SOU 1965:54

Författningsfrågan och det kommunala sambandet

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet

Efter bemyndigande av Kungl. Maj:t den 18 december 1964 tillkallade chefen för justitiedepartementet sju sakkunniga för att utreda frågan om det ömsesidiga beroendet mellan riksstyrelse samt kommunal och regional självstyrelse m.m.

De sakkunniga, som antagit namnet länsdemokratiutredningen, är lands- hövding Per I. Nyström, ordförande, riksdagsledamöterna K. Emil Ahlkvist, Carl Albert Anderson, P. Einar Asp, P. Olof R. Dahlén, Stig F. Hansson samt Per M. Petersson.

Till sekreterare förordnades den 12 januari 1965 hovrättsassessorn Carl G. Lidbom och till biträdande sekreterare pol.mag. Leif G. Andersson. Sedan den 1 maj 1965 har fil.stud. Ingrid K.G. Gunnarsson biträtt sekretariatet.

Utredningen har för sitt arbete anlitat ett stort antal experter, vars bidrag redovisas i bilagorna till betänkandet. De internationella uppgifterna har för de nordiska länderna sammanställts av rektor Arne Wåhlstrand samt för övriga europeiska länder, som redovisas, av förbundsjurist Per Langenfelt. En redogörelse för den historiska utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun har utarbetats av preceptor Fritz Kaijser. Samspelet mellan stat och kommun vad gäller samhällsplaneringen har belysts av aktuarie Hans Esping och arkitekt Hans Fog. Byrådirektör Kjell O. Granström har i en undersökning redovisat hur kommunalmännen uppfattar relationerna mellan staten och kommunerna. En liknande undersökning men med ton- vikten lagd på finanspolitiken har utförts av ekon.lic.ErnstJonsson.Kompe- tensfördelningen mellan stat och kommun på arbetsmarknadspolitikens om— [ råde har beskrivits av byrådirektör Börje Ahlqvist. Vissa författningspoli- * tiska problem har belysts av universitetslektor Agne Gustafsson; de interna- ' tionella uppgifter, som redovisas i den av Gustafsson utarbetade bilagan, har sammanställts av assistent Hans Ring.

Fem skilda undersökningar angående kommunala val har för utredningens räkning utförts vid statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universi— tet. Institutionens prefekt, professor Jörgen Westerståhl, har övervakat ar- betet och granskat resultatredovisningarna. Undersökningarna har letts av assistent Lars Strömberg. I en intervjuundersökning med kommunala för- troendemän rörande valrörelsen 1962 har medverkat studenter och yngre forskare vid de statsvetenskapliga institutionerna vid Göteborgs, Lunds,

Uppsala samt Stockholms universitet. Fil. mag. Olle Rehnstedt har svarat för en undersökning av vissa fristående kommunalval och vissa kommunal- val som ägt rum samtidigt med andrakammarval samt en undersökning om lokala partibildningar i 1958 och 1962 års kommunalval. En genomgång av Sveriges Radios program inför 1962 års kommunalval har gjorts av fil. stud. Lennart Brantgärde.

Övriga såsom bilagor redovisade arbetspromemorior och undersökningar har sammanställts inom sekretariatet.

Utredningen har haft tillgång till en undersökning av universitetslektor Bo Särlvik om väljarnas information och attityder i författningsfrågor. Be- träffande väljarnas inställning under valrörelsen 1964 till frågan om indi- rekta val till en del av riksdagen genom kommunala församlingar innehåller detta material en sammanfattande tabell som publicerats i annat samman- hang (Statsvetenskaplig Tidskrift 1965 h. 2—3).

Länsdemokratiutredningen har delat upp sitt arbete i två etapper. I det nu redovisade betänkandet har utredningen behandlat frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kam- marsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. I ett senare betänkande har utredningen för avsikt att behandla frågan om en vidgad demokrati på länsplanet.

Utredningen har så långt möjligt begränsat själva betänkandets omfång. De arbetspromemorior och särskilda undersökningar som utarbetats av ex- perter och inom sekretariatet och som legat till grund för utredningens över- läggningar, har emellertid ansetts innehålla uppgifter av så stort allmänt intresse att de, med vissa undantag, borde publiceras såsom bilagor till be- tänkandet. Beträffande bilagorna är att märka att varje författare själv fått svara för innehållet i sina egna promemorior och undersökningar. Utred— ningen har av tidsskäl inte kunnat i detalj granska samtliga bilagor.

Utredningen har nu slutfört första etappen av sitt uppdrag och får härmed överlämna sitt betänkande Författningsfrågan och det kommunala sam- bandet.

Reservation har anförts av ledamöterna Dahlén, Hansson och Petersson. övriga ledamöter har med anledning av innehållet i reservationen förenat sigom ett särskilt yttrande.

Stockholm den 9 september 1965.

Per Nyström

Emil Ahlkvist Carl Albert Anderson Einar Asp Olle Dahlén Stig F. Hansson Per Petersson

lCarI Lidbom

U ppdraget

Inledning

Författningsutredningen lade under våren 1963 fram förslag till ny rege- ringsform och ny riksdagsordning. Förslagen innefattar en helt nyskriven författning, uppbyggd på parlamentarismens princip. Den mest uppmärk- sammade sakliga nyheten är att den nuvarande på två kamrar fördelade riksdagen föreslås ersatt med en enkammarriksdag. Utredningen har dragit upp riktlinjerna för ett nytt valsystem som skall kunna tillämpas vid val till enkammarriksdagen.

Författningsutredningen var emellertid inte enig. En minoritet inom ut- redningen reserverade sig till förmån för ett modifierat tvåkammarsystem.

I den politiska debatt i författningsfrågan, som följde på offentliggöran- det av författningsutredningens förslag framträdde skarpa meningsmotsätt— ningar beträffande kammar— och valsystemet. Motsättningarna visade sig till inte oväsentlig del ha sin grund i olika uppfattningar om behovet av ett samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. I det nu gäl- lande riksdagsskicket med fasta valperioder och allmänna val vartannat år finns ett sådant kommunalt samband. Det består däri, att de i kommunal- valen utsedda landstingsmännen och stadsfullmäktigeledamöterna i de största städerna väljer ledamöter i första kammaren. Författningsutred- ningen har förutsatt att systemet med fasta valperioder och regelbundna växlingar mellan riksdag-sval och kommunalval skall bibehållas, men enligt det förslag, som majoriteten inom utredningen ställt sig bakom, skall de kommunala valen inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning.

I debatten om förslaget till enkammarriksdag gjorde somliga i likhet med författningsutredningens majoritet gällande, att den kommunala demokra- tin skulle vinna på att de kommunala valen blev helt fristående från riks— dagsvalen och att de kommunala valrörelserna såvitt möjligt befriades från inblandning av rikspolitik. Andra hävdade, att det kommunala sambandet är värdefullt och väsentligt för den kommunala demokratin och att det därför inte utan vidare kan offras i en ny författning.

För att undersöka möjligheterna till en samförståndslösning i författ- ningsfrågan beslöt partiledarna för de fyra största politiska partierna i april 1964 att tillsätta en särskild arbetsgrupp som skulle behandla frågan om det kommunala sambandet. Gruppen fick endast några få veckor till sitt förfogande. Dess arbete skulle enligt partiledarnas överenskommelse ovill-

korligen vara avslutat före ingången av juni 1964. I sin rapport över arbetet (SOU 1964:39) anmälde gruppen emellertid att den förelagda uppgiften vai av sådan karaktär och storleksordning att det inte varit möjligt att tillräck— ligt penetrera och överväga de uppställda problemen inom den utmätta tiden.

Remissdebatten under höstriksdagen 1964 visade, att det i riksdagen fanns en utbredd önskan att finna nya vägar till förhandlingar i författnings- frågan. Flera talare, som tog upp författningsfrågan, underströk att det var angeläget att bevara och stärka den kommunala självstyrelsen och i anslut- ning härtill erinrades om en i vissa riksdagsmotioner framförd tanke att utvidga den kommunala självstyrelsen på länsplanet. Tanken på en utvidgad länsdemokrati borde, sades det, närmare övervägas i sitt större författnings- politiska sammanhang.

Konstitutionsutskottet återkom till frågan i ett enhälligt utlåtande (1964: 39) över berörda motioner. Utskottet var medvetet om att olika pågående utredningar, bland dem länsförvaltningsutredningen och länsindelnings- utredningen, sysslade med spörsmål av betydelse för den regionala för- valtningen, men enligt utskottets uppfattning var angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet en för- fattningspolitisk fråga av vidare räckvidd än vad som aktualiserades inom ramen för de pågående utredningarna. Behov förelåg, ansåg utskottet, bl.a. att allsidigt pröva ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riksstyrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna. Denna an- svarsfördelning är av stor betydelse, bl.a. därför att behandlingen av een- trala samhällsfrågor inom utbildning, arbetsmarknadspolitik, sjukvård, socialvård, bostads- och markpolitik, trafikpolitik etc. förutsätter nära samverkan mellan olika beslutande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser. Det gällde, framhöll utskottet, att finna vägar för att befästa denna samverkan. Utskottet fortsatte:

Under höstens remissdebatt visades ett betydande intresse för att ifrågavarande spörsmål borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författ- ningsfrågan, som måste följa efter den nu avslutade remissbehandlingen av författ- ningsutredningens betänkanden. Utskottet, som finner det angeläget att det inledda reformarbetet för statsskickets del inte försenas, anser emellertid att detta inte får undanskymma vikten av att nu berörda problem upptages till ett samlat bedömande. Sålunda utgår utskottet från att här berörda synpunkter och förslag som framförts i förevarande motioner blir föremål för prövning vid den fortsatta beredningen 'w författningsfrågan.

Riksdagen godkände utskottsutlåtandet utan debatt i december 1964. Samma månad träffades en uppgörelse mellan partiledarna för de fyra största partierna om den fortsatta handläggningen av författningsfrågan. Två utredningar tillsattes, en om riksstyrelsen och länsdemokratin (läns— demokratiutredningen) och en för översyn av vissa bestämmelser i vallag-

stiftningen. Den sistnämnda utredningen skall bl.a. undersöka de rent tek- niska förutsättningarna för och förfarandet vid en eventuell gemensam valdag för riksdags- och kommunalval.

Länsdemokratiutredningens direktiv framgår av följande anförande av chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, till statsrådsprotokollet den 18 december 1964:

Författningsutredningen har framlagt en rad betänkanden, som har behandlat olika delar av det problemkomplex som innefattas i författningsfrågan. Utred- ningen avslutade sitt arbete under 1963 genom framläggande av betänkanden, som innefattade förslag till regeringsform och riksdagsordning med därtill hörande motiv. Betänkandena har remissbehandlats och det mycket omfattande remiss- materialet sammanställes nu och publiceras i en serie betänkanden. Därjämte har under tiden särskilda av de demokratiska partierna tillsatta arbetsgrupper belyst vissa centrala frågor.

Man kan redan på detta stadium av arbetet med sammanställandet av remiss- yttrandena konstatera, att i vissa grundläggande frågor råder i huvudsak enighet bland remissinstanserna. Detta gäller bl.a. önskemålet om att inskriva parlamenta- rismen i författningen och betydelsen av att grundlagsfästa den konstitutionella praxis som under årens lopp har utbildats.

Beträffande metoderna att förverkliga dessa önskemål råder viss oenighet bland remissorganen och beträffande en rad andra, likaledes viktiga frågor går mening- arna starkt isär. I vissa delar är remisskritiken mot författningsutredningens förslag mycket kraftig.

Även i den politiska debatt som har ägt rum efter det författningsutredningen avslutade sitt arbete har skiftande åsikter kommit till uttryck. Därvid har frågorna om kammarsystem och valsätt tilldragit sig särskilt intresse. I anslutning därtill har framhävts den mycket centrala roll, som den kommunala självstyrelsen spelar i vårt nuvarande samhällsskick.

Det torde icke råda några delade meningar om att den utomordentligt snabba expansion av den kommunala verksamheten, som har ägt rum under det gångna decenniet, har allt starkare ställt både den lokala och regionala förvaltningen och den kommunala självstyrelsen i centrum för uppmärksamheten. Det har i hög grad ankommit på primärkommunerna och olika regionala organ att förverkliga den politik, som väljarna har uttalat sig för. Med de ytterligare krav på den offentliga sektorn, som vårt folk naturligen ställer, kan det förutses att denna utveckling kommer att accentueras.

Mot bakgrunden härav bör frågan om arbetsfördelningen mellan å ena sidan de kommunala och regionala självstyrelseorganen och å andra sidan de institutioner, som representerar riksstyrelsen, samt den problematik, som inrymmes i det ömse- sidiga beroendet mellan kommunal och regional självstyrelse och riksstyrelse, övervägas i anslutning till utarbetandet av den grundläggande lagstiftning, som skall vara normerande för vårt statsskick.

Den primärkommunala självstyrelsens organisation och ändamålsenlighet för de uppgifter, som har kommit att åvila denna styrelse, har under senare år varit föremål för statsmakternas beslut. Däremot har frågan om uppgifterna för och organisationen av den regionala självstyrelsen icke kommit under statsmakternas ställningstagande. Ur vissa aspekter har visserligen den regionala förvaltningens organisation varit föremål för uppmärksamhet genom olika redan slutförda eller pågående utredningar, bl.a. genom den år 1961 tillsatta länsförvaltningsutred- ningen, som har till uppgift att utreda grunderna för den statliga länsförvalt-

ningens ordnande för framtiden. Frågan om den regionala självstyrelsens upp- gifter och arbetsfördelningen mellan regionala organ och riksstyrelsen samt det ömsesidiga beroendet mellan dessa institutioner har emellertid icke blivit belyst.

Det problemkomplex, som jag härmed har berört, har de senaste dagarna aktualiserats genom att riksdagen den 9 december i år enhälligt har bifallit konsti— tutionsutskottets utlåtande nr 39. Konstitutionsutskottet har i detta utlåtande haft till bedömande motioner, vari har ifrågasatts om debatten kring författningsfrågan och de bästa formerna för folkviljans utövande enbart eller huvudsakligen bör begränsas till att gälla de centrala statsorganen, riksdag och regering.

Konstitutionsutskottet har i utlåtandet ingående redogjort för de sidor av den regionala förvaltningen, som hittills har varit föremål för statsmakternas upp— märksamhet, och diskuterat frågan om en vidgning av den kommunala självstyrel- sen på länsplanet. I anslutning härtill har utskottet framhållit att en helhetsbedöm— ning av denna fråga försvåras av att väsentliga delar av frågekomplexet befinner sig under utredning eller remissbehandling. Utskottet finner det naturligt att det material och de förslag, som kan framkomma i ifrågavarande utredningar blir av största betydelse för det i motionerna upptagna problemet. Angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet är emellertid, konstaterar konstitutionsutskottet, ett författningspolitiskt spörsmål av vidare räckvidd än som aktualiseras inom ramen för de ifrågavarande utredningarna. I samband här- med har utskottet uppmärksammat ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riks- styrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna. Utskottet finner denna fråga vara av stor betydelse, bl.a. därför att behandlingen av centrala samhällsfrågor inom utbildning, arbetsmarknadspolitik, sjukvård, socialvård, bostads— och markpolitik, trafikpolitik m.m. förutsätter nära samverkan mellan olika beslutande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser. Från denna synpunkt, konstaterar utskottet, gäller det att finna vägar för att befästa denna samverkan.

Utskottet har i sitt utlåtande även berört metodiken för lösandet av detta problemkomplex. Därvid hänvisar utskottet till att under höstens remissdebatt visades ett betydande intresse för att detta spörsmål borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författningsfrågan, som enligt utskottets mening måste följa efter den nu avslutade remissbehandlingen av författningsutredningens betänkanden. Utskottet, som finner det angeläget att det inledda reformarbetet för statsskickets del icke försenas, anser emellertid att detta icke får undanskymma vikten av att problemet om den kommunala och regionala självstyrelsen och dess samband med riksstyrelsen upptages till ett samlat bedömande.

Under hänvisning till det anförda utgår konstitutionsutskottet från att de syn- punkter och förslag, som har behandlats i utskottets utlåtande, blir föremål för prövning vid den fortsatta beredningen av författningsfrågan.

De slutsatser, som konstitutionsutskottet sålunda har kommit till i sitt av riks— dagen godkända utlåtande, kan jag i allt väsentligt ansluta mig till. De anknyter i huvudsak till vad jag inledningsvis har anfört.

Då det gäller det sätt, på vilket förevarande problemkomplex bör angripas, har konstitutionsutskottet utan närmare ställningstagande uttalat sig för en prövning i anslutning till den fortsatta beredningen av författningsfrågan. Till spörsmålet i vilka former den sistnämnda frågan skall bringas till slutgiltig lösning vill jag icke nu taga ställning. Då jag emellertid i likhet med konstitutionsutskottet är av den uppfattningen att det inledda arbetet på en författningsreform icke bör för— senas, anser jag, att ifrågavarande spörsmål omedelbart bör göras till föremål för

särskild utredning. Det kan givetvis diskuteras, om denna utredningsuppgift bör anförtros åt någon av de nu pågående utredningarna eller om särskilda sakkunniga bör tillkallas för ändamålet. Såsom konstitutionsutskottet har framhållit i sitt utlåtande är förevarande fråga av vidare räckvidd än som har aktualiserats inom ramen för nämnda utredningar. Det synes mig angeläget att dessa utredningar, som var för sig har att utreda frågor av i huvudsak organisatorisk natur, icke fördröjes genom att påläggas en ytterligare mycket väsentlig uppgift. Utskottet har också hänvisat till en rad spörsmål, som förutsätter nära samverkan mellan olika beslu- tande och verkställande statliga, regionala och kommunala instanser och som enligt min uppfattning allesammans utgör frågor som står i centrum för den rikspolitiska debatten. Jag vill på grund av det anförda förorda, att särskilda sak- kunniga tillkallas för den utredningsuppgift jag här avser.

I anslutning till vad jag i det föregående har anfört bör dessa sakkunniga ha till uppgift att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratin skall på bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utform- ningen av en ny författning.

De sakkunniga bör skyndsamt överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala organens ställning bör regleras i grundlag i stället för i vanlig lag eller genom praxis. I första hand bör de sakkunniga belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. De sakkunnigas bedömning av dessa spörsmål bör föreligga så tidigt som möjligt under hösten 1965 så att det inledda reformarbetet för statsskickets de] icke försenas.

Några preciserade direktiv synes icke böra meddelas de sakkunniga utöver vad som framgår av vad jag i det föregående har anfört och vad konstitutionsutskottet har uttalat i sitt utlåtande. Jag vill dock understryka att det endast är de princi— piella riktlinjerna som det bör ankomma på de sakkunniga att taga ståndpunkt till. De närmare organisatoriska frågor, som kan föranledas av de sakkunnigas förslag, får lösas i senare sammanhang och med beaktande av resultatet av pågående utredningar på området.

Den omständigheten att särskilda sakkunniga nu tillkallas för att utreda de regionala och kommunala organens ställning i ett demokratiskt samhälle som vårt utgör icke något hinder för att under det att detta utredningsarbete pågår i annan särskild ordning upptages överläggningar mellan de demokratiska partierna om problem, som sammanhänger med det kommunala sambandet och en reform av kammarsystem och valsystem, samt andra spörsmål, som ingår i författningsfrågan. Jag förutsätter dock att något slutligt ståndpunktstagande till sådana frågor, som influeras av de sakkunnigas förenämnda bedömning beträffande det ömsesidiga sambandet mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen, därvid icke förekommer.

Enligt den förut omnämnda uppgörelsen beträffande författningsfrågans handläggning skall överläggningar äga rum mellan delegationer från de demokratiska partiernas riksdagsgrupper om problem, som sammanhänger med det kommunala sambandet och en reform av kammar— och valsystem samt andra spörsmål, som ingår i författningsfrågan. Dessa överläggningar har inletts under våren 1965, men avsikten är att frågor som berör kammar- och valsystemet inte skall tas upp till slutlig behandling förrän länsdemo- kratiutredningen redovisat resultatet av sitt arbete i denna del.

Arbetets uppläggning Såsom framgår av direktiven har länsdemokratiutredningen fått sig anför- trodd två uppgifter, vilka principiellt har ett nära inbördes sammanhang. Dels skall utredningen dra upp riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen skall på bästa sätt utformas. Dels skall utredningen pröva »huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställ— ning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets ange- lägenheter bör påverka utformningen av en ny författning».

Det naturliga kunde synas vara att utredningen först försökte nå fram till en uppfattning i självstyrelsefrågorna och därvid tog ställning till önske- målen om en vidgad länsdemokrati. I nästa fas fick utredningen sedan undersöka vilka anspråk en regional och lokal självstyrelse av den bredd och karaktär som utredningen ville förorda kunde tänkas ställa på författ- ningen, särskilt på kammar- och valsystemet.

Med en sådan uppläggning skulle det emellertid ta åtskillig tid innan utredningen hann komma in på frågan om det kommunala sambandet. Länsdemokratin rymmer en mångfald vittsyftande problem. Varje mera betydande omläggning från statsstyrd förvaltning i länen till en vidgad kommunal självstyrelse på länsplanet måste föregås av ett tidsödande ut— redningsarbete och grundliga överväganden. övervägandena måste om- spänna samhällsplaneringen i stort, och det skulle, om utredningsarbetet lades upp på angivet sätt, bli nödvändigt att redan i en första arbetsetapp gå in på sådana frågor som hur den regionala självstyrelsen skall kunna förenas med de krav medborgarna ställer på statens närings-, arbetsmark- nads- och konjunkturpolitik, vilket utrymme som kan finnas för ökad regio- nal beskattning etc. Innan resultatet kunde redovisas måste en samordning ske med arbetet i angränsande utredningar, bl.a. länsförvaltningsutred- ningen. Det är ännu inte klart vilken organisation länsförvaltningsutred- ningen kommer att föreslå för den regionala statsförvaltningen eller i vilken utsträckning eller på vilket sätt landstingskommunal medverkan kommer att säkras inom denna organisation.

I direktiven för länsdemokratiutredningen framhålles, att utredningens bedömning av »frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammar- eller valsystem vad riksdagen be- träffar» bör föreligga »så tidigt som möjligt under hösten 1965, så att det inledda reformarbetet för statsskickets del icke försenas». Överläggningar i författningsfrågan pågår, såsom redan tidigare nämnts, sedan en tid mellan delegationer för de stora partiernas riksdagsgrupper. Dessa delegationer är beroende av att länsdemokratiutredningen inte blir fördröjd med sina ut— redningsresultat i fråga om det kommunala sambandet.

Utredningen har i detta läge inte haft något annat val än att ge prioritet åt författningsproblemen. I sina bedömanden av hur kammar- och valsyste- met bör utformas för att ge den kommunala självstyrelsen och demokratin

bästa möjliga utvecklingsbetingelser har utredningen måst utgå från den arbetsfördelning i stort som nu råder mellan stat och kommun.

Länsdemokratin har emellertid förts in i ett förlängt perspektiv. Efter att ha redogjort för de krav, som den kommunala självstyrelsen ställer på en ny författning, anför utredningen i föreliggande betänkande om författ— ningsfrågan och det kommunala sambandet vissa allmänna synpunkter på författningen med utgångspunkt i ett tänkt läge, där ansvaret för den regionala förvaltningen i betydligt större omfattning än för närvarande ligger hos demokratiskt valda församlingar.

Författningsutredningens enkammaralternativ förutsätter att kommunal- valen blir helt fristående från riksdagsvalen och inte får något inflytande på riksdagens sammansättning. Motiveringen för förslaget i denna del (se SOU 1963:17 s. 119) är följande: »Ett otillfredsställande inslag i vårt två- kammarsystem utgör vidare inblandningen av rikspolitiska spörsmål i kom- munalvalen. Härigenom hindras de kommunalpolitiska frågorna att i dessa val komma till sin rätt och medborgarna får ej möjlighet att utöva det infly- tande på den egna kommunens angelägenheter som kommunalvalen avser att ge».

Den av partiledarna på våren 1964 tillkallade arbetsgruppen för det kommunala sambandet hade tillfälle att konstatera, att detta uttalande berörde en omfattande och svårutredd problematik. Länsdemokratiutred- ningen har sett som en av sina angelägnaste uppgifter på det författnings— politiska området att pröva uttalandets hållfasthet genom att kartlägga och analysera — så omsorgsfullt som tiden medgivit — vilka konsekvenser det skulle få i olika hänseenden, om man bröt det valtekniska sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik.

Konsekvenser av en upplösning av det kommunala sambandet kan tänkas inträda i olika hänseenden. Dels kan det bli fråga om ändringar beträffande de kommunala valrörelsernas karaktär och beträffande valdeltagandet i de kommunala valen, dels kan det bli fråga om fortbeståndet av den personal- union mellan riksdagen och kommunalförvaltningen som upprätthålls av ett stort antal riksdagsmän med kommunala förtroendeuppdrag i hemorten. I båda fallen är det avgörande om förändringarna på sikt medför risk för att intresset hos väljarna för den kommunala demokratin avtar eller att livskraften hos den kommunala självstyrelsen eljest försvagas. Det är all- mänt erkänt att en kommunal självstyrelse med stark förankring hos med- borgarna är oumbärlig både som bas för folkstyrelsen och som instrument för en framstegspolitik.

En ändrad karaktär hos de kommunala valen kan i sin tur få andra åter- verkningar som måste uppmärksammas, bl.a. på partiväsendet och på den politiska aktiviteten i landet överhuvudtaget. I förlängningen på frågan om kommunalvalen i ett enkammarsystem av det slag som författningsutred-

ningens majoritet förordat ligger slutligen frågan om dessa vals eventuella parlamentariska konsekvenser.

De problem för den kommunala demokratin som skulle kunna uppstå vid en övergång till ett nytt riksdagsskick måste genomgående ses mot bak- grunden av kommunernas roll i det moderna samhället och samspelet mel- lan stat och kommun i planeringsfrågor och vid beslut och verkställighet av reformer. På de flesta avsnitt av den offentliga sektorn finns ett nät av kontakter mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen. Statliga och kommunala initiativ i samhällsbyggandet betingar varandra. I bety- dande utsträckning är framstegstakten i samhället beroende av kommuner- nas vilja och förmåga att förverkliga en politik vars riktlinjer bestäms av riksdagen och till vilken staten lämnar sitt stöd genom ekonomiska bidrag och på annat sätt. Inte sällan är kommunerna experimentverkstäder, där nya samhälleliga serviceanordningar konstrueras och prövas för att i ett senare skede ges spridning över hela riket genom riksdagsbeslut.

Sedd från en annan synpunkt är vår vidsträckta kommunala självstyrelse ett alternativ till en statlig byråkrati med en vittutgrenad, centralstyrd lokalförvaltning. Den kommunala förvaltningen är en integrerad del av hela den offentliga förvaltningen och den kommunala demokratin en in- tegrerad del av hela det demokratiska styrelseskicket.

Genom ett antal specialundersökningar av relationerna mellan stat och kommun har länsdemokratiutredningen försökt få ett underlag för att bedöma huruvida det är lämpligt att, såsom majoriteten inom författnings— utredningen synes önska, i de kommunala valrörelserna så långt möjligt avskärma de lokala frågorna från deras rikspolitiska sammanhang.

Enligt författningsutredningens majoritet är idag förhållandet det, att de kommunalpolitiska frågorna hindras att komma till sin rätt i kommunal- valen. Det är helt naturligt vanskligt att testa sanningshalten i ett sådant påstående, eftersom ett exakt svar skulle förutsätta att en jämförelse kunde göras mellan kommunalvalen inom det nuvarande tvåkammarsystemets ram och kommunalvalen inom ramen för författningsutredningens enkam- marsystem. Länsdemokratiutredningen har emellertid skaffat sig vissa håll- punkter för en bedömning bl.a. genom att undersöka dels i vilken utsträck- ning det på olika håll i landet i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna förekommit tvistefrågor där partierna delat upp sig efter partilinjer i vote- ringarna, dels hur sådana frågor behandlats i ett nästföljande kommunal- val. En viss belysning av problemen ger också vissa undersökningar som gjorts beträffande kommunalvalen i några jämförbara länder. En särskild pressundersökning har på länsdemokratiutredningens uppdrag utförts under ledning av statsvetenskapliga institutionen i Göteborg för att utröna skillna- der mellan riksdagsval och kommunalval med hänsyn till behandlingen av lokala frågor.

Bland undersökningar av intresse i detta sammanhang som länsdemo-

kratiutredningen föranstaltat om må även nämnas en undersökning av vissa fristående kommunaval och vissa kommunalval som ägt rum samtidigt med andrakammarval.

Bortsett från det lämpliga eller olämpliga i att de kommunala valrörel- serna i huvudsak begränsas till lokala frågor finns det också skäl att upp- märksamma vilka praktiska förutsättningar som kan finnas för en utveck- ling i denna riktning. Härvidlag bör särskilt beaktas televisionens och ra- dions alltmer framträdande roll i valrörelserna. Vad som skett i detta hän- seende belyses i viss mån av ett genom utredningens försorg insamlat ma- terial avseende 1962 års kommunalval.

Om de kommunala valrörelserna även vid fristående kommunalval kan väntas få ett betydande inslag av rikspolitik blir det förut antydda proble- met beträffande dessa vals parlamentariska konsekvenser genast brännande. Även vid behandlingen av detta problem har utredningen haft ledning av uppgifter som framlagts i en särskild, för utredningens räkning gjord expertundersökning.

För att få en utgångspunkt för ett resonemang om rekryteringen till riksdagen av kommunala förtroendemän har utredningen kompletterat vissa äldre, tryckta undersökningar rörande riksdagens sammansättning och riksdagsmännens kommunala förtroendeuppdrag. I detta sammanhang har anmält sig mer vittutseende frågor om rikspartiernas betydelse för sam- spelet mellan statliga och kommunala politiska initiativ. Dessa frågor har länsdemokratiutredningen varit hänvisad att pröva på grundval av den politiska erfarenhet som finns företrädd inom utredningen.

Länsdemokratiutredningens uppdrag, såvitt gäller det kommunala sam- bandet, är inte uttömt med att utredningen besvarat frågan om behovet av att ha ett valtekniskt samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. Utredningen har också ansett sig böra föra debatten vidare genom att pröva vissa författningsmodeller med ett kommunalt samband utifrån de synpunkter utredningen har att bevaka. Däremot har utred- ningen inte kunnat rekommendera något bestämt kammar- och valsystem beträffande riksdagen. Vid det slutliga valet mellan olika tänkbara alternativ måste hänsyn tas till en rad viktiga författningspolitiska faktorer som faller utanför länsdemokratiutredningens uppdrag och som utredningen enligt sina direktiv inte haft att beröra.

Utredningen har vidare behandlat förhållandet mellan de aktuella kam- mar- och valsystemfrågorna och planerna på en utvidgad länsdemokrati. Diskussionen har emellertid i denna del måst hållas inom snäva gränser. Det väsentliga för utredningen har varit att få en allmän uppfattning huru- vida och på vilket sätt en eventuell framtida kommunalisering av den regio- nala förvaltningen skulle inverka på behovet av ett kommunalt samband och på den lämpliga formen för ett sådant samband. Konstitutionsutskottets utlåtande 1964 nr 39 har erbjudit vissa hållpunkter för bedömningen. Såsom

framhållits i detta utlåtande torde det inte i vårt land finnas något gehör för att överföra uppgifter till landstingen i sådan omfattning eller under sådana villkor att det skulle innebära att landet utvecklades i riktning mot en förbundsstat med länen som delstater.

Slutligen har utredningen i korthet framlagt några synpunkter på spörs- målet om garantier i grundlagen för den kommunala självstyrelsen och demokratin. Det är här delvis fråga om annat än sådant som har med det kommunala sambandet att göra.

Det primärmaterial som i olika sammanhang berörts i det föregående återfinns i bilagorna till betänkandet.

En begreppsfråga: Vad menas med det kommunala sambandet?

För att undvika missförstånd vill utredningen redan i anslutning till redo- görelsen för arbetets uppläggning inskjuta ett par ord i en begreppsfråga. I den allmänna debatten har uttrycket kommunalt samband kommit att användas i skiftande betydelser. Ibland har man åsyftat det materiella sam- bandet mellan riksstyrelsen och den kommunala självstyrelsen, dvs. integra- tionen mellan statlig och kommunal förvaltning och växelspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. Ibland har man med det kommunala sam- bandet menat den form av valtekniskt samband som finns i gällande val- system beträffande riksdagen. Ibland har man återigen låtit uttrycket täcka inte bara den nuvarande formen för ett valsamband genom indirekta val till första kammaren utan även alla andra tänkbara sammankopplingar av riksdagsvalen och kommunalvalen, t.ex. även en koppling som består endast i att valen till en enkammarriksdag förrättas vid samma tillfälle som kom- munalvalen.

Länsdemokratiutredningen har, om inte annat otvetydigt framgår, använt begreppet kommunalt samband i den sistnämnda betydelsen av ett val- tekniskt samband av vilken konstruktion som helst mellan riksdagsval och kommunalval.

FÖRSTA KAPITLET

Tvåkammarsystemet och författningsutredningens * reformförslag

Nuvarande tvåkammarsystem Den svenska riksdagen består som bekant av två kamrar. Första kammaren har för närvarande 151 ledamöter, som väljs av kommunala församlingar för en tid av åtta år med successiv förnyelse med 1/8 varje år. Andra kammaren, som för närvarande har 233 ledamöter, väljs i direkta val för fyra år. Valet gäller hela kammaren. Båda kamrarna väljs efter proportionell valmetod.

Enligt regeringsformen äger kamrarna »i alla frågor lika behörighet och myndighet». Tvåkammarsystemet innehåller dock två viktiga modifika- tioner, som är ägnade att minska riskerna för motsättningar mellan kam- rarna. Dels är de ständiga utskotten gemensamma, vilket innebär att samma utskottsutlåtanden ligger till grund för debatt och beslut i båda kamrarna. Dels gäller särskilda beslutsregler för vissa frågor. Huvudregeln är att en fråga faller, om kamrarna fattar olika beslut och ståndpunkterna inte kan sammanjämkas. I flertalet budget- och skattefrågor skall emellertid vid skiljaktiga beslut i kamrarna gemensam omröstning äga rum. Vid sådana tillfällen fungerar riksdagen i praktiken som en enkammarriksdag.

Första kammarens ledamöter väljs av landstingen och stadsfullmäktige i landstingsfria städer. Detta innebär att landstings- och kommunalvalen in- direkt blir avgörande för första kammarens sammansättning. Dessa val äger rum vart fjärde år, 1966, 1970 etc. Varje sådant val påverkar emellertid en- dast ungefär hälften av första kammarens ledamotsantal till följd av den åttaåriga mandattiden. Hela andra kammaren nyväljs vart fjärde år, 1964, 1968 etc,

Genom detta system med fasta valperioder får folkopinionen tillfälle att vartannat år komma till uttryck och påverka riksdagens sammansättning _ i andra kammaren omedelbart och med full effekt, i första kammaren med fördröjd utlösning.

Vad som huvudsakligen skiljer första kammaren från andra kammaren är det mindre ledamotsantalet, det indirekta valsystemet, frånvaron av bostadsband samt den längre mandatperioden och den successiva förnyelsen.

För val till första kammaren är riket indelat i nitton valkretsar. Stock- holms stad och Göteborgs stad utgör var för sig en valkrets. Övriga städer,

som inte deltar i landsting, tillhör samma valkrets, som det landstings- område vari staden förut ingått. I övrigt har länsindelningen lagts till grund för valkretsindelningen. I vissa fall har två län sammanförts till en valkrets De nitton valkretsarna har sammanförts i åtta grupper och varje grupp om— fattar två eller tre valkretsar. I oktober månad varje år förrättas första- kammarval i en av grupperna och kammaren förnyas således successivt under en åttaårsperiod med ungefär 1/8 varje år.

Antalet ledamöter i första kammaren skall enligt huvudregeln vara 150 men kan i vissa fall komma att överstiga detta antal. Antalet mandat för varje förstakammarvalkrets skall stå i relation till folkmängden inom val- kretsen på så sätt att för varje valkrets väljs efter folkmängden en riksdags- man för varje fullt tal, motsvarande en etthundrafemtiondedel av rikets folkmängd (den s.k. riksvalkvoten). Om inte alla 150 mandaten härigenom blir fördelade, tillfaller de återstående mandaten i tur och ordning de val- kretsar, som har det största överskottet enligt riksvalkvoten. Om antalet mandat i någon förstakammarvalkrets efter denna fördelning inte uppgår till fem skall enligt en särskild regel antalet ändå ökas till fem. Tilläggs- mandat enligt denna regel tilldelas inte en valkrets på bekostnad av någon annan valkrets; istället sker en ökning av antalet mandat i kammaren. Därigenom kan, som nämnts, antalet ledamöter i första kammaren över- stiga 150, och för närvarande (1965) har första kammaren 151 ledamöter. Det antal riksdagsmän, som varje förstakammarvalkrets äger utse, bestäms vart tionde år av Kungl. Maj :t. Antalet riksdagsmän för en valkrets får dock inte minskas under löpande valperiod utan först sedan valperioden löpt ut.

Utgör ett landstingsområde eller en stad som inte deltar i landsting egen valkrets, förrättas ordinarie val till första kammaren av landstinget re- spektive stadsfullmäktige. Omfattar valkretsen både ett landstingsområde och en stad som inte deltar i landsting, förrättas valet av en valkorporation, bestående av landstingets ledamöter och de valmän, som stadsfullmäktige i staden inom sig utser. Eftersom antalet stadsfullmäktige bestäms efter andra normer än antalet landstingsmän kan inte hela stadsfullmä-ktigeför— samlingen utgöra elektorer. Dessa utses därför efter stadens folkmängd på samma grunder, som i allmänhet gäller för val av landstingsmän — detta för att inte städernas representanter skall bli överrepresenterade i elektors- församlingen. Länsstyrelsen bestämmer tid och ställe för valet i sådan val- krets.

Omfattar valkrets flera landstingsområden förrättas valet av en val- korporation, bestående av landstingens samtliga ledamöter. Om emellertid ett landstingsområde, som ingår i valkretsen, har flera landstingsmän än som normalt är föreskrivet, skall — för att inte något landstingsområde skall bli överrepresenterat — detta landsting inom sig utse valmän att ingå i val- korporationen. Valmännens antal bestäms då på motsvarande sätt som när stadsfullmäktige utser valmän. För valkrets, som omfattar flera landstings-

områden tillhörande olika län, bestämmer Kungl. Maj:t tid och ställe för valet.

Det indirekta valsättet till första kammaren och den successiva förnyelsen i förening med den åttaåriga mandattiden gör att kammaren till viss del avspeglar en folkopinion, som ligger tämligen långt tillbaka i tiden. Ett landstings- och stadsfullmäktigeval påverkar inte första kammaren förrän ca 16 månader senare. Landstingsvalet 1966 t. ex. kommer att ligga till grund för förstakammarvalet hösten 1967, vilket påverkar första kammaren först i januari 1968. Några landsting förrättar förstakammarval först under det fjärde året av sin mandatperiod. På hösten 1966 är det de år 1962 valda landstingen och stadsfullmäktigeförsamlingarna, som förrättar förstakam- marval. Härigenom kommer de förstakammarledamöter, som utses av lands- tingen under det sista året av landstingens mandatperiod, att i slutet av sin tjänstgöringstid i kammaren avspegla en något mer än tolv år gammal folk— opinion. Vart fjärde år representerar sålunda första kammaren till 1/8 en tolv år gammal opinion. Det bör emellertid framhållas att första kammaren vart fjärde år till 1/8 representerar en färskare opinion än hela andra kam- maren. Den s. k. eftersläpningen i första kammaren är i genomsnitt omkring sex år.

Till ledamöter i första kammaren kan endast väljas personer, som har kommunal rösträtt och uppnått 23 års ålder. Något krav på att ledamot av första kammaren skall vara bosatt i sin valkrets — s.k. bostadshand — finns inte.

Valen till första kammaren sker med slutna sedlar och efter upprop. Valsedel, som skall vara av vitt papper och utan kännetecken, skall uppta partibeteckning. Däremot får kartell- eller fraktionsbeteckning inte före- komma på sedeln.

Vid röstsammanräkningen, som verkställs omedelbart efter valet, ordnas de giltiga valsedlarna efter partibeteckning för att sedan räknas. Mandaten fördelas därefter mellan partierna med tillämpning av d'Hondts metod (den s. k. heltalsmetoden). Denna metod innebär att så länge ett parti inte till- delats något mandat utgör partiets rösttal det jämförelsetal, med vilket par- tiet deltar i konkurrensen om mandaten. Sedan ett parti erhållit ett mandat delas dess rösttal med två, sedan det erhållit två mandat med tre etc. Kvoten utgör då jämförelsetalet. Mandaten tilldelas ett efter annat det parti som för varje gång uppvisar det största jämförelsetalet.

Genom särskilda sammanräkningar bestäms vidare vilka kandidater som skall tillträda de mandat partierna erhållit. Den fördelningsmetod som härvid kommer till användning innebär i huvudsak att partiets mandat besätts ett i taget genom att man för varje gång uppdelar partiets valsedlar i grupper efter de då oplacerade, första kandidatnamnen på valsedlarna. Plats tilldelas vid varje sammanräkning den namngrupp som enligt sär-

skilda beräkningsgrunder, baserade på d'Hondts metod, uppvisar det största jämförelsetalet.

Andra kammarens ledamöter väljs genom direkta val för en tid av fyra år, räknat från den 1 januari året efter valet. Ordinarie andrakammarval för- rättas tredje söndagen i september vart fjärde år. Detta innebär, om man ser till systemet i stort, att vi i Sverige har riksomfattande allmänna val vartan- nat år, omväxlande andrakammarval och kommunala val.

För andrakammarval är riket indelat i tjugoåtta valkretsar. Flertalet län, liksom Stockholms stad, bildar egen valkrets. Tre län är delade i två val- kretsar, nämligen Göteborgs och Bohus län, där Göteborgs stad utgör en valkrets och länets landstingsområde en, vidare Malmöhus län, där städerna Malmö, Hälsingborg, Landskrona och Lund bildar en valkrets (den s.k. fyrstadskretsen) medan övriga delar av länet utgör en valkrets samt slut— ligen Älvsborgs län, som är delat i Älvsborgs läns norra och södra valkretsar.

Antalet ledamöter i andra kammaren är enligt huvudregeln 230 men kan liksom antalet ledamöter i första kammaren något överstiga det föreskrivna antalet genom tillämpning av en särskild regel som tillförsäkrar varje val- krets ett visst minimiantal mandat.

Det antal riksdagsmän som varje valkrets äger utse bestäms av Kungl. Maj:t vart fjärde år efter folkmängden, närmare bestämt efter befolknings- talen vid början av året näst före varje andrakammarperiod, dvs. det år ordinarie val till kammaren hålls. För varje fullt tal motsvarande en tvåhundratrettiondedel av rikets folkmängd (riksvalkvoten) utses en leda— mot av andra kammaren. Om inte samtliga 230 platser kan fördelas efter riksvalkvoten, tilldelas återstående platser de valkretsar som har de största överskotten. Liksom för första kammaren tillämpas en regel med syfte att förhindra att valkretsarna erhåller så få mandat att den proportionella val- metoden inte fungerar tillfredsställande. Denna regel innebär för andra kammaren att en valkrets, som är berättigad till mer än tre men mindre än fem mandat, alltid erhåller fem mandat och en valkrets, som inte är berät— tigad till tre mandat, alltid erhåller tre mandat. Tillämpningen av regeln leder till att ledamotsantalet i andra kammaren för närvarande uppgår till 233.

Rösträtt vid val till andra kammaren tillkommer varje svensk med- borgare som senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder.1 Rösträtt får emellertid inte utövas av den som står under förmynderskap. För att få rösta måste en person vara upptagen i röstlängden såsom röst- berättigad.

Till ledamöter av andra kammaren kan endast väljas personer som uppnått 23 års ålder och som äger rösträtt inom valkretsen. Valbarheten

1 1964 års riksdag har såsom vilande antagit ett förslag om sänkning av rösträttsåldern. Rösträtt inträder enligt förslaget kalenderåret efter det då vederbörande fyllt 20 år.

till andra kammaren är sålunda beroende av s.k. bostadshand. Detta bostads- hand gäller blott vid valtillfället. Den som behörigen valts till andrakammar- ledamot behåller riksdagsmannauppdraget, även om han senare avflyttar till annan valkrets eller ort. Han kan dock inte omväljas i samma valkrets vid nästa valtillfälle.

Val till andra kammaren förrättas liksom val till första kammaren med slutna sedlar, vilka skall vara av Vitt papper och utan kännetecken. Val- sedel måste vara försedd med partibeteckning. Enligt vallagen kan även kartell- och fraktionsbeteckning utsättas på valsedel vid andrakammarval. Dessa bestämmelser har emellertid 1952 satts ur kraft genom en provisorisk lagstiftning samtidigt med att en ny valmetod införts för mandatens fördel- ning mellan partierna. För närvarande är endast partibeteckning tillåten på valsedel.

Gällande system för andrakammarval bygger på principen att väljaren skall ha rätt att rösta på vem han vill. Några regler om officiell kandidatur finns inte. För att förhindra att ett parti utnyttjar röster, som avges för annat parti genom att använda detta partis namn, finns emellertid vissa bestämmel- ser om rätt att inregistrera partibeteckning. Parti, som har minst 1 000 röst- berättigade medlemmar, kan hos inrikesdepartementet inregistrera sin parti— beteckning och anmäla ett ombud för partiet. Inför ett andrakammarval har sådant parti rätt att genom sitt ombud för varje valkrets hos länsstyrelsen anmäla 5—15 valbara personer som kandidater. För att namnen på en Val- sedel med inregistrerad partibeteckning skall anses giltiga måste valsedeln som första namn uppta en av de kandidater som partiet anmält för valkretsen ifråga. Om så inte är fallet får valsedeln dock tillgodoräknas det ifrågavaran- de partiet. Det bör också framhållas att inregistrering av partibeteckning är en rättighet men inte någon skyldighet. Ett "oregistrerat parti har samma rätt som ett registrerat att uppträda vid valet. '

I princip har en väljare möjlighet att själv upprätta sin valsedel efter eget gottfinnande. Bestämmelserna om inregistrering av partibeteckningar binder väljaren såtillvida att, om han vill stödja ett parti som inregistrerat parti- beteckning och anmält kandidater på föreskrivet sätt, han som första namn på sin sedel måste sätta ett av partiet anmält kandidatnamn. I" praktiken är det emellerid ytterst sällan som väljarna själva förfärdigar sina valsedlar. Kandidatnomineringarna är en uppgift för partierna, som inte i något hän- seende reglerats av lagstiftaren.1 De politiska partierna upprättar valsedlar som de låter trycka och sedan tillhandahåller väljarna. Det är dessa val— sedlar, som väljarna så gott som uteslutande använder vid röstningen.. Men det nuvarande systemet möjliggör för fraktioner och minoritetsrikt- ningar inom ett parti att gå fram med egna s.k. spränglistor. Spränglistans röster tillförs partiet och har sålunda betydelse enbart för personvalet.

1 Om kandidatnomineringen, se SOU 1958: 6.

Röstsammanräkningen vid andrakammarval sker på motsvarande sätt som vid förstakammarval. Fördelningen av mandaten mellan partierna sker sedan 1952 med tillämpning av den s.k. jämkade uddatalsmetoden. Metoden innebär att, så länge ett parti inte fått sig någon plats tilldelad, jämförelse- talet utgör partiets rösttal delat med 1.4. För varje mandat som ett parti erhåller delas sedan dess verkliga rösttal med ett uddatal (3, 5, 7 osv.). Har partiet erhållit ett mandat delas rösttalet således med 3 och har det erhållit två mandat med 5 etc. Mandaten fördelas successivt mellan partierna, varvid varje plats tilldelas det parti som vid platstillsättningen uppvisar det största jämförelsetalet.

Mandatfördelningen inom partierna i andrakammarvalkretsarna sker i stort sett efter samma principer som vid förstakammarval. Partiets god- kända valsedlar ordnas i grupper efter det oplacerade första namnet på sedlarna. Plats tilldelas vid varje sammanräkning den namngrupp som upp- visar det största jämförelsetalet.

Båda kamrarna kan under löpande valperiod upplösas och nya val hållas efter beslut av Kungl. Maj:t. Riksdagsupplösning har tillgripits endast i ett fåtal fall. Andra kammaren har upplösts 1887, 1914 och 1958 av politiska skäl samt 1921 för att de nya rösträttsbestämmelserna skulle slå igenom. Första kammaren har upplösts 1911, 1919 och 1921 i samband med röst- rättsreformer.

För första kammaren avser nyvalet tiden intill utgången av den ordinarie löpande åttaårsperioden och för andra kammaren återstoden av löpande fyraårsperiod. Förstakammarupplösning går enklast så till att Kungl. Maj:t ålägger valkorporationerna att företa nya val, men det är inte säkert att kam- maren efter en sådan upplösning kommer att återspegla en aktuell opinion. Vill man få en dagsaktuell opinion att omedelbart slå igenom i första kam- maren måste också valkorporationerna upplösas och nya val ske till lands- tingen och de utanför landstingen stående städerna. En sådan upplösning kan endast komma till stånd genom särskild lag, beslutad i vanlig ordning av regering och riksdag. Detta förfarande har endast tillämpats en gång, näm- ligen 1919 i samband med ikraftträdandet av nya rösträttsbestämmelser.

Riksdagen sammanträder normalt varje år från den 10 januari till den 31 maj (vårsessionen) och från den 15 oktober till årets slut (höstsessio- nen). Riksdagen kan även inkallas till extra session. Har riksdagen blivit upplöst genom nyvalsförordnande skall den sammanträda senast tre må- nader efter upplösningen. Ny upplösning får sedan inte ske förrän fyra månader förflutit från det riksdagen sammanträtt efter den första upplös- ningen.

Om någon av riksdagens ledamöter avgår eller avlider skall —— vare sig session pågår eller inte — ny röstsammanräkning genast verkställas för att utse efterträdare. Skulle de ifrågavarande valsedlarna inte uppta namn på

någon, som kan inträda såsom ledamot av kammaren på den lediga platsen, skall nytt val —— s.k. fyllnadsval — förrättas i valkretsen ifråga för att besätta platsen.

Författningsutredningens förslag till nytt kammarsystem och valsystem Författningsutredningen har inte kunnat ena sig i frågan om riksdagen skall bestå av en eller två kamrar. Utredningen har därför framlagt två alternativa förslag till kammarsystem, ett enkammaralternativ (understött av herrar Dahlén, Hallén, Sandler, Sehlstedt, VVesterståhl och Wrigstad) och ett tvåkammaralternativ (understött av herrar Ahlkvist och Wahlund) . Båda förslagen utgår från att valsystemet skall vara proportionellt.

Enligt enkammaralternativet skall riksdagen bestå av 290 ledamöter, som utses i direkta val vart fjärde år. Kommunalvalen skall, liksom nu är fallet, äga rum mellan riksdagsvalen, dock med den skillnaden att de inte får någon effekt på riksdagens sammansättning.

Av riksdagsledamöterna skall 230 väljas i de nuvarande tjugoåtta andra- kammarvalkretsarna genom valkretsval. Återstående 60 ledamöter skall väljas i regioner genom särskilt regionval. För regionval sammanförs de nyssnämnda valkretsarna i sex regioner och inom varje region skall tio ledamöter väljas.

Riksdagsval till enkammarriksdagen kommer enligt förslaget alltså att omfatta två slags val, nämligen valkretsval och regionval. Motiven för denna uppdelning är främst dels att underlätta en majoritetsbildning, dels att få en differentierad rekrytering till riksdagen. Genom valkretsvalen skall den lokala representationen i riksdagen tryggas, medan regionvalen är avsedda att bättre än de nuvarande förstakammarvalen tillgodose önskemålet om val av »rikskandidater». Enligt förslaget skall valkretsval och regionval förrättas samtidigt.

Ordinarie riksdagsval — i förslaget benämnt lagtima val — skall liksom " ordinarie andrakammarval i nu gällande system förrättas vart fjärde år i september månad och alternera med de allmänna kommunalvalen så att riksdagsval och kommunalval avlöser varandra vartannat år. Den modifika- tionen har dock föreslagits att om urtima val (nyval) hålls inom ett år före den månad, då lagtima val skulle ha förrättats, det ifrågavarande lagtima valet skall inställas. Detta innebär att den valperiod, som föregår det urtima valet, i ett sådant läge förkortas och att den följande valperioden kommer att omfatta en tid av högst fem år. Den föreslagna modifikationen av den fasta valperioden syftar till att underlätta anordnandet av urtima val under det sista året före valperiodens slut.1

Till skillnad mot gällande ordning, där valperiod efter ordinarie riksdags—

1 En av utredningens ledamöter, herr Wrigstad, har för sin del uttalat sig för ett system med helt rörliga valperioder, där mandatperioden för enkammarriksdagen fixeras till högst fem år inom vilken tidrymd valtillfället fritt kan bestämmas.

val omfattar hela kalenderår, skall enligt förslaget valperiod efter lagtima val börja redan den 15 oktober närmast efter valet. Efter urtima val skall valperioden börja den tjugoandra dagen efter valet. Valperiod efter lagtima eller urtima val skall utlöpa dagen före närmast följande valperiods början. Syftet med förslaget är att de nyvalda riksdagsledamöterna skall kunna träda i funktion tidigare än nu.

Såsom redan nämnts skall de 60 regionmandaten fördelas på sex regioner, varvid varje region tilldelats tio regionmandat. Fördelningen av de 230 valkretsmandaten på de tjugoåtta valkretsarna skall ske efter folkmängden. Någon särskild regel, som tillförsäkrar varje valkrets ett visst minimiantal valkretsmandat, upptar inte förslaget. Antalet valkretsmandat är liksom antalet regionmandat fixerat och kan således inte överskridas. Valkrets- mandatens fördelning på de olika valkretsarna skall enligt förslaget be- stämmas före varje lagtima val.

Rösträtt vid riksdagsval skall tillkomma varje svensk medborgare, som fyllt tjugo år och inte är omyndigförklarad.1

Till ledamot av riksdagen skall kunna väljas endast den som är svensk medborgare och har fyllt tjugotre år samt ej är omyndigförklarad. Något bostadshand har inte föreskrivits vare sig vid regionvalen eller valkretsvalen. Behörighetsvillkoren för att vara riksdagsledamot skall enligt förslaget överensstämma med valbarhetsvillkoren.

Utredningens förslag bygger på principen om officiell kandidatur, dvs. endast på visst sätt i förväg anmälda kandidaterkan komma i fråga vid riksdagsvalet. Enligt förslaget skall endast politiskt parti, som erhållit officiell registrering, ha rätt att nominera kandidater vid valkretsval och regionval. För ett partis registrering uppställs vissa villkor. Ett parti som är representerat i riksdagen samt annan sammanslutning med politiskt syfte, som har minst 15000 vid riksdagsval röstberättigade medlemmar, skall kunna erhålla registrering i samtliga valkretsar. Sammanslutning med minst 1 500 medlemmar i viss valkrets skall få registreras som parti i denna val- krets. Parti som är registrerat i valkrets skall ha rätt att delta, förutom i valkretsvalet, även i regionvalet inom den region vari valkretsen ingår.

Valtekniken skall enligt förslaget vara olika vid valkretsval och regionval. Valkretsvalen avses få ett betydligt starkare inslag av personval än hittills, medan regionvalen skall vara rena listval. Vid valkrets- och regionvalen skall därför skilda valsedlar användas. Förslaget bygger på s.k. officiella valförberedelser, dvs. endast av myndighet uppgjorda valsedlar skall i princip få användas. ' .

Vid valkretsvalen skall för att tillgodose personvalssynpunkten en ny metod komma till användning. Valkretsvalsedeln skall vara gemensam för alla de partier, som deltar i valet i valkretsen i fråga. Sedeln skall vara upp-

1 Några av utredningens ledamöter, herrar Dahlén, Wahlund och Wrigstad, har förordat att rösträttsåldern bestäms till fyllda nitton år.

delad i spalter, en för varje parti, och i varje spalt skall partiets namn finnas uppfört och därunder namnen på de kandidater partiet anmält. Kandidat- namnen skall inledas med namnet på den kandidat som partiet i första hand rekommenderar (huvudkandidat). Efter huvudnamnet skall partiets övriga kandidater vara uppförda i bokstavsordning. Vid varje namn på valsedeln skall finnas utrymme för väljaren att placera ett kryss. För valkretsvalen gäller att varje valkrets skall vara indelad i lika många s.k. ortskretsar som det antal valkretsmandat valkretsen tilldelats. I de olika ortskretsarna förut— sätts ett'parti kunna förorda olika huvudkandidater. Inom varje valkrets kommer härigenom valsedeln att till sin beskaffenhet variera i de olika orts- kretsarna men enbart beträffande namnen på partiernas huvudkandidater. I viss utsträckning skall också möjlighet finnas för ett parti att lansera samma huvudkandidat i flera ortskretsar. Vid röstning på postanstalt eller vid röstning utomlands skall särskild valsedel användas.

Vid röstningen i valkretsvalen skall väljaren genom ett kryss på val- sedeln markera på vilken kandidat han röstar. Därmed har han samtidigt angivit på vilket parti han röstar. Väljaren får i princip sätta sitt kryss endast vid ett namn, vid huvudkandidatens eller vid vilket som helst av de i bokstavsordning upptagna namnen. Genom den föreslagna valtekniken avses väljaren få möjlighet att påverka inte bara mandatfördelningen mellan partierna utan också personvalet inom partierna.

Regionvalen skall, som nämnts, vara rena listval. Regionvalsedel skall liksom valkretsvalsedel vara gemensam för de i valet deltagande partierna och vara uppdelad i spalter, en för varje parti. På regionvalsedeln skall partikandidaterna vara uppförda i den ordning som partiet önskar få dem invalda, och kandidaterna inväljs också i denna ordning. Väljaren skall vid regionvalet endast kunna röst på parti, och han kan sålunda inte genom sin löstning direkt påverka personvalet.

Enligt förslaget skall olika valmetoder komma till användning vid val— kretsvalen och regionvalen när det gäller mandatens fördelning mellan partierna. Vid valkretsvalen skall mandaten fördelas mellan partierna med tillämpning av den s.k. jämkade uddatalsmetoden eller samma metod som sedan 1952 tillämpats vid andrakammarvalen. Vid regionvalen skall däremot d'Hondts metod (den s.k. heltalsmetoden) användas, som nu tillämpas vid förstakammarvalen. Den för regionval föreslagna valmetoden —— heltals- metoden —— har emellertid kombinerats med vissa spärregler. För att ett parti skall komma i fråga för regionmandat fordras enligt förslaget dels att partiet vid valkretsval erhållit mandat i någon av valkretsarna inom regio- nen, dels att partiet erhållit minst fem procent av antalet i riket vid region- val avgivna röster. Varken vid valkretsvalen eller regionvalen skall möjlighet finnas till kartellsamverkan mellan olika partier.

Vid röstsammanräkningen ordnas valkretsvalsedlarna respektive region-

valsedlarna efter parti och rösttalet för varje parti uträknas. Valkretsman- daten och regionmandaten fördelas sedan mellan partierna enligt den jämkade uddatalsmetoden respektive heltalsmetoden. För valkretsvalen uträknas också antalet röster som avgivits på varje enskild kandidat, och kandidaterna kommer i fråga för inval efter sitt personliga rösttal. Har ett parti tilldelats ett valkretsmandat i valkretsen blir alltså den av partiets kandidater vald som har det högsta antalet personröster. Har partiet fått två valkretsmandat blir också den med det näst högsta rösttalet vald osv. Vid regionval däremot kommer, som redan framhållits, ett partis kandidater i fråga för regionmandat i den ordning de står upptagna på regionvalsedeln.

En annan nyhet i förslaget är att riksdagsledamöterna — såväl de val- kretsvalda som de regionvalda — skall få ersättare, som inträder vid förfall för riksdagsledamöterna. Ersättarna skall utses vid riksdagsvalet på så sätt att kandidat som inte erhållit mandat blir ersättare för de på samma lista valda kandidaterna för samma parti. För den som valts i valkrets inträder ersättarna i ordning efter högsta personliga rösttal och för den som valts i region i den ordning regionvalsedeln utvisar. För ersättare skall gälla samma valbarhets- och behörighetsvillkor som för riksdagsledamot.

Urtima val till enkammarriksdagen skall enligt förslaget kunna beslutas av Konungen efter hemställan av statsministern.1 Möjlighet att besluta om urtima val skall finnas oberoende av om riksdagssession —— i förslaget be- nämnt riksmöte —— pågår eller inte. Ett beslut om urtima val skall inte auto- matiskt medföra att pågående riksmöte upphör. Regeringen skall emellertid ha rätt att efter sådant beslut avbryta riksmöte under återstående tid av valperioden. Har regeringen avbrutit riksmötet med anledning av beslut om urtima val, skall den vara oförhindrad att under den återstående delen av valperioden inkalla den »upplösta» riksdagen till sammanträde. Liksom för närvarande skall enligt förslaget en spärranordning finnas mot upprepat beslut om urtima val. Spärranordningen är i förslaget utformad så att efter urtima val nytt sådant val inte får beslutas förrän minst sex månader förflutit.

Lagtima riksmöte skall årligen inledas den 15 oktober och avslutas senast den 15 maj följande år, såvida inte riksdagen beslutar annorlunda. Efter ur- tima val skall lagtima riksmöte inledas den tjugoandra dagen efter valet och pågå så länge riksdagen finner det erforderligt. Under tid då lagtima riks- möte inte pågår skall regeringen eller riksdagens talman kunna inkalla riks- dagen till extra session (urtima riksmöte).

Vid utarbetandet av det föreslagna enkammarsystemet har man eftersträ- vat att skapa vissa garantier mot förhastade beslut. Det har därför föresla- gits att vissa ärenden på beredningsstadiet i riksdagen skall undergå dubbel

1 Två av utredningens ledamöter, herrar Sehlstedt och Wrigstad, har uttalat sig för att regeringen skall ha oinskränkt rätt att besluta om urtima val och att statschefen sålunda inte skall kunna avvisa beslut härom.

utskottsbehandling. I sådant syfte föreslås att en särskild lagnämnd och en särskild finansnämnd inrättas inom riksdagen. Till lagnämnden skall hän- skjutas sådana lagärenden, som minst en tredjedel av riksdagens ledamöter önskar ytterligare utskottsbehandlad. Till finansnämnden skall remitteras samtliga budgetårenden sedan de undergått sedvanlig utskottsbehandling. Finansnämnden skall granska ärendena främst från statsfinansiell och sam- hällsekonomisk synpunkt. Dessa regler anses utgöra en viss ersättning för den dubbla behandling, som ett tvåkammarsystem innebär.

Det förslag till tvåkammaralternativ, som en minoritet inom författningsut- redningen (herrar Ahlkvist och Wahlund) framlagt, innebär att de nu- varande kamrarna bibehålls men att kammarsystemet och valsystemet re- formeras på väsentliga punkter.

Enligt förslaget skall antalet ledamöter i första kammaren vara 150 och i andra kammaren 230. Ledamotsantalet skall för vardera kammaren vara fixerat och sålunda i motsats till vad nu är fallet inte kunna överskridas. Liksom enligt enkammaralternativet skall för varje riksdagsledamot finnas ersättare.

Ledamöterna i första kammaren skall som hittills väljas för en tid av åtta år genom indirekta val av landstingen och stadsfullmäktige i städer som inte deltar i landsting. Förstakammarval skall förrättas av halva antalet elektors- församlingar vart fjärde år omedelbart efter de allmänna kommunalvalen. Elektorsförsamlingarna skall därvid bestå av de vid kommunalvalet ut- sedda landstingsmännen respektive stadsfullmäktige trots att deras mandat- tid börjar först den 1 januari efter kommunalvalet. Valperioden för de ny- valda förstakammarledamöterna skall börja den 15 oktober samma är första- kammarval hållits. Med förslaget kommer den s.k. eftersläpningen i första kammaren att bli mindre än för närvarande. Omedelbart efter ett första— kammarval kommer sålunda ena hälften av första kammaren att avspegla en alldeles aktuell folkopinion och andra hälften av kammaren en fyra år gam- mal opinion samt alldeles före ett förstakammarval en fyra respektive åtta år gammal opinion. Den genomsnittliga eftersläpningen för hela kammaren blir fyra år.

Enligt författningsutredningens tvåkammaralternativ förutsätts valkret- sarna för första kammaren bli desamma som enkammaralternativets sex regioner.1 I tre av valkretsarna skall förstakammarval förrättas vart fjärde år. Liksom hittills skall mandaten i förstakammarvalkretsarna fördelas mel- lan partierna proportionellt enligt heltalsmetoden.

Andra kammarens ledamöter skall enligt förslaget alltjämt väljas på fyra år genom direkta val. Ordinarie (lagtima) andrakammarval skall hållas i

1 Herr Ahlkvist har för sin del inte funnit det motiverat att frångå den nuvarande valkretsindelningen vid val till första kammaren.

september vart fjärde år. Valperioden för de nyvalda andrakammarleda- möterna skall börja den 15 oktober närmast efter valet och, i motsats till valperioden enligt enkammaralternativet, vara fast. Urtima andrakammar- val, som förrättas inom ett år före ordinarie andrakammarval, skall således inte föranleda att det ordinarie valet inställs. Någon ändring av gällande val- kretsindelning för andrakammarval har inte föreslagits. Rösträttsreglerna vid andrakammarval överensstämmer med enkammaralternativets regler om rösträtt vid val till enkammarriksdagen. Valtekniken vid andrakammalval förutsätts bli densamma som vid valkretsvalen enligt enkammaralternativet. Andrakammarvalen förutsätts sålunda bl. a. bygga på principen om officiell kandidatur och få ett starkare inslag av personval än för närvarande.1 Man— daten i andrakammarvalkretsarna föreslås liksom nu fördelade mellan par— tierna enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4.

För såväl första som andra kammaren skall enligt förslaget samma val- barhets- och behörighetsvillkor gälla för riksdagsledamot och ersättare som enligt enkammaralternativet. Urtima val till första kammaren skall enligt förslaget inte längre kunna förekomma. Till andra kammaren skall däremot urtima val kunna komma i fråga efter samma regler som enligt enkammar- alternativet.2

En nyhet i fråga om kamrarnas arbetsformer är i förslaget att ärendena inte skall behandlas samtidigt i båda kamrarna, vilket för närvarande i princip är fallet. En veckas tidsskillnad mellan kamrarnas behandling av samma ärende har ansetts vara lämplig. För detta ändamål förordas att ärendena, för första avgörande i riksdagen, skall fördelas så att ungefär hälften tilldelas första kammaren och återstoden andra kammaren. Förslaget är i denna del delvis betingat av praktiska skäl men syftar också till att skapa en garanti mot förhastade beslut.

Liksom enligt gällande kammarsystem skall för riksdagsbeslut krävas ett godkännande av båda kamrarna. Om kamrarna stannar i olika beslut i ärende angående budgetregleringen eller angående riksbanken eller riks- gäldskontoret eller i lagärende angående skatt eller statlig utgift, skall enligt förslaget riksdagens beslut fattas genom gemensam omröstning. Beträffande övriga frågor är regeln att frågan förfallit om kamrarna stannar i olika he- slut.

1 Herr Wahlund har föreslagit en annan tuformning av personvalsystemet än utred— ningsmajoriteten. Enligt herr W'ahlunds mening skall varje parti i en valkrets uppträda med en egen valsedel, upptagande kandidaterna i den ordningsföljd i vilken partiet önskar dem valda. Väljare, som vill ge ett visst parti sin röst. skall på partiets valsedel medelst olika siffror utmärka vem av partiets kandidater som han i första, andra cch tredje hand önskar vald. Personmarkeringen föreslås dock inte obligatorisk; valsedeln skulle alltså godkännas för partiet även utan sådan personmarkering. Enligt herr Wahlurds förslag skall även möjlighet finnas att utan partianknytning föra fram kandidater. 2 Herr Wahlund har för sin del förordat att befogenheten att utlysa urtima val helt avskaffas.

Remissyttranden över författningsutredningens förslag Remissyttrandena över författningsutredningens förslag har sammanställts inom justitiedepartementet och publicerats i serien Statens Offentliga Ut- redningar. Det finns därför ingen anledning att här utförligt återge dem. Remissyttrandena har samlats i följande fem delar.

Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap. i förslaget till regeringsform, (SOU 1965:2) Del 2: Kap. 3, 4 och 5 i förslaget till regeringsform (SOU 1965: 3) Del 3: Kap. 6 i förslaget till regeringsform (SOU 1964: 38) Del 4: Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till ny regeringsform samt övergångs- bestämmelserna (SOU 1965:34) Del 5: Förslaget till riksdagsordning (SOU 1965: 37)

Dessutom redovisas i »Rapport och arbetsmaterial från arbetsgruppen för det kommunala sambandet juni 1964» (SOU 1964:39) en samman- ställning av remissyttrandena rörande sambandet mellan riks- och kommu— nalpolitik samt kommunernas ställning i den nya författningen. De remiss- yttranden, som i förevarande sammanhang är av intresse för länsdemo- kratiutredningen, återfinns dels i SOU 1964: 38 (remissyttranden över för- fattningsutredningens förslag till kammar— och valsystem), dels 1 SOU 1964: 39 (remissyttranden över författningsutredningens förslag till kam- mar— och valsystem, sammanställda utifrån inställningen till frågan om det kommunala sambandet).

Utan att utförligt återge remissyttrandena har länsdemokratiutredningen ändå ansett det önskvärt att presentera en kortfattad redogörelse för argu- mentationen angående kammar— och valsystemet och i frågan om det kom- munala sambandet. Avsikten med framställningen har varit att systemati- sera åsikter och argument, inte att ge en fullständig bild av remissopinionen.

Författningsutredningens förslag till valsystem har på de flesta punkter utsatts för hård kritik. Beträffande kammarsystemet har också yppats de- lade meningar. Flera av de remissorgan, som i princip anslutit sig till en- kammarsystem och proportionellt valsätt, har ansett författningsutred- ningens förslag på enskilda punkter behäftat med allvarliga brister.

Kammarsystemet

I den inom författningsutredningen omstridda frågan om riksdagen bör bestå av en eller två kamrar uttalar sig flertalet remissinstanser för en- kammarsystem. Flera remissinstanser har emellertid inte tagit bestämd ställning.

De synpunkter, som anförs till förmån för ett enkammarsystem, bygger i stor utsträckning på en kritik av det nuvarande tvåkammarsystemet. Prak- tiskt administrativa skäl anses tala för ett enkammarsystem, som sålunda skulle innebära en förenkling och rationalisering av riksdagsarbetet. Första

kammaren har spelat ut sin roll som balanserande faktor. Dess gamla upp— gift att främja kontinuitet och stabilitet i det politiska livet har försvagats; den betraktas dessutom som överflödig med hänsyn till den stabilitet, som kännetecknar väljarkåren. Man pekar också på att kontinuiteten numera tillgodoses på annat sätt, bl. a. genom de stora intresseorganisationerna.

Den s.k. eftersläpningen i första kammaren har i vissa lägen ansetts kunna utgöra ett hinder för en fungerande parlamentarism. Det kan så- lunda inträffa att det blir olika majoritetsförhållanden i de båda kam- rarna, vilket kan skapa parlamentarisk osäkerhet och försvåra en hand- lingskraftig regeringspolitik. I överensstämmelse med författningsutred- ningens majoritetsförslag anses den direkta parlamentarismen kräva att hela den beslutande församlingen blir ett omedelbart uttryck för folkviljan på valdagen; väljaren skall vara suverän på valdagen. Viktigare än att ha en särskild kammare med uppgift att svara för kontinuiteten är att riksdagen är förankrad i en aktuell och levande opinion. Det anförs också som en fördel att om en enkammarriksdag enligt författningsutredningens majo- ritetsförslag tillskapas skulle inslaget av rikspolitik vid kommunalvalen komma att minska. Dessutom skulle landstingsfrågorna få större möjligheter att framföras i debatten, om landstingsvalen inte hade någon rikspolitisk karaktär.

De remissinstanser, som i princip förordar ett tvåkammarsystem anser genomgående det nuvarande tvåkammarsystemet olämpligt och behäftat med vissa brister. Det är exempelvis inte någon, som uttryckligen säger sig vilja behålla den långa opinionseftersläpning, som nu kännetecknar första kam— maren. De som förordar ett tvåkammarsystem har sålunda, liksom minori- teten inom författningsutredningen, ett reformerat tvåkammarsystem i tan- karna.

Som motiv för tvåkammarsystem åberopas behovet av kontinuitet och stabilitet. Det anses ingalunda säkert att den opinion, som manifesteras under intryck av färska händelser, har någon varaktighet. Det är därför tvivelaktigt om denna opinions företrädare skall släppas fram till makten innan man vet att dess framgång inte enbart berodde på en tillfällig stäm- ning just vid valtillfället.

Det indirekta valsättet till första kammaren anses göra det möjligt att till- föra riksdagen och riksdagsarbetet personer, som visserligen kanske inte har samma omedelbara attraktivitet på väljarna men som representerar kunskaper, intressen och riktningar i samhället, som det kan vara av värde att få företrädda i riksdagen, såsom ledare för större företag och andra värdefulla krafter, som inte har tillfälle eller önskar delta i en valstrid.

Tvåkammarsystemet anses erfarenhetsmässigt ha givit en god politisk stabilitet. Dessutom torde riksdagsärendena få en mera allsidig och om- fattande behandling om de prövas i två skilda instanser. Ett enkammar-

system med betydligt fler ledamöter än i den nuvarande andra kammaren kan, fruktar man, komma att bli tungrott framför allt genom att göra riks- dagens redan nu långa plena ännu längre.

Flera remissorgan anser sig inte kunna ta ställning till frågan om riks- dagen bör bestå av en eller två kamrar. Några har dessutom menat att frågan behöver ytterligare utredas. Speciellt framhålls att man därvid borde beakta frågorna om relationerna mellan staten och kommunerna och kon- sekvenserna med hänsyn till kommunalvalen. Författningsutredningen har, heter det, inte tillräckligt undersökt hur rekryteringen till riksdagen skulle utfalla, om man införde ett enkammarsystem med ett väsentligt mindre an- tal riksdagsmän än i den nuvarande riksdagen. Det framhålls att det finns fördelar och nackdelar med både enkammar- och tvåkammarsystem. Så- lunda kan en riksparlamentarism försvåras genom den långa opinionsefter- släpningen i den nuvarande första kammaren. Å andra sidan betraktas det som en fördel att landstings- och kommunalvalen har en rikspolitisk prä- gel, vilket anses öka intresset för dessa val och manifesterar det samband som råder mellan riks- och kommunalpolitik. Även i ett reformerat system bör landstingen och de utanför landstingen stående städerna välja en del av riksdagen. Man tar däremot inte ställning till kammarsystemet utan nöjer sig med att framhålla att detta krav kan tillgodoses såväl i ett enkammar- system som i ett tvåkammarsystem.

Dessutom har under remissbehandlingen framkastats att man borde pröva tanken på en första kammare med begränsade befogenheter.

V a l s y s t e m e t

Det alldeles övervägande antalet remissinstanser, som yttrat sig i frågan, har anslutit sig till det proportionella valsystemets princip; några har ut- tryckt sympatier för majoritetsval.

Majoritetsvalsystemet främjar, anser dess förespråkare, en nära kontakt mellan väljarna och de valda. Det kan leda till ett lämpligare urval av per- soner i riksdagen. Som en fördel nämns också att väljarna med ett sådant system kommer att föreläggas klara alternativ och att deras röstning ome- delbart kommer att kunna påverka den förda politiken. Majoritetsval i en- mansvalkretsar kan också stimulera allmänhetens intresse för politiska frågor.

Man avvisar i allmänhet tanken på att utforma valsystemet så, att det skapar »millimeterrättvisa» mellan alla tänkbara partier och understryker det angelägna i att folkmajoritetens vilja inte riskerar att genom höggradig partisplittring dömas till vanmakt. Majoritetsval anses skapa de bästa möj» ligheterna i den vägen.

Bland de skäl, som av remissorganen framförs till förmån för ett pro- portionellt valsystem, dominerar följande. Ett proportionellt valsätt är mest

rättvist och överensstämmer bäst med den demokratiska principen, att varje röst skall vara lika mycket värd. Den proportionella valmetoden har dessutom vunnit hävd och ger möjlighet även för mindre partier att få sina kandidater valda.

Som motiv för proportionella val åberopas att majoritetsval kan få inte önskvärda konsekvenser. Majoritetsval anses lätt ge slumpartade utslag och tenderar dessutom att tvinga fram ett tvåpartisystem. Om majoritetsval infördes i Sverige skulle, fruktar man, meningsriktningar av relativt bety- dande storleksordning inom vidsträckta områden komma att helt sakna representation.

Också administrativa skäl anses tala för ett proportionellt valsätt. Under ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar skulle valkretsindelningen bli ett problem; ändringar av mandatfördelningen mellan olika regioner skulle tvinga till täta ändringar av själva valkretsindelningen, vilket anses otillfredsställande. Täta ändringar av valkretsindelningen vore å andra si- dan nödvändigt med tanke på den starka befolkningsomflyttningen, annars skulle representationen snart bli ojämn.

Vad gäller författningsutredningens förslag till valsystem påtalas svårig- heterna att i avsaknad av ett utarbetat förslag till vallag bedöma det, och det betecknas som en högst allvarlig brist i författningsförslaget att ett sådant saknas. Först genom en konfrontation med de olika detaljerna i valbe- stämmelserna blir det möjligt att i full utsträckning bedöma valsystemets brister och fördelar.

De som yttrar sig över författningsutredningens förslag till valsystem in- tar tämligen genomgående en kritisk hållning men delvis från motsatta ut- gångspunkter. Remissorganen uppehåller sig i stor utsträckning vid den föreslagna avvägningen mellan proportionalitetskravet och intresset att främja en handlingsduglig demokrati samt frågan om förslaget fyller nö- diga krav på enkelhet.

Några godtar vissa avsteg från en strikt proportionalitet för att därigenom möjliggöra skapandet av en stark parlamentarisk regeringsmakt och en ar— betsduglig riksdag. Man vill inte ha ett valsystem, som skapar en full- ständig proportionalitet, s.k. millimeterrättvisa. Andra åter ställer sig kri- tiska till den i författningsutredningen gjorda avvägningen mellan proportio- nalitetskravet och önskemålet att främja en handlingsduglig majoritets- bildning utifrån rakt motsatt utgångspunkt. Förslaget anses innebära en orimligt stor överrepresentation för det största partiet och alltför stora av— steg från den proportionella rättvisan. Förslaget står inte helt i överensstäm- melse med principen att varje röst skall vara lika värd. 1 förslaget misSgynnar man medvetet småpartierna och överrepresenterar det största partiet genom heltalsmetoden vid regionvalen och de särskilda spärreglerna. Det anförs också att det inte kan ligga något förkastligt i att ett eller annat nytt parti

uppstår vid sidan av de vanliga. Det föreslagna systemet konserverar de nu- varande politiska partierna och hindrar i viss mån uppkomsten av nya.

Förslaget bedöms allmänt som alltför komplicerat, och det sägs bli svårt för det stora flertalet väljare att förstå valsättet och dess verkningar i prak- tiken. Som en annan nackdel anförs att systemet i alltför hög grad kommer att avvika från systemet vid kommunalval. Att på så sätt ha två olika val- system blir besvärande och kommer att leda till irritation både hos allmän- heten och de myndigheter, som är verksamma vid valförrättningarna. Konse- kvensen blir en starkt ökad frekvens av kasserade röster.

Det i författningsutredningens enkammaralternativ framförda förslaget till uppdelning av riksdagsvalen på valkretsval med mandaten fördelade efter den jämkade uddatalsmetoden och regionval med mandaten fördelade efter heltalsmetoden kritiseras av alla remissorgan med endast något undantag. Förslaget betraktas av en del som en kompromiss mellan ett rent enkammar- system och ett tvåkammarsystem av traditionell typ. Uppdelningen på två olika val gör valsystemet invecklat och uppdelningen kommer att försvåra sammanräkningen av rösterna. Önskemålet att främja val av s. k. rikskandi- dater tror man inte förverkligas och hänvisar till att detta lämpligen bör uppfyllas genom indirekta val av kommunala församlingar. Uppdelningen kommer inte heller att stimulera personvalet.

Utredningens personvalsystem har av några mottagits positivt. Man anser att personvalsynpunkten på ett förtjänstfullt sätt tillgodoses genom orts- kretsindelningen och genom konstruktionen av personvalsedlar. Flertalet remissinstanser ställer sig emellertid kritiska eller tveksamma till det före- slagna personvalet och anför bl.a. att den starka inflyttningen till större städer medför att den genomsnittlige väljaren saknar personlig kännedom om kandidaterna. Vidare dominerar radion och televisionen i valpropagan- dan på bekostnad av de lokala valmötena, vilket försvårar den personliga kontakten mellan väljarna och kandidaterna.

Konstruktionen med regionval framstår som ett omständligt tillvägagångs- sätt för att tillgodose önskemålet om att skapa förutsättningar för en fast majoritetsbildning i riksdagen; enligt en mening kunde detta ske enklare genom att en viss del av enkammarledamöterna valdes genom elektorsval i analogi med vad som nu gäller för förstakammarvalen. Det anses olämpligt att man tillmäter väljarens röst olika värde vid samma val genom skilda sam- manräkningsmetoder. Några vänder sig mot att använda regionvalen till att öka avvikelsen från exakt proportionalitet och vill istället använda dem för att åstadkomma en utjämning av mandatfördelningen för att uppnå så exakt proportionalitet som möjligt.

Valsedlarna anses vara alltför komplicerade och kan lätt inbjuda till obehörig medhjälp och påverkan. Många misstag, tror man, kommer att begås vid förkryssningen, vilket leder till ökad kassation och ett slump- mässigt personval. Det anses troligt att de väljare som inte ville rösta på

partiets huvudkandidat skulle sätta ett kryss mera på måfå och kanske oftast för den som stod främst av de i bokstavsordning uppsatta kandida- terna, vilket skulle göra valet slumpmässigt. Å andra sidan anförs också att möjligheten för någon annan än den av partiet nominerade att bli vald är minimal.

Vissa praktiska och administrativa synpunkter framförs också. Sålunda anses förseningar i själva valproceduren komma att uppstå genom att för- prickning måste ske. Systemet skulle också medföra stort arbete och ansvar för länsstyrelserna vid röstsammanräkningen, som anses komma att bli betydligt mera komplicerad och tidsödande än med nu gällande system.

Förslaget att indela valkretsarna i ortskretsar har hos dem som he- handlat frågan på något undantag när mött stark kritik. Man tror inte att indelningen, kommer att främja personvalet. Det finns exempelvis inga ga— rantier för att kandidaterna har anknytning till ortskretsen i fråga — varje form av bostadshand saknas i förslaget. Då valkretsen alltjämt avses vara sammanräkningsområde förefaller det, anser man, inkonsekvent att väljarna skall påverkas att välja mellan endast en del av de politiska förgrundsgestal- terna i valkretsen och ta ställning för endast en av det egna partiets valbara kandidater. Ortskretsindelningen skulle i sig själv vara ägnad att förstärka vissa lokala intressesynpunkter i valet på bekostnad av en för hela valkretsen mera samlad inriktning av valrörelsen. Man framhåller vidare att ortskrets- indelningen på flera platser skulle bli konstlad; ortskretsarna skulle endast tjäna ändamålet att bereda partierna möjlighet att i skilda delar av val— kretsen ge sitt förord för olika kandidater.

De remissorgan som yttrat sig över författningsutredningens förslag om officiell kandidatur har genomgående ställt sig kritiska. Förslaget anses in- nebära mycket långtgående begränsningar av möjligheterna för ett mindre politiskt parti att erhålla officiell registrering. Man ifrågasätter om det är tillbörligt att beskära möjligheterna för ett mindre, nybildat parti att få sin styrka inom väljarkåren prövad genom ett deltagande i allmänt val till riksdagen. Medborgarna skulle förlora sin rätt att föra fram andra kandi- dater än dem som partierna föreslagit. Man anser det vidare betänkligt att systemet med spränglistor omöjliggörs för minoritetsgrupper inom ett parti. Följden kan komma att bli att majoritetsgrupperna inom partierna ensamma blir bestämmande vid kandidatnomineringen.

Slutligen kan nämnas att några remissinstanser anser att också region- valet liksom valkretsvalet bör vara personval, inte listval. Man ifrågasätter också om inte varje valkrets bör få gå fram med sin särskilda lista istället för att man har en gemensam regionvalsedel för hela regionen.

Det kommunala sambandet Frågan om fördelar och nackdelar med ett konstitutionellt samband mellan riksdagsval och kommunalval har behandlats mycket knapphändigt av för-

fattningsutredningen. Åtskilliga remissorgan tar emellertid upp den i sina remissyttranden över utredningens förslag till kammar- och valsystem. Några av dessa förordar uttryckligen ett samband i valordningen mellan kommunerna och riksdagen. Ytterligare några uttalar sig — dock utan att i sak argumentera för det kommunala sambandet —— för att landstingen och de landstingsfria städerna även i fortsättningen skall få välja en del av riksdagen. Detta gäller naturligtvis framför allt dem, som förordat ett två- kammarsystem.

De remissorgan, som uttryckligen förordar ett kommunalt samband i för- fattningen anför bl.a. att landstingens medverkan som valkorporationer för första kammaren har bidragit till att allmänhetens intresse för lands- tingsvalen stimulerats och till högt valdeltagande i kommunalvalen. Om de kommunala valen sjunker ned till betydelselöshet, riskerar man att få en inte önskvärd splittring både på primärkommun- och landstings- planet med fara för att medborgarnas intresse för dessa organs viktiga funk- tioner minskas. Att de kommunalpolitiska frågorna istället skulle träda i förgrunden och fånga upp intresset tror man inte.

Det indirekta samband, som nu finns mellan kommunalvalen och första kammarens sammansättning, har haft stor betydelse för att befästa sam- bandet mellan riks- och kommunalpolitik. Riksdagen får därigenom kontakt även med kommunernas problem och med den statliga politikens konse— kvenser för kommunerna. Man fruktar att det kommer att bli svårare att till en direktvald enkammarriksdag rekrytera personer med kommunal erfaren- het. Detta befaras leda till att det kommunala inflytandet i riksdagen i be- tydande grad kommer att minska och att riksdagens ledamöter inte i samma utsträckning som tidigare är förtrogna med de Viktiga samhällsproblem, som handläggs av primärkommuner och landsting.

Flera remissinstanser anser — oavsett om riksdagen skall bestå av en eller två kamrar —— att en del av riksdagen bör väljas indirekt av lands- tingen och de utanför landstingen stående städerna.

Det framhålls i ett remissyttrande att, förutom den allmänna rösträtten, två genomgripande förändringar ägt rum i statsskicket sedan 1809, näm- ligen parlamentarismens genombrott och det offentliga livets kommunali- sering. Av dessa förändringar har författningsutredningen endast tagit hän- syn till parlamentarismen. En svensk författning av idag, som inte ger kom- munerna en central ställning i statsskicket, kan knappast göra anspråk på att ge ett adekvat uttryck för den svenske medborgarens fri- och rättigheter. 1 yttrandet hänvisas vidare till att idag ca 60 % av den offentliga förvaltning— ens göromål ligger hos kommunerna.

Landstingen anses ha en stor betydelse inte minst genom ledamöternas personliga kännedom om de skilda valkandidaterna. Med landstingen som elektorer har det förelegat en trygghet för en rekrytering av i kommunala och allmänna spörsmål kunniga och erfarna riksdagsledamöter.

Motiven för att häva det kommunala sambandet sammanfaller i stor ut- sträckning med motiven för en direktvald enkammarriksdag. De direkta valen anses överlägsna ur demokratisk synpunkt, och elektorsuppgiften är ett irrationellt inslag i landstingens verksamhet, som negativt påverkat arbetet på det kommunala planet. Man tror inte att antalet kommunalt engagerade riksdagsmän kommer att minska och hänvisar till att det nu inte är någon skillnad på den punkten mellan första och andra kammaren.

Det betraktas som en fördel att de kommunala valen inte får så stark rikspolitisk prägel, att de lokala problemen kommer helt i skymundan. Erfarenheterna från grannländerna anses visa att de isolerade kommunal- valen får allt större betydelse som rikspolitiska opinionsyttringar mellan riksdagsvalen. Å andra sidan har också framhållits att anledningarna till att i samband med landstingsvalen diskutera och informera om rikspoli- tiska frågor minskar om dessa val inte får någon rikspolitisk karaktär.

! l . | i l i i

AN DRA KAPITLET

Sambandet mellan rikspolitik'och kommunalpolitik Kommunernas roll i det moderna samhället

Den kommunala självstyrelsen har fått nytt innehåll

Mönstret för 1862 års komunallagstiftare var en territoriellt begränsad, befolkningsmässigt svag kommun, där det nära grannskapet mellan kom- munmedlemmarna kunde bidra till att utveckla samhörighetskänslan. Kommunen tänktes som en sammanslutning med små resurser och be- gränsade uppgifter huvudsakligen inom området för »gemensamma ord- nings- och hushållningsangelägenheter». Inom denna naturligt givna hand- lingssfär borde kommunen åtnjuta en betydande autonomi. Statsuppsikten borde vara begränsad till ett minimum, och dess syfte skulle snarare vara att trygga den enskildes rättssäkerhet än att stärka statens makt. De kom- munala göromålen förutsattes inte bli fler eller mera betungande än att den löpande förvaltningen kunde omhänderhas av oavlönade lekmän. Viktigare beslut borde fattas av den röstberättigade menigheten på kommunalstäm- man. Rösträtten skulle, i analogi med vad som gällde för privaträttens för— eningar och bolag, vara beroende av skyldigheten att betala kommunalskatt och graderad efter tyngden av den röstberättigades skattebörda.

Idémässigt hörde denna tankemodell hemma i den liberala rättsstaten med dess av långt driven individualism präglade tänkesätt. För liberala samhällsteoretiker var en kommunalreform ett medel bland flera att bryta sönder ståndssamhället, begränsa den statliga byråkratins herravälde och förverkliga tidens frihets- och jämlikhetsidéer. Ett lokalt lekmannastyre skulle fostra medborgarna till samhällsansvar, skola deras politiska om- döme och bereda marken för en statsmakt grundad på folkviljan. Lika väsentligt som att begränsa det statliga inflytandet var att sörja för att kommunerna inte i sin tur utvecklades till offentliga organ som fick makt och legala möjligheter att i sin verksamhet beträda områden som borde vara förbehållna det privata näringslivet. Man rörde sig alltså på liberalt håll i sina föreställningar med ett dubbelt motsatsförhållande: dels mot- sättningen mellan kommun och stat, dels motsättningen mellan de enskilda medborgarna och samhällsmakten i dess olika skepnader.

1862 års kommunalförordningar kom till i en tid då en begynnande industrialisering ännu inte hunnit sätta större spår i befolkningsstrukturen. Omkring % av befolkningen hade vid denna tid sin utkomst av jordbruket,

och industrin var till övervägande del förlagd till landsbygden och de mindre tätorterna. Som helhet var landet fattigt, och inkomst- och förmögenhets- fördelningen var mycket ojämn.

Den demografiska, tekniska, ekonomiska, politiska och sociala utveckling som därefter ägt rum har i grunden förändrat den kommunala självstyrel— sens förutsättningar och innehåll. Länge förde kommunerna en stagnerande eller tynande tillvaro, och anpassningen till det nya kom sent. På 1930-talet, då den stora ekonomiska krisen skulle bekämpas och i samband härmed vittgående sociala reformbeslut omsättas i praktisk handling, började emel- lertid nya vindar blåsa i det kommunala arbetet. Under årtiondena därefter har omvälvningen gått i allt snabbare takt. Kommunerna har kommit att spela en helt ny, av 1860-talets lagstiftare oförutsedd roll.

En jämförelse mellan den kommuntyp som idag framstår såsom den lämpliga och den kommunmodell som var aktuell för lagstiftaren på 1860- talet visar avgörande skillnader på alla väsentliga punkter. Kommunernas arbetsuppgifter har svällt, och de kommunala utgifterna har mångdubb- lats. Det finns inte längre någon naturligt given kommunal handlingssfär utan på de flesta inrikespolitiskt betydelsefulla områden —- arbetsmark— nadspolitiken, bostadsförsörjningen, skolan, hälsovården, socialvården etc. — arbetar stat och kommun hand i hand för i stor utsträckning gemen- samma mål. För att kunna klara sin del i arbetet och bära sin andel i kost— naderna för det moderna välfärdssamhällets serviceanordningar måste nutidens komuner ha ett flerfalt större befolkningsunderlag än 1800-talets sockenkommuner. Målet idag är att överallt där så är möjligt få kommuner som utgör näringsgeografiskt sammanhängande regioner kring livskraftiga centralorter. I den kommunala förvaltningen är lekmannainslaget fort- farande av avgörande betydelse, men till de talrika kommunala nämndernas, styrelsernas och församlingarnas disposition står nuförtiden växande skaror av anställda tjänstemän och experter. Ett system med heltidsanställda förtroendemän på kommunala nyckelposter vinner allt större spridning.

Sockenpolitiken på de forna kommunalstämmorna har efter rösträttsrefor- merna under detta århundrade och efter införandet av kommunala repre- sentationer fått lämna plats för partipolitik i fullmåktigeförsamlingar och styrelser. Rikspartierna —— och deras företrädare i riksdagen och i kommu- nala organ —— utgör förbindelselänkar mellan rikspolitik och kommunal- politik. De kommunala valen är liksom riksdagsvalen kraftmätningar mellan olika politiska åskådningar och reformprogram.

Vad som i 1953 och 1954 års nu gällande kommunallagar står kvar från 1862 års kommunalförordningar är i huvudsak en stomme av kommunal- rättsliga konstruktioner, bl.a. de enbart på fastställelseprövning inriktade kommunalbesvärs- och underställningsinstituten. En del av den juridiska terminologin i kommunallagarna bär ännu spår av 1800-talets liberala självstyrelseideologi.

Denna ideologi har för övrigt visat sig livskraftig, och det händer fortfa- rande att vissa element av den framskymtar i aktuell debatt om kommunala problem. Tydligt är emellertid att en äldre tids föreställningar om kommu- nalförvaltningen väsentligen förlorat sin förankring i verkligheten. Förhål- landet mellan stat och kommun kännetecknas, såsom framgått, inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och principiellt olikartade intressen utan av gemenskap i arbetet för medborgarnas bästa, ständiga förändringar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen, kontinuerligt samarbete i mångskiftande former och ömsesidigt beroende. I relationerna mellan de enskilda medborgarna och den offentliga förvaltningen är visserligen rätts- säkerhetskraven lika angelägna nu som förr, men vad som framför allt ut- märker dessa relationer i vår tid är att alla grupper i samhället på snart sagt alla områden ställer allt större anspråk på det allmännas tjänster i form av hjälp, omvårdnad och annan service.

Det utvecklingsskede i den kommunala självstyrelsens historia vars början och slut här antytts har mera ingående skildrats i bil. 9.

Kommunernas uppgifter växer Med den omfattning som den kommunala verksamheten fått i modern tid är det inte lätt att beskriva eller karakterisera denna verksamhet. Redo- görelser i ämnet brukar anknyta till en traditionell uppdelning av den kommunala aktiviteten på två principiellt åtskilda sektorer: en som inne— fattar rent lokala angelägenheter och där kommunerna åtnjuter full frihet inom den ram som kommunallagarna ger samt en som innefattar angelägen- heter vilka visserligen har lokal anknytning men som främst bärs upp av ett nationellt intresse. Inom denna sista sektor är det fråga om uppgifter som genom speciallagstiftning delegerats till kommunerna under villkor som i större eller mindre utsträckning begränsar kommunernas handlingsfrihet.

Uppdelningen på skilda sektorer har av olika skäl förlorat mycket av sin praktiska betydelse. Den har emellertid fortfarande stöd i kommunal- lagarna, vars kompetensbestämmelser dels i allmänna ordalag bemyndigar primär- resp. landstingskommuner att »vårda sina angelägenheter», dels beträffande vissa kommunala angelägenheter hänvisar till vad därom är »särskilt stadgat».

Den våldsamma kommunala expansion som ägt rum under detta år- hundrade i växelverkan med en fortgående industrialisering, folkomflytt- ningar och allmän materiell standardhöjning har gällt det kommunala arbetsfältet i dess helhet. Inom den s.k. fria eller oreglerade sektorn till- handahåller kommunerna numera en alltmer differentierad materiell och kulturell service. Kommunala gas- och elektricitetsverk, spårvägs- och buss— företag, park- och idrottsanläggningar, ungdomsgårdar och andra samlings- lokaler, bibliotek och teatrar är några på måfå valda exempel från service- områden, där kommunerna kunnat utnyttja det allmänna bemyndigandet

i kommunallagarnas kompetensbestämmelser för insatser, som ibland varit banbrytande.

Det råder emellertid inte något tvivel om att expansionen varit kraftigast inom den specialreglerade sektorn. Tyngdpunkten i det kommunala arbetet har förskjutits, och den specialreglerade verksamheten har förvandlats från bisak till huvudsak. En viss uppfattning om dimensionerna ger en uppgift för ett antal år sedan om att hälften av det författningsmaterial, som ut- kommer i Svensk författningssamling vid det statliga budgetårets början, direkt eller indirekt brukar beröra kommunerna (se SOU 1947: 76 s. 13).

Bland lagar från efterkrigstiden som innefattar betydelsefulla förpliktel— ser för kommunerna märks bl.a. 1947 års byggnadslag, 1956 års allmänna ordningsstadga, 1962 års brandlag, 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, 1954 års nykterhetsvårdslag, 1956 års socialhjälpslag, 1958 års hälsovårdsstadga, 1960 års barnavårdslag, 1962 års sjukvårdslag och 1962 års skollag.

Vad som skett genom denna och åtskillig annan speciallagstiftning från de senaste decennierna är att förvaltningsuppgifter decentraliserats och att beslutanderätt på det lokala planet överlåtits till kommunerna. Delegationen av beslutanderätt till kommunerna har fått en sådan omfattning att kom- munerna idag, inom ramen för sina ekonomiska resurser, delar ansvaret med staten för samhällsplaneringen, för bevarandet av den fulla sysselsätt- ningen och den ekonomiska stabiliteten i samhället, för utbyggnaden av samhällets service på olika områden —— skolan, sjukvården, bostadsförsörj- ningen etc. — och för förbättringarna överlag av den sociala standarden.

Parallellt med att nya uppdrag lämnats åt kommunerna har emellertid löpt en ström i motsatt riktning. Det allmänna vägväsendet och arbetsför- medlingen har förstatligats, likaså numera i full utsträckning polis-, dom- stols-, exekutions- och åklagarväsendet. Dessa åtgärder har syftat till att begränsa kommunernas ekonomiska bördor, renodla det kommunala upp— giftsområdet och bereda kommunerna tillfälle att koncentrera sina insatser till områden, där det finns ett reellt utrymme för lokala initiativ och kom- munalt inflytande. Lagstiftaren har uppenbarligen ansett sig stå mycket fri när det gällt att bestämma fördelningen av samhällsuppgifter mellan stat och kommun. Någon principiell åtskillnad mellan statligt och kommunalt har det inte varit fråga om, utan avgörandena har träffats utifrån praktiska, administrativa och ekonomiska överväganden.

Efter omskiftningarna i uppgifter mellan stat och kommun framträder nu skolan, bostäderna, socialvården och kommunikationerna som de borgerliga primärkommunernas ekonomiskt mest betydelsefulla förvaltningsområden. I landstingskommunernas budget är sjukvården sedan länge den ojämförligt tyngsta posten.

Tabell 1. Kommunal konsumtion och kommunala investeringar (inkl. underhåll) 1950—19641

a) Andel av bruttonationalprodukten uttryckt i procent

Milj. kr. Procent av BNP 1950 1964 1950 1955 1960 1964 Kommunal konsumtion 1 736 8 042 5,6 7,0 7,5 8,3 Kommunala investeringar 1 329 6 785 4,3 5,6 5,6 7,0 Summa 3 065 14 827 9,9 12,6 13,1 15,3

b) Volymutveckling

Procentuella förändringar 1950—1964 1950—1960 1960—1964 totalt per är per är per år Konsumtion privat ................................. 54,8 3,2 2,6 4,7 statlig ................................. 65,9 3,7 2,9 5,7 kommunal ........................... 100,3 5,1 5,0 5,4 Investering privat ................................. 69,9 3,9 3,4 5,1 statlig ................................. 85,5 4,5 5,4 2,3 kommunal ........................... 156,8 7,0 5,6 10,5 Bruttonationalprodukt ............ 67,0 3,7 3,2 5,1

1 Källa: Statistiska centralbyrån, nationalråkenskaperna (Statistiska meddelanden, V 1965:7, tabell 1).

Kommunernas utgifter är nu större än statens

Den samlade ekonomiska effekten av den offentliga sektorns tillväxt och kommunernas ökade ansvar för samhällsutvecklingen kan avläsas i finans— statistiken (jfr tabellerna 1—3). Det första år för vilket kommunal finansstatistik föreligger är 1874. Det året utgjorde de kommunala utgif- ternas andel av bruttonationalprodukten 3,2 %. 1915 hade denna andel stigit till 6,3 % och 1950 till 9,9 %. Därefter har utvecklingen gått allt snabbare, och 1964 representerade den totala kommunala konsumtions- och investe- ringsvolymen i samhället 15,3 % av bruttonationalprodukten.

Motsvarande procenttal för den statliga verksamheten är: 1874 4,8, 1915 9, 1950 10,2 och 1964 12,5. Kommunerna har som synes under 1950-talet och 1960-talets början hunnit ikapp och gått förbi staten i finansstatistiken; och detta har skett i en tid då den offentliga sektorn i dess helhet har expanderat med en enastående fart och kraft.

I absoluta tal har de kommunala konsumtions- och investeringsutgifterna ökat från 40 milj. kr. år 1874 till 14 827 milj. kr. år 1964.

Kommunernas totala skatteintäkter, däri inberäknat landstingsskatt och kyrkokommunal skatt, uppgick vid 1870-talets slut till ca 30 milj kr. Vid

Milj. kr. Procentuell för- delning

1954 1960 1963 1960

Undervisning 1 060 1 817 2 510 Hälso- och sjukvård .................................... 829 1 440 2 051 Socialvård 345 508 741 Rätts- och polisväsen 183 291 400 Kyrklig verksamhet .................................... 188 279 354 Väg- och gatuväsen 120 229 290 Allmän förvaltning 234 497 761 Övrigt2 119 182 257

3078 5243 7364 Ofördelad korrektionspost —71 —53 —89

Summa kommunal konsumtion 3 007 5 190 7275

row

% ww-BEJVUIUD—l-P & amateur—10105

M %

1 Källa: Statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna (Statistiska meddelanden, V 1965:7, tabell 4). 2 Brandväsen, sanitär verksamhet m.m.

Tabell 3. Kommunala brutioinvesleringar (inkl. underhåll) 1950—196111

Volymförändr. 1950—1964

19.64 uttryckt i procent milj. kr.

totalt per år

Undervisning m.m. 1 117 147,4 Hälso- och sjukvård 575 166,8 Socialvård 216 224,6 Förvaltning m.m. .......................................... 492 150,9 Bussar, spårvägar, hamnar m.m. ..................... 371 53,9 El- och gasverk 589 90,6 Vägar och gator 871 2633 Vatten och avlopp m.m. 1 008 213,2 Bostäder ...................................................... 1 544 1555)

Summa 6 785 156,8

mq—bcoou—i

U'

o'eo

&!

1 Källa: Statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna.

sekelskiftet hade skatteinkomsterna stigit till 55 milj. kr., och halvmiljard- strecket passerades år 1938, miljarden år 1946. 1963 inbragte de kommunala inkomstskatterna totalt 7 100 milj. kr.

Kommunalskatterna har inte stigit i lika snabb takt som statsskatterna. Detta är en följd av att staten bidragit till finansieringen av en stor del av de uppgifter för vilka kommunerna står som huvudmän. Efter en stegrings- period åren 1933—1935 stabiliserades den genomsnittliga kommunala ut- debiteringen (inberäknat landstingsskatt) vid omkring 10 kr. per skatte- krona. Bortsett från en tillfällig uppgång under andra världskriget höll sig utdebiteringarna kvar på ungefär denna nivå till början av 1950-talet. Därefter har kommunalskatterna höjts i åtskilliga omgångar, och för år

1965 uppgick den genomsnittliga utdebiteringen till 17:25 kr. per skatte- krona.

De statliga bidragen till kommunerna motsvarade år 1910 ca 7 % av primärkommunernas sammanlagda inkomster. På 1920-talet var procent- talet 15 och i aktuell tid ligger det något över 20.

Samverkan med staten ger kommunerna styrka Decentraliseringen av statsuppgifter, som blivit ett av vår tids kännetecken, har i vid utsträckning framtvingats av utvecklingen med dess krav på hög reformtakt och på planmässig och effektiv förvaltning. Ofta har det fram— stått som den naturligaste och lämpligaste utvägen att låta kommunerna svara för det praktiska genomförandet av beslutade reformer. Riksdagen har dragit upp riktlinjerna för reformerna, men kommunerna har fått ge dem konkret innehåll och ombesörja verkställigheten. Ett verkställighets- uppdrag till primärkommuner eller landsting har i åtskilliga fall varit ett rationellt och förhållandevis billigt alternativ till en utbyggnad av statsför- valtningen med nya lokala eller regionala organ. Från demokratins egen synpunkt har det erbjudit stora fördelar, när man kunnat ge kommunerna beslutanderätt på nya områden och därmed bredda och fördjupa det folk- liga inflytandet över politik och administration.

Av utomordentlig betydelse för utvecklingen har varit att kommunerna haft vilja och förmåga att ta på sig nya uppgifter och ökat ansvar.

En omfattande delegation av beslutanderätt till kommunerna har emeller- tid också sina problem. Den förutsätter att kommunerna är eller kan göras till välutrustade förvaltningsenheter med en tillräckligt stor befolkning som underlag för en ändamålsenlig samhällsplanering och för en modern skola, hälsovård, åldringsvård osv. Ytterligare krävs att man kan finna medel att bemästra de rättviseproblem, som skulle uppkomma om vissa kom- muner sackade efter för mycket i standardutvecklingen. Beaktas måste också de likformighetskrav som kan uppställas i rättssäkerhetens intresse. Dessa olika synpunkter får emellertid inte tillgodoses på ett sådant sätt att utrymmet för kommunernas valfrihet inskränks till att gälla jämförelsevis obetydliga frågor och de kommunala förtroendemännen förlorar lust och förmåga till initiativ. Problemen kan sammanfattas så, att det gäller att i stort och smått organisera samarbetet mellan stat och kommun i sådana former att både den kommunala självstyrelsens och riksstyrelsens intressen skyddas och uppslitande konflikter undviks.

Önskemålen om bärkraftiga kommunala enheter har under efterkrigstiden tagit sig uttryck i två genomgripande kommunindelningsreformer, beslutade 1952 resp. 1962. Genom den första nedbragtes antalet borgerliga primär- kommuner från 2498 till 1 037. Förverkligandet av 1962 års indelnings— reform är beroende av kommunernas frivilliga medverkan. Om statsmak— ternas intentioner följs kommer detta att betyda en nedgång av antalet

kommuner till ca 280. Framtidens primärkommun skall i princip bestå av en centralort och ett kringliggande område som kommersiellt, ekonomiskt och kommunikationsmässigt hör samman med denna. Riktpunkten är att varje sådan region skall ha en befolkning av minst 8 000 invånare år 1975. En motsvarande problematik är aktuell beträffande landstingskommunerna och har kommit till uttryck vid tillsättandet av den pågående länsindelnings- utredningen.

Kommunindelningsreformer är även ett medel att motverka alltför stora standardolikheter kommunerna emellan. Som sådant är det emellertid ingalunda tillräckligt. Även med väl arronderade kommuner kan skillna- derna i social standard och kommunal beskattning bli stora främst på grund av olikheter i befolkningens sammansättning. Dagens läge i vårt land på kommunalskatteområdet är att de kommunala utdebiteringarna varierar lokalt mellan 12: 37 kr. och 22: 60 kr. per skattekrona. Sådana ojämnheter kan till en viss grad minskas genom att staten lämnar kommunerna bidrag antingen för vissa angivna ändamål eller också utan specialdestination på grund av skattekraftskriterier och liknande. Båda bidragsformerna anlitas hos oss. 1965 års riksdag har nyligen fattat beslut om betydande allmänna statsbidrag till kommuner med låg skattekraft och/eller hög utdebitering.

Väsentligen tillgodoses emellertid anspråken på en någorlunda likvärdig standard för alla medborgare, oavsett var i landet de bor och arbetar, genom lagstiftningen. Tydligt är att dessa anspråk gör sig gällande med skiftande styrka vid olika tider och på olika områden. Ibland har lagstiftaren kunnat nöja sig med att meddela bestämmelser för hur en i princip frivillig kommu- nal verksamhet skall bedrivas. Men mycket ofta har statsmakterna funnit det nödvändigt att i tvingande lag ge utförliga bestämmelser om förmåner och tjänster av olika slag som kommunerna obligatoriskt skall tillhandahålla sina medlemmar. Lagens föreskrifter är då vanligen att fatta som minimi- villkor, vilka inte utesluter en högre kommunal standard än den lagstadgade. Där rättssäkerhetssynpunkterna är framträdande är lagregleringen i all- mänhet detaljerad.

I administrativt hänseende har utvecklingen på lagstiftningsområdet tvingat till en enorm upprustning av både den statliga och den kommunala förvaltningsapparaten. Beträffande den statliga förvaltningen är särskilt att lägga märke till utvecklingens konsekvenser för länsförvaltningen. I mycket stor utsträckning går kontakterna mellan stat och kommun över länsstyrel- serna och över statliga länsnämnder med lekmannainslag och särskilda länsexperter. Länsarbetsnämnder, länsbostadsnämnder, länsskolnämnder, länsnykterhetsnämnder, länsarkitekter, länsläkare och socialvårdskonsu- lenter är några exempel bland flera på statliga regionala organ för kontakter med kommunerna som vuxit upp vid sidan av länsstyrelserna.

Statliga centrala och regionala organ utövar med stöd av lagstiftningen en uppsikt över kommunernas verksamhet som är mycket skiftande till

form och innehåll. Till en del är uppsikten anlagd på en rättssäker- hetskontroll, som utlöses genom besvär av intressenter eller i vissa fall genom underställning av kommunala beslut. JKzs och J0:s tillsyn tar också sikte på rättssäkerheten i den kommunala förvaltningen.

Därutöver förekommer en omfattande övervakning av den kommu- nala förvaltningens effektivitet. I många fall meddelar centrala ämbetsverk inom sina resp. sakområden bindande tillämpningsföreskrifter till lagstift- ningen, >>normalbestämmelser>>, »råd och anvisningar» etc. Statsbidrags- villkoren ger ofta underlag för en kontroll, som även kan gå in på detaljer. I speciallagstiftningen förekommer inte sällan föreskrifter om skyldighet för kommun att underställa central myndighet eller länsstyrelsen planer för nyanläggningar, organisationsplaner o.d. Länsstyrelsen har formellt en vid— sträckt inspektionsrätt och ofta även, åtminstone teoretiskt, möjlighet att gripa in med tvångsmedel mot en kommun som försummar lagstadgade skyldigheter.

Man hör emellertid akta sig för att dra vittgående slutsatser av de juri- diska formerna för statsuppsiktens bedrivande. I verkligheten förhåller det sig ingalunda så att inflytandet gör sig gällande endast i den ena riktningen. Kommunerna har rika tillfällen att påverka statens handlande. För att till- varata sina gemensamma intressen bl.a. gentemot statsmakterna har kom- munerna bildat riksomfattande kommunförbund. Representanter för kom— munförbunden och för enskilda landsting och primärkommuner återfinns i riksdagen, i statliga utredningar, i centrala beredningsorgan (t.ex. lokalise- ringsberedningen och Centrala sjukvårdsberedningen), i de till länsstyrel- serna nyligen knutna planeringsråden och i åtskilliga statliga länsnämnder. I riksdagen är situationen den, att sju riksdagsmän av tio även är kommu- nala förtroendemän. De kommunalt engagerade riksdagsmännen har ofta en mera omedelbar kunskap och erfarenhet beträffande de problem som ad- ministrationen ställs inför än ämbetsmännen i central och regional förvalt- ning.

Dessa allsidiga återförsäkringar gör att kommunerna har möjligheter att influera på statliga beslut i ärenden av större betydelse för den kommunala förvaltningen på alla stadier och alla nivåer. I t.ex. ett lagstiftningsärende som gäller nya förpliktelser för kommunerna kommer de kommunala syn- punkterna regelmässigt fram redan på utredningsstadiet. De kan hävdas med kraft när riksdagen skall fatta sitt beslut, och det är inte ovanligt att de sedan fortlöpande kan komma till tals vid den statliga länsförvaltningens tillämpning av den nya lagstiftningen. Genom att kommunerna är direkt engagerade i den lokala verkställigheten av statsmakternas beslut får kom- munalmännen en förstahandskännedom om problem och svårigheter som gör att deras synpunkter kommer att väga tungt vid överläggningar och beslut i länsnämnderna.

De legala begränsningar i den kommunala självbestämmanderätten, som

nyss berörts, får inte heller undanskymma det faktum att utbyggnaden av samhällets serviceapparat — även på de områden där kommunerna är jäm— förelsevis hårt insnörda av lagstiftningen — är beroende av att kommunerna såsom huvudmän för verksamheten tar de praktiska initiativen. Överallt där kommunerna har ett ekonomiskt medansvar är vidare den kvalitativa standarden på samhällets tjänster regelmässigt beroende av kommunernas vilja och förmåga att göra självständiga insatser. Härvidlag utgör den i regeringsformen sanktionerade kommunala beskattningsrätten en garanti för att spelrummet för kommunernas egna önskemål skall bli stort. Den rätt de svenska kommunerna har att utan inblandning från staten fritt bestämma utdebiteringssatsen för kommunalskatten är för övrigt internatio- nellt sett en unik företeelse.

Erfarenheten visar att kommunerna förstått att utnyttja sin rörelsefrihet och att de i samverkan med staten kunnat åstadkomma resultat som eljest inte hade varit möjliga att uppnå. Den decentraliserade förvaltningen med dess uppgiftsfördelning på stat och kommun har överallt i landet givit utlopp åt en initiativkraft som inte kunde ha mobiliserats av staten ensam eller av kommunerna, om dessa lämnats att reda sig på egen hand utan stöd från statens sida.

Beträffande samhällsplaneringen är ansvaret delat mellan stat och kom- mun. Det är en uppgift för staten att genom centrala åtgärder medverka till en sådan lokalisering av näringslivet att landets tillgångar på kapital och arbetskraft blir fullt utnyttjade och geografiskt så fördelade att ett snabbt ekonomiSkt framåtskridande främjas. Likaså ankommer det på staten att sörja för att välståndet fördelas rättvist så att en tillfredsställande social och kulturell service erbjuds människorna i olika delar av landet.

Byggnadslagstiftningen och lagstiftningen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande tilldelar emellertid kommunerna en hu- vudroll när det gäller den lokala planeringen. Det s.k. kommunala plan- monopolet innefattar en rätt för kommunerna att bestämma var och när tätbebyggelse får äga rum, och kommunerna har genom sina stadsplaner och byggnadsplaner även stora möjligheter att styra den lokala bebyggelsens närmare utformning. Kommunernas bostadsbyggnadsprogram är, som i annat sammanhang närmare skall utvecklas, av grundläggande betydelse för statens stöd till bostadsbyggandet.

I länsstyrelsernas nyinrättade planeringsråd möts de statliga och de kom— munala planeringsintressena. I rådet ingår bl. a. fem landstingsvalda leda— möter. Planeringsrådet skall som rådgivande organ delta i länsstyrelsens handläggning av ärenden angående den översiktliga bebyggelseplaneringen, utformningen av länets kommunikationer, skolornas lokalisering och di— mensionering, socialvårdens och sjukvårdens utbyggnad och andra ärenden av betydelse för samordningen och fördelningen av länets resurser.

Statliga och kommunala investeringar inom samhällsplaneringens ram

har en ömsesidig inverkan på varandra. Större statliga investeringar — t.ex. inrättandet av ett nytt universitet — drar med sig kommunala följdinveste- ringar för bostäder, gator, vatten och avlopp osv. Omvänt kan kommunala investeringar påverka lokaliseringen av både privata industrier och statliga institutioner.

De kommunala investeringarna tar nuförtiden så stor del av bruttonatio- nalprodukten i anspråk — för år 1964 7 % — att det är ofrånkomligt att till en viss grad samordna dem med statens och det enskilda näringslivets investeringar. I riksbankens kontroll av obligationsemissioner, i finans- departementets prövning av ansökningar om lånetillstånd enligt kommunal- lagarna och i arbetsmarknadsmyndigheternas prövning av ansökningar om igångsättningstillstånd för byggnadsarbeten har staten vissa instrument som kan användas för att begränsa eller uppskjuta kommunala investeringar, när konjunkturerna kräver det. I tider av lågkonjunktur kan staten å andra sidan stimulera till ökad kommunal investeringsverksamhet genom sär- skilda statsbidrag eller på annat sätt.

Dessa instrument är emellertid inte så finslipade och effektiva att staten kan lita enbart till dem. I vissa lägen kan det vara angeläget eller rentav nödvändigt att kommunerna frivilligt medverkar i den statliga ekonomiska politiken. Överenskommelsen på våren 1965 mellan finansministern och företrädare för kommunförbunden om att förbunden skulle rekommendera sina medlemmar återhållsamhet under det instundande sommarhalvåret med vissa investeringar är ett färskt exempel på samarbete av detta slag mellan staten och kommunerna.

Det har i detta sammanhang sitt intresse att notera, att de kommunala investeringar som i första hand synes drabbas av statliga restriktioner, när läget på kreditmarknaden är ansträngt, är förvaltningsbyggnader, samlings- lokaler, idrottsanläggningar och andra anläggningar som kommunalrättsligt tillhör den s.k. oreglerade sektorn, dvs. just den sektor inom vilken kommu- nerna eljest åtnjuter en i princip nästan obegränsad frihet. Iakttagelsen bekräftar vad som tidigare sagts om att den traditionella distinktionen mellan en oreglerad och en specialreglerad kompetenssektor förlorat mycket av sin praktiska betydelse. Det ömsesidiga beroendet mellan stat och kom- mun gör sig gällande över hela det kommunala verksamhetsfältet.

Två exempel på samverkan mellan stat och kommun Bostadspolitiken illustrerar på ett utmärkt sätt hur inställningen till sam- hällets uppgifter och ansvar förändrats, hur medborgarnas krav vuxit och hur arbetet på att tillgodose dessa anspråk engagerat både stat och kommun. Enligt en äldre tids näringspolitiska värderingar var all samhällelig inbland- ning på bostadsmarknaden principiellt betänklig. En definitiv omsvängning kom med 1930-talet i arbetslöshetskrisens spår, och sedan dess har sam- hällets insatser på det bostadspolitiska området successivt ökat. Stora

summor anslås numera årligen till bostadsbyggande, och de ansvariga statliga och kommunala organen förfogar över en aktningsvärd arsenal av bostadspolitiska instrument. '

Den moderna bostadspolitikens mål, sådana de angivits av riksdagen genom beslut 1946 och 1947, är att säkerställa 1) en tillräcklig och rationellt bedriven bostadsproduktion, 2) en ändamålsenlig förvaltning av bostadsbe- ståndet, och 3) en rimlig hyresnivå så att alla hushåll anser sig ha ekono- miska möjligheter att efterfråga rymliga och fullgott utrustade bostadslä- genheter.

Beträffande bostadsproduktionen har ansvarsfördelningen i stort gjorts så att kommunerna fått ta på sig de praktiska initiativen samt den lokala planläggningen och organisationen. Staten har ett allmänt ansvar för att det finns utrymme på kreditmarknaden för bostadsbyggandet och för att bo- stadsproduktionen kan försörjas med arbetskraft. Dessutom stimulerar sta- ten bostadsbyggandet bl.a. genom årliga låneanslag på kapitalbudgeten. Mel- lan 90 och 95 % av alla bostäder uppförs numera med statligt kreditstöd.

Planeringen av bostadsbyggandet sker på grundval av kommunala bo- stadsbyggnads-program, som i princip skall innefatta en »rullande» femårs- planering. Dessa program granskas av de statliga bostadspolitiska organen, bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna. I samband med låneanslagen för byggnationen fastställer sedan statsmakterna en totalram för bostads- byggandet. Bostadsstyrelsen fördelar lånemedlen på länen enligt riksdagens anvisningar, och inom varje län gör länsbostadsnämnden en fördelning på kommunerna.

Det kommunala planmonopolet ger kommunerna makt över den lokala planeringen och över igångsättandet av byggnadsföretag. För att den lokala planeringen skall bli fullt effektiv kräVS emellertid att kommunerna även kan bedriva en aktiv markpolitik. I expropriations- och tomträttsinstituten finns rättsliga medel för en sådan politik. Statligt stöd till finansieringen av kommunernas mark-köp är en fråga som hör till den aktuella debatten.

Kommunerna har under efterkrigstiden i allt större utsträckning engage- rat sig i bostadsproduktion och förvaltning av bostäder. Dels förekommer bostadsbyggande i kommunernas egen regi, dels är kommunerna initiativ- tagare till och intressenter i ett stort antal allmännyttiga bostadsföretag som arbetar på basis av en självkostnadsprincip, dels, slutligen, är det inte ovanligt att kommunerna stöder t.ex. egnahemsbyggare genom lån och marksubventioner.

Ett resultat av denna aktivitet har blivit ett synnerligen omfattande bo- stadsbyggande i samhällsägda och kooperativa företags regi. För närvarande torde omkring 60 % av alla bostadslägenheter uppföras av självkostnads— företagen eller för dessa företags räkning. Den totala bostadsproduktionen har under 1960-talet successivt ökat från 68000 till 87 000 färdigställda lägenheter per år.

För att hyrorna trots en kvardröjande bostadsbrist skall kunna hållas på en rimlig nivå har den under andra världskriget införda hyresregleringen till stor del bibehållits. Hyresregleringen är en statlig uppgift, och kommu- nerna anlitas endast på det viset att ärenden enligt hyresregleringslagstift- ningen lokalt handläggs av kommunala hyresnämnder. Ett betydelsefullt komplement till hyresregleringen är emellertid tätorternas bostadsförmed- lingsverksamhet. Detta är en frivillig kommunal verksamhet. En fullmakt i hyresregleringslagen som gör det möjligt för regeringen att ålägga kommun att anordna avgiftsfri bostadsförmedling har aldrig behövt utnyttjas.

I den statliga bostadssociala målsättningen ligger att barnrika familjer, pensionärer och andra betalningssvaga grupper skall få ekonomiskt stöd så att de kan hävda sig i konkurrensen på bostadsmarknaden. I princip är det staten som står för bostadsrabatterna till dessa grupper, men det förekom— mer att kommunerna kompletterar det statliga stödet genom egna bostads- sociala förmåner. Folkpensionärer utan andra inkomster än pensionen åtnjuter kommunala bostadstillägg. Sådana tillägg förekommer i alla kom- muner, men beloppen är mycket varierande. Vissa grunder för tilläggen är fastställda i en särskild lag.

Bostadsmiljön och bostadsstandarden påverkas med olika medel av både statliga och kommunala organ. Byggnadslagstiftningen, hälsovårdslagstift— ningen och författningarna om statliga lån och bidrag ger centrala myndig- heter, länsbostadsnämnder, kommunala fullmäktigeförsamlingar och kom- munala byggnads- och hälsovårdsnämnder möjligheter att styra utveck- lingen med hänsyn till inriktningen på olika hustyper, bostädernas ut- rymmes- och kvalitetsstandard etc.

Det torde inte vara nödvändigt att fortsätta denna rapsodiska genomgång. Redan en flyktig blick på några avsnitt av bostadspolitiken visar hur statliga och kommunala uppgifter är inflätade i varandra och kompletterar varandra. Bostadsproduktionens storlek och produktionstakten är beroende av den statliga kreditpolitiken, den statliga arbetsmarknadspolitiken, de statliga lå- nen och subventionerna till bostadsbyggandet. men också av kommunernas lokala planering, de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen och de kom- munala produktionsinitiativen. Hyresnivån är avhängig av den statliga ekonomiska politiken, hyresregleringen och de statliga subventionerna till bostadsbyggande och bostadskonsumtion, men också av kommunernas med- verkan i produktionen och förvaltningen av bostäder, av kommunernas ll markpolitik etc. Bostadsmiljön bestäms bl.a. av byggnads- och hälso-

vårdslagstiftningens innehåll, men också av kommunernas egen aktivitet inom ramen för denna lagstiftning. Det är undantag och inte regel, att en viktig bostadspolitisk fråga beror enbart av statens eller enbart av kommu— nernas handlande.

De mest betydelsefulla kommunala insatserna på det bostadspolitiska området hänför sig till den lokala planeringen och till produktion och för-

valtning av bostäder. Dessa insatser har möjliggjorts genom vidsträckta bemyndiganden i byggnadslagen och i 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande. Däremot innehåller dessa lagar —— bortsett från föreskrifterna om kommunala bostadsbyggnadsprogram — inga bestämmelser som tvingar kommunerna att vara bostadspolitiskt verk- samma. Statsmakterna har, när de velat försäkra sig om kommunernas medverkan i arbetet på att förse alla hushåll med goda bostäder, i huvudsak valt att stimulera kommunerna till egna initiativ, inte att tvångsvis lägga på dem nya uppgifter.

Den obligatoriska undervisningen var redan enligt 1862 års kommunal- förordningar en primärkommunal uppgift. Den högre undervisningen låg i äldre tider i sin helhet under statens kompetens. Yrkesundervisningen blev tidigt både en primärkommunal och en landstingskommunal uppgift.

Under efterkrigstiden har kommunernas ansvar för skolväsendet utvid- gats genom successiva beslut. Primärkommunerna är nu huvudmän för den nioåriga grundskolan och fackskolan. De kommer enligt principbeslut av riksdagen inom kort att bli huvudmän även för gymnasieundervisningen. Stora delar av yrkesundervisningen bedrivs alltjämt i primärkommunal regi. Landstingen har ansvaret för undervisningen av döva, blinda och psykiskt efterblivna. De gör också betydelsefulla frivilliga insatser inom ramen för centrala verkstadsskolor, folkhögskolor, sjuksköterskeskolor och yrkesskolor för lantbruket. Universitets- och högskoleundervisningen har förblivit en statlig angelägenhet.

Det kommunala huvudmannaskapet för vissa skolformer innebär ett tungt kostnadsansvar, även om kommunerna till stor del kompenseras för sina utgifter genom statsbidrag. Av primärkommunernas bruttoutgifter går mer än en fjärdedel till utbildningsändamål. För de flesta primärkommuner är skolväsendet den största utgiftsposten i budgeten. Som exempel på stats- bidragens betydelse kan nämnas att städerna i riket år 1962 fick 57,7 % av sina bruttoutgifter för den obligatoriska skolan täckta genom statsbidrag. Motsvarande procenttal för den frivilliga skolutbildningen i städerna var 23,5 %.

Målet för utbildningspolitiken är att ge alla barn och ungdomar, oavsett var de bor, tillfälle till den utbildning för vilken de är intresserade och har fallenhet. Utbildningens kvalitet och innehåll bör, oavsett studieort, i prin- cip vara densamma för alla.

Det är givet att en sådan målsättning måste sätta sin prägel på planering, organisation och lagstiftning inom undervisningsväsendet. Planeringen måste i stor utsträckning ske centralt, utbildningens uppläggning på olika utbildningsvägar och -stadier måste bestämmas genom lagstiftning eller centralt utfärdade anvisningar och den statliga centralmyndigheten måste överhuvudtaget få möjligheter att utöva en stark ledning.

Planeringen av skolväsendet bedrivs centralt i ecklesiastikdepartementet och i skolöverstyrelsen (beträffande universiteten dock i universitetskans- lersämbetet). Ingen ny högre skola får inrättas utan att vederbörande kommun fått tillstånd av Kungl. Maj :t eller, i vissa fall, av skolöverstyrelsen.

Den regionala översiktsplaneringen ankommer på länsskolnämnderna. Länsskolnämnderna fastställer elevområden för alla skolor och tillsätter i stor utsträckning tjänster inom det obligatoriska skolväsendet. I alla stats- bidragsfrågor om skolbyggnadsföretag hörs länsskolnämnden innan ärendet avgörs.

Den lokala planeringen är en kommunal uppgift. Det åligger enligt skol- lagen varje primärkommuns skolstyrelse att beakta den allmänna utveck- lingen på skolväsendets område, att följa skolväsendets tillstånd inom kom- munen och att ta erforderliga initiativ för att bereda barn och ungdom i kommunen tillfredsställande utbildning.

Skollagen reglerar utbildningen i grundskola, yrkesskola, fackskola och gymnasium. Lagen innehåller bestämmelser bl.a. om skolväsendets organisa- tion, om kommunernas skyldigheter, om undervisningens innehåll, om skol- plikt etc. Beträffande grundskolan har primärkommunerna en ovillkorlig skyldighet att sörja för undervisningen. Inrättandet av högre skolor är däremot beroende av frivilligt åtagande från vederbörande kommuns sida.

De till skollagen anslutna tillämpningsförfattningarna ger detaljerade föreskrifter om läroplaner, läroämnen, läroböcker, klasstorlek, betyg och åtskilligt annat som har avseende på undervisningen.

Statsbidragsförfattningarna på skolområdet är utförliga. Med stöd av dem kan länsskolnämnderna utöva en långtgående kontroll av kommunernas skolplanering och av kommunala skolbyggnadsföretag. Kommunerna kan visserligen teoretiskt undandra sig denna kontroll genom att avstå från att anlita statsbidrag, men statsbidragens ekonomiska betydelse för kommuner- na är sådana att denna utväg i praktiken inte torde te sig lockande.

Det ligger nära till hands att den som tar del av det rikhaltiga författnings- materialet på skolväsendets område får intrycket att allt är så i minsta detalj reglerat i författningarna att det i realiteten inte finns något utrymme för kommunal självbestämmanderätt eller ens för kommunalt medinflytande. Av naturliga skäl måste utbildningssektorn i betydande utsträckning vara detaljreglerad. Kravet att alla barn och ungdomar skall ha rätt till samma utbildning oavsett var i landet de bor torde vara allmänt accepterat, varför en kommunal självbestämmanderätt i sådana frågor som skoltidens längd, kursinnehållet, betygsnormer etc. inte är tänkbar.

Men trots utförlig lagstiftning och centralstyrd planering har kommu- nerna ett inte obetydligt inflytande. För att inrätta nya utbildningslinjer och nya skolor krävs sålunda ett positivt intresse och engagemang från kommunernas sida, och skolväsendet kännetecknas, liksom andra sakom-

råden som tillhör den s.k. specialreglerade kommunala sektorn, av ett sam- spel mellan stat och kommun.

På ett eller annat sätt förutsätter de flesta beslut både statlig och komrnu- nal medverkan. Staten utbildar lärarna, och kommunerna svarar för att mark och lokaler ställs till förfogande för skolbyggen. Kommunerna tar initiativ till nya skollinjer och skolformer men måste ha tillstånd från statlig myndighet eller Kungl. Maj:t för att få inrätta dem. Staten söker genom statsbidrag stimulera kommunerna till ökad aktivitet på det frivilliga skol— väsendets område, men kommunerna själva avgör om de vill inrätta gymna- sier, fackskolor och yrkesskolor.

Då här valts att belysa relationerna mellan stat och kommun med" exempel från bostadssektorn och skolväsendet har detta skett av två skäl. Dels är dessa båda sektorer särskilt betydelsefulla i den kommunala förvaltningen. Dels är de, var på sitt sätt, väl ägnade att belysa det statligt-kommunala samarbetets problematik.

Det intryck av gemenskap och ömsesidigt beroende mellan stat och kommun, av arbetsuppgifter som griper in i varandra och av impulser och initiativ som går i båda riktningarna som utredningen velat förmedla lrån bostadssektorn och skolväsendet har varit det genomgående intrycket även från andra undersökta sakområden: arbetsmarknaden, socialvården och hälso- och sjukvården. Inget område är visserligen det andra likt, men grundmönstret är detsamma om man tar hänsyn enbart till de aspekter som här är aktuella.1

De politiska partierna är förbindelselänkar mellan stat och kommun

Kommunernas växande uppgifter och den fortgående integrationen mellan statlig och kommunal förvaltning har satt djupa spår i kommunalförvalt- ningens organisation och även påverkat den kommunala demokratins för- utsättningar, innehåll och former.

Det är inte nödvändigt att här redogöra för hur den kommunala nämnd— förvaltningen har vuxit i anslutning till speciallagstiftning om kommunala åligganden eller hur den kommunala administrationen förstärkts i allt hastigare tempo. Som arbetsgivare kan kommunerna nu tävla med staten i fråga om antalet anställda och lönekostnader. Ökningen av antalet för— troendemän har begränsats något genom efterkrigstidens kommunindel- ningsreformer, men i gengäld har de kommunala förtroendeuppdragen blivit allt mer krävande. Kommunalmännen får numera ersättning för sina in- satser, och det har blivit vanligt att heltidsanställa förtroendemän i nyckel- ställning.

1 De fullständiga redogörelserna för utredningens undersökningar beträffande olika sakområden återfinns i bil. 17—21. I bil. 9—16 har relationerna mellan stat och kommun studerats från utgångspunkter som är av gemensamt intresse för hela det kommunala verksamhetsfältet.

Beträffande den interna organisationen är att notera vissa försök att efter- bilda det politiska mönstret på riksplanet. Kommunens styrelse har fått en allmänt samordnande och ledande funktion inom kommunalförvaltningen påminnande om en »regerings», och interpellationsdebatter har införts i fullmäktigeförsamlingarna. Jämförelser med riksmönstret bör dock inte hårddras. Kommunstyrelsens »regeringsställning» är begränsad bl.a. såtill- vida som befälsrätt över nämndförvaltningen saknas, och skillnaderna mellan fullmäktigedebatter och riksdagsdebatter är sannolikt fler än lik- heterna. Ett betydelsefullt särdrag i den kommunala förvaltningen är par- tiernas proportionella representation i styrelser och nämnder.

De kommunala valen har av gammalt en rikspolitisk innebörd på grund av den roll som elektorer till riksdagens första kammare som tilldelats landstingsmännen och fullmäktigeledamöterna i vissa städer. Denna riks- politiska innebörd har blivit mer markerad än tidigare sedan de primär- kommunala och landstingskommunala valen i hela landet obligatoriskt sammanförts till samma dag. Sedan 1942 tillämpas en fast och enhetlig ord- ning med andrakammarval och kommunala val omväxlande vartannat år.

Sammanförandet av olika kommunala val till_ samma dag är på sitt sätt ett uttryck för en förändring som satt sin prägel på hela det kommunala livet i det moderna samhället: de kommunala frågorna har politiserats och djupt engagerat de i riksdagen representerade partierna.

Bevisen för att partierna erövrat kommunalförvaltningen och kommit att bära upp den kommunala demokratin är inte svåra att finna. Kandida- terna i kommunala val nomineras av de politiska partierna, och en gång valda håller de kommunala förtroendemännen i sitt arbete fortlöpande kontakt med partiinstanserna. De viktiga kommunala frågorna, som formellt avgörs vid de offentliga fullmäktigesammankomsterna eller landstings- mötena, löses i praktiken redan vid partigruppernas sammanträden eller vid underhandsuppgörelser, ofta i god sämja, partigrupperna emellan. Åtskilliga av ledamöterna i de kommunala representationerna tillhör samtidigt sin lokalföreningens eller sitt partidistrikts ledning. I kommunalvalen försvarar de kommunala förtroendemännen samtidigt sina egna åtgärder i den lokala politiken och sitt partis riks- och kommunalpolitiska handlingslinjer.

Sina grundläggande värderingar på det kommunala området och sina kommunalpolitiska mål sammanfattar partierna i centralt utarbetade kom- munalprogram eller riktlinjer, som är avsedda att tjäna som vägledning för vederbörande partis kommunala förtroendemän i hela landet. _I de stora stä- derna är det vanligt att de riksgiltiga kommunalprogrammen kompletteras med lokala handlingsprogram.

Partierna bedriver en omfattande informations-, föreläsnings- och kurs- verksamhet i kommunala frågor både bland sina medlemmar och en större allmänhet. De bidrar på detta sätt till att hålla intresset för den kommunala självstyrelsen och kommunalpolitiken vid liv. I valtider intensifieras in-

formationsverksamheten, och varje kommunal valrörelse har ett större eller mindre inslag av kommunalpolitisk valpropaganda som förs ut till väljarna av partiorganisationerna och den politiskt orienterade dagspressen.

Det är en hos oss ofta gjord iakttagelse att kommunalvalen och andra- kammarvalen visar stora likheter. Valrörelserna bedrivs på ungefär samma sätt med bl.a. TV och radio som media för valpropagandan och med parti- ledarna och andra framträdande rikspolitiker som medverkande i val- debatterna. I stor utsträckning är det samma frågor som behandlas i val— diskussionerna etc.

Denna iakttagelse är utan gensägelse riktig, men redan här bör kanske framhållas att en pressundersökning som på länsdemokratiutredningens uppdrag utförts vid statsvetenskapliga institutionen i Göteborg (bil. 23) utvisar att de lokala frågorna tas upp betydligt oftare både i ledarspalter och i annat tidningsmaterial i samband med kommunalval än när ett andra- kammarval förestår. Utredningen får anledning att återkomma till ärrnet i annat sammanhang.

Valdeltagandet i allmänna val har under senare år hållit sig omkring 80 % utan att någon större skillnad kunnat förmärkas mellan kommunalval och andrakammarval. I andra länder — där man inte har röstplikt — är ett så högt valdeltagande i kommunala val ovanligt.

Det kommunala livets politisering har fört med sig att kommunalför- valtningen i större utsträckning än tidigare blivit en skola för rikspolitiker. Den normala karriärvägen för en riksdagsman går över kommunala repre- sentationer och nämnder. En statistisk undersökning ger vid handen att många politiker behåller sina kommunala förtroendeuppdrag sedan de blivit riksdagsmän (se bil. 28). För närvarande är 103 av 151 ledamö- ter i första kammaren och 167 av 233 ledamöter i andra kammaren kommu- nalpolitiskt aktiva. Den kommunala erfarenheten är allsidigt representerad i riksdagen. I båda kamrarna finns sålunda riksdagsmän med uppdrag i pri- märkommunala församlingar, styrelser och nämnder, landsting och lands- tingskommunala förvaltningsutskott.

Det torde vara allmänt erkänt att denna personalunion mellan riksdag och kommunalförvaltning betytt mycket för det fruktbara samarbete mellan stat och kommun, som skildrats i det föregående och som lett fram till det moderna samhället. Många riksdagsmän har i sin egenskap av kommu- nala förtroendemän fått vara med om att genomföra reformer, som de tidigare bidragit till i sitt riksdagsarbete. I andra fall har riksdagsmän med kommunal förankring kunnat sätta sin prägel på besluten i riksdagen när de där bevakat ärendenas kommunalpolitiska aspekter. Det är inte heller svårt att finna exempel på att kommunalt engagerade riksdagsmän i riks- dagen medverkat till att genom statsbidrag eller lagstiftning ge riksomfat— tande spridning åt samhälleliga förmåner eller tjänster som förut prövats på det lokala planet i ett antal föregångskommuner.

Just det nära sambandet mellan riks- och kommunalpolitik har gjort rekryteringen av kommunalmän till riksdagen naturlig. Kommunalmännen har en rik praktisk erfarenhet av de frågor de får syssla med såsom riks- dagsmän. En erfaren ledamot av en skolstyrelse glider, för att nu ta ett exempel, utan lång inlärningstid in i arbetet i statsutskottets andra avdel- ning.

Man får emellertid i detta sammanhang inte glömma, att vad som gör det möjligt för politiker med både rikspolitisk och kommunalpolitisk an- knytning att göra effektiva insatser är att de har stödet av partiorganisatio— ner, som omspänner både den statliga och den kommunala verksamheten.

Saken kan också uttryckas så att utvecklingen på det kommunala området under de senaste decennierna blir fullt begriplig först om man ser den ur den här berörda partipolitiska synvinkeln. Det har varit och är alltjämt en förutsättning för delegation av vidsträckt beslutanderätt till kommunerna, att de demokratiska partierna har ett fast grepp om de kommunala represen- tationerna, styrelserna och nämnderna. Förekomsten i kommuner och landsting av politiker med säte i riksdagen utgör härvid en ytterligare garanti för att kommunerna med ansvarskänsla och lojalitet skall förverk- liga riksdagens intentioner.

Det är alltså länsdemokratiutredningens övertygelse att rikspartiernas starka ställning inom kommunalförvaltningen inte bara är ett faktum utan också en nödvändighet, om man vill bevara och vidareutveckla den kommu- nala självstyrelsen i dess moderna form. Behovet av partierna såsom förbin- delselänkar mellan stat och kommun kommer med all sannolikhet att fram- träda än tydligare om de aktuella tankarna på kommunsammanslagningar och storlandsting förverkligas fullt ut.

Vid en bedömning av de nu anförda synpunkterna får man inte glömma att den moderna tidens växande krav på central planering och samordning av de nationella resurserna i sig inrymt och fortfarande inrymmer vissa risker för den kommunala självstyrelsen.

Kan sambandet mellan riksdagsval och kommunalval utan olägenhet brytas? I det nutida samhället växer den offentliga sektorn oavlåtligt därför att människorna med stigande välstånd ställer allt större krav på stat och kom- mun. Tillgodoseendet av dessa anspråk förutsätter en framsynt planering och en effektiv förvaltning. Erfarenheten har visat att snabba och goda resul- tat i samhällsarbetet kan uppnås, om stat och kommun gemensamt tar sig an uppgifterna. Därmed förändras emellertid den kommunala själv- styrelsen från att vara ett instrument för tillvaratagande av enbart eller huvudsakligen lokala intressen till att vara en integrerad del i ett enhetligt samhällsmaskineri. Gränserna mellan statligt och kommunalt förlorar i bety- delse.

Denna utveckling är i vårt land redan fullbordad. Senast har detta kon-

staterats av kommunalrättskommittén i dess nyligen avlämnade betänkande Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring (SOU 1965:6 s. 57). »Man torde kunna påstå», säger kommittén, »att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats».

Sett från en annan synpunkt innebär detta, att den kommunala demo- kratin är en integrerad del av hela det demokratiska samhällsskicket i vårt land. Det väsentliga med den kommunala självstyrelsen blir då inte att den ger kommunmedlemmarna möjligheter att påverka isolerade och avgränsade lokala frågor och särintressen utan att den ökar väljarnas inflytande på den lokala utformningen av politiken på områden, som är gemensamma för alla medborgare och som står i centrum även för den rikspolitiska debatten. En decentralisering av folkstyrelsen har flera fördelar, bl.a. minskar avståndet mellan styrande och styrda och förutsättningar skapas för att så många människor som möjligt skall kunna delta i det demokratiskt organiserade samhällsarbetet. Båda dessa fördelar kan bidra till att säkrare förankra demokratin hos alla grupper inom vårt folk.

För att en decentraliserad folkstyrelse med denna innebörd skall kunna fungera måste den bäras upp av väljarnas intresse och förtroende. Det är främst de politiska partierna som skapar och vidmakthåller intresset för kommunala frågor.

En annan förutsättning för en decentraliserad folkstyrelse med vidsträckt självbestämmanderätt för de lokala organen är att förtroendemännen i dessa organ förstår att iaktta även vad rikets nytta kräver. En garanti härför f öre- ligger endast så länge de politiska partierna är engagerade inom kommunal- politiken likaväl som inom rikspolitiken.

Det är från dessa utgångspunkter länsdemokratiutredningen har att angripa den centrala författningspolitiska fråga som hänskjutits till utred- ningen: Kan sambandet mellan riksdagsval och kommunalval brytas utan allvarlig olägenhet för den kommunala självstyrelsen eller demokratin?

TREDJE KAPITLET

Behovet av ett samband mellan riksdagsval och kommunalval

En väsentlig förklaring till att de kommunala valrörelserna till innehåll och uppläggning blivit tämligen lika de valrörelser som föregår ett andrakam— marval står att finna i den utveckling mot större kommuner och den fort- gående integration mellan statliga och kommunala förvaltningsuppgifter som utförligt skildrats i föregående kapitel.

En annan förklaring ligger i själva valsystemet. I varje kommunalval står indirekt även hälften av mandaten i första kammaren på spel.

Ytterligare kan i sammanhanget pekas på den kommunikationstekniska utvecklingen, främst televisionens genombrott. Under senare år har den all- männa politiska debatt i TV, radio och tidningar som föregått ett val, kon- centrerats kring några få stora frågor med rikspolitisk innebörd, oberoende av om debatten gällt ett kommunalval eller ett andrakammarval. Kommunal- valet 1958 handlade sålunda framför allt om ATP och om ett av högern presenterat besparingsprogram, I andrakammarvalet 1960 stod ATP allt— jämt i förgrunden tillsammans med den allmänna ekonomiska politiken och den offentliga sektorns storlek och uppgifter. 1962 års kommunalval var ett val om »kösamhället» och »valfrihetens samhälle», om skatte- och familje- politiken och om de i expanderande orter brännande markfrågorna, men även neutralitetspolitiken och frågan om Sveriges eventuella anslutning till EEC upptog stort utrymme. Till de mest debatterade ämnena i 1964 års andrakammarval hörde högerns förslag att höja folkpensionerna för en övergångsgeneration med anlitande av medel som uppsamlats i ATP-fon— derna. Därjämte förekom en livlig diskussion om lokaliseringspolitiken, om bostadsbristen, platsbristen vid skolor och sjukhus och andra frågor om samhällsplaneringen och den offentliga sektorns tillväxt.

Denna koncentration av valdebatten kring några få rikspolitiska frågor hindrar emellertid inte att det finns vissa betydelsefulla skillnader mellan kommunalvalen och andrakammarvalen. Den rikspolitiska debatten kom- pletteras i kommunalvalen av lokala valstrider om kommunala angelägen- heter. Inte sällan erbjuder de rikspolitiskt kontroversiella frågorna natur— liga utgångspunkter för dessa uppgörelser. Inför 1958 års kommunalval dis- kuterades sålunda på många håll i landet konsekvenserna för den egna kom- munen av den minskning av statsbidragen till kommunerna som högern

föreslagit i sitt besparingsprogram. Ett framträdande inslag i 1962 års kom- munalval var meningsutbytena både på riksplanet och i enskilda kommuner om en aktiv markpolitik.

En på länsdemokratiutredningens uppdrag utför pressundersökning (se bil. 23), som omfattar både material på ledarsidorna och annat ma— terial i ett stort antal dagstidningar, visar att lokala frågor under kommunal kompetens och rikspolitiska frågor av omedelbar betydelse för kommuner- nas verksamhet — i undersökningen kallade rikskommunala frågor _ får betydligt större utrymme under veckorna närmast före ett kommunalval än under motsvarande period före ett andrakammarval. De rent lokala frågorna upptog i de undersökta tidningarna i samband med 1958 och 1962 års kom- munalval i genomsnitt 7 resp. 7,3 % av spaltutrymmet i kategorin första- ledare och 12,1 resp. 15,3 % av spaltutrymmet i kategorin ledarstick. Mot- svarande procenttal var i samband med 1960 och 1964 års andrakammarval endast 1,4 resp. 2,2 för kategorin förstaledare och 2,0 resp. 3,3 för kategorin ledarstick. Beträffande de rikskommunala frågorna var skillnaden mellan kommunalval och andrakammarval också betydande men dock — efter vad det vill synas _— inte lika framträdande.

Av intresse i detta sammanhang är inte minst undersökningen av sådant material som »Referat av valtal» och »Programannonser». I det stoff som hänförts under dessa rubriker är tendensen mycket klar. Ser man t.ex. till lokalpressens valtalsreferat skall man finna att i samband med 1958 och 1962 års kommunalval 24 resp. 25 % av referaten handlade helt eller delvis om lokalkommunala angelägenheter, 11 resp. 5 % om rikskommunala ange- lägenheter och 65 resp. 70 % om rikspolitiska frågor utan anknytning till kommunalförvaltningen. I samband med 1960 års andrakammarval var procenttalen endast 2 resp. 3 för referaten med lokalkommunala och riks— kommunala inslag, medan 95 % av valtalsreferaten berörde rikspolitiska frågor utan anknytning till kommunalförvaltningen. Dessa genomsnitts- siffror bekräftar att det i kommunalvalen på åtskilliga håll i landet, även utanför tidningarnas spalter, förekommer en tämligen livlig debatt om lokala frågor.

Den bild av kommunalvalen som framträder i pressundersökningen kom- pletteras av resultaten av en intervjuundersökning avseende 1962 års kom- munala valrörelser i ett åttiotal utvalda kommuner (se bil. 24). I denna undersökning har bl. a. påvisats ett tydligt samband mellan lokal valaktivitet och kommunstorlek. Valdiskussioner i lokala frågor förekom betydligt oftare i stora kommuner än i små, och det var också i de stora kommunerna som de lokala frågorna fick det relativt största utrymmet i den lokala valkampanjen. Bland de livligt debatterade kommunala frågorna märktes, förutom frågor om kommunalskattens storlek och den kommunala ekonomin, bl.a. bostads- och markfrågor, ungdoms—, idrotts- och fritidsfrågor samt stadsplane- och trafikfrågor.

Fristående kommunalval utan rikspolitiska inslag Förslaget av författningsutredningens majoritet att kommunalvalen skall vara fristående från riksdagsvalen och inte ha någon inverkan på riksdagens sammansättning är motiverat med en önskan att i valrörelserna skilja på rikspolitik och kommunalpolitik. Enligt utredningsmajoriteten är inbland- ningen av rikspolitik i kommunalvalen otillfredställande. I kommunalvalen bör väljarna ta ställning till den egna kommunens angelägenheter.

I författningsutredningens betänkanden har inte närmare utvecklats hur de kommunala valrörelserna tänkts förlöpa med denna ordning. Det fram- går dock att majoriteten inom utredningen utgått ifrån att de politiska par- tierna skall ha »all anledning att ägna de kommunala valen stort intresse», även om dessa val mister sin direkta betydelse för riksdagens sammansätt- ning.

För en bedömning av vilka förutsättningar som kan finnas att i de kom- munala valrörelserna avskärma kommunalpolitiken från rikspolitiken får länsdemokratiutredningen i första hand hänvisa till redogörelsen i före- gående kapitel för förhållandet mellan statlig och kommunal samhällspla- nering, mellan statliga och kommunala investeringar och fördelningen av förvaltningsuppgifter på stat och kommun. Såsom där framgår finns det knappast några renodlade lokalpolitiska frågor av större betydelse. Viktigare lokala frågor har nästan alltid rikspolitiska aspekter, och det är inom den rikspolitiska ramen som de lokala synpunkterna och värderingarna måste föras fram för att lokalpolitiken skall bli fullt begriplig och få en riktig be- lysning.

Utvecklingen mot en integrerad offentlig förvaltning har fått djupgående återverkningar på den politiska debatten i kommunalvalen. Då väljaren i den lokala valdebatten ställer frågor varför det i hans kommun eller i den stadsdel där han bor inte finns något gymnasium eller någon yrkesskola, varför det inte byggs fler daghem, varför hyrorna är så höga eller varför bostadsbyggandet är inriktat på dyra bostadslägenheter, radhus och villor osv, kan kommunalpolitikern som regel inte ge honom ett svar utan att diskussionen kommer in på rikspolitik. De undersökningar som utredningen gjort beträffande några fält där politiska motsättningar brukar förekomma tyder på att de lokala valstriderna i ett kommunalval i stor utsträckning ut- kämpas med samma argument som kommer till användning i de rikspoli- tiska uppgörelserna. Det är inte sällan på samma sakområden som den rikspolitiska och den lokalpolitiska striden utkämpas.

Gränserna mellan statligt och kommunalt ansvar torde sällan bli aktuella i valdiskussionerna på annat sätt än att t.ex. en kommunalpolitiker som tillhör den borgerliga majoriteten i sin kommun kan vilja hänvisa till beslut som en socialdemokratisk regering drivit igenom i riksdagen, när han skall förklara påvisade brister i den egna kommunen. Han tvingas emellertid i så fall att komplettera sitt svar med en upplysning om vilken ståndpunkt

hans eget parti tog i riksdagen. Partipolitiken träder i förgrunden och gräns- dragningen mellan stat och kommun förlorar i väljarens ögon mycket av sin praktiska betydelse. I allmänhet ställer väljaren via det parti han ger sitt stöd anspråk på samhället utan att känna något behov av att ange om det är staten eller kommunen som skall effektuera önskemålen.

Väljaren identifierar kommunalpolitikern med hans parti. Identifikatio- nen kan visserligen kanske någon gång kännas besvärande för kommunal- politikern. Han kan t.ex., om han är verksam i en stagnerande eller tillbaka- gående kommun med svagt skatteunderlag, möta svårigheter när han i den lokala debatten skall försvara sitt partis linje i riksdagen i en lokaliserings- politisk fråga eller en skatteutjämningsfråga, om väljarna i hans kommun uppfattar denna linje som mindre gynnsam för dem själva än den linje ett konkurrerande parti företräder. Från synpunkten av demokratins och den kommunala självstyrelsens funktionsduglighet är det emellertid inte minst i sådana lägen som den politiska gemenskapen mellan kommunala för- troendemän och riksdagsmän från samma parti är av värde.

I de kommunala valrörelserna förekommer visserligen regelmässigt på sina håll meningsbrytningar i lokala frågor utan att den rikspolitiska bak- grunden aktualiseras. Det kan vara en strid om kommunalskattens storlek, om en enstaka investering — t.ex. en idrottsanläggning, ett friluftsbad eller en ungdomsgård —— som intresserar en större eller mindre grupp av väljare, om de kommunala bostadstilläggen till folkpensionerna, om hemsamarit- verksamheten eller om kommunens åldringsvård i dess helhet. Med växande kommunstorlek tilldrar sig emellertid varje enskild investering mindre in- tresse bland allmänheten, de kommunala frågorna får större dimensioner, blir mer komplicerade och kommer att förete fler likheter med de ekono- miska och andra avvägningsproblem som rikspolitiken brottas med. De kommunala investeringarna måste flerårsplaneras och konjunkturanpassas, kommunalskatten måste bestämmas med hänsyn till långsiktiga behov och avvägas med tanke bl.a. på kreditmarknadsläget och lånemöjligheterna etc. Den egna kommunens framtid måste utformas med hänsyn till den statliga samhällsplaneringen i stort.

Dessutom är att märka att motsättningar i lokala frågor ofta, även där detta inte tydligt framgår av den politiska argumentationen, går tillbaka på skilda politiska grundåskådningar och skilda uppfattningar om den offent— liga sektorns uppgifter, mål och medel.

De riksgiltiga kommunalprogram, som flera av de politiska partierna ut- arbetat, är i sig själva ett bevis för det alltmer påträngande behovet av en samordning av kommunalpolitiken i olika delar av landet och av ett lokalt uppträdande överallt i landet av varje partis förtroendemän utifrån gemen- samma värderingar och gemensamt utstakade riktlinjer även på sådana områden där det inte för tillfället står någon strid på riksplanet.

Dessa allmänna resonemang visar enligt länsdemokratiutredningens upp- fattning, att även fristående kommunalval oundvikligen måste komma att handla om en politik som utformas både i riksdagen och i de kommunala representationerna. Detta helhetsomdöme kan inte rubbas av eventuella undantag i ett mindre antal kommuner, där kommunalpolitikens samband med rikspolitiken vid ett eller annat valtillfälle kanske inte framträder med full tydlighet.

Länsdemokratiutredningens bedömning i denna del överensstämmer för övrigt med uttalanden som redan 1951 gjordes av ett enhälligt konstitutions- utskott i anledning av väckta motioner om förläggningen av vissa allmänna val. I sitt utlåtande (nr 9) över motionerna uttalade utskottet bl.a. att erfa- renheterna från vissa primärkommunala stickval »otvetydigt» talade emot antagandet, »att de primärkommunala valen, om de förrättades för sig, skulle kunna friläggas från rikspolitiskt inflytande».

Det ligger under sådana förhållanden nära till hands att kommunalvalen, oavsett valsystemets konstruktion, liksom för närvarande blir partival, där väljaren genom sin röst i första hand ger besked om vilket parti som har hans sympatier i de inrikespolitiskt centrala frågorna. Endast under en för- utsättning skulle utvecklingen kunna antas bli väsentligt annorlunda: om brytandet av valsambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning skulle leda till att de centrala partiinstansernas intresse för kommunalvalen avtog och rikspartiernas ledande gestalter inte längre engagerade sig på samma sätt som hittills i valdebatterna, skulle de kommunalt verksamma partipolitikerna kunna få spela en huvudroll och personfrågorna skulle då eventuellt kunna få större betydelse i kommunalvalen än för närvarande. Kommunalvalen skulle här och var i landet kunna bli förtroendeval för och emot dem som hade majoriteten i kommunens styrelse.

En sådan utveckling skulle kunna få en mängd följdverkningar som måste uppmärksammas. Vad skulle hända med den omfattande informa- tions-, studie- och diskussionsverksamhet som de lokala partiorganen nu kontinuerligt bedriver med de centrala partiinstansernas stöd i syfte att hålla intresset för den kommunala demokratin vid liv? Skulle partidistrik- ten och de lokala partiorganen trots minskat stöd från centralt håll kunna mobilisera sina aktiva medlemmar till den kraftanspänning som behövs in- för ett val? Skulle kommunalförvaltningen kunna förbli en skola för riks- politiker? Skulle vi få se åtskilliga lokala partier med tillfällighetsbetonade program dyka upp vid sidan av de reguljära partierna? Eller skulle orga- nisationer som representerar särintressen —— idrottsföreningar, pensionärs- föreningar osv. _— framträda med egna kandidater i kommunalvalen och därigenom verka uppluckrande på partiorganisationerna? Hur skulle »sam— regerandet» i kommunala styrelser och nämnder påverkas? Skulle de kom- munala valrörelserna här och var komma att präglas av uppkonstruerade

eller uppförstorade lokala motsättningar? Hur skulle väljarna reagera på eventuella förändringar? Hur skulle allmänhetens intresse för kommunal- valen och därmed valdeltagandet påverkas?

Dessa frågor, som snarast är en exempelsamling, gäller alla ytterst den kommunala demokratins arbetsvillkor och den kommunala självstyrelsens utvecklingsmöjligheter. De gäller emellertid också det politiska livet över- huvudtaget, och vad man i det sammanhanget särskilt bör komma ihåg är att förverkligandet av tanken på kommunalval, som handlade väsentligen om frågor av betydelse för kommunerna och som ställde de kommunala för- troendemännen i stället för partierna i centrum för väljarnas intresse, skulle innebära att vi i fortsättningen fick val med rikspolitisk innebörd vart fjärde år i stället för nu vartannat år. Det är inte någon lätt sak att bedöma vad detta kunde medföra beträffande det politiska livets vitalitet och reformtakten i samhället och vidare beträffande möjligheterna för regering och riksdag att föra en långsiktig politik. En långsiktig politik som skall ha utsikter att stå sig under många år och över flera val måste vara fast för- ankrad hos medborgarna. Den fasta förankringen kan endast åstadkommas om politiken utformas i nära kontakt med väljarna, som har tillfälle att ofta ge sin mening tillkänna om både riks- och kommunalpolitiken.

Det finns emellertid, oberoende av de talrika frågetecknen, anledning till starka tvivel beträffande det realistiska i tanken att kommunalvalen all- mänt skulle kunna få väsentligt mer av förtroendeval för och emot de an- svariga kommunalmännen och mindre av partival över sig än för när- varande. Tanken strider mot djupt rotade politiska vanor i vårt land. Den har också tiden emot sig. Flera faktorer verkar i motsatt riktning, bland dem den ökade rörligheten på arbetsmarknaden och den ständigt pågående folkomflyttningen, de större städernas och tätorternas snabba expansion samt utvecklingen överallt mot större kommuner och mer interkommunalt samarbete.

En blick ut över gränserna till våra grannländer och andra västeuropeiska länder med en kommunal självstyrelse vars grunddrag påminner om vår ger åtskilliga intressanta upplysningar. Danmark, Finland och Norge har fri- stående kommunalval utan effekt på folkrepresentationen, men rikspolitiken tränger ändå in i de kommunala valrörelserna, som — särskilt i de stora städerna —— efterhand fått en allt tydligare prägel av partival. I de små kommunerna på landsbygden är dock förhållandena ofta alltjämt annor- lunda. På den jylländska landsbygden avgavs t.ex. i 1962 års kommunalval 60 % av rösterna på olika slag av listor vid sidan av de traditionella parti- listorna. Det bör tilläggas att den kommunala indelningen är i stöpsleven i Danmark, och att man på kommunalt håll allmänt lär ha kommit till insikt om behovet av större och funktionsdugligare kommunenheter (se bil. 1).

I Storbritannien handlar de kommunala valen i stor utsträckning om rent lokala spörsmål, och valrörelserna får i huvudsak sin prägel av kommunal-

politikernas egna insatser. En tendens till rikspolitisering av valrörelserna lär emellertid göra sig märkbar, och kommunalmännen är i allmänhet före- trädare för rikspartierna. Det förekommer dock lokala partier _ med eti- ketter som t.ex. »skattebetalarnas förening» — som ibland noterar fram- gångar. Valdeltagandet är genomgående lågt i alla olika slag av kommunal- val. I valen till »county councils» deltog t. ex. 1958 endast 33,3 % och 1961 endast 35,7 % av de röstberättigade. Valdeltagandet i de större städerna (minst 200 000 invånare) uppgick i 1962 års kommunalval till 36 %. Som jämförelse kan nämnas att valdeltagandet i underhusvalen inte vid något tillfälle under efterkrigstiden understigit 75 % (se bil. 5).

Fristående kommunalval med rikspolitiska inslag De konsekvenser som ett av brytande av valsambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning skulle kunna få för den kommunala demokratin och för det demokratiska samhällsskicket i dess helhet bör enligt länsdemokrati- utredningens mening studeras utifrån nyanserade antaganden beträffande valrörelsernas innehåll och uppläggning i ett nytt system. Tanken på att i kommunalvalen avskärma kommunalpolitiken från rikspolitiken är tydligen helt ogenomförbar, om man därmed menar att de kommunala valrörelserna skulle handla uteslutande eller så gott som uteslutande om den politik som utformas av kommunerna själva. Det finns inte heller anledning att räkna med plötsliga, radikala förändringar som skulle innebära att vi över hela landet fick kommunalval med starka inslag av personval och med betydligt mindre av partival än för närvarande. Övervägande skäl talar för att det, obe- roende av valsystemets konstruktion, skulle vara svårt att hålla ens utpräg- lade riksangelägenheter borta från valrörelserna. Så länge partiledarna och andra politiska förgrundsgestalter medverkar i de kommunala valrörelserna i TV- och radioprogram måste man utgå från att de händelser som tilldrar sig den största uppmärksamheten på riksplanet får en större eller mindre plats i valdiskussionerna, och detta gäller även om den för tillfället mest aktuella frågan skulle vara t. ex. en internationell kris eller en stor försvars- politisk fråga.

Den positiva motiveringen för att kommunalvalen bör frikopplas från riksdagsvalen måste, om man godtar dessa antaganden som de mest realis- tiska, bli i viss mån en annan än den som författningsutredningens majoritet angivit. Önskemålet blir inte att i valen hålla isär rikspolitik och kommunal- politik men däremot möjligen att få ökat utrymme i de kommunala val- rörelserna för en diskussion om de i kommunerna aktuella problemen. I och för sig är ett sådant önskemål naturligt med tanke på den betydelse- fulla roll kommunerna numera spelar för samhällsutvecklingen i stort. Vad som här skall undersökas är främst om man når syftet genom att bryta det valtekniska sambandet mellan riksdagen och kommunalförvaltningen eller

om man inte i stället riskerar att genom en sådan åtgärd skada både den kommunala självstyrelsen och den politiska demokratin.

I den allmänna debatten i författningsfrågan har ibland såsom ett särskilt skäl för fristående kommunalval anförts att god demokratisk ordning kräver att väljaren skall ha möjlighet att ge sin röst åt ett parti i landstings- eller stadsfullmäktigevalen utan att fördenskull vara tvungen att stödja samma partis riksdagskandidater. Detta argument, som har sin udd riktad mot de nuvarande indirekta valen till första kammaren, hör emellertid hemma i en diskussion om de lämpliga formerna för ett kommunalt samband, inte i en principdiskussion där frågan gäller huruvida det överhuvudtaget bör finnas ett valtekniskt samband av något slag mellan riksdagsval och kommunalval. Länsdemokratiutredningen återkommer till argumentet i nästa kapitel, där utredningen kommer att behandla vissa alternativa författningsmodeller.

Det lär knappast bestridas av någon att kommunalvalens effekt på riks- dagens sammansättning i det nuvarande systemet är ett kraftigt incitament för de stora politiska partierna att ägna dessa val sitt odelade intresse. Ett förlorat kommunalval kan betyda en förlorad majoritetsställning i riks- dagen. I ett parlamentariskt läge där regeringen stöder sig på en smal majo- ritet i riksdagen kan kommunalvalen komma att forma sig till en hård tve- kamp mellan regering och opposition. Partierna tvingas att spänna sina krafter och mobilisera sina resurser i samma utsträckning som i ett andra- kammarval.

Att kommunalvalen på visst sätt är sammankopplade med valen till riks- dagen är en stimulans inte bara eller främst för partiledningarna och de centrala partiinstanserna. Det bidrar framför allt till att sporra de många kommunala förtroendemännen, valarbetarna och övriga aktiva partimed- lemmar till ansträngningar både i valrörelserna och under perioderna mellan valen. Det understryker också den nära samhörigheten mellan rikspolitik och kommunalpolitik och förstärker känslan hos dem som är verksamma inom det kommunala arbetsfältet av att delta i ett samhällsarbete som är ett helt, där statliga och kommunala arbetsinsatser går in i varandra och kom— pletterar varandra i ett ständigt och fruktbart växelspel.

Inte minst är det slutligen viktigt för vitaliteten i det politiska livet och styrkan i vår demokrati att vi genom rådande system fått rikspolitiskt be- tydelsefulla val med täta mellanrum utan att fördenskull kravet på riks- styrelsens effektivitet behövt åsidosättas.

Det har redan i inledningen till detta kapitel påpekats att kommunalvalens indirekta betydelse för partiställningen i riksdagen är en av de faktorer som gör att rikspolitiken blir huvudsak även i kommunalvalen. Rikspolitikens dominans betyder emellertid inte att de kommunala frågorna kommer bort (jfr pressundersökningen, bil. 23) . I stället kan man säga att det blivit så att vi i Sverige fått två olika typer av valrörelser, en så gott som enbart riks- politisk och en som visserligen också är rikspolitisk men där de lokala frå-

gorna får en inte obetydlig plats och där gärna en viss tonvikt i fråga om rikspolitiken läggs på sådant som har betydelse för kommunerna.

Den i annat sammanhang omnämnda intervjuundersökningen avseende 1962 års kommunalval (bil. 24) tyder visserligen på att lokala problem blir föga uppmärksammade i valrörelserna i mindre kommuner, Väsentligare är emellertid att ingenting framkommit under undersökningen som visar att politiskt omstridda lokala frågor, som i och för sig skulle ha kunnat fånga väljarnas intresse, måst avföras från valdiskussionerna på grund av att rikspolitiken haft för stor tyngd i kommunalvalen. Antalet partiskiljande voteringar i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna under en period av ca 20 månader närmast före valen var litet i alla typer av kommuner. De stridsfrågor, som förekom i fullmäktigeförsamlingarna, fördes visserligen endast i begränsad utsträckning ut i de lokala valrörelserna, men de van- ligaste orsakerna härtill synes av intervjusvaren att döma ha varit att frå- gorna bedömts som alltför obetydliga, för ointressanta eller för tekniska för att med fördel kunna tas upp i en valkampanj.

Ett mått på det nuvarande kommunala valsystemets funktionsduglighet och på det intresse för politiska frågor som systemet förmår skapa bland väljarna finns i valstatistiken. Internationellt sett ligger valdeltagandet ge- nomgående högt i vårt land. Valdeltagandet är regelmässigt ungefär lika högt i kommunalvalen som i andrakammarvalen, och det är därvid ingen tydlig skillnad mellan de landstings- och stadsfullmäktigeval som indirekt påverkar riksdagen och andra kommunalval som förrättas samtidigt. Ett exempel: i det senaste andrakammarvalet, 1964 års val, var valdeltagandet 83,9 % och i kommunalvalen 1962 uppgick valdeltagandet i landstingsvalen till 81,2 %, i valen till stadsfullmäktige i landstingsfria städer till 80,3 %, i övriga stadsfullmäktigeval till 81,0 % och i kommunalfullmäktigevalen, slutligen, till 81,2 %.

Intrycket av ett högt och jämnt valdeltagande står sig även om jämförel- serna görs med andra utgångspunkter, t.ex. mellan stora och små städer eller mellan städer och landsbygd. I 1962 års kommunalval var sålunda val- deltagandet i städer med fler än 50 000 invånare 80,4 %, i städer med 5 000— 50 000 invånare 81,1 % och i städer med färre än 5000 invånare 80,4 %. Valdeltagandet i landsbygdskommunerna var i genomsnitt 81,2 %.

l åtskilliga kommuner i landet är de politiska majoritetsförhållandena mycket stabila. Vid en uppdelning av primärkommunerna på två grupper som länsdemokratiutredningen gjort och där utredningen till den ena grup- pen hänfört kommuner i vilka antingen de borgerliga partierna eller social- demokraterna och kommunisterna tillsammans fått minst 60 % av manda- ten i fullmäktigeförsamlingarna i vart och ett av tre på varandra följande kommunalval _ 1954, 1958 och 1962 — har det visat sig att inte mindre än 479 av ca 1 000 kommuner hamnade i den första gruppen. Valdeltagan— det var i allmänhet inte lägre i denna grupp än i den med mindre stabila

politiska förhållanden (grupp 1: 1954: 79,1 %, 1958: 79,5 % och 1962: 81,6 %; grupp 2: 1954: 78,9 %, 1958: 78,8 % och 1962: 80,6 %). Påståen- det står sig även om man till den stabila gruppen skulle hänföra endast de 78 kommuner i vilka endera de borgerliga partierna tillsammans eller arbe- tarpartierna tillsammans fick minst 75 % av mandaten i fullmäktigeför- samlingarna (grupp 1: 1954: 80,3 %, 1958: 81,3 % och 1962: 83,1 %; grupp 2: 1954: 78,9 %, 1958: 78,9 % och 1962: 80,8 %).

Det är givetvis svårt att närmare förutse vilka konsekvenserna skulle bli i olika hänseenden av ett nytt representationsskick och valsystem utan något som helst kommunalt valsamband. En bedömning måste grundas på allmän erfarenhet. En viss vägledning kan emellertid ibland hämtas ur inhemska rön i det förgångna och ur erfarenheter som gjorts i främmande länder med poli- tiska, sociala och ekonomiska förhållanden som erinrar om dem i vårt land. Ett utländskt material måste visserligen alltid hanteras med stor försiktighet och med blicken öppen för sådant som kan göra att eventuella jämförelser inte blir bindande. Skillnaderna mellan olika länder bl.a. i fråga om kom— munernas kompetens och beskattningsmakt är ibland mycket betydande. I den mån det trots sådana skillnader är möjligt att påvisa entydiga tendenser i flera länder måste det emellertid vara befogat att tillmäta det utländska materialet bevisvärde.

Med stöd i allmän erfarenhet och internationella jämförelser kan man utgå från att en övergång till fristående kommunalval skulle leda till att kommu- nalvalen fick en dubbel karaktär av rikspolitisk opinionspejling och lokal- politiskt val. Huruvida väljarna skulle lägga tonvikten på det rikspolitiska momentet eller på det lokalpolitiska beror på många olika faktorer. I varje fall när viktiga riksangelägenheter är aktuella och omstridda skulle sannolikt flertalet väljare komma att låta sitt röstande bestämmas av sina allmänna politiska sympatier, men det kan mycket väl tänkas att detsamma skulle komma att gälla på åtskilliga håll även i inrikespolitiskt avspända tider. I de stora städerna med snabb expansion och stor inflyttning vågar man utan vidare anta att det rikspolitiska intresset hos en stor procent av de röst- berättigade skulle ta överhand över intresset för lokala frågor även med en ny konstruktion av valsystemet som siktade till att framhäva kommunalpoliti- kens betydelse.

Valdeltagandet i fristående kommunalval skulle i hög grad bli beroende av hur reformen påverkade partiernas aktivitet. Det är svårt att se på vilket sätt man skulle kunna neutralisera förlusten av den stimulans och det stöd i det kommunala valarbetet som valsambandet mellan kommuner och riksdag hittills obestridligen utgjort för partierna och deras talrika aktiva medlem— mar. Avmattningstendenser skulle visserligen inte nödvändigtvis vara att befara i alla kommunalval eller överallt i hela landet. I t.ex. en rikspolitiskt tillspetsad situation vore det fullt tänkbart, att en kommunal valrörelse skulle kunna bli lika intensiv och valdeltagandet lika högt med fristående

kommunalval som med den nuvarande ordningen. Men på sikt och där inga särskilda faktorer verkade i motsatt riktning måste man enligt läns— demokratiutredningens mening räkna med ett genomsnittligt lägre valdel- tagande i kommunalvalen än hittills, om sambandet med riksdagsvalen bröts. Inte osannolikt skulle tendensen komma att göra sig märkbar tidigast och kraftigast i en del mindre kommuner, där den lokala valaktiviteten redan nu är jämförelsevis svag, och i vissa större städer. I kommuner med mycket stabila politiska majoritetsförhållanden måste frestelserna till valskolk öka betydligt om valen i sak endast skulle gälla den lokala politiken. Det har redan förut påpekats att antalet politiskt stabila kommuner är stort.

Dessa på allmänna politiska erfarenheter grundade antaganden bekräftas av både inhemsk och utländsk valstatistik. I sådana kommuner i Sverige där kommunalfullmäktigeval före 1942 förrättades på särskilda tider fristående från de rikspolitiskt betydelsefulla landstingsvalen brukade valdeltagandet ligga ca 5—10 % eller mer under valdeltagandet i andra kommuner där full— mäktigevalen sammanförts med landstingsvalen (se bil. 29).

I Danmark är valdeltagandet genomgående lägre i kommunalvalen än i folketingsvalen. I t.ex. 1962 års kommunalval deltog ca 75 %av de röstbe- rättigade jämfört med ca 85 % i 1964 års folketingsval. I Köpenhamn upp- gick valdeltagandet 1962 till endast 65,7 %, och även i övrigt kunde i valet iakttas en korrelation mellan folkmängd och valdeltagande: ju större kom- muner desto lägre valdeltagande.

I de finska kommunalvalen har valdeltagandet under senare år varit i stigande, men det ligger dock alltjämt i allmänhet ca 8—10 % lägre än val- deltagandet i riksdagsvalen. Beträffande Norge kan noteras en skillnad mel- lan olika val till stortingsvalens favör på omkring 6 %. Undantaget är 1963 års kommunalval då valdeltagandet var så högt som 81,0 %. Denna exceptio- nellt höga siffra tillskrivs allmänt den dramatiska inrikespolitiska situation som uppstod i anslutning till Kings Bay-affären.

I samtliga skandinaviska länder utom Sverige är kommunalvalen fri- stående från valen till folkrepresentationen och utan betydelse för dennas sammansättning (se vidare om valen i dessa länder bil. 1—3).

I den allmänna debatten har ibland antytts, att det inte skulle vara någon allvarlig olägenhet om valdeltagandet i kommunalvalen inte skulle bli lika högt som hittills med fristående val. Enligt detta betraktelsesätt skulle ett högt valdeltagande i ett kommunalval inte ha något egenvärde, om inte de höga röstsiffrorna grundade sig på ett intresse hos väljarna för de kom- munala frågorna.

Denna argumentation bygger emellertid på en grundläggande felsyn. Väljarens intresse gäller de politiska sakfrågorna oberoende av om beslu- tanderätten i dessa frågor ligger hos riksdagen eller hos en kommunal repre- sentation, och ett högt valdeltagande är ett bevis för att väljaren uppfattar ett val om sakfrågorna som meningsfullt. Om valdeltagandet i kommunalvalen,

såsom länsdemokratiutredningen funnit sannolikt, skulle sjunka till följd av att det kommunala sambandet bröts, skulle detta vara ett uttryck för att ett stort antal väljare inte fann valen tillräckligt intressanta. Valdeltagandet är ofrånkomligen en mätare på hur det demokratiska systemet fungerar. Varje mera avsevärd minskning i valdeltagandet är i ett demokratiskt samhälls- skickett tecken på politisk ohälsa.

De ökade svårigheter, som rikspartierna kan väntas få i sitt arbete på att hålla intresset bland väljarna för kommunalpolitiken vid liv om valsam- bandet bryts, är allvarliga även från en annan synpunkt. Förlorad terräng för rikspartierna betyder större operationsutrymme för lokala partier och andra lokala organisationer som är samlingspunkter för särintressen. l sam- band med beskrivningen i föregående kapitel av hur samspelet mellan stat och kommun fungerar på olika samhällssektorer underströk länsdemo- kratiutredningen betydelsen av rikspartiernas starka ställning inom kommu- nalpolitiken för möjligheterna att bibehålla och vidareutveckla en kommu- nal självstyrelse med vidsträckt behörighet för kommunerna och en jäm- förelsevis fri bestämmanderätt för dem i frågor som faller under deras kom- petens. De kommunala förtroendemännens partiband är, såsom utredningen där framhöll, en viktig och värdefull garanti för att kommunerna i sin verk- samhet skall ta skälig hänsyn till riksintresset. Faller denna garanti bort eller försvagas den, måste med all sannolikhet i stället inträda en hårdare statlig styrning av kommunerna genom direktiv i lagstiftningsform och övervakning genom centrala ämbetsverk och statliga länsförvaltningar. Par- tiernas betydelse för kommunernas relativa rörelsefrihet är närmast att jäm- föra med den betydelse de stora arbetsmarknadsorganisationerna har för arbetsmarknadens frihet. Förståelse för vitala samhällsintressen är i båda fallen alternativet till en detaljerad reglering genom lagstiftning.

Åtgärder som är ägnade att minska rikspartiernas regionala och lokala inflytande är alltså enligt länsdemokratiutredningens mening inte förenliga med strävandena att ge landsting och primärkommuner fler uppgifter och större självständighet.

En undersökning som gjorts vid statsvetenskapliga institutionen i Göte- borg för länsdemokratiutredningens räkning (bil. 26) visar att i 1962 års kommunalfullmäktigeval uppträdde 216 olika lokala partier som till- sammans fick 17 % av de i hela landet i dessa val avgivna rösterna. I stads— fullmäktigevalen uppträdde 13 lokala partier som samlade 5,5 % av avgivna röster. De lokala partierna var mycket ojämnt fördelade över landet med en stark koncentration till vissa län, bl.a. Göteborgs och Bohus län och Koppar- bergs län. De små landskommunerna synes ha erbjudit den bästa jordmånen för lokala partibildningar.

En del av de berörda lokala partierna hade anknytning till de vanliga rikspartierna, men inemot två tredjedelar av dem har i undersökningen be—

tecknats som »oklassificerbara». Verkligheten bakom undersökningens siff— ror torde vara mycket svåråtkomlig.

Det är givetvis inte möjligt att göra en helt tillförlitlig prognos som ger besked om vad ett ändrat valsystem med fristående kommunalval närmare skulle betyda med hänsyn till riskerna för en uppsplittring på lokala små- partier inom kommunalpolitiken. Utvecklingen torde i det stora hela gå dessa partier emot. Ett slopande av det valtekniska sambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning måste emellertid vara ägnat att förbättra deras möj- ligheter att hävda sig i kommunalpolitiken och kan även locka till bildandet av nya, mer eller mindre tillfällighetsbetonade valorganisationer för lokala särintressen. Det har redan framgått att länsdemokratiutredningen betrak- tar en sådan effekt som olycklig för den kommunala självstyrelsen.

Jämförelser med främmande länder i Västeuropa som har fristående kom- munalval visar att lokala partier där inte är ovanliga. Ofta har de sannolikt en betydligt starkare ställning i kommunerna än sina svenska motsvarig— heter. Det är emellertid inte möjligt att i denna del dra några säkra slutsatser av det internationella jämförelsematerial som utredningen anskaffat.

En annan fråga är vilken återverkan en upplösning av det kommunala sambandet skulle kunna få på rekryteringen till riksdagen. I föregående kapitel har talats om betydelsen för både riksdagen och kommunerna av att riksdagen har tillgång till ett stort antal ledamöter med en allsidig och aktuell kommunal erfarenhet från både primärkommuner och landsting, från arbetet i primärkommunala styrelser och nämnder, i landsting och förvaltningsutskott. Med den offentliga sektorns expansion och den fort- gående integrationen mellan statliga och kommunala förvaltningsuppgifter har denna erfarenhet blivit av allt större vikt för riksdagsarbetet. Samtidigt har personalunionen mellan riksdag och kommuner kommit att innebära en förstärkning av garantin för att riksdagen skall beakta den kommunala självstyrelsens intressen och kommunalmännen visa förståelse för att riks- intresset i åtskilliga fall måste ta över lokala intressen.

Vi har i Sverige fördelen av att ha ett mycket starkt inslag av kommunal- män i riksdagen, för närvarande 103 av 151 ledamöter i första kammaren (68,2 %) och 167 av 233 ledamöter i andra kammaren (71,7 %). Tendensen synes emellertid vara långsamt sjunkande (se bil. 28). En sannolik or- sak härtill är att de kommunala förtroendeuppdragen blivit alltmer arbets- krävande. De verkligt kvalificerade kommunala uppdragen är numera ofta så betungande att de inte kan kombineras med riksdagsarbete.

Rekryteringsfrågan är betydelsefull. Länsdemokratiutredningen har emel- lertid, efter noggrant övervägande, funnit att det knappast finns anledning att anta att ett nytt valsystem skulle medföra några radikala förändringar be- träffande rekryteringen till riksdagen. Oavsett hur valsystemet utformas kommer den normala vägen till riksdagen sannolikt även i framtiden att gå över kommunalpolitiken. Det utländska jämförelsematerial, som utredning-

en haft att tillgå, är visserligen inte entydigt, men det ger närmast stöd för detta antagande.

Från 1930- och 1940-talen finns exempel på att utgången i ett kommunal- val givit upphov till vissa parlamentariska problem. Det har någon gång i anslutning till ett kommunalval, som format sig till en sammandrabbning om regeringspolitiken och som resulterat i ett försvagat väljarunderlag för regeringspartiet, hävdats att valutgången borde leda till regeringens avgång eller riksdagsupplösning och nyval (se bil. 22).

Med nuvarande representationsskick skulle man väl i och för sig kunna göra gällande att problemet är uppkonstruerat, eftersom grundlagsstiftaren uttryckligen reglerat kommunalvalens återverkan på riksdagens samman- sättning. Man må ogilla första kammarens kontinuitetsbevarande karaktär, men man kan inte gärna förneka att kommunalvalens fördröjda och begrän- sade effekt på riksdagen är en avsiktlig konstruktion i gällande grundlag för att hindra att en omsvängning i väljaropinionen omedelbart slår igenom. Skäl skulle alltså saknas att upplösa riksdagen. En sådan ståndpunkt skulle stå helt i överensstämmelse med författningens bokstav.

I den författningspolitiska debatten har det emellertid framhållits som en viktig olägenhet med kommunalvalen i det nuvarande tvåkammarsystemet att ett tydligt uttryck för väljarnas rikspolitiska önskemål endast långsamt och ofullständigt slår igenom i riksdagens sammansättning. I ett nytt repre- sentationsskick, där kommunalvalen skulle vara fristående och i princip utan någon som helst inverkan på riksdagen, skulle givetvis denna kritik få ökad tyngd. Motsättningen mellan väljaropinion och författning skulle fram- träda ännu skarpare än inom den nuvarande författningens ram. Färska exempel från Finland, Norge och Italien ger belägg för riktigheten av detta påstående.

Det torde inte vara lätt att konstruera regler om upplösning och nyval som garanterar en tillfredsställande lösning på problemen. Risken för att kon- fliktsituationer skulle uppkomma är ingalunda enbart teoretisk, eftersom man måste räkna med att rikspolitiken ibland kan komma att helt dominera även ett kommunalval som grundlagsenligt inte har någon betydelse för riksdagens sammansättning.

De parlamentariska problem som kan uppkomma vid fristående kom- munalval pekar i själva verket hån mot något som är utomordentligt väsent- ligt vid konstruktionen av varje nytt valsystem. Enligt länsdemokratiutred- ningens uppfattning bör i ett demokratiskt samhälle valsystemet alltid vara sådant att det vid alla typer av val blir en rimlig överensstämmelse mellan valrörelsernas innehåll och uppläggning, valens utgång och valutslagens praktiska effekt. Om man är övertygad om att de kommunala valrörelserna alltid till betydande del måste komma att handla även om rikspolitik, är där- för den riktiga ordningen att kommunalvalen regelmässigt får effekt både på de kommunala representationerna och på riksdagen. En annan sak är att

man kan diskutera hur stor effekten på riksdagen bör vara eller hur snabbt den bör inträda. Detta ämne tillhör emellertid nästa kapitel.

Om man förbiser den nu berörda synpunkten riskerar man att en del väljare inte uppfattar kommunalvalen som tillräckligt meningsfulla, och i vissa situationer skulle också tilltron hos väljarna till demokratins funk- tionsduglighet kunna rubbas. Dessutom kan fristående kommunalval in- bjuda till onödiga politiska strider både i och utanför riksdagen om i vilken utsträckning och på vilket sätt opinionen i ett kommunalval bör beaktas.

Frågan om ett kommunalt samband i författningen har i detta kapitel granskats med utgångspunkt i författaingsutredningens förslag till ett en- kammarsystem, där kommunalvalen skulle vara fristående från riksdags- valen och utan rikspolitisk betydelse. Granskningen av förslaget har, såsom framgått, givit till resultat en serie frågetecken och grundade farhågor.

Det väsentliga är emellertid inte den negativa sidan av saken, farhågorna för vad som skulle hända om valsambandet mellan riksdagen och kommu- nalförvaltningen bröts. Länsdemokratiutredningen har, efter ett studium av relationerna i det moderna samhället mellan stat och kommun, inte kunnat undgå att finna det naturligt och riktigt att integrationen mellan statlig och kommunal förvaltning, mellan rikspolitik och kommunalpolitik, får ta sig uttryck i att kommunalvalen får effekt på riksdagens sammansättning. Ge- nom en sådan sammankoppling sluts kretsloppet. I kommunalvalen ställer väljarna krav på politikerna i både riksdag och kommunala representationer. Politikernas uttolkningar av väljarnas önskemål resulterar i beslut om re- former som sedan genomförs av stat och kommun gemensamt, och i kom- munalvalen står rikspolitiker och kommunalpolitiker gemensamt till svars för den förda politiken.

Ett valtekniskt samband mellan riksdag och kommunalförvaltning är en- ligt länsdemokratiutredningens mening en nödvändig förutsättning för att kommunalvalen skall framstå som tillräckligt intresseväckande för väl- jarna, för att behovet av överensstämmelse mellan rikspolitik och kommu- nalpolitik skall framträda med full tydlighet och för att kommunerna skall kunna behålla sin starka ställning inom samhällslivet, få nya uppgifter och garanteras största möjliga självständighet vid handhavandet av sina förvalt- ningsangelägenheter. Det är alltså ytterst önskemålet att bevara en livskraftig kommunal självstyrelse med stora befogenheter för kommunerna som är det avgörande motivet för ett valsamband.

Därtill kommer emellertid ytterligare att väljarna från allmänna demokra- tiska synpunkter har befogade anspråk på att kommunalvalen skall ha en riktigt avvägd effekt på de olika församlingar, som beslutar i de frågor de kommunala valrörelserna behandlar, alltså även på riksdagen.

Det nuvarande tvåkammarsystemet har otvivelaktigt vissa brister, och för många framstår den mycket stora s.k. opinionseftersläpningen i riksdagen

till följd av första kammarens successiva förnyelse och de långa mandat- perioderna i denna kammare som ett otidsenligt och onödigt inslag i vår för- fattning. Länsdemokratiutredningen vill inte bestrida att det finns fog för denna uppfattning.

Beträffande behovet av ett samband mellan riksdagsvalen och kommunal- valen har emellertid utvecklingen gått i motsatt riktning. Detta behov har blivit mer markerat allteftersom den offentliga sektorn vuxit och statens och kommunernas arbetsuppgifter blivit mer inflätade i varandra. Vid ut- arbetandet av en ny och mera tidsenlig författning måste man finna en form för att bevara valsambandet.

FJÄR DE KAPITLET

Formerna för ett valsamband

Enligt länsdemokratiutredningens mening bör, som nyss framgått, någon form av valsamband mellan rikspolitik och kommunalpolitik finnas i författningen. Utredningens uppgift är i första hand enligt direktiven att »belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riks- dagen beträffar». Den begränsningen måste därför iakttas, när utred— ningen går vidare in på de författningspolitiska frågorna, att problemen behandlas med tanke främst på den kommunala demokratins intressen. Ett ställningstagande till kammarsystemet och valsystemet måste även påverkas av en rad faktorer som det inte ankommer på länsdemokratiutred- ningen att ta ställning till. Det framgår såväl av ordalydelsen i direktiven som av den snävt tillmätta tidsramen för länsdemokratiutredningens arbete i den- na del att avsikten inte är att utredningen skall ompröva frågan om kammar- och valsystemet i hela dess vidd. Utredningen har alltså varit nödsakad att begränsa sig till att ange synpunkter på ett antal olika författningsmodeller, i vilka valsambandet mellan riks- och kommunalpolitik bevarats.

Detta innebär att en rad centrala författningspolitiska spörsmål inte tagits upp till diskussion i samband med de olika författningsmodeller som skall dryftas i detta kapitel. Hit hör exempelvis frågan på vad sätt och i vad mån man genom bestämmelser i författningen kan skapa parlamentariskt underlag för en stark och effektiv regeringsmakt och om valsystemet bör försvåra uppkomsten av småpartier. Inte heller har utredningen sett sig föranlåten att anlägga synpunkter på valsystemet i övrigt: valförrätt— ningen, personval eller listval etc.

Innan utredningen går in på en redovisning och analys av olika författ- ningsmodeller synes det emellertid lämpligt att behandla vissa för flera modeller gemensamma problem. Det gäller först de allmänna motiv, som ansetts tala till förmån för dels ett enkammarsystem och dels ett två- kammarsystem. Nära förbunden härmed men samtidigt helt fristående är vidare frågan om direkta och indirekta val. Slutligen redovisar ut- redningen några allmänna synpunkter på de principiellt viktiga fråge- ställningarna om opinionseftersläpning och successiv eller total förnyelse av hela riksdagen vid ett enda tillfälle samt upplösningsinstitutet.

Kammarsystemet I den författningspolitiska debatten har frågan om riksdagen skall bestå av en eller två kamrar intagit en dominerande ställning. Kammarsystemet har framställts som en principfråga av avgörande betydelse för det demokratiska statsskicket. Enligt länsdemokratiutredningens mening kan emellertid riksdagens organisation på en eller två kamrar inte utgöra en principfråga av central betydelse för författningen utan är närmast att se som en praktisk, dvs. administrativ och arbetsteknisk avvägningsfråga.

Den kritik som riktats mot tvåkammarsystemet visar sig, närmare analy— serad, till övervägande del ha sin udd riktad inte mot folkrepresentationens uppdelning på två kamrar utan mot andra problem såsom det indirekta val- sättet, den successiva förnyelsen, den långa opinionseftersläpningen i den nuvarande första kammaren. Flertalet av de invändningar, som framförts torde i och för sig kunna tillgodoses genom förändringar inom ramen för ett bevarat tvåkammarsystem. På motsvarande sätt kan en del av den kritik, som tvåkammarsympatisörerna framfört mot en enkammarriksdag, beaktas också i ett enkammarsystem. Antalet kamrar är därför en fråga, som bör avgöras utifrån praktiska hänsynstaganden.

Det nuvarande tvåkammarsystemet är behäftat med vissa praktiska olä- genheter, såsom den dubbla och samtidiga behandlingen av alla frågor, som bl.a. medför att statsråden måste bevaka båda kamrarna samtidigt. Den dubbla behandlingen kan inte undvikas i ett tvåkammarsystem. Det torde emellertid snarast vara den samtidiga behandlingen i kamrarna som förorsakar irritation. Detta kan lätt avhjälpas genom att ärendena behandlas vid olika tidpunkter i de båda kamrarna, såsom t. ex. föreslagits i författ- ningsutredningens tvåkammaralternativ.

En allvarligare olägenhet är den parlamentariska komplikation, som i vissa lägen kan uppstå på grund av olika majoritetsförhållanden i de båda kamrarna. Enligt nu gällande system faller sådana frågor där kamrarna stannar i olika beslut och där sammanjämkning inte kan ske. Undantag från denna regel är flertalet budget- och skattefrågor, där ge- mensam omröstning tillgrips om kamrarna beslutar olika. Det är naturligt- vis fullt möjligt att utsträcka de gemensamma omröstningarna till att omfatta alla frågor, där kamrarna inte kan enas om ett beslut. Därigenom elimineras risken för att den parlamentariska beslutsapparaten blir lam- slagen som en följd av olika majoritetsförhållanden i kamrarna. Å andra sidan skulle en sådan reform innebära att tvåkammarriksdagen i praktiken förändrades till en enkammarriksdag med ledamöterna fördelade på två rum.

