SOU 1965:54

Författningsfrågan och det kommunala sambandet

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet

Efter bemyndigande av Kungl. Maj:t den 18 december 1964 tillkallade chefen för justitiedepartementet sju sakkunniga för att utreda frågan om det ömsesidiga beroendet mellan riksstyrelse samt kommunal och regional självstyrelse m.m.

De sakkunniga, som antagit namnet länsdemokratiutredningen, är lands- hövding Per I. Nyström, ordförande, riksdagsledamöterna K. Emil Ahlkvist, Carl Albert Anderson, P. Einar Asp, P. Olof R. Dahlén, Stig F. Hansson samt Per M. Petersson.

Till sekreterare förordnades den 12 januari 1965 hovrättsassessorn Carl G. Lidbom och till biträdande sekreterare pol.mag. Leif G. Andersson. Sedan den 1 maj 1965 har fil.stud. Ingrid K.G. Gunnarsson biträtt sekretariatet.

Utredningen har för sitt arbete anlitat ett stort antal experter, vars bidrag redovisas i bilagorna till betänkandet. De internationella uppgifterna har för de nordiska länderna sammanställts av rektor Arne Wåhlstrand samt för övriga europeiska länder, som redovisas, av förbundsjurist Per Langenfelt. En redogörelse för den historiska utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun har utarbetats av preceptor Fritz Kaijser. Samspelet mellan stat och kommun vad gäller samhällsplaneringen har belysts av aktuarie Hans Esping och arkitekt Hans Fog. Byrådirektör Kjell O. Granström har i en undersökning redovisat hur kommunalmännen uppfattar relationerna mellan staten och kommunerna. En liknande undersökning men med ton- vikten lagd på finanspolitiken har utförts av ekon.lic.ErnstJonsson.Kompe- tensfördelningen mellan stat och kommun på arbetsmarknadspolitikens om— [ råde har beskrivits av byrådirektör Börje Ahlqvist. Vissa författningspoli- * tiska problem har belysts av universitetslektor Agne Gustafsson; de interna- ' tionella uppgifter, som redovisas i den av Gustafsson utarbetade bilagan, har sammanställts av assistent Hans Ring.

Fem skilda undersökningar angående kommunala val har för utredningens räkning utförts vid statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universi— tet. Institutionens prefekt, professor Jörgen Westerståhl, har övervakat ar- betet och granskat resultatredovisningarna. Undersökningarna har letts av assistent Lars Strömberg. I en intervjuundersökning med kommunala för- troendemän rörande valrörelsen 1962 har medverkat studenter och yngre forskare vid de statsvetenskapliga institutionerna vid Göteborgs, Lunds,

Uppsala samt Stockholms universitet. Fil. mag. Olle Rehnstedt har svarat för en undersökning av vissa fristående kommunalval och vissa kommunal- val som ägt rum samtidigt med andrakammarval samt en undersökning om lokala partibildningar i 1958 och 1962 års kommunalval. En genomgång av Sveriges Radios program inför 1962 års kommunalval har gjorts av fil. stud. Lennart Brantgärde.

Övriga såsom bilagor redovisade arbetspromemorior och undersökningar har sammanställts inom sekretariatet.

Utredningen har haft tillgång till en undersökning av universitetslektor Bo Särlvik om väljarnas information och attityder i författningsfrågor. Be- träffande väljarnas inställning under valrörelsen 1964 till frågan om indi- rekta val till en del av riksdagen genom kommunala församlingar innehåller detta material en sammanfattande tabell som publicerats i annat samman- hang (Statsvetenskaplig Tidskrift 1965 h. 2—3).

Länsdemokratiutredningen har delat upp sitt arbete i två etapper. I det nu redovisade betänkandet har utredningen behandlat frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kam- marsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. I ett senare betänkande har utredningen för avsikt att behandla frågan om en vidgad demokrati på länsplanet.

Utredningen har så långt möjligt begränsat själva betänkandets omfång. De arbetspromemorior och särskilda undersökningar som utarbetats av ex- perter och inom sekretariatet och som legat till grund för utredningens över- läggningar, har emellertid ansetts innehålla uppgifter av så stort allmänt intresse att de, med vissa undantag, borde publiceras såsom bilagor till be- tänkandet. Beträffande bilagorna är att märka att varje författare själv fått svara för innehållet i sina egna promemorior och undersökningar. Utred— ningen har av tidsskäl inte kunnat i detalj granska samtliga bilagor.

Utredningen har nu slutfört första etappen av sitt uppdrag och får härmed överlämna sitt betänkande Författningsfrågan och det kommunala sam- bandet.

Reservation har anförts av ledamöterna Dahlén, Hansson och Petersson. övriga ledamöter har med anledning av innehållet i reservationen förenat sigom ett särskilt yttrande.

Stockholm den 9 september 1965.

Per Nyström

Emil Ahlkvist Carl Albert Anderson Einar Asp Olle Dahlén Stig F. Hansson Per Petersson

lCarI Lidbom

U ppdraget

Inledning

Författningsutredningen lade under våren 1963 fram förslag till ny rege- ringsform och ny riksdagsordning. Förslagen innefattar en helt nyskriven författning, uppbyggd på parlamentarismens princip. Den mest uppmärk- sammade sakliga nyheten är att den nuvarande på två kamrar fördelade riksdagen föreslås ersatt med en enkammarriksdag. Utredningen har dragit upp riktlinjerna för ett nytt valsystem som skall kunna tillämpas vid val till enkammarriksdagen.

Författningsutredningen var emellertid inte enig. En minoritet inom ut- redningen reserverade sig till förmån för ett modifierat tvåkammarsystem.

I den politiska debatt i författningsfrågan, som följde på offentliggöran- det av författningsutredningens förslag framträdde skarpa meningsmotsätt— ningar beträffande kammar— och valsystemet. Motsättningarna visade sig till inte oväsentlig del ha sin grund i olika uppfattningar om behovet av ett samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. I det nu gäl- lande riksdagsskicket med fasta valperioder och allmänna val vartannat år finns ett sådant kommunalt samband. Det består däri, att de i kommunal- valen utsedda landstingsmännen och stadsfullmäktigeledamöterna i de största städerna väljer ledamöter i första kammaren. Författningsutred- ningen har förutsatt att systemet med fasta valperioder och regelbundna växlingar mellan riksdag-sval och kommunalval skall bibehållas, men enligt det förslag, som majoriteten inom utredningen ställt sig bakom, skall de kommunala valen inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning.

