyrelse att beakta den allmänna utveck- lingen på skolväsendets område, att följa skolväsendets tillstånd inom kom- munen och att ta erforderliga initiativ för att bereda barn och ungdom i kommunen tillfredsställande utbildning.

Skollagen reglerar utbildningen i grundskola, yrkesskola, fackskola och gymnasium. Lagen innehåller bestämmelser bl.a. om skolväsendets organisa- tion, om kommunernas skyldigheter, om undervisningens innehåll, om skol- plikt etc. Beträffande grundskolan har primärkommunerna en ovillkorlig skyldighet att sörja för undervisningen. Inrättandet av högre skolor är däremot beroende av frivilligt åtagande från vederbörande kommuns sida.

De till skollagen anslutna tillämpningsförfattningarna ger detaljerade föreskrifter om läroplaner, läroämnen, läroböcker, klasstorlek, betyg och åtskilligt annat som har avseende på undervisningen.

Statsbidragsförfattningarna på skolområdet är utförliga. Med stöd av dem kan länsskolnämnderna utöva en långtgående kontroll av kommunernas skolplanering och av kommunala skolbyggnadsföretag. Kommunerna kan visserligen teoretiskt undandra sig denna kontroll genom att avstå från att anlita statsbidrag, men statsbidragens ekonomiska betydelse för kommuner- na är sådana att denna utväg i praktiken inte torde te sig lockande.

Det ligger nära till hands att den som tar del av det rikhaltiga författnings- materialet på skolväsendets område får intrycket att allt är så i minsta detalj reglerat i författningarna att det i realiteten inte finns något utrymme för kommunal självbestämmanderätt eller ens för kommunalt medinflytande. Av naturliga skäl måste utbildningssektorn i betydande utsträckning vara detaljreglerad. Kravet att alla barn och ungdomar skall ha rätt till samma utbildning oavsett var i landet de bor torde vara allmänt accepterat, varför en kommunal självbestämmanderätt i sådana frågor som skoltidens längd, kursinnehållet, betygsnormer etc. inte är tänkbar.

Men trots utförlig lagstiftning och centralstyrd planering har kommu- nerna ett inte obetydligt inflytande. För att inrätta nya utbildningslinjer och nya skolor krävs sålunda ett positivt intresse och engagemang från kommunernas sida, och skolväsendet kännetecknas, liksom andra sakom-

råden som tillhör den s.k. specialreglerade kommunala sektorn, av ett sam- spel mellan stat och kommun.

På ett eller annat sätt förutsätter de flesta beslut både statlig och komrnu- nal medverkan. Staten utbildar lärarna, och kommunerna svarar för att mark och lokaler ställs till förfogande för skolbyggen. Kommunerna tar initiativ till nya skollinjer och skolformer men måste ha tillstånd från statlig myndighet eller Kungl. Maj:t för att få inrätta dem. Staten söker genom statsbidrag stimulera kommunerna till ökad aktivitet på det frivilliga skol— väsendets område, men kommunerna själva avgör om de vill inrätta gymna- sier, fackskolor och yrkesskolor.

Då här valts att belysa relationerna mellan stat och kommun med" exempel från bostadssektorn och skolväsendet har detta skett av två skäl. Dels är dessa båda sektorer särskilt betydelsefulla i den kommunala förvaltningen. Dels är de, var på sitt sätt, väl ägnade att belysa det statligt-kommunala samarbetets problematik.

Det intryck av gemenskap och ömsesidigt beroende mellan stat och kommun, av arbetsuppgifter som griper in i varandra och av impulser och initiativ som går i båda riktningarna som utredningen velat förmedla lrån bostadssektorn och skolväsendet har varit det genomgående intrycket även från andra undersökta sakområden: arbetsmarknaden, socialvården och hälso- och sjukvården. Inget område är visserligen det andra likt, men grundmönstret är detsamma om man tar hänsyn enbart till de aspekter som här är aktuella.1

De politiska partierna är förbindelselänkar mellan stat och kommun

Kommunernas växande uppgifter och den fortgående integrationen mellan statlig och kommunal förvaltning har satt djupa spår i kommunalförvalt- ningens organisation och även påverkat den kommunala demokratins för- utsättningar, innehåll och former.

Det är inte nödvändigt att här redogöra för hur den kommunala nämnd— förvaltningen har vuxit i anslutning till speciallagstiftning om kommunala åligganden eller hur den kommunala administrationen förstärkts i allt hastigare tempo. Som arbetsgivare kan kommunerna nu tävla med staten i fråga om antalet anställda och lönekostnader. Ökningen av antalet för— troendemän har begränsats något genom efterkrigstidens kommunindel- ningsreformer, men i gengäld har de kommunala förtroendeuppdragen blivit allt mer krävande. Kommunalmännen får numera ersättning för sina in- satser, och det har blivit vanligt att heltidsanställa förtroendemän i nyckel- ställning.

1 De fullständiga redogörelserna för utredningens undersökningar beträffande olika sakområden återfinns i bil. 17—21. I bil. 9—16 har relationerna mellan stat och kommun studerats från utgångspunkter som är av gemensamt intresse för hela det kommunala verksamhetsfältet.

Beträffande den interna organisationen är att notera vissa försök att efter- bilda det politiska mönstret på riksplanet. Kommunens styrelse har fått en allmänt samordnande och ledande funktion inom kommunalförvaltningen påminnande om en »regerings», och interpellationsdebatter har införts i fullmäktigeförsamlingarna. Jämförelser med riksmönstret bör dock inte hårddras. Kommunstyrelsens »regeringsställning» är begränsad bl.a. såtill- vida som befälsrätt över nämndförvaltningen saknas, och skillnaderna mellan fullmäktigedebatter och riksdagsdebatter är sannolikt fler än lik- heterna. Ett betydelsefullt särdrag i den kommunala förvaltningen är par- tiernas proportionella representation i styrelser och nämnder.

De kommunala valen har av gammalt en rikspolitisk innebörd på grund av den roll som elektorer till riksdagens första kammare som tilldelats landstingsmännen och fullmäktigeledamöterna i vissa städer. Denna riks- politiska innebörd har blivit mer markerad än tidigare sedan de primär- kommunala och landstingskommunala valen i hela landet obligatoriskt sammanförts till samma dag. Sedan 1942 tillämpas en fast och enhetlig ord- ning med andrakammarval och kommunala val omväxlande vartannat år.

Sammanförandet av olika kommunala val till_ samma dag är på sitt sätt ett uttryck för en förändring som satt sin prägel på hela det kommunala livet i det moderna samhället: de kommunala frågorna har politiserats och djupt engagerat de i riksdagen representerade partierna.

Bevisen för att partierna erövrat kommunalförvaltningen och kommit att bära upp den kommunala demokratin är inte svåra att finna. Kandida- terna i kommunala val nomineras av de politiska partierna, och en gång valda håller de kommunala förtroendemännen i sitt arbete fortlöpande kontakt med partiinstanserna. De viktiga kommunala frågorna, som formellt avgörs vid de offentliga fullmäktigesammankomsterna eller landstings- mötena, löses i praktiken redan vid partigruppernas sammanträden eller vid underhandsuppgörelser, ofta i god sämja, partigrupperna emellan. Åtskilliga av ledamöterna i de kommunala representationerna tillhör samtidigt sin lokalföreningens eller sitt partidistrikts ledning. I kommunalvalen försvarar de kommunala förtroendemännen samtidigt sina egna åtgärder i den lokala politiken och sitt partis riks- och kommunalpolitiska handlingslinjer.

Sina grundläggande värderingar på det kommunala området och sina kommunalpolitiska mål sammanfattar partierna i centralt utarbetade kom- munalprogram eller riktlinjer, som är avsedda att tjäna som vägledning för vederbörande partis kommunala förtroendemän i hela landet. _I de stora stä- derna är det vanligt att de riksgiltiga kommunalprogrammen kompletteras med lokala handlingsprogram.

Partierna bedriver en omfattande informations-, föreläsnings- och kurs- verksamhet i kommunala frågor både bland sina medlemmar och en större allmänhet. De bidrar på detta sätt till att hålla intresset för den kommunala självstyrelsen och kommunalpolitiken vid liv. I valtider intensifieras in-

formationsverksamheten, och varje kommunal valrörelse har ett större eller mindre inslag av kommunalpolitisk valpropaganda som förs ut till väljarna av partiorganisationerna och den politiskt orienterade dagspressen.

Det är en hos oss ofta gjord iakttagelse att kommunalvalen och andra- kammarvalen visar stora likheter. Valrörelserna bedrivs på ungefär samma sätt med bl.a. TV och radio som media för valpropagandan och med parti- ledarna och andra framträdande rikspolitiker som medverkande i val- debatterna. I stor utsträckning är det samma frågor som behandlas i val— diskussionerna etc.

Denna iakttagelse är utan gensägelse riktig, men redan här bör kanske framhållas att en pressundersökning som på länsdemokratiutredningens uppdrag utförts vid statsvetenskapliga institutionen i Göteborg (bil. 23) utvisar att de lokala frågorna tas upp betydligt oftare både i ledarspalter och i annat tidningsmaterial i samband med kommunalval än när ett andra- kammarval förestår. Utredningen får anledning att återkomma till ärrnet i annat sammanhang.

Valdeltagandet i allmänna val har under senare år hållit sig omkring 80 % utan att någon större skillnad kunnat förmärkas mellan kommunalval och andrakammarval. I andra länder där man inte har röstplikt är ett så högt valdeltagande i kommunala val ovanligt.

Det kommunala livets politisering har fört med sig att kommunalför- valtningen i större utsträckning än tidigare blivit en skola för rikspolitiker. Den normala karriärvägen för en riksdagsman går över kommunala repre- sentationer och nämnder. En statistisk undersökning ger vid handen att många politiker behåller sina kommunala förtroendeuppdrag sedan de blivit riksdagsmän (se bil. 28). För närvarande är 103 av 151 ledamö- ter i första kammaren och 167 av 233 ledamöter i andra kammaren kommu- nalpolitiskt aktiva. Den kommunala erfarenheten är allsidigt representerad i riksdagen. I båda kamrarna finns sålunda riksdagsmän med uppdrag i pri- märkommunala församlingar, styrelser och nämnder, landsting och lands- tingskommunala förvaltningsutskott.

Det torde vara allmänt erkänt att denna personalunion mellan riksdag och kommunalförvaltning betytt mycket för det fruktbara samarbete mellan stat och kommun, som skildrats i det föregående och som lett fram till det moderna samhället. Många riksdagsmän har i sin egenskap av kommu- nala förtroendemän fått vara med om att genomföra reformer, som de tidigare bidragit till i sitt riksdagsarbete. I andra fall har riksdagsmän med kommunal förankring kunnat sätta sin prägel på besluten i riksdagen när de där bevakat ärendenas kommunalpolitiska aspekter. Det är inte heller svårt att finna exempel på att kommunalt engagerade riksdagsmän i riks- dagen medverkat till att genom statsbidrag eller lagstiftning ge riksomfat— tande spridning åt samhälleliga förmåner eller tjänster som förut prövats på det lokala planet i ett antal föregångskommuner.

Just det nära sambandet mellan riks- och kommunalpolitik har gjort rekryteringen av kommunalmän till riksdagen naturlig. Kommunalmännen har en rik praktisk erfarenhet av de frågor de får syssla med såsom riks- dagsmän. En erfaren ledamot av en skolstyrelse glider, för att nu ta ett exempel, utan lång inlärningstid in i arbetet i statsutskottets andra avdel- ning.

Man får emellertid i detta sammanhang inte glömma, att vad som gör det möjligt för politiker med både rikspolitisk och kommunalpolitisk an- knytning att göra effektiva insatser är att de har stödet av partiorganisatio— ner, som omspänner både den statliga och den kommunala verksamheten.

Saken kan också uttryckas så att utvecklingen på det kommunala området under de senaste decennierna blir fullt begriplig först om man ser den ur den här berörda partipolitiska synvinkeln. Det har varit och är alltjämt en förutsättning för delegation av vidsträckt beslutanderätt till kommunerna, att de demokratiska partierna har ett fast grepp om de kommunala represen- tationerna, styrelserna och nämnderna. Förekomsten i kommuner och landsting av politiker med säte i riksdagen utgör härvid en ytterligare garanti för att kommunerna med ansvarskänsla och lojalitet skall förverk- liga riksdagens intentioner.

Det är alltså länsdemokratiutredningens övertygelse att rikspartiernas starka ställning inom kommunalförvaltningen inte bara är ett faktum utan också en nödvändighet, om man vill bevara och vidareutveckla den kommu- nala självstyrelsen i dess moderna form. Behovet av partierna såsom förbin- delselänkar mellan stat och kommun kommer med all sannolikhet att fram- träda än tydligare om de aktuella tankarna på kommunsammanslagningar och storlandsting förverkligas fullt ut.

Vid en bedömning av de nu anförda synpunkterna får man inte glömma att den moderna tidens växande krav på central planering och samordning av de nationella resurserna i sig inrymt och fortfarande inrymmer vissa risker för den kommunala självstyrelsen.

Kan sambandet mellan riksdagsval och kommunalval utan olägenhet brytas? I det nutida samhället växer den offentliga sektorn oavlåtligt därför att människorna med stigande välstånd ställer allt större krav på stat och kom- mun. Tillgodoseendet av dessa anspråk förutsätter en framsynt planering och en effektiv förvaltning. Erfarenheten har visat att snabba och goda resul- tat i samhällsarbetet kan uppnås, om stat och kommun gemensamt tar sig an uppgifterna. Därmed förändras emellertid den kommunala själv- styrelsen från att vara ett instrument för tillvaratagande av enbart eller huvudsakligen lokala intressen till att vara en integrerad del i ett enhetligt samhällsmaskineri. Gränserna mellan statligt och kommunalt förlorar i bety- delse.

Denna utveckling är i vårt land redan fullbordad. Senast har detta kon-

staterats av kommunalrättskommittén i dess nyligen avlämnade betänkande Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring (SOU 1965:6 s. 57). »Man torde kunna påstå», säger kommittén, »att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats».

Sett från en annan synpunkt innebär detta, att den kommunala demo- kratin är en integrerad del av hela det demokratiska samhällsskicket i vårt land. Det väsentliga med den kommunala självstyrelsen blir då inte att den ger kommunmedlemmarna möjligheter att påverka isolerade och avgränsade lokala frågor och särintressen utan att den ökar väljarnas inflytande på den lokala utformningen av politiken på områden, som är gemensamma för alla medborgare och som står i centrum även för den rikspolitiska debatten. En decentralisering av folkstyrelsen har flera fördelar, bl.a. minskar avståndet mellan styrande och styrda och förutsättningar skapas för att så många människor som möjligt skall kunna delta i det demokratiskt organiserade samhällsarbetet. Båda dessa fördelar kan bidra till att säkrare förankra demokratin hos alla grupper inom vårt folk.

För att en decentraliserad folkstyrelse med denna innebörd skall kunna fungera måste den bäras upp av väljarnas intresse och förtroende. Det är främst de politiska partierna som skapar och vidmakthåller intresset för kommunala frågor.

En annan förutsättning för en decentraliserad folkstyrelse med vidsträckt självbestämmanderätt för de lokala organen är att förtroendemännen i dessa organ förstår att iaktta även vad rikets nytta kräver. En garanti härför f öre- ligger endast så länge de politiska partierna är engagerade inom kommunal- politiken likaväl som inom rikspolitiken.

Det är från dessa utgångspunkter länsdemokratiutredningen har att angripa den centrala författningspolitiska fråga som hänskjutits till utred- ningen: Kan sambandet mellan riksdagsval och kommunalval brytas utan allvarlig olägenhet för den kommunala självstyrelsen eller demokratin?

TREDJE KAPITLET

Behovet av ett samband mellan riksdagsval och kommunalval

En väsentlig förklaring till att de kommunala valrörelserna till innehåll och uppläggning blivit tämligen lika de valrörelser som föregår ett andrakam— marval står att finna i den utveckling mot större kommuner och den fort- gående integration mellan statliga och kommunala förvaltningsuppgifter som utförligt skildrats i föregående kapitel.

En annan förklaring ligger i själva valsystemet. I varje kommunalval står indirekt även hälften av mandaten i första kammaren på spel.

Ytterligare kan i sammanhanget pekas på den kommunikationstekniska utvecklingen, främst televisionens genombrott. Under senare år har den all- männa politiska debatt i TV, radio och tidningar som föregått ett val, kon- centrerats kring några få stora frågor med rikspolitisk innebörd, oberoende av om debatten gällt ett kommunalval eller ett andrakammarval. Kommunal- valet 1958 handlade sålunda framför allt om ATP och om ett av högern presenterat besparingsprogram, I andrakammarvalet 1960 stod ATP allt— jämt i förgrunden tillsammans med den allmänna ekonomiska politiken och den offentliga sektorns storlek och uppgifter. 1962 års kommunalval var ett val om »kösamhället» och »valfrihetens samhälle», om skatte- och familje- politiken och om de i expanderande orter brännande markfrågorna, men även neutralitetspolitiken och frågan om Sveriges eventuella anslutning till EEC upptog stort utrymme. Till de mest debatterade ämnena i 1964 års andrakammarval hörde högerns förslag att höja folkpensionerna för en övergångsgeneration med anlitande av medel som uppsamlats i ATP-fon— derna. Därjämte förekom en livlig diskussion om lokaliseringspolitiken, om bostadsbristen, platsbristen vid skolor och sjukhus och andra frågor om samhällsplaneringen och den offentliga sektorns tillväxt.

Denna koncentration av valdebatten kring några få rikspolitiska frågor hindrar emellertid inte att det finns vissa betydelsefulla skillnader mellan kommunalvalen och andrakammarvalen. Den rikspolitiska debatten kom- pletteras i kommunalvalen av lokala valstrider om kommunala angelägen- heter. Inte sällan erbjuder de rikspolitiskt kontroversiella frågorna natur— liga utgångspunkter för dessa uppgörelser. Inför 1958 års kommunalval dis- kuterades sålunda på många håll i landet konsekvenserna för den egna kom- munen av den minskning av statsbidragen till kommunerna som högern

föreslagit i sitt besparingsprogram. Ett framträdande inslag i 1962 års kom- munalval var meningsutbytena både på riksplanet och i enskilda kommuner om en aktiv markpolitik.

En på länsdemokratiutredningens uppdrag utför pressundersökning (se bil. 23), som omfattar både material på ledarsidorna och annat ma— terial i ett stort antal dagstidningar, visar att lokala frågor under kommunal kompetens och rikspolitiska frågor av omedelbar betydelse för kommuner- nas verksamhet i undersökningen kallade rikskommunala frågor _ får betydligt större utrymme under veckorna närmast före ett kommunalval än under motsvarande period före ett andrakammarval. De rent lokala frågorna upptog i de undersökta tidningarna i samband med 1958 och 1962 års kom- munalval i genomsnitt 7 resp. 7,3 % av spaltutrymmet i kategorin första- ledare och 12,1 resp. 15,3 % av spaltutrymmet i kategorin ledarstick. Mot- svarande procenttal var i samband med 1960 och 1964 års andrakammarval endast 1,4 resp. 2,2 för kategorin förstaledare och 2,0 resp. 3,3 för kategorin ledarstick. Beträffande de rikskommunala frågorna var skillnaden mellan kommunalval och andrakammarval också betydande men dock efter vad det vill synas _— inte lika framträdande.

Av intresse i detta sammanhang är inte minst undersökningen av sådant material som »Referat av valtal» och »Programannonser». I det stoff som hänförts under dessa rubriker är tendensen mycket klar. Ser man t.ex. till lokalpressens valtalsreferat skall man finna att i samband med 1958 och 1962 års kommunalval 24 resp. 25 % av referaten handlade helt eller delvis om lokalkommunala angelägenheter, 11 resp. 5 % om rikskommunala ange- lägenheter och 65 resp. 70 % om rikspolitiska frågor utan anknytning till kommunalförvaltningen. I samband med 1960 års andrakammarval var procenttalen endast 2 resp. 3 för referaten med lokalkommunala och riks— kommunala inslag, medan 95 % av valtalsreferaten berörde rikspolitiska frågor utan anknytning till kommunalförvaltningen. Dessa genomsnitts- siffror bekräftar att det i kommunalvalen på åtskilliga håll i landet, även utanför tidningarnas spalter, förekommer en tämligen livlig debatt om lokala frågor.

Den bild av kommunalvalen som framträder i pressundersökningen kom- pletteras av resultaten av en intervjuundersökning avseende 1962 års kom- munala valrörelser i ett åttiotal utvalda kommuner (se bil. 24). I denna undersökning har bl. a. påvisats ett tydligt samband mellan lokal valaktivitet och kommunstorlek. Valdiskussioner i lokala frågor förekom betydligt oftare i stora kommuner än i små, och det var också i de stora kommunerna som de lokala frågorna fick det relativt största utrymmet i den lokala valkampanjen. Bland de livligt debatterade kommunala frågorna märktes, förutom frågor om kommunalskattens storlek och den kommunala ekonomin, bl.a. bostads- och markfrågor, ungdoms—, idrotts- och fritidsfrågor samt stadsplane- och trafikfrågor.

Fristående kommunalval utan rikspolitiska inslag Förslaget av författningsutredningens majoritet att kommunalvalen skall vara fristående från riksdagsvalen och inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning är motiverat med en önskan att i valrörelserna skilja på rikspolitik och kommunalpolitik. Enligt utredningsmajoriteten är inbland- ningen av rikspolitik i kommunalvalen otillfredställande. I kommunalvalen bör väljarna ta ställning till den egna kommunens angelägenheter.

I författningsutredningens betänkanden har inte närmare utvecklats hur de kommunala valrörelserna tänkts förlöpa med denna ordning. Det fram- går dock att majoriteten inom utredningen utgått ifrån att de politiska par- tierna skall ha »all anledning att ägna de kommunala valen stort intresse», även om dessa val mister sin direkta betydelse för riksdagens sammansätt- ning.

För en bedömning av vilka förutsättningar som kan finnas att i de kom- munala valrörelserna avskärma kommunalpolitiken från rikspolitiken får länsdemokratiutredningen i första hand hänvisa till redogörelsen i före- gående kapitel för förhållandet mellan statlig och kommunal samhällspla- nering, mellan statliga och kommunala investeringar och fördelningen av förvaltningsuppgifter på stat och kommun. Såsom där framgår finns det knappast några renodlade lokalpolitiska frågor av större betydelse. Viktigare lokala frågor har nästan alltid rikspolitiska aspekter, och det är inom den rikspolitiska ramen som de lokala synpunkterna och värderingarna måste föras fram för att lokalpolitiken skall bli fullt begriplig och få en riktig be- lysning.

Utvecklingen mot en integrerad offentlig förvaltning har fått djupgående återverkningar på den politiska debatten i kommunalvalen. Då väljaren i den lokala valdebatten ställer frågor varför det i hans kommun eller i den stadsdel där han bor inte finns något gymnasium eller någon yrkesskola, varför det inte byggs fler daghem, varför hyrorna är så höga eller varför bostadsbyggandet är inriktat på dyra bostadslägenheter, radhus och villor osv, kan kommunalpolitikern som regel inte ge honom ett svar utan att diskussionen kommer in på rikspolitik. De undersökningar som utredningen gjort beträffande några fält där politiska motsättningar brukar förekomma tyder på att de lokala valstriderna i ett kommunalval i stor utsträckning ut- kämpas med samma argument som kommer till användning i de rikspoli- tiska uppgörelserna. Det är inte sällan på samma sakområden som den rikspolitiska och den lokalpolitiska striden utkämpas.

Gränserna mellan statligt och kommunalt ansvar torde sällan bli aktuella i valdiskussionerna på annat sätt än att t.ex. en kommunalpolitiker som tillhör den borgerliga majoriteten i sin kommun kan vilja hänvisa till beslut som en socialdemokratisk regering drivit igenom i riksdagen, när han skall förklara påvisade brister i den egna kommunen. Han tvingas emellertid i så fall att komplettera sitt svar med en upplysning om vilken ståndpunkt

hans eget parti tog i riksdagen. Partipolitiken träder i förgrunden och gräns- dragningen mellan stat och kommun förlorar i väljarens ögon mycket av sin praktiska betydelse. I allmänhet ställer väljaren via det parti han ger sitt stöd anspråk på samhället utan att känna något behov av att ange om det är staten eller kommunen som skall effektuera önskemålen.

Väljaren identifierar kommunalpolitikern med hans parti. Identifikatio- nen kan visserligen kanske någon gång kännas besvärande för kommunal- politikern. Han kan t.ex., om han är verksam i en stagnerande eller tillbaka- gående kommun med svagt skatteunderlag, möta svårigheter när han i den lokala debatten skall försvara sitt partis linje i riksdagen i en lokaliserings- politisk fråga eller en skatteutjämningsfråga, om väljarna i hans kommun uppfattar denna linje som mindre gynnsam för dem själva än den linje ett konkurrerande parti företräder. Från synpunkten av demokratins och den kommunala självstyrelsens funktionsduglighet är det emellertid inte minst i sådana lägen som den politiska gemenskapen mellan kommunala för- troendemän och riksdagsmän från samma parti är av värde.

I de kommunala valrörelserna förekommer visserligen regelmässigt på sina håll meningsbrytningar i lokala frågor utan att den rikspolitiska bak- grunden aktualiseras. Det kan vara en strid om kommunalskattens storlek, om en enstaka investering t.ex. en idrottsanläggning, ett friluftsbad eller en ungdomsgård —— som intresserar en större eller mindre grupp av väljare, om de kommunala bostadstilläggen till folkpensionerna, om hemsamarit- verksamheten eller om kommunens åldringsvård i dess helhet. Med växande kommunstorlek tilldrar sig emellertid varje enskild investering mindre in- tresse bland allmänheten, de kommunala frågorna får större dimensioner, blir mer komplicerade och kommer att förete fler likheter med de ekono- miska och andra avvägningsproblem som rikspolitiken brottas med. De kommunala investeringarna måste flerårsplaneras och konjunkturanpassas, kommunalskatten måste bestämmas med hänsyn till långsiktiga behov och avvägas med tanke bl.a. på kreditmarknadsläget och lånemöjligheterna etc. Den egna kommunens framtid måste utformas med hänsyn till den statliga samhällsplaneringen i stort.

Dessutom är att märka att motsättningar i lokala frågor ofta, även där detta inte tydligt framgår av den politiska argumentationen, går tillbaka på skilda politiska grundåskådningar och skilda uppfattningar om den offent— liga sektorns uppgifter, mål och medel.

De riksgiltiga kommunalprogram, som flera av de politiska partierna ut- arbetat, är i sig själva ett bevis för det alltmer påträngande behovet av en samordning av kommunalpolitiken i olika delar av landet och av ett lokalt uppträdande överallt i landet av varje partis förtroendemän utifrån gemen- samma värderingar och gemensamt utstakade riktlinjer även på sådana områden där det inte för tillfället står någon strid på riksplanet.

Dessa allmänna resonemang visar enligt länsdemokratiutredningens upp- fattning, att även fristående kommunalval oundvikligen måste komma att handla om en politik som utformas både i riksdagen och i de kommunala representationerna. Detta helhetsomdöme kan inte rubbas av eventuella undantag i ett mindre antal kommuner, där kommunalpolitikens samband med rikspolitiken vid ett eller annat valtillfälle kanske inte framträder med full tydlighet.

Länsdemokratiutredningens bedömning i denna del överensstämmer för övrigt med uttalanden som redan 1951 gjordes av ett enhälligt konstitutions- utskott i anledning av väckta motioner om förläggningen av vissa allmänna val. I sitt utlåtande (nr 9) över motionerna uttalade utskottet bl.a. att erfa- renheterna från vissa primärkommunala stickval »otvetydigt» talade emot antagandet, »att de primärkommunala valen, om de förrättades för sig, skulle kunna friläggas från rikspolitiskt inflytande».

Det ligger under sådana förhållanden nära till hands att kommunalvalen, oavsett valsystemets konstruktion, liksom för närvarande blir partival, där väljaren genom sin röst i första hand ger besked om vilket parti som har hans sympatier i de inrikespolitiskt centrala frågorna. Endast under en för- utsättning skulle utvecklingen kunna antas bli väsentligt annorlunda: om brytandet av valsambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning skulle leda till att de centrala partiinstansernas intresse för kommunalvalen avtog och rikspartiernas ledande gestalter inte längre engagerade sig på samma sätt som hittills i valdebatterna, skulle de kommunalt verksamma partipolitikerna kunna få spela en huvudroll och personfrågorna skulle då eventuellt kunna få större betydelse i kommunalvalen än för närvarande. Kommunalvalen skulle här och var i landet kunna bli förtroendeval för och emot dem som hade majoriteten i kommunens styrelse.

En sådan utveckling skulle kunna få en mängd följdverkningar som måste uppmärksammas. Vad skulle hända med den omfattande informa- tions-, studie- och diskussionsverksamhet som de lokala partiorganen nu kontinuerligt bedriver med de centrala partiinstansernas stöd i syfte att hålla intresset för den kommunala demokratin vid liv? Skulle partidistrik- ten och de lokala partiorganen trots minskat stöd från centralt håll kunna mobilisera sina aktiva medlemmar till den kraftanspänning som behövs in- för ett val? Skulle kommunalförvaltningen kunna förbli en skola för riks- politiker? Skulle vi få se åtskilliga lokala partier med tillfällighetsbetonade program dyka upp vid sidan av de reguljära partierna? Eller skulle orga- nisationer som representerar särintressen —— idrottsföreningar, pensionärs- föreningar osv. _— framträda med egna kandidater i kommunalvalen och därigenom verka uppluckrande på partiorganisationerna? Hur skulle »sam— regerandet» i kommunala styrelser och nämnder påverkas? Skulle de kom- munala valrörelserna här och var komma att präglas av uppkonstruerade

eller uppförstorade lokala motsättningar? Hur skulle väljarna reagera på eventuella förändringar? Hur skulle allmänhetens intresse för kommunal- valen och därmed valdeltagandet påverkas?

Dessa frågor, som snarast är en exempelsamling, gäller alla ytterst den kommunala demokratins arbetsvillkor och den kommunala självstyrelsens utvecklingsmöjligheter. De gäller emellertid också det politiska livet över- huvudtaget, och vad man i det sammanhanget särskilt bör komma ihåg är att förverkligandet av tanken på kommunalval, som handlade väsentligen om frågor av betydelse för kommunerna och som ställde de kommunala för- troendemännen i stället för partierna i centrum för väljarnas intresse, skulle innebära att vi i fortsättningen fick val med rikspolitisk innebörd vart fjärde år i stället för nu vartannat år. Det är inte någon lätt sak att bedöma vad detta kunde medföra beträffande det politiska livets vitalitet och reformtakten i samhället och vidare beträffande möjligheterna för regering och riksdag att föra en långsiktig politik. En långsiktig politik som skall ha utsikter att stå sig under många år och över flera val måste vara fast för- ankrad hos medborgarna. Den fasta förankringen kan endast åstadkommas om politiken utformas i nära kontakt med väljarna, som har tillfälle att ofta ge sin mening tillkänna om både riks- och kommunalpolitiken.

Det finns emellertid, oberoende av de talrika frågetecknen, anledning till starka tvivel beträffande det realistiska i tanken att kommunalvalen all- mänt skulle kunna få väsentligt mer av förtroendeval för och emot de an- svariga kommunalmännen och mindre av partival över sig än för när- varande. Tanken strider mot djupt rotade politiska vanor i vårt land. Den har också tiden emot sig. Flera faktorer verkar i motsatt riktning, bland dem den ökade rörligheten på arbetsmarknaden och den ständigt pågående folkomflyttningen, de större städernas och tätorternas snabba expansion samt utvecklingen överallt mot större kommuner och mer interkommunalt samarbete.

En blick ut över gränserna till våra grannländer och andra västeuropeiska länder med en kommunal självstyrelse vars grunddrag påminner om vår ger åtskilliga intressanta upplysningar. Danmark, Finland och Norge har fri- stående kommunalval utan effekt på folkrepresentationen, men rikspolitiken tränger ändå in i de kommunala valrörelserna, som särskilt i de stora städerna —— efterhand fått en allt tydligare prägel av partival. I de små kommunerna på landsbygden är dock förhållandena ofta alltjämt annor- lunda. På den jylländska landsbygden avgavs t.ex. i 1962 års kommunalval 60 % av rösterna på olika slag av listor vid sidan av de traditionella parti- listorna. Det bör tilläggas att den kommunala indelningen är i stöpsleven i Danmark, och att man på kommunalt håll allmänt lär ha kommit till insikt om behovet av större och funktionsdugligare kommunenheter (se bil. 1).

I Storbritannien handlar de kommunala valen i stor utsträckning om rent lokala spörsmål, och valrörelserna får i huvudsak sin prägel av kommunal-

politikernas egna insatser. En tendens till rikspolitisering av valrörelserna lär emellertid göra sig märkbar, och kommunalmännen är i allmänhet före- trädare för rikspartierna. Det förekommer dock lokala partier _ med eti- ketter som t.ex. »skattebetalarnas förening» — som ibland noterar fram- gångar. Valdeltagandet är genomgående lågt i alla olika slag av kommunal- val. I valen till »county councils» deltog t. ex. 1958 endast 33,3 % och 1961 endast 35,7 % av de röstberättigade. Valdeltagandet i de större städerna (minst 200 000 invånare) uppgick i 1962 års kommunalval till 36 %. Som jämförelse kan nämnas att valdeltagandet i underhusvalen inte vid något tillfälle under efterkrigstiden understigit 75 % (se bil. 5).

Fristående kommunalval med rikspolitiska inslag De konsekvenser som ett av brytande av valsambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning skulle kunna få för den kommunala demokratin och för det demokratiska samhällsskicket i dess helhet bör enligt länsdemokrati- utredningens mening studeras utifrån nyanserade antaganden beträffande valrörelsernas innehåll och uppläggning i ett nytt system. Tanken på att i kommunalvalen avskärma kommunalpolitiken från rikspolitiken är tydligen helt ogenomförbar, om man därmed menar att de kommunala valrörelserna skulle handla uteslutande eller så gott som uteslutande om den politik som utformas av kommunerna själva. Det finns inte heller anledning att räkna med plötsliga, radikala förändringar som skulle innebära att vi över hela landet fick kommunalval med starka inslag av personval och med betydligt mindre av partival än för närvarande. Övervägande skäl talar för att det, obe- roende av valsystemets konstruktion, skulle vara svårt att hålla ens utpräg- lade riksangelägenheter borta från valrörelserna. Så länge partiledarna och andra politiska förgrundsgestalter medverkar i de kommunala valrörelserna i TV- och radioprogram måste man utgå från att de händelser som tilldrar sig den största uppmärksamheten på riksplanet får en större eller mindre plats i valdiskussionerna, och detta gäller även om den för tillfället mest aktuella frågan skulle vara t. ex. en internationell kris eller en stor försvars- politisk fråga.

Den positiva motiveringen för att kommunalvalen bör frikopplas från riksdagsvalen måste, om man godtar dessa antaganden som de mest realis- tiska, bli i viss mån en annan än den som författningsutredningens majoritet angivit. Önskemålet blir inte att i valen hålla isär rikspolitik och kommunal- politik men däremot möjligen att få ökat utrymme i de kommunala val- rörelserna för en diskussion om de i kommunerna aktuella problemen. I och för sig är ett sådant önskemål naturligt med tanke på den betydelse- fulla roll kommunerna numera spelar för samhällsutvecklingen i stort. Vad som här skall undersökas är främst om man når syftet genom att bryta det valtekniska sambandet mellan riksdagen och kommunalförvaltningen eller

om man inte i stället riskerar att genom en sådan åtgärd skada både den kommunala självstyrelsen och den politiska demokratin.

I den allmänna debatten i författningsfrågan har ibland såsom ett särskilt skäl för fristående kommunalval anförts att god demokratisk ordning kräver att väljaren skall ha möjlighet att ge sin röst åt ett parti i landstings- eller stadsfullmäktigevalen utan att fördenskull vara tvungen att stödja samma partis riksdagskandidater. Detta argument, som har sin udd riktad mot de nuvarande indirekta valen till första kammaren, hör emellertid hemma i en diskussion om de lämpliga formerna för ett kommunalt samband, inte i en principdiskussion där frågan gäller huruvida det överhuvudtaget bör finnas ett valtekniskt samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. Länsdemokratiutredningen återkommer till argumentet i nästa kapitel, där utredningen kommer att behandla vissa alternativa författningsmodeller.

Det lär knappast bestridas av någon att kommunalvalens effekt på riks- dagens sammansättning i det nuvarande systemet är ett kraftigt incitament för de stora politiska partierna att ägna dessa val sitt odelade intresse. Ett förlorat kommunalval kan betyda en förlorad majoritetsställning i riks- dagen. I ett parlamentariskt läge där regeringen stöder sig på en smal majo- ritet i riksdagen kan kommunalvalen komma att forma sig till en hård tve- kamp mellan regering och opposition. Partierna tvingas att spänna sina krafter och mobilisera sina resurser i samma utsträckning som i ett andra- kammarval.

Att kommunalvalen på visst sätt är sammankopplade med valen till riks- dagen är en stimulans inte bara eller främst för partiledningarna och de centrala partiinstanserna. Det bidrar framför allt till att sporra de många kommunala förtroendemännen, valarbetarna och övriga aktiva partimed- lemmar till ansträngningar både i valrörelserna och under perioderna mellan valen. Det understryker också den nära samhörigheten mellan rikspolitik och kommunalpolitik och förstärker känslan hos dem som är verksamma inom det kommunala arbetsfältet av att delta i ett samhällsarbete som är ett helt, där statliga och kommunala arbetsinsatser går in i varandra och kom— pletterar varandra i ett ständigt och fruktbart växelspel.

Inte minst är det slutligen viktigt för vitaliteten i det politiska livet och styrkan i vår demokrati att vi genom rådande system fått rikspolitiskt be- tydelsefulla val med täta mellanrum utan att fördenskull kravet på riks- styrelsens effektivitet behövt åsidosättas.

Det har redan i inledningen till detta kapitel påpekats att kommunalvalens indirekta betydelse för partiställningen i riksdagen är en av de faktorer som gör att rikspolitiken blir huvudsak även i kommunalvalen. Rikspolitikens dominans betyder emellertid inte att de kommunala frågorna kommer bort (jfr pressundersökningen, bil. 23) . I stället kan man säga att det blivit så att vi i Sverige fått två olika typer av valrörelser, en så gott som enbart riks- politisk och en som visserligen också är rikspolitisk men där de lokala frå-

gorna får en inte obetydlig plats och där gärna en viss tonvikt i fråga om rikspolitiken läggs på sådant som har betydelse för kommunerna.

Den i annat sammanhang omnämnda intervjuundersökningen avseende 1962 års kommunalval (bil. 24) tyder visserligen på att lokala problem blir föga uppmärksammade i valrörelserna i mindre kommuner, Väsentligare är emellertid att ingenting framkommit under undersökningen som visar att politiskt omstridda lokala frågor, som i och för sig skulle ha kunnat fånga väljarnas intresse, måst avföras från valdiskussionerna på grund av att rikspolitiken haft för stor tyngd i kommunalvalen. Antalet partiskiljande voteringar i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna under en period av ca 20 månader närmast före valen var litet i alla typer av kommuner. De stridsfrågor, som förekom i fullmäktigeförsamlingarna, fördes visserligen endast i begränsad utsträckning ut i de lokala valrörelserna, men de van- ligaste orsakerna härtill synes av intervjusvaren att döma ha varit att frå- gorna bedömts som alltför obetydliga, för ointressanta eller för tekniska för att med fördel kunna tas upp i en valkampanj.

Ett mått på det nuvarande kommunala valsystemets funktionsduglighet och på det intresse för politiska frågor som systemet förmår skapa bland väljarna finns i valstatistiken. Internationellt sett ligger valdeltagandet ge- nomgående högt i vårt land. Valdeltagandet är regelmässigt ungefär lika högt i kommunalvalen som i andrakammarvalen, och det är därvid ingen tydlig skillnad mellan de landstings- och stadsfullmäktigeval som indirekt påverkar riksdagen och andra kommunalval som förrättas samtidigt. Ett exempel: i det senaste andrakammarvalet, 1964 års val, var valdeltagandet 83,9 % och i kommunalvalen 1962 uppgick valdeltagandet i landstingsvalen till 81,2 %, i valen till stadsfullmäktige i landstingsfria städer till 80,3 %, i övriga stadsfullmäktigeval till 81,0 % och i kommunalfullmäktigevalen, slutligen, till 81,2 %.

Intrycket av ett högt och jämnt valdeltagande står sig även om jämförel- serna görs med andra utgångspunkter, t.ex. mellan stora och små städer eller mellan städer och landsbygd. I 1962 års kommunalval var sålunda val- deltagandet i städer med fler än 50 000 invånare 80,4 %, i städer med 5 000— 50 000 invånare 81,1 % och i städer med färre än 5000 invånare 80,4 %. Valdeltagandet i landsbygdskommunerna var i genomsnitt 81,2 %.

l åtskilliga kommuner i landet är de politiska majoritetsförhållandena mycket stabila. Vid en uppdelning av primärkommunerna på två grupper som länsdemokratiutredningen gjort och där utredningen till den ena grup- pen hänfört kommuner i vilka antingen de borgerliga partierna eller social- demokraterna och kommunisterna tillsammans fått minst 60 % av manda- ten i fullmäktigeförsamlingarna i vart och ett av tre på varandra följande kommunalval _ 1954, 1958 och 1962 har det visat sig att inte mindre än 479 av ca 1 000 kommuner hamnade i den första gruppen. Valdeltagan— det var i allmänhet inte lägre i denna grupp än i den med mindre stabila

politiska förhållanden (grupp 1: 1954: 79,1 %, 1958: 79,5 % och 1962: 81,6 %; grupp 2: 1954: 78,9 %, 1958: 78,8 % och 1962: 80,6 %). Påståen- det står sig även om man till den stabila gruppen skulle hänföra endast de 78 kommuner i vilka endera de borgerliga partierna tillsammans eller arbe- tarpartierna tillsammans fick minst 75 % av mandaten i fullmäktigeför- samlingarna (grupp 1: 1954: 80,3 %, 1958: 81,3 % och 1962: 83,1 %; grupp 2: 1954: 78,9 %, 1958: 78,9 % och 1962: 80,8 %).

Det är givetvis svårt att närmare förutse vilka konsekvenserna skulle bli i olika hänseenden av ett nytt representationsskick och valsystem utan något som helst kommunalt valsamband. En bedömning måste grundas på allmän erfarenhet. En viss vägledning kan emellertid ibland hämtas ur inhemska rön i det förgångna och ur erfarenheter som gjorts i främmande länder med poli- tiska, sociala och ekonomiska förhållanden som erinrar om dem i vårt land. Ett utländskt material måste visserligen alltid hanteras med stor försiktighet och med blicken öppen för sådant som kan göra att eventuella jämförelser inte blir bindande. Skillnaderna mellan olika länder bl.a. i fråga om kom— munernas kompetens och beskattningsmakt är ibland mycket betydande. I den mån det trots sådana skillnader är möjligt att påvisa entydiga tendenser i flera länder måste det emellertid vara befogat att tillmäta det utländska materialet bevisvärde.

Med stöd i allmän erfarenhet och internationella jämförelser kan man utgå från att en övergång till fristående kommunalval skulle leda till att kommu- nalvalen fick en dubbel karaktär av rikspolitisk opinionspejling och lokal- politiskt val. Huruvida väljarna skulle lägga tonvikten på det rikspolitiska momentet eller på det lokalpolitiska beror på många olika faktorer. I varje fall när viktiga riksangelägenheter är aktuella och omstridda skulle sannolikt flertalet väljare komma att låta sitt röstande bestämmas av sina allmänna politiska sympatier, men det kan mycket väl tänkas att detsamma skulle komma att gälla på åtskilliga håll även i inrikespolitiskt avspända tider. I de stora städerna med snabb expansion och stor inflyttning vågar man utan vidare anta att det rikspolitiska intresset hos en stor procent av de röst- berättigade skulle ta överhand över intresset för lokala frågor även med en ny konstruktion av valsystemet som siktade till att framhäva kommunalpoliti- kens betydelse.

Valdeltagandet i fristående kommunalval skulle i hög grad bli beroende av hur reformen påverkade partiernas aktivitet. Det är svårt att se på vilket sätt man skulle kunna neutralisera förlusten av den stimulans och det stöd i det kommunala valarbetet som valsambandet mellan kommuner och riksdag hittills obestridligen utgjort för partierna och deras talrika aktiva medlem— mar. Avmattningstendenser skulle visserligen inte nödvändigtvis vara att befara i alla kommunalval eller överallt i hela landet. I t.ex. en rikspolitiskt tillspetsad situation vore det fullt tänkbart, att en kommunal valrörelse skulle kunna bli lika intensiv och valdeltagandet lika högt med fristående

kommunalval som med den nuvarande ordningen. Men på sikt och där inga särskilda faktorer verkade i motsatt riktning måste man enligt läns— demokratiutredningens mening räkna med ett genomsnittligt lägre valdel- tagande i kommunalvalen än hittills, om sambandet med riksdagsvalen bröts. Inte osannolikt skulle tendensen komma att göra sig märkbar tidigast och kraftigast i en del mindre kommuner, där den lokala valaktiviteten redan nu är jämförelsevis svag, och i vissa större städer. I kommuner med mycket stabila politiska majoritetsförhållanden måste frestelserna till valskolk öka betydligt om valen i sak endast skulle gälla den lokala politiken. Det har redan förut påpekats att antalet politiskt stabila kommuner är stort.

Dessa på allmänna politiska erfarenheter grundade antaganden bekräftas av både inhemsk och utländsk valstatistik. I sådana kommuner i Sverige där kommunalfullmäktigeval före 1942 förrättades på särskilda tider fristående från de rikspolitiskt betydelsefulla landstingsvalen brukade valdeltagandet ligga ca 5—10 % eller mer under valdeltagandet i andra kommuner där full— mäktigevalen sammanförts med landstingsvalen (se bil. 29).

I Danmark är valdeltagandet genomgående lägre i kommunalvalen än i folketingsvalen. I t.ex. 1962 års kommunalval deltog ca 75 %av de röstbe- rättigade jämfört med ca 85 % i 1964 års folketingsval. I Köpenhamn upp- gick valdeltagandet 1962 till endast 65,7 %, och även i övrigt kunde i valet iakttas en korrelation mellan folkmängd och valdeltagande: ju större kom- muner desto lägre valdeltagande.

I de finska kommunalvalen har valdeltagandet under senare år varit i stigande, men det ligger dock alltjämt i allmänhet ca 8—10 % lägre än val- deltagandet i riksdagsvalen. Beträffande Norge kan noteras en skillnad mel- lan olika val till stortingsvalens favör på omkring 6 %. Undantaget är 1963 års kommunalval då valdeltagandet var så högt som 81,0 %. Denna exceptio- nellt höga siffra tillskrivs allmänt den dramatiska inrikespolitiska situation som uppstod i anslutning till Kings Bay-affären.

I samtliga skandinaviska länder utom Sverige är kommunalvalen fri- stående från valen till folkrepresentationen och utan betydelse för dennas sammansättning (se vidare om valen i dessa länder bil. 1—3).

I den allmänna debatten har ibland antytts, att det inte skulle vara någon allvarlig olägenhet om valdeltagandet i kommunalvalen inte skulle bli lika högt som hittills med fristående val. Enligt detta betraktelsesätt skulle ett högt valdeltagande i ett kommunalval inte ha något egenvärde, om inte de höga röstsiffrorna grundade sig på ett intresse hos väljarna för de kom- munala frågorna.

Denna argumentation bygger emellertid på en grundläggande felsyn. Väljarens intresse gäller de politiska sakfrågorna oberoende av om beslu- tanderätten i dessa frågor ligger hos riksdagen eller hos en kommunal repre- sentation, och ett högt valdeltagande är ett bevis för att väljaren uppfattar ett val om sakfrågorna som meningsfullt. Om valdeltagandet i kommunalvalen,

såsom länsdemokratiutredningen funnit sannolikt, skulle sjunka till följd av att det kommunala sambandet bröts, skulle detta vara ett uttryck för att ett stort antal väljare inte fann valen tillräckligt intressanta. Valdeltagandet är ofrånkomligen en mätare på hur det demokratiska systemet fungerar. Varje mera avsevärd minskning i valdeltagandet är i ett demokratiskt samhälls- skickett tecken på politisk ohälsa.

De ökade svårigheter, som rikspartierna kan väntas få i sitt arbete på att hålla intresset bland väljarna för kommunalpolitiken vid liv om valsam- bandet bryts, är allvarliga även från en annan synpunkt. Förlorad terräng för rikspartierna betyder större operationsutrymme för lokala partier och andra lokala organisationer som är samlingspunkter för särintressen. l sam- band med beskrivningen i föregående kapitel av hur samspelet mellan stat och kommun fungerar på olika samhällssektorer underströk länsdemo- kratiutredningen betydelsen av rikspartiernas starka ställning inom kommu- nalpolitiken för möjligheterna att bibehålla och vidareutveckla en kommu- nal självstyrelse med vidsträckt behörighet för kommunerna och en jäm- förelsevis fri bestämmanderätt för dem i frågor som faller under deras kom- petens. De kommunala förtroendemännens partiband är, såsom utredningen där framhöll, en viktig och värdefull garanti för att kommunerna i sin verk- samhet skall ta skälig hänsyn till riksintresset. Faller denna garanti bort eller försvagas den, måste med all sannolikhet i stället inträda en hårdare statlig styrning av kommunerna genom direktiv i lagstiftningsform och övervakning genom centrala ämbetsverk och statliga länsförvaltningar. Par- tiernas betydelse för kommunernas relativa rörelsefrihet är närmast att jäm- föra med den betydelse de stora arbetsmarknadsorganisationerna har för arbetsmarknadens frihet. Förståelse för vitala samhällsintressen är i båda fallen alternativet till en detaljerad reglering genom lagstiftning.

Åtgärder som är ägnade att minska rikspartiernas regionala och lokala inflytande är alltså enligt länsdemokratiutredningens mening inte förenliga med strävandena att ge landsting och primärkommuner fler uppgifter och större självständighet.

En undersökning som gjorts vid statsvetenskapliga institutionen i Göte- borg för länsdemokratiutredningens räkning (bil. 26) visar att i 1962 års kommunalfullmäktigeval uppträdde 216 olika lokala partier som till- sammans fick 17 % av de i hela landet i dessa val avgivna rösterna. I stads— fullmäktigevalen uppträdde 13 lokala partier som samlade 5,5 % av avgivna röster. De lokala partierna var mycket ojämnt fördelade över landet med en stark koncentration till vissa län, bl.a. Göteborgs och Bohus län och Koppar- bergs län. De små landskommunerna synes ha erbjudit den bästa jordmånen för lokala partibildningar.

En del av de berörda lokala partierna hade anknytning till de vanliga rikspartierna, men inemot två tredjedelar av dem har i undersökningen be—

tecknats som »oklassificerbara». Verkligheten bakom undersökningens siff— ror torde vara mycket svåråtkomlig.

Det är givetvis inte möjligt att göra en helt tillförlitlig prognos som ger besked om vad ett ändrat valsystem med fristående kommunalval närmare skulle betyda med hänsyn till riskerna för en uppsplittring på lokala små- partier inom kommunalpolitiken. Utvecklingen torde i det stora hela gå dessa partier emot. Ett slopande av det valtekniska sambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning måste emellertid vara ägnat att förbättra deras möj- ligheter att hävda sig i kommunalpolitiken och kan även locka till bildandet av nya, mer eller mindre tillfällighetsbetonade valorganisationer för lokala särintressen. Det har redan framgått att länsdemokratiutredningen betrak- tar en sådan effekt som olycklig för den kommunala självstyrelsen.

Jämförelser med främmande länder i Västeuropa som har fristående kom- munalval visar att lokala partier där inte är ovanliga. Ofta har de sannolikt en betydligt starkare ställning i kommunerna än sina svenska motsvarig— heter. Det är emellertid inte möjligt att i denna del dra några säkra slutsatser av det internationella jämförelsematerial som utredningen anskaffat.

En annan fråga är vilken återverkan en upplösning av det kommunala sambandet skulle kunna få på rekryteringen till riksdagen. I föregående kapitel har talats om betydelsen för både riksdagen och kommunerna av att riksdagen har tillgång till ett stort antal ledamöter med en allsidig och aktuell kommunal erfarenhet från både primärkommuner och landsting, från arbetet i primärkommunala styrelser och nämnder, i landsting och förvaltningsutskott. Med den offentliga sektorns expansion och den fort- gående integrationen mellan statliga och kommunala förvaltningsuppgifter har denna erfarenhet blivit av allt större vikt för riksdagsarbetet. Samtidigt har personalunionen mellan riksdag och kommuner kommit att innebära en förstärkning av garantin för att riksdagen skall beakta den kommunala självstyrelsens intressen och kommunalmännen visa förståelse för att riks- intresset i åtskilliga fall måste ta över lokala intressen.

Vi har i Sverige fördelen av att ha ett mycket starkt inslag av kommunal- män i riksdagen, för närvarande 103 av 151 ledamöter i första kammaren (68,2 %) och 167 av 233 ledamöter i andra kammaren (71,7 %). Tendensen synes emellertid vara långsamt sjunkande (se bil. 28). En sannolik or- sak härtill är att de kommunala förtroendeuppdragen blivit alltmer arbets- krävande. De verkligt kvalificerade kommunala uppdragen är numera ofta så betungande att de inte kan kombineras med riksdagsarbete.

Rekryteringsfrågan är betydelsefull. Länsdemokratiutredningen har emel- lertid, efter noggrant övervägande, funnit att det knappast finns anledning att anta att ett nytt valsystem skulle medföra några radikala förändringar be- träffande rekryteringen till riksdagen. Oavsett hur valsystemet utformas kommer den normala vägen till riksdagen sannolikt även i framtiden att gå över kommunalpolitiken. Det utländska jämförelsematerial, som utredning-

en haft att tillgå, är visserligen inte entydigt, men det ger närmast stöd för detta antagande.

Från 1930- och 1940-talen finns exempel på att utgången i ett kommunal- val givit upphov till vissa parlamentariska problem. Det har någon gång i anslutning till ett kommunalval, som format sig till en sammandrabbning om regeringspolitiken och som resulterat i ett försvagat väljarunderlag för regeringspartiet, hävdats att valutgången borde leda till regeringens avgång eller riksdagsupplösning och nyval (se bil. 22).

Med nuvarande representationsskick skulle man väl i och för sig kunna göra gällande att problemet är uppkonstruerat, eftersom grundlagsstiftaren uttryckligen reglerat kommunalvalens återverkan på riksdagens samman- sättning. Man må ogilla första kammarens kontinuitetsbevarande karaktär, men man kan inte gärna förneka att kommunalvalens fördröjda och begrän- sade effekt på riksdagen är en avsiktlig konstruktion i gällande grundlag för att hindra att en omsvängning i väljaropinionen omedelbart slår igenom. Skäl skulle alltså saknas att upplösa riksdagen. En sådan ståndpunkt skulle stå helt i överensstämmelse med författningens bokstav.

I den författningspolitiska debatten har det emellertid framhållits som en viktig olägenhet med kommunalvalen i det nuvarande tvåkammarsystemet att ett tydligt uttryck för väljarnas rikspolitiska önskemål endast långsamt och ofullständigt slår igenom i riksdagens sammansättning. I ett nytt repre- sentationsskick, där kommunalvalen skulle vara fristående och i princip utan någon som helst inverkan på riksdagen, skulle givetvis denna kritik få ökad tyngd. Motsättningen mellan väljaropinion och författning skulle fram- träda ännu skarpare än inom den nuvarande författningens ram. Färska exempel från Finland, Norge och Italien ger belägg för riktigheten av detta påstående.

Det torde inte vara lätt att konstruera regler om upplösning och nyval som garanterar en tillfredsställande lösning på problemen. Risken för att kon- fliktsituationer skulle uppkomma är ingalunda enbart teoretisk, eftersom man måste räkna med att rikspolitiken ibland kan komma att helt dominera även ett kommunalval som grundlagsenligt inte har någon betydelse för riksdagens sammansättning.

De parlamentariska problem som kan uppkomma vid fristående kom- munalval pekar i själva verket hån mot något som är utomordentligt väsent- ligt vid konstruktionen av varje nytt valsystem. Enligt länsdemokratiutred- ningens uppfattning bör i ett demokratiskt samhälle valsystemet alltid vara sådant att det vid alla typer av val blir en rimlig överensstämmelse mellan valrörelsernas innehåll och uppläggning, valens utgång och valutslagens praktiska effekt. Om man är övertygad om att de kommunala valrörelserna alltid till betydande del måste komma att handla även om rikspolitik, är där- för den riktiga ordningen att kommunalvalen regelmässigt får effekt både på de kommunala representationerna och på riksdagen. En annan sak är att

man kan diskutera hur stor effekten på riksdagen bör vara eller hur snabbt den bör inträda. Detta ämne tillhör emellertid nästa kapitel.

Om man förbiser den nu berörda synpunkten riskerar man att en del väljare inte uppfattar kommunalvalen som tillräckligt meningsfulla, och i vissa situationer skulle också tilltron hos väljarna till demokratins funk- tionsduglighet kunna rubbas. Dessutom kan fristående kommunalval in- bjuda till onödiga politiska strider både i och utanför riksdagen om i vilken utsträckning och på vilket sätt opinionen i ett kommunalval bör beaktas.

Frågan om ett kommunalt samband i författningen har i detta kapitel granskats med utgångspunkt i författaingsutredningens förslag till ett en- kammarsystem, där kommunalvalen skulle vara fristående från riksdags- valen och utan rikspolitisk betydelse. Granskningen av förslaget har, såsom framgått, givit till resultat en serie frågetecken och grundade farhågor.

Det väsentliga är emellertid inte den negativa sidan av saken, farhågorna för vad som skulle hända om valsambandet mellan riksdagen och kommu- nalförvaltningen bröts. Länsdemokratiutredningen har, efter ett studium av relationerna i det moderna samhället mellan stat och kommun, inte kunnat undgå att finna det naturligt och riktigt att integrationen mellan statlig och kommunal förvaltning, mellan rikspolitik och kommunalpolitik, får ta sig uttryck i att kommunalvalen får effekt på riksdagens sammansättning. Ge- nom en sådan sammankoppling sluts kretsloppet. I kommunalvalen ställer väljarna krav på politikerna i både riksdag och kommunala representationer. Politikernas uttolkningar av väljarnas önskemål resulterar i beslut om re- former som sedan genomförs av stat och kommun gemensamt, och i kom- munalvalen står rikspolitiker och kommunalpolitiker gemensamt till svars för den förda politiken.

Ett valtekniskt samband mellan riksdag och kommunalförvaltning är en- ligt länsdemokratiutredningens mening en nödvändig förutsättning för att kommunalvalen skall framstå som tillräckligt intresseväckande för väl- jarna, för att behovet av överensstämmelse mellan rikspolitik och kommu- nalpolitik skall framträda med full tydlighet och för att kommunerna skall kunna behålla sin starka ställning inom samhällslivet, få nya uppgifter och garanteras största möjliga självständighet vid handhavandet av sina förvalt- ningsangelägenheter. Det är alltså ytterst önskemålet att bevara en livskraftig kommunal självstyrelse med stora befogenheter för kommunerna som är det avgörande motivet för ett valsamband.

Därtill kommer emellertid ytterligare att väljarna från allmänna demokra- tiska synpunkter har befogade anspråk på att kommunalvalen skall ha en riktigt avvägd effekt på de olika församlingar, som beslutar i de frågor de kommunala valrörelserna behandlar, alltså även på riksdagen.

Det nuvarande tvåkammarsystemet har otvivelaktigt vissa brister, och för många framstår den mycket stora s.k. opinionseftersläpningen i riksdagen

till följd av första kammarens successiva förnyelse och de långa mandat- perioderna i denna kammare som ett otidsenligt och onödigt inslag i vår för- fattning. Länsdemokratiutredningen vill inte bestrida att det finns fog för denna uppfattning.

Beträffande behovet av ett samband mellan riksdagsvalen och kommunal- valen har emellertid utvecklingen gått i motsatt riktning. Detta behov har blivit mer markerat allteftersom den offentliga sektorn vuxit och statens och kommunernas arbetsuppgifter blivit mer inflätade i varandra. Vid ut- arbetandet av en ny och mera tidsenlig författning måste man finna en form för att bevara valsambandet.

FJÄR DE KAPITLET

Formerna för ett valsamband

Enligt länsdemokratiutredningens mening bör, som nyss framgått, någon form av valsamband mellan rikspolitik och kommunalpolitik finnas i författningen. Utredningens uppgift är i första hand enligt direktiven att »belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riks- dagen beträffar». Den begränsningen måste därför iakttas, när utred— ningen går vidare in på de författningspolitiska frågorna, att problemen behandlas med tanke främst på den kommunala demokratins intressen. Ett ställningstagande till kammarsystemet och valsystemet måste även påverkas av en rad faktorer som det inte ankommer på länsdemokratiutred- ningen att ta ställning till. Det framgår såväl av ordalydelsen i direktiven som av den snävt tillmätta tidsramen för länsdemokratiutredningens arbete i den- na del att avsikten inte är att utredningen skall ompröva frågan om kammar- och valsystemet i hela dess vidd. Utredningen har alltså varit nödsakad att begränsa sig till att ange synpunkter på ett antal olika författningsmodeller, i vilka valsambandet mellan riks- och kommunalpolitik bevarats.

Detta innebär att en rad centrala författningspolitiska spörsmål inte tagits upp till diskussion i samband med de olika författningsmodeller som skall dryftas i detta kapitel. Hit hör exempelvis frågan på vad sätt och i vad mån man genom bestämmelser i författningen kan skapa parlamentariskt underlag för en stark och effektiv regeringsmakt och om valsystemet bör försvåra uppkomsten av småpartier. Inte heller har utredningen sett sig föranlåten att anlägga synpunkter på valsystemet i övrigt: valförrätt— ningen, personval eller listval etc.

Innan utredningen går in på en redovisning och analys av olika författ- ningsmodeller synes det emellertid lämpligt att behandla vissa för flera modeller gemensamma problem. Det gäller först de allmänna motiv, som ansetts tala till förmån för dels ett enkammarsystem och dels ett två- kammarsystem. Nära förbunden härmed men samtidigt helt fristående är vidare frågan om direkta och indirekta val. Slutligen redovisar ut- redningen några allmänna synpunkter på de principiellt viktiga fråge- ställningarna om opinionseftersläpning och successiv eller total förnyelse av hela riksdagen vid ett enda tillfälle samt upplösningsinstitutet.

Kammarsystemet I den författningspolitiska debatten har frågan om riksdagen skall bestå av en eller två kamrar intagit en dominerande ställning. Kammarsystemet har framställts som en principfråga av avgörande betydelse för det demokratiska statsskicket. Enligt länsdemokratiutredningens mening kan emellertid riksdagens organisation på en eller två kamrar inte utgöra en principfråga av central betydelse för författningen utan är närmast att se som en praktisk, dvs. administrativ och arbetsteknisk avvägningsfråga.

Den kritik som riktats mot tvåkammarsystemet visar sig, närmare analy— serad, till övervägande del ha sin udd riktad inte mot folkrepresentationens uppdelning på två kamrar utan mot andra problem såsom det indirekta val- sättet, den successiva förnyelsen, den långa opinionseftersläpningen i den nuvarande första kammaren. Flertalet av de invändningar, som framförts torde i och för sig kunna tillgodoses genom förändringar inom ramen för ett bevarat tvåkammarsystem. På motsvarande sätt kan en del av den kritik, som tvåkammarsympatisörerna framfört mot en enkammarriksdag, beaktas också i ett enkammarsystem. Antalet kamrar är därför en fråga, som bör avgöras utifrån praktiska hänsynstaganden.

Det nuvarande tvåkammarsystemet är behäftat med vissa praktiska olä- genheter, såsom den dubbla och samtidiga behandlingen av alla frågor, som bl.a. medför att statsråden måste bevaka båda kamrarna samtidigt. Den dubbla behandlingen kan inte undvikas i ett tvåkammarsystem. Det torde emellertid snarast vara den samtidiga behandlingen i kamrarna som förorsakar irritation. Detta kan lätt avhjälpas genom att ärendena behandlas vid olika tidpunkter i de båda kamrarna, såsom t. ex. föreslagits i författ- ningsutredningens tvåkammaralternativ.

En allvarligare olägenhet är den parlamentariska komplikation, som i vissa lägen kan uppstå på grund av olika majoritetsförhållanden i de båda kamrarna. Enligt nu gällande system faller sådana frågor där kamrarna stannar i olika beslut och där sammanjämkning inte kan ske. Undantag från denna regel är flertalet budget- och skattefrågor, där ge- mensam omröstning tillgrips om kamrarna beslutar olika. Det är naturligt- vis fullt möjligt att utsträcka de gemensamma omröstningarna till att omfatta alla frågor, där kamrarna inte kan enas om ett beslut. Därigenom elimineras risken för att den parlamentariska beslutsapparaten blir lam- slagen som en följd av olika majoritetsförhållanden i kamrarna. Å andra sidan skulle en sådan reform innebära att tvåkammarriksdagen i praktiken förändrades till en enkammarriksdag med ledamöterna fördelade på två rum.

En första kammare som en spärr mot förhastade beslut och ett skydd för kontinuitet och stabilitet i det politiska livet innebär alltid en risk för olika majoritetsförhållanden i kamrarna. Man kan rentav säga, att det är först när kamrarna beslutar olika, som »spärren» i första kammaren träder i funktion. Om man därför väsentligen ser första kammaren som

ett skydd mot förhastade beslut, vore ett system med gemensamma vote- ringar i alla frågor, där kamrarna fattar olika beslut, en motsägelse. Ser man, å andra sidan, risken för olika majoritetsförhållanden som något principiellt betänkligt ter sig en enkammarriksdag naturlig.

I linje med dessa resonemang ligger att kontinuitetssynpunkten är svår att förena med ett upplösningsinstitut, i varje fall för första kammaren. Det är just i de situationer där första kammaren genom opinionsefter- släpningen verkar till skydd för kontinuiteten och motverkar snabba förändringar, som en upplösning av första kammaren aktualiseras.

En utväg om man vill undgå problemet med olika majoriteter i de båda kamrarna kunde vara att tillämpa s. k. andrakammarparlamentarism. Rege— ringsbildningen skulle grunda sig på det parlamentariska läget enbart i andra kammaren, varför första kammaren från denna synpunkt inte skulle inne- bära någon komplikation. En sådan andrakammarparlamentarism skulle sättas på prov om kamrarna hade olika majoritetsförhållanden. Systemet skulle emellertid inte i längden kunna fungera på grund av att de båda kam- rarna enligt regeringsformens ordalydelse >>äga i alla frågor lika behörighet och myndighet». En förtroendeomröstning för eller mot regeringen kan na- turligtvis förläggas enbart till andra kammaren. Till följd av kamrarnas lika- berättigande måste emellertid en regering kunna räkna med stöd i båda kam- rarna för att få sina lagförslag godtagna. På motsvarande sätt krävs en majo- ritet vid de gemensamma voteringarna för att regeringen skall få sina skatte- och budgetförslag godtagna av riksdagen. En förutsättning för att en s. k. andrakammarparlamentarism skall fungera friktionsfritt är därför att prin— cipen om kamrarnas likaberättigande ändras så att första kammaren får reducerade befogenheter, t. ex. endast suspensivt veto, eller enbart rådgi- vande uppgifter. Länsdemokratiutredningen har emellertid inte ansett det motiverat att närmare uppehålla sig vid en sådan lösning.

En avvägningsfråga av intresse i detta sammanhang är riksdagens stor- lek. Utan att ingå på detta spörsmål är den allmängiltiga reservationen på sin plats att det utan praktiska olägenheter kan rymmas flera ledamöter i ett tvåkammarsystem än i ett enkammarsystem. Anser man att antalet riksdagsmän inte utan olägenhet kan sänkas väsentligt under nuvarande antal kan en tvåkammarriksdag te sig mera tilltalande. Skulle man däremot finna en kraftig minskning av antalet riksdagsledamöter motiverad eller i varje fall inte olämplig är sett ur enbart denna synvinkel —— antalet kam- rar utan betydelse.

De motiv som vanligtvis anförts till försvar för det ena eller det andra systemet, men som huvudsakligen berör andra problem än riksdagens organisation, kommer i det följande inte att behandlas.

Direkta och indirekta val

Vanligtvis förknippas tvåkammarsystemet med indirekta val och en- kammarsystemet med direkta val. Så behöver emellertid inte vara fallet. Det är sålunda tänkbart att båda kamrarna i en tvåkammarriksdag väljs medelst direkta val eller att i en enkammarriksdag en del eller t. o. m, hela riksdagen väljs indirekt. Frågan om valsättet bör därför renodlas och behandlas fristående från kammarsystemet.

Formellt är skillnaden mellan direkta och indirekta val betydande. Vid direkta val är det landets röstberättigade medborgare, som väljer riks- dagsledamöter. Vid indirekta val väljs riksdagsledamöterna inte av väljar- na själva utan av elektorer.

I princip är det i en demokrati rimligt att medborgarna i sista hand skall kunna avgöra inte bara folkrepresentationens partimässiga sammansätt- ning utan också personvalet. Önskemålet om en förstärkning av personvals- momentet framhålls bl.a. i författningsutredningens direktiv; författnings- utredningen har också ingående behandlat personvalsfrågan och föreslagit ett nytt valsystem till den direktvalda enkammarriksdagen i syfte att till- godose personvalsaspekten.

I det nuvarande systemet har väljaren rätt att stryka namn och att uppföra nya namn på valsedeln. Han kan också förfärdiga en egen valsedel. Detta gör det möjligt för fraktioner och minoritetsriktningar inom ett parti att lansera spränglistor vid valen. Denna rättighet fungerar som en säkerhets- ventil gentemot alltför egenmäktiga partier. Ibland förekommer också att ett parti inom en valkrets har flera listor med helt eller delvis olika kandidat- namn. Så länge inte en tillfredsställande lösning kunnat finnas för att vä- sentligt öka personvalsmomentet i det proportionella valsystemet får man acceptera dagens verklighet, nämligen att kandidatnomineringen är en in- tern partiangelägenhet. Att lagstiftningsvägen reglera nomineringsförfaran- det och införa någon form av primärval torde inte vara aktuellt.

Det har visat sig synnerligen svårt att på ett effektivt och inte alltför kom- plicerat sätt öka utrymmet för personval inom ramen för ett proportionellt valsystem. Författningsutredningens förslag har också på den punkten ut- satts för hård kritik.

Väljarna röstar med mycket få undantag på parti och inte på personer. Sett ur denna synpunkt finns ingen skillnad av betydelse mellan direkta och indirekta val. Väljarnas röstning transponeras i båda fallen om till riksdagsmandat för de politiska partierna. I detta avseende är, från Väljarens synpunkt, skillnaden mellan direkt och indirekt valmetod unge- fär densamma som skillnaden mellan olika mandatfördelningsmetoder. Väljarna använder sig såväl vid andrakammarvalen som vid landstings- och kommunalvalen av en av partierna tillverkad valsedel, varför det för väljaren i båda fallen framstår som ett rent partival. Väljarnas rätt att

ändra namnen på de tryckta valsedlarna eller att tillverka en egen utnyttjas ytterligt sällan.