En första kammare som en spärr mot förhastade beslut och ett skydd för kontinuitet och stabilitet i det politiska livet innebär alltid en risk för olika majoritetsförhållanden i kamrarna. Man kan rentav säga, att det är först när kamrarna beslutar olika, som »spärren» i första kammaren träder i funktion. Om man därför väsentligen ser första kammaren som

ett skydd mot förhastade beslut, vore ett system med gemensamma vote- ringar i alla frågor, där kamrarna fattar olika beslut, en motsägelse. Ser man, å andra sidan, risken för olika majoritetsförhållanden som något principiellt betänkligt ter sig en enkammarriksdag naturlig.

I linje med dessa resonemang ligger att kontinuitetssynpunkten är svår att förena med ett upplösningsinstitut, i varje fall för första kammaren. Det är just i de situationer där första kammaren genom opinionsefter- släpningen verkar till skydd för kontinuiteten och motverkar snabba förändringar, som en upplösning av första kammaren aktualiseras.

En utväg om man vill undgå problemet med olika majoriteter i de båda kamrarna kunde vara att tillämpa s. k. andrakammarparlamentarism. Rege— ringsbildningen skulle grunda sig på det parlamentariska läget enbart i andra kammaren, varför första kammaren från denna synpunkt inte skulle inne- bära någon komplikation. En sådan andrakammarparlamentarism skulle sättas på prov om kamrarna hade olika majoritetsförhållanden. Systemet skulle emellertid inte i längden kunna fungera på grund av att de båda kam- rarna enligt regeringsformens ordalydelse >>äga i alla frågor lika behörighet och myndighet». En förtroendeomröstning för eller mot regeringen kan na- turligtvis förläggas enbart till andra kammaren. Till följd av kamrarnas lika- berättigande måste emellertid en regering kunna räkna med stöd i båda kam- rarna för att få sina lagförslag godtagna. På motsvarande sätt krävs en majo- ritet vid de gemensamma voteringarna för att regeringen skall få sina skatte- och budgetförslag godtagna av riksdagen. En förutsättning för att en s. k. andrakammarparlamentarism skall fungera friktionsfritt är därför att prin— cipen om kamrarnas likaberättigande ändras så att första kammaren får reducerade befogenheter, t. ex. endast suspensivt veto, eller enbart rådgi- vande uppgifter. Länsdemokratiutredningen har emellertid inte ansett det motiverat att närmare uppehålla sig vid en sådan lösning.

En avvägningsfråga av intresse i detta sammanhang är riksdagens stor- lek. Utan att ingå på detta spörsmål är den allmängiltiga reservationen på sin plats att det utan praktiska olägenheter kan rymmas flera ledamöter i ett tvåkammarsystem än i ett enkammarsystem. Anser man att antalet riksdagsmän inte utan olägenhet kan sänkas väsentligt under nuvarande antal kan en tvåkammarriksdag te sig mera tilltalande. Skulle man däremot finna en kraftig minskning av antalet riksdagsledamöter motiverad eller i varje fall inte olämplig är — sett ur enbart denna synvinkel —— antalet kam- rar utan betydelse.

De motiv som vanligtvis anförts till försvar för det ena eller det andra systemet, men som huvudsakligen berör andra problem än riksdagens organisation, kommer i det följande inte att behandlas.

Direkta och indirekta val

Vanligtvis förknippas tvåkammarsystemet med indirekta val och en- kammarsystemet med direkta val. Så behöver emellertid inte vara fallet. Det är sålunda tänkbart att båda kamrarna i en tvåkammarriksdag väljs medelst direkta val eller att i en enkammarriksdag en del eller t. o. m, hela riksdagen väljs indirekt. Frågan om valsättet bör därför renodlas och behandlas fristående från kammarsystemet.

Formellt är skillnaden mellan direkta och indirekta val betydande. Vid direkta val är det landets röstberättigade medborgare, som väljer riks- dagsledamöter. Vid indirekta val väljs riksdagsledamöterna inte av väljar- na själva utan av elektorer.

I princip är det i en demokrati rimligt att medborgarna i sista hand skall kunna avgöra inte bara folkrepresentationens partimässiga sammansätt- ning utan också personvalet. Önskemålet om en förstärkning av personvals- momentet framhålls bl.a. i författningsutredningens direktiv; författnings- utredningen har också ingående behandlat personvalsfrågan och föreslagit ett nytt valsystem till den direktvalda enkammarriksdagen i syfte att till- godose personvalsaspekten.

I det nuvarande systemet har väljaren rätt att stryka namn och att uppföra nya namn på valsedeln. Han kan också förfärdiga en egen valsedel. Detta gör det möjligt för fraktioner och minoritetsriktningar inom ett parti att lansera spränglistor vid valen. Denna rättighet fungerar som en säkerhets- ventil gentemot alltför egenmäktiga partier. Ibland förekommer också att ett parti inom en valkrets har flera listor med helt eller delvis olika kandidat- namn. Så länge inte en tillfredsställande lösning kunnat finnas för att vä- sentligt öka personvalsmomentet i det proportionella valsystemet får man acceptera dagens verklighet, nämligen att kandidatnomineringen är en in- tern partiangelägenhet. Att lagstiftningsvägen reglera nomineringsförfaran- det och införa någon form av primärval torde inte vara aktuellt.

Det har visat sig synnerligen svårt att på ett effektivt och inte alltför kom- plicerat sätt öka utrymmet för personval inom ramen för ett proportionellt valsystem. Författningsutredningens förslag har också på den punkten ut- satts för hård kritik.

Väljarna röstar med mycket få undantag på parti och inte på personer. Sett ur denna synpunkt finns ingen skillnad av betydelse mellan direkta och indirekta val. Väljarnas röstning transponeras i båda fallen om till riksdagsmandat för de politiska partierna. I detta avseende är, från Väljarens synpunkt, skillnaden mellan direkt och indirekt valmetod unge- fär densamma som skillnaden mellan olika mandatfördelningsmetoder. Väljarna använder sig såväl vid andrakammarvalen som vid landstings- och kommunalvalen av en av partierna tillverkad valsedel, varför det för väljaren i båda fallen framstår som ett rent partival. Väljarnas rätt att

ändra namnen på de tryckta valsedlarna eller att tillverka en egen utnyttjas ytterligt sällan.

Personvalet är därför såväl vid andrakammarval som vid förstakammarval i realiteten en angelägenhet som avgörs av andra instanser och inte av väljarna vid valurnorna. Som framhålls av Lars Sköld ( SOU 1958:6 s. 335 ) innebär detta, att vid kandidatnomineringen till andrakammarval mellan två tredjedelar och tre fjärdedelar av väljarkåren, dvs. de som inte är anslutna till de politiska organisationerna, är helt uteslutna från direkt medverkan vid kandidatlistornas utformning. Inom varje parti sker den slutliga nomineringen av en mindre krets av medlemmar, som utses av de lokala partiorganisationerna. Själva nomineringsförfarandet vilar sålunda på den indirekta principen.

Vid förstakammarval är det landstingsgrupperna resp. stadsfullmäktige, som avgör personvalet. Som regel sker detta dock under intima kontakter med såväl de regionala som de centrala partiorganisationerna. Här före- ligger alltså en skillnad mellan kandidatnomineringarna till de båda kam- rarna därigenom att de aktiva lokala partimedlemmarna som regel har större inflytande över nomineringarna till andra kammaren än till första kammaren. Men likheterna är ändå betydande; valsedlarna fastställs i båda fallen av en liten grupp inom partierna, och för väljarna är såväl landstings- och kommunalvalen som andrakammarvalen partival, inte personval.

En jämförelse mellan sammansättningen av första och andra kammaren visar inte några större skillnader i parti- och personsammansättning. Att partiernas relativa styrka varierar något mellan kamrarna är en följd av att olika mandatfördelningsmetoder tillämpas, att valkretsindelningen inte är densamma samt att det är skilda allmänna val, som ligger till grund för kamrarnas sammansättning. Personsammansättningen torde inte heller variera mycket mellan kamrarna, dock med det undantaget att några s. k. rikskandidater till följd av bostadsbandet inte finns i andra kammaren.

Det har ansetts att önskemålet om rikskandidater talar till förmån för indirekta val. Förhållandena torde variera inte obetydligt mellan olika valkretsar och mellan olika partier, men det synes inte osannolikt att det indirekta valet i sig kan underlätta inval av rikskandidater.

Vid partiernas nomineringar av kandidater till andra kammaren finns oftast en betydande press inom partiernas olika fraktioner för nominering av vissa kandidater, speciellt på valbara platser. I sin legitima strävan att göra valsedeln så tilltalande som möjligt för väljarna torde dessutom partierna själva ha stort intresse av att olika meningsriktningar, yrkeskate- gorier och kandidater från olika delar inom valkretsen blir representerade. Något större intresse eller utrymme för kandidater boende utanför valkretsen torde inte finnas.

Vid landstingens och de landstingsfria städernas kandidatnomineringar

torde sådana synpunkter i mindre utsträckning göra sig gällande. Val- sedeln skall inte omedelbart konfronteras med allmänheten, och man har därför rent faktiskt en större frihet i personvalet.

Som en allvarlig brist i det indirekta valsättet har framhållits att väljarna inte kan stödja olika partier i förstakammarvalen och i landstingsvalen. En sådan kritik ligger helt i linje med kravet på ett vidgat utrymme för personval. Såsom länsdemokratiutredningen tidigare framhållit röstar väl- jarna genomgående på parti och inte på person. Eftersom ett konsekvent uppträdande av partierna i riksdagsvalen och i kommunalvalen är önsk— värt och även eftersträvas av partierna själva torde emellertid behovet för väljarna av att kunna rösta olika i olika slag av val inte vara särskilt framträdande.

Det förhållandet att skillnaderna mellan indirekta och direkta val enligt vad som här utvecklats i praktiken är små får inte föranleda slutsatsen att frågan om valsystemets konstruktion även är principiellt betydelselös. Även om väljarna t. ex. sällan utnyttjar möjligheterna till strykningar på valsedlarna, innebär dock den blotta existensen av en sådan möjlighet ett visst kontrollmedel gentemot partiapparaterna.

Frågan om direkt eller indirekt valsätt har länge varit kontroversiell. Inte sällan har direkta val betraktats som ett avgörande kriterium på en fullödig demokrati. Innebörden i kravet att väljaren skall vara suverän på valdagen är bl. a. att väljaren själv direkt skall utse riksdagsmännen. Teo- retiskt finns ingenting att invända häremot, men det är svårt att ge väl— jarna ett inflytande på personvalet som svarar mot den teoretiska ideal— bilden.

Eftersläpning och successiv förnyelse

l diskussionen kring författningsfrågorna har ofta begreppen »opinions- eftersläpning» och »successiv förnyelse» behandlats som synonymer. Detta har skapat förvirring och försvårat en saklig analys av problemen. Läns- demokratiutredningen finner det angeläget att göra en distinktion mellan dessa begrepp.

Opinionseftersläpning. Om hela parlamentet förnyas omedelbart efter ett allmänt val, kommer parlamentet till en början att återspegla en dagsaktuell opinion utan opinionseftersläpning. Men för varje dag, som sedan förflyter fram till nästa valtillfälle, kommer parlamentet att ge uttryck för en ständigt äldre opinion. En förändring i opinionen registreras sålunda inte i parla- mentet förrän vid nästa valtillfälle, som i allmänhet — bortsett från nyval _ i de demokratiska staterna inträffar efter tre till fem år. Ett parlament, som i sin helhet nyväljs vart fjärde år, representerar sålunda i slutet av sin mandatperiod en fyra år gammal opinion. Den genomsnittliga opinionsefter- släpningen blir två år.

Den nuvarande första kammaren i Sverige kännetecknas av en lång

opinionseftersläpning som en följd dels av den åttaåriga mandatperioden, dels av att kammaren väljs av landstingen och de landstingsfria städerna, som i sin tur väljs för en fyraårsperiod. Vart fjärde år representerar, som tidigare framhållits, första kammaren till 1/8 en tolv år gammal opinion, och den genomsnittliga opinionseftersläpningen uppgår till drygt sex år. Successiv förnyelse. Om parlamentet — oavsett om det består av en eller två kamrar _ inte nyväljs vid ett enda valtillfälle utan i etapper, talar man om successiv förnyelse. I de flesta tvåkammarsystem finns, om man ser till parlamentet som helhet, en successiv förnyelse genom att kamrarna är valda vid olika tidpunkter. Första kammaren i Sverige är ett exempel på successiv förnyelse, eftersom ungefär 1/8 av ledamöterna väljs varje år; den kännetecknas dessutom, som nämnts, av en lång opinionsefter- släpning.

Det torde vara den nuvarande första kammarens långa mandatperiod och den successiva förnyelsen, som lett till att man i den politiska debatten inte skiljt mellan opinionseftersläpning och successiv förnyelse. Ett exempel kan emellertid vara nog för att illustrera skillnaden. I exemplet skall en jäm- förelse göras mellan en enkammarriksdag av författningsutredningens mo— dell som förnyas helt vart fjärde år och en tvåkammarriksdag, där kamrarna är lika stora och förnyas växelvis vartannat år. Mandatperioden antas alltså i tvåkammarriksdagen vara fyra är, lika för båda kamrarna.

I enkammarriksdagen finns då ingen successiv förnyelse men däremot en opinionseftersläpning, som i genomsnitt under en ordinarie mandatperiod uppgår till två år. Tvåkammarriksdagen kännetecknas både av successiv för- nyelse och opinionseftersläpning. Opinionseftersläpningen uppgår emellertid inte heller i tvåkammarriksdagen till mer än i genomsnitt två år.

Dessa begreppsmässiga distinktioner har inte bara teoretiskt intresse utan är nödvändiga för att man på ett meningsfullt sätt skall kunna analysera olika författningsmodeller. Om man exempelvis strävar efter en kort ge- nomsnittlig opinionseftersläpning i riksdagen är det i princip mandat- periodens längd, som är av intresse. Den frågan är oberoende av om riksdagen nyväljs vid ett enda tillfälle eller om den förnyas successivt. Därav följer också att frågan om opinionseftersläpningen inte heller är beroende av om riksdagen består av en eller två kamrar liksom inte heller av förekomsten av direkta och indirekta val.

Enligt författningsutredningens majoritetsförslag kräver den direkta par- lamentarismen att »de röstande så snart som möjligt får se den fulla effekten av sin röstning och att den aktuella politiken ej skall påverkas av valresultat från en tidigare period». Detta krav kan, anser utredningsmajoriteten, en- dast förverkligas med ett enkammarsystem med direkta val. Enligt detta synsätt är det väsentligt att väljarna får tillfälle att vid ett enda tillfälle välja hela riksdagen och att sålunda röstningen därigenom får maximal effekt på regeringsbildningen. Det anses principiellt betänkligt att bara en del av riksdagen underkastas väljarnas prövning vid varje valtillfälle. En

regering skall inte kunna sitta kvar efter ett nederlag i ett riksdagsval en- dast tack vare ett för regeringen fördelaktigt val vid en tidigare tidpunkt. Ett sådant direktval till hela riksdagen vid ett enda tillfälle skulle förmod- ligen skapa en ökad dramatik i valrörelsen och öka medborgarnas intresse för själva valhandlingen. Valdeltagandet skulle, tror man, komma att sti— muleras.

Vid fastställ-andet av mandatperiodens längd och valet mellan successiv eller total förnyelse av riksdagen måste en avvägning göras mellan delvis oförenliga önskemål. Vill man att riksdagens sammansättning skall av- spegla en så aktuell opinion som möjligt bör mandatperioden göras kort. Täta val till hela riksdagen skulle förmodligen verka pådrivande på reformtakten och stimulera de politiska partiernas arbete. En mycket kort valperiod i en vid ett enda valtillfälle direktvald enkammarriksdag skulle vitalisera det politiska livet och öka väljarnas intresse för valhandlingen. Det torde emellertid råda allmän enighet om att mandatperioderna inte kan göras alltför korta, även om det från de här redovisade synpunkterna skulle vara fördelaktigt.

En riksdag och en regering måste ges arbetsro. Det har brukat anföras att alltför täta val skulle kunna fresta partierna till alltför snabba och inte genomtänkta reformer, och för en regering kan frestelsen bli övermäktig att avstå från eller uppskjuta nödvändiga men ur väljarsynpunkt impopu- lära åtgärder. Partiorganisationerna kan, har det vidare sagts, bli utsatta för hårda påfrestningar, vilket kan leda till att det interna partiarbetet försummas. Å andra sidan kan emellertid, såsom redan i annat samman- hang påpekats, göras gällande att täta val och en livlig kontakt mellan politikerna och väljarna är nödvändiga förutsättningar för en fast för- ankrad, verkligt långsiktig politik.

I ett system med successiv förnyelse har väljarna inte möjlighet att vid ett enda tillfälle förnya riksdagen utan effekten av valutslaget är begrän- sad till en del av riksdagen. Å andra sidan får väljaren flera tillfällen att uttala sig om regeringspolitiken och flera tillfällen att förändra riks- dagens sammansättning. Om exempelvis halva riksdagen valdes vartannat år skulle hälften av ledamöterna aldrig komma att avspegla en opinion äldre än två år. Sett över en fyraårsperiod blir resultatet detsamma som i en riksdag utan successiv förnyelse.

Om det i landet råder ett parlamentariskt jämviktsläge, såsom varit fallet i Sverige sedan årtionden tillbaka, där endast ett fåtal mandat skiljer regering och opposition åt, skulle varje val trots den successiva förnyelsen bli dramatiskt och kunna bli avgörande för regeringsbildningen. En del av riksdagen skulle utsättas för väljarnas prövning två år tidigare än vid en på fyra är vald riksdag utan successiv förnyelse. Förändringar i opi— nionen skulle därigenom snabbare slå igenom och få parlamentarisk effekt.

Om ett sådant mellanliggande val —— ett kommunal— och landstingsval med

omedelbar effekt på riksdagen —— går den sittande regeringen emot men inte tillräckligt för att föranleda ministärskifte får väljarna —— och opposi- tionen — en ny möjlighet två år senare. Om väljarnas sympatier inte förändrats kan ett nytt valnederlag bli tillräckligt för att föranleda regeringsskifte. Skulle opinionen å andra sidan vid detta senare tillfälle ha vänts till regeringens förmån kan regeringen sitta kvar eventuellt med förstärkt majoritet. Om hela riksdagen i stället valts vid detta senare till- fälle hade resultatet blivit likartat.

Sett ur en annan synvinkel innebär ett system med successiv förnyelse av riksdagen att inte något enda val helt slår igenom med full effekt. En regering som lider ett nederlag kan sitta kvar i skydd av en opinion, som kommit till uttryck i ett tidigare val. Oppositionen ges emellertid en ny möjlighet redan två år senare. Systemet kan därför sägas utgöra en viss spärr mot täta regeringsskiften med tvåårsintervaller och alltså ett skydd för kontinuitet och stabilitet i det parlamentariska politiska arbetet.

De ovan redovisade synpunkterna hade som förutsättning parlamen— tariskt jämviktsläge av svenskt efterkrigsmönster. Men det politiska livet kan också komma att kännetecknas av snabba och markanta opinions- förändringar. Under sådana omständigheter torde en riksdag som t.ex. i sin helhet nyväljs vart fjärde år snarast verka mera stabiliserande och kontinuitetsbefrämjande än en riksdag, som till en del förnyas vartannat år. Den successiva förnyelsen skulle oftare än vid ett mera stabilt politiskt klimat komma att leda till regeringsskiften vartannat år. Mot detta måste dock ställas frågan om inte stora och betydande opinionsförändringar bör få effekt på riksdagens sammansättning och därmed på regeringsbildningen. För väljarna skulle det sannolikt framstå som otillfredsställande om be- tydande opinionsförändringar vid rikspolitiserade kommunalval inte fick någon parlamentarisk effekt.

Sammanfattningsvis vill länsdemokratiutredningen framhålla att det inga— lunda är självklart att det i och för sig naturliga önskemålet att väljar- opinionen Vid varje valtillfälle skall slå igenom till hundra procent förtjänar företräde framför andra demokratiskt viktiga synpunkter. Anser man att täta val är något väsentligt för den politiska vitaliteten utgör detta ett starkt skäl för att överväga en lösning med successiv förnyelse, eftersom möjligheterna att anordna riksdagsval med korta mellanrum rimligen härigenom blir större. Det är knappast tänkbart att förnya hela riks- dagen så ofta som t. ex. vartannat år.

Om man i likhet med länsdemokratiutredningen anser det nödvändigt med ett valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval måste man också se frågan om successiv eller total förnyelse av riksdagen uti- från vad den kommunala demokratin kräver. De kommunala synpunkterna på problemet, som enligt utredningen måste våga tungt, kommer att när- mare utvecklas i anslutning till de olika författningsmodellerna.

Upplösningsinstitutet Intimt förknippat främst med valperiodens längd men också med kam- marsystemet och med frågan om direkta eller indirekta val är upplösnings- institutet, dvs. möjligheten att upplösa den sittande riksdagen och utlysa nya val. Syftet med upplösningsinstitutet kan sägas vara att stärka rege- ringsmakten och att bidra till att skapa klarhet i oklara parlamentariska situationer. I ett system med successiv förnyelse bör enligt sakens natur upplösningsrätten vara ett institut för undantagssituationer.

I det nuvarande tvåkammarsystemet kan Kungl. Maj:t upplösa en av kamrarna eller båda samtidigt och utlysa nya val (se bil. 22). Vill man att den aktuella opinionen skall slå igenom i hela riksdagen kan två- kammarsystemet innebära en komplikation. Om t.ex. andra kammaren återspeglar en färsk opinion behöver enbart första kammaren upplösas. Om ingen av kamrarna är uttryck för en aktuell opinion kan det bli fråga om att upplösa båda kamrarna. Därest en av kamrarna eller en del av en enkammarriksdag väljs av kommunala församlingar uppstår ytterligare en komplikation. För att låta en eventuellt förändrad folkopinion få effekt på första kammarens samansättning måste också valkorporationerna upplösas och nya val utlysas. Detta kan te sig egendomligt och motsägelsefullt om upplösningen är föranledd av en politisk strid i en rent rikspolitisk, kanske utrikespolitisk fråga. Det är dock inte tekniskt omöjligt att komma till rätta med olägenheter av detta slag.

Internationellt sett är det regel att en ny mandatperiod börjar löpa efter nyvalet, dvs. mandatperioderna är rörliga. I Sverige gäller den unika ord- ningen att den vid ett upplösningsval valda riksdagen fungerar endast till nästa ordinarie val, vilket är innebörden av att valperioden i princip förut- sätts vara fast. I författningsutredningens enkammaralternativ har den mo- difikationen föreslagits att om nyval (urtima val) utlyses under en man- datperiods sista år skall det kommande riksdagsvalet inställas. Mot syste- met med rörliga mandatperioder talar främst hänsynen till kommunalvalen. Det har ansetts värdefullt med en regelbunden växling mellan kommunal— val och riksdagsval vartannat år.

Enligt författningsutredningens enkammaralternativ skulle kommunalva- len inte få någon som helst effekt på riksdagens sammansättning. Om val- rörelserna emellertid, såsom länsdemokratiutredningen funnit, ändå måste komma att handla om rikspolitik och kanske rentav skulle uppfattas som en kraftmätning mellan regering och opposition kunde regeringen, har det sagts, om regeringspartiet eller regeringspartierna led ett allvarligt valneder— lag, begagna sig av upplösningsinstitutet. Det synes dock inte realistiskt att räkna med att en regering, därest kommunalvalen konstitutionellt inte gavs någon rikspolitisk innebörd, i ett sådant för regeringen oförmånligt läge frivilligt skulle utsätta sig för risken att bli försatt i opposition. Önskar man att kommunalvalen skall få parlamentariska konsekvenser om de ger uttryck

för betydande opinionsförskjutningar bör detta beaktas genom någon form av valtekniskt samband mellan riks- och kommunalpolitik.

Internationell jämförelse Internationellt överväger i Västeuropa — även om man bortser från de federativa staterna — antalet stater med tvåkammarsystem. De nordiska länderna utom Sverige har visserligen enkammarsystem, men endast i Danmark kan man tala om ett renodlat enkammarsystem. I Norge och på Island delar stortinget resp. alltinget upp sig på två kamrar, och i Finland tjänstgör riksdagens ”stora utskott”, som tilldelats speciella upp- gifter, som ett slags tvåkammarsubstitut.

Det synes i tvåkammarsystemen vara ungefär lika vanligt att kamrarna är jämställda som att de har olika befogenheter. En skillnad är dock tämligen allmänt förekommande. Det finns nämligen ett påtagligt samband mellan å ena sidan direktvalt överhus och lika befogenheter och å andra sidan indirekt valt överhus och begränsade befogenheter.

Oftast förenas tvåkammarsystemet med indirekta val till den övre kam- maren, men det förekommer också att båda kamrarna väljs i direkta val. Detta gäller exempelvis i Italien där de båda kamrarna också har lika befogenheter. I renodlade tvåkammarsystem, alltså bortsett från sådana mellanformer som det norska stortinget och det isländska alltinget, före- kommer allmänt någon form av successiv förnyelse. Mandatperioden är vanligen fyra år för folkrepresentationen eller vid tvåkammarsystem för den nedre av kamrarna. Såväl femåriga som treåriga mandatperioder före- kommer dock. I länder med tvåkammarparlament är, liksom i Sverige, den övre kammarens mandatperiod genomgående längre, i vissa fall betydligt längre, än den nedre kammarens. En sexårig mandatperiod för den övre kammaren är tämligen vanlig. Av jämförbara länder är det endast Frankrike, som har en senat, där mandatperioden är längre än i första kammaren i Sverige. Ledamöterna i den franska senaten väljs för nio år.

Som framgår av denna rapsodiska internationella exposé, finns en rik provkarta på variationer i det konstitutionella mönstret. Detta blir än mera framträdande om statsformen, statschefens ställning, valsystemets ut- formning, folkomröstningsinstitutet och andra centrala konstitutionella problem dras in i jämförelsen.

F är f attningsmodeller

Ett valtekniskt samband mellan riks- och kommunalpolitik kan bevaras under i princip tre olika former: i ett tvåkammarsystem, i ett enkammar- system med en del vald av kommunala församlingar samt i en direktvald en- kammarriksdag, vald vid samma valtillfälle som de kommunala försam- lingarna. Dessa tre grundmodeller kan sedan varieras på olika sätt med

direkta och indirekta val, omedelbar eller successiv förnyelse, olika långa mandatperioder osv.

A. Tvåkammarsystem

1. Nuvarande system Hur det nuvarande systemet verkar har i andra sammanhang redovisats (se 1 kap. samt bil. 22). Det torde därför vara tillräckligt att upprepa att kamrarna har lika behörighet i alla frågor, att andra kammaren utses i direkta val vart fjärde år samt att första kammaren väljs indirekt av landstingen och de landstingsfria städerna för åtta år med successiv förnyelse med ca 1/8 varje år. Vad gäller för- och nackdelar med själva tvåkammarrepresentationen som sådan hänvisas till vad som sagts i det föregående. Tillfogas kan emeller- tid att man som en fördel med den nuvarande ordningen stundom åberopat att tvåkammarsystemet i vissa—lägen underlättat bildandet av parlamenta- riska majoritetsregeringar. Om vi under efterkrigstiden haft en enkammar— riksdag, sammansatt som andra kammaren under denna tid, hade den parlamentariska bilden tett sig mera komplicerad, kanske med täta rege- ringsskiften och minoritetsregeringar som resultat. Det förhållandet att första kammaren under efterkrigstiden underlättat regeringsbildningen får inte föranleda slutsatsen att systemet i sig har in- byggda mekanismer, som typiskt sett ger ett sådant från regeringsbildnings- synpunkt förmånligt utslag. I efterkrigstidens Sverige är förklaringen när- mast den att det parlamentariska styrkeförhållandet mellan socialdemokratin och de borgerliga partierna varit anmärkningsvärt stabilt. Samma parti, som haft majoriteten i första kammaren, har också om man ser till situationen i andra kammaren framstått som det naturliga parlamentariska regerings- underlaget. Undantaget härifrån är situationen efter 1956 års val, som inte fick några omedelbara parlamentariska konsekvenser på regeringsplanet på grund av regeringssamverkan mellan socialdemokraterna och dåvarande bondeförbundet, vilka tillsammans hade en betryggande majoritet i båda kamrarna. Den långa opinionseftersläpningen i första kammaren —— som är en följd av den långa mandatperioden och den successiva förnyelsen med 1/8 varje år — gör att en förändring i folkopinionen. först med fördröjd effekt gör sig gällande i denna kammare. Om ett regeringsparti har majoriteten av mandaten ibåda kamrarna men lider ett allvarligt nederlag i ett andrakammarval, som dessutom upprepas vid efterföljande val, kan under lång tid kamrarna komma att visa olika majoritetsförhållanden, vilket både kan försvåra den paralamentariska beslutsprocessen och fördröja ett av väljarna önskat regeringsskifte. Som tidigare framhållits är förstakammarupplösning förenat med en rad problem. För att bringa riksdagens sammansättning i överensstämmelse

med den dagsaktuella opinionen kan det i vissa lägen bli nödvändigt att också upplösa elektorsförsamlingarna och föranstalta om nyval till landstingen och till stadsfullmäktige i de städer som fungerar som första- kammarelektorer. Detta kan endast ske med stöd av en av regering och riks- dag antagen lag i ämnet.

Vill man utan att upplösa elektorsförsamlingarna utlysa nya val till första kammaren och låta den aktuella folkviljan omedelbart slå igenom i dess sammansättning kan man tänka sig att nyvalet förrättas av särskilt ut- sedda elektorer till samma antal som ledamöterna i första kammarens valkorporationer. Härigenom behöver landstingen och berörda stadsfull- mäktigeförsamlingar inte upplösas. En förutsättning är emellertid att man- datperioden efter nyval endast räknas till utgången av löpande period så— som nu sker.

Genom sättet att välja förstakammarledamöter får landstings- och kom- munalvalen en, låt vara fördröjd, effekt på riksdagens sammansättning. Då riks- och kommunalpolitiska frågor i så hög grad är inflätade i varandra är det, som länsdemokratiutredningen tidigare framhållit, en fördel att kommunalvalen också får betydelse för riksdagens sammansättning. Här- igenom får väljarna vartannat år uttala sig om regeringspolitiken. Den dämpade effekt dessa val får på det rikspolitiska planet genom den succes- siva förnyelsen, bidrar till att lokala frågor, som kan intressera väljarna, kan få större utrymme i valrörelsen. Som den på länsdemokratiutred- ningens uppdrag gjorda pressundersökningen visar får de kommunala frå— gorna ett betydligt större utrymme i pressen inför ett landstings- och kom- munalval än inför ett riksdagsval (se bil. 23).

Den jämna rytmen med rikspolitiskt betydelsefulla val vartannat år samt reglerna om att nyval endast gäller för återstoden av den ordinarie val- perioden har bidragit till att upplösningsinstitutet endast sällan kommit till användning. Den väsentligaste orsaken har dock varit det stabila poli- tiska opinionsläget.

Varken i den allmänna debatten elleri remissyttrandena över författnings- utredningens förslag har det nuvarande tvåkammarsystemet föreslagits bibehållet i oförändrat skick. Bland tvåkammarsystemets förespråkare har man tänkt sig en förkortad mandatperiod samt att första kammaren antingen helt eller till hälften förnyas omedelbart efter landstings- och kommunalvalen.

2. Författningsutredningens tvåkammaralternativ Det av författningsutredningens minoritet framlagda tvåkammarförslaget skiljer sig från det nuvarande tvåkammarsystemet främst genom att första kammarens successiva förnyelse med 1/8 varje år ändrats så att halva första kammaren förnyas omedelbart efter kommunalvalen. Mandatperioden för förstakammarledamöterna skall fortfarande vara åtta år. Elektorsförsam—

lingarna skall enligt förslaget sammanträda omedelbart efter kommunal- valen för att utse förstakammarledamöter. Andra kammaren påverkas, från- sett smärre detaljer, inte av förslaget.

För att undvika de praktiska olägenheterna av en samtidig behandling av ärendena i riksdagen föreslås en veckas tidsskillnad mellan kamrarnas behandling av samma ärende. Genom de föreslagna, begränsade reformerna anser minoriteten inom författningsutredningen att de väsentliga invänd- ningarna mot det nuvarande tvåkammarsystemet undanröjts.

Ett grundläggande motiv för att göra mandatperioden längre i första kammaren än i andra kammaren har sagts vara önskemålet att skapa en garanti för kontinuitet och stabilitet i det politiska livet. Enligt de två ledamöter i författningsutredningen som ställt sig bakom tvåkammaralter- nativet är första kammarens kontinuitetsbevarande uppgift idag inte lika betydelsefull som tidigare, varför opinionseftersläpningen föreslås begränsad. Genom att halva första kammaren förnyas omedelbart efter kommunalvalen minskar den genomsnittliga opinionseftersläpningen i förs- ta kammaren från drygt sex år till ca fyra år. Härigenom kan också i vissa lägen risken för olika majoritetsförhållanden i de båda kamrarna minska. Mot en hastig opinionsförändring i ett andrakammarval utgör även den här föreslagna första kammaren ett skydd eller ett hinder — hur man vill se det —— av ungefär samma effekt som i nuvarande system. Däremot kommer en successiv och mera stadigvarande opinionsförskjutning att snabbare slå ige- nom i riksdagens sammansättning än vad nu är fallet.

För att inte första kammarens kontinuitetsbevarande karaktär helt skall kunna upphävas har föreslagits att regeringens befogenheter att besluta urtima val till första kammaren avskaffas. En av de två ledamöter, som står bakom tvåkammaralternativet, har dessutom velat avskaffa möj- ligheten att upplösa även andra kammaren. Som botemedel mot det sjunkan- de antalet rikskandidater föreslås större valkretsar till första kammaren; de nuvarande nitton förstakammarvalkretsarna skulle minskas till sex, sam- manfallande med enkammaralternativets regioner. En av ledamöterna vill dock behålla de nuvarande förstakammarvalkretsarna även i fortsättningen.

Genom att halva första kammaren omedelbart skulle påverkas av lands- tings- och kommunalvalen har det befarats att rent lokalkommunala frågeställningar skulle få svårare att göra sig gällande. För en närmare diskussion av denna problematik hänvisas till punkt C.

3. Fyraårig mandattid för båda kamrarna I december 1963 föreslog statsministern såsom en övergångslösning de borgerliga partierna att mandatperioden för första kammaren skulle re- duceras från åtta till fyra år. Andra kammaren skulle som nu förnyas i sin helhet vid de direkta riksdagsvalen vart fjärde år och hela första kammaren förnyas omedelbart efter landstings- och kommunalvalen. Den

genomsnittliga opinionseftersläpningen i första kammaren skulle minska från drygt sex år till två år. I sin helhet skulle, som tidigare visats, efter- släpningen bli densamma som enligt författningsutredningens enkammar- alternativ. Riksdagen skulle som helhet förnyas successivt, vilket i olika tänkbara lägen kan såväl påskynda som försena ett regeringsskifte.

I ett på så sätt reformerat tvåkammarsystem kan inte gärna kontinuitets— kravet åberopas som ett bärande argument, även om den tvååriga »sax- ningen» mellan andrakammarvalen och förstakammarvalen i vissa lägen kan ge en begränsad konatinuitetseffekt. En viss garanti finns sålunda för att en regering inte störtas genom en tillfällig förändring i valvinden. Den sammanlagda effekten torde emellertid —— i varje fall i ett politiskt jäm- viktsläge —— komma att innebära ökad dramatik i det politiska livet genom de täta valen, som möjliggör att väljarnas vilja uttalad på valdagen vart- annat år får omedelbar effekt på riksdagen och därigenom kan få parlamen- tariska konsekvenser på regeringsplanet.

Risken för olika majoritetsförhållanden i riksdagens båda kamrar är sna- rast större än i nuvarande system. Första kammarens ledamöter är nu valda i två eller tre olika val, vilket bidragit till att dämpa effekten av ett enstaka valutslag. Å andra sidan bör framhållas att en mer kontinuerlig och beständig opinionsförskjutning betydligt snabbare än nu kommer att återspeglas i hela riksdagens sammansättning.

Ett riksdagsval kan komma att medföra en så stark opinionsförskjutning att första kammaren släpar efter opinionen i andra kammaren. Motsvarande problem kan emellertid också uppstå i samband med en lika markant opi- nionsförskjutning vid ett kommunalval. Enligt nu gällande regler får en så- dan opinionsförändring inte full omedelbar effekt utan först successivt, och dessutom påverkas bara en del av första kammaren av ett enda valutslag.

Kraftiga opinionsförskjutningar som resulterar i olika majoriteter i de båda kamrarna kan aktualisera en upplösning av endera av kamrarna eller båda samtidigt. Allmänt kan man utgå från att de täta valen med omedel- bara konsekvenser för riksdagens sammansättning endast i sällsynta fall kommer att ge anledning att begagna upplösningsinstitutet. Beträffande upplösningsfrågan i övrigt hänvisas till vad som framhållits under punkt A. 1. Det bör i detta sammanhang påpekas att det kan resas vissa prin- cipiella invändningar mot tanken att t.ex. omedelbart efter ett andra- kammarval upplösa första kammaren för att neutralisera effekten av det tidigare valutslaget och låta riksdagen i sin helhet avspegla en aktuell opinion. Strävan bakom tvåårsperiodiciteten är att olika val samtidigt skall återspeglas i riksdagen. Skulle man finna det angeläget att alltid upplösa den del av riksdagen som i opinionshänseende markant kan komma att avvika från ett aktuellt valresultat, är det rimligare att alltid förnya riksdagen vid ett och samma tillfälle än att ha ett system med ofta förekommande riksdagsupplösningar.

I syfte att bevara så många som möjligt av tvåkammarsystemets fördelar men samtidigt undvika de arbetstekniska olägenheterna har — bl. a. i några remissyttranden över författningsutredningens betänkanden —— framförts tanken på en enkammarriksdag med en viss del vald som nu av landsting och stadsfullmäktige.

Om valperioderna fastställs till fyra år kommer denna författningsmodell att uppvisa många likheter med den under punkt A. 3. redovisade. Det val- tekniska sambandet mellan riks- och kommunalpolitik finns kvar. Den genomsnittliga opinionseftersläpningen är densamma —— två år — och riks- dagen förnyas successivt med en del vid riksdagsvalen och en del i anslut- ning till landstings- och kommunalvalen. Problemen kring upplösningsinsti- tutet blir också i princip likartade.

I diskussionen har man ofta utgått från att den direktvalda delen skulle uppgå till samma antal som den nuvarande andra kammaren. Om de kom- munvalda riksdagsledamöterna också skulle vara lika många som i den nu- varande första kammaren skulle enkammarriksdagen komma att bestå av ca 380 ledamöter. Från arbetstekniska synpunkter kan man ifrågasätta om inte detta är en alltför hög siffra. T.o.m. det av författningsutredningen föreslagna antalet, 290, har av några remissorgan ansetts vara alltför stort. Oavsett vid vilket antal kravet på effektivitet och kravet på god regional re- presentation kan komma att mötas måste den övre gränsen ligga lägre i en en- kammarriksdag än i ett tvåkammarsystem. Det kan i detta sammanhang erinras om att en av de demokratiska partierna är 1964 tillsatt expertgrupp för undersökning av arbetsformerna för en enkammarriksdag med 350 leda- möter fann att ett så stort ledamotsantal i och för sig var möjligt. Dock förut- sattes en omsorgsfull planering av riksdagsarbetet på alla stadier av ärende- behandlingen. Vidare ansågs det ofrånkomligt att i viss utsträckning anordna kvällsplena samt att tillämpa restriktiva replikregler och någon form av tidsbegränsning av anförandena.

Balansen mellan rikspolitik och kommunalpolitik i de kommunala val- rörelserna kan man i ett enkammarsystem med denna utformning i viss mån påverka genom att ändra proportionerna mellan de direktvalda och de indirekt valda ledamöterna. Vill man sålunda ytterligare förstärka det riks- politiska inslaget i kommunalvalen kan t. ex. hälften av riksdagen väljas in— direkt i samband med kommunalvalen. Om man å andra sidan vill dämpa rikspolitiken kan man låta endast t. ex. 1/4 av riksdagen väljas indirekt.

Liksom i det tvåkammarsystem, som redovisats under punkt A. 3., torde den successiva förnyelsen i kombination med kommunalvalens omedelbara genomslagskraft endast sällan aktualisera en riksdagsupplösning. Den situa- tion som i ett tvåkammarsystem kan motivera nyval, nämligen olika majori— teter i kamrarna, blir under ett enkammarsystem naturligtvis aldrig aktuell. Däremot bör det finnas en möjlighet att i ett oklart parlamentariskt läge ut-

lysa nyval till hela riksdagen. I överensstämmelse med vad som tidigare sagts är detta också möjligt att åstadkomma. Tanken att upplösa och utlysa nyval till den ena delen av riksdagen därför att den avviker från ett färskt valutslag, är som framhölls tidigare, svårförenlig med grundmotiven för systemet.

C. Gemensam valdag för riksdag och kommuner En möjlighet om man vill kombinera kraven på en direktvald enkammar- riksdag med total förnyelse och kravet på ett kommunalt valsamband är att hålla valen till enkammarriksdagen på samma dag som landstings— och kommunalvalen. En sådan lösning skulle innebära kulmen på den koncen- tration av valtillfällena, som skett sedan 1917 (se bil. 22). De arbetstekniska olägenheterna i ett tvåkammarsystem elimineras, och väljarnas röstning ger utslag i hela riksdagen samtidigt. Den enda möjligheten att skapa några garantier för kontinuitet och inte alltför täta regeringsskiften ligger i en relativt lång mandatperiod. Den olägenheten skulle då emellertid inte kunna undvikas, att en tillfällig opinionsstämning vid valtillfället för lång tid kom att avspegla sig i riksdagen eller att en beständig opinionssvängning kort efter ett val inte på lång tid skulle få någon inverkan på riksdagens samman- sättning.

Vill man i ett enkammarsystem bevara tvåårsperiodiciteten, dvs. val vart— annat år som påverkar riksdagen men däremot inte vare sig de indirekta valen eller den långa opinionseftersläpningen, kan man välja en del av riks- dagen i direkta val i samband med kommunalvalen.

Den på så sätt valda enkammarriksdagen skulle innebära vissa likheter med författningsutredningens enkammaralternativ dock med den skillnaden att regionvalen förrättades i samband med kommunalvalen. Såväl författ- ningsutredningens regioner som de nuvarande förstakammarvalkretsarna skulle därvid kunna användas.

Den möjlighet som för närvarande finns att via de indirekta valen till första kammaren tillföra riksdagen s. k. rikskandidater går förlorad i ett system med enbart direkta val. Även om man avskaffar bostadsbandet synes det inte osannolikt att det skulle bli svårare att tillföra riksdagen kandidater, som bor utanför den egna valkretsen.

Av de alternativa möjligheter att bevara ett valtekniskt samband mel- lan riks- och kommunalpolitik, som berörts i detta kapitel, medför lösningen med en gemensam valdag den största risken för att de kommunala frågorna skjuts i bakgrunden. Samtidiga riksdags-, landstings- och kommunalval skulle av väljarna troligen komma att uppfattas huvudsakligen som ett riksdagsval. Det finns alltså risk för att det inte såsom nu skulle bli utrym- me för valrörelser som, även om de har en stark rikspolitisk färg, dock läg- ger en viss tonvikt på lokala frågor och sådana rikspolitiska frågor, som har betydelse för kommunerna (jfr pressundersökningen, bil. 23). En ge-

mensam valdag för samtliga val innebär från den här synpunkten den dia— metrala motsatsen till fristående kommunalval utan effekt på riksdagens sammansättning.

Det finns anledning att närmare beröra risken för att de kommunala frågorna kommer i skymundan, speciellt som denna invändning i större eller mindre utsträckning också kan resas beträffande alla andra lösningar av författningsfrågan, där de kommunala valen i varierande grad får effekt på riksdagens sammansättning. I vissa parlamentariska lägen skulle en ge- mensam valdag för riksdagsval och kommunalval säkerligen medföra att de kommunala frågorna sköts i bakgrunden. Men den rikspolitiska tyngden i sådana kommunalval ärinte enbart beroende av hur stor och hur snabb effekt kommunalvalen får på riksdagen. Betydelsefulla faktorer är också för det första integrationen av statliga och kommunala uppgifter, som gör det omöj— ligt att hålla »rena» kommunalval, där rikspolitiska frågor har avskär- mats. För det andra spelar det parlamentariska läget en betydande roll för rikspartiernas intresse och engagemang för kommunalvalen. Om en förskjut- ning av enbart något eller några mandat är tillräcklig för att föranleda ett ministärskifte torde det komma att bli en dramatisk kamp om regerings- makten oavsett om det är en större eller mindre del av riksdagen som väljs samtidigt med kommunalvalen.

Det nämndes att en gemensam valdag sannolikt skulle stimulera intresset för valhandlingen, då så mycket står på spel samtidigt. Det finns ingenting som motsäger detta antagande, men i vad mån systemet skulle få en vitalise- rande inverkan på valrörelserna beror i hög grad på valperiodens längd. Skulle som nu i andra kammaren valperioderna vara fyra år kan man frukta att systemet fick motsatt effekt. De allmänna valen är de politiska partiernas främsta drivkraft, och valrörelser endast vart fjärde år skulle kunna få all- varliga återverkningar på de politiska partiernas aktivitet. Tvånget att ofta och regelbundet möta väljarna i en riksomfattande kampanj har motverkat tendenser att förvandla partierna till valmaskiner, som enbart fungerar vid valtillfällena.

Mandatperioderna kan emellertid förkortas till tre år. Vid en tvåårig man- datperiod skulle den nuvarande periodiciteten behållas, till gagn för parti- aktiviteten och den vitalitet i det politiska livet, som följer av täta val. Det kan dock starkt ifrågasättas om inte två år skulle innebära en ryckig parla— mentarism och ge alltför litet utrymme för kontinuitet i riksdagsarbetet.

En ofta framförd kritik mot gemensam valdag för riksdag och kommunala församlingar har gällt risken för ökad kassation av valsedlar, alltså att fler väljare än nu skulle komma att begå fel vid röstningen och valsedlarna ogiltigförklaras. För att undersöka de tekniska förutsättningarna för en gemensam valdag har tillsatts en särskild utredning. Denna skall enligt sina direktiv klargöra vilka förändringar av valsystemet beträffande valmaterie- lens -—— främst valsedlarnas och kuvertens — beskaffenhet, valförfarandet,

Tabell 4. Antalet ogiltiga valsedlar i- riksdagsmannavalen 1964 i de kommuner, där samtidiga val till fullmäktigeförsamlingarna ägde rum

Ogiltiga valsedlar

Promille av det to- Antal tala antalet röstande

Flens stad ..................... Hudiksvalls stad ............ Kalmar stad .................. Nora stad ..................... Sundsvalls stad Umeå stad Hallsbergs köping ......... Vilhelmina köping ......... Åseda köping ...............

Tillsammans Hela riket

136 18 807 23 1 293 809 40 99 59

3 284 29 399

26,8 2,3 39,4 3,8 40,6 33,2 6,2 18,7 27,1

29,9 6,9

sammanräkningsproceduren, valorganisationen och sammanräkningsappa- raten som skulle behöva vidtas i händelse av en övergång till gemensam valdag för riksdagsvalen och de kommunala valen. Denna utredning har ännu inte avslutat sitt arbete, och det finns därför anledning att avvakta dess synpunkter innan frågan närmare prövas.

För att få åtminstone någon belysning av problematiken har länsdemo- kratiutredningen ställt samman antalet kasserade valsedlar i de riksdagsval år 1964 där val till de primärkommunala församlingarna till följd av ändrad kommunindelning ägde rum vid samma valtillfälle. Sådana samtidiga val hölls på nio platser, och antalet ogiltiga valsedlar framgår av tabell 4.

På grund av det begränsade materialet är det inte möjligt att dra några generella slutsatser, men siffrorna visar att kassationerna stiger med fle- ra samtidiga valhandlingar. En jämförelse mellan kassationernas omfatt- ning vid landstingsval och riksdagsval under en följd av år tyder dock snarast på motsatsen, som framgår av tabell 5. Det måste emellertid beaktas att gemensam valdag i flertalet valkretsar skulle innebära att tre val fick för- rättas samtidigt. I tabellerna är det dock endast fråga om två samtidiga val.

Även om det är för tidigt att säga något definitivt om de tekniska möjlig- heterna att genomföra samtidiga val framgår dock av materialet, att ett sy- stem med gemensam valdag inte gärna kan tillämpas med det valsystem som författningsutredningen föreslagit till riksdagen. Detta skulle nämligen för- utsätta fyra valhandlingar samtidigt ( valkretsvalet, regionvalet, landstings— valet och kommunal- resp. stadsfullmäktigevalet). Systemet skulle sannolikt —— om inte samtidigt andra, genomgripande ändringar gjordes i valsystemet så att en övergång till mekaniserad röstavgivning blev möjlig — på ett all- varligt sätt försvåra röstningen för många medborgare och leda till en mar- kant ökning av antalet ogiltiga valsedlar.

Tabell 5. Antalet ogiltiga valkuvert och valsedlar i andra!—"(immun och landstings- mannaval under perioden 1940—1964.

Val Ogiltiga valkuvert och valsedlar i?;(mmiålreiim andra På grund av fel av väljaren LT=landstings- 1 otaltl A t 1 Promille av hela mannaval n a antalet röstande 1940 AK ............... 15 367 13 982 4,8 1942 LT ............... 7 284 6 751 2,9 1944 AK.... 13 047 10679 3,4 1946 LT .. 8 562 7 262 2,8 1948 AK ............... 17 026 16158 4,2 1950 LT ............. .. 11 157 8 370 2,8 1952 AK ............... 18 353 16 561 4,4 1954 LT ............... 14195 10 072 3,4 1956 AK ............... 23 427 22 876 5,9 1958 AK ............... 19 674 19 375 5,0 1958 LT ............... 13 490 12 046 4,0 1960 AK ............... 17 666 16 628 3,9 1962 LT ............... 13 037 12 972 4,0 1964 AK ............... 29 399 29 399 6,9

1 Exklusive ytterkuvert som obrutna förklarats ogiltiga.

Som tidigare framhållits har —- med tanke såväl på direktivens utform- ning som på den snävt tilltagna tidsgränsen — länsdemokratiutredningen måst begränsa sitt arbete till att omfatta huvudsakligen frågornas kommu- nala aspekter. Vid analysen av olika författningsmodeller har det emellertid också varit nödvändigt att belysa vissa andra problem av betydelse för frå- gan om det kommunala sambandet, såsom frågorna om indirekta och direkta val, personval eller partival. Valperiodens längd är också, närmare besett, av stor betydelse för den kommunala demokratin. Det är sålunda inte likgiltigt om kommunalvalen inträffar vartannat, vart tredje eller vart fjärde år. Av vikt för den kommunala aktiviteten är också frågan om hela riksdagen eller enbart en mindre del av riksdagen förnyas i samband med kommunalvalen.

Det har inte ingått i länsdemokratiutredningens uppdrag att pröva frågan om kammar- och valsystemet i dess helhet. Sett enbart ur kommunal syn- vinkel ter sig flera lösningar tänkbara. Ett slutgiltigt ställningstagande måste emellertid ske under beaktande av en rad andra betydelsefulla frågor, som länsdemokratiutredningen inte behandlat. Det är inte osannolikt att antalet godtagbara författningsmodeller kommer att reduceras när även dessa andra aspekter vägs in i sammanhanget.

Länsdemokratiutredningen har, som framgått, varken förordat eller av- visat någon av de här diskuterade författningsmodellerna. Ett sådant ställ— ningstagande skulle inte heller ha varit förenligt med direktiven eller ens möjligt av tidsskäl.

FEMTE KAPITLET

Länsdemokratin och författningsfrågan

Begreppet länsdemokrati har blivit en samlingsterm för önskemål som fram- förts från olika håll att kraftigt förstärka landstingen och tilldela dessa nya uppgifter i syfte dels att bredda den regionala demokratin, dels att samordna och rationalisera förvaltningen på länsplanet.

I motionerna I: 456 och II: 543 till 1964 års riksdag, vilka föranlett konsti- tutionsutskottet att förorda tillsättandet av länsdemokratiutredningen, sägs att den regionala självstyrelseorganisationen bör baseras — förutom på landstingens nuvarande uppgifter — dels på en vittgående delegation till landstingen från den centrala statsmaktens sida, dels på ett överförande med vissa undantag av nuvarande statliga förvaltningsangelägenheter på läns- planet från länsstyrelser och länsnämnder till landstingen. Det har dock inte i motionerna närmare angivits eller exemplifierats vilka centrala statsupp- gifter som kunde vara ägnade att delegeras till landstingen. Beträffande landstingens kompetens inom det kraftigt vidgade förvaltningsområdet utgår man i motionerna ifrån att det kommer att finnas ärendegrupper av tre slag: »sådana som helt faller inom ramen för den allmänna kompetensen, sådana som faller dels inom den allmänna och dels inom den specialreglerade kom- petensens ram — t. ex. om specialförfattningen föreskriver viss miniminivå och lämnar möjligheter därutöver öppna för självstyrelseorganisationen —— och slutligen sådana som helt faller inom den specialreglerade kompetensens ram». Det har i motionerna förutsatts, att landstingen skall ha en vidsträckt beskattningsmakt.

I organisatoriskt hänseende föreslår motionärerna, att landstingen skall byggas ut till ett slags länsparlament med tätare och längre sessioner än för närvarande och med en så välutrustad utskottsorganisation att ärendena kan få en ingående behandling även om arbetsuppgifterna växer. Den nya landstingsorganisationen skall rymma ett centralt verkställighets- och bered- ningsorgan, ett länskollegium, som antingen skall väljas av länsparlamentet enligt en proportionell valmetod eller också utses enligt en parlamentarisk princip och alltså, i det sista fallet, vara beroende av länsparlamentets för- troende.

Konstitutionsutskottet har i sitt utlåtande (nr 39) över motionerna erinrat om att de snabbt ökande uppgifterna för folkstyrelsens olika organ under senare år aktualiserat problem som berör såväl det parlamentariska stats-

skickets och den kommunala självstyrelsens former som fördelningen av uppgifter mellan olika organ. Problemen har enligt utskottet i första hand gällt hur man skall kunna bevara och vidareutveckla folkstyrelsen i en tid då nya och ständigt växande uppgifter tillkommer samhället.

I utlåtandet påpekas, att den regionala förvaltningen idag företer en bild av betydande splittring med ett stort antal länsorgan som vuxit upp vid sidan av länsstyrelser och landsting. Beträffande motionärernas krav på en mer enhetlig förvaltning och kraftigt utvidgade uppgifter för landstingen framhåller utskottet, att en delegation till landstingen av statliga förvalt- ningsuppgifter i en sådan omfattning eller under sådana villkor att det skulle innebära en utveckling mot delstater är helt inaktuell för vårt lands vidkommande.

En helhetsbedömning av de olika i motionerna framförda förslagen för- svåras, påpekar konstitutionsutskottet, av att väsentliga delar av frågekom- plexet befinner sig under utredning, bl. a. i länsförvaltningsutredningen och i länsindelningsutredningen. Utskottet anser emellertid, att angelägenheten av att samordna och förstärka den nu splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet är en för- fattningspolitisk fråga av vidare räckvidd än vad som aktualiseras inom ramen för dessa utredningar. Frågan om en utvidgad folkstyrelse på läns- planet bör därför enligt konstitutionsutskottet prövas i samband med den pågående översynen av författningsfrågan.

En utvidgning av landstingens kompetens kan i princip ske på flera olika sätt. Dels kan man tänka sig att landstingen får överta huvudmannaskapet för en verksamhet, som tidigare skötts av primärkommunerna, Dels skulle vissa uppgifter som nu omhänderhas av den statliga länsförvaltningen kunna överflyttas till landstingen. Dels, slutligen, skulle det kunna komma i fråga att kommunalisera statliga arbetsuppgifter i samband med en decentralise- ring från ämbetsverk och andra centrala statliga organ till regionala organ.

Ett överförande av förvaltningsuppgifter från primärkommuner till lands- ting kan bli aktuellt på ett eller annat område såsom en rationaliseringsåt- gärd eller till följd av att uppgifterna får sådana dimensioner att de spränger ramen för vad som lämpligen kan hållas samman inom en primärkommun. Det torde emellertid varken vara överflyttningar från lokala till regionala organ eller införande av landstingskommunalt huvudmannaskap för service- områden som för närvarande är statliga, som närmast föresvävat de nyss omnämnda motionärerna, när dessa förordat en utvidgad kompetens för landstingen. Det primära önskemålet för motionärerna torde i stället ha varit att upphäva den förvaltningsmässiga splittringen på regional nivå och att låta landstingen överta väsentliga delar av den planeringsverksamhet som nu handhas av länsstyrelser, statliga länsnämnder och andra organ för statlig länsförvaltning i anslutning till näringspolitiken, arbetsmarknads- politiken, bostadspolitiken och utbildningspolitiken.

Frågan om vidgad länsdemokrati sammanhänger alltså i betydande mån med den invecklade problematik som i den politiska debatten brukar karak- teriseras med ordet samhällsplanering. Här anmäler sig ännu outredda frågor om hur man på bästa sätt skall kunna förena önskemålen om en breddad och fördjupad regional demokrati med de av riksintresset förestavade önske- målen om en effektiv konjunkturpolitik, ett rationellt utnyttjande av landets samlade arbetskrafts- och kapitalresurser etc. Man måste härvid göra klart för sig om man vill att länsdemokrati skall betyda att statens ekonomiska engagemang inom t. ex. lokaliserings-, arbetsmarknads— och bostadspolitiken skall begränsas och delvis ersättas med landstingskommunala insatser. En sådan decentralisering aktualiserar frågor om de totala skatternas fördelning på stat och kommun, om möjligheterna att även i framtiden låta de kom- munala skatterna vara proportionella och om skatteutjämning mellan olika län med skilda ekonomiska förutsättningar. I den mån landstingen får ökat ansvar för samhällsplaneringen måste vidare beaktas vilka återverkningar detta kan ha på relationerna mellan regionala och centrala organ.

Det har tidigare i detta betänkande i flera sammanhang talats om den of— fentliga verksamhetens expansion och om kommunernas ökade andel i an- svaret för samhällsuppgifterna. Denna utveckling, som varit en av förut- sättningarna för en kraftfull reformpolitik under de gångna decennierna, kan _ såsom konstitutionsutskottet framhållit i sitt tidigare omnämnda utlåtande — väntas fortsätta, och den är värd allt stöd från statsmakternas sida.

Bortsett från önskemålen om en effektiv förvaltning och en hög reform- takt är det emellertid även därutöver ett allmänt samhällsintresse att folk- viljan inte bara på riksplanet utan även regionalt och lokalt kommer till ut- tryck i en demokratiskt förankrad självstyrelse, En successiv överflyttning av statliga förvaltningsangelägenheter bör i princip kunna ge möjligheter att förstärka demokratin. Av intresse i sammanhanget är särskilt om man kan bereda länens valda representanter tillfälle att påverka de för länen väsentliga bebyggelse- och lokaliseringsfrågorna. Liksom på det lokala planet bör kommunala förtroendemän även på det regionala planet kunna tillföra förvaltningen inte bara värdefulla kunskaper och erfarenheter utan också åtskilligt av effektivitet och initiativkraft.

Samtidigt står det emellertid klart att länsdemokratin rymmer många svårbedömda problem, om vilkas lösning länsdemokratiutredningen inte kan ge några besked på nuvarande stadium av sitt utredningsarbete. Endast en fast hållpunkt är given på förhand. Det är, såsom konstitutionsutskottet påpekat i sitt utlåtande, inte aktuellt att regionalisera förvaltningen i sådan omfattning eller på ett sådant sätt att det skulle innebära en utveckling av vårt land i riktning mot en förbundsstat med länen som delstater. I den mån landstingen får nya uppgifter måste dessa skötas i samverkan med staten på ett sådant sätt att riksintressena blir vederbörligen tillgodosedda.

Ser man till länsdemokratifrågans sammanhang med författningen är det uppenbart att man måste räkna med att nya uppgifter för landstingen kommer att innebära att kontaktbehovet mellan statlig och kommunal för— valtning ökar och att växelspelet mellan statliga och kommunala beslutande och verkställande organ får ännu större betydelse än för närvarande. För partierna kommer det att bli ännu svårare att göra bestämd åtskillnad mellan rikspolitik och kommunalpolitik, och varje uppdelning på å ena sidan en enbart rikspolitisk valrörelse och å andra sidan en kommunalpolitisk val- rörelse där endast regionala och lokala frågor behandlas kommer att fram- stå som än mer verklighetsfrämmande än nu.

I så måtto kan förverkligandet av önskemålen om en vidgad länsdemokrati sägas förstärka skälen för ett valtekniskt samband mellan riksdag och kom- munalförvaltning. Däremot har länsdemokratiutredningen svårt att se att en förstärkning av landstingen, såsom ibland gjorts gällande i den allmänna de- batten, i och för sig skulle utgöra ett skäl för bibehållande av en kommun- vald kammare. Den svenska riksdagen bör i sin helhet utgöra en representa— tion enbart för det svenska folket, inte för vissa landsdelar eller orter. In- tresset av att i riksdagen få en allsidig geografisk representation kan, om man så vill, tillgodoses genom ett bostadshand för riksdagsmännen.

En annan sak är att, om man bestämmer sig för att bibehålla ett tvåkam- marsystem, skälen för att just landstingen skall vara valkorporationer får ökad tyngd om landstingens kompetens utvidgas och landstingen får en mera central ställning än hittills inom den kommunala förvaltningen.

Det framgår redan av dessa kortfattade synpunkter att det finns ett visst samband mellan de i detta betänkande aktuella valsystemsfrågorna och pla- nerna på en utvidgad länsdemokrati. Vad som i nuvarande situation är vä- sentligt är emellertid framför allt, att de ståndpunktstaganden som läns— demokratiutredningen redovisat i 3 och 4 kap. inte i något hänseende får för- minskad giltighet om dessa planer förverkligas. Det är enligt länsdemokrati- utredningens uppfattning inte nödvändigt att avvakta resultatet av utred- ningens arbete med länsdemokratifrågorna innan ställning tas till folksty- relsens utformning i författningen.

I detta sammanhang bör även beaktas att en utvidgning av landstingens uppgifter endast kan tänkas komma att ske successivt och i förhållandevis försiktig takt. Det framgår bl. a. av landstingsförbundets yttrande till konsti- tutionsutskottet över de tidigare nämnda motionerna att man på landstings- håll ställer sig tveksam till möjligheterna att snabbt ta på sig nya uppgifter och att man därför skulle föredra partiella reformer, som innebar »ett suc- cessivt överförande av vissa begränsade uppgifter från statlig lokalförvalt- ning till kommunal självstyrelse».

SJÄTTE KAPITLET

Den kommunala självstyrelsens förankring i grundlagarna

Före 1866 års representationsreform innehöll grundlagarna inte några be- stämmelser om kommunerna. Frågor om den kommunala självstyrelsens organisation, den kommunala kompetensen, kommunernas skyldighet att biträda vid handhavandet av vissa statliga förvaltningsuppgifter och kom- munernas rätt att beskatta sina medlemmar reglerades överhuvudtaget inte i lag utan i förordningar och andra författningar som utfärdades av Kungl. Maj:t ensam. Det lagtekniska uttrycket för 1860-talets stora kommunal— reform var 1862 års kommunalförordningar.

I grundlagarna i deras nu gällande lydelse har kommunerna alltjämt en blygsam plats. Endast ett par bestämmelser av central betydelse finns att notera. I 57 5 regeringsformen fastslås sålunda, att kommunernas rätt att ut- kräva skatter av medborgarna skall regleras genom samfälld lagstiftning av regering och riksdag. Indirekt framhävs den kommunala självstyrelsens be- tydelse för samhällsskicket genom föreskrifterna i 6 5 riksdagsordningen om landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna som valkorpo- rationer till riksdagens första kammare.

I författningsutredningens förslag till regeringsform har kommunerna apostroferats redan i förslagets portalparagraf. I 1 kap. l & heter det sålunda, att den svenska folkstyrelsen »förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse». I fortsättningen innehåller emellertid försla- get inte mycket mer om kommunerna än den nuvarande regeringsformen. I 7 kap. 25 i förslaget har föreskrivits att grunderna för den kommunala självstyrelsens organisation och verksamhet skall bestämmas genom lag. Beträffande den kommunala beskattningsmakten sägs i 8 kap. 1 5 att skatt inte får beslutas annorledes än genom lag eller, »såvitt angår skatt för att täcka kommuns medelsbehov, med stöd av lag». Övriga bestämmelser med anknytning till kommunerna i förslaget till regeringsform är i detta sam- manhang perifera.

I förslaget till riksdagsordning för en enkammarriksdag finns helt natur- ligt ingen motsvarighet till bestämmelserna i gällande riksdagsordning om landstingens och de landstingsfria städernas rätt att välja ledamöter till riksdagen. Sådana bestämmelser finns däremot i den version av regerings- formen som svarar mot det av en minoritet inom författningsutredningen förordade tvåkammaralternativet.

Under remissbehandlingen av författningsutredningens slutbetänkanden har framkommit flera och delvis motstridiga synpunkter på frågan huruvida och på vilket sätt den kommunala självstyrelsen bör förankras i regerings- formen, Enligt en mening bör en regeringsform befatta sig endast med stats— skickets grunder, och det finns enligt anhängarna av denna åsikt överhuvud- taget inte någon anledning att nämna kommunerna i grundlagarna. Andra anser, att det av regeringsformen bör framgå att den kommunala självstyrel- sen är en med det parlamentariska statsskicket likvärdig del av folkstyrel- sen. Från något håll efterlyses en definition av begreppet kommunal själv- styrelse. Ett par remissinstanser önskar utförligare bestämmelser i regerings- formen än förslagets om kommunernas kompetens och om den kommunala beskattningsmakten.

De lagtekniska frågor som remissinstanserna sålunda berört ingår i läns- demokratiutredningens uppdrag. Enligt sina direktiv skall länsdemokrati- utredningen nämligen skyndsamt »överväga i vilken utsträckning princi- perna för de regionala och lokala organens ställning hör regleras i grundlag i stället för i vanlig lag eller genom praxis».

Länsdemokratiutredningen är för sin del ense med de remissorgan som anser att den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en given plats i en modern författning vilken skall ge en ram för det poli- tiska livet och för utövandet av offentlig makt. Det skulle sannolikt stöta på svårigheter att finna en invändningsfri definition av begreppet kommunal självstyrelse, men däremot bör det enligt utredningens uppfattning vara möjligt att tydligare än som skett i författningsutredningens förslag ge ut- tryck åt tanken, att den representativa demokratin i vårt land vilar inte bara på en nationell folkrepresentation utan också på folkvalda regionala och lokala organ. De regionala och lokala självstyrelseorganen utgör basen i vår demokrati (jfr bl. a. SOU 1945:38, s. 95 ), och det har enligt utredningen sitt värde att detta klart utsägs i författningen.

Såsom remissbehandlingen av f örfattningsutredningens förslag visar finns det utrymme för olika meningar om vad en regeringsform bör innehålla och hur pass detaljerad den bör vara. En synpunkt av mera pedagogisk art som framhålls av författningsutredningen är att regeringsformen bör vara så av- fattad, att den direkt kan utnyttjas i skolundervisningen om det svenska samhället och ge upplysning om de grunder enligt vilka vårt land styrs. Med denna uppfattning blir det naturligt att författningen så långt möjligt skall spegla de grundläggande dragen av samhällsskicket och ge besked om de viktigaste samhälleliga institutionerna och om den roll dessa spelar i det politiska livet.

Länsdemokratiutredningen anser för sin del att dessa pedagogiska syn- punkter måste tillmätas en viss vikt när det gäller ett grundläggande för- fattningsdokument som regeringsformen. Samtidigt är det emellertid uppen- bart att man vid utarbetandet av en ny regeringsform måste ålägga sig be—

gränsningar. Hänsyn måste tas till den i svenskt lagstiftningsarbete hävd— vunna och allmänt accepterade principen att en lag i allmänhet inte bör innehålla andra bestämmelser eller mer utförliga bestämmelser än som ford- ras för att uppnå ett önskat praktiskt resultat. Beträffande den kommunala självstyrelsen bör enligt länsdemokratiutredningen den principen iakttas, att i regeringsformen i huvudsak inte intas andra materiella bestämmelser än sådana som innefattar väsentliga grundsatser, vilka enligt en allmänt om- fattad mening inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvali- ficerade regler som gäller för grundlagsändringar.

En tillämpning av denna princip leder enligt länsdemokratiutredningens mening till att det inte bör komma i fråga att i regeringsformen , såsom en del synes önska, inta regler om den kommunala kompetensen. Av redogörel- sen i 2 kap. i detta betänkande för arbetsfördelningen mellan stat och kom- mun framgår med full tydlighet att denna arbetsfördelning inte följer några fasta principer som skulle kunna fångas i en lagtext och att den dessutom ständigt ändras i takt med samhällsutvecklingen, I regeringsformen bör inte införas regler som eventuellt skulle kunna försvåra en fortlöpande anpass— ning av den kommunala verksamheten till samhällsutvecklingen.

På en punkt bör man emellertid kunna överväga att gå längre än författ- ningsutredningen gjort. Sedan gammalt förhåller det sig i vårt land så att grunderna för den kommunala beskattningen visserligen regleras genom samfälld lagstiftning men att kommunerna utan inblandning från statens sida äger fritt bestämma skattesatsernas höjd. Denna kommunala rörelse- frihet på skatteområdet, som internationellt sett torde vara unik, har i vä- sentlig mån bidragit till den kommunala självstyrelsens lyckosamma ut— veckling i Sverige. Det vore en tillgång om den också kunde garanteras ge- nom ett uttryckligt stadgande i regeringsformen. Frågan bör närmare prövas vid den fortsatta översynen i författningsfrågan.

Viktigare än de hittills behandlade lagtekniska spörsmålen är måhända ett annat som har anknytning till den i detta betänkande centrala frågan om det kommunala sambandet. Länsdemokratiutredningen har i 3 kap. kommit till slutsatsen att det behövs ett tekniskt samband av något slag mellan riks- dagsval och kommunalval. Detta samband är så betydelsefullt att det inte bör kunna komma i fråga att upplösa det genom vanlig lag. Det bör alltså omgärdas med grundlagsskydd och inskrivas i regeringsformen eller riks- dagsordningen. Att så skall ske faller av sig självt, om man bibehåller en folkrepresentation med ett inslag av ledamöter som väljs indirekt av kom- munala församlingar. Grundlagsskyddet för valsambandet är emellertid inte mindre viktigt om man stannar för ett samband som består endast i att kom- munalvalen skall äga rum samtidigt som riksdagsvalen. I grundlag bör tydligt anges vilka slag av kommunala val som ovillkorligen skall tidsmässigt kom- bineras med riksdagsvalen.

SJUN D E KAPITLET

Sammanfattning

Den centrala författningspolitiska frågan som hänskjutits till länsdemo— kratiutredningen är om det i en ny författning behövs ett valtekniskt sam- band av något slag mellan riksdagsval och kommunalval såsom ett uttryck för det nära sammanhanget mellan riksstyrelsen och den kommunala själv- styrelsen. I den nuvarande författningen finns ett samband som består däri, att första kammarens ledamöter utses genom indirekta val med landstings- män och stadsfullmäktigeledamöter i landstingsfria städer som elektorer.

I det förslag till en direktvald enkammarriksdag som framlagts av författ- ningsutredningens majoritet finns inte något valsamband. Det förutsätts i förslaget att kommunalvalen skall förrättas på särskilda tider fristående från riksdagsvalen och att de skall vara utan effekt på riksdagens samman- sättning. Denna ordning motiveras av majoriteten i författningsutredningen på följande sätt: »Ett otillfredsställande inslag i vårt tvåkammarsystem ut— gör vidare inblandningen av rikspolitiska spörsmål i kommunalvalen. Här- igenom hindras de kommunalpolitiska frågorna att i dessa val komma till sin rätt och medborgarna får ej möjlighet att utöva det inflytande på den egna kommunens angelägenheter som kommunalvalen avser att ge».

Hållfastheten i detta uttalande måste bedömas utifrån en samlad uppfatt- ning om kommunernas roll i det moderna samhället. Länsdemokratiutred- ningen har ägnat en stor del av sitt utredningsarbete åt att närmare under- söka relationerna mellan stat och kommun på olika avsnitt av samhällslivet och de återverkningar dessa relationer har på den kommunala demokratin och på det politiska livet i dess helhet.

I äldre tider var kommunerna befolkningssvaga enheter med jämförelsevis små resurser och begränsade uppgifter, principiellt åtskilda från statens. Under senare decennier har emellertid kommunerna, samtidigt som de för- stärkts i administrativt och ekonomiskt hänseende, kommit att sköta en allt större del av den växande offentliga sektorns serviceuppgifter. En decen- traliserad förvaltning har ansetts ändamålsenlig. Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och i grunden olikartade intressen utan av gemenskap i arbetet för med— borgarnas bästa, ständiga förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen, kontinuerligt samarbete i mångskiftande former och ömsesidigt beroende.

Kommunernas ökade betydelse kan tydligt avläsas i finansstatistiken. 1915

utgjorde den kommunala konsumtions- och investeringsvolymen 6,3 % av bruttonationalprodukten medan motsvarande siffra för statens del var 9 %. 1964 var förhållandet mellan kommunala och statliga utgifter omkastat: de kommunala konsumtions- och investeringsutgifterna uppgick till 15,3 % av bruttonationalprodukten och de statliga till 12,5 %. Samtidigt bör dock fram- hållas att statsbidragen till kommunerna ökat. Dessa bidrag motsvarar nu— mera sammanlagt något mer än 20 % av kommunernas sammanlagda in- komster.

Utvidgningen av det kommunala verksamhetsfältet har skett genom en omfångsrik speciallagstiftning som medfört att beslutanderätt på det lokala planet på det ena sakområdet efter det andra delegerats till kommunerna. Denna delegation har fått en sådan omfattning att kommunerna i dag — inom ramen för sina ekonomiska resurser — delar ansvaret med staten för sam- hällsplaneringen, för bevarandet av den fulla sysselsättningen och den eko- nomiska stabiliteten i samhället, för utbyggnaden av samhällets service inom skolväsende, sjukvård, socialvård etc. och för förbättringarna överlag av den sociala standarden.

Speciallagstiftningen innefattar en reglering av den kommunala verksam- heten som är olika långtgående på olika sakområden beroende på riksintres- senas varierande tyngd. I ett kommunalt huvudmannaskap för ett service— område ingår regelmässigt, även där de legala begränsningarna i den kom- munala självbestämmanderätten är jämförelsevis betydande, att de praktiska initiativen tillhör kommunerna. Vidare är, så snart det finns ett kommunalt ekonomiskt medansvar, den kvalitativa standarden på samhällets tjänster genomgående beroende på kommunernas vilja och förmåga att göra själv- ständiga ekonomiska insatser.

Även beträffande samhällsplaneringen är ansvaret delat mellan stat och kommun. Det är en uppgift för staten att genom centrala åtgärder medverka till en sådan lokalisering av näringslivet att landets tillgångar på kapital och arbetskraft blir fullt utnyttjade och geografiskt så fördelade att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande främjas. Likaså ankommer det på staten att sörja för att välståndet fördelas rättvist så att inte vissa kommuner sackar efter för mycket i fråga om social och kulturell service.

Bl.a. byggnadslagstiftningen tilldelar emellertid kommunerna en huvud- roll när det gäller den lokala planeringen. Det s.k. kommunala planmono- polet innefattar en rätt för kommunerna att bestämma var och när tätbe— byggelse får äga rum, och kommunerna har genom sina stadsplaner och byggnadsplaner även stora möjligheter att styra den lokala bebyggelsens närmare utformning. Även kommunernas bostadsbyggnadsprogram har stor betydelse i planeringssammanhang.

Statliga och kommunala investeringar inom samhällsplaneringens ram har en ömsesidig inverkan på varandra. De kommunala investeringarna tar nuförtiden så stor del av bruttonationalprodukten i anspråk att det är nöd—

vändigt att till en viss grad samordna dem med statens och det enskilda näringslivets investeringar. Denna samordning sker både på frivillig väg och genom statliga restriktioner.

Delegationen av beslutanderätt till kommunerna och integrationen mellan statliga och kommunala uppgifter har betytt en rik utveckling för den kom- munala självstyrelsen. Erfarenheten visar att kommunerna utnyttjat sina befogenheter på ett effektivt sätt och att de i samverkan med staten kunnat åstadkomma resultat som inte kunde ha uppnåtts vare sig inom ramen för en rent statlig förvaltning eller inom ramen för en kommunal förvaltning där kommunerna lämnats att reda sig på egen hand utan statligt stöd. Den internationellt sett unikt vidsträckta beskattningsmakt, som tillerkänts kom— munerna, har varit av utomordentlig betydelse för deras möjligheter att göra konstruktiva insatser.

På motsvarande sätt som den kommunala förvaltningen blivit en integre- rad del av den offentliga sektorn har den kommunala demokratin blivit en integrerad del av hela det demokratiska samhällsskicket i vårt land. De kommunala frågorna har politiserats och de kommunala valen har blivit tämligen lika andrakammarvalen. Samma partier uppträder i båda typerna av val, ungefär samma frågor behandlas i valrörelserna, och valpropagandan bedrivs på samma sätt med bl.a. TV och radio som media för valpropagan- dan och med partiledarna och andra framträdande rikspolitiker som med- verkande i valdebatterna. Valdeltagandet är ungefär lika högt i båda typerna av val —— under senare år omkring 80 % — och någon större skillnad be- träffande valdeltagandet kan inte heller förmärkas vid en jämförelse mellan städer och landsbygd, mellan stora och små kommuner eller mellan kom- muner med mycket stabila politiska majoritetsförhållanden och andra kom- muner.

Det finns dock vissa beaktansvärda skillnader ifråga om valrörelserna mellan kommunalvalen och andrakammmarvalen. I kommunalvalen får de lokala frågorna och rikspolitiska frågor av betydelse för kommunerna större utrymme än i andrakammarvalen. På åtskilliga håll i landet förekommer i kommunalvalen en tämligen livlig debatt om den egna kommunens problem.

Det nuvarande systemet kan i princip sägas fungera så, att väljarna i kom- munalvalen ställer krav på politikerna i både riksdag och kommunala repre— sentationer. Politikernas uttolkning av väljarnas önsekmål resulterar i be- slut om reformer som sedan genomförs av stat och kommun gemensamt, och i kommunalvalen står rikspolitiker och kommunalpolitiker gemensamt till svars för den förda politiken. De kommunala valen ger alltså väljarna en möjlighet att samtidigt uttala sig både om riktlinjerna för den lokala politi- ken och om den rikspolitik som skall skapa förutsättningar för denna lokala politik.

Mot denna bakgrund har länsdemokratiutredningen försökt bilda sig en uppfattning om konsekvenserna i olika hänseenden av förslaget om fristående

kommunalval utan effekt på riksdagens sammansättning. Därvid har utred- ningen till en början funnit att tanken på att i valrörelserna skilja på kom- munalpolitik och rikspolitik är helt verklighetsfränunande. Integrationen mellan statliga och kommunala förvaltningsuppgifter har medfört att det endast är i undantagsfall som viktiga lokala frågor är beroende enbart av kommunala beslut. Skall kommunalvalen överhuvudtaget handla om de kommunala frågor som har verklig betydelse måste de ofrånkomligen handla även om rikspolitik.

I detta hänseende överensstämmer länsdemokratiutredningens bedöm- ning med den uppfattning som konstitutionsutskottet gav uttryck åt redan 1951 i ett enhälligt utlåtande (nr 9) över väckta motioner om ändrad för- läggning av vissa allmänna val.

I den författningspolitiska debatten har motiveringen för fristående kom- munalval ibland formulerats så att man, utan att ha ambitionen att i val- kampanjerna isolera kommunalpolitiken från rikspolitiken, likväl ansett det önskvärt att bereda ökat utrymme i de kommunala valrörelserna för en diskussion om de i kommunerna aktuella problemen. Detta är i och för sig ett naturligt önskemål. Såsom tidigare nämnts förekommer emellertid redan nu i kommunalvalen på åtskilliga håll i landet en tämligen livlig debatt om lokala frågor. En på länsdemokratiutredningens uppdrag anordnad intervju— undersökning avseende valrörelserna i ett åttiotal utvalda kommuner i 1962 års kommunalval har inte givit något belägg för att politiskt omstridda lo- kala frågor, som i och för sig skulle ha kunnat fånga väljarnas intresse, måst avföras från valdiskussionerna på grund av att rikspolitiken haft för stor tyngd i kommunalvalen.

Det samband mellan kommunalvalen och riksdagsvalen som nu finns i valsättet till första kammaren utgör — vad man än må ha för åsikt om den lämpliga formen för ett valtekniskt samband —— obestridligen en kraftig stimulans för rikspartierna och deras talrika aktiva medlemmar att engagera sig i de kommunalpolitiska frågorna både under de kommunala valkampan- jerna och mellan valen. Om man skulle bryta detta valsamband utan att er— sätta det med ett annat som kunde fylla en motsvarande funktion måste detta enligt vad länsdemokratiutredningen funnit rimligen få konsekvenser i olika hänseenden. Bl. a. måste man åtminstone på sikt räkna med ett minskat valdeltagande i kommunalvalen. Inte osannolikt skulle avmattningstenden- serna komma att göra sig märkbara tidigast och kraftigast i en del mindre kommuner där den lokala valaktiviteten redan nu är jämförelsevis svag, i vissa större städer och generellti kommuner med stabila politiska majoritets— förhållanden. Antalet politiskt stabila kommuner är i vårt land stort.

Dessa antaganden bekräftas både av inhemska erfarenheter från tiden före 1942 då det förekom att primärkommunala val förrättades på särskilda tider fristående från de rikspolitiskt betydelsefulla landstingsvalen och av jämförelser med förhållandena i våra grannländer och vissa andra länder

där kommunalvalen inte har någon effekt på folkrepresentationen. I grann- länderna ligger valdeltagandet betydligt lägre i kommunalvalen än i valen till folkrepresentationen, och dessutom är valdeltagandet i kommunalvalen ofta mycket ojämnt i olika delar av landet. Statistiken från t. ex. 1962 års kommunalval i Danmark visar sjunkande siffror för valdeltagandet med ökande kommunstorlek, och i Köpenhamnsvalet deltog endast 65,7 % av de röstberättigade.

Det har ibland sagts, att ett högt valdeltagande i ett kommunalval inte har något egenvärde om inte de höga röstsiffrorna grundar sig på ett intresse hos väljarna för de kommunala frågorna. En sådan argumentation bygger en- ligt länsdemokratiutredningens åsikt på en grundläggande felsyn. Väljarens intresse gäller de politiska sakfrågorna —— arbete, bostäder, skolor, sjukvård etc. — oberoende av om beslutanderätten i dessa frågor ligger hos riksdagen eller hos en kommunal representation. Valdeltagandet är en mätare på väl- jarnas intresse för valen och på hur det demokratiska systemet fungerar. Varje mera avsevärd minskning i valdeltagandet är i ett demokratiskt sam- hällsskick ett tecken på politisk ohälsa.

Minskad aktivitet från rikspartiernas sida i kommunalvalen till följd av att dessa val förlorade sin inverkan på riksdagens sammansättning skulle öka operationsutrymmet för lokala småpartier och locka till bildandet av mer eller mindre tillfällighetsbetonade valorganisationer för lokala sär- intreSSen. En sådan utveckling skulle enligt länsdemokratiutredningens me— ning vara olycklig och innebära allvarliga risker för den kommunala själv- styrelsens fortsatta utveckling. Att rikspartierna har en dominerande ställ- ning inom kommunalpolitiken är en nödvändig förutsättning för att stats- makterna skall kunna överlåta beslutanderätt i vid omfattning till kommu- nerna. Rikspartiernas betydelse för kommunernas rörelsefrihet är närmast att jämföra med den betydelse de stora arbetsmarknadsorganisationerna har för arbetsmarknadens frihet. Förståelse för vitala samhällsintressen är i bå- da fallen alternativet till en detaljerad reglering genom lagstiftning.

En vanlig kritik mot det nuvarande valsystemet är att ett kommunalval, där väljarna uttalar sig om regeringspolitiken, för sent och i otillräcklig utsträckning får effekt på riksdagens sammansättning. Denna kritik drabbar i ännu högre grad ett system med fristående kommunalval som inte har någon som helst inverkan på folkrepresentationen. Man måste utgå från att fristående kommunalval regelmässigt kommer att handla i betydande ut- sträckning även om rikspolitik. Vid vissa tillfällen kommer valen, trots att de inte har någon effekt på folkrepresentationen, sannolikt att forma sig till en kraftmätning mellan regering och opposition i en valrörelse som helt domineras av en eller ett fåtal rent rikspolitiska angelägenheter. Färska exempel från Finland, Norge och Italien ger belägg för riktigheten av detta sista antagande.

I ett demokratiskt samhälle bör valsystemet enligt länsdemokratiutred-

ningens uppfattning vara sådant att det vid alla typer av val blir en rimlig överensstämmelse mellan valrörelsernas innehåll och uppläggning, valens utgång och valutslagens praktiska effekt. Den som i likhet med utredningen är övertygad om att de kommunala valrörelserna alltid måste komma att handla till betydande del även om rikspolitik, lär enligt utredningen knap- past kunna bestrida att den riktiga ordningen är att kommunalvalen regel- mässigt får effekt både på de kommunala representationerna och på riks- dagen. En annan sak är att man kan diskutera hur stor effekten på riksdagen bör vara eller hur snabbt den bör inträda.

Länsdemokratiutredningen har kommit till slutsatsen, att det är nödvän- digt att vid utarbetandet av en ny författning finna en form för att bevara valsambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning. Det som ytterst varit avgörande vid detta ståndpunktstagande har varit utredningens önskan att slå vakt om den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självsty- relsen utgör basen i vårt demokratiska samhällsskick. Den ger, i en tid då behovet av samordning av de nationella resurserna och av central plane- ring är starkt framträdande, möjligheter att bevara och öka medborgarinfly— tandet över samhällsangelägenheterna.

En livskraftig, demokratiskt förankrad kommunal självstyrelse förutsät- ter ett levande intresse för de kommunala frågorna bland de röstberättigade medborgarna, För att detta intresse skall kunna skapas och vidmakthållas måste väljarna göras förtrogna med sammanhanget mellan rikspolitik och kommunalpolitik, och de kommunala frågorna måste presenteras för dem i sin rätta rikspolitiska belysning. Endast rikspartierna kan skapa det er- forderliga intresset för kommunalpolitiken och samtidigt garantera den behövliga överensstämmelsen mellan den lokala politiken i kommunerna och rikspolitiken.

Väljarna har också från allmänna demokratiska synpunkter befogade an- språk på att kommunalvalen skall ha en riktigt avvägd effekt på samman- sättningen av de olika församlingar som beslutar i de frågor de kommunala valrörelserna behandlar, alltså även på riksdagen.

Ett valsamband som ger uttryck för den materiella samordningen mellan riks- och kommunalpolitik och som stimulerar rikspartierna till lika stora ansträngningar i kommunalvalen som i riksdagsvalen är därför naturligt och riktigt. Fristående kommunalval utan effekt på riksdagens sammansätt- ning skulle enligt länsdemokratiutredningen vara ett steg i fel riktning, en reform som skulle försvaga i stället för att förstärka den kommunala de- mokratin i vårt land.

Ett valsamband mellan riksdag och kommunalförvaltning kan åstadkom- mas på flera olika sätt. Länsdemokratiutredningen har diskuterat några för- fattningsmodeller som alla har ett valsamband, bland dem ett modifierat tvåkammarsystem med reducerad s. k. opinionseftersläpning, en enkammar-

riksdag med successiv förnyelse och ett inslag av indirekt valda ledamöter samt en enkammarriksdag som förnyas på en gång i direkta val vilka för- rättas samtidigt med kommunalvalen. Det har emellertid inte ingått i utred— ningens uppdrag att pröva kammar- och valsystemsfrågorna i hela deras vidd, och utredningen har därför inte kunnat ge förord för något bestämt kammar— eller valsystem beträffande riksdagen. Den samlade bedömningen får göras i annat sammanhang, och därvid måste vägas in även faktorer som inte har med den kommunala demokratin att göra. Det är här fråga om pro- blem —— bl.a. behovet av starka regeringar och möjligheterna att förhindra uppsplittring i riksdagen på småpartier — som det inte varit länsdemokrati— utredningens uppgift att behandla och som utredningen redan av tidsskäl inte heller skulle ha haft praktisk möjlighet att gå in på.

I anslutning till författningsmodellerna har länsdemokratiutredningen — dock utan att för egen del ta någon bestämd ställning —- behandlat några principiellt betydelsefulla frågor. Utredningen har sålunda bl. a. anfört vissa synpunkter på de omstridda frågorna om successiv eller total förnyelse av riksdagen och om direkta och indirekta riksdagsval.

Länsdemokratiutredningen har i uppdrag att utreda, förutom de nu be- rörda författningspolitiska spörsmålen, även frågan om en utvidgad läns- demokrati. Denna fråga har inte kunnat behandlas mera ingående i detta be- tänkande, men utredningen har dock redovisat vissa allmänna synpunkter på länsdemokratitankens sammanhang med en ny författning.

Om landstingen får väsentligt utökade uppgifter kommer detta att inne- bära att kontaktbehovet mellan statlig och kommunal förvaltning ökar och att växelspelet mellan statliga och kommunala beslutande och verkställande organ får ännu större betydelse än för närvarande. Därigenom förstärkes enligt utredningens mening ytterligare skälen för ett valtekniskt samband mellan riksdag och kommunalförvaltning.

Däremot delar länsdemokratiutredningen inte en uppfattning, som ibland skymtat i den allmänna debatten, att en utvidgad länsdemokrati i och för sig skulle utgöra ett skäl att bibehålla en kommunvald kammare. En annan sak är att, om man bestämmer sig för att bibehålla tvåkammarsystemet, skälen för att just landstingen skall vara valkorporationer till första kammaren får ökad tyngd om landstingens kompetens utvidgas och landstingen får en mera central ställning inom förvaltningen än hittills.

Utredningen anser för sin del att det inte är nödvändigt att avvakta resul- tat av utredningsarbetet beträffande länsdemokratifrågorna innan ställning tas till folkstyrelsens utformning i författningen.

Det valtekniska sambandet mellan riksdag och kommunalförvaltning är enligt länsdemokratiutredningens uppfattning så betydelsefullt att det bör inskrivas i en ny grundlag. Att så skall ske faller av sig självt, om man bibe- håller en folkrepresentation med ett inslag av ledamöter som väljs av kom-

munala församlingar. Grundlagsskyddet för valsambandet är emellertid inte mindre viktigt, om man stannar för ett samband som består endast i att kommunalvalen skall äga rum samtidigt som riksdagsvalen. I grundlag bör tydligt anges vilka slag av kommunala val som tidsmässigt skall kombineras med riksdagsvalen.

Reservation av herrar Dahlén, Hansson och Petersson

Direktiven och utredningsmajoritetens inställning Enligt direktiven har länsdemokratiutredningen fyra huvuduppgifter:

l. Draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala demokratin skall på bästa sätt utformas.

2. Pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utformningen av en ny författning.

3. Överväga i vilken utsträckning principerna för de regionala och lokala organens ställning bör regleras i grundlag i stället för vanlig lag eller genom praxis.

4. Belysa frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. Vad det angår de tre första punkterna i direktiven förefaller åtminstone på nuvarande stadium som om det inte skulle vara uteslutet att Viss enighet kommer att råda inom utredningen. Däremot har kommittéledamöterna gått skilda vägar när det gäller punkt 4, frågan om den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem beträffande riksdagen. Majoriteten i kommittén anser att ett samband mellan kommunalval och riksdagens sammansättning (valsamband) är ovillkorligen nödvändigt för att upprätthålla den kommunala självstyrelsen. Det är enligt majoriteten här fråga om ett tvingande måste, något som man under alla omständighe- ter vill genomföra i en ny författning. Frågan om valsambandet presenteras på sådant sätt och med sådan argu— mentation, att detta blir det överordnade argumentet i den författnings- politiska debatten. De väsentliga problemen om riksdagens uppbyggnad, arbetsmöjligheter, valsättet till riksdagen, parlamentarism och regerings- bildning blir underordnade ting. Detsamma gäller det ofta framförda kravet att svenska folket, liksom många andra folk inom de västerländska demokratierna som inte är 'förbun'dsstater, bör ha möjlighet att i ett val direkt bestämma hela riksdagens sammansättning. Denna princip får endast skymta mer i förbigående. Den stimulans ett sådant valsystem skulle innebära för demokratin får inte tillfälle att komma med i den slut- liga bedömningen av nödvändigheten av ett valsamband.

Länsdemokratiutredningen har inte till uppgift att göra den slutliga sam- manvägningen av alla olika faktorer i författningskomplexet. Men det går inte att som utredningsmajoriteten avfärda väsentliga författningspolitiska problem med att de antingen är av »administrativ» eller »arbetsteknisk» karaktär eller får göras beroende av »praktiska hänsynstaganden». Det egenartade i denna uppläggning framstår särskilt klart i kapitel 4, som enligt rubriken skulle handla om »Formerna för ett valsamband». Första hälften av kapitlet är en allmän författningspolitisk exposé. Den måste givet- vis, om den överhuvudtaget skall vara med, vara kortfattad, vilket visat sig medföra stora risker för missvisande förenklingar. Uppgiften att på ett be- gränsat utrymme söka bevisa, att det inte är någon väsentlig principiell skill- nad på en- eller tvåkammarsystem, att indirekta eller direkta val är i stort sett samma sak, att definiera begreppen successiv förnyelse och opinions- eftersläpning och dessa problems principella och praktiska roll samt att kartlägga problemen i samband med upplösningsinstitutet och därav följan- de regeringsbildningsproblem ur parlamentarisk synpunkt har varit en övermäktig uppgift.

Därtill kommer att sammanhanget med direktivens önskemål att utred- ningen skall belysa »huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar» i åtskilliga fall i första hälften av kap. 4 inte är särskilt påtagligt. Vi kommer att senare påvisa en del av de misstag majoriteten gjort i sina bedömningar av några stora författningsproblem.

På grund av att utredningsmajoriteten valt att uppställa valtekniskt sam- band som oeftergivligt krav på en ny författning kan vi mycket väl inse att man känt sig tvingad att dimensionera ned betydelsen av andra författ- ningsfrågor. När vi inte ansett det rimligt uppställa ett sådant krav, har vi för vår del inte haft anledning ge oss in på en analys av författningsfrågan i dess helhet.

I kapitel 3 diskuteras behovet av ett samband mellan riksdagsval och kommunalval och kapitlet mynnar ut i ett krav på ett valsamband. De ar- gument som kan anföras mot ett valsamband har enligt vår mening inte fått komma till sin rätt i majoritetens skrivning. Vi har därför ansett angeläget ge en mera nyanserad bild av detta problem. Innan så sker bör först några påpekanden göra-s beträffande det sakliga sambandet mellan riks- och kom- munalpolitik.

Det sakliga sambandet mellan riks- och kommunalpolitik

Utredningens undersökningar har belagt det allmänt erkända förhållandet att det finns ett betydande sakligt samband mellan rikspolitik och kom- munalpolitik. Det är här frågan om en samverkan av helt olika slag och för vitt skilda ändamål, vilket framgår av kap. 2. Därur kan utläsas att ibland lö- ser stat och kom-mun gemensamt ett föreliggande problem, understundom

åtar sig den ena eller andra parten att göra detta. Ofta sker samverkan i den formen att staten genom bidrag stöder kommunerna vid deras lösande av en angelägen uppgift. Vidare flyttas ärenden fram och tillbaka mellan stat och kommun, beroende på det aktuella läget. Det är sålunda ofta frågan om en långtgående samverkan och ett växelspel mellan de statliga och kommunala intressena.

Utan att detaljdiskutera formuleringarna i majoritetens uttalanden och binda sig för dem, vill vi understryka, att Vi i stort delar den syn som där redovisas beträffande detta sakliga samband mellan riks- och kommunal- politik, en samverkan som varit till utomordentlig fördel för det svenska samhällsbyggandet.

En annan sida av förhållandet mellan stat och kommun som inte på sam- ma sätt uppmärksammats av majoriteten är spänningsförhållandet de två parterna emellan.

Motsatsförhållande mellan stat och kommun

På samma gång som ingående samverkan äger rum, finns också ett motsats— förhållande mellan statliga och kommunala myndigheter, mellan företrädar- na för riks- resp. kommunalintressen. Detta är ett allmänt erkänt förhållan- de. Utredningens experter har i sina analyser ånyo klarlagt detta. Vi syftar i första hand på bilagorna nr 11, 12 och 13 av resp. ekon. lic. Ernst Jonsson, byrådirektör Kjell O. Granström samt aktuarie Hans Esping. I dessa bilagor finns redovisat material och synpunkter som majoriteten avstått från att till fullo utnyttja.

Stat och kommun har stundom skilda mål för sitt arbete. Detta beror främst på att de som sysslar med kommunala frågor, det må vara i primär- kommuner eller i län, har till uppgift att inför sina väljare i första hand verka för att främja den egna kommunen. De statliga företrädarna däremot har självfallet att i första hand se till riksintresset. Ofta leder detta inte till någon motsättning, Ibland beror detta på att intressena sammanfaller och ibland på att de inte är av sådan art att de kolliderar. Men understundom blir de motsatta intressena mycket påtagliga, vilket i och för sig är naturligt.

Riksintresset strävar efter likformighet, men medför risk för schablonise- ring. Riksintresset söker åstadkomma likartad behandling även ur ren ad— ministrativ synpunkt, men den inspektionsmöjlighet som bland annat ligger däri medför risk för byråkratisering och centraldirigering. De lokala och regionala problemen ligger närmare 'till hands för kommunalpolitikerna att beakta än för de statliga företrädarna. Kommunalpolitikerna inser lättare behovet av anpassning efter lokala förhållanden, behovet av möjlighet till variationer beträffande reformer och utbyggnadstakt av olika uppgifter på det kommunala planet. Detta leder självfallet till att man understundom lätt kommer i ett motsatsförhållande till statliga intressen. Ibland är mot-

satsförhållandena av ondo. De kommunala ambitionerna kan till exempel sträcka sig längre än vad det finns möjligheter att tillgodose, men oftast är spänningarna av stort värde. Det kommunalpolitiska arbetet och engage- manget förhindrar sålunda en alltför långtgående likriktning och tvingar fram hänsynstagande 'till lokala synpunkter. Risken att statliga myndigheter otillbörligt gynnar vissa regioner och kommuner blir mindre genom 'att kommunerna i gem-en följer utvecklingen mycket noga. Den offentliga de- batten som ofta sysslar med dessa problem är ett korrektiv mot ensidighet. Motsatsförhållandet är det pris som man ur riksintressenas synpunkt måste vara villig att betala för att kunna utnyttja även de kommunala instalnsernas och kommunalpolitikernas initiativ och framåtanda. Utan en stor sektor där denna ambition kan få utlopp, finns allvarlig risk för att hela det kommu- nalpolitiska arbetet och därme-d den kommunala demokratin kommer att lida väsentlig skada. Den önskvärda balansen i författningsdebatten upprätt- hålles lättare om man vid bedömningen av statsskickets utformning tar i betraktande detta -—— i den allmänna debatten — så ofta påvisade motsats- förhållande.

Mot denna bakgrund är utredn'ingsmajoriftetens försök till något som före- faller som identifikation av kommunal- och riksintressen en oriktig beskriv- ning av verkligheten. Beskrivningen av förhållandet mellan statliga och kommunala intressen får därför karaktär av skönmålning. Samtidigt beto- nar man den väldiga skillnaden mellan förr och nu på detta område. Nu- mera, säger majoriteten, enas stat och kommun kring »gemenskap i arbetet för medborgarens bästa» (sid. 39). Vi har svårt att föreställa oss att man tidigare hade något annat mål än medborgarnas bästa. Därtill kommer att även med gemensamt mål för stat och kommun, förekommer det delade meningar mellan dessa instanser om vägarna att uppnå detta. Kommunernas möjligheter 'till t. ex. investeringar är starkt begränsade genom ingripande av skilda statliga myndigheter, vilket ofta leder till visst spänningsförhål- lande. Uppgiften att upprätthålla ekonomisk stabilitet och ett fast penning- värde måste i första hand och ytterst ankomma på statsmakterna. Naturligt nog kan därför motsatta meningar beträffande investeringsutrymmet lätt. uppstå.

Ju längre man driver identifikationstanken, desto större risk löper man att komma i det läget att riksintressena måste bli dominerande över de kommunala synpunkterna. För att bevisa tesen om identifikationen mellan riksintressen och kommunala intressen har utredningsmajoriteten också råkat ut för att i alltför hög grad lägga rikspolitiska aspekter på hur för- hållandet mellan stat och kommun skall vara ordnat.

Det s. k. valsambandet För att begränsa framställningen i denna reservation anknyter vi våra kom- mentarer i första hand till de argument som framförts av utredningsmajori-

teten för s. k. valsamband. Samtidigt skall vi då påvisa synpunkter som inte har rönt tillräcklig uppmärksamhet från majoritetens sida.

1 . Utredningsmajoriteten hävdar att utvecklingen lett till att det numera är närmast omöjligt att i den politiska debatten skilja på kommunal- och rikspolitiska frågor. I kommunalval utan påverkan på riksdagens samman- sättning skulle rikspolitiken ändå komma att spela sådan roll att dessa val närmast bleve meningslösa som uttryck för ett kommunalpolitiskt ställ- ningstagande från väljarnas sida. Väljaren måste därför i kommunalvalen säga från, inte bara beträffande den egna kommunens förhållanden utan också hur riket skall styras.

Beträffande det sakliga sambandet mellan riks- och kommunalpolitik har vi redan anfört vår mening. Att från förekomsten av ett sakligt samband härvidlag dra slutsatsen att väljaren — oavsett kammar- och valsystem beträffande riksdagen — under all-a omständighet—er måste tvingas att i sam- m'a val ta ställning både till hur länet och hur riket skall styras, är omotive- ralt. Detta argument innebär att majoriteten anser att vårt lands författning skall utformas med sikte på att väljaren inte lämpligen bör rösta på olika partier i kommunal- och riksval, vilket skäl också anföres av majoriteten. Man tänker sig tydligen att man bör ordna så att det uppkommer något slags psykologiskt tvång att rösta på samma sätt i båda fallen. Enligt majoriteten är det ju nämligen inte motiverat att ordna kommunalvalen utan samband med riksvalen. Man kan också uppfatta detta argument som en lagstiftning till förmån för redan nu existerande rikspartier. Att så är förhållandet framskymtar i majoritetens uttalanden som ger vid handen att man hyser oro för vad kommunalpolitikerna och väljarnas lokala intressen kan ställa till med.

Oavsett det sakliga samband och samspel som äger rum mellan riks- och kommunalpolitik har inte majoriteten lyckats påvisa varför detta samband måste ta sig ett uttryck i valordningen för den svenska riksdagen. Det behov en väljare har att utifrån sina kommunala synpunkter påverka beslut på riksplanet har han ändå utomordentliga möjligheter till. För det första sker det på det bästa sätt som demokratin känner till, i val till riksdagen. För det andra har de kommunalpolitiker han varit med om att utse en rad meto- der att ge till känna för statliga myndigheter sin uppfattning om för kom- munen och länet väsentliga problem.

Ibilaga nr 15, av sekreterare Lei-f Andersson, redovisas en del av de vägar på vilka kommunalt inflytande för närvarande gör sig gällande. Det sker via kommunal—män i riksdagen, via kommunförbunden genom förhandlingar med statsmakterna, genom kommunförbunden som remissorgan, kommu- nal medverkan i utredningsväsendet, representation i institutioner och sam— arbetsorgan, genom uppvaktningar och framställningar från kommuner och kommunförbund, utnyttjande av kommunal expertis vid framstötar i riks- dagen. Ingen av alla dessa vägar har något samband med det förhållandet att

landstingen väljer första kammaren. Någon anledning att tro att man skulle sluta att använda sig av dessa värdefulla kontaktvägar även om något val- samband inte föreligger finns givetvis inte.

2. Alla ledamöter inom utredningen är intresserade ,av att få en utvidgad länsdemokrati, dvs. en överflyttning av uppgifter från statliga organ till länskommunala. Enligt majoriteten skulle en sådan reform innebära att det skulle bli än svårare att skilja på rikspolitik och kommunalpolitik. Enligt vår uppfattning finns det i stället välgrundad anledning tro att re- formen skulle medföra en klarare gränsdragning mellan rikspolitik och läns- politik. Om en rad av de statliga nämnder och andra organ, som nu finns i varje län, i stället kommer att tillsättas av de demokratiskt valda lands- tingen eller länsparlamenten, växer det länskommunala arbetet i betydelse. De länskommunala problemen blir mer påtagliga för väljarna och får där- med också större intresse än nu.

3. Majoriteten hävdar att väljaren har så litet intresse för kommunala frågor att valdeltagandet i fristående kommunalval skulle bli lågt. Delvis har vi besvarat detta spörsmål genom vad som har sagts under punkten 2. Av undersökningar, gjorda på utredningens uppdrag, framgår att generellt sett stegras den kommunala debattens intensitet med ökad kom- munstorlek. Den minskning som i stora kommuner kan uppstå på grund av de större avstånden till en del problem, i jämförelse med i små, skulle kunna leda till totalt sett lägre valdeltagande, men valstatistiken visar att den inten- sivare kommunala valdebatten förmår att övervinna den negativa faktorn. Det finns ingen anledning anta att förhållandet skulle bli annorlunda om länen får fler och viktigare uppgifter. Debatten i dem kommer med stor sannolikhet att bli likartad den som nu finns i de stora kommunerna. M-an bör tillägga att när länskommunala frågor får en större vikt, kan man med säkerhet räkna med att inte bara väljarna utan också press och regional radio och TV kommer att visa stegrat intresse för dem. Radio och TV kom- mer i en framtid få vidgade möjligheter till differentierade program, vilket är av vikt i sammanhanget. Majoriteten har bortsett från de stora möjligheter som bör föreligga att ge länsinnevånarna bättre information om viktiga avgöranden. Man har an- ledning räkna med att länen, liksom en del kommuner redan nu, kommer att om så behövs direkt vända sig till länsinnevånarna med information om väsentliga problem som man har att lösa. Utvecklingen med politiker som får heltidsuppgifter i länspolitiken, landstingsråd och andra, kommer att ge länspolitiken en väsentligt annan och mer uppmärksammad ställning i folkmedvetandet. Länspolitikerna kommer att på ett helt annat sätt än för närvarande bli kända för länets innevånare. Denna utveckling bör hälsas med tillfredställelse emedan den stärker

förbindelsen mellan väljarna och de valda, mellan valrörelsen och det arbete som folkets representanter får fullmakt att utföra.

I majoritetens motivering för valsambandet hävdas att detta skulle spela stor roll för att öka livaktigheten i de kommunala valrörelserna. Argumentet är säkerligen överdimensionerat. Ett landstingsval påverkar för närvarande riksdagens sammansättning tidigast ett och ett halvt år efter valet och då i genomsnitt beträffande en åttondel av första kammarens sammansättning. Om man beräknar detta på hela riksdagens sammansättning rör det sig om ungefär en tjugondel av ledamöterna. Någon avgörande roll för intresset för val-rörelserna och rikspartiernas behov att medverka i dessa kan detta för- hållande givetvis inte ha.

Majoritetens uttalande att landstingsvalens rikspolitiska funktion påver- kar kommunalvalens karaktär är däremot helt säkert riktigt. I fristående kommunalval skulle de kommunala frågorna få större utrymme än de nu har. Informationen till väljarna skulle bli bättre och intresset för länspoli— tiken större. Någon anledning att tro att kommunala valrörelser skulle föras utan att rikspolitiska inslag skulle förekomma finns inte. Beroende på vilka frågor som är aktuella i resp. län och i den allmänna debatten kommer av allt att döma även rikskommunala och rikspolitiska spörsmål i större eller mindre utsträckning att tas upp i dessa valrörelser.

I kommunalvalen har det visat sig vara något lättare att få frivilliga val- arbetare än i riksvalen. Anledningen är av allt att döma att så många fler personer är direkt berörda av utgången av kommunalvalen. Fler personer står på listorna och många fler poster står att besätta i det kommunala livet än i det rikspolitiska. Om kommunalvalen blir fristående kommer detta förhållande inte att ändras.

4. I ett sammanhang uttalar majoriteten följande: »Valdeltagandet är ofrånkomligen en mätare på hur det demokratiska systemet fungerar. Varje mera avsevärd minskning i valdeltagandet är i ett demokratiskt samhällsskick ett tecken på politisk ohälsa» (sid. 68). Av den- na anledning förordar man att stimulera kommunalvalen med att lägga in rikspolitiken som dominerande faktor. Konstgjord andning på kommunalvalen torde dock också vara ett symtom på »ohälsa». Vi föredrar att söka angripa den ev. bristen på intresse genom att stimulera länspolitiken så att den upplevs som betydelsefullare för väl- j arna. Det är riktigare att angripa orsaken än symtomen.

5. Beträffande den sannolika utvecklingen av valdeltagandet i fristående kommunalval anknyter majoriteten till utländska förhållanden och hävdar att det finns faromoment när det gäller önskan att hålla hög röstningsfre- kvens. Vi vill i detta sammanhang varna för att dra alltför långtgående slutsatser av jämförelser med utlandet. Man måste kunna jämföra med i stort sett likartade kommunalpolitiska och rikspolitiska förhållanden för att kunna

fälla mera preciserade omdömen. Till belysning av detta vill vi peka på för- hållandena i några länder.

Norge. I Norge har man kommunalval som inte påverkar stortingets sam- mansättning. Det är av intresse att hänvisa till vad utredningens expert, docenten Arne Wåhlstrand, anfört i bilaga nr 3. Han påvisar att den kom- munala kompetensen i Norge är mer vidsträckt än i något annat nordiskt land. Kompetensen är endast »negativt» begränsad. Vad som alltså icke är förbjudet för en norsk kommun, är tillåtet.

Vidare förtjänar att påpekas att på samma sätt som i Sverige har den kommunala sektorn visat en stark expansion — utan något valsamband.

De fristående norska kommunalvalen visar gott valdeltagande. Under efterkrigstiden har valdeltagandet varit endast 6,2 till 6,8 procent lägre än i stortingsval. Då har inte jämförelse gjorts med det s. k. Kings Bay-valet 1963, som var ett kommunalval men fick rikspolitisk karaktär. Valet sked- de mot bakgrunden av dödsolyckorna vid de statliga gruvorna i Kings Bay, vilka föranledde långvariga rättsliga processer och politisk strid. I detta val blev valdeltagandet högre än vad det varit i något stortingsval. Med ma jorite- tens synsätt skulle detta innebära att den kommunala demokratin i Norge blivit bättre därför att någon tid före valet en regering fällts av stortinget och att detta kastade sin skugga över valen till kommunerna och ledde till högre valdeltagande. Vi delar inte denna uppfattning. På grund av att stor- tinget inte kunde upplösas och nyval utlysas blev den politiska striden för- lagd till kommunalvalen, men detta var inte en god lösning på konflikten.

När man bedömer det goda valdeltagandet i de norska kommunalvalen bör man ha i minnet att i många kommuner finns samlingslistor mellan flera partier eller till och med alla. Listor av denna typ stimulerar inte val- deltagandet på samma sätt som partilistor. Trots detta förhållande har man alltså i Norge ett gott genomsnittligt valdeltagande i de fristående kommu- nalvalen.

'Docen'ten Wåhlstrand konstaterar också 'att de ;kommunala uppdragen spelar stor roll i nomineringen till stortingsvalet. Av stortingsrepresentan- terna var det vid senaste undersökningstillfället endast 11 procent som inte satti sin kommuns ledning. Behovet av att ha kommunal sakkunskap repre- senterad i folkrepresentationen har man i Norge tillgodosett utan något valsamband.

Förhållandet mellan stat och kommun i Norge har alltså utan något val- samband utvecklats på samma sätt som i Sverige.

Finland. Detsamma gäller de finska förhållandena. De finska primär- kommunerna har i stort sett samma uppgifter som i Sverige. I Finland före- kommer inte landstingskommuner. Kommunernas roll har ökat.

Kommunalvalen påverkar inte riksdagens sammansättning. Valdeltagan- det i kommunalvalen är 8,5 till 11,6 procent lägre än vid riksdagsvalen. Detta gäller de val som ägt rum under efterkrigstiden. Docent Wåhlstrand

påvisar att valdeltagandet i dessa fristående kommunalval visat en stigande trend och att partierna lägger en ökad vikt vid dessa val.

Danmark. De danska förhållandena är svårare att jämföra med. Kommu- nalpolitiken spelar mindre roll i Danmark än i Sverige. Vissa statliga organ har övertagit en del tidigare kommunala uppgifter. Trots detta är valdel- tagandet i kommunalvalen, som inte påverkar folketingets sammansättning, relativt gott. I de val som motsvarar våra landstingsval är valdeltagandet endast 7—8 procent lägre än i folketingsvalen och i primärkommunerna ca 10 procent lägre.

Storbritannien. Inget samband mellan kommunalvalen och underhusets sammansättning finns. Ingen generell kommunallag. Kommunernas kom- petens beslutas från fall till fall av parlamentet. Detta har också lett till att kommunerna har begränsade befogenheter. Den kommunala skatten är endast en fastighetsskatt. Den inbjuder därför inte till samma intresse från väljarnas sida som skatter av inkomsttyp, vilket är ett minus med tanke på att stimulera till högt valdeltagande. Detta är också lågt.

Kommunalvalen är spridda till olika tidpunkter under året. Det finns alltså ingen samlad valdag, vilket givetvis gör att möjligheterna att väcka väljarnas intresse för kommunalvalen blir begränsade. Ingen samlad val- rörelse kan förekomma. Därtill kommer att i en del kommuner väljer man endast en tredjedel av fullmäktige vid ett valtillfälle.

Ytterligare en försvårande omständighet är att, beroende på kommuntyp, mellan 12,8 och 74,0 procent av kommunalfullmäktige tillsätts utan egent- liga val. I dessa kommuner har man en gemensam lista och de som står på denna förklaras av en myndighet för valda.

Alla dessa faktorer leder självfallet till att intresset från väljarnas sida blir väsentligt lägre än som skulle vara naturligt. I bil-aga nr 5 påpekas att det stora antalet »obestridda» val till rena landskommuner leder till att »den del av samtliga kommunala väljare, som verkligen går till valurnorna är proportionsvis mycket lägre, än den del, som skulle gå till val om tillfälle därtill erbjöds».

Sammanfattningsvis kan man säga om de utländska erfarenheterna att där kommunalpolitiken spelar en stor roll, som i Norge och Finland, går det att utan valsamband och utan att man har vidtagit några extra åtgärder från kommunernas sida för att informera väljarna, få ett relativt gott val- deltagande i fristående kommunalval. Trots ogynnsamma omständigheter har man samma valdeltagande i Danmark. I England däremot, med dess små möjligheter för kommunerna att verka och med den i tiden splittrade kommunala valrörelsen, är valdeltagandet dåligt.

Helt allmänt kan man säga att det ur demokratins synpunkt är ett värde att ha ett valdeltagande som, även om det skulle vara 6 till 10 procent lägre än annars, är ett uttryck för väljarnas uppfattning på de punkter och i de

avseenden som verkligen valet gäller. Enligt vår mening har man inte anled- ning befara ett så lågt valdeltagande i fristående kommunalval. Vi har tidi- gare angett skälen för denna uppfattning.

Majoriteten anför att svensk valstatistik »bekräftar» att fristående kom- munalval ger väsentligt lägre valdeltagande. Beviset härför skulle vara det lägre valdeltagandet i de kommunalfullmäktigeval som före 1942 förrättades vid annan tidpunkt än de fu'llmäktigeval som ägde rum samtidigt med de av rikspolitik influerade landstingsvalen. Förklaringen härtill är givetvis att det blir sämre valdeltagande utan en samlad valrörelse. De engelska erfaren- heterna visar detta med all önskvärd tydlighet, vilket framgår av bilaga nr 5. Majoritetens bevisföring reduceras till sitt rätta värde då man obser- verar att de val som man hänvisar till år 1938 endast berörde 12,7 % av kom- munerna. Förutsättningarna att i det ringa antalet kommuner föra en stor valrörelse torde ha varit små, när det i landet i övrigt var stiltje på valfron- ten.

6. Majoriteten har förmodat att rikspartierna inte i fristående kommunal; val-skulle komma att ägna dessa val tillräckligt stort intresse. Om så inte skedde skulle valrörelserna bli lidande härpå och valdeltagandet lågt. Man har också påpekat den betydelsefulla roll rikspartierna spelat då det gällt att förmedla initiativ till de kommunala förtroendemännen och det samspel som ägt rum mellan kommunalpolitiker och rikspolitiker inom riksparti— erna. Detta har bidragit till att göra motsättningarna mellan kommunal— och rikspolitik mindre än vad som annars skulle ha varit fallet. Vi delar uppfattningen om det värdefulla i den samverkan och det utbyte av initiativ och känsla av samhörighet som uppstått inom partiernas ram. För vår del skulle vi vilja understryka att initiativverksamheten i stor ut- sträckning går och bör gå från kommunalpolitik till rikspolitik. Det finns emellertid en grundläggande felsyn i majoritetens argumenta- tion om partierna. Samtidigt som man är överens med oss reservanter om att de länskommunala organen bör byggas ut och få väsentligt större bety- delse, tror man att rikspartierna samtidigt skulle få ett väsentligt mindre intresse för dessa spörsmål och för valrörelserna. Anledningen skulle vara att kommunalvalen inte påverkade riksdagens sammansättning. Enligt vår mening kommer arbetet på det kommunala fältet att på samma sätt som nu vara grunden för politiskt arbete. Rikspartierna har säkert ingen benägen- het eller ens möjlighet att negligera detta. Kommunalpolitiken kommer med all sannolikhet även i fortsättningen att vara den stora rekryteringsskolan för rikspolitiker. Även av andra anledningar finns det alla skäl för riksorga- nisationerna att söka stimulera det kommunala arbetet och tillgodogöra sig erfarenheterna därifrån. I själva verket torde det vara så att om något parti skulle börja ägna läns- valen minskad uppmärksamhet, kommer de övriga partierna att med väl dold tillfredsställelse iakttaga detta. Ett parti som [försummar kommunal-

politiken har mycket små möjligheter att i längden hävda sig i rikspolitiska sammanhang.

Det förtjänar att erinras om det stegrade intresse som rikspartierna i Fin- land och Norge visat för de fristående kommunalvalen i dessa länder.

7. I majoritetens sätt att argumentera för valsambandet synes ingå en viss fruktan för kommunalpolitikerna. Man fruktar att om dessa inte känner sig tillräckligt bundna av rikspartiernas ställningstaganden, kan de i vissa si- tuationer tänkas handla mot dessa. Man vill att rikspolitiken och central- administrationen alltid skall ha ett fast och hårt grepp om kommunalpoli- tikerna. Vi delar inte denna syn. Det kan inte vara en tillfällighet att man från så många olika håll visat betydande intresse för att till av landstingen beroende instanser förlägga många av de avgöranden som nu sker inom statliga länsorgan. En väsentlig orsak i sammanhanget är därvid att de svenska kommunalpolitikerna verk- ligen kan tilltros omdöme, sakkunskap och förståelse för de synpunkter som måste göra sig gällande i ett demokratiskt samhällsarbete. Om man inte har denna tilltro måste givetvis en långtgående decentralisering vara orim- lig. Tanken att man skulle skriva vår grundlag på sådant sätt att man skaf- far sig en garanti mot lokala opinioner, måste avvisas. Med det intresse som rikspartierna självfallet kommer att visa för de kommunala frågorna är farhågorna för uppkomsten av en mängd småpartier överdrivna.

8. Kraven på vidgad [länsdemokrati har som en genomgående ingrediens haft att man anser det rimligt att ett stort antal av de viktiga beslut som skall fattas på länsplanet, bör träffas av organ som i demokratisk ordning är ut- sedda av länens välj—are. Ur demokratins synpunkt är det otillfredsställande att avståndet mellan väljarna och de statliga länsorganen är så stort. Detta har varit ett genomgående tema i t. ex. motionerna om länsparlamentarism som behandlades av konstitutionsutskottet (utlåtande nr 39: 1964) liksom i det remissutlåtande som avgavs av länsstyrelsen i Göteborg över författ- ningsutredningens förslag. Samma synpunkter har också framförts i andra sammanhang och finns redovisade i direktiven till länsdemokratiutred- ningen. Vi delar den uppfattning som härvidlag har kommit till uttryck. Det är angeläget att väljarna får möjlighet att påverka de organ som skall fatta för dem mycket betydelsefulla beslut. Därför bör den myndighet som skall utse dessa länsorgan stå i så omedelbar och direkt kontakt med väljarna som möjligt. Enligt vår uppfattning bör detta vara en riktpunkt för det för— fattningsmässiga reformarbetet. Väljarna skall, som vi redan tidigare på- pekat, i största möjliga utsträckning informeras om alla vitala problem inom länet och särskilda åtgärder måste vidtagas härför. Men det räcker inte med detta. Väljarna bör få en verklig chans att direkt kunna utkräva ansvar av sina representanter och partierna i länet för vad man gjort under den gångna val-

perioden liksom uttala sitt förtroende eller misstroende inför de planer par- tierna har för framtiden. Detta förutsätter en valhandling vid kommunala val som påverkas av en bedömning av den kommunala styrelsen. Länspoli- tikernas auktoritet hänger på om de får fullmakt av väljarna.

Det är i detta sammanhang av intresse att observera att majoriteten inte har velat understryka betydelsen av denna problemställning. I stället påpe- kas i olika sammanhang riskerna med »särintressen» och »lokala opinioner». Det torde dock förhålla sig så att ju sämre kontrollmöjligheter över länspoli- tikerna man ger väljarna, desto färre antal uppgifter kan man tilldela läns- parlamenten. Någon instans måste utöva kontrollen och vill man inte för— bättra väljarnas möjligheter härtill, är frigörelsen av länspolitiken svårare att genomföra. Med bibehållet valsamband måste det alltså bli sämre möj- ligheter att decentralisera uppgifter till länsplanet än vad som annars skulle varit fallet.

Synpunkter på '4 Kap. Formerna för ett valsamband» Eftersom vi till skillnad från majoriteten i huvudfrågan inte anser ett sam- band mellan kommunalvalen och riksdagens sammansättning nödvändigt, har vi inte anledning att uppehålla oss vid skilda former för ett sådant sam- band. Däremot kan det krävas av oss att avge en reaktion beträffande majori- tetens huvudgrepp, att valsambandet är den avgörande synpunkten vid en författningsreform och att andra 'i författningsdebatten mycket diskuterade probl-em i förhållande härtill är av underordnad betydelse. Anledningarna till att vi inte härvidlag kan acceptera majoritetens uppfattning kommer klarast till uttryck om vi kommenterar en del av de konstateranden som majorite- ten gör i kap. 4. Vi gör detta samtidigt som vi, vilket framgått ovan, är med- vetna om att länsdemokratiutredningen enligt direktiven knappast haft till uppgift att beröra dessa spörsmål i annan mån än de har ett direkt samband med frågan om förhållandet mellan kommunal- och rikspolitik.

Majoritetens grepp på ämnet framkommer redan i detta kapitels första avsnitt, om kammarsystemet. Man pekar på den svårighet som uppstår i ett tvåkammarsystem då kamrarna har skilda majoriteter. I ett sådant läge diskuterar man då olika utvägar, Antingen skall första kammaren som nu vara en spärr »mot förhastade beslut» och då bör den inte lämpligen ens i en konflikt upplösas. Om detta skulle ske, försvunne meningen med två— kammarsystemet. En annan möjlighet vore enligt majoriteten att tillämpa andrakammarparlamentarism, med begränsade funktioner för första kam- maren.

Här kommer alltså majoriteten in på problemet om man kan undgå att låta en folkvald kammare vara den enda utslagsgivande faktorn vid rege- ringsbildning. Denna för demokratin väsentliga fråga får dock inte för majo- riteten bli »en principfråga av central betydelse för författningen» utan be-

döms som »en praktisk, d. v. s. administrativ och arbetsteknisk avvägnings- fråga» (sid. 74). För att komma fram till denna uppfattning måste man gripa till konstruktionen med en första kammare som har endast begrän— sade befogenheter och suspensivt veto, en anordning som av den politiska debatten att döma inte förefaller att vara något realistiskt alternativ i vårt land. Majoriteten diskuterar denna möjlighet för 'att bygga under sin stånd- punkt att »rik-sdagens organisation på en eller två kamrar inte (kan) utgöra en principfråga av central betydelse för författningen . . .» Majoriteten hänvisar till denna möjlighet utan att dock ha »ansett det motiverat att närmare uppehålla sig vid en sådan lösning.» Vi har givetvis inte kunnat acceptera att riksdagens uppbyggnad, des-s relation (till folkmeningen och riks- dagens roll som grundval för regeringsbildning skulle vara frågor som skulle vara av mindre betydelse än valsambandet.

Direkta och indirekta val.

Majoriteten hävdar att »skillnaderna mellan indirekta och direkta val. . . är små» (sid. 78). Man vill dock inte påstå att frågan om valsystemets kon- struktion är »principiellt betydelselös».

Enligt vår mening är önskemålet att folket i en valhandling skall utse hela folkrepresentationen väsentligt av flera anledningar. Personer som vädjar till väljarna om förtroende att få representera dem i besluten om landets styrelse bör framträda direkt inför väljarna. Det är i en demokrati angeläget att motverka den politiska »anonymitet» som indirekta val lätt kan föra med sig. Det är därför av värde om man kan konstruera ett val- system på sådant sätt att de som vill kandidera till riksdagen stimuleras att ha livlig kontakt med väljarna. En sådan är nämligen en av förutsättning- arna för demokratin. Allt som kan göras för att stärka denna är därför av intresse och måste tas med vid den slutliga bedömningen av de olika delarna i författningskomplexet. Bl. a. av dessa anledningar har vi inte kunna accep- tera majoritetens uppfattning att frågan om direkta eller indirekta val är av så underordnad betydelse att den inte skall spela en roll vid bedömningen av behovet av val sambandet.

Eftersläpning och successiv förnyelse

I detta avsnitt sammanfattar majoriteten sin uppfattning med att »det inga- lunda är självklart att det i och för sig naturliga önskemålet att väljaropi- nionen vid varje valtillfälle (kurs. här) skall slå igenom till hundra procent förtjänar företräde framför andra demokratiskt viktiga synpunkter» (sid. 81). En riktigare analys av detta problem hade varit om majoriteten i sin sammanfattning i kap. 4 tillagt, att i ett system där någon del av riksdagen utses av kommunala församlingar får väljaropinionen aldrig slå igenom till hundra procent. '

Regeringsbildning och parlamentarism Den speciella syn som majoriteten har på riksdagens ställning framgår ock— så av att man skriver: »Det förhållandet att första kammaren under efter- krigstiden underlättat regeringsbildningen (kurs. här) får inte föranleda slutsatsen att systemet i sig har inbyggda mekanismer, som typiskt sett ger ett sådant från regeringsbildningssynpunkt förmånligt utslag.» (sid. 84) . Verkliga förhållandet är ju att det underlättat för ett parti som haft minori- tet i den av folket direktvalda kammaren att med första kammarens hjälp förbli vid regeringsmakten och därmed försvårat en annan regeringsbild- ning.

De anförda exemplen på otillåtna generaliseringar och felaktiga slutsatser torde räcka för att motivera att vi inte kunnat binda oss för den analys som majoriteten företagit av en del stora författningsproblem.

Sammanfattningsvis kommer vi till att majoriteten ej framfört tillräck- ligt vägande argument för att ett samband mellan kommunalval och riks- dagens sammansättning för framtiden måste upprätthållas. Därför har vi heller inte haft anledning att framlägga skilda alternativ för detta sambands förverkligande.

Särskilt yttrande av herrar Nyström, Ahlkvist, Anderson och Asp

Den till betänkandet fogade reservationen inskränker sig inte till att fram- föra reservanternas uppfattning i de frågor, som behandlas i betänk—andet. För att få utgångspunkter för sin polemik tillskriver reservanterna majori- teten åsikter, som de utan stöd i betänkandet anger vara majoritetens.

Några exempel på tillvägagångssättet må anföras.

1) »I majoritetens sätt att argumentera för valsambandet synes ingå en viss fruktan för kommunalpolitikerna» (reservationen s. 118).

Reservanterna kan inte vara okunniga om att majoriteten, som till större delen utgörs av kommunalpolitiker, är helt främmande för detta tänkesätt. Majoritetens uppfattning markeras av att den understryker att det >>yt- terst» är »önskemålet att bevara en livskraftig kommunal självstyrelse med stora befogenheter för kommunerna, som är det avgörande motivet för ett valsamband» (s. 71).

2) Reservationen med hänsyftning på majoriteten (s. 114) : »Av denna anledning förordar man att stimulera kommunalvalen med att lägga in (»kurs. här) rikspolitiken som dominerande faktor».

Detta uttalande är fjärran från majoritetens tankevärld. Majoriteten har däremot, efter analys av arbetsfördelningen mellan stat och kommun, konstaterat bl. a. att integrationen mellan statliga och kommunala upp- gifter gör att kommunalvalen —- oberoende av hur valsystemet utformas —— alltid måste komma att handla om en politik, som utformas både i riksdagen och i de [kommunala representationerna (s. 61).

3) I sina kommentarer till 4 kap. säger reservanterna (s. 119): »Här kommer alltså majoriteten in på problemet om man kan undgå att låta en folkvald kammare vara den enda utslagsgivande faktorn vid regeringsbild- ning. Denna för demokratin väsentliga fråga får dock inte för majorite- ten bli 'en principfråga av central betydelse för författningen' utan bedöms som *en praktisk, d.v.s. administrativ och arbetsteknisk avvägningsfråga'».

Reservanterna-s lösryckta citat ur majoritetsyttrandet hänför sig över- huvudtaget inte till en diskwssion om vad som bör vara den utslagsgivande faktorn vid regeringsbildning. De citerade uttryckssätten hänför sig 'till frågan huruvida riks—dagen bör vara organiserad så att riksdagsmännen fullgör sitt arbete i en eller två kamrar (s. 74).

4) Reservanterna säger, att majoriteten låtit det kommunala sambandet

(valsambandet) bli det överordnade argumentet i den författningspolitiska debatten medan »de väsentliga problemen om riksdagens uppbyggnad, ar- betsmöjligheter, valsättet till riksdagen, parlamentarism och regeringsbild- ning blir underordnade ting» (s. 108).

Detta påstående saknar underlag i majoritetens skrivning. Majoriteten har i enlighet med direktiven behandlat frågan »huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar» och därvid belyst formerna för riksd-agsmannavalen och för riksdagens sammansättning från denna utgångspunkt. Utredningen är inte en allmän författningskommitté, och majoriteten har därför i görligaste mån undvikit att till behandling och avvägning uppta andra grundläggande frågor i författningskomplexet såsom kravet på en stark regeringsmakt, kravet på en effektiv parlamen- tarism osv. (s. 73). Majoriteten uppfattar naturligtvis inte dessa frågor som underordnade ting.

Då missvisande referat av majoritetens ståndpunkt inte är ägnade att föra författningsfrågan framåt har majoriteten ansett det angeläget att göra dessa påpekanden.

BILAGOR

BILAGA 1

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Danmark

av Arne Wåhlstrand

Grumddrag av författning och statlig administration Dammarks ”grundlov” av 1953 betecknar landets författning som ”indskraen- kett-monarkisk”. Ordvalet, hämtat från närmast föregående grundlag, bör ses m0)t historisk bakgrund. Under nära två århundraden (från utfärdandet av ”ktongeloven” 1665) härskade i Danmark ett oinskränkt kungligt envälde. Umder tryck av yttre händelser liberaliserades dock författningen i mitten av 18(DO—talet (1849 och 1866) . En tvåkammarrepresentation infördes, där nedre kammaren (”folketinget") valdes efter för sin tid rätt så demokratiska reg- ler, medan den övre (”landstinget”) delvis förordnades av kungen och delvis utsågs genom indirekta val, vid vilka de besuttna fick ett avgörande infly- tande.

En skarp motsättning uppstod snart mellan de båda kamrarna. Lands- tinget blev ett fäste för de konservativa krafterna och folketinget för de mera radikala. Tidvis tillspetsades den politiska situationen i sådan grad, att en regering stödd på landstinget genom provisorisk lagstiftning fastställde in- komst- och utgiftsstater utan folketingets medverkan (”estrupiatet”). En demokratisering av landstinget blev ett angeläget vänsterkrav.

Den väntade författningsreformen kom 1915, mitt under första världs- kriget. Folkomröstning infördes obligatoriskt vid grundlagsändringar och genom proportionellt valsätt kompletterat med tilläggsmandat garanterades de politiska partierna en ganska rättvis representation. Landstinget demokra- tiserades: de kungavalda medlemmarna ersattes med ledamöter valda av det avgående landstinget (kooptation) , medan övriga medlemmar utsågos genom allmänna indirekta val. Rösträttsåldern vid dessa val sattes dock så högt som 35 år mot 25 vid val till folketinget.

Efter andra världskriget var tiden mogen för nästa stora reform (1953). Landstinget avskaffades nu helt och Danmark fick en ren enkammarrepre- sentation, benämnd folketinget. Rösträttsåldern sänktes till 23 år, för att senare (1961) sänkas till nuvarande 21 år. Folkomröstningsinstitutet utvid- gades att omfatta även vanlig lagstiftning, på begäran av 113 av tingets med- lemmar (minoritetsskydd) .

Folketinget utses på fyra år. Då kungen, dvs. regeringen, kan upplösa folketinget och en ny fyraårig mandatperiod börjar löpa efter valet (engelsk

modell), inträffar valen ej vid bestämda tidpunkter (som t. ex. i Sverige). Förskjutningar kan därför ske i intervallerna mellan riks- och kommunal- val.

Det danska folketinget har 179 medlemmar, av vilka två representerar Färöarna och två Grönland. Av de övriga mandaten besätts 135 genom val i lokala kretsar (sammanlagt 23, vilka i sin tur är delade i 124 s. k. ”opstil- lingskredse” eller nomineringsområden). De återstående 40 platserna an- vänds som utjämnande tilläggsmandat. Vid fördelningen av kretsmandaten används jämkad uddatalsmetod (samma som i Sverige med 1,4 som första divisor) . Tilläggsmandaten däremot fördelas mellan partierna efter särskilda regler.

Den danska valmetoden främjar personval. Valsedlarna, som är officiella, upptar samtliga i valkretsen förekommande kandidater ordnade partivis, och väljaren kan med ett kryss markera den person som han vill rösta på. Rösten tillförs samtidigt vederbörande parti. Vill väljaren nöja sig med att endast kryssa en partibeteckning, kan han även göra det. Vid de senaste valen har ungefär hälften av rösterna avgivits som personröster. Veterligen har ingen helt partilös kandidat invalts i folketinget under senare år.

Regeringen skall enligt den nya grundlagen äga folketingets förtroende (”ingen minister kan forblive i sit embede, efter at folketinget har udtalt sin mistillid til ham"). Parlamentarismen — i praxis erkänd redan 1901 — är sålunda numera grundlagsfäst i Danmark. En dansk minister är icke enbart kungens rådgivare (statsråd) , han är även i hög grad förvaltningschef inom den sektor som hans ministerium omfattar. Endast undantagsvis förekom- mer mera självständiga förvaltningsmyndigheter, såsom för post- och tele- väsendet samt statsbanorna (de 5. k. ”generaldirektoraten”). Annars är i Danmark regeln, att ministerierna sj älva svarar för det centrala förvaltnings- betet.

Administrativt är Danmark indelat i 22 ”amter” jämte huvudstaden. Riks- styrelsens lokala företrädare är amtmännen och överpresidenten i Köpen- _ hamn. Ett utmärkande drag är den dubbelställning, som amtmännen intar: de fungerar både på det statliga och på det kommunala planet. Om de senare funktionerna mera nedan.

Den kommunala lagstiftningens framväxt Den rättsliga regleringen av kommunalförvaltningen i Danmark är förank- rad i grundlag. I "grundloven" av 1953 heter det: ”Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstaendigt at styre deres anliggender ordnes ved lov" (& 82).

Detta grundlagsbud infördes som ett löfte vid liberaliseringen av författ- ningen 1849. Tidigare rådde i Danmark — som nämnt — ett utpräglat kungavälde. Den lokala förvaltningen låg helt i händerna på kungliga äm-

betsmän, ute i landet företrädesvis hos amtmännen (motsvarigheten till de svenska landshövdingarna). Endast i städerna förekom vissa vaga former av lokalt medborgarstyre. Genom de frihetsidéer och rörelser, som utgick från franska revolutionen, bereddes dock marken för reformer av den lokala självstyrelse. Av särskild betydelse för utvecklingen blev de ”anordninger”. som utfärdades för de lokala styrelserna i ”köbstaederne” (1837) och i "landkommunerne” (1841). För de senare lades pastoratet, omfattande ett eller flera "sogne”, till grund för indelningen, och för verksamheten upp- rättades inom varje område ett ”sogneforstanderskab”, bestående av delvis valda och delvis självskrivna medlemmar. Inom ”amtet” (länet) infördes ett motsvarande organ, ”amtsrådet”, med ”amtmanden” som självskriven le- dare.

Under 1800-ta1ets mitt utvecklades denna spirande menighetsstyrelse re- lativt snabbt mot de former, som den kommunala självstyrelsen i Danmark nu har. I anknytning till grundlovens löftesparagraf tillkom (1867 och 1868) lagar om den kommunala styrelsen på landet och i stad. Efter en revision (1933) utgör dessa lagar den rättsliga grundvalen för den lokala självstyrelsen i Danmark. Nämnas må att Köpenhamn — i likhet med Stockholm — har sin egen kommunala författning (av 1938).

Vid sidan av dessa allmänna kommunallagar förekommer i Danmark — liksom i Sverige — ett stort antal speciallagar, reglerande särskilda till den kommunala förvaltningen hörande angelägenheter, såsom hälso- och sjukvård, socialhjälp, barnavård, skolväsen, byggnads- och brandväsen.

Av viss betydelse är även den normbildning, som hänför sig till enskilda kommuner och som i huvudsak tillkommer under deras egen medverkan med efterföljande stadfästelse av statlig tillsynsmyndighet. Den bildas ge— nom ”vedtaegter”, ett slags lokala förordningar reglerande skilda kommu— nala verksamhetsområden. Genom standardiserade s.k. ”normalvedtaegter” för olika typer av kommuner har organisationen av de danska kommu- nerna fått en ganska enhetlig prägel.

Olika kommuntyper och deras organisation

I Danmark finns tre huvudtyper av kommuner: bykammuner, sognekom- muner och amtskommuner. De sistnämnda, provins- eller regionkommu- nerna, tilldrar sig i detta sammanhang särskilt intresse.

Bykommunerne är 88, varav 81 ”köbstadkommuner”. Antalet har länge varit stationärt. Beslutande organ är ”byrådet", bestående av 7—25 valda medlemmar, alltid udda till antalet. Mandattiden är 4 år.

Ordföranden i "byrådet" kallas ”borgmester”, och han väljs för 4 år. Han fungerar tillika som administrativ myndighet inom staden. —- Genom ”vedtaegt” kan staden besluta att upprätta en kommunal ”magistrat", be- stående av borgmesteren som ordförande och 2 till 4 ”rådmaend”, valda av byrådet bland dess medlemmar. Magistraten fungerar då som administrativt

organ. Denna organisation är dock numera ganska sällsynt (förekommer i ett 10-tal städer).

I stad utan magistrat skall enligt kommunallagen alltid finnas ett ”kasse- og regnskabsudvalg” för budgetärenden. Dess medlemmar måste samtliga tillhöra ”byrådet". I andra ”stående udvalg” — och de större städerna har många betydelsefulla sådana —— kan undantagsvis även utomstående inväl- jas, dock ”må stedse iagttages, at flertallet af vedkommende udvalgs pladser beklaedes af byrådsmedlemmer”.

Små beslutande församlingar och en stark maktkoncentration till dessa karakteriserar dansk kommunalförvaltning. -— Särskilt markerat framträ— der detta särdrag i Köpenhamns förvaltning. Dess beslutande organ, ”bor- gerrepraesentationen”, har endast 55 medlemmar (mot 100 stadsfullmäktige i Stockholm). Det administrativa organet utgöres av en ”magistrat”, bestå- ende av en ”overborgmester”, fem ”borgmestre” och fem "rådmaend", samtliga valda för 8 år av representationen.

Allmänt tillsynsorgan för stadskommunerna är ”indenrigsministeren”. Han granskar årsräkenskaper, stadfäster ”vedtaegter" och annullerar up- penbart olagliga beslut.

Sognekommuneme är i Danmark förhållandevis många och befolknings- mässigt små. Antalet är 1 253 (1965) och ungefär var tredje (427) understi- ger 1 000 invånare. Sedan några år tillbaka arbetar dock en statlig kommis- sion med förslag om sammanläggningar av små kommuner, och påtagliga resultat har uppnåtts under de allra sista åren. Riktpunkt för sammanslag- ningarna är ett invånarantal om 5 000—6 000, undantagsvis 3 OOO—4 000. Motståndet ute i bygderna har dock på sina håll — liksom på sin tid i Sverige —— varit mycket starkt. På sistone har emellertid en omsvängning av upp- fattningen ägt rum. Väsentligen torde denna ha sin grund i konstaterade förskjutningar i befolkningens struktur och i bebyggelseutvecklingen, som oförtydbart går mot tätare samhällsbildningar och utglesning av jordbruks- bygderna. De små och som regel ekonomiskt svaga sognekommunerna får det allt svårare att klara de stora investeringsprojekt, som samhällsutveck- lingen kräver.

Sognekommunens beslutande organ är ”sognerådet”. Det väljs för 4 år och består av ett udda antal medlemmar, minst 5 och högst 19 (vanligen 9 eller 11). Ordföranden, "sognerådsformanden", utses för ett år i sänder. Han fungerar även som administrativ och verkställande myndighet, i den mån icke denna befogenhet uppdragits åt annan (t. ex. något ”udvalg”). I små landskommuner torde ”sognerådsformanden” ha en ställning och ett personligt inflytande, som äger få motsvarigheter inom nordisk kommunal- förvaltning.

I sognekommunen skall — liksom i köbstadkommunen — tillsättas ett "kasse- og regnskabsudvalg” jämte andra ”stående udvalg”, som kan vara

behövliga för den kommunala verksamheten. Även här kan man konstatera ett markerat inflytande från det lilla, effektiva beslutande organets sida. Av utomordentlig betydelse för sognekommunernas verksamhet är den kontinuerliga kontroll, som ”amtsrådet” utövar. Amtsrådet fungerar nämli- gen som allmänt tillsynsorgan över sognekommunerna, framför allt av deras ekonomiska verksamhet. Beslut om budget och upptagande av lån, borgen, fastighetsköp, m.m. kräver sålunda amtsrådets godkännande. Över- huvud har amtsrådet för sin uppsikt över sognekommunerna utrustats med större befogenheter än indenrigsministern över köbstadkommunerna.

Amtskommunen i Danmark kan karakteriseras som en regionkommun av ganska speciell karaktär. Dess område omfattar som regel amtet, den statliga administrativa enheten. Landet är — som tidigare nämnts — indelat i 22 amter. Antalet amtskommuner är emellertid 25, enär tre av amten är delade i två amtsrådskretsar.

Amtskommunens verksamhet omfattar dock icke amtets hela område. Köbstaederne står utanför amtskommunen. De har sedan gammalt intagit en särställning, såväl näringsrättsligt som ifråga om inflytande vid hand- läggningen av lokala angelägenheter. Det föll sig därför rätt naturligt, att köbstaederne i kommunalt hänseende blev självständiga enheter, även om flertalet av dem var relativt små. De många och outvecklade sognedistrikten var däremot föga ägnade att lösa mera tyngande lokala uppgifter. För detta ändamål upprättades amtskommunerne. De skulle svara för administratio- nen av mera krävande företag inom landdistrikterne. För att säkra det statliga inflytandet var det naturligt att lägga ledningen och kontrollen av denna verksamhet hos amtmanden.

Amtskommunens organisation och befogenheter regleras i ”landkommu- neloven”. Sognekommunerne och amtskommunerne har var sitt särskilda kapitel i denna lag.

Amtskommunens beslutande organ är ”amtsrådet”. Det består av amt- manden som självskriven ordförande samt 9—15 medlemmar, alltid udda, valda för 4 år av i princip samma väljare som har rösträtt vid sognerådsval. Valen sker också samtidigt (liksom landstingsval och fullmäktigeval i Sve- rige). Amtsrådet sammanträder minst 4 gånger om året, och oftare vid behov (till skillnad från det svenska landstinget, som i princip sammanträ- der endast en gång om året).

Som administrativt organ fungerar amtmanden, en rent statlig ämbets- man, vilket får sägas vara en ganska säregen ordning. I regel rekryteras amtmaenderne, som nästan undantagslöst har juridisk utbildning, från indenrigsministeriets eller — på senare tid — även andra ministeriers högre tjänstemän. Härmed anser man sig vinna vissa fördelar i form av kontakter med centralförvaltningen, som i Danmark spelar en långt större roll än i Sverige. Personalen vid amtskontoret är delvis anställd av staten och delvis

av amtskommunen. Kostnaden för administrationen uppdelas efter vissa grunder på de båda huvudmännen. Personalstyrkan vid ett danskt amts- kontor är dock (vid jämförelse med en svensk länsstyrelse) ganska ringa. Ordinärt rör det sig omkring 25 anställda.

Förutom att — som ovan nämnts — öva kontinuerlig uppsikt över sogne- kommunerne inom amtet, skall amtskommunen vårda sig om sådana ange- lägenheter, som kan åvila den i egenskap av provins- och regionkommun. Till dess främsta uppgifter hör sjukhusväsen, vägväsen, vissa former av skolor och social verksamhet. Överhuvud skall amtskommunen genom olika åtgärder verka utjämnande av det ekonomiska trycket på sognekommuner- ne inom amtskretsen. Häri ligger dess kanske betydelsefullaste uppgift.

Under de allra sista åren har vid kommunala konferenser och i kommu- nala facktidskrifter förts en mycket livlig diskussion om städernas inför- livande i amtskommunen. Bland annat har man därvid hänvisat till för- hållandena i Sverige och Norge, i all synnerhet Norge, där städerna nyligen inlemmats i fylkeskommunerna.

Vad som framför allt påverkat opinionen är de stora förskjutningarna i befolkningsstrukturen under senare tid. När grunden lades till den kommu- nala indelningen för mer än ett århundrade sedan, bodde 77 % av landets befolkning inom amtskommunerne. Denna andel av befolkningen har sedan kontinuerligt minskat och utgör f. n. blott 44 %. Det är väsentligen huvud- stadsområdet och de större köbstaederne som svarat för expansionen. Kranskommunerna kring dessa städer har fått förortskaraktär, med en tätbebyggelse och samhällsproblematik som ofta har mer gemenskap med centralorten-staden än med amtskommunen. Man räknar f.n. med att ca 40 % av amtskommunernes befolkning bor ”under bymaessige forhold”. Med hänsyn härtill har det ansetts motiverat att överväga en reform av innebörd, att köbstaeder och amtskommuner sammansmältas i en ny och mer ändamålsenlig regional organisation. Denna skulle då även kunna givas nya sekundärkommunala uppgifter, eventuellt övertaga vissa hittills av staten drivna eller statsunderstödda institutioner av mera lokal karaktär (t.ex. rehabilitering, yrkes- och vidareutbildning, centralbibliotek, natur- skydd och regionplanering). Den sedan några år tillbaka verksamma ”kom- munallovskommissionen” arbetar med planer i sådan riktning.

Fördelningen av uppgifter på stat och kommun Fördelningen av uppgifterna mellan stat och kommun kan ses ur flera syn- punkter.

Man kan se på omfattningen av den administration, som stat respektive kommun är huvudman för. Man kan också se på problemet ur ren finansie- ringssynpunkt: vem svarar ytterst för kostnaderna, staten eller kommu— nerna?

Ser man på frågan ur förstnämnda synpunkt, kan man konstatera att staten och kommunerna ekonomiskt sett adminstrerar ungefär var sin hälft av den offentliga förvaltningen. Kommunerna utkräver för närvarande ca 2 300 miljoner (1. kronor i skatter och mottar ca 4 200 i statsbidrag, vilket tillhopa blir ca 7 500 miljoner d. kronor. Det är jämnt hälften av det samlade belopp, ca 15 miljarder (1. kronor, som för offentliga behov för närvarande uttages i Danmark.

Ser man däremot enbart till finansieringen, skall man finna att statens andel numera är betydligt större än kommunernas.

Efterföljande tablå visar, hur de offentliga utgifterna finansierats under de senaste tre decennierna.

Finansiering av offentliga utgifter ( drifts- och anläggningsulgifter) 1929/30—1961/62

Förändringar 1929/30 1951/52 1961/62 1929/30—1961/62 % % % Stat .................................. 48 65 72 + 24 Kommuner ........................ 44 28 23 —21 Sociale kasser .................. 8 7 5 — 3 Summa 100 100 100 —

För drygt 30 år sedan rådde någorlunda jämvikt mellan statens och kom- munernas andel. Därefter har en kraftig förskjutning ägt rum. Statens finan- sieringsandel av utgifterna är nu mer än tre gånger så stor som kommuner- nas.

Utvecklingen har gått särskilt raskt under de senaste åren. Under fem- års-perioden 1956/57—1961/62 ökade de offentliga utgifterna med 65 %. Statens andel växte under perioden med drygt 75 % men kommunernas endast med ca 40 %.

Anledningen till denna starka stegring av statsutgifterna är icke ökning inom sådana verksamhetsområden, som staten traditionellt praktiskt taget ensam svarar för (såsom försvar och civilförsvar, invalidpension och "saer— forsorg”, ”landbrugsordninger” m.m.). Orsaken är väsentligen att finna i en markerad ökning av statsbidragen till kommunerna.

Efterföljande tabell ger en summarisk bild av den ekonomiska ansvars- och anslagsfördelningen inom olika områden för offentlig verksamhet under åren 1956/57 och 1961/62.

De förskjutningar, som kan konstateras i tabellen, hänför sig främst till nyligen beslutade ändringar i statsbidragsgivningen. Så har staten av kom- munerna övertagit en dryg del av deras andel i folkpensionsutgifterna, vi- dare har procentbidraget till sjukhusen ökat liksom väganslag och bidragen till skolutgifter.

Stat Kommuner Sociale kasser Verksamhetsområde 1956/57 1961/62 1956/57 1961/62 1956/57 1961/62 % % % % % % Folkepension ............... 72 82 28 18 — — lnvalidepension ............ 91 92 9 8 — — Sundhedsvaesen m.v. 50 52 26 22 24 26 Saerforsorg .................. 95 98 4 2 1 — Börneforsorg ................ 71 65 29 35 —— — Arbejdslöshed ............... 49 19 9 5 42 76 Ulykkesforsikring ......... 8 5 — —— 92 9.3 Andre sociale formål ...... 40 50 60 50 — —— I alt sociale formål ...... 62 68 24 19 14 1.3 Landbrugsordninger ...... 100 100 — — — — Undervisn. og kult. formål 69 78 31 22 — —— övrige civile drifts. udgifter ..................... 71 72 29 28 — —— Vejvaesen ..................... 56 61 44 39 —— — Civile anlaegsudgifter 40 46 60 54 — —— Forsvar og civilforsvar 100 100 — — — — I alt drifts- og anlaegs udgifter ...................... 67 72 27 23 6 &

Statsbidragen i Danmark är som regel ändamålsbestämda och mycket specificerade. För den kommunala ekonomin är de av utomordentlig bety- delse. De ger även staten stora möjligheter att styra utvecklingen. Stats- bidragen till kommunerna är en förhållandevis ung företeelse, som växt ut mycket snabbt. De infördes i början av 1930-ta1et och utgjorde då endast omkring 15 % av de kommunala intäkterna. För närvarande uppgår de till

mer än hälften.

Statsbidragens fördelning till olika ändamål framgår av efterföljande tablå. Statsbidragen till kommunerne 1963/64

I procent av

I mil'oner I procent av kommunernes

Ändamål d kräm" samtliga samlade utgif-

' statsbidrag ter inom resp. områden

% %

Vägar ........................... 465 11 ca 60 Sjukvård ..................... 505 12 ca 55 Socialvård .................. ca 2 300 55 ca 75 Skolor ........................ 783 19 ca 55 Övrigt ........................... ca 150 3 ca 10 Summa 4 203 100 ca 55

Som synes intar socialvården en särställning, när det gäller statsbidrag till den kommunala verksamheten. Mer än hälften går till denna sektor. Inemot en femtedel av statsbidragen gäller skolväsendet.

En betydande andel av de av staten upptagna skatterna överföres sålunda till kommunerna. Största delen av statens intäkter härrör från tull- och för- brukningsavgifter (under 1963/64 6554 miljoner d. kronor av sammanlagt 10 921 miljoner skatter och avgifter). Bortsett härifrån utskrivs skatterna till stat och kommun på i stort sett samma beskattningsunderlag och upp- krävs av samma myndigheter, som regel av kommunerna. Men utdebite- ringen sker efter olika principer. Skatterna till staten utgörs till 90 % av personliga inkomst- och förmögenhetsskatter men till knappt 4 % av fastig- hetsskatter. Även för kommunerna ligger huvudvikten av beskattningen på personliga inkomster, men skatterna på fast egendom uppgick 1962/63 för köbstaederne till drygt 15 % och för landkommunerne till 30 %. Tendensen hos de senare går dock snabbt mot en ökning av personskatterna.

Efterföljande tablå visar skatternas fördelning på stat och kommuner av olika typer under 1963/64.

Beskattning och avgifter till staten, kommunerna och sociala kassor 1963/64L

1 miljoner I procent av Ibgägfåäåtfg d. kronor samtliga skatter nalinkomsten % % Staten .......................................... 10 921 71 20 Kommunerna i allt, ....................................... 3 314 22 6 varav städer ............................ (1 686) (11) — sognekommuner . (1 496) (10) — amtskommuner ............ (132) (1) — Statliga kassor (sociala) ............... ca 1120 7 2 Tillbopa 15 355 100 28

Tabellen visar, att staten (inbegripet avgifter till sociala kassor) svarar för mer än % av den samlade uppbörden i landet. Totalt utgör skatter och avgifter 28 % av bruttonationalinkomsten. Denna andel har stigit under de senaste åren.

Av intresse i detta sammanhang är även omfattningen och fördelningen av de investeringar, som stat och kommun anser sig böra göra. Efterföljande tablå belyser dessa förhållanden.

Tabellen visar, att staten och kommunerna räknar med i stort sett samma investeringsvolym. Den utgör sammanlagt ungefär 11; av den totala inves- teringen i landet. När det gäller finansieringen av dessa investeringar, visar det sig att kommunerna i långt större utsträckning än staten nödgas anlita lånevägen. Av den totala nettoupplåningen i landet 1963/64 (ca 6 miljarder (1. kronor) var sålunda statens andel 3 % men kommunernas 10 %. Kom- munernas lånebehov visar även en starkt stigande tendens.

De offentliga investeringarna 1963/64

I procent av I miljoner samtliga in- d. kronor I procent vesteringar i landet % % Staten .......................................... ca 1900 51 12 Kommunerna i allt, ....................................... 1828 49 12 varav städer ....................................... (833) (22) sognekommuner ........................ (697) (19) —— amtskommuner ........................ (298) (8) Tillhopa 3 728 100 24

Amtskommunen påkallar i denna framställning särskilt intresse, och därför skall här ytterligare några uppgifter lämnas om dess ekonomiska förhållanden.

Av den tablå över beskattningen, som ovan redovisats, framgår, vilken ringa andel amtskommunernes skatter utgör — endast 1 % av den sam- lade utdebiteringen. Det sammanhänger därmed, att amtskommunernes be- skattning nästan uteslutande vilar på egendomar och icke på personliga inkomsttagare. Budgetåret 1961/62 ändrades emellertid bestämmelserna, så att till en början hälften av amtskommunens skatteintäkter skulle utskrivas på sognekommunerne och resten på fastighetsvärdena inom kretsen. Då ett ”tak” samtidigt lades på den senare beskattningen (högst 14 promille av fastigheternas grundvärden), har utvecklingen lett därhän, att praktiskt taget alla amtskommuner nått detta ”tak” och att utskrivningen på sogne- kommunerne i stället börjat stiga mycket kraftigt. Budgetåret 1963/64 ut- gjorde de skatter, som sognekommunerne måste utskriva för att täcka bidragen till amtskommunerne, ej mindre än 10 % av den samlade sogne- kommunala utdebiteringen.

För 1963/64 beräknades, att amtskommunernes samlade intäkter skulle procentuellt fördela sig på följande sätt:

Amtskommunernes samlade intäkter 1963/64

1 miljoner d. kronor I procent 1. Amtskommunernas direkta skatteutskrivning (grundskyld % og ejendomsskyld) ...................................................... 130 22 2. Utskrivning på sognekommunerne inom amtskretsen . 139 23 3. Statsbidrag ........................................................ 328 55 Summa 597 100

Tablån visar, att amtskommunen har mycket små egna resurser för sin rätt så omfattande verksamhet. Av intäkterna kommer 78 % från ”annat håll”. Därmed uppstår ofrånkomligt ett beroende. I den diskussion som förs

om en reform av amtskommunen (innebärande bl.a. inlemmandet av stä- derna) framhålls också med energi, att den nya regionkommunen måste få ökad egen skattekraft. Den bör icke — som hittills —— vara baserad endast på fastigheter utan även på personinkomster.

Av amtskommunens utgifter bildar kostnaderna för sjukhus och annan hälsovård den ojämförligt största posten, inemot 60 % av nettoutgifterna. Å andra sidan är statsbidragen inom detta verksamhetsområde ganska be- tydande, mer än 55 %. (Statsbidrag till sjukhusutgifter utgår enligt regeln: % i förhållande till invånarantalet, % i förhållande till antalet sjukdygn och 1/3 i förhållande till kommunens bruttoutgifter för sjukhusen, vilken sistnämnda grund är ny och har till huvudändamål att säkra att kommuner, vars sjukhus är moderna och väl utbyggda, i högre grad än tidigare blir till- godosedda vid bidragsgivningen). Till tuberkulos-stationer får amtskommu- nerne bidrag från staten till halva kostnaderna, och samma norm tillämpas för löneutgifter till barnmorskor och distriktssköterskor.

Näst efter sjukvårdskostnaderna utgör vägutgifterna den största posten på amtskommunens budget (med ca 15 % av nettoutgifterna). Även här är statsbidragen betydande, genomsnittligen 85 % av kostnaderna. Enligt en nyordning inom vägväsendet 1963 har en avsevärd förskjutning skett i an- svarsfördelningen mellan staten och amtskommunerne. Staten övertar en- ligt den nya lagen alla kostnader för nyanläggningar av ”motorvejer” och ”hovedlandevejer” (som tjänar fjärrtrafiken) liksom underhållet av de förra. Amtskommunerne å andra sidan ansvarar i princip för underhållet av de senare (hovedlandvejene) liksom för administrationen av ”lande- vejene" (som betjänar den genomgående trafiken). ”Bivejene” slutligen (för lokaltrafiken) administreras huvudsakligen av primärkommunerna. Ett av skälen till att staten övertagit väguppgifter från kommunerna är, att utbyggnaden av större väganläggningar måste projekteras för längre sträckningar åt gången och ofta tvärs över kommunala gränser.

Till sist bör nämnas ett verksamhetsområde, som fått och får allt större betydelse och inom vilket även amtskommunerne alltmer engageras. Det är samhällsplanering på olika nivåer, alltifrån enklare ”byudviklingsplaner” till omfattande regionplaner.

Tempot i samhällets utveckling har medfört, att planläggning överhuvud blivit ett oundgängligt krav i all offentlig förvaltning. I den allmänna de- batten har också behovet av planläggning och dess organisation intagit en central plats under de sista åren. Även om kommunerna — på såväl primär som sekundär nivå — i hög grad varit inställda på planläggning av sin aktivitet, har de på många områden varit hämmade på grund av bris— tande harmoni mellan de kommunala uppgifterna och den kommunala in- delningen. Förhållandet har medfört en ”opsplitning af kompetencen” mel- lan två eller flera självständiga ”kommunalbestyrelser", vilket inverkat menligt på kommunernas planeringsmöjligheter. I detta läge har staten i

stigande grad ansett sig böra ingripa reglerande även inom områden, som principiellt hänför sig till kommunal verksamhet. I viss omfattning har sålunda kommunala förvaltningsuppgifter övertagits av statliga planlägg- ningsorgan.

På kommunalt håll har man med viss oro sett på denna utveckling, enär den berör själva kärnan i den kommunala självstyrelsen och på ett avgö- rande sätt kan komma att försvaga den lokala demokratin.

Det är därför angeläget, menar man, att den framtida kommunstrukturen uppbyggs på ett sådant sätt, att kommunerna i största möjliga utsträckning var för sig eller gemensamt genom amtskommunen kan svara för den lokala planeringen.

Skulle man därvid finna, att behov förelåge för en regional planering för större områden än nuvarande amter, är man — som redan förut antytts — på kommunalt håll inte främmande för tanken att även geografiskt reformera den amtskommunala organisationen.

De kommunala valen och förtroendemännen Valen till de kommunala representationerna i Danmark är — som till folke- tinget — direkta och proportionella. Rösträttsvillkoren är också desamma, fyllda 21 år och ej vara omyndigförklarad, dock med tillägget att ha ”fast bopael" i vederbörande kommun. Villkoren för valbarhet är samma som för rätt att rösta men med inskränkningen, att man ej får vara straffad för en handling, som enligt allmänna meningen gör någon ”uvaerdig til at vaere medlem af kommunale råd”. Man får heller icke — även om man bli- vit vald — inträda som medlem i ett kommunalt råd, om man på valdagen resterade i skatt till stat eller kommun, som förfallit till betalning mer än 3 månader dessförinnan.

Kommunala val förrättas vart 4:e år, i början av mars, och mandattiden för de valda börjar löpa den 1 april efter valet. Det sista ägde rum 1962. Kommunalval sammanfaller ej med riksval.

Valdeltagande 1950—1964

Differens Differens Primär- Amts- Folke- mellan folke- mellan folke— Valår kommu- råds- tings- tingsval o. tingsval o. nalval val val närm. föreg. närm. föreg. primärkom.va1 amtsrådsval % % % % % 1950 81,6 80,7 81,9 + 0,3 + 1,2 1953 I 80,8 1953 11 80.6 1954 72,0 74.8 1957 83,7 + 11,7 + 8,9 1958 76,6 78,6 1960 35,8 + 9,2 + 7.2 1962 74,4 76,4 1964 85,5 + 11.1 + 9,1

Deltagandet i kommunala val är — som framgår av tablån -— något lägre än vid val till folketinget. Vid de två senaste politiska riksvalen (1960 och 1964) var röstfrekvensen något över 85 %, medan den vid de två senaste kommunala valen (1958 och 1962) endast uppgick till omkring 75 %. Dif- ferensen _— omkring 10 % —— är icke obetydlig. Valen till amtsråd visar också genomgående lägre siffror än vid valen till folketinget. Skillnaden i valdeltagandet för män och kvinnor var vid de kommunala valen 5 ä 6 %.

En analys av valdeltagandet 1962 med hänsyn till kommuntyper och gra- den av ”bymaessighed” ger följande:

Kommunalvalen 1962

Kommuntyp Valdeltagande 1 procent %

Huvudstaden ........................... 65,7 Köhstaeder, .............................. 75,3

varav .,över 2000 invån. .................. 73,2 under 2000 invån. ............... 79,0 Sognekommuner, ..................... 77,7 ..,,

varav '

över 1000 väljare .................. 77,7 " under 500 väljare .................. 81,5 Hela'landet

(primärkommuner) ............... 74,4 Amtsråd ................................. 76,4

.Som framgår av tabellen har de större städerna, i synnerhet huvudstaden, ett betydligt lägre valdeltagande än de rena landskommunerna, en differens som inte kan påvisas vid folketingsvalen. Amtsrådsvalen visar en röstfre— kvens ungefär motsvarande den i de större och medelstora köbstaederne.

Bland sognekommunerne visade de som hade karaktären av förstads- eller kranskommuner en röstprocent, som svarade mot den i de större pro— vinsbyerne. Valdeltagandet i ”bymaessige kommuner" (tätorter på landet) överensstämde någorlunda med det i mindre provinsbyer. Påden rena lands— bygden var valdeltagandet allra störst (81,5 %), vilket får sägas vara ganska intressant. *

Liksom vid riksvalen uppträder de politiska partierna i kommunala valen, även om intensiteten i deras valrörelser i det senare fallet kanske är något dämpad. Vid sidan av de traditionella partilistorna brukar vid de kommunala valen ibland uppställas ”andra” listor av olika karaktär. De kan ha beteckningar som ”faelleslister”, ”borgerlister”, ”husmandslister” m. fl. Dessa listors politiska färg — om sådan finns — kan vara svår att avgöra utan ingående lokalkännedom. I huvudstaden förekom vid. senaste kommunalval endast en sådan lista av 25 (”pensionistlisten”), i provins—

byerne 65 av 450, medan i sognekommunerne över hälften av listorna fram- fördes vid sidan av partiernas. På Jylland var procenten så hög som 68 %. I 26 sognekommuner (varav 19 på Jylland) förekom endast en vallista, s. k. ”fredsvalg".

I provinsbyerne avgavs drygt 6 % av rösterna på dylika listor vid sidan av partiernas, vid sognerådsvalen på öarna något mer än 11 %, medan de på Jyllands landsbygd samlade mer än 60 % av alla avgivna röster.

Valordningen i Danmark ger vissa möjligheter till personval genom rätt för väljarna att rösta på en bestämd kandidat. I huvudstaden utnyttjas denna möjlighet vanligen i mycket liten utsträckning; vid 1962 års kom- munalval i 5 %. I provinsbyerne däremot har vid de senaste valen mer än 50 % av de avgivna rösterna gällt dylika personval. I sognekommunerne är personval nästan regeln — på öarna avgavs nära 75 % av rösterna på så- dana val och på Jylland nära 90 %. Vid amtsrådsvalen förekom personval i nära 70 %. Vid valen till folketinget förekommer röstning på en bestämd person i betydligt mindre utsträckning, som regel högst i 40—50 %.

Riks- och kommunalval uppvisar således vissa särdrag ifråga om frekven- sen av personval. Båda uppvisar dock en tydlig och gemensam tendens: att procenten av personval faller, när antalet väljare i kommunen stiger.

Systemet med personval kan ibland medföra, att en kandidat, vars namn står relativt långt ner på listan, kan bli vald i stället för någon som står högre upp. Kandidater, som på detta sätt bryter rangordningen på listorna, kallas "overspringere". Av köbstaedernes byrådsmedlemmar valdes 1962 nära 10 % som ”overspringere”. I sognekommunerne var andelen något större, omkring 13 %. De flesta stod på listor, som uppställts vid sidan av de politiska partiernas. Intressant är, att inom åldersgruppen 21—29 år är andelen valda ”overspringere” dubbelt så stor som inom åldersgruppen över 60 år.

Mellan förekomsten ”overspringere" och deras ålder föreligger tydligen ett generellt samband. Samma gäller även för graden av "bymaessighed" i bebyggelsen. Frekvensen av ”overspringere" avtar med stigande ålder lik- som med ökad grad av ”bymaessighet”.

Innehav av uppdrag som kommunal förtroendeman uppfattas i Danmark allmänt som en nyttig och nödvändig förskola för rikspolitiskt arbete. Fler- talet folketingsmän torde också ha erfarenhet av kommunal verksamhet i någon form.

Med den omfattning som offentlig verksamhet numera har — både på riks- och lokalnivå —— har det visat sig allt mera svårt att förena uppdragen. Väl förekommer att enstaka folketingsmän alltjämt försöker därmed, men är det kommunala förtroendeuppdraget av mera kvalificerad art, som t. ex. ”borgmester" i en större eller medelstor stad, brukar man som regel lämna riksdagen. Många beklagar denna utveckling, enär sambandet mellan de båda förtroendeuppdragen är både påtagligt och av betydelse.

BILAGA 2

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Finland

av Arne Wåhlstrand

Allmänt om statsskick och förvaltning Finland var fram till 1809 en del av den svenska rikskroppen. Därefter blev det intill firgörelsen 1917 ett ryskt storfurstendöme. Formellt gällde under denna tid svensk lag och den vid skilsmässan från Sverige rådande författningen (den gustavianska regeringsformen av 1772 kompletterad med förenings- och säkerhetsakten av 1789.) Periodvis åsidosattes dock folkets fri- och rättigheter av de ryska tsarerna. Sålunda sammankallades icke riksdagen under mer än ett halvt århundrade (1809—62). Vissa stats- rättsliga förändringar av betydelse genomfördes emellertid. Viktigast var lantdagsordningen av 1906, varvid den från svensktiden ärvda fyrstånds- indelningen avskaffades och en enkammarrepresentation infördes. Reformen var för sin tid mycket modern och demokratisk, med allmän rösträtt, även för kvinnor, och proportionella val.

Efter frigörelsen fick Finland en republikansk författning. Enligt rege- ringsformen 1919 utses statschefen för en tid av sex år av 300 elektorer, valda efter samma regler som för riksdagsval. Presidenten som kan om- väljas, har betydande befogenheter, bl. a. suspensivt veto vid lagstiftning och rätt att upplösa riksdagen (en rätt som utnyttjats ej mindre än fyra gånger). Regeringen utses av presidenten med hänsynstagande till parti- läget i riksdagen. Den parlamentariska principen är inskriven i författ- ningen (ministrarna "böra åtnjuta riksdagens förtroende”).

Riksdagen utgöres som nämnt av en enda kammare, vald för fyra år direkt av folket. Den har 200 medlemmar. Röstberättigade och valbara är alla, som före valårets ingång fyllt 21 år. Valkretsarna (till antalet 15) sammanfaller som regel med länsindelningen. Någon bundenhet till egen valkrets är ej föreskriven. Envar kan därför kandidera i vilken valkrets som helst.

Karakteristiskt för valordningen i Finland är framhävandet av person- momentet. Namnen på samtliga kandidater i en valkrets uppföres på en offciell lista ordnade efter ”valförbund”. Vanligen bildar varje parti ett eget valförbund inom kretsen. Två eller flera partier i en valkrets kan också bilda ett gemensamt valförbund, vilket understundom förekommer, kanske mest bland mindre partier. Varje uppställd kandidat tilldelas ett nummer

på den officiella vallistan, och väljaren antecknar i en cirkel på röstsedeln numret på den kandidat han vill se invald. Valet blir på detta sätt i första hand ett personval. Men rösten tillföres samtidigt det valförbund, inom vilket kandidaten uppställts.

(Vid senaste riksdagsval, 1962, förekom 91 valförbund. Som kandidater hade uppställts 1 252 personer, av vilka 23 nominerats i två eller flera valkretsar.)

Vid valen tillämpas d'Hondts proportionella metod. Denna valmetod gynnar som bekant större grupper och missgynnar mindre. Då Finland har många småpartier, har förslag upprepade gånger framförts om en reform av valsystemet. Men förslagen har ej hittills lett till någon ändring i val- ordningen.

Den statliga förvaltningsorganisationen i Finland bygger i mycket hög grad på traditioner från den svenska tiden. Under ministerierna står liksom i Sverige ett antal fristående centrala ämbetsverk. Ett annat arv är den kollegiala handläggningen av ärendena, som alltjämt dominerar inom de finländska ämbetsverken. Lokalförvaltningen är uppbyggd i huvudsak efter samma principer som i Sverige, med landshövdingar som chefer för länsstyrelser. Riket är delat i 12 län.

Grunderna för den kommunala självstyrelsen I regeringsformen av 1919 finns ett allmänt stadgande om lokal självstyrelse: ”Kommunernas förvaltning skall vara grundad på medborgerlig självsty- relse, enligt vad särskilda lagar därom stadga” (% 51). Detta stadgande har utgjort grundval för utvecklingen av den kommunala självstyrelsen i Finland efter frigörelsen 1917.

Före 1809 var Finland som nämnt en del av det svenska riket. Den menig- hetsstyrelse, som fram till denna tid utvecklats inom städer och socknar, fanns i lika män på ömse sidor Bottenhavet. Det var därför rätt naturligt att Finland vid utformandet av sin senare kommunallagstiftning knöt an till svenska traditioner och förebilder. Milstolparna i denna kommunala utveckling markeras av årtalen 1865, 1873, 1917 och 1948.

Överensstämmelse med svenska förhållanden är faktiskt så genomgående och påtaglig, att det knappast kan anses motiverat att här lämna någon utförligare redogörelse. Endast där mera betydande avvikelser föreligger, skall uppmärksamhet ägnas företeelserna.

Av speciellt intresse är, att Finland saknar regionala självstyrelseorgan motsvarande de svenska landstingen, de danska amtskommunerna och de norska fylkeskommunerna. Flertalet av de uppgifter, som dessa provins- kommuner normalt ombesörjer, ordnas i Finland genom obligatoriska och andra kommunalförbund eller genom andra former av mellankommunal samverkan. Det finns för närvarande mera än 200 kommunalförbund, de flesta rätt stora.

Kommuntyper och deras organisation Finland har, som antytts, endast primärkommuner. De är liksom i Sverige av tre typer: städer, köpingar och landskommuner. Reellt är skillnaden mellan dem föga betydande, och de regleras alla av samma lag, kommunal- lagen av 1948 med senare ändringar. Finland var för övrigt det första land i Norden, som införde gemensam lagstiftning för lands- och stadskommuner.

Ur kommunal indelningssynpunkt har Finland för närvarande (1965) 46 städer, 24 köpingar och 476 landskommuner. Anmärkningsvärt är, att inga nya städer tillkom under mer än ett halvt århundrade (1905—1959). Anledningen till denna säregna utveckling var städernas gamla specialgrava- tioner (främst angående rätts- och ordningsväsen) och att städerna för vissa verksamheter (främst skolväsen) fick lägre statsbidrag än köpingar och landskommuner. Av rent finansiella skäl avstod därför många större köpingar från att bli städer — däribland Rovaniemi, säte för landshövdingen i Lapplands län. Sedan lagen ändrats så, att nya städers rättsliga ställning förblir ungefär densamma som köpingarnas, har under de sista sex åren 11 köpingar begärt och fått stadsrättigheter (s. k. nya städer).

Det anförda är ett intressant exempel på hur staten endast genom ut- formningen av några stadganden angående kostnadsfördelningen kan kom- ma att påverka kommunal utveckling.

Landskommunerna i Finland är förhållandevis stora, men särskilt i kust- banden finns det också många alltför små. Nyligen har en statlig kommitté (”småkommunskommittén”) framlagt ett förslag om sammanläggning av småkommuner till enheter om minst 4000 invånare och därutöver sam- manförande av kommuner i block om minst 8 000 invånare. Dessa block — ”framtidens kommuner” — föreslås bli obligatoriska. Modellen "synes vara hämtad från Sverige. Mot det avgivna betänkandet har riktats viss kritik, och det kan därför inte tas för givet att lösningen av småkommunproblemet sker helt efter de linjer, som kommittén uppdragit.

Kommunens beslutande organ är i Finland (liksom i Sverige) fullmäk- tige. Antalet ledamöter varierar efter folkmängden enligt skalan 13—77. Valen är proportionella och mandattiden fyra år, samma som i riksdagen. I motsats till i Sverige utses i Finland suppleanter till fullmäktige. Å andra sidan upprätthålles krav om närvaro av minst % av fullmäktige för be— slutförhet. För beslut av större ekonomisk räckvidd krävs dessutom kvali- ficerad (2/3) majoritet, något som i Sverige avskaffades 1948. _

Det centrala ledande organet är på landet ”kommunalstyrelsen” och i stad ”stadsstyrelsen”. Styrelsemedlemmarna utses för två respektive ett år i sänder. Av särskilt intresse är det sätt, på vilket man reglerat ordförande- posten i kommunens ledande organ. I städerna infördes för några årtionden sedan ett system, enligt vilket den för obestämd tid utsedde chefstjänste- mannen i kommunen, ”stadsdirektören” inträder som ordförande i stads- styrclsen. Detta s. k. "stadsdirektörssystem” har ansetts medföra så stora

fördelar i städerna, att man även för landskommunerna öppnat möjligheten att tillämpa det (från 1948). För närvarande har omkring 130 av de större landskommunerna övergått till denna ordning (motsvarande drygt 25 %), och antalet ökar varje år. I kommuner, som ej har ”kommunaldirektör”, väljes ordföranden bland förtroendemännen på 4 är (liksom i Sverige).

Jämfört med övriga länder i Norden har i Finland kommunens ledande organ utan tvekan den starkaste ställningen. Särskilt markeras detta i för- hållande till andra kommunala nämnder. I varje nämnd som upprättas skall kommunalstyrelsen (respektive stadsstyrelsen) vara företrädd genom sin ordförande eller annan ledamot. Genom denna anordning får styrelsen omedelbar inblick i övriga nämnders verksamhet och planer och kan på- verka dessa, om den skulle anse det påkallat med hänsyn till kommunens ekonomi.

Kommunalstyrelsen (respektive stadsstyrelsen) i Finland har vidare ut- rustats med befogenhet att vägra verkställigheten av sådana fullmäktige- beslut, som den anser vara olagliga. Styrelsen fungerar med andra ord som första instans i det system som uppbyggts för kontroll över kommunerna. Om styrelse och fullmäktige i en sådan fråga skulle vara av olika mening, går saken till länsstyrelsen för avgörande.

Länsstyrelserna fungerar i Finland som allmänt tillsynsorgan över kom- munerna. De har därvid betydande befogenheter, bl. a. möjligheten att före- lägga viten för tredskande kommuner.

Allmänna besvärsmyndigheter är länsstyrelser och högsta förvaltnings- domstolen. Vid länsstyrelserna finns (sedan 1955) särskilda förvaltnings- domstolar, länsrätterna, för avgörande av bl. a. kommunala besvärsärenden.

Som underställningsorgan fungerar främst länsstyrelserna och ministeriet för inrikesärendena samt vissa andra ministerier och några ämbetsverk (t. ex. medicinalstyrelsen och Skolstyrelsen).

Mellankommunal samverkan och förslag om landskapssjiilvstyrelse

I själva grundlagen antyds förekomsten av självstyrelsesamfund i större områden än primärkommunerna. I 5 51, kommunparagrafen, heter det: ”Genom lag bestämmes ock på vad sätt och i vilken omfattning medborger- lig självstyrelse skall tillämpas å större förvaltningsområden än kommu- nerna.” Trots detta grundlagsstadgande har det aldrig inrättats några så- dana självstyrelsesamfund av högre ordning. Med en regelbundenhet, som är påfallande, har dock framlagts förslag om motsvarigheter till de svenska, norska och danska regionkommunerna.

Senaste förslag till lösning av frågan framfördes 1963 av en statlig kom- mitté, den s. k. ”kommunala samarbetskommittén”. Dess förslag gick ut på införande av en landskapssjälvstyrelse med uppgifter att dra försorg om sjukhus, anstalter för psykiskt efterblivna, allmänna yrkesskolor och andra för områdets befolkning gemensamma förvaltningsärenden. Beslutande or-

gan i denna regionkommun borde vara landskapsfullmäktige, vars med- lemmar skulle utses för 4 år genom direkta val i samband med kommunal— valen. Fullmäktige skulle sammanträda två gånger om året. I övrigt skulle ledningen anförtros en av fullmäktige vald landskapsstyrelse, med en land- skapsdirektör som ledande tjänsteman. För täckande av landskapets ut- gifter skulle en särskild skatt införas.

Förslaget, som i många punkter erinrar om den svenska landstingsorga- nisationen, har tills vidare dock gjorts vilande. I stället har frågorna an- gående en radikal centralisering och koordinering av det obligatoriska kom- munalförbundssystemet samt förnyandet av länsförvaltningen nyligen blivit föremål för utredning.

Fördelningen av uppgifter på stat och kommun I Finland har — liksom i de andra nordiska länderna — den statliga och den kommunala förvaltningen allt mera närmats varandra. I princip skall kommunerna svara för uppgifter av lokal natur och staten för de riksom- fattande. Men samhällsutvecklingen har lett till, att det blivit svårare än förut att avgöra, om en uppgift skall betecknas som lokal eller anses vara av betydelse för hela riket.

I Finland har under senare år förekommit överföringar av uppgifter från stat till kommun och omvänt. Så har t. ex. taxering och upphörd av skatter nyligen överförts från kommunerna till staten, liksom arbetsförmedlingen och underhåll av lokala allmänna vägar. Å andra sidan har genom stats- myndigheternas beslut många kommunala förvaltningsuppgifter starkt ex- panderat eller gjorts mera krävande än förut. Staten tenderar i allt större utsträckning att stödja sig på kommunerna vid genomförandet av lokalbe- tonade åtgärder. Ett slags för stat och kommun gemensam lokalförvaltning synes fortlöpande få nya tillämpningsformer (såsom skatte- och prövnings— nämnder, arbetskraftskommissioner, pensionsnämnder och sjukförsäkrings- nämnder).

I den mån som allt flera uppgifter till sin natur blir mindre lokalt och mer riksbetonade, växer också kravet på att staten skall öka sin andel av kostnaderna. På grund av det ansträngda statsfinansiella läget har kommu- nerna i Finland dock ej kunnat räkna med någon mera betydande höjning av statsbidragen, såsom tablå ä 5. 144 över kommunernas relativa inkoms- ter visar.

Under den redovisade 5-årsperioden förekom, såsom synes, ganska mått- liga förskjutningar mellan de olika inkomstkällorna. Skatterna utgjorde dock mer eller jämnt hälften av inkomsterna. Liksom i Sverige är kommu- nalskatten i Finland proportionell, i motsats till den statliga inkomst— och förmögenhetsskatten, som är progressiv.

Statsbidragens andel hade 1963 stigit till 17 % av inkomsterna. De för- dela sig emellertid mycket ojämnt på olika kommuntyper. Medan lands-

Kommunernas inkomster 1958 och 1963

Föränd-

1958 1963 ringar

1958/63

% %

Skatter .................. 52 50 — 2 Statsbidrag ............... 15 17 + 2 Övriga ..................... 33 33 -— Tillhopa 100 100 —

i miljoner g. mark 168199 277 552 + 109 353

kommunerna kan täcka sina utgifter till inemot 30 % med statsbidrag, kan städerna endast göra det till 7 a 8 %. Statsbidragsgivningen har av denna anledning livligt kritiserats, i synnerhet från de missgynnade städerna, och man torde väl kunna vänta en mera rättvisande utformning av bestämmel- serna i framtiden.

Statsbidragen fördelade på olika förvaltningsområden 1963

Förvaltnings- _ 1 miljoner område g. mark I procent

1. Hälso- och sjukvård ............... 6 394 14 2. Socialvård .............................. 1 646 4 3. Skolväsen .............................. 29 645 64 1—3 ........................ ' ............... 37 685 82

4. Övriga .................................... 8 234 8 Tillhopa 45 919 100

Inemot % av statsbidragen går såsom synes till skolväsendet. Därnäst kommer hälso- och sjukvården med 14 %. En dryg andel därav avser de många och stora sjukhusanläggningar, som drives av kommunalförbunden (motsvarande de svenska landstingssjukhusen).

Skolväsen, hälso- och sjukvård samt socialvård utgör i här nämnd ord- ning själva kärnan i de finländska kommunernas verksamhet. De tre för- valtningsområdena svarar tillsammans för uppåt hälften av kommunernas totalkostnader, i varje fall när det gäller nettoutgifterna (se tablå s. 145).

Till den ekonomiska bilden bör slutligen kommunernas investeringar och upplåning. Kommunernas investeringar har mellan åren 1951 och 1958 stigit från 8,7 % till ca 12 % av alla bruttoinvesteringar i landet.

Av den offentliga upplåningen 1962 svarade kommunerna för inemot %. Staten och de statsägda inrättningarna folkpensionsanstalten och postspar— banken beviljade 31 % av lånen till kommunerna.

De upptagna lånen utgjorde endast 20 % av kommunernas kapitalutgif-

Kommunernas brullo- och nettoutgifler 1963

Bruttoutg. Nettoutg. i miljoner [procent i miljoner I procent g. mark g. mark

% % . Hälso- och sjukvård 28 218 10 18 600 13 . SOCialvård 32 314 12 23 876 17 . Skolväsen 60 229 22 27 956 20

120 761 44 70 432 50 . Övriga ................................. 156 870 56 68 860 50

Tillhopa 277 631 100 139 292

ter. Större delen, väl omkring 75 %, måste hopbringas genom beskattning. Den ekonomiska pressen på kommunerna är alltså betydande.

De kommunala valen

De kommunala valen i Finland sker numera vart 4:e år (tidigare, före 1955, vart 3:e år), omväxlande med dem till riksdagen. De allmänna rösträtts- villkoren är desamma som vid riksdagsval.

Valdeltagande 1950—1964

Diff. mellan

Kommuna. Riksdags. riksd.va1 o. la val val nårm. föreg.

kom.va1

%

1950 1951 + 11,6 1953 1954 + 8,5 1956 1958 + 8,8 1960 1962 + 10.] 1964

Deltagandet i de kommunala valen ligger — såsom framgår av tablån — genomgående 8 a 10 % lägre än vid riksdagsvalen. Röstningsfrekvensen är dock i stigande.

Allmänt kan sägas, att även de kommunala valen börjar anses signifika- tiva för den allmänpolitiska utvecklingen. De får mer och mer karaktären av generalmönstringar för de politiska partierna. Betecknande är den ökade vikt, som partistyrelserna och de centrala partibyråkratierna lägger vid propagandan inför kommunalvalen. Partierna har särskilda kommunal- program, av vilka flertalet är riksomfattande. Härigenom kommer också den diskussion, som anknyter till kommunalprogrammen, att få en riks- omfattande syftning och karaktär.

Kommunala förtroendeuppdrag synes även i Finland spela en stor roll för nominering vid riksdagsmannaval. En undersökning omfattande senaste valperiod visar, att ej mindre än 77 % av riksdagens ledamöter (154 av 200) innehaft eller fortfarande innehade kommunala förtroendeuppdrag. I nära % av fallen (46 av 154) rörde det sig om mycket kvalificerade upp- drag, nämligen ordförandeskap i fullmäktige eller kommunalstyrelse.

BILAGA 3

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Norge

av Arne Wåhlstrand

Allmänt om styrelseskicket och den statliga administrationen

Norges författning vilar på ”grunnloven” av 1814, näst regeringsformen i Sverige den äldsta av de skrivna författningarna i Europa. Den kan karak— teriseras som en konstitutionell monarki med ett demokratiskt, parlamenta- riskt styrelseskick.

Regeringen utnämnes av kungen med beaktande av partiställningen i folkrepresentationen, stortinget. Den skall enligt praxis avgå, om stortinget uttalar sitt misstroende mot den. Hos stortinget ligger maktens tyngdpunkt. Det är formellt sett suveränt och kan icke upplösas av kungen (regeringen) . Däremot kan stortinget bryta kungens veto i lagfrågor.

Stortinget utses direkt för fyra år i taget. Rösträtts- och valbarhetsålder är (sedan 1946) 21 år. Valkretsarna är 20, motsvarande indelningen i fylken. Vid fördelningen av mandaten mellan partierna tillämpas i princip samma proportionella valmetod som i Sverige (jämkad uddatalsmetod med 1,4 som första delningstal). Bostadsband förekommer inte längre vid stortingsval.

Då stortinget samlas första gången efter nyval, utser det en fjärdedel av sina medlemmar (38 av 150) att för mandatperioden utgöra lagting, medan de återstående tre fjärdedelarna (112) utgör odelsting. Denna uppdelning gäller dock endast vid behandling av lagfrågor. Övriga frågor handläggs av stortinget som helhet. Norge har med andra ord ett modifierat enkammar- system.

Statsförvaltningen i Norge är sedan länge uppbyggd efter departemental princip. Varje administrativt organ lyder under ett departement, med ett politiskt ansvarigt statsråd som högste administrativ chef. Under senare tid har emellertid en stor del av de egentliga förvaltningsuppgifterna överförts till under departementet fristående administrativa organ, de s. k. direkto- raten. De står under ledning av ämbetsmän, icke av politiker, och har en relativt självständig ställning. De erinrar i vissa avseenden om de svenska ämbetsverken.

Den statliga lokalförvaltningens viktigaste organ är sedan gammalt fylkesmännen, ledare för de 20 fylken vari landet är indelat (motsvarande de svenska länen). Under senare tid har vissa, mera speciella förvaltnings- uppgifter i växande grad överlämnats till lokala organ för olika central-

myndigheter, som t. ex. inom vägväsen, arbetsförmedling och hamnväsen.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är fylkesmannens ställning som statsmaktens företrädare gentemot kommunerna, varom mera i det följande.

Lagstiftningen om kommunerna och dess framväxt I motsats till övriga länder i Norden saknar Norges grunnlov varje stadgande om kommunal självstyrelse.

Under äldre tid — före 1800-ta1et — förekom menighetsstyrelse, värd namnet, knappast i Norge. Sammanlänkat med Danmark rådde i Norge samma kungliga envälde som i detta land. Lokala angelägenheter omhän- derhades av kungens ämbetsmän, främst amtmän och fogdar. Endast i stä- derna fanns vissa, svagt utvecklade organ för medborgarstyre.

Tillkomsten av grunnloven 1814 förändrade läget helt. Folket fick rätt att ta del i rikets styrelse, och mycket snart restes kravet om samma fria folkstyre ute i bygderna och i städerna. Efter en seg maktkamp, framför allt gällande statens tillsynsbefogenheter, kom 1837 ”formannskapslovene”, vilka lade grunden till den kommunala självstyrelsen i Norge. Genom ”representantskap” och av dessa i sin tur valda ”formannskap” gavs bor- garna i ”byene” och landsbefolkningen i ”herredene” rätt att själva he- stämma över egna angelägenheter. För att utjämna bördorna på de i all- mänhet ekonomiskt svaga landskommunerna inrättades samtidigt en ”amtskommun” (efter 1918 ”fylkeskommun”), med amtmannen (efter 1918 ”fylkesmannen”) som ledare i kretsen av företrädare för respektive ”her- redskommuner”. Överensstämmelsen med amtsrådet i Danmark, med dess för sognekommunerne ekonomiskt utjämnande uppgifter, är påfallande.

Den lagstiftning, som här skisserats, bestod efter lättare revisioner (1921 och 1938) praktiskt taget oförändrad till 1954. Då fick Norge —— efter möns- ter från Finland och Sverige — en gemensam lag för lands- och stadskom- muner, ”lov om styret i kommunene”. Därefter har ännu en principiell nyhet införts: även städerna har inlemmats i fylkeskommunen. Det skedde med ingången av år 1964 genom ikraftträdandet av ”lov om fylkeskommu- ner” av 1961. Vid sidan av dessa egentliga kommunallagar finns i Norge — liksom i de andra nordiska länderna —- en rad speciallagar, vilka närmare reglerar de många uppgifter som staten anförtrott eller ålagt kommunerna. Framför allt gäller detta socialvård i olika former, skolväsen, byggnads- och brandväsen, omgivningshygien, vägar, hamnar osv.

Olika kommuntyper, deras organisation och uppgifter Kommuntyperna i Norge är, liksom i Danmark och Sverige, tre: ”bykom- muner”, ”herredskommuner” och ”fylkeskommuner”. De sistnämnda på- kallar i detta sammanhang speciellt intresse och ägnas därför särskild upp- märksamhet.

Bykommunene och herredskommunene är f. n. (1965) till antalet 47 res- pektive 419, eller tillhopa 466. Under de senaste åren har sammanslagning- ar av smärre kommuner systematiskt genomförts, och efter kriget torde antalet primärkommuner nedbringats med väl en tredjedel.

Det beslutande organet i lands- och stadskommuner heter numera ”kom- munestyret”; dock används ännu ofta de äldre beteckningarna ”herred- styre" respektive ”bystyre”. Antalet medlemmar i styret skall vara 13—85 och alltid udda. Mandattiden är 4 är, samma som i riksrepresentationen. Kommunestyret utövar beskattningsrätten inom kommunen, fastställer års- budgeten och förrättar erforderliga val till utskott och nämnder.

Med stöd av lag kan kommunestyret genom särskilt beslut delegera myndighet och uppgifter till ”formannskapet”. Det förekommer i stor ut- sträckning, i synnerhet i städerna, där man kan säga att tyngdpunkten i den kommunala förvaltningen förskjutits från kommunestyret till förmann- skapet. Formannskapet skall i princip utgöra 14 av kommunestyrets med- lemmar, och det utses bland dessa i början av varje mandatperiod. Båda organen har gemensam ordförande, ”ordföreren”, som därmed får ett stort inflytande på frågornas handläggning.

I större kommuner (över 10000 inv.) skall ”rådmann” anställas, en kommunal chefstjänsteman med betydande självständiga befogenheter. Rådmann har bl. a. rätt och skyldighet att upprätta förslag till budget, han har "anvisningsmyndigheten” inom kommunen och kan över huvud taget karakteriseras som kommunens ekonomiske rådgivare. Vid uppsägelse kan rådmann bringa saken inför kommunaldepartementet för prövning och av- görande, en regel ägnad att stärka hans ställning som oberoende administra- tionschef.

Kommunerna i Norge har en mycket vidsträckt kompetens, sannolikt vi- dare än i något annat av de nordiska länderna. Å andra sidan är uppsikten från statens sida mer ingående och detaljerad än annorstädes i Norden. Tillsynen är i första hand anförtrodd fylkesmannen, i andra hand departe- ment, regeringen eller ”kongen”.