I debatten om förslaget till enkammarriksdag gjorde somliga i likhet med författningsutredningens majoritet gällande, att den kommunala demokra- tin skulle vinna på att de kommunala valen blev helt fristående från riks— dagsvalen och att de kommunala valrörelserna såvitt möjligt befriades från inblandning av rikspolitik. Andra hävdade, att det kommunala sambandet är värdefullt och väsentligt för den kommunala demokratin och att det därför inte utan vidare kan offras i en ny författning.

För att undersöka möjligheterna till en samförståndslösning i författ- ningsfrågan beslöt partiledarna för de fyra största politiska partierna i april 1964 att tillsätta en särskild arbetsgrupp som skulle behandla frågan om det kommunala sambandet. Gruppen fick endast några få veckor till sitt förfogande. Dess arbete skulle enligt partiledarnas överenskommelse ovill-

korligen vara avslutat före ingången av juni 1964. I sin rapport över arbetet (SOU 1964:39) anmälde gruppen emellertid att den förelagda uppgiften vai av sådan karaktär och storleksordning att det inte varit möjligt att tillräck— ligt penetrera och överväga de uppställda problemen inom den utmätta tiden.

Remissdebatten under höstriksdagen 1964 visade, att det i riksdagen fanns en utbredd önskan att finna nya vägar till förhandlingar i författnings- frågan. Flera talare, som tog upp författningsfrågan, underströk att det var angeläget att bevara och stärka den kommunala självstyrelsen och i anslut- ning härtill erinrades om en i vissa riksdagsmotioner framförd tanke att utvidga den kommunala självstyrelsen på länsplanet. Tanken på en utvidgad länsdemokrati borde, sades det, närmare övervägas i sitt större författnings- politiska sammanhang.

Konstitutionsutskottet återkom till frågan i ett enhälligt utlåtande (1964: 39) över berörda motioner. Utskottet var medvetet om att olika pågående utredningar, bland dem länsförvaltningsutredningen och länsindelnings- utredningen, sysslade med spörsmål av betydelse för den regionala för- valtningen, men enligt utskottets uppfattning var angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet en för- fattningspolitisk fråga av vidare räckvidd än vad som aktualiserades inom ramen för de pågående utredningarna. Behov förelåg, ansåg utskottet, bl.a. att allsidigt pröva ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riksstyrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna. Denna an- svarsfördelning är av stor betydelse, bl.a. därför att behandlingen av een- trala samhällsfrågor inom utbildning, arbetsmarknadspolitik, sjukvård, socialvård, bostads- och markpolitik, trafikpolitik etc. förutsätter nära samverkan mellan olika beslutande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser. Det gällde, framhöll utskottet, att finna vägar för att befästa denna samverkan. Utskottet fortsatte:

Under höstens remissdebatt visades ett betydande intresse för att ifrågavarande spörsmål borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författ- ningsfrågan, som måste följa efter den nu avslutade remissbehandlingen av författ- ningsutredningens betänkanden. Utskottet, som finner det angeläget att det inledda reformarbetet för statsskickets del inte försenas, anser emellertid att detta inte får undanskymma vikten av att nu berörda problem upptages till ett samlat bedömande. Sålunda utgår utskottet från att här berörda synpunkter och förslag som framförts i förevarande motioner blir föremål för prövning vid den fortsatta beredningen 'w författningsfrågan.

Riksdagen godkände utskottsutlåtandet utan debatt i december 1964. Samma månad träffades en uppgörelse mellan partiledarna för de fyra största partierna om den fortsatta handläggningen av författningsfrågan. Två utredningar tillsattes, en om riksstyrelsen och länsdemokratin (läns— demokratiutredningen) och en för översyn av vissa bestämmelser i vallag-

stiftningen. Den sistnämnda utredningen skall bl.a. undersöka de rent tek- niska förutsättningarna för och förfarandet vid en eventuell gemensam valdag för riksdags- och kommunalval.

Länsdemokratiutredningens direktiv framgår av följande anförande av chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, till statsrådsprotokollet den 18 december 1964:

Författningsutredningen har framlagt en rad betänkanden, som har behandlat olika delar av det problemkomplex som innefattas i författningsfrågan. Utred- ningen avslutade sitt arbete under 1963 genom framläggande av betänkanden, som innefattade förslag till regeringsform och riksdagsordning med därtill hörande motiv. Betänkandena har remissbehandlats och det mycket omfattande remiss- materialet sammanställes nu och publiceras i en serie betänkanden. Därjämte har under tiden särskilda av de demokratiska partierna tillsatta arbetsgrupper belyst vissa centrala frågor.

Man kan redan på detta stadium av arbetet med sammanställandet av remiss- yttrandena konstatera, att i vissa grundläggande frågor råder i huvudsak enighet bland remissinstanserna. Detta gäller bl.a. önskemålet om att inskriva parlamenta- rismen i författningen och betydelsen av att grundlagsfästa den konstitutionella praxis som under årens lopp har utbildats.

Beträffande metoderna att förverkliga dessa önskemål råder viss oenighet bland remissorganen och beträffande en rad andra, likaledes viktiga frågor går mening- arna starkt isär. I vissa delar är remisskritiken mot författningsutredningens förslag mycket kraftig.

Även i den politiska debatt som har ägt rum efter det författningsutredningen avslutade sitt arbete har skiftande åsikter kommit till uttryck. Därvid har frågorna om kammarsystem och valsätt tilldragit sig särskilt intresse. I anslutning därtill har framhävts den mycket centrala roll, som den kommunala självstyrelsen spelar i vårt nuvarande samhällsskick.

