Till statsrådet och chefen för kommundepartementet

Genom beslut den 22 december 1976 bemyndigade regeringen chefen för kommundepartementet att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter med uppdrag att utreda frågan om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 februari 1977 såsom ledamöter kommunalrådet Åke Norling (m) ordförande, kommunalrådet Roland Agius (c), landstingsmannen Olov Lekberg (s), rättschefen Erik Neergaard och kommunalrådet Claes Änstrand (5) samt den 29 mars 1977 mellanstadieläraren Charlotte Branting (fp) och länsrådet Nils Thyreen. Såsom sakkunniga förordnades den 23 februari 1977 förste sekreteraren Kjell Ericsson, Landstingsförbundet. länsrådet Arne Fröjd, numera direk— tören Göte Jonsson, Svenska kommunförbundet och numera departements- rådet Carl-Gunnar Peterson. Såsom experter förordnades den 18 april 1977 departementssekreteraren Bo Jonsson och numera kammarrättsrådet Len- nart Nordbeck. Som ytterligare experter åt kommittén förordnades den 28 december samma år sekreteraren Helge Dahlberg, numera sektionschefen Ingvar Persson (entledigad fr. o. m. den ldecember 1978) samt sekreteraren Leif Zaar. Fr. o. m. den 1 december 1978 har även numera sektionschefen Åke Lewensjö tjänstgjort som expert åt kommittén.

Till sekreterare förordnades den 21 april 1977 dåvarande förbundsjuristen, numera sektionschefen Åke Lewensjö och den 1 september 1977 numera sektionschefen Ingvar Persson för tiden t.o.m. den 31 december 1977. Lewensjö entledigades fr. o. m. den 1 december 1978 från sitt uppdrag som sekreterare. Fr.o.m. samma datum har Ingvar Persson tjänstgjort som sekreterare åt kommittén. Till biträdande sekreterare förordnades den 9 juli 1979 förbundsjuristen Margareta Granborg för tiden t. o. rn. den 31 december 1979. I sekretariatets arbete har även assistenten Margit Johans- son deltagit.

Kommittén har antagit namnet statskontrollkommittén. Statskontrollkommittén har tidigare framlagt fyra delbetänkanden. I det första betänkandet (Ds Kn 197717) föreslog kommittén att kommun, lands— tingskommun och kommunalförbund generellt skulle få ta upp lån och teckna borgen utan att inhämta regeringens medgivande.

I kommitténs andra betänkande (Ds Kn 1977:8) föreslogs att skyldigheten för kommun att underställa beslut om antagande av brandordning länssty- relsens prövning slopades.

I kommitténs tredje delbetänkande (Ds Kn 197813) behandlades frågan

• Sida 4
•  Original

om den statliga tillsynen över den kommunala barnomsorgen Kommittén konstaterade i betänkandet att tillsynen i vissa avseenden är omotiverad och framlade vissa förslag till förändringar i tillsynssystemet. Vidare presente- rades ett principförslag till förenklad statsbidragsgivning avseende kommu— nala förskolor och fritidshem samt familjedaghem,

Idet fjärde delbetänkandet (Ds Kn 1979z3) behandlade statskontrollkom- mittén den statliga tillsynen över den kommunala väghållningen. Förslagen i betänkandet innebar i första hand att statsbidragssystemet förenklas. Vidare lade kommittén fram förslag som hade till ändamål att renodla ansvarsför- delningen mellan stat och kommun beträffande väghållningen.

Kommittén har vidare presenterat två särskilda rapporter, nämligen dels (Ds Kn 1977:9) om forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna, dels (Ds Kn 1979:9) om de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna.

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna skergenom de statliga myndigheternas före- skrifter, anvisningar och råd. För att få en systematisk medverkan från ämbetsverkens sida hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala självstyrelsen.

Genom remissyttranden över bl. 3. olika utredningsbetänkanden har statskontrollkommittén givits tillfälle att framföra sin syn på statens kontroll över kommuner och landstingskommuner inom en rad olika samhiillssekto- rer. Yttranden har avgetts över följande tolv utredningsbetänkanden m. m.:

— Betänkandet (Ds U 1977:8) Förslag till nytt statsbidrag för det allmänna skolväsendet — Socialutredningens betänkande (SOU 1977:4()) Socialtjänst och social- försäkringstillägg. Lagar och motiv — 1969 års vägutrednings betänkande (SOU 1977: 12) Kommunal och enskild väghållning — Gatukostnadsutredningens betänkande (SOU 1977:65) Kommunernas gatuhållning — Renhållningskommitténs betänkande (SOU 1978:24) Ny renhållningslag- stiftning — Skolöverstyrelsens år1978 avgivna förslag till förändring av grundskolans läroplan — Hälsovårdsstadgeutredningens betänkande (SOU 1978144) Kommunalt hälsoskydd — Decentraliseringsutredningens betänkande (SOU 1978152) Lägg besluten närmare människorna

— Av utredningen om skolan, staten och kommunerna avgivet betänkande (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelning — Motion 1978/79:1121 av Eric Hägelmark m. fl. om anbudskonkurrens vid kommunal byggproduktion — Kommunalbesvärskommitténs betänkande (SOU 1978:84) lnstansord- ningen i kommunalbesvärsmål — Förvaltningsutredningens betänkande (SOU 1979:61) Förnyelse genom

• Sida 5
•  Original

omprövning — PBL-utredningens betänkande (SOU 1979:65) Ny plan- och byggnads- lag

Föreliggande betänkande utgör kommitténs slutbetänkande. I betänkandet konstaterar kommittén att förutsättningarna för att vidga kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet ökat.

Med hänsyn till att de kommunala och landstingskommunala frågorna är omfattande och komplexa är det emellertid enligt statskontrollkommittén inte möjligt att i ett sammanhang genomföra omfattande reformer av den statliga tillsyns- och kontrollfunktionen. Förändringarna bör i stället ske successivt i takt med samhällsbyggandet i övrigt. Kommittén har i föreliggande slutbetänkande samt i övrigt genom det hittills utförda arbetet visat hur arbetet med att successivt reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner kan bedrivas.

l slutbetänkandet föreslår kommittén att underställningen av kommunala och landstingskommunala beslut inom en rad verksamhetsområden slopas. Vidare föreslår kommittén att en översyn av de centrala förvaltningsmyn- digheternas föreskrifter, anvisningar och råd görs i syfte att ta bort sådan statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre kan anses behövlig. I samband med översynen föreslår kommittén att begreppet anvisning ej vidare används. Kommittén föreslår också ändringar i kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter. anvisningar eller råd innebärande att. förutom frågan om kostnadsökningar även kommunala självstyrelseaspekter beaktas, då statlig myndighet utarbetar ändrade eller nya föreskrifter eller råd. Kommittén redovisar även sin principiella syn på statsbidragsgivningen. Härvid lägger kommittén fram vissa förslag som syftar till minskad statskontroll.

Statskontrollkommittén har även handlagt de särskilda ärenden angående statsbidragsbestämmelser rörande ersättning för medlare samt kommunal och landstingskommunal investeringsverksamhet. som chefen för kommun- departementet den 25 februari 1977 respektive den 6 december 1977 beslutat överlämna till statskontrollkommittén.

Kommitténs förslag är enhälliga. Med överlämnande av detta slutbetän- kande är statskontrollkommitténs uppdrag fullgjort.

Stockholm i mars 1980

Åke Norling

Roland Agius Charlotte Branting Olov Lekberg Erik Neergaard Nils Thyreen Claes Änstrand

Ungvar Persson

• Sida 6
•  Original

• Sida 7
•  Original

Innehåu

Sammanfattning

1. Inledning

1.1 1.2

1.3

Kommitténs uppdrag . . . . . . Några genomförda åtgärder för minskad statskontroll 1.2.1 Ändringar | kommunallagstiftningen

1.2.2 Ändringar i speciallagstiftningen Utredningsarbetets uppläggning 1.3.1 Kartläggning av problem 1.3.2 Prioritering av arbetsuppgifter

1.3.3 Kontakter med statliga organ 1.3.4 Hittills avgivna förslag

2 Den kommunala självstyrelsens utveckling 2.1 2.2 2.3

2.4

Ökat ansvar för kommuner och landstingskommuner Större och bärkraftigare kommuner Den kommunala nämndorganisationens uppbyggnad Den kommunala förvaltningsorganisationens uppbyggnad 2.4.1 Kommunernas förvaltningsorgan 2.4.2 Landstingskommunernas förvaltningsorgan Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner 2.5.1 Avtal och kommunalförbund 2.5.2 Kommunförbunden

3 Olika former av statskontroll 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 Lagar och andra författningar Besvärsinstituten

Underställning Resursfördelning Föreskrifter, anvisningar och råd Effektivitetskontroll och allmän tillsyn

4 Minskad underställ/ting av kommunala och landstingskommunala beslut 4.1 Allmänt

11

21 21 22 22 23 24 24 24 25 26

29 29 31 32 36 37 40 41 41 41

45 46 46 47 47 48 48

51 51

• Sida 8
•  Original

4.2

4.3

4.4 4.5

4.6

4.7

4.8

4.9

4.10

4.11

Exempel på genomförda reformer avseende slopad underställ-

ningsskyldighet . . . . . . . . . . . 4.2.1 Underställning av nämndreglementen och delegations— beslut

4.2.2 Underställning av avgiftsbeslut . . . . .

4.2.3 Underställning av beslut om anslag. fondavsättningar. fondanvändningar samt om lån och borgen

4.2.4 Underställning i övrigt . . . . . . .

Underställningsfrågornas behandling i rätts— och samhällsveten—

skaplig litteratur . . . . . .

Kommitténs grundsyn på underställningsinstitutet Underställning enligt kommunallagen

4.5.1 lanspråktagande av medel ur kapitalfond 4.5.2 Underställning av beslut om hamnavgifter m. m.

Underställning enligt kommunalförbundslagen

4.6.1 Allmänt om kommunalförbund

4.6.2 Underställning av förbundsordning . . .

4.6.3 Tvångsvis bildande av kommunalförbund enligt special- lagstiftning . . . . . . . . .

4.6.4 Övriga underställningsfrågor beträffande kommunalför— bund .

Underställning av kommunala förordningar

4.7.1 Inledning . . . .

4.7.2 Underställning av brandordning

4.7.3 Underställning av lokal ordningsstadga

4.7.4 Underställning av hamnordning . .

4.7.5 Underställning av reglemente för spärvägsföretag

4.7.6 Underställning av lokal hälsovårdsordning

Fastställelse av planbeslut m. m. 4.8.1 Allmänt om planläggning 4.8.2 Fastställelse av generalplan 4.8.3 Fastställelse av regionplan 4.8.4 Fastställelse av stadsplan 4.8.5 Fastställelse av tomtindelning 4.8.6 Fastställelse av byggnadsplan

4.8.7 Förslag av PBL-utredningen . . .

Underställning av beslut om gatumarksersättning och gatubygg-

nadskostnad . .

4.9.1 Gällande bestämmelser .

4.9.2 Förslag av gatukostnadsutredningen Underställning av arbetsplan för allmän väg

4101 Gällande bestämmelser . . . .

4.102. PBL- -utredningens forslag till ändring av underställnings- förfarandet

4. 10.3 Kommitténs överväganden . .

Underställning av kommunala beredskapsplaner och skydds-

rumsplaner . . . . .

4.11.1. Allmänt om civilförsvaret

52

52

'J1 'JI 'Jl 42-

55 57 58 58 61 63 63 64

66

68 69 69 69 70 73

74 75 77 77 78 79 79 80 80 80

85 85 86 86 86

88 89

91 91

• Sida 9
•  Original

4.ll.2 Kommunala beredskapsplaner m. m. 4.11.3 Kommitténs överväganden och förslag 4.12 Underställning av beslut om valkretsindelning m.m. 4.12.1 Valkretsar inom landstingskommun m. m. 4.12.2 Valkretsar och valdistrikt inom kommun 4.12.3 Kommitténs överväganden och förslag 4.13 Underställning av beslut om renhållning av gångbana 4.13.1 Bakgrund . . . . 4.13. 2 Gatukostnadsutredningens förslag 4.13.3 Kommitténs överväganden . . . . . . 4.14 Underställning av instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör . 4.14.1 Gällande bestämmelser 4.142 Kommitténs överväganden och förslag 4.15 Underställning inom det landstingskommunala omrädet 4.15.1 Inledning . . . 4.15.2 Underställning enligt omsorgslagen 4.153 Underställning enligt barnavårdslagen 4.154 Underställning inom utbildningsomrädet

'Ji

Förenklad statsbidiagsgivning . . .] Statsbidragens uppbyggnad och utveckling 3

5.2 1979 års beslut om reformering av skatteutjämningssystemet 5.3 Synpunkter som framförts på statsbidragssystemet

5.4 Kommitténs överväganden . . . . . .

5.5. Successiv översyn av statsbidragsgivningen och statsbidragsför- fattningarna . . . . 5.6 Synpunkter och förslag rörande vissa enskilda statsbidrag

6 Statsbidragvberättigaa'e kommunala arbeten 6.1 Bakgrund . 6.2 Överväganden och fölslag

7. Begränsning av myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd 7.1 Allmänt . 7.2 Redovisning från myndigheterna 7.3 Överväganden och förslag

8. Fortsatt iltvecklingsarbete

Bilagor

Bilagal Utredningens direktiv . . .

Bilaga2 Något om formerna för statskontrollen i Finland och Nor- ge . . . . . . . . .

Bilaga 3 Svenska kommunförhundets och Landstingsförbundets orga-

nisation . . Bilaga4 Skrivelse från DEFU

92 96 97 97 98 99 100 100 102 102

103 103 103 103 103 104 108 109

113 113 116 118 119

124 127

133 133 134 137 137 138 140

149

153

155

159 163

• Sida 10
•  Original

Bilaga5 Regeringens uppdrag åt centra/a myndigheter att se över

föreskrifter. anvisningar och råd som reglerar kommunal och Iandstingskommuna! verksamhet

Bilaga 6 Författningsförslag

611

612

613

614

615

616

617

618

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (19771179) Förslag till Lag om ändring i lagen (1964163) om kommunal beredskap Förslag till Förordning om ändring i skolförordningen (19711235)

Förslag till Förordning om ändring i folkliögskoleförordningen (19771551) Förslag till

Förordning om översyn av centrala förvaltningsmyndigheters föreskrifter, anvisningar eller allmänna råd

Förslag till Förordning om ändring i kungörelsen (1970:641) om begräns— ningi myndighets rätt att meddela föreskrifter. anvisningar eller råd . . Förslag till Förordning om ändring i kommittéförordningen (19761119) Förslag till Förordning om ändring i allmänna verksstadgan (19651600)

165 169

169

169

171

171

172

172

174

175

• Sida 11
•  Original

Sammanfattning

2. Den kommunala självstyrelsens utveckling

Under kommunallagarnas första tid spelade kommunerna en betydligt mer begränsad roll än nu. Deras verksamhet omfattade dels lokala statliga angelägenheter. dels frågor som kunde hänföras till ett allmänt kompetens-

• Sida 13
•  Original

stadgande om att kommunen skulle sköta sina "egna gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter". I dag har kommunerna ansvaret för de flesta samhällsuppgifter som direkt berör den enskilde. Soeialvård och undervisning är de viktigaste verksamheterna. Landstingskommunernas helt dominerande uppgift är hälso— och sjukvården.

De genomgripande förändringar som kommunerna och landstingskom- munerna genomgått under efterkrigstiden har lett till en betydande omstrukturering av såväl de kommunala nämnderna som förvaltningen. Strävan har varit att skapa en effektiv och enhetlig organisation. Nämndor— ganisationen har under senare år utvecklats på olika sätt. Behovet av samordning och samarbete mellan nämnderna har blivit alltmer framträdan— de. Förvaltningsorganens organisationsstruktur (uppdelning på kontor. avdelning. sektion etc.) i kommuner och landstingskommuner har successivt anpassats till nya behov.

För vissa samhällsuppgifter behöver kommuner och landstingskommuner samarbeta. I många fall sker det genom ett civilrättsligt avtal. När det är fråga om mer permanent samverkan sker detta i form av kommunalt bolag, stiftelse eller kommunalförbund. Svenska kommunförbundet och Lands- tingsförbundet är privaträttsliga sammanslutningar med resp. kommuner och landstingskommuner som medlemmar.

Kommunförbundens uppgift att bevaka de kommunala intressena gente- mot statsmakterna och samhället i övrigt sker på olika sätt. Kommunför- bunden bidrar med sina resurser till den kunskap och kapacitet som kommunerna och landstingskommunerna totalt förfogar över.

3. Olika former av statskontroll

Statens tillsyn och kontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhet utövas i olika former. Det mest vidsträckta tillåmpningsområdet har den statskontroll som utlöses på enskilds initiativ genom besvär över ett kommunalt eller landstingskommunalt beslut. Besvär som anförs med stöd av kommunallagen. s. k. kommunalbesvär, är den kontrollform som innebär det minsta ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer till stånd genom 5. k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av specialförfattningar.

Vissa beslut av kommuner och landstingskommuner prövas och fastställs av regeringen eller annan statlig myndighet genom underställning. Exempel på sådana ärenden utgör antagande av kommunala stadgor. planläggnings- beslut och beslut om vissa avgifter.

Effektivitetskontroll sker med stöd av olika specialförfattningar. som ålägger kommunerna och landstingskommunerna att svara för vissa förvalt- ningsuppgifter och som föreskriver statlig tillsyn över att uppgifterna fullgörs på ett tillfredsställande sätt. Exempel på sådan reglering erbjuder hälso- vårdsstadgan och brandstadgan. En mycket långtgående styrning är möjlig genom att staten inom vissa verksamhetsgrenar kan bestämma över resurstilldelningen till kommuner och landstingskommuner. Exempel på ekonomiska styrmedel är investeringsavgifter och statsbidrag.

Genom lagstiftningen ges ofta centrala ämbetsverk befogenhet att utfärda

• Sida 14
•  Original

tillämpningsföreskri'fier. Denna anvisningsverksamhet är på vissa områden av betydande omfattning och utgör ett väsentligt statligt styrinstrument över kommunerna och landstingskommunerna.

4. Minskad underställning av kommunala och landstingskommunala beslut

Underställningsförfarandet intar en klar särställning bland alla de olika former av statlig tillsyn av kommunal verksamhet som i dag förekommer. Det normala är att statlig kontroll av kommunala och landstingskommunala organs sätt att fullgöra uppgifter som staten ålagt dem sker först sedan kontrollåtgärder har påkallats genom besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras uppstå. Underställningsinstitutet utmärks däremot av att det kommunala eller landstingskommunala beslutet blir juridiskt gällande först sedan prövning och godkännande har skett av statlig myndighet.

Enligt statskontrollkommitténs mening är det uppenbart att underställ— ningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sett mindre väl överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ. Underställningsförfarandet har dock delvis till syfte att garantera laglighet och skälighet hos de kommunala besluten samt den enskildes rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. Förutsättningarna för en vidgad kommunal självstyrelse har ökat genom att de kommunala förvaltningsor- ganen fått större resurser och därmed också bättre beslutsunderlag.

Underställningsförfarandet har påtagliga nackdelar. I alla de ärenden där fastställelsemyndigheten utan saklig ändring fastställer det kommunala eller landstingskommunala beslutet innebär underställningsförfarandet en onödig administrativ omgång. Förfarandet kan ibland skapa byråkrati och en orationell handläggning som givetvis även har negativa kostnadseffekter.

Statskontrollkommittén har kartlagt alla underställningsbestämmelser. som av kommunerna och landstingskommunerna uppfattas som onödig statskontroll. Mot bakgrund av denna samlade bild av underställningsinsti- tutet har kommittén övervägt behovet av förändringar. Den grundläggande utgångspunkten vid genomgången har varit att underställning endast bör komma till användning i undantagsfall där andra tillsynsformer efter noggrant övervägande bedömts vara otillräckliga.

I följande fall har statskontrollkommittén föreslagit att underställnings- skyldigheten tas bort

— beslut om ianspråktagande av medel ur kapitalfond — beslut om kommunal beredskapsplan — beslut om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör — beslut om ny. till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskola inom landstingskommunens verksamhetsområde — beslut om reglemente för folkhögskola med kommun eller landstings- kommun som huvudman.

• Sida 15
•  Original

Statskontrollkommittén har lämnat synpunkter på ytterligare ett tjugotal olika bestämmelser om underställning. Samtliga dessa ligger inom sakom- råden som andra statliga kommittéer givits i uppdrag att utreda. I direktiven för kommittén anges att förändringar som kan göras oberoende av överväganden inom andra sakområden i första hand skall övervägas. Statskontrollkommittén har därför avstått från att lägga författningsförslag när det gäller underställning som ryms inom andra kommittéers sakområden. I dessa fall har i stället allmänna synpunkter på underställningsförfarandet redovisats.

5. Förenklad statsbidragsgivning

Statsbidragen kan indelas i två huvudgrupper. nämligen allmänna bidrag och specialdestinerade bidrag. Det allmänna bidraget utgör ett tillskott till den kommunala ekonomin utan särskilda förbehåll beträffande medlens använd- ning. Det specialdestinerade bidraget ger stöd åt en viss kommunal verksamhet.

De specialdestinerade bidragen kan delas in i investerings- och driftbidrag. Dessa kan i sin tur delas in i följande tre kategorier

— prestationsrelaterade bidrag — kostnadsrelaterade bidrag — avlösnings- och avtalsbidrag.

Statskontrollkommitténs studium av statsbidragsreglerna visar att syste- met med speciella statsbidrag är förhållandevis komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många bidrag utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden.

För en del speciella statsbidrag gäller alltjämt ganska detaljerade bestämmelser. som enligt statskontrollkommittens mening verkar onödigt styrande på verksamhetens utformning och innehåll. Detta gäller också i fråga om föreskrifter och anvisningar med långtgående krav på detaljredo- visning av kostnader rn. m. och med inslag av kontroll från vederbörande myndigheters sida. Andra bidrag åter utgår i mer schabloniserade former. dvs. utan större detaljredovisning och kostnadskontroll.

När det gäller att få till stånd förenklingar i de specialreglerade statsbidragen är det möjligt att gå fram på olika vägar. Följande alternativ eller kombinationer därav kan övervägas.

Ökad prestationsrelaterad bidragsgivning

Avveckling av anläggningsbidrag. där driftbidrag utgår. genom att det till driftbidraget läggs ett belopp för en periodiserad anläggnings- eller lokalkostnad Bidragsunderlaget för vissa kostnadsrelaterade bidrag. t. ex. för äldre- vård. nykterhetsvärd. viss övrig socialvård bör göras lättare att ta fram. precisera och redovisa Slopande eller begränsning av vissa kostnadsredovisningar. specifikatio- ner och liknande uppgifter.

• Sida 16
•  Original

Statskontrollkommittén föreslår att regeringen i budgetanvisningarna ger myndigheterna i uppdrag att i samband med deras arbete med anslagsfram- ställningar avseende statsbidrag se över statsbidragsförfattningar. tillämp- ningsföreskrifter och anvisningar i syfte att åstadkomma förenklingar såväl för de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva.

Enligt statskontrollkommitte'ns uppfattning bör följande statsbidrag omgående övervägas av resp. myndigheter. nämligen statsbidrag till

— familjebidrag — anordnande av skyddsrum

» översiktlig kommunal planering — sysselsättningsskapande åtgärder

— kollektivtrafik

— social hemhjälp — färdtjänst — vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för alkoholmissbrukare

— Särskolor

— lantbruksskolor.

När det gäller statsbidragen till undervisningsväsendet så har bl. a. skolad— ministrativa kommittén nyligen föreslagit förenklingar av dessa.

Statskontrollkommittén vill i sammanhanget fästa uppmärksamheten på att kommunerna och landstingskommunerna ofta råkar i likviditetssvårighe— ter p.g.a. att vissa statsbidragskonstruktioner inte medger att förskott utbetalas eller innebär att förskott utgår med alltför låga belopp. Ett lämpligt tillvägagångssätt för att komma tillrätta med dessa problem kan enligt kommittén vara att en särskild arbetsgrupp tillsätts med företrädare för kommundepartementet. budgetdepartementet och de båda kommunförbun- den. som skall ha till uppgift att kartlägga problemen och överväga möjligheterna till förändringar.

6. Statsbidragsberättigade kommunala arbeten

Riksdagens revisorer har granskat det sätt på vilket statliga bidrag till kommunala investeringar har utnyttjats. Särskild hänsyn har därvid tagits till effektivitet och kostnader. Granskningspromemorian (4/1977) Statsbidrags- berättigade kommunala arbeten har remissbehandlats och överlämnats till regeringen som den 6 december 1977 beslutade att överlämna ärendet till statskontrollkommittén.

Igranskningspromemorian redovisade undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling tyder på att det i många kommuner varit brister i beslutsunderlaget. Revisorerna är därför av den uppfattningen att det vore värdefullt om allmänna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades med syfte att eliminera olikheter i konkurrenssituationen. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylun- derlag.

• Sida 17
•  Original

Att ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och kostnads- redovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidrags- berättigade byggnads- och anläggningsarbeten finner kommittén direkt olämpligt. Sådana krav skulle i många fall leda till en onödig byråkratisk hantering och således motverka kravet på effektiv användning av offentliga medel.

Statskontrollkommittén föreslår att regeringen ger statens råd för bygg- nadsforskning i uppdrag att i samråd med vägverket. byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna utarbeta under- lag för fortbildning om kostnadskalkylering och kostnadsredovisning m. m. av byggnads- och anläggningsarbeten.

1.1. Kommitténs uppdrag

I direktiven för kommittén uttalas att den kommunala självstyrelsen är av stor betydelse för vårt lands styrelseskick. Kommunministern uttalar att förutsättningarna för att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet i hög grad har förbättrats. Mot den bakgrunden anses det vara en angelägen uppgift att ge den kommunala självstyrelsen ett större reellt innehåll.

Till ledning för kommitténs arbete gör departementschefen bl. a. följande principiella uttalande:

Det finns enligt min mening flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. Statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och får bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunkt är en förstärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. I utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag väga tungt. Samtidigt måste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner måste enligt min mening en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.

I direktiven anges att en samlad översyn skall göras av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna. I vissa avseenden preciseras kommitténs uppgifter.

Syftet med översynen skall vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens resurser inte längre är nödvändiga I första hand skall sådana förändringar övervägas som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakområde D Särskild uppmärksamhet skall ägnas beslut som kräver fastställelsepröv- ning av regeringen eller statlig myndighet Kommittén skall behandla de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll i syfte att avveckla föreskrifter, anvisningar och råd som inte längre kan anses behövliga

• Sida 22
•  Original

1.2. Några genomförda åtgärder för minskad statskontroll

Behovet av statskontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhet har minskat. I samband med beslut om reformer på olika områden har begränsningar gjorts i statens tillsyns- och kontrolluppgifter. För kommitténs uppläggning av utredningsarbetet har det varit angeläget att något kartlägga de förändringar som vidtagits för att öka den kommunala handlingsfriheten. I det följande redovisas i första hand reformer som syftat till att skapa en ramlagstiftning eller till att begränsa skyldigheten att underställa beslut statlig myndighets prövning.

1.2.1. Ändringar [ kommunallagstiftningen

Vid 1969 och 1972 års riksdagar fattades beslut om att begränsa kommuns underställningsskyldighet i vissa ärenden. Vid det förstnämnda tillfället gavs kommunerna rätt att utan underställning besluta om reglemente för andra kommunala nämnder än besvärsnämnder och om plan beträffande hushåll- ning med stads donationsjord (prop. 1969:63. KU 1969z44. rskr 19691405).

Det underställningspliktiga området reducerades ytterligare år 1972. På grundval av bl. a. kommunalrättskommitténs betänkande XIII (Ds C 19702) Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut slopades den 1 juli 1972 underställ- ningsskyldigheten i fråga om reglemente för besvärsnämnd och kommuns beslut om placering av penningmedel, som inte behövs för nära förestående utbetalningar, samt beträffande vissa offentligrättsliga avgifter. nämligen torgavgifter, gatuhandelsavgifter rn. m., parkeringsavgifter och sotningsav- gifter (prop. 1972:12, KU 1972111, rskr 1972z45).

Riksdagens beslut under våren 1977 om en ny kommunallag innebar en betydande förändring av kommunallagstiftningen (prop. 1975/76:187. KU 1976/77:25, rskr 1976/771148, SFS 1979:179).

Genom reformen har lagstiftningen fr. o. m. den 1 juli 1977 blivit enklare och mera enhetlig samt anpassats till utvecklingen i kommunal praxis.

Kommunallagens karaktär av ramlag med minskad detaljreglering innebär att kommunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet ökar liksom möjligheterna att anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhållanden och till den framtida utvecklingen.

Den nya kommunallagen innebar att en mängd statliga detaljföreskrifter slopades. Exempel härpå utgör följande förändringar.

II! Underställningsskyldigheten i fråga om anslag som skall täckas genom utdebitering under mer än fem år utgick D Underställningsskyldigheten för fondavsättningar och fondanvändningar togs med något undantag bort D Kommunfullmäktige och landstinget får själva bestämma mandatperio- dens längd för nämndernas ordförande D Länsstyrelsens rätt att förordna om sammanträde med kommunfullmäk— tige togs bort E Kommunfullmäktige och landstinget bestämmer numera när räkenska-

• Sida 23
•  Original

perna skall vara avslutade Bestämmelserna om hur kommun och landstingskommun får använda vederlag för en anläggningstillgång eller försäkringsersättning för sådan tillgång upphävdes.

Våren 1979 beslutade riksdagen (prop. 1978/79:53, KU 1978/79:26, rskr 1978/791220) att slopa bestämmelserna i kommunallagen om att regeringens medgivande, utom i vissa fall, behövs för att kommuner och landstingskom- muner skall få ta upp lån och teckna borgen. Regeringens proposition var utarbetad på grundval av statskontrollkommitténs förslag.

1.2.2. Ändringar i speciallagstiftningen

I samband med kommunallagsreformen beslutade riksdagen om ändringari ett 25-tal olika specialförfattningar (prop. 1976/7711. KU 1976/77z25, rskr 1976/771148). Även i detta fall var syftet att öka kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att anpassa organisation och arbetsfor— mer efter skiftande lokala förhållanden och behov. Genom förändringarna skapades större enhetlighet och enkelhet i nämndorganisationen efter mönster av den nya kommunallagen med ett minimum av särregler och detaljföreskrifter.

Flertalet särbestämmelser i specialförfattningarna om nämndernas orga- nisation och arbetsformer slopades. Detta innebär bl. a. — att frågan om nämndernas sammansättning och utomståendes närvaro- rätt vid nämndsammanträde helt har överlämnats till kommunerna och

landstingskommunerna

— att kommunerna och landstingskommunerna fått större frihet att bestämma vilka nämnder som skall inrättas och uppgifternas fördelning mellan nämnderna

Kommunernas skyldighet att underställa statlig myndighet beslut begrän-

sades. Således upphörde skyldigheten att underställa beslut som avser — plan för byggande av ålderdomshem — reglemente för ålderdomshem, som drivs av två eller flera kommu-

ner

— byggnadsnämnds och hälsovårdsnämnds delegationsbeslut — reglemente angående burskap — förordnande av mäklare som handel- och sjöfartsnämnd har antagit 3 De statliga myndigheternas möjlighet att mot kommuns vilja inrätta kommunalförbund för skola upphörde D Vissa bestämmelser om statlig detaljkontroll beträffande kommunalför-

bund för bostadsförmedling slopades.

På barnomsorgens område har lättnader i den statliga tillsynen åstadkommits bl. a. genom att den statliga ritningsgranskningen har slopats vid prövning av statsbidrag till daghemsbyggande (SFS 1973:1207).

Exempel på utvecklingen mot minskad statlig styrning utgör vissa ändringar i skolförordningen (19711235). Kommunerna kan numera själva besluta om skolfastigheternas förvaltning (KU 196930, rskr 1969:314) och om personaltjänstens organisation beträffande viss skolpersonal (prop.

• Sida 24
•  Original

1972:14, UbU 197218. rskr 1972197). På skolområdet beslutade statsmakter- na år 1973 om förenklad handläggning av skolbyggnadsärenden (prop. 19732174, UbU 1973255, rskr 19732332). Denna reform innebar bl. a. att lokalbehovsprövningen för grundskolan blev en kommunal angelägenhet, att själva handläggningsförfarandet förenklades och att den statliga avsy- ningen slopades.

En minskning av den statliga kontrollen har gjorts i fråga om avgifter hos byggnadsnämnd. Genom ändringar i byggnadsstadgan (1959:612) och förordningen (1961:568) om brandfarliga varor behöver kommun numera inte underställa länsstyrelsen beslut om nämnda avgifter (prop. 19751107, CU 1975z29. rskr 19752220, SFS 1975:462 resp. 19751821). Vidare har 85 sjukvårdslagen (1962z242) ändrats så att nyanläggning, till- eller ombyggnad av sjukhus numera kan ske utan krav på att ritningarna till sjukhuset först skall godkännas av statlig myndighet (prop. 1978/79:174, SoU 1978/79:39, rskr 1978/792384).

1.3. Utredningsarbetets uppläggning 1.3.1 Kartläggning av problem

En första uppgift för kommittén har varit att kartlägga de problem som finns rörande förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter. I enlighet med vad som framhålls i direktiven har kommuner och landstingskommuner under arbetets gång på olika sätt beretts tillfälle att framföra synpunkter och önskemål om förenklingar. Som ett led i detta kartläggningsarbete har kommittén fortlöpande haft överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän inom olika kommunala organ. Bl. a. har kommittén besökt Göteborgs, Kirunas, Kristinehamns och Vindelns kommuner samt Hallands läns, Stockholms läns och Värmlands läns landstingskommuner. Kommittén har på sekretariatsnivå kontinuerligt haft kontakt med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. Sekretariatet har även besökt Kommunför- bundets länsavdelningari Kalmar län och Malmöhus län. Kontakterna med Stockholms kommuns byråkratiutredning har också utgjort ett led i kommitténs kartläggningsarbete.

Vid dessa kontakter har önskemål om förändringar av formerna för statens tillsyn över kommunerna förts fram. Likaså har uppfattningar om hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör utformas inom olika samhällssektorer tagits upp till diskussion. För att i någon mån få perspektiv på problemen i Sverige angående formerna för statens tillsyn över kommuner och landstingskommuner har statskontrollkommittén besökt Finland och Norge. Kommittén har i dessa länder haft kontakt med bl. a. Inrikesminis- teriet i Finland och Kommunaldepartementet i Norge samt med företrädare för kommunförbunden. I bilaga 2 redovisas något om statskontrollen i Finland och Norge.

1.3.2. Prioritering av arbetsuppgifter

Förslagen från kommunerna och landstingskommunerna om förändringar spänner över flera samhällssektorer. Statskontrollkommittén har funnit att

• Sida 25
•  Original

det inte är möjligt att inom rimliga resursramar konkret behandla samtliga frågor som förts fram. Vissa frågor har därför prioriterats i utredningsarbe- tet. Dessa är

underställning av kommunala och landstingskommunala beslut hos statlig myndighet formerna för statsbidragsgivningen myndigheternas föreskrifter, anvisningar och allmänna råd statskontrollen i fråga om

— barnomsorg

— äldrevård

— långtidssjukvård — gatu- och väghållning.

Barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården är de verksamheter som har prioriterats i överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbun— den om den kommunala ekonomin avseende åren 1979 och 1980.

När det gäller frågorna om kommunernas väg- och gatuhållning har uppfattningar om hur den kommunala väghållningen bör ordnas i framtiden tagits upp från kommunalt håll vid flera tillfällen. Detta motiverade kommittén att särskilt behandla dessa frågor.

De frågor som kommittén ansåg i första hand borde utredas har blivit föremål för särskilda förstudier. Experter har anlitats med uppdrag att kartlägga gällande bestämmelser som reglerar respektive ämnesområde, erfarenheter av bestämmelsernas tillämpning, önskemål om förändringar, framförda utredningsförslag samt eventuellt pågående utredningsarbete inom andra statliga utredningar. Förstudierna har haft till syfte att utgöra underlag för diskussioner inom kommittén om reformbehovet inom de olika sakområdena. De har vidare haft betydelse för bedömningarna av statsbi- dragen.

1.3.3. Kontakter med statliga organ

Flera av de frågeställningar som kom fram vid de olika förstudierna har varit föremål för överväganden i andra statliga utredningar. I enlighet med direktiven har kommittén — ofta på sekretariatsnivå — haft samråd med dessa utredningar och andra grupper i syfte att pröva möjligheterna att minska statskontrollen inom de olika sakområdena. Statskontrollkommittén har i dessa avseenden sålunda varit i kontakt med bl. a. byråkratiutredningen, decentraliseringsutredningen, förvaltningsutredningen, 1968 års kapital- marknadsutredning, delegationen för företagens uppgiftslämnande, 1976 års kommunalekonomiska utredning, utredningen om skolan. staten och kommunerna. skoladministrativa kommittén, ordningsstadgeutredningen, hälsovårdsstadgeutredningen, barnomsorgsgruppen, planeringsgruppen för barnomsorg, hälso- och sjukvårdsutredningen och omsorgskommittén. Vid flera av dessa kontakter har material som sammanställts av statskon- trollkommittén överlämnats. Ofta har en uppgiftsfördelning kommittéerna emellan diskuterats. Konkreta resultat i form av gemensamma ställningsta- ganden har också uppnåtts. Som exempel kan nämnas samarbetet med decentraliseringsutredningen i anslutning till arbetet med betänkandet (Ds

• Sida 26
•  Original

Kn 197726) Decentralisering av beslut om hälso- och sjukvårdens byggnads- investeringar.

Flera av de sakfrågor som diskuterats inom Statskontrollkommittén berör olika fackdepartement inom regeringskansliet. I den löpande verksamheten på olika departement handläggs även frågor som rör samverkan mellan stat och kommun och som således även rörde statskontrollkommitténs arbete. För att samordna arbetet har en kontaktperson utsetts i varje departement. Kontaktpersonernas uppgifter har varit att informera om pågående arbete inom resp. departement, biträda med framtagande av sakuppgifter i samband med utredningsarbete, propositionsarbete etc. i frågor som rör statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna, förmedla kontakt mellan handläggande tjänsteman och kommittén samt att lamna synpunkter på önskvärda förändringar av formerna för den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna.

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas före- skrifter, anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommu- nala verksamhetsområden.

Med utgångspunkt från de önskemål om förändringar av den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna som förts fram har Statskontrollkommittén fört överläggningar med olika statliga myndigheter om dessa frågor. Genom dessa kontakter har kommittén blivit informerad om den syn på statlig styrning genom föreskrifter och allmänna råd som de olika myndigheterna har samt om de aktiviteter som bedrivs när det gäller att ta bort onödig detaljreglering. De centrala ämbetsverk som statskontroll— kommittén haft kontakt med på olika nivåer är socialstyrelsen, riksförsäk- ringsverket, statens vägverk, skolöverstyrelsen, bostadsstyrelsen, statens planverk och statens brandnämnd.

1.3.4. Hittills avgivna förslag

Kommitténs utredningsarbete inom olika sakområden har hittills resulterat i fyra delbetänkanden. Förslagen i de olika betänkandena har syftat till att minska den statliga tillsynen över kommunerna och landstingskommunerna för att därigenom stärka den kommunala självstyrelsen och minska byråkratin i samhällsverksamheten. Vidare har kommittén i samband med sitt utredningsarbete ansett det värdefullt att ta del av de forskningsresultat som kommit fram rörande förhållandet mellan statliga resp. kommunala och landstingskommunala organ. len rapport (Ds Kn 1977z9) Forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstingskommunerna presenteras resul- tat från statsvetenskaplig forskning. Materialet utgörs i huvudsak av Iicentiat- och doktorsavhandlingar.

I november 1977 presenterade Statskontrollkommittén två delbetänkan- den. (Ds Kn 1977:7) om underställning av lån och borgen och (Ds Kn 1977:8) om underställning av brandordning. I dessa betänkanden föreslog kommit- tén att bestämmelserna i kommunallagen (1977:179) om att regeringens medgivande, utom i vissa fall, behövs för att kommun och landstingskommun

• Sida 27
•  Original

skall få ta upp lån och teckna borgen skulle mönstras ut samt att underställningsskyldigheten när det gäller kommunfullmäktiges beslut om antagande av brandordning skulle slopas liksom länsstyrelsernas möjlighet att utfärda brandordning.

Riksdagen beslutade den 28 mars 1979 (prop. 1978/79:53, KU 1978/79:26, rskr 1978/791220) att ändra kommunallagen så att kommuner och landstings- kommuner får ta upp lån och teckna borgen utan regeringens medgivande. Motsvarande ändringar beslutades beträffande kommunalförbund. Däre- mot avslog riksdagen förslaget om sådana ändringar i brandlagstiftningen att kommunernas skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om brandord- ning slopas.

Kommittén behandlade i det tredje delbetänkandet (Ds Kn 1978z3) Ökat kommunalt ansvar för barnomsorgen statskontrollen av den kommunala barnomsorgen. I betänkandet förelog kommittén att man i framtiden eftersträvar en ordning där fullmäktiges behandling av barnomsorgsplane- ringen och övrig ekonomisk långtidsplanering samordnas på ett bättre sätt än som sker för närvarande. Vidare anser kommittén att kommunerna måste ges ett avsevärt förbättrat planeringsunderlag för barnomsorgen. När det gäller frågan om möjligheterna för barnen i förskolan att få deltaga i de aktiviteter som äger rum i förskoleköken föreslog kommittén att det i livsmedelslagen föreskrivs att lagen ej gäller hantering av livsmedel i sådant kök i förskola som betjänar högst 25 barn. Vidare föreslog kommittén att barnavårdslagen och stadgan för barnavårdsanstalter ändras så att vissa detaljmässiga regler slopas. Kommittén föreslog också enklare system för statsbidragsgivningen till kommunala familjedaghem samt till förskola och fritidshem.

Riksdagen beslutade den 22 maj 1979 (prop. 1978/791111, SoU1978/79z40, rskr 1978/79:367) på grundval av statskontrollkommitténs förslag att ändra livsmedelslagen (1971 :511) så att lagen ej gäller hantering av livsmedel i kök i förskola och fritidshem med högst två avdelningar.

l fjärde delbetänkandet (Ds Kn 1979z3) Ökat kommunalt väghållnings- ansvar har kommittén föreslagit att de nuvarande statsbidragen till kommu- nala gator och vägar ersätts av ett mer generellt utformat stöd och att kommunerna tar över en större del av ansvaret för väghållningen i tätorterna. Mot bakgrund av bl. a. statskontrollkommitténs betänkande beslutade regeringen den 22 februari 1979 att fortsätta arbetet. En utredare har tillkallats med uppdrag att se över bl. a. statsbidragssystemet och avgräns— ningarna mellan statlig och kommunal väghållning. Idirektiven till utredaren anges att en allmän utgångspunkt i arbetet bör vara att få till stånd ett ökat kommunalt självbestämmande i väghållningsfrågor.

Som redovisats har statskontrollkommittén i skilda frågor haft kontakter och överläggningar med olika myndigheter. Erfarenheterna från denna del av utredningsarbetet visade att en mer systematisk medverkan från ämbetsverkens sida var nödvändig. Statskontrollkommittén ansåg exempel- vis att det var angeläget att de förslag till förenklingar som framförts av kommuner och landstingskommuner övervägdes av den myndighet som ansvarade för aktuell fråga. Mot den bakgrunden hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala

• Sida 28
•  Original

självstyrelsen. Regeringen uppdrog enligt beslut den 26 oktober 1978 åt de centrala statliga myndigheter vilkas verksamheter berörde kommuner och landstingskommuner att se över gällande föreskrifter, anvisningar och råd. Utgångspunkten för översynen var att statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner skall tas bort när den inte längre kan anses behövlig. Uppdraget var förknippat med en redovisningsskyldighet till regeringen över vidtagna och planerade åtgärder. I kapitel 7 lämnas en redogörelse för de åtgärder som enligt myndigheternas redovisning har vidtagits eller skall vidtas.

Statskontrollkommittén har genom remissyttranden över olika utred- ningsbetänkanden givits tillfälle att framföra sin syn på statens kontroll över kommuner och landstingskommuner inom en rad olika samhällssektorer. Yttranden har avgetts över tolv utredningsbetänkanden m. m.

• Sida 29
•  Original

2.1. Ökat ansvar för kommuner och landstingskommuner

Den kommunala självstyrelsen är äldre än det demokratiska statsskicket. De nuvarande kommunallagarna kan härledas till 1862 års kommunalförord- ningar. De kommuntyper som då infördes kunde knyta an till äldre indelningar i städer, köpingar och socknar. Endast landstingskommunen var en nyskapelse.