Personvalet är därför såväl vid andrakammarval som vid förstakammarval i realiteten en angelägenhet som avgörs av andra instanser och inte av väljarna vid valurnorna. Som framhålls av Lars Sköld ( SOU 1958:6 s. 335 ) innebär detta, att vid kandidatnomineringen till andrakammarval mellan två tredjedelar och tre fjärdedelar av väljarkåren, dvs. de som inte är anslutna till de politiska organisationerna, är helt uteslutna från direkt medverkan vid kandidatlistornas utformning. Inom varje parti sker den slutliga nomineringen av en mindre krets av medlemmar, som utses av de lokala partiorganisationerna. Själva nomineringsförfarandet vilar sålunda på den indirekta principen.

Vid förstakammarval är det landstingsgrupperna resp. stadsfullmäktige, som avgör personvalet. Som regel sker detta dock under intima kontakter med såväl de regionala som de centrala partiorganisationerna. Här före- ligger alltså en skillnad mellan kandidatnomineringarna till de båda kam- rarna därigenom att de aktiva lokala partimedlemmarna som regel har större inflytande över nomineringarna till andra kammaren än till första kammaren. Men likheterna är ändå betydande; valsedlarna fastställs i båda fallen av en liten grupp inom partierna, och för väljarna är såväl landstings- och kommunalvalen som andrakammarvalen partival, inte personval.

En jämförelse mellan sammansättningen av första och andra kammaren visar inte några större skillnader i parti- och personsammansättning. Att partiernas relativa styrka varierar något mellan kamrarna är en följd av att olika mandatfördelningsmetoder tillämpas, att valkretsindelningen inte är densamma samt att det är skilda allmänna val, som ligger till grund för kamrarnas sammansättning. Personsammansättningen torde inte heller variera mycket mellan kamrarna, dock med det undantaget att några s. k. rikskandidater till följd av bostadsbandet inte finns i andra kammaren.

Det har ansetts att önskemålet om rikskandidater talar till förmån för indirekta val. Förhållandena torde variera inte obetydligt mellan olika valkretsar och mellan olika partier, men det synes inte osannolikt att det indirekta valet i sig kan underlätta inval av rikskandidater.

Vid partiernas nomineringar av kandidater till andra kammaren finns oftast en betydande press inom partiernas olika fraktioner för nominering av vissa kandidater, speciellt på valbara platser. I sin legitima strävan att göra valsedeln så tilltalande som möjligt för väljarna torde dessutom partierna själva ha stort intresse av att olika meningsriktningar, yrkeskate- gorier och kandidater från olika delar inom valkretsen blir representerade. Något större intresse eller utrymme för kandidater boende utanför valkretsen torde inte finnas.

Vid landstingens och de landstingsfria städernas kandidatnomineringar

torde sådana synpunkter i mindre utsträckning göra sig gällande. Val- sedeln skall inte omedelbart konfronteras med allmänheten, och man har därför rent faktiskt en större frihet i personvalet.

Som en allvarlig brist i det indirekta valsättet har framhållits att väljarna inte kan stödja olika partier i förstakammarvalen och i landstingsvalen. En sådan kritik ligger helt i linje med kravet på ett vidgat utrymme för personval. Såsom länsdemokratiutredningen tidigare framhållit röstar väl- jarna genomgående på parti och inte på person. Eftersom ett konsekvent uppträdande av partierna i riksdagsvalen och i kommunalvalen är önsk— värt och även eftersträvas av partierna själva torde emellertid behovet för väljarna av att kunna rösta olika i olika slag av val inte vara särskilt framträdande.

Det förhållandet att skillnaderna mellan indirekta och direkta val enligt vad som här utvecklats i praktiken är små får inte föranleda slutsatsen att frågan om valsystemets konstruktion även är principiellt betydelselös. Även om väljarna t. ex. sällan utnyttjar möjligheterna till strykningar på valsedlarna, innebär dock den blotta existensen av en sådan möjlighet ett visst kontrollmedel gentemot partiapparaterna.

Frågan om direkt eller indirekt valsätt har länge varit kontroversiell. Inte sällan har direkta val betraktats som ett avgörande kriterium på en fullödig demokrati. Innebörden i kravet att väljaren skall vara suverän på valdagen är bl. a. att väljaren själv direkt skall utse riksdagsmännen. Teo- retiskt finns ingenting att invända häremot, men det är svårt att ge väl— jarna ett inflytande på personvalet som svarar mot den teoretiska ideal— bilden.

Eftersläpning och successiv förnyelse

l diskussionen kring författningsfrågorna har ofta begreppen »opinions- eftersläpning» och »successiv förnyelse» behandlats som synonymer. Detta har skapat förvirring och försvårat en saklig analys av problemen. Läns- demokratiutredningen finner det angeläget att göra en distinktion mellan dessa begrepp.

Opinionseftersläpning. Om hela parlamentet förnyas omedelbart efter ett allmänt val, kommer parlamentet till en början att återspegla en dagsaktuell opinion utan opinionseftersläpning. Men för varje dag, som sedan förflyter fram till nästa valtillfälle, kommer parlamentet att ge uttryck för en ständigt äldre opinion. En förändring i opinionen registreras sålunda inte i parla- mentet förrän vid nästa valtillfälle, som i allmänhet bortsett från nyval _ i de demokratiska staterna inträffar efter tre till fem år. Ett parlament, som i sin helhet nyväljs vart fjärde år, representerar sålunda i slutet av sin mandatperiod en fyra år gammal opinion. Den genomsnittliga opinionsefter- släpningen blir två år.

Den nuvarande första kammaren i Sverige kännetecknas av en lång

opinionseftersläpning som en följd dels av den åttaåriga mandatperioden, dels av att kammaren väljs av landstingen och de landstingsfria städerna, som i sin tur väljs för en fyraårsperiod. Vart fjärde år representerar, som tidigare framhållits, första kammaren till 1/8 en tolv år gammal opinion, och den genomsnittliga opinionseftersläpningen uppgår till drygt sex år. Successiv förnyelse. Om parlamentet — oavsett om det består av en eller två kamrar _ inte nyväljs vid ett enda valtillfälle utan i etapper, talar man om successiv förnyelse. I de flesta tvåkammarsystem finns, om man ser till parlamentet som helhet, en successiv förnyelse genom att kamrarna är valda vid olika tidpunkter. Första kammaren i Sverige är ett exempel på successiv förnyelse, eftersom ungefär 1/8 av ledamöterna väljs varje år; den kännetecknas dessutom, som nämnts, av en lång opinionsefter- släpning.

Det torde vara den nuvarande första kammarens långa mandatperiod och den successiva förnyelsen, som lett till att man i den politiska debatten inte skiljt mellan opinionseftersläpning och successiv förnyelse. Ett exempel kan emellertid vara nog för att illustrera skillnaden. I exemplet skall en jäm- förelse göras mellan en enkammarriksdag av författningsutredningens mo— dell som förnyas helt vart fjärde år och en tvåkammarriksdag, där kamrarna är lika stora och förnyas växelvis vartannat år. Mandatperioden antas alltså i tvåkammarriksdagen vara fyra är, lika för båda kamrarna.

I enkammarriksdagen finns då ingen successiv förnyelse men däremot en opinionseftersläpning, som i genomsnitt under en ordinarie mandatperiod uppgår till två år. Tvåkammarriksdagen kännetecknas både av successiv för- nyelse och opinionseftersläpning. Opinionseftersläpningen uppgår emellertid inte heller i tvåkammarriksdagen till mer än i genomsnitt två år.

Dessa begreppsmässiga distinktioner har inte bara teoretiskt intresse utan är nödvändiga för att man på ett meningsfullt sätt skall kunna analysera olika författningsmodeller. Om man exempelvis strävar efter en kort ge- nomsnittlig opinionseftersläpning i riksdagen är det i princip mandat- periodens längd, som är av intresse. Den frågan är oberoende av om riksdagen nyväljs vid ett enda tillfälle eller om den förnyas successivt. Därav följer också att frågan om opinionseftersläpningen inte heller är beroende av om riksdagen består av en eller två kamrar liksom inte heller av förekomsten av direkta och indirekta val.

Enligt författningsutredningens majoritetsförslag kräver den direkta par- lamentarismen att »de röstande så snart som möjligt får se den fulla effekten av sin röstning och att den aktuella politiken ej skall påverkas av valresultat från en tidigare period». Detta krav kan, anser utredningsmajoriteten, en- dast förverkligas med ett enkammarsystem med direkta val. Enligt detta synsätt är det väsentligt att väljarna får tillfälle att vid ett enda tillfälle välja hela riksdagen och att sålunda röstningen därigenom får maximal effekt på regeringsbildningen. Det anses principiellt betänkligt att bara en del av riksdagen underkastas väljarnas prövning vid varje valtillfälle. En

regering skall inte kunna sitta kvar efter ett nederlag i ett riksdagsval en- dast tack vare ett för regeringen fördelaktigt val vid en tidigare tidpunkt. Ett sådant direktval till hela riksdagen vid ett enda tillfälle skulle förmod- ligen skapa en ökad dramatik i valrörelsen och öka medborgarnas intresse för själva valhandlingen. Valdeltagandet skulle, tror man, komma att sti— muleras.

Vid fastställ-andet av mandatperiodens längd och valet mellan successiv eller total förnyelse av riksdagen måste en avvägning göras mellan delvis oförenliga önskemål. Vill man att riksdagens sammansättning skall av- spegla en så aktuell opinion som möjligt bör mandatperioden göras kort. Täta val till hela riksdagen skulle förmodligen verka pådrivande på reformtakten och stimulera de politiska partiernas arbete. En mycket kort valperiod i en vid ett enda valtillfälle direktvald enkammarriksdag skulle vitalisera det politiska livet och öka väljarnas intresse för valhandlingen. Det torde emellertid råda allmän enighet om att mandatperioderna inte kan göras alltför korta, även om det från de här redovisade synpunkterna skulle vara fördelaktigt.

En riksdag och en regering måste ges arbetsro. Det har brukat anföras att alltför täta val skulle kunna fresta partierna till alltför snabba och inte genomtänkta reformer, och för en regering kan frestelsen bli övermäktig att avstå från eller uppskjuta nödvändiga men ur väljarsynpunkt impopu- lära åtgärder. Partiorganisationerna kan, har det vidare sagts, bli utsatta för hårda påfrestningar, vilket kan leda till att det interna partiarbetet försummas. Å andra sidan kan emellertid, såsom redan i annat samman- hang påpekats, göras gällande att täta val och en livlig kontakt mellan politikerna och väljarna är nödvändiga förutsättningar för en fast för- ankrad, verkligt långsiktig politik.

I ett system med successiv förnyelse har väljarna inte möjlighet att vid ett enda tillfälle förnya riksdagen utan effekten av valutslaget är begrän- sad till en del av riksdagen. Å andra sidan får väljaren flera tillfällen att uttala sig om regeringspolitiken och flera tillfällen att förändra riks- dagens sammansättning. Om exempelvis halva riksdagen valdes vartannat år skulle hälften av ledamöterna aldrig komma att avspegla en opinion äldre än två år. Sett över en fyraårsperiod blir resultatet detsamma som i en riksdag utan successiv förnyelse.

Om det i landet råder ett parlamentariskt jämviktsläge, såsom varit fallet i Sverige sedan årtionden tillbaka, där endast ett fåtal mandat skiljer regering och opposition åt, skulle varje val trots den successiva förnyelsen bli dramatiskt och kunna bli avgörande för regeringsbildningen. En del av riksdagen skulle utsättas för väljarnas prövning två år tidigare än vid en på fyra är vald riksdag utan successiv förnyelse. Förändringar i opi— nionen skulle därigenom snabbare slå igenom och få parlamentarisk effekt.

Om ett sådant mellanliggande val —— ett kommunal— och landstingsval med

omedelbar effekt på riksdagen —— går den sittande regeringen emot men inte tillräckligt för att föranleda ministärskifte får väljarna —— och opposi- tionen en ny möjlighet två år senare. Om väljarnas sympatier inte förändrats kan ett nytt valnederlag bli tillräckligt för att föranleda regeringsskifte. Skulle opinionen å andra sidan vid detta senare tillfälle ha vänts till regeringens förmån kan regeringen sitta kvar eventuellt med förstärkt majoritet. Om hela riksdagen i stället valts vid detta senare till- fälle hade resultatet blivit likartat.

Sett ur en annan synvinkel innebär ett system med successiv förnyelse av riksdagen att inte något enda val helt slår igenom med full effekt. En regering som lider ett nederlag kan sitta kvar i skydd av en opinion, som kommit till uttryck i ett tidigare val. Oppositionen ges emellertid en ny möjlighet redan två år senare. Systemet kan därför sägas utgöra en viss spärr mot täta regeringsskiften med tvåårsintervaller och alltså ett skydd för kontinuitet och stabilitet i det parlamentariska politiska arbetet.

De ovan redovisade synpunkterna hade som förutsättning parlamen— tariskt jämviktsläge av svenskt efterkrigsmönster. Men det politiska livet kan också komma att kännetecknas av snabba och markanta opinions- förändringar. Under sådana omständigheter torde en riksdag som t.ex. i sin helhet nyväljs vart fjärde år snarast verka mera stabiliserande och kontinuitetsbefrämjande än en riksdag, som till en del förnyas vartannat år. Den successiva förnyelsen skulle oftare än vid ett mera stabilt politiskt klimat komma att leda till regeringsskiften vartannat år. Mot detta måste dock ställas frågan om inte stora och betydande opinionsförändringar bör få effekt på riksdagens sammansättning och därmed på regeringsbildningen. För väljarna skulle det sannolikt framstå som otillfredsställande om be- tydande opinionsförändringar vid rikspolitiserade kommunalval inte fick någon parlamentarisk effekt.

Sammanfattningsvis vill länsdemokratiutredningen framhålla att det inga— lunda är självklart att det i och för sig naturliga önskemålet att väljar- opinionen Vid varje valtillfälle skall slå igenom till hundra procent förtjänar företräde framför andra demokratiskt viktiga synpunkter. Anser man att täta val är något väsentligt för den politiska vitaliteten utgör detta ett starkt skäl för att överväga en lösning med successiv förnyelse, eftersom möjligheterna att anordna riksdagsval med korta mellanrum rimligen härigenom blir större. Det är knappast tänkbart att förnya hela riks- dagen så ofta som t. ex. vartannat år.

Om man i likhet med länsdemokratiutredningen anser det nödvändigt med ett valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval måste man också se frågan om successiv eller total förnyelse av riksdagen uti- från vad den kommunala demokratin kräver. De kommunala synpunkterna på problemet, som enligt utredningen måste våga tungt, kommer att när- mare utvecklas i anslutning till de olika författningsmodellerna.

Upplösningsinstitutet Intimt förknippat främst med valperiodens längd men också med kam- marsystemet och med frågan om direkta eller indirekta val är upplösnings- institutet, dvs. möjligheten att upplösa den sittande riksdagen och utlysa nya val. Syftet med upplösningsinstitutet kan sägas vara att stärka rege- ringsmakten och att bidra till att skapa klarhet i oklara parlamentariska situationer. I ett system med successiv förnyelse bör enligt sakens natur upplösningsrätten vara ett institut för undantagssituationer.

I det nuvarande tvåkammarsystemet kan Kungl. Maj:t upplösa en av kamrarna eller båda samtidigt och utlysa nya val (se bil. 22). Vill man att den aktuella opinionen skall slå igenom i hela riksdagen kan två- kammarsystemet innebära en komplikation. Om t.ex. andra kammaren återspeglar en färsk opinion behöver enbart första kammaren upplösas. Om ingen av kamrarna är uttryck för en aktuell opinion kan det bli fråga om att upplösa båda kamrarna. Därest en av kamrarna eller en del av en enkammarriksdag väljs av kommunala församlingar uppstår ytterligare en komplikation. För att låta en eventuellt förändrad folkopinion få effekt på första kammarens samansättning måste också valkorporationerna upplösas och nya val utlysas. Detta kan te sig egendomligt och motsägelsefullt om upplösningen är föranledd av en politisk strid i en rent rikspolitisk, kanske utrikespolitisk fråga. Det är dock inte tekniskt omöjligt att komma till rätta med olägenheter av detta slag.

Internationellt sett är det regel att en ny mandatperiod börjar löpa efter nyvalet, dvs. mandatperioderna är rörliga. I Sverige gäller den unika ord- ningen att den vid ett upplösningsval valda riksdagen fungerar endast till nästa ordinarie val, vilket är innebörden av att valperioden i princip förut- sätts vara fast. I författningsutredningens enkammaralternativ har den mo- difikationen föreslagits att om nyval (urtima val) utlyses under en man- datperiods sista år skall det kommande riksdagsvalet inställas. Mot syste- met med rörliga mandatperioder talar främst hänsynen till kommunalvalen. Det har ansetts värdefullt med en regelbunden växling mellan kommunal— val och riksdagsval vartannat år.

Enligt författningsutredningens enkammaralternativ skulle kommunalva- len inte få någon som helst effekt på riksdagens sammansättning. Om val- rörelserna emellertid, såsom länsdemokratiutredningen funnit, ändå måste komma att handla om rikspolitik och kanske rentav skulle uppfattas som en kraftmätning mellan regering och opposition kunde regeringen, har det sagts, om regeringspartiet eller regeringspartierna led ett allvarligt valneder— lag, begagna sig av upplösningsinstitutet. Det synes dock inte realistiskt att räkna med att en regering, därest kommunalvalen konstitutionellt inte gavs någon rikspolitisk innebörd, i ett sådant för regeringen oförmånligt läge frivilligt skulle utsätta sig för risken att bli försatt i opposition. Önskar man att kommunalvalen skall få parlamentariska konsekvenser om de ger uttryck

för betydande opinionsförskjutningar bör detta beaktas genom någon form av valtekniskt samband mellan riks- och kommunalpolitik.

Internationell jämförelse Internationellt överväger i Västeuropa även om man bortser från de federativa staterna antalet stater med tvåkammarsystem. De nordiska länderna utom Sverige har visserligen enkammarsystem, men endast i Danmark kan man tala om ett renodlat enkammarsystem. I Norge och på Island delar stortinget resp. alltinget upp sig på två kamrar, och i Finland tjänstgör riksdagens ”stora utskott”, som tilldelats speciella upp- gifter, som ett slags tvåkammarsubstitut.

Det synes i tvåkammarsystemen vara ungefär lika vanligt att kamrarna är jämställda som att de har olika befogenheter. En skillnad är dock tämligen allmänt förekommande. Det finns nämligen ett påtagligt samband mellan å ena sidan direktvalt överhus och lika befogenheter och å andra sidan indirekt valt överhus och begränsade befogenheter.

Oftast förenas tvåkammarsystemet med indirekta val till den övre kam- maren, men det förekommer också att båda kamrarna väljs i direkta val. Detta gäller exempelvis i Italien där de båda kamrarna också har lika befogenheter. I renodlade tvåkammarsystem, alltså bortsett från sådana mellanformer som det norska stortinget och det isländska alltinget, före- kommer allmänt någon form av successiv förnyelse. Mandatperioden är vanligen fyra år för folkrepresentationen eller vid tvåkammarsystem för den nedre av kamrarna. Såväl femåriga som treåriga mandatperioder före- kommer dock. I länder med tvåkammarparlament är, liksom i Sverige, den övre kammarens mandatperiod genomgående längre, i vissa fall betydligt längre, än den nedre kammarens. En sexårig mandatperiod för den övre kammaren är tämligen vanlig. Av jämförbara länder är det endast Frankrike, som har en senat, där mandatperioden är längre än i första kammaren i Sverige. Ledamöterna i den franska senaten väljs för nio år.

Som framgår av denna rapsodiska internationella exposé, finns en rik provkarta på variationer i det konstitutionella mönstret. Detta blir än mera framträdande om statsformen, statschefens ställning, valsystemets ut- formning, folkomröstningsinstitutet och andra centrala konstitutionella problem dras in i jämförelsen.

F är f attningsmodeller

Ett valtekniskt samband mellan riks- och kommunalpolitik kan bevaras under i princip tre olika former: i ett tvåkammarsystem, i ett enkammar- system med en del vald av kommunala församlingar samt i en direktvald en- kammarriksdag, vald vid samma valtillfälle som de kommunala försam- lingarna. Dessa tre grundmodeller kan sedan varieras på olika sätt med

direkta och indirekta val, omedelbar eller successiv förnyelse, olika långa mandatperioder osv.

A. Tvåkammarsystem

1. Nuvarande system Hur det nuvarande systemet verkar har i andra sammanhang redovisats (se 1 kap. samt bil. 22). Det torde därför vara tillräckligt att upprepa att kamrarna har lika behörighet i alla frågor, att andra kammaren utses i direkta val vart fjärde år samt att första kammaren väljs indirekt av landstingen och de landstingsfria städerna för åtta år med successiv förnyelse med ca 1/8 varje år. Vad gäller för- och nackdelar med själva tvåkammarrepresentationen som sådan hänvisas till vad som sagts i det föregående. Tillfogas kan emeller- tid att man som en fördel med den nuvarande ordningen stundom åberopat att tvåkammarsystemet i vissa—lägen underlättat bildandet av parlamenta- riska majoritetsregeringar. Om vi under efterkrigstiden haft en enkammar— riksdag, sammansatt som andra kammaren under denna tid, hade den parlamentariska bilden tett sig mera komplicerad, kanske med täta rege- ringsskiften och minoritetsregeringar som resultat. Det förhållandet att första kammaren under efterkrigstiden underlättat regeringsbildningen får inte föranleda slutsatsen att systemet i sig har in- byggda mekanismer, som typiskt sett ger ett sådant från regeringsbildnings- synpunkt förmånligt utslag. I efterkrigstidens Sverige är förklaringen när- mast den att det parlamentariska styrkeförhållandet mellan socialdemokratin och de borgerliga partierna varit anmärkningsvärt stabilt. Samma parti, som haft majoriteten i första kammaren, har också om man ser till situationen i andra kammaren framstått som det naturliga parlamentariska regerings- underlaget. Undantaget härifrån är situationen efter 1956 års val, som inte fick några omedelbara parlamentariska konsekvenser på regeringsplanet på grund av regeringssamverkan mellan socialdemokraterna och dåvarande bondeförbundet, vilka tillsammans hade en betryggande majoritet i båda kamrarna. Den långa opinionseftersläpningen i första kammaren —— som är en följd av den långa mandatperioden och den successiva förnyelsen med 1/8 varje år gör att en förändring i folkopinionen. först med fördröjd effekt gör sig gällande i denna kammare. Om ett regeringsparti har majoriteten av mandaten ibåda kamrarna men lider ett allvarligt nederlag i ett andrakammarval, som dessutom upprepas vid efterföljande val, kan under lång tid kamrarna komma att visa olika majoritetsförhållanden, vilket både kan försvåra den paralamentariska beslutsprocessen och fördröja ett av väljarna önskat regeringsskifte. Som tidigare framhållits är förstakammarupplösning förenat med en rad problem. För att bringa riksdagens sammansättning i överensstämmelse

med den dagsaktuella opinionen kan det i vissa lägen bli nödvändigt att också upplösa elektorsförsamlingarna och föranstalta om nyval till landstingen och till stadsfullmäktige i de städer som fungerar som första- kammarelektorer. Detta kan endast ske med stöd av en av regering och riks- dag antagen lag i ämnet.

Vill man utan att upplösa elektorsförsamlingarna utlysa nya val till första kammaren och låta den aktuella folkviljan omedelbart slå igenom i dess sammansättning kan man tänka sig att nyvalet förrättas av särskilt ut- sedda elektorer till samma antal som ledamöterna i första kammarens valkorporationer. Härigenom behöver landstingen och berörda stadsfull- mäktigeförsamlingar inte upplösas. En förutsättning är emellertid att man- datperioden efter nyval endast räknas till utgången av löpande period så— som nu sker.

Genom sättet att välja förstakammarledamöter får landstings- och kom- munalvalen en, låt vara fördröjd, effekt på riksdagens sammansättning. Då riks- och kommunalpolitiska frågor i så hög grad är inflätade i varandra är det, som länsdemokratiutredningen tidigare framhållit, en fördel att kommunalvalen också får betydelse för riksdagens sammansättning. Här- igenom får väljarna vartannat år uttala sig om regeringspolitiken. Den dämpade effekt dessa val får på det rikspolitiska planet genom den succes- siva förnyelsen, bidrar till att lokala frågor, som kan intressera väljarna, kan få större utrymme i valrörelsen. Som den på länsdemokratiutred- ningens uppdrag gjorda pressundersökningen visar får de kommunala frå— gorna ett betydligt större utrymme i pressen inför ett landstings- och kom- munalval än inför ett riksdagsval (se bil. 23).

Den jämna rytmen med rikspolitiskt betydelsefulla val vartannat år samt reglerna om att nyval endast gäller för återstoden av den ordinarie val- perioden har bidragit till att upplösningsinstitutet endast sällan kommit till användning. Den väsentligaste orsaken har dock varit det stabila poli- tiska opinionsläget.

Varken i den allmänna debatten elleri remissyttrandena över författnings- utredningens förslag har det nuvarande tvåkammarsystemet föreslagits bibehållet i oförändrat skick. Bland tvåkammarsystemets förespråkare har man tänkt sig en förkortad mandatperiod samt att första kammaren antingen helt eller till hälften förnyas omedelbart efter landstings- och kommunalvalen.

2. Författningsutredningens tvåkammaralternativ Det av författningsutredningens minoritet framlagda tvåkammarförslaget skiljer sig från det nuvarande tvåkammarsystemet främst genom att första kammarens successiva förnyelse med 1/8 varje år ändrats så att halva första kammaren förnyas omedelbart efter kommunalvalen. Mandatperioden för förstakammarledamöterna skall fortfarande vara åtta år. Elektorsförsam—

lingarna skall enligt förslaget sammanträda omedelbart efter kommunal- valen för att utse förstakammarledamöter. Andra kammaren påverkas, från- sett smärre detaljer, inte av förslaget.

För att undvika de praktiska olägenheterna av en samtidig behandling av ärendena i riksdagen föreslås en veckas tidsskillnad mellan kamrarnas behandling av samma ärende. Genom de föreslagna, begränsade reformerna anser minoriteten inom författningsutredningen att de väsentliga invänd- ningarna mot det nuvarande tvåkammarsystemet undanröjts.

Ett grundläggande motiv för att göra mandatperioden längre i första kammaren än i andra kammaren har sagts vara önskemålet att skapa en garanti för kontinuitet och stabilitet i det politiska livet. Enligt de två ledamöter i författningsutredningen som ställt sig bakom tvåkammaralter- nativet är första kammarens kontinuitetsbevarande uppgift idag inte lika betydelsefull som tidigare, varför opinionseftersläpningen föreslås begränsad. Genom att halva första kammaren förnyas omedelbart efter kommunalvalen minskar den genomsnittliga opinionseftersläpningen i förs- ta kammaren från drygt sex år till ca fyra år. Härigenom kan också i vissa lägen risken för olika majoritetsförhållanden i de båda kamrarna minska. Mot en hastig opinionsförändring i ett andrakammarval utgör även den här föreslagna första kammaren ett skydd eller ett hinder hur man vill se det —— av ungefär samma effekt som i nuvarande system. Däremot kommer en successiv och mera stadigvarande opinionsförskjutning att snabbare slå ige- nom i riksdagens sammansättning än vad nu är fallet.

För att inte första kammarens kontinuitetsbevarande karaktär helt skall kunna upphävas har föreslagits att regeringens befogenheter att besluta urtima val till första kammaren avskaffas. En av de två ledamöter, som står bakom tvåkammaralternativet, har dessutom velat avskaffa möj- ligheten att upplösa även andra kammaren. Som botemedel mot det sjunkan- de antalet rikskandidater föreslås större valkretsar till första kammaren; de nuvarande nitton förstakammarvalkretsarna skulle minskas till sex, sam- manfallande med enkammaralternativets regioner. En av ledamöterna vill dock behålla de nuvarande förstakammarvalkretsarna även i fortsättningen.

Genom att halva första kammaren omedelbart skulle påverkas av lands- tings- och kommunalvalen har det befarats att rent lokalkommunala frågeställningar skulle få svårare att göra sig gällande. För en närmare diskussion av denna problematik hänvisas till punkt C.

3. Fyraårig mandattid för båda kamrarna I december 1963 föreslog statsministern såsom en övergångslösning de borgerliga partierna att mandatperioden för första kammaren skulle re- duceras från åtta till fyra år. Andra kammaren skulle som nu förnyas i sin helhet vid de direkta riksdagsvalen vart fjärde år och hela första kammaren förnyas omedelbart efter landstings- och kommunalvalen. Den

genomsnittliga opinionseftersläpningen i första kammaren skulle minska från drygt sex år till två år. I sin helhet skulle, som tidigare visats, efter- släpningen bli densamma som enligt författningsutredningens enkammar- alternativ. Riksdagen skulle som helhet förnyas successivt, vilket i olika tänkbara lägen kan såväl påskynda som försena ett regeringsskifte.

I ett på så sätt reformerat tvåkammarsystem kan inte gärna kontinuitets— kravet åberopas som ett bärande argument, även om den tvååriga »sax- ningen» mellan andrakammarvalen och förstakammarvalen i vissa lägen kan ge en begränsad konatinuitetseffekt. En viss garanti finns sålunda för att en regering inte störtas genom en tillfällig förändring i valvinden. Den sammanlagda effekten torde emellertid —— i varje fall i ett politiskt jäm- viktsläge —— komma att innebära ökad dramatik i det politiska livet genom de täta valen, som möjliggör att väljarnas vilja uttalad på valdagen vart- annat år får omedelbar effekt på riksdagen och därigenom kan få parlamen- tariska konsekvenser på regeringsplanet.

Risken för olika majoritetsförhållanden i riksdagens båda kamrar är sna- rast större än i nuvarande system. Första kammarens ledamöter är nu valda i två eller tre olika val, vilket bidragit till att dämpa effekten av ett enstaka valutslag. Å andra sidan bör framhållas att en mer kontinuerlig och beständig opinionsförskjutning betydligt snabbare än nu kommer att återspeglas i hela riksdagens sammansättning.

Ett riksdagsval kan komma att medföra en så stark opinionsförskjutning att första kammaren släpar efter opinionen i andra kammaren. Motsvarande problem kan emellertid också uppstå i samband med en lika markant opi- nionsförskjutning vid ett kommunalval. Enligt nu gällande regler får en så- dan opinionsförändring inte full omedelbar effekt utan först successivt, och dessutom påverkas bara en del av första kammaren av ett enda valutslag.

Kraftiga opinionsförskjutningar som resulterar i olika majoriteter i de båda kamrarna kan aktualisera en upplösning av endera av kamrarna eller båda samtidigt. Allmänt kan man utgå från att de täta valen med omedel- bara konsekvenser för riksdagens sammansättning endast i sällsynta fall kommer att ge anledning att begagna upplösningsinstitutet. Beträffande upplösningsfrågan i övrigt hänvisas till vad som framhållits under punkt A. 1. Det bör i detta sammanhang påpekas att det kan resas vissa prin- cipiella invändningar mot tanken att t.ex. omedelbart efter ett andra- kammarval upplösa första kammaren för att neutralisera effekten av det tidigare valutslaget och låta riksdagen i sin helhet avspegla en aktuell opinion. Strävan bakom tvåårsperiodiciteten är att olika val samtidigt skall återspeglas i riksdagen. Skulle man finna det angeläget att alltid upplösa den del av riksdagen som i opinionshänseende markant kan komma att avvika från ett aktuellt valresultat, är det rimligare att alltid förnya riksdagen vid ett och samma tillfälle än att ha ett system med ofta förekommande riksdagsupplösningar.

I syfte att bevara så många som möjligt av tvåkammarsystemets fördelar men samtidigt undvika de arbetstekniska olägenheterna har bl. a. i några remissyttranden över författningsutredningens betänkanden —— framförts tanken på en enkammarriksdag med en viss del vald som nu av landsting och stadsfullmäktige.

Om valperioderna fastställs till fyra år kommer denna författningsmodell att uppvisa många likheter med den under punkt A. 3. redovisade. Det val- tekniska sambandet mellan riks- och kommunalpolitik finns kvar. Den genomsnittliga opinionseftersläpningen är densamma —— två år — och riks- dagen förnyas successivt med en del vid riksdagsvalen och en del i anslut- ning till landstings- och kommunalvalen. Problemen kring upplösningsinsti- tutet blir också i princip likartade.

I diskussionen har man ofta utgått från att den direktvalda delen skulle uppgå till samma antal som den nuvarande andra kammaren. Om de kom- munvalda riksdagsledamöterna också skulle vara lika många som i den nu- varande första kammaren skulle enkammarriksdagen komma att bestå av ca 380 ledamöter. Från arbetstekniska synpunkter kan man ifrågasätta om inte detta är en alltför hög siffra. T.o.m. det av författningsutredningen föreslagna antalet, 290, har av några remissorgan ansetts vara alltför stort. Oavsett vid vilket antal kravet på effektivitet och kravet på god regional re- presentation kan komma att mötas måste den övre gränsen ligga lägre i en en- kammarriksdag än i ett tvåkammarsystem. Det kan i detta sammanhang erinras om att en av de demokratiska partierna är 1964 tillsatt expertgrupp för undersökning av arbetsformerna för en enkammarriksdag med 350 leda- möter fann att ett så stort ledamotsantal i och för sig var möjligt. Dock förut- sattes en omsorgsfull planering av riksdagsarbetet på alla stadier av ärende- behandlingen. Vidare ansågs det ofrånkomligt att i viss utsträckning anordna kvällsplena samt att tillämpa restriktiva replikregler och någon form av tidsbegränsning av anförandena.

Balansen mellan rikspolitik och kommunalpolitik i de kommunala val- rörelserna kan man i ett enkammarsystem med denna utformning i viss mån påverka genom att ändra proportionerna mellan de direktvalda och de indirekt valda ledamöterna. Vill man sålunda ytterligare förstärka det riks- politiska inslaget i kommunalvalen kan t. ex. hälften av riksdagen väljas in— direkt i samband med kommunalvalen. Om man å andra sidan vill dämpa rikspolitiken kan man låta endast t. ex. 1/4 av riksdagen väljas indirekt.

Liksom i det tvåkammarsystem, som redovisats under punkt A. 3., torde den successiva förnyelsen i kombination med kommunalvalens omedelbara genomslagskraft endast sällan aktualisera en riksdagsupplösning. Den situa- tion som i ett tvåkammarsystem kan motivera nyval, nämligen olika majori— teter i kamrarna, blir under ett enkammarsystem naturligtvis aldrig aktuell. Däremot bör det finnas en möjlighet att i ett oklart parlamentariskt läge ut-

lysa nyval till hela riksdagen. I överensstämmelse med vad som tidigare sagts är detta också möjligt att åstadkomma. Tanken att upplösa och utlysa nyval till den ena delen av riksdagen därför att den avviker från ett färskt valutslag, är som framhölls tidigare, svårförenlig med grundmotiven för systemet.

C. Gemensam valdag för riksdag och kommuner En möjlighet om man vill kombinera kraven på en direktvald enkammar- riksdag med total förnyelse och kravet på ett kommunalt valsamband är att hålla valen till enkammarriksdagen på samma dag som landstings— och kommunalvalen. En sådan lösning skulle innebära kulmen på den koncen- tration av valtillfällena, som skett sedan 1917 (se bil. 22). De arbetstekniska olägenheterna i ett tvåkammarsystem elimineras, och väljarnas röstning ger utslag i hela riksdagen samtidigt. Den enda möjligheten att skapa några garantier för kontinuitet och inte alltför täta regeringsskiften ligger i en relativt lång mandatperiod. Den olägenheten skulle då emellertid inte kunna undvikas, att en tillfällig opinionsstämning vid valtillfället för lång tid kom att avspegla sig i riksdagen eller att en beständig opinionssvängning kort efter ett val inte på lång tid skulle få någon inverkan på riksdagens samman- sättning.

Vill man i ett enkammarsystem bevara tvåårsperiodiciteten, dvs. val vart— annat år som påverkar riksdagen men däremot inte vare sig de indirekta valen eller den långa opinionseftersläpningen, kan man välja en del av riks- dagen i direkta val i samband med kommunalvalen.

Den på så sätt valda enkammarriksdagen skulle innebära vissa likheter med författningsutredningens enkammaralternativ dock med den skillnaden att regionvalen förrättades i samband med kommunalvalen. Såväl författ- ningsutredningens regioner som de nuvarande förstakammarvalkretsarna skulle därvid kunna användas.

Den möjlighet som för närvarande finns att via de indirekta valen till första kammaren tillföra riksdagen s. k. rikskandidater går förlorad i ett system med enbart direkta val. Även om man avskaffar bostadsbandet synes det inte osannolikt att det skulle bli svårare att tillföra riksdagen kandidater, som bor utanför den egna valkretsen.

Av de alternativa möjligheter att bevara ett valtekniskt samband mel- lan riks- och kommunalpolitik, som berörts i detta kapitel, medför lösningen med en gemensam valdag den största risken för att de kommunala frågorna skjuts i bakgrunden. Samtidiga riksdags-, landstings- och kommunalval skulle av väljarna troligen komma att uppfattas huvudsakligen som ett riksdagsval. Det finns alltså risk för att det inte såsom nu skulle bli utrym- me för valrörelser som, även om de har en stark rikspolitisk färg, dock läg- ger en viss tonvikt på lokala frågor och sådana rikspolitiska frågor, som har betydelse för kommunerna (jfr pressundersökningen, bil. 23). En ge-

mensam valdag för samtliga val innebär från den här synpunkten den dia— metrala motsatsen till fristående kommunalval utan effekt på riksdagens sammansättning.

Det finns anledning att närmare beröra risken för att de kommunala frågorna kommer i skymundan, speciellt som denna invändning i större eller mindre utsträckning också kan resas beträffande alla andra lösningar av författningsfrågan, där de kommunala valen i varierande grad får effekt på riksdagens sammansättning. I vissa parlamentariska lägen skulle en ge- mensam valdag för riksdagsval och kommunalval säkerligen medföra att de kommunala frågorna sköts i bakgrunden. Men den rikspolitiska tyngden i sådana kommunalval ärinte enbart beroende av hur stor och hur snabb effekt kommunalvalen får på riksdagen. Betydelsefulla faktorer är också för det första integrationen av statliga och kommunala uppgifter, som gör det omöj— ligt att hålla »rena» kommunalval, där rikspolitiska frågor har avskär- mats. För det andra spelar det parlamentariska läget en betydande roll för rikspartiernas intresse och engagemang för kommunalvalen. Om en förskjut- ning av enbart något eller några mandat är tillräcklig för att föranleda ett ministärskifte torde det komma att bli en dramatisk kamp om regerings- makten oavsett om det är en större eller mindre del av riksdagen som väljs samtidigt med kommunalvalen.

Det nämndes att en gemensam valdag sannolikt skulle stimulera intresset för valhandlingen, då så mycket står på spel samtidigt. Det finns ingenting som motsäger detta antagande, men i vad mån systemet skulle få en vitalise- rande inverkan på valrörelserna beror i hög grad på valperiodens längd. Skulle som nu i andra kammaren valperioderna vara fyra år kan man frukta att systemet fick motsatt effekt. De allmänna valen är de politiska partiernas främsta drivkraft, och valrörelser endast vart fjärde år skulle kunna få all- varliga återverkningar på de politiska partiernas aktivitet. Tvånget att ofta och regelbundet möta väljarna i en riksomfattande kampanj har motverkat tendenser att förvandla partierna till valmaskiner, som enbart fungerar vid valtillfällena.

Mandatperioderna kan emellertid förkortas till tre år. Vid en tvåårig man- datperiod skulle den nuvarande periodiciteten behållas, till gagn för parti- aktiviteten och den vitalitet i det politiska livet, som följer av täta val. Det kan dock starkt ifrågasättas om inte två år skulle innebära en ryckig parla— mentarism och ge alltför litet utrymme för kontinuitet i riksdagsarbetet.

En ofta framförd kritik mot gemensam valdag för riksdag och kommunala församlingar har gällt risken för ökad kassation av valsedlar, alltså att fler väljare än nu skulle komma att begå fel vid röstningen och valsedlarna ogiltigförklaras. För att undersöka de tekniska förutsättningarna för en gemensam valdag har tillsatts en särskild utredning. Denna skall enligt sina direktiv klargöra vilka förändringar av valsystemet beträffande valmaterie- lens -—— främst valsedlarnas och kuvertens beskaffenhet, valförfarandet,

Tabell 4. Antalet ogiltiga valsedlar i- riksdagsmannavalen 1964 i de kommuner, där samtidiga val till fullmäktigeförsamlingarna ägde rum

Ogiltiga valsedlar

Promille av det to- Antal tala antalet röstande

Flens stad ..................... Hudiksvalls stad ............ Kalmar stad .................. Nora stad ..................... Sundsvalls stad Umeå stad Hallsbergs köping ......... Vilhelmina köping ......... Åseda köping ...............

Tillsammans Hela riket

136 18 807 23 1 293 809 40 99 59

3 284 29 399

26,8 2,3 39,4 3,8 40,6 33,2 6,2 18,7 27,1

29,9 6,9

sammanräkningsproceduren, valorganisationen och sammanräkningsappa- raten som skulle behöva vidtas i händelse av en övergång till gemensam valdag för riksdagsvalen och de kommunala valen. Denna utredning har ännu inte avslutat sitt arbete, och det finns därför anledning att avvakta dess synpunkter innan frågan närmare prövas.

För att få åtminstone någon belysning av problematiken har länsdemo- kratiutredningen ställt samman antalet kasserade valsedlar i de riksdagsval år 1964 där val till de primärkommunala församlingarna till följd av ändrad kommunindelning ägde rum vid samma valtillfälle. Sådana samtidiga val hölls på nio platser, och antalet ogiltiga valsedlar framgår av tabell 4.

På grund av det begränsade materialet är det inte möjligt att dra några generella slutsatser, men siffrorna visar att kassationerna stiger med fle- ra samtidiga valhandlingar. En jämförelse mellan kassationernas omfatt- ning vid landstingsval och riksdagsval under en följd av år tyder dock snarast på motsatsen, som framgår av tabell 5. Det måste emellertid beaktas att gemensam valdag i flertalet valkretsar skulle innebära att tre val fick för- rättas samtidigt. I tabellerna är det dock endast fråga om två samtidiga val.

Även om det är för tidigt att säga något definitivt om de tekniska möjlig- heterna att genomföra samtidiga val framgår dock av materialet, att ett sy- stem med gemensam valdag inte gärna kan tillämpas med det valsystem som författningsutredningen föreslagit till riksdagen. Detta skulle nämligen för- utsätta fyra valhandlingar samtidigt ( valkretsvalet, regionvalet, landstings— valet och kommunal- resp. stadsfullmäktigevalet). Systemet skulle sannolikt —— om inte samtidigt andra, genomgripande ändringar gjordes i valsystemet så att en övergång till mekaniserad röstavgivning blev möjlig — på ett all- varligt sätt försvåra röstningen för många medborgare och leda till en mar- kant ökning av antalet ogiltiga valsedlar.

Tabell 5. Antalet ogiltiga valkuvert och valsedlar i andra!—"(immun och landstings- mannaval under perioden 1940—1964.

Val Ogiltiga valkuvert och valsedlar i?;(mmiålreiim andra På grund av fel av väljaren LT=landstings- 1 otaltl A t 1 Promille av hela mannaval n a antalet röstande 1940 AK ............... 15 367 13 982 4,8 1942 LT ............... 7 284 6 751 2,9 1944 AK.... 13 047 10679 3,4 1946 LT .. 8 562 7 262 2,8 1948 AK ............... 17 026 16158 4,2 1950 LT ............. .. 11 157 8 370 2,8 1952 AK ............... 18 353 16 561 4,4 1954 LT ............... 14195 10 072 3,4 1956 AK ............... 23 427 22 876 5,9 1958 AK ............... 19 674 19 375 5,0 1958 LT ............... 13 490 12 046 4,0 1960 AK ............... 17 666 16 628 3,9 1962 LT ............... 13 037 12 972 4,0 1964 AK ............... 29 399 29 399 6,9

1 Exklusive ytterkuvert som obrutna förklarats ogiltiga.

Som tidigare framhållits har —- med tanke såväl på direktivens utform- ning som på den snävt tilltagna tidsgränsen länsdemokratiutredningen måst begränsa sitt arbete till att omfatta huvudsakligen frågornas kommu- nala aspekter. Vid analysen av olika författningsmodeller har det emellertid också varit nödvändigt att belysa vissa andra problem av betydelse för frå- gan om det kommunala sambandet, såsom frågorna om indirekta och direkta val, personval eller partival. Valperiodens längd är också, närmare besett, av stor betydelse för den kommunala demokratin. Det är sålunda inte likgiltigt om kommunalvalen inträffar vartannat, vart tredje eller vart fjärde år. Av vikt för den kommunala aktiviteten är också frågan om hela riksdagen eller enbart en mindre del av riksdagen förnyas i samband med kommunalvalen.

Det har inte ingått i länsdemokratiutredningens uppdrag att pröva frågan om kammar- och valsystemet i dess helhet. Sett enbart ur kommunal syn- vinkel ter sig flera lösningar tänkbara. Ett slutgiltigt ställningstagande måste emellertid ske under beaktande av en rad andra betydelsefulla frågor, som länsdemokratiutredningen inte behandlat. Det är inte osannolikt att antalet godtagbara författningsmodeller kommer att reduceras när även dessa andra aspekter vägs in i sammanhanget.

Länsdemokratiutredningen har, som framgått, varken förordat eller av- visat någon av de här diskuterade författningsmodellerna. Ett sådant ställ— ningstagande skulle inte heller ha varit förenligt med direktiven eller ens möjligt av tidsskäl.

FEMTE KAPITLET

Länsdemokratin och författningsfrågan

Begreppet länsdemokrati har blivit en samlingsterm för önskemål som fram- förts från olika håll att kraftigt förstärka landstingen och tilldela dessa nya uppgifter i syfte dels att bredda den regionala demokratin, dels att samordna och rationalisera förvaltningen på länsplanet.

I motionerna I: 456 och II: 543 till 1964 års riksdag, vilka föranlett konsti- tutionsutskottet att förorda tillsättandet av länsdemokratiutredningen, sägs att den regionala självstyrelseorganisationen bör baseras — förutom på landstingens nuvarande uppgifter — dels på en vittgående delegation till landstingen från den centrala statsmaktens sida, dels på ett överförande med vissa undantag av nuvarande statliga förvaltningsangelägenheter på läns- planet från länsstyrelser och länsnämnder till landstingen. Det har dock inte i motionerna närmare angivits eller exemplifierats vilka centrala statsupp- gifter som kunde vara ägnade att delegeras till landstingen. Beträffande landstingens kompetens inom det kraftigt vidgade förvaltningsområdet utgår man i motionerna ifrån att det kommer att finnas ärendegrupper av tre slag: »sådana som helt faller inom ramen för den allmänna kompetensen, sådana som faller dels inom den allmänna och dels inom den specialreglerade kom- petensens ram t. ex. om specialförfattningen föreskriver viss miniminivå och lämnar möjligheter därutöver öppna för självstyrelseorganisationen —— och slutligen sådana som helt faller inom den specialreglerade kompetensens ram». Det har i motionerna förutsatts, att landstingen skall ha en vidsträckt beskattningsmakt.

I organisatoriskt hänseende föreslår motionärerna, att landstingen skall byggas ut till ett slags länsparlament med tätare och längre sessioner än för närvarande och med en så välutrustad utskottsorganisation att ärendena kan få en ingående behandling även om arbetsuppgifterna växer. Den nya landstingsorganisationen skall rymma ett centralt verkställighets- och bered- ningsorgan, ett länskollegium, som antingen skall väljas av länsparlamentet enligt en proportionell valmetod eller också utses enligt en parlamentarisk princip och alltså, i det sista fallet, vara beroende av länsparlamentets för- troende.

Konstitutionsutskottet har i sitt utlåtande (nr 39) över motionerna erinrat om att de snabbt ökande uppgifterna för folkstyrelsens olika organ under senare år aktualiserat problem som berör såväl det parlamentariska stats-

skickets och den kommunala självstyrelsens former som fördelningen av uppgifter mellan olika organ. Problemen har enligt utskottet i första hand gällt hur man skall kunna bevara och vidareutveckla folkstyrelsen i en tid då nya och ständigt växande uppgifter tillkommer samhället.

I utlåtandet påpekas, att den regionala förvaltningen idag företer en bild av betydande splittring med ett stort antal länsorgan som vuxit upp vid sidan av länsstyrelser och landsting. Beträffande motionärernas krav på en mer enhetlig förvaltning och kraftigt utvidgade uppgifter för landstingen framhåller utskottet, att en delegation till landstingen av statliga förvalt- ningsuppgifter i en sådan omfattning eller under sådana villkor att det skulle innebära en utveckling mot delstater är helt inaktuell för vårt lands vidkommande.

En helhetsbedömning av de olika i motionerna framförda förslagen för- svåras, påpekar konstitutionsutskottet, av att väsentliga delar av frågekom- plexet befinner sig under utredning, bl. a. i länsförvaltningsutredningen och i länsindelningsutredningen. Utskottet anser emellertid, att angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet är en för- fattningspolitisk fråga av vidare räckvidd än vad som aktualiseras inom ramen för dessa utredningar. Frågan om en utvidgad folkstyrelse på läns- planet bör därför enligt konstitutionsutskottet prövas i samband med den pågående översynen av författningsfrågan.

En utvidgning av landstingens kompetens kan i princip ske på flera olika sätt. Dels kan man tänka sig att landstingen får överta huvudmannaskapet för en verksamhet, som tidigare skötts av primärkommunerna, Dels skulle vissa uppgifter som nu omhänderhas av den statliga länsförvaltningen kunna överflyttas till landstingen. Dels, slutligen, skulle det kunna komma i fråga att kommunalisera statliga arbetsuppgifter i samband med en decentralise- ring från ämbetsverk och andra centrala statliga organ till regionala organ.

Ett överförande av förvaltningsuppgifter från primärkommuner till lands- ting kan bli aktuellt på ett eller annat område såsom en rationaliseringsåt- gärd eller till följd av att uppgifterna får sådana dimensioner att de spränger ramen för vad som lämpligen kan hållas samman inom en primärkommun. Det torde emellertid varken vara överflyttningar från lokala till regionala organ eller införande av landstingskommunalt huvudmannaskap för service- områden som för närvarande är statliga, som närmast föresvävat de nyss omnämnda motionärerna, när dessa förordat en utvidgad kompetens för landstingen. Det primära önskemålet för motionärerna torde i stället ha varit att upphäva den förvaltningsmässiga splittringen på regional nivå och att låta landstingen överta väsentliga delar av den planeringsverksamhet som nu handhas av länsstyrelser, statliga länsnämnder och andra organ för statlig länsförvaltning i anslutning till näringspolitiken, arbetsmarknads- politiken, bostadspolitiken och utbildningspolitiken.

Frågan om vidgad länsdemokrati sammanhänger alltså i betydande mån med den invecklade problematik som i den politiska debatten brukar karak- teriseras med ordet samhällsplanering. Här anmäler sig ännu outredda frågor om hur man på bästa sätt skall kunna förena önskemålen om en breddad och fördjupad regional demokrati med de av riksintresset förestavade önske- målen om en effektiv konjunkturpolitik, ett rationellt utnyttjande av landets samlade arbetskrafts- och kapitalresurser etc. Man måste härvid göra klart för sig om man vill att länsdemokrati skall betyda att statens ekonomiska engagemang inom t. ex. lokaliserings-, arbetsmarknads— och bostadspolitiken skall begränsas och delvis ersättas med landstingskommunala insatser. En sådan decentralisering aktualiserar frågor om de totala skatternas fördelning på stat och kommun, om möjligheterna att även i framtiden låta de kom- munala skatterna vara proportionella och om skatteutjämning mellan olika län med skilda ekonomiska förutsättningar. I den mån landstingen får ökat ansvar för samhällsplaneringen måste vidare beaktas vilka återverkningar detta kan ha på relationerna mellan regionala och centrala organ.

Det har tidigare i detta betänkande i flera sammanhang talats om den of— fentliga verksamhetens expansion och om kommunernas ökade andel i an- svaret för samhällsuppgifterna. Denna utveckling, som varit en av förut- sättningarna för en kraftfull reformpolitik under de gångna decennierna, kan _ såsom konstitutionsutskottet framhållit i sitt tidigare omnämnda utlåtande väntas fortsätta, och den är värd allt stöd från statsmakternas sida.

Bortsett från önskemålen om en effektiv förvaltning och en hög reform- takt är det emellertid även därutöver ett allmänt samhällsintresse att folk- viljan inte bara på riksplanet utan även regionalt och lokalt kommer till ut- tryck i en demokratiskt förankrad självstyrelse, En successiv överflyttning av statliga förvaltningsangelägenheter bör i princip kunna ge möjligheter att förstärka demokratin. Av intresse i sammanhanget är särskilt om man kan bereda länens valda representanter tillfälle att påverka de för länen väsentliga bebyggelse- och lokaliseringsfrågorna. Liksom på det lokala planet bör kommunala förtroendemän även på det regionala planet kunna tillföra förvaltningen inte bara värdefulla kunskaper och erfarenheter utan också åtskilligt av effektivitet och initiativkraft.

Samtidigt står det emellertid klart att länsdemokratin rymmer många svårbedömda problem, om vilkas lösning länsdemokratiutredningen inte kan ge några besked på nuvarande stadium av sitt utredningsarbete. Endast en fast hållpunkt är given på förhand. Det är, såsom konstitutionsutskottet påpekat i sitt utlåtande, inte aktuellt att regionalisera förvaltningen i sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det skulle innebära en utveckling av vårt land i riktning mot en förbundsstat med länen som delstater. I den mån landstingen får nya uppgifter måste dessa skötas i samverkan med staten på ett sådant sätt att riksintressena blir vederbörligen tillgodosedda.

Ser man till länsdemokratifrågans sammanhang med författningen är det uppenbart att man måste räkna med att nya uppgifter för landstingen kommer att innebära att kontaktbehovet mellan statlig och kommunal för— valtning ökar och att växelspelet mellan statliga och kommunala beslutande och verkställande organ får ännu större betydelse än för närvarande. För partierna kommer det att bli ännu svårare att göra bestämd åtskillnad mellan rikspolitik och kommunalpolitik, och varje uppdelning på å ena sidan en enbart rikspolitisk valrörelse och å andra sidan en kommunalpolitisk val- rörelse där endast regionala och lokala frågor behandlas kommer att fram- stå som än mer verklighetsfrämmande än nu.

I så måtto kan förverkligandet av önskemålen om en vidgad länsdemokrati sägas förstärka skälen för ett valtekniskt samband mellan riksdag och kom- munalförvaltning. Däremot har länsdemokratiutredningen svårt att se att en förstärkning av landstingen, såsom ibland gjorts gällande i den allmänna de- batten, i och för sig skulle utgöra ett skäl för bibehållande av en kommun- vald kammare. Den svenska riksdagen bör i sin helhet utgöra en representa— tion enbart för det svenska folket, inte för vissa landsdelar eller orter. In- tresset av att i riksdagen få en allsidig geografisk representation kan, om man så vill, tillgodoses genom ett bostadshand för riksdagsmännen.

En annan sak är att, om man bestämmer sig för att bibehålla ett tvåkam- marsystem, skälen för att just landstingen skall vara valkorporationer får ökad tyngd om landstingens kompetens utvidgas och landstingen får en mera central ställning än hittills inom den kommunala förvaltningen.

Det framgår redan av dessa kortfattade synpunkter att det finns ett visst samband mellan de i detta betänkande aktuella valsystemsfrågorna och pla- nerna på en utvidgad länsdemokrati. Vad som i nuvarande situation är vä- sentligt är emellertid framför allt, att de ståndpunktstaganden som läns— demokratiutredningen redovisat i 3 och 4 kap. inte i något hänseende får för- minskad giltighet om dessa planer förverkligas. Det är enligt länsdemokrati- utredningens uppfattning inte nödvändigt att avvakta resultatet av utred- ningens arbete med länsdemokratifrågorna innan ställning tas till folksty- relsens utformning i författningen.

I detta sammanhang bör även beaktas att en utvidgning av landstingens uppgifter endast kan tänkas komma att ske successivt och i förhållandevis försiktig takt. Det framgår bl. a. av landstingsförbundets yttrande till konsti- tutionsutskottet över de tidigare nämnda motionerna att man på landstings- håll ställer sig tveksam till möjligheterna att snabbt ta på sig nya uppgifter och att man därför skulle föredra partiella reformer, som innebar »ett suc- cessivt överförande av vissa begränsade uppgifter från statlig lokalförvalt- ning till kommunal självstyrelse».

SJÄTTE KAPITLET

Den kommunala självstyrelsens förankring i grundlagarna

Före 1866 års representationsreform innehöll grundlagarna inte några be- stämmelser om kommunerna. Frågor om den kommunala självstyrelsens organisation, den kommunala kompetensen, kommunernas skyldighet att biträda vid handhavandet av vissa statliga förvaltningsuppgifter och kom- munernas rätt att beskatta sina medlemmar reglerades överhuvudtaget inte i lag utan i förordningar och andra författningar som utfärdades av Kungl. Maj:t ensam. Det lagtekniska uttrycket för 1860-talets stora kommunal— reform var 1862 års kommunalförordningar.

I grundlagarna i deras nu gällande lydelse har kommunerna alltjämt en blygsam plats. Endast ett par bestämmelser av central betydelse finns att notera. I 57 5 regeringsformen fastslås sålunda, att kommunernas rätt att ut- kräva skatter av medborgarna skall regleras genom samfälld lagstiftning av regering och riksdag. Indirekt framhävs den kommunala självstyrelsens be- tydelse för samhällsskicket genom föreskrifterna i 6 5 riksdagsordningen om landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna som valkorpo- rationer till riksdagens första kammare.

I författningsutredningens förslag till regeringsform har kommunerna apostroferats redan i förslagets portalparagraf. I 1 kap. l & heter det sålunda, att den svenska folkstyrelsen »förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse». I fortsättningen innehåller emellertid försla- get inte mycket mer om kommunerna än den nuvarande regeringsformen. I 7 kap. 25 i förslaget har föreskrivits att grunderna för den kommunala självstyrelsens organisation och verksamhet skall bestämmas genom lag. Beträffande den kommunala beskattningsmakten sägs i 8 kap. 1 5 att skatt inte får beslutas annorledes än genom lag eller, »såvitt angår skatt för att täcka kommuns medelsbehov, med stöd av lag». Övriga bestämmelser med anknytning till kommunerna i förslaget till regeringsform är i detta sam- manhang perifera.

I förslaget till riksdagsordning för en enkammarriksdag finns helt natur- ligt ingen motsvarighet till bestämmelserna i gällande riksdagsordning om landstingens och de landstingsfria städernas rätt att välja ledamöter till riksdagen. Sådana bestämmelser finns däremot i den version av regerings- formen som svarar mot det av en minoritet inom författningsutredningen förordade tvåkammaralternativet.

Under remissbehandlingen av författningsutredningens slutbetänkanden har framkommit flera och delvis motstridiga synpunkter på frågan huruvida och på vilket sätt den kommunala självstyrelsen bör förankras i regerings- formen, Enligt en mening bör en regeringsform befatta sig endast med stats— skickets grunder, och det finns enligt anhängarna av denna åsikt överhuvud- taget inte någon anledning att nämna kommunerna i grundlagarna. Andra anser, att det av regeringsformen bör framgå att den kommunala självstyrel- sen är en med det parlamentariska statsskicket likvärdig del av folkstyrel- sen. Från något håll efterlyses en definition av begreppet kommunal själv- styrelse. Ett par remissinstanser önskar utförligare bestämmelser i regerings- formen än förslagets om kommunernas kompetens och om den kommunala beskattningsmakten.

De lagtekniska frågor som remissinstanserna sålunda berört ingår i läns- demokratiutredningens uppdrag. Enligt sina direktiv skall länsdemokrati- utredningen nämligen skyndsamt »överväga i vilken utsträckning princi- perna för de regionala och lokala organens ställning hör regleras i grundlag i stället för i vanlig lag eller genom praxis».

Länsdemokratiutredningen är för sin del ense med de remissorgan som anser att den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en given plats i en modern författning vilken skall ge en ram för det poli- tiska livet och för utövandet av offentlig makt. Det skulle sannolikt stöta på svårigheter att finna en invändningsfri definition av begreppet kommunal självstyrelse, men däremot bör det enligt utredningens uppfattning vara möjligt att tydligare än som skett i författningsutredningens förslag ge ut- tryck åt tanken, att den representativa demokratin i vårt land vilar inte bara på en nationell folkrepresentation utan också på folkvalda regionala och lokala organ. De regionala och lokala självstyrelseorganen utgör basen i vår demokrati (jfr bl. a. SOU 1945:38, s. 95 ), och det har enligt utredningen sitt värde att detta klart utsägs i författningen.

Såsom remissbehandlingen av f örfattningsutredningens förslag visar finns det utrymme för olika meningar om vad en regeringsform bör innehålla och hur pass detaljerad den bör vara. En synpunkt av mera pedagogisk art som framhålls av författningsutredningen är att regeringsformen bör vara så av- fattad, att den direkt kan utnyttjas i skolundervisningen om det svenska samhället och ge upplysning om de grunder enligt vilka vårt land styrs. Med denna uppfattning blir det naturligt att författningen så långt möjligt skall spegla de grundläggande dragen av samhällsskicket och ge besked om de viktigaste samhälleliga institutionerna och om den roll dessa spelar i det politiska livet.

Länsdemokratiutredningen anser för sin del att dessa pedagogiska syn- punkter måste tillmätas en viss vikt när det gäller ett grundläggande för- fattningsdokument som regeringsformen. Samtidigt är det emellertid uppen- bart att man vid utarbetandet av en ny regeringsform måste ålägga sig be—

gränsningar. Hänsyn måste tas till den i svenskt lagstiftningsarbete hävd— vunna och allmänt accepterade principen att en lag i allmänhet inte bör innehålla andra bestämmelser eller mer utförliga bestämmelser än som ford- ras för att uppnå ett önskat praktiskt resultat. Beträffande den kommunala självstyrelsen bör enligt länsdemokratiutredningen den principen iakttas, att i regeringsformen i huvudsak inte intas andra materiella bestämmelser än sådana som innefattar väsentliga grundsatser, vilka enligt en allmänt om- fattad mening inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvali- ficerade regler som gäller för grundlagsändringar.

En tillämpning av denna princip leder enligt länsdemokratiutredningens mening till att det inte bör komma i fråga att i regeringsformen , såsom en del synes önska, inta regler om den kommunala kompetensen. Av redogörel- sen i 2 kap. i detta betänkande för arbetsfördelningen mellan stat och kom- mun framgår med full tydlighet att denna arbetsfördelning inte följer några fasta principer som skulle kunna fångas i en lagtext och att den dessutom ständigt ändras i takt med samhällsutvecklingen, I regeringsformen bör inte införas regler som eventuellt skulle kunna försvåra en fortlöpande anpass— ning av den kommunala verksamheten till samhällsutvecklingen.

På en punkt bör man emellertid kunna överväga att gå längre än författ- ningsutredningen gjort. Sedan gammalt förhåller det sig i vårt land så att grunderna för den kommunala beskattningen visserligen regleras genom samfälld lagstiftning men att kommunerna utan inblandning från statens sida äger fritt bestämma skattesatsernas höjd. Denna kommunala rörelse- frihet på skatteområdet, som internationellt sett torde vara unik, har i vä- sentlig mån bidragit till den kommunala självstyrelsens lyckosamma ut— veckling i Sverige. Det vore en tillgång om den också kunde garanteras ge- nom ett uttryckligt stadgande i regeringsformen. Frågan bör närmare prövas vid den fortsatta översynen i författningsfrågan.

Viktigare än de hittills behandlade lagtekniska spörsmålen är måhända ett annat som har anknytning till den i detta betänkande centrala frågan om det kommunala sambandet. Länsdemokratiutredningen har i 3 kap. kommit till slutsatsen att det behövs ett tekniskt samband av något slag mellan riks- dagsval och kommunalval. Detta samband är så betydelsefullt att det inte bör kunna komma i fråga att upplösa det genom vanlig lag. Det bör alltså omgärdas med grundlagsskydd och inskrivas i regeringsformen eller riks- dagsordningen. Att så skall ske faller av sig självt, om man bibehåller en folkrepresentation med ett inslag av ledamöter som väljs indirekt av kom- munala församlingar. Grundlagsskyddet för valsambandet är emellertid inte mindre viktigt om man stannar för ett samband som består endast i att kom- munalvalen skall äga rum samtidigt som riksdagsvalen. I grundlag bör tydligt anges vilka slag av kommunala val som ovillkorligen skall tidsmässigt kom- bineras med riksdagsvalen.

SJUN D E KAPITLET

Sammanfattning

Den centrala författningspolitiska frågan som hänskjutits till länsdemo— kratiutredningen är om det i en ny författning behövs ett valtekniskt sam- band av något slag mellan riksdagsval och kommunalval såsom ett uttryck för det nära sammanhanget mellan riksstyrelsen och den kommunala själv- styrelsen. I den nuvarande författningen finns ett samband som består däri, att första kammarens ledamöter utses genom indirekta val med landstings- män och stadsfullmäktigeledamöter i landstingsfria städer som elektorer.

I det förslag till en direktvald enkammarriksdag som framlagts av författ- ningsutredningens majoritet finns inte något valsamband. Det förutsätts i förslaget att kommunalvalen skall förrättas på särskilda tider fristående från riksdagsvalen och att de skall vara utan effekt på riksdagens samman- sättning. Denna ordning motiveras av majoriteten i författningsutredningen på följande sätt: »Ett otillfredsställande inslag i vårt tvåkammarsystem ut— gör vidare inblandningen av rikspolitiska spörsmål i kommunalvalen. Här- igenom hindras de kommunalpolitiska frågorna att i dessa val komma till sin rätt och medborgarna får ej möjlighet att utöva det inflytande på den egna kommunens angelägenheter som kommunalvalen avser att ge».

Hållfastheten i detta uttalande måste bedömas utifrån en samlad uppfatt- ning om kommunernas roll i det moderna samhället. Länsdemokratiutred- ningen har ägnat en stor del av sitt utredningsarbete åt att närmare under- söka relationerna mellan stat och kommun på olika avsnitt av samhällslivet och de återverkningar dessa relationer har på den kommunala demokratin och på det politiska livet i dess helhet.

I äldre tider var kommunerna befolkningssvaga enheter med jämförelsevis små resurser och begränsade uppgifter, principiellt åtskilda från statens. Under senare decennier har emellertid kommunerna, samtidigt som de för- stärkts i administrativt och ekonomiskt hänseende, kommit att sköta en allt större del av den växande offentliga sektorns serviceuppgifter. En decen- traliserad förvaltning har ansetts ändamålsenlig. Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och i grunden olikartade intressen utan av gemenskap i arbetet för med— borgarnas bästa, ständiga förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen, kontinuerligt samarbete i mångskiftande former och ömsesidigt beroende.

Kommunernas ökade betydelse kan tydligt avläsas i finansstatistiken. 1915

utgjorde den kommunala konsumtions- och investeringsvolymen 6,3 % av bruttonationalprodukten medan motsvarande siffra för statens del var 9 %. 1964 var förhållandet mellan kommunala och statliga utgifter omkastat: de kommunala konsumtions- och investeringsutgifterna uppgick till 15,3 % av bruttonationalprodukten och de statliga till 12,5 %. Samtidigt bör dock fram- hållas att statsbidragen till kommunerna ökat. Dessa bidrag motsvarar nu— mera sammanlagt något mer än 20 % av kommunernas sammanlagda in- komster.

Utvidgningen av det kommunala verksamhetsfältet har skett genom en omfångsrik speciallagstiftning som medfört att beslutanderätt på det lokala planet på det ena sakområdet efter det andra delegerats till kommunerna. Denna delegation har fått en sådan omfattning att kommunerna i dag inom ramen för sina ekonomiska resurser — delar ansvaret med staten för sam- hällsplaneringen, för bevarandet av den fulla sysselsättningen och den eko- nomiska stabiliteten i samhället, för utbyggnaden av samhällets service inom skolväsende, sjukvård, socialvård etc. och för förbättringarna överlag av den sociala standarden.

Speciallagstiftningen innefattar en reglering av den kommunala verksam- heten som är olika långtgående på olika sakområden beroende på riksintres- senas varierande tyngd. I ett kommunalt huvudmannaskap för ett service— område ingår regelmässigt, även där de legala begränsningarna i den kom- munala självbestämmanderätten är jämförelsevis betydande, att de praktiska initiativen tillhör kommunerna. Vidare är, så snart det finns ett kommunalt ekonomiskt medansvar, den kvalitativa standarden på samhällets tjänster genomgående beroende på kommunernas vilja och förmåga att göra själv- ständiga ekonomiska insatser.

Även beträffande samhällsplaneringen är ansvaret delat mellan stat och kommun. Det är en uppgift för staten att genom centrala åtgärder medverka till en sådan lokalisering av näringslivet att landets tillgångar på kapital och arbetskraft blir fullt utnyttjade och geografiskt så fördelade att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande främjas. Likaså ankommer det på staten att sörja för att välståndet fördelas rättvist så att inte vissa kommuner sackar efter för mycket i fråga om social och kulturell service.

Bl.a. byggnadslagstiftningen tilldelar emellertid kommunerna en huvud- roll när det gäller den lokala planeringen. Det s.k. kommunala planmono- polet innefattar en rätt för kommunerna att bestämma var och när tätbe— byggelse får äga rum, och kommunerna har genom sina stadsplaner och byggnadsplaner även stora möjligheter att styra den lokala bebyggelsens närmare utformning. Även kommunernas bostadsbyggnadsprogram har stor betydelse i planeringssammanhang.

Statliga och kommunala investeringar inom samhällsplaneringens ram har en ömsesidig inverkan på varandra. De kommunala investeringarna tar nuförtiden så stor del av bruttonationalprodukten i anspråk att det är nöd—

vändigt att till en viss grad samordna dem med statens och det enskilda näringslivets investeringar. Denna samordning sker både på frivillig väg och genom statliga restriktioner.

Delegationen av beslutanderätt till kommunerna och integrationen mellan statliga och kommunala uppgifter har betytt en rik utveckling för den kom- munala självstyrelsen. Erfarenheten visar att kommunerna utnyttjat sina befogenheter på ett effektivt sätt och att de i samverkan med staten kunnat åstadkomma resultat som inte kunde ha uppnåtts vare sig inom ramen för en rent statlig förvaltning eller inom ramen för en kommunal förvaltning där kommunerna lämnats att reda sig på egen hand utan statligt stöd. Den internationellt sett unikt vidsträckta beskattningsmakt, som tillerkänts kom— munerna, har varit av utomordentlig betydelse för deras möjligheter att göra konstruktiva insatser.

På motsvarande sätt som den kommunala förvaltningen blivit en integre- rad del av den offentliga sektorn har den kommunala demokratin blivit en integrerad del av hela det demokratiska samhällsskicket i vårt land. De kommunala frågorna har politiserats och de kommunala valen har blivit tämligen lika andrakammarvalen. Samma partier uppträder i båda typerna av val, ungefär samma frågor behandlas i valrörelserna, och valpropagandan bedrivs på samma sätt med bl.a. TV och radio som media för valpropagan- dan och med partiledarna och andra framträdande rikspolitiker som med- verkande i valdebatterna. Valdeltagandet är ungefär lika högt i båda typerna av val —— under senare år omkring 80 % och någon större skillnad be- träffande valdeltagandet kan inte heller förmärkas vid en jämförelse mellan städer och landsbygd, mellan stora och små kommuner eller mellan kom- muner med mycket stabila politiska majoritetsförhållanden och andra kom- muner.