Det torde icke råda några delade meningar om att den utomordentligt snabba expansion av den kommunala verksamheten, som har ägt rum under det gångna decenniet, har allt starkare ställt både den lokala och regionala förvaltningen och den kommunala självstyrelsen i centrum för uppmärksamheten. Det har i hög grad ankommit på primärkommunerna och olika regionala organ att förverkliga den politik, som väljarna har uttalat sig för. Med de ytterligare krav på den offentliga sektorn, som vårt folk naturligen ställer, kan det förutses att denna utveckling kommer att accentueras.

Mot bakgrunden härav bör frågan om arbetsfördelningen mellan å ena sidan de kommunala och regionala självstyrelseorganen och å andra sidan de institutioner, som representerar riksstyrelsen, samt den problematik, som inrymmes i det ömse- sidiga beroendet mellan kommunal och regional självstyrelse och riksstyrelse, övervägas i anslutning till utarbetandet av den grundläggande lagstiftning, som skall vara normerande för vårt statsskick.

Den primärkommunala självstyrelsens organisation och ändamålsenlighet för de uppgifter, som har kommit att åvila denna styrelse, har under senare år varit föremål för statsmakternas beslut. Däremot har frågan om uppgifterna för och organisationen av den regionala självstyrelsen icke kommit under statsmakternas ställningstagande. Ur vissa aspekter har visserligen den regionala förvaltningens organisation varit föremål för uppmärksamhet genom olika redan slutförda eller pågående utredningar, bl.a. genom den år 1961 tillsatta länsförvaltningsutred- ningen, som har till uppgift att utreda grunderna för den statliga länsförvalt-

ningens ordnande för framtiden. Frågan om den regionala självstyrelsens upp- gifter och arbetsfördelningen mellan regionala organ och riksstyrelsen samt det ömsesidiga beroendet mellan dessa institutioner har emellertid icke blivit belyst.

Det problemkomplex, som jag härmed har berört, har de senaste dagarna aktualiserats genom att riksdagen den 9 december i år enhälligt har bifallit konsti— tutionsutskottets utlåtande nr 39. Konstitutionsutskottet har i detta utlåtande haft till bedömande motioner, vari har ifrågasatts om debatten kring författningsfrågan och de bästa formerna för folkviljans utövande enbart eller huvudsakligen bör begränsas till att gälla de centrala statsorganen, riksdag och regering.

Konstitutionsutskottet har i utlåtandet ingående redogjort för de sidor av den regionala förvaltningen, som hittills har varit föremål för statsmakternas upp— märksamhet, och diskuterat frågan om en vidgning av den kommunala självstyrel- sen på länsplanet. I anslutning härtill har utskottet framhållit att en helhetsbedöm— ning av denna fråga försvåras av att väsentliga delar av frågekomplexet befinner sig under utredning eller remissbehandling. Utskottet finner det naturligt att det material och de förslag, som kan framkomma i ifrågavarande utredningar blir av största betydelse för det i motionerna upptagna problemet. Angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet är emellertid, konstaterar konstitutionsutskottet, ett författningspolitiskt spörsmål av vidare räckvidd än som aktualiseras inom ramen för de ifrågavarande utredningarna. I samband här- med har utskottet uppmärksammat ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riks- styrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna. Utskottet finner denna fråga vara av stor betydelse, bl.a. därför att behandlingen av centrala samhällsfrågor inom utbildning, arbetsmarknadspolitik, sjukvård, socialvård, bostads— och markpolitik, trafikpolitik m.m. förutsätter nära samverkan mellan olika beslutande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser. Från denna synpunkt, konstaterar utskottet, gäller det att finna vägar för att befästa denna samverkan.

Utskottet har i sitt utlåtande även berört metodiken för lösandet av detta problemkomplex. Därvid hänvisar utskottet till att under höstens remissdebatt visades ett betydande intresse för att detta spörsmål borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författningsfrågan, som enligt utskottets mening måste följa efter den nu avslutade remissbehandlingen av författningsutredningens betänkanden. Utskottet, som finner det angeläget att det inledda reformarbetet för statsskickets del icke försenas, anser emellertid att detta icke får undanskymma vikten av att problemet om den kommunala och regionala självstyrelsen och dess samband med riksstyrelsen upptages till ett samlat bedömande.

Under hänvisning till det anförda utgår konstitutionsutskottet från att de syn- punkter och förslag, som har behandlats i utskottets utlåtande, blir föremål för prövning vid den fortsatta beredningen av författningsfrågan.

De slutsatser, som konstitutionsutskottet sålunda har kommit till i sitt av riks— dagen godkända utlåtande, kan jag i allt väsentligt ansluta mig till. De anknyter i huvudsak till vad jag inledningsvis har anfört.

Då det gäller det sätt, på vilket förevarande problemkomplex bör angripas, har konstitutionsutskottet utan närmare ställningstagande uttalat sig för en prövning i anslutning till den fortsatta beredningen av författningsfrågan. Till spörsmålet i vilka former den sistnämnda frågan skall bringas till slutgiltig lösning vill jag icke nu taga ställning. Då jag emellertid i likhet med konstitutionsutskottet är av den uppfattningen att det inledda arbetet på en författningsreform icke bör för— senas, anser jag, att ifrågavarande spörsmål omedelbart bör göras till föremål för

särskild utredning. Det kan givetvis diskuteras, om denna utredningsuppgift bör anförtros åt någon av de nu pågående utredningarna eller om särskilda sakkunniga bör tillkallas för ändamålet. Såsom konstitutionsutskottet har framhållit i sitt utlåtande är förevarande fråga av vidare räckvidd än som har aktualiserats inom ramen för nämnda utredningar. Det synes mig angeläget att dessa utredningar, som var för sig har att utreda frågor av i huvudsak organisatorisk natur, icke fördröjes genom att påläggas en ytterligare mycket väsentlig uppgift. Utskottet har också hänvisat till en rad spörsmål, som förutsätter nära samverkan mellan olika beslu- tande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser och som enligt min uppfattning allesammans utgör frågor som står i centrum för den rikspolitiska debatten. Jag vill på grund av det anförda förorda, att särskilda sak- kunniga tillkallas för den utredningsuppgift jag här avser.