Under kommunallagarnas första tid spelade kommunerna en betydligt mer begränsad roll än nu. Deras verksamhet omfattade dels lokala statliga angelägenheter. dels frågor som kunde hänföras till ett allmänt kompetens- stadgande om att kommunen skulle sköta sina "egna gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter". För landskommunerna var från början fattigvården den helt dominerande uppgiften. De större städerna svarade för gatu- och väghållning, renhållning, belysning och latrinhämtning. I slutet av 1800-talet började städerna även få industriella verk som gasverk och vattenverk.

Dessa förhållanden kan ställas mot de omfattande samhällsuppgifter som kommunerna och landstingskommunerna svarar för idag. I takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de kommunala organens betydelse ökat. Genom beslut av statsmakterna har ansvaret för allt fler uppgifter lagts på kommuner och landstingskommuner. Medborgarnas krav och önskemål på det lokala planet har också lett till nya och utökade insatser för att bygga ut samhällsservicen. Några siffror belyser den antydda utvecklingen.

För 30 år sedan användes cirka 18 % av bruttonationalprodukten (BNP) till samhällsuppgifter. Idag går 36 % till den offentliga sektorn.

Den kommunala sektorn tar i anspråk drygt 24 % av landets totala

Tabell 2.1 Den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten (BNP)

År Staten Landsting Samhälls- och kommuner organen totalt 1950 10 % 8 % 18 % 1960 12 % ll % 23 % 1970 11 % 19 % 30 % 1975 12 % 20 % 32 % 1977 12% 24% 36%

• Sida 30
•  Original

produktion. Statens motsvarande andel uppgår till 12 %. Detta framgår av tabell 2.1. Jämförelserna visar att kommunerna och landstingskommunerna tillsammans numera utgör ett mycket väsentligt inslag i samhällsekono— min.

Kommunerna har ansvaret för de flesta samhällsuppgifter som direkt berör den enskilde. Socialvård och undervisning är de dominerande verksamheterna. På socialvårdens område svarar kommunerna för exempel- vis barnomsorgen, åldringsvården, individ— och familjeomsorgen. Skolsek- torn är väsentlig inte minst på grund av att merparten av all ungdom får 12-årig utbildning. Allmän hälsovård, renhållning och räddningstjänst är också kommunala angelägenheter av stor betydelse. De kommunala fritids— och kulturinsatserna har under senare år ökat. Idrottsanläggningar, motions- hallar, isbanor, fritidsgårdar och friluftsområden har tillkommit för att skapa meningsfull fritidssysselsättning. De kulturella aktiviteterna omfattar bl. a. stöd till olika ideella föreningar, bibliotek-, teater- och muséiverksamhet.

Kommunernas roll i samhällsplaneringen har vidgats väsentligt, bl. a. som en följd av statens allt starkare engagemang och större ansvar för den övergripande planeringsverksamheten. Exempel på detta är länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. De ökade statliga aktiviteterna ställer krav på såväl kommunal medverkan som mer av långsiktiga bedömningar i kommunernas planering. Det är genom kommunala beslut som samhällspla- neringen i stor utsträckning skall omsättas i konkret handling.

En betydande del av produktionen av bostäder sker genom kommunala bostadsföretag. För att underlätta planering och bostadsförsörjning har kommunerna under vissa förutsättningar givits rätt till förköp av fastigheter som bjuds ut till försäljning och rätt att under särskilda former expropriera mark. När det gäller industriell verksamhet svarar kommunerna mot särskilda avgifter för distribution av vatten. gas och elström. En annan viktig del av den kommunaltekniska servicen är den lokala trafiken som kommunerna till stor del ombesörjer genom drift av egna bussföretag eller spårvägar. Hamnförvaltningen är i vissa kustkommuner ett riktigt inslag i den kommunala verksamheten.

I tabell 2.2 redovisas hur kommunernas bruttokostnader fördelas på olika verksamhetsområden.

Landstingskommunernas helt dominerande uppgift är hälsr- och sjukvår— den. Insatserna inom hälsovården gäller t. ex. vaccinering, dispensärverk-

Tabell 2.2 Kommunernas bruttoutgifter år 1977 fördelade efter verksamhetsområde

Verksamhet Proccrt Undervisning. kultur 27 Socialvård, socialförsäkring 24 Industriell verksamhet 16 Byggnads- och planväsen. gator, parker. fritid ll Fastighetsförvaltning. bostadsförsörjning 11 Central förvaltning, rätts- och samhällsskydd 4 l—Iälso— och sjukvård Hamnar. kommunikationer. näringsliv lx) 'JI

• Sida 31
•  Original

Tabell 2.3 Landstingskommunernas bruttoutgifter år 1977 fördelade efter verksam— hetsområde

Verksamhet Procent

Hälso— och sjukvård 7 Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda

Undervisnings— och bildningsverksamhet

Social verksamhet Central förvaltning Diverse verksamhet

VIA-IAÄDOUI

samhet samt förebyggande mödra- och barnavård. Landstingskommunernas sjukvårdsansvar omfattar både den slutna och den öppna värden för dem som är bosatta inom området. I varje län finns ett centrallasarett med i allmänhet många specialavdelningar för att svara mot olika vårdbehov. För att kunna ta tillvara den rikt förgrenade specialiseringens nya möjligheter finns särskilda regionsjukhus med specialistavdelningar för även mindre vanliga sjukdomar. Genom interkommunal samverkan svarar landstingskommunerna för regionsjukvården. Landstingskommunerna förutsätts i-framtiden att tillsam- mans med kommunerna svara för betydande uppgifter inom kollektivtrafi- kens område.

Till landstingskommunernas uppgifter bör även omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda samt folktandvården. Genom folktandvården får barn och ungdom upp till 16 år, i vissa landstingskommuner t. o. m. 19 år, avgiftsfri tandvård.

Inom sektorn utbildning svarar landstingskommunerna för viss yrkesut- bildning av bl. a. sjukvårdspersonal. De flesta landstingskommuner driver eller understödjer lantbruks-, 1anthushålls-, trädgårds- och folkhögskolor.

Av tabell 2.3 framgår hur landstingskommuneras bruttokostnader är fördelade på olika verksamhetsområden.

2.2. Större och bärkraftigare kommuner

Den kommunala indelningen har betydelse för utformningen av förhållandet mellan stat och kommun. Genom tillkomsten av större och bärkraftigare

Tabell 2.4 Kommunernas invånarantal den 1 januari 1980

Invånarantal Antal kom- Procent Folkmängd Procent av muner i l 0()0—tal rikets invånare folkmängd — 9999 61 22 466 6 10 000— 19999 101 36 1403 17 20 ()00 — 117 42 6 435 77

279 100 % 8 304 100 %

• Sida 32
•  Original

kommuner har bättre förutsättningar skapats för att öka den kommunala självstyrelsen. Detta har varit ett grundläggande argument för efterkrigsti- dens kommunindelningsreformer. Dessa har lett till att antalet kommuner under perioden 1951—1976 minskat från 2 498 till 277. Genom delning av två kommuner uppgår kommunantalet den 1 januari 1980 till 279.

Även efter de omfattande kommunsammanläggningarna varierar kom- munernas storlek ganska mycket. Mer än hälften av kommunerna har under 20 000 invånare. Detta framgår av tabell 2.4.

En av riktlinjerna för kommunsammanläggningarna har varit att varje kommun skulle omfatta en tätort med kringliggande landsbygd som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt invånarnas kontaktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målsättningen har vidare varit att skapa kommuner med erforderliga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service.

En huvudorsak till de genomgripande indelningsreformerna var den stora befolkningsomflyttningen under 1900-talet från landsbygden till tätorter och städer. År 1860 var glesbygdsbefolkningens andel av totalbefolkningen omkring 85 %. År 1950 hade andelen sjunkit till 34 %. Drygt hälften av alla landskommuner hade det sistnämnda året färre än 1 000 invånare. Samtidigt som befolkningen minskade i landskommunerna ökade människornas krav på kommunal service. Mot den bakgrunden ansåg statmakterna att det var nödvändigt med större kommuner.

Under det utredningsarbete som föregick 1952 års storkommunreform konstaterades att det var nödvändigt med kommunsammanläggningar för att undvika ett förstatligande av vissa kommunala uppgifter. Samma argument fanns med i bilden är 1962 när riksdagen beslutade om den s. k. kommunblocksreformen. Alternativet till reformen ansågs vara att ta ifrån kommunerna uppgifter och låta landstingskommunerna eller staten få ansvaret för dessa. Genom en sådan utveckling skulle avståndet blivit större mellan samhällsverksamheten och medborgarna. Bärkraftigere kommuner bedömdes skapa förutsättningar för att i ökad utsträckning lägga ansvaret för betydelsefulla samhällsuppgifter på lokal nivå.

2.3. Den kommunala nämndorganisationens uppbyggnad

De genomgripande förändringar som kommunerna och lancstingskommu- nerna genomgått under efterkrigstiden har lett till en betydarde omstruktu- rering av såväl de kommunala nämnderna som förvaltningsorganisationen. Strävan har varit att skapa en effektiv och enhetlig organisation.

Kommunallagstiftningen ger kommunerna och landstingskommunerna stor frihet att utforma sin organisation. En anpassning till de lokala förhållandena har lett till att olikheter uppstått. Detta hänger samman med variationer i bl. a. befolkningsstorlek, näringslivsstruktur och servicebehov. De större kommunerna och landstingskommunerna har i regelflera särskilda nämnder för sådan specialreglerad verksamhet som kar handhas av kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet. Exempel på plan över en kommunal och landstingskommunal nämndorganisation framgår av figurer- na 2.1 och 2.2.

• Sida 33
•  Original

Lokala skolstyrelser

LANDSTINGET

Förvaltningsutskott (Ful eventuellt med delegationer 1)

Besvärsnämnd

Personalnämnd 3)

Utbildnings- nämnd

Byggnadsnämnd 4)

Sjukvårds- styrelse

Omsorgsnämnd 2)

Arbetsvårds- nämnd

Kulturnämnd

Socialnämnd

” FU kan utgöra sjukvårdsstyrelse vilken då ej är en fristående nämnd 2) Dessa nämnder ingår ibland i socialnämnden. 3) Kan också i en del fall benämnas personal- och organisationsnämnd. 4) Denna nämnd handlägger landstingskommunens eget byggande.

Vissa obligatoriska uppgifter som kommunerna enligt särskild lagstiftning är ålagda att svara för utförs ofta av särskilda nämnder som brandstyrelse. förmedlingsorgan och trafiknämnd. Det förekommer även att kommunsty- relsen svarar för sådana obligatoriska uppgifter.

Tabell 2.5 Kommunernas fördelning efter kommunstorlek och antal nämnder

Kommunstorlek (antal invånare)

Antal nämnder

— 10 11—15 16—20 21— Summa — 9 999 18 40 1 — 59 10 000 — 19 999 8 87 8 1 104 20 000 — 49 999 3 55 18 2 78 50 000 — 99 999 — 6 12 7 25 100 000 — — — 2 9 11 29 188 41 19 277

Revisorer

Sjukhus— direktioner

Figur 2.1 Plan över nämndorganisation för landstingskommun

• Sida 34
•  Original

Revision Kommun ful/mäk tige

Kommuns tyre/se

Valberedning;

Personal- och organisa-

Specia/reg/erade nämnder Faku/tat/va nämmder

. Byggnadsnämnd '. Central byggnadskommitte' .

Hälsovårdsnämnd Skolstyrelse

Social centralnämnd 1) tillika familiebidragsnämnd

Fritidsnämnd

Konwmentnämnd

Teknisk nämnd/ Gatu nämnd/ Fastighetsnämnd

” Två eller flera sociala distriktsnämnder kan inrättas

Figur 2.2 Plan över nämndorganisation för kommun.

Antalet nämnder varierar sålunda mellan olika kommuner och olika landstingskommuner. I allmänhet rör det sig om 6—10 nämnder per landstingskommun. Av kommunerna har cirka 80 % mellan 9 och 15 nämnder. Antalet ökar med kommunstorleken. Stockholms kommun har 43 nämnder, varav 17 är sociala distriktsnämnder. l tabell 2.5 har kommunerna fördelats efter kommunstorlek och antal nämnder. Förhållandena avser den 1 juli 1977.

Nämndorganisationen har under senare år utvecklats på olika sätt. Behovet av samordning och samarbete mellan nämnderna har blivit alltmer framträdande. Samarbetsorgan med representanter för kommunen resp. landstingskommunen, organisationer och andra intressenter har inrättats inom olika verksamhetsområden. En förändring har också skett i nämnder- nas arbetssätt. I denna omvandlingsprocess har kommunförbunden spelat en aktiv roll. Detta har kommit till uttryck i bl. a. organisationsutredningar och de normalreglementen som utfärdats för olika nämnder t. ex. kulturnämn-

| tionsutskott :

• Sida 35
•  Original

den och fritidsnämnden. Utvecklingen belyses något i det följande med exempel från socialvården, det kulturpolitiska området och fritidssektorn.

Kommunernas ansvar för soda/vården regleras i huvudsak av tre vårdlagar. nämligen nykterhetsvårdslagen (19542579). socialhjälpslagen (195612) och barnavårdslagen (1960297). Uppdelningen bygger på den s. k. funktions- eller specialiseringsprincipen, som innebär en lag och ett förtroendemannaorgan för vart och ett av verksamhetsområdena. Arbets- formerna inom socialvården är emellertid numera inriktade på att tillgodose behovet av samordning och helhetssyn. För att undanröja de organisatoriska hindren för en sådan utveckling tillkom lagen (1970:296) om social centralnämnd. Enligt denna kan en kommun inrätta en social centralnämnd för att handlägga de uppgifter som ankommer på barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd. Denna möjighet har utnyttjats av nästan alla kommuner.

Kommunernas insatser inom det kulturpolitiska området regleras i mycket liten utsträckning av statliga föreskrifter. Det är således kommunerna själva som formulerar målen för kulturverksamhetens omfattning och inriktning samt bestämmer om dess organisation.

Kulturfrågornas handläggning i kommunerna var tidigare ofta uppdelad på olika förtroendemannaorgan. t. ex. biblioteksstyrelse, musik-. konst- och museinämnd. Ökade krav på insatser för att främja det lokala kulturlivet aktualiserade i många kommuner frågan om en central kulturnämnd. Syftet med att inrätta ett samlat organ för kulturverksamheten är att underlätta utformningen av kulturpolitiken inom kommunen och avvägningen vid fördelning av kommunens resurser för olika kulturella ändamål.

Statsmakternas beslut är 1974 (prop. 1974z28, KrU 1974115. rskr 1974:248) om kulturpolitiken innebar bl. a. att verksamhet och beslutsfunktioner skall decentraliseras. Föredragande departementschefen framhöll i propositionen att utformningen av organisationen är en kommunal angelägenhet som inte bör bindas av ställningstaganden från statsmakternas sida. Utvecklingen därefter visar att nästan alla kommuner inrättat en kulturnämnd som har det övergripande ansvaret.

I likhet med vad som gäller för kulturpolitiken bestämmer varje kommun själv utformningen och inriktningen av de kommunala åtgärderna inom fritidssektorn. De förslag som under 1960-talet framfördes om skyldighet för kommunerna att inrätta ett särskilt förtroendemannaorgan för fritidsfrågor- na avvisades av såväl statsmakterna som kommunerna. Motiveringen var att kommunerna själva borde få bestämma vilket organ som skulle handha de berörda uppgifterna. En sådan ordning ansågs stämma bäst överens med den kommunala självstyrelseprincipen. Utvecklingen har sedermera gjort det nödvändigt för kommunerna att successivt ompröva organisationen. Främst i samband med kommunindelningsändringar har organisationsfrågan aktuali- serats. Kommunerna har i allmänhet valt att inrätta ett särskild förtroen- demannaorgan för handläggning av fritidsärenden. Som underlag för kommunernas ställningstaganden har Svenska kommunförbundet utarbetat förslag till normalreglemente för fritidsnämnd. Beträffande samordningen av den kommunala verksamheten framhålls i reglementet att fritidsnämnden särskilt bör sträva efter ett intimt samarbete med social centralnämnd, skolstyrelse och andra berörda organ när det gäller att skapa en aktiv

• Sida 36
•  Original

fritidssysselsättning för barn och ungdom.

Ett annat drag i organisationsutvecklingen är de strävanden som finns att i nämndarbetet försäkra sig om synpunkter och erfarenheter från föreningsliv och grupper av kommuninvånare. Permanenta rådgivande organ har med det syftet inrättats för exempelvis pensionärs-, invandrar- och handikappfrågor. Råden är främst avsedda att vara forum för samråd med organisationer inom resp. område. I många kommuner finns vidare föreningsråd för kontakt med föreningar i kommunen eller en kommundel. På samma sätt har det blivit vanligt att för enstaka frågor. viss kommunal service eller vissa återkom- mande typer av åtgärder skapa former för mer tillfälligt samråd. Referens— grupper och remissförfaranden är ett par sådana former för att ta tillvara synpunkter och erfarenheter från organisationer och grupper av medborgare som direkt berörs av den kommunala verksamheten inom en sektor eller i en kommundel.

De förändringar som har skett i nämndernas arbetssätt hänger samman med att den kommunala verksamhetens utbyggnad har ställt ökade krav på de förtroendevalda. För att göra det möjligt för nämnderna att koncentrera sig på frågor av långsiktig och principiell karaktär har för nämnderna inrättats utskott. I en tredjedel av samtliga nämnder förekommer arbetsut— skott eller motsvarande organ. Det är vanligast i fråga om kommunstyrelsen. sociala centralnämnden. skolstyrelsen och fritidsnämnden.

2.4. Den kommunala förvaltningsorganisationens uppbyggnad

I anslutning till statskontrollkommitténs överväganden beträffande möjlig— heterna att minska den statliga kontrollen har det varit av intresse att veta vilken kapacitet och vilken kunskap som finns i kommunerna och landstings- kommunerna inom olika verksamhetsområden. Kommittén har därför kartlagt de kommunala förvaltningsorganen (kontor. expeditioner. kansli etc.) vad avser organisation samt de resurser som organen förfogar över.

I takt med att den kommunala verksamheten kraftigt expanderat har den kommunala förvaltningsapparaten byggts ut och antalet anställda i kommu— ner och landstingskommuner ökat. I landskommunerna var det ursprungli— gen kommunalnämndens ordförande som på fritiden svarade för de praktiska förvaltningsgöromålen. Så småningom blev det nödvändigt att anställa tjänstemän på heltid. På många orter gäller numera att kommunen är den största arbetsgivaren.

Totalt uppgick år 1978 antalet anställda i kommuner och landstingskom- muner till sammanlagt 778000 vilket motsvarar cirka 21 % av det totala antalet anställda sysselsatta i landet. Av dessa arbetade 443 000 hos kommunerna och 335 000 hos landstingskommunerna. I siffrorna ingår inte antalet anställda enligt statliga avtal (lärare m.fl.) eller i kommunala aktiebolag, stiftelser m. m. Dessa grupper utgör totalt cirka 220 000 personer. Under perioden 1973—1978 ökade det totala antalet anställda i kommuner och landstingskommuner med 34 %. Landstingskommunerna svarade för den största delen av ökningen. För att ge en mer rättvisande bild

' av ökningen av det totala antalet anställda kan t. ex. nämnas att andelen

• Sida 37
•  Original

deltidsanställda hos landstingskommunerna ökade under perioden från 43 % till 46 %. Motsvarande ökning hos kommunerna var från 56 % till 59 %. Några bestämmelser i kommunallagen om hur kommunernas och lands- tingskommunernas kontorsorganisation skall byggas upp finns inte. Kom- munerna har getts full frihet att organisera verksamheten. I vissa specialför— fattningar ges dock riktlinjer för organisationens uppbyggnad inom respek- tive förvaltningsområde. Vidare förekommer det i specialförfattningar särskilda föreskrifter beträffande kompetensen för vissa personalkategorier. Som exempel kan nämnas brandlagens (1974:80) och brandstadgans (1962:91) grundläggande regler för den kommunala brandförsvarsorganisa- tionen. Brandstyrkan skall enligt bestämmelserna bestå av brandchef, en eller flera vice brandchefer. brandkår samt om det behövs brandvärn grundat på tjänsteplikt. I 7 % brandstadgan finns kompetensföreskrifter för heltids- anställt och deltidsanställt brandbefäl. Andra exempel på särskilda kompe- tenskrav är hälsovårdsstadgans (1958z663) föreskrifter i 14 & avseende hälsovårdspersonal. lantmäteriinstruktionens (1974z336) föreskrifter i ! 41—43 åå avseende chef för kommunal fastighetsbildningsmyndighet resp. fastighetsregistermyndighet och folktandvårdskungörelsen (1973:637) före- skrifter i 4å avseende tandvårdschef.

Förvaltningsorganens organisationsstruktur (uppdelning på kontor. avdel— ning, sektion etc.) i kommuner och landstingskommuner har successivt anpassats till nya behov. Vid dessa organisationsförändringar har effektivi- tetskraven spelat en avgörande roll.

2.4.1. Kommunernas förvaltningsorgan

Den kommunala förvaltningen är som regel organiserad efter förvaltnings- områden (gatukontor. fastighetskontor. socialkontor. skolkontor etc.). Detta torde delvis bero på att man önskat ha en anknytning till den kommunala nämndorganisationen. De flesta nämnder har sitt förvaltnings- kontor. I de minsta kommunerna med invånarantal understigande 15 000 (126 per den 1 januari 1979. dvs. nära hälften av det totala antalet kommuner) är det vanligt att de olika förvaltningsenheterna är underställda en gemensam förvaltningschef inom ett sammanhållet kommunkontor. Antalet anställda i denna grupp kommuner exklusive lärare och annan personal enligt statliga avtal varierade den 1 mars 1978 mellan 174 och 884. Av det totala antalet kommunalt anställda var vid den tidpunkten cirka 13 procent verksamma i dessa kommuner.

Större kommuner har en mer specialiserad förvaltning än mindre. 1 kommunerna med invånarantal mellan 15 000 och 30 000 invånare (79 per den 1 januari 1979) kommer detta till uttryck genom att förvaltningsenhe- tema i flertalet fall inte längre är sammanhållna inom ramen för ett kommunkontor. Förvaltningsenheterna utgör istället fristående kontor. Normalt finns ingen överordnad chefstjänsteman liknande chefen för kommunkontoret i det föregående exemplet utan kontorscheferna ansvarar för verksamheten inför sina resp. nämnder och är sidoordnade varandra. Antalet anställda per kommun varierade den 1 mars 1978 mellan 559 och 1 526. Av det totala antalet kommunalt anställda var vid den tidpunkten

• Sida 38
•  Original

Figur 2.3 Ett exempel på kontorsorganisation

cirka 18 procent verksamma i dessa kommuner.

Kommuner med invånarantal mellan 30 000 och 75 000 invånare (56 per den 1 januari 1979) har en långtgående specialiseringinom förvaltningen. Ett tecken på det är att varje kontor ofta är indelat i avdelningar och avdelningarna i sin tur är indelade i sektioner och grupper. Antalet anställda per kommun varierade den 1 mars 1978 mellan 1187 och 4 641. Av kommunernas totala personalstyrka var vid den tidpunkten cirka 28 procent anställda i dessa kommuner. Figur 2.3 visar ett exempel på kontorsorgani- sationens struktur i en kommun med ca 50000 invånare.

Vid en jämförelse mellan kontorsorganisationen i den lilla kommunen och kontorsorganisationen i kommunen med 50 000 invånare framgår tydligt den höga graden av specialisering. I det första fallet finns som regel ett kommunkontor med 4 avdelningar. Den större kommunen är däremot organiserad med 12 förvaltningskontor som vart och ett är indelat i olika avdelningar och sektioner. Behovet av samordning av verksamheten är självfallet lika stort i den lilla som i den större kommunen. För att klara samordningen när det t.ex. gäller planeringsfrågorna har vissa större kommuner inrättat ett planeringskontor. I den lilla kommunen ansvarar kanslichefen för samordningen av verksamheten.

Drygt 40 % av all kommunalanställd personal arbetar i de 16 största kommunerna. Invånarantalet i envar av dessa kommuner översteg den 1

Kommunens beslutande organ

.. . Förvaltningskontor Centrala forvaltmngsorgan knutna till fakulta—

tiva organ

Förvaltningskontor knutna till special— reglerade organ

r———l———w

Ekonomikontor Kommunkansli Planeringskontor

Fritidskontor

Brandkår

Stadsingeniörskontor Kulturkontor

Stadsarkitektkontor Personalkontor

Hälsovårdskontor Energiverkskontor

Fastighetskontor

Skolkontor

Gatu kontor

Socialkontor

• Sida 39
•  Original

januari 1979 75 000 invånare. I samtliga dessa kommuner ingår äldre städer som tidigare hade en väl utbyggd förvaltningsorganisation. Principen för uppbyggnaden av kontorsorganisationens struktur skiljer sig inte från det som redovisats när det gäller kommuner i storleksordningen 50 000 invånare. Självfallet är dock förvaltningsorganisationen mer omfattande och komplex. Antalet anställda varierade den 1 mars 1978 mellan 3 571 (Gävle kommun) och 44 833 (Göteborgs kommun). I antalet anställda för Göteborgs kommun ingår även personal som är sysselsatt med uppgifter som normalt ingår i landstingskommuns verksamhet.

Hur det totala antalet anställda i kommunerna fördelar sig per tjänsteställe framgår av figur 2.4.

Social omsorg

Utbildning

Gemensam kommunadm.

Sjukvård

Mark och bostäder

Fritid

Energi, vatten, avlopp

Gator och vägar

Kultur

Brandförsvar

Parker

Kommunikationer

Arbete och näringsliv

Allmän hälsovård

100 000 .L

150 000

Figur 2.4 Antal anställda per tjänsteställe den I mars 1978 i kommunerna

200 000 Antal

;

50 000 100 000 150 000 200 000 Antal

• Sida 40
•  Original

Sjukhusansiuten hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvård utanför sjukhus

Social verksamhet

Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

Undervisnings- och bildningsverksamhet

Div. verksamheter

Central förvaltning

Figur 2.5 Antal anställda i landstingskommunerna per tjänsteställe den 1 mars 1978

Figur 2.6 Exempel på en sammanhållen kan— sliorganisation

Ekonomi- avd

Kansli- avd

50 000 _.__1

100 000 150 000 200 000 Antal

i 50 000 100 000

200 000 150 000 Antal

2.4.2. Landstingskommunernas förvaltningsorgan

Landstingskommunernas förvaltningsorganisation präglas av att hälso- och sjukvården är det helt dominerande verksamhetsområdet. Personalen fördelade sig per tjänsteställe den 1 mars 1978 enligt figur 2.5.

En sammanhållen kansliorganisation är vanligast. Samtliga avdelningar är då underställda landstingsdirektören. Denne har det samlade ansvaret för verksamheten inför förvaltningsutskottet. I figur 2.6 redovisas ett exempel på en sammanhållen kansliorganisation.

Alltfler landstingskommuner har frångått modellen med en sammanhållen kansliorganisation. Kansliresurserna har i dessa fall fördelats så att vissa nämnder har egna förvaltningskontor. Förvaltningscheferna är direkt ansvariga för sin verksamhet inför resp. nämnd.

Förvaltningsutskott Landstingsdirektör

Utbildnings- avd

Plan- och org. avd

Personal— avd

Sjukvårds- avd.

Byggnads- avd

• Sida 41
•  Original

När det gäller sjukvårdsorganisationen förekommer det i princip tre olika modeller.

1 Geografisk indelning: Landstingskommunen indelas i olika distrikt. För varje distrikt finns en distriktsstyrelse som under sjukvårdsstyrelsen ansvarar för sjukvården inom distriktet. Som regel finns det vidare inom varje distrikt en sjukhusdirektör som svarar för förvaltningen. År1977 hade 15 landstings- kommuner sådan distriktsindelning.

2 Indelning i verksam/ietsområden: Sjukvårdsresurserna organiseras efter olika sjukvårdsspecialitéer som kirurgi, medicin, psykiatri etc. Syftet med en sådan organisation är att få en bättre samordning av sjukvårdsresurserna.

3 Kombination av geografisk indelning och verksamhetsområden.

Avgörande för valet av organisation är ofta de geografiska och resursmässiga förhållandena inom landstingskommunen.

2.5. Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner

2.5.1. Avtal och kommunalförbund

För vissa samhällsuppgifter behöver kommuner och landstingskommuner samarbeta. I många fall sker det genom ett civilrättsligt avtal. Sådana uppgörelser finns mellan kommuner beträffande gymnasieskola. ålderdoms- hem och brandförsvar. Landstingskommunerna har upprättat avtal för regionsjukvården. Från inflytandesynpunkt har avtalsformen nackdelar för dem som utnyttjar annan kommuns/landstingskommuns resurser. När detär fråga om mer permanent samverkan sker detta i form av kommunalt bolag, stiftelse eller kommunalförbund.

Antalet kommtinalfr'jrbunrl har efter kommunindelningsreformens genomförande minskat kraftigt. I början av 1940-talet fanns det 509 förbund. Dessa hade år 1960 reducerats till 247. För närvarande förekommer samverkan i 17 kommunalförbund. Sex av dessa har bildats för regionpla- nering. fyra för vattenverk, två för brandförsvar samt vardera ett förbund för renhållning. avloppssystem, ålderdomshem, vårdskolor och bostadsförmed- ling. För att lösa huvudmannaskapet för viss kollektiv persontrafik kan landstingskommun och kommuner bilda kommunalförbund. Så har f.n. skett i Kronobergs län, där kommunerna i länet och landstingskommunen bildat kommunalförbund.

2.5.2. Kommunförbunden

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet år privaträttsliga sammanslutningar (ideella föreningar) med resp. kommuner och landstings- kommuner som medlemmar. Förbunden omfattas inte av kommunallagen utan regleras endast genom allmänna civilrättsliga regler. Medlemskapet bygger på frivillighet. Uppgifter och verksamhetsformer ärinte reglerade på annat sätt än genom de egna stadgarna. I dessa stadgar sägs att förbunden skall tillvarata sina medlemmars gemensamma intressen. främja samverkan

• Sida 42
•  Original

dem emellan och bistå dem i deras verksamhet. De utgör på det kommunala och landstingskommunala området allmänna samarbets— och serviceorgan av ungefär samma art som organisationerna inom exempelvis näringslivet.

Kommunförbunden kan formellt sett inte träda i kommunernas eller landstingskommunernas ställe. När överläggningar äger rum mellan staten och kommunförbunden anses dock de sistnämnda vara representanter för kommunerna och landstingskommunerna. Även när detär praktiskt möjligt att föra direktförhandlingar mellan staten och berörda kommuners och landstingskommuners företrädare deltar som regel kommunförbunden. Ett belysande exempel härpå är de förhandlingar som staten förde med Landstingsförbundet om de ekonomiska villkoren för landstingskommuner- nas övertagande fr. o. m. är 1967 av huvudmannaskapet för mentalsjukvår- den. Ett annat fall är de förhandlingar staten förde med de båda förbunden om de ekonomiska villkoren för statens övertagande fr. o. m. är 1980 av de 5. k. skyddade verkstäderna.

Kommunförbunden kan vid överläggningar med statliga myndigheter formellt sett inte åtaga sig något för sina medlemmars räkning. De kan gentemot staten endast lova att rekommendera och aktivt verka för att kommunerna och landstingskommunerna vidtar åtgärder och handlar på ett visst sätt. Genom tillkomsten av lagen (1954zl30) om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner samt lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsför- handlingar m. m. skapades emellertid kommunalrättsliga förutsättningar för kommunförbunden att träffa för medlemskommunerna juridiskt bindande förhand]ingsöverenskommelser.

Lagstiftningen stadgar att kommun som tillhör sammanslutning av kommuner med uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen såsom arbetsgivare (arbetsgivarorganisation) får uppdra åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor det inte ankommer på statlig myndighet att fastställa. Om sådan extern delegation till endera av de två organisationerna som i praktiken motsvarar lagens beskrivning, alltså Kommunförbundet och Landstingsförbundet, måste dock beslut fattas av vederbörande kommun. Genom denna lagstiftning kan de båda kommunförbunden trots deras privaträttsliga karaktär sägas indirekt ha fått ett slags offentligrättslig ställning. Denna lagstiftning har emellertid ej kommit att utnyttjas i praktiken. I stället har i kommunförbundens stadgar intagits en bestämmelse om skyldighet för kommunerna och landstingskommunerna att följa kommunförbundens rekommendationer angående avtal med personalorga— nisationerna.

Kommunförbundens uppgift att bevaka de kommunala intressena gente- mot statsmakterna och samhället i övrigt sker på olika sätt. I remissyttranden och framställningar till regering och riksdag kan förbunden ge uttryck för sin uppfattning i exempelvis viktiga lagstiftningsfrågor. En annan väsentlig kontaktform är representation i statliga utredningar, ämbetsverk och andra samarbetsorgan. Exempel på statliga organ med kommunala representanter utgör allmänna pensionsfonden, statens ungdomsråd. skolöverstyrelsen, socialstyrelsen och statens kulturråd.

• Sida 43
•  Original

Dessa kontakter och överläggningar utgör en viktig del av förbundens verksamhet. Förbunden får på detta sätt betydelsefulla möjligheter att tillvarata kommunernas intressen och påverka de författningar och föreskrif- ter som reglerar den kommunala verksamheten. Genom dessa möjligheter till överläggningar på beredningsstadiet får de tillfälle att utöva ett konkret inflytande på lagstiftning. statsbidragsregler, statskontroll etc.

Samarbetet staten — kommunförbunden har lett till att man genom förhandlingar och överenskommelser mellan en offentligrättslig part (före- trädd av ett departement eller ett centralt ämbetsverk) och en privaträttslig sammanslutning av kommuner resp. landstingskommuner ansett sig kunna undvika lagstiftning eller annan författningsreglering av rent offentligrättslig art.

De båda kommunförbunden medverkar också som tidigare nämnts mycket aktivt vid utformningen av de kommunala och landstingskommunala förvaltningsorganens organisationsstruktur. Även när det gäller organisatio- nen av handläggningsrutiner och praxis inom olika områden har synpunkter och förslag från kommunförbunden stor betydelse. Vidare förmedlar kommunförbunden sakkunskap inom verksamheter som kommuner resp. landstingskommuner av olika anledningar inte själva har möjlighet att bevaka. Kommunförbunden bidrar således med sina resurser till den kunskap och kapacitet som kommunerna och landstingskommunerna totalt förfogar över. En beskrivning av kommunförbundens organisation lämnas i bilaga 3.

• Sida 44
•  Original

• Sida 45
•  Original

3.1. Lagar och andra författningar

I regeringsformen (RF) regleras den kommunala självstyrelsens konstitutio- nella förutsättningar. Redan i dess portalparagraf(1 kap. 1 &) fastslås att den svenska folkstyrelsen bl. a. förverkligas genom kommunal självstyrelse. Det anges vidare (1 kap. 7 &) att i riket finns primärkommuner och landstings- kommuner, att beslutanderätten utövas av valda församlingar samt att kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Slutligen föreskrivs i RF (8 kap. 5 &) att grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag samt att i lag också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åliggan- den.

I kommunllagen har upptagits bestämmelser om bl. a. kommunernas och landstingskommunernas kompetens, uppgiftsfördelningen mellan beslutan- de samt förvaltande och verkställande organ, de kommunala och landstings- kommunala organens arbetsformer. den ekonomiska förvaltningen. revi- sion, skatt till kommun och landstingskommun samt kommunalbesvär. Kommunallagen reglerar i fråga om befogenheter och åligganden endast kommunernas och landstingskommunernas s.k. allmänna kompetens. I princip är uppgifter som härrör från denna att betrakta som frivilliga. Den kompetens som regleras i olika specialförfattningar innebär däremot i de flesta fall att uppgifterna är obligatoriska. Genom föreskrifteri speciallag- stiftning har kommunerna tilldelats betydande ansvar inom plan- och byggnadsväsendet, bostadsförsörjningen, socialvården och skolväsendet samt landstingskommunerna inom hälso- och sjukvårdsområdet.

3.2. Besvärsinstituten

Det mest vidsträckta tillämpningsområdet har den statskontroll, som utlöses på enskilds initiativ genom besvär Över ett kommunalt beslut. Syftet med besvärsprövningen är att få till stånd en kontroll av att kommunen och landstingskommunen använder sina maktbefogenheter i enlighet med dessas ändamål och inte i strid med allmänna eller andra berättigade intressen. Besvär, som anförs med stöd av kommunallagarna, s. k. kommunalbesvär. är den kontrollform som innebär det lindrigaste ingreppet i den kommunala självstyrelsen. En mer ingående kontroll kommer till stånd genom s.k. förvaltningsbesvär, som anförs med stöd av specialförfattningar. Kommunfullmäktiges beslut överklagas enligt 7 kap. 1 % kommunallagen

• Sida 47
•  Original

genom kommunalbesvär hos länsstyrelsen. Detsamma gäller för beslut av kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd. om inte annat är särskilt föreskrivet (7 kap. 2 Ö). Länsstyrelsens beslut med anledning av kommunal- besvär kan överklagas hos regeringsrätten. Besvär över landstingskommun- ernas beslut anförs direkt hos regeringsrätten. Kommunalbesvär kan anföras enbart av medlem av kommunen resp. landstingskommunen.

Vid kommunalbesvär kan som grund för talan åberopas endast att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, står i strid mot allmän lag eller annan författning. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges, landstingets eller nämndens befogenhet. kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. Om besvärsmyndigheten finner att någon av dessa besvärsgrunder är tillämplig. upphävs det överklagade beslutet. Myndighe- ten kan däremot inte, som vid förvaltningsbesvär, ändra beslutets innehåll.

I den mån specialförfattningarna innehåller särskilda bestämmelser om besvär mot beslut av nämnd för specialreglerad förvaltning gäller inte reglerna om kommunalbesvär. I stället blir de allmänna reglerna om förvaltningsbesvär tillämpliga. Detta innebär bl. a. att bcsvärsrätt tillkom- mer den som beslutet angår. om det har gått honom emot, att besvärspröv- ningen är allsidig och inte begränsad till laglighetsfrågan och att besvärsmyn— digheten kan göra ändringar i det Överklagade beslutets innehåll.

3.3. Underställning

Vissa kommunala beslut måste för att bli gällande underställas regeringen eller statlig myndighet för prövning och fastställelse. Initiativet till fastställel- seprövningen tillkommer det kommunala organet. Bestämmelser om under- ställning finns både i kommunallagarna och i olika specialförfattningar. En närmare redovisning av dessa bestämmelser finns i avsnitt 4.

Motivet för underställningsinstitutet anses vara att vissa kommunala beslut bör prövas med avseende på beslutets laglighet. lämplighet. ändamålsenlig- het och skälighet. I ett underställningsärende skall således en allsidig prövning av det underställda beslutet företas. Underställningsmyndigheten skall antingen fastställa eller ogilla det underställda beslutet och den kan i regel inte ändra beslutets innehåll.

Ett underställt kommunalt beslut bör i princip inte fastställas förrän det har vunnit laga kraft. eftersom fastställelsen skulle förlora sitt objekt. om det kommunala beslutet upphävdes efter besvär. Vid underställning enligt kommunallagarna har endast kommunen rätt att besvära sig över länsstyrel- sens beslut att vägra fastställelse. Vid underställning enligt specialförfattning gäller enligt 11 åförvaltningslagen (19712290) att den som beslutet angår har rätt att besvära sig över länsstyrelsens beslut att meddela eller vägra fastställelse, om beslutet gått honom emot. Besvär över länsstyrelsens beslut i underställningsmål prövas av regeringen.

3.4. Resursfördelning

Ett mycket långtgående styrningsinstrument utgör statens möjlighet att inom vissa verksamhetsgrenar bestämma över resurstilldelningen till kommunerna

• Sida 48
•  Original

och landstingskommunerna.» Därvid används såväl administrativa som ekonomiska styrmedel. Till den första gruppen hör bl. a. lagen (1971:12()4) om byggnadstillstånd m. m. Exempel på ekonomiska styrmedel utgör statsbidrag till kommunalt och landstingskommunalt byggande samt fast- ställda ramar för vissa byggnadsinvesteringar.

Ett annat ekonomiskt styrinstrument utgör de statsbidrag som har till syfte att stimulera tillkomsten av viss verksamhet. Det är också så att statsbidrags- författningarna brukar föreskriva. att statsbidrag får beviljas endast om vissa villkor är uppfyllda och att bidraget skall upphöra eller återbetalas om villkoren inte uppfylls.

Under 1970-talet har regeringen och kommunförbunden vid flera tillfällen träffat överenskommelser om riktlinjer för den kommunalekonomiska utvecklingen i olika avseenden. vilket kan sägas vara en övergripande form av informell statlig styrning som börjat ersätta den i formell ordning reglerade detaljkontrollen. Den senast träffade överenskommelsen behand— lar dels den kommunala volymutvecklingen åren 1979 och 1980, dels de finansiella förutsättningarna för kommuner och landstingskommuner år 1979 (jfr prop. 1978/79:26. FiU 1978/79z8. rskr 1978/79:67). Ambitionen i de tidigare överenskommelserna under 1970—talet har främst varit att hålla nere ökningari de kommunala skattesatserna.

3.5. Föreskrifter, anvisningar och råd

Genom lagstiftningen anger statsmakterna huvudmålen för den verksamhet som är föremål för reglering. Mer preciserade målangivelser redovisas i olika författningar, som regeringen utfärdar.

I detta sammanhang ges ofta centrala ämbetsverk befogenhet att utfärda tillämpningsföreskrifter. Denna anvisningsverksamhet är på vissa områden av betydande omfattning och utgör ett väsentligt statligt styrinstrument över kommunerna och landstingskommunerna.

En begränsning av myndigheternas rätt härvidlag har införts genom en särskild kungörelse (1970:641. ändrad 1977:629), den s. k. begränsnings- kungörelsen. (Beträffande begränsningskungörelsen se avsnitt 7).

3.6. Effektivitetskontroll och allmän tillsyn

Effektivitetskontroll och allmän tillsyn över kommuner och landstingskom— muner äger rum med stöd av olika specialförfattningar som ålägger de kommunala organen att svara för vissa förvaltningsuppgifter och föreskriver statlig tillsyn över att uppgifterna fullgörs på ett tillfredsställande sätt. Exempel på sådan reglering erbjuder hälsovårdsstadgan (3, 68 och 81 åå) och brandstadgan (2 och 24 åå). Tillsynsfunktionen åvilar olika statliga organ på såväl central som regional nivå. De centrala verken bevakar I enlighet med sina instruktioner var för sig sin verksamhetssektor ofta med bistånd av egna regionala organ och/eller av länsstyrelse. Så t. ex. utövar socralstyrelsen en central tillsyn och kontroll inom olika vårdsektorer och biträds därvid av sina länsorgan: länsläkarorganisationen. länsnykterhetsnämnden och social—

• Sida 49
•  Original

värdskonsulenten. Samtidigt åligger det länsstyrelsen att inom sitt län tillse att kommunerna fullgör sina olika uppgifter inom barnavård och åldrings- värd.

Länsstyrelserna utövar en allmän tillsyn över kommunerna och landstings- kommunerna. Enligt 5 # länsstyrelseinstruktionen (19712460, omtryckt 1979z234) ankommer det på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet. kommun. landstingskommun eller enskild blir behörigen full- gjort. Denna bestämmelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver dem som anges i resp. specialförfattning.

Som exempel på bestämmelser som ger länsstyrelsen tillsynsuppgifter på särskilda kommunala verksamhetsområden kan nämnas 3 ä hälsovårdsstad- gan. Där föreskrivs att länsstyrelsen skall vaka över allmänna hälsovården i länet. När länsstyrelsen får kännedom om missförhållande i hälsovårdshän— seende skall länsstyrelsen tillse att lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja dessa.

Olika medel står en tillsynsmyndighet till buds när det gäller att vinna rättelse. Myndigheten kan t. ex. lämna det kommunala organet råd och anvisningar. Tillsynsmyndighetens befogenheter kan emellertid sträcka sig längre. Det kommunala organet kan i vissa fall åläggas att vidta viss åtgärd. I 52 å andra stycket socialhjälpslagen (1956z2) föreskrivs att länsstyrelsen får ålägga kommun att lämna socialhjälp. Den statliga myndigheten kan även själv förordna om åtgärd som det kommunala organet har försummat att vidta. Länsstyrelsen får t. ex. enligt 52% tredje stycket socialhjälpslagen vidta den åtgärd som anses nödvändig för att avhjälpa missförhållandet. Som exempel kan vidare nämnas att länsnykterhetsnämnd. om rättelse inte vinns genom nämndens råd och anvisningar, har att vidta åtgärder som annars skulle ha ankommit på det kommunala organet (4 % 3 mom. nykterhetsvårds- lagen. 1954:579). Länsstyrelsen har också enligt vissa författningar möjlighet att förelägga vite t. ex. 81 ähälsovårdsstadgan.