Fylkesmannen övar en allmän formell kontroll av kommunala beslut, i det att avskrifter därav kontinuerligt skall insändas till fylkeskontoret för granskning. Konstateras därvid att ett beslut på något sätt är olagligt, skall fylkesmannen förklara det ”ugyldig”. Inom viss tid (6 veckor) kan kommun dock söka ändring genom klagan hos kongen. I praktiken utnytt- jas denna möjlighet mycket sällan. Är fallet tveksamt, samråder nämligen fylkesmannen som regel med departementet, innan han tar ställning till beslutet. Blir kommunen underrättad härom, böjer den sig vanligen för fylkesmannens resolution.

För beslut om lån och borgen samt större fastighetsaffärer kräves det i Norge — liksom i övriga nordiska länder -— godkännande av regeringen.

I vissa fall, såsom ifråga om reglementen, räcker det med fastställelse av fylkesmannen.

Fylkeskommunen har, som ovan antytts, nyligen undergått en genom- gripande förändring. Norge har 20 fylket (län), 18 land- och 2 byfylker (Oslo och Bergen). Var och en av de 18 landfylkene bildar en fylkeskom- mun. Tidigare omfattade fylkeskommunen endast herredene inom fylket, men fr.o.m. den 1 januari 1964 inlemmades även städerna i fylkeskom- munen.

Införlivningen av städerna medförde betydande reformer i fylkeskom- munens organisation. Ursprungligen kunde denna med visst fog uppfattas som ett kommunalförbund av herredskommunene inom fylket, med upp- gift att på olika sätt utjämna bördor, som kändes tryckande för de ekono- miskt sett svaga landskommunerna. Det beslutande organet i denna eko- nomiska gemenskap var ”fylkestinget”, som bestod av samtliga ”ordförer" i fylkets herredskommuner under fylkesmannens självskrivna ledning. Grunden för denna representation var inte demokratiskt tillfredsställande. En mycket liten landskommun hade i princip samma inflytande (en röst) som en till invånarantal mångfalt större. För sitt inträde i fylkeskommu— nen krävde städerna en annan grund för representationen, en ordning som toge rimlig häsyn till befolkingstalet. Annars kunde de relativt fåtaliga stä— derna riskera att bli helt överflyglade av de många men små landskommu- nerna.

Kompromissen blev, att medlemskommun får utse en representant i fyl- kestinget för varje påbörjat invånarantal av 6 000. I intet fall skall dock en kommun få välja flera än 1/3 av ledamöterna i fylkestinget. Härigenom ansåg man sig ha ”vingklippt” de större städerna. Valet av ledamöter i fylkestinget förrättas av respektive kommunestyre bland dess medlemmar, och mandattiden är liksom i primärkommunen 4 år.

Fylkestinget sammanträder ordinärt en gång om året (liksom landstinget i Sverige). Det fastställer då fylkeskommunens budget, bestämmer fylkes- skatten m. m. Fylkestinget utser även för en tid av 4 är medlemmar i ”fylkes- utvalget” och andra styrelser och nämnder, som kan erfordras för verksam- heten. Liksom ifråga om primärkommunernas formannskap skall antalet medlemmar i fylkesutvalget vara i princip % av representationens. Fylkes- utvalget (närmast motsvarande landstingets förvaltningsutskott i Sverige) sammanträder ganska regelbundet, kanske en gång i månaden, och utgör kärnan i den fylkeskommunala förvaltningen.

Ursprungligen var fylkesmannen (liksom amtmannen i Danmark) själv— skriven ordförande i såväl fylkesting som fylkesutvalg. Efter en reform 1921 utsåg tinget dock själv ordförande bland sina medlemmar. Enligt den nya ordningen (fr.o.m. 1 januari 1964) skall —— i överensstämmelse med förhållandet i primärkommunerna — ordföranden vara gemensam för

”ting” och ”utvalg”. Det innebär, att fylkesmannen inte längre har säte i fylkesutvalget. Han har i egenskap av statens representant inom region- kommunen steg för steg trängts undan till förmån för den främste bland de förtroendevalda — en utveckling som erinrar om den inom landstingen i Sverige.

Ännu har dock fylkesmannen kvar betydelsefulla funktioner inom den fylkeskommunala förvaltningen. Han är alltjämt fylkeskommunens rätts- lige företrädare och har ”anvisningsmyndigheten” inom densamma. Han skall vidare ansvara för att ärenden, som behandlas av fylkesting og fylkes- utvalg, är ”forsvarlig forberedt”, han skall avge förslag till budget och till fylkesskatt och skall överhuvud ”före tilsyn med fylkeskommunens hele forvaltning”.

Enligt utsago ägnar en fylkesman ungefär hälften av sin tjänstetid åt fylkeskommunala uppgifter. Den andra hälften ägnar han åt statliga. För denna omfattande och olikartade verksamhet har fylkesmannen till biträde sitt kontor, ”fylkeskontoret”, vars tjänstemän handlägger dels fylkeskom— munala, dels statligt-lokala ärenden. I sistnämnda hänseende erinrar för- hållandena om amtskontoren i Danmark.

Fylkesmannens ställning inom fylkeskommunen är f.n. under ompröv- ning. Det har hävdats — bl. a. i en utredning 1963 av ”statens rasjonalise» ringsdirektorat" — att fylkesmannens dubbelställning å ena sidan som statens högsta lokala företrädare och å andra sidan som fylkeskommunens administrative ledare i längden måste föra till en ohållbar situation. Fyl- kesmannen borde i första hand koncentrera sig på att tillvarataga statens intressen inom fylket. Med samhällets ökade behov av planering kommer — framhåller man —— de statliga åtgärderna att kräva mer av initiativ och samordning. Fylkesmannens tid borde i större utsträckning ägnas koordi- nerande uppgifter. Som ett led i detta koordineringsarbete borde under fylkesmannens ledning etableras ”fylkesråd”, bestående bl.a. av ledande tjänstemän inom den statligt-lokala administrationen, såsom ”vegsjefen” och ”skoledirektören” inom fylket, ”fylkeslegen”, "fylkeslandbrukssjefen”, ”fylkesarbeidssjefen” m.fl. Fylkesmannens ”utbyggings- og planlaeggings- kontor” borde vara sekretariat till detta fylkesråd.

Även fylkeskommunen borde — menar man —— med växande uppgifter ha rätt att kräva mera av sin administrative ledare, än man nu kan göra av den strängt upptagne fylkesmannen. Naturligt vore, att fylkeskommunen fick en egen ledande tjänsteman — en ”fylkesrådmann” — efter mönster från de större primärkommunerna. Denne kvalificerade tjänsteman skulle från fylkesmannen övertaga dennes rent fylkeskommunala uppgifter.

En sådan lösning stode även i god överensstämmelse med principen, att den som bär det ekonomiska ansvaret för en verksamhet också bör förestå administrationen. Ytterligare ett argument av principiell natur är förvalt- ningsregeln, att den som svarar för den förberedande behandlingen av ett

ärende icke samtidigt bör fungera som kontrollinstans eller underställnings- myndighet.

Det torde inte vara orealistiskt att i framtiden räkna med en fylkeskom- munal reform i den riktning, som här antytts. Genomföres denna, skulle fylkesmannen i princip få samma ställning till fylkeskommunen, som han nu har till primärkommunerna inom fylket, dvs. kontrollerande och sank- tionerande.

Fördelningen av uppgifter på stat och kommun

Kommunernas möjligheter att ta sig an olika uppgifter är i Norge mycket stora. Den kommunala kompetensen är, brukar man säga, endast ”negativt begrenset”. Kommunerna har också i stor utsträckning begagnat dessa möj- ligheter. Utöver traditionella förvaltningsuppgifter har de på sina håll tagit upp en omfattande ekonomisk verksamhet. Många kommuner driver så- lunda kraftverk, biografer, båtlinjer och andra transportföretag. Om verk- samhetsområdet för kommunerna alltså är förhållandevis vidsträckt, har dock staten genom sin ”approbationsmyndighet” möjligheter att ingripa reglerande. Förutsätter det kommunala initiativet län, kan regeringen ge— nom sin vägran att medgiva lånet hindra en kommun från att ta sig an en sak, som enligt statsadministrationens uppfattning faller utanför kommu- nens naturliga befogenhetsområde.

Nämnas må i detta sammanhang, att i början av detta år (1965) en stat- lig kommitté tillsatts med uppdrag att utreda funktions- och utgiftsfördel- ningen mellan staten och kommunerna (såväl primär- som sekundärkom- muner).

.Ser man till utgifterna hos den offentliga förvaltningen, finner man att den kommunala sektorn under senare år visat en starkare expansion än den statliga. År 1962 hade staten och kommunerna ungefär lika stor andel i efterfrågan på varor och tjänster, men två år senare (1964) hade kommu- nerna icke oväsentligt ökat sin andel. Tendensen är påtaglig och framgår tydligt av nedanstående tablå, där efterfrågan inom den offentliga förvalt- ningen ställts i relation till bruttonationalprodukten.

Den offentliga förvaltningens nelloköp av varor och Ijänster i procent av brullonalionalproduklen

Ökning 1962 1963 1964 1962/64 % % % % Stats- och trygdeförvalt. ningen .............................. 7,5 7,7 7,7 + 0,2 Kommunalförvaltningen ......... 7.5 8,1 8,3 + 0,8 Tillhopa 15,0 15,8 16,0 + 1,0

Hur har då denna ökade aktivitet från kommunernas sida finansierats? Har det kommunala skatteuttaget relativt sett ökat eller —- om så ej är fallet —— har överföringarna från staten gjort det? Efterföljande tablå över kommunernas intäkter 1961—1965 ger svaret på den ställda frågan.

Kommunernas intäkter 1961 och 1965

Föränd. 1961 1965 ringar 1961/65 % (70 % Skatter .................. 66 63 — 3 Statsbidrag ............ 17 20 + 3 Övriga .................. 17 17 — Tillhopa 100 100 — 1 miljoner n. kronor ............ 4 301 6 258 + 1 957

Relativt sett har de kommunala skatterna minskat, ehuru de fortfarande utgör huvudparten av kommunernas intäkter (över 60 %). En av orsa- kerna till minskningen torde vara, att flertalet kommuner nått den maximi- procent av uttaget, som skattelagen tillåter (f. n. högst 19 %). Den kom- munala beskattningen baserar sig väsentligen (till 95 %) på inkomster och förmögenheter och i mycket liten utsträckning på fast egendom.

Det totala uttaget av skatter och obligatoriska avgifter i landet framgår av följande tablå, som även visar utvecklingen under de sista tio åren.

Skatter och trygdepremier till stat och kommuner 1954—1965 i procent av bruttonationalprodukten

1954 1958 1962 1965 '70 % % 0/0 Statsskatter ....................... 15,9 17,2 16,6 17,9 (direkta) ....................... (4,4) (5,1) (4,3) (4,8) (indirekta) ....................... (11,5) (12,1) (12,3) (13,1) Trygdc- och pensionspremier .. . 3,1 4,2 5,9 6,4 Kommunalskatter .................. 7,0 7,7 7,9 7,6 Tillhopa 26,0 29,1 30,4 31,9

De kommunala skatterna utgör såsom synes ungefär % av det samlade uttaget av skatter och socialförsäkringsavgifter. Tablån visar även den relativa tillbakagång av kommunalskatterna de senaste åren, som tidigare omnämnts.

Om de kommunala skatterna sålunda relativt minskat, har istället stats- bidragen till kommunerna ökat i betydelse. Statsbidragen i Norge är i hu- vudsak ändamålsbestämda. Endast en mindre del (ca 10 %) utgår i form av ett allmänt skatteutjämningsbidrag, som efterföljande tabell visar.

I miljoner 11. kronor I procent % Vägar .................. 73 6 Hälso. 0. sjukvård . 99 9 Skolväsen . 666 59 Övrigt .............. . 181 16 Skatteutjämnings. bidrag ............... 110 10 Tillhopa 1 129 100 Överföringarna från staten går — som tablån visar — väsentligen till skolväsendet (ca 60 %). Inom övriga sektorer av det kommunala verk- samhetsområdet spelar de relativt sett en mindre roll. Ungefär 90 % av statsbidragen har karaktären av driftsbidrag, medan resten gäller bidrag till investeringar.

Den kommunala andelen av de offentliga investeringarna är något större än den statliga, vilket framgår av följande tablå över investeringarna 1963.

De offentliga investeringarna 1963

[ procent av I miljoner I t den totala in. 11. kronor procen vesteringen i landet % % Staten ............... 2 304 48 20 Kommunerna ca 2 500 52 21 Tillhopa 4 804 100 41

Till fullständigande av bilden av kommunernas ekonomiska verksamhet må till sist nämnas, att av den offentliga upplåningen vid ingången av år 1963 svarade kommunerna för en tredjedel.

Fylkeskommunens ekonomiska förhållanden är så speciella och av så stort intresse i detta sammanhang, att de här skall ägnas en mer utförlig framställning.

Tidigare har nämnts, att fylkeskommunen ursprungligen tillkommit för att fördela och utjämna de ekonomiska bördor, som kom att läggas på de relativt svaga herredskommunerna inom fylket. Det föll sig naturligt, att herredskommunerna för detta gemensamma syfte överförde en del av sina inkomster till fylkeskommunen. I själva verket utgjorde dessa överföringar (kommunernas s.k. ”repartisjonsskatter”) fylkeskommunens enda egent- liga intäkter. Sedan städerna uppgått i fylkeskommunen (fr.o.m. 1964),

lämnar även dessa motsvarande bidrag. ”Fylkesskatten”, som dessa bidrag numera kallas, uttages efter en regel, där hänsyn tages dels till respektive kommuns relativa andel av den samlade förmögenheten hos fylkets kommu- ner enligt senaste taxering (2/10 av uttaget) , dels till andelen av de budgete- rade intäkterna vid näst sista och sista taxeringen (3110 resp. 5/10 av det samlade uttaget).

Av primärkommunernas budgeterade nettoutgifter 1965 utgjorde fylkes- skatten genomsnittligen 23 %. För fylkeskommunerna å andra sidan mot- svarade dessa fylkesskatter 97 % av intäkterna.

Följande sammanställning av fylkeskommunernas utgifter under de se- naste åren ger en föreställning om den verksamhet, som de norska region- kommunerna bedriver.

Fylkeskommunernas brutto- (och netto-)utgifter i procent av samtliga driftsutgifter 1963—1965

1968 1964 1965

brutto (netto) brutto (netto) brutto (netto) % % % % % % 1. Skolväsen ............... 19 (22) 28 (26) 31 (28) 2. Hälso. och sjukvård 35 (34) 31 (32) 29 (33) 3. Vägväsen .................. 26 (25) 24 (26) 24 (21) 1—3 80 (81) 83 (84) 84 (82) 4. Övrigt ..................... 20 (19) 17 (16) 16 (18) Tillhopa 100 (100) 100 (100) 100 (100)

Tablån visar, att skolväsen, hälso- och sjukvård —— fylkeskommunens tre huvuduppgifter —— tillsammans svarar för över 80 % av utgifterna och att deras andel tydligen är i stigande.

Bland nettoutgifterna är det hälso- och sjukvården, som f. n. tynger fyl- keskommunerna mest. De sjukhusavgifter, som ”trygde”-kassorna betalar (s. k. ”kurpenger”), kompenserar inte ens lönekostnaderna vid sjukhusen. Härtill kommer att i många fylken pågår en intensiv utbyggnad av sjukhus, som endast till en ringa del kan finansieras genom avsättningar på drifts- budgeten. Genomsnittligen tar ”helsevern”-utgifterna 33 % av den upp- burna fylkesskatten (1965).

Ser man däremot till bruttoutgifterna, är det skolorna som har den störs- ta andelen (31 % år 1965). Dessa utgifter verkar också f. 11. att stiga mest. Det beror bl. a. därpå, att fylkeskommunerna vid inlemmandet av städerna av dessa fått övertaga ansvaret för vissa skolformer, såsom yrkesskolor, tekniska skolor och andra ”videregående skoler” samt i viss utsträckning även gymnasier.

Vägutgifterna, slutligen, visar för fylkeskommunerna en relativt sett vi- kande tendens. Anledningen är, att staten dels ökat sitt bidrag till vägkost-

naderna, dels även genom en omfördelning övertagit ansvaret för betydande vägsträckningar.

Allmänt kan sägas, att de nyligen reformerade regionkommunerna i Norge står inför en utveckling av stor betydelse för hela samhällsekonomin. De fylkeskommunala uppgifterna torde icke blott bli flera utan även mera omfattande i framtiden.

De kommunala valen

Bestämmelserna om valbarhet och rösträtt vid val till stortinget och kom- munala representationer finns dels i ”grunnloven” och dels i speciella ”lover" om stortingsval och kommunalval. I en rad stadganden är de båda lagarna likalydande, såsom ifråga om röstlängden, valnämndens organi- sation, röstavgivningen och sammanräkningen. Men i några punkter före- kommer icke oväsentliga avvikelser, t. ex. när det gäller valmetod, valsedlar och kumulering av kandidatnamn.

Val till stortinget och till kommunala styrelser sker regelbundet varannan gång och alltid på udda år. Sålunda har det varit stortingsval 1953, 1957 och 1961 samt kommunalval 1951, 1955, 1959 och 1963. Mandatperioden är i båda fallen 4 år.

För rösträtt vid kommunala val krävs, att man är norsk medborgare, fyllt 21 år senast på valdagen, har ”bopel” inom kommunen och vistats inom landet i fem år.

Deltagandet i de kommunala valen låg under hela 1950-talet mer än 6 % under det vid stortingsvalen, såsom framgår av nedanstående tablå.

Valdeltagande 1949—1963

Differens mel. Kommuna. Slortings. lan stortings— Valår la val val val 0. närm. föreg. kom.va1 70 70 % 1949 82,0 1951 72.7 1953 79,3 + 6,6 1955 71,5 1957 78,3 + 6,8 1959 72,9 1961 79,1 + (3,2 1963 81,0

Vid det senaste kommunala valet, 1963, steg dock röstfrekvensen till 81 %, det största valdeltagande som noterats vid kommunala val i Norge. Denna anmärkningsvärt starka stegring bör sannolikt tillskrivas den speci- ella inrikespolitiska situation, som rådde under valåret (Kings Bay-affä- ren). Regeringsskiftena omedelbart före och efter valet utlöste stor aktivi- tet hos alla de politiska partierna, vilket i sin tur stimulerade väljarna.

Förhållandet synes bekräfta en undersökning om norska val, där man på- visat ett genomgående högre deltagande i val, om de politiska partierna blir engagerade i valrörelsen.

Som regel uppträder de politiska partierna i Norge vid kommunalval. Valet blir i sådant fall en uppgörelse mellan partierna, varvid proportionell valmetod tillämpas, s.k. ”forholdstallsvalg”. Om endast en lista anmäles till valet, förrättas det däremot som majoritetsval (”flertallsvalg”). Denna valmetod gäller endast vid kommunalval, men icke vid val till stortinget. Vid valet 1963 förekom ”flertallsvalg” i 10 kommuner (mot 13 vid valet 1959). Samtliga kommuner var mycket små, och av allt att döma blir denna form av val alltmera sällsynt.

Däremot är det inte ovanligt, att man på sina håll uppställer ”opolitiska” listor vid sidan av partiernas. De kan ha karaktären av ”felleslister” eller avsedda att främja rent lokala intressen (t. ex. gränsbygder i en samman— slagningskommun). Totalt samlade de opolitiska listorna 4,7 % av de av— givna rösterna i landet (mot 6,6 % 1959). I förhållande till sin blygsamma röstandel gav de emellertid en god utdelning. Över 10 % av kommunrepre- sentanterna invaldes på opolitiska listor 1963.

Av särskilt intresse är den ordning vid kommunalval i Norge, som tillåter ett kandidatnamn att uppföras två, tre eller rentav fyra gånger på en val- sedel (s. k. ”kumulasjon”). Om ett parti vill säkra valet av en bestämd kan- didat men befarar organiserade strykningar från väljarnas sida, kan nam- net garderas genom att uppföras två eller tre gånger på partiets officiella valsedel. Sådan ”kumulasjon” från partiernas sida är ganska vanlig. F ram- för allt tillämpas systemet, när det gäller någon kandidat, som partiet se- nare avser att lansera till någon ledande post i kommunalstyrelsen, t. ex. som ”ordförer”.

Även den enskilde väljaren har vid kommunalval en viss rätt till "ku— mulasjon” på sin valsedel. Är en kandidat på en officiell lista redan upp- förd två eller tre gånger, kan väljaren stödja honom ytterligare genom att uppföra hans namn ännu en gång på vallistan, samtidigt som han stryker ett annat för honom mindre önskvärt namn. Ett namn, som icke förut finns på en officiell valsedel, kan väljaren uppföra två gånger på listan (efter att ha strukit två andra namn). ”Kumulasjon” från väljarnas sida är inte ovanlig och kan ha mycket olika bevekelsegrunder. Ett skäl kan vara, att en väljare personligen ogillar en viss kandidat och av denna anled- ning stryker honom från listan och samtidigt bereder plats för någon annan. I mindre landskommuner synes understundom rent geografiska intressen diktera kumuleringen.

Allmänt torde kunna sägas, att ”kumulasjon” tillämpas oftare i lands- kommuner än i städerna. I högindustrialiserade kommuner och i städer avtar denna påtagligt. Minst vanlig synes den vara inom de socialistiska partierna.

Kommunalval och stortingsval har, trots många överensstämmelser, sina olika typdrag. Kommunalvalen lämnar mer utrymme för personval, genom rätten till "kumulasjon”. Stortingsvalen har mera karaktär av partival.

I stortingsvalet spelar det kommunala förtroendeuppdraget en betydande roll. Enligt en undersökning på statsvetenskaplig bas (Henry Valen vid Instituttet for samfunnsforskning i Oslo) finns ett klart samband mellan stortingskandidaternas placering på valsedlarna och kommunala engage- mang i mer eller mindre framskjuten ställning.

Av dem, som nominerades vid stortingsvalet 1957, var omkring 60 % medlemmar av by- eller herredsstyren och ungefär 1)./1, var ”ordförer” eller ”varaordförer”. Av de slutligen valda stortingsmännen var det endast 11 %, som icke var medlemmar av något kommunestyre.

I Norge synes det också kunna gå jämförelsevis bra att förena kommunala uppdrag med stortingsmannaskap (jämför motsatsen i Danmark). En av anledningarna härtill torde vara, att man i Norge har systemet med sup- pleanter (”varamenn”) i de kommunala representationerna. Under tider, då stortingsarbetet pågår som mest intensivt, kan den kommunala förtro- endemannen med säte i stortinget helt koncentrera sig på de rikspolitiska uppgifterna, medan hans ”vai-amann” i kommunestyret ägnar sig åt kom- munens angelägenheter.

BILAGA 4

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Nederländerna

av Per Langenfelt

Statsskick Konungariket Nederländerna är i administrativt hänseende indelat i elva provinser och 980 kommuner.

Styrelseskicket i den nederländska monarkin är parlamentariskt. Parla- mentet består av två kamrar, senaten och deputeradekammaren. Den poli— tiska tyngdpunkten ligger hos deputeradekammaren, som både formellt och reellt har större befogenheter än senaten. Alla förslag behandlas först i deputeradekammaren, som därefter översänder dem till senaten som i sin tur antingen kan antaga dem utan ändring eller förkasta dem. Det laginitiativ, som författningen tillerkänner båda kamrarna, lär i praxis enbart utövas av deputeradekammaren.

Senatens 75 ledamöter utses genom indirekta val av fullmäktige i de neder- ländska provinserna. Mandatperioden är sex år, och förnyelsen sker med hälften av ledamotsantalet vart tredje år.

Deputeradekammarens 150 ledamöter väljs i direkta val för en period av fyra år. Valen är proportionella.

Primärkommunerna Den primärkommunala organisationen, kompetensen och verksamheten reg- leras av en med stöd av konstitutionen utfärdad kommunallag från 1851. Lagen gör ingen skillnad på större och mindre kommuner eller olika kom- muntyper som städer och landskommuner, om man bortser från bestäm- melserna om antalet fullmäktigeledamöter och vissa organisatoriska sär- föreskrifter för de största städerna. Den största kommunen, Amsterdam, har 870000 inv., den minsta 280, men av landets 980 kommuner återfinnes huvudparten, ca 800, i storleksordningen 1 000—20 000 inv. lKompetensbestämmelsen i kommunallagen är liksom i Sverige utformad på det sättet att kommunerna dels har en allmän skyldighet att vårda sina angelägenheter dels även har skyldighet att utföra de uppgifter som ålagts dem genom speciallagstiftning. Enligt kommunallagen skall det i varje kommun finnas en fullmäktigeförsamling (gemeenteraad) med 7—45 leda- möter allt efter invånarantalet. Fullmäktigeförsamlingen är kommunens högsta organ och har som sådan befogenhet dels att utfärda lokala före-

skrifter t.ex. beträffande allmän ordning, hälsovård och byggnadsväsende, dels att fastställa kommunens budget och bestämma storleken av de kom- munala skatterna samt att taga upp lån, köpa eller sälja fast egendom, anställa kommunal personal osv. Medan fullmäktigeförsamlingen har att. uppdraga riktlinjerna för kommunens verksamhet ankommer verkställig— hetsbestyren på ett organ, Burgemeester en Wethouders, som består av borgmästaren och 2—6 ledamöter, utsedda av fullmäktige. Detta organs upp- gifter sammanfaller i allt väsentligt med den svenska drätselkammarens.

Dessutom skall i varje kommun finnas en borgmästare, som utses av regeringen för en tid av sex år efter förslag av vederbörande provins- kommissarie (närmaste svenska motsvarighet: landshövding). Borgmästaren är ordförande i fullmäktige — där han icke har rösträtt —— liksom i Burge- meester en Wethouders där han däremot är röstberättigad. Borgmästaren är kommunens officielle och legale företrädare och samtidigt dess chefstjänste- man. Förutom dessa kommunala inslag i hans ämbete, vilka överväger, finns andra som samtidigt gör honom till statens representant i sin kommun. Detta tar sig bl. a. uttryck däri att han äger befogenhet att för en tid av 30 dagar uppskjuta verkställandet av ett fullmäktigebeslut eller ett beslut av Burgemeester en Wethouders om han finner det stridande mot lag eller det allmännas intressen. Ett dylikt handlande från borgmästarens sida lär dock höra till de absoluta undantagen.

Om kommunalfullmäktige skulle vanvårda kommunens angelägenheter kan parlamentet upplösa fullmäktigeförsamlingen och låta dess funktioner övertas av en speciellt utsedd administratör tills nyval kan ske. Detta har hänt i tre fall sedan 1851, men numera torde denna parlamentsbefogenhet närmast ha teoretiskt intresse.

Provinserna I var och en av de elva provinserna finns som ett mellanled mellan den centrala statsmakten och kommunerna en provinsstyrelse, som närmast kan beskrivas som en kombination av den svenska länsstyrelsen och landstinget. Provinsstyrelsens högsta organ är en fullmäktigeförsamling på 39—83 leda- möter, alltefter provinsens storlek. Provinsfullmäktiges kompetens är an- given i lagstiftningen på så sätt att de dels generellt har till uppgift att vårda sig om provinsens angelägenheter, dels skall ombesörja de uppgifter som statsmakterna genom speciallagstiftningen ålägger dem. Provinsfullmäktige har beskattningsrätt. Provinsstyrelsen är tillsynsmyndighet för kommunerna inom provinsen.

Den verkställande myndigheten i provinsen är ett förvaltningsutskott, som består av provinskommissarien jämte sex av provinsfullmäktige valda ledamöter.

Provinskommissarien tillsätts av regeringen för obestämd tid och av- lönas av staten. Som regel utses han bland personer ur den högre admini-

strativa karriären. Han är ordförande i fullmäktigeförsamlingen, där han har yttranderätt, och i förvaltningsutskottet, där han som ledamot har rösträtt. Förutom detta är han provinsstyrelsens chefstjänsteman och administrative ledare samt har i likhet med vad som nyss nämndes beträffande borgmästa- ren i kommunen också rätt att uppskjuta verkställigheten av provinsfull— mäktiges eller förvaltningsutskottets beslut under 30 dagar därest han anser beslutet stridande mot lag eller provinsens allmänna intresse. Till skillnad från borgmästaren är han emellertid skyldig att utföra åligganden i enlighet med särskilda instruktioner, som gives av regeringen. Han har också vissa uppgifter i sin egenskap av provinsens högste polischef, samt skyldighet att anmäla till »Raad van State» sådana kommunala beslut som är stridande mot lag eller förordning. I de större provinserna har provinskommissarien vanligen en mängd experter till sitt förfogande.

Kompetensfördelning mellan provins och kommun På primärkommunerna faller att handha bl.a. det obligatoriska skol- väsendet, tekniska skolor, vissa skolformer på gymnasienivå, förskolor, hälsovård, socialvård, åldringsvård, planväsen och bostadsförsörjning, brandförsvar m.m. Inom den »fria» sektorn av kompetensområdet åter- finnes i stort sett samma uppgifter som i Sverige, nämligen ansvaret för gas-, vatten- och elverk, kommunikationer, hamnar, flygfält, men även sjuk- hus och sparbanker. Det bör kanske nämnas att sjukhusen och den slutna sjukvården är en primärkommunernas uppgift i Nederländerna, som dock icke är så omfattande då ett mycket stort antal av sjukhusen drivs av olika slag av stiftelser, vanligen av benefik karaktär (t.ex. Röda Korset). En väsentlig del av provinsernas uppgifter sammanhänger med uppsikten över kommunerna, framför allt då ur kommunalrättslig, ekonomisk och råd- givande synpunkt. Härtill kommer viktiga uppgifter i fråga om väg- och brobyggande. Ytterligare tillkommer bl.a. vissa subsidiära uppgifter inom bostadsförsörjningen, skolväsendet, hälsovården och socialvården i de fall då den enskilda kommunens resurser inte förslår för dessa ändamål.

Statsuppsikten över kommuner och provinser Den kontroll, som statsmakterna utövar gentemot kommunerna och pro- vinserna, är stark. Kommunerna är skyldiga at låta provinsens för- valtningsutskott granska deras budgetbeslut, liksom alla lokala förord- ningar. Den prövning som därvid sker är såväl en laglighets- som ända- målsprövning. Detsamma gäller alla beslut om köp och försäljning av fast egendom, taxebestämmelser beträffande kommunala affärsföretag osv. När det gäller upptagande av län har kommunerna något friare händer och provinsens uppgift är här mer att granska om kommunen ifråga har sådan ekonomisk ställning att den kan betala räntor och amorteringar. Provins- styrelsens beslut kan överklagas hos regeringen. Ändringar i de kommunala skatteuttagen måste fastställas av regeringen.

Om kontrollen sålunda är stark över kommunerna är den om möjligt än mer ingående beträffande provinserna. Samma underställningsskyldighet som föreligger för kommun gentemot provins återfinnes för provinsen gent- emot inrikesdepartementet. I alla väsentliga frågor förekommer underhands- kontakter för att utröna hur den överordnade myndigheten ser på ett pro- jekt eller en anslagspost.

Den kommunala beskattningsrätten och ekonomin Den enskilda kommunens beskattningsrätt är i Nederländerna utomordent- ligt begränsad och saknar större kommunalekonomisk betydelse. De skatter, som kommunen själv kan bestämma om, utgöres av 1) vägskatt, som är av- sedd att i någon utsträckning täcka kommunens kostnader för anläggande och underhåll av gator och vägar, avloppsnät o. d., 2) en »förbättringsskatt», som syftar till att återge kommunen något av kostnaderna för förbättrings- arbeten av teknisk karaktär, vilka kommit att höja värdet på enskild egen- dom, samt vidare 3) nöjesskatt och 4) hundskatt samt 5) en brandskatt, som är ett bidrag till kommunens kostnader för hållande av brandskydd. Kom- munerna äger också rätt att inom vissa fastställda latituder uttaga fastig- hetsskatt på mark och byggnader. Marken åsätts ett värde med hänsyn till dess planmässiga utnyttjande och byggnaderna ett värde beroende på hyres- avkastning och beskaffenhet. Dessa sistnämnda skatter indrives av staten och tillställes kommunerna. Förutom beträffande den tydligen i alla länder traditionella hundskatten och den lika vanliga nöjesskatten består de kommunala beskattningsobjekten i Nederländerna huvudsakligen av fast egendom.

De ovan uppräknade skatterna utgör endast 10—15 % av inkomsterna i kommunernas budget. Huvudparten av kommunernas inkomster, 85—90 %, härrör från den s.k. Kommunfonden. Denna fond, som omhänderhas av staten, regleras genom en särskild lagstiftning, som har avgörande betydelse för det ekonomiska förhållandet stat—kommun. Fonden tillföres medel på så sätt att en viss del, f.n. 13 %, av så gott som samtliga skattemedel, som inflyter till staten (inkomstskatt, bolagsskatt, m. fl.) tillföres fonden. Staten fördelar fondens medel bland kommunerna efter samråd med ett kommunalt finansråd, vars medlemmar utses av det nederländska kommun- förbundet. Fördelningen sker efter tämligen invecklade regler men huvud- dragen är följande. Först ges ett allmänt bidrag, vars storlek bestämmes efter kommunens invånarantal och ytvidd, förekomsten av tätbebyggelse och kostnaderna för socialvården. Det belopp, som utgår .per invånare räknat ligger inom en skala från 48: 50—75: 00 Hfl.1 Detta allmänna bidrag kan höjas dels efter subjektiva grunder, t. ex. beträffande en kommun, som be- finner sig i ett svårt ekonomiskt läge, dels efter objektiva grunder för en

1 Hfl = 1:46 kr. i svenskt mynt.

grupp av kommuner, som på grund av vissa speciella kostnadskrävande uppgifter har särskilt höga utgifter och dels för alla kommuner i sådana fall då t. ex. en generell lönestegring skett eller då nya uppgifter lagts på kom- munerna. Vidare kan »skatteutjämningsbidrag» ges från fonden då kommu- nens egna skatteinkomster per inv. ligger under genomsnittet för landet. Detta sistnämnda bidrag förhindrar dock inte att en viss skillnad i standard beträffande tjänster kan föreligga mellan mindre och större kommuner.

Fonden ger även ändamålsbestämda bidrag till kommunernas kostnader för det obligatoriska skolväsendet samt för teknisk undervisning. Av andra statsmedel, skilda från fonden, utgår direkta statsbidrag för lärarlöner, kommunala gymnasier, polisväsendet, civilförsvaret, olika grenar av social- vården, bostadsbyggande, lokaliseringspolitik, beredskapsarbeten m. m.

Det bör anmärkas, att staten icke har ovillkorlig skyldighet att för varje år fördela fondens samtliga tillgångar. Statsmakterna kan begränsa den totala utdelningen av fondmedel av bl.a. konjunkturpolitiska skäl. För investe- ringar är de nederländska kommunerna hänvisade till län, som emellertid får upptagas först efter provinsens tillstånd.

För provinserna gäller likartade regler som för kommunerna. Provin- serna är i allt väsentligt beroende av bidrag från en s.k. Provinsfond, som omhänderhas av staten. Provinsens egen beskattningsrätt utgöres av en rätt att för egen räkning ta i anspråk en viss procentsats av den fastighetsskatt, som kommunen uttar. Som en sammanfattning av förhållandet mellan å ena sidan staten och å andra sidan provinserna och kommunerna i vad gäller ianspråktagandet av nationalinkomsten kan följande siffror lämnas, vilka hänför sig till budgetberäkningarna för åren 1962—1965, uttryckta i miljar- der Hfl.

År 1962 1963 1964 1965

Nationalinkomst ........................ 43 040 46 320 50 290 63 180 Statsskatter .............................. 10 941 11314 13 776 14 774 Kommunfonden ........................ 1 420 1 625 ( 1 749 1 943 Provinsfonden ........................... 88 109 116 Statsbidrag för speciella ändamål... 1 922 2 120 2 484 2 940 Kommunala skatter ..................... 294 340 350 370

De ändamålsbestämda statsbidragen fördelade sig på följande verksam- hetsgrenar:

Skolväsende .............................. 801 Polisväsende . . 269 Civilförsvar

Bostadsförsörjning 1 311 Socialväsende ....... 229 Vägar, trafikanläggningar . 222 Diverse uppgifter .............. . 103

De investeringar, som kommunerna gjort under de senaste åren framgår av följande översikt (milj. Hfl.).

År 1962 1963 1964 Verksamhetsgren Bostadsförsörjning .................................... 696 765 1 073 Vägar, gator, broar .................................... 362 423 569 Skolväsende ............................................. 187 216 302 El-, gas-, vattenanläggningar ........................ 215 251 369 Diverse ...................................................... 933 1 149 1 470 Totalt 2 393 2 804 3 783

De allmänna valen m. m.

Valdeltagandet är genomgående högt i Nederländerna i alla olika slag av val. Förklaringen är väsentligen att söka i en lagstadgad röstplikt med bötes- ansvar för valskolkare.

I 1959 och 1963 års val till deputeradekammaren var det genomsnittliga valdeltagandet ca 96 %. Motsvarande siffror för 1958 och 1962 års provins— fullmäktigeval var 94,2 resp. 93,5 % och för stads- och kommunalfullmäk- tigevalen 1958 och 1962 94,6 resp. 94,1 %.

De partier, som uppträder i deputeradekammarvalen, återfinnes tämligen genomgående också i provins- och kommunalvalen. Framför allt i de södra delarna av Nederländerna finns emellertid i en del mindre kommuner lokalt uppträdande partier. De speciella religiösa förhållandena i Nederländerna kan inverka i detta sammanhang. Omflyttningen av protestantisk arbetskraft från de norra delarna till de mer katolskt betonade södra delarna av landet torde sålunda ha bidragit till uppkomsten av en del lokala partier utan anknytning till rikspartierna. I 1962 års kommunalval avgavs sammanlagt 53,8 % av rösterna på olika partier med religiösa beteckningar.

Valkampanjerna i samtliga direkta val — valen till deputeradekammaren, provins- och kommunalfullmäktigevalen — förs numera i allt väsentligt på samma sätt, dvs. i huvudsak efter rikspolitiska linjer. Det hör till undan- tagen att någon speciell fråga med särskild anknytning till kommunen eller provinsen blir uppmärksammad i valdebatten. Partiledarna i rikspartierna uppträder i samtliga val i TV och radio.

Deputerade- kammaren (150 ledamöter)

Senaten (75 ledamöter)

Stads- eller kommunal-

fullmäktige .................. 9 35 Borgmästare ............... 7 Provinsfullmäktige 5

Av följande sammanställning framgår i vilken utsträckning ledamöterna av parlamentet innehar kommunala eller provinsiella förtroendeuppdrag.

Av de 9 ledamöterna i senaten, som samtidigt var stads- eller kommunal- fullmäktigeledamöter, var 4 också .provinsfullmäktigeledamöter. En var samtidigt ledamot av senaten, provinsfullmäktige och stadsfullmäktige.

Av ovanstående sammanställning framgår i vilken utsträckning ledamö- terna av parlamentet innehar kommunala eller provinsiella förtroende- uppdrag.

BILAGA 5

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Storbritannien

av Per Langenfelt

Statsskick

England har inte någon skriven författning. I stället är det »common law» — sedvanerätt — som reglerar Englands statsliv. Endast på vissa punkter griper skriven lag in. Det finns t. ex. ingen bestämmelse om att England är en monarki, men däremot en lagstiftning om tronföljden (Act of Settle- ment, år 1701).

Parlamentet består som bekant av överhuset (»House of Lords») och underhuset (>>House of Commons») . Av de omkring 900 ledamöterna i över- huset är det stora flertalet sådana som på grund av arvsrätt har säte där. De andra är utsedda för livstid.

Underhuset har 630 ledamöter, som väljs genom majoritetsval i enmans- valkretsar. Mandatperioden är maximalt fem år, men som regel upplöses underhuset innan mandatperioden utgått. Regeringen bestämmer tidpunk- ten för nyval. Den politiska makten utövas i praktiken av underhuset. över- huset har endast ett suspensivt veto.

Indelningsfrågor England och Wales är indelat i 60 »administrative counties» — grevskap —— som närmast motsvarar våra län eller landsting. De 82 största städerna »county boroughs» med minst 100 000 invånare är emellertid självständiga enheter och tillhör inte counties; de kan sägas motsvara de svenska lands- tingsfria städerna. Inom de oli-ka counties finns det 276 »municipal» eller »non-county boroughs», som tillhör counties och utgöres av medelstora städer. Vidare finns det 548 »urban districts», närmast en motsvarighet till våra köpingar, och »rural districts» — landskommuner — till ett antal av 474. Inom landskommunerna har man ytterligare en enhet, »parish», socken. I flertalet socknar är den representativa demokratin genomförd, men i de minsta —— socknar med mindre än 300 invånare — ligger beslutanderätten i kommunala angelägenheter fortfarande hos sockenstämman.

För Stor-London finns en särskild förvaltning med »Greater London Council» som regional självstyrelseenhet och med 32 »Greater London Boroughs» samt »The City of London» som primärkommunala enheter.

Om man bortser från förhållandena inom Stor-London området, där en indelningsreform nyligen genomförts, är .praktiskt taget alla kommun- gränser historiskt betingade och har förblivit i stort sett oförändrade sedan medeltiden. »Urban» och »rural districts» skapades visserligen genom »Local government Act, 1894» samtidigt som socknen i viss mån återupplivades, men gränserna följde dock tidigare existerande indelningar.

Det finns inte några regionala statsmyndigheter motsvarande våra läns- styrelser eller de kontinentala provinskommunerna med såväl regionalt statliga som kommunala funktioner. Visserligen finns det sedan länge en företrädare för den centrala statsmakten i varje county, »The Lord Lieut- enant», men hans uppgifter är av övervägande representativ natur.

Indelningsfrågorna bedöms i England som ytterst aktuella och angelägna. Frånvaron av näringsgeografiskt betingade områdesgränser har skapat stora problem bl. a. för regionplaneringen.

Den kommunala kompetensen England har — till skillnad från Sverige och åtskilliga länder på den euro- peiska kontinenten — inte någon kommunallagstiftning, som bestämmer kommunernas kompetens och befogenheter. Den engelska kommunens be- fogenheter anges genom särskilda beslut av parlamentet, som antingen kan gälla en bestämd kommun eller en viss typ av kommuner, t. x. urban districts. En del av de större städerna har särskilda stadsprivilegier och i dessa finns ibland — förutom bestämmelser som förlänar dem rättskapacitet — vissa, ofta ålderdomliga kompetensföreskrifter. Vissa typer av kommuner, främst de större såsom county boroughs, har i regel vidsträckta och elastiska befogenheter, »all purposes authorities».

Från counties till primärkommuner kan uppgifter delegeras. Delegation förekommer inom skolväsendet och väghållningen osv.

Fördelningen av samhällsuppgifterna mellan oli-ka typer av kommuner belyses av sammanställningen på s. 168.

Av sammanställningen framgår att skolväsendet vanligen omhänderhas av county councils och county boroughs men att delegation förekommer till boroughs och urban district councils. Även om delegation inte sker kan i Skolstyrelsen för ett county ingå representanter för kommunerna inom ett county. Bostadsförsörjningen är en uppgift för alla kommuntyper utom county council medan däremot planväsendet ligger hos county councils och county boroughs, även om delegation förekommer till större boroughs eller urban district councils. Vatten- och avlopp är en primärkommunal uppgift medan vägbyggande och underhåll av vägar har counties och de större pri- märkommunala enheterna som huvudmän. Detsamma gäller även socialvår- den. Den slutna sjukvården är i huvudsak nationaliserad.

Uppgift

Kommuntyp

County

Borough el. Urban Dt

County Borough

Rural Dt.

Ambulansverksamhet ................................. Museer, konsthallar .................................... Bad- och tvättinrättn. ................................. Byggnadskontroll ....................................... Restauranger Civilförsvar Åtgärder mot luftföroreningar .............. .. Omhändertagande av föräldralösa barn ......... Veterinärväsende ....................................... Begravningsplatser ........ Skolväsende ................. Väljarregistrering ........... Brandskydd ................................................ Hälsocentraler Vägar .................................... Klassificerade vägar ................................. Oklass. vägar .......................................... Privata vägar Gångstigar ................................................ Bostadsförsörjning .................................... Bibliotek ..... Mentalvård Barnmorskor, Mödravård, Barnavård Bilregistrering .......................................... Nationalparker .......................................... Parker, grönområden ................................. Polisväsende ............................................. Förebyggande hälsovård .............................. Gatubelysning .................................. Public Relations Fastighetsskatt och indrivning därav ............ Sophämtning ............................................. Trafiksäkerhet .......................................... Avlopp ...................................................... Planväsende ............................................. Kommunikationer ....................................... Vattenförsörjning ............. Åldringsvård, hemhjälp ..............................

xllxlxllxlxxloxxxxlxlxx xxxxlxx|x|llxx

Ileoxxlxoxxxxl

xxxxxxxxxxxxxowwxxxxxxx XPGNNONXNXMXKNN

|xxoxxxxwx00x||o|xxxxxm

|o1|xoxx|x|

|||

lollxxoo]

lxmxxxoolol

[NI

Anm. X betyder att verksamheten utföres av kommunen, 0 betecknar att verksamheten normalt inte utföres men kan bli delegerad dit, P att verksamheten endast utföres i stad över 100 000 inv., Q att verksamheten utövas i en non-county borough, vars befolkning överstiger hälften av countiets, R visar att verksamheten normalt utövas i städer över 20 000 inv. men kan delegeras.

Kommunernas beskattningsrätt och finanser De engelska kommunerna får sina inkomster från ett flertal olika källor, kommunala skatter (rates), statsbidrag (grants) och medel från kommunala affärsföretag, hyror, räntor från kapital, avgifter för tjänster och för- nödenheter (trading). En grov uppskattning ger vid handen att skatterna täcker ungefär en tredjedel av inkomsterna och statsbidragen något mer än en tredjedel. Följande sammanställning som avser endast själva England

År 1938/39 1949150 1955/56 1961/62 % % % % 1. Skatter ..................... 35 34 31 33 2. Statsbidrag ............... 25 34 37 37 3. Andra inkomster ...... 40 32 32 30 Totalt 100 100 100 100

Statsbidragen har i pund räknat ökat 6,5 gånger under den av samman— ställningen berörda tidsperioden medan skatterna stigit något mindre än 4,5 gånger sedan slutet av 1930-ta1et. ' '

I följande tre tablåer belyses utvecklingen under ett antal år beträffande de kommunala utgifterna och inkomsterna och deras relativa betydelse i jämförelse med statens utgifter och inkomster.

Statens och kommunernas sammanlagda utgifter i förhållande till natio— nalprodukten (Milj. pund —— hela Storbritannien).

År 1949 1955 1960 1962 1. Statens utgifter ........................ 3 452 4 682 6 110 6 974 2. Kommunernas utgifter ............... 1 018 1 562 2 267 2 877 3. Totalt .................................... 4 470 6 244 8 377 9 851 4. Bruttonationalprodukten ............ 11 076 16 860 22 484 24 905 5. Statsutgifterna i förhållande till

nationalprodukten. % ............... 31,2 27,8 27,2 28,0 6. Kommunernas utgifter i förhål-

lane till d:o ........................... 9,2 9,3 10,1 11,6 7. Kommunernas utgifter i förhål-

lande till sammanlagda utgifterna för stat och kommun, % ............ 22,8 25,0 27,1 29,2

Kommunernas utgifter fördelade på olika kommunala verksamhetsområden (Milj. pund —— England och Wales).

Uppgift 1938—39 1958—59 1962—63 Skolväsende ................................................ 100,4 633,9 929,7 Bostadsförsörjning. Planväsende ............ 44,9 273,9 376,8 Hälsovård, barnavård ......................... 28,7 78,2 110,0 Aldringsvård1 ..................................... 35,3 33,0 48,3 Vägar, broar, belysning ................... 59,3 129,3 182,9 Avlopp, sophämtning ......................... 21,3 73,6 101,7 Brandväsende 3,1 25,5 36,1 Parker, grönområden ......................... 7,1 26,3 32.4 Bibliotek, muséer ............................... 3,2 17,7 25,3 Badhus, tvättinrättningar ................... 3.1 9.0 12,1 Torrläggning, kustskydd mot havet .................. 2.6 11,4 15,4 Civilförsvar ..................... .. ...... nun-nu..."... 4,6 4|7 6,8 Polis- och domstolsväsende ........................... 28,5 111,13 "52.1 Diverse utgifter .......................................... 49,2 91,1 109,7 Totalsumma 391,13 1 540,2 2 177,8

Förhållandet mellan statliga och kommunala skatter (Milj. pund _ hela Storbritannien).

År 1938 1949 1955 1960 1962 1. statsskatter .......................................... 277 4 143 5 275 6 494 7 905 2. Kommunalskatt .................................... 212 326 475 768 915 3. Totalt ................................................... 1 189 4 469 5 750 7 262 8 820 4. Kommunalskatt, uttryckt i % av totala

skattebeloppet ....................................... 17,8 7,3 8,3 10,6 10,4 5. Kommunalskatten i förhållande till natio-

nalinkomsten ....................................... 4,4 3,2 3,1 3,7 4,0

Den engelska kommunalskatten utgöres av skatt på fastighet, där taxe- ringsvärdet på varje fastighet fastställes av särskilda statliga taxerings- nämnder.

I samband med att fastigheternas taxeringsvärden höjdes år 1963 fördes i England en mycket livlig debatt om kommunalskattens konstruktion och ekonomiska utfall för kommunerna. Kritik riktades mot att skatten på en fastighet inte behöver stå i någon relation till vederbörande fastighetsägares inkomst. Det framhölls också, att skattekonstruktionen är mindre lämplig med hänsyn till att kommunal verksamhet i våra dagar utövas på många områden, som inte har något som helst samband med innehav av fast egendom.

Skatterna till counties består i ett Visst tillägg till den vanliga kommunal- skatten. I dagens läge levererar primärkommunerna till counties omkring två tredjedelar av de skattemedel de uppbär.

Beträffande statsbidragens konstruktion finns bestämmelser i Local Government Act, 1958. Genom denna lag avlöstes åtskilliga speciella stats- bidrag till skolväsendet, hälso- och sjukvården, barnavården och brand- väsendet av ett allmänt statsbidrag (general grant). Reformen syftade till att ge kommunerna större ekonomisk rörelsefrihet. Samtidigt ville man minska det omfattande administrativa arbete som var förenat med upp- rättande och granskning av statshidragsrekvisitioner. Vissa ändamålsbe— stämda statsbidrag kvarstår dock.

Det finns också allmänna statsbidrag till kommunerna som har karaktä- ren av skatteutjämningsbidrag.

Kommunernas kapitalinvesteringar finansieras vanligen lånevägen. De största investeringsbehoven uppstår på skolväsendets, bostadsförsörjningens och gatu- och vägbyggandets område. Som regel erfordras tillstånd från finansdepartementet för att uppta lån. Förr placerades vanligen lånen i en särskild statlig kreditanstalt, »The Public Works Loans Board», men då denna institution numera inte förslår att täcka det stigande lånebehovet har kommunerna fått ge sig ut på den öppna lånemarknaden. De större

städerna har i viss utsträckning kunnat ta upp obligationslån för att täcka mera långfristiga projekt. Lånebehovet för 1964/65 uppskattas till 778,2 milj. pund, varav 151,4 resp. 328,1 och 101,1 milj. pund faller på resp. skol- väsendet, bostadsförsörjningen och vatten- och avloppsanläggningar.

Statsuppsikten över kommunerna Kommunerna har ingen skyldighet att underställa sin budget högre myndig- het för godkännande. Däremot granskas kommunernas räkenskaper av en statlig tjänsteman, »district auditor», som gör en siffermässig kontroll och dessutom granskar posterna ur laglighetssynpunkt.

Den viktigaste uppsikten över kommunerna utövas i samband med stats- bidragsgivningen. övergången i stor utsträckning från specialdestinerade till allmänna statsbidrag har dock givit kommunerna större frihet än förr. I praktiken sker kontrollen i samband med statsbidragen väsentligen i den formen att de statliga myndigheterna ger kommunerna råd och anvisningar. Tillvägagångssättet, då något fel eller någon brist upptäcks i den kommunala förvaltningen, är att vederbörande inspektör — skolinspektören, hälsovårds— inspektören eller annan, beroende på vilket sakområde anmärkningen gäller — kallar berörda parter till ett sammanträde där var och en får lägga fram sina synpunkter, varefter inspektören fattar sitt beslut på grundval av vad som framkommit. Möjlighet att påkalla ett dylikt sammanträde har också den enskilde kommunmedlemmen, som genom att överklaga ett kommunalt beslut till vederbörande ministerium i London kan få till stånd en undersök- ning på orten.

Det bör nämnas att de olika ministerierna enligt lagstiftningen ofta har möjlighet att utfärda författningar som innebär avsevärda ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Därest en primärkommun skulle missköta sina angelägenheter inom ett bestämt sakområde finns också vissa möjligheter för inrikesministern att uppdra åt vederbörande county att ombesörja dessa på kommunernas bekostnad. Teoretiskt kan inrikesministern också vid fall av grov misskötsel från kommunalfullmäktiges sida provisoriskt uppdra åt en tjänsteman i inrikesdepartementet att sköta kommunens angelägenheter tills nya fullmäktigeledamöter kunnat väljas.

Regionalismen En aktuell fråga i England är för närvarande hur man skall kunna avhjälpa den under senare tid alltmer uppenbara bristen på regional planering. Från- varon av regionala statsmyndigheter, motsvarande våra länsstyrelser, har visat sig vara besvärande. De inspektionsdistrikt, som finns för skilda ändamål _— t.ex. skolor, vägar, hälsovård, planering —— har inte kunnat an- vändas för en utbyggnad av en regional statsförvaltning eftersom de olika distriktens gränser ytterst sällan sammanfaller. Befolkningsomflyttningen

från norra och östra England till mera attraktiva delar av landet har accen- tuerat problemen.

De allmänna valen

De 630 ledamöterna i underhuset väljs genom majoritetsval i enmansval- kretsar. Valen är direkta och valbarhets- och rösträttsåldern är 21 år. Det senaste underhusvalet ägde rum i oktober 1964 och valdeltagandet var då 77 %, vilket var 1,7 % lägre än vid valet 1959. I de 65 marginalvalkretsar, där valstriden stod hårdast, låg valdeltagandet på 79,5 %, dvs. högre än ge- nomsnittssiffrorna för landet som helhet men 1,6 % lägre än valdeltagandet i samma 65 valkretsar 1959.

Valdeltagande (i %) i engelska parlamentsval under perioden 1931—1964. År 1931 1935 1945 1950 1951 1955 1959 1964 79,8 74,6 75,9 84,0 82,5 76,7 78,7 . 77,0

De kommunala valen äger rum, för county councils vart tredje år och för county boroughs och non-county-boroughs varje år. I urban och rural districts tillämpas antingen den ordningen att 1/3 av ledamöterna i fullmäk- tigeförsamlingarna omväljes varje år eller den ordningen att fullmäktigeför- samlingarna i sin helhet förnyas vart tredje år.

Vid läsningen av nedanstående sammanställning över valdeltagandet i kommunalvalen under perioden 1953—1962 bör man ha i minnet att siff- rorna endast avser s.k. »contested elections». I mindre kommuner är det inte ovanligt att val i egentlig mening kan undvaras därför att enighet före- ligger om en enda lista, som alltså inte är omstridd (non-contested).

Valdeltagande (i %) i kommunalvalen 1953—1962 (England och Wales).

Kommuntyp 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 County councils — — 36,5 —— — 33,3 — — 35,7 — County Borough .-

councils ............ _45,2 42,8 43,8 37,6 40,0 40,3 41,0 35,4 40,6 40,2

Borough och urban districts councils 46,8 45,7 45,0 39,4 44,1 42,9 42,1 40,4 42,3 42,9 Rural districts ...... 47,3 47,1 48,2 41,3 45,2 46,2 42,1 37,5 45,0 41,5

Totalt 46,2 44,3 41_6 38,7 42,2 38,6 41,6 38,0 39,5 _41,8

'I följande tablå, som endast avser 1961- års val, har även non-contested elections medräknats. '

Denna jämförelse ger vid handen att, beroende på detlhöga antalet »obe- stridda» val i landskommunerna (rural districts) den del av samtliga kom- munala väljare, som verkligen går till valurnorna är proportionsvis mycket lägre än den del, som skulle gå till val om tillfälle därtill erbjöds.

. Andelen förtroen- K t _ Vååelt:åå?åi 11% Valdeltagande i % demän i % besatta ommun "lp ] » . e i alla kommunalval vid »non-contested elections» elections» County boroughs ............... 40,6 36,7 12,8 Non—county boroughs ......... 42,3 34,2 28,5 Rural districts .................. 45,0 14,7 74,0

Följande tablå visar hur valdeltagandet i 1962 års kommunalval fördelar sig på kommuner av olika storlek (siffrorna avser endast »contested elec-

tions») .

Kommunalvalen i urban areas 1962 (England och Wales).

County boroughs Antal enheter Valdeltagande i % Under 50 000 inv. .......................................... 20 44,8 50 000 — ...................................................... 15 45,7 70 000 -— ...................................................... 20 43,7 100 000 — ................................................... 20 40,4 200 000 och över .......................................... 8 36,0 Totalt 83 40,2 Non county boroughs och urban districts Under 5 000 inv. .......................................... 130 50,4 5 000 _ ...................................................... 134 48,5 10 000 — ...................................................... 165 47,3 20 000 ——- ...................................................... 1 79 44,7 50 000 och över ............................................. 59 -- 37.9 Totalt 667 42,9

Valdeltagande (i %) i valen till London Council 1952—1961.

1952 43,4

1955 32,4

1958 31,5

1961 36,4

I de första valet till Greater London Council, som hölls den 9 april 1964, röstade drygt 44 % av de röstberättigade.

Som framgår av en jämförelse mellan de olika tablåerna är valdeltagandet lägre ju större kommunen är.

De kommunala valdebatterna i England synes i stor utsträckning kon- centreras till lokala spörsmål, men tendensen är dock att rikspolitiska frågor, framför allt i de större städerna, blir mer framträdande. De viktiga kommu- nala frågorna har i allmänhet anknytning till rikspolitiken.

De årligen återkommande kommunalvalen tilldrar sig inte påfallande stort intresse, och valrörelserna präglas mestadels av lokala krafter.

De partier, som uppträder i kommunalvalen är till största delen riks- partierna, men det förekommer också att partier utan anknytning till de traditionella rikspartierna —— med beteckningar som t. ex. »skattebetalarnas förening» — har framgång i kommunalvalen och detta även i större städer.

Antalet parlamentsledamöter, som samtidigt är kommunalmän, synes vara begränsat, mellan 5 och 10 % av underhusets 630 ledamöter. En vanlig uppfattning är att det är svårt att förena kommunala uppdrag med arbetet som ledamot i underhuset. Därvid bör beaktas de omfattande personliga kontakter som en engelsk parlamentsledamot måste upprätthålla med väl- jarna i sin valkrets.

BILAGA 6

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Västtyskland

av Per Langenfelt

Den del av det tidigare tyska riket, som nu omfattas av Förbundsrepubliken Tyskland —— i dagligt tal kallat Västtyskland — har en areal av 245 317 km2 och en befolkning, som uppgår till 57,6 milj. inv. Förbundsstaten består av tio länder, av vilka två, Bremen och Hamburg, samtidigt är såväl »land» som stad (kommun). Som ett elfte land —— och även kommun — kan Väst- berlin karaktäriseras, i vart fall ur de synpunkter som är aktuella för denna översikt. Förbundsrepublikens länder är i administrativt hänseende, med undantag av Schleswig-Holstein, indelade i 33 statliga förvaltningsdistrikt (Regierungsbezirke) — närmast motsvarande våra län. Det finns 425 kom- muner av regionalt eller sekundärt slag (Landkreis), i fortsättningen kallat kretskommunen, samt ca 24500 primärkommuner, varav en mycket liten del —— de 141 största —— är oberoende av kretskommunen och alltså har en ställning som liknar våra landstingsfria städers.

Statsskicket Det demokratiska och parlamentariska statsskicket infördes i det tidigare Tyska riket genom Weimarförfattningen av år 1919. Som bekant sattes detta styrelseskick helt ur kraft under nazisternas tid, och efter krigsslutet fram till 1949 gällde ockupationsstadgornas bestämmelser. Detta år tillkom den nuvarande författningen, den s. k. Bonnförfattningen. Enligt denna författning utgöres förbundsrepublikens högsta beslutande organ av för- bundsrådet, vars ledamöter består av regeringsmedlemmar från de olika ländernas regeringar, samt av förbundsdagen, som är en folkvald represen- tation. De båda kamrarna är inte likställda; i flertalet lagfrågor har för- bundsrådet endast vetorätt, som dock sätts ur kraft om förbundsdagen upprepar sitt beslut med samma eller större majoritet än vad som varit fallet vid förbundsrådets beslut. Innan vetorätten utnyttjas måste dock försök till sammanjämkning ske genom att ärendet behandlas i ett särskilt gemensamt utskott. Förbundsrådets ställning som federativt organ framgår av att dess godkännande krävs för förbundslagar om skatter, som inflyter till länderna, samt för förordningar, som berör länderna.

Den västtyske presidenten, som väljs för fem år av en särskild valkorpora—

tion bestående av förbundsdagen jämte lika många av delstaterna utsedda ledamöter, har i författningen icke tillagts någon egentlig politisk makt. Den exekutiva makten tillkommer förbundskanslern, som regeringschefen be- nämnes. I författningen har detta tagit sig uttryck däri att kanslern skall väljas av förbundsdagen med absolut majoritet. Regeringsledamöterna utses av kanslern även om de formellt utnämnes av statschefen-presidenten.

Kompetensfördelningen mellan förbundsrepubliken och länderna är så angiven i författningen att republiken som sådan har till uppgift att ombe- sörja vissa speciellt angivna förbundsangelägenheter, t.ex. utrikespolitik, försvar, penningväsen, post- och järnvägsväsende jämte andra uppgifter av exklusiv förbundskaraktär. Inom vissa andra områden har förbundsrepub- liken en fakultativ lagstiftningskompetens, dvs. lagstiftningsmakten till— kommer länderna i den mån förbundet inte förbehållit sig rätten att lagstifta även på dessa områden. Förbundsrepubliken har utnyttjat sin lagstiftnings- kompetens i stor utsträckning bl. a. på civil- och straffrättslagstiftningens område samt på området för ekonomisk och social lagstiftning. Tvister mellan länder och förbundsstat i kompetensfrågor kan hänskjutas till en författningsdomstol, vars ledamöter utses till lika antal av förbundsrådet och förbundsdagen.

De olika ländernas författningar kan sinsemellan uppvisa variationer, men enligt Bonnförfattningen skall de alla innehålla vissa grundläggande bestämmelser; länderna skall vara republiker, de skall ha ett folkvalt parlament och de skall utgöra »sociala rättsstater». Ländernas högsta organ är lantdagen, Landestag, vars ledamöter utses genom direkta val vanligen för en mandatperiod av fyra eller fem år. I spetsen för varje land står en av lantdagen utsedd lantpresident, som också är landets regeringschef.

Det må framhållas att de västtyska länderna författningsenligt har en sj älvständigare och friare ställning gentemot förbundsrepubliken än vad som är fallet i t. ex. Österrike. Å andra sidan har den faktiska utvecklingen i någon mån kommit att präglas av en tendens till stark påverkan från förbundsrepublikens sida gentemot länderna bl. a. i ekonomiska spörsmål.

Förbundsrepubliken har som regel inte några egna administrativa myn— digheter i länderna. Ländernas förvaltningsmyndigheter har därför ålagts att också utföra administrativa uppgifter för förbundsstatens räkning.

Som inledningsvis antytts är varje land —— med undantag av Schleswig- Holstein och städerna Bremen, Hamburg och Västberlin —— indelade i regio- nala förvaltningsenheter, Regierungsbezirke, som står under ledning av en av landets regering tillsatt »Regierungspräsident». Denne statlige ämbetsman har alltefter förvaltningsområdets storlek ett växlande antal experter och tjänstemän till sin hjälp. Flertalet kommuner har mycket låga befolknings- tal; 85,2 % av dem har under 2 000 inv. Dessa småkommuner är hemvist för 21,6 % av befolkningen i förbundsrepubliken och 41 % bor i de 141 städer, som inte tillhör någon kretskommun.

Den kommunala självstyrelsens konstitutionella förankring återfinnes i Bonnförfattningen, där det slås fast att det i varje kommun eller förbund mellan kommuner inom republiken som beslutande organ skall finnas en fullmäktigeförsamling utsedd genom allmänna, direkta, fria och hemliga val. Kommunerna har enligt grundlagen rätt att ombesörja sina egna angelägen- heter. I övrigt är den närmare regleringen av kompetensen och lagstiftningen av kommunalrättslig natur helt en angelägenhet för de enskilda länderna.

Den primärkommunala organisationen såsom den avspeglar sig i full- mäktiges och nämnders och styrelsers arbetssätt uppvisar betydande av- vikelser mellan de olika länderna, vanligen historiskt betingade. Det är intressant att iakttaga hur självstyrelsen i kommunerna i de olika länderna, i varje fall ur organisatorisk synpunkt, rönt ett icke obetydligt inflytande från de tidigare ockupationsmakterna. Man kan sålunda spåra amerikanskt inflytande i Hessen och brittiskt i Niedersachsen för att ge några exempel.

I länderna Hessen och Schleswig-Holstein samt Bremen och Hamburg är kommunens beslutande organ en fullmäktigeförsamling på 5—80 ledamöter, som väljs genom direkta val för en fyraårsperiod. Fullmäktige väljer inom sig en ordförande och en drätselkammare (Magistrat) på 9—12 ledamöter och utser en av ledamöterna där till ordförande och borgmästare. Magistra- ten och borgmästaren har att ombesörja alla verkställighetsbestyr och kommunens löpande administration. Borgmästaren intar en ställning som »primus inter pares» och har befogenhet att förhindra verkställighet av sådana beslut, som han anser stridande mot kommunallagen.

I södra Västtyskland —— Bayern och Baden—Wärtemberg — består full- mäktigeförsamlingen av 6—60 ledamöter jämte en borgmästare som väljs genom direkta val för fyra år. Borgmästaren som är direktvald är också ordförande i fullmäktige. Han skall ombesörja alla verkställighetsåtgärder och svara för kommunens administration. Han har vidare befogenhet att ingripa mot fullmäktiges beslut om han finner dem stridande mot lag. Detta system liknar det som förekommer i Rheinland-Pfalz, dock med den skill- naden att borgmästaren där utses av fullmäktigeförsamlingen. I Nordrhein- Westfalen och Niedersachsen väljer fullmäktige en ordförande, som sam- tidigt är borgmästare. Han är den politiske ledaren av kommunen. De verk- ställande och administrativa uppgifterna har däremot anförtrotts åt en stads- eller kommunaldirektör som tillsättes av fullmäktige för en tid av 8—12 år. Rätten att granska fullmäktiges beslut ligger i detta fall hos den anställde chefstjänstemannen.

Kretskommunen har en fullmäktigeförsamling (Kreistag), som utses genom direkta val vanligen för en fyraårsperiod till ett antal som varierar mellan 21 och 47 ledamöter. Förvaltningsutskottet, som väljs av fullmäk- tigeförsamlingen, har mellan 5 och 12 ledamöter och utses för samma mandatperiod. Den ledande tjänstemannen (Landrat eller Oberkreisdirek-

tor) tillsättes för en period av 6 till 12 år, i några stater av fullmäktigeför- samlingen, i vissa andra genom direkta val. I Sydtyskland är han vanligen samtidigt ordförande i kretskommunens fullmäktige.

Kommunernas uppgifter I tysk liksom i österrikisk kommunalrätt har man sedan gammalt sökt göra en skarp gränsdragning mellan å ena sidan uppgifter, som anses vara av en ren självstyrelsenatur och där kommunen har en fakultativ eller exklusiv kompetens t. ex. vatten- och avlopp, bostadsförsörjning, lokala kommunika- tioner, anläggningar för fritidsverksamhet och sport, kulturella angelägen- heter m. fl., och å andra sidan uppgifter, som kommunerna är skyldiga att utföra på grund av lagstiftning t. ex. tillhandahållandet av byggnader för skolväsendet, uppgifter inom socialvård och hälsovård, brandväsende, visst vägbyggande osv. Kompetensklausulen har den utformningen att kommunen har befogenhet att utföra alla egna angelägenheter som icke lagstiftnings- vägen tagits ifrån dem.

Tendensen är att de kommunala uppgifterna ökar till omfång och antal. Denna tendens har gjort sig mest gällande inom skolväsendet och social- vården —— framför allt ungdoms- och åldringsvård _ bostadsförsörjningen och kulturella uppgifter i form av stadsteatrar, museer, bibliotek osv. Volym- mässigt har uppgiftsökningen märkts mest i större tätorter och städer, på grund av den stora inflyttningen.

Kretskommunerna har i huvudsak samma kompetens som primärkom- munerna. Kretskommunernas uppgift är framför allt att helt eller delvis handha sådana uppgifter, som de många småkommunerna inte har egna resurser att klara av och som dessa inte på annat sätt t. ex. genom kommu- nalförbund ombesörjer. Några exempel kan bäst belysa fördelningen av upp- gifterna. Det åligger kommunerna att ombesörja väghållningen för lokala mindre vägar; »1änsvägar» tillkommer kretskommunen och huvudlederna fördelas mellan länderna och förbundsstaten. I fråga om skolväsendet är lågstadiet en primärkommunal uppgift, mellanstadiet kan fördelas mellan kretskommunen och primärkommunerna liksom högstadiet även om krets- kommunen ofta sköter detta för de mindre kommunernas del. I fråga om sjukhus och sjukvård fördelas vanligen uppgifterna mellan kretskommu- nerna, och sjukvården är alltså ingen exklusiv uppgift för kretskommunen. Det kan nämnas att framför allt den slutna sjukvården inte har någon en- hetlig huvudman. Huvudman kan vara större kommuner, kretskommuner eller länder men också olika slag av enskilda organisationer av social eller kyrklig karaktär. Omkring 50 % av sjukhusen i Västtyskland är land- eller kommunägda, medan återstoden är privata, vilka kan ha bidrag från det allmänna till sin verksamhet. Bland övriga uppgifter för kretskommunen kan nämnas förvaltningsuppgifter inom socialvård, ungdoms- och åldrings-

vård, hälsovård, yrkesskolor, byggnadskontroll, kulturuppgifter och natur- vård.

De 141 städer som inte tillhör någon kretskommun är samtliga av den storleksordningen att de själva kan utföra alla de uppgifter som ovan nämnts som gemensamma för kommun och kretskommun. I Schleswig- Holstein har kretskommunen också sådana uppgifter av rent statlig förvalt- ningskaraktär, som i frånvaro av bezirksmyndigheten åligger kretskom- munen.

Man kan i uppgiftsfördelningen mellan primärkommun, kretskommun och land spåra en utveckling, innebärande ett ökat inflytande från ländernas sida. I en del fall har länderna direkt övertagit uppgifter, som förr var kommunala. I nästan samtliga länder har exempelvis polisväsendet övergått från att vara en kommunal till att bli en landets uppgift.

Kommunernas beskattningsrätt och ekonomi

Nedanstående sammanställning åskådliggör förbundsrepublikens samman- lagda skatteinkomster under kalender- och räkenskapsåret 1963 samt dess fördelning på förbundsstaten, länderna och kommunerna, uttryckt i milj. D-mark.

Skatteform Förb.-staten Länderna Kommunerna

Omsättningsskatt .......................................... 20 043 _ __ Inkomstskatt ................................................ 10 805 17 628 — Korporationsskatt ....................................... 2 921 4 767 — Företagsskatt ............................................. _— — 9 273 Fastighetsskatt ............................................. _ — 1 951 Förmögenhetsskatt . — 1 673 — Arvsskatt ....................................... . -— 222 — Kapitalrörelseskatt — 174 — FörsäkringSskatt — 304 — Lotteriskatt ................................................ — 339 — Växelskatt ................................................... — 140 _ Förbättringsskatt .......................................... 879 — — Bilskatt — 2 "133 —— ölskatt — 877 — Samtliga övriga förbrukningsskatter ............... 11 095 — —— Tullavgifter ................................................ 3 641 — _ Fastighetsförvärvsskatt ................................. — 236 293 Brandskyddsskatt .......................................... —— 50 — Nöjesskatt ................................... — —— 109 Dryckesskatt ........................................ — — 78 Hundskatt ................................................... — — 45 Utskänkningsskatt ............... . ....................... — — 22 Jaktskatt m. fl. skatter ................................. — — 12 Hjälp till Berlin .......................................... 25 — —

Totalsumma 49 409 28 543 11 783

Som framgår av sammanställningen är företagsskatten kommunernas största inkomstkälla. I landet Hessen utgjorde exempelvis denna skatt 80,9 % av kommunernas skatteinkomster år 1964 medan fastighetsskatten

uppgick till 13,9 %, och nöjesskatten, hundskatten m.fl. lokala skatter bi- drog med de återstående 5,2 %. Företagsskattens dominerande ställning har under de sista åren givit upphov till en livlig skattedebatt, beroende på att den i alltför hög grad gynnar kommuner som är lyckligt lottade ur industri- lokaliseringssynpunkt medan de ur näringssynpunkt sämre ställda kommu- nerna anser sig få otillräckliga egna skattemedel till sitt förfogande. Även från de kommuner, som nu drar fördel av denna skatteform, har uttryckts farhågor för att en plötslig häftig nedgång i konjunkturen kan få en ödes- diger effekt t.ex. för kommunerna i Rhurområdet, kanske just i ett läge, då kommunerna verkligen behöver ha resurser till sitt förfogande.

Tidigare var fastighetsskatten den dominerande bland de lokala skatterna; dess minskade betydelse kan bl.a. tillskrivas det förhållandet att 1935 års taxeringsvärden alltjämt ligger till grund för beskattningen och att tio års skattefrihet som regel beviljas all mark, på vilken nya bostadsfastigheter uppföres, en lättnad som vidtagits i syfte att främja bostadsproduktionen.

Kretskommunen har icke några egna skatter men har rätt att lägga en viss procentsats ovanpå kommunernas skatteuttag beträffande företags- skatten och lokala skatter som nöjesskatt, hundskatt och övriga här ovan angivna. Kretskommunens andel varierar mellan ca 20 och 50 % av det kom- munala skatteuttaget. Kommunernas skatteuttag måste ligga inom vissa latituder, fastställda av förbundsrepubliken. I realiteten ligger de flesta kommuner så nära maximalt skatteuttag som möjligt. I praktiken innebär denna ordning att kommunerna inte kan höja skatten, och av finansiella skäl kan de heller inte sänka den.

De skattemedel, som kommunerna förfogar över, räcker inte till för att täcka utgifterna för den kommunala verksamheten. Förutom inkomster från de affärsdrivande verken och avgifter för tillhandahållandet av tjänster av olika slag har de västtyska kommunerna att förlita sig på statsbidrag från förbundsrepubliken eller länderna av antingen generell eller special— bestämt slag. År 1959 uppgick kommunernas skattemedel till 38,3 % och statsbidragen till 20,1 % medan återstoden täcks av inkomster från affärs- drivande verk, avgifter, räntor av kapital m. m.

Om man ser på staden Duisburgs (ca 500 000 inv.) budget för 1964 —— för att ta ett exempel — finner man att skatteinkomsterna uppgick till 48 %, av stadens inkomster och de sammanlagda statsbidragen till 13,5 %. På utgiftssidan går de största andelarna till bostadsförsörjning och byggnads-

väsende 18,7 %, socialvård 17,7 %, skolväsende 13,3 % och hälsovård och' kulturangelägenheter 6 resp. 4,3 % samt andra »offentliga inrättningar» 13,4 %.

Kommunernas andel av den offentliga sektorn uppgår till ca 24,5 % och av de återstående går 40,5 % till förbundsrepubliken, 31 % till länderna och de återstående 4 % till ett särskilt utjämningsbidrag för krigsskador. Kommunernas andel i nationalutgiften visar sedan längre tid tillbaka en fallande kurva.

Uppsikten över den kommunala verksamheten utövas i första hand av den motsvarighet till vår länsstyrelse, som Regierungsbezirke utgör. De synes i de flesta avseenden ligga mycket nära våra länsstyrelsers verksamhetsom- råden och organisation. Dess chef är en rent administrativ befattnings- havare, vilken som regel tillsätts bland ämbetsmän ur den högre förvalt- ningskarriären. I fråga om de uppgifter, som kommunerna utför inom ramen för sin kempetens, föreligger en uppsikt i form av legalitetskontroll av kommunala beslut medan däremot uppsikten beträffande de från för- bundsstaten eller länderna delegerade uppgifterna är mycket stark, vare sig den utövas av särskilda inspektörer eller direkt av bezirksmyndigheten. En stor del av tillsynen beträffande sistnämnda angelägenheter utövas också i samband med statsbidragsgivningen, som går genom bezirket.

Som exempel kan nämnas Regierungsbezirk Köln med sju kretskommuner i storleksordning mellan 100 000—220 000 inv. samt två kretsfria städer, Köln med ca 800 000 och Bonn med ca 150 000 inv. Bezirket är besvärsmyndighet i kommunala angelägenheter och har en omfattande kommunalrättslig råd- givande verksamhet. Andra betydande uppgifter sammanhänger med planväsendet, där bezirket är fastställande myndighet, och bostadsförsörj- ningen. Vidare finns en sektion för kyrkliga angelägenheter och en för skol- och kulturangelägenheter. Vidare sköts därifrån uppsikten över de' kommu- nala sparkassorna, veterinärväsendet, jord- och skogsbruksfrågor osv.

De städer som inte tillhör någon kretskommun lyder direkt under bezirket. För övriga kommuner går vägen mellan dem och bezirket över kretskommu- nen, som också har viss legalitetskontroll över kommunerna inom sitt om- råde. Den kommunala budgeten granskas beträffande kommuner tillhörande kretskommunen först av denna och sedan av bezirksmyndigheten, som emellertid sällan gör ändringar däri, försåvitt inte budgeten äventyrar kom- munens ekonomi eller är upprättad i strid mot lag eller författning.

I Schleswig-Holstein har bezirksmyndigheten sammanlagts med krets- kommunen och integrerats i dess förvaltning — en form av »länsdemokrati». Där ombesörjer alltså kretskommunen alla de uppgifter som i andra länder åvilar dels bezirksmyndigheten och dels kretskommunen. De städer som inte tillhör någon kretskommun lyder uppsiktsmässig-t direkt under landets inrikesdepartementet, ett förhållande som liknar det i det närbelägna Dan- mark. Bezirksmyndigheterna'lyder som ländernasregionala förvaltnings- organ under ländernas regeringar och de olika ministerierna; företrädesvis då inrikesministern. I de länder, som samtidigt är städer —— Bremen, Ham- burg och Västberlin — är lands-, stads— och bezirksmyndigheterna mer eller mindre klart integrerade i samma förvaltningsorganisation.

Inrikesdepartement, »Bundesministerium des Innern», har beträffande de rent kommunala frågorna—främst arbetsuppgifter av kommunalrättslig och förvaltningsrättslig karaktär. Man uppskattar att ca 70 % av alla

förbundsförfattningar på ett eller annat sätt berör den kommunala verksam- heten, och inom departementet utgör granskningen av författningar ur kommunal synpunkt en väsentlig uppgift. Vidare söker man samordna de olika ländernas kommunala författningar och inom vissa områden försöker man få fram en för hela förbundsstaten gemensam normerande lagstiftning. Som exempel på detta sistnämnda arbete kan nämnas den byggnadslagstift- ning, som tillkom 1960 och som är normerande för hela förbundsstaten. För närvarande arbetar man på att skapa en ramlagstiftning för region- planering inom förbundsstaten.

De allmänna valen m. m.

Valen till »Bundestag» _— andra kammaren — i förbundsstaten äger rum genom direkta val med en kombination av majoritets- och proportionella val. Hälften av de för närvarande ca 520 mandaten tillsättes sålunda genom majo- ritetsval i enmansvalkretsar och de återstående genom proportionellt val med delstaterna som valkretsar. Väljarna förfogar sålunda över två röster i varje val. Några bostadshand föreligger inte för valet i enmansvalkretsarna, men i praktiken förekommer vanligen lokala kandidater. Mandatperioden är fyra år. Valdeltagandet i 1961 års förbundsdagsval uppvisade stora variationer i de olika länderna mellan 76,6 och 93,6 %.

Förbundsrådet består av 42 ledamöter, fördelade på länderna, högst 5 och minst 3 för varje land. Ledamöterna tillsätts av länder-regeringarna, och deras röster avges i block.

Även valen till ländernas beslutande representation, »Landtag», sker genom direkta allmänna val men på sinsemellan olika tid och för varierande mandatperiod, i allmänhet 4—6 år. Valdeltagandet varierar mellan 65 och 70 % av de röstberättigade. Valen till kretskommunernas och primärkom- munernas fullmäktige sker genom direkta val och vanligen samtidigt men tidpunkterna för valen varierar högst avsevärt mellan de olika kretskommu- nerna, och länderna liksom mandatperioden, som i allmänhet uppgår till 4 till 5 år. Valdeltagandet i kommunalvalen uppgår till ca 60 å 70 % av de röstberättigade, och valdeltagandet är som regel högre i de mindre kommu- nerna.

Som en regel gäller att de tre stora partierna — C.D.U. = Christlich- Demokratische Union, S.P.D. : Socialdemokratische Partei Deutschlands och F.D.P. = Freie Demokratische Partei — uppträder i valkampanjerna i alla ovannämnda val med undantag för en del av de minsta kommunerna. Det finns lokala partier, men deras inflytande och antal minskar. I fråga om valrörelsernas uppläggning och innehåll finns en tydlig tendens till att de rikspolitiska frågorna blir de mest betydelsefulla inte bara vid valen till »Bundestag», utan även vid val till lantdagarna och krets- och kommunal- fullmäktige. Den stora befolkningsomflyttningen i Tyskland efter kriget — framför allt den stora tillströmningen av flyktingar från Östtyskland ——

torde ha medverkat till de lokala valrörelsernas rikspolitisering. Som regel uppträder partiledarna i valen till lantdagarna, där valrörelsen förs både i TV, radio och press medan däremot valrörelsen inför krets- och kommunal- valen vanligen har en betydligt mindre omfattning och intensitet. Även där läggs dock som tidigare nämnts huvudvikten vid de rikspolitiska frågorna.

Av förbundsdagens 520 ledamöter innehar drygt ett hundratal —— någon säker statistik finns inte — uppdrag som ledamöter i lantdagarna och krets- eller primärkommunerna. Däremot konstituerar de inte något »kommun- parti» i Bundestag eller uppträder speciellt som kommunrepresentanter. I lantdagarna däremot är ledamöterna till övervägande del också krets- eller kommunalfullmäktigeledamöter. Man kan inom den politiska karriären i länderna tala om en stege, som börjar i kommunen och fortsätter i krets- kommunen och lantdagen.

BILAGA 7

Den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Österrike

av Per Langenfelt

Statsskicket Förbundsrepubliken Österrike fick sina nuvarande gränser vid fredsför- dragen efter första världskriget, då det gamla kejsardömet Österrike-Ungern splittrades. År 1938 anslöts österrike till det nazistiska Tyskland. Efter and- ra världskrigets slut ingicks 1955 ett statsfördrag, som återgav landet dess suveränitet och stadfäste dess neutralitet. Förbundsrepubliken består av nio länder med ca tillhopa 4 000 kommuner.

Enligt grundlagen utövas förbundsstatens lagstiftningsmakt av national- rådet, vars ledamöter utses genom direkta proportionella val för fyra år, i förening med förbundsrådet, vars ledamöter väljs indirekt av förbundslän- dernas lantdagar till ett antal som är proportionellt i förhållande till länder- nas invånarantal. Mandattiden är densamma som gäller för lantdagarnas ledamöter, dvs. 4—6 år. Den väsentliga makten. ligger hos den folkvalda kammaren, nationalrådet, mot vars beslut förbundsrådet visserligen kan in- lägga sitt veto men detta blir utan verkan om nationalrådet vidhåller sitt be- slut. Vid fastställandet av budgeten har förbundsrådet ingen vetorätt. För- bundsstatens president utses genom direkta val för en tid av sex år, Den verkställande makten utövas av förbundsregeringen, dvs. förbundskanslern och hans ministrar, vilka utses efter parlamentariska grunder.

Ländernas högsta organ är lantdagen, vars ledamöter, beroende på landets storlek, väljs genom direkta val efter i stort sett samma regler som gäller för val till nationalrådet. Den verkställande makten utövas av en »Landes- hauptman» i spetsen för en lantregering som utses av lantdagen inom eller utom sin egen krets. Lantregeringen är i den mån f örbundsstaten inte genom egna organ utövar sin förvaltning inom landet också ett organ för denna. Kompetensfördelningen mellan förbundsstaten och länderna kan kort ut- tryckt beskrivas så att förbundsstaten endast får ombesörja sådana ange- lägenheter, som det enligt konstitutionen eller genom parlamentsbeslut ut- tryckligen ankommer på förbundsstaten att fullgöra. Allt övrigt åvilar län- derna, dock med den viktiga inskränkningen att alla lantdagsbeslut måste underställas vederbörande förbundsminister. Förbundsregeringen har veto- rätt mot ländernas beslut, men lantdagen kan genom upprepande av sitt be- slut sätta vetorätten ur spel.

Administrativ indelning I varje land finns det regionala förvaltningsorgan, Verwaltungsbezirke, bestående av ämbets- och tjänstemän, tillsatta av lantregeringen. De kan närmast beskrivas som en liten svensk länsstyrelse. Kommunerna utgöres liksom i Sverige av städer, köpingar och landskommuner. En mycket stor del av kommunerna har ett lågt invånarantal; drygt 3 500 av förbundssta- tens 4 000 kommuner har under 3 000 inv. (därav ca 2 000 under 1 000 inv.), och endast ett 50-tal har mer än 10 000 inv. Fjorton av österrikes städer har en speciell ställning som Statuarstädte, vilket innebär att de samtidigt som de är primärkommuner också är Bezirke och alltså förutom de primärkom- munala uppgifterna också ombesörjer det regionala delstatsorganets admi- nistrativa uppgifter i vad de berör staden. En särställning intar Wien, som samtidigt är land, Bezirk, och kommun, allt integrerat i en förvaltning. Som exempel på den administrativa indelningen kan nämnas landet Burgenland som har 7 Bezirke, 2 Statuarstädte och 217 andra kommuner.

Den kommunala självstyrelsen

Redan genom 1862 års kommunallag fastslogs att kommunerna hade grundlagsenlig rätt till självstyrelse. Denna lagstiftnings bärande principer inarbetades i förbundsrepublikens författning genom ändringar däri 1925, samtidigt som en viss begränsning av självbestämmanderätten infördes till förmån för förbundsrepubliken. Kommunerna har emellertid sedan dess i ökad utsträckning fått mottaga till dem delegerade uppgifter från förbunds- staten och de enskilda länderna, vilket aktualiserat kravet på en författ- ningsreform i syfte att ge kommunerna en mer vidsträckt kompetens. I juli 1962 antog såväl nationalrådet som förbundsrådet ett förslag till ändring i grundlagen, som gav kommunerna större frihet och i någon mån inskränkte statsuppsikten medan däremot de tidigare existerande bärande principerna för sj älvstyrelsen bibehölls. Genom författningsändringen har man sökt und- vika detaljreglering av kommunernas handlande beträffande egna angelägen- heter, och man har gett dem rätt att inom den fria sektorn handla efter eget bedömande med frihet att utfärda förordningar och att använda egna skatte— medel för dessa ändamål. Lagstiftaren har sålunda bibehållit den i Österrike historiskt betingade och klart accentuerade gränsdragningen mellan å ena sidan kommunernas egna angelägenheter och å andra sidan sådana som delegeras till dem från republiken eller landet.

På grundval av författningsändringen har de österrikiska kommunför- bunden —— Österreichischer Städtebund och Gemeindebund —— utarbetat normalförslag till lokala förordningar eller reglementen, där den enskilda kommunens kompetens och organisation närmare finnes angiven. Dessa »lokala kommunallagar» är avsedda att fastställas av lantdagen i de en- skilda länderna. Varje kommun, stad, köping eller landskommun, stor som liten, har författningsenligt samma kompetens, och de avvikelser som kan

förekomma mellan länderna avser huvudsakligen rena organisationsfrågor, antalet fullmäktigeledamöter, benämningar på kommunala organ etc.

Kommunens beslutande organ är en fullmäktigeförsamling (Gemeinderat) som väljs för en period av 4—6 år genom direkta val och man får inte tillämpa restriktivare regler än dem som gäller för val till lantdagen. Såväl mandat- tiden som antalet ledamöter kan variera mellan de olika länderna. Antalet fullmäktige varierar med något undantag mellan 8—39, beroende på kommu- nens storlek. Wiens stadsfullmäktige har 100 ledamöter. Det verkställande organet är en drätselkammare eller kommunalnämnd vars ledamöter utgöres av borgmästare jämte en till tre viceborgmästare och allt efterlandets bestäm- melser en eller flera andra ledamöter. Samtliga väljes av fullmäktige och för samma mandatperiod, varvid skall iakttagas att viceborgmästarna och de övriga ledamöterna skall utses enligt i huvudsak proportionella grunder. Borgmästaren däremot väljs av fullmäktige genom majoritetsval. Borg- mästaren är ordförande i fullmäktige och drätselkammaren/kommunal- nämnden och är kommunens officielle och legale företrädare. Han har också en viss vetorätt mot kommunala beslut, som han finner stridande mot lag eller kommunens intressen. Det åligger också närmast borgmästaren att tillse att alla från republiken eller landet till kommunen delegerade upp- gifter blir riktigt utförda. I »statuarstäderna» har borgmästaren också att fullgöra de rent statliga förvaltningsuppgifter, som eljest skulle ha åvilat det regionala landsorganet.

Kommunernas ekonomi

I Österrike tillämpas en procentuell fördelning av skatteintäkterna mellan förbundsstaten, land och kommun. Nedanstående översikt ger en bild av hur de mera betydande kommunala skatteformerna fördelas:

Skatteform Förb.-staten Land Kommun Inkomstskatt ............. 40 30 30 Löneskatt ............... 55 25 20 Omsättningskatt ...... 50 33 1 7 Bensinskatt ............ 20 — 80 Fastighetsskatt ......... — — 100 Dryckesskatt ............ —— — 100 Reklamskatt ............. — — 100 Företagsskatt .......... -— —— 100 Nöjesskatt ............... —— — 100 Hundskatt ............... —— — 100

I de fall skatteintäkterna delas är det som regel förbundsstatliga myndig- heter som driver in skatten, i andra fall är det kommunen som verkställer uppbörden.

Nedanstående sammanställning belyser hur kommunernas inkomster för- delar sig på olika källor:

Kom. skatte— . Andra in- medel Statsl'Zdrag komster % % 1931 ...... 35,8 19,0 45,2 1950 ...... 37,0 26,3 36,7 1960 ...... 30,1 33,0 36,9

Under posten »Andra inkomster» har förts ränte- och kapitalinkomster, inkomster från kommunala företag, avgifter för tjänster m.m. Det bör i sammanhanget anmärkas att de österrikiska kommunerna är kommunal- rättsligt oförhindrade att låta sina affärsdrivande verk gå med förtjänst. Den ojämförligt större delen av skattemedlen hänför sig till skatter som delas mellan stat, land och kommun.

Beträffande sådana inkomstkällor som inkomstskatten, löneskatten, om- sättningsskatten och bensinskatten har kommunerna ingen rätt att bestäm- ma skattesatserna. I fråga om övriga skatter har kommunerna i princip rätt att fastställa skattens storlek men de måste därvid hålla sig inom vissa av staten eller landet fastställda latituder. I realiteten ligger de flesta kommu- nerna på den övre gränsen, vilket innebär att kommunerna inte har möjlig- het att höja kommunalskatten. Vid fördelningen mellan kommunerna av den andel av skattemedlen, som skall tillkomma dem tages hänsyn till antalet invånare, den lokala skattekraften och kommunens ekonomiska ställning i allmänhet. Staten fördelar dessa medel på länderna, som i sin tur gör den lokala fördelningen mellan kommunerna. I vissa fall kan skatteutjämnings- bidrag även ifrågakomma.

Granskar man statistiska sammanställningar över kommunernas olika utgiftsposter —— av motsvarande på inkomstsidan är det svårt att draga några generella slutsatser eftersom de olika kommunalskatternas relativa storlek varierar kraftigt beroende på kommunens allmänna struktur — får man en god bild av kommunernas uppgifter. De största utgiftsposterna och verksamhetsgrenarna är tämligen allmänt bostadsförsörjning och planvä- sende, vatten och avlopp, gator, vägar och broar, hälso- och sjukvård, social- väsende, skolväsende, polis- och domstolsväsende, kulturell verksamhet och turistbefrämjande åtgärder. Det må anmärkas att just i det sistnämnda av— seendet har de österrikiska kommunerna stor rörelsefrihet; de kan driva hotell och fritidsanläggningar, vilket i vissa delar av förbundsstaten ger kommunerna goda inkomster.

Statsuppsikten över kommunerna utövas främst av de regionala statliga förvaltningsorganet, men även lantdagen och de federala myndigheterna har viss kontrollrätt. Den 1962 beslutade ändringen i författningen har dock gett kommunerna större egen handlingsfrihet, och de överordnade myndigheter- nas uppsikt har numera begränsats till en legalitetskontroll. Varje land- regering kan visserligen också begära att få granska kommunernas budget

ur landsfinansiell och ändamålssynpunkt, men författningen ger inte landet någon självständig rätt att ingripa mot den enskilda kommunen i dessa av- seenden. Den erinran, som en sådan granskning kan föranleda, måste emel- lertid av borgmästaren föredras i fullmäktige, och han skall sedan avge rap- port till landregeringen över fullmäktiges beslut. De uppgifter som ålagts kommunerna av förbundsstaten eller landet, den s. k. delegerade verksam- heten, är däremot givetvis underkastad sedvanlig inspektion av statliga myn- digheter och förbundna med detaljerade statsbidragsvillkor.

Från kommuninvånarnas sida finns det möjlighet att få en viss kommunal angelägenhet prövad av samtliga invånare i kommunen, nämligen genom anordnandet av en kommunal folkomröstning (Volksbefragung) . Denna kan påkallas av ett visst av vederbörande land bestämt antal av de röstberättigade medborgarna i en kommun eller också genom beslut av fullmäktige. Val av kommunala förtroendemän, personalfrågor och skattefrågor kan inte hän- skjutas till folkomröstning. Frågeställningen skall vara så angiven att den kan besvaras med ja eller nej. Utgången av folkomröstningen är inte bindan- de för fullmäktige, men uppfattas som ett förslag, som i vederbörlig ordning skall beredas innan fullmäktige tar slutlig ställning i frågan.

De allmänna valen m. m. Presidenten väljs genom allmänna direkta val för en tid av sex år. Vid presi- dentvalet föreligger röstplikt och valdeltagandet är därför utomordentligt högt, 90—95 %, Nationalrådet — motsvarigheten till den svenska andra kammaren — väljs genom allmänna proportionella val för en tid av fyra år. Även här ligger valdeltagandet lika högt, 90—95 %, oaktat att röstplikt ej föreligger. Den övre kammaren, förbundsrådet, väljs indirekt av delstaternas parlament, för samma tid, som dessa är valda för. Valsystemet är proportio- nellt. En plats är dock alltid garanterad åt det näst största partiet i landet. Ledamöterna i förbundsländernas lantdagar väljs genom direkta och pro- portionella val för en period av 4—6 är allt efter landets egna bestämmelser. Landet kan föreskriva röstplikt vilket skett i Salzburg och Tyrolen. Om man bortser från valdeltagandet i de länder där röstplikt föreligger, ligger del— tagandet vid en nivå av lägst ca 75 % i de senaste valen, men det förekommer betydande variationer uppåt. I Wien uppgick valdeltagandet till 84,8 % vid kommunalvalet 1964, vilket var ungefär lika högt som 1959. Vid national- rådsvalet 1962 var valdeltagandet väsentligt högre, 90,6 %. Valen till natio- nalrådet och lantdagarna sammanfaller ofta till tiden. Stads- och kommunal- fullmäktigevalet sker alltefter ländernas olika bestämmelser för en period av 4—6 år, men det förekommer också 3—5 års intervaller. Röstplikt före- ligger som regel ej. Valdeltagandet i kommunalvalen är som regel mycket högt, i regel högre än för lantdagsvalen.

För att rätt kunna bedöma de med valen sammanhängande frågorna bör samtidigt beaktas att det sedan lång tid tillbaka finns två något så när jämn-

starka partier i Österrike, nämligen S. P. Ö. — Sozialistische Partei Öster- reichs och Ö. V. P. : Österreichische Volkspartei, alltså ett socialdemokra- tiskt och ett borgerligt parti. Dessa två partier uppträder i så gott som samtliga val, kanske med undantag för de minsta kommunernas fullmäktige- val, där förekomsten av gemensamma listor och personval är ganska utbredd även om tendensen går mot rikspolitiska val också i valen i mindre kommu- ner. De frågor, som behandlas i valkampanjerna är genomgående rikspoli- tiska frågor framför allt i de större kommunerna. Några regionala televi- sions- eller radioprogram förekommer knappast i valrörelserna. Överväldi- gande majoritet av ledamöterna i nationalrådet är också lantdagsmän och kommunalmän. Den politiska karriären för »rikspolitikerna» börjar ofta i kommunen och i lantdagen. Det är vanligt att parlamentsledamöterna be- håller sina uppdrag i lantdagen och kommunen under sin mandatperiod i nationalrådet.

Förhållandet stat-land-kommun synes i österrike utvecklas därhän att kommunerna tillerkännes större handlingsfrihet i vad det gäller egna ange- lägenheter, något som bl. a. tagit sig uttryck i 1962 års författningsändring. Samtidigt tillföres kommunerna nya samhällsuppgifter. Denna utveckling har emellertid samtidigt accentuerat det förhållandet att en stor mängd kommuner är för små för att själva kunna klara sina uppgifter, vilket man bl.a. sökt lösa genom komunalförhund och regionala sammanslutningar. För regionplaneringen har man i stor utsträckning valt denna väg men det finns också särskilda riksförbund och institut som är rådgivande till kom- munerna i dessa frågor.

BILAGA 8

Sammanställning av vissa uppgifter om den kommunala självstyrelsen och statsskicket i Frankrike1

av Per Langenfelt

Statsskick Enligt 1958 års författning utövas i Frankrike den verkställande makten av en folkvald president tillsammans med den av honom utsedda regeringen och den lagstiftande makten av ett parlament som är fördelat på två kamrar, senaten och nationalförsamlingen.

Statsskicket är en syntes av parlamentarism och presidentstyre. Det är parlamentariskt såtillvida som regeringen är beroende av nationalförsam- lingens förtroende. Den franske statschefen har dock betydande maktbefo- genheter och hans ställning har i jämförelse med förhållandena under tredje och fjärde republiken stärkts på parlamentets bekostnad. Vid en konflikt mellan regering och parlament äger presidenten upplösa nationalförsam- lingen och förordna om nyval. Presidenten kan också, med förbigående av parlamentet, hänskjuta lagfrågor till avgörande genom folkomröstning.

Presidenten väljs (efter en ännu ej tillämpad författningsändring 1962) direkt av folket. Mandatperioden är sju år.

Senaten har 275 ledamöter (255 från det egentliga Frankrike och de övriga från utomeuropeiska departement och territorier), som väljs genom indi- rekta val för en tid av nio år. Förnyelsen sker successivt med en tredjedel vart tredje år.

Valkorporationerna vid senatsvalen är mycket stora — ca 130 000 per- soner — med ett majoritetsinslag av primär- och sekundärkommunala för- troendemän. Småkommunerna är kraftigt överrepresenterade. Vid de första senatsvalen under den nya författningen företrädde sålunda inte mindre än 53 % av elektorerna kommuner med mindre än 1 500 invånare medan en- dast 21,5 % av elektorerna representerade kommuner med mer än 10 000 invånare. Populärt kallas senaten ibland »la Chambre des petites commu- nes» eller »1a Chambre d'agriculture».

Nationalförsamlingen väljs genom direkta val för en tid av fem år. Valen är majoritetsval i enmansvalkretsar. Nationalförsamlingen har 482 leda- möter, varav 465 från det egentliga Frankrike.

1 Sammanställningen bygger på uppgifter i en utförligare promemoria som emellertid av tidsskäl inte kunnat iordningställas för publicering.

Det är endast nationalförsamlingen som kan fälla en sittande regering men i övrigt är kamrarna i princip likställda. Om kamrarna stannar i skilda beslut och sammanjämkning ej kan ske, kan regeringen dock hänskjuta den omstridda frågan till nationalförsamlingen för slutligt avgörande.

Administrativ indelning Frankrike är sedan början av 1800-talet indelat i departement, arrondisse- ment, kantoner och kommuner. Departementens antal är 90 och kommu- nernas ca 38 000.

Frankrikes administrativa utveckling uppvisar starka konservativa drag, och det är först i sen tid som ett reformarbete inletts i syfte att sammanslå departementen till större regioner och att på frivillig väg åstadkomma kom- munsammanslagningar.

Antalet kommuner och befolkningens fördelning på kommuner av olika storleksordning framgår av nedanstående tablå.

1881 1911 1921 1946 1954 1962

Under 100 inv. ............... 720 1 365 2 075 2 589 3 031 3 423 100—500 inv. .................. 15 150 17 905 19 907 20 794 20 782 20 540 501—2 000 inv. .. 16 532 14 254 12 758 11 633 11 370 10 918 2 001—10 000 inv. .. .. 3 472 2 419 2 920 2 290 2 339 2 494 Över 10 000 inv. 223 298 303 407 458 587

36 097 36 241 37 9631 37 983 38 000 37 962

1 Ökningen beror på att Elsass-Lothringen genom Versaillesfreden återförenades med Frankrike.

Departementen är både statliga förvaltningsområden och områden för regional självstyrelse. De motsvarar närmast de svenska länen och lands- tingskommunerna.

Den kommunala självstyrelsen: organisation och uppgifter1 Den kommunala självstyrelsen i kommuner och departement är inskriven i författningen. Kommunernas och departementens organisation och kompe- tens regleras genom 1871 och 1884 års kommunallagar. Den allmänna kom- petensbestämmelsen i kommunallagarna är liksom hos oss elastisk och vid- sträckt. Kommunerna har att vårda sina egna angelägenheter, »les affaires de la commune». Kompetensbestämmelsen kompletteras av en omfattande speciallagstiftning, som ålägger kommunerna uppgifter på åtskilliga om- råden t. ex. skolväsendet, hälsovården, sjukvården, bostadsförsörjningen, kommunikationerna och polisväsendet.

I varje kommun skall finnas en fullmäktigeförsamling (le conseil munici- pal) med 9 till 37 ledamöter valda genom direkta val för en tid av sex år.

1 För Paris, Lyon och Marseille gäller särskilda bestämmelser som avviker från de under denna rubrik redovisade.

Varje fullmäktigeförsamling väljer inom sig en mär —— fullmäktiges ord- förande och kommunens främste förtroendeman —- samt en till tolv biträ- dande märer.

I varje departement finns en folkvald fullmäktigeförsamling (le conseil général) med ett förvaltningsutskott (commission départementale). Depar- tementalfullmäktige väljs genom direkta val och antalet ledamöter varierar mellan 20 och 68 beroende på departementets storlek. Mandatperioden är sex år.

Mären har liksom i departmenten prefekten (närmaste svenska motsva- righet: landshövding) en dubbelroll såsom representant för den statliga centralmakten och som företrädare för den primärkommunala respektive regionala självstyrelsen. Mären är dock i första hand en kommunal för- troendeman, medan prefekten, som utses av regeringen, i första hand är tjänsteman med uppgift att tillvarata statens intressen.

Kommunernas finanser Någon allmän kommunal inkomstskatt finns inte i Frankrike utan de lokala skatterna utgörs av olika slag av specialskatter, vissa avgifter samt en sär- skild omsättningsskatt (taxe locale). Specialskatterna består av fastighets- skatt, hyresskatt och skatt på rörelse samt vissa ekonomiskt mindre bety- delsefulla skatter och avgifter såsom renhållningsavgift, hundskatt och nöjesskatt.

Omsättningsskatten är en viktig inkomstkälla för självstyrelseorganen. Skattesatsen är bestämd av staten genom en förordning från år 1959. I sam— ma förordning finns bestämmelser om grunderna för skatteintäkternas för- delning på olika kommuner och departement.

Kommunernas rätt att uppta lån är beroende av statlig tillståndsgivning. Lånetillstånd ges av vederbörande ministerium. I samband med lån för in— vesteringar utövas från statens sida en ingående granskning både på projek- terings- och verkställighetsstadiet. Ofta är det statligt anställda eller av staten anvisade experter som på beställning tillhandahåller kommunerna färdiga investeringsprojekt.

Förhållandet mellan stat och kommun

I jämförelse med de svenska primärkommunerna och landstingen står de franska kommunerna och departementen i ett mera utpräglat beroendeför— hållande till staten. Budgetförslagen för departementen görs upp av prefek— ten och för primärkommunerna av mären i samråd med prefekten. En för- åldrad kommunindelning, otillräckliga skatteinkomster och ett strängt be- roende av staten på lånemarknaden gör att både primärkommunerna och de regionala självstyrelseorganen generellt sett har en mycket begränsad rö- relsefrihet i ekonomiskt hänseende. Den statliga övervakningen av den kom- munala administrationen är, såsom redan antytts, långtgående.

Ideologiskt torde fransk uppfattning om kommunerna ännu i stor ut- sträckning präglas av föreställningar om ett principiellt betingat motsats- förhållande mellan stat och kommun och om den kommunala självstyrelsen såsom ett naturligt uttryck för lokal samhörighet inom historiskt avgränsade orter och regioner. I samband med nu aktuella indelningsreformer håller emellertid nya uppfattningar om kommunerna såsom förvaltningsenheter i en integrerad offentlig sektor på att tränga fram.

Valdeltagandet i parlamentsval och kommunalval

Valen till nationalförsamlingen (tidigare deputeradekammaren) är såsom redan förut nämnts majoritetsval i enmansvalkretsar. Det genomsnittliga valdeltagandet åren 1919—1962 framgår av denna sammanställning.

Val till nationalförsamlingen (tidigare deputeradekammaren)

Valår Valdeltagande i % 1919 70,7 1924 83,0 1928 83,7 1932 83,5 1936 84,4 1945 79,8 1946 (Juni) 81,8 1946 (Nov.) 78,1 1951 . 80,19 1956 82,69 1958 77,18 1962 68,72

Intresset för nationalförsamlingsvalen har på senare tid sjunkit. För jäm- förelse kan nämnas att år 1962 77,2 % av de röstberättigade deltog i en folk- omröstning som gällde frågan om presidenten borde väljas direkt av folket medan endast 68,72 % deltog i nationalförsamlingsvalen ca en månad senare. Valstatistiken från 1962 års nationalförsamlingsval visar stora regio- nala skillnader med ett valdeltagande som för t.ex. Korsika uppgick till 58,17 % och för t. ex. departementet Nord uppgick till 79,3 %.

Valdeltagandet under perioden 1951—1964 i valen till departementalfull- mäktige framgår av nedanstående sammanställning.

Val till deparlementalfullmäktige

Valår Valdeltagande i % 1951 59,7 1955 59,6 1958 67,4 1961 56,5 1964 56,6

De primärkommunala valen, som är fristående från parlamentsvalen, äger rum samtidigt över hela Frankrike vart sjätte år. Valdeltagandet i dessa val har, såsom framgår av nedanstående sammanställning för perioden 1947—

1965, regelmässigt varit högre än valdeltagandet i valen till departemental- fullmäktige.

Val till primärkommunala församlingar

'Valår Valdeltagande i % 1947 76,8 1953 79.5 1959 74,7 1965 78,2

I 1965 års kommunalval uppgick valdeltagandet i kommuner med mer än 30 000 invånare i genomsnitt till ca 70—73 % medan motsvarande siffror för kommuner med mindre än 30 000 invånare var 80—82 %.

De kommunala valrörelserna och de kommunala förtroendemännen i politiken De franska kommunerna är i allmänhet mycket små. Omkring 35 000 av de ca 38000 kommunerna har mindre än 2 000 invånare, och omkring 24 000 kommuner har mindre än 500 invånare. I småkommunerna har de kända na- tionella partierna ingen fast förankring. Kommunalvalen blir under sådana förhållanden ofta utpräglade personval och uppgörelser mellan lokala parti— bildningar. I de stora kommunerna är däremot rikspolitiseringen av kom— munalvalen påtaglig.

Det är i Frankrike mycket vanligt att kommunala uppdrag förenas med ledamotskap i parlamentet. De kommunala förtroendemännen är, såsom framgår av nedanstående tablå, relativt sett ungefär lika många i den direkt- valda nationalförsamlingen som i den kommunvalda senaten.

Departe- Stads- eller kommunal- mentalfull- fullmäktigeledamöter mäktige- ledamöter Senaten 255 ledamöter-1 174 härav'läö märer 142 Nationalförsamlingen 465 ledamöter1 317 härav 253 märer 252

* Siffran avser endast ledamöter som representerar det egentliga Frankrike.

Vid läsningen av tablån bör observeras att de kommunalt aktiva parla- mentsledamöterna ofta förenar uppdraget i parlamentet med ledamotskap i både departementalfullmäktige och stads- eller kommunalfullmäktige.

BILAGA 9

Återblick på utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun

av Fritz Kaijser

Den naturliga utgångspunkten för en retrospektiv framställning över för- hållandet stat—kommun i vårt lan-d utgör '1862 års kommunalreform och 1866 års representationsreform. Kommunalreformen lade grunden till vår moderna kommunala självstyrelse, representationsreformen grunden till vårt nuvarande riksdagsskick. Reformerna kan inte ses isolerade. Mellan dem förelåg ett klart och av dåtidens politiker insett samband. Rättstekniskt fick detta ett uttryck i första kammarens bildande och sammansättning. Men det fanns också andra anknytningspunkter. Båda reformerna var led i den genomgripande omdaningsprocess vårt samhälle vid tiden för ståndssam- hällets avveckling genomgick. De mognade fram i ständig växelverkan med andra ungefär samtidigt avgjorda frågor om frihandel, näring-sfrihet, reli- gionsfrihet, folkundervisning, fattigvård och annat. Drivkrafter bakom alla dessa reformer var ändrade demografiska och politiska, religiösa, sociala och ekonomiska förhållanden. Men även ideologiska faktorer övade ett aktiviserande inflytande på de opinioner som har upp reformverken. En serie förutfattade meningar om folkstyrelsens värde på riks- och kommunal- plan gjord-e sig på olika sätt gällande under den långa tid som förflöt innan reformerna förts i hamn och satte i betydande grad sin prägel på dem. I stor omfattning var dessa idéer intimt lierade med dåtida allmänföreställningar och samhällsförhållanden. I andra delar kan de sägas ha bevarat en viss aktualitet för en utbyggd ”länsdemokrati”.

I stor omfattning men inte i allo hade reformsträvandena på riks- och kommu- nalplan haft samma ursprung och samma målsättning. På liberalt håll utgjorde i båda fallen den franska revolutionens politiska frihetsidéer viktiga inspirations- källor. Motståndet mot en representationsreform var emellertid starkare eftersom en sådan måste betyda både ståndsriksdagens och ståndssamhållets likvidation. En radikal representationsreform äventyrade kungadömets och centralbyrå- kratiens politiska maktpositioner, på längre sikt också de besittande klassernas ekonomiska ställning.

Kommunala reformer hade inte samma entydiga innehåll. De anknöt i regel till ett bestående men outvecklat kommunsystem. Reformer av detta slag kunde även på konservativt håll godtas som led i en önskvärd decentralisering och rationalisering av statsverksamheten. Man tog där fasta på att de kommunala förtroendeuppdragen

tänktes oavlönade och kommunerna självförsörjande i förvaltningen av sina angelägenheter. En utvecklad kommunalstyrelse kunde därför antas förbilliga samhällsförvaltningen. Kommunalreformer behövde inte heller återverka på stats— skickets utformning. En av staten uppammad, detaljreglerad och även i övrigt kontrollerad kommunalstyrelse kunde, menade man på detta håll, stärka och för- djupa det rådande styrelseskickets förankring hos ”folket”.

På liberalt håll ville man däremot inte finna sig i att kommunerna blev redskap åt staten. Den kommunala självstyrelsen borde i stället bli en murbräcka i kampen mot kungamakt och statsbyråkrati för förverkligandet av stånds-, klass- och skrå- fientliga jämlikhets- och folksuveränitetsidéer. De ”naturvuxna" kommunerna borde beredas tillfälle till spontan utveckling, rådande statliga förmyndarskap över dem avskaffas och den författningsmässiga regleringen av självstyrelsen reduceras till ett minimum. De radikalaste riktningarna hävdade i detta samman- hang på fullt allvar att kommunerna hade en ”rätt” till autonomi utan att bekymra sig om tankegångens konsekvenser för riksenhet och statssuveränitet. Eventuellt erforderlig statskontroll borde begränsas till legalitetskontroll. Det kommunala förtroendeuppdragets oavlönade karaktär skulle borga för oväld och bli ett medel mot byråkratiseringen på kommunalplanet.

Medan 'de liberala kommunidéerna i överensstämmelse med den äldre liberalis- mens allmänna läror var ”statsfientliga” blev kommunproblematiken för de konservativa led i samhällsfilosofier, som sökte rättfärdiga statsauktoritet, stånds- samhälle och klasskillnader. Kommunerna framställdes där gärna som mellanmak- ter mellan individ och familj å ena sidan och staten å den andra eller som integre- rande delar av statsorganismen. En redan under franska revolutionen lancerad, från fysiokratismen övertagen idé, som särskilt kom att omfattas i det liberala lägret var att kommunerna i stället borde uppfattas som lokalbundna föreningar av medborgare. I linje härmed låg att "kommunen borde tillerkännas full rätts— subjektivitet visavi stat, utomstående enskilda och kommunmedlemmarna själva. Föreningstanken, som ställde alla på lika fot, hade en klar spets mot ståndssam- hållet. För motståndare till en långtgående kommunaldemokrati kunde den emellertid också tjäna som argument för röstprioritering av fastighetsägare och rösträttsgradering i relation till den ekonomiska insatsen i kommunverksamheten.

Inom olika politiska läger kunde man i början av 1800-ta1et vara ense om det lämpliga i att decentralisera samhällsverksamhet till kommuner men högst oense om en kommunalreforms innehåll och syfte. En viktig brytningspunkt gällde omfattningen och beskaffenheten av det kommunala uppgiftsområdet. Efter mönster av en fransk revolutionsförfattning från 1789 gjorde man bestämd skillnad mellan kommunens naturligt egna befogenheter och sådana som utövades efter formlig delegation från staten. Gränsdragning-en dem emellan gav emellertid anledning till utdragna teoretiska debatter. Till kommunens egna angelägenheter fördes i första hand sådana som hade sitt ursprung i kommunmedlemmarnas av grannelaget betingade gemenskap. En på liberalt håll vanlig uppfattning var att kyrka, skola, lokalpolis, fattigvård samt hälso- och sjukvård hörde dit med en till legalitetskontroll begränsad statsuppsikt. Under samma villkor borde efter hand också andra samhällsangelägenheter kunna anförtros kommunerna. I regel var man här motståndare till kommunalt övertagande av angelägenheter som krävde detaljreglering och längre gående statskontroll. På konservativt orienterat håll drog man snävare gränser för det egna kommunala uppgiftsområdet och lade huvudvikten vid delegeringar av författningsreglerade ”statliga” uppgifter.

I självstyrelseideologin ingick vidare föreställningen att vanan att sörja för gemensamma lokala angelägenheter skulle göra kommuninvånarna bättre skickade

för allmänna värv. Detta förutsatte att kommunsystemet replierade på relativt små enheter som tillät de enskilda kommunmedlemmarna att själva utöva den kom- munala beslutanderätten på stämmor och allmänna rådstugor. Helst borde kom- munsystemet anknytas till äldre bestående enheter, hos OSS socknar, städer, eventuellt också härad. Man räknade också med behov av en kommunal överbygg- nad på ett länsplan.

Särskilt på liberalt håll hävdades att dessa nedärvda eller nybildade enheter i ett reformerat och integrerat kommunsystem skulle kunna bli kraftcentra för utveckling och upplysning samt fostra till med-borgerlig ansvarskänsla. Någon federalism var inte att befara. En utbildad lokalpatriotism skulle slå över i allmän fosterlandskänsla. Kommunen skulle med en fras av den reformkonservative tänkaren Sismondi bli en statsvetenskapens och patriotismens storskola. Inom det liberala lägret kombinerades dessa tankegångar med att de kommunala uppdragen skulle utgöra en utmärkt förskola till riksdagen, ett argument som inte reserva- tion-slöst kunde godtas & motståndarlägret, eftersom det kunde utnyttjas som stöd för samtidiga krav på representationsreform.

I början av 1800-tal-et utövades vår kommunala självstyrelse, i den mån man kan tala om en sådan på landet, av de av pastor ledda sockenstämmorna och i städerna av magistrat och borgerskap samt stadsförsamlingarna. Särskilt i städernas sam- liällsuppgifter kunde statligt och kommunalt sägas gå i vartann. Vid denna tid hade begränsade kommunala reforminitiativ viss framgång. Motionsförslag vid 1809—10 års riksdag ledde sålunda till att sockensjälvstyrelsen på landet under- kastades en väsentligen kodifierande reglering. På länsnivå inrättades hushåll- ningssällskap över hela riket, i statsbeskattningen engagerade länsprövningsnämn- der samt en regional instans under landshövdingens ledning för länslasarettens handhavande.

Uttalanden av 1823 års riksdag vid behandlingen av styrelseverkskommittéernas förslag om att en väl inrättad menighetsstyrelse, ”slutstenen i statsförvaltnings— byggnaden”, borde kunna leda till minskning i statstjänstemännens antal och förbilliga förvaltningen föranledde däremot ingen åtgärd. Besultatlösa blev också under följande riksdagar väckta förslag om bildande av något slag av länskom- muner.

Innehållsmässigt skiftade dessa förslag. Vissa av dem avsåg att samtidigt till— godose länstyrelsernas behov av lekmannahjälp och behovet av en sekundärkom— mun för länskommunala angelägenheter. Till denna typ hörde ett vid 1828 års riksdag väckt förslag om inrättande av mun'icipalråd, ett hos Kungl. Maj:t av landshövding Sandelhjelm framställt förslag om sammansatta menighetsutskott och ett av 1837 års fattigvårdskommitté om länsnämnder. I ett par av dem förut- sattes landshövdingen vara självskriven ordförande. Uppgiftsområdet för dessa nybildningar sammanföll vanligen med de senare landstingens. Ett förslag från 1834 var märkligt såtillvida att länsnämnderna även skulle fungera som besvärs— instanser. Denna från kontinenten hämtade idé upplevde en högkonjunktur under *”regeringsrätts"-debatterna på 1850-talet för att senare återkomma och slutgiltigt förkastas i 1918 års betänkande med förslag till kommunal rösträttsreform.

Av annan typ Var de förslag där landstingsfrågan sammankopplades med val av ledamöter i en reformerad riksrepresentation. Förslag av en tredje typ rörde inrättandet av lantdagar med huvudsaklig uppgift att övertaga viss del av riks- dagsarbetet. Till denna sistnämnda typ hörde ett av KU vid 1835 års riksdag framlagt förslag, som förkastades av ständerna under motivering bl.a. att införan- det av sådana lantdagar innebure ett betänkligt steg i federativ riktning. Skulle länsrepresentationer införas borde de uteslutande bevaka länens egna intressen och inte syssla med riksangelägenheter.

Gemensamt för alla dessa förslag vare sig de avsåg länsnämnder under lands- hövdingens ledning, valkorporationer till riksdagen eller lokala riksdagsdelega— tioner var att ledamöterna skulle utses av primärkommuner, direkt eller indirekt. Tanken på ett integrerat kommunsystem som löpte ut i en riksrepresentation var för övrigt inte ny. Den möter tidigast i en broschyr från 1810. Jämfört med detta tidiga förslag innebar de senare förslagen om länsrepresentationer som valkorpora- tioner ett steg tillbaka såtillvida som de i motsats till detta inte frigjort sig från ståndsindelningsprincipen.

Under nästa decennium, 1840-talet, lanceras idéen att länskommuner skulle utgöra valkorporationer inte som ibland i äldre förslag till riksrepresentationen i dess helhet utan till en av kamrarna i ett tvåkammarsystem och valen till båda kamrarna vara samfällda. Ideologiskt intressant är att när denna tankegång år 1840 första gången framfördes i riksdagen genom C. G. Spens bekanta reservation till KUzs förslag om enkammarriksdag efter norskt mönster, motiveringen främst präglas av liberal opposition mot ämbetsmannaväldet. Enligt Spens kunde endast samtidiga reformer av riksrepresentation och kommunalväsende säkerställa den politiska friheten. Emancipationen från byråkratien kunde inte ske annat än genom den garanti tillvaron av en högre instans (första kammaren) erbjöd. Två- kammarsystem på gemensam folkvald grund, i förening med ett samfällt organise- rande av riksrepresentation gav samtidigt en önskvärd karaktärsskillnad mellan kamrarna. Mandattiden i den successivvalda första kammaren skulle avse tre riksdagar — vid denna tid sammanträdde riksdagen till ordinarie sammankomst vart tredje år — och kammaren därmed få en konservativ återhållande funktion.

På sistnämnda punkt anslöt Spens till den traditionella argumentationen för ett tvåkammarsystem. Han ville inte göra sammansättningen av hela riksrepresen- tationen beroende av tillfälliga omkastningar i folkopinionen. Ett annat betydelse- fullt drag i Spens förslag är de viktiga rent kommunala funktioner som skulle tilläggas landstingen. De skulle ha en vid kompetens i länskommunala angelägen- heter, självständig beskattningsrätt, tillsynsbefogenheter över primärkommunerna, ha förslagsrätt inom ramen av sin kompetens hos Kungl. Maj :t och riksdagen samt stå till statsmakternas förogande som remissmyndigheter. I många delar föregrep hans förslag både 1862 års kommunalreform och 1866 års representationsreform.

Utskottsmajoriteten, som eljest inte känt sig övertygad om de till tvåkammar- systemets stöd anförda kontinuitetsargumenten, förklarade sig ha ägnat synnerlig uppmärksamhet åt det av Spens rekommenderade "amerikanska systemet". Dess främsta avslagsmotiv var att några länsrepresentationer ännu inte fanns.

I övrigt kan noteras att utskottsmajoriteten var anhängare av indirekta val medan Spens ville ha direkta val till sin ”andra” kammare.

1847 års representationskommitté och den 1848 framlagda propositionen i representationsfrågan anknöt såtillvida till Spens idéer som ett tvåkammarsystem med en av länsnämnder helt eller delvis vald första kammare förordades. I dessa förslag sköts emellertid frågan om länsrepresentationernas samtidiga kommunala uppgifter åt sidan. En av kommittéreservanterna fann detta utgöra en allvarlig brist.

Sedan dessa förslag till representationsreform fallit och samma öde mött ett på ståndsindelning framfört kompromissförslag försköts intresset från representa- tionsreform till kommunalreform. Här hade strävandena att lösa de primärkom- munala problemen haft betydande framgång på 1840-talet. Bestående resultat hade vunnits genom utfärdandet av nya för hela landet gällande sockensjälvstyrelseför- ordningar, en folkskolestadga som lade ansvaret för folkskoleväsendet på lands-

bygdssocknar och stadsförsamlingar och fattigvårdsförordningar för Stockholm och det övriga riket, enligt vilka sockennämnder på landet och i särskild ordning utsedda fattigvårdsstyrelser i stad på socknarnas och stadsförsamlingarnas vägnar skulle svara för denna förvaltningsgren. Dessa i många avseenden banbrytande reformer innefattade också för den tiden viktiga ställningstaganden till princip- frågor om skol- och socialvårdsfrågornas samhälleliga natur. Man stannade vid att beteckna dem som kommunala men underkastade dem trots detta en ganska ingå- ende statskontroll, närmast utövad av domkapitel och länsstyrelser. En liknande blandad egenskap tillade man också hälsovårdsangelägenheterna som emellertid länge förblev ofullständigt reglerade i lagstiftningen.

Angelägenheternas kommunala natur kom främst till uttryck i att det ålåg vederbörande kommunala enhet att bestrida förvaltningsgrenens kostnader. Fjär- dingsmannabestyrets förment kommunala beskaffenhet föranledde sålunda 1840— 41 års riksdag att in'draga till detta bestyr tidigare utgående statsbidrag.

I fråga om sockenstämmans kompetens, som dittills bestämts genom en ganska specificerad uppräkning av mestadels specialreglerade uppgifter, föreslogs en mera allmän bestämning av vederbörande utskott. Slutligen stannade ständerna emellertid vid enumerationsprincipen, som också upprätthölls i 1843 års socken— stämmoförordning.

Tidigare hade riksdagen vid olika tillfällen gjort principuttalanden till förmån för fortsatt överförande av statliga angelägenheter på kommunerna. Dessa uttalanden föranledde inga praktiska åtgärder från vare sig riksdag eller Kungl. Maj:t. En an— ledning härtill kan ha varit farhågor för att kommunalfriheten skulle gå förlorad om kommunerna i större utsträckning betroddes med statliga uppgifter. En vanlig liberal föreställning var att kommunen endast borde syssla med rena kommu- nalbestyr av ”privaträttslig” beskaffenhet och inte belastas med ”offentligrätts- liga” statliga uppgifter, en annan att kommunerna främst var ekonomiska organi- sationer, jämförbara med bolag. Detta senare synsätt som hade konsekvenser både för kommunens befogenheter och för den kommunala rösträtten har uppenbart influerat utskottsförslag och riksdagsbeslut. Många av tidens samhällsfilosofer, däribland C. J. Boström betraktade i överensstämmelse med sådana tankegångar kommunerna som privata samfund.

Målet för en kommunallagstiftning var enligt riksdagsskrivelsen att såvitt möjligt lämna kommunerna frihet att själva ordna sin förvaltning. Varje lagbud därom vore en inskränkning i den kommunala frihet, som lagstiftningen borde ha till föremål att hägna och utbilda.

Införandet på landet av sockennämnder under vald ordförande för behandling av profana ärenden förebådade socknens senare klyvning i borgerlig kommun och kyrklig församling.

1840-talets kommunalförfattningar byggde på socknar och stadsförsamlingar. Mellan stad och landsbygd ansågs oöverbryggbara skillnader föreligga. Detta synsätt var naturligt på näringstvångets tid. Samtidiga förslag om genomgripande reformer av stadsförvaltningen i övrigt samt om bildande av härads- och läns- kommuner rönte ingen framgång men gav 1847 års riksdag tillfälle att förklara att angelägenheter som dittills förbehållits den enskilda företagsamheten borde falla utanför den kommunala kompetensen. En kompetensutvidgning i denna riktning stred- mot liberalismens ekonomiska idéer.

På 1850-talet väcktes motioner om fortsatt kommunalreform vid varje riksdag. Utgången blev länge negativ men motståndet mattades och detta även beträffande införandet av en länsrepresentation. Uttryck för växande tilltro till de kommunala

enheternas intresse för och förmåga av samhällsarbete gav 1853—54 års princip- beslut om järnvägsbyggandets uppdelning på stat och enskilda, som förutsatte kommunala insatser beträffande lokalbanorna, det vid samma riksdag beslutade brännvinsförsäljningsvetot och den av en manstark minoritet inom konstitutions- utskottet förordade utvägen att lösa ”regeringsrättsfrågan” genom inrättande av länsnämnder.

Vid 1856—58 års riksdag var omsvängningen fullbordad. Bortsett från några inlägg på riddarhuset och i bondeståndet föranledde förslagen ingen som helst debatt. I riksdagsskrivelsen noterades att pastors självskrivna ordförandeskap på sockenstämma mött kritik och att sockennämn'dens ställning borde förstärkas. Den statskommunala författningen borde funtas på grundsatsen av alla stadsinvå- nares likställighet i kommunala rättighet-er och skyldigheter, klara kompetens- gränser uppdragas mellan stadskommunen och stadsförsamlingen och röstgrunden överallt bestämmas efter kommunalbidragets storlek. Ett representativt system borde övervägas både för land och stad.

Häradet ansågs ha spelat ut sin roll som administrativ enhet men en kommunal återförankring på länsnivå erforderlig. I valet mellan en blott rådgivande nämnd vid landshövdingens sida och en verklig länsrepresentation föredrogs det senare. Syftet med de blivande landstingen var ”icke att få ett bättre inrättat ämbetsverk för skötseln av länets styrelse, utan en församling utrustad med makt att förbinda menigheten till uppoffringar för gemensamma ändamål”. En dylik representation skulle bli mäktig en stark utveckling och alltmer öka föremålen för sin verksam- het. Den borde kunna avlasta utgifter från riksstaten. Att landets representation sysselsatte sig med att anslå medel till föremål av rent kommunal beskaffenhet, såsom till folkskolorna m.m. visade att man var inne på en avväg, som skulle leda till ”den allmänna andans försoffn'ing”.

Anledning saknades att befara att landstingen ”kunde låna sig till hjälpmedel att sprida och underhålla politisk oro i landet”. Representativsystemets utsträck- ning till länsvis ordnade möten borde i stället öka det konstitutionella regerings- sättets fasthet och ett utbildat kommunalväsen ge de dugligaste grundämnena till en länge påyrkad förändring i statsrepresentationen.

Frågan huruvida också städerna borde inlemmas i landstingen besvarades efter viss tvekan jakande med hänvisning att de viktigaste landstingsangelägenheterna vore av gemensamt intresse för stad och landsbygd och landstinget i behov av de ”intelligenta krafter, vilka i städerna stå till buds".

Den med anledning av riksdagsskrivelsen tillsatta kommunalkommittén avlämnade hösten 1859 sitt betänkande med förslag till förordningar om kommunalstyrelse på landet, om kommunalstyrelse i stad, om kyrkostämma samt kyrko- och. Skolråd samt om landsting. Samma år underställdes betän- kandet den då samlade riksdagen.

Riksdagens inställning till kommittébetänkandet var på det hela taget positiv. Under den fortsatta remissbehandlingen mötte förslagen i enskilda detaljer åtskillig kritik från hörda länsstyrelser och städer. D'e slutligt utfär- dade förordningarna kom därför att på många punkter avvika från kom- mittéförslagen. Beträffande Stockholm ledde remisskritiken till utfärdandet av särskilda för denna stad gällande kommunalstyrelse- och kyrkostämmo- förordningar på grundval av inom staden utarbetade kommittébetänkanden.

De stora debattämnena i kommunfrågan gällde deltagandet i kommunal-

—..-..z._ .. ..

A_n Mmm...—sun ”a.m.-n...... _

styrelsen, kommunsystemet, pastors ställning på sockenstämma och magi- stratens i städerna samt statskontrollen.

I enlighet med 1857 års riksdagsdirektiv blev kommunmedlems bidrags- plikt till kommunen i princip bestämmande för vidden av hans direkta eller indirekta inflytande på de kommunala avgörandena. Analogier med de privata associationerna ledde till att även juridiska personer liksom övriga kommunmedlemmar fick rösträtt i förhållande till storleken av sina kom- munala bidrag. Detta gjorde att bestämmelser om bidragsskyldigheten blev av central betydelse också för rösträtten.

Enligt kommunalförordningarna utgjordes kommunalutskylderna i stad i för- hållande till påförd statsbevillning, på landet enligt två huvudgrunder, förmedlat mantal och statsbevillning, ”förenad till en effekt”, något som nödvändiggjorde invecklade regler i syfte att neutralisera både differenser mellan markvärde och mantal och mellan mantalssättning och bevillningstaxering av olika beskattnings- föremål. Anknytningen till mantal avsåg att säkerställa att innehavare av mantals- satt jord — brukare, inte ägare, blev kommunalt skattskyldig — inte helt skulle utestängas från inflytande på kommunala angelägenheter. Systemet medförde att riksdagsbeslut om nedsättning av bevillningen betydde att sockenbor förlorade rösträtt.

Med det innehåll kommunal- och bevillningsförordningarna erhöll inträd- de kommunal skattskyldighet — med nyssnämnt undantag för innehavare av mantalssatt jord —— först vid en sammanlagd årsinkomst av 400 riksdaler. Därutöver krävdes för rösträtt visst skattskyldighetsminimum — i stad en riksdalers bevillning, på landet tio fyrkar _— samt fullgjord skattskyldighet. Endast i den mån myndig kvinna själv rådde över sin egendom tillerkändes hon på dessa villkor kommunal rösträtt.

Den graderade röstskalan innebar på landet att röstvärdet berodde av vederbörandes fyrktal och. i stad en tillläggsröst för varje hel riksdalers bevillning. Röstägares röstvärde var i stad maximerat till en tjugondel av stadens (valkretsens) totala rösttal. På landet, där anknytningen till mantal snart avskaffades, fanns ingen motsvarande begränsning.

Både enligt kommittéförslag och förordningar utgjorde rösträtt förutsätt- ning för valb.a-rhet till kommunalt förtroendeuppdrag. Dessutom krävdes manligt kön och en ålder av 25 år, att ej vara försatt i konkurs, ej vara för nesligt brott åtalad eller under framtiden ställd, samt ej förklarad förlustig medborgerligt förtroende eller ovärdig att inför rätta föra annans talan.

Redan enligt sockensjälvstyrelseförordningarna åtnjöt vissa kommunala förtroendemän äm-betsskydd i denna sin egenskap. Regler därom samt om ämbetsansvar för dem och vissa kategorier kommunalanställda infördes i 1864 års strafflag.

Den eftertråvdda likställigheten i kommunalt hänseende mellan borgare och övriga stadsinvånare tillgodosågs genom att även de senare blev kom- munmedlemmvar. Ett mera fullständigt genomförande av liks'tällighetsprin- cipen ernåddes först genom senare träffade Iikställighetsöverenskommelser.

1862 års kommunalförordningar lade grunden till vårt alltjämt bestående, på städer, köpingar, landskommuner, kyrkoförsamlingar och landstings- kommuner uppbyggda kommunsystem. Städer över 25 000 invånare uteslöts emellertid från landstinget och detta utrustades inte med något mellan de en gång om året sammanträdande ordinarie tingen verksamt lekmannaor- gan. Köpingens kommunala existens villkorades: Kungl. Maj:t förbehöll sig att avgöra om bestående köping, som inte utgjorde egen församling (soc- ken), skulle få kommunal självständighet. Medvetande om att socknen ofta var otillräcklig som underlag för den borgerliga kommunen gjorde att läns- styrelsen fick avgöra om flera socknar skulle få förenas under gemensam kommunalförvaltning eller sådan gemensamhet upplösas. Termen lands— kommun förekom endast i motiven, inte i lagtexten.

Indelningen i landskommuner anknöt i princip till sockcnindelningen och den i landsting i princip till länsindelningen. Under förarbetena övervägdes allvarligt att göra häradet eller pastoratet till landskommun-al indelnings- enhet. Riksdagen förklarade att det i betraktande av socknarnas otillräck- lighet måhända kunnat anses Iämplig-t att lägga den urgamla hwäradsindel- ningen till grund för landskommunernas områden. Klyvningen av Kalmar län i två landstingsområden genomfördes 1864 utan stöd i författningstext.

De borgerliga primärkommunernas befogenheter angavs i en general- klausul, landstingets exemplifikativt och församlingens genom enumeration. Nyckelorden i generalklausulen ”gemensamma ordnings- och hushållnings- angelägenheter” utsade enligt motiven att intressegemenskapen var det viktigaste kompetemskriteriet, men verksamhetsföremålen — ordnings- och hushållningsangelägenheterna -—— skulle tillika tjäna statsändamål och verksamheten ha en uteslutande administrativ karaktär. Vilket gemensamt intresse som helst kunde därför inte godtas som underlag för kommunal verksamhet. Existensen av specialförfattningar, underställningsskyldigheten beträffande vissa kommunala beslut och klagorätten för kommunmedlem gjorde enligt kommittén att bestämmelsens ”elasticitet' 'inte blev äventyrlig.

Landstinget skulle äga besluta om för länet gemensamma angelägenheter såsom om den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, kommunikationsväsendet, hälsovård, undervisning samt allmän ordning och säkerhet. I motiven betonades att landstinget hade att respek- tera såväl gällande författningsbestämmelser som länsstyrelsens kompe- tensområde. Landstingsbesluten blev i regel underställningsfordrande. flertalet hos länsstyrelsen, nägra också hos Kungl. Maj:t, som också tillades befogenhet att utse tingets ordförande. Denna befogenhet utnyttjades första gången till att överallt utse landshövdingen till ordförande. .

Kompetensavgränsningen mot statsverksamheten fick ett tydligt uttryck i författningarna. Den markerades i förordningarna för stad och land genom _ undantagande av angelägenheter som det enligt gällande författningar (|, tillkom offentlig myndighet att handha, i landstingsförordningen genom 1

undantag för angelägenheter som tillhörde offentlig myndighets ämbets- åtgärd.

'Till yttermera visso utfärdades 1864 cirkulär till landstingsordförandena vari de uppmanades att tillse att landstingen ej befattade sig med stats- angelägenheter. Den-na uppmaning beaktades. Under en lång tid framöver blev fall av propositionsvägran, offentliggjorda i facktidskrifter, en viktig supplerande rättskälla vid bestämmandet av landstingets kompetens.

De kommunala funktionerna uppdelades i beslutande, förvaltande och verkställande. Beslutanderätten för landstingsområdet tillföll landstinget in corpore, i den borgerliga kommunen stämman (allmän rådstuga) eller på stämma utsedda fullmäktige och i församlingen — med visst undantag för Stockholm, där för församlingarna gemensamma ärenden skulle hand- läggas av kyrkofullmäktige —— alltid kyrkostämman. Obligatoriskt blev fullmäktige i städer med mer än 3 000 invånare, fakultativt i övriga borger- liga kommuner. Beslut om den saken krävde dock kvalificerad majoritet, i landskommun med sådan röstövervikt att alternativet knappast hade aktualitet. Vissa viktiga angelägenheter skulle där alltid ankomma på kommunalstämma. Införandet av representativprincipen, en av reformens viktigaste nyheter, skedde alltså med stor försiktighet.

Landstinget sammansattes av valda ombud för länets städer, härader eller tingslag. För att undanröja farhågorna för landskommunalt förtryck fick städerna efter folkmängden dubbelt så många ombud som landsbygden, varjämte kvalificerad majoritet föreskrevs för beslut i vissa ekonomiskt viktiga ärenden.

I stad med stadsfullmäktige utsåg dessa landstingsmän. I övriga städer samt landskommuner (och köpingar) som sammanföll med härad eller tingslag valde stämma eller allmän rådstuga. I andra härad eller tingslag utsågs särskilda valmän för detta val. Uttryckligen fastslogs att landstings- man icke kunda bindas av valmäns föreskrifter.

Antalet fullmäktige skulle i landskommun vara fyra gånger så stort som kommunalnämndens, vilket gav en latitud på mellan 12 och 44 fullmäktige, i stad beroende på folkmängd mellan 20 och 60 samt i Stockholm 100. Antalet landstingsmän berodde av valkretsarnas antal, folkmängd och art. Minimiantal landstingsmän var 20.

Mandattiden för landstingsmän blev två år, för stads- och kommunalfull— mäktige fyra år, i bägge fallen med successiv förnyelse, sedan hälften av de första gången valda utlottats efter utgången av halva mandattiden.

Primärkommunernas beslutande organ skulle samlas till ordinarie möten tre gånger om året, landstinget blott en gång med en snålt maximerad sammanträdestid. Däremellan kunde extra (urtima) möten hållas på be- gäran av statlig myndighet eller på kommunalt initiativ.

Förvaltning och verkställighet ankom i landskommun och församling på förtroendevalda nämnder eller därför särskilt utsedda personer. Landstings-

förordningen förutsatte att bestyren skulle handhas av länsstyrelsen eller anställd personal. Flera landsting synes emellertid redan från början ha tillsatt förvaltningsutskott. Under förarbetena till stadsstyrelseförordningen vållade magistratens ställning mycken strid. Kommittémajoriteten hade an- sett att magistratens befattning med kommunala angelägenheter i princip borde begränsas till initiativ samt tillsyn över förvaltning och verkställighet i den mån magistraten inte själv sörjde för detta. I övrigt skulle magistraten bibehålla ställningen av stadsdomstol, statlig förvaltningsmyndighet och överexekutor. En minoritet ansåg att magistraten borde bli stadens styrelse eller i vart fall utöva viss kontroll. I den slutligt utfärdade förordningen förklarades magistraten uttryckligen vara stadens styrelse, befriades från skyldigheten att vara ett allmänt kommunalt verkställighetsorgan och tillades subsidiär rätt att tillsätta stadens tjänstemän samt befogenhet att förbjuda verkställighet av olagliga kommunbeslut.

För stadens fastighetsförvaltning och drätsel samt de uppgifter i övrigt som ett fastställt reglemente angav skulle liksom förut en drätselkammare finnas. Att det enligt stadsstyrelseförordningen tillkom magistraten att uppgöra budgetförslaget skulle inte hindra kammaren från att med tiden bli stadens verkliga styrelse.

På landet blev kommunalnämnden den borgerliga kommunens ledande förvaltningsorgan _— ”det drivande hjulet inom kommunen och det ständiga centrum för dennas självverksamhet” -— och ärvde från sockennämnden makten att påkalla inställelse hos sig och utdöma böter för erkända över- trädelser av gällande ordningsstadgor. I församlingen skulle finnas både kyrkoråd och skolråd, inte som kommittén föreslagit ett gemensamt organ för dessa uppgifter. Församlingens kyrkvärdar skulle vara självskrivna ledamöter i kyrkorådet och pastor självskriven ordförande såväl där som på kyrkostämma och i skolråd. På landet tillades pastor obegränsad rätt att deltaga i kommunalnämndens förhandlingar och. beslut. Härigenom hade man i sak respekterat både prästerskapets privilegier och de urgamla bestäm- melserna om att pastor och kyrkvärdar ansvarade för lokalkyrkans egen- dom.

Infördes kommunalfullmäktige skulle på landet kommunalnämndsleda- möterna ingå bland dem. Åtskilliga ämbets- och tjänstemän uteslöts från valbarhet till nämnden, däribland alla för sin befattning inför nämnden redovisningsskyldiga tjänstemän och betjänte. Motsvarande regler gällde även för stadsfullmäktigeuppdrag men egendomligt nog varken för ledamot i drätselkammare eller kommunalfullmäktige och inte heller för kommunal- stämmoordförande.

Även för kommunalnämnd föreskrevs successivförnyelse enligt samma grunder som för fullmäktige. Successivförnyelse blev också det normala för drätselkammare liksom senare för specialreglerade nämnder.

En huvudpunkt i det kommunala reformprogrammet var att det kommu-

nala förtroendeuppdraget skulle vara oavlönat och kommunmedlem i prin- cip skyldig att åtaga sig det. Förordningarna bejakade detta. Att landstings- man tillerkändes resekostnadsersättning och kommunalnämndens ordför- ande den gottgörelse för skrivmaterial, postporto samt skrivare- och räken— skapshjälp, som kommunen bestämde, innebar inte reellt avsteg härifrån, eftersom det blott var fråga om ersättning för verkliga kostnader. Särskilda avsägelsegrun'der infördes. Genom bötespåföljder vid förfallolöst uteblivande från fullmäktiges och nämnders sammanträden inskärptes att deltagandet i det kommunala arbetet var en plikt och inte blott en rätt.

Beträffande de kommunala verksamhetsformerna kan antecknas att de beslutan- de församlingarnas offentlighet blott i stad och landsting ansågs i behov av uttryckligt författningsstöd, att kungörelsetvånget som hade rötter i 1723 års prästprivilegier bibehölls, att beredningstvång infördes i städer och landsting, att beslutsförfaran'det följde riksdags- och inte domstolsmönster, att omröstning i princip _— landsting utgjorde här undantag —— blev öppen och att fullmaktsröstning _ med undantag för landsting och fullmäktige — tilläts, dock inte för mer än en frånvarande.

Finansieringen av den kommunala verksamheten tryggades genom en till tvång att årligen upprätta kommunal utgifts- och. inkomststat knuten beskattningsrätt. Denna årliga finansstat var inte såsom städernas äldre stater underställning-spliktig. Stort utrymme i författningen ägnades åt regler om kommunalutskyldernas debitering och upphörd. Revisorer skulle årligen utses för granskning av föregående års förvaltning.

Den primärkommunala underställningsplikten, som tidigare särskilt för städernas del varit omfattande, begränsades till ett fåtal kommunala beslut, av vilka de viktigaste gällde långtidslån och nya eller förhöjda avgifter på den allmänna rörelsen, lokala ordningsstadgor och fastställelse av drätsel- kammarreglementen, i förstnämnda båda fall hos Kungl. Maj:t, i de bägge sen-are hos länsstyrelsen.

Stor principiell betydelse hade slutligen reglerna om överklagande av kommunala beslut, genom vilka kommunmedlemarna tillades besvär-srätt samt besvärsprövningen begränsades till laglighet enligt vissa kommunala besvärsgrunder och kassation, när klaganden förmått styrka rättmätigheten i sin talan. För landstingen, vilkas beslut i princip var underställningsplik- tiga hos länsstyrelsen och i några fall hos Kungl. Maj:t, hade kommittén ansett en enda kommunal besvärsgrund ”enskild rätt kränkt” tillräcklig. Kungl. Maj:t utökade antalet. ' "

Den elastiska komxpetensbestämmelsen i förening med den underställ- ningsfria beskattningsrätten, den kommunala revisionen, den för primär- kommuner och församlingar begränsade underställningspl—ikten och sist men inte minst utformningen av kommunalbesvärsinstitutet innebar till- sammans ett vidsträckt tillmötesgående av kraven på frigörelse från statligt förmynderskap. Ett annat utmärkande drag för författningarna är den

betydelse som där tillägg-s korrespondensen mellan sammansättningen av fullmäktige och nämnder å ena "sidan och väljaropinionen å den andra. Omsorgen härom kom till uttryck i reglerna om successivförnyelse och- stämmoinstitutionens dominans i de mindre kommunerna. Här fanns ett demokratiskt moment insprängt i det eljest plutokratiska rösträttssystemet. Slutligen bör påpekas att landstinget genom formerna för sitt tillsättande fram-stod såsom en representation för primärkommunerna i full överens- stämmelse med äldre reformtankar men också att landsting och städer underkastats en skärpt statstillsyn, för landstingens del av sådant slag att det kunde ifrågasättas om institutionen motsvarade riksdagens ursprungliga intentioner.

Riksdagen hade beretts tillfälle att yttra sig över huvudgrundernla i 1862 års kommunalförordningar lik-som tidigare skett vid tillkomsten av 1843 års sockenstämmoförfattningar. Författningarna utfärdades emellertid bägge gångerna med stöd av 5 89 RF utan att den där angivna möjligheten till samfälld lagstiftning användes.

eVid en tillbakablick på kommunalreformens förhistoria kan konsta- teras att i stort sett liberala tänkesätt präglade riksdagens viljeyttringar under 1820—1'840-talen. Efter februarirevolutionen 1848 och i anslut- ning till denna inträffade händelser i Frankrike, Tyskland och Österrike, under vilka de kommunala reformsträvandena på kontinenten efter en kort högkonjunktur led skeppsbrott, blev inställningen även hos oss mera odcciderad. Mot slutet av epoken blandas konservativa och liberala argument för en kommunalreform samman utan att debattörerna längre söker göra reda för sig varifrån idéerna stammar. Ett eklektiskt grepp på kommun- problemet utmärker både 1857 års riksdagsdirektiv och 1859 års kommitté- motiv. Kommunen är, framhålles det där, inte endast en förening (associa- tion) med full rättssu'bjektivitet utan samtidigt en del av statens område. De gemensamma ändamålen, som utgör föreningslänkar mellan dess med- lemmar och sammanbinder dessa till en enhet, måste tillika utgöra stats- ändamål. Därigenom bl'i kommunerna delar av statsförvaltningens organism och verkande krafter inom dennas krets. De kan lika litet anses vara alster av fri överenskommelse, som de efter fri överenskommelse kan upplösas eller ändras. Utmärkande för kommunen till skillnad från andra statliga förvaltningsdistrikt är dess självverksamhet. Först då en sådan tilldelas ett förvaltningsdistrikt antager det egenskap av kommun. ”Stående under statens suveränitet och i omedelbart samband med folket, utgöra kommu- nerna likasom själva underlaget för statens organiska förening”. Synsättet innebar att äldre statsfientliga självstyrelsedoktriner slutgiltigt övervunnits.

1856—58 års riksdag hade i motiven för utredning av landstingsfrågan inflikat att ett utbildat kommunalväsende skulle ge de dugligaste grund— ämnena för ett nytt representationsskick. Liknande motiv anfördes senare

av 1859—60 års riksdag för städernas inlemmande i landstingen. Ett så organiserat landsting kunde hävdade vederbörande utskott samtidigt bli grund och urbil—d för en reformerad na-tionalrepresentation och en förbere- delseskola för dess medlemmar. 4-

I motiven för det nya representationsskicket (anförande till statsråds- protokollet den 5 januari 1863) åberopade de Geer ”stiftandet genom stånden själva av en provincial representation grundad på samfällda val” som ett särskilt tecken på att tiden var mogen för ståndens politiska upplösning. Liksom Spens anhängare av ett tvåkammarsystem fann han dettas uppgift vara att på en gång förekomma förhastade beslut och trygga det beståendes rätt. I det framlagda förslaget utmärktes de båda kamrarna av enhet i ursprung men skillnad till karaktär. Båda kamrarna utgick från ”hela" folket, första kammaren med hänsyn till den vidsträcktare kommu- nala rösträtten t.o.m. i större utsträckning än den andra. Karaktärsskillnad vanns genom att landstingen och fullmäktige i de största städerna utan hinder av bostadshand utsåg förstakammarledamöterna medan andra kam- marens av bosättning inom valkretsar bundna ledamöter merendels direkt utsågs från land och stad. Karaktärsskillnaden förstärktes genom att förstakammarledamöterna valdes för nio år med successiv förnyelse medan mandattiden för andra kammaren blott blev tre är, allt enligt grunder som redan Spens skisserat.

I fortsättningen förklarade sig de Geer vara en tveklös anhängare av direkta val och motståndare till elektorsval. Att andra kammaren i viss utsträckning måste utses genom omedelbara val fann han utgöra en olägen— het. Att någon motsvarande olägenhet skulle vidlåda valsättet beträffande första kammaren ville han däremot inte medge. Att landstingen finge fungera som valkorporationer borde tvärtom bidraga att göra valen till uttryck för ett upplyst tänkesätt. Landstingsmännen skulle nämligen i första hand utses med hänsyn till för kommunala värv lämpade egenskaper och inte med tanke på elektorsuppgifter för riksdagsval. ”Den insikt, som vinnes genom deltagande i en om allmänna ärenden rådplägande församling måste vidare giva landstingsmännen en mera vidgad synkrets än som kan påräk- nas vare sig hos omedelbart väljan-de menigheter eller hos elektorer, utsedda endast för ett visst val." I anslutning till tesen om det kommunala förtroen- deuppdragets i princip oavlönade kanaktär fann han vidare att första kam- marens ledamöter ”liksom landstingens” inte borde erhålla arvoden.

I sin argumentation för att förstakammarvalen borde bli uttryck för ett upplyst tänkesätt kunde de Geer anknyta till uttalanden av såväl 1810 års KU (”den upplysta delen av svenska folket”), senare upprepade av 1840 års KU och 1847 års representationskommitté, som en av tidens ledande samhällsfilosofer, Alexis de Töqueville. _

I en serie utanför riksdagen hållna anföranden vidareutvecklade de Geer sina tankar. Den kommunala förankringen av första kammaren blev här

ett viktigt vapen mot anhängare av överhustankar, klassvalsystem och liberalare rösträttsgrunder. Kommunen var en vida naturligare bas för riksrepresentation än yrkena (klasserna). Kommunerna företrädde bäst de lokala förhållandena. Vad kommunmedlemmarna hade gemensamt hörde inte till ett visst fack utan till snart sagt alla det dagliga livets förhållanden. Landstingen bildade länens naturliga och fullt ut berättigade aristokrati. De skulle säkerligen förstå att välja riksdagsmän för vad de var och inte för vad de ägde. Kommunerna var snarare politiska än ekonomiska institutio- ner.

Förslaget led visserligen av det väsentliga framtidsfelet att helt och hållet utestänga den egentliga arbetaren. Bondeklassen utgjorde emellertid en naturlig förmedlare till arbetarklassen. Risken för allianser med den ute- stängda gruppen var därför inte så stor.

Mot de Geers argumentation för ett tvåkammarsystem hade kunnat invän- das att även andra kammaren enligt det framlagda förslaget skulle få en kommunal förankring, något som bland annat indirekt kom till uttryck i städernas överrepresentation. En dylik anknytning hade för övrigt redan ståndsriksdagen haft genom de bägge lägre stånden och i viss utsträckning också genom prästerståndet. Huruvida de Geer var ärligt övertygad om sina ”kommunala” argument i första kammarfrågan kan här lämnas därhän. Säkert är endast att han var medveten om den good will den kommunala självstyrelsen strax efter kommunalreformen åtnjöt inom alla härskande folkgrupper. Som driven politisk taktiker förstod han att utnyttja detta för nästa stora mål.

Sammankopplingen av de båda frågorna fick emellertid en för den kom- munala självstyrelsen viktig konsekvens. Kommunalföror—dningen erhöll vid representationsreformen karaktär av samfällt stiftad lag. Den kommu- nala beskattningsrätten och landstingen såsom valkorporationer till första kammaren fick grundlagsgaranti.

Folkökning och befolkningsstrukturella förändringar i förening med näringslivets omgestaltning och uppsving gav under 1800-talet upphov till nya socialgrupperingar, som i sin tur sprängde det gamla redan tidigare undergrävda ståndssamhället. Politiskt tog detta sig uttryck i partiella, längre fram också totala reformer av riksdagsskick och kommunväsende. För omdaningen på riksplanet spelade sockensjälvstyrelsen där ståndsindel- ningen lyste med sin frånvaro en anspråkslös men inte helt oväsentlig roll. Särskilt för städerna där avvecklingen av ståndssamhället förlöpte parallellt på riksplan och lokalt plan var sambandet påtagligt. I dem påskynda—de införandet av socken-självstyrelsen vid sidan av äldre styrelseformer :1ed- brytandet av borgerskapets positioner. Den viktigaste faktorn härvidlag var emellertid näringstvångets avveckling.

Vår folkliga självstyrelses vidareutveckling har på samma sätt stå-tt i

oskiljaktigt samband med samhällsutvecklingen i övrigt. I växelverkan med denna har folkstyrets både förutsättningar och innehåll radikalt förändrats. Det viktigaste som inträffat har varit Sveriges förvandling från ett fattigt agrarland till ett väsentligen på industri, handel, sjöfart och andra service— näringar grundat välståndssamhälle. I den näringsstrukturella tekniska. inte minst kommunikationstekniska utvecklingens spår har följt och följer väldiga folkomflyttningar, i välståndsutvecklingens krav på förbättrad standard på snart sagt alla områden för mänsklig verksamhet. Allt sedan seklets början har den offentliga sektorn expanderat, först långsamt senare och särskilt under de senaste decennierna i allt snabbare takt. Till det all- männ—as målsättningar har så småningom kommit att höra att varje med- borgare skall ha sin beskärda del i det andliga och ekonomiska framåtskri- dandet, en rikare miljö, social trygghet i ordens vidaste bemärkelse, lika utgångsförutsättningar i livet och större jämlikhet i ekonomiskt avseende samt att stävja ogynnsamma biverkningar av näringsgeografiska föränd— ringar, befolkningsutveckling och folkomflyttningar.

De för folkstyret viktigaste politiska tilldragelserna under detta århund- rade har varit demokratins fullständiga förverkligande på riks- och kom- munalplan genom rösträttsreformerna under seklets första decennier, bildandet av riksomfattande politiska partier och införandet av proportio- nella val, accepterande av parlamentarismen på riksplanet, organisations- väsendets framväxt, kommunallivet-s politisering även på landsbygden sedan den successiva övergången till representativt styrelsesätt gett valen till de borgerliga primärkommunernas fullmäktigförsamlingar en annan vikt och innebörd, etablerandet av en stark regeringsmakt under de tre sista decen- nierna samt kommunindelningsreformerna.

Den offentliga sektorns expansion är resultat av fortgående överväganden och ställningstaganden i första hand till vilka tjänster det allmänna skall lämna medborgarna och vilka medborgarna själva eller utomstatliga orga- nisationer, institutioner skall sörja för, i andra hand till innehåll, kvalitet och rumsanspråk hos det allmännas serviceåtgärder och i tredje hand till vem stat, kommun eller annan offentlig inrättning som skall vara service- organ. Regelmässigt har valet stå-tt mellan stat och kommun. Själva fördel- ningsproblemet mellan dem har liksom frågor om tjänsternas innehåll och kvalitet i huvudsak blivit en lagstiftningsuppgift. Säkerställandet av erfor- derlig korrespondens mellan kommunala uppgifter och kommunala resurser har även krävt åtgärder och överväganden av annat slag främst om kost- nadsfördelning och skatteutjämning mellan kommuner men också om omfördelning av samhällsuppgifter, interkommunal samverkan och i sista hand nya kommunindelningar för att få fram bärkraftiga kommunala enheter. Målet har varit att skapa förutsättningar för en åtminstone tillnär- melsevis lika kommunal förvaltningsstandard över hela riket.

1874 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 1. Skatter, statsbidrag och övriga inkomster i procent av samtliga kommuners (primärkommuner, muncipalsamhällen, landsting, vägdistrikt) åren 1874—1963.

Ständiga höjningar har inte nämnvärt ökat skatters och statsbidrags andelar i samt— liga kommuners totala inkomster. Skatteunderlagsfattiga landskommuner saknar regel- mässigt andra inkomstkällor av större betydelse.

Att inom ett begränsat utrymme fullständigt kartlägga den ovan skisse- rade utvecklingens innebörd för förhållandet stat—kommun möter stora svårigheter. Det följande valet av företeelser tar sikte på sådana omständig- heter av rättslig eller faktisk (fysisk) natur som mera omedelbart haft och har betydelse för sambandet mellan kommunalval och utseendet av första kammarens ledamöter, för kommunal-demokratin och för samordningen mellan statlig och kommunal verksamhet. Härvid har det tett sig rimligt att utgå från de föreställningar som bestämde samhäll-sskickets utformning på 1860-talet och sedan visa hur dessa föreställningar en efter annan upplösts sedan de förlorat underlag i verkligheten. Huvudtemat blir alltså att visa endels hur själva grunduppfattningen av den kommunala självstyrelsens betydelse för den politiska friheten löpt ut i en förvissning om dess allmänna värde som bas för vårt nuvarande demokratiska statsskick, endels hur samspelet stat—kommun omgestaltats.

I sakens natur ligger att företeelsern-as aktualitet i nuet blir avgörande för det utrymme som kan ägnas dem. Ur denna synpunkt erbjuder utveck- lingen på riks- och kommunalplan under tiden före det demokratiska genombrottet föga intresse. Alldeles särskilt gäller detta tiden före 1909.

Till detta kommer att denna tidsperiod är mycket ojämnt belyst i tidigare litteratur. Den rikspolitiska utvecklingen har visserligen kartlagts genom olika undersökningar. Men några motsvarande undersökningar om det kommunala planet finns inte och det förefaller osäkert om någon mera djupgående forskning här är att förvänta i varje fall inom överskådlig tid. Vad man kan utläsa ur socken-, stads- och landstingshistoriker, personbio- grafi-er, vissa pressundersökningar för väsentligen andra ändamål, äldre arbeten om den kommunala rösträtten, utredn-ingstryck, motioner och riks- dagsprotokoll från rösträttsdebatterna samt första kammarens växlande sammansättning är att de plutokratiska rösträttsbestämmelserna i kombi- nation med majoritetsvalsmetoden i hög grad reducerade de ekonomiskt svagare befolkningsskiktens intresse för kommunalval och. val av lands- tingsmän liksom också fast troligen i mindre utsträckning för annat deltagande i stämmor och allmänna rådstugor. De mindre jämkningar i rösträttsreglerna som genomfördes före 1907—19'09 års reformer tycks inte nämnvärt ha påverkat denna passivitet. Det rikspolitiska intresset av de årligen direkt eller indirekt förrättade landstingsvalen bör på grund av obe- räkneligheten hos då tillämpade regler för första kammarens successiv- förnyelse i regel ha varit ganska ringa. Ett tidigt undantag härifrån utgjorde 1874 års landstingsval, då nyval av en dryg tredjedel av första kammaren stod för dörren.

Det tillgängliga materialet tyder på att partibildningarna på kommunal- stämmor och rådstugor i de minsta städerna, vid stadsfullmäktig- och lands- tingsval och i fullmäktige och på landsting, om än motsättningar mellan konservativa och liberala redan då förekom i städerna, vanligen bestämts av meningsskiljaktigheter beträffande. personval och mera kortfristiga mål, vad man numera brukar kalla ”sockenpolitik”. Ett undantag härifrån utgör motsättningar i nykterhets- och frireligiösa frågor samt framförallt tull- striderna som på 1890-talet skar igenom alla politiskt inflytelserika folk— lager och en tid framåt även reflekterades i stadsfullmäktig- och landstings- mannaval. De senare valen återspeglades i första kammarens sammansätt- ning, där fram till 1911 ett protektionistiskt konservativt parti dominerade över ett fyrtiotal moderatkonservativa och något tiotal liberaler.

Vid 1862 års kommunalreform antog man att behovet av specialförfatt- ningar utanför fattigvårds- och folkskoleväsendet skulle bli ringa. Anta- gandet visade sig länge rikt-igt. Bortsett från snart utfärdade författningar om byggnads-, brand- och ordningsväsende samt hälsovård av betydelse främst för städerna förblev det kommunala arbetsfältet ganska oberört av lagstiftning. Inte heller undergick kommunsystemet, trots påbörjade folk- omflyttningar, några större ändringar. Antalet kommuntyper utökades emellertid. Genom 1891 års väglag blev häradet (eller tingslaget) väghåll- n-ingsdistrikt för landet och 1898 öppnades möjlighet att ombilda landskom- munal tätort till municipalsamhälle för administration av de s.k. stads-

Mill." Milikr iaooo— HW” ] 5 500 _ Utgifter, löpande priser (taktiska belopp) '" 15 500 ——————— Utgifter, omräknade till 1960 än penningvärde . 15000- . —15000 14500— ! ""”" 14000" 'l—uooo , / iasoo— " "13500 ' 1 wooo— ", "13000 12500— r, _12500 r/ l2000— // —12000 / n'soo— ,: "11500 // 11000— ; —11000 10500— / 40500 /, ioooo— // ——10000 / 9500— ;, — 9500 I I 9000— / * 9000 : asoo— ! 1 — 0500 ! aooo— I; ; _ aooo 7500— f — 7500 I 7000— f - _ 7000 1 6500—1 ' _ 6500 I ) ! 6000— , ) — 0000 5500— ] l — 5500 I I 5000— , — 5000 I 4500— I! 3 _ 4500 I ,' I 4000— / f _ 4000 ,' ] 3500— I/ 3' _ 3500 __! ' arme // ,/ _ 3000 I . 2500_ / .: _ 2500 // 1] I 1 2000— / fl _ 2000 1500— / * '500 / / 1000— kl.1N»// ' 1000 I 500— ) )- 500 I 1900 1963

| [ 1 1 | I | 1 1 i | | | I l l ! 18741880188518901895190019051910191519201925193019351940194519501955 1958

Diagram 2. Totala utgifter för primärkommuner, municipalsamhdllen, landsting och uägdistrikt åren 1874—1963.

Åren 1875—1916 medförde en sjufaldig fördubbling av kommunalutgifterna. Det är mot denna bakgrund utgifternas branta stegring under första världskriget, på 1940-talet och från slutet av 1950-talet bör ses.

stadgorna. Vidare höjdes det lägsta invånarantal, som tvingade en stad att utträda ur landsting. Ändringarna i kommunalförordningarna under perioden inskränkte sig i övrigt till för eftervärlden betydelselösa detaljer.

Genom anknytningen till statsbevillningen kom den allmänna kommunal— skatten länge att bestå av ett system av olika objektskatter. Denna otids- enliga karaktär bibehöll den även efter 1910 års statsskattereform. Funtad på äldre föreställningar om de kommunala förvaltningsuppgifternas intres- sebetonade natur bestod den fram till 1920 års kommunalskatteprovisorium. Slutstenen i utvecklingsförloppet blev 1928 års alltjämt gällande kommunal- skattelag.

Medan fattigvården i allt väsentligt bekostades av kommunerna själva lämnade staten med början vid seklets mitt med tiden växande bidrag till fol'kskoleväsendet på landet samt också, ehuru i obetydlig omfattning, till det landskommunala polisväsendet. Kring sekelskiftet stod det klart att många mindre landskommuner inte med egna resurser kunde bemästra de särskilt på skol- och fattigvårdsområdena växande utgiftsbehoven. Därmed inleds den långa raden av mer eller mindre, vanligen mindre, framgångsrika kommunalskatte-, kostnadsfördelnings- och skatteutjämningsutredningar.

I de skatteunderlagskr-aftigare kommunerna betydde frånvaron av kom- munaldemokrati i modern mening inte att det dåtida kommunalstyret var ineffektivt. Kommunalverksamhetens i våra ögon absolut sett begränsade omfattning i förening med det inflytande röstgrundsbestämmelserna gav dem gjorde att många burgna överklasspersoner både på land och i stad ägnade sig åt kommunalpolitik. Städerna engagerade sig i kommunala affärsverk, järnvägsbyggande och hamnrörelse. Särskilt i medelstora och större städer, där man redan då hade att brottas med stora problem på bebyggelseplaneringens, bostadsförsörjningens, undervisningens och social- vårdens områden, togs många initiativ på helt eller delvis oprövad mark. Landstingen lämnade vid sidan av insatser inom hälso- och sjukvård, social- vård och undervisning bidrag till främjande av kommunikationsväsendet och jordbruket med dess binäringar. Studiet av stads- och landstingshisto- riker visar att perioden som helhet var resultatrik och den offentliga stati— stiken att kommunalverksamheten, utgiftsmässigt jämförd med den då be- gränsade statsverksamheten fått en betydande omfattning. Bortsett från sporadiska engagemang i järnvägsbyggandet var emellertid landskommu- nernas verksamhet i huvudsak inriktad på de tvungna uppgifterna socialvård och det församlingsskötta folkskoleväsendet. Denna inriktning kom för många utpräglade jordbrukskommuner med dåligt skatteunderlag att bli bestående decennier framöver, för en del småkommuner fram till 1946—— 1952 års kommunindelningsreform.

Den 1907-—-1909 genomförda demokratiseringen av den kommunala röst- rätten sammankopplades med proportionellt valsätt vid landstings- och full- mäktigeval samt landstingsval av förstakammarledamöter.

saml kyrkliga ändamål)

——————— Landstingen

Nelloupplåuing i procent av skatteinkomsterna

10 - — lo , 15 — — 15 1 I 1 | 1 l l 1 I l l 1 1 1 1 1 1876/80 1886/90 1896100 1906/10 1916/20 1926 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1963

1881/85 IBM/95 1901/05 1911/15 1921/25

Diagram 8, Nettoupplåning i procent av skatteinkomsterna för åren 1876—1963.

Medan de landskommunala investeringarna förr regelmässigt skattefinansierades lå- nade städerna, vid seklets början, i en utsträckning som oroade statsmakterna. På senare tid har här en viss utjämning skett. Variationerna i den primärkommunala upplåningen har varit betydande medan landstingens låneskuld alltid varit obetydlig.

Efter 1911 års upplösning av första kammaren behöll de konservativa partierna en solid majoritet inom denna kammare över ett femtiotal libera- ler och något tiotal socialdemokrater. Den fyrtiogradiga skalans införande medförde ett livligare valdeltagande, dock lägre för den lägsta inkomst- gruppens väljare, som fortsatte att i betydande utsträckning rösta borgerligt och att döma av samtidig urvalsstatistik från stämmovoteringar även där var följsamma. Yttre omständigheter, det snart utbrutna första världskriget, kan också ha bidragit till att de ändrade röstgrunderna till en början inte satte större spår vare sig i kommunalpolitiken eller i den kommunala akti- viteten, som fortsatte att utvidga sig om än i snabbare takt än tidigare. Under de sista krigsåren, då kommunerna mera intensivt engagerades i folkförsörjnings-, bostads- och arbetslöshetspolitik expanderade verksam- heten våldsamt.

Särskilt betydande var landstingens expansion med en från 5 procent 1905 till 14 procent 1920 stegrad andel i den totala kommunala utdebiteringen. Mellan två tredjedelar och tre femtedelar av deras utgifter gick till hälso- och sjukvård, förhållandevis alltså väsentligt mindre än idag. Inom den ordi- narie primärkommunala förvaltningen tillkom vid denna tid nya eller ut— vidgade uppgifter genom lagstiftning på bl.a. nykterhetsvårdens, fattig- vårdens, skolväsendets och pensionsförsäkringens områden, överallt med skärpt statlig tillsyn som resultat. En redan förut (1907) genomförd ban-

brytande byggnadslagstiftning uppbars av samma tendens även om den tillförsäkrade stadssamhällena ett med tiden (1931, 1947) uppluckrat stads- planemonopol.

Ur den nedärvda självstyrelseideologins synvinkel betydde det demokra- tiska genombrottet 1918—1921 i första hand en urholkning av i sak alltmer inadekvata föreställningar om kommunens bolags- eller föreningskaraktär, snart ytterligare markerad genom den etappvisa övergången även på landet från stämmor till fullmäktige, successiva förändringar i det kommunala uppgiftsområdet samt på 1940-talet uppbördsreformen. Kommunens ställ— ning av lokalt samhällsorgan med statsdelegerade uppgifter som det väsentligaste inslaget i sitt arbetsprogram blev allt tydligare. Som rätts— underbyggda element ur den äldre tankevärl-den kvarstår numera endast kommunens egenskap av självständigt rättssubjekt, kommunalbesvärsinsti— tutets anknytning till kommunmedlemskap och den kommunala revisionen.

En annan punkt där äldre föreställningssätt ungefär samtidigt fick ge vika gällde förhållandet primärkommun—landsting. Enligt kommunalsty- relseförordningarnas ursprungliga lydelse skulle landstinget direkt eller indirekt utses av kommunernas beslutande organ. Accepterandet av det proportionella valsättet med dess behov av större valkretsar betydde att denna redan i tidiga 1800-talsdiskussioner omhuldade metod måste uppges. Med bortseende till en början från vissa med hela valkretsar sammanfallan- de städer kom dessa val i fortsättningen att förrättas inför valnämnder och magistrat och inte på stämmor och rådstugor eller av fullmäktige. Samtidigt avskaffades det indirekta valsystemet. Sedan städernas överrepresentation i landstingen helt slopats öppnades också vissa till en början rätt begränsade möjligheter att till samma valkrets sammanföra både landsbygd och stad. Slutstenen i reformarbetet blev 1930 års kommunalvallag. Reformernas innebörd var att det federativa inslag som tidigare funnits i landstingsinsti— luationen försvann. Det skulle emellertid dröja åtskillig tid, fram till 1954, innan den lagtekniska konsekvensen av detta drogs med införandet av laguttrycket landstingskommun i den nya landstingslagen.

Även i ett annat avseende fick de kommunala rösträttsreformerna åter- verkningar för förhållandet mellan primärkommuner och landsting. I samband med 1907—1909 års rösträttsreformer förlängdes landstingsman- daten från två till fyra år med bibehållen successiv förnyelse. 19119 avskaf- fades den successiva förnyelsen av landstingsmandaten och 1922 den kommunalförfattningsreglerade obligatoriska successivförnyelsen av full- mäktige och nämnder över hela linjen. Systemet med succes'sivförnyelse kom emellertid att lång tid framåt bibehållas för vissa specialreglerade nämnder och kan alltjämt anlitas vid tillsättande av fakultativa, enbart på kommunallagsgrund, utsedda nämn-der.

Under de diskussioner som föregick slopandet 1919 och 1922 av successiv—

förnyelsen hävdade reformmotståndarna att denna på en gång utgjort en garanti mot bristande kontinuitet och genom det större antalet valtillfällen en garanti för anpassning efter folkviljan, medan reformanhängarna i dessa avseenden förlitade sig på det proportionella valsystemet samt menade att successivförnyelse motverkade en fullständig proportionalitet och dessutom genom mängden av valtillfällen framkallade valtrötthet.

I tiden sammanföll vissa av de ovan skildrade reformerna av valsätt och mandatperioder för landsting med ändringar i riksdagsmandatens tidlängd. 1909 nedsattes förstakammarmandaten från nio till sex är samtidigt med att regler infördes om att första kammaren skulle väljas i sex omgångar enligt en särskild för landstingen såsom valkorporationer gällande indel- ning. Vid 1918—1921 års författningsreform anpassades denna form av successivt tillsättningsförfarande till den nya valperioden av åtta år och har därefter fått bestå. Gemensamt för samtliga dessa reformer var att de fram- hävde landstingsvalens rikspolitiska betydelse. Det skulle emellertid ännu dröja länge innan valdeltagandet där kunde mäta sig med andrakammar- valens.

Den 1918—1921 genomförda författningsrevisionen, som beträffande förstakammarvalet förutsatte att två eller flera landstingsområden kunde bilda en valkrets, innebar ett brott mot traditionen att varje landsting skulle bilda en egen direktväljande valkorporation. Principiellt betydde detta emellertid inte att landstingen och de utanför landstingen stående stadsfull- mäktigeförsamlingarna, beträffande vilka ett elektors-system en tid framöver kom att tillämpas, avhändes sitt inflytande på första kammarens samman- sättning. Av detta skäl kvarstår i & 6: 1 RO bestämmelserna om att första— kammarledamöterna väljes av landstingen och stadsfullmäktige i de städer, som ej deltaga i landsting.

'lnför 1907—1909 års rösträttsreformer anförde särskilda utskottet 1907 motiveringar liknande de Geers för bibehållande av första kammaren och dess kommunala förankring. Utskottet hänvisade härvid bl.a. till landstings- männens då korta mandattider och erfarenhet av viktiga allmänna angelä- genheters handhavande som en särskild kvalifikation vid jämförelse med för tillfället utsedda valkorporationer.

Lika positiva värderingar av det hävdvunna valsystemet för första kam- maren möter inte i motiveringarna för de till 1918 års urtima riksdag framlagda rösträttsreformerna, där man närmast av tidsnöd sköt frågan om andra tänkbara elektorsförsamlingar åt sidan.

I de till 1918 och 1919 års lagtima riksdagar avlåtna propositionerna återges dock de Geers argumentation för landstingen såsom valkorporationer till första kammaren. I prop. 358 till 1919 års riksdag framhölls i anslutning därtill att det ursprungliga syftet med detta valsystem hade varit att första kammaren skulle representera ett upplyst och av .partiinflytelser obundet

-. i.u

___Mrå—*%__ _ ( _ . _ __

tänkesätt. Införandet av den proportionella valmetoden hade emellertid gjort förstakammarvalen utpräglat partibestämda. Tvåkammarsystemets existensberättigande ifrågasattes inte i och för sig. Beträffande första kam- marens sammansättning noterades att vissa år 1918 från högerhåll fram- förda projekt till klass- eller intresseval skrinlagts och att den vid 1918 års urtima riksdag träffade politiska överenskommelsen innebar att de perma- nenta kommunala organen bibehölls som förmedlare av valen till första kammaren. Men de med anledning därav utformade bestämmelserna sades inte utesluta framtida överväganden av andra med ett demokratiskt samhällsskick förenliga former för första kammarens bildande. I sitt av riksdagen godkända utlåtande med anledning av propositionen instämde Första särskilda utskottet i sistnämnda uttalande. Utskottet pekade härvid på olika kooptationsmöjligheter, departementschefen på att de nya reglerna möjliggjorde prov med elektorsval.

I motsats till tidigare debatter om den kommunala rösträtten dominerades de vid 1907 års riksdag nästan helt av förstakammarfrågan. Samma debatter vid 1918 års riksdagar fördelade sig mera jämnt mellan de riks- och kommu- nalpolitiska aspekterna på ämnet. Men inslaget av ideologisk argumentation om värdet av kommunal självstyrelse och om förhållandet mellan stat och kommun var likväl överraskande ringa med hänsyn till att självstyrelsens framtid efter en radikal demokratisering den gången varit föremål för grundlig utredning.

Av central betydelse för förhållandet stat—kommun är uppgiftsfördel- ningen dem emellan, de ömsesidiga finansieringsproblemen och finansie- ringssättet. I historiskt per-spektiv framstår stegringen av de kommunala insatserna och den kommunala medelsomslutningen såsom en del i den offentliga sektorns expansion. Denna i accelererat tempo fortgående expan- sion är det kanske mest karakteristiska draget i vår moderna samhällsut- veckling. Den har haft en revolutionerande betydelse för kommunernas ställning i samhällslivet. Finansiellt har expansionen sedan lång tid tillbaka fördelat sig ganska jämnt på stat och kommun. Redan kring sekelskiftet kunde konstateras att totalutgifterna för den kommunala verksamheten på ett ungefär motsvarade kostnaderna för den dåtida statsverksamheten om försvarskostnaderna fråndrogs. Utvecklingen därefter och särskilt under de sista decennierna har påtagligt ökat den kommunala andelen i den offentliga verksamheten och samtidigt därmed kommunernas beroende av staten i finansiellt och annat avseende.

En allmän uppfattning av utvecklingsförloppet ger diagrammen över totala utgifter för primärkommuner, municipalsamhällen, landsting och vägdistrikt från 1874 fram till 1963 ävensom över de olika kommunkatego- riernas utgifter för olika ändamål från 1915 fram till 1963. Förhållandet stat—kommun illustreras av diagram över skatter, statsbidrags och övriga

Milj kr Mili kr 1 500 _ 1. = Kyrkliga ändamål F] 500 2. = Fastigheter, hamnar, gutar, vägar, affärsverk 3 1 400 ' 3. = Undervisning — 1 400

4. = Folkpensianering

] 300 _ 5. = Sociolvérd T 1 300

6. = Allm. lörvultn., rötts- o. ordn.v., hälso- o. sjukvård brondiörsvur, räntor och övriga utgifter

_1200

_.1100

J—1000

—400 /

j 1 l l l I | _l i 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 4. Landskommunerna (inkl. köpingar och municipalsamhällen) utgifter för olika ändamål i 1960 års penningvärde._

Stegrade undervisningskostnader och på sistone höjda standardkrav i tätorterna domi- nerar utgiftsutvecklingen i landskommunerna.

inkomsters andel i kommunernas totalinkomster under perioden 1874—1963 och relationen mellan stats- och kommunalskatter samt bruttonational- produkten under perioden 1925—1963. Kompletterande information ger diagrammen över kommunal nettoupplåning i procent av skatteinkomsterna från 1876 till 1963 samt kommunal fondbildning 1936—1963. Kommunernas

. =4Kyrk|igu ändamål 3 600 _ 2. = Fastigheter, hamnar, gator, vägar, affärsverk 2 3 500 — 3. = Undervisning

4. == Folkpensionering 5. = Socialvdrd

6. = Allm. förvultn., rötts— o. ordn.v., hölso- o. sjukvård, 3 200 — _ _ . . brundlorsvar och ovriga utgifter

| i 1915 1920 1925

| | r 1 | 1930 1935 1940 1945 1950 1955 iiso 1963 Diagram 5. Städernas utgifter för olika ändamål i 1960 års penningvärde åren 1915—1968.

förmögenhetssituation nu och före första världskriget belyses genom upp- gifter om tillgångar och skulder. 1914 uppgick primärkommunernas bok- föringsmässiga tillgångar till ca 1 miljard och skulder till ca 670 milj. medan motsvarande belopp 1963 utgjorde 28,5 miljarder och 11,4 miljarder. Mot- svarande uppgifter för landstingskommunerna: 55,6 miljoner och 25,3 miljo- ner 1914, samt 3,6 miljarder och 0,6 miljarder 1963. Allt i nominella värden. Nutida statistik visar vidare att av landstingens utgifter ca hälften utgörs av personalkostnader medan primärkommunernas motsvarande kostnader stannar vid ungefär %. Det bör emellertid understrykas att sådan total- statistik inte förmedlar någon riktig bild av hur olika särskilt de primär- kommunala förhållandena individuellt gestaltat sig på grund av skiftande tillgång till ekonomiska och personella resurser. Dessa olikheter var särskilt framträdande under tiden före 1952.

Diagrammen över kommunernas utgifter demonstrerar förändringarna vid tiden för första världskriget och efter andra världskrigets slut. Med den kommunala expansionen kring första världskriget korresponderade inte endast ny lagstiftning utan också en utbyggnad, centralt och lokalt, av den statliga förvaltningsapparaten. Vid denna tid inrättas flera för kommunal- verksamheten viktiga ämbetsverk, bl.a. socialstyrelsen, pensionsstyrelsen och arbetslöshetskommissionen, medan andra reorganiseras såsom skolöver- styrelsen, byggnadsstyrelsen och på det regionala planet länsförvaltningen. Civildepartementet som fungerat som ”kommundepartement” uppdelades i social- och kommunikationsdepartementen. Den kommunala basorganisa- tionen konsoliderades i 1924 och 1930 års landstings- och kommunallagar.

1930-talets krisbekämpande åtgärder och sociala reformer inledde en ny våg av samhällsaktivitet, som emellertid under andra världskriget väsent- ligen togs i anspråk för åtgärder av direkt betydelse för folkförsörjningen. Under stark central dirigering från kriskommissionerna svarade kommunala myndigheter här för det viktiga fältarbetet. Några av de då införda kris- regleringarna har i viss utsträckning fått bestå medan krisorganisationen som sådan ganska snart kunde avvecklas. I några fall permanentades dock centrala krisorgan såsom arbetsmarknads- och bostadsstyrelserna, bägge verk som under andra namn fungerat under mellankrigsperioden, hyresrådet samt civilförsvarsstyrelsen, och på det kommunala planet hyres-, civilför- svars- och familjebidragsnämnderna.

Undantagsförhållandena under andra världskriget medförde naturligt nog en viss uppdämning av reformverksamheten inom samhällsförvaltningens normala sektorer. Ett omfattande utredningsarbete verkställdes emellertid på för kommunerna vitala områden och vägväsendet förstatligades. Efter fredsslutet förnyades den på 1930-ta1et begynta expansionen över hela det kommunala arbetsfältet och har sedan fortsatt i accelererat tempo. En ny kommunal indelning trädde i kraft 1952 och nya kommunallagar 1955. Parallellt därmed har den statliga förvaltningsorganisationen i motsvarande

M Milf kr

1900 _ 1. = Undervisning

1 800 _ 2. == Hälsa» och sjukvård ] 700 -— 3. = Sociulvörd, lolkpensionering, räntor, allm. lörvaltn,, &, utg, 1 600 " 1 500 ' | 400 _ 1 300 " i 200 " 1 100 _ 1 000 _ 900 **

/ _ 800 —1 [I 800 "”i / _ 700

.'/ 500 4 1,1 __ 600 500— _ 500 400' f — 400 300— _/" _ soo .- ----- —/' 1 200- ,.../' /_ zoo ________ _m' / /—* 100" ___—”"'"", _ _._____._ ,Cå/ 3 _ wo ' ' ' I | | | 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 6. Landstingens utgifter för olika ändamål i 1960 års penningvärde.

Förutom sjukvårdskostnadernas starka stegring bör den relativa nedgången i övriga utgifter efter 1935 beaktas.

delar omvandlats. En rad för kommunalverksamheten betydelsefulla verk har reorganiserats mer eller mindre fullständigt liksom också deras lokal- förvaltningar. Inom länen har nya regionala organ tillkommit, vid sidan av redan tidigare inrättade länsnykterhetsnämnder, länsvägnämnder med an- knytning till vägförvaltningarna, länsarbetsnämnder, länsbostadsnämnder, lantbruksnämnder, länsskolnämnder, företagsnämnder och nu senast plane- ringsråd, i regel med inslag av landstingsvalda ledamöter. Redan genom- förda reformer av länsförvaltningen liksom den hävdvunna länsindelningen omprövas av nya utredningar under ett ständigt sökande efter förvaltnings- former som skall motsvara de ständigt skärpta effektivitets- och service- kraven och samtidigt ge länsstyrelserna ett byråkratineutraliserande lek- mannainslag. På olika plan fortgår utvecklingen mot decentralisering och fortsatt integration av statlig och kommunal verksamhet. Inom den centrala förvaltningen kan man på sistone iakttaga en tendens att med utnyttjande av modern organisations- och maskinteknik skapa mammutverk såsom de nya riksrevisions- och riksförsäkringsverken, den nya skolöverstyrelsen och en ifrågasatt sammanslagning av social- och medicinalstyrelserna. På departementsplanet utbröts inrikesdepartementet ur socialdepartementet

redan i mitten av 1940-talet. Samhällsplaneringens betydelse har i år re- flekterats i en ny departementsreform.

Under de två sista decennierna har ny lagstiftning på område efter område ändrat den offentliga verksamhetens innehåll. För kommunernas del har reformerna främst gällt skolväsende, socialvård, hälso- och sjukvård, vatten- vård, byggnads- och brandväsende, bostadspolitiken och ordningsväsende. Vid sidan av allmänna författningar har reformerna framkallat en ständigt växande flod av föreskrifter, råd och anvisningar och ett ökat kommunalt behov av arbetskraft och ekonomisk, teknisk och förvaltningsorganisatorisk expertis. Svårigheterna för de lokala myndigheterna att bemästra problemen har på det primärkommunala planet lett till en ny kommunindelningsreform och fortsatt förstatligande av tidigare kommunala samhällsuppgifter. Sam- tidigt har landstingskommunernas uppgifter vidgats.

Det kommunala uppgiftsområdets kvantitativa tillväxt och med tiden förändrade innehåll inom särskilda förvaltningsgrenar har tid efter annan behandlats i statliga utredningar. Motsvarande gäller för finansierings- problemen. De viktigaste källskrifterna utgör skatteutjämningsberedningens principbetänkande (SOU 1933: 4), kommunalskatteberedningens betänkan- de om den kommunala skatteutjämningen (SOU 1943: 43), kommunindel- ningskommitténs betänkande (SOU 1944: 37, 1945: 38), indelningssakkun- nigas betänkande (SOU 1961: 9) och skatteutjämningskommitténs betän— kande (SOU 1964: 19). Till dessa kan emellertid fogas till omfånget överväl- digande specialutredningar om bl.a. bostadsförsörjningen, socialvården, undervisningen och hälso- och sjukvården, arbetsmarknaden, byggnads- väsendet, de kommunala bolagen och lokaliseringspolitiken. översiktligt har kommunalverksamhetens utveckling på vissa tämligen godtyckligt valda fält behandlats i den jubileumsskrift med vilka kommunförbunden 1962 hugfäste minnet av kommunalförordningarnas tillblivelse. Den offentliga sektorns expansion, som år från år kan följas i till statsbudgeten fogade finansplaner, har varit ämne för fristående vetenskapliga avhandlingar.

Till betydande del har detta stoff redan utnyttjats av andra författare för specialundersökningar till detta betänkande. Det kan icke komma i fråga att här referera undersökningarnas innehåll. Däremot kan några reflektio- ner med anledning av undersökningsresultaten vara på sin plats.

Vårt moderna samhälle är ett servicesamhälle som ställer stora krav på medborgarnas solidaritet och beredvillighet att med skatter och avgifter bidraga till servicekostnaderna. På enskilda punkter kan man tvista om gjorda samhällsingripanden varit befogade eller omvänt tillräckliga. I stort är emellertid den ökade samhällsaktiviteten endast en reflex av den font- gående tekniska och materiella välstånds- och välfärdsu-tvecklingen. För- bättrad teknik, specialisering och rationalisering, befolkningsagglomerat-ion och avfolkning har ökat behovet av mänsklig samverkan och därmed också behovet av samhällsplanering och ingripanden. De tjänster det allmänna

presterar och det dyrbara maskineri som de förutsätter både på statligt och kommunalt plan måste medborgaren finna sig i att på ett eller annat sätt ersätta. Vad staten har att tillse är att den enskilde medborgaren oberoende av boningsort och arbetsplats i rimlig omfattning blir delaktig av den service samhället lämnar och inte avsevärt tyngre än andra belastas med kostnader för tjänsterna.

De stora reformerna på det kommunala arbetsfältet är en direkt följd av detta. De ursprungliga kommunområdenas med tiden allt otillräckligare ekonomiska och befolkningsmässiga resurser i kombination med nya sam- häll'suppgifters standardkrav och rumsanspråk har föranlett successiva reformer beträffande kostnadsfördelning stat—kommun, omläggningar av kommunalbeskattning, omfördelning av samhällsuppgifter mellan stat och kommun, skatteutjämning mellan kommuner, socialförsäkringar, jord- bruksreglerande och lokaliseringspolitiska åtgärder samt som ett sista remedium kommunindelningsreformer av alltmer radikalt snitt. Flertalet av de uppräknade åtgärderna har direkt siktat på kommunenheterna som sådana, andra har indirekt en för upprätthållandet av en godtagbar kom- munal standard positiv effekt.

Vad som hos oss sätter en särprägel på kommunproblematiken är, förutom inte avslutade frågor om kommuntyper ooh kommunområdens lämpligaste beskaffenhet, det kommunala befogenhetsområdets uppspalt- ning på ett oreglerat, dvs. endast kommunallagsbestämt, och ett specialreg- lerat område, den viktigaste inkomstkällans, kommunalskattens karaktär av proportionell skatt, kommunernas rätt att i budgetsammanhang fritt bestämma över det kommunala skatteuttagets storlek och kommunalbe- svärsinstitutet.

Av historiken har framgått att 1862 års lagstiftare i det beslutande organets dominans, den generalklausulbestämda kommunala kompetensen, den kommunala budgeten och kommunalbesvärsinstitutet såg de viktigaste garantierna för kommunernas förvaltande självverksamhet, dvs. det som ytterst skilde dem från att vara enbart statliga förvaltningsdistrikt.

Successivt har dessa garantiers praktiska betydelse reducerats. Tvärtemot vad kommunallagsfädren antog har de kommunala befogenheterna, den kommunala organisationen och den kommunala verksamheten efterhand blivit föremål för en alltmer ingående detaljreglering. Till största delen har regleringarna ålagt kommunerna uppgifter och kommunerna som följd därav underkastats en fortlöpande myndighetskontroll. Tyngdpunkten i kommunalverksamheten har förskjutits till nämndförvaltning och fullmäk- tiges befogenheter ofta reducerats till tvångsmässig finansiering, ställnings- taganden till tjänsteorganisationers utbyggnad och annan planeringsverk- samhet. Den kommunala självbestämmanderätten inskränks ibland till lokala alternativval och möjligheter till överstandard i förhållande till ett författningsföreskrivet minimum. I förening med införande av förvaltnings-

besvär och underställningsskyldighet beträffande bl.a. den lokala förord- ningsmakten har detta i många fall resulterat i att det blivit staten och inte kommunala organ som fått den slutliga bestämmanderätten. Och kommu- nalorganen har måst finna sig i att iakttaga stränga formkrav i rättssäker- hetens intresse. I linje med denna utveckling ligger att kommunalförvalt— ningen numera också underställts J O-tillsyn.

Effekten av regleringarna inskränker sig emellertid inte till detta. De kostnader som följt i deras spår har avsevärt begränsat kommunernas finansiella rörelsefrihet. Den autonomi på finansernas område, som 1862 års lagstiftare antog skola råda har för länge sedan upphört. Till detta kommer de begränsningar i den kommunala självbestämmanderätten som vid utgående statsbidrag fästa villkor ofta utgör.

Bortsett från statsbidragen och vissa ganska begränsade avgiftsfinansie- ringsmöjligheter, som i stort sett inte medger några nettoöverskott för andra utgiftsbehov än avgifterna skall täcka, har kommunerna i huvudsak blott haft den allmänna kommunalskatten att lita till. I motsats till stats- skatten har kommunalskatten, som bortsett från garantibeloppen för inkomst av fastighet saknar varje inslag av förmögenhetsbeskattning, med ett kort mellanspel för den kommunala progressivskatten, alltid varit pro- portionell ovanför ett genom ortsavdragsreformer successivt höjt beskatt- ningsfritt belopp. Tidigare utgående kommunala specialskatter (skogsaccis, nöjesskatt) har med något undantag (hundskatt, artistskatt) avskaffats. I stället har en viss utvidgning av den särskilt för tätortssamhällen viktiga avgiftsrätten (bl.a. va-avgifter, renhållningsavgifter) ägt rum.

Kommunalskattens utformning är ägnad att motverka att kommunerna överbelastar skattdragarna, eftersom skattehöjningar bli känn'barast för personer med förhållandevis låg beskattningsbar inkomst. Finansierings- tvånget beträffande ålagda och med dem i angelägenhetsgrad likvärdiga fakultativa samhällsuppgifter har inte förty resulterat i en våldsam ökning av kommunalskatten. Denna skatteökning har varit särskilt accentuerad under de sista 15 åren. Under perioden 1951—1963 steg medelutdebiteringen från 10: 18 till 16 kr. per skattekrona trots en skatteunderlagsökning under samma tid från 24 till 55 skattekronor per invånare. Utan statsbidrag med belopp motsvarande i medeltal mellan 4 och 5 kronors utdebitering _— statens andel av de totala kommunala utgifterna har under den senaste tioårsperioden ökat från 17 till 22 % — skulle utvecklingen fått en för de skatteunderlagsfattigare kommunenheterna katastrofal innebörd.

I detta sammanhang bör noteras att vid 1964 års riksdag beslutade förstat- liganden av förut kommunal verksamhet beräknas medföra betydande eko- nomisk lättnad för primärkommunerna.