I anslutning till vad jag i det föregående har anfört bör dessa sakkunniga ha till uppgift att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratin skall på bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utform- ningen av en ny författning.

De sakkunniga bör skyndsamt överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala organens ställning bör regleras i grundlag i stället för i vanlig lag eller genom praxis. I första hand bör de sakkunniga belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. De sakkunnigas bedömning av dessa spörsmål bör föreligga så tidigt som möjligt under hösten 1965 så att det inledda reformarbetet för statsskickets de] icke försenas.

Några preciserade direktiv synes icke böra meddelas de sakkunniga utöver vad som framgår av vad jag i det föregående har anfört och vad konstitutionsutskottet har uttalat i sitt utlåtande. Jag vill dock understryka att det endast är de princi— piella riktlinjerna som det bör ankomma på de sakkunniga att taga ståndpunkt till. De närmare organisatoriska frågor, som kan föranledas av de sakkunnigas förslag, får lösas i senare sammanhang och med beaktande av resultatet av pågående utredningar på området.

Den omständigheten att särskilda sakkunniga nu tillkallas för att utreda de regionala och kommunala organens ställning i ett demokratiskt samhälle som vårt utgör icke något hinder för att under det att detta utredningsarbete pågår i annan särskild ordning upptages överläggningar mellan de demokratiska partierna om problem, som sammanhänger med det kommunala sambandet och en reform av kammarsystem och valsystem, samt andra spörsmål, som ingår i författningsfrågan. Jag förutsätter dock att något slutligt ståndpunktstagande till sådana frågor, som influeras av de sakkunnigas förenämnda bedömning beträffande det ömsesidiga sambandet mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen, därvid icke förekommer.

Enligt den förut omnämnda uppgörelsen beträffande författningsfrågans handläggning skall överläggningar äga rum mellan delegationer från de demokratiska partiernas riksdagsgrupper om problem, som sammanhänger med det kommunala sambandet och en reform av kammar— och valsystem samt andra spörsmål, som ingår i författningsfrågan. Dessa överläggningar har inletts under våren 1965, men avsikten är att frågor som berör kammar- och valsystemet inte skall tas upp till slutlig behandling förrän länsdemo- kratiutredningen redovisat resultatet av sitt arbete i denna del.

Arbetets uppläggning Såsom framgår av direktiven har länsdemokratiutredningen fått sig anför- trodd två uppgifter, vilka principiellt har ett nära inbördes sammanhang. Dels skall utredningen dra upp riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen skall på bästa sätt utformas. Dels skall utredningen pröva »huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställ— ning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets ange- lägenheter bör påverka utformningen av en ny författning».

Det naturliga kunde synas vara att utredningen först försökte nå fram till en uppfattning i självstyrelsefrågorna och därvid tog ställning till önske- målen om en vidgad länsdemokrati. I nästa fas fick utredningen sedan undersöka vilka anspråk en regional och lokal självstyrelse av den bredd och karaktär som utredningen ville förorda kunde tänkas ställa på författ- ningen, särskilt på kammar- och valsystemet.

Med en sådan uppläggning skulle det emellertid ta åtskillig tid innan utredningen hann komma in på frågan om det kommunala sambandet. Länsdemokratin rymmer en mångfald vittsyftande problem. Varje mera betydande omläggning från statsstyrd förvaltning i länen till en vidgad kommunal självstyrelse på länsplanet måste föregås av ett tidsödande ut— redningsarbete och grundliga överväganden. övervägandena måste om- spänna samhällsplaneringen i stort, och det skulle, om utredningsarbetet lades upp på angivet sätt, bli nödvändigt att redan i en första arbetsetapp gå in på sådana frågor som hur den regionala självstyrelsen skall kunna förenas med de krav medborgarna ställer på statens närings-, arbetsmark- nads- och konjunkturpolitik, vilket utrymme som kan finnas för ökad regio- nal beskattning etc. Innan resultatet kunde redovisas måste en samordning ske med arbetet i angränsande utredningar, bl.a. länsförvaltningsutred- ningen. Det är ännu inte klart vilken organisation länsförvaltningsutred- ningen kommer att föreslå för den regionala statsförvaltningen eller i vilken utsträckning eller på vilket sätt landstingskommunal medverkan kommer att säkras inom denna organisation.

I direktiven för länsdemokratiutredningen framhålles, att utredningens bedömning av »frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammar- eller valsystem vad riksdagen be- träffar» bör föreligga »så tidigt som möjligt under hösten 1965, så att det inledda reformarbetet för statsskickets del icke försenas». Överläggningar i författningsfrågan pågår, såsom redan tidigare nämnts, sedan en tid mellan delegationer för de stora partiernas riksdagsgrupper. Dessa delegationer är beroende av att länsdemokratiutredningen inte blir fördröjd med sina ut— redningsresultat i fråga om det kommunala sambandet.

Utredningen har i detta läge inte haft något annat val än att ge prioritet åt författningsproblemen. I sina bedömanden av hur kammar- och valsyste- met bör utformas för att ge den kommunala självstyrelsen och demokratin

bästa möjliga utvecklingsbetingelser har utredningen måst utgå från den arbetsfördelning i stort som nu råder mellan stat och kommun.

Länsdemokratin har emellertid förts in i ett förlängt perspektiv. Efter att ha redogjort för de krav, som den kommunala självstyrelsen ställer på en ny författning, anför utredningen i föreliggande betänkande om författ— ningsfrågan och det kommunala sambandet vissa allmänna synpunkter på författningen med utgångspunkt i ett tänkt läge, där ansvaret för den regionala förvaltningen i betydligt större omfattning än för närvarande ligger hos demokratiskt valda församlingar.

Författningsutredningens enkammaralternativ förutsätter att kommunal- valen blir helt fristående från riksdagsvalen och inte får något inflytande på riksdagens sammansättning. Motiveringen för förslaget i denna del (se SOU 1963:17 s. 119) är följande: »Ett otillfredsställande inslag i vårt två- kammarsystem utgör vidare inblandningen av rikspolitiska spörsmål i kom- munalvalen. Härigenom hindras de kommunalpolitiska frågorna att i dessa val komma till sin rätt och medborgarna får ej möjlighet att utöva det infly- tande på den egna kommunens angelägenheter som kommunalvalen avser att ge».