Sedan år 1957 har vidare riksdagens ombudsmän (JO) vissa tillsynsbefo- genheter gentemot kommunerna och landstingskommunerna. JO kan inte ändra ett kommunalt beslut eller ålägga en kommun att handla på ett visst sätt. Han kan emellertid väcka åtal mot den som begår fel. göra erinran mot beslutet eller göra ett principuttalande.

• Sida 50
•  Original

• Sida 51
•  Original

4.1. Allmänt

Enligt direktiven för Statskontrollkommittén skall kommittén ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om möjligheterna att begränsa den skyldighet som finns för kommun och landstingskommun att underställa vissa beslut statlig myndighets prövning. Uttrycket underställning omfattar i detta samman— hang även beslut. som enligt bestämmelser i författning skall fastställas av statlig myndighet för att bli gällande. Begreppen "underställning” och "fastställelse” kan sägas avse två olika led i samma tillsynsförfarande. Underställningen innebär att det kommunala eller landstingskommunala beslutet överlämnas till den berörda statliga myndigheten för prövning, medan begreppet fastställelse avser den statliga tillsynsmyndighetens mate- riella bedömning av det underställda beslutet; myndigheten fastställer eller vägrar fastställa beslutet. Kommittén har redan i två delbetänkanden — som redovisats i avsnitt 1.3.4 — framlagt förslag om minskad underställningsskyl- dighet, nämligen vad avser dels beslut om lån och borgen (Ds Kn 1977:7) och dels beslut om brandordning (Ds Kn 1977:8).

I detta kapitel görs en genomgång av kvarvarande underställningsbestäm- melser. Kommitténs syfte har varit att kartlägga alla underställningsbestäm- melser, som av kommunerna och landstingskommunerna uppfattas som onödig statskontroll. Mot bakgrund av denna samlade bild av underställ- ningsinstitutet har kommittén övervägt behovet av förändringar av det statliga tillsynssystemet. Utöver bestämmelser om att kommunala beslut kräver fastställelse av regeringen eller annan statlig myndighet finns i olika författningar föreskrifter om att beslut skall anmälas till statlig tillsynsmyn- dighet. Sådan anmälningsskyldighet innebär inte att den statliga myndighe- ten gör en sakprövning av det anmälda beslutet. Syftet är i stället att ge den statliga myndigheten förutsättningar att på ett enkelt sätt följa den kommunala utvecklingen på ett visst område. Vidare finns. speciellt på skolområdet, åtskilliga författningsföreskrifter som innebär att ett kommu- nalt organ skall lämna ett förslag till beslut, medan det slutliga avgörandet i ärendet fattas av den statliga tillsynsmyndigheten. Statskontrollkommittén är helt medveten om att även dessa former av statskontroll många gånger av olika skäl upplevs som besvärande och onödigt byråkratiska av kommunerna och landstingskommunerna. Kommittén har dock inte bedömt det möjligt att i förevarande sammanhang utvidga sitt översynsarbete till att även omfatta en total genomgång och bedömning av nyssnämnda tillsynsformer. I detta

• Sida 52
•  Original

kapitel övervägs endast egentliga underställningsbestämmelser. Detta kapitel innehåller i huvudsak följande:

Exempel på genomförda reformer avseende slopad skylcighet för kommun och landstingskommun att underställa statlig myndighet beslut för prövning 3 En studie av underställningsinstitutets behandling i rätts— och samhälls— vetenskaplig litteratur D Undersökning av bakgrunden till att underställningsbestämmelser till- kommit och deras tidigare behandling i olika lagstiftningssamnanhang Il Kartläggning'av vilka underställningsfrågor som f. n. är föremål för

övervägande inom andra utredningar eller inom regeringskansliet En principiell diskussion av kommittén om underställningstnstitutets

användbarhet som ett statligt kontrollinstrument

El Förslag till minskad underställningsskyldighet.

4.2. Exempel på genomförda reformer avseende slopad underställningsskyldighet

Antalet underställningspliktiga ärendegrupper har de senaste åren minskat högst betydligt. Denna minskning sammanhänger med att det ansetts möjligt och lämpligt att i takt med de kommunala och landstingskommunala förvaltningsorganens utbyggnad slopa denna form av statskontroll.

Nedan lämnas exempel på reformer avseende slopad underställningsskyl- dighet och de överväganden som legat till grund för dessa.

4.2.1. Underställning av nämndreglementen och delegationsbeslut

Kommunstyrelsereglemente

Enligt 1953 års kommunallag skulle kommunfullmäktiges beslut att anta reglemente för kommunens styrelse underställas länsstyrelsens prövning (43 & sista stycket). 1954 års landstingslag saknade en motsvarande bestäm— melse. År 1969 beslöt riksdagen att bestämmelsen om underställning av reglemente för kommunstyrelsen skulle utgå ur kommunallagen (prop. 1969163, KU 1969:44, rskr 1969z405). Idet betänkande som låg tillgrund för riksdagens beslut i ärendet (SOU 1967:58. Enhetlig kommuntyp—Städernas auktionsmonopol m. m., avgivet av kommunalrättskommittén) uttalades i underställningsfrågan bl. a. följande (bet. s. 78).

En regel om att sådant reglemente skall underställas länsstyrelsens prövning har kommittén inte funnit behövlig. Skälet härtill är bl. a. att kommunalrättskommittén föreslår att bestämmelsen om underställning av beslut om centraliserad medelsfor— valtning och delegation i 43 &, sista stycket upphäves. Denna bestämmelse ter sig nämligen föråldrad och synes ha tillkommit för att värna om förhållanden. som inte längre kan sägas fordra annan kontroll från statsmyndighcts sida än den som kommunalbesvärsinstitutet erbjuder. Påpekas kan också att någon underscällningsre— gel motsvarande den i 43 & sista stycket inte gäller för landstingskommun eller kyrklig kommun.

• Sida 53
•  Original

Regeringen och riksdagen hade i lagstiftningsärendet inget att invända mot detta resonemang.

Besvärsnämndsreglemente

År 1972 fattade riksdagen beslut om att även den underställningsplikt. som förelåg beträffande reglemente för besvärsnämnd i kommun och landstings- kommun skulle avskaffas (prop. 1972:12, KU 1972111. rskr 197245). I propositionen framhöll departementschefen att det enligt hans mening inte fanns anledning befara att en kommun eller landstingskommun. som inrättar en besvärsnämnd inte skulle se till att reglementet för nämnden tillgodoser vad som krävs från rättssäkerhetssynpunkt. Departementschefen framhöll i sammanhanget betydelsen av det biträde som kan lämnas kommunerna och landstingskommunerna av Svenska kommunförbundet resp. Landstingsför- bundet (prop. 1972:12. s. 45). Riksdagen lämnade departementschefens uttalande utan erinran.

Delegationsbeslut

I samband med antagandet av den nya enhetliga kommunallagen år 1977 beslutade riksdagen att slopa underställningsskyldigheten i fråga om beslut om delegation från byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd (prop. 1976/7711, KU 1976/77:25. rskr 1976/771148). Detta innebär att delegation av beslutan- derätt i dessa nämnder numera i princip regleras på samma sätt som för övriga kommunala nämnder.

4.2.2. Underställning av avgiftsbeslut

Den kommunala avgiftsmakten var tidigare underkastad en mycket ingående statlig kontroll. Det främsta kontrollinstrumentet var underställningsinstitu- tet. Underställningsskyldigheten har emellertid successivt reducerats. Utvecklingstendensen har varit att ersätta underställning av taxor med lagregler. som ger kommunerna och landstingskommunerna frihet att själva bestämma avgifterna inom ramen för verksamhetens självkostnader (jfr prop. 1976/77:1 s. 197).

År 1972 beslöt riksdagen att underställningsskyldigheten skulle slopas beträffande följande avgifter (prop. 1972:12, KU 1972:11, rskr 1972z45):

Torgavgifter Gatuhandelsavgifter rn. m. 3 Parkeringsavgifter Sotningsavgifter.

I propositionen framhöll departementschefen bl. a. att statskontrollen i stor utsträckning utformats under en tid då den kommunala förvaltningen var väsentligt mindre utbyggd än för närvarande. I takt med den starka expansionen av den kommunala verksamheten har emellertid kommunernas förvaltningsorganisation blivit allt större och allt bättre rustad. Kommunerna har därigenom. enligt departementschefen. fått väsentligt ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap på olika områden (prop. 1972112 5. 43).

• Sida 54
•  Original

Tilläggas skall här att beträffande torg- och gatuhandelsavgifterna föreskrivs numera en skälighetsprincip, som innebär att kommunen vid avgiftssättningen får ta hänsyn inte bara till egna kostnader utan även till bl. a. nyttjarens fördel av markupplåtelsen (se lé" andra stycket lagen. 1957:259. om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats m. m., omtryckt 1972:102). När det gäller parkeringsavgift får kommunen ta ut så hög avgift som fordras för trafikens ordnande (se 2 % nyss nämnda lag, 2å ändrad senast 1978z236).

Som ytterligare exempel på slopad underställningsskyldighet avseende kommunala avgifter kan anges ändring av byggnadsstadgan (1959:612) på grund av riksdagens beslut är 1975 om avgifter hos byggnadsnämnd (prop. 1975:107. CU 1975129, rskr 1975z220, SFS 1975:462). Genom ändring i förordningen (1961:568) om brandfarliga varor har regeringen slopat kommuns skyldighet att underställa länsstyrelsen beslut om nämnda avgift (se SFS 1975:821).

4.2.3. Underställning av beslut om anslag, fondavsättningar, fondanvändningar samt om lån och borgen

Före ikraftträdandet av den nya enhetliga kommunallagen förelåg i tre fall underställningsskyldighet enligt kommunallagarnas drätselkapitel.

D För det första gällde att om ett beviljat anslag skulle täckas genom utdebitering under mer än fem år, skulle beslutet underställas länsstyrel- sens prövning (525 andra stycket kommunallagen (1953:753) och 56% andra stycket kommunallagen för Stockholm (195750). För landstings— kommun gällde en motsvarande regel, dock med den skillnaden att beslutet skulle underställas regeringens prövning (58? andra stycket landstingslagen, 1954:319).

1 1977 års kommunallag har denna bestämmelse ej medtagits. Underställ- ningskontrollen över de 5. k. flerårsanslagen har således slopats. Departe- mentschefen anför i propositionen som motiv för att ta bort underställnings- skyldigheten att den inte innebär någon effektiv tillsyn över att en kommun eller landstingskommun inte på längre sikt skjuter kostnader framför sig (prop. 1975/76:187 s. 506).

D För det andra gällde tidigare att kommunerna och landstingskommuner- na hade att underställa regeringen beslut om avsättning till och ianspråktagande av vissa fonder (56å 1953 års kommunallag, 60.5 kommunallagen för Stockholm och 62 & landstingslagen).

Den nya enhetliga kommunallagen innebär att underställningsskyldigheten högst avsevärt begränsats. Numera krävs regeringens medgivande endast när det gäller ianspråktagande av medel ur kapitalfond för driftändamål (se 4 kap. 6 5).

E! Vad till sist avser underställningsskyldighet i fråga om lån och borgen innebar den nya kommunallagen att skyldigheten begränsades. Under- ställningsfriheten i fråga om lån och borgen blev inte längre beroende av skatteunderlagets storlek. Dessutom togs kravet på årliga avbetalningar bort.

• Sida 55
•  Original

Riksdagen beslöt hösten 1978 att underställningsskyldigheten i fråga om lån och borgen helt skulle tas bort (prop. 1978/79:53. KU 1978/79:26, rskr 1978/79:220). Till grund för riksdagens beslut låg statskontrollkommitténs betänkande (Ds Kn 1977z7) Underställning av beslut om lån och borgen. Departementschefen anför i propositionen bl. a. att den statliga kontrollen genom underställningsprövning av den kommunala och landstingskommu- nala upplåningen inte längre behövs (s. 17).

4.2.4. Underställning i övrigt

Under denna rubrik kan hänföras underställningsskyldighet som gäller verksamhetsplaner m.m. 1977 års kommunallagsreform innebar vissa lättnader för kommunerna i underställningsskyldigheten avseende sådana planer. Som exempel kan anges att plan för byggande av ålderdomshem inte längre behöver underställas länsstyrelsens prövning. I prop. 1976/77:1 som låg till grund för riksdagens beslut i ärendet (KU 1976/77z25, rskr 1976/771148) uttalar departementschefen bl. a. följande (prop. s. 103).

Det övervägande antalet remissinstanser ansluter sig till bedömningarna och förslagen i promemorian. Ett par remissinstanser är dock kritiska. Jag kan inte godta invändningen att länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet för bl. a. brand—. byggnads—, socialvårds- och hälsovårdslagstiftningen kräver att underställningsprövningen av alderdomshemsplanerna behålls. Vårt långt decentraliserade system på bl. a. dessa områden innebär ju att de kommunala nämnderna har ett förstahandsansvar för dessa verksamhetsområden. Bortsett från prövningen av generella normer som brandord- ningar och stadsplaner är den statliga tillsynen på dessa områden begränsad till fall där den föranleds av besvär eller av att missförhållanden befaras. Denna ordning bör kunna tillämpas också i fråga om ålderdomshemsbyggandet. Jag förordar därför att underställningsskyldigheten tas bort.

Flera remissinstanser har framhållit att i nuvarande underställningsprövning finns moment som är värda att behålla. Dit hör länsexperternas medverkan och tillgången till den samlade erfarenhet av institutionsbyggande som den centrala ritningsgransk— ningen ger. Jag finner dessa synpunkter väl värda att beakta och förutsätter att kommunerna i mån av behov rådfrågar länsexperterna på resp. område. I likhet med vad som gäller på andra områden bör en möjlighet till frivillig ritningsgranskning finnas kvar.

4.3. Underställningsfrågornas behandling i rätts- och samhällsvetenskaplig litteratur

Vid en analys av underställningsförfarandet ter det sig angeläget att inledningsvis något uppmärksamma hithörande frågors behandling i den vetenskapliga litteraturen. Detta för att skapa möjligheter att ange en allmän referensram inom vilken underställningens syften och funktioner kan beskrivas och diskuteras.

I kapitel 3 behandlas olika former av statskontroll. Bl. a. redovisas den forskningsrapport rörande statskontroll av kommunal och landstingskom- munal verksamhet som statskontrollkommittén tidigare presenterat.

Enligt forskningsrapportens begreppsdefinitioner utgör underställnings- förfarandet ett exempel på passiv kontroll av beslutsinnehållet.

• Sida 56
•  Original

Här skall inskjutas att den i rapporten gjorda begreppsbestämningen av underställningsförfarandet inte torde vara helt fullständig. Statskontrollen i samband med underställningärenden har nämligen ibland även en aktiv del. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om lokal ordningsstadga i allmänna ordningsstadgan (19562617). Enligt 23 & första stycket allmänna ordningsstadgan antas lokal ordningsstadga av kommunfullmäktige på förslag av eller efter hörande av de myndigheter. vilkas verksamhetsområden berörs därav. Finner länsstyrelsen lokal ordningsstadga påkallad har länsstyrelsen att därom göra anmälan till fullmäktige.

Enligt andra stycket nämnda paragraf skall fullmäktiges beslut om antagande av lokal ordningsstadga underställas länsstyrelsens prövning. Vägras fastställelse skall skälen därtill angivas. Underlåter fullmäktige att anta lokal ordningsstadga av innehåll. som länsstyrelsen finner erforderligt. kan länsstyrelsen förordna i ämnet. I sådant fall skall beslutet prövas av i regeringen.

Av relaterade författningsbestämmelser framgår att kommun som vägrar att anta lokal ordningsstadga med innehåll som tillsynsmyndigheten kan acceptera riskerar att tillsynsmyndigheten själv förordnar i ämnet. Statskon— trollen har således uppenbart beträffande denna form av underställning även en aktiv del. Motsvarande gälleri fråga om hamnordning. brandordning och ] lokal hälsovårdsstadga.

_Även Sundberg hänför underställn'ingsförfarandet till den passiva stats- kontrollen ("Kommunalrätfl samlad upplaga. l964. s. 250 ff). Underställ— ningen innebär enligt Sundberg att det kommunala beslutet inte får gå i verkställighet innan detsamma blivit av statsmyndighet prövat och godkänt. Vid underställningen har Statsmyndigheten att tillse att beslutet ej är från det allmännas synpunkt oriktigt.

Enligt Strömberg. "Kommunalrätt" sjunde upplagan, (s. 85) har i ett underställningsmål den högre myndigheten att företa en allsidig prövning av det underställda beslutet. Först och främst bör underställningsmyndigheten ex. officio undersöka om beslutet är lagligt. Men dessutom måste. framhåller Strömberg. den högre myndigheten pröva om beslutet är lämpligt. ändamåls- enligt och skäligt. När det gäller obligatoriska kommunala förvaltningsupp— gifter kan det även bli nödvändigt att anlägga effektivitetssynpunkter vid underställningsprövningen. Som exempel på detta anger han att länsstyrel— sen bör pröva om en underställd hälsovårdsordning fyller rimliga hygieniska krav.

Enligt Strömberg bör ett kommunalt beslut i princip inte fastställas förrän det vunnit laga kraft, eftersom fastställelsen skulle förlora sitt objekt. om det kommunala beslutet upphävdes efter besvär.

Calmfors framhåller i sin bok "Att vara kommunal förtroendeman”, 1971 (s. 150), att motivet för underställningsskyldighet är att vissa (ommunala beslut anses böra prövas med avseende på sin laglighet. sin överensstäm- melse med principen om allas likställdhet och med avseende på enskildas rättssäkerhet. Som exempel på sådana beslut omnämner han antagande av stads- och generalplaner samt hälsovårds— och ordningsföreskrifter.

Molin, Månsson, Strömberg tar i sin bok ”Offentlig förvaltn ng". fjärde uppl., (s. 147), i ett särskilt avsnitt upp den statliga styrningen av kommunerna och landstingskommunerna. Den statliga styrnirgen av det

• Sida 57
•  Original

materiella innehållet i den kommunala verksamheten förekommer enligt författarna i huvudsak i följande tre former:

Genom tvingande materiella bestämmelser i författning av något slag Genom underställningsskyldighet för vissa kommunala beslut - Genom bestämmelser i statsbidragsförfattningar. vilka är tvingande endast under förutsättning att kommunerna vill ha statsbidrag.

Beträffande underställningsskyldigheten uttalas bl. a. följande (s. 15).

Underställningen innebär att den myndighet som prövar det kommunala beslutet först skall fastställa om beslutet är lagligt eller inte. Dessutom prövar myndigheten om beslutet är lämpligt. ändamålsenligt och skäligt. Underställningsmyndigheten kan i princip enbart fastställa eller ogilla beslutet. inte ändra dess innehåll. Bestämmelserna i speciallagstiftningen om underställning är emellertid av en sådan art att underställ- ningsmyndighetens mening blir avgörande för kommunernas åtgärder. Som exempel kan nämnas den prövning av lokalbehovet för skolväsendet. som görs av länsskol- nämnden när det gäller grundskolan och för övriga skolor av skolöverstyrelsen. innan en kommun kan verkställa en ny—. till- eller ombyggnad av skolhus (skolstadgan ? 31). Ett annat exempel. hämtat från landstingen. gäller sjukhusbyggandet. Enligt ä3 i sjukvårdskungörelsen skall förläggning av sjukhus och ritningar för sjukhus godkännas av nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB). ett organ underställt socialstyrelsen. I båda de nu nämnda fallen har underställningen självfallet den innebörden. att en vägran från skolöverstyrelsens och Iänsskolnämndens respektive NSB:s sida att fastställa det kommunala beslutet. medför att kommunen ändrar beslutet. Genom den praxis som utbildas av underställningsmyndigheterna och genom de anvisningar som dessa utfärdar åstadkoms en mycket stark styrning av den kommunala verksamheten.

4.4. Kommitténs grundsyn på underställningsinstitutet

Underställningsförfarandet intar en klar särställning bland alla de olika former av statlig tillsyn av kommunal verksamhet som i dag förekommer. Kommittén har i kap. 3 lämnat exempel på olika former av statskontroll. Det normala numera är att statlig kontroll av kommunala och landstingskommu- nala organs sätt att fullgöra uppgifter som staten ålagt dem sker först sedan kontrollätgärder har påkallats genom besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras uppstå. Underställningsinstitutet utmärks däremot av att det kommunala eller landstingskommunala beslutet blir juridiskt gällande först sedan prövning och godkännande har skett av statlig myndighet.

Enligt statskontrollkommitténs mening är det uppenbart att underställ- ningsförfarandet med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sett mindre väl överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan å ena sidan statliga och å andra sidan kommunala och landstingskommunala organ. Underställningsförfarandet har i regel till syfte att garantera laglighet och skälighet hos de kommunala besluten. Det kan gälla exempelvis den enskildes rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. Som nämnts i tidigare avsnitt har förutsättningarna för ökad kommunal självstyrelse vidgats genom att de kommunala förvaltningsorganen fått större resurser. Kommittén anser därför att det numera inte finns skäl att befara att de

• Sida 58
•  Original

kommunala besluten annat än undantagsvis skulle brista i laglighet eller skälighet. Som anges i direktiven måste. samtidigt som inskränkningar i statens kontrollfunktioner gentemot kommunerna övervägs. kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är enligt kommittén givet att vid denna bedömning den enskilde medborgarens rättssäkerhet och krav på likvärdig service måste väga tungt. Kommittén har därför i de fall avskaffande av underställning föreslås i det följande noga övervägt om detta kan ske utan att den enskildes rättssäkerhet eller intresset av likvärdig service sätts i fara. När statskontroll av viss kommunal eller landstingskommunal verksamhet bedöms nödvändig. t. ex. med hänsyn till att väsentliga samhällsövergripande målsättningar behöver garanteras. är det enligt kommittén mycket viktigt att sådana kontrollformer så långt möjligt väljs som ger stort utrymme för ett förtroendefullt och ömsesidigt samarbete mellan statliga och kommunala organ. Vidare bör tillsynssystemet byggas upp på sådant sätt att de statliga organen i sin kontrollverksamhet får möjlighet att ta stor hänsyn till den kommunala självstyrelsens förutsättning- ar och villkor. Kommitténs grunduppfattning är att man i första hand bör överväga lösningar som innebär att de statliga organen genom allmänna råd och annan vägledning underlättar för kommunerna och landstingskommun- erna att fullgöra sina uppgifter. Den bästa garantin för att de kommunala organen fullgör sina uppgifter på ett korrekt sätt ligger i organens politiska ansvar. Detta konstaterande bör vara en av hörnpelarna när det gäller såväl att välja lämpliga former för statlig tillsyn av kommunal verksamhet som atti praktiken utföra tillsynsuppgifterna.

Underställningsförfarandet har även andra nackdelar än de som antytts ovan. Förfarandet kan bl. a. skapa en onödig byråkrati och orationell handläggning som givetvis även har negativa kostnadseffekter.

Kommittén diskuterar mot bakgrund av sin nu redovisade principiella syn i följande kapitel väsentligare kvarvarande underställningsbestämmelser på det kommunala och landstingskommunala området.

4.5. Underställning enligt kommunallagen

4.5.1. Ianspråktagande av medel ur kapitalfond Bakgrund

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.2.3 innebär den nya kommunalla- gen att underställningsskyldigheten beträffande beslut om avsättning till och ianspråktagande av fonder avsevärt begränsats. Emellertid kvarstår i 4 kap. 6 5 en särskild kontrollbestämmelse som innebär att kommun och landstings- kommun får taga i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamäl endast om regeringen medger det. Nedan citeras paragrafen i sin helhet.

6å

Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tagas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast

• Sida 59
•  Original

genom beslut i samband med att budgeten fastställes. Medel ur kapitalfond får tagas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det.

I motiven till nämnda bestämmelse anför departementschefen bl. a. följande (prop. 1975/76:187 s. 510).

En konsekvens av principen om förmögenhetsskyddet i 54 få är att medel ur kapitalfond i princip inte bör få tas i anspråk för driftändamål. Förbudet bör emellertid inte vara undantagslöst. Ett exempel på när det kan tänkas vara försvarligt att ta i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamål är att fondering har skett för en speciell investering. som sedan på grund av utvecklingen blir obehövlig. Det är knappast möjligt att på förhand precisera undantagsfallen eller att formulera ett allmänt undantag utan att alltför mycket försvaga den ledande grundprincipen. Jag föreslår därför en föreskrift om att medel ur kapitalfond inte får tas i anspråk för driftändamål utan regeringens medgivande.

I sammanhanget kan för helhetsbildens skull noteras att kommunallagsut- redningen i sitt betänkande (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag föreslog att i den nya enhetliga kommunallagen skulle intas en föreskrift som innebar ett absolut förbud att ur kapitalfond ta i anspråk medel för driftändamål (52 å i kommunallagsutredningens lagförslag). Som framgår av det nyss sagda har dock denna linje inte fullföljts i den nya kommunallagen.

I prop. 1978/79:53 om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna uttalar föredragande departementschefen att bestämmelsen i kommunallagen om att kommun och landstingskommun endast efter regeringens medgivande får taga i anspråk medel ur kapitalfond för driftändamål inte torde ha någon större praktisk betydelse. Departe- mentschefen förutsätter emellertid att statskontrollkommittén kommer att behandla frågan i sitt fortsatta utredningsarbete (s. 23).

Kommitténs överväganden och förslag

Det väsentligaste motivet för den nuvarande statliga kontrollen av kommu- nernas och landstingskommunernas ianspråktagande av medel ur kapital- fond för driftändamål är att ge ett skydd för den kommunala och landstingskommunala förmögenheten. Kommittén diskuterade i betänkan- det (Ds Kn 1977:7) Underställning av beslut om lån och borgen lånekon- trollens betydelse för förmögenhetsskyddet. Dessa synpunkter är av intresse även i förevarande sammanhang. I betänkandet sades bl. a. följande (Ds Kn 1977:7 s. 45).

Några vägande skäl för att behålla lånekontrollen från förmögenhetsskyddssynpunkt har inte anförts under senare tid. Tvärtom har utvecklingen gjort att argumenten för ett slopande förstärkts. Kommunerna och landstingskommunerna har numera både administrativa och andra resurser. Den ekonomiska långtidsplaneringen möjliggör bättre avvägningar av finansieringen. Budget- och redovisningssystemen är väl utvecklade liksom även den statliga finansstatistiken. Mot den bakgrunden anser kommittén att den statliga låne— och borgenskontrollen från här berörd synpunkt inte längre är erforderlig. Bestämmelserna i 4 kap.. l & kommunallagen (l977zl79). som säger att fast eller lös egendom som tillhör kommun eller landstingskommun bör förvaltas så att förmögenheten inte minskas. utgör således enligt kommitténs mening en tillräcklig reglering av kommunernas och landstingskommunernas beslut på detta område. I sammanhanget vill kommittén också fästa uppmärksamhet på att lån för att

• Sida 60
•  Original

bestrida driftkostnader inte är förenligt med denna bestämmelse. Detta har också i slagits fast vid regeringens lånetillståndsprövning. Något hinder att ta upp tillfälliga län ' för att erhålla rörelscmcdel finns naturligtvis inte. Ett slopande av underställningen innebär inte några ändringar i här berörda avseenden.

I sammanhanget finner statskontrollkommittén anledning att bl. a. erinra om de grundläggande förhållanden som gäller för förmögenhetsbildningen i 'kommuner och landstingskommuner.

Kapitalredovisningskommitten har i betänkandet Kommunernas budget och räkenskaper (Svenska stadsförbundet. Stockholm 1962) redovisat en systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget. Rekommenda— tioner till kommunerna och landstingskommunerna. som grundar sig på kapitalredovisningskommitte'ns betänkande har utfärdats av kommunför- bunden. Dessa rekommendationer har i praktiken vunnit en så gott som fullständig efterföljd. Innebörden är bl. a. att en bestämd åtskillnad upprätthålls mellan kapitalbudget och driftbudget. De resurser, som står till buds enligt kapitalbudgeten. får i princip inte användas för driftändamål. Några medel skall sålunda inte överföras från kapitalbudgeten till driftbud- geten, en ordning som utgör ett viktigt led i förmögenhetsskyddet. För att behålla och öka stamkapitalet mäSte däremot vissa överföringar ske från driftbudgeten till kapitalbudgeten. Dessa överföringar avser främst avskriv— ningsmedel. På driftbudgetens utgiftssida tas också upp en lämplig överfö— ringspost. vilken har sin motsvarighet på kapitalbudgetens inkomstsida. De därigenom överförda medlen ger utrymme för investeringar i anläggnings- tillgångar, amorteringar av anläggningslän och avsättning till kapitalfonder. Den särskilda överföringsposten utvisar således den ökning förmögenheten beräknas undergå enligt budgeten.

Kapitalfonder bildas för att utjämna utdebiteringsbehovet mellan olika är. Allmän investeringsfond och särskild investeringsfond är etempel på kapitalfonder. Skatteregleringsfond är exempel på driftfond. Sidan fond- bildning avser att täcka framtida utgifter för driftändamäl. ClXS. löpande utgifter. Genom friheten att utan närmare ändamälsbestämning avsätta medel till allmän investeringsfond och Skatteregleringsfond har kommuner— na och landstingskommunerna i praktiken en obegränsad fonderingsfrihet. De allmänna investeringsfonderna och skatteregleringsfonderna svarar för över hälften av fondmedlen i kommunerna och landstingskommunerna. För dessa fonder är ändamålet så allmäninriktat inom kapital- resp. driftsidan att det sällan kommer i fråga att ändra ändamålsbestämningen. Möjligheten att avsätta medel till särskild investeringsfond utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. Det torde endast i undantagsfall finnas skäl att på detta sätt specialdestinera medel till visst investeringsändamål.

Statskontrollkommittén anser att de i 4 kap. 1 & kommunallagen intagna bestämmelserna om förmögenhetsskydd är en tillräcklig reglerhg även av fondanvändningen. Principen om förmögenhetsskyddet innebär bl. a. att medel ur kapitalfond normalt ej får tasi anspråk för driftändamäl. Emellertid kan i praktiken förekomma fall där denna huvudregel får vika. Dessa kan t. ex. avse situationer där fondering har skett av medel fö' speciella investeringar. som av vissa skäl blivit obehövliga. I dessa fall torde det dock i allmänhet vara naturligast att föra över medlen till den allmäma investe- ringsfonden. Endast då alldeles särskilda omständigheter föreligger torde det

• Sida 61
•  Original

kunna motiveras att medel ur kapitalfond används för driftändamål.

Enligt statskontrollkommitténs bedömning har den nuvarande bestäm- melsen i 4 kap. 65 om att medel ur kapitalfond får tas i anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det i praktiken ingen betydelse. Det mycket begränsade antal ärenden. som regeringen prövat med stöd av bestämmelsen, är också ett bevis för detta.

Ett borttagande av den aktuella bestämmelsen innebär att det i framtiden i första hand får ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att avgöra när den kommunalekonomiska situationen är sådan att den aktuella huvudprincipen kan uppges. Frågan vilken räckvidd regeln om förmögen- hetsskydd skall ha i förevarande sammanhang får i sista hand överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra.

För klarhetens skull bör här inskjutas att kommunerna och landstings— kommunerna givetvis har möjlighet att fritt "låna" ur fonderna, dvs. utnyttja medel ur fonderna som rörelsekapital. Några formella lånebeslut behövs inte i dessa fall utan fondmedlen kan användas efter behov.

Mot ovan angivna bakgrund förordar statskontrollkommittén att föreskrif- ten i 4 kap. 6 & kommunallagen om att medel ur kapitalfond får tas i anspråk för driftändamäl endast om regeringen medger det tas bort.

Förslag till lagändring redovisas i bilaga 6.1.

4.5.2. Underställning av beslut om hamnavgifter m. m.

Bakgrund

Av löä första stycket lagen (1977:180) om införande av kommunallagen framgår att kommunfullmäktiges beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter. grundpenningar eller sluss-. kanal- eller andra farledsavgifter skall för att vinna bindande kraft prövas och fastställas av regeringen.

I andra stycket nämnda paragraf stadgas att fastställelse av beslut. som avses i första stycket. får meddelas även av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får även föreskriva att i rörelse, för vilken avgifter enligt första stycket har blivit fastställda. avgifterna och övriga intäkter får användas endast för rörelsens direkta behov. Detta gäller om ej myndighet. som regeringen bestämmer, medger att medlen används för annat ända— mål.

De nu återgivna underställningsbestämmelserna fanns även i 1953 års kommunallagstiftning. Ursprungligen omfattade bestämmelserna fullmäkti- ges beslut om nya eller förhöjda avgifter å den allmänna rörelsen i allmänhet. Hit hörde. förutom hamnavgifter och övriga avgifter. som anges i ovanstå— ende lagrum. avgifter för bussuppställningsplatser på allmän plats och torgavgifter.

År 1972 beslöt riksdagen (prop. 1972:12. KU 1972:11. rskr 1972145) att kravet på fastställelse av kommunala beslut om avgifter på den allmänna rörelsen i allmänhet skulle slopas. Som framgår av det tidigare anförda kvarstår dock underställningsplikten beträffande beslut om hamnavgifter och övriga i 16% lagen om införande av kommunallagen omnämnda avgifter.

Föreskrifter om fastställande av hamntaxor och vissa andra liknande

• Sida 62
•  Original

avgifter ges i kungörelsen (l950:152) om fastställande av hamn- och grundpenningtaxor samt taxor å sluss-. kanal- och andra farledsavgifter (hamntaxekungörelsen). Av hamntaxekungörelsen framgår att det ankom- mer på sjöfartsverket att fastställa kommunfullmäktiges beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter eller grundpenningar eller sluss-. kanal- eller andra farledsavgifter.

Förslag av hamnutredningen rn. m.

Hamnutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag upphävande av dåvarande kommunallagarnas regler avseende underställning av beslut om hamnavgifter och övriga här aktuella avgifter. Som motivering härför anförde hamnutredningen bl. a. följande (bet. s. 97).

Ser man frågan om kommunallagarnas regler om hamntaxekontroll fristående från hamntaxepolitiken i allmänhet. förefaller det utredningen uppenbart att anledning saknas att kommunalrättsligt behandla avgifter på hamnverksamhet annorlunda än avgifter på andra grenar av den allmänna rörelsen. Genom 1972 års kommunallags- ändringar befriades kommunerna från underställningsplikt för avgifter på den allmänna rörelsen i allmänhet. Enda undantaget gällde avgifter på hamn- och liknande verksamhet. Något annat skäl för detta undantag än att man ville avvakta utredningens förslag beträffande hamntaxekontrollen i allmänhet har. såvitt utredningen kunnat finna. ej anförts eller eljest förelegat. Utredningen kommer i det följande att föreslå införande i hamnlagen av vissa nya regler om hamnavgifter i allmänna hamnar. Härigenom avses att skapa garantier mot oskäliga hamnavgifter. Reglerna avses skola gälla för allmän hamn oberoende av om den äges eller innehas av kommun eller av annan. Att i kommunalrättsligt avseende bibehålla särregler beträffande avgifter på hamnverksamhet som enda undantag från huvudregeln om rätt för kommun att själv bestämma avgifter på den allmänna rörelsen är ej påkallat. vilket även synes ha varit kommunalrättskommitténs mening.

Kommunallagsutredningen anslöt sig i sitt betänkande (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag till hamnutredningens förslag att slopa underställ- ningsskyldigheten beträffande kommunfullmäktiges beslut om hamnavgifter m.m. (se bet. s. 355).

l prop. 1975/76:187. som ligger till grund för den nya kommunallagstift- ningen, föreslog departementschefen att bestämmelserna om underställning av beslut om hamnavgifter m. ni. skulle överföras till den nya kommunalla- gen i avbidan på resultatet av överväganden avseende hamnutredningens förslag i dess helhet (s. 542).

Vid riksdagsbehandlingen av propositonen uttalade konstitutionsutskottet i den aktuella underställningsfrågan bl. a. följande (KU 1976/77125 s. 86).

Hamnutredningens förslag innebär att de nuvarande bestämmelserna cm underställ- ningsskyldighet hos regeringen för de nyss nämnda hamnavgifternz m. m. skall upphävas. Kommunallagsutredningen har anslutit sig till detta förslag ozh därför inte utarbetat någon lagtext. Enligt utskottets mening står det inte i särskilt god samklang med de ovan redovisade strävandena att på olika sätt minska understälningsskyldig- heten för kommunerna och landstingskommunerna att behålla detaljbestämmelser av detta slag i den nya kommunallagen. Innan slutlig ställning tas till bcsämmelsernas sakliga innehåll bör dock. såsom framhålls i propositionen. avvaktas resultatet av

• Sida 63
•  Original

övervägandena inom kommunikationsdepartemcntet. Utskottet har erfarit att propo- sitionen kan väntas under år 1977 och anser — under hänvisning till det nu anförda — att bestämmelserna därför bör tas in i en särskild paragraf i lagen om införande av kommunallagen och gälla tills vidare.

Riksdagen följde konstitutionsutskottets linje. Frågan om underställning av beslut om hamnavgifter bereds fortfarande inom kommunikationsdepartementet.

Kommitténs Överväganden

Statskontrollkommittén har under hand inhämtat från kommunikationsde- partementet att förslag bl. a. om slopad skyldighet för kommunfullmäktige att underställa sjöfartsverket beslut om nya eller förhöjda hamnavgifter m.m. kommer att lämnas våren 1980. Såvitt upplysts är avsikten att underställningen skall ersättas av andra och mindre omfattande former av statlig kontroll av kommunernas avgiftssättning på hamnområdet. Bl. a. övervägs möjligheten att ålägga kommunfullmäktige en obligatorisk skyldig— het att samråda med företrädare för trafikanter och andra intressenter innan beslut fattas om avgifter av aktuellt slag. Även frågan om tillskapande av särskilda besvärsregler kommer att prövas.

Enligt statskontrollkommitténs bedömning finns ej längre skäl att bibehålla underställningsbestämmelsen avseende hamnavgifter m. in. Kom— munerna måste numera anses kompetenta att själva avgöra efter vilka grunder avgiftsuttag skall ske. Bl. a. torde den kommunala självkostnads- principen garantera att kommunernai praktiken ej kommer att ta ut oskäliga avgifter. Förslag från regeringen i ärendet är att förvänta inom kort. Kommittén utgår från att detta kommer att innehålla förslag om att underställningsbestämmelserna skall avskaffas. Därför har kommittén ej funnit anledning att i detta betänkande framlägga något eget förslag till erforderliga lagändringar.

4.6. Underställning enligt kommunalförbundslagen

4.6.1. Allmänt om kommunalförbund

Genom lagen (1957:281) om kommunalförbund tillhandahålls en speciell form av samverkan mellan kommuner och landstingskommuner. Rent principiellt kan ett kommunalförbund bildas för vilken kommunal angelä— genhet som helst. En förutsättning är dock att bildandet av kommunalför- bund kan anses medföra allmänt gagn.

Bl. a. kommunsammanläggningarna har medfört att antalet kommunal— förbund kraftigt minskat. År 1942 fanns ca 510 kommunalförbund medan antalet numera uppgår till ca 20.

Kommunalförbundslagen bygger på principen att bildandet av kommu- nalförbund är en frivillig åtgärd från berörda kommuners eller landstings- kommuners sida. Emellertid finns enligt viss speciallagstiftning möjlighet för statsmakterna att under vissa speciella förutsättningar tvångsvis inrätta

• Sida 64
•  Original

förbund samt kollektivtrafikförbund (se vidare avsnitt 4.6.3).

I kommunalförbundslagen meddelas bestämmelser om bl. a. bildandet av kommunalförbund. förbundsordning. utträde ur kommunalförbund. upplös— ning av kommunalförbund samt ansvarighet för förbundets ekonomiska förbindelser.

Beträffande formregler för kommunalförbunds fullmäktige (bortsett från val av förbundsfullmäktige). kommunalförbunds styrelse och övriga nämn- der m. m.. kommunalförbunds ekonomiska förvaltning och revision samt besvär och underställning gäller i stor omfattning genom särskilda hänvis- ningar kommunallagens regler.

i l kommunalförbund. Detta gäller bostadsförmedlingsförbund. regionplane- ? l

4.6.2. Underställning av förbundsordning Bakgrund

Enligt 21 & första stycket kommunalförbundslagen har kommun. landstings- kommun och länsstyrelse befogenhet att väcka fråga om bildande av kommunalförbund. Om berörda kommuner eller landstingskommuner avser att bilda kommunalförbund skall förslag till förbundsordning upprättas.

När kommunerna eller landstingskommunerna enats om antagande av förbundsordning. skall denna enligt 21 &? tredje stycket kommunalförbunds- lagen underställas länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen har härvid att pröva om förbundsordningens bestämmelser står i överensstämmelse med lag och annan författning och om bildandet av förbundet medför allmänt gagn. Finner länsstyrelsen att angivna förutsättningar är för handen skall länsstyrelsen fastställa förbundsordningen och bestämma den tid. då förbundet skall träda i verksamhet.

Även beslut om ändring av innehållet i förbundsordning måste understäl— las länsstyrelsens prövning (22 å).

Underställningsfrågans tidigare behandling

Kommunalrättskommittén tog i sitt betänkande XIII (DSC l97():2) Kom- muns och andra kommunala menigheters skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut upp frågan om underställning av förbundsordning (bet. s. 71 f). Kommunalrättskommittén påpekade härvid att länsstyrelsens åtgärd att fastställa förbundsordning har en konstitutiv verkan för förbun- det.

Fastställelsen medför att den eller de kommunala fakultativa eller obligatoriska angelägenheter som avses med förbundet flyttas från sin ordinära kommunala huvudman till en specialkommun. vilken bl. a. har en indirekt beskattningsmakt och blir auktoriserad att motta de statsbidrag som kan utgå för berörda angelägenheter. Enligt kommunalrättskcmmittén är det lämpligt att kommunalförbund bildas under någon form av medverkan från statlig myndighet. Den nu gällande formen härför lär inte kunna betraktas som något obefogat intrång i den kommunala självstyrelsen. Kommunalrättskommittén fann mot angiven bakgrund ej skä att föreslå någon ändring av föreskrifterna om underställning av förbundsordning.

• Sida 65
•  Original

I prop. 1972:12. vari vissa underställningsfrågor behandlades på grundval av kommunalrättskommitténs ovannämnda betänkande, uttalade föredra- gande departementschefen att han delade kommunalrättskommitte'ns bedömning avseende frågan om underställning av förbundsordning. Detta uttalande lämnades av riksdagen utan erinran.

Även kommunallagsutredningen uttalade sig i betänkandet (SOU 1974299) Enhetlig kommunallag för att behålla aktuell underställningsskyl- dighet.

När det gäller omfattningen av länsstyrelsens prövning av förbundsord- ningen framgår av den lagstiftning om kommunalförbund som föregick den gällande att den var tämligen ingående. Underställningsbestämmelseni 1919 års kommunalförbundslag (19191294) hade nämligen ett tämligen detaljrikt innehåll. vilket framgår av följande citat.

Hava samhällena enats om antagande av förbundsordning. och finner Konungens befallningshavande vid prövning av alla på frågan inverkande omständigheter. att samhällenas sammanslutning i enlighet med den sålunda antagna förbundsordningen skulle främja den angelägenhet. som är avsedd att av förbundet vårdas. eller medföra lättnad i kommunala bördor eller annat allmänt gagn. fastställe Konungens befallningshavande förbundsordningen och bestämme tiden då förbundet skall träda i verksamhet.

I kommunalförbundskommitténs betänkande (SOU 1956:19) Kommunal- förbund och indelningsändringar, som tillsammans med prop. 19571150 ligger till grund för den nuvarande kommunalförbundslagen. uttalades att underställningsbestämmelsen kunde förenklas eftersom "det ligger i sakens natur att länsstyrelsen innan den fastställer en förbundsordning skall företaga en allsidig prövning av ärendet". Kommunalförbundskommitte'n ansåg mot denna bakgrund att det var tillräckligt om i underställningsparagrafen angavs att förbundsordning skulle fastställas i den mån länsstyrelsen fann att bildandet av förbundet skulle medföra allmänt gagn. Departementschefen anslöt sig i propositionen till kommunalförbundskommitténs bedömning. men ansåg att det uttryckligen borde föreskrivas i kommunalförbundslagen att fastställelseprövningen även skulle omfatta en kontroll av att förbunds- ordningens bestämmelser inte strider mot lag eller författning. Häri inbegripes t. ex. en kontroll av att detaljbestämmelserna i förbundsordning- en står i överensstämmelse med kommunalförbundslagen (prop. 19572150 s. 115).

Kommitténs Överväganden

En översyn av kommunalförbundslagen har aviserats i regeringens prop. 1980/81:100 Bil. 18. Statskontrollkommittén avstår därför från att lägga några egna förslag angående lagen. Kommittén vill dock framföra följande synpunkter på bestämmelserna om underställning.