Den innevarande år beslutade skatteutjämningsreformen innebär ett annat försök att bryta tendensen till ytterligare skattehöjningar. Reformen demonstrerar i sin mån kommunalekonomins nutida beroende av staten och

hindren för kommuner att på eget initiativ igångsätta mera kostnads- krävande nya verksamheter.

På de traditionella områdena för kommunal självstyrelse ställs samtidigt oavbrutet nya anspråk och krav från en mängd olika håll. Förbättrad åldringsvård, nya anstalter för barn- och ungdomsvård, bostadsförsörjning, högre undervisning, områdeshygien, kommunikationsanstallter, fritidsan- ordningar och naturvård, kulturinstitutioner, befrämjande av ortens näringsliv, nya behov av förvaltningslokaler och personal, allt kräver kommunala åtgärder. Behovet av överblick över finanserna har krävt omläggningar av bokföringsorganisation och upprättande av på utgiftsbe- hovens angelägenhetsgradering grundade rullande investeringsplancr under ständig kontakt med läns- och centralmyndigheter av olika slag, under ständigt sneglande på annan planläggning för bostadsförsörjning, bebyggelse, skolväsende, förhandlingar med kreditinrättningar och företrädare för lokala industriföretag och andra intressenter. Överväganden om medels- reservationer måste kombineras med undersökningar av den framtida skatteunderlagsutvecklingen osv. På varje punkt måste den kommunala planeringen samordnas med annan planeringsverksamhet i offentlig eller, då det gäller näringslivet, även enskild regi.

Denna kommunala verklighet står i bjärt motsättning till kommunallag- stiftarens ursprungliga intentioner. Men den har avgörande påverkat motiven för den år 1948 genomförda utvidgningen av den fria primärkom- munala kompetensen liksom senare också den syn på kommunerna såsom lokala samhällsorgan, som bär upp 1950-talets kommunallagstiftning. Motsättningen mellan specialreglerad och oreglerad kommunalverksamhet har trätt tillbaka. Kommunallagskommittén kunde konstatera att kommu- nernas handhavande av specialreglerade allmännyttiga verksamheter för- ändrat deras ställning i allmänhetens ögon. Och kommitténs slutsats blev att det fria kompetensområdet måste få röna inflytande av vad som från den allmänna samhällsutvecklingens synpunkt kunde vara lämpligt. 1952 bestred allmänna statsbidragsutredningen på goda grunder möjligheten att med ledning av allmängiltiga kriterier åtskilja statliga och kommunala uppgifter. Och i sitt vid senaste årsskiftet avgivna betänkande om den kommunala självstyrelsens lokala förankring hävdar kommunalrättskom— mitten att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats.

Det intima sambandet mellan statlig och kommunal verksamhet, mellan riks- och kommunalpolitik, har gett kompetensproblemen och kommunal— besvärsinstitutet ett ändrat spelrum. Men detta betyder inte att general- klausulerna och den kassatoriska legalitetsprövningen upphört att vara grundläggande element i vår kommunala självstyrelse. Absolut sett spelar den i des-sa institut förankrade kommunala valfriheten t.o.m. större roll i dag under servicesamhällets accelererade förändringar och den offentliga

sektorns expansion än under tidigare av återhållsamhet från det all- männa präglade epoker. Fortfarande finns det områden, där den kommunala verksamheten exklusivt grundar sig på generalklausulerna. 1 kommuner med relativt god ekonomi är för det allmänna mönsterbildande pionjärin- satser vid gränserna till det i rättspraxis godtagbara snarare mera vanligt nu än förr. Antalet överklagade kommunbeslut är procentuellt obetydligt i relation till verksamhetens omfattning och mängden av fattade beslut. I systemet får f.ö. anses ligga att den omfattning och spridning en dittills oöverklagad verksamhet fått kan bli ett viktigt indicium på att verk- samheten uppbärs av ett till kommunen knutet allmänt intresse. I den meningen är kommunbegreppet statt i ständig omvandling allt efter det offentliga livets skiftande krav. Och dessa krav bestämmes i sin tur av samhällsverksamhetens förändrade fysiska förutsättningar.

I mycket gäller vad som nu sagts även för det utrymme för kommunal handlingsfrihet, som specialregleringarna allt efter verksamhetens art lämnar fullmäktige och nämnder.

De verkställda specialundersökningarna bekräfta å andra sidan hur inten- sivt det i växlande former bedrivna samarbetet stat—kommun numera blivit inte endast inom fler—talet specialreglerade områden utan också på den ”fria” kommunala sektorn. I stor omfattning påverkas viktigare överväganden och beslut inom kommunerna nutilldags inte längre av enbart kommunekono- miska synpunkter och- lokala intressen utan också och i växande utsträck- ning av hän-syn till allmänna demografiska, näringsgeografiska, konjunk- tur- och arbetsmarknadspolitiska faktorer. Det ”plantänkande” som präglar skolreformerna, modern byggnadsplanering och bostadsförsörjning har brett ut sig. I samma riktning verkar det på allt fler områden framträdande behovet av interkommunalt samarbete och det riksomfattande förhandlings- väsendet.

Mot trenden av ökad statsinfluens bryter sig en annan som genom förbättringar i kommunaldemokratins villkor vill göra den kommunala självstyrelsen rustad att möta den nya tidens krav. För landstingskommu- nernas del kan denna trend följas långt tillbaka.

Det statliga inflytandet på landstingsledningen hade redan 1894 reduce— rats genom tvång för Kungl. Maj:t att vid valet av landstingsordförande hålla sig till tingets ordinarie ledamöter. Men det kom att dröja ända fram till 1920 innan landstinget erhöll rätt att självt utse sin ordförände. Den successiva emancipationen från länsstyrelsen fortgick omärkligt vid sidan av författningstexterna. Den vidsträckta underställningsplikten miste efter hand sitt reella innehåll och tanken att länsstyrelsen i vid omfattning skulle fungera som landstingets förvaltnings- och verkställighetsorgan blev inaktuell sedan landstingen överallt tillsatt handlingskraftiga förvaltnings- utskott och skaffat sig egna tjänstemän. 1913 hade bestämmelser om för-

4__ .

valtningsutskottet intagits i landstingsförordningen. Först genom 1924 års landstingslag kodifierades det nya läget. Det generella underställnings- tvånget avskaffades och förvaltningsutskotten erkändes i författningsmotiv och lagtext som "landstingsregeringar”.

Landstingskommunernas organisation, arbetsuppgifter och arbetsformer har senare vid flera tillfällen omprövats främst vid tillkomsten av 1928, 1940, 1959 och 1962 års sjukhus- och sjukvårdslagstiftning samt av 1954 års landstingslag, senast reviderad vid innevarande års riksdag i syfte att skapa rättsunderlag för en aktivare och mera kontinuerlig landstingsverksamhet.

Kommunallagsfädrens ståndpunkt att olikheterna mellan stad och land motiverade skillnader i primärkommunernas förvaltningsorganisation och förvaltningsformer samt i statskontrollens anordnande har successivt över- givits. Påhörjad redan vid tiden för rösträttsreformerna genom uniformering av bestämmelser om fullmäktigsystem och beredningsförfarande har utveck- lingen över 1946 och 1962 års kommunindelningsreformer fört fram till 1953 års gemensamma kommunallag samt direktiv till kommunalrätts- kommittén att utreda frågan om en enhetlig kommuntyp.

Enligt kommunalförordningarna intog magistraten samtidigt stadens styrelse, domstol och ett länsstyrelsen underordnat statsorgan med viktiga funktioner såsom överexekutor, polismyndighet och allmän tillsyns- och kontrollmyndighet, en framträdande plats i stadsorganisationen. I fortsätt- ningen visade sig magistraten emellertid oförmögen att hävda sina kommu- nala positioner. Detta förmådde inte heller de ersättningsformer för magistraten — särskild stadsstyrelse, längre fram kommunalborgmästare — som sedan nya stadsrättigheter inte längre förenades med egen jurisdik— tionsrätt kom att införas. 1930 förlorade magistraten formellt ställningen som stadens styrelse, i samband med tillkom-sten av 1953 års kommunallag övriga kommunala funktioner och genom beslut vid 1964 års riksdag även sina statliga funktioner. Det 1932 reformerade kommunalborgmästarämhe- tet överlevde som ett provisorium 1953 års reform för att slutligen avskaffas 1964. Genom dessa åtgärder avlägsnades vissa för en modern kommunal- demokrati främmande 'förvaltningsi—nslag samtidigt som ett viktigt steg togs mot en uniformering av de primärkommunala kommuntyperna.

Principiellt samma karaktär har de reformer av den specialreglerade kommunalförvaltningen haft som successivt avskaffat självskrivna eller av myndighetsval beroende ordförande- och/eller nämndledamotskap. Dylik självskrivenhet ansågs ursprungligen erforderlig ur statskyrko- och rätts- säkerhetssynpunkt för kyrkoherden inom socialvård, skolväsende och kom- munalnämndsförvaltning, för tjänsteläkare inom barnavård och hälsovård för magistratledamot inom bl.a. byggnadsväsende osv. medan på landet länsstyrelsen hade att utse ordförande i bl.a. byggnads- och pensions- nämnderna. I linje med dessa reformer har legat skolväsendets överförande på den borgerliga kommunen och avskaffandet av kyrkliga myndigheters

överinseende över detta liksom även reformer som gått ut på att med av- skaffande av tidigare gällande speciella förvaltningsdistriktsindelningar direktanknyta all specialreglerad förvaltning till kommunen som sådan.

Dessa reformer som tog sin början 1913 då kyrkoherdens medbeslutande- rätt i kommunalnämndsfrågor beskars har fortgått fram till 1953 års kommunallag och 1950-talets riksdagsbeslut på undervisningens, social- vårdens och byggnadsväsendets områden. Under en tid då kommunerna i växande utsträckning blivit beroende av anställda har de radikalt genomfört principen om lekmannaelementets dominans i alla kommunens beslutande instanser.

Parallellt med denna u-tveckling har äldre regler om skattedifferentiering, personliga tjänstbarheter, fattigvårds- och skolrotar, särbehandling av den mantalssatta jordens angelägenheter osv. efter hand upphävts och möjligheterna till municipalbildning för landskommunal tätortsförvaltning begränsats. Genom dessa reformer har primärkommunens homogenitet och kommunmedlemmarnas likställighet stärkts och kommer ytterligare stärkas om municipalsamhällsinstitutet avskaffas som led i skapandet av en enhetlig kommuntyp.

Andra utvecklingsled av särskild betydelse för förhållandet statwkommun utgör stadsstadgornas ersättande med riksstadgor, för vilka inte kommun- typen utan kommunstrukturen avgör behovet av mera ingående reglering av kommunala skyldigheter på ordningens, hälsovårdens, livsmedelsförsörj- ningens, byggnads- och brandförsvarsväsendenas områden, förstatligandet av vägväsendet på landet, av arbetsförmedlingarna, av domstols-, polis-, åklagar- och exekutionsväsendet i full utsträckning även beträffande stä- derna, avvecklingen i övrigt av städernas särskilda rättigheter och skyldig- heter samt upphörandet av kommunens befattning med folkpensionering i samband med socialförsäkringens fortsatta utbyggnad. Landstingskommu- nerna har samtidigt fått vidgade uppgifter. Flertalet av dessa djupt in- gripande reformer har genomförts under det sista decenniet. Tillsammans har de inneburit en renodling av det kommunala uppgiftsområdet, i vissa fall såsom beträffande den i nyssnämnda riksstadgor förankrade lokala förordningsmakten en faktisk inskränkning i kommunernas möjligheter att efter eget skönsfinnande lokalt variera detaljregleringarnas innehåll, i andra fall såsom beträffande förstatligande och socialförsäkringar lättnader i kommunalutgifter, i åter andra fall såsom för landstingskommunernas del i fråga om sjukvård och mentalsjukvård en utvidgning av obligatoriska uppgifter till angränsande områden. Om flertalet reformer gäller att de även innebär ett utplånande av rättsliga olikheter mellan stad och land och där- med också steg på vägen mot en enhetlig kommuntyp.

För primärkommunernas del har varje förstatligandereform inneburit en momentan avlastning och minskning i t'örvaltningsbördan. I ett historiskt perspektiv uppvägs emellertid dessa avlastningar mer än väl av expansionen

________ Kommunernas skatteinkomster

Procent ov bruttonationalprodukten

,______

l i 1925 1930 1935 l940 1945 1950 1955 1960 1963

Diagram 7. Statens och kommunernas skatteinkomster i procent av bruttonational— produkten för åren 1925—1963.

inom övriga förvaltningsgrenar, främst skolväsende och tätortsadministra- tion. De ständigt höjda utdebiteringarna tala här sitt tydliga språk.

Det ur fysisk synpunkt viktigaste som i senare tid inträffat på denna front är emellertid kommunindelningsreformerna som i förening med blivande ändringar av länsdelningar, landstingsområden och storstadsregio- ner i territoriellt och administrativt avseende, helt kommer att omgestalta kommunsystemet på primär- och sekundärkommunnivå. I förening med de beslutade reformerna på statsbidragsområdet kommer detta att ge kom- munenheter på skilda plan helt andra ekonomiska och befolkningsmässiga resurser än hittills och därmed också ett annat underlag för kommunal- demokratin.

Den i det föregående skildrade samhällsutvecklingen har på en gång för- ändrat kommunalstyrelsens rättsliga och fysiska förutsättningar och de kommunala subjektens rättsliga och fysiska struktur. Författningsmässigt har detta kommit till uttryck i en vidlyftig lagstiftning, förvaltningsmässigt i en väldig kvantitativ ansvällning av arbetsuppgifterna.

I takt med uppgifternas tillväxt och alltmer komplicerade beskaffenhet har den kommunala förvaltningsorganisationen utbyggts och förvandlats. Denna organisatoriska omvandling har förlöpt efter olika linjer. Beträffande det enligt kommunallag beslutande organet har den representativa principen fullföljts genom rådstugornas och stämmornas avskaffande. Här utgjorde 1918—1921 års författningsrevision en viktig mellanstation genom att begränsa antalet obligatoriska stämmoärenden och obligatoriskt föreskriva

fullmäktige för landskommuner med mer än 1 500 invånare, en gräns som i slutet av 1930-talet nedsattes till 700. Efter 1952 kvarstod möjligheten att bibehålla stämma blott för en kommun och efter 1955 är fullmäktige obligatoriskt i varje borgerlig primärkommun.

Rösträttsreformerna sammankopplades med bestämmelser som föreskrev kvalificerad majoritet som beslutsvillkor i vissa för landstings- och primär- kommuners ekonomi särskilt viktiga ärenden. Dessa inskränkningar i det demokratiska systemet avskaffades 1948. Försvunnit ha också en rad 1918 och 1919 införda rösträtts- och valbarhetsstreck liksom för vinnande av karaktärsskillnad mellan kamrarna införda olikheter i rösträttsålder vid landstingsmanna- och andra kommunalval. Däremot har möjligheten att i minoritetens intresse framtvinga proportionellt val av kommunala nämnder successivt utvidgats allt eftersom de självskrivna ledamotsskapen bortfallit. Nu gällande undantag därifrån för hälsovårds- och nykterhetsnämnder motiveras inte med behovet av statskontroll utan med önskvärdheten av representation för läkare resp. kvinnor i dessa nämnder.

De viktigaste förändringarna beträffande lekmannaelementets roll inom kommunalstyrelsen har helt naturligt utspelat sig inom ramen för de grundläggande kommunallagarna. Betydelsefullt härvidlag har varit att möjligheten att kompensera förtroendemännen för deras insatser vidgats. Tidigast (1874) tillades kommun rätt att bevilja arvoden åt byggnads- nämnds ledamöter, en avvikelse som motiverades med att förvaltningsupp- giftens behöriga fullgörande krävde särskild expertis. 1913 fick kommunen motsvarande rätt beträffande kommunalnämndsordförande. Begränsade ersättningsmöjligheter öppnades senare även i vissa andra specialförfatt- ningar. Avgörande steg mot en mera allmän dylik rätt togs emellertid först 1923 och 1924, genom då genomförda ändringar i landstings- och kommu- nalstyrelseförordningarna. Bestämmelserna därom överfördes senare till 1924 års landstingslag och 1930 års kommunalstyrelselagar. De nyinförda ersättningsmöjligheterna motiverades främst som konsekvenser av demo- kratiseringsprocessen. Svag ekonomi skulle inte få hindra kommunmedlem- mar från att åtaga sig kommunala uppdrag.

Ersättningsmöjligheterna ha senare vidgats 1950 och 1962 och skall enligt för kommunalrättskommittén meddelade tilläggsdirektiv i vissa avseenden ytterligare utbyggas. Ett tidigare gällande underställningstvång till länssty- relse beträffande arvodesbeslut avskaffades 1950 och ett motsvarande tvång beträffande pensions-beslut 1962. I motiven till 1962 års reform un—derströks å ena sidan att kommunen inte var skyldig införa ersättningar för arbete och kostnader i anslutning till förtroendeuppdrag och å den andra att kommunen hädanefter vore oförhindrad att i full utsträckning kompensera sina förtroendemän och detta även i fråga om fullmäktigeuppdrag. Gällande kompensationssystem tillgodoser även förtroendemans behov av sjukför- säkring och pension. I praktiken innebär systemet att den 1862 lagfästa

principen om förtroendeämhetets oavlönade karaktär övergivits. En annan konsekvens av det förändrade läget är att alltjämt gällande regler om tvång att åtaga sig kommunala uppdrag förlorat i aktualitet.

Förvaltningsuppgifternas tillväxt och tvånget att tillsätta särskilda nämn- der för specialreglerad förvaltning har lett till en successiv utvidgning av den kommunala nämndorganisationen och uppgifternas svårighetsgrad till detaljreglering av förfarandet för såväl enbart kommunallagsreglerade som specialreglerade nämnder. Antalet på nämndnivå verksamma kommunal— män har ökat liksom också behovet av anställd arbetskraft. Kommunens styrelse — stadskollegium, drätselkammare eller kommunalnämnd -— har i 1953 års kommunallag fått ställning av ledande förvaltningsorgan — ”kom- munens regering” — och genom delegationsbestämmelser har sörjts för att varken detta organs eller andra viktigare nämnders sammanträden skall behöva belastas med rutinärenden.

Ett viktigt steg mot en starkare ställning för kommunens styrelse togs redan 1930 och 1931, då förutsättningar för en centraliserad medelsförvalt- ning skapades. Regel var tidigare att varje mera betydande specialreglerad nämnd hade egna räkenskaper och egen kassa, ett system som dock aldrig helt slagit igenom i städerna. Som en rest av äldre statskontrolltänkande kvarstår föreskrifter om att regler om centraliserad medelsförvaltning och beslutsdelegationer inom styrelsen måste införas i ett hos länsstyrelsen, på landet före 1948 hos Kungl. Maj :-t underställningspliktigt reglemente. Centraliserad medelsförvaltning i någon form förekommer numera i prak- tiskt taget alla borgerliga primärkommuner. I medelstora och större kom- muner är det vanligt med arbetsutskott inom styrelsen.

Det successivt uppbyggda s-tatsbidragssystemet har varit svåröverskådligt och administrativt otillfredsställande. Väsentliga steg mot förenkling har tagits 1957 och 1965 i samband med reformer på skolområdet och om kommunal skatteutjämning. De innebär också större hänsyn till den kom- munala självstyrelserätten och en frigörelse från äldre tiders specialdestina- tionstänkande. Åt samma tendens ger under de sista femton åren beslutade lättnader i de tidigare vida underställningskraven beträffande kommunal upplåning och medelsfondering.

Källskattereformen och statens garanti för kommunalskatterestantierna har inneburit väsentliga administrativa och finansiella lättnader för kommu- nerna och illustrera i sin mån ytterligare den nutida sammanflätningen av statligt och kommunalt på det ekonomiska området.

Den viktigaste reformen på finansområdet, införandet av ett modernt budget- och bokföringssystem, har emellertid genomförts av kommunerna själva på frivillighetens väg. Att kommunern-a trots dessa reformer ansett sig behöva anlita särskild-a rättssubjekt mest på bostadsför—sörjningsområdet men i viss omfattning även för affärsverken förklaras till väsentlig del av de alltjämt tungrodda lånetillståndsreglerna, behovet av sekretess i vissa affärsangelägenheter och av en effektiv affärsledning.

40— r." .... (inkl. ' ', ' ..... r—Ao sami kyrkliga ändamål)

——————— landstingen

Netlofondbildning ; procent av skatteinkomsterna

lO

l | l | 1936 lWO 1945 1950 1955 1960 l963

Diagram 8. Nettofondbildning i procent av skatteinkomsterna för åren 1936—1963.

Den kommunala fondbildningens legalisering 1936 bröt mot den 1862 uppställda prin- cipen att budgetens utgiftssida endast fick avse budgetårets utgiftsbehov.

Tanken att kommunerna i större utsträckning skulle behöva anlita anställd arbetskraft var främmande för 1862 års kommunallagstiftare. Att stadsförvaltningarna haft egna tjänstemän för uppgifter av blandat statliga och kommunala uppgifter betraktades som ett av stadsförvaltningens orena beskaffenhet framkallat nödtvång. I självstyrelsens väsen ansågs ligga att lekmannaelementet skulle dominera i den kommunala verksamheten inte endast på beslutsplanet utan också i fråga om förvaltning och verkställig- hetsbestyr. I den meningen var ideologin fientlig både mot en maktfull- komlig centralbyråkrati och de byråkratiska tendenser som framträtt inom de äldre stads—förvaltningarna. Även på denna punkt har läget föränd- rats. Omfattningen av enskilda nämndledamöters insatser i det praktiska förvaltningsarbetet har minskat mest i tätortskommunerna men efter hand också i landsbygdskommunerna. Behovet av mer eller mindre utbildad expertis på olika kommunala verksamhetsfält och av kommunalarbetare har med tiden förvandlat kommunerna till med staten jämbördiga arbets— givare. Förhlandlingsväsendets centralisering har därutöver medfört att de anställdas villkor, understundom efter förhandlingar mellan företrädare för staten och kommunförbundens förhandlingsdelegationer, kommit att få ett liknande, ja på många punkter samma innehåll som dem som gäller för statsanställda. Den vid innevarande års riksdag genomförda lagstiftningen om stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt markerar utveck— lingen mot uniformitet.

Tidigare ansågs tjänstemannainslaget i kommunalförvaltningen erbjuda särskilda problem ur självstyrelsesynpunkt. Särskilt tänkte man väl då på förhållandet mellan nämndordföranden och mera kvalificerade tjänstemän.

Även hithörande problem får numera anses tillhöra ett passerat stadium. Viss jämvikt mellan förtroendemännens och de anställdas möjligheter att bemästra de komplicerade problem, som de nutida förvaltningsuppgifterna ställer, har skapats genom den i kommunförbundens regi bedrivna kurs- verks-amheten för förtroendemän. Ett relativt sent inslag i kommunalför- valtningen representerar landstings- och kommunalråden dvs. heltidssyssel- satta förtroendemän med ledande ställning i större kommunalförvaltningar. De under 1900-talets inledande decennier bildade kommunförbunden gör sina viktigaste insatser för kommunväsendet genom att bevaka gemen- samma kommunala intressen hos statsmakter, ämbetsverk och- andra, genom central vägledning i ekonomiska, organisatoriska, juridiska och tekniska frågor samt genom insatser på förhandlingsområdet, där de enligt en särskild delegationslag av år 1954 efter särskilt bemyndigande kunna träffa för medlemmarna bindande uppgörelser. Av andra institutioner kan nämnas Kommunernas pensionsanstalt, Landstingens inköpscentral och i Kommunaktiebolaget. H Landskommunernas behov av lokal information och rådgivning i kommu- nalekonomiska frågor har lett till inrättande på olika håll ute i landet av konsulenttjänster. Behovet av allmäninformation tillgodoses genom för- bundstidskrifter, konferensverksamhet, inom kommunförbundet även genom regionalt verksamma länsavdelningar. Upplysning och rådgivning i olika former ingår också i den tillsyn som centrala och lokala statsmyndigheter utövar inom den specialreglerade kommunalförvaltningen, för primärkom- munernas del främst på skolans, socialvårdens, byggnadsväsendets och omgivningshygienens områden.

Den nu lämnade redogörelsen torde ge en föreställning om de allmänna villkor under vilka vår moderna kommunaldemokrati numera arbetar. Vid jämförelser med den parlamentariska demokratin på riksplanet kan både likheter och olikheter noteras. På många punkter följer kommunaldemo- kratin mönster från riksplanet. Detta gäller inte minst det sätt på vilket valrörelserna drivs. Partibildning efter rikspolitisk modell har alltsedan 1930-talet varit regel även på landet. Även vissa rättsinstitut, exempelvis

i interpellationsinstitutet, har direkt hämtats från författningslivet. Valbar- , hets- och, rösträttsregler är, bortsett från kravet på boende inom kommun som valbarhetsvillkor, i stort sett desamma. Partiernas metoder att förbe- reda enhetliga ställningstaganden i viktigare fullmäktigeärenden och att söka utöva partidisciplin är enahanda osv. Valdeltagandet, som ännu på 1930-talet även beträffande landstingsmannavalen var lägre än vid andra- kammarval, har på 1950-talet blivit lika livligt som vid dessa. Motsvarande gäller för fullmäktigevalen.

Det finns emellertid också olikheter. Dit hör det genom möjligheterna till proportionellt nänmdval framtvungna samregerandet på det kommunala

planet och den självständighet nämndförvaltningen intar visavi fullmäktig- församlingarna. Denna självständighet grundar sig på att givet uppdrag ej mot vederbörandes vilja kan återtagas under löpande mandattid och att fullmäktige inte annat än i revisionssammanhang omedelbart får befatta sig med förvaltning och verkställighet, och då väsentligen blott ur ekono- miska aspekter.

De i motivuttalanden från 1924 och 1953 återkommande jämförelserna mellan det ledande kommunala organet — förvaltningsutskottet, kommu- nens styrelse —— och en regering är icke heller helt träffande. Lagstiftaren har inte gett kommunens styrelse några extrema maktmedel att hävda en ledarställning visavi andra nämnder och överhuvud ingen rätt att blanda sig i avgöranden, som vederbörande nämnd enligt specialförfattning eller fullmäktiguppdrag har att avgöra på eget ansvar. Regeringsställningen inskränker sig här till rådgivning och ömsesidig informationsskyldighet i ekonomiska frågor. Viktigast härvidlag är styrelsens ställning som slutlig beredningsinstans, en ställning som det eljest i många avseenden mäktigare förvaltningsutskottet saknar. Att förvaltningsutskottet i dessa och andra avseenden intar en särställning sammanhänger med de långa tidsintervaller som hittills normalt förflutit mellan landstingsmötena.

Anlägger man trendsynpunkter är det emellertid tydligt att ett visst närmande skett mellan kommunaldemokrati och riksdemokrati. Betydelse- fullt härvidlag har den skedda renodlingen av ett kommunalvalt lekmanna— element varit. En fullständig likhet är emellertid ogenomförbar beroende på behovet av statsdirektiv och statskontroll.

Även kommunalverksamheten som sådan uppvisar allt större likheter med statsverksamheten. På båda håll har behovet av anställd personal oavlåtligt ökat liksom också av delegation av beslutanderätt.

Vissa inslag i den moderna statsförvaltningen erinrar direkt om de former i vilka kommunalförvaltningen bedrivs. Anlitandet av ”lekmän” för offentlig förvaltning är exempelvis inte längre något säreget för kommunalförvalt- ningen. Det förekommer i växande utsträckning även inom den egentliga statsförvaltningen exempelvis inom regionala nämnder, i affärsverksstyrel- ser etc. Statlig decentralisering av verksamhet till organ på länsnivå är numera ofta förenad med överlåtande av betydande handlingsfrihet även om man utanför de statliga bolagen hittills undvikit att tillskapa särskilda rättssubjekt. Väg-, polis- och trafiknämnder ger exempel på samhällsorgan av avsiktligt blandad statlig—kommunal karaktär osv. Någon reell motsva- righet till den folkliga förankring som kommunaldemokratin ger når man dock ej på dessa vägar. Och någon nimbus liknande den som självstyrelse- ideologin förmått förläna det kommunala arbetet och den kommunala ”självbestämmanderätten” ger inte dessa av praktiska motiv dikterade åtgärder.

Även den som ställer sig skeptisk till självstyrelseideologin som sådan lär

få erkänna att svensk kommunaldemokrati av i dag visar alla yttre tecken på att vara framgångsrik. Röstdeltagandet i kommunalvalen är i det närmaste lika livligt som vid andrakammarvalen vare sig det beror på landstingsvalens rikspolitiska karaktär eller på kommunalpolitikens sakliga sammanhang med rikspolitis-ka ställningstaganden. Alla politiska partier är angelägna att presentera egna kommunalprogram. Den kommunala aktivi- teten är både absolut och relativt mera omfattande nu än någonsin tidigare. Kommunalpolitikens roll som skola för rikspolitiker reflekteras i riksdagens sammansättning. Och både regering och. riksdag liksom också deras enskilda ledamöter och dagspressen ger tid efter annan uttryck för uppskattning av de kommunala insatserna och värdet av kommunal självstyrelse som en integrerande del av vårt demokratiska statsskick.

Mot bakgrunden av allt detta kan det te sig förvånande att parallellt med detta en diskussion fortlöpt om självstyrelsens funktionsduglighet nu och i framtiden. Denna fortgående debatt har berörts i olika offentliga utredning- ar, utförligast kanske i samband med de stora kommunindelningsreformer- na. Senast har den behandlats i kommunalrättskommitténs förutnämnda betänkande om den kommunala självstyrelsens lokala förankring (SOU 1965: 6 s. 45 ff). I sin centrala del är problemet gemensamt för kommunal- och riksdemokrati: hur skall man kunna stimulera medborgarna till samhällelig aktivitet så att folkstyrelsen inte blir en innehållslös form? För kommunaldemokratin får frågan särskilt allvar, om man som många gör utgår från att en livsduglig kommunal självstyrelse är ett nödvändigt moment i en västerländsk demokrati. Utan att instämma i påståendena om kommunmedlemmarnas likgiltighet inför kommunalstyrelsen har kommu- nalrättskommittén i nyssnämnda betänkande pekat på vissa möjligheter att stärka kontakten mellan styrande och styrda på det kommunala planet. Att kommunindelningsreformerna i detta avseende radikalt förändrat och förändrar kommunaldemokratins villkor står klart liksom även att den framväxande ”nya” kommunaldemokratins innehåll och innebörd kommer att ytterligare närma sig riksdemokratins.

Diskussionen om den kommunala självstyrelsens ”kris” har visat släkt- tycke med de argument om bristande ”kommunalanda” med vilka konser- vativa riktningar i mitten på 1800-talet motsatte sig radikalare kommunal- reformer. Och debatten som sådan har alltid en uppgift att fylla inom ramen för en fortgående diskussion om demokratins problem.

Den positiva värderingen av den kommunala självstyrelsen har som historiken visar ännu äldre anor. Det är emellertid svårt att bland mängden av politiska tänkare med denna inställning utpeka någon som skulle haft särskild betydelse för utformningen av vårt samhällsskick och vår självsty- relseideologi. När i sådant sammanhang John Stuart Mill nämnts bör tilläggas att hans inflytande såvitt rösträttsreformerna angår sammanfaller med många andras och i övrigt endast avser en om än viktig detalj i vårt

system nämligen just landstingens funktion som valkorporationer till första kammaren. Det stöd för denna anordning som kunde hämtas från Mill var inte oreserverat. Mill var nämligen anhängare av enkammarsystem och kunde som första kammare endast tänka sig en praktiskt orealiserbar motsvarighet till den romerska senaten. Han underkände det vanligaste argumentet för ett tvåkammarsystem, förebyggandet av förhastade beslut, men fann systemet godtagbart som spärr mot riksdagsdespoti. Det är i diskussionen om lämpligaste valsätt vid ett enkammarsystem som man en passant möter ett betingat förord för indirekta val om elektorer med andra viktiga samhällsfunktioner stod till buds. Kommunala församlingar ansåg han, ehuru eljest en varm vän av kommunal självstyrelse, inte vuxna en sådan uppgift. Eljest föredrog Mill liksom de Geer direkta val.

I övrigt kan noteras att Mill var besatt av tanken på risken för att motsättningar mellan arbetsgivar- och arbetstagarelement skulle äventyra ett representativt styrelsesätt, samma problematik alltså som legat bakom tankarna på en korporativt sammansatt riksrepresentation. 1 och för sig skulle väl första kammaren hos oss kunna sägas representera ett offentligt arbetsgivarelement — landstingen har ju arbetsgivarintressen att bevaka visavi sina anställda. Det är emellertid uppenbart att den ”harmoni” som Mill här eftersträvade hos oss realiseras genom ett välutvecklat förhand- lingsväsende.

Som rösträttsreformator var Mill med sitt krav på allmän och lika rösträtt även för kvinnor långt före sin tid. Men även här innehöll hans program tidsbundna idéer såsom bildningsstreck — han medgav inte analfabeter rösträtt —— och utskyldsstreck.

Med hänsyn till det ofrånkomliga inslaget av subjektiva värderingar rörande yttre och inre förutsättningar av olika slag brukar man i modern statsvetenskaplig litteratur betona omöjligheten att "bevisa” något vid jäm- förelser mellan olika stats- och samhällsskick, nu och i det förgångna. Även där man som hos oss är allmänt övertygad om det parlamentariskt-demo- kratiska styrelsesättets överlägsenhet gäller något liknande för särskilda delar av styrelsesättets mekanism. Frågor om sådana delar haft ett nödvän- digt samband med exempelvis möjligheterna att bilda en stark regering löper naturligtvis ut i andra om önskvärdheten att ha en sådan regering och värdet av vad en dylik regering i ett visst läge förmått uträtta. Och det ligger i sakens natur att den politiska bedömaren här är bunden av egna engagemang.

Motsvarande gäller om det förflutna. Numera torde man ganska allmänt vara ense om att '1860-talets fördröjda representations- och kommunalrefor- mer innebar misslyckade försök att lösa aktuella rösträtts- och valbarhets- frågor. Bedömandet ställer sig emellertid något annorlunda om man såsom dåtidens liberaler anser politisk aktivitet förutsätta viss bildningsnivå och

har folkbildningens dåtida läge i åtanke. Godtager man därutöver också att klassdominans ur rättssäkerhetssynpunkt kan innebära vådor ter sig t.o.m. det långvariga konservativa motståndet mot dessa reformer förklarligt med hänsyn till risken för att makten skulle falla i händerna på politiskt oprö- vade men numeriskt dominerande folklager som obesuttna jordbrukare och arbetare. Därmed är också sagt att historiska data om framväxten av vår riks- och kommunaldemokrati har ett mycket begränsat värde för dagens problemdiskussion.

Vill man emellertid tillmäta trender i det historisk-politiska skeendet viss betydelse ger utvecklingsförloppet underlag för iakttagelser av olika slag. En iakttagelse är vilken betydelse som man under äldre tid i de Geers anda synes ha tillagt kontinuitets- och stabilitetssynpunkter på både riks- och kommunalplan. Första kammarfrågan var främst en demokratiseringsfråga, inte en fråga om kammarens avskaffande.

Vad som i övrigt främst faller i ögonen är kanske den betydelse som under äldre skeden tillades en i valhandlingar uttryckt folkmening. Det retarde- rande draget hos den för landstingsmän och fullmäktige föreskrivna succes- sivförnyelsen uppvägdes av tätare valtillfällen, som medförde att föränd- ringar i väljaropinionen snabbt reflekterades i de valda församlingarnas sammansättning. Via de intill 1909 kommunvalda landstingen återverkade detta även på första kammarens sammansättning. l successivförnyelsesyste- met låg att lång mandattid skulle motverkas av snabb omsättning av väljar- underlaget. Radikalast kom detta brott mellan olika prniciper till uttryck under tiden före 1907—1909 års rösträttsreform, då de successivvalda landstingsmännens mandattid blott var två år medan den maximala tiden mellan förstakammarval och mandatens utslocknande var nio år och mellan landstingsval och samma utslocknande högst 11 år. Perioden 1909—1921 innebar brott mot både systemet med i formell mening kommunvalda landstingsmän och landstingsmännens tvåårsmandat. I stället införlivades successivförnyelseidéen i själva kammarvalet med annat utförande genom detta vals uppdelning på successiva ”valkretsar”, som med mandatens för- kortning till sex år medförde en spännvidd på mellan sju och elva år från ursprungligt landstingsval till riksdagsmandatens utslocknande. Successiv— förnyelsens totala avskaffande för landstingsmandatens del och den samti- diga förlängningen av förstakammarmandaten till åtta år med bibehållna kontinuerliga ”valkretsval” ökade ånyo spännvidden mellan ursprungligt folkval och mandattid. Vid bedömandet av den retarderande effekten av detta system bör emellertid hållas i minnet att systemet dock om ock i mycket begränsad omfattning till-för riksrepresentationen ledamöter med mandat som grundat sig på utslag av en färskare väljaropinion än andra- kammarmandaten under det sista mandatåret.

På det primärkommunala planet sammankopplades det slutliga övergi- vandet av successivvalsprincipen med det proportionella valsättet, som

ansågs bereda skydd inte blott för väljarminoriteten utan också tillgodose kontinuitetssynpunkten. I ett större perspektiv ter det sig naturligt att sammanställa dessa reformer med den så småningom fullständiga över- gången från stämmo- till fullmäktigesystem och kommunalvalens samord- ning med andrakammarvalen. Ur fullmäktigesystemets egen synpunkt inne- bar förändringen att den kontinuerliga anpassningen till väljaropinionen gick förlorad. I stället realiserades principen om väljarnas rätt att vart fjärde år men heller aldrig eljest totalt bestämma över fullmäktigsammansätt- ningen.

Samordningen mellan landstings- och kommunalval å ena sidan och det direkta andrakammarvalet å den andra med riksdags- och kommunalval varannan gång kan sägas ha utgjort ett substitut för de bortfallna ”kraft- ödande” successivvalen. Detta invanda system utgör en realitet att beakta vid en eventuell övergång från tvåkammare till enkammare.

När det ”kommunala sambandet” som bärande motiv för bibehållande i huvudsak av nuvarande tvåkammarsystem, skapandet av en kommunalvald fraktion i blivande enkammarsystem eller ett sammanförande av riks- och kommunalval diskuteras är de positiva argumenten för anordningar av detta slag ganska sammansatta och till en del kanske inte helt motsägelse- fria. Det ursprungliga av de Geer framförda argumentet, upprepat ehuru kanske inte till fullo accepterat vid rösträttsreformerna, var att landstings- männens i denna sin egenskap vunna vana vid allmänna värv gjorde dem särskilt skickade som väljare. Han ansåg detta argument så starkt att han på denna punkt frångick det direkta valsätt som han eljest förfäktade. Ett annat resonemang vilar på att den kommunala självstyrelsen för sin fram- gångsrika utveckling varit beroende av det faktiska stöd som en landstings- vald första kammare utgjort samt att en dylik anordning både inneburit och innebär en garanti för ömsesidig solidaritet i samhällsarbetet och därmed också för bevarandet av kommunal handlingsfrihet. En tredje argumentation bygger på att stats- och. kommunalverksamhet så intimt lierats med varandra att kommunalvalen i själva verket och detta oberoende av de rikspolitiskt viktiga landstingsmannavalen lika mycket eller kanske mer gäller stridsämnen inom rikspolitiken än den lokalbundna kommunal— politiken. Under denna förutsättning skulle det menar man vara odemokra- tiskt att inte låta denna väljaropinion på något sätt påverka riksrepresenta- tionens sammansättning. Inbördes skilja sig resonemangen såtillvida som det först utförda mera trycker på för all kommunal planläggning vitala kontinuitets-, samordnings- och finansieringssynpunkter, med andra ord den kommunala aspekten, medan det senare anlägger ett mera rikspolitiskt bestämt synsätt på sammanhanget och därmed också står friare i valet av problemlösningar. Vad som framförts i det föregående och i övriga till betänkandet fogade specialutredningar ger otvivelaktigt både historiskt och aktuellt material för vidare debatt på sist anförda punkter.

I moderniserad upplaga möter de Geers resonemang hos dem som hävda att synteser av erfarenheter från riksdagsliv och det kommunala arbetsfältet ger de bästa förutsättningar för framgångsrika insatser på båda planen. Denna argumentation innebär även ett försvar för det faktiska förhållandet att förstakammarledamöterna i så stor utsträckning som sker rekryteras inom landstingsmännens egna led.

Under de debatter som tidigare förts om förstakammarvalen har med utgångspunkt från att ett tvåkammarsystem skulle bestå har senast 1953 , ifrågasatts införande av fristående elektorsval eller breddning av väljar- i. underlaget genom tillval av särskilda elektorer. Denna tanke bryter mot idén om landstingen som speciellt värdefulla valkorporationer. Utan att i övrigt ingå på hithörande problem, som eljest föga framskymtat i det presenterade historiska och aktuella materialet, hör påpekas att sådana förslag har visst samband med kandidatnomineringsproblemet på riks- och kommunalplan vid direkta och indirekta val och vad de senare beträffar också med de fungerande elektorernas självständighet visavi centrala partidirektiv m.m.

BILAGA 10

Den statliga konjunkturpolitiken och de kommunala investeringarna1

av Carl Lidbom

Kommunerna har under efterkrigstiden i växande omfattning anlitats för utbyggnaden av samhällets service på en mångfald olika områden. Detta förhållande avspeglar sig i relationerna mellan kommunala och andra of- fentliga investeringar. 1951 föll 11,8 % av de totala investeringarna på kom— munerna. För 1965 har motsvarande procenttal uppskattats till 17,5 (se prop. 1965: 125 Bih. F s. 6). Dessa siffror inbegriper inte bostadsbyggande i kommunal eller halvkommunal regi.

Fördelningen under de senaste åren mellan privata, statliga och kommu- nala investeringar framgår av följande tabell, som sammanställts med led— ning av Statistiska centralbyråns uppgifter om försörjningsbalansen. I ta- bellen har för jämförelse även medtagits 1951 års investeringssiffror.

Investeringsverksamheten i milj. kr. (löpande priser)

1951 1961 1962 1963 1964 Privat inhemsk bruttoinvestering 6 449 14 163 15 168 16 440 17 938 Statlig inhemsk bruttoinvestering 2 164 5 241 5 907 (i 128 6 367 Kommunal inhemsk bruttoinvestering 1 660 4 232 4 950 5 810 6 78.3

De kommunala investeringarna finansieras huvudsakligen med skatter. statsbidrag och lån. Kommunernas nettoupplåning uppgick år 1964 till 1 300 milj. kr. Den kommunala upplåningen sker i allt väsentligt genom emissioner av obligationer och upptagande av reverslån hos kapitalmark- nadsinstituten. En obligationsemission går i regel till så att kreditinstitutet för låntagarens räkning emitterar lånet på marknaden. Detta sker antingen i den formen att kreditinstitutet övertar hela lånet i fast räkning och på egen risk säljer obligationerna till allmänheten eller på det sättet att kredit— institutet såsom kommissionär ställer sin organisation till låntagarens förfo- gande och säljer obligationerna på dennes risk.

1 Denna promemoria har närmast tillkommit som en kortfattad introduktion till och en komplettering av ekon. lic. Ernst Jonssons promemoria ”Staten, kommunerna och kon- junkturpolitiken” (bil. 11).

En mycket stor del av de kommunala investeringarna är en följd av stat- liga direktiv eller stimulansåtgärder. I samband härmed är det vanligt att staten föreskriver en minimistandard och även på annat sätt påverkar kom- munerna i deras handlande. Initiativet till nya anläggningar ligger emeller— tid hos kommunerna, och prestationer utöver ett föreskrivet minimum beror av vad kommunerna själva beslutar. Statliga önskemål beträffande tidspla— nering och beträffande sund hushållning brukar inte genomdrivas med stöd av speciallagstiftning om kommunernas uppgifter eller med stöd av författ- ningar om statsbidrag till kommunerna.

Det är uppenbart att de kommunala investeringarna till en viss grad måste kunna samordnas med statens och det enskilda näringslivets investeringar så att inte störningar uppkommer i samhällsekonomin.

I denna promemoria skall i korthet beröras några av de metoder som staten använder för att förebygga att kommunerna misshushållar med de för investeringar tillgängliga resurserna eller eljest bedriver sin investe- ringsverksamhet på ett sätt som strider mot statens strävanden att upprätt- hålla stabilitet i samhällsekonomin.

Övertalning är en av staten ofta anlitad utväg för att vid behov dämpa de kommunala investeringarna, men även en del mer eller mindre skarpslipade vapen står till statsmakternas förfogande. Ett vapen ger kommunallagarnas bestämmelser om skyldighet för kommun att inhämta Kungl. Maj:ts till- stånd till upptagande av lån, ett annat erbjuder den kontroll som riksbanken utövar över emissioner av obligationslån och ett tredje, slutligen, den pröv- ning av arbetskraftstillgången som sker hos länsarbetsnämnderna i ärenden om igångsättningstillstånd för byggnadsföretag.

Staten har också medel att i en konjunkturnedgång stimulera till ökade kommunala investeringar. Därvid kan bl.a. komma ifråga att anlita sär— skilda statsbidrag.

lånetillstånd De borgerliga primärkommunernas lånerätt regleras bl.a. av 58—60 åå kom- munallagen och, beträffande Stockholm, av 62—64 åå kommunallagen för Stockholm. För landstingen finns motsvarande bestämmelser i 64 & lands- tingslagen.

Inom vissa gränser äger kommunerna uppta kortfristiga lån utan för- handsprövning från statens sida. Beträffande den långfristiga upplåningen — utom lån för bostadsbyggnadsföretag och för vatten- och avloppsanlägg- ningar — gäller emellertid en generell underställningsplikt: kommunerna får inte uppta lån eller ikläda sig borgensförbindelser utan att dessförinnan ha inhämtat tillstånd av Kungl. Maj:t.

Lånetillståndsärendena bereds inom Kungl. Maj:ts kansli av finansde- partementets kommunala byrå. Vid beredningen skall i första rummet be- aktas, förutom vissa formella aspekter, huruvida upptagandet av det sökta

lånet är förenligt med god kommunal hushållning och acceptabelt med tanke även på deras intressen som i en mera avlägsen framtid kommer att bli skattebetalare i kommunen. Lagen binder emellertid inte prövningen vid vissa angivna grunder, och av praxis kan utläsas att rent statliga intressen ibland fått bli utslagsgivande för tillståndsprövningen.

Det finns exempel, särskilt från tidigare år, på att Kungl. Maj:t avslagit ansökningar om lånetillstånd därför att en upplåning skulle ha försämrat kommunens förmögenhetsställning till förfång för kommande generationer. Lånetillstånd ges i princip endast för finansiering av varaktiga tillgångar, inte för bestridande av driftskostnader.

Lån kan vägras därför att en planerad investering skulle dra för höga kostnader eller för att den skulle innefatta ett för stort ekonomiskt risk- tagande. I ett färskt fall avslogs en kommuns ansökan om lånetillstånd för ålderdomshem av den anledningen att en annan i samma kommunblock in- gående kommun avsåg att bygga ett ålderdomshem och att dubbla investe- ringar för samma ändamål inte ansågs påkallade.

Den omständigheten att en kommuns skattekraft och ekonomiska situa- tion bedöms som dålig kan verka i olika riktningar. Om det är fråga om en angelägen investering kan den leda till att en låneansökan, som eljest inte skulle ha bifallits, blir beviljad eller att amorteringstiden sträcks ut utöver vad som vanligen medges.

Beträffande amorteringstiden är principen att den bör vara kortare än den ifrågavarande anläggningens beräknade livstid. De i praxis tillämpade lånetiderna av högst 30 år för t. ex. flertalet byggnader torde innefatta en betryggande marginal.

Så långt bevakningen av den kommunala upplåningen utifrån synpunk- ten av sund kommunal hushållning. Som nämnts händer det emellertid att rent statliga intressen blir bestämmande för utgången i ett låneärende. Sär- skilt från de båda världskrigen finns en mångfald exempel på att Kungl. Maj:t i låneärenden tagit hänsyn till det rådande konjunkturläget. Under andra världskriget var det vanligt att viktigare låneärenden i finansdeparte- mentet bereddes i samråd med statssekreterarna i andra departement och med ordförandena i arbetsmarknads- och industrikommissionerna.

I strävandena att hålla investeringskostnaderna på en icke alltför hög nivå iakttages f.n. en restriktiv tillämpning vid fastställande av lånetillståndsbe- lopp för vissa byggnader. Detta gäller främst skolbyggnader, bostäder och ålderdomshem. I flertalet av dessa fall leder de tillämpade maximeringsbe- stämmelserna till reduktioner i begärda lånetillståndsbelopp.

Det skulle föra för långt att här närmare redogöra för den lämplighets- och skälighetsprövning med utgångspunkt i statliga intressen som förekom- mer vid handläggningen av de kommunala låneärendena. I litteraturen har olika meningar yppats om det riktiga i att beakta andra än kommunala in- tressen, men klart är att så skett och sker i praxis.

En helt annan fråga är om låneprövningen är ett effektivt instrument för att framtvinga en anpassning hos kommunerna till statens samhällsekono- miska intentioner. I en gemensam skrivelse till Kungl. Maj:t den 17 april 1963 med begäran om översyn av kommunallagarnas bestämmelser om lå- nerätt har kommunförbunden gjort gällande att låneprövningen inte har någon uppgift att fylla i samband med den statliga kreditpolitiken. För— bunden erinrar om att kommunerna under senare år efter vederbörlig pröv- ning medgivits lånetillstånd till högst avsevärda belopp ”utan möjlighet att genomföra en däremot svarande upplåning”.

I detta sammanhang kan erinras om den typundersökning beträffande ett antal utvalda kommuner som på länsdemokratiutredningens uppdrag ut- förts av ekon. lic. E. Jonsson. Enligt vad Jonsson erfarit (se bil. 11, s. 291) anser kommunalmännen i de undersökta kommunerna att lånetillstånds- prövningen överlevt sig själv. De har därvid pekat på vissa möjligheter att kringgå lagstiftningen. Kommunerna kan sålunda för sina lånetillstånds- ansökningar välja ut investeringsobjekt, beträffande vilka de av erfarenhet vet att lån brukar beviljas, och sedan använda pengarna för andra ändamål. Detta förekommer också i praktiken.

Beträffande den samlade effekten av lånetillståndsprövningen i finans- departementet kan viss upplysning erhållas på statistisk väg. 1964 medgavs låne- och borgenstillstånd till ett sammanlagt belopp av 2 122 milj. kr. För samma år uppgick avslagssumman till 112 milj. kr. Anledningarna till av- slag och prutningar framgår av bih. A. I bih. B redovisas de beviljade lånens fördelning under en tioårsperiod på olika investeringsändamål. Vid ett stu- dium av denna bilaga bör uppmärksammas att större delen av kommuner- nas engagemang i bostadsbyggandet inte omfattas av någon underställnings- plikt och följaktligen inte ingår i siffermaterialet.

Emissionskontroll Det totala utbudet av kredit och efterfrågan på kredit kan påverkas genom sådana åtgärder från riksbankens sida som ändringar av diskontot, opera— tioner i öppna marknaden och varierande krav på kreditinstitutens kassa- reserver. Dessa generella åtgärder måste emellertid kompletteras med andra av selektiv karaktär. Bland de selektiva åtgärderna intar kontrollen av obli- gationsemissioner en viktig plats.

Den legala bakgrunden till emissionskontrollen är en tidsbegränsad full- maktslag, 1962 års ränteregleringslag (förlängd 1965 till och med juni 1968). Enligt 6 & ränteregleringslagen äger riksbanken föreskriva, dels att obliga- tioner, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skulde- brev inte utan riksbankens tillstånd får utges av annan än riksgäldskonto- ret, dels att andra skuldebrev än de nu nämnda inte får utges av kreditaktie- bolag utan att riksbanken dessförinnan lämnat sitt medgivande.

Det sista ledet i 6 5 beträffande andra skuldebrev än sådana som är av—

sedda för den allmänna rörelsen tillades genom en lagändring år 1964. De- partementschefen motiverade i prop. nr 142 tillägget med en hänvisning till kreditaktiebolagens utbredning och till de av dessa bolag praktiserade for- merna för långivning:

Kreditaktiebolagens upplåning sker för närvarande till övervägande delen mot skuldebrev, som är avsedda för den allmänna rörelsen och som således omfattas av ränteregleringslagen, främst obligationer och förlagsbevis. Upplåningen kan emel- lertid även ske genom direkta låneavtal med enskilda kreditgivare. Hos ett par kreditaktiebolag sker upplåningen till övervägande delen på detta sätt. Det skulde- brev, som utfärdas i ett sådant fall, kan inte underkastas emissionskontroll enligt ränteregleringslagen.

Eftersom det inte bör komma i fråga att ge avkall på ambitionerna att bevara en hög och om möjligt stigande bostadsproduktion, är det väsentligt, att emissions- kontrollens effektivitet inte försvagas. Med hänsyn härtill har inom finansdeparte- mentet upprättats förslag till en sådan komplettering av ränteregleringslagen, att möjligheten till emissionskontroll kommer att omfatta alla av kreditaktiebolag ut— givna skuldebrev.

De fullmakter som innefattas i ränteregleringslagen kan användas av re- geringen när denna ”på grund av utomordentliga omständigheter” anser det nödvändigt för att uppnå det mål, som fastställts för riksbankens penning- politiska verksamhet. Fullmaktslagstiftningen har emellertid hittills inte behövt tillämpas. De intentioner, som ligger bakom lagstiftningen, har kun- nat förverkligas genom frivilliga överenskommelser mellan riksbanken och kreditinstituten.

På frivillig väg har sålunda introducerats ett tillståndsförfarande beträf- fande emissioner av obligationslån. En kommun som vill emittera ett obli- gationslån måste i likhet med andra låntagare inhämta riksbankens med- givande. I samband med tillståndsgivningen har riksbanken möjligheter att övervaka att statsmakternas kreditpolitiska rekommendationer blir åtlyd- da. Riksbanken kan således t. ex. vägra en lågskattekommun ett obligations- lån med hänvisning bl. a. till vad statsmakterna uttalat om att kommuner med låg kommunalskatt i ett pressat kreditmarknadsläge bör skattefinan- siera sina investeringar i större omfattning än som eljest sker (se prop. 1965zl, bih. 1 s. 13, Bon 1965:5 s. 5).

Även om kommunen i stället för att placera ett obligationslån på mark- naden vill låna mot vanlig revers blir riksbanken inkopplad. I ärenden om lånetillstånd enligt kommunallagarna brukar Kungl. Maj:t nämligen regel- mässigt föreskriva att kommunen skall inhämta riksbankens godkännande av lånevillkoren.

Den kontroll som riksbanken utövar går i allmänhet inte i detalj. Hu- vudsaken för riksbanken är att kontrollera hur kreditströmmarna flyter och att därvid se till att statsmakternas samhällsekonomiska intentioner blir tillgodosedda i det väsentliga. En betydelsefull uppgift för riksbanken är i det nuvarande läget att sörja för att bostadsbyggandet får sitt vid fördel—

ningen av tillgängliga krediter så att det av statsmakterna fastställda bo- stadsbyggnadsprogrammet kan fullföljas.

Handläggningen av de enskilda låneärendena ankommer i första hand på kreditinstituten. Ett kreditinstitut som har pengar kan också välja sina lånekunder inom den ram som riksbanken dragit upp utifrån allmänna penningpolitiska och andra samhällsekonomiska synpunkter.

Någon gång kan det inträffa att riksbanken följer handläggningen av ett enskilt låneärende hos ett kreditinstitut. Så t. ex. skulle det kunna tänkas att en kommun, som inte på egen hand lyckats skaffa sig kredit, skulle kunna få riksbankens stöd för angelägna önskemål. Det säger sig självt att riksbanken är och måste vara mycket återhållsam med denna form av ser— v1ce.

Igångsättningstillslånd

1963 års lag om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete har tillkommit för att ge arbetsmarknadsmyndigheterna möjligheter att åstadkomma en säsongutjämning inom byggnadsindustrin. Efter ett tillägg, som gjordes år 1964, kan lagen användas även för att uppskjuta byggnadsarbeten av kon- junkturpolitiska skäl.

I 1 5 andra stycket stadgas sålunda numera, att Kungl. Maj:t, om det inom visst område råder allvarlig brist på byggnadsarbetskraft, kan för viss tid föreskriva att byggnadsarbete, som är att anse som mindre angeläget från allmän synpunkt, inte får påbörjas inom området utan igångsättnings- tillstånd. Ansökan om igångsättningstillstånd prövas av vederbörande läns- arbetsnämnd.

Enligt 3 5 tillämpningskungörelsen till lagen gäller i bristorterna till- ståndstvång för byggnadsarbeten som avser bl. a. bensinstationer, bilverk- städer, parkeringshus, butiks-, kontors- och banklokaler, kommunala för- valtningsbyggnader, kyrkor och andra samlingslokaler, idrottsanläggningar samt enfamiljshus med mer än 200 m2 bostadsyta.

1964 års lagändring motiverades av föredragande departementschefen med nödvändigheten av att i bristtider kunna prioritera de angelägnaste byggnadsprojekten. I prop. nr 95 till 1964 års riksdag anförde han sålunda:

Det torde därför inte kunna undvikas, att knappheten på resurser i vissa lägen kan komma att tillspetsa situationen så att en överkonjunktur hotar inom bygg- nadssektorn i vissa delar av landet. I sådana lägen måste möjligheter finnas att temporärt begränsa byggnadsverksamheten. Det är då inte rimligt, att — såsom måste ske förra året — mycket angelägna allmänna byggnadsprojekt uppskjuts, medan mindre angelägna projekt får ta resurserna i anspråk. Legala möjligheter måste därför skapas att tidsförskjuta igångsättningen även av enskilda byggnads- projekt, vilket den nuvarande för enbart säsongsutjämning avsedda lagen inte medger.

Den reglering, som jag förordar, avses alltså inte få annat än en marginell effekt. Med hänsyn härtill behöver den inte beröra mer än en mindre del av byggnads- volymen.

Såsom föreslagits i departementspromemorian kan regleringen lämpligen få formen av ett tillägg till 1 5 lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete och komplettering av tillämpningskungörelsen till samma lag. I lagen bör sålunda skrivas in en fullmakt för Kungl. Maj:t att vid allvarlig brist på byggnadskraft inom visst område förordna om tillståndstvång för sådant byggnadsarbete inom området, som är att anse såsom mindre angeläget från allmän synpunkt.

Enligt min uppfattning bör regleringen inte tillämpas i vidare omfattning än det aktuella läget motiverar. Förordnande om igångsättningstillstånd bör därför begränsas till att avse endast de delar av landet, där akut arbetskraftsbrist råder. Med denna min inställning kan jag inte dela den under remissbehandlingen fram- förda meningen, att också brist på andra för byggnadsverksamheten erforderliga resurser skall kunna föranleda förordnande om tillståndstvång. Dessa andra resur- ser är nämligen inte så lokalt bundna, som arbetskraften till stor del är. En be— gränsning av byggnadsverksamheten med hänsyn till brist på arbetskraft ger dock som bieffekt även en kraftsamling beträffande övriga resurser.

Vad som skall hänföras till mindre angelägna byggnadsprojekt kan inte bestäm- mas en gång för alla. Det bör få ankomma på Kungl. Maj:t att med hänsyn till den rådande situationen på byggnadsmarknaden och övriga på frågan inverkande om- ständigheter välja ut dessa objekt. Klart är emellertid, att det angelägna bostads- byggandet måste ges högsta prioritet och att i bostadsbyggandet därvid bör in- räknas för ett bostadsområde nödvändiga anläggningar. Jag delar alltså den av några remissinstanser framförda uppfattningen, att lagen bör tillämpas enligt den funktionella principen som innebär, att hänsyn tas till byggnadsobjektens roll i den större funktionella enheten. Självfallet måste sålunda förutom skolor och anläggningar för vatten och avlopp även butiker i nya bostadsområden tillhöra de prioriterade objekten, liksom anläggningar för kommunikationerna till och inom dessa områden. Till de angelägna objekten, som aVSes skola prioriteras ge- nom regleringen, är vidare att hänföra industrianläggningar samt byggnader för sjukvård, socialvård och undervisningsväsendet i övrigt. '

Igångsättningsregleringen kan utnyttjas till en detaljkontroll av enskilda projekt. Grunden för ett avslag på en ansökan om igångsättningstillstånd måste vara brist på byggnadsarbetskraft, men skyldigheten för länsarbets- nämnderna att göra en angelägenhetsgradering av färdiga byggnadsprojekt gör att en mängd olika synpunkter kan behöva beaktas i ett tillståndsärende. För kommunernas del torde det i första hand vara investeringar inom den oreglerade sektorn av den kommunala kompetensen — kommunalhus, idrottsanläggningar, samlingslokaler m. m. — som kommer i farozonen till följd av igångsättningsregleringen.

Frivillig samverkan mellan stat och kommun

De medel att styra kommunerna som berörts i det föregående är inte så smidiga och effektiva att staten kan helt lita till dem. I ett överhettat kon- junkturläge finns det ett betydande utrymme för och behov av en frivillig samverkan mellan staten och kommunerna. Ekon. lic. E. Jonsson har i sin kommunundersökning belyst de svårigheter som kan möta när det gäller att förmå kommunerna att anpassa sig till statliga signaler om en dämpad in— vesteringstakt (bil. 11 s. 295 ff). Man får emellertid akta sig för att över-

driva svårigheterna att skapa förståelse hos kommunalmännen för tanken att den kommunala egennyttan i vissa lägen måste underordnas ett natio- nellt samhällsekonomiskt intresse. De åtaganden som sjuttiofem represen— tanter för kommunförbunden gjort i april 1965 på en av finansministern anordnad konferens om konjunkturläget och investeringarna erbjuder ett färskt exempel på kommunal uppslutning kring statliga målsättningar.

Den berörda konferensen i april kom till närmast med anledning av de svårigheter som i år kan väntas på hyggmarknaden under sommarhalvåret. Utrymme måste säkras för det fastställda bostadsbyggnadsprogrammet, och dessutom måste industrin få öka sina investeringar. Investeringarna inom den offentliga sektorn måste följaktligen hållas tillbaka i möjlig mån. Från centralt håll har utfärdats direktiv till statliga myndigheter att under tiden maj—oktober 1965 begränsa behovet av byggnads- och anläggnings- arbetare så att det totala antalet sysselsatta under denna tid i genomsnitt blir 10 % lägre än det antal som sysselsattes i resp. myndigheters arbeten under april månad. Undantag har gjorts för Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län (se Kungl. Maj:ts cirkulär den 23 april 1965 till samtliga statsmyndigheter med Vissa åtgärder i konjunkturpolitiskt syfte).

Vad som hände vid finansministerns konferens med kommunförbunden var att förbundens företrädare utfäste sig att verka för en återhållsamhet från kommunernas sida av samma slag och samma omfattning som den regeringen ålagt statliga myndigheter med ansvar för byggnads- och an- läggningsarbeten.

Det skall inte här göras något försök att analysera effekten i olika kom- muner eller typer av kommuner av restriktioner och frivilliga åtaganden på det konjunkturpolitiska området. Beträffande denna problematik får hän— visas till de synpunkter som Jonsson framfört i sin tidigare omnämnda kommunundersökning.

Att tillägga är endast att en samordning mellan stat och kommun givetvis, när konjunkturläget så kräver, också kan gå ut på att stimulera de kom— munala investeringarna. Det har sålunda förekommit, att statsbidragsgiv- ningen till skolbyggen m.m. vidgats av konjunkturpolitiska skäl och att kommunala industribeställningar uppmuntrats genom statsbidrag.

Av Kungl. Maj:t vidtagna ändringar och meddelade avslag befr. lån och borgen (1964)

Bih. A

Helt avslag Ändringar

Anledning till avslag och ändring av belopp

Antal Resultat

An. Belopp

Avdrag för SB o. anslut. ningsavg.

Lånctak SB.underlag'

Sökt för stort Diverse" för små belopp

tal " And- rade Nedsatt amort.- belopp tider

N ed. satt belopp

Amorte— rings tider

An.

tal Neds.

An.

tal Neds.

Neds.

5 715 633 244 268 85 428 589 148 st 79 st Lån 38 st 2 st 1 st 19 st Borgen 31 13 378 380 36 23 7 766 510 lst 2 st 1 st

äär 10 år 15 år 20 år 25 år Sår 7år 10år 15 år

61 18 266 383

4 1 268 000

148 56 376 465

24 11 307 500 1 704 480

" hit hänföres avslag för stående lån och hottenlän samt avslag och nedsattningar betr. bostadsrättslägenheter och småhus m. m.

i allmänhet skolor, åld.hem, pens.hem och bost.hus med för hög produktionskostnad

Bih. B l)e_komfmunala investeringarna (i miljoner kronor) under åren 1954—1964 med uppdelning efter deras olika ändamål. För åren 1963_ och 1264 har aven angivits antalet ärenden. I de fall [än icke belastar allm. lånemarknaden, sker markering med ;t. (Nedan- sl. SlffI'OI' ar upptagna till belopp, som avrundats till närmaste hela 100.000-tat kronor). _ (Län och borgen).

19631964. Antal IBelopp Antal

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962

. Kyrkor, kyrkogårdar, krematorier, försam1.hus - » ' 39 25,0 73 Prästgårdar, ekl. löneboställen 16 1,1 15 Allm. förvalta.

Rätts- och ordningsväsen Fastighetsförvaltning Bostadsförsörjning i allm.1 Småhus') .. Pensionärshem, m. m. . .. . . Fastigh. för folktandv. samt forebyggande mödra- och barnavård Fjärrvärmeanläggningar Exploateringsfastigheter o. skogar Jordbruksfastigheter o. skogar . Förvaltn.f-astigh. t.ex. stadshus, polishus, lokaler för bostadsförmedling osv. Bostäder åt privatpraktiserande läkare, ve. terinärer, landsfiskaler Samlingslokaler, nöjesplatser Hotell, restauranger .. Hantverkshus, oljelagringsanlaggn. samt annat legitimt stöd åt näringslivet

Andra ändamål Planerings- och antäggningsverksamhut (Byggnads. och planväsen) Vägar, gator och allm. platser, broar, tunn. lar, exploateringsarb., grävmask. 46.8 1(i:,9 103,8 99,0 254,8 207,8 Vattenverk, avlopps- och reningsverk 1ti9,(i 246,8 256.9 1955; 86,5 108,6 Andra ändamål . —— — 0,3 0,3 0,9 — Industriella och andra affarsdrw. verk Elverk, elledningar, kraftverk 118,5 45,5 132,9 133; . 168,0 150,5

1) Häri ingår bostäder avsedda för lärare. (forts. nästa sida)

(forts. från föreg. sida)

1963 1964 Antal Belopp Antal Belopp

1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962

Gasverk, gasledningar 13,0 5,4 8,8 4,2 1,6 1,9 1,2 4,2 4,7 2 2,5 — 0,5 Hamnar, lyftkranar, bogserbåtar, pontoner, kajer, kanaler, slussar . Kommunikationsföretag (järnv., spårv., bussar, färjor, flygplatser) 92,9 40,1 73,4 40,9 22,8 47,6 39,9 72,6 541 14 172,4 10 72,0 6. H "Iso- och sjukvård Sjukhus .. Tj ädnstebosta er och mottagning slokaler åt provinsialläkare 0,8 1,9 1,8 0,5 0,6 0,6 1,1 1,9 0,7 1 0,2 14 6,9 j 7. Allmän hygien Renhållningsverk, sopförbränning, toalett. i anordn. . 0,5 0,2 0,5 2,8 4,8 4,0 4,4 0,7 1 Varmbadhus och tvättinrättningar . (0,2*) (0, 23) (0, B*) (0,05*) (0, 4*) 4,9 11,0 — (2,3) (4,7) (2, 5) (1,6) (3,1') 1

22,0 32,7 28,2 38,7 19,1 49,9 33,3 34,4 67,9 47 52,4 25 68,5 35,1 18,8 25,8 55,9 92,4 93,3 159,1 69,5 86,2 26 250,7 21 146,7

u...-...

2,8 3 6,3 8 11,0 7 0 6 9,3 6 18,8

Friluftsbad, anordn. för friluftsliv, idrotts. platser .. Saluhall . Andra ändamål 8. Undervisnings. och bildninysverksamhet Folkskolor och fortsättningsskolor 87,5 77,9 97,4 72,6 95,9 113,2 70,3 78,4 180,1 204 228,4 233 248,7 Annan undervisa., (högre folkskolor, prak- tiska mellansk., komm. rea alsk. m.m. statliga läroverk, yrkesskolor ) . 45,7 25,2 14,9 30,4 62,6 66,7 63,0 68,1 107,13 80 112,6 68 93,5 Tjänstebostäd er åt lärare (jfro ovan ll. 3 _ bostadsförsörjn. i allm.) 4,2 2,8 2,5 2,3 1 Bibliotek, muséer, konsthallar, teatrar .. .. 1,4 0,8 — 3,1 0, Andra ändamål — — —— — — —- —— 9. Socialvård Alderdomshem, barnhem, verkstäder för skyddad sysselsättning 21,2 40,3 30,7 35,2 33,1 40,3 38,4 38,8 53,3 79 86,6 131 116,7 Andra ändamål —— — —— 0,4 0,3 0,1 — 0,2 0,4 3 0,6 2 0,1 10, övriga specialförvattningar Försvar (hemvärn), brandförsv., civiliförsv. (skyddsrum) 12,4 13,1 8,9 12,9 8,9 1,6 12,0 4,8 12,9 10 15,2 11. (Finansförvattning) —— — — — — — — —— — —-— — —

S:a 808,7 766,1 809,3 873,9 1 042,7 1 283,81 067,21 122,41 202,5 1 295 2 089,3 1 453 2123,6

4,0 12,8 5,5 33,7 10,6 25,1 15,4 30,3 33,8 52 75,2 61 93,7

6,0 0,3 — —

1 3 0 7 0, 3 0,8 0,2 4,7 10,5 0 3 2,8

(* *”. == N p-(oool aid”

cl oo oc

BILAGA ll

Staten, kommunerna och konjunkturpolitiken1

av Ernst Jonsson

Del I

Stat—kommun

1 I egenskap av suveränt offentligt subjekt bestämmer staten gränser, inom vilka alla icke-statliga subjekt kan och äger rätt att handla. Bland dessa subjekt återfinns kommunerna. Staten tilldelar dessa arbetsuppgifter och befogenhet. Från statens synpunkt bör denna tilldelning göras så att följande två krav så långt som möjligt tillgodoses:

a) att ett verksamhetsområde å ena sidan skall uppdelas på mindre så- dana så att varje administrativ enhet kan handha sitt problemområde på ett effektivt sätt ;

b) att dessa separata administrativa enheters handlande å andra sidan skall samordnas så att det passar helheten.

Att tillgodose det första kravet underlättas genom decentralisering, det andra genom centralisering. Genom att kommunerna får handha vissa verk- samheter är risken att det första kravet tillgodoses på bekostnad av det andra. Varje kommun kan i sina verksamheter nämligen antas söka uppnå sina egna mål. Kommunen betraktar troligen endast sin egen nytta, inte statens. Den tar därför endast hänsyn till interna effekter, dvs. effekter, som berör kommunområdet och tillika påverkar de kommunala målen

[ (målet). Effekter, som läcker ut ur kommunen och påverkar omgivningen — gynnsamt eller ogynnsamt —— bortser kommunen ifrån. Endast om sta— , tens och kommunens mål är oberoende av varandra är målkonflikter otänk- bara. De kommunala medlen påverkar då endast de kommunala målen. Från denna synpunkt borde staten med andra ord i första hand tilldela kommunerna sådana arbetsuppgifter att de statliga och de kommunala målen blir oberoende av varandra. Medel, som endast verkar på kommu-

1Del 1 kommer att till en del baseras på antaganden, som ej prövats mot verkligheten. Typfallsundersökningen i del 11 visar dock, hur dessa antaganden stämmer mot den verklighet, som de utvalda typkommunerna representerar.

Denna promemoria färdigställdes under maj månad 1965. Ändringar i lagstiftningen som trätt i kraft senare har (ej beaktats.

nens mål, skulle kommunen få handha, medan medel, som påverkar statens mål, skulle disponeras av staten. I praktiken torde det vara omöjligt att åstadkomma en sådan arbetsfördelning. De olika verksamheterna inom den offentliga sektorn kan nämligen vanligtvis inte betraktas och behandlas oberoende av varandra. Vid fördelning av arbetsuppgifter inom denna sektor torde det därför vara svårt att undvika, att de kommunala åtgärderna drar med sig externa effekter. Definitionsmässigt föreligger sådana effekter om åtgärderna ifråga ej endast påverkar de kommunala utan även de stat— liga målen. Förekomst av externa effekter kan därför försvåra samord- ningen på centralt, statligt håll och medföra att de statliga målen störs. Kommunen kan exempelvis tänkas använda ett medel, som har ogynn— samma återverkningar på statens mål. Statens mål kan ej endast störas av att kommunen handlar på ett visst sätt, utan även av att den avstår från att handla. Ifall en alltför stor del av en åtgärds gynnsamma verkningar bedöms läcka ut ur kommunen kommer den ej att ha något intresse att företa åtgärden ifråga. För att minska risken för störningar på statens mål vore därför en andra lösning att kommunerna tilldelas arbetsuppgifter med låg grad av externa effekter, medan staten tar hand om de med hög sådan grad.1

Utgångspunkten är därvid att kommunen har god kännedom om verkning- arna, som berör kommunområdet men att den ej tar hänsyn till återverk— ningarna på omvärlden. Även en dylik princip kan vara svår att tillämpa i praktiken. För det första kan ett kommunalt medel samtidigt tänkas ha låg grad av externa effekter gentemot ett visst statligt mål och hög sådan grad gentemot ett annat statligt mål. De konsekvenser, som uppkommer genom den löpande driften av ett elverk torde t. ex. till stor del beröra kommun- området. Det statliga resursfördelningsmålet störs därför ej. Samtidigt kan en utbyggnad av elverket — om den företas vid en från konjunkturpolitisk synpunkt icke önskvärd tidpunkt _ ha ogynnsamma återverkningar på statens konjunkturpolitiska mål. För det andra förändras såväl statens och kommunens mål som medel över tiden. Att under sådana förhållanden endast låta medel med låg grad av externa effekter vara decentraliserade ställer stora krav på anpassning och flexibilitet inom den offentliga sektorn.

En tredje lösning är att kommunerna får handha vissa verksamheter även om de har stor andel återverkningar på omvärlden. "För att förebygga konflikter kan staten emellertid styra kommunens handlande i önskvärd riktning. Därigenom kan motsättningar mellan kommunnytta och allmän— nytta hindras att komma till uttryck i det praktiska handlandet. Staten kan

1 Enligt 1862 års kommunalreform handhade kommunen huvudsakligen endast lokala uppgifter. Verkningarna av de kommunala åtgärdena torde då till huvudsaklig del ha be- rört kommunområdet. Efterhand har det reglerade området vidgats och därigenom har kommunen tillförts andra än rent lokala uppgifter. Samtidigt har staten fått fler och mer långtgående mål för sin verksamhet. Därigenom har kommunernas verksamheter i allt högre grad kommit att få återverkningar på statens mål.

exempelvis genom detaljerad lagstiftning skapa garantier för att ärendenas bedömning (t. ex. inom socialförvaltning) i önskvärd utsträckning baseras på objektiva och enhetliga synpunkter. Genom styrning från länsmyndig— heter kan vidare i vissa frågor (t. ex. lokalisering av högstadieskolor) re- gion- eller länsintressen göras gällande. En kommun kan även genom stats- bidrag ges incitament att bedriva en verksamhet (yrkesskolor), som har gynnsamma återverkningar på omvärlden.

Staten kan således på olika områden styra kommunens handlande så att ej några från statens synpunkt icke önskvärda konsekvenser uppstår. På vissa områden kan statens styrning vara mindre stark. Om på ett så- dant område en motsättning mellan kommunens och statens intresse upp- kommer, är det inget som hindrar att kommunen sätter sin nytta före 'sta- tens. Annorlunda uttryckt föreligger en målkonflikt. En sådan målkonflikt kan för det första komma till uttryck i att kommunen företar en åtgärd, som har ogynnsamma återverkningar på statens mål. För det andra kan en mål- konflikt innebära, att kommunen inte använder ett medel, som har gynn— samma återverkningar på statens mål.

I vissa fall kan sålunda hänsynen till kommunnyttan leda till konflikter mellan stat och kommun. Eftersom kommunledningen är satt att bevaka kommunens nytta och statsmakterna statens nytta, kan man ej förebrå kommunen för att den ensidigt ser på sin egen nytta. Det är statens sak att bevaka allmännyttan, inte kommunens. Om staten har intresse av att före- bygga uppkomst av konflikter, är det därför dess sak att styra kommuner- nas handlande på önskvärt sätt.

Kommunernas intresse att medverka i den statliga finanspolitiken Den statliga finan-politiken Åtgärder i visst syfte, som stat och kommun företar i samband med sina in- och utbetalningar, brukar hänföras under begreppet finanspolitik. Genom finanspolitiken inverkar stat och kommun på övriga delar av samhälls- ekonomin. Arten av denna inverkan beror bl.a. på finanspolitikens syfte eller mål. '

Samhället består av en mängd ekonomiska enheter (företag, hushåll, kommuner), som i allmänhet handlar oberoende av varandra. Det kompli- cerade samspelet mellan dessa enheters handlande kan leda till att helheten störs. En av statens uppgifter är att samordna dessa olika enheters hand- landen. Ett instrument för en dylik samordning är den statliga finanspoliti- ken. Den statliga finanspolitikens mål brukar sägas vara stabiliserings-, resursfördelnings- och inkomstfördelningsmålen. Stabiliseringsmålet anges vanligen innefatta delmålen full sysselsättning, stabill prisnivå och jämvikt

1 Innebörden häri torde för närvarande i Sverige snarast vara ”kontrollerad prisnivå.", dvs. förändringarna i prisnivån får ej vara större än förändringarna i de länder, med vilka utrikeshandeln främst förs.

i betalningsbalansen. Resursfördelningsmålets innebörd synes vara att den från välfärdssynpunkt bästa möjliga fördelningen av resurserna i samhället skall uppnås. Inkomstfördelningsmålet säges exempelvis vara att nå en skälig inkomstfördelning. Av dessa tre mål torde av tillgängliga källor att döma på kort sikt stabiliseringsmålet ha företräde. För att uppnå detta mål är med andra ord — om så krävs — kortsiktiga avvikelser från resurs- och inkomstfördelningsmålen tillåtna.1

Kommunernas f'manspolitiska medverkan Den statliga finanspolitiken har således bl. a. till syfte att utjämna och styra konjunkturerna. Fluktuationer i privata investerings- och konsumtionsut- gifter kan staten därvid exempelvis motverka genom motrörelser i sina egna utgifter. Den särskilt under efterkrigstiden kraftiga tillväxten2 av den kommunala sektorn aktualiserar emellertid frågan om en kommunal medverkan i den statliga finanspolitiken. Eftersom den kommunala sek- torn har en betydande omfattning3, kommer staten att vara beroende av kommunernas medverkan för att uppnå sina finanspolitiska mål. Huruvida dessa mål uppnås, kommer därför ej endast att avgöras av statens eget handlande utan även av kommunernas.

Diskussionen av denna fråga inleds med att bedöma kommunernas in- tresse att medverka i statens konjunkturpolitik.

Den kommunala stabiliseringsnyttan

Kommunen har antagligen endast intresse att medverka i den statliga kon- junkturpolitiken, i den mån detta är förenligt med kommunnyttan. Endast de balansrubbningar (konjunkturstörningar), som berör kommunområdet, kommer den då att ha intresse av att förebygga. Med hjälp av presumtionen om kommunnyttan kan man därför avgöra i vilken utsträckning det statliga stabiliseringsmålet finns representerat bland de kommunala målen. Genom att studera det kommunala stabiliseringsmålets utseende kan man sluta sig till kommunernas intresse att medverka i den statliga finanspolitiken.

En kommun torde knappast ha mål, som avser prisnivån inom kommu- nen eller dess ”betalningsbalans” gentemot omvärlden. Karaktären hos dessa mål synes vara sådan att de på kommunhåll uppfattas som statliga. Kommunen kan då exempelvis ej ha något intresse av att förebygga stör- ningar på prisnivån. Kommunen torde vidare uppfatta sådana störningar ligga utanför dess kontroll och påverkan. Det statliga stabiliseringsmålets

1 För att uppnå stabiliseringsmålet tillåter man exempelvis kortsiktiga avvikelser från det långsiktiga bostadsbyggnadsprogrammet. 2 Sedan 1954 har kommunernas sammanlagda investerings- och konsumtionsutgifter varit större än statens. Dessa utgifter uppgick år 1963 till 15 (kommunernas) och 13 (statens) procent av bruttonationalprodukten. 3 Se not 2.

tredje delmål, dvs. full sysselsättning, synes däremot under vissa förhållan- den kunna finnas bland de kommunala målen. När en avvikelse från full sysselsättning inom kommunen påverkar kommunnyttan negativt, är så fallet.

Full-sysselsättningsmålet Lågkonjunkturläge

En kommun som drabbats av arbetslöshet kommer troligtvis att finna det förenligt med sitt eget intresse att nå full sysselsättning inom kommunen. I allmänhet torde därför vid en konjunkturnedgång i en kommun den stabiliseringspolitiska hänsynen överensstämma med kommunnyttan. Efter- som direkt samband finns med kommunens egen konjunktur, har kommu- l nen incitament att medverka i den statliga konjunkturpolitiken. Det kan l dock vara tänkbart att en kommun i ett arbetslöshetsläge låter bli att göra ! något för att därigenom söka framtvinga ett statligt ingripande.

Är orsaken till arbetslösheten konjunkturmässig kan det kommunala full- sysselsättningsmålet antas vara förenligt med det statliga. Kommunens strävan att nå full sysselsättning står då i samklang med statens önskemål. Detta behöver däremot inte vara fallet vid en strukturellt betingad arbets- löshet, dvs. vid en arbetslöshet som visar tendenser till att vara bestående och som sammanhänger med i näringslivet definitivt förändrade produk- tions- och konkurrensförhållanden. I ett sådant fall kan kommunens och statens intressen vara oförenliga. För en tillbakagående kommun kan det ligga nära till hands att med olika medel söka vända på strukturutvecklingen. Den drar sig därför måhända ej för att stödja den strukturellt hotade industrin eller (och) att värva nya företag till orten. Från statens synpunkt är i stället åtgärder, som underlättar strukturomvandlingen, önskvärda. Sådana åtgärder syftar till att stimulera överflyttningar av produktions- faktorer (t. ex. arbetskraft) från strukturellt drabbade näringar och om- råden till expanderande sådana. Vid en strukturell konjunkturnedgång kan sålunda det kommunala full-sysselsättningsmålet strida mot det statliga. Eftersom statens och kommunens intressen i ett sådant konjunkturläge kan vara oförenliga, värderar de konsekvenserna av medlen ifråga olika.

Högkonjunkturläge

Vanligtvis kan en kommun antas ha målet att växa eller åtminstone att motverka tillbakagång. För att nå dessa mål kan det ligga i kommunens intresse att främja expansion eller åtminstone att ej genom sina åtgärder motverka sådan. Kommunen kan därför ej antas ha något intresse av att motverka överfull sysselsättning inom kommunen. En strävan att motverka överefterfrågan på arbetskraft inom kommunen skulle nämligen vara oför-

enlig med önskemålet att främja (eller åtminstone ej motverka) expansion inom kommunen.

Kommunen är således antagligen mer angelägen att motverka under- efterfrågan på arbetskraft än överefterfrågan på sådan. Intresse av att före- bygga överfull sysselsättning inom kommunen kan därför i allmänhet antas saknas. Råder överkonjunktur inom kommunen synes därför det kommu— nala fullsysselsättningsmålet strida mot det statliga.

Kommunens karaktär Såväl i en överkonjunktur som vid strukturmässiga störningar i en under- konjunktur kan således det kommunala full-sysselsättningsmålet stå i konflikt med det statliga. Detta kan även omformuleras till att gälla till- bakagående respektive expanderande kommuner. I båda slagen av kommu- ner föreligger risk för målkonflikter. I tillbakagående kommuner gäller detta i den omfattning, som tillbakagången är strukturellt betingad, och i expan- derande i den utsträckning överkonjunktur råder inom dessa.

Kommunens storlek Oavsett storlek eller karaktär kan kommunen i sitt handlande antas väg- ledas av egenintresset. Trots detta ökar möjligheterna för att det kommu- nala och det statliga full-sysselsättningsmålet skall stå i samklang med var- andra med ökande kommunstorlek. Med växande kommunstorlek vidgas nämligen kommunområdet och därmed kommer en allt större del av en finanspolitisk åtgärds effekter att beröra kommunområdet. Den andel av effekterna, som kommunen ej beaktar (dvs. de externa), blir med andra ord allt mindre och mindre. Mindre avvikelse torde därför exempelvis före- ligga mellan landstingskommunens nytta och statens än mellan landskom— munens och statens. Om den relativa betydelsen härav är det svårt att yttra sig.

Målfrågan med utgångspunkt från medlen Genom att betrakta medlen kan det kommunala stabiliseringsmålet stude- ras mer ingående. Det gäller då att bedöma vilka medel kommunen kan antas ha intresse av att använda respektive av att ej använda. Vägledande är därvid hur medlet ifråga påverkar kommunnyttan. Hypoteserna kan där- efter prövas genom att studera vilka medel kommunerna använder respek- tive ej använder i praktiken. För att kommunernas faktiska handlande skall ge en bild av de kommunala målen får orsaken till att vissa medel används respektive ej används emellertid inte vara kommunens bristande kännedom om de tillgängliga medlen, om medlens konsekvenser eller om sambanden mellan dessa konsekvenser och måluppfyllelse.

Genom sitt handlande kan kommunerna bidra till att uppnå de statliga

målen eller störa dessa. I det förra fallet är de kommunala och de statliga målen förenliga, i det senare fallet strider däremot dessa mål mot varandra.

Kommunerna kan även tänkas samtidigt bidra till att uppnå ett visst statligt mål och störa ett annat statligt mål.

Förenliga mdl Vid beredskapsarbeten uppkommer de primära stabiliserande effekterna genom att sysselsätta eljest overksamma produktionsfaktorer (t. ex. arbets- lösa) inom kommunen. Dessa effekter torde från kommunens synpunkt därför huvudsakligen te sig såsom interna, vilket är ägnat att ge kommu- nen incitament att bedriva sådana arbeten. Är beredskapsarbetet statskom- munalt, kommer detta troligen att gälla i än högre grad. Incitamentet torde då nämligen även påverkas av att statsbidrag utgår. Beredskapsarbeten -—- l huvudsakligen statskommunala — bedrivs även i praktiken. Därigenom bi— t drar kommunerna till att de statliga finanspolitiska målen uppnås. Detta i förutsätter dock att störningen inte är strukturellt betingad, att alternativa Å ändamålsenligare medel saknas, samt att arbetena tillgodoser de av arbets- marknadsstyrelsen uppställda kraven. I allmänhet kan detta antas vara fallet. Statsbidragsgivningen kan nämligen antas utgöra en garanti för att förutsättningarna ifråga beaktas.

Det ändamålsenliga medel, som beredskapsarbeten utgör, kan således kommunen antas ha intresse av att använda. Medlet ifråga används även i den faktiska politiken. Orsaken härtill torde då vara att det kommunala stabiliseringsmålet och de statliga finanspolitiska målen står i samklang med varandra.

Målkonflikter En kompenserande finanspolitik kan gå ut på att låta fluktuationer i pri- vata investeringar uppvägas av motrörelser i de offentliga. Dessa båda slag av investeringar uppgick 1963 till ca 16 resp. 12 miljarder kr, Härav kan de privata investeringar i näringslivet, som främst påverkas av konjunk- turimpulserna, grovt uppskattas till ca 5 miljarder. För att uppväga en variation i näringslivets investeringar fordras således en betydligt mindre — relativt sett — variation i de offentliga, av vilka de kommunala 1963 uppgick till närmare hälften och väsentligt översteg de statliga, icke-mili- tära investeringarna.

Genom att konjunkturvariera sina investeringar — där så är möjligt —— kan kommunerna medverka till att de statliga finanspolitiska målen upp- nås. En sådan variation kommer till uttryck i konjunkturpolitiskt motive- rade kortsiktiga avvikelser inom ramen för det långsiktiga investeringspro— grammet. Genom sådana avvikelser uppskjuts investeringar under hög- konjunkturen i avvaktan på konjunkturavmattning eller företas de i en föregående lågkonjunktur i stället för i en högkonjunktur.

De investeringar som kan varieras kan grovt uppskattas till ungefär två tredjedelar av den totala kommunala investeringsvolymen eller nära 4 mil- jarder kr. år 1963. Åstadkommer staten en viss kontrollerad konjunktur- variation av de totala bostadsinvesteringarna, stiger denna andel troligen till ca 90 %, om hänsyn tas till följdinvesteringar i gator, vägar, vatten och avlopp.1 Denna konjunkturvariabla andel bör ställas i relation till de privata investeringar i näringslivet på uppskattningsvis 5 miljarder, som främst påverkas av konjunkturimpulserna.

Möjligheterna att konjunkturvariera kan vidare antas vara större för re- än nyinvesteringar. De förra ersätter tidigare investeringar i motsats till de senare. Eftersom det vid en reinvestering tidigare finns en anläggning, kan det vara lättare att uppskjuta en sådan investering än en nyinvestering. Bristsituationer kan även hindra att nyinvesteringar uppskjuts. Om det föreligger köer på ett område eller området på annat sätt upplevs vara eftersatt, kan det exempelvis vara politiskt omöjligt att uppskjuta inves- teringen ifråga. I tillbakagående kommuner torde huvudsakligen reinveste- ringsbehov aktualiseras medan det i expanderande kommuner i större ut- sträckning rör sig om nyinvesteringar. Eftersom andelen reinvesteringar kan antas vara större i tillbakagående kommuner, torde möjligheterna att konjunkturvariera vara större i sådana kommuner än i expanderande.

Ligger det i kommunernas intresse att bedriva en konjunkturvarierad investeringspolitik? I allmänhet kan man anta att det inte gör det. Större delen av de stabiliserande verkningarna torde nämligen från kommunens synpunkt te sig såsom externa. En stor del av de gynnsamma effekterna torde man uppfatta läcka ut ur kommunen. Med växande kommunstorlek minskar visserligen läckagets storlek och ökar därmed sambandet med 'kom- munnyttan. Trots detta kan man emellertid anta att andelen externa effek- ter även för stora och expansiva kommuner ter sig alltför stor för att en konjunkturvariation i investeringarna skall ligga i kommunens intresse. Undantag kan dock de allra största kommunerna (t. ex. landstingskommu— ner, storstäderna) tänkas utgöra.

Intresse att bedriva en konjunkturvarierad investeringspolitik torde så-

1 Möjligheterna att konjunkturvariera de kommunala investeringarna är stora framför allt när det gäller skolor, hälso. och sjukvård samt sociala ändamål (t.ex. ålderdoms- hem), representerande sammanlagt en tredjedel av den kommunala investeringsvolymen eller nära 2 miljarder kr. under 1963. Detsamma torde gälla de kommunala bostads- investeringarna — som omfattar 30 % av de kommunala investeringarna — i så måtto att i normala fall intet hindrar en expansion under lågkonjunktur. Ifråga om vissa investeringar i affärsverk kan behovet i god tid skönjas. Dessa investeringar kan emel- lertid kräva en ganska lång tid att förverkliga. För elverks. och hamnanläggningar kan enbart projekterings. och förberedelsearbetet omfatta flera år. Att i konjunkturstabili- serande syfte fördröja, uppskjuta eller tidigarelägga sådana investeringar torde vara problematiskt. Möjligheterna att konjunkturvariera investeringarna i affärsverk torde därför ej vara stora, bortsett från vissa icke tidskrävande investeringar, som kan förutses redan under en tidigare lågkonjunktur. En närmare diskussion återfinns i "Kommuner- nas finanspolitik — mål och medel" (Stockholm 1964) s. 47—53, 143—151 samt i "Kan kommunernas investeringar konjunkturvarieras?" (Industriförbundets tidskrift 9/1964).

lunda saknas. Detta gäller i än högre grad som medlets användning kan medföra extra uppoffringar för kommunerna (t. ex. för långtidsplanering). Detta är ett exempel på en konflikt mellan det kommunala stabiliseringsmå— let och de statliga finanspolitiska målen. Konflikten kommer till uttryck i att kommunerna ej har intresse av att använda ett från statens synpunkt ändamålsenligt medel. Medlet ifråga används ej heller i den faktiska poli— tiken. Att de allra största kommunerna emellertid kan finna det förenligt med sina intressen att konjunkturvariera investeringar, hestyrks av att Stockholms stad sedan några år tillbaka planmässigt söker konjunktur- anpassa vissa av sina investeringar.

En målkonflikt kan även ta sig uttryck i att kommunerna har intresse av att använda ett medel, som från statens synpunkt inte är ändamålsenligt. Företagssubventionering utgör exempel härpå. En dylik subventionering kan tänkas användas i syfte att stödja eller värva företag. Båda dessa syf- tens anknytning till kommunnyttan torde i allmänhet vara uppenbar. I den faktiska politiken används även detta medel i viss omfattning.

Sammanfattning

Kommunen kan i allmänhet antas handla utfrån sina egna intressen. Av det statliga stabiliseringsmålet torde därför endast delmålet full sysselsätt- ning återfinnas bland de kommunala målen. Kommunen är därvid troli- gen mer intresserad av att motverka underefterfrågan på arbetskraft än överefterfrågan på sådan. Såväl i en överkonjunktur som vid strukturella störningar i en underkonjunktur torde därför det kommunala full-syssel- sättningsmålet strida mot det statliga stabiliseringsmålet. Risken för sådana konflikter mellan de kommunala och de statliga målen synes vidare minska med kommunens storlek. Konflikterna kommer till uttryck i å ena sidan att kommunerna inte använder vissa från statens synpunkt ändamålsen— liga medel (t. ex. en konjunkturvarierad investeringspolitik), och å andra sidan att de använder Vissa från statens synpunkt inte ändamålsenliga medel (företagssubventionering). Eftersom kommunerna inte tar hänsyn till externa effekter tenderar de att undervärdera fördelarna hos de förra medlen och övervärdera fördelarna hos de senare medlen. Sådana målkonflikter behöver emellertid ej vara varaktigt bestående utan kan lösas. För att få kommunerna att medverka i stabiliseringspolitiken på önskvärt sätt måste därför staten söka lösa existerande målkonflikter.

Metoder för att lösa målkonflikter

Problematik vid lösning av målkonflikter Ett kommunalt konjunkturpolitiskt medel kan ha ogynnsamma återverk- ningar på de statliga finanspolitiska målen. Om kommunen ej använder ett

dylikt medel, kan det bero på att kommunen uppfattar en alltför stor del av de gynnsamma effekterna läcka ut ur kommunen. Anledningen kan även vara_att medlet ifråga har ogynnsamma effekter på kommunens mål (att t. ex. växa). En sådan målkonflikt kan lösas genom att få medlet att även te sig ändamålsenligt i förhållande till de kommunala målen. Kommer målkon- flikten till uttryck i att kommunen använder ett medel med ogynnsamma återverkningar på statens mål blir metodiken den motsatta. Det gäller då att få medlet att ej te sig ändamålsenligt i förhållande till kommunala målen. Konflikten kan även lösas genom att frånhända kommunen kon- trollen över medlet ifråga.

Begreppet målkonflikt kan sägas innebära att modellen med tillhörande medel inte tillåter att alla målen uppnås samtidigt. För att lösa en målkon— flikt måste därför modellen förändras på något sätt. Låter man modellen ut— göras av samhället vid rådande legala och institutionella förhållanden är från statens synpunkt följande metoder tänkbara för att lösa konflikten mellan kommunala och statliga mål:

2. ökning av kommunstorleken, dvs. det geografiska området; b. påverkan av de kommunala målen; c. förändring av den uppsättning medel, som står till kommunernas förfogande;

d. förändring av medlens utseende vid given uppsättning avtillgängliga medel.

De tänkbara metoderna angriper målkonflikten på principiellt olika sätt. De två förstnämnda metoderna kan avse att få kommunen att beakta en större andel av ett medels konsekvenser än tidigare. Detta kan nås genom att vidga den kommunala ramen och därmed göra en allt större del av ett medels effekter interna. Ramen kan därvid vidgas antingen genom att öka kommunområdet eller genom att påverka de kommunala målen på visst sätt. I det förra fallet kommer med växande storlek en allt större del av ett medels effekter att beröra kommunområdet. I det senare fallet kommer en större del av de effekter, som berör kommunområdet, att beaktas. Detta är därvid en följd av att nya mål tillförs de kommunala eller att dessa på annat sätt förändras. I båda fallen omvandlas externa effekter till interna. Det är tänkbart att gå motsatt väg. Genom att exempelvis bortta ett visst kommunalt mål kan vissa effekter flyttas utanför den kommunala ramen.

Metoderna a. och b. förändrar således ramen — vid given uppsättning av medel. Metoderna c. och d. inriktar sig däremot -— vid given ram — på medlen. Den förstnämnda metoden syftar till att göra nya medel tillgäng- liga för kommunen (medel som från statens synpunkt är ändamålsenliga) eller göra vissa medel oåtkomliga för kommunen (medel som från statens synpunkt inte är ändamålsenliga). Vid den sistnämnda metoden avser man i stället att förändra ett medel så att verkningarna ej endast ter sig gynn- samma från statens synpunkt utan även från kommunens. På motsvarande

sätt kan man söka omvandla positiva interna effekter till negativa sådana och få kommunen att avstå att använda medel, som från statens synpunkt inte är ändamålsenliga.

Kan dessa metoder tillämpas för att lösa de två ovan angivna målkon- flikterna?

Lösning av målkonflikter genom förändring av kommunstorlek

Med växande kommunstorlek blir som nämnts en allt större del av effek- terna interna. Den andel av en åtgärds verkningar som kommunen tar hän- syn till, kommer med andra ord att utgöra en allt större del av de totala verkningarna. Mindre avvikelse torde därför föreligga mellan landstings- kommunens nytta och statens än mellan landskommunens och statens. Om en tillräckligt stor del av de positiva effekterna av en konjunkturanpassad investeringspolitik bedöms beröra landstingsområdet, kan landstingskom- munen därför tänkas ha intresse av att bedriva en sådan politik. Vad pri- märkommunerna beträffar avser man att genom kommunreformen minska deras antal från ca 1 000 till ca 280. Därigenom ökar den genomsnittliga kommunstorleken och blir en större del av effekterna interna. Denna vidg- ning av den kommunala ramen torde emellertid ej vara tillräcklig för att få primärkommunerna att frivilligt konjunkturanpassa sina investeringar. Dessa kan nämligen fortfarande antas uppfatta de gynnsamma effekterna av detta medel som till stor del externa.

Primärkommunerna bedriver som nämnts företagssubventionering i viss omfattning. Därigenom störs de statliga finanspolitiska målen. Att få pri- märkommunerna att avstå från företagssubventionering kan vara svårt. Risken för målkonflikt kan emellertid reduceras om den kommunala ramen väsentligt ökas. Om staten med hänsyn till sina finanspolitiska mål finner det vara ändamålsenligt med en företagssubventionering i statens regi, kan det därför vara mindre ofördelaktigt för staten med en landstingskom— munal medverkan än med en primärkommunal sådan. En sådan lands— tingskommunal medverkan får man genom systemet med planeringsråd. Om primärkommunen finner sig i att lokaliseringsfrågor bedöms från länets — ej från den enskilda kommunens — synpunkt minskas risken för fram- tida målkonflikter på detta område.

Lösning av målkonflikter genom påverkan av målen De kommunala målen synes vara sådana att fördelarna tenderar att under- värderas hos vissa medel och övervärderas hos andra. Vid påverkan av målen gäller det att motverka en dylik tendens och få kommunen att ta hän- syn till vissa verkningar, som den tidigare bortsett ifrån. För att få kom-

munerna att bedriva en viss verksamhet, som staten bedömer vara önsk- värd, kan staten genom tvingande lagstiftning göra verksamheten (t.ex. grundskola, socialhjälp) ifråga obligatorisk. På denna väg kan staten så- lunda ange målet för en viss verksamhet. Staten kan även på motsatt sätt ta bort ett visst kommunalt mål (t. ex. genom att förstatliga polisväsendet).

Genom att förändra de legala och institutionella förhållandena kan sta— ten följaktligen på direkt väg påverka de kommunala målen. Statens möjlig- heter att utöva en sådan direkt påverkan på konjunkturpolitikens område torde emellertid vara begränsade.1 I synnerhet torde den kommunala själv- styrelsen utgöra ett institutionellt hinder häremot.

Staten kan även söka inverka på de kommunala målen på frivillig väg. Avsikten är då att påverka de kommunala värderingarna t. ex. genom att staten rekommenderar ett visst handlande och samtidigt hänvisar till ex- empelvis kommunernas ansvar i konjunkturpolitiska frågor. En sådan in- direkt påverkan kan vara svår att utöva. Att lösa målkonflikter på denna väg synes ej vara möjligt. Såsom komplement till andra metoder kan dock en påverkan vara ändamålsenlig. Sådan målpåverkan kan exempelvis ske genom upplysnings- och propagandaverksamhet (t.ex. i samarbete med kommunförbunden ) .

Lösning av målkonflikter genom att förändra uppsättningen tillgängliga medel

Att ett från statens synpunkt ändamålsenligt medel inte används kan tän- kas bero på att medlet ifråga ej är tillgängligt för kommunerna. Målkon- flikten löses då genom att förändra de legala och institutionella förhållan- dena så att medlet blir tillgängligt.2 Denna metod kan ej anlitas beträffande en konjunkturvarierad investeringspolitik. Detta medel står nämligen redan till kommunernas förfogande.

Kommunerna har möjlighet men i allmänhet inte legal rätt att bedriva företagssubventionering. Målkonflikten ifråga skulle kunna tänkas lösas genom att göra medlen i samband med sådan subventionering oåtkomliga för kommunerna. Detta torde emellertid i praktiken stöta på hinder. Före- tagssubventionering3 förekommer nämligen i en mängd olika former, ex- empelvis billigare tomtmark, individuella avgifts- och prisrabatter, lägre hyror. Medlen i samband med dessa subventioner är i regel avsedda för annan användning. Att frånhända kommunerna kontrollen över dessa me-

1 Att t. ex. tillföra kommunen målet ”att motverka överfull sysselsättning inom kom- munen” torde ej vara praktiskt möjligt. 2 Staten kan även tillfälligt göra ett medel otillgängligt. Genom att exempelvis åt- strama kapitalmarknaden förhindras kommunerna att lånefinansiera investeringar. Sta- tens syfte kan därvid vara att dämpa den kommunala investeringsverksamheten eller att framtvinga en höjning av utdebiteringen. 3 Subventionsåtgärder i form av borgenslån till enskilda företag har staten kontroll över genom låneunderställningsförfarandet.

de] enbart vid användning i företagssubventionerande syfte synes därför ej vara möjligt i praktiken. Däremot kan man begränsa kontrollen över medlen ifråga genom att göra subventionsbeslut underställningsfordrande.1

Lösning av målkonflikter genom att förändra medlens utseende För att få kommunerna att bedriva en konjunkturvarierad investerings- sparandepolitik kan man ge medlet ifråga en sådan utformning, att det även ter sig ändamålsenligt i förhållande till de kommunala målen. Detta kan exempelvis ske via finansieringen. Därigenom kan staten göra det mer fördelaktigt eller mindre ofördelaktigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur. Härigenom kan kommunen kompenseras för eventu- ella ökade uppoffringar till följd av konjunkturvariationen i investering- arna och gottgöras för de gynnsamma återverkningar på statens mål, som variationen för med sig. Följande möjligheter att påverka finansieringen på dylikt sätt kan bland annat tänkas: konjunkturvarierade statsbidrag till kommunala investeringar (högre procentuellt statsbidrag i lågkonjunktur- en än högkonjunkturen), premiering av konjunkturvarierat sparande (t. ex. kommuner som frivilligt avsätter till investeringsfond under högkonjunkturen och ianspråktar den under lågkonjunkturen pre- mieras på något sätt), räntesubvention till kommunala anläggningslån under lågkonjunktur (varigenom det för kommuner med otillräckligt eget sparande blir mindre ofördelaktigt att lånefinansiera) samt statsbidrag till kostnader för att i stabiliseringssyfte upprätta långtidsbudget.

Sammanfattning

Genom att lösa konflikter mellan de statliga och de kommunala finanspoli— tiska målen kan kommunerna bringas att i ökad utsträckning medverka i stabiliseringspolitiken. Från principiell synpunkt har staten vissa möjlig— heter att lösa sådana konflikter genom att förändra kommunstorleken. Bortsett från kommunreformen torde emellertid dessa möjligheter i dagens läge vara begränsade. Samma sak kan sägas gälla statens möjligheter att påverka de kommunala målen. I synnerhet torde härvid den kommunala självstyrelsen utgöra ett institutionellt hinder. För att få kommunerna att avstå från företagssubventionering (=den ena av de två exemplifierade målkonflikterna) synes dock i praktiken främst påverkan av målen genom * upplysnings- och propagandaverksamhet komma ifråga. % Den målkonflikt, som kommer till uttryck i att en konjunkturvarierad

1 Detta medel är verkningslöst om kommunen ifråga vägrar att följa den prövande myndighetens anvisningar. Mot en sådan vägran har myndigheterna ej några maktmedel.

investeringspolitik inte bedrivs, har staten däremot vissa möjligheter1 att lösa. Dessa syftar till att göra det mer fördelaktigt eller mindre ofördelak- tigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur.

Del II

Introduktion

Det föregående avsnittet bygger till en del på antaganden, som ej prövats empiriskt. I syfte att bedöma huruvida dessa antaganden överensstämmer med verkligheten har vissa förhållanden i några typkommuner undersökts. Den ledande politikern (drätselkammarens ordförande, kommunalnämn- dens ordförande) och den ledande tjänstemannen (stadskamrer, kommu- nalkamrer) i tio primärkommuner har intervjuats. Urvalet av typkommu- nerna är statistiskt osystematiskt. De slutsatser, som kan dras av under- sökningen, gäller därför endast för de undersökta typkommunerna. Några generella slutsatser kan ej dras. Av typkommunerna är fyra belägna i ett län i Mellansverige, fyra andra i ett län i Norrland, en i ett annat norr- landslän samt en i storstockholmsområdet. I de två förstnämnda länen har vissa länsmyndigheter (länsstyrelse, länsbostadsnämnd, länsarbetsnämnd. länsskolnämnd, länsarkitekt) intervjuats. Dessutom har i dessa två län även den ledande politikern (förvaltningsutskottets ordförande) och den ledande tjänstemannen (landstingsdirektören) i resp. landstingskommun intervjuats. Undersökningen har utförts under mars, april och maj månader är 1965.

1 En annan tänkbar möjlighet är att framtvinga en kommunal medverkan i konjunk. turpolitiken. Under efterkrigstiden har staten exempelvis utövat en viss påverkan på de kommunala investeringarna via kapitalmarknaden, som staten influerat genom penning- politiken. Läget på denna marknad har under de senaste åren framtvingat en ökad kom. munal självfinansiering. Andelen skattefinansierade investeringar har ökat från 24 % 1953 till 55—60 % under de senaste åren. Därigenom har statens möjligheter att genom penningpolitiken påverka de kommunala investeringarna minskat. För att förmå kom- munerna att på önskvärt sätt konjunkturvariera investeringarna, måste staten därför gå andra vägar än via kapitalmarknaden. Om emellertid kommunerna ej kan upprätthålla denna höga skattefinansieringsgrad, kommer de att ånyo bli känsligare för penningpo- litiska ingrepp.

Beskrivning av typkommunerna

Starkt expanderande1 förortskommun Kommunen är en förort till Stockholm. Den har under den undersökta perioden (1954—1964) utvecklats explosivt. Perioden ifråga kännetecknas av stark inflyttning. Befolkningen har under denna tid fyrdubblats och uppgick år 1964 till ca 30 000 invånare. Kommunen ökar för närvarande med ca 4 000 invånare per år och förväntas fördubbla sin folkmängd inom loppet av tio år.

Två expanderande städer och en expanderande landskommun De två städerna är dels en industristad i Norrlands kustland på drygt 20 000 invånare, dels en mer än tre gånger så stor residensstad i Mellan- sverige, som även är ett undervisningscentrum. Landskommunen utgör en enföretagskommun i Mellansverige på 2 900 invånare. Under den aktuella perioden har befolkningen i dessa tre typkommuner ökat med omkring 20 %. Utvecklingen har varit jämn för de två städerna. För landskommunen har däremot expansionstakten mattats av under de allra senaste åren. Förutom skolor och statliga länsmyndigheter består skol— och residensstadens närings- liv av tre större företag2, småindustri och servicenäringar. Företaget i en-företagskommunen är en tung exportindustri.

Industristaden är centralort i en A-region på drygt 84000 invånare. In- flyttningen till centralorten uppväger ej helt avfolkningen i glesbygden. En nettoutflyttning (till Mellansverige och södra Sverige) från regionen äger därför rum. Av stadens yrkesverksamma är 40 % sysselsatta i industri och hantverk. Staden kan karakteriseras som en flerföretagskommun (metall-, maskin- och träindustri) och ett servicecentrum.

Två tillbakagående industrikommuner Båda kommunerna" är belägna i Norrland. Den ena är en enföretagskommun, på 3 400 invånare och den andra en stad (flerföretagskommun) på 12 000 invånare. Folkmängden i dessa två kommuner har minskat med ca 10 % mellan 1954 och 1964. Företagen i enföretagskommunen och de större företagen i flerföretagskommunen tillhör samma bransch (pappers-, pap- persmasse- och träindustri).

En tillbakagående jordbruks- och industrikommun Kommunen är belägen i Norrlands kustland. Under den aktuella perioden (1954—1964) har en fortgående folkminskning ägt rum. Tillbakagången 1 Expanderande (resp. tillbakagående) syftar på befolkningen. Befolkningens och

skatteunderlagets utveckling går i allmänhet — men behöver ej gå — parallellt. 2 Med ”stora företag” avses företag som sysselsätter mer än 500 anställda.

har varit kraftigare under den senare femårsperioden än under den förra (2 % resp. 1 % per år). Befolkningen uppgår f.n. till 9 000 invånare. Av de yrkesverksamma är en lika stor andel (30 %) sysselsatta i jordbruk och skogsbruk som i industri och hantverk. Enligt lantbruksnämndens prognos förväntas en fortsatt relativt stark tillbakagång av antalet småjordbruk. Näringsgrenen industri och hantverk domineras av ett större exportföretag inom trävaru- och fiberplattebranschen. En rad småföretag (mindre än 100 anställda) finns också i kommunen.

Tre tillbakagående jordbrukskommuner

En av kommunerna är belägen i mellersta Norrlands inland. Den domine- rande näringsgrenen är skogsbruk och småjordbruk. Enligt lantbruks- nämnden är förutsättningarna för jordbruk mindre goda. Befolkningen har under den aktuella perioden minskat med ca 10 % och uppgår f.n. till 4 500 invånare. De två andra jordbrukskommunerna ligger i en åkertät bygd i Mellansverige. I dessa två kommuner minskar antalet jordbruksföretag genom yttre rationalisering. De två mellansvenska jordbrukskommunernas folkminskning har varit kraftigare än den norrländska jordbrukskommu- nens med en mer skev åldersfördelning som följd. Förutom jordbruk finns inom samtliga tre kommuner litet småindustri.

Kommentar

Av de utvalda primärkommunerna är tre städer och sju landskommuner. Invånarantalet i typkommunerna varierar mellan ca 80000 och 1500.1 Fyra av kommunerna är —— befolkningsmässigt sett —— expanderande, medan sex är tillbakagående. Vad befolkningens sammansättning beträffar utgör den starkt expanderande förortskommunen den ena ytterligheten. Efter- som de inflyttade i allmänhet befinner sig i de aktiva åldrarna, har kom— munen ifråga en mycket ung befolkningssammansättning. Av invånarna är 37 %2 under 20 år (riksmedeltal = 30 %). Andelen åldringar är ni) sket liten (4 % jämfört med riksmedeltalet 12 %). Även den expanderande in- dustristaden har en låg andel åldringar (7 %). Den andra ytterligheten representeras av den ena mellansvenska jordbrukskommunen, vars andel åldringar är mycket hög (17 %). Andelen åldringar är även relativt hög (14 %) i den tillbakagående industristaden och i den andra mellansvenska jordbrukskommunen. Befolkningssammansättningen i de övriga typkom- munerna överensstämmer i stort sett med riksmedeltalet.

Av typkommunerna är fyra stycken utpräglade industrikommuner, tre jordbrukskommuner, en förortskommun med mycket stor andel pendlare

1 Invånarantalet är i sjunkande skala: ca 80000, 30000, 23000, 12 000, 9000, 4,500, 3400, 2900, 2800 samt 1 500. 2 Siffrorna om befolkningssammansättningen hänför sig till 1960 års folkräkning.

och två kommuner med blandad struktur (skolor, industri, service resp. jordbruk och industri). Av industrikommunerna är två stycken enföretags- kommuner och två stycken flerföretagskommuner. Av varje sådan typ finns en tillbakagående och en expanderande kommun. De av de tillbakagående typkommunerna, som är belägna i Norrland, har i regel arbetslöshetspro- blem.

Både kommuner med stor och liten ytvidd finns representerade. Likaså finns en kommun utan tätort, kommuner med endast en tätort samt kom- muner med två eller flera tätorter. Typkommunerna skiljer sig vidare vad skattekraften och utdebiteringens höjd beträffar. De expanderande typ- kommunernas skattekraft ligger vid eller ovanför genomsnittet medan de tillhakagånde typkommunerna har en skattekraft under genomsnittet. Sju av typkommunerna har medelhög borgerlig utdebitering. Två av typkom- munerna (den tillbakagående industristaden och den norrländska jord- brukskommunen) har en mycket hög utdebitering. Den ena av de två mel- lansvenska jordbrukskommunerna — här kallad lågskattekommunen1 — har däremot en knappt hälften så hög utdebitering, vilken för övrigt är en av de lägsta i riket.

Socialdemokraterna har majoritet i fullmäktige i sex av typkommunerna, medan de borgerliga har majoriteten i de återstående fyra (de tre jord- brukskommunerna samt jordbruks- och industrikommunen). I en av dessa fyra kommuner representerar kommunalnämndens ordförande socialde- mokraterna trots att dessa befinner sig i minoritetsställning. I de tre stä- derna är den ledande politikern (dvs. drätselkammarens ordförande) hel- tidsanställd. Samma sak gäller kommunalnämndens ordförande i den starkt expanderande förortskommunen.

Av typkommunerna bildar två stycken — den starkt expanderande för- ortskommunen samt den tillbakagående jordbruks- och industrikommunen —— eget kommunblock. De tre städerna utgör centralort i var sitt kommun- block. Av de övriga typkommunerna ingår tre i kommunblock, där en stad utgör den naturliga centralorten. De återstående två kommunerna ingår i kommunblock med två tätorter, i vilka centralortens ställning ej framstår lika naturligt som i de andra kommunblocken.

De två landstingskommunerna Såsom framgått ligger fyra av typkommunerna i ett norrlandslän. Detta län, som är mycket stort till ytvidden kan karakteriseras som ett avfolk- ningslän. Befolkningen i det län i Mellansverige, inom vilket fyra av de övriga typkommunerna ligger, har däremot en fortgående mindre folkök- ning. Detta län har en jämförelsevis liten ytvidd (= endast 1/10 av det först- 1 Kommunen har ej någon kommunalkamrer eller något kommunalkontor utan kom-

munalnämndens ordförande handhar — med biträde av extra skrivhjälp — all admi- nistration.

nämnda länets ytvidd). Huvuddelen av landstingets sjukvårdsinrättningar finns därför i länets residensstad.

Den kommunala kompetensen

Oreglerad-reglerad förvaltning

Enligt kommunallageng 3 skall kommunen "vårda sina angelägenheter”. Dessa angelägenheter faller inom den s.k. oreglerade förvaltningen (t. ex. affärsverks- och fastighetsförvaltning). Ärenden inom denna förvaltning skall bedömas utifrån kommunens eget intresse (utilitetsprincipen).

Den speciella kompetensen framgår av särskilda lagar och författningar. Inom den s.k. reglerade förvaltningen gäller objektivitetsprincipen. Inom denna decentraliserade statsförvaltning skall ärendena bedömas inte från kommunens eget intresse utan från allmännare synpunkter. Vid prövning av ärenden inom den reglerade förvaltningen kan statliga myndigheter därför inte enbart undanröja ett beslut utan även sätta ett annat i dess ställe.

Lagtekniskt är det således en principiell skillnad mellan den oreglerade och den reglerade förvaltningen, mellan utilitets- och objektivitetsprincipen. I praktiken —— framhåller man genomgående i de undersökta typkommu— nerna — tänker man emellertid ej i dessa termer. I allmänhet upplever man ej någon distinktion mellan oreglerad och reglerad förvaltning.1 Om- råden, som formellt sett är oreglerade, blir i praktiken på olika vägar reg- lerade. Vid ett beslut att anlägga en park är exempelvis kommunens hand- lingsfrihet — formellt sett — oinskränkt. I praktiken styrs emellertid be- slutet i fråga i olika avseenden (parkens lokalisering, storlek, utformning m.m.) genom planväsendet. Ett annat exempel är ett beslut att bygga en ny skola. Ett dylikt beslut faller inom den ekonomiska, dvs. den oreglerade förvaltningen. Kommunens handlingsfrihet inskränks emellertid av att undervisningsområdet är reglerat. Investeringsbeslutet i fråga påverkas därför från statligt håll i olika hänseenden (t. ex. skolans geografiska för- läggning, storlek, minimistandard). Dessutom styrs beslutet genom att vissa statsbidragsbestämmelser måste följas. Om kommunen lånefinansierar skolinvesteringen, kommer beslutet även att styras genom låneunderställ- ningsförfarandet. För att lånetillstånd skall beviljas får skolans standard exempelvis ej överstiga vissa fastställda maximigränser.

Kommunnyttan

I praktiken griper följaktligen den s.k. reglerade förvaltningen in och över den s.k. oreglerade. Eftersom därigenom all förvaltning i realiteten blir mer eller mindre reglerad, är det svårt att upprätthålla distinktionen

1 En del framhåller att de ej upplever någon annan skillnad, än att vara mer styrda inom den s. k. reglerade förvaltningen.

mellan oreglerad och reglerad förvaltning. Samma sak gäller distinktionen mellan utilitets- och objektivitetsprincipen. I praktiken kommer nämligen även handläggningen av ärenden inom den s.k. reglerade förvaltningen att — inom de av staten angivna gränserna — grundas på hänsynen till kom- munnyttan. Såväl inom den s. k. reglerade som den oreglerade förvaltningen handlar kommunen därför utifrån sina egna intressen. Skillnaden mellan de två förvaltningarna kan sägas vara att gränserna för kommunens hand- lande i allmänhet är mera snävt dragna inom den reglerade än inom den oreglerade förvaltningen. Spelrummet för kommunnyttan är t. ex. mindre inom nykterhetsvårdsområdet än inom affärsverksförvaltning. Vid analy— sen av vissa förhållanden mellan stat och kommun kommer principen om kommunnyttan att vara en utgångspunkt. Antagandet om att kommun- en i sitt praktiska handlande endast betraktar sin egen nyttal, inte statens, har genomgående bestyrkts.

Egennyttan är således vägledande för kommunens handlande. Om av en åtgärds verkningar en tillräckligt stor andel av dem bedöms vara gynn- samma för det egna kommunområdet, kommer man att vilja företa åtgär- den. Vid denna bedömning bortser man från de effekter, som läcker ut ur kommunen. Om en alltför stor andel av en åtgärds gynnsamma verkningar bedöms läcka ut ur kommunen, kommer den att kräva kompensation från den part som gynnas (en grannkommun, en landstingskommun, staten) för att den skall finna det vara förenligt med kommunnyttan att företa åt- gärden ifråga. Ifall kommunen i ett sådant läge ges tillräcklig kompensa- tion (t.ex. ett statsbidrag) för att den genom sitt handlande gynnar om- världen kan incitament framkallas. Existensen av gynnsamma externa effekter kan i annat fall få en kommun att avstå från att handla.

Kommunens mål Interna effekter

Kommunen tar ej hänsyn till alla de effekter, som berör kommunområdet, utan den tar i beräkningen endast med de konsekvenser som påverkar målet (målen) ifråga. Om kommunen t. ex. ej har något mål att motverka överefterfrågan på arbetskraft inom kommunen, kommer den ej att ta hän- syn till de effekter av en kommunal åtgärd (t.ex. en investering) som bidrar till att framkalla en dylik överefterfrågan. Dessa effekter är med andra ord från kommunens synpunkt externa. I ett konkret fall är kom- munnyttan sålunda summan av en åtgärds interna effekter. Med interna effekter avses de effekter, som berör kommunområdet, och dessutom på- verkar det kommunala målet (målen) ifråga.

1 Vad landstingskommunerna beträffar är det landstingsnyttan, som kommer ifråga. Kommunområdet är för dem i allmänhet lika med länet. Man strävar — framhålls det — efter att gynna länet (t. ex. i lokaliseringsfrågor).

Vad som är kommunnytta i en viss verksamhet, kommer således att bero på syftet med verksamheten ifråga. Vad som exempelvis är kommunnytta på åldringsvårdens område skiljer sig mellan de olika typkommunerna. En av typkommunerna finner det vara förenligt med sina intressen att göra långtgående insatser1 ( pensionärsbostäder med subventionerade hyror. hemsamaritverksamhet, frikostiga kommunala bostadstillägg, fri medicin). En annan av typkommunerna, som har likartad näringsstruktur och ålders— fördelning, finner det däremot vara förenligt med sin nytta att begränsa sig till att i huvudsak bistå åldringar med att skaffa bostadsförbättrings- lån. Eftersom de två kommunerna uppenbarligen har skiljaktiga mål på åldringsvårdens område, kommer även innehållet i kommunnyttan att vara olika. I den förstnämnda kommunens egennytta ingår en mer långtgående hänsyn till åldringarna och en mindre långtgående hänsyn till kommunens ekonomi än vad fallet är i den sistnämnda kommunen.

Kommunens frihet att ange mål

De kommunala målen anges på grundval av politiska — subjektiva —— vär— deringar. Staten kan på olika vägar inskränka möjligheterna för de kom- munala politiska värderingarna att få bestämma de kommunala målen. Detta kan göras genom att staten anger en ram, inom vilken det kommu- nala syftet måste hålla sig, eller genom att syftet med en viss kommunal verksamhet (t. ex. undervisning, socialvård, barnavård) direkt anges i lagar och författningar. Därigenom inskränks kommunens möjligheter att ange egna mål på dessa områden.

De intervjuade i typkommunerna har tillfrågats, om hur de upplever statens styrning inom den s. k. reglerade förvaltningen. Genomgående anges skolan vara det område, där styrningen är starkast och därmed kommu- nens handlingsfrihet mest inskränkt. I allmänhet har man emellertid en positiv inställning till styrningen. Flertalet av de utfrågade politikerna och tjänstemännen säger sig exempelvis förstå statens krav på enhetlighet.

I en av de mindre typkommunerna intar emellertid såväl politikern (socialdemokrat) som tjänstemannen en mer reserverad hållning. Behovet av styrning i de stora, principiella frågorna förstår man helt. Styrningen i vissa detaljfrågor tycker man däremot är för långtgående.

Två av de intervjuade är direkt negativt inställda till den existerande styrningen på skolans område. Det är politikerna i två av de tre2 borgerligt styrda typkommunerna. Det statliga inflytandet är —— betonar man -— ej på långt när i proportion till statens kostnadsåtagande. Kommunen borde få bestämma i den omfattning, som den är med och betalar. I det nuvarande

1 Här betraktas endast åldringar, som kan klara sig själv (dvs. de som ej utgör ålderdomshemsfall). 2 Politikern i den tredje borgerligt styrda typkommunen hyser en oreserverat positiv inställning till styrningen.

läget sägs kommunen få besluta i ärenden, över vilka man i praktiken ej har något inflytande. Detta förhållande upplevs som en parodi på själv- styrelse.

Flertalet av de utfrågade anger socialvård, barnavård och åldringsvård vara områden, där statens styrning är mindre stark. Inom t. ex. åldrings- vården kan man — framhålls det — göra mer eller mindre. Därigenom har kommunen vissa möjligheter att efter eget gottfinnande ange mål och välja de medel man finner vara lämpliga.

Exempel på mål Att skapa det ideala samhället

På frågan om man har något mål att skapa det ideala samhället, blev svaret i allmänhet nekande. En del framhöll att de i det praktiska handlandet ej hade tid att ställa upp några ideal. Andra sade sig i stället ha mindre ambi- , tiösa men mer jordnära mål såsom t. ex.: ”Att skapa ett samhälle där alla ! trivs — ej endast vissa grupper”, ”att skapa möjligheter för tätorten att lämna fullgod och mångsidig service”, ”göra förhållandena så goda i kom- munen som de givna resurserna tillåter".

Att växa eller att åtminstone motverka tillbakagång En kommuns folkmängd anses ibland vara ett mått på kommunens förut- sättningar att ordna för invånarnas bästa. Genom ett större befolkningsun— derlag och därmed skatteunderlag, sägs möjligheterna för ett mer differen- tierat närings- och affärsliv, för bättre utbildning m. m. öka. En kommun kan därför tänkas ha målet att växa eller åtminstone att motverka tillbaka- gång. I vilken utsträckning typkommunerna har dylika mål har under- sökts. Dessutom har de intervjuade i typkommunerna tillfrågats om de har något mål att stimulera inflyttning till kommunen. Om kommunen har dylika mål, har det även undersökts, vilka åtgärder den vidtar i syfte att nå målen ifråga.

En kommun kan ha vissa förväntningar om den framtida utvecklingen såsom den kommer att gestalta sig, om utifrån givna förhållanden (t. ex. strukturomvandlingen i samhället, näringsgrenarnas utveckling, läget på arbets-, bostads- och kapitalmarknad) får bestämma. Den utsträckning, i vilken kommunen kan vara beredd att anpassa sig till den utifrån givna utvecklingen, kommer att bero på de mål kommunen har för sitt handlande. Kommunen kan antingen söka bedriva en mer eller mindre aktiv politik i syfte att påverka den utifrån givna utvecklingen på önskat sätt eller för- hålla sig passiv och i stället eftersträva en mjuk och följsam utveckling.

Tre av kommunerna kan sägas eftersträva att anpassa sig till den utifrån givna utvecklingen. En av dessa kommuner är tillbakagående. Det är fråga om den minsta av typkommunerna — den ena av de två mellansvenska

jordbrukskommunerna (lågskattekommunen). Efter en fortgående folk- minskning under flera år har den senaste tiden en viss mindre folkökning ägt rum. Politikern säger sig i detta läge vara medveten om att bland invå- narna en önskan finns att växa. Han tror emellertid ej själv på växandets egenvärde och tar därför ej hänsyn till dessa strömningar bland invånarna. Kommunen har följaktligen varken något mål att växa eller att motverka ytterligare tillbakagång. Några åtgärder med syfte att stimulera inflyttning företas därför ej heller.

Den sistnämnda kommunen söker således anpassa sig till en tillbakagåen- de eller stagnerande utveckling. För de två andra kommunerna -— den starkt expanderande förortskommunen och den expanderande skol- och residens- staden — gäller det i stället att anpassa sig till en — i stort sett —— utifrån given expansion. Expansionen synes ej till någon del vara en följd av mål- medvetna åtgärder från kommunernas sida utan helt vara framtvingad av yttre omständigheter (näringslivets utveckling, befolkningsrörelser, under— visningsväsendets expansion m. 111.) Det föreligger ett tryck att expandera. Trycket kommer bl. a. till uttryck såsom köer på olika områden (bostäder, industrimark, skolor m.m.). I den starkt expanderande förortskommunen har det —— framhålls det — ej varit politiskt möjligt att motstå trycket. Kommunen har — betonas det -— tvingats att växa. Försök att hålla igen skulle — befarar man -—- ha mötts med hot om inkorporering. I skol- och residensstaden är man även beredd att följa den utifrån givna utvecklingen. Man hoppas emellertid att expansionen — såsom tidigare — blir jämn och ej större än 2—3 % per år. En kraftigare expansion än så bedöms vara förenad med risk att alltför många områden blir eftersatta. Man vill därför ej ha för stor inflyttning.

Om bostadsbrist föreligger, kommer storleken av bostadsbyggandet att påverka kommunens befolkningsutveckling. Bostadsbyggandet kan alltså i en bristsituation bli ett medel att påverka befolkningsutvecklingen inom kommunen. Två av typkommunerna — de båda enföretagskommunerna —— har ett medvetet syfte att i viss utsträckning påverka den framtida befolk- ningsutvecklingen genom insatser på bostadspolitikens område.

I den ena enföretagskommunen, som är expanderande, har befolknings- ökningen under de senaste åren mattats av något trots att företaget'i kom- munen samtidigt har utökat sin arbetsstyrka. Eftersom bostadsbrist före- ligger i kommunen har den nyanställda arbetskraften till stor del fått bo- sätta sig i grannkommunerna. Företaget har för närvarande stora utbygg- nadsplaner, som förväntas medföra en fördubbling av arbetsstyrkan. Inför denna väntade utveckling har man på kommunhåll målet att den nyan- ställda arbetskraften skall kunna bosätta sig i kommunen — ej i grann- kommunerna. På sikt hoppas man kunna fördubbla kommunens storlek. Först då sägs tätortens kundunderlag bli så stort att en mångsidig och fullgod service kan lämnas. För att få utvecklingen att löpa i önskad rikt-

ning krävs det ett väsentligt ökat bostadsbyggande i kommunen. Eftersom den tilldelade kvoten bostäder bedöms vara alldeles för liten, planerar man att uppvakta statliga myndigheter med krav på en väsentligt större kvot.

Den andra enföretagskommunen, som är tillbakagående, vill motverka ytterligare tillbakagång och stimulera inflyttning. För att nå dessa mål ut- vecklar man ej någon större aktivitet. Det är i huvudsak endast på ett om- råde —- bostadsbyggandets — som man för en planmässig politik i syfte att stimulera viss inflyttning. I ett av kommunens ytterområden, som vetter mot en angränsade större stad, planerar man nämligen att anlägga ett villa- område. Därigenom hoppas man bl. a. få arbetstagare i staden att flytta till kommunen.

Båda enföretagskommunerna har målet att bli flerföretagskommuner. Ef- tersom överskott av kvinnlig arbetskraft finns, önskar man sig särskilt lätt industri. Några större ansträngningar för att på denna väg växa gör man emellertid ej i någondera kommunen.

För att i viss utsträckning påverka utvecklingen företar alltså den till- bakagående enföretagskommunen endast åtgärder på ett begränsat om- råde. Samma sak gäller en annan tillbakagående kommun —— den andra av de två mellansvenska jordbrukskommunerna. De åtgärder den vidtar avser emellertid ett annat område. För att motverka ytterligare tillbaka- gång och stimulera inflyttning utövar man en begränsad informationsverk- samhet1 (bl. 3. via länets företagareförening).

Av de sex hittills behandlade typkommunerna är det endast tre som söker påverka sin utveckling. Den aktivitet de utvecklar i det syftet är emellertid begränsad och i ett fall tillfällig (den expanderande enföretagskommunens problem kvarstår endast så länge som dess krav på ökat bostadsbyggande ej tillgodoses). De återstående fyra typkommunerna bedriver däremot en mer målmedveten politik i syfte att påverka sin utveckling. Samtliga dessa kommuner ligger i Norrland. En av dem är expanderande, tre av dem är tillbakagående (varav en industristad, en jordbruks- och skogsbrukskom- 1nun samt en jordbruks- och industrikommun). Den expanderande industri- staden vill växa ytterligare, de tillbakagående kommunernas önskemål sträcker sig ej längre än till att motverka ytterligare tillbakagång. En ge- mensam strävan är emellertid att stimulera inflyttning. För att nå dessa mål bedriver man en aktiv Iokaliseringspolitik. Alla kommunerna har över- skott av kvinnlig arbetskraft och vill därför ha ett mer differentierat nä- ringsliv. Man söker med olika medel främja näringslivets utveckling. Genom en aktiv PR-verksamhet (informationsskrifter, annonsering, kontakter med företagare- och hantverksföreningar) informerar man om de möjligheter i

1 I början av 1950—talet hade man däremot ett mål att växa. En aktiv företagsvärm ningspolitik bedrevs då, bl. a. byggde man industrilokaler i egen regi. Verksamheten slog ej väl ut och man säger sig därför ha lärt av misstagen. Man tror ej på expansionens egenvärde, såvida det ej är fråga om en mycket stor expansion.

olika avseenden, som respektive kommun har att erbjuda. Denna verksam- het är längst driven i de två städerna. I dessa finns det bl. a. en kommunal nämnd (lokaliseringsråd, industrinämnd), där även företrädare för det enskilda näringslivet finns representerade. Kommunerna är även beredda att företa lokaliseringsinvesteringar. I tre av dem uppförs eller planerar man att uppföra industri— och verkstadsbyggnader som statskommunala beredskapsarbeten. Industri- och verkstadslokalerna kommer därefter att uthyras till medelstora och små företag. Den tillbakagående jordbruks- och skogsbrukskommunen i Norrlands inland inriktar sig däremot framför allt på investeringar i turistanläggningar (turisthotell, skidlift m.m.). Två av kommunerna har dessutom i ett par fall bistått befintliga företag på orten med borgenslån.

På landstingshåll framhålls det att länsstyrelsens och landstingets in- tressen sammanfaller i lokaliseringsfrågor. En gemensam strävan är att gynna länet. I den norrländska landstingskommunen hoppas man att ut- flyttningen från länet kan hejdas. Befolkningen i landstingskommunen i Mellansverige ökar däremot kontinuerligt bl. a. genom inflyttning. Eftersom man på landstingshåll anser att det nuvarande befolkningsunderlaget ej är tillräckligt utan borde vara minst en fjärdedel större, har man ingenting emot denna utveckling.

Även Iänsmyndigheterna har tillfrågats. De har i allmänhet den uppfatt- ningen att tätortskommunerna i regel vill växa och glesbygdskommunerna motverka ytterligare tillbakagång.

Vilka av typkommunerna långtidsplanerar? Vissa av typkommunerna söker således mer eller mindre aktivt påverka den utveckling, som bestäms av utifrån givna omständigheter. Andra söker i stället att anpassa sig till och följa denna utveckling. För båda dessa grup- per av kommuner kan det te sig önskvärt att söka uppskatta den framtida utvecklingen, vare sig den är påverkad eller ej av kommunens åtgärder. Behovet av en prognos över kommunens framtida utveckling (befolkning- ens storlek, befolkningssammansättning, näringsliv, skatteunderlag m.m.) kan bli särskilt starkt, om kommunen långtidsplanerar sin ekonomi. Av de tillbakagående kommunerna har endast en uppgjort prognos över kommu- nens utveckling, såsom den kommer att gestalta sig vid givna, oförändrade förhållanden (beträffande t. ex. näringsliv, befolkningsrörelser). Genom att bedriva en aktiv lokaliseringspolitik söker kommunen därefter ändra de givna förhållandena på näringslivets område och därmed påverka sin ut- veckling i positiv riktning. De övriga tillbakagående kommunerna har ej någon prognos utan endast allmänna förväntningar om den framtida ut- vecklingen. Förväntningarna, som till en del bygger på den tidigare ut- vecklingen, har i ett par fall blivit ljusare, sedan företag i kommunen varslat om utbyggnader.

Ingen av de expanderande kommunerna upprättar prognoser över den framtida utvecklingen. Det är i stället endast fråga om förväntningar, t. ex. om fortsatt jämn befolkningsökning, om fördubbling av tätortens storlek på längre sikt (sådana förväntningar kan även ses som allmänt ställda lång— tidsmål). I allmänhet grundas sådana förväntningar på förhoppningar om det egna näringslivets utveckling.

Tre expanderande och två tillbakagående kommuner bedriver långtids- planering. Den starkt expanderande förortskommunens långtidsplanering omfattar både drift- och kapitalutgifter. De övriga uppgör endast investe- ringsplaner, vilka inte i något fall grundas på prognoser över näringslivets utveckling. De båda landstingskommunernas långtidsplanering inskränker sig till program för vissa större investeringsprojekt. Två av de expanderande primärkommunerna har rullande långtidsplaner. De speciella förhållanden, som utmärker de två tillbakagående kommunerna, torde utgöra en bidra- gande orsak till att långtidsplanering bedrivs. I det ena fallet kan problemen på åldringsvårdens område ha utgjort en pådrivande faktor. Kommunen ifråga har den största andelen åldringar (17 %) av samtliga typkommuner och denna andel varierar dessutom över tiden.1 I det andra fallet är det fråga om en enföretagskommun. Eftersom i en sådan kommun företagets och kommunens utveckling är intimt sammanflätade, kan behovet av lång- tidsplanering framstå särskilt starkt.2 Kommunen kan å ena sidan endast3 expandera så länge som företaget expanderar. Skatteunderlagets utveckling kommer därigenom på ett avgörande sätt att sammanhänga med företagets utveckling. Företagets expansion förutsätter å andra sidan vissa kommunala insatser (bostäder, vatten och avlopp, yrkesutbildning, m.m.), vilka i tiden i allmänhet bör föregå företagets utbyggnad. Om kommunen därför bedriver en förtidsplanerad investeringspolitik kan företagets utveckling underlättas.

Mål avseende utdebiteringen

Jämn utdebitering över tiden Genomgående eftersträvar man en jämn utveckling av utdebiteringen över tiden. I fyra av typkommunerna (varav tre tillbakagående) är det därvid den totala kommunala (borgerlig, kyrklig plus landstingskommunal) utde- biteringen som avses. Till följd av att landstinget höjde sin utdebitering uppsköt exempelvis en av dessa kommuner en planerad skattehöjning ett år.

I de andra sex typkommunerna och i de två landstingskommunerna är

1 Det befintliga ålderdomshemmets kapacitet räcker i dagens läge ej till utan ett nytt sådant skulle egentligen behöva byggas. Inom loppet av 20 år förväntas emellertid be. hovet av ålderdomshemsplatser ha nedgått så mycket att det existerande ålderdoms- hemmet är fullt tillräckligt. 2 Att man i den andra enföretagskommunen ej långtidsplanerar beror — framhålls det — på att all planering är eftersatt. 3 Här bortses från möjligheterna till expansion genom att bli flerföretagskommun och/eller genom att få pendlare att bosätta sig i kommunen.

det däremot endast för den egna utdebiteringen, som en jämn utveckling över tiden eftersträvas. En av landstingskommunerna har en praxis att höja skatten för två år i sänder. Såvida primärkommunerna förlägger sina skattehöjningar till det år, som landstinget ej höjer, möjliggörs därigenom en jämn utveckling av den totala kommunala utdebiteringen över tiden.

Alla typkommuner eftersträvar således en jämn utveckling av utdebite— ringen över tiden. Hur har de lyckats i praktiken? Innan denna fråga be- svaras kan det vara av intresse att jämföra utdebiteringens höjd för de olika typkommunerna vid periodens början och slut (1954 resp. 1964). Vid periodens början hade den expanderande enföretagskommunen den lägsta utdebiteringen. Därnäst kom — med en något högre utdebitering — den ena av de två mellansvenska jordbrukskommunerna — lågskattekommu- nen. Utdebiteringen för dessa två kommuner, som i utgångsläget var i stort sett lika, har under de gångna tio åren utvecklats helt olika. I enföretags— kommunen — framhålls det -— hade man intill mitten av 1950-talet målet att ha så låg skatt som möjligt. Investeringsverksamheten var då ringa eller ingen alls. Denna passivitet har därefter — betonas det -— avlösts av en aktiv politik på olika områden, varigenom utdebiteringen närapå fördubb- lats under perioden ifråga. Av typkommunerna har denna kommun den relativt sett största utdebiteringshöjningen under perioden. Den minsta höjningen (8 %) har däremot lågskattekommunen svarat för. Den har därigenom f.n. en av de lägsta utdebiteringarna i riket. Kommunen har målet att ha så låg skatt som möjligt. För att nå detta mål söker man hålla igen de kommunala utgifternas ökning. Man gör — framhålls det — ej något såvida man ej är absolut tvingad.

I övrigt har höjningen av utdebiteringen i allmänhet varit kraftigare för de expanderande än för de tillbakagående kommunerna.

Av primärkommunerna har — bortsett från lågskattekommunen — den expanderande norrländska industristaden lyckats hålla utdebiteringen oför- ändrad längst (7 år). Detta kan delvis vara en följd av att staden långtids- planerar sin ekonomi. Möjligheterna att bedriva en förutseende skattepoli- tik kan nämligen antas öka om en sådan politik baseras på en långtidsplan. Genom att exempelvis höja utdebiteringen för fem år i sänder — dvs. för den tidsperiod som långtidsplanen vanligtvis omfattar _ möjliggörs en jämn utveckling av utdebiteringen över tiden. En sådan utdebiteringspoli- tik söker den starkt expanderande förortskommunen bedriva.

Tre andra typkommuner — samtliga tillbakagående — har även haft ut- debiteringen oförändrad under en relativt lång period (4—6 är). Ingen av dessa bedriver långtidsplanering.

Viss skattenivd för en viss period framåt i tiden Genomgående eftersträvar man sålunda en jämn utdebitering över tiden. Däremot går man i allmänhet ej så långt att man söker hålla en viss skatte-

nivå oförändrad under en viss tidsperiod. Av primärkommunerna är det f. n.1 endast en, som bedriver en dylik politik. Den starkt expanderande förortskommunen strävar efter att höja utdebiteringen vid långtidsperio- dens början och därefter hålla den oförändrad under hela perioden. En av landstingskommunerna söker — såsom tidigare nämnts —— även sätta lik- nande mål, fastän för en kortare period (2 år).

Utdebiteringens höjd

Så låg skatt som möjligt eftersträvas i lågskattekommunen. I den av typ- kommunerna, som har den högsta utdebiteringen (= den tillbakagående industristaden i Norrland) vill man däremot ha en hög2 och jämn3 utdebite- ring. Utdebiteringen skall vara så hög att den tillåter en hög skattefinan- siering.

Mellan dessa två ytterligheter kan de mål, som vanligtvis anges, sägas ligga. Man eftersträvar en ”rimlig” skattenivå. I ett par fall har man även sökt ange den övre gränsen för en rimlig skattenivå. En magisk gräns för den totala utdebiteringen tycks vara 20 kr.

Ej högre utdebitering än grannkommunerna (grannkommunen) Kommunalpolitikerna kan vid val mellan de behov som skall tillgodoses, tänkas vägledas av förhållanden i andra kommuner av samma storlek och struktur. Politikerna kan exempelvis tänkas säga att invånarna har rätt att fordra att en kommun av vårt slag har det och det. De intervjuade har tillfrågats om detta är en realistisk beskrivning. I allmänhet svarar man — såväl i primär- och landstingskommuner som på länsnivå -—- ja- kande på denna fråga. Det framhålls att såväl invånare som kommunled- ning jämför med förhållandena i liknande kommuner. Flera av politikerna och tjänstemännen betonar emellertid att, när invånarna jämför, ser de i regel endast det som fattas (t. ex. barndaghem, lekskolor, kommunal tvätt- stuga). Områden, inom vilka kommunen hunnit långt, har invånare där- emot en benägenhet att gå förbi vid sina jämförelser. Ett par av politikerna framhåller dock att även de framför allt jämför de områden, som upplevs vara eftersatta.

Ibland tjänar grannkommunerna (grannkommunen) som jämförelse- objekt. I andra fall kan jämförelsemöjligheter erbjudas genom studieresor, konferenser, kommuntidskrifter o.d. I ett par av typkommunerna betonar man dock, att jämförelserna ej på något sätt är vägledande för handlandet. I två av typkommunerna jämför man ej. Eftersom kommunerna ifråga hela

1 En av de tillbakagående kommunerna har tidigare bedrivit en liknande politik. 2 F.n. är utdebiteringen emellertid på en sådan hög nivå, att man helst vill slippa höja den mera. 3 Av typkommunerna har denna kommun lyckats hålla utdebiteringen oförändrad un. der den näst längsta perioden.

tiden legat före i utvecklingen finns det —— framhåller man — ej något behov av att göra jämförelser.

Att man i allmänhet gör jämförelser, behöver uppenbarligen inte inne- bära, att man samtidigt har målet att ej vara sämre än den kommun (de kommuner), som jämförelsen gäller. Flertalet tjänstemän men endast ett fåtal politiker (varav en landstingspolitiker) uppger sig ha ett dylikt mål. Däremot har flertalet av de undersökta primär— och landstingskommunerna målet att ej ha högre utdebitering än de kommuner (den kommun), som de jämför med. En utdebitering, som är mycket högre än grannkommuner- nas, kan — framhåller man exempelvis -— leda till att folk flyttar från kommunen. Om man vill vara attraktiv i skattehänseende gäller det därför att helst ha lä'gre utdebitering än grannkommunerna.

Övriga mål

Viss skattefinansiering av investeringar Av typkommunerna har de tillbakagående i allmänhet målet att skattefi— nansiera en så stor andel av investeringarna som möjligt. Denna andel lig- ger f.n. mellan 67 % och 100 %. I ett par fall sägs motivet främst ha med bördefördelningen att göra. Nuvarande generation bör så långt som möj— ligt bära investeringsutgifterna. Man vill ej lämna åt en krympande befolk— ning att betala dagens investeringar. Eftersom det finns många eftersatta områden inom kommunen sägs vidare de framtida generationerna få nog att bära. I andra tillbakagående kommuner kommer även andra motiv in. Om man lånar för mycket, kommer kommunen till slut ej att ha råd att göra något till följd av dryga låneräntor. Genom att skattefinansiera så långt som möjligt kan man — betonas det -— därför göra stora besparingar i räntekostnader. Två av kommunerna ifråga framför ytterligare ett motiv. Genom att ha hög skattefinansiering blir man ej beroende av läget på låne- marknaden.

Även en (den norrländska industristaden) av de expanderande kommu- nerna har en mycket hög andel skattefinansierade investeringar. Detta för- hållande sägs till en del vara en följd av en medveten strävan dels att endast lånefinansiera vissa större projekt, dels att ej ha för stora kapital- tjänstkostnader. Åtstramningar på kapitalmarknaden har därutöver tvingat kommunen att höja skattefinansieringsgraden.

De övriga expanderande kommunerna har målet att lånefinansiera så långt som möjligt. Två av dessa—förortskommunen samt skol— och residens- staden _ har en så hög lånefinansiering (67 % resp. 75 %1), som tekniskt2

1 Det skärpta läget på kapitalmarknaden har f.n. tillfälligtvis medfört en lägre låne. finansiering. Genom svårigheterna att få lån riskeras att vissa investeringar ej kan ut- föras. I avvaktan på att lånen ifråga kan placeras finansieras vissa av dessa investeringar med tillgängliga medel av olika slag. 2 Med hänsyn till att lånetillstånd ej beviljas till vissa investeringar.

sett är möjlig. Den tredje kommunen har en något lägre lånefinansiering men den räknar med att behöva låna i större utsträckning i framtiden. Syftet med den höga lånefinansieringen sägs i alla tre kommunerna vara att fördela bördorna på en kommande generation. Eftersom de lånefinan- sierade anläggningarna skall nyttjas av en växande befolkning, sägs det exempelvis vara rimligt att den också är med och betalar.

Även den ena av de båda landstingskommunerna har en mycket hög låne- finansiering. Man skulle emellertid helst vilja öka skattefinansieringen. Eftersom utdebiteringen är relativt hög, sägs det emellertid ej vara politiskt möjligt att öka skattefinansieringen. Den andra landstingskommunen har en lägre andel lånefinansiering. Andelen har emellertid ökat under den aktuella perioden.

Den skattefinansiering, som förekommer, är i allmänhet direkt. En lång- siktig skattefinansiering via fondering anses bl. a. med hänsyn till penning- värdeförsämringen ej vara realistisk. Om man fonderar, kan man ej inves- tera förrän sparandet uppnått tillräcklig storlek. I en av de expanderande kommunerna framhålls det, att man av det skälet ej fonderar, eftersom man ej har tid att vänta. Endast i ett par1 av kommunerna fonderar man i någon större utsträckning. Eftersom investeringsbehovet är ojämnt fördelat över tiden — framhålls det i en av de mindre typkommunerna — kan man nå en utjämning genom att fondera.

Mål som avser inkomstfördelningen inom kommunen Något medvetet mål att påverka inkomstfördelningen inom kommunen har man ej. På ett område — åldringsvårdens — bedriver flertalet av typkom- munerna emellertid en politik med syfte att förbättra folkpensionärernas ställning. Genom exempelvis subventionerade hyror i pensionärsbostäder, frikostiga bostadstillägg, fri medicin m.m. når man en viss inkomstutjäm- ning mellan folkpensionärer och övriga grupper inom kommunen.

Konjunkturpolitiska mål Ingen av primär- eller landstingskommunerna har något mål, som avser prisnivån inom kommunen. Något annat var ej heller att vänta. Det upplevs vara verklighetsfrämmande för en kommun att ta med effekten på pris- nivån i bilden vid ekonomiska beslut2. Vi kan ej tänka på inflationen i en

1 I exempelvis skol— och residensstaden finansieras ca 15 % av investeringsutgifterna (fr. a. utgifter för vatten och avlopp samt exploatering) med fondmedel. 2 När kommunen således bedömer verkningarna av t. ex. ett investeringsbeslut, har den ej någon tanke på hur investeringsåtgärden ifråga kan påverka prisnivån. En annan sak är att kommunen vanligtvis i praktiken ej heller har möjlighet att isolera och mäta verkningarna på prisnivån. Eftersom kommunen i allmänhet representerar en obetydlig del av samhällsekonomin saknas den överblick som är nödvändig. De kommuner (t.ex. de största städerna, vissa landstingskommuner), som omfattar en eller flera närings. geografiska regioner, har dock vissa möjligheter att analysera effekten på prisnivån inom regionen, eftersom en stor del av de betalningsströmmar, som de kommande besluten ger upphov till, i sådana kommuner faller innanför kommunområdet.

så liten kommun, framhålls det exempelvis. Att bevaka och påverka pris- nivåns utveckling sägs vidare vara en statens uppgift. Att förebygga stör- ningar på prisnivån1 har således ej någon direkt anknytning till kommun— nyttan. Man kan därför ej vänta sig, att kommunen — av omtanke om pris- nivån -— har intresse att medverka i konjunkturpolitiken. Anknytning till kommunnyttan har däremot åtgärder med syfte att motverka störningar på den fulla sysselsättningen, i den utsträckning det är sysselsättningen inom kommunen som berörs. I alla de undersökta kommunerna har man därför målet att upprätthålla full sysselsättning inom kommunen.

Typkommunerna har i allmänhet målet att växa eller åtminstone mot- verka tillbakagång. En expansion har man inget emot och det kan även ligga i kommunens intresse att främja en sådan. I typkommunerna har man därför i allmänhet ej något intresse av att motverka överefterfrågan på arbetskraft inom kommunen.

I en av typkommunerna — den största av dem — framhåller man emeller- tid, att man har ett dylikt mål. Eftersom en överfull sysselsättning leder till pris- och kostnadsstegringar på olika områden2 (t. ex. löneglidning), ar det —— framhåller man —— direkt förenligt med kommunens intresse att sträva efter en balanserad sysselsättning. Vad den framtida utvecklingen beträffar önskar denna kommun en fortsatt, jämn expansion på ca 2—3 % per år. Eftersom en kraftigare expansion än så ej bedöms vara önskvärd, vill man ej ha alltför stor inflyttning. För denna kommun kan det således snarare gälla att dämpa3 expansionen än att främja den. Kommunens strä- van att motverka överfull sysselsättning ligger således helt 1 linje med öns— kemålet att ej få för kraftig expansion.

Även landstingskommunen 1 Mellansverige har av liknande skäl målet att motverka överfull sysselsättning inom länet. Att den norrländska lands— tingskommunen däremot ej har något sådant mål kan-bl. a. bero på att den utgör en tillbakagående region. Eftersom en sådan region4 i allmänhet ej dras med överkonjunktur, blir det ej aktuellt att sätta ett mål att motverka överfull sysselsättning inom regionen (= landstingskommunen). '

1 En kommun, som strävar att motverka överfull sysselsättning inom kommunom- rådet, kommer därigenom samtidigt att förebygga uppkomst av sådana prisstegringar, som är förorsakade av överefterfrågan på arbetskraft. 2 Det torde vara lättare för en stor stad, vars konjunkturer dessutom ofta kan visa tendenser till överhettning, att bli medveten om dylika effekter. 3 En av de tillbakagående kommunerna har ej alls målet att växa eller motverka till- bakagång. Den strävar därför ej heller att främja expansion inom kommunen. l kom- munen säger man sig vidare ej ha något mål att motverka överfull- sysselsättning inom kommunen. Man är följaktligen ej beredd att motverka uppkomsten av en expansion inom kommunen. Så starkt är inte önskemålet att ej växa. Det förhållandet att kom. munen ej vill främja expansion, innebär däremot samtidigt att kommunen genom sina åt- gärder ej kommer att bidra till att framkalla en överfull sysselsättning inom kommunen. 4 Så länge som vissa delar av regionen har överskott av arbetskraft, kan ej någon överefterfrågan på sådan uppstå inom andra delar av regionen. Vid tröghet i anpass. ningsrörelserna (till följd av att det exempelvis tar tid att omskola arbetskraft, flytta den, bereda den bostad på den nya orten m.m.) kan emellertid en viss, tillfällig över. efterfrågan uppstå i de expanderande regiondelarna.

Eftersom intresse att förebygga överfall sysselsättning sålunda i regel saknas, har det kommunala full—sysselsättningsmålet endast en sida. Man strävar att motverka underefterfrågan på arbetskraft (dvs. arbetslöshet) inom kommunen. Alla de undersökta kommunerna har detta mål. Även landstingskommunerna försöker motverka arbetslöshet inom landstings- kommunen. Denna strävan aktualiseras för de båda landstingskommunernas del i vissa fall vid lokalisering av mindre inrättningar (sjukvårdsanstalter, yrkesskolor). Om så är möjligt söker man förlägga inrättningen ifråga i en ort med överskott på arbetskraft (t. ex. kvinnlig) eller åtminstone inte brist på sådan. Genom att variera den geografiska förläggningen kan man således verka i konjunkturpolitiskt syfte. Man sträcker sig däremot ej så långt som till att variera investeringarna i tiden efter konjunkturerna.

Samman fattning Genom att egennyttan är vägledande för kommunens handlande kommer den endast att ta hänsyn till de effekter av ett beslut, som berör kommun- området och tillika påverkar det kommunala målet ifråga. Vad som är kommunnytta i en viss verksamhet kommer därför att bero på syftet (må- let) med verksamheten ifråga. Kommunens frihet att ange mål kan vara inskränkt av staten, antingen på ett allmänt sätt eller mer i detalj. Genom- gående anger man i typkommunerna skolan vara det område inom den s. k. reglerade förvaltningen, som är mest styrt, medan styrningen på t. ex. barna- och åldringsvårdens område upplevs vara mindre stark.

Vilka allmänna mål typkommunerna har för sitt handlande har även stu- derats. Något mål att skapa det ideala samhället har man i allmänhet ej, utan målen sägs vara mindre ambitiösa och mer jordnära. Fyra av typ- kommunerna, varav en har målet att växa och de tre övriga målet att mot- verka ytterligare tillbakagång, bedriver en målmedveten lokaliseringspolitik med syfte att främja den industriella expansionen inom kommunen. En annan typkommun avser i stället med sina åtgärder att framkalla expan- sion på bostadsbyggandets område för att därigenom påverka kommunens befolkningsutveckling. I tre av typkommunerna, varav två är expanderande och en tillbakagående, söker man anpassa sig till den utveckling, som i stort sett bestäms av yttre omständigheter. Av dessa tre kommuner har de två expanderande kommunerna ej någon strävan att främja kommunens tillväxttakt utan de upplever snarare behov av att dämpa den. Den tillbaka- gående kommunen har för sin del ej något mål att motverka ytterligare tillbakagång. De två återstående typkommunerna söker endast i begränsad omfattning påverka sin framtida utveckling.

Hälften av typkommunerna bedriver långtidsplanering. Endast undan- tagsvis uppställer man långtidsmål för sin framtida utveckling. Det är i stället snarare fråga om allmänna förväntningar om framtiden.

Genomgående eftersträvar man i de undersökta kommunerna en jämn utveckling av utdebiteringen över tiden. Däremot går man i allmänhet ej så långt, att man söker hålla en viss skattenivå oförändrad under en viss period. Såsom mål för utdebiteringens höjd anges vanligtvis en rimlig skat- tenivå. En av kommunerna eftersträvar dock att ha en så låg skatt som möjligt. En annan av typkommunerna har däremot målet att ha en hög utdebitering, som tillåter en hög skattefinansiering.

Man gör på kommunhåll i allmänhet jämförelser med liknande kommu- ner. Något mål att ej vara sämre än den kommun (de kommuner), som jämförelsen gäller, har man emellertid ej. Flera av typkommunerna strävar däremot efter att ej ha högre utdebitering än den kommun med vilken man jämför sig.

De tillbakagående kommunerna har i allmänhet målet att skattefinan- siera en så stor andel av investeringarna som möjligt. Alla expanderande kommuner utom en eftersträvar i stället en så hög lånefinansiering som möjligt.

Några medvetna mål, som avser inkomstfördelningen inom kommunen, har man ej. Vissa av typkommunerna företar emellertid åtgärder på åld— ringsvårdens område, vilka har en viss inkomstutjämnande effekt.

De undersökta kommunerna har endast intresse att medverka i den stat- liga konjunkturpolitiken i den mån detta är förenligt med kommunnyttan. Endast om kommunens egna konjunkturpolitiska mål påverkas föreligger ett kommunalt intresse. Kommunerna ifråga har vidare ej något mål som avser prisnivån inom kommunen. Eftersom kommunen ej har någon strä- van att förebygga störningar på prisnivån, kommer den —— av omtanke om prisnivån —— ej att ha intresse att medverka i konjunkturpolitiken. I all- mänhet har kommunerna ej heller något mål att motverka överefterfrågan på arbetskraft. Det kommunala full-sysselsättningsmålet har därför i regel endast en sida. Man har endast intresse av att motverka underefterfrågan på arbetskraft inom kommunen. Undantag därifrån utgör emellertid den största typkommunen och en av landstingskommunerna. Dessa eftersträvar nämligen en balanserad sysselsättning inom kommunen.

Intressenternas inflytande på kommunledningen

Intressenterna i kommunen

Den ekonomiska hushållningen är betingad av att de tillgängliga resur- serna är knappa i förhållande till behoven. För att fördela resurserna bland konkurrerande behov behövs en fördelningsgrund av något slag. Fördel- ningen av resurserna inom den enskilda sektorn äger rum på den ekono- miska marknaden. Vid val mellan att konsumera nu eller i framtiden, mel- lan olika konsumtionsvaror m. m. vägleds konsumenterna av marknadspri-

serna. Inom den offentliga sektorn är förhållandet vanligtvis ett annat. Eftersom de tjänster, som produceras inom denna sektor i allmänhet inte kan prissättas,1 kan prismekanismen ej tjäna som resursfördelare. Fördel- ningen av resurserna får i stället ske genom en politisk process, vid vilken budgeten har en resursfördelande funktion.

Eftersom även kommunens resurser kan antas vara knappa i förhållande till de behov, som föreligger, kommer kommunalpolitikerna ibland att ställas i valsituationer. Vid val mellan de behov, som skall tillgodoses, kan därvid deras handlingsfrihet vara inskränkt. I och med att exempelvis sta- ten ålägger kommunerna att tillgodose ett visst behov (t. ex. inom grund- skolans område, civilförsvaret) begränsas kommunens valfrihet. Om staten vidare stimulerar en viss verksamhet och ej en annan, kan kommunens val snedvridas och därmed dess valfrihet inskränkas.2 Genom sina olika upp- siktsmyndigheter ( länsmyndigheter, centrala myndigheter) kan staten dess- utom utöva inflytande på kommunens handlande. Kommunledningens hand- lingsfrihet kan även inskränkas från andra håll. Invånare, partiorganisa- tionen,3 intresseorganisationer, enskilda företag, anställda inom kommunen, kommunförbund, kreditgivare m.fl. kan tänkas ställa krav och utöva på- tryckningar för att få sina krav tillgodosedda. Generellt sett har alla de parter (intressenter), som är beroende av kommunen och av vilka kommu- nen kan vara beroende, möjlighet att påverka kommunens handlande. De olika intressenterna kan därigenom inverka såväl på de mål, som kommu- nen sätter, som på de medel den använder. Bilden på s. 285 visar tänkbara intressenter i en primärkommun.

Intressenternas inflytande

En kommunal medverkan i den statliga konjunkturpolitiken föreligger f. n. i viss utsträckning. En del av typkommunerna bedriver exempelvis stats- kommunala beredskapsarheten och förtidsplanerar även sådana. Kommu- nerna kan emellertid tänkas medverka i ännu större utsträckning, framför allt genom att planmässigt konjunkturanpassa vissa av sina investeringar. Detta konjunkturpolitiska medel förutsätter emellertid, att kommunen har möjlighet att under en överkonjunktur uppskjuta vissa investeringar i avvaktan på konjunkturavmattning. Sådana möjligheter behöver ej vara

1 Att offentliga tjänster vanligtvis ej kan åsättas ett marknadspris kan för det första vara tekniskt betingat, t. ex. bero på att de är odelbara, att de konsumeras kollektivt samt att s.k. external economies eller diseconomies föreligger. För det andra kan man därutöver av rent politiska skäl vara obenägen att åsätta vissa offentliga tjänster ett marknadspris. Det offentliga kan exempelvis ha sådana mål på det sociala, kulturella, ideella och under- visningsområdet att marknadsprisbildning i vissa fall ej kommer ifråga. '-' En annan sak är att det från resursfördelningssynpunkt kan vara önskvärt att sti- mulera kommunerna att bedriva vissa verksamheter, som gynnar omvärlden. 3 Med partiorganisationen avses i regel det parti, som kommunalnämndens resp. drätsel— kammarens ordf. företräder. Ifall detta parti befinner sig i minoritetsställning och stöds av annat (andra) parti(er), kommer även detta (dessa) med i bilden.

för handen. Det kan exempelvis föreligga ett tryck på kommunen att inves- tera på olika områden. Trycket kan härröra från statliga myndigheter (sko— lor), från kommuninvånare (daghem, lekskolor), från partiorganisationen (sim- och sporthall, teater) från enskilda företag (yrkesskolor, daghem), från intresseorganisationer (pensionärshem) m.fl. Trycket kan även vara en följdverkan av en växande befolkning (behov av bostäder och följdin- vesteringar till dessa), av näringslivets utveckling (utbyggnadsbehov inom affärsverksområdet), och av statliga investeringar (t. ex. inom det högre undervisningsväsendet, vilka drar med sig kommunala följdinvesteringar). Till följd av önskemål, krav och påtryckningar från olika intressenter kan det vara svårt för kommunen att i konjunkturpolitiskt syfte dämpa inves- teringsverksamheten.

Eftersom möjligheterna att uppskjuta investeringar kommer att bero på hur starka de pådrivande krafterna är, är det nödvändigt att skaffa sig en uppfattning om den påverkan, som olika intressenter kan utöva. Bland in- tressenterna återfinns även de statliga myndigheter, som i konjunkturpoli- tiskt syfte söker förmå (arbetsmarknadsmyndigheterna) eller tvinga (riks- banken) kommunerna att uppskjuta vissa investeringar. Genom att kart- lägga intressenternas inflytande kan man följaktligen belysa frågan om kommunernas investeringar kan konjunkturanpassas.

De intervjuade i typkommunerna har tillfrågats, vilken roll de tilldelar de olika intressenterna. Det inflytande, som intressenterna utövar på kom— munens handlande, har de intervjuade fått rangordna i följande tre grupper:

grupp I starkt inflytande, grupp 11 något inflytande och grupp III inget eller obetydligt inflytande.

Kommuninvånarna-partiorganisationen

Direkt —— indirekt inflytande Genomgående har man i typkommunerna den uppfattningen, att väljaren i den lilla kommunen kan utöva en direkt påverkan genom att lägga fram sina krav för kommunledningen. I den lilla kommunen känner sig politi- kern stå väljaren nära. Politikern i den stora kommunen framhåller där- emot, att han fjärmas från väljaren och förlorar kontakten med honom. För invånaren i den stora kommunen är inflytandet därför i stället av in- direkt slag. Önskemålen framförs där genom partiorganisationen och in- tresseorganisationer. Flertalet av länsmyndigheterna instämmer även i detta.

Betraktar man enbart de sex största typkommunerna, ökar partiorganisa- tionens inflytande med ökande kommunstorlek, medan i stället de enskilda invånarnas direkta inflytande minskar. Denna tendens går ej igen i de fyra återstående typkommunerna.

. Statliga

Kredit— givare

invånare

Anställda

kommunen

Kommunal— förbund

Leveran—

Centrala statliga mgndiq- heter-

Enskilda företog

organi— sotionen

Tänkbara intressenter i en primärkommun.

Bygdepolitik — partipolitik Partiorganisationens inflytande är — bortsett från de två enföretagskom- munerna — således kraftigare i de större typkommunerna än i de mindre. Innebär detta samtidigt, att det blir mer partipolitik i stora än i små kom- muner? ] allmänhet upplever man detta vara fallet. I de små kommunerna sägs det vara mer praktiskt handlande än partipolitik. I kommunalpolitiken — framhålls det -— är det vidare mer fråga om bygdepolitik än partipolitik. Kommuninvånarna sägs göra jämförelser ej endast med andra kommuner utan även inom kommunen mellan dess olika delar. Varje kommundel be- vakar sina intressen. Det bygdepolitiska inslaget återfinns emellertid även i de större typkommunerna. Kommundelstänkandet tycks ej ha samband med kommunens befolkningsmässiga storlek utan i stället med dess geo- grafiska utsträckning och struktur. Om —— såsom två av typkommunerna —— en kommuns befolkning är koncentrerad till en enda mindre tätort, blir det bygdepolitiska inslaget litet. I de typkommuner, som däremot består av olika kommundelar,1 kan bygdepolitiken blir mer utpräglad. Som följd av att varje kommundel bevakar sina intressen, kan kompensationskrav fram- ställas av kommundelar, som anser sig missgynnade. I städer kan det bli

1 Bland typkommunerna finns bl.a. kommuner med en tätortsdel och en glesortsdel, en kommun med två ungefär lika stora tätorter, en stad med ett centrum och några omkringliggande mindre tätorter.

fråga om stadsdelstänkande, vilket i den största typkommunen —— skol- och residensstaden — framträder i organiserade former — stadsdelsföreningar.

I de mindre typkommunerna är det således i det praktiska handlandet mer fråga om bygdepolitik än partipolitik. Partipolitikens obetydliga roll avspeglas exempelvis i att kommunalnämndens ordförande i två av typ- kommunerna tillhör ett minoritetsparti. I de större typkommunerna träder däremot partipolitiken i förgrunden. Vad som är möjligt i nyssnämnda två kommuner, framhålls i den största typkommunen vara otänkbart. Om det ledande partiet har en svag majoritetsställning, kan partipolitiken vidare bli mer utpräglad än om partiet ifråga har en stark ställning. I den största typkommunen, där det ledande partiets majoritet är knapp, framhåller man, att partipolitiken är mycket längre driven än i jämförbara städer, där det ledande partiets majoritet är starkare.1

I de två landstingskommunerna framhåller man, att det mer är fråga om bygdepolitik än partipolitik.2 Vid beslut om lokalisering av sjukvårdsan- stalter bevakar exempelvis varje länsdel sina intressen. Såsom intressenter upplevs länsdelarna utöva stark påverkan på landstingskommunens hand— lande. I den ena landstingskommunen sägs inflytandet från länsdelarna vara starkare än partiorganisationens, i den andra lika starkt.

Partiorganisationen har således vanligtvis starkare inflytande i stora kommuner än i små. Vidare bedrivs det mer partipolitik i stora kommuner än i små. På vilka vägar gör sig partiorganisationens inflytande gällande? I den ena enföretagskommunen behandlas alla ärenden, som skall upp på fullmäktigesammanträde, på lokala partimöten. I den andra enföretags- kommunen, och i exempelvis den tillbakagående industristaden är det i stället endast viktiga ärenden, som behandlas på partimöten. I de två största typkommunerna3 och de båda landstingskommunerna kopplas den lokala partiorganisationen ej alls in. Viktiga ärenden nöjer man sig med att ta upp i partigruppen.

Den enskilde kommuninvånarens inflytande Uppvägs vid ökande kommunstorlek minskningen i kommuninvånarens di- rekta inflytande helt av ökningen i det indirekta eller minskar totalt sett den enskilde kommuninvånarens inflytande? Flertalet politiker och tjäns- temän tror att den enskilde invånarens totala inflytande minskar och att därigenom även kommunalpolitikernas känslighet för enskilda kommun- invånares önskemål avtar med ökande kommunstorlek.

1 Från politisk synpunkt sägs den livliga partipolitiken utgöra en värdefull stimulans. Om partipolitiken drivs för långt, kan den emellertid — betonar man — verka utveck— lingshämmande. Partiernas bevakning av varandra och bristande samförstånd kan bl.a. leda till alltför många besvär och överklaganden, varigenom ärenden och beslut kan för- dröjas avsevärt. ? I en av landstingskommunerna blir det först partipolitik i händelse av votering. 3 I förortskommunen behandlas dock mycket viktiga ärenden på lokala partimöten.

I ett par av primärkommunerna framhåller man, att en landstingskom- mun ej i samma utsträckning som en primärkommun behöver vara känslig för kommuninvånarnas önskningar. Eftersom i regel invånarna i lands- tingskommunen ej identifierar1 sig såsom sådana, kan landstingskommu- nen — betonar man — i sitt handlande vara relativt obunden av invånarnas önskemål. I en av landstingskommunerna framhåller man, att detta resone- mang var tillämpligt förr i tiden när landstingsskatten utgjorde en liten del av den totala kommunala utdebiteringen. Efterhand som landstingsskat- ten höjts, har invånarna blivit mer medvetna om landstingets existens. Landstingskommunen är numera därför ej mindre bunden av invånarnas önskemål än primärkommunen. Även i den andra landstingskommunen har man en liknande uppfattning. Man anser dock att identifikationen fortfa- rande är för låg. Intresset för landstingskommunala frågor söker man där- för stimulera genom upplysningsverksamhet (filmförevisningar m. m.).2

Den enskilde kommuninvånarens engagemang Den enskilde invånaren är en av de parter, som kan tänkas påverka kom- munens handlande. Det är möjligt, att denna parts möjligheter att utöva inflytande blir mindre vid ökande kommunstorlek. Minskas även invåna- rens engagemang i kommunala frågor vid ökande kommunstorlek? Flerta- let av de intervjuade i kommunerna och på länsnivå besvarar denna fråga jakande. Invånaren i den lilla kommunen —— framhåller man — intresserar sig mer för vad som händer och inte händer på det kommunala området än invånaren i den stora kommunen. Som stöd för denna uppfattning anförs bl.a. att frågorna blir större och mer komplicerade i den stora kommunen. En fråga, som i en liten kommun sällan förekommer och därför kan fånga intresset, väcker ej någon uppmärksamhet i den stora kommunen, där den ej kan göra samma dominerande intryck. Det minskade engagemanget kan — betonas det — även tänkas bero på att den enskilde invånaren upplever sig ha små möjligheter att påverka skeendet i de stora frågorna. I den stora kommunen sägs invånaren därför endast intressera sig för det som direkt berör honom själv (t. ex. dåliga vägar och brist på daghem i den egna kom- mundelen). För att få den enskilde invånaren att intressera sig för andra än bygdepolitiska frågor krävs det — framhåller man — ökad information från kommunens sida (t. ex. genom kommunala tidskrifter).

1 En primärkommun, som tänker höja utdebiteringen, måste bedöma om det är poli— tiskt möjligt med hänsyn till opinionen inom kommunen. Någon sådan opinion — fram- håller man — finns ej som regel inom landstingskommunen. Denna är därför mer obun. den i sitt handlande. 2 Intresset skulle även — tror man — stimuleras genom tätare landstingsmöten. Där- igenom skulle — framhåller politikern — även de enskilda landstingsmännens infly— tande kunna öka. Förvaltningsutskottets dominans inom landstinget säger sig politikern själv ha upplevt som ett problem. Innan han invaldes i förvaltningsutskottet kände han sig stå utanför. Fastän han själv numera befinner sig i handlingarnas centrum, är pro. blemet fortfarande en aktualitet för honom.

I den största typkommunen tror man inte att intresset i kommunala frå- gor är svagare i en stor kommun än i en liten sådan. En större kommun har dessutom — framhåller man _— större resurser och möjligheter att bedriva en PR-verksamhet i syfte att stimulera intresset. Det är även tänkbart att engagemanget i kommunala frågor i denna stad stimuleras av den »— jäm- fört med andra liknande städer —— långt drivna partipolitiken.

Tryck på kommunen I flertalet av de undersökta kommunerna upplever man ett tryck på kom- munen från olika håll. Kommunen är — framhålls det exempelvis —— tvung— en att visa stora ambitioner, eftersom invånarna önskar att kommunen skall klara av många, ofta dyrbara önskemål. Kraven på standard sägs vi— dare vara ständigt stigande. Man kräver att kommunen skall bygga daghem, lekskolor, sport- och simhallar, ungdomsgårdar m.m. De parter (kommun— invånare, partiorganisationen, intresseorganisationer), som framför önske- målen, sägs ej alltid ha förståelse för att ekonomiska och finansiella svå- righeter kan lägga hinder i vägen. Det föreligger även tryck från andra håll, exempelvis från enskilda företag. Ett tryck kan även kanaliseras lagstift— ningsvägen (t. ex. landstingskommunen åläggs nya uppgifter) eller vara en följd av en fortgående befolkningsökning.

I ett par kommuner understryks det emellertid, att kommunalpolitikerna ibland är tvungna att grunda sin uppfattning på annat än vad invånarna önskar. Det är ej heller säkert — framhålls det — att trycket är starkast ifråga om de mest angelägna behoven. Ett tryck som framträder under organiserade former, kan exempelvis bli kraftigare än ett, som framspringer spontant och oorganiserat. Om exempelvis idrottsföreningen är en stark och politiskt känslig intressegrupp, kan bristen på en idrottshall tänkas skapa större tryck än exempelvis bristen på ålderdoms- och pensionärshem.

I den starkt expanderande förortskommunen betonar man vidare, att man ej kan vänta på trycket, utan att man måste ligga före. Om kommunen förtidsplanerar, uppkommer -— framhåller man —-— ej något tryck.

Det enskilda företaget I en enföretagskommun är företagets och kommunens utveckling intimt sammanflätade. En sådan kommuns beroende av ett enda stort företag blir särskilt framträdande, om företaget är konjunkturkänsligt. Företagets konjunkturvariationer slår då igenom i kommunens ekonomi. I en flerföre- tagskommun kan däremot Skatteunderlagets utveckling över tiden tänkas förlöpa stabilare och jämnare, såvida ej företagen tillhör samma bransch. Dåliga tider för ett företag kan då uppvägas av goda för ett annat. Det sägs därför ibland att flerföretagskommunen har större ekonomisk säkerhet och

större rörelsefrihet än en enföretagskommun. Företaget i en sådan kommun sägs vidare kunna utöva större inflytande på kommunens förvaltning än företagen i en flerföretagskommun. I de undersökta kommunerna har man genomgående den uppfattningen. I de två enföretagskommunerna under- stryker man emellertid, att beroendet har minskat efterhand som kommu- nen övertagit skötseln av de gemensamma angelägenheter, som företaget tidigare handhade.1 I båda kommunerna känner man dock det ekonomiska beroendet. På länshåll har man ofta uppfattningen att företaget i en enföre- tagskommun ej utövar något direkt inflytande på kommunens handlande. Företagets inställning —— framhålls det —— är snarare att det vill överlåta så mycket som möjligt på kommunen. Företaget anser sig ha nog med sitt eget.

I de båda enföretagskommunerna tas initiativet till kontakter i allmän- het av kommunen. Eftersom VD i företaget i den ena kommunen av praxis är ordförande i byggnadsnämnden och i den andra är invald i både full- mäktige och kommunalnämnd, underlättas den ömsesidiga kontakten där— av. Även om företaget ställer krav på kommunen (t. ex. bostäder) är det — framhåller man —— vanligare att kommunen ställer krav på företaget (t. ex. att skaffa lätt industri till orten, att ge anslag till olika ändamål).

Även i de två industristäderna —- flerföretagskommunerna -— är det i allmänhet en ömsesidig kontakt mellan företag och kommun. I de två största typkommunerna finns det även några större företag, vilka emeller- tid enda-st representerar en_ mindre andel av näringslivet i kommunen.. I dessatvå kommuner har man endast kontakt med företagen i samband med försäljning av industrimark. Av företagens planer får kommunen en- dastlkännedom om de, som rör nedläggningar eller flyttningar.

Hur upplever kommunen företagen-s inflytande? I de två största typkom- munerna k-änner man ej någon påverkan. från företagen. Ledningen i den ena enföretagskommunen, jordbruks- och 'industrikommunen, samt.de-två industristäderna (flerföretagskommunerna) känner däremot något infly- tande. I den andra enföretagskommunen anser tjänstemannen företagets inflytande vara starkt medan politikern upplever det vara obetydligt.

Det inflytande, som företaget kan utöva, tycks således ej skilja sig mellan enföretags- och flerföretagskommuner. Skillnaden ligger i stället mellan industrikommuner och kommuner, vars ekonomi endast till en mindre del är beroende av enskilda större företag. Det inflytande, som företagen upp- levs ha, torde huvudsakligen vara betingat av sambandet och det ekono- miska beroendet mellan företag och kommun.

1 Detta förhållande har i den ena kommunen dröjt kvar på ett område (gator, vägar, vatten och avlopp), Även det området skall övertas av kommunen. 1 den andra enföre- tagskommunen handhade företaget intill för ett par år sedan skötseln av gator och vägar samt vatten och avlopp.

Diskussionen om statliga myndigheters inflytande på kommunens hand- lande inleds med en översiktlig redogörelse för de områden, på vilka myn- digheterna kan styra kommunerna. Eftersom frågan främst kommer att ses från konjunkturpolitisk synpunkt, är intresset framför allt inriktat på in— vesteringsområdet.

Statens styrning av kommunala investeringar Den geografiska lokaliseringen av kommunala investeringsobjekt kan läns- myndigheterna styra genom planväsendet (särskilt detaljplaner). En re- gionvis styrning förekommer dessutom inom grundskolans område. För vissa investeringar inom den s.k. reglerade förvaltningen (t. ex. ålderdoms- hem) krävs vidare tillstånd från statliga uppsiktsmyndigheter, Lokalise- ringen av dylika investeringar bedöms därvid från kommunblockets syn- punkt. Genom att lämna statsbidrag kan staten skaffa sig ytterligare in— flytande över vissa kommunala investeringar. Staten har även en formell möjlighet att hindra vissa kommunala investeringar genom att vägra lämna lånetillstånd.1

Vad tidslokaliseringen beträffar är det inom bostadsbyggandets område en viss konjunkturstyrning inom länet. Arbetsmarknadsmyndigheterna sö- ker även förmå kommunerna att förtidsplanera beredskapsarbeten. De myndigheter (framför allt riksbanken), som handhar penningpolitiken, söker ri stället framtvinga en konjunkturanpassning av de kommunala in- vesteringarna. Den styrning av investeringarnas tidslokalisering, som i övrigt förekommer, är huvudsakligen säsongmässigt betingad.

De olika länsmyndighetema betraktar de kommunala frågorna utifrån de synpunkter, som respektive myndighet är satta att bevaka. För att få en samordnad bedömning av framför allt planerings- och bebyggelsefrågor finns inom varje län ett inofficiellt länsråd med representanter för de olika länsmyndigheterna. En samordnad bedömning främjas även av att lands- hövdingen i regel är ordförande i länsarbetsnämnd, lantbruksnämnd och eventuellt länsbostadsnämnd.

Hur myndigheternas inflytande upplevs Länsmyndigheterna

I den största typkommunen upplever man inget inflytande från länsmyn- digheterna på kommunens handlande. Länsmyndigheternas påverkan kän-

1 För att en kommun skall äga rätt att uppta långfristiga lån fordras Kungl. Maj:ts tillstånd (utom beträffande lån till vatten- och avloppsanläggningar). Prövningen syftar bl.a. till att skydda framtida skattebetalare mot att tvingas betala anläggningar, som ej har ett värde motsvarande låneskulden. Upplåning får därför endast ska för visst eller vissa bestämda ändamål, vilka måste ligga inom den kommunala kompetensen. Godkänt lånetillstånd ger inte tillträde till lånemarknaden utan detta avgörs av knapp. heten på kapital på denna marknad.

ner man däremot starkt i de två minsta kommunerna —— de två mellan- svenska jordbrukskommunerna. I den ena av dessa —— lågskattekommunen — känner man en stark övervakning från länsmyndigheterna.1 Om en kom- mun ej för en lika aktiv politik som andra kommuner, ligger det nära till hands att uppleva en stark påverkan från länsmyndigheterna. Eftersom vidare en liten kommun ej har egen expertis i samma utsträckning som en stor, kan behovet av att anlita länsexperter bli större. Därigenom får dessa större möjligheter att påverka kommunens handlande.

Även i ett par andra kommuner upplever man i vissa frågor en konflikt mellan kommunens och länsmyndigheternas intressen. I exempelvis den starkt expanderande förortskommunen — framhålls det —— att det ibland kan bli konflikter mellan den egna expertisen och länsexpertisen, framför allt i planfrågor. Vid sådana konflikter får den kommunala expertisen i allmänhet ge efter, vilket man ej alltid säger sig ha förståelse för. I denna kommun känner man någon påverkan från länsmyndigheternas sida.

I de två landstingskommunerna tilldelar man ej länsstyrelsen något in- flytande på sitt handlande. Landstingets och länsstyrelsens intressen sägs i stället sammanfalla, t. ex. i lokaliseringsfrågor.2

Finansdepartementet

De typkommuner, som till någon del lånefinansierar sina investeringar, känner ej något inflytande från finansdepartementets sida. På ett par håll framhåller man, att låneprövningen har överlevt sig själv. Endast om låne- tillståndet utgjorde en garanti för att lånet kunde placeras, skulle prövning- en ifråga vara meningsfull. I ett par typkommuner understryker man vidare att låneprövningen även kan förfela sitt syfte. Det förekommer näm— ligen — sägs det —— att kommunerna bland aktuella investeringsprojekt väljer ut de, till vilka lånetillstånd utan vidare beviljas. Inget hindrar sedan kommunen, att använda de upplånade medlen till andra investeringspro- jekt. Den låneprövande myndigheten säger sig vara medveten om att sådant förekommer. Låneprövningen — framhålls det — är f.n. framför allt moti- verad av två skäl. Det gäller för det första att få en ändamålsenlig lokalise- ring av investeringarna inom kommunblockets ram. Det kan föreligga risk för att enskilda kommuner inom blocket före sammanslagningen tar till- fället i akt och investerar på en rad områden. Genom låneprövningen har man för det andra möjlighet att hindra tillbakagående kommuner att stöd- ja enskilda företag. Av de ansökningar som avslås (: %) avser huvuddelen åtgärder (t.ex. borgenslån) med syfte att stödja enskilda företag.

1 I dagens läge är det —— framhåller man —-— efterblivet att vara lågskattekommun. Hot om att vända sig till länsstyrelsen utgör en restriktion för kommunens handlande (t. ex. på åldringsvårdens område). ? För landstingskommunernas del utgörs uppsiktsmyndigheterna av framför allt me- dicinalstyrelsen och skolöverstyrelsen. [ de två landstingskommunerna upplever man något inflytande från dessa myndigheter.

Hur upplever man på kommunhåll det inflytande, som framför allt riks- banken kan utöva genom penningpolitiken? I samtliga tillbakagående typ- kommuner skattefinansieras investeringarna i stor utsträckning. I dessa kommuner känner man därför ej någon påverkan från riksbanken.

Tre av de expanderande typkommunerna har hög lånefinansiering av sina investeringar. En av dessa kommuner — den starkt expanderande förorts- kommunen — har alltid kunnat placera sina lån. Riksbankens inflytande upplever man därför såsom potentiellt. Såsom sådant hänförs det till grupp II (något inflytande). I de två andra expanderande typkommunerna känner man däremot starkt den press, som läget på kapitalmarknaden medför. Båda kommunerna har svårigheter att placera lån eller — vad den största typkommunen beträffar — att utge obligationslån. Även i den landstings- kommun, som har hög andel lånefinansiering, känner man i dagens kon- junkturläge starkt inflytande från riksbanken.

I den återstående expanderande kommunen tilldelar man riksbanken något inflytande. Denna kommun har varit utsatt för riksbankens infly- tande. Den höga skattefinansieringsgraden sägs nämligen bl.a. vara fram- tvingad av åtstramningar på kapitalmarknaden.

Ar,_betsmarknadsmyndighetema

Fyra av typkommunerna bedriver en aktiv lokaliseringspolitik. Tre av dessa uppför eller planerar att uppföra industribyggnader som statskommunala beredskapsarbeten. Man har i allmänhet även förhoppningar om, att stat- liga lokaliseringsmedel skall satsas på den egna kommunen. Till följd av denna verksamhet och dessa förhoppningar kommer kommunerna ifråga att vara beroende av framför allt arbetsmarknadsmyndigheterna. Dessa myndigheter1 upplever man ha starkt eller något inflytande på kommunens handlande. I de övriga typkommunerna däremot känner man ingen påver- kan från arbetsmarknadsmyndigheterna.

Ovriga intressenter

I fem av typkommunerna upplever man något inflytande från idrottsför- eningar. Samma inflytande känner [man i tre av typkommunerna från pen- siönärsföreningar. I en av landstingskommunerna känner man ett starkt inflytande (framför allt vid anslagsfrågor) från pensionärs- och nykter- hetsföreningar. Det betonas även att parti- och intresseorganisationer (t. ex. hyresgäströrelse) ofta griper in i varandra. I ingen av typkommunerna kän- ner man däremot någon påverkan från följande intressenter: kreditgivare (banker, försäkringsanstalter o.d.), anställda, kommunalförbund.

1 1 ett par av kommunerna känner man även ett visst inflytande från finansdeparte- mentet i dessa frågor.

Alla de parter, som är beroende av kommunen och av vilka kommunen kan vara beroende, har möjlighet att påverka kommunens handlande. Det inflytande, som de olika parterna kan utöva, kan skilja sig beroende på kommuntyp.

Den enskilde kommuninvånarens direkta inflytande synes vanligtvis vara större i små än i stora kommuner. Partiorganisationens inflytande är där- emot starkare i de större kommunerna. Det är även möjligt, att den enskilde invånarens inflytande totalt sett minskar vid ökande kommunstorlek. I flertalet av typkommunerna förekommer det bygdepolitiska grupper, som i vissa frågor kan ha en stark påverkan på kommunens handlande. I de små kommunerna består kommunalpolitiken mer av bygdepolitik än av partipo- litik. Partipolitiken träder däremot i förgrunden i de stora kommunerna.

Företagen i utpräglade industrikommuner (enföretagskommuner och fler- företagskommuner) kan utöva ett visst inflytande på kommunens hand- lande. Detta inflytande torde till stor del vara betingat av det ekonomiska beroendet mellan företag och kommun.

Länsmyndigheternas inflytande upplevs i regel vara starkare i små än i stora kommuner. En kommun som bedriver en försiktig utgiftspolitik känner större påverkan från länsmyndigheterna än en kommun, som för en mer aktiv politik. Ej i någon av de kommuner, som lånefinansierar in- vesteringar, inverkar.finansdepartementets låneprövning på kommunens handlande. Kommuner, som är beroende av lånemarknaden, känner däremot i dagens konjunkturläge en stark påverkan från riksbanken. De kommuner, som bedriver en aktiv lokaliseringspolitik, kommer i stället i beroendeställ- ning till arbetsmarknadsmyndigheterna. I allmänhet upplever man de olika parternas krav och önskemål som ett tryck- på kommunen.

Hur förändrar kommunreformen1 intressenternas ställning Kommunen tar ej hänsyn till de' verkningar av en åtgärd, som läcker ut ur kommunen. Därigenom kan konflikter uppkomma, exempelvis mellan sta- tens och kommunens intressen. Risken för sådana konflikter kan antas minska något2 genom kommunreformen. Genom denna reform avses pri-

1 Genomgående är man i typkommunerna positivt inställd till kommunreformen. Ef- tersom man ser att resurserna ej räcker till — framhålls det exempelvis i en av de mindre kommunerna —— accepterar man blocktanken. Den positiva inställningen sägs även bero på att denna kommunreform är bättre förberedd och planerad än 1952 års reform. Det är endast i två av typkommunerna, som man hyser farhågor inför kommunsammanslag- ningen. Dessa båda kommuner befarar att såsom andra tätort komma på andra hand. 2 De båda landstingskommunerna säger sig ej ha intresse av att frivilligt — där detta är möjligt — i konjunkturpolitiskt syfte uppskjuta investeringar. Uppenbarligen bedöms en alltför stor andel av medlets gynnsamma verkningar läcka ut ur landstings. kommunen. Landstingskommunens ram är följaktligen för liten för att den frivilligt skall konjunkturanpassa sina investeringar. De nya kommunblocken kan därför ej antas vara tillräckligt stora för att en dylik konjunkturanpassning skall framstå såsom för. enlig med kommunnyttan. Risken för en sådan målkonflikt minskar följaktligen ej tillräckligt.

märkommunerna minska i antal från drygt 1 000 till ca 280. Därigenom ökar den genomsnittliga kommunstorleken och samtidigt kommer en större andel -— än tidigare — av en verksamhets effekter att beröra kommunom- rådet. Genom att kommunerna blir större, kommer med andra ord en stör— re andel av ett medels konsekvenser att bli interna. Eftersom kommunen endast tar hänsyn till de interna effekterna, kommer en större andel av en åtgärds totala effekter att beaktas. Risken för konflikter mellan statens och kommunens intressen, t. ex. beträffande den geografiska lokaliseringen av vissa kommunala inrättningar, minskar därigenom. F.n. har staten ex— empelvis en regionvis styrning beträffande förläggning av högstadiets sko- lor. I de nya storkommunerna minskar behovet av dylik styrning, eftersom kommunområdet ofta kommer att sammanfalla med regionen ifråga. Ris- ken för dubbel- och andra felinvesteringar kan alltså antas minska genom kommunreformen.

Behovet av statlig styrning kan således antas minska något genom kom- munreformen. Genom reformen ifråga torde även framtida styrning under- lättas. Det kan nämligen antas vara lättare att styra 280 ekonomiska en- heter än drygt 1000 sådana. Statens möjligheter att styra kommunerna kommer emellertid att minska något, i den mån som de nya storkommu- nerna blir ekonomiskt mer bärkraftiga och mindre beroende av staten.

Eftersom de nya kommunblocken i många fall utgör en näringsgeografisk enhet —— en region — kommer vidare den översiktliga planeringen att un- derlättas.

På basis av typfallsundersökningen kan en del hypoteser uppställas om hur de olika intressenternas ställning kan tänkas förändras genom kom- munreformen. Eftersom kommunerna blir större, kan den enskilde invå- narens direkta inflytande antas minska. Den enskilde invånarens intresse kommer i större utsträckning än tidigare framför allt att knytas till frågor, som direkt berör honom själv. Ifall kommunerna bedriver informations- verksamhet i större utsträckning, kan intresset för andra frågor tänkas väckas. Till följd av att kommunerna blir större kommer partiorganisationen vidare att få ökat inflytande på kommunens handlande och partipolitiken bli mer framträdande.

Bygdepolitiken kan vidare tänkas bli mer utpräglad åtminstone i början — eftersom vissa kommundelar kommer att bestå av tidigare självständiga kommuner.

Genom kommunreformen kan kommunerna tänkas få större ekonomisk bärkraft. Ifall därigenom även det ekonomiska beroendet av staten minskar, kommer vissa statliga (statsbidragsbeviljande) myndigheters inflytande på kommunerna att minska. Om den större ekonomiska bärkraften även till- låter en högre grad av skattefinansiering, minskas även riksbankens infly- tande.

Genom att kommunerna blir större, kommer de att kunna ha egen exper-

tis i större utsträckning än tidigare. Detta kan medföra att länsmyndighe- ternas inflytande minskar.

Andelen utpräglade enföretags- och flerföretagskommuner minskar även genom kommunreformen. Därmed kan det individuella företagets möjlig- heter att utöva inflytande antas minska. Genom att kommunerna blir större, kan det även bli svårare för en politiker att skaffa sig en personligt — icke politiskt _— grundad maktställning.

Genom kommunreformen minskar således behovet av statlig styrning av kommunerna något. Samtidigt torde totalt sett statens möjligheter att på- verka kommunernas handlande minska.

Konjunkturvariation av investeringar Inledning Kommunerna kan tänkas medverka i konjunkturpolitiken i större ut— sträckning än för närvarande, framför allt genom att konjunkturvariera sina investeringar. Denna fråga kommer att bedömas i detta avsnitt. In- ledningsvis redogörs för de investeringsbehov, som för närvarande förelig- ger i typkommunerna. Därefter bedöms vilka av dessa investeringar, som för närvarande är konjunkturstyrda, varefter möjligheterna att konjunk- turvariera — framför allt uppskjuta -— övriga investeringar diskuteras. Sedan ställs frågan, om kommunerna har intresse att frivilligt uppskjuta investeringar, där detta är möjligt. Möjligheterna att tvinga eller förmå kommunerna att konjunkturanpassa sina investeringar bedöms avslut- ningsvis.