Den av partiledarna på våren 1964 tillkallade arbetsgruppen för det kommunala sambandet hade tillfälle att konstatera, att detta uttalande berörde en omfattande och svårutredd problematik. Länsdemokratiutred- ningen har sett som en av sina angelägnaste uppgifter på det författnings— politiska området att pröva uttalandets hållfasthet genom att kartlägga och analysera — så omsorgsfullt som tiden medgivit — vilka konsekvenser det skulle få i olika hänseenden, om man bröt det valtekniska sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik.

Konsekvenser av en upplösning av det kommunala sambandet kan tänkas inträda i olika hänseenden. Dels kan det bli fråga om ändringar beträffande de kommunala valrörelsernas karaktär och beträffande valdeltagandet i de kommunala valen, dels kan det bli fråga om fortbeståndet av den personal- union mellan riksdagen och kommunalförvaltningen som upprätthålls av ett stort antal riksdagsmän med kommunala förtroendeuppdrag i hemorten. I båda fallen är det avgörande om förändringarna på sikt medför risk för att intresset hos väljarna för den kommunala demokratin avtar eller att livskraften hos den kommunala självstyrelsen eljest försvagas. Det är all- mänt erkänt att en kommunal självstyrelse med stark förankring hos med- borgarna är oumbärlig både som bas för folkstyrelsen och som instrument för en framstegspolitik.

En ändrad karaktär hos de kommunala valen kan i sin tur få andra åter- verkningar som måste uppmärksammas, bl.a. på partiväsendet och på den politiska aktiviteten i landet överhuvudtaget. I förlängningen på frågan om kommunalvalen i ett enkammarsystem av det slag som författningsutred-

ningens majoritet förordat ligger slutligen frågan om dessa vals eventuella parlamentariska konsekvenser.

De problem för den kommunala demokratin som skulle kunna uppstå vid en övergång till ett nytt riksdagsskick måste genomgående ses mot bak- grunden av kommunernas roll i det moderna samhället och samspelet mel- lan stat och kommun i planeringsfrågor och vid beslut och verkställighet av reformer. På de flesta avsnitt av den offentliga sektorn finns ett nät av kontakter mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen. Statliga och kommunala initiativ i samhällsbyggandet betingar varandra. I bety- dande utsträckning är framstegstakten i samhället beroende av kommuner- nas vilja och förmåga att förverkliga en politik vars riktlinjer bestäms av riksdagen och till vilken staten lämnar sitt stöd genom ekonomiska bidrag och på annat sätt. Inte sällan är kommunerna experimentverkstäder, där nya samhälleliga serviceanordningar konstrueras och prövas för att i ett senare skede ges spridning över hela riket genom riksdagsbeslut.

Sedd från en annan synpunkt är vår vidsträckta kommunala självstyrelse ett alternativ till en statlig byråkrati med en vittutgrenad, centralstyrd lokalförvaltning. Den kommunala förvaltningen är en integrerad del av hela den offentliga förvaltningen och den kommunala demokratin en in- tegrerad del av hela det demokratiska styrelseskicket.

Genom ett antal specialundersökningar av relationerna mellan stat och kommun har länsdemokratiutredningen försökt få ett underlag för att bedöma huruvida det är lämpligt att, såsom majoriteten inom författnings— utredningen synes önska, i de kommunala valrörelserna så långt möjligt avskärma de lokala frågorna från deras rikspolitiska sammanhang.

Enligt författningsutredningens majoritet är idag förhållandet det, att de kommunalpolitiska frågorna hindras att komma till sin rätt i kommunal- valen. Det är helt naturligt vanskligt att testa sanningshalten i ett sådant påstående, eftersom ett exakt svar skulle förutsätta att en jämförelse kunde göras mellan kommunalvalen inom det nuvarande tvåkammarsystemets ram och kommunalvalen inom ramen för författningsutredningens enkam- marsystem. Länsdemokratiutredningen har emellertid skaffat sig vissa håll- punkter för en bedömning bl.a. genom att undersöka dels i vilken utsträck- ning det på olika håll i landet i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna förekommit tvistefrågor där partierna delat upp sig efter partilinjer i vote- ringarna, dels hur sådana frågor behandlats i ett nästföljande kommunal- val. En viss belysning av problemen ger också vissa undersökningar som gjorts beträffande kommunalvalen i några jämförbara länder. En särskild pressundersökning har på länsdemokratiutredningens uppdrag utförts under ledning av statsvetenskapliga institutionen i Göteborg för att utröna skillna- der mellan riksdagsval och kommunalval med hänsyn till behandlingen av lokala frågor.

Bland undersökningar av intresse i detta sammanhang som länsdemo-

kratiutredningen föranstaltat om må även nämnas en undersökning av vissa fristående kommunaval och vissa kommunalval som ägt rum samtidigt med andrakammarval.

Bortsett från det lämpliga eller olämpliga i att de kommunala valrörel- serna i huvudsak begränsas till lokala frågor finns det också skäl att upp- märksamma vilka praktiska förutsättningar som kan finnas för en utveck- ling i denna riktning. Härvidlag bör särskilt beaktas televisionens och ra- dions alltmer framträdande roll i valrörelserna. Vad som skett i detta hän- seende belyses i viss mån av ett genom utredningens försorg insamlat ma- terial avseende 1962 års kommunalval.

Om de kommunala valrörelserna även vid fristående kommunalval kan väntas få ett betydande inslag av rikspolitik blir det förut antydda proble- met beträffande dessa vals parlamentariska konsekvenser genast brännande. Även vid behandlingen av detta problem har utredningen haft ledning av uppgifter som framlagts i en särskild, för utredningens räkning gjord expertundersökning.