Statskontrollkommittén anser att de skäl som kommunalrättskommittén i betänkandet (Ds C 19702) Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut åberopade för att bibehålla underställningsskyldighet avseende förbundsordning nu har förlo- rat sin giltighet.

• Sida 66
•  Original

Som tidigare anförts har förutsättningarna att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet förbättrats under de senaste decennierna. Detta gör det i princip möjligt att slopa sadan statskontroll som syftar till att säkerställa att den kommunala och landstings— kommunala verksamheten utövas på ett godtagbart sätt med hänsyn till gällande lagar och förordningar. Samma synsätt gäller enligt kommitten också beträffande kommunernas och landstingskommunernas förmåga att se till att bestämmelserna i kommunalförbundsordningar inte strider mot lag eller författning.

När det gäller kommunernas och landstingskommunernas förutsättningar att bedöma om bildandet av ett kommunalförbund kommer att medföra "allmänt gagn" är statskontrollkommittén av den uppfattningen att kom— munerna och landstingskommunerna numera har mycket goda förutsättning— ar att själva bedöma detta. Det ligger givetvis i allra högsta grad i kommunernas och landstingskommunernas eget intresse att noggrant överväga behovet av interkommunal samverkan på ett visst uppgiftsomräde. Isammanhanget bör för helhetsbildens skull erinras om att kommunerna och landstingskommunerna ofta vid interkommunalt samarbete har möjlighet att istället för kommunalförbund skapa ett privaträttsligt subjekt (t.ex. aktiebolag eller stiftelse) för att handha aktuella uppgifter. Det är ofta också möjligt att reglera samarbetet genom avtal. Någon särskild statskontroll äger inte rum av sådana former för samverkan.

Kommittén anser mot ovan angivna bakgrund att bestämmelsen om underställning av förbundsordningen bör bortfalla.

Skulle det framkomma synpunkter som visar att det är befogat att statlig myndighet har visst överinseende över bildandet av kommunalförbund förordar kommittén dock en förändrad omfattning av denna statliga prövning. Kommittén förordar för sådant fall att den statliga prövningen begränsas till en bedömning enbart av om den underställda förbundsord- ningen överensstämmer med lag eller annan författning.

4.6.3. Tvångsvis bildande av kommunalförbund enligt speciallagstiftning

Inledning

Som nämnts i avsnitt 4.6.1 finns enligt vissa speciallagar möjlighet att tvångsvis inrätta kommunalförbund. Detta gäller beträffande bostadsför- medlingsförbund. regionplaneförbund och kollektivtrafikförbund.

Bostadsförmedlingsförbund

Enligt 4 & lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjning- ens främjande (4 å ändrad senast 1977:215) skall kommun anordna avgiftsfri bostadsförmedling om det behövs för bostadsförsörjningens främjande. Denna skyldighet åligger kommunerna i område som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende. Därvid skall gemensam bostadsför— medling anordnas och enhetliga grunder tillämpas vid anvisning av bostäder. Regeringen kan ålägga kommun att fullgöra denna skyldighet. Om

• Sida 67
•  Original

regeringen ålagt kommuner att anordna gemensam bostadsförsörjning skall de deltagande kommunerna handha denna i kommunalförbund. Denna bestämmelse infördes i bostadsförsörjningslagen år 1967. Föredragande departementschefen anförde då att utvecklingen hade visat att möjligheter till statligt ingripande behövdes för att få till stånd den samverkan som bäst främjade effektivitet och rättvisa. Det statliga ingripandet skulle dock bara kunna avse kommuner inom ett område som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende (prop. 19671101 s. 27). Vidare anförde departementschefen att det borde föreligga starka skäl för ett ingripande från statsmakternas sida (5. 28). I fråga om samverkansformen i de fall då kommunerna ålades att samverka var meningarna delade bland remissin- stanserna om kommunerna skulle ha valfrihet mellan kommunalförbund och avtal. Departementschefen ansåg i likhet med en av remissinstanserna att avtalsformen i detta fall inte var lämplig om den inte kompletterades med särskild lagstiftning. Bland de argument som anfördes mot avtalsformen kan nämnas att förmedlingsverksamheten hade drag av myndighetsutövning och att krav därför måste ställas på förvaltningen i fråga om bl. a. handlingsoff— entlighet och besvärsrätt.

Vid ändring av lagen är 1975 ifrågasatte departementschefen om denna bestämmelse skulle vara kvar mot bakgrund av att den tillämpats endast i fråga om ett fåtal kommuner och då endast på framställning av kommun. Han ansåg dock att en möjlighet till statligt ingripande borde finnas kvar med hänsyn till den betydelse från bostadsförsörjningssynpunkt som bostadsför- medlingarna har kommit att få i många kommuner (prop. 1975215 5. 13).

Frågan övervägdes också i prop. 1976/77:1 om minskad statlig detaljre- glering av kommunerna m. m. Någon ändring föreslogs dock ej beträffande regeringens möjlighet att föreskriva gemensam bostadsförmedling och därmed kommunalförbund. Orsaken var dels att frågan nyligen prövats av riksdagen och dels att kommunindelningsreformen beträffande de tre storstadsregionerna där gemensam bostadsförmedling huvudsakligen var aktuell inte haft samma avgörande betydelse för kommunstrukturen som för landet i övrigt (5. 270 f).

Regionplaneförbund

Bestämmelser om regionplaneförbund finns i 126—135åé byggnadslagen. Regeringen bestämmer om det för ett område skall finnas regionplan. Om regeringen har förordnat att regionplan skall finnas. skall berörda kommuner bilda regionplaneförbund (128 5). Beträffande sådana förbund gäller kom- munalförbundslagen med vissa avvikelser, som anges i byggnadslagen. Frågan om regionplaneförbund har övervägts av PBL-utredningen. Utredningen föreslår i avgivna betänkanden (SOU 1979:65 och 1979:66) att regeringen, om mark- och användningsfrågor behöver samordnas. skall kunna förordna ett regionplaneorgan. Som regionplaneorgan kan förordnas en landstingskommun eller ett kommunalförbund. Om det behövs kan regeringen förordna att ett särskilt regionplaneförbund skall bildas och utgöra regionplaneorgan. För ett sådant regionplaneförbund skall lagen om kommunalförbund tillämpas (se 12 kap. 1 & förslag till Plan— och byggnads- lag). Det finns följaktligen också enligt förslaget till ny plan- och byggnadslag

• Sida 68
•  Original

en möjlighet för regeringen att förordna om att kommunalförbund skall bildas.

Kollektivtrafikförbund

Huvudmannaskapet för den lokala och regionala trafiken på landsväg skall enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik utövas genom interkommunal samverkan mellan landstingskommunen och kommunerna i resp. län. När det gäller bl. a. formerna för huvudmannaska— pet finns en betydande flexibilitet. I de fall enighet råder mellan landstings— kommunen och kommunerna i länet om att man i stället för kommunalför— bundsformen vill välja aktiebolaget som samverkansförm är detta möjligt (3 %$). Huvudmannens uppgifter handhas i annat fall av landstingskommunen och kommunerna i kommunalförbund.

Kommitténs överväganden

Kommittén anser från de utgångspunkter kommittén företräder att det är principiellt felaktigt att möjlighet finns för statlig myndighet att tvångsvis ålägga kommun eller landstingskommun att bilda kommunalförbund. När det gäller dessa kommunalförbund ingår dock tvångsmomentet som ett sista led i ett förfarande för att uppnå vissa önskvärda effekter. Beträffande bostadsförmedlingsförbund förefaller det ur statskontrollsynpunkt margi- nellt att ta bort kommunalförbundsformen som obligatorisk samverkans— form för gemensam bostadsförmedling samtidigt som regeringens möjlighet att ålägga kommuner att fullgöra denna skyldighet gemensamt kvarstår. För att öka kommunernas frihet borde denna regeringens möjlighet i stället helt bortfalla. Skyldigheten för kommuner, som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende. att anordna gemensam bostadsförmedling kommer då att sakna sanktion i de fall kommunerna inte kommer överens. Därutöver kan framhållas att kommunalförbund i motsats till samverkan genom avtal eller i bolag ur kommunaldemokratisk synpunkt har vissa fördelar, bl. a. insynsmöjligheten. För att bestämmelserna om att tvångsvis inrätta kommunalförbund skall kunna tas bort måste övriga därmed sammanhängande frågor övervägas ytterligare. vilket ligger utanför kommit— téns uppdrag. För regionplaneförbundens del har förslag till ny lagstiftning nyligen lagts.

4.6.4. Övriga underställningsfrågor beträffande kommunalförbund

Frågan om underställning av beslut om ianspråktagande av medel ur kapitalfond för driftändamål och underställning av beslut om hamnavgifter m. m. har behandlats i avsnitt 4.5 såvitt avser kommun och landstingskom- mun. Bestämmelsen i 4 kap. 6 & kommunallagen om att medel ur kapitalfond endast efter regeringens medgivande får tas i anspråk för driftändamål gäller även för kommunalförbund (se 165 första stycket kommunalförbundsla- gen). Av punkt 3 i övergångsbestämmelsen till lagen (1977: 181) om ändringi lagen (1957:281) om kommunalförbund framgår att bestämmelsen om underställning av beslut om hamnavgifter m.m. också är tillämplig på

• Sida 69
•  Original

kommunalförbund.

Enligt statskontrollkommitténs mening bör även kommunalförbunden befrias från skyldigheten att inhämta regeringens medgivande i dessa frågor. De överväganden som kommittén gjort i dessa frågor (avsnitt 4.5) beträffande kommunerna och landstingskommunerna är även tillämpliga på kommunalförbunden.

4.7. Underställning av kommunala förordningar

4.7.1. Inledning

Kommunerna har enligt bestämmelser i olika specialförfattningar ålagts ett vidsträckt ansvar för verksamheter på det lokala planet som syftar till att bereda invånarna skydd och trivsel i olika avseenden och garantera en rimlig samhällsservice. Som exempel på sådana verksamhetsområden kan tas hälsovård. brandförsvar och hamnväsende. Det övergripande ansvaret för de olika samhällsfunktionerna tillkommer staten som genom lagstiftningsåtgär- der anger ramarna för kommunernas handlande.

Den kommunala förordningsmakten kan ses som ett utslag av statsmak- ternas strävan att decentralisera beslutsfattandet till de samhällsorgan. som bäst känner de lokala förhållandena. Att samhällsuppgifter handhas nära de enskilda människorna är nödvändigt om den kommunala demokratin skall kunna utvecklas.

Den förordningsmakt. som här är aktuell, kan principiellt sägas utövas av kommunerna och staten gemensamt. eftersom statsmakterna på olika sätt kontrollerar hur kommunerna handhar sin normgivningsmakt. Härvid är underställningsförfarandet ett sådant kontrollmedel.

4.7.2. Underställning av brandordning

Kommunerna har det primära ansvaret för såväl räddningstjänst som förebyggande åtgärder mot brand. Bestämmelser om att kommunerna skall hålla ett brandförsvar som tillfredsställer skäliga anspråk på effektivitet finns i2 % brandlagen (1974180). Närmare bestämmelser om bl. a. det kommunala brandförsvaret finns i brandstadgan (196291).

I 2å brandstadgan anges att brandordning skall antas av kommunfull- mäktige och att beslut om att anta brandordning skall underställas länsstyrelsens prövning. Om fullmäktige inte antar brandordning kan länsstyrelsen besluta om sådan. Länsstyrelsen skall i så fall underställa regeringen sitt beslut.

I prop. 1978/79:53 om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna föreslogs att underställningsskyldigheten vad gäller brandordning skulle upphöra. Propositionen byggde på förslag från stats- kontrollkommittén. Riksdagen avslog dock propositionen i denna del (KU 1978/79:26. rskr 1978/79:220).

I tilläggsdirektiven för kommittén för utredning av frågan om ersättning på grund av naturkatastrofer m. m. ingår att utreda frågan om huvudmanna— skapet för en räddningstjänst med nuvarande och möjliga nya uppgifter.

• Sida 70
•  Original

Kommittén bör vid sina överväganden i denna fråga särskilt beakta att det för en effektiv räddningstjänst är av väsentlig betydelse att goda förutsättningar skapas för dels ett effektivt utnyttjande av de resurser för räddningstjänst som finns eller kan byggas upp hos statliga. kommunala. landstingskommu- nala och enskilda organ. dels en effektiv ledning av räddningsarbetet (se Dir. 1979:57 s. 4 ff). Statskontrollkommittén utgar från att i detta sammanhang också frågan om underställning av brandordning kommer att behandlas.

4.7.3. Underställning av lokal ordningsstadga Bakgrund

I dåvarande städer och tätorter har behovet av särskilda ordningsföreskrifter tidigast gjort sig gällande. De föreskrifter. som utfärdades under början av 1800-talet präglades av att de dels hade ett mycket skiftande innehåll dels innebar en ganska långt gående begränsning av den enskildes handlingsfri— het. År 1868 tillkom en ordningsstadga för rikets städer. Avsikten med stadgan var bl. a. att ersätta de gamla föreskrifterna med ett enhetligare regelsystem och tillika kompletterande lokala föreskrifter.

För landsbygdens del fanns möjlighet för kommunerna att anta ordnings- stadgor med stöd direkt av kommunallagstiftningen. Beslut om att anta sådan ordningsstadga skulle för att vinna bindande kraft underställas länsstyrelsens prövning (se följande numera upphävda lagrum: 74 & 1862 års förordning om kommunalstyrelse på landet. 80.5 1930 års lag om kommu- nalstyrelse på landet samt IUå 1953 års lag om införande av 1953 års kommunallag).

Den nu gällande allmänna ordningsstadgan (19562617) är tillämplig i hela riket. Innehållet är i huvudsak begränsat till frågor av allmän räckvidd. Allmänna ordningsstadgan (AOst) kompletteras av lokala ordningsstadgor som antas av kommunerna och som tillgodoser behovet av ordningsföre- skrifter anpassade till de skiftande förhållanden som råder.

AOst innehåller schematiskt två huvudtyper av ordningsbestämmelser nämligen

dels allmänna ordningsföreskrifter (2—8 åå). dels regler om offentliga tillställningar (9—22 åå). Beträffande båda dessa typer av bestämmelser gäller att ytterligare föreskrifter om ordning kan meddelas i lokal ordningsstadga (se 7 och 22 åå AOst). Vid meddelande av föreskrift avseende den allmänna ordningen i lokal ordningsstadga skall tillses att därigenom icke lägges onödigt tvång på allmänheten eller eljest görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet (7 %$ AOst).

Enligt 23 få första stycket AOst antas lokal ordningsstadga av kommun- fullmäktige på förslag av eller efter hörande av de myndigheter. vilkas verksamhetsområden berörs därav. Om länsstyrelsen finner lokal ordnings— stadga påkallad har länsstyrelsen att göra anmälan om detta till fullmäkti— ge.

Av andra stycket nämnda paragraf framgår att beslut om att anta lokal ordningsstadga skall underställas länsstyrelsens prövning. Om fastställelse vägras skall skälen till detta anges. Underlåter fullmäktige att anta lokal

• Sida 71
•  Original

ordningsstadga av innehall som länsstyrelsen finner erforderligt kan länssty— relsen förordna i ämnet. Länsstyrelsen skall i så fall underställa sitt beslut regeringens prövning. Varen 1977 tillsatte regeringen en särskild utredning— ordningsstadgeutred- ningen — som enligt sina direktiv (Dir. 1977115) skall göra översyn av AOst.l direktiven anges särskilt att frågan om formerna för beslut om lokal ordningsstadga skall prövas. Utredningsarbetet avser i övrigt dels vissa sakfrågor med anknytning till olika bestämmelser i AOst. dels frågan om Iagform med hänsyn till regeringsformens bestämmelser om normgivnings- makten behövs för bestämmelser av det slag som i dag finns i AOst.

Underställ/ringen i relation till regeringsformen

Vid en diskussion om möjligheterna att helt eller delvis slopa skyldigheten för kommun att underställa lokal ordningsstadga länsstyrelsens prövning uppkommer frågan om en sådan åtgärd är förenlig med regeringsformen (RF). Frågeställningen aktualiseras närmast av att bestämmelserna i lokal ordningsstadga är generellt bötessanktionerade enligt 28% AOst.

I vissa sammanhang har hävdats att det är tveksamt om det är förenligt med svensk rättsuppfattning att ge kommunerna en rätt att självständigt besluta om straffsanktionerade föreskrifter.

Den kommunala förordningsmakten regleras konstitutionellt i 8 kap. 11 & RF. Lagrummet ger riksdagen möjlighet att i samband med ett bemyndi- gande till regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet (5. k. subdelegation). Föredragande departements- chefen uttalar i motiven till bestämmelserna om subdelegation i RF (prop. 1973:90 s. 319—320) att straffbestämmelser inte bör kunna bli föremål för subdelegation. De lokala ordningsstadgorna innehåller ej heller straffbe- stämmelser. Enligt 2 & AOst döms den som bryter mot en föreskrift i en lokal ordningsstadga till böter. högst 500 kr. eller i vissa fall till dagsböter. I motiven till 8 kap. 11 % RF påpekas särskilt att kommunernas beslut om att anta förordningar i flertalet fall enligt gällande regelsystem måste fastställas av länsstyrelsen för att bli giltiga. Något uttalande görs dock inte vare sig direkt eller indirekt som skulle kunna tolkas så att fastställelseprövning av länsstyrelse är en förutsättning för att subdelegation till kommun skall få förekomma. Enligt regeringsformens bestämmelser är kriterierna för subdelegation till förvaltningsmyndighet och kommun desamma. Kan subdelegation i visst ämne förekomma till exempelvis länsstyrelse kan sådan delegation också rent formellt förekomma till kommun (jfr uttrycket "förvaltningsmyndighet eller kommun” i 8 kap. 11 ? RF).

Av intresse i detta sammanhang är att riksdagen våren 1978 beslutat att tillskapa särskilda kommunala trafiknämnder som bl. a. skall ha till uppgift att utfärda lokala trafikföreskrifter (prop. 1977/78:81. TU 1977/78:20. rskr 1977/78:226). Dessa föreskrifter är straffsanktionerade i vägtrafiklagstift— ningen. Situationen synes från grundlagssynpunkt vara i stort sett analog med den ovan diskuterade. I det material. som ligger till grund för riksdagsbe- slutet. har ej antytts att konstitutionella hinder skulle föreligga att ge nämnderna rätt att självständigt besluta om straffsanktionerade trafikföre-

• Sida 72
•  Original

skrifter. I prop. 1977/78:81 uttalar föredragande departementschefen bl. a. följande (prop. s. 45—46).

Av betydelse i sammanhanget är också att lokala trafikft'ireskriftcr är straffsanktio- nerande. Redan i dag förekommer det att kommunerna fattar beslut om straffsank— tionerade regler. Detta är fallet t. ex. i fråga om lokala ordningsstadgor. I samtliga dessa fall har det föreskrivits att kommunens beslut skall underställas statlig myndighet. Enligt min mening bör man emellertid när det gäller lokala trafikföre— skrifter undvika att använda underställningsinstitutet med hänsyn till mängden av beslut och den tidsutdräkt detta förfarande innebär. Därtill kommer ocksa att underställning för med sig en onödigt ingripande detaljkontroll av kommunernas verksamhet.

Sammanfattningsvis innebär det nu anförda att den omständigheten att lokala ordningsstadgor kan innehålla straffsanktionerade föreskrifter från strikt konstitutionell synpunkt inte i och för sig behöver innebära något hinder att slopa skyldigheten för kommun att underställa lokal ordningsstad— ga länsstyrelsens prövning.

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden skall enligt 8 kap. 3 & RF meddelas genom lag. Till sådana ”betungande" föreskrifter hör bl. a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. Utan hinder av 8 kap. 3 ä kan regeringen enligt 8 kap. 75 efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om bl. a. ordningen på allmän plats. AOst innehåller vissa föreskrifter som gäller även ordningen på plats som inte är allmän och detsamma torde i viss utsträckning vara fallet med de lokala ordningsstadgorna. Det ankommer på ordningsstadgeutredningen att överväga bl. a. de lagstiftningsfrågor som föranleds av den bristande överensstämmelsen mellan RFzs krav på lagform och den nuvarande regleringen i bl. a. AOst. Det anförda innebär att det f. n. är svårt att bedöma i vilken utsträckning kommunerna i framtiden kan komma att bemyndigas att besluta lokala ordningsföreskrifter.

Kommitténs överväganden

Frågan om möjligheterna att helt eller delvis slopa skyldigheten för kommun att underställa lokal ordningsstadga länsstyrelsens prövning inrymmer ett flertal svårbedömbara problem av skiftande slag. En bedömning av denna fråga måste. utöver de grundlagsfrågor som har berörts i det föregående. även omfatta djupgående överväganden om rättssäkerhet. underställningens betydelse med avseende på allmän rättsuppfattning m.fl. grundläggande rättsfrågor. Kommittén vill här särskilt peka på följande problem som måste utredas närmare.

En huvudfråga är att avgränsa de bestämmelser som överhuvudtaget kan bli föremål för subdelegation enligt RF:s bestämmelser. Det är vidare nödvändigt att ingående penetrera de praktiska konsekvenser som en slopad underställningsskyldighet kan medföra. Är det exempelvis från allmän samhällssynpunkt acceptabelt om man får en utveckling där innehållet i de lokala ordningsstadgorna i mer påtaglig grad varierar mellan kommunerna? Det kan ligga nära till hands att hävda att det från rättssäkerhetssynpunkt är

• Sida 73
•  Original

av vikt att i synnerhet straffsanktionerade föreskrifter ges ett så likartat innehåll som möjligt i hela landet. En tänkbar lösning på det nu antydda problemet är att i en lag. eventuellt kompletterad av en förordning. som gäller för hela riket införa de ordningsbestämmelser av mer principiell räckvidd som nu återfinns i de lokala ordningsstadgorna. Ät kommunerna kan sedan överlåtas att själva meddela kompletterande föreskrifter i ordningsfrågor av "lägre valör". Praktiska problem uppkommer dock vid en sådan konstruktion när det gäller dels att avgöra vilka ordningsbeståmmelser som skall anses ha "principiell räckvidd". dels att bestämma gränserna kring den ”restkompetens" som skall tillkomma kommunerna. Konstruktionen har dock enligt kommittén obestridligen vissa fördelar från kommunal självstyrelsesynpunkt.

Statskontrollkommittén skall enligt sina direktiv i första hand överväga förändringar som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakområ— de. Ordningsstadgeutredningen gör för närvarande en översyn av AOst i sin helhet. Enligt direktiven för denna utredning skall i översynsarbetet inga att pröva formerna för beslut om lokal ordningsstadga.

Statskontrollkommittén har efter samråd med ordningsstadgeutredningen beslutat att avstå från att i detta betänkande presentera förslag till förändringar av den nuvarande fastställelseprövningen av lokala ordnings- stadgor. Denna fråga kommer istället att behandlas av ordningsstadgeutred- ningen. Därvid kommer bl. a. de synpunkter och problem som statskon- trollkommittén i det föregående framlagt att ingå i bedömningsunderla— get.

4.7.4. Understöd/ning av hamnordning Gällande bestämmelser

Bestämmelser om hamnordning finns upptagna i förordningen (1874226 s. 11) angående hamnordningar och andra ordningsföreskrifter för allmänna hamnarne i riket (hamnordningsförordningen). Av förordningen framgår att för varje större stapelstad skall finnas särskild hamnordning. Den skall innefatta de föreskrifter som i avseende på ordningen i hamn erfordras utöver de bestämmelser som finns härom i allmänna ordningsstadgan (1956:617)'. Även för annan allmän hamn får hamnordning upprättas. Allmänna ordningsstadgans föreskrifter gäller för antagande. tillämpning m. m. av hamnordningar. Länsstyrelse skall se till att hamnordningar upprättas vid behov. Där särskild hamnordning inte anses erforderlig skall länsstyrelse se till att nödiga ordningsföreskrifter till främjande av ordningen i hamnen ändå meddelas i överensstämmelse med allmänna ordningsstad— gan. Med det sistnämnda avses särskilda bestämmelser i lokal ordningsstadga. 1 Anm. I hamnordnings— som gäller för hamn. Dessa bestämmelser utfärdas enligt 7 & allmänna förordningen 5- ” hän— ordningsstadgan. [ detta sammanhang kan påpekas att de ordningsföreskrif— Visas "" "ordningsstad- ter. som upptas i allmänna ordningsstadgan i viss omfattning är tillämpliga på gan for rikes sind" '

. '— ': Denna hanvrsmng avser hamnomrade. numera allmänna ord- Beståmmelseri hamnordning kan vara straffsanktionerade genom särskild ningsstadgan.

• Sida 74
•  Original

föreskrift direkt i hamnordningen (jfr SOU l97412—l s. 26). Kommittén har tidigare anfört att en sådan form för att meddela strafföreskrifter numera mindre väl harmonierar med grundlagsstiftningen (jfr avsnitt 4.7.3 ovan).

l-lamnordning skall antagas på samma sätt som lokal ordningsstadga. Detta innebär bl. a. att hamnordning antas av kommunfullmäktige på förslag eller efter hörande av de myndigheter. vilkas verksamhetsområde berörs därav. Fullmäktiges beslut skall för att fa rättslig giltighet underställas länsstyrelsens prövning. Vad nu sagts gäller även i fråga om ändring eller upphävande av hamnordning. Tillämpningsföreskrifter har utfärdats till hamnordningsförordningen (kungörelse 1950: 153). Av kungörelsen framgår att sjöfartsstyrelsen. numera sjöfartsverket. skall upprätta normalförslag till hamnordning. Detta har också skett.

Hamnutredningens förslag

Hamnutredningen lade i sitt betänkande (SOU 1974:24) Förslag till hamnlag fram förslag till en ny författningsmässig reglering av hamnväsendet. hamnarnas uppgifter beträffande farleder och farledsanordningar. statens befattning med hamnarnas ekonomi och taxesättning samt prövning av tvister mellan innehavare av allmän hamn och hamnens trafikanter.

Beträffande institutet hamnordning föreslogs i betänkandet att detta skulle avskaffas. Enligt hamnutredningen borde det vara tillräckligt att kommunerna hade möjlighet att i lokal ordningsstadga. som komplement till allmänna ordningsstadgans bestämmelser. ta upp offentligrättsliga föreskrif- ter. som rör ordning och säkerhet i hamn (SOU 1974:2—1 s. 58 f).

Hamnutredningens förslag blev på vissa punkter utsatt för stark kritik vid remissbehandlingen. Förslaget har ännu ej föranlett några lagstiftningsätgär- der.

Enligt uppgift från kommunikationsdepartementet är hamnfrågan bl. a. institutet hamnordning under beredning.

Kommitténs Överväganden

Hamnordningsförordningen innehaller inga bestämmelser om underställ- ning utan hänvisar till allmänna ordningsstadgan. Om ordningsstadgans bestämmelser om underställning avskaffas kommer följaktligen även skyl- digheten att underställa hamnordning att bortfalla. Samma problem som uppstår vid bedömningen av om underställningsskyldigheten beträffande lokal ordningsstadga bör avskaffas uppkommer enligt kommitténs mening vid ställningstagande till frågan om underställning av hamnordning kan slopas. Kommittén anser därför att dessa frågor i första hand bör övervägas av ordningsstadgeutredningen.

4.7.5. Underställning av reglemente för spåvc'igsföretag m. m. Bakgrund

Enligt 25 & allmänna ordningsstadgan (1956zöl7) skall länsstyrelsen utfärda reglemente eller taxor för åkare. spårvägsföretag. stadsbud. bärarelag eller

• Sida 75
•  Original

dylikt om behov förekommer och ej annorlunda är föreskrivet. Innan länsstyrelsen utfärdar reglemente eller taxa skall kommunfulImäktige höras.

Motsvarande bestämmelse fanns redan i 1868 års ordningsstadga. Enligt denna tillkom det magistraten att upprätta erforderliga reglementen och taxor för akare. hyrkuskar. dem som betjäna allmänheten med omnibuss— vagnar. stadsbud. bårarelag eller dylikt. Magistratens beslut skulle Linder- ställas länsstyrelsernas prövning. I betänkandena SOU 1944248 och SOU 195437. som ligger till grund för den nuvarande allmänna ordningsstadgan. föreslogs att möjligheten att utfärda taxor och reglementen _ utom vad angick biltrafik — skulle behållas i ordningsstadgan. Så blev ocksa fallet.

[ motiven till allmänna ordningsstadgan (prop. 1956:143) framhaller departementschefen att bestämmelsens utformning inte utesluter att initia— tivet till reglemente eller taxa tas av fullmäktige eller annat kommunalt organ och att förslaget sedan tillställs länsstyrelsen för fastställelse (s. 123). En sådan ordning tillämpas också i stor omfattning i praktiken.

Som exempel på reglementen och taxor som fastställs av länsstyrelsen med stöd av den aktuella bestämmelsen kan anges följande:

— reglemente för hiss

— reglemente för passagerartrafik med fartyg

— taxa för jourläkarbilverksamhet — taxa för hyrverk — reglemente och taxa för tunnelbane— och spårvägstrafik — ordningsstadga för tunnelbane- och spävärgstrafik — reglemente och taxa för vägare

Ordningsstadgeutredningen (Kn l977:()2) som tillsattes 1977 har enligt sina direktiv (Dir. 1977215) bl. a. till uppgift att se över bestämmelsen i 25% allmänna ordningsstadgan.

Kommitténs överväganden

Kommittén finner att den aktuella bestämmelsen om underställning av reglemente för spårvägsföretag m. m. är otidsenlig och i behov av översyn. Det synes i praktiken vara förenat med vissa svårigheter att avgöra bestämmelsens räckvidd.

Med hänsyn till att ordningsstadgeutredningen har till uppgift att särskilt pröva möjligheten att förändra underställningsbestämmelsen i 25 å allmänna ordningsstadgan avstår kommittén från att framlägga egna förslag i frågan. Mycket talar dock för att bestämmelsen kommer att tas bort.

4.7.6. Underställning av lokal ha"/sovrirdsordning Bakgrund

l hälsm'ardsstadgan (1958zöö3) regleras den allmänna hälsovården i riket. Hälsovården innebär en kontroll av människornas livsmiljö från hygienisk synpunkt. Den syftar dels till att förebygga och undanröja s.k. sanitär olägenhet dels till att höja den allmänna hygieniska standarden.

• Sida 76
•  Original

Vissa av hälsovårdsstadgans bestämmelser gäller endast inom s. k. hälsovårdstätort. Härmed avses område för vilket fastställts stadsplan eller byggnadsplan. Kommunen kan dock genom föreskrift i lokal hälsovardsord— ning bestämma att stadgans föreskrifter om hälsovårdstätort även skall gälla utanför sådan ort (66 å).

Om det behövs ytterligare föreskrifter för kommun eller del därav som avser den allmänna hälsovården utöver vad hälsovårdsstadgan innehåller. kan sådana föreskrifter meddelas i lokal hälsovårdsordning (65 s). Då sådan föreskrift meddelas skall tillses att det därigenom inte läggs onödigt tvång på allmänheten eller på annat sätt görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

Överträdelser av bestämmelse i lokal hälsovårdsordning kan medföra bötesstraff (84 å). Detta gäller dock endast under förutsättning att ifrågava- rande förseelse angetts vara straffsanktionerad i den lokala hälsovårdsord- ningen. I motsats till en lokal ordningsstadga är en lokal hälsovårdsordning inte generellt straffsanktionerad. Hälsovårdsnämnden har dock möjlighet att vid överträdelse av lokal hälsovårdsordning ingripa i det särskilda fallet i form av t. ex. vitesförelägganden eller förbud (71—75 åå).

Reglering av understa/lningsförfarandet m. m.

Lokal hälsovårdsordning antas av kommunfullmäktige på förslag av hälso- vårdsnämnden eller efter att ha hört hälsovårdsnämnden. Om länsstyrelse finner att lokal hälsovårdsordning behövs har länsstyrelsen att göra anmälan om detta till kommunfullmäktige (685 första stycket). '

Fullmäktiges beslut om att anta lokal hälsovårdsordning skall underställas länsstyrelsens prövning. Vägras fastställelse skall skälen till detta anges. Om fullmäktige underlåter att anta lokal hälsovårdsordning av det innehåll som länsstyrelsen finner erforderligt. äger länsstyrelsen förordna i ärendet. Länsstyrelsen skall i så fall underställa sitt beslut regeringens prövning (68ä andra stycket).

Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning i fråga om ändring eller upphävande av lokal hälsovårdsordning.

I motiven till förevarande underställningsstadgande uttalar departements— chefen bl. a. följande (prop. 1958 B 46 s. 297 f).

En hälsovårdsnämnd som anser hälsovårdsordning erforderlig inom kommunen har i fösta hand att göra framställning hos kommunens fullmäktige om antagande av hälsovårdsordning. Om framställningen icke föranleder önskad åtgärd. är nämnden emellertid oförhindrad att vända sig till länsstyrelsen. som då har att bedöma behovet av hälsovårdsordning samt i förekommande fall föranstalta om upprättande därav. Till skillnad från vad nu gäller har länsstyrelsen enligt kommitté- och departementsför- slagen samma möjlighet och skyldighet att föranstalta om hälsovårdsordning inom hela länet. utan skillnad mellan stad och land eller mellan hälsovårdstätort och landet i övrigt.

Som tidigare nämnts skall varje hälsovårdsordning underställas länsstyrelsen för fastställelse. Vid fastställelseprövningen har länsstyrelsen att antingen utan ändring fastställa eller också vägra fastställa den underställda hälstwårdsordningen. Det tillkommer alltså icke länsstyrelsen att fastställa en hälsovårdsordning med däri av länsstyrelsen företagna ändringar. Redaktionella ändringar titan saklig betydelse bör dock länsstyrelsen liksom hittills ha möjlighet att företaga. Länsstyrelsen har att pröva

• Sida 77
•  Original

hälsm'ardsordnings bäde laglighet och lämplighet. Har länsstyrelsen vägrat att fastställa en underställd hälsovårdsordning. och fattar fullmäktige därefter icke nytt beslut i frågan. som länsstyrelsen anser sig kunna godtaga. har länsstyrelsen att begagna sin initiativrätt för att åstadkomma erforderliga föreskrifter, För det fall att länsstyrelsen härvid nödgas själv förordna i ämnet. skall länsstyrelsens beslut underställas Kungl. Maj:ts prövning. Anledningen härtill är att länsstyrelsens förordnande innebär ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. som har sin grund i ett motsatsförhällande mellan länsstyrelsen och kommunens fullmäktige.

Jag vill i detta somi andra sammanhang understryka betydelsen av samarbete mellan olika myndigheter. [ vilken ordning fråga om lokala hz'ilsovärdsföreskrifter än uppkommer. måste de lokala myndigheterna liksom länsstyrelsen tillse att alla berörda myndigheter inom angränsande förvaltningsomraden beredes tillfälle att yttra sig över de tillämnade föreskrifterna.

Hälsovårdssmdgeufred/ringens förslag

Hälsovärdsstadgeutredningen (S l974:(l8) har enligt direktiven haft att överväga en anpassning av hälsovärdslagstiftningen till lagstiftningen pä miljövårdens område och på andra hälsovårdsstadgan närliggande omrä- den.

Hälsovärdsstadgeutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1978z44) Kommunalt hälsoskydd bl. a. föreslagit att den nuvarande ordningen med normalhälsovårdsordning och lokal hälsovårdsordning samt länsstyrelsens fastställelse av lokal hälsovårdsordning inte tas med i den nya hälsoskydds- författningen (s. 122).

Hälsovärdsstadgeutredningens förslag har remissbehandlats och bereds f. n. i socialdepartementet.

Kommitténs överväganden

Om hälsovårdsstadgeutredningens förslag genomförs kommer underställ- ningen av hälsovårdsordning att upphöra. Kommittén utgår från att så blir fallet och lägger därför inte fram något eget förslag.

4.8 Fastställelse av planbeslut m. m.

4.8.1. Allmänt om planläggning

Enligt l & byggnadslagen (1947z385) skall. i den omfattning som stadgas i lagen. marks användning för bebyggelse föregås av planläggning. För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövas vara lämpad för ändamålet från allmän synpunkt. En sådan prövning sker vid planlägg- ningen.

Generalplan anger grunddragen för marks användning inom kommunen. Regionplan upprättas för samordning av flera kommuners planläggning. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan och byggnadsplan. Vidare stadgas i byggnadslagen (BL) att i fall där stadsplan fastställs tomtindelning av byggnadskvarter skall ske så att detta ändamålsenligt kan bebyggas i överensstämmelse med stadsplan.

• Sida 78
•  Original

Byggnadsverksamhet. som inte omfattas av stadsplan eller by ggnadsplan. kan regleras genom s. k. utomplansbestämmelser. Sådana bestämmelser utfärdas enligt 77 & BL av regeringen. Med stöd av detta bemyndigande har utomplansbestämmelser meddelats i 29 & byggnadsstadgan (BS) (l9591612). Nybyggnad får i princip inte ske i strid mot utomplansbestämmelser.

En allmän utgångspunkt vid alla former av planläggning enligt byggnads- lagstiftningen är att dessa skall ske så att såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas (4å BL).

[ BS har vissa allmänna bestämmelser om planläggning upptagits. Där ges bl. a. riktlinjer i fråga om vilka intressen och behov. som skall beaktas vid planläggning. Enligt 9 få BS gäller bl. a. att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen avser. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållandena inom angränsande områden samt till den allmänna samfärdseln. det militära försvaret. civilförsvaret och andra allmänna intressen.

Den som upprättar förslag till plan skall därvid enligt 14 & BS samråda med kommunstyrelsen eller annat organ. som kommunfullmäktige bestämmer. länsstyrelsen samt övriga myndigheter. sammanslutningar och enskilda personer. som kan ha väsentligt intresse av frågan.

Enligt byggnadslagstiftningen är ansvaret för planläggningen delat mellan kommun och statlig myndighet. Kommunerna är huvudmän för planlägg— ningen. Beträffande statens funktioner på ifrågavarande område kan sägas att dessa schematiskt består i

D dels medverkan när det gäller att skapa faktaunderlag för planläggning— en. dels samråd i syfte att planläggningen skall kunna byggas in i en större helhet. dels kontroll av att de olika planerna upprättas i föreskriven ordning och att allmänna och enskilda intressen har blivit i tillbörlig ordning beaktade.

De statliga samråds- och kontrollfunktionerna utövas bl.a. av statens planverk och länsstyrelserna som ett led i deras allmänna tillsynsskyldighet enligt BL. Vidare sker omfattande kontrollätgärder av regeringen och länsstyrelserna vid fastställelseprövning av de olika bebyggelseplanerna samt vid prövning av besvärs- och dispensärenden.

4.8.2. Fastställelse av generalplan

Generalplan för kommun skall ange grunddragen för markens an vändning för olika ändamål och är avsedd att tjäna till ledning för den närmare planläggningen (9 & BL). Planen antas av kommunfullmäktige. Den omständigheten att planen antagits medför dock inte att den blir bindande. För att generalplan skall få de i byggnadslagen angivna rättsverkningarna krävs att den fastställs. Sådan fastställelse sker normalt av länsstyrelsen. När det är påkallat för att främja en från rikssynpunkt angelägen utveckling kan regeringen besluta att det för visst område skall finnas generalplan som tillgodoser i beslutet angivet allmänt intresse. Härvid kan regeringen föreskriva att planen skall helt eller delvis vara fastställdl om detta

• Sida 79
•  Original

är oundgängligen nödvändigt för att det angivna intresset skall bli tillgodosett (10 a & BL). I nu angivet fall ankommer det på regeringen att pröva fastställeIsefrågan. Detsamma gäller ocksä för vissa andra fall. bl. a. när generalplan är av större allmän betydelse.

Av 13 # BL framgår att en primär rättsverkan som följer av att generalplan fastställts är att nybyggnad i princip inte far företas i strid mot planen.

Har kommun beslutat göra framställning om fastställelse av generalplan för visst område far nybyggnad inte ske inom området innan framställning prövats. Motsvarande förbud kan meddelas för område beträffande vilket regeringen föreskrivit att fastställd generalplan skall finnas. Fran nu angivna förbud kan i vissa fall dispens medng (se 14 och 14 a %& BL).

4.8.3. Fastställelse av regionplan

Regionplan innebär en gemensam planläggning beträffande grunddragen för markens användning för flera kommuner (126 & BL). Planen skall tjäna till ledning vid upprättande av generalplan. stadsplan och byggnadsplan eller ändring därav liksom eljest vid reglering av bebyggelsen eller anvz'indningen i övrigt av mark inom planområdet. Den är ej rättsligt bindande.

Det ankommer på regeringen att bestämma om regionplan skall finnas för visst område. Har regeringen förordnat härom skall berörda kommuner bilda ett kommunalförbund. s. k. regionplaneförbund. Av 131 s* BL framgår att regionplan fastställs av regeringen. sedan förslag därtill upprättats av förbundsstyrelsen och antagits av förbundsfullmäktige. Underlåter fullmäk- tige att upprätta regionplan har regeringen befogenhet att fastställa sadan plan (1335 BL).

4.8.4. Fastsrf'illelse av stadsplan

Stadsplan. som tillsammans med byggnadsplan utgör byggnadslagstiftning- ens instrument för detaljplanläggning. skall enligt 24 s" BL upprättas genom kommuns försorg när det behövs för den närmare regleringen av bebyggel- sen. Planen innebär en reglering av stadsmässig bebyggelse och skall ange byggnadskvarter. allmänna platser och specialomraden samt innehalla ytterligare bestämmelser om de olika områdenas bebyggande och använd— ning. Den är rättsligt bindande.

Stadsplan antas normalt av kommunfullmäktige. Fullmäktige kan dock uppdraga åt byggnadsnämnden att i lämplig omfattning fatta beslut om antagande av stadsplan. Planen skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (26 & BL). Länsstyrelsen kan underställa stadsplan regeringens prövning. Sådan underställning är obligatorisk beträffande vissa särskilt viktiga planer.

Om kommun skulle underlåta att upprätta stadsplan som behövs för kommunens ändamålsenliga utveckling eller till främjande av betydande allmänt intresse kan regeringen enligt 27 & BLförelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken sadan plan skall vara underställd regeringens prövning. Följs inte föreläggandet har regeringen befogenhet att låta upprätta planen pa kommunens bekostnad och fastställa denna.

• Sida 80
•  Original

4.8.5. Fastställelse av tomtindelning

Enligt 28ä BL skall byggnadskvarter indelas till tomter sa att det kan ändamålsenligt bebyggas i överensstämmelse med stadsplanen. Tomtindel- ning. liksom ändring därav. antas av byggnadsnämnden men skall föratt bli gällande fastställas av länsstyrelsen.

4.8.6. Fastställelse av byggnadsplan

Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas uppkomma på viss ort. och föranleder ej omständigheterna att stadsplan upprättas. skall enligt lll7ä BL genom kommunens försorg byggnadsplan upprättas. i den mån sådan plan behövs för reglering av bebyggelsen. Byggnadsplan skall bl. a. utmärka och till gränserna angiva de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen. t. ex. byggnadsmark samt vägar och andra allmänna platser. Byggnadsplan är rättsligt bindande. Den antas av kommunfullmäktige — eller efter delegation av byggnadsnämnden — och skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen eller i viktigare fall av regeringen. Underlåter kommun att vidta erforderliga åtgärder för upprät— tande av byggnadsplan där sådan behövs kan länsstyrelsen låta upprätta och fastställa sådan plan för det område som är i fråga.

4.8.7. Förslag av PBL-utredningen Inledning

I november 1978 tillkallades en särskild utredare med uppgift att utforma förslag till ny byggnadslagstiftning mot bakgrund dels av bygglagsutredning- ens förslag i betänkandet (SOU 1974:21) Markanvändning och byggande och remissyttrandena över betänkandet. dels av det arbete som dittills bedrivits av en särskild arbetsgrupp inom bostadsdepartementet. Utredningen, som har antagit namnet PBL-utredningen, framlägger i betänkandet (SOU 1979:65—66) Markanvändning och byggande. Ny plan- och bygglag förslag till ny byggnadslagstiftning. Enligt utredningens förslag skall den nya plan- och bygglagen (PBL) behandla frågor om planläggning, byggande och plange- nomförande samt samordningen med annan lagstiftning. I det följande knyts intresset helt till utredningens förslag till nytt plansystem.

Plansystemet bygger på grundprincipen att kommunerna skall ha skyldig- het att bedriva fysisk planering inom hela sitt område. Det åligger kommunerna att samla in ett planeringsunderlag samt att hålla det aktuellt. Kommunernas fysiska planering skall redovisas både i översiktlig form och i detaljplaner. I utredningens förslag till ny PBL anges vilka organ som skall besluta i olika markanvändningsfrågor. Bebyggelseplaner skall antas av kommunfullmäktige. När det gäller detaljplaner kan dock kommunfullmäk- tige delegera beslutanderätten till byggnadsnämnden. Enligt lagförslaget får kommunstyrelserna ansvar för den översiktliga fysiska planeringen. Det ankommer på byggnadsnämnden att utarbeta förslag till detaljplaner och att besluta i tillståndsfrågor.