Vad bestämmer de kommunala investeringsbehovens storlek De kommunala investeringsbehoven torde i allmänhet ytterst bestämmas av näringslivets utveckling. Näringslivets utveckling får olika följdverkningar. Direkta följdverkningar kan det bli på investeringsbehoven inom affärs- verksområdet och bostadsbyggandet. Dessa senare investeringar ger i sin tur upphov till följdinvesteringar på gator och vägar samt vatten och av- lopp. Nya bostadsområden kan även framkalla nyinvesteringsbehov be- träffande skolor, daghem, lekskolor, ungdomsgårdar, sim- och idrottshal- lar etc. Näringslivets utveckling kan slutligen få effekter på investeringsbe— hoven inom brandväsen, sociala ändamål, administration. De olika följd- verkningarna inträffar emellertid med mer eller mindre tidseftersläpning.

För en kommun, som söker dra till sig pendlare, blir det i stället ytterst bostadsbyggandet, som bestämmer de kommunala investeringarnas utveck- ling. Kommunala investeringar kan även uppkomma som följd av statliga sådana. En särställning intar de kommunala lokaliseringsinvesteringarna (t.ex. industrihus, verkstadslokaler). Dessa investeringar är icke direkt

bestämda av näringslivets utveckling utan avser i stället att påverka denna utveckling.

Investeringsbehovets samband med kommuntyp Allt efter den befolkningsgrupp, som investeringsbehovet utgår ifrån, kom— mer detta behov att stå i ett visst samband med befolkningsutvecklingen inom kommunen. Eftersom utflyttningen från tillbakagående kommuner i regel avserbefolkningen i de arbetsföra åldrarna, kommer investeringsbe- hovet inom områdena hälso- och sjukvård samt sociala ändamål (t.ex. ålderdomshem) att nedgå i långsammare takt än befolkningsminskningen. I en expanderande kommun kan omvänt tillväxttakten i investeringsbehovet ifråga antas vara lägre än ökningstakten i befolkningen. Risken att behovet ifråga blir eftersatt kommer därigenom att vara större i den tillbakagående kommunen än i den expanderande. Eftersom områdena brandväsen, civil- försvar och övriga ändamål (t. ex. administrationsbyggnader) i huvudsak tillgodoser kollektiva behov, torde det sagda i än högre grad gälla investe- ringsbehovet inom dessa områden.

Eftersom det främst är personer i de aktiva åldrarna som flyttar, kom— mer förändringar i befolkningens storlek inom kommunen att ge större utslag på investeringsbehoven inom undervisnings- och bostadsområdet än på de ovannämnda investeringsbehoven. Investeringsbehoven inom under- visnings- och bostadsområdet torde nämligen huvudsakligen utgå från de aktiva åldrarna.

Investeringsbehoven i typkommunerna Två ytter-ligheter

Den ena ytterligheten bland typkommunerna representeras av den starkt expanderande förortskommunen. Den har ett betydande investeringsprogram vilket nästan är lika stort som den största typkommunens. Investerings— utgifterna beräknas under den aktuella femårsperioden öka 215 gånger jämfört med den föregående femårsperioden.1 Eftersom kommunen har en mycket hög andel i unga åldrar, avser investeringsutgifterna huvudsakligen skolor (cirka hälften av investeringsutgifterna), daghem, lekskolor, ung- domsgårdar, sport— och simhall o. d.

Den starka expansionen och den mycket höga andelen barn och ung- dom återspeglas således i förortskommunens investeringsprogram. Den andra ytterligheten är en av de mindre typkommunerna. Kommunen, som är tillbakagående, har. den största andelen åldringar av samtliga typkom— muner. För närvarande föreligger investeringsbehov endast på åldringsvår- dens område.

1 Nettoutgifterna för kommunens investeringar under en femårsperiod är ca 160 milj.

Bostäder

Trycket på bostadsmarknaden är i allmänhet kraftigare i de expanderande typkommunerna än i de tillbakagående. Undantag härifrån utgör dock den tillbakagående industristaden. Eftersom den förväntar en kraftig industriell expansion, önskar den öka bostadsbyggandet kraftigt.

Gator och vägar samt vatten och avlopp Nyinvesteringar i gator och vägar samt vatten och avlopp är för- eller följd- investeringar till bostadsbyggande eller anläggningsinvesteringar inom nä- ringslivet. Bostadsbyggandets storlek bestämmer således i stort sett även investeringsbehoven inom dessa områden. Ett par av typkommunerna har även en del reinvesteringsbehov beträffande gator och vägar samt vatten och avlopp. För tre av de expanderande typkommunerna är det vi- dare aktuellt med investeringar i vatten-, avlopps- och reningsverk Det är här fråga om expansionsinvesteringar. .

Barndaghem, lekskolor, ungdomsgårdar, sport- och simhallar De tre största typkommunerna, varav alla är expanderande, och den till- bakagående industristaden har samtliga nyinvesteringsbehov inom rubri- cerade områden. Sådana investeringsbehov aktualiseras främst i expande- rande kommuner, vilka genom fortgående inflyttning får förhållandevis ung befolkningssammansättning. '

Skolor _ ! , , , _ . _ . Åtta av typkommunerna har investeringsbehov, som? rör skolväsendet.. cl den starkt expanderande förortskommunen uppgår detta investeringsbehov till cirka hälften av det totala investeringsbehovet. I två av _de expanderande kommunerna rör det sig om nyinvesteringar, i två andra endast om rein- vesteringar. Övriga kommuner har både ny- och reinvesteringar.

Å ldringsvård

Samtliga tillbakagående kommuner (utom en) och en expanderande kom- mun har ny- och reinvesteringsbehov inom åldringsvårdens område (t. ex. ålderdomshem). Andelen åldringar i dessa kommuner'ligger' vid eller ovan- för genomsnittet.

Brandstationer Behov av reinvestering i brandstationer föreligger" 1 två av typkommunerna.

Affärsverk

Ett par av de största typkommunerna har vissa investeringsbehov som rör affärsverken (t.ex. elverk). " '

Lokaliseringsinvesteringar

Såsom framgått utför eller planerar man utföra lokaliseringsinvesteringar (t.ex. industrihus, verkstadslokaler) som statskommunala beredskapsar- beten i de fyra Norrlandskommuner som bedriver en aktiv lokaliserings- politik.

Landstingskommunerna De två landstingskommunernas investeringsbehov rör huvudsakligen sjuk- vårdens område. I den ena landstingskommunen är det fråga om nyinveste— ringar medan det i den andra gäller både ny- och reinvesteringar.

Sammanfattning

På områdena bostäder, daghem, lekskolor, ungdomsskolor, sim- och sport— hallar, vatten-, avlopps- och reningsverk är investeringstrycket starkare i de expanderande än i de tillbakagående kommunerna. Motsatsen är fallet beträffande främst investeringar inom åldringsvårdens och lokaliserings- politikens område. Investeringstrycket inom skolväsendet är däremot unge- fär likartat mellan de två kommuntyperna.1

Konjunkturstyrda investeringar

De investeringar, som för närvarande är konjunkturstyrda, rör främst bo- städer, riks— och länsvägar, lokaliseringsinvesteringar samt investeringar som i övrigt företas såsom beredskapsarbeten. Av typkommunernas in- vesteringar är däremot följande ej föremål för någon konjunkturstyrning:

a) nyinvesteringar i skolor, barndaghem, lekskolor, ungdomsgårdar, sport- och simhallar o. d.

b) nyinvesteringar inom åldringsvårdens område

c) ny- och reinvesteringar i vatten-, avlopps- och reningsverk

d) ny- och reinvesteringar i sjukvårdsanstalter

e) reinvesteringar i skolor och ålderdomshem.

Vilka investeringar kan uppskjutas?

Genomgående — framhålls det — att man till följd av investeringstrycket endast kan uppskjuta en mindre del av investeringarna, huvudsakligen re- investeringar men i vissa fall även nyinvesteringar. I allmänhet uppges en större andel kunna uppskjutas i de tillbakagående kommunerna än i de expanderande. De förra kommunerna har för det första en större andel re- investeringar än de senare. Eftersom en reinvestering ersätter en tidigare

1 Detta kan vara en följd av att grundskolans genomförande ofta förutsätter investe- ringar i de flesta kommuner.

investering, torde en dylik investering vara lättare att uppskjuta än en ny- investering. Att en större andel investeringar kan uppskjutas i de tillbaka- gående typkommunerna än i de expanderande kan för det andra bero på att investeringstrycket — totalt sett — är större i de senare än i de förra kommunerna. Det tryck, som föranleds av befolkningsutvecklingen eller krav från kommuninvånare, partiorganisation, intresseorganisationer m. fl., synes nämligen vara kraftigare när det är fråga om en fortgående expansion än när det gäller en fortgående tillbakagång. Om man nämligen väntar med att investera i en expanderande kommun, kan detta medföra stora eftersläpningar (t.ex. beträffande bostäder, barndaghem, lekskolor, sko- lor). Detta problem kan i en tillbakagående kommun i huvudsak endast uppstå beträffande investeringar inom åldringsvårdens område.

Det kan även tänkas vara svårare att uppskjuta investeringar i en kom- mun, som bedriver en aktiv politik, än i en som för en mera passiv. Det är emellertid även tänkbart, att det med hänsyn till den allmänna opinionen inom kommunen kan vara politiskt sett svårare att uppskjuta investeringar i en liten kommun än i en stor,1 vars känslighet för de enskilda kommun- invånarnas önskemål kan vara mindre. I den ena av de båda landstings- kommunerna har man huvudsakligen nyinvesteringar, som ej kan upp- skjutas. Den andra landstingskommunen har både re- och nyinvesteringar (t. ex. utbyggnader av sjukvårdsanstalter) på sitt program. Det förhållandet att köer föreligger sägs hindra att dessa investeringar uppskjuts.

Frivillig konjunkturvariatiou

Har kommunerna intresse av att uppskjuta investeringar, där detta är möjligt? Man är i de undersökta kommunerna genomgående ej beredd att frivilligt uppskjuta investeringar. Med hänsyn såväl till de kommunala kon- junkturpolitiska målens utseende som medlets speciella karaktär är ej heller något annat att vänta. Fastän man förstår statens intressen och är medveten om att man stör statens mål, är man —— betonas det exempelvis — ej villig att uppskjuta investeringar, där detta är möjligt. Det famhålls vi- dare, att man endast sneglar åt konjunkturen, ifall det är av direkt nytta för den egna kommunen. Endast om man hade förväntningar om en kon- junkturavmattning inom en snar framtid, skulle —— betonar man i en ex- panderande kommun —— kommunen ha incitament att uppskjuta investe- ringar. Det uppges inte vara aktuellt att hysa sådana förväntningar i en expanderande kommun, vars näringsliv hittills ej i någon nämnvärd omfatt- ning varit utsatt för konjunkturfluktuationer. Inom en av de tillbakagående kommunerna, där det dominerande företaget är konjunkturkänsligt, har man däremot vissa sådana förväntningar. Kommunen finner det därför vara

1 Indelningen i tillbakagående och expanderande kommuner sammanfaller till en del med indelningen i små och stora kommuner.

förenligt med sitt intresse (varvid statsbidrag samtidigt utgör en stimulans) att förtidsplanera beredskapsarbeten. Däremot sträcker sig kommunens in- citament ej så långt att den är villig att konjunkturvariera sina 'investe- ringar. Flertalet av typkommunerna finner det däremot förenligt med sitt intresse att företa säsongmässiga förskjutningar av investeringarna. Syftet är därvid att säsongutjämna sysselsättningen. Det är här fråga om en mera näraliggande framtid, om vilken kommunen upplever sig ha mer säkra förväntningar.

I de båda landstingskommunerna är man ej heller villig att frivilligt upp- skjuta investeringar. Kommunområdet torde för dessa två landstingskom- muner följaktligen ej vara tillräckligt stort för att de av eget intresse skall konjunkturvariera sina investeringar. En alltför stor del av medlets gynn- samma konsekvenser bedöms läcka ut ur landstingskommunen för att den skall finna det vara förenligt med sitt eget intresse att använda medlet i fråga. I den ena av landstingskommunerna kan den ledande tjänstemannen dock tänka sig att frivilligt uppskjuta investeringar, förutsatt att det sker i landstingsförbundets regi. Man kan alltså tänka sig att medverka frivilligt, såvida alla förmås göra det.

Den största typkommunen och en av landstingskommunerna har målet att upprätthålla en balanserad sysselsättning. Målet torde emellertid en- dast avse en kortare tidsperiod. Eftersom intresse att konjunkturvariera investeringar saknas, kan målet ej avse att nå en balanserad sysselsättning1 över en längre tidsperiod (t. ex. en konjunkturcykel).

Framtvingad konjukturvariation

Typkommunerna kan således ej tänka sig att frivilligt uppskjuta investe- ringar, där detta är möjligt. Eftersom kommunen är satt att bevaka kom- munens nytta —— ej allmännyttan2 -— är detta förståeligt. Om staten vill att kommunerna i ökad utsträckning skall medverka i konjunkturpolitiken, är det statens sak att styra kommunernas handlande så att detta syfte nås.

En åtstramning av-lånemarknaden kan för två av de expanderande typ- kommunerna antas leda till en i stort sett motsvarande dämpning av in- vesteringsverksamheten. För de två andra expanderande kommunerna blir det endast delvis denna effekt. En del av de investeringar, som eljest låne— finansieras, kommer nämligen i stället att finansieras skattevägen. Den höjda'utdebiteringen torde emellertid även verka konjunkturstabiliserande. Genom att höja ,den kommunala skatten ökar rimligtvis det totala sparan—

1 I den största typkommunen sträcker sig intresset ej längre än till att upprätthålla en viss, mindre investeringsreserv. 2 En annan sak är att kommunens handlande — baserat på hänsynen till egennyttan —— ofta är;fören_ligt med allmännyttan. Detta kan bl. a. vara en följd av statlig styrning av kommunens handlande. -

det i'samh'ället, vilket i ett läge med för stor investeringsefterfråganv är gynnsamt från konjunkturpolitisk synpunkt.1

Konjunkturvarierade statsbidrag Stimulansbidrag

Genom att åtstrama kapitalmarknaden kan staten således styra de fyra expanderande typkommunerna att uppskjuta vissa investeringar. På denna väg kan staten däremot ej påverka de tillbakagående kommunernas hand- lande, eftersom dessa har en så hög skattefinansiering att de ej är beroende av lånemarknaden. Om staten vill få dessa kommuner att i ökad utsträck- ning medverka i konjunkturpolitiken, får staten söka styra dem på något annat sätt. En möjlighet är att.,variera statsbidragsprocenten efter kon- junkturerna. Kommunen får högre statsbidrag, om den investerar under 'en konjunkturavmattning än om den investerar i en högkonjunktur. Sådana konjunkturvarierade statsbidrag skall syfta till att få kommunerna att in- vestera vid den tidpunkt, som är önskvärd från konjunkturpolitisk syn- punkt. . ,

Ett system med konjunkturvarierade statsbidrag förutsätter att kommu— nen bedriver en långtidsplanering, som är alternativ med hänsyn till den framtida konjunkturen. Konjunkturvarierade statsbidrag främjar således långtidsplanering. Kommunen kommer i förväg att vara beredd på kon- junkturpolitiskt motiverade avvikelser inom långtidsplanens ram. Metoden att framtvinga en konjunkturanpassning genom att åtstrama kapitalmark- naden kan däremot verka i motsatt riktning. En åtstramning kan komma som en obehaglig överraskning för kommunen och helt förrycka dess plane- ring.2 Därigenom kan även benägenheten att långtidsplanera minska. Kon- junkturvarierade statsbidrag kan därför ses som ett alternativ eller åt- minstone ett komplement till en dylik tvångsmässig styrning. Det kan följ- aktligen vara önskvärt att söka styra samtliga kommuner — även de expanderande —— genom konjunkturvarierade statsbidrag.

Genom konjunkturvarierade statsbidrag blir det mer fördelaktigt att in- vestera under en konjunkturavmattning än under en högkonjunktur. Kom— munen kan därför finna det förenligt med sitt ekonomiska intresse att konjunkturvariera sina investeringar. För att bedöma huruvida sådana

1 Kommunalskatten har oförändrad marginalsats och torde för flertalet inkomsttagare utgöra den största inkomstskattebördan. Detta bör rimligen medföra en sänkning av konsumtionen vid skattehöjning. ] och med att konsumtionen drabbas något, blir ök- ningen i det kommunala sparandet större än nedgången i det privata. Den samhällseko- nomiska effekten av denna ökning i det totala sparandet kan vara dubbelsidig: dels skapas ökat investringsntrymme både realt och monetärt (=utrymmet på kapitalmark— naden), dels reduceras via den mins-kade ”efterfrågan på konsumtionsvaror investerings- benägenheten. Genom kommunala sparandetillskott torde då en balanserad expansion av de privata investeringarna underlättas. Sparandeökningen kan därigenom bidra till att motverka en rubbning av den samhällsekonomiska balansen under högkonjunkturen. 2 Aktuellt exempel härpå utgör Stockholms stad.

statsbidrag kan få avsedd effekt har de intervjuade tillfrågats dels hur statsbidrag i allmänhet påverkar kommunens handlande, dels vilken effekt konjunkturvarierade statsbidrag kan få på kommunens handlande.

Statsbidragens påverkan av kommunens handlande Vid val mellan de investeringsbehov, som skall tillgodoses, kan olika intres- senter utöva inflytande. En av dessa intressenter är staten. Staten kan styra kommunens val genom att lämna stimulansbidrag. Eftersom kommunen även har ekonomiska mål, kan den genom sådana bidrag förmås att bedriva verksamheter, som staten finner vara önskvärda.

Flertalet av tjänstemännen framhåller, att statsbidragen påverkar kom- munens val. En av dem betonar även, att statsbidragen ibland får en — i förhållande till bidragets storlek —— alltför stor styrande effekt. Denna upp— fattning har även ett par av länsmyndigheterna. En av dessa framhåller dessutom att det i vissa fall ej är någon mening — ekonomiskt sett — att söka bidrag, bl.a. med hänsyn till långa väntetider innan statsbidrag bevil- jas och utbetalas. Genom dylika eftersläpningar framhålls vidare stimu- lanseffekten minska.

Hälften av politikerna säger, att statsbidrag påverkar kommunens hand- lande. Det betonas exempelvis, att om statsbidrag ej utgår på ett område utgör detta förhållande en viss broms på kommunens handlande. Övriga politiker är tveksamma eller känner ej någon påverkan från statsbidrag vid val mellan investeringsbehov. Skolmåltider och daghem skulle man —— fram- hålls det — ha bedrivit oavsett om statsbidrag utgår eller ej. Länsmyndig— heterna tror att statsbidraget i allmänhet har en styrande verkan på kom— munernas handlande. Att exempelvis folkbibliot-eksverksamheten har fått den omfattning den har, sägs vara statsbidragens förtjänst. I en av lands- tingskommunerna anges ett annat exempel på att statsbidrag har fått avsedd stimulanseffekt. I syfte att råda bot på eftersläpningar inom vården av långvarigt sjuka, får landstingen stimulansbidrag av staten, vilka sägs ha stor stimulerande effekt.

I flera av typkommunerna tycks det vara ett utpräglat ekonomiskt tän— kande i statsbidragsfrågor. Man undersöker exempelvis först om vatten— och avloppsarbeten kan bedrivas som statskommunala beredskapsarbeten. Om de bedrivs som sådana arbeten, lämnas större bidrag och utbetalas bi- dragen i samband med arbetenas utförande. Ett par av typkommunerna söker ej statsbidrag med motivering att det omständliga förfarandet ej kom- penseras av det ringa bidraget. I en annan typkommun söker man ej heller statsbidrag till en viss verksamhet, därför att det sägs bli billigare att driva verksamheten utan statsbidrag. Om ett statsbidrag bedöms vara för litet uppkommer ej heller den avsedda stimulanseffekten.1

1 Kommunernas svaga intresse för att bygga kommunala daghem sågs ibland bero på att statsbidraget är för litet.

Eftersom statsbidrag ofta är skatteunderlagsgraderade, kommer tillbaka- gående kommuner i allmänhet1 att ha högre statsbidrag än expanderande. Genom statsbidragen kan därför kommuner med svag skattekraft bli mer ekonomiskt beroende av staten än andra kommuner. Det framhålls exem— pelvis i en tillbakagående kommun, att man ej såsom grannkommunen har råd att ej bry sig om statsbidrag. Det kan därför vara lättare att genom statsbidrag styra tillbakagående kommuners handlande än de expanderande kommunernas.

Hur konjunkturvarierade statsbidrag upplevs

Statsbidragen får sålunda i flera av typkommunerna den avsedda effekten, dvs. att påverka kommunens handlande på visst sätt. Dessutom är man i kommunerna vanligtvis ekonomiskt medvetna i statsbidragsfrågor. Dessa båda förhållanden talar för att konjunkturvarierade statsbidrag kan få den avsedda effekten.

Eftersom statsbidrag utgår till exempelvis skolor, ålderdomshem, vatten och avlopp, kan man på denna väg konjunkturstyra dessa investeringar. De investeringar (t. ex. sporthall, administrationshus), till vilka ej några stats- bidrag utgår, kan man ej komma åt på denna väg. Eftersom landstings- kommunerna har obetydliga statsbidrag, är systemet med konjunkturva- rierade statsbidrag ej heller tillämpligt på dem.

I de undersökta kommunerna anser man i allmänhet att konjunktur- varierade statsbidrag kan få avsedd effekt på de investeringar, som kan konjunkturvarieras. Den positiva inställningen är emellertid ej oreserverad. Om kommunen uppskjuter en investering, måste den— understryker man —— få garantier för att den sedan får utföra investeringen ifråga. Det fram- hålls vidare att kommunen inte kommer att vara benägen att uppskjuta en investering, om man har förväntningar om en långvarig högkonjunktur.

I regel framhåller man att kommunen kommer att ha incitament att uppskjuta en viss investering, såvida en ekonomisk bedömning visar att det är lönsamt för kommunen. Vid denna bedömning kommer man att ta med alla inverkande faktorer. Ofta kan det —— framhåller man exempelvis —— genom den fortgående penningvärdeförsämringen bli dyrare att investera om man väntar.

En mer reservationslös inställning har man i de tillbakagående kommu- nerna. Detta kan exempelvis bero på att såväl möjligheterna att uppskjuta investeringar som statsbidragen är större än i de expanderande kommu- nerna.

Eftersom statsbidragen i de expanderande kommunerna i allmänhet ej

1 Även om en kommun befolkningsmässigt är tillbakagående, behöver skattekraften ej vara låg. Den tillbakagående enföretagskommunen utgör exempel på det. Den är mindre beroende av statsbidrag än de andra tillbakagående kommunerna. Denna kommun bryr sig ibland inte om att söka statsbidrag.

sägs vara betydelsefulla, förekommer det att sådana kommuner ej bryr sig om att söka statsbidrag. Detta förhållande kommer på ett par håll igen i inställningen till konjunkturvarierade statsbidrag. Man betonar nämligen att det extra bidraget måste vara mycket stort för att kunna framkalla incitament.

Vilka av typkommunerna får förändrad ekonomisk ställning genom det föreslagna skatteutjämningssystemet (enligt propositionen) Av typkommunerna kommer samtliga tillbakagående i Norrland att få skat- teutjämningsbidrag som medger en sänkning av utdebitering med mellan 3 och 4'kr. Motsvarande belopp är för den expanderande norrländska indu- stristaden 2 kr. och för de två mellansvenska jordbrukskommunerna (varav den ena är lågskattekommunen) 1 kr. De övriga expanderande typkommu- nerna kommer i stort sett i oförändrat läge. Den norrländska landstings- kommunen slutligen får ett utjämningsbidrag, som medger en sänkning med 1:50 kr. ' -

Skatteutjämningsbidragen kan användas antingen till att sänka utdebi- teringen, eller till "att tillgodose angelägna behov.1 Ifall skattesvaga kommu- ner inte sänker utdebiteringen, kommer de i en bättre ekonomisk ställning. Möjligheterna att styra tillbakagående kommuner genom statsbidrag kan därigenom minskas. Även andra omständigheter kan medföra att dessa möjligheter blir mindre. För det första ökas kommunens valfrihet genom att man i viss utsträckning övergår från ändamålsbestämda till icke ända- målsbestämda statsbidrag. För det andra kommer de kvarstående investe— ringsbidragen ej längre att vara skatteunderlagsgraderade', vilket för de till- bakagående kommunerna innebär att statsbidragen blir mindre betydelse- fulla.

Sammanfattning . -

Kommunen kan tänkas medverka i den 'statliga konjunkturpolitiken i ännu större utsträckning genomatt konjunkturvariera sina investeringar. I de expanderande typkommunerna föreligger ett investeringstryck främst på Områdena bostäder, skolor, daghem, lekskolor, medan investeringstrycket

1 Det nya skatteutjämningssystemet syftar till att olikhet i utdebitering endast skall vara motiverad av olikhet i standard. Den skillnad i utdebitering mellan olika kom- muner, som man ej' bedömer bero på olikhet i standard, kommer att utjämnas genom bidrag. Genom skatteutjämningsbidragen blir det möjligt att sänka utdebiteringen i viss omfattning. Om kommunen sänker sin utdebitering i denna omfattning når man det upp- ställda skatteutjämningssyftet: likformig standard — likformig utdebitering. Kommunen behöver emellertid, ej,sänka. utdebiteringen, utan kan — om den så vill — använda skatteutjämningsmedlen till att tillgodose angelägna behov. Om kommunen gör det kommer den att få en högre standard än tidigare (och än andra kommuner), som får betalas med den höga (oförändrade) utdebiteringen. Genom skatteutjämhingsbidraget har man då endast nått en relativ skatteutjämning, dvs. per utdebiterad krona är standarden i stort sett likvärdig. Om kommunen således inte sänker utdebiteringen blir det såväl en standard- som skattedifferentiering mellan kommunerna.

i de tillbakagående kommunerna huvudsakligen rör områdena åldringsvård och lokaliseringspolitik. Av typkommunernas investeringar är bostadsin- vesteringar, vissa väginvesteringar, projekt i investeringsreserver samt lo- kaliseringsinvesteringar konjunkturstyrda. Eftersom andelen reinvestering- ar i tillbakagående kommuner är större och trycket på dessa kommuner mindre än i de expanderande kommunerna, är möjligheterna att uppskjuta övriga investeringar större i de tillbakagående kommunerna. Det kan emel- lertid tänkas vara svårare att uppskjuta investeringar i en liten kommun än i en stor med hänsyn till att man i den lilla kommunen kan vara mer känslig för den allmänna opinionen. .

Kommunen har ej intresse att frivilligt uppskjuta investeringar. Om sta- ten vill få kommunerna att konjunkturanpassa investeringar, där detta är möjligt, är det statens sak att styra kommunernas handlande. Staten kan för det första söka framtvinga en viss konjunkturvariation genom att åt- strama lånemarknaden. Detta medel torde vara verkningsfullt på de fyra expanderande typkommunerna —— ej på de övriga. Staten kan för det andra söka förmå kommunerna att konjunkturvariera investeringarna genom ett system med konjunkturvarierade statsbidrag. Detta medel verkar plane- ringsfrämjande i motsats till det förstnämnda. I allmänhet anser man på kommunhåll att konjunkturvarierade statsbidrag kan få avsedd effekt.

F öretagssubventionering

De intervjuade har tillfrågats om de tror att systemet med planeringsråd kommer att minska kommunernas aktivitet ifråga om företagssubventione- ring. I allmänhet har man den uppfattningen. Man betonar emellertid att företagssubventionering endast förekommer i undantagsfall. Det är — be- tonas det —— numera svårare att på egen hand bedriva företagssubventione- ring. Bl. a. sägs bevakningen ha blivit bättre från länsmyndigheternas sida. Det framhålls även, att man genom systemet med samarbetsnämnd kom- mer att ha ett fastare grepp om subventionering inom kommunblocket. * I en av de kommuner, som bedriver en aktiv lokaliseringspolitik, är man å ena sidan rädd för att det kommunala inflytandet skall minska. Man .är å andra sidan emellertid tacksam för att kommunen genom det nya syste- met ej behöver engagera sig ekonomiskt.

Några förhållanden som påverkar risken för konflikter mellan stat och kommun RikspoRöker-kommunalpolitiker Kommunalpolitikern- företräder kommunens intressen medan rikspolitikern

bevakar statens intressen. Ibland kan kommunalpolitikern samtidigt vara rikspolitiker. Hur påverkar detta risken för målkonflikter? I allmänhet

anser man det vara nyttigt för den egna kommunen att ha en rikspolitiker. I en av typkommunerna framhåller man exempelvis, att varje kommun har intresse av att få en egen rikspolitiker. I en tillbakagående typkommun, som har en rikspolitiker i ledningen, säger man sig vidare ha större möjlig- heter att hävda sina intressen gentemot staten. De intervjuade i typkommu- ner, som har rikspolitiker, anser i allmänhet att dessa därför är till nytta för kommunen. För att man skall ha nytta av en rikspolitiker måste han emel- lertid vara kommunalt engagerad, framhålls det i en kommun med två riks- politiker, vilka sägs helt sakna anknytning till den egna kommunen. Efter- som kommunala frågor, som rör en tätort, har lättare att bli rikspolitik (t. ex. Uddevalla—varvet) än kommunala frågor som rör glesbygden, kan — framhåller vidare en länsmyndighet —— en rikspolitiker i en tätortskommun såsom sådan vara till större nytta för den egna kommunen än en rikspolitiker i en glesbygdskommun.

I två av typkommunerna tror man ej att en rikspolitiker kan vara till någon nämnvärd nytta för den egna kommunen. Kommunalpolitikern har —- framhålls det —— såsom rikspolitiker en tendens att glömma den egna kommunen och dessutom hindras han att tillgodose den egna kommunens intressen genom att han såsom rikspolitiker är partistyrd. En del av läns— myndigheterna instämmer häri. Man framhåller att politikern säger en sak som kommunalpolitiker och en annan som rikspolitiker. I en annan typ- kommun som har fyra rikspolitiker i fullmäktige, anser man detta förhål- lande inte innebära några andra fördelar än att debatten i fullmäktige stimuleras.

I vissa fall kan det föreligga risk för att statens och kommunens intressen är oförenliga. Det kan bli en konflikt mellan kommunalpolitiker och rikspo- litiker. Om kommunalpolitikern samtidigt är rikspolitiker blir det även en konflikt. Det är emellertid i ett sådant fall närmast fråga om en konflikt inom politikern själv. Vilkas intressen skall han bevaka en sådan gång — kommunens eller statens? Minskas risken för konflikter mellan stat och kommun genom att kommunalpolitikern samtidigt är rikspolitiker? Fler- talet av de intervjuade har den uppfattningen. Som motiv anförs bl.a. att kommunalpolitikern såsom rikspolitiker1 har lättare att förstå statens intressen än en politiker som enbart är kommunalpolitiker. I en av lands- tingskommunerna tror man ej att risken minskar. Ett belysande exempel sägs vara förhandlingarna mellan stat och landsting om mentalsjukvårdens övertagande. Förhandlingsläget är — betonar man — i allmänhet lika kärvt i landsting, som har rikspolitiker som förhandlare på landstingssidan, som i landsting, där förhandlarna enbart utgörs av landstingspolitiker.

1 Om det är fördelaktigt för en kommun att ha en rikspolitiker i kommunledningen, innebär detta att de kommuner, som råkar få en rikspolitiker, har en starkare förhand— lingsposition i händelse av konflikt med staten än en kommun, som ej har någon riks. politiker. Kommunens möjligheter att bevaka sina intressen (t. ex. i lokaliseringsfrågor), kan därför öka genom att man har en rikspolitiker i kommunledningen.

N.

I allmänhet anser man att en rikspolitiker, som samtidigt är kommunal- politiker, sätter kommunen först. En av länsmyndigheterna betonar emel- lertid att detta endast gäller, om politikern ej är en alltför framträdande rikspolitiker.

Eftersom kommunalpolitikern således tycks sätta kommunen i första rummet, kan det i stället tänkas att risken för konflikter mellan stat och kommun ökar. Om kommunalpolitikern ej är rikspolitiker, kommer vidare konflikter troligen i större utsträckning att lösas genom att kommunen får ge vika än om kommunalpolitikern samtidigt är rikspolitiker. I det sist- nämnda fallet har rikspolitikern vissa möjligheter att gynna den egna kom- munen, vilket kan leda till att kommunnyttan får företräde framför allmän- nyttan. Förhållandena i en av typkommunerna, där den ledande politikern samtidigt är rikspolitiker, belyser detta. Kommunen, som är tillbakagående, bedriver en aktiv lokaliseringspolitik. Politikern framhåller inledningsvis att sambandet med kommunalpolitiken är viktigt för en rikspolitiker. Kombina- tionen kommunalpolitiker och rikspolitiker sägs därför vara värdefull. Den dubbla rollen gör att han ser kommunala frågor klarare än en rikspolitiker, som ej är kommunalt engagerad. Det framhålls vidare att det sällan uppstår konflikter mellan stat och kommun. I en konfliktsituation (t. ex. gällande företags/lokalisering), ser —— framhålls det —— man emellertid främst på kommunnyttan. Man vill så långt som möjligt hjälpa den egna kommunen.

Större andel socialdemokratiskt styrda kommuner Genom kommunreformen kan man vid givna partiförhållanden räkna med att en större andel av kommunerna blir socialdemokratiskt styrda. Minskas risken för målkonflikter därigenom? Svaret är troligen nej. Oavsett det parti, som har makten i kommunen, är det kommunnyttan som styr kommu- nens handlande. Risken för konflikter — framhålls det i en av typkommu- nerna — kan tvärtom öka. Möjligheterna för en kommunalpolitiker att utöva påtryckningar på staten i syfte att få sina krav igenom ökar nämligen —— framhålls det — om regeringspartiet och det parti kommunalpolitikern företräder har samma partifärg.

Påverkan av kommunala värderingar

Det framhålls ibland att primärkommunerna har svagt intresse att bygga kommunala daghem. Såsom tänkbar orsak brukar ibland anges att stats— bidraget är för litet. I ett par av typkommunerna planerar man att upp— föra kommunala daghem. I kommunerna ifråga framhålls det, att det före- ligger ett tryck på kommunen att bygga daghem. Kommuninvånarna, parti- organisationen, företag m.fl. ställer sådana krav. Det är tänkbart att den opinion, som växt fram i kommunerna ifråga, delvis är en följd av statens

PR-verksamhet på detta område. Genom att staten skapar opinion i en fråga kan det bli ett tryck på kommunledningen, vilket i sin .tur kan leda till att de kommunala värderingarna och därmed de kommunala målen påver- kas. Att framkalla opinion skulle då vara ett sätt att lösa en målkonflikt.

För att det skall vara möjligt att skapa en opinion, torde det emellertid vara nödvändigt att frågan har direkt beröring med åtminstone vissa grupper av kommuninvånare. Det synes därför ej vara möjligt att söka skapa en opinion för att få kommunerna att i ökad utsträckning medverka i kon- junkturpolitiken.

Sammanfattning1

Eftersom kommunnyttan styr kommunernas handlande har de endast in- tresse att medverka i statens konjunkturpolitik i den mån det är förenligt med kommunernas egna intressen. Kommunerna har i regel endast ett enda konjunkturpolitiskt mål: att motverka underefterfrågan på arbetskraft inom kommunen. Eftersom kommunerna ej tar hänsyn till återverkningar på statens mål, kan det bli målkonflikter. Kommunen finner exempelvis det ej vara förenligt med den kommunala stabiliseringsnyttan att konjunktur- variera sina investeringar. En annan målkonflikt kommer till uttryck i att en kommun kan bedriva företagssubventionering. Möjligheterna att lösa dessa målkonflikter kan begränsas av att den enskilda kommunen är utsatt för påtryckningar från olika parter (kommuninvånare, partiorganisation, företag m.m.), som är beroende av kommunen. Genom sina krav kan dessa parter för det första ge upphov till ett investeringstryck, som kan förhindra att investeringar uppskjuts. I en tillbakagående kommun kan parterna ifråga för det andra hindra att konflikten beträffande företagssubventionering löses. Det kan i en sådan kommun exempelvis föreligga ett tryck på kom- munledningen med krav på åtgärder för att vända utvecklingen. Staten kan även söka utnyttja en dylik press från den allmänna opinionen för att lösa en målkonflikt. En målkonflikt kan också lösas genom att kommunen ges ekonomiska incitament.

1 Här skall ännu en gång framhållas att de slutsatser, som kan dras av typfallsunder— sökningen, endast gäller för de undersökta typkommunerna. För slutsatserna finns dess— utom i regel ej annat underlag än de svar, som de intervjuade angivit vara sin uppfattning i de olika frågorna.

BILAGA 12

Förhållandet mellan stat och kommun ur primärkommunal1 synvinkel,'Redovisning av en undersökning i två ' mellansvenska kommuner1

av Kjell O. Granström

Inledning Det undersökningsmaterial, som redovisas i det följande insamlades under knappt fyra veckor i'två kommuner, belägna i ett mellansvenskt län. Själv- fallet kan en undersökning under en så begränsad tid inte göra anspråk på fullständighet, den blir snarast en skumning på ytan avett stort frågekom- plex. Den lämpligaste uppläggningen av en utredning inom detta område torde vara att under ett antal år framåt i tiden såsom observatör följa den formella och informella beslutsprocessen i ett antal noggrant utvalda pri- märkommuner.

Huvuddelen av materialethar tillkommit genom intervjuer med ledande förtroendemän och förvaltningstjänstemän i de båda kommunerna. Ett tjugotal personer i stadskommunen samt ett tiotal i landskommunen till- ställdes ett enkätformulär.

Dessa personer inbjöds även att närvara vid en ”hearing” i vardera kom- munen, där de synpunkter, som tagits upp i enkätsvaren ytterligare ventile- rades. Diskussionsinläggen vid dessa rundabordssamtal bandinspelades. Därjämte har vissa kompletterande personliga intervjuer gjorts. För att få en grov bild av i vilken utsträckning den kommunala ekonomin är ”stats- styrd" har en inventering gjorts av utgifts— och inkomststaterna för budget- åren 1963 och 1964 i de undersökta kommunerna. Dessutom har redovisats förekomsten av statliga uppdrag på riks- eller länsplanet bland kommunal- männen. -

De värderingar och omdömen om statliga organ och deras tjänstemän, som refereras i det följande, får helt stå för vederbörande uppgiftslämnar'es egen räkning. Tiden har tyvärr inte medgivit en fullt tillfredsställande upp- föl jning när det gäller den statliga sektorn. Vissa intervjuer med företrädare— för berörda länsorgan har dock utförts. Dessutom har principen gällt att endast sådana ”fakta” medtagits i redovisningen som förts fram av minst två personer. Samma förhållande gäller beträffande de omdömen och Vår- deringar, som refereras.

1 Denna promemoria färdigställdes under april månad 1965. Ändringar 1 lagstiftningen, som trätt i kraft senare har ej beaktats.

Två allmänna iakttagelser må inledningsvis anföras. De förtroendemän och tjänstemän inom kommunerna, som berördes av undersökningen var mycket samarbetsvilliga och påfallande öppenhjärtiga i sina kommentarer. De flesta, i synnerhet förtroendemännen, var mest benägna att tala om dagsläget, mindre benägna att dra generella slutsatser sedda i längre tids- perspektiv. Detta fick till följd, att man gång på gång vid samtalen, vilket ämnesområde som än berördes, kom tillbaka till år 1965 och därmed det kärva kreditmarknadsläget med dess följdverkningar på bl. a. bostadsbyg- gandets område.

Beskrivning av de båda kommunerna

Kommunerna, hörande till samma kommunblock, är belägna i ett mellan- svenskt län. Regionens hefolkningstal är 42000, varav ungefär hälften bor i regioncentrum, den ena av de båda undersökta kommunerna. Den andra kommunen består av två församlingar, en av ren jordbrukskaraktär med re- tarderande folkmängd. I den andra församlingen ligger två tätorter, var- dera omfattande ungefär en tredjedel av kommunens totala invånareantal, 3400. Stadskommunens aktuella utdebitering till den borgerliga kommu- nen uppgår för år 1965 till 11:57 (nära medianen för ifrågavarande läns städer som är 11:75) medan landskommunens utdebitering är 10:87, vilket är identiskt med medianutdebiteringen för länets landskommuner. När det gäller skattekronor per invånare har de båda kommunerna under de senaste åren legat något under länsgenomsnittet för städer respektive landskom- muner.

Vid 1960 års folkräkning var näringsgrensfördelningen den följande för mantalsskrivna förvärvsarbetande: Stadskommunen: Jordbruk, skogsbruk, 1,8 %, industri och byggnadsverksamhet 59,3 % och serviceyrken 39,0 %. Landskommunen: Jordbruk, skogsbruk 23,2 %, industri och byggnadsverk- samhet 46,1 % och serviceyrken 30,7 %. Industrin i stadskommunen do- mineras av några företag inom verkstadsindustri samt elektromekanisk in- dustri. Dessutom finns ett antal textilföretag av betydelse för sysselsätt- ningen bland kvinnor. Näringslivet i landskommunen domineras av ett gruvföretag, ett tegelbruk samt ett antal verkstäder, de sistnämnda belägna i tätorten ”Västerby” medan de förstnämnda företagen är lokaliserade till ”Söderby”. 23 % av de förvärvsarbetande vid senaste folkräkning i lands- kommunen var ”utpendlare”. Majoriteten av dessa pendlade till region— centrum.

Kommunernas finanser och ekonomiska planering

lnnan de aktuella kreditrestriktionerna inträffade hade stadskommunen ungefär 9 milj. kr. placerade i räntebärande räkningar, vilket i stort sett innebar att stadens fonder var likvida. Under år 1964 har praktiskt taget alla dessa medel förbrukats, främst för skolbyggnadsändamå].

Likvida medel vid årsskiftet 1964/65 var av storleksordningen en halv mil- jon kronor. Under 60-ta1et har kommunen skattefinansierat investeringarna i betydligt större utsträckning än tidigare. Möjligheterna att lånefinansiera investeringsobjekten har enligt kommunens mening beskurits på ett mindre tilltalande sätt: ”Det har ju alltid varit så att den kommun som har haft en god ekonomisk ställning fått låna pengar, men i dessa yttersta dagar är det tvärtom.” En viss irritation rådde sålunda med det förhållandet att lån ej fick utlämnas från kreditinstituten så länge som likviditeten var god. En annan sak som påtalades i sammanhanget var att kommunen har sina bankinsättningar lokalt placerade, varför varje uttag som gjordes påverkade det egna näringslivets möjligheter att upptaga banklån för investeringsän- damål, främst bostadsbyggande. Önskemål uttalades, att den statliga ram- planeringen skulle vara mera långsiktig för att förhindra onödigt arbete för kommunerna med en revidering av flerårsplaner, t. ex. på bostadspla- neringens område: ”Ofta ligger den givna låneramen för statliga bostadslån i år under vad kommunerna så sent som i fjol haft anledning att räkna med”. Den allmänna uppfattningen var att man redan vid finansierings- beslutet i stadsfullmäktige vet med sig att det inte är möjligt att på lång sikt låna de medel som, efter avdrag av statsbidrag, täcker investeringskost- naderna. Möjligheterna för tillfällig upplåning i form av underställningsfria 5-årslån är dessutom begränsade.

En viss osäkerhet kunde förmärkas bland kommunalmännen om vad som i framtiden skulle inträffa beträffande statsbidragens konstruktion. Dessutom var man av den uppfattningen att skattefinansiering skulle bli allt vanligare, om inte kreditmarknadsläget förbättrades. Detta skulle innebära en hårdare belastning för lägre inkomsttagare enligt nuvarande skattesy- stem med proportionell kommunalskatt. Detta framhölls av flera kommu- nalmän representerande olika politiska uppfattningar. De investeringspro- jekt inom egenförvaltningens ram, som tillsvidare fått anstå i stadskom- munen på grund av det finansiella läget, var främst en idrottshall (”. . . och inte ett ögonblick tror jag att vi skulle få riksbankens medverkan till att skaffa 5 miljoner och bygga en idrottshall. Tvärtom skulle riksbanken ta det som ett tecken på att vi handlade omdömeslöst och vi skulle till och med få större svårigheter att låna pengar till skolbyggena."), en simbassäng samt ett barndaghem. Av intresse i detta sammanhang är, att informell kontakt ibland tages med finansdepartementet innan finansieringsbeslut fattas i stadsfullmäktige. Det har även hänt att riksbanken kontaktats.

I landskommunen såg man inte fullt så pessimistiskt på det finansiella läget. Ryckigheten i den statliga bostadsplaneringen påtalades dock minst lika starkt som i stadskommunen. Kommunen har upprättat en rullande femårsplan, inkluderande ett bostadsbyggnadsprogram. Någon skyldighet för kommunen att upprätta årligt bostadsbyggnadsprogram föreligger inte, eftersom invånarantalet betydligt understiger 10 000.

De båda tätorterna inom kommunen, som vi valt att kalla Västerby och Söderby, har under de senaste 6—7 åren krävt relativt stora investeringar i vatten och avlopp. I Söderby återstår dessutom ett större projekt i form av en höggradig reningsanläggning, vilken beräknas dra en kostnad av un- gefär 100000 kr. Vissa penningslukande investeringar i Västerby, såsom reningsanläggning, vattentäkt och högreservoar har nyligen slutförts. En hel del av dessa kostnader har lånefinansierats, men några större problem att klara dessa krediter har inte förelegat. En viss kärvhet från statens sida hade dock förmärkts när det gällde byggandet av en gymnastiksal. Kom- munen hade begärt att få låna 380 000 kr. på 25 år, men tillstånd gavs för ett 15-årslån på 250 000 kr. I ungefär femton år hade kommunen fått vänta på att få tillstånd för byggandet av nämnda gymnastiksal i anslutning till skolan i Söderby, vilket hade uppfattats som en mindre önskvärd påverkan från länsmyndigheternas, enkannerligen länsarbetsnämndens, sida. Några kommunalmän påpekade det meningslösa i att upprätta långtidsplaner i småkommuner, om projekt inte kunde genomföras på grund av statliga länsorgans agerande. I det sammanhanget nämndes främst ett planerat ålderdOmshem. (.Se därom i avsnittet om socialvård.)

Den bristande samordningen i tiden beträffande de ekonomiska transak- tionerna sågs med oblida ögon av kommunalmännen i landskommunen. Man ansåg det vara otillfredsställande, att kommunerna får förskottera till exempel lärarlöner och diverse investeringsobjekt samtidigt som staten kräver att kommunavgifterna till folkpensioneringen skall vara inlevere- rade till ett visst datum. Denna ”skytteltrafik” borde enligt kommunalmän- nens mening kunna rationaliseras i den riktningen att kommunens ränte- förluster begränsades.

Vad betyder statsbidragen för kommunerna och hur påverkas nettokost- naderna inom skilda förvaltningsgrenar av dessa bidrag? I följande tabeller har angivits statsbidragens storlek för åren 1963 och 1964 i de båda kom- munerna. Dessutom har ett försök gjorts att uppskatta den statliga ”styr- ningen” av den kommunala ekonomin, genom att nettokostnaderna på de olika huvudtitlarna i budgeten fördelats på dels 'egenförvaltning”, dels

”självförvaltning”. .

Självförvaltning (S) har definierats sålunda: Verksamhet som är obliga- torisk för kommunen oavsett om statsbidrag utgår eller inte. Egenförvalt- ning ( E) har använts för att beteckna verksamhet som är helt avhängig av kommunalt beslut oavsett om statsbidrag utgår eller icke. I de fall tvek- samhet förelegat, har antingen en uppdelning gj'ortsså att en viss _procent- andel av nettokostnaderna för en viss titel förts till självförvaltningen, res- ten till egenförvaltning eller — om inte denna uppdelning "varit möjlig — har verksamheten betecknats såsom självförvaltning i sammanställning- arna. Exempel på detta sistnämnda förfaringssätt är stadskommunens

Kommunernas budgeterade nettokostnader för åren 1963 och 1964 fördelade på egenförvaltning och självförvaltning. Statsbidragens storlek och fördelning på huvudtitlar

a) Stadskommunen

Egenförvaltning Självförvaltning Självför- 1 000 kr. 1 000 kr. valtningen Förvaltningsgren andel av Netto. Stats. Netto. Stats- nettokost- kostnad bidrag kostnad bidrag naden 0. Central förvaltning 1963 ................................. 126 493 80 % 1964 ................................. 229 529 70 % 1. Rätts. och samhällsskydd samt folkbokföring och be. skattningsväsen 1963 ................................. 1361 213 100 % 1964 ................................. 1 597 185 100 % 2. Fastighetsförvaltning och bo- stadsförsörjning 1963 ................................. 390 100 20 % 1964 ................................. 370 105 22 % 3. Stadsbyggnad, gatu. och park. förvaltning, sport och fri. luftsliv 1968 ................................. 650 1214 256 65 % 1964 ................................. 765 1 164 313 60 % 4 Näringsliv 1963 ................................. 29 ' 1964 ................................. 28 5 Industriell verksamhet 1963 ................................. 1 031 1964 ................................. 1 360 6. Undervisning och annan kul- turell verksamhet ' 1963 ................................. 1 863 1 840 1 24 2 309 40 % 1964 .. ............................... 1 612 2 065 1 637 2 579 50 % 7. Socialvård och social. försäkring 312 10 2 491 167 89 % 325 44 3352 . 308 91 % 8. — 66 134 67 % 71 151 68 % Summa 1963 3436 . 1850 8 071 2 945 70 % Summa 1964 3 400 2 109 9 895 3 399 74 % b) Landskommunen 0. Allmän förvaltning 1963 ................................. 38 122 76 % 1964 ................................. 48 153 76 % 1. Rätts- och samhällsskydd 1963 ................................. 116 8 100 % 1964 ................................. 121 11 100 %

Egenförvaltning Självförvaltning Självför- 1 000 kr. 1 000 kr. valtnmgens Förvaltningsgren andel av Netto. Stats. Netto- Stats. nettokost. kostnad bidrag kostnad bidrag naden 2. Fastighetsförvaltning och bo- stadsförsörjning 1963 ................................. 4 1964 ................................. 3 3. Byggnads- och planväsen 1963 ................................. 32 65 67 % 1964 ................................. 25 63 72 % 4. Näringsliv 1963 ................................. 3 1964 ................................. 6 5 industriell verksamhet 1963 ................................. 1964 ................................. 6. Undervisning och kulturell verksamhet 1963 ................................. 204 18 310 591 60 % 1964 ................................. 222 10 319 650 59 % 7 Socialvård 1963 ................................. 129 258 19 67 % 1964 ................................. 177 316 15 64 % 8. Hälso. och sjukvård 1963 ................................. 8 5 38 % 1964 ................................. 8 5 38 % Summa 1963 414 22 876 618 68 % Summa 1964 486 13 977 676 67 %

drätselkontor och byggnadskontor, vilkas nettokostnader sålunda förts till den statsstyrda sektorn. Den företagna uppdelningen gör inte anspråk på att vara helt invändningsfri. Observeras bör, att i de belopp som definierats såsom nettokostnad statsbidragen finns medräknade. Den uppdelningsprin- cip som använts redovisas i bilaga.

Mer än två tredjedelar av nettokostnaderna för de undersökta kommu- nerna skulle sålunda falla inom självförvaltningssektorn enligt valda kri- teria.1 Överensstämmelsen mellan år 1963 och 1964 är så pass god att rent

1 En arbetsgrupp inom Studieförbundet Näringsliv och Samhälle redovisar i en ofta refererad undersökning av fem kommuner i Västmanlands län (Kommunernas ekonomiska planering, SNS 1959) en något högre andel självförvaltningskostnader. Förklaringen till detta torde ligga i att nämnda arbetsgrupp konsekvent fört till den reglerade sektorn all verksamhet till vilken statsbidrag utgår, således även sådan kommunal verksamhet som är avhängig av beslut i fullmäktige. Detta får konsekvenser främst på undervisningssektorn. Om man undantar förvaltningsgren nr 6: Undervisning och kulturell verksamhet skulle sålunda nettokostnaderna för övriga förvaltningsgrenar hänföras till självförvaltnings- sektorn enligt följande: stadskommunen, 81 resp. 82% för åren 1963 och 1964; lands- kommunen 73, resp. 71 %. Enligt den av SNS-gruppen använda metoden skulle till själv- förvaltningssektorn bl. a. föras följande verksamhetsgrenar, som enligt här använd defini— tion hänförts till egenförvaltning: Förvaltningsgren nr 6; deltitlarna Yrkesskolor, Skol— måltider, Stadsbibliotek samt från förvaltningsgren nr 7 deltitlarna Lekskolor och Social hemhjälp. Tyvärr har ej möjlighet funnits att i detalj studera den metod som använts av nämnda arbetsgrupp, eftersom den ej redovisats i skriftlig form.

slumpmässiga variationer i budgetsammanstäilningarna torde vara av ringa betydelse. De tunga posterna i budgeten är för båda kommunerna undervisningsväsen och socialvård, om man ser det hela ur nettokostnads- synpunkt. Statsbidragen spelar stor roll på skolans område, medan bidragen till socialvård är betydligt blygsammare. Något förvånande är måhända att självförvaltningssektorns andel är högre för den större kommunen. Detta kan främst förklaras med att socialvårdshuvudtiteln väger tyngre i stads- kommunen än i landskommunen. Förklaringen till att statsbidragen är för- hållandevis stora för stadskommunens egenförvaltning ligger i, att det inom staden finns ett par skolor, som tillkommit på kommunalt initiativ. Även om statsbidrag utgår till dessa, satsar kommunen för närvarande själv nära en halv miljon kronor per år till dessa undervisningsanstalter. Ur denna synpunkt måste staden betraktas såsom icke-typisk för rikets me- delstora städer.

Även om det finns stora svårigheter när det gäller uppdelningen i egen- förvaltning och offentligt reglerad självförvaltning och de angivna procent- talen sålunda måste bedömas med försiktighet, framgår det tydligt, att en mycket stor del av den kommunala verksamheten i de undersökta kom- munerna består av verkställighet av statliga beslut. Sambandet mellan stat och kommun på det finansiella området, framträder självfallet mycket kla- rare i tider med kärvt ekonomiskt klimat, vilket får till följd, att egenför- valtningens expansion bromsas och självförvaltningsutgifterna måste prio- riteras. Den ekonomiska situationen i den undersökta stadskommunen ger ett utmärkt exempel på hur riksdagsbeslut om en samhällelig upprustning på t. ex. skolans område, åtminstone kortfristigt begränsar kommunens möjlig- heter att genomföra egna investeringsprojekt av större ekonomisk räckvidd.

Näringslivets lokalisering och arbetsmarknaden Även om de båda kommunerna ligger i ett område, som haft en jämförelse- vis låg ekonomisk utvecklingstakt efter mellansvenska förhållanden, kan man svårligen påstå, att arbetslöshetsproblemet besvärat någon av kommu- nerna i högre grad under efterkrigstiden. I stadskommunen har vid ett par tillfällen under de senaste decennierna lågkonjunkturer påverkat ett par exportföretag i staden. Speciellt åren 1958—1959 var kritiska. Kom- munen började med egna beredskapsarbeten, vilka senare fick formen av statskommunala arbeten. Ett större statsbidrag utgick vid ett av dessa till- fällen till byggandet av en idrottsplats. Enligt kommunalmännens mening förflöt samarbetet med statliga organ, främst länsarbetsnämnden, i dessa situationer mycket smidigt. Okonventionella, informella kontakter mellan kommun och länsarbetsnämnd var legio. Samma positiva växelverkan mel- lan nämnda instanser förelåg beträffande ett beredskapsarbete för svår- placerad arbetskraft, som pågått i staden sedan flera år tillbaka. När det

gäller sysselsättningen på byggnadsarbetaresidan fälldes berömmande ord om det organ för samråd, som inrättats av länsarbetsnämnden, bestående av representanter för arbetsförmedlingen, kommuner samt arbetstagare och arbetsgivare inom byggnadsbranschen. På industrilokaliseringens om— råde förekom även där ett ömsesidigt informationsutbyte mellan länsar- betsnämnd och kommun, inte enbart när det gällde igångsättningstillstånd och dithörande frågor. Även vid rena företagsackvisitioner hade företrädare för länsarbetsnämnden agerat i för stadskommunen positiv riktning.

Starkt kritiska synpunkter riktades mot det nyligen av arbetsmarknads- utredningen framlagda förslaget om att avskaffa arbetslöshetsnämnderna och överflytta deras arbetsuppgifter på kommunernas verkställande organ: ”Jag tror nog att det är ganska så viktigt att man har ett kommunalt organ där arbetstagarna och arbetsgivarna inom ortens industrier kan få redovisa sina synpunkter på t. ex. sysselsättningen i ett trängt läge.”

Även i landskommunen insåg man den stora betydelsen av denna växel- verkan mellan kommunala organ och statliga länsorgan på arbetsmarkna- dens och lokaliseringspolitikens område. Kritiska synpunkter framfördes dock. För några år sedan ville en företagare slå sig ned i Söderby. Han sökte lån hos länets företagareförening. Företagareföreningen (med lands- hövdingen som ordförande) var från början inte särskilt ovillig att hjälpa till med krediter, men bromsade sedan och föreslog två av länets städer som lämpligare lokaliseringsorter för företaget ifråga. Till nöds kunde föreningen tänka sig att bevilja topplån om företaget istället förlades till Västerby, som enligt företagareföreningen erbjöd bättre lokaliseringsförut- sättningar. Detta betraktades av kommunen som en direkt påverkan från statligt (företagareföreningen betecknades såsom ett i praktiken statligt organ) håll i syfte att bromsa utvecklingen i den ena av kommunens tät— orter. Mera därom nedan i avsnittet om bostadsförsörjning.

Under de närmaste åren efter kriget bedrevs en relativt intensiv verk- samhet i landskommunen för att locka företag till bygden. Denna ackvisi- tionslusta behärskar inte dagens ledande kommunalmän av intervjuut- talanden att döma. Man ser istället sysselsättningsfrågorna i ett regionalt sammanhang: ”Vi i en sådan här kommun kan ju inte räkna med att få någon större industri. Det kan vi inte klara av helt enkelt. Men får man en större industri till staden, så får även vi grannkommuner glädje av den. Vi har nu gjort en inventering av disponibel industrimark inom kommu- nerna, för att diskutera detta inom kommunblockets samarbetsnämnd.”

Bostadsförsörjningen Som tidigare framhållits, såg man i stadskömmunen med oblida ögon på den ryckighet i den rullande bostadsbyggnadsplaneringen, som blir följden av det statliga kvoteringssystemet. För år 1965 har länsbostadsnämndens

kvotering inneburit en reducering med ungefär en tredjedel av det i bo- stadsbyggnadsprogrammet planerade lägenhetsantalet. Kommunen är dock relativt lyckligt lottad i detta avseende, eftersom den tack vare hög plane- ringsberedskap under slutet av 50-talet och början av 60-talet lyckats bygga bort en stor del av bostadsbristen. Under ”de goda åren” fick detta till följd, att man fick överta en del av den lägenhetstilldelning, som skulle ha gått till andra kommuner i länet men som inte kunde utnyttjas av dessa kommuner på grund av eftersläpning i planeringen.

Kommunens befattning med bostadslåneärenden togs upp av flera av de intervjuade förtroendemännen och förvaltningstjänstemännen. Även de ad- ministrativa uppgifterna i samband med familjebostadsbidrag, bidrag till pensionärsbostäder och liknande berördes när det gällde att illustrera sam- spelet mellan stat och kommun på bostadsförsörjningens område. Risken för dubbelarbete framhölls starkt beträffande den granskning av t. ex. bo- stadslåneärenden, som sker först i kommunen sedan av länsbostadsnämn- dens tjänstemän. Det ifrågasattes om det var rationellt att kommunerna avlönade tjänstemän för granskningsarbete, när efterkontrollen på läns- bostadsnämnderna var av så detaljerad art att det närmast var att betrakta såsom dubbelkontroll. Delade meningar rådde dock om medlen att lösa detta problem. Somliga menade, att såväl granskning av bostadslåneären- den som handläggningen av familjebostadsärenden helt torde överflyttas till bostadsstyrels'ens länsorgan. Andra framhöll, att de större kommunerna borde övertaga dessa arbetsuppgifter i synnerhet som kommunerna hade tjänstemän heltidSsysselsatta inom området.

I landskommunen var man mycket missnöjd med den dirigering som man tyckte sig förmärka från länsbostadsnämndens och andra statliga länsorgans sida, när det gällde bostadsplaneringen. Av länets lägenhets- kvot för år 1965 hade kommunen tilldelats nio lägenheter. Det flerfamiljs- husprojekt som stod främst i kommunens bostadsbyggnadsprogram inne- höll emellertid aderton lägenheter, varför. detta projekt fick uppskjutas åtminstone ett år. När länsbostadsnämndens beslut i kvoteringsfrågan för år 1965 offentliggjordes, inlämnade kommunen en skriftlig framställning till länsavdelningen av Kommunförbundet om att länsavdelningen måtte ta upp dessa frågor till behandling. En liknande aktion från kommunens sida för fyra år sedan ledde till att ett flerfamiljshusbygge i Söderby kunde fullföljas. Länsarbetsnämnden hade i första omgången vägrat igångsätt— ningstillstånd med den motiveringen, att det på en sådan ort endast skulle byggas småhus. Kommunalmännen hade ”en känsla av” att det förekom 'en viss diskriminering av landsbygdskommunerna vid lägenhetsfördelningar- na. I många intervjuuttalanden motiveras denna anklagelse för bristande oväld hos länsorganen med sammansättningen av de statliga länsnämnder— na, såsom länsarbetsnämnd och länsbostadsnämnd. Från kommunens sida framhölls, att de större regioncentra var ”överrepresenterade”? i dessa nämn-

der på de mindre kommunernas bekostnad. Mera därom i avsnittet om kommunernas representation i statliga organ på riks- och länsplanet.

Hälso- och sjukvården Eftersom stadskommunen har fler än 15 000 invånare, är kommunen hu- vudman för den öppna sjukvården. Intressant att notera i detta samman- hang är, att åtskilliga av de intervjuade kommunalmännen spontant fram- höll det önskvärda i att landstingen helt övertar huvudmannaskapet på detta område, oavsett kommunens storlek. En av motiveringarna till en sådan överflyttning skulle vara, att resurserna ändå utnyttjas av en vidare krets än kommunens egna invånare.

Hälsovårdsnämnderna och deras arbetsuppgifter ville man från kom- munalmännens sida se som ett typexempel på hur statliga föreskrifter och beslut påverkar kommunalt agerande och fortplantas till den kommunala budgeten. Den lokala hälsovårdsordningens bundenhet till 1958 års hälso- vårdsstadga betraktades som en onödig dirigering av kommunerna. Från ledamöter i hälsovårdsnämnden påpekades, att samarbetet med kommu- nala myndigheter rent kvantitativt betydde mindre än samarbetet med centrala statliga organ, såsom medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen och berörda statliga länsorgan. Att detta kunde innebära vissa svårigheter illu— strerades med ett exempel, där skilda tolkningar förelåg mellan olika stat- liga organ och där denna ”tolkningstvist” formellt sett inte kunde lösas av kommunens eget beslutande organ: I en skrivelse från länsstyrelsen hade uppräknats vissa varor, som betraktades såsom farliga att distribueras genom livsmedelsbutiker. Då stadens hälsovårdsnämnd tillskrev veterinär- styrelsen för att få klarhet i ärendet, blev svaret en förfrågan, huruvida lokalen ifråga hade en yta överstigande 70 m2. Om så var fallet betecknades den enligt veterinärstyrelsens terminologi som ”livsmedelshall” och kunde då föra merparten av de varor som uppräknats i länsstyrelsens skrivelse. Noteras bör, att stadens hälsovårdsnämnd rådgör med yrkesinspektören i distriktet före varje godkännande av lokaler.

Även i landskommunen tycktes man se på hälsovårdsnämnden som ett i praktiken ”statligt” organ: ”Jag har en känsla av, att vi har en väldigt hård hälsovårdsnämnd här. Den kan väl många gånger vara bra, men ibland är den väl intolerant." Detta yttrande av en ledande kommunalman åsyftar främst det förhållandet, att kommunens hälsovårdsnämnd, med stöd av länsläkare och länsingenjör, stoppat vidare utökning av wc-beståndet i de delar av kommunen, som inte ännu är anslutna till det höggradiga renings- verket.

Till och med denna samverkan mellan statliga länsorgan och den egna hälsovårdsnämnden ville några av kommunalmännen se som ett led i en medveten politik från länsorganens sida att bromsa kommunens utveckling. I detta avsnitt av samhällsplaneringen hade man funnit en parallell i en

närbelägen stad, vilken inte hade löst frågan om avloppsrening trots flera år av utredningsarbete. Oaktat detta förhållande tillåtes staden växa, fram- hölls det från några av de intervjuade, medan vi mindre kommuner diskri— mineras.

Det vore en överdrift att påstå, att landskommunens ledande män med positivt intresse omfattade den rationaliseringsprocess på sjukvårdens om- råde som ligger i tillkomsten av läkarstationer. Den mest påtagliga inne- börden av denna omorganisation för kommunens vidkommande är näm- ligen, att provinsialläkaremottagningen i Västerby försvinner inom några år. I det sammanhanget påtalades de konsekvenser för kommunen som SJ:s politik medför. Mera därom i avsnittet om allmän samhällsplanering.

Socialvården

Verksamheten inom socialvården bedömdes av kommunalmännen inom stadskommunen såsom mycket svårbedömbar av den anledningen att de olika verksamhetsformer som bedrives av stat, landsting, primärkommun, stiftelser och enskild verksamhet flyter ihop. Vissa synpunkter framfördes på dels statsbidragsprinciperna, dels huvudmannaskapsfördelningen. Man ansåg, att kostnaderna för viss verksamhet, såsom nykterhetsvård och bi- dragsförskott borde bäras av staten, medan däremot vissa specialdestine- rade bidrag för t. ex. feriebarnsverksamhet lika gärna kunde upphöra för att ernå en välbehövlig förenkling av bidragssystemet. Det vore sålunda effektivare, enligt de intervjuades mening, om det statliga stödet ökades på vissa områden och helt bortföll på andra, inom ramen för nuvarande totalanslag. Det gränsproblem som uppstår mellan vården av långvarigt sjuka i landstingets regi och den slutna åldringsvården med primärkom- munerna som huvudmän borde, enligt flera av de tillfrågade, lösas på det sättet att landstingen övertar huvudmannaskapet även för den slutna åld- ringsvården.

I den tidigare redovisade fördelningen på egenförvaltning och självför- förvaltning fördes stadskommunens förskolor till egenförvaltning, enligt de principer som följts vid uppdelningen. Kommunen saknar, som tidigare framgått ännu den gren av barnstugeverksamheten, som benämnes barn- daghem. Den press som i detta avseende utövats på kommunen, dels från ”allmän opinion”, dels från socialstyrelsen och på senare tid även från den på statligt initiativ inrättade länsgruppen för planering av daghem skulle måhända motivera att barnstugeverksamhetens nettokostnader rubricera- des såsom självförvaltning. Samspelet mellan stat och kommun har i detta avseende även fått formen av ett hot från socialstyrelsens sida om indra- gande av statsbidrag till en lekskola, för vilken kommunen ännu ej upp- fyllt de formella villkoren för erhållande av statligt stöd. Litet sötsurt på- talade kommunalmännen det förhållandet, att medan vissa statliga organ (läs socialstyrelsen) påbjuder kommunerna att göra vissa investeringar, så

försöker finansdepartementet och riksbanken hålla tillbaka investering- arna.

En viss dragkamp mellan statliga och kommunala synpunkter på åld- ringsvården hade förmärkts inom stadskommunen, där man sedan några är tillbaka haft en kommitté med uppgift att förbereda en utbyggnad av sta- dens ålderdomshem. Kommunens ståndpunkt har varit, att man skulle bygga till det redan befintliga hemmet, medan man från socialstyrelsens sida framhållit det önskvärda i att ett helt nytt ålderdomshem uppföres. Samtidigt som kommunalmännen hade förståelse för de synpunkter som kom från statligt håll och insåg vikten av ett förtroendefullt samarbete mellan stat och kommun i detta avseende, menade man, att de kommunala erfarenheterna borde väga tyngre när det gäller ”praktiska trivselsyn— punkter”.

En planeringskommitté för ålderdomshem förekom även i landskommu- nen. Där fanns två hem av lägre kvalitet, det ena dessutom utdömt av brandmyndighetema. Kommunens främsta önskemål var uppenbarligen att uppföra ett helt nytt hem, men en stark osäkerhet rådde beträffande inställ- ningen dels hos statliga länsorgan, dels hos kommunblockets samarbets- nämnd i denna planeringsfråga. En grupp inom kommunen såg även den möjligheten att bygga till ett av de äldre hemmen som en lämplig lösning. Den osäkerhet som fanns hos kommunalmännen beträffande den statliga synen på denna fråga emanerade i första hand från en konferens i stads- kommunen, vid vilken såväl en representant från socialstyrelsen som lands- hövdingen i länet lagt ut texten. Innebörden av dessa personers anföranden hade varit, enligt de intervjuade kommunalmännens mening, att ett större ålderdomshem borde uppföras i staden, kommunblockscentrat, och att kranskommunernas åldringar borde placeras i detta hem. Denna lösning sågs ej med blida ögon av landskommunen, som fortfarande hoppades att statliga organ ej skulle sätta käppar i hjulet för kommunens egna planer.

Värt att notera är att informell kontakt med länsorgan (såsom barnavårds- konsulenten på länsstyrelsen) föregick varje viktigare beslut i de båda kommunernas barnavårdsnämnde'r. -

Undervisningsviisendet . ' .

Som tidigare nämnts är stadskommunen relativt atypisk på skolväsendets område, emedan det inom staden finns ett par större uthildningsanstalter, som teoretiskt sett skulle kunna nedläggas genom beslut i fullmäktige. Det relativt stora engagemang i skolfrågor, som demonstrerades i intervjuerna med ledande kommunalmän i staden, kan måhända symboliseras av att skolstyrelsens ordförande även presiderade i länsskolnämnden. Detta sist- nämnda förhållande är måhända en av förklaringarna till att samråd och informella kontakter med ecklesiastikdepartementet, skolöverstyrelsen och länsskolnämnden var av stor omfattning. Man var i kommunen av den upp-

fattningen, att sådana förhandskontakter påskyndade ärendenas behand- ling, bland annat av den anledningen att ”har någon utfästelse gjorts av vederbörande tjänsteman vid dessa informella förhandlingar, så har dom ju svårt att rygga tillbaka sedan!” Trots många positiva deklarationer om samarbetet mellan kommunen och statliga organ är det ingen tvekan om att kommunalmännen och förvaltningstjänstemännen på skolområdet kän- de sig låsta av författningarnas detaljbestämmelser och allmänna statliga normer. En nyligen uppförd skola i staden sades ”till 99 procent” vara upp- förd enligt statsbidragsbestämmelser. Med en viss tillfredsställelse konsta- terades dock, att skolsköterskans lokaler hade utformats, som det uttryck- tes, ”utanför lagens råmärken”.

De normer som från statens sida uppställes som villkor för erhållande av statsbidrag hade vid en del tillfällen kommit i konflikt med de lokala synpunkterna. För att komma i åtnjutande av bidrag har dock kommunal- männen vid dessa tillfällen fått krypa till korset. På personalområdet på- talades den starka styrningen från statlig sida när det gällde lärartillsätt- ningar. Endast smärre personalkategorier såsom vaktmästare och biträdes- personal liksom skolläkare och sköterska, låg inom det kommunala kom- petensområdet, vilket av många betecknades som en alltför kraftig statlig dirigering.

Landskommunen hade på ett handgripligt sätt fått uppleva en viss om- svängning i den statliga skolpolitiken, något som praktiskt taget varje in— tervjuad kommunalman berörde. Ett par år före länsskolnämndernas till— komst hade kommunen fått förhandsbesked från skolöverstyrelsen om att kommunen skulle bli lokaliseringsplats för dåvarande enhetsskolans hög- stadium. Eftersom en viss dragkamp alltid rått mellan de båda tätorterna, Västerby och Söderby, ville man från överstyrelsen ha reda på vilken av dessa platser som kommunen själv önskade som högstadieort. Den nya skolan i Västerby dimensionerades därefter så att t. ex. skolkök och gymna- stiksal skulle täcka även högstadiets behov. Detta innebar, enligt kommu- nalmännens mening, en merkostnad för kommunen på ungefär en kvarts miljon kronor. En av länsskolnämndens första åligganden beträffande den aktuella kommunen var att avstyra dessa högstadieplaner. De nya signa- lerna från högre ort om lämpligt befolkningsunderlag för grundskolans högstadier fick nämligen denna för kommunen ytterst negativa innebörd. Det är förklarligt, att man från kommunalmännens sida kverulerade över detta förhållande och menade att staten skulle visa sig generös och bidraga till de kostnader som kommunen ”i onödan” åsamkats. ”Det är olyckligt, menar jag, att kommunerna blir kastklabbar för den dynamiska utveckling- en och det ändrade tänkande som dyker upp på centralt håll.” Detta utta- lande ur högen av omdömen fällda i denna fråga, får symbolisera kommu- nens inställning. Samtidigt försäkrades emellertid, att kontakterna med länsskolnämnd, ofta av informell natur, var av mycket positiv art.

Vissa kritiska synpunkter riktades mot detaljregleringen av Skolmål- tids- och skolskjutsverksamheterna. De detaljerade författningsbestämmel- serna på dessa områden stod, enligt kommunalmännens mening, inte i rätt proportion till statsbidragens storlek.

Allmän samhällsplanering Det s.k. kommunala planmonopolet till trots fick man i stadskommunen en mycket rik provkarta på informella samråd och kontakter mellan kom— munen och de statliga organ på länsplanet, som är involverade i den fy- siska samhällsplaneringen. Regelmässigt förekom överläggningar med läns— styrelse, länsarkitektkontor, vägförvaltning m.fl. statliga organ, innan vik- tigare beslut fattades beträffande generalplane- och stadsplaneärenden samt vid upprättandet av förslag till statsbidragsberättigade väg- och bro- byggnadsarbeten. I detta sammanhang förtjänar omnämnas, att även för- slag till ny brandordning liksom en ny hälsovårdsordning varit föremål för överläggningar av informell natur innan ärendet behandlats av kommunens beslutande organ. Stadens tjänstemän betraktade dessa informella för- handskontakter med ”kollegor” på länsnivå såsom mycket fruktbara: ”Kloka huvuden bör utnyttjas, oavsett vem som betalar för dem." På t. ex. gatu- och vägväsendets område hade ett intimt samarbete etablerats mellan kommunen och den statliga Vägförvaltningen. Ett konkret exempel från senare år på detta samarbete var ombyggnaden av stadens södra infart, där kommunens och vägförvaltningens delar kunde utbjudas i en och samma entreprenad, tack vare att staden förskotterade medel åt det statliga organet.

Helt gnisselfritt fungerade dock ej samarbetet med statliga länsorgan. Skilda bedömningar hade under senare år framkommit exempelvis när det gällde hushöjder, in— och utfart till fastigheter, utplacering av bensinstatio- ner, placering och utformning av vägskyltar och behovet av cykelbanor i samband med ett statsbidragsberättigat vägbygge. Flera av de intervjuade menade, att de skilda bedömningar som kommunen och statliga länsorgan i dessa fall kommit fram till, pekade på att kommunerna borde få mera inflytande över den fysiska detaljplaneringen. Man ifrågasatte dessutom, om inte bedömningarna i dessa och närbesläktade planeringsfrågor starkt varierade från län till län. Enligt de intervjuades mening borde sålunda primärkommunerna få större befogenheter vid antagande och fastställande av stadsplaner liksom vid tomtbildning. De statliga länsorganen skulle då endast fungera som besvärsinstanser. Ökad statlig aktivitet efterlystes där- emot på en annan sektor av den fysiska samhällsplaneringen, nämligen på fritidsbebyggelsens område, där stadskommunen trots tillkomsten av kom- munblocket, vars samarbetsnämnd redan tagit en del initiativ, ansåg möj— ligheterna att påverka den regionala utvecklingen vara ytterst begränsade, så länge som de enskilda kommunerna i blocket är helt självständiga. Från

ett par av de kommunala förtroendemännen föreslogs, att huvudmanna- skapet för vägväsendet skulle överflyttas på landstingen.

Även inom landskommunen förekom regelmässigt informella överlägg- ningar med t.ex. länsarkitekten, beträffande stads- och byggnadsplaner, med länsingenjören när det gällde vatten- och avloppsfrågor under projek- tering. Även med överlantmätare och distriktslantmätare förekom för- handskontakter och den översiktliga planeringen för fritidsbebyggelse i kommunen skedde i intim kontakt med sistnämnda och andra statliga tjänstemän. Stark kritik riktades mot den eftersläpning som enligt kom- munens mening förekom på den statliga sektorn, främst på mätningsvä- sendets område, men även inom länsingenjörens verksamhetsområde. Den- na eftersläpning förklarades med att nämnda organ var underbemannade. Regelmässigt anlitades konsultfirmor av kommunen vid upprättandet av stads- och byggnadsplaner, liksom vid planering av vatten och avloppsnät. Vid fastställelsen av de planförslag som levererades av dessa konsulter, tycktes de underbemannade statliga organen fungera som flaskhalsar i planeringen. Enligt de intervjuade kommunalmännen fick detta till följd, att enskilda kommunmedlemmar åsamkades ekonomisk skada, bl.a. genom att de fick vänta på inteckningslån på grund av att lantmäteriet inte hann klara av förrättningarna inom rimlig tid. För att lösa dessa problem före- slogs bland annat, att varje kommunblock borde få bilda ett lantmäteri- distrikt i rent kommunal regi samt att staten borde kunna godtaga va- förslag upprättade av auktoriserade konsulter utan den ”tidsödande och fördröjande granskning”, som förekommer hos länsingenjören.

Även i landskommunen uttrycktes önskemålet att staten personellt och ekonomiskt skulle stödja fritidsplaneringen.

En källa till stor förtret för landskommunen på senare år har varit Sta- tens Järnvägars politik beträffande den stambanedel som går igenom kom- munen. En rad inskränkningar i trafiken har nämligen aviserats, vilka berör såväl arbetspendlare som skolpendlare i kommunen. Irritationen över dessa planerade åtgärder är så mycket starkare i kommunen som vissa vägar, vilka kommer ifråga för ersättningstrafik vid tågindragningarna, är av mindre god beskaffenhet. Vägväsendet borde överföras till landstingens område föreslogs av ett par kommunalmän i stadskommunen. Även i lands- kommunen föreföll man vara inne på den linjen att ett ökat lekmanna- inflytande borde åstadkommas på detta område.

Kommunernas representation i statliga organ på rika- och länsplanet ”Men en sådan här liten kommun, som inte är representerad inom olika länsmyndigheter, har ingenting att säga till om, trots att de uppvaktar läns- bostadsnämnden och sådana organ.” ”Jag tycker nog att det behöver vara mer demokratisering eller mer utspridning av ledamotskapet i de olika nämnderna. Det behöver i alla fall vara kommunalt aktiva ledamöter, som

sitter med i länsarbetsnämnden och länsbostadsnämnden och i de andra nämnderna.” ”Jag tror också, att länsskolnämndens ställning i frågan om högstadiets placering avgjordes till mycket stor del av länsskolnämndens sammansättning.” ”Vid länsstyrelsens informationsträff om SJ-frågor var vissa kommunblock bara företrädda av centralorterna.” Dessa uttalanden från kommunalmän i landskommunen är typiska för den attityd gentemot statliga länsorgan, som kunde förmärkas vid samtal med dessa personer, en attityd som inte förmärktes i stadskommunen. Kanske ligger en stor del av förklaringen till åtskilliga av de bittra kommentarer om statliga organ, som fälldes i landskommunen i det enkla förhållandet, att kommunen helt saknar representation i länsorganen. Barnavårdsnämndens ordförande, till- lika landstingsledamot, är suppleant i det ”halvstatliga” socialvårdsförbun- det, det är undantaget som bekräftar regeln.

Det tycks onekligen förhålla sig så, att lekmannarepresentanterna i de viktigare länsnämnderna oftare hämtas från regioncentra än från mindre kranskommuner.

För stadskommunen var läget ett helt annat. Nedan har antecknats de viktigaste statliga (eller "halvstatliga”) uppdrag, som innehades av kom- munalmän från staden:

Drätselkammarens ordförande var ledamot av riksdagens första kam- mare. I Iänsarbetsnämnden satt byggnadsnämndens ordförande, tillika le- damot av drätselkammaren. I Iänsskolnämnden presiderade skolstyrelsens ordförande, tillika ledamot av drätselkammaren och dessutom ordförande i landstinget. I samma nämnd var även stadens skoldirektör ledamot. I lä- nets företagareförenings styrelse hade kommunen två ordinarie ledamöter jämte en suppleant, nämligen stadsfullmäktiges vice ordförande, vice ord- föranden i byggnadsnämnden och en ledamot av stadens bostadsförmedling. I styrelsen för länets socialvårdsförbund ”representerades” kommunen av tidigare nämnde ordförande i Skolstyrelsen och dessutom av ordföranden i barnavårdsnämnden.

Denna ”överrepresentation” i länsorgan för stadskommunens vidkom- mande jämfört med landskommunen torde förklara åtskilligt av den starka skillnad i såväl art som omfattning av kontakterna med statlig förvaltning, som kunde observeras vid denna inventering av aktuella problem i de båda kommunerna. Den roll som den statliga länsadministrationen spelade för landskommunen, motsvarades för stadskommunens del av den centrala statsförvaltningen. Resor till departement och ämbetsverk i huvudstaden samt annan informell kontakt (exempelvis i form av telefonsamtal med tjänstemän inom centraladministrationen) var avgjort vanliga inom stads- kommunen. .

Vad som här är avgörande torde mindre vara att den ena kommunen hade stadsrättigheter, mera betydelsefull torde kommunstorleken vara. Trots att merparten av de författningsbestämmelser, som reglerar den kommunala

verksamheten är gemensamma för Stockholms stad och Holmöns kommun, för att välja ytterlighetsfallen i storlekshänseende, torde samspelet mellan stat och kommun få helt andra uttrycksformer i den största kommunen jämfört med den minsta. Dessa skillnader torde endast delvis kunna elimine- ras genom den nu aktuella kommunindelningsreformen.

Bihang

De olika tittarnas i den kommunala budgeten fördelning på självförvaltning (S) och egenförvaltning (E)

a) Stadskommunen b) Landskommunen

0. Central förvaltning 0. Central förvaltning

Stadsfullmäktige Kommunalfullmäktige

Stadsrevision Revision ." Drätselkammarens kansli Kommunalnämnd och kommunalkontor S, Drätselkontor Lönenämnd

Utredningskommittéer

Lönenämnd Övriga ändamål

1. Rätts. och samhällsskydd samt folkbok. 1. Rätts och samhällsskydd föring och beskattningsväsen Polisväsen Kommunalborgmästare Allmänna val Polis. och åklagareväsen Folkbokföring

Taxering Taxering

Exekutionsverk Civilförsvar Familjebidrag Familjebidrag Civilförsvar Brandförsvar Brandförsvar Kristidsförvaltning

mmmmwmwm

2. Fastighetsförvaltning och bostads- 2. Fastighetsförvallning och bostads- försörjning försörjning Fastighetskontor Allmän markreserv Lantegendomar Exploateringsfastigheter S'kogsdrift Hyresfastigheter Grustäkt Exploateringsfastigheter Förvaltningsfastigheter Affärs. och bostadshus Pensionärshem Bostadssuhventioner Bostadsförmedling

£!)

mmmmmmmmmm

3. Stadsbyggnad, gata- och parkförvaltning, 3. Byggnads. och planväsen sport och friluftsliv Byggnadsnämnd Stadsarkitektkontor Vägar, gator o. allm. platser Stadsingenjörskontor Gatu. och vägbelysning Byggnadskontor Friluftsbad Statsbidragsberättigade gator och vägar Kommunala varmbad Icke statsbidragsberättigade gator Bidrag till föreningar och vägar Offentlig renhållning Offentlig belysning Parkförvaltning Idrottsplatser Fotbollsplanen Friluftsanläggningar Varmbadhus Bidrag till enskild verksamhet Friluftsbaden

mmmmmmMmmm mwmm

a) Stadskommunen 4. Näringsliv Salutorg Tvåttinrättning Turistnämnd

5. Industriell verksamh et Vattenverk

Avloppsverk Renhållningsverk

6. Undervisning och annan kulturell verksamhet Skoladministration Skolbarnsbespisning Folkskola grundskola Ersättning till andra kommuner Yrkesskolor

Gymnasier Ersättningar till andra kommuner Stadsbibliotek Muséer Konstnämnd

Kommunal systuga Bidrag till enskild verksamhet Musiknämnd

7. Socialvård och socialförsäkring Socialvårdsbyrå Barna. och ungdomsvård Lekskolor

Ungdomsstyrelse

Bidrag till enskild verksamhet Nykterhetsvård Åtgärder vid arbetslöshet Socialhjälp

Åldringsvård

Andel i folkpensioneringskostnaderna Social hemhjälpsverksamhet Bidrag till enskild verksamhet

8, Hälso- och sjukvård Allmän hälso. och sjukvård Folktandvård Barnavårdscentral

mmm

mmmmmmmmmmmmm mm./=

MMmmwmmmMMww

mmm

4. Näringsliv Kommunala tvättstugor

5. Industriell verksamh et Vatten. och avloppsverk Renhållning

6. Undervisning o. kulturell verksamhet Skolstyrelse o. skolexp. Undervisning Särsk. anordn. f. underv. främjande Skolbibliotek Socialped. anordningar Skolmåltider Lokaler o. inventarier Fritids. o. ungdomsnämnd Musiknämnd Yrkesskolor Folkbibliotek Andra ändamål

7. Socialvård Gemensam förvaltning Ålderdomshem Socialhjälp i övrigt Barnavård och ungdomssk. Social hemhjälp Folkpensionering Nykterhetsvård

8. Hälsa. och sjukvård Allmän hälsovård Folktandvård Mödravård

MU)

mmmmmmm mmmmmmmmmmwm

mmm

BILAGA 13

Kommunerna och samhällsplaneringen

av Hans Esping

Inledning Samhällets utveckling, och kanske i synnerhet den regionala, är styrd endast i mycket begränsad omfattning. Med hänsyn till samhällets organisation och arten av vårt ekonomiska system måste samhällsplaneringens verkan med nödvändighet vara begränsad.

I den regionala samhällsutvecklingen kommer planeringen att inskränkas till styrning inom snäva gränser av ett fåtal väsentliga processer och komplettering av enstaka funktioner såsom företag, kommunikationer osv. Endast i särskilda fall förekommer samlade insatser för en systematisk påverkan av den regionala utvecklingen, såsom i den nyligen beslutade lokaliseringspolitiken eller investeringskontrollen under den närmaste efterkrigstiden.

Fastän någon medveten eller systematisk totalkontroll av den regionala eller kommunala utvecklingen alltså knappast förekommer i Sverige, påver- kar statliga och kommunala myndigheter dock samhällsutbyggnaden i betydande omfattning.

Ämnet för denna framställning är beslutsprocessen bakom den offentliga sektorns påverkan på den regionala och kommunala uthyggnadens utform- ning. Framställningen syftar då närmast till en schematisk analys av den reella kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ och i samband därmed en redogörelse för några av de mera betydelsefulla momenten i samhällsplaneringen. Det bör emellertid observeras att fram- ställningen är ofullständig och inte avser att ge någon uttömmande beskriv- ning av alla moment i samhällsplaneringen. För en sådan mera fullständig redogörelse hänvisas till betänkandena. Aktiv lokaliseringspolitik (SOU 1963: 62 bil. 11) och höjd bostadsstandard (SOU 1965: 32).

Sektorsplanering och nivåplanering Den planering eller styrning som förekommer med avseende på den lokala eller regionala samhällsutvecklingen kan med viss förenkling delas upp i två skilda typer med olika beslutsstruktur: sektorsplanering och nivåplane- ring.

Sektorsplanering är den planering, som bedrivs inom ett särskilt område

av samhällsutbyggnaden, av organ som specialiserat sig på dessa frågor. Sektorsplaneringen är vertikalt organiserad i ett hierarkiskt system med klart definierad kompetensfördelning, i allmänhet efter uppgifternas art och i administrativa områden, mellan organ på samma hierarkiska nivå. Som exempel på sektorsplanering kan nämnas bostadsplaneringen med organen Kungl. Maj:t, bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnden och förmed- lingsorganen i kommunerna, som enheter i beslutsprocessen.

Huvuddelen av den statliga planeringen är organiserad på liknande sätt i avgränsade sektorer.

Det karaktäristiska för sektorsplaneringen är den obrutna kedjan av organ med kompetens inom ett särskilt område men i huvudsak utan inflytande på andra områden. Med hänsyn till denna organisation i avgrän— sade sektorer är det nödvändigt att på olika administrativa nivåer söka koordinera de olika sektorerna i ett gemensamt samhällsbyggande.

Den niväplanering som förekommer har därför som främsta uppgift att samordna planeringen i de olika sektorerna och väga utbytet av olika insatser mot de totala tillgängliga resurserna. Koordineringen avser då såväl lokalisering och. rumslig samordning, som samordning i tiden och efter funktionella aspekter. Centralt sker denna samordning framförallt på departementsplan och i statsverkspropositionen, men även annan koordine- ring förekommer; i kommunerna finns flera samordningsinstrument, fram- för allt långtidsbudgeten, generalplanen och de kommunala bostadsbygg- nadsprogrammen. På länsplan saknas för närvarande formella samord- ningsinstrument, eftersom länsförvaltningen, liksom annan statlig förvalt- ning är uppbyggd i sektorer. Länsstyrelsen skall emellertid enligt sin instruktion också följa verksamheten i de andra länsorganen. De nybildade planeringsråden kan väntas få samordnande funktioner.

Såväl i olika sektorer som på olika nivåer utvecklas uppfattningar om optimal fördelning av resurserna. I de olika sektorerna kommer värdering- arna huvudsakligen att präglas av den egna sektorns behov och resurser och kommer säkert ofta att vara oförenliga med målsättningarna inom andra sektorer. Konkret uttryckt kommer organen inom bostadssektorn att före— träda en annan uppfattning om de totala resursernas fördelning än organen inom arbetsmarknadssektorn eller trafiksektorn. Sammanjämkningen på skilda nivåer, som i Sverige sker genom ”politiska” avgöranden, har därför karaktär av kompromisser mellan olika sektorer i enlighet med någon föreställning om optimal utveckling. Målsättningarna på olika nivåer står i sin tur i konflikt med varandra genom att summan av ambitionerna är större än de totala resurserna. Det kan t.ex. nämnas att kommunernas utbyggnadsambitioner enl. 1964 års bostadsbyggnadsprogram är ca 50 % större än den totala tilldelningen av lånemedel.

Denna konflikt mellan målsättningarna på olika nivåer och mellan olika sektorer har självfallet sin grund i samhällsförvaltningens grundläggande

organisation i två olika optimeringssystem, där olika organ på skilda nivåer och i olika sektorer har till uppgift att optimera endast inom sitt eget avsnitt av samhällsbyggandet. '

På samhällsplaneringens område har balansen mellan planeringen på central, regional och kommunal nivå under senare tid förskjutits till förmån för en icke-officiell'planering på mellan'nivån länet, vilket, som senare skall visas, får betydande konsekvenser för det reella inflytandets fördelning.

Denna utveckling sammanhänger dels med den större betydelse som läns- planet över h-uvud taget har fått inom samhällsbyggandet under efterkrigs— tiden, men delvis också med en av samhällsutvecklingen framtvingad koorl' dinering och samordning på länsplanet, som —— fastän i många stycken relativt ineffektiv — tenderar att ge de olika statliga sektorerna på länsnivå en gemensam uppfattning om den regionala utvecklingen och en gemensam värdering av nyttan av statliga insatser i olika delar av länet.

På riksnivå vägs de totala resurserna mot de totala behoven och därefter sker en allokering till olika sektorer och län. På riksplan, liksom i kommu- nerna kan resurserna ökas genom t.ex. ökat skatteuttag eller en ökad'låne- finansiering. På kommunal nivå liksom inom landstingen är prodessen likartad bortsett från att en viss del av resurserna i förväg är bestämda genom statliga beslut. »

Inom den statliga länsförvaltningen finns-däremot inte denna möjlighet. Resursfördelningen måste omfatta hela väganslaget och hela bostadskvoten. Eftersom tilldelningen ofta är knapp, innebär" beslutsprocessen en värdering av vilka länsdelar man bör satsa på och därefter en fördelning.

Den kommunala nivåplaneringen _ som teoretiskt förutsättes vara baserad på en vägning av behoven inom olika sektorer i den enskilda kom- munen —— blir därför också beroende av en vägning på länsplan av vilka länsdelar man bör satsa på. I åtskilliga avseenden kommer den kommunala utbyggnaden att påverkas inte bara av de resurser som statsmakterna ställer till olika sektorers förfogande utan också av vilka resurser som tilldelas olika länsdelar i länsorganens fördelning.

Den kommunala planeringen och samhällsutvecklingen Sett ur den enskilda kommunens synpunkt är samhällsutvecklingen möjlig att påverka endast i begränsad utsträckning. Samhällsutbyggnaden, i vidaste mening, är i stor utsträckning beroende av faktorer som ligger utanför den enskilda kommunens kompetens.

Generella sociala och ekonomiska processer ger med hänsyn till olika befolknings- och näringslivssammansättning i skilda kommuner, upphov till variationer i utvecklingen som den enskilda kommunen inte kan påverka. En skiftning i den relativa lönsamheten mellan olika industri— grenar orsakar expansion i en kommun och avfolkning i en annan.

På samma sätt påverkar en förändring i konsumtionsmönstret t.ex. när det gäller bilinnehav eller bostadsvanor, utbyggnad och planering i enskilda kommuner.

Den statliga verksamheten har också indirekt följder för utveckling- en i kommunerna. Ett statligt beslut att bygga ut den högre undervis- ningen kommer i hög grad att påverka enskilda kommuner, liksom ett statligt stöd till t.ex. jordbruket. Motsvarande påverkan uppträder när riksbanken inför generella kreditrestriktioner. Statliga beslut av allmän- giltig karaktär påver-kar alltså den enskilda kommunens utveckling utan att detta kan anses ligga inom kommunens kompetensområde. Beslutens utformning påverkas sannolikt inte heller av dess inverkan på en enskild kommun.

Kommunens möjligheter att påverka sin egen utveckling är som anförts begränsad av den rättsliga, sociala och ekonomiska uppbyggnaden av sam- hället, som staten i egenskap av suveränt rättsobjekt bestämmer. Den kommunala planeringen syftar därför framför allt till anpassning till redan fixerade utvecklingslinjer, till kvalitetspåverkan på utbyggnaden, till kompletteringar av den existerande utrustningen i den lokala gemenskapen och till lokalisering inom en redan bestämd ram.

Trots att det kommunala inflytandet över samhällsutveckling och sam- hällsplanering alltså i huvudsak är ett dimensioneringsproblem, kan kom- munen påverka mycket betydelsefulla sidor av samhällsgestaltningen. Den kommunala kompetensen är med avseende på samhällets fysiska och sociala utbyggnad relativt oinskränkt och det kommunala ansvaret därför betydel- sefullt.

En närmare redogörelse för den kommunala planeringen och dess instru- ment torde vara väsentligt för förståelsen av det samspel som förekommer mellan statliga och kommunala organ med avseende på samhällsutbyggna- den.

Den fortsatta framställningen kommer att disponeras så, att den kom- munala kompetensen inom samhällsplaneringen behandlas först, därefter de begränsningar, som staten av olika anledningar lägger på den kommu- nala handlingsfriheten. Slutligen skall beslutsprocessen inom den statliga förvaltningen med avseende på kommunernas samhällsplanering granskas något mera i detalj.

Den kommunala kompentensen inom samhällsplaneringen Det kommunala ansvaret för den egna kommunens utbyggnad framgår dels av de generella reglerna i kommunallagarna, dels av andra författningar, i vilka kommunerna ålägges (obligatoriskt) eller bemyndigas (fakultativt) att handha ett visst verksamhetsområde.

Det ligger knappast inom ramen för denna promemoria att mera i detalj

diskutera från vilka författningar en kommun har fått sin kompetens inom olika moment av samhällsbyggandet. Mera allmänt kan emellertid konsta- teras att ansvaret för samhällets fysiska gestaltning och dess sociala utrust- ning i första hand åvilar kommunen. Initiativen måste åtminstone teoretiskt nästan alltid komma från kommunen. De viktigaste författningarna i detta sammanhang är byggnadslagen och byggnadsstadgan, som ger kommunen befogenhet att reglera markanvändningen och lokaliseringen inom kommu— nen, det är vidare författningarna (19/7 1947 m.fl.) ang. kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, skollagen, som ålägger kom- munen ansvaret för den grundläggande undervisningen och olika författ- ningar inom det sociala området, t.ex. barnavårdslagen, socialvårdslagen, osv. I vissa fall är kommunen också väghållare enl. vägstadgan.

Kommunernas kompetens med avseende på samhällsutbyggnaden torde alltså omfatta bebyggelseplanering och markanvändning, inklusive tomt- indelning och olika andra verkställighetsaspekter, bostadsplanering och bostadsförsörjning, planeringen av allmän service och, med avseende på lokalisering och dimensionering, även enskild service samt för städer och andra större orter, också vägplaneringen.

Det är nödvändigt att i detta sammanhang också i någon mån diskutera vilken definition på kommunal samhällsplanering som skall användas i den fortsatta behandlingen.

Begreppet samhällsplanering används för att beteckna flera olika proces- ser. Ofta uppfattas det som synonymt med markanvändningsplanering enligt byggnadslagen och motsvarande. Med hänsyn till atti den kommunala utbyggnaden ekonomiska och sociala överväganden måste spela en väl så stor roll som de rent bebyggelsetekniska, torde en sådan definition inte vara tillräckligt omfattande för diskussionen i denna promemoria.

Å andra sidan förekommer självfallet driftsplanering m.m. i kommunal verksamhet, som inte kan anses vara av betydelse för diskussionen om samspelet mellan kommunal och statlig samhällsplanering och som följakt- ligen bör utelämnas.

Den definition på kommunal samhällsplanering, som kommer att använ- das i den fortsatta framställningen omfattar därför planeringen av sam- hällsbyggandet i den enskilda kommunen i vid mening, alltså även i någon mån finansierings- och verkställighetsaspekter, men däremot inte sådan planering, som uteslutande sammanhänger med existerande kommunala funktioners drift.

Diskussionen kommer att inriktas på utbyggnaden av kommunen. En sådan utbyggnad kan vara en följd av näringslivets expansion och en ökad inflyttning, men kan också vara orsakad av en ökad efterfrågan på bostäder, t.ex. som en följd av standardstegring eller en ändrad kommunal-politisk målsättning. Resonemanget är alltså inte på något sätt inskränkt till expansionskommuner i konventionell mening.

Den kommunala planeringens instrument Det åligger kommunen att sörja för en ändamålsenlig planering av bebyg- gelse och markanvändning inom kommunen. Genom det kommunala plan- monopolet kan kommunen reglera både markens användning och de enskil- da anläggningarnas dimensionering och lokalisering. Detta sker med stöd av byggadslagen och byggnadsstadgan och som instrument används huvud- sakligen stads- eller byggnadsplan.

Fastän upprättandet av stadsplaner och motsvarande detaljplaneinstitut inte kan kallas planering i vanlig mening, utan snarare skall betraktas som upprättandet av juridiska dokument avsedda att reglera bebyggelseinitiativ till det för kommunen godtagbara, spelar de en så stor roll som instrument . i den kommunala planeringsprocessen, att det finns anledning att närmare redogöra för deras tillblivelse, innehåll och funktion.

Stadsplan eller byggnadsplan är enligt byggnadslagen en nödvändig förut— sättning för tätbebyggelse. lnitiativet till upprättandet av stadsplan kommer, även om det finns vissa andra formella möjligheter, i allmänhet från kom- munen. Beslutsprocessen inom kommunen saknar intresse i detta samman- hang, men oftast är såväl drätselkammare eller kommunalnämnd som byggnadsnämnd och fastighetsnämnd medverkande när planarbetet inleds. . Enligt byggnadsstadgan 14 & föreligger ett formellt tvång för planförfat— taren, stadsarkitekt eller konsult, att samråda med berörda länsorgan och andra myndigheter vid planens utarbetande. Detta innebär i allmänhet att i första hand länsarkitekten och vägdirektören underrättas och får ge sina synpunkter och, på ett något senare stadium, övriga berörda länsorgan.

Byggnadsnämnden har. det formella ansvaret för planarbetet och utställer planförslaget i lagstadgad ordning sedan det färdigställts. När fullmäktige har antagit förslaget inlämnas det för fastställelse. Oftast är länsstyrelsen fastställelsemyndighet, men om stadsplanen är särskilt omfattande eller eljest är av större allmän betydelse, är Kungl. Maj:t fastställelsemyndighet. l sådanafall är länsstyrelsen remissorgan. Länsstyrelsen remitterar under alla omständigheter i sin tur planen till andra länsorgan och sörjer själv för den juridiska granskningen.

Stadsplanen består i allmänhet av en karta och tillhörande bestämmelser om markens användning. Bestämmelserna kan t.ex. förbjuda bebyggelse av en del av ett kvarter, de kan ange högsta hushöjd, byggnadernas läge, källar- djup osv. Stadsplaneinstitutets syfte var ursprungligen att reglera mark- användningen i bebyggd areal och gatumark, men det har skett en förskjut- ning mot en mera total reglering av bebyggelsens utformning sedd i relation till stadens eller samhällets funktionella utveckling. Det är alltså fullt möjligt för kommunen att med hjälp av stadsplaneinstitutet reglera bebyg- gelsens utformning även ur social synpunkt eller med hänsyn till behovet av olika-allmänna och enskilda serviceanläggningar. Planens bestämmelser skall emellertid enligt byggnadsstadgan inte vara mer detaljerad än som är

nödvändigt för att uppnå syftet med planen. Ofta inskränks stadsplanen därför till att schematiskt ange exploateringsta], högsta tillåtna byggnads- höjd och byggnadernas och markområdets funktion, medan antalet lägen- heter, byggnadssätt, osv. inte specifieras i planen utan regleras med andra medel.

Som tidigare nämnts, finns det i byggnadsstadgan en bestämmelse som säger, att planförfattaren obligatoriskt skall samråda med länsarkitekten och andra myndigheter, som kan ha ett väsentligt intresse i stadsplanen. Detta innebär att stadsplanearbetet normalt sker i intimt samarbete med åtminstone länsarkitekten, vägdirektören, länsingenjören och andra läns- myndigheter, som har ett direkt intresse i bebyggelsens utformning och de tekniska lösningarna av t.ex. vägar ochgator, avlopp och reningsverk etc. Om det i stadsplanen skall ingå sociala serviceanläggningar av något slag, skolor, ålderdomshem, barndaghem osv. kommer även andra länsorgan att bli inkopplade på ett tidigt stadium. Länsskolnämnden kommer t.ex. då att undersöka inte bara den föreslagna skolans läge i stadsplanen i förhål- lande till annan bebyggelse, utan också det berättigade med en skola över huvud taget. På motsvarande sätt arbetar de myndigheter, som beviljar statliga .bidrag till t.ex. ålderdomshem, lekskolor eller fritidsanläggningar.

Med hänsyn till att flertalet av de länsorgan, som är berörda (av planen har medverkat vid planens utarbetande, innesluter den, när den inlämnas till länsstyrelsan, i sig också länsorganens synpunkter på utbyggnaden.. I konsekvens därmed är det sällan länsstyrelsen har anledning vägra fast- ställelse av sådana anledningar.

Med hjälp av stadsplaneinstitutet kan kommunen reglera bebyggelsen i detalj. Möjligheterna att detaljreglera med stadsplanemässiga medel är inte inskränkt till bebyggelsens lokalisering och markanvändningen. Som fram- gått av redogörelsen för stadsplanens innehåll är det fullt möjligt att i stadsplanen även bestämma bebyggelsens kvalitet, t.ex. ur hostadssocial synpunkt eller utrustningen med social och kommersiell service. Stadspla- nen utgör med andra ord en syntes av ett stort antal överväganden av mera generell natur. En förutsättning för att stadsplanen skall kunna användas för att reglera utbyggnaden i kommunen är emellertid att kommunens ekonomiska och sociala, bebyggelse- och bostadspolitiska målsättning är utarbetad så att stadsplanen på ett meningsfullt sätt _kan ställas i relation till kommunens helhetsutveckling. Dessa allmänna riktlinjer för utbyggna- den i en kommun finns normalt samlade i'o'lika' former av översiktsplaner.

I huvudsak ansluter sig den kommunala översiktsplaneringen till tre olika system, nämligen drätselplaneringen, bebyggelse-och markanvändningspla- neringen samt bostadsplaneringen. I stora kommuner förekommer dessutom formella planer för utbyggnaden av t.ex. åldringsvård, barnavård osv. Samt- liga planer kan sägasbli sammanfattade i den kommunala ekonomiska långtidsplaneringen, som i sig innesluter en ekonomisk dimension (balans

mellan inkomster och utgifter, tillgångar och skulder), en tidsdimension (fördelning av investeringar och utbyggnader i tiden) och en rumsdimension (investeringarnas lokalisering och rumsliga samordning).

Vart och ett av dessa översiktliga planeringsinstrument tar hänsyn dels till önskad eller behövlig utbyggnad dels till möjlig utbyggnad och utgör en syntes av dessa. Delvis baseras planerna på prognoser där föreställningar om befolkningsförändringar, ekonomisk och social utveckling, markens tillgänglighet osv. spelar en stor roll. I övervägandena ingår också föreställ- ningar om den statliga inställningen till utvecklingen, t.ex. förväntningar om statliga investeringar i vägnätet eller tilldelningen av lånemedel. Redan på den översiktliga nivån kommer alltså samspelet mellan statliga och kom- munala organ att påverka planeringens innehåll.

I den mån statliga beslut med avseende på enskilda kommuner har stor betydelse för respektive kommun, bör dessa lämpligen ses i relation till den kommunala översiktsplaneringen. Det kan därför vara motiverat att ägna denna något större uppmärksamhet och då särskilt frågan om hur de kommuniceras till statliga instanser samt hur de statliga besluten inverkar på de kommunala planernas realiserande.

Den kommunala utbyggnaden sammanfattas med avseende på sina ekono- miska aspekter i långtidsbudgeten. Långtidsbudget förekommer inte i formaliserad version i alla kommuner, utan ersätts ofta av en mindre väl utarbetad föreställning om den ekonomiska aktiviteten på längre sikt. Oberoende av dess form ingår i långtidsbudgeten en målsättning om önsk- värd utbyggnad med avseende på olika sektorer i kommunens verksamhet. Bland de överväganden som har gjorts angående möjligheterna att realisera utbyggnaden, ligger självfallet också överväganden angående de statsbidrag, som kan väntas. Vidare finns det planer på skattefinansiering, lånefinansie- ring och avgiftsfinansiering i olika former och proportioner. Ofta anses en lånefinansiering vara en förutsättning för att utbyggnaden skall kunna komma till stånd. Såväl bidragen som ofta också lånemöjligheterna kommer emellertid att avgöras av statliga organ.

Kommunernas planer vad gäller investeringar, lånebehov och byggnads- volym kommuniceras till olika statliga organ, huvudsakligen genom de statliga organens egen försorg. Genom enkäter från departementen, arbets- marknadsstyrelsen m.fl. får de statliga organen vetskap om de kommunala intentionerna. Kommunerna får del av den statliga uppfattningen på olika sätt, men ofta genom rundskrivelser, uttalanden av ansvariga statsråd eller tjänstemän, interpellationssvar i riksdagen osv.

I den mån de statliga och kommunala intressena inte överensstämmer vidtar staten i allmänhet restriktioner av generell natur. Möjligheter till olika dispenser spelar i det sammanhanget stor roll.

Kommunernas bostadspolitiska planer läggs fram i de s.k. kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. Bostadsbyggnadsprogrammen upprättas ob-

ligatoriskt av alla kommuner med kontinuerligt bostadsbyggande och består av en del som behandlar det möjliga byggandet och en del som behandlar behövligt byggande. I behovsdelen redovisas dels den utbyggnad som är önskvärd för att möta en väntad inflyttning, dels det bostadsbyggande, som är en följd av kommunens bostadssociala målsättning. Bostadsbyggnads- programmen, som alltså är väl underbyggda både vad gäller möjligheten att bygga och vad gäller behovet av bostäder, behandlas av kommunens styrelse och överlämnas till länsbostadsnämnden och bostadsstyrelsen.

Eftersom 90—95 % av allt bostadsbyggande sker med statliga lån är realiserandet av kommunernas bostadsbyggnadsplaner i det närmaste helt beroende av statliga myndigheters ställningstaganden. I detta sammanhang spelar naturligtvis den totalram, som tilldelats bostadsbyggandet i stats- verkspropositionen en stor roll, men också fördelningen av lånemedel mellan länen och mellan olika kommuner i samma län. Med den decentralisering av bostadspolitikens handläggning som skett under efterkrigstiden, kommer beslutet i vilken utsträckning en enskild kommuns bostadsplaner skall realiseras att fattas av länsbostadsnämnden. Länsbostadsnämnden avgör också vilken del av kommunens utbyggnadsplaner t.ex. med avseende på lägenhetsstorlekar eller huskategori, som skall realiseras.

Kommuernas bostadsbyggnadsplaner spelar säkert en betydande roll vid statsmakternas fördelning av lånemedel. Med hänsyn till att bostadsbyg- gandets omfattning är en av de allra viktigaste frågorna i den kommunala utbyggnaden, kommer man också på denna punkt att få särkilt starka reaktioner från kommunernas sida om den regionala eller kommunala fördelningen inte överensstämmer med de kommunala intentionerna. Som exempel kan nämnas att i samband med 1965 års statsverksproposition inlämnades 13 motioner i riksdagen och gjordes 53 inlägg som berörde den regionala fördelningen. Sannolikt låg kommunala synpunkter i stor ut— sträckning bakom dessa aktioner i riksdagen; flertalet talare nämnde kommunala erfarenheter som skäl eller stöd för en viss ståndpunkt. Riks- dagen ändrade också Kungl. Maj :ts förslag till fördelning.

Som exempel på påverkan i motsatt riktning kan nämnas fördelningen i bostadsbyggandet mellan flerfamiljs- och småhus. Bostadsförsörjningen är som tidigare nämnts en kommunal angelägenhet, men av olika anledningar ansåg statsmakterna att andelen småhus var för liten. Genom olika statliga åtgärder av generell natur förändrades proportionerna till småhusens favör under början av 1960-talet.

I likhet med de andra översiktliga planinstrumenten på kommunal nivå har den översiktliga bebyggelseplaneringen —— generalplan eller motsvaran- de —— två olika funktioner. För det första tjänar den till att ge stadga åt den interna kommunala planeringen och utgör riktlinjer för närmare detaljpla- nering eller faktisk utbyggnad i kommunen. Men de kommunala översikts- planerna har också betydelse genom att de ger tillfälle till informationsut-

byte och samordning mellan statliga och kommunala myndigheter. Denna viktiga funktion hos översiktsplaneringen framgår klart av rutinen i generalplanearbetet.

Enligt byggnadslagen kan generalplan fastställas av Kungl. Maj. t. Fastän detta sällan blir fallet torde proceduren dessförrinnan i stort sett alltid överensstämma med byggnadslagens och byggnadsstadgans intentioner. För det första åligger det då planförfattaren att samråda med de myndig- heter och andra som är berörda i väsentlig utsträckning. Detta innebär i realiteten att planen under utarbetandet kommer att präglas av kompromis- ser mellan statliga och kommunala intentioner och uppfattningar. Det samråd som har skett skall finnas redovisat i planförslaget så att faststäl- lelsemyndigheten eller andra kan klart se vilka hänsyn som tagits under planeringsarbetet. När förslag till generalplan skall utställas skall dessutom vissa berörda myndigheter obligatoriskt underrättas.

När generalplanen är utarbetad, men innan den slutligt behandlats av kommunen, får olika statliga organ, både centrala och regionala, möjlighet att yttra sig över planens innehåll, och blir samtidigt själv underrättade om kommunens avsikter. Eftersom man kan utläsa inte bara grunddragen av bebyggelsens framtida organisation och lokalisering ur generalplanen, utan också kommunens ambitioner vad gäller utbyggnadens totala omfattning och utbyggnadstakten, kommer de statliga instansernas granskning i viss utsträckning att fokuseras kring frågan om den planerade utbyggnaden är rimlig och korresponderande statliga insatser möjliga. På länsplan kommer denna fråga ofta att besvaras på ett relativt samordnat sätt genom att planen blir föremål för en gemensam behandling..

Det andra översiktliga planinstitutet i byggnadslagen,.regionplaneinsti- tutet, tillförsäkrar staten ett'formellt mera betydande inflytande över planeringsarbetet. I regionplanefullmäktige tillsätter Kungl. Maj:t ordför- andeoch bestämmer också vilket område planeringen skall omfatta och vilka planeringsmoment som skall behandlas. Planen skall obligatoriskt fastställas av Kungl. Maj:t.

Statligt inflytande på kommunal samhöllsutbyggnad Staten har sedan gammalt förbehållit sig rätten till viss uppsikt och tillsyn över den kommunala verksamheten. Skälen till denna uppsikt är mång- skiftande, men några huvudgrupper kan urskiljas. Bland de viktigaste är olika rättssäkerhetsaspekter och det allmänna intresset av en effektiv kom- munal hushållning, som nationalekonomiskt betyder mycket. Det statliga intresset av sådan kommunal verksamhet, som delvis är av statlig karaktär eller statligt finansierad, är självklart.

Det direkta statliga inflytandet i enskilda kommuner kan i princip anses ha fyra olika fomer; nämligen för det första den allmänna statliga uppsikten och effektivitetskontrollen t.ex. enligt byggnadslagen, för det andra den

statliga lån- och bidragsgivningen, för det tredje statliga investeringar och slutligen staten som arbetsgivare och företagare.

Den statliga uppsikten utövas också på i princip fyra olika sätt, nämligen dels genom besvärsprövning, dels genom fastställelseprövning av vissa kommunla beslut, dels genom den statliga rätten att utfäda tillämpnings- föreskrifter och slutligen genom en viss allmän tillsyn vars art varierar med olika områden. I denna senare form kan också inkluderas sådana former av statlig påverkan på kommunerna, som har opinionsbildande karaktär; i sammanhanget kan nämnas olika aspekter på särskilt den sociala utrust— ningen: barndaghem, åldringsbostäder.

Med avseende på samhällsplaneringen och kommunernas intresse i sam- hällsplaneringen är dessa fomer av statligt inflytande av betydelse särskilt när det gäller stads- och byggnadsplaner, där länsstyrelsen är fastställelse- myndighet, och vid upprättandet av planförslag över huvud taget, eftersom obligatoriskt samråd skall ske med länsorganen. Vidare genom prövning av dispenser och i frågor om byggnadsförbud i anslutning till sådana planer.

Länsstyrelsens uppsikt över den allmänna hälsovården, vattenvärden och utsläppet av avloppsvatten, och tillsynen över socialvården och barnavården, där delar har relevans för kommunernas utbyggnad, begränsar på samma sätt den kommunala handlingsfriheten. Den statliga uppsikten över skol- väsendet har delvis liknande karaktär.

Karaktäristiskt för den statliga tillsynen över den kommunala plane- ringen är den ömsesidiga påverkan som förekommer, liksom det förhållan- det, att den statliga kontrollen ofta är villkorlig. Det har t.ex. ofta förekom- mi-t, att ett effektivitetskrav med avseende på va-standard har eftersatts därför att resp. kommun inte har haft ekonomiska resurser att fullfölja kraven. På samma sätt tenderar minimikraven att flyttas uppåt i takt med en ökad kommunal förståelse för problemställningen i fråga.

Statliga lån och bidrag förekommer i betydande avsnitt i den kommunala samhällsutbyggnaden. I det sammanhanget har staten också satt vissa krav på utbyggnadens standard och/eller dimensionering, som en föutsättning för att statsbidraget skall utgå.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är de statliga lånen och bidra- gen till bostadsproduktionen. Som en förutsättning för att lån skall beviljas krävs, att det finns ett varaktigt behov av bostäder och att husen i fråga om utrustning och utformning uppfyller vissa minimikrav till skäliga kost— nader. Vidare prövas också att markpriset är rimligt.

Tilldelningen av bostadslånemedel till en kommun kommer ofta, i syn— nerhet i de mera expansiva delarna av landet, att betyda mycket för kommunens ekonomi, befolkningsutveckling och även för dess möjlighet att fortleva som egen kommun. Beslut i tilldelningsfrågor fattas av läns- bostadsnämnden och beslutsprocessen och normbildningen på länsbostads—

338 nämnderna har därför stort intresse för diskussioner om det reella statliga inflytandet på den kommunala utbyggnaden.

Motsvarande förhållanden gäller t.ex. åldringsvården och barnavården och i någon mån även skolväsendet, där såväl underlaget på längre sikt som den allmänna effektiviteten är avgörande för om statsbidrag kan utgå. Standard- och effektivitetskraven är kanske mindre accentuerade inom andra sektorer där statsbidrag utgår, t.ex. fritidsanläggningar, idrottsplatser osv. men även här betydelsefulla för kommunens initiativ.

Vissa städer och stadsliknande samhällen är själva väghållare. Till byggnadsprojekt i sådana kommuner utgår betydande statsbidrag. Vilka projekt som skall få statsbidrag bestämmes av väg- och vattenbyggnads— styrelsen efter länsstyrelsens hörande. Statsbidraget utgår efter en fördel- ningsplan, som uppgöres och fastställes centralt, men där såväl länsstyrelsen som berörda kommuner medverkar.

Ytterligare ett ekonomiskt inflytande bör i detta sammanhang nämnas i det att statligt godkännande är nödvändigt för kommunal skuldsättning över en viss nivå och att stora delar av kommunernas lånebehov täcks av statliga kreditinstitutioner.

De statliga investeringarna har nästan alltid betydelsefulla följder för planeringen i enskilda kommuner. Utvecklingen i en kommun kan radikalt ändras genom de statliga investeringarna och de statliga arbetsplatserna. Denna egenskap utnyttjas självfallet också ofta för att understödja den ekonomiska eller befolkningsmässiga utvecklingen i enskilda kommuner eller regioner, men i huvudsak har kommunerna inte något direkt inflytande på den statliga verksamheten inom detta område.

Speciella förhållanden gäller för trafikledsutbyggnaden, som har särskilt stor betydelse för den kommunala planeringen. En kommuns utveckling är ju i stor utsträckning beroende av dess läge i förhållande till huvudvägarna och av kvaliteten på de vägar som leder till och från kommunen i fråga.

Vägutbyggnaden handläggs med avseende på kommunerna av länsväg— nämnderna, där kommunerna har ett visst inflytande, och vägförvaltning- arna i länet. Flerårplanerna för vägutbyggandet, som är det mest betydelse- fulla momentet, inlämnas till väg- och. vattenbyggnadsstyrelsen av länssty- relsen i resp. län, men det faktiska arbetet har gjorts på Vägförvaltningen.

Samordningen mellan statliga och kommunala intressen i fråga om väg- byggen sker, som tidigare nämnts, i stor utsträckning via kommunernas stadsplane- och generalplanearbeten. Det bör emellertid anmärkas att även andra kanaler har betydelse i detta sammanhang; kommunerna utser t.ex. representanter i vägnämnderna, som i sin tur utser ledamöter i länsväg- nämnden.

Statliga investeringar inom andra delar av trafikutbyggnaden har själv- fallet också stor betydelse för enskilda kommuner. Sannolikt beroende på att rutinen inte alls är lika väl utvecklad när det gäller till exempel

anläggandet av ett flygfält, blir de kommunala och regionala synpunkterna inte alltid lika väl tillgodosedda. Som exempel kan anföras att i undersök- ningarna angående anläggandet av en jetflygplats i Sydsverige, kommunala eller landstingskommunala intressen inte är företrädda i sakutredningarna. Samma förhållande gäller öresundsbroutredningarna.

Statliga investeringar inom andra sektorer än kommunikationsväsendet, kan i vissa fall få utomordentligt stor betydelse för den primärkommunala utvecklingen. Detta gäller självfallet i synnerhet om investeringarna sam- tidigt innebär ett tillskott i skatteunderlag, t.ex. vattenfallsutbyggnaderna. eller ett stort antal nya arbetsplatser. Det finns åtskilliga fall både på kommunal påverkan på staten i frågor angående sådana anläggningar och exempel där statliga investeringar har lett till problem i kommunerna. Det kan t.ex. anföras att anläggandet av ett universitet i Umeå i stor utsträck— ning tillkom under landstingskommunal och primärkommunal påverkan på statsmakterna både i riksdagen och på andra vägar.

Utbyggandet av universitetet i Lund har däremot kännetecknats av en viss brist på samordning mellan olika statliga myndigheter inbördes och mellan statliga och kommunala organ, och har ett visst principiellt intresse.

De statliga planerna på en utbyggnad av den högre undervisningen i Lund meddelades till kommunen på ett relativt tidigt stadium. I förhandlingarna deltog då representanter för bl.a. byggnadsstyrelsen, bostadsstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen. Från kommunens sida påpekades att de kom- pletterande utbyggnader, som kommunen skulle svara för: gator, ledningar, bostäder osv., förutsatte statliga bidrag, lånemedel osv. och man ville veta om sådana skulle ställas till kommunens förfogande. De statliga represen- tanterna förklarade, att man kunde räkna med en anspänning från deras sida, när det gällde att lösa problemen i anslutning till universitetsutbygg- naden. Kommunen krävde också besked om utbyggnadens storlek, men sådana uppgifter kunde inte lämnas.

Sedan utbyggnaden inletts uppstod svårigheter med finansieringen av kompletterande flerfamiljshus under kreditrestriktionerna 1963. Kommu- nen tog då kontakt med ecklesiastikdepartementet och, sedan detta inte givit resultat, med den statliga högskolekommittén. Innan ännu något resultat uppnåtts, förbättrades kreditmarknadsläget och finansieringsfrågan löstes.

Under kreditrestriktionen hösten 1964 blev situationen återigen akut. Kommunen tog flera kontakter med ecklesiastikdepartementet men utan resultat. Finansdepartementet uppvaktades och sedan inte heller detta givit resultat, införde kommunens styrelse investeringsstopp i början av 1965. Genom olika privata kreditinstitut har sedan kommunen lyckats lösa en del av problemen och har fått löfte om ytterligare krediter genom obligationslån och genom riksförsäkringsverket, Fortfarande är emellertid kreditsituatio- nen ansträngd och en viss återhållsamhet med investeringarna iakttas.

Huvudorsaken till konflikten synes vara kommunens önskan att låne- finansiera större delen av utbyggnaden, medan skatteuttaget i huvudsak hålls kvar på en tidigare nivå. Detta kontrasterar mot en inställning hos statsmakterna, att högskattekommuner i första hand bör prioriteras på lånemarknaden.

En hastig genomgång av riksdagsprotokoll i några ärenden med anknyt- ning till statlig företagslokalisering, visar att kommunala eller regionala utvecklingssynpunkter ofta åberopas som skäl för olika lokaliseringsalter— nativ.

Länsförvaltningens inflytande på kommunernas planering I denna promemoria har hittills redogjorts för vissa principiella relationer mellan stat och kommun med avseende på samhällsplaneringen. Den kom- munala kompetensen, som alltså är ett vidare begrepp än det faktiska kommunala inflytandet, har diskuterats. Vidare har en schematisk redogö- relse lämnats för det statliga inflytandets former och syften, liksom för de områden av planeringen det berör.

För diskussioner om det kommunala sambandet och den kommunala självstyrelsen är emellertid den statliga beslutsprocessen också av betydande intresse. Den nivå på vilken de konkreta besluten fattas är betydelsefull i sammanhanget, liksom den utsträckning i vilken regerings- eller riksdags- behandlingen avgör beslutets utformning i det konkreta fallet.

I första hand bör då konstateras att kommunernas interaktion med statliga organ i mycket stor utsträckning sker över länsorganen. Sett ur kommunernas synvinkel kan stat och länsnivå betraktas som sammanfal- lande i det absolut övervägande flertalet av alla ärenden. Att kommunernas nivåplanering så starkt har knutits samman med länsförvaltningen, sam- manhänger som tidigare nämnts, med den decentralisering av statsförvalt- ningen, som genomförts efter andra världskriget. De viktigaste momenten i denna är 1947 och 1959 års byggnadslagstiftning, som lade huvudansvaret för uppsikten över bebyggelseplaneringen på länsstyrelsen. Det är vidare inrättandet av länsbostadsnämnder och det gradvisa överflyttandet av alla låneärenden till denna instans, samt bildandet av länsskolnämnder och decentraliseringen till dessa av flertalet skolfrågor. Slutligen bör också nämnas flerårsplanerna för vägbyggandet som också de har tenderat att överflytta inflytandet från de centrala instanserna till länsplanet.

Länsstyrelsen samordnar enligt sin instruktion länsorganens uppsikt över bebyggelseplaneringen och markanvändningen. Uppsikten sker dels i bokstavlig mening genom inspektioner, dels genom det samråd som enligt 14 & byggnadsstadgan planförfattaren är skyldig att ha med berörda myn- digheter, varibland länsorganen är självklara. Detta samråd ger länsorganen goda möjligheter att påverka planeringen redan innan planförslaget har fått en konkret form.

När det gäller stadsplaner är länsstyrelsen i allmänhet också fastställande myndighet och inhämtar i den egenskapen yttranden från de andra länsor- ganen. Länsstyrelsens fastställelseprövning blir därför såväl en granskning av planförslagets rättsliga egenskaper som en granskning av att den tekniska lösningen är den bästa möjliga.

Länsorganens befattning med generalplaner är i huvudsak likartad fastän länsstyrelsen inte är fastställelsemyndighet. När det gäller generalplaner kommer emellertid såväl kommunen som länsorganens uppfattning om rimlig utbyggnad i kommunen att i större utsträckning dominera plane- ringsarbetet och yttrandena. I generalplanen ingår i allmänhet en befolk- ningsprognos, som åtminstone vad det gäller de mera in-dustrialiserade och tätbefolkade regionerna av landet, också innehåller ett betydande mått av kommunal viljeyttring. Länsorganen å sin sida har egna uppfattningar om utvecklingen, som ofta inte överensstämmer ens i huvudsak med general- planens, men som i likhet med kommunens ofta också är en syntes av prognos och föreställning om önskvärd utveckling. Länsorganens och kom- munens uppfattning om rimlig utbyggnad kommer därför ofta, att i bety- dande utsträckning skilja sig åt.

Vid planens genomförande medverkar länsstyrelsen i olika omfattning när det gäller tomtindelning och markförvärv m.m., liksom länsstyrelsen meddelar byggnadsförbud i anslutning till planarbetet och dispenser från fastställd stadsplan.

Sedan huvuddelen av bostadslåneärendena decentraliserats till länsnivån, är det framför allt länsbostadsnämnderna som handlägger de ärenden, som har betydele för kommunernas bostadsbyggande. Dessa är i huvudsak av två slag, nämligen dels fördelningen av låneramar till kommunerna, dels samråd vid och beviljandet av lån till enskilda byggnadsprojekt.

Fördelningen av låneramar sker dels genom en preliminär fördelning, dels genom fördelning av olika tilläggskvoter. I princip innebär fördelning- en, att varje kommun får en byggnadskvot uttryckt i antal lägenheter, som får igångsättas under året. Om det senare under året visar sig, att en kommun inte kan utnyttja sin kvot, återtas den överskjutande delen. För- delningen av låneramarna skall ske dels med hänsyn till kommunernas möjligheter att bygga dels med hänsyn till behövet av bostäder.

I anslutning till lånebeviljandet skall länsbostadsnämnden verka för en planmässig förbättring av bostadsförsörjningen i länet. Vid prövningen av om bostadslån kan utgå, bedöms därför behovet av den föreslagna lägen- hets- och hustypen liksom produktionskostnaden och markpriset. Läns- bostadsnämnden kan avslå lånebegäran med utgångspunkt från vilken som helst av dessa aspekter.

Självfallet har även här bedömningen av behovet en stor betydelse. Kom- munens och länsbostadsnämndens uppfattning både om behovet, sådant det kan beräknas med utgångspunkt från befolkningsprognoser osv., och om en

rimlig hostadssocial målsättning, kan vara högst olika, beroende på olika utgångspunkter och värderingar.

Med utgångspunkt från sina mycket allmänt formulerade instruktioner påverkar länsbostadsnämnden mycket starkt den bostadssociala målsätt- ningen och den faktiska byggnationen i enskilda kommuner. Regelmässigt sker underhandskontakter mellan länsbostadsnämnden och kommunen rörande varje större byggnadsprojekt, varvid i etapper markpris, lägenhets- fördelning, hustyp och byggnadskostnader diskuteras. Länsbostadsnämn- dens förhandsbesked tillmäts därvid stor betydelse och påverkar mycket starkt de ansökningar om lån, som så småningom insänds till nämnden.

När det gäller länsorganens inflytande över kommunernas serviceplane- ring är framför allt skolfrågorna betydelsefulla.

Enligt instruktionen åligger det länsskolnämnden att i samråd med övriga samhällsplanerande myndigheter sörja för en ändamålsenlig planering av skolväsendet. En framställning från en kommun om att inrätta en skola inom det obligatoriska skolväsendet inlämnas till länsskolnämnden. Läns- skolnämnden prövar behovet av anläggningen och fastställer upptagnings— områdets utsträckning. Kungl. Maj:t beviljar statsbidrag till skolbyggnaden efter att ha hört länsskolnämnden. Eftersom de totala statsanslagen under senare år regelmässigt har varit mindre än de tillstyrkta skolanläggningarna motiverar, upprättar länsskolnämnden också en turordning efter angelä- genhetsgrad. Motsvarande planering upprättas på länsskolnämnderna med avseende på andra delar av skolväsendet, ehuru Kungl. Maj:t i allmänhet då beviljar såväl tillstånd att inrätta skolan som fastställer statsbidragets storlek.

Andra delar av kommunernas serviceplanering är endast i indirekt mån beroende av länsorganen. I allmänhet är centrala organ, särskilt socialstyrel- sen beviljande myndigheter för statsbidrag medan länsmyndigheterna regel- mässigt får yttra sig. Länsstyrelsen har däremot skyldighet att övervaka socialvården i kommunerna och tillse att den uppfyller vissa minimikrav.

Trafikledsplaneringen och Vägutbyggnaden är som tidigare nämnts en kommunal angelägenhet endast i sådana städer och samhällen, som själva är väghållare. Icke desto mindre spelar vägfrågorna en avgörande roll för samhällsplaneringen i övriga kommuner, både därigenom att kommunens utveckling påverkas därav och därigenom att stats- och generalplanernas innehåll är beroende av trafik—frågornas lösning.

Flerårsplanerna inlämnas för fastställelse av länsstyrelsen, men det faktiska arbetet har utförts på Vägförvaltningen. Innan vägförvaltningens förslag framläggs för länsstyrelsen skall länsvägnämnden ha yttrat sig om förslaget. Om väg- och vattenbyggnadsstyrelsen inte har några erinringar mot länsstyrelsens förslag fastställer den planen, i annat fall hänskjuts avgörandet till Kungl. Maj:t.

I utarbetandet av flerårsplanerna har trafikekonomiska beräkningar

självfallet stor betydelse. Dessa i sin tur baseras på trafik- och befolknings- prognoser, kommunernas utbyggnadsplaner och länsorganens uppfattning om i vilken utsträckning och i vilken takt kommunernas utbyggnad kommer att realiseras m.m. Även icke-trafikekonomiska överväganden kan komma att påverka flerårsplanernas innehåll; det har t.ex. förekommit relativt ofta att en vägutbyggnad motiveras som ett sätt att reaktivera en länsdel med vikande befolkningsunderlag. Omvänt kan det förekomma, om anslagen är knappa, att man hellre investerar i en expansiv region än i en tillbakagående, fastän de olika projekten kan vara trafikekonomiskt likvärdiga.

Länsorganen påverkar den kommunala utbyggnaden och planeringen även på annat sätt. I länsstyrelsens prövning av stadsplaneförslag och granskningen av generalplaner kan olika synpunkter få betydelse. Själv- fallet gäller detta sådana aspekter som brandsäkerhets- och va-frågor, naturvård, fornminnes- och kulturvård, jordbruksfrågor m.m. men också andra bedömningar kan inverka. Tomtindelningsfrågor kan under vissa omständigheter starkt påverka kommunernas planering. Vidare har arbets- marknadspolitiska överväganden på länsplan avsevärd inverkan t.ex. genom att påverka fördelningen av länsbostadsnämndens låneramar, lokaliseringen av statliga företag, beredskapsarbeten m.m. Denna redogörelse kan därför knappast göra anspråk på att på något sätt uttömande ha behandlat läns- organens inflytande på den kommunala planeringen.

Det tonde emellertid ha framgått att länsorganens bedömningar i stor utsträckning baseras på olika behovsuppskattningar. Dessa utgår från en föreställning om länets utveckling ur befolkningsmässig och ekonomisk synpunkt. Underlaget för dessa föreställningar har tillkommit på olika sätt. De prognoser som utarbetas av länsutredarna spelar en stor roll i många län. Ofta har emellertid prognoser utarbetats också av de olika länsorganen var för sig, eller några organ tillsammans. Särskilt brukar då länsarbets- nämnden med kunskap om näringslivets utveckling och länsbostadsnämn- derna spela en huvudroll. Sådana prognoser är sällan offentliga eller ställda under diskussion. I andra fall har prognoser, utarbetade utanför länsorga- nen, betydelse. Detta gäller framför allt de näringslivsundersökningar och prognoser, som har utförts av arbetsmarknadsstyrelsen.

Den stora betydelse som prognoserna har för bedömningarna på länsplan och även centralt och det inflytande de därigenom får på den regionala samhällsutvecklingen, har med all sannolikhet varit en starkt bidragande orsak till att landstingen och. olika interkommunala organ i flera län starkt engagerat sig i sådan utredningsverksamhet. De mest kända av dessa organ är, förutom storstadsregionernas utredningskontor, Skånes Regionplane- institut, som är gemensamt för Malmöhus och Kristianstads län, samt Regionplanekontoret i örebro län. Landstingen har emellertid finansierat också andra mera tillfälliga länsutredningar, t.ex. i Västernorrlands län.

Bortsett från den samordning, som det åligger länsstyrelsen att ordna i

vissa frågor, saknas, som tidigare nämnts, egentlig formell nivåplanering på länsplan. Detta förhållande uppfattas uppenbarligen som en brist- och i många län har man därför organiserat olika former av informella länsråd eller planeringsråd. Dessa samråds huvudsakliga funktion är att koordinera länsorganen och länsstyrelseexperternas uppfattning-i olika planärenden. Ofta får samråden principiell karaktär med huvudsakligt syfte att samordna länsorganens värderingar om länets utveckling, godtagbar standard och inställning till olika intressekonflikter. I detta avseende kommer de plane- ringsråd som från 1/7 1965 har inrättats på länsstyrelserna uppenbart att ersätta de informella samråden mellan länstjänstemännen.

Beslutsprocessen på länsplan i planeringsfrågor I beslut i konkreta ärenden är länsorganen beroende av de instruktioner, författningar och andra bestämmelser som gäller för resp. länsorgan och för det område beslutet gäller. Sådana bestämmelser riktas självfallet alltid till länsorganen från centrala myndigheter, oftast Kungl. Maj:t. De kommer därför att i enlighet med bruket i administrativ litteratur, att här kallas för centrala normer, oberoende av skiljaktigheter i rättslig status.

Centrala normer utfärdas på olika sätt och kommer så vitt angår läns- organ och kommunerna att behandlas på olika sätt. I princip kan man urskilja två väsentligen olika metoder att meddela centrala normer. Enligt den ena varianten, som är den vanligaste när det gäller förvaltningen i allmänhet, utfärdas centrala normer i form av författningar, tillämpnings- föreskrifter eller som villkor anknutna till statliga bidrag. Länsorganen och kommunerna är då bundna av samma lagtext och bestämmelserna är kända av båda. Beslutsprocessen på länsplan innebär i sådana fall en kontroll av att det konkreta kommunala handlandet står i överensstämmelse med lagtexten och att villkoren på ett eller annat sätt är uppfyllda. Om inte kan länsorganen påkalla olika slag av sanktioner.

Denna typ av centrala normer har stor betydelse för samhällsplaneringen på många olika områden. Framför allt kan erinras om den juridiska gransk- ningen av planärenden, tomtindelning och beräkningen av låne- eller bidragsunderlag.

En principiellt annan typ av styrning är den då allmänna direktiv ibland ges till ett länsorgan, att optimera förhållandena inom sitt kompetensom- råde. Exempel på sådana direktiv är länsstyrelseinstruktionen (& 4) och instruktionerna till länsbostadsnämnden och länsarkitekten. Efterhand kompletteras ofta de allmänna direktiven med uppmaningar till ändrade värderingar, t.ex. i propositioner eller interpellationssvar. Detta har bland annat förekommit ofta när det gäller bostadspolitiken.

Denna sistnämnda typ av central ledning är vanlig inom områden, där de tekniska, ekonomiska eller sociala förhållandena är starkt varierande i tiden eller ur geografisk synpunkt, eller där riktlinjerna ofta måste

ändras. En detaljerad lagstiftning är då inte möjlig. Med avseende på läns- förvaltningen förekommer sådana normer kanske särskilt ofta när det gäller frågor som berör kommunernas planering. Som exempel kan erinras om fördelningen av lånemedel till bostadsbyggandet, som skall ske efter ”behov” och så att bostadsförsörjningen i största möjliga utsträckning ”främjas”, eller behandlingen av planärenden ur ekonomisk, teknisk, estetisk och social synvinkel. I sådana ärenden är beslutskriterierna inte definierade centralt, utan länsorganens uppfattning om godtagbar standard eller optimal utveckling är referensnivå i beslutsprocessen.

I samband med decentraliseringen av stora ärendegrupper till länsplan och inrättandet av nya länsorgan, har denna typ av beslutsfördelning mellan centrala och regionala organ fått stor betydelse. Detta sammanhänger själv- fallet med den ökande mängden av ärenden av komplicerad natur, där det knappast är möjligt att genom lagstiftning eller tillämpningsföreskrifter ge detaljerade direktiv, som i alla fall medger en både objektiv och rimlig tolkning. Man har därför valt att ge allmänna riktlinjer för verksamheten, men överlämna åt länsorganen själva att i det konkreta fallet värdera olika handlingsalternativ.

Enligt allmänt vedertagen administrativ teori (t.ex. Simon, Smithburg, Thompson: Public administration. New York 1961) utvecklas Linder ovan beskrivna förhållanden inom myndigheten föreställningar om en optimal utveckling. Med utgångspunkt från denna uppfattning bildas så formalise- rade eller underförstådda normer för hur besluten, för att främja den önskade utvecklingen, skall fattas i konkreta fall.

Med avseende på kommunernas relationer till statliga organ skiljer sig denna typ av normer från den tidigare på flera punkter men framför allt därigenom, att beslutskriterierna i allmänhet inte är kända av kommunerna och oftast inte heller har varit föremål för offentlig debatt. Utrymmet för subjektivitet och inkonsekvens i beslutsprocessen är därför relativt stort.

Som framgått ovan har länsorganen i vissa fall stor frihet att skapa sig en egen uppfattning om en godtagbar samhällsutveckling och fatta sina beslut i konkreta ärenden med utgångspunkt från denna. Det självständiga skapandet av beslutskriteria på länsnivå och den grad av frihet från centrala normer som de olika länsorganen har i sin verksamhet kommer självfallet att få återverkningar på interaktionen mellan kommuner och riksstyrelse. Ett oberoende normsystem på länsnivå är ju i sina konkreta uttryck obundet av behandlingen i centrala instanser, regering och riksdag.

Det är därför betydelsefullt att undersöka, i vilken utsträckning länsor- ganens beslut i konkreta frågor av väsentlig betydelse för enskilda kommu- ner, är beroende av centralt, i sista band från regering och riksdag, medde- lade normer. Alternativt i vilken utsträckning besluten fattas med utgångs- punkt från självständiga överväganden på länsplan om en önskvärd

ekonomisk, social eller bebyggelsemässig utveckling, där kommunerna har få formella möjligheter att påverka normbildningen.

Om länsorganen i väsentlig utsträckning skapar egna normer som underlag för beslut i planeringsärenden, har det vidare betydelse hur dessa normer uppkommer och vem som medverkar vid deras bildande. Kommu- nerna och landstingen har ju också flera möjligheter att påverka normbild- ningen, bl.a. genom sin representation i olika länsnämnder, men även genom olika informella kontakter. Det är vidare relevant för problemställ- ningen i vilken utsträckning statliga, centrala organ eller olika intresse- grupper genom informella kanaler påverkar normbildningen.

Slutligen är det också väsentligt, vilken form och vilket innehåll eventu- ella självständiga normer på länsplan har i relation till olika kommuner. En konsekvent föreställning om den totala eller regionala utvecklingen i länet som omfattas av flera länsorgan, kommer självfallet att få en mycket kraftigare inverkan på enskilda kommuner än sektorsvis bestämda kriteria _ om t.ex. godtagbar exploateri—ngsgrad. Som exempel kan anföras att det av tidigare undersökningar tycks framgå att det i vissa län har utvecklats föreställningar om vilka länsdelar som ”det lönar sig att satsa på”.

För att närmare klarlägga dessa frågor har ett antal chefstjänstemän inom länsförvaltningen intervjuats om sin uppfattning om beslutsproces- , sens struktur på länsplan.

Totalt genomfördes 18 intervjuer i sammanlagt tre län. Samtliga inter— vjuer genomfördes på vederbörande befattningshavares tjänsterum. I några fall spelades intervjun in på band, i flertalet fall gjordes endast anteck- ningar. Frågorna var i huvudsak samma till alla befattningshavare, obero- ende av vederbörandes arbetsuppgifter och den intervjuade ombads konse- kvent illustrera svaren genom exempel. I den mån att svaren kom att täcka ett Vidare område än frågan avsåg har, i de fall flera intervjuade berört samma problemställning, detta moment noterats i redogörelsen nedan.

Länsarkilekten. Sammanlagt intervjuades tre länsarkitekter. Samtliga ansåg att de i sin verksamhet var bundna av centrala normer i mycket begränsad utsträck- ning. Ett fåtal frågor —— framför allt avstyckningsförfaranden -— är mera reglerade , än andra. I övrigt utgör instruk-tionen, byggnadslagen och byggnadsstadgan samt , olika tillämpningsföreskrifter, den allmänna ledningen för besluten. Anvisningar [ om standardnormer från byggnadsstyrelsen förekommer, men är delvis föråldrade och inaktuella. Ingen av de intervjuade ansåg sig ovillkorligen bundna av dessa.

Länsarkitekterna ansåg att man var särskilt obunden av centrala standardnormer i planärenden och olika andra miljöfrågor.

Samtliga länsarkitekter ansåg sig ha egna riktvärden och ”käpphästar”. Miljö- frågorna bedömdes i övrigt efter omständigheterna "från fall till fall”. I ett fall hade länsarkitekten en egen plan för dimensioneringen av olika kommuner, mot vilken han bedömde olika kommunala utbyggnadsplaner.

Ingen av länsarkitekterna ansåg sig ha formaliserade regler för behandlingen av kommunala planer. I stället lade man tonvikten på speciella frågor i det samråd, som man hade med planförfattarna. Uppmaningar till kommunerna att iaktta viSSa

förhållanden i samband med planläggningen framfördes i allmänhet muntligt vid olika under-handskontakter.

Ingen av länsarkitekterna trodde att standardnormer etc. var helt lika i alla län. En länsarkitekt uppgav att han eftersträvade en parallellisering med grannlän-en men att dessa försök hittills inte varit framgångsrika.

Till länsarkitekterna ställdes frågan, i vilken utsträckning länsstyrelsen följde länsarkitektens mening i planärenden. Samtliga ansåg att så oftast var fallet, även när länsarkitekten avstyrkte planen. Samtliga menade också, att man mycket ogärna gick så långt som till avstyrkande, man föredrog att söka påverka planarbetet genom samråd på ett tidigare stadium. De gånger avstyrkanden förekommit hade det gällt större kommuner med egen expertpersonal. I flertalet fall hade då kommunen överklagat hos Kungl. Maj:t.

På frågan om vilka organ eller kontakter, som påverkade eller hade påverkat de standardkrav, som länsarkitekterna nu hade, refererade man i första hand till personliga erfarenheter och utbildning och i andra hand till kontakterna med arki- tektkåren i övrigt, särskilt genom facktidskrifter. Kontakterna inom det egna verket, i detta fall byggnadsstyrelsen, ansågs spela en roll liksom den prejudi— cerande effekten av överklaganden. Samrådet på länsplan uppgavs som betydelse- fullt av två länsarkitekter, medan den tredje ansåg att det inte förekom samråd av principiell betydelse. Ingen av länsarkitekterna ansåg, att samråd med kommu- nerna hade betydelse för normbildningen annat än i den meningen att det kunde vara mer eller mindre svårt att övertala de kommunala representanterna att godtaga ett krav från länsarkitekterna.

Två av länsarkitekterna trodde att de skulle få stor nytta av planeringsråden, när dessa kommit igång och att man skulle kunna diskutera standardkrav i plane- ringsråden.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att länsarkitekterna, fastän de inte är beslutande i planfrågor, utövar ett betydande inflytande både på planens utform- ning och frågan om den kan fastställas. Den reellt mest betydelsefulla påverk- ningen sker i samrådet med planförfattaren, där man kollegialt kommer överens om den optimala lösningen. De standard- och miljökrav som länsarkitekterna i sådana fall ställer är beroende i första hand av vederbörandes bakgrund och utbildning, av inställningen bland kollegerna och i någon mån av samrådet på länsplan. Öppna konflikter mellan en länsarkitekt och kommunen är inte ovanliga och gäller då oftast större kommuner med egna experter.

Länsbostadsnämnden. Sammanlagt intervjuades tre länsbostadsdirektörer. Samt- liga ansåg att man hade stor frihet att tolka de allmänna direktiven i instruktionen. I framför allt ett moment var man bunden av centrala normer, nämligen vid beräknandet av lån-eunderlaget. I övrigt ansåg man att länsbostadsnämnderna inom ramen för medelsfördelningen till länet, självständigt utformade bostadspolitiken i dess konkreta uttryck.

Helt självständig ansåg man sig vara när det gällde att fördela medelsramar till kommunerna och när det gällde att [bevilja eller avslå ansökan om statliga lån. Vissa begränsningar fanns närmast i att länsbostadsnämnden inte kan avslå ett låneärende av miljömässiga skäl, om man därvid inte är enig med länsarkitekten. Frågan skall då hänskjutas till bostadsstyrelsen för avgörande.

Samtliga länsbostadsdirektörer ansåg att man i medelramsfördelningen och i överväganden angående statliga lån främst tog hänsyn till ”behovet”. Detta definie- rades emellertid ganska olika i de olika länen. I ett län tog man främst hänsyn till kommunens eller ortens tillväxtkra'ft, sådant det bedömdes av länsarbetsnämnden, i ett annat till en inofficiell lokaliseringsplan, som var allmänt accepterad av läns-

myndigheterna. I det tredje länet gjorde man längre gående bedömningar angående kommunernas bostadssociala målsättning och rimligheten av denna. Två av läns- bostadsdirektörerna uppgav att man arbetade efter ett ganska fast normsystem när det gällde beviljandet av lån innanför medelsramarna. Sålunda bedömde man ”skälig byggnadskostnad” efter en procentskala i förhållande till pantvärdet. När byggna'dskostnaden överskred t.ex. 15 % av pantvärdet reagerade man genom att närmare undersöka förhållandena. På samma sätt förfor man, när det gällde andelen smålägenheter i bostadsbeståndet: när mer än % av lägenheterna var 1 rum och kök eller mindre, diskuterade man saken med kommunen.

När det gällde att påverka kommunernas bostadspolitik varierade aktiviteten hos de olika länsbostadsnämnderna ganska mycket. En länsbostadsvdirektör uppgav att han gick mycket långt i detta aVSeende och sade att han framförde bestämda uppfattningar om lägenhetssammansättning, huskategori och markpris vid kon- takter med kommunerna. Påverkan hade ofta formen av underhandskontakter med kommunen på ett tidigt stadium av olika projekt. Två av länsbostadsdirektörerna meddelade också vissa av länsbostadsnämndens synpunkter till kommunerna genom föredrag och eirkulärskrivelser.

Ingen av länsbostadsdirektörerna ansåg att det fanns exakt likadana regler i andra län.

När det gäller fördelningen av ärendena på lekmannaärenden och kansliet, följ-de två av nämnd-erna en central rekommendation, medan den tredje i ett stort län, hade en längre gående delegering till kansliet. Fördelningsärenden avgörs konsekvent av nämnden liksom de största låneansökningarna. När kansliet föreslår avslag förs ärendet regelbundet upp i nämnden. I allmänhet accepterar nämnden kansliets förslag, men det kan inträffa, speciellt i fördelningsärenden, att någon ledamot reserverar sig.

För den principiella bostadspolitiska inställningen och för fördelningsfrågorna tycks samrådet på länsplan och samrådet med kommunerna spela störst roll. Överklaganden förekommer mycket sällan med kommunen som klagande. Behovs- bedömningarna samordnas i två av länen med länsarbetsnämndens bedömningar (och med lokaliseringsutredningen för länet); i det tredje länet har man uppmanat kommunerna att konsekvent anlita det landstingsägda utredningsinstitutet.

Sammanfattningsvis kan anföras att länsbostadsnämnden har stor frihet att utforma den bostadspolitiska aktiviteten i länet efter egna normer. Påverkan tycks framför allt sättas in på ett tidigt stadium vid underhandskontakter med kommunen.

Länsbostadsnämndens aktivit-et när det gäller att påverka den bostadssociala utvecklingen är emellertid olika i de undersökta länen. Aktiviteten varierar från direkt påverkan vid bostadsbyggandets planering i kommunerna till reaktioner på starkt avvikande låneansökningar.

Vägförvaltningen. Sammanlagt intervjua-des tre vägdirektörer. Vägförvaltning— arna är för sitt planeringsarbete bundna av vissa centralt meddelade standard- normer —— vägbredd, belastning osv. Vissa allmänna riktlinjer ges dessutom i Vägplan för Sverige. I stora delar av planeringsarbetet har man emellertid frihet att göra de bedömningar man anser relevanta.

En betydande konformitet uppnås i flerårsplaneringen genom ett väl utbyggt samråd inom väg- och vattenbyggnadsverket.

Som underlag för bedömningarna i de fall att man saknar detaljerade centrala direktiv använ'ds trafikekonomiska prognoser — utarbetade efter relativt enhetliga metoder. Dessa baseras i sin tur på näringslivsprognoser av något olika slag. Ett län hade ett intimt samråd med länsarbetsnämnden och lät dennas uppfattning

om näringslivets utvecklingsmöjligheter influera starkt på investeringarna i vägar. I ett annat län baserade man bedömningarna dels på en befintlig lokaliserings- utredning för länet, dels på annat inom länsförvaltningen utarbetat prognos- material.

Beslut, som inte varit uteslutande trafikekonomiskt motiverade, hade emellertid förekommit i alla län. I två län med stagnerande eller vikanvde befolkningsutveck- ling ansåg man att trafikekonomiska bedömningar fick underordna sig den allmänna utvecklingen i länet. I valet mellan två alternativ, där det ena visserligen skulle ge högre förräntning, men där den allmänna utvecklingen var vikande, fick lägre prioritet än ett där utvecklingen var expansiv. I det tredje expansiva länet hade det hänt i åtminstone ett fall, att man förbättrat vägnätet för att sprida expansionen, trots att detta inte varit trafikekonomiskt motiverat.

För beslutsprocessen spelar samrådet inom länsförvaltningen och samråda med kommunerna den största rollen. Lekmannanämndens — länsvägnämndens — diskussioner tycks ha relativt liten betydelse. Två av vägdirektörerna uttryckte en stark önskan att få en mera intim samordning på länsplan och sade sig vänta mycket av de blivande planeringsråden.

Vägförvaltningarna arbetar på ett mycket likartat sätt i de tre olika länen och har i stort sett samma bedömningsgrunder. De skillnader som observerats kan återföras på allmänt omfattade värderingar inom resp. länsförvaltning.

Länsskolnämnden. Tre länsskolinspektörer intervjuades. Samtliga tre inspek- törer ansåg att man var mycket självständig, när det gällde hela skolplaneringen, men att man hade ett stort antal olika standard- och dimensioneringsnormer att följa. Behovet av skollokaler beräknades på prognoser, som enligt två av inspek— törerna var ”bedömningsfrågor”. Friheten från centrala normer var stor i den avslutade högstadieplaneringen och framför allt i frågor som inte berörde grund— skolan.

Skolfrågor avgöres med utgångspunkt från behovsberäkningar. I en länsskol- nämnd uppgav man att man hade olika behovskriterier för avfolknings- och expansionsområden. Prioriteringen för statsbidrag avgörs i allmänhet också med hänsyn till den regionala befolkningsutvecklingen.

Standarden på skolbyggnad—erna sätts i vissa fall också i relation till befolknings- utvecklingen; i ett län strävade man efter paviljongskolor i avfolkningsbygderna.

På frågan om man trodde att normerna för skolplaneringen var lika i alla län varierade svaren mellan ett tveklöst ja till ett kategoriskt nej. Den inspektör, som ansåg att skolplaneringen var olika i skilda län, ansåg att kraven var mera generösa i andra län.

Frågan om vilka ärenden, som avgörs av nämnden och vilka som är inspektörs- ärenden besvarades också olika. I ett län var behovsgraderingen ett nämndärende men inte i de andra, stora planeringsärenden behandlades däremot konsekvent i nämnden. Nämnden avviker uppenbart sällan i sina beslut från inspektörernas förslag.

Besluten i länsskolnämnden påverkas framför allt av lekmannanämnders diskus- sioner men också av samrådet med andra länsmyndigheter, framför allt länsarbets— nämnden och länsbostadsnämnden.

Förutom de myndigheter som redovisats ovan intervjuades också läns- arbetsdirektörer, länsingenjörer och landssekreterare.

I fråga om länsingenjörerna kan endast konstateras att de till helt över- vägande del är bundna av centralt meddelade normer och att beslutspro- cessen därför är enhetlig i alla län.

Vad avser länsarbetsnämnderna och länsstyrelserna har däremot inte intervjuerna givit entydiga svar.

Länsstyrelsernas befattning med planärenden är reglerad centralt med avseende på den juridiska granskningen och den formella proceduren. När alla berörda länsexperter är positivt inställda och den juridiska gransk— ningen inte föranleder någon anmärkning finns det inte någon anledning för länsstyrelsen att göra ytterligare överväganden. Problemet är annor- lunda om en eller flera av experterna har avvikande mening. Länsstyrelsen skall då väga de olika momenten i planen mot bakgrunden av experternas uppfattning. Om anledningen till experternas negativa inställning är av övervägande teknisk art — t.ex. vattenföroreningar —— tycks länsstyrelsen i allmänhet —— men inte alltid —— ansluta sig till experternas mening. Om anledningen å andra sidan rör mera subjektiva miljöbedömningar etc. rättar man sig ofta också efter experterna, medan man i vissa fall söker skapa sig en egen uppfattning genom överläggningar med kommunen och. inspektion på platsen. Av de fåtal intervjuer som gjorts har det inte varit möjligt att dra mera detaljerade slutsatser om vilka överväganden som påverkar läns- styrelsen i sådana fall.

Länsarbetsnämnderna spelar en betydande roll för samhällsplaneringen genom att påverka näringslivets lokalisering, men i synnerhet genom att informera andra länsorgan, framför allt Vägförvaltningen, länsbostads- nämnden och länsskolnämnden och därmed indirekt påverka dessa myndig- heters ställningstaganden. I de tre undersökta länen varierar emellertid länsarbetsnämndens befattning med sådana ärenden, liksom aktiviteten överhuvudtaget inom samhällsplaneringen högst avsevärt. I ett av de undersökta länen remitterades praktiskt taget alla ärenden som rörde lokalisering av samhälleliga investeringar till länsarbetsnämnden och i synnerhet investeringar där medelstilldelningen var knapp och en priorite- ring därför nödvändig. I detta län dominerade länsarbetsnämndens bedöm- ningar samrådet på länsplan och låg till grund för den inofficiella lokalise- ringsplan, som fanns i länet. I ett av de andra länen tycktes inte länsarbets- nämnden ta någon befattning med samhällsplaneringen utöver igångsätt- ningstillstånd och andra kortsiktiga arbetsmarknadsfrågor, som ingår i nämndens uppgifter.

Frågan om man på länsplan har en konsekvent helhetssyn på den regionala utvecklingen efter vilken olika beslut inom länsförvaltningen inrättas, kan heller inte besvaras entydigt med utgångspunkt från intervju- erna. I ett av länen förekom ett ”planeringsråd” med lekmannainslag, som I uppenbart fungerade som normskapare och samordnare. I ett annat län förekom regelbundna länsråd där principiella frågor i anslutning till plan- , och investeringsärenden diskuterades. Detta länsråd tycktes emellertid i huvudsak ha betydelse för bedömningar i miljöfrågor i anslutning till stads- och generalplaner. I det tredje länet förekom inte organiserade länsråd och

den samordning, som fanns i planeringsärenden, centrerades kring läns- bostadsnämnden. Syftet med denna samordning föreföll emellertid vara huvudsakligen informativt.

Tidigare i denna framställning ifrågasattes om länsorganen hade så detaljerade centrala normer att utgå från i konkreta frågor, att subjektiva bedömningar omöjliggjordes. Av intervjuerna framgår klart att så inte är fallet; flertalet av de undersökta länsorganen har en frapperande grad av självständighet i konkreta frågor.

Inledningsvis uppställdes också hypotesen, att om länsmyndigheterna inte hade centralt givna, detaljerade normer som beslutsunderlag i konkreta ärenden, så skulle man skapa ett eget normsystem mot vilka de konkreta besluten kunde vägas. Det ansågs också relevant att undersöka vilka kon- takter som påverkade uppkomsten och innehållet i sådana subjektiva normsystem och särskilt då i vilken utsträckning kommunerna medverkade.

De utförda intervjuerna är alltför få för att tillåta några generella slut- satser, men hypotesen tycks så tillvida styrkt, som det klart framgår att vissa länsorgan formulerar egna standardkrav och en egen målsättning om den bebyggelse-, bostads- eller trafikpolitiska utvecklingen i länet. Särskilt frapperande är dessa självständiga normsystem i beslutsprocessen hos länsarkitek-ten, länsbostadsnämnden, Vägförvaltningen och möjligen, när det gäller planärenden, på själva länsstyrelsen. I flertalet fall är dessa normsystem oklart formulerade och huvudsakligen avsedda för internt bruk, inom myndigheten själv eller inom länsförvaltningen. De meddelas sällan till kommunerna annat än i samband med behandlingen av ett konkret ärende och då vanligen under informella kontakter på ett tidigt stadium av ärendets behandling.

Normsystem av ovan angivet slag uppkommer som en direkt följd av bristen på detaljerade direktiv. Medverkande vid uppkomsten är framför allt andra länsorgan och i Viss utsträckning lekmannanämnden i den mån sådan förekommer. Bortsett från trafikledsplaneringen tycks kommunerna inte i väsentlig utsträckning påverka innehållet i dessa normer.

Central statlig påverkan på kommunernas planering Det har tidigare konstaterats att kommunernas interaktion med statliga organ rörande samhällsbyggandet, huvudsakligen sker på länsplan. Gene- rella instruktioner till länsorganen utfärdas av centrala myndigheter, som därigenom indirekt utövar ett betydande inflytande på beslutsutformningen. Vissa betydelsefulla ärendegrupper avgöres emellertid på central nivå, även när beslutet avser enskilda kommuner. Flertalet av dessa ärenden har sam- manhang med statlig uppsikt över samhällsplaneringen enligt byggnads- lagen, statliga bidrag till den kommunala utbyggnaden och i någon mån också besvär över beslut av länsmyndigheterna.

När det gäller bebyggelseplaneringen i enskilda kommuner bör i första

hand nämnas att byggnadsstyrelsen skall beredas tillfälle att yttra sig över generalplaneförslag innan de antages av kommunens fullmäktige. Bygg- nadsstyrelsen remitterar i sin tur ärendet till andra centrala myndigheter, vars verksamhet berörs av planen. Vidare bör också nämnas att Kungl. Maj:t regelmässigt är fastställelsemyndighet för mera betydelsefulla stads- planer och i den mån det är aktuellt, också för alla generalplaner. I sådana fall är byggnadsstyrelsen beredande myndighet.

Av särskilt intresse i detta sammanhang är det inflytande, som enligt byggnadslagen tillförsäkras de centrala instanserna när det gäller region- planeringen. Enligt byggnadslagen utreder länsstyrelsen, sedan frågan om regionplanering väckts, behovet av en regionplan och översänder utredning- en med eget yttrande till Kungl. Maj:t, som sedan beslutar om regionplan skall upprättas och vilka moment och vilka kommuner den skall omfatta. Kungl. Maj:t utser ordförande i regionplanefullmäktige. St-atsbidrag till kostnaderna utgår med ca 50 % och ingående metoddiskussioner mellan planförfattarna och byggnadsstyrelsen torde vara regel. De centrala myn- digheternas inflytande över regionplaneringen är alltså enligt byggnads- lagen mycket starkt, men det bör anföras att Kungl. Maj:t ännu aldrig beslutat om regionplanering utan att flertalet berörda kommuner har varit eniga om behovet, liksom Kungl. Maj:t sällan utnyttjar sin tvångsmakt i fråga om annan planering enl. byggnadslagen.

I fråga om bostadsbyggnadsplaneringen spelar självfallet medelsfördel- ningen mellan länen, som bestäms centralt, en stor roll för kommunernas byggnation. Under senare år har dessutom Kungl. Maj:t specificera-t total- ramens användning ytterligare genom att avsätta vissa delar till storstads- områdena. I övrigt handhas medelfördelningen oinskränkt av länsbostads- nämnderna. Normer för beräkning av låneunderlaget fastställs centralt, men de faktiska lånebesluten, liksom prövningen av behov, markpris och skäliga produktionskostnader, sker på länsplan. Överklaganden och besvär är mycket sällsynta.

I fråga om trafikledsutbyggnaden fastställes flerårsplanerna av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, om denna är enig med länsstyrelsens förslag; om inte hänskjuts frågan till Kungl. Maj:t. Det torde inträffa relativt sällan att länsstyrelsen och väg- och vattenbyggnadsstyrelsen inte är eniga, eftersom samordningen mellan den centrala styrelsen och Vägförvaltningen, som i realiteten upprättar planen, är väl utbyggd. Väg- och vattenbyggnadsstyrel- sen bestämmer också för sådana samhällen, som själva är väghållare, vilka gator som är statsbidragsberättigade och fastställer en fördelningsplan för statsbidragen. Till grund för flerårsplaneringen och utbyggnaden ligger Vägplan för Sverige, som utgör riktlinjer för utbyggnaden och som i princip godtogs av 1959 års riksdag.

Kommunerna är som tidigare nämnts starkt beroende av statliga bidrag till sin serviceplanering. Huvuddelen av dessa ärenden handläggs av centrala

organ, ofta inom departementen eller på framför allt socialstyrelsen. Det huvudsakliga undantag-et torde vara vissa skolfrågor, där besluten i reali- teten fattas av länsskolnämnderna. Även inom skolsektorn är det emellertid centrala instanser som har det huvudsakliga inflytandet när det gäller skolväsendet ovanför grundskolan. Gymnasiefrågor avgörs t.ex. av Kungl. Maj:t.

Det har vidare stor betydelse för den kommunala planeringen, och över- huvudtaget för den kommunala verksamheten, hur de kommunala indel- ningsfrågorna handläggs. Normal-t ankommer det på Kungl. Maj :t att enligt indelningslagen förorda om rikets i-ndelning i kommuner och församlingar. Kammarkollegium är central utredningsmyndighet. Frågor angående änd- ring av den kommunala indelningen kan väckas av kommunerna, av läns- styrelsen och, förutom av Kungl. Maj:t, av kammarkollegium.

Av särskilt intresse i sammanhanget är kommunblocksindelningen 1962 ——1964, där genom statsmakternas försorg grunden för en genomgripande förändring av den kommunala indelningen lades. Genom en 1962 genomförd ändring i indelningslagen stadgas att det i varje län skall finnas en av Kungl. Maj:t fastställd plan, som visar den lämpligaste indelningen av länet med hänsyn till olika samhällsfaktorer och de kommunala arbets- uppgifterna. Förslag till sådan plan skall upprättas av länsstyrelsen i samråd med kommuner och berörda statliga myndigheter. Kommunerna och landstingen skall beredas tillfälle att yttra sig över förslaget innan det insänds till Kungl. Maj:t. Dessa planer utarbetades och fastställdes 1962—— 1964. '

En särskild kategori av ärenden, som regelmässigt avgöres centralt, är lokaliseringen av statlig företagsamhet eller statliga arbetsplatser av annat slag. Som tidigare nämnts framförs ofta kommunala synpunkter när sådana ärenden behandlas i riksdagen, men utöver detta torde kommunerna ha små möjligheter att påverka beslutets utformning.

Generellt kan sägas a-tt de centrala myndigheterna på olika sätt utövar ett betydande inflytande på planeringen i enskilda kommuner genom att fastställa eller på annat sätt meddela standardnormer för olika moment i samhällsutbyggnaden och genom att fördela ramanslag mellan olika län och sektorer. I de överväganden och utredningar som föregår sådana beslut har kommunerna främst genom kommunförbunden och sin representation i riksdagen, avsevärda möjligheter att påverka beslutens utformning.

Något annorlunda är förhållandet när det gäller statliga beslut med betydelse endast för en eller ett par enskilda kommuner. Även om det inte är möjligt att med större säkerhet göra några generella observationer, förefaller det som om förhandlingarna ofta förs mellan ett statligt ämbets- verk å ena sidan och å andra sidan kommunens styrelse assisterad av regio- nens främste riksdagsman. Om kommunens uppfattning inte beaktas i önskvärd omfattning, tas underhandskontakter mellan riksdagsmannen

och vederbörande departementschef. Eventuellt assisterar riksdagsmannen vid en formlig uppvaktning. I många fall förekommer också enskilda motio- ner eller flerpartimotioner undertecknade av samtliga regionens riksdags- män (t.ex. flygplatsfrågan i Göteborg). Skälen varför riksdagsmännen anlitas på detta sätt tycks, åtminstone när det gäller mindre kommuner, ofta vara kommunalmännens oerfarenhet vad gäller de centrala förvaltningsin- stanserna och också riksdagsmännens förutsatta större auktoritet gentemot de statliga tjänstemännen.

Sammanfattning Samhällsutbyggnadens rumsliga organisation och den regionala utveckling- en är beroende av många faktorer, av vilka samhället kontrollerar endast ett fåtal. Samhällsplaneringen är därför oftast begränsad till dimensionering och kvalitetspåverkan av lokala samhällsbildningar. Mera vittsyftande för- sök att styra den regionala utvecklingen, t.ex. lokaliseringspolitiken, före- kommer endast i enstaka fall.

Ansvaret för den planering eller styrning som förekommer är delat på statliga och kommunala organ. Den statliga planeringen handläggs i olika sektorer, t.ex. bostadsförsörjning, arbetsmarknadspolitik osv., samordnade på regeringsnivå. Utvecklingen sedan mitten av 1940-talet har tenderat att skapa samordning och gemensamma värderingar också bland de statliga organen på länsplan. Decentraliseringen av statliga uppgifter till länsplan har lett till att regionala värderingar och fördelningsöverväganden på läns- plan rörande den bebyggelse-, bostads- och trafikpolitiska utvecklingen framstår, som i vissa fall mera väsentliga för den kommunala utvecklingen, än motsvarande centrala beslut.

Den kommunala kompetensen, med avseende på samhällsplaneringen, omfattar framför allt initiativrätten och initiativskyldigheten inom bebyg- gelseplaneringen, bostadsförsörjningen och serviceplaneringen. Den kom- munala utbyggnadens målsättning med avseende på olika bebyggelse- och bostadspolitiska moment formuleras i översiktsplaner, främst generalplaner och bostadsbyggnadsprogram. Dessa i sin tur sammanfattas i den kommu- nala långtidsbudgeten. De kommunala översiktsplanerna innefattar i sig såväl kommunalpolitiska målsättningar, som föreställningar om hur statliga myndigheter kommer att ställa sig till olika kvalitets- och dimensionerings- aspekter i planen.

När det gäller att styra olika moment i utbyggnaden och reglera enskilda initiativ till sådana former, som är godtagbara för kommunen, är stadspla- neinstitutet kommunens främsta instrument. Med hjälp av stadsplaner kan kommunen reglera även sociala aspekter på utbyggnaden. Stadsplanerna utarbetas obligatoriskt i samråd med berörda länsmyndigheter och fast- ställes i flertalet fall av länsstyrelsen, men under särskilda omständigheter av Kungl. Maj:t.

Kommunernas initiativrätt inom viktiga delar av samhällsplaneringen innebär inte att kommunerna har oinskränkta möjligheter att bygga ut samhället efter de riktlinjer de själva bestämmer. Av olika anledningar har staten förbehållit sig rätten att kontrollera kvaliteten och andra förhållan- den i utbyggnaden. Genom obligatoriskt samråd med statliga myndigheter vid planernas upprättande och genom fastställelseprövningen bevakas statliga intressen i bebyggelseplaneringen. Genom prövningen för olika statliga lån och bidrag kontrolleras andra aspekter på utbyggnadens kvalitet och ambitionsgrad.

Statliga investeringar, främst inom kommunikationsområdet, och statliga företag och arbetsplatser har stor betydelse för utvecklingen i åtskilliga kommuner.

Den kommunala översiktsplaneringen fyller förutom ett internt behov också funktionen att samordna statliga och kommunala utbyggnadsplaner och resursfördelningar. De statliga bedömningarna av de kommunala ut- byggnadsplanerna kommer ofta att fokuseras kring frågan om utbyggnaden är rimlig. Bedömningarna utgår då i allmänhet från olika befolkningsprog- noser, som upprättas dels i själva planarbetet av kommunerna, dels på olika andra sätt inom länsförvaltningen eller av centrala myndigheter. Olika uppfattningar om rimlig utbyggnad kommer ofta att stå i konflikt med varandra.

Huvuddelen av interaktionen mellan statliga och kommunala myndigheter med avseende på samhällsplaneringen sker via de statliga länsorganen. Länsorganen har under de senaste decennierna fått ett vidgat inflytande över samhällsplaneringen, därigenom att parallellt med delegeringen till kommunerna av väsentliga uppgifter inom samhällsplaneringen, en decent- ralisering till länsplan har ägt rum. Länsorganens instruktion medger på väsentliga områden att de konkreta besluten fattas efter informella normer, som utbildats inom varje län för sig och som sällan diskuterats i riksdagen eller på annat sätt varit föremål för offentlig debatt. Störst betydelse har dessa informella normer när det gäller de bebyggelsepolitiska frågorna samt bostadsförsörjningen.

Centrala statliga organ har direkt inflytande över planeringen i enskilda kommuner dels genom fastställelseprövning av vissa kommunala planer dels genom låne- och vbidragsärenden inom andra sektorer än skolväsendet. Kommunala besvär över beslut på länsplan är sällsynta men har stor preju- dicerande betydelse.

I balansen mellan statliga och kommunala organ inom samhällsplane- ringen spelar informella kontakter mellan departementen och kommunerna en stor roll. Därvid är det vanligt att kommunerna assisteras av en lokal riksdagsman. I åtskilliga fall följs förhandlingarna upp genom motioner i riksdagen.

BILAGA 14

Den fysiska samhällsplaneringens administrativa struktur

av Hans F og1

Terminologi och beskrivningsmetoder Föreliggande redogörelse är att betrakta som en första ansats till en kart- läggning av arbetsfördelningen mellan de administrativa organen inom den typ av planering som gäller markanvändning och hebyggelseplancring. De preliminära och mycket grova generaliseringarna om arbetets art som här har gjorts får ses i förhållande till att avsikten är att utveckla en beskriv- ningsmetod över ett omfattande och heterogent område. Ett underliggande syfte är att beskrivningen skall kunna leda fram till möjligheter att studera planeringssystemets ändamålsenlighet.

Ämnet är sålunda endast den del av samhällsplaneringen som syftar till ändringar i markanvändning eller förberedelse för byggande och anlägg- ningsarbete.Denna planering benämns ofta den fysiska samhällsplaneringen. Den bedriVS på olika nivåer: kommun, landsting, län, centrala ämbetsverk och departement.

En mängd myndigheter på dessa nivåer medverkar i planeringen i egen- skap av byggande, projekterande, detaljplanerande. översiktsplanerande, rådgivande, kontrollerande och finansierande organ. Samma myndighet kan uppträda i en eller flera av dessa roller, varför den fysiska planeringens administrativa struktur bildar ett komplicerat mönster. Med projektering avses här utarbetande av huvud- och arbetsritningar för byggnader och anläggningar och utförlig kostnadsbehandling. Detaljplanering avser mark- användningen med en detaljering motsvarande stads— och byggnadsplane- institutet enligt byggnadslagen. På motsvarande sätt avser översiktsplane- ring det grova angivande av läge som finns i general- och regionplaneinsti- tuten.

Begreppen översiktsplanering och detaljplanering har sålunda här en allmän innebörd och avser planeringens detaljeringsgrad och syftar inte på motsvarande begrepp i byggnadslagen annat än där detta anges.

1 Utredningen är utförd inom Statens institut för byggnadsforskning av Hans Fog i samarbete med Gun-Britt Dahlberg. Uppgifterna om myndigheternas verksamhet har för- utom ur byggnadslagstiftning, kommunallagstiftning och instruktioner hämtats ur SOU 1963: 62 ”Planeringsuppgifter inom statlig förvaltning av betydelse för den samhälleliga lokaliseringsverksamheten” av T. Buregren och E. Linnér samt länsförvaltningsutred— ningens promemoria nr 18 ”Samhällsutvecklingen och samhällsplaneringen”.

För att belysa hur planeringsärendena flyttas mellan olika nivåer och förändras innehållsmässigt genom de olika synpunkter som myndigheter på skilda nivåer anlägger, kan handläggningen beskrivas 'ur följande syn- vinklar. '

En planeringssektor, ett verksamhetsområde, skall betraktas med av- seende på dimensioner gällande ekonomi, tid och rum. På det centrala planet kan, med avseende på en viss sektors omfattning och de enskilda anläggningarnas utrustning, planering bedrivas beträffande finansiering och tidpunkter för samhälleliga åtgärder utan att speciellt ta'upp lokali- seringsfrågorna. På det lokala planet blir däremot de tre dimensionerna sammankopplade i det enskilda projektet. Överväganden i fråga om kost- nad och tid ingår 1 behandlingen av den enskilda anläggningens lokalisering och dimensionering.

Som ett underlag för den planering som här avses och som-'i vissa fall är direkt involverat i den finns i någon form en behandling'av de verksam- heter vilka som hjälpmedel skall ha byggnaderna och anläggningarna. I vissa fall sker planeringen av verksamheterna mycket detaljerat vare sig det sker inom den privata sektorn eller den offentliga. Den efterföljande tekniska planeringen kan på alla nivåer mer eller mindre utgå från en beställning som beskrivit den speciella verksamhetens art. I andra fall får prognoser och antaganden vara utgångspunkten för planeringen av de yttre hjälpmedlen, formen kring innehållet. Denna planering av verksamheterna har här fått rymmas i dimensionen ekonomi i den utsträckning den faller inom den fysiska planeringen och inte utgör en utifrån kommande fixerad förutsättning. En annan ofullständighet i detta grova schema är att ekono- min och tiden inte kopplats samman på ett sätt som mer motsvarar verk- lighetens. Med tanke på syftet har emellertid dessa beskrivningssätt ansetts acceptabla. ' -

För ett planeringsärende skall de tre nämnda dimensionerna, ekonomi, tid och rum, samordnas på de administrativa nivåer, kommun, landsting, län och statsförvaltning där planerna handläggs, och på de tekniska nivåer planerna befinner sig. Med teknisk nivå avses planernas detaljeringsgrad, med andra ord på vilket stadium i förberedelsearbetet för" byggande de befinner sig i.

Följande stadier har här urskiljts: projekteringshandlingar, detaljplaner, översiktsplaner eller programuttalanden, direktiv. ' — =

Den formella ansvarsfördelningen och den underliggande arbetsfördel- ningen för planeringsfrågornas handläggning ger olika mönster allt efter ärendenas karaktär. Uppgifterna kan avse initiativ och aktiv planering, remissutlåtande eller kontroll. ' ' "

Besluten kan ha vertikal, h01isontell och diagonal ordningsföljd. Ord- ningsföljden kan dessutom vara pendlande. — - '

Vertikala beslut fattas sålunda av myndigheter inom samma sektor på

olika nivåer, t. ex. skolstyrelse _ länsskolnämnd — skolöverstyrelse i skol- byggnadsärenden. Inom detta mönster sker horisontella beslut av myndig- heter som på samma nivå på olika sätt deltar i ärendenas handläggning, t.ex. behandlas planärenden på kommunplanet bl. a. av byggnadsnämnd, kommunens styrelse och fullmäktige samt på länsplanet av länsarkitekt, överlantmätare, vägförvaltning och länsstyrelse.

Besluten kan också ha en diagonal ordningsföljd om ärenden tillhörande viss sektor av planeringsverksamheten underställs en myndighet på annan nivå och annan sektor.

Det formella inflytande olika myndigheter har på planeringen framgår av deras kompetens enligt instruktioner och författningar. Målsättningarna beträffande verksamheten framställs i instruktionerna ofta i allmänna ordalag så att myndigheten skall ”söka främja en ändamålsenlig utveck- ling . . .” och ”söka nå en varaktig förbättring . . .”.

De råd och anvisningar som de centrala organen ger för planeringen på lägre nivåer tjänar dock som styrningseffekter, liksom de villkor, som enligt statsbidragskungörelserna måste uppfyllas innan kommunerna kan få stats- bidrag. En indirekt påverkan av den kommunala planeringen sker också genom olika former av statligt byggande.

Styrning i nämnd betydelse är riktad uppifrån och ned, från de centrala till de lokala organen men påverkan i andra former medför ett ständigt växelspel mellan den statliga och kommunala planeringen. Den kommunala planeringen utgör den erfarenhetsmässiga grunden för de råd och anvis- ningar, som utfärdas och påverkar dessas innehåll och utformning. Kom- munerna skapar även genom sin planering och sitt byggande ekonomiska och rumsliga förutsättningar för lokalisering av statlig och annan verk- samhet. Sammanhanget mellan kommunerna och övriga nivåer kan ses som ett kretslopp där erfarenheterna av genomförda projekt återföres till högre nivåer vilka kan utnyttja dessa erfarenheter för nya projekt. En av den fysiska samhällsplaneringens stora problem ligger i den långa omloppstiden i detta kretslopp.

Försöket till beskrivning av planeringens formella struktur avser, såsom nämnts, i första hand vilka arbetsuppgifter olika organ har, uppdelade på befintliga förvaltningssektorer och nämnda nivåer på följande sätt: mål- sättning för och samordning och precisering av ekonomi, tid och lägesför- hållande samt projektdetaljering och kontroll.

Schematisk framställning av den administrativa strukturen

En schematisk, grafisk framställning infälld intill s. 362 visar hur myndig— heter på olika nivåer deltar i handläggningen av ärenden rörande mark- användning och bebyggelse. Fig. 2 och 3 visar dels länsmyndigheternas och dels de i detta sammanhang mest berörda kommunala myndigheternas med- verkan i handläggningen. Dessa scheman avser att utan anspråk på full—

ständighet åskådliggöra hur myndigheterna i egenskap av översikts- och detaljplanerande, samrådande och kontrollerande organ medverkar i pla- neringsarbetet, uppdelat i sektorer och dimensioner.

Längs den vågräta axeln har följande planeringssektorer medtagits: näringslivets lokalisering (industrilokalisering, areell produktion), kommu- nikationer (vägar, vatten och avlopp, hamnar och farleder, flygplatser, järnvägar), service (skolor, sjukhus), rekreationsområden och naturreser- vat, kommunal områdesindelning och försvarets anläggningar. Uppdel- ningen av den samhälleliga planeringsverksamheten i sektorer är en teore- tisk konstruktion och bidrar bland annat till att åskådliggöra huvuddrag i det komplicerade skeendet. Planeringen av olika delar från flera sektorer kan i verkligheten vara omöjlig att särskilja, ex. bostadshus _— vatten och avlopp. Vidare sker ej planeringen av en hel sektor på enhetligt sätt, vid exempelvis skolplanering kan man skilja på grundskole-, yrkesskole-, fack- skole-, gymnasie- och högskoleplanering, för vilka ärendena handläggs på delvis olikartade sätt.

Längs den lodräta axeln är placerade de administrativa nivåerna: riks- dag och Kungl. Maj :t, central statsförvaltning, län (länsstyrelse, länsnämn- der och landsting) samt kommuner (kommunens styrelse, specialreglerade nämnder och oreglerade nämnder). Myndigheterna på de olika nivåerna finns utmärkta för de berörda sektorerna.

Med plan avses här en i någon form dokumenterad redogörelse för ett eftersträvat framtida tillstånd. Planen kan vara mycket allmänna uppfatt- ningar eller riktlinjer eller ett handlingsschema av detaljerat slag. En plan kan sålunda vara enbart rådgivande eller utgöra en redogörelse för hur vissa handlingar skall ske i en angiven framtida situation. Det första kan jämföras med opinionsbildning, det senare med ordergivning.

Politisk målsättning Inom regering och riksdag uttalas de politiska målsättningarna, dvs. hur statens resurser skall fördelas mellan de olika sektorerna och hur en viss sektor bör utformas med hänsyn till befolkningens och näringslivets ut- veckling osv. Det ämbetsverk, som är tillsynsmyndighet över sektorn ifråga, uttolkar och förser den politiska målsättningen med ytterligare innehåll, dvs. utfärdar de råd och anvisningar och utövar den kontroll som krävs för att den detaljplanerande myndigheten, oftast kommunen, skall uppfylla statens intentioner beträffande sektorns utformning.

Översiktsplan, riket

Den bild av samhällets framtida gestaltning avseende viss sektor, som måste finnas till grund för de direktiv och riktlinjer, som utfärdas för plane- ringen, har genomgående på schemat betecknats med ”översiktsplan för riket” oavsett vilka stadier planerna befinner sig på. Stora variationer före-

kommer därvidlag mellan olika ämbetsverk och dithörande sektorer, och endast ett fåtal ämbetsverk kan sägas bedriva planering.

översiktsplan, länet översiktliga planer för länet finns endast för ett fåtal sektorer. Länsmyn— digheterna, i egenskap av regionala tillsynsmyndigheter, biträder istället såväl centrala som kommunala myndigheter i planeringsfrågor. De råd och anvisningar som de centrala organen utfärdar måste kunna tillämpas efter skiftande lokala förutsättningar och förhållanden.

ÖversiktSplan, kommunen

Investeringsplanen ger besked om de investeringar kommunen ämnar göra under viss tidsperiod, och generalplan, dispositionsplan eller liknande visar de planerade anläggningarnas lokalisering.

D e t a 1 j p ta 11 Detaljplaneringen kan endast ske inom den ram, som översiktsplanen anger.'Den detaljplanerande myndigheten, oftast kommunen, styrs själv- fallet i sin planering av de råd, anvisningar och ev. statsbidragsbestäm- melser, som utfärdats från central nivå. Styrningseffekten beror på om- fattningen "av denna påverkan från statliga myndigheter och varierar från sektor till sektor. Den ekonomiska planeringen sker inom kommunens sty— relse och Idetaljinpassningen i rummet av de enskilda anläggningarna reg- leras av stadsplan respektive byggnadsplan.

Projektering

Det fullständiga angivandet av en byggnads olika delar, hur de skall vara placerade, hur de skall sammansättas, vilken kvalitet och vilket pris de skall ha anges i arbetsritningar och före dessa i grövre drag i huvudrit- ningar. För detta skede, projekteringen, som alltid föregår det egentliga byggandet svarar byggherren.

K o n t r o 11 Kontroll av ett planeringsärendes handläggning kan utövas av flera organ, bevakande skilda aspekter av planeringen. Beträffande exempelvis ett skol- byggnadsärendes handläggning utövar skolöverstyrelsen kontroll i egenskap av central myndighet för utbildningsväsendet, liksom länsskolnämnd, i egenskap av tillsynsmyndighet närmast under det centrala organet. Vidare skall länsarkitekt "med uppmärksamhet följa planläggnings- och bebyg- gelseförhållandena i länet”, överlantmätaren ”leda och öva tillsyn över fastighetsbildningen i länet”, och länsstyrelsen ”ge noggrann akt på länets tillstånd och behov”. Kontroll av skolbyggnadsärendets handläggning kan således inordnas även under de tre sistnämnda myndigheternas kompetens- område.

S a 111 r å d , ., .

Det föreligger stort kontakt- och samordningsbehov mellan olika myndig— heter dels på grund av myndigheternas handhavande avsamma sektor på skilda nivåer, dels sektorernas starka inbördes sammanhang och. krav på markutnyttjande. Med samråd avses såväl muntligt samråd, regelbundet återkommande sammanträden eller informella samtal, som skriftligt sam- råd, remissförfarande.

E=Ekonomisk dimension ,

Med de ovan omnämnda politiska målsättningarna följer fördelningsproblem med hänsyn till de tillgängliga resurserna. Ett skolbyggnadsärendes hand- läggning har exempelvis på central nivå föregåtts av ställningstaganden till hur stor del av samhällets resurser, som bör gå till undervisningssektorn, och hur kostnaderna skall fördelas mellan stat och kommun. När myndig- heter på central och regional nivå deltar i den ekonomiska delen av ett ärendes handläggning, ger detta en ungefärlig uppfattning om penning- strömmarna från stat till kommun i form av lån och bidrag. Kommun, som ämnar igångsätta ett skolbygge, undersöker först möjligheterna att erhålla statsbidrag. I investeringsplanen tas ställning till hur planerade markinköp och följdinvesteringar skall finansieras.

F=Fysisk dimension — Med den fysiska eller rumsliga dimensionen av ett planeringsärende avses såväl anläggningars lokalisering som dimensionering. Som bakgrund för exempelvis en skolbyggnads placering, storlek och utrustning finns politiska beslut, skolform, och principer, såsom lika möjligheter till utbildning för boende i stad och landsbygd. Det centrala verket, skolöverstyrelsen, arbetar med sådana frågor som hur en ändamålsenlig skollokalisering skall kunna ernås och vilken standard och utrustning, som bör krävas för skolor som byggs idag. Råd och anvisningar till kommunerna utfärdas därvidlag. Be- träffande skolornas utrustning och storlek påverkas den kommunala pla- neringen även indirekt genom att vissa krav uppställs för erhållande av statsbidrag. , Länsskolnämnden granskar frågan om skolans lokalisering 'och storlek utifrån regionala synpunkter, länets bebyggelse- och folkmängdsutveckling osv. I kommunen upprättar Skolstyrelsen plan för skolväsendets ordnande och utreder lokalbehovet med bistånd av länsskolnämnden. 'Lokaliserings- frågorna inordnas" 1 general- och stadsplanen, kommunernas instrument att reglera markanvändningen.

T=Tidsdimension Med tidsdimensionen hos ett planeringsärende avses den tidsplanering och

de överväganden i fråga om tidpunkter för plangenomförandet, som följer med ett planeringsprojekts lokalisering, dimensionering och finansiering.

Politiska målsättningar för en sektor kan innehålla tidsbestämningar, till exempel tidsplan för grundskolans genomförande eller tidpunkt för en stor- t'lygplats färdigställande. För att utnyttja de begränsade arbetskraftsresur— serna väl följer tidsplanering av olika projekts genomförande i arbetsmark- nadsstyrelsen resp. länsarbetsnämnd. I kommunen sker gradering och tids- planering av olika planeringsprojekt, i investeringsplanen med avseende på finansieringsmöjligheterna, i general- och stadsplanen med avseende på i vilken ordningsföljd utbyggnaden bör ske.

Samordning på olika nivåer Formerna för samordning av den fysiska planeringen mellan sektorerna, regleringen av markanvändningen, framgår inte av den grafiska uppställ- ningen. Denna samordning sker i den bebyggelseplanering, som i första hand är en kommunal uppgift, men som också statliga myndigheter på olika sätt deltar i.

På det kommunala planet utgör byggnadsplan/stadsplan, generalplan och regionalplan instrumenten för att reglera markanvändningen. Initiativ till upprättande av detaljplaner ankommer primärt på kommunerna. Plan- frågorna handhas av byggnadsnämnden medan kommunens styrelse hand- lägger de med planläggningen sammanhängande ekonomiska frågorna. Den som upprättar förslag till stadsplan skall enligt byggnadsstadgan samråda med kommunens styrelse, länsarkitekten, sammanslutningar och enskilda personer, som kunna ha ett väsentligt intresse av frågan. Hur detta sam- råd skall ske är ej reglerat. Hur stadsplanearbetet gestaltar sig med av- seende på teoretiskt möjliga kontakter enligt byggnadslagen inom förvalt- ningen framgår av följande figur 4.

Initiativ till generalplanering liksom dess utförande ankommer också på kommunerna. Huvudsyftet med generalplanen är att studera översiktliga, funktionella, tekniska och ekonomiska utvecklingsmöjligheter och ange de totalt sett lämpligaste alternativen. Generalplanen bör i stora drag ange, hur marken inom generalplaneområdet lämpligen bör disponeras för olika ändamål och ange den beräknade tidsföljden för ianspråktagande av olika områden. Den är därmed vägledande för detaljplaneringen av markanvänd- ning och bebyggelse men har också andra uppgifter.