För att få en utgångspunkt för ett resonemang om rekryteringen till riksdagen av kommunala förtroendemän har utredningen kompletterat vissa äldre, tryckta undersökningar rörande riksdagens sammansättning och riksdagsmännens kommunala förtroendeuppdrag. I detta sammanhang har anmält sig mer vittutseende frågor om rikspartiernas betydelse för sam- spelet mellan statliga och kommunala politiska initiativ. Dessa frågor har länsdemokratiutredningen varit hänvisad att pröva på grundval av den politiska erfarenhet som finns företrädd inom utredningen.

Länsdemokratiutredningens uppdrag, såvitt gäller det kommunala sam- bandet, är inte uttömt med att utredningen besvarat frågan om behovet av att ha ett valtekniskt samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. Utredningen har också ansett sig böra föra debatten vidare genom att pröva vissa författningsmodeller med ett kommunalt samband utifrån de synpunkter utredningen har att bevaka. Däremot har utred- ningen inte kunnat rekommendera något bestämt kammar- och valsystem beträffande riksdagen. Vid det slutliga valet mellan olika tänkbara alternativ måste hänsyn tas till en rad viktiga författningspolitiska faktorer som faller utanför länsdemokratiutredningens uppdrag och som utredningen enligt sina direktiv inte haft att beröra.

Utredningen har vidare behandlat förhållandet mellan de aktuella kam- mar- och valsystemfrågorna och planerna på en utvidgad länsdemokrati. Diskussionen har emellertid i denna del måst hållas inom snäva gränser. Det väsentliga för utredningen har varit att få en allmän uppfattning huru- vida och på vilket sätt en eventuell framtida kommunalisering av den regio- nala förvaltningen skulle inverka på behovet av ett kommunalt samband och på den lämpliga formen för ett sådant samband. Konstitutionsutskottets utlåtande 1964 nr 39 har erbjudit vissa hållpunkter för bedömningen. Såsom

framhållits i detta utlåtande torde det inte i vårt land finnas något gehör för att överföra uppgifter till landstingen i sådan omfattning eller under sådana villkor att det skulle innebära att landet utvecklades i riktning mot en förbundsstat med länen som delstater.

Slutligen har utredningen i korthet framlagt några synpunkter på spörs- målet om garantier i grundlagen för den kommunala självstyrelsen och demokratin. Det är här delvis fråga om annat än sådant som har med det kommunala sambandet att göra.

Det primärmaterial som i olika sammanhang berörts i det föregående återfinns i bilagorna till betänkandet.

En begreppsfråga: Vad menas med det kommunala sambandet?

För att undvika missförstånd vill utredningen redan i anslutning till redo- görelsen för arbetets uppläggning inskjuta ett par ord i en begreppsfråga. I den allmänna debatten har uttrycket kommunalt samband kommit att användas i skiftande betydelser. Ibland har man åsyftat det materiella sam- bandet mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen, dvs. integra- tionen mellan statlig och kommunal förvaltning och växelspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. Ibland har man med det kommunala sam- bandet menat den form av valtekniskt samband som finns i gällande val- system beträffande riksdagen. Ibland har man återigen låtit uttrycket täcka inte bara den nuvarande formen för ett valsamband genom indirekta val till första kammaren utan även alla andra tänkbara sammankopplingar av riksdagsvalen och kommunalvalen, t.ex. även en koppling som består endast i att valen till en enkammarriksdag förrättas vid samma tillfälle som kom- munalvalen.

Länsdemokratiutredningen har, om inte annat otvetydigt framgår, använt begreppet kommunalt samband i den sistnämnda betydelsen av ett val- tekniskt samband av vilken konstruktion som helst mellan riksdagsval och kommunalval.

FÖRSTA KAPITLET

Tvåkammarsystemet och författningsutredningens * reformförslag

Nuvarande tvåkammarsystem Den svenska riksdagen består som bekant av två kamrar. Första kammaren har för närvarande 151 ledamöter, som väljs av kommunala församlingar för en tid av åtta år med successiv förnyelse med 1/8 varje år. Andra kammaren, som för närvarande har 233 ledamöter, väljs i direkta val för fyra år. Valet gäller hela kammaren. Båda kamrarna väljs efter proportionell valmetod.

Enligt regeringsformen äger kamrarna »i alla frågor lika behörighet och myndighet». Tvåkammarsystemet innehåller dock två viktiga modifika- tioner, som är ägnade att minska riskerna för motsättningar mellan kam- rarna. Dels är de ständiga utskotten gemensamma, vilket innebär att samma utskottsutlåtanden ligger till grund för debatt och beslut i båda kamrarna. Dels gäller särskilda beslutsregler för vissa frågor. Huvudregeln är att en fråga faller, om kamrarna fattar olika beslut och ståndpunkterna inte kan sammanjämkas. I flertalet budget- och skattefrågor skall emellertid vid skiljaktiga beslut i kamrarna gemensam omröstning äga rum. Vid sådana tillfällen fungerar riksdagen i praktiken som en enkammarriksdag.

Första kammarens ledamöter väljs av landstingen och stadsfullmäktige i landstingsfria städer. Detta innebär att landstings- och kommunalvalen in- direkt blir avgörande för första kammarens sammansättning. Dessa val äger rum vart fjärde år, 1966, 1970 etc. Varje sådant val påverkar emellertid en- dast ungefär hälften av första kammarens ledamotsantal till följd av den åttaåriga mandattiden. Hela andra kammaren nyväljs vart fjärde år, 1964, 1968 etc,

Genom detta system med fasta valperioder får folkopinionen tillfälle att vartannat år komma till uttryck och påverka riksdagens sammansättning _ i andra kammaren omedelbart och med full effekt, i första kammaren med fördröjd utlösning.

Vad som huvudsakligen skiljer första kammaren från andra kammaren är det mindre ledamotsantalet, det indirekta valsystemet, frånvaron av bostadsband samt den längre mandatperioden och den successiva förnyelsen.