Kommunerna får genom den nya PBL en vidgad skyldighet att under

• Sida 81
•  Original

planläggningen samråda med statliga myndigheter i första hand genom länsstyrelsen, med landstingskommunen, regionala samarbetsorganisatio- ner, sammanslutningar och enskilda personer, som kan ha ett väsentligt intresse av frågan.

De nya planinstituten

Marköversikt

Varje kommun skall enligt PBL ha en aktuell översiktsplan, kallad marköversikt. Denna skall omfatta hela kommunen. I marköversikten anges de områden där riksintressen finns och hur dessa intressen skall tillgodoses. Vidare skall redovisas dels områden inom vilka förändringar av betydelse avses äga rum, dels områden där inga förändringar bör få ske, t. ex. strandskyddsområden, natur- och kulturreservat. värdefulla jordbruksområ- den, vattenskyddsområden och militära skyddsområden.

Marköversikten skall, som tidigare påpekats, antas av kommunfullmäkti- ge. Den kan bl. a. ange formerna för fortsatt planläggning och riktlinjer för beslut om tillståndspliktens omfattning. Marköversikten är vägledande när kommunen skall avge yttrande till en specialmyndighet vid prövning enligt speciallagstiftning.

Områdesplan

För en del av en kommun kan enligt lagförslaget områdesplan upprättas. Områdesplanen kan användas både i stället för en mera detaljerad marköversikt och som en förberedande åtgärd inför detaljplanläggning av ett område. Om exploatering skall ske, kan områdesplan betraktas som ett formaliserat program som klargör planmässiga syften i kommande detalj- planer.

Regler och villkor för områdesplanens utformning, antagande, innehåll, samråd, utställning m. m. överensstämmer i väsentliga avseenden med den som gäller för marköversikten.

Detaljplan

Detaljplanen ersätter den nuvarande stadsplanen och byggnadsplanen. Detaljplaneinstitutet överensstämmeri stor utsträckning med det nuvarande stadsplaneinstitutet. Den byggande får genom detaljplanen ett principiellt besked om möjligheten att få genomföra ett planerat byggnadsprojekt. Rätten att genomföra en plan tidsbegränsas genom regler om s. k. genomförandetid vilket är en viktig förändring i förhållande till gällande rätt.

Innan ett förslag till en detaljplan antas skall det ställas ut för granskning. Utställandet bör enligt betänkandet ske i samma form som i dag, dvs. med kungörelse i ortstidning och skriftliga underrättelser till fastighetsägare samt tomträtts-, servituts- och arrendehavare m. fl. rätts- eller förmånshavare. En principiell nyhet är att även hyresgäster skall underrättas.

• Sida 82
•  Original

Markförordnanden

Markförordnande är ett helt nytt institut som har vissa likheter med fastställd generalplan och utomplansbestämmelser. Ett markförordnande kan inne- hålla föreskrifter om att ett område skall bevaras på ett visst sätt eller att åtgärder inte får vidtas som försvårar att mark senare används för en allmän anläggning. Genom ett markförordnande kan vidare tillståndsplikten utvidgas eller inskränkas, strandskyddsområdens storlek bestämmas och byggnadsreglerande bestämmelser införas.

Regler och villkor för markförordnandes antagande. för samråd, utställ— ning m. m. är samma som för detaljplaneinstitutet.

Fastighetsplan

Fastighetsplaneinstitutet påminner till sin natur om det nuvarande tomtin- delningsinstitutet men institutet har utformats så att det kan ge stöd även för att inrätta servitut och gemensamhetsanläggningar. Fastighetsplan kan också enligt betänkandet under vissa förutsättningar tillämpas utanför områden med detaljplan. t. ex. för att underlätta kompletteringsbebyggelse i mindre orter.

Regionplan

Som regel kan samarbete i mellankommunala planeringsfrågor enligt föreliggande utredningsförslag liksom hittills ske informellt eller inom ramen för ett frivilligt bildat kommunalförbund. Förslaget till PBL erbjuder ett system för regionplanering som alternativ till andra sätt att lösa samarbets- frågorna. Ett särskilt regionplaneorgan skall då utses av regeringen. som också skall bestämma regionplaneområdets ansvarsområde.

Regionplaneorganet skall bevaka regionala frågor och fortlöpande ge underlag för den kommunala och statliga planeringen. Regionplaneorganet kan även upprätta och anta en regionplan för regionen eller en del av den.

Underställning

Samordningen och kompetensfördelningen mellan staten och kommunerna enligt PBL är sådan att ett helt nytt system för överprövning iv plan- och tillståndsbeslut har måst byggas upp. Enligt PBL-utredningen bör ansvaret för de slutliga avvägningarna i princip läggas på kommunerna Dessa får i PBL en i flera väsentliga avseenden stärkt ställning i beslutsprocessen och en allmänt ökad självständighet. Utredningen anser att regler om formell fastställelse av alla kommunala planer hos statlig myndighet kan avvaras av bl. a. det skälet att i PBL ställs ökade krav på samråd.

Enligt utredningen finns det dock områden där det slutliga ivgörandet i planfrågor även fortsättningsvis bör förbehållas staten. I PBL ställs därför upp regler om överprövning av den avvägning som skett mot den enskildes intressen och för att bevaka viktiga överordnande samhällsintressen. Statens intresse bevakas genom underställning i vissa fall, den enskldes genom besvär.

• Sida 83
•  Original

I samband med planläggningen åligger det kommunerna att samråda med länsstyrelsen. Detta samråd bör enligt utredningen täcka flertalet frågor där statliga och kommunala intressen kommer i beröring med varandra. Även om man genom samrådet i flertalet fall kommer att finna gemensamma lösningar anser utredningen att det behövs en möjlighet till statlig överprövning. Denna prövning skall inte som i dag ske iform av obligatorisk fastställelse utan genom att det införs möjlighet att i särskilda fall underställa de kommunala besluten en statlig prövning. Denna prövning görs av regeringen. Grunderna för underställning preciseras i PBL.

Schematiskt innebär de nya föreslagna underställningsbestämmelserna följande.

Länsstyrelsen kan förordna om underställning av kommunens beslut att anta eller ändra en plan bl. a. om länsstyrelsen bedömer att beslutet

strider mot någon bestämmelse i 3 kap. (riksintressen) eller mot någon föreskrift som har utfärdats med stöd av nämnda kap. innebär att två eller flera kommuners intressen inte har samordnats på lämpligt sätt innebär en uppenbar avvikelse från bestämmelserna i 2 kap. (allmänna riktlinjer för planläggning m. m.), 4 kap. (särskilda bestämmelser om planeringen inom tomt och utformningen av byggnader och anläggningar, ordnande av tomt m. m.) eller från någon föreskrift som har meddelats med stöd av bestämmelserna i 5 kap. _ innebär att möjligheterna till underställning av beslut om markanvänd- ningen inom ett visst område på ett olämpligt sätt har begränsats genom en bestämmelse i en marköversikt.

Den sistnämnda underställningsgrunden skall ses mot bakgrund av att kommunerna har möjlighet att i en marköversikt föreskriva att, för särskilt angivna områden, underställning av kommunala plan- och tillståndsbeslut inte får ske på den grunden att den i översikten angivna användningen av området ifrågasätts.

Regionplaneorganet kan förordna om underställning om kommunens beslut rör en fråga som ligger inom regionplaneorganets ansvarsområde och beslutet enligt regionplaneorganets mening

innebär att två eller flera kommuners intressen inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller motverkar syftet med en antagen regionplan.

Även regeringen får enligt förslaget till PBL vissa möjligheter att förordna om underställning.

I PBL har uppställts vissa tidsfrister inom vilka förordnande om underställning måste meddelas för att bli giltigt. Om inte något sådant förordnande meddelas kan kommunen och sakägarna utgå ifrån att det kommunala beslutet har godtagits av de statliga tillsynsmyndigheterna.

Det nu behandlade underställningssystemet kan genom särskilda förord- nanden av länsstyrelsen och regeringen sättas i kraft även beträffande tillståndsärenden (bygglov, rivningslov, marklov). Ett sådant förordnande skall avse ett visst område och kan begränsas till att avse åtgärder av visst angivet slag. Till grund för ett förordnande om att underställningssystemet

• Sida 84
•  Original

skall sättas i kraft även för tillståndsärenden skall enligt betänkandet ligga de allmänna erfarenheter som den statliga tillsynsmyndigheten efter hand vinner av beslutsfattandet inom en viss kommun. Först sedan det har visat sig att kommunen beträffande ett speciellt område tolkar ett riksintresse på ett sätt som länsstyrelsen inte kan godkänna eller på annat sätt handlar så att en underställningsgrund kan aktualiseras. bör tillsynsmyndigheten överväga att tillgripa utvägen med förordnande om tillämpning av underställningsinstitu- tet.

Kommitténs överväganden

Enligt statskontrollkommitténs mening är den nuvarande obligatoriska fastställelseprövningen av de kommunala bebyggelseplanerna inte tillfreds- ställande. En sådan ordning lämnar utrymme för en långtgående statlig styrning av planerna även i detaljfrågor. Kommittén anser att detta försämrar kommunernas möjligheter att lösa planfrågorna utifrån de lokala förutsättningarna och behoven. Genom ett ökat kommunalt inflytande accentueras kommunernas ansvar för samhällsbyggandet och den lokala miljöutformningen. Detta böri sin tur leda till att de enskilda människornas möjligheter att påverka sin närmiljö förbättras.

Den kommunala fysiska planeringen måste samordnas med annan kommunal planering för att kvaliteten och effekterna av planeringen skall bli tillfredsställande. Fysiska planer, bostadsbyggnadsprogram. verksamhets— planer för utveckling av kommunal service (t. ex. för skola, barnomsorg och åldringsvård), trafikförsörjningsplaner, sysselsättningsplaner. ekonomiska planer etc. blir meningsfulla planer först när de inbördes är väl avvägda och samstämda. Även detta talar enligt kommittén starkt för att kommunernas beslutanderätt i den framtida bebyggelseplaneringen ökas.

Kommittén kan helt ansluta sig till PBL-utredningens huvudutgångspunkt att det är angeläget att skapa ett betydande utrymme för kommunal självständighet i den fysiska planeringen och att samspelet mellan stat och kommun i första hand skall byggas upp kring ett utökat samrådsförfaran— de.

PBL-utredningens förslag att nuvarande obligatoriska fastställelsepröv- ning av kommunala bebyggelseplaner skall slopas ligger helt i linje med kommitténs intentioner.

Enligt PBL-utredningen finns det trots det nu sagda inom samhällets planering av den fysiska miljön områden där det slutliga avgörandet även fortsättningsvis bör förbehållas staten. Utredningen anser att regler om överprövning i vissa fall av kommunala beslut behövs i rättssäkerhetens intresse och i syfte att bevaka viktiga, överordnande samhällsintressen.

Det överprövningssystem i fråga om kommunala planbeslut som föreslås av PBL-utredningen är enligt statskontrollkommitténs mening inte helt invändningsfritt. Även om den obligatoriska fastställelseprövningen tas bort. ges länsstyrelsen relativt vittgående möjligheter att förordna att visst kommunalt planbeslut skall underställas regeringens prövning. Kommittén är helt medveten om att brytningari praktiken kan uppstå mellan å ena sidan statliga och regionala intressen och å andra sidan lokala intressen. För att lösa dessa intressekonflikter kunde åtminstone rent teoretiskt en alternativ

• Sida 85
•  Original

lösning vara att statskontrollen på ifrågavarande område skedde inom ramen för ett vidgat besvärsförfarande. Kommittén anser dock att svåra principiella problem är förenade med ett sådant kontrollsystem. Om de avsedda effekterna med en förändring av besvärsmöjligheterna skall uppnås, torde krävas att vissa statliga sektorsmyndigheter och länsstyrelsen ges rätt att anföra förvaltningsbesvär över kommunala planbeslut. Eftersom planbe- sluten enligt förslaget till PBL enligt huvudregeln förutsätts fattas av kommunfullmäktige skulle detta innebära att en möjlighet infördes till förvaltningsbesvär över beslut av kommunfullmäktige, vilket är främmande för gällande kommunalrätt och strider mot grundläggande principer för den kommunala självstyrelsen bl. a. som dessa kommit till uttryck i regerings- formen. Förslag om att införa förvaltningsbesvär över fullmäktigebeslut har tidigare konsekvent avvisats i andra lagstiftningssammanhang, senast i samband med tillkomsten av ny renhållningslag. Kommunfullmäktiges beslut överklagas enligt 7 kap. l & kommunallagen med kommunalbesvär. Denna besvärsform medger — i motsats till förvaltningsbesvär — inte någon lämplighetsprövning av det överklagade beslutet.

Det nu sagda leder statskontrollkommittén till slutsatsen att det överpröv- ningssystem avseende kommunala beslut om planer som föreslås av PBL-utredningen kan — i fråga om underställning — accepteras från de synpunkter kommittén har att företräda med hänsyn till det markanta behov av samordning av samhälleliga och enskilda intressen som obestridligen finns i planläggnings- och byggnadsfrågor. Kommittén vill dock kraftigt under- stryka att den utgår ifrån att länsstyrelsen när den i det enskilda fallet prövar om ett förordnande om underställning skall meddelas gör en mycket noggrann bedömning av de statliga synpunkternas vikt. Enligt kommittén bör länsstyrelsen vara helt övertygad om att en grund för överprövning föreligger innan sådant förordnande meddelas. Däremot avstyrker kommit- tén bestämt att möjlighet att anföra förvaltningsbesvär över fullmäktiges beslut införes. Detta medför enligt kommitténs uppfattning att andra lösningar av besvärsfrågorna måste övervägas som tillgodoser både självsty— relse- och rättssäkerhetsintressen.

4.9. Underställning av beslut om gatumarksersättning och gatubyggnadskostnad

4.9.1. Gällande bestämmelser

l 56—66 åå byggnadslagen (19471385) meddelas bestämmelser om ersättning för gatumark. Ägare av fastighet som är belägen vid gata och som överensstämmer med tomtindelning är enligt 56% skyldig att ersätta kommunen värdet av gatumarken framför fastigheten intill gatans mitt. Ersättningsskyldigheten är dock så till vida begränsad att den inte omfattar större bredd än fem åttondelar av den enligt stadsplanen tillåtna högsta hushöjden på fastigheten. Ersättningen skall i princip beräknas efter medelvärdet på all gatumark framför fastigheten (58 5). På framställning av kommunen får dock länsstyrelsen besluta att gatumarksersättning som sammanlagt belöper på fastighetsägarna inom visst område skall fördelas mellan dem efter omfattningen av den enligt stadsplanen på fastigheterna

• Sida 86
•  Original

medgivna bebyggelsen eller efter fastigheternas storlek eller aman skälig grund (59 å).

Enligt 67 å byggnadslagen (BL) får kommunful[mäktige för kommunen i dess helhet eller för viss del av kommunen meddela bestämnelser om skyldighet för ägare av fastighet, som överensstämmer med tomtindelning. att bidra till kostnaden för iordningställande av gata (gatLibyggnadskostnad). Sådana bestämmelser skall enligt 67 å andra stycket underställas länsstyrel- sens prövning om fastighetsägare åläggs en skyldighet. som irte ålegat honom tidigare. Om det föreligger särskild anledning kan länsstyrelsen med eget utlåtande överlämna ärendet till regeringen för avgörande. [ 68 och 69 åå finns regler om grunderna för beräkning av den kostnad som skall påföras fastighetsägarna och för kostnadens fördelning mellan dem samt bestämmelser om tid och ordning för att erlägga ersättningen.

4.9.2. Förslag av gatukostnadsutredningen

Gatukostnadsutredningen föreslår i betänkandet (SOU 1977165) Kommun- ernas gatuhållning bl. a. att kommunerna skall ges möjlighet att ta ut avgifter för byggande och drift av gator. Detta innebär bl. a. att nuvarande regler om underställning i vissa fall av beslut om gatumarksersättning och gatubygg- nadskostnad kommer att försvinna.

Enligt gatukostnadsutredningens förslag skall reglerna i byggnadslagen om upplåtande av gata eller annan allmän plats. om ersättning för gatumark. om ersättning för gatubyggnadskostnad och om underhåll av gata i huvudsak ersättas av bestämmelser i en ny lag om kommunvägar.

Förslaget innebär att avgiftsskyldighet för byggande och drift av bl. a. gator regleras i särskild taxa (se 28å förslaget till lag om kommunvägar). Sådan taxa behöver ej underställas någon statlig myndighet.

Gatukostnadsutredningens förslag har remissbehandlats. F. n. pågår försöksverksamhet beträffande avgiftssättningen. Därefter kommer ställ— ning att tas till utformningen av ett avgiftssystem.

Med hänsyn till att lagstiftningsarbete pågår finner kommittén inte skäl att lägga fram något lagförslag om gatumarksersättning och gatubyggnadskost— nad.

4.10. Underställning av arbetsplan för allmän väg

4.10.1. Gällande bestämmelser

När det gäller allmän väg ligger ansvaret för väghållningen. som omfattar både byggande och drift av vägar. på staten i den mån det inte har förordnats att kommunen i stället för staten skall vara väghållare inom sitt område eller någon del av detta (4 och 5 åå väglagen. 19712948).

Då staten är väghållare är den till statens vägverk hörande Vägförvaltning- en i länet väghållningsmyndighet (7 å vägkungörelsen). Då kcmmunen är väghållare är den kommunala nämnd. som kommunfullmä(tige utser, väghållningsmyndighet (6 å andra stycket).

I väglagen anges vad som räknas till byggande av väg. Dit räknas anläggning av ny väg. omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad och

• Sida 87
•  Original

förbättring av väg (se ltlå första stycket).

Frågan om byggande av väg prövas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen. Om vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattning. hänskjuts frågan till regeringens prövning ( 11 åförstastycket). [vissa fall kan frågan om byggande av väg prövas av länsstyrelsen (11 å andra stycket). Närmare bestämmelser om hur en väg skall byggas finns i 13 och 14 åå.

lnom område med fastställd generalplan eller med stadsplan eller byggnadsplan skall väg byggas i överensstämmelse med planen. Om det annars gäller särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning sasom regionplan. utomplansbestämmelser eller naturvärdsföreskrifter. skall väg läggas sa att inte syftet med bestämmelserna motverkas.

Om det finns särskilda skäl kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medge undantag frän planen eller bestämmelserna. Även utan sadant medgivande får mindre avvikelse från plan göras om åtgärden är förenlig med planens syfte (14 å).

För byggande av allmän väg skall enligt 15å väglagen upprättas en arbetsplan. Arbetsplan får upprättas som förberedande och kompletterande arbetsplan. [ en sådan plan skall anges den mark. som behöver tas i anspråk för företaget. Arbetsplan skall också innehålla övriga uppgifter. som behövs för att genomföra företaget. Arbetsplan för vägbyggnadsföretag upprättas genom väghållningsmyndighetens försorg (24 å vägkungörelsen). Om kom- mun är väghållare upphör väg att vara allmän när den enligt byggnadslagen upplåts eller skall vara upplåten till allmänt begagnande som gata. Våglagens bestämmelser gäller således inte sådana fall. När arbetsplanen utarbetas skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägföretagets utformning i övrigt ske med bl. a. berörda kommuner. Arbetsplanen skall som regel ställas ut för granskning. Som exempel på arbetsplan som inte behöver ställas ut kan nämnas arbetsplan för väg. som enligt fastställd generalplan eller enligt stadsplan eller byggnadsplan skall ingå i trafikled eller annan allmän plats, Sådan arbetsplan behöver inte ställas ut om den inte avviker från vad som bestämts i nyssnämnda plan (17 å). Fråga om fastställelse av arbetsplan prövas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfattning hänskjuts frågan om fastställelse till regering- en. Fastställelse behöver inte ske i vissa fall då utställning har underlåtits (18 å).

130—33 åå ges bestämmelser om vågrätt. Sådan rätt innefattar befogenhet för väghållaren att. utan hinder av den rätt som annan kan äga till fastigheten. nyttja mark som behövs för vägen. Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark för vägen med stöd av. när så behövs. fastställd arbetsplan. Vägrätt uppkommer också genom att väghållaren övertar mark med stöd av beslut om enskild vägs förändring till allmän (31 å).

Sedan mark till väg. som enligt fastställd generalplan eller enligt stadsplan är avsedd till gata. annan allmän plats eller särskilt trafikområde tagits i anspråk av kommunen för avsett ändamål tillårnpas inte bestämmelserna om vågrätt (33 så).

I betänkandet med förslag till väglag ansåg de sakkunniga att arbetsplan för väg liksom tidigare gällt borde bli föremål för fastställelse. Som skål anfördes att planen på detta sätt kunde prövas centralt av statens vägverk.

• Sida 88
•  Original

Detta var nödvändigt från kontroll- och styrningssynpunkt och med tanke på den enskildes rättsskydd i samband med tvångsupplåtelse av vågrätt (prop. 1971:123 5 59).

Departementschefen anslöt sig till de sakkunnigas förslag. Han anförde att vid fastställelseprövningen görs mot bakgrund av bl. a. vad som kommit fram under utställningsförfarandet en central bedömning av företagets lämplighet från teknisk. ekonomisk och allmän synpunkt. Fastställelseprövningen ersätteri fråga om byggande av allmänna vägar den tillåtlighetsprövning som enligt miljöskyddslagen skall ske i fråga om miljöfarlig verksamhet. Med hänsyn till detta fann departementschefen det uppenbart att inskränkningari utställelse— och fastställelseförfarandet. vilka med tanke på väghållningens effektiviteti och för sig kan te sig önskvärda. bör komma i fråga bara i sådana fall där enskilda och allmänna intressen ändå kan beaktas i tillbörlig omfattning (prop. 1971:123 5 123 f).

4.103. Kommitténs Överviiganclcn

PBL—utredningen har som framgår av det ovan anförda föreslagit att underställningsförfarandet beträffande arbetsplan för väg skall behallas och att ytterligare en underställningsgrund skall införas. Den nya underställ- ningsgrunden kan enbart tillämpas i de fall då kommunen inte själv är väghållare och till följd därav upprättat arbetsplanen. I dessa fall medför den föreslagna bestämmelsen inte att ett kommunalt beslut blir föremål för underställning utan i stället att kommunen får möjlighet att påkalla högre myndighets prövning av arbetsplaner. som inte överensstämmer tried kommunala planer. Statskontrollkommitten har inget att invända mot förslaget i denna del.

PBL-utredningen berör däremot inte frågan om arbetsplan också skall behöva fastställas av statens vägverk i de fall kommunen är väghållare och således själv upprättat arbetsplanen. [ dessa fall innebär bestämmelserna att det kommunala beslutet underställs statlig myndighet.

• Sida 90
•  Original

Rättsverkningarna av en fastställd arbetsplan är bl, a. att vägrätt uppkommer genom att väghållaren med stöd av planen tar mark i anspråk för väg. Enligt byggnadslagen kan kommun lösa i stadsplan ingående mark. som är avsedd till gata eller annan allmän plats (41 å).

Fastställd arbetsplan enligt väglagen har samma karaktär som fastställd stadsplan när det gäller rätten att ta mark i anspråk enligt planen. eftersom båda planerna innebär rätt att mot ersättning ta mark i användning i enlighet med den fastställda planen.

PBL-utredningn har beträffande det underställningsförfarande som gäller enligt byggnadslagen föreslagit att den obligatoriska fastställelseprövningen slopas och att underställning i princip endast kan ske för att

bevaka riksintressen samordna flera kommuners intressen och rätta till uppenbara avvikelser från den föreslagna plan— och b_'ggnadsla-

mm.—-

gen.

Statskontrollkommitten anser att det mot bakgrund av vad som anförts om likheterna mellan plan angående markanvändning och arbetsplan för väg inte finns anledning att för kommunernas del behålla ett obligatoriskt fastställelseförfarande beträffande de sistnämnda planerna.

I likhet med vad som PBL-utredningen föreslagit om underställning av planer föreslår därför kommittén att undantag skall gälla för statens vägverks fastställelse av arbetsplan för väg. då kommun är väghållare. På samma sätt som PBL—utredningen föreslagit beträffande underställning av planer i 17 kap. 1 & förslaget till PBL-lagen föreslår dock kommittén att länsstyrelsen skall kunna förordna att ett beslut att anta arbetsplan skall underställas regeringens prövning för att bevaka riksintressen och för at: samordna övergripande Vägintressen. Med det sistnämnda avser kommitten de fall då vägverkets eller flera kommuners intressen behöver bevakas och då kommuns arbetsplan avviker från väglagens bestämmelser. För att länssty— relsen skall ha möjlighet att underställa regeringen arbetsplan som upprättats av kommun föreslär kommittén att kommunernas planer skall antas efter samråd med länsstyrelsen.

Mot kommitténs förslag skulle kunna invändas att förslaget innebär att strängare regler kommer att gälla i de fall staten är väghållare än cm kommun är väghållare. I praktiken upprättas de statliga arbetsplarerna inom vägförvaltningarna i länen. Dessa vägförvaltningar är i sin tur underställda vägverkets centralförvaltning. där fastställelsen av planerna sker. Upprät— tande och fastställelse av planerna för statlig väghållningsmyrdighet sker följaktligen på olika nivåer inom samma myndighet. Någon underställning i den meningen att planen antas av en myndighet och fastställs a/ en annan. som blir fallet för kommunal väghållare. är det inte fråga om för statens del.

I förarbetena till väglagen anförs som argument för fastställelseprövningen att en sådan är nödvändig från kontroll- och styrningssynpuntt och med tanke på den enskildes rättsskydd. Dessa synpunkter anser statskontroll- kommittén garanterade genom den föreslagna lösningen. Därutöver vill kommittén när det gäller den enskildes rättsskydd i samband med tvångsupplåtelse erinra om att väglagens besvärsbestämmelser .)ckså kom—

• Sida 91
•  Original

mer att bli tillämpliga på kommunal väghållningsmyndighets beslut om att anta arbetsplan. Talan mot väghållningsmyndighetens beslut förs enligt 73 % väglagen hos länsstyrelsen genom besvär. Enligt 74 å andra stycket förs talan mot beslut av länsstyrelsen hos regeringen. Eftersom det är fraga om förvaltningsbesvär och inte kommunalbesvär blir det för den enskildes del fråga om både en lämplighetsprt'ävning och en laglighetsprövning.

Statskontrollkommitténs förslag medför vissa ändringar i bl. a. väglagen och i vägkungörelsen. Det faller emellertid utanför ramen för den arbets— och tidsplanering som kommittén lagt tipp för detta slutbetänkande att mer ingående studera rena vägfragor. Utredningen med uppdrag att göra en översyn av statsbidragssystemet för kommunernas väghållning m. m. har i uppdrag att bl. a. göra en samlad översyn av statsbidragssystemet för den kommunala våghå'illningen. Därvid skall också frågan om en lämplig avgränsning mellan statlig och kommunal väghållning utredas. En allmän utgångspunkt bör enligt direktiven vara att få till stand ett ökat kommunalt självbestämmande i väghållningsfragor (se Dir 1979132).

Statskontrollkommittén föreslår att utredningen ges tilläggsdirektiv för att närmare utreda kommitténs förslag.

4.11. Underställning av kommunala beredskapsplaner och skyddsrumsplaner

4.ll.1 Allmän! om civilförsvaret

Grundläggande bestämmelser om civilförsvaret meddelasi civilförsvarslagen (196():74. omtryckt 19751712). Enligt lå denna lag har civilförsvaret till uppgift att utö 'a sådan verksamhet för rikets försvar som avser att skydda och rädda liv och egendom vid anfall mot riket och som inte åvilar försvarsmakten samt annan likartad verksamhet. För detta ändamål skall en civilförsvarsorganisation finnas uppbyggd redan i fredstid.

Befinner sig riket i krig eller krigsfara kan regeringen förordna att inom riket eller del därav civilförsvaret skall inta förstärkt beredskap (civilför- svarsberedskap). Närmare bestämmelser om olika beredskapsgrader med- delas av regeringen (2 Ö).

Civilförsvaret leds centralt av civilförsvarsstyrelsen. Inom varje län har länsstyrelsen hand om ledningen av civilförsvaret. Riket är indelat i civilförsvarsområden. Civilförsvarsområde kan i sin tur indelas i civilför- svarsdistrikt (3—5 åk).

Under civilförsvarsberedskap utövas ledningen inom Civilförsvarsområde av civilförsvarschef och inom civilförsvarsdistrikt av distriktschef. l fredstid finns inte någon administrativ ledning inom Civilförsvarsområde. Civilför— svaret skall anordnas dels som allmänt civilförsvar. dels som verksskydd för särskilda anläggningar och byggnader. Civilförsvarets omfattning och beskaffenhet inom varje Civilförsvarsområde skall till sina huvuddrag anges i särskild organisationplan som upprättas av länsstyrelsen och antas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (6. 7 och 10%).

Beträffande kommunernas speciella uppgifter enligt civilförsvarslagen kan följande kortfattat noteras.

Enligt 23 & skall för varje s. k. skyddsrumsort finnas en skyddsrumsplan.

• Sida 92
•  Original

som upprättas av kommunen och antas av regeringen eller. efter regeringens bemyndigande. av kommunen. Enligt skyddsrunisförordningeii (197990) antas skyddsrunisplati av kommunen (3 åå). När skyddsrumsplan har antagits och i förekommande fall fastställts åligger det kommunen att tillse att platieii genomförs. Genomförandet skall ske i deti omfattning som tillgängliga medel och övriga omständigheter medger (27 5).

På kommun ankommer enligt 40?" bl. a. att

genom sina tnytidiglietcr lämna länsstyrelsen och civilförsvarschefen biträde i sådana fragor rörande civilförsvaret som har samband tiied de särskilda myndigheternas verksamlietsoniräden ;t i enlighet tiied gällande orgatiisatiotisplan inrätta och utrusta ledningscen— traler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsva— ret

Ti inrätta och utrusta skyddsrum som skall anordnas i befintlig byggnad eller på allmän plats ;; utider civilförsvarsberedskap satiit vid utbildning och övning ställa kommunen tillhörig materiel till civilförsvarets förfogande 3 a trafikled eller annan allmän plats. där kommunen ansvarar för gatu— eller vägbelysning. vidtaga erforderliga anordningar för den Vägledande belysning. som enligt organisationsplancn skall finnas där Linder mörk— läggning.

För kommunernas kostnader för uppförande av ledningscentralei m. m. och skyddsrum utgar statsbidrag.

4.1 1.2 Kommunala l?eredskapsplancr m. m.

Lagen (1964:63) om kommunal beredskap (omtryckt 1977z-117) ålägger kommunerna och landstingskoniniunerna att under beredskapstillstånd utöva verksatiihet även till förmån för sadan befolkning från annan kommun eller landstingskommun. som till följd av krigsskada. utrymning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande förhållanden tagit uppehåll inom kommunen (1 5). Kommunerna och landstingskommunerna in enligt (tå skyldiga att i fredstid vidta de förberedelser som behövs för att de skall kunna fullgöra sitia uppgifter utider beredskapstillständ. Av 22 & följei att lagen i princip inte är tillämplig på landstingskommuncrnas uppgifter som sjuk— vårdshuvudmän. [ fråga om hälso— och sjukvården gäller i stålet bestäm- melserna i krigssjukvårdslagen (1953zö88).

En särskild myndighet. riksnämnden för kommunal beredskap. har inrättats med uppgift att handha vissa centrala samordningsuppgifter rörande den kommunala beredskapsplanläggningen. Riksnännden har bl. a. utgett allmänna anvisningar om kommunal beredskapsplanläggning.

Enligt 7.5 lagen om kommunal beredskap kan länsstyrelsen. om det befinns erforderligt med hänsyn till beredskapsuppgifternas omfattning eller betydelse i en viss kommun att dennas förberedelser redovisas i särskild plan. förordna att kommunen skall upprätta och anta sådan plan samt mderställa länsstyrelsen denna för godkännande. Det nu sagda äger mitsvarande tillämpning i fråga om landstingskommun. Plan för landstingskommun behöver dock ej underställas länsstyrelsens prövning.

• Sida 93
•  Original

Enligt andra stycket nämnda paragraf får länsstyrelsen förordna om revision av kommunala och landstingskommunala beredskapsplaner.dådet påkallas av ändrade förhållanden.

(ik fick sin nuvarande lydelse genom ändring är 1977. Tidigare gällde bestämmelserna i lagen endast kommunerna. ] prop. 1976/77:74_ som ligger till grund för lagändringen. uttalar föredragande departementschefen i specialmotiveringen bl. a. följande (prop. 1976/77174. bil. 8. s. 16).

I enlighet med riksnämndens förslag har paragrafen gjorts tillämplig även på landstingskoniniunerna. Socialstyrelsen. Landstingsförbundct och [lera landstings- kommuner har anfört att det inte är motiverat att plan för landstingskommun skall prövas av länsstyrelsen. eftersom planen kommer att upprättas i samarbete med länsstyrelsen och övriga berörda totalförsvarsniyndighctcr. Jag biträder denna uppfattning. Det har därför föreskrivits att plan för landstingskoniniun inte behöver underställas länsstyrelsen.

Har kommun jämlikt 7.5 upprättat särskild plan. som godkänts av länsstyrelsen. har kommunen rätt till statsbidrag med 91) procent eller den större del av platiläggningskostnadens belopp som regeringen medgiver (16 å). Även landstingskommun kan erhålla kostnadsersättning enligt dessa regler. För landstingskommun har dock ej som villkor för statsbidrag uppställts krav på att beredskapsplanen skall ha underställts länsstyrelsen för godkännande.

För närvarande har så gott som samtliga kommuner och 15 landstings- kommuner upprättat beredskapsplan. Enligt riksnämnden för kommunal beredskap beräknas deti landstingskommunala nyplanläggningen bli slutförd under budgetåret 1981/82.

Sjukvårdshuvudmännen har enligt krigssjukvårdslagen ålagts skyldighet att uppgöra särskilda beredskapsplaner i fråga om den allmänna hälso- och sjukvården. Dessa planer omfattar inte verksamhet som en landstingskom- mun bedriver vid sidan av hälso- och sjukvården. t. ex. omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda. barnhemsverksamhet och arbetsvärd. Sådana verksamheter skall. om länsstyrelsen förordnar om beredskapsplanläggning för landstingskommun. regleras i sådan landstingskommunal beredskaps— plan som avses i 7.5 lagen om kommunal beredskap.

Av intresse i förevarande sammanhang till belysning av nuvarande skyldighet för kommun att underställa låtisstyrelsen beredskapsplan är vissa uttalanden i förarbetena till lagen.

Kommunalrättskommittén lade i sitt betänkande (SOU 1962:7) Kommu- nal beredskap fram förslag till en lag om vissa kommunala beredskapsupp- gifter. [ betänkandet framhöll kommunalrättskommittén beträffande den kommunala beredskapsplatiläggningen bl. a. att anspråken på fullständighet i planläggningen måste ställas olika för olika orter. För vissa orters del behöver någoti egentlig planläggning inte ske. för andra orter kan rått detaljerade förberedelser erfordras. Det är enligt kommunalrättskommittén en synnerligen viktig och svår uppgift att rätt bedöma kraven på beredskapen i en ort. Bedömningen måste ske med utgångspunkt från annan försvars- planläggning och följa normer. som ger en jämn och riktigt avvägd beredskap orterna emellan. De kommunala myndigheterna saknar. framhöll kommu- nalrättskommittén. ofta tillräckliga hållpunkter för ett sådant grundläggande

• Sida 94
•  Original

bedömande och en planläggning är inte möjligom inte klarhet rader om detta utgångsläge (se SOU 1962:7 s. 127).

Det nu återgivna resonemanget ledde kommunalrättskonimittén till slutsatsen att länsstyrelsen måste ha ett avgörande inflytande på den kommunala beredskapsplanläggningen. Följande uttalanden av kommunal— rättskommittén förtjänar att citeras i detta sammanhang (bet. s. 127).

Den kommunala planläggningen måste enligt kommitténs mening göras beroende av initiativ från länsstyrelsens sida. ] orter. där krigsförhållandena icke beräknas medföra några avsevärda förändringar och där uppkommande svårigheter hjälpligt kan bemästras genom improviserade åtgärder. bör någon egentlig plaiiläggnitig icke vara erforderlig. Skyldighctcrna för dessa orters del bör uppfattas som en skyldighet för myndigheterna att i skilda sammanhang beakta bercdskapssynpunktcrna och att avhjälpa yppade uppenbara brister. Skyldighet att upprätta särskilda planer bör sålunda föreligga först då länsstyrelsen till kommunen riktar anmodan därom. En sådan anmodan maste mer eller mindre ingående ange utgångsläget för planläggningen och de krav. som i skilda hänseenden kan ställas på organisationen och dess kapacitet under krig. Finner länsstyrelsen insatserna kunna underlättas genom samverkan med andra kommuner bör påpekande härom göras vid länsstyrelsens anmodan. Denna ordning med initiativ från länsstyrelsens sida medger att beredskapen kati successivt uppbyggas. Förberedelserna kan därvid först inriktas på de angelägnasic åtgärderna inom en region och avse de orter. där beredskapskraven gör sig starkast gällande. Länsstyrelsen bör givetvis äga befogenhet att i samma ordning scnare påkalla en utvidgad planläggning.

Länsstyrelsens initiativ kan gälla säväl orter. där tyngdpunkten ligger på den kommunaltekniska verksamheten. som orter med inkvarteringsverksamhct. Viss återhållsamhet bör iakttagas när det gäller anmodan till planläggning. Det torde emellertid knappast kunna undvikas att viss planläggning får ske i alla inkvarterings- kommuner. Denna planläggning kan å andra sidan för många av inkvartcringsorterna göras förhållandevis enkel. Planläggningen av bistånd ät inkvarteringssommunerna torde ofta kunna ske under hand och i anslutning till inkvarteringskommunernas planläggning.

De planer. som fastställts av kommunens beslutande organ. skall sedar underställas länsstyrelsen. För att länsstyrelsen skall kunna erhålla fullständig öxerblick över planläggningen måste till länsstyrelsen redovisas också de särskilda deta _iplancr. som kan ha upprättats på vissa områden. Länsstyrelsens granskning skall ttmynna i ett fastställande av planerna eller i att åtgärder vidtagas från länsstyrelsens sida för fullständigande eller ändring av planerna. Länsstyrelsens prövning måste också omfatta frågan huruvida den av kommunen antagna ledningsorgarisationen är tillfredsställande. Prövningen kan inskränkas till en prövning av planerna i den omfattning de antagits av kommunens beslutande organ. Det måste emellertid förutsättas att ett uppmärksammande av brister också i särskild detalplanläggning föranleder åtgärder från länsstyrelsens sida för rättelse.

Där de underställda planerna är ofullständiga eller otillfredsställandc bör länssty— relsen i första hand söka åstadkomma komplettering eller rättelse utan anlitande av tvångsmedel. Ett tvångsgenomförande av planläggning förutsätter at: maktmedel härför står till buds. Om tillfredsställande planläggning ej kommer till stånd. torde detta merendels ha sin grund i bristande personella resurser för planläggningens utförande. Det kan emellertid icke uteslutas att anledningen i något fal kan vara att otillräckliga insatser ägnats planläggningen från de kommunala myndiglcternas sida. Länsstyrelsens befogenheter att framtvinga planläggning synes dår'ör — såsom civilförsvarslagens bestämmelse om utkrävande av där reglerade kommtnala skyldig-

• Sida 95
•  Original

heter — böra inrymma möjligheter till saväl verkställande av planläggning på kommunens bekostnad som till vitesföreläggande. Dessa tvångsmedel kan uppenbar- ligen ej anlitas för åstadkommande av rättelse i detaljplan. som ej direkt omfattas av fastställelseprövningen. Kan rättelse här ej åstadkommas under hand. bör emellertid möjlighet finnas att frän länsstyrelsens sida påkalla att i detaljplanläggningen reglerade betydelsefulla frågor i erforderlig utsträckning intages i de allmänna planerna och på detta sätt blir underkastade kontroll.

I prop. 196424. som ligger till grund för lagen om kommunal beredskap. berördes inte närmare skälen till att kommunala beredskapsplaner skall underställas länsstyrelsens prövning. Man torde emellertid kunna utgå ifrån att föredragande departementschefen anslöt sig till de synpunkter på underställningsfrågan som framfördes av kommunalrättskommittén.

Departementschefen betonade särskilt i propositionen vikten av att den kommunala beredskapsplanläggningen samordnas med annan totalförsvars— planläggning. Då kommunerna. enligt departementschefen. i allmänhet saknar underlag för bedömningen av planläggningens betydelse i ett vidare sammanhang. fann han det riktigt att initiativet till en redovisning av planläggningen skall utgå från länsstyrelsen (prop. 1964z4 s. 86).

Länsstyrelserna skall enligt 14.5 lagen om kommunal beredskap följa tillämpningen av lagen. De skall därvid se till att förberedelsearbetet och själva verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt samt samordnas med annan beredskapsplanläggning och försvarsverksamhet. Enligt ZOä har länsstyrelsen möjlighet att tillgripa vissa tvångsmedel mot kommun eller landstingskommun som underlåter att fullgöra de skyldigheter som regleras i lagen. De tvångsåtgärder som står länsstyrelsen till buds är vitesföreläggande och vidtagande av den försummade åtgärden på kommunens eller lands- tingskommunens bekostnad.

Enligt skyddsrumsförordningen (1979290) antas skyddsrumsplan av kom- munen (3 $%).

Enligt 65 skall skyddsrumsplan inte gälla förrän länsstyrelsen fastställt planen i fråga om

1 skyddsrumsortens gränser 2 indelning av orten i skyddsrumsområden 3 det totala behovet av skyddsrumsplatser i varje skyddsrumsområde.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för civilförsvaret och följaktligen också för skyddsrumsbyggandet.

Frågan om länsstyrelsens roll vid skyddsrumsplanläggningen behandlades i prop. 1975221 med förslag till lag om ändring i civilförsvarslagen (1964274) m. m.

Föredragande departementschefen uttalade där bl. a. att skyddsrumspla- nen bör komma till i nära kontakt med länsstyrelsen. Samverkan kan lämpligen ha formen av ett fortlöpande samrådsförfarande när skyddsrums- planen utformas. Detta förfarande torde enligt föredraganden vara ofrån- komligt med hänsyn till att länsstyrelsen som ett led i sin allmänna tillsyn bör gå kommunen tillhanda med civilförsvarsteknisk expertis på ett så tidigt stadium som möjligt. Även om kommunerna i första hand är ansvariga för skyddsrumsplaneringen. bör expertis inom länsstyrelsen ge de kommunala organen råd och anvisningar samt övervaka att planen motsvarar de krav som ställs på den (s. 123).

• Sida 96
•  Original

4.11.3. Kommitténs överväganden och förslag

Som framgår av det tidigare anförda kan numera såväl kommun som landstingskommun av länsstyrelsen åläggas att upprätta beredskapsplan (7 & lagen om kommunal beredskap). Den skillnaden föreligger dock att landstingskommunal beredskapsplan ej behöver underställas länsstyrelsen för fastställelse. Enligt statskontrollkommittén finns det inte tillräckliga skäl att behålla kravet på underställning beträffande kommunala beredskapspla- ner.

Av motiven till ändringen av 75 kommunala beredskapslagen år 1977. vilken innebar att även landstingskommun kan åläggas att upprätta beredskapsplan. framgår att anledningen till att landstingskommuttal bered— skapsplan ej behöver fastställas är att planen upprättas i samarbete med länsstyrelsen och övriga totalförsvarsmyndigheter. Ett sådant samarbete förekommer redan nu även vad gäller kommunal beredskapsplan. Enligt 14% första stycket lagen om kommunal beredskap åligger det länsstyrelsen att följa tillämpningen av lagen. Länsstyrelsen skall därvid se till att såväl förberedelsearbetet som själva verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt samt samordnas med annan beredskapsplanläggning och försvarsverk- samhet. I 20 & stadgas bl. a. att länsstyrelsen. om kommun eller landstings— kommun underlåter att fullgöra skyldighet som åvilar kommunen eller landstingskommunen enligt lagen eller föreskrift som meddelas med stöd av denna. kan förelägga kommunen eller landstingskommunen lämpligt vite eller också själv vidta den åtgärd som skyldigheten avser.