Byggnadsstyrelsens granskning av generalplanerna innan dessa antas innefattar en bedömning av de till grund för planförslaget föreliggande ut- redningarna, bl.a. rörande näringslivets och befolkningens framtida ut- veckling med beaktande av ortens roll i ett regionalt sammanhang. Med utgångspunkt härifrån tar byggnadsstyrelsen ställning till dimensione- ringen av bostadsområden, industriområden, vägar, hamnar osv. och grup-

. o . . o . . . Myndlgheter pa olika nlvaer som deltar | planeringen av markanvändnlng och bebyggelse Industrilokallserlng Areell produktion Vägar Vatten 0. avlopp Hamnar och farleder Flygplatser Järnvägar Bostäder Skolor Sjukhus Rekreati .n reservat '( ' o.... ' J ' " ' ' ;] Försvarets anläggningar 0'95" E F " 0'90" E F '|' Organ E F 3 '|' Organ E F ,T Organ E F '|' Organ E F '|' Organ & F '|'" Organ E F 1 Organ E- F '|' Organ E F 'I Organ E F '|' Organ E F '! Orgon ! F 7 Riksdag. KM" '”'ikeSÖEP— [I [] f.] lordbruksdep. [] [3 [; Kommunikdep. Cl [: "_l Jordbruksdep. [] [] [] Kommunikdep. [3 [3 [] Kommunik.dep. [] £] &] Kommunik.dep. [3 E] [I lnrikesdep. [] [] [] Eck|.dep. ['.' C] [] Socialdep. [] [3 [] Jordbruksdep. [] E] [] Inrikesdep. [] £] [] Försvarsdep. :] [] f] - ] (""Ni statsförv. AMS & * $ . äg'bs'åtisw'" Cl * 0 D * 0 D * O VoV Cl & 0 D & O ij J, O Statens naturv.n. -D & 0 C] & 0 E] & O Siötartsstyr. El & O Cl & 0 D & O lutttartsstyr. D & O Cl & O Cl & O Ja'nVUQSS'Yf- Eln- Dnl D n Bostadsstyr. [] J. O & 0 D Skolöverstyr. El & O ilj & 0 D & O Medicinalstyr. D & O & O & O Statens naturv.n. Cl J— O U & O & O Kammarkollglum lj D D Fodifikononsförv. D Cl |:] 9 ' D 3 O # O & O Byggn.styr. » Bostadsstyr. " Fiskenstyr. H Byggmstyr. H ByggnMYF. J, O Universitetskämh. 'D D D D D D Central sivkv. C] & O Försvarsgren.staher n . n . n ++ 1 Byggn.styr. o-e V_oV _ » . Byggnadsstyr. . . beredn. Försvarets labr.sryr. [, |] |] [] Cl [] Jarnvagsstyr. H Försvarets lastiglm. +. ] AMS +. . ' Byggmstyr. H Lån 1 iönssfyrelse 15: a +» 0 a +» 0 a +. lSr » » o » Lsr a +. o n 90 2,5... 15. +. Ls. mo o [är +. 0 ++ o (se » +» +. 151 +. +.o +» LSt ++ ++ 0 —+ LSt o 'LSt ++ o a +— 0 ss.—+ 151 +. & H » LS' ” Länsnämnder Ploneringståd » H 04 Lantbruksn. EMO 530 54,0 Planerin - - - —— .. . .. . .. - - i . . . —- . _ gsrod . 9" " "? Lansmgemor BHC 3290 060 Lansarkltekt HO Lansarkltekt ”O Lansarb.n. l-t » PIUHENHESYUÖ *" ** '" Länsskoln. EEG-DO BWO BWO Länslökore M M Lansarkrtekt H lansarbetsn. H lgga-lättar : Q ” nf ” Sokoglsva:ds_s'tyr. 5 H 0 H 0 H 0 Vpgtörvaltn. n |: .- E |! IO m :: Lönsarbm. q-o lönsarbetsn. Q.. Overlantm. "9 ' Vägtörv. » Länsbostadsn. Q ” O ” ”" Länsarkitekt ++ O Länsarkitekt ++ O landsantikvarie H Lönsarkitekt * __. O "" an rna are ”0 LEMVUQF- H H Land)-(”L"- ". "0 Lönsurbm. H LÖHSGYbElSW ” Länsarbetsn. H Lönsarbm. H Lönsingeniör ” l" - ni" Lansarbetsn. ” Lönsldkare ” lönslök. +| Lönsarkitekt HO Cverlantm. +. ' Länsingeniör H Overlantm. " Duns-Inge. lor +. länsarkitekt no. Lönsarkitekt +. länsingeniör ++ Lönsingeniör +. Lontbwksm ". vfef'f'" fll H Overlantmätare .., ' Overluntmötare Q-OO väga.-valm- ... Skogsvårdsstyr. "0 , rag ;>er n. H [ Väglörvoltn. ” Lönsläkare ” ""$ os '"" ” i tänsskoln. o-o l Lönsläkure H* LWWS . ; . landstingets _aal aol oa ;Lundsvineevs nal laa- om lörv.utsk. ' siukvördsstyr. Kommun Kommunens styr. KNIDK m +» +» KNIDK ! a I I 15 a KN/DK ! |: I I. ! :: KN/DK I I; » KN/DK ! o I l m :: KN/DK " +» » KNIDK ! :: ... m :: KN/DK ! a I I ! :: KN/DK » +. +. KN/DK ! :: I ' I ! :: KN/DK +. +. +. KN/DK ” " SPQC'UI'BQL "under ålägga—r ! n 0 m Byggmn- B Vagnömnd .., .. Byggmn. nu 0 ! Byggmn. _; n 0 g Byggmn. ! I! 0 D Byggnn & Sveen-f_n ! (I 0 H I! skolstyrelse o-o ! n » m n Byggnadsn. ! H H Byggnadsn. ! E BYGG”- 5 ” ”' H”l ' "' Byggnm. _ av 0 B Hölsovm. ++. Civillörsvstyr. .., Hölsovérdsn. o-o ' Hälsovardsn. O'. Byggnadsn. ! n 0 i :: Brandstyr. ” HölWV-"— H Cali-itu H Civillörsvn. ... Civiltörsvn Q-o skolstyrelse H H Brandstyr. ... :Hölsovm. ... 1v1 orsv.n. H Brandstyr. H Hälsovm. » Civiltörsvm. » Civiltörsvm. & Oregl, nomnder Hamnstyr. [! :: H Q'. ! u Fritidsnämnd H Fritidsnämnd & [] Politisk målsättning ! Översiktsplan, kommun & = Råd, onvisn. E = Ekonomisk dimension , D Översiktsplan, riket n Detaljplan H = Samråd, remisser F = Fysisk dimension © Översiktsplan, länet . Proiektering O = Kontroll T = Tidsdimension Fig' 1- Länsorgan som deltar i planeringen av markanvändning och bebyggelse Kommunala 0790" som deltar i planeringen CIV markanvändning Olli bebyggelse .. _ . . K n I .. _ . .. *QUnSO'Flu” LSt Pluneringsréd Lönsark. Overlantm. Lönsingenjar Vägtorvaltrung Lönsbostadsnämnd Länsskolnämnd länsarbetsnämnd Lantbruksnömnd SkOQSVfl'dSSlYf- Lönslökare egna?" o 0 KN/DK Byggmnamnd SkOISiYYEISE BTOHÖSL HUlSOV—"— CIV-lOI'SV—n— ' s r r : r r r r e r 'r s 1: r_ ! r r : r r : | 1 : r r : r r r r Sem" : r r : r r s" r r r r r 'd.srrilcka|isering nuo gas-oo gg... +. +. ... 440 +» +» +. & +. zac-> Esa-o '"dUS'fi'Okolisefins B " ” Eno U ” ” ” . , . . ' . Areell produktion ! __ eeloroduktron e-o HO H HO QHOGHO BWO BHC HO HO :...... duon—oa» +— » » '-—0 H annan-ooo +» Väg” Enl I!!! Bug ! " 1'2'2e' och avlopp 0-0 0 » EGO Eno QHO H H H ", Vatten OChGVIOPP En. ' En EMO B* ” ”dr.—arochlarleder ”O O HO #+ Hamnar och farleder En. . En Duo ! H = g: :tser HO ...o HO H +. » +. ””Plan" Enl ' En . EDO ! ” '" l:"vägor ... ... ... o-o ... .., Järnvägar " H (» 5 H ?:röce' o-o ”0 o.. q.. o-o o-o ”0 90 6 H . EMO H H H H 04 Bostäder En ” in Eno En H H H H "' ;;», o-o HO .., HO ... o-o o-o GHOESHO GHO (» Skolor En. . nu EGO En ” in” En ” "' "' __ Jm O ..,o ... » H ” Siukhus o-o o-o » ! eo o-o H +» ? :tionsognr.— H 0 n +, 0 G H ". ” "' _ ” " H Lagligt?”— m n ' . ! n ! B ” " ' J'YQSÖVVG . ' ++ o-t H 13*'.cmrddesindeln. ” BH ” Komrn omrödesmdeln. .eu anläggn. ” H Försvarets onlöggn. H Q') B +. H EZ Översiktsplan, länet H Samråd, remisser = ekonomisk dimension & Översiktsplan, kommun H Samråd, ”Miss" = ekonomisk dimension n Detaljplan 0 Kontroll F = fysisk dimension n Detaljplan , 0 Kontroll F = lYS'Sk dimension Fi 3 Fig 1_3 . Projektering T = tidsdimension F 1 g. 2; . Pfolektef'w 7 = "dsd'mensm g. '

Ett stadsplan-iransk: gång

Byggn .styr.

Väg-oc Vatten- lzy n.st r.

Bostadstyr. Arbetsmarkn.styr. skolöverstyr.

. Lantmätstyr. Kungl. Malrt ! ' '

Riksbrandinsp. Med.styr. Riksantikva f.ömb. Civ. årsvstyr. lulttartsstyr.

Stat-ns inst. lör Folkhälsan

länsarkkont.

Vöglörvaltn.

llnutyrolso länsingenjören

länslantmäterikont .

linsbostndsnåmnd

sndlfullmakflgl Lönsarbetsnömnd

länsskolnämnd Lönslikaron Lönsbrundinspektör

Lantbruksnömnd

. landsantikvarie Drinolkutnlnaro

Fattig-malar

Byggnadskontor

Stadsark- kontor

Stadsing- kon r Skolstyr.

Hilsovår :- nämnd

Brandstyr.

civilför- warmömnd

peringen av olika områden inbördes och i förhållande till kommunikations— leder.

I samband med granskningen inhämtas yttrande från andra centrala myndigheter, nämligen väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, beträffande di- mensionering och sträckning av viktigare gator och vägar samt planering av vatten och avlopp, bostadsstyrelsen, ifråga om bostadsförsörjningen och arbetsmarknadsstyrelsen, vad gäller befolknings- och näringslivsprognoser. Även medicinalstyrelsen m.fl. framför speciella synpunkter på planernas utformning.

Förutom landstingen föreligger huvudsakligen två former för kommunal samverkan: ingående av avtal eller. bildande av kommunalförbund.

Kommunalförbundet kommer till användning då samarbetet gäller mera betydande och kostnadskrävande uppgifter eller då flera kommuner deltar i samarbetet. De angelägenheter, som i första hand påkallar samverkan, är skolväsen, vatten- och avloppsanläggningar och regionplanering.

Byggnadslagsstiftningen innehåller i regionplaneinstitutet bestämmelser som möjliggör en gemensam planläggning för två eller flera kommuner, vilka på grund av geografiska eller ekonomiska förhållanden utgör en in- tressegemenskap. Plan för dylikt område, regionplan, skall ange markens användning för olika ändamål och tjäna till ledning vid framtida planering inom de olika kommunerna.

Behov av interkommunal planläggning har särskilt framträtt beträffande markens användning för tätbebyggelse, viktigare trafikleder, friluftsliv, och även flygplatser och industriområden.

Tillkomsten av en regionplan har ansetts vara icke blott ett kommunalt utan även ett statligt intresse. Regionplan fastställs av Kungl. Maj:t efter utställning. Den är vägledande, ej tvingande. Generalplan och detaljplan bör ej utan vägande skäl fastställas i strid mot regionplan.

Kommunblockens samarbetsnämnd är ytterligare en form för samverkan. Nämnderna fungerar som utrednings- och förhandlingsorgan.

På länsplanet skall länsstyrelsen enligt instruktionen ”ta befattning med socialvården, den allmänna hälsovården, plan- och byggnadsväsendet, väg- väsendet, trafikväsendet, brandförsvaret, civilförsvaret och annan försvars- beredskap samt följa verksamheten inom länsarbetsnämnd, länsbostads- nämnd, lantbruksnämnd och länsskolnämnd samt hos andra statliga myn- digheter i länet, vilkas arbetsuppgifter berör länsstyrelsen. Det åligger läns- styrelsen att verka för samordning av den statliga verksamheten inom så- dana områden, med vilka den tar befattning. Även eljest skall länsstyrelsen samarbeta och samråda med andra statliga myndigheter, kommunala myndigheter samt företrädare för menigheter och sammanslutningar.

Planeringsrådet, det nya organet knutet till länsstyrelsen, deltar främst i handläggningen av frågor om samordning av kommunernas, landstingets och de olika länsorganens insatser inom samhällelig planering, riktlinjer för

lokaliseringspolitiken i länet samt viktigare ärenden rörande ekonomiskt stöd åt företag i samband med företagslokalisering. Planeringsrådets verk- samhet stöder sig på länsstyrelseinstruktionen och organet är rådgivande direkt till länsstyrelsen.

I länen förekommer samråd på olika områden mellan landshövdingen eller andra länsstyrelsens tjänstemän och en större eller mindre krets av länsstyrelseexperter. Dessa samråd benämns länsråd, planeringsutskott m.m.

På riksplanet kommer den nytillskapade Iokaliseringsberedningen inom inrikesdepartementet att få ett huvudansvar för samhällsplaneringens sam- ordningsproblem.

Den här beskrivna samordningen på olika nivåer har i första hand upp- tagit bebyggelseplaneringens instrument och de nya lokaliseringsorganen. Ett annat instrument för samordning inom och mellan nivåerna är de rullande bostadsbyggnadsprogrammen som utnyttjar kalendertiden som hjälpmedel.

Samordningen kan också ses i en teknisk, funktionell del och en del av- seende resurserna, där den förra i stor utsträckning faller under det som här ovan beskrivits under det att den senare faller under den allmänna ekonomiska planeringen.

Exempel på några sektorers planeringstyp Ärendenas handläggning hos myndigheter på skilda nivåer visar ett varie- rande mönster för olika sektorer. Mellan sådana verksamheter, där ansvaret för och initiativet till planeringen endera ligger hos centrala eller hos kom- munala organ finns en rad mellanformer, där det statliga inflytandet över planernas utformning varierar i hög grad. Tre exempel skall ges på sek- torer som i dessa avseenden har olika ansvarsfördelning mellan de aktuella nivåerna.

.Iärnvägsförbindelser

utgör exempel där ansvar och initiativ för planeringen ligger hos den cen- trala myndigheten, järnvägsstyrelsen, beroende bl.a. på den omfattande standardiseringen. I samband med undersökningarna om trafiksvaga ban- delar anordnar SJ:s distriktsledning informationsmöten för befolkningen och näringslivet i de av järnvägsnedläggelse berörda bygderna, varvid även länsstyrelsen och andra länsorgan bl. a. länsarbetsnämnden och vägförvalt- ningen, brukar vara representerade. Kommunikationen är sålunda i första hand enkelriktad.

Bostäder och skolor (här medtages endast skolor, med primärkommun som huvudman) är ex- empel på stora samhälleliga investeringar vars planering hör till de kom- munala huvuduppgifterna. De har ett annat planeringsmönster än järn-

vägsplaneringen. På grund av olika grad av styrning från statliga myndig- heter skiljer sig i viss utsträckning sektorerna även inbördes beträffande initiativ och planernas utformning. Här följer några jämförelser av de be- rörda myndigheternas medverkan i planeringen på olika nivåer.

C e n t r a 1 n i v ä

Politiska målsättningar beträffande bostadsbyggandets omfattning och kva- litet och överväganden avseende konjunkturer, arbetskraftsresurser 111.111. avgör det till bostadsbyggandet knutna lånebeloppet, som riksdagen fast- ställer för varje kalenderår.

Bostadsstyrelsens och länsbostadsnämndernas huvudsakliga uppgift är att handha den statliga låne- och bidragsgivningen för bostadsområdet. Bo- stadsstyrelsen fördelar låneramarna på län, medan länsbostadsnämnderna gör en fördelning mellan kommunerna. Samråd sker därvid med arbets- marknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna, vilka har att lägga arbets- marknads- och lokaliseringspolitiska synpunkter på fördelningen.

Genom att den statliga långivningen spelar en mycket stor roll för finan- sieringen av bostadsbyggandet utövar bostadsmyndigheterna genom denna sin ekonomiska planering stort inflytande såväl på bostadsbyggandets totala omfattning och kvalitet som dess fördelning på län och orter.

De politiska målsättningarna beträffande skolbyggandet avser förutom storleken av låne- och bidragsmedel även skolform och tid för dess genom- förande, samt allmänna principer, såsom lika möjligheter till utbildning för boende i stad och landsbygd. Sådana politiska beslut jämte lagbestäm- melser, skollagen ålägger bl. a. varje kommun att sörja för undervisningen av barn i grundskolan, avgör initiativet till planering, tid och kostnad för plangenomförande. Bestämmelser knutna till skolformen, såsom antal linjer i skola och antal elever i varje klass bestämmer till stor del skolanlägg- ningarnas lokalisering och dimensionering.

Inom skolöverstyrelsen arbetar en avdelning med det översiktliga plane- ringsarbetet för de olika skolformerna. För att söka samordna skolplane- ringen med samhällsplaneringen i övrigt håller denna avdelning kontakt under utredningsarbetets gång med olika centrala och lokala myndigheter. Bl.a. är arbetsmarknadsstyrelsens synpunkter på näringslivets struktur och utvecklingsmöjligheter betydelsefulla för den översiktliga skolplane- ringen.

Som framgått föreligger skillnad mellan de bägge sektorerna ifråga om statlig styrning av den kommunala planeringen. Kommunerna stimuleras att planera för ett erforderligt bostadsbyggande bl. a. genom den statliga finansieringen, men de åläggs att planera för ett erforderligt antal skolor. Förutom att utöva kontroll och samråd tycks inom skolsektorn det centrala organet i högre grad bedriva aktiv planering.

Regional nivå Till de regionala organ, som medverkar i bostadsplaneringen hör främst länsbostadsnämnden, som för länet handhar den statliga låne- och bidrags- verksamheten till främjande av bostadsförsörjningen. Länsstyrelsen skall underrättas om länsbostadsnämndens sammanträden och om ärenden, som därvid skall förekomma. Samarbete sker regelmässigt med länsarkitekten. Dessutom granskar i vissa fall denne de i låneärendena ingivna ritningarna. Granskningen avser dels den tilltänkta byggnadens beskaffenhet och dels dess inplacering med hänsyn till byggnadsreglerande bestämmelser etc.

I ärenden som gäller bostädernas utrustande med vatten och avlopp före- kommer vanligen remisser till länsingenjören. Vidare förekommer kontakt med länsarbetsnämnd dels då, som tidigare nämnts, fråga uppkommer om fördelning av lånemedel inom länet och dels beträffande investeringar i orter, där nylokalisering av industrier är aktuell.

Till de uppgifter, som länsskolnämnden har, i egenskap av regional myn- dighet på skolväsendets område, hör högstadieplaneringen. Den planering som bedrivits med syfte att åstadkomma lämpligt avgränsade områden som underlag för grundskolans högstadium har skett och sker alltjämt med led— ning av skolöverstyrelsens anvisningar och utförs till största delen av läns- skolnämnder och vederbörande kommuner. Med sin befogenhet att besluta om elevområden fastställer också länsskolnämnden högstadieområdenas avgränsning. Skolöverstyrelsen kan dock påverka lokaliseringen beträffande grundskolan, bl. a. i samband med yttrande till Kungl. Maj:t över framställ- ning från kommun om övergång till grundskola. I lokaliseringsfrågor skall länsskolnämnden enligt instruktionen bedriva samråd med andra samhälls- planerande myndigheter i länet.

L 0 k a 1 n i V å Lokalisering av såväl bostäder som skolor regleras i general- och stadsplan, dvs. inordnas i den bebyggelseplanering, som kommunerna bedriver. För såväl den lokala bostadsplaneringen som skolplaneringen utfärdar resp. centrala organ, bostadsstyrelsen och skolöverstyrelsen allmänna råd och anvisningar.

Trots att bostadsbyggandets omfattning och kvalitet indirekt kan styras av staten åvilar bedömningen av bostadsbehovets storlek och därmed initia- tivet till planering samt planernas utformning den enskilda kommunen. För att säkra en långsiktig bostadsplanering har dock staten ålagt alla kommu- ner med större byggnadsbehov att uppgöra s. k. bostadsförsörjningsplaner i form av rullande 5-årsprogram. På bostadsbyggnadsutredningens initiativ har försöksverksamhet för att underlätta en mer långsiktig planering av bostadsbyggandet i kommunerna förekommit. Planeringen har i försöks- länen handhavts av länsbostadsnämnderna i samarbete med kommunerna och berörda länsorgan.

Skolbyggande är däremot en sektor där litet utrymme lämnas åt det kommunala initiativet. Beträffande de ickeobligatoriska skolorna bestäms, trots att kommunen där tar initiativ till planering, skolanläggningarnas lokalisering till stor del av den översiktliga planering det centrala och regionala organet bedriver, och deras dimensionering och utrustning av be- stämmelser om bl. a. skolorganisation och statsbidrag.

En väsentlig skillnad mellan de bägge sektorerna på lokal nivå är att kommunen är byggherre för skolorna och därmed deltar i projekterings- arbetet, medan för bostäderna särskilda byggherrar har ansvaret.

Myndigheter och sektorer Vissa statliga myndigheter deltar i handläggningen av ärenden hörande till flera planeringssektorer och får sålunda stort inflytande över samhällspla- neringsfrågorna.

En sådan myndighet är länsarbetsnämnden, regional myndighet för frå- gor tillhörande arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsområde, som enligt schemat deltar i handläggningen av de flesta ärendena med ”samråd”. Några av myndighetens arbetsuppgifter kommer här att beröras.

Länsarbetsnämndens deltagande inom sektorn industrilokalisering är främst av rådgivande art och baseras på vissa sakuppgifter som huvudsak- ligen insamlats genom länsarbetsnämnderna. Nämnden upprättar förteck- ningar över industritomtmark och lediga industrilokaler och gör i samband med aktuella lokaliseringsfall undersökningar rörande tillgången på bl. a. ar- betskraft, vatten och elkraft, bostäder, rörande kommunikationsförhållan- den, förefintligheten av serviceanordningar m. m. på lämpliga orter, allt gi- vetvis i samarbete främst med den eller de berörda kommunerna. Denna upplysnings- och rådgivningsverksamhet, som kan utövas antingen av läns- arbetsnämnden direkt eller av arbetsmarknadsstyrelsen, riktar sig dels till enskilda företag, som söker lämplig ort för nystartande verksamhet eller om- lokalisering, dels till kommuner som önskar förstärkning av sitt närings- liv med industri. I dessa frågor kommer planeringsråden att träda in som aktiva rådgivande och samordnande organ.

Länsarbetsnämndens uppgift på byggnadsregleringens område har under senare år bestått i att nämnden lämnat s. k. igångsättningstillstånd till olika slag av byggnads- och anläggningsarbeten. Syftet har varit att åstadkomma säsongutjämning inom byggnadsverksamheten. Skyldigheten att inneha sådant tillstånd avvecklas emellertid successivt för olika orter och ersättes med frivillig samverkan mellan byggarbetsmarknadens parter, kommunerna och arbetsmarknadsmyndigheterna inom särskilda lokala samarbetsorgan, kallade byggarbetsnämnder. Länsarbetsnämnden deltar därför i den tids- eller tidspåverkande planeringen av projekt rörande nästan samtliga sek- torer. Länsarbetsnämndens uppgift blir att göra prognoser rörande bygg- nadsverksamheten på grundval av insamlat uppgiftsmaterial från kom-

munerna beträffande tillgången på mark, projekteringsarbetets fortskri- dande, förekomsten av detaljplaner, behovet av arbetskraft m.m.

En annan myndighet, som i egenskap av samrådande och kontrollerande organ inom den fysiska planeringen har insyn i nästan samtliga sektorer, är länsarkitekten. Han skall följa planläggnings— och bebyggelseförhållan- dena inom länet och verka för förbättring av gällande planer. Länsarki- tektens uppgift att vara expert åt länsstyrelsen i plan- och byggnadsären- den är den dominerande delen av hans verksamhet. I förhållande till läns- styrelsen bidrar länsarkitekten i främsta rummet genom sin sakkunniga granskning och sina därpå grundade yttranden i ärenden som regelmässigt remitterats till honom från länsstyrelsen i plan- och byggnadsärenden av alla slag, strandlagsärenden, fastighetsbildningsärenden, naturvårdsären- den.

Länsarkitekten deltar också undantagslöst i de, vanligen regelbundet åter- kommande samråd på olika områden mellan landshövdingen eller andra länsstyrelsens tjänstemän samt en större eller mindre krets av länsstyrelse- experter, som förekommer i de flesta län i skiftande former.

Vidare har länsarkitekt att biträda länsbostadsnämnden med granskning av bostadslåneärenden med planmyndigheternas syn på byggnadsföretagets lokalisering och anpassning i övrigt till de byggnadsreglerande föreskrifter som kan gälla inom området. Även eljest och bortsett från deltagandet i läns- råd och andra former av organiserat samrådsförfarande upprätthålles som regel direkta och omfattande kontakter mellan länsarkitekten och andra länsstyrelseexperter, vilkas mening eller beslut kan ha betydelse för he- dömande av ett aktuellt ärende eller som själva har behov av länsarkitek- tens synpunkter på frågor inom deras verksamhetsområden. Förutom över- lantmätaren och länsbostadsdirektören ingår i denna kontaktgrupp väg- direktören och länsingenj ören.

Länsarkitekten utövar slutligen också en omfattande rådgivningsverk- samhet åt kommuner och enskilda i plan- och byggnadsärenden. En väsent- lig del av detta arbete består i att länsarkitekten vid överläggningar, som påkallas från kommunalt håll eller kommer till stånd på hans initiativ lämnar råd och ger sina synpunkter i frågor rörande bebyggelseplaneringen samt vid behov rekommenderar eller ordnar kontakt med andra av denna planering berörda länsorgan.

Rörelsemönster i strukturen Den tidigare redogörelsen för skolplaneringen har visat att riksdagsbeslut om skolform, statsbidrag och därtill knutna villkor m.m. bildar den ram inom vilken den fortsatta översiktliga och detaljerade planeringen arbetar. Ett skolärendes mönster i den administrativa strukturen skall här gås igenom i sina huvuddrag.

Som direkt följd av de politiska besluten och målsättningarna utarbetar

det centrala organet, skolöverstyrelsen, riktlinjer, råd och anvisningar för planeringen. Dessa styrimpulser är riktade nedåt, till länsskolnämnder och kommuner, som bedriver den regionala resp. lokala planeringen.

Utöver skolöverstyrelsens direktiv och riktlinjer ger länsskolnämndens översiktliga planering en ytterligare styrning av den lokala aktiviteten med hänsyn till de berörda kommunernas speciella förhållanden.

När kommunen tagit initiativ till planering, vilket bestäms av de interna förhållandena satta i samband med de givna förutsättningarna och utsända direktiven, sker under planeringsarbetets gång återföring av denna plane- rings resultat till statliga myndigheter. Dessa kontrollerar att kommunerna beaktar statens intentioner. Till vilken nivå återföringar sker, länsskol- nämnd, skolöverstyrelse eller Kungl. Maj:t, är beroende bl. a. av ärendenas vikt och karaktär.

Kommunens beräkningar av lokalbehovet, uppgjorda med avseende på be- folkningsutveckling, elevantal osv., kontrolleras och fastställes av länsskol- nämnden. Att de från central nivå utfärdade direktiven och riktlinjerna följts beträffande skolbyggnadens dimensionering och utrustning, kontrol- leras av länsskolnämnd och i viss utsträckning av skolöverstyrelsen.

På samma sätt sker, om statliga medel skall användas, återföringen beträf- fande den finansiella delen av planeringen. Såväl regional som central myn- dighet kontrollerar att den statsbidragssökande kommunen och den plane- rade skolbyggnaden uppfyller de till bidragen knutna villkoren.

Återföring och kontroll sker på regional nivå också beträffande skolbygg- nadens lokalisering inom orten och inpassning i bebyggelsen, genom bl.a. länsstyrelsens fastställande av general- och detaljplan, samt beträffande kommunernas användning av arbetskraftsresurserna genom länsarbets- nämndens medverkan. Slutligen kontrolleras den av kommunen uppförda skolan, den färdiga produkten, av representant för statlig myndighet. Det här beskrivna rörelsemönstret illustreras grafiskt i följande figur 5.

Ekonomisk och teknisk behandling av projektet är i figuren relaterad till tiden. Den tekniska behandlingen uppvisar ett annat rörelsemönster och en annan hastighet än den ekonomiska.

Med tanke på det tidigare nämnda kretsloppet kan en uppåtgående ström av erfarenheter och en nedåtgående ström av styrimpulser urskiljas. Dessa strömmar är icke bundna till enskilda projekt.

De politiska målsättningarna på central nivå ger via råd, anvisningar, normer och bestämmelser allmänna förutsättningar för det kommunala handlandet. Beroende på hur dessa förutsättningar är formulerade skapas en högre eller lägre grad av styrning av den kommunala planeringen, dvs. var initiativet till planering och avgörandet om planernas utformning kom- mer att ligga. De planer, som inom den angivna ramen utformas på kom- munal nivå, underställs myndigheter på högre nivå för granskning och kontroll av att statens intentioner följts.

Hundlagunlng av ett skolbyggnadsärendo på olika nivåer och tidpunkt-r

1962 | 1963 » 1964 1965 Rd sul... Km uvför- ' Rd bevili. tur om ny —— :UJ "Uli" | Engagå !( i rug; e- u get ret & ollnrm stämmelser | l964/65 |

Centralt

so mya— ' ' Skiuritn ' so beslutar dar rad 0. l ' granskning | om stats- unvim. (. | | : bidrag planering

Lännkoln. tönsskoln. Skissritm lst lurt. Statsbidr.- ;."Sökg" " bedriver fastställer grunskn., ställer ansökan, ungar ”"i | översikts- Iokalbehn- länsskoln. | stadsplan länsskoln. ”ånga? pl. l. län vet avger yttr. avg. yttr. :téndl ' l _.l_ ] lok |? | Byggmn. . T ' ger byggm- Sknlstyr. Fullmäkt. Skolstyr. Arkitekt Fullmakt. , lov och byg- väcker lör— bevil'. me- Utred. lo- anlitas och anvisar me- gundet på- slng' om -—i del ,; | tulbeh. m. skissritn. d_ol, huvud- | börjas upp är. av * ist. av åbö ' 5 rum. på- ny skola utredning länsskoln. P nu böri.

: J. : ' Disp.p|. på- D” _ |. Skolstyr. Byggnmömnd börios ..... —- sååå... ”"'"” ':'- "avrättar ! ' från general- brasa-"qmnd "Udiplun pk," om lokulls. I | 1 l Disp.p|un klar I Figur 5.

Den statliga finansieringen av ett projekt beskriver ett parallellt mönster av uppåt- och nedåtgående rörelser. På central nivå skapas den allmänna ramen för finansieringen av ett plangenomförande genom angivande av storleken av låne— och bidragsmedlen och de därtill knutna villkoren. Kom- munens ansökan om statliga medel ställes till myndighet på högre nivå och beviljas efter kontroll och granskning av ärendet av centralt ämbetsverk eller Kungl. Maj:t.

Det enskilda projektet uppvisar, idealiserat sett, en pendlande och sjun- kande rörelse, vilket innebär en successivt ökad teknisk detaljering. För att få till stånd koordinering och synkronisering görs i någon form teoretiska sammanvägningar av resurser för framtida tidpunkter i en periodicitet som utgår från ekonomisk planering. Hur ett byggnadsprojekt pendlar mellan olika nivåer illustreras i schematisk form i följande figur 6.

Där framgår också hur organen på de olika nivåerna får ändrade roller under projektets utveckling. I stort sett utmärks rollförändringen av att förberedande samråd, precisering av målsättning och planeringsarbete över- går i heslut och verkställighet för att fortsätta i kontroll av efterföljande organs aktiva arbete.

. _ yi” ' ' .. tidssamotdning stat rks [ nerin ,, _ . tutaststollelse | p 0 g * lordelnmg . " . 11 l tidxsamordning kontroll malsattnmg " målsättning

:l'l' kommun översiklsplanerlng stadsplanering

eW ?

tidssam. rdning k: ntroll

lörhandlinuar wti" produktion:- planering

byggherre kontroll

v lvl, byggande 'l l .

byggare

planering

kunskapsåterföring

lt förvaltning ”lull";

lllllilililllllllillIllllllllllllllllllllllllllllllllll[llllillllttlllllliiluilllllllllltlltlllllllllllll”

Arbetet med ett projekt sett l lörhållunde till tiden och olika parter. "d )

Figur 6.

Denna teoretiska genomgång av rörelsemönster har som avsikt haft att belysa olikheterna mellan den statiska bild av arbetsfördelningen som bl. a. framgår av myndigheters instruktioner och arbetsordningar och de dyna- miska mönster de enskilda projekten företer.

Kommentarer Den schematiska framställningen av den fysiska samhällsplaneringens ad- ministrativa struktur, som här lämnats, är alltför ofullständig för att några slutsatser skall kunna dras. Några drag i schemat är emellertid så mar- kanta att de kan kommenteras. Ett är den stora skillnad i vertikal integre- ring som förekommer mellan olika sektorer. Ett exempel, utöver det som tidigare nämnts, är vägbyggandet där samma myndighet svarar för såväl planering på riksnivå som för projektering av anläggningarna. Det före- ligger risk för att en sådan organisation kan medföra en viss stelhet i för- hållande till andra sektorer med ansvaret fördelat på flera organ och där- med försvåra horisontell samordning.

Ett andra är att vissa olikheter tycks råda mellan sektorerna i spelet mellan aktiv planering och kontroll av planeringen. Uppföljningen och återföringen av erfarenheter har på motsvarande sätt olika förutsättningar inom olika sektorer.

Ett tredje drag är den olikhet i teknisk detaljering som finns på en be— stämd nivå, t. ex. den regionala. Detta kan medföra svårigheter för sam— ordning genom att sålunda planerna uppvisar alltför olika grad av preci- sering. En utgångspunkt för ett sådant påpekande är att det finns ett be- hov av en koordinering och synkronisering på denna nivå. Ett skäl för att så skulle vara fallet är den fysiska samhällsplaneringens tidsförhållanden. För- beredelsetiden för enskilda projekt löper genomgående över flera år med

den påföljd att, från bland annat ekonomiska utgångspunkter, samordning är önskvärd, emedan detaljerade uppgifter om kostnader, arbetskraft, mark- åtgång och tidsförhållanden successivt utarbetas under förberedelsetiden. En samordning enbart utifrån projektens start- eller slutpunkter medför en periodicitet i påverkningsmöjligheterna som inte stämmer överens med vad som uppställs i ekonomiska sammanhang. Problemet har en rent tek- nisk motsvarighet i kontroller av funktionsförhållandena i planeringen vilka även de med fördel sker i preciserade etapper.

BILAGA 15

Former för kommunalt inflytande på lagstiftning,

som berör kommunerna

av Leif Andersson

Den kommunala kompetensen är fastställd i kommunallagarna, och dess- utom har kommunerna genom lagstiftning i övrigt ålagts en rad uppgifter. Hela den specialreglerade kommunalförvaltning, som dominerar den kom- munala aktiviteten, är exempel på begränsningar i den kommunala själv— bestämmanderätten. Kommunbesluten kan ofta överklagas genom förvalt- ningsbesvär i stället för kommunalhesvär, vilket innebär att beslutande- rätten överflyttas till en statlig besvärsmyndighet. Besvärsmyndigheten eller annan statlig myndighet har i vissa fall rätt att på eget initiativ ingripa i kommunalförvaltningen för att förebygga eller tillrättalägga missförhållan- den. Centrala verk utfärdar bindande föreskrifter för kommunerna. Genom statsbidragen sker ofta en långt gående detaljreglering av kommunernas handlande, även om man kan peka på en tendens till minskad detaljregle- ring. Den statliga finans- och penningpolitiken är av avgörande betydelse för kommunernas handlingsfrihet, vilket — paradoxalt nog — är mest märk- bart inom den oreglerade sektorn (den s. k. egenförvaltningen) .

Impulsströmmarna är emellertid inte så ensidiga som dessa exempel kan ge vid handen. Kommunerna har många vägar på vilka man kan framföra sina synpunkter till statsmakterna, och flertalet statliga beslut av betydelse för kommunerna tillkommer i samråd med företrädare för de kommunala intressena. De mest betydelsefulla av dessa kanaler skall i det följande be- skrivas.

Kommunalmän i riksdagen Ungefär sju av tio riksdagsmän är kommunalt engagerade, antingen i pri- märkommuner eller i landsting. Kommunalpolitiken har sedan länge varit en skola för rikspolitiker, och de flesta behåller sina kommunala engage- mang även sedan de blivit riksdagsledamöter. Det behöver inte särskilt framhållas att detta personella samband mellan riks- och kommunalpolitik är av största vikt för ett friktionsfritt förhållande mellan stat och kommun.

Dessa kommunalt engagerade riksdagsmän är självfallet främst företrä- dare för sina politiska partier och inte för kommunerna lika litet som för

olika slags intresseorganisationer. Men genom sin kommunala förankring fungerar de i praktiken som en kommunernas representation i riksdagen, som ser som sin uppgift dels att bevaka den kommunala självstyrelsens in- tressen och dels att bevaka lokala och regionala frågor. Riksdagsbeslut, som berör kommunerna, kan alltså sägas vara fattade med stöd av fram- trädande företrädare för de kommunala intressena.

Däremot är det tveksamt om man i dagens läge kan tala om något egent— ligt ”kommunparti” eller ”landstingsparti” i riksdagen. Det är högst säll- synt att frontställningen i riksdagen blir den att de kommunalt engagerade står mot övriga riksdagsmän. Detta är närmast en självklarhet mot bak- grund av den betydelse, som de kommunala synpunkterna spelar i andra sammanhang, t. ex. i utredningar och i remissyttranden. Därest en regering skulle negligera kommunernas synpunkter och i riksdagen försöka genom- driva beslut mot kommunernas vilja, skulle säkerligen både ”kommunpar— tiet” och ”landstingspartiet" uppleva en renässans.

I kommuner och landsting och via kommunförbunden verkar samma riks- dagsmän för förståelse för de statliga besluten och medverkar till att statens intentioner förverkligas. Det dualistiska förhållandet mellan stat och kom- mun blir därigenom präglat inte av motsättningar utan av vilja till sam- verkan.

Kommunförbunden

Kommunerna har sedan början av 1900-talet gått samman i kommunför- bund. Landstingen tillhör Svenska landstingsförbundet, städerna Svenska stadsförbundet och landskommunerna Svenska kommunförbundet (tidigare Svenska landskommunernas förbund). Köpingarna tillhör både Stadsför- bundet och Kommunförbundet, och de båda städerna Bollnäs och Nora kom- mer fr.o.m. årskiftet 1965/66 att lämna Stadsförbundet och inträda som medlemmar i Kommunförbundet.

Det bör också framhållas att kommunförbunden samverkar intimt, bl.a. i särskilda samarbetsorgan. Frågan om en samorganisation av de tre för- bundens förhandlingsavdelningar och i en senare etapp även av förbunden själva har också aktualiserats. Landstingsförbundets styrelse har dock an- sett att förutsättningar för ett dylikt samgående för närvarande saknas. Förhandlingar pågår emellertid mellan Kommunförbundet och Stadsför- bundet med riktpunkt att en sammanslagning skall komma till stånd fr.o.m. 1967.

Kommunförbunden kan sägas ha två huvuduppgifter: dels att företräda sina medlemmars gemensamma intressen inför statsmakterna och dels att tjänstgöra som serviceorgan åt sina medlemmar. Den sistnämnda uppgiften — ehuru den är den kvantitativt mest omfattande — kommer här inte vi- dare att beröras. De allt större kontaktytorna mellan stat och kommun och

det stigande antalet uppgifter, som genom statliga reformer lagts på kom- munerna, har skapat ett behov från kommunernas sida av gemensamt uppträdande inför statsmakterna. ”Kommunförbunden och deras under 1950-talet snabbt "expanderande verksamhet kunna sägas utgöra det kommunala alternativet till en eljest säkerligen nödvändig skärpning av statskontrollen över kommunerna” (Fritz Kaijser: Kommunallagarna I, Landskommunernas Förbunds förlag, 1959, s. 70).

När statsmakterna vill höra kommunernas synpunkter eller förhand- lingsvägen lösa en fråga, sker kontakten regelmässigt med kommunförbun— den, såvida inte frågan berör bara en enstaka kommun, då man givetvis tar kontakt direkt med densamma. Kommunförbunden hör till de mest anlitade remissinstanserna i landet; de är representerade i flera statliga utredningar liksom i en rad olika institutioner och samarbetsorgan. Också för kommun- förbundens del kan man tala om en personalunion, då det i förbundens styrelser ingår ett stort antal riksdagsmän.

K ommunförbunden som remissorgan

Den kvantitativt sett mest omfattande vägen att till statsmakterna framföra sina synpunkter har kommunförbunden genom remissväsendet, som i vårt land har en internationellt sett unik omfattning. Under år 1964 bereddes Svenska kommunförbundet tillfälle att yttra sig över 101 remisser från Kungl. Maj:t, olika riksdagsutskott m.fl. (1963 112, 1962 85, 1961 85). Stadsförbundet avgav under år 1964 118 remissyttranden (1963 138, 1962 99, 1961 92). Landstingsförbundet avgav 1964 61 remissyttranden (1963 72, 1962 70, 1961 52). Tendensen är som synes ökande, vilket är än mer fram- trädande vid en jämförelse längre tillbaka i tiden. Det bör tilläggas att siff- rorna avser remisser, som behandlats av förbundens styrelser. Dessutom handläggs ett stort antal remisser på kanslierna. Som en mycket grov regel kan sägas att remisser från departement behandlas av förbundsstyrelserna medan remisser från andra statliga verk handläggs på kansliet.

Det är allmänt omvittnat att man i departementen tar stor hänsyn till kommunförbundens remissyttranden vid propositionsskrivande. ] frågor av vital betydelse för kommunerna —— t.ex. ändrat huvudmannaskap -— torde statsmakterna endast i sällsynta fall gå emot en gemensam ståndpunkt från berörda kommunförbund. I rent ekonomiska frågor, t.ex. gällande statsbidrag, kan självfallet statsmakternas bedömning och kommunernas intressen i vissa fall gå isär. Som exempel kan nämnas att samtliga kom- munförbund gick emot 1958 års skatteutjämningskommittés majoritetsför- slag beträffande den tekniska konstruktionen av den s.k. utdebiterings- gränsen. Kommittémajoriteten förordade att utdebiteringsgränsen borde stå i ett visst bestämt'förhållande till den för varje år genomsnittliga utdebiteringen i riket. Kommittéminoriteten, som alltså fick kom- munförbundens stöd, ville att utdebiteringsgränsen skulle fastställas till

en viss i statsbidragsförfattningen fixerad gräns, vilken inte skulle kunna ändras utan riksdagsbeslut. Departementschefen godtog majoritetens upp— fattning och gick sålunda emot kommunförbunden.

En helt avgörande faktor i sammanhanget är naturligtvis att i alla för kommunerna viktiga frågor har kommunförbunden, liksom riksdagsmän med kommunal förankring, fått tillfälle att påverka frågan redan genom representation i statliga utredningar. I ovannämnda exempel, som närmast är ett undantag, var kommunförbunden representerade i skatteutjämnings- kommittén, och deras representanter stödde minoritetsförslaget.

Medverkan i statligt utredningsarbete Departementen tar ofta kontakt med kommunförbunden för att utse leda- möter i statliga utredningar. Ledamöter i kommunförbundens styrelser och kommunförbundens tjänstemän utnyttjas i stor utsträckning i statliga utred- ningar. Den vanligaste formen för kommunal representation i utredningar sker emellertid genom att departementschefen — som regel efter kontakt med de politiska partierna — utser politiska representanter som samtidigt har kommunal erfarenhet. I frågor av större vikt för kommunerna brukar kommunförbunden dock vara representerade. Enligt verksamhetsberättel- serna var Svenska kommunförbundet år 1964 representerat i nio och Svenska stadsförbundet i tretton statliga utredningar.

Om kommunförbunden, som ibland händer, får utse en ledamot gemen- samt utses denne högst informellt, vanligen genom telefonsamtal eller per- sonliga sammanträffanden mellan förbundsdirektörerna.

Kommunerna är sålunda via kommunförbunden och kommunalt engage- rade riksdagsmän inkopplade på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocedu- ren genom representation i föregående utredningar. Det kan därför sägas att inget lagförslag av betydelse för kommunerna framläggs utan att de kommunala synpunkterna, om än inte alltid accepterade, ändå är redovisade och diskuterade.

Permanent representation i institutioner och samarbetsorgan Kommunförbunden är representerade i en lång rad organ. Som exempel kan nämnas att Svenska stadsförbundet är representerat bland annat i följande organ: Allmänna pensionsfonden, Centrala sjukvårdsberedningen, Rådet för samhällsplanering och Byggnadsstyrelsens tekniska råd. Samtliga kommunförbund är också väl representerade i den 1963 tillsatta arbetsgrup- pen för överläggningar om den kommunala demokratin. Vidare kan näm— nas att samtliga tre kommunförbund är företrädda i lokaliseringsberedning- en, som tillkom den 1 juli 1965.

På det regionala planet inrättades fr. o. m. samma tidpunkt särskilda pla— neringsråd i länsstyrelserna, där också de kommunala intressena är repre- senterade. Planeringsråden består av nio ledamöter, av vilka fyra utses av

Kungl. Maj:t och fem av landstingen. Även i ett flertal andra regionala organ är landstingen väl företrädda. Detta gäller exempelvis länsnykterhets— nämnderna, där landstingen utser två av de fem ledamöterna (i län med två landsting eller landstingsfri stad tre av de sex) och länsskolnämnderna, där landstingen utser fem av de nio ledamöterna. !

Landstingsförbundet är, helt naturligt, representerat i olika centrala : sjukvårdsorgan såsom medicinalstyrelsens huvudmannaråd, Centrala sjuk- vårdsberedningen (CSB) och Rådet för sjukhusdriftens rationalisering (SJURA).

De institutioner och samarbetsorgan i vilka kommunförbunden är repre- senterade täcker sammanlagt en betydande del av den offentliga verksamhe- ten, vilket ger de kommunala intressena ett vitt förgrenat medinflytande även på frågor som endast sekundärt är av betydelse för kommunerna.

U ppvaktningar och framställningar Kommunförbunden företar uppvaktningar för och gör framställningar till departement, riksdagsutskott och myndigheter. Denna aktivitet har visser- ligen inte någon större omfattning men är naturligtvis inte desto mindre en värdefull väg att framföra synpunkter till statsmakterna.

En förklaring till att denna kanal till statsmakterna utnyttjas så relativt sparsamt är, helt naturligt, att de kommunala synpunkterna kan framföras på så många andra vägar: genom utredningar, fasta institutioner, remissvä— gen och inte minst i riksdagen. I förbundens tidskrifter framförs också en rad synpunkter, och de utgör en nära nog obligatorisk läsning för många tjänstemän i kanslihuset.

Däremot är det betydligt vanligare med lokala eller regionala uppvakt- ningar för regeringen. Dessa kan gälla sådana frågor som att få en statlig skola, en flygplats eller ett statligt företag förlagt till orten eller länet. Som exempel kan nämnas att beträffande Kungl. Maj:ts fastställande av läns— planerna för landets indelning i kommunblock mer än 150 kommunala dele- gationer sammanträffade med företrädare för inrikesdepartementet. I detta sammanhang kan också erinras om att det i riksdagens dechargedebatt den 12 maj 1965 diskuterades huruvida kommunernas synpunkter blivit tillräckligt beaktade vid kommunblocksindelningen.

Som exempel kan för Stadsförbundets del nämnas följande framställning- ar och uppvaktningar under år 1964:

Till Kungl. Maj:t, gemensamt med övriga kommunförbund, angående översyn av kommunallagarnas bestämmelser om rätt att utge ersättning till kommunala förtroendemän.

Till riksskattenämnden angående kommunala traktamentsersättningars jämställande med statliga i beskattningshänseende.

Till Kungl. Maj:t, tillsammans med Kommunförbundet, angående ändring av kungörelsen om ersättningsbelopp vid interkommunal Skolsamverkan.

Till riksdagens tredje lagutskott angående lagförslaget om trafiknämnder i kommunerna.

Uppvaktning hos ecklesiastikdepartementet angående tendensen att vid tillämpning av skolförfattningarnas regler om interkommunala ersättningar införa en övre åldersgräns vid 21 år.

Kraven i gjorda framställningar är givetvis mycket varierande. men krav på längre remisstider, tillsättande av utredningar och förslag till lagändring— ar synes dominera. Det är svårt att ha någon bestämd uppfattning om stats- makternas reaktion, men många framställningar har otvivelaktigt förr eller senare lett till avsett resultat.

Medverkan vid motionsskrivande

Det bör också nämnas att kommunförbundens expertis inte sällan utnyttjas av riksdagsmän, som vill motionera i riksdagen om frågor med kommunal anknytning. Det torde också förekomma att man från kommunförbundens sida initierar förslag, som sedan läggs fram motionsledes i riksdagen.

Kommunerna som arbetsgivare

Tidigare förhandlade man lokalt om löne— och anställningsvillkor; numera regleras dessa centralt för hela riket genom tjänstereglementen och kollek- tivavtal. Därvid uppdrar kommunerna åt kommunförbundens förhandlings- organisationer att träffa centrala överenskommelser med de anställdas orga- nisationer. Formellt utformas överenskommelserna som en rekommenda- tion till medlemmarna, dvs. städer, kommuner och landsting; i praktiken är de helt och hållet normerande för kommunerna. Köpingarna som är anslutna till både stadsförbundet och kommunförbundet måste i förhand- lingshänseende välja att tillhöra ettdera förbundet.

De olika kommunförbunden samarbetar intimt på förhandlingsområdet t.ex. genom vissa gemensamma förhandlingar för jämförbara personal- kategorier. Det är framför allt stads- och kommunförbunden samt stads- och landstingsförbunden beträffande sjukvårdspersonal som samförhandlar.

I kommunerna tillämpas statens löneplan. Kommunförbundet har etable- rat visst samarbete med staten inom ramen för en särskild samarbetsnämnd i lönefrågor. Kommunförbunden är alltid väl informerade om utvecklingen av det statliga förhandlingsarbetet men har inte något inflytande över det- samma, trots att man genomgående följer de statliga förhandlingsöverens- kommelserna. Däremot följer man från kommunernas sida inte alltid staten vad gäller lönegradsuppflyttningar, bl. a. av det enkla skälet att det i stor utsträckning rör sig om olika personalkategorier.

Kommunerna kan med tillämpning av 1954 års kommunala delegations- lag uppdra åt sina arbetsgivareorganisationer att sluta för dem bindande avtal. Lagen har dock ännu inte formellt utnyttjats. Denna lag _— lag 27

mars 1954 om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommun _— har följande lydelse:

Kommun, som tillhör sammanslutning av kommuner med uppgift att tillvara- taga medlemmarnas intressen såsom arbetsgivare (arbetsgivareorganisation), äger uppdraga åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor det icke ankommer på statlig myn- dighet att fastställa.

Med kommun jämställes i denna lag församling, municipalsamhälle och lands- tingskommun ävensom annan, borgerlig eller kyrklig, kommunal förvaltnings- enhet.

Förhandlingsmotparten är för LO-sidan alltid de berörda fackförbunden. På tjänstemannasidan förhandlar man antingen direkt med TCO och SACO eller med berörda förbund.

Förhandlingar mellan stat och kommun

Kommunerna har sin kompetens given av statsmakterna i kommunallagar- na. Lagstiftaren kan givetvis formellt både inskränka och utvidga den kom- munala kompetensen som han finner lämpligt utan hänsyn till vad kommu- nerna anser. Han kan också genom ny eller ändrad lagstiftning pålägga kommunerna nya uppgifter eller frånta dem sådana, som de redan har.

Emellertid torde det vara sällsynt att förändringar i den kommunala kompetensen, ändrat huvudmannaskap och nya uppgifter för kommunerna beslutas om inte kommunerna själva är positivt inställda. Därför väljer man ofta att gå fram förhandlingsvägen för att på så sätt försöka uppnå en för alla parter godtagbar överenskommelse.

Exempel på sådana överläggningar är det ändrade huvudmannaskapet beträffande provinsialläkarväsendet och mentalsjukvården. I frågan om provinsialläkarväsendet skedde förhandlingar mellan en delegation från Landstingsförbundet och inrikesdepartementet. Överläggningarna, som in- leddes på hösten 1960, resulterade i ett avtal som godkändes av Landstings- förbundets styrelse hösten 1961. Parallellt härmed fördes förhandlingar mellan staten och Landstingsförbundet å ena sidan och Läkarförbundet å den andra om provinsialläkarnas löne- och anställningsvillkor m. m.. och avtal träffades i juni 1961.

Det var ett i princip likartat förhandlingsförfarande, som ledde fram till överenskommelse och sedermera beslut om att överföra mentalsjukvår— den till landstingen. Dessa överläggningar med inrikesdepartementet in- leddes i juni 1962 och ledde till avtal i maj 1963. I denna fråga, liksom be- träffande provinsialläkarväsendet, stod Landstingsförbundets styrelse i nära kontakt med de enskilda landstingen, bl. a. genom konferenser med lands— tingens förvaltningsutskott. En av dessa konferenser bemyndigade Lands- tingsförbundets styrelse att efter ytterligare förhandlingar med staten träf-

fa uppgörelse om mentalsjukvårdens övertagande av landstingen. Beslutet om mentalsjukvårdsreformen förutsatte att avtal upprättas mellan staten och respektive landstingskommun om de särskilda bestämmelser som er- fordras för landstingskommunernas övertagande av den statliga mental- sjukvården. Förhandlingar om sådana separata avtal pågår för närvarande.

När det gäller frågor som berör enskilda kommuner har man i praxis inte velat lagstifta utan istället valt att gå förhandlingsvägen. Därvid har tidigare varje departement förhandlat direkt med de kommunala delegationerna. För lösning av vissa speciella frågor tillsattes ibland särskilda kommissio- ner, som förhandlade å statens vägnar. Kommissionernas inriktning på ett enda frågekomplex kunde leda till att flera statliga organ samtidigt för- handlade med samma motpart. Olika statliga kommissioner kunde även samtidigt förhandla med olika kommuner om likartade problem.

Mot denna bakgrund inrättades — för att skapa bättre överblick och för- utsättningar för större enhetlighet i förhandlingsarbetet _ fr. o. m. den 1 oktober 1963 Statens nämnd för förhandlingar med kommuner. I beslutet angavs nämndens uppgifter sålunda:

Nämnden skall dels efter av vederbörande departementschef för varje särskilt fall lämnat uppdrag föra förhandlingar med företrädare för kommunal eller annan icke-statlig huvudman rörande villkor, avsedda att underställas Kungl. Maj:t och vederbörande huvudman, för samverkan mellan staten och huvudmannen för ombesörjande av sjukvård m.m. eller för bedrivande av utbildning och forskning, dels med varje landstingskommun föra förhandlingar om avtal, som enligt de av föredragande statsrådet i propositionen 1963:171 tillstyrkta allmänna bestämmel- serna för landstingskommunernas övertagande av statens mentalsjukvård m.m. avses närmare reglera villkoren för nämnda övertagande, samt underställa Kungl. Maj:t dessa avtal, dels med var och en av städerna Stockholm, Göteborg och Malmö förhandla om villkoren för dessa städers huvudmannaskap för all mentalsjuk- vård med iakttagande i tillämpliga delar av nyssnämnda allmänna bestämmelser, samt underställa Kungl. Maj:t i anslutning härtill träffade avtal, dels föra förhand- lingar i de frågor i övrigt varom Kungl. Maj:t senare må fatta beslut, dels ock för statens del utreda och avgöra frågor om tolkning av gällande avtal inom nämn- dens verksamhetsområde, där detta ej ankommer på annan myndighet eller frågan finnes böra hänskjutas till Kungl. Maj:t.

Som framgår av beslutet är nämndens verksamhet tills vidare i första hand knuten till två områden, utbildning och forskning samt sjukvården. På utbildningssidan gäller förhandlingarna främst samarbete för medicinsk och odontologisk utbildning samt markfrågor och försörjningsåtgärder för universitetsutbyggnader. På sjukvårdssidan sköter nämnden de förhand— lingar med landstingen, som förutsattes vid riksdagsbeslutet om ändrat huvudmannaskap för mentalsjukvården. Vid dessa senare förhandlingar deltar på landstingssidan representanter från Landstingsförbundet, vilka närmast tjänstgör som rådgivare och samordnare.

Nämnden äger självfallet inte befogenhet att själv fatta bindande beslut å statens vägnar. Avtalen sluts därför under förbehåll av huvudmännens god-

kännande, dvs. Kungl. Maj:t och vederbörande landsting eller fullmäktige- församling. Om ett avtal för med sig större ekonomiska konsekvenser eller är av principiell betydelse brukar Kungl. Maj:t inhämta riksdagens bemyn- digande att godkänna avtalet. I den mån ett avtal ingriper i lagstiftningen måste frågan givetvis gå till riksdagen.

Det bör också nämnas att ett särskilt statligt organ, försvarets fastighets- nämnd, handhar förhandlingarna med kommunerna om försvarets mark— frågor 0. d.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att kommunerna har många vägar att inför statsmakterna föra fram sina synpunkter. De är — via kom- munalt engagerade riksdagsmän eller via kommunförbunden —— represen- terade i statliga utredningar. De får, främst via kommunförbunden, möjlig- het att remissvägen framföra sina synpunkter, som ofta beaktas av stats- makterna. Kommunförbunden, liksom i stor utsträckning enskilda kom- muner och regioner, gör uppvaktningar och framställningar i diverse frågor till departementen. I riksdagen, där de slutliga besluten som regel fattas, är de kommunala intressena väl företrädda. Den kommunala representationen fyller därvid två uppgifter, nämligen dels att bevaka och motionera i rent lokala eller regionala frågor och dels att bevaka intresset av en vidsträckt kommunal självstyrelse och en effektiv kommunal demokrati. Genom di- rekta förhandlingar, slutligen, har kommunerna en garanti för att de inte åläggs uppgifter de inte är intresserade av eller rustade för.

Till slut förtjänar påpekas att det sjuttonde statsrådet, varom 1965 års riksdag fattade beslut, handlägger frågor om kommunernas problem. I riks- dagsdebatten framhöll statsminister Erlander att detta kunde vara ett em- bryo till ett speciellt kommundepartement.

BILAGA 16

Skatteutjämning och kommunindelning

av Leif Andersson

Den kommunala verksamheten har ökat i snabb takt under senare år. Detta beror till en del på ökade frivilliga initiativ från kommunernas sida, men merparten av ökningen förklaras av de uppgifter, som pålagts kommunerna genom statliga beslut. Kommunernas aktivitet har alltså till stor del be— stämts av staten, och kommunerna har kommit att i betydande utsträckning tjänstgöra som statliga lokalförvaltningar.

Denna statliga verksamhet har, trots betydande statsbidrag, tvingat kom- munerna till avsevärda höjningar av den kommunala utdebiteringen. Kom- munernas ökade uppgifter har också gjort att den ur förvaltningssynpunkt lämpligaste kommunstorleken successivt ökat. Eftersom kommunerna till storlek och skatteunderlag är mycket olika har betydande variationer upp- stått mellan kommunerna vad gäller deras möjligheter att ombesörja sina uppgifter, och stora olikheter i den kommunala utdebiteringen har blivit följden.

Det råder en hög grad av likformighet mellan kommunerna ifråga om den verksamhet som är av allmänt samhällelig karaktär, såväl kvantitativt som kvalitativt. Detta är naturligt med hänsyn till önskemålet att garantera med- borgarna likvärdiga förmåner oavsett var de bor, vilket uppnås genom lag- stiftning och statliga kontrollåtgärder. Ifråga om kommunernas rent lokala verksamhet föreligger däremot stora skillnader mellan kommunerna. Ehuru detta är en naturlig följd av den lokala självstyrelsen förklaras olikheterna till inte oväsentlig del också av omständigheter, varöver kommunerna inte råder. Det gäller exempelvis sådana faktorer som det geografiska läget och befolkningens sammansättning. Samma kommunala anordningar kan så- lunda dra betydligt högre kostnader i en kommun än i en annan.

Det synes råda en allmän enighet om att man bör söka utjämna kom- munala variationer. Det finns i princip ett flertal olika metoder för att åstad- komma en ökad utjämning.

Bland åtgärder för att förbättra betingelserna för den kommunala verk- samheten och råda bot på de svårigheter i vilka framför allt många av de mindre bärkraftiga kommunerna befinner sig kan nämnas strävan efter större kommunenheter. Ett annat sätt att lätta bördorna för kommuner med svagt skatteunderlag är naturligtvis att överflytta huvudmannaskapet

för mera kostnadskrävande förvaltningsuppgifter till landstingskommuner- na eller staten. För att underlätta möjligheterna att komma till rätta med glesbygdernas problem har en lämplig differentiering av näringslivet och en spridning av företagsamheten ansetts böra tillmätas stor betydelse. Ingen av dessa åtgärder kan dock få en sådan omfattning att problemen helt löses.

En annan möjlighet kan vara att ändra grunderna för de skatteunderlags- graderade statsbidragen, vilket emellertid skulle försvåra möjligheterna att tillgodose kraven på enkelhet i bidragsgivningen. Förutom alla de nackdelar, som är förknippade med en sådan åtgärd, skulle den dessutom inte vara tillräcklig. Med nuvarande statsbidragssystem begränsas skatteutjämnings- effekten till det skattetryck som föranleds av den speciella statsunderstödda verksamheten. De grenar av den kommunala verksamheten som faller utan- för statsbidragssektorn kan alltjämt föranleda starkt varierande skattetryck i kommunerna. Man har därför nu inriktat sig på att skapa ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte.

Mest radikalt vore givetvis att försöka åstadkomma en total skatteutjäm- ning mellan kommunerna, så att utdebiteringssatserna bleve lika i alla kom- muner. En långtgående reform skulle emellertid knappast kunna förenas med en reell kommunal självstyrelse. Sådana skillnader i den kommu— nala verksamheten, som är att tillskriva kommunmedlemmarnas olika krav på insatser måste i den kommunala självstyrelsens intresse accepteras. Regeringen förelade 1965 års riksdag ett förslag till bidragsgivning i skatte- utjämnande syfte. Genom förslaget åsyftas att i princip komma till rätta med de olikheter i utdebiteringshänseende som orsakas dels av skillnader i skattekraft, dels av de skillnader i kostnadshänseende som har sin grund i geografisk belägenhet, klimat, befolkningsstruktur, bebyggelsetäthet etc. I den utformning bidragssystemet erhållit beaktas dock det faktiska skatte- trycket sådant detta kommer till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Hänsyn tas således till kostnaderna för kommunens samt- liga verksamhetsgrenar. Tyngdpunkten i systemet ligger emellertid på bi- dragsgivningen för brist på skattekraft. Omkring 90 % av bidragsbeloppen beräknas gå till detta ändamål. Riksdagen följde, bortsett från en mindre justering av rikets indelning i skattekraftsområden, regeringsförslaget.

Skatteutjämningsfrågan Syftet är här inte att ge en bild av de tekniska detaljerna i olika skatteut- jämningsförslag utan att i stället belysa de principiella problemen. Det synes därför lämpligt att ge en relativt utförlig beskrivning av frågans tidigare behandling med tonvikten lagd just på de principiella motiveringarna. Redan 1897 års kommunalskattekommitté uttalade, trots att den inte framlade något förslag i skatteutjämningsfrågan, att problemets lösning låg i statens övertagande av en del av de kommunala uppgifterna. I början av 1900-talet väcktes flera förslag i riksdagen i skatteutjämningsfrågan, men

först år 1917 biföll riksdagen en proposition om statsunderstöd åt synner- ligen skattetyngda kommuner. Länsstyrelserna skulle granska ansökning- arna om understöd och kontrollera att skattetrycket inte obehörigen upp- drivits.

1928 års riksdag antog bestämmelser om kommunal progressivskatt och utjämningsskatt. Den dittillsvarande kommunala progressivskatten utbyt- tes mot två fristående men efter enahanda grunder utgående progressiv- skatter. Den ena av dessa, den kommunala progressivskatten, var en kom— munal skatt avsedd att bidra till täckning av kommunernas skattebehov. Den andra, utjämningsskatten, var en statlig skatt, som skulle användas för utjämning av skattetrycket olika kommuner och menigheter emellan. Vid behandlingen av kommunalskattefrågan vid 1928 års riksdag beslöts vidare att införa en kommunal inkomstskatt för gemensamt kommunalt ändamål. Därjämte infördes en skatt på lotterivinst som till hälften skulle användas för att utjämna skattetrycket mellan olika kommuner eller andra menig- heter.

Pä förslag av första särskilda utskottet hemställde riksdagen 1928 om en undersökning för att utreda den lämpligaste fördelningen av det allmännas uppgifter och kostnader mellan staten samt kommuner av olika slag. Därvid borde undersökas möjligheten att nedbringa primärkommunernas skatte- behov genom statsbidrag till den kommunala verksamheten i större ut- sträckning än förut varit fallet eller på annat sätt. Detta var bakgrunden till 1929 års skatteutjämningsberedning, som avgav sitt betänkande år 1933 (SOU 1933:4). Beredningen ansåg att den väsentliga orsaken till ojämnheter i det kommunala skattetrycket var Skatteunderlagets växlande styrka. Beredningen ansåg att det endast fanns två huvudvägar att välja mellan. Den ena var att de kommunala förvaltningsbestyren eller utgifterna övertogs av större förvaltningsenheter, den andra att riksdagen i mycket större utsträckning än förut anvisade medel till hårt skattetyngda kommu- ner. Beredningen fastslog nödvändigheten av dels att statsmakterna med- delade direkt bindande föreskrifter i ämnet, dels att överflyttningen skedde till staten eller till de vidgade kommunala utdebiteringsområden, vilkas storleksordning skulle i lag fastställas. 1929 års skatteutjämningsbered- nings förslag föranledde emellertid inte någon åtgärd från statsmakternas sida.

1936 års skattekommitté (SOU 1937:42) föreslog att den kommunala pro- gressivskatten och utjämningsskatten skulle avskaffas och inarbetas i den direkta statsskatten. Som skäl åberopades bl. a. att progressivskatten märk- bart ökat ojämnheten i det kommunala skattetrycket genom att den haft ringa eller ingen betydelse i de flesta av de mera skattetyngda kommunerna men däremot hållit utdebiteringen låg i kommuner med starkt skatteunder- lag. Förslaget lades fram i proposition och godtogs av 1938 års riksdag. År 1943 avgav den 1936 tillsatta kommunalskatteberedningen sitt be-

tänkande (SOU 1943143). Målet för skatteutjämningen borde, enligt bered- ningen, vara att åstadkomma ett system enligt vilket skattesatserna i skilda kommuner kunde bringas i ett förhållande till varandra, som kunde anses rättvist och skäligt. Den kommunala utdebiteringen borde emellertid inte göras lika i alla kommuner. I en kommun med högre kommunal standard än den i andra kommuner vanligen förekommande borde även utdebitering- en vara högre än den för andra kommuner genomsnittliga. De skatteutjäm- nande åtgärderna borde åstadkomma att höga kommunala skattetryck, som förorsakades av sådana faktorer som stora avstånd, ogynnsamma naturför- hållanden och ringa tillgång på skatteunderlag nedbringades till en nivå som skäligen kunde anses svara mot den kommunala standard kommunmed- lemmarna åtnjöt.

Med hänsyn till betydelsen av den kommunala självstyrelsen och av en sund hushållning avvisades tanken att lösa skatteutjämningsfrågan genom att staten från kommunerna övertog alla uppgifter, som inte var av utpräg- lat lokal natur. Beredningen förordade en differentiering av de speciella bi- dragen. Förhöjda statsbidrag borde utgå till kommuner för vilka objektivt bestämhara faktorer visade att de särskilda anordningarna för den kommu- nala verksamheten krävde högre kostnader än normalt eller att behovet av kommunal verksamhet var större än annorstädes. Framför allt sådana upp- gifter, för vilka staten egentligen horde bära kostnaderna, kom här i blick- punkten. Skälen för en sådan differentiering var däremot inte lika starka beträffande angelägenheter av delvis lokal natur. Det ansågs också angeläget att ta hänsyn till skatteunderlaget vid differentieringen av de speciella statsbidragen till kommunernas förvaltningsuppgifter, så att ett och samma uttaxeringsbehov för viss uppgift i görligaste mån medförde lika utdebite- ring i alla kommuner oberoende av skatteunderlag.

En inte alltför obetydlig andel av kommunernas utgifter borde alltid bäras av kommunerna själva om deras intresse av sparsamhet i hushåll- ningen och av Skatteunderlagets vidmakthållande skulle bevaras. Det kunde därför, enligt beredningen, inte ifrågakomma att ge kommunerna full kom— pensation för bristen på skatteunderlag. Beredningen ansåg också att kom- muner med gott skatteunderlag inte borde ifrågakomma för bidrag. Strävan var att ge kommunerna sådana varierande bidrag att deras utdebitering för samma utgiftspost per invånare blev lika hög. Kommunalskatteberedning- ens förslag blev starkt kritiserat av remissinstanserna och föranledde inte någon proposition till riksdagen.

År 1949 tillkallades sakkunniga för att se över grunderna för skatteut- jämningsstöd ät synnerligt skattetyngda kommuner (Skattelindringsutred— ningen). Enligt utredningen borde ordinarie bidrag utgå endast till sådana skattetyngda kommuner vilkas skatteunderlag per invånare understeg ett visst för varje år fastställt procenttal, och för att inte äventyra kommuner- nas intresse av sparsamhet borde bidragsprocenten inte i något fall få över-

stiga 80 %. Även om vetskapen att en femtedel av varje utgiftsökning måste bäras av de egna kommunmedlemmarna i och för sig inte kunde anses till- räcklig för att avhålla kommuner i gemen från att besluta onödiga utgifter, ansåg utredningen en så högt liggande maximering godtagbar med hänsyn till de garantier, som det föreslagna systemet i övrigt innefattade. Principiell likformighet mellan landskommuner och städer förordades i avseende på rätt till skattelindringshidrag. Förslaget, som uppfattades som ett proviso- rium, godtogs av 1951 års riksdag.

År 1949 tillsattes också en utredning för översyn från rationaliserings- synpunkt av då tillämpade statsbidragsbestämmelser (Allmänna statsbi- dragsutredningen, SOU 1952:44). Utredningen ansåg det varken motiverat eller möjligt att dra en gränslinje mellan principiellt statliga och principiellt kommunala arbetsuppgifter. De arbetsuppgifter, som anförtrotts de kom— munala organen måste anses som kommunala uppgifter, oberoende av om statens intresse av uppgiftens fullgörande var större eller mindre. Därav följde att staten inte kunde anses ha skyldighet att lämna kommunerna bidrag till kostnaderna för vissa speciella verksamhetsgrenar även om star- ka skäl kunde tala för att staten likväl i visst bestämt syfte borde lämna bidrag.

Utredningen redovisade tre huvudmotiv för statlig bidragsgivning till kommunerna:

1) Den skattetekniska grunden. Den omfattning i vilken den kommunala beskattningsrätten behövde utnyttjas var i växande grad beroende av stats- makternas beslut i vilken mån uppgifter av olika slag skulle åläggas kom- munerna. Med hänsyn härtill kunde det anses naturligt att statsbidrag till viss del täckte de kommunala utgifterna så att kommunalskatten i allmän- het inte skulle överstiga en rimlig utdebiteringsgräns.

2) Skatteutjämningsgrunden. Eftersom staten eftersträvar att tillför— säkra medborgarna någorlunda likvärdiga förmåner oberoende av kom- muntillhörighet vore det ett statligt intresse att verka för en skälig utjäm- ning av skattetrycket olika kommuner emellan.

3) Stimulansgrunden. Med denna statsbidragsgrund avsågs statens in- tresse att uppmuntra kommunerna att bedriva verksamhet, som dessa eljest inte skulle påta sig, dvs. helt frivilliga uppgifter. Det låg i sakens natur att om staten genom statliga bidrag önskade stimulera viss kommunal verk- samhet, måste staten också knyta bidrag till den ifrågavarande verksam- heten. Om stimulansgrunden skulle tillmätas någon avgörande betydelse för statsbidragsgivningen, måste ett system med skilda bidrag till olika verksamhetsgrenar bibehållas.

Utredningen föreslog två alternativa metoder för ett med hänsyn till skattetrycket differentierat allmänt statsbidrag. Enligt den ena metoden skulle som grund för utgiftsfaktorn tas de för varje kommun bestämda normala utgifterna, varjämte storleken av de faktiska utgifterna i viss mån

skulle beaktas. Enligt den andra metoden skulle som grund för utgiftstak- torn tas de faktiska utgifterna per invånare med viss reduktion.

Enligt beslut av 1957 års riksdag förenklades statsbidragsgivningen genom att 27 driftsbidrag ersattes med två. Samma år beslöt riksdagen i anledning av den då beslutade ortsavdragsreformen om kompensation till kommunerna (prop. 1957z97). Från statens sida ansågs det nödvändigt kompensera kom— munerna, som eljest hade sett sig tvingade att vidtaga höjningar av den kommunala utdebiteringen. Målsättning för bidragsgivningen var att samt- liga kommuner under de tre första åren efter ortsavdragshöjningens ge- nomförande, dvs. åren 1958—1960, skulle få i princip full täckning för in- komstbortfallet, varefter till 1965 en viss reducering av bidragen skulle ske för kommuner vilkas relativa skattekraft medgav anpassning till de nya ortsavdragen med bibehållande av den Skattelättnad, som ortsavdragshöj- ningen medförde för de skatteskyldiga. För kommuner med den största skattekraften skulle statsbidraget helt avvecklas fram till 1965. För andra kommuner med relativt god skattekraft reducerades avdraget successivt för att 1965 utgå med mellan 15 och 90 % av full ersättning. För de minst bärkraftiga kommunerna ifrågasattes inte någon reducering utan full er- sättning skulle utgå under hela övergångsperioden fram till 1965.

I samband med genomförandet av 1961 års skattereform där bl. a. dyr- ortsgraderingen av ortsavdragen slopades, gavs kommunerna full kompen- sation för skattebortfallet under åren 1962—1965.

I ett flertal motioner under 1950-talet har skatteutjämningsproblemati- ken uppmärksammats i riksdagen som regel under motivering att den kom- munala verksamheten på olika områden expanderat samt att ett flertal upp- gifter överförts från staten till kommunerna.

År 1964 avgav 1958 års skatteutjämningskommitté sitt förslag (SOU 1964:19), vilket lades till grund för proposition till och beslut av 1965 års riksdag. Beträffande de kriterier, på vilka ett allmänt statsbidrag kunde byggas, anförde utredningen att ”med hänsyn till skatteunderlagets grund- läggande betydelse för kommunernas ekonomi och då variationerna i skat- teunderlag kommunerna emellan beror av omständigheter som kan sägas ligga utom räckhåll för kommunal påverkan, synes det naturligt att ett allmänt statsbidragssystem utformas med beaktande av olikheterna i kom— munernas skatteunderlag. Skatteunderlaget per invånare torde därvid få anses som den mest rättvisande och praktiskt användbara graderingsnor— men”.

Det bästa resultatet skulle vinnas om man kunde finna en faktor som ensam eller i kombination med någon ytterligare faktor kunde beakta alla kostnadsskillnader som ligger utanför kommunernas inflytande. På grund av den kommunala verksamhetens mångskiftande karaktär torde detta emellertid inte vara möjligt. Kommittén begränsade därför sina undersök- ningar till områden där kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är mest

framträdande, nämligen undervisnings- och bildningsverksamheten, social- vården och den verksamhet som är förbunden med tätorten.

I praktiskt taget alla kommuner är skolutgifterna den största posten i den kommunala budgeten. Utgiften per elev är till följd av flera samver- kande omständigheter genomgående högre på landsbygden än i städerna, vilket speciellt gäller kostnaderna för det obligatoriska skolväsendet. Skatte- utjämningskommittén kunde emellertid inte finna en godtagbar fördelnings- faktor på skolväsendets område. I anledning härav och då det inte finns något kommunalt verksamhetsområde av liknande tyngd som det obligato- riska skolväsendet sökte kommittén en utgiftsfaktor, som inte är knuten till endast ett visst kommunalt verksamhetsområde men som ändå har förmå- gan att uppfånga mera betydande olikheter i kostnadsavseende. Med hänsyn till den tyngd som kostnaderna för ungdomen och åldringarna har i kom- munernas budget undersökte kommittén om det inte fanns någon faktor som kunde effektivt fånga upp dessa kostnader och som kunde insättas som utgiftsfaktor i bidragssystemet vid sidan av skattekraftsfaktorn. Det visade sig emellertid att varken relativa antalet ungdomar eller relativa antalet åldringar var för sig eller i förening var godtagbara som utgiftsfaktorer i systemet. Inte heller fanns det någon faktor som tillfredsställande beaktade tätortskommunernas speciella kostnader för planering, anläggningsverk— samhet etc.

Kommittén undersökte därför om man vid bidragsgivningen förutom till- gången på skattekraft inte kunde utgå från också det faktiska skattetrycket sådant det kommer till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebite- ringen.

Gentemot de invändningar som tidigare riktats mot ett sådant system, bl. a. att det skulle leda till misshushållning, anförde kommittén bl. a. föl- jande:

Större delen av den kommunala verksamheten avser utgifter som är obligato- riska eller av den natur att de enligt vedertagen uppfattning är att anse som ofrånkomliga kommunala uppgifter. För fullgörandet av dessa uppgifter tas en så stor del av kommunernas ekonomiska resurser i anspråk att det reella utrymmet för den rent frivilliga kommunala verksamheten är starkt begränsad . .. Om där- för utgiftsfaktorn utformas så att den inte ger kommunerna ökade statsbidrag med mindre kommunerna belastar sina egna skattebetalare med höjd utdebitering, torde risken inte vara stor att kommunerna på grund av möjligheterna till stats- bidrag skall påta sig uppgifter som kan bedömas som opåkallade.

Gentemot synpunkten att ett sådant system skulle leda till en ökad kom- munal aktivitet framhöll utredningen att det bör ligga i statens intresse att stimulera kommunerna att bedriva en från allmän samhällelig synpunkt motiverad verksamhet, som de utan den erhållna stimulansen kanske inte skulle påta sig.

Utredningen ansåg vidare att ett bidragssystem som beaktar olikheter i faktisk utdebitering och som ger större bidrag ju högre utdebiteringen är, ut-

jämnar även olikheter i kostnadshänseende, som är förorsakade av högre standard än författningarna föreskriver eller som eljest är högre än som kan anses normalt. Från principiella synpunkter kan hävdas att en sådan ”överstandard” borde finansieras helt av kommunens egna skattebetalare. I praktiken torde det emellertid inte vara möjligt att vid en schablonmässig bidragsgivning, som delvis bestäms av den faktiska utdebiteringen, ute- sluta en kommun från bidrag under hänvisning till att kommunen erhåller en för hög standard. En garanti mot opåkallade utgiftsökningar skulle man kunna erhålla om den faktiska utdebiteringens betydelse i systemet begrän- sades så att den bidragsmottagande kommunen i princip finge bära en inte oväsentlig del av kostnaden för den utövade verksamheten.

Kommittén föreslog att bidragssystemet skulle byggas upp på två huvud- faktorer. Av dessa skall den ena —— skattekraftsfaktorn — ge ett skatte- underlagstillskott vid brist på skattekraft, dvs. när kommunens skattekraft understiger en viss nivå, skattekraftsgränsen, och den andra — utgiftsfak- torn —— utlösa ett bidrag vid hög utdebitering, dvs. när kommunens totala utdebitering för allmän kommunalskatt överstiger en viss nivå, utdebite- ringsgränsen. Bidraget vid hög utdebitering skall motsvara en viss andel -—— bidragsprocenten — av produkten av kommunernas hela skatteunderlag och den del av den sammanlagda utdebiteringen som överstiger utdebite- ringsgränsen.

I remissyttrandena över skatteutjämningskommitténs betänkande an— fördes från något håll betänkligheter mot att anknyta bidragsgivningen till den faktiska utdebiteringen. Det saknas en regel som ger möjlighet att vid bidragsgivningen beakta förhållandet att en särskild hög utdebitering beror på misshushållning med kommunala medel eller bristande effektivitet i den kommunala förvaltningen. Det ansågs inte strida mot den kommunala självstyrelsens princip om staten vid utdelning av skatteutjämningsbidrag skulle ingå i sakprövning av de kommunala utgifterna. Länsstyrelsen i Gö- teborgs och Bohus län ifrågasatte om inte en allsidig prövning av skatteut— jämningsfrågan skulle kräva att ett slags normalstat konstruerades, där alla de faktorer som anses böra spela in ges sin vederbörliga tyngd. Skatte- lindringsbehovet skulle sedan bedömas på grundval av en jämförelse mellan de verkliga och de teoretiska utgiftsbehoven.

I några remissyttranden berördes frågan om det föreslagna bidragssyste- mets inverkan på den nya kommunindelningsreformen. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhöll att det är angeläget att spörsmålet om kommun- indelningsreformen beaktas vid utformningen av det framtida bidragssy- stemet. Genom den kommunala indelningsreformen väntas en utjämning ske mellan kommuner med olika ekonomisk bärkraft eller skattekraft. Ef- tersom sammanläggningar av kommuner är en helt frivillig angelägenhet kunde den föreslagna utjämningen av kommunernas ekonomiska bärkraft väntas dra ut kommunindelningsreformen över ganska lång tidsrymd. Det

skulle alltså med andra ord finnas risk för att kommunsammanläggnings- processen ytterligare förlängdes genom det föreslagna skatteutjämningssy- stemet. Utgående kompensation för bristande skattekraft kunde enligt läns- styrelsen väntas minska intresset för ett snabbt samgående hos berörda kommuner. Det kunde därför inte bortses från att utredningens skatteut- jämningsförslag i vissa hänseenden skulle komma att motverka kommun- blocksreformen. Liknande synpunkter framfördes från länsstyrelsen i Älvs- borgs län.

Gentemot de av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framförda syn- punkterna om en slags normalstat, anförde departementschefen att ett så- dant system kan synas från principiell synpunkt riktigt. ”Men ett så upp- byggt bidragssystem torde från praktisk synpunkt inte vara godtagbart. Det stöter nämligen på oöverstigliga svårigheter att bland de kommunala utgif- terna urskilja dem som beror på att de kommunala behoven tillgodosetts på ett rikligare sätt än som är erforderligt och vanligt eller på att kommunala anordningar blivit kostsammare än nödvändigt. Under alla förhållanden skulle ett bidragssystem, utformat enligt länsstyrelsens riktlinjer, kräva en ingående statlig kontroll över hela det kommunala verksamhetsfältet som kunde medföra faror för den kommunala självstyrelsen.”

I anledning av de framförda farhågorna för att den pågående kommun- sammanslagningen skulle försenas framhöll departementschefen, under på- pekande att vid beviljande av skattelindringshidrag hänsyn tas till kommuns beredvillighet att medverka till ändrad kommunal indelning, att ”med det intresse för en frivillig indelningsreform som synes finnas bland kommu- nerna finner jag för närvarande inte skäl att föreslå ett liknande stadgande i fråga om skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft eller vid hög ut— debitering. Däremot bör beredvilligheten att medverka till en skatteutjäm- nande ändring i kommunal eller ecklesiastik indelning beaktas, när det gäller att bedöma om synnerliga skäl föreligger att bevilja ansökan om extra skatteutjämningsbidrag.”

.Skatteutjämningskommitténs majoritet föreslog att utdebiteringsgränsen skulle utgöras av medelutdebiteringen i riket. En minoritet önskade där- emot en i kronor och ören per skattekrona bestämd utdebiteringsgräns som kunde ändras endast genom riksdagsbeslut. Även bland remissinstanserna var uppfattningen på denna punkt delad. Finansministern godtog majori- tetens uppfattning och anförde bl. a. att ”det hör inte till ett skatteutjäm- ningssystems syfte att automatiskt utan föregående bedömningar från fi- nansiell synpunkt ändra kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, vilket skulle bli följden med en fast utdebiteringsgräns. Man skulle också få en förändring av kostnadsfördelningen utan föregående diskussion från skattepolitisk aspekt. Inte heller detta kan enligt min mening vara för- svarbart. Farhågorna för att kommunerna vid ett system med rörlig utde- biteringsgräns skulle kunna komma att påläggas ökade bördor i samband

med skattereformen utan att beslut i sådan riktning föregås av en ompröv- ning av kostnadsfördelningen synes mig vara helt ogrundade”.

Beträffande bidragsprocenten föreslog skatteutjämningskommittén att kommuner med en total utdebitering som överstiger utdebiteringsgränsen erhåller ett statsbidrag som motsvarar 40 % — den s.k. bidragsprocenten — av produkten av den del av utdebiteringen som överstiger utdebiterings- gränsen och kommunens totala skatteunderlag. Departementschefen fram- höll att ”även om man . . . inte bör överskatta de risker som bidragssyste- mets anknytning till den faktiska utdebiteringen innebär så är det dock uppenbart att en så hög bidragsprocent som 40 och som dessutom träder i funktion så snart utdebiteringsgränsen överskridits kan innebära viss fres- telse för kommunerna att ta på sig inte absolut oundgängliga utgifter i vet- skap om att kostnaden till betydande del övervältras på staten så snart ut- debiteringsgränsen överskridits”. Finansministern ansåg att dessa risker skulle minska om bidragsgivningen skedde efter en skala som utgår från 0 vid utdebiteringsgränsen och som stiger i takt med den växande utdebite- ringssatsen till viss nivå. Han föreslog därför att den av kommittén före- slagna enhetliga bidragsprocenten skulle ersättas med en sådan bidragsskala.

Enligt gällande bestämmelser skall kommun bidra till kostnaderna för förtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner, änkepensioner i anledning av dödsfall som inträffat före den 1 juli 1960 samt hustrutillägg. Dessa förmåner beviljas genom beslut av de allmänna försäkringskassorna enligt grunder som fastställts av staten. Kommunen har dessutom skyldig- het att lämna bidrag till kostnaderna för kommunala bostadstillägg. Det är dock kommunen själv, som bestämmer om kommunala bostadstillägg skall utgå och storleken av desamma. Skatteutjämningskommittén föreslog att kostnaderna för de av staten fastställda folkpensionförmånerna i sin helhet övertas av staten. Som motiv anfördes bl. a. att det efter 1962 års reform på socialförsäkringens område inte längre är något kommunalt organ som prövar frågorna. Därmed skulle det främsta motivet för kommunbidrag till kostnaderna för de statligt fastställda förmånerna ha bortfallit. Kommit- tén föreslog å andra sidan att kostnaderna för de kommunala bostadstilläg- gen skulle finansieras helt av kommunerna själva.

Svenska kommunförbundet hade allvarliga erinringar mot förslaget om att låta kommunerna själva finansiera de kommunala bostadstilläggen. ”De kommunala bostadstilläggen utgör en del av pensionssystemet och bör där- för enligt förbundets mening fastställas med hänsyn till hela samhällets möjligheter att tillgodose folkpensionärernas behov. Överföringen på kom- munerna av samtliga kostnader för bostadstilläggen kan komma att leda till att tilläggens storlek i ännu högre grad än nu blir beroende av den en- skilda kommunens ekonomiska resurser och antalet folkpensionärer som har möjlighet att erhålla inkomstprövade förmåner.”

Kommitténs förslag om att staten skulle överta kostnaderna för de av

staten fastställda folkpensionsförmånerna godtogs helt av finansministern i propositionen. De framförda farhågorna angående de kommunala bostads- tilläggen ansåg departementschefen i hög grad överdrivna. Han godtog alltså kommitténs förslag till fördelning av folkpensionskostnaderna, enligt vilket staten skall svara för de förmåner statsmakterna fattar beslut om och kom- munerna för dem som kommunerna fattar beslut om.

Riksdagen följde finansministerns förslag i fråga om folkpensionskostna- dernas finansiering.

Från landstingshåll framhölls att det vore erforderligt med en översyn av fördelningen av kostnaderna mellan staten och landstingen. Svenska kommunförbundet ansåg att frågan om de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun borde bedömas från vidare aspekter än skatteutjämnings- kommittén haft möjlighet att göra. ”Ansvaret för beskattningsreglernas och statsbidragsbestämmelsernas utformning åvilar statsmakterna, som även har ett betydande inflytande på omfattningen av den kommunala verksamheten. Det måste därför enligt kommunförbundets mening åvila statsmakterna att vidta sådana åtgärder att det i den enskilda kommunen råder balans mellan utgifter och inkomster vid en som rimlig ansedd utdebitering.” Också Svens- ka stadsförbundet framförde synpunkter liknande Svenska kommunförbun- dets.

Den kommunala beskattningsrätten, som får anses vara en av de viktigas- te grundvalarna för den kommunala demokratins livskraft, är garanterad i regeringsformen. Det finns inga stadganden angående kommunalskatternas höjd; en kommun har alltså full frihet att fastställa utdebiteringssatsen hur högt eller hur lågt den vill.

Att kommunerna skiljer sig från varandra beträffande rent frivilliga åta- ganden är naturligt och ett uttryck för den kommunala självstyrelsen. De variationer i den kommunala utdebiteringen, som följer härav är lika själv- klara. Till större delen bestäms emellertid kommunernas aktivitet av upp- gifter som staten ålagt dem att verkställa, men genom betydande skillnader i kommunernas skattekraft belastar dessa utgifter kommunerna reellt syn- nerligen olika. De statliga besluten är ofta förestavade av en önskan att ge alla landets invånare, oavsett kommuntillhörighet, samma eller likvärdiga förmåner. En konsekvens av samma strävan borde då vara att också de kostnader, som dessa beslut innebär för kommunmedlemmarna belastar dem lika.

Den kommunala utdebiteringens storlek beror på förhållandet mellan medelsbehovet och skattekraften. Bristande balans mellan dessa båda fak- torer har lett till att de totala kommunala utdebiteringarna för 1965 varie- rar mellan 12:37 och 22:60 kr. per skattekrona. Även skattekraften visar stora skillnader mellan olika kommuner. Skattekraften enligt 1964 års taxe- ring varierade sålunda mellan 17:17 och 132:61 skattekronor per invånare. En långt gående skatteutjämning mellan olika kommuner, där hänsyn tas

till såväl skatteunderlaget som den faktiska utdebiteringen, har därför tett sig motiverad. Sett från den enskilde individens synpunkt innebär det att invånarna i de rika kommunerna subventionerar invånarna i de fattiga kommunerna. Det skapar möjligheter att sänka eller undvika eljest ound- vikliga höjningar av utdebiteringen i de mindre bärkraftiga kommunerna; alternativt ger det möjlighet att vid en oförändrad eller t.o.m. lägre utde- biteringssats förbättra den kommunala servicen. Detta torde i sig medverka till en större grad av likformighet i kommunernas aktivitet.

Det förhållandet att bidragssystemet tillmäter den faktiska utdebiteringen betydelse verkar i samma riktning. De kommuner, som målmedvetet velat hålla en hög kommunal standard och som tagit de skattepolitiska konse- kvenserna härav kompenseras med skatteutjämningsbidrag. De kommuner åter som håller en sämre kommunal service och därigenom en lägre utdebi- tering får lita helt till skattekraftsfaktorn för att erhålla skatteutjämnings- bidrag.

Det är uppenbart att ett så konstruerat skatteutjämningsbidrag kan få betydande konsekvenser för kommunernas vilja och förmåga att hålla en god kommunal standard; för medborgarna innebär det möjligheter till lägre kommunalskatt än eljest skulle vara möjligt, vilket finansieras genom stat- liga skatter, som drabbar lika över hela landet.

Skatteutjämningsreformen torde dessutom bidra till att skapa ett mera ”harmoniskt” förhållande mellan staten och kommunerna. De mindre bär- kraftiga kommunerna ges större möjligheter att finansiera av staten beslu- tade utgifter, vilka alltså till en större del än nu kommer att bekostas av staten själv. Från statens sida kan man vinna en större enhetlighet i kommunerna beträffande tillämpningen av statliga beslut och intentioner. Kommunerna å sin sida får inom ramen för en oförändrad eller eventuellt lägre utdebitering utrymme för en vidgad lokalkommunal verksamhet.

Den kommunala indelningen Liksom frågan om en skatteutjämning mellan kommunerna har den kom— munala indelningen intagit en central plats i strävandena att komma till rätta med främst glesbygdernas och de mindre bärkraftiga kommunernas pro- blem. Genom att flera kommuner slås samman och bildar större kommun- enheter ges bättre förutsättningar att lösa en rad kommunala frågor ratio- nellt och effektivt. Minskande befolkningsunderlag och stagnerande eller t. o. m. vikande skatteunderlag medför att ett stort och år efter år växande antal kommuner får allt svårare att följa med i standardhöjningen. Det finns risk för att medborgarna i dessa kommuner inte kommer i åtnjutande av förmåner, som mera allmänt står till buds i andra kommuner.

Genom 1862 års kommunalförordningar kvalificerades i princip varje socken på landet samt varje stad till kommun. Möjlighet skulle emellertid

föreligga för två eller flera socknar att förena sig om gemensam kom- munalförvaltning. Dessa bestämmelser kom att bli normerande för den pri- märkommunala indelningen fram till år 1952. År 1919 gavs kommunerna rätt att gå samman i kommunalförbund för vissa speciella uppgifter. Under 1930- och 1940-talen började man märka att utvecklingen höll på att under— gräva kommunernas möjligheter att fullgöra de kommunala uppgifterna och att därmed också den kommunala självstyrelsen höll på att urholkas. Man talade t. o. m. om ”den kommunala självstyrelsens kris”.

Redan genom 1862 års kommunreform uppkom ett stort antal små och ekonomiskt svaga kommuner, vilket efter hand ytterligare accentuerades genom främst befolkningsutvecklingen. Ett problem, som mötte i allt fler kommuner var bristen på förtroendemän. Vid riksdagarna 1939, 1941 och 1942 väcktes i riksdagen motioner syftande till en mera rationell kommu— nal indelning. År 1943 tillkallade socialministern sakkunniga, som antog namnet ”kommunindelningskommittén”.

På grundval av kommitténs förslag (SOU 1945:38) underställdes 1946 års riksdag frågan om en ny indelning av riket i borgerliga kommuner (prop. 1946:236). Såsom riktlinjer för översynen av kommunindelningen angavs bl. a. en normalstorlek för kommuner, vilken borde eftersträvas, och en minimistorlek, som inte utan särskilda skäl finge underskridas. Normal— storleken fastställdes till 3 000 och minimistorleken till 2 000 invånare. Re- formen trädde i kraft den 1 juli 1946 och var helt genomförd den 31 decem- ber 1961. 1946 års indelningslag hade alltså en till 5% års begränsad giltig- hetstid. Reformen ledde till att antalet borgerliga kommuner minskade från 2 498 till 1 037. Minskningen hänförde sig så gott som helt till landskommu- nerna, som nedgick i antal från 2 287 till 816.

Omkring 1850 erhöll ungefär 80 % av landets befolkning sin utkomst av jordbruket. Efter denna tid började emellertid jordbruksbefolkningens relativa andel att minska och fr. o. m. 1880-talet föreligger en nedgång också i absoluta tal. Enligt 1950 års folkräkning hade antalet sysselsatta inom jordbruksnäringarna nedgått till omkring 20 % av det totala antalet yrkes- verksamma i landet. Uppskattningsvis kan antalet yrkesutövare inom denna näringsgren år 1970 väntas uppgå till endast omkring 8 ä 9 % av samtliga yrkesverksamma.

Glesbygdens folkminskning bör dock inte betraktas enbart som ett nume— rärt problem. Utflyttningen omfattar till övervägande del yngre personer, vilket efterhand medför en alltmera ogynnsam ålderssammansättning hos befolkningen i landsbygdsområdena, vilket är till nackdel för bl.a. skol- väsende och åldringsvård samt skatteunderlagets utveckling.

Den snabba utvecklingen aktualiserade redan i slutet av 1950-talet frågan om en ny kommunindelningsreform. År 1959 tillsatte regeringen en utred— ning — indelningssakkunniga — för att se över den kommunala indelning- en. De sakkunniga pekade på en rad frågor, som nödvändiggjorde en revi-

derad kommunal indelning ( SOU 1961:9 ). Indelningssakkunniga konstate- rade, att som en följd av befolkningsutvecklingen 36 % av kommunerna inte uppfyllde de målsättningar, som uppställdes vid 1946 års kommunin- delningsreform. Men dessutom, framhöll de sakkunniga, ”har utvecklingen

i fråga om kommunernas uppgifter gått därhän, att dessa målsättningar —— även om de från början kunnat försvaras _ numera icke motsvarar vad som på flera förvaltningsområden erfordras för att verksamheten skall kun- na bedrivas på ett effektivt, ekonomiskt och ur andra synpunkter lämpligt ! sätt". Departementschefen anförde bl. a. i den på förslaget byggda proposi- j tionen ( prop. 1961:180 ) att genom större kommunala enheter skulle den ! kommunala självstyrelsen bevaras och stärkas. ”Helt allmänt kan sägas att I betingelserna för kommunal självstyrelse i detta avseende blir bättre ju större och bärkraftigare kommunerna är.”

Ifråga om skolväsendet krävde enhetsskolans genomförande helt andra organisatoriska krav än tidigare. De sakkunniga framhöll att detta inte minst borde vara ett landsbygdsintresse, eftersom enhetsskolan, rätt organiserad, kan bli ett stort steg mot större likställighet mellan tätorter och landsbygd ifråga om utbildningsresursernas fördelning. Framför allt högstadiets ge- nomförande kräver ett befolkningsunderlag, som överstiger invånarantalet i flertalet av de dåvarande kommunenra. Skolberedningen framhöll på sin tid att ca 90 elever per år erfordras för att man med någon säkerhet skall kunna organisera undervisning på samtliga utbildningslinjer i grundskolans | nionde klass. Detta elevunderlag skulle motsvara ett befolkningsunderlag på 7 500—8 500 invånare. Indelningssakkunniga ansåg också att man skulle i kunna begränsa investerings- och driftkostnaderna per elevplats om sko- | lorna blev större. Då en stor del av kommunernas utgifter —— för landskom- . | |

munerna mer än 40 % — avser undervisningsändamål, måste det vara ett intresse av stor vikt att kommunerna har förutsättningar att begränsa kostnaderna.

Det tilltagande intresset hos primärkommunerna att sörja för en viss yrkesutbildning motiverade också en reviderad kommunindelning, då sådan utbildning som regel kräver ännu större befolkningsunderlag än den obliga- toriska skolan.

Socialvården kräver väsentligt större kunskaper än tidigare. Utveck- lingen går på detta område mot ett ökat behov av specialutbildade tjäns- temän. Eftersom socialvårdsärendenas omfattning starkt växlar mellan kom- muner med samma invånarantal fann de indelningssakkunniga det svårt att generellt ange, vid vilken kommunstorlek behov av särskild socialvårds— tjänsteman skall anses föreligga. Vissa uppgifter angående de då anställda socialvårdstjänstemännen i kommunerna pekade emellertid på att en kom- mun från här behandlade synpunkter borde ha minst 5 000—6 000 invånare. Vad gäller åldringsvården ansågs den från ekonomisk och samtidigt från vårdsynpunkt lämpligaste storleken på ett ålderdomshem ligga vid omkring

40—50 platser. Ett ålderdomshem av denna storlek förutsätter i regel ett befolkningsunderlag på 5 000—6 000 personer.

De sakkunniga fann att det från ett flertal synpunkter kunde göras gäl— lande, att förutsättningarna för kommunerna att handha socialvårdsuppgif— terna gynnsamt påverkas vid ökad kommunstorlek. Sammanfattningsvis ut- talade indelningssakkunniga som sin uppfattning rörande den från social- vårdssynpunkt lämpligaste kommunstorleken, att utvecklingen mot ökat behov av specialutbildade tjänstemän såsom biträde åt förtroendemännen samt utvecklingen på åldringsvårdens område generellt leder till att ett be— folkningsunderlag på 5 000—6 000 invånare bör uppställas som undre gräns och att väsentliga ytterligare fördelar beträffande socialvården kan upp- komma i ännu större kommuner.

Vad beträffar kommunernas uppgifter inom hälsovården framhöll indel- ningssakkunniga att med hänsyn till det samarbete som erfordras mellan hälsovårdsnämnden och tjänsteläkaren det vore önskvärt att tjänsteläkare finns stationerad i varje kommun. Om en kommun skall kunna utgöra ett provinsialläkardistrikt, bör den ha minst omkring 4 000 invånare. För att olika organisatoriska möjligheter skall stå till buds, med hänsyn till hälso— vårdsuppgifterna borde kommunstorleken ligga vid 8 000—10 000 invånare.

Även samhällsplaneringen i vidsträckt bemärkelse ansåg indelningssak- kunniga underlättas ju större kommunen är eftersom större kommun ger bättre förutsättningar att åstadkomma en ändamålsenlig uppdelning av till— gängliga markresurser, att på bästa sätt lokalisera företag, service och bo- städer och att härigenom påskynda såväl näringslivets expansion som en förbättring i människornas yttre miljöförhållanden.

För en effektiv arbetsmarknadspolitik kan det vara av avgörande bety- delse att kommunerna har ekonomiska resurser att vidtaga de åtgärder, som i varje läge bedöms erforderliga. Vidare bör gynnsamma förutsättningar fö- religga för industrilokalisering till kommunen. Enligt arbetsmarknadssty- relsens utredningar skulle sådana förutsättningar regelmässigt kunna an- tagas föreligga endast om kommunen innefattade en centralort, som med sitt oniland bildade en region med minst 7 000—8 000 invånare.

Ett alternativ till större kommuner är att intensifiera det interkommu- nala samarbetet. Detta har emellertid redan betydande omfattning, men det ansågs klart att behovet av sådant samarbete under de närmaste åren skulle komma att väsentligt öka. Skolöverstyrelserna ansåg att man kunde räkna med att högstadieskolor inom grundskolan kommer att finnas på sammanlagt 525—540 orter. Det skulle innebära, att ca 85 % av kommu- nerna skulle få deltaga i en eller annan form av interkommunal samverkan enbart för denna uppgift och att därvid ett hundratal kommuner skulle få samverka åt olika håll eftersom de uppdelats på två eller flera högstadie- områden i vilka även andra kommuner deltar.

En tänkbar olägenhet med större kommuner skulle kunna vara att kom- munmedlemmarna därigenom berövades möjligheterna att deltaga i den kommunala självstyrelsen i den utsträckning som motsvarar deras intresse och förmåga. De indelningssakkunniga ansåg dock att det långt ifrån var säkert att de minskade möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag måste stå i direkt proportion till minskat antal kommuner. Dels kan uppdragen vara flera i en större kommun än i en mindre och dels finns ofta utrymme för större spridning av uppdragen på flera händer om så anses lämpligt. Vidare torde erfarenheterna från de redan tidigare relativt stora kommu- nerna inte behöva inge några farhågor härvidlag. En fördel med större kommuner ansågs vara att uppdragen kommer att ge rikare utbyte eftersom möjligheterna att aktivt verka och nå positiva resultat blir större i och med att kommunernas resurser ökar.

Kommunindelningssakkunniga uttalade att ett betydande antal kommu- ner p.g.a. otillräcklig storlek eller olämplig avgränsning inte utgör lämp- liga områden för den kommunala verksamheten i dess nuvarande omfatt- ning samt att interkommunalt samarbete inte är bästa sättet att undanröja olägenheterna härav.

De sakkunniga framlade förslag om ändrad kommunal indelning, vilket huvudsakligen godtogs av 1962 års riksdag. Reformen åsyftade att på fri- villig väg genom kommunalt samarbete och genom sammanläggning av kom- muner skapa näringsgeografiskt sammanhängande regioner, kommunal- block, vilka med vissa modifikationer skall byggas upp omkring centralorter och omfatta de områden som kommersiellt, ekonomiskt och kommunika— tionsmässigt hör samman med dessa centra. Som riktpunkt för kommun- blockens storlek angavs ett befolkningsunderlag som kan beräknas uppgå till 8000 invånare år 1975.

Kommunindelningsreformen bygger på kommunernas frivilliga medver— kan till skillnad mot 1946 års riksdagsbeslut, som innebar en tvångsvis ge- nomförd indelning. Motiveringen för frivilliglinjen var närmast att det främst låg i kommunernas eget intresse att befrämja en kommunindelnings- reform. Vidare är förutsättningarna större för ett friktionsfritt samarbete inom en nybildad kommun när frågan om sammanläggning fått mogna till en övertygelse hos kommunmedlemmarna.

Effekterna av kommunindelningsreformen är i betydande utsträckning likartade effekterna av en skatteutjämning mellan kommunerna. För in- vånarna i mindre bärkraftiga kommuner kan en sänkning av utdebiteringen och/eller förbättrade förmåner och bättre kommunal service bli följden av en kommunsammanslagning. Det torde också komma att resultera i en minskning av de kommunala variationerna.

Både kommunsammanläggningen och skatteutjämningen har motiverats med de vidgade uppgifter, som statsmakterna ålagt kommunerna. Ett stort antal kommuner har måst belasta sina medlemmar med en hög utdebitering

för att kunna verkställa statsmakternas beslut. Ett betydande antal kom— muner har blivit för små ur befolkningssynpunkt, dels absolut taget genom utflyttning och dels i relativa tal därigenom att den ur olika aspekter nöd- vändiga minimistorleken för en kommun förskjutits uppåt genom nya re- formbeslut och den tekniska utvecklingen.

BILAGA 17

Statligt och kommunalt ansvar: arbetsmarknadspolitiken

av Börje Ahlqvist

Arbetsmarknadspolitik är ett förhållandevis nytt begrepp. Tidigare sam— manfattades samhällets verksamhet för att komma till rätta med balansrubb— ningar på arbetsmarknaden och för att främja sysselsättningen i begreppet arbetslöshetspolitik. Benämningen var adekvat. Balansstörningarna på ar- betsmarknaden utgjordes i det närmaste helt av en i förhållande till arbets— kraftsutbudet otillräcklig tillgång på arbetstillfällen, och de begränsade re- surser som samhället avsatte för arbetsmarknadens reglering koncentrera— des på att söka avveckla arbetslöshet. Någon planering för främjande av sysselsättningen på längre sikt förekom inte. Ännu något tidigare var till och med arbetslöshetspolitik en alltför anspråksfull benämning på verksam— heten för att hjälpa de arbetslösa. Fattigvård var en mer rättvisande benäm- ning.

Utvecklingen Tiden intill år 1914

Redan på den tid då hjälpverksamheten i samband med arbetslöshet var en uppgift för fattigvårdsmyndigheterna och alltså en rent kommunal ange- lägenhet, fanns insikt om betydelsen av att hjälpa de arbetslösa genom att bereda dem arbete. Fattigvårdsförordningen av år 1847 ålade fattigvårds- styrelse att, då någon löpte risk att råka i nöd till följd av arbetslöshet, söka bereda honom arbete. En något senare fattigvårdsförordning, den av år 1853, fastslog, att det ålåg det allmänna att söka skapa möjligheter till arbete för arbetsföra, som oförvållat riskerade att komma i en nödsituation genom arbetsbrist. Vid så omfattande behov av arbetsföretag, att det över- steg den enskilda kommunens förmåga, kunde kommunen anmäla förhål- landet till länsstyrelsen, som hade att vidtaga de åtgärder som den kunde finna påkallade. Syftet var att staten vid behov skulle kunna bistå kommu- nerna genom anordnande av offentliga arbeten. För ändamålet fanns till regeringens förfogande från och med år 1854 en särskild undsättningsfond. Från denna fond kunde regeringen vid omfattande nöd och arbetslöshet ställa medel till kommunernas disposition att användas till anordnande av

allmänna arbetsföretag. Medlen utgick antingen som räntefria lån med återbetalningsskyldighet eller som bidrag. Det sistnämnda hörde dock till undantagen. Det förekom också att riksdagen på regeringens förslag anvi- sade medel till särskilt angivna arbetsföretag, avsedda att bedrivas som nödhjälpsarbeten. Som organ för hjälpverksamhetens organiserande och bedrivande fanns i en del län centrala arbets- eller undsättningskommit- téer. Under dem fanns i en del kommuner särskilda kommunala kommittéer.

I syfte att åstadkomma en effektivare utjämning mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft och på så sätt begränsa arbetslösheten, tillkom kring sekelskiftet på vissa orter kommunala arbetsförmedlingsanstalter. Betydelsen av dessa anstalter ingick snart i det allmänna medvetandet, och antalet växte efter hand. År 1906 beslöt riksdagen ställa statsbidrag till förfogande för främjande av offentlig arbetsförmedling. Några år tidigare hade inom kommerskollegium inrättats en arbetsstatistisk avdelning med uppgift bl.a. att fortlöpande följa arbetslösheten och arbetsmarknadsläget. Kommerskollegium blev, sedan riksdagen år 1906 beslutat om statsbidrag till offentliga arbetsförmedlingsanstalter, tillsynsmyndighet för dessa. Upp— giften övertogs år 1913 av socialstyrelsen, som därefter hade den om hand till år 1940.

Mot bakgrunden av de tendenser till stegrad arbetslöshet som kunde iakt- tagas hösten 1908 utfärdade Kungl. Maj:t i slutet av samma år ett cirkulär till länsstyrelserna, i vilket anbefalldes att länsstyrelserna skulle vidtaga åtgärder för att minska arbetslösheten. Länsstyrelserna anbefalldes bl.a. att för kommunerna framhålla det angelägna i dels att bereda arbete åt oförvållat arbetslösa, dels att anvisa medel till arbetsförmedlingsanstalterna för underlättande av arbetslösas resor till orter, där arbete fanns att tillgå. På samma gång vidtogs genom regeringens försorg åtgärder för att hålla sysselsättningen uppe vid statens egna arbetsföretag. För den tiden bety- dande anslag äskades hos riksdagen för att pågående arbeten skulle kunna fortsättas och nya arbeten påbörjas. Principiellt hävdades dock i olika sam- manhang att samhällets förpliktelser mot de arbetslösa i främsta rummet var en kommunal angelägenhet. Tillhandahållande av arbete skulle därvid komma i första hand. I andra hand skulle komma fattigvårdsunderstöd. Staten skulle ingripa först vid extraordinära förhållanden.

Tiden 1914—1924

Krigsutbrottet år 1914 medförde allmän oro, inte minst på arbetsmarkna- den. För att dämpa oron tillsatte regeringen på sommaren samma år en särskild kommission med uppgift att biträda regeringen i frågor rörande åtgärder för bekämpande av arbetslöshet, statens arbetslöshetskommission. Kommissionen hade till en början endast rådgivande karaktär. Dess upp- gifter växte emellertid efter hand, och så småningom blev den i realiteten en central myndighet för hjälpverksamhet för arbetslösa. I kommissionen

ingick bl.a. representanter för parterna på arbetsmarknaden. Som ordfö- rande fungerade till en början chefen för civildepartementet.

I länen tillsattes länshjälpskommittéer och i kommunerna arbetslöshets- kommittéer. I kommuner där särskild arbetslöshetskommitté inte ansågs erforderlig med hänsyn till arbetsmarknadsläget fullgjorde kommunalnämn- den arbetslöshetskommitténs uppgifter.

Länshjälpskommitténs uppgift var bl.a. att i samråd med myndigheter och enskilda verka för åstadkommande av arbetstillfällen i största möjliga utsträckning, att verka för upprättande av kommunala hjälpkommittéer- på orter, där behov därav förefanns, att lämna de inom länet bildade kom- munala hjälpkommittéerna erforderliga råd och upplysningar för deras verksamhet och att samordna deras arbete, samt att bl. a. till socialstyrelsen avge vissa redogörelser för sitt arbete. Arbets]öshetskommissionen ägde att meddela länshjälpskommittéerna råd och anvisningar för deras verksam— het. Medel till länshjälpskommittéernas verksamhet ställdes till förfogande av bl.a. landstingen. Medlen skulle i främsta rummet användas för att öka arbetstillgången och för att stödja kommunernas understödsarbete.

Arbetslöshetskommitténs uppgift var bl.a. att söka skaffa arbetslösa ar- bete, att genom den offentliga arbetsförmedlingsanstalten på orten dels forth löpande registrera arbetslösa, dels kontrollera understödssökandes arbets- löshet, arbetsmöjlighet och hjälpbehov, samt att under vissa villkor utge understöd av allmänna medel (som främsta villkor gällde att den under- stödssökande sökt arbete hos organ för den offentliga arbetsförmedlingen men ej kunnat erhålla sådant).

Arbetslösheten fick inte den omfattning som ursprungligen befarats. Efter en kort tid uppstod i stället brist på arbetskraft inom flera arbetsområden. Den regionala och lokala hjälporganisation som tillskapats kom därför att få ganska begränsade uppgifter. Tyngdpunkten kom i allt väsentligt att falla på understödsverksamheten. Till kontantunderstödsverksamheten ut- gick statsbidrag under förutsättning att hjälpen inte fick formen av fattig- vård. Statsbidraget utgick i regel med lika stort belopp som anvisats av kom- munen. Särskilt arbetslöshetstyngda kommuner fick dock väsentligt högre statsbidrag. I några fall utgick statsbidraget med 90 % av understödskost— naderna.

Betydelsen av att underlätta de arbetslösas resor till orter med behov av arbetskraft hade uppmärksammats på ett tidigt stadium, och statliga bidrag hade sedan 1913 utgått till de kommunala arbetsförmedlingsanstalternas kostnader härför. I samband med att det för ändamålet avsedda statliga an- slaget höjdes år 1914, ändrades bidragsbestämmelserna dithän, att offent- lig arbetsförmedlingsanstalt i fortsättningen på vissa villkor skulle kunna åtnjuta bidrag av statsmedel med hälften av resekostnaderna.

Även om som förut sagts tyngdpunkten i arbetslöshetspolitiken under kri- get kom att ligga på kontantunderstödsverksamhet, insattes också åtgärder

med syfte att bereda de arbetslösa hjälp genom arbete. Sålunda bedreVS både statliga och kommunala arbeten för arbetslösa, i sistnämnda fallet i viss utsträckning med landstingsbidrag via länshjälpskommittéerna. Även statsbeställningar till industrin förekom i viss utsträckning.

Den första efterkrigstiden karakteriserades av stor aktivitet inom nä- ringslivet, och arbetslösheten gick ned till ett minimum. Under loppet av år 1920 framkom emellertid tecken på en begynnande försvagning av konjunk- turen. Läget försämrades snabbt, och i stället för den avveckling av de statliga och statsunderstödda hjälpåtgärderna som beslutats under första hälften av år 1920, vidtogs åtgärder för utbyggnad av hjälpverksamheten. Under vintern 1921/22, då vid ett tillfälle mer än 160 000 hjälpsökande arbetslösa fanns anmälda hos arbetslöshetskommittéerna, hade hjälpverk- samheten en avsevärd omfattning. I februari 1922 åtnjöt 64 000 arbetslösa kommunala kontantunderstöd med statsbidrag. I mars samma år syssel- sattes i statliga nödhjälpsarbeten nära 32 000 arbetslösa och i kommunala nödhjälpsarbeten över 10000 arbetslösa. Betydande ekonomiska anspråk ställdes på såväl staten som kommunerna. Läget förändrades emellertid snart till det bättre med påföljd att hjälpåtgärderna successivt kunde re- duceras till sin omfattning. År 1924 syntes krisen övervunnen, men arbets- lösheten låg högre än före krisens början, varför fortsatta hjälpåtgärder från stat och kommun erfordrades.

Länshjälpskommittéerna kom inte att spela någon mer framträdande roll. Däremot kom arbetslöshetskommittéernas insatser — utan att kommit- téernas uppgifter i något väsentligt avseende förändrats — att bli av stor betydelse för hjälpverksamheten till de arbetslösa. Tyngdpunkten låg när det gäller antalet genom rent kommunala åtgärder hjälpta arbetslösa även nu på den kontanta understödsverksamheten, men ett betydande antal kommuner bedrev också arbeten för de arbetslösa, och kostnadsmässigt spe- lade arbetena en betydligt större roll än kontantunderstödsverksamheten.

De kommunala nödhjälpsarbeten som kom till utförande finansierades helt med kommunala medel. Efter riksdagsbeslut år 1922 fanns emellertid möjligheter att erhålla statsbidrag till arbetskostnaderna vid kommunala arbeten. Denna hjälpform hann dock inte få någon större betydelse under efterkrigskrisen.

Av det föregående framgår, att det främst var staten och primärkommu— nerna som hade att bära utgifterna för arbetslöshetshjälpen. Även lands- tingen påtog sig dock inte obetydliga bördor, framför allt genom bidrag till kommuner som inte själva hade förutsättningar att bekosta de erforderliga åtgärderna.

De totala kostnaderna för arbetslöshetens bekämpande under perioden 1914—1924 har av arbetslöshetskommissionen beräknats till 230 milj. kr. Därav svarade staten för 67 %, primärkommunerna för 31 % och lands— tingen för 2 %. Övervikten för de statliga insatserna innebar inte, att stats-

makterna frånträtt sin tidigare inställning rörande kommunernas skyldig- het att hjälpa de arbetslösa.

Tiden 1925—1939

Samhällets arbetslöshetspolitik undergick inga väsentliga förändringar under 1920-talets andra hälft. När 1930-talet kom med sin depression som för vår del kulminerade under första delen av år 1933 _ de arbetslösas antal uppgick i mars 1933 till nära 187 000 —— agerades efter i huvudsak samma riktlinjer som under efterkrigskrisen. Huvudformerna för hjälp- verksamheten för de arbetslösa var statliga och statskommunala reservar- beten (arbetslinjen) och kontantunderstöd m.m. (understödslinjen). Om- fattningen av den statliga och med statsbidrag finansierade hjälpverksam- heten bestämdes av arbetslöshetskommissionen inom ramen för de av kom- missionen disponerade anslagen. Statsbidragen till kommunerna gjordes beroende av kommunernas skattebörda och antalet arbetslösa.

De sammanlagda kostnaderna för den under tiden 1925—1935 bedrivna rena hjälpverksamheten för arbetslösa har av arbetslöshetskommissionen beräknats till 448 milj. kr. Statens andel av kostnaderna uppgick till 235 milj. kr., medan kommunernas och landstingens andel belöpte sig till 203 milj. kr. Statens andel av kostnaderna steg successivt under perioden. Från att den år 1925 utgjort ungefär en tredjedel av samhällets totala kost- nader uppgick den år 1934 till närmare två tredjedelar av totalkostnaderna.

Under 1930-talets första år uppkom en livlig debatt om statens ansvar för sysselsättningen. Bl.a. diskuterades frågan om anordnande av offentliga arbeten till öppna marknadens löner som medel mot arbetslöshet. Dessa arbeten skulle bedrivas vid sidan av de dittills bedrivna nödhjälps- och reservarbetena, vid vilka lönerna fastställts till belopp som understeg de löner som tillämpades på öppna marknaden. På förslag av regeringen be- slutade 1931 års riksdag anvisa ett mindre anslag för ändamålet. Anslaget återkom året därpå. Efter den s.k. krisuppgörelsen år 1933 anvisades ett belopp om 100 milj. kr. för arbeten till öppna marknadens löner. Liknande anslag anvisades därefter åren 1934 och 1935. I och med dessa beslut till- kom en arbetslöshetspolitik med ny inställning till arbetsmarknadsfrågorna och sättet för deras lösande. Vid utgången av år 1935 hade av till förfogande ställda anslag 207 milj. kr. disponerats. Om till detta belopp lägges statens tidigare nämnda andel i kostnaderna för arbetslöshetens bekämpande (235 milj. kr.) skulle statens kostnader under perioden 1925—1935 ha uppgått till drygt 440 milj. kr., dvs. staten skulle i genomsnitt för hela perioden ha svarat för två tredjedelar av utgifterna för arbetslöshetens bekämpande. Övervikten för de statliga insatserna under 1933—1935 blir ännu mycket större.

Även på andra vägar påtog sig staten större ansvar i samband med arbets- löshet. Sålunda biföll 1934 års riksdag en proposition med förslag till ar-

betslöshetsförsäkring via erkända arbetslöshetskassor, till vilka skulle utgå statsbidrag. För kommunernas del innebar detta minskade anspråk på kom- munala insatser i form av kontantunderstöd vid arbetslöshet. Samma års riksdag antog en lag om offentlig arbetsförmedling. Enligt denna lag skulle det från och med år 1935 åvila landstingen att svara för den offentliga ar- betsförmedlingen. I ledningen för de olika arbetsförmedlingsanstalterna ställdes kommunala styrelser. I syfte att få till stånd en utbyggnad och ef- fektivisering av förmedlingsorganisationen höjdes samtidigt statsbidragen till arbetsförmedlingen väsentligt.

För reglering av samhällets hjälpverksamhet vid arbetslöshet utfärdades år 1934 en s. k. hjälpkungörelse. I denna kungörelse, som sedermera år 1949 ersattes med en ny, fastslogs tre olika linjer, efter vilka hjälpverksamheten skulle bedrivas, nämligen arbetslinjen, understödslinjen och utbildnings- linjen. Den sistnämnda kom länge att inta en undanskymd plats i verk- samheten.

Beredskapsarbetenas ställning i arbetslöshetspolitiken konsoliderades ef- ter hand, och åtgärder vidtogs för att vid behov snabbt kunna starta sådana arbeten. Sålunda tillkom år 1938 den s.k. allmänna beredskapsstaten, en katalog över av riksdagen godkända arbeten lämpliga att igångsättas som beredskapsarbeten eller som arbeten i öppna marknaden vid nedgång i kon- junkturen. Till beredskapsstaten knöts en finansfullmakt, som gav rege- ringen rätt att utan riksdagens hörande inom vissa gränser igångsätta arbeten som här sagts.

Tiden 1940—1947

Andra världskrigets utbrott ställde arbetsmarknadsorganisationen inför en rad problem. Det allt annat överskuggande problemet blev att uppnå och vidmakthålla en rationell användning av de till buds stående arbetskrafts- resurserna. I detta syfte erfordrades en långt gående överflyttning av arbets- kraft från områden med överflöd på arbetskraft till områden med behov av arbetskraft. För att kunna förverkliga detta krävdes bl.a. en utbyggnad av arbetsförmedlingsorganisationen och en effektivisering av dess verksamhet. Samtidigt krävdes en samordning av de olika förmedlingsorganens arbete.

För att i detta läge säkra en snabb och smidig funktion hos arbetsmarkna— den tillsattes år 1940 ett statligt organ med uppgift att svara för arbets- marknadens reglering, statens arbetsmarknadskommission. Kommissionen övertog de uppgifter som tidigare ålegat arbetslöshetskommissionen. Arbets- marknadskommissionen blev vidare chefsmyndighet för arbetsförmedlings- organisationen, som på samma gång förstatligades provisoriskt. Som mel- Ianinstans mellan arbetsmarknadskommissionen och arbetsförmedlingsor- ganen inrättades i varje län en länsarbetsnämnd. I och med dessa åtgärder befriades primär- och sekundärkommunerna helt från ansvaret för den offentliga arbetsförmedlingen.

Krigsåren kom även i övrigt att medföra betydelsefulla förändringar på arbetsmarknadsområdet. De förändringar som ägde rum kan sammanfattas med orden: arbetslöshetspolitiken blev arbetsmarknadspolitik. Tonvikten kom i fortsättningen inte att ligga på hjälpåtgärder utan på åtgärder med syfte att förebygga arbetslöshet och upprätthålla en hög och jämn syssel- sättning under konjunkturcykelns alla skeden och mellan säsongerna. För att en sådan målsättning skulle kunna förverkligas, krävdes utbyggnad och effektivisering av planeringen på olika områden. Bl. a. tillkom en invente- ring och planering av åtgärder inom investeringssektorn, lämpliga att in- sättas i samband med en försämrad investeringskonjunktur. Inventerings- och planeringsarbetet utmynnade i ett förslag till reserv av statliga, kommu- nala och statsunderstödda arbetsobjekt, investeringsreserven. Investerings- reserven som därefter upprättats en gång per år har sedermera kommit att ligga till grund för antagande av allmän beredskapsstat med därtill knuten finansfullmakt för regeringen. För att underlätta för kommunerna att stän- digt hålla en reserv av lämpliga arbetsobjekt, lämpliga att igångsättas vid försämrade konjunkturer, infördes ett system med statliga projekteringshi- drag till kommunerna.

Beredskapsarbetena undergick under perioden en förändring såtillvida, att de uteslutande kom att förbehållas arbetslösa. Systemet med reservar- beten avvecklades helt.

De tidigare nämnda kommunala arbetslöshetskommittéerna ersattes ge- nom en lag av år 1944 av arbetslöshetsnämnder med uppgift att inom kom- munerna handha åtgärder i fråga om statlig och statsunderstödd hjälpverk— samhet vid oförvållad arbetslöshet. Till lagen var knutna tillämpningsföre- skrifter med detaljerade bestämmelser om nämndernas arbete 111. m.

Tiden efter 1947 Tiden efter 1947 har inneburit, att kravet på full sysselsättning efter hand satts allt högre. Detta har i sin tur kommit att innebära ökade anspråk på såväl den arbetsmarknadspolitiska organisationen som den arsenal av åtgär- der arbetsmarknadspolitiken förfogar över för att realisera fullsysselsätt- ningskravet.

Betydelsen av en slagkraftig arbetsmarknadspolitisk organisation mani- festerades klart under kriget och de närmaste åren därefter. Den provisoris- ka organisation som tillskapades år 1940 och som sedan i olika avseenden vidareutvecklades under krigsåren hade visat sig väl bestå de prov den ställts inför. När frågan om den framtida organisationens utseende och status aktualiserades efter krigets slut, framstod det därför som naturligt att slå vakt om den organisation som byggts upp och göra den till en per- manent institution. I konsekvens därmed beslöts år 1947 om definitivt för- statligande av den offentliga arbetsförmedlingen. Samtidigt permanentades länsarbetsnämnderna, och statens arbetsmarknadskommission blev ett or-

dinarie ämbetsverk, arbetsmarknadsstyrelsen. Den arbetsmarknadspolitiska apparaten blev därmed definitivt en statlig institution.

Arsenalen av åtgärder på arbetsmarknadspolitikens område har efter år 1947 både utvidgats och effektiviserats. I insikt om vilken väsentlig bety— delse arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet har för en ba- lanserad arbetsmarknad och därmed för den samhällsekonomiska balansen har olika åtgärder vidtagits för att underlätta och främja denna rörlighet. Tidigare existerande ekonomiska bidrag för rörlighetens underlättande har förbättrats och nya har tillkommit. Bidragen är helt statliga. För att under- lätta den geografiska rörligheten har dessutom i viss utsträckning en sam- ordning kommit till stånd av arbetsmarknadspolitik och bostadspolitik.

Kraftfulla åtgärder har vidtagits för anpassning av arbetskraftens yrkes- kunskaper till näringslivets krav. I sistnämnda avseende stod till en början kommunerna för en del av de därmed förenade kostnaderna, men seder- mera har även detta blivit en rent statlig angelägenhet.

Också när det gäller de sysselsättningsskapande åtgärderna har verksam- heten utbyggts och effektiviserats. Beredskapsarbetena har efter hand kom— mit att användas för skapande av sysselsättning inte bara i samband med konjunkturell utan även vid säsonghetingad arbetslöshet. Samtidigt har även på detta område de statliga insatserna fått en mer dominerande roll. Övriga offentliga investeringar, statliga såväl som kommunala, har i sti- gande utsträckning anpassats efter konjunktursläget. Tidigareläggning av statliga och kommunala beställningar av industriella förnödenheter har kommit till ökad användning som ett led i strävandena att utjämna kon- junktursvängningarna. Till kommunerna har därvid kunnat utgå statsbi- drag. För att stimulera enskilda företags investeringar vid försvagningar ] konjunkturen har de år 1938 tillskapade investeringsfonderna blivit ett verksamt medel. Detta har för både statens och kommunernas del betytt minskade anspråk på insatser från deras sida. Säsongarbetslösheten inom byggnadsverksamheten och byggnadsämnesindustrin har tack vare bl.a. byggnadsregleringen och sedermera igångsättningsregleringen kunnat ned- bringas väsentligt. Också detta har för staten och kommunerna inneburit minskade anspråk på åtgärder för arbetslösa.

De erkända arbetslöshetskassorna har sedan tillkomsten år 1935 befun- nit sig i ständig tillväxt med påföljd att den kommunala kontantunderstöds- verksamheten med statsbidrag så småningom fått mindre betydelse och om- fattning.

Med humanitär och arbetsmarknadspolitisk motivering har successivt en utbyggnad kommit till stånd av insatserna för de handikappade i samhället. Syftet har varit och är att i stigande utsträckning skapa förutsättningar för de handikappade att återanpassa sig till ett meningsfyllt arbete. Åtgärder som intensifierad arbetsförmedling, arbetsprövning, arbetsträning, yrkes— vägledning, yrkesutbildning, näringshjälp, anordnande av skyddad syssel-

sättning i verkstäder och utearbeten, hemarbete m. m. antyder efter vilka linjer verksamheten bedrivits och alltjämt bedrives. De statliga insatserna har övervägt, men anspråk har också ställts på kommunernas medverkan. Å andra sidan har åtgärderna för de handikappades inpassning i arbetslivet inneburit minskade anspråk på socialvårdande insatser från kommunernas sida. För sin medverkan i arbetet för de handikappade åtnjuter kommuner— na inte obetydliga statsbidrag.

Den nuvarande arbetsmarknadspolitiska organisationen och dess uppgifter m. in. Som central myndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor fungerar ar— betsmarknadsstyrelsen. Styrelsen är chefsmyndighet för länsarbetsnämn- derna.

I styrelsens uppgifter ingår bl. a.: att ha överinseende över den offentliga arbetsförmedlingen; att leda arbetsvårdsverksamheten; att leda statlig och statsunderstödd planläggningsverksamhet för åtgär- der till motverkande av arbetslöshet;

att vidta åtgärder till främjande av sysselsättning åt arbetslösa; att leda statlig och statsunderstödd hjälpverksamhet vid arbetslöshet; att utföra arbeten i syfte att motverka arbetslöshet; att utöva tillsyn över de erkända arbetslöshetskassorna; att vidtaga åtgärder som betingas av brist på arbetskraft; samt att handlägga vissa ärenden rörande investeringsfonder m.m.

Arbetsmarknadsstyrelsen utgöres av en generaldirektör och chef, en över- direktör och souschef, en överingenjör samt åtta av Kungl. Maj:t särskilt förordnade ledamöter. Av de sistnämnda utses två efter förslag av Svenska arbetsgivareföreningen, två efter förslag av Landsorganisationen i Sverige, en efter förslag av Tjänstemännens centralorganisation och en efter förslag av Sveriges akademikers centralorganisation.

Som regionalmyndighet för frågor tillhörande arbetsmarknadsstyrelsens verksamhetsområde finns i varje län en länsarbetsnämnd samt i Stockholm en arbetsnämnd.

Länsarbetsnämnd åligger bl. a.: att handha ledningen av den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten i länet;

att handha arbetsvården i länet; att inom länet öva tillsyn över hjälpverksamheten i samband med arbets- löshet samt planläggningen av åtgärder för att motverka arbetslöshet.

Länsarbetsnämnd består av ordförande och fem ledamöter, utsedda av Kungl. Maj:t. Bland ledamöterna finns företrädare för de tre stora parts-

organisationerna på arbetsmarknaden. Som verkställande tjänsteman finns hos varje länsarbetsnämnd en länsarbetsdirektör.

För den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten finns under varje länsarbetsnämnd ett huvudkontor samt avdelningskontor och ombud. Sedan år 1961 finns dessutom under vissa länsarbetsnämnder sjömanshus.

Arbetsförmedlingsorganisationen utgjordes vid ingången av år 1964 av 25 huvudkontor, 235 avdelningskontor och drygt 400 ombud.

Kommunala åtgärder för hjälpverksamhet för arbetslösa ombesörjes som förut sagts av särskilt inrättade arbetslöshetsnämnder eller —— i fall där särskild arbetslöshetsnämnd inte finns inrättad —— av i stad drätselkammare och på landet kommunalnämnd.

I arbetslöshetsnämnds uppgifter ingår bl.a. att främja och vidtaga åt- gärder som inom området för dess verksamhet är ägnade att förebygga ar— betslöshet eller minska verkningarna därav.

Särskild arbetslöshetsnämnd består av ordförande samt minst fyra och högst tio ledamöter. Ordförande och suppleant för denne förordnas av läns- styrelsen. Om arbetslöshetsnämndernas uppgifter, organisation m.m. finns närmare föreskrivet i kungörelse den 27 maj 1949 (nr 278) angående vissa statliga och statsunderstödda åtgärder vid arbetslöshet.

Synpunkter och framtidsperspektiv

Även om kommunerna i princip alltjämt har att själva bispringa sina ar- betslösa, visar den föregående framställningen, att ansvaret för sysselsätt- ningen i stigande grad blivit en statlig angelägenhet. Utvecklingen är både förklarlig och naturlig. Vad som hänt beträffande arbetsförmedlingen illu- strerar denna utveckling. Den anpassning av arbetskraften till förändrade produktionsförhållanden, som arbetsförmedlingen skall medverka till, kan inte begränsas till en kommun eller till ett landstingsområde — den måste vara riksomfattande.

Man brukar säga att den ekonomiska politiken har tre mål: full syssel- sättning, stabilt penningvärde och snabbt ekonomiskt framåtskridande. Er- farenheten visar emellertid, att den ekonomiska politiken inte kan förverk- liga alla dessa mål på en gång. Även om den ekonomiska politiken inriktas på något, som skulle kunna kallas bästa möjliga balans, räcker inte detta för sysselsättningens del. Resultatet blir mestadels otillräcklig sysselsättning på en del områden och arbetskraftsbrist på andra. De ekonomisk-politiska åtgärderna måste därför kombineras med arbetsmarknadspolitiska åtgärder, syftande till att åstadkomma en överströmning av arbetskraft från områden med överskott på arbetskraft till bristområden. Vid behov skall därutöver sysselsättningsskapande åtgärder av olika slag kunna sättas in. Arbetsmark- nadspolitiken har alltså blivit ett komplement till och en del av den ekono— miska politiken. Nu måste med nödvändighet den ekonomiska politiken i

främsta rummet vara en uppgift för staten. Därmed har också arbetsmark- nadspolitiken mer och mer blivit en statlig angelägenhet.

Detta innebär inte, att kommunerna numera bara har obetydliga uppgif- ter i arbetet med att säkra balansen på arbetsmarknaden. Det kan här räcka med att peka på att de rent kommunala investeringarna i byggnader, ma— skiner m.m. år 1963 belöpte sig till 4,6 miljarder kr. Detta motsvarade 16 % av de totala bruttoinvesteringarna i samhället det året. De kommunala investeringarnas andel av de offentliga investeringarna, vilkas betydelse för konjunkturpolitiken i dag inte förnekas av någon, utgjorde samma år 46 %. Vid ett sådant förhållande framstår det som uppenbart att kommunerna, om de anpassar sina investeringar till förändringarna i konjunkturen, kan spela en mycket viktig roll i arbetet med att förebygga balansrubbningar på produktions- och sysselsättningsområdena. För att så skall kunna bli fallet erfordras emellertid en kommunal investeringsplanering med siktet inställt på att skapa förutsättningar för en variation av de kommunala investe- ringarna mot konjunkturen. Genom statsbidrag kan staten stimulera kom— munerna att öka sina investeringar när detta är önskvärt av arbetsmark- nadsskäl. Detta sker i första hand via de statskommunala beredskapsarbe- tena men har också prövats i fråga om kommunala industribeställningar.

Det är inte bara ett samhällsintresse, att kommunera så planerar sin in- vesteringsverksamhet, att den kommer i samklang med den allmänna eko- nomiska politiken. Det ligger också i de enskilda medborgarnas, i väljarnas intresse att så sker. Alla är ju nämligen intresserade av att en hög och jämn sysselsättning upprätthålles. De kommunalpolitiker som försummar kom- munala insatser på planeringsområdet kan därför riskera att ställas till ansvar för detta av väljarna, så mycket mer som staten genom särskilda projekteringsbidrag underlättar en del av den kommunala investeringspla- neringen.

Väljarnas reaktion mot en utebliven eller illa skött investeringsplanering kan också ha sin grund i insikt om att följden kan bli otillräcklig behovs- täckning i kommunen. Den kommun som inte på olika sätt sörjer för att t. ex. en period av dämpad konjunktur utnyttjas för angelägna investeringar kan riskera att de sedan måste uppskjutas till dess att konjunkturen ånyo försvagas, med de konsekvenser detta kan få för möjligheterna att till- handahålla olika slag av service under mellantiden.

Kommunerna och väljarna kan dock när det gäller den kommunala pla- neringen även ställa anspråk på staten. En betydande del av kommunernas investeringar sker med statliga lån och bidrag. Det är därför av vikt att sta- ten själv planerar lån- och bidragsgivningen på ett sätt som inte försvårar den kommunala investeringsplaneringen. En investeringsplanering utan fast grund i fråga om besked om lån- och bidragsmöjligheterna på litet längre sikt kan för kommunerna medföra betydande merkostnader.

Vad som här sagts avser främst den mer långsiktiga planeringen. Det

gäller dock — om än i lägre grad —— också om planeringen för investering- arnas anpassning till säsongväxlingarna på arbetsmarknaden.

När det gäller att på olika sätt hjälpa personer som drabbats av arbets- löshet, åligger det som förut sagts i princip alltjämt kommunerna att svara därför. Som framgått av den tidigare framställningen har emellertid i detta avseende skett en förskjutning från kommunerna till staten. Det torde fin- nas skäl anta att denna utveckling på vissa punkter kommer att fortsätta. Det gäller t. ex. om hjälp efter arbetslinjen via allmänna beredskapsarbe- ten. Vikten av att vid objektvalet ta fram företag med tillräckligt hög ange- lägenhetsgrad torde nämligen i stegrad utsträckning nödvändiggöra jäm- förelse mellan ett större antal tänkbara företag, statliga såväl som kommu- nala. Med anledning därav har arbetsmarknadsutredningen i sitt nyligen av- givna betänkande ( SOU 1965:9 ) föreslagit att en i 9 & hjälpkungörelsen intagen rekommendation om att, vid anordnande av beredskapsarbeten, företrädesvis statskommunala sådana bör komma i fråga, skall utgå.

Å andra sidan kan så småningom större anspråk komma att ställas på kommunerna i fråga om sysselsättningsskapande åtgärder för arbetskraft med arbetshinder. Här kommer såväl statskommunala beredskapsarbeten (inkl. arkivarbeten) som arbetsprövning, arbetsträning och skyddad sys- selsättning i särskilt anordnade kommunala verkstäder in i bilden. Behovet av en intensifiering av åtgärderna för de arbetshindrade har framhållits av flera utredningar under senare år, bl.a. av den nyss nämnda arbetsmark- nadsutredningen, som även föreslagit att för ändamålet utgående statsbi- drag på en del punkter skall höjas, i vissa fall väsentligt.

Även i ett annat avseende kan ökade anspråk komma att ställas på kom- munerna framöver. Det har förut konstaterats, att kontantunderstödsverk- samheten för arbetslösa, efter att tidigare ha haft mycket stor omfattning såväl absolut som i relation till andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, så småningom sjunkit tillbaka i betydelse. Kontantunderstöden kan dock på nytt komma att spela en viss roll. Arbetsmarknadsutredningen har nämli- gen föreslagit en sådan utbyggnad av systemet med kommunal kontant— hjälp att arbetslösa som inte är medlemmar i erkända arbetslöshetskassor skall kunna få kontantunderstöd vid i första hand kortare arbetslöshets- perioder. Avsikten med förslaget synes ha varit att ge arbetsförmedlingen bättre rådrum att omsorgsfullt förbereda de arbetslösas placering på öppna marknaden. Förslaget är kombinerat med en rekommendation om höjning av statsbidraget till den kommunala kontantunderstödsverksamheten. I sammanhanget har också framlagts förslag om de kommunala arbetslös- hetsnämndernas avskaffande och överförande av deras arbetsuppgifter på kommunernas verkställande organ.

Den explosiva utvecklingen av den numera helt med statsmedel finansie- rade omskolningsverksamheten är ett av de mest markanta uttrycken för hur ansvaret för de sysselsättningspolitiska åtgärderna allt mer glider över

till staten. Förslag föreligger nu från arbetsmarknadsutredningen om att omskolningen skall omfatta även icke arbetslösa. Skulle detta förslag för— verkligas innebär det att kommunernas ansvar för den ordinarie yrkesut— bildningen naggas i kanten. Oavsett hur det går med detta förslag är det emellertid mycket som talar för att staten framdeles kommer att svara för vissa delar av yrkesutbildningen.

Omskolning och andra åtgärder för handikappade är ofta ett alternativ till socialhjälp. Expansionen av omskolningen har i många kommuner givit markanta utslag i minskade socialvårdskostnader. När det gäller handikap- pade blir övervägandena ibland komplicerade —— omskolning, skyddat ar- bete, förtidspension eller socialhjälp? Flera statliga och kommunala organ kan alltså vara engagerade och det krävs ett organiserat samarbete för att nå ett gott resultat — och även för att undvika missbruk av olika hjälp- åtgärder.

Av vad som här sagts torde framgå att, trots att arbetsmarknadspolitiken numera i stora stycken är en statlig angelägenhet, betydelsefulla uppgifter alltjämt åvilar kommunerna. Här liksom på många andra områden gäller, att staten och kommunerna måste samarbeta intimt, om det uppställda målet, i detta fall en hög och jämn sysselsättning, skall kunna förverkligas. För att samarbetet skall fungera, krävs emellertid intressegemenskap. En säker grund för en sådan erhålles, om den politik, som skall effektuera den höga och jämna sysselsättningen, tillkommer i samverkan och under ömse- sidigt hänsynstagande till varandras intressen. Hur garantier skall skapas för samverkan mellan stat och kommun vid arbetsmarknadspolitikens ut- arbetande och för ett förtroendefullt samarbete, när det gäller att i hand- ling omsätta politikens innehåll, skall inte diskuteras här.

BILAGA 18

Statligt och kommunalt ansvar: bostadspolitiken

av Carl Lidbom

Den industriella expansionen under senare hälften av 1800-talet fick djup- gående konsekvenser för bostadsförsörjningen och bostadsstandarden i vårt land. Människorna sögs in till städer och industriorter, men bostadsbyg- gandet höll inte takten med befolkningsomflyttningen. Följden blev trång- boddhet och förslumning av bostadskvarteren i tätorterna. Enligt statistiken steg antalet boende per rumsenhet oavlåtligt under 1800-ta1ets sista de— cennier. Den högsta siffran nåddes år 1900.

Under denna utveckling stod staten och kommunerna i huvudsak passiva. 1862 års kommunalförfattningar lade i och för sig inte några hinder i vägen för kommunerna, om de skulle ha velat gripa sig an med bostadsfrågan. Men enligt tidens näringspolitiska värderingar var all samhällelig inbland- ning på bostadsmarknaden principiellt betänklig.

Bostadsbyggandet var under denna tid inte organiserat i fasta former. Hyresbostäder byggdes av enskilda personer och av privata företag i vinst— syfte. I åtskilliga industrisamhällen uppfördes arbetarbostäder i industri— idkarnas regi. Vid sidan härav bedrevs på olika håll i landet en socialt in- riktad byggnadsverksamhet av filantropiska stiftelser och föreningar. Bo- stadskooperativ verksamhet förekom men endast mera sporadiskt. Någon verklig betydelse fick bostadskooperationen knappast förrän ett stycke in på 1900-talet.

Efter sekelskiftet inträdde så småningom en förändring i statsmakternas och kommunernas hållning till bostadsfrågan. 1904 fattade riksdagen beslut om statlig låneverksamhet till stöd för egnahemsbyggande. I medelstora och större städer bildades bostadskommittéer, och även i övrigt började kom- munerna utveckla en viss aktivitet på bostadsområdet. Det dröjde emellertid länge innan de statliga och kommunala insatserna på bostadsområdet fick någon större omfattning eller betydelse. Det viktigaste att anteckna från tiden före första världskriget är sannolikt att den allmänna opinionen under intrycket av alltmer uppenbara missförhållanden väcktes till insikt om att bostadsfrågan var en social fråga för vilken kommunerna hade ett ansvar.

Denna förändring i den principiella inställningen beredde marken för de ingripanden i stor skala som blev ofrånkomliga när första världskriget bröt ut och materialknapphet och kreditsvårigheter satte byggnadsverksam-

heten i fara. På en kommunalkonferens 1916 formulerades för första gången i svensk historia ett samlat bostadspolitiskt handlingsprogram. Kommu— nerna tog på sig uppgiften att möta hostadskrisen. Staten borde hjälpa till med kapitalförsörjningen, men kommunerna skulle genom egen byggnads- verksamhet och genom stöd till bolag och föreningar inom branschen för- söka sörja för att bostadsproduktionen hölls på en tillfredsställande nivå. Programmet accepterades av statsmakterna. Möjligheter till lån för bo- stadsbyggande ur pensionsförsäkringsfonden öppnades.

Bostadsfrågan utvecklades snabbt till kommunalförvaltningens viktigaste. Kommunerna fick snart syssla inte bara med produktion och låneförmed- ling utan också med bostadsförmedling, medling i hyrestvister och hyres- reglering.

Då byggnadskostnaderna under inflytande av avspärrningskonjunkturen under kriget fortsatte att stiga utvidgades de statliga och kommunala en- gagemangen. 1917 fattades beslut om vissa kombinerade statliga och kom- munala kapitalsubventioner till bostadsbyggandet.

Den ekonomiska krisen kunde emellertid inte bemästras. Till sist om- intetgjorde inflationen resultaten av alla ansträngningar beträffande bo- stadsförsörjningen. Enligt vissa uppskattningar sjönk bostadsbyggandet under åren omkring inflationstoppen 1921 till mindre än hälften av 1913 års volym.

1919 tog Stadsförbundets bostadsråd initiativ till en plan för de närmaste årens statliga och kommunala bostadspolitik. Enligt planen skulle en sta- tens bostadslånefond inrättas. Det närmaste ansvaret för den av det all- männa stödda byggnadsverksamheten skulle liksom dittills bäras av kom- munerna. I stor utsträckning skulle själva byggandet ske genom allmän- nyttiga företag under kommunal kontroll.

Planen blev i sina huvuddrag godkänd av statsmakterna, men de av bostadsrådet förutsatta statliga låneanslagen skars ner kraftigt. Denna prut- ning blev upptakten till en period av avvecklingar. Steg för steg drog sig staten och kommunerna tillbaka från bostadsmarknaden. Hyresregleringen avskaffades och fältet lämnades fritt för hyreshöjningar. Bostadsmarkna- den kommersialiserades och erövrades av de privata vinstintressena.

När staten och kommunerna drog sig undan framträdde i stället den bostadskooperativa rörelsen som bärare av icke-spekulativt bostadsbyggande. Under 1920-talet var dock den bostadskooperativa verksamheten ännu vä- sentligen begränsad till de största städerna.

En ny tid kom med 1930- talet i arbetslöshetskrisens spår. Bostadspoli- tiken inordnades i ett regeringsprogram vars främsta syfte var att öka sys- selsättningen och stimulera till ett allmänt konjunkturuppsving genom allmänna arbeten och genom finansiellt stöd åt vissa enskilda investeringar.

Statlig låneverksamhet på bostadsområdet kompletterades med socialt motiverade bidrag till bostadskostnaderna för betalningssvaga grupper,

barnrika familjer och pensionärer. Beslut fattades om en förbättrad bostads- inspektion, och hälsovårdslagstiftningens bestämmelser om bostädernas standard skärptes.

Kommunerna tilldelades viktiga uppgifter i fråga om bostadspolitikens planering och organisation. De slapp i huvudsak ansvar för bostadsförsörj- ningens finansiering, men de fick svara för det praktiska förverkligandet av den statliga bostadspolitiken i de enskilda orterna i landet.

1930-talets bostadspolitiska åtgärder var inte tillräckliga för att staten och kommunerna på ett avgörande sätt skulle kunna påverka den allmänna utvecklingen beträffande bostadsproduktion, hyror och bostadsmarknads- läge. Härvidlag medförde emellertid det andra världskriget en radikal för- ändring. När byggnadsverksamheten hotade att bryta samman under åren omedelbart efter krigsutbrottet ökade staten sitt stöd till bostadsbyggandet. Under åren 1941—1946 finansierades omkring 90 % av bostadsproduktionen i tätorterna med statliga lån och bidrag.

De kraftiga statliga insatserna gav resultat såtillvida att den svåraste produktionskrisen övervanns på tämligen kort tid. Bostadsbristen lyckades man emellertid inte bygga bort. Senare har som bekant en stegrad efter- frågan bidragit till att konservera bristsituationen. Den är 1942 såsom ett provisorium införda allmänna hyresregleringen har dröjt sig kvar långt efter det krigskonjunkturen upphört. Först i sen tid har en successiv av— veckling inletts.

Till skillnad från vad som hände efter första världskriget har staten och kommunerna efter andra världskriget behållit och förstärkt sitt grepp om bostadspolitiken. Att sörja för tillgången på bostäder har blivit en självklar samhällelig uppgift, och ingen skulle numera på allvar vilja framföra tan- ken att staten och kommunerna borde dra sig tillbaka och avböja allt ansvar för utvecklingen på bostadsområdet.

Den moderna bostadspolitikens mål och resultat Grunddragen i den moderna bostadspolitiken går tillbaka på beslut som fattades av riksdagen 1946 och 1947. I anslutning till förslag av bostads- sociala utredningen angavs syftet med den bostadspolitiska verksamheten vara att säkerställa dels att produktionsinitiativ tas i tillräcklig omfattning, dels att uppförandet av bostadshus och förvaltningen av dessa blir ända- målsenligt ordnade, dels, slutligen, att hyrorna hålls på en sådan nivå att hushållen anser sig ha ekonomiska möjligheter att efterfråga nyproduce- rade, rymliga och fullgott utrustade bostadslägenheter.

Den gemensamma nämnaren i dessa tre huvudpunkter är den breda upp- läggningen av samhällets bostadspolitik. Samhället nöjer sig inte med att bekämpa den värsta trångboddheten, att avhjälpa sanitära missförhållanden eller att eljest ge stöd åt dem som är särskilt illa ställda på bostadsmarkna—

den. Ambitionerna omfattar befolkningen i dess helhet, både på landsbyg— den och i tätorterna.

I stort har ansvarsfördelningen gjorts så att kommunerna fått ta på sig de praktiska initiativen samt den lokala planläggningen och organisationen. Staten har ett självklart ansvar för att de allmänna ekonomiska förutsätt- ningarna skapas för ett tillräckligt stort bostadsbyggande till rimliga kost- nader, och det ankommer också på statsmakterna att i sin planeringsverk- samhet och i lagstiftnings- och budgetarbetet se till att bostadsförhållandena i det hela utvecklas på ett sätt som överensstämmer med bostadspolitikens grundläggande principer. Låneanslagen på kapitalbudgeten till bostadsbyg- gande och anslagen på driftbudgeten till räntesubventioner och till bostads- rabatter för vissa betalningssvaga grupper är vid sidan av hyreslagstift- ning och hyresreglering de viktigaste instrumenten för statens bostadspolitik.

4 För handhavandet av statens bostadspolitiska verksamhet har efter kri- get skapats en ny organisation med bostadsstyrelsen som centralt ämbets- verk och länsbostadsnämnderna som regionala organ. Kommunerna har för- utom sina självständiga uppgifter även att biträda med den lokala förvalt- ningen av den statliga läne- och bidragsverksamheten. Det är väl känt att bostadsbristen ännu består i de större städerna. För- ändringar i näringslivets struktur och lokalisering, den allmänna standard- höjningen, den ökade hushållsbildningen och flera andra faktorer har i de expanderande orterna i landet delvis neutraliserat verkningarna av en successivt stegrad produktionstakt. Det årliga antalet färdigställda bostads- lägenheter har, efter en nedgång i anslutning till 1947 års byggstopp, ökat från omkring 50 000 i slutet av 1940-talet till mellan 75 000 och 87 000 under de senaste åren. För den närmaste tioårsperioden är målet för regeringens politik ett produktionstillskott av 1 miljon lägenheter. Beträffande uppförandet och förvaltningen av bostadshus har genomgri- pande förändringar ägt rum. De privata företagens marknad har begränsats av kommunala eller halvkommunala och kooperativa företag, vilka alla arbetar med självkostnadsprincipen som grund för hyressättningen. Dags- läget torde vara att omkring 60 % av alla bostadslägenheter uppförs i själv— kostnadsföretagens regi eller för deras räkning.

De allmännyttiga företagens starka ställning på bostadsmarknaden är av betydelse både för möjligheterna att i framtiden hålla en jämn och hög produktion och för hyresnivån. På 1940-talet angaVS 20 % av inkomsten som en lämpligt avvägd hyresutgift i en normalfamiljs hushållsbudget. Detta procenttal torde som ett genomsnitt vara högre än vad som svarar mot de faktiska förhållanden i dag. Problemet i detta sammanhang är numera framför allt hyressplittringen med stora skillnader beträffande hyran för likvärdiga lägenheter beroende på byggnadskostnaderna vid tidpunkten för lägenheternas färdigställande. Frågan om en mera marknadsmässig hyres- sättning är under utredning.

W

Hyresregleringen är ännu ikraft i ett stort antal städer och andra kom- muner, men där den sålunda fortfarande har tillämpning har den dock av- vecklats för en mycket stor del av fastighetsbeståndet. Avvecklingen gäller bl.a. självkostnadsföretagen.

Barnfamiljerna har genom successivt höjda familjebostadsbidrag och andra sociala förmåner beretts möjligheter att efterfråga bättre och rymli- gare bostäder. 1945 var 40 % av alla barnfamiljer trångbodda i den me- ningen att de bodde fler än två i samma rum. Motsvarande siffra för 1960 var 14 %, och därefter har den genomsnittliga utrymmesstandarden ytter— ligare förbättrats.

Även pensionärerna har tack vare kraftigt höjda pensioner och pensio- närsbostadsbidrag börjat kunna göra sig bättre gällande på bostadsmarkna— den. En inventering av pensionärernas bostadsförhållanden, som ännu pågår ute i kommunerna, har dock visat att många gamla lever i obekväma och sanitärt undermåliga bostäder. Ökade statsanslag har därför nyligen ställts till förfogande för förbättring av åldringarnas bostäder.

Bostadsbyggandets volym och regionala fördelning Nyss framhölls att staten har ansvaret för att de allmänna ekonomiska förutsättningarna skapas för ett tillräckligt stort bostadsbyggande. Bostads- byggandet är en så tung post i samhällsekonomin att den alltid måste tas med vid konjunkturpolitiska överväganden. Samtidigt är det uppenbart en angelägen uppgift att i görligaste mån skydda just bostadsproduktionen mot fluktationer i räntenivån och andra övergående förändringar i det allmänna kreditläget. Bl.a. genom riksbankens kontroll över obligations- emissioner har staten en möjlighet att prioritera bostadsbyggandet på kre- ditmarknaden. Statens egna lån till bostadsbyggande, som för flerfamiljs- husen utgöres av tertiärlån och i allmänhet ligger i skiktet mellan 70 och 100 % av fastigheternas belåningsvärden, har en utomordentligt stor be- tydelse i sammanhanget. Mellan 90 och 95 % av alla bostäder uppförs nu- mera med statligt kreditstöd.

Situationen på arbetsmarknaden är en annan faktor, som måste vara med i kalkylen när statsmakterna bedömer hur stor andel bostadsbyggan- det bör ha i den samlade investeringsverksamheten.

I den centrala planeringen ingår att statsmakterna i samband med ansla- gen till statliga lån fastställer en totalram för bostadsbyggandet. Lånemed— len inom totalramen fördelas av bostadsstyrelsen på länen, och inom varje län gör länsbostadsnämnderna en fördelning på kommunerna. När det gäl— ler att fördela lånemedlen på olika projekt inom samma kommun har kommunen själv i praktiken det avgörande inflytandet.

De statliga organens beräkningar av bostadsbyggandets möjliga och lämpliga volym grundas ytterst på kommunala bostadsbyggnadsprogram som kommunerna i ett stort antal orter är skyldiga att årligen upprätta.

Principen för bostadsbyggnadsprogrammen är, att de skall innefatta en ”rullande” femårsplanering. För närvarande är 430 kommuner, som sam- manlagt svarar för nio tiondelar av bostadsbyggandet i landet, skyldiga att upprätta sådana program.

De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen utgör i regel maximipro— gram vilkas förverkligande förutsätter att planerings- och projekteringsar- betena försiggår utan störningar och att inga oförutsedda hinder dyker upp. En granskning av programmen äger rum i länsbostadsnämnderna och bo- stadsstyrelsen. Den totalsiffra som riksdagen så småningom får ta ställning till i anslutning till de statliga låneanslagen avser emellertid inte ett maxi- miprogram utan ett minimiprogram som regeringen enligt bemyndigande av riksdagen kan utvidga när förutsättningarna härför inställer sig.

Igångsättningen av byggnadsföretagen är beroende av kommunernas plan- läggning och initiativ. Detaljplaneringen av mark som skall exploateras, iordningställande av marken och produktionsprojektering är tidskrävande processer. De kommunala planeringsresurserna är överlag knappa, och ef- tersläpning i stadsplaneringen är jämte bristen på byggnadsarbetare en av de vanligaste orsakerna till att bostadsbyggandets volym måste begränsas mer än som i och för sig skulle vara önskvärt från behovssynpunkt.

Kommunernas befogenheter och skyldigheter inom bostadspolitiken

Den moderna bostadspolitiken bygger på tanken att den praktiska verksam- heten på bostadsområdet skall ha sin tyngdpunkt hos kommunerna. I lag- stiftningen har inte dragits någon skarp gräns mellan statligt och kom- munalt ansvar, och de talrika författningsstadgandena av betydelse i detta sammanhang företer ett starkt splittrat mönster. Både hänsyn till bostads- frågornas naturliga lokala anknytning och omsorg om den kommunala självstyrelsen och demokratin har utgjort motiv för en vidsträckt kom- munal kompetens. I åtskilliga fall, då frågor om ansvarsfördelningen varit aktuella, torde det emellertid ha varit praktiska hänsyn snarare än prin— cipiella överväganden som fått fälla utslaget. Särskilt gäller detta när staten ålagt kommunerna att som lokalorgan handha statliga förvaltnings- uppgifter på det bostadspolitiska området, såsom förmedling av statliga lån till bostadsbyggande och prövning av ärenden om familjebostadsbidrag, pensionärsbostadsbidrag m. fl. liknande sociala förmåner. Det har tett sig mer rationellt att anförtro kommunerna de administrativa uppgifterna på det lokala planet än att tillskapa nya statliga organ för ändamålet.

De centrala bestämmelserna om kommunernas befogenheter och skyldig- heter i fråga om bostadsförsörjningen återfinns i 1947 års lag om kommu- nala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande. En kommun är enligt denna lag berättigad att ställa medel till förfogande för åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostnader för anskaffande eller innehav av en full- värdig bostad. Däri ligger bl. a. att kommunerna kan engagera sig i bostads-

byggande antingen direkt eller i den formen att de bildar bostadsföretag eller ingår som delägare i sådana företag.

Det är numera mycket vanligt, att kommunerna för att stimulera bo— stadsbyggandet ikläder sig borgensansvar gentemot bankinrättningar för byggnadskreditiv eller eljest för krediter under byggnadstiden. Det före- kommer också på sina håll att kommunerna genom att själva lämna lån stöder vissa kategorier av byggherrar, t. ex. egnahemsbyggare. Dessa län har då ofta samtidigt karaktären av hostadssocial subvention.

Ett annat sätt att stödja bostadsbyggandet är att subventionera inköpen av tomtmark. Enligt bostadsstyrelsens erfarenheter är sådan subventione- ring inte ovanlig. Saneringsverksamhet torde subventioneras i högre grad än exploatering för nybebyggelse. Subventioneringens omfattning och närmare inriktning är emellertid svår att fastställa.

Som vi förut sett har det varit ett av målen för efterkrigstidens bostads- politik att överföra större delen av produktionen till icke-spekulativa före- tag. I 1962 års bostadslånekungörelse har de kommunägda och kooperativa företagen —— självkostnadsföretagen — beretts en gynnad ställning. Dels behöver deras grundkapital inte uppgå till mer än 1 % av det förvaltade fastighetskapitalet för att de skall få statliga lån. Dels har de till skillnad från andra företag och privatpersoner fått möjlighet att låna upp till 100 % av fastigheternas pantvärden. Resultatet visar sig bl.a. däri att det idag i 204 kommuner finns sammanlagt 228 allmännyttiga bostadsföretag, som är anslutna till riksorganisationen SABO. Enbart dessa företag hade 1963 en produktion av 15 800 lägenheter.

Att märka är emellertid att kommunerna inte har någon skyldighet att själva eller genom egna företag bedriva bostadsbyggande. Vad som gett ut- delning är en förlitan på att kommunerna skall ha vilja och förmåga att ta de behövliga initiativen, om kompetensfrågan är klar och staten genom lån underlättar finansieringen av kommunalt bostadsbyggande.

Kommunernas befattning med bostadsförsörjningen är emellertid inte begränsad till själva produktionsledet. Enligt bostadsförsörjningslagen är kommun skyldig att till ledning för sina framtida åtgärder med avseende på bostadsproduktionen inom kommunen göra upp sådana bostadsbyggnads- program som tidigare berörts i annat sammanhang. Denna planering för framtiden är ett led i kommunernas allmänna planeringsverksamhet enligt byggnadslagstiftningen.

Byggnadslagstiftningen ger kommunerna befogenheter att bestämma var och när tätbebyggelse får komma till stånd. Dessa befogenheter brukar sammanfattas i benämningen det kommunala planmonopolet. Planmono— polet är ett verkningsfullt instrument i bostadsförsörjningens tjänst, men det är inte ensamt tillräckligt. En kommun måste också bedriva markpoli- tik. Först om kommunen äger marken som skall nyexploateras eller saneras har den effektiv kontroll över markens användning. Långsiktiga markinköp

kan ge goda möjligheter att hålla markpriserna och därmed bostadskostna— derna nere på en rimlig nivå.

En aktiv markpolitik låter sig väl inrymmas i det allmänt hållna kompe- tensstadgandet i bostadsförsörjningslagen. I expropriationslagen och i bygg- nadslagen har kommunerna dessutom utrustats med vissa befogenheter att expropriera för tätbebyggelse och för genomgripande ombyggnader i sam- band med ändring av stadsplan; dessa maktmedel kan utnyttjas bl. a. för att bryta ett säljmotstånd som en kommun möter i sin markpolitiska verksam- het. De markpolitiska instrumenten kompletteras av tomträttsinstitutet, som bl. a. kan vara ett medel att underlätta framtida saneringar och att förbehålla kommunerna en framtida värdestegring på mark som upplåtits för be- byggelse.

Beträffande den kommunala markpolitiken har statsmakternas förhopp- ningar hittills knappast infriats. Kommunernas markberedskap är i allmän- het dålig, och tomträtten kommer endast sparsamt till användning. De åt— gärder som nu övervägs inom olika statliga utredningar avser emellertid inte att genom lagstiftning tvångsvis dirigera kommunerna utan att ge kom- munerna förbättrade lånemöjligheter och att finslipa de markpolitiska in- strumenten. Siktet är inställt på att stimulera till en kommunal aktivitet i önskad riktning.

Det står enligt bostadsförsörjningslagen kommunerna fritt att komplettera de statliga familjebostadsbidragen, pensionärsbostadsbidragen och invalid- bostadsbidragen med kommunala förmåner, och kommunerna kan även in- föra bostadssociala subventioner som är fristående från de statliga bidragen. Några kommuner, bl. a. Stockholm och Solna, ger bidrag till familjer, som uppfyller familjebostadsbidragsförfattningarnas villkor ifråga om in- komster och barnantal men som inte kan få statligt familjebostadsbidrag därför att de bebor en lägenhet som inte uppfyller standardkraven. Beträf- fande lägenheter, för vilka pensionärsbostadsbidrag utgår, är det vanligt att , kommunerna lämnar ett särskilt fyllnadsbidrag. ,

De kommunala bostadstilläggen till folkpensionen är en fakultativ för- mån men en kommun som har infört sådana tillägg är bunden vid vissa i lag givna regler bl. a. om inkomstprövning. Bostadstilläggen varierar i praktiken högst betydligt. I vissa glesbygdskommuner uppgår de endast till någon hundralapp om året men i de största städerna belöper de sig till 2 000—2 500 kr. om året.

Kommunerna har vissa uppgifter i samband med hyresreglering, medling i hyrestvister och bostadsförmedling. Även i de kommuner där hyresregle- ringen ännu består är hyressättningen fri beträffande lägenheter i hus som ägs av kommunen själv eller av kommunägda eller kooperativa bostadsföre- tag. I statsbelånade privatägda hus styrs hyrorna av länsbostadsnämnderna via lånevillkoren. Hyresregleringslagstiftningen har tillämpning i vissa äldre statsbelånade hus och dessutom i privatägda hus som inte besväras av stat-

liga lån. Hyrorna är där beroende av beslut av hyresnämnderna och av centrala statliga organ.

Hyresnämnden är ett kommunalt organ, men kommunernas inflytande över verksamheten inskränker sig i stort sett till val av ledamöter — dock ej ordföranden som utses av Statens hyresråd — och beslut i administrativa kostnadsfrågor. Hyresnämndens verksamhet, som i huvudsak är av judiciell natur, är i detalj reglerad genom lagstiftning.

Beträffande bostadsförmedling stadgas i hyresregleringslagen, att Kungl. Maj:t äger förordna, att i kommun där lagen är tillämplig skall anordnas bostadsförmedling på kommunens bekostnad. Bostadsförmedlingar har in— rättats i de större städerna utan att regeringen har behövt begagna sig av denna fullmakt. Kommunerna äger full frihet att bestämma över verksam- hetens utformning och fastställer själva, i den mån de anser det påkallat, normer för fördelningen av lägenheter som förmedlas genom kommunen. Tanken på införandet av obligatorisk bostadsförmedling har hittills för- kastats av statsmakterna. Bostadsförmedlingsverksamheten är för närva- rande under utredning.

Sammanfattningsvis kan sägas, att kommunerna i sin verksamhet på bo- stadsområdet i vissa stycken är hårt bundna av lagstiftning. Detta gäller beträffande deras befattning med statliga lån och bostadssociala förmåner och med hyresregleringen. Likartat är förhållandet beträffande vissa delar av den kontrollverksamhet över bostadsbyggande och bostadsstandard som skall utövas av byggnadsnämnden enligt byggnadsstadgan och av hälsovårds- nämnden enligt hälsovårdsstadgan. I det väsentliga är emellertid det rätts- liga läget det, att kommunerna har vidsträckta befogenheter men få preci- serade skyldigheter att göra egna, självständiga insatser för att stödja bo- stadsproduktionen och främja en förbättrad bostadsstandard.

Detta konstaterande kan ge anledning till en rad frågor av vilka flera har principiellt intresse. Här ett par av dem: Om det inte i lagstiftningen finns några garantier mot kommunal overksamhet eller kommunalt handlande i strid mot statsmakternas intentioner, vilka krafter finns det då som verkar för ett nödvändigt minimum av överensstämmelse? Hur stora variationer i kommunalt handlande förekommer det på olika avsnitt — i fråga om kom- munalt engagemang i bostadsbyggande och bostadsplanering, i fråga om bostadssociala förmåner etc.? Hur stora variationer anses acceptabla med hänsyn till eljest allmänt omfattade krav på jämlikhet? Hur mycket bör m.a.o. en svensk medborgares garanterade minimistandard kunna växla beroende på var i landet han är bosatt?

Beträffande den första frågan kan det vara av intresse att här erinra om ett uttalande av en amerikansk iakttagare, dr Sylvia Eltz, i en broschyr ”Housing for the aged and the disabled in Sweden” (Svenska institutets skriftserie, 1963). Dr Eltz, som uppenbarligen anser att överensstämmelsen mellan riks- och kommunalpolitik på bostadsområdet är god i Sverige och

att samarbetet mellan stat och kommun går smidigt, finner förklaringen härtill i det förhållandet att samma politiska partier som är verksamma i riksdagen också är företrädda i kommunernas beslutande organ. Direktiv och rekommendationer från riksdagen och centrala statsmyndigheter upp- levs inte, säger dr Eltz, av kommunalmännen som intrång i den kommunala självstyrelsen.

Den kommunale väljaren och de bostadspolitiska frågorna Ett sätt att granska ansvarsfördelningen och samarbetet mellan stat och kommun är att utgå ifrån de bostadspolitiska frågor som intresserar den enskilde till vardags och i val.

Bostadsbristen är ett samlingsord för frågor som i hög grad intresserat allmänheten, tidningarna och politikerna under hela efterkrigstiden. Den som i en diskussion ställer frågan varför det inte byggs fler bostäder får sannolikt ett svar som anknyter till konjunkturerna, kreditläget, räntenivån och annat som är rikspolitiska angelägenheter. Frågan kan naturligtvis ges en lokal inriktning — såsom när en ung kvinna i ett program i TV på hösten 1964 undrade varför det under år 1963 inte byggts mer än två lägenheter i Stocksund — och förklaringen till en bristande byggaktivitet kan vara att söka i rent lokala förhållanden. I regel torde emellertid bristsituationen kunna belysas på ett riktigt sätt endast genom att den sätts in i sitt rikspo- litiska sammanhang.

Störningar i den lokala planeringen och brist på mark för exploatering torde vara en av de vanligaste orsakerna till låg byggtakt. Den kommunal- politiker som ställs till svars för att kommunen inte köpt mark i tid för nyexploatering försvarar sig kanske med en hänvisning till kommunens finansiella ställning. Det är visserligen kommunens sak, säger han, att ta med markfrågorna i beräkningen vid en kommunal långtidsplanering, men staten borde underlätta finansieringen av marken genom statliga lån på gynnsamma villkor. Dessutom, fortsätter han, är det svårt i den här kom- munen att förmå fastighetsägarna att sälja eftersom de väntar att deras mark skall stiga i värde. Expropriation är tidsödande och kostnadskrävande. Det är ett klumpigt vapen i kommunens hand. Statsmakterna borde för- bättra det genom att ändra gällande bestämmelser om expropriationsförfa- randet.

Exemplet har valts på måfå. En inventering av bostadspolitiska frågor som kan tänkas fånga den enskilde Väljarens intresse visar emellertid att arbetsfördelningen mellan stat och kommun tämligen genomgående är så- dan, att en lokal bostadsfråga, som till en början kan förefalla att helt höra hemma inom den egna kommunens gränser, så gott som alltid har en mer eller mindre fast anknytning till rikspolitiken.

I stadsfullmäktige i en av Stockholms grannkommuner framställdes nyli- gen en interpellation där det klagades på att kommunen inom ett angivet

område skulle bygga kedjehus och radhus som skulle bli så dyra att endast personer med en årsinkomst av minst 35 000 kr. kunde få råd att bo i dem. Frågan om ett nyexploaterat område skall bebyggas med småhus eller hög- hus avgörs av kommunen själv i samband med stadsplanering och mark- upplåtelse, och interpellanten hade alltså i och för sig vänt sig till rätt in— stans. Rör det sig om ett lyxbygge kan emellertid statliga lån vägras eller bygget uppskjutas genom att länsarbetsnämnden avslår ansökan om igång- sättningstillstånd. Även eljest har staten ett indirekt inflytande. Efterfrå- gan på småhus är inte oberoende av de lånevillkor staten erbjuder för små— husbyggen eller av den utformning statsmakterna ger inkomstbeskattning— ens regler om avdrag för skuldräntor på fastighetslån.

Klagomål på höga hyror har i regel adress både till staten och kommuner- na. Hyrorna är avhängiga av det allmänna ränteläget och statens kreditpoli- tik, av byggnadskostnaderna och kommunernas markpolitik m. fl. faktorer. Ett botemedel mot stigande byggnadskostnader kan kanske vara att finna i samband med en långtgående industrialisering av byggnadsindustrin. Till en utveckling i den riktningen kan staten medverka genom stödåtgärder av olika slag, och kommunerna skulle kunna hjälpa till via de bostadsföre- tag i vilka de är intressenter. Kommunal samverkan vid upphandlingen skulle också kunna vara en metod att påskynda utvecklingen mot industria- lisering.

Det nämndes nyss, att kommunerna ofta har ett avgörande inflytande på valet mellan småhus- och höghusbebyggelse. Inom redan stadsplanerade områden där gamla hus skall rivas och ersättas av nya är emellertid kom- munens' inflytande över bebyggelsens utseende jämförelsevis begränsat. I storstäderna reser den bostadssökande allmänheten ibland krav på att kon- tor, varuhus, banklokaler och kyrkor inte skall få uppföras i den utsträck- ning som sker. Ibland är det inte mycket de kommunala myndigheterna kan göra åt saken. De statliga arbetsmarknadsmyndigheterna skall emellertid, om det är brist på byggnadsarbetare, ge bostadsbyggandet företräde fram- för andra byggnadsarbeten när de prövar ärenden om igångsättningstillstånd.

Frågan om hyresregleringens avskaffande har länge tillhört de stående debattämnena inom bostadspolitiken. Beslutanderätten i denna omstridda fråga ligger givetvis hos riksdagen, men den angår kommunerna på många olika sätt. Ett av problemen i samband med en övergång till en fri hyres— marknad med jämviktspriser är hyressättningen i de kommunägda och ko- operativa företagen och den återverkan ett avskaffande av hyresregleringen skulle få på dessa företags verksamhet. Skall de allmännyttiga företagen gå över från självkostnadsförvaltning till en på vinstsyfte baserad förvaltning?

En fortsatt genomgång av olika frågeställningar torde vara onödig. Vilket lokalt bostadsproblem av någon räckvidd man än tar når man snart en punkt där statligt och kommunalt ansvar går i vartannat.

Bostaden-ägorna i framtidsperspektivet

Det är närmast en truism att påpeka att vi på bostadsförsörjningen; om- råde liksom inom andra områden av samhällslivet går mot en tid som bjuder på allt större och mer komplicerade problem. Förverkligandet av den av riksdagen sanktionerade näringspolitiska tanken på ett begränsat antal re- gioner som var och en har sin centralort kommer att ställa planeringsfrå- gorna i förgrunden på ett helt annat sätt än tidigare. Det kommer att krä- vas en enorm upprustning av planeringsresurserna på olika nivåer. Be- byggelse, trafikstråk, fritidsområden etc. kommer att behöva ingående planeras för varje centralort med kringliggande kommuner. Denna utveck- ling kan väntas driva fram kommunsammanslagningar och ge upphov till nya former för interkommunalt samarbete.

Bostadsförsörjningens planeringsfrågor kommer att få större dimensio- ner än för närvarande. Frågorna om ansvarsfördelning mellan sta: och kommun behöver kanske inte för den skull få ändrad karaktär, men att behovet av ett smidigt samarbete mellan staten och kommunerna kommer att öka är uppenbart.

Parallellt med en utveckling som den här skisserade kommer även på . länsplanet att inträffa förändringar som ställer planeringsfrågorna i för- i grunden. Redan nu bedriver länsbostadsnämnderna en viss planeringsverk- ' samhet beträffande bostadsförsörjningen. Dels bistår de kommunerna i i deras arbete med bostadsbyggnadsprogram. Dels deltar de i den allmänna ! samhällsplaneringen för länet under länsstyrelsernas ledning. Deras vik- i tigaste självständiga planeringsuppgift är att fördela statliga lånemedel för ! bostadsbyggande på kommuner och byggprojekt. Vid sidan härav har läns- | bostadsnämnderna även åtskilliga andra förvaltningsuppgifter inom ramen för statens låne- och bidragsverksamhet på länsplanet.

Behovet av bostadspolitiska organ på länsplanet fastslogs redan i propo- sitionen nr 235 till 1947 års riksdag med förslag bl. a. till en ny bostadspoli- !. tisk organisation. Föredragande departementschefen, Gustav Möller, som tillmätte dessa länsorgan stor betydelse, ansåg att det inte kunde ifrågasät- tas annat än att de skulle vara statliga. Länsbostadsnämnderna fick i enlig— het med förslaget i propositionen en konstruktion såsom från länsstyrelserna fristående nämnder under bostadsstyrelsens ledning. Sammansättningen blev fem ledamöter, varav länsbostadsdirektören är självskriven och de övriga utses av Kungl. Maj:t för tre år i sänder.

Det skall inte här göras något försök att gendriva Gustav Möllers upp- fattning att länsbostadsnämnderna bör vara statliga organ. Även i dagens samhälle finns det åtskilligt som talar för denna uppfattning. Eller för att ta fram ett av flera tänkbara argument: Skulle det inte, om länsbostads- nämnderna förvandlades till landstingskommunala organ, vara risk för att statsmakternas näringspolitiska intentioner motarbetades i ett eller annat län där majoritet fanns för ett annat näringspolitiskt synsätt än riksdagens

och där har man en annan mening än riksdagen om möjligheterna att blåsa nytt liv i stagnerande orter? Hur skulle över huvud taget relationerna kom- ma att gestalta sig mellan ett motsträvigt landsting och de centrala stats- organen i de ömtåliga frågorna om bostadsbyggandets regionala och lokala fördelning?

BILAGA 19 Statligt och kommunalt ansvar: social omvårdnad

av Carl Lidbom

Vid sekelskiftet var den kommunala fattigvården praktiskt taget den enda formen för offentlig verksamhet på det sociala området. Statens utgifter för sociala ändamål var obetydliga, och i lagstiftningen hade näringsfrihetens princip endast på någon enstaka punkt genombrutits av sociala skydds- bestämmelser.

Idag har vi nått fram till ett samhälle med ett rikt förgrenat nät av sociala institutioner som ger den enskilde hjälp i de mest skilda situationer. En om- fattande sociallagstiftning har vuxit fram, och de offentliga utgifterna för sociala ändamål har mångdubblats. Statens sociala utgifter är sedan länge väsentligt större än kommunernas.

Det är inte möjligt att här teckna ens konturerna i den utveckling som fört oss från fattigsamhälle till välfärdssamhälle. Den ekonomiska trygghe- ten vid sjukdom, invaliditet och ålderdom garanteras numera av en all- män försäkring som dels ger alla, oberoende av inkomst, en säkerställd mi- nimistandard, dels ger dem som har inkomst av förvärvsarbete ett skydd för den individuellt uppnådda standarden.

På vårdområdena har vi under 1950- och 1960-talen fått nya lagar om barnavård, nykterhetsvård och sjukvård. 1918 års fattigvårdslag har ersatts av 1956 års lag om socialhjälp. Den moderna socialhjälpen är till skillnad från gamla tiders fattigvård en kompletterande hjälpform som träder in endast när socialförsäkringarna och andra allmänna anordningar av sär— skilda skäl inte kan ge effektivt stöd.

Den slutna vården av gamla och sjuka kompletteras genom öppen vård och olika former av samhällelig service.

För barnfamiljernas del utgöres samhällets stöd dels av kontantförmåner i form av bl. a. barnbidrag, moderskapsförsäkring, familjebostadsbidrag och studiehjälp, dels av sociala serviceanordningar såsom lekskolor och daghem, barnkolonier, fria Skolmåltider och fria läroböcker m. rn.

Demarkationslinjen mellan statligt och kommunalt ansvar på det sociala området har inte dragits rak och fast utifrån en principiell uppfattning om vad som är att anse som riksangelägenheter respektive lokala angelägen- heter. De statliga och kommunala uppgifterna är mestadels invävda i var—

andra. Förskjutningar i gränsområdet är inte ovanliga. Från sjukvården kan flera exempel hämtas på att statliga uppgifter kommunaliserats. Den lokala arbetsförmedlingsverksamheten är ett exempel bland flera på kom- munala uppgifter som förstatligats. Beträffande socialhjälpen föreslog so- cialvårdskommittén 1950 att denna skulle bli en i princip statlig uppgift som administrerades av kommunerna med statligt finansiellt stöd, men statsmakterna valde att lägga både administration och kostnadsansvar hos kommunerna. I stället har kommunernas finansiella intressen i samman- hanget tillgodosetts indirekt bl. a. genom en kraftig utbyggnad av socialför- säkringarna som minskat utrymmet för socialhjälpen.

Dä statsmakterna ställs inför frågan om en ny social verksamhet bör för- valtas och bekostas av staten eller kommunerna torde regelmässigt effektivi- tetshänsyn och hänsyn till kommunernas skattekraft komma i förgrunden. 1952 och 1962 års kommunindelningsreformer har fått och kommer att få stor betydelse för kommunernas möjligheter att ta på sig nya uppgifter. Be- hovet av större kommunala enheter för åldringsvården var en starkt på- drivande faktor vid 1952 års ändringar i den kommunala indelningen.

För att skapa bättre förutsättningar för en likartad kommunal service åstadkommer statsmakterna via budgeten en viss skatteutjämning mellan kommuner med avsevärt olika skattekraft. Vid 1965 års riksdag har beslut fattats om en revision på området som bl. 3. innebär att kommunernas eko— nomiska ansvar för folkpensioneringen i huvudsak begränsas till de kom- munala bostadstilläggen.

Att statliga och kommunala uppgifter är inflätade i varandra hindrar inte att man kan urskilja vissa grunddrag beträffande ansvarsfördelningen. De senaste decenniernas utveckling har inneburit att staten successivt befriat kommunerna från kostnader för socialförsäkringarna och för andra anord- ningar som syftar till att garantera den enskildes ekonomiska försörjning i olika lägen där socialt stöd måste sättas in. Såsom förut framhållits har socialhjälpens praktiska betydelse som försörjningskälla kraftigt minskat. Kommunernas verksamhet har expanderat främst på vårdområdena och på andra närliggande serviceområden. Fortfarande finns dock flera slag av so- ciala vårdanstalter som omhänderhas av andra än kommunerna. Som exem- pel kan pekas på ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdande anstalter.

Innebörden i kommunernas åligganden i fråga om social service är myc- ket skiftande. Ibland tjänstgör kommunerna endast som lokala organ för statliga förvaltningsuppgifter. Exempel härpå erbjuder de kommunala or- ganens befattning med barnbidrag, bidragsförskott. familjebostadsbidrag och pensionärsbostadsbidrag. Ibland har kommunerna full frihet inom den ram som givits i de allmänna kompetensbestämmelserna i kommunalla- garna. Mestadels har emellertid statsmakterna, när huvudmannaskapet för ett socialt verksamhetsområde lagts på kommunerna, i större eller mindre grad begränsat kommunernas handlingsfrihet genom speciallagstiftning

och/eller genom villkor förknippade med statsbidrag. På områden där rätts- säkerhetssynpunkter är framträdande finns det i allmänhet en detaljerad lagstiftning som binder de tillämpande kommunala organen. Kommunernas sociala serviceverksamhet är i stor utsträckning ställd under tillsyn och kontroll av centrala och regionala statliga organ. I planeringsfrågor får ett intimt samarbete mellan stat och kommun ofta anses förutsatt även där det inte är särskilt föreskrivet.

Om en kommunal uppgift reglerats genom speciallagstiftning är inne— hållet i denna lagstiftning avgörande för den kommunala kompetensen. I övrigt bestämmes de yttersta gränserna för kommunernas behörighet av de allmänt formulerade kompetensbestämmelserna i kommunal- och lands- tingslagarna. Det centrala i dessa bestämmelser är att en kommuns åtgö- randen måste anknyta till allmänintresset och vara åtminstone väsentligen lokalt begränsade till den egna kommunen och dess medlemmar. Flexibili- teten i kompetensbestämmelserna har inte hindrat att dessa — sådana de uttolkats i rättspraxis -— ibland uppfattats såsom ett hinder för en önsk- värd kommunal aktivitet bland annat på det sociala området. Konstitutions— utskottet har nyligen i anslutning till en motion (se KU 1964214) uttalat sympati för att de borgerliga primärkommunernas behörighet skall utvidgas så att en kommun kan anlägga och förvalta en semesterby oavsett om an- l läggningen betjänar egna kommunmedlemmar eller ej. Kommunalrätts- kommittén har genom tilläggsdirektiv ålagts att överse kompetensbestäm- . melserna. l

Beträffande ansvarsfördelningen mellan landstingskommuner och pri- märkommuner är att märka, att den landstingskommunala och den pri- märkommunala kompetensen enligt kommunallagarna i stor utsträckning sammanfaller i materiellt hänseende. Det finns inte något principiellt hin- der för en landstingskommun att för landstingsområdet i dess helhet kom- plettera åtgärder som en primärkommun vidtagit för sitt område. Omvänt kan en primärkommun för sitt område supplera landstingskommunens åt— gärder. Det sagda gäller dock inte om annat skulle följa av speciallagstift- ningen för ett särskilt verksamhetsfält.

Det primärkommunala registret av sociala serviceåtgärder är i praktiken väsentligt bredare än landstingskommunernas. Tyngdpunkten i landstings— kommunernas sociala verksamhet ligger på sådant som har nära anknyt- ning till hälso— och sjukvården, t. ex. barnhemsvård, psykisk barna- och ungdomsvård, förebyggande mödra- och barnavård, rådgivning i abortföre- byggande syfte och familjerådgivning. Bland de landstingskommunala so- ciala ändamålen är även värt att nämna husmoderssemestersverksamheten.

Det är givetvis inte möjligt att i denna promemoria behandla alla eller ens flertalet av de sociala serviceanordningar som i och för sig skulle kunna inrymmas under rubriken social omvårdnad. Promemorian skall begränsas till några anordningar av särskild betydelse för barnfamiljerna, för åldring-

arna och för de handikappade. De anordningar som skall studeras är sådana som faller under kommunalt huvudmannaskap. Det väsentliga syftet med framställningen blir att belysa samspelet mellan statliga och kommunala åtgärder och innebörden av detta samspel i olika hänseenden.

På de områden där denna promemoria skall röra sig är socialstyrelsen den centrala statliga myndigheten. Såsom regionala tillsyns- och rådgiv- ningsorgan åt primärkommunerna tjänstgör länsstyrelserna och socialvårds— konsulenterna. På den kommunala sidan berör promemorian verksamhet som handhas i landstingen av förvaltningsutskott, hemhjälpsstyrelser och husmoderssemesternämnder och i primärkommunerna av kommunalnämn- der och drätselkammare, socialnämnder, barnavårdsnämnder, hemhjälps- nämnder och pensionärshemsstyrelser.

Det är att märka att det under socialstyrelsen inte finns något statligt regionalt organ mcd generella uppgifter på socialvårdens område motsva- rande t. ex. länsarbetsnämnden under arbetsmarknadsstyrelsen, länsbostads- nämnden under bostadsstyrelsen eller länsskolnämnden under skolöversty- relsen. Frågan om tillskapandet av ett sådant från länsstyrelsen fristående regionalt socialvårdsprogram är under utredning.

Social service åt barnfamiljerna Den del av familjepolitiken som går ut på att via barnbidrag, bostadsbidrag, socialförsäkringsförmåner och skattelättnader utjämna inkomstskillnader mellan barnfamiljer och andra är en statlig angelägenhet. Detsamma gäller om det särskilda konsumtionsstödet till ofullständiga familjer i form av bidragsförskott och familjepensionsförmåner från den allmänna försäk- ringen. Den medverkan kommunerna lämnar vid administrationen av de statliga förmånerna ger inte utrymme för självständiga initiativ. Beträffande den verksamhet till förmån för barnfamiljerna som har ka- raktären av social service såsom kollektiv barntillsyn, social hemhjälp, psykisk barna- och ungdomsvård, familjerådgivning m.m., är däremot primär- och landstingskommunerna huvudmän, och de praktiska initiativen tillhör dem. i En viktig del av denna service gäller barnfamiljernas normala behov av . hjälp med barntillsynen och med andra hemsysslor. ? För att tillgodose behovet av särskilda institutioner, där småbarn under ' en större eller mindre del av dagen kan få tillsyn, vård och fostran, har under de senaste decennierna uppförts ett stort antal barnstugor: daghem, fritidshem och lekskolor. Barnstugorna återfinns i barnavårdslagen såsom en typ bland flera barnavårdsanstalter, men bestämmelserna i ämnet är knapphändiga. Det finns ingen skyldighet enligt barnavårdslagen för en kommun att se till att det finns barnstugor att tillgå för förvärvsarbetande mödrar och andra som vill ha hjälp med barnens vård eller fostran i för- skoleåldern. Där barnstugor förekommer skall de enligt lagen stå under

tillsyn av barnavårdsnämnden och även vara underkastade kontroll av länsstyrelsen. Länsstyrelsen har vissa befogenheter att ingripa om den skulle komma missförhållanden på spåren. Socialstyrelsen skall som centralmyn- dighet bidra till barnstugeverksamhetens utveckling genom råd och anvis- ningar.

I en särskild stadga för barnavårdsanstalter har meddelats vissa före— skrifter som avser att säkerställa ett visst mått av likformighet och en till- fredsställande standard.

Barnstugorna finansieras genom avgifter från föräldrarna, bidrag från huvudmännen och statsbidrag. Statsbidrag utgår på vissa villkor både till själva anordnandet och till driften. Enligt en färsk uppskattning av social- styrelsen motsvarar, såvitt gäller daghemmen, statsbidragen cirka 20—25 % av de genomsnittliga kostnaderna för anläggandet resp. driften.

Som en komplettering till barnstugorna organiserar kommunerna på flera håll s.k. familjedaghem, dvs. privat inackordering av förvärvsarbetande mödrars barn hos andra familjer. Denna form av kommunal verksamhet är över huvud taget inte reglerad i lagstiftningen. Ett familjedaghem brukar få ersättning av kommunen som i sin tur tar upp avgift av barnets föräldrar. Familjedaghemsverksamheten är inte statsunderstödd.

Det är intressant att se hur barnstugeverksamheten, som har mer än hundraåriga anor, utvecklats under de senaste decennierna under ett allt större engagemang från kommunernas och statsmakternas sida. Den kom- munala självständigheten har i det stora hela respekterats samtidigt som statsmakterna genom införandet av statsbidrag — de första statsbidragen kom 1943 — och på åtskilliga andra sätt försökt stimulera till ökad akti- vitet. I anslutning till statliga utredningar och kommunenkäter har riks- dagen dragit upp riktlinjer för verksamheten och fastställt kvantitativa mål- sättningar. Socialstyrelsen och andra berörda ämbetsverk har medverkat i den kommunala planeringen på området.

I samband med ett riksdagsbeslut år 1963 aktualiserades vissa frågor om den kommunala självbestämmanderätten beträffande barnstugeverksam- heten. Dels gällde det de avgifter som föräldrarna får betala för barnens vård och tillsyn. Dels var det fråga om kvalifikationerna hos personalen vid dag- och fritidshemmen. Riksdagen avvisade tanken på att via statsbidrags- villkoren eller på annat sätt styra vare sig kommunernas avgiftssättning eller deras personalpolitik. Beträffande avgifterna erinrade föredragande statsrådet Ulla Lindström i propositionen om att dessa i praktiken av kom- munerna differentieras efter betalningsförmågan. Hon ansåg sig kunna utgå från att kommunerna, om de skulle finna en ökad avgiftsfinansiering på- kallad, skulle ordna så att det större avgiftsuttaget skedde från de bättre ställda familjerna. Hon ville inte förorda att avgifterna skulle fastställas centralt.

Följden av att statsmakterna föredragit stimulansåtgärder framför en

reglering genom lagstiftning måste av naturliga skäl bli en viss lokal ojämn- het i kommunernas aktivitet. Skillnaderna i platsantal på olika orter torde vara större än som i och för sig kan förklaras av de lokala variationerna i efterfrågan. Av daghemsplatserna fanns den 30 juni 1963 omkring 60 % i de tre större städerna. Återstoden fördelade sig på omkring 80 orter, i hu- vudsak större och medelstora städer. Stockholm svarade ensamt för 40 % av daghemsplatserna.

Flertalet kommuner har organiserat en verksamhet för social hemhjälp till barnfamiljer och ensamstående. Hemhjälp lämnas bl. a. när husmodern i en familj av en eller annan orsak blir tillfälligt ur stånd att sköta sitt ar- bete i hemmet. Hemhjälpsverksamheten är inte omnämnd i sociallagstift- ningen, men en reglering har skett genom villkor förknippade med statsbi- drag. Bidrag utgår till kommunerna dels för hos dem anställda hemvårda- rinnor dels för kostnader i form av kommunala bidrag till enskilda sam- manslutningar i den mån bidragen avser sammanslutningarnas personal. En förutsättning för bidrag är att särskilda villkor inte uppställts för er— hållande av hemhjälp. Bidraget är bestämt till 35 % av ersättningsgilla nettokostnader.

Huvudmannaskapet för den sociala hemhjälpen ligger hos primärkom- munerna, som i allmänhet har inrättat särskilda hemhjälpsnämnder för de administrativa uppgifterna. Landstingskommunerna har påtagit sig ett ansvar för planeringen av verksamheten inom länet, och de bidrar ofta även ekonomiskt.

Socialstyrelsen, som är tillsynsmyndighet för hemhjälpsverksamheten, prövar frågor om beviljande av statsbidrag.

Den sociala hemhjälpsverksamheten startades ursprungligen på 1920- talet på privat initiativ. Statsbidrag infördes första gången år 1943. Till en början understöddes endast hemhjälp till barnfamiljerna, men år 1948 änd- rades villkoren så att bidrag kunde utgå även till hemhjälp till åldringar. År 1960 slopades statsbidraget, men det har sedan införts på nytt genom beslut av 1964 års riksdag.

Social hemhjälp är ett utmärkt exempel på en privat idé som upptagits i några kommuner för att så småningom —-— med statens och landstingskom- munernas stöd -—— spridas över hela landet. Den frihet som lämnats kom- munerna vid handhavandet av verksamheten har lett till betydande regio- nala och lokala skillnader i fråga om initiativen och i fråga om verksam- hetens innehåll. Även i avgiftshänseende föreligger stora olikheter mellan de enskilda kommunerna. Till dessa frågor blir det anledning att åter- komma i samband med behandlingen av hemhjälpen till åldringar och handikappade, där ett fylligare material föreligger.

Frågan om villkoren för statens bidrag till hemhjälpsverksamheten har vid flera tillfällen varit kontroversiell. Befolkningsutredningen, som fram— lade det ursprungliga statsbidragsförslaget ( SOU 1943:15 ) ville tämligen

ingående reglera inte bara verksamhetens art och inriktning och kostnads- fördelningen mellan staten, landstingskommunerna och primärkommuner- na utan även sådant som hemvårdarinnornas utbildning samt löne— och anställningsvillkor. Förslaget uppmjukades i propositionen (1943z332) sedan bland andra stadsförbundet och landskommunernas förbund intagit en avvisande hållning. Stadsförbundet fruktade bl.a. att tillämpningen skulle bli ogynnsam för föregångskommunerna. Landskommunernas för- bund invände mot befolkningsutredningen att det allmännas stöd inte borde lämnas i en form som med ens skulle göra de värdefulla privata insatserna på området överflödiga.

Då det mer än tjugo år senare blev aktuellt att återinföra statsbidrag till social hemhjälp var stadsförbundet på nytt på sin vakt mot inskränkningar i kommunernas frihet. Förbundet framhöll (se prop. 1964z85), att villkors- bestämmelser inte borde knytas till statsbidraget i syfte att uppnå större enhetlighet beträffande administration, avgiftssättning o. d. Dessa frågor borde enligt förbundet lösas rådgivningsvägen och efter kommunernas fria bedömanden.

Den bild som här framträtt av kommunernas förhållande till staten be— träffande barnstuge- och hemhjälpsverksamheten torde inte skilja sig allt— för mycket från vad som gäller i motsvarande hänseenden beträffande t. ex. den serviceverksamhet som rör husmödrarnas semester eller barnns ferie- resor.

Omvårdnaden av åldringar

Den väsentliga inkomstkällan för flertalet åldringar är folkpensionen för- stärkt med kommunalt bostadstillägg och ibland även med pensionärsbo- stadsbidrag. I en framtid kommer ATP att få stor betydelse för de gamlas levnadsstandard.

Utbyggnaden av den allmänna pensioneringen har inneburit att kommu- nernas utgifter för försörjningen av de gamla begränsats. 1938 var läget det, att kommunerna måste komplettera folkpensionen med fattigvård för cirka 30 % av pensionärerna med inkomstprövad folkpension. 1959 var det endast 1,2% av folkpensionärerna med inkomstprövade pensionsförmåner som fick socialhjälp.

För att levnadsförhållandena för gamla skall bli acceptabla måste emeller- tid pensionsförmåner och andra statliga förmåner kompletteras med möj- ligheter till en god personlig omvårdnad och tillgång till en bra bostad. I dessa hänseenden är det landstingskommunerna och primärkommunerna som har det främsta ekonomiska och administrativa ansvaret.

Gränsen mellan landstingskommunal och primärkommunal verksamhet på åldringsvårdens område är diffus. Enligt sjukvårdslagen skall lands- tingskommunerna sörja för vården även av de kroniskt sjuka, men de landstingskommunala sjukhemmens och de primärkommunala ålderdoms—

Wai? -

heminens klientel kan aldrig hållas helt isär. Den del av åldringsvården som hör hemma under landstingens sjukvårdsverksamhet har behandlats i en annan promemoria (bil. 20) och kan därför här förbigås.