Det finns dock vissa beaktansvärda skillnader ifråga om valrörelserna mellan kommunalvalen och andrakammmarvalen. I kommunalvalen får de lokala frågorna och rikspolitiska frågor av betydelse för kommunerna större utrymme än i andrakammarvalen. På åtskilliga håll i landet förekommer i kommunalvalen en tämligen livlig debatt om den egna kommunens problem.

Det nuvarande systemet kan i princip sägas fungera så, att väljarna i kom- munalvalen ställer krav på politikerna i både riksdag och kommunala repre— sentationer. Politikernas uttolkning av väljarnas önsekmål resulterar i be- slut om reformer som sedan genomförs av stat och kommun gemensamt, och i kommunalvalen står rikspolitiker och kommunalpolitiker gemensamt till svars för den förda politiken. De kommunala valen ger alltså väljarna en möjlighet att samtidigt uttala sig både om riktlinjerna för den lokala politi- ken och om den rikspolitik som skall skapa förutsättningar för denna lokala politik.

Mot denna bakgrund har länsdemokratiutredningen försökt bilda sig en uppfattning om konsekvenserna i olika hänseenden av förslaget om fristående

kommunalval utan effekt på riksdagens sammansättning. Därvid har utred- ningen till en början funnit att tanken på att i valrörelserna skilja på kom- munalpolitik och rikspolitik är helt verklighetsfränunande. Integrationen mellan statliga och kommunala förvaltningsuppgifter har medfört att det endast är i undantagsfall som viktiga lokala frågor är beroende enbart av kommunala beslut. Skall kommunalvalen överhuvudtaget handla om de kommunala frågor som har verklig betydelse måste de ofrånkomligen handla även om rikspolitik.

I detta hänseende överensstämmer länsdemokratiutredningens bedöm- ning med den uppfattning som konstitutionsutskottet gav uttryck åt redan 1951 i ett enhälligt utlåtande (nr 9) över väckta motioner om ändrad för- läggning av vissa allmänna val.

I den författningspolitiska debatten har motiveringen för fristående kom- munalval ibland formulerats så att man, utan att ha ambitionen att i val- kampanjerna isolera kommunalpolitiken från rikspolitiken, likväl ansett det önskvärt att bereda ökat utrymme i de kommunala valrörelserna för en diskussion om de i kommunerna aktuella problemen. Detta är i och för sig ett naturligt önskemål. Såsom tidigare nämnts förekommer emellertid redan nu i kommunalvalen på åtskilliga håll i landet en tämligen livlig debatt om lokala frågor. En på länsdemokratiutredningens uppdrag anordnad intervju— undersökning avseende valrörelserna i ett åttiotal utvalda kommuner i 1962 års kommunalval har inte givit något belägg för att politiskt omstridda lo- kala frågor, som i och för sig skulle ha kunnat fånga väljarnas intresse, måst avföras från valdiskussionerna på grund av att rikspolitiken haft för stor tyngd i kommunalvalen.

Det samband mellan kommunalvalen och riksdagsvalen som nu finns i valsättet till första kammaren utgör vad man än må ha för åsikt om den lämpliga formen för ett valtekniskt samband —— obestridligen en kraftig stimulans för rikspartierna och deras talrika aktiva medlemmar att engagera sig i de kommunalpolitiska frågorna både under de kommunala valkampan- jerna och mellan valen. Om man skulle bryta detta valsamband utan att er— sätta det med ett annat som kunde fylla en motsvarande funktion måste detta enligt vad länsdemokratiutredningen funnit rimligen få konsekvenser i olika hänseenden. Bl. a. måste man åtminstone på sikt räkna med ett minskat valdeltagande i kommunalvalen. Inte osannolikt skulle avmattningstenden- serna komma att göra sig märkbara tidigast och kraftigast i en del mindre kommuner där den lokala valaktiviteten redan nu är jämförelsevis svag, i vissa större städer och generellti kommuner med stabila politiska majoritets— förhållanden. Antalet politiskt stabila kommuner är i vårt land stort.

Dessa antaganden bekräftas både av inhemska erfarenheter från tiden före 1942 då det förekom att primärkommunala val förrättades på särskilda tider fristående från de rikspolitiskt betydelsefulla landstingsvalen och av jämförelser med förhållandena i våra grannländer och vissa andra länder

där kommunalvalen inte har någon effekt på folkrepresentationen. I grann- länderna ligger valdeltagandet betydligt lägre i kommunalvalen än i valen till folkrepresentationen, och dessutom är valdeltagandet i kommunalvalen ofta mycket ojämnt i olika delar av landet. Statistiken från t. ex. 1962 års kommunalval i Danmark visar sjunkande siffror för valdeltagandet med ökande kommunstorlek, och i Köpenhamnsvalet deltog endast 65,7 % av de röstberättigade.

Det har ibland sagts, att ett högt valdeltagande i ett kommunalval inte har något egenvärde om inte de höga röstsiffrorna grundar sig på ett intresse hos väljarna för de kommunala frågorna. En sådan argumentation bygger en- ligt länsdemokratiutredningens åsikt på en grundläggande felsyn. Väljarens intresse gäller de politiska sakfrågorna —— arbete, bostäder, skolor, sjukvård etc. oberoende av om beslutanderätten i dessa frågor ligger hos riksdagen eller hos en kommunal representation. Valdeltagandet är en mätare på väl- jarnas intresse för valen och på hur det demokratiska systemet fungerar. Varje mera avsevärd minskning i valdeltagandet är i ett demokratiskt sam- hällsskick ett tecken på politisk ohälsa.

Minskad aktivitet från rikspartiernas sida i kommunalvalen till följd av att dessa val förlorade sin inverkan på riksdagens sammansättning skulle öka operationsutrymmet för lokala småpartier och locka till bildandet av mer eller mindre tillfällighetsbetonade valorganisationer för lokala sär- intreSSen. En sådan utveckling skulle enligt länsdemokratiutredningens me— ning vara olycklig och innebära allvarliga risker för den kommunala själv- styrelsens fortsatta utveckling. Att rikspartierna har en dominerande ställ- ning inom kommunalpolitiken är en nödvändig förutsättning för att stats- makterna skall kunna överlåta beslutanderätt i vid omfattning till kommu- nerna. Rikspartiernas betydelse för kommunernas rörelsefrihet är närmast att jämföra med den betydelse de stora arbetsmarknadsorganisationerna har för arbetsmarknadens frihet. Förståelse för vitala samhällsintressen är i bå- da fallen alternativet till en detaljerad reglering genom lagstiftning.

En vanlig kritik mot det nuvarande valsystemet är att ett kommunalval, där väljarna uttalar sig om regeringspolitiken, för sent och i otillräcklig utsträckning får effekt på riksdagens sammansättning. Denna kritik drabbar i ännu högre grad ett system med fristående kommunalval som inte har någon som helst inverkan på folkrepresentationen. Man måste utgå från att fristående kommunalval regelmässigt kommer att handla i betydande ut- sträckning även om rikspolitik. Vid vissa tillfällen kommer valen, trots att de inte har någon effekt på folkrepresentationen, sannolikt att forma sig till en kraftmätning mellan regering och opposition i en valrörelse som helt domineras av en eller ett fåtal rent rikspolitiska angelägenheter. Färska exempel från Finland, Norge och Italien ger belägg för riktigheten av detta sista antagande.

I ett demokratiskt samhälle bör valsystemet enligt länsdemokratiutred-

ningens uppfattning vara sådant att det vid alla typer av val blir en rimlig överensstämmelse mellan valrörelsernas innehåll och uppläggning, valens utgång och valutslagens praktiska effekt. Den som i likhet med utredningen är övertygad om att de kommunala valrörelserna alltid måste komma att handla till betydande del även om rikspolitik, lär enligt utredningen knap- past kunna bestrida att den riktiga ordningen är att kommunalvalen regel- mässigt får effekt både på de kommunala representationerna och på riks- dagen. En annan sak är att man kan diskutera hur stor effekten på riksdagen bör vara eller hur snabbt den bör inträda.

Länsdemokratiutredningen har kommit till slutsatsen, att det är nödvän- digt att vid utarbetandet av en ny författning finna en form för att bevara valsambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning. Det som ytterst varit avgörande vid detta ståndpunktstagande har varit utredningens önskan att slå vakt om den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självsty- relsen utgör basen i vårt demokratiska samhällsskick. Den ger, i en tid då behovet av samordning av de nationella resurserna och av central plane- ring är starkt framträdande, möjligheter att bevara och öka medborgarinfly— tandet över samhällsangelägenheterna.

En livskraftig, demokratiskt förankrad kommunal självstyrelse förutsät- ter ett levande intresse för de kommunala frågorna bland de röstberättigade medborgarna, För att detta intresse skall kunna skapas och vidmakthållas måste väljarna göras förtrogna med sammanhanget mellan rikspolitik och kommunalpolitik, och de kommunala frågorna måste presenteras för dem i sin rätta rikspolitiska belysning. Endast rikspartierna kan skapa det er- forderliga intresset för kommunalpolitiken och samtidigt garantera den behövliga överensstämmelsen mellan den lokala politiken i kommunerna och rikspolitiken.

Väljarna har också från allmänna demokratiska synpunkter befogade an- språk på att kommunalvalen skall ha en riktigt avvägd effekt på samman- sättningen av de olika församlingar som beslutar i de frågor de kommunala valrörelserna behandlar, alltså även på riksdagen.

Ett valsamband som ger uttryck för den materiella samordningen mellan riks- och kommunalpolitik och som stimulerar rikspartierna till lika stora ansträngningar i kommunalvalen som i riksdagsvalen är därför naturligt och riktigt. Fristående kommunalval utan effekt på riksdagens sammansätt- ning skulle enligt länsdemokratiutredningen vara ett steg i fel riktning, en reform som skulle försvaga i stället för att förstärka den kommunala de- mokratin i vårt land.

Ett valsamband mellan riksdag och kommunalförvaltning kan åstadkom- mas på flera olika sätt. Länsdemokratiutredningen har diskuterat några för- fattningsmodeller som alla har ett valsamband, bland dem ett modifierat tvåkammarsystem med reducerad s. k. opinionseftersläpning, en enkammar-

riksdag med successiv förnyelse och ett inslag av indirekt valda ledamöter samt en enkammarriksdag som förnyas på en gång i direkta val vilka för- rättas samtidigt med kommunalvalen. Det har emellertid inte ingått i utred— ningens uppdrag att pröva kammar- och valsystemsfrågorna i hela deras vidd, och utredningen har därför inte kunnat ge förord för något bestämt kammar— eller valsystem beträffande riksdagen. Den samlade bedömningen får göras i annat sammanhang, och därvid måste vägas in även faktorer som inte har med den kommunala demokratin att göra. Det är här fråga om pro- blem —— bl.a. behovet av starka regeringar och möjligheterna att förhindra uppsplittring i riksdagen på småpartier som det inte varit länsdemokrati— utredningens uppgift att behandla och som utredningen redan av tidsskäl inte heller skulle ha haft praktisk möjlighet att gå in på.

I anslutning till författningsmodellerna har länsdemokratiutredningen — dock utan att för egen del ta någon bestämd ställning —- behandlat några principiellt betydelsefulla frågor. Utredningen har sålunda bl. a. anfört vissa synpunkter på de omstridda frågorna om successiv eller total förnyelse av riksdagen och om direkta och indirekta riksdagsval.

Länsdemokratiutredningen har i uppdrag att utreda, förutom de nu be- rörda författningspolitiska spörsmålen, även frågan om en utvidgad läns- demokrati. Denna fråga har inte kunnat behandlas mera ingående i detta be- tänkande, men utredningen har dock redovisat vissa allmänna synpunkter på länsdemokratitankens sammanhang med en ny författning.

Om landstingen får väsentligt utökade uppgifter kommer detta att inne- bära att kontaktbehovet mellan statlig och kommunal förvaltning ökar och att växelspelet mellan statliga och kommunala beslutande och verkställande organ får ännu större betydelse än för närvarande. Därigenom förstärkes enligt utredningens mening ytterligare skälen för ett valtekniskt samband mellan riksdag och kommunalförvaltning.

Däremot delar länsdemokratiutredningen inte en uppfattning, som ibland skymtat i den allmänna debatten, att en utvidgad länsdemokrati i och för sig skulle utgöra ett skäl att bibehålla en kommunvald kammare. En annan sak är att, om man bestämmer sig för att bibehålla tvåkammarsystemet, skälen för att just landstingen skall vara valkorporationer till första kammaren får ökad tyngd om landstingens kompetens utvidgas och landstingen får en mera central ställning inom förvaltningen än hittills.

Utredningen anser för sin del att det inte är nödvändigt att avvakta resul- tat av utredningsarbetet beträffande länsdemokratifrågorna innan ställning tas till folkstyrelsens utformning i författningen.

Det valtekniska sambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning är enligt länsdemokratiutredningens uppfattning så betydelsefullt att det bör inskrivas i en ny grundlag. Att så skall ske faller av sig självt, om man bibe- håller en folkrepresentation med ett inslag av ledamöter som väljs av kom-

munala församlingar. Grundlagsskyddet för valsambandet är emellertid inte mindre viktigt, om man stannar för ett samband som består endast i att kommunalvalen skall äga rum samtidigt som riksdagsvalen. I grundlag bör tydligt anges vilka slag av kommunala val som tidsmässigt skall kombineras med riksdagsvalen.

Reservation av herrar Dahlén, Hansson och Petersson

Direktiven och utredningsmajoritetens inställning Enligt direktiven har länsdemokratiutredningen fyra huvuduppgifter:

l. Draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala demokratin skall på bästa sätt utformas.

2. Pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utformningen av en ny författning.

3. Överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala organens ställning bör regleras i grundlag i stället för vanlig lag eller genom praxis.

4. Belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. Vad det angår de tre första punkterna i direktiven förefaller åtminstone på nuvarande stadium som om det inte skulle vara uteslutet att Viss enighet kommer att råda inom utredningen. Däremot har kommittéledamöterna gått skilda vägar när det gäller punkt 4, frågan om den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem beträffande riksdagen. Majoriteten i kommittén anser att ett samband mellan kommunalval och riksdagens sammansättning (valsamband) är ovillkorligen nödvändigt för att upprätthålla den kommunala självstyrelsen. Det är enligt majoriteten här fråga om ett tvingande måste, något som man under alla omständighe- ter vill genomföra i en ny författning. Frågan om valsambandet presenteras på sådant sätt och med sådan argu— mentation, att detta blir det överordnade argumentet i den författnings- politiska debatten. De väsentliga problemen om riksdagens uppbyggnad, arbetsmöjligheter, valsättet till riksdagen, parlamentarism och regerings- bildning blir underordnade ting. Detsamma gäller det ofta framförda kravet att svenska folket, liksom många andra folk inom de västerländska demokratierna som inte är 'förbun'dsstater, bör ha möjlighet att i ett val direkt bestämma hela riksdagens sammansättning. Denna princip får endast skymta mer i förbigående. Den stimulans ett sådant valsystem skulle innebära för demokratin får inte tillfälle att komma med i den slut- liga bedömningen av nödvändigheten av ett valsamband.

Länsdemokratiutredningen har inte till uppgift att göra den slutliga sam- manvägningen av alla olika faktorer i författningskomplexet. Men det går inte att som utredningsmajoriteten avfärda väsentliga författningspolitiska problem med att de antingen är av »administrativ» eller »arbetsteknisk» karaktär eller får göras beroende av »praktiska hänsynstaganden». Det egenartade i denna uppläggning framstår särskilt klart i kapitel 4, som enligt rubriken skulle handla om »Formerna för ett valsamband». Första hälften av kapitlet är en allmän författningspolitisk exposé. Den måste givet- vis, om den överhuvudtaget skall vara med, vara kortfattad, vilket visat sig medföra stora risker för missvisande förenklingar. Uppgiften att på ett be- gränsat utrymme söka bevisa, att det inte är någon väsentlig principiell skill- nad på en- eller tvåkammarsystem, att indirekta eller direkta val är i stort sett samma sak, att definiera begreppen successiv förnyelse och opinions- eftersläpning och dessa problems principella och praktiska roll samt att kartlägga problemen i samband med upplösningsinstitutet och därav följan- de regeringsbildningsproblem ur parlamentarisk synpunkt har varit en övermäktig uppgift.

Därtill kommer att sammanhanget med direktivens önskemål att utred- ningen skall belysa »huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar» i åtskilliga fall i första hälften av kap. 4 inte är särskilt påtagligt. Vi kommer att senare påvisa en del av de misstag majoriteten gjort i sina bedömningar av några stora författningsproblem.

På grund av att utredningsmajoriteten valt att uppställa valtekniskt sam- band som oeftergivligt krav på en ny författning kan vi mycket väl inse att man känt sig tvingad att dimensionera ned betydelsen av andra författ- ningsfrågor. När vi inte ansett det rimligt uppställa ett sådant krav, har vi för vår del inte haft anledning ge oss in på en analys av författningsfrågan i dess helhet.

I kapitel 3 diskuteras behovet av ett samband mellan riksdagsval och kommunalval och kapitlet mynnar ut i ett krav på ett valsamband. De ar- gument som kan anföras mot ett valsamband har enligt vår mening inte fått komma till sin rätt i majoritetens skrivning. Vi har därför ansett angeläget ge en mera nyanserad bild av detta problem. Innan så sker bör först några påpekanden göra-s beträffande det sakliga sambandet mellan riks- och kom- munalpolitik.

Det sakliga sambandet mellan riks- och kommunalpolitik

Utredningens undersökningar har belagt det allmänt erkända förhållandet att det finns ett betydande sakligt samband mellan rikspolitik och kom- munalpolitik. Det är här frågan om en samverkan av helt olika slag och för vitt skilda ändamål, vilket framgår av kap. 2. Därur kan utläsas att ibland lö- ser stat och kom-mun gemensamt ett föreliggande problem, understundom

åtar sig den ena eller andra parten att göra detta. Ofta sker samverkan i den formen att staten genom bidrag stöder kommunerna vid deras lösande av en angelägen uppgift. Vidare flyttas ärenden fram och tillbaka mellan stat och kommun, beroende på det aktuella läget. Det är sålunda ofta frågan om en långtgående samverkan och ett växelspel mellan de statliga och kommunala intressena.

Utan att detaljdiskutera formuleringarna i majoritetens uttalanden och binda sig för dem, vill vi understryka, att Vi i stort delar den syn som där redovisas beträffande detta sakliga samband mellan riks- och kommunal- politik, en samverkan som varit till utomordentlig fördel för det svenska samhällsbyggandet.

En annan sida av förhållandet mellan stat och kommun som inte på sam- ma sätt uppmärksammats av majoriteten är spänningsförhållandet de två parterna emellan.

Motsatsförhållande mellan stat och kommun

På samma gång som ingående samverkan äger rum, finns också ett motsats— förhållande mellan statliga och kommunala myndigheter, mellan företrädar- na för riks- resp. kommunalintressen. Detta är ett allmänt erkänt förhållan- de. Utredningens experter har i sina analyser ånyo klarlagt detta. Vi syftar i första hand på bilagorna nr 11, 12 och 13 av resp. ekon. lic. Ernst Jonsson, byrådirektör Kjell O. Granström samt aktuarie Hans Esping. I dessa bilagor finns redovisat material och synpunkter som majoriteten avstått från att till fullo utnyttja.

Stat och kommun har stundom skilda mål för sitt arbete. Detta beror främst på att de som sysslar med kommunala frågor, det må vara i primär- kommuner eller i län, har till uppgift att inför sina väljare i första hand verka för att främja den egna kommunen. De statliga företrädarna däremot har självfallet att i första hand se till riksintresset. Ofta leder detta inte till någon motsättning, Ibland beror detta på att intressena sammanfaller och ibland på att de inte är av sådan art att de kolliderar. Men understundom blir de motsatta intressena mycket påtagliga, vilket i och för sig är naturligt.

Riksintresset strävar efter likformighet, men medför risk för schablonise- ring. Riksintresset söker åstadkomma likartad behandling även ur ren ad— ministrativ synpunkt, men den inspektionsmöjlighet som bland annat ligger däri medför risk för byråkratisering och centraldirigering. De lokala och regionala problemen ligger närmare 'till hands för kommunalpolitikerna att beakta än för de statliga företrädarna. Kommunalpolitikerna inser lättare behovet av anpassning efter lokala förhållanden, behovet av möjlighet till variationer beträffande reformer och utbyggnadstakt av olika uppgifter på det kommunala planet. Detta leder självfallet till att man understundom lätt kommer i ett motsatsförhållande till statliga intressen. Ibland är mot-

satsförhållandena av ondo. De kommunala ambitionerna kan till exempel sträcka sig längre än vad det finns möjligheter att tillgodose, men oftast är spänningarna av stort värde. Det kommunalpolitiska arbetet och engage- manget förhindrar sålunda en alltför långtgående likriktning och tvingar fram hänsynstagande 'till lokala synpunkter. Risken att statliga myndigheter otillbörligt gynnar vissa regioner och kommuner blir mindre genom 'att kommunerna i gem-en följer utvecklingen mycket noga. Den offentliga de- batten som ofta sysslar med dessa problem är ett korrektiv mot ensidighet. Motsatsförhållandet är det pris som man ur riksintressenas synpunkt måste vara villig att betala för att kunna utnyttja även de kommunala instalnsernas och kommunalpolitikernas initiativ och framåtanda. Utan en stor sektor där denna ambition kan få utlopp, finns allvarlig risk för att hela det kommu- nalpolitiska arbetet och därme-d den kommunala demokratin kommer att lida väsentlig skada. Den önskvärda balansen i författningsdebatten upprätt- hålles lättare om man vid bedömningen av statsskickets utformning tar i betraktande detta -—— i den allmänna debatten så ofta påvisade motsats- förhållande.

Mot denna bakgrund är utredn'ingsmajoriftetens försök till något som före- faller som identifikation av kommunal- och riksintressen en oriktig beskriv- ning av verkligheten. Beskrivningen av förhållandet mellan statliga och kommunala intressen får därför karaktär av skönmålning. Samtidigt beto- nar man den väldiga skillnaden mellan förr och nu på detta område. Nu- mera, säger majoriteten, enas stat och kommun kring »gemenskap i arbetet för medborgarens bästa» (sid. 39). Vi har svårt att föreställa oss att man tidigare hade något annat mål än medborgarnas bästa. Därtill kommer att även med gemensamt mål för stat och kommun, förekommer det delade meningar mellan dessa instanser om vägarna att uppnå detta. Kommunernas möjligheter 'till t. ex. investeringar är starkt begränsade genom ingripande av skilda statliga myndigheter, vilket ofta leder till visst spänningsförhål- lande. Uppgiften att upprätthålla ekonomisk stabilitet och ett fast penning- värde måste i första hand och ytterst ankomma på statsmakterna. Naturligt nog kan därför motsatta meningar beträffande investeringsutrymmet lätt. uppstå.

Ju längre man driver identifikationstanken, desto större risk löper man att komma i det läget att riksintressena måste bli dominerande över de kommunala synpunkterna. För att bevisa tesen om identifikationen mellan riksintressen och kommunala intressen har utredningsmajoriteten också råkat ut för att i alltför hög grad lägga rikspolitiska aspekter på hur för- hållandet mellan stat och kommun skall vara ordnat.

Det s. k. valsambandet För att begränsa framställningen i denna reservation anknyter vi våra kom- mentarer i första hand till de argument som framförts av utredningsmajori-

teten för s. k. valsamband. Samtidigt skall vi då påvisa synpunkter som inte har rönt tillräcklig uppmärksamhet från majoritetens sida.

1 . Utredningsmajoriteten hävdar att utvecklingen lett till att det numera är närmast omöjligt att i den politiska debatten skilja på kommunal- och rikspolitiska frågor. I kommunalval utan påverkan på riksdagens samman- sättning skulle rikspolitiken ändå komma att spela sådan roll att dessa val närmast bleve meningslösa som uttryck för ett kommunalpolitiskt ställ- ningstagande från väljarnas sida. Väljaren måste därför i kommunalvalen säga från, inte bara beträffande den egna kommunens förhållanden utan också hur riket skall styras.

Beträffande det sakliga sambandet mellan riks- och kommunalpolitik har vi redan anfört vår mening. Att från förekomsten av ett sakligt samband härvidlag dra slutsatsen att väljaren oavsett kammar- och valsystem beträffande riksdagen — under all-a omständighet—er måste tvingas att i sam- m'a val ta ställning både till hur länet och hur riket skall styras, är omotive- ralt. Detta argument innebär att majoriteten anser att vårt lands författning skall utformas med sikte på att väljaren inte lämpligen bör rösta på olika partier i kommunal- och riksval, vilket skäl också anföres av majoriteten. Man tänker sig tydligen att man bör ordna så att det uppkommer något slags psykologiskt tvång att rösta på samma sätt i båda fallen. Enligt majoriteten är det ju nämligen inte motiverat att ordna kommunalvalen utan samband med riksvalen. Man kan också uppfatta detta argument som en lagstiftning till förmån för redan nu existerande rikspartier. Att så är förhållandet framskymtar i majoritetens uttalanden som ger vid handen att man hyser oro för vad kommunalpolitikerna och väljarnas lokala intressen kan ställa till med.

Oavsett det sakliga samband och samspel som äger rum mellan riks- och kommunalpolitik har inte majoriteten lyckats påvisa varför detta samband måste ta sig ett uttryck i valordningen för den svenska riksdagen. Det behov en väljare har att utifrån sina kommunala synpunkter påverka beslut på riksplanet har han ändå utomordentliga möjligheter till. För det första sker det på det bästa sätt som demokratin känner till, i val till riksdagen. För det andra har de kommunalpolitiker han varit med om att utse en rad meto- der att ge till känna för statliga myndigheter sin uppfattning om för kom- munen och länet väsentliga problem.

Ibilaga nr 15, av sekreterare Lei-f Andersson, redovisas en del av de vägar på vilka kommunalt inflytande för närvarande gör sig gällande. Det sker via kommunal—män i riksdagen, via kommunförbunden genom förhandlingar med statsmakterna, genom kommunförbunden som remissorgan, kommu- nal medverkan i utredningsväsendet, representation i institutioner och sam— arbetsorgan, genom uppvaktningar och framställningar från kommuner och kommunförbund, utnyttjande av kommunal expertis vid framstötar i riks- dagen. Ingen av alla dessa vägar har något samband med det förhållandet att

landstingen väljer första kammaren. Någon anledning att tro att man skulle sluta att använda sig av dessa värdefulla kontaktvägar även om något val- samband inte föreligger finns givetvis inte.

2. Alla ledamöter inom utredningen är intresserade ,av att få en utvidgad länsdemokrati, dvs. en överflyttning av uppgifter från statliga organ till länskommunala. Enligt majoriteten skulle en sådan reform innebära att det skulle bli än svårare att skilja på rikspolitik och kommunalpolitik. Enligt vår uppfattning finns det i stället välgrundad anledning tro att re- formen skulle medföra en klarare gränsdragning mellan rikspolitik och läns- politik. Om en rad av de statliga nämnder och andra organ, som nu finns i varje län, i stället kommer att tillsättas av de demokratiskt valda lands- tingen eller länsparlamenten, växer det länskommunala arbetet i betydelse. De länskommunala problemen blir mer påtagliga för väljarna och får där- med också större intresse än nu.

3. Majoriteten hävdar att väljaren har så litet intresse för kommunala frågor att valdeltagandet i fristående kommunalval skulle bli lågt. Delvis har vi besvarat detta spörsmål genom vad som har sagts under punkten 2. Av undersökningar, gjorda på utredningens uppdrag, framgår att generellt sett stegras den kommunala debattens intensitet med ökad kom- munstorlek. Den minskning som i stora kommuner kan uppstå på grund av de större avstånden till en del problem, i jämförelse med i små, skulle kunna leda till totalt sett lägre valdeltagande, men valstatistiken visar att den inten- sivare kommunala valdebatten förmår att övervinna den negativa faktorn. Det finns ingen anledning anta att förhållandet skulle bli annorlunda om länen får fler och viktigare uppgifter. Debatten i dem kommer med stor sannolikhet att bli likartad den som nu finns i de stora kommunerna. M-an bör tillägga att när länskommunala frågor får en större vikt, kan man med säkerhet räkna med att inte bara väljarna utan också press och regional radio och TV kommer att visa stegrat intresse för dem. Radio och TV kom- mer i en framtid få vidgade möjligheter till differentierade program, vilket är av vikt i sammanhanget. Majoriteten har bortsett från de stora möjligheter som bör föreligga att ge länsinnevånarna bättre information om viktiga avgöranden. Man har an- ledning räkna med att länen, liksom en del kommuner redan nu, kommer att om så behövs direkt vända sig till länsinnevånarna med information om väsentliga problem som man har att lösa. Utvecklingen med politiker som får heltidsuppgifter i länspolitiken, landstingsråd och andra, kommer att ge länspolitiken en väsentligt annan och mer uppmärksammad ställning i folkmedvetandet. Länspolitikerna kommer att på ett helt annat sätt än för närvarande bli kända för länets innevånare. Denna utveckling bör hälsas med tillfredställelse emedan den stärker

förbindelsen mellan väljarna och de valda, mellan valrörelsen och det arbete som folkets representanter får fullmakt att utföra.

I majoritetens motivering för valsambandet hävdas att detta skulle spela stor roll för att öka livaktigheten i de kommunala valrörelserna. Argumentet är säkerligen överdimensionerat. Ett landstingsval påverkar för närvarande riksdagens sammansättning tidigast ett och ett halvt år efter valet och då i genomsnitt beträffande en åttondel av första kammarens sammansättning. Om man beräknar detta på hela riksdagens sammansättning rör det sig om ungefär en tjugondel av ledamöterna. Någon avgörande roll för intresset för val-rörelserna och rikspartiernas behov att medverka i dessa kan detta för- hållande givetvis inte ha.

Majoritetens uttalande att landstingsvalens rikspolitiska funktion påver- kar kommunalvalens karaktär är däremot helt säkert riktigt. I fristående kommunalval skulle de kommunala frågorna få större utrymme än de nu har. Informationen till väljarna skulle bli bättre och intresset för länspoli— tiken större. Någon anledning att tro att kommunala valrörelser skulle föras utan att rikspolitiska inslag skulle förekomma finns inte. Beroende på vilka frågor som är aktuella i resp. län och i den allmänna debatten kommer av allt att döma även rikskommunala och rikspolitiska spörsmål i större eller mindre utsträckning att tas upp i dessa valrörelser.

I kommunalvalen har det visat sig vara något lättare att få frivilliga val- arbetare än i riksvalen. Anledningen är av allt att döma att så många fler personer är direkt berörda av utgången av kommunalvalen. Fler personer står på listorna och många fler poster står att besätta i det kommunala livet än i det rikspolitiska. Om kommunalvalen blir fristående kommer detta förhållande inte att ändras.

4. I ett sammanhang uttalar majoriteten följande: »Valdeltagandet är ofrånkomligen en mätare på hur det demokratiska systemet fungerar. Varje mera avsevärd minskning i valdeltagandet är i ett demokratiskt samhällsskick ett tecken på politisk ohälsa» (sid. 68). Av den- na anledning förordar man att stimulera kommunalvalen med att lägga in rikspolitiken som dominerande faktor. Konstgjord andning på kommunalvalen torde dock också vara ett symtom på »ohälsa». Vi föredrar att söka angripa den ev. bristen på intresse genom att stimulera länspolitiken så att den upplevs som betydelsefullare för väl- j arna. Det är riktigare att angripa orsaken än symtomen.

5. Beträffande den sannolika utvecklingen av valdeltagandet i fristående kommunalval anknyter majoriteten till utländska förhållanden och hävdar att det finns faromoment när det gäller önskan att hålla hög röstningsfre- kvens. Vi vill i detta sammanhang varna för att dra alltför långtgående slutsatser av jämförelser med utlandet. Man måste kunna jämföra med i stort sett likartade kommunalpolitiska och rikspolitiska förhållanden för att kunna

fälla mera preciserade omdömen. Till belysning av detta vill vi peka på för- hållandena i några länder.

Norge. I Norge har man kommunalval som inte påverkar stortingets sam- mansättning. Det är av intresse att hänvisa till vad utredningens expert, docenten Arne Wåhlstrand, anfört i bilaga nr 3. Han påvisar att den kom- munala kompetensen i Norge är mer vidsträckt än i något annat nordiskt land. Kompetensen är endast »negativt» begränsad. Vad som alltså icke är förbjudet för en norsk kommun, är tillåtet.

Vidare förtjänar att påpekas att på samma sätt som i Sverige har den kommunala sektorn visat en stark expansion — utan något valsamband.

De fristående norska kommunalvalen visar gott valdeltagande. Under efterkrigstiden har valdeltagandet varit endast 6,2 till 6,8 procent lägre än i stortingsval. Då har inte jämförelse gjorts med det s. k. Kings Bay-valet 1963, som var ett kommunalval men fick rikspolitisk karaktär. Valet sked- de mot bakgrunden av dödsolyckorna vid de statliga gruvorna i Kings Bay, vilka föranledde långvariga rättsliga processer och politisk strid. I detta val blev valdeltagandet högre än vad det varit i något stortingsval. Med ma jorite- tens synsätt skulle detta innebära att den kommunala demokratin i Norge blivit bättre därför att någon tid före valet en regering fällts av stortinget och att detta kastade sin skugga över valen till kommunerna och ledde till högre valdeltagande. Vi delar inte denna uppfattning. På grund av att stor- tinget inte kunde upplösas och nyval utlysas blev den politiska striden för- lagd till kommunalvalen, men detta var inte en god lösning på konflikten.

När man bedömer det goda valdeltagandet i de norska kommunalvalen bör man ha i minnet att i många kommuner finns samlingslistor mellan flera partier eller till och med alla. Listor av denna typ stimulerar inte val- deltagandet på samma sätt som partilistor. Trots detta förhållande har man alltså i Norge ett gott genomsnittligt valdeltagande i de fristående kommu- nalvalen.

'Docen'ten Wåhlstrand konstaterar också 'att de ;kommunala uppdragen spelar stor roll i nomineringen till stortingsvalet. Av stortingsrepresentan- terna var det vid senaste undersökningstillfället endast 11 procent som inte satti sin kommuns ledning. Behovet av att ha kommunal sakkunskap repre- senterad i folkrepresentationen har man i Norge tillgodosett utan något valsamband.

Förhållandet mellan stat och kommun i Norge har alltså utan något val- samband utvecklats på samma sätt som i Sverige.

Finland. Detsamma gäller de finska förhållandena. De finska primär- kommunerna har i stort sett samma uppgifter som i Sverige. I Finland före- kommer inte landstingskommuner. Kommunernas roll har ökat.

Kommunalvalen påverkar inte riksdagens sammansättning. Valdeltagan- det i kommunalvalen är 8,5 till 11,6 procent lägre än vid riksdagsvalen. Detta gäller de val som ägt rum under efterkrigstiden. Docent Wåhlstrand

påvisar att valdeltagandet i dessa fristående kommunalval visat en stigande trend och att partierna lägger en ökad vikt vid dessa val.

Danmark. De danska förhållandena är svårare att jämföra med. Kommu- nalpolitiken spelar mindre roll i Danmark än i Sverige. Vissa statliga organ har övertagit en del tidigare kommunala uppgifter. Trots detta är valdel- tagandet i kommunalvalen, som inte påverkar folketingets sammansättning, relativt gott. I de val som motsvarar våra landstingsval är valdeltagandet endast 7—8 procent lägre än i folketingsvalen och i primärkommunerna ca 10 procent lägre.

Storbritannien. Inget samband mellan kommunalvalen och underhusets sammansättning finns. Ingen generell kommunallag. Kommunernas kom- petens beslutas från fall till fall av parlamentet. Detta har också lett till att kommunerna har begränsade befogenheter. Den kommunala skatten är endast en fastighetsskatt. Den inbjuder därför inte till samma intresse från väljarnas sida som skatter av inkomsttyp, vilket är ett minus med tanke på att stimulera till högt valdeltagande. Detta är också lågt.

Kommunalvalen är spridda till olika tidpunkter under året. Det finns alltså ingen samlad valdag, vilket givetvis gör att möjligheterna att väcka väljarnas intresse för kommunalvalen blir begränsade. Ingen samlad val- rörelse kan förekomma. Därtill kommer att i en del kommuner väljer man endast en tredjedel av fullmäktige vid ett valtillfälle.

Ytterligare en försvårande omständighet är att, beroende på kommuntyp, mellan 12,8 och 74,0 procent av kommunalfullmäktige tillsätts utan egent- liga val. I dessa kommuner har man en gemensam lista och de som står på denna förklaras av en myndighet för valda.

Alla dessa faktorer leder självfallet till att intresset från väljarnas sida blir väsentligt lägre än som skulle vara naturligt. I bil-aga nr 5 påpekas att det stora antalet »obestridda» val till rena landskommuner leder till att »den del av samtliga kommunala väljare, som verkligen går till valurnorna är proportionsvis mycket lägre, än den del, som skulle gå till val om tillfälle därtill erbjöds».

Sammanfattningsvis kan man säga om de utländska erfarenheterna att där kommunalpolitiken spelar en stor roll, som i Norge och Finland, går det att utan valsamband och utan att man har vidtagit några extra åtgärder från kommunernas sida för att informera väljarna, få ett relativt gott val- deltagande i fristående kommunalval. Trots ogynnsamma omständigheter har man samma valdeltagande i Danmark. I England däremot, med dess små möjligheter för kommunerna att verka och med den i tiden splittrade kommunala valrörelsen, är valdeltagandet dåligt.

Helt allmänt kan man säga att det ur demokratins synpunkt är ett värde att ha ett valdeltagande som, även om det skulle vara 6 till 10 procent lägre än annars, är ett uttryck för väljarnas uppfattning på de punkter och i de

avseenden som verkligen valet gäller. Enligt vår mening har man inte anled- ning befara ett så lågt valdeltagande i fristående kommunalval. Vi har tidi- gare angett skälen för denna uppfattning.

Majoriteten anför att svensk valstatistik »bekräftar» att fristående kom- munalval ger väsentligt lägre valdeltagande. Beviset härför skulle vara det lägre valdeltagandet i de kommunalfullmäktigeval som före 1942 förrättades vid annan tidpunkt än de fu'llmäktigeval som ägde rum samtidigt med de av rikspolitik influerade landstingsvalen. Förklaringen härtill är givetvis att det blir sämre valdeltagande utan en samlad valrörelse. De engelska erfaren- heterna visar detta med all önskvärd tydlighet, vilket framgår av bilaga nr 5. Majoritetens bevisföring reduceras till sitt rätta värde då man obser- verar att de val som man hänvisar till år 1938 endast berörde 12,7 % av kom- munerna. Förutsättningarna att i det ringa antalet kommuner föra en stor valrörelse torde ha varit små, när det i landet i övrigt var stiltje på valfron- ten.

6. Majoriteten har förmodat att rikspartierna inte i fristående kommunal; val-skulle komma att ägna dessa val tillräckligt stort intresse. Om så inte skedde skulle valrörelserna bli lidande härpå och valdeltagandet lågt. Man har också påpekat den betydelsefulla roll rikspartierna spelat då det gällt att förmedla initiativ till de kommunala förtroendemännen och det samspel som ägt rum mellan kommunalpolitiker och rikspolitiker inom riksparti— erna. Detta har bidragit till att göra motsättningarna mellan kommunal— och rikspolitik mindre än vad som annars skulle ha varit fallet. Vi delar uppfattningen om det värdefulla i den samverkan och det utbyte av initiativ och känsla av samhörighet som uppstått inom partiernas ram. För vår del skulle vi vilja understryka att initiativverksamheten i stor ut- sträckning går och bör gå från kommunalpolitik till rikspolitik. Det finns emellertid en grundläggande felsyn i majoritetens argumenta- tion om partierna. Samtidigt som man är överens med oss reservanter om att de länskommunala organen bör byggas ut och få väsentligt större bety- delse, tror man att rikspartierna samtidigt skulle få ett väsentligt mindre intresse för dessa spörsmål och för valrörelserna. Anledningen skulle vara att kommunalvalen inte påverkade riksdagens sammansättning. Enligt vår mening kommer arbetet på det kommunala fältet att på samma sätt som nu vara grunden för politiskt arbete. Rikspartierna har säkert ingen benägen- het eller ens möjlighet att negligera detta. Kommunalpolitiken kommer med all sannolikhet även i fortsättningen att vara den stora rekryteringsskolan för rikspolitiker. Även av andra anledningar finns det alla skäl för riksorga- nisationerna att söka stimulera det kommunala arbetet och tillgodogöra sig erfarenheterna därifrån. I själva verket torde det vara så att om något parti skulle börja ägna läns- valen minskad uppmärksamhet, kommer de övriga partierna att med väl dold tillfredsställelse iakttaga detta. Ett parti som [försummar kommunal-

politiken har mycket små möjligheter att i längden hävda sig i rikspolitiska sammanhang.

Det förtjänar att erinras om det stegrade intresse som rikspartierna i Fin- land och Norge visat för de fristående kommunalvalen i dessa länder.

7. I majoritetens sätt att argumentera för valsambandet synes ingå en viss fruktan för kommunalpolitikerna. Man fruktar att om dessa inte känner sig tillräckligt bundna av rikspartiernas ställningstaganden, kan de i vissa si- tuationer tänkas handla mot dessa. Man vill att rikspolitiken och central- administrationen alltid skall ha ett fast och hårt grepp om kommunalpoli- tikerna. Vi delar inte denna syn. Det kan inte vara en tillfällighet att man från så många olika håll visat betydande intresse för att till av landstingen beroende instanser förlägga många av de avgöranden som nu sker inom statliga länsorgan. En väsentlig orsak i sammanhanget är därvid att de svenska kommunalpolitikerna verk- ligen kan tilltros omdöme, sakkunskap och förståelse för de synpunkter som måste göra sig gällande i ett demokratiskt samhällsarbete. Om man inte har denna tilltro måste givetvis en långtgående decentralisering vara orim- lig. Tanken att man skulle skriva vår grundlag på sådant sätt att man skaf- far sig en garanti mot lokala opinioner, måste avvisas. Med det intresse som rikspartierna självfallet kommer att visa för de kommunala frågorna är farhågorna för uppkomsten av en mängd småpartier överdrivna.

8. Kraven på vidgad [länsdemokrati har som en genomgående ingrediens haft att man anser det rimligt att ett stort antal av de viktiga beslut som skall fattas på länsplanet, bör träffas av organ som i demokratisk ordning är ut- sedda av länens välj—are. Ur demokratins synpunkt är det otillfredsställande att avståndet mellan väljarna och de statliga länsorganen är så stort. Detta har varit ett genomgående tema i t. ex. motionerna om länsparlamentarism som behandlades av konstitutionsutskottet (utlåtande nr 39: 1964) liksom i det remissutlåtande som avgavs av länsstyrelsen i Göteborg över författ- ningsutredningens förslag. Samma synpunkter har också framförts i andra sammanhang och finns redovisade i direktiven till länsdemokratiutred- ningen. Vi delar den uppfattning som härvidlag har kommit till uttryck. Det är angeläget att väljarna får möjlighet att påverka de organ som skall fatta för dem mycket betydelsefulla beslut. Därför bör den myndighet som skall utse dessa länsorgan stå i så omedelbar och direkt kontakt med väljarna som möjligt. Enligt vår uppfattning bör detta vara en riktpunkt för det för— fattningsmässiga reformarbetet. Väljarna skall, som vi redan tidigare på- pekat, i största möjliga utsträckning informeras om alla vitala problem inom länet och särskilda åtgärder måste vidtagas härför. Men det räcker inte med detta. Väljarna bör få en verklig chans att direkt kunna utkräva ansvar av sina representanter och partierna i länet för vad man gjort under den gångna val-

perioden liksom uttala sitt förtroende eller misstroende inför de planer par- tierna har för framtiden. Detta förutsätter en valhandling vid kommunala val som påverkas av en bedömning av den kommunala styrelsen. Länspoli- tikernas auktoritet hänger på om de får fullmakt av väljarna.

Det är i detta sammanhang av intresse att observera att majoriteten inte har velat understryka betydelsen av denna problemställning. I stället påpe- kas i olika sammanhang riskerna med »särintressen» och »lokala opinioner». Det torde dock förhålla sig så att ju sämre kontrollmöjligheter över länspoli- tikerna man ger väljarna, desto färre antal uppgifter kan man tilldela läns- parlamenten. Någon instans måste utöva kontrollen och vill man inte för— bättra väljarnas möjligheter härtill, är frigörelsen av länspolitiken svårare att genomföra. Med bibehållet valsamband måste det alltså bli sämre möj- ligheter att decentralisera uppgifter till länsplanet än vad som annars skulle varit fallet.

Synpunkter på '4 Kap. Formerna för ett valsamband» Eftersom vi till skillnad från majoriteten i huvudfrågan inte anser ett sam- band mellan kommunalvalen och riksdagens sammansättning nödvändigt, har vi inte anledning att uppehålla oss vid skilda former för ett sådant sam- band. Däremot kan det krävas av oss att avge en reaktion beträffande majori- tetens huvudgrepp, att valsambandet är den avgörande synpunkten vid en författningsreform och att andra 'i författningsdebatten mycket diskuterade probl-em i förhållande härtill är av underordnad betydelse. Anledningarna till att vi inte härvidlag kan acceptera majoritetens uppfattning kommer klarast till uttryck om vi kommenterar en del av de konstateranden som majorite- ten gör i kap. 4. Vi gör detta samtidigt som vi, vilket framgått ovan, är med- vetna om att länsdemokratiutredningen enligt direktiven knappast haft till uppgift att beröra dessa spörsmål i annan mån än de har ett direkt samband med frågan om förhållandet mellan kommunal- och rikspolitik.

Majoritetens grepp på ämnet framkommer redan i detta kapitels första avsnitt, om kammarsystemet. Man pekar på den svårighet som uppstår i ett tvåkammarsystem då kamrarna har skilda majoriteter. I ett sådant läge diskuterar man då olika utvägar, Antingen skall första kammaren som nu vara en spärr »mot förhastade beslut» och då bör den inte lämpligen ens i en konflikt upplösas. Om detta skulle ske, försvunne meningen med två— kammarsystemet. En annan möjlighet vore enligt majoriteten att tillämpa andrakammarparlamentarism, med begränsade funktioner för första kam- maren.

Här kommer alltså majoriteten in på problemet om man kan undgå att låta en folkvald kammare vara den enda utslagsgivande faktorn vid rege- ringsbildning. Denna för demokratin väsentliga fråga får dock inte för majo- riteten bli »en principfråga av central betydelse för författningen» utan be-

döms som »en praktisk, d. v. s. administrativ och arbetsteknisk avvägnings- fråga» (sid. 74). För att komma fram till denna uppfattning måste man gripa till konstruktionen med en första kammare som har endast begrän— sade befogenheter och suspensivt veto, en anordning som av den politiska debatten att döma inte förefaller att vara något realistiskt alternativ i vårt land. Majoriteten diskuterar denna möjlighet för 'att bygga under sin stånd- punkt att »rik-sdagens organisation på en eller två kamrar inte (kan) utgöra en principfråga av central betydelse för författningen . . .» Majoriteten hänvisar till denna möjlighet utan att dock ha »ansett det motiverat att närmare uppehålla sig vid en sådan lösning.» Vi har givetvis inte kunnat acceptera att riksdagens uppbyggnad, des-s relation (till folkmeningen och riks- dagens roll som grundval för regeringsbildning skulle vara frågor som skulle vara av mindre betydelse än valsambandet.

Direkta och indirekta val.

Majoriteten hävdar att »skillnaderna mellan indirekta och direkta val. . . är små» (sid. 78). Man vill dock inte påstå att frågan om valsystemets kon- struktion är »principiellt betydelselös».

Enligt vår mening är önskemålet att folket i en valhandling skall utse hela folkrepresentationen väsentligt av flera anledningar. Personer som vädjar till väljarna om förtroende att få representera dem i besluten om landets styrelse bör framträda direkt inför väljarna. Det är i en demokrati angeläget att motverka den politiska »anonymitet» som indirekta val lätt kan föra med sig. Det är därför av värde om man kan konstruera ett val- system på sådant sätt att de som vill kandidera till riksdagen stimuleras att ha livlig kontakt med väljarna. En sådan är nämligen en av förutsättning- arna för demokratin. Allt som kan göras för att stärka denna är därför av intresse och måste tas med vid den slutliga bedömningen av de olika delarna i författningskomplexet. Bl. a. av dessa anledningar har vi inte kunna accep- tera majoritetens uppfattning att frågan om direkta eller indirekta val är av så underordnad betydelse att den inte skall spela en roll vid bedömningen av behovet av val sambandet.

Eftersläpning och successiv förnyelse

I detta avsnitt sammanfattar majoriteten sin uppfattning med att »det inga- lunda är självklart att det i och för sig naturliga önskemålet att väljaropi- nionen vid varje valtillfälle (kurs. här) skall slå igenom till hundra procent förtjänar företräde framför andra demokratiskt viktiga synpunkter» (sid. 81). En riktigare analys av detta problem hade varit om majoriteten i sin sammanfattning i kap. 4 tillagt, att i ett system där någon del av riksdagen utses av kommunala församlingar får väljaropinionen aldrig slå igenom till hundra procent. '

Regeringsbildning och parlamentarism Den speciella syn som majoriteten har på riksdagens ställning framgår ock— så av att man skriver: »Det förhållandet att första kammaren under efter- krigstiden underlättat regeringsbildningen (kurs. här) får inte föranleda slutsatsen att systemet i sig har inbyggda mekanismer, som typiskt sett ger ett sådant från regeringsbildningssynpunkt förmånligt utslag.» (sid. 84) . Verkliga förhållandet är ju att det underlättat för ett parti som haft minori- tet i den av folket direktvalda kammaren att med första kammarens hjälp förbli vid regeringsmakten och därmed försvårat en annan regeringsbild- ning.

De anförda exemplen på otillåtna generaliseringar och felaktiga slutsatser torde räcka för att motivera att vi inte kunnat binda oss för den analys som majoriteten företagit av en del stora författningsproblem.

Sammanfattningsvis kommer vi till att majoriteten ej framfört tillräck- ligt vägande argument för att ett samband mellan kommunalval och riks- dagens sammansättning för framtiden måste upprätthållas. Därför har vi heller inte haft anledning att framlägga skilda alternativ för detta sambands förverkligande.

Särskilt yttrande av herrar Nyström, Ahlkvist, Anderson och Asp

Den till betänkandet fogade reservationen inskränker sig inte till att fram- föra reservanternas uppfattning i de frågor, som behandlas i betänk—andet. För att få utgångspunkter för sin polemik tillskriver reservanterna majori- teten åsikter, som de utan stöd i betänkandet anger vara majoritetens.

Några exempel på tillvägagångssättet må anföras.

1) »I majoritetens sätt att argumentera för valsambandet synes ingå en viss fruktan för kommunalpolitikerna» (reservationen s. 118).

Reservanterna kan inte vara okunniga om att majoriteten, som till större delen utgörs av kommunalpolitiker, är helt främmande för detta tänkesätt. Majoritetens uppfattning markeras av att den understryker att det >>yt- terst» är »önskemålet att bevara en livskraftig kommunal självstyrelse med stora befogenheter för kommunerna, som är det avgörande motivet för ett valsamband» (s. 71).

2) Reservationen med hänsyftning på majoriteten (s. 114) : »Av denna anledning förordar man att stimulera kommunalvalen med att lägga in (»kurs. här) rikspolitiken som dominerande faktor».

Detta uttalande är fjärran från majoritetens tankevärld. Majoriteten har däremot, efter analys av arbetsfördelningen mellan stat och kommun, konstaterat bl. a. att integrationen mellan statliga och kommunala upp- gifter gör att kommunalvalen —- oberoende av hur valsystemet utformas —— alltid måste komma att handla om en politik, som utformas både i riksdagen och i de [kommunala representationerna (s. 61).

3) I sina kommentarer till 4 kap. säger reservanterna (s. 119): »Här kommer alltså majoriteten in på problemet om man kan undgå att låta en folkvald kammare vara den enda utslagsgivande faktorn vid regeringsbild- ning. Denna för demokratin väsentliga fråga får dock inte för majorite- ten bli 'en principfråga av central betydelse för författningen' utan bedöms som *en praktisk, d.v.s. administrativ och arbetsteknisk avvägningsfråga'».

Reservanterna-s lösryckta citat ur majoritetsyttrandet hänför sig över- huvudtaget inte till en diskwssion om vad som bör vara den utslagsgivande faktorn vid regeringsbildning. De citerade uttryckssätten hänför sig 'till frågan huruvida riks—dagen bör vara organiserad så att riksdagsmännen fullgör sitt arbete i en eller två kamrar (s. 74).

4) Reservanterna säger, att majoriteten låtit det kommunala sambandet

(valsambandet) bli det överordnade argumentet i den författningspolitiska debatten medan »de väsentliga problemen om riksdagens uppbyggnad, ar- betsmöjligheter, valsättet till riksdagen, parlamentarism och regeringsbild- ning blir underordnade ting» (s. 108).

Detta påstående saknar underlag i majoritetens skrivning. Majoriteten har i enlighet med direktiven behandlat frågan »huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar» och därvid belyst formerna för riksd-agsmannavalen och för riksdagens sammansättning från denna utgångspunkt. Utredningen är inte en allmän författningskommitté, och majoriteten har därför i görligaste mån undvikit att till behandling och avvägning uppta andra grundläggande frågor i författningskomplexet såsom kravet på en stark regeringsmakt, kravet på en effektiv parlamen- tarism osv. (s. 73). Majoriteten uppfattar naturligtvis inte dessa frågor som underordnade ting.

Då missvisande referat av majoritetens ståndpunkt inte är ägnade att föra författningsfrågan framåt har majoriteten ansett det angeläget att göra dessa påpekanden.

BILAGOR

BILAGA 1

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Danmark

av Arne Wåhlstrand

Grumddrag av författning och statlig administration Dammarks ”grundlov” av 1953 betecknar landets författning som ”indskraen- kett-monarkisk”. Ordvalet, hämtat från närmast föregående grundlag, bör ses m0)t historisk bakgrund. Under nära två århundraden (från utfärdandet av ”ktongeloven” 1665) härskade i Danmark ett oinskränkt kungligt envälde. Umder tryck av yttre händelser liberaliserades dock författningen i mitten av 18(DO—talet (1849 och 1866) . En tvåkammarrepresentation infördes, där nedre kammaren (”folketinget") valdes efter för sin tid rätt så demokratiska reg- ler, medan den övre (”landstinget”) delvis förordnades av kungen och delvis utsågs genom indirekta val, vid vilka de besuttna fick ett avgörande infly- tande.

En skarp motsättning uppstod snart mellan de båda kamrarna. Lands- tinget blev ett fäste för de konservativa krafterna och folketinget för de mera radikala. Tidvis tillspetsades den politiska situationen i sådan grad, att en regering stödd på landstinget genom provisorisk lagstiftning fastställde in- komst- och utgiftsstater utan folketingets medverkan (”estrupiatet”). En demokratisering av landstinget blev ett angeläget vänsterkrav.

Den väntade författningsreformen kom 1915, mitt under första världs- kriget. Folkomröstning infördes obligatoriskt vid grundlagsändringar och genom proportionellt valsätt kompletterat med tilläggsmandat garanterades de politiska partierna en ganska rättvis representation. Landstinget demokra- tiserades: de kungavalda medlemmarna ersattes med ledamöter valda av det avgående landstinget (kooptation) , medan övriga medlemmar utsågos genom allmänna indirekta val. Rösträttsåldern vid dessa val sattes dock så högt som 35 år mot 25 vid val till folketinget.

Efter andra världskriget var tiden mogen för nästa stora reform (1953). Landstinget avskaffades nu helt och Danmark fick en ren enkammarrepre- sentation, benämnd folketinget. Rösträttsåldern sänktes till 23 år, för att senare (1961) sänkas till nuvarande 21 år. Folkomröstningsinstitutet utvid- gades att omfatta även vanlig lagstiftning, på begäran av 113 av tingets med- lemmar (minoritetsskydd) .

Folketinget utses på fyra år. Då kungen, dvs. regeringen, kan upplösa folketinget och en ny fyraårig mandatperiod börjar löpa efter valet (engelsk

modell), inträffar valen ej vid bestämda tidpunkter (som t. ex. i Sverige). Förskjutningar kan därför ske i intervallerna mellan riks- och kommunal- val.

Det danska folketinget har 179 medlemmar, av vilka två representerar Färöarna och två Grönland. Av de övriga mandaten besätts 135 genom val i lokala kretsar (sammanlagt 23, vilka i sin tur är delade i 124 s. k. ”opstil- lingskredse” eller nomineringsområden). De återstående 40 platserna an- vänds som utjämnande tilläggsmandat. Vid fördelningen av kretsmandaten används jämkad uddatalsmetod (samma som i Sverige med 1,4 som första divisor) . Tilläggsmandaten däremot fördelas mellan partierna efter särskilda regler.

Den danska valmetoden främjar personval. Valsedlarna, som är officiella, upptar samtliga i valkretsen förekommande kandidater ordnade partivis, och väljaren kan med ett kryss markera den person som han vill rösta på. Rösten tillförs samtidigt vederbörande parti. Vill väljaren nöja sig med att endast kryssa en partibeteckning, kan han även göra det. Vid de senaste valen har ungefär hälften av rösterna avgivits som personröster. Veterligen har ingen helt partilös kandidat invalts i folketinget under senare år.

Regeringen skall enligt den nya grundlagen äga folketingets förtroende (”ingen minister kan forblive i sit embede, efter at folketinget har udtalt sin mistillid til ham"). Parlamentarismen — i praxis erkänd redan 1901 är sålunda numera grundlagsfäst i Danmark. En dansk minister är icke enbart kungens rådgivare (statsråd) , han är även i hög grad förvaltningschef inom den sektor som hans ministerium omfattar. Endast undantagsvis förekom- mer mera självständiga förvaltningsmyndigheter, såsom för post- och tele- väsendet samt statsbanorna (de 5. k. ”generaldirektoraten”). Annars är i Danmark regeln, att ministerierna sj älva svarar för det centrala förvaltnings- betet.

Administrativt är Danmark indelat i 22 ”amter” jämte huvudstaden. Riks- styrelsens lokala företrädare är amtmännen och överpresidenten i Köpen- _ hamn. Ett utmärkande drag är den dubbelställning, som amtmännen intar: de fungerar både på det statliga och på det kommunala planet. Om de senare funktionerna mera nedan.

Den kommunala lagstiftningens framväxt Den rättsliga regleringen av kommunalförvaltningen i Danmark är förank- rad i grundlag. I "grundloven" av 1953 heter det: ”Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstaendigt at styre deres anliggender ordnes ved lov" (& 82).

Detta grundlagsbud infördes som ett löfte vid liberaliseringen av författ- ningen 1849. Tidigare rådde i Danmark — som nämnt ett utpräglat kungavälde. Den lokala förvaltningen låg helt i händerna på kungliga äm-

betsmän, ute i landet företrädesvis hos amtmännen (motsvarigheten till de svenska landshövdingarna). Endast i städerna förekom vissa vaga former av lokalt medborgarstyre. Genom de frihetsidéer och rörelser, som utgick från franska revolutionen, bereddes dock marken för reformer av den lokala självstyrelse. Av särskild betydelse för utvecklingen blev de ”anordninger”. som utfärdades för de lokala styrelserna i ”köbstaederne” (1837) och i "landkommunerne” (1841). För de senare lades pastoratet, omfattande ett eller flera "sogne”, till grund för indelningen, och för verksamheten upp- rättades inom varje område ett ”sogneforstanderskab”, bestående av delvis valda och delvis självskrivna medlemmar. Inom ”amtet” (länet) infördes ett motsvarande organ, ”amtsrådet”, med ”amtmanden” som självskriven le- dare.

Under 1800-ta1ets mitt utvecklades denna spirande menighetsstyrelse re- lativt snabbt mot de former, som den kommunala självstyrelsen i Danmark nu har. I anknytning till grundlovens löftesparagraf tillkom (1867 och 1868) lagar om den kommunala styrelsen på landet och i stad. Efter en revision (1933) utgör dessa lagar den rättsliga grundvalen för den lokala självstyrelsen i Danmark. Nämnas må att Köpenhamn i likhet med Stockholm har sin egen kommunala författning (av 1938).

Vid sidan av dessa allmänna kommunallagar förekommer i Danmark liksom i Sverige — ett stort antal speciallagar, reglerande särskilda till den kommunala förvaltningen hörande angelägenheter, såsom hälso- och sjukvård, socialhjälp, barnavård, skolväsen, byggnads- och brandväsen.

Av viss betydelse är även den normbildning, som hänför sig till enskilda kommuner och som i huvudsak tillkommer under deras egen medverkan med efterföljande stadfästelse av statlig tillsynsmyndighet. Den bildas ge— nom ”vedtaegter”, ett slags lokala förordningar reglerande skilda kommu— nala verksamhetsområden. Genom standardiserade s.k. ”normalvedtaegter” för olika typer av kommuner har organisationen av de danska kommu- nerna fått en ganska enhetlig prägel.

Olika kommuntyper och deras organisation

I Danmark finns tre huvudtyper av kommuner: bykammuner, sognekom- muner och amtskommuner. De sistnämnda, provins- eller regionkommu- nerna, tilldrar sig i detta sammanhang särskilt intresse.

Bykommunerne är 88, varav 81 ”köbstadkommuner”. Antalet har länge varit stationärt. Beslutande organ är ”byrådet", bestående av 7—25 valda medlemmar, alltid udda till antalet. Mandattiden är 4 år.

Ordföranden i "byrådet" kallas ”borgmester”, och han väljs för 4 år. Han fungerar tillika som administrativ myndighet inom staden. —- Genom ”vedtaegt” kan staden besluta att upprätta en kommunal ”magistrat", be- stående av borgmesteren som ordförande och 2 till 4 ”rådmaend”, valda av byrådet bland dess medlemmar. Magistraten fungerar då som administrativt

organ. Denna organisation är dock numera ganska sällsynt (förekommer i ett 10-tal städer).

I stad utan magistrat skall enligt kommunallagen alltid finnas ett ”kasse- og regnskabsudvalg” för budgetärenden. Dess medlemmar måste samtliga tillhöra ”byrådet". I andra ”stående udvalg” och de större städerna har många betydelsefulla sådana —— kan undantagsvis även utomstående inväl- jas, dock ”må stedse iagttages, at flertallet af vedkommende udvalgs pladser beklaedes af byrådsmedlemmer”.

Små beslutande församlingar och en stark maktkoncentration till dessa karakteriserar dansk kommunalförvaltning. -— Särskilt markerat framträ— der detta särdrag i Köpenhamns förvaltning. Dess beslutande organ, ”bor- gerrepraesentationen”, har endast 55 medlemmar (mot 100 stadsfullmäktige i Stockholm). Det administrativa organet utgöres av en ”magistrat”, bestå- ende av en ”overborgmester”, fem ”borgmestre” och fem "rådmaend", samtliga valda för 8 år av representationen.

Allmänt tillsynsorgan för stadskommunerna är ”indenrigsministeren”. Han granskar årsräkenskaper, stadfäster ”vedtaegter" och annullerar up- penbart olagliga beslut.

Sognekommuneme är i Danmark förhållandevis många och befolknings- mässigt små. Antalet är 1 253 (1965) och ungefär var tredje (427) understi- ger 1 000 invånare. Sedan några år tillbaka arbetar dock en statlig kommis- sion med förslag om sammanläggningar av små kommuner, och påtagliga resultat har uppnåtts under de allra sista åren. Riktpunkt för sammanslag- ningarna är ett invånarantal om 5 000—6 000, undantagsvis 3 OOO—4 000. Motståndet ute i bygderna har dock på sina håll — liksom på sin tid i Sverige —— varit mycket starkt. På sistone har emellertid en omsvängning av upp- fattningen ägt rum. Väsentligen torde denna ha sin grund i konstaterade förskjutningar i befolkningens struktur och i bebyggelseutvecklingen, som oförtydbart går mot tätare samhällsbildningar och utglesning av jordbruks- bygderna. De små och som regel ekonomiskt svaga sognekommunerna får det allt svårare att klara de stora investeringsprojekt, som samhällsutveck- lingen kräver.

Sognekommunens beslutande organ är ”sognerådet”. Det väljs för 4 år och består av ett udda antal medlemmar, minst 5 och högst 19 (vanligen 9 eller 11). Ordföranden, "sognerådsformanden", utses för ett år i sänder. Han fungerar även som administrativ och verkställande myndighet, i den mån icke denna befogenhet uppdragits åt annan (t. ex. något ”udvalg”). I små landskommuner torde ”sognerådsformanden” ha en ställning och ett personligt inflytande, som äger få motsvarigheter inom nordisk kommunal- förvaltning.

I sognekommunen skall liksom i köbstadkommunen tillsättas ett "kasse- og regnskabsudvalg” jämte andra ”stående udvalg”, som kan vara

behövliga för den kommunala verksamheten. Även här kan man konstatera ett markerat inflytande från det lilla, effektiva beslutande organets sida. Av utomordentlig betydelse för sognekommunernas verksamhet är den kontinuerliga kontroll, som ”amtsrådet” utövar. Amtsrådet fungerar nämli- gen som allmänt tillsynsorgan över sognekommunerna, framför allt av deras ekonomiska verksamhet. Beslut om budget och upptagande av lån, borgen, fastighetsköp, m.m. kräver sålunda amtsrådets godkännande. Över- huvud har amtsrådet för sin uppsikt över sognekommunerna utrustats med större befogenheter än indenrigsministern över köbstadkommunerna.

Amtskommunen i Danmark kan karakteriseras som en regionkommun av ganska speciell karaktär. Dess område omfattar som regel amtet, den statliga administrativa enheten. Landet är — som tidigare nämnts — indelat i 22 amter. Antalet amtskommuner är emellertid 25, enär tre av amten är delade i två amtsrådskretsar.

Amtskommunens verksamhet omfattar dock icke amtets hela område. Köbstaederne står utanför amtskommunen. De har sedan gammalt intagit en särställning, såväl näringsrättsligt som ifråga om inflytande vid hand- läggningen av lokala angelägenheter. Det föll sig därför rätt naturligt, att köbstaederne i kommunalt hänseende blev självständiga enheter, även om flertalet av dem var relativt små. De många och outvecklade sognedistrikten var däremot föga ägnade att lösa mera tyngande lokala uppgifter. För detta ändamål upprättades amtskommunerne. De skulle svara för administratio- nen av mera krävande företag inom landdistrikterne. För att säkra det statliga inflytandet var det naturligt att lägga ledningen och kontrollen av denna verksamhet hos amtmanden.

Amtskommunens organisation och befogenheter regleras i ”landkommu- neloven”. Sognekommunerne och amtskommunerne har var sitt särskilda kapitel i denna lag.

Amtskommunens beslutande organ är ”amtsrådet”. Det består av amt- manden som självskriven ordförande samt 9—15 medlemmar, alltid udda, valda för 4 år av i princip samma väljare som har rösträtt vid sognerådsval. Valen sker också samtidigt (liksom landstingsval och fullmäktigeval i Sve- rige). Amtsrådet sammanträder minst 4 gånger om året, och oftare vid behov (till skillnad från det svenska landstinget, som i princip sammanträ- der endast en gång om året).

Som administrativt organ fungerar amtmanden, en rent statlig ämbets- man, vilket får sägas vara en ganska säregen ordning. I regel rekryteras amtmaenderne, som nästan undantagslöst har juridisk utbildning, från indenrigsministeriets eller på senare tid — även andra ministeriers högre tjänstemän. Härmed anser man sig vinna vissa fördelar i form av kontakter med centralförvaltningen, som i Danmark spelar en långt större roll än i Sverige. Personalen vid amtskontoret är delvis anställd av staten och delvis

av amtskommunen. Kostnaden för administrationen uppdelas efter vissa grunder på de båda huvudmännen. Personalstyrkan vid ett danskt amts- kontor är dock (vid jämförelse med en svensk länsstyrelse) ganska ringa. Ordinärt rör det sig omkring 25 anställda.

Förutom att som ovan nämnts öva kontinuerlig uppsikt över sogne- kommunerne inom amtet, skall amtskommunen vårda sig om sådana ange- lägenheter, som kan åvila den i egenskap av provins- och regionkommun. Till dess främsta uppgifter hör sjukhusväsen, vägväsen, vissa former av skolor och social verksamhet. Överhuvud skall amtskommunen genom olika åtgärder verka utjämnande av det ekonomiska trycket på sognekommuner- ne inom amtskretsen. Häri ligger dess kanske betydelsefullaste uppgift.

Under de allra sista åren har vid kommunala konferenser och i kommu- nala facktidskrifter förts en mycket livlig diskussion om städernas inför- livande i amtskommunen. Bland annat har man därvid hänvisat till för- hållandena i Sverige och Norge, i all synnerhet Norge, där städerna nyligen inlemmats i fylkeskommunerna.

Vad som framför allt påverkat opinionen är de stora förskjutningarna i befolkningsstrukturen under senare tid. När grunden lades till den kommu- nala indelningen för mer än ett århundrade sedan, bodde 77 % av landets befolkning inom amtskommunerne. Denna andel av befolkningen har sedan kontinuerligt minskat och utgör f. n. blott 44 %. Det är väsentligen huvud- stadsområdet och de större köbstaederne som svarat för expansionen. Kranskommunerna kring dessa städer har fått förortskaraktär, med en tätbebyggelse och samhällsproblematik som ofta har mer gemenskap med centralorten-staden än med amtskommunen. Man räknar f.n. med att ca 40 % av amtskommunernes befolkning bor ”under bymaessige forhold”. Med hänsyn härtill har det ansetts motiverat att överväga en reform av innebörd, att köbstaeder och amtskommuner sammansmältas i en ny och mer ändamålsenlig regional organisation. Denna skulle då även kunna givas nya sekundärkommunala uppgifter, eventuellt övertaga vissa hittills av staten drivna eller statsunderstödda institutioner av mera lokal karaktär (t.ex. rehabilitering, yrkes- och vidareutbildning, centralbibliotek, natur- skydd och regionplanering). Den sedan några år tillbaka verksamma ”kom- munallovskommissionen” arbetar med planer i sådan riktning.

Fördelningen av uppgifter på stat och kommun Fördelningen av uppgifterna mellan stat och kommun kan ses ur flera syn- punkter.

Man kan se på omfattningen av den administration, som stat respektive kommun är huvudman för. Man kan också se på problemet ur ren finansie- ringssynpunkt: vem svarar ytterst för kostnaderna, staten eller kommu— nerna?

Ser man på frågan ur förstnämnda synpunkt, kan man konstatera att staten och kommunerna ekonomiskt sett adminstrerar ungefär var sin hälft av den offentliga förvaltningen. Kommunerna utkräver för närvarande ca 2 300 miljoner (1. kronor i skatter och mottar ca 4 200 i statsbidrag, vilket tillhopa blir ca 7 500 miljoner d. kronor. Det är jämnt hälften av det samlade belopp, ca 15 miljarder (1. kronor, som för offentliga behov för närvarande uttages i Danmark.

Ser man däremot enbart till finansieringen, skall man finna att statens andel numera är betydligt större än kommunernas.

Efterföljande tablå visar, hur de offentliga utgifterna finansierats under de senaste tre decennierna.