Länsstyrelserna har som synes omfattande uppgifter och befogenheter när det gäller att se till att kommunerna och landstingskommunerna fullgör sina beredskapsuppgifter på ett tillfredsställande sätt. Enligt kommitténs mening kan därför länsstyrelsens nuvarande fastställelseprövning i fråga om kom- munala beredskapsplaner slopas utan risk för menliga effekter på bered— skapsplanläggningen. Enligt kommitténs mening kan man lita på att det finns en uttalad positiv vilja hos såväl kommunerna som totalförsvarsmyndighe- terna att finna sådana samförståndslösningar som tillgodoser de krav på den kommunala beredskapsplanläggningen som kommer till uttryck i lagen om kommunal beredskap. Kommittén föreslår därför att kravet på underställ— ning tas bort.

När kommun upprättar beredskapsplan äger i praktiken ett fortlöpande samråd rum med de olika totalförsvarsmyndigheterna. Ett sådant samråd bör kunna garantera att planläggningen får en betryggande utformning. Kom— mittén anser att kravet på samråd har sådan tyngd att samrådsskyldigheten bör anges i lagen. För att länsstyrelserna skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen bör planerna även i fortsättningen redovisas för länsstyrelsen. Kommittén föreslår därför en uttrycklig föreskrift om att kommunernas och landstingskommunernas beredskapsplaner skall sändas in till länsstyrel- sen.

Eftersom beredskapsplaner finns för så gott som samtliga kommuner. har bestämmelserna om ändring av beredskapsplan fått förhållandevis större betydelse än tidigare. För tydlighetens skull föreslår kommittén att det i lagen anges att bestämmelserna om samråd och redovisning för länsstyrelsen skall gälla också i fråga om sådan ändring av plan som sker med anledning av

• Sida 97
•  Original

att länsstyrelsen har förordnat om planrevision.

En följdändring till ändringarna i 7 & bör görasi 16 % lagen om kommunal beredskap.

Förslag till ändring av lagen om kommunal beredskap se bilaga 6:2. Enligt 6 & skyddsrumsförordningen skall kommuns skyddsrumsplan fast— ställas av länsstyrelsen.

Vid skyddsrumsbyggandet skall. förutom att tekniska och ekonomiska synpunkter skall beaktas, även 5. k. civilförsvarstaktiska hänsyn tas. Detta har särskild betydelse beträffande delar av skyddsrumsplanen som anges under 6 & 1—3. Länsstyrelsen anger de särskilda civilförsvarstaktiska förut- sättningarna för planläggningen och planens genomförande. Skyddsrumspla- nen växer fram under fortlöpande samråd mellan kommunen och länssty- relsen. Det får anses rimligt att civilförsvarsmyndigheten — länsstyrelsen — tar ansvar för de civilförsvarstaktiska delarna av planen. Skyddsrumsplanen och dess genomförande har också betydelse för länsstyrelsens planläggning av andra civilförsvarsåtgärder såsom utrymning och omflyttning av människor och åtgärder för att hänvisa dem till befintliga skyddsrum.

Mot bakgrund av det ovan anförda har kommittén avstått från att lägga fram förslag om avskaffande av underställningsskyldigheten beträffande skyddsrumsplaner.

4.12. Underställning av beslut om valkretsindelning m. m.

4.12.1. Valkretsar inom landstingskommun _m. m.

Inledningsvis bör nämnas att med valkrets avses ett område för vilket särskilda landstingsledamöter resp. kommunfullmäktige väljs. Med valdis- trikt förstås ett område inom vilket rösterna avges.

I 2 kap. 7 & första punkten kommunallagen erinras om att bestämmelser om kommuns och landstingskommuns indelning i valkretsar och valdistrikt finns i vallagen (19722620. omtryckt 1979z456).

Enligt 2 kap. 5 ävallagen skall landstingskommun indelas i valkretsar för val av landstingsledamöter. Valkrets skall enligt huvudregeln omfatta en eller flera kommuner (6 ©).

Valkrets bör utformas så att den

1 kan beräknas komma att enligt bestämmelserna i 8 & tilldelas minst åtta fasta valkretsmandet 2 kan omslutas av en sammanhängande gränslinje

Indelningen i valkretsar bestäms av landstinget. sedan kommunerna har beretts tillfälle att yttra sig. Landstingets beslut om indelning i valkretsar får ej överklagas. För att vinna bindande kraft skall beslutet prövas och fastställas av länsstyrelsen. Mot länsstyrelsens beslut kan besvär anföras hos valprövningsnämnden som är slutinstans (7 ä).

1 prop. 1975:101_ som ligger till grund för bestämmelserna om valkretsin- delning inom landstingskommun. uttalar departementschefen bl. a. följande (prop. s. 64).

• Sida 98
•  Original

För egen del anser jag att landstingskommunerna i princip bör ha det avgörande inflytandet på valkretsindelningen. I paragrafen har därför föreskrivits att beslut om valkretsindelningen skall ankomma på landstinget. Av de skäl som länsstyrelsen i Skaraborgs län har anfört har fastställelseprövningen behållits men flyttats till länsstyrelsen. Med den utformning som bestämmelsen härom har fått kommer länsstyrelsen inte att kunna göra några sakliga ändringar i landstingets beslut. Det får antas bli ytterligt sällsynt att länsstyrelsen finner att landstingets beslut inte kan fastställas oförändrat eller med endast formella justeringar utan saklig betydelse. I enlighet med vad som enligt 9 & KL gäller i fråga om talan mot länsstyrelsens beslut om valkretsindelning för val av kommunfullmäktige har föreskrivits att talan mot länsstyrelsens beslut förs hos valprövningsnämnden samt att talan inte får föras mot nämndens beslut.

I propositionen understryker departementschefen vidare fastställelsepröv- ningens betydelse för samordningen mellan den landstingskommunala och den kommunala valkretsindelningen (prop. 1975:10l s. 65).

4.122. Valkretsar och valdistrikt inom kommun

1 vallagen meddelas även bestämmelser om den kommunala valkrets— och valdistriktsindelningen. Enligt 2 kap. 9 & första stycket skall kommun för val av kommunfullmäktige indelas i valkretsar om i kommunen finns fler än 24000 röstberättigade invånare eller för kommunen skall utses minst 51 fullmäktige. Även i vissa andra fall kan kommun indelas i valkretsar.

Vid valkretsindelning skall enligt 2 kap. 9 & andra stycket bl. a. iakttas att valkretsarna

1 skall utformas så att varje krets kan beräknas komma att enligt bestämmelserna i 10% utse minst 15 kommunfullmäktige 2 om det är möjligt skall utformas så att varje krets kan omslutas med en

sammanhängande gränslinje

skall utformas så att territoriell församling. om det är möjligt. lämnas odelad och icke i något fall delas på flera än två kretsar.

1»)

Av 2 kap. 11 å framgår att kommunfullmäktige får göra framstz'illning hos länsstyrelsen om indelning i valkretsar. Länsstyrelsen har dock rätt att förordna om valkretsindelning även om sådan framställning ej har gjorts. I sådant fall skall kommunfullmäktige beredas tillfälle att avge yttrande i ärendet. Mot länsstyrelsens beslut om valkretsindelning förs talan hos valprövningsnämnden genom besvär. Valprövningsnämndens beslut kan ej överklagas.

Som framgår av det nu anförda har länsstyrelsen den egentliga beslutan— derätten i fråga om valkretsindelning inom kommun. Denna beslutanderätt erhöll länsstyrelsen i samband med kommunallagsrevisionen är 1930. Enligt 1862 års kommunalförordningar gällde att bestämmanderätten i valkretsin- delningsfrågor tillkom kommunens beslutande organ. Beslutet skulle dock för att bli gällande underställas länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen hade härvid att antingen oförändrat fastställa eller ogilla beslutet. 1 prop. 1930199. som låg till grund för 1930 års kommunallagar. uttalade departementschefen bl.a. följande om anledningen till överflyttningen av beslutanderätten i valkretsindelningsfrågor från kommunerna till länsstyrelsen (s. 152).

• Sida 99
•  Original

Genom överflyttningen torde vinnas. att förfarandet vid fastställelse av dylik indelning påskyndas och sålunda risken för att indelningen icke skall komma i tillämpning a avsedd tid minskas. Endast sällan lärer länsstyrelsen komma att avvika fran kommunfullmäktiges framställning.

Tilläggas kan att Zander-Nilsson i sitt arbete "Kommunallagarna". tryckår 1931. påpekar att det inträffat att kommun förbisett bestämmelsen om valkretsindelning och därför fått företa nytt fullmäktigeval. Man får väl anta att dylika misstag bidrog till statsmakternas beslut är 1930 att flytta beslutanderätten i valkretsindelningsfrågor till länsstyrelsen.

Enligt 3 kap. 3 ävallagen skall varje kommun vara indelad i valdistrikt. Är kommun indelad i valkretsar för val av kommunfullmäktige. skall varje sådan valkrets bilda ett eller flera valdistrikt. Valdistrikt bör enligt huvudregeln omfatta 1 200—1 500 röstberättigade. Länsstyrelsen beslutar om kommuns indelning i valdistrikt på förslag av konnnunfullmäktige. Det åligger kommun att under är närmast före år då ordinarie val till riksdagen skall äga rum se över indelningen. Om det är påkallat far länsstyrelsen självmant besluta om indelningen i valdistrikt sedan fullmäktige beretts tillfälle att yttra sig.

Bestämmelsen om valdistriktsindelning fick sin nuvarande lydelse genom ändringi vallagen år 1975 (SFS 19751310). 1 förarbetena (prop. 1975:27 s. 21) uttalade departementschefen vad det gällde den ordning genom vilken valdistriktsindelningen skulle fastställas att denna indelning hade samband med indelningen av kommun för val av kommunfullmäktige. Beslutsproces- sen borde i båda fallen vara i huvudsak densamma.

4.12.3. Kommitténs överväganden och förslag

Som framgår av det tidigare anförda föreligger i statskontrollhänseende en skillnad mellan valkretsindelning inom kommun och sådan indelning inom landstingskommun. Enligt vallagens bestämmelser bestäms valkretsindel- ning inom landstingskommun av landstinget. Beslut om valkretsindelning skall dock underställas länsstyrelsen för fastställelseprövning. I fråga om valkretsindelning inom kommun gäller att beslutanderätten tillkommer länsstyrelsen. Kommunfullmäktige kan dock göra framställning om indel- ning i valkretsar hos länsstyrelsen.

Att länsstyrelsen kan påverka den valkretsindelning som skall gälla vid de kommunala valen torde vara nödvändigt eftersom en sådan ordning innebär garantier för att en tillfredsställande samordning kommer till stånd mellan den landstingskommunala och kommunala valkretsindelningen (jfr prop. 1975:101 5. 65). Detta konstaterande behöver dock inte innebära att det nuvarande systemet för valkretsindelning behålls till alla delar. Kommittén har övervägt möjligheten att minska statskontrollen beträffande beslut om valkretsindelning i kommun och landstingskommun. En möjlig utväg är enligt kommittén att systemet för beslut om valkretsindelning inom kommun anpassas till vad som gäller för landstingskommun. Kommunfullmäktige skulle då ges beslutanderätten i valkretsindelningsfrågor. För att bli gällande skulle sedan fullmäktiges beslut fastställas av länsstyrelsen.

Den samordning mellan den kommunala och den landstingskommunala valkretsindelningen som kan behövas kan garanteras även i ett system där

• Sida 100
•  Original

kommunerna har beslutanderätten i frågor om valkretsindelning. Länssty— relsen kan givetvis väga in samordningsaspekterna vid fastställelseprövning- en.

Det finns enligt kommittén anledning att överväga en ny beslutsordning även beträffande länsstyrelsens rätt att besluta om valdistriktsindelning (3 kap. 3 & tredje och fjärde styckena). Beslutanderätten bör kunna föras över till kommunfullmäktige. Besluten skulle sedan underställas länsstyrelses prövning. Länsstyrelsen torde även när det gäller valdistriktsindelningen genom fastställelseprövningen ha tillräckliga möjligheter att bevaka de samordningsintressen som finns i sammanhanget.

Genom det föreslagna systemet skulle visserligen en ny form av fastställelseprövning införas. Detta kan verka mindre tilltalande frän de synpunkter kommittén har att företräda. Emellertid innebär förslaget att statskontrollen över kommunerna minskar. eftersom kommunfullmäktiges beslutsfunktioner samtidigt ökar.

1978 års vallagskommitté (Ju 1978201 ) har enligt direktiven (Dir l977:lle) att göra en översyn av vallagen i dess helhet. Statskontrollkommitte'n. som utgår från att de ovan behandlade frågorna ryms inom vallagskommittens direktiv. anser att överväganden om de nu föreslagna förändringarna bör göras i samband med att övriga förändringar i fråga om vallagen övervägs.

Statskontrollkommittén utgår från att kommitténs synpunkter kommer att beaktas i vallagskommitténs översynsarbete. Kommittén avstår följaktligen från att lägga något eget lagförslag.

4.13. Underställning av beslut om renhållning av gångbana 4.13.l Bakgrund

Enligt 3 %$ första stycket allmänna ordningsstadgan (1956zol7) skall allmän plats inom stadsplanelagt område och allmän väg inom byggnadsplanelagt område genom tjänliga renhållningsåtgärder. genom snöröjning jämte undanskaffande av snö och is. genom sandning eller annan åtgärd till motverkande av halka. genom bortförande av sand och annat som påförts till motverkande av halka samt genom rensning och upptining av rännstens— brunn och ledning som förbinder sådan brunn med allmän avloppsledning hållas i sådant skick. som med hänsyn till ortsförhållandena. platsens belägenhet inom samhället och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk.

I 185 renhållningslagen (1979z596) anges som huvudregel att det ankommer på kommunen att fullgöra den renhållningsskyldighet som föreskrivs i 3 k" allmänna ordningsstadgan. Kommunen har dock enligt 19 å befogenhet att i fråga om gångbana eller annat utrymme utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken överflytta denna skyldighet på den som äger fastighet inom område med fastställd stadsplan eller som i stället för ägaren är skattskyldig för fastigheten enligt kommunalskattelagen (l928:37()). En kommuns beslut att ålägga fastighetsägare ansvaret för gångbanerenhållning m. m. enligt denna bestämmelse skall för att bli giltigt underställas länsstyrelsens prövning. Detta gäller dock endast när fråga är om person som

• Sida 101
•  Original

tidigare inte haft sådan skyldighet (1915 andra stycket).

Den nu behandlade regeln om gångbanerenhållning infördes år 1958. Från början var den intagen i den numera upphävda lagen (19562619) om skyldighet att renhålla gata (gaturenhållningslagen). Av prop. 19561l43. som ligger till grund för gaturenhållningslagen. framgår att gaturenhållningen ursprungligen till alla delar åvilade fastighetsägarna. Utvecklingen ledde till att fastighetsägarna befriades från skyldighet att anlägga och underhålla gata. Fastighetsägarnas renhållningsskyldighet hade så småningom i viss utsträckning "avlösts" och det allmänna hade övertagit uppgiften. Undan- tagsvis hade detta skett genom att fastighetsägarna betalat visst vederlag. Föredragande departementschefen ansåg att tiden var inne att genom lagstiftning försöka skapa en tillfredsställande lösning av frågan om gaturenhallningsskyldigheten. Enligt departementschefen borde ansvaret för renhållningen i princip åvila kommunen. En sådan ordning stämde överens med den faktiska utvecklingen. Gaturenhållningen skedde också i hela samhällets intresse.

Möjligheten att ålägga fastighetsägarna ansvaret för gångbanerenhållning— en motiverades av departementschefen med att inte allt renhållningsarbete bäst utfördes genom samhällets försorg. Åtskilligt arbete kunde lämpligen utföras för hand och borde då kunna anförtros fastighetsägarna. som hade ett eget intresse av att arbetet gjordes snabbt och till minsta kostnad. På längre sikt kunde det visserligen enligt departementschefen tänkas att samhället övertog hela ansvaret för gaturenhållningen men när principen om kommu- nalt ansvar för renhållningen första gången lagfästes borde man iaktta viss försiktighet. En rimlig och skälig avvägning kunde då vara att göra det möjligt att lägga ansvaret för renhållningen av gångbanorna på fastighets- ägarna. För en del fastighetsägare skulle detta innebära en betydande lindring i förhållande till deras tidigare skyldigheter. I andra fall skulle det kunna bli fråga om en ökning eller ett förnyande av plikter som f. n. inte utkrävdes. Som skydd för de enskilda fastighetsägarna borde enligt departementschefen införas skyldighet att underställa beslut om ny eller ökad belastning Kungl. Maj:ts prövning. Departementschefen tillade att starka skäl borde föreligga. innan man ålade en fastighetsägare en skyldighet som denne tidigare inte hade haft. [ många fall skulle det te sig stötande att ålägga fastighetsägarna skyldigheter som de sedan lång tid tillbaka inte hade haft anledning att räkna med.

Första lagutskottet ansåg att starka skäl talade för att följa förslaget i propositionen (lLU 1956237). Utskottet betonade att stor restriktivitet borde iakttas i fråga om förnyande av gamla. tidigare upphävda skyldighe- ter.

År 1970 beslöt riksdagen att flytta bestämmelsen om gångbanerenhållning till kommunala renhållningslagen (prop. 19701157. 3LU 90. rskr 445). Samtidigt beslutades att kommunala beslut om skyldighet för fastighetsägare att svara för gångbanerenhållning skulle underställas länsstyrelsen i stället för som tidigare Kungl. Maj:t. Numera har bestämmelsen överförts till renhållningslagen ( 19791596) i avvaktan på att ställning tas till gatukostnads- utredningens betänkande (SOU 1977165) Kommunernas gatuhållning (se prop. 1978/79:205 s. 20).

• Sida 102
•  Original

4.13.2. Gatukostnadsutredningens förslag

Gatukostnadsutredningen behandlari betänkandet Kommunernas gatuhåll- ning bl. a. frågan om gångbanerenhållning. Enligt utredningen talar övervägande skäl för att bestämmelsen i 2 & kommunala renhållningslagen om rätt för kommun att föra över ansvaret för gångbanerenhållning på fastighetsägarna upphävs. Utredningen motiverar detta på följande sätt (s. 83).

Läget torde i atskilliga viktiga hänseenden numera ha blivit ett annat än du lagbestämmelsen tillkom. Sålunda står det numera klart att kommunerna efter den genomft'irda kornmunreformen fått möjlighet att skaffa sig större och bättre resurser i personal och materiell utrustning än tidigare. vilket bör underlätta för dem att själva svara även för gängbanerenhalIningen och att hälla rimlig beredskap. Den tekniska utvecklingen torde även ha ökat tillgången på för gangbanerenhallning lämpliga redskap. så att denna kan utföras på ett rationellt sätt. Redan detta gör att man kan ifrågasätta om rättigheten för kommunerna att kunna föra över gangbanerenhallning- en på fastighetsägarna bör bibehållas. Härtill kommer ett skäl som .ir' ännu mer avgörande för att överväga en ändring. nämligen att det kostnadstäckningssystem som nu föreslås bygger på att kommunen ges rätt att ta ut full ersättning för sina utgifter för" drift av gata och att i dessa utgifter skall inbegripas även kostnader för r'emtillning. Det finns då inte längre något ekonomiskt motiv för kommunen att vilja avbörda sig kostnadsansvaret för gängbanerenhål[ningen.

Gatukostnadsutredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

4.13.3. Kommitténs överväganden

Frågan om vem som skall svara för skyldigheten att hålla gångbana ren kan enligt statskontrollkommitténs mening inte tas upp i detta sammanhang. Den bör tas upp i samband med att ställning tas till gatukostnadsutredningens förslag i övrigt. Från kommitténs synpunkt framstår det nuvarande underställningsförfarandet beträffande beslut att ålägga fastighetsägare nya eller utökade skyldigheter som otidsenligt. I och för sig skulle det ligga i linje med gatukostnadsutredningens förslag — att kommunerna i framtiden generellt skall kunna ta ut full ersättning av fastighetägarra för sina kostnader för drift av gata, alltså också för renhållningskostnader — att slopa det nuvarande underställningsförfarandet i avvaktan på att ställning kan tas till utredningsförslaget i stort.

Med hänsyn särskilt till den mycket restriktiva inställning när det gäller att ålägga fastighetsägarna nya eller utökade skyldigheter beträffarde gångba- nerenhällningen framstår emellertid en sådan lösning som mincre lämplig. Den skulle innebära att en kommun — som i princip har atsvaret för gångbanerenhållningen — skulle genom en ensidig åtgärd kunna helt eller delvis föra över skyldigheten på fastighetsägarna. Detta skulle kunna ske även om kommunen tidigare genom överenskommelser med fastighetsägar- na hade — kanske mot visst vederlag — övertagit ansvaret för gångbaneren- hållningen. Eftersom ett sådant beslut normalt torde böra fattas av kommunfullmäktige. skulle en fastighetsägares enda möjlighet at få beslutet överprövat vara att anföra kommunalbesvär. Det innebär att p'övningen i princip skulle få begränsas till frågan om beslutet hade tillkommit i formellt

• Sida 103
•  Original

riktig ordning och även i övrigt var rättsenligt. Någon egentlig lämplighets- prövning skulle inte kunna äga rum.

I enlighet med det anförda anser statskontrollkommittén att frågan om underställningsskyldigheten bör prövas i samband med behandlingen av gatukostnadsutredningens förslag. Kommittén avstår därför från att lägga fram något eget förslag i frågan.

4.14. Underställning av instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör

4.14.1. Gäl/ande bestämmelser

1 11 kap. skolförordningen (197lz235. omtryckt 1979z7l7) finns bestämmel- ser om skolcheferi kommuner. Bestämmelser om vad som åligger skolchefen i hans tjänstgöring finns i 6—9 åå. Skolstyrelsen fär utöver de bestämmelser som finns i skolförordningen anta särskild instruktion för skolchefen ( 11 kap. mä). Om det behövs får instruktionen avvika från 11 kap. 6—9 ss. För biträdande skoldirektör vars åligganden inte är reglerade i skolförordningen. stadgas i samma paragraf att skolstyrelsen skall anta särskild instruktion. De nu nämnda instruktionerna skall fastställas av länsskolnämnden.

4.142. Kommitténs överväganden och förslag

Kommittén anser att kommunerna har förutsättningar att själva ta ställning till i vilken utsträckning instruktion för skolchef behöver avvika från skolförordningens bestämmelser. På samma sätt bör de kunna ta ställning till innehållet i instruktion för biträdande skoldirektör. Kommittén anser därför att underställningsskyldigheten bör avskaffas.

Enligt vad kommittén erfarit tillämpas inte heller bestämmelsen om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektör i praktiken.

Regeringen har tillsatt en särskild utredare (U 1979:12) för översyn av vissa skolförfattningar.

Utredaren bör enligt direktiven bl. a. undersöka om skolförordningens bestämmelser och regelsystem kan förenklas (se Dir. 1979: 122). Utredaren kan således komma att föreslå att 11 kap. 11) å avskaffas helt. Kommittén föreslår dock att fastställelseprövningen avskaffas i avvaktan påatt utredaren tar ställning till om bestämmelsen skall avskaffas helt eller ej.

Förslag till ändring av skolförordningen se bilaga 63.

4.15. Underställning inom det landstingskommunala området

4.15.1. Inledning

I detta kapitel behandlas bestämmelser om underställning som främst rör det landstingskommunala området. Givetvis faller inom detta område också beslut fattade av kommun som inte ingår i landstingskommun.

I vissa av de här behandlade områdena är författningsregleringen mycket

• Sida 104
•  Original

detaljerad och ett flertal bestämmelser om underställning förekommer. Kommittén behandlar dock i detta kapitel endast väsentligare underställ- ningsfrågor.

4.15.2. Underställning enlig! omsorgslagen Bakgrund

Omsorgsverksamheten regleras främst genom lagen (l967:94()) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och stadgan (1968: 146) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Omsorgsverksam— heten skall enligt 1 & omsorgslagen omfatta psykiskt utvecklingsstörda. som på grund av hämmad förståndsutveckling för sin utbildning eller anpassning i samhället eller i övrigt behöver särskilda omsorger. Verksamheten skall i första hand bedrivas av landstingskommunerna (2 ä). En relativt snabb utveckling av omsorgsverksamheten har skett under de senaste åren i flertalet landstingskommuner. Utvecklingen belyses av följande siffror. År 1967. dvs. året innan nuvarande omsorgslag trädde i kraft. var landstings- kommunernas bruttodriftkostnader för omsorgen om psykiskt utvecklings- störda 291 milj. kronor. (I beloppet ingår inte de kostnader som föll på kommuner utanför landstingskommuner). År 1977 var motsvarande belopp 2 586 milj. kronor. (Kostnaderna för kommuner utanför landstingskommun- er var 166 milj. kronor.) För år 1978 var motsvarande kostnad 3 039 milj. kronor. (Kostnaderna för kommuner utanför landstingskommuner var detta år 98 milj. kronor.) (Källa: Sveriges officiella statistik. Kommunernas finanser, statistiska centralbyrån). Vissa delar av verksamheten t. ex. vårdhem kan betraktas som i huvudsak utbyggd. bl. a. är specialsjukhusen i viss mån under avveckling. Däremot återstår omfattande utbyggnad av öppna omsorgsformer som inackorderingshem och sysselsättningshem (dagcenter).

Tillsynsmyndigheter för verksamheten är skolöverstyrelsen och socialsty- relsen. Fördelningen av tillsynen bestäms av regeringen. För varje inrättning skall finnas en huvudtillsynsmyndighet (skolöverstyrelsen eller socialstyrel- sen). Under skolöverstyrelsen har länsskolnämnden inseende över den verksamhet som skolöverstyrelsen har högsta tillsynen över (13 å omsorgs- lagen). Tillsynsmyndigheterna har med stöd av lagstiftningen utfärdat en omfattande samling föreskrifter och anvisningar. Härutöver ges råd. rekommendationer etc.

Underställning av plan för omsorgsverksamheten m. m. Gällande bestämmelser

Landstingskommun skall enligt 8 & omsorgslagen upprätta plat för ordnan- det av omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. I planen skall upptas de inrättningar för psykiskt utvecklingsstörda som behövs. Planet fastställs av huvudtillsynsmyndigheten för viss tid, dock högst fem år. Även ändring av plan skall fastställas av huvudtillsynsmyndigheten för den tid scm återstår av planperioden. I planen anges för varje inrättning elev— och upatagningsom- råde och beräknat antal platser eller klasser samt eventuelt ytterligare

• Sida 105
•  Original

uppgifter som huvudtillsynsmyndigheten bestämmer (12 äomsorgsstadgan). Tillsynsmyndigheterna har utfärdat mycket detaljerade anvisningar om utformningen av plan för omsorgsverksamheten.

I 1954 års omsorgslag fanns en motsvarande bestämmelse om att landstinget skulle upprätta plan för verksamheten. Departementschefen anförde beträffande förslaget om särskilda planer, som skulle fastställas av Kungl. Maj :t. att landstingskommunerna utan sådana planer knappast skulle kunna fullgöra sina uppgifter avseende sinnesslövården (prop. 1954126 5. 74). Ispecialmotiveringen till reglerna om omsorgsplan i 1967 års lag anges som skäl för att behålla planerna att man därigenom kan få besked om vilka inrättningar som är Särskolor, specialsärskolor, vårdhem. specialvårdhem etc. Dessa förhållanden har betydelse för beslutanderätten i fråga om in- och utskrivning (prop. 1967zl42 5.160).

Kommitténs överväganden

För organisationsplanerna finns en mängd av tillsynsmyndigheterna utfär— dade regler för hur planerna skall upprättas. Mycket speciella krav ställs där på planerna. Den detaljgranskning som sker vid fastställelseprövningen av att planerna uppfyller kraven upplevs av landstingskommunerna som alltför omfattande Även reglerna om att ändringar I planen skall fastställas anses som onödig.

Landstingskommunerna satsar numera avsevärda resurser på vårdområ- det. Av det tidigare anförda framgår också att verksamheten numera kan betraktas som i vart fall delvis utbyggd. Under den period då verksamheten var under snabb utbyggnad kunde det finnas skäl för statlig tillsyn i form av underställning av plan för omsorgsverksamhet. Staten kunde därigenom påverka utbyggnaden. Dessa skäl för underställning finns inte längre kvar. Inte heller de skäl som åberopades vid införandet av 1967 års omsorgslag kan i dag vara tillräckliga för att behålla kravet på underställning av planerna. Från vissa landstingskommuner har det uttalats kritik mot underställnings- förfarandet. Dessa landstingskommuner klagade på att kraven på planernas utformning var alltför stora. Kommittén har i tidigare sammanhang uppmärksammat problemet med sektorsplaner upprättade i särskild ordning efter en för alla kommuner och landstingskommuner enhetlig och centralt fastställd metod (Ds Kn 197823 5. 83 ff). Givetvis är det av vikt att landstingskommunerna i lag åläggs att planera verksamheten. Omfattningen av planeringsskyldigheten bör dock vara oreglerad. En sådan oreglerad planering innebär att landstingskommunerna på ett bättre sätt än hittills kan anpassa inriktningen och omfattningen av verksamheten till de olika förutsättningar som råder i skilda landstingskommuner. Vidare kan en oreglerad planering lättare integreras i landstingskommunernas övriga planering. Särskilda sektorsplaner försvårar i de fall de inte tidsmässigt sammanfaller med övrig ekonomisk långtidsplanering den finansiella hel- hetsbedömning som är nödvändig i all planering.

Kommittén finner att den nuvarande ordningen med underställning och därmed följande detaljgranskning av omsorgsplanerna från de synpunkter kommittén har att företräda inte är acceptabel. På grund av det ovan anförda anser kommittén att det inte längre finns skäl att behålla ett underställnings-

• Sida 106
•  Original

förfarande på detta område. Landstingskommunerna bör i stället ges frihet att själva utforma planerna.

Godkännande av inrättning för omsorgen om vissa psykiskt utvecklingsstörda

Gällande bestt'imnielser

Enligt IOä lagen om omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda krävs godkännande för att annan än staten skall få driva inrättning för psykiskt utvecklingsstörda. Huvudtillsynsmyndigheten beslutar om godkännande av inrättning eller verksamhet. Huvudtillsynsmyndigheten beslutar även om återkallelse av sådant godkännande. lnnan skolöverstyrelsen godkänner annan inrättning än skola för grundumlervisning och yrkesskola skall skolöverstyrelsen inhämta yttrande från socialstyrelsen. lnnan socialstyrel— sen godkänner inrättning för skolpliktiga utvecklingsstörda skall styrelsen inhämta yttrande av skolöverstyrelsen. Mer betydande ändring av inrättning eller tillhörande markområde får inte göras titan huvudtillsynsmyndighetens tillstånd (13 & första stycket omsorgsstadgan).

Exempel på betydande ändringar i elevhem etc. är ändring av lokalers funktion eller disposition eller ändring av sanitära anordningar och utrymmen. Huvudtillsynsmyndighetens granskning av skollokaler. elevhem och andra inrättningar sker i form av ritningsgranskning. [ vissa fall är både skolöverstyrelsen och länsskolnämnden involverade i ritningsgranskningen vad gäller skolbyggnader. Tillsynsmyndigheterna har utfärdat detaljerade anvisningar. som tillämpas vid denna ritningsgranskning. Som exempel kan nämnas anvisningar om normer för rumsytor för större elevaem.

Kommitténs överväganden

De ovan omtalade normer. som tillämpas vid ritningsgransknitgen. tenderar att innebära krav på större rumsytor och blir i praktiken allnänt styrande. Härigenom försvaras en integrering av elevhem i vanliga bostadshus. Pa grund av den mängd detaljregler som utfärdats med stöd av omsorgslagen inträffar det ofta vid ritningsgranskningen att en anläggninginte uppfyller alla de krav som ställs. I dessa fall tidsbegränsar huvudtillsyrsmyndigheten sina godkännanden. vilket skapar osäkerhet för framtiden. Ansökningar om förnyade slutliga godkännanden skall enligt av socialstyrelsen utfärdade anvisningar åtföljas av en fullständig uppsättning ritningar. lotalbeskrivning samt beskrivning av den omgivande miljön. Uppgifter om de indringar som föranlett begäran om förnyat godkännande är följaktligen inte tillräckli- ga.

En granskning liknande den nu beskrivna fanns tidigare för sjukhusbygg— nation i sjukvårdslagen. Denna granskning upphörde den ljuli 1979 och ersattes av samråd och kontinuerligt erfarenhetsutbyte mellar sjjukvårdshu— vudmännen och Spri (prop. 1978/79: 174). 1 det betänkande son låg till grund för propositionen anförde decentraliseringsutredningen att de föreslagna formerna för en samverkan mellan staten och huvudmännen on turordning— en också borde omfatta byggnader för omsorgerna om de psykiskt

• Sida 107
•  Original

utvecklingsstörda. Utredningen ansåg inte att det fanns några motiv för atti fortsättningen arbeta med två skilda system för olika delar av sjukvardshu- vudmännens verksamhet. Utredningen anförde vidare följande.

Även den detaljerade ritningsgranskningen för byggnadsobjekten inom omsorgsverk- samheten kan enligt decentraliseringsutredningens bedömning ersättas av en samver- kan i de former utredningen föreslar för hälso- och sjukvardens byggnadsinvestering- ar. Frågan om en avveckling av detaljregleringen sammanhänger emellertid med hur statens medverkan i huvudmännens planering av omsorgsverksamheten i övrigt skall organiseras. Dessa fragor kommer att behandlas i en särskild kommitté (Dir. 1977:89) för översyn av omsorgslagen (l967:94l)) (se Ds Kn 197716 s. 12).

Decentraliseringsutredningen lade följaktligen inte fram något förslag beträffande denna ritningsgranskning.

Den ovan beskrivna ritningsgranskningen är detaljerad och tidsödande för landstingskommunerna. När det gäller ritningsgranskningen utfärdar social— styrelsen detaljerade normer för byggnaderna. Spri har medverkat vid utarbetandet av dessa normer. men utfärdar inga egna rekommendationer på detta område. Med hänsyn till att ritningsgranskningen av landstingskom- munerna upplevs som tidsödande och att erfarenhet av dessa byggnadsfrågor finns inom Spri bör enligt statskontrollkommitte'ns mening den ritnings- granskning som f. n. sker kunna bortfalla och ersättas av samverkan mellan huvudmännen och Spri. Denna samverkan bör då ha samma förrn som den som förekommer på hälso- och sjukvårdssidan.

Underställning av instruktion för särskolchef Gällande bestämmelser

I omsorgsstadgan finns bestämmelser om särskolchef. Särskolchefs åliggan- den regleras i 18 och 27 åå omsorgsstadgan med hänvisning till 11 kap. 6—9 åå skolförordningen. l 28å anges att styrelsen för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda kan utfärda instruktion för särskolchefen. Om styrelsen utfärdat sådan särskild instruktion får den avvika från vissa av bestämmel- serna i 27 å. lnstruktionen skall fastställas av länsskolnämnden.

Kommitténs överväganden

Bestämmelsen om fastställelseskyldighet har inte vållat landstingskommun- erna några större problem. Bestämmelsen framstår dock som otidsenlig.

Landstingskommunerna är numera väl skickade att själva ta ställning till innehållet i instruktioner för särskolchefer. Enligt kommitténs mening bör därför bestämmelsen om att instruktion skall fastställas av länsskolnämnd tas bot't.

Översyn av omsorgslagstiftningen

Hela omsorgslagstiftningen ses f. n. över av en särskild kommitté. omsorgs- kommittén (S 1977212). Kommittén har enligt sina direktiv att utreda vissa frågor om omsorgen för psykiskt utvecklingsstörda (Dir. 1977:89). Statskon— trollkommittén har haft samråd med omsorgskommittén om de ovan

• Sida 108
•  Original

behandlade frågorna. Omsorgskommittén har instämt i de synpunkter statskontrollkommittén framför. StatskontrolIkommitte'n utgår därför från att det anförda kommer att beaktas i omsorgskommitténs fortsatta arbete och avstår följaktligen från att lägga fram egna förslag i de nu behandlade frågorna.

4.15.3. Underställning enligt barnavårdslagen Bakgrund

Inom landstingskommunerna bedrivs viss verksamhet som kan inordnas inom det sociala området. Omfattningen av denna verksamhet varierar mellan olika landstingskommuner.

Unders/allliing av barnhemsp/an Gal/ande bestämmelwr

Barnhemsvård regleras i 8 kap. barnavårdslagen (196097) samt i stadgan (1960:595) för barnavårdsanstalter. I denna lagstiftning anges bl. a. vilka typer av barnzwårdsanstalter som finns. hur barnhetnsplan upprättas samt hur barnhem inrättas. Socialstyrelsen är tillsynsmyrulighet för barnhemsvår— den.

Enligt 56 å barnavårdslagen skall socialstyrelsen för varje landstingskom— mun. efter förslag av landstinget. fastställa barnhemsplan. i vilken skall upptas barnhem till sådant antal och av sådan art. att behovet av olika slags barnhemsvård blir ändamålsenligt tillgodosett. Även ändring av planen skall fastställas av socialstyrelsen.

Landstingskommun är skyldig att inrätta och driva de barnhem som finns upptagna i barnhemsplanen. i den mån annan inte drar försorg härom. Det åligger även landstingskommun att. om erforderliga medel inte tillhandahalls på annat sätt. bestrida kostnaderna för inrättande och drift av barnhem som tillhör annan och som upptagits i planen. om vardplatserna är avsedda för landstingskommunens gemensamma behov (56 å').

Med barnhem avses i barnavårdslagstiftningen spädbarnshem. mödra— hem. upptagningshem och specialhem enligt 1 å stadgan för barnavårdsan— stalter.

Om kommun eller landstingskommun ämnar inrätta barnhem skall plan för hemmet och dess verksamhet underställas regeringen ellerom regeringen så bestämmer socialstyrelsen. Vill kommun eller landstingskommun flytta eller utvidga barnhem eller vidta större förändringar beträffande anordning— ar. personal eller verksamhet skall förändringarna underställas regeringens eller socialstyrelsens prövning (57 å). Ansökan om godkännande av plan för barnhem och dess verksamhet eller om tillstånd att inrätta barnhem skall innehålla en rad uppgifter. Sålunda skall t. ex. beskrivning av fastigheterna med utförliga ritningar lämnas.

Förslag till ny socialtjänst/ag

Regeringen har nyligen lagt förslag till ny socialtjänstlag (prop. 1979/8011). Enligt förslaget försvinner barnavårdslagen helt och ersätts av socialtjänst-

• Sida 109
•  Original

lagens bestämmelser. Även begreppen barnhem och barnhemsplan försvin- ner. Begreppet barnhem ersätts av "hem för vård eller boende" som inkluderar alla typer av hem under kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap (s. 325). Beträffande planerna stadgas i 22 å förslaget till socialtjänstlag att behovet av hem skall redovisas i plan. som upprättas av kommunerna och landstingskommunen i området gemensamt och därefter redovisas till länsstyrelsen. Någon föreskrift om att planerna skall fastställas av länsstyrelsen finns dock ej. Planen bör beskriva de resurser som finns inom landstingsområdet. I planen bör således anges samtliga institutioner. såväl allmänna som enskilda, som finns inom kommunerna.

Av planen bör vidare framgå hur det framtida behovet av institutionsvård skall tillgodoses inom landstingsområdet. Regelmässigt kommer landstings- kommunen att bli huvudman för de institutioner, som har större upptag- ningsområde än den enskilda kommunen. Planen blir det instrument med vilket ansvarsfördelningen för de behövliga resurserna fastställs mellan landstingskommuner och kommuner (s. 335).

Den föreslagna 22 å socialtjänstlagen skall ses mot bakgrund av att socialstyrelsen och länsstyrelserna enligt 67—70 åå har ett tillsynsansvar för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. I motiveringen sägs att staten genom redovisningen har möjlighet att följa utvecklingen. Genom redovisningen skall staten kunna vid behov ta upp överläggningar med huvudmännen, kommunerna och landstingskommunerna (s. 336).

Vidare anges att det är viktigt att institutionsplaneringen blir så flexibel som möjligt. Planen skall utgöra ett instrument för ansvarsfördelningen och inte en detaljreglering av institutionerna (s. 536). Planeringen är följaktligen en fråga primärt för kommuner och landstingskommuner. Lagförslaget förutsätter att dessa kan lösa fördelnings- och planeringsfrågorna i regionala samrådsorgan. I de fall huvudmännen inte kan enas har staten följaktligen inte några i lagen föreskrivna tvångsmedel att ta till.

Kommitténs övervägande)!

Enligt förslaget till socialtjänstlag kommer således underställning av barnhemsplaner att försvinna. Statskontrollkommittén lägger därför inte fram något förslag till ändring av 56 och 57 åå barnavårdslagen.

4.15.4. Underställning inom utbildningsområdet Inledning

Landstingskommunerna bedriver en omfattande utbildningsverksamhet. Utbildning ges bl. a. inom gymnasieskolans och högskolans ramar. Denna utbildning är omgärdad med mycket omfattande statlig reglering. Gymnasieskolans verksamhet regleras främst genom skollagen (1962z319) och skolförordningen (l97lz235). Högskolelagen (1977:218) och högskole- förordningen (1977:263) reglerar högskolans verksamhet och folkhögskole- förordningen (1977:551) reglerar folkhögskolans verksamhet.

• Sida 110
•  Original

Skolförordningen Gällande bestämmelser

I 2 kap. 25 å första stycket skolförordningen stadgas att skolöverstyrelsen skall ha prövat lokalbehovet innan landstingskommun verkställer ny-. till' eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskola.

Kommitténs överväganden och förslag

Från landstingskommunerna har det framförts kritik när det gäller hand— läggning av byggnadsfrågor på skolområdet. Gällande bestämmelser innebär nämligen att landstingskommunerna skall presentera underlag för lokalpro- gram. ritningar m. m. Härutöver erfordras statsbidragsansökan. Handlägg- ningsgången är tidsödande. I vissa fall enligt uppgift så tidsödande att byggnation måste påbörjas utan godkännande med risk för att statsbidraget bortfaller.

Landstingskommunerna handhar på gymnasienivå endast vissa utbild- ningslinjer främst vårdlinje. skogsbrukslinje och jordbrukslinje. Dessa utbildningslinjer har speciella krav på lokaler. På grund härav medför ritningsgranskningen speciella svårigheter på den landstingskommunala sidan. Landstingskommunernas andel i byggandet av skollokaler för gymnasieskolan utgör en relativt liten andel av det totala skolbyggandet. Enligt kommitténs mening bör därför prövningen av lokalbehovet kunna avskaffas för landstingskommunernas del.

Förslag till ändring av skolförordningen se bilaga 613.

Folkhögskoleförordningen Gällande bestämmelser

De bestämmelser som reglerar folkhögskolans verksamhet är relativt nya och innebär inte någon detaljreglering motsvarande den som finns i skolförord- ningen. I folkhögskoleförordningen (19772551) finns dock i 9 å en föreskrift om att skolöverstyrelsen skall fastställa reglemente för folkhögskola. Skolöverstyrelsen har också utgett ett normalreglemente för folkhögskolor- na. Reglemente skall för folkhögskola med enskild huvudman antas av skolans styrelse och för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman av kommunfullmäktige resp. landstinget (9 å andra stycket). För folkhögskola med enskild huvudman gäller att reglementet skall innehålla uppgift om skolans huvudman samt bestämmelser om förhållandet mellan huvudmannen och skolan. om sammansättningen av skolans styrelse och dess ansvarsområde och om lärarrådet och kursrådet. Dessutom skall reglementet innehålla de övriga bestämmelser som behövs (9 å tredje stycket). Några särskilda föreskrifter om innehållet i reglemente för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman ges dock inte i folkhögskoleförordningen.

Av förarbetena (prop. 1976/77z55) till folkhögskoleförordningen framgår inte vilka skäl som ligger bakom regeln att skolöverstyrelsen skall fastställa reglementen för samtliga typer av folkhögskolor. Motsvarande bestämmelse fanns också i 1958 års folkhögskoleförordning.

• Sida 111
•  Original

I departementspromemorian (Ds Kn 1975z7) PM IV Minskad statlig detaljreglering av kommunerna föreslogs att bestämmelsen om underställ— ning av reglementen avseende de landstingskommunala och kommunala folkhögskolorna skulle tas bort (5. 53). Förslaget har. som framgår av det föregående. inte genomförts.

Kommitténs överväganden och förslag

Inom det kommunala området har det underställningspliktiga området minskat undan för undan. Som tidigare nämnts har underställningsskyldig- heten beträffande reglementen för kommunala nämnder slopats. Från de synpunkter statskontrollkommittén företräder bör den nuvarande under— ställningsskyldigheten avseende reglemente för folkhögskola tas bort. Visserligen saknas centralt fastställda läroplaner för folkhögskolornas del. Detta beror på att man inte velat reglera denna skolform utan vill att den skall vara helt avhängig av den livskraft som finns inom skolformen. Det skulle därmed kunna hävdas att det vore motiverat att skolöverstyrelsen hade en samordningsfunktion beträffande folkhögskolereglementena. Kommittén kan dock inte finna att detta är ett vägande skäl för det nuvarande underställningsförfarandet. Att underställningsförfarandet slopas måste enligt kommitténs mening tvärt om kunna innebära en förstärkning av folkhögskolornas frihet. Den reglering av folkhögskoleverksamheten som i övrigt sker i folkhögskoleförordningen framstår som en fullt tillräcklig statskontroll när det gäller de kommunala och landstingskommunala folkhögskolorna.