Det brukar sägas att en god bostad är nyckeln till en god åldringsvård. Ett av riktmärkena för den moderna åldringsvården är att man vill hjälpa åldringarna att bo kvar i sina hem så länge som möjligt. Staten tillhandahåller bostadslån, räntebidrag och särskilda förbättringslån för nybyggnad och ombyggnad av åldringsbostäder. Den praktiska effekten av dessa förmåner är emellertid i hög grad beroende av kommunala initiativ. För att läget skall bli tillfredsställande måste kommunerna inventera åld- ringsbostadsbeståndet, själva söka upp behoven och hjälpa åldringarna att ordna sin bostadsfråga. På socialpolitiska kommitténs initiativ har en sådan behovsuppsökande inventering av åldringarnas bostäder påbörjats över hela landet. I anslutning härtill har statsmakterna nyligen bl. a. höjt de tidigare omnämnda anslagen till förbättringslån.

Åldringarnas bostadsstandard är mycket skiftande i olika län och kom— muner. Enligt en undersökning som gjordes av socialpolitiska kommittén för ett par år sedan — se SOU 1963:47 och 1964:5 — bodde i 72 kommuner 5 % av bostadsföreståndarna i åldern 65 år och däröver i bostäder som sak- nade alla moderna bekvämligheter. Samtidigt fanns emellertid 105 kom- muner där 50 % eller fler av de äldre bodde i lägenheter tillhörande den sämsta kvalitetsgruppen.

Ser man till den kommunala bostadsaktiviteten till förmån för åldring- arna kan man likaså konstatera stora skillnader mellan olika kommuner. I 52 kommuner bodde 20 % eller fler av de gamla i specialbostäder av något slag — pensionärshem, s. k. insprängda pensionärslägenheter eller bostäder moderniserade med stöd av förbättringslån — medan det i 169 kommuner över huvud taget inte fanns några specialbostäder för åldringar.

För dem som på grund av ålderdomsskröplighet blir tvungna att bryta upp från sitt hem måste det finnas vårdinstitutioner att tillgå. Enligt social- hjälpslagen är kommunerna skyldiga att anordna och driva hem för åld— ringar och andra, som är i behov av vård eller tillsyn som icke eljest till- godoses. Ålderdomshem står under kontroll av länsstyrelsen, som efter ytt- rande från socialstyrelsen skall ha godkänt plan för hemmet.

Socialhjälpslagen föreskriver, att ålderdomshem skall vara så inrättat och utrustat, att skäliga krav på trevnad och hygien tillgodoses. Verkligheten bakom detta stadgande växlar betydligt. Socialpolitiska kommittén fäller i anslutning till sin förut omnämnda undersökning av åldringarnas bostads- förhållanden det omdömet, att vad en åldring betalar för med sin folkpen- sion på ett ålderdomshem ”på en del håll är en tillvaro i mycket goda för- hållanden i jämförelse med vad samma insats i pengar ger på andra håll”.

Det är emellertid inte bara standarden som är ojämn. Åtta kommuner kunde enligt socialpolitiska kommitténs undersökning inte bereda någon

av sina åldringar plats i ålderdomshem medan tre andra kommuner hade ett platsantal som motsvarade 16 % eller däröver av åldringarna.

Beträffande avgifterna för värden på ålderdomshem innehåller social- hjälpslagen inga bestämmelser. Statsmakterna har emellertid i anslutning till en principproposition 1957 (nr 38) om åldringsvården gjort vissa utta— landen, som bl. a. innebär att avgiften inte bör vara högre än att en pensio- när med full ålderspension alltid kan betala den med sin pension. Enligt lagen om allmän försäkring är kommun berättigad att som ersättning för vården på ålderdomshem uppbära vårdtagarens folkpension, men kommu- nen skall, om denna möjlighet utnyttjas, månatligen tillhandahålla vård- tagaren en mindre del av folkpensionen, det s. k. fickpenningbeloppet.

Kommunerna har hittills kunnat få ett mindre bidrag av staten till an- ordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem. Detta bidrag här emellertid nyligen borttagits och ersatts med ett allmänt skatteutjämnings- bidrag.

Den pensionär som vårdas på ett ålderdomshem skall givetvis få behövlig tillsyn genom hemmets försorg. För andra gamla föreligger ofta behov av tillfällig eller varaktig hjälp i det egna hemmet. Social hemhjälp för åld- ringar startades på privat initiativ, men verksamheten bedrives numera hu- vudsakligen av kommunerna. Den är samordnad med hemhjälpen till barn- familjerna. Kommunerna åtnjuter statsbidrag enligt enhetliga regler för all slags social hemhjälp. ']

Den sociala hemhjälpen för åldringar har utvecklats mycket snabbt. Den " förekommer numera praktiskt taget överallt i landet, men hemhjälpsorga- nisationens kapacitet är mycket varierande. I % av kommunerna fick, enligt socialpolitiska kommitténs undersökning, mellan 0,1 och 4 % av åldring— arna social hemhjälp. I de mest avancerade kommunerna var procenttalet 16 eller högre. Avgifterna är inte centralt reglerade genom statsbidrags- villkor eller på annat sätt. En differentiering efter betalningsförmågan är i vanlig, men på en del håll lämnas hjälpen gratis eller mot en ringa, närmast '. symbolisk ersättning. %

Inom den vida ram för kommunernas handlande som kommunallagarna dragit upp har i flera orter vuxit fram åtskilliga serviceanOrdningar till de gamlas tjänst utöver dem som här berörts. Distribution i kommunal regi av lagad mat till åldringar förekommer i ett 50-tal kommuner. Från den kom- munala fritidsverksamheten kan hämtas flera exempel på andra service- anordningar. De lokala initiativen går ofta hand i hand med initiativ av pen- sionärsföreningar, rödakorskretsar, husmodersföreningar och kyrkliga sam- manslutningar.

Den samlade kommunala aktiviteten på åldringsvårdsområdet innefat- tande hjälp beträffande bostad, öppen vård eller långvarig institutionsvård, iberör enligt socialpolitiska kommittén cirka 20 % av åldringarna. Kommit— téns undersökningar har visat på en kommunal årlig kostnad för åldrings—

vården —— räknat i genomsnitt per person i åldern 16—66 år — av totalt cirka 130 kr. Den lägsta genomsnittliga kostnaden redovisade enligt kom— mittén Stockholms län med 96 kr. och den högsta Uppsala län och Väster- norrlands län med 168 resp. 163 kr.

Socialpolitiska kommittén har med sina undersökningar lämnat ett vik- tigt bidrag till belysningen av innebörden i den kommunala självstyrelsen på åldringsvårdens område. Kommittén har själv i flera sammanhang kom- menterat de stora skillnaderna i kommunal aktivitet. Ingen torde väl vilja göra gällande att de kommunala myndigheterna gjort för mycket för åld- ringarna i de områden där en mycket stor del av dem kan erbjudas goda bostäder, hemvård eller plats på vårdinstitutioner. Men det kan, såsom kommittén påpekat, troligen inte anses rimligt att uppställa de statistiska sammanställningarnas högsta siffror som norm för alla. Å andra sidan måste man, såsom kommittén också understrukit, vara uppmärksam på att de stora skillnaderna i kommunernas aktivitet kan utvecklas till ett besvärligt rätt- viseproblem.

Den väg som statsmakterna i detta dilemma börjat slå in på är att — med bevarande i princip av den kommunala självstyrelsen på området —— verka för större enhetlighet genom utvidgat samarbete mellan stat och kom- mun och genom förbättrad planering. Redan den landsomfattande inven— tering av åldringsbostadsbeståndet, som pågår sedan något år under med- verkan av länsbostadsnämnderna, är ett viktigt led i planeringen. Avsikten är att inventeringsresultaten fortlöpande skall hållas aktuella så att stats- makterna får möjlighet att följa utvecklingen.

I samband med planeringsfrågorna ställs statsmakterna inför spörsmålet om det under socialstyrelsen på länsplanet bör inrättas regionala organ för samarbetet mellan stat och kommun. Socialstyrelsen har betydelsefulla planeringsuppgifter. Styrelsen skall i sin rådgivande och stödjande verk- samhet gentemot kommunerna verka för en utjämning av standardskillna- derna mellan kommunerna. Denna uppgift underlättas av att kommunerna ålagts att i samband med ansökningar om statsbidrag till social hemhjälp redovisa vidtagna och planerade åtgärder inom åldringsvården i dess helhet.

Omvårdnaden av handikappade Den handikappade är i likhet med åldringen i allmänhet för sin försörjning väsentligen hänvisad till pensionen kompletterad med bostadsbidrag. Det inträffar emellertid oftare, när det gäller handikappade än när det gäller åldringar, att pensionen och andra generella eller eljest schabloniserade sociala förmåner inte räcker till. Enligt en uppgift från april 1959 erhöll 3,2 % av alla invalidpensionärer socialhjälp.

Mycket av den omvårdnad den handikappade kräver är i princip av sam- ma slag som den som tillhandahålles åldringarna. Hjälpbehoven bestäm- mes emellertid i hög grad av handikappets art, och de blir därför starkt dif-

ferentierade. Det kan vara fråga om så ojämförbara ting som arbetsvård, hemhjälp, en specialbostad, ortopediska hjälpmedel eller en bil.

Kommunernas roll i handikappvården är framträdande, och effektiviteten i de samhälleliga åtgärderna till förmån för de handikappade är i hög grad beroende av kommunalmännens intresse och handlingskraft. Staten har emellertid tagit på sig en mycket stor del av kostnaderna. De på området verksamma privata föreningarna och stiftelserna har också fortfarande en viktig funktion att fylla.

En genomgång av olikheter mellan kommunerna i fråga om handikapp- vårdens omfattning och intensitet skulle till stor del bli en upprepning av framställningen beträffande åldringsvården. Här skall därför istället en- dast erinras om det försök att få till stånd en rationell ansvarsfördelning mellan de i handikappvården deltagande parterna som gjorts av social- politiska kommittén i dess betänkande om handikappvården ( SOU 1964:43 ).

Kommittén anser att kommunerna bör ha ett primärt ansvar beträffande flertalet av de områden som berör handikappvården. Detta ansvar bör enligt kommittén preciseras i en särskild vårdlag, som för övrigt även bör om— fatta åldringsvården. Bland de uppgifter som bör åläggas kommunerna näm— ner socialpolitiska kommittén 1) att företa inventeringar o. d. för att få reda på vilka handikappade som är i behov av omvårdnad av något slag, arbets- prövning, arbetsträning etc., 2) att planera och göra upp program för handi— kappvården i kommunen, 3) att medverka till att sådana handikappade, som är helt eller delvis oförmögna att utföra förvärvsarbete, så långt det är möj- ligt förhjälps till lämplig form av sysselsättning, 4) att tillse att de handi- kappade har goda och ändamålsenliga bostäder, 5) att aktivisera de handi- kappade, så att de i största möjliga utsträckning klarar sig på egen hand, och att medverka till att bostaden med dess utrustning anpassas individuellt för den handikappade, samt 6) att bistå de handikappades anhöriga och andra, som tar aktiv del i vården av handikappade.

På landstingen skall enligt kommittén ankomma 1) att bereda sjukvård och hemsjukvård, 2) att svara för att det finns tillgång till träningskök, träningslägenheter m. m. i landstingskommunen, samt 3) att anordna bo- städer i anslutning till verkstäder för handikappade i den mån sådana inte ordnas på annat sätt.

Staten bör enligt vad socialpolitiska kommittén föreslår 1) finansiellt bidra till effektiv handikappvård, 2) följa primärkommunernas, landstings- kommunernas och de enskilda organisationernas verksamhet på området, 3) bistå kommunerna vid planering och utförande av inventering och lämna kommunerna råd och upplysningar härom samt 4) bedriva informations- och upplysningsverksamhet beträffande hjälpen till handikappade.

Socialpolitiska kommitténs förslag om handikappvården är inte slutbe- handlat.

Variationerna i social standard och kommunemas_handlingsfrihet

De hjälpformer för barnfamiljer, åldringar och handikappade som be- handlats i denna promemoria är antingen helt oreglerade eller mycket knapphändigt reglerade i sociallagstiftningen. Kommunerna har i princip stor handlingsfrihet, och de behöriga statliga organens kontrollbefogenheter är begränsade. Socialstyrelsens verksamhet på området är huvudsakligen av informativ, rådgivande och stödjande natur.

Det torde vara obestritt att den vidsträckta kommunala kompetensen betytt mycket för utvecklingen på det sociala serviceområdct. Talrika exem- pel kan anföras på värdefulla uppslag som prövats av föregångskommuner och utvecklats till nya hjälpformer, vilka så småningom kunnat ges allmän spridning.

I och med att en större spridning av en ny hjälpform blir aktuell upp- kommer emellertid ofta krav på att staten skall stimulera utvecklingen i önskad riktning genom statsbidrag. I samband med att sådant stöd lämnas drar statsmakterna ej sällan upp riktlinjer för verksamheten och uppställer kvantitativa och kvalitativa målsättningar. I den föregående framställning- en finns exempel på att i propositioner till riksdagen gjorts uttalanden i en eller annan detalj om vad statsmakterna ansett sig kunna vänta av kom- munerna i fråga om verksamhetens närmare utformning.

Det förhållandet att den sociala verksamheten delvis finansieras med statsmedel blir ofta ett argument för att staten skall garantera enhetlighet i tillämpningen. Standarden på statsunderstödda sociala välfärdsanordning- ar anses inte höra vara alltför olika i olika delar av landet.

Den socialpolitiska kommitténs undersökningar beträffande åldrings- och handikappvården visar hur ett statligt utredningsarbete kan sätta lokala och regionala variationer i social standard i strålkastarljuset. Redan detta att uppmärksamheten blivit fäst på standardskillnader kan föda krav på bättre planering, på central övervakning i syfte att främja en utjämning och på reglering genom lagstiftning.

De sociala vård- och servicefrågorna har på senare år tilldragit sig ett ökat intresse i den politiska debatten, både i samband med valrörelser och eljest. Även denna debatt är ett incitament till förbättringar av standarden i kom- muner vars sociala serviceanordningar är svagt utbyggda och kvalitativt otillfredsställande.

BILAGA 20

Statligt och kommunalt ansvar: hälso- och sjukvården

av Leif Andersson

Hälso- och sjukvården kan lämpligen indelas i följande fyra områden: 1. Hälsovård, omfattande omgivningshygien, förebyggande vård och hälso- upplysning, 2. Sjukvård, omfattande sluten vård, öppen vård, eftervård, konvalescentvård och rehabilitering, 3. Undervisning och forskning samt 4. Vissa medicinskt-administrativa uppgifter. Här kommer huvudsakligen den egentliga sjukvården, speciellt den slutna och den öppna vården, att belysas och i begränsad utsträckning också hälsovården..

Den historiska bakgrunden

Hälso- och sjukvården är den sekundärkommunala uppgiften framom andra. Ungefär 85 % av landstingens utgifter avser sjukvård. Efter hand har allt fler uppgifter på sjukvårdens område överförts till landstingen och de utanför landstingen stående städerna. Strävan har varit —— och är allt- jämt — att skapa ett enhetligt huvudmannaskap för den offentliga hälso- och sjukvården under landstingskommunernas och storstädernas ledning och ansvar.

Landstingsverksamheten har under de senaste årtiondena kännetecknats av en kraftig expansion. Detta förklaras delvis av landstingens egna initiativ på olika samhällsområden, främst på hälso- och sjukvårdens område. Men expansionen kan också till stor del förklaras av olika åtgärder från stats- makternas sida, bl.a. innebärande att landstingen ålagts nya uppgifter.

De hälsovårdande uppgifterna på det primärkommunala planet överflyt- tades 1843 från kyrkorådet till sockennämndcrna. I 1862 års kommunallag överfördes dessa uppgifter till kommunalnämnden. År 1874 utfärdades den första hälsovårdsstadgan, vilken fick stor betydelse för ordnandet av stä- dernas och tätorternas sanitära förhållanden. För landsbygden kom mot- svarande bestämmelser först genom 1919 års hälsovårdsstadga. Det kan också nämnas att kommunindelningsreformerna 1952 och 1962 bl.a. avsåg att skapa enheter av mera lämplig storlek med hänsyn till just hälsovårds- uppgifterna. Nu gällande hälsovårdsstadga är av den 19 december 1958. Den gäller för hela riket utan åtskillnad mellan stad och landsbygd.

Vid kommunal- och landstingsförordningarnas tillkomst år 1862 hade

den offentliga sjukvården i Sverige endast en blygsam omfattning. Den kan sammanfattas i tre verksamhetsgrenar: lasaretten, hospitalen och pro- vinsialläkarväsendet. Hospitalcn och provinsialläkarväsendet var statliga institutioner medan det däremot förekom en lokal självstyrelse inom lasa- rettsadministrationen. Lasarettsadministrationen reglerades av Kungl. Maj:t efter anmälan av landshövdingen.

Det första egentliga lasarettssjukhuset i Sverige, Serafimerlasarettet, till- kom år 1752. 1817 års riksdag beslutade om en särskild ”kurhusavgift”, som skulle utgå till den ”veneriska smittans hämmande”. Denna avgift övergick så småningom till att bli en allmän sjukvårdsavgift, som huvud- sakligen kom lasarettsvården inom vederbörande län tillgodo. Från 1863 tillkom det landstingen att inom vissa gränser fastställa sjukvårdsavgiftens storlek. År 1864 ersattes 1817 års instruktioner för lasarettsdirektionen med nya. Landshövdingen skulle fortfarande vara ordförande, men de sex övriga ledamöterna skulle nu väljas av landstinget. Det var vidare lands- tingets uppgift att besluta om utgifts- och inkomststat för landstingsom- rådets sjukvårdsanstalter. Genom de olika bestämmelserna i 1864 års för- fattning tillförsäkrades landstinget ett dominerande inflytande över lasa- rettsförvaltningen, vilket möjliggjorde ett överflyttande av den ekonomiska kontrollen över sjukvårdsangelägenheterna från länsstyrelsen till landstinget.

1901 års lasarettsstadga utgick från landstingen och de landstingsfria stä- derna som huvudmän för lasaretten. Landstingen själva hade att besluta om inrättande av nya lasarett samt ny-, om- eller tillbyggnader, men medi- cinalstyrelsen skulle godkänna ritningarna efter hörande av överintendents- ämbetet. Det var också landstingets uppgift att fastställa lönestaten samt att på grundval av ett av direktionen genom Konungens befallningshavande överlämnat förslag fastställa inkomsts- och utgiftsstat för lasaretten. I di- rektionens sammansättning gjordes ingen ändring.

År 1928 ålades landstingen och de landstingsfria städerna skyldighet att ombesörja anstaltsvård för sjukdom, skada .och kroppsfel, i den mån inte annan drog försorg om sådan vård. Landstingets förvaltningsutskott skulle fungera som sjukhusberedningen med vissa bestämda uppgifter. Före 1928 omfattade det kommunala huvudmannaskapet huvudsakligen endast lasa- rett och sjukstugor. Därefter har emellertid huvudmannaskapet steg för steg vidgats till att nu omfatta alla slag av sjukhus. Från början har lag- stiftningen förutsatt landstingen och de landstingsfria städerna som huvud- män för kroppssjukvården, men först i och med 1928 års sjukhuslag fast- slogs vårdskyldigheten uttryckligen. En rad tidigare detaljbestämmelser ut- mönstrades, och sjukvårdSmännen tillerkändes en vidsträckt frihet och självbestämmanderätt inom det av dem drivna och finansierade sjukhus- väsendet. I ' _

1940 års riksdag ändrade landstingslagen,innebärande bl.a. inrättandet av hälso— och sjukvårdsberedning eller särskilda sådana beredningar. Sjuk-

huslagen samordnades med landstingslagen i fråga om föreskrifterna rö- rande sjukvårdsberedning. Tillsättandet av underläkartjänster överflytta- des bl. a. från medicinalstyrelsen till de nyskapade sjukvårdsberedningarna.

År 1951 ändrades sjukhuslagen, varigenom landstingen och de lands- tingsfria städernas vårdskyldighet kom att omfatta även långvarigt kropps- sjuka. I den sjukhuslag som trädde i kraft 1 januari 1960, utmönstrades en rad detaljbestämmelser och flera undantag. Huvudmännens egen bestäm- manderätt över sjukhusväsendet förstärktes väsentligt även om vissa före— skrifter från 1864 och 1901 års författningar i sak bibehölls. Detta sista gäller exempelvis stadgandet rörande medicinalstyrelsens godkännande av ritningar till sjukhus, utnämningsförfarandet för överläkare, skyldighet att begära medicinalstyrelsens tillstånd att inrätta vissa läkartjänster etc. För närvarande gäller 1962 års sjukvårdslag, för vilken kommer att redogöras utförligt längre fram.

Den slutna vården av epidemiskt sjuka blev en landstingsuppgift först i och med 1919 års epidemilag. 1874 års hälsovårdsstadga och epidemistadgan av år 1875 lade vårdansvaret på primärkommunerna. Efter hand har sjuk- huslagen också gjorts tillämplig på epidemivårdsanstalterna, varigenom bl. å. de särskilda föreskrifterna i epidemilagen om ledningen av och orga- nisationen vid dessa sjukhus upphävts.

Vården av långvarigt kroppssjuka släpade länge efter inom den svenska sjukvården. Frågan aktualiserades emellertid i och med tillkomsten av 1918 års fattigvårdslag, dock utan att någon vårdskyldighet föreskrevs vare sig för landsting eller primärkommuner. Landstingen förpliktades däremot att bidra till vårdkostnaderna vid primärkommunala anstalter och avdelningar. 1927 års riksdag beslöt om statsbidrag till vården av långvarigt sjuka. Inte förrän 1951 avskaffades det blandade huvudmannaskapet för vården av långvarigt kroppssjuka. Då lade inrikesministern fram ett förslag för riks- dagen om en obligatorisk vårdskyldighet för landstingen beträffande de långvarigt sjuka. De föreslagna bestämmelserna härom infördes också i sjukhuslagen.

I motsats till vad som har gällt för den slutna kroppssjukvården har mentalsjukvården sedan gammalt varit en statlig uppgift. Landstingen och de landstingsfria städerna har emellertid under lång tid varit skyldiga att vid lasarett ha anordnat lämplig avdelning för tillfällig vård av sinnessjuka. Sådan skyldighet för landstingen stadgades t. ex. i 1901 års lasarettsstadga.

Under 1920—talet träffade staten avtal med Stockholm, Göteborg och Malmö om att dessa städer mot ekonomiskt vederlag från staten själva skulle sörja för större delen av mentalsjukvården. Nu har emellertid även mentalsjukvården nåtts av strävandena efter ett enhetligt huvudmanna— skap inom sjukvårdens område. Mentalsjukvårdsdelegationen föreslog i sitt betänkande ”Mentalsjukvården — planering och organisation" (SOU 1958:38), att mentalsjukvården skulle bli en landstingsangelägenhet. De

ekonomiska frågorna i samband med ett ändrat huvudmannaskap diskute- rades i ett särskilt betänkande ( SOU 1960:9 ). Mentalsjukvårdsberedningen har sedermera framlagt förslag om vidsträcktare vårdnadsskyldighet. Un- der 1961—1963 följde överläggningar mellan statsmakterna och landstingen i frågan. Enligt beslut av 1963 års riksdag skall landstingskommunerna från och med den 1 januari 1967 överta statens mentalsjukvård med några undantag. Såväl medicinska som sjukvårdsorganisatoriska skäl har ansetts tala för att mentalsjukvården överförs till landstingsokmmunerna. För denna nya uppgift kommer landstingen att erhålla ersättning av staten en- ligt särskilda avtal. Förhandlingar om sådana avtal pågår sedan en tid mel- lan statens nämnd för förhandlingar med kommunerna å ena sidan och landstingen och de landstingsfria städerna å den andra.

Vad gäller den öppna vården, har tjänsteläkarväsendet av ålder varit en statlig uppgift, även om vissa städer haft stadsläkare anställda och extra provinsialläkare haft landstingen som huvudmän. Kostnaderna för de extra provinsialläkarna har emellertid huvudsakligen bestritts av kommunerna i distriktet.

Kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket (SOU 1958:15) föreslog ett enhetligt huvudmannaskap för den slutna sjukvården och ock- så ett överförande av tjänsteläkarväsendet till landstingskommunerna. Riks- dagen beslöt 1961 att landstingen fr. o. m. den 1 juli 1963 skall svara även för den öppna sjukvården, i den mån den inte tillgodosetts på annat sätt. Det förutsattes vidare att landstingen kunde inträda som huvudmän för tjänsteläkarna i städer med mindre än 15000 invånare. För den öppna vården i de större städerna avses ett sekundärt landstingsansvar. I städer med mer än 15 000 invånare kommer alltså även i framtiden primärkom— munalt anställda läkare att finnas kvar. I författningen infördes också statsbidrag till avlönande av provinsialläkare.

Distriktsvården har efter hand övergått till att bli en renodlad landstings- uppgift. År 1920 utfärdades en kungörelse om statsbidrag till landsting, landskommun eller sammanslutning av landskommuner, som anordnade distriktsvård enligt en av Kungl. Maj:t godkänd plan. Städerna var dock undantagna. Distriktssköterskorna skulle ägna sig åt sjukvård inom hem- vårdens alla grenar och åt hygieniskt arbete i form av upplysande och råd- givande verksamhet, avseende barnavård, bostadsvård och hälsovård. Ge- nom riksdagsbeslut år 1935 blev landstingen huvudmän för distriktssköter- skorna, och distriktsvården skulle omfatta både städer och landskommuner inom landstingsområdet.

Också den öppna förlossningsvården har övergått från att vara en pri- märkommunal uppgift till att bli landstingskommunal. År 1908 stadgades skyldighet för varje landskommun och stad att anställa barnmorska med fast lön. Det primärkommunala engagemanget avvecklades emellertid helt fr. o. m. är 1938. I 1955 års förordning angavs verksamheten som en obliga-

torisk uppgift för landstingen där ledningen skulle ligga helt hos lands- tingkommunens hälsovårdsstyrelse, som i denna egenskap benämndes barn- morskestyrelse. Numera är landstingskommunens skyldigheter ifråga om öppen förlossningsvård reglerad genom 1962 års sjukvårdslag.

Det första förslaget om folktandvård framlades av en statlig kommitté 1928, vari föreslogs att folktandvården skulle bli en angelägenhet för pri- märkommunerna, dock ekonomiskt understödd av staten och landstingen. Landstingsförbundet framförde tanken att landstingen djupare skulle en- gageras för uppgiften. I ett år 1935 avlämnat betänkande av statens sjuk- vårdskommitté föreslogs, att landstingen skulle bli huvudmän för folktand- vården. Folktandvården har emellertid under hela sin tillvaro varit en fri- villig uppgift för landstingskommunerna och de landstingsfria städerna.

Kompetensregler och organisation Hälsovården

Till hälsovård räknas huvudsakligen sådana åtgärder, som brukar benäm- nas omgivningshygienisk verksamhet. Häri inbegrips främst åtgärder för att motverka spridande av smittosamma sjukdomar, teknisk hygien, bostads-, skol- och industrihygien samt livsmedelshygien. Dessa områden har sedan gammalt betraktats som uppgifter, för vilka de lokala myndigheterna bör bära det primära ansvaret.

Hälsovården i landet regleras för närvarande av 1958 års hälsovårdsstadga. Hälsovårdsstadgans bestämmelser kan också kompletteras av en lokal hälso- vårdsordning, som antas av kommunens fullmäktige på förslag av hälso- vårdsnämnden eller efter dess hörande. Beslutet skall också underställas länsstyrelsens prövning. Till ledning för utarbetande av lokal hälsovårds- ordning finns en av Kungl. Maj :t fastställd normalhälsovårdsordning.

I varje kommun skall finnas en särskild hälsovårdsnämnd, som har att övervaka den allmänna hälsovården inom kommunen, dvs. omgivningshy— gienen. Nämnden har att övervaka efterlevnaden av hälsovårdsstadgan och övriga föreskrifter beträffande den allmänna hälsovården, såsom lokala häl- sovårdsordningar, att ta initiativ till bättre hälsovård och att lämna allmän- heten råd och upplysningar i hälsovårdsfrågor. I hälsovårdsstadgan & 1 fast- slås kommunens ekonomiska ansvar för den allmänna hälsovården. För att undvika kompetenskonflikter med andra myndigheter skall nämnden be- gränsa sin verksamhet till sådana förhållanden, där hälsovårdsintresset är det dominerande eller kräver självständigt bedömande. Hälsovårdsnämnden skall för sin övervakande verksamhet fortlöpande anordna bostadsinspek- tion. Finner hälsovårdsnämnden anledning till ingripande, bör detta i första hand bestå av råd eller uppmaningar.

Den högsta tillsynen för den allmänna hälsovården i riket tillkommer medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen. På det regionala planet ankom-

mer övervakningen på länsstyrelserna, som har att utföra kontroll över att vederbörande myndigheter och tjänstemän fullgör sina åligganden. I varje län finns en länsläkarorganisation och en länsvetcrinär, som bl. a. biträder länsstyrelsen vid handläggning av hälso- och sjukvårdsfrågor. Länsläkar— organisationen består av en länsläkare jämte biträdande länsläkare, läns- hälsovårdskonsulent och annan erforderlig personal.

I det omgivningshygieniska arbetet i kommunerna medverkar dessutom av primärkommuner och landsting för öppen vård anställda sjuksköterskor, framför allt distriktssköterskorna. Varje provinsialläkare och ensam stads- läkare har att svara för den allmänna hälsovården inom sitt verksamhets- område. I städer med flera tjänsteläkare brukar huvudparten av de om- givningshygieniska uppgifterna, som åligger tjänsteläkarna, anförtros åt förste stadsläkaren eller däremot svarande läkare, som således får karak- tären av stadshygieniker. Det bör också framhållas att sedan 1930-talets början i flera län på frivillig väg bildats sammanslutningar för gemensamt hälsovårdsarbete, hälsovårdsförbund, vilka i första hand består av länets hälsovårdsnämnder.

Den egentliga sjukvården Sedan den öppna sjukvården 1963 överfördes till landstingskommunerna och sedan mentalsjukvården 1967 överflyttats till landstingen blir, med få un- dantag, all egentlig sjukvård samlad under landstingen och de landstings- fria städerna.

Enligt ÖHS-kommittén (SOU 1963:21, s. 65) svarade staten beträffande kroppssjukvårdcn år 1960 för 92,3 milj. kr., landstingen för 818,5 milj. kr. och städer utom landsting för 244,2 milj. kr. För alla vårdformer samman- tagna svarade landstingen för inte mindre än 56,3 %, staten för 25,6 % och städer utom landsting för 18,1 %. Till bilden hör också statens utgifter för utbildning (72,1 milj. kr.). Staten driver själv vissa undervisningssjuk- hus samt bidrar till kostnaderna för av landsting drivna undervisningssjuk- hus. Kommunaliseringen av den öppna vården och mentalsjukvården kom- mer att reducera statens andel högst betydligt och i motsvarande grad öka den landstingskommunala. I stor utsträckning är detta dock en ren bok- föringstransaktion, eftersom staten genom statsbidrag kommer att ersätta landstingen för de ökade kostnaderna.

Den allmänna kompetensen regleras i landstingslagen Q 4, varit bl. a. stad— gas, att landstingskommun äger att själv vårda sina angelägenheter avseen- de hälso- och sjukvård. För städerna utanför landstingen gäller enligt kom— munallagarna att ”kommun äger själv vårda sina angelägenheter". Sjukvården är sålunda enligt kommuallagarna en obligatorisk uppgift för landstingen och en fakultativ uppgift för primärkommunerna. Varje lands- ting och landstingsfri stad utgör ett sjukvårdsområde enligt 1962 års sjuk- vårdslag, vari vårdplikten regleras. Den förebyggande vården, såsom di-

striktsvård, dispensärvård samt förebyggande mödra- och barnavård faller utanför sjukvårdslagen. Även vården av psykiskt efterblivna är undaitagen sjukvårdslagen men åligger landstingen enligt 1954 års lag om undervis— ning och vård av psykiskt efterblivna.

Inom sjukvårdsområdet är landstinget det anslagsbeviljande och i sista hand beslutande organet. Ledningen av sjukhusväsendet inom området ut— övas av sjukvårdsstyrelsen. I mer än hälften av landstingen fungerar för- valtningsutskottet som sjukvårdsstyrelse. För stad utanför landstingen skall enligt sjukvårdslagen finnas en särskild sjukvårdsstyrelse, som skall väljas av stadsfullmäktige.

För den öppna vården skall landstingskommun och landstingsfri stad vara indelade i läkardistrikt. Landstingskommunens indelning skall fast— ställas av medicinalstyrelsen efter förslag av sjukvårdsstyrelsen. Däremot äger landstingsfri stad att själv bestämma om indelningen. Samtliga läkare inom den öppna vården benämns tjänsteläkare. De benämns i landstings- kommun provinsialläkare, biträdande provinsialläkare och extra provinsial- läkare; i stadsdistrikt benämns de stadsdistriktsläkare. Tjänsteläkarna har också vissa uppgifter inom den allmänna hälsovården. Överinseendct över tjänsteläkarna och stadsläkarna utövas av länsläkarorganisationen. Förste stadsläkaren i landstingsfri stad har emellertid samma ställning som läns- läkaren. Det må också framhållas att landstingskommunerna genom 1959 års sjukhuslag fick skyldighet att anordna öppen vård vid sjukhus som anses lämpliga för ändamålet.

Lagstiftning och annan statlig normgivning Landstingens verksamhet kan indelas i

1. en helt fri sektor, reglerad endast genom landstingslagen,

2. en frivillig sektor, reglerad genom specialförfattningar, som skall föl- jas om statsbidrag skall utgå och slutligen

3. en obligatorisk sektor, reglerad genom specialförfattningar, som gör verksamheten likartad i alla landstingskommuner.

Det har beräknats att de två sista punkterna svarar för inte mindre än ungefär 9/10 av landstingskommunernas bruttoutgifter.

Vårdplikten. Sjukvården regleras, såväl för landstingens som för de landstingsfria städernas del, främst genom 1962 års sj ukvårdslag och Kungl. Maj:ts sjukvårdsstadga av år 1963. I sjukvårdslagen stadgas om skyldighe- ten för landstingskommunerna och de landstingsfria städerna att ombe- sörja sjukvård, ”såväl öppen som sluten vård för sjukdom, skada, kropps- fel och barnsbörd, i den mån icke annan drager försorg härom”. Denna skyldighet gäller också gentemot den, som vistas inom sjukvårdsområdet utan att där vara bosatt, därest behov av omedelbar vård föreligger. Vidare sägs att i varje sjukvårdsområde, dvs. varje landstingskommun och varje

landstingsfri stad, skall finnas minst ett epidemisjukhus eller en lasaretts- klinik för vård av sjuka med smittosam sjukdom.

Nya anläggningar. Det står i princip landstinget fritt att bygga nya sjuk- hus eller göra till- eller ombyggnader av befintliga sjukhus. Byggnadsar- betet må emellertid inte påbörjas förrän sjukhusets förläggning och rit— ningar för sjukhuset godkänts ”i den ordning Konungen bestämmer” (Sjuk— vårdslagen & 8). Enligt sjukvårdsstadgan skall sådan ansökan göras hos Centrala sjukvårdsberedningen (Sjukvårdsstadgan & 3). Centrala sjukvårds- beredningen (CSB) är centralt organ för rationaliserings- och byggnadspla- neringsfrågor inom hälso- och sjukvården samt handlägger också vissa frå- gor rörande byggnadsplanering inom barna- och åldringsvården. I praktiken fungerar CSB endast som ett rådgivande organ, eftersom man inte har några direkta instrument, varigenom landstingen kan tvingas följa beredningens direktiv.

I detta sammanhang kan omnämnas det s. k. Vetlandafallet för ett par år sedan, där medicinalstyrelsen och CSB avslog landstingets i Jönköpings län framställan om att få bygga ett nytt sjukhus i Vetlanda. Landstinget överklagade emellertid hos Kungl. Maj:t, som fastslog att det var landstinget ohetaget att bygga sjukhuset.

Tjänstetillsättningar. För att inrätta en tjänst som överläkare, biträdande överläkare, underläkare eller extra läkare krävs enligt sjukvårdslagen (& 17) medicinalstyrelsens medgivande. Därigenom ser sig landstingen i praktiken ofta tvingade att följa CSB:s och medicinalstyrelsens anvisningar.

Medicinalstyrelsens medgivande krävs också beträffande tjänsteläkarna inom den öppna vården, dvs. provinsialläkare, biträdande provinsialläkare, extra provinsialläkare och, i de landstingsfria städerna, stadsdistriktsläkare.

Sjukhusens ledning. Tillsynen vid och ansvaret för förvaltningen av ett sjukhus utövas av direktionen, som liksom landstingskommunens sjuk- vårdsstyrelse väljs av landstinget på fyra år. Till direktionens sammanträ- den skall landstingsdirektör eller sjukvårdsdirektör samt sjukhusdirektör, styresman, chefsläkare och sjukhusintendent kallas med rätt att deltaga i överläggningarna men ej i besluten samt att få sin mening antecknad till protokollet. Direktionen disponerar sjukhusets anslag, beslutar om inköp och liknande, tillsätter de flesta befattningar vid sjukhuset, gör upp förslag till inkomst- och utgiftsstat m.m. Förläggning och ritningar för sjukhus fordrar emellertid godkännande av Centrala sjukvårdsberedningen. Led- ningen av ett sjukhus utövas under direktionen av en särskilt tillsatt sjuk- husdirektör. I stället för sjukhusdirektör kan ledningen utövas av en läkare såsom styresman. Vilka läkare som skall finnas vid sjukhusen är reglerat i sjukvårdslagen & 16. Deras åligganden regleras av sjukvårdsstadgan 55 27— 30 samt av läkarinstruktionen. I frågor, som är att direkt hänföra till deras medicinska verksamhet, har de en helt självständig ställning. Anställnings- och avlöningsförhållanden bestäms av sjukhusets huvudman i vanlig ord-

ning. Medicinalstyrelsen kan emellertid i vissa fall enligt sjukvårdslagen av- stänga läkare från tjänst. Beslutanderätten angående intagning och ut— skrivning tillkommer exklusivt överläkare, sjukstugeläkare eller sjuk- hemsläkare, som dock har rätt att delegera sin beslutanderätt.

Sjukvårdskostnaderna. Kostnaderna för sjukvården åvilar i princip lands- tingskommunerna och de landstingsfria städerna. Huvudmännen har emel- lertid möjlighet dels att ta ut vårdavgifter, dels att erhålla statsbidrag. För vård på sjukhus äger huvudmannen utta avgift och kan därvid bestämma både beräkningsgrunder och belopp själv. Avgiftens höjd är alltså inte maxi- merad i sjukvårdslagen. Detta har däremot skett i åtskilliga statsbidragsför- fattningar, där såsom villkor för statsbidrag föreskrivits en maximiavgift av fem kronor på allmän sal. Den s.k. sjukhusfemman, som har rekom- menderats av landstingsförbundet, tillämpas också för närvarande i alla landsting och landstingsfria städer. Statsbidrag utgår för en rad olika aktiviteter: anstalter för kirurgisk tuberkulos, barnavdelningar, psykiatriska avdelningar vid eller i anslutning till lasarett, förlossningsanstalter, tuberku- losanstalter, epidemivårdsanstalter, sjukhem för långvarigt kroppssjuka, konvalescenter för lättskötta psykiskt sjuka, till folktandvården, till av- löning av provinsialläkare.

Lagen om allmän försäkring innehåller inga bestämmelser om avgiftens storlek. Om landstingen därför beslutar sig för att höja vårdavgiften kom— mer detta att innebära en kostnadsövervältring från landstingen och stor- städerna till staten och försäkringstagarna. Härigenom har alltså lands- tingen en möjlighet att övervältra en del av sina kostnader för den slutna värden på staten. Dock bör nämnas att lagen om allmän försäkring ger Kungl. Maj:t en — aldrig utnyttjad —— fullmakt att fastställa taxa med maximering av de belopp, som sjukförsäkringen skall ersätta.

Sjukvårdsstadgan. De allmänna bestämmelserna i sjukvårdslagen kom- pletteras med mera ingående regler i sjukvårdsstadgan. Bl. a. är sjukvårds- styrelsens och direktionens uppgifter, åliggandena för tjänstemännen i sjukhusledningen samt läkarnas skyldigheter ytterligare specificerade.

Mentalsjukvårdslag. Nyligen har avlämnats ett betänkande från sinnes- sjuklagstiftningskommittén (. SOU 1964:40 ), vari förslag lämnas till men- talsjukvårdslag, instruktion för sjukhusnämnd vid mentalsjukhus, instruk- tion för mentalsjuknämnden, instruktion för överinspektören för mental- sjukvården m.m.

Statsbidragsförfattningarna

En lång rad av de aktiviteter, som landstingen bedriver, är av helt frivillig art till vilka dock utgår statsbidrag. Av landstingens totala inkomster år 1962 utgjorde 14,4 % statsbidrag. Av dessa statsbidrag avsåg cirka % hälso-

och sjukvård. Landstingskommunernas sammanlagda utgifter för hälso- och sjukvård uppgick till 1 703 milj. kr. och statsbidragen för samma ända- mål till 90 milj. kr., dvs. endast ca 5 %.

Landstingskommunerna har vad gäller statsbidragsberättigad verksamhet att välja mellan att underkasta sig den kontroll och de bestämmelser, som är knutna till statsbidragen eller att avstå från statsbidrag. I vissa fall är det fråga om en ramreglering, dvs. landstingskommunerna har stor frihet inom givna gränser.

I princip utgår statsbidrag till driftskostnaderna eller anläggningskost— nader på de bidragsberättigade områdena. Genomgående föreskrivs att hu- vudmannen inte får utta högre vårdavgift än fem kronor per dag och pa- tient från det egna upptagningsområdet. Ibland ställs vissa behörighetskrav på läkarna, och huvudmännen får förbinda sig att så länge som statsbidrag till driftskostnaderna utgår underkasta sig inte bara i statsbidragskungö— relsen meddelade bestämmelser utan också sådana ”föreskrifter i övrigt, som kunna varda i behörig ordning meddelade”. För anläggningsbidrag för- binder sig huvudmannen att inte använda anläggningen för annat ändamål än den ursprungligen avsetts för. Fullständiga ritningar över anläggningen skall inges till medicinalstyrelsen, som sedan skall avsyna och godkänna anläggningen innan statsbidraget utbetalas.

Vissa statsbidrag utgår endast under förutsättning att verksamheten ingår i en av statsmakterna godkänd plan, som upptar inte endast arbetsenheter- nas omfattning (t. ex. distriktsindelning) utan också deras bemanning ( an- tal befattningshavare av olika slag) och placering (stationsort, poliklinik— ort). En sådan ”organisationsreglering” gäller bl. a. för erhållande av stats- bidrag till uppförande eller inrättande av förlossningsanstalter, till drift- kostnaderna vid anstalter för lungtuberkulos, till uppförande eller inrät- tande av anstalter för långvarigt sjuka, för driftkostnaderna vid anstalter för långvarigt sjuka, för statsbidrag till folktandvården.

I dessa fall fungerar sålunda statsbidragsbestämmelserna som ett instru- ment för en statlig planeringsverksamhet. Speciellt ingående är statsbi- dragsbestämmelserna för folktandvården, vari bl. a. tandläkarna inom folk- tandvården åläggs att följa en av Kungl. Maj:t utfärdad instruktion för tandläkarna inom folktandvården. I de planer, som landstingen skall upp- rätta för undervisning och vård av psykiskt efterblivna, skall lämnas upp- gift om Särskolor och vårdanstalter med angivande av platsantalet, uppgifter om organ för öppen vård m.m. Här blir alltså landstingets åtgärder detalj— prövade på ett bindade sätt.

Det bör också nämnas, att en översyn av statsbidragen inom kroppssjuk- vårdens område för närvarande pågår. Syftet är att sammanföra den rika floran av statsbidrag till ett enhetligt statsbidrag.

Övrig statsuppsikt

Över landstingets beslut kan medlem av landstingskommunen anföra be- svär hos Kungl. Maj:t i regeringsrätten via länsstyrelsen. Sådan besvärs- rätt avser dock endast legaliteten i fattade beslut. En materiell prövnings- rätt förefinns däremot vid besvär över sjukvårdsstyrelsens beslut, varige- nom läkartjänst tillsatts. Sådana besvärsfrågor avgörs av medicinalstyrel- sen i första instans.

I tidigare nämnda lagar och kungörelser, s.k. specialförfattningar finns bestämmelser om statsuppsikten. Enligt sjukvårdslagen & 5 utövar t.ex. medicinalstyrelsen högsta tillsynen över landstingskommunernas sjukvår- dande verksamhet.

Planeringen inom sjukvården Allmänt kan sägas, att den centrala planeringen på sjukvårdens område inte är särskilt omfattande. Statsmakternas möjligheter ligger dels i den direkta lagstiftningen, dels i statsbidragsbestämmelserna och vidare genom medicinalstyrelsen, som utövar högsta inseendet över den allmänna hälso- och sjukvården samt genom Centrala sjukvårdsberedningen, speciellt vad gäller byggnadsplaneringsfrågor. Statens viktigaste roll i planeringssam- manhang är utbildningen av läkare och viss annan sjukvårdspersonal. Staten har ju dessutom verksamt bidragit till en förbättrad planering genom det alltmer enhetliga huvudmannaskapet för sjukvården och genom att bi- dra till skapandet av sjukvårdsregioner, vardera omfattande flera sjuk- vårdsområden, för den högspecialiserade kroppssjukvården. I juli 1965 in- rättades en s.k. sjukvårdsdelegation inom socialdepartementet med repre- sentanter från staten, Landstingsförbundet och Stadsförbundet. Dess upp- gift är att följa utbyggnaden av sjukvårdsresurserna i landet och verka för en samordning av sjukvårdsplaneringen. Inom varje sjukvårdsområde bör, enligt sjukvårdslagen, sjukvårdsstyrelsen för att främja planmässighct i sjukvården efter samråd med berörda myndigheter uppgöra översiktsplaner för olika grenar av sjukhusvården.

Landstingens möjligheter att påverka staten Landstingets främsta väg att öva inflytande på statsmakterna är givetvis genom rätten att välja första kammarens ledamöter. Men även i andra kam- maren är antalet landstingsmän mycket stort. Detta har lett till något av en personalunion mellan riksdagen och landstingen. En genomgång av lands- tingens ledning, varmed här avses ordförande, vice ordförande, förvaltnings- utskott samt hälso- och sjukvårdsstyrelse i den mån den inte sammanfaller med förvaltningsutskottet, visar att inte mindre än 73 riksdagsmän åter— finns i landstingens ledning (1964). Av dessa var 33 ledamöter av första

kammaren och 40 ledamöter av andra kammaren. Det var vidare endast 6 av de 25 landstingen, i vilka varken ordföranden eller vice ordföranden var riksdagsman.

Som bekant tillhörde år 1964 de fyra största städerna inte något landsting. För att få jämförbara storheter bör man därför räkna bort riksdagsmän- nen från Stockholms stads och Göteborgs stads valkretsar (Malmö och Norrköping går i detta fallet inte att räkna bort, eftersom dessa städer inte utgör egna valkretsar vare sig till första eller andra kammaren). Då åter- står i första kammaren 127 ledamöter och i andra kammaren 195 ledamöter. Av dessa 127 förstakammarledamöter var alltså 33 tillika ledande lands- tingsmän, dvs. 26 %, och av andra kammarens 195 ledamöter tillhörde 40 eller 21 % landstingens ledning. Det kan också tilläggas att av landstings- förbundets styrelse, som omfattar sju ledamöter, var fyra riksdagsmän och två hade tidigare tillhört riksdagen. Dessa siffror visar att landstingen har mycket goda möjligheter att i riksdagen föra fram sina önskemål.

Eftersom landstingen huvudsakligen fungerar som sjukvårdshuvudmän kan man vänta att landstingsmännen i riksdagen är särskilt aktiva när sjukvårdsfrågor där behandlas. En genomgång av riksdagsprotokollen för 1960-talet bestyrker också att så är fallet. Speciellt när frågor om ändrat huvudmannaskap behandlas, såsom exempelvis i frågan om överförande av den öppna vården och mentalsjukvården till landstingen, har det huvud- sakligen varit landstingsmän som motionerat och yttrat sig i riksdagsdebat- terna. Men ändå är antalet motioner och yttranden från landstingsmännens sida relativt sparsam samtidigt som de frågor som tas upp ofta är av mindre principiell betydelse. Detta torde emellertid inte bero på bristande intresse från landstingsmännens sida i riksdagen utan kan istället hänföras till det förhållandet, att landstingen antingen direkt och/eller via landstings- förbundet på ett tidigare stadium fått möjlighet att påverka frågans behand- ling.

En intressant diskussion av principiellt intresse ägde rum i andra kam- maren den 10 december 1963 i samband med debatten om ändrat huvud- mannaskap för mentalsjukvården. Frågan gällde närmast Landstingsför- bundets kompetens att träffa avtal å de enskilda landstingens vägnar. Den motion, som i detta stycke låg till grund för debatten, hade undertecknats av ordföranden och vice ordföranden i Värmlands läns landsting. Det fram- hölls i riksdagsdebatten att Landstingsförbundet är ett service- och arbets- organ, och det har aldrig givits någon fullmakt att å landstingens vägnar verka som förhandlingsorgan. Man borde därför, enligt motionärernas me- ning, först förhandla med de enskilda landstingen innan riksdagen gick att fatta beslut om ändrat huvudmannaskap. Inrikesministern pekade i debat- ten på att Landstingsförbundets förhandlingsdelegation kallat" in represen- tanter för samtliga landsting, som alltså redan tidigt fått möjlighet att fram- föra sina synpunkter. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen om

ändrat huvudmannaskap, men förutsatte liksom propositionen lokala för- handlingar med varje enskilt landsting på grundval av det av riksdagen antagna principavtalet.

Det s. k. landstingspartiet är, som ovan visats, starkt representerat i riks- dagen, men något samlat uppträdande från landstingsmännens sida är det endast högst sällan fråga om. Landstingen söker snarare genom enskilda uppvaktningar eller genom samlat uppträdande via Landstingsförbundet föra fram sina synpunkter. Det är också troligt, att det partipolitiska lojali— tetsbandet i riksdagen känns starkare än landstingsengagemanget.

Vid förberedelsearbetena till alla större reformer på sjukvårdssidan är landstingen genom Landstingsförbundet redan på ett tidigt stadium inkopp- lade. Landstingsförbundet har som regel representanter i utredningarna, och Landstingsförbundet liksom de enskilda landstingen fungerar regelmäs— sigt såsom remissorgan. I vissa fall förs dessutom direkta förhandlingar mellan statsmakterna å ena sidan och de enskilda landstingen å den andra sidan.

Landstingens behandling av sjukvårdsfrågorna

Ledningen av landstingens hälso- och sjukvårdande verksamhet utövas av en gemensam nämnd, kallad hälso- och sjukvårdsstyrelse eller också av en särskild hälsovårdsstyrelse och en särskild sjukvårdsstyrelse. Också för— valtningsutskottet kan fungera som hälso- och sjukvårdsstyrelse. I 17 lands- tingskommuner utgör för närvarande förvaltningsutskottet tillika hälso- och sjukvårdsstyrelse.

Landstingen sammanträder som regel endast någon vecka i oktober varje år under vilken tid normalt alla beslut skall fattas. År 1962 uppgick lands- tingskommunernas sammanlagda utgifter till mer än två miljarder kronor. Detta motsvarar i genomsnitt nära 82 miljoner per landstingskommun. En- bart hälso- och sjukvårdsutgifterna uppgick till mer än 1,7 miljarder kr., motsvarande ca 68 milj. kr. per landsting. Det ligger i sakens natur —— mot bakgrund av den korta sammanträdestiden, de stora summorna och de många beslut, som måste fattas — att förvaltningsutskotten och/eller hälso- och sjukvårdsstyrelserna får en synnerligen stark ställning. Förvalt- ningsutskotten sammanträder som regel en å två gånger per månad. Lands— tingsdirektören leder den löpande verksamheten, och han har också möjlig- het att till protokollet anteckna avvikande mening mot förvaltningsutskottets beslut.

En snabb genomgång av landstingens protokoll för 1964 ger vid handen, att förvaltningsutskottens förslag genomgående, med mycket få undantag, ograverade godkänns av först utskotten och sedan landstinget. Detta torde sammanhänga dels med det förhållandet att de politiska partierna är pro- portionellt representerade i förvaltningsutskotten, dels därmed att lands—

tingsfrågorna mera sällan är partipolitiskt kontroversiella. Antalet motioner är mycket begränsat, ofta färre än tio per år. Förvaltningsutskotten synes genomgående vara mycket välvilliga till förslagen, även om flera förslag hänvisas till närmare utredning.

Sjukvårdsfrågornas behandling i den politiska debatten

En frågeställning, som här endast kan antydas är i vad mån det finns någon skillnad vad gäller sjukvårdsfrågornas behandling i kommunal- och lands- tingsmannaval å ena sidan och riksdagsmannaval å den andra. Sjukvårds- frågoma borde, kan man kanske tycka, inta en central ställning i lands- tingsmannavalen och i kommunalvalen i de städer, som själva är sjukvårds- huvudmän. Vidare borde debatten kring sjukvårdsfrågorna i dessa fall till huvudsaklig del centreras kring just de frågor, där huvudmännen själva bär ansvaret. Omvänt borde debatten i riksdagsmannavalen koncentreras kring de uppgifter, där staten bär det huvudsakliga anvsaret.

Så synes emellertid inte vara fallet. I en ort eller ett sjukvårdsområde, där missförhållanden råder, diskuteras frågorna i valrörelserna på i stort sett samma sätt oberoende av om det är riksdagsmannaval eller kommunal- och landstingsmannaval. De problem åter, som berör hela sjukvården i samhäl- let, är uppenbarligen föremål för debatt i lika hög grad i kommunal- och landstingsmannaval som i riksdagsmannavalen.

För den kommunale väljaren torde de faktiska förhållandena vara de vä- sentliga; han ser bristerna och missförhållandena och kräver en förbätt- ring. Däremot är han av naturliga skäl mindre intresserad av om det är staten eller landstingen, som har ansvaret för bristerna. Det är samhället han vill ställa till svars.

En genomgång av valrörelserna 1962 och 1964 visar inte heller på någon skillnad mellan riks- och kommunalval beträffande behandlingen av sjuk- vårdsfrågorna. Frågor om platsbrist och undermålig standard, otillfreds- ställande arbetstider och tråkiga arbetsförhållanden i övrigt samt lönefrå- gor är exempel från den politiska debatten, som huvudsakligen berör sjuk- vårdshuvudmännen. Bristen på läkare och sjuksköterskor samt beskattning- ens utformning och betydelse för sjuksköterskornas intresse att utöva sitt yrke är exempel på frågor av huvudsakligen rikspolitisk art.

Några synpunkter på relationerna mellan stat och kommun Den nu i det närmaste fullbordade strävan att samla hela sjukvården under en huvudman synes vara rationell och fördelaktig ur vårdsynpunkt. Därige— nom kan en bättre planering och ett effektivare utnyttjande av resurserna inom varje sjukvårdsområde åstadkommas. Samtidigt ökar kravet på ett smidigt samarbete mellan staten och landstingskommunerna för att man

"skall få en ändamålsenlig riksplan'ering. Det kan bli nödvändigt att finna nya former för detta samarbete.

För närvarande existerar åtskilliga ojämnheter i vårdstandard och antal vårdplatser, vilket uppmärksammats av socialpolitiska kommittén i dess betänkande ”Bättre åldringsvård ”( SOU 1964:5 ). Vad gäller antalet platser inom vården av lättskötta psykiskt sjuka per 100 000 invånare år 1960 varie- rade det mellan 0 och 162. Av de 29 sjukvårdsområdena hade fyra mindre än 50 vårdplatser per 100 000 invånare och åtta 100 eller flera platser och resten alltså mellan 50 och 100 vårdplatser.

Samma regionala ojämnheter föreligger beträffande antalet platser inom vården av långvarigt kroppssjuka i relation till invånarantalet. Antalet platser i relation till totala antalet invånare den 31 december 1961 uttryckt i promille varierade mellan 1,4 och 4,1. I relation till antalet invånare över 70 år varierade (1 november 1960) platsantalet, om hänsyn tas till både landstingens och primärkommunernas anstalter, mellan 19 och 55 och för enbart landstingskommunernas anstalter mellan 13 och 46.

Som tidigare framhållits har den centrala planeringen på sjukvårdsom- rådet endast mycket begränsad omfattning. Landstingen har beträffande den dominerande delen av sin verksamhet, den slutna kroppssjukvården, trots bestämmelserna i sjukvårdslagen och annorstädes stor handlingsfri- het. I landstingen har sjukvårdsstyrelsen av allt att döma ettdominerande inflytande över handläggningen av sjukvårdsfrågorna. Styrelsens förslag godkänns regelmässigt utan ändringar av landstinget.

Den springande punkten vad gäller relationerna stat-kommun torde vara avvägningen mellan å ena sidan önskemålet om en effektiv kommunal de- mokrati och regional självstyrelse och å andra sidan önskemålet om likfor- mighet och enhetlighet. Några garantier för sådan enhetlighet finns inte. Men såväl staten som landstingen har ett gemensamt intresse av en god och billig sjukvård och att likartade förmåner för allmänheten gäller över hela landet. Detta intresse förstärks också genom att det i stor utsträckning är samma personer som verkar i riksdagen och i landstingens ledning.

Visserligen varierar vårdmöjligheterna högst betydligt mellan olika sjuk- vårdsområden. Men på andra väsentliga områden har landstingen genom Landstingsförbundet träffat överenskommelser om ett enhetligt uppträ- dande. Den tidigare nämnda rekommendationen från Landstingsförbundet om att ej utta högre vårdavgift än fem kronor per patient är ett exempel härpå.

I augusti 1964 hemställde Landstingsförbundets styrelse i en skrivelse till Kungl. Maj:t om en höjning av vårdavgiften från fem till tio kronor. Själva tillvägagångssättet. är intressant. Varje enskild landstingskommun har rätt att själv fastställa vårdavgiften. Landstingen kunde också samfällt ha höjt sina avgifter till tio kronor. Men landstingen känner uppenbarligen ett ansvar för att sjukvårdskostnaderna för den enskilde patienten skall vara

desamma över hela landet. Man vill heller inte ensidigt övervältra kostna— der på staten och allmänheten eller — om Kungl. Maj:t utnyttjar sin full- makt att maximera sjukförsäkringens ersättningsbelopp — på patienterna. Det tidigare nämnda starka inflytandet av riksdagsmän i landstingens led- ning liksom en känsla för sambandet mellan sjukvårdens kommunala och rikspolitiska aspekter, speciellt anknytningen till den allmänna försäkring- en, torde vara bidragande orsaker till att landstingen inte utnyttjar sina möjligheter i detta avseende.

Ett annat exempel av likartat innehåll utgör det s.k. utomlänsavtalet. Enligt sjukvårdslagen kan högre vårdavgifter uttas av patienter som inte är från det egna sjukvårdsområdet, s. k. utomlänspatienter. Huvudmännen har emellertid ansett det oskäligt att låta utomlänspatienter drabbas av högre avgifter och har därför träffat en överenskommelse — utomlänsavta- let — enligt vilket patienter, med smärre undantag, debiteras samma vård- avgift oavsett om de är bosatta inom sjukvårdsområdet eller ej. Också här torde likartade synpunkter som beträffande vårdavgifterna vara avgörande.

BILAGA 21

Statligt och kommunalt ansvar: skolväsendet

av Leif Andersson

Det svenska skolväsendet har sedan 1940-talet befunnit sig i ett intensivt utrednings- och ny'daningsskede. Enbart under 1960-talet har genomgripande beslut fattats av riksdagen för praktiskt taget samtliga större skolformer.

I detta sammanhang kan av praktiska skäl inte hela undervisningsväsen- det med dess många förgreningar behandlas. Framställningen har därför begränsats till att avse den oligatoriska grundskolan, olika former av fri- villiga påbyggnadskurser —— fackskolor, gymnasier, yrkesskolor, folkhög- skolor — samt i begränsad utsträckning universitet och högskolor.

Den historiska bakgrunden Den obligatoriska skolan. De första kommunala åliggandena på skolväsen- dets område återfinns i 1842 års folkskolestadga, varigenom socknarna —— som hade såväl kyrkliga som borgerliga uppgifter — ålades att bekosta den obligatoriska folkundervisningen. Vid delningen av socknen på en kyrklig och en borgerlig kommun genom 1862 års kommunalförfattningar fördes folkskolan under den kyrkliga kommunen. Kyrkostämman blev den anslags- beviljande myndigheten för folkskolan, och den obligatoriska skolundervis- ningen kom i princip att vara en angelägenhet för den kyrkliga kommunen ända till mitten av 1950-talet. Detta gällde dock inte i praktiken.

En lag av 1909 möjliggjorde för städer med stadsfullmäktige att över- flytta folkskoleväsendet på den borgerliga kommunen, varvid folkskolans angelägenheter skulle handläggas av en folkskolestyrelse. Kyrkostämman hade dock fortfarande stort inflytande på valet av folkskolestyrelse, genom att den skulle utse hälften av folkskolestyrelsens ledamöter, och kyrkoher- den (eller en av kyrkoherdarna) var självskriven ledamot.

Genom 1930 års lag om skolstyrelse i vissa kommuner kom i praktiken skolväsendet att bli en uppgift för den borgerliga kommunen också på landsbygden. Folk— och fortsättningsskoleväsendet skulle nämligen över- flyttas på den borgerliga kommunen såväl i stad som på landet, där kom- munen sammanföll med skoldistrikt och där fullmäktige fanns. Genom kommunsammanslagningen år 1952 fick praktiskt taget alla kommuner

fullmäktige, varigenom det blev helt naturligt att, som skedde 1954, också formellt överflytta folk- och fortsättningsskoleväsendet på den borgerliga kommunen.

De sista formella banden med kyrkan avklipptes genom 1956—1958 års skollagstiftning, varigenom den prästerliga representationen i skolstyrelsen avskaffades och prästerskapets tillsyn över folkskolorna liksom domkapit- lets befattning med folkskoleväsendet upphörde. Länge var kyrkoherden självskriven som ordförande i den kyrkokommunala skolstyrelsen —— skol— rådet. Detta förhållande väckte kritik redan vid 1862 års riksdag och en rad följande riksdagar, där man yrkade att kyrkostämman själv skulle få välja skolrådsordförande. Denna bestämmelse upphävdes emellertid inte förrän år 1930.

I 1842 års folkskolestadga sades ingenting om skolpliktens längd; det var endast skolplikten, som fastslogs. Enligt 1882 års folkskolestadga skulle emellertid skolgången räknas från sju till fjorton års ålder med rätt till befrielse för den elev, som innan fjorton års ålder inhämtat erforderliga kunskaper. I praktiken kom denna undantagsbestämmelse att bli regel, och vi fick den sexåriga folkskolan.

1936 års riksdag beslöt att den obligatoriska skolan efter en övergångstid på tolv år skulle göras sjuårig. 1950 års riksdag beslöt, i enlighet med 1946 års skolkommission, om införandet av en kommunal nioårig enhetsskola, som skulle ersätta folkskolan, fortsättningsskolan, realskolan, flickskolan och den kommunala mellanskolan.

1957 års skolberedning framlade 1961 sitt betänkande. Den obligatoriska skolan, som nu föreslogs benämnd grundskolan, skulle vara en nioårig kom- munal statsunderstödd skola. Riksdagen fattade följande år beslut om ett successivt införande av grundskolan; läsåret 1964/65 omfattade grundskolan 66 % av landets kommuner med tillsammans 80 % av landets befolkning.

Icke-obligatoriska skolor. Den äldsta högre kommunala skolan är den högre folkskolan, som tillkom genom beslut av 1856—1858 års riksdag. Denna skolform hade ursprungligen till syfte att tillgodose landsbygdsung- domens behov av högre undervisning, varför den endast fick upprättas på landsbygden. Städer, som saknade allmänt läroverk, fick dock rätt att in- rätta högre folkskolor år 1893, och 1909 togs denna inskränkning helt bort. Från samma år inrättades kommunala mellanskolor, och 1928 års riksdag beslöt att kommunala flickskolor skulle kunna inrättas.

År 1849 sammanslogs den s. k. lärdomsskolan och den s. k. apologistsko- lan till en enda läroanstalt, elementarläroverket eller, som det benämndes fr. o. m. 1878, det allmänna läroverket. År 1894 skapades ett organisatoriskt samband mellan folkskola och läroverk genom att inträdesfordringarna till läroverkets första klass skulle ansluta sig till folkskolans undervisning. År 1904 fick realskolan en självständig ställning i förhållande till gymnasiet och gjordes till bärare av ett bestämt bildningsskikt mellan folkskolan och

gymnasiet, vilket markerades genom en särskild examen. Samma år inför- des en sexårig realskola.

En genomgripande reform gjordes 1927. Realskolan knöts närmare till folkskolan och byggdes med en fyraårig linje på dennas sjätte och med en femårig linje på dennas fjärde klass.

Utvecklingen på den kommunala yrkesutbildningens område skiljer sig markant från den utveckling, som kännetecknat det övriga skolväsendet, och reformarbetet har inte varit lika genomgripande som för det övriga skolväsendet. En huvudprincip för yrkesutbildningen .var ända fram till 1955 att den praktiska utbildningen skulle ske på arbetsplatsen.

En viktig milstolpe är 1918 års yrkesskolestadga. Däri stadgades vilka kurser, som yrkesskolundervisningen kunde omfatta, men en betydelsefull nyhet var att kommunerna fick möjlighet att inrätta även andra kurser än de, som direkt omnämndes i stadgan. Vid denna tid tillkom också kommu- nala verkstadsskolor för förberedande yrkesutbildning på heltid för industri och hantverk.

Genom 1955 års yrkesskolereform fastslogs att yrkesutbildningen skulle bedrivas i samarbete med näringsliv och skola. Initiativet till en fortsatt expansion av yrkesutbildningen lades hos yrkesskolomas huvudmän: kom- muner, landsting, enskilda företag och organisationer. De statliga bidragen förbättrades. 1963 års riksdag beslöt om statlig lönereglering och förbätt- rade statsbidrag för yrkesskolorna.

Förberedelserna för 1964 års genomgripande reform av gymnasieutbild- ningen kan, liksom grundskolan, föras tillbaka på 1940 års skolutredning och 1946 års skolkommission, vilka hade att utreda hela skolväsendets organisation.

Handelsgymnasierna upprätthölls från början huvudsakligen med kom- munala medel. Under slutet av 1800-talet började statsbidrag utgå till denna utbildningsform, och 1919 ställdes handelsgymnasierna under skolöver- styrelsens överinseende. År 1950 framlade handelsutbildningskommittén sitt betänkande (Handelsgymnasierna, SOU 1950:12 ), vari föreslogs att ut- bildningen skulle bli treårig. Bl. a. på grundval av detta betänkande och en utredning från överstyrelsen för yrkesutbildning beslöt riksdagen 1961 om ny utformning och organisation av handelsutbildningen. Handelsgym- nasiet blev treårigt och dess utbildning skulle berättiga till inträde vid uni- versitet och högskolor.

I ett förslag, som framlades av 1948 års tekniska skolutredning (Tekniska skolutbildningen, SOU 1955:21 ) föreslogs att det tekniska gymnasiet skulle förbli treårigt. 1956 års riksdag fattade beslut i stort sett efter kommitténs riktlinjer, vilket bl. a. innebar att de tekniska gymnasierna fortfarande skulle vara statliga.

I samband med grundskolereformen fattades principbeslut om inrättande av en ny typ av tvååriga frivilliga kommunala skolor — fackskolorna —

ovanpå grundskolan såsom en komplettering till yrkesskolor och gymna- sier av olika slag. Försöksverksamhet med fackskolor påbörjades läsåret 1963/64. För att bl.a. verkställa översyn av förslag till läroplaner tillkalla- des 1962 den s.k. fackskoleutredningen. Det definitiva genomförandet skall enligt 1964 års riksdags beslut inledas 1966/67.

Landstingens skolor. Landstingens första uppgifter på undervisningens område kom att bli att hjälpa till med att organisera folkskoleutbildningen, som ännu 1862 uppvisade stora brister. Landstingen engagerade sig redan tidigt för att utbilda småskollärare, antingen i egen regi eller genom utbild- ningsbidrag. Småskoleseminarierna förstatligades 1931, och redan 1919 hade landstingsseminarierna ställts under skolöverstyrelsens kontroll i frågor rörande undervisningen, medan landstingen fortfarande skulle svara för ekonomin.

Landstingen intresserade sig tidigt också för dövstums- och blindunder- visningen. Riksdagen föreskrev 1889 obligatorisk skolgång för dövstumma barn, och landstingen ålades att sörja för undervisningen. År 1896 infördes även skolplikt för blinda barn. Staten skulle svara för anstalterna medan landstingen skulle betala 300 kr. för varje barn, som intogs på blindskolan. Döv- och blindskolorna har sedermera förstatligats.

De dominerande landstingskommunala insatserna avser numera de cen- trala verkstadsskolorna och folkhögskolorna samt lantmanna- och lanthus- hållsskolorna som nu benämns lantbrukets yrkesskolor. År 1928 inrättades statsbidrag för landstingens verkstadsskolor. Dessa var dock av relativt blygsam omfattning, och några verkstadsskolor i landstingens regi tillkom inte förrän bestämmelserna ändrades och statsbidragen höjdes under slutet av 1930-talet. Den verkligt stora expansionen av landstingens yrkesutbil- dande verksamhet ägde rum i slutet av 1950-talet. Sedan dess har också samtliga landstingskommuner inrättat centrala verkstadsskolor; enda un- dantag utgör de båda landstingskommunerna 1 Kalmar län, som har förenat sig om en.

Landstingen gav redan tidigt ekonomiskt stöd till folkhögskolorna, och idag finns det ca femtio folkhögskolor med landsting som huvudman.

Sjuksköterskeutbildningen, som i Sverige bedrivits sedan mitten av 1800- talet, är en stor uppgift för landstingen. År 1920 ställdes Sjuksköterskeut— bildningen under statlig kontroll. Genom en kungörelse föreskrevs att ut- bildningen skulle omfatta minst två år. Från 1931 blev alla skolor minst treåriga.

Utbildningen bedrevs våren 1964 vid sammanlagt 33 sjuksköterskeskolor, varav tre är statliga, en drivs gemensamt av staten. och landsting, tjugo tillhör landstingen, tre drivs av städer utanför landsting och sex av stif- telser eller sammanslutningar. -

Skolväsendets organisation i stort Sedan länge har utbildningsfrågorna intagit en dominerande ställning på de kommunala planet. I många kommuner svarar exempelvis skolväsendet för den största posten i budgeten. Men trots detta är skolverksamheten ett relativt nytt område för den borgerliga primärkommunen; ända in i modern tid var skolundervisningen på det lokala planet en uppgift för den kyrkliga kommunen. Sedan gammalt gäller att kommunerna, dvs. tidigare den kyrk- liga kommunen, haft ansvaret för den allmänna folkundervisningen medan staten haft ansvaret för den högre undervisningen.

Under den långa reformperioden på undervisningens område har skolan alltmer kommit att uppfattas som en kommunal uppgift. Bl. a. har den kommunala skolstyrelsen fått vidgade befogenheter, även om kommuner- nas kompetens noga definierats i lagstiftningen.

Utgifterna för undervisning utgör en tung post i kommunernas budget. År 1962 uppgick utgifterna för den obligatoriska undervisningen i köping- ar till 158,4 milj. kr., i landskommuner till 1 003,1 milj. kr. och i städer till 825,7 milj. kr., sammanlagt alltså 1 987,2 milj. kr. Detta motsvarar 17,9 % av kommunernas totala bruttoutgifter. Enbart i landskommuner, köping- ar och municipalsamhällen uppgick utgifterna för det obligatoriska skol- väsendet till 34,5 % av de totala utgifterna och utgifterna för annan under- visning till 6,4 %. I dessa kommuner går alltså mer än 4/10 av utgifterna till olika former av utbildning.

Utgifterna för den icke obligatoriska utbildningen uppgick 1962 i köping- ar till 69,1 milj. kr., i landskommuner till 146,4 milj. kr. och i städer till 728,5 milj. kr. Detta gör sammanlagt 944,0 milj. kr., motsvarande 8,5 % av kommunernas utgifter. Av samtliga primärkommuners utgifter går sålunda sammanlagt 26,4 % till utbildningsändamål.

Landstingens utgifter för undervisning uppgick år 1962 till 199 milj. kr. av totalt 2 044 milj. kr., eller 9,7 %. För samtliga såväl primär— som sekun- därkommuner uppgick utgifterna för undervisning till 23,8 %.

Det bör understrykas att ovanstående siffror givetvis är bruttoutgifter. Huvudmännen kompenseras för större delen av verksamheten genom stats- bidrag.

Grundskolan och fackskolan är primärkommunala skolformer, och yr- kesskolan är en såväl primär— som sekundärkommunal uppgift. Gymnasierna har både stat och kommun som huvudman. Staten svarar för samtliga tek- niska gymnasier och för flertalet allmänna gymnasier, medan kommunerna svarar för handelsgymnasierna och de allmänna gymnasierna under be- gynnelseskedet tills de förstatligas.

Under senare år kan spåras en tydlig strävan efter bättre samordning och enhetligare regler. På grundval av gymnasieutredningens förslag beslöt 1964 års riksdag om en kommunalisering av det hittillsvarande statliga gym-

nasieväsendet fr. o. m. den 1 juli 1966. Gymnasieutredningen redovisade en ingående diskussion i frågan om staten, primärkommunen eller landstings- kommunen skulle vara huvudman för den nya gymnasieorganisationen. Fördelarna med landstingen som huvudmän vore att det arbetskrävande systemet med interkommunalt samarbete skulle bli i stort sett obehövligt och en viss skatteutjämning mellan kommunerna inom landstingsområdet skulle kunna uppnås. En avgörande nackdel vore emellertid svårigheten att samordna gymnasiet med de primärkommunala skolformerna fackskola, yrkesskola och grundskolans högstadium, varom riksdagen nyligen tagit ställning.

Beträffande frågan om staten som huvudman anförde utredningen att kommunerna i huvudsak svarat för den grundäggande utbildningen åt alla medborgare, medan staten svarat för utbildningen på universitets- och högskolenivå samt huvudsakligen för den utbildning, som förbereder för högre studier och ingenjörsutbildningen på gymnasiestadiet. Ett skäl för staten som huvudman för gymnasierna vore, enligt utredningen, att staten skulle vara en garant för en tillfredsställande och jämn standard i landets alla gymnasier. Men detta fann inte utredningen tillräckligt; dessa syn— punkter kunde tillgodoses också på annat sätt. Detta synsätt skulle för övrigt också kräva att grundskolan förstatligades.

Utredningen stannade för ett primärkommunalt huvudmannaskap för det nya gymnasiet. Detta fann man naturligt, då skolväsendet är uppbyggt med den kommunala grundskolan som bas, på vilken olika skolformer för vidareutbildning bygger. Genom den kommunala skolstyrelsen föreligger i administrativt hänseende ett enhetligt huvudmannaskap och gymnasiet skulle i full utsträckning framstå som en integrerad del av skolväsendet i kommunen och av kommunen uppfattas som dess egen skola, för vilken den har samma ansvar som för övriga skolor. Det enhetliga primärkommu- nala huvudmannaskapet kommer alltså att träda i kraft den 1 juli 1966. Detta innebär att kommunerna övertar det ekonomiska ansvaret; kommu- nerna skall dock kompenseras för de ökade kostnaderna genom förbättrade statsbidrag. Några mera omfattande konsekvenser för kommunernas del torde det inte bli fråga om.

Den centrala ledningen av skolväsendet — bortsett från lantbrukets och skogsbrukets yrkesskolor och ännu så länge även sjuksköterskeskolorna — utövas numera enbart av skolöverstyrelsen, sedan den förutvarande skol- överstyrelsen och överstyrelsen för yrkesbildning den 1 oktober 1964 omor- ganiserades till ett nytt ämbetsverk, benämnt skolöverstyrelsen. På det re- gionala planet finns i varje län en särskild länsskolnämnd, som i princip övertagit de uppgifter som tidigare handlades av domkapitlen, länsstyrel- serna och folkskoleinspektionen, men även i betydande omfattning ären- den som tidigare avgjorts av Kungl. Maj:t och de båda överstyrelserna. På det lokala planet står undervisningsväsendet under ledning av den kom— munala skolstyrelsen.

Lagstiftningen S k 0 l l a 5 e 11

År 1956 antogs en skolstyrelselag, som bl. a. innebar att det i varje borgerlig kommun skulle finnas en skolstyrelse för hela det kommunala och statliga skolväsendet i kommunen. Skolstyrelselagen trädde i kraft den 1 juli 1958. Redan den 1 juli 1962 ersattes den emellertid av den nu gällande skollagen av den 6 juni 1962 och samtidigt utfärdades en gemensam skolstadga för samtliga skolformer med kommunal anknytning. Genom dessa bestämmel- ser blev den tidigare författningsmässiga splittringen huvudsakligen undan- röjd.

I skollagens första paragraf stadgas om den samhälleliga utbildningens och undervisningens syften: att meddela eleverna kunskaper och öva deras färdigheter samt i samarbete med hemmen främja elevernas utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmed- lemmar. Avgörande för grundskolans mål och undervisningens innehåll är, enligt departementschefens uttalande i propositionen 1962, varje människas rätt till allsidig utbildning av sina anlag och intressen. ”Tungt vägande är också det moderna samhällets behov av och krav på sådana egenskaper hos människorna, vilka grundlägger och förstärker demokratins principer för samverkan och tolerans mellan kön, raser och nationer och som gör män- niskorna till nyttiga samhällsmedlemmar i en tid, som kännetecknas av stark utveckling.” '

Skollagen ålägger varje kommun att sörja för undervisningen av barn i grundskolan, att främja åtgärder i syfte'att bereda barn och ungdom un- dervisning i följande slag av kommunala skolor, nämligen yrkesskola, fackskola och gymnasium.

Kommunerna är skyldiga att anordna och bekosta grundskolan i den omfattning som erfordras för att motta barn från skolans elevområde eller som eljest hänvisas dit. I denna skyldighet ingår också att anordna särskild undervisning för sjuka och likställda barn samt anskaffa mark, lokaler, inredning, inventarier, möbler, undervisningsmateriel och bibliotek. Om kommunernas kostnader för undervisningen inte helt kan täckas av stats- bidrag och andra medel skall uttaxering ske.

Det är däremot en frivillig uppgift för kommunerna att inrätta yrkes- skolor, fackskolor eller kommunala gymnasier. Om det emellertid finns en statlig skola under skolstyrelsen i kommunen, åligger det kommunen att för skolan hålla mark, lokaler, inventarier och bibliotek samt i övrigt om- besörja förvaltningen av och bestrida kostnaderna för skolan.

Undervisningen utgör ett exempel på s. k. reglerad förvaltning. Den obli- gatoriska undervisningen är i första hand en kommunal angelägenhet. Men den är ålagd kommunerna genom lagstiftning och reglerad i detalj. Den kommunala rörelsefriheten på utbildningens område är begränsad av de

!

l l ,. *. 1 l . *. | | l

ramar lagstiftningen uppställer. Den lokala utövningen står under insyn av skolöverstyrelsen och länsskolnämnden. Staten har ansvar för utbildningen av lärarna, och staten lämnar också betydande bidrag till kostnaderna för själva undervisningen.

Till den kommunala skolstyrelsens uppgifter bör bl.a. att beakta den allmänna utvecklingen på skolväsendets område, att följa skolväsendets tillstånd inom kommunen och att ta erforderliga initiativ för att bereda barn och ungdom i kommunen tillfredsställande utbildning. Vid skolstyrel- sens sammanträde skall skolchefen vara närvarande med rätt att deltaga i överläggningarna men inte i besluten och att få sin särskilda mening an- tecknad i protokollet. Hans främsta uppgift är att biträda skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under styrelsen vara ledare av skolväsendet i kommunen.

Den kommunala skolstyrelsen har möjlighet att ta initiativ till nya skol- former och nya utbildningslinjer. I regel skall dock dessa förslag under- ställas högre myndighet, länsskolnämnden och skolöverstyrelsen. Länsskol- nämnden består av nio inom länet bosatta, för fyra år utsedda ledamöter. Av dessa utses två av Kungl. Maj:t, varav en bland företrädare för arbets- givare och en bland företrädare för arbetstagare inom länet. Skolöverstyrel- sen och länsstyrelsen utser vardera en ledamot samt landstinget, respek- tive landstingen jämte landstingsfri stad, fem ledamöter.

Länsskolnämnden har under den centrala skolmyndigheten inseendet över det obligatoriska skolväsendet, högre kommunala skolor, statliga real- skolor, statliga och kommunala gymnasier, kommunala fack— och yrkessko- lor, vissa av landstingskommuner eller enskilda med statsbidrag anordnade yrkeskolor, m. fl. Till länskolnämndens uppgifter bör: skolväsendets plane- ring, ledningen av och tillsyn'över den pedagogiska verksamheten, direkt inspekterande verksamhet, beslut eller yttrande i olika ärenden rörande den inre skolorganisationen samt handläggningen av vissa besvärsmål.

Om särskilda skäl föreligger, kan länsskolnämnden förordna att för förvaltning av en skola, vars elevområde omfattar mer än en kommun, skall bildas ett kommunalförbund.

I skollagen stadgas i grova drag om undervisningens uppläggning, medan de närmare detaljerna återfinns i skolstadgan. I skollagen anges exempelvis uppdelningen av grundskolan på låg-, mellan- och högstadium; vidare sägs att studieväg för elev i grundskolan skall väljas av föräldrarna efter sam- råd med eleven och sedan upplysningar lämnats av skolan. Kroppslig be- straffning eller kränkande behandling av elev får inte förekomma. Eleverna kan på föräldrarnas begäran befrias från att delta i morgonsamlingar och även under vissa förutsättningar befrias från undervisningen i kristendoms- kunskap.

I skollagen stadgas vidare om skolplikten. Om skolpliktig elev inte full- gör sin skolgång och om denna underlåtenhet beror på tredska av föräld-

rarna, kan länsskolnämnden med vite förelägga föräldrarna att hålla eleven i skolan. I sista hand kan länsskolnämnden förordna, att eleven skall häm- tas till skolan med biträde av polismyndighet.

Skolstadgan

Skolstadgan innehåller tillämpningsföreskrifter till skollagen och också bestämmelser om frivilliga kommunala skolor samt om sådana av landsting och enskilda anordnade yrkesskolor, för vilka statsbidrag utgår. I skol- stadgan meddelas regler om undervisningens allmänna syften samt detal- jerade bestämmelser om bl.a. skolstyrelsen, undervisningen, skolplikten, elevområden, kommunens skyldigheter, skolchefernas uppgifter, skolhälso- vård, läroplaner, ämnen, läroböcker, klasstorlek, inskrivning, betyg, kolle- gier och konferenser etc. I särskilda kungörelser finns dessutom bestäm- melser om läroplaner och statsbidrag. De av Kungl. Maj:t utfärdade reg- lerna kompletteras i grundskolan av skolöverstyrelsens föreskrifter, råd och anvisningar. Vad gäller elevernas uppförande och ordning åläggs de kom- munala skolstyrelserna att samarbeta med barnavårdsnämnden. Detta gäl- ler också frågor om elevernas fritidssyselsättning.

I ett särskilt avsnitt stadgas om kommunernas skyldigheter. Det ankom- mer på skolstyrelsen att utreda behovet av skollokaler och att föreslå full- mäktige erforderliga åtgärder. Om inrättande av statligt gymnasium beslu- tar Kungl. Maj:t efter framställning av kommunen. Kommunala skolor in- rättas efter medgivande av Kungl. Maj:t eller den myndighet Kungl. Maj:t förordnar. Begäran om att få inrätta skola tillställs länsskolnämnden. I ärendet skall nämnden och skolöverstyrelsen yttra sig.

Innan kommun verkställer ny-, till- eller ombyggnad av skolhus skall överstyrelsen eller, vad angår skolhus avsett enbart för grundskolan, läns- skolnämnden ha prövat lokalbehovet. Ändring av skolhus eller tillhörande markområde får inte vidtas utan föregående anmälan till länsskolnämnden.

Om skolchefen stadgas, att han antingen kan vara rektor eller särskild skoldirektör. I stora kommuner kan efter medgivande av skolöverstyrelsen dessutom finnas en eller flera biträdande skoldirektörer. Ansökan om att få inrätta sådan tjänst skall tillställas länsskolnämnden. I ärendet skall nämn- den yttra sig. Dessutom finns regler om behörighet till tjänst eller befatt- ning som skolchef samt om skolchefens uppgifter.

Den närmare organisationen och innehållet i undervisningen återfinns i skolstadgan och i läroplanerna med tillhörande bestämmelser. Elevantalet i olika typer av klasser är noga reglerat liksom läsårets längd. Antalet vecko- dagar, timmar per dag och lektionernas längd är också fastställt.

Om det i kommunen finns ett statligt gymnasium åligger det, enlig skol- lagen, kommunen att för skolan hålla mark, lokaler och inventarier. Enligt skolstadgan skall kommunen dessutom svara för den yttre renhållningen av fastigheten i vilken skollokalen är belägen. Ifråga om statligt allmänt gym-

nasium skall kommunen dessutom bestrida kostnaderna för belysning och uppvärmning.

Universitet och högskolor Universitets- och högskoleväsendet är naturligtvis en integrerad del av hela den samhälleliga utbildningsverksamheten, och kan inte betraktas isolerat. Området är emellertid av mindre intresse för att belysa samspelet mellan stat och kommun, då den högre undervisningen är en statlig uppgift. Redo- görelsen skall därför på denna punkt fattas mycket kort.

Vårriksdagen 1964 beslutade en omfattande omorganisation av universi- tets- och högskoleväsendets centrala och lokala förvaltning. För det nya universitetskanslersämbetet -— liksom också för den nya skolöver- styrelsen som tillkom samma år — betonas planeringsuppgifterna starkt. De läroanstalter, som tidigare löd under kanslern för rikets universitet, överstyrelsen för de tekniska högskolorna och styrelsen för farmaceutiska institutet ställdes under det nya universitetskanslersämbetet. Universitets- kanslern utses nu av Kungl. Maj:t som vilken annan verkschef som helst; tidigare utsågs han efter val vid universiteten.

Kommunernas uppgifter vad gäller universitets- och högskoleundervisning är mycket begränsade. I praktiken tvingas emellertid universitetskommunen ofta också till en rad följdinvesteringar, såsom bostäder, gator, avlopp etc. Den vid årsskiftet 1964/1965 aktuella situationen i Lund är ett belysande exempel härvidlag. Omfattande statliga investeringar i universitetsbyggen liksom landstingskommunala investeringar i sjukhusbyggen pågår sedan en tid. Den finansiella situationen i staden var emellertid prekär, och man ansåg sig inte utan stora lån från staten kunna klara följdinvesteringarna. Situationen var alltså den, att om staten inte beviljade lån till Lunds stad, ansåg staden att de pågående statliga och landstingskommunala investe- ringarna inte kunde fortsätta. Genom privata kreditinstitut har problemet sedermera delvis lösts, men fortfarande (september 1965) är kreditsituatio- nen synnerligen ansträngd.

Även om det formellt inte föreligger något samband mellan stat och kom- mun vad gäller den högre undervisningen finns det emellertid i praktiken ett klart samspel. Åtgärder av staten och universitetskommunen måste oundvikligen komma att påverka varandra.

Det finns också ett samband mellan staten och landstingen i det att den statliga läkarutbildningen i stor utsträckning försiggår vid landstingens sjukhus. Staten är alltså beroende av landstingens sjukhus för utbildningen av läkare, men landstingen är för sin sjukvårdsverksamhet självfallet be- roende av att staten utbildar läkare.

Statsbidragsförfattningarna

Det är kommunerna, som har att bära det ekonomiska ansvaret för den obligatoriska undervisningen och — självfallet — för de frivilliga sko'for- mer, som de själva inrättar. Staten ersätter dock genom statsbidrag kom- munerna huvudsakligen för deras utgifter för lärarlönerna samt bidrar i stor omfattning till övriga kostnader. Statsbidragsbestämmelserna kan ses delvis som ett komplement till övriga skolförfattningar, varigenom garan- tier för enhetlighet och god standard kan skapas.

Statsbidragen kan indelas i följande tre huvudslag: bidrag till driftkost- naderna för det obligatoriska skolväsendet, driftbidrag för det friviliga skolväsendet och statsbidrag för byggnadsarbeten.

Bidragsunderlaget för de allmänna driftbidragen och för statsbidraget till kostnaderna för avlöning av skoldirektör beräknas enligt vissa schema- tiska regler. Ur bidragsunderlaget erhålls det allmänna driftbidraget för obligatoriska skolor efter avdrag för en mindre kommunandel.

I samband med reformeringen av de gymnasiala skolorna 1964 beslöt riksdagen att fr. o. m. den 1 juli 1966 inrätta ett enhetligt statsbidragssystem för kommunala gymnasier, fackskolor och yrkesskolor. För närvarande gäller alltså endast i viss utsträckning enhetliga regler härvidlag.

Till driften av lokal yrkesskola utgår nu statsbidrag med 80 % av line- kostnaderna för lärare och skolledare, beräknade efter viss schablon. För centrala yrkesskolor är motsvarande procenttal 100. Bidraget till fackskolor, högre kommunala skolor och handelsgymnasier utgår med 78 % av line- kostnaderna för lärare och skolledare, beräknade efter viss schablon. Det är länsskolnämnden som beslutar om dessa driftbidrag. Som villkor för stats— bidrag gäller att skolan är anordnad enligt skolstadgans bestämmelser och att huvudmannen följer Kungl. Maj:ts och skolöverstyrelsens bestämme'ser.

Efter den 1 juli 1966 kommer, som nämnts, enhetliga regler att gälla. Statsbidrag kommer då att utgå omedelbart till nyupprättat gymnasium och inte — som nu — först efter en viss övergångstid. Gymnasieutredning- en hänvisade till vad som gäller för grundskolan och ansåg inte att be- stämmelserna om statsbidrag till gymnasiet i detta hänseende bör vara an- norlunda än för grundskolan. Vissa riktlinjer i fråga om kommunernas skyldighet att anställa personal, som genom sitt arbete avlastar lärarna, nämligen bibliotekspersonal, institutionstekniker, skolkuratorer och biträ- deshjälp skall tillämpas.

Om en kommun åsidosätter vad som åligger den enligt lag, stadga eller annan författning på det allmänna skolväsendets område, kan länsstyrelsen, som är den utbetalande myndigheten, efter anmälan av länsskolnämnden besluta att viss del skall innehållas i avbidan på att rättelse sker. Om sådan rättelse inte sker kan länsstyrelsen förordna att det innehållna beloppet skall avdras från statsbidraget.

Kommun kan erhålla statsbidrag till byggnadsarbeten a) för grundskola och folkskola (obligatoriska skolor) samt b) för statlig realskola, kommu- nal flickskola, kommunal realskola, praktisk realskola och fackskola och fr.o.m. den 1 juli 1964 även gymnasier (icke-obligatoriska skolor). För de obligatoriska skolorna kan kommunerna därjämte erhålla statsbidrag för att anskaffa vissa inventarier och audivisuell utrustning. Statsbidrag till anskaffande av första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel utgår för kommunala och landstingskommunala yrkesskolor och skall fr. o. m. den 1 juli 1965 utgå även för gymnasier och fackskolor. Vissa för— utsättningar måste nu vara uppfyllda för att kommunerna skall kunna erhålla statsbidrag till byggnadsarbete för icke-obligatoriska skolor. Bl. a. förutsätts att den föreslagna investeringen i skollokaler inte kan undvikas genom lokalbesparande organisation av skolan om grundskolan ännu ej är anordnad i kommunen och att lokalen är avsedd att vid grundskolans infö- rande utnyttjas inom ramen för den nya skolorganisationen i kommunen. Kommunerna har också att verkställa utredning rörande det föreliggande behovet av skollokaler, i enlighet med skolöverstyrelsens anvisningar.

Framställning om prövning av lokalbehovet insänds därefter till läns- skolnämnden, som har att med eget yttrande överlämna ärendet till skol- överstyrelsen. Om frågan gäller lokal i skolanläggning, som är avsedd en- bart för grundskolan, beslutar emellertid länsskolnämnden själv i ärendet. När kommunerna upprättar skissritningar skall länsläkaren, skolläkaren och den berörda skolpersonalen ges tillfälle att yttra sig över ritningarna.

En kommun som tillerkänts statsbidrag är skyldig bl.a. att låta utföra byggnadsföretaget i huvudsaklig överensstämmelse med de vid statsbidrags- beslutet godkända ritningarna samt under kontroll av byggnadssakkunnig person, som efter förslag av kommun godkänts av länsstyrelsen. Vidare skall lokaler och inventarier vara brandförsäkrade till belopp som länsskol- nämnden godkänner. Kommunen förbinder sig också att i övrigt ställa sig till efterrättelse de föreskrifter, som kan ha meddelats vid bidragets bevil- jande.

Länsstyrelsen meddelar de föreskrifter om kontroll av byggnadsföre- taget som kan befinnas påkallade. Sedan byggnadsföretaget utförts, skall i närvaro av ombud för kommunen avsyning förrättas av en av länsskol- nämnden förordnad representant för skolväsendet och en av länsstyrelsen utsedd byggnadssakkunnig. Det är länsskolnämnden som godkänner bygg- nadsföretaget. Innan beslut meddelas skall skolnämnden, om så anses erforderligt, bereda kommunen tillfälle att yttra sig i ärendet. Länsskol- nämndens beslut skall sedan tillställas skolöverstyrelsen och kommunen.

Statsbidrag till byggnadsarbeten vid folkhögskolor kan utgå med högst 75 % av ett bidragsunderlag, beräknat på visst sätt. Innan ansökan om statsbidraget görs och ritningar till byggnadsföretaget upprättats, skall ut- redning rörande behovet av lokalen underställas skolöverstyrelsen. Skol—

överstyrelsen prövar lokalbehovet och lämnar uppgift om de lokaler som förklarats erforderliga och statsbidrag utgår endast för sådana lokaler.

Enhetliga statsbidragsbestämmelser för anskaffning av skollokaler skulle enligt gymnasieutredningen underlätta en rationell planering av skolväsen- det. Utspridningen av den fackgymnasiala utbildningen kunde också ske snabbare, om kommunerna avlastades en del av kostnaderna för den därvid erforderliga lokalanskaffningen. Utredningen menade att medvetandet om att bidrag inte utgår på ett ogynnsamt sätt skulle kunna påverka planering- en av skolbyggnadsverksamheten inom en kommun. Därför borde rätt till statsbidrag införas också för gymnasiebyggnader, vilket gäller sedan den 1 juli 1964. Vidare borde statsbidrag utgå till anskaffning av den första upp- sättningen stadigvarande undervisningsmateriel.

Beträffande de privata gymnasierna anfördes bl. a. att en förutsättning för att statsbidrag skulle utgå var att undervisningen anordnades så att slutbetyg från de privata gymnasiet medför samma behörighet som slut- betyg från offentligt gymnasium. Därför borde privat gymnasium vara underkastat fackinspektion på samma sätt som de offentliga gymnasierna. Dessutom borde undervisningen bedrivas enligt den för offentligt gymna— sium gällande läroplanen, med möjlighet för skolöverstyrelsen att medge avvikelser med hänsyn till bl. a. visst gymnasiums speciella inriktning eller till att vid visst gymnasium bedrivs pedagogisk försöksverksamhet. Riks- dagen följde i dessa frågor helt utredningens och propositionens förslag.

Planering inom utbildningsväsendet

Den centrala planeringen på utbildningens område sker genom skolöver- styrelsen samt universitetskanslersämbetet. På det regionala planet har länsskolnämnden för skolans del en viktig planeringsfunktion. Länsskol- nämnden har att i samråd med övriga samhällsplanerande myndigheter i länet utföra en fortlöpande översiktlig planering av skolväsendet inom länet. Länskolnämndens uppgift att fastställa s.k. elevområde för varje skola i länet är av stor betydelse ur planeringssynpunkt. Som ledning här— för skall kommunerna upprätta en särskild organisationsplan, som insänds till länsskolnämnden. Länsskolnämnden övar vidare inflytande på lokalise- ringen av vissa högre skolor genom att nämnden skall yttra sig över en kommuns framställning till Kungl. Maj:t om inrättandet av sådana skolor. Det är alltså Kungl. Maj:t som efter yttrande från länsskolnämnden avgör om t.ex. en kommun skall få inrätta ett gymnasium. Kommunal yrkes- skola och landstingskommuners yrkesskola inrättas däremot efter medgi- vande av skolöverstyrelsen.

Vad gäller planeringen av grundskolan har i stor utsträckning skett en de- centralisering från skolöverstyrelsen till länsskolnämnden. På nämnden faller sålunda frågor om skolorganisationens utseende vid fullt genomförda

förändringar, interkommunal samverkan och liknande frågor. Länsskol- nämnden skall också avge yttrande i alla statsbidragsfrågor för olika skol- byggnadsföretag, men dessa avgörs av skolöverstyrelsen och beträffande folkhögskolor av Kungl. Maj:t. Härigenom regleras i stor utsträckning den takt och den ordning, i vilken förändringarna kan genomföras. En rad tjänstetillsättningar avgörs också av länsskolnämnden. Det synes vara en allmän uppfattning att planeringen på skolans område blivit betydligt bättre sedan man 1958 inrättade länsskolnämnderna och de gemensamma skol- styrelserna i kommunerna. Det bör också tilläggas att länsarbetsnämnden har ett inte obetydligt inflytande på planeringen, genom att den skall ge igångsättningstillstånd innan ett skolbygge får startas.

Vid utbyggandet av skolväsendet och bestämmandet av skolort tilläm- pas den s.k. centralortsprincipen, enligt vilken skolregionerna i huvudsak överensstämmer med näringsgeografiska regioner, som kommersiellt, eko- nomiskt och kommunikationsmässigt hör samman med omlandet.

Fackskolorna bör, enligt riksdagens beslut, endast undantagsvis lokali- seras utanför gymnasieorterna. I prop. 1962z54 angående den nya grund- skolan framhöll departementschefen att den nya fackskoleorganisationen redan från början borde utbyggas enligt allmänna planeringsprinciper.

Gymnasieutredningen sammanfattade dessa principer för gymnasieut- byggnaden i fyra punkter. Den skulle

a) vara rationell, dvs. effektivt utnyttja ekonomiska och personella resurser,

b) så långt möjligt ge eleverna, oavsett bostadsort, samma tillgång till olika utbildningsmöjligheter,

c) i möjligaste mån ta hänsyn till efterfrågan på gymnasieutbildade dels kvantitativt, dels vid lokaliseringen av enskild skola,

(1) medge största möjliga flexibilitet så att organisationen med minsta möjliga ytterligare investeringar kan anpassas till ändrade förhållanden.

I direktiven till den år 1963 tillsatta yrkesutbildningsberedningen sägs att huvudmannaskapsfrågan bör bedömas utifrån bl.a. planeringssynpunkten, varvid bör beaktas behovet av en samordnad planering och utveckling av alla skolformer, som följer ovanpå grundskolan.

Skolfrågorna i den politiska debatten Någon skillnad i behandlingen av skolfrågorna i kommunal- och landstings- val resp. riksdagsval har inte kunnat noteras. Kostnaderna för utbildning är, speciellt för landskommunerna, högst betydande, men sfären för en rent kommunal självbestämmanderätt är ändå mycket begränsad.

I den mån skolfrågor tilldragit sig intresse i de senaste årens valrörelser har detta gällt oberoende av om det varit riksdags- eller kommunalval. De utbildningsfrågor som gått igen i valrörelserna har varit rent rikspolitiska.

Såväl 1962 som 1964 var det utbildningssektorns betydelse för att skapa ett valfrihetens samhälle samt lärar- och lokalbristens del i det s. k. kösam- hället som dominerade. I 1962 års valrörelse diskuterades dessutom livligt vissa spörsmål rörande den nya grundskolan. Dessa var dock rent rikspo- litiska, och det finns heller ingenting som tyder på att dessa frågor skulle ha behandlats annorlunda om det i stället varit ett andrakammarval.

En av de skolfrågor i samband med grundskolans genomförande, som intog en central plats i 1962 års valrörelse, hade dock en kommunal an- knytning. I den s.k. Visbykompromissen 1960 enades Skolberedningen bl.a. om att skolstriden inte skulle få föras ut i kommunerna. Under riks- dagsbehandlingen år 1962 motionerade emellertid högerpartiet om att de kommunala skolstyrelserna skulle få avgöra högstadiets utformning; i reser- vation till utskottsutlåtandet föreslogs att skolcheferna skulle ges denna befogenhet. Riksdagen avslog dessa yrkanden; i valet mellan ökad kommu- nal självbestämmanderätt och önskemålet om att det obligatoriska skol- väsendet utformas likformigt över hela landet, segrade den senare uppfatt- ningen. Det kan här ha sitt intresse att notera ett flitigt brukat argument, enligt vilket stridigheter i skolfrågan på de kommunala planet var något man borde försöka undvika.

Skolväsendet är i princip en kommunal angelägenhet. Kommunerna är ålagda att svara för den obligatoriska grundskoleundervisningen. De skall dessutom ”främja åtgärder” för att bereda kommunens ungdom möjlighet till undervisning i frivilliga skolor, Den ökade kommunaliseringen av skol- väsendet har gått hand i hand med ökade statliga uppgifter, framför allt vad gäller planeringen. Hela skolområdet är i detalj reglerat av staten, och det ter sigi det närmaste ogörligt att försöka dra strikta demarkationslinjer mellan rent statliga och rent kommunala uppgifter.

Staten utbildar lärarna, och kommunerna svarar för att mark och loka— ler ställs till förfogande. Kommunerna tar initiativ till nya skollinjer och skolformer men måste ha tillstånd från statlig myndighet eller Kungl. Maj:t för att få inrätta dem. Staten söker genom statsbidrag stimulera kommu- nerna till ökad aktivitet på det frivilliga skolväsendets område, men kom- munerna själva avgör om de vill inrätta gymnasier, fackskolor och yrkes- skolor. Praktiskt taget alla beslut förutsätter på ett eller annat sätt både statlig och kommunal medverkan. Det är inte särskilt fruktbärande att för— söka skilja mellan statliga och kommunala uppgifter; de är alla integrerade delar av det offentliga utbildnings- och undervisningsväsendet.

Den statliga uppsikten över det kommunala skolväsendet är, som fram- gått, både omfattande och ingående. Det är en allmän uppfattning att läns- skolnämndens inflytande är större ju mindre den enskilda kommunen är. De större städernas rörelsefrihet skulle sålunda i praktiken — men själv- fallet inte formellt — vara större än de mindre kommunernas.

Till statsuppsikten hör inte bara länsskolnämndernas granskande och inspekterande verksamhet. Hit hör också de föreskrifter som utfärdas av Kungl. Maj:t eller skolöverstyrelsen, såsom läroplaner, instruktioner för Skolläkare och skolsköterska, normalinstruktioner för studierektor och tillsynslärare m. fl. Åtskilliga kommunala beslut kräver godkännande av statliga myndigheter, och vissa befattningar tillsätts av tillsynsmyndighe- terna.

Den kanske effektivaste formen av statsuppsikt sker genom statsbidrags- prövningen. Ett nedsättande eller bortfall av statsbidrag skulle oftast drab- ba kommunens ekonomi synnerligen hårt, och knappast någon kommun kan riskera de fulla statsbidragen genom bristande åtlydnad av författ— ningarna och tillsynsmyndigheternas anvisningar. De allmänna driftbidra- gen kan dock reduceras med högst 10 %. Kommunerna är därföri realiteten tvingade att följa alla de anvisningar och uppfylla de villkor, som ryms i statsbidragsförfattningarna.

En grundläggande målsättning för utbildningsväsendet är att alla barn och ungdomar, oavsett var de bor i landet, har rätt till den utbildning de är intresserade av och lämpade för. Detta förutsätter en aktiv planering av skolornas lokalisering och ett centralt fastställande av skolundervisningens organisation och innehåll. Eftersom gymnasier, fackskolor och yrkesskolor är frivilliga skolformer förutsätter denna målsättning ett positivt intresse och engagemang från kommunernas sida.

Hittills har situationen varit den att kommunernas önskemål samman- tagna varit mycket ambitiösa, varför de statliga myndigheterna haft att avvisa en rad framställningar om att få inrätta skolor. Detta är ett gott betyg åt kommunerna. Men man kan, i varje fall teoretiskt, tänka sig den mot- satta situationen. Vad händer t. ex. om kommunerna i ett stort samman- hängande område saknar intresse för vissa skolformer? I ett sådant läge skulle statsmakternas målsättning i sista hand uppenbarligen inte kunna nås med mindre än ett åläggande genom lagstiftning.

Att samarbetet mellan stat, kommun och landsting på skolans område går så bra som det faktiskt gör, beror naturligtvis på många faktorer. En av dessa torde vara den personalunion, som finns på de olika nivåerna. Någon kvantitativ uppskattning har inte kunnat göras, men en snabb över- blick av riksdagen ger vid handen att —— gissningsvis —— ungefär hälften av riksdagsledamöterna på något sätt har anknytning till skolfrågor, såsom lärare och skolchefer, ledamöter i lokala skolstyrelser, länsskolnämnder, landstingens undervisningsnämnder etc. Som tidigare nämnts utses fem av länsskolnämndernas nio ledamöter av landstingen jämte de landstingsfria städerna; dessa ledamöter är också ofta engagerade i kommunala skol- styrelser.

BILAGA 22

Kommunalvalens parlamentariska konsekvenser, de allmänna

valens periodicitet och upplösningsinstitutet

av Agne Gustafsson

En författningsrevision innebärande väsentliga förändringar av nuvarande system med allmänna val vartannat år med effekt på riksdagens samman- sättning m.'.dför konsekvenser inte bara rörande kommunalvalens allmänna utformning utan även ifråga om andra konstitutionella problem, som ti- digare inte direkt uppmärksammats i författningsdebatten eller den stats- vetenskapliga litteraturen. Därvid kommer bl. a. frågan om kommunal- valens politiska och parlamentariska betydelse i ett renodlat enkammar— , system i förgrunden. Beroende på de lösningar, som skall ersätta nuvarande former, torde även frågan om de allmänna valens periodicitet samt upplös- ningsinstitutet komma i annat läge. Härvid kan betydelsefulla förändringar påräknas rörande den allmänna politikens utveckling, partiväsendets funk- tionssätt och väljaraktiviteten. ]

Gällande system

Mandatperioden för andra kammarens ledamöter är fyra år, för första kam- marens ledamöter åtta år. Genom den successiva förnyelsen av första kam— maren sker en årlig nyrekrytering av denna kammare med 1/8 av dess leda- motsantal. Eftersom kommunalvalen i vårt land har effekt på riksdagens sammansättning, får folkets opinion tillfälle att vartannat år komma till uttryck och påverka rikspolitikens utformning, även om utlösningen av kommunalvalens effekt på riksdagens personsammansättning sker succes- sivt och inträder först året efter kommunalvalen. Första kammaren repre- senterar därför i förhållande till medkammaren både en eftersläpande och en vart fjärde är delvis mera aktuell väljaropinion.

Detta internationellt unika tvåkammarsystem med en kontinuerlig väx- ling mellan andrakammar— och kommunalval vartannat år på bestämda och för hela riket gemensamma valdagar, har utvecklats successivt.

Enligt 1866 års riksdagsordning skulle riksdagen i fortsättningen sam- manträda årligen. Valen till andra kammaren skulle ej längre gälla blott för en riksdag utan för en bestämd period, tre år, med andrakammarval vart tredje år och kammarens förnyelse i sin helhet på en gång. För första kam-

maren blev valperioden bestämd till nio år, 1909 förkortades denna till sex år. Valen till landsting samt till kommunal- och stadsfullmäktige för- rättades för en tid av fyra år; halva antalet ledamöter i de olika korpora- tionerna valdes vartannat år.

Andrakammarvalen skedde till en början i september månad utan att någon gemensam valdag för hela riket bestämdes i lag. Kommunalvalen ägde rum i december utom landstingsmannavalen och stadsfullmäktige- valen i Stockholm, som förrättades i mars månad.

Enligt de fortfarande är 1917 gällande bestämmelserna skulle sålunda under en tolvårsperiod tio allmänna val förrättas. Mycket varierande for- mer beträffande valdagen gällde i olika delar av landet. Det var ett rörligt och oenhetligt system med betydande olägenheter för både valmanskåren, partierna och sammanräkningsmyndigheterna för valen. Från och med 1917 påbörjades därför ett reformarbete i samband med demokratiseringen av rösträttsbestämmelserna i syfte att nedbringa och koncentrera antalet val- rörelser till bestämda valdagar för hela riket.

År 1919 förlängdes mandatperioden för andra kammaren till fyra år och för första kammaren till åtta år. Beträffande valdagen fastställdes 1921, att valen till andra kammaren (frånsett någon obetydlig jämkning) skulle ske på en för hela landet gemensam valdag, tredje söndagen i september. Från och med 1937 gäller denna regel undantagslöst.

Beträffande de kommunala organen och de kommunala valen bestämdes likaledes efter 1919, dels att den successiva förnyelsen skulle bortfalla, så att alla kommunala församlingar valdes i sin helhet på en gång, dels att kommunalvalen borde ordnas så, att de komme i ett bestämt förhållande till andrakammarvalen, varigenom ordinarie allmänna val blev regel vart- annat år med ett valfritt år däremellan, dels att de kommunala valen i fortsättningen skulle i huvudsak förläggas till samma tid av året. Lands- tingsmannavalen skulle i princip liksom andrakammarvalen äga rum tredje söndagen i september månad. Kommunal- och stadsfullmäktigeval skulle förättas under tiden 16 september—20 oktober resp. 16 september— 30 november. Sådana val finge ej ske samma dag som landstingsmannaval inom vederbörande valdistrikt. Härigenom var alltså de primärkommunala valen "rena kommunalval” utan direkt samband med de rikspolitiska lands- tingsvalen. I Stockholm måste fortfarande stadsfullmäktigevalen äga rum i mars månad.

År 1926 upphävdes förbudet mot att sammanföra landstingsmannaval med kommunal- och stadsfullmäktigeval, och i samband därmed utsattes den 13 september som första dag för de primärkommunala valen. I stor utsträckning börjar nu samtliga kommunalval ske samtidigt.

År 1936 sammanfördes landstingsmannavalen och stadsfullmäktigevalen i rikets samtliga städer, alltså även i Stockholm, obligatoriskt till en och samma dag, tredje söndagen i september månad.

Härigenom hade man 1942 kommit fram till en enhetlig ordning med ordinarie andrakammarval och kommunalval omväxlande vartannat :år, enda undantaget härefter är municipalfullmäktige- och kyrkofullmäktige- valen, som fortfarande förrättas var för sig. Beträffande municipalfullmäik- tigeval bestämdes likaledes 1942, att de skulle hädanefter förrättas första söndagen i oktober månad samma år som kommunalvalen i övrigt. Kyrko- fullmäktigevalen bestämdes enligt de nya bestämmelserna från och med 1942 att äga rum tredje söndagen i oktober månad. Kyrkofullmäktigeval finge ej ske samtidigt med borgerliga val.

Dessa två undantag från regeln med samma valdag för de kommunala valen är betingade av synpunkten, att man icke ansett det lämpligt och möjligt ur teknisk synpunkt att kunna arrangera flera än två val sam- tidigt, samt beträffande kyrkofullmäktigevalen dessutom, att dessa med hänsyn till valens speciella karaktär icke borde sammanblandas med öv- riga allmänna politiska val.

Det varierande mönstret för de olika kommunala valen före 1942 ger vissa möjligheter till jämförelser rörande exempelvis valdeltagandet i så- dana primärkommunala val, som ägde rum för sig och sådana som ägde rum på samma dag som de mera rikspolitiserade landstingsmannavalen. De senare torde ha medverkat till att stimulera valdeltagandet främst i kommunalfullmäktigevalen. (Se SOU 1964:39 s. 72 -—-103.)

Utvecklingen har förlöpt på så sätt, att både riksdags- och kommunalval av både partier och väljare kommit att betraktas som en kraftmätning mel- lan de stora rikspartierna, även om det fortfarande förefinnes en viss karak- tärsskillnad mellan andrakammarval och kommunalval, en skillnad som kan taga sig uttryck i varierande grad och i olika former vid skilda tillfällen.1

U pplösningsinstitutet2

Intimt förknippat med frågan om valperiodernas längd är upplösningsinsti— tutet. Enligt de svenska grundlagarna kan Konungen upplösa endera eller båda kamrarna och i samband därmed utlysa nyval till riksdagen. Preroga— tivet att upplösa riksdagen och förordna om nyval har av grundlagsstiftarna tillagts Konungen i avsikt att stärka dennes ställning gentemot riksdagen.

1 Beträffande utvecklingen av ovan skisserade förlopp se bl.a. Andrén, G., Tvåkam- marsystemets tillkomst och utveckling. Sveriges riksdag: IX; KU 1955:22 s. 1 ff; SOU 1964:39 5. 71—103. 2 Termen ”upplösningsinstitutet” är icke riktigt adekvat, då i det följande närmast avses nyvalsförordnande. Upplösning förutsätter, att riksdagen är samlad (RF & 108, RO & 5), medan nyval kan ske när som helst. Riksdagsupplösning kan dock endast äga rum, om nyvalsförordnande sker. Författningsutredningens förslag till ny författning innebär, att man frångått nuvarande system, att nyval medför obligatoriskt avbrytande av riks- dagen och riksdagsarbetet. Då begreppet "upplösningsinstitutet” i praktiken, även internationellt, begagnas som en samlingsbeteckning för riksdagsupplösning och nyval, användes i fortsättningen be- greppet så även här. Termerna upplösningsval och nyval behandlas därför synonymt..

Efter parlamentarismens allmänna erkännande som sedvanerätt kan upp- lösningsrättens ändamål anges vara att stärka regeringsmaktens ställning gentemot folkrepresentationen samt att rent allmänt bidraga till att skapa klarhet i oklara parlamentariska situationer genom att ge väljarna ett extra tillfälle att uttala sin mening. Institutet har haft och kan komma att få särskild betydelse även för att snabbt möjliggöra genomförandet av beslut om grundlagsändringar av större räckvidd.

Riksdagsupplösning har tillgripits ytterst sällan i Sverige. Andra kam- maren har upplösts 1887, 1914 och 1958 av politiska skäl samt 1921 för att möjliggöra de nya rösträttsbestämmelsernas omedelbara tillämpning. Första kammaren har upplösts 1911, 1919 och 1921 i samband med röst- rättsreformer.

Förstakammarupplösning är rent tekniskt komplicerad i så måtto, att valkorporationerna kan åläggas av Konungen att företaga nya val av leda- möter till första kammaren, men härigenom kommer likväl en viss ”efter— släpning” av en äldre opinion till uttryck. En sådan förstakammarupplös- ning skedde 1911 av den Staaffska regeringen efter vänstersegern i 1911 års andrakammarval, då de nya rösträttsbestämmelserna för första gången tillämpades.

Vill man däremot få en dagsaktuell opinion att omedelbart slå igenom i första kammaren, måste själva valkorporationerna upplösas och nya val ske till landstingen och de landstingsfria städerna. Sådan upplösning kan icke Konungen och regeringen allena förordna utan endast verkställas efter särskild lag, beslutad i vanlig ordning av regering och riksdag samfällt. I samband med ikraftträdandet av de nya rösträttsbestämmelserna vid demo- kratiseringen av statsskicket 1918—1921 skedde en dylik upplösning av första kammaren 1919. Genom denna upplösning bragtes för enda gången hittills i svensk riksdagshistoria första kammaren i omedelbar överens- stämmelse med den vid tillfället rådande folkmeningen. Sedan första kam- maren ytterligare totalt förnyats i september 1921, har denna kammare icke därefter blivit upplöst, även om frågan varit aktuell vid olika tillfällen (Sterzel, F., Om riksdagsupplösning och nyvalsförordnande s. 84 f.).

Upplösningsinstitutets ringa användning utesluter emellertid inte att in- stitutet enbart genom sin förekomst kunnat verka och få betydelse som ett hot i Konungens och regeringens hand i skilda lägen vid olika tillfällen. Orsaken till dess ringa användning har angetts vara dels själva tvåkam- marsystemets konstruktion, dels bestämmelserna om att de nya mandaten blott gäller för den löpande valperiodens utgång, dels de avsevärda olägen- heterna vid nyval rörande statsregleringen.

Utöver dessa skäl kan anföras, att folkomröstningsinstitutets genomfö- rande 1921 inneburit en anvisning om en utväg att utröna folkviljan i en- staka speciellt kontroversiella frågor, (men även detta institut har utnytt- jats ringa, 1922 rörande eventuellt rusdrycksförbud, 1955 i högertrafik-

frågan och 1957 rörande ATP-reformen). Möjligheterna att upplösa riks- dagen har därmed ännu mera än tidigare blivit markerat som ett firsta statsmaktens maktmedel gentemot riksdagen.

Otvivelaktigt har slutligen den snabba och kontinuerliga växlingen vart- annat år med allmänna val som påverkar riksdagens sammansättning nne- burit, att såväl riksdagsupplösning som folkomröstning i sista hand teft sig som obehövliga.

F örfattningsutredningens förslag

Författningsutredningens förslag till renodlat enkammarsystem inrebär förändringar beträffande kommunalvalens ställning men även rörande ut- formningen av valperioder och upplösningsinstitut,

Valperioder

Enligt utredningen bör valperioden ha en sådan längd, att den kan ge till- räckligt rådrum för riksdagsmajoritet och regering för en handlingskraftig politik. Även åtgärder som på kort sikt kan vara impopulära skall det fin- nas utrymme att pröva, menar utredningen. Å andra sidan måste även hänsyn tagas till de röstandes möjligheter att utan alltför långa tidsinter- valler få ge uttryck åt sin uppfattning om den dittillsvarande och fortsatta politiken.

Utredningen har efter att ha vägt dessa synpunkter mot varandra stan- nat för att föreslå en valperiod på fyra år till den föreslagna enkammar- riksdagen. Hänsynen till de kommunala valen, för vilka någon ändrad val- period ej ifrågasatts, har härvid också varit av betydelse. Denna hänsyn till kommunalvalen talar också, enligt utredningen, i princip för fasta val- perioder. Rörliga valperioder, enligt vilka en ny valperiod börjar löpa efter nyvalsförordnande och riksdagsupplösning, skulle rubba den fasta väx- lingen mellan riksdags- och kommunalval: . __... .eu—. __ a... _

Till förmån för fasta valperioder talar främst hänsynen till de kommunala Talen. Även om dessa val enligt det föreslagna enkammarsystemet kommer att mista sin direkta betydelse för riksdagens sammansättning, kommer givetvis de politiska partierna att även i fortsättningen ha all anledning att ägna de kommunala valen stort intresse. Man får då liksom hittills två stora valrörelser och det är naturligt, både ur medborgarnas och partiorganisationernas synpunkt, med en fast växling mellan dessa val. Med rörliga valperioder kan riksdagsval och kommunalval t. ex. komma att sammanfalla eller inträffa med endast ett års mellanrum, varefter skulle följa i det första fallet fyra, i det andra fallet tre år utan allmänna val. (Motiv till FRF. SOU 1963:17 s. 120 ).

Utredningen anser inte heller det vara önskvärt med det engelska syste- met, där regeringen äger att normalt själv bestämma valdagen inom en femårsperiod. En sådan ordning skulle ge alltför stor favör åt regeringen.

Utredningen förordar därför, att valperioden i princip skall vara fast. Men i syfte att främst ge möjlighet till bevarande av en fast handlingskraft åt statsmakterna föreslås dock en modifikation med ökade möjligheter för en regering att utnyttja upplösningsinstitutet under det sista året av val- perioden. Denna modifikation innebär, att om urtima val anordnas inom ett år före den månad, då lagtima val skulle ha förrättats, detta lagtima val inställes. Den valperiod, som infaller efter det urtima valet kommer då att kunna omfatta en tid av upp till fem år. Därigenom underlättas urtima val under det sista året före valperiodens slut, dvs. just under den tid då den fasta valperioden annars kan utgöra ett särskilt starkt praktiskt skäl mot urtima val, eftersom enligt gällande bestämmelser nyvalet gäller endast för återstående delen av valperioden (Motiv till FRF. SOU 1963:17 s. 120 ).

Enligt utredningens förslag skulle exempelvis den situationen kunna in- träffa, att nyval till riksdagen hålles i oktober 1967, varefter det ordinarie riksdagsvalet 1968 inställdes, och valperioden gällde fram till den 15 oktober 1972, med kommunalvalet 1970 däremellan.

Utredningen föreslår dessutom den ändringen av rådande system, att de nyvalda riksdagsledamöterna träder i funktion tidigare än nu. Förslaget innebär, att ordinarie valperioden börjar löpa efter lagtima val den 15 ok- tober och efter urtima val den tjugoandra dagen efter valet. Valperioden utlöper sedan dagen före närmast följande valperiods början (FRF 6 kap. 6 5; SOU 1963:17 s. 305). Därmed fylles en lucka i nuvarande författning, så att riksdagen icke vid något tillfälle är försatt ur funktion.

Enligt utredningsförslaget tillkommer det Konungen själv att besluta om urtima val men endast efter hemställan av statsministern. Det är dock Ko- nungens uppgift att utse statsminister och på förslag av denne övriga statsråd. Konungen själv äger vidare att entlediga såväl statsministern som övriga statsråd. I jämförelse med nuvarande formella grundlagsbestäm- melser innebär dessa stadganden inga större förändringar. Beträffande be- fogenhet att utlysa nyval, innebär dock den föreslagna ordningen en för- ändring, eftersom nuvarande konstitutionella praxis närmast är att beslut om riksdagsupplösning är ett regeringsärende, som behandlas i konselj på sedvanligt sätt. Frågan om Konungens upplösningsrätt har dock icke ställts på sin spets, och något allmänt accepterande av att det kungliga prerogativet enligt grundlagen numera är en ren nullitet, finns icke (Sterzel, F., a.a. s. 133 ff.).

En konstitutionell nyhet är utredningens förslag om inrättandet av en form av dagordningsinstitut. Riksdagen kan nämligen genom beslut av mer än hälften av dess ledamöter fatta beslut om misstroendeförklaring mot statsråd. Fattas beslut om misstroendeförklaring mot statsministern, är statsministern skyldig att på samtliga statsråds vägnar begära avsked. Riktas misstroendeförklaring mot annat statsråd skall statsministern hemställa om

hans avskedande. Beslutas inom en vecka urtima val, förfaller framställ- ningen om avsked ( SOU 1963:17 s. 144 ff; FRF 3 kap.).

Mot dessa av utredningsmajoriteten föreslagna bestämmelser, som bör betraktas i anslutning till dess förslag om renodlat enkammarsystem, före- ligger reservationer inom utredningen, frånsett att två ledamöter föreslår ett modifierat tvåkammarsystem.

Ledamöterna Sehlstedt och Wrigstad reserverar sig mot bestämmelsen att Konungen kan vägra bifalla ett förslag från statsministern om nyval. Befogenheten att utlysa urtima val bör ligga helt i regeringens hand enligt denna reservation. Önskar en regering vädja till folket i val skall denna rätt icke kunna fråntas den av någon. Och önskar en majoritet inom riksdagen ett regeringsskifte, har den att ge detta tillkänna genom en misstroende- förklaring. Om regeringen sedan icke inom en vecka beslutar om urtima val, måste den gå. Väljer regeringen att hänskjuta avgörandet till folket i ett nyval, blir denna folkvilja under alla förhållanden utslagsgivande, både för den nya folkrepresentationens sammansättning och för regeringens öde ( SOU 1963:16 s. 52 ).

Ledamoten Wahlund föreslår, att första statsmaktens befogenhet att be- sluta om nyval helt avskaffas, varigenom riksdagsledamöternas i val givna fullmakter icke kan fråntas dem av någon, innan mandattiden utgår. Härigenom blir valtillfällen och mandatperioder helt fasta.

Wahlunds reservation bör betraktas även i anslutning till att han inom utredningen uttalat sig för tvåkammarsystem med kommunalval vartannat år som får effekt på riksdagens sammansättning ( SOU 1963:16 s. 55 f.; FRF 6 kap. 9 &, Tvåkammaralternativet).

Utredningsmajoritetens förslag till renodlat enkammarsystem är grundat på önskemål om ett mera rörligt politiskt system med en funktionsduglig parlamentarism och underlättande av växling vid makten. Riksdagens för— nyelse i sin helhet vid ett enda valtillfälle, institutet med misstroendeför- klaring, ökade möjligheter till nyvalsförordnande, modifikationen av den fasta mandatperioden mot en mera rörlig sådan, allt detta hör ihop. Å andra sidan har utredningsmajoriteten föreslagit anordningar, som avses ge en viss garanti för stabiliteten i statslivet, dels i valsystemets konstruk- tion, dels i vissa bestämmelser rörande riksdags- och utskottsarbetet, dels i bestämmelserna rörande tillsättning och entledigande av ministär och statsråd samt rörande nyvalsförordnande, vilket sammantaget ger stats- chefen vittgående befogenheter i vissa situationer i avsikt att garantera det parlamentariska systemets funktionsduglighet. _

Utredningsmajoritetens förslag till modifierade valperioder har i remiss- l behandlingen kritiserats av bl.a. överståthållarämbetet, 1955 års valutred- ; ning och regeringsrådet Hjern. Länsstyrelserna i Jönköpings och Malmöhus län önskar förnyade överväganden rörande parlamentarismens utformning i grundlagen, bestämmelserna om upplösningsval, valperioder m.m.

Tidigare debatt och reformförslag Upplösningsinstitutet har, som framhållits, icke blivit något normalt inslag i vårt författningspolitiska liv. Önskemål om att institutet mera skulle kom- ma till användning, främst i syfte att stärka regeringsmakten gentemot riks- dagen har dock funnits sedan länge. För att öka möjligheterna till nyval har man därför före författningsutredningen inriktat sig på att föreslå änd- rade bestämmelser rörande valperioderna, så att dessa bleve rörliga. Riks- dagen har dock icke godtagit förslagen. Frågan om inrättandet av ett riks- dagens dagordningsinstitut hör även ihop med förslagen om upplösnings- institutets aktivisering.

Redan vid 1912 års riksdag föreslogs av herr Hildebrand, att mandat- perioderna för andra kammaren skulle bli rörliga för att möjliggöra ökad användning av upplösningsinstitutet vid parlamentariska konflikter. De rådande bestämmelserna ansågs innebära nackdelar både genom att kunna medföra riksdagsval två år å rad i vissa lägen och genom att menligt in- verka på kammarens arbetslugn och arbetsresultat. (Motion 1912111178). Konstitutionsutskottet avstyrkte emellertid motionens förslag, vilket för- klarades sakna större betydelse, ”då kanske delvis just till följd av de kor- tare valperioderna upplösning av andra kammaren ej inträffat mer än en gång”. Upplösningsval ansågs även av utskottet antagas inriktas så mar- kant på en enstaka fråga, att det därför kunde vara olämpligt att ge man- daten giltighetstid under en hel ny valperiod (Sterzel a.a. s. 150; KU 1912z22).

Vid 1930 års riksdag begärdes i en motion av herr Möller m. fl. (1930:I: 239) ”en utredning rörande den ändring i grundlag, som erfordras för att åstadkomma en på folkets och representationens förtroende grundad stark regeringsmakt”. Motionärerna ansåg, att detta kunde nås bl.a. genom ma- joritetsval, dagordningsinstitut och genom att skapa ökade möjligheter till riksdagsupplösning i en regerings hand. I motionen föreslogs, att även den andra kammare, som valts p. g. a. kammarens upplösning skulle få räkna mandaten i fyra år efter valet. Härigenom skulle många av de faktorer, som nu förhindrade en upplösning i en aktuell situation, elimineras. Som grundlagsreglerna var utformade, tillgrep en regering ogärna upplösning, då ett upplösningstillfälle lätt komme att ligga antingen för nära den tid- punkt, då valet senast förrättats, eller för nära nästa ordinarie val. Dess- utom ansågs, att de ytterligare kostnader, som ett nyval innebär, utgjorde ännu ett skäl för att en regering tvekade att utlysa nyval.

KU avstyrkte motionens förslag i sitt utlåtande (KU 19:30:20) bl. a. under hänvisning till att internationella erfarenheter icke ansågs tala för en ord- ning med rörliga mandatperioder. Utskottet framhöll vidare, att upplös- ningsval i och för sig icke var något att eftertrakta. Vid nyval efter upp- lösning koncentrerades i regel partistriderna kring viss eller vissa spe-

ciella frågor, och att därför dessa val icke med säkerhet gav ett så allsidigt. uttryck för den allmänna opinionen som i ordinarie ordning företagna val. Utskottet påtalade vidare, att den ”förmånliga ordningen, enligt vilken landstingsmannaval och andra kommunala val hållas omväxlande med andrakammarval vart fjärde år, genom den föreslagna reformen skulle rubbas”. Denna sista synpunkt underströks markant i riksdagsdebatten och hade i KU även omfattats av fyra socialdemokrater.

Vid 1934 års riksdag förelåg en motion av herr I. Anderson m.fl. (1934: 11:157), som i stort sett anslöt sig till motiven för 1930 års motion om rör- liga mandatperioder, att ökade möjligheter till riksdagsupplösning borde ges en regering i syfte att stärka regeringsmakten. Motionärerna föreslog dock bara en begränsad reform. Det förhållandet att en ifrågasatt riksdags- upplösning skulle underlåtas på grund av att den komme att inträffa för nära nästa ordinarie val, gällde framförallt det fjärde riksdagsåret, menade motionärerna. Därför kunde det räcka med den ändringen, att vid upplös— ning av andra kammaren under det fjärde året av en valperiod den nya kammarens mandat bleve gällande till och med nästa ordinarie periods utgång. Förslaget i motion 157 i andra kammaren 1934 är identiskt med det förslag till ändrade regler för valperiodens konstruktion, som författ- ningsutredningens majoritet föreslagit 1963.

KU:s avstyrkande utlåtande 1934 (KU 1934z3) följde till stora delar 1930 års utlåtande. Den praktiska nyttan av denna ändring, som endast skulle gälla för det sista året i valperioden, ifrågasattes av utskottet, då "en upplösning av en sittande lagtima riksdag i samband med förordnande av nya val svårligen låter sig göra före budgetens slutbehandling i riks- dagen, då det egentliga riksdagsarbetet emellertid till väsentliga delar är slutfört. Och att underlätta upplösningsinstitutets begagnande under den korta mellantid, som återstår till de ordinarie kammarvalen i september månad, anser utskottet icke tillrådligt”.

I en statlig utredning rörande eventuellt dagordningsinstitut behandlade utredningsmannen, Herbert Tingsten, även valens periodicitet och upplös— ningsinstrumentet ( SOU 1935:21 ). Han underströk, att upplösningsval ger ett i någon mån mindre klart uttryck för de allmänna politiska opinioner- nas styrka än ett ordinarie val, genom att intresset koncentreras till en eller flera bestämda frågor. Utredningsmannen ansåg även, att en viss överskatt- ning av upplösningsinstitutets värde kunde noteras i de väckta motionerna på trettiotalet. Institutet hade ett helt annat värde i England med dess majo- ritetsvalsystem, där ett nyval kunde tänkas genom valsystemets effekt få utslagsgivande betydelse och medföra betydande förändringar i partiför- hållandena. I länder med proportionella val och flerpartisystem däremot kunde icke upplösningsinstitutet beräknas få samma effekt. Ej heller ansågs införandet av rörliga mandatperioder kunna befrämja användningen av

i | | 1 ( |

upplösningsinstitutet, eftersom internationellt sett upplösningsval var säll- synta även i system med rörliga mandatperioder. (Härvidlag torde icke ut- redningsmannen tillräckligt ha beaktat upplösningsinstitutets effekt enbart genom det hot mot en tredskande riksdag, som det innebär. Efter andra världskriget synes även upplösningsvalen ha haft större betydelse än före kriget.) Tingsten underströk också de bestämda fördelar, som den regel- bundna växlingen vartannat år av andrakammarval och kommunalval all- mänt ansågs ha. Med rörliga mandatperioder skulle denna ordning fullstän- digt brytas, om upplösning av andra kammaren ägde rum. Det bleve nöd- vändigt att anordna nya extraordinarie val för att återställa rytmiken. Detta förhållande skulle enligt utredningsmannen troligen anses vara av så stor betydelse, att en regering skulle undvika extraval på grund av de med en rubbning av valtiderna förenade olägenheterna. Därigenom skulle en reform motverka sitt eget syfte. Motsvarande svårigheter skulle naturligtvis uppstå, därest politiska och kommunala val i princip sammanfördes att äga rum vart fjärde år.

Enligt Tingsten talade vissa av de anförda skälen även mot 1934 års modifierade förslag till rörliga perioder. Härtill komme hänsynen till stats— regleringen, så som KU anfört. Enligt Tingsten skulle även sista riksdagsses- sionen i ännu högre grad än för närvarande präglas av valtaktiska syn— punkter, om ett nyval, gällande för hela nästa legislaturperiod, när som helst under året kunde anordnas.

Vid 1936 års riksdag hade KU anledning att åter uttala sig om rörliga mandatperioder och upplösningsinstitutet, och anförde då i stort sett sam- ma kritiska synpunkter som 1930 och 1934 (KU 1936:18).

I samband med diskussionen om sammankoppling av kyrkofullmäktige- valen med de borgerliga kommunalvalen i syfte att stimulera valdeltagan- det, har även frågan om de allmänna valens periodicitet delvis berörts, bl. a. genom förslagen om att sammanföra landstingsmannavalen med andrakammarvalen. (Se motioner: 1937:I:25, II:45; 1940:I:53, II:97; 1951: 1:114, 11:154; 1955:I:222, 11:396. KU 1937:6, 1940:6, 1951:9, 1955:7. Se vidare Församlingsstyrelsekommitténs betänkande. SOU 1958:42).

Problem vid övergång till enkammarsystem utan kommunalt samband

Väljarnas påverkan på riksdagen först vart fjärde år

Den väsentligaste fördelen med övergång till renodlat enkammarsystem har anförts vara att denna reform möjliggör hela riksdagens förnyelse på en gång vid ett och samma val. Härigenom skulle ett mera rörligt parlamenta- riskt system befrämjas.

Vissa problem uppstår dock, som bör beaktas. Väljarna får författnings- enlig rätt att normalt uttala sin mening om rikspolitikens utformning i all- männa val med effekt på riksdagens sammansättning endast vart fjärde år och ej som nu vartannat år. Värdet av detta har bedömts olika. Å ena sidan anses det vara en fördel, att en regering därigenom kan få längre tids ”arbetsro” och möjlighet till långsiktig planering utan att störas av så täta val som för närvarande. Å andra sidan har uttalats farhågor för den politiska vitaliteten, särskilt för de politiska partierna, med denna längre tidsrymd mellan val som direkt påverkar rikspolitikens utformning i riksdagen. Det har anförts vara värdefullt med val vartannat år, som påverkar riksdagens sammansättning.

Frågan om övergång till en annan periodicitet mellan de allmänna valen än nuvarande former med val vartannat år, har diskuterats i riksdagen i samband med förslag om att sammanföra landstingsvalen med andrakam— marvalen. I en motion vid 1951 års riksdag, vari man önskade slå samman landstingsmannavalen med andrakammarvalen för att göra de övriga kom- munalvalen fristående från de rikspolitiserade landstingsvalen, ifrågasat— tes, om det i vårt land är nödvändigt med en sådan opinionsyttring vart- annat år och om ej de kommunalpolitiska förhållandena skulle gagnas av att valen till fullmäktige finge verkställas helt fristående från de mera riks- politiskt betonade landstingsvalen (Motion 1951:I:114, 11:154).

I en annan motion vid 1955 års riksdag om samordning av valtider och mandatperioder, framhölls det vara en vinning med verkligt stora val- rörelser endast vart fjärde år vid, som man föreslagit, riksdags- och lands- tingsval, medan däremot de egentliga kommunalvalen skulle kunna äga rum under större aktgivande på lokala synpunkter, även om de inte skulle komma att helt förlora sin politiska karaktär. Ett övergivande av systemet med rikspolitiskt verkningsfulla val vartannat år ansågs också innebära en annan fördel, genom att därigenom ”ökade utrymmen skapades, vad gäller såväl tid som kostnader, för folkomröstningar i speciella frågor med därmed sammanhängande central partipropaganda” (Motion 1955:I:12).

Konstitutionsutskottet har tidigare i utlåtanden över motioner om sam- manslagning av landstings- och andrakammarval erinrat om vikten av att de s.k. urväljarna till riksdagen icke alltför sällan sättes i tillfälle att del- taga i val av rikspolitisk betydelse, så att hos dem icke skapades likgiltig- het för det politiska livet. Val till riksdagen endast vart fjärde år medförde även, påpekade KU, ”att den förskjutning inom väljarkåren, som under loppet av fyra år kunde inträffa, icke utan en upplösning av andra kam- maren med säkerhet kunde konstateras under hela denna tid” (KU 1955 :22).

Vill man i ett sådant system med val till riksdagen vart fjärde år bereda väljarna ökat inflytande kan detta, som påpekats i motionen vid 1955 års riksdag, även ske genom ökad användning av folkomröstningsinstitutet i beslutande form, med rätt för en minoritet i parlamentet eller väljarkåren

att påfordra folkomröstning, så som fallet är exempelvis i Schweiz. En mi- noritet i riksdagen eller ett bestämt antal väljare kan även ges författnings- mässig rätt att påfordra riksdagsupplösning, som är fallet i några länder. Därmed införes dock nya inslag i svenskt författningsliv. Att väljarna icke skall kunna göra anspråk på att öva inflytande under löpande mandatpe- riod, när dess fullmakt en gång givits representanterna, utgör dock en av det svenska representativa statsskickets hörnpelare (jfr Sterzel, a.a. s. 365). Förespråkare för en vidgad användning av folkomröstningsinstitutet i beslutande form har dock icke saknats i den aktuella författningsdebatten, (se bl.a. Heckscher, G., Trygga folkstyret, s. 37 f.). Möjligt är att ökad tyngd kan ges en sådan argumentering, om man överger nuvarande system med täta val. Det har dock befarats i debatten, att sådana former för väl- ; jarinflytandet skulle försvaga regeringsmakten och medföra risk för att * den representativa demokratins arbetsförmåga skulle undergrävas. l För det svenska partiväsendet har onekligen systemet med rikspolitiskt präglade val vartannat år utgjort en stimulans och präglat partiernas vitali— tet. Tvånget att så ofta och regelbundet möta väljarna i en riksomfattande kampanj har motverkat tendenser att förvandla partierna till valmaskiner med aktivitet i stort sett enbart vid valtillfällena, så som är fallet i många länder. Ett konsekvent bibehållande av det representativa systemet innebär också garantier för en viss konstitutionell stabilitet.

Kommunalvalens gestaltning och utformning

Konsekvenserna för den politiska vitaliteten är självfallet beroende av hur kommunalvalen kommer att gestalta sig i ett system, där de icke längre får effekt på riksdagens sammansättning. Detta är omöjligt att ge ett entydigt svar på. Olika meningar har anförts i debatten, och utvecklingen kan själv- fallet gå i olika riktningar.

Författningsutredningen har i viss mån givit uttryck åt två meningar om detta. Det anses å ena sidan av utredningen vara en fördel med övergång till enkammarsystem, eftersom inblandningen av rikspolitiska spörsmål i kommunalvalen anses vara ett otillfredsställande inslag i tvåkammarsyste- ; met (Motiven till FRF, SOU 1963:17 s. 119). Å andra sidan anför utred- . ningen, (jfr s. 286) att kommunalvalen, även om de komme att mista sin L'. direkta betydelse för riksdagens sammansättning, allt fortfarande skulle i !

föranleda de politiska partierna att ägna dem stort intresse. Man skulle därigenom få två stora valrörelser liksom hittills ( SOU 1963:17 s. 120 ) . Gent- emot detta har det dock anförts, att det torde vara svårt att kunna räkna med två stora valrörelser vartannat år, med sådant engagemang från par- tiernas sida, om inte även de kommunala valkampanjerna skulle präglas av rikspolitiska frågeställningar, särskilt om man tänker sig, vilket torde

vara nödvändigt, i sådana valrörelser bibehålla inslaget av partipolitiska program i radio-TV.

Oavsett hur utvecklingen blir, uppstår problem. Blir kommunalvalen verkligt lokala valrörelser, där det blir fråga om att i centrum för valet ställa de lokala styrelsemännen till ansvar för lokalpolitikens utformning, har det anförts tvivel på att valdeltagandet skulle komma att upprätthållas på en lika hög och jämn nivå som i nuvarande system. Detta problem faller emellertid utom ramen för denna PM.

Skulle emellertid kommunalvalen, även om de mister sin direkta bety- delse för riksdagens sammansättning, fortfarande bli av i stort sett samma karaktär som för närvarande, en kraftmätning mellan rikspartierna, med radio-TV—framträdanden, partiledardebatter etc., återstår frågan vilken be- tydelse kommunalvalens opinionsutslag skall tillmätas samt dess eventuella parlamentariska konsekvenser.

Kommunalvalens parlamentariska konsekvenser De svenska kommunalvalen har genom landstingsvalens rikspolitiska bety- delse för riksdagen och genom den koncentration, som successivt skett till samma valdag kommit att alltmer utmärkas av rikspolitisk prägel och högt valdeltagande. De politiska partierna har sedan decennier tillbaka i val- kampanjerna pekat på betydelsen av landstingsvalet för rikspolitikens ut— formning så som några exempel kan belysa. Landstingsvalet 1916 blev ett val, som till stor del berörde frågan om krig eller fred, i det vänsterpartierna förde fram utrikespolitiken i centrum. Landstingsvalet 1926 fördes till stor del under intryck av striden om arbetslöshetspolitiken. Detta landstingsval var första tillfället då en stor del av kommunalfullmäktigevalen och stads— fullmäktigevalen ägde rum samtidigt med landstingsval. Därefter har det rikspolitiska inslaget präglat kommunalvalen i gemen.

Landstingsvalet 1930 utvecklade sig till en kampanj om den nya frisin- nade regeringens politik. Utslaget uppfattades som ett misstroendevotum mot regeringen. Valet innebar en klar tillbakagång för regeringspartiet och liberalerna och stark framryckning för socialdemokraterna i relation till valet 1928. Kommunalvalet 1946 blev ett val mellan regering och opposi- tion om efterkrigstidens ekonomiska politik. Dess utslag gavs i alla politiska läger en rikspolitisk innebörd. Kommunalvalet 1958 uppfattades som ett ATP-val, liksom 1962 års kommunalval präglades av markfrågor och andra kommunala frågor av betydelse för kommunerna men i ett rikspolitiskt sammanhang.

Utgången av de svenska kommunalvalen de senaste decennierna har i den allmänna politiska debatten föranlett kommentarer och bedömningar av deras parlamentarska konsekvenser. Härvidlag har även frågan om even- tuellt nyval till första kammaren, kommit in i bilden och det utfall ett

sådant nyval skulle få (Sterzel a.a. s. 110). I den statsvetenskapliga littera- turen har dock hittills kommunalvalens politiska och parlamentariska be- tydelse föga beaktats.

Per Albin Hansson har vid två tillfällen tagit upp problemet om ett kommunalvals parlamentariska konsekvenser till granskning, en gång som ledare för sitt parti i oppositionsställning, en annan gång som statsminister.

Socialdemokratiska partiet återtog vid 1930 års landstingsval i stort sett röstförlusterna vid 1928 års andrakammarval, medan den frisinnade rege- dingen under C. G. Ekman gick markant tillbaka liksom det liberala partiet.

Vid remissdebatten 1931 (AK 1931:4 s. 3 ff) tog Hansson upp hela det parlamentariska problemet till belysning. Han hoppades på möjligheten av en majoritetsregering som efterföljare till rådande svaga regeringsmakt. Hansson trodde dock ej att man skulle komma fram till en majoritetsparla- mentarism genom omläggning av valsystem och dylikt. Det vore snarare fråga om en fördjupad känsla för de demokratiska förpliktelserna, till ”vilka i första hand hör en redlig vilja till samarbete för allmänt väl”. I det sammanhanget kritiserade han statsminister Ekman för att denne inte tog konsekvenserna av tillbakagången i landstingsvalet och omprövade rege- ringens ställning.

Statsministern vädjade under valrörelsen till väljarna att förstärka hans parla- mentariska ställning, vilket väl skulle anses bli fallet, om regeringspartiet fick ett större antal röster än förut, även om icke omedelbart en ökad representation i riksdagen därav kunde följa. Jag har redan påpekat, att svaret från väljarnas sida blev ett annat än det önskade. För egen del ansåg jag, att en omprövning av regeringens ställning bort följa efter denna väljarnas vägran att giva förtroende- votum, så mycket mera, som rätt väsentliga förskjutningar ägde rum mellan par- tierna. Det finns andra, som mena, att landstings- och elektorsvalen icke böra tillmätas en sådan betydelse. Därom skall jag icke nu tvista. Vad som har intresse i detta sammanhang är det sätt, varpå man reagerade från de frisinnades och regeringens sida. Man lät kungöra, att om ett av de partier som haft framgång, anmälde lust att övertaga regeringen, skulle man kunna reflektera på saken. Rege- ringen ville alltså själv godkänna en efterträdare, innan den övervägde sin ställ- ning. Detta är någonting nytt och passar icke riktigt tillsammans med vare sig vår konstitution eller parlamentarismens principer (AK 193114, 5. 3 f).

Arvid Lindman gjorde ungefär samma bedömning som Hansson beträf- fande regeringens ställning efter landstingsvalets utgång och önskade även han en majoritetsregering. Den borgerliga vänsterns förluster inverkade icke omedelbart på det parlamentariska läget i riksdagen, ”men rent psykolo- giskt ha de undergrävt regeringens ställning” menade Lindman, som dock underströk, att han icke hade någon åstundan att komma regeringen till livs, utan högern skulle bestämma sin hållning till densamma beroende av dess förslag. Även bondeförbundets ledare framhöll behovet av en star- kare regering och tog upp det parlamentariska läget efter ungefär samma riktlinjer som Hansson.

K. G. Westman i första kammaren (bf) tolkade valutgången som Hans- son. Regeringen stödde sig efter valet icke på folkmajoritetens grund utan på det riksdagstaktiska läget (FK 1931:4 s. 46 ff).

Statsminister Ekman medgav att tidpunkten var lämplig för att diskutera det parlamentariska läget men menade, att Hanssons och andras resone— mang närmast var teoretiska. Det vore en skillnad ”mellan att såsom en allmän teoretisk fordran tala om samgående mellan olika partier så att de bilda representation för en riksdagsmajoritet, och att tillämpa denna teori på det praktiska fallet”. De två ”flyglar” som manade till samverkan, so- cialdemokraterna och högern, hade ju själva så markant olika inställning i väsentliga ting. Man bör tala om hur en sådan regering ska se ut, som före- träder en folkmajoritet i landet, menade Ekman som även efterlyste en så- dan regerings program.

Inför kommunalvalet 1946, som väsentligen blev en rikspolitisk uppgö— relse mellan partierna om efterkrigspolitikens utformning, tog statsminis- ter Hansson upp frågan om valets parlamentariska konsekvenser enligt samma grundsyn som 1930—1931. (Hansson, P. A., Landstingsval och parlamentarism. Tiden 1946 s. 390 ff. Jfr. Ringdahl, K., Rikspolitiska inslag ' i kommunalvalen. SOU 1964:39 s. 157.)

Hansson påpekade, att insikten alltmer ökat om landstingsvalens riks- politiska betydelse vilket det allt högre valdeltagandet i dessa val visade. Ehuru de kommunalpolitiska frågorna i olika län och kommuner spelade en roll, dominerades dock årets val enligt Hansson av de rikspolitiska frå- & gorna. Oppositionen ansågs ha allmänpolitiska syften med sina insatser, och man syntes betrakta valet som en förövning till 1948 års andrakam- marval. Enligt Hansson torde man dock icke utgå från att valet skulle få några omedelbara parlamentariska återverkningar. Den socialdemokratiska majoriteten i andra kammaren berördes icke, och första kammaren förnyades successivt, såvida den icke skulle upplösas. Ingen syntes dock räkna med att , förändringarna i landstingen skulle kunna bli så betydande, att en sådan åt- 1 gärd vore motiverad. Alla utgår från att den socialdemokratiska regeringen skall fortsätta sitt arbete, stödd på majoriteten i andra kammaren. Men man önskar försvaga dess ställning genom att tillfoga socialdemokratiska par- tiet förluster av väljare. Statsministern frågade sig, om icke oppositionen trodde sig ha bättre framgång för detta syfte, om väljarna levde i föreställ- ningen, att det icke blir fråga om några parlamentariska konsekvenser av deras ställningstaganden. Därför efterlyste Hansson större utrymme i val- diskussionen om de allmänna valens parlamentariska konsekvenser, varvid han jämställde riksdagsval och landstingsval-kommunalval. Det vore kan- ske bekvämt för oppositionen att undvika en sådan diskussion, då dess svå- righeter att erbjuda ett acceptabelt parlamentariskt alternativ skulle uppen— baras. Socialdemokraterna hade dock, enligt statsministern, ingen särskild skyldighet att stå för rusthållet, oberoende av hur folket i val handlade.

Det ansågs höra till god parlamentarisk ordning, att regeringen hade till- räcklig förankring icke blott i riksdagen utan även i folket självt. Ehuru landstingsvalen icke kunde omedelbart påverka riksdagens sammansätt- ning, komme man icke förbi problemet. Landstingsvalen vore icke blott bestämmande för sammansättningen av första kammaren, de erbjöde det enda reguljära tillfället för väljarna att ge tillkänna sin mening under de fyra år, som förflöt mellan valen till andra kammaren. Hansson erinrade om, att han icke ändrat mening om landstingsvalens rikspolitiska betydelse sedan 1930, då han kritiserat, att den frisinnade regeringen efter en bety- dande tillbakagång i landstingsvalet, icke tog sin ställning under ompröv- ning:

Sådant kan knappast anses vara god demokratisk ordning, oavsett om en pröv- ning ändock skulle visa att andra inverkande faktorer icke motiverade ett rege- ringsskifte. För min del har jag icke ändrat min syn på landstingsvalens riks- politiska betydelse. Därav följer att jag också kan hävda, att denna bör tillbörligt beaktas även av väljarna.

Valutgången 1946 uppfattades också allmänt som ett utslag med riks- politisk innebörd. Partiledare och press tolkade valet så. Socialdemokra- terna gick tillbaka liksom högerpartiet, medan folkpartiet och kommunis- terna ökade. Socialdemokraterna hade större röstandel äh de borgerliga par- tierna tillsammans, och sammantaget hade socialdemokrater och kommu- nister 55,6 % av rösterna. Något klart utslag blev det dock ej, även om valet ansågs bli vägledande för regeringens fortsatta politik. Direkt krav på nyval i någon form av riksdagen ställdes icke heller genast. I pressen erinrades dock om Hanssons artikel i Tiden före valet, och man frågade sig, om statsministern tänkte nonchalera opinionsyttringen i v tlet, innebärande att regeringen icke längre hade majoritet i väljarkåren. Vederbörande tid- ning nöjde sig dock med att konkludera, att regeringen måste välja, om den skulle regera med hjälp av kommunisterna eller med de borgerliga (ST 16/9 1946, SOU 1964:39 s. 152 ). I mars 1947 restes dock krav på nyval av ledar- na för folkpartiet och högern med motiveringen, att regeringen icke längre hade majoritet i väljarkåren (FK 1947:12 s. 23, 74; AK 1947:12 s. 26).

Hanssons analyser både 1930 och 1946 i olika parlamentariska lägen för hars parti, visar således, att han i princip jämställde ett andrakammarval och ett landstings-kommunalval ur parlamentarisk synpunkt. Han syntes också vara inställd på att ett klart utslag i ett landstingsval kunde leda till första kammarens upplösning. Som partiledare i oppositionsställning 1930, hävdade han, att en tydlig tillbakagång i ett landstingsval för en redan svag regering och en lika klar framryckning för ett stort oppositionsparti borde leda till parlamentariska konsekvenser. Hans parti hade dock icke makten att ensamt kunna åvägabringa en förändring, och en samverkan med högern var omöjlig.

Som statsminister inför efterkrigstidens första allmänna val, som var ett

kommunalval, fruktade han, att väljarna icke hade klart för sig vilka parla- mentariska konsekvenser ett kommunalval kunde få.

Något alternativ till författningsändringar, som kunde medverka till att skapa en klarare bild för väljarna av kommunalvalens parlamentariska in- nebörd gick dock Hansson icke in på, men det kan vara anledning att se- nare heröra detta.

De anförda exemplen och P. A. Hanssons resonemang visar under alla förhållanden. att kommunalval i nuvarande utformning ger anledning till parlamentariska problem liksom andrakammarvalen. Andra kommunalval än de, som här pekats på, torde också kunna jämföras i detta samman- hang. exempelvis 1938 års kommunalval, då det ena koalitionspartiet, so- cialdemokraterna, gick framåt och fick en röstsiffra på över 50 %, medan det mindre koalitionspartiet, bondeförbundet, fick sin ställning ganska all- varligt'försvagad. Valutgången föranledde därför en kris — ehuru över- gående — inom detta parti rörande ställningen till fortsatt regerings- samverkan.

Att utgången av exempelvis kommunalvalen 1930 och 1946 ledde till direkta parlamentariska förändringar sammanhänger dessutom inte minst med det faktum, att det vare sig 1930 eller 1946 fanns ett majoritetsalterna- tiv till den sittande regeringen. Vid ett eventuellt tvåpartisystem i vårt land, där man kan tänka sig att ett samlat block i opposition får en stor fram- gång i ett kommunalval, torde dock ett sådant vals parlamentariska konse- kvenser bli av ännu mera akut innebörd än för närvarande.

Som förut påpekats, har frågan om kommunalvalens betydelse i svenskt parlamentariskt liv föga behandlats i forskning och statsvetenskaplig de- batt. Grundligare analyser av dessa problem är därför önskvärda. De syn— punkter, som enbart P. A. Hansson anfört, torde dock ge stöd för de önske- mål om en närmare precisering av parlamentarismens princip, som fram— ställts i remissinstanserna till författningsutredningens förslag. Länsstyrel- sen i Jönköpings län har bl. a. understrukit, att förhållandet mellan läget i parlamentet och den politiska situationen i ett kommunalval ej diskuterats ur parlamentarisk synpunkt. Detta anses av länsstyrelsen vara av största betydelse, då författningsutredningen lägger viktiga moment ifråga om parla- mentarismens funktion i Konungens hand. Länsstyrelsen påpekar härvid- lag även sammanhanget med Konungens —— enligt utredningsmajoritetens — rätt att entlediga statsråd eller hela ministären.

Frågan om kommunalvalens parlamentariska konsekvenser i ett kam- marsystem, där kommunalvalen finge en viss effekt på riksdagens sam- mansättning, torde kunna ernå en tillfredsställande lösning genom att kommunalvalen finge en snabbare effekt på riksdagens sammansättning än för närvarande, så att den kommunalvalda delen av riksdagen valdes helt eller delvis omedelbart efter kommunalvalen. En sådan lösning skulle också medföra den effekten, att kommunalvalens parlamentariska innebörd skulle

klarare framträda för väljarna, så som statsminister Hansson ansåg önsk- värt.

I ett renodlat enkammarsystem, där kommunalvalen eventuellt finge den karaktär, som de visat tendens till i Norge, att stundom helt präglas av riks- politiska frågor och bli en kraftmätning mellan regeringen och oppositions- partierna, kommer frågan i annat läge. Principiellt möter man samma problem, som Hansson reste rörande de svenska landstingsvalens parla- mentariska konsekvenser, eftersom kommunalvalet med en sådan utform- ning och med lika högt valdeltagande som i ett riksdagsval, innebär en konstaterad välj aropinion om landets politik överlag. Skillnaden är att valet icke får effekt på riksdagens sammansättning. Tydligt är att upplösnings- institut i ett sådant system kommer i ett annat läge.

Upplösningsinstitutet

? I Norge har kommunalvalen liksom i Sverige alltmer politiserats och präg- ' lats av rikspolitiken, ehuru icke så generellt och snabbt som i vårt land. Antalet opolitiska listor i kommunalvalen har visat tydlig tillbakagång. Ehuru valdeltagandet i de norska kommunalvalen varit lägre än i stor- tingsvalen, har det dock genomsnittligt varit högre än i exempelvis Dan- mark.

(Beträffande denna process se bl. a. Stein Rokkan and Henry Valen, The Mobilization of the Periphery: Data on Turnout, Party Membership and Candidate Recruitment in Norway. Ur Acta Sociologica. Vol. 6— Fasc. 1—2. s. 111 ff).

Kommunalvalet 1963 i Norge blev också i högsta grad präglat av striden mellan regeringen Gerhardsen och oppositionen i stortinget rörande den s.k. Kings Bay-affären samt tillkomsten av den borgerliga samlingsrege- ringen Lyng strax före valet med ett högre valdeltagande än föregående stortingsval. Orsaken till det extremt höga valdeltagandet torde främst vara den rikspolitiska prägel, som valet fick. TV:s roll har även diskuterats i detta sammanhang, eftersom valet 1963 var det första TV-valet i Norge.

Skulle kommunalvalen relativt regelbundet genom rikspartiernas enga- gemang och massmedias användning erhålla denna karaktär även i ett renodlat enkammarsystem, torde deras parlamentariska konsekvenser er- bjuda problem, som man förut icke haft anledning att diskutera i länder med sådana system. De rikspolitiska händelserna 1963 liksom valet stimu- lerade en debatt om införande av ett upplösningsinstitut i den norska grund- lagen, en fråga som dock länge debatterats i Norge.1 |! Ända sedan 1917 har det förts en diskussion om införande av upplösnings— möjlighet av stortinget. Från början var diskussionen mest inriktad på att

1 Beträffande den aktuella debatten om eventuellt införande av upplösningsinstitut i Norge se bl.a. Hjort, J. B., Demokrati og statsmakt. En undersökelse og ett reform. forslag. Oslo 1963.

en sådan upplösningsrätt skulle ges åt stortinget, antingen dess flertal, en kvalificerad majoritet eller en minoritet i stortinget. Frågan har också varit sammankopplad med folkomröstningsinitiativ åt en minoritet i stor- tinget. Inom det norska arbetarpartiet har det tidigare funnits stort intresse för upplösningsrätt åt stortinget. När frågan om upplösningsrätt åt stortinget och utvidgning av folkomröstning åter togs upp till behandling på allvar efter andra världskriget, motsatte sig dock arbejderpartiet sådana reformer. Förslagen om upplösningsrätt åt stortinget och rätt för en minoritet i stor- tinget att påfordra folkomröstning i vissa frågor har också fällts av storting— ets majoritet, senast 1964. Som skäl mot upplösningsrätt i någon form har anförts i stort sett de skäl som framförts i Sverige mot utvidgning av upp— lösningsinstitutet. Täta och oregelbundna upplösningsval anses skapa oro och instabila parlamentariska förhållanden. Institutet kan utnyttjas mot stortinget som ett kampmedel. Ett upplösningsval kan koncentreras till speciella frågor och därför bli mindre representativt för folkviljan än ett ordinarie val. Folket kan bli trött på täta och ryckiga valtillfällen. Val kostar pengar, osv. Upplösningsrätt i regeringens hand har framförts som en möjlighet för norska arbetarpartiet att acceptera. En stark opinion har dock vänt sig mot detta förslag i aversion mot att på så sätt stärka regeringsmakten på stortingets bekostnad, genom den utpressningsmöjlighet som därvid ges ! regeringen. »" Speciellt vanlig i argumenteringen mot upplösningsval har varit, att man önskar bibehålla systemet med allmänna val vartannat år i regelbunden ordning. Möjligheten av en längre tidsperiod mellan valen anses inte önsk- ! vård, och val tätt efter varandra, som kan bli resultatet av ett rörligt system, i har allmänt ansetts otillfredsställande. I de förslag, som lagts fram har icke % heller föreslagits rörliga perioder utan det svenska systemet, att mandat— l perioden efter ett nyval blott gäller för återstående delen av perioden. % Speciellt från arbejderpartiets representanter har framförts mot kravet i på upplösningsrätt för stortinget och vidgad folkomröstning att den ökade ; rikspolitiska prägeln på kommunalvalen gör att väljarna får bedöma den l allmänna politiken vartannat år och att därför förändringar icke är ange- lägna. Till detta har svarats, att om än de norska kommunalvalen har fått rikspolitisk prägel, har de inget inflytande på stortingets sammansättning, varför problemet om att öka väljarnas inflytande över rikspolitiken kvar- står. Krav på rätt för en minoritet i stortinget och en bestämd andel av väljarna (100.000 medborgare) att kunna påfordra upplösning av stortinget eller folkomröstning i viss fråga har därför rests, sedan mandatperioden 1938 förlängdes från tre till fyra år. Situationen före kommunalvalet 1963 utvecklade sig till ett taktiskt spel, där regeringsfrågan och kommunalvalet stod i centrum. Alla partier appel— lerade till väljarna inför valet, att deras valhandling hade betydelse för re-

geringsfrågan. Auktoritativa uttalanden i den riktningen från alla politiska läger förekom. Några utfästelser hur partierna skulle reagera efter kommu- nalvalets utfall gjordes dock ej tydligt. I debatten i stortinget 18—20 sep- tember 1963 om den nya regeringen Lyngs programförklaring, synes repre- sentanterna från arbejderpartiet ha varit försiktigast med att binda sig för några klara uttalanden av parlamentarisk innebörd ifråga om utfallet av kommunalvalet. Från de borgerliga partiernas sida riktades kritik mot ar- bejderpartiet för att man vid detta tillfälle fällde den nya regeringen, innan väljarna fått tillfälle att säga sin mening i valet några dagar senare.

Situationen komplicerades av bristen på upplösningsmöjlighet av stor- tinget. Även om två allmänna val tätt efter varandra innebär åtskilliga problem och icke anses tillfredsställande, har det anförts, att en politisk kris i samband med utfallet av ett i hög grad rikspolitiserat kommunalval den vägen kan erbjuda en möjlighet till lösning. Får en sittande regering en framgång i ett sådant kommunalval erbjudes mindre problem. Regeringen kan då upplösa riksdagen och möjligen inhämta vinsterna av den rådande opinionsvinden. Går valet en regering emot, blir problemet värre.

Den politiska krisen i Norge fick i viss mån en utlösning genom utgången av kommunalvalet 1963 med framgång för regeringspartiet, men dödläget i stortinget fortsatte, då valet icke fick några följder för dess sammansätt- ning. Betydligt besvärligare hade säkert situationen blivit, om regerings- partiet lidit ett klart nederlag i kommunalvalet, efter att ha fällt den bor- gerliga regeringen strax före valet. Även med upplösningsrätt i sin hand är det icke sannolikt att en regering, oavsett partifärg, hade beslutat om upp- lösning och nyval i ett sådant läge. Några uttalanden av den innebörden synes i varje fall icke ha gjorts från något håll före valet, att man skulle respektera valutslaget. De senaste finska kommunalvalen, som också var i hög grad rikspolitiserade, innebar bestämda förskjutningar mellan partierna men de följdes icke av upplösning av riksdagen. Upplösningsrätten ligger i Finland hos statschefen, och trots begäran från socialdemokraterna _ som befann sig i oppositionsställning _— om nya val till riksdagen följde icke sådana.

Ligger upplösningsrätten i statschefens hand, så som författningsutred- ningen föreslagit, kan detta erbjuda lösningar, så att statschefen med sina befogenheter kan garantera det parlamentariska systemets funktionsdug— lighet. Men i sådant fall erhåller statschefen en maktställning i kritiska si- tuationer, som gör att dennes ställning i författningen aktualiseras.

Enligt utvecklad praxis sedan parlamentarismens allmänna erkännande, synes icke Konungen kunna vägra en begäran från en regering att utlysa nyval till riksdagen. Något generellt medgivande till en regering i den rikt- ningen har dock icke gjorts. Beslut om riksdagsupplösning, när sådan skett, har dock fattats i konselj som ett vanligt regeringsärende. Rättsläget är dock fortfarande oklart (Sterzel a.a. s. 133 ff).

I den debatt som förts, har allmänt ansetts, att upplösningsrätten är ett maktmedel i en regerings hand, som kan bidraga till att både lösa parla— mentariska kriser och stärka regeringsmakten överhuvud. Författningsut- redningens majoritet har också tagit fasta på detta och föreslagit vidgade möjligheter för urtima val. Förslaget att i detta sammanhang ge vittgående befogenheter åt statschefen, så att denne skall ha klar rätt att vägra en re- gerings begäran om urtima val, har kritiserats. Då utredningens förslag i övrigt rörande ministärbildningen ger makten över regeringsbildningen åt statschefen, möter inget hinder att statschefen ensam kan avskeda en rege- ring, utnämna ny statsminister och i samverkan med denne besluta om nyval. Ehuru en regering till sist dock måste ha riksdagens förtroende och kan fällas av riksdagen, innebär dock dessa bestämmelser i vissa situationer en betydande maktställning åt statschefen. (Se synpunkter angående dessa problem i Herlitz, N., 1969 års regeringsform? och Tingsten, H., Skall kunga— makten stärkas?).

Utredningen är dock starkt splittrad ifråga om bestämmelserna rörande upplösningsinstitut och mandatperioder.

Fyra olika linjer kan utläsas: 1) Sandler—Westerståhl—Hallén—Dahlén: Upplösningsrätt åt statschefen efter begäran av statsministern. Rätt för statschefen att vägra bifalla förslag av statsministern om urtima val. Delvis rörliga mandatperioder. 2) Sehlstedt—Wrigstad: Upplösningsrätten helt i regeringens hand utan någon makt för statschefen. Delvis rörlig mandatperiod.

3) Ahlkvist: Tvåkammarsystem utan upplösningsrätt rörande första kammaren och för andra kammaren upplösningsrätt enligt 1) men utan ändring av nuvarande bestämmelser att valperioden blott gäller för återstående delen av mandat- perioden.

4) Wahlund: Ingen upplösningsrätt som helst åt första statsmakten vare sig av första eller andra kammaren. Absolut fasta valperioder.

Enligt Sandler m. fl. bör statschefen ha rätt att vägra bifalla en begäran om urtima val, om en ny ministär med majoritet i riksdagen kan bildas. Vad man vill undvika är tydligt minoritetsregeringars möjlighet att ofta använda upplösningsinstitutet som påtryckningsmedel mot riksdagen och väljarna. Minoritetsregeringars rätt att påfordra upplösning, har också hit- tills i den allmänna debatten varit omdiskuterad, senast påvisat i samband med nyvalet 1958 (Sterzel, a.a. s. 112 f).

Reservanterna Sehlstedt—Wrigstad hävdar den klassiska parlamentaris—

mens princip, att en regering alltid skall ha möjlighet att vädja till folket i val vid konflikt med parlamentet, sedan får folket avgöra regeringsfrågan.

Utredningen har inte närmare diskuterat exempelvis kommunalvalens ställning i detta sammanhang, och i remissvaren har, som anförts, uttryckts farhågor för att rytmen mellan riksdagsvalen och kommunalvalen skulle, även med utredningens förslag till vidgad möjlighet för urtima val, kunna rubbas. Med hänsyn till detta kvarstår problemet hur upplösningsinstitutet skall utformas, om detta institut avses kunna medverka till att stärka rege- ringsmakten i ett enkammarsystem, där bl.a. utfallet av kommunalvalen kan göra urtima val till relativt normala företeelser.

Rörliga mandatperioder

Frågan om upplösningsinstitutet måste dock behandlas i sammanhang med utformningen av bestämmelser för valperiodernas beräkning efter nyval. Internationellt sett är de nuvarande svenska bestämmelserna att mandat— perioden för riksdagen efter nyval blott beräknas till utgången av löpande mandatperiod, unika. Inget annat land torde ha motsvarighet till denna bestämmelse. Övriga länder har rörlig mandatperiod, så att en helt ny valperiod börjar efter nyval. Särskilt i länder med enkammarsystem har också möjligheten för en regering att kunna använda upplösningsrätten även i praktiken ansetts vara ett maktmedel avsett att stärka regerings- makten. Institutet verkar, även om det eventuellt inte användes så ofta, enbart genom sin existens som ett hot mot riksdagen. I den svenska de— batten har detta också anförts som skäl för en reformering avsedd att möjliggöra ett livligare utnyttjande av institutet.

Förekomsten av upplösningsval även i andra länder än de anglosaxiska länderna, där upplösningsval hör till den normala ordningen, har också varit ganska livlig under efterkrigstiden (bih.).

De invändningar som rests mot ett system med rörliga legislaturperioder och regelbunden användning av upplösningsinstitutet kan sammanfattnings- vis sägas vara:

1) Ett urtima val efter riksdagsupplösning skulle i särskilt hög grad komma att koncentreras till en eller flera bestämda frågor, varigenom ett dylikt val kunde ge i någon mån mindre klart uttryck för den allmänna politiska opinionens styrka än ett ordinarie val. Ett ordinarie val efter ett urtima val har därför ansetts som en välbehövlig korrektion. De upplös- ningsval, som hållits till andra kammaren av rent politiska grunder, visar också, att valkampanjerna väsentligen handlat om en enda stridsfråga: 1887 tullfrågan, 1914 försvarsfrågan, 1958 ATP.

2) Den regelbundna växlingen mellan riksdags- och kommunalval med val vartannat år och ett valfritt år, anses innebära så väsentliga fördelar, både för riksdagens arbete, partiernas verksamhet och för väljarna att

denna ordning icke bör rubbas. Systemet skapar arbetsrytm och säker- het, ett mera rörligt system kan genom sin oberäknelighet skapa oro, för- virring och bristande tilltro till det demokratiska systemet. Både regering och opposition blir också lika behandlade genom att man på förhand vet valdagen, vilket förhindrar partitaktiska spekulationer och manövrer, sär- skilt från regeringspartiets sida, 'som i ett rörligt system kan lägga upp hela sin politik på taktiska spekulationer om att välja den för regeringen lämpligaste valdagen.

En ordning, där de allmänna valen kommer ibland med långa tidsinter— valler ibland alldeles tätt efter varandra, anses inte vara något ideal, vilket både den svenska och den norska debatten visat. De långa tidsintervallerna verkar pacifiserande på det politiska livet och minskar väljarnas kontroll över de styrande. Val tätt inpå varandra kan medverka till valtrötthet och risk för lågt valdeltagande i det val som kommer sist i serien. Att ett system med rörliga mandatperioder och upplösningsval skapar en ordning med en sådan oregelbunden följd framgår av internationella exempel (bih.).

Gentemot förslaget att låta ett under legislaturperiodens sista år för- rättat val gälla intill nästföljande fyraårsperiods slut har det invänts, att den praktiska betydelsen av detta kan ifrågasättas. Utrymmet för en till— lämpning av ett sådant system skulle bli väsentligt begränsat på grund av svårigheterna att anordna nyval innan budgeten slutbehandlats före 1 juli. Erfarenheterna från 1958 års nyval torde också bekräfta svårigheterna be— träffande statsregleringen. Farhågor har dock även uttryckts för att val- taktiska synpunkter både för regeringen och riksdagspartierna skulle bli mera bestämmande under valperiodens sista år med ett sådant system, och att därför den nuvarande rytmiska växlingen mellan valen skulle rub- bas. Förslaget förefaller därför vara en tvivelaktig kompromiss, att döma av den förda debatten.

1955 års valutredning har understrukit att de tidigare invändningarna torde i huvudsak alltjämt äga bärkraft mot även författningsutredningens förslag om mera rörliga valperioder. Dessutom torde vissa valtekniska syn- punkter tala däremot, bl.a. rörande ordningen för mandatfördelningen mellan valkretsarna ( SOU 1964:38 s. 79 ).

Överståthållarämbetet fruktar, att rytmen mellan riksdags— och kom— munalval skulle rubbas genom förslaget om ett mera rörligt system. Rege- ringsrådet Hjern har likaledes avstyrkt förslaget. Länsstyrelsen i Malmö- hus län anser det vara av stort värde att bevara en ordning med allmänna val vartannat år, som påverkar riksdagens sammansättning.

__...z..—— ...:m— :a... ... ___. åka...—hm . .

Riksdagsledamötemas mandattid Enligt bestämmelserna för nuvarande representationssystem, där ledamö- terna i båda kamrarna har samma befogenheter, har 230 ledamöter av riks-

dagen (andra kammaren) en mandattid på fyra år och 150 ledamöter en mandattid på åtta är (första kammaren)1. Den genomsnittliga mandattiden för hela riksdagen blir därav drygt fem och ett halvt år. Genom att upplös- ningsval så sällan förekommit, har det sedan 1921 icke rått någon större skillnad mellan den sålunda föreskrivna och den faktiska mandattiden. I andra länder finns dock allmänt en ofta betydande diskrepans mellan parla- mentsledamöternas stipulerade och reella mandattid (se bih.).

Författningsutredningen är enig om att mandattiden för ledamöterna i en enkammarriksdag bör vara fyra år, vilket således betyder en minskning med över ett och ett halvt år för hela den nuvarande riksdagen. Skulle sedan nyval och rörliga mandatperioder bli en vanlig realitet även i vårt land vid infört enkammarsystem, torde man få räkna med en ytterligare minskning av den faktiska mandattiden för riksdagsledamöterna.

Fixeringen av mandatperiodens längd innebär en avvägning mellan be- hovet av tillräckligt rådrum för regering och riksdag att föra en handlings- kraftig, om än icke alltid ”populär” politik samt önskemålet om att utan alltför långa tidsintervaller låta valmanskåren uttrycka sin mening. Hela tvåkammarsystemet innebär till sina verkningar en kompromiss mellan dessa båda ståndpunkter. Den längre mandattiden för första kammaren ger en viss garanti för stabilitet och planering, men väljaren får likväl tillfälle att vartannat år ge uttryck åt sin opinion om rikspolitikens utformning. Genom att ett allmänt val numera mindre är ett personval än ett partival torde effekten av ett kommunalval på rikspolitiken bli snabbare än vad den sena utlösningen av valet på riksdagens personuppsättning kan ge vid handen.

Härigenom tillgodoses både önskemålet om väljarnas möjlighet att ut— trycka sin åsikt om partiernas politik i riksdagen och önskemålet om en viss kontinuitet i riksdagens personuppsättning. Den personliga kontinui- teten torde ha betydelse beträffande bl.a. utskottsarbetets utformning. En arbetsfördelning råder härvidlag inom alla partiers riksdagsgrupper. Möj- ligheten att organisera ett effektivt utskottsarbete med en genomsnittligt kortare mandatperiod än för närvarande uppstår därför också som ett problem att lösa vid en författningsreform.

Nya ledamöter måste ha en viss tid att sätta sig in i sina uppgifter i utskottsarbetet. Planering av utskottsarbetet måste mer och mer ske lång- siktigt, om riksdagen fortfarande skall kunna bevara sin reella maktposi- tion i statslivet. Problemet är om denna önskvärda kontinuitet i utskotts- arbetet kan upprätthållas utan vissa garantier för kontinuitet i utskottens personuppsättning. Kan en sådan kontinuitet icke vinnas torde allt mer och mer av utskottens reella makt övervältras på riksdagsutskottens kanslier.

1 På grund av särskilda bestämmelser rörande mandattilldelningen för mindre val- kretsar, kan antalet ledamöter uppgå till flera än 230 och 150, för närvarande 233 i AK och 151 i FK. (R0 55 6:4; 15:3.)

Även om omsättningen för närvarande bland riksdagens ledamöter är relativt ringa i samband med ett andrakammarval, kan läget bli annorlunda i ett mera rörligt system, där hela riksdagen förnyas på en gång, och där kanske relativt täta upplösningsval och oregelbundna mandatperioder blir följden.

Mandattidens reella längd torde även ha en viss betydelse rörande rekry— teringen till riksdagen av de varierande personkvalite'er, och personer med skilda erfarenheter som är önskvärda för ett effektivt utskotts- och riks— dagsarbete. En överlag kortare och mera oregelbunden mandattid kan be- faras verka avskräckande på många som eljest skulle kunna verksamt be— rika riksdagsarbetet.

Sammanfattning

I Sverige har en successiv utveckling skett mot en koncentration och för- enkling av tidpunkten för olika allmänna val. Från ett splittrat system 1917 med mycket oenhetliga bestämmelser för förläggningen av valdagarna har ett fast system utvecklat sig med andrakammarval och kommunalval vart- annat år och med ett valfritt år däremellan. En bestämd opinion finns att det innebär bestämda fördelar med detta fasta system. Även författnings— utredningen är i princip av denna mening.

Genom tvåkammarsystemets konstruktion har varje val effekt på riks- dagens sammansättning, ehuru utlösningen av kommunalvalen sker suc- cessivt med en betydande opinionseftersläpning som följd. Både riksdags- och kommunalval präglas av rikspolitiken genom rikspartiernas engage— mang även i kommunalvalen. De karaktärsskillnader, som finns mellan andrakammarvalen och kommunalvalen, växlar dock från tid till tid och från val till val efter mönster som föga kartlagts. Graden av lokala inslag i de kommunala valen varierar.

Upplösningsinstitutet är i Sverige genom tvåkammarsystemets konstruk— tion, bestämmelserna rörande valperiodens beräkning efter nyval och genom de täta allmänna valen med effekt på riksdagen föga utnyttjat. Kommunal- valens politiska betydelse och eventuella parlamentariska konsekvenser är hittills föga analyserat. En allmän politisk diskussion om kommunalvalens politiska och parlamentariska betydelse har dock förts, bl. a. har Per Albin Hansson berört problemet.

Vid en eventuell Övergång till renodlat enkammarsystem kan kommunal-- & valens karaktär utvecklas på olika sätt, vilket är svårt att på förhand be- stämma. Stark oro har uttryckts för, bl.a. i remissinstanserna, att valdel— tagandet skulle sjunka, om kommunalvalen gjordes till så gott som enbart lokalpolitiska uppgörelser. I sådant fall skulle valens allmänna betydelse minska. Det har dock anförts, att kommunalvalen även i ett enkammar— ; system skulle intressera rikspartierna och präglas av rikspolitiken med , en därav följande stimulans av valdeltagandet. I sådant fall skulle dock [

tolkningen av kommunalvalens politiska betydelse och eventuella parla- mentariska innebörd komma i ett annat läge, eftersom de ej skulle få effekt på riksdagens sammansättning. Den norska diskussionen, bl.a. i samband med 1963 års kommunalval, visar, att här föreligger ett allvarligt konstitu- tionellt problem. Upplösningsinstitutet skulle kunna innebära en viss er- sättning för den effekt på riksdagens sammansättning, som kommunalva- len kan ge i ett system med kommunalt samband, men delade meningar råder om institutets utformning. Innebär ett kommunalval, präglat av riks- politiken men utan effekt på riksdagen, betydande förändringar mellan partiernas ställning inom väljarkåren, uppstår vidare problemet om upplös- ningsinstitutets användning. Innebär ett renodlat kommunalval tillbakagång för en regering bland väljarna, är det knappast troligt, att någon regering vill utlysa nyval, om makten över upplösningsinstitutet ligger i regeringens hand.

Författningsutredningens majoritet, som föreslagit övergång till renodlat enkammarsystem, har i syfte att skapa medel att bl.a. stärka regerings- makten, velat befrämja upplösningsinstitutets användning och föreslår en modifierad reform av valperiodens utformning på så sätt, att om urtima val förordnas under en mandatperiods sista år, kommer det följande lagtima riksdagsvalet att inställas, varför mandatperioden i sådant fall kan bli längre än fyra år. Statschefen får makt att besluta om urtima val efter begäran av statsministern. Statschefen får även möjlighet att vägra bifalla en begäran av statsministern om urtima val. Denna befogenhet anses främst motiverad i ett läge, där statschefen kan räkna med att kunna få till stånd en majoritetsregering i riksdagen som ersättning för en minoritetsrege- ring. Utredningen föreslår även bestämmelser om införande av ett visst dagordningsinstitut, varigenom riksdagen ges tillfälle att snabbt kunna fälla en regering, som icke åtnjuter dess förtroende.

Författningsutredningen har dock icke tagit upp till närmare behandling kommunalvalens ställning och den parlamentariska betydelse de kan få, vilket påtalats i remissyttrandena. Beträffande utformningen av bestäm- melserna om upplösningsinstitutet och valperiodernas längd är också ut- redningen starkt splittrad. Allmän enighet råder dock om att valperioden bör vara fyra år i den nya riksdagen.1

Internationellt sett har de flesta länder någon form av upplösningsinsti- tut. Endast Norge saknar sådan möjlighet. I allmänhet ligger upplösnings- makten hos regeringen eller statschefen eller hos dessa i förening. Den ge- nomgående motiveringen i de flesta länder under lång tid har varit att första statsmakten behöver detta instrument, särskilt i länder med enkam-

1 Även i den allmänna debatten har skilda åsikter framförts beträffande upplösnings— rättens utformning i en ny författning och i samband därmed även statschefens ställning. Förutom till ovan angivna inlägg av Tingsten och Herlitz kan hänvisas till bl. a. debatten på folkpartiets landsmöte 1964, där olika åsikter framfördes om statschefens ställning, och beslut fattades, att frågan om upplösningsrätten skulle ytterligare utredas av parti- styrelsen (Protokoll från Folkpartiets Landsmöte 1964 s. 44 f).

marsystem, för att stärka regeringsmakten. Upplösningsmakten i en rege- rings hand verkar också enbart genom sin förekomst som ett hot. Rätten att utlysa nyval kan dock även ligga hos parlamentet självt. I sådant fall kan antingen en majoritet, enkel eller kvalificerad, eller en minoritet i parla- mentet påfordra upplösning. Även väljarna kan ges möjlighet att under vissa former påkalla nyval.

I alla länder är, frånsett Sverige, upplösningsrätten förenad med bestäm- melsen, att ny mandatperiod för riksdagen räknas från nyvalen ett bestämt antal år framåt. Ett sådant system med rörliga valperioder, där regeringen ensam på så sätt bestämmer valdagen, är främst kännetecknande för syste- met i England och samväldet. Upplösningsinstitutet synes också bäst överensstämma med majoritetsvalsystemet, där utgången av ett nyval kan beräknas ge starkare utslag än i länder med proportionella val. Ett nyval kan således medverka till att skapa klarhet i den parlamentariska situatio- nen. Så blir dock icke alltid fallet ens i länder med majoritetsval. Nyval har dock överhuvud varit ofta förekommande även i andra länder efter andra världskriget. I Danmark exempelvis är det numera regel med upplösningsval, men det råder delade meningar om huruvida något val efter kriget där kan sägas ha bringat klarhet i regeringsfrågan. Resultatet har i varje fall blivit, att någon rytmisk växling mellan de allmänna valen icke finns i dessa länder. Ibland kommer valen tätt efter varandra, ibland blir det en tids- skillnad på två år och mer mellan de allmänna valen.

Oavsett vilken karaktär kommunalvalen får i ett rent enkammarsystem, blir frågan om periodiciteten mellan valen ett viktigt problem av stor bety- delse för både det demokratiska systemets vitalitet och funktionsduglighet. Skulle kommunalvalen i vårt land även med ett nytt kammarsystem fort- sätta att i stor utsträckning förbli rikspolitiska val, kvarstår vilken betydelse de skall tillmätas rent politiskt och i vissa lägen även parlamentariskt. I sådant fall kommer upplösningsinstitutet in i bilden, varvid olika alternativ kan tänkas beträffande dess utformning. Även med fortsatt kommunalt samband i valordningen av nuvarande konstruktion, torde frågan om kom- munalvalens parlamentariska innebörd kräva förnyade överväganden med tanke på att effekten på riksdagen av kommunalvalen för närvarande kom— mer så sent och sker så långsamt. Även härvidlag förefinnes olika möjlig- heter att eliminera de omdiskuterade olägenheterna.

.Skulle ett kommunalt samband manifesteras i valordningen genom ett system med gemensam valdag för riksdags- och kommunalval, torde dock upplösningsinstitutet som medel att stärka regeringsmakten icke kunna utnyttjas, då sambandet skulle brytas, om riksdagen ensam upplöstes för nyval, och valperioderna för riksdag och kommunala församlingar skulle därigenom komma i otakt. Att upplösa samtliga kommunala församlingar i riket på grund av exempelvis en utrikespolitisk tvistefråga i riksdagen synes icke vara realistiskt.

Mandatperiodens längd och periodiciteten i övrigt mellan valen bör även beaktas med hänsyn till riksdagsarbetets och utskottsarbetets organisering samt rekryteringen till riksdagen.

En övergång till rent enkammarsystem med fyra år som normal valperiod innebär en minskning av den nuvarande genomsnittliga mandatperioden för hela riksdagen från för närvarande drygt fem och ett halvt år till fyra år. Med tätare upplösningsval blir skillnaden i realiteten större.

Även om en relativt livlig omsättning av riksdagsledamöterna i princip är ett primärt demokratiskt önskemål kvarstår dock nödvändigheten av ett effektivt riksdagsarbete, främst inom utskotten, om riksdagen även i fortsättningen skall kunna hävda sin nuvarande maktposition i förhållande till regering, förvaltning och utskottens egna kanslier. Mandattidens reella längd bör därför beaktas även i detta sammanhang liksom rörande önske- målet om en lämplig rekrytering till riksdagen av alla de personkvalitéer och övriga egenskaper och erfarenheter, som allmänt anses önskvärda. De faktiska konsekvenserna av ett enkammarsystem i dessa sammanhang bör därför uppmärksammas och Övervägas.

Bihang

Internationella jämförelser1

Upplösningsval i utlandet

Den svenska ordningen att den exakta valdagen för andrakammarvalen är reglerad i vallagen torde vara unik. I allmänhet äger regeringen eljest i de flesta länder att bestämma valdagen inom en viss bestämd tidsperiod, för vilken val senast måste hållas. Med upplösningsval avses i fortsättningen så- dana val, då parlamentens sessionstid klart förkortats genom upplösningen. Jämförelserna i det följande gäller i huvudsak perioden 1945—1963.

I England är upplösningsval den normala ordningen. Regeringen bestäm- mer valdagen, och i allmänhet sker valen till underhuset innan den fast- ställda maximitiden på fem år förflutit. Valet 1964 var unikt genom att den sittande regeringen avvaktade hela fem år före upplösningen. Valet 1950 ägde rum, då i det närmaste fem år förflutit sedan sista valet.

Genom systemet med fyllnadsval och den successiva förnyelsen av kom- munala församlingar äger varje år några allmänna val rum i någon del av

1 Behjälpligd vid insamlandet av data rörande de internationella jämförelserna har varit fil. kand. Hans Ring.

England. Men även parlamentsvalen kan genom det rörliga systemet komma mycket oregelbundet. Sedan 1918 har parlamentsval hållits följande år:

1918 1929 1945 1955 1922 1931 1950 1959 1923 1935 1951 1964 1924

Hopklumpning och täta parlamentsval har förekommit, som framgår av tabellen, åren 1922—1924, 1929—1931, 1950—1951.

I brittiska samväldet återfinnes i stort sett samma mönster för parla- mentsval, fyllnadsval och kommunalval. I regel förekommer dock icke så ofta som i moderlandet, att parlamentssessionerna avbrytes, innan den fö- reskrivna tiden tilländalupit. I Canada har 2 val efter 1945 varit upplös— ningsval, nämligen år 1948 och 1963, då nyvalen följde omedelbart efter valen 1947 och 1962, mindre än ett år däremellan. I Australien, där represen- tanthuset väljes för en period av normalt tre år, har 3 efterkrigsval varit upplösningsval av 8. Valen där följde serien:

1946 1949 1951 1954 1955 1958 1961 1963

För Australien och Canada tillkommer fyllnadsval även i delstaterna samt att även delstatsregeringarna har upplösningsrätt av delstatsparlamentet.

I Nya Zeeland har i regel den bestämda treårsperioden hållits. Parlamen— tet har upplösts antingen i förtid, som 1951, eller strax före mandattidens utgång.

I länder utanför det brittiska samväldet och hänförbara i detta samman- hang har under efterkrigstiden upplösningsval varit ganska vanliga. I Österrike har 3 av efterkrigstidens 6 parlamentsval varit klara upplösnings- val. Genom delstatsvalen och även presidentvalen, som är folkval, uppvisar Österrike en oenhetlig bild beträffande periodiciteten mellan de olika all- männa valen. Riksdagsvalen 1956 och 1962 följdes 1957 och 1963 av presi- dentval. Presidentvalet 1965 kommer normalt att följas av riksdagsval 1966. I olika delstater förekommer en betydande hopklumpning av valen genom kommunalvalens oregelbundna förläggning.

I Holland har 3 av 6 riksdagsval varit upplösningsval sedan 1945. Genom kommunalvalens och ”landstingsvalens” förläggning finns dock en tendens till att valen följer tätt efter varandra med årliga val två och tre år i följd. I Belgien har 3 av efterkrigstidens 7 val varit upplösningsval. Parlamentsval har följt tätt på varandra såsom 1949 och 1950, men även parlamentsval och kommunalval, genom att dessa senare hålles vart sjätte år. I Danmark har samtliga folketingsval under efterkrigstiden hållits före mandattidens utgång, varför man torde kunna säga, att där finns en regel med rörliga valperioder. Folketingsval (F), kommunalval (K) och folkomröstningar (Fo) har löpt i följande serie:

1945 F 1953 F+F+F0' 1960 F 1946 K 1954 K 1962 K 1947 F 1957 F 1963 Fo 1950 K 1958 K 1964 F 1951 F+F0

' (författningsrevisionen föranledde två folketingsval).

Hopklumpningen 1945—1947 har delvis samband med omständigheterna efter ockupationen och 1962—1964 med striden om jordförvärvslagarna, som gick till folkomröstning, vilken blev en partipolitisk uppgörelse. Tre— årsperioder utan något allmänt val eller folkomröstning förekom åren 1947— 1950 och 1954—1957.

Finland har haft många val under efterkrigstiden. Upplösningsval som avbrutit den ordinarie fyraårsperioden för riksdagen, har förekommit åren 1948, 1951 och 1954. Genom presidentvalen (P) för sexårsperioder och kom- munalvalen (K) för fyraårsperioder har allmänna val av något slag hållits sedan 1945 i följande serie:

1945 R+K 1951 R 1958 R 1946 P 1953 K 1960 K 1947 K 1954 R 1962 R+P 1948 R 1956 K+P 1964 K 1950 K+P

De år då presidentval hållits samma år som riksdags- eller kommunalval har man alltså haft två allmänna val tätt efter varandra under samma år.

I de flesta länder finns således ett system med rörliga valperioder och oregelbunden följd mellan de allmänna valen. Jämte Sverige utgör Norge exempel på motsatsen, en kontinuerlig växling mellan riksdags- och kom- munalval vartannat år.

Mandatperiodens längd

Beträffande mandattidens längd är en fyraårsperiod mycket vanlig i be- stämmelserna för folkrepresentationen eller, för länder med tvåkammar- system, den folkvalda delen av riksdagen. Följande länder har fyraårspe- rioder:

Danmark, Väst-Tyskland, Canada, Belgien, Finland, Holland, Norge, Schweiz, Österrike. Femårsperioder: England, Frankrike, Italien. Treårsperioder: Australien, Nya Zeeland. Tvåårsperioder: USA:s representanthus.

I detta sammanhang bör dock beaktas, att många länder har ett tvåkam- marsystem av något slag, ofta federativt med i regel längre mandattid för ledamöterna i ”den övre kammaren”. USA:s tvåårsperiod för representant- huset bör jämföras med att landet har dels en stark presidentmakt med

mandattid för presidenten på fyra är dels en senat med särskilda och Vitt- gående befogenheter, vars ledamöter väljes för sexårsperioder successivt med %, vartannat år.

Folkrepresentationens och regeringarnas reella genomsnittstid 1945-1963 Genom upplösningsvalen uppgår den genomsnittliga perioden för folkrepre- sentationen icke till den författningsmässigt bestämda. I en rad med Sverige jämförbara länder uppgår folkrepresentationen (den folkvalda delen) och regeringarnas genomsnittstid till följande under tiden 1945—1963:

Genomsnittstid för Land Folrkrepre. . sentation Regering Österrike ........................ 3 18* Norge ..................... 3,6 9 Australien 2,3 9 Canada ...... 2,6 (i England ....... 3,6 6 Nya Zeeland 2,6 4,5 Holland ......... 3 4,5 .' Väst—Tyskland 3,5 3,5 Belgien ..................... 3 3 Danmark ........................ 2,5 2,5 Italien ........................... 3,6 2 Finland ........................ 3 1 Frankrike ..................... 2,6 0,72 Genomsnitt 3 år 5,3 är Sverige .......................... 3 år 6 år

' Koalition av de två stora partierna.

Ny regering har räknats, då en partiregering efterträtts av annan parti- regering eller av en koalition, även om ett parti fortsatt som regeringsparti i en ny koalition. Beträffande Sverige torde dock jämförelser i avseende på genomsnittstiden för regeringarna icke vara riktigt relevant. För Frankrike har blott beräknats för perioden fram till 1958.

Rörande olika europeiska ministärers genomsnittstid under perioden 1848—1934 se De nordiska ländernas statsråd. Studier över deras sociala sammansättning. Skrifter utg. av Statsvetenskapliga Föreningen i Uppsala IV, s. 212 ff. I Axel Brusewitz' sammanfattning påpekas ministärernas korta tid i Frankrike och Finland. Under denna period var de svenska och norska ministärernas genomsnittstid ca 2 år, de engelska nära 4 år, och de holländska över 3 år. Den stadga som alltsedan 1848 ständigt varit utmär- kande för nederländsk parlamentarism, underströks särskilt av Brusewitz (s. 213).