Finansiering av offentliga utgifter ( drifts- och anläggningsulgifter) 1929/30—1961/62

Förändringar 1929/30 1951/52 1961/62 1929/30—1961/62 % % % Stat .................................. 48 65 72 + 24 Kommuner ........................ 44 28 23 —21 Sociale kasser .................. 8 7 5 3 Summa 100 100 100

För drygt 30 år sedan rådde någorlunda jämvikt mellan statens och kom- munernas andel. Därefter har en kraftig förskjutning ägt rum. Statens finan- sieringsandel av utgifterna är nu mer än tre gånger så stor som kommuner- nas.

Utvecklingen har gått särskilt raskt under de senaste åren. Under fem- års-perioden 1956/57—1961/62 ökade de offentliga utgifterna med 65 %. Statens andel växte under perioden med drygt 75 % men kommunernas endast med ca 40 %.

Anledningen till denna starka stegring av statsutgifterna är icke ökning inom sådana verksamhetsområden, som staten traditionellt praktiskt taget ensam svarar för (såsom försvar och civilförsvar, invalidpension och "saer— forsorg”, ”landbrugsordninger” m.m.). Orsaken är väsentligen att finna i en markerad ökning av statsbidragen till kommunerna.

Efterföljande tabell ger en summarisk bild av den ekonomiska ansvars- och anslagsfördelningen inom olika områden för offentlig verksamhet under åren 1956/57 och 1961/62.

De förskjutningar, som kan konstateras i tabellen, hänför sig främst till nyligen beslutade ändringar i statsbidragsgivningen. Så har staten av kom- munerna övertagit en dryg del av deras andel i folkpensionsutgifterna, vi- dare har procentbidraget till sjukhusen ökat liksom väganslag och bidragen till skolutgifter.

Stat Kommuner Sociale kasser Verksamhetsområde 1956/57 1961/62 1956/57 1961/62 1956/57 1961/62 % % % % % % Folkepension ............... 72 82 28 18 — — lnvalidepension ............ 91 92 9 8 — — Sundhedsvaesen m.v. 50 52 26 22 24 26 Saerforsorg .................. 95 98 4 2 1 Börneforsorg ................ 71 65 29 35 —— Arbejdslöshed ............... 49 19 9 5 42 76 Ulykkesforsikring ......... 8 5 —— 92 9.3 Andre sociale formål ...... 40 50 60 50 — —— I alt sociale formål ...... 62 68 24 19 14 1.3 Landbrugsordninger ...... 100 100 — — — — Undervisn. og kult. formål 69 78 31 22 — —— övrige civile drifts. udgifter ..................... 71 72 29 28 —— Vejvaesen ..................... 56 61 44 39 —— Civile anlaegsudgifter 40 46 60 54 —— Forsvar og civilforsvar 100 100 I alt drifts- og anlaegs udgifter ...................... 67 72 27 23 6 &

Statsbidragen i Danmark är som regel ändamålsbestämda och mycket specificerade. För den kommunala ekonomin är de av utomordentlig bety- delse. De ger även staten stora möjligheter att styra utvecklingen. Stats- bidragen till kommunerna är en förhållandevis ung företeelse, som växt ut mycket snabbt. De infördes i början av 1930-ta1et och utgjorde då endast omkring 15 % av de kommunala intäkterna. För närvarande uppgår de till

mer än hälften.

Statsbidragens fördelning till olika ändamål framgår av efterföljande tablå. Statsbidragen till kommunerne 1963/64

I procent av

I mil'oner I procent av kommunernes

Ändamål d kräm" samtliga samlade utgif-

' statsbidrag ter inom resp. områden

% %

Vägar ........................... 465 11 ca 60 Sjukvård ..................... 505 12 ca 55 Socialvård .................. ca 2 300 55 ca 75 Skolor ........................ 783 19 ca 55 Övrigt ........................... ca 150 3 ca 10 Summa 4 203 100 ca 55

Som synes intar socialvården en särställning, när det gäller statsbidrag till den kommunala verksamheten. Mer än hälften går till denna sektor. Inemot en femtedel av statsbidragen gäller skolväsendet.

En betydande andel av de av staten upptagna skatterna överföres sålunda till kommunerna. Största delen av statens intäkter härrör från tull- och för- brukningsavgifter (under 1963/64 6554 miljoner d. kronor av sammanlagt 10 921 miljoner skatter och avgifter). Bortsett härifrån utskrivs skatterna till stat och kommun på i stort sett samma beskattningsunderlag och upp- krävs av samma myndigheter, som regel av kommunerna. Men utdebite- ringen sker efter olika principer. Skatterna till staten utgörs till 90 % av personliga inkomst- och förmögenhetsskatter men till knappt 4 % av fastig- hetsskatter. Även för kommunerna ligger huvudvikten av beskattningen på personliga inkomster, men skatterna på fast egendom uppgick 1962/63 för köbstaederne till drygt 15 % och för landkommunerne till 30 %. Tendensen hos de senare går dock snabbt mot en ökning av personskatterna.

Efterföljande tablå visar skatternas fördelning på stat och kommuner av olika typer under 1963/64.

Beskattning och avgifter till staten, kommunerna och sociala kassor 1963/64L

1 miljoner I procent av Ibgägfåäåtfg d. kronor samtliga skatter nalinkomsten % % Staten .......................................... 10 921 71 20 Kommunerna i allt, ....................................... 3 314 22 6 varav städer ............................ (1 686) (11) sognekommuner . (1 496) (10) — amtskommuner ............ (132) (1) Statliga kassor (sociala) ............... ca 1120 7 2 Tillbopa 15 355 100 28

Tabellen visar, att staten (inbegripet avgifter till sociala kassor) svarar för mer än % av den samlade uppbörden i landet. Totalt utgör skatter och avgifter 28 % av bruttonationalinkomsten. Denna andel har stigit under de senaste åren.

Av intresse i detta sammanhang är även omfattningen och fördelningen av de investeringar, som stat och kommun anser sig böra göra. Efterföljande tablå belyser dessa förhållanden.

Tabellen visar, att staten och kommunerna räknar med i stort sett samma investeringsvolym. Den utgör sammanlagt ungefär 11; av den totala inves- teringen i landet. När det gäller finansieringen av dessa investeringar, visar det sig att kommunerna i långt större utsträckning än staten nödgas anlita lånevägen. Av den totala nettoupplåningen i landet 1963/64 (ca 6 miljarder (1. kronor) var sålunda statens andel 3 % men kommunernas 10 %. Kom- munernas lånebehov visar även en starkt stigande tendens.

De offentliga investeringarna 1963/64

I procent av I miljoner samtliga in- d. kronor I procent vesteringar i landet % % Staten .......................................... ca 1900 51 12 Kommunerna i allt, ....................................... 1828 49 12 varav städer ....................................... (833) (22) sognekommuner ........................ (697) (19) —— amtskommuner ........................ (298) (8) Tillhopa 3 728 100 24

Amtskommunen påkallar i denna framställning särskilt intresse, och därför skall här ytterligare några uppgifter lämnas om dess ekonomiska förhållanden.

Av den tablå över beskattningen, som ovan redovisats, framgår, vilken ringa andel amtskommunernes skatter utgör — endast 1 % av den sam- lade utdebiteringen. Det sammanhänger därmed, att amtskommunernes be- skattning nästan uteslutande vilar på egendomar och icke på personliga inkomsttagare. Budgetåret 1961/62 ändrades emellertid bestämmelserna, så att till en början hälften av amtskommunens skatteintäkter skulle utskrivas på sognekommunerne och resten på fastighetsvärdena inom kretsen. Då ett ”tak” samtidigt lades på den senare beskattningen (högst 14 promille av fastigheternas grundvärden), har utvecklingen lett därhän, att praktiskt taget alla amtskommuner nått detta ”tak” och att utskrivningen på sogne- kommunerne i stället börjat stiga mycket kraftigt. Budgetåret 1963/64 ut- gjorde de skatter, som sognekommunerne måste utskriva för att täcka bidragen till amtskommunerne, ej mindre än 10 % av den samlade sogne- kommunala utdebiteringen.

För 1963/64 beräknades, att amtskommunernes samlade intäkter skulle procentuellt fördela sig på följande sätt:

Amtskommunernes samlade intäkter 1963/64

1 miljoner d. kronor I procent 1. Amtskommunernas direkta skatteutskrivning (grundskyld % og ejendomsskyld) ...................................................... 130 22 2. Utskrivning på sognekommunerne inom amtskretsen . 139 23 3. Statsbidrag ........................................................ 328 55 Summa 597 100

Tablån visar, att amtskommunen har mycket små egna resurser för sin rätt så omfattande verksamhet. Av intäkterna kommer 78 % från ”annat håll”. Därmed uppstår ofrånkomligt ett beroende. I den diskussion som förs

om en reform av amtskommunen (innebärande bl.a. inlemmandet av stä- derna) framhålls också med energi, att den nya regionkommunen måste få ökad egen skattekraft. Den bör icke som hittills —— vara baserad endast på fastigheter utan även på personinkomster.

Av amtskommunens utgifter bildar kostnaderna för sjukhus och annan hälsovård den ojämförligt största posten, inemot 60 % av nettoutgifterna. Å andra sidan är statsbidragen inom detta verksamhetsområde ganska be- tydande, mer än 55 %. (Statsbidrag till sjukhusutgifter utgår enligt regeln: % i förhållande till invånarantalet, % i förhållande till antalet sjukdygn och 1/3 i förhållande till kommunens bruttoutgifter för sjukhusen, vilken sistnämnda grund är ny och har till huvudändamål att säkra att kommuner, vars sjukhus är moderna och väl utbyggda, i högre grad än tidigare blir till- godosedda vid bidragsgivningen). Till tuberkulos-stationer får amtskommu- nerne bidrag från staten till halva kostnaderna, och samma norm tillämpas för löneutgifter till barnmorskor och distriktssköterskor.

Näst efter sjukvårdskostnaderna utgör vägutgifterna den största posten på amtskommunens budget (med ca 15 % av nettoutgifterna). Även här är statsbidragen betydande, genomsnittligen 85 % av kostnaderna. Enligt en nyordning inom vägväsendet 1963 har en avsevärd förskjutning skett i an- svarsfördelningen mellan staten och amtskommunerne. Staten övertar en- ligt den nya lagen alla kostnader för nyanläggningar av ”motorvejer” och ”hovedlandevejer” (som tjänar fjärrtrafiken) liksom underhållet av de förra. Amtskommunerne å andra sidan ansvarar i princip för underhållet av de senare (hovedlandvejene) liksom för administrationen av ”lande- vejene" (som betjänar den genomgående trafiken). ”Bivejene” slutligen (för lokaltrafiken) administreras huvudsakligen av primärkommunerna. Ett av skälen till att staten övertagit väguppgifter från kommunerna är, att utbyggnaden av större väganläggningar måste projekteras för längre sträckningar åt gången och ofta tvärs över kommunala gränser.

Till sist bör nämnas ett verksamhetsområde, som fått och får allt större betydelse och inom vilket även amtskommunerne alltmer engageras. Det är samhällsplanering på olika nivåer, alltifrån enklare ”byudviklingsplaner” till omfattande regionplaner.

Tempot i samhällets utveckling har medfört, att planläggning överhuvud blivit ett oundgängligt krav i all offentlig förvaltning. I den allmänna de- batten har också behovet av planläggning och dess organisation intagit en central plats under de sista åren. Även om kommunerna på såväl primär som sekundär nivå i hög grad varit inställda på planläggning av sin aktivitet, har de på många områden varit hämmade på grund av bris— tande harmoni mellan de kommunala uppgifterna och den kommunala in- delningen. Förhållandet har medfört en ”opsplitning af kompetencen” mel- lan två eller flera självständiga ”kommunalbestyrelser", vilket inverkat menligt på kommunernas planeringsmöjligheter. I detta läge har staten i

stigande grad ansett sig böra ingripa reglerande även inom områden, som principiellt hänför sig till kommunal verksamhet. I viss omfattning har sålunda kommunala förvaltningsuppgifter övertagits av statliga planlägg- ningsorgan.

På kommunalt håll har man med viss oro sett på denna utveckling, enär den berör själva kärnan i den kommunala självstyrelsen och på ett avgö- rande sätt kan komma att försvaga den lokala demokratin.

Det är därför angeläget, menar man, att den framtida kommunstrukturen uppbyggs på ett sådant sätt, att kommunerna i största möjliga utsträckning var för sig eller gemensamt genom amtskommunen kan svara för den lokala planeringen.

Skulle man därvid finna, att behov förelåge för en regional planering för större områden än nuvarande amter, är man som redan förut antytts på kommunalt håll inte främmande för tanken att även geografiskt reformera den amtskommunala organisationen.

De kommunala valen och förtroendemännen Valen till de kommunala representationerna i Danmark är som till folke- tinget — direkta och proportionella. Rösträttsvillkoren är också desamma, fyllda 21 år och ej vara omyndigförklarad, dock med tillägget att ha ”fast bopael" i vederbörande kommun. Villkoren för valbarhet är samma som för rätt att rösta men med inskränkningen, att man ej får vara straffad för en handling, som enligt allmänna meningen gör någon ”uvaerdig til at vaere medlem af kommunale råd”. Man får heller icke även om man bli- vit vald inträda som medlem i ett kommunalt råd, om man på valdagen resterade i skatt till stat eller kommun, som förfallit till betalning mer än 3 månader dessförinnan.

Kommunala val förrättas vart 4:e år, i början av mars, och mandattiden för de valda börjar löpa den 1 april efter valet. Det sista ägde rum 1962. Kommunalval sammanfaller ej med riksval.

Valdeltagande 1950—1964

Differens Differens Primär- Amts- Folke- mellan folke- mellan folke— Valår kommu- råds- tings- tingsval o. tingsval o. nalval val val närm. föreg. närm. föreg. primärkom.va1 amtsrådsval % % % % % 1950 81,6 80,7 81,9 + 0,3 + 1,2 1953 I 80,8 1953 11 80.6 1954 72,0 74.8 1957 83,7 + 11,7 + 8,9 1958 76,6 78,6 1960 35,8 + 9,2 + 7.2 1962 74,4 76,4 1964 85,5 + 11.1 + 9,1

Deltagandet i kommunala val är som framgår av tablån -— något lägre än vid val till folketinget. Vid de två senaste politiska riksvalen (1960 och 1964) var röstfrekvensen något över 85 %, medan den vid de två senaste kommunala valen (1958 och 1962) endast uppgick till omkring 75 %. Dif- ferensen _— omkring 10 % —— är icke obetydlig. Valen till amtsråd visar också genomgående lägre siffror än vid valen till folketinget. Skillnaden i valdeltagandet för män och kvinnor var vid de kommunala valen 5 ä 6 %.

En analys av valdeltagandet 1962 med hänsyn till kommuntyper och gra- den av ”bymaessighed” ger följande:

Kommunalvalen 1962

Kommuntyp Valdeltagande 1 procent %

Huvudstaden ........................... 65,7 Köhstaeder, .............................. 75,3

varav .,över 2000 invån. .................. 73,2 under 2000 invån. ............... 79,0 Sognekommuner, ..................... 77,7 ..,,

varav '

över 1000 väljare .................. 77,7 " under 500 väljare .................. 81,5 Hela'landet

(primärkommuner) ............... 74,4 Amtsråd ................................. 76,4

.Som framgår av tabellen har de större städerna, i synnerhet huvudstaden, ett betydligt lägre valdeltagande än de rena landskommunerna, en differens som inte kan påvisas vid folketingsvalen. Amtsrådsvalen visar en röstfre— kvens ungefär motsvarande den i de större och medelstora köbstaederne.

Bland sognekommunerne visade de som hade karaktären av förstads- eller kranskommuner en röstprocent, som svarade mot den i de större pro— vinsbyerne. Valdeltagandet i ”bymaessige kommuner" (tätorter på landet) överensstämde någorlunda med det i mindre provinsbyer. Påden rena lands— bygden var valdeltagandet allra störst (81,5 %), vilket får sägas vara ganska intressant. *

Liksom vid riksvalen uppträder de politiska partierna i kommunala valen, även om intensiteten i deras valrörelser i det senare fallet kanske är något dämpad. Vid sidan av de traditionella partilistorna brukar vid de kommunala valen ibland uppställas ”andra” listor av olika karaktär. De kan ha beteckningar som ”faelleslister”, ”borgerlister”, ”husmandslister” m. fl. Dessa listors politiska färg — om sådan finns kan vara svår att avgöra utan ingående lokalkännedom. I huvudstaden förekom vid. senaste kommunalval endast en sådan lista av 25 (”pensionistlisten”), i provins—

byerne 65 av 450, medan i sognekommunerne över hälften av listorna fram- fördes vid sidan av partiernas. På Jylland var procenten så hög som 68 %. I 26 sognekommuner (varav 19 på Jylland) förekom endast en vallista, s. k. ”fredsvalg".

I provinsbyerne avgavs drygt 6 % av rösterna på dylika listor vid sidan av partiernas, vid sognerådsvalen på öarna något mer än 11 %, medan de på Jyllands landsbygd samlade mer än 60 % av alla avgivna röster.

Valordningen i Danmark ger vissa möjligheter till personval genom rätt för väljarna att rösta på en bestämd kandidat. I huvudstaden utnyttjas denna möjlighet vanligen i mycket liten utsträckning; vid 1962 års kom- munalval i 5 %. I provinsbyerne däremot har vid de senaste valen mer än 50 % av de avgivna rösterna gällt dylika personval. I sognekommunerne är personval nästan regeln på öarna avgavs nära 75 % av rösterna på så- dana val och på Jylland nära 90 %. Vid amtsrådsvalen förekom personval i nära 70 %. Vid valen till folketinget förekommer röstning på en bestämd person i betydligt mindre utsträckning, som regel högst i 40—50 %.

Riks- och kommunalval uppvisar således vissa särdrag ifråga om frekven- sen av personval. Båda uppvisar dock en tydlig och gemensam tendens: att procenten av personval faller, när antalet väljare i kommunen stiger.

Systemet med personval kan ibland medföra, att en kandidat, vars namn står relativt långt ner på listan, kan bli vald i stället för någon som står högre upp. Kandidater, som på detta sätt bryter rangordningen på listorna, kallas "overspringere". Av köbstaedernes byrådsmedlemmar valdes 1962 nära 10 % som ”overspringere”. I sognekommunerne var andelen något större, omkring 13 %. De flesta stod på listor, som uppställts vid sidan av de politiska partiernas. Intressant är, att inom åldersgruppen 21—29 år är andelen valda ”overspringere” dubbelt så stor som inom åldersgruppen över 60 år.

Mellan förekomsten ”overspringere" och deras ålder föreligger tydligen ett generellt samband. Samma gäller även för graden av "bymaessighed" i bebyggelsen. Frekvensen av ”overspringere" avtar med stigande ålder lik- som med ökad grad av ”bymaessighet”.

Innehav av uppdrag som kommunal förtroendeman uppfattas i Danmark allmänt som en nyttig och nödvändig förskola för rikspolitiskt arbete. Fler- talet folketingsmän torde också ha erfarenhet av kommunal verksamhet i någon form.

Med den omfattning som offentlig verksamhet numera har både på riks- och lokalnivå —— har det visat sig allt mera svårt att förena uppdragen. Väl förekommer att enstaka folketingsmän alltjämt försöker därmed, men är det kommunala förtroendeuppdraget av mera kvalificerad art, som t. ex. ”borgmester" i en större eller medelstor stad, brukar man som regel lämna riksdagen. Många beklagar denna utveckling, enär sambandet mellan de båda förtroendeuppdragen är både påtagligt och av betydelse.

BILAGA 2

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Finland

av Arne Wåhlstrand

Allmänt om statsskick och förvaltning Finland var fram till 1809 en del av den svenska rikskroppen. Därefter blev det intill firgörelsen 1917 ett ryskt storfurstendöme. Formellt gällde under denna tid svensk lag och den vid skilsmässan från Sverige rådande författningen (den gustavianska regeringsformen av 1772 kompletterad med förenings- och säkerhetsakten av 1789.) Periodvis åsidosattes dock folkets fri- och rättigheter av de ryska tsarerna. Sålunda sammankallades icke riksdagen under mer än ett halvt århundrade (1809—62). Vissa stats- rättsliga förändringar av betydelse genomfördes emellertid. Viktigast var lantdagsordningen av 1906, varvid den från svensktiden ärvda fyrstånds- indelningen avskaffades och en enkammarrepresentation infördes. Reformen var för sin tid mycket modern och demokratisk, med allmän rösträtt, även för kvinnor, och proportionella val.

Efter frigörelsen fick Finland en republikansk författning. Enligt rege- ringsformen 1919 utses statschefen för en tid av sex år av 300 elektorer, valda efter samma regler som för riksdagsval. Presidenten som kan om- väljas, har betydande befogenheter, bl. a. suspensivt veto vid lagstiftning och rätt att upplösa riksdagen (en rätt som utnyttjats ej mindre än fyra gånger). Regeringen utses av presidenten med hänsynstagande till parti- läget i riksdagen. Den parlamentariska principen är inskriven i författ- ningen (ministrarna "böra åtnjuta riksdagens förtroende”).

Riksdagen utgöres som nämnt av en enda kammare, vald för fyra år direkt av folket. Den har 200 medlemmar. Röstberättigade och valbara är alla, som före valårets ingång fyllt 21 år. Valkretsarna (till antalet 15) sammanfaller som regel med länsindelningen. Någon bundenhet till egen valkrets är ej föreskriven. Envar kan därför kandidera i vilken valkrets som helst.

Karakteristiskt för valordningen i Finland är framhävandet av person- momentet. Namnen på samtliga kandidater i en valkrets uppföres på en offciell lista ordnade efter ”valförbund”. Vanligen bildar varje parti ett eget valförbund inom kretsen. Två eller flera partier i en valkrets kan också bilda ett gemensamt valförbund, vilket understundom förekommer, kanske mest bland mindre partier. Varje uppställd kandidat tilldelas ett nummer

på den officiella vallistan, och väljaren antecknar i en cirkel på röstsedeln numret på den kandidat han vill se invald. Valet blir på detta sätt i första hand ett personval. Men rösten tillföres samtidigt det valförbund, inom vilket kandidaten uppställts.

(Vid senaste riksdagsval, 1962, förekom 91 valförbund. Som kandidater hade uppställts 1 252 personer, av vilka 23 nominerats i två eller flera valkretsar.)

Vid valen tillämpas d'Hondts proportionella metod. Denna valmetod gynnar som bekant större grupper och missgynnar mindre. Då Finland har många småpartier, har förslag upprepade gånger framförts om en reform av valsystemet. Men förslagen har ej hittills lett till någon ändring i val- ordningen.

Den statliga förvaltningsorganisationen i Finland bygger i mycket hög grad på traditioner från den svenska tiden. Under ministerierna står liksom i Sverige ett antal fristående centrala ämbetsverk. Ett annat arv är den kollegiala handläggningen av ärendena, som alltjämt dominerar inom de finländska ämbetsverken. Lokalförvaltningen är uppbyggd i huvudsak efter samma principer som i Sverige, med landshövdingar som chefer för länsstyrelser. Riket är delat i 12 län.

Grunderna för den kommunala självstyrelsen I regeringsformen av 1919 finns ett allmänt stadgande om lokal självstyrelse: ”Kommunernas förvaltning skall vara grundad på medborgerlig självsty- relse, enligt vad särskilda lagar därom stadga” (% 51). Detta stadgande har utgjort grundval för utvecklingen av den kommunala självstyrelsen i Finland efter frigörelsen 1917.

Före 1809 var Finland som nämnt en del av det svenska riket. Den menig- hetsstyrelse, som fram till denna tid utvecklats inom städer och socknar, fanns i lika män på ömse sidor Bottenhavet. Det var därför rätt naturligt att Finland vid utformandet av sin senare kommunallagstiftning knöt an till svenska traditioner och förebilder. Milstolparna i denna kommunala utveckling markeras av årtalen 1865, 1873, 1917 och 1948.

Överensstämmelse med svenska förhållanden är faktiskt så genomgående och påtaglig, att det knappast kan anses motiverat att här lämna någon utförligare redogörelse. Endast där mera betydande avvikelser föreligger, skall uppmärksamhet ägnas företeelserna.

Av speciellt intresse är, att Finland saknar regionala självstyrelseorgan motsvarande de svenska landstingen, de danska amtskommunerna och de norska fylkeskommunerna. Flertalet av de uppgifter, som dessa provins- kommuner normalt ombesörjer, ordnas i Finland genom obligatoriska och andra kommunalförbund eller genom andra former av mellankommunal samverkan. Det finns för närvarande mera än 200 kommunalförbund, de flesta rätt stora.

Kommuntyper och deras organisation Finland har, som antytts, endast primärkommuner. De är liksom i Sverige av tre typer: städer, köpingar och landskommuner. Reellt är skillnaden mellan dem föga betydande, och de regleras alla av samma lag, kommunal- lagen av 1948 med senare ändringar. Finland var för övrigt det första land i Norden, som införde gemensam lagstiftning för lands- och stadskommuner.

Ur kommunal indelningssynpunkt har Finland för närvarande (1965) 46 städer, 24 köpingar och 476 landskommuner. Anmärkningsvärt är, att inga nya städer tillkom under mer än ett halvt århundrade (1905—1959). Anledningen till denna säregna utveckling var städernas gamla specialgrava- tioner (främst angående rätts- och ordningsväsen) och att städerna för vissa verksamheter (främst skolväsen) fick lägre statsbidrag än köpingar och landskommuner. Av rent finansiella skäl avstod därför många större köpingar från att bli städer — däribland Rovaniemi, säte för landshövdingen i Lapplands län. Sedan lagen ändrats så, att nya städers rättsliga ställning förblir ungefär densamma som köpingarnas, har under de sista sex åren 11 köpingar begärt och fått stadsrättigheter (s. k. nya städer).

Det anförda är ett intressant exempel på hur staten endast genom ut- formningen av några stadganden angående kostnadsfördelningen kan kom- ma att påverka kommunal utveckling.

Landskommunerna i Finland är förhållandevis stora, men särskilt i kust- banden finns det också många alltför små. Nyligen har en statlig kommitté (”småkommunskommittén”) framlagt ett förslag om sammanläggning av småkommuner till enheter om minst 4000 invånare och därutöver sam- manförande av kommuner i block om minst 8 000 invånare. Dessa block — ”framtidens kommuner” — föreslås bli obligatoriska. Modellen "synes vara hämtad från Sverige. Mot det avgivna betänkandet har riktats viss kritik, och det kan därför inte tas för givet att lösningen av småkommunproblemet sker helt efter de linjer, som kommittén uppdragit.

Kommunens beslutande organ är i Finland (liksom i Sverige) fullmäk- tige. Antalet ledamöter varierar efter folkmängden enligt skalan 13—77. Valen är proportionella och mandattiden fyra år, samma som i riksdagen. I motsats till i Sverige utses i Finland suppleanter till fullmäktige. Å andra sidan upprätthålles krav om närvaro av minst % av fullmäktige för be— slutförhet. För beslut av större ekonomisk räckvidd krävs dessutom kvali- ficerad (2/3) majoritet, något som i Sverige avskaffades 1948. _

Det centrala ledande organet är på landet ”kommunalstyrelsen” och i stad ”stadsstyrelsen”. Styrelsemedlemmarna utses för två respektive ett år i sänder. Av särskilt intresse är det sätt, på vilket man reglerat ordförande- posten i kommunens ledande organ. I städerna infördes för några årtionden sedan ett system, enligt vilket den för obestämd tid utsedde chefstjänste- mannen i kommunen, ”stadsdirektören” inträder som ordförande i stads- styrclsen. Detta s. k. "stadsdirektörssystem” har ansetts medföra så stora

fördelar i städerna, att man även för landskommunerna öppnat möjligheten att tillämpa det (från 1948). För närvarande har omkring 130 av de större landskommunerna övergått till denna ordning (motsvarande drygt 25 %), och antalet ökar varje år. I kommuner, som ej har ”kommunaldirektör”, väljes ordföranden bland förtroendemännen på 4 är (liksom i Sverige).

Jämfört med övriga länder i Norden har i Finland kommunens ledande organ utan tvekan den starkaste ställningen. Särskilt markeras detta i för- hållande till andra kommunala nämnder. I varje nämnd som upprättas skall kommunalstyrelsen (respektive stadsstyrelsen) vara företrädd genom sin ordförande eller annan ledamot. Genom denna anordning får styrelsen omedelbar inblick i övriga nämnders verksamhet och planer och kan på- verka dessa, om den skulle anse det påkallat med hänsyn till kommunens ekonomi.

Kommunalstyrelsen (respektive stadsstyrelsen) i Finland har vidare ut- rustats med befogenhet att vägra verkställigheten av sådana fullmäktige- beslut, som den anser vara olagliga. Styrelsen fungerar med andra ord som första instans i det system som uppbyggts för kontroll över kommunerna. Om styrelse och fullmäktige i en sådan fråga skulle vara av olika mening, går saken till länsstyrelsen för avgörande.

Länsstyrelserna fungerar i Finland som allmänt tillsynsorgan över kom- munerna. De har därvid betydande befogenheter, bl. a. möjligheten att före- lägga viten för tredskande kommuner.

Allmänna besvärsmyndigheter är länsstyrelser och högsta förvaltnings- domstolen. Vid länsstyrelserna finns (sedan 1955) särskilda förvaltnings- domstolar, länsrätterna, för avgörande av bl. a. kommunala besvärsärenden.

Som underställningsorgan fungerar främst länsstyrelserna och ministeriet för inrikesärendena samt vissa andra ministerier och några ämbetsverk (t. ex. medicinalstyrelsen och Skolstyrelsen).

Mellankommunal samverkan och förslag om landskapssjiilvstyrelse

I själva grundlagen antyds förekomsten av självstyrelsesamfund i större områden än primärkommunerna. I 5 51, kommunparagrafen, heter det: ”Genom lag bestämmes ock på vad sätt och i vilken omfattning medborger- lig självstyrelse skall tillämpas å större förvaltningsområden än kommu- nerna.” Trots detta grundlagsstadgande har det aldrig inrättats några så- dana självstyrelsesamfund av högre ordning. Med en regelbundenhet, som är påfallande, har dock framlagts förslag om motsvarigheter till de svenska, norska och danska regionkommunerna.

Senaste förslag till lösning av frågan framfördes 1963 av en statlig kom- mitté, den s. k. ”kommunala samarbetskommittén”. Dess förslag gick ut på införande av en landskapssjälvstyrelse med uppgifter att dra försorg om sjukhus, anstalter för psykiskt efterblivna, allmänna yrkesskolor och andra för områdets befolkning gemensamma förvaltningsärenden. Beslutande or-

gan i denna regionkommun borde vara landskapsfullmäktige, vars med- lemmar skulle utses för 4 år genom direkta val i samband med kommunal— valen. Fullmäktige skulle sammanträda två gånger om året. I övrigt skulle ledningen anförtros en av fullmäktige vald landskapsstyrelse, med en land- skapsdirektör som ledande tjänsteman. För täckande av landskapets ut- gifter skulle en särskild skatt införas.

Förslaget, som i många punkter erinrar om den svenska landstingsorga- nisationen, har tills vidare dock gjorts vilande. I stället har frågorna an- gående en radikal centralisering och koordinering av det obligatoriska kom- munalförbundssystemet samt förnyandet av länsförvaltningen nyligen blivit föremål för utredning.

Fördelningen av uppgifter på stat och kommun I Finland har — liksom i de andra nordiska länderna — den statliga och den kommunala förvaltningen allt mera närmats varandra. I princip skall kommunerna svara för uppgifter av lokal natur och staten för de riksom- fattande. Men samhällsutvecklingen har lett till, att det blivit svårare än förut att avgöra, om en uppgift skall betecknas som lokal eller anses vara av betydelse för hela riket.

I Finland har under senare år förekommit överföringar av uppgifter från stat till kommun och omvänt. Så har t. ex. taxering och upphörd av skatter nyligen överförts från kommunerna till staten, liksom arbetsförmedlingen och underhåll av lokala allmänna vägar. Å andra sidan har genom stats- myndigheternas beslut många kommunala förvaltningsuppgifter starkt ex- panderat eller gjorts mera krävande än förut. Staten tenderar i allt större utsträckning att stödja sig på kommunerna vid genomförandet av lokalbe- tonade åtgärder. Ett slags för stat och kommun gemensam lokalförvaltning synes fortlöpande få nya tillämpningsformer (såsom skatte- och prövnings— nämnder, arbetskraftskommissioner, pensionsnämnder och sjukförsäkrings- nämnder).

I den mån som allt flera uppgifter till sin natur blir mindre lokalt och mer riksbetonade, växer också kravet på att staten skall öka sin andel av kostnaderna. På grund av det ansträngda statsfinansiella läget har kommu- nerna i Finland dock ej kunnat räkna med någon mera betydande höjning av statsbidragen, såsom tablå ä 5. 144 över kommunernas relativa inkoms- ter visar.

Under den redovisade 5-årsperioden förekom, såsom synes, ganska mått- liga förskjutningar mellan de olika inkomstkällorna. Skatterna utgjorde dock mer eller jämnt hälften av inkomsterna. Liksom i Sverige är kommu- nalskatten i Finland proportionell, i motsats till den statliga inkomst— och förmögenhetsskatten, som är progressiv.

Statsbidragens andel hade 1963 stigit till 17 % av inkomsterna. De för- dela sig emellertid mycket ojämnt på olika kommuntyper. Medan lands-

Kommunernas inkomster 1958 och 1963

Föränd-

1958 1963 ringar

1958/63

% %

Skatter .................. 52 50 — 2 Statsbidrag ............... 15 17 + 2 Övriga ..................... 33 33 -— Tillhopa 100 100 —

i miljoner g. mark 168199 277 552 + 109 353

kommunerna kan täcka sina utgifter till inemot 30 % med statsbidrag, kan städerna endast göra det till 7 a 8 %. Statsbidragsgivningen har av denna anledning livligt kritiserats, i synnerhet från de missgynnade städerna, och man torde väl kunna vänta en mera rättvisande utformning av bestämmel- serna i framtiden.

Statsbidragen fördelade på olika förvaltningsområden 1963

Förvaltnings- _ 1 miljoner område g. mark I procent

1. Hälso- och sjukvård ............... 6 394 14 2. Socialvård .............................. 1 646 4 3. Skolväsen .............................. 29 645 64 1—3 ........................ ' ............... 37 685 82

4. Övriga .................................... 8 234 8 Tillhopa 45 919 100

Inemot % av statsbidragen går såsom synes till skolväsendet. Därnäst kommer hälso- och sjukvården med 14 %. En dryg andel därav avser de många och stora sjukhusanläggningar, som drives av kommunalförbunden (motsvarande de svenska landstingssjukhusen).

Skolväsen, hälso- och sjukvård samt socialvård utgör i här nämnd ord- ning själva kärnan i de finländska kommunernas verksamhet. De tre för- valtningsområdena svarar tillsammans för uppåt hälften av kommunernas totalkostnader, i varje fall när det gäller nettoutgifterna (se tablå s. 145).

Till den ekonomiska bilden bör slutligen kommunernas investeringar och upplåning. Kommunernas investeringar har mellan åren 1951 och 1958 stigit från 8,7 % till ca 12 % av alla bruttoinvesteringar i landet.

Av den offentliga upplåningen 1962 svarade kommunerna för inemot %. Staten och de statsägda inrättningarna folkpensionsanstalten och postspar— banken beviljade 31 % av lånen till kommunerna.

De upptagna lånen utgjorde endast 20 % av kommunernas kapitalutgif-

Kommunernas brullo- och nettoutgifler 1963

Bruttoutg. Nettoutg. i miljoner [procent i miljoner I procent g. mark g. mark

% % . Hälso- och sjukvård 28 218 10 18 600 13 . SOCialvård 32 314 12 23 876 17 . Skolväsen 60 229 22 27 956 20

120 761 44 70 432 50 . Övriga ................................. 156 870 56 68 860 50

Tillhopa 277 631 100 139 292

ter. Större delen, väl omkring 75 %, måste hopbringas genom beskattning. Den ekonomiska pressen på kommunerna är alltså betydande.

De kommunala valen

De kommunala valen i Finland sker numera vart 4:e år (tidigare, före 1955, vart 3:e år), omväxlande med dem till riksdagen. De allmänna rösträtts- villkoren är desamma som vid riksdagsval.

Valdeltagande 1950—1964

Diff. mellan

Kommuna. Riksdags. riksd.va1 o. la val val nårm. föreg.

kom.va1

%

1950 1951 + 11,6 1953 1954 + 8,5 1956 1958 + 8,8 1960 1962 + 10.] 1964

Deltagandet i de kommunala valen ligger såsom framgår av tablån genomgående 8 a 10 % lägre än vid riksdagsvalen. Röstningsfrekvensen är dock i stigande.

Allmänt kan sägas, att även de kommunala valen börjar anses signifika- tiva för den allmänpolitiska utvecklingen. De får mer och mer karaktären av generalmönstringar för de politiska partierna. Betecknande är den ökade vikt, som partistyrelserna och de centrala partibyråkratierna lägger vid propagandan inför kommunalvalen. Partierna har särskilda kommunal- program, av vilka flertalet är riksomfattande. Härigenom kommer också den diskussion, som anknyter till kommunalprogrammen, att få en riks- omfattande syftning och karaktär.

Kommunala förtroendeuppdrag synes även i Finland spela en stor roll för nominering vid riksdagsmannaval. En undersökning omfattande senaste valperiod visar, att ej mindre än 77 % av riksdagens ledamöter (154 av 200) innehaft eller fortfarande innehade kommunala förtroendeuppdrag. I nära % av fallen (46 av 154) rörde det sig om mycket kvalificerade upp- drag, nämligen ordförandeskap i fullmäktige eller kommunalstyrelse.

BILAGA 3

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Norge

av Arne Wåhlstrand

Allmänt om styrelseskicket och den statliga administrationen

Norges författning vilar på ”grunnloven” av 1814, näst regeringsformen i Sverige den äldsta av de skrivna författningarna i Europa. Den kan karak— teriseras som en konstitutionell monarki med ett demokratiskt, parlamenta- riskt styrelseskick.

Regeringen utnämnes av kungen med beaktande av partiställningen i folkrepresentationen, stortinget. Den skall enligt praxis avgå, om stortinget uttalar sitt misstroende mot den. Hos stortinget ligger maktens tyngdpunkt. Det är formellt sett suveränt och kan icke upplösas av kungen (regeringen) . Däremot kan stortinget bryta kungens veto i lagfrågor.

Stortinget utses direkt för fyra år i taget. Rösträtts- och valbarhetsålder är (sedan 1946) 21 år. Valkretsarna är 20, motsvarande indelningen i fylken. Vid fördelningen av mandaten mellan partierna tillämpas i princip samma proportionella valmetod som i Sverige (jämkad uddatalsmetod med 1,4 som första delningstal). Bostadsband förekommer inte längre vid stortingsval.

Då stortinget samlas första gången efter nyval, utser det en fjärdedel av sina medlemmar (38 av 150) att för mandatperioden utgöra lagting, medan de återstående tre fjärdedelarna (112) utgör odelsting. Denna uppdelning gäller dock endast vid behandling av lagfrågor. Övriga frågor handläggs av stortinget som helhet. Norge har med andra ord ett modifierat enkammar- system.

Statsförvaltningen i Norge är sedan länge uppbyggd efter departemental princip. Varje administrativt organ lyder under ett departement, med ett politiskt ansvarigt statsråd som högste administrativ chef. Under senare tid har emellertid en stor del av de egentliga förvaltningsuppgifterna överförts till under departementet fristående administrativa organ, de s. k. direkto- raten. De står under ledning av ämbetsmän, icke av politiker, och har en relativt självständig ställning. De erinrar i vissa avseenden om de svenska ämbetsverken.

Den statliga lokalförvaltningens viktigaste organ är sedan gammalt fylkesmännen, ledare för de 20 fylken vari landet är indelat (motsvarande de svenska länen). Under senare tid har vissa, mera speciella förvaltnings- uppgifter i växande grad överlämnats till lokala organ för olika central-

myndigheter, som t. ex. inom vägväsen, arbetsförmedling och hamnväsen.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är fylkesmannens ställning som statsmaktens företrädare gentemot kommunerna, varom mera i det följande.

Lagstiftningen om kommunerna och dess framväxt I motsats till övriga länder i Norden saknar Norges grunnlov varje stadgande om kommunal självstyrelse.

Under äldre tid — före 1800-ta1et förekom menighetsstyrelse, värd namnet, knappast i Norge. Sammanlänkat med Danmark rådde i Norge samma kungliga envälde som i detta land. Lokala angelägenheter omhän- derhades av kungens ämbetsmän, främst amtmän och fogdar. Endast i stä- derna fanns vissa, svagt utvecklade organ för medborgarstyre.

Tillkomsten av grunnloven 1814 förändrade läget helt. Folket fick rätt att ta del i rikets styrelse, och mycket snart restes kravet om samma fria folkstyre ute i bygderna och i städerna. Efter en seg maktkamp, framför allt gällande statens tillsynsbefogenheter, kom 1837 ”formannskapslovene”, vilka lade grunden till den kommunala självstyrelsen i Norge. Genom ”representantskap” och av dessa i sin tur valda ”formannskap” gavs bor- garna i ”byene” och landsbefolkningen i ”herredene” rätt att själva he- stämma över egna angelägenheter. För att utjämna bördorna på de i all- mänhet ekonomiskt svaga landskommunerna inrättades samtidigt en ”amtskommun” (efter 1918 ”fylkeskommun”), med amtmannen (efter 1918 ”fylkesmannen”) som ledare i kretsen av företrädare för respektive ”her- redskommuner”. Överensstämmelsen med amtsrådet i Danmark, med dess för sognekommunerne ekonomiskt utjämnande uppgifter, är påfallande.

Den lagstiftning, som här skisserats, bestod efter lättare revisioner (1921 och 1938) praktiskt taget oförändrad till 1954. Då fick Norge —— efter möns- ter från Finland och Sverige en gemensam lag för lands- och stadskom- muner, ”lov om styret i kommunene”. Därefter har ännu en principiell nyhet införts: även städerna har inlemmats i fylkeskommunen. Det skedde med ingången av år 1964 genom ikraftträdandet av ”lov om fylkeskommu- ner” av 1961. Vid sidan av dessa egentliga kommunallagar finns i Norge liksom i de andra nordiska länderna —- en rad speciallagar, vilka närmare reglerar de många uppgifter som staten anförtrott eller ålagt kommunerna. Framför allt gäller detta socialvård i olika former, skolväsen, byggnads- och brandväsen, omgivningshygien, vägar, hamnar osv.

Olika kommuntyper, deras organisation och uppgifter Kommuntyperna i Norge är, liksom i Danmark och Sverige, tre: ”bykom- muner”, ”herredskommuner” och ”fylkeskommuner”. De sistnämnda på- kallar i detta sammanhang speciellt intresse och ägnas därför särskild upp- märksamhet.

Bykommunene och herredskommunene är f. n. (1965) till antalet 47 res- pektive 419, eller tillhopa 466. Under de senaste åren har sammanslagning- ar av smärre kommuner systematiskt genomförts, och efter kriget torde antalet primärkommuner nedbringats med väl en tredjedel.

Det beslutande organet i lands- och stadskommuner heter numera ”kom- munestyret”; dock används ännu ofta de äldre beteckningarna ”herred- styre" respektive ”bystyre”. Antalet medlemmar i styret skall vara 13—85 och alltid udda. Mandattiden är 4 är, samma som i riksrepresentationen. Kommunestyret utövar beskattningsrätten inom kommunen, fastställer års- budgeten och förrättar erforderliga val till utskott och nämnder.

Med stöd av lag kan kommunestyret genom särskilt beslut delegera myndighet och uppgifter till ”formannskapet”. Det förekommer i stor ut- sträckning, i synnerhet i städerna, där man kan säga att tyngdpunkten i den kommunala förvaltningen förskjutits från kommunestyret till förmann- skapet. Formannskapet skall i princip utgöra 14 av kommunestyrets med- lemmar, och det utses bland dessa i början av varje mandatperiod. Båda organen har gemensam ordförande, ”ordföreren”, som därmed får ett stort inflytande på frågornas handläggning.

I större kommuner (över 10000 inv.) skall ”rådmann” anställas, en kommunal chefstjänsteman med betydande självständiga befogenheter. Rådmann har bl. a. rätt och skyldighet att upprätta förslag till budget, han har "anvisningsmyndigheten” inom kommunen och kan över huvud taget karakteriseras som kommunens ekonomiske rådgivare. Vid uppsägelse kan rådmann bringa saken inför kommunaldepartementet för prövning och av- görande, en regel ägnad att stärka hans ställning som oberoende administra- tionschef.

Kommunerna i Norge har en mycket vidsträckt kompetens, sannolikt vi- dare än i något annat av de nordiska länderna. Å andra sidan är uppsikten från statens sida mer ingående och detaljerad än annorstädes i Norden. Tillsynen är i första hand anförtrodd fylkesmannen, i andra hand departe- ment, regeringen eller ”kongen”.

Fylkesmannen övar en allmän formell kontroll av kommunala beslut, i det att avskrifter därav kontinuerligt skall insändas till fylkeskontoret för granskning. Konstateras därvid att ett beslut på något sätt är olagligt, skall fylkesmannen förklara det ”ugyldig”. Inom viss tid (6 veckor) kan kommun dock söka ändring genom klagan hos kongen. I praktiken utnytt- jas denna möjlighet mycket sällan. Är fallet tveksamt, samråder nämligen fylkesmannen som regel med departementet, innan han tar ställning till beslutet. Blir kommunen underrättad härom, böjer den sig vanligen för fylkesmannens resolution.

För beslut om lån och borgen samt större fastighetsaffärer kräves det i Norge — liksom i övriga nordiska länder -— godkännande av regeringen.

I vissa fall, såsom ifråga om reglementen, räcker det med fastställelse av fylkesmannen.

Fylkeskommunen har, som ovan antytts, nyligen undergått en genom- gripande förändring. Norge har 20 fylket (län), 18 land- och 2 byfylker (Oslo och Bergen). Var och en av de 18 landfylkene bildar en fylkeskom- mun. Tidigare omfattade fylkeskommunen endast herredene inom fylket, men fr.o.m. den 1 januari 1964 inlemmades även städerna i fylkeskom- munen.

Införlivningen av städerna medförde betydande reformer i fylkeskom- munens organisation. Ursprungligen kunde denna med visst fog uppfattas som ett kommunalförbund av herredskommunene inom fylket, med upp- gift att på olika sätt utjämna bördor, som kändes tryckande för de ekono- miskt sett svaga landskommunerna. Det beslutande organet i denna eko- nomiska gemenskap var ”fylkestinget”, som bestod av samtliga ”ordförer" i fylkets herredskommuner under fylkesmannens självskrivna ledning. Grunden för denna representation var inte demokratiskt tillfredsställande. En mycket liten landskommun hade i princip samma inflytande (en röst) som en till invånarantal mångfalt större. För sitt inträde i fylkeskommu— nen krävde städerna en annan grund för representationen, en ordning som toge rimlig häsyn till befolkingstalet. Annars kunde de relativt fåtaliga stä— derna riskera att bli helt överflyglade av de många men små landskommu- nerna.

Kompromissen blev, att medlemskommun får utse en representant i fyl- kestinget för varje påbörjat invånarantal av 6 000. I intet fall skall dock en kommun få välja flera än 1/3 av ledamöterna i fylkestinget. Härigenom ansåg man sig ha ”vingklippt” de större städerna. Valet av ledamöter i fylkestinget förrättas av respektive kommunestyre bland dess medlemmar, och mandattiden är liksom i primärkommunen 4 år.

Fylkestinget sammanträder ordinärt en gång om året (liksom landstinget i Sverige). Det fastställer då fylkeskommunens budget, bestämmer fylkes- skatten m. m. Fylkestinget utser även för en tid av 4 är medlemmar i ”fylkes- utvalget” och andra styrelser och nämnder, som kan erfordras för verksam- heten. Liksom ifråga om primärkommunernas formannskap skall antalet medlemmar i fylkesutvalget vara i princip % av representationens. Fylkes- utvalget (närmast motsvarande landstingets förvaltningsutskott i Sverige) sammanträder ganska regelbundet, kanske en gång i månaden, och utgör kärnan i den fylkeskommunala förvaltningen.

Ursprungligen var fylkesmannen (liksom amtmannen i Danmark) själv— skriven ordförande i såväl fylkesting som fylkesutvalg. Efter en reform 1921 utsåg tinget dock själv ordförande bland sina medlemmar. Enligt den nya ordningen (fr.o.m. 1 januari 1964) skall —— i överensstämmelse med förhållandet i primärkommunerna ordföranden vara gemensam för

”ting” och ”utvalg”. Det innebär, att fylkesmannen inte längre har säte i fylkesutvalget. Han har i egenskap av statens representant inom region- kommunen steg för steg trängts undan till förmån för den främste bland de förtroendevalda — en utveckling som erinrar om den inom landstingen i Sverige.

Ännu har dock fylkesmannen kvar betydelsefulla funktioner inom den fylkeskommunala förvaltningen. Han är alltjämt fylkeskommunens rätts- lige företrädare och har ”anvisningsmyndigheten” inom densamma. Han skall vidare ansvara för att ärenden, som behandlas av fylkesting og fylkes- utvalg, är ”forsvarlig forberedt”, han skall avge förslag till budget och till fylkesskatt och skall överhuvud ”före tilsyn med fylkeskommunens hele forvaltning”.

Enligt utsago ägnar en fylkesman ungefär hälften av sin tjänstetid åt fylkeskommunala uppgifter. Den andra hälften ägnar han åt statliga. För denna omfattande och olikartade verksamhet har fylkesmannen till biträde sitt kontor, ”fylkeskontoret”, vars tjänstemän handlägger dels fylkeskom— munala, dels statligt-lokala ärenden. I sistnämnda hänseende erinrar för- hållandena om amtskontoren i Danmark.

Fylkesmannens ställning inom fylkeskommunen är f.n. under ompröv- ning. Det har hävdats — bl. a. i en utredning 1963 av ”statens rasjonalise» ringsdirektorat" att fylkesmannens dubbelställning å ena sidan som statens högsta lokala företrädare och å andra sidan som fylkeskommunens administrative ledare i längden måste föra till en ohållbar situation. Fyl- kesmannen borde i första hand koncentrera sig på att tillvarataga statens intressen inom fylket. Med samhällets ökade behov av planering kommer framhåller man —— de statliga åtgärderna att kräva mer av initiativ och samordning. Fylkesmannens tid borde i större utsträckning ägnas koordi- nerande uppgifter. Som ett led i detta koordineringsarbete borde under fylkesmannens ledning etableras ”fylkesråd”, bestående bl.a. av ledande tjänstemän inom den statligt-lokala administrationen, såsom ”vegsjefen” och ”skoledirektören” inom fylket, ”fylkeslegen”, "fylkeslandbrukssjefen”, ”fylkesarbeidssjefen” m.fl. Fylkesmannens ”utbyggings- og planlaeggings- kontor” borde vara sekretariat till detta fylkesråd.

Även fylkeskommunen borde — menar man —— med växande uppgifter ha rätt att kräva mera av sin administrative ledare, än man nu kan göra av den strängt upptagne fylkesmannen. Naturligt vore, att fylkeskommunen fick en egen ledande tjänsteman en ”fylkesrådmann” efter mönster från de större primärkommunerna. Denne kvalificerade tjänsteman skulle från fylkesmannen övertaga dennes rent fylkeskommunala uppgifter.

En sådan lösning stode även i god överensstämmelse med principen, att den som bär det ekonomiska ansvaret för en verksamhet också bör förestå administrationen. Ytterligare ett argument av principiell natur är förvalt- ningsregeln, att den som svarar för den förberedande behandlingen av ett

ärende icke samtidigt bör fungera som kontrollinstans eller underställnings- myndighet.

Det torde inte vara orealistiskt att i framtiden räkna med en fylkeskom- munal reform i den riktning, som här antytts. Genomföres denna, skulle fylkesmannen i princip få samma ställning till fylkeskommunen, som han nu har till primärkommunerna inom fylket, dvs. kontrollerande och sank- tionerande.

Fördelningen av uppgifter på stat och kommun

Kommunernas möjligheter att ta sig an olika uppgifter är i Norge mycket stora. Den kommunala kompetensen är, brukar man säga, endast ”negativt begrenset”. Kommunerna har också i stor utsträckning begagnat dessa möj- ligheter. Utöver traditionella förvaltningsuppgifter har de på sina håll tagit upp en omfattande ekonomisk verksamhet. Många kommuner driver så- lunda kraftverk, biografer, båtlinjer och andra transportföretag. Om verk- samhetsområdet för kommunerna alltså är förhållandevis vidsträckt, har dock staten genom sin ”approbationsmyndighet” möjligheter att ingripa reglerande. Förutsätter det kommunala initiativet län, kan regeringen ge— nom sin vägran att medgiva lånet hindra en kommun från att ta sig an en sak, som enligt statsadministrationens uppfattning faller utanför kommu- nens naturliga befogenhetsområde.

Nämnas må i detta sammanhang, att i början av detta år (1965) en stat- lig kommitté tillsatts med uppdrag att utreda funktions- och utgiftsfördel- ningen mellan staten och kommunerna (såväl primär- som sekundärkom- muner).

.Ser man till utgifterna hos den offentliga förvaltningen, finner man att den kommunala sektorn under senare år visat en starkare expansion än den statliga. År 1962 hade staten och kommunerna ungefär lika stor andel i efterfrågan på varor och tjänster, men två år senare (1964) hade kommu- nerna icke oväsentligt ökat sin andel. Tendensen är påtaglig och framgår tydligt av nedanstående tablå, där efterfrågan inom den offentliga förvalt- ningen ställts i relation till bruttonationalprodukten.

Den offentliga förvaltningens nelloköp av varor och Ijänster i procent av brullonalionalproduklen

Ökning 1962 1963 1964 1962/64 % % % % Stats- och trygdeförvalt. ningen .............................. 7,5 7,7 7,7 + 0,2 Kommunalförvaltningen ......... 7.5 8,1 8,3 + 0,8 Tillhopa 15,0 15,8 16,0 + 1,0

Hur har då denna ökade aktivitet från kommunernas sida finansierats? Har det kommunala skatteuttaget relativt sett ökat eller —- om så ej är fallet —— har överföringarna från staten gjort det? Efterföljande tablå över kommunernas intäkter 1961—1965 ger svaret på den ställda frågan.

Kommunernas intäkter 1961 och 1965

Föränd. 1961 1965 ringar 1961/65 % (70 % Skatter .................. 66 63 3 Statsbidrag ............ 17 20 + 3 Övriga .................. 17 17 Tillhopa 100 100 1 miljoner n. kronor ............ 4 301 6 258 + 1 957

Relativt sett har de kommunala skatterna minskat, ehuru de fortfarande utgör huvudparten av kommunernas intäkter (över 60 %). En av orsa- kerna till minskningen torde vara, att flertalet kommuner nått den maximi- procent av uttaget, som skattelagen tillåter (f. n. högst 19 %). Den kom- munala beskattningen baserar sig väsentligen (till 95 %) på inkomster och förmögenheter och i mycket liten utsträckning på fast egendom.

Det totala uttaget av skatter och obligatoriska avgifter i landet framgår av följande tablå, som även visar utvecklingen under de sista tio åren.

Skatter och trygdepremier till stat och kommuner 1954—1965 i procent av bruttonationalprodukten

1954 1958 1962 1965 '70 % % 0/0 Statsskatter ....................... 15,9 17,2 16,6 17,9 (direkta) ....................... (4,4) (5,1) (4,3) (4,8) (indirekta) ....................... (11,5) (12,1) (12,3) (13,1) Trygdc- och pensionspremier .. . 3,1 4,2 5,9 6,4 Kommunalskatter .................. 7,0 7,7 7,9 7,6 Tillhopa 26,0 29,1 30,4 31,9

De kommunala skatterna utgör såsom synes ungefär % av det samlade uttaget av skatter och socialförsäkringsavgifter. Tablån visar även den relativa tillbakagång av kommunalskatterna de senaste åren, som tidigare omnämnts.

Om de kommunala skatterna sålunda relativt minskat, har istället stats- bidragen till kommunerna ökat i betydelse. Statsbidragen i Norge är i hu- vudsak ändamålsbestämda. Endast en mindre del (ca 10 %) utgår i form av ett allmänt skatteutjämningsbidrag, som efterföljande tabell visar.

I miljoner 11. kronor I procent % Vägar .................. 73 6 Hälso. 0. sjukvård . 99 9 Skolväsen . 666 59 Övrigt .............. . 181 16 Skatteutjämnings. bidrag ............... 110 10 Tillhopa 1 129 100 Överföringarna från staten går som tablån visar väsentligen till skolväsendet (ca 60 %). Inom övriga sektorer av det kommunala verk- samhetsområdet spelar de relativt sett en mindre roll. Ungefär 90 % av statsbidragen har karaktären av driftsbidrag, medan resten gäller bidrag till investeringar.

Den kommunala andelen av de offentliga investeringarna är något större än den statliga, vilket framgår av följande tablå över investeringarna 1963.

De offentliga investeringarna 1963

[ procent av I miljoner I t den totala in. 11. kronor procen vesteringen i landet % % Staten ............... 2 304 48 20 Kommunerna ca 2 500 52 21 Tillhopa 4 804 100 41

Till fullständigande av bilden av kommunernas ekonomiska verksamhet må till sist nämnas, att av den offentliga upplåningen vid ingången av år 1963 svarade kommunerna för en tredjedel.

Fylkeskommunens ekonomiska förhållanden är så speciella och av så stort intresse i detta sammanhang, att de här skall ägnas en mer utförlig framställning.

Tidigare har nämnts, att fylkeskommunen ursprungligen tillkommit för att fördela och utjämna de ekonomiska bördor, som kom att läggas på de relativt svaga herredskommunerna inom fylket. Det föll sig naturligt, att herredskommunerna för detta gemensamma syfte överförde en del av sina inkomster till fylkeskommunen. I själva verket utgjorde dessa överföringar (kommunernas s.k. ”repartisjonsskatter”) fylkeskommunens enda egent- liga intäkter. Sedan städerna uppgått i fylkeskommunen (fr.o.m. 1964),

lämnar även dessa motsvarande bidrag. ”Fylkesskatten”, som dessa bidrag numera kallas, uttages efter en regel, där hänsyn tages dels till respektive kommuns relativa andel av den samlade förmögenheten hos fylkets kommu- ner enligt senaste taxering (2/10 av uttaget) , dels till andelen av de budgete- rade intäkterna vid näst sista och sista taxeringen (3110 resp. 5/10 av det samlade uttaget).

Av primärkommunernas budgeterade nettoutgifter 1965 utgjorde fylkes- skatten genomsnittligen 23 %. För fylkeskommunerna å andra sidan mot- svarade dessa fylkesskatter 97 % av intäkterna.

Följande sammanställning av fylkeskommunernas utgifter under de se- naste åren ger en föreställning om den verksamhet, som de norska region- kommunerna bedriver.

Fylkeskommunernas brutto- (och netto-)utgifter i procent av samtliga driftsutgifter 1963—1965

1968 1964 1965

brutto (netto) brutto (netto) brutto (netto) % % % % % % 1. Skolväsen ............... 19 (22) 28 (26) 31 (28) 2. Hälso. och sjukvård 35 (34) 31 (32) 29 (33) 3. Vägväsen .................. 26 (25) 24 (26) 24 (21) 1—3 80 (81) 83 (84) 84 (82) 4. Övrigt ..................... 20 (19) 17 (16) 16 (18) Tillhopa 100 (100) 100 (100) 100 (100)

Tablån visar, att skolväsen, hälso- och sjukvård —— fylkeskommunens tre huvuduppgifter —— tillsammans svarar för över 80 % av utgifterna och att deras andel tydligen är i stigande.

Bland nettoutgifterna är det hälso- och sjukvården, som f. n. tynger fyl- keskommunerna mest. De sjukhusavgifter, som ”trygde”-kassorna betalar (s. k. ”kurpenger”), kompenserar inte ens lönekostnaderna vid sjukhusen. Härtill kommer att i många fylken pågår en intensiv utbyggnad av sjukhus, som endast till en ringa del kan finansieras genom avsättningar på drifts- budgeten. Genomsnittligen tar ”helsevern”-utgifterna 33 % av den upp- burna fylkesskatten (1965).

Ser man däremot till bruttoutgifterna, är det skolorna som har den störs- ta andelen (31 % år 1965). Dessa utgifter verkar också f. 11. att stiga mest. Det beror bl. a. därpå, att fylkeskommunerna vid inlemmandet av städerna av dessa fått övertaga ansvaret för vissa skolformer, såsom yrkesskolor, tekniska skolor och andra ”videregående skoler” samt i viss utsträckning även gymnasier.

Vägutgifterna, slutligen, visar för fylkeskommunerna en relativt sett vi- kande tendens. Anledningen är, att staten dels ökat sitt bidrag till vägkost-

naderna, dels även genom en omfördelning övertagit ansvaret för betydande vägsträckningar.

Allmänt kan sägas, att de nyligen reformerade regionkommunerna i Norge står inför en utveckling av stor betydelse för hela samhällsekonomin. De fylkeskommunala uppgifterna torde icke blott bli flera utan även mera omfattande i framtiden.

De kommunala valen

Bestämmelserna om valbarhet och rösträtt vid val till stortinget och kom- munala representationer finns dels i ”grunnloven” och dels i speciella ”lover" om stortingsval och kommunalval. I en rad stadganden är de båda lagarna likalydande, såsom ifråga om röstlängden, valnämndens organi- sation, röstavgivningen och sammanräkningen. Men i några punkter före- kommer icke oväsentliga avvikelser, t. ex. när det gäller valmetod, valsedlar och kumulering av kandidatnamn.

Val till stortinget och till kommunala styrelser sker regelbundet varannan gång och alltid på udda år. Sålunda har det varit stortingsval 1953, 1957 och 1961 samt kommunalval 1951, 1955, 1959 och 1963. Mandatperioden är i båda fallen 4 år.

För rösträtt vid kommunala val krävs, att man är norsk medborgare, fyllt 21 år senast på valdagen, har ”bopel” inom kommunen och vistats inom landet i fem år.

Deltagandet i de kommunala valen låg under hela 1950-talet mer än 6 % under det vid stortingsvalen, såsom framgår av nedanstående tablå.

Valdeltagande 1949—1963

Differens mel. Kommuna. Slortings. lan stortings— Valår la val val val 0. närm. föreg. kom.va1 70 70 % 1949 82,0 1951 72.7 1953 79,3 + 6,6 1955 71,5 1957 78,3 + 6,8 1959 72,9 1961 79,1 + (3,2 1963 81,0

Vid det senaste kommunala valet, 1963, steg dock röstfrekvensen till 81 %, det största valdeltagande som noterats vid kommunala val i Norge. Denna anmärkningsvärt starka stegring bör sannolikt tillskrivas den speci- ella inrikespolitiska situation, som rådde under valåret (Kings Bay-affä- ren). Regeringsskiftena omedelbart före och efter valet utlöste stor aktivi- tet hos alla de politiska partierna, vilket i sin tur stimulerade väljarna.

Förhållandet synes bekräfta en undersökning om norska val, där man på- visat ett genomgående högre deltagande i val, om de politiska partierna blir engagerade i valrörelsen.

Som regel uppträder de politiska partierna i Norge vid kommunalval. Valet blir i sådant fall en uppgörelse mellan partierna, varvid proportionell valmetod tillämpas, s.k. ”forholdstallsvalg”. Om endast en lista anmäles till valet, förrättas det däremot som majoritetsval (”flertallsvalg”). Denna valmetod gäller endast vid kommunalval, men icke vid val till stortinget. Vid valet 1963 förekom ”flertallsvalg” i 10 kommuner (mot 13 vid valet 1959). Samtliga kommuner var mycket små, och av allt att döma blir denna form av val alltmera sällsynt.

Däremot är det inte ovanligt, att man på sina håll uppställer ”opolitiska” listor vid sidan av partiernas. De kan ha karaktären av ”felleslister” eller avsedda att främja rent lokala intressen (t. ex. gränsbygder i en samman— slagningskommun). Totalt samlade de opolitiska listorna 4,7 % av de av— givna rösterna i landet (mot 6,6 % 1959). I förhållande till sin blygsamma röstandel gav de emellertid en god utdelning. Över 10 % av kommunrepre- sentanterna invaldes på opolitiska listor 1963.

Av särskilt intresse är den ordning vid kommunalval i Norge, som tillåter ett kandidatnamn att uppföras två, tre eller rentav fyra gånger på en val- sedel (s. k. ”kumulasjon”). Om ett parti vill säkra valet av en bestämd kan- didat men befarar organiserade strykningar från väljarnas sida, kan nam- net garderas genom att uppföras två eller tre gånger på partiets officiella valsedel. Sådan ”kumulasjon” från partiernas sida är ganska vanlig. F ram- för allt tillämpas systemet, när det gäller någon kandidat, som partiet se- nare avser att lansera till någon ledande post i kommunalstyrelsen, t. ex. som ”ordförer”.

Även den enskilde väljaren har vid kommunalval en viss rätt till "ku— mulasjon” på sin valsedel. Är en kandidat på en officiell lista redan upp- förd två eller tre gånger, kan väljaren stödja honom ytterligare genom att uppföra hans namn ännu en gång på vallistan, samtidigt som han stryker ett annat för honom mindre önskvärt namn. Ett namn, som icke förut finns på en officiell valsedel, kan väljaren uppföra två gånger på listan (efter att ha strukit två andra namn). ”Kumulasjon” från väljarnas sida är inte ovanlig och kan ha mycket olika bevekelsegrunder. Ett skäl kan vara, att en väljare personligen ogillar en viss kandidat och av denna anled- ning stryker honom från listan och samtidigt bereder plats för någon annan. I mindre landskommuner synes understundom rent geografiska intressen diktera kumuleringen.

Allmänt torde kunna sägas, att ”kumulasjon” tillämpas oftare i lands- kommuner än i städerna. I högindustrialiserade kommuner och i städer avtar denna påtagligt. Minst vanlig synes den vara inom de socialistiska partierna.

Kommunalval och stortingsval har, trots många överensstämmelser, sina olika typdrag. Kommunalvalen lämnar mer utrymme för personval, genom rätten till "kumulasjon”. Stortingsvalen har mera karaktär av partival.

I stortingsvalet spelar det kommunala förtroendeuppdraget en betydande roll. Enligt en undersökning på statsvetenskaplig bas (Henry Valen vid Instituttet for samfunnsforskning i Oslo) finns ett klart samband mellan stortingskandidaternas placering på valsedlarna och kommunala engage- mang i mer eller mindre framskjuten ställning.

Av dem, som nominerades vid stortingsvalet 1957, var omkring 60 % medlemmar av by- eller herredsstyren och ungefär 1)./1, var ”ordförer” eller ”varaordförer”. Av de slutligen valda stortingsmännen var det endast 11 %, som icke var medlemmar av något kommunestyre.

I Norge synes det också kunna gå jämförelsevis bra att förena kommunala uppdrag med stortingsmannaskap (jämför motsatsen i Danmark). En av anledningarna härtill torde vara, att man i Norge har systemet med sup- pleanter (”varamenn”) i de kommunala representationerna. Under tider, då stortingsarbetet pågår som mest intensivt, kan den kommunala förtro- endemannen med säte i stortinget helt koncentrera sig på de rikspolitiska uppgifterna, medan hans ”vai-amann” i kommunestyret ägnar sig åt kom- munens angelägenheter.

BILAGA 4

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Nederländerna

av Per Langenfelt

Statsskick Konungariket Nederländerna är i administrativt hänseende indelat i elva provinser och 980 kommuner.

Styrelseskicket i den nederländska monarkin är parlamentariskt. Parla- mentet består av två kamrar, senaten och deputeradekammaren. Den poli— tiska tyngdpunkten ligger hos deputeradekammaren, som både formellt och reellt har större befogenheter än senaten. Alla förslag behandlas först i deputeradekammaren, som därefter översänder dem till senaten som i sin tur antingen kan antaga dem utan ändring eller förkasta dem. Det laginitiativ, som författningen tillerkänner båda kamrarna, lär i praxis enbart utövas av deputeradekammaren.

Senatens 75 ledamöter utses genom indirekta val av fullmäktige i de neder- ländska provinserna. Mandatperioden är sex år, och förnyelsen sker med hälften av ledamotsantalet vart tredje år.

Deputeradekammarens 150 ledamöter väljs i direkta val för en period av fyra år. Valen är proportionella.

Primärkommunerna Den primärkommunala organisationen, kompetensen och verksamheten reg- leras av en med stöd av konstitutionen utfärdad kommunallag från 1851. Lagen gör ingen skillnad på större och mindre kommuner eller olika kom- muntyper som städer och landskommuner, om man bortser från bestäm- melserna om antalet fullmäktigeledamöter och vissa organisatoriska sär- föreskrifter för de största städerna. Den största kommunen, Amsterdam, har 870000 inv., den minsta 280, men av landets 980 kommuner återfinnes huvudparten, ca 800, i storleksordningen 1 000—20 000 inv. lKompetensbestämmelsen i kommunallagen är liksom i Sverige utformad på det sättet att kommunerna dels har en allmän skyldighet att vårda sina angelägenheter dels även har skyldighet att utföra de uppgifter som ålagts dem genom speciallagstiftning. Enligt kommunallagen skall det i varje kommun finnas en fullmäktigeförsamling (gemeenteraad) med 7—45 leda- möter allt efter invånarantalet. Fullmäktigeförsamlingen är kommunens högsta organ och har som sådan befogenhet dels att utfärda lokala före-

skrifter t.ex. beträffande allmän ordning, hälsovård och byggnadsväsende, dels att fastställa kommunens budget och bestämma storleken av de kom- munala skatterna samt att taga upp lån, köpa eller sälja fast egendom, anställa kommunal personal osv. Medan fullmäktigeförsamlingen har att. uppdraga riktlinjerna för kommunens verksamhet ankommer verkställig— hetsbestyren på ett organ, Burgemeester en Wethouders, som består av borgmästaren och 2—6 ledamöter, utsedda av fullmäktige. Detta organs upp- gifter sammanfaller i allt väsentligt med den svenska drätselkammarens.

Dessutom skall i varje kommun finnas en borgmästare, som utses av regeringen för en tid av sex år efter förslag av vederbörande provins- kommissarie (närmaste svenska motsvarighet: landshövding). Borgmästaren är ordförande i fullmäktige där han icke har rösträtt —— liksom i Burge- meester en Wethouders där han däremot är röstberättigad. Borgmästaren är kommunens officielle och legale företrädare och samtidigt dess chefstjänste- man. Förutom dessa kommunala inslag i hans ämbete, vilka överväger, finns andra som samtidigt gör honom till statens representant i sin kommun. Detta tar sig bl. a. uttryck däri att han äger befogenhet att för en tid av 30 dagar uppskjuta verkställandet av ett fullmäktigebeslut eller ett beslut av Burgemeester en Wethouders om han finner det stridande mot lag eller det allmännas intressen. Ett dylikt handlande från borgmästarens sida lär dock höra till de absoluta undantagen.

Om kommunalfullmäktige skulle vanvårda kommunens angelägenheter kan parlamentet upplösa fullmäktigeförsamlingen och låta dess funktioner övertas av en speciellt utsedd administratör tills nyval kan ske. Detta har hänt i tre fall sedan 1851, men numera torde denna parlamentsbefogenhet närmast ha teoretiskt intresse.