Enligt kommitténs mening föreligger det. inget skäl i övrigt att inskränka kommuners och landstingskommuners handlingsfrihet just beträffande folkhögskoleverksamheten. Även inom detta område bör kommuner och landstingskommuner ha möjlighet att inom de ramar som dras upp i folkhögskoleförordningen anpassa verksamhetsformerna efter lokala förhål- landen. Folkhögskolor med kommun eller landstingskommun som huvud- man utgör endast en del av samtliga folkhögskolor. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen om att skolöverstyrelsen skall fastställa reglemente för varje folkhögskola ändras så att den inte avser folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman. Att detta kan sägas innebära något av en särbehandling av dessa folkhögskolor kan inte vara ett skäl att behålla en statskontroll som framstår som helt onödig och som inte har någon motsvarighet när det gäller verksamhet som ankommer på andra kommunala och landstingskommunala nämnder än folkhögskolestyrelserna. Kommittén anser för övrigt att det bör övervägas om inte fastställelsepröv— ningen kan tas bort även när det gäller folkhögskolor med enskilt huvudmannaskap. Det faller dock utanför ramen för kommitténs uppdrag att lägga fram förslag i denna del.

Förslag till ändring av folkhögskoleförordningen se bilaga 6:4.

• Sida 112
•  Original

• Sida 113
•  Original

5.1. Statsbidragens uppbyggnad och utveckling

Statsbidragen fyller skilda uppgifter. Syftet kan i olika fall vara

— att ge den kommunala sektorn ett allmänt finansiellt stöd — att stimulera utbyggnaden av viss kommunal service — att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl stimulera kommun- erna till en anpassning av verksamheten.

Statsbidragen kan indelas i två huvudgrupper, nämligen allmänna bidrag och specialdestinerade bidrag. Det allmänna bidraget utgör ett tillskott till den kommunala ekonomin utan särskilda förbehåll "beträffande medlens användning. Skatteutjämningsbidraget är ett allmänt bidrag som syftar till att kompensera kommunerna för låg skattekraft samt ett oförmånligt kostnads- läge. Till ett oförmånligt kostnadsläge kan såväl befolkningsmässiga som ekonomisk-strukturella faktorer bidraga.

Det specialdestinerade bidraget ger stöd åt en viss kommunal verksamhet. Det kan ge en stimulanseffekt beträffande verksamhetens omfattning samt ofta även inverka på formerna för verksamheten. Stimulansmotivet varierar kraftigt mellan olika verksamhetsgrenar. som ålagts kommunerna eller som allmänt betraktas som normala kommunala uppgifter. För frivilliga verk- samhetsgrenar har de specialdestinerade statsbidragen en i vissa fall stor stimulanseffekt. Genom sådana stimulansbidrag kan statsmakterna utan tvingande lagstiftning intressera kommunerna för att utveckla verksamheter, som anses särskilt betydelsefulla från allmän synpunkt. Genom mer eller mindre detaljerade villkorsbestämmelser för det statliga stödet kan staten även påverka formerna för den ifrågavarande verksamheten inom kommun- erna.

Statsbidragen kan även ha en viss stimulanseffekt när det gäller den obligatoriskakommunala verksamheten. Även i det fallet har kommunerna mestadels viss frihet att påverka tjänsternas utformning och kvalitet. Statsbidragen kan därför också här få betydelse för kommunernas priorite- ringar och val mellan olika alternativ.

De specialdestinerade bidragen kan delas in i investerings- och driftbidrag. Vartdera av dessa kan i sin tur delas in i följande tre kategorier

— prestationsrelaterade bidrag — kostnadsrelaterade bidrag — avlösnings- och avtalsbidrag.

• Sida 114
•  Original

Med prestationsrelatt'rade bidrag avses ett bidrag som utgår med ett bestämt belopp per producerad enhet (vårddag. daghemsplats etc.). Denna bidragskategori svarar för en förhållandevis liten andel av hela statsbidrags- givningen i kronor räknat. De prestationsrelaterade bidragen spelar dock en viktig roll i bidragsgivningen inom socialvarden.

Kostnadsrelaterade bidrag kan utgå antingen som en bestämd andel av kommunens hela kostnad för verksamheten eller i relation till kostnaden för endast viss produktionsfaktor. t. ex. personal inom viss kategori. Kostnads— relaterade bidragstyper utgör den dominerande andelen statsbidrag.

Avlösnings- och avtalsbidrag avser antingen bidrag som pa olika sätt utgör ersättning för avlösta bidrag eller utgar enligt avtal. För landstingskommun— erna spelar denna bidragstyp en betydande roll. Bidragsgivningen till kommunerna i form av avlösnings- och avtalsbidrag är obetydlig — mindre än en procent.

Flera offentliga utredningar har under senare tid behandlat statsbidrags- givningen. dess skilda bidragstyper och system. Bade den ur 1971 tillsatta kommunalekonomiska utredningen och 1976 ars kommunalekonomiska utredning. KEU 76. har gjort mycket ingående analyser av de olika statsbidragen och nuvarande bidragssystem.

Förstnämnda utredning har redovisat resultatet av sina analyser i

Tabell 5:l Statsbidrag till kommunerna 1960—1977

Bidragsändamål 1960 1965 1970 1975 1977

Mkr (Vr Mkr 92 Mkr (nl Mkr '? Mkr "i Specialdestinerade bidrag Rätts— och samhällsskydd 96 4.7 93 2.7 86 1.3 113 0.8 99 (1.5 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 17 0.8 93 2.7 133 2.0 1.039 7.7 1.449 7.1 Stadsbyggn. gator och vägar.

sport- och friluftsliv Hamnar. kommunikationer

och näringsliv Industriell verksamhet Undervisning och annan

kulturell verksamhet Socialvård

151 7.3 312 9.1 469 7.2 533 3.9 683 3.3

51 2.5 111 3.2 116 1.8 320

¹ J 4— '4: Xl 1

1.071 52.1 1.958 56.7 3.838 58.6 6.731 49.6 9.391 46.0 41 2.0 200 5.8 590 9.0 2.111 15.5 3.734 18.3

Hälsovård m.m. 121 5.9 114 3.3 344 5.3 325 2.4 414 2.0 Summa 1.548 75.3 2.881 83.5 5.576 85.2 11.172 82.3 16.141 79.0

Allmänna bidrag Skattelindring/utjämning 10 0.5 98 2.8 962 14.7 1.645 12.1 1.949 9.6

Skattebortfallfl .460 22.4 425 12.3 — 631 4.6 1.907 9.3

Begränsning av kommunalskatt — — — — 374 1.8

Övriga ändamål 38 1.8 48 |.4 (» (1.1 m 1.0 55 0.3

Summa Totalsumma

% av kommunernas totala inkomster

508 24.7 571 16.5 968 14.8 2.407 17.7 4.285 21.0 2.056 100.(l 3.452 1()U.() 6.544 1000 13.579 100.0 20.426 1001! 21.9 20.6 22.1 25.9 28.41

" För åren 1960 och 1965 skatteersättning. Källa: Kommunernas finanser (SOS).

• Sida 115
•  Original

betänkandet (SOU 1975:39) Statsbidrag till kommunerna. Den andra 1 utredningen. KEU 76. har redovisat sina analyser och övrigt utredningsar- bete med därav föranledda förslag i tre olika betänkanden. nämligen (SOU 1977:20) Kommunernas ekonomi 1975—1985. (SOU 1977:48) Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna och (SOU 1977:78 och 1977:79) Kommunerna — utbyggnad — utjämning — finansiering.

Socialutredningen. utredningen om skolan. staten och kommunerna (SSK—utredningen) och sysselsättningsutredningen har också i avgivna betänkanden framfört synpunkter och förslag rörande statens bidragsgivning till kommunerna inom de av utredningarna berörda verksamhetsområ- dena.

l tabell 5.1 redovisas statens bidragsgivning till kommunerna 1960—1977 med uppdelning av bidragen på specialdestinerade bidrag och generella (allmänna) bidrag. Av tabellen framgår bl. at. de skilda bidragens relativa betydelse och de förändringar som inträffat under redovisningsperioden. Förändringarna i bidragsgivningen återspeglar i viss mån förändringar i kommunernas uppgifter och i uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. t. ex. grundskolans genomförande. kommunaliseringen av gymnasieundervisningen. kommunernas ökade uppgifter för bostadsförsörj- ningen och barnomsorgen och statens övertagande av polisväsendet.

l tabell 5:2 redovisas motsvarande uppgifter för landstingskommunerna. Förändringarna i statens bidragsgivning till landstingskommunerna förklaras främst av överförandet av mentalvården från staten till landstingskommuner- na.

Tabell 5:2 Statsbidrag till landstingskommunerna 1960—1977

Bidragsändamal 1960 1965 1970 1975 1977

Mkr C ax Mkr % Mkr 9 Mkr % Mkr % ax

.S'peciuldeslinerade bidrag

Hälso— och sjukvård 140 28.6 565 30.4 377 9.1 514 8.0 Mentalvärd — 456 24.6 1.60] 38.7 2.102 32.6 Social verksamhet 11 2.2 36 1.9 142 3.4 180 2.8 ()msorgsvcrksamhet 138 51.7 33 6.7 77 4.2 195 4.7 277 4.3 Undervisnings- och 114 23.3 180 9.7 268 6.5 364 5.6

bildningsverksamhet

Diverse verksamheter — 3 0.2 126 3.1 105 1.6 Summa 138 51.7 298 60.8 1.317 71.0 2.709 65.5 3.542 54.9

Allmänna bidrag Skatteutjämning 539 29.0 907 21.9 1.092 16.9

Skattebortfall" 129 48.3 192 39.2 — 383 9.3 1.207 18.7 Begränsning av kommunalskatt — — 218 3.4 Ovriga ändamål — 138 3.3 394 6.1 Summa 129 48.3 192 39.2 539 29.0 1.428 34.5 2.911 45.1 Totalsumma 267 1000 490 100.(l 1.856 100.0 4.137 100.() 6.453 100.0 92 av landstingskommunernas 16.8 14.4 19.4 19.3 20.1 totala inkomster

” För åren 1960 och 1965 skatteersättning. Källa: Kommunernas finanser (SOS).

• Sida 116
•  Original

Av tabellerna framgår också att de generella bidragen i form av s. k. skatteersättning (för förlust av skatteunderlag på grund av ortszwdragsrefor- mer) hade stor betydelse för kommunerna och särskilt för landstingskom— munerna i början av 1960-talet. På senare tid har de generella bidragen som synes fått allt större betydelse. Vidare kan rent allmänt sägas att statsbidra— gen fätt ökad ekonomisk betydelse för såväl kommunerna som landstings— kommunerna. Statsbidragens andel av de totala inkomsterna har ökat och bidragen täcker därför nu en relativt stor del av kommunernas och landstingskommunernas totala utgifter.

Vad här ovan redovisats ger vid handen att statsbidragsgivningen och bidragssystemen genomgått och genomgar ständiga förändringar. Reforme— ringen av skatteutjämningssystemet våren 1979 kommer naturligtvis att öka andelen allmänna bidrag högst avsevärt. Betydande förändringar kan ocksa förväntas komma att beslutas och genomföras framdeles som följd av förslag från pågående och kommande utredningar.

Förhandlingar har pabörjats mellan staten och företrädare för kommuner— na rörande huvudmannaskap för vissa institutioner inom socialvärdsomra— det. Även vid dessa förhandlingar kan statsbidragsfragor komma att beröras och övervägas.

Nyligen har på viktiga kommunala verksamhetsomraden genomgripande organisatoriska förändringar och förändringar av statsbidragsgivningen genomförts eller beslutats. Detta gäller t. ex. grundskolan. beredskapsarbe- ten. skyddad verksamhet och kollektivtrafiken.

5.2 1979 års beslut om reformering av skatteutjämningssystemet

Regeringen lade den 1 mars 1979 fram prop. 1978/79:95 om den kommunala ekonomin med förslag till bl. a. reformering av skatteutjämningssystemet. Förslagen i propositionen grundades på 1976 ars kommunalekonomiska utrednings slutbetänkande (SOU 1977:78—79) Kommunerna: utbyggnad. utjämning. finansiering. Riksdagens beslut (FiU 1978/79:35. rskr 1978/' 79:335) med anledning av propositionen innebär i huvudsak följande.

Landets kommuner och landstingskommuner indelas i 12 skattekraftsklas- ser. Klasserna är uppbyggda i treprocentintervall från 103 procent till 136 procent av medelskattekraften.

Inplacering av kommunerna i skattekraftsklasser grundas på av KEU 76 gjorda särskilda bedömningar och kalkyler. Därvid har kommunernas relativa kostnader. kalkylerade nettokostnader. på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal och därefter omräknats i procent av medelskattekraften.

För kommunerna gäller att en kommun med genomsnittliga kostnader pa grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur efter vissa jämkningar garanteras en skattekraft motsvarande 106 procent av medelskattekraften. Kommuner med en gynnsam resp. ogynnsam situation i fråga om kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur inplaceras i lägre resp. högre skattekraftsklasser. Ingen kommun placeras dock lägre än i skattekraftsklass 103 procent.

• Sida 117
•  Original

I kalkylerna för geografiskt läge har beaktats kostnader för

— uppbyggnads- och underhällskostnader — transportkostnader — uppvärmningskostnader — kallortstillägg

Kalkylerna för kommunernas bebyggelsestruktur avser kostnader för

» vatten och avlopp — gator och vägar samt parker i tätorter — kollektiv landsbygds» och tätortstrafik samt skolskjutsar utanför tätort

—- fritidshus

— tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu- ncr.

För landstingskommunerna har utgångspunkten vid inplacering i skatte- kraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen skall — liksom för kommunerna — vara 103 procent av medelskattekraften och att indelningen skall ske i treproccntintervall. Inplaceringcn av landstingskommunerna i skattekraftsklasser har också grundats på vissa kalkyler. dock inte lika fullständiga som för kommunerna. rörande det geografiska lägets inverkan på kostnaderna för verksamheten.

Indelningen i skattekraftsklasser avses ligga fast tills vidare. Den grundläggande skattekraftsgarantin. innebärande en garanterad skattekraft på mellan 103 och 136 procent av medelskattekraften. komplette- ras med beaktande av befolkningens äldersstruktur i kommunerna och landstingskommunerna. För kommunerna har hänsyn tagits till äldersstruk- turens inverkan pä kostnaderna för

— pensionärsservice — grundskola

— obligatorisk förskola (deltidsgrupper) — barnomsorg (exklusive förskolans deltidsgrupper) — kommunala bostadstillägg till pensionärer (KBT) — statskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna har man beaktat äldersstrukturens inverkan på sjukvärdskostnaderna.

Den grundläggande skattekraftsgarantin för kommunerna kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminsk- ning.

Kommuncr och landstingskommuner vars äldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhaller tillägg till grundgarantin. medan kommuner med laga kostnader i detta avseende far vidkännas avdrag.

Detta innebär således en utjämning mellan de kommuner som omfattas av skatteutjämningssystemet. (Ett begränsat antal kommuner omfattas ej av systemet.) Tilläggen och avdragen för äldersstrukturen samt i förekomman- de fall tillägg för befolkningsminskning beräknas i absoluta tal och omvand- las därefter till procent av medelskattekraften. Beräkningen av dessa tillägg och avdrag sker årligen.

Resultatet av denna komplettering — med tillägg och avdrag — av den

• Sida 118
•  Original

grundläggande skattekraftsgarantin ger en total skattekraftsgaranu för varje kommun och landstingskommun. Kompletteringen med avdrag fö' gynnsam äldersstrukturjämte justering för befolkningsminskning skall emellertid inte leda till att en kommun eller landstingskommun fär lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften.

Samtliga kommuner och landstingskommuner garanteras vida'e en viss höjning av skattekraftsgarantin i förhållande till de regler som gällt'e t. o. m. är 1979. Den framräknade totala garantin tillåts inte understiga den skattekraft som med det tidigare systemet tillförsäkrades för ar 1979 ökad med en procentenhet av medelskattekraften.

5.3. Synpunkter som framförts på statsbidragssystemet

Statskontrollkommitte'n har på grund av mångfalden av sina uppgifter samt innehållet i Utredningsdirektiven kunnat göra endast begränsade mdersök- ningar av nuvarande statsbidrag och bidragssystem. Däremot l'ar — som tidigare nämnts - de två kommunalekonomiska utredningarna företagit ingående analyser av utgående statsbidrag och nuvarande bidragssystem.

1 direktiven till de två kommunalekonomiska utredningarna har påtalats den pådrivande inverkan som de specialdestinerade statsbidragen haft pa volym- och kostnadsutvecklingen inom den kommunala sektorn. De båda utredningarna hade att i utredningsarbetet och vid framläggandct av sina förslag beakta detta faktum. Att de specialdestinerade bidragen .tnses ha haft en volym- och kostnadsuppdrivande effekt torde ligga bakont de i utred- ningsdirektiven givna uppdragen att pröva för- och nackdelar med å ena sidan speciella bidrag och å andra sidan allmänna bidrag och att undersöka möjligheterna att helt eller delvis avveckla specialdestineringen av bidragen. Vidare innebär specialdestinerade bidrag normalt en långt gaende detaljstyr— ning av kommunal verksamhet. I detta avseende har de allmänra statsbidra- gen klara fördelar.

Vid sina bedömningar och överväganden. vilka KEU 76 sägersig ha främst gjort utifrån statsbidragsgivningens huvudsyften. har KEU 76 funnit. att deti vissa fall kan finnas anledning för staten att lämna kommune'na speciella bidrag i syfte att stimulera dem till att bedriva och/eller bvgga ut viss verksamhet. Samtidigt har KEU 76 kommit till den slutsatsen att övervägan— de skäl talar för en övergång till statsbidragsgivning i mera g(nerella eller schabloniserade former.

När det gäller bristerna i nuvarande statsbidragssystem redoxisar KEU 76 bl. a. följande synpunkter.

De kostnadsrelaterade bidragen täcker en viss andel av kommunernas utgifter pä de statsbidragsberättigade områdena. Eftersom procentsatserna för bidragen varierar mellan områdena kan systemet anses paverka utgiftsprioriteringen och därmed utgiftssammansättningen i kommunerna.

För de statliga myndigheterna medför statsbidragsärendcna en betydande arbetsbe- lastning även om bidragsprövningcn numera i manga fall har förenklats. Det förefaller dock svårt att helt eliminera detalj- och sifferkontrollcn. Administrativ; och kaincrala uppgifter binder därför bäde statliga och kommunala resurser.

• Sida 119
•  Original

Arbetsbördan är betydande även för de kommunala organen till följd av statsbi- dragssystemcts utformning med ett stort antal speciella statsbidrag. På grund av nuvarande bidr'ags utformning tvingas kommunerna i en del fall till ett för kommuner- nas cget ändarnal alltför omlattandc bokförings- och redovisningsarbete som underlag för statsbidragsansökningar. Arbetet med rekvisition av statsbidrag försvaras också av bidragsbcstämmclscrnas olika utformning.

Gällande system med speciella statsbidrag bör ocksa bedömas mot bakgrund av den fortlöpande decentralisering som sker inom sarnhällsverksamheten. [ direktiven till decentraliseringsutredningcn skriver dcpartementschefcn att "den kornrnunstruktur som har skapats genom kommunindclningsrcformen har givit förutsättningar för att medborgarna skall kunna ta ansvar för viktiga sarnhällsfragor genom kommunala beslut. Den kommunala indelningcns anpassning eller samhällsutvccklingcn har salunda skapat förutsättningar för att vidga den kommunala självstyrelsen. I takt med den kommunala verksamhetens expansion har kommunernas förvaltningsorganisation byggts ut. Kommunerna har nu tillgang till kvalificerad sakkunskap på olika områden. Behovet av slutlig kontroll över kommunernas sätt att fullgöra sina uppgifter har därför minskat."

lnagra fall utgar statsbidrag med en hög bidragsprocent. Av tradition haren sadan hög statlig andel av kommunens kostnader varit kopplad till en betydande statlig detaljreglering av verksamheten. Om kommunerna däremot får svara för en större del av verksamhetens kostnader kan de erbjudas större frihet att självständigt utforma och dimensionera verksamheten.

Vid utformningen av statsbidragsreglerna är det svårt att förutse alla tänkbara händelser och framtida förändringar av verksamheten samt ta hänsyn till de komplexa förhallandcna i den kommunala verksamheten. De ofta detaljerade föreskrifterna för den statsunderstödda verksamheten leder lätt till en begränsning av handlingsfriheten pa det kommunala planet. Kvarstar ett speciellt statsbidrag alltför länge kan det verka konserverande pä formerna för att tillgodose vissa behov och dämpa lusten att pröva nya vägar för att tillgodose samma behov.

Flera kommuner har ocksä för statskontrollkommittén påtalat att det statliga stödets bindning till vissa särskilda verksamhetsgrenar utgör hinder för kommunerna att utveckla. differentiera och nyansera utbudet av den kommunala servicen. Statligt stöd till vissa speciella kommunala verksamhe- ter anses medföra att dessa ges företräde framför andra lika angelägna eller t.o.m. angelägnarc ändamål. Statsbidragsgivningen till undervisningsvä- sendet har ansetts utgöra ett typiskt exempel härpå. De till lärarlönerna relaterade bidragen anses försvåra för kommunerna att på bästa sätt utnyttja olika pedagogiska anordningar för åstadkommande av bästa möjliga utbild— ningsresultat. Detsamma kan sägas om bidraget till nykterhetsvården som anses binda verksamheten till former som frän olika synpunkter inte bedöms som de mest ändamålsenliga.

5.4. Kommitténs överväganden

Statskontrollkommittens liksom tidigare utredningars studier av statsbi— dragsreglerna visar att systemet med specialdestinerade statsbidrag är förhallandevis komplicerat. Den kartläggning statskontrollkommittén gjort (se rapport Ds Kn 1979z9) visar att statsbidrag utgår till ca 120 olika

• Sida 120
•  Original

verksamhetsområden. Statsbidragen regleras genom ca (35 olika författning- ar. Många bidrag utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsom- råden. En indelning av de speciella bidragen efter storlek visar att 1 procent av den utbetalade bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag till kommunerna. Ifråga om vissa bidrag torde det vara uppenbart att de belopp som kommer kommunerna till godo praktiskt taget är betydelse- lösa för det helt övervägande antalet kommuner.

För en de] speciella statsbidrag gäller ganska detaljerade bestämmelser. som enligt statskontrollkommitténs mening verkar onödigt styrande pa verksamhetens utformning och innehåll. liksom föreskrifter och anvisningar med långtgående krav på detaljredovisning av kostnader m. m. Inslaget av kontroll från myndigheternas sida är påfallande. Andra bidrag äter utgar i mer schabloniserade former. dvs. utan större detaljredovisning och kost— nadskontroll. Skillnaderna härvidlag hänger till mycket stor del samman med de olika bidragskonstruktioner som tillämpas. Kostnadsrelatei'ade bidrag kräver allmänt sett en högre grad av kontroll än prestationsrelaterade.

Statskontrollkommittén har inte funnit nagon övergripande linje när det gäller graden av detaljredovisning och kostnadskontroll. Bidragsbeloppens storlek tycks inte påverka valet av kontrollmetoder. Bidragsgivningen administreras av ett stort antal statliga myndigheter. Detta kan antas vara en orsak till den rådande oenhetligheten i bidragsgivningen och särskilt då i tillämpningen av bidragsreglerna.

Kommunerna och landstingskommunerna förfogar i dag fritt över mycket stora belopp av samhällets eller rättare sagt skattebetalarnas medel. l kommunala skatter och generella statsbidrag uppbär kommunerna och landstingen nu ett totalt belopp på över 70 miljarder kronor. I form av avgifter för olika tjänster. försäljningsmedel och vissa andra intäkter tar kommunerna och landstingen vidare in ungefär 30 miljarder kronor. Totalt sålunda omkring 100 miljarder kronor. I förhållande till nämnda belopp ter sig beloppen för flertalet av de speciella statsbidragen närmast obetydli— ga,

Dessa medel förfogar kommunerna över utan några krav pa redovisning för medlens användande eller annan kontroll från statens sida. De enda regler som kan sägas gälla för användandet av dessa medel är att de skall eller får nyttjas endast för sådana ändamål som ligger inom ramen för kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen och de särskilda befogenheter som tillkommer kommunerna genom speciallagstiftning pa skilda verksamhetsområden. Ifrågavarande medel är på intet sätt "öron— märkta”. Staten låter med andra ord kommunerna använda mycket stora samhälleliga resurser utan någon egentlig styrning eller kontroll från statens sida. Ansvarsutkrävandet och kontrollen av hur dessa medel handhas sker genom revision/deehargebehandling och ytterst genom kommunmedlem— marna vid de kommunala valen.

Det sagda visar att kommunerna har fri förfoganderätt över samhälleliga ekonomiska resurser av betydande omfattning. Därtill kommer det faktum att staten under ett antal år ansett och anser sig böra tillföra kommunerna ett direkt finansiellt stöd för att begränsa behovet av höjning av kommunal- skatterna.

• Sida 121
•  Original

Med utgångspunkt i syftet med kommitténs översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommunerna som de framgår av direktiven vill statskontrollkommitte'n formulera de allmänna kraven pa statsbidragssystemet på följande sätt:

__ Bidragssystem bör utformas så att det ger största möjliga frihet för

kommunerna och landstingskommunerna att besluta i ekonomiska och organisatoriska frägorz Detta innebär bl. a. att bidragssystemet bör vara neutralt i fraga om kommunernas val av organisation och resursinsatser för fullgörandet av deras uppgifter och tillhandahallande av samhällsser- vice. Kommunerna skall i princip ocksa kunna besluta om uttagande av avgifter för finansiering av viss verksamhet utan att detta påverkar bidragens storlek. Bidragssystemet bör göra det möjligt för kommunerna och landstings— kommunerna att tillhandahålla en enhetlig och likvärdig samhällsservice ät medborgarna och därför beakta kommunernas och landstingskommun— ernas skilda ekonomiska förutsättningar och förekommande variationer i andra avseenden säsom kostnadsniva. utgiftsstruktur. geografiskt läge. befolkningsstruktur o.d. '; Bidragssystemet bör vara kostnadsbesparande för samhället och därför administrativt enkelt.

_ Bidragssystemet bör medverka till att av staten uppställda övergripande mal för utbyggnad och tillhandahållande av samhällsservice uppnås. Detta kan för vissa verksamheter förutsätta inslag av stimulansbidrag eller andra päverkansmedel i bidragssystemet.

t

En utmönstring av sådana detaljföreskrifter — med anknytning till statens bidragsgivning — som med hänsyn till de kommunala och landstingskommu- nala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga mäste anses syfta till att de kommunala organen skall ges ökad frihet att utifrån lokala förhållanden besluta i fråga om sättet för samhällsverksamhetens utbyggnad och bedrivande. Detta måste innebära större handlingsfrihet för kommun— erna att avgöra lämpliga organisationsformer för tillhandahallande av samhällsservicen och att välja vilka resursinsatser o. (1. som skall utnyttjas för denna service.

Denna utmönstring synes böra leda till dels en avveckling av onödigt styrande statsbidragsbestämmelser och ett slopande av specificerade kost— nadsuppgifter och andra detaljuppgifter i anslutning till ansökan och rekvisition av statsbidrag dels därmed en avsevärd minskning av statliga myndigheters gransknings- och kontrollarbete.

En systematisk genomgång av de specialdestinerade bidragen visar att det för vissa bidrag inte finns nägra krav på detaljerade uppgifter uppställda. medan det för andra bidrag äter krävs mycket omfattande detaljuppgifter. Sålunda har för t. ex. det kostnadsrelaterade bidraget till gymnasieskolans lärarlöner (med undantag för lantbruksundervisningen) alla detaljuppgifter slopats. Det förutsätts att den kommunala revisionen kontrollerar att lönerna är riktigt utbetalade och att den svarar för den ekonomiska kontrollen i övrigt. Det rör sig här om mycket betydande bidragsbelopp för de enskilda kommunerna. För en del andra bidrag kräver däremot de

• Sida 122
•  Original

bidragsgranskande och bidragsbeviljande myndigheterna mycket specifice— rade kostnadsuppgifter och andra detaljupplysningar. Detta trots att det här ofta är fråga om tämligen begränsade bidragsbelopp.

Kommunerna tvingas pa grund av nuvarande bidrags utformning i en del fall till ett i förhallande till kommunernas egna behov och ändamål alltför omfattande bokförings— och redovisningsarbete som underlag för statsbi— dragsansökningar. Sä t. ex. maste kommunerna för statsbidrag till byggande av statskommunala gator och vägar tillhandahalla mycket specificerade kostnadsberäkningar. omfattande konstruktionsritningar och program- eller arbetshandlingar. I princip bör enligt statskontrollkommitten icke fler eller mer omfattande handlingar framställas eller tillhandalnillas i bidragsärenden än vad som erfordras för kommunernas egen handläggning av ifragavarande ärenden. dvs. för anslagsbeslut. anläggnings- eller byggnadsarbetets utföran— de pa entreprenad eller i egen regi etc.

En avveckling av nuvarande krav på detaljerade kostnadsredovisningar och andra detaljuppgifter till rekvisitioner avseende speciella bidrag mäste därför anses medföra betydande kostnadsbesparingar för saväl kommunerna som staten. Ett utvecklingsarbete bör därför inledas ifraga om den kostnadskontroll som staten har beho ' av.

Som tidigare redovisats kan de specialdestinerade bidragen indelas enligt följande

1 prestationsrelaterade bidrag 2 kostnadsrelaterade bidrag 3 avlösnings— och avtalsbidrag.

Ett prestationsrelaterat bidrag ger kommunerna i princip frihet att besluta hur verksamheten skall organiseras och bedrivas och vilka resursanslag som skall användas. Bidragskonstruktionen innebär bl. a. att vinster genom rationell verksamhet. dvs. produktivitetsvinster. tillfaller kommunerna. medan kostnader för orationellt bedriven verksamhet drabbar kommunerna själva. Bidragsformen ger däremot inte titan vidare kommuner med oförmanligt kostnadsläge — och därför höga kostnader— kompensation för de därav föranledda högre kostnaderna. Bidraget kan givetvis utformas sa. att sadana kostnadsskillnader beaktas. Bidraget har karaktär av stimulansbi- drag. innebärande att staten kan paverka utbyggnaden och verksamhetens omfattning. Däremot kan staten inte direkt paverka verksamhetens statt— dard. Hög och lag standard ger samma bidragsbelopp. Ett problem med prestationsrelaterat bidrag är att finna ett godtagbart prestationsmått som kan tas fram pa ett enkelt sätt samtidigt som det speglar de faktorer som styr kostnaderna för verksamheten i fraga.

Kostnadsrelaterade bidrag har ocksa inslag av stimulanskaraktäri sä mätto att kommunerna ges ett bidrag till den bestämda verksamheten. För det fall bidraget är grundat på totalkostnaden för verksamheten är bidragskonstruk- tionen neutral i fraga om användningen av skilda resursslag. Om däremot bidraget är relaterat till visst kostnadsslag. t. ex. personalkostnad. styr bidraget resursvalet. Detta innebär att staten. om den vill paverka verksamhetens standard genom ökad personaltäthet. kan välja att relatera statens bidrag till personalkostnaderna i stället för att utfärda föreskrifter

• Sida 123
•  Original

eller rekommendationer om viss personaluppsättning. Vidare kan sägas att bidragsformen inte är neutral till skillnader i kommunernas kostnadsläge. Bidragskonstruktionen innebär t. ex. att kommuner med höga kostnader pa grund av hög standard eller orationellt bedriven verksamhet fär viss subvention till dessa höga kostnader. Å andra sidan ger kostnadsrelaterade bidrag — i motsats till prestationsrelaterade — kommuner med oförmanligt kostnadsläge ett direkt bidrag till en del av deras därav betingade höga kostnader. Kostnadsrelaterade bidrag där bidragsmedel endast utgar till vissa bestämda atgärder medför oftast omfattande administrativt arbete i anslutning till bidragsansökan. Krav pä särredovisning av kostnaderna förde bidragsberättigad > åtgärderna i ansökningshandlingarna samt de bidragsbe— viljande myndigheternas kontroll av fördelningen av kostnaderna i bidrags- berättigade och inte bidragsberättigade atgärder leder till detta.

Avtalsbidrag och liknande förekommer sä gott som uteslutande inom den landstingskommunala verksamheten. Effekterna i olika avseenden av sadana avtal är givetvis beroende av innehället i varje särskilt avtal.

Flera av de specialdestinerade bidragen utgår i form av saväl anläggnings- bidrag som driftbidrag. Detta gäller (. ex. för bidragen till undervisningsvä- sendet. viSs nykterhetsvärd och gatu— och väghållning. För andra verksam- heter utgär endast anläggningsbidrag. t. ex. avloppsrening och avfallshante- ring. För exempelvis äldringsvärd däremot utgar endast driftbidrag.

Enligt statskontrollkommitténs mening kan det ifrågasättas om det inte vore rationellt att avveckla anläggningsbidragen i de fall dä driftbidrag till verksamheten utgar och i underlaget för driftbidraget inräkna en periodise- rad kostnad för lokaler. anläggningar o. d.. dvs. en ärlig "kapitalkostnad". Ett pä detta sätt konstruerat bidrag till lokalkostnader skulle göra statens bidragsgivning neutral i förhallande till kommunernas kostnader för egna och förhyrda lokaler. Ett sådant bidrag skulle med andra ord innebära valfrihet för kommunerna i fråga om sättet att tillgodose exempelvis lokalbehovet för en viss verksamhet. dvs. att anskaffa egna lokaler eller förhyra sadana utifrån en bedömning av vad som kan vara lämpligt frän fall till fall. I sammanhanget vill kommittén erinra om att för en sa prioriterad verksamhet som den institutionella barnomsorgen har stimulansbidraget till anordnande av lokaler avvecklats och avlösts genom ett förhöjt driftbi- drag.

En avveckling av anläggningsbidrag kan päverka de kommunala huvud— männens möjligheter att finansiera sina byggnads- och anläggningsobjekt. Det fär därför förutsättas att behovet av finansieringsstöd vid ett slopat anläggningsbidrag prövas särskilt.

För att uppnä den förenkling av den specialdestinerade statsbidragsgiv— ningen och bidragssystemet som eftersträvas är det möjligt att ga fram pa olika vägar. Statskontrollkommittén anser mot bakgrund av den kravanalys som redovisas ovan att följande alternativa vägar eller kombinationer därav kan övervägas.

i? Ökad prestationsrelaterad bidragsgivning ; Avveckling av anläggningsbidrag. där driftbidrag utgar. genom att det till driftbidraget läggs ett belopp för en periodiserad anläggnings- eller lokalkostnad

• Sida 124
•  Original

3 Bidragsunderlaget för vissa kostnadsrelaterade bidrag. t. ex. för äldre— värd. nykterhetsvärd. viss övrig socialvärd görs lättare att ta fram. precisera och redovisa 3 Slopande eller begränsning av vissa kostnadsuppgifter. specifikationer och liknande uppgifter.

Vissa förenklingar synes kunna genomföras utan längre tidsutdräkt medan andra förenklingar torde kunna genomföras först senare. ev. i samband med aktualiserade ändringar av lagstiftning. nya och ändrade uppgifter för kommunerna och landstingskommunerna och därmed ändringar i bidrags— givningen för vissa verksamheter. De problem rörande kostnadsfördelning— en mellan stat och kommun som kan uppstår genom en pä detta sätt genomförd förenkling av statsbidragsgivningen bör kunna lösas på olika sätt. exempelvis genom jämkning av förekommande procenttal för statsbidragen i fall där bidragsunderlaget förändras.

Det kan här framhällas att de bidragsförfattningar som meddelas av regeringen i och för sig inte kan sägas vara onödigt styrande. För att åstadkomma en förbättring i ifrågavarande avseenden torde det bli nödvändigt att förändra bidragssystemen. dvs. bidragskonstruktionerna och de tillämpningsföreskrifter som utfärdas av de bidragsbeviljande myndighe- terna. Även handläggningsrutinerna hos de bidragsbeviljande myndigheter- na kan behöva ses över och förenklas. I vissa fall anses dessa rutiner alltför omständliga och leda till en utdragen ärendebehandling. vilket i sin tur hindrar kommunerna att i rätt tid komma igang med tilltänkta byggnads— och anläggningsarbeten liksom med planerad verksamhet.

5.6. Synpunkter och förslag rörande vissa enskilda statsbidrag

Statskontrollkommittén har i det föregående föreslagit att regeringen i budgetanvisningama ger de anslagsbeviljande myndigheterna i uppdrag atti samband med deras anslagsframställningar avseende statsbidrag se över statsbidragsförfattningar. tillämpningsföreskrifter och anvisningar i syfte att åstadkomma förenklingar för såväl de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva. Under utredningsarbetet har statskontrollkommittén gjort en systematisk genomgång av samtliga statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. Dessa har sammanställts och redovisats i en rapport

• Sida 128
•  Original

(Ds Kn 197919) Statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. som gavs ut i november 1979. Genomgången har avsett möjligheterna att minska den statskontroll som utövas i samband med tillämpningen av statsbidrags— bestämmelserna. Vidare har statskontrollkommittén undersökt möjligheter- na att förenkla statsbidragens administration. De synpunkter och förslag avseende vissa statsbidrag som statskontrollkommittén redovisar nedan bör enligt kommitténs uppfattning omgående övervägas inom resp. myndighe— ter. Den begränsning till ett visst antal statsbidrag som gjorts beträffande lämnade synpunkter och förslag innebär inte att det skulle saknas anledning för berörda myndigheter att se över övriga statsbidrag med avseende på minskad statskontroll och enklare bidragsadministration.

Familjebidrag

Såsom tidigare nämnts utgår vissa statsbidrag utan några som helst krav på specificerade kostnadsuppgifter. Det gäller härvid ofta mycket stora bidragsbelopp. t. ex. löner för gymnasieskolan. Trots detta upptar statsbi— dragsrekvisitionen för gymnasieskolan endast en uppgift om utbetalade löner. Det förutsätts att den kommunala revisionen svarar för den erforderliga kontrollen.

Mot bakgrund härav bör enligt statskontrollkommitténs mening systemet med kopior av handlingar utvisande utbetalningarna i varje familjebidrags- ärende kunna slopas. Statsbidragsrekvisitionen synes därför behöva innehål- la endast uppgift om summa utbetalade bidrag.

Vissa civilförsvarskosmader

Det föreslagna nya systemet för bidrag till anordnande av skyddsrum ligger i linje med kommitténs uppfattning om bidragsgivningens inriktning mot mer schabloniserade former. Statskontrol[kommittén vill dock framhålla angelä— genheten av att ansöknings- och rekvisitionsförfarandet görs så enkelt som möjligt och att kommunernas uppgiftslämnande i anslutning dä'till begrän— sas.

Bostadsbidrag

Vissa åtgärder har vidtagits för att underlätta kommunernas .trbete med kontroll av bidragssökandes inkomster och förmögenhet och förändringar däri. Sålunda får kommunerna fr. o .m. är1979 uppgift från försäkringskas— sorna om bidragstagarnas till kassorna lämnade uppgifter om aktuell inkomst. s.k. sjukpenninggrundande inkomst. Vidare får kommunerna fr. o. m. är 1980 uppgift om förmögenheter överstigande 75 00) kronor.

Inom bostadsstyrelsen har tidigare viss utredning gjorts i syfte att åstadkomma förenkling av administrationen med bostadsbidrigen. Bl. a. har övervägts att slopa den årliga ansökan om bostadsbidrag. Det rör sig om inemot 900 000 ansökningar om bidrag. varav ca 300 ()()0 avslts efter viss granskning och prövning. Något förslag om avveckling av den åriga ansökan blev emellertid inte framlagt.

Regeringen har den 15 mars 1979 tillkallat en särskild kommitté för

• Sida 129
•  Original

översyn av bostadsbidragen till barnfamiljer m. m. [ kommitténs uppgift ingår bl. a. att söka åstadkomma förenklingari det administrativa förfaran- det (Dir. 1979z42). Statskontrollkommittén har på grund härav avstått från att gå närmare in på frågan.

Översiktlig kommunal planering

De uppgifter som skall fogas till bidragsansökan synes vara nödvändiga för att planverket vid avgivande av sina yttranden och regeringen vid sina beslut skall kunna bedöma de ingivna ansökningarnas angelägenhet och därmed inom ramen för de anslagna medlen prioritera de mest angelägna planerings- företagen. Kommittén anser dock att det bör övervägas att efter genomfö- randet av initialskedet av den fysiska riksplaneringen inordna bidraget i skatteutjämningssystemet.

Sysselsattaingsskapande åtgärder

Ansökningsförfarandet och handläggningsordningen för prövning av bidragsärendena och då särskilt investeringsärendena enligt de t. o. m. den 30 juni 1978 gällande bidragsreglerna har ansetts medföra ett ganska omfattande administrativt arbete för kommunerna och — förmodligen — i ännu högre grad för berörda statliga myndigheter. De nya bidragsreglerna med de förenklingar av det administrativa förfarandet som dessa regler synes innebära finner statskontrollkommittén därför välgrundade och riktiga. Kommittén vill dock understryka angelägenheten av att arbetsmarknads- myndigheterna genom översyn av handläggningsrutiner och blankettmateri- al m. m. åstadkommer ett administrativt förfarande som innebär mindre arbete och enklare handläggningsordning för kommunerna. men även ett snabbare handläggningsförfarande hos berörda statliga myndigheter. Kom- mittén får som ett exempel på behovet av snabbare handläggning av beredskapsärenden hänvisa till en från Defu överlämnad PM. som upprättats inom Bodens kommun. (Bilaga 4).

Lokal och regional kollektivtrafik m. m.

Handläggningsordningen och ansökningsförfarandet för det statliga stödet till den lokala landsbygdstrafiken har bedömts vara komplicerade och medföra ett betydande administrativt arbete med behov av konsultmedver- kan hos kommunerna och därmed också förhållandevis höga administrativa kostnader för både staten och kommunerna. Riksrevisionsverket (RRV) har — som ett led i sin förvaltningsrevision — granskat bussbidragsnämnden och dess verksamhet.

RRV:s synpunkter och förslag jämte redogörelse för handläggningsord- ning. bidragssystem. kostnader m. m. har redovisats i revisionsrapport 1978-01-26 (Dnr 19771341. 391). I rapporten redovisas också utvecklings- möjligheter och förbättringar av bidragssystemet.

Vissa av de av RRV framförda synpunkterna och förslagen synes ha beaktats och genomförts i och med riksdagens ställningstagande till prop. 1977/78:92 om utökat statligt stöd och nytt bidragssystem.

• Sida 130
•  Original

Bidragssystemet måste emellertid fortfarande — även med de nu beslutade förändringarna och förenklingarna — anses komplicerat och administrativt betungande. Bussbidragsnämndens föreskrifter och anvisningar för bidrags- givningen är mycket omfattande och detaljerade. En genomgång av dessa föreskrifter och anvisningar ger klart vid handen. att det med bidragssyste- met förknippade arbetet för kommunerna blir omfattande. Statskontroll- kommittén vill därför framhålla angelägenheten av att ytterligare förenk- lingar eftersträvas och övervägs.

Skolbidrag

Statens bidragsgivning till kommunerna för skoländamål har under senare år utretts och behandlats av ett flertal utredningar.

Utredningen om skolan. staten och kommunerna (SSK) har i sitt slutbetänkande, (SOU 1978:65) Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. närmare övervägt två olika modeller för ett förnyat bidragssystem för grundskolan. nämligen ett huvudsakligen kostnadsrelaterat bidrag och ett prestationsrelaterat. närmast elevbaserat. bidrag. I ett därefter redovisat förslag om utvecklingslinjer rörande statsbidragssystemet för grundskolan synes SSK-utredningen hysa den uppfattningen att ett fortsatt utvecklings- arbete bör inriktas på att åstadkomma ett elevbaserat statsbidrag. Däri- genom skulle kommunerna få möjlighet att tillämpa en varierad organisation och ett varierat resursutnyttjande.

KEU 76 har framfört den uppfattningen att det är angeläget att åstadkomma dels större enhetlighet i bidragsgivningen för de olika skolfor- merna. dels en ökad schablonisering därav.

Även vissa nu pågående utredningar inom undervisningens område har att utreda och pröva statsbidragsgivningen. bl. a. gymnasieutredningen. kom— vux-utredningen och skoladministrativa kommittén. Statskontrollkommit- tén har haft kontakt med bl. a. sistnämnda utredning och har under hand delgetts visst utredningsmaterial samt vissa synpunkter och förslag.