I jämförelse med perioden 1920—1934 kan konstateras en i stort sett genomgående —- undantagandes Finland och Frankrike —— längre genom- snittstid för ministärerna i Europa under tiden 1945——1963.

_ . _..m...___,_.._._ .. ___. mm.—__ &_.

Litteratur

Som grund för framställningen i promemorian har i huvudsak använts följande material och bearbetningar. ANDREN, G., Tvåkammarsystemels tillkomst och utveckling. Sveriges Riksdag: IX; Författningsutredningen: VI. Sveriges Statsskick. Del 1. Lagförslag. SOU 1963:16; D:o Del 2. Motiv Förslag till Regeringsform. SOU 1963:17; (FRF) D:o Del 3. Motiv Förslag till Riksdagsordning. SOU 1963:18; (FRO) D:o Del 4. BBilagor. SOU 1963:19; HANSSON, P. A., Landstingsval och parlamentarism. Tiden 1946 s. 390; HANSSON, P. A., Det parlamentariska läget. Tiden 1931 s. 135 ff; HECKSCI—IER, G., Trygga folkstyret. 1963; HERLITZ, N., 1969 års regeringsform? Kommentarer till författningsutredningens förslag. 1963; NYMAN, o., Svensk parlamentarism 1932—1936. Från minoritetsparlamentarism till majoritetskoalition. Skrifter utg. av Statsvetenskapliga Föreningen i Upp— sala. 27. Rapport och Arbetsmaterial från arbetsgruppen för det kommunala sambandet. SOU 1964:39; Remissyttranden över författningsutredningens förslag till ny författning. Otryckta (Justitiedepartementet) ; Riksdagstrycket enligt citat; ROKKAN, 3. AND VALEN, H., The Mobilizat-ion of the Periphery: Data on Turnout, Party Membership and Candidate Recruitment in Norway. Ur Acta Sociologica. Vol. 6 -Fasc. 1—2; Sammanställning av Remissyttranden över Författningsutredningens Förslag till ny författning. Utarbetad inom justitiedepartementet. Del 1—3. SOU 1964:38, 1965:2—3; De nordiska ländernas statsråd. Studier över deras sociala sammansättning. Skrif- ter utg. av Statsvetenskapliga Föreningen i Uppsala. IV. 1935; sranzrzL, F., Om riksdagsupplösning och nyvalsförordnande. 1963; TINGSTEN, H., Utredning angående införande av ett Dagordningsinslilut. SOU 1935:21; _ Skall kungamakten stärkas? Kritik av författningsförslaget. 1964;

Beträffande den norska diskussionen om upplösningsinstitutet har bl. a. utnyttjats

följande:

ANDERNIES, J., Statsforfatningen i Norge. 1962; CASTBERG, F., Spörsmålet om innförsel av opplösningsrett for kongen. Oslo 1934; —— Norges Statsforfatning. I—II. 3. utg. 1964; HJOBT, J. B., Demokrati og statsmakt. En undersokelse og et reformforslag. Oslo 1963;

Stortingstrycket: Opplösningsrett og folkerösting (referendum). Innstilling III fra den parlamen- tariske valgordningskommisjon nedsatt ved Stortingets vedtak av 6. februar 1948. Avgift 27. november 1952; Instillinger og Betenkninger. 195311;

lnnstilling S. nr 94.- 1956; Forhandlinger i Stortinget nr. 230. 1956. Stortingstidende. 1956 s. 1832 ff; Dokument nr. 13. Grunnlovsforslag fremsatt på 103. og 104. Ordentlige Starting.

1959—60;

Forhandlinger i Stortinget nr. 568—600. 16—20/9 1963; Stortingstidende. 1962—63 5. 4537 ff; Innst S. nr. 94. 1963—64; Forhandlinger i Stortinget, nr. 268. 4—6 mars 1964. Stortingstidende 1964 s. 2137 ff;

Beträffande den internationella jämförelsen i övrigt hänvisas bl. a. till följande: Folketinget. 1960—64. GOGUEL, F. ocu (mossan, A., La politique en France. 1964. masa, T. R., Australia in the Twentieth Century. 1964. Europe Yearbook I, II. 1964. Political Handbook of the World. 1950—1964. Peaslee. Constitutions of Nations, I, II, III, sd. ed. The Statesmans' Yearbook. 1945—1964. Keesing's Contemporary Archives. 1945—1964. Utrikespolitiska institutets kalendarium. 1947—1964. LEONARD, B. L., Guide to the General Election. 1964. NYMAN, o., Utländska statsskick. 1965. scorr, K. J., The New Zeeland Constitution. Oxford 1962. WESTERHULT, B., Tabellarisk sammanställning av vissa väsentliga drag i några främmande länders statsskick. SOU 1963:19 s. 204 ff.

1 i l l

BILAGA 23

Kommunala frågor i dagspressen under valrörelserna 1958,

1960, 1962 och 1964

av Lars Strömberg

Syftet med föreliggande undersökning har varit att genom en kvantitativ innehållsanalys av det politiska material som förmedlas av pressen under fyra valrörelser erhålla information om valdebattens inriktning på olika sakområden — särskilt förekomsten av kommunala frågor — dess omfatt- ning och dess grad av politisering. Undersökningen omfattar två delstudier. Den första gäller det opionsbildande material tidningarna själva producerar på sina ledarspalter. Den andra delstudien omfattar övrigt politiskt material, framförallt av nyhetskaraktär, vilket i första hand avspeglar partiernas aktivitet under valrörelsen, men även tidningarnas redigeringspolitik. I detta senare material ingår också annonser, vilka kan ge en viss direkt informa- tion om partiernas intresse för olika frågor i valrörelsen.1

Tidningsurval och undersökningsperiod

Det urval tidningar som blivit föremål för undersökning omfattar för ledar- undersökningen sammanlagt 29 tidningar och för undersökningen av det övriga materialet 39 tidningar. Dessa båda tidningsurval täcker ca 39 resp. 47 % av den svenska pressens samlade upplaga 1964 (tidningsurvalet har förtecknats på s. 516). Tidningarna har valts ut i första hand i tre grupper omfattande 9 storstadstidningar, 10 regiontidningar (grupp I, landsortstid— ningar med mer än 10 000 ex. i upplaga) samt 10 lokaltidningar (landsorts- tidningar med mindre än 10 000 ex. i upplaga). I undersökningen av övrigt politiskt material har dessutom ytterligare en grupp om 10 regiontidningar medtagits i kontrollsyfte (grupp II, landsortstidningar med mer än 10 000 ex. i upplaga).2 Huvudprinciperna vid urvalet inom de tre (fyra) nämnda grupperna har varit att få tidningar från olika delar av landet och med

1 Av undersökningsresultaten redovisas här endast en sammanställning grundad på 4 proseminarieuppsatser i statskunskap, författade av fil. kand. Bengt Svensson, fil. stud. Lennart Brantgärde, Hans Ewerman samt Gunilla Sahlqvist och Olle Rendahl. ? Denna grupp tidningars ledarmaterial har även undersökts i andrakammarvalen 1960 och 1964. Resultaten av denna undersökning redovisas ej här. Skillnaderna i jämförelse med ledarundersökningen i regiontidningar, grupp I är små. Samma förhållande gäller undersökningen av övrigt politiskt material (jfr tabell 5 och 7).

olika politisk tendens representerade. I storstadspressgruppen har samtliga morgontidningar medtagits med undantag för Dagen och de kommunistiska tidningarna. Av landsortspressen med mer än 10 000 ex. i upplaga täcker de båda urvalsgrupperna ”regionpress I och II” vardera ca 15 % av antalet tidningar (samma tidningar som ges ut under olika namn räknade som en). I landsortspressgruppen med mindre än 10 000 ex. i upplaga slutligen täcker urvalsgruppen ”lokalpress” ca 30 % av antalet tidningar. Beträffande de båda grupperna regiontidningar kan också nämnas att de valts så, att de skulle skilja sig klart i spridning och upplaga från lokaltidningsgruppen, eftersom det vid undersökningens uppläggning antogs, att upplagestorlek och spridning kunde ha stor betydelse för tidningarnas sätt att presentera politiskt material.

I syfte att belysa eventuella skillnader mellan tidningsdebatten vid kom— munalval och andrakammarval har med samma metod klassificerats det politiska materialet i dagspressens ledaravdelningar vid fyra val — kommu— nalvalen 1958 och 1962 samt andrakammarvalen 1960 och 1964. Övrigt poli- tiskt informations- och opinionsmaterial samt annonser har undersökts i samma val med undantag för 1964, som har uteslutits på grund av tidsbrist.

Ledarundersökningen har begränsats till 3 veckor före respektive val, trots att valrörelserna pågått längre tid. Resultaten från tidigare press— och valundersökningar har visat att valdebatten är mest intensiv under ca tre veckor före ett val och kulminerar under valrörelsens sista vecka. Då un- dersökningen av nyhetsmaterial och annonser är mycket tidskrävande har den begränsats till de åtta sista dagarna före valet.

Undersökningsmetod

I såväl ledar- som nyhetsmaterial— och annonsundersökningen har en kvan- titativ metod använts för att analysera innehållet i tidningarna. Olika mät- ningsförfaranden och innehållskategorier har dock använts för de två undersökningarna på grund av materialets olika beskaffenhet.

Ledarundersökningen

Materialet på tidningarnas ledarsidor har delats i två grupper, förstaledare och ledarstick, för att möjliggöra en särredovisning av de oftast större första- ledarna. Det kan dessutom tänkas att behandlingen av en fråga på första- ledarplats innebär att frågan betraktas som särskilt väsentlig. Några svårig- heter att skilja ut förstaledare från övriga ledarartiklar har inte funnits. Däremot har vissa problem uppkommit vid bedömningen av små ledarstick som bestått av citat från andra tidningar och kommentarer. Huvudregeln har därvid varit att ledarstick som innehållit mer än 50 % citat har förts till pressklipp.

Varje förstaledare respektive ledarstick har vid tidningsgenomgången

_a... _ ==- ___...

förts till en av följande fyra kategorier med hänsyn till förekomsten av kommunala frågor:1

Lokalkommunalt (LK): sådana frågor som har anknytning till viss kommun (en enda eller några få; både primär- och sekundärkommuner) och där beslut i frågan faller inom ramen för den kommunala kompetensen.

Rikskommunalt (RK): frågor som har direkt beröring med den kommu- nala verksamheten, men där frågorna är av generell karaktär och besluten fattas på riksplanet. Till denna kategori har förts frågor inom det special- reglerade kommunala förvaltningsområdet, men också bostads- och lokali- seringspolitik.

Rikspolitiskt (RP): Till denna kategori har förts övriga i valrörelsen diskuterade frågor, t.ex. försvar, utrikespolitik, skattepolitik som ej har direkt samband med kommunalpolitiken, sociala förmåner som pensioner och barnbidrag, jordbrukspolitik etc.

Övrigt (Ö): sådana frågor som står utanför valdebatten, framförallt internationell politik.

De förstaledare och ledarstick som har kunnat hänföras till en enda av de ovan nämnda kategorierna har i fortsättningen betecknats som ledare av A-typ.

I de fall det förekommit att frågor tillhörande olika av de ovan nämnda huvudinnehållskategorierna har behandlats i samma ledarartikel har en dubbelklassificering skett. I fortsättningen benämnes denna typ av ledar— artiklar B-ledare. De kategorier som använts för klassificeringen av B—ledare är kombinationer av huvudinnehållskategorierna. De möjliga kombinatio- nerna är samtidig behandling av lokalkommunala och rikskommunala frå- gor (LK—RK), lokalkommunala och rikspolitiska frågor (LK—RP), lokal- kommunala och rikskommunala tillsammans med rikspolitiska frågor (LK -——RK—RP) samt olika kombinationer med övriga frågor (Ö). Eftersom de senare kombinationerna vid en preliminär genomgång av materialet visade sig vara få, har sådana ledare förts till B-ledare efter huvudinnehåll. För att en ledare skall föras till någon av de kombinerade innehållskategorierna (dubbelkodas) har vidare krävts att de frågor som behandlats i ledaren har ägnats minst 10 rader text vardera.

Som vid all kvantitativ innehållsanalys har det i vissa fall uppstått pro-

1 Tidigare pressundersökningar av kommunala valrörelser har påvisat förekomsten av ett dominerande inslag rikspolitiska frågor, medan de kommunala frågorna upptagit ett relativt begränsat utrymme. Kommunala frågor har i dessa undersökningar definierats som sådana vars lösning väljarna kan påverka i kommunalvalet. Rikspolitiska frågor har i samma undersökningar kommit att omfatta sådana där beslut fattas av statsmakterna. För kommunerna väsentliga frågor inom det specialreglerade förvaltningsområdet har med denna definition kommit att klassificeras som rikspolitiska. I syfte att ge en mer nyanserad bild av opinions- och informationsmaterialet i dagspressen har i föreliggande undersökning de rikspolitiska frågorna delats i två kategorier — rikspolitiska och riks. kommunala. Tidigare undersökningar av pressdehatten i kommunala valrörelser är t. ex. Kerstin Ringdahl, Rikspolitiska inslag i kommunalvalen (i Rapport och arbetsmaterial från arbetsgruppen för det kommunala sambandet juni 1964. SOU 1964:39) och Jörgen Westerståhl, Bo Särlvik: Svensk valrörelse 1954. Arhetsrapport II (stencil).

blem när det gällt att avgöra hur en viss artikel skall klassificeras. Vid till- lämpningen av det ovan beskrivna kategorischemat har i första hand beak- tats vem som haft kompetens att besluta i frågan, men också om en kom- mun oberoende av detta kan anses ha ett direkt intresse av frågans lösning. Kodningsproblemen har i synnerhet gällt sådana artiklar som varit inne- hållsmässigt mycket allmänt hållna eller som behandlat en mängd frågor samtidigt. Vanligen har dessa artiklar haft rikskommunalt eller/och riks— politiskt innehåll. För att belysa klassificeringssvårigheterna i övrigt skall här ges några exempel på hur kodningen tillgått. Artiklar rörande skolvä— sendet har sålunda blivit klassificerade som rikskommunala om grund— skolan allmänt behandlats, som lokalkommunala om skolförhållandena på utgivningsorten eller i närbelägna kommuner diskuterats och som rikspoli— tiska om lärarutbildningen har berörts. Socialpolitiken är ett annat om- råde som medfört vissa kodningssvårigheter. Pensioner och barnbidrag har förts till rikspolitik medan däremot sjukvård, åldringsvård, barn- och ungdomsvård förts till rikskommunalt om de problem som berörts varit av generell art och till lokalkommunalt om frågan behandlats enbart med lokal anknytning.

Den vanligaste kombinationen mellan huvudkategorierna (B-ledare) är rikskommunalt-rikspolitiskt. Som exempel härpå kan nämnas samtidig he- handling i en och samma ledare av allmänna grundskoleproblem och för- hållandena lokalt, kommunala bostadstillägg för pensionärer och folk- pensionens storlek samt diskussion om kommunalskatternas höjd allmänt (utan anknytning till viss kommun) och statsskatten. I viss utsträckning har i ledarna behandlats både rikskommunala och lokalkommunala frågor t. ex. bostadspolitiken generellt samtidigt som den lokala bostadssituationen berörts. I liten omfattning har också förekommit att ledarartiklar klassifi- cerats som både lokalkommunala och rikspolitiska. Detta har t. ex. skett då i en artikel behandlats de konsekvenser nedläggandet av en järnväg får för en orts kommunikationer och näringsliv.

Vid de båda kommunalvalen 1958 och 1962 har de lokalkommunala och rikskommunala frågorna även klassificerats efter ett detaljerat kategori— schema indelat i ett tiotal sakområden.

Ett av undersökningens mål har varit att beskriva den intensitet med vil- ken den politiska debatten förts på ledarsidorna i olika typer av frågor. Ett grovt mått på pressdebattens politisering torde frekvensen uttryckliga omnämnanden av partinamn utgöra. En sådan mätning av förekomsten av partiomnämnanden har företagits i ett urval lokalkommunala, rikskom- munala och rikspolitiska ledare av A-typ 1958 och 1962.

Nyhetsmaterial- m. m. och annonsundersökningen Det politiska material som förutom ledarartiklarna förekommer i tidning- arna är ytterst heterogent. Medan varje ledare kan betraktas som en mät-

enhet kan något motsvarande ej tillämpas på det övriga materialet redan på grund av dess mycket skiftande omfång. I stället har omfånget för varje artikel, notis etc. mätts i spaltcentimeter. Liksom i ledarundersök- ningen har endast artiklar etc. som överstigit 10 textrader medtagits i un- dersökningen.

Vad innehållsklassificeringen beträffar har för en grupp material — val- talsreferat, signerade artiklar, insändare och pressklipp —— samma katego- rier kunnat användas som i ledarundersökningen. Förekomsten av lokal- kommunala och rikskommunala frågor har därför uppmätts. Vad beträffar valtalsreferaten ansågs det dessutom av särskilt intresse att mäta förekoms- ten av kommunala frågor i jämförelse med rikspolitiska.

En annan grupp informationsmaterial, som sammanfattningsvis benäm- nes ”valnyheter och politiska reportage", innehåller emellertid både be- handling av politiska sakfrågor och information om valrörelsen i allmän- het. Dessa båda senare typer av material visade sig vid en provundersök- ning vara mycket svåra att särskilja med den använda mätmetoden, varför den i ledarundersökningen tillämpade kategoriindelningen efter sakområden inte har kunnat användas. I stället har detta material klassificerats efter två andra innehållskategorier, nämligen "lokala nyheter” och ”riksomfattande nyheter”.

Slutligen finns ytterligare två typer av politiskt material i tidningarna — presentation av kandidater i valet samt annonser. De senare är av sär- skilt intresse eftersom de direkt speglar en del av partiernas valkampanj _ utan påverkan av tidningarnas redaktioner. Annonserna har indelats i fyra kategorier: annonser om valmöten, valbyråer, kandidater och program. För programannonserna gäller att den kategoriindelning som tillämpats i ledarundersökningen varit möjlig att använda. På grund av annonsernas typografiska utformning har spaltcentimetermätning efter olika innehålls- kategorier inte varit lämplig. En mycket enkel klassificeringsregel infördes därför. Denna innebar att varje annons med något lokalkommunalt eller rikskommunalt inslag antecknades och jämfördes med annonser utan något programinslag eller med rikspolitiskt inslag. Denna metod ger en hög grad av tillförlitlighet vid kodningen, medan den däremot inte kan ge någon de- taljinformation om det utrymme som ägnats olika sakfrågor i program— annonserna.

De använda metodernas tillförlitlighet

För att pröva de tillämpade metodernas tillförlitlighet har ca 1/10 av hela det undersökta materialet omkodats av en annan kodare. För samtliga undersökningar har tillfredsställande samstämmighet i resultaten uppnåtts. I ledarundersökningen har lägst samstämmighet uppnåtts för dubbelkod- ningskategorin rikskommunalt-rikspolitiskt som utgör 15—17 % av samt-

liga undersökta förstaledare i kommunalvalen och 5 % av ledarstcken i samma val. För denna och övriga B-ledarkategorier gäller att utrymmet som ägnats varje fråga i en dubbelkodad ledare ej kan anges. Denni svag- het i metoden har liten betydelse, eftersom B-ledarna är relativt sälsynta med undantag för den nämnda dubbelkodningskategorin i kommunalvalen. Det kan emellertid påpekas att det rikspolitiska inslaget i kategorir RK— RP är dominerande.

Resultatredovisning

Ledarna: förekomsten av kommunala frågor

Resultaten från undersökningen av tidningarnas ledarartiklar reievisas i tabellerna 1—4. Förstaledare och ledarstick har fördelats dels efte? indel— ningen i de tre pressgrupperna: storstadspress, regionpress (grupp Il och lokalpress samt de tre pressgrupperna sammanslagna (tabell 1 och 3) dels efter press med olika politisk tendens (tabell 2 och 4). Ur tabell 1 har ne- danstående diagram över samtliga undersökta förstaledares fördelning på olika innehållskategorier och år sammanställts. I förstaledarna dominerar de rikspolitiska frågorna över de kommunala i samtliga undersökta val. Det rent rikspolitiska inslaget i samtliga förstaledare minskar docki ett kommunalval med omkring 25 procentenheter. Vid de båda komm'iralva- len utgör de lokalkommunala förstaledarna 7 % av samtliga — i andra- kammarvalen däremot endast 1 a 2 %. De rikskommunala frågorna uppnår i förstaledarna de största procenttalen vid kommunalvalet 1962 och andra- kammarvalet 1964. Någon skillnad mellan olika typer av val kan således inte spåras. Förklaringen till den ökande andelen rikskommunala frågor från 1962 är med säkerhet den ökade uppmärksamhet som ägnas bostads- bristen och övriga kösamhällesproblem. I de båda kommunalvalen är det

Övrigt

Rikspolitiskt-

Nögoi' kommunalt nslog . Rikskommunoli' Lokolkommunolt

|958 |960 1967. ISG!!—

Diagram 1. Förstaledare i samtliga undersökta tidningar fördelade på valår och innehålls- kategorier

Övrigt

Ri kspolitiskt

Något kommunalt inslag Rikskommuna Lokulkommunalt

l958 ISBD l952 l954

Diagram 2. Ledarstick i samtliga undersökta tidningar fördelade på valår och innehålls. kategorier

relativa antalet ledare som innehåller något lokalkommunalt eller rikskom- munalt inslag (alltså dubbelklassificerade ledare) avsevärt större än i något av andrakammarvalen. Denna grupp förstaledare domineras som framgår av tabell 1 dock av rikskommunala-rikspolitiska dubbelkodningar och det är som framhållits i metodavsnittet sannolikt att det rikspolitiska inslaget upptar ett större utrymme i dessa ledare än det rikskommunala. Övriga dub- belkodade ledare är relativt få. Den största gruppen utgöres av ledare i vilka samtidigt behandlas en lokalkommunal och en rikskommunal fråga. Dessa ledare uppgår i kommunalvalen endast till 3—4 % av samtliga. För övrigt framgår av diagram 1 att antalet ledare med politiskt innehåll suc- cessivt har ökat från 1958 till 1964.

Skillnaderna mellan förstaledare och ledarstick är små. De tendenser som finns i tidningarnas sätt att presentera sitt förstaledarmaterial under val- rörelserna återkommer i ledarsticken, vilket framgår av ovanstående dia- gram 2 (sammanställt ur tabell 3). I jämförelse med förstaledarna är an- talet ledarstick som behandlar lokalkommunala frågor något större. Den relativa andelen lokalkommunala ledarstick är 12 resp. 15 % i kommunal- valen 1958 och 1962 och under andrakammarvalen 1960 och 1964 2 resp. 3 %.1 De ledarstick som behandlar rikskommunala frågor är något mer frekventa under de båda kommunalvalen än under andrakammarvalen. 1964 är dock de rikskommunala frågorna jämförelsevis ofta behandlade. Ledarsticken kännetecknas också av ett något större inslag med sådana frågor som står utanför valdebatten — med undantag för 1958. Dessutom är förekomsten av B-ledarstick avsevärt mycket mindre än förstaledare av B-typ.

1 I 1958 års valrörelse har de ledare som placerats omedelbart efter förstaledarna spe- cialundersökts. Lokalkommunala frågor bland dessa andraledare uppgår till 22 %.

Samma tendens gör sig gällade i 1962 års pressdebatt (jfr den i not 3 nämnda uppsatsen av Kerstin Ringdahl).

Förstaledarnas fördelning på olika pressgrupper: Vid en uppdelning av de undersökta förstaledarna på pressgrupperna, storstadspress, regionpress och lokalpress framträder väsentliga skillnader i intresset för kommunala frågor (jfr tabell 1). Det största utrymmet ägnas åt lokalkommunala frågor i storstadspressen vid de båda undersökta kommunalvalen, ca 10 % av förstaledarna. Totala antalet ledare var i denna pressgrupp 183 år 1958, varav 20 var lokalkommunala och 1962 180, varav 18 var lokalkommunala. Av dessa lokalkommunala ledare svarar en enda tidning _ Göteborgs- Posten —— för hälften 1958 och för 7 av 20 1962. För 1962 påverkas också resultatet i storstadspressgruppen av 5 lokalkommunala ledare i Dagens Nyheter. Tillsammans svarar således GP och DN för 6 av 10 % lokalkommu- nala ledare i denna pressgrupp. I de övriga pressgrupperna regionpress och lokalpress är det relativa antalet förstaledare mindre eller totalt 4 a 5 % och spridningen mellan olika tidningar inom respektive grupp jämnare. I lokal- pressen förekom dock ca 9 % lokalkommunala förstaledare 1962. Resul- tatet påverkas här av en tidning —— Skaraborgs-Tidningen — med 4 lokal— kommunala ledare.

Den tidigare nämnda tendensen i hela materialet att rikskommunala frå— gor i förstaledarna är vanligare från 1962 års val gäller genomgående i alla pressgrupper, med undantag för storstadspressen 1962. Samma förhållande gäller dubbelkodningskategorin rikskommunalt-rikspolitiskt. Beträffande de rikspolitiska frågorna skall här endast påpekas att de är minst frekventa i storstadspressen beroende på den större andelen lokalkommunala och övriga frågor. De senare består i storstadspressen oftast av utrikespolitiska förstaledare. Anmärkas bör också att de rikspolitiska frågorna upptar myc- ket stor plats i förstaledarna i lokalpressen vid de undersökta andrakam- marvalen. Främsta förklaringen härtill torde vara förekomsten av s.k. cirkulärledare distribuerade genom partiernas presstjänster.

Vid en uppdelning av förstaledarna på press med olika politisk tendens (jfr tabell 2) kommenteras här endast behandlingen av lokalkommunala och rikskommunala frågor. Tendensen att i kommunalvalen oftare än i andrakammarvalen behandla lokalkommunala frågor gäller inte höger- pressen, där dessa frågor får ett mycket begränsat utrymme. Den största skillnaden i behandlingen av lokalkommunala frågor mellan kommunalval och andrakammarval framträder i folkpartipressen, där 1958 och 1962 10- kalkommunala förstaledare uppgick till 11 respektive 13 % av samtliga mot endast 1 å 2 % av ledarna 1960 och 1964. Som framgått ovan är emel- lertid detta resultat beroende på 3 av 10 folkpartitidningars särskilda in- tresse för lokalkommunala frågor.

Ledarstickens fördelning på olika pressgrupper: Förekomsten av fler lokalkommunala och rikskommunala ledarstick i kommunalvalen än i andrakammarvalen är genomgående i alla pressgrupper —— både efter upp- delningen i storstadspress, regionpress och lokalpress samt vid uppdelning-

en efter politisk tendens (jfr tabell 3 och 4). För båda typerna av kom- munala frågor uppvisar regionpressen de största procentsiffrorna. I likhet med vad som är fallet för förstaledarna är i storstadspressen det lokalkom- munala inslaget större än i de övriga pressgrupperna. Vid fördelning av ledarsticken efter politisk tendens framkommer den största andelen lokal— kommunala frågor i den socialdemokratiska pressgruppen. Den socialde- mokratiska tidning som 1958 hade flest antal lokalkommunala ledarstick var Ny Tid — 13 av sammanlagt 40 i hela pressgruppen. 1962 hade Arbetet 20 ledarstick och Norrländska Socialdemokraten 13 av sammanlagt 61. Det procentuellt näst största inslaget lokalkommunala frågor fanns vid båda kommunalvalen i den folkpartistiska pressen. Även i ledarsticken hade Göteborgs-Posten 1958 den största andelen lokalkommunala frågor -— 8 av sammanlagt 28 i den folkpartistiska pressgruppen. 1962 var det totala an- talet ledarstick i denna grupp 37 av vilka Dagens Nyheter stod för 10 och Jönköpings-Posten för 9.

Ledarna: inriktning på sakområden

Ledarspalterna dominerades både 1960 och 1964 av en rikspolitisk fråga — ATP. 1960 gällde debatten förslag från de borgerliga partierna om för- ändringar i tjänstepensionslagen — 1964 diskuterades det av högern fram- lagda förslaget att utvidga ATP att omfatta även de äldre åldersgrupper som inte inrymts i det 1959 beslutade pensionssystemet. I 1960 års press- debatt fick också den ekonomiska politiken stort utrymme bl.a. opposi- tionspartiernas budgetalternativ _— främst högerns besparingsförslag med slopandet av första barnbidraget som en av huvudpunkterna.

Debatten i rikskommunala frågor var särskilt intensiv 1964. De ämnen som behandlades både 1960 och 1964 var främst bostadsbristen, köer och brister inom skolväsendet och sjukvården samt lokaliseringspolitik. De 10- kalkommunala frågorna hade, som framgått av redovisningen ovan, myc- ket liten omfattning under båda andrakammarvalen, varför någon detalje- rad undersökning av deras innehåll inte har företagits.

Pressdebatten i de båda kommunalvalen präglas av rikspolitiken — trots ett i jämförelse med andrakammarvalen relativt stort inslag kommunala frågor.

I kommunalvalet 1958 var ATP-frågan det mest debatterade rikspolitiska ämnet. Övriga rikspolitiska frågor som behandlades var företagsbeskatt- ningen och ungdomsproblemen. Högerpartiet presenterade i kommunalvalet 1958 ett besparingsprogram, vilket bl. a. omfattade en begränsning av sub- ventionerna till kommunerna. Som helhet torde denna fråga ha varit den efter ATP-frågan det i valrörelsen mest debatterade ämnet. I ledarunder- sökningen har denna fråga blivit klassificerad både som lokalkommunal, rikskommunal och rikspolitisk, beroende på i vilket sammanhang frågan

debatterats. Bland samtliga rikskommunala kodningar i ledarundersök- ningen utgjordes ea 23 % av högerns besparingsprogram. De övriga riks- kommunala frågor som behandlades var skolfrågor (18 % av samtliga rikskommunala kodningar), bostadspolitiken (14 %) samt lokaliserings- och sysselsättningspolitik (10 %). Bland de lokalkommunala frågor som debatterades i pressen 1958 kan ingen speciell fråga sägas ha dominerat. I jämförelse med debatten i rikskommunala frågor kan den lokalkommu- nala debatten sägas vara spridd på flera ämnesområden. 1958 gällde dock ca 20 % antalet lokalkommunala kodningar kommunalskatt och kom- munal ekonomi. De därnäst största ämnesområdena var skolfrågor och bo- stadspolitik (vardera omkring 8 %). Högerns tidigare nämnda besparings— program diskuterades med lokal anknytning i ca 6% av antalet lokal- kommunala kodningar. Samma utrymme lämnades lokal sysselsättnings- och lokaliseringspolitik.

1962 års rikspolitiska valdebatt hade en väsentligen annorlunda karak— tär än 1958 års. ATP-frågan upptog inte längre samma debattutrymme _ i stället var skattepolitiken och familjepolitiken de mest debatterade äm- nena. Dessutom fördes på ledarspalterna en intensiv diskussion om den svenska neutralitetspolitiken och Sveriges eventuella anslutning till EEC. Samma koncentration av debatten i rikskommunala frågor till ett fåtal problem som kunde iakttagas i 1958 års pressdebatt finns 1962. Bland de rikskommunala frågorna dominerades debatten av det markprogram som socialdemokraterna presenterade i valrörelsen (ca 28 % av samtliga riks- kommunala kodningar). Bostadspolitiken ( 17 %) och övriga s.k. kösam- hällesproblem (11 %) var de därnäst mest debatterade ämnena. Debatten i lokalkommunala frågor ägnades 1962 framförallt bostadspolitiken (ca 15 % av antalet lokalkommunala kodningar), kommunalskatt och kommu- nal ekonomi (ca 10 %), den kommunala demokratin, sjukvårdsproblem samt åldringsvårdsfrågor (vardera ca 7 %). På samma sätt som höger- partiets besparingsprograms lokalkommunala konsekvenser debatterats 1958, diskuterades 1962 den lokalkommunala markpolitiken i anslutning till det socialdemokratiska markprogrammet (ca 11 % av antalet lokal- kommunala kodningar).

Den undersökning av pressdebattens politisering som mätts genom en räkning av antalet partiomnämnanden i ett urval förstaledare har givit följande resultat: Skillnaderna i politisering mellan olika pressgrupper för- delade efter storlek och politisk tendens är små. Antalet partiomnämnan- den varierar i allmänhet mellan 6 och 10 per ledarartikel. Både 1958 och 1962 präglas debatten i lokalkommunala och rikskommunala frågor av en något mindre grad av politisering än debatten i rikspolitiska frågor. Det undersökta antalet ledare är så litet att ytterligare slutsatser ur materialet ej kan dragas.

. 1 .4__..4.

Nyhetsmaterial m. m. och annonser

Det politiska opinions- och informationsmaterial (förutom ledarna) som tidningarna presenterar sina läsare under valrörelsens sista vecka har som tidigare nämnts indelats i sju kategorier. Bland dessa kategorier utgör val- annonserna det ojämförligt största materialet genomgående i alla press- grupper och alla de tre undersökta valen. Per tidningsexemplar omfattar annonserna med politiskt innehåll i genomsnitt 400 spaltcentimeter (stor- stadspressgruppen och de båda grupperna regionpress 450 spaltcentimeter; lokalpressen endast 150—160). Den utrymmesmässigt näst största grup- pen är politiska reportage och nyheter med i genomsnitt 100—150 spalt- centimeter per tidningsexemplar. Det utrymme som ägnas valtalsreferaten varierar mellan 60—70 spaltcentimeter per tidningsexemplar mellan de olika valåren för samtliga tidningar. Variationerna inom de olika press- grupperna är avsevärt större. En genomgående tendens är att valtalsrefe— raten ges något mindre utrymme i lokalpressen än i regionpressen och storstadspressen. Presentationer av kandidater i notisform varierar kraftigt mellan det undersökta andrakammarvalet och de båda kommunalvalen. 1960 upptog kandidatlistorna något mer än 10 spaltcentimeter; i kommunal- valen 3 till 4 gånger mer, vilket självfallet beror på det stora antalet full- mäktige och landstingsmän som skall tillsättas. Förekomsten av pressklipp, signerade artiklar och insändare med kommunalt inslag är relativt liten, varför resultaten inte redovisas här.

Av detaljresultaten från nyhetsmaterialundersökningen kan innehålls- klassificeringen av valtalsreferaten och politiska reportage och nyheter an- ses vara av särskilt intresse. Dessa har därför sammanställts i tabellerna 5 och 6 respektive 7 och 8.

Rikspolitiskt

: Rikskommunolt

Lokalkommunalt

I958 ISGO l962

Diagram 3. Valtalsreferat :" samtliga undersökta tidningar fördelade på valdr och inne- hållskategorier

Tidningarnas referat av valtal har klassificerats efter samma huvudkate— goriindelning som använts vid ledarundersökningen, dvs. lokalkommunala, rikskommunala och rikspolitiska frågor. I ovanstående diagram har ma- terialets fördelning på dessa innehållskategorier i samtliga undersökta tid— ningar vid valen 1958, 1960 och 1962 sammanställts. Vid en jämförelse mel- lan dessa resultat och resultaten från ledarundersökningen framgår, att samma tendenser som gjort sig gällande i ledarmaterialet återfinnes i tid- ningarnas referat av valtal. Det rikspolitiska inslaget är generellt domine- rande även vid uppdelningen på olika pressgrupper (jfr tabell 5 och 6). Avsevärda skillnader finns dock mellan det undersökta andrakammarvalet och de båda kommunalvalen. Medan de rikspolitiska frågorna i andra- kammarvalet 1960 inte i någon pressgrupp uppgick till mindre än 94 % är de i allmänhet i kommunalvalen 15)—% procentenheter lägre. Ett undantag utgör här centerpressen i kommunalvalet 1958 som i valtalsreferaten gav utrymme åt 96 % rikspolitiska frågor. I motsvarande mån som det rikspoli- tiska inslaget sjunker i kommunalvalen, ökar de rikskommunala och fram- förallt de lokalkommunala frågorna. Även här utgör centerpressen 1958 ett undantag såtillvida som lokalkommunala frågor inte alls förekommer i valtalsreferaten.

Redan i metodavsnittet framhölls de svårigheter som är förenade med en innehållsanalys av det mycket heterogena material som sammanförts i ka- tegorin politiska reportage och nyheter. Den kunskap som kan erhållas med den använda undersökningsmetoden är mycket begränsad. Undersökningen visar emellertid att den politiska information tidningarna lämnar läsarna i form av valreportage och valnyheter i ett andrakammarval klart skiljer sig från samma material i de båda undersökta kommunalvalen (jfr tabell 7 och 8). Lokala valnyheter är avsevärt vanligare i kommunalvalen än i andrakammarvalet. Denna tendens är genomgående i alla de redovisade pressgrupperna. Huruvida de sakfrågor som behandlats i detta material kan betraktas som lokalkommunala, rikskommunala eller rikspolitiska har med den använda undersökningsmetoden inte kunnat objektivt fastställas. Med ledning av de allmänna erfarenheter som gjorts under undersökningsarhc— tet synes emellertid de lokalkommunala sakfrågor som behandlats i nyhets- materialet i pressen vid andrakammarvalet 1960 ha varit få och materialet 1960 väsentligen haft karaktär av allmän information om det lokala val- arbetet. I 1958 och 1962 års kommunalval tycks däremot lokalkommunala sakfrågor förekomma i viss utsträckning även i nyhetsmaterialet.

De politiska annonserna har klassificerats i fyra kategorier: annonser om valmöten och valbyråer, annonser med presentation av kandidater och an- nonser där partiernas program presenteras. Programannonserna är den helt dominerande annonstypen och de utgör i de olika pressgrupperna i allmän— het mellan 50 och 60 % av den uppmätta annonsmängden, medan utrymmet ganska jämnt fördelas mellan de återstående tre annonskategorierna. l pro—

gramannonserna (till vilka även räknats annonser av rubriktyp) har insla- get lokalkommunala och rikskommunala frågor antecknats om de över huvud taget förekommit. Resultaten av denna undersökning presenteras i tabell 9. Vid uppdelningen av programannonserna efter storstadspress, re- gionpress (grupp I och II) och lokalpress dominerar programannonser utan kommunalt inslag genomgående. Lokalpressen och storstadspressen har fler programannonser med lokalkommunalt inslag än de båda region- pressgrupperna. Vissa skillnader finns också mellan andrakammarvalet och de båda kommunalvalen. Vid kommunalvalen finns lokalkommunalt inslag i allmänhet i mellan 1/5 och 1/3 av annonserna —— med undantag för en av regionpressgrupperna. I andrakammarvalet är det lokalkommunala inslaget mindre —— för storstadspressen gäller dock att i 17 % av dess an- nonser 1960 fanns lokalkommunala frågor behandlade. Andrakammarvalet och kommunalvalen skiljer sig som synes av tabellen också därigenom att det rikskommunala inslaget var avsevärt frekventare i andrakammarvalet. Beträffande fördelningen av kommunalt inslag i annonserna efter press av olika politisk tendens framträder samma genomgående skiljelinjer som tidigare nämnts. Särskilt stort är det lokalkommunala inslaget i center- pressen och folkpartipressen. För centerpressen gäller dock att antalet tid- ningar är jämförelsevis få och annonsmängden liten.

Sammanfattning

Undersökningsresultaten kan sammanfattas i följande huvudpunkter:

1. Rikspolitiska frågor på tidningarnas ledarspalter dominerar i alla val och alla pressgrupper. Politiseringen av dessa rikspolitiska frågor är något mer framträdande än i kommunala frågor som behandlas på ledarspalterna.

2. Påtagliga skillnader finns i pressdebattens inriktning på olika sak- frågor i de undersökta kommunalvalen i jämförelse med andrakammarva- len även om de rikspolitiska frågorna dominerar. De enbart rikspolitiska frågorna har avsevärt mindre omfattning i kommunalvalen än i andra- kammarvalen.

3. De lokalkommunala förstaledarartiklarna utgör i genomsnitt 6 år 7 % av samtliga i ett kommunalval. Motsvarande procenttal för ledarsticken är 12 a 15 %, vilket tyder på inte endast att antalet lokalkommunala ledar— artiklar är mindre frekventa utan också att de ägnas ett mer begränsat spaltutrymme än de rikspolitiska frågorna.

4. De rikskommunala frågorna förekommer i större utsträckning i le- darna än lokalkommunala frågor. Denna tendens är genomgående i alla val och alla pressgrupper — med undantag för folkpartipressen 1958 och 1962. De rikskommunala frågorna tycks dessutom ha ökat i antal 1962 och 1964.

5. En sakfråga som tas upp på riksplanet och som har rikskommunal

karaktär påverkar debatten i tidningarna såtillvida som man tar upp den rikskommunala frågans lokala konsekvenser. 1958 inträffade detta med högerns besparingsprogram _ 1962 med det socialdemokratiska markpro- grammet. I övrigt är den lokalkommunala debatten spridd på en rad sak- områden med viss dominans för kommunal ekonomi, bostadspolitik och skolfrågor.

6. Samma tendenser som finns i ledarmaterialet kan iakttagas i valtals- referat och programannonser. Det rikspolitiska inslaget dominerar i alla val, men inslaget lokalkommunala frågor är avsevärt mycket större i kom- munalvalen än i det undersökta andrakammarvalet.

Pressundersökningens lidningsurval

Politisk Utgiv. Politisk Utgiv.

Tidning tendens ning Tidning tendens ning LANDSORTSPRESS R_egionpress II omfattande Lolcalpress omfattande tid- 'jlågäggä med upplaga over ' 1 d r ' fånigt)!— (;;:an upp aga nu e Norrbottens-Kuriren ......... H 6/morg. " . ' Nya VVermlandsffidningen H 6/morg. Enkopmgs-Posten """""""" H 3/morg. Östgöta Correspondenten H 6/morf'. Karlshamns Allehanda """ H ölmorg. Falu-Kuriren ..................... F 6/morE TraPÅS'POStenT:ä": """"""" & åfm' Gefle Dagblad .................. F ö/morg. glricehamns ] ning """"" morg. Västerbottens-Kuriren ......... F 6/morg. ()landsbladet ..................... H 3/morg. Folket g 6/em östgötar-Bladet .................. H 3/em. Nyheterna """""" S 6/em' Mellersta Skåne ............... F 6/morg. Västgöta-Demokraten _________ S 6/em. Skaraborgs-Tidningen ......... F 3lem. Barometern H 6/mor Gotlänningen ..................... C 6/em. """"""""""" g. Nord-Sverige ..................... C 6/morg. Rågionpress åomflattande ZTORilAESIL?IZSS H 7/ ti ningar me upp aga över vens a ag a et ............ mor-g. 10000 ex. Sydsvenska Dagbladet ...... H 7/morg. Borås Tidning .................. H 7/morg. Skånska Dagbladet ------------ C 6/morg- Eskilstuna-Kuriren ............ F 6/em. Dagens Nyheter --------------- F 7/morg. JönköpingsPosten ............ F 6/morg. GOStFPFPES glänqu- OCh Nerikes Allehanda ............ F ölmorg. " JO artS— ! mnz ------------ F ölmorg- Upsala Nya Tidning _________ F 6/morg. Goteborgs-Posten ............... F 7/morg. Vestmanlands Läns Tidning F G/morg. århéätfål ............................ % gem. Hallands Nyheter ............... C 6/morg. y 1 --------------------- morg. Arbetarbladet ................... s G/em. Stockholm-Tidningen --------- S 7/morg- Norrländska Social- demokraten .................. S 6/morg. Värmlands Folkblad ......... S 6/morg.

1 Ej med i tidningsurvalet 1964.

Tabell 1. Förstaledare av A— och B-lyp fördelade på pressgrupperna: 'slorstads—, region- och lokalpress saml i innehålls- kategoricr. Procentuell fördelning.

Antal LK RP LK-RK. Summa Pressgrupp "IYP av val ledare RP procent

Storstads- Kom- press munal- 183 100 valen: 180 100

Andra. kammar. 180 100 valen : 151 100

Kom- munal- 183 100 valen: 183 100

Andra- kammar. 183 ' 100 valen: 169 100

Kom- munal. 108 100 valen: 1 14 100

Andra. kammar. 122 ' 100 valen: 95 100

Samtliga Kom- press. munal- 474 100 grupper valen : 47 7 100

Andra. kammar- 485 100 valen: 415 100

Tabell 2. Förstaledare av A- och B-lyp fördelade på press av olika politisk tendens och i innehållskategorier. Procenluell

fördelning.

Politisk tendens

Typ av val

Antal ledare

LK

RK RP

LK-RK LK-RP RK-RP

LKRK- RP Summa procent

Höger- press

Center. press

Folkparti. press

Socialde. mokratisk press

Kom. munal- valen:

Andra. kammar- valen :

Kom. munal- valen :

Andra. kammar- valen :

Kom- munal- valen :

Andra. kammar. valen :

Kom. munal- valen :

Andra. kammar. valen:

1958 1962 1960 1964 1958 1962 1960 1964 1958 1962 1960 1964 1958 1962 1960 1964

120 117 122 98

63 72 72 68

174 174 177 159 117 114 114 90

0,9

.. .,.

23,1 17,9 17,2 14,3

19,0 13,8 13,8

IGF Div—4

we. __

ip.”: ......

0,8 2,6 0,8

13,3 20,5 12,8 23,7

[* l—

_a"

0,8

0,6 2,3

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Tabell 3. Lcdarslick av A- och B-lyp fördelade på pressgrupperna: storslads-, region— och lokalpress sum! i innehålls- kalegorier. Procenluell fördelning.

Antal le- LK.RK. Summa Pressgrup p Typ av val darstick RP procent

Storstads. Kom. press munal- 381 100 valen: 440 100

Andra. kammar. 378 100 valen: 396 ' 100

Region- Kom- press munal- 235 100 valen: 285 100

Andra. kammar. 265 100 valen : 285 * 100

Kom. munal. 94 100 valen : 112 100

Andra. kammar. 100 100 valen: 97 100

Samtliga Kom- press. munal. 100 grupper valen: 100

Andra. kammar. valen :

Tabell 4. Ledarstick av A- och B-lyp fördelade på press av olika polilisk tendens och i innehållskategorier. Procentuell fördelning.

Politisk tendens

Antal le-

. LK RK RP ö mum LKRP nxnp LK'RK' Summa darshck

Typ av val Ar RP procent

Höger. Kom- press munal- 1958 160 5,6 12,5 56,9 14,4 3,1 1,2 6,2 —— 100 valen: 1962 185 10,8 8,7 52,4 18,4 — 3,2 6,5 — 100

Andra. kammar. 1960 178 — 1,1 72,5 26,4 —— — — — 100 valen: 1964 194 3,1 4,1 71,1 19,6 — 0,5 1,6 — 100

Center. Kom.

press munal. 1958 88 10,2 12,5 54,5 13,6 — 1 1 8,0 — 100 valen: 1962 108 9,3 11,1 50,9 20,4 2,8 1,8 3,7 —— 100 |

Andra. kammar. 1960 98 3,1 valen: 1964 106 —

100 78,3 12,3 — — 1,9 — 100 | | | =. N ”. m _ "'i m :— v—ll': :e'ux

Folkparti. Kom. press munal. 1958 224 12,5 14,7 46,4 18,1 1,3 — 6,7 — 100 valen: 1962 234 15,8 9,4 41,0 20,9 3,0 3,9 6,0 — 100

Andra. kammar. 1960 223 2,2 2,2 56,0 38,0 0,5 — 0,5 —— 100 valen: 1964 249 4,4 8,0 60,7 25,3 —— — 1,2 0,4 100

Socialde. Kom- mokratisk munal. 1958 238 press valen: 1962 310

Andra. kammar. 1960 224 valen : 1964 229

,8 11,3 48,3 16,8 2,9 1,2 2,5 — 100 7 13,2 46,8 12,2 2,9 1,3 3,9 _ 100

— 0,4 — 100 0,4 0,9 —— 100

nr:—1»

GE. d' _ ==. 0 [» ma av: Nm

_. ___..— .._r. m...—— 4 ...”—__v— -

Lokalkommunali, rikskommunalt och rikspolitiskt inslag i kategorin ”Referat av valtal”. Procentuell fördelning inom pressgrupperna: lokal—, region- och storstadspress (tabell 5) och inom press av olika politisk tendens (tabell 6).

Tabell 5 Lokalpress Regionpress I chionpress ll Storstadspr-ess

1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962

Lokalkommunalt inslag 25 20 11 14 18 Hikskommunalt inslag 5 7 13 6 9 Rikspolitiskt inslag 70 ' 7: 76 80 73 Summa procent 100 100 100

Tabell 6 Högerpress Centerpress Folkpartipress Socialdxfxgskrahsk

1960 1962 1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962 Lokalkommunalt inslag 14 13 23 18 15 20 Rikskommunalt inslag 9 10 8 - 10 10 8 Rikspolitiskt inslag 77 77 69 72 75 72 Summa procent 100 100 100 100 100

Lokala och riksomfattande politiska reportage och nyheter. Procentuell fördelning inom pressgrupperna: lokal-, region- och storsladspress (tabell 7) och inom press av olika politisk tendens (tabell 8).

Tabell 7 Lokalpress Regionpress I Regionpress II Storstadspress

1958 1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962

Lokala 62 27 57 61 46 58 64 50 66 64 50 71 Riksomfattande 38 73 43 39 54 42 36 50 34 36 50 29

Summa procent 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Socialdemokratisk

Tabell 8 Högerpress Centerpress Folkpartipress press

1958 1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962 1958 1960 1962

53 36 44 49 27 47 67 43 66 78 64 84

Lokala . 47 64 56 51 73 53 33 57 34 22 36 16

Riksomfattande .

Summa procent 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Tabell 9. Programannonser med lokalkommunalt (LK), rikskommunalt ( BK) och utan kommunalt inslag (U). Procentuell fördelning inom pressgrupperna: lokal-, region- och storsladspress samt inom press av olika politisk tendens.

Typ av val

Kate- gori

Lokal. press

Re. gion- press

I

Re. gion- press

lI

Stor. stads. press

Höger. press

Cen- ter.

Folk. parti. press

Social. demo. kratisk press

Kommunal- valet 1958

Summa procent ......

Andrakammar— valet 1960

Summa procent ......

Kommunal- valet 1962

Summa procent ......

10 2 88

38 3 59

34 4 62

12 4 84

100 100

17 31 52

100

12 34 54

100

BILAGA 24-

Intervjuundersökning med kommunala förtroendemän avseende valrörelsen 1962 m. m.

av Lars Strömberg

Huvudsyftet med föreliggande undersökning är att belysa, i vilken utsträck- ning och på vilket sätt partiskiljande kommunala frågor med lokal anknyt- ning togs upp i valrörelsen 1962. Undersökningen bygger i första hand på intervjuer med förtroendemän i ett urval av kommuner.

För en mera fullständig beskrivning av en kommunal valrörelse skulle fordras en undersökning av större omfattning och med en annan tidsram än den föreliggande. Ett stort skriftligt material, såväl fullmäktigehand- lingar och annat kommunalt tryck som dagspress och valmaterial av alla slag, skulle behöva genomgås. Därutöver borde intervjuer i direkt anslut- ning till valrörelsen företagas både med ett flertal kommunala förtroende- män i varje undersökt kommun och helst också med ett urval av väljare i motsvarande kommuner. Föreliggande undersökning har utförts två och ett halvt år efter det aktuella kommunalvalet. Man måste därför generellt räkna med att svaren på intervjufrågorna, vilka väsentligen gällt faktiska förhål- landen i samband med 1962 års val, måste bli mindre tillförlitliga på grund av det långa tidsavståndet. Den korta tid som stått till förfogande för un- dersökningen, cirka två månader, har vidare gjort det nödvändigt att be- gränsa genomgången av skriftligt material till ett minimum. Slutligen har intervjuerna inskränkts till två förtroendemän per kommun.

Undersökningen har genomförts i klart medvetande om dessa begräns- ningar och svårigheter. Det har nämligen ansetts av vikt att —— även om resultaten måste bli schematiska och i en del fall påtagligt osäkra —— få fram vissa ytterligare fasta hållpunkter för att bedöma innebörden av en kommunal valrörelse.

Kommunurvalet

Urvalet av kommunerna —— tillsammans 83 — har verkställts av Statistiska centralbyråns utredningsinstitut. Någon mera ingående prövning av prin- ciperna för ett ur politiska synpunkter representativt kommunurval kunde ej genomföras. Det antogs, att det för de politiska förhållandena i kom- munerna i första hand var relevant att taga hänsyn dels till kommuntyp

och kommunstorlek, dels till de partipolitiska styrkeförhållandena. Kom- munerna indelades sålunda i tre grupper, större städer (städer med över 30 000 invånare), mindre städer och köpingar samt landskommuner. Samt- liga 27 större städer _ med sammanlagt drygt en tredjedel av rikets befolk- ning —— medtogs i urvalet. Från vardera av de två övriga kommungrupperna ingår 28 kommuner i urvalet. Småstäder och köpingar respektive lands- kommuner har vid urvalsdragningen indelats i ytterligare strata, dels efter storlek, dels efter andelen socialdemokratiskt röstande inom kommunerna. Urvalsfraktionen i gruppen mindre städer och köpingar uppgår till 13,9 % av samtliga och i gruppen landskommuner till 3,7 % av samtliga.

Genom att ett så begränsat antal kommuner av samtliga landskommuner ingår i urvalet, måste särskild försiktighet iakttagas när det gäller tolk- ningen av resultaten för denna grupp. Urvalsfraktionernas skiftande stor— lek har vidare medfört att resultaten i huvudsak redovisas för varje kom- mungrupp för sig; något uppvägningsförfarande har således ej kommit till användning. Närmare upplysningar om kommunurvalet lämnas i appen- dix 1.

I den följande resultatredovisningen har i flera fall ur gruppen städer över 30 000 urskilts de fyra största städerna _ Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrköping —— vilka tillika sedan januari 1963 är de enda lands- tingsfria städerna. Före 1963 tillhörde även Hälsingborg och Gävle denna grupp, men det finns knappast anledning antaga att landstingsfrågor be- handlats som primärkommunala frågor i dessa båda städer vid 1962 års val.

Intervjuerna

I centrum för intresset vid intervjuerna har stått de lokalkommunala frågor av partiskiljande karaktär, som behandlades vid 1962 års valrörelse. Med »lokalkommunal» fråga avses en fråga som har berört en viss primärkom- mun och i vilken kommunen kan fatta beslut. Politiska frågor som löses genom beslut av regering och riksdag, men som ändå direkt berör kommu- nerna, faller därför utanför denna definition. Vad den partiskiljande karak- tären hos frågorna beträffar, har det antagits att lokalkommunala strids- frågor i valrörelsen i stor utsträckning tidigare har behandlats i kommunens fullmäktige och/eller beretts i kommunens styrelse och nämnder. Partikon- flikter skulle därför kunna identifieras vid en genomgång av kommunala protokoll. Undersökningen har på grund av tidsbristen begränsats till en genomgång av fullmäktiges protokoll i de 83 kommunerna från och med år 1961 och fram till kommunalvalet 1962. Samtliga voteringsfrågor och parti- fördelningen av de vid voteringarna avgivna rösterna noterades för den an- givna perioden och anteckningarna företeddes för de intervjuade.1

* I fyra kommuner har uppgifter beträffande var och en av fullmäktigeledamöter—nas röstning helt eller delvis saknats, vilket torde strida mot kommunallagens& 24 om proto- kollföring.

I första hand har de intervjuade tillfrågats om de voteringar som före- kommit i fullmäktige varit partiskiljande eller ej, i vilken utsträckning partiskillnader förekommit vid frågornas beredning och om frågorna förts vidare till valrörelsen. Intervjupersonerna har dessutom tillfrågats om vilka andra spörsmål som tagits upp i valrörelsen och vilken roll de lokalkommu— nala frågorna spelat i jämförelse med rikspolitiska m.m. (se härom när— mare appendix 2).

När det gällt att fastställa, vilka frågor som varit partiskiljande i fullmäk- tige, har det ej visat sig möjligt att bygga på något enkelt formellt kriterium, anknutet till röstfördelningen. I begreppet »partiskil jande» ligger inte enbart tanken på en röstning helt eller i huvudsak efter partilinjer utan också en bedömning av frågans karaktär, sådan denna framträtt vid beredning och debatt. Intervjuerna har därför fått vara den enda informationskällan rö— rande frågornas partiskiljande natur. Det har visat sig, att här en relativt god överensstämmelse inbördes mellan intervjusvaren från samma kommun föreligger, dvs. att denna egenskap trots sin komplicerade karaktär tycks gå att på ett någorlunda tillfredsställande sätt identifiera.

Beträffande de intervjuades svar på frågan om vilka andra spörsmål som tagits upp i valrörelsen gäller, att svaren i hög grad kunnat påverkas av intervjupersonernas sätt att förbereda intervjuerna. I en del fall har de intervjuade vid intervjun direkt läst ur lokala valbroschyrer, medan de i andra fall däremot helt litat på sin minnesbild av valrörelsen. Då frågan om vilka spörsmål som tagits upp i valrörelsen i sig själv är ganska vag, är det ej givet att ett svar som innefattar alla frågor som överhuvud om— nämndes i en valbroschyr är mera relevant än ett svar som endast nämner ett par huvudfrågor. Resultaten av undersökningen på denna punkt måste därför anses osäkra eller svårtolkade. För att erhålla en kompletterande bild av propagandan i kommunala frågor har därför en separat undersökning av lokalt vallnaterial i åtta partidistrikt genomförts (se appendix 3).

Generellt gäller om intervjufrågorna att de avser faktiska förhållanden i kommunalpolitiken och ej åsikter. Det är sålunda alls ej fråga om något slags opinionsundersökning, där de intervjuade skall representera en popu— lation av individer vars åsikter man vill studera. De intervjuade är däremot att betrakta som uppgiftslämnare beträffande vederbörande kommun med i princip samma funktion ur undersökningens synpunkt, när det gäller att erhålla upplysningar, som t.ex. fullmäktigehandlingar. Samtidigt är det emellertid tydligt, att dessa faktiska intervjufrågor innehåller ett väsentligt moment av bedömning och att denna bedömning kan påverkas både av partitillhörighet och av den utsiktspunkt från vilken de intervjuade betrak— tar de kommunalpolitiska frågorna. Det framstod därför som otillfredsstäl— lande att endast lita till en persons uppgifter. Vidare ansågs det önskvärt att intervjua personer som i allmänhet kunde förväntas ha största möjliga över— blick över kommunalpolitiken.

Tabell 1. Inlervjupersonernas fördelning på partier och förtroendeposter

p ti .. .. Mindre städer är Storre stader och köpingar Landskommuner S G F H Ö S G F H Ö 5 G F l-l Ö Förtroendepost: i kommunens styrelse: ordf. ................................. 23 — 1 2 —— 24 — l —— 12 9 l 2 v.ordf. ..3—115—2 210 4— 7 5—2— ledamot ........... —— ————— ] ———— 1 i kommunens fullmäktige: ordf. ................................. —————2—1———-——12—l v.ordf. .............................. ———43——15——333——-— ledamot ........................... 1 — 1 —— 2 1 2 — 1 —— 1 Summa intervjupersoner 27 — 17 10 —— 28 3 20 4 1 24 18 7 5 2

I varje urvalskommun har sålunda intervjuer genomförts med två ledande kommunala förtroendemän, i allmänhet ordföranden och vice ordföranden i kommunens styrelse under förutsättning att de representerat det största och näst största partiet i kommunens fullmäktige. I annat fall har alterna- tiva intervjupersoner valts, i första hand fullmäktiges ordförande (vice ordförande) i andra hand majoritetspartiets gruppledare i fullmäktige (det största oppositionspartiets gruppledare i fullmäktige). De intervjuades fak- tiska fördelning på olika partier och förtroendeposter framgår av tabell 1.

Två representanter för varje undersökt kommun ansågs som ett absolut minimum för att det skulle vara möjligt att få en uppfattning om i vilken utsträckning de bedömningar intervjusvaren innehåller är någorlunda all- mänt omfattande eller om de skiftar mellan olika personer och grupper. I görligaste mån har man vid intervjuerna informerat om avvikande svar, som lämnats av den andre intervjuade personen i samma kommun; det har emellertid i många fall varit svårt att efter intervjun med person nr 2 få tag i person nr 1. I den följande redovisningen göres i regel en skillnad mellan sådana svar som bygger på båda intervjuades samstämmiga upp- fattning och andra svar. På grund av frågornas karaktär är det emellertid ej givet, att det endast är den första gruppen av svar som är »riktiga» eller intressanta. Ett visst spörsmåls betydelse i valrörelsen måste exempelvis kunna te sig väsentligt olika ur olika partiers synpunkt.

Intervjuerna har utförts av studenter vid de statsvetenskapliga institu- tionerna vid universiteten i Göteborg, Lund, Stockholm och Uppsala. De intervjuade underrättades om att inga uppgifter avseende speciella kom— muner skulle redovisas.

Resultatredovisning

A. Voteringsfrågor i fullmäktige

Avsikten med voteringsundersökningen har som nämnts främst varit att identifiera väsentliga politiska konfliktfrågor i fullmäktige. Eftersom det varit omöjligt att av fullmäktigeprotokollen med säkerhet avgöra frågornas betydelse har voteringar i alla sakfrågor undersökts under perioden januari 1961 fram till kommunalvalet 1962. Till voteringar har räknats huvud- voteringar i sakfrågor; voteringar som föregått huvudvoteringen samt voteringar i procedurfrågor har uteslutits. Beträffande de senare kan det dock ha inträffat att de någon gång haft karaktär av huvudvotering. I så fall har de medtagits. Om voteringar i en fråga förekommit vid två eller flera tillfällen har den endast medtagits en gång.

I tabell 2 har samtliga voteringsfrågor i de undersökta kommunerna upptagits och fördelats på olika sakområden, Det genomsnittliga antalet voteringar per kommun är som framgår av tabellen störst i storstäderna och minst i landskommunerna. Särskilt i landskommungruppen är emel- lertid antalet voteringar per kommun starkt snedfördelat. Av sammanlagt 83 voteringsfrågor i fjorton kommuner, faller 31 på tre västsvenska kom- muner, medan fem kommuner helt saknar voteringar. Det är sannolikt att skillnaderna mellan olika slag av kommuner till en del helt enkelt kan förklaras av att flera ärenden handlägges i större än i mindre kommuner. Det synes emellertid också troligt att skillnaderna sammanhänger med en högre grad av politisering i de större kommunerna (jfr sid. 530).

Trots att något mått på den relativa frekvensen voteringar i förhållande till antalet behandlade ärenden i fullmäktige ej kunnat framräknasl, torde det stå utom varje tvivel att voteringar endast förekommer i mycket liten utsträckning under den studerade perioden. Andelen voteringar torde san- nolikt i genomsnitt vara av storleksordningen en eller ett par procent i förhållande till samtliga behandlade ärenden i fullmäktige.

Voteringsfrågorna är som framgår av tabell 2 spridda på ett stort antal sakområden och skillnaderna mellan de olika kommungrupperna är små. Eftersom hela antalet voteringar är relativt litet och undersökningsperioden endast omfattat ett och ett halvt år, begränsas kommentaren till tabellen i första hand till en beskrivning av innehållet i de olika kategorierna. De voteringar som samlats under beteckningen organisationsfrågor rymmer bland annat konflikter rörande inrättande av nya kommunala nämnder och nya tjänster, arvoden m.m. Dessa frågor är anledning till konflikter i

1 En mätning av voteringsfrekvensen i relation till antalet ärenden eller beslut i full- mäktige möter stora svårigheter. Att t. ex. mäta antalet ärenden genom att räkna antalet paragrafer i fullmäktigeprotokollen låter sig knappast göra, eftersom protokollen redigeras på olika sätt. Möjligen skulle antalet framställda propositioner i fullmäktige kunna an- vändas som ett mått på beslutfrekvensen, men antalet propositioner är till en del beroende av förekomsten av konflikter och dessutom är metoden mycket arbetskrävande.

a.... J...... ...—...

De 4 största övriga större sllåldnell'rf). Landskom- staderna stader köpingar muner Organisationsfrågor .................. 12 17 10 17 Förvaltningslokaler .................. — 1 8 2 Stadsplane— och trafikfrågor ...... 9 8 4 13 Affärsverksamhet .................. 3 6 15 14 Bostads— o. markfrågor ............ 12 10 12 6 Kommunala skatter 0. ekonomi 3 5 4 — Lokaliseringsfrågor .................. -— 3 6 2 Anslag m. m. till föreningar ...... 6 9 10 15 Utskänkningsfrågor .................. 9 12 9 5 Skolfrågor .............................. 14 11 4 9 Socialvård. allmänt .................. 6 2 2 4 Kommunala bostadstillägg . _— -— —— 1 Kulturfrågor ................... 6 5 —— 1 Ungdoms— o. fritidsfrågor ......... —— 4 3 1 Kommunindelning .................. — —— 4 1 övrigt .................................... 20 7 9 9 Summa procent 100 100 100 100

Antal voteringsfrågor ............... 34 153 110 83 Antal voteringsfrågor

i genomsnitt/kommun ............ 8,5 6,7 3,9 3,0 Antal kommuner i vilka

inga voteringsfrågor

förekommit ........................... O 1 2 5

ungefär samma omfattning i alla kommungrupperna. Kommunal affärs- verksamhet till vilken kategori även räknats taxepolitik tycks vara omstridd framför allt i småstäder, köpingar och landskommuner. Bostads- och markfrågor, i vilka ingår kommunala bostadsbolags verksamhet, kom- munalt byggande i övrigt samt fastighetsköp och försäljningar förekom— mer i voteringssammanhang framför allt i städerna. Detsamma tycks gälla utskänkningsfrågor. I båda fallen kan man utgå från att sådana frågor är mest frekventa i städerna och att således konflikttillfällena där är större än i landskommunerna. Främst i storstäderna förekommer voteringar i skol- frågor i viss utsträckning. De flesta av dessa voteringar rör konflikter vid ut- formningen av städernas yttrande 1961 över skolberedningens betänkande angående grundskolan. Anslag till föreningar av olika slag tycks vara en konfliktanledning framförallt i de mindre städerna och landskommunerna. ; En förklaring till skillnaden i antalet voteringar synes emellertid vara att söka, förutom i kommuntyp, i det parlamentariska läget i fullmäktige. I » tabell 3 har det genomsnittliga antalet voteringar per kommun —— där vote- ringar överhuvudtaget förekommit — sammanställts dels för kommuner där ett parti har absolut majoritet, dels för övriga kommuner. Som framgår av tabellen är antalet voteringar genomgående något större i kommuner utan partier med absolut majoritet och detta gäller oberoende av

Tabell 3. Genomsnittligt antal voteringar i kommuner med olika parlamentarisk situation

Mindre stä- Lands- Större städer der och

.. . komm köpingar uner

Antal voteringar i genomsnitt per kommun i: Kommuner där ett parti har absolut majoritet 6,3 3,6 3,3 Kommuner utan parti med absolut majoritet 8,5 4,8 4,0

kommunstorlek. Det ligger nära till hands att antaga, att i kommuner där ett parti dominerar —— det socialdemokratiska partiet i 41 kommuner och cen— terpartiet i 2 kommuner i urvalet —- är benägenheten att votera mindre, då voteringsutgången är given i partiskiljande frågor. Särskilt med hänsyn till att kommunerna, där ett parti har absolut majoritet, är nästan identiska med de socialdemokratiskt dominerade kommunerna, bör man emellertid vara försiktig när det gäller att här draga bestämda slutsatser. Även andra faktorer, t. ex. industrialiseringsgraden och därmed sammanhängande in— tressemotsättningar, kan spela in.1

Voteringar i fullmäktige är således genomgående relativt fåtaliga, även om markerade skillnader finns mellan kommuner av olika storlek och tät- ortsgrad. Beträffande de voteringar som förekommer växlar emellertid gra— den av politisering starkt mellan olika kommuntyper, vilket framgår av tabell 4, där svaren på frågan om partiskillnader framträtt vid voteringarna sammanställts. Som partiskiljande respektive ej partiskiljande redovisas endast sådana voteringar, om vilka båda intervjuade från en kommun av- givit samma omdöme; övriga voteringar redovisas i sifferraden för »delade meningar».

"Av tabellen torde kunna utläsas ett klart samband mellan kommunstorlek och frekvensen partiskiljande voteringar: Ju större kommunen är, desto större än andelen partikonflikter i fullmäktige. Ett undantag härifrån synes de små landskommunerna utgöra. Av voteringarna i de 10 landskommuner där voteringar förekommit anses 40 % partiskilj ande av båda intervjuperso- nerna. Antalet voteringar i gruppen är emellertid litet, vartill kommer en stark snedfördelning ifråga om förekomsten av partiskiljande voteringar per kommun. Av de 10 voteringar som ansågs partiskiljande faller 5 på en enda av de tio kommunerna. Det bör också ytterligare anmärkas i detta samman- hang att fyra kommuner i gruppen mindre landskommuner helt saknar vo-

1 Om minoritetspartiet (-partierna) i en kommun, där ett parti har absolut majoritet, finner det utsiktslöst att votera, eftersom utgången av voteringen är given i partipolitiskt kontroversiella frågor, skulle det eventuellt kunna antas, att votering i första hand till- gripes när inga fasta partiståndpunkter existerar. Är detta antagande riktigt, skulle i de nämnda kommunerna den relativa andelen partiskiljande frågor vara mindre än i andra kommuner, i vilka inget parti har absolut majoritet. Denna hypotes har testats men inte bekräftats.

Tabell 4. Andelen partiskiljande voteringsfrågor i fullmäktige (i %)

Övriga Mindre städer De 4 större och köpingar

.. städer storsta (mer än Mer än Mindre än Mer än Mindre än

Städerna 30 000 1400 7_400 3_ 100 3_ 100 inv_) inv. mv. luv. an.

Landskommuner

Partiskiljande

voteringsfrågor ............ 53 37 28 14 7 40 Ej partiskiljande

voteringsfrågor ............ 38 51 55 69 79 52 Delade meningar ............ 8

Summa procent

Antal voteringsfrågor ...... 34 153 58 52 58 25 Antal kommuner utan voteringar ............ 0 1 1 1 l 4 med voteringar ............ 4 22 13 13 13 10

Antal partiskiljande frågor i medeltal per kommun med voteringar ............ 5,3 2,5 1,2 0,6 0,3 1,0

teringar. Dessa förhållanden motiverar, att man knappast har anledning att fästa någon större vikt vid den nämnda avvikelsen från det i övrigt iakttag— na sambandet mellan kommunstorlek och voteringarnas partipolitisering.

De voteringsfrågor som varit partiskiljande enligt båda de intervjuade är innehållsmässigt koncentrerade till ganska få sakområden. Många parti- skiljande voteringar förekommer i kategorin organisationsfrågor, bostads- och markfrågor, framförallt sådana som berört fastighetsaffärer, samt skol- frågor. De senare är partiskiljande endast i storstäderna och rör nästan ute- slutande de tidigare omnämnda yttrandena över skolberedningens betänkan- de. Anslag m. m. till föreningar har ansetts vara partiskiljande i ungefär en fjärdedel av samtliga voteringar i dessa frågor i hela urvalet. Bland de vote- ringsfrågor som varit relativt frekventa, men som inte i något fall av båda intervjupersonerna ansetts partiskiljande, kan nämnas utskänkningsfrågor.

Utskänkningsfrågorna återkommer i svaren på intervjufrågan angående förekomsten av andra genomgående skiljelinjer vid voteringarna än parti- politiska, Resultaten av denna intervjufråga har sammanställts i tabell 5. Det är väsentligen endast regionala skiljelinjer och nykterhetspolitiska skil— jelinjer som nämnts i detta sammanhang.

Trots att delade meningar mellan de intervjuade här förekommer i viss utsträckning torde det kunna fastslås, att andra genomgående skiljelinjer än partipolitiska är jämförelsevis sällsynta. Mest frekventa är nykterhetspoli- tiska skiljelinjer i utskänkningsfrågor. Regionala skiljelinjer förekommer endast i mindre städer och köpingar samt landskommuner. De frågor som berörts av regionala konflikter i fullmäktige har t. ex. varit trafikfrågor — yttrande till KB om bussförbindelse, yttrande över ett betänkande angående

De 4 största Övriga större Mlååräcsiltw Landskom- staderna stader köpingar muner

Regionala skiljelinjer ............... — — 5 14 Nykterhetspolitiska skiljelinjer (i 10 10 5 Annat slag av genomgående

skiljelinjer ........................... — 7 l 4 Inga genomgående skiljelinjer

(av annat slag än möjligen par- tipolitiska) ........................... 79 76 76 70 Delade meningar mellan intervju-

personerna ........................... 15 7 8 7

Summa procent 100 100 100 100

Antal voteringsfrågor ............... 34 153 110 83

båttrafiken i ett skärgårdsområde, hastighetsbegränsning av en vägsträcka genom tättbebyggt område m. fl. Ibland har de regionala skiljelinjerna varit uttryck för konflikter mellan en tätort i kommunen och omkringliggande landsbygd. Konflikterna har då t. ex. rört vatten- och avloppsanläggningar. Regionala motsättningar har också funnits i frågor rörande förläggning av skolbyggnader. Som exempel på annat slag av genomgående skiljelinjer än de nu nämnda kan anföras konflikter mellan partifraktioner och »moder— parti» i fullmäktige. Dessa konflikter har gällt bland annat stadsplanefrågor t.ex. exploateringsgrad vid bostadsbyggande. I några voteringsfrågor har förekommit att en gruppering skett efter fastighetsägare- respektive hyres- gästintressen, vilka brutit igenom partilinjerna.

B. Voteringsfrågor i valrörelsen En väsentlig undersökningsuppgift har varit att fastställa, i vilken utsträck- ning och på vilket sätt stridsfrågor i fullmäktige förs ut i valrörelsen.

På intervjufrågorna om voteringsärendena tagits upp i den offentliga val— debatten har intervjupersonerna ganska ofta avgivit skiljaktiga svar, sär- skilt beträffande sådana detaljer som vilket eller vilka partier som tagit upp frågan i valrörelsen. Därför begränsas här redovisningen till vissa huvud- punkter. I tabell 6 sammanställes svaren på den första intervjufrägan. Där— vid särredovisas dels sådana voteringsfrågor, om vilka båda intervjuperso- nerna (IP) ansett att de tagits upp i valrörelsen av minst ett parti, dels så- dana voteringsfrågor om vilka båda intervjupersonerna ansett att de inte varit behandlade i valkampanjen. Dessutom utskiljes en restgrupp frågor, vilka endast en av intervjupersonerna omnämnt som förekommande i val— rörelsen.

Antalet voteringsfrägor som tagits upp i valrörelsen enligt båda intervju- personernas uppfattning är som synes mycket litet procentuellt sett. I abso-

Eh _r—ns—rar—rt v—-—nu-:—..::= (A_n mot. i

Tabell 6. Andelen voteringsfrågor som tagits upp i valrörelsen (i %)

Mindre stä- der och köpingar

Landskom- muner ,

De 4 största övriga större städerna städer

Frågan togs upp av något parti enligt båda IP:s uppfattning 15 6 2 6 Frågan togs ej upp av något parti enligt båda IP:s uppfattning 70 88 96 88 Frågan togs upp av något parti enligt en IP:s uppfattning ......

Summa procent

Antal voteringsfrågor ...............

luta tal har endast 5 voteringsfrågor på något sätt berörts i valrörelsen i de fyra största städera, 9 i de tjugotre övriga större städerna, endast 2 i alla de tjugoåtta mindre städerna och köpingarna och 5 i de tjugoåtta lands- kommunerna.

De voteringsfrågor som behandlats i valrörelsen har i huvudsak varit så- dana, där partiskillnader framträtt vid omröstningen i fullmäktige. I sam- manlagt 4 fall har det dock förekommit (1 votering i två av de större stä- derna och 2 voteringar i en större landskommun) att båda intervjuperso- nerna uppgett att frågan tagits upp i valrörelsen samtidigt som båda (i ett fall endast 1 intervjuperson) förklarat att frågan inte var partiskiljande vid omröstningen, men däremot att andra genomgående skiljelinjer förekom. I 3 fall gällde det partifraktioner i fullmäktige som drev frågorna, och sedan tog upp dem i valrörelsen. I det fjärde fallet togs frågan upp av ett enda parti i valrörelsen — en av intervjupersonerna ansåg i detta fall att frågan var partiskiljande, den andra intervjupersonen att fackliga skiljelinjer förelåg.

Tabell 6 ger ingen information om den intensitet med vilken voterings- frågan debatterats i valrörelsen —- även om det kan vara rimligt att antaga att en fråga som av båda intervjupersonerna uppgetts förekomma i val- rörelsen varit mer debatterad än en fråga som endast omnämnts av en intervjuperson. De intervjuade ombads även att ange, på vilket sätt frågan togs upp av det egna partiet i valkampanjen. Intervjusvaren har sedan klassi- ficerats efter det eller de media intervjupersonen nämnt, t.ex. valmöte, lokal— press, broschyr, affisch, radio. Har exempelvis frågan endast berörts i en broschyr finns anledning att förmoda att den spelat en underordnad roll i valrörelsen på grund av den ickepolemiska karaktär broschyrmaterialet som regel brukar ha (jfr appendix 3).

Som ett kriterium på att en av voteringsfrågoma i valrörelsen blivit mera uppmärksammad skulle man kunna betrakta det förhållandet, att frågan omnämnts av båda intervjupersonerna och att båda eller någon av dem

nämnt att frågan tagits upp av det egna partiet i flera media. Eftersom intervjupersonerna representerar det största och näst största partiet i fullmäktige mätes emellertid endast den uppmärksamhet de två största partierna ägnat frågan. Resultatet av denna klassificering har blivit föl- jande:

I två av de fyra större städerna förekommer sammanlagt 4 mera upp— märksammade frågor. De har gällt tomträttsinstitutets användande i ett 'stadsplaneprojekt, uppskov med införandet av grundskolan, fortsatt bostads- produktion genom de kommunala bostadsbolagens försorg och fördelningen av mark ägd av staden mellan kommunala bolag och privata samt uppskov med inlösen av saneringsfastigheter.

I de övriga tjugotre större städerna behandlades i 1962 års valrörelse to- talt 6 voteringsfrågor. De gällde den kommunala utdebiteringens storlek, sättet för täckande av ett underskott på kapitalbudgeten, Skolmåltider i tekniska läroverk och handelsgymnasium, exploateringsgraden i visst stads- planeprojekt, förbättringar av kollektiva trafikmedel och anslag till kommu- nal ungdomsvårdande verksamhet. Dessa frågor tilldrog sig samtliga större uppmärksamhet.

I de tjugoåtta mindre städerna och köpingarna förekom inte vid något enda tillfälle att en voteringsfråga nämnts som förekommande i valrörelsen av båda intervjupersonerna och samtidigt att något av de två största par- tierna behandlat frågan i mer än ett medium.

I landskommunerna slutligen har i en kommun av tjugoåtta 1 voterings- fråga intensivt uppmärksammats i valrörelsen. Den gällde byggande av ål- derdomshem gemensamt med närliggande stad.

De återstående 10 frågor i de undersökta kommunerna som nämnts såsom förekommande i valrörelsen av båda intervjupersonerna, men ej behandlats i mer än ett medium, är spridda på olika innehållskategorier; i flera fall har det gällt voteringar om den kommunala utdebiteringen.

Av det sagda har framgått, att de voteringsfrågor som intervjupersonerna ansett vara partiskiljande — även om hänsyn tas till att delade meningar förekommit i lika många fall som samstämmighet — endast i begränsad omfattning föres ut i valrörelsen. I de fall intervjupersonen har klassificerat en voteringsfråga som partiskiljande men sagt att den inte förts ut i val- rörelsen, har intervjupersonen tillfrågats om anledningen till detta för- hållande. Frågan har ställts som en öppen fråga och intervjuaren har endast om ett spontant svar inte erhållits sökt stimulera genom att anföra exempel. Samtliga svar på frågorna från intervjupersoner i respektive kommuntyp oberoende av om samstämmighet i bedömningen förelegat eller ej mellan intervjupersonerna från samma kommun har klassificerats i 7 grupper, vilka sammanställts i tabell 7.

Av kategorierna i tabellen torde endast »Frågan alltför teknisk», »Frågan av rikspolitisk natur» samt »Annat svar» närmare behöva förklaras och

Tabell 7. Anledningen till att frågor, i vilka fullmäktige voterat efter partilinjer, ej förts ut i valrörelsen. Intervjupersonerna fördelade på kommungrupper (i %)

De 4 största Övriga större stäiclggllfch Landskom— staderna stader köpingar muner

Frågan alltför obetydlig eller oin— tressant för att kunna tas upp i en valrörelse ........................ 52 62 37 67 Frågan alltför teknisk ............... 16 7 — _— Frågan avgjordes i och med vo- teringen och det var omöjligt

eller olämpligt att ta upp frågan — 14 6 —— Frågan av rikspolitisk natur ...... 8 6 2 — Konkreta lokala frågor brukar inte tas upp ............................... —— — 30 22 12 7 25 7 12 4 _ 4 Summa procent 100 100 100 100 Antal partiskiljande voterings- frågor ................................. 25 118 64 27

beskrivas, Som alltför tekniska frågor att ta upp i en valrörelse har nämnts organisationsfrågor — t.ex. inrättande eller omorganisation av kommunala nämnder, budgettekniska problem etc. Till frågor som varit av rikspolitisk natur har några av intervjupersonerna räknat de tidigare omnämnda re- misserna på skolberedningens betänkande angående grundskolan. Vid vote- ringen framträdde här snarare rikspolitiska än lokalpolitiska skiljelinjer. Till kategorin »Annat svar» har förts bland annat sådana frågor som i konk- ret form inte tagits upp i valrörelsen men väl på ett principiellt plan. Det har t.ex. gällt fastighets- och markfrågor. I endast några få fall av sammanlagt 380 voteringsfrågor har båda (eller någon) av intervjupersonerna som ansett frågan partiskiljande nämnt att frågan tagits upp på ett principiellt plan.

Av tabell 7 framgår, att den vanligaste anledningen till att frågorna inte tas upp i valrörelsen är att de är alltför obetydliga eller ointressanta. Detta gäller genomgående i alla kommuntyperna. Endast i småstäderna och lands- kommunerna uppger intervjupersonerna i viss omfattning att lokala kon- kreta frågor inte brukar tas upp i valkampanjen.

C. Konflikter på beredningsstadiet Såsom tidigare konstaterats förekommer voteringar i fullmäktige i ringa utsträckning. En tänkbar förklaring härtill skulle kunna vara, att partimot- sättningar som faktiskt framträder vid ärendenas behandling på ett eller annat sätt utjämnas redan på beredningsstadiet eller att av andra skäl vote-

!

Tabell 8. Partiskillnader vid beredning i kommunens styrelse. Fördelning av intervjupersonernas bedömning kommunvis inom olika kommungrupper

Större städer gdädligpsitlåf: Landskommuner Åmålluta Procent Abiglluta Procent Abicåuta Procent Partiskillnader förekommer vid beredningen i kom- munens styrelse: Mycket ofta .................. — —— — —— —— — Ganska ofta .................. 2 7 — —— — Ganska sällan ............... 5 19 4 14 3 11 Mycket sällan eller inte - alls .............................. 3 11 13 47 11 39 Vet ej ........................ 1 4 — — — — Delade meningar mellan de båda intervjupersonerna . 16 59 11 39 14 50 Summa 27 100 28 100 28 100

ring i fullmäktige ej begäres. I syfte att undersöka dessa förhållanden har intervjupersonerna först tillfrågats om i vilken utsträckning partikonflikter förekommer vid ärendenas beredning i kommunens styrelse. Intervjusvaren har sammanställts i tabell 8.

Som framgår av tabellen anser inte båda intervjupersonerna samfällt i någon kommun att partiskillnader förekommer mycket ofta vid beredning i kommunens styrelse. Endast i 2 kommuner av sammanlagt 83 undersökta är vidare de båda intervjupersonerna eniga om att partiskillnader ganska ofta uppträder vid beredningen. Tabellen ger också en antydan om att parti- skillnaderna är vanligare i de större städerna än i de mindre städerna, kö- pingarna och landskommunerna. De slutsatser som kan dras av dessa siffror är emellertid begränsade med hänsyn till den stora frekvensen delade me- ningar mellan intervj upersonerna.

För att spåra orsaken till dessa meningsskiljaktigheter har i tabell 9 sam- manställts samtliga svar från de kommuner i vilka intervjupersonerna inte varit eniga, oavsett kommungrupp. I stället har en fördelning gjorts i kom— muner där ett parti haft absolut majoritet respektive kommuner som saknar sådana partier. Intervjupersonerna har inom varje sådan grupp fördelats på majoritetsparti (största parti) eller oppositionsparti (näst största parti). I tabellen har inte medtagits kommuner i vilka två partier haft lika många mandat, vilket förekommit i två fall.

Av tabellen torde framgå att bedömningen av i vilken utsträckning parti- skillnader förekommer vid beredningen i viss mån färgas av intervjuper— sonernas partiposition. I kommuner i vilka ett parti har absolut majoritet — i allmänhet socialdemokratiska kommuner —— svarar intervjupersoner till- hörande majoritetspartiet i 2 fall av 23 eller 9 % att partiskillnader upp-

Tabell 9. Partiskillnader vid beredning i kommunens styrelse. Intervjupersoner med delade meningar enligt tabell 8 fördelade efter partitillhörighet och parlamentariskt läge

Kommuner med parti som Kommuner i vilka inget haft absolut majoritet i parti haft absolut majori- fullmäktige 1959—62 tet i fullmäktige 1959—62

IP tillhöran- IP tillhöran- IPtillhöran— ”tillhöran- de majori— de opposi- de det största de det näst

tetspartiet tionsparti partiet storsta partiet

Abso- Pro- Abso- Pro- Abso- Pro- Abso- Pro- lutatal cent lutatal cent lutatal cent lutata] cent

Partiskillnader förekommer vid

beredningen :

Mycket ofta ........................ — -— 1 4 1 6 — — Ganska ofta ........................ 2 9 9 39 2 12 1 6 Ganska sällan ..................... 12 52 8 35 3 19 12 75 Mycket sällan eller inte alls... 9 39 5 22 10 63 3 19

Summa 23 100 23 100 16 100 16 100

tillhörande det största oppositionspartiet är 9 av 23 eller 39 % . Bland denna senare grupp personer förekommer också i 1 fall av 23 att intervjupersonen ansett partiskillnader förekomma mycket ofta. Dessa nu nämnda tendenser är för övrigt genomgående i alla de tre kommungrupperna större städer, mindre städer och köpingar samt landskommuner. I kommuner i vilka inget parti haft absolut majoritet kan några liknande tendenser ej spåras.

När de intervjuade angivit att partiskillnader har förekommit mycket ofta, ganska ofta eller ganska sällan vid beredningen av frågor som sedan i full- mäktige ej blivit föremål för votering har de intervjuade tillfrågats om an- ledningen till att så ej skett. Svaren på denna fråga redovisas i tabell 10.

Tabellen bygger på små tal och delade meningar mellan de intervjuade förekommer i stor utsträckning. Trots detta torde kunna utläsas, att den vanligaste anledningen till att man ej voterar — trots att partiskillnader förekommit i beredningen — är att skilda ståndpunkter kompromissas sam- man under beredningsarbetet. Endast i de större städerna är intervjuper-

l träder ganska ofta vid beredningen. Motsvarande tal för intervjupersoner

sonerna i några fall eniga om att votering inte tillgripes därför att utgången på förhand är given.

Undersökningsresultaten i detta avsnitt tyder knappast på att den ringa förekomsten av partiskiljande voteringar i fullmäktige skulle i någon större utsträckning kunna förklaras av att politiska motsättningar utjämnas på beredningsstadiet eller att de av andra skäl ej kommer till öppet uttryck. Snarare pekar resultaten på att det överhuvud förekommer relativt litet av partipolitiskt kontroversiella frågor i den kommunala verksamheten.

Tabell 10.Anledningen till att man ej voterat i fullmäktige, trots att partiskillnader förekommer vid frågornas beredning

Större städer Mindre städer och köpingar

Landskom- muner

Absoluta tal Absoluta tal Absoluta tal

Motivet för att man ej voterat i full— ' mäktige, trots partiskillnader vid be- redningen anses vara: Kompromiss .............................. 7 4 3

Votering lönlös ........................... 4 — ——

Delade meningar mellan de inter- vjuade ....................................... 6 2 9 Summa 17 6 12

D. Övriga frågor i valrörelsen

I syfte att fullständiga bilden av valrörelsen har intervjupersonerna till- frågats om vilka andra frågor än voteringsfrågorna i fullmäktige som be- handlats i valrörelsen. Såsom framhållits måste svaren på dessa intervju- frågor behandlas med försiktighet, bland annat med hänsyn till att de inter- vjuade i mycket växlande grad förberett sig inför intervjun. Härtill kommer att de övriga frågor som tagits upp i valrörelsen inte utan vidare kan be- traktas som partiskiljande. I stor utsträckning torde nämligen förekomma att lokala frågor behandlats i allmänna ordalag utan att egentligen någon skillnad mellan partierna kan iakttagas (jfr appendix 3). På grund av dessa omständigheter har endast en mera summarisk bearbetning gjorts av den del av undersökningen som rör övriga frågor i valrörelsen.

I tabell II redovisas förekomsten av övriga frågor i valrörelsen enligt båda intervjupersonerna, respektive endast en intervjuperson. Från sistnämnda grupp har urskilts de frågor som förekommit enligt en intervjuperson, men där den andre intervjupersonen uppgett att inga övriga frågor alls förekom i valrörelsen.

Den bristande säkerheten i den information som erhållits av intervju- svaren framgår direkt av tabell 11. Med minskande kommunstorlek tenderar andelen avvikande svar att öka, särskilt tydligt är detta beträffande frågor som omnämnts av endast en person och där den andre uppgett att ingen övrig fråga alls behandlats i valrörelsen. För landskommunerna är osäker- heten särskilt stor: i 85 % av fallen (31 av 37) har en intervjuperson nämnt frågor, där den andre inte känt till någon enda övrig fråga i den lokala val— rörelsen.

'Ur tabellen torde emellertid kunna utläsas att frekvensen frågor stiger med stigande kommunstorlek, alltså ett liknande resultat som beträffande voteringsfrågorna. Antalet kommuner som enligt båda intervjupersonerna

Tabell 11. Antalet övriga frågor i valrörelsen

Antal fr lP

ägor omnämnda av båda

Antal frågor omnämnda av endast

De 4 största städerna

övriga större städer

Mindre städer och köpingar

Landskom- muner

en IP: ................................. 9 61 61 37 därav Andra övriga frågor fanns alls ej enligt den andre IP ............ (_) (7) (14) (31) Summa 27 88 97 41 Antal frågor i genomsnitt/kom- .................................... 3,8 3,5 1,5

vilket framgår av tabell 12. saknar övriga frågor i valrörelsen visar, på motsatt sätt, samma tendens,

Tabell 12. Kommuner som saknar övriga frågor i valrörelsen enligt båda intervjupersonernas bedömning

De 4 största övriga större stäidlalfloih Landskom— staderna stader köpingar muner Övriga frågor saknas enligt båda IP ....................................... — 3 11 14 Summa kommuner 4 23 28 28

För att erhålla information om i Vilken utsträckning övriga frågor i val- rörelsen i högre grad uppmärksammats har samma mätmetod använts som tidigare redovisats i avsnitt B angående voteringsfrågor som förts ut i val- rörelsen. De frågor som sålunda har omnämnts av båda intervjupersonerna har delats i två grupper, dels sådana där minst en av intervjupersonerna uppgett att frågan behandlats i mer än ett medium, dels övriga. Resultatet av denna undersökning framgår av tabell 13.

Tabell 13. Övriga valfrdgor som omnämnts av båda intervjupersonerna och som behandlats i mer än ett medium enligt uppgift från minst en av intervjupersonerna

De 4 största Övriga större Stållåäläh Landskom- staderna stader köpingar muner

Frågan togs upp i mer än ett me-

dium enligt en IP .................. 11 21 20 1

Summa frågor omnämnda av båda

.......................................

Tabell 14. Övriga frågor i valrörelsen som nämnts av båda intervjupersonerna. Fördelning pd innehållskategorier

De 4 största övriga större ställei-hoih Landskom- staderna stader köpingar muner

Föi'valtniugslokaler .................. —- — 1 —— Stadsplane- och trafikfrågor ...... 3 2 2 —— Affärsverksamhet ..................... —— 1 5 — Bostads- o. markfrågor ............ 5 11 5 1 Kommunala skatter 0. ekonomi 1 4 3 1 Lokaliseringsfrågor .................. —— —— 3 — Anslag m. m. till föreningar ...... 1 —— — _ Skolfrägor .............................. — 1 5 — Socialvård, allmänt .................. 3 1 3 1 Kulturfrågor ........................... —— 2 —— — Ungdoms- o. fritidsfrågor ......... 2 .") 8 —— Kommunindelning ..................... I — 1 — Övrigt .................................... 2 — — 1

Summa 18 27 36 4

Även i denna tabell framträder samma tendenser som tidigare redovisats, nämligen ett samband mellan lokal valaktivitet och kommuntyp. Endast en enda fråga skulle med den ovan givna definitionen kunna påstås vara mycket uppmärksammad i alla de undersökta 28 landskommunerna.

De frågor som omnämnts av båda intervjupersonerna som förekommande i valrörelsen har fördelats efter sakinnehåll i tabell 14. Av tabellen framgår att de frågor som oftast nämnts i alla kommungrupperna (med undantag för landskommunerna) är bostads- och markfrågor.Vidare är ungdoms-,idrotts- och fritidsfrågor vanliga.

Några exempel skall här lämnas på de övriga frågor i valrörelsen som tagits upp i mer än ett medium enligt tabell 13. Vad först beträffar bostads- politiken finns i de 4 största städerna en omfattande och mera i detalj gå- ende bostads- och markpolitisk debatt. I de övriga kommungrupperna är svaren från intervjupersonerna mer allmänt hållna — oftast har man endast omnämnt bostadspolitiken som en valfråga. Ungdoms-, idrotts- och fritids— frågorna har ibland angivits som allmänna programpunkter. Lika ofta har det dock gällt speciella projekt, t. ex. idrotts- och simhallsbyggen m. m. Kom- munala skatter och ekonomi har varit uppmärksammade debattfrågor i alla kommuntyper. Vanligen har frågan gällt den kommunala utdebiteringens storlek. I de fall stadsplane- och trafikfrågor förekommit har de t.ex. avsett exploateringsgrad, anordnande av genomfartsleder m.m. De nu nämnda frå— gorna har alla varit mycket uppmärksammade enligt den tidigare givna de- finitionen. Till sist skall sägas något om de 4 frågor, som förekom i lands- kommunerna enligt båda intervjupersonerna. Av dessa frågor var endast en mycket uppmärksammad _— den gällde byggandet av ett pensionärshem i en av de minsta landskommunerna. De övriga 3 frågorna i denna kommun-

Mindre Större städer städer och köpingar

Landskom-

muner

Samstämmighet mellan intervjupersonerna om vilken fråga som var mest uppmärksammad... Delade meningar om vilken fråga som var mest uppmärksammad ....................................... 17 12 11 Samstämmighet om att ingen fråga förekom 2 11 15

Summa kommuner

grupp hänför sig till en enda mycket stor landskommun där bostadspoliti- ken, budgetpolitiken och den kommunala demokratin i kommunen disku- terades.

E. Sammanfattande bedömning av valrörelsen

I det föregående har antalet och arten av de olika frågor som förts ut i val- rörelsen behandlats. Avslutningsvis redovisas här intervjupersonernas sam- lade bedömning av alla lokala frågor i valrörelsen 1962.

Intervjupersonerna har, i de fall de nämnt minst två lokala politiska frågor i valrörelsen, ombetts rangordna dessa frågor med hänsyn till den uppmärksamhet frågorna rönte i valrörelsen. Av tabell 15 framgår graden av samstämmighet i omdömena om vilken fråga som var mest uppmärk- sammad.

Delade meningar i de större städerna gäller i allmänhet vilken sakfråga som varit mest uppmärksammad. I de mindre städerna och köpingarna samt landskommunerna däremot gäller de delade meningarna oftast inte vilken fråga som varit mest uppmärksammad utan om det överhuvudtaget före- kommit lokala frågor i valrörelsen. Det är rimligt att antaga att i de större städerna intervjupersonernas skilda bedömningar förklaras av att antalet debatterade frågor i valrörelsen i dessa städer är stort och att frågorna om- spänner många sakområden. Till detta kommer att olika frågor upplevs som mer eller mindre uppmärksammade alltefter partitillhörighet. I de övriga kommungrupperna förefaller det sannolikt att dessutom delade meningar kan bero på att den lokala valdebatten haft låg intensitet, vilket har bidragit till att göra bedömningen mer osäker.

De tidigare redovisade sambanden mellan kommuntyp och valaktivitet återkommer även i intervjupersonernas samlade bedömning av valrörelsen 1962. De'större städerna saknar sällan kommunala valfrågor —— för lands- kommunerna gäller det omvända förhållandet. De mindre städerna och köpingarna utgör liksom tidigare en mellangrupp, som i valrörelseavseende mer tycks likna landskommunerna än de större städerna.

Tabell 16. De lokala kommunala frågornas utrymme i den lokala valkampanjen i jämförelse med rikspolitiska frågor

Övriga större städer

Abso- Pro- Abso- Pro- Abso— Pro- Abso- Pro- lntatal cent lutatal cent lutatal cent lutatal cent De 4 största städerna

Mindre städer Landskom- och köpingar muner

Samstämmighet mellan de båda IP om att de lokala frågorna erhöll visst utrymme i valrö- relsen ................................. 4 100 17 74 11 39 4 14 Samståmmighet mellan de båda IP att de lokala frågorna inte alls eller nästan inte alls upp- märksammades .................. — _- 3 13 12 43 15 54 därav lokal valkampanj i rikspoli- tiska frågor

förekom ........................... (—) — — (—) 6 (21 (6) 22 förekom ej ..................... (_) å—g & I; ( 4) #3; (11; (5) $18

' k (1 ' b r v r + d - lådeomlélnnifisgazi' tj...? ......... (i . (_) (_) ( 2) ( 9) (3) (11) (4) (14) Delade meningar ..................... — — 3 1.3 5 18 9 32

Summa 4 100 23 100 28 100 28 100

n,. ___; _.

Alla tidigare redovisade resultat har enbart gällt lokala frågor i valkam- panjen. Här redovisas till sist den bedömning intervjupersonerna gjort av de lokala frågornas utrymme i valkampanjen i jämförelse med de riks- politiska. De intervjuade har tillfrågats, i de fall då ingen lokal fråga be- handlats, om någon lokal valkampanj1 i rikspolitiska frågor, eller, i de fall någon eller några lokala frågor förekommit i valrörelsen, om vilken upp- märksamhet dessa frågor erhållit i jämförelse med de rikspolitiska. I det första fallet har alltså ingen lokalkommunal fråga alls förekommit, i det senare fallet har intervjupersonerna fått välja mellan följande tre svars— alternativ (med möjlighet att ge även annat svar) : De lokala frågorna upp- märksammades i förhållande till de rikspolitiska, lika mycket eller nästan lika mycket, väsentligen mindre men fick ändå visst utrymme respektive f uppmärksammades nästan inte alls. De svar intervjupersonerna givit på de ovan nämnda frågorna har sammanställts i tre huvudgrupper i tabell 16.

De samband som tidigare konstaterats mellan antalet lokala valfrågor och kommuntyp samt lokal valaktivitet och kommuntyp återfinnes även i denna jämförelse mellan de lokala och de rikspolitiska frågornas utrymme

sm.—...: Em..—=——k.=.mmum __.

1 Med lokal valkampanj har i denna fråga och i undersökningen i övrigt menats den _ valaktivitet som utvecklats självständigt av de lokala partiorganisationerna. En val- ' kampanj som för ett parti enbart bestått i distribuerandet av trycksaker från -rikspartiet- har inte ansetts som lokal valkampanj. Däremot har lokal valkampanj ansetts föreligga när en lokal partiorganisation anordnat offentligt valmöte, bedrivit husagitation eller själv låtit trycka och distribuera t.ex. affischer och broschyrer.

i valkampanjen samt kommuntyp. Samstämmigt omdöme om att något utrymme ägnats lokala frågor föreligger i alla de fyra största, landstingsfria städerna, i 74 % av övriga större städer, i 39 % av de mindre städerna och köpingarna och i 14 % av landskommunerna. De intervjuades svar rymmer i flera fall ganska stora nyansskillnader. Det torde vara tillräckligt att här anmärka att endast 2 intervjupersoner av 166 — varav 1 i en av de största städerna och 1 i en landskommun —— har använt sig av möjligheten att ge ett svar utöver de fasta svarsalternativen och bedömt de lokala frågorna som dominerande över de rikspolitiska.

På motsvarande sätt föreligger ett samband mellan kommuntyp och det förhållandet att de lokala frågorna inte alls eller nästan inte alls uppmärk- sammades. Antalet delade meningar stiger påtagligt med avtagande kom- munstorlek, vilket liksom tidigare möjligen skulle kunna förklaras av låg debattintensitet i de mindre kommunerna. Ytterligare bör här anmärkas att samstämmighet föreligger i 5 av 28 landskommuner mellan de båda intervju- personerna om att inte endast lokala frågor saknades utan dessutom om att ingen lokal valkampanj överhuvudtaget förekom.

Appendix 1 Statistiska Centralbyråns Utredningsinstitut:

Urvalsförfarande

Populationen, bestående av landets 995 kommuner, indelades först i tre huvudgrupper enligt följande:

I Städer med mer än 30 000 invånare

Antal: 27 Total folkmängd: 2 741 067" II Övriga städer + köpingar

Antal: 201 Total folkmängd: 1 908 538' III Landskommuner

Antal: 767 Total folkmängd: 2977 373*

* Folkmängd den 1.1.1964

I grupp I ingår samtliga kommuner i urvalet. I grupp 11 indelades kom- munerna först i två undergrupper efter folkmängd så att antalet kommuner blev lika stort i varje grupp. Varje undergrupp delades därefter in i två lika stora grupper — här kallade strata —— efter procentuella andelen avgivna socialdemokratiska valsedlar vid andrakammarvalet 1964. De så erhållna fyra strata fick följande utseende:

uA 51 nB 50 Hc 50 HD 50

Större än 7 400

Större än 7 400

Mindre än 7 400

Mindre än 7 400

Proc.andelen avgivna socialdemokratiska val— sedlar

Mer än 54 %

Mindre än 54 %

Mer än 50 %

Mindre än 50 %

Inom varje stratum uttogs därefter slumpmässigt sju stycken kommuner. I Grupp III gjordes en uppdelning efter samma princip som för grupp II. De här erhållna strata fick följande utseende:

Strata Antal III A 194 IIIB 194 1110 189 IIID 190

Folkmängd

Större än 3 100

Större än 3 100

Mindre än 3 100

Mindre än 3 100

Proc.andelen avgivna socialdemokratiska val— sedlar

Mer än 45 %

Mindre än 45 %

Mer än 38 %

Mindre än 38 %

Även här uttogs slumpmässigt sju stycken kommuner inom varje stratum. Urvalet består således av 27 + 28 + 28 = 83 komuner.

Förteckning över de i urvalet ingående kommunerna

Kommuner

I Stockholm .............. Lidingö ................ Solna ........ ...... Södertälje .............. Uppsala ................ Eskilstuna .............. Norrköping . . .. Linköping .............. Jönköping .............. Kalmar ..... Karlskrona ............. Hälsingborg . . ." .........

Malmö

.................

län

Kommuner

Halmstad ............... N Göteborg . .. .. 0 Uddevalla .............. 0 Borås ................... P Trollhättan ............. P Karlstad ................ S Karlskoga .............. T Örebro ................. T Västerås ................ U Gävle ................... X Sundsvall .............. Y Umeå .................. AC

Enköping .............. III A Färingsö ................ Katrineholm ............ E Huddinge .............. B Huskvarna .............. F Vreta kloster ........... E Lysekil O VästraTunhem .......... P Åmål .................. P Nödinge ................ P Hallstahammar .......... U Hille ................... X Borlänge . . . . . . . . . . . . W Hörnefors .............. AC II B Tranås ................. F IIIB Bettna ................. D Eksjö .................. F Klintehamn ............. I Kristianstad . . . . . . . . . L Löberöd ............... M Mariestad .............. R Östra Orust ............ 0 Nora ................... U Stenungsund ............ 0 Mora ................... W Öckerö ................. O Vilhelmina ............. AC Sorsele ................. AC

Torshälla ............... Västland ............... Lessebo ................ G Östgötadal .............. E Sjöbo ................... M Alstad ................. M

i Storfors ................ S Vemmenhög ............ M Ånge ................... Y Limmared .............. P Vännäs AC Nås ................. W Haparanda ............. BD Hedesunda ............. X

11 D Skänninge .............. E 111 D Mortorp ................ H J Bodafors ............... F Loftahammar ........... H * Vaggeryd ............... F Värö ................... N 1 Hörby .................. M Hermansby ............. 0 Marstrand .............. O Tjärnö ................. O Säter ................... W Örslösa ................. R Lycksele ............... AC Möklinta ............... U

Appendix 2

Intervjufrågorna

Fältarbetet inleddes med att intervjuarna i fullmäktigeprotokollen under- sökte och förtecknade voteringar i sakfrågor i fullmäktige samt röstför- delningen vid varje votering under tiden 1 januari 1961—15 september 1962.

ärende) :

1. Anser Ni att frågan var partiskiljande? Ja — Nej

2. Om »Ja» på fråga 1: Vilket eller vilka partier var särskilt intresserade av frågan?

3. Förekom det annat slag av Skiljelinjer och i så fall vilka?

4. Tog Ert parti upp frågan i valrörelsen 1962? Ja — Nej Voteringar i fullmäktige (frågorna ställdes för varje antecknat voterings-

6.

7.

Om »Ja» på fråga 4. Kan Ni säga på vad sätt fragan togs upp av Ert parti? Tog något eller några andra partier upp frågan i valrörelsen? Ja, vilket, vilka? —— Nej.

Vilket parti tog först upp frågan" 1 valrörelsen?

Partiskil jande frågor i fullmäktige, vilka ej förts ut i den lokala valrörelsen 1962 8. Av Ert svar på frågorna om voteringar framgår, att någon/några enligt Er mening partiskil jande voteringar (vilken eller vilka angavs av intervjuaren) ej förts ut i valrörelsen. Hur ska man förklara att denna fråga (dessa frågor), som ju var partiskiljande i fullmäktige, ändå inte togs upp i valrörelsen? (Fasta svarsalternativ angav's inte.)

Partiskillnader vid beredningen av ärenden vilka behandlats i fullmäktige men ej föranlett votering

9.

10.

När det alltså gäller frågor som behandlats men ej föranlett votering i fullmäktige — hur ofta förekommer det att partiskillnader har fram- trätt vid frågornas beredning i kommunens styrelse? Mycket ofta —— ganska ofta — ganska sällan — mycket sällan eller inte alls. Om »Ja»-svar på något av de tre första svarsalternativen i fråga 9: Om det föreligger partiskillnader i en fråga och" man inte i fullmäktige

olika meningar på beredningsstadiet eller är det vanligen av andra skäl (t. ex. votering lönlös) som man avstår från att votera? Beror oftast på kompromiss — annan orsak.

Kommunala frågor i valrörelsen, vilka ej alls behandlats i fullmäktige eller vilka under tiden jan. 1961—15 sept. 1962 behandlades ifallmäktige men ej blev föremål för votering eller vilka behandlats ifullmäktige före 1961.

11.

12.

13. 14. 15. 16.

Togs det i valrörelsen 1962 i Er kommun upp några andra kommunala frågor med lokal anknytning? Ja — Nej — Vet ej Om »Ja» på fråga 11: Har frågan tidigare behandlats i fullmäktige? Ja — Nej Om »Ja» på fråga 12: Voterades det i frågan? Ja — Nej Om »Ja» på fråga 13: Voterades det efter partilinjer? Ja _ Nej Tog Ert parti upp frågan i valrörelsen 1962? Ja _ Nej Om »J a» på fråga 15: Kan Ni säga på vad sätt frågan togs upp av Ert parti?

17. Tog något eller några andra partier upp frågan i valrörelsen? Ja,

18.

vilket/Vilka — Nej Vilket parti tog först upp frågan i valrörelsen?

_=—,.1 4).—J.M.

3.4»).

De kommunala frågornas utrymme i den lokala valrörelsen 1962 19.

20.

21.

23.

24. 25.

26.

27.

Om ingen lokal fråga behandlades i valrörelsen 1962: Förekom någon lokal valkampanj i rikspolitiska frågor? Ja _ Nej Om någon/några kommunala frågor behandlades i valrörelsen 1962: Kan Ni säga vilken uppmärksamhet denna/dessa kommunala frågor rönte i den lokala valkampanjen i jämförelse med rikspolitiska frågor? Den lokala frågan (de lokala frågorna) uppmärksammades: Lika mycg ket eller nästan lika mycket som de rikspolitiska frågorna — väsent- ligen mindre än de rikspolitiska frågorna, men fick ändå visst utrymme i valkampanjen — nästan inte alls — annat svar. Om några kommunala frågor behandlades i valrörelsen 1962: Skulle Ni vilja ange vilken lokal fråga som blev mest uppmärksammad, näst mest uppmärksammad etc. i den lokala valkampanjen?

Förekomsten av lokala partibildningar och partifraktioner 22. Förekom det i Er kommun vid kommunalvalet 1962 att någon lokal partibildning utan anknytning till något visst av de fem vanliga par- tierna deltog i valkampanjen? Ja _ Nej — Vet ej Om »J a» på fråga 22: Skulle Ni möjligen kunna tala om vilka intressen partiet ansåg sig representera eller på annat sätt ge en kort karakte- ristik av partiet? Förekom det i Er kommun vid kommunalvalet 1962: Flera kandidat- listor inom samma parti? Ja _ Nej. Om »Ja»: Vilket/vilka partier? Förekom spränglista (—1istor) inom något parti? Ja _ Nej. Om »Ja»: Vilket/vilka partier? Uppträdde någon/några partifraktioner under egen beteckning? Ja _ Nej. Om »Ja»: Vilken/vilka partibeteckningar? Om »Ja» på fråga 24, 25 eller 26: Ange orsakerna härtill. (Svaren på denna sista grupp av frågor redovisas i Bilaga 26 om lokala partibildningar)

Appendix 3

Översikt över det lokala valmaterialet i kommunalvalet 1962

av Per Bengtsson

I anslutning till intervjuundersökningen insamlades de politiska partier- nas propagandamaterial från 1962 års val i sammanlagt åtta andrakamma- valkretsar: Fyrstadsvalkretsen, Hallands län, Göteborgs stad, Älvsborgs södra, östergötlands län, Stockholms stad, Uppsala län och Västerbottens län.

Materialet införskaffades genom besök på partiexpeditionerna, varvid kompletterande upplysningar erhölls genom intervjuer med partiombuds- män eller andra tjänstemän. Endast det material som man hade kännedom om på partiernas centrala ombudsmannaexpeditioner i varje valkrets har så- lunda kunnat undersökas. På allmänna grunder torde man emellertid kunna förutsätta att detta material är relativt fullständigt, då de lokala politiska föreningarna enligt ombudsmännens uppgift i regel brukar insända lokalt framställt propagandamaterial till sina ombudsmannaexpeditioner. När det gäller material av mera tillfällighetsbetonad karaktär, som stenciler och lik- nande, har man knappast anledning räkna med en regelmässig leverans till partiexpeditionerna; dylikt material torde emellertid endast sparsamt före- komma.

Det material som denna framställning bygger på uppvisar vissa ytterligare brister. I 5 fall (av sammanlagt 40) har det icke varit möjligt att på den tid som stått till förfogande för besök på ombudsmannaexpeditionerna på en plats få kontakt med samtliga expeditioner. Därtill kommer, att man i åtskilliga fall icke arkiverat allt material på vederbörande expedition utan endast kunnat lämna muntligt besked om det felande materialets innehåll. I andra fall har man på expeditionen blott haft ett exemplar av vissa bro- schyrer och då har endast mera summariska anteckningar gjorts av inter- vjuarna om ifrågavarande broschyrers innehåll. Trots dessa brister torde man likväl kunna räkna med att det valmaterial som överlämnats respektive refererats är så pass rikhaltigt och fullständigt, att det ger en någorlunda riktig bild av förekommande lokalt valmaterial.

En grundläggande svårighet möter emellertid, när det gäller att mera exakt redovisa det lokala valmaterialets karaktär. Materialet är så hetero- gent både till omfång, innehåll och redigering _ det omfattar allt slags tryck (små flygblad, valtidningar, tjocka valhandböcker etc.), det kan täcka de mest skiftande ämnen (valanvisningar, kandidatpresentationer, långa sakliga utredningar, valappeller, partiprogram etc.) och upplagestorleken även inom samma kommun växlar starkt _ att det ej på ett enkelt sätt kan redovisas i mera preciserade, kvantitativa termer. Vad som här nedan följer,

blir därför enbart en mera allmänt hållen karakteristik av det lokala val- materialet.

Det propagandamaterial, som kommer från de tre städerna Stockholm, Göteborg och Malmö, är påfallande omfångsrikt och varierat. Partierna an- vänder sig i dessa städer av ett propagandamaterial, som till valda delar är sammansatt av broschyrer, tidningar, folders, brev, flygblad, grammofon- skivor, filmer m. 111. Dessa partier utarbetar även ett specifikt propaganda- material till olika väljargrupper, exempelvis unga väljare, kvinnor, före- tagare m. fl. I de mindre kommunerna består materialet, i den mån det alls förekommer något sådant, mestadels av blott en sorts flygblad eller folders.

Det synes vara ett genomgående drag i det tryckta valmaterialet, att det icke i nämnvärd utsträckning återspeglar uttalade partimotsättningar i kom- munala frågor. Detta förhållande belyses väl i inledningsavsnittet till det handlingsprogram om cirka femtio A-4 sidor, som folkpartiet i Malmö puh— licerade innan valet 1962. Man skriver där: »De kommunala frågorna är sällan politiserade. Oftast brukar kommunalmännen i samförstånd söka så- dana lösningar som ur kommunens synpunkt är lyckligast. Vi gör heller inte anspråk på att i denna skrift presentera enbart förslag till lösningar som vi är ensamma om. I de flesta frågor råder säkerligen inga delade meningar mellan partierna. Trots detta har vi ansett det värdefullt, att på detta sätt presentera våra synpunkter och tankegångar . . .»

I en presentation av högerpartiets i Göteborg kommunala handlingspro- gram förstärkes ytterligare intrycket av att de kommunala frågorna icke ger anledning till uttalade partimotsättningar. Högerpartiet säger: »Det finns inte mycket av fanfarer och eldande appeller i det programmet. Detta ligger i sakens natur. Att sköta kommunens angelägenheter det är i stor utsträckning att bygga hus, gator, ledningsnät, broar, hamnanläggningar och sådant. Det är att på bästa sätt organisera sjukvård och undervisning, kommunikationer — och mycket annat som vi måste ordna gemensamt. Det är handgripligt praktiska ting det rör sig om, mycket ofta lämplighetsfrågor mer än principfrågor. Härav följer att en programtext på det kommunala planet gärna blir sådan, att den skulle kunna i stora delar underskrivas av flera eller alla partier». Vad som säges i fortsättningen, nämligen att »grund- åskådningen ger accenterna och nyanserna», torde tämligen väl karakteri- sera innehållet i de olika partiernas tryckta valmaterial. Det bör i detta sammanhang påpekas, att folkpartiet i Malmö var ett oppositionsparti i en fullmäktigeförsamling, där socialdemokraterna innehade absolut majoritet. I Göteborg hade de borgerliga partierna absolut majoritet med knapp mar— ginal.

Ett annat genomgående drag i de politiska partiernas propagandamaterial synes vara, att en presentation av avvägningsproblemen mellan de kommu- nala inkomsterna och utgifterna samt de senares fördelning icke förelägges

väljarna. För de flesta partierna gäller generellt att de i det tryckta valmate— rialet uttalar önskemål om utvidgningar och förbättringar i den kommunala samhällsservicen utan att i propagandamaterialet antyda hur de ökade kostnaderna skall täckas.

Den form av konsekvens i budgetpolitiken, som man ganska genomgående kan utläsa ur det tryckta valmaterialet, är ifråga om de borgerliga partierna och då framför allt högerpartiet att de företräder en sparsamhetslinje. Kom- munisterna ser gärna, att kommunalskatten sänkes genom att staten övertar en del av de kostnader, som kommunerna nu står för. För socialdemokraterna gäller, att propagandamaterialet ofta utformas som en kort redogörelse för väljarna för kommunala projekt som har utförts under innevarande period samt en uppräkning av de projekt som står i tur att genomföras. Kommu- nens ekonomi redovisas ibland genom en beskrivning av den ekonomiska ställningen.

I det tryckta valmaterialet är partierna eniga om att samhällsservicen in- om alla områden skall förbättras. Beträffande sjukvården framför de bor- gerliga partierna i de landstingsfria städerna ofta önskningar om att poli- kliniksystemet bör kompletteras med läkarhus i privat regi. Det är känt från pressdebatten, att socialdemokraterna ser med viss kritik på en privat sjukvårdsorganisation jämsides med den kommunala. Detta förhållande kommer dock inte till uttryck någonstans i det socialdemokratiska tryckta valmaterialet. Man beskriver där endast redan gjorda förbättringar inom sjukvården samt sådana som planerats.

Inom bostadsförsörjningens område är partierna eniga om att bostads— miljön skall förbättras, fler lägenheter skall byggas m. 111. Det partiskiljande ämne, som markpolitiken utgör, tas icke upp i tillnärmelsevis samma ut- sträckning som önskemålen om fler lägenheter, fler egnahem, fler lekplatser, plaskd-ammar och duschar m. 111.1 De olika alternativen för att nå de gemen- samma målen på bostadsförsörjningens område upptas inte till nämnvärd analys i propagandamaterialet, även om det är möjligt att av detta material utläsa, att socialdemokraterna önskar en kommunalisering av marken, en avvägning mellan kommunal och privat bostadsproduktion till den förras fördel medan de borgerliga partierna förordar en större andel privat bostads- produktion samt i viss mån punktsanering.

Från den icke-polemiska karaktären i det propagandamaterial som gäller konkreta, aktuella frågor i kommunerna avviker valmaterialet från Lund, där socialdemokraterna i en 25—sidig broschyr av uttalat polemisk karaktär kritiserar och föreslår förändringar i den förda borgerliga politiken. Särskilt bostads- och markpolitiken ägnas uppmärksamhet. Högern, som är det största partiet i Lund, bemöter kritiken i en svarsbroschyr. I det undersökta 1 Denna iakttagelse överensstämmer väl med resultatet från den pressundersökning

rörande 1962 års val som utförts vid Statsvetenskapliga institutionen i Göteborg (se sid. 512.

: ==...— ; _msi_-.;..L= w &_

_ _a ___—vn- ..=_

propagandamaterialet utgör Lund en av de få orter, där partier fört ut en aktuell debatt i konkreta frågor via det tryckta valmaterialet.

Även beträffande skolfrågorna är partierna i stort sett ense om politiken. Grundskolan, fackskolan, m.m. bör införas i kommunerna. De borgerliga partiernas sparsamhetslinje framhäves genom förordande av exempelvis skolor av paviljongtyp i Göteborg.

Genomgången av propagandamaterialet visar, att antalet konkreta frågor som tages upp i detta är jämförelsevis litet. Det har därför också varit svårt att återfinna några av de voteringsfrågor, som berörts i intervjuundersök- ningen, i det tryckta valmaterialet. I de fall dessa har tagits upp i propa- gandamaterialet, har det skett i principiell form. Så är exempelvis fallet med markpolitiska frågor.

Man torde sammanfattningsvis kunna säga, att det tryckta valmaterialet i stor utsträckning icke uppvisar samma polemiska karaktär som exempel- vis det politiska materialet i dagspressen.1 Det ligger nära till hands att se detta förhållande som en följd av att det tryckta valmaterialet framställes i god tid före valet. Utspelet och uppföljningen av aktuella, lokala debatt— frågor, i den mån de förekommer, kan därför lättare tagas upp i dagspressen. Broschyrmaterialet tycks däremot huvudsakligen användas för att presen- tera partiernas allmänna kommunala handlingsprogram, vilka enligt vad som tidigare anförts i stor utsträckning icke är av partiskiljande karaktär.

* I den tidigare omnämnda pressundersökningen har graden av intensitet i den politiska debatten mätts genom räkning av antalet partiomnämnanden i ledarartiklarna. Antalet omnämnanden per ledarartikel är 6—10. Jfr sid. 512. I det tryckta valmaterialet före- kommer mycket få omnämnanden av andra-partier.

BILAGA 25

Vissa fristående kommunalval och vissa kommunalval som

ägt rum samtidigt med andrakammarval

av Olle Rhenstedt

Fristående kommunalval

Tabell 1 redovisar valdeltagandet i vissa fristående kommunalval åren 1951, 1955 och 1959. Med fristående val menas i detta sammanhang sådana omval till fullmäktige som föranletts av att ordinarie fullmäktigeval åren 1950, 1954 och 1958 överklagats. Avsikten var ursprungligen att jämföra valdeltagandet i dessa omval och i de överklagade valen, men då endast resultatet av omvalen upptagits i den officiella valstatistiken, har denna plan icke fullföljts. I stället har en jämförelse skett med de närmast före- gående och efterföljande, ordinarie fullmäktigevalen, dvs. de val, som låg fyra år tillbaka respektive fyra år framåt i tiden. Eftersom valstatistiken 1946 endast redovisar valdeltagandet länsvis, har dock omvalen 1951 endast kunnat jämföras med fullmäktigevalen 1954. I valstatistiken finns vidare ingen särskild uppgift om Hakkas valkrets för år 1962, varför inte heller i detta fall en jämförelse varit möjlig.

Vad beträffar de omval, som försiggick år 1951, var valdeltagandet vid samtliga fyra tillfällen lägre än i kommunalvalen 1954. Endast i ett fall, Ekeby och Gällersta kommun, var skillnaden större än 10 %.

Även under år 1955 ägde fyra omval rum. I två av dessa (Svanskogs kommun och Söderala valkrets) var valdeltagandet mycket lågt i jämförelse med de kommunala valen åren 1950 och 1958, medan differensen ej var stor i övriga två fall.

Antalet omval under år 1959 uppgick till 10. Beträffande Karesuando blev även omvalet överklagat och nytt val förrättat; uppgifterna i tabellen bygger på detta senare omval. I samtliga 10 fall var valdeltagandet lägre än vid kommunalvalen åren 1954 och 1962. I fem omval (Färingsö, Löfta— dalens och Brösarps kommuner, Hakkas valkrets samt Almundsryds köping) underskred valdeltagandet med 5—10 % motsvarande siffror för de som jämförelse valda ordinarie kommunalvalen, medan valdeltagandet i åter- stående fem val var lägre, i något fall etremt lågt.

Samtidiga kommunalval

Tabell 2 innehåller uppgifter om de samtidiga riksdags- och kommunalval

och efterföljande ordinarie kommunalval

Kommun Valkrets

Omvalsår (kur- siverade) och jämförelseår

Röstande i proc. av röstberätti- gade

Ekeby och Gällersta ......... övertorneå

.....................

Svanskog ..................... ..

Söderala valkrets ............

Löftadalen ................... ..

Gideå ..............................

Hakkas valkrets ...............

........................

...........................

...........................

........................

Norrbotten

..................

Norrbotten

Kopparberg ..................

Värmland

. .................

Gävleborg .....................

Malmöhus ................. ....

Göteborgs och Bohus ......

Uppsala

.....................

Halland

Västernorrland

Norrbotten

..................

..................

Kronoberg

Kristianstad ..................

Kristianstad ..................

Kristianstad ..................

1951 1954 1951 1954

1951 1954

1951 1954

68,1 78,9

76,5 80,7 70,8 73,4 58,0 60,1

66,5

74,5

87,0

81,8

81,1

68,1 75,5 78,3 65,3 74,2 73,4

59,6

och kommunalval 1964 samt vid ordinarie kommunalval 1962

Kommun Län Röstande i procent av röstberättigade Kommunal- Kommunal- Andra]??- valet 1962 valet 1964 måga?

Flens stad ............... Södermanland ......... 86,0 86,3 87,3 Åseda köping .. Kronoberg ............... 80,6 82,6 ' 83,5 Kalmar stad ............ Kalmar .................. 81,0 32,3 33,9 Hallsbergs köping ...... Örebro ..................... 81,8 81,6 82,7 Nora stad ............... Örebro ..................... 80,2 81,7 82,7 Hudiksvalls stad ...... Gävleborg ............... 71,1 71,6 72,7 Sundsvalls stad ......... Västernorrland ......... 80,9 81,2 82,2 Umeå stad ............... Västerbotten ............ 80,8 80,8 82,5 Vilhelmina köping . Västerbotten ............ 77,3 82,7 82,6

Källa till tabell 1 och 2 SOS: Kommunala valen åren 1950, 1954, 1958, 1962 SOS: Riksdagsmannavalen åren 1961—1964

som 1964 ägde rum i nio ombildade kommuner. Dessa kommuner utgjordes av sex städer och tre köpingar, i vilka förutvarande landskommuner eller delar därav blivit inkorporerade. Tabellen upptar en jämförelse mellan de nämnda samtidiga riksdags- och kommunalvalen 1964 samt de ordinarie kommunalvalen 1962. Av tabellen framgår, att valdeltagandet vid kommu- nalvalen 1964 var större i sju av nio kommuner än vid kommunalvalen 1962. I en kommun var däremot valdeltagandet något större vid kommunalvalen 1962 och i en annan kommun lika stort. Vid en jämförelse mellan andra- kammarvalet 1964 och kommunalvalen 1962 och 1964 framgår, att med un— dantag av ett fall valdeltagandet genomgående var högre vid andrakam- marvalet.

BILAGA 26

Lokala partibildningar vid 1958 och 1962 års kommunalval

av Olle Rhenstedt

Avsikten med föreliggande undersökning har varit att studera förekomsten av lokala partier vid 1958 och 1962 års kommunalval. Undersöknings- materialet har hämtats från »Kommunala valen» 1958 och 1962, utgivna av Statistiska centralbyrån. Med lokala partier menas i det följande parti- bildningar, som framträtt vid sidan av våra fem vanliga partier och som vid kommunalvalen erhållit mandat. De är i valstatistiken sammanförda till en enhet under benämningen »Övriga». Där återfinns också i ett särskilt till- lägg partibeteckning, antalet giltig-a valsedlar ifrågavarande parti erhållit, antalet valda fullmäktige samt i vissa fall en uppgift om, till vilket av de rikspolitiska partierna vederbörande lokala parti kan hänföras. Eftersom denna sistnämnda uppgift endast förekommer i »Kommunala valen» 1962, har i tabellerna 2 och 3 1958 års val ej kunnat redovisas. Som komplettering , till det valstatistiska materialet har medtagits några resultat från intervju- ) undersökningen med kommunala förtroendemän rörande kommunalvalet 4 1962 (jfr bil. 24). Undersökningen har utmynnat i fyra tabeller, som kom- )

menteras nedan.

Tabell 1 A

Av tabell 1 A framgår, att antalet lokala partier i hela riket vid 1958 års kom- munalfullmäktigeval, som innefattade landskommuner och köpingar, upp- gick till 271 stycken. Dessa var fördelade på 210 kommuner (23,3 % av samt- liga landskommuner och köpingar). År 1962 hade partiernas antal sjunkit till 216, och återfanns i 158 kommuner (17,7 % av samtliga landskommuner och köpingar) . I tabellen har de lokala partierna uppdelats på län. Beträffan- [' de 1958 års siffror, gäller att två län har ett betydligt större antal lokala ' partier än övriga, nämligen Göteborgs och Bohus län och Kopparbergs län. Tabellen tyder vidare på att län med många respektive få lokala partier kan sammanföras till geografiska enheter. I första hand kan västra delarna av landet särskiljas med sådana partirika län som Göteborg och Bohus, Älvs- borg, Skaraborg, Värmland och Kopparberg, i andra hand de södra delarna, representerade av Jönköpings, Kronobergs, Kristianstads, Malmöhus och

Tabell 1 A. Lokala partier vid 1958 och 1962 års kommunalfullmäktigeval ( landskommuner och köpingar) fördelade på län

Kommuner, i vilka lokala partier förekommer Lokala partiers röstandel i procent - av rösterna inom Län Antal kom— Antal lokala rågägäeiflråäit samtliga landskom- muner partier i genomsnitt muner och köpingar år 1962 i 1958 1962 1958 1962 1958 1962 resp. län

Stockholm ............ 7 6 9 7 20,6 12,1 1,3 Uppsala ............... 4 2 4 2 8,0 7,1 1,2 Södermanland ...... — 1 — 1 — 6,3 0,3 Östergötland ......... 1 1 1 1 5,8 7,0 0,2 Jönköping ............ 18 14 23 1 7 18,9 20,6 6,6 Kronoberg ............ 11 9 13 10 14,8 12,6 2,4 Kalmar ............... 2 4 2 4 10,7 6,4 0,8 Gotland — — _ _ — — — Blekinge ..... .. 3 1 4 1 8,3 1,4 0,1 Kristianstad ......... 13 7 13 8 1 7,4 23,0 2,4 Malmöhus ............ 16 6 16 6 20,9 18,7 1,8 Halland ............... 12 6 14 8 14,3 8,3 1,5 Göteborg och Bohus 19 16 40 40 35,8 35,9 14,7 Älvsborg .......... 16 10 18 12 14,0 13,4 1,9 Skaraborg .......... 14 11 15 12 13,1 14,4 3,2 Värmland' .......... 13 12 14 14 17,0 14,9 2,9 Örebro ............... 2 1 2 1 7,2 3,6 0,2 Västmanland ...... 3 2 3 2 6,3 5,6 0,9 Kopparberg ......... 1 7 13 31 25 21,6 21,1 4,7 Gävleborg ............ 8 5 8 6 9,7 1 2,5 1 ,2 Västernorrland 6 4 8 6 8,8 13,8 1,1 Jämtland ............ 15 15 20 1 7 26,3 17,4 1,0 Västerbotten ......... 6 6 7 6 15,0 14,6 1,8 Norrbotten ......... 4 6 6 10 10,0 22,0 2,0

Hela riket 210 158 271 216 17,8 17,0 2,6

Hallands län likaledes med många partier. Vid sidan av de nu uppräknade länen förtjänar Jämtland att nämnas.

I östra Sverige förekommer mycket få eller inga partier inom Söderman- lands, Östergötlands, Kalmar och Gotlands län. Få partier har också Ble- kinge län liksom de mellansvenska länen Örebro och Västmanland. Mellan de nu nämnda ytterligheterna återfinnes de flesta norrlandslänen samt Stockholms län.

Bilden har inte förändrats nämnvärt, då det gäller 1962 års kommunalval. Samma geografiska koncentration återkommer här som vid 1958 års val. Antalet lokala partier har dock minskat i nästan samtliga län. Göteborgs och Bohus län har behållit sin tätposition och har lika många partier som 1958 (40 st.).

AV tabell 1 A kan vidare utläsas de lokala partiernas procentuella röst- andel i genomsnitt för kommuner, i vilka sådana partier finns. Vad först resultatet för hela riket beträffar, kan konstateras, att procentsiffran är ungefär lika stor 1958 som 1962, nämligen en knapp femtedel av de avgivna

Städer, i vilka lokala partier förekommer Lokala partiers

Lokala partiers röstandel i procent Städer Antal lokala partier röstandel, procent av rösterna inom i genomsnitt samtliga städer i resp. län är 1962 1958 1962 1958 1962

Stockholm ..................... 1 — 1,8 —— —— östhammar ..................... 1 1 27,3 14,1 0,4 Mariefred ........................ 1 1 16,9 4,9 0,1 Eksjö .............................. -—— 1 —— 5,4 0,5 Tranås ........................... 1 1 1,9 1,0 0,5 Skanör med Falsterbo ...... 2 1 24,1 12,1 0,1 Falkenberg ..................... — 1 -—— 11,1 1,7 Marstrand ..................... 2 2 40,1 38,6 0,1 Skara ........................... — 1 — 2,1 0,2 Karlstad ........................ -— 1 —— 6,7 2:6 Köping ........................... 1 1 3,9 3,3 0,4 Avesta ........................... — 1 — 19,2 2,3 Gävle .............................. — 1 — 1,3 0,6 Hela riket 9 13 3,5 5,5 —

rösterna. Det bör då observeras, att antalet partier var betydligt lägre 1962 än 1958.

Bland de olika länen har Göteborgs och Bohus län en mycket hög röstandel såväl 1958 som 1962, en dryg tredjedel av de avgivna rösterna. övriga län, som 1958 hade mer än en femtedel av de avgivna rösterna, var Stockholm, Malmöhus, Kopparberg och Jämtland. Av dessa reducerades röstandelen i Stockholms och Jämtlands län avsevärt vid 1962 års val, medan procent- siffran vid detta senare val steg i Jönköpings, Kronobergs och Västerbottens län till över en femtedel av de avgivna rösterna.

Väsentligt är att framhålla, att i län med många lokala partier har dessa partier erhållit en hög röstandel, under det att i län med få lokala partier dessa erhållit en låg röstandel i procent av samtliga röster i genomsnitt per kommun, i vilka lokala partier förekommit.

Tabell 1 A upptar även en kolumn, där de lokala partiernas röstandel anges i procent av de avgivna rösterna inom samtliga landskommuner och kö- pingar i varje län.1 I jämförelse med övriga län har Göteborgs och Bohus län en påtagligt hög procentsiffra (14,7 %). Vid sidan härav framträder ytter- ligare två län med en förhållandevis hög siffra, Jönköpings (6,6 %) re- spektive Kopparbergs län (4,7 %).

Tabell 1 B Tabell 1 B visar, att vid 1958 års stadsfullmäktigeval uppträdde 9 lokala

* På grund av svårigheter att sammanställa undersökningsmateriaiet vid 1958 års val, har i tabellen endast 1962 medtagits. Samma är förhållandet även beträffande tabell 1 B.

Tabell 2. Uppdelning av antalet lokala partier efter politisk karaktär i kommun- grupper vid 1962 års kommunalfullmäktige- och stadsfullmäktigeval

Kommungrupper

Politisk karaktär

1 11 III 1v sum'

Borgerligt parti .......................................... Arbetarparti ............................................. — 1 1 1 10 13 Lokalt parti i kommun, i vilken endast ett borgerligt parti vunnit mandat .................. — — — 4 19 23 Oklassificerbart .......................................... 2 5 10 62 62 141 Hela riket 2 7 15 78 127 229

Förklaring till beteckningarna jämför under tabell 3.

partier i 7 städer (5,5 % av samtliga städer). 1962 hade antalet partier ökat till 13, som var fördelade på 12 städer (9,0 % av samtliga städer). I motsats till i tabell 1 A kan man inte i denna tabell finna någon geografisk kon— centration av partierna.

Tabell 1 B upptar också de lokala partiernas procentuella röstandel i ge- nomsnitt per stad. Marstrand har den största procentsatsen både 1958 och 1962. Östhammar, Mariefred samt Skanör med Falsterbo har en hög röst- andel 1958, men denna reduceras starkt vid 1962 års val. 1962 tillkommer två andra städer med en förhållandevis stor procentsiffra, nämligen Avesta och Falkenberg.

I tabell 1 B har slutligen uträknats de lokala partiernas röstandel i procent av samtliga stadsröster i respektive län vid 1962 års val. Endast tre städer, Karlstad, Avesta och Falkenberg, när i detta fall upp till mer än 1 % av samt- liga röster.

Tabell 2

I tabell 2 har de lokala partierna uppdelats efter politisk karaktär i kommun— grupper. Kommungrupperna har, som framgår av förklaringen till beteck- ningarna i tabell 2 och 3, ordnats efter storlek. Siffran 7 400 utgöres av befolkningsmedianen för städer och samtliga köpingar med mindre än 30 000 invånare. Medianen för landskommunerna är 3 100 invånare.

Av tabell 2 kan först utläsas, att det alldeles övervägande antalet partier återfinns inom landskommunerna (kommungrupperna IV och V), varav drygt hälften faller på de mindre och drygt en tredjedel på de större lands- kommunerna. Eftersom antalet partier inom grupperna I, II och III är så ringa, kan dessa i fortsättningen lämnas åt sidan.

I tabell 2 har vidare'de lokala partierna sammanställts efter politisk karaktär. Som borgerliga respektive arbetarpartier har__klassificerats så- dana partier, där enderafsjälva partibeteckningen eller också valstatistiken

Tabell 3; De lokala partiernas procentuella röstandel i genomsnitt för respektive kommungrupp vid 1962 års kommunalfullmäktige- och stadsfullmäktigeval

Kommungrupper

Politisk karaktär

Borgerligt parti ........................... 5 4 7 8 Arbetarparti ................................. — 3,3 5,4 3,6 5,7 Lokalt parti i kommun, i vilken en-

dast ett borgerligt parti vunnit

mandat .................................... — —— — 26,3 23,4

Oklassificerbart ........................... 3,8 Hela riket 3,8

Förklaring till beteckningarna i tabell 2 och 8

I Storstäder (städer över 30 000 invånare) 11 övriga städer och köpingar med mer än 7 400 invånare III Övriga städer och köpingar med mindre än 7 400 invånare IV Landskommuner med mer än 3 100 invånare V Landskommuner med mindre än 3 100 invånare

lämnat upplysning om partikaraktären. Till kategorin »Borgerligt parti» har även förts lokala partier i kommuner där inget av de borgerliga »riks»- partierna vunnit mandat och en socialdemokratisk lista förekommit. Kate- gorin »Lokalt parti i kommun, i vilken endast ett borgerligt parti vunnit mandat» torde med stor sannolikhet kunna räknas som ett parti med bor- gerlig anknytning. Det ter sig därför rimligt att sammanföra denna partityp och kategorin »Borgerligt parti» till en enhet. I hela riket skulle i så fall antalet lokala partier med borgerlig anknytning uppgå till en tredjedel av det sammanlagda antalet, medan antalet partier med arbetaranknytning stannar vid endast 6 %. Resten, eller nästan två tredjedelar, faller på kate- gorin »Oklassificerbart».

Beträffande de olika lokala partiernas fördelning på kommungrupper, är tendensen likartad för de tre partierna med borgerlig och arbetarkaraktär, nämligen att antalet partier ökar, ju mindre kommunerna år. Då det gäller kategorin »Oklassificerbart» är antalet partier lika stort inom såväl kom- mungrupp IV som V.

Tabell 3 .

Tabell 3, där de lokala partierna på samma sätt som i tabell 2 uppdelats efter kommungrupper, visar den procentuella röstandelen i genomsnitt för respektive kommungrupp. På grund av det ringa antalet partier inom grup- perna I—III bortses från dessa i det följande. Vad först beträffar de lokala partierna tillsammantagna i hela riket är den procentuella röstandelen högst i mindre landskommuner med nästan en fjärdedel av de avgivna rösterna.

Tabellen visar vidare, att de båda partityperna med borgerlig karaktär har den genomgående högsta röstandelen inom både grupp IV och V. Om deras inbördes röstandel sammanföres, faller hälften av de avgivna rösterna på deras lott inom kommungrupp V och nästan hälften inom grupp IV. Kategorin »Arbetarparti» har en genomgående mycket låg procentuell röst- andel. Kategorin »Oklassificerhart» har erhållit en tiondel av rösterna inom grupp IV och en knapp fjärdedel inom grupp V.

Sammanfattning

En jämförelse mellan tabellerna ] A och 1 B ger vid handen, att lokala partier förekommer i mycket större omfattning vid kommunalfullmäktige— än vid stadsfullmäktigevalen. Beträffande kommunalfullmäktigevalen kan sägas, att den genomsnittliga, procentuella röstandelen i samtliga kommuner i landet, där lokala partier finns är relativt stor eller inemot en femtedel av de avgivna rösterna. Däremot blir röstandelen för lokala partier låg om de erhållna rösterna jämföres med samtliga avgivna röster vid kommunal- fullmäktigevalen — 2,6%.

Förekomsten av lokala partier är nästan uteslutande begränsad till större och mindre landskommuner. Den genomsnittliga, procentuella röstandelen är högst inom de mindre landskommunerna. Partier med borgerlig anknyt- ning förekommer i mycket större utsträckning än partier med arbetaran— knytning. Ett stort antal partier ingår i kategorin »Oklassificerbart». Med ledning av partibeteckningarna kan i denna kategori endast en större grupp lokala partier urskiljas — nämligen sådana som företräder olika geografiska delar av kommunerna. Dessa utgör 16 av 141 som »oklassificerbara» betrak- tade partier. I övrigt förekommer en mängd olika partiheteckningar, om vilka inga slutsatser beträffande partiernas politiska karaktär kan dras. Som exempel på sådana partiheteckningar kan nämnas »Kommunens bästa», »Kommunens väl», »Frihetliga kommunalfolket», »Samlingslistan», »Fria listan)), »Opolitisk samling», »Fram för sund ekonomisk politik», »Kommu- nens framtid», »Skattebetalare», »Samhällslistan'», »Fram till val» etc.

Avslutningsvis redovisas här vissa resultat från intervjuundersök- ningen med kommunala förtroendemän. Antalet kommuner i vilka förtro— endemän intervjuats uppgick till 83. Bland dessa 83 kommuner förekom 14 med sammanlagt 15 lokala partier, som i den valstatistiska undersökningen ovan betraktats som oklassificerbara. Detta innebär en överrepresentation för sådana partier i urvalet — särskilt i landskommunerna — i jämförelse med fördelningen i hela landet. Intervjupersonerna —— två i varje kommun -— tillfrågades om förekomsten av lokala partier och dessas politiska karaktär (intervjufrågorna har förtecknals i bil. 24 appendix 2 sid. 547).

Intervjupersonernas svar beträffande de lokala partiernas politiska karak- tär framgår av nedanstående tabell:

f....-

_.__.»..M ___—mm,. ._.

Helt obundna Borgerligt parti Arbetarparti

?

Även med den mycket goda lokalpolitiska kännedom som de intervjuade förtroendemännen besitter kan således endast omkring hälften av de oklas- sificerbara partierna hänföras till någon av grupperna borgerliga eller ar- betarpartier. På grund av urvalets begränsade omfattning och att lokala partier förekommer oftare i urvalet än i hela landet, måste dessa resultat tolkas med försiktighet. Om resultaten kan betraktas som representativa skulle det innebära att omkring 60 % av de lokala partier som förekom 1962 kan klassificeras som borgerliga, 10 % som arbetarpartier och 30 % vara »opolitiska» eller sakna bindning till något visst »riksparti». I en del fall torde de senare ha karaktären av samlingslistor med representanter från både borgerliga »rikspartier» och socialdemokrater.

BILAGA 27

Sveriges Radios program inför 1962 års kommunala val

av Lennart Brantgärde

Föreliggande undersökning avser att belysa de kommunala frågornas roll i televisionens och radions program inför 1962 års kommunalval.

Undersökningsmaterialet

Allt som allt sände Sveriges Radio 39 program av opinionsbildande karaktär. 23 av dessa sändes över hela riket, medan 16 sändes lokalt eller regionalt. Riksprogrammen utgjordes dels av specialprogram för endera radion eller televisionen, dels av program tillrättalagda för samsändning. Enbart över radion sändes sålunda en serie om 10 halvtimmesprogram under rubriken »Duellen». Specialprogrammen för televisionens del utgjordes av 5 pre- sentationsprogram på vardera en halvtimma, i vilka varje parti med an- vändande av Sveriges Radios resurser själva fick utforma en presentation av sina valprogram och partipolitiska strävanden. Omedelbart efter pre- sentationen av respektive parti följde under 45 minuter en intervju med det presenterade partiets ledare. Intervjuarna utgjordes av representanter från de övriga partierna. Tre större partidebatter sändes parallellt över såväl radio- som televisionsnätet. Av dessa var en speciellt ägnad åt kommunal- politiken, en åt den ekonomiska politiken och den tredje var den avslutande partiledardebatten.

För samtliga riksprogram har snabbprotokoll förelegat i stencilerat skick. 18 riksprogram har medtagits i undersökningen. De fem partipresentatio- nerna i TV har uteslutits, då de ej gått att innehållsklassificera efter samma principer som det övriga materialet.

Den 2 september sändes regionalt sex radiodebatter över lika många landstingsområden. Dessa debatter skulle i första hand ägnas åt frågor som ligger inom landstingskommunernas kompetensområde. Endast landstings- politiker hade enligt reglerna rätt att representera de olika partierna. Detta hindrade emellertid icke att riksdagsmän som tillika var landstingsmän kunde medverka.

Även lokala radiodebatter anordnades. Den 9 september diskuterades den kommunala politiken i 10 städer under lokala radiosändningar. Också vid

dessa debatter gällde kravet på lokalpolitisk anknytning för de deltagande debattörerna.

Ansvaret för de regionala och lokala sändningarna åvilade helt Sveriges Radios lokalredaktioner på respektive orter. Vid samtliga sändningar ägde en inspelning av debatterna rum men därefter har olika principer tillämpats för bevarande av materialet. Somliga redaktioner har i likhet med den cent- rala i Stockholm ombesörjt en utskrivning av snabbprotokoll, medan andra efter en tids arkivering förstört inspelningen. Av sex landstingsdebatter har fyra kunnat uppbringas, därav en i form av den ursprungliga bandinspel- ningen (Gotlands län). Dessa har medtagits i undersökningen. Fem av de tio stadsfullmäktigedebatterna har kunnat undersökas, fyra som snabb- protokoll och en som bandinspelning (Göteborgs stad) .

En förteckning över samtliga i undersökningen ingående program åter- finnes på sid. 566.

Undersökningsmetod

Den metodik som utarbetades vid undersökningen av kommunala frågor i dagspressen under 1958, 1960, 1962 och 1964 års valrörelser har i huvudsak kunnat användas även här. (Jfr sid. 504 ff.)

För det första har sålunda en bedömning av kompetensen för besluts- fattande i de frågor debatterna gällde legat till grund för en fördelning av materialet i tre innehållskategorier, nämligen lokalkommunalt, rikskommu- nalt och rikspolitiskt.

För det andra har debattinläggen inom de olika innehållskategorierna för- delats på ämnesområden. Kategorischemata för dessa har för överskådlig- hetens skull gjorts ganska summariska. Materialet inom den rikspolitiska huvudkategorin har klassificerats i fem ämnesområden. När det gäller för- delningen av de lokal- och rikskommunala inslagen i materialet gjordes ett försök att tillämpa det kategorischema, som utarbetats för den del av press- undersökningen som omfattade 1962 års valrörelse. Under undersökningens gång har emellertid detta kategorischema modifierats något. Vissa ämnes- områden har uteslutits och andra tillkommit. Debattinläggen inom innehålls- kategorin rikskommunalt har fördelats på 11 ämneskategorier och det lokal- kommunala inslaget på 12.

Beträffande mätningstekniken har här använts en mindre grov metod än vid pressundersökningen. I de fall då materialet utgjorts av snabbproto- koll har som kodningsenhet använts en rad maskinskriven text. Endast hela rader har räknats. Tonbanden har avspelats på en apparatur som varit försedd med längdmätare och kodningsenheten har då varit den mängd tal som rymts på en längdenhet tonband. De olika mätningsförfarandena har nödvändiggjort en särredovisning av den del av undersökningen som byggt på bandinspelningar.

Resultatredovisning

I tabellerna 1 och 2 redovisas materialets fördelning på innehållskategorier. Yttrandenas inriktning på olika ämnesområden redovisas i tabellerna 3 och 4.

Av tabell 1 framgår att det lokalkommunala innehållet i riksprogrammen utgjorde en mycket ringa del, knappt 2 %, varav större delen bestod av hänsyftningar till lokala förhållanden i den inledande riksdebatten om den kommunala demokratin. I denna debatt utgjorde det lokalkommunala in- slaget 13,2 %. Debattörerna ägnade vid detta tillfälle sitt huvudintresse åt rikskommunala frågor som fick över 80 % av debattutrymmet. Således om- fattade de två kommunala kategorierna tillsammans 93,4 % medan resten eller blott 6,6 % utgjordes av rikspolitiska inlägg.

Debatten om den ekonomiska politiken innehöll intet lokalkommunalt. Samma var förhållandet med de 10 radioprogrammen »Duellen». Även det rikskommunala inslaget var som lägst i dessa program, omkring 20 %.

Av samtliga riksprogram uppnådde innehållskategorierna lokalkommu- nalt och rikskommunalt 1,8 resp. 29 %, medan 69,2 % hänförde sig till riks— politiken. Det lokalkommunala inslaget var således lågt och det rikspoli- tiska högt i riksprogrammen. I de regionala och lokala radiodebatterna var förhållandet det omvända. Tabell 2 ger vid handen att i tre landstings— debatter var de rikspolitiska anförandena obefintliga. Att Gotlandsdebatten når en så hög andel som 22,2 % rikspolitiskt kan möjligen förklaras av att av de fyra debattörerna (kommunistiska partiet deltog ej) var tre riksdags- män. I landstingsdebatterna ägnades frågor inom det egna kompetensom- rådet 65 % av debattutrymmet. Rikskommunala frågor nådde procentsiffran 35.

Ännu högre procenttal nåddes i innehållskategorin lokalkommunalt vid de lokalt sända stadsfullmäktigedebatterna, nämligen mellan 75 och 80 %. Det rikskommunala inslaget var här omkring 15—20 % medan rikspolitiken gavs 3—5 % av debattutrymmet.

De rikspolitiska debattinläggen i samtliga undersökta program hari tabell 3 fördelats i 5 ämnesområden. I de riksomfattande programmen har stort utrymme ägnats åt »ideologiska» diskussioner. Till denna kategori har förts mera allmänt hållna inlägg, som tjänat syftet att karakterisera det egna partiet och framhäva dess förtjänster. Ofta har det gällt utläggningar kring sådana begrepp som frihet, trygghet, social rättvisa, valfrihet och verklig demokrati. Stora delar av inlednings- respektive avslutningsanförandena har måst föras till denna kategori. Till den höga andelen ideologiska diskus- sioner bidrar starkt de fyra radioprogrammen »Duellen», vari det kommunis- tiska partiet ställde upp som den ena duellanten.

Ekonomisk politik utgör den näst största kategorin. Inom detta ämnes- område rymmes yttranden angående statsbudgeten och oppositionspartiernas s.k budgetalternativ, ävensom debattinlägg angående direkt och indirekt

- . k...—,... _.____

_ _ _—.._;—.——__h.*——_

beskattning, inflation och dylikt. Utrikespolitiska inslag som ej rört EEC- anslutningen har förts till kategorin övrigt. Där rymmes även rikspolitisk socialpolitik såsom barnbidrag och folkpensioner.

Fördelningen av innehållskategorierna lokalkommunalt och rikskommu- nalt på ämnesområden redovisas i tabell 4. Av de rikskommunala debattin- läggen är för riksprogrammens del ämnesområdena markpolitik, bostads- politik och kommunala skattefrågor de största. Till övervägande delen är det det socialdemokratiska markprogrammet som föranlett den markpolitiska diskussionen. I de lokalt och regionalt sända debatterna har det ojämförligt mest diskuterade rikskommunala ämnet varit kommunal- eller landstings- skatter. Här förekommer ofta ett principiellt resonemang angående fördel- ningen av de ekonomiska åtagandena på stat eller kommun. Lokaliserings— och bostadspolitik är även mycket frekventa debattämnen av rikskommunal karaktär. I Gotlandsdebatten ägnades kommunikationerna stort utrymme.

Riksprogrammens bidrag till den lokalkommunala innehållskategorin kan helt lämnas därhän. I landstings- och stadsfullmäktigedebatterna har den lokalkommunala diskussionen breddats betydligt i jämförelse med den rikskommunala. Flera ämnesområden når här relativt höga procenttal. Bo- stadspolitik, sjukvård, markpolitik, lokaliseringspolitik och kommunal- eller landstingsskattefrågor varierar från 10—15 %. I Göteborgsdebatten utgjorde dessutom planeringen av en inomhushall för idrott en flitigt debatterad fråga. .

1. Riksdebatler

2. Duellen

3. Parliledar- intervjuer

2 sept. 2 sept. 2 sept. 2 sept.

sept. sept. sept. sept. sept.

CDCDHDGDED

I. Riksomfattande program

23 aug. 90 min. 10 sept. 120 min.

14 sept. 240 min.

24 aug. 30 min. 27 aug. 30 min. 28 aug. 30 min. 30 aug. 30 min. 2 sept. 30 min. 4 sept. 30 min. 6 sept. 30 min. 9 sept. 30 min. 11 sept. 30 min.

29 aug. 45 min. 31 aug. 45 min. 3 sept. 45 min. 5 sept. 45 min. 7 sept. 45 min.

II. Regionala radiodebalter

60 min. kl. 17.05 85 min. kl. 17.05 85 min. kl. 17.05 85 min. kl. 17.05

III. Lokala radiodebalter

85 min. kl. 17.05 75 min. kl. 17.05 60 min. kl. 17.05 60 min. kl. 17.05 85 min. kl. 17.05

kl. kl.

kl.

20.00 20.00

19.15

. 19.05 . 19.05 . 19.05 . 19.05 . 19.05 . 19.05 . 19.05 . 19.05 . 19.05

. 20.30 . 20.30 . 20.30 . 20.30 . 20.30

Förteckning över undersökningsmaterialet ingående i undersökningen av Sveriges Radios program inför 1962 års kommunala val

Kommunal demokrati Snabb- Partierna och den protokoll ekonomiska politiken » Upp till val! » (Slutdebatt)

CP möter K >> FP » SD » H » CP » K » FP » SD » H » CP » FP » K » SD » H » FP » CP » SD »

H G. Heckscher » K H. Hagberg » SD T. Erlander » FP B. Ohlin » CP G. Hedlund »

Landstingsval hos oss Norrbottens län Värmlands län örebro län Gotlands län

Kommunalval hos oss Stockholms stad Norrköpings stad Luleå stad Kiruna stad

Göteborgs stad

Snabbprotokoll ) » Bandinspelning

Snabbprotokoll ) > » Bandinspelning

Tabeller i anslutning till undersökningen av Sveriges Radios program inför 1962 års kommunala val

Tabell 1. Riksomfattande radio- och TV-program. Debattinläggen fördelade på kategorierna lokalkommunalt, rikskommunalt och rikspolitiskt. Kodnings- enheterna givna i såväl absoluta (a) som relativa (%) tal

Program

Lokal- kommu- nalt

Riks- kommu- nalt

Riks- politiskt

Totalt

Summa procent

. Riksdebatter . 23/8 Kommunal demokrati

b. 10/9 Partierna och den ekonomiska politiken

14/9 Upp till val! (Slutdebatt)

?

Summa riksdebatter

2. Duellen 10 st.

3. Partiledarintervjuer

Summa riksprogram

Han

är» år»

år»

år: än

så»

141 857 71 1 069 13,2 80,2 6,6 100 -—- 323 1 303 1 626 —— 19.9 80,1 100 30 857 2 015 2 902 1,0 29,5 69,5 100 171 2 037 3 389 5 597 3,1 36,4 60,5 100 — 770 3 080 3 850 — 20,0 80,0 100 51 817 2 178 3 046 1.7 26.8 71.5 100 222 3 624 8 647 12 493 1,8 29,0 69,2 100

Tabell 2. Lokala och regionala radiodebatter. Debattinläggen fördelade på kategorierna lokalkommunalt, rikskommunalt och rikspolitiskt. Kaliningr- enheterna givna i såväl absoluta (a) som relativa (%) tal

2. 9/9 Kommunalval hos oss Göteborg

Lokal- Riks- Riks- Summa S m Program kommu- kommu- li i kt kodnings- u ma nalt nalt po t 8 enheter procent I. Regionala radiodebatter 1. 2/9 Landstingsval hos oss 3 st. exkl. Gotland a 1 336 704 — 2 040 % 65,5 34,5 — 100 2. 2/9 Landstingsval hos oss Gotland a 660 603 372 1 635 % 40,4 36,9 22,7 100 II. Lokala radiodebatter 1. 9/9 Kommunalval hos oss 4 st. exkl. Göteborg a 2 559 453 148 3 160

Tabell 3. Rikspolitiska debattinlägg fördelade i ämnesområden. Procentuell fördelning efter antal kodningsenheter

Regionala och lo- kala radiodebatter

Lands-

Riksomfattande program

tings- o. Ämnesområden Parti- stadsfull- .. Riks- Duellen ledar- 535123! mäktige— Gmail)?! debatter inter- ro am debatter 0'1 %" vjuer p gr exkl. Got- an land o.

Gbg

1. Ekonomisk politik ...... 31,2 20,5 14,5 23,1 35,8 29,8 2. Jordbrukspolitik ......... 2,4 8,9 9,6 6,6 28,4 35,3 3. EEC-anslutning ............ 24,8 10,3 18,2 18,0 10,1 23,4 4. Ideologier 25,1 41,0 25,9 31,0 13,5 6,8 5. Övrigt ............ . ........... 16,5 19,3 31,8 21,3 12,2 4,7

Summa procent 100 100 100 100 100 100

Antal kodningsenheter till grund för procentberäk- ningen ...........................

Tabell 4. Rikskommunala och lokalkommunala debattinlägg fördelade i ämnes- områden. Procentuell fördelning efter antal kodningsenheter

Rikskommunala debattinlägg Lokalkommunala debattinlägg Lokala 0. Lokala 0. Lokala 0. Lokala o. Ämnesområden Riks- regionala regionala Riks-» regionala regionala program debatter debatter program debatter debatter exkl. Gotl. över Gotl. exkl. Gotl. över Gotl. o. Gbg o. Gbg D. Gbg o. Gbg 1.0 Kommunal ekonomi, kommunal- och lands- tingsskatt ............... 11,7 47,0 11,8 4,1 9,5 9,2 2.0 Markpolitik exkl. 2.1 24,5 2,0 14,8 43,2 10,8 11.7 2.1 Bostadspolitik ......... 20,3 17,2 0,8 — 16,2 5,9 3.0 Socialpolitik exkl. 8.1 7,6 — 16,0 5,4 7,1 12,7 3.1 Sjukvård .................. 2,0 1,8 10,9 —- 15,1 15,1 4.0 Utbildning ............... 6,5 3,7 2,7 — 6,8 1,3 5.0 Idrottsfrågor ............ —— —— — — 1,5 12,9 6.0 Lokaliserings- och sys- selsättningspolitik 9,9 18,8 8,9 — 9,7 2,7 7.0 Kommunal demokrati. 6,9 2,2 — 23,0 6,7 6,5 7.1 Kommunindelning 4,5 2,2 1,4 — —— — 8.0 Kommunikationer och kommunala företag — 0,9 18,7 —— 3,0 5,8 9.0 Kommunal lönepolitik —- -— -— 24,3 3,2 4,2 10.0 övrigt ..................... 6,2 4,1 14,1 —— 10,3 12,1 Summa procent 100 100 100 100 100 100 Antal kodningsenheter till grund för procentberåk- ningen ............... . ..... . ..... 3 624 1 157 1 032 222 4 117 2 163

Antal radio- och TV-licenser 1958—1965 Uppgifterna hämtade från Telestyrelsens radiobyrå

. Antal radio- . Antal TV- Årl AnltiaLJSÅw' licenser per Ååååii' licenser per 6 1000 inv. 1 000 inv.

..................... 2 625 509 355 "147 924

1959 ..................... 2 668 678 359 401 240 54 1960 ..................... 2 711 048 363 793 991 106 1961 ..................... 2 796 520 373 1 166 666 156 1962 ..................... 2 919 221 387 1 504 725 200 1963 ..................... 2 945 012 388 1 731274 3227 1964 ..................... 2 944 480 386 1 891 922 4248 1965 ..................... '2 949 923 .*387 2 041 513 3264

' Om inget annat anges avser sifferuppgifterna 30/6. 2 TV-licenser och registreringsbevis. 3 Beräknad på folkmängden den 1/1 1963. 4 Beräknad på folkmängden den 1/1 1964. 5 Siffrorna avser den 31/3 1965. 6 Siffran avser den 28/2 1965.

Sveriges Radios valundersökning hösten 19621 Hösten 1962, under valkampanjens sista vecka, gjorde Sveriges Radio en intervjuundersökning. Syftet var att studera räckvidden av den valpropa- ganda som fördes fram i Radio och TV. De uppgifter som här föreligger är endast ett utdrag ur denna undersökning.

Den undersökta populationen utgjordes av den del av befolkningen, som befann sig i röstberättigade åldrar t. o.m. 80 år. Till grund för undersök- ningen låg ett riksomfattande sannolikhetsurval av personer födda 1882—— 1939. Grundurvalet bestod av 1 174 personer.

Av dessa tillhörde 84 ej den aktuella populationen (avlidna, intagna på vårdhem, mentalt sjuka, döva, utomlands m.m.) och det faktiska urvalet uppgick därför efter dubblering av svårkontaktade till 1090 personer. Av dessa intervjuades 1000 eller 91,7 %; bortfallet blev alltså 8,3 %.

Svenska Institutet för Opinionsundersökningar (SIFO) svarade för urval och fältarbete. Intervjuerna gjordes per telefon när så var möjligt (82 %), i annat fall vid personliga besök (18 %). Bearbetningen av det insamlade materialet har i sin helhet utförts av Sveriges Radios Sektion för Publik- undersökningar.

1 Dessa uppgifter liksom följande tabeller är hämtade från Sveriges Radio, Sektionen för Publikundersökningar, R-TV 5/62: del 1 o. 2.

Beträffande presentationsprogrammen »Detta är vår politik» såg 67 % av hela urvalet något av programmen helt eller delvis. Riksdebatten »Kommunal demokrati», som samsändes i radio och TV sågs eller hördes helt eller delvis av 27 % av de intervjuade personerna. Motsvarande siffra för den andra av de tre riksdebatterna »Partierna och den ekonomiska politiken» var 52 %. Vad gäller de tio radioprogrammen »Duellen» omfattar undersökningen de program, som sändes den 4, 6, 9 och 11 september. Medelprocenten för dessa fyra program var 11 för dem som hörde hela programmen och 10 för dem, som hörde en del av programmen. Beträffande de regionala och lokala radio- debatterna ingår endast de senare i den aktuella undersökningen. Lokala valdebatter sändes söndagen den 9 september över Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping, Jönköping, Halmstad, Västerås, Örnsköldsvik, Luleå och Kiruna. Totalt eller delvis avlyssnades dessa endast av 6 % av person- urvalet. Det bör observeras att också denna siffra hänför sig till riksurvalet.

En utförligare beskrivning av undersökningens resultat finns i nedan- stående tabeller, hämtade ur Sveriges Radios valundersökning hösten 1962, tabellbil. del. 1. I tabellerna anges endast hela procenttal, vilket medför att summa av procenten i vissa fall ej blir exakt 100. »—» betyder att observa- tioner saknas, »0» att observationer finns men att andelen är mindre än 0,5 %.

Presentationsprogrammen DETTA ÄR VÅR POLITIK

Totalt Har TV Har ej TV % o % Såg något av programmen helt eller delvis ...... 67 86 26 Såg inget av programmen, minns ej, uppgift sak- nas ......................................................... 33 14 74 Summa intervjuade personer 1 000 683 314

Riksdebatten KOMMUNAL DEMOKRATI

Totalt Har TV Har ej TV % % %

Hörde hela i radio ....................................... 4 2 8 Hörde en del i radio .................................... 5 2 9 Säg hela i TV ............................................. 10 13 2 Såg en del i TV .......................................... 7 9 1 Växlat mellan radio och TV ........................... 1 1 0 Hörde, såg ej ............................................. 54 61 70 Minns ej, uppgift saknas ................................. 10 10 11

Summa intervjuade personer 1 000 683 317

Totalt Har TV Har ej TV % % % Hörde hela i radio ....................................... "') 1 13 Hörde en del i radio ........ . .................... 8 3 18 Såg hela i TV .................... 25 33 7 Såg en del i TV ................................... 13 18 2 Växlat mellan radio och TV .. ............... . .. 1 1 1 Hörde, såg ej ........................................ 49 43 60 Minns ej, uppgift saknas .............................. 0 0 () Summa intervjuade personer 1 000 683 317 DUELLERNA iPI den 4, 6, 9 och 11 september. Totalt Har TV Har ej TV % % % Medelprocent: Hörde hela ................................................... 11 9 15 Hörde en del ................................. 10 8 15 Hörde ej ..................................... 77 81 68 Minns ej ...................................................... 2 2 2 Summa intervjuade personer 1 000 683 317 De lokala valdebatterna i P2 söndagen den 9 september. Totalt Har TV Har ej TV % % % Hörde hela ................................................... . 2 2 3 Hörde en del 4 4 4 Hörde ej .......................... 92 92 91 Minns ej .......................... 1 1 1 Uppgift saknas ............................................. 0 —— — Summa intervjuade personer 1 000 683 317

Tabell 1. Första kammarens riksdagsmän fördelade efter primär-

BILAGA 28

Riksdagsmännens kommunala förtroendeuppdrag

Översikt sammanställd

av Ingrid Gunnarsson

kommunala uppdrag åren 1937, 1961 och 1965

och landstings-

År 1937 År 1961 År 1965

An. tal

Hela an- talet kom- munalt en- gagerade

Uppdrag i

Hemkom. muunen

Lands- tinget

An. tal

Hela an- talet kom- munalt en-

sager-ade

Uppdrag i

Hemkom. munen

Lands. tinget

An. tal

Hela an- talet kom. munalt en-

gagerade

Uppdrag i

Hemkom. munen

Lands. tinget

Högerpart. .. 43 BondefJ 22 Centerpart. Folkpart. 16 Socialdem. 66 Socialist. ] Kommunist. Vildar 2

% 69,8 68,2

43,8 65,2

% 24 55,8 11 50,0 7 43,8 36 54,5

24 13

5 26

% 55,8 59,1 31,3 39,4

19 20 33 77

19 53

% 68,4 95,0

63,6 68,8

% 10 52,6 15 75,0

15 45,5 45 58,4

10 15 I: 33 % 52,6 75,0

39,4 42,7

26 19 26 78

15 7 10 3 43 5 ,

11 14 31

% 42,3 73,7 42,3 39,7

Summa 150

95

63,3

78 52,0 15l

106

70,2

85 56,2 151

103 84 55,6

|»

44,4

Tabell 2. Försla kammarens riksdagsmän fördelade eller olika slag av kommunala uppdrag är 1.965

Kommunal. Socialnämnd, Kommunal-, nämnd, drätsel. harnavårds- Annan primär. Landstingets municipal-, kammare, mu. nämnd, kommunal Landsting förvaltnings- stadsfullm. nicipalnämnd, skolstyrelse, nämnd utskott

stadskollegium lönenämnd

% % % Högerpart. 15,4 23,1 Centerpart. 26,2 31,5 Folkpart. 3,8 ' 11,5 Socialdem. 26,9 17.9 Kommunist. — ——

Summa 20,5 19,2

Tabell 3. Andra kammarens riksdagsmän ördelade efter primär och landstings- kommunala uppdrag åren 1937, 1961 och 1965

År 1937 År 1961 År 1965

Hela an- U dra i Hela an. U dra i Hela an- U dra i talet kom. pp g talet kom. pp g talet kom. pp g

munalt en. Hemkom. Lands. munalt en. Hemkom. Lands- munalt en. Hemkom. Lands. gagerade munen tinget gagerade munen tinget gagerade munen tinget

% % % % % % % % %

Högerpart... 31 70,5 61,4 19 43,2 25 64,1 19 48,7 15 38,5 23 69,7 48,5 14 42,4 Bondef./ 33 91,7 75,0 26 72,2 Centerpart. 91.2 20 58,8 27 79,4 32 91,4 71,4 28 80,0 Folkpart. 19 73,1 65,4 30,8 67,5 19 47,5 16 40,0 26 60,5 44,2 15 34,9 Socialdem. 88 78,6 71,4 48,2 77,2 77 67,5 44 38,6 83 73,4 42 37,2 Socialist. 5 83,3 83,3 33,3 Kommunist. 5 100,0 60,0 40,0 40,0 20,0 20,0 3 37,5 Vildar

Summa 78,7 69,1 48,3 74,6 58,6 44,4 71,7

Tabell 4. Andra kammarens riksdagsmän fördelade efter olika slag av kommunala uppdrag är 1965

Högerpart. Centerpart. Folkpart. Socialdem. Kommunist. Mbs

Kommunal. nämnd, drätsel- kammare, mu- nicipalnämnd, stadskollegium

Socialnämnd, barnavårds- nämnd, skolstyrelse, lönenämnd

Annan primär- kommunal nämnd

Landsting

Landstingets förvaltnings. utskott

% 3,0 31,4 18,6 28,3 % 18,2 34,3 11,6 25,6 % 15,1

22,3 22,3

Tabell 5. Kommunala förtroendeuppdrag hos FK:s förstagångsvalda ledamöter 1965. (Dels de 1964 nyvalda ledamöterna och dels de ledamöter som tillträtt på grund av sammanräkningar under hösten 1.964)

Högerpart. .................. Centerpart. ............... F olkpart. ................... Socialdem. ....... Kommunist. ...............

Hela antalet Uppdrag i .

Antal kommunalt eng. hemkommunen Landstinget

% % %

4 4 100 4 100 1 25 2 2 100 2 100 1 50

2 0 — 0 _ — —

5 3 60 2 40 2 40

0 _ _ _ _ _ _ 13 9 69,2 8 61,5 4 30,8

Tabell 6. Kommunala förtroendeuppdrag hos AK:s förstagångsvalda ledamöter 1965. (Dels de 1964 nyvalda ledamöterna och dels de ledamöter som tillträtt på grund av sammanräkningar som skett efter valet fram till riksdagen 1965)

Högerpart. .................. Centerpart. ............... Folkpart. ................... Socialdem. .................. Kommunist. ............... Mbs ...........................

Summa

Hela antalet Uppdrag i . Antal kommunalt eng. hemkommunen Landstinget % % % 7 3 42,9 2 28,6 1 14,3 5 3 60,0 3 60,0 2 40,0 9 6 66,7 6 66,7 2 22,2 11 8 72,7 8 72,7 5 45,4 3 1 33.3 1 33,3 0 — 1 _ _ _ _ _ _ 36 21 58,3 20 55,5 10 27.8

BILAGA 29

Valstatistik

Sammanställd

av Ingrid Gunnarsson

Tabell 1. Valdeltagande (i %) i allmänna val 1920—1962

Stadsfull- . Stadsfull- Stadsfull- . .

mäktige- .. .. . Kommu- Munici- ,

Valår mdeags* 86:15: "I i ”23181???- miäilie_ "?lf'tn' P'Emtu' fälblrååk— mannaval mannavalg." Intag]- der inom samtliga maktige— maktige- tigeval orran S' landsting städer va va mg

1920... -— — — — — 20,4 21,6 — 1921... 54,2 — — -— —— — —— — 1922... _ 37,6 39,6 43,9 41,7 28.0 28,4 — 1924... 53,0 —— —— — — — — — 1926... —- 48,8 53,1 52,8 52,9 42,1 36,2 —— 1928... 67,4 — -— * —— — —— — 1930... — 56,7 63,4 59,5 61,6 50,5 42,6 — 1932... 67,6 — —— — —— —— — — 1934... —— 62,7 66,4 62,9 64,8 58,1 46,4 23,9 1936... 74,5 —- — —— — —— _ _ 1938... — 65,3 69,1 66,3 67,7 62,2 45,2 16,4 1940... 70,3 — — — — —— -— — 1942... —— 66,0 69,7 66,8 68,0 63,8 44,6 17,1 1944... 71,9 — — — —— — — —— 1946... — 71,2 75,1 72,1 73,5 69,2 48,7 17,2 1948... 82,7 —— —— — —— — — — 1950... —— 80,1 82,0 81,1 81,5 79,2 54,2 18,8 1952... 79,1 —— — — — —— — — 1954... — 78,5 81,3 79,5 80,3 77,7 48,6 14,8 1956... 79,8 —— — — —— _— — — 1958... 77,4 79,0 79,6 79,2 79,3 78,7 42,7 13,5 1960... 85,9 —— — — — —— — — 1962... -— 81,2 80,3 81,0 80,7 81,2 45,3 12,8 1964... 83,9 — — — —— -— —— —

Källa: SOU 1964:39 s. 102.

Tabell 2. Valdeltagande (i %) i riksdagsmannavalen 1921—1964 med fördelning på stad och landsbygd

År Landsbygd Städer Hela riket 1921 ...... 53,5 55,7 54,2 1924 ...... 50,9 57,6 53,0 1928 ...... 66,1 70,0 67,4 1932 ...... 66,6 69,4 67,6 1936 ...... 73,8 75,8 74,5 1940 ...... 68,5 73,0 70,3 1944 ...... 70,8 73,4 71,9 1948 ...... 81,6 84,1 82,7 1952 ...... 77,6 80,7 79,1 1956 ...... 78,6 81,1 79,8 1958 ...... 77,1 77,7 77,4 1960 ...... 85,5 86,3 85,9 1964 ...... 83,8 83,9 83,9

Källa: SOS, Riksdagsmannavalen 1921—1964.

Tabell 3. Valdeltagande (i %) i landstingsmannavalen 1922—1962 med fördelning

på stad och landsbygd

År Landsbygd Städer Hela riket 1922 ...... 36,5 42,4 37,6 1926 ...... 47,9 52,8 48,8 1930 ...... 56,2 58,6 56,7 1934 ...... 62,2 64,4 62,7 1938 ...... 65,1 66,1 65,3 1942 ...... 65,8 66,8 66,0 1946 ...... 70,9 72,1 71,2 1950 ...... 79,6 81,1 80,1 1954 ...... 77,9 79,5 78,5 1958 ...... 79,0 79,2 79,0 1962 ...... 81,3 81,0 81,2

Källa: SOU 1964: 39 s. 77.

Tabell 4. Valdeltagande (i %) i stadsfullmäktigevalen 1922—1962

Samtl. Städer utanför landsting Sa__rnt1. Städer

V lå Samtl. städer S hl Stad?- inom 3 r städer utom 1 m ultand or lands- Sthlm Gbg Malmö Norrk. Hälsb. Gävle ägs" ting

1922 41,7 42,4 39,8 33,5 45,0 41,7 55,8 53,7 39,6 43,9 1926 ...... 52,9 52,8 53,4 51,7 56,3 54,2 58,2 38,3 53,1 52,8 1930 ...... 61,6 60,2 65,1 63,5 61,2 59,4 64,8 49,2 63,4 59,5 1934 ...... 64,8 62,6 70,4 59,4 68,3 61,0 68,7 48,4 66,4 62,9 1938 ...... 67,7 66,9 70,0 67,9 71,0 67,9 69,7 56,5 69,1 66,3 1942 ...... 68,0 67,5 69,5 69,6 72,6 76,4 73,2 60,8 69,7 66,8 1946 ...... 73,5 73,2 74,5 74,6 79,2 78,0 75,6 67,6 75,1 72,1 1950 ...... 81,5 81,5 81,4 80,4 86,8 83,6 83,8 79,7 82,0 81,1 1954 ...... 80,3 80,5 79,8 81,8 86,7 80,9 84,6 75,4 81,3 79,5 1958 ...... 79,3 79,5 78,7 77,8 85,5 80,0 83,6 75,7 79,6 79,2 1962 ...... 80,7 81,3 78,5 80,8 85,3 81,6 —— —— 80,3 81,0

Tabell 5. Valdeltagande (i %) på landsbygden och i städer av olika storlek i stads- fullmäktige- och kommunalfullmäktigeval

1954 1958 1962 Städer med mer än 50 000 inv. (1/1 1964) ......... 80,8 80,6 80,4 Städer med mindre än 50 000 inv. (1/1 1964) 78,4 77,6 80,4 Övriga städer (5 000—49 999 inv. 1/1 1964) ...... 79,7 77,6 81,1 Samtliga städer ............................................. 80,3 79,3 80,7 Samtliga städer utanför landsting 81.3 79,6 80,3 Samtliga städer inom landsting ..................... 79,5 79,2 81,0 Landsbygd ................................................... 77,7 78,7 81,2

Källa: SOS, Kommunala valen 1954—1962.

Tabell 6. Valdeltagande (i %) i kommunalfullmäktigevalen 1926—1946 i olika kommuner med hänsyn till tidpunkten för valen i förhållande till landstings-

mannavalen1 Antal Röstande i % av röstberättigade G B

kommu- Grupp A TUPP ner med Samt-

gemen- liga valår sam val- Gemensam Ej gemensam Gemensam Ej gemensam kom-

dag 1 % valdag valdag valdag valdag muner

av hela M 0.

antalet Kv komm" M Kv M Kv M Kv M Kv ner ha" 1926 59.0 56,3 41,6 45,8 33,7 29,6 12,5 9,1 3,5 42,1 1930 72,7 61,5 48,5 53,8 42,5 32,1 15,2 12,9 7,3 50,5 1934 82,4 66,6 54,5 59,4 49,3 42,0 24,4 9,8 4,9 58,1 Grupp A I Grupp A II Ej Ej Gexfäizgm gemensam Geåleåiaszm gemensam valdag valdag M Kv M Kv M Kv M Kv

1938 87,3 70,2 58,8 62,5 52,9 69,5 56,1 50,3 36,3 51,7 33,1 16,8 9,2 63,2 1942 100,0 69,1 61,9 60,7 49,3 50,6 35,5 63,8 1946 100,0 74,0 66,8 63,2 51,3 49,2 34,2 69,2

1 Se kommentar efter tabell 8. Källa: SOU 1964:39 s. 88.

Tabell 7. Valdeltagande (i %) i landstingsmanna- valen 1926—1934 med hänsyn till tidpunkten för valen i förhållande till stadsfullmäktigevalen

Gemensam valdag Ej gemensam valdag

M Kv M Kv 1926 ...... 62,0 48,9 57,0 41,7 1930 ...... 63,6 65,8 54,4 52,8 1934 ...... 70,8 60,2 63,1 51,6

Tabell 8. Valdeltagande (i %) i stadsfullmäktige- valen 1926—1934 med hänsyn till tidpunkten för valen i förhållande till landstingsmannavalen

Gemensam valdag Ej gemensam valdag

1926 ...... 53,3 52,2 1930 ...... 59,7 59,2 1934 ...... M 69,0 67,1

Kv 58,6 56,7

Källa: SOS, Kommunala valen 1926—1934.

Kommentar till tabellerna 6, 7 och 81 Fram till valet 1926 förrättades kommunal- och stadsfullmäktigeval vid annan tid— punkt än landstingsmannaval. 1926 tillkom en bestämmelse att kommunalfullmäk- tige- och stadsfullmäktigevalen fick sammanföras med landstingsmannavalen. 1938 stadgades om obligatorisk gemensam valdag för stadsfullmäktigeval och landstings- mannaval och 1942 genomfördes en motsvarande bestämmelse för kommunalfull- mäktigeval.

I tab. 6 betecknar grupp A sådana kommuner i vilka vid valet förekommit olika partiheteckningar eller bara en partibeteckning, men under denna två eller flera helt olika listtyper. Grupp B betecknar sådana kommuner i vilka partierna enats om gemensam partibeteckning och gemensamma listor, eller där ett av partierna erhållit samtliga representantplatser trots att flera partiheteckningar eller listor förekommit. Grupp A är under åren 1938—1946 uppdelad i grupp I och II. Grupp I omfattar val med politiskt inslag. Grupp II omfattar val med två eller flera kandidatlistor utan att någon av listorna, efter vad det vill synas, har an- knytning till rikspartierna.

1 SOU 1964:39 s. 86.

Tabell 9. Valdeltagande ( i %) i några omval 1934—1964.

Ordinarie Omval Tidpunkt för val omval

R i ksdagsmannaval 1952 Kristianstads län 14/12 1952 Jämtlands län .......................................... 14/12 1952 Landstingsmannavat 1934 Tiunda tingslag, Uppsala län ..................... 16/12 1934 Lycksele tingslag, Västerbottens län ............ , 3/2 1935 1938 Östra härad, Jönköpings län ..................... ' 29/1 1939 1942 Västra Göinge domsaga, Kristianstads län ' 14/2 1943 1946 Fryksdals domsaga .................................... 5/1 1947 Värmlands län

Stadsfullmäktigeval 1938 Sundsvalls stads östra valkrets ..................

1942 Sollefteå stad .......................................... 17/1 1943 Haparanda stad ....................................... 24/1 1943 1958 Skellefteå stads västra valkrets .................. 58,5 11/1 1959

1 En totalsiffr'a för båda könen har inte gått att få fram eftersom de absoluta talen för det ordinarie valet saknas i den aktuella statistiken. Källa: SOS, Riksdagsmannavalen och Kommunala valen 1934—1964.

Tabell 10. Jämförelse mellan valdeltagandet i landstingsmannaval och därpå följande omval till kommunalfullmäktige i vissa kommuner

1950

1954

* dei—ala

g 1958

livare

Lt—val1 Omval

Kv M %

Kv Tidpunkt för omval

T. Ekeby och Gällersta lk W. Älvdalen lk ..................

BD. övertorneå lk ............... BD Arjeplog lk ..................

M. Teckomatorp lk ............ O. Tegneby lk .................. S. Svanskog lk ..................

X. Söderala valkrets av Sö-

. Färingsö lk .................. . Hällnäs lk ..................... B C G. Almundryds köp. ............ L. Brösarps lk .................. L. Kivik lk ........................ L. Träne lk ........................ N . Löftadalen lk ............... Y. Gideå lk ........................ BD. Karesuando lk ............ BD. Hakkas valkrets av Gäl-

83,5 82,2

77,3 81,2 79,8 78,8 81,5

79,6 52,6

71,3

79,2 80,3

72,7 20,1 72,7 71,5 81,8

72,4 44,0

66,9

68,6 60,9

79,3 71,9

84,1 72,5 36,6

18,4

75,4

70,8 44,8

68,2

64,9 61,3 56,1 20,5

73,7

63,2 47,6

64,9

14/1 1951 11/2 1951 listor 18/2 1951 1/4 1951

16/1 1955 13/3 1955 16/1 1955 lista

1 6 / 1 1955 lista

11/1 1959 11/1 1959 lista 11/1 1959 11/1 1959 11/1 1959 11/1 1959 lista 11/1 1959 listor 11/1 1959

11/1 1959

med

med

med

med

med

med

samlings—

samlings-

samlings-

samlings-

samlings-

samlings-

1 Siffrorna för de ordinarie kommunalfullmäktigevalen kan ej fås från statistiken, , eftersom denna är reviderad efter resultatet från omvalen. ! Källa: SOS, Kommunala valen 1950—1958.

Tabell 11. Slads- och kommunalfullmäktigeval åren 1.962 och 1964 i ombildade kommuner1

Kommun Röstande i % av röst- berättigade

1962 1962

Flens stad, Södermanlands län (Sparreholms f.d. landskom- mun inkorporerad fr. a.m. 1/1 1965) .............................. 86,0 86,3

Åseda köping, Kronobergs län (Åseda f.d. landskommun in- korporerad fr.o.m. 1/1 1965) ....................................... ' 82,6

Kalmar stad, Kalmar län (Dörby f.d. landskommun inkorpo- rerad fr.o.m. 1/1 1965) ................................................

Hallsbergs köping, örebro län (Viby f. d. landskommun inkor- porerad fr. o.m. 1/1 1965) .............................................

Nora stad, Örebro län (Noraskogs f. d. landskommun inkorpo- rerad fr.o.m. 1/1 1965) ................................................

Hudiksvalls stad, Gävleborgs län (Hälsingtuna f. d. landskom— mun inkorporerad fr. o. m. 1/1 1965) .................................

Sundsvalls stad, Västernorrlands län (Alnö, Selångers och Sköns f.d. landskommuner inkorporerade fr. o. m. 1/1 1965) 81,2

Umeå stad, Västerbottens län (Umeå f.d. landskommun in— korporerad fr.o.m. 1/1 1965) ....................................... 80,8

Vilhelmina köping, Västerbottens län (Vilhelmina f. d. lands- kommun inkorporerad fr. o. m. 1/1 1965) ........................ 77,3 82,7

* Samma dag som 1964 års andrakammarval ägde rum skedde stadsfullmäktigeval i 6 städer och kommunalfullmäktigeval i 3 köpingar, som den 1 januari 1965 utvidgades genom inkorporering av sammanlagt 11 landskommuner.

Valdeltagandet (i %) i hela riket var i stads— och kommunalfullmäktigevalen 1962 81,0 och i riksdagsmannavalen 1964 83,9.

Källa: SOS, Riksdagsmannavalen 1961—1964, Kommunala valen 1962.

Tabell 12 a. Valdeltagande (i %) i kommunalvalen i de landstingskommuner och städer utanför landsting som valde resp. inte valde förstakammarledamöter under fyraårsperioden efter valen

Grupp I betecknar de landstingskommuner och städer som valde förstakammarleda- möter under fyraårsperioden, grupp 11 övriga.

Grupp I Grupp II Hela riket 1950 ...... 80,7 80,1 80,5 1954 ...... 79,3 78,9 79,1 1958 ...... 79,1 79,3 79,2 1962 ...... 81,5 80,6 81,0

Tabell 12 b. Valdeltagande (i %) i andrakammarvalen med fördelning på samma geografiska områden som i tab. 12 a.

Grupp I Grupp 11 Hela riket 1952 ...... 79,3 78,8 79,1 1956 ...... 79,9 79,8 79,8 1958 ...... 77,4 77,4 77,4 1960 85,8 86,0 85,9 1964 ...... 83,9 83,8 83,9

Källa: SOS, Riksdagsmannavalen och Kommunala valen 1950—1964.

Tabell 13. Valdeltagande (i %) ikommunal- och stadsfullmäktigeval i kommuner med olika stabila majoritetsförhållanden

I 479 kommuner (landskommuner, köpingar och städer) eller 47.6 % av samtliga kom- muner (1006, 1962) hade de borgerliga partierna tillsammans eller socialdemokraterna och kommunisterna tillsammans under tre på varandra följande kommunalval (1954, 1958 och 1962) 60% eller däröver av mandaten i fullmäktigeförsamlingarna. Valdelta- gandet i dessa kommuner (grupp 1) med stabila majoritetsförhållanden i jämförelse med övriga kommuner (grupp 2) var följande:

1954 1958 1962 Grupp 1 79,1 79,5 81,6 Grupp 2 78,9 78,8 80,6 Hela riket 78,9 79,0 81,0

I 78 kommuner (landskommuner, köpingar och städer) eller 7,7 % av samtliga kom- muner (1006, 1962) hade. de borgerliga partierna tillsammans eller socialdemokraterna och kommunisterna tillsammans under tre på varandra följande kommunalval (1954, 1958 och 1962) 75% eller däröver av mandaten i fullmäktigeförsamlingarna. Valdelta- gandet i dessa kommuner (grupp 1) i jämförelse med övriga kommuner (grupp 2) var följande:

1954 1958 1962 Grupp 1 80,3 81,3 83,1 Grupp 2 78,9 78,9 80,8 Hela riket 78,9 79,0 81,0

En felkälla ligger däri att det varit svårt att bestämma partitillhörigheten på en del listor. Någon närmare utforskning beträffande svårklassificerade listor har inte kunnat göras i detta sammanhang.

Källa: SOS, Kommunala valen 1954—1962.

År Relativ fördelning (%) av giltiga valsedlar v 11 & H cz r3 54 K5 Övrigas A 24,7 8,5 27,6 39,2 _ 0,0 K 249 13,2 25,4 36,3 — 0,2 A 27,9 14,2 21,8 36,1 _ 0.0 A 25,8 11,1 19,1 39,4 4,6 0,0 K 31,8 11,9 17,1 34,7 4,5 0.0 A 26.1 10.8 16,9 41,1 5,1 0,0 K 28,9 11,7 16,1 39,0 4,1 0,2 A 29,4 11.2 15.9 37,0 6.4 0.1 K 28,4 12,5 13,5 41,4 4,0 0.2 A 23,5 14,1 11,7 41,7 8,3 0,7 K 24,2 13,3 12,5 42,1 6,8 1.1 A 17,6 14,3 12,9 45,9 7,7 1,6 K 17,8 12,6 12,2 50,4 5,7 1,3 A 18,0 12,0 12,0 53,8 4,2 0,0 K 17,6 13,2 12,4 50,3 6,0 0,5 A 15,9 13,6 12,9 46,7 10,5 0,4 K 14,9 13,6 15,6 44,4 11,2 0.3 A 12,3 12,4 22,8 46,1 6,3 0.1 K 12,3 12,3 21,7 48,6 4,9 0,2 A 14,4 10,7 24,4 46,1 4,3 0,1 K 15,7 10,3 21,7 47,4 4,8 0,1 1956 ............... A 17,1 9,4 23,8 44,6 5,0 0,1 1958 1/6 ......... A 19,5 12,7 18,2 46.2 3.4 0,0 1958 21/9 ...... K 20,4 13,1 15,6 46,8 4,0 0,1 1960 ............... A 16,5 13,6 17,5 47,8 4,5 0,1 1962 ............... K 15,5 13,1 17,1 50,5 3,8 0,0 1964 ............... A 13,7 13,2 17,0 47,3 5,2 83,8

1 A = Andrakammarval; K : Kommunala val, dvs. landstingsmannaval samt stadsfull- mäktigeval (tidigare elektorsval) i städer som ej ingår i landsting. 2 Före 1958 Bondeförbundet. Jordbrukarnas riksförbund ingår. 3 Före 1934 Liberala och Frisinnade. 4 Vänster-socialister ingår. 5 Socialister ingår. & Bland annat olika nationalsocialistiska partier. 7 I Stockholm förrättades valet följande år. 3 Huvudsakligen Mbs och KDS. Källa: SOS, Kommunala valen 1962.

Tabell 15. Ogiltiga valkuvert och valsedlar i andrakammar- och landstingsmanna- valen under perioden 1940—1961:

Val Ogiltiga valkuvert och valsedlar

AK - val till andra kammaren På grund av fel av väljaren LT =1andst1ngsmannaval Totaltl A ] Promille av hela antalet nta valdeltagare

1940 AK 15 367 13 982 4,8 1942 LT 7 284 6 751 2,9 1944 AK 13 047 10 679 3,4 1946 LT 8 562 7 262 2,8 1948 AK 17 026 16158 4,2 1950 LT 11 157 8 370 2,8 1952 AK 18 353 16 561 4,4 1954 LT 14195 10 072 3,4 1956 AK 23 427 22 876 5,9 1958 AK 19 674 19 375 5,0 1958 LT 13 490 12 046 4,0 1960 AK 17 666 16 628 3,9 1962 LT 13 037 12 972 4,0 1964 AK 29 399 29 399 6,9

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1965

1. Tmaportekonomisk forsknln lNorden. 8. Enkelte mellomrlksveger mellom Norge og Sve- e. bigami]: av ajukhuudmlnlstntörer 1 Norden.

STATENS

OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1965

Systematisk förteckning

(Siffrorna inom klammer beteckna utredningarna nummer i den kronologiska förteckningen)

Justitiedepartementet

Sammanställning av remissyttranden över författ- ningsutredningens förslag till ny författnln. Del 1. Allmänna uttalanden samt 1 och 2 ka. et tin regeringsform. [2] Del 2. Kap. i förslaget till regeringsform. [3] Del 4. Kap. 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt över- gsbestämmeiserna. [341e15. Förslaget till riksdagsordning Rätte hjälp p. [118 Godtrosf rviirv av lösöre. [14] Fastställande av fsderskapet till barn utom lkten—

skap.17] Fartygs befälhavare. Gemensamt haveri och dispasch. Ansvarsbestämmelser m. m. [18] Dagstidningarnas ekonomiska villkor. [22] Ändringar ensittarla en 111. m. [26] Pensionsstiftelser II. Figgättningsfrågan och det kommunala sambandet.

Utrikesdepartementet Sveriges sjöten'itorlum. [1]

Försvarsdepartementet Soldathemsverksamheten. [52]

Socialdepartaementet

Tandvårdstörsllkimg. [4] Institutet för arbetshygien och arbets! siologt. [24%

Hälso- och socialvårdens centrala & tration. 49] Mentalsjukhusens personaior anisation. Del 11. Mål— sättning och utformning. [ ]

Kommunikationsdepartementet

Skånes och Hallands vattnenförsörining [&

Friluftsliveti Sve ufts vet i sam- hliils planeringenl

1960 års radioutrednin] 1. Radions och televisionens framtid i Sverigeo I. lsekgrund och förutsättningar. programfrtgor.0r rsnisatious- och finans! - ragor. [20] 2. om och televisionens frsmti i Svarte Il. Bildnings- och undervisningsverksam- het. orskn rlgor. [21]

[83 Nykterheti trafik. [351 Körkortet och traflkutbildningon. [421

Statens trafikverk. [48] Radiolog. 461

Statens vägverk. [47]

Arbetstid och arbetsinspektion för vägtrafik

Finansdepartementet

Måttenheter. [5] Uppbördsfragor. [231 Nytt skattesystem. Remissyttranden. [28]

Ecklesiastikdepartementet

Antikvitetskolleglet. [10]

1963 års universitets- och högskolekommitté byggnaden av universitet och högskolor. Lo . ring och kostnader 1. [11] 2. Utbyggnaden a'. versitet och högskolor. Lokalisering och k der IL Specialun'edningar. [12] . De svenska utlandsförsamlin asekonomi. [1»

19 60 års llirarutbiidningsssmniga 1. S planIevr rför rggiarätbildn inxb [25] 2. lärarutbil- Specialun ersökningar om liålraruåiildninku v. '

Jordbruksdepartzementot

Ny jordförviirvslsg. [15] 1960 se] rdbruksutredning. 1. De svenska ' ruksprodukternss distributions- och mar —,

hållen .[2'71 Stöd åt glisfavein. [44.1

Handelsdepartemontet

Sveriges släktnamn 1965. [96] Beredskap mot cljesksdor. [45]

Inrikesdepartementet Kommunalrättskommittén VI. Om denk

nala Praktik- mocb[40 fedesrbetsförmediing. [7] Arbetsmarknadspolitik. 19] mi d bostadsstandard. [82] Af mtidsutrednlngen. 1. Affarstidema. Del I. 2. Afflirstiderns. Del II.