Provinserna I var och en av de elva provinserna finns som ett mellanled mellan den centrala statsmakten och kommunerna en provinsstyrelse, som närmast kan beskrivas som en kombination av den svenska länsstyrelsen och landstinget. Provinsstyrelsens högsta organ är en fullmäktigeförsamling på 39—83 leda- möter, alltefter provinsens storlek. Provinsfullmäktiges kompetens är an- given i lagstiftningen på så sätt att de dels generellt har till uppgift att vårda sig om provinsens angelägenheter, dels skall ombesörja de uppgifter som statsmakterna genom speciallagstiftningen ålägger dem. Provinsfullmäktige har beskattningsrätt. Provinsstyrelsen är tillsynsmyndighet för kommunerna inom provinsen.

Den verkställande myndigheten i provinsen är ett förvaltningsutskott, som består av provinskommissarien jämte sex av provinsfullmäktige valda ledamöter.

Provinskommissarien tillsätts av regeringen för obestämd tid och av- lönas av staten. Som regel utses han bland personer ur den högre admini-

strativa karriären. Han är ordförande i fullmäktigeförsamlingen, där han har yttranderätt, och i förvaltningsutskottet, där han som ledamot har rösträtt. Förutom detta är han provinsstyrelsens chefstjänsteman och administrative ledare samt har i likhet med vad som nyss nämndes beträffande borgmästa- ren i kommunen också rätt att uppskjuta verkställigheten av provinsfull— mäktiges eller förvaltningsutskottets beslut under 30 dagar därest han anser beslutet stridande mot lag eller provinsens allmänna intresse. Till skillnad från borgmästaren är han emellertid skyldig att utföra åligganden i enlighet med särskilda instruktioner, som gives av regeringen. Han har också vissa uppgifter i sin egenskap av provinsens högste polischef, samt skyldighet att anmäla till »Raad van State» sådana kommunala beslut som är stridande mot lag eller förordning. I de större provinserna har provinskommissarien vanligen en mängd experter till sitt förfogande.

Kompetensfördelning mellan provins och kommun På primärkommunerna faller att handha bl.a. det obligatoriska skol- väsendet, tekniska skolor, vissa skolformer på gymnasienivå, förskolor, hälsovård, socialvård, åldringsvård, planväsen och bostadsförsörjning, brandförsvar m.m. Inom den »fria» sektorn av kompetensområdet åter- finnes i stort sett samma uppgifter som i Sverige, nämligen ansvaret för gas-, vatten- och elverk, kommunikationer, hamnar, flygfält, men även sjuk- hus och sparbanker. Det bör kanske nämnas att sjukhusen och den slutna sjukvården är en primärkommunernas uppgift i Nederländerna, som dock icke är så omfattande då ett mycket stort antal av sjukhusen drivs av olika slag av stiftelser, vanligen av benefik karaktär (t.ex. Röda Korset). En väsentlig del av provinsernas uppgifter sammanhänger med uppsikten över kommunerna, framför allt då ur kommunalrättslig, ekonomisk och råd- givande synpunkt. Härtill kommer viktiga uppgifter i fråga om väg- och brobyggande. Ytterligare tillkommer bl.a. vissa subsidiära uppgifter inom bostadsförsörjningen, skolväsendet, hälsovården och socialvården i de fall då den enskilda kommunens resurser inte förslår för dessa ändamål.

Statsuppsikten över kommuner och provinser Den kontroll, som statsmakterna utövar gentemot kommunerna och pro- vinserna, är stark. Kommunerna är skyldiga at låta provinsens för- valtningsutskott granska deras budgetbeslut, liksom alla lokala förord- ningar. Den prövning som därvid sker är såväl en laglighets- som ända- målsprövning. Detsamma gäller alla beslut om köp och försäljning av fast egendom, taxebestämmelser beträffande kommunala affärsföretag osv. När det gäller upptagande av län har kommunerna något friare händer och provinsens uppgift är här mer att granska om kommunen ifråga har sådan ekonomisk ställning att den kan betala räntor och amorteringar. Provins- styrelsens beslut kan överklagas hos regeringen. Ändringar i de kommunala skatteuttagen måste fastställas av regeringen.

Om kontrollen sålunda är stark över kommunerna är den om möjligt än mer ingående beträffande provinserna. Samma underställningsskyldighet som föreligger för kommun gentemot provins återfinnes för provinsen gent- emot inrikesdepartementet. I alla väsentliga frågor förekommer underhands- kontakter för att utröna hur den överordnade myndigheten ser på ett pro- jekt eller en anslagspost.

Den kommunala beskattningsrätten och ekonomin Den enskilda kommunens beskattningsrätt är i Nederländerna utomordent- ligt begränsad och saknar större kommunalekonomisk betydelse. De skatter, som kommunen själv kan bestämma om, utgöres av 1) vägskatt, som är av- sedd att i någon utsträckning täcka kommunens kostnader för anläggande och underhåll av gator och vägar, avloppsnät o. d., 2) en »förbättringsskatt», som syftar till att återge kommunen något av kostnaderna för förbättrings- arbeten av teknisk karaktär, vilka kommit att höja värdet på enskild egen- dom, samt vidare 3) nöjesskatt och 4) hundskatt samt 5) en brandskatt, som är ett bidrag till kommunens kostnader för hållande av brandskydd. Kom- munerna äger också rätt att inom vissa fastställda latituder uttaga fastig- hetsskatt på mark och byggnader. Marken åsätts ett värde med hänsyn till dess planmässiga utnyttjande och byggnaderna ett värde beroende på hyres- avkastning och beskaffenhet. Dessa sistnämnda skatter indrives av staten och tillställes kommunerna. Förutom beträffande den tydligen i alla länder traditionella hundskatten och den lika vanliga nöjesskatten består de kommunala beskattningsobjekten i Nederländerna huvudsakligen av fast egendom.

De ovan uppräknade skatterna utgör endast 10—15 % av inkomsterna i kommunernas budget. Huvudparten av kommunernas inkomster, 85—90 %, härrör från den s.k. Kommunfonden. Denna fond, som omhänderhas av staten, regleras genom en särskild lagstiftning, som har avgörande betydelse för det ekonomiska förhållandet stat—kommun. Fonden tillföres medel på så sätt att en viss del, f.n. 13 %, av så gott som samtliga skattemedel, som inflyter till staten (inkomstskatt, bolagsskatt, m. fl.) tillföres fonden. Staten fördelar fondens medel bland kommunerna efter samråd med ett kommunalt finansråd, vars medlemmar utses av det nederländska kommun- förbundet. Fördelningen sker efter tämligen invecklade regler men huvud- dragen är följande. Först ges ett allmänt bidrag, vars storlek bestämmes efter kommunens invånarantal och ytvidd, förekomsten av tätbebyggelse och kostnaderna för socialvården. Det belopp, som utgår .per invånare räknat ligger inom en skala från 48: 50—75: 00 Hfl.1 Detta allmänna bidrag kan höjas dels efter subjektiva grunder, t. ex. beträffande en kommun, som be- finner sig i ett svårt ekonomiskt läge, dels efter objektiva grunder för en

1 Hfl = 1:46 kr. i svenskt mynt.

grupp av kommuner, som på grund av vissa speciella kostnadskrävande uppgifter har särskilt höga utgifter och dels för alla kommuner i sådana fall då t. ex. en generell lönestegring skett eller då nya uppgifter lagts på kom- munerna. Vidare kan »skatteutjämningsbidrag» ges från fonden då kommu- nens egna skatteinkomster per inv. ligger under genomsnittet för landet. Detta sistnämnda bidrag förhindrar dock inte att en viss skillnad i standard beträffande tjänster kan föreligga mellan mindre och större kommuner.

Fonden ger även ändamålsbestämda bidrag till kommunernas kostnader för det obligatoriska skolväsendet samt för teknisk undervisning. Av andra statsmedel, skilda från fonden, utgår direkta statsbidrag för lärarlöner, kommunala gymnasier, polisväsendet, civilförsvaret, olika grenar av social- vården, bostadsbyggande, lokaliseringspolitik, beredskapsarbeten m. m.

Det bör anmärkas, att staten icke har ovillkorlig skyldighet att för varje år fördela fondens samtliga tillgångar. Statsmakterna kan begränsa den totala utdelningen av fondmedel av bl.a. konjunkturpolitiska skäl. För investe- ringar är de nederländska kommunerna hänvisade till län, som emellertid får upptagas först efter provinsens tillstånd.

För provinserna gäller likartade regler som för kommunerna. Provin- serna är i allt väsentligt beroende av bidrag från en s.k. Provinsfond, som omhänderhas av staten. Provinsens egen beskattningsrätt utgöres av en rätt att för egen räkning ta i anspråk en viss procentsats av den fastighetsskatt, som kommunen uttar. Som en sammanfattning av förhållandet mellan å ena sidan staten och å andra sidan provinserna och kommunerna i vad gäller ianspråktagandet av nationalinkomsten kan följande siffror lämnas, vilka hänför sig till budgetberäkningarna för åren 1962—1965, uttryckta i miljar- der Hfl.

År 1962 1963 1964 1965

Nationalinkomst ........................ 43 040 46 320 50 290 63 180 Statsskatter .............................. 10 941 11314 13 776 14 774 Kommunfonden ........................ 1 420 1 625 ( 1 749 1 943 Provinsfonden ........................... 88 109 116 Statsbidrag för speciella ändamål... 1 922 2 120 2 484 2 940 Kommunala skatter ..................... 294 340 350 370

De ändamålsbestämda statsbidragen fördelade sig på följande verksam- hetsgrenar:

Skolväsende .............................. 801 Polisväsende . . 269 Civilförsvar

Bostadsförsörjning 1 311 Socialväsende ....... 229 Vägar, trafikanläggningar . 222 Diverse uppgifter .............. . 103

De investeringar, som kommunerna gjort under de senaste åren framgår av följande översikt (milj. Hfl.).

År 1962 1963 1964 Verksamhetsgren Bostadsförsörjning .................................... 696 765 1 073 Vägar, gator, broar .................................... 362 423 569 Skolväsende ............................................. 187 216 302 El-, gas-, vattenanläggningar ........................ 215 251 369 Diverse ...................................................... 933 1 149 1 470 Totalt 2 393 2 804 3 783

De allmänna valen m. m.

Valdeltagandet är genomgående högt i Nederländerna i alla olika slag av val. Förklaringen är väsentligen att söka i en lagstadgad röstplikt med bötes- ansvar för valskolkare.

I 1959 och 1963 års val till deputeradekammaren var det genomsnittliga valdeltagandet ca 96 %. Motsvarande siffror för 1958 och 1962 års provins— fullmäktigeval var 94,2 resp. 93,5 % och för stads- och kommunalfullmäk- tigevalen 1958 och 1962 94,6 resp. 94,1 %.

De partier, som uppträder i deputeradekammarvalen, återfinnes tämligen genomgående också i provins- och kommunalvalen. Framför allt i de södra delarna av Nederländerna finns emellertid i en del mindre kommuner lokalt uppträdande partier. De speciella religiösa förhållandena i Nederländerna kan inverka i detta sammanhang. Omflyttningen av protestantisk arbetskraft från de norra delarna till de mer katolskt betonade södra delarna av landet torde sålunda ha bidragit till uppkomsten av en del lokala partier utan anknytning till rikspartierna. I 1962 års kommunalval avgavs sammanlagt 53,8 % av rösterna på olika partier med religiösa beteckningar.

Valkampanjerna i samtliga direkta val — valen till deputeradekammaren, provins- och kommunalfullmäktigevalen — förs numera i allt väsentligt på samma sätt, dvs. i huvudsak efter rikspolitiska linjer. Det hör till undan- tagen att någon speciell fråga med särskild anknytning till kommunen eller provinsen blir uppmärksammad i valdebatten. Partiledarna i rikspartierna uppträder i samtliga val i TV och radio.

Deputerade- kammaren (150 ledamöter)

Senaten (75 ledamöter)

Stads- eller kommunal-

fullmäktige .................. 9 35 Borgmästare ............... 7 Provinsfullmäktige 5

Av följande sammanställning framgår i vilken utsträckning ledamöterna av parlamentet innehar kommunala eller provinsiella förtroendeuppdrag.

Av de 9 ledamöterna i senaten, som samtidigt var stads- eller kommunal- fullmäktigeledamöter, var 4 också .provinsfullmäktigeledamöter. En var samtidigt ledamot av senaten, provinsfullmäktige och stadsfullmäktige.

Av ovanstående sammanställning framgår i vilken utsträckning ledamö- terna av parlamentet innehar kommunala eller provinsiella förtroende- uppdrag.

BILAGA 5

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Storbritannien

av Per Langenfelt

Statsskick

England har inte någon skriven författning. I stället är det »common law» — sedvanerätt — som reglerar Englands statsliv. Endast på vissa punkter griper skriven lag in. Det finns t. ex. ingen bestämmelse om att England är en monarki, men däremot en lagstiftning om tronföljden (Act of Settle- ment, år 1701).

Parlamentet består som bekant av överhuset (»House of Lords») och underhuset (>>House of Commons») . Av de omkring 900 ledamöterna i över- huset är det stora flertalet sådana som på grund av arvsrätt har säte där. De andra är utsedda för livstid.

Underhuset har 630 ledamöter, som väljs genom majoritetsval i enmans- valkretsar. Mandatperioden är maximalt fem år, men som regel upplöses underhuset innan mandatperioden utgått. Regeringen bestämmer tidpunk- ten för nyval. Den politiska makten utövas i praktiken av underhuset. över- huset har endast ett suspensivt veto.

Indelningsfrågor England och Wales är indelat i 60 »administrative counties» — grevskap —— som närmast motsvarar våra län eller landsting. De 82 största städerna »county boroughs» med minst 100 000 invånare är emellertid självständiga enheter och tillhör inte counties; de kan sägas motsvara de svenska lands- tingsfria städerna. Inom de oli-ka counties finns det 276 »municipal» eller »non-county boroughs», som tillhör counties och utgöres av medelstora städer. Vidare finns det 548 »urban districts», närmast en motsvarighet till våra köpingar, och »rural districts» — landskommuner — till ett antal av 474. Inom landskommunerna har man ytterligare en enhet, »parish», socken. I flertalet socknar är den representativa demokratin genomförd, men i de minsta —— socknar med mindre än 300 invånare — ligger beslutanderätten i kommunala angelägenheter fortfarande hos sockenstämman.

För Stor-London finns en särskild förvaltning med »Greater London Council» som regional självstyrelseenhet och med 32 »Greater London Boroughs» samt »The City of London» som primärkommunala enheter.

Om man bortser från förhållandena inom Stor-London området, där en indelningsreform nyligen genomförts, är .praktiskt taget alla kommun- gränser historiskt betingade och har förblivit i stort sett oförändrade sedan medeltiden. »Urban» och »rural districts» skapades visserligen genom »Local government Act, 1894» samtidigt som socknen i viss mån återupplivades, men gränserna följde dock tidigare existerande indelningar.

Det finns inte några regionala statsmyndigheter motsvarande våra läns- styrelser eller de kontinentala provinskommunerna med såväl regionalt statliga som kommunala funktioner. Visserligen finns det sedan länge en företrädare för den centrala statsmakten i varje county, »The Lord Lieut- enant», men hans uppgifter är av övervägande representativ natur.

Indelningsfrågorna bedöms i England som ytterst aktuella och angelägna. Frånvaron av näringsgeografiskt betingade områdesgränser har skapat stora problem bl. a. för regionplaneringen.

Den kommunala kompetensen England har — till skillnad från Sverige och åtskilliga länder på den euro- peiska kontinenten — inte någon kommunallagstiftning, som bestämmer kommunernas kompetens och befogenheter. Den engelska kommunens be- fogenheter anges genom särskilda beslut av parlamentet, som antingen kan gälla en bestämd kommun eller en viss typ av kommuner, t. x. urban districts. En del av de större städerna har särskilda stadsprivilegier och i dessa finns ibland — förutom bestämmelser som förlänar dem rättskapacitet — vissa, ofta ålderdomliga kompetensföreskrifter. Vissa typer av kommuner, främst de större såsom county boroughs, har i regel vidsträckta och elastiska befogenheter, »all purposes authorities».

Från counties till primärkommuner kan uppgifter delegeras. Delegation förekommer inom skolväsendet och väghållningen osv.

Fördelningen av samhällsuppgifterna mellan oli-ka typer av kommuner belyses av sammanställningen på s. 168.

Av sammanställningen framgår att skolväsendet vanligen omhänderhas av county councils och county boroughs men att delegation förekommer till boroughs och urban district councils. Även om delegation inte sker kan i Skolstyrelsen för ett county ingå representanter för kommunerna inom ett county. Bostadsförsörjningen är en uppgift för alla kommuntyper utom county council medan däremot planväsendet ligger hos county councils och county boroughs, även om delegation förekommer till större boroughs eller urban district councils. Vatten- och avlopp är en primärkommunal uppgift medan vägbyggande och underhåll av vägar har counties och de större pri- märkommunala enheterna som huvudmän. Detsamma gäller även socialvår- den. Den slutna sjukvården är i huvudsak nationaliserad.

Uppgift

Kommuntyp

County

Borough el. Urban Dt

County Borough

Rural Dt.

Ambulansverksamhet ................................. Museer, konsthallar .................................... Bad- och tvättinrättn. ................................. Byggnadskontroll ....................................... Restauranger Civilförsvar Åtgärder mot luftföroreningar .............. .. Omhändertagande av föräldralösa barn ......... Veterinärväsende ....................................... Begravningsplatser ........ Skolväsende ................. Väljarregistrering ........... Brandskydd ................................................ Hälsocentraler Vägar .................................... Klassificerade vägar ................................. Oklass. vägar .......................................... Privata vägar Gångstigar ................................................ Bostadsförsörjning .................................... Bibliotek ..... Mentalvård Barnmorskor, Mödravård, Barnavård Bilregistrering .......................................... Nationalparker .......................................... Parker, grönområden ................................. Polisväsende ............................................. Förebyggande hälsovård .............................. Gatubelysning .................................. Public Relations Fastighetsskatt och indrivning därav ............ Sophämtning ............................................. Trafiksäkerhet .......................................... Avlopp ...................................................... Planväsende ............................................. Kommunikationer ....................................... Vattenförsörjning ............. Åldringsvård, hemhjälp ..............................

xllxlxllxlxxloxxxxlxlxx xxxxlxx|x|llxx

Ileoxxlxoxxxxl

xxxxxxxxxxxxxowwxxxxxxx XPGNNONXNXMXKNN

|xxoxxxxwx00x||o|xxxxxm

|o1|xoxx|x|

|||

lollxxoo]

lxmxxxoolol

[NI

Anm. X betyder att verksamheten utföres av kommunen, 0 betecknar att verksamheten normalt inte utföres men kan bli delegerad dit, P att verksamheten endast utföres i stad över 100 000 inv., Q att verksamheten utövas i en non-county borough, vars befolkning överstiger hälften av countiets, R visar att verksamheten normalt utövas i städer över 20 000 inv. men kan delegeras.

Kommunernas beskattningsrätt och finanser De engelska kommunerna får sina inkomster från ett flertal olika källor, kommunala skatter (rates), statsbidrag (grants) och medel från kommunala affärsföretag, hyror, räntor från kapital, avgifter för tjänster och för- nödenheter (trading). En grov uppskattning ger vid handen att skatterna täcker ungefär en tredjedel av inkomsterna och statsbidragen något mer än en tredjedel. Följande sammanställning som avser endast själva England

År 1938/39 1949150 1955/56 1961/62 % % % % 1. Skatter ..................... 35 34 31 33 2. Statsbidrag ............... 25 34 37 37 3. Andra inkomster ...... 40 32 32 30 Totalt 100 100 100 100

Statsbidragen har i pund räknat ökat 6,5 gånger under den av samman— ställningen berörda tidsperioden medan skatterna stigit något mindre än 4,5 gånger sedan slutet av 1930-ta1et. ' '

I följande tre tablåer belyses utvecklingen under ett antal år beträffande de kommunala utgifterna och inkomsterna och deras relativa betydelse i jämförelse med statens utgifter och inkomster.

Statens och kommunernas sammanlagda utgifter i förhållande till natio— nalprodukten (Milj. pund —— hela Storbritannien).

År 1949 1955 1960 1962 1. Statens utgifter ........................ 3 452 4 682 6 110 6 974 2. Kommunernas utgifter ............... 1 018 1 562 2 267 2 877 3. Totalt .................................... 4 470 6 244 8 377 9 851 4. Bruttonationalprodukten ............ 11 076 16 860 22 484 24 905 5. Statsutgifterna i förhållande till

nationalprodukten. % ............... 31,2 27,8 27,2 28,0 6. Kommunernas utgifter i förhål-

lane till d:o ........................... 9,2 9,3 10,1 11,6 7. Kommunernas utgifter i förhål-

lande till sammanlagda utgifterna för stat och kommun, % ............ 22,8 25,0 27,1 29,2

Kommunernas utgifter fördelade på olika kommunala verksamhetsområden (Milj. pund —— England och Wales).

Uppgift 1938—39 1958—59 1962—63 Skolväsende ................................................ 100,4 633,9 929,7 Bostadsförsörjning. Planväsende ............ 44,9 273,9 376,8 Hälsovård, barnavård ......................... 28,7 78,2 110,0 Aldringsvård1 ..................................... 35,3 33,0 48,3 Vägar, broar, belysning ................... 59,3 129,3 182,9 Avlopp, sophämtning ......................... 21,3 73,6 101,7 Brandväsende 3,1 25,5 36,1 Parker, grönområden ......................... 7,1 26,3 32.4 Bibliotek, muséer ............................... 3,2 17,7 25,3 Badhus, tvättinrättningar ................... 3.1 9.0 12,1 Torrläggning, kustskydd mot havet .................. 2.6 11,4 15,4 Civilförsvar ..................... .. ...... nun-nu..."... 4,6 4|7 6,8 Polis- och domstolsväsende ........................... 28,5 111,13 "52.1 Diverse utgifter .......................................... 49,2 91,1 109,7 Totalsumma 391,13 1 540,2 2 177,8

Förhållandet mellan statliga och kommunala skatter (Milj. pund _ hela Storbritannien).

År 1938 1949 1955 1960 1962 1. statsskatter .......................................... 277 4 143 5 275 6 494 7 905 2. Kommunalskatt .................................... 212 326 475 768 915 3. Totalt ................................................... 1 189 4 469 5 750 7 262 8 820 4. Kommunalskatt, uttryckt i % av totala

skattebeloppet ....................................... 17,8 7,3 8,3 10,6 10,4 5. Kommunalskatten i förhållande till natio-

nalinkomsten ....................................... 4,4 3,2 3,1 3,7 4,0

Den engelska kommunalskatten utgöres av skatt på fastighet, där taxe- ringsvärdet på varje fastighet fastställes av särskilda statliga taxerings- nämnder.

I samband med att fastigheternas taxeringsvärden höjdes år 1963 fördes i England en mycket livlig debatt om kommunalskattens konstruktion och ekonomiska utfall för kommunerna. Kritik riktades mot att skatten på en fastighet inte behöver stå i någon relation till vederbörande fastighetsägares inkomst. Det framhölls också, att skattekonstruktionen är mindre lämplig med hänsyn till att kommunal verksamhet i våra dagar utövas på många områden, som inte har något som helst samband med innehav av fast egendom.

Skatterna till counties består i ett Visst tillägg till den vanliga kommunal- skatten. I dagens läge levererar primärkommunerna till counties omkring två tredjedelar av de skattemedel de uppbär.

Beträffande statsbidragens konstruktion finns bestämmelser i Local Government Act, 1958. Genom denna lag avlöstes åtskilliga speciella stats- bidrag till skolväsendet, hälso- och sjukvården, barnavården och brand- väsendet av ett allmänt statsbidrag (general grant). Reformen syftade till att ge kommunerna större ekonomisk rörelsefrihet. Samtidigt ville man minska det omfattande administrativa arbete som var förenat med upp- rättande och granskning av statshidragsrekvisitioner. Vissa ändamålsbe— stämda statsbidrag kvarstår dock.

Det finns också allmänna statsbidrag till kommunerna som har karaktä- ren av skatteutjämningsbidrag.

Kommunernas kapitalinvesteringar finansieras vanligen lånevägen. De största investeringsbehoven uppstår på skolväsendets, bostadsförsörjningens och gatu- och vägbyggandets område. Som regel erfordras tillstånd från finansdepartementet för att uppta lån. Förr placerades vanligen lånen i en särskild statlig kreditanstalt, »The Public Works Loans Board», men då denna institution numera inte förslår att täcka det stigande lånebehovet har kommunerna fått ge sig ut på den öppna lånemarknaden. De större

städerna har i viss utsträckning kunnat ta upp obligationslån för att täcka mera långfristiga projekt. Lånebehovet för 1964/65 uppskattas till 778,2 milj. pund, varav 151,4 resp. 328,1 och 101,1 milj. pund faller på resp. skol- väsendet, bostadsförsörjningen och vatten- och avloppsanläggningar.

Statsuppsikten över kommunerna Kommunerna har ingen skyldighet att underställa sin budget högre myndig- het för godkännande. Däremot granskas kommunernas räkenskaper av en statlig tjänsteman, »district auditor», som gör en siffermässig kontroll och dessutom granskar posterna ur laglighetssynpunkt.

Den viktigaste uppsikten över kommunerna utövas i samband med stats- bidragsgivningen. övergången i stor utsträckning från specialdestinerade till allmänna statsbidrag har dock givit kommunerna större frihet än förr. I praktiken sker kontrollen i samband med statsbidragen väsentligen i den formen att de statliga myndigheterna ger kommunerna råd och anvisningar. Tillvägagångssättet, då något fel eller någon brist upptäcks i den kommunala förvaltningen, är att vederbörande inspektör — skolinspektören, hälsovårds— inspektören eller annan, beroende på vilket sakområde anmärkningen gäller — kallar berörda parter till ett sammanträde där var och en får lägga fram sina synpunkter, varefter inspektören fattar sitt beslut på grundval av vad som framkommit. Möjlighet att påkalla ett dylikt sammanträde har också den enskilde kommunmedlemmen, som genom att överklaga ett kommunalt beslut till vederbörande ministerium i London kan få till stånd en undersök- ning på orten.

Det bör nämnas att de olika ministerierna enligt lagstiftningen ofta har möjlighet att utfärda författningar som innebär avsevärda ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Därest en primärkommun skulle missköta sina angelägenheter inom ett bestämt sakområde finns också vissa möjligheter för inrikesministern att uppdra åt vederbörande county att ombesörja dessa på kommunernas bekostnad. Teoretiskt kan inrikesministern också vid fall av grov misskötsel från kommunalfullmäktiges sida provisoriskt uppdra åt en tjänsteman i inrikesdepartementet att sköta kommunens angelägenheter tills nya fullmäktigeledamöter kunnat väljas.

Regionalismen En aktuell fråga i England är för närvarande hur man skall kunna avhjälpa den under senare tid alltmer uppenbara bristen på regional planering. Från- varon av regionala statsmyndigheter, motsvarande våra länsstyrelser, har visat sig vara besvärande. De inspektionsdistrikt, som finns för skilda ändamål _— t.ex. skolor, vägar, hälsovård, planering —— har inte kunnat an- vändas för en utbyggnad av en regional statsförvaltning eftersom de olika distriktens gränser ytterst sällan sammanfaller. Befolkningsomflyttningen

från norra och östra England till mera attraktiva delar av landet har accen- tuerat problemen.

De allmänna valen

De 630 ledamöterna i underhuset väljs genom majoritetsval i enmansval- kretsar. Valen är direkta och valbarhets- och rösträttsåldern är 21 år. Det senaste underhusvalet ägde rum i oktober 1964 och valdeltagandet var då 77 %, vilket var 1,7 % lägre än vid valet 1959. I de 65 marginalvalkretsar, där valstriden stod hårdast, låg valdeltagandet på 79,5 %, dvs. högre än ge- nomsnittssiffrorna för landet som helhet men 1,6 % lägre än valdeltagandet i samma 65 valkretsar 1959.

Valdeltagande (i %) i engelska parlamentsval under perioden 1931—1964. År 1931 1935 1945 1950 1951 1955 1959 1964 79,8 74,6 75,9 84,0 82,5 76,7 78,7 . 77,0

De kommunala valen äger rum, för county councils vart tredje år och för county boroughs och non-county-boroughs varje år. I urban och rural districts tillämpas antingen den ordningen att 1/3 av ledamöterna i fullmäk- tigeförsamlingarna omväljes varje år eller den ordningen att fullmäktigeför- samlingarna i sin helhet förnyas vart tredje år.

Vid läsningen av nedanstående sammanställning över valdeltagandet i kommunalvalen under perioden 1953—1962 bör man ha i minnet att siff- rorna endast avser s.k. »contested elections». I mindre kommuner är det inte ovanligt att val i egentlig mening kan undvaras därför att enighet före- ligger om en enda lista, som alltså inte är omstridd (non-contested).

Valdeltagande (i %) i kommunalvalen 1953—1962 (England och Wales).

Kommuntyp 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 County councils — — 36,5 —— 33,3 35,7 County Borough .-

councils ............ _45,2 42,8 43,8 37,6 40,0 40,3 41,0 35,4 40,6 40,2

Borough och urban districts councils 46,8 45,7 45,0 39,4 44,1 42,9 42,1 40,4 42,3 42,9 Rural districts ...... 47,3 47,1 48,2 41,3 45,2 46,2 42,1 37,5 45,0 41,5

Totalt 46,2 44,3 41_6 38,7 42,2 38,6 41,6 38,0 39,5 _41,8

'I följande tablå, som endast avser 1961- års val, har även non-contested elections medräknats. '

Denna jämförelse ger vid handen att, beroende på detlhöga antalet »obe- stridda» val i landskommunerna (rural districts) den del av samtliga kom- munala väljare, som verkligen går till valurnorna är proportionsvis mycket lägre än den del, som skulle gå till val om tillfälle därtill erbjöds.

. Andelen förtroen- K t _ Vååelt:åå?åi 11% Valdeltagande i % demän i % besatta ommun "lp ] » . e i alla kommunalval vid »non-contested elections» elections» County boroughs ............... 40,6 36,7 12,8 Non—county boroughs ......... 42,3 34,2 28,5 Rural districts .................. 45,0 14,7 74,0

Följande tablå visar hur valdeltagandet i 1962 års kommunalval fördelar sig på kommuner av olika storlek (siffrorna avser endast »contested elec-

tions») .

Kommunalvalen i urban areas 1962 (England och Wales).

County boroughs Antal enheter Valdeltagande i % Under 50 000 inv. .......................................... 20 44,8 50 000 ...................................................... 15 45,7 70 000 -— ...................................................... 20 43,7 100 000 — ................................................... 20 40,4 200 000 och över .......................................... 8 36,0 Totalt 83 40,2 Non county boroughs och urban districts Under 5 000 inv. .......................................... 130 50,4 5 000 _ ...................................................... 134 48,5 10 000 ...................................................... 165 47,3 20 000 ——- ...................................................... 1 79 44,7 50 000 och över ............................................. 59 -- 37.9 Totalt 667 42,9

Valdeltagande (i %) i valen till London Council 1952—1961.

1952 43,4

1955 32,4

1958 31,5

1961 36,4

I de första valet till Greater London Council, som hölls den 9 april 1964, röstade drygt 44 % av de röstberättigade.

Som framgår av en jämförelse mellan de olika tablåerna är valdeltagandet lägre ju större kommunen är.

De kommunala valdebatterna i England synes i stor utsträckning kon- centreras till lokala spörsmål, men tendensen är dock att rikspolitiska frågor, framför allt i de större städerna, blir mer framträdande. De viktiga kommu- nala frågorna har i allmänhet anknytning till rikspolitiken.

De årligen återkommande kommunalvalen tilldrar sig inte påfallande stort intresse, och valrörelserna präglas mestadels av lokala krafter.

De partier, som uppträder i kommunalvalen är till största delen riks- partierna, men det förekommer också att partier utan anknytning till de traditionella rikspartierna —— med beteckningar som t. ex. »skattebetalarnas förening» har framgång i kommunalvalen och detta även i större städer.

Antalet parlamentsledamöter, som samtidigt är kommunalmän, synes vara begränsat, mellan 5 och 10 % av underhusets 630 ledamöter. En vanlig uppfattning är att det är svårt att förena kommunala uppdrag med arbetet som ledamot i underhuset. Därvid bör beaktas de omfattande personliga kontakter som en engelsk parlamentsledamot måste upprätthålla med väl- jarna i sin valkrets.

BILAGA 6

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Västtyskland

av Per Langenfelt

Den del av det tidigare tyska riket, som nu omfattas av Förbundsrepubliken Tyskland —— i dagligt tal kallat Västtyskland — har en areal av 245 317 km2 och en befolkning, som uppgår till 57,6 milj. inv. Förbundsstaten består av tio länder, av vilka två, Bremen och Hamburg, samtidigt är såväl »land» som stad (kommun). Som ett elfte land —— och även kommun kan Väst- berlin karaktäriseras, i vart fall ur de synpunkter som är aktuella för denna översikt. Förbundsrepublikens länder är i administrativt hänseende, med undantag av Schleswig-Holstein, indelade i 33 statliga förvaltningsdistrikt (Regierungsbezirke) — närmast motsvarande våra län. Det finns 425 kom- muner av regionalt eller sekundärt slag (Landkreis), i fortsättningen kallat kretskommunen, samt ca 24500 primärkommuner, varav en mycket liten del —— de 141 största —— är oberoende av kretskommunen och alltså har en ställning som liknar våra landstingsfria städers.

Statsskicket Det demokratiska och parlamentariska statsskicket infördes i det tidigare Tyska riket genom Weimarförfattningen av år 1919. Som bekant sattes detta styrelseskick helt ur kraft under nazisternas tid, och efter krigsslutet fram till 1949 gällde ockupationsstadgornas bestämmelser. Detta år tillkom den nuvarande författningen, den s. k. Bonnförfattningen. Enligt denna författning utgöres förbundsrepublikens högsta beslutande organ av för- bundsrådet, vars ledamöter består av regeringsmedlemmar från de olika ländernas regeringar, samt av förbundsdagen, som är en folkvald represen- tation. De båda kamrarna är inte likställda; i flertalet lagfrågor har för- bundsrådet endast vetorätt, som dock sätts ur kraft om förbundsdagen upprepar sitt beslut med samma eller större majoritet än vad som varit fallet vid förbundsrådets beslut. Innan vetorätten utnyttjas måste dock försök till sammanjämkning ske genom att ärendet behandlas i ett särskilt gemensamt utskott. Förbundsrådets ställning som federativt organ framgår av att dess godkännande krävs för förbundslagar om skatter, som inflyter till länderna, samt för förordningar, som berör länderna.

Den västtyske presidenten, som väljs för fem år av en särskild valkorpora—

tion bestående av förbundsdagen jämte lika många av delstaterna utsedda ledamöter, har i författningen icke tillagts någon egentlig politisk makt. Den exekutiva makten tillkommer förbundskanslern, som regeringschefen be- nämnes. I författningen har detta tagit sig uttryck däri att kanslern skall väljas av förbundsdagen med absolut majoritet. Regeringsledamöterna utses av kanslern även om de formellt utnämnes av statschefen-presidenten.

Kompetensfördelningen mellan förbundsrepubliken och länderna är så angiven i författningen att republiken som sådan har till uppgift att ombe- sörja vissa speciellt angivna förbundsangelägenheter, t.ex. utrikespolitik, försvar, penningväsen, post- och järnvägsväsende jämte andra uppgifter av exklusiv förbundskaraktär. Inom vissa andra områden har förbundsrepub- liken en fakultativ lagstiftningskompetens, dvs. lagstiftningsmakten till— kommer länderna i den mån förbundet inte förbehållit sig rätten att lagstifta även på dessa områden. Förbundsrepubliken har utnyttjat sin lagstiftnings- kompetens i stor utsträckning bl. a. på civil- och straffrättslagstiftningens område samt på området för ekonomisk och social lagstiftning. Tvister mellan länder och förbundsstat i kompetensfrågor kan hänskjutas till en författningsdomstol, vars ledamöter utses till lika antal av förbundsrådet och förbundsdagen.

De olika ländernas författningar kan sinsemellan uppvisa variationer, men enligt Bonnförfattningen skall de alla innehålla vissa grundläggande bestämmelser; länderna skall vara republiker, de skall ha ett folkvalt parlament och de skall utgöra »sociala rättsstater». Ländernas högsta organ är lantdagen, Landestag, vars ledamöter utses genom direkta val vanligen för en mandatperiod av fyra eller fem år. I spetsen för varje land står en av lantdagen utsedd lantpresident, som också är landets regeringschef.

Det må framhållas att de västtyska länderna författningsenligt har en sj älvständigare och friare ställning gentemot förbundsrepubliken än vad som är fallet i t. ex. Österrike. Å andra sidan har den faktiska utvecklingen i någon mån kommit att präglas av en tendens till stark påverkan från förbundsrepublikens sida gentemot länderna bl. a. i ekonomiska spörsmål.

Förbundsrepubliken har som regel inte några egna administrativa myn— digheter i länderna. Ländernas förvaltningsmyndigheter har därför ålagts att också utföra administrativa uppgifter för förbundsstatens räkning.

Som inledningsvis antytts är varje land —— med undantag av Schleswig- Holstein och städerna Bremen, Hamburg och Västberlin —— indelade i regio- nala förvaltningsenheter, Regierungsbezirke, som står under ledning av en av landets regering tillsatt »Regierungspräsident». Denne statlige ämbetsman har alltefter förvaltningsområdets storlek ett växlande antal experter och tjänstemän till sin hjälp. Flertalet kommuner har mycket låga befolknings- tal; 85,2 % av dem har under 2 000 inv. Dessa småkommuner är hemvist för 21,6 % av befolkningen i förbundsrepubliken och 41 % bor i de 141 städer, som inte tillhör någon kretskommun.

Den kommunala självstyrelsens konstitutionella förankring återfinnes i Bonnförfattningen, där det slås fast att det i varje kommun eller förbund mellan kommuner inom republiken som beslutande organ skall finnas en fullmäktigeförsamling utsedd genom allmänna, direkta, fria och hemliga val. Kommunerna har enligt grundlagen rätt att ombesörja sina egna angelägen- heter. I övrigt är den närmare regleringen av kompetensen och lagstiftningen av kommunalrättslig natur helt en angelägenhet för de enskilda länderna.

Den primärkommunala organisationen såsom den avspeglar sig i full- mäktiges och nämnders och styrelsers arbetssätt uppvisar betydande av- vikelser mellan de olika länderna, vanligen historiskt betingade. Det är intressant att iakttaga hur självstyrelsen i kommunerna i de olika länderna, i varje fall ur organisatorisk synpunkt, rönt ett icke obetydligt inflytande från de tidigare ockupationsmakterna. Man kan sålunda spåra amerikanskt inflytande i Hessen och brittiskt i Niedersachsen för att ge några exempel.

I länderna Hessen och Schleswig-Holstein samt Bremen och Hamburg är kommunens beslutande organ en fullmäktigeförsamling på 5—80 ledamöter, som väljs genom direkta val för en fyraårsperiod. Fullmäktige väljer inom sig en ordförande och en drätselkammare (Magistrat) på 9—12 ledamöter och utser en av ledamöterna där till ordförande och borgmästare. Magistra- ten och borgmästaren har att ombesörja alla verkställighetsbestyr och kommunens löpande administration. Borgmästaren intar en ställning som »primus inter pares» och har befogenhet att förhindra verkställighet av sådana beslut, som han anser stridande mot kommunallagen.

I södra Västtyskland —— Bayern och Baden—Wärtemberg — består full- mäktigeförsamlingen av 6—60 ledamöter jämte en borgmästare som väljs genom direkta val för fyra år. Borgmästaren som är direktvald är också ordförande i fullmäktige. Han skall ombesörja alla verkställighetsåtgärder och svara för kommunens administration. Han har vidare befogenhet att ingripa mot fullmäktiges beslut om han finner dem stridande mot lag. Detta system liknar det som förekommer i Rheinland-Pfalz, dock med den skill- naden att borgmästaren där utses av fullmäktigeförsamlingen. I Nordrhein- Westfalen och Niedersachsen väljer fullmäktige en ordförande, som sam- tidigt är borgmästare. Han är den politiske ledaren av kommunen. De verk- ställande och administrativa uppgifterna har däremot anförtrotts åt en stads- eller kommunaldirektör som tillsättes av fullmäktige för en tid av 8—12 år. Rätten att granska fullmäktiges beslut ligger i detta fall hos den anställde chefstjänstemannen.

Kretskommunen har en fullmäktigeförsamling (Kreistag), som utses genom direkta val vanligen för en fyraårsperiod till ett antal som varierar mellan 21 och 47 ledamöter. Förvaltningsutskottet, som väljs av fullmäk- tigeförsamlingen, har mellan 5 och 12 ledamöter och utses för samma mandatperiod. Den ledande tjänstemannen (Landrat eller Oberkreisdirek-

tor) tillsättes för en period av 6 till 12 år, i några stater av fullmäktigeför- samlingen, i vissa andra genom direkta val. I Sydtyskland är han vanligen samtidigt ordförande i kretskommunens fullmäktige.

Kommunernas uppgifter I tysk liksom i österrikisk kommunalrätt har man sedan gammalt sökt göra en skarp gränsdragning mellan å ena sidan uppgifter, som anses vara av en ren självstyrelsenatur och där kommunen har en fakultativ eller exklusiv kompetens t. ex. vatten- och avlopp, bostadsförsörjning, lokala kommunika- tioner, anläggningar för fritidsverksamhet och sport, kulturella angelägen- heter m. fl., och å andra sidan uppgifter, som kommunerna är skyldiga att utföra på grund av lagstiftning t. ex. tillhandahållandet av byggnader för skolväsendet, uppgifter inom socialvård och hälsovård, brandväsende, visst vägbyggande osv. Kompetensklausulen har den utformningen att kommunen har befogenhet att utföra alla egna angelägenheter som icke lagstiftnings- vägen tagits ifrån dem.

Tendensen är att de kommunala uppgifterna ökar till omfång och antal. Denna tendens har gjort sig mest gällande inom skolväsendet och social- vården —— framför allt ungdoms- och åldringsvård _ bostadsförsörjningen och kulturella uppgifter i form av stadsteatrar, museer, bibliotek osv. Volym- mässigt har uppgiftsökningen märkts mest i större tätorter och städer, på grund av den stora inflyttningen.

Kretskommunerna har i huvudsak samma kompetens som primärkom- munerna. Kretskommunernas uppgift är framför allt att helt eller delvis handha sådana uppgifter, som de många småkommunerna inte har egna resurser att klara av och som dessa inte på annat sätt t. ex. genom kommu- nalförbund ombesörjer. Några exempel kan bäst belysa fördelningen av upp- gifterna. Det åligger kommunerna att ombesörja väghållningen för lokala mindre vägar; »1änsvägar» tillkommer kretskommunen och huvudlederna fördelas mellan länderna och förbundsstaten. I fråga om skolväsendet är lågstadiet en primärkommunal uppgift, mellanstadiet kan fördelas mellan kretskommunen och primärkommunerna liksom högstadiet även om krets- kommunen ofta sköter detta för de mindre kommunernas del. I fråga om sjukhus och sjukvård fördelas vanligen uppgifterna mellan kretskommu- nerna, och sjukvården är alltså ingen exklusiv uppgift för kretskommunen. Det kan nämnas att framför allt den slutna sjukvården inte har någon en- hetlig huvudman. Huvudman kan vara större kommuner, kretskommuner eller länder men också olika slag av enskilda organisationer av social eller kyrklig karaktär. Omkring 50 % av sjukhusen i Västtyskland är land- eller kommunägda, medan återstoden är privata, vilka kan ha bidrag från det allmänna till sin verksamhet. Bland övriga uppgifter för kretskommunen kan nämnas förvaltningsuppgifter inom socialvård, ungdoms- och åldrings-

vård, hälsovård, yrkesskolor, byggnadskontroll, kulturuppgifter och natur- vård.

De 141 städer som inte tillhör någon kretskommun är samtliga av den storleksordningen att de själva kan utföra alla de uppgifter som ovan nämnts som gemensamma för kommun och kretskommun. I Schleswig- Holstein har kretskommunen också sådana uppgifter av rent statlig förvalt- ningskaraktär, som i frånvaro av bezirksmyndigheten åligger kretskom- munen.

Man kan i uppgiftsfördelningen mellan primärkommun, kretskommun och land spåra en utveckling, innebärande ett ökat inflytande från ländernas sida. I en del fall har länderna direkt övertagit uppgifter, som förr var kommunala. I nästan samtliga länder har exempelvis polisväsendet övergått från att vara en kommunal till att bli en landets uppgift.

Kommunernas beskattningsrätt och ekonomi

Nedanstående sammanställning åskådliggör förbundsrepublikens samman- lagda skatteinkomster under kalender- och räkenskapsåret 1963 samt dess fördelning på förbundsstaten, länderna och kommunerna, uttryckt i milj. D-mark.

Skatteform Förb.-staten Länderna Kommunerna

Omsättningsskatt .......................................... 20 043 _ __ Inkomstskatt ................................................ 10 805 17 628 Korporationsskatt ....................................... 2 921 4 767 Företagsskatt ............................................. _— 9 273 Fastighetsskatt ............................................. _ 1 951 Förmögenhetsskatt . 1 673 — Arvsskatt ....................................... . -— 222 Kapitalrörelseskatt 174 — FörsäkringSskatt 304 Lotteriskatt ................................................ — 339 Växelskatt ................................................... 140 _ Förbättringsskatt .......................................... 879 — Bilskatt — 2 "133 —— ölskatt 877 — Samtliga övriga förbrukningsskatter ............... 11 095 — —— Tullavgifter ................................................ 3 641 — _ Fastighetsförvärvsskatt ................................. 236 293 Brandskyddsskatt .......................................... —— 50 — Nöjesskatt ................................... — —— 109 Dryckesskatt ........................................ — 78 Hundskatt ................................................... — — 45 Utskänkningsskatt ............... . ....................... — 22 Jaktskatt m. fl. skatter ................................. — — 12 Hjälp till Berlin .......................................... 25

Totalsumma 49 409 28 543 11 783

Som framgår av sammanställningen är företagsskatten kommunernas största inkomstkälla. I landet Hessen utgjorde exempelvis denna skatt 80,9 % av kommunernas skatteinkomster år 1964 medan fastighetsskatten

uppgick till 13,9 %, och nöjesskatten, hundskatten m.fl. lokala skatter bi- drog med de återstående 5,2 %. Företagsskattens dominerande ställning har under de sista åren givit upphov till en livlig skattedebatt, beroende på att den i alltför hög grad gynnar kommuner som är lyckligt lottade ur industri- lokaliseringssynpunkt medan de ur näringssynpunkt sämre ställda kommu- nerna anser sig få otillräckliga egna skattemedel till sitt förfogande. Även från de kommuner, som nu drar fördel av denna skatteform, har uttryckts farhågor för att en plötslig häftig nedgång i konjunkturen kan få en ödes- diger effekt t.ex. för kommunerna i Rhurområdet, kanske just i ett läge, då kommunerna verkligen behöver ha resurser till sitt förfogande.

Tidigare var fastighetsskatten den dominerande bland de lokala skatterna; dess minskade betydelse kan bl.a. tillskrivas det förhållandet att 1935 års taxeringsvärden alltjämt ligger till grund för beskattningen och att tio års skattefrihet som regel beviljas all mark, på vilken nya bostadsfastigheter uppföres, en lättnad som vidtagits i syfte att främja bostadsproduktionen.

Kretskommunen har icke några egna skatter men har rätt att lägga en viss procentsats ovanpå kommunernas skatteuttag beträffande företags- skatten och lokala skatter som nöjesskatt, hundskatt och övriga här ovan angivna. Kretskommunens andel varierar mellan ca 20 och 50 % av det kom- munala skatteuttaget. Kommunernas skatteuttag måste ligga inom vissa latituder, fastställda av förbundsrepubliken. I realiteten ligger de flesta kommuner så nära maximalt skatteuttag som möjligt. I praktiken innebär denna ordning att kommunerna inte kan höja skatten, och av finansiella skäl kan de heller inte sänka den.

De skattemedel, som kommunerna förfogar över, räcker inte till för att täcka utgifterna för den kommunala verksamheten. Förutom inkomster från de affärsdrivande verken och avgifter för tillhandahållandet av tjänster av olika slag har de västtyska kommunerna att förlita sig på statsbidrag från förbundsrepubliken eller länderna av antingen generell eller special— bestämt slag. År 1959 uppgick kommunernas skattemedel till 38,3 % och statsbidragen till 20,1 % medan återstoden täcks av inkomster från affärs- drivande verk, avgifter, räntor av kapital m. m.

Om man ser på staden Duisburgs (ca 500 000 inv.) budget för 1964 —— för att ta ett exempel finner man att skatteinkomsterna uppgick till 48 %, av stadens inkomster och de sammanlagda statsbidragen till 13,5 %. På utgiftssidan går de största andelarna till bostadsförsörjning och byggnads-

väsende 18,7 %, socialvård 17,7 %, skolväsende 13,3 % och hälsovård och' kulturangelägenheter 6 resp. 4,3 % samt andra »offentliga inrättningar» 13,4 %.

Kommunernas andel av den offentliga sektorn uppgår till ca 24,5 % och av de återstående går 40,5 % till förbundsrepubliken, 31 % till länderna och de återstående 4 % till ett särskilt utjämningsbidrag för krigsskador. Kommunernas andel i nationalutgiften visar sedan längre tid tillbaka en fallande kurva.

Uppsikten över den kommunala verksamheten utövas i första hand av den motsvarighet till vår länsstyrelse, som Regierungsbezirke utgör. De synes i de flesta avseenden ligga mycket nära våra länsstyrelsers verksamhetsom- råden och organisation. Dess chef är en rent administrativ befattnings- havare, vilken som regel tillsätts bland ämbetsmän ur den högre förvalt- ningskarriären. I fråga om de uppgifter, som kommunerna utför inom ramen för sin kempetens, föreligger en uppsikt i form av legalitetskontroll av kommunala beslut medan däremot uppsikten beträffande de från för- bundsstaten eller länderna delegerade uppgifterna är mycket stark, vare sig den utövas av särskilda inspektörer eller direkt av bezirksmyndigheten. En stor del av tillsynen beträffande sistnämnda angelägenheter utövas också i samband med statsbidragsgivningen, som går genom bezirket.

Som exempel kan nämnas Regierungsbezirk Köln med sju kretskommuner i storleksordning mellan 100 000—220 000 inv. samt två kretsfria städer, Köln med ca 800 000 och Bonn med ca 150 000 inv. Bezirket är besvärsmyndighet i kommunala angelägenheter och har en omfattande kommunalrättslig råd- givande verksamhet. Andra betydande uppgifter sammanhänger med planväsendet, där bezirket är fastställande myndighet, och bostadsförsörj- ningen. Vidare finns en sektion för kyrkliga angelägenheter och en för skol- och kulturangelägenheter. Vidare sköts därifrån uppsikten över de' kommu- nala sparkassorna, veterinärväsendet, jord- och skogsbruksfrågor osv.

De städer som inte tillhör någon kretskommun lyder direkt under bezirket. För övriga kommuner går vägen mellan dem och bezirket över kretskommu- nen, som också har viss legalitetskontroll över kommunerna inom sitt om- råde. Den kommunala budgeten granskas beträffande kommuner tillhörande kretskommunen först av denna och sedan av bezirksmyndigheten, som emellertid sällan gör ändringar däri, försåvitt inte budgeten äventyrar kom- munens ekonomi eller är upprättad i strid mot lag eller författning.

I Schleswig-Holstein har bezirksmyndigheten sammanlagts med krets- kommunen och integrerats i dess förvaltning — en form av »länsdemokrati». Där ombesörjer alltså kretskommunen alla de uppgifter som i andra länder åvilar dels bezirksmyndigheten och dels kretskommunen. De städer som inte tillhör någon kretskommun lyder uppsiktsmässig-t direkt under landets inrikesdepartementet, ett förhållande som liknar det i det närbelägna Dan- mark. Bezirksmyndigheterna'lyder som ländernasregionala förvaltnings- organ under ländernas regeringar och de olika ministerierna; företrädesvis då inrikesministern. I de länder, som samtidigt är städer —— Bremen, Ham- burg och Västberlin — är lands-, stads— och bezirksmyndigheterna mer eller mindre klart integrerade i samma förvaltningsorganisation.

Inrikesdepartement, »Bundesministerium des Innern», har beträffande de rent kommunala frågorna—främst arbetsuppgifter av kommunalrättslig och förvaltningsrättslig karaktär. Man uppskattar att ca 70 % av alla

förbundsförfattningar på ett eller annat sätt berör den kommunala verksam- heten, och inom departementet utgör granskningen av författningar ur kommunal synpunkt en väsentlig uppgift. Vidare söker man samordna de olika ländernas kommunala författningar och inom vissa områden försöker man få fram en för hela förbundsstaten gemensam normerande lagstiftning. Som exempel på detta sistnämnda arbete kan nämnas den byggnadslagstift- ning, som tillkom 1960 och som är normerande för hela förbundsstaten. För närvarande arbetar man på att skapa en ramlagstiftning för region- planering inom förbundsstaten.

De allmänna valen m. m.

Valen till »Bundestag» _— andra kammaren i förbundsstaten äger rum genom direkta val med en kombination av majoritets- och proportionella val. Hälften av de för närvarande ca 520 mandaten tillsättes sålunda genom majo- ritetsval i enmansvalkretsar och de återstående genom proportionellt val med delstaterna som valkretsar. Väljarna förfogar sålunda över två röster i varje val. Några bostadshand föreligger inte för valet i enmansvalkretsarna, men i praktiken förekommer vanligen lokala kandidater. Mandatperioden är fyra år. Valdeltagandet i 1961 års förbundsdagsval uppvisade stora variationer i de olika länderna mellan 76,6 och 93,6 %.

Förbundsrådet består av 42 ledamöter, fördelade på länderna, högst 5 och minst 3 för varje land. Ledamöterna tillsätts av länder-regeringarna, och deras röster avges i block.

Även valen till ländernas beslutande representation, »Landtag», sker genom direkta allmänna val men på sinsemellan olika tid och för varierande mandatperiod, i allmänhet 4—6 år. Valdeltagandet varierar mellan 65 och 70 % av de röstberättigade. Valen till kretskommunernas och primärkom- munernas fullmäktige sker genom direkta val och vanligen samtidigt men tidpunkterna för valen varierar högst avsevärt mellan de olika kretskommu- nerna, och länderna liksom mandatperioden, som i allmänhet uppgår till 4 till 5 år. Valdeltagandet i kommunalvalen uppgår till ca 60 å 70 % av de röstberättigade, och valdeltagandet är som regel högre i de mindre kommu- nerna.

Som en regel gäller att de tre stora partierna — C.D.U. = Christlich- Demokratische Union, S.P.D. : Socialdemokratische Partei Deutschlands och F.D.P. = Freie Demokratische Partei uppträder i valkampanjerna i alla ovannämnda val med undantag för en del av de minsta kommunerna. Det finns lokala partier, men deras inflytande och antal minskar. I fråga om valrörelsernas uppläggning och innehåll finns en tydlig tendens till att de rikspolitiska frågorna blir de mest betydelsefulla inte bara vid valen till »Bundestag», utan även vid val till lantdagarna och krets- och kommunal- fullmäktige. Den stora befolkningsomflyttningen i Tyskland efter kriget framför allt den stora tillströmningen av flyktingar från Östtyskland ——

torde ha medverkat till de lokala valrörelsernas rikspolitisering. Som regel uppträder partiledarna i valen till lantdagarna, där valrörelsen förs både i TV, radio och press medan däremot valrörelsen inför krets- och kommunal- valen vanligen har en betydligt mindre omfattning och intensitet. Även där läggs dock som tidigare nämnts huvudvikten vid de rikspolitiska frågorna.

Av förbundsdagens 520 ledamöter innehar drygt ett hundratal —— någon säker statistik finns inte — uppdrag som ledamöter i lantdagarna och krets- eller primärkommunerna. Däremot konstituerar de inte något »kommun- parti» i Bundestag eller uppträder speciellt som kommunrepresentanter. I lantdagarna däremot är ledamöterna till övervägande del också krets- eller kommunalfullmäktigeledamöter. Man kan inom den politiska karriären i länderna tala om en stege, som börjar i kommunen och fortsätter i krets- kommunen och lantdagen.

BILAGA 7

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Österrike

av Per Langenfelt

Statsskicket Förbundsrepubliken Österrike fick sina nuvarande gränser vid fredsför- dragen efter första världskriget, då det gamla kejsardömet Österrike-Ungern splittrades. År 1938 anslöts österrike till det nazistiska Tyskland. Efter and- ra världskrigets slut ingicks 1955 ett statsfördrag, som återgav landet dess suveränitet och stadfäste dess neutralitet. Förbundsrepubliken består av nio länder med ca tillhopa 4 000 kommuner.

Enligt grundlagen utövas förbundsstatens lagstiftningsmakt av national- rådet, vars ledamöter utses genom direkta proportionella val för fyra år, i förening med förbundsrådet, vars ledamöter väljs indirekt av förbundslän- dernas lantdagar till ett antal som är proportionellt i förhållande till länder- nas invånarantal. Mandattiden är densamma som gäller för lantdagarnas ledamöter, dvs. 4—6 år. Den väsentliga makten. ligger hos den folkvalda kammaren, nationalrådet, mot vars beslut förbundsrådet visserligen kan in- lägga sitt veto men detta blir utan verkan om nationalrådet vidhåller sitt be- slut. Vid fastställandet av budgeten har förbundsrådet ingen vetorätt. För- bundsstatens president utses genom direkta val för en tid av sex år, Den verkställande makten utövas av förbundsregeringen, dvs. förbundskanslern och hans ministrar, vilka utses efter parlamentariska grunder.

Ländernas högsta organ är lantdagen, vars ledamöter, beroende på landets storlek, väljs genom direkta val efter i stort sett samma regler som gäller för val till nationalrådet. Den verkställande makten utövas av en »Landes- hauptman» i spetsen för en lantregering som utses av lantdagen inom eller utom sin egen krets. Lantregeringen är i den mån f örbundsstaten inte genom egna organ utövar sin förvaltning inom landet också ett organ för denna. Kompetensfördelningen mellan förbundsstaten och länderna kan kort ut- tryckt beskrivas så att förbundsstaten endast får ombesörja sådana ange- lägenheter, som det enligt konstitutionen eller genom parlamentsbeslut ut- tryckligen ankommer på förbundsstaten att fullgöra. Allt övrigt åvilar län- derna, dock med den viktiga inskränkningen att alla lantdagsbeslut måste underställas vederbörande förbundsminister. Förbundsregeringen har veto- rätt mot ländernas beslut, men lantdagen kan genom upprepande av sitt be- slut sätta vetorätten ur spel.

Administrativ indelning I varje land finns det regionala förvaltningsorgan, Verwaltungsbezirke, bestående av ämbets- och tjänstemän, tillsatta av lantregeringen. De kan närmast beskrivas som en liten svensk länsstyrelse. Kommunerna utgöres liksom i Sverige av städer, köpingar och landskommuner. En mycket stor del av kommunerna har ett lågt invånarantal; drygt 3 500 av förbundssta- tens 4 000 kommuner har under 3 000 inv. (därav ca 2 000 under 1 000 inv.), och endast ett 50-tal har mer än 10 000 inv. Fjorton av österrikes städer har en speciell ställning som Statuarstädte, vilket innebär att de samtidigt som de är primärkommuner också är Bezirke och alltså förutom de primärkom- munala uppgifterna också ombesörjer det regionala delstatsorganets admi- nistrativa uppgifter i vad de berör staden. En särställning intar Wien, som samtidigt är land, Bezirk, och kommun, allt integrerat i en förvaltning. Som exempel på den administrativa indelningen kan nämnas landet Burgenland som har 7 Bezirke, 2 Statuarstädte och 217 andra kommuner.

Den kommunala självstyrelsen

Redan genom 1862 års kommunallag fastslogs att kommunerna hade grundlagsenlig rätt till självstyrelse. Denna lagstiftnings bärande principer inarbetades i förbundsrepublikens författning genom ändringar däri 1925, samtidigt som en viss begränsning av självbestämmanderätten infördes till förmån för förbundsrepubliken. Kommunerna har emellertid sedan dess i ökad utsträckning fått mottaga till dem delegerade uppgifter från förbunds- staten och de enskilda länderna, vilket aktualiserat kravet på en författ- ningsreform i syfte att ge kommunerna en mer vidsträckt kompetens. I juli 1962 antog såväl nationalrådet som förbundsrådet ett förslag till ändring i grundlagen, som gav kommunerna större frihet och i någon mån inskränkte statsuppsikten medan däremot de tidigare existerande bärande principerna för sj älvstyrelsen bibehölls. Genom författningsändringen har man sökt und- vika detaljreglering av kommunernas handlande beträffande egna angelägen- heter, och man har gett dem rätt att inom den fria sektorn handla efter eget bedömande med frihet att utfärda förordningar och att använda egna skatte— medel för dessa ändamål. Lagstiftaren har sålunda bibehållit den i Österrike historiskt betingade och klart accentuerade gränsdragningen mellan å ena sidan kommunernas egna angelägenheter och å andra sidan sådana som delegeras till dem från republiken eller landet.

På grundval av författningsändringen har de österrikiska kommunför- bunden —— Österreichischer Städtebund och Gemeindebund —— utarbetat normalförslag till lokala förordningar eller reglementen, där den enskilda kommunens kompetens och organisation närmare finnes angiven. Dessa »lokala kommunallagar» är avsedda att fastställas av lantdagen i de en- skilda länderna. Varje kommun, stad, köping eller landskommun, stor som liten, har författningsenligt samma kompetens, och de avvikelser som kan

förekomma mellan länderna avser huvudsakligen rena organisationsfrågor, antalet fullmäktigeledamöter, benämningar på kommunala organ etc.

Kommunens beslutande organ är en fullmäktigeförsamling (Gemeinderat) som väljs för en period av 4—6 år genom direkta val och man får inte tillämpa restriktivare regler än dem som gäller för val till lantdagen. Såväl mandat- tiden som antalet ledamöter kan variera mellan de olika länderna. Antalet fullmäktige varierar med något undantag mellan 8—39, beroende på kommu- nens storlek. Wiens stadsfullmäktige har 100 ledamöter. Det verkställande organet är en drätselkammare eller kommunalnämnd vars ledamöter utgöres av borgmästare jämte en till tre viceborgmästare och allt efterlandets bestäm- melser en eller flera andra ledamöter. Samtliga väljes av fullmäktige och för samma mandatperiod, varvid skall iakttagas att viceborgmästarna och de övriga ledamöterna skall utses enligt i huvudsak proportionella grunder. Borgmästaren däremot väljs av fullmäktige genom majoritetsval. Borg- mästaren är ordförande i fullmäktige och drätselkammaren/kommunal- nämnden och är kommunens officielle och legale företrädare. Han har också en viss vetorätt mot kommunala beslut, som han finner stridande mot lag eller kommunens intressen. Det åligger också närmast borgmästaren att tillse att alla från republiken eller landet till kommunen delegerade upp- gifter blir riktigt utförda. I »statuarstäderna» har borgmästaren också att fullgöra de rent statliga förvaltningsuppgifter, som eljest skulle ha åvilat det regionala landsorganet.

Kommunernas ekonomi

I Österrike tillämpas en procentuell fördelning av skatteintäkterna mellan förbundsstaten, land och kommun. Nedanstående översikt ger en bild av hur de mera betydande kommunala skatteformerna fördelas:

Skatteform Förb.-staten Land Kommun Inkomstskatt ............. 40 30 30 Löneskatt ............... 55 25 20 Omsättningskatt ...... 50 33 1 7 Bensinskatt ............ 20 — 80 Fastighetsskatt ......... — 100 Dryckesskatt ............ —— 100 Reklamskatt ............. — — 100 Företagsskatt .......... -— —— 100 Nöjesskatt ............... —— 100 Hundskatt ............... —— 100

I de fall skatteintäkterna delas är det som regel förbundsstatliga myndig- heter som driver in skatten, i andra fall är det kommunen som verkställer uppbörden.

Nedanstående sammanställning belyser hur kommunernas inkomster för- delar sig på olika källor:

Kom. skatte— . Andra in- medel Statsl'Zdrag komster % % 1931 ...... 35,8 19,0 45,2 1950 ...... 37,0 26,3 36,7 1960 ...... 30,1 33,0 36,9

Under posten »Andra inkomster» har förts ränte- och kapitalinkomster, inkomster från kommunala företag, avgifter för tjänster m.m. Det bör i sammanhanget anmärkas att de österrikiska kommunerna är kommunal- rättsligt oförhindrade att låta sina affärsdrivande verk gå med förtjänst. Den ojämförligt större delen av skattemedlen hänför sig till skatter som delas mellan stat, land och kommun.

Beträffande sådana inkomstkällor som inkomstskatten, löneskatten, om- sättningsskatten och bensinskatten har kommunerna ingen rätt att bestäm- ma skattesatserna. I fråga om övriga skatter har kommunerna i princip rätt att fastställa skattens storlek men de måste därvid hålla sig inom vissa av staten eller landet fastställda latituder. I realiteten ligger de flesta kommu- nerna på den övre gränsen, vilket innebär att kommunerna inte har möjlig- het att höja kommunalskatten. Vid fördelningen mellan kommunerna av den andel av skattemedlen, som skall tillkomma dem tages hänsyn till antalet invånare, den lokala skattekraften och kommunens ekonomiska ställning i allmänhet. Staten fördelar dessa medel på länderna, som i sin tur gör den lokala fördelningen mellan kommunerna. I vissa fall kan skatteutjämnings- bidrag även ifrågakomma.

Granskar man statistiska sammanställningar över kommunernas olika utgiftsposter —— av motsvarande på inkomstsidan är det svårt att draga några generella slutsatser eftersom de olika kommunalskatternas relativa storlek varierar kraftigt beroende på kommunens allmänna struktur får man en god bild av kommunernas uppgifter. De största utgiftsposterna och verksamhetsgrenarna är tämligen allmänt bostadsförsörjning och planvä- sende, vatten och avlopp, gator, vägar och broar, hälso- och sjukvård, social- väsende, skolväsende, polis- och domstolsväsende, kulturell verksamhet och turistbefrämjande åtgärder. Det må anmärkas att just i det sistnämnda av— seendet har de österrikiska kommunerna stor rörelsefrihet; de kan driva hotell och fritidsanläggningar, vilket i vissa delar av förbundsstaten ger kommunerna goda inkomster.

Statsuppsikten över kommunerna utövas främst av de regionala statliga förvaltningsorganet, men även lantdagen och de federala myndigheterna har viss kontrollrätt. Den 1962 beslutade ändringen i författningen har dock gett kommunerna större egen handlingsfrihet, och de överordnade myndigheter- nas uppsikt har numera begränsats till en legalitetskontroll. Varje land- regering kan visserligen också begära att få granska kommunernas budget

ur landsfinansiell och ändamålssynpunkt, men författningen ger inte landet någon självständig rätt att ingripa mot den enskilda kommunen i dessa av- seenden. Den erinran, som en sådan granskning kan föranleda, måste emel- lertid av borgmästaren föredras i fullmäktige, och han skall sedan avge rap- port till landregeringen över fullmäktiges beslut. De uppgifter som ålagts kommunerna av förbundsstaten eller landet, den s. k. delegerade verksam- heten, är däremot givetvis underkastad sedvanlig inspektion av statliga myn- digheter och förbundna med detaljerade statsbidragsvillkor.

Från kommuninvånarnas sida finns det möjlighet att få en viss kommunal angelägenhet prövad av samtliga invånare i kommunen, nämligen genom anordnandet av en kommunal folkomröstning (Volksbefragung) . Denna kan påkallas av ett visst av vederbörande land bestämt antal av de röstberättigade medborgarna i en kommun eller också genom beslut av fullmäktige. Val av kommunala förtroendemän, personalfrågor och skattefrågor kan inte hän- skjutas till folkomröstning. Frågeställningen skall vara så angiven att den kan besvaras med ja eller nej. Utgången av folkomröstningen är inte bindan- de för fullmäktige, men uppfattas som ett förslag, som i vederbörlig ordning skall beredas innan fullmäktige tar slutlig ställning i frågan.

De allmänna valen m. m. Presidenten väljs genom allmänna direkta val för en tid av sex år. Vid presi- dentvalet föreligger röstplikt och valdeltagandet är därför utomordentligt högt, 90—95 %, Nationalrådet motsvarigheten till den svenska andra kammaren väljs genom allmänna proportionella val för en tid av fyra år. Även här ligger valdeltagandet lika högt, 90—95 %, oaktat att röstplikt ej föreligger. Den övre kammaren, förbundsrådet, väljs indirekt av delstaternas parlament, för samma tid, som dessa är valda för. Valsystemet är proportio- nellt. En plats är dock alltid garanterad åt det näst största partiet i landet. Ledamöterna i förbundsländernas lantdagar väljs genom direkta och pro- portionella val för en period av 4—6 är allt efter landets egna bestämmelser. Landet kan föreskriva röstplikt vilket skett i Salzburg och Tyrolen. Om man bortser från valdeltagandet i de länder där röstplikt föreligger, ligger del— tagandet vid en nivå av lägst ca 75 % i de senaste valen, men det förekommer betydande variationer uppåt. I Wien uppgick valdeltagandet till 84,8 % vid kommunalvalet 1964, vilket var ungefär lika högt som 1959. Vid national- rådsvalet 1962 var valdeltagandet väsentligt högre, 90,6 %. Valen till natio- nalrådet och lantdagarna sammanfaller ofta till tiden. Stads- och kommunal- fullmäktigevalet sker alltefter ländernas olika bestämmelser för en period av 4—6 år, men det förekommer också 3—5 års intervaller. Röstplikt före- ligger som regel ej. Valdeltagandet i kommunalvalen är som regel mycket högt, i regel högre än för lantdagsvalen.

För att rätt kunna bedöma de med valen sammanhängande frågorna bör samtidigt beaktas att det sedan lång tid tillbaka finns två något så när jämn-

starka partier i Österrike, nämligen S. P. Ö. — Sozialistische Partei Öster- reichs och Ö. V. P. : Österreichische Volkspartei, alltså ett socialdemokra- tiskt och ett borgerligt parti. Dessa två partier uppträder i så gott som samtliga val, kanske med undantag för de minsta kommunernas fullmäktige- val, där förekomsten av gemensamma listor och personval är ganska utbredd även om tendensen går mot rikspolitiska val också i valen i mindre kommu- ner. De frågor, som behandlas i valkampanjerna är genomgående rikspoli- tiska frågor framför allt i de större kommunerna. Några regionala televi- sions- eller radioprogram förekommer knappast i valrörelserna. Överväldi- gande majoritet av ledamöterna i nationalrådet är också lantdagsmän och kommunalmän. Den politiska karriären för »rikspolitikerna» börjar ofta i kommunen och i lantdagen. Det är vanligt att parlamentsledamöterna be- håller sina uppdrag i lantdagen och kommunen under sin mandatperiod i nationalrådet.

Förhållandet stat-land-kommun synes i österrike utvecklas därhän att kommunerna tillerkännes större handlingsfrihet i vad det gäller egna ange- lägenheter, något som bl. a. tagit sig uttryck i 1962 års författningsändring. Samtidigt tillföres kommunerna nya samhällsuppgifter. Denna utveckling har emellertid samtidigt accentuerat det förhållandet att en stor mängd kommuner är för små för att själva kunna klara sina uppgifter, vilket man bl.a. sökt lösa genom komunalförhund och regionala sammanslutningar. För regionplaneringen har man i stor utsträckning valt denna väg men det finns också särskilda riksförbund och institut som är rådgivande till kom- munerna i dessa frågor.