Mot bakgrund av att statsbidragen till skolan är under utredning har statskontrollkommittén avstått från att lämna några synpunkter på dessa. Kommittén vill särskilt framhålla angelägenheten av förenkling av statsbi- dragskonstruktionen för särskolan och lantbruksundervisningen. där det nuvarande förfarandet enligt statskontrollkommitténs mening är särskilt administrativt krångligt och besvärligt.

Statskontrollkommittén vill framhålla angelägenheter av att större enhetlighet i bidragsgivningen och en ökad bidragsschablonisering uppnås på skolområdet. Kommittén anser därför att man bör fortsätta arbetet med att utveckla statsbidragssystemen på skolområdet enligt de av SSK-utredningen skisserade utvecklingslinjerna i syfte att åstadkomma ett mera schabloniserat bidragssystem.

Social hemhjälp

Bidraget bör avvecklas och bidragsmedlen överföras till slatteutjämnings- systemet genom en sådan höjning av grundgarantin i detta system att de i systemet ingående kommunerna får ett bidrag som i stor. sett motsvarar

• Sida 131
•  Original

nuvarande särskilda statsbidrag. De kommuner som står utanför skatteut- jämningssystemet bör tillförsäkras fortsatt stöd.

Om det dock alltjämt skulle anses finnas behov av ett särskilt statsbidrag för kommunernas äldreomsorg. anser kommittén att man bör eliminera nu föreliggande avgränsningsproblem och göra bidragsgivningen neutral till olika vård- och serviceformer.

Färdtjänst

Behovet av särskilt bidrag till färdtjänst bör — i likhet med bidraget till social hemhjälp — också omprövas för bedömning huruvida bidraget bör och kan inordnasi skatteutjämningssystemet. Behovet av färdtjänst och kostnaderna härför torde variera avsevärt mera mellan kommunerna än behovet och kostnaderna för den sociala hemhjälpen. Det kan därför föreligga starkare skäl för att bibehålla det särskilda bidraget till färdtjänsten än för att behålla bidraget till den sociala hemhjälpen.

De problem som är förknippade med behandlingsresorna inom färdtjäns- ten bör enligt kommitténs mening lösas genom någon form av schabloner- sättning till kommunerna från försäkringskassorna. Det tilltänkta samråds- förfarandet i detta avseende mellan riksförsäkringsverket och kommunför— bundet bör därför komma till stånd.

Drift av vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för alkoholmissbrukare m. m.

Det nuvarande ansöknings- och rekvisitionsförfarandet avseende bidrag till driften av behandlings- och inackorderingshem för alkoholmissbrukare m. m. anses administrativt besvärligt. Systemet med förhandsgodkännande av nystartad verksamhet. dess omfattning liksom utökning av verksamhet synes vara betingad av alltför begränsade statliga anslagsbelopp i förhållande till de insatser och den verksamhet kommunerna är beredda att göra. Lämpligheten av detta system, som måste antas verka begränsande på kommunernas verksamhet inom nykterhets- och narkomanvården. kan ifrågasättas eftersom kommunernas insatser inom dessa områden i allmänhet anses otillräckliga. Statskontrollkommittén anser därför att man bör utreda och överväga möjligheterna att avveckla nuvarande system med förhands- godkännande liksom att slopa de mycket detaljerade uppgifterna rörande kostnader, personaluppsättning, löne- och tjänstgöringsförhållanden m. m. till statsbidragsrekvisitionerna.

• Sida 132
•  Original

.; | . . ) .. ,'ri (. f 'f l . u ' IJ » i” , .. . F -4 t . 7 t .! ' ' *.v ' ,, | _ ,, . | lh- ' ' ' . , . ."" . ,. 4-2 . . ' .i'fv'! ! .f i. _ | ' :l » , 4 . . .. I.! . - , . =. . . . . . . . |._|._1t, , .. _. . '

• Sida 133
•  Original

6.1. Bakgrund

Riksdagens revisorer har låtit granska det sätt på vilket statliga bidrag till kommunala investeringar har utnyttjats. Särskild hänsyn har därvid tagits till effektivitet och kostnader. Resultatet av granskningen har sammanfattats i granskningspromemoria (4/1977) Statsbidragsberättigade kommunala arbe- ten. Promemorian har av riksdagen remissbehandlats i sedvanlig ordning. Granskningspromemorian har därefter tillsammans med kopior på remiss- svaren överlämnats till regeringen med hemställan om att de synpunkter som förs fram i granskningspromemorian beaktas i statskontrollkommitténs arbete. Departementschefen beslutade den 6 december 1977 att överlämna ärendet till statskontrollkommittén.

Igranskningspromemorian redovisade undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling tyder på att det i många kommuner förekommit bristeri det underlag som legat till grund för beslut i dessa frågor. Enligt en av de vid granskningen åberopade undersökningarna i frågan har systematiska beräkningar av kostnaderna för planerade projekt saknats i mer än 40 % av de undersökta kommunerna.

Mot den bakgrunden har det i promemorian framhållits som angeläget att kommunernas beslutsunderlag förbättras och att de tillämpade kalkylsyste- men ses över i syfte att få fram ett säkrare underlag för kommunernas beslut i regivalsfrågan och mera enhetliga och rationella metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten. Revisorerna är därför av den uppfattningen att det vore värdefullt om allmänna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades i syfte att eliminera olikheter i konkurrenshän- seende mellan regiformerna. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylunderlag.

Svaren på den i granskningspromemorian redovisade enkäten om former- na för samverkan mellan de statliga myndigheterna och kommunerna vid bidragsgivningen ger vid handen. att de största effektivitetsvinsterna och kostnadsinbesparingarna anses kunna uppnås om de statliga myndigheterna därvid lägger tonvikten på utredningar om de allmänna kraven på bidragsberättigade objekt och på utvecklingsarbete avseende objektens funktions- och byggnadstekniska utformning. Flertalet av de myndigheter som ingår i enkäten har nu anpassat sitt deltagande i bidragsgivningen till detta. Riksrevisionsverket delar i sitt yttrande den i granskningspromemo- rian framförda synpunkten att samverkan bör ske så tidigt i byggprocessen

• Sida 134
•  Original

som möjligt. En sådan utveckling borde kunna leda till en ökad effektivitet vid byggandet. Det är nämligen i samband med detta arbete under byggprocessens inledande skede som möjligheterna att påverka byggnads— objektens slutliga kostnader är störst. Detta gäller i synnerhet tekniskt komplicerade byggnader och anläggningar.

Iden mån de bidragsbeviljande statliga myndigheterna i ökad utsträckning inriktar sin tillsyn och stödjande verksamhet på de inledande stadierna av den kommunala byggnads— och anläggningsverksamheten uppstår frågan om kontrollen i övrigt kan minskas. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) sätter i sitt yttrande i fråga om det är realistiskt att förutsätta att kommunerna i allmänhet har det kunnande och de resurser som behövs för att de skall kunna ta det ökade ansvar som tänks delegerat till dem. Riksrevisionsverket. som uttrycker en liknande uppfattning. framhåller vidare att ansvaret för att statsbidrag används på ett riktigt sätt vilar även på den bidragsbeviljande myndigheten.

Statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och uppgifter. Revisorerna är därför av den uppfattningen att statlig tillsyn och kontroll inte kan undvaras i samband med bidrag till kommunernas och landstingskommunernas investeringsverksamhet. Den administrativa ar- betsbördan i samband med statsbidragsärenden är emellertid betydande för såväl statliga som kommunala organ. vilket är en följd av statsbidragssyste- mets utformning med ett stort antal speciella anslag med därtill knutna bestämmelser. Liksom revisorerna anser riksrevisionsverket att den statliga detaljkontrollen bör minskas. Härigenom skapas förutsättningar för en förenkling av det administrativa arbetet i samband med statsbidragsären- dena. De utvecklingslinjer som revisorerna förordar, nämligen en ökad betoning av konkurrensmomentet vid den kommunala byggnads- och anläggningsverksamheten. ett förbättrat beslutsunderlag i form av utbyggda kalkyl- och kostnadsredovisningssystem samt en ökad medverkan från bidragsbeviljande statlig myndighet i byggprocessens inledande skeden torde enligt revisorernas uppfattning vara åtgärder som är ägnade att minska behovet av den statliga kontrollen.

6.2. Överväganden och förslag

Statens bidragsgivning till kommunala byggnads- och anläggningsarbeten förändras ständigt. Sålunda har bidragsgivningen för vissa ändamål avveck- lats. Detta gäller t.ex. i fråga om bidragen för barnstugor. För andra ändamål som skyddade verkstäder är avveckling förestående eller har avveckling aktualiserats och för vägbyggande m. m. är bidragsgivningen under utredning.

Enligt kommitténs mening är emellertid statsbidragsgivningens omfatt- ning inte på något sätt avgörande för de synpunkter och meningar som riksdagsrevisorerna framför. De brister rörande beslutsunderlaget m.m. som enligt revisorerna vidlåder kommunernas handläggning av statsbidrags— berättigade byggnads- och anläggningsarbeten måste antas föreligga vid handläggningen av alla andra kommunala byggnads- och anläggningsarbe- ten, som ju är betydligt mer omfattande än de statsbidragsberättigade

• Sida 135
•  Original

arbetena. Sett ur hela samhällets intresse bör förekommande brister i ärendehandläggningen avhjälpas oavsett om arbetena är bidragsberättigade eller ej. Det torde för övrigt också kunna ifrågasättas om alla statliga myndigheters handläggning av byggnads— och anläggningsarbeten för statens räkning är i av revisorerna berörda avseenden helt utan brister. Tänkbart är att förbättringar kan göras också hos statliga myndigheter.

Mot bakgrund av dessa omständigheter måste det anses vara av betydande intresse såväl för staten och dess olika handläggande myndigheter som för de kommunala huvudmännen att handläggningen av ärenden avseende bygg- nads— och anläggningsarbeten förbättras. Av remissyttrandena över reviso— rernas granskningspromemoria framgår bl. a. att man inom kommunförbun- den påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre kalkylsystem för byggnads— och anläggningsarbeten. Statens råd för byggnadsforskning bedriver sedan länge ett förhållandevis omfattande forskningsarbete med anknytning till de av riksdagsrevisorerna aktualiserade spörsmålen. Rådet sprider också på olika sätt de kunskaper och resultat som vinns genom det bedrivna forskningsarbetet. Vidare torde det redan nu — bl. a. hos statliga myndigheter. som för statens räkning handhar byggnads- och anläggnings- arbeten, Sjukvårdens och socialvärdens planerings- och rationaliseringsin- stitut (Spri). tekniska högskolor och andra undervisningsanstalter. konsult- företag m. fl. — finnas tillfredsställande system för kostnadskalkyler, system och metoder för upprättande av programhandlingar och redovisning av beslutsunderlag samt kunskaper om byggnaders och anläggningars funk- tions- och byggnadstekniska utformning. Dessa system och kunskaper bör givetvis tillvaratas och spridas för ett vidare utnyttjande.

Såvitt statskontrollkommittén sålunda bedömer saken finns det redan nu — på olika håll — betydande kunskaper och erfarenheter rörande byggnaders och anläggningars funktions- och byggnadstekniska utformning. utarbetade kalkyl- och redovisningssystem m.m. Bättre spridda och därmed vidare tillämpade och utnyttjade bör dessa kunskaper kunna medverka till en förbättring av förhållandena i de avseenden som revisorerna aktualiserat. Forsknings- och utvecklingsarbetet inom området kan också förväntas fortsätta. Det gäller således att bättre sprida på området förvärvade kunskaper och erfarenheter samt förekommande kalkyl- och redovisnings- system m. m.. dvs. att få till stånd ett ökat utbyte av kunskaper och redan känd teknik. Detta bör kunna ske genom bl. a. fortbildning av tekniker och annan berörd personal. t. ex. genom kurser och konferenser. För detta ändamål kan det behövas samarbete i någon form mellan berörda intressenter. närmast rådet för byggnadsforskning, kommunförbunden. Spri och vissa statliga myndigheter med erfarenheter av byggnads- och anlägg- ningsarbeten, t. ex. byggnadsstyrelsen. skolöverstyrelsen, vägverket och arbetsmarknadsstyrelsen.

Ett sådant arbete bör kunna ge till resultat att man för såväl statliga byggnads- och anläggningsarbeten som kommunala sådana arbeten med eller utan statsbidrag framdeles kommer att tillämpa så långt möjligt enhetliga — och successivt förbättrade — system för kostnadskalkyler och kostnadsredovisningar, utnyttjar gjorda erfarenheter och därmed också tillämpar bästa kända teknik för byggnads- och anläggningsobjektens funktions- och byggnadstekniska utformning liksom för hela byggproces-

• Sida 136
•  Original

sen.

För kommunernas del bör vad här sagts leda till bygghandlingar och beslutsunderlag som uppfyller kraven för dels den enskilda kommunens egen ärendebehandling. dvs. anslagsbeslut. finansiering och byggnadsarbetets eller anläggningsarbetets utförande på entreprenad eller i egen regi. dels de statliga myndigheternas behandling och beslut i statsbidragsärendet. Detta skulle således innebära att några kompletterande bygghandlingar och kostnadsberäkningar inte behöver framställas i själva statsbidragsärendet.

Statskontrollkommittén anser att man med ovan redovisade atgärder bör kunna uppnå en ur samhällets synpunkt tillfredsställande ordning i de av riksdagsrevisorerna påtalade avseendena. Att ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och kostnadsredovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragsberättigade byggnads— och anläggnings— arbeten finner kommittén direkt olämpligt. Sådana krav skulle komma att gälla en mycket begränsad del av de kommunala byggnads- och anläggnings- objekten.

En sådan ordning skulle dessutom stå i dålig överensstämmelse med strävandena mot krångel och onödig byråkrati och minskad statlig detalj— styrning av kommunerna och landstingskommunerna. Kommittén vill i detta avseende erinra om de tankegångar som ligger bakom avvecklingen av Nämnden för sjukvårds- och socialvärdsbyggnader (NSB) liksom det faktum att den hos skolöverstyrelsen obligatoriska granskningen av ritningar till skolbyggnader inom grundskolan ansågs obehövlig och därför avvecklades redan i början av 1970-talet.

Statskontrollkommittén föreslår att regeringen ger statens råd för bygg- nadsforskning i uppdrag att i samråd med vägverket. byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna utarbeta under- lag för fortbildning när det gäller kostnadskalkylering och kostnadsredovis- ning m. ni. av byggnads- och anläggningsarbeten.

• Sida 137
•  Original

7.1. Allmänt

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas före- skrifter. anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns i bl. a. resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommu- nala verksamhetsområden.

År 1970 beslutade regeringen kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att utfärda föreskrifter. anvisningar eller råd (omtryckt 1977:629). I samband med överenskommelsen om generellt statsbidrag till kommunerna och landstingskommunerna för år 1978 utfäste sig regeringen att se över reglerna om statliga myndigheters normgivning m. m. för olika kommunala verksamheter. Regeringen utfärdade därefter förordningen (19772629) om ändring i kungörelsen. I sin nya lydelse innebär kungörelsen att myndigheterna inte utan regeringens medgivande får utfärda sådana föreskrifter. anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till kostnadsökningar i den verksamhet som berörs.

Myndigheten skall utreda normförslagets kostnadsmässiga konsekvenser och höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ökade kostnaderna för ändrad standard eller ändrade normer. Syftet med myndigheternas utredning och partssamråd är att få ett underlag för beslut om normförslaget skall underställas regeringen. För detta krävs en doku- menterad bedömning av förslagets finansiella konsekvenser för staten. kommunerna. landstingskommunerna och andra. Vid prövningen av om ett normförslag i "mer än oväsentlig grad" kan leda till kostnadsökningar skall myndigheten utgå från berörda parters uppfattning. I de fall då kostnaderna i sin helhet kan bedömas falla på kommunerna eller landstingskommunerna har det i realiteten lagts på dessa att avgöra om förslagen bör underställas regeringens prövning.

I prop. 1977/781100. bil. 3. anförde föredraganden att han i annat sammanhang avsåg att föreslå regeringen att anmoda de statliga myndighe- terna att se över redan utfärdade föreskrifter. anvisningar eller råd i syfte att minska kostnaderna i de berörda verksamheterna. Han framhöll vidare att myndigheterna särskilt borde överväga om det är nödvändigt att tillämpa nu gällande standard eller normer inom alla delar av den verksamhet som berörs av föreskrifterna eller om det är möjligt att differentiera kraven.

• Sida 138
•  Original

1 NSB avvecklades från den 1 juli 1979.

I kompletterande anvisningar för myndighetens anslagsframställningar för budgetåret 1979/80 har regeringen anmodat myndigheterna att göra den nämnda översynen. Myndigheterna ålades vidare att i sina anslagsframställ- ningar för nämnda budgetår redovisa de föreskrifter som hade utfärdats under budgetåret 1977/78 samt ange inom vilka områden som det kunde bli aktuellt att utfärda nya eller ändrade föreskrifter under budgetåren 1978/79 och 1979/80. I de årliga anvisningarna för myndigheternas anslagsframställ- ningar avseende budgetåret 1980/81 ålades de myndigheter som under budgetåren 1979/80 och 1980/81 planerar att ge ut nya eller ändrade föreskrifter etc. som kan leda till nya eller ökade kostnader att redovisa dessa planer i samband med anslagsframställningarna för budgetåret 1980/81.

I propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. (prop. 1976/77: 1) anförde föredraganden att det borde uppdras åt de centrala statliga myndigheterna att pröva om den statliga tillsynen och detaljkontrol— len över kommunerna och landstingskommunerna kunde minskas när det gäller myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd. Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran (KU 1976/77:25. rskr 148). I direktiven till statskontrollkommittén sägs att myndigheternas föreskrifter m. m. bör ägnas uppmärksamhet från kommunal självstyrelsesynpunkt. Syftet skall vara att avveckla föreskrifter etc. som inte längre kan anses behövliga. I kommitténs uppdrag ingår dock inte att utarbeta förslag till ändringar av myndigheternas föreskrifter m. m.

Statskontrollkommittén har mot bakgrund av det ovan anförda hemställt att regeringen skulle ge de centrala myndigheterna i uppdrag att se över gällande normer i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Regeringen har i skrivelse den 26 oktober 1978 uppdragit åt de centrala statliga myndigheter, vilkas verksamhet berör kommuner och landstingskommuner att se över gällande föreskrifter. anvisningar och råd. Utgångspunkten för översynen anges vara att statlig tillsyn och detaljkontroll över kommunerna och landstingskommunerna bör tas bort. när den inte längre kan anses behövlig. Regeringens skrivelse är intagen som Bilaga 5 till detta betänkan- de.

7.2. Redovisning från myndigheterna

Regeringens skrivelse har besvarats av 42 myndigheter. Av dessa har 13 uppgett att de inte utfärdar några föreskrifter. anvisningar eller råd av det slag som avses i skrivelsen. Dessa myndigheter är nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB)1, sjöfartsverket. kammarkollegiet. statens förhandlingsnämnd, statskontoret. statistiska centralbyrån. universitets- och högskoleämbetet, fiskeristyrelsen, generaltullstyrelsen. konsumentverket. statens invandrarverk. statens industriverk och statens kärnkraftinspek- tion.

Datainspektionen framhåller att inspektionen utfärdar föreskrifter från fall till fall vid utfärdande av tillstånd till personregistrering med hjälp av automatisk databehandling. Utfärdade föreskrifter har granskats med anledning av regeringens uppdrag. Inspektionen har inte funnit att några obehövliga föreskrifter utfärdats. Bokföringsnämnden framhåller att i den

• Sida 139
•  Original

mån kommunal verksamhet bedrivs i bolagsform finns det ingen anledning att göra åtskillnad mellan ett sådant bolag och andra bolag. I båda fallen gäller såväl bokföringslagens och aktiebolagslagens bestämmelser som nämndens rekommendationer. Rekommendationer och uttalanden i övrigt som nämnden gör ärinte tillämpliga på kommuner och landstingskommuner. eftersom dessa inte är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen.

Rikspolisstyrelsen. Civilförsvarsstyrelsen. statens vägverk. statens trafik- säkerhetsverk. luftfartsverket. lantbruksstyrelsen. livsmedelsverket. statens jordbruksnämnd. statens naturvårdsverk. statens strålskyddsinstitut. arbets- marknadsstyrelsen. arbetarskyddsstyrelsen. bostadsstyrelsen. lantmäteri- verket och statens brandnämnd har uppgett att de med anledning av skrivelsen startat en översyn inom sina resp. sakområden av de föreskrifter m. ni. som de utfärdar eller att de inom kort kommer att påbörja sådana översyner.

Civilförsvarsstyrelsen har dock vid en översiktlig bedömning funnit att möjligheterna till begränsningar är små. Statens vägverk och trafiksäker- hetsverket uppger att förenklingar kan genomföras först om förändringar i vissa lagar och andra författningar kommer till stånd. Verken har redan hos regeringen begärt sådana förändringar. Lantbruksstyrelsen uppger att översynsarbetet satts igång efter förslag från Svenska kommunförbundet. Samtliga myndigheter uppger också att de kommer att bedriva det fortsatta översynsarbetet i nära samråd med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet samt med ev. övriga berörda organ och myndigheter. Socialstyrelsen och skolöverstyrelsen hänvisar i sina svar till att dessa myndigheters organisation är föremål för omfattande organisationsöversy- ner och att det därför inte bedömts möjligt att nu separat fullgöra regeringens uppdrag. Riksnämnden för kommunal beredskap hänvisar till att fortsatta förenklingar inom dess område är beroende av kommande försvarsbeslut. Vad som åsyftas är om det i samband med 1982 års försvarsbeslut kommer att fattas beslut om samordning mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten.

Centralnämnden för fastighetsdata. transportnämnden. bussbidrags- nämnden. riksarkivet, riksantikvarieämbetet. kulturrådet. produktkontroll- nämnden, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och statens planverk uppger att regeringens skrivelse inte föranleder någon speciell åtgärd. Ett av de skäl som anges är att de föreskrifter. anvisningar eller råd som myndigheterna ger ut inte kan förenklas eller ytterligare minskas och att det inte heller finns något behov härav.

Ett annat är att myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd inte innebär några inskränkningar i fråga om den kommunala självstyrelsen.

Statens planverk anför att verket under en lång följd av år strävat efter att successivt minska detaljeringsgraden i verkets anvisningar och att ersätta anvisningar. som ofta uppfattas som bindande. med allmänna råd.

De övriga myndigheter som uppgivit att de påbörjat eller skall påbörja översynsarbete har inte närmare preciserat vilka förändringar av gällande föreskrifter och anvisningar som kan bli aktuella som följd av detta arbete. Det är därför inte möjligt att nu på basis av myndigheternas skrivelser dra några slutsatser om översynsarbetet kommer att resultera i ökad kommunal självstyrelse.

• Sida 140
•  Original

7.3. Överväganden och förslag

Myndigheternas svar visar att en översyn och förändring av föreskrifter. anvisningar och råd i flertalet fall tar lång tid att genomföra. Endast ett par myndigheter har hunnit så långt att konkreta ändringsförslag kunnat arbetas fram. innan redovisningen till regeringen skulle lämnas.

Myndigheterna anför i sina svar genomgående att de delar uppfattningen att det är angeläget att minska den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner. Så långt som möjligt försöker de utforma sina föreskrifter. anvisningar och råd i överensstämmelse härmed. Samtidigt tycks denna strävan inte sällan stå i motsatsförhållande till myndigheternas skyldighet att inom sina resp. sakområden verka för en så långt som möjligt enhetlig tillämpning av gällande lagar och andra författningar. Statskontrollkommittén konstaterar att fullgörandet av denna skyldighet ofta resulterar i relativt detaljerade föreskrifter och anvisningar. Varje författnings- eller anvisningsändring måste övervägas noga. Resultatet får inte bli negativt med hänsyn till myndigheternas uppgift att fullgöra de författningsreglerade skyldigheter som myndigheterna har. Ändringar i föreskrifter och anvisningar medför många gånger svårlösta avvägningspro- blem och tar på grund härav ofta även lång tid att genomföra.

Som nämnts i tidigare avsnitt har kommittén fört överläggningar med olika statliga myndigheter för att få till stånd förändringar av den statliga tillsynen över kommuner och landstingskommuner. Vid dessa överläggningar fram- kom det att det inte var möjligt för myndigheterna att på den korta tid som stod till myndigheternas förfogande göra en fullständig genomgång av föreskrifter och allmänna råd och mönstra ut föreskrifter etc. som kan leda till onödiga begränsningar i den kommunala självstyrelsen. Detta framgår även av myndigheternas redovisningar. Kommittén finner det angeläget att en sådan fullständig genomgång sker. Kommittén föreslår därför att det i en särskild förordning föreskrivs att de statliga myndigheter som meddelar föreskrifter. anvisningar eller allmänna råd inom viss tid. förslagsvis tre år. skall pröva möjligheten att ta bort sådan statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre behövs. Resultatet av översynen skall därefter redovisas för regeringen. I detta översynsarbete är det av vikt att samråd sker med företrädare för kommuner och landstings— kommuner.

Som ett exempel på ett sådant översynsarbete kan nämnas det arbete som har bedrivits inom vägverket.

Vägverkets anvisningsarbete har bedrivits i tre etapper. Den första etappen bestod i att göra en sammanställning av tidigare utfärdade anvisningar och tillämpad praxis. För vägverkets del hade tillämpningsan- visningar utfärdats vid ett flertal tillfällen sedan år 1961. Sammanställningen gjordes av en inom vägverket sammansatt arbetsgrupp. Denna arbetsgrupp redovisade därefter ett förslag till anvisningar.

I nästa etapp skedde remissbehandling. Vägförvaltningar. kommuner m. fl. fick vid denna möjligheter att lämna synpunkter på arbetsgruppens förslag.

I den sista etappen tillsattes en ny arbetsgrupp. Den bestod av deltagare från vägverket. Svenska kommunförbundet och några kommuner. Den nya

• Sida 141
•  Original

arbetsgruppen fick befogenhet att ta upp vissa principiella frågor. Den skulle också eftersträva förenklingar inom ramen för gällande statsbidragskungö- relse. Slutligen skulle även rena redigeringsfrågor behandlas. Arbetsgruppen tog också upp och behandlade synpunkter som hade kommit fram vid remissbehandlingen.

Resultatet av detta arbete arbetades därefter in i vägverkets verksamhets- handbok. där verkets anvisningar ges ut.

Av myndigheternas redovisning framgår vidare att kommunala och landstingskommunala myndigheter ibland uppfattar utfärdade anvisningar och råd som mer bindande för dessa organ än vad de utfärdande myndigheterna har avsett. Terminologiska oklarheter bidrar på så sätt till en mer omfattande statlig kontroll och styrning än som avsetts.

Denna aspekt uppmärksammades även av decentraliseringsutredningen. I betänkandet (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna föreslog utredningen. som ett led i strävandena att förenkla den centrala tillsynen och kontrollen därför vissa terminologiska förändringar. Utredningen föreslog att de bindande regler som fordras för t. ex. en enhetlig rättstillämpning liksom hittills skall kallas föreskrifter. Alla andra normer bör. enligt utredningen, betecknas som allmänna råd. dvs. uppslag och idéer som myndigheterna och den enskilde efter egen bedömning skall kunna ta till vara. Uttrycket anvisningar bör inte längre användas. Utredningen menade att en sådan förenkling skulle innebära att underordnade myndigheter och enskilda lättare fick klart för sig vilka regler det är nödvändigt att ovillkorligen följa. Centrala organ måste enligt utredningen beakta bl. a. att det i åtskilliga fall handlar om att ge vägledning till lokala och regionala organ som leds av förtroendevalda.

Förslaget tillstyrktes av en rad remissinstanser. bl. a. statskontoret. lantbruksstyrelsen. delegationen för företagens uppgiftslämnande (DEFU). Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet och Stockholms kom- mun. Kommunförbundet framhöll att föreskrifter och allmänna råd klart bör skiljas åt när de redovisas. En sådan förändring skulle innebära en klar förbättring gentemot nuvarande tillstånd som innebär att icke bindande anvisningar uppfattas och tillämpas som om de vore bindande föreskrifter. När det gäller vägledning riktad till kommuner måste de centrala organen i högre grad beakta att det är fråga om att ge impulser till organ som leds av förtroendevalda och inte att ge order till underställda förvaltningsorgan. Enligt DEFU innebär förslaget till ny terminologi att olika tillämpningsreg— lers juridiska status kommer att framgå klarare än hittills. Underordnade myndigheter får lättare klart för sig vilka regler det är nödvändigt att följa.

Utredningens förslag om renodling av terminologin avvisades av endast två remissorgan. Planverket anslöt sig till utredningens uppfattning om vikten av en enhetlig terminologi beträffande föreskrifter m. m. men ansåg att övervägande skäl talade för att behålla de sedan länge förekommande begreppen föreskrifter. anvisningar och råd. Verket anförde vidare följan- de.

Erfarenheterna från tillämpningen av byggnadslagstiftningen visar att de samhälleliga kvalitetskraven på byggnader vad gäller säkerhet och hälsa skall ges i föreskrifter

• Sida 142
•  Original

genom kvantifierade egenskapskrav. Dessa krav skall kunna verifieras genom provnings- eller beräkningsmetoder som godtas i anslutning till föreskrifterna. ldc fall det kan vara vanskligt att precisera kraven i kvantifierade termer är det lämpligt att den centrala myndigheten anvisar godtagna lösningar som bedömts uppfylla kraven. Dessa anvisningar ger den byggande klart besked om vad som skall godtas av byggnads- nämnden. Genom allmänna råd kan information lämnas beträffande t. ex. nya normer. Enligt planverkets uppfattning bör emellertid sådana råd från centrala myndigheter begränsas. eftersom de kan komma att tillämpas olika av lokala myndigheter och på så sätt medföra trassel för de byggande. Genom att koncentrera normgivningen till föreskrifter med tillhörande anvisningar kan normernas omfång begränsas. På så sätt kan normerna lättare överblickas av de byggande.

Enligt riksskatteverket (RSV). som också avstyrkte förslaget. skall anvis— ningar och allmänna råd tjäna till ledning för beslutsfattandet i första instans och till upplysning för allmänheten. RSV anförde vidare följande.

Normalt sett är det inte fråga om att ge impulser till lokala och regionala organ. Utredningens indelning i ovillkorligen bindande föreskrifter resp. allmänna råd som underordnade myndigheter och allmänheten kan följa eller inte följa efter eget behag. är en grov förenkling som inte motsvarar verkligheten. Som exempel kan nämnas att inte direkt bindande anvisningar (= allmänna råd) som utfärdas av RSV ofta bygger på lagförarbeten. Sådana förarbeten ger uttryck för lagstiftarens vilja och vid rättstill- lämpning på alla nivåer tar man hänsyn till dem. Det är därför odiskutabelt att taxeringsnämnder (= lokala organ) i sitt beslutsfattande skall beakta RSVs inte direkt bindande anvisningar till ledning för taxering.

Beträffande den enskildes krav på likformighet och rättssäkerhet vill RSV framföra att det inom taxeringsväsendet förekommer en långt driven decentralisering. Besluten fattas ytterst av taxeringsnämnderna. För att fylla kravet på likformighet och rättvisa i beslutsfattandet kan regionala olikheter inte accepteras om de inte har sin grund i faktiska förhållanden. vilket innebär att RSVs anvisningar i regel måste tillämpas lika av alla taxeringsnämnder.

Regeringen tog ställning till decentraliseringsutredningens förslag i prop. 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. Föredra— ganden framhöll att det är angeläget att regionala och lokala myndigheter och enskilda inte skall behöva vara tveksamma om verkningarna av underlåtenhet att följa olika regler. Det bör inte råda osäkerhet om i vilken utsträckning reglerna är bindande eller ej. Det är enligt föredraganden viktigt att de myndigheter som utfärdar föreskrifter, anvisningar och allmänna råd noggrant prövar vilken grad av styrning som bör eftersträvas och väljer den rätta formen och beteckningen för reglerna. Föredraganden framhöll vidare att förutsättningarna för bättre klarhet om olika reglers rättsliga status hade ökat genom kungörandelagstiftningen. Han förklarade sig införstådd med att innebörden av begreppet anvisning ibland kan vara oklar men var inte övertygad om att begreppet kan undvaras inom alla områden eller att de nuvarande anvisningarna kan hänföras antingen till bindande föreskrifter eller till allmänna råd. Denna fråga borde därför övervägas ytterligare. bl. a. mot bakgrund av de förslag som de statliga myndigheterna under våren 1979 skulle redovisa med anledning av uppdraget att se över föreskrifter. anvisningar och råd. Konstitutionsutskottet anslöt sig i sitt betänkande (KU 1978/79:35) till regeringens uppfattning att de begreppsbestämningar som hade gjorts i prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar och som

• Sida 143
•  Original

riksdagen hade lämnat utan erinran har bidragit till ökad klarhet om olika reglers rättsliga status. Genom antagandet av propositionen har enligt utskottet fastställts att termen allmänna råd bör användas när avsikten är att rekommendera men inte föreskriva ett visst förfarande. Problemet är enligt utskottet emellertid att denna begreppsanvändning inte synes ha fått önskvärd utbredningi myndigheternas verksamhet. Det förekommer således i alltför stor utsträckning att termen anvisningar används om dokument som syftar till att förmedla råd och erfarenheter. Utskottet strök därför starkt under vad föredraganden hade uttalat om vikten av att de myndigheter som utfärdar föreskrifter. anvisningar och allmänna råd noggrant prövar vilken grad av styrning som bör eftersträvas och väljer den rätta formen och beteckningen. I den mån en konsekvent tillämpning av denna terminologi kräver ändringar i t. ex. instruktioner för olika myndigheter borde regering- en föranstalta därom. Utskottet framhöll vidare att det i och för sig hade förståelse för syftet med decentraliseringsutredningens förslag om en renodling av terminologin till att omfatta endast begreppen föreskrifter och allmänna råd. Utskottet ansåg dock i likhet med föredraganden att begreppet anvisningar inte kan undvaras inom alla områden. Frågan borde därför övervägas ytterligare när redovisning föreligger av det särskilda översyns- uppdrag på området som regeringen hade gett myndigheterna.

År 1976 utfärdades lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Därigenom föreskrivs ett enhetligt system för myndigheternas kungörande av författningar. Lagen bygger på förslag i prop. 1975/76:112 som godkändes av riksdagen (KU 1975/76:51. rskr 1975/762362). I proposi- tionen behandlade föredraganden lagens tillämpningsområde och begreppet författning. Han anförde bl. a. följande.

Regler som anvisar hur en person lämpligen kan förfara i vissa hänseenden men där det likväl står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet bör inte anses som författningar. Sådana regler bör i framtiden benämnas allmänna råd. Termen anvisning bör om möjligt undvikas i sådana sammanhang. eftersom den sedan gammalt ofta används i fråga om föreskrifter som är att hänföra till författning. Ett typiskt exempel på detta är anvisningarna till kommunalskattelagen (1928z370). Dessa har karaktären av tilläggsbestämmelser av lags karaktär till den nämnda lagen.

Det förekommer emellertid också anvisningar av en annan typ. Jag tänker på sådana anvisningar som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till en utveckling i viss riktning av praxis. Dessa anvisningar binder inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande sanktionerade författningen men de hari realiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. De skiljer sig från de allmänna råden genom att de inte ger berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än dem som anges i anvisningarna. Anvisningar av denna typ bör ses som en utfyllnad av de bakomliggande sanktionerade föreskrifterna och bör anses falla inom ramen för begreppet författning. Termen anvisningar eller uttrycket föreskrifter med anvisningar torde vara en lämplig benämning på dem.

Som gemensam term för dels författningar. dels allmänna råd rörande tillämpningen av viss författning torde termen regler vara den lämpligaste. Orden föreskrift och bestämmelse synes mindre lämpliga eftersom de vanligen får anses ha en tvingande innebörd.

Lagen om kungörande av lagar och andra författningar kompletteras av författningssamlingsförordningen (1976:725. omtryckt 1977z952). Enligt l 5 förordningen förstås med allmänna råd sådana rekommendationer av central

• Sida 144
•  Original

förvaltningsmyndighet om tillämpningen av författning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden men som inte utesluter andra handlingssätt. Om allmänna råd är sammanförda med författning. skall enligt 27 % tydligt utmärkas vilka regler som är författningsföreskrifter och vilka regler som är allmänna råd.

Av myndigheternas redovisning av uppdraget att se över föreskrifter. anvisningar och råd framgår att det förekommer att bl. a. kommuner och landstingskommuner uppfattar anvisningar som bindande trots att detta inte har varit avsikten. Kommittén vill för egen del inte hålla det för uteslutet att en anvisning ibland kan uppfattas som något som en kommun eller en enskild person har i det närmaste full frihet att följa eller inte följa trots att avsikten varit att anvisningen skulle ha en betydligt starkare normerande effekt. Kommittén delar den uppfattning som kom till uttryck i decentraliserings— utredningens betänkande och i remissyttrandena över detta. nämligen att den nuvarande terminologin är oklar. Den enklaste metoden att råda bot på detta förhållande är att genomföra deeentraliseringsutredningens förslag att slopa det oklara begreppet anvisningar. Frågan är då om detta begrepp kan undvaras.

Planverket anför i sitt remissyttrande över decentraliseringsutredningens förslag att det i vissa fall kan vara lämpligt att en central myndighet anvisar lösningar som myndigheten bedömer uppfylla de krav som ställs upp i en viss författning. Sådana anvisningar kan enligt verket ge en byggande klart besked om vad som skall godtas av byggnadsnämnden. Vad verket anför utgör enligt kommitténs mening knappast något stöd för uppfattningen att begreppet anvisningar bör behållas. Om en central myndighet i ett allmänt råd rekommenderar en viss lösning som lämplig och författningsenlig. torde man kunna räkna med att underordnade statliga och kommunala myndig- heter inte underkänner lösningen under förmenande att den inte skulle uppfylla de krav som ställs upp i en lag eller annan författning. Verkets uttryckssätt ger emellertid vid handen att ”anvisningen" blir att betrakta som bindande för byggnadsnämnden. När avsikten är att så skall bli fallet är det enligt kommitténs mening både av formella skäl och i tydlighetens intresse att föredra att ”anvisningen" i stället får formen av en föreskrift. som klart anger att lösningen skall godtas (vilket i och för sig inte behöver hindra att även andra lösningar skulle kunna godtas). I detta sammanhang vill kommittén påpeka att den nuvarande ordningen innebär en viss risk för att en myndighet förbiser att subdelegation enligt 8 kap. regeringsformen krävs för att myndigheter skall ha befogenhet att meddela bindande bestämmelser.

RSV synes i sitt remissyttrande främst vända sig mot att decentraliserings- utredningen beskriver allmänna råd som något som underordnade myndig- heter och allmänheten efter eget behag kan följa eller avstå från att följa. Kommittén, som noterar att RSV sätter likhetstecken mellan anvisningar och allmänna råd. har full förståelse för vad RSV anför om vikten av likformighet och rättvisa i beslutsfattandet. Kommittén hänvisar i denna del till vad som nyss har anförts med anledning av planverkets remissyttran— de.

I förarbetena till kungörandelagstiftningen rekommenderas beteckningen anvisningar eller föreskrifter med anvisningar för sådana regler som avses främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller bidra till en

• Sida 145
•  Original

utveckling i viss riktning av praxis. Sådana anvisningar binder enligt föredraganden inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande författningen men de ger inte berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än de som anges i anvisningarna och skiljer sig härigenom från de allmänna råden. Kommittén vill till en början sätta i fråga om det kan vara helt invändningsfritt att en regel är "mera bindande” för den enskilde än för de myndigheter som har att tillämpa regelsystemet på området. När det gäller regler av det slag som föredraganden syftade på finns enligt kommitténs mening flera vägar som kan användas, om begreppet anvisning- ar slopas. Regeln kan betecknas som ett allmänt råd men få en sådan utformning att det framgår att myndigheten starkt rekommenderar den ordning som regeln anger. När detta inte anses lämpligt kan regeln antingen ges formen av en bindande föreskrift eller tas in som en "bör"-regel bland bindande föreskrifter i en författning. Beträffande den sist angivna möjligheten vill kommittén hänvisa till vad föredraganden i prop. 1975/ 76: 112 anför om att hinder inte möter mot att man i en författning tar in regler av denna typ (prop. s. 66).

Med allmänna råd avses, som förut nämnts. enligt 1 & författningssam- lingsförordningen, sådana rekommendationer av en central förvaltnings- myndighet om tillämpningen av en författning som anvisar hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden men som inte utesluter andra handlingssätt. Om man vill hårddra denna defintion, kan man säga att en regel som avses utesluta andra handlingssätt rimligtvis bör betecknas som en (bindande) föreskrift och inte som en anvisning.

Kommittén kan inte finna annat än att begreppet anvisningar mycket väl kan undvaras. Eftersom detär ytterst angeläget att det skapas klarhet i fråga om vilka regler som är bindande och vilka som endast är rådgivande, föreslår kommittén att begreppet anvisningar avskaffas.

Eftersom begreppet anvisningar inte är författningsreglerat på annat sätt än att deti vissa myndighetsinstruktioner och andra författningar anges att en myndighet kan utfärda anvisningar. synes det lämpligast att begreppet avskaffas genom att myndigheterna genom en särskild förordning åläggs skyldighet att omforma sina anvisningar till föreskrifter eller allmänna råd. Förslag till en sådan förordning redovisas i bilaga. Sedan förordningen har trätt i kraft, krävs det att varje myndighet går igenom sina anvisningar för att ändra det som tidigare har rubricerats som anvisningar till föreskrifter eller allmänna råd. Kommittén är medveten om att en sådan genomgång för vissa myndigheter kan komma att innebära ett tidsödande och omfattande arbete.

För att arbetet inte skall bli onödigt betungande för myndigheterna föreslår kommittén att översynen skall få ske under en treårsperiod. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det för den rätta förståelsen av en regels karaktär är väsentligt inte bara att regeln rubriceras på ett riktigt sätt utan också att den utformas så att det klart framgår om fråga är om en bindande föreskrift. en allmän rekommendation eller om en regel som skall följas om inte särskilda omständigheter föranleder annat.

En konsekvent tillämpning av den föreslagna terminologin kan kräva ändringar i de berörda myndigheternas instruktioner och i andra regerings- författningar. Enligt kommitténs mening bör det ankomma på regeringen att

• Sida 146
•  Original

genomföra dessa ändringar. Kommittén föreslår därför att ikraftträdandet av den förslagna förordningen bestäms så att de olika fackdepartementen dessförinnan hinner utarbeta förslag till de författningsändringar som behövs.

I samband med arbetet rörande myndigheternas föreskrifter. anvisningar och allmänna råd har kommittén noterat att några myndigheter inte publicerar sina regler på det sätt som föreskrivs i författningssamlingsförord— ningen. Kommittén vill därför understryka vikten av att föreskrifterna i författningssamlingsförordningen efterlevs.

Statsmakterna har i olika sammanhang angett allmänna mål för olika verksamheter. Bl. a. har vid 1978/79 års riksmöte beslut fattats om ett allmänt decentraliseringsmål. Myndigheterna skall inom sina resp. områden främja decentraliseringsåtgärder. Bestämmelser härom har införts i 4ä allmänna verksstadgan (1965:600, ändrad senast 19791530). Sedan tidigare gäller att myndigheterna i sin anvisningsverksamhet gentemot kommuner och landstingskommuner har att följa den s.k. begränsningskungörelsen. Enligt denna får myndigheterna inte utan regeringens godkännande ge ändrade eller nya föreskrifter. anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna m. m. berörda verksamheten.

Frågan om den inverkan på den kommunala självstyrelsen som föreskrifter och allmänna råd från statliga myndigheter får har hittills inte övervägts närmare. Det översynsarbete i fråga om gällande föreskrifter som har påbörjats i enlighet med regeringens beslut får ses som en engångsinsats för att i efterhand kontrollera och ev. ändra sådana föreskrifter m. m. som kan innebära en onödig begränsning av den kommunala självstyrelsen. Det är självfallet möjligt att genomföra liknande översyner även i fortsättningen.

Riksrevisionsverket (RRV) har enligt sin instruktion att följa myndighe- ternas tillämpning av begränsningskungörelsen. RRV har därvid funnit att kungörelsen inte efterlevs på ett tillfredsställande sätt. Verket har därför utarbetat en promemoria för att underlätta myndigheternas tillämpning av kungörelsen. Berörda myndigheter har beretts tillfälle att yttra sig över promemorian. Avsikten är att materialet skall ingå i RRV:s fortsatta arbete med att ta fram konkreta riktlinjer och metodanvisningar.

RRV konstaterade i de ingående undersökningar av vissa myndigheters normverksamhet