För val till första kammaren är riket indelat i nitton valkretsar. Stock- holms stad och Göteborgs stad utgör var för sig en valkrets. Övriga städer,

som inte deltar i landsting, tillhör samma valkrets, som det landstings- område vari staden förut ingått. I övrigt har länsindelningen lagts till grund för valkretsindelningen. I vissa fall har två län sammanförts till en valkrets De nitton valkretsarna har sammanförts i åtta grupper och varje grupp om— fattar två eller tre valkretsar. I oktober månad varje år förrättas första- kammarval i en av grupperna och kammaren förnyas således successivt under en åttaårsperiod med ungefär 1/8 varje år.

Antalet ledamöter i första kammaren skall enligt huvudregeln vara 150 men kan i vissa fall komma att överstiga detta antal. Antalet mandat för varje förstakammarvalkrets skall stå i relation till folkmängden inom val- kretsen på så sätt att för varje valkrets väljs efter folkmängden en riksdags- man för varje fullt tal, motsvarande en etthundrafemtiondedel av rikets folkmängd (den s.k. riksvalkvoten). Om inte alla 150 mandaten härigenom blir fördelade, tillfaller de återstående mandaten i tur och ordning de val- kretsar, som har det största överskottet enligt riksvalkvoten. Om antalet mandat i någon förstakammarvalkrets efter denna fördelning inte uppgår till fem skall enligt en särskild regel antalet ändå ökas till fem. Tilläggs- mandat enligt denna regel tilldelas inte en valkrets på bekostnad av någon annan valkrets; istället sker en ökning av antalet mandat i kammaren. Därigenom kan, som nämnts, antalet ledamöter i första kammaren över- stiga 150, och för närvarande (1965) har första kammaren 151 ledamöter. Det antal riksdagsmän, som varje förstakammarvalkrets äger utse, bestäms vart tionde år av Kungl. Maj :t. Antalet riksdagsmän för en valkrets får dock inte minskas under löpande valperiod utan först sedan valperioden löpt ut.

Utgör ett landstingsområde eller en stad som inte deltar i landsting egen valkrets, förrättas ordinarie val till första kammaren av landstinget re- spektive stadsfullmäktige. Omfattar valkretsen både ett landstingsområde och en stad som inte deltar i landsting, förrättas valet av en valkorporation, bestående av landstingets ledamöter och de valmän, som stadsfullmäktige i staden inom sig utser. Eftersom antalet stadsfullmäktige bestäms efter andra normer än antalet landstingsmän kan inte hela stadsfullmä-ktigeför— samlingen utgöra elektorer. Dessa utses därför efter stadens folkmängd på samma grunder, som i allmänhet gäller för val av landstingsmän — detta för att inte städernas representanter skall bli överrepresenterade i elektors- församlingen. Länsstyrelsen bestämmer tid och ställe för valet i sådan val- krets.

Omfattar valkrets flera landstingsområden förrättas valet av en val- korporation, bestående av landstingens samtliga ledamöter. Om emellertid ett landstingsområde, som ingår i valkretsen, har flera landstingsmän än som normalt är föreskrivet, skall — för att inte något landstingsområde skall bli överrepresenterat — detta landsting inom sig utse valmän att ingå i val- korporationen. Valmännens antal bestäms då på motsvarande sätt som när stadsfullmäktige utser valmän. För valkrets, som omfattar flera landstings-

områden tillhörande olika län, bestämmer Kungl. Maj:t tid och ställe för valet.

Det indirekta valsättet till första kammaren och den successiva förnyelsen i förening med den åttaåriga mandattiden gör att kammaren till viss del avspeglar en folkopinion, som ligger tämligen långt tillbaka i tiden. Ett landstings- och stadsfullmäktigeval påverkar inte första kammaren förrän ca 16 månader senare. Landstingsvalet 1966 t. ex. kommer att ligga till grund för förstakammarvalet hösten 1967, vilket påverkar första kammaren först i januari 1968. Några landsting förrättar förstakammarval först under det fjärde året av sin mandatperiod. På hösten 1966 är det de år 1962 valda landstingen och stadsfullmäktigeförsamlingarna, som förrättar förstakam- marval. Härigenom kommer de förstakammarledamöter, som utses av lands- tingen under det sista året av landstingens mandatperiod, att i slutet av sin tjänstgöringstid i kammaren avspegla en något mer än tolv år gammal folk— opinion. Vart fjärde år representerar sålunda första kammaren till 1/8 en tolv år gammal opinion. Det bör emellertid framhållas att första kammaren vart fjärde år till 1/8 representerar en färskare opinion än hela andra kam- maren. Den s. k. eftersläpningen i första kammaren är i genomsnitt omkring sex år.

Till ledamöter i första kammaren kan endast väljas personer, som har kommunal rösträtt och uppnått 23 års ålder. Något krav på att ledamot av första kammaren skall vara bosatt i sin valkrets — s.k. bostadshand — finns inte.

Valen till första kammaren sker med slutna sedlar och efter upprop. Valsedel, som skall vara av vitt papper och utan kännetecken, skall uppta partibeteckning. Däremot får kartell- eller fraktionsbeteckning inte före- komma på sedeln.

Vid röstsammanräkningen, som verkställs omedelbart efter valet, ordnas de giltiga valsedlarna efter partibeteckning för att sedan räknas. Mandaten fördelas därefter mellan partierna med tillämpning av d'Hondts metod (den s. k. heltalsmetoden). Denna metod innebär att så länge ett parti inte till- delats något mandat utgör partiets rösttal det jämförelsetal, med vilket par- tiet deltar i konkurrensen om mandaten. Sedan ett parti erhållit ett mandat delas dess rösttal med två, sedan det erhållit två mandat med tre etc. Kvoten utgör då jämförelsetalet. Mandaten tilldelas ett efter annat det parti som för varje gång uppvisar det största jämförelsetalet.

Genom särskilda sammanräkningar bestäms vidare vilka kandidater som skall tillträda de mandat partierna erhållit. Den fördelningsmetod som härvid kommer till användning innebär i huvudsak att partiets mandat besätts ett i taget genom att man för varje gång uppdelar partiets valsedlar i grupper efter de då oplacerade, första kandidatnamnen på valsedlarna. Plats tilldelas vid varje sammanräkning den namngrupp som enligt sär-

skilda beräkningsgrunder, baserade på d'Hondts metod, uppvisar det största jämförelsetalet.