BILAGA 8

Sammanställning av vissa uppgifter om den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Frankrike1

av Per Langenfelt

Statsskick Enligt 1958 års författning utövas i Frankrike den verkställande makten av en folkvald president tillsammans med den av honom utsedda regeringen och den lagstiftande makten av ett parlament som är fördelat på två kamrar, senaten och nationalförsamlingen.

Statsskicket är en syntes av parlamentarism och presidentstyre. Det är parlamentariskt såtillvida som regeringen är beroende av nationalförsam- lingens förtroende. Den franske statschefen har dock betydande maktbefo- genheter och hans ställning har i jämförelse med förhållandena under tredje och fjärde republiken stärkts på parlamentets bekostnad. Vid en konflikt mellan regering och parlament äger presidenten upplösa nationalförsam- lingen och förordna om nyval. Presidenten kan också, med förbigående av parlamentet, hänskjuta lagfrågor till avgörande genom folkomröstning.

Presidenten väljs (efter en ännu ej tillämpad författningsändring 1962) direkt av folket. Mandatperioden är sju år.

Senaten har 275 ledamöter (255 från det egentliga Frankrike och de övriga från utomeuropeiska departement och territorier), som väljs genom indi- rekta val för en tid av nio år. Förnyelsen sker successivt med en tredjedel vart tredje år.

Valkorporationerna vid senatsvalen är mycket stora ca 130 000 per- soner med ett majoritetsinslag av primär- och sekundärkommunala för- troendemän. Småkommunerna är kraftigt överrepresenterade. Vid de första senatsvalen under den nya författningen företrädde sålunda inte mindre än 53 % av elektorerna kommuner med mindre än 1 500 invånare medan en- dast 21,5 % av elektorerna representerade kommuner med mer än 10 000 invånare. Populärt kallas senaten ibland »la Chambre des petites commu- nes» eller »1a Chambre d'agriculture».

Nationalförsamlingen väljs genom direkta val för en tid av fem år. Valen är majoritetsval i enmansvalkretsar. Nationalförsamlingen har 482 leda- möter, varav 465 från det egentliga Frankrike.

1 Sammanställningen bygger på uppgifter i en utförligare promemoria som emellertid av tidsskäl inte kunnat iordningställas för publicering.

Det är endast nationalförsamlingen som kan fälla en sittande regering men i övrigt är kamrarna i princip likställda. Om kamrarna stannar i skilda beslut och sammanjämkning ej kan ske, kan regeringen dock hänskjuta den omstridda frågan till nationalförsamlingen för slutligt avgörande.

Administrativ indelning Frankrike är sedan början av 1800-talet indelat i departement, arrondisse- ment, kantoner och kommuner. Departementens antal är 90 och kommu- nernas ca 38 000.

Frankrikes administrativa utveckling uppvisar starka konservativa drag, och det är först i sen tid som ett reformarbete inletts i syfte att sammanslå departementen till större regioner och att på frivillig väg åstadkomma kom- munsammanslagningar.

Antalet kommuner och befolkningens fördelning på kommuner av olika storleksordning framgår av nedanstående tablå.

1881 1911 1921 1946 1954 1962

Under 100 inv. ............... 720 1 365 2 075 2 589 3 031 3 423 100—500 inv. .................. 15 150 17 905 19 907 20 794 20 782 20 540 501—2 000 inv. .. 16 532 14 254 12 758 11 633 11 370 10 918 2 001—10 000 inv. .. .. 3 472 2 419 2 920 2 290 2 339 2 494 Över 10 000 inv. 223 298 303 407 458 587

36 097 36 241 37 9631 37 983 38 000 37 962

1 Ökningen beror på att Elsass-Lothringen genom Versaillesfreden återförenades med Frankrike.

Departementen är både statliga förvaltningsområden och områden för regional självstyrelse. De motsvarar närmast de svenska länen och lands- tingskommunerna.

Den kommunala självstyrelsen: organisation och uppgifter1 Den kommunala självstyrelsen i kommuner och departement är inskriven i författningen. Kommunernas och departementens organisation och kompe- tens regleras genom 1871 och 1884 års kommunallagar. Den allmänna kom- petensbestämmelsen i kommunallagarna är liksom hos oss elastisk och vid- sträckt. Kommunerna har att vårda sina egna angelägenheter, »les affaires de la commune». Kompetensbestämmelsen kompletteras av en omfattande speciallagstiftning, som ålägger kommunerna uppgifter på åtskilliga om- råden t. ex. skolväsendet, hälsovården, sjukvården, bostadsförsörjningen, kommunikationerna och polisväsendet.

I varje kommun skall finnas en fullmäktigeförsamling (le conseil munici- pal) med 9 till 37 ledamöter valda genom direkta val för en tid av sex år.

1 För Paris, Lyon och Marseille gäller särskilda bestämmelser som avviker från de under denna rubrik redovisade.

Varje fullmäktigeförsamling väljer inom sig en mär —— fullmäktiges ord- förande och kommunens främste förtroendeman —- samt en till tolv biträ- dande märer.

I varje departement finns en folkvald fullmäktigeförsamling (le conseil général) med ett förvaltningsutskott (commission départementale). Depar- tementalfullmäktige väljs genom direkta val och antalet ledamöter varierar mellan 20 och 68 beroende på departementets storlek. Mandatperioden är sex år.

Mären har liksom i departmenten prefekten (närmaste svenska motsva- righet: landshövding) en dubbelroll såsom representant för den statliga centralmakten och som företrädare för den primärkommunala respektive regionala självstyrelsen. Mären är dock i första hand en kommunal för- troendeman, medan prefekten, som utses av regeringen, i första hand är tjänsteman med uppgift att tillvarata statens intressen.

Kommunernas finanser Någon allmän kommunal inkomstskatt finns inte i Frankrike utan de lokala skatterna utgörs av olika slag av specialskatter, vissa avgifter samt en sär- skild omsättningsskatt (taxe locale). Specialskatterna består av fastighets- skatt, hyresskatt och skatt på rörelse samt vissa ekonomiskt mindre bety- delsefulla skatter och avgifter såsom renhållningsavgift, hundskatt och nöjesskatt.

Omsättningsskatten är en viktig inkomstkälla för självstyrelseorganen. Skattesatsen är bestämd av staten genom en förordning från år 1959. I sam— ma förordning finns bestämmelser om grunderna för skatteintäkternas för- delning på olika kommuner och departement.

Kommunernas rätt att uppta lån är beroende av statlig tillståndsgivning. Lånetillstånd ges av vederbörande ministerium. I samband med lån för in— vesteringar utövas från statens sida en ingående granskning både på projek- terings- och verkställighetsstadiet. Ofta är det statligt anställda eller av staten anvisade experter som på beställning tillhandahåller kommunerna färdiga investeringsprojekt.

Förhållandet mellan stat och kommun

I jämförelse med de svenska primärkommunerna och landstingen står de franska kommunerna och departementen i ett mera utpräglat beroendeför— hållande till staten. Budgetförslagen för departementen görs upp av prefek— ten och för primärkommunerna av mären i samråd med prefekten. En för- åldrad kommunindelning, otillräckliga skatteinkomster och ett strängt be- roende av staten på lånemarknaden gör att både primärkommunerna och de regionala självstyrelseorganen generellt sett har en mycket begränsad rö- relsefrihet i ekonomiskt hänseende. Den statliga övervakningen av den kom- munala administrationen är, såsom redan antytts, långtgående.

Ideologiskt torde fransk uppfattning om kommunerna ännu i stor ut- sträckning präglas av föreställningar om ett principiellt betingat motsats- förhållande mellan stat och kommun och om den kommunala självstyrelsen såsom ett naturligt uttryck för lokal samhörighet inom historiskt avgränsade orter och regioner. I samband med nu aktuella indelningsreformer håller emellertid nya uppfattningar om kommunerna såsom förvaltningsenheter i en integrerad offentlig sektor på att tränga fram.

Valdeltagandet i parlamentsval och kommunalval

Valen till nationalförsamlingen (tidigare deputeradekammaren) är såsom redan förut nämnts majoritetsval i enmansvalkretsar. Det genomsnittliga valdeltagandet åren 1919—1962 framgår av denna sammanställning.

Val till nationalförsamlingen (tidigare deputeradekammaren)

Valår Valdeltagande i % 1919 70,7 1924 83,0 1928 83,7 1932 83,5 1936 84,4 1945 79,8 1946 (Juni) 81,8 1946 (Nov.) 78,1 1951 . 80,19 1956 82,69 1958 77,18 1962 68,72

Intresset för nationalförsamlingsvalen har på senare tid sjunkit. För jäm- förelse kan nämnas att år 1962 77,2 % av de röstberättigade deltog i en folk- omröstning som gällde frågan om presidenten borde väljas direkt av folket medan endast 68,72 % deltog i nationalförsamlingsvalen ca en månad senare. Valstatistiken från 1962 års nationalförsamlingsval visar stora regio- nala skillnader med ett valdeltagande som för t.ex. Korsika uppgick till 58,17 % och för t. ex. departementet Nord uppgick till 79,3 %.

Valdeltagandet under perioden 1951—1964 i valen till departementalfull- mäktige framgår av nedanstående sammanställning.

Val till deparlementalfullmäktige

Valår Valdeltagande i % 1951 59,7 1955 59,6 1958 67,4 1961 56,5 1964 56,6

De primärkommunala valen, som är fristående från parlamentsvalen, äger rum samtidigt över hela Frankrike vart sjätte år. Valdeltagandet i dessa val har, såsom framgår av nedanstående sammanställning för perioden 1947—

1965, regelmässigt varit högre än valdeltagandet i valen till departemental- fullmäktige.

Val till primärkommunala församlingar

'Valår Valdeltagande i % 1947 76,8 1953 79.5 1959 74,7 1965 78,2

I 1965 års kommunalval uppgick valdeltagandet i kommuner med mer än 30 000 invånare i genomsnitt till ca 70—73 % medan motsvarande siffror för kommuner med mindre än 30 000 invånare var 80—82 %.

De kommunala valrörelserna och de kommunala förtroendemännen i politiken De franska kommunerna är i allmänhet mycket små. Omkring 35 000 av de ca 38000 kommunerna har mindre än 2 000 invånare, och omkring 24 000 kommuner har mindre än 500 invånare. I småkommunerna har de kända na- tionella partierna ingen fast förankring. Kommunalvalen blir under sådana förhållanden ofta utpräglade personval och uppgörelser mellan lokala parti— bildningar. I de stora kommunerna är däremot rikspolitiseringen av kom— munalvalen påtaglig.

Det är i Frankrike mycket vanligt att kommunala uppdrag förenas med ledamotskap i parlamentet. De kommunala förtroendemännen är, såsom framgår av nedanstående tablå, relativt sett ungefär lika många i den direkt- valda nationalförsamlingen som i den kommunvalda senaten.

Departe- Stads- eller kommunal- mentalfull- fullmäktigeledamöter mäktige- ledamöter Senaten 255 ledamöter-1 174 härav'läö märer 142 Nationalförsamlingen 465 ledamöter1 317 härav 253 märer 252

* Siffran avser endast ledamöter som representerar det egentliga Frankrike.

Vid läsningen av tablån bör observeras att de kommunalt aktiva parla- mentsledamöterna ofta förenar uppdraget i parlamentet med ledamotskap i både departementalfullmäktige och stads- eller kommunalfullmäktige.

BILAGA 9

Återblick på utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun

av Fritz Kaijser

Den naturliga utgångspunkten för en retrospektiv framställning över för- hållandet stat—kommun i vårt lan-d utgör '1862 års kommunalreform och 1866 års representationsreform. Kommunalreformen lade grunden till vår moderna kommunala självstyrelse, representationsreformen grunden till vårt nuvarande riksdagsskick. Reformerna kan inte ses isolerade. Mellan dem förelåg ett klart och av dåtidens politiker insett samband. Rättstekniskt fick detta ett uttryck i första kammarens bildande och sammansättning. Men det fanns också andra anknytningspunkter. Båda reformerna var led i den genomgripande omdaningsprocess vårt samhälle vid tiden för ståndssam- hällets avveckling genomgick. De mognade fram i ständig växelverkan med andra ungefär samtidigt avgjorda frågor om frihandel, näring-sfrihet, reli- gionsfrihet, folkundervisning, fattigvård och annat. Drivkrafter bakom alla dessa reformer var ändrade demografiska och politiska, religiösa, sociala och ekonomiska förhållanden. Men även ideologiska faktorer övade ett aktiviserande inflytande på de opinioner som har upp reformverken. En serie förutfattade meningar om folkstyrelsens värde på riks- och kommunal- plan gjord-e sig på olika sätt gällande under den långa tid som förflöt innan reformerna förts i hamn och satte i betydande grad sin prägel på dem. I stor omfattning var dessa idéer intimt lierade med dåtida allmänföreställningar och samhällsförhållanden. I andra delar kan de sägas ha bevarat en viss aktualitet för en utbyggd ”länsdemokrati”.

I stor omfattning men inte i allo hade reformsträvandena på riks- och kommu- nalplan haft samma ursprung och samma målsättning. På liberalt håll utgjorde i båda fallen den franska revolutionens politiska frihetsidéer viktiga inspirations- källor. Motståndet mot en representationsreform var emellertid starkare eftersom en sådan måste betyda både ståndsriksdagens och ståndssamhållets likvidation. En radikal representationsreform äventyrade kungadömets och centralbyrå- kratiens politiska maktpositioner, på längre sikt också de besittande klassernas ekonomiska ställning.

Kommunala reformer hade inte samma entydiga innehåll. De anknöt i regel till ett bestående men outvecklat kommunsystem. Reformer av detta slag kunde även på konservativt håll godtas som led i en önskvärd decentralisering och rationalisering av statsverksamheten. Man tog där fasta på att de kommunala förtroendeuppdragen

tänktes oavlönade och kommunerna självförsörjande i förvaltningen av sina angelägenheter. En utvecklad kommunalstyrelse kunde därför antas förbilliga samhällsförvaltningen. Kommunalreformer behövde inte heller återverka på stats— skickets utformning. En av staten uppammad, detaljreglerad och även i övrigt kontrollerad kommunalstyrelse kunde, menade man på detta håll, stärka och för- djupa det rådande styrelseskickets förankring hos ”folket”.

På liberalt håll ville man däremot inte finna sig i att kommunerna blev redskap åt staten. Den kommunala självstyrelsen borde i stället bli en murbräcka i kampen mot kungamakt och statsbyråkrati för förverkligandet av stånds-, klass- och skrå- fientliga jämlikhets- och folksuveränitetsidéer. De ”naturvuxna" kommunerna borde beredas tillfälle till spontan utveckling, rådande statliga förmyndarskap över dem avskaffas och den författningsmässiga regleringen av självstyrelsen reduceras till ett minimum. De radikalaste riktningarna hävdade i detta samman- hang på fullt allvar att kommunerna hade en ”rätt” till autonomi utan att bekymra sig om tankegångens konsekvenser för riksenhet och statssuveränitet. Eventuellt erforderlig statskontroll borde begränsas till legalitetskontroll. Det kommunala förtroendeuppdragets oavlönade karaktär skulle borga för oväld och bli ett medel mot byråkratiseringen på kommunalplanet.

Medan 'de liberala kommunidéerna i överensstämmelse med den äldre liberalis- mens allmänna läror var ”statsfientliga” blev kommunproblematiken för de konservativa led i samhällsfilosofier, som sökte rättfärdiga statsauktoritet, stånds- samhälle och klasskillnader. Kommunerna framställdes där gärna som mellanmak- ter mellan individ och familj å ena sidan och staten å den andra eller som integre- rande delar av statsorganismen. En redan under franska revolutionen lancerad, från fysiokratismen övertagen idé, som särskilt kom att omfattas i det liberala lägret var att kommunerna i stället borde uppfattas som lokalbundna föreningar av medborgare. I linje härmed låg att "kommunen borde tillerkännas full rätts— subjektivitet visavi stat, utomstående enskilda och kommunmedlemmarna själva. Föreningstanken, som ställde alla på lika fot, hade en klar spets mot ståndssam- hållet. För motståndare till en långtgående kommunaldemokrati kunde den emellertid också tjäna som argument för röstprioritering av fastighetsägare och rösträttsgradering i relation till den ekonomiska insatsen i kommunverksamheten.

Inom olika politiska läger kunde man i början av 1800-ta1et vara ense om det lämpliga i att decentralisera samhällsverksamhet till kommuner men högst oense om en kommunalreforms innehåll och syfte. En viktig brytningspunkt gällde omfattningen och beskaffenheten av det kommunala uppgiftsområdet. Efter mönster av en fransk revolutionsförfattning från 1789 gjorde man bestämd skillnad mellan kommunens naturligt egna befogenheter och sådana som utövades efter formlig delegation från staten. Gränsdragning-en dem emellan gav emellertid anledning till utdragna teoretiska debatter. Till kommunens egna angelägenheter fördes i första hand sådana som hade sitt ursprung i kommunmedlemmarnas av grannelaget betingade gemenskap. En på liberalt håll vanlig uppfattning var att kyrka, skola, lokalpolis, fattigvård samt hälso- och sjukvård hörde dit med en till legalitetskontroll begränsad statsuppsikt. Under samma villkor borde efter hand också andra samhällsangelägenheter kunna anförtros kommunerna. I regel var man här motståndare till kommunalt övertagande av angelägenheter som krävde detaljreglering och längre gående statskontroll. På konservativt orienterat håll drog man snävare gränser för det egna kommunala uppgiftsområdet och lade huvudvikten vid delegeringar av författningsreglerade ”statliga” uppgifter.

I självstyrelseideologin ingick vidare föreställningen att vanan att sörja för gemensamma lokala angelägenheter skulle göra kommuninvånarna bättre skickade

för allmänna värv. Detta förutsatte att kommunsystemet replierade på relativt små enheter som tillät de enskilda kommunmedlemmarna att själva utöva den kom- munala beslutanderätten på stämmor och allmänna rådstugor. Helst borde kom- munsystemet anknytas till äldre bestående enheter, hos OSS socknar, städer, eventuellt också härad. Man räknade också med behov av en kommunal överbygg- nad på ett länsplan.

Särskilt på liberalt håll hävdades att dessa nedärvda eller nybildade enheter i ett reformerat och integrerat kommunsystem skulle kunna bli kraftcentra för utveckling och upplysning samt fostra till med-borgerlig ansvarskänsla. Någon federalism var inte att befara. En utbildad lokalpatriotism skulle slå över i allmän fosterlandskänsla. Kommunen skulle med en fras av den reformkonservative tänkaren Sismondi bli en statsvetenskapens och patriotismens storskola. Inom det liberala lägret kombinerades dessa tankegångar med att de kommunala uppdragen skulle utgöra en utmärkt förskola till riksdagen, ett argument som inte reserva- tion-slöst kunde godtas & motståndarlägret, eftersom det kunde utnyttjas som stöd för samtidiga krav på representationsreform.

I början av 1800-tal-et utövades vår kommunala självstyrelse, i den mån man kan tala om en sådan på landet, av de av pastor ledda sockenstämmorna och i städerna av magistrat och borgerskap samt stadsförsamlingarna. Särskilt i städernas sam- liällsuppgifter kunde statligt och kommunalt sägas gå i vartann. Vid denna tid hade begränsade kommunala reforminitiativ viss framgång. Motionsförslag vid 1809—10 års riksdag ledde sålunda till att sockensjälvstyrelsen på landet under- kastades en väsentligen kodifierande reglering. På länsnivå inrättades hushåll- ningssällskap över hela riket, i statsbeskattningen engagerade länsprövningsnämn- der samt en regional instans under landshövdingens ledning för länslasarettens handhavande.

Uttalanden av 1823 års riksdag vid behandlingen av styrelseverkskommittéernas förslag om att en väl inrättad menighetsstyrelse, ”slutstenen i statsförvaltnings— byggnaden”, borde kunna leda till minskning i statstjänstemännens antal och förbilliga förvaltningen föranledde däremot ingen åtgärd. Besultatlösa blev också under följande riksdagar väckta förslag om bildande av något slag av länskom- muner.

Innehållsmässigt skiftade dessa förslag. Vissa av dem avsåg att samtidigt till— godose länstyrelsernas behov av lekmannahjälp och behovet av en sekundärkom— mun för länskommunala angelägenheter. Till denna typ hörde ett vid 1828 års riksdag väckt förslag om inrättande av mun'icipalråd, ett hos Kungl. Maj:t av landshövding Sandelhjelm framställt förslag om sammansatta menighetsutskott och ett av 1837 års fattigvårdskommitté om länsnämnder. I ett par av dem förut- sattes landshövdingen vara självskriven ordförande. Uppgiftsområdet för dessa nybildningar sammanföll vanligen med de senare landstingens. Ett förslag från 1834 var märkligt såtillvida att länsnämnderna även skulle fungera som besvärs— instanser. Denna från kontinenten hämtade idé upplevde en högkonjunktur under *”regeringsrätts"-debatterna på 1850-talet för att senare återkomma och slutgiltigt förkastas i 1918 års betänkande med förslag till kommunal rösträttsreform.

Av annan typ Var de förslag där landstingsfrågan sammankopplades med val av ledamöter i en reformerad riksrepresentation. Förslag av en tredje typ rörde inrättandet av lantdagar med huvudsaklig uppgift att övertaga viss del av riks- dagsarbetet. Till denna sistnämnda typ hörde ett av KU vid 1835 års riksdag framlagt förslag, som förkastades av ständerna under motivering bl.a. att införan- det av sådana lantdagar innebure ett betänkligt steg i federativ riktning. Skulle länsrepresentationer införas borde de uteslutande bevaka länens egna intressen och inte syssla med riksangelägenheter.

Gemensamt för alla dessa förslag vare sig de avsåg länsnämnder under lands- hövdingens ledning, valkorporationer till riksdagen eller lokala riksdagsdelega— tioner var att ledamöterna skulle utses av primärkommuner, direkt eller indirekt. Tanken på ett integrerat kommunsystem som löpte ut i en riksrepresentation var för övrigt inte ny. Den möter tidigast i en broschyr från 1810. Jämfört med detta tidiga förslag innebar de senare förslagen om länsrepresentationer som valkorpora- tioner ett steg tillbaka såtillvida som de i motsats till detta inte frigjort sig från ståndsindelningsprincipen.

Under nästa decennium, 1840-talet, lanceras idéen att länskommuner skulle utgöra valkorporationer inte som ibland i äldre förslag till riksrepresentationen i dess helhet utan till en av kamrarna i ett tvåkammarsystem och valen till båda kamrarna vara samfällda. Ideologiskt intressant är att när denna tankegång år 1840 första gången framfördes i riksdagen genom C. G. Spens bekanta reservation till KUzs förslag om enkammarriksdag efter norskt mönster, motiveringen främst präglas av liberal opposition mot ämbetsmannaväldet. Enligt Spens kunde endast samtidiga reformer av riksrepresentation och kommunalväsende säkerställa den politiska friheten. Emancipationen från byråkratien kunde inte ske annat än genom den garanti tillvaron av en högre instans (första kammaren) erbjöd. Två- kammarsystem på gemensam folkvald grund, i förening med ett samfällt organise- rande av riksrepresentation gav samtidigt en önskvärd karaktärsskillnad mellan kamrarna. Mandattiden i den successivvalda första kammaren skulle avse tre riksdagar vid denna tid sammanträdde riksdagen till ordinarie sammankomst vart tredje år — och kammaren därmed få en konservativ återhållande funktion.

På sistnämnda punkt anslöt Spens till den traditionella argumentationen för ett tvåkammarsystem. Han ville inte göra sammansättningen av hela riksrepresen- tationen beroende av tillfälliga omkastningar i folkopinionen. Ett annat betydelse- fullt drag i Spens förslag är de viktiga rent kommunala funktioner som skulle tilläggas landstingen. De skulle ha en vid kompetens i länskommunala angelägen- heter, självständig beskattningsrätt, tillsynsbefogenheter över primärkommunerna, ha förslagsrätt inom ramen av sin kompetens hos Kungl. Maj :t och riksdagen samt stå till statsmakternas förogande som remissmyndigheter. I många delar föregrep hans förslag både 1862 års kommunalreform och 1866 års representationsreform.

Utskottsmajoriteten, som eljest inte känt sig övertygad om de till tvåkammar- systemets stöd anförda kontinuitetsargumenten, förklarade sig ha ägnat synnerlig uppmärksamhet åt det av Spens rekommenderade "amerikanska systemet". Dess främsta avslagsmotiv var att några länsrepresentationer ännu inte fanns.

I övrigt kan noteras att utskottsmajoriteten var anhängare av indirekta val medan Spens ville ha direkta val till sin ”andra” kammare.

1847 års representationskommitté och den 1848 framlagda propositionen i representationsfrågan anknöt såtillvida till Spens idéer som ett tvåkammarsystem med en av länsnämnder helt eller delvis vald första kammare förordades. I dessa förslag sköts emellertid frågan om länsrepresentationernas samtidiga kommunala uppgifter åt sidan. En av kommittéreservanterna fann detta utgöra en allvarlig brist.

Sedan dessa förslag till representationsreform fallit och samma öde mött ett på ståndsindelning framfört kompromissförslag försköts intresset från representa- tionsreform till kommunalreform. Här hade strävandena att lösa de primärkom- munala problemen haft betydande framgång på 1840-talet. Bestående resultat hade vunnits genom utfärdandet av nya för hela landet gällande sockensjälvstyrelseför- ordningar, en folkskolestadga som lade ansvaret för folkskoleväsendet på lands-

bygdssocknar och stadsförsamlingar och fattigvårdsförordningar för Stockholm och det övriga riket, enligt vilka sockennämnder på landet och i särskild ordning utsedda fattigvårdsstyrelser i stad på socknarnas och stadsförsamlingarnas vägnar skulle svara för denna förvaltningsgren. Dessa i många avseenden banbrytande reformer innefattade också för den tiden viktiga ställningstaganden till princip- frågor om skol- och socialvårdsfrågornas samhälleliga natur. Man stannade vid att beteckna dem som kommunala men underkastade dem trots detta en ganska ingå- ende statskontroll, närmast utövad av domkapitel och länsstyrelser. En liknande blandad egenskap tillade man också hälsovårdsangelägenheterna som emellertid länge förblev ofullständigt reglerade i lagstiftningen.

Angelägenheternas kommunala natur kom främst till uttryck i att det ålåg vederbörande kommunala enhet att bestrida förvaltningsgrenens kostnader. Fjär- dingsmannabestyrets förment kommunala beskaffenhet föranledde sålunda 1840— 41 års riksdag att in'draga till detta bestyr tidigare utgående statsbidrag.

I fråga om sockenstämmans kompetens, som dittills bestämts genom en ganska specificerad uppräkning av mestadels specialreglerade uppgifter, föreslogs en mera allmän bestämning av vederbörande utskott. Slutligen stannade ständerna emellertid vid enumerationsprincipen, som också upprätthölls i 1843 års socken— stämmoförordning.

Tidigare hade riksdagen vid olika tillfällen gjort principuttalanden till förmån för fortsatt överförande av statliga angelägenheter på kommunerna. Dessa uttalanden föranledde inga praktiska åtgärder från vare sig riksdag eller Kungl. Maj:t. En an— ledning härtill kan ha varit farhågor för att kommunalfriheten skulle gå förlorad om kommunerna i större utsträckning betroddes med statliga uppgifter. En vanlig liberal föreställning var att kommunen endast borde syssla med rena kommu- nalbestyr av ”privaträttslig” beskaffenhet och inte belastas med ”offentligrätts- liga” statliga uppgifter, en annan att kommunerna främst var ekonomiska organi- sationer, jämförbara med bolag. Detta senare synsätt som hade konsekvenser både för kommunens befogenheter och för den kommunala rösträtten har uppenbart influerat utskottsförslag och riksdagsbeslut. Många av tidens samhällsfilosofer, däribland C. J. Boström betraktade i överensstämmelse med sådana tankegångar kommunerna som privata samfund.

Målet för en kommunallagstiftning var enligt riksdagsskrivelsen att såvitt möjligt lämna kommunerna frihet att själva ordna sin förvaltning. Varje lagbud därom vore en inskränkning i den kommunala frihet, som lagstiftningen borde ha till föremål att hägna och utbilda.

Införandet på landet av sockennämnder under vald ordförande för behandling av profana ärenden förebådade socknens senare klyvning i borgerlig kommun och kyrklig församling.

1840-talets kommunalförfattningar byggde på socknar och stadsförsamlingar. Mellan stad och landsbygd ansågs oöverbryggbara skillnader föreligga. Detta synsätt var naturligt på näringstvångets tid. Samtidiga förslag om genomgripande reformer av stadsförvaltningen i övrigt samt om bildande av härads- och läns- kommuner rönte ingen framgång men gav 1847 års riksdag tillfälle att förklara att angelägenheter som dittills förbehållits den enskilda företagsamheten borde falla utanför den kommunala kompetensen. En kompetensutvidgning i denna riktning stred- mot liberalismens ekonomiska idéer.

På 1850-talet väcktes motioner om fortsatt kommunalreform vid varje riksdag. Utgången blev länge negativ men motståndet mattades och detta även beträffande införandet av en länsrepresentation. Uttryck för växande tilltro till de kommunala

enheternas intresse för och förmåga av samhällsarbete gav 1853—54 års princip- beslut om järnvägsbyggandets uppdelning på stat och enskilda, som förutsatte kommunala insatser beträffande lokalbanorna, det vid samma riksdag beslutade brännvinsförsäljningsvetot och den av en manstark minoritet inom konstitutions- utskottet förordade utvägen att lösa ”regeringsrättsfrågan” genom inrättande av länsnämnder.

Vid 1856—58 års riksdag var omsvängningen fullbordad. Bortsett från några inlägg på riddarhuset och i bondeståndet föranledde förslagen ingen som helst debatt. I riksdagsskrivelsen noterades att pastors självskrivna ordförandeskap på sockenstämma mött kritik och att sockennämn'dens ställning borde förstärkas. Den statskommunala författningen borde funtas på grundsatsen av alla stadsinvå- nares likställighet i kommunala rättighet-er och skyldigheter, klara kompetens- gränser uppdragas mellan stadskommunen och stadsförsamlingen och röstgrunden överallt bestämmas efter kommunalbidragets storlek. Ett representativt system borde övervägas både för land och stad.

Häradet ansågs ha spelat ut sin roll som administrativ enhet men en kommunal återförankring på länsnivå erforderlig. I valet mellan en blott rådgivande nämnd vid landshövdingens sida och en verklig länsrepresentation föredrogs det senare. Syftet med de blivande landstingen var ”icke att få ett bättre inrättat ämbetsverk för skötseln av länets styrelse, utan en församling utrustad med makt att förbinda menigheten till uppoffringar för gemensamma ändamål”. En dylik representation skulle bli mäktig en stark utveckling och alltmer öka föremålen för sin verksam- het. Den borde kunna avlasta utgifter från riksstaten. Att landets representation sysselsatte sig med att anslå medel till föremål av rent kommunal beskaffenhet, såsom till folkskolorna m.m. visade att man var inne på en avväg, som skulle leda till ”den allmänna andans försoffn'ing”.

Anledning saknades att befara att landstingen ”kunde låna sig till hjälpmedel att sprida och underhålla politisk oro i landet”. Representativsystemets utsträck- ning till länsvis ordnade möten borde i stället öka det konstitutionella regerings- sättets fasthet och ett utbildat kommunalväsen ge de dugligaste grundämnena till en länge påyrkad förändring i statsrepresentationen.

Frågan huruvida också städerna borde inlemmas i landstingen besvarades efter viss tvekan jakande med hänvisning att de viktigaste landstingsangelägenheterna vore av gemensamt intresse för stad och landsbygd och landstinget i behov av de ”intelligenta krafter, vilka i städerna stå till buds".

Den med anledning av riksdagsskrivelsen tillsatta kommunalkommittén avlämnade hösten 1859 sitt betänkande med förslag till förordningar om kommunalstyrelse på landet, om kommunalstyrelse i stad, om kyrkostämma samt kyrko- och. Skolråd samt om landsting. Samma år underställdes betän- kandet den då samlade riksdagen.

Riksdagens inställning till kommittébetänkandet var på det hela taget positiv. Under den fortsatta remissbehandlingen mötte förslagen i enskilda detaljer åtskillig kritik från hörda länsstyrelser och städer. D'e slutligt utfär- dade förordningarna kom därför att på många punkter avvika från kom- mittéförslagen. Beträffande Stockholm ledde remisskritiken till utfärdandet av särskilda för denna stad gällande kommunalstyrelse- och kyrkostämmo- förordningar på grundval av inom staden utarbetade kommittébetänkanden.

De stora debattämnena i kommunfrågan gällde deltagandet i kommunal-

—..-..z._ .. ..

A_n Mmm...—sun ”a.m.-n...... _

styrelsen, kommunsystemet, pastors ställning på sockenstämma och magi- stratens i städerna samt statskontrollen.

I enlighet med 1857 års riksdagsdirektiv blev kommunmedlems bidrags- plikt till kommunen i princip bestämmande för vidden av hans direkta eller indirekta inflytande på de kommunala avgörandena. Analogier med de privata associationerna ledde till att även juridiska personer liksom övriga kommunmedlemmar fick rösträtt i förhållande till storleken av sina kom- munala bidrag. Detta gjorde att bestämmelser om bidragsskyldigheten blev av central betydelse också för rösträtten.

Enligt kommunalförordningarna utgjordes kommunalutskylderna i stad i för- hållande till påförd statsbevillning, på landet enligt två huvudgrunder, förmedlat mantal och statsbevillning, ”förenad till en effekt”, något som nödvändiggjorde invecklade regler i syfte att neutralisera både differenser mellan markvärde och mantal och mellan mantalssättning och bevillningstaxering av olika beskattnings- föremål. Anknytningen till mantal avsåg att säkerställa att innehavare av mantals- satt jord — brukare, inte ägare, blev kommunalt skattskyldig — inte helt skulle utestängas från inflytande på kommunala angelägenheter. Systemet medförde att riksdagsbeslut om nedsättning av bevillningen betydde att sockenbor förlorade rösträtt.

Med det innehåll kommunal- och bevillningsförordningarna erhöll inträd- de kommunal skattskyldighet — med nyssnämnt undantag för innehavare av mantalssatt jord —— först vid en sammanlagd årsinkomst av 400 riksdaler. Därutöver krävdes för rösträtt visst skattskyldighetsminimum — i stad en riksdalers bevillning, på landet tio fyrkar _— samt fullgjord skattskyldighet. Endast i den mån myndig kvinna själv rådde över sin egendom tillerkändes hon på dessa villkor kommunal rösträtt.

Den graderade röstskalan innebar på landet att röstvärdet berodde av vederbörandes fyrktal och. i stad en tillläggsröst för varje hel riksdalers bevillning. Röstägares röstvärde var i stad maximerat till en tjugondel av stadens (valkretsens) totala rösttal. På landet, där anknytningen till mantal snart avskaffades, fanns ingen motsvarande begränsning.

Både enligt kommittéförslag och förordningar utgjorde rösträtt förutsätt- ning för valb.a-rhet till kommunalt förtroendeuppdrag. Dessutom krävdes manligt kön och en ålder av 25 år, att ej vara försatt i konkurs, ej vara för nesligt brott åtalad eller under framtiden ställd, samt ej förklarad förlustig medborgerligt förtroende eller ovärdig att inför rätta föra annans talan.

Redan enligt sockensjälvstyrelseförordningarna åtnjöt vissa kommunala förtroendemän äm-betsskydd i denna sin egenskap. Regler därom samt om ämbetsansvar för dem och vissa kategorier kommunalanställda infördes i 1864 års strafflag.

Den eftertråvdda likställigheten i kommunalt hänseende mellan borgare och övriga stadsinvånare tillgodosågs genom att även de senare blev kom- munmedlemmvar. Ett mera fullständigt genomförande av liks'tällighetsprin- cipen ernåddes först genom senare träffade Iikställighetsöverenskommelser.

1862 års kommunalförordningar lade grunden till vårt alltjämt bestående, på städer, köpingar, landskommuner, kyrkoförsamlingar och landstings- kommuner uppbyggda kommunsystem. Städer över 25 000 invånare uteslöts emellertid från landstinget och detta utrustades inte med något mellan de en gång om året sammanträdande ordinarie tingen verksamt lekmannaor- gan. Köpingens kommunala existens villkorades: Kungl. Maj:t förbehöll sig att avgöra om bestående köping, som inte utgjorde egen församling (soc- ken), skulle få kommunal självständighet. Medvetande om att socknen ofta var otillräcklig som underlag för den borgerliga kommunen gjorde att läns- styrelsen fick avgöra om flera socknar skulle få förenas under gemensam kommunalförvaltning eller sådan gemensamhet upplösas. Termen lands— kommun förekom endast i motiven, inte i lagtexten.

Indelningen i landskommuner anknöt i princip till sockcnindelningen och den i landsting i princip till länsindelningen. Under förarbetena övervägdes allvarligt att göra häradet eller pastoratet till landskommun-al indelnings- enhet. Riksdagen förklarade att det i betraktande av socknarnas otillräck- lighet måhända kunnat anses Iämplig-t att lägga den urgamla hwäradsindel- ningen till grund för landskommunernas områden. Klyvningen av Kalmar län i två landstingsområden genomfördes 1864 utan stöd i författningstext.

De borgerliga primärkommunernas befogenheter angavs i en general- klausul, landstingets exemplifikativt och församlingens genom enumeration. Nyckelorden i generalklausulen ”gemensamma ordnings- och hushållnings- angelägenheter” utsade enligt motiven att intressegemenskapen var det viktigaste kompetemskriteriet, men verksamhetsföremålen ordnings- och hushållningsangelägenheterna -—— skulle tillika tjäna statsändamål och verksamheten ha en uteslutande administrativ karaktär. Vilket gemensamt intresse som helst kunde därför inte godtas som underlag för kommunal verksamhet. Existensen av specialförfattningar, underställningsskyldigheten beträffande vissa kommunala beslut och klagorätten för kommunmedlem gjorde enligt kommittén att bestämmelsens ”elasticitet' 'inte blev äventyrlig.

Landstinget skulle äga besluta om för länet gemensamma angelägenheter såsom om den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, kommunikationsväsendet, hälsovård, undervisning samt allmän ordning och säkerhet. I motiven betonades att landstinget hade att respek- tera såväl gällande författningsbestämmelser som länsstyrelsens kompe- tensområde. Landstingsbesluten blev i regel underställningsfordrande. flertalet hos länsstyrelsen, nägra också hos Kungl. Maj:t, som också tillades befogenhet att utse tingets ordförande. Denna befogenhet utnyttjades första gången till att överallt utse landshövdingen till ordförande. .

Kompetensavgränsningen mot statsverksamheten fick ett tydligt uttryck i författningarna. Den markerades i förordningarna för stad och land genom _ undantagande av angelägenheter som det enligt gällande författningar (|, tillkom offentlig myndighet att handha, i landstingsförordningen genom 1

undantag för angelägenheter som tillhörde offentlig myndighets ämbets- åtgärd.

'Till yttermera visso utfärdades 1864 cirkulär till landstingsordförandena vari de uppmanades att tillse att landstingen ej befattade sig med stats- angelägenheter. Den-na uppmaning beaktades. Under en lång tid framöver blev fall av propositionsvägran, offentliggjorda i facktidskrifter, en viktig supplerande rättskälla vid bestämmandet av landstingets kompetens.

De kommunala funktionerna uppdelades i beslutande, förvaltande och verkställande. Beslutanderätten för landstingsområdet tillföll landstinget in corpore, i den borgerliga kommunen stämman (allmän rådstuga) eller på stämma utsedda fullmäktige och i församlingen med visst undantag för Stockholm, där för församlingarna gemensamma ärenden skulle hand- läggas av kyrkofullmäktige —— alltid kyrkostämman. Obligatoriskt blev fullmäktige i städer med mer än 3 000 invånare, fakultativt i övriga borger- liga kommuner. Beslut om den saken krävde dock kvalificerad majoritet, i landskommun med sådan röstövervikt att alternativet knappast hade aktualitet. Vissa viktiga angelägenheter skulle där alltid ankomma på kommunalstämma. Införandet av representativprincipen, en av reformens viktigaste nyheter, skedde alltså med stor försiktighet.

Landstinget sammansattes av valda ombud för länets städer, härader eller tingslag. För att undanröja farhågorna för landskommunalt förtryck fick städerna efter folkmängden dubbelt så många ombud som landsbygden, varjämte kvalificerad majoritet föreskrevs för beslut i vissa ekonomiskt viktiga ärenden.

I stad med stadsfullmäktige utsåg dessa landstingsmän. I övriga städer samt landskommuner (och köpingar) som sammanföll med härad eller tingslag valde stämma eller allmän rådstuga. I andra härad eller tingslag utsågs särskilda valmän för detta val. Uttryckligen fastslogs att landstings- man icke kunda bindas av valmäns föreskrifter.

Antalet fullmäktige skulle i landskommun vara fyra gånger så stort som kommunalnämndens, vilket gav en latitud på mellan 12 och 44 fullmäktige, i stad beroende på folkmängd mellan 20 och 60 samt i Stockholm 100. Antalet landstingsmän berodde av valkretsarnas antal, folkmängd och art. Minimiantal landstingsmän var 20.

Mandattiden för landstingsmän blev två år, för stads- och kommunalfull— mäktige fyra år, i bägge fallen med successiv förnyelse, sedan hälften av de första gången valda utlottats efter utgången av halva mandattiden.

Primärkommunernas beslutande organ skulle samlas till ordinarie möten tre gånger om året, landstinget blott en gång med en snålt maximerad sammanträdestid. Däremellan kunde extra (urtima) möten hållas på be- gäran av statlig myndighet eller på kommunalt initiativ.

Förvaltning och verkställighet ankom i landskommun och församling på förtroendevalda nämnder eller därför särskilt utsedda personer. Landstings-

förordningen förutsatte att bestyren skulle handhas av länsstyrelsen eller anställd personal. Flera landsting synes emellertid redan från början ha tillsatt förvaltningsutskott. Under förarbetena till stadsstyrelseförordningen vållade magistratens ställning mycken strid. Kommittémajoriteten hade an- sett att magistratens befattning med kommunala angelägenheter i princip borde begränsas till initiativ samt tillsyn över förvaltning och verkställighet i den mån magistraten inte själv sörjde för detta. I övrigt skulle magistraten bibehålla ställningen av stadsdomstol, statlig förvaltningsmyndighet och överexekutor. En minoritet ansåg att magistraten borde bli stadens styrelse eller i vart fall utöva viss kontroll. I den slutligt utfärdade förordningen förklarades magistraten uttryckligen vara stadens styrelse, befriades från skyldigheten att vara ett allmänt kommunalt verkställighetsorgan och tillades subsidiär rätt att tillsätta stadens tjänstemän samt befogenhet att förbjuda verkställighet av olagliga kommunbeslut.

För stadens fastighetsförvaltning och drätsel samt de uppgifter i övrigt som ett fastställt reglemente angav skulle liksom förut en drätselkammare finnas. Att det enligt stadsstyrelseförordningen tillkom magistraten att uppgöra budgetförslaget skulle inte hindra kammaren från att med tiden bli stadens verkliga styrelse.

På landet blev kommunalnämnden den borgerliga kommunens ledande förvaltningsorgan _— ”det drivande hjulet inom kommunen och det ständiga centrum för dennas självverksamhet” -— och ärvde från sockennämnden makten att påkalla inställelse hos sig och utdöma böter för erkända över- trädelser av gällande ordningsstadgor. I församlingen skulle finnas både kyrkoråd och skolråd, inte som kommittén föreslagit ett gemensamt organ för dessa uppgifter. Församlingens kyrkvärdar skulle vara självskrivna ledamöter i kyrkorådet och pastor självskriven ordförande såväl där som på kyrkostämma och i skolråd. På landet tillades pastor obegränsad rätt att deltaga i kommunalnämndens förhandlingar och. beslut. Härigenom hade man i sak respekterat både prästerskapets privilegier och de urgamla bestäm- melserna om att pastor och kyrkvärdar ansvarade för lokalkyrkans egen- dom.

Infördes kommunalfullmäktige skulle på landet kommunalnämndsleda- möterna ingå bland dem. Åtskilliga ämbets- och tjänstemän uteslöts från valbarhet till nämnden, däribland alla för sin befattning inför nämnden redovisningsskyldiga tjänstemän och betjänte. Motsvarande regler gällde även för stadsfullmäktigeuppdrag men egendomligt nog varken för ledamot i drätselkammare eller kommunalfullmäktige och inte heller för kommunal- stämmoordförande.

Även för kommunalnämnd föreskrevs successivförnyelse enligt samma grunder som för fullmäktige. Successivförnyelse blev också det normala för drätselkammare liksom senare för specialreglerade nämnder.

En huvudpunkt i det kommunala reformprogrammet var att det kommu-

nala förtroendeuppdraget skulle vara oavlönat och kommunmedlem i prin- cip skyldig att åtaga sig det. Förordningarna bejakade detta. Att landstings- man tillerkändes resekostnadsersättning och kommunalnämndens ordför- ande den gottgörelse för skrivmaterial, postporto samt skrivare- och räken— skapshjälp, som kommunen bestämde, innebar inte reellt avsteg härifrån, eftersom det blott var fråga om ersättning för verkliga kostnader. Särskilda avsägelsegrun'der infördes. Genom bötespåföljder vid förfallolöst uteblivande från fullmäktiges och nämnders sammanträden inskärptes att deltagandet i det kommunala arbetet var en plikt och inte blott en rätt.

Beträffande de kommunala verksamhetsformerna kan antecknas att de beslutan- de församlingarnas offentlighet blott i stad och landsting ansågs i behov av uttryckligt författningsstöd, att kungörelsetvånget som hade rötter i 1723 års prästprivilegier bibehölls, att beredningstvång infördes i städer och landsting, att beslutsförfaran'det följde riksdags- och inte domstolsmönster, att omröstning i princip _— landsting utgjorde här undantag —— blev öppen och att fullmaktsröstning _ med undantag för landsting och fullmäktige — tilläts, dock inte för mer än en frånvarande.

Finansieringen av den kommunala verksamheten tryggades genom en till tvång att årligen upprätta kommunal utgifts- och. inkomststat knuten beskattningsrätt. Denna årliga finansstat var inte såsom städernas äldre stater underställning-spliktig. Stort utrymme i författningen ägnades åt regler om kommunalutskyldernas debitering och upphörd. Revisorer skulle årligen utses för granskning av föregående års förvaltning.

Den primärkommunala underställningsplikten, som tidigare särskilt för städernas del varit omfattande, begränsades till ett fåtal kommunala beslut, av vilka de viktigaste gällde långtidslån och nya eller förhöjda avgifter på den allmänna rörelsen, lokala ordningsstadgor och fastställelse av drätsel- kammarreglementen, i förstnämnda båda fall hos Kungl. Maj:t, i de bägge sen-are hos länsstyrelsen.

Stor principiell betydelse hade slutligen reglerna om överklagande av kommunala beslut, genom vilka kommunmedlemarna tillades besvär-srätt samt besvärsprövningen begränsades till laglighet enligt vissa kommunala besvärsgrunder och kassation, när klaganden förmått styrka rättmätigheten i sin talan. För landstingen, vilkas beslut i princip var underställningsplik- tiga hos länsstyrelsen och i några fall hos Kungl. Maj:t, hade kommittén ansett en enda kommunal besvärsgrund ”enskild rätt kränkt” tillräcklig. Kungl. Maj:t utökade antalet. ' "

Den elastiska komxpetensbestämmelsen i förening med den underställ- ningsfria beskattningsrätten, den kommunala revisionen, den för primär- kommuner och församlingar begränsade underställningspl—ikten och sist men inte minst utformningen av kommunalbesvärsinstitutet innebar till- sammans ett vidsträckt tillmötesgående av kraven på frigörelse från statligt förmynderskap. Ett annat utmärkande drag för författningarna är den

betydelse som där tillägg-s korrespondensen mellan sammansättningen av fullmäktige och nämnder å ena "sidan och väljaropinionen å den andra. Omsorgen härom kom till uttryck i reglerna om successivförnyelse och- stämmoinstitutionens dominans i de mindre kommunerna. Här fanns ett demokratiskt moment insprängt i det eljest plutokratiska rösträttssystemet. Slutligen bör påpekas att landstinget genom formerna för sitt tillsättande fram-stod såsom en representation för primärkommunerna i full överens- stämmelse med äldre reformtankar men också att landsting och städer underkastats en skärpt statstillsyn, för landstingens del av sådant slag att det kunde ifrågasättas om institutionen motsvarade riksdagens ursprungliga intentioner.

Riksdagen hade beretts tillfälle att yttra sig över huvudgrundernla i 1862 års kommunalförordningar lik-som tidigare skett vid tillkomsten av 1843 års sockenstämmoförfattningar. Författningarna utfärdades emellertid bägge gångerna med stöd av 5 89 RF utan att den där angivna möjligheten till samfälld lagstiftning användes.

eVid en tillbakablick på kommunalreformens förhistoria kan konsta- teras att i stort sett liberala tänkesätt präglade riksdagens viljeyttringar under 1820—1'840-talen. Efter februarirevolutionen 1848 och i anslut- ning till denna inträffade händelser i Frankrike, Tyskland och Österrike, under vilka de kommunala reformsträvandena på kontinenten efter en kort högkonjunktur led skeppsbrott, blev inställningen även hos oss mera odcciderad. Mot slutet av epoken blandas konservativa och liberala argument för en kommunalreform samman utan att debattörerna längre söker göra reda för sig varifrån idéerna stammar. Ett eklektiskt grepp på kommun- problemet utmärker både 1857 års riksdagsdirektiv och 1859 års kommitté- motiv. Kommunen är, framhålles det där, inte endast en förening (associa- tion) med full rättssu'bjektivitet utan samtidigt en del av statens område. De gemensamma ändamålen, som utgör föreningslänkar mellan dess med- lemmar och sammanbinder dessa till en enhet, måste tillika utgöra stats- ändamål. Därigenom bl'i kommunerna delar av statsförvaltningens organism och verkande krafter inom dennas krets. De kan lika litet anses vara alster av fri överenskommelse, som de efter fri överenskommelse kan upplösas eller ändras. Utmärkande för kommunen till skillnad från andra statliga förvaltningsdistrikt är dess självverksamhet. Först då en sådan tilldelas ett förvaltningsdistrikt antager det egenskap av kommun. ”Stående under statens suveränitet och i omedelbart samband med folket, utgöra kommu- nerna likasom själva underlaget för statens organiska förening”. Synsättet innebar att äldre statsfientliga självstyrelsedoktriner slutgiltigt övervunnits.

1856—58 års riksdag hade i motiven för utredning av landstingsfrågan inflikat att ett utbildat kommunalväsende skulle ge de dugligaste grund— ämnena för ett nytt representationsskick. Liknande motiv anfördes senare

av 1859—60 års riksdag för städernas inlemmande i landstingen. Ett så organiserat landsting kunde hävdade vederbörande utskott samtidigt bli grund och urbil—d för en reformerad na-tionalrepresentation och en förbere- delseskola för dess medlemmar. 4-

I motiven för det nya representationsskicket (anförande till statsråds- protokollet den 5 januari 1863) åberopade de Geer ”stiftandet genom stånden själva av en provincial representation grundad på samfällda val” som ett särskilt tecken på att tiden var mogen för ståndens politiska upplösning. Liksom Spens anhängare av ett tvåkammarsystem fann han dettas uppgift vara att på en gång förekomma förhastade beslut och trygga det beståendes rätt. I det framlagda förslaget utmärktes de båda kamrarna av enhet i ursprung men skillnad till karaktär. Båda kamrarna utgick från ”hela" folket, första kammaren med hänsyn till den vidsträcktare kommu- nala rösträtten t.o.m. i större utsträckning än den andra. Karaktärsskillnad vanns genom att landstingen och fullmäktige i de största städerna utan hinder av bostadshand utsåg förstakammarledamöterna medan andra kam- marens av bosättning inom valkretsar bundna ledamöter merendels direkt utsågs från land och stad. Karaktärsskillnaden förstärktes genom att förstakammarledamöterna valdes för nio år med successiv förnyelse medan mandattiden för andra kammaren blott blev tre är, allt enligt grunder som redan Spens skisserat.

I fortsättningen förklarade sig de Geer vara en tveklös anhängare av direkta val och motståndare till elektorsval. Att andra kammaren i viss utsträckning måste utses genom omedelbara val fann han utgöra en olägen— het. Att någon motsvarande olägenhet skulle vidlåda valsättet beträffande första kammaren ville han däremot inte medge. Att landstingen finge fungera som valkorporationer borde tvärtom bidraga att göra valen till uttryck för ett upplyst tänkesätt. Landstingsmännen skulle nämligen i första hand utses med hänsyn till för kommunala värv lämpade egenskaper och inte med tanke på elektorsuppgifter för riksdagsval. ”Den insikt, som vinnes genom deltagande i en om allmänna ärenden rådplägande församling måste vidare giva landstingsmännen en mera vidgad synkrets än som kan påräk- nas vare sig hos omedelbart väljan-de menigheter eller hos elektorer, utsedda endast för ett visst val." I anslutning till tesen om det kommunala förtroen- deuppdragets i princip oavlönade kanaktär fann han vidare att första kam- marens ledamöter ”liksom landstingens” inte borde erhålla arvoden.

I sin argumentation för att förstakammarvalen borde bli uttryck för ett upplyst tänkesätt kunde de Geer anknyta till uttalanden av såväl 1810 års KU (”den upplysta delen av svenska folket”), senare upprepade av 1840 års KU och 1847 års representationskommitté, som en av tidens ledande samhällsfilosofer, Alexis de Töqueville. _

I en serie utanför riksdagen hållna anföranden vidareutvecklade de Geer sina tankar. Den kommunala förankringen av första kammaren blev här

ett viktigt vapen mot anhängare av överhustankar, klassvalsystem och liberalare rösträttsgrunder. Kommunen var en vida naturligare bas för riksrepresentation än yrkena (klasserna). Kommunerna företrädde bäst de lokala förhållandena. Vad kommunmedlemmarna hade gemensamt hörde inte till ett visst fack utan till snart sagt alla det dagliga livets förhållanden. Landstingen bildade länens naturliga och fullt ut berättigade aristokrati. De skulle säkerligen förstå att välja riksdagsmän för vad de var och inte för vad de ägde. Kommunerna var snarare politiska än ekonomiska institutio- ner.

Förslaget led visserligen av det väsentliga framtidsfelet att helt och hållet utestänga den egentliga arbetaren. Bondeklassen utgjorde emellertid en naturlig förmedlare till arbetarklassen. Risken för allianser med den ute- stängda gruppen var därför inte så stor.

Mot de Geers argumentation för ett tvåkammarsystem hade kunnat invän- das att även andra kammaren enligt det framlagda förslaget skulle få en kommunal förankring, något som bland annat indirekt kom till uttryck i städernas överrepresentation. En dylik anknytning hade för övrigt redan ståndsriksdagen haft genom de bägge lägre stånden och i viss utsträckning också genom prästerståndet. Huruvida de Geer var ärligt övertygad om sina ”kommunala” argument i första kammarfrågan kan här lämnas därhän. Säkert är endast att han var medveten om den good will den kommunala självstyrelsen strax efter kommunalreformen åtnjöt inom alla härskande folkgrupper. Som driven politisk taktiker förstod han att utnyttja detta för nästa stora mål.

Sammankopplingen av de båda frågorna fick emellertid en för den kom- munala självstyrelsen viktig konsekvens. Kommunalföror—dningen erhöll vid representationsreformen karaktär av samfällt stiftad lag. Den kommu- nala beskattningsrätten och landstingen såsom valkorporationer till första kammaren fick grundlagsgaranti.

Folkökning och befolkningsstrukturella förändringar i förening med näringslivets omgestaltning och uppsving gav under 1800-talet upphov till nya socialgrupperingar, som i sin tur sprängde det gamla redan tidigare undergrävda ståndssamhället. Politiskt tog detta sig uttryck i partiella, längre fram också totala reformer av riksdagsskick och kommunväsende. För omdaningen på riksplanet spelade sockensjälvstyrelsen där ståndsindel- ningen lyste med sin frånvaro en anspråkslös men inte helt oväsentlig roll. Särskilt för städerna där avvecklingen av ståndssamhället förlöpte parallellt på riksplan och lokalt plan var sambandet påtagligt. I dem påskynda—de införandet av socken-självstyrelsen vid sidan av äldre styrelseformer :1ed- brytandet av borgerskapets positioner. Den viktigaste faktorn härvidlag var emellertid näringstvångets avveckling.

Vår folkliga självstyrelses vidareutveckling har på samma sätt stå-tt i

oskiljaktigt samband med samhällsutvecklingen i övrigt. I växelverkan med denna har folkstyrets både förutsättningar och innehåll radikalt förändrats. Det viktigaste som inträffat har varit Sveriges förvandling från ett fattigt agrarland till ett väsentligen på industri, handel, sjöfart och andra service— näringar grundat välståndssamhälle. I den näringsstrukturella tekniska. inte minst kommunikationstekniska utvecklingens spår har följt och följer väldiga folkomflyttningar, i välståndsutvecklingens krav på förbättrad standard på snart sagt alla områden för mänsklig verksamhet. Allt sedan seklets början har den offentliga sektorn expanderat, först långsamt senare och särskilt under de senaste decennierna i allt snabbare takt. Till det all- männ—as målsättningar har så småningom kommit att höra att varje med- borgare skall ha sin beskärda del i det andliga och ekonomiska framåtskri- dandet, en rikare miljö, social trygghet i ordens vidaste bemärkelse, lika utgångsförutsättningar i livet och större jämlikhet i ekonomiskt avseende samt att stävja ogynnsamma biverkningar av näringsgeografiska föränd— ringar, befolkningsutveckling och folkomflyttningar.

De för folkstyret viktigaste politiska tilldragelserna under detta århund- rade har varit demokratins fullständiga förverkligande på riks- och kom- munalplan genom rösträttsreformerna under seklets första decennier, bildandet av riksomfattande politiska partier och införandet av proportio- nella val, accepterande av parlamentarismen på riksplanet, organisations- väsendets framväxt, kommunallivet-s politisering även på landsbygden sedan den successiva övergången till representativt styrelsesätt gett valen till de borgerliga primärkommunernas fullmäktigförsamlingar en annan vikt och innebörd, etablerandet av en stark regeringsmakt under de tre sista decen- nierna samt kommunindelningsreformerna.

Den offentliga sektorns expansion är resultat av fortgående överväganden och ställningstaganden i första hand till vilka tjänster det allmänna skall lämna medborgarna och vilka medborgarna själva eller utomstatliga orga- nisationer, institutioner skall sörja för, i andra hand till innehåll, kvalitet och rumsanspråk hos det allmännas serviceåtgärder och i tredje hand till vem stat, kommun eller annan offentlig inrättning som skall vara service- organ. Regelmässigt har valet stå-tt mellan stat och kommun. Själva fördel- ningsproblemet mellan dem har liksom frågor om tjänsternas innehåll och kvalitet i huvudsak blivit en lagstiftningsuppgift. Säkerställandet av erfor- derlig korrespondens mellan kommunala uppgifter och kommunala resurser har även krävt åtgärder och överväganden av annat slag främst om kost- nadsfördelning och skatteutjämning mellan kommuner men också om omfördelning av samhällsuppgifter, interkommunal samverkan och i sista hand nya kommunindelningar för att få fram bärkraftiga kommunala enheter. Målet har varit att skapa förutsättningar för en åtminstone tillnär- melsevis lika kommunal förvaltningsstandard över hela riket.

1874 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 1. Skatter, statsbidrag och övriga inkomster i procent av samtliga kommuners (primärkommuner, muncipalsamhällen, landsting, vägdistrikt) åren 1874—1963.

Ständiga höjningar har inte nämnvärt ökat skatters och statsbidrags andelar i samt— liga kommuners totala inkomster. Skatteunderlagsfattiga landskommuner saknar regel- mässigt andra inkomstkällor av större betydelse.

Att inom ett begränsat utrymme fullständigt kartlägga den ovan skisse- rade utvecklingens innebörd för förhållandet stat—kommun möter stora svårigheter. Det följande valet av företeelser tar sikte på sådana omständig- heter av rättslig eller faktisk (fysisk) natur som mera omedelbart haft och har betydelse för sambandet mellan kommunalval och utseendet av första kammarens ledamöter, för kommunal-demokratin och för samordningen mellan statlig och kommunal verksamhet. Härvid har det tett sig rimligt att utgå från de föreställningar som bestämde samhäll-sskickets utformning på 1860-talet och sedan visa hur dessa föreställningar en efter annan upplösts sedan de förlorat underlag i verkligheten. Huvudtemat blir alltså att visa endels hur själva grunduppfattningen av den kommunala självstyrelsens betydelse för den politiska friheten löpt ut i en förvissning om dess allmänna värde som bas för vårt nuvarande demokratiska statsskick, endels hur samspelet stat—kommun omgestaltats.

I sakens natur ligger att företeelsern-as aktualitet i nuet blir avgörande för det utrymme som kan ägnas dem. Ur denna synpunkt erbjuder utveck- lingen på riks- och kommunalplan under tiden före det demokratiska genombrottet föga intresse. Alldeles särskilt gäller detta tiden före 1909.

Till detta kommer att denna tidsperiod är mycket ojämnt belyst i tidigare litteratur. Den rikspolitiska utvecklingen har visserligen kartlagts genom olika undersökningar. Men några motsvarande undersökningar om det kommunala planet finns inte och det förefaller osäkert om någon mera djupgående forskning här är att förvänta i varje fall inom överskådlig tid. Vad man kan utläsa ur socken-, stads- och landstingshistoriker, personbio- grafi-er, vissa pressundersökningar för väsentligen andra ändamål, äldre arbeten om den kommunala rösträtten, utredn-ingstryck, motioner och riks- dagsprotokoll från rösträttsdebatterna samt första kammarens växlande sammansättning är att de plutokratiska rösträttsbestämmelserna i kombi- nation med majoritetsvalsmetoden i hög grad reducerade de ekonomiskt svagare befolkningsskiktens intresse för kommunalval och. val av lands- tingsmän liksom också fast troligen i mindre utsträckning för annat deltagande i stämmor och allmänna rådstugor. De mindre jämkningar i rösträttsreglerna som genomfördes före 1907—19'09 års reformer tycks inte nämnvärt ha påverkat denna passivitet. Det rikspolitiska intresset av de årligen direkt eller indirekt förrättade landstingsvalen bör på grund av obe- räkneligheten hos då tillämpade regler för första kammarens successiv- förnyelse i regel ha varit ganska ringa. Ett tidigt undantag härifrån utgjorde 1874 års landstingsval, då nyval av en dryg tredjedel av första kammaren stod för dörren.

Det tillgängliga materialet tyder på att partibildningarna på kommunal- stämmor och rådstugor i de minsta städerna, vid stadsfullmäktig- och lands- tingsval och i fullmäktige och på landsting, om än motsättningar mellan konservativa och liberala redan då förekom i städerna, vanligen bestämts av meningsskiljaktigheter beträffande. personval och mera kortfristiga mål, vad man numera brukar kalla ”sockenpolitik”. Ett undantag härifrån utgör motsättningar i nykterhets- och frireligiösa frågor samt framförallt tull- striderna som på 1890-talet skar igenom alla politiskt inflytelserika folk— lager och en tid framåt även reflekterades i stadsfullmäktig- och landstings- mannaval. De senare valen återspeglades i första kammarens sammansätt- ning, där fram till 1911 ett protektionistiskt konservativt parti dominerade över ett fyrtiotal moderatkonservativa och något tiotal liberaler.

Vid 1862 års kommunalreform antog man att behovet av specialförfatt- ningar utanför fattigvårds- och folkskoleväsendet skulle bli ringa. Anta- gandet visade sig länge rikt-igt. Bortsett från snart utfärdade författningar om byggnads-, brand- och ordningsväsende samt hälsovård av betydelse främst för städerna förblev det kommunala arbetsfältet ganska oberört av lagstiftning. Inte heller undergick kommunsystemet, trots påbörjade folk- omflyttningar, några större ändringar. Antalet kommuntyper utökades emellertid. Genom 1891 års väglag blev häradet (eller tingslaget) väghåll- n-ingsdistrikt för landet och 1898 öppnades möjlighet att ombilda landskom- munal tätort till municipalsamhälle för administration av de s.k. stads-

Mill." Milikr iaooo— HW” ] 5 500 _ Utgifter, löpande priser (taktiska belopp) '" 15 500 ——————— Utgifter, omräknade till 1960 än penningvärde . 15000- . —15000 14500— ! ""”" 14000" 'l—uooo , / iasoo— " "13500 ' 1 wooo— ", "13000 12500— r, _12500 r/ l2000— // —12000 / n'soo— ,: "11500 // 11000— ; —11000 10500— / 40500 /, ioooo— // ——10000 / 9500— ;, — 9500 I I 9000— / * 9000 : asoo— ! 1 — 0500 ! aooo— I; ; _ aooo 7500— f — 7500 I 7000— f - _ 7000 1 6500—1 ' _ 6500 I ) ! 6000— , ) — 0000 5500— ] l 5500 I I 5000— , — 5000 I 4500— I! 3 _ 4500 I ,' I 4000— / f _ 4000 ,' ] 3500— I/ 3' _ 3500 __! ' arme // ,/ _ 3000 I . 2500_ / .: _ 2500 // 1] I 1 2000— / fl _ 2000 1500— / * '500 / / 1000— kl.1N»// ' 1000 I 500— ) )- 500 I 1900 1963

| [ 1 1 | I | 1 1 i | | | I l l ! 18741880188518901895190019051910191519201925193019351940194519501955 1958

Diagram 2. Totala utgifter för primärkommuner, municipalsamhdllen, landsting och uägdistrikt åren 1874—1963.

Åren 1875—1916 medförde en sjufaldig fördubbling av kommunalutgifterna. Det är mot denna bakgrund utgifternas branta stegring under första världskriget, på 1940-talet och från slutet av 1950-talet bör ses.

stadgorna. Vidare höjdes det lägsta invånarantal, som tvingade en stad att utträda ur landsting. Ändringarna i kommunalförordningarna under perioden inskränkte sig i övrigt till för eftervärlden betydelselösa detaljer.

Genom anknytningen till statsbevillningen kom den allmänna kommunal— skatten länge att bestå av ett system av olika objektskatter. Denna otids- enliga karaktär bibehöll den även efter 1910 års statsskattereform. Funtad på äldre föreställningar om de kommunala förvaltningsuppgifternas intres- sebetonade natur bestod den fram till 1920 års kommunalskatteprovisorium. Slutstenen i utvecklingsförloppet blev 1928 års alltjämt gällande kommunal- skattelag.

Medan fattigvården i allt väsentligt bekostades av kommunerna själva lämnade staten med början vid seklets mitt med tiden växande bidrag till fol'kskoleväsendet på landet samt också, ehuru i obetydlig omfattning, till det landskommunala polisväsendet. Kring sekelskiftet stod det klart att många mindre landskommuner inte med egna resurser kunde bemästra de särskilt på skol- och fattigvårdsområdena växande utgiftsbehoven. Därmed inleds den långa raden av mer eller mindre, vanligen mindre, framgångsrika kommunalskatte-, kostnadsfördelnings- och skatteutjämningsutredningar.

I de skatteunderlagskr-aftigare kommunerna betydde frånvaron av kom- munaldemokrati i modern mening inte att det dåtida kommunalstyret var ineffektivt. Kommunalverksamhetens i våra ögon absolut sett begränsade omfattning i förening med det inflytande röstgrundsbestämmelserna gav dem gjorde att många burgna överklasspersoner både på land och i stad ägnade sig åt kommunalpolitik. Städerna engagerade sig i kommunala affärsverk, järnvägsbyggande och hamnrörelse. Särskilt i medelstora och större städer, där man redan då hade att brottas med stora problem på bebyggelseplaneringens, bostadsförsörjningens, undervisningens och social- vårdens områden, togs många initiativ på helt eller delvis oprövad mark. Landstingen lämnade vid sidan av insatser inom hälso- och sjukvård, social- vård och undervisning bidrag till främjande av kommunikationsväsendet och jordbruket med dess binäringar. Studiet av stads- och landstingshisto- riker visar att perioden som helhet var resultatrik och den offentliga stati— stiken att kommunalverksamheten, utgiftsmässigt jämförd med den då be- gränsade statsverksamheten fått en betydande omfattning. Bortsett från sporadiska engagemang i järnvägsbyggandet var emellertid landskommu- nernas verksamhet i huvudsak inriktad på de tvungna uppgifterna socialvård och det församlingsskötta folkskoleväsendet. Denna inriktning kom för många utpräglade jordbrukskommuner med dåligt skatteunderlag att bli bestående decennier framöver, för en del småkommuner fram till 1946—— 1952 års kommunindelningsreform.

Den 1907-—-1909 genomförda demokratiseringen av den kommunala röst- rätten sammankopplades med proportionellt valsätt vid landstings- och full- mäktigeval samt landstingsval av förstakammarledamöter.

saml kyrkliga ändamål)

——————— Landstingen

Nelloupplåuing i procent av skatteinkomsterna

10 - — lo , 15 — — 15 1 I 1 | 1 l l 1 I l l 1 1 1 1 1 1876/80 1886/90 1896100 1906/10 1916/20 1926 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1963

1881/85 IBM/95 1901/05 1911/15 1921/25

Diagram 8, Nettoupplåning i procent av skatteinkomsterna för åren 1876—1963.

Medan de landskommunala investeringarna förr regelmässigt skattefinansierades lå- nade städerna, vid seklets början, i en utsträckning som oroade statsmakterna. På senare tid har här en viss utjämning skett. Variationerna i den primärkommunala upplåningen har varit betydande medan landstingens låneskuld alltid varit obetydlig.

Efter 1911 års upplösning av första kammaren behöll de konservativa partierna en solid majoritet inom denna kammare över ett femtiotal libera- ler och något tiotal socialdemokrater. Den fyrtiogradiga skalans införande medförde ett livligare valdeltagande, dock lägre för den lägsta inkomst- gruppens väljare, som fortsatte att i betydande utsträckning rösta borgerligt och att döma av samtidig urvalsstatistik från stämmovoteringar även där var följsamma. Yttre omständigheter, det snart utbrutna första världskriget, kan också ha bidragit till att de ändrade röstgrunderna till en början inte satte större spår vare sig i kommunalpolitiken eller i den kommunala akti- viteten, som fortsatte att utvidga sig om än i snabbare takt än tidigare. Under de sista krigsåren, då kommunerna mera intensivt engagerades i folkförsörjnings-, bostads- och arbetslöshetspolitik expanderade verksam- heten våldsamt.

Särskilt betydande var landstingens expansion med en från 5 procent 1905 till 14 procent 1920 stegrad andel i den totala kommunala utdebiteringen. Mellan två tredjedelar och tre femtedelar av deras utgifter gick till hälso- och sjukvård, förhållandevis alltså väsentligt mindre än idag. Inom den ordi- narie primärkommunala förvaltningen tillkom vid denna tid nya eller ut— vidgade uppgifter genom lagstiftning på bl.a. nykterhetsvårdens, fattig- vårdens, skolväsendets och pensionsförsäkringens områden, överallt med skärpt statlig tillsyn som resultat. En redan förut (1907) genomförd ban-

brytande byggnadslagstiftning uppbars av samma tendens även om den tillförsäkrade stadssamhällena ett med tiden (1931, 1947) uppluckrat stads- planemonopol.

Ur den nedärvda självstyrelseideologins synvinkel betydde det demokra- tiska genombrottet 1918—1921 i första hand en urholkning av i sak alltmer inadekvata föreställningar om kommunens bolags- eller föreningskaraktär, snart ytterligare markerad genom den etappvisa övergången även på landet från stämmor till fullmäktige, successiva förändringar i det kommunala uppgiftsområdet samt på 1940-talet uppbördsreformen. Kommunens ställ— ning av lokalt samhällsorgan med statsdelegerade uppgifter som det väsentligaste inslaget i sitt arbetsprogram blev allt tydligare. Som rätts— underbyggda element ur den äldre tankevärl-den kvarstår numera endast kommunens egenskap av självständigt rättssubjekt, kommunalbesvärsinsti— tutets anknytning till kommunmedlemskap och den kommunala revisionen.

En annan punkt där äldre föreställningssätt ungefär samtidigt fick ge vika gällde förhållandet primärkommun—landsting. Enligt kommunalsty- relseförordningarnas ursprungliga lydelse skulle landstinget direkt eller indirekt utses av kommunernas beslutande organ. Accepterandet av det proportionella valsättet med dess behov av större valkretsar betydde att denna redan i tidiga 1800-talsdiskussioner omhuldade metod måste uppges. Med bortseende till en början från vissa med hela valkretsar sammanfallan- de städer kom dessa val i fortsättningen att förrättas inför valnämnder och magistrat och inte på stämmor och rådstugor eller av fullmäktige. Samtidigt avskaffades det indirekta valsystemet. Sedan städernas överrepresentation i landstingen helt slopats öppnades också vissa till en början rätt begränsade möjligheter att till samma valkrets sammanföra både landsbygd och stad. Slutstenen i reformarbetet blev 1930 års kommunalvallag. Reformernas innebörd var att det federativa inslag som tidigare funnits i landstingsinsti— luationen försvann. Det skulle emellertid dröja åtskillig tid, fram till 1954, innan den lagtekniska konsekvensen av detta drogs med införandet av laguttrycket landstingskommun i den nya landstingslagen.

Även i ett annat avseende fick de kommunala rösträttsreformerna åter- verkningar för förhållandet mellan primärkommuner och landsting. I samband med 1907—1909 års rösträttsreformer förlängdes landstingsman- daten från två till fyra år med bibehållen successiv förnyelse. 19119 avskaf- fades den successiva förnyelsen av landstingsmandaten och 1922 den kommunalförfattningsreglerade obligatoriska successivförnyelsen av full- mäktige och nämnder över hela linjen. Systemet med succes'sivförnyelse kom emellertid att lång tid framåt bibehållas för vissa specialreglerade nämnder och kan alltjämt anlitas vid tillsättande av fakultativa, enbart på kommunallagsgrund, utsedda nämn-der.

Under de diskussioner som föregick slopandet 1919 och 1922 av successiv—

förnyelsen hävdade reformmotståndarna att denna på en gång utgjort en garanti mot bristande kontinuitet och genom det större antalet valtillfällen en garanti för anpassning efter folkviljan, medan reformanhängarna i dessa avseenden förlitade sig på det proportionella valsystemet samt menade att successivförnyelse motverkade en fullständig proportionalitet och dessutom genom mängden av valtillfällen framkallade valtrötthet.

I tiden sammanföll vissa av de ovan skildrade reformerna av valsätt och mandatperioder för landsting med ändringar i riksdagsmandatens tidlängd. 1909 nedsattes förstakammarmandaten från nio till sex är samtidigt med att regler infördes om att första kammaren skulle väljas i sex omgångar enligt en särskild för landstingen såsom valkorporationer gällande indel- ning. Vid 1918—1921 års författningsreform anpassades denna form av successivt tillsättningsförfarande till den nya valperioden av åtta år och har därefter fått bestå. Gemensamt för samtliga dessa reformer var att de fram- hävde landstingsvalens rikspolitiska betydelse. Det skulle emellertid ännu dröja länge innan valdeltagandet där kunde mäta sig med andrakammar- valens.

Den 1918—1921 genomförda författningsrevisionen, som beträffande förstakammarvalet förutsatte att två eller flera landstingsområden kunde bilda en valkrets, innebar ett brott mot traditionen att varje landsting skulle bilda en egen direktväljande valkorporation. Principiellt betydde detta emellertid inte att landstingen och de utanför landstingen stående stadsfull- mäktigeförsamlingarna, beträffande vilka ett elektors-system en tid framöver kom att tillämpas, avhändes sitt inflytande på första kammarens samman- sättning. Av detta skäl kvarstår i & 6: 1 RO bestämmelserna om att första— kammarledamöterna väljes av landstingen och stadsfullmäktige i de städer, som ej deltaga i landsting.

'lnför 1907—1909 års rösträttsreformer anförde särskilda utskottet 1907 motiveringar liknande de Geers för bibehållande av första kammaren och dess kommunala förankring. Utskottet hänvisade härvid bl.a. till landstings- männens då korta mandattider och erfarenhet av viktiga allmänna angelä- genheters handhavande som en särskild kvalifikation vid jämförelse med för tillfället utsedda valkorporationer.

Lika positiva värderingar av det hävdvunna valsystemet för första kam- maren möter inte i motiveringarna för de till 1918 års urtima riksdag framlagda rösträttsreformerna, där man närmast av tidsnöd sköt frågan om andra tänkbara elektorsförsamlingar åt sidan.

I de till 1918 och 1919 års lagtima riksdagar avlåtna propositionerna återges dock de Geers argumentation för landstingen såsom valkorporationer till första kammaren. I prop. 358 till 1919 års riksdag framhölls i anslutning därtill att det ursprungliga syftet med detta valsystem hade varit att första kammaren skulle representera ett upplyst och av .partiinflytelser obundet

-. i.u

___Mrå—*%__ _ ( _ . _ __

tänkesätt. Införandet av den proportionella valmetoden hade emellertid gjort förstakammarvalen utpräglat partibestämda. Tvåkammarsystemets existensberättigande ifrågasattes inte i och för sig. Beträffande första kam- marens sammansättning noterades att vissa år 1918 från högerhåll fram- förda projekt till klass- eller intresseval skrinlagts och att den vid 1918 års urtima riksdag träffade politiska överenskommelsen innebar att de perma- nenta kommunala organen bibehölls som förmedlare av valen till första kammaren. Men de med anledning därav utformade bestämmelserna sades inte utesluta framtida överväganden av andra med ett demokratiskt samhällsskick förenliga former för första kammarens bildande. I sitt av riksdagen godkända utlåtande med anledning av propositionen instämde Första särskilda utskottet i sistnämnda uttalande. Utskottet pekade härvid på olika kooptationsmöjligheter, departementschefen på att de nya reglerna möjliggjorde prov med elektorsval.

I motsats till tidigare debatter om den kommunala rösträtten dominerades de vid 1907 års riksdag nästan helt av förstakammarfrågan. Samma debatter vid 1918 års riksdagar fördelade sig mera jämnt mellan de riks- och kommu- nalpolitiska aspekterna på ämnet. Men inslaget av ideologisk argumentation om värdet av kommunal självstyrelse och om förhållandet mellan stat och kommun var likväl överraskande ringa med hänsyn till att självstyrelsens framtid efter en radikal demokratisering den gången varit föremål för grundlig utredning.

Av central betydelse för förhållandet stat—kommun är uppgiftsfördel- ningen dem emellan, de ömsesidiga finansieringsproblemen och finansie- ringssättet. I historiskt per-spektiv framstår stegringen av de kommunala insatserna och den kommunala medelsomslutningen såsom en del i den offentliga sektorns expansion. Denna i accelererat tempo fortgående expan- sion är det kanske mest karakteristiska draget i vår moderna samhällsut- veckling. Den har haft en revolutionerande betydelse för kommunernas ställning i samhällslivet. Finansiellt har expansionen sedan lång tid tillbaka fördelat sig ganska jämnt på stat och kommun. Redan kring sekelskiftet kunde konstateras att totalutgifterna för den kommunala verksamheten på ett ungefär motsvarade kostnaderna för den dåtida statsverksamheten om försvarskostnaderna fråndrogs. Utvecklingen därefter och särskilt under de sista decennierna har påtagligt ökat den kommunala andelen i den offentliga verksamheten och samtidigt därmed kommunernas beroende av staten i finansiellt och annat avseende.

En allmän uppfattning av utvecklingsförloppet ger diagrammen över totala utgifter för primärkommuner, municipalsamhällen, landsting och vägdistrikt från 1874 fram till 1963 ävensom över de olika kommunkatego- riernas utgifter för olika ändamål från 1915 fram till 1963. Förhållandet stat—kommun illustreras av diagram över skatter, statsbidrags och övriga

Milj kr Mili kr 1 500 _ 1. = Kyrkliga ändamål F] 500 2. = Fastigheter, hamnar, gutar, vägar, affärsverk 3 1 400 ' 3. = Undervisning — 1 400

4. = Folkpensianering

] 300 _ 5. = Sociolvérd T 1 300

6. = Allm. lörvultn., rötts- o. ordn.v., hälso- o. sjukvård brondiörsvur, räntor och övriga utgifter

_1200

_.1100

J—1000

—400 /

j 1 l l l I | _l i 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 4. Landskommunerna (inkl. köpingar och municipalsamhällen) utgifter för olika ändamål i 1960 års penningvärde._

Stegrade undervisningskostnader och på sistone höjda standardkrav i tätorterna domi- nerar utgiftsutvecklingen i landskommunerna.

inkomsters andel i kommunernas totalinkomster under perioden 1874—1963 och relationen mellan stats- och kommunalskatter samt bruttonational- produkten under perioden 1925—1963. Kompletterande information ger diagrammen över kommunal nettoupplåning i procent av skatteinkomsterna från 1876 till 1963 samt kommunal fondbildning 1936—1963. Kommunernas

. =4Kyrk|igu ändamål 3 600 _ 2. = Fastigheter, hamnar, gator, vägar, affärsverk 2 3 500 — 3. = Undervisning

4. == Folkpensionering 5. = Socialvdrd

6. = Allm. förvultn., rötts— o. ordn.v., hölso- o. sjukvård, 3 200 — _ _ . . brundlorsvar och ovriga utgifter

| i 1915 1920 1925

| | r 1 | 1930 1935 1940 1945 1950 1955 iiso 1963 Diagram 5. Städernas utgifter för olika ändamål i 1960 års penningvärde åren 1915—1968.

förmögenhetssituation nu och före första världskriget belyses genom upp- gifter om tillgångar och skulder. 1914 uppgick primärkommunernas bok- föringsmässiga tillgångar till ca 1 miljard och skulder till ca 670 milj. medan motsvarande belopp 1963 utgjorde 28,5 miljarder och 11,4 miljarder. Mot- svarande uppgifter för landstingskommunerna: 55,6 miljoner och 25,3 miljo- ner 1914, samt 3,6 miljarder och 0,6 miljarder 1963. Allt i nominella värden. Nutida statistik visar vidare att av landstingens utgifter ca hälften utgörs av personalkostnader medan primärkommunernas motsvarande kostnader stannar vid ungefär %. Det bör emellertid understrykas att sådan total- statistik inte förmedlar någon riktig bild av hur olika särskilt de primär- kommunala förhållandena individuellt gestaltat sig på grund av skiftande tillgång till ekonomiska och personella resurser. Dessa olikheter var särskilt framträdande under tiden före 1952.

Diagrammen över kommunernas utgifter demonstrerar förändringarna vid tiden för första världskriget och efter andra världskrigets slut. Med den kommunala expansionen kring första världskriget korresponderade inte endast ny lagstiftning utan också en utbyggnad, centralt och lokalt, av den statliga förvaltningsapparaten. Vid denna tid inrättas flera för kommunal- verksamheten viktiga ämbetsverk, bl.a. socialstyrelsen, pensionsstyrelsen och arbetslöshetskommissionen, medan andra reorganiseras såsom skolöver- styrelsen, byggnadsstyrelsen och på det regionala planet länsförvaltningen. Civildepartementet som fungerat som ”kommundepartement” uppdelades i social- och kommunikationsdepartementen. Den kommunala basorganisa- tionen konsoliderades i 1924 och 1930 års landstings- och kommunallagar.

1930-talets krisbekämpande åtgärder och sociala reformer inledde en ny våg av samhällsaktivitet, som emellertid under andra världskriget väsent- ligen togs i anspråk för åtgärder av direkt betydelse för folkförsörjningen. Under stark central dirigering från kriskommissionerna svarade kommunala myndigheter här för det viktiga fältarbetet. Några av de då införda kris- regleringarna har i viss utsträckning fått bestå medan krisorganisationen som sådan ganska snart kunde avvecklas. I några fall permanentades dock centrala krisorgan såsom arbetsmarknads- och bostadsstyrelserna, bägge verk som under andra namn fungerat under mellankrigsperioden, hyresrådet samt civilförsvarsstyrelsen, och på det kommunala planet hyres-, civilför- svars- och familjebidragsnämnderna.

Undantagsförhållandena under andra världskriget medförde naturligt nog en viss uppdämning av reformverksamheten inom samhällsförvaltningens normala sektorer. Ett omfattande utredningsarbete verkställdes emellertid på för kommunerna vitala områden och vägväsendet förstatligades. Efter fredsslutet förnyades den på 1930-ta1et begynta expansionen över hela det kommunala arbetsfältet och har sedan fortsatt i accelererat tempo. En ny kommunal indelning trädde i kraft 1952 och nya kommunallagar 1955. Parallellt därmed har den statliga förvaltningsorganisationen i motsvarande

M Milf kr

1900 _ 1. = Undervisning

1 800 _ 2. == Hälsa» och sjukvård ] 700 -— 3. = Sociulvörd, lolkpensionering, räntor, allm. lörvaltn,, &, utg, 1 600 " 1 500 ' | 400 _ 1 300 " i 200 " 1 100 _ 1 000 _ 900 **

/ _ 800 —1 [I 800 "”i / _ 700

.'/ 500 4 1,1 __ 600 500— _ 500 400' f — 400 300— _/" _ soo .- ----- —/' 1 200- ,.../' /_ zoo ________ _m' / /—* 100" ___—”"'"", _ _._____._ ,Cå/ 3 _ wo ' ' ' I | | | 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 6. Landstingens utgifter för olika ändamål i 1960 års penningvärde.

Förutom sjukvårdskostnadernas starka stegring bör den relativa nedgången i övriga utgifter efter 1935 beaktas.

delar omvandlats. En rad för kommunalverksamheten betydelsefulla verk har reorganiserats mer eller mindre fullständigt liksom också deras lokal- förvaltningar. Inom länen har nya regionala organ tillkommit, vid sidan av redan tidigare inrättade länsnykterhetsnämnder, länsvägnämnder med an- knytning till vägförvaltningarna, länsarbetsnämnder, länsbostadsnämnder, lantbruksnämnder, länsskolnämnder, företagsnämnder och nu senast plane- ringsråd, i regel med inslag av landstingsvalda ledamöter. Redan genom- förda reformer av länsförvaltningen liksom den hävdvunna länsindelningen omprövas av nya utredningar under ett ständigt sökande efter förvaltnings- former som skall motsvara de ständigt skärpta effektivitets- och service- kraven och samtidigt ge länsstyrelserna ett byråkratineutraliserande lek- mannainslag. På olika plan fortgår utvecklingen mot decentralisering och fortsatt integration av statlig och kommunal verksamhet. Inom den centrala förvaltningen kan man på sistone iakttaga en tendens att med utnyttjande av modern organisations- och maskinteknik skapa mammutverk såsom de nya riksrevisions- och riksförsäkringsverken, den nya skolöverstyrelsen och en ifrågasatt sammanslagning av social- och medicinalstyrelserna. På departementsplanet utbröts inrikesdepartementet ur socialdepartementet

redan i mitten av 1940-talet. Samhällsplaneringens betydelse har i år re- flekterats i en ny departementsreform.

Under de två sista decennierna har ny lagstiftning på område efter område ändrat den offentliga verksamhetens innehåll. För kommunernas del har reformerna främst gällt skolväsende, socialvård, hälso- och sjukvård, vatten- vård, byggnads- och brandväsende, bostadspolitiken och ordningsväsende. Vid sidan av allmänna författningar har reformerna framkallat en ständigt växande flod av föreskrifter, råd och anvisningar och ett ökat kommunalt behov av arbetskraft och ekonomisk, teknisk och förvaltningsorganisatorisk expertis. Svårigheterna för de lokala myndigheterna att bemästra problemen har på det primärkommunala planet lett till en ny kommunindelningsreform och fortsatt förstatligande av tidigare kommunala samhällsuppgifter. Sam- tidigt har landstingskommunernas uppgifter vidgats.

Det kommunala uppgiftsområdets kvantitativa tillväxt och med tiden förändrade innehåll inom särskilda förvaltningsgrenar har tid efter annan behandlats i statliga utredningar. Motsvarande gäller för finansierings- problemen. De viktigaste källskrifterna utgör skatteutjämningsberedningens principbetänkande (SOU 1933: 4), kommunalskatteberedningens betänkan- de om den kommunala skatteutjämningen (SOU 1943: 43), kommunindel- ningskommitténs betänkande (SOU 1944: 37, 1945: 38), indelningssakkun- nigas betänkande (SOU 1961: 9) och skatteutjämningskommitténs betän— kande (SOU 1964: 19). Till dessa kan emellertid fogas till omfånget överväl- digande specialutredningar om bl.a. bostadsförsörjningen, socialvården, undervisningen och hälso- och sjukvården, arbetsmarknaden, byggnads- väsendet, de kommunala bolagen och lokaliseringspolitiken. översiktligt har kommunalverksamhetens utveckling på vissa tämligen godtyckligt valda fält behandlats i den jubileumsskrift med vilka kommunförbunden 1962 hugfäste minnet av kommunalförordningarnas tillblivelse. Den offentliga sektorns expansion, som år från år kan följas i till statsbudgeten fogade finansplaner, har varit ämne för fristående vetenskapliga avhandlingar.

Till betydande del har detta stoff redan utnyttjats av andra författare för specialundersökningar till detta betänkande. Det kan icke komma i fråga att här referera undersökningarnas innehåll. Däremot kan några reflektio- ner med anledning av undersökningsresultaten vara på sin plats.

Vårt moderna samhälle är ett servicesamhälle som ställer stora krav på medborgarnas solidaritet och beredvillighet att med skatter och avgifter bidraga till servicekostnaderna. På enskilda punkter kan man tvista om gjorda samhällsingripanden varit befogade eller omvänt tillräckliga. I stort är emellertid den ökade samhällsaktiviteten endast en reflex av den font- gående tekniska och materiella välstånds- och välfärdsu-tvecklingen. För- bättrad teknik, specialisering och rationalisering, befolkningsagglomerat-ion och avfolkning har ökat behovet av mänsklig samverkan och därmed också behovet av samhällsplanering och ingripanden. De tjänster det allmänna

presterar och det dyrbara maskineri som de förutsätter både på statligt och kommunalt plan måste medborgaren finna sig i att på ett eller annat sätt ersätta. Vad staten har att tillse är att den enskilde medborgaren oberoende av boningsort och arbetsplats i rimlig omfattning blir delaktig av den service samhället lämnar och inte avsevärt tyngre än andra belastas med kostnader för tjänsterna.

De stora reformerna på det kommunala arbetsfältet är en direkt följd av detta. De ursprungliga kommunområdenas med tiden allt otillräckligare ekonomiska och befolkningsmässiga resurser i kombination med nya sam- häll'suppgifters standardkrav och rumsanspråk har föranlett successiva reformer beträffande kostnadsfördelning stat—kommun, omläggningar av kommunalbeskattning, omfördelning av samhällsuppgifter mellan stat och kommun, skatteutjämning mellan kommuner, socialförsäkringar, jord- bruksreglerande och lokaliseringspolitiska åtgärder samt som ett sista remedium kommunindelningsreformer av alltmer radikalt snitt. Flertalet av de uppräknade åtgärderna har direkt siktat på kommunenheterna som sådana, andra har indirekt en för upprätthållandet av en godtagbar kom- munal standard positiv effekt.

Vad som hos oss sätter en särprägel på kommunproblematiken är, förutom inte avslutade frågor om kommuntyper ooh kommunområdens lämpligaste beskaffenhet, det kommunala befogenhetsområdets uppspalt- ning på ett oreglerat, dvs. endast kommunallagsbestämt, och ett specialreg- lerat område, den viktigaste inkomstkällans, kommunalskattens karaktär av proportionell skatt, kommunernas rätt att i budgetsammanhang fritt bestämma över det kommunala skatteuttagets storlek och kommunalbe- svärsinstitutet.

Av historiken har framgått att 1862 års lagstiftare i det beslutande organets dominans, den generalklausulbestämda kommunala kompetensen, den kommunala budgeten och kommunalbesvärsinstitutet såg de viktigaste garantierna för kommunernas förvaltande självverksamhet, dvs. det som ytterst skilde dem från att vara enbart statliga förvaltningsdistrikt.

Successivt har dessa garantiers praktiska betydelse reducerats. Tvärtemot vad kommunallagsfädren antog har de kommunala befogenheterna, den kommunala organisationen och den kommunala verksamheten efterhand blivit föremål för en alltmer ingående detaljreglering. Till största delen har regleringarna ålagt kommunerna uppgifter och kommunerna som följd därav underkastats en fortlöpande myndighetskontroll. Tyngdpunkten i kommunalverksamheten har förskjutits till nämndförvaltning och fullmäk- tiges befogenheter ofta reducerats till tvångsmässig finansiering, ställnings- taganden till tjänsteorganisationers utbyggnad och annan planeringsverk- samhet. Den kommunala självbestämmanderätten inskränks ibland till lokala alternativval och möjligheter till överstandard i förhållande till ett författningsföreskrivet minimum. I förening med införande av förvaltnings-

besvär och underställningsskyldighet beträffande bl.a. den lokala förord- ningsmakten har detta i många fall resulterat i att det blivit staten och inte kommunala organ som fått den slutliga bestämmanderätten. Och kommu- nalorganen har måst finna sig i att iakttaga stränga formkrav i rättssäker- hetens intresse. I linje med denna utveckling ligger att kommunalförvalt— ningen numera också underställts J O-tillsyn.

Effekten av regleringarna inskränker sig emellertid inte till detta. De kostnader som följt i deras spår har avsevärt begränsat kommunernas finansiella rörelsefrihet. Den autonomi på finansernas område, som 1862 års lagstiftare antog skola råda har för länge sedan upphört. Till detta kommer de begränsningar i den kommunala självbestämmanderätten som vid utgående statsbidrag fästa villkor ofta utgör.

Bortsett från statsbidragen och vissa ganska begränsade avgiftsfinansie- ringsmöjligheter, som i stort sett inte medger några nettoöverskott för andra utgiftsbehov än avgifterna skall täcka, har kommunerna i huvudsak blott haft den allmänna kommunalskatten att lita till. I motsats till stats- skatten har kommunalskatten, som bortsett från garantibeloppen för inkomst av fastighet saknar varje inslag av förmögenhetsbeskattning, med ett kort mellanspel för den kommunala progressivskatten, alltid varit pro- portionell ovanför ett genom ortsavdragsreformer successivt höjt beskatt- ningsfritt belopp. Tidigare utgående kommunala specialskatter (skogsaccis, nöjesskatt) har med något undantag (hundskatt, artistskatt) avskaffats. I stället har en viss utvidgning av den särskilt för tätortssamhällen viktiga avgiftsrätten (bl.a. va-avgifter, renhållningsavgifter) ägt rum.

Kommunalskattens utformning är ägnad att motverka att kommunerna överbelastar skattdragarna, eftersom skattehöjningar bli känn'barast för personer med förhållandevis låg beskattningsbar inkomst. Finansierings- tvånget beträffande ålagda och med dem i angelägenhetsgrad likvärdiga fakultativa samhällsuppgifter har inte förty resulterat i en våldsam ökning av kommunalskatten. Denna skatteökning har varit särskilt accentuerad under de sista 15 åren. Under perioden 1951—1963 steg medelutdebiteringen från 10: 18 till 16 kr. per skattekrona trots en skatteunderlagsökning under samma tid från 24 till 55 skattekronor per invånare. Utan statsbidrag med belopp motsvarande i medeltal mellan 4 och 5 kronors utdebitering _— statens andel av de totala kommunala utgifterna har under den senaste tioårsperioden ökat från 17 till 22 % — skulle utvecklingen fått en för de skatteunderlagsfattigare kommunenheterna katastrofal innebörd.

I detta sammanhang bör noteras att vid 1964 års riksdag beslutade förstat- liganden av förut kommunal verksamhet beräknas medföra betydande eko- nomisk lättnad för primärkommunerna.

Den innevarande år beslutade skatteutjämningsreformen innebär ett annat försök att bryta tendensen till ytterligare skattehöjningar. Reformen demonstrerar i sin mån kommunalekonomins nutida beroende av staten och

hindren för kommuner att på eget initiativ igångsätta mera kostnads- krävande nya verksamheter.

På de traditionella områdena för kommunal självstyrelse ställs samtidigt oavbrutet nya anspråk och krav från en mängd olika håll. Förbättrad åldringsvård, nya anstalter för barn- och ungdomsvård, bostadsförsörjning, högre undervisning, områdeshygien, kommunikationsanstallter, fritidsan- ordningar och naturvård, kulturinstitutioner, befrämjande av ortens näringsliv, nya behov av förvaltningslokaler och personal, allt kräver kommunala åtgärder. Behovet av överblick över finanserna har krävt omläggningar av bokföringsorganisation och upprättande av på utgiftsbe- hovens angelägenhetsgradering grundade rullande investeringsplancr under ständig kontakt med läns- och centralmyndigheter av olika slag, under ständigt sneglande på annan planläggning för bostadsförsörjning, bebyggelse, skolväsende, förhandlingar med kreditinrättningar och företrädare för lokala industriföretag och andra intressenter. Överväganden om medels- reservationer måste kombineras med undersökningar av den framtida skatteunderlagsutvecklingen osv. På varje punkt måste den kommunala planeringen samordnas med annan planeringsverksamhet i offentlig eller, då det gäller näringslivet, även enskild regi.

Denna kommunala verklighet står i bjärt motsättning till kommunallag- stiftarens ursprungliga intentioner. Men den har avgörande påverkat motiven för den år 1948 genomförda utvidgningen av den fria primärkom- munala kompetensen liksom senare också den syn på kommunerna såsom lokala samhällsorgan, som bär upp 1950-talets kommunallagstiftning. Motsättningen mellan specialreglerad och oreglerad kommunalverksamhet har trätt tillbaka. Kommunallagskommittén kunde konstatera att kommu- nernas handhavande av specialreglerade allmännyttiga verksamheter för- ändrat deras ställning i allmänhetens ögon. Och kommitténs slutsats blev att det fria kompetensområdet måste få röna inflytande av vad som från den allmänna samhällsutvecklingens synpunkt kunde vara lämpligt. 1952 bestred allmänna statsbidragsutredningen på goda grunder möjligheten att med ledning av allmängiltiga kriterier åtskilja statliga och kommunala uppgifter. Och i sitt vid senaste årsskiftet avgivna betänkande om den kommunala självstyrelsens lokala förankring hävdar kommunalrättskom— mitten att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats.

Det intima sambandet mellan statlig och kommunal verksamhet, mellan riks- och kommunalpolitik, har gett kompetensproblemen och kommunal— besvärsinstitutet ett ändrat spelrum. Men detta betyder inte att general- klausulerna och den kassatoriska legalitetsprövningen upphört att vara grundläggande element i vår kommunala självstyrelse. Absolut sett spelar den i des-sa institut förankrade kommunala valfriheten t.o.m. större roll i dag under servicesamhällets accelererade förändringar och den offentliga

sektorns expansion än under tidigare av återhållsamhet från det all- männa präglade epoker. Fortfarande finns det områden, där den kommunala verksamheten exklusivt grundar sig på generalklausulerna. 1 kommuner med relativt god ekonomi är för det allmänna mönsterbildande pionjärin- satser vid gränserna till det i rättspraxis godtagbara snarare mera vanligt nu än förr. Antalet överklagade kommunbeslut är procentuellt obetydligt i relation till verksamhetens omfattning och mängden av fattade beslut. I systemet får f.ö. anses ligga att den omfattning och spridning en dittills oöverklagad verksamhet fått kan bli ett viktigt indicium på att verk- samheten uppbärs av ett till kommunen knutet allmänt intresse. I den meningen är kommunbegreppet statt i ständig omvandling allt efter det offentliga livets skiftande krav. Och dessa krav bestämmes i sin tur av samhällsverksamhetens förändrade fysiska förutsättningar.

I mycket gäller vad som nu sagts även för det utrymme för kommunal handlingsfrihet, som specialregleringarna allt efter verksamhetens art lämnar fullmäktige och nämnder.

De verkställda specialundersökningarna bekräfta å andra sidan hur inten- sivt det i växlande former bedrivna samarbetet stat—kommun numera blivit inte endast inom fler—talet specialreglerade områden utan också på den ”fria” kommunala sektorn. I stor omfattning påverkas viktigare överväganden och beslut inom kommunerna nutilldags inte längre av enbart kommunekono- miska synpunkter och- lokala intressen utan också och i växande utsträck- ning av hän-syn till allmänna demografiska, näringsgeografiska, konjunk- tur- och arbetsmarknadspolitiska faktorer. Det ”plantänkande” som präglar skolreformerna, modern byggnadsplanering och bostadsförsörjning har brett ut sig. I samma riktning verkar det på allt fler områden framträdande behovet av interkommunalt samarbete och det riksomfattande förhandlings- väsendet.

Mot trenden av ökad statsinfluens bryter sig en annan som genom förbättringar i kommunaldemokratins villkor vill göra den kommunala självstyrelsen rustad att möta den nya tidens krav. För landstingskommu- nernas del kan denna trend följas långt tillbaka.

Det statliga inflytandet på landstingsledningen hade redan 1894 reduce— rats genom tvång för Kungl. Maj:t att vid valet av landstingsordförande hålla sig till tingets ordinarie ledamöter. Men det kom att dröja ända fram till 1920 innan landstinget erhöll rätt att självt utse sin ordförände. Den successiva emancipationen från länsstyrelsen fortgick omärkligt vid sidan av författningstexterna. Den vidsträckta underställningsplikten miste efter hand sitt reella innehåll och tanken att länsstyrelsen i vid omfattning skulle fungera som landstingets förvaltnings- och verkställighetsorgan blev inaktuell sedan landstingen överallt tillsatt handlingskraftiga förvaltnings- utskott och skaffat sig egna tjänstemän. 1913 hade bestämmelser om för-

4__ .

valtningsutskottet intagits i landstingsförordningen. Först genom 1924 års landstingslag kodifierades det nya läget. Det generella underställnings- tvånget avskaffades och förvaltningsutskotten erkändes i författningsmotiv och lagtext som "landstingsregeringar”.

Landstingskommunernas organisation, arbetsuppgifter och arbetsformer har senare vid flera tillfällen omprövats främst vid tillkomsten av 1928, 1940, 1959 och 1962 års sjukhus- och sjukvårdslagstiftning samt av 1954 års landstingslag, senast reviderad vid innevarande års riksdag i syfte att skapa rättsunderlag för en aktivare och mera kontinuerlig landstingsverksamhet.

Kommunallagsfädrens ståndpunkt att olikheterna mellan stad och land motiverade skillnader i primärkommunernas förvaltningsorganisation och förvaltningsformer samt i statskontrollens anordnande har successivt över- givits. Påhörjad redan vid tiden för rösträttsreformerna genom uniformering av bestämmelser om fullmäktigsystem och beredningsförfarande har utveck- lingen över 1946 och 1962 års kommunindelningsreformer fört fram till 1953 års gemensamma kommunallag samt direktiv till kommunalrätts- kommittén att utreda frågan om en enhetlig kommuntyp.

Enligt kommunalförordningarna intog magistraten samtidigt stadens styrelse, domstol och ett länsstyrelsen underordnat statsorgan med viktiga funktioner såsom överexekutor, polismyndighet och allmän tillsyns- och kontrollmyndighet, en framträdande plats i stadsorganisationen. I fortsätt- ningen visade sig magistraten emellertid oförmögen att hävda sina kommu- nala positioner. Detta förmådde inte heller de ersättningsformer för magistraten — särskild stadsstyrelse, längre fram kommunalborgmästare — som sedan nya stadsrättigheter inte längre förenades med egen jurisdik— tionsrätt kom att införas. 1930 förlorade magistraten formellt ställningen som stadens styrelse, i samband med tillkom-sten av 1953 års kommunallag övriga kommunala funktioner och genom beslut vid 1964 års riksdag även sina statliga funktioner. Det 1932 reformerade kommunalborgmästarämhe- tet överlevde som ett provisorium 1953 års reform för att slutligen avskaffas 1964. Genom dessa åtgärder avlägsnades vissa för en modern kommunal- demokrati främmande 'förvaltningsi—nslag samtidigt som ett viktigt steg togs mot en uniformering av de primärkommunala kommuntyperna.

Principiellt samma karaktär har de reformer av den specialreglerade kommunalförvaltningen haft som successivt avskaffat självskrivna eller av myndighetsval beroende ordförande- och/eller nämndledamotskap. Dylik självskrivenhet ansågs ursprungligen erforderlig ur statskyrko- och rätts- säkerhetssynpunkt för kyrkoherden inom socialvård, skolväsende och kom- munalnämndsförvaltning, för tjänsteläkare inom barnavård och hälsovård för magistratledamot inom bl.a. byggnadsväsende osv. medan på landet länsstyrelsen hade att utse ordförande i bl.a. byggnads- och pensions- nämnderna. I linje med dessa reformer har legat skolväsendets överförande på den borgerliga kommunen och avskaffandet av kyrkliga myndigheters

överinseende över detta liksom även reformer som gått ut på att med av- skaffande av tidigare gällande speciella förvaltningsdistriktsindelningar direktanknyta all specialreglerad förvaltning till kommunen som sådan.

Dessa reformer som tog sin början 1913 då kyrkoherdens medbeslutande- rätt i kommunalnämndsfrågor beskars har fortgått fram till 1953 års kommunallag och 1950-talets riksdagsbeslut på undervisningens, social- vårdens och byggnadsväsendets områden. Under en tid då kommunerna i växande utsträckning blivit beroende av anställda har de radikalt genomfört principen om lekmannaelementets dominans i alla kommunens beslutande instanser.

Parallellt med denna u-tveckling har äldre regler om skattedifferentiering, personliga tjänstbarheter, fattigvårds- och skolrotar, särbehandling av den mantalssatta jordens angelägenheter osv. efter hand upphävts och möjligheterna till municipalbildning för landskommunal tätortsförvaltning begränsats. Genom dessa reformer har primärkommunens homogenitet och kommunmedlemmarnas likställighet stärkts och kommer ytterligare stärkas om municipalsamhällsinstitutet avskaffas som led i skapandet av en enhetlig kommuntyp.

Andra utvecklingsled av särskild betydelse för förhållandet statwkommun utgör stadsstadgornas ersättande med riksstadgor, för vilka inte kommun- typen utan kommunstrukturen avgör behovet av mera ingående reglering av kommunala skyldigheter på ordningens, hälsovårdens, livsmedelsförsörj- ningens, byggnads- och brandförsvarsväsendenas områden, förstatligandet av vägväsendet på landet, av arbetsförmedlingarna, av domstols-, polis-, åklagar- och exekutionsväsendet i full utsträckning även beträffande stä- derna, avvecklingen i övrigt av städernas särskilda rättigheter och skyldig- heter samt upphörandet av kommunens befattning med folkpensionering i samband med socialförsäkringens fortsatta utbyggnad. Landstingskommu- nerna har samtidigt fått vidgade uppgifter. Flertalet av dessa djupt in- gripande reformer har genomförts under det sista decenniet. Tillsammans har de inneburit en renodling av det kommunala uppgiftsområdet, i vissa fall såsom beträffande den i nyssnämnda riksstadgor förankrade lokala förordningsmakten en faktisk inskränkning i kommunernas möjligheter att efter eget skönsfinnande lokalt variera detaljregleringarnas innehåll, i andra fall såsom beträffande förstatligande och socialförsäkringar lättnader i kommunalutgifter, i åter andra fall såsom för landstingskommunernas del i fråga om sjukvård och mentalsjukvård en utvidgning av obligatoriska uppgifter till angränsande områden. Om flertalet reformer gäller att de även innebär ett utplånande av rättsliga olikheter mellan stad och land och där- med också steg på vägen mot en enhetlig kommuntyp.

För primärkommunernas del har varje förstatligandereform inneburit en momentan avlastning och minskning i t'örvaltningsbördan. I ett historiskt perspektiv uppvägs emellertid dessa avlastningar mer än väl av expansionen

________ Kommunernas skatteinkomster

Procent ov bruttonationalprodukten

,______

l i 1925 1930 1935 l940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 7. Statens och kommunernas skatteinkomster i procent av bruttonational— produkten för åren 1925—1963.

inom övriga förvaltningsgrenar, främst skolväsende och tätortsadministra- tion. De ständigt höjda utdebiteringarna tala här sitt tydliga språk.

Det ur fysisk synpunkt viktigaste som i senare tid inträffat på denna front är emellertid kommunindelningsreformerna som i förening med blivande ändringar av länsdelningar, landstingsområden och storstadsregio- ner i territoriellt och administrativt avseende, helt kommer att omgestalta kommunsystemet på primär- och sekundärkommunnivå. I förening med de beslutade reformerna på statsbidragsområdet kommer detta att ge kom- munenheter på skilda plan helt andra ekonomiska och befolkningsmässiga resurser än hittills och därmed också ett annat underlag för kommunal- demokratin.

Den i det föregående skildrade samhällsutvecklingen har på en gång för- ändrat kommunalstyrelsens rättsliga och fysiska förutsättningar och de kommunala subjektens rättsliga och fysiska struktur. Författningsmässigt har detta kommit till uttryck i en vidlyftig lagstiftning, förvaltningsmässigt i en väldig kvantitativ ansvällning av arbetsuppgifterna.

I takt med uppgifternas tillväxt och alltmer komplicerade beskaffenhet har den kommunala förvaltningsorganisationen utbyggts och förvandlats. Denna organisatoriska omvandling har förlöpt efter olika linjer. Beträffande det enligt kommunallag beslutande organet har den representativa principen fullföljts genom rådstugornas och stämmornas avskaffande. Här utgjorde 1918—1921 års författningsrevision en viktig mellanstation genom att begränsa antalet obligatoriska stämmoärenden och obligatoriskt föreskriva

fullmäktige för landskommuner med mer än 1 500 invånare, en gräns som i slutet av 1930-talet nedsattes till 700. Efter 1952 kvarstod möjligheten att bibehålla stämma blott för en kommun och efter 1955 är fullmäktige obligatoriskt i varje borgerlig primärkommun.

Rösträttsreformerna sammankopplades med bestämmelser som föreskrev kvalificerad majoritet som beslutsvillkor i vissa för landstings- och primär- kommuners ekonomi särskilt viktiga ärenden. Dessa inskränkningar i det demokratiska systemet avskaffades 1948. Försvunnit ha också en rad 1918 och 1919 införda rösträtts- och valbarhetsstreck liksom för vinnande av karaktärsskillnad mellan kamrarna införda olikheter i rösträttsålder vid landstingsmanna- och andra kommunalval. Däremot har möjligheten att i minoritetens intresse framtvinga proportionellt val av kommunala nämnder successivt utvidgats allt eftersom de självskrivna ledamotsskapen bortfallit. Nu gällande undantag därifrån för hälsovårds- och nykterhetsnämnder motiveras inte med behovet av statskontroll utan med önskvärdheten av representation för läkare resp. kvinnor i dessa nämnder.

De viktigaste förändringarna beträffande lekmannaelementets roll inom kommunalstyrelsen har helt naturligt utspelat sig inom ramen för de grundläggande kommunallagarna. Betydelsefullt härvidlag har varit att möjligheten att kompensera förtroendemännen för deras insatser vidgats. Tidigast (1874) tillades kommun rätt att bevilja arvoden åt byggnads- nämnds ledamöter, en avvikelse som motiverades med att förvaltningsupp- giftens behöriga fullgörande krävde särskild expertis. 1913 fick kommunen motsvarande rätt beträffande kommunalnämndsordförande. Begränsade ersättningsmöjligheter öppnades senare även i vissa andra specialförfatt- ningar. Avgörande steg mot en mera allmän dylik rätt togs emellertid först 1923 och 1924, genom då genomförda ändringar i landstings- och kommu- nalstyrelseförordningarna. Bestämmelserna därom överfördes senare till 1924 års landstingslag och 1930 års kommunalstyrelselagar. De nyinförda ersättningsmöjligheterna motiverades främst som konsekvenser av demo- kratiseringsprocessen. Svag ekonomi skulle inte få hindra kommunmedlem- mar från att åtaga sig kommunala uppdrag.

Ersättningsmöjligheterna ha senare vidgats 1950 och 1962 och skall enligt för kommunalrättskommittén meddelade tilläggsdirektiv i vissa avseenden ytterligare utbyggas. Ett tidigare gällande underställningstvång till länssty- relse beträffande arvodesbeslut avskaffades 1950 och ett motsvarande tvång beträffande pensions-beslut 1962. I motiven till 1962 års reform un—derströks å ena sidan att kommunen inte var skyldig införa ersättningar för arbete och kostnader i anslutning till förtroendeuppdrag och å den andra att kommunen hädanefter vore oförhindrad att i full utsträckning kompensera sina förtroendemän och detta även i fråga om fullmäktigeuppdrag. Gällande kompensationssystem tillgodoser även förtroendemans behov av sjukför- säkring och pension. I praktiken innebär systemet att den 1862 lagfästa

principen om förtroendeämhetets oavlönade karaktär övergivits. En annan konsekvens av det förändrade läget är att alltjämt gällande regler om tvång att åtaga sig kommunala uppdrag förlorat i aktualitet.

Förvaltningsuppgifternas tillväxt och tvånget att tillsätta särskilda nämn- der för specialreglerad förvaltning har lett till en successiv utvidgning av den kommunala nämndorganisationen och uppgifternas svårighetsgrad till detaljreglering av förfarandet för såväl enbart kommunallagsreglerade som specialreglerade nämnder. Antalet på nämndnivå verksamma kommunal— män har ökat liksom också behovet av anställd arbetskraft. Kommunens styrelse — stadskollegium, drätselkammare eller kommunalnämnd -— har i 1953 års kommunallag fått ställning av ledande förvaltningsorgan — ”kom- munens regering” — och genom delegationsbestämmelser har sörjts för att varken detta organs eller andra viktigare nämnders sammanträden skall behöva belastas med rutinärenden.

Ett viktigt steg mot en starkare ställning för kommunens styrelse togs redan 1930 och 1931, då förutsättningar för en centraliserad medelsförvalt- ning skapades. Regel var tidigare att varje mera betydande specialreglerad nämnd hade egna räkenskaper och egen kassa, ett system som dock aldrig helt slagit igenom i städerna. Som en rest av äldre statskontrolltänkande kvarstår föreskrifter om att regler om centraliserad medelsförvaltning och beslutsdelegationer inom styrelsen måste införas i ett hos länsstyrelsen, på landet före 1948 hos Kungl. Maj :-t underställningspliktigt reglemente. Centraliserad medelsförvaltning i någon form förekommer numera i prak- tiskt taget alla borgerliga primärkommuner. I medelstora och större kom- muner är det vanligt med arbetsutskott inom styrelsen.

Det successivt uppbyggda s-tatsbidragssystemet har varit svåröverskådligt och administrativt otillfredsställande. Väsentliga steg mot förenkling har tagits 1957 och 1965 i samband med reformer på skolområdet och om kommunal skatteutjämning. De innebär också större hänsyn till den kom- munala självstyrelserätten och en frigörelse från äldre tiders specialdestina- tionstänkande. Åt samma tendens ger under de sista femton åren beslutade lättnader i de tidigare vida underställningskraven beträffande kommunal upplåning och medelsfondering.

Källskattereformen och statens garanti för kommunalskatterestantierna har inneburit väsentliga administrativa och finansiella lättnader för kommu- nerna och illustrera i sin mån ytterligare den nutida sammanflätningen av statligt och kommunalt på det ekonomiska området.

Den viktigaste reformen på finansområdet, införandet av ett modernt budget- och bokföringssystem, har emellertid genomförts av kommunerna själva på frivillighetens väg. Att kommunern-a trots dessa reformer ansett sig behöva anlita särskild-a rättssubjekt mest på bostadsför—sörjningsområdet men i viss omfattning även för affärsverken förklaras till väsentlig del av de alltjämt tungrodda lånetillståndsreglerna, behovet av sekretess i vissa affärsangelägenheter och av en effektiv affärsledning.

40— r." .... (inkl. ' ', ' ..... r—Ao sami kyrkliga ändamål)

——————— landstingen

Netlofondbildning ; procent av skatteinkomsterna

lO

l | l | 1936 lWO 1945 1950 1955 1960 l963

Diagram 8. Nettofondbildning i procent av skatteinkomsterna för åren 1936—1963.

Den kommunala fondbildningens legalisering 1936 bröt mot den 1862 uppställda prin- cipen att budgetens utgiftssida endast fick avse budgetårets utgiftsbehov.

Tanken att kommunerna i större utsträckning skulle behöva anlita anställd arbetskraft var främmande för 1862 års kommunallagstiftare. Att stadsförvaltningarna haft egna tjänstemän för uppgifter av blandat statliga och kommunala uppgifter betraktades som ett av stadsförvaltningens orena beskaffenhet framkallat nödtvång. I självstyrelsens väsen ansågs ligga att lekmannaelementet skulle dominera i den kommunala verksamheten inte endast på beslutsplanet utan också i fråga om förvaltning och verkställig- hetsbestyr. I den meningen var ideologin fientlig både mot en maktfull- komlig centralbyråkrati och de byråkratiska tendenser som framträtt inom de äldre stads—förvaltningarna. Även på denna punkt har läget föränd- rats. Omfattningen av enskilda nämndledamöters insatser i det praktiska förvaltningsarbetet har minskat mest i tätortskommunerna men efter hand också i landsbygdskommunerna. Behovet av mer eller mindre utbildad expertis på olika kommunala verksamhetsfält och av kommunalarbetare har med tiden förvandlat kommunerna till med staten jämbördiga arbets— givare. Förhlandlingsväsendets centralisering har därutöver medfört att de anställdas villkor, understundom efter förhandlingar mellan företrädare för staten och kommunförbundens förhandlingsdelegationer, kommit att få ett liknande, ja på många punkter samma innehåll som dem som gäller för statsanställda. Den vid innevarande års riksdag genomförda lagstiftningen om stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt markerar utveck— lingen mot uniformitet.

Tidigare ansågs tjänstemannainslaget i kommunalförvaltningen erbjuda särskilda problem ur självstyrelsesynpunkt. Särskilt tänkte man väl då på förhållandet mellan nämndordföranden och mera kvalificerade tjänstemän.

Även hithörande problem får numera anses tillhöra ett passerat stadium. Viss jämvikt mellan förtroendemännens och de anställdas möjligheter att bemästra de komplicerade problem, som de nutida förvaltningsuppgifterna ställer, har skapats genom den i kommunförbundens regi bedrivna kurs- verks-amheten för förtroendemän. Ett relativt sent inslag i kommunalför- valtningen representerar landstings- och kommunalråden dvs. heltidssyssel- satta förtroendemän med ledande ställning i större kommunalförvaltningar. De under 1900-talets inledande decennier bildade kommunförbunden gör sina viktigaste insatser för kommunväsendet genom att bevaka gemen- samma kommunala intressen hos statsmakter, ämbetsverk och- andra, genom central vägledning i ekonomiska, organisatoriska, juridiska och tekniska frågor samt genom insatser på förhandlingsområdet, där de enligt en särskild delegationslag av år 1954 efter särskilt bemyndigande kunna träffa för medlemmarna bindande uppgörelser. Av andra institutioner kan nämnas Kommunernas pensionsanstalt, Landstingens inköpscentral och i Kommunaktiebolaget. H Landskommunernas behov av lokal information och rådgivning i kommu- nalekonomiska frågor har lett till inrättande på olika håll ute i landet av konsulenttjänster. Behovet av allmäninformation tillgodoses genom för- bundstidskrifter, konferensverksamhet, inom kommunförbundet även genom regionalt verksamma länsavdelningar. Upplysning och rådgivning i olika former ingår också i den tillsyn som centrala och lokala statsmyndigheter utövar inom den specialreglerade kommunalförvaltningen, för primärkom- munernas del främst på skolans, socialvårdens, byggnadsväsendets och omgivningshygienens områden.

Den nu lämnade redogörelsen torde ge en föreställning om de allmänna villkor under vilka vår moderna kommunaldemokrati numera arbetar. Vid jämförelser med den parlamentariska demokratin på riksplanet kan både likheter och olikheter noteras. På många punkter följer kommunaldemo- kratin mönster från riksplanet. Detta gäller inte minst det sätt på vilket valrörelserna drivs. Partibildning efter rikspolitisk modell har alltsedan 1930-talet varit regel även på landet. Även vissa rättsinstitut, exempelvis

i interpellationsinstitutet, har direkt hämtats från författningslivet. Valbar- , hets- och, rösträttsregler är, bortsett från kravet på boende inom kommun som valbarhetsvillkor, i stort sett desamma. Partiernas metoder att förbe- reda enhetliga ställningstaganden i viktigare fullmäktigeärenden och att söka utöva partidisciplin är enahanda osv. Valdeltagandet, som ännu på 1930-talet även beträffande landstingsmannavalen var lägre än vid andra- kammarval, har på 1950-talet blivit lika livligt som vid dessa. Motsvarande gäller för fullmäktigevalen.

Det finns emellertid också olikheter. Dit hör det genom möjligheterna till proportionellt nänmdval framtvungna samregerandet på det kommunala

planet och den självständighet nämndförvaltningen intar visavi fullmäktig- församlingarna. Denna självständighet grundar sig på att givet uppdrag ej mot vederbörandes vilja kan återtagas under löpande mandattid och att fullmäktige inte annat än i revisionssammanhang omedelbart får befatta sig med förvaltning och verkställighet, och då väsentligen blott ur ekono- miska aspekter.

De i motivuttalanden från 1924 och 1953 återkommande jämförelserna mellan det ledande kommunala organet förvaltningsutskottet, kommu- nens styrelse —— och en regering är icke heller helt träffande. Lagstiftaren har inte gett kommunens styrelse några extrema maktmedel att hävda en ledarställning visavi andra nämnder och överhuvud ingen rätt att blanda sig i avgöranden, som vederbörande nämnd enligt specialförfattning eller fullmäktiguppdrag har att avgöra på eget ansvar. Regeringsställningen inskränker sig här till rådgivning och ömsesidig informationsskyldighet i ekonomiska frågor. Viktigast härvidlag är styrelsens ställning som slutlig beredningsinstans, en ställning som det eljest i många avseenden mäktigare förvaltningsutskottet saknar. Att förvaltningsutskottet i dessa och andra avseenden intar en särställning sammanhänger med de långa tidsintervaller som hittills normalt förflutit mellan landstingsmötena.

Anlägger man trendsynpunkter är det emellertid tydligt att ett visst närmande skett mellan kommunaldemokrati och riksdemokrati. Betydelse- fullt härvidlag har den skedda renodlingen av ett kommunalvalt lekmanna— element varit. En fullständig likhet är emellertid ogenomförbar beroende på behovet av statsdirektiv och statskontroll.

Även kommunalverksamheten som sådan uppvisar allt större likheter med statsverksamheten. På båda håll har behovet av anställd personal oavlåtligt ökat liksom också av delegation av beslutanderätt.

Vissa inslag i den moderna statsförvaltningen erinrar direkt om de former i vilka kommunalförvaltningen bedrivs. Anlitandet av ”lekmän” för offentlig förvaltning är exempelvis inte längre något säreget för kommunalförvalt- ningen. Det förekommer i växande utsträckning även inom den egentliga statsförvaltningen exempelvis inom regionala nämnder, i affärsverksstyrel- ser etc. Statlig decentralisering av verksamhet till organ på länsnivå är numera ofta förenad med överlåtande av betydande handlingsfrihet även om man utanför de statliga bolagen hittills undvikit att tillskapa särskilda rättssubjekt. Väg-, polis- och trafiknämnder ger exempel på samhällsorgan av avsiktligt blandad statlig—kommunal karaktär osv. Någon reell motsva- righet till den folkliga förankring som kommunaldemokratin ger når man dock ej på dessa vägar. Och någon nimbus liknande den som självstyrelse- ideologin förmått förläna det kommunala arbetet och den kommunala ”självbestämmanderätten” ger inte dessa av praktiska motiv dikterade åtgärder.

Även den som ställer sig skeptisk till självstyrelseideologin som sådan lär

få erkänna att svensk kommunaldemokrati av i dag visar alla yttre tecken på att vara framgångsrik. Röstdeltagandet i kommunalvalen är i det närmaste lika livligt som vid andrakammarvalen vare sig det beror på landstingsvalens rikspolitiska karaktär eller på kommunalpolitikens sakliga sammanhang med rikspolitis-ka ställningstaganden. Alla politiska partier är angelägna att presentera egna kommunalprogram. Den kommunala aktivi- teten är både absolut och relativt mera omfattande nu än någonsin tidigare. Kommunalpolitikens roll som skola för rikspolitiker reflekteras i riksdagens sammansättning. Och både regering och. riksdag liksom också deras enskilda ledamöter och dagspressen ger tid efter annan uttryck för uppskattning av de kommunala insatserna och värdet av kommunal självstyrelse som en integrerande del av vårt demokratiska statsskick.

Mot bakgrunden av allt detta kan det te sig förvånande att parallellt med detta en diskussion fortlöpt om självstyrelsens funktionsduglighet nu och i framtiden. Denna fortgående debatt har berörts i olika offentliga utredning- ar, utförligast kanske i samband med de stora kommunindelningsreformer- na. Senast har den behandlats i kommunalrättskommitténs förutnämnda betänkande om den kommunala självstyrelsens lokala förankring (SOU 1965: 6 s. 45 ff). I sin centrala del är problemet gemensamt för kommunal- och riksdemokrati: hur skall man kunna stimulera medborgarna till samhällelig aktivitet så att folkstyrelsen inte blir en innehållslös form? För kommunaldemokratin får frågan särskilt allvar, om man som många gör utgår från att en livsduglig kommunal självstyrelse är ett nödvändigt moment i en västerländsk demokrati. Utan att instämma i påståendena om kommunmedlemmarnas likgiltighet inför kommunalstyrelsen har kommu- nalrättskommittén i nyssnämnda betänkande pekat på vissa möjligheter att stärka kontakten mellan styrande och styrda på det kommunala planet. Att kommunindelningsreformerna i detta avseende radikalt förändrat och förändrar kommunaldemokratins villkor står klart liksom även att den framväxande ”nya” kommunaldemokratins innehåll och innebörd kommer att ytterligare närma sig riksdemokratins.

Diskussionen om den kommunala självstyrelsens ”kris” har visat släkt- tycke med de argument om bristande ”kommunalanda” med vilka konser- vativa riktningar i mitten på 1800-talet motsatte sig radikalare kommunal- reformer. Och debatten som sådan har alltid en uppgift att fylla inom ramen för en fortgående diskussion om demokratins problem.

Den positiva värderingen av den kommunala självstyrelsen har som historiken visar ännu äldre anor. Det är emellertid svårt att bland mängden av politiska tänkare med denna inställning utpeka någon som skulle haft särskild betydelse för utformningen av vårt samhällsskick och vår självsty- relseideologi. När i sådant sammanhang John Stuart Mill nämnts bör tilläggas att hans inflytande såvitt rösträttsreformerna angår sammanfaller med många andras och i övrigt endast avser en om än viktig detalj i vårt

system nämligen just landstingens funktion som valkorporationer till första kammaren. Det stöd för denna anordning som kunde hämtas från Mill var inte oreserverat. Mill var nämligen anhängare av enkammarsystem och kunde som första kammare endast tänka sig en praktiskt orealiserbar motsvarighet till den romerska senaten. Han underkände det vanligaste argumentet för ett tvåkammarsystem, förebyggandet av förhastade beslut, men fann systemet godtagbart som spärr mot riksdagsdespoti. Det är i diskussionen om lämpligaste valsätt vid ett enkammarsystem som man en passant möter ett betingat förord för indirekta val om elektorer med andra viktiga samhällsfunktioner stod till buds. Kommunala församlingar ansåg han, ehuru eljest en varm vän av kommunal självstyrelse, inte vuxna en sådan uppgift. Eljest föredrog Mill liksom de Geer direkta val.

I övrigt kan noteras att Mill var besatt av tanken på risken för att motsättningar mellan arbetsgivar- och arbetstagarelement skulle äventyra ett representativt styrelsesätt, samma problematik alltså som legat bakom tankarna på en korporativt sammansatt riksrepresentation. 1 och för sig skulle väl första kammaren hos oss kunna sägas representera ett offentligt arbetsgivarelement landstingen har ju arbetsgivarintressen att bevaka visavi sina anställda. Det är emellertid uppenbart att den ”harmoni” som Mill här eftersträvade hos oss realiseras genom ett välutvecklat förhand- lingsväsende.

Som rösträttsreformator var Mill med sitt krav på allmän och lika rösträtt även för kvinnor långt före sin tid. Men även här innehöll hans program tidsbundna idéer såsom bildningsstreck han medgav inte analfabeter rösträtt —— och utskyldsstreck.

Med hänsyn till det ofrånkomliga inslaget av subjektiva värderingar rörande yttre och inre förutsättningar av olika slag brukar man i modern statsvetenskaplig litteratur betona omöjligheten att "bevisa” något vid jäm- förelser mellan olika stats- och samhällsskick, nu och i det förgångna. Även där man som hos oss är allmänt övertygad om det parlamentariskt-demo- kratiska styrelsesättets överlägsenhet gäller något liknande för särskilda delar av styrelsesättets mekanism. Frågor om sådana delar haft ett nödvän- digt samband med exempelvis möjligheterna att bilda en stark regering löper naturligtvis ut i andra om önskvärdheten att ha en sådan regering och värdet av vad en dylik regering i ett visst läge förmått uträtta. Och det ligger i sakens natur att den politiska bedömaren här är bunden av egna engagemang.

Motsvarande gäller om det förflutna. Numera torde man ganska allmänt vara ense om att '1860-talets fördröjda representations- och kommunalrefor- mer innebar misslyckade försök att lösa aktuella rösträtts- och valbarhets- frågor. Bedömandet ställer sig emellertid något annorlunda om man såsom dåtidens liberaler anser politisk aktivitet förutsätta viss bildningsnivå och

har folkbildningens dåtida läge i åtanke. Godtager man därutöver också att klassdominans ur rättssäkerhetssynpunkt kan innebära vådor ter sig t.o.m. det långvariga konservativa motståndet mot dessa reformer förklarligt med hänsyn till risken för att makten skulle falla i händerna på politiskt oprö- vade men numeriskt dominerande folklager som obesuttna jordbrukare och arbetare. Därmed är också sagt att historiska data om framväxten av vår riks- och kommunaldemokrati har ett mycket begränsat värde för dagens problemdiskussion.

Vill man emellertid tillmäta trender i det historisk-politiska skeendet viss betydelse ger utvecklingsförloppet underlag för iakttagelser av olika slag. En iakttagelse är vilken betydelse som man under äldre tid i de Geers anda synes ha tillagt kontinuitets- och stabilitetssynpunkter på både riks- och kommunalplan. Första kammarfrågan var främst en demokratiseringsfråga, inte en fråga om kammarens avskaffande.

Vad som i övrigt främst faller i ögonen är kanske den betydelse som under äldre skeden tillades en i valhandlingar uttryckt folkmening. Det retarde- rande draget hos den för landstingsmän och fullmäktige föreskrivna succes- sivförnyelsen uppvägdes av tätare valtillfällen, som medförde att föränd- ringar i väljaropinionen snabbt reflekterades i de valda församlingarnas sammansättning. Via de intill 1909 kommunvalda landstingen återverkade detta även på första kammarens sammansättning. l successivförnyelsesyste- met låg att lång mandattid skulle motverkas av snabb omsättning av väljar- underlaget. Radikalast kom detta brott mellan olika prniciper till uttryck under tiden före 1907—1909 års rösträttsreform, då de successivvalda landstingsmännens mandattid blott var två år medan den maximala tiden mellan förstakammarval och mandatens utslocknande var nio år och mellan landstingsval och samma utslocknande högst 11 år. Perioden 1909—1921 innebar brott mot både systemet med i formell mening kommunvalda landstingsmän och landstingsmännens tvåårsmandat. I stället införlivades successivförnyelseidéen i själva kammarvalet med annat utförande genom detta vals uppdelning på successiva ”valkretsar”, som med mandatens för- kortning till sex år medförde en spännvidd på mellan sju och elva år från ursprungligt landstingsval till riksdagsmandatens utslocknande. Successiv— förnyelsens totala avskaffande för landstingsmandatens del och den samti- diga förlängningen av förstakammarmandaten till åtta år med bibehållna kontinuerliga ”valkretsval” ökade ånyo spännvidden mellan ursprungligt folkval och mandattid. Vid bedömandet av den retarderande effekten av detta system bör emellertid hållas i minnet att systemet dock om ock i mycket begränsad omfattning till-för riksrepresentationen ledamöter med mandat som grundat sig på utslag av en färskare väljaropinion än andra- kammarmandaten under det sista mandatåret.

På det primärkommunala planet sammankopplades det slutliga övergi- vandet av successivvalsprincipen med det proportionella valsättet, som

ansågs bereda skydd inte blott för väljarminoriteten utan också tillgodose kontinuitetssynpunkten. I ett större perspektiv ter det sig naturligt att sammanställa dessa reformer med den så småningom fullständiga över- gången från stämmo- till fullmäktigesystem och kommunalvalens samord- ning med andrakammarvalen. Ur fullmäktigesystemets egen synpunkt inne- bar förändringen att den kontinuerliga anpassningen till väljaropinionen gick förlorad. I stället realiserades principen om väljarnas rätt att vart fjärde år men heller aldrig eljest totalt bestämma över fullmäktigsammansätt- ningen.

Samordningen mellan landstings- och kommunalval å ena sidan och det direkta andrakammarvalet å den andra med riksdags- och kommunalval varannan gång kan sägas ha utgjort ett substitut för de bortfallna ”kraft- ödande” successivvalen. Detta invanda system utgör en realitet att beakta vid en eventuell övergång från tvåkammare till enkammare.

När det ”kommunala sambandet” som bärande motiv för bibehållande i huvudsak av nuvarande tvåkammarsystem, skapandet av en kommunalvald fraktion i blivande enkammarsystem eller ett sammanförande av riks- och kommunalval diskuteras är de positiva argumenten för anordningar av detta slag ganska sammansatta och till en del kanske inte helt motsägelse- fria. Det ursprungliga av de Geer framförda argumentet, upprepat ehuru kanske inte till fullo accepterat vid rösträttsreformerna, var att landstings- männens i denna sin egenskap vunna vana vid allmänna värv gjorde dem särskilt skickade som väljare. Han ansåg detta argument så starkt att han på denna punkt frångick det direkta valsätt som han eljest förfäktade. Ett annat resonemang vilar på att den kommunala självstyrelsen för sin fram- gångsrika utveckling varit beroende av det faktiska stöd som en landstings- vald första kammare utgjort samt att en dylik anordning både inneburit och innebär en garanti för ömsesidig solidaritet i samhällsarbetet och därmed också för bevarandet av kommunal handlingsfrihet. En tredje argumentation bygger på att stats- och. kommunalverksamhet så intimt lierats med varandra att kommunalvalen i själva verket och detta oberoende av de rikspolitiskt viktiga landstingsmannavalen lika mycket eller kanske mer gäller stridsämnen inom rikspolitiken än den lokalbundna kommunal— politiken. Under denna förutsättning skulle det menar man vara odemokra- tiskt att inte låta denna väljaropinion på något sätt påverka riksrepresenta- tionens sammansättning. Inbördes skilja sig resonemangen såtillvida som det först utförda mera trycker på för all kommunal planläggning vitala kontinuitets-, samordnings- och finansieringssynpunkter, med andra ord den kommunala aspekten, medan det senare anlägger ett mera rikspolitiskt bestämt synsätt på sammanhanget och därmed också står friare i valet av problemlösningar. Vad som framförts i det föregående och i övriga till betänkandet fogade specialutredningar ger otvivelaktigt både historiskt och aktuellt material för vidare debatt på sist anförda punkter.

I moderniserad upplaga möter de Geers resonemang hos dem som hävda att synteser av erfarenheter från riksdagsliv och det kommunala arbetsfältet ger de bästa förutsättningar för framgångsrika insatser på båda planen. Denna argumentation innebär även ett försvar för det faktiska förhållandet att förstakammarledamöterna i så stor utsträckning som sker rekryteras inom landstingsmännens egna led.

Under de debatter som tidigare förts om förstakammarvalen har med utgångspunkt från att ett tvåkammarsystem skulle bestå har senast 1953 , ifrågasatts införande av fristående elektorsval eller breddning av väljar- i. underlaget genom tillval av särskilda elektorer. Denna tanke bryter mot idén om landstingen som speciellt värdefulla valkorporationer. Utan att i övrigt ingå på hithörande problem, som eljest föga framskymtat i det presenterade historiska och aktuella materialet, hör påpekas att sådana förslag har visst samband med kandidatnomineringsproblemet på riks- och kommunalplan vid direkta och indirekta val och vad de senare beträffar också med de fungerande elektorernas självständighet visavi centrala partidirektiv m.m.

BILAGA 10

Den statliga konjunkturpolitiken och de kommunala investeringarna1

av Carl Lidbom

Kommunerna har under efterkrigstiden i växande omfattning anlitats för utbyggnaden av samhällets service på en mångfald olika områden. Detta förhållande avspeglar sig i relationerna mellan kommunala och andra of- fentliga investeringar. 1951 föll 11,8 % av de totala investeringarna på kom— munerna. För 1965 har motsvarande procenttal uppskattats till 17,5 (se prop. 1965: 125 Bih. F s. 6). Dessa siffror inbegriper inte bostadsbyggande i kommunal eller halvkommunal regi.

Fördelningen under de senaste åren mellan privata, statliga och kommu- nala investeringar framgår av följande tabell, som sammanställts med led— ning av Statistiska centralbyråns uppgifter om försörjningsbalansen. I ta- bellen har för jämförelse även medtagits 1951 års investeringssiffror.

Investeringsverksamheten i milj. kr. (löpande priser)

1951 1961 1962 1963 1964 Privat inhemsk bruttoinvestering 6 449 14 163 15 168 16 440 17 938 Statlig inhemsk bruttoinvestering 2 164 5 241 5 907 (i 128 6 367 Kommunal inhemsk bruttoinvestering 1 660 4 232 4 950 5 810 6 78.3

De kommunala investeringarna finansieras huvudsakligen med skatter. statsbidrag och lån. Kommunernas nettoupplåning uppgick år 1964 till 1 300 milj. kr. Den kommunala upplåningen sker i allt väsentligt genom emissioner av obligationer och upptagande av reverslån hos kapitalmark- nadsinstituten. En obligationsemission går i regel till så att kreditinstitutet för låntagarens räkning emitterar lånet på marknaden. Detta sker antingen i den formen att kreditinstitutet övertar hela lånet i fast räkning och på egen risk säljer obligationerna till allmänheten eller på det sättet att kredit— institutet såsom kommissionär ställer sin organisation till låntagarens förfo- gande och säljer obligationerna på dennes risk.

1 Denna promemoria har närmast tillkommit som en kortfattad introduktion till och en komplettering av ekon. lic. Ernst Jonssons promemoria ”Staten, kommunerna och kon- junkturpolitiken” (bil. 11).

En mycket stor del av de kommunala investeringarna är en följd av stat- liga direktiv eller stimulansåtgärder. I samband härmed är det vanligt att staten föreskriver en minimistandard och även på annat sätt påverkar kom- munerna i deras handlande. Initiativet till nya anläggningar ligger emeller— tid hos kommunerna, och prestationer utöver ett föreskrivet minimum beror av vad kommunerna själva beslutar. Statliga önskemål beträffande tidspla— nering och beträffande sund hushållning brukar inte genomdrivas med stöd av speciallagstiftning om kommunernas uppgifter eller med stöd av författ- ningar om statsbidrag till kommunerna.

Det är uppenbart att de kommunala investeringarna till en viss grad måste kunna samordnas med statens och det enskilda näringslivets investeringar så att inte störningar uppkommer i samhällsekonomin.

I denna promemoria skall i korthet beröras några av de metoder som staten använder för att förebygga att kommunerna misshushållar med de för investeringar tillgängliga resurserna eller eljest bedriver sin investe- ringsverksamhet på ett sätt som strider mot statens strävanden att upprätt- hålla stabilitet i samhällsekonomin.

Övertalning är en av staten ofta anlitad utväg för att vid behov dämpa de kommunala investeringarna, men även en del mer eller mindre skarpslipade vapen står till statsmakternas förfogande. Ett vapen ger kommunallagarnas bestämmelser om skyldighet för kommun att inhämta Kungl. Maj:ts till- stånd till upptagande av lån, ett annat erbjuder den kontroll som riksbanken utövar över emissioner av obligationslån och ett tredje, slutligen, den pröv- ning av arbetskraftstillgången som sker hos länsarbetsnämnderna i ärenden om igångsättningstillstånd för byggnadsföretag.

Staten har också medel att i en konjunkturnedgång stimulera till ökade kommunala investeringar. Därvid kan bl.a. komma ifråga att anlita sär— skilda statsbidrag.

lånetillstånd De borgerliga primärkommunernas lånerätt regleras bl.a. av 58—60 åå kom- munallagen och, beträffande Stockholm, av 62—64 åå kommunallagen för Stockholm. För landstingen finns motsvarande bestämmelser i 64 & lands- tingslagen.

Inom vissa gränser äger kommunerna uppta kortfristiga lån utan för- handsprövning från statens sida. Beträffande den långfristiga upplåningen utom lån för bostadsbyggnadsföretag och för vatten- och avloppsanlägg- ningar — gäller emellertid en generell underställningsplikt: kommunerna får inte uppta lån eller ikläda sig borgensförbindelser utan att dessförinnan ha inhämtat tillstånd av Kungl. Maj:t.

Lånetillståndsärendena bereds inom Kungl. Maj:ts kansli av finansde- partementets kommunala byrå. Vid beredningen skall i första rummet be- aktas, förutom vissa formella aspekter, huruvida upptagandet av det sökta

lånet är förenligt med god kommunal hushållning och acceptabelt med tanke även på deras intressen som i en mera avlägsen framtid kommer att bli skattebetalare i kommunen. Lagen binder emellertid inte prövningen vid vissa angivna grunder, och av praxis kan utläsas att rent statliga intressen ibland fått bli utslagsgivande för tillståndsprövningen.

Det finns exempel, särskilt från tidigare år, på att Kungl. Maj:t avslagit ansökningar om lånetillstånd därför att en upplåning skulle ha försämrat kommunens förmögenhetsställning till förfång för kommande generationer. Lånetillstånd ges i princip endast för finansiering av varaktiga tillgångar, inte för bestridande av driftskostnader.

Lån kan vägras därför att en planerad investering skulle dra för höga kostnader eller för att den skulle innefatta ett för stort ekonomiskt risk- tagande. I ett färskt fall avslogs en kommuns ansökan om lånetillstånd för ålderdomshem av den anledningen att en annan i samma kommunblock in- gående kommun avsåg att bygga ett ålderdomshem och att dubbla investe- ringar för samma ändamål inte ansågs påkallade.