Andra kammarens ledamöter väljs genom direkta val för en tid av fyra år, räknat från den 1 januari året efter valet. Ordinarie andrakammarval för- rättas tredje söndagen i september vart fjärde år. Detta innebär, om man ser till systemet i stort, att vi i Sverige har riksomfattande allmänna val vartan- nat år, omväxlande andrakammarval och kommunala val.

För andrakammarval är riket indelat i tjugoåtta valkretsar. Flertalet län, liksom Stockholms stad, bildar egen valkrets. Tre län är delade i två val- kretsar, nämligen Göteborgs och Bohus län, där Göteborgs stad utgör en valkrets och länets landstingsområde en, vidare Malmöhus län, där städerna Malmö, Hälsingborg, Landskrona och Lund bildar en valkrets (den s.k. fyrstadskretsen) medan övriga delar av länet utgör en valkrets samt slut— ligen Älvsborgs län, som är delat i Älvsborgs läns norra och södra valkretsar.

Antalet ledamöter i andra kammaren är enligt huvudregeln 230 men kan liksom antalet ledamöter i första kammaren något överstiga det föreskrivna antalet genom tillämpning av en särskild regel som tillförsäkrar varje val- krets ett visst minimiantal mandat.

Det antal riksdagsmän som varje valkrets äger utse bestäms av Kungl. Maj:t vart fjärde år efter folkmängden, närmare bestämt efter befolknings- talen vid början av året näst före varje andrakammarperiod, dvs. det år ordinarie val till kammaren hålls. För varje fullt tal motsvarande en tvåhundratrettiondedel av rikets folkmängd (riksvalkvoten) utses en leda— mot av andra kammaren. Om inte samtliga 230 platser kan fördelas efter riksvalkvoten, tilldelas återstående platser de valkretsar som har de största överskotten. Liksom för första kammaren tillämpas en regel med syfte att förhindra att valkretsarna erhåller så få mandat att den proportionella val- metoden inte fungerar tillfredsställande. Denna regel innebär för andra kammaren att en valkrets, som är berättigad till mer än tre men mindre än fem mandat, alltid erhåller fem mandat och en valkrets, som inte är berät— tigad till tre mandat, alltid erhåller tre mandat. Tillämpningen av regeln leder till att ledamotsantalet i andra kammaren för närvarande uppgår till 233.

Rösträtt vid val till andra kammaren tillkommer varje svensk med- borgare som senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder.1 Rösträtt får emellertid inte utövas av den som står under förmynderskap. För att få rösta måste en person vara upptagen i röstlängden såsom röst- berättigad.

Till ledamöter av andra kammaren kan endast väljas personer som uppnått 23 års ålder och som äger rösträtt inom valkretsen. Valbarheten

1 1964 års riksdag har såsom vilande antagit ett förslag om sänkning av rösträttsåldern. Rösträtt inträder enligt förslaget kalenderåret efter det då vederbörande fyllt 20 år.

till andra kammaren är sålunda beroende av s.k. bostadshand. Detta bostads- hand gäller blott vid valtillfället. Den som behörigen valts till andrakammar- ledamot behåller riksdagsmannauppdraget, även om han senare avflyttar till annan valkrets eller ort. Han kan dock inte omväljas i samma valkrets vid nästa valtillfälle.

Val till andra kammaren förrättas liksom val till första kammaren med slutna sedlar, vilka skall vara av Vitt papper och utan kännetecken. Val- sedel måste vara försedd med partibeteckning. Enligt vallagen kan även kartell- och fraktionsbeteckning utsättas på valsedel vid andrakammarval. Dessa bestämmelser har emellertid 1952 satts ur kraft genom en provisorisk lagstiftning samtidigt med att en ny valmetod införts för mandatens fördel- ning mellan partierna. För närvarande är endast partibeteckning tillåten på valsedel.

Gällande system för andrakammarval bygger på principen att väljaren skall ha rätt att rösta på vem han vill. Några regler om officiell kandidatur finns inte. För att förhindra att ett parti utnyttjar röster, som avges för annat parti genom att använda detta partis namn, finns emellertid vissa bestämmel- ser om rätt att inregistrera partibeteckning. Parti, som har minst 1 000 röst- berättigade medlemmar, kan hos inrikesdepartementet inregistrera sin parti— beteckning och anmäla ett ombud för partiet. Inför ett andrakammarval har sådant parti rätt att genom sitt ombud för varje valkrets hos länsstyrelsen anmäla 5—15 valbara personer som kandidater. För att namnen på en Val- sedel med inregistrerad partibeteckning skall anses giltiga måste valsedeln som första namn uppta en av de kandidater som partiet anmält för valkretsen ifråga. Om så inte är fallet får valsedeln dock tillgodoräknas det ifrågavaran- de partiet. Det bör också framhållas att inregistrering av partibeteckning är en rättighet men inte någon skyldighet. Ett "oregistrerat parti har samma rätt som ett registrerat att uppträda vid valet. '

I princip har en väljare möjlighet att själv upprätta sin valsedel efter eget gottfinnande. Bestämmelserna om inregistrering av partibeteckningar binder väljaren såtillvida att, om han vill stödja ett parti som inregistrerat parti- beteckning och anmält kandidater på föreskrivet sätt, han som första namn på sin sedel måste sätta ett av partiet anmält kandidatnamn. I" praktiken är det emellerid ytterst sällan som väljarna själva förfärdigar sina valsedlar. Kandidatnomineringarna är en uppgift för partierna, som inte i något hän- seende reglerats av lagstiftaren.1 De politiska partierna upprättar valsedlar som de låter trycka och sedan tillhandahåller väljarna. Det är dessa val— sedlar, som väljarna så gott som uteslutande använder vid röstningen.. Men det nuvarande systemet möjliggör för fraktioner och minoritetsrikt- ningar inom ett parti att gå fram med egna s.k. spränglistor. Spränglistans röster tillförs partiet och har sålunda betydelse enbart för personvalet.

1 Om kandidatnomineringen, se SOU 1958: 6.