Den omständigheten att en kommuns skattekraft och ekonomiska situa- tion bedöms som dålig kan verka i olika riktningar. Om det är fråga om en angelägen investering kan den leda till att en låneansökan, som eljest inte skulle ha bifallits, blir beviljad eller att amorteringstiden sträcks ut utöver vad som vanligen medges.

Beträffande amorteringstiden är principen att den bör vara kortare än den ifrågavarande anläggningens beräknade livstid. De i praxis tillämpade lånetiderna av högst 30 år för t. ex. flertalet byggnader torde innefatta en betryggande marginal.

Så långt bevakningen av den kommunala upplåningen utifrån synpunk- ten av sund kommunal hushållning. Som nämnts händer det emellertid att rent statliga intressen blir bestämmande för utgången i ett låneärende. Sär- skilt från de båda världskrigen finns en mångfald exempel på att Kungl. Maj:t i låneärenden tagit hänsyn till det rådande konjunkturläget. Under andra världskriget var det vanligt att viktigare låneärenden i finansdeparte- mentet bereddes i samråd med statssekreterarna i andra departement och med ordförandena i arbetsmarknads- och industrikommissionerna.

I strävandena att hålla investeringskostnaderna på en icke alltför hög nivå iakttages f.n. en restriktiv tillämpning vid fastställande av lånetillståndsbe- lopp för vissa byggnader. Detta gäller främst skolbyggnader, bostäder och ålderdomshem. I flertalet av dessa fall leder de tillämpade maximeringsbe- stämmelserna till reduktioner i begärda lånetillståndsbelopp.

Det skulle föra för långt att här närmare redogöra för den lämplighets- och skälighetsprövning med utgångspunkt i statliga intressen som förekom- mer vid handläggningen av de kommunala låneärendena. I litteraturen har olika meningar yppats om det riktiga i att beakta andra än kommunala in- tressen, men klart är att så skett och sker i praxis.

En helt annan fråga är om låneprövningen är ett effektivt instrument för att framtvinga en anpassning hos kommunerna till statens samhällsekono- miska intentioner. I en gemensam skrivelse till Kungl. Maj:t den 17 april 1963 med begäran om översyn av kommunallagarnas bestämmelser om lå- nerätt har kommunförbunden gjort gällande att låneprövningen inte har någon uppgift att fylla i samband med den statliga kreditpolitiken. För— bunden erinrar om att kommunerna under senare år efter vederbörlig pröv- ning medgivits lånetillstånd till högst avsevärda belopp ”utan möjlighet att genomföra en däremot svarande upplåning”.

I detta sammanhang kan erinras om den typundersökning beträffande ett antal utvalda kommuner som på länsdemokratiutredningens uppdrag ut- förts av ekon. lic. E. Jonsson. Enligt vad Jonsson erfarit (se bil. 11, s. 291) anser kommunalmännen i de undersökta kommunerna att lånetillstånds- prövningen överlevt sig själv. De har därvid pekat på vissa möjligheter att kringgå lagstiftningen. Kommunerna kan sålunda för sina lånetillstånds- ansökningar välja ut investeringsobjekt, beträffande vilka de av erfarenhet vet att lån brukar beviljas, och sedan använda pengarna för andra ändamål. Detta förekommer också i praktiken.

Beträffande den samlade effekten av lånetillståndsprövningen i finans- departementet kan viss upplysning erhållas på statistisk väg. 1964 medgavs låne- och borgenstillstånd till ett sammanlagt belopp av 2 122 milj. kr. För samma år uppgick avslagssumman till 112 milj. kr. Anledningarna till av- slag och prutningar framgår av bih. A. I bih. B redovisas de beviljade lånens fördelning under en tioårsperiod på olika investeringsändamål. Vid ett stu- dium av denna bilaga bör uppmärksammas att större delen av kommuner- nas engagemang i bostadsbyggandet inte omfattas av någon underställnings- plikt och följaktligen inte ingår i siffermaterialet.

Emissionskontroll Det totala utbudet av kredit och efterfrågan på kredit kan påverkas genom sådana åtgärder från riksbankens sida som ändringar av diskontot, opera— tioner i öppna marknaden och varierande krav på kreditinstitutens kassa- reserver. Dessa generella åtgärder måste emellertid kompletteras med andra av selektiv karaktär. Bland de selektiva åtgärderna intar kontrollen av obli- gationsemissioner en viktig plats.

Den legala bakgrunden till emissionskontrollen är en tidsbegränsad full- maktslag, 1962 års ränteregleringslag (förlängd 1965 till och med juni 1968). Enligt 6 & ränteregleringslagen äger riksbanken föreskriva, dels att obliga- tioner, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skulde- brev inte utan riksbankens tillstånd får utges av annan än riksgäldskonto- ret, dels att andra skuldebrev än de nu nämnda inte får utges av kreditaktie- bolag utan att riksbanken dessförinnan lämnat sitt medgivande.

Det sista ledet i 6 5 beträffande andra skuldebrev än sådana som är av—

sedda för den allmänna rörelsen tillades genom en lagändring år 1964. De- partementschefen motiverade i prop. nr 142 tillägget med en hänvisning till kreditaktiebolagens utbredning och till de av dessa bolag praktiserade for- merna för långivning:

Kreditaktiebolagens upplåning sker för närvarande till övervägande delen mot skuldebrev, som är avsedda för den allmänna rörelsen och som således omfattas av ränteregleringslagen, främst obligationer och förlagsbevis. Upplåningen kan emel- lertid även ske genom direkta låneavtal med enskilda kreditgivare. Hos ett par kreditaktiebolag sker upplåningen till övervägande delen på detta sätt. Det skulde- brev, som utfärdas i ett sådant fall, kan inte underkastas emissionskontroll enligt ränteregleringslagen.

Eftersom det inte bör komma i fråga att ge avkall på ambitionerna att bevara en hög och om möjligt stigande bostadsproduktion, är det väsentligt, att emissions- kontrollens effektivitet inte försvagas. Med hänsyn härtill har inom finansdeparte- mentet upprättats förslag till en sådan komplettering av ränteregleringslagen, att möjligheten till emissionskontroll kommer att omfatta alla av kreditaktiebolag ut— givna skuldebrev.

De fullmakter som innefattas i ränteregleringslagen kan användas av re- geringen när denna ”på grund av utomordentliga omständigheter” anser det nödvändigt för att uppnå det mål, som fastställts för riksbankens penning- politiska verksamhet. Fullmaktslagstiftningen har emellertid hittills inte behövt tillämpas. De intentioner, som ligger bakom lagstiftningen, har kun- nat förverkligas genom frivilliga överenskommelser mellan riksbanken och kreditinstituten.

På frivillig väg har sålunda introducerats ett tillståndsförfarande beträf- fande emissioner av obligationslån. En kommun som vill emittera ett obli- gationslån måste i likhet med andra låntagare inhämta riksbankens med- givande. I samband med tillståndsgivningen har riksbanken möjligheter att övervaka att statsmakternas kreditpolitiska rekommendationer blir åtlyd- da. Riksbanken kan således t. ex. vägra en lågskattekommun ett obligations- lån med hänvisning bl. a. till vad statsmakterna uttalat om att kommuner med låg kommunalskatt i ett pressat kreditmarknadsläge bör skattefinan- siera sina investeringar i större omfattning än som eljest sker (se prop. 1965zl, bih. 1 s. 13, Bon 1965:5 s. 5).

Även om kommunen i stället för att placera ett obligationslån på mark- naden vill låna mot vanlig revers blir riksbanken inkopplad. I ärenden om lånetillstånd enligt kommunallagarna brukar Kungl. Maj:t nämligen regel- mässigt föreskriva att kommunen skall inhämta riksbankens godkännande av lånevillkoren.

Den kontroll som riksbanken utövar går i allmänhet inte i detalj. Hu- vudsaken för riksbanken är att kontrollera hur kreditströmmarna flyter och att därvid se till att statsmakternas samhällsekonomiska intentioner blir tillgodosedda i det väsentliga. En betydelsefull uppgift för riksbanken är i det nuvarande läget att sörja för att bostadsbyggandet får sitt vid fördel—

ningen av tillgängliga krediter så att det av statsmakterna fastställda bo- stadsbyggnadsprogrammet kan fullföljas.

Handläggningen av de enskilda låneärendena ankommer i första hand på kreditinstituten. Ett kreditinstitut som har pengar kan också välja sina lånekunder inom den ram som riksbanken dragit upp utifrån allmänna penningpolitiska och andra samhällsekonomiska synpunkter.

Någon gång kan det inträffa att riksbanken följer handläggningen av ett enskilt låneärende hos ett kreditinstitut. Så t. ex. skulle det kunna tänkas att en kommun, som inte på egen hand lyckats skaffa sig kredit, skulle kunna få riksbankens stöd för angelägna önskemål. Det säger sig självt att riksbanken är och måste vara mycket återhållsam med denna form av ser— v1ce.

Igångsättningstillslånd

1963 års lag om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete har tillkommit för att ge arbetsmarknadsmyndigheterna möjligheter att åstadkomma en säsongutjämning inom byggnadsindustrin. Efter ett tillägg, som gjordes år 1964, kan lagen användas även för att uppskjuta byggnadsarbeten av kon- junkturpolitiska skäl.

I 1 5 andra stycket stadgas sålunda numera, att Kungl. Maj:t, om det inom visst område råder allvarlig brist på byggnadsarbetskraft, kan för viss tid föreskriva att byggnadsarbete, som är att anse som mindre angeläget från allmän synpunkt, inte får påbörjas inom området utan igångsättnings- tillstånd. Ansökan om igångsättningstillstånd prövas av vederbörande läns- arbetsnämnd.

Enligt 3 5 tillämpningskungörelsen till lagen gäller i bristorterna till- ståndstvång för byggnadsarbeten som avser bl. a. bensinstationer, bilverk- städer, parkeringshus, butiks-, kontors- och banklokaler, kommunala för- valtningsbyggnader, kyrkor och andra samlingslokaler, idrottsanläggningar samt enfamiljshus med mer än 200 m2 bostadsyta.

1964 års lagändring motiverades av föredragande departementschefen med nödvändigheten av att i bristtider kunna prioritera de angelägnaste byggnadsprojekten. I prop. nr 95 till 1964 års riksdag anförde han sålunda:

Det torde därför inte kunna undvikas, att knappheten på resurser i vissa lägen kan komma att tillspetsa situationen så att en överkonjunktur hotar inom bygg- nadssektorn i vissa delar av landet. I sådana lägen måste möjligheter finnas att temporärt begränsa byggnadsverksamheten. Det är då inte rimligt, att — såsom måste ske förra året — mycket angelägna allmänna byggnadsprojekt uppskjuts, medan mindre angelägna projekt får ta resurserna i anspråk. Legala möjligheter måste därför skapas att tidsförskjuta igångsättningen även av enskilda byggnads- projekt, vilket den nuvarande för enbart säsongsutjämning avsedda lagen inte medger.

Den reglering, som jag förordar, avses alltså inte få annat än en marginell effekt. Med hänsyn härtill behöver den inte beröra mer än en mindre del av byggnads- volymen.

Såsom föreslagits i departementspromemorian kan regleringen lämpligen få formen av ett tillägg till 1 5 lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete och komplettering av tillämpningskungörelsen till samma lag. I lagen bör sålunda skrivas in en fullmakt för Kungl. Maj:t att vid allvarlig brist på byggnadskraft inom visst område förordna om tillståndstvång för sådant byggnadsarbete inom området, som är att anse såsom mindre angeläget från allmän synpunkt.

Enligt min uppfattning bör regleringen inte tillämpas i vidare omfattning än det aktuella läget motiverar. Förordnande om igångsättningstillstånd bör därför begränsas till att avse endast de delar av landet, där akut arbetskraftsbrist råder. Med denna min inställning kan jag inte dela den under remissbehandlingen fram- förda meningen, att också brist på andra för byggnadsverksamheten erforderliga resurser skall kunna föranleda förordnande om tillståndstvång. Dessa andra resur- ser är nämligen inte så lokalt bundna, som arbetskraften till stor del är. En be— gränsning av byggnadsverksamheten med hänsyn till brist på arbetskraft ger dock som bieffekt även en kraftsamling beträffande övriga resurser.

Vad som skall hänföras till mindre angelägna byggnadsprojekt kan inte bestäm- mas en gång för alla. Det bör få ankomma på Kungl. Maj:t att med hänsyn till den rådande situationen på byggnadsmarknaden och övriga på frågan inverkande om- ständigheter välja ut dessa objekt. Klart är emellertid, att det angelägna bostads- byggandet måste ges högsta prioritet och att i bostadsbyggandet därvid bör in- räknas för ett bostadsområde nödvändiga anläggningar. Jag delar alltså den av några remissinstanser framförda uppfattningen, att lagen bör tillämpas enligt den funktionella principen som innebär, att hänsyn tas till byggnadsobjektens roll i den större funktionella enheten. Självfallet måste sålunda förutom skolor och anläggningar för vatten och avlopp även butiker i nya bostadsområden tillhöra de prioriterade objekten, liksom anläggningar för kommunikationerna till och inom dessa områden. Till de angelägna objekten, som aVSes skola prioriteras ge- nom regleringen, är vidare att hänföra industrianläggningar samt byggnader för sjukvård, socialvård och undervisningsväsendet i övrigt. '

Igångsättningsregleringen kan utnyttjas till en detaljkontroll av enskilda projekt. Grunden för ett avslag på en ansökan om igångsättningstillstånd måste vara brist på byggnadsarbetskraft, men skyldigheten för länsarbets- nämnderna att göra en angelägenhetsgradering av färdiga byggnadsprojekt gör att en mängd olika synpunkter kan behöva beaktas i ett tillståndsärende. För kommunernas del torde det i första hand vara investeringar inom den oreglerade sektorn av den kommunala kompetensen kommunalhus, idrottsanläggningar, samlingslokaler m. m. som kommer i farozonen till följd av igångsättningsregleringen.

Frivillig samverkan mellan stat och kommun

De medel att styra kommunerna som berörts i det föregående är inte så smidiga och effektiva att staten kan helt lita till dem. I ett överhettat kon- junkturläge finns det ett betydande utrymme för och behov av en frivillig samverkan mellan staten och kommunerna. Ekon. lic. E. Jonsson har i sin kommunundersökning belyst de svårigheter som kan möta när det gäller att förmå kommunerna att anpassa sig till statliga signaler om en dämpad in— vesteringstakt (bil. 11 s. 295 ff). Man får emellertid akta sig för att över-

driva svårigheterna att skapa förståelse hos kommunalmännen för tanken att den kommunala egennyttan i vissa lägen måste underordnas ett natio- nellt samhällsekonomiskt intresse. De åtaganden som sjuttiofem represen— tanter för kommunförbunden gjort i april 1965 på en av finansministern anordnad konferens om konjunkturläget och investeringarna erbjuder ett färskt exempel på kommunal uppslutning kring statliga målsättningar.

Den berörda konferensen i april kom till närmast med anledning av de svårigheter som i år kan väntas på hyggmarknaden under sommarhalvåret. Utrymme måste säkras för det fastställda bostadsbyggnadsprogrammet, och dessutom måste industrin få öka sina investeringar. Investeringarna inom den offentliga sektorn måste följaktligen hållas tillbaka i möjlig mån. Från centralt håll har utfärdats direktiv till statliga myndigheter att under tiden maj—oktober 1965 begränsa behovet av byggnads- och anläggnings- arbetare så att det totala antalet sysselsatta under denna tid i genomsnitt blir 10 % lägre än det antal som sysselsattes i resp. myndigheters arbeten under april månad. Undantag har gjorts för Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län (se Kungl. Maj:ts cirkulär den 23 april 1965 till samtliga statsmyndigheter med Vissa åtgärder i konjunkturpolitiskt syfte).

Vad som hände vid finansministerns konferens med kommunförbunden var att förbundens företrädare utfäste sig att verka för en återhållsamhet från kommunernas sida av samma slag och samma omfattning som den regeringen ålagt statliga myndigheter med ansvar för byggnads- och an- läggningsarbeten.

Det skall inte här göras något försök att analysera effekten i olika kom- muner eller typer av kommuner av restriktioner och frivilliga åtaganden på det konjunkturpolitiska området. Beträffande denna problematik får hän— visas till de synpunkter som Jonsson framfört i sin tidigare omnämnda kommunundersökning.

Att tillägga är endast att en samordning mellan stat och kommun givetvis, när konjunkturläget så kräver, också kan gå ut på att stimulera de kom— munala investeringarna. Det har sålunda förekommit, att statsbidragsgiv- ningen till skolbyggen m.m. vidgats av konjunkturpolitiska skäl och att kommunala industribeställningar uppmuntrats genom statsbidrag.

Av Kungl. Maj:t vidtagna ändringar och meddelade avslag befr. lån och borgen (1964)

Bih. A

Helt avslag Ändringar

Anledning till avslag och ändring av belopp

Antal Resultat

An. Belopp

Avdrag för SB o. anslut. ningsavg.

Lånctak SB.underlag'

Sökt för stort Diverse" för små belopp

tal " And- rade Nedsatt amort.- belopp tider

N ed. satt belopp

Amorte— rings tider

An.

tal Neds.

An.

tal Neds.

Neds.

5 715 633 244 268 85 428 589 148 st 79 st Lån 38 st 2 st 1 st 19 st Borgen 31 13 378 380 36 23 7 766 510 lst 2 st 1 st

äär 10 år 15 år 20 år 25 år Sår 7år 10år 15 år

61 18 266 383

4 1 268 000

148 56 376 465

24 11 307 500 1 704 480

" hit hänföres avslag för stående lån och hottenlän samt avslag och nedsattningar betr. bostadsrättslägenheter och småhus m. m.

i allmänhet skolor, åld.hem, pens.hem och bost.hus med för hög produktionskostnad

Bih. B l)e_komfmunala investeringarna (i miljoner kronor) under åren 1954—1964 med uppdelning efter deras olika ändamål. För åren 1963_ och 1264 har aven angivits antalet ärenden. I de fall [än icke belastar allm. lånemarknaden, sker markering med ;t. (Nedan- sl. SlffI'OI' ar upptagna till belopp, som avrundats till närmaste hela 100.000-tat kronor). _ (Län och borgen).

19631964. Antal IBelopp Antal

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962

. Kyrkor, kyrkogårdar, krematorier, försam1.hus - » ' 39 25,0 73 Prästgårdar, ekl. löneboställen 16 1,1 15 Allm. förvalta.

Rätts- och ordningsväsen Fastighetsförvaltning Bostadsförsörjning i allm.1 Småhus') .. Pensionärshem, m. m. . .. . . Fastigh. för folktandv. samt forebyggande mödra- och barnavård Fjärrvärmeanläggningar Exploateringsfastigheter o. skogar Jordbruksfastigheter o. skogar . Förvaltn.f-astigh. t.ex. stadshus, polishus, lokaler för bostadsförmedling osv. Bostäder åt privatpraktiserande läkare, ve. terinärer, landsfiskaler Samlingslokaler, nöjesplatser Hotell, restauranger .. Hantverkshus, oljelagringsanlaggn. samt annat legitimt stöd åt näringslivet

Andra ändamål Planerings- och antäggningsverksamhut (Byggnads. och planväsen) Vägar, gator och allm. platser, broar, tunn. lar, exploateringsarb., grävmask. 46.8 1(i:,9 103,8 99,0 254,8 207,8 Vattenverk, avlopps- och reningsverk 1ti9,(i 246,8 256.9 1955; 86,5 108,6 Andra ändamål . —— — 0,3 0,3 0,9 — Industriella och andra affarsdrw. verk Elverk, elledningar, kraftverk 118,5 45,5 132,9 133; . 168,0 150,5

1) Häri ingår bostäder avsedda för lärare. (forts. nästa sida)

(forts. från föreg. sida)

1963 1964 Antal Belopp Antal Belopp

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962

Gasverk, gasledningar 13,0 5,4 8,8 4,2 1,6 1,9 1,2 4,2 4,7 2 2,5 — 0,5 Hamnar, lyftkranar, bogserbåtar, pontoner, kajer, kanaler, slussar . Kommunikationsföretag (järnv., spårv., bussar, färjor, flygplatser) 92,9 40,1 73,4 40,9 22,8 47,6 39,9 72,6 541 14 172,4 10 72,0 6. H "Iso- och sjukvård Sjukhus .. Tj ädnstebosta er och mottagning slokaler åt provinsialläkare 0,8 1,9 1,8 0,5 0,6 0,6 1,1 1,9 0,7 1 0,2 14 6,9 j 7. Allmän hygien Renhållningsverk, sopförbränning, toalett. i anordn. . 0,5 0,2 0,5 2,8 4,8 4,0 4,4 0,7 1 Varmbadhus och tvättinrättningar . (0,2*) (0, 23) (0, B*) (0,05*) (0, 4*) 4,9 11,0 — (2,3) (4,7) (2, 5) (1,6) (3,1') 1

22,0 32,7 28,2 38,7 19,1 49,9 33,3 34,4 67,9 47 52,4 25 68,5 35,1 18,8 25,8 55,9 92,4 93,3 159,1 69,5 86,2 26 250,7 21 146,7

u...-...

2,8 3 6,3 8 11,0 7 0 6 9,3 6 18,8

Friluftsbad, anordn. för friluftsliv, idrotts. platser .. Saluhall . Andra ändamål 8. Undervisnings. och bildninysverksamhet Folkskolor och fortsättningsskolor 87,5 77,9 97,4 72,6 95,9 113,2 70,3 78,4 180,1 204 228,4 233 248,7 Annan undervisa., (högre folkskolor, prak- tiska mellansk., komm. rea alsk. m.m. statliga läroverk, yrkesskolor ) . 45,7 25,2 14,9 30,4 62,6 66,7 63,0 68,1 107,13 80 112,6 68 93,5 Tjänstebostäd er åt lärare (jfro ovan ll. 3 _ bostadsförsörjn. i allm.) 4,2 2,8 2,5 2,3 1 Bibliotek, muséer, konsthallar, teatrar .. .. 1,4 0,8 — 3,1 0, Andra ändamål — — —— — — —- —— 9. Socialvård Alderdomshem, barnhem, verkstäder för skyddad sysselsättning 21,2 40,3 30,7 35,2 33,1 40,3 38,4 38,8 53,3 79 86,6 131 116,7 Andra ändamål —— — —— 0,4 0,3 0,1 — 0,2 0,4 3 0,6 2 0,1 10, övriga specialförvattningar Försvar (hemvärn), brandförsv., civiliförsv. (skyddsrum) 12,4 13,1 8,9 12,9 8,9 1,6 12,0 4,8 12,9 10 15,2 11. (Finansförvattning) —— — — — — — — —— — —-— — —

S:a 808,7 766,1 809,3 873,9 1 042,7 1 283,81 067,21 122,41 202,5 1 295 2 089,3 1 453 2123,6

4,0 12,8 5,5 33,7 10,6 25,1 15,4 30,3 33,8 52 75,2 61 93,7

6,0 0,3 — —

1 3 0 7 0, 3 0,8 0,2 4,7 10,5 0 3 2,8

(* *”. == N p-(oool aid”

cl oo oc

BILAGA ll

Staten, kommunerna och konjunkturpolitiken1

av Ernst Jonsson

Del I

Stat—kommun

1 I egenskap av suveränt offentligt subjekt bestämmer staten gränser, inom vilka alla icke-statliga subjekt kan och äger rätt att handla. Bland dessa subjekt återfinns kommunerna. Staten tilldelar dessa arbetsuppgifter och befogenhet. Från statens synpunkt bör denna tilldelning göras så att följande två krav så långt som möjligt tillgodoses:

a) att ett verksamhetsområde å ena sidan skall uppdelas på mindre så- dana så att varje administrativ enhet kan handha sitt problemområde på ett effektivt sätt ;

b) att dessa separata administrativa enheters handlande å andra sidan skall samordnas så att det passar helheten.

Att tillgodose det första kravet underlättas genom decentralisering, det andra genom centralisering. Genom att kommunerna får handha vissa verk- samheter är risken att det första kravet tillgodoses på bekostnad av det andra. Varje kommun kan i sina verksamheter nämligen antas söka uppnå sina egna mål. Kommunen betraktar troligen endast sin egen nytta, inte statens. Den tar därför endast hänsyn till interna effekter, dvs. effekter, som berör kommunområdet och tillika påverkar de kommunala målen

[ (målet). Effekter, som läcker ut ur kommunen och påverkar omgivningen — gynnsamt eller ogynnsamt —— bortser kommunen ifrån. Endast om sta— , tens och kommunens mål är oberoende av varandra är målkonflikter otänk- bara. De kommunala medlen påverkar då endast de kommunala målen. Från denna synpunkt borde staten med andra ord i första hand tilldela kommunerna sådana arbetsuppgifter att de statliga och de kommunala målen blir oberoende av varandra. Medel, som endast verkar på kommu-

1Del 1 kommer att till en del baseras på antaganden, som ej prövats mot verkligheten. Typfallsundersökningen i del 11 visar dock, hur dessa antaganden stämmer mot den verklighet, som de utvalda typkommunerna representerar.

Denna promemoria färdigställdes under maj månad 1965. Ändringar i lagstiftningen som trätt i kraft senare har (ej beaktats.

nens mål, skulle kommunen få handha, medan medel, som påverkar statens mål, skulle disponeras av staten. I praktiken torde det vara omöjligt att åstadkomma en sådan arbetsfördelning. De olika verksamheterna inom den offentliga sektorn kan nämligen vanligtvis inte betraktas och behandlas oberoende av varandra. Vid fördelning av arbetsuppgifter inom denna sektor torde det därför vara svårt att undvika, att de kommunala åtgärderna drar med sig externa effekter. Definitionsmässigt föreligger sådana effekter om åtgärderna ifråga ej endast påverkar de kommunala utan även de stat— liga målen. Förekomst av externa effekter kan därför försvåra samord- ningen på centralt, statligt håll och medföra att de statliga målen störs. Kommunen kan exempelvis tänkas använda ett medel, som har ogynn— samma återverkningar på statens mål. Statens mål kan ej endast störas av att kommunen handlar på ett visst sätt, utan även av att den avstår från att handla. Ifall en alltför stor del av en åtgärds gynnsamma verkningar bedöms läcka ut ur kommunen kommer den ej att ha något intresse att företa åtgärden ifråga. För att minska risken för störningar på statens mål vore därför en andra lösning att kommunerna tilldelas arbetsuppgifter med låg grad av externa effekter, medan staten tar hand om de med hög sådan grad.1

Utgångspunkten är därvid att kommunen har god kännedom om verkning- arna, som berör kommunområdet men att den ej tar hänsyn till återverk— ningarna på omvärlden. Även en dylik princip kan vara svår att tillämpa i praktiken. För det första kan ett kommunalt medel samtidigt tänkas ha låg grad av externa effekter gentemot ett visst statligt mål och hög sådan grad gentemot ett annat statligt mål. De konsekvenser, som uppkommer genom den löpande driften av ett elverk torde t. ex. till stor del beröra kommun- området. Det statliga resursfördelningsmålet störs därför ej. Samtidigt kan en utbyggnad av elverket om den företas vid en från konjunkturpolitisk synpunkt icke önskvärd tidpunkt _ ha ogynnsamma återverkningar på statens konjunkturpolitiska mål. För det andra förändras såväl statens och kommunens mål som medel över tiden. Att under sådana förhållanden endast låta medel med låg grad av externa effekter vara decentraliserade ställer stora krav på anpassning och flexibilitet inom den offentliga sektorn.

En tredje lösning är att kommunerna får handha vissa verksamheter även om de har stor andel återverkningar på omvärlden. "För att förebygga konflikter kan staten emellertid styra kommunens handlande i önskvärd riktning. Därigenom kan motsättningar mellan kommunnytta och allmän— nytta hindras att komma till uttryck i det praktiska handlandet. Staten kan

1 Enligt 1862 års kommunalreform handhade kommunen huvudsakligen endast lokala uppgifter. Verkningarna av de kommunala åtgärdena torde då till huvudsaklig del ha be- rört kommunområdet. Efterhand har det reglerade området vidgats och därigenom har kommunen tillförts andra än rent lokala uppgifter. Samtidigt har staten fått fler och mer långtgående mål för sin verksamhet. Därigenom har kommunernas verksamheter i allt högre grad kommit att få återverkningar på statens mål.

exempelvis genom detaljerad lagstiftning skapa garantier för att ärendenas bedömning (t. ex. inom socialförvaltning) i önskvärd utsträckning baseras på objektiva och enhetliga synpunkter. Genom styrning från länsmyndig— heter kan vidare i vissa frågor (t. ex. lokalisering av högstadieskolor) re- gion- eller länsintressen göras gällande. En kommun kan även genom stats- bidrag ges incitament att bedriva en verksamhet (yrkesskolor), som har gynnsamma återverkningar på omvärlden.

Staten kan således på olika områden styra kommunens handlande så att ej några från statens synpunkt icke önskvärda konsekvenser uppstår. På vissa områden kan statens styrning vara mindre stark. Om på ett så- dant område en motsättning mellan kommunens och statens intresse upp- kommer, är det inget som hindrar att kommunen sätter sin nytta före 'sta- tens. Annorlunda uttryckt föreligger en målkonflikt. En sådan målkonflikt kan för det första komma till uttryck i att kommunen företar en åtgärd, som har ogynnsamma återverkningar på statens mål. För det andra kan en mål- konflikt innebära, att kommunen inte använder ett medel, som har gynn— samma återverkningar på statens mål.

I vissa fall kan sålunda hänsynen till kommunnyttan leda till konflikter mellan stat och kommun. Eftersom kommunledningen är satt att bevaka kommunens nytta och statsmakterna statens nytta, kan man ej förebrå kommunen för att den ensidigt ser på sin egen nytta. Det är statens sak att bevaka allmännyttan, inte kommunens. Om staten har intresse av att före- bygga uppkomst av konflikter, är det därför dess sak att styra kommuner- nas handlande på önskvärt sätt.

Kommunernas intresse att medverka i den statliga finanspolitiken Den statliga finan-politiken Åtgärder i visst syfte, som stat och kommun företar i samband med sina in- och utbetalningar, brukar hänföras under begreppet finanspolitik. Genom finanspolitiken inverkar stat och kommun på övriga delar av samhälls- ekonomin. Arten av denna inverkan beror bl.a. på finanspolitikens syfte eller mål. '

Samhället består av en mängd ekonomiska enheter (företag, hushåll, kommuner), som i allmänhet handlar oberoende av varandra. Det kompli- cerade samspelet mellan dessa enheters handlande kan leda till att helheten störs. En av statens uppgifter är att samordna dessa olika enheters hand- landen. Ett instrument för en dylik samordning är den statliga finanspoliti- ken. Den statliga finanspolitikens mål brukar sägas vara stabiliserings-, resursfördelnings- och inkomstfördelningsmålen. Stabiliseringsmålet anges vanligen innefatta delmålen full sysselsättning, stabill prisnivå och jämvikt

1 Innebörden häri torde för närvarande i Sverige snarast vara ”kontrollerad prisnivå.", dvs. förändringarna i prisnivån får ej vara större än förändringarna i de länder, med vilka utrikeshandeln främst förs.

i betalningsbalansen. Resursfördelningsmålets innebörd synes vara att den från välfärdssynpunkt bästa möjliga fördelningen av resurserna i samhället skall uppnås. Inkomstfördelningsmålet säges exempelvis vara att nå en skälig inkomstfördelning. Av dessa tre mål torde av tillgängliga källor att döma på kort sikt stabiliseringsmålet ha företräde. För att uppnå detta mål är med andra ord om så krävs kortsiktiga avvikelser från resurs- och inkomstfördelningsmålen tillåtna.1

Kommunernas f'manspolitiska medverkan Den statliga finanspolitiken har således bl. a. till syfte att utjämna och styra konjunkturerna. Fluktuationer i privata investerings- och konsumtionsut- gifter kan staten därvid exempelvis motverka genom motrörelser i sina egna utgifter. Den särskilt under efterkrigstiden kraftiga tillväxten2 av den kommunala sektorn aktualiserar emellertid frågan om en kommunal medverkan i den statliga finanspolitiken. Eftersom den kommunala sek- torn har en betydande omfattning3, kommer staten att vara beroende av kommunernas medverkan för att uppnå sina finanspolitiska mål. Huruvida dessa mål uppnås, kommer därför ej endast att avgöras av statens eget handlande utan även av kommunernas.

Diskussionen av denna fråga inleds med att bedöma kommunernas in- tresse att medverka i statens konjunkturpolitik.

Den kommunala stabiliseringsnyttan

Kommunen har antagligen endast intresse att medverka i den statliga kon- junkturpolitiken, i den mån detta är förenligt med kommunnyttan. Endast de balansrubbningar (konjunkturstörningar), som berör kommunområdet, kommer den då att ha intresse av att förebygga. Med hjälp av presumtionen om kommunnyttan kan man därför avgöra i vilken utsträckning det statliga stabiliseringsmålet finns representerat bland de kommunala målen. Genom att studera det kommunala stabiliseringsmålets utseende kan man sluta sig till kommunernas intresse att medverka i den statliga finanspolitiken.

En kommun torde knappast ha mål, som avser prisnivån inom kommu- nen eller dess ”betalningsbalans” gentemot omvärlden. Karaktären hos dessa mål synes vara sådan att de på kommunhåll uppfattas som statliga. Kommunen kan då exempelvis ej ha något intresse av att förebygga stör- ningar på prisnivån. Kommunen torde vidare uppfatta sådana störningar ligga utanför dess kontroll och påverkan. Det statliga stabiliseringsmålets

1 För att uppnå stabiliseringsmålet tillåter man exempelvis kortsiktiga avvikelser från det långsiktiga bostadsbyggnadsprogrammet. 2 Sedan 1954 har kommunernas sammanlagda investerings- och konsumtionsutgifter varit större än statens. Dessa utgifter uppgick år 1963 till 15 (kommunernas) och 13 (statens) procent av bruttonationalprodukten. 3 Se not 2.

tredje delmål, dvs. full sysselsättning, synes däremot under vissa förhållan- den kunna finnas bland de kommunala målen. När en avvikelse från full sysselsättning inom kommunen påverkar kommunnyttan negativt, är så fallet.

Full-sysselsättningsmålet Lågkonjunkturläge

En kommun som drabbats av arbetslöshet kommer troligtvis att finna det förenligt med sitt eget intresse att nå full sysselsättning inom kommunen. I allmänhet torde därför vid en konjunkturnedgång i en kommun den stabiliseringspolitiska hänsynen överensstämma med kommunnyttan. Efter- som direkt samband finns med kommunens egen konjunktur, har kommu- l nen incitament att medverka i den statliga konjunkturpolitiken. Det kan l dock vara tänkbart att en kommun i ett arbetslöshetsläge låter bli att göra ! något för att därigenom söka framtvinga ett statligt ingripande.

Är orsaken till arbetslösheten konjunkturmässig kan det kommunala full- sysselsättningsmålet antas vara förenligt med det statliga. Kommunens strävan att nå full sysselsättning står då i samklang med statens önskemål. Detta behöver däremot inte vara fallet vid en strukturellt betingad arbets- löshet, dvs. vid en arbetslöshet som visar tendenser till att vara bestående och som sammanhänger med i näringslivet definitivt förändrade produk- tions- och konkurrensförhållanden. I ett sådant fall kan kommunens och statens intressen vara oförenliga. För en tillbakagående kommun kan det ligga nära till hands att med olika medel söka vända på strukturutvecklingen. Den drar sig därför måhända ej för att stödja den strukturellt hotade industrin eller (och) att värva nya företag till orten. Från statens synpunkt är i stället åtgärder, som underlättar strukturomvandlingen, önskvärda. Sådana åtgärder syftar till att stimulera överflyttningar av produktions- faktorer (t. ex. arbetskraft) från strukturellt drabbade näringar och om- råden till expanderande sådana. Vid en strukturell konjunkturnedgång kan sålunda det kommunala full-sysselsättningsmålet strida mot det statliga. Eftersom statens och kommunens intressen i ett sådant konjunkturläge kan vara oförenliga, värderar de konsekvenserna av medlen ifråga olika.

Högkonjunkturläge

Vanligtvis kan en kommun antas ha målet att växa eller åtminstone att motverka tillbakagång. För att nå dessa mål kan det ligga i kommunens intresse att främja expansion eller åtminstone att ej genom sina åtgärder motverka sådan. Kommunen kan därför ej antas ha något intresse av att motverka överfull sysselsättning inom kommunen. En strävan att motverka överefterfrågan på arbetskraft inom kommunen skulle nämligen vara oför-

enlig med önskemålet att främja (eller åtminstone ej motverka) expansion inom kommunen.

Kommunen är således antagligen mer angelägen att motverka under- efterfrågan på arbetskraft än överefterfrågan på sådan. Intresse av att före- bygga överfull sysselsättning inom kommunen kan därför i allmänhet antas saknas. Råder överkonjunktur inom kommunen synes därför det kommu— nala fullsysselsättningsmålet strida mot det statliga.

Kommunens karaktär Såväl i en överkonjunktur som vid strukturmässiga störningar i en under- konjunktur kan således det kommunala full-sysselsättningsmålet stå i konflikt med det statliga. Detta kan även omformuleras till att gälla till- bakagående respektive expanderande kommuner. I båda slagen av kommu- ner föreligger risk för målkonflikter. I tillbakagående kommuner gäller detta i den omfattning, som tillbakagången är strukturellt betingad, och i expan- derande i den utsträckning överkonjunktur råder inom dessa.

Kommunens storlek Oavsett storlek eller karaktär kan kommunen i sitt handlande antas väg- ledas av egenintresset. Trots detta ökar möjligheterna för att det kommu- nala och det statliga full-sysselsättningsmålet skall stå i samklang med var- andra med ökande kommunstorlek. Med växande kommunstorlek vidgas nämligen kommunområdet och därmed kommer en allt större del av en finanspolitisk åtgärds effekter att beröra kommunområdet. Den andel av effekterna, som kommunen ej beaktar (dvs. de externa), blir med andra ord allt mindre och mindre. Mindre avvikelse torde därför exempelvis före- ligga mellan landstingskommunens nytta och statens än mellan landskom— munens och statens. Om den relativa betydelsen härav är det svårt att yttra sig.

Målfrågan med utgångspunkt från medlen Genom att betrakta medlen kan det kommunala stabiliseringsmålet stude- ras mer ingående. Det gäller då att bedöma vilka medel kommunen kan antas ha intresse av att använda respektive av att ej använda. Vägledande är därvid hur medlet ifråga påverkar kommunnyttan. Hypoteserna kan där- efter prövas genom att studera vilka medel kommunerna använder respek- tive ej använder i praktiken. För att kommunernas faktiska handlande skall ge en bild av de kommunala målen får orsaken till att vissa medel används respektive ej används emellertid inte vara kommunens bristande kännedom om de tillgängliga medlen, om medlens konsekvenser eller om sambanden mellan dessa konsekvenser och måluppfyllelse.

Genom sitt handlande kan kommunerna bidra till att uppnå de statliga

målen eller störa dessa. I det förra fallet är de kommunala och de statliga målen förenliga, i det senare fallet strider däremot dessa mål mot varandra.

Kommunerna kan även tänkas samtidigt bidra till att uppnå ett visst statligt mål och störa ett annat statligt mål.

Förenliga mdl Vid beredskapsarbeten uppkommer de primära stabiliserande effekterna genom att sysselsätta eljest overksamma produktionsfaktorer (t. ex. arbets- lösa) inom kommunen. Dessa effekter torde från kommunens synpunkt därför huvudsakligen te sig såsom interna, vilket är ägnat att ge kommu- nen incitament att bedriva sådana arbeten. Är beredskapsarbetet statskom- munalt, kommer detta troligen att gälla i än högre grad. Incitamentet torde då nämligen även påverkas av att statsbidrag utgår. Beredskapsarbeten -—- l huvudsakligen statskommunala — bedrivs även i praktiken. Därigenom bi— t drar kommunerna till att de statliga finanspolitiska målen uppnås. Detta i förutsätter dock att störningen inte är strukturellt betingad, att alternativa Å ändamålsenligare medel saknas, samt att arbetena tillgodoser de av arbets- marknadsstyrelsen uppställda kraven. I allmänhet kan detta antas vara fallet. Statsbidragsgivningen kan nämligen antas utgöra en garanti för att förutsättningarna ifråga beaktas.

Det ändamålsenliga medel, som beredskapsarbeten utgör, kan således kommunen antas ha intresse av att använda. Medlet ifråga används även i den faktiska politiken. Orsaken härtill torde då vara att det kommunala stabiliseringsmålet och de statliga finanspolitiska målen står i samklang med varandra.

Målkonflikter En kompenserande finanspolitik kan gå ut på att låta fluktuationer i pri- vata investeringar uppvägas av motrörelser i de offentliga. Dessa båda slag av investeringar uppgick 1963 till ca 16 resp. 12 miljarder kr, Härav kan de privata investeringar i näringslivet, som främst påverkas av konjunk- turimpulserna, grovt uppskattas till ca 5 miljarder. För att uppväga en variation i näringslivets investeringar fordras således en betydligt mindre relativt sett variation i de offentliga, av vilka de kommunala 1963 uppgick till närmare hälften och väsentligt översteg de statliga, icke-mili- tära investeringarna.

Genom att konjunkturvariera sina investeringar där så är möjligt —— kan kommunerna medverka till att de statliga finanspolitiska målen upp- nås. En sådan variation kommer till uttryck i konjunkturpolitiskt motive- rade kortsiktiga avvikelser inom ramen för det långsiktiga investeringspro— grammet. Genom sådana avvikelser uppskjuts investeringar under hög- konjunkturen i avvaktan på konjunkturavmattning eller företas de i en föregående lågkonjunktur i stället för i en högkonjunktur.

De investeringar som kan varieras kan grovt uppskattas till ungefär två tredjedelar av den totala kommunala investeringsvolymen eller nära 4 mil- jarder kr. år 1963. Åstadkommer staten en viss kontrollerad konjunktur- variation av de totala bostadsinvesteringarna, stiger denna andel troligen till ca 90 %, om hänsyn tas till följdinvesteringar i gator, vägar, vatten och avlopp.1 Denna konjunkturvariabla andel bör ställas i relation till de privata investeringar i näringslivet på uppskattningsvis 5 miljarder, som främst påverkas av konjunkturimpulserna.

Möjligheterna att konjunkturvariera kan vidare antas vara större för re- än nyinvesteringar. De förra ersätter tidigare investeringar i motsats till de senare. Eftersom det vid en reinvestering tidigare finns en anläggning, kan det vara lättare att uppskjuta en sådan investering än en nyinvestering. Bristsituationer kan även hindra att nyinvesteringar uppskjuts. Om det föreligger köer på ett område eller området på annat sätt upplevs vara eftersatt, kan det exempelvis vara politiskt omöjligt att uppskjuta inves- teringen ifråga. I tillbakagående kommuner torde huvudsakligen reinveste- ringsbehov aktualiseras medan det i expanderande kommuner i större ut- sträckning rör sig om nyinvesteringar. Eftersom andelen reinvesteringar kan antas vara större i tillbakagående kommuner, torde möjligheterna att konjunkturvariera vara större i sådana kommuner än i expanderande.

Ligger det i kommunernas intresse att bedriva en konjunkturvarierad investeringspolitik? I allmänhet kan man anta att det inte gör det. Större delen av de stabiliserande verkningarna torde nämligen från kommunens synpunkt te sig såsom externa. En stor del av de gynnsamma effekterna torde man uppfatta läcka ut ur kommunen. Med växande kommunstorlek minskar visserligen läckagets storlek och ökar därmed sambandet med 'kom- munnyttan. Trots detta kan man emellertid anta att andelen externa effek- ter även för stora och expansiva kommuner ter sig alltför stor för att en konjunkturvariation i investeringarna skall ligga i kommunens intresse. Undantag kan dock de allra största kommunerna (t. ex. landstingskommu— ner, storstäderna) tänkas utgöra.

Intresse att bedriva en konjunkturvarierad investeringspolitik torde så-

1 Möjligheterna att konjunkturvariera de kommunala investeringarna är stora framför allt när det gäller skolor, hälso. och sjukvård samt sociala ändamål (t.ex. ålderdoms- hem), representerande sammanlagt en tredjedel av den kommunala investeringsvolymen eller nära 2 miljarder kr. under 1963. Detsamma torde gälla de kommunala bostads- investeringarna som omfattar 30 % av de kommunala investeringarna — i så måtto att i normala fall intet hindrar en expansion under lågkonjunktur. Ifråga om vissa investeringar i affärsverk kan behovet i god tid skönjas. Dessa investeringar kan emel- lertid kräva en ganska lång tid att förverkliga. För elverks. och hamnanläggningar kan enbart projekterings. och förberedelsearbetet omfatta flera år. Att i konjunkturstabili- serande syfte fördröja, uppskjuta eller tidigarelägga sådana investeringar torde vara problematiskt. Möjligheterna att konjunkturvariera investeringarna i affärsverk torde därför ej vara stora, bortsett från vissa icke tidskrävande investeringar, som kan förutses redan under en tidigare lågkonjunktur. En närmare diskussion återfinns i "Kommuner- nas finanspolitik mål och medel" (Stockholm 1964) s. 47—53, 143—151 samt i "Kan kommunernas investeringar konjunkturvarieras?" (Industriförbundets tidskrift 9/1964).

lunda saknas. Detta gäller i än högre grad som medlets användning kan medföra extra uppoffringar för kommunerna (t. ex. för långtidsplanering). Detta är ett exempel på en konflikt mellan det kommunala stabiliseringsmå— let och de statliga finanspolitiska målen. Konflikten kommer till uttryck i att kommunerna ej har intresse av att använda ett från statens synpunkt ändamålsenligt medel. Medlet ifråga används ej heller i den faktiska poli— tiken. Att de allra största kommunerna emellertid kan finna det förenligt med sina intressen att konjunkturvariera investeringar, hestyrks av att Stockholms stad sedan några år tillbaka planmässigt söker konjunktur- anpassa vissa av sina investeringar.

En målkonflikt kan även ta sig uttryck i att kommunerna har intresse av att använda ett medel, som från statens synpunkt inte är ändamålsenligt. Företagssubventionering utgör exempel härpå. En dylik subventionering kan tänkas användas i syfte att stödja eller värva företag. Båda dessa syf- tens anknytning till kommunnyttan torde i allmänhet vara uppenbar. I den faktiska politiken används även detta medel i viss omfattning.

Sammanfattning

Kommunen kan i allmänhet antas handla utfrån sina egna intressen. Av det statliga stabiliseringsmålet torde därför endast delmålet full sysselsätt- ning återfinnas bland de kommunala målen. Kommunen är därvid troli- gen mer intresserad av att motverka underefterfrågan på arbetskraft än överefterfrågan på sådan. Såväl i en överkonjunktur som vid strukturella störningar i en underkonjunktur torde därför det kommunala full-syssel- sättningsmålet strida mot det statliga stabiliseringsmålet. Risken för sådana konflikter mellan de kommunala och de statliga målen synes vidare minska med kommunens storlek. Konflikterna kommer till uttryck i å ena sidan att kommunerna inte använder vissa från statens synpunkt ändamålsen— liga medel (t. ex. en konjunkturvarierad investeringspolitik), och å andra sidan att de använder Vissa från statens synpunkt inte ändamålsenliga medel (företagssubventionering). Eftersom kommunerna inte tar hänsyn till externa effekter tenderar de att undervärdera fördelarna hos de förra medlen och övervärdera fördelarna hos de senare medlen. Sådana målkonflikter behöver emellertid ej vara varaktigt bestående utan kan lösas. För att få kommunerna att medverka i stabiliseringspolitiken på önskvärt sätt måste därför staten söka lösa existerande målkonflikter.

Metoder för att lösa målkonflikter

Problematik vid lösning av målkonflikter Ett kommunalt konjunkturpolitiskt medel kan ha ogynnsamma återverk- ningar på de statliga finanspolitiska målen. Om kommunen ej använder ett

dylikt medel, kan det bero på att kommunen uppfattar en alltför stor del av de gynnsamma effekterna läcka ut ur kommunen. Anledningen kan även vara_att medlet ifråga har ogynnsamma effekter på kommunens mål (att t. ex. växa). En sådan målkonflikt kan lösas genom att få medlet att även te sig ändamålsenligt i förhållande till de kommunala målen. Kommer målkon- flikten till uttryck i att kommunen använder ett medel med ogynnsamma återverkningar på statens mål blir metodiken den motsatta. Det gäller då att få medlet att ej te sig ändamålsenligt i förhållande till kommunala målen. Konflikten kan även lösas genom att frånhända kommunen kon- trollen över medlet ifråga.

Begreppet målkonflikt kan sägas innebära att modellen med tillhörande medel inte tillåter att alla målen uppnås samtidigt. För att lösa en målkon— flikt måste därför modellen förändras på något sätt. Låter man modellen ut— göras av samhället vid rådande legala och institutionella förhållanden är från statens synpunkt följande metoder tänkbara för att lösa konflikten mellan kommunala och statliga mål:

2. ökning av kommunstorleken, dvs. det geografiska området; b. påverkan av de kommunala målen; c. förändring av den uppsättning medel, som står till kommunernas förfogande;

d. förändring av medlens utseende vid given uppsättning avtillgängliga medel.

De tänkbara metoderna angriper målkonflikten på principiellt olika sätt. De två förstnämnda metoderna kan avse att få kommunen att beakta en större andel av ett medels konsekvenser än tidigare. Detta kan nås genom att vidga den kommunala ramen och därmed göra en allt större del av ett medels effekter interna. Ramen kan därvid vidgas antingen genom att öka kommunområdet eller genom att påverka de kommunala målen på visst sätt. I det förra fallet kommer med växande storlek en allt större del av ett medels effekter att beröra kommunområdet. I det senare fallet kommer en större del av de effekter, som berör kommunområdet, att beaktas. Detta är därvid en följd av att nya mål tillförs de kommunala eller att dessa på annat sätt förändras. I båda fallen omvandlas externa effekter till interna. Det är tänkbart att gå motsatt väg. Genom att exempelvis bortta ett visst kommunalt mål kan vissa effekter flyttas utanför den kommunala ramen.

Metoderna a. och b. förändrar således ramen — vid given uppsättning av medel. Metoderna c. och d. inriktar sig däremot -— vid given ram — på medlen. Den förstnämnda metoden syftar till att göra nya medel tillgäng- liga för kommunen (medel som från statens synpunkt är ändamålsenliga) eller göra vissa medel oåtkomliga för kommunen (medel som från statens synpunkt inte är ändamålsenliga). Vid den sistnämnda metoden avser man i stället att förändra ett medel så att verkningarna ej endast ter sig gynn- samma från statens synpunkt utan även från kommunens. På motsvarande

sätt kan man söka omvandla positiva interna effekter till negativa sådana och få kommunen att avstå att använda medel, som från statens synpunkt inte är ändamålsenliga.

Kan dessa metoder tillämpas för att lösa de två ovan angivna målkon- flikterna?

Lösning av målkonflikter genom förändring av kommunstorlek

Med växande kommunstorlek blir som nämnts en allt större del av effek- terna interna. Den andel av en åtgärds verkningar som kommunen tar hän- syn till, kommer med andra ord att utgöra en allt större del av de totala verkningarna. Mindre avvikelse torde därför föreligga mellan landstings- kommunens nytta och statens än mellan landskommunens och statens. Om en tillräckligt stor del av de positiva effekterna av en konjunkturanpassad investeringspolitik bedöms beröra landstingsområdet, kan landstingskom- munen därför tänkas ha intresse av att bedriva en sådan politik. Vad pri- märkommunerna beträffar avser man att genom kommunreformen minska deras antal från ca 1 000 till ca 280. Därigenom ökar den genomsnittliga kommunstorleken och blir en större del av effekterna interna. Denna vidg- ning av den kommunala ramen torde emellertid ej vara tillräcklig för att få primärkommunerna att frivilligt konjunkturanpassa sina investeringar. Dessa kan nämligen fortfarande antas uppfatta de gynnsamma effekterna av detta medel som till stor del externa.

Primärkommunerna bedriver som nämnts företagssubventionering i viss omfattning. Därigenom störs de statliga finanspolitiska målen. Att få pri- märkommunerna att avstå från företagssubventionering kan vara svårt. Risken för målkonflikt kan emellertid reduceras om den kommunala ramen väsentligt ökas. Om staten med hänsyn till sina finanspolitiska mål finner det vara ändamålsenligt med en företagssubventionering i statens regi, kan det därför vara mindre ofördelaktigt för staten med en landstingskom— munal medverkan än med en primärkommunal sådan. En sådan lands— tingskommunal medverkan får man genom systemet med planeringsråd. Om primärkommunen finner sig i att lokaliseringsfrågor bedöms från länets ej från den enskilda kommunens synpunkt minskas risken för fram- tida målkonflikter på detta område.

Lösning av målkonflikter genom påverkan av målen De kommunala målen synes vara sådana att fördelarna tenderar att under- värderas hos vissa medel och övervärderas hos andra. Vid påverkan av målen gäller det att motverka en dylik tendens och få kommunen att ta hän- syn till vissa verkningar, som den tidigare bortsett ifrån. För att få kom-

munerna att bedriva en viss verksamhet, som staten bedömer vara önsk- värd, kan staten genom tvingande lagstiftning göra verksamheten (t.ex. grundskola, socialhjälp) ifråga obligatorisk. På denna väg kan staten så- lunda ange målet för en viss verksamhet. Staten kan även på motsatt sätt ta bort ett visst kommunalt mål (t. ex. genom att förstatliga polisväsendet).

Genom att förändra de legala och institutionella förhållandena kan sta— ten följaktligen på direkt väg påverka de kommunala målen. Statens möjlig- heter att utöva en sådan direkt påverkan på konjunkturpolitikens område torde emellertid vara begränsade.1 I synnerhet torde den kommunala själv- styrelsen utgöra ett institutionellt hinder häremot.

Staten kan även söka inverka på de kommunala målen på frivillig väg. Avsikten är då att påverka de kommunala värderingarna t. ex. genom att staten rekommenderar ett visst handlande och samtidigt hänvisar till ex- empelvis kommunernas ansvar i konjunkturpolitiska frågor. En sådan in- direkt påverkan kan vara svår att utöva. Att lösa målkonflikter på denna väg synes ej vara möjligt. Såsom komplement till andra metoder kan dock en påverkan vara ändamålsenlig. Sådan målpåverkan kan exempelvis ske genom upplysnings- och propagandaverksamhet (t.ex. i samarbete med kommunförbunden ) .

Lösning av målkonflikter genom att förändra uppsättningen tillgängliga medel

Att ett från statens synpunkt ändamålsenligt medel inte används kan tän- kas bero på att medlet ifråga ej är tillgängligt för kommunerna. Målkon- flikten löses då genom att förändra de legala och institutionella förhållan- dena så att medlet blir tillgängligt.2 Denna metod kan ej anlitas beträffande en konjunkturvarierad investeringspolitik. Detta medel står nämligen redan till kommunernas förfogande.

Kommunerna har möjlighet men i allmänhet inte legal rätt att bedriva företagssubventionering. Målkonflikten ifråga skulle kunna tänkas lösas genom att göra medlen i samband med sådan subventionering oåtkomliga för kommunerna. Detta torde emellertid i praktiken stöta på hinder. Före- tagssubventionering3 förekommer nämligen i en mängd olika former, ex- empelvis billigare tomtmark, individuella avgifts- och prisrabatter, lägre hyror. Medlen i samband med dessa subventioner är i regel avsedda för annan användning. Att frånhända kommunerna kontrollen över dessa me-

1 Att t. ex. tillföra kommunen målet ”att motverka överfull sysselsättning inom kom- munen” torde ej vara praktiskt möjligt. 2 Staten kan även tillfälligt göra ett medel otillgängligt. Genom att exempelvis åt- strama kapitalmarknaden förhindras kommunerna att lånefinansiera investeringar. Sta- tens syfte kan därvid vara att dämpa den kommunala investeringsverksamheten eller att framtvinga en höjning av utdebiteringen. 3 Subventionsåtgärder i form av borgenslån till enskilda företag har staten kontroll över genom låneunderställningsförfarandet.

de] enbart vid användning i företagssubventionerande syfte synes därför ej vara möjligt i praktiken. Däremot kan man begränsa kontrollen över medlen ifråga genom att göra subventionsbeslut underställningsfordrande.1

Lösning av målkonflikter genom att förändra medlens utseende För att få kommunerna att bedriva en konjunkturvarierad investerings- sparandepolitik kan man ge medlet ifråga en sådan utformning, att det även ter sig ändamålsenligt i förhållande till de kommunala målen. Detta kan exempelvis ske via finansieringen. Därigenom kan staten göra det mer fördelaktigt eller mindre ofördelaktigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur. Härigenom kan kommunen kompenseras för eventu- ella ökade uppoffringar till följd av konjunkturvariationen i investering- arna och gottgöras för de gynnsamma återverkningar på statens mål, som variationen för med sig. Följande möjligheter att påverka finansieringen på dylikt sätt kan bland annat tänkas: konjunkturvarierade statsbidrag till kommunala investeringar (högre procentuellt statsbidrag i lågkonjunktur- en än högkonjunkturen), premiering av konjunkturvarierat sparande (t. ex. kommuner som frivilligt avsätter till investeringsfond under högkonjunkturen och ianspråktar den under lågkonjunkturen pre- mieras på något sätt), räntesubvention till kommunala anläggningslån under lågkonjunktur (varigenom det för kommuner med otillräckligt eget sparande blir mindre ofördelaktigt att lånefinansiera) samt statsbidrag till kostnader för att i stabiliseringssyfte upprätta långtidsbudget.

Sammanfattning

Genom att lösa konflikter mellan de statliga och de kommunala finanspoli— tiska målen kan kommunerna bringas att i ökad utsträckning medverka i stabiliseringspolitiken. Från principiell synpunkt har staten vissa möjlig— heter att lösa sådana konflikter genom att förändra kommunstorleken. Bortsett från kommunreformen torde emellertid dessa möjligheter i dagens läge vara begränsade. Samma sak kan sägas gälla statens möjligheter att påverka de kommunala målen. I synnerhet torde härvid den kommunala självstyrelsen utgöra ett institutionellt hinder. För att få kommunerna att avstå från företagssubventionering (=den ena av de två exemplifierade målkonflikterna) synes dock i praktiken främst påverkan av målen genom * upplysnings- och propagandaverksamhet komma ifråga. % Den målkonflikt, som kommer till uttryck i att en konjunkturvarierad

1 Detta medel är verkningslöst om kommunen ifråga vägrar att följa den prövande myndighetens anvisningar. Mot en sådan vägran har myndigheterna ej några maktmedel.

investeringspolitik inte bedrivs, har staten däremot vissa möjligheter1 att lösa. Dessa syftar till att göra det mer fördelaktigt eller mindre ofördelak- tigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur.

Del II

Introduktion

Det föregående avsnittet bygger till en del på antaganden, som ej prövats empiriskt. I syfte att bedöma huruvida dessa antaganden överensstämmer med verkligheten har vissa förhållanden i några typkommuner undersökts. Den ledande politikern (drätselkammarens ordförande, kommunalnämn- dens ordförande) och den ledande tjänstemannen (stadskamrer, kommu- nalkamrer) i tio primärkommuner har intervjuats. Urvalet av typkommu- nerna är statistiskt osystematiskt. De slutsatser, som kan dras av under- sökningen, gäller därför endast för de undersökta typkommunerna. Några generella slutsatser kan ej dras. Av typkommunerna är fyra belägna i ett län i Mellansverige, fyra andra i ett län i Norrland, en i ett annat norr- landslän samt en i storstockholmsområdet. I de två förstnämnda länen har vissa länsmyndigheter (länsstyrelse, länsbostadsnämnd, länsarbetsnämnd. länsskolnämnd, länsarkitekt) intervjuats. Dessutom har i dessa två län även den ledande politikern (förvaltningsutskottets ordförande) och den ledande tjänstemannen (landstingsdirektören) i resp. landstingskommun intervjuats. Undersökningen har utförts under mars, april och maj månader är 1965.

1 En annan tänkbar möjlighet är att framtvinga en kommunal medverkan i konjunk. turpolitiken. Under efterkrigstiden har staten exempelvis utövat en viss påverkan på de kommunala investeringarna via kapitalmarknaden, som staten influerat genom penning- politiken. Läget på denna marknad har under de senaste åren framtvingat en ökad kom. munal självfinansiering. Andelen skattefinansierade investeringar har ökat från 24 % 1953 till 55—60 % under de senaste åren. Därigenom har statens möjligheter att genom penningpolitiken påverka de kommunala investeringarna minskat. För att förmå kom- munerna att på önskvärt sätt konjunkturvariera investeringarna, måste staten därför gå andra vägar än via kapitalmarknaden. Om emellertid kommunerna ej kan upprätthålla denna höga skattefinansieringsgrad, kommer de att ånyo bli känsligare för penningpo- litiska ingrepp.

Beskrivning av typkommunerna

Starkt expanderande1 förortskommun Kommunen är en förort till Stockholm. Den har under den undersökta perioden (1954—1964) utvecklats explosivt. Perioden ifråga kännetecknas av stark inflyttning. Befolkningen har under denna tid fyrdubblats och uppgick år 1964 till ca 30 000 invånare. Kommunen ökar för närvarande med ca 4 000 invånare per år och förväntas fördubbla sin folkmängd inom loppet av tio år.

Två expanderande städer och en expanderande landskommun De två städerna är dels en industristad i Norrlands kustland på drygt 20 000 invånare, dels en mer än tre gånger så stor residensstad i Mellan- sverige, som även är ett undervisningscentrum. Landskommunen utgör en enföretagskommun i Mellansverige på 2 900 invånare. Under den aktuella perioden har befolkningen i dessa tre typkommuner ökat med omkring 20 %. Utvecklingen har varit jämn för de två städerna. För landskommunen har däremot expansionstakten mattats av under de allra senaste åren. Förutom skolor och statliga länsmyndigheter består skol— och residensstadens närings- liv av tre större företag2, småindustri och servicenäringar. Företaget i en-företagskommunen är en tung exportindustri.

Industristaden är centralort i en A-region på drygt 84000 invånare. In- flyttningen till centralorten uppväger ej helt avfolkningen i glesbygden. En nettoutflyttning (till Mellansverige och södra Sverige) från regionen äger därför rum. Av stadens yrkesverksamma är 40 % sysselsatta i industri och hantverk. Staden kan karakteriseras som en flerföretagskommun (metall-, maskin- och träindustri) och ett servicecentrum.

Två tillbakagående industrikommuner Båda kommunerna" är belägna i Norrland. Den ena är en enföretagskommun, på 3 400 invånare och den andra en stad (flerföretagskommun) på 12 000 invånare. Folkmängden i dessa två kommuner har minskat med ca 10 % mellan 1954 och 1964. Företagen i enföretagskommunen och de större företagen i flerföretagskommunen tillhör samma bransch (pappers-, pap- persmasse- och träindustri).

En tillbakagående jordbruks- och industrikommun Kommunen är belägen i Norrlands kustland. Under den aktuella perioden (1954—1964) har en fortgående folkminskning ägt rum. Tillbakagången 1 Expanderande (resp. tillbakagående) syftar på befolkningen. Befolkningens och

skatteunderlagets utveckling går i allmänhet — men behöver ej gå — parallellt. 2 Med ”stora företag” avses företag som sysselsätter mer än 500 anställda.

har varit kraftigare under den senare femårsperioden än under den förra (2 % resp. 1 % per år). Befolkningen uppgår f.n. till 9 000 invånare. Av de yrkesverksamma är en lika stor andel (30 %) sysselsatta i jordbruk och skogsbruk som i industri och hantverk. Enligt lantbruksnämndens prognos förväntas en fortsatt relativt stark tillbakagång av antalet småjordbruk. Näringsgrenen industri och hantverk domineras av ett större exportföretag inom trävaru- och fiberplattebranschen. En rad småföretag (mindre än 100 anställda) finns också i kommunen.

Tre tillbakagående jordbrukskommuner

En av kommunerna är belägen i mellersta Norrlands inland. Den domine- rande näringsgrenen är skogsbruk och småjordbruk. Enligt lantbruks- nämnden är förutsättningarna för jordbruk mindre goda. Befolkningen har under den aktuella perioden minskat med ca 10 % och uppgår f.n. till 4 500 invånare. De två andra jordbrukskommunerna ligger i en åkertät bygd i Mellansverige. I dessa två kommuner minskar antalet jordbruksföretag genom yttre rationalisering. De två mellansvenska jordbrukskommunernas folkminskning har varit kraftigare än den norrländska jordbrukskommu- nens med en mer skev åldersfördelning som följd. Förutom jordbruk finns inom samtliga tre kommuner litet småindustri.

Kommentar

Av de utvalda primärkommunerna är tre städer och sju landskommuner. Invånarantalet i typkommunerna varierar mellan ca 80000 och 1500.1 Fyra av kommunerna är —— befolkningsmässigt sett —— expanderande, medan sex är tillbakagående. Vad befolkningens sammansättning beträffar utgör den starkt expanderande förortskommunen den ena ytterligheten. Efter- som de inflyttade i allmänhet befinner sig i de aktiva åldrarna, har kom— munen ifråga en mycket ung befolkningssammansättning. Av invånarna är 37 %2 under 20 år (riksmedeltal = 30 %). Andelen åldringar är ni) sket liten (4 % jämfört med riksmedeltalet 12 %). Även den expanderande in- dustristaden har en låg andel åldringar (7 %). Den andra ytterligheten representeras av den ena mellansvenska jordbrukskommunen, vars andel åldringar är mycket hög (17 %). Andelen åldringar är även relativt hög (14 %) i den tillbakagående industristaden och i den andra mellansvenska jordbrukskommunen. Befolkningssammansättningen i de övriga typkom- munerna överensstämmer i stort sett med riksmedeltalet.

Av typkommunerna är fyra stycken utpräglade industrikommuner, tre jordbrukskommuner, en förortskommun med mycket stor andel pendlare

1 Invånarantalet är i sjunkande skala: ca 80000, 30000, 23000, 12 000, 9000, 4,500, 3400, 2900, 2800 samt 1 500. 2 Siffrorna om befolkningssammansättningen hänför sig till 1960 års folkräkning.

och två kommuner med blandad struktur (skolor, industri, service resp. jordbruk och industri). Av industrikommunerna är två stycken enföretags- kommuner och två stycken flerföretagskommuner. Av varje sådan typ finns en tillbakagående och en expanderande kommun. De av de tillbakagående typkommunerna, som är belägna i Norrland, har i regel arbetslöshetspro- blem.

Både kommuner med stor och liten ytvidd finns representerade. Likaså finns en kommun utan tätort, kommuner med endast en tätort samt kom- muner med två eller flera tätorter. Typkommunerna skiljer sig vidare vad skattekraften och utdebiteringens höjd beträffar. De expanderande typ- kommunernas skattekraft ligger vid eller ovanför genomsnittet medan de tillhakagånde typkommunerna har en skattekraft under genomsnittet. Sju av typkommunerna har medelhög borgerlig utdebitering. Två av typkom- munerna (den tillbakagående industristaden och den norrländska jord- brukskommunen) har en mycket hög utdebitering. Den ena av de två mel- lansvenska jordbrukskommunerna här kallad lågskattekommunen1 — har däremot en knappt hälften så hög utdebitering, vilken för övrigt är en av de lägsta i riket.

Socialdemokraterna har majoritet i fullmäktige i sex av typkommunerna, medan de borgerliga har majoriteten i de återstående fyra (de tre jord- brukskommunerna samt jordbruks- och industrikommunen). I en av dessa fyra kommuner representerar kommunalnämndens ordförande socialde- mokraterna trots att dessa befinner sig i minoritetsställning. I de tre stä- derna är den ledande politikern (dvs. drätselkammarens ordförande) hel- tidsanställd. Samma sak gäller kommunalnämndens ordförande i den starkt expanderande förortskommunen.

Av typkommunerna bildar två stycken — den starkt expanderande för- ortskommunen samt den tillbakagående jordbruks- och industrikommunen —— eget kommunblock. De tre städerna utgör centralort i var sitt kommun- block. Av de övriga typkommunerna ingår tre i kommunblock, där en stad utgör den naturliga centralorten. De återstående två kommunerna ingår i kommunblock med två tätorter, i vilka centralortens ställning ej framstår lika naturligt som i de andra kommunblocken.

De två landstingskommunerna Såsom framgått ligger fyra av typkommunerna i ett norrlandslän. Detta län, som är mycket stort till ytvidden kan karakteriseras som ett avfolk- ningslän. Befolkningen i det län i Mellansverige, inom vilket fyra av de övriga typkommunerna ligger, har däremot en fortgående mindre folkök- ning. Detta län har en jämförelsevis liten ytvidd (= endast 1/10 av det först- 1 Kommunen har ej någon kommunalkamrer eller något kommunalkontor utan kom-

munalnämndens ordförande handhar med biträde av extra skrivhjälp all admi- nistration.

nämnda länets ytvidd). Huvuddelen av landstingets sjukvårdsinrättningar finns därför i länets residensstad.

Den kommunala kompetensen

Oreglerad-reglerad förvaltning

Enligt kommunallageng 3 skall kommunen "vårda sina angelägenheter”. Dessa angelägenheter faller inom den s.k. oreglerade förvaltningen (t. ex. affärsverks- och fastighetsförvaltning). Ärenden inom denna förvaltning skall bedömas utifrån kommunens eget intresse (utilitetsprincipen).

Den speciella kompetensen framgår av särskilda lagar och författningar. Inom den s.k. reglerade förvaltningen gäller objektivitetsprincipen. Inom denna decentraliserade statsförvaltning skall ärendena bedömas inte från kommunens eget intresse utan från allmännare synpunkter. Vid prövning av ärenden inom den reglerade förvaltningen kan statliga myndigheter därför inte enbart undanröja ett beslut utan även sätta ett annat i dess ställe.

Lagtekniskt är det således en principiell skillnad mellan den oreglerade och den reglerade förvaltningen, mellan utilitets- och objektivitetsprincipen. I praktiken —— framhåller man genomgående i de undersökta typkommu— nerna tänker man emellertid ej i dessa termer. I allmänhet upplever man ej någon distinktion mellan oreglerad och reglerad förvaltning.1 Om- råden, som formellt sett är oreglerade, blir i praktiken på olika vägar reg- lerade. Vid ett beslut att anlägga en park är exempelvis kommunens hand- lingsfrihet formellt sett oinskränkt. I praktiken styrs emellertid be- slutet i fråga i olika avseenden (parkens lokalisering, storlek, utformning m.m.) genom planväsendet. Ett annat exempel är ett beslut att bygga en ny skola. Ett dylikt beslut faller inom den ekonomiska, dvs. den oreglerade förvaltningen. Kommunens handlingsfrihet inskränks emellertid av att undervisningsområdet är reglerat. Investeringsbeslutet i fråga påverkas därför från statligt håll i olika hänseenden (t. ex. skolans geografiska för- läggning, storlek, minimistandard). Dessutom styrs beslutet genom att vissa statsbidragsbestämmelser måste följas. Om kommunen lånefinansierar skolinvesteringen, kommer beslutet även att styras genom låneunderställ- ningsförfarandet. För att lånetillstånd skall beviljas får skolans standard exempelvis ej överstiga vissa fastställda maximigränser.

Kommunnyttan

I praktiken griper följaktligen den s.k. reglerade förvaltningen in och över den s.k. oreglerade. Eftersom därigenom all förvaltning i realiteten blir mer eller mindre reglerad, är det svårt att upprätthålla distinktionen

1 En del framhåller att de ej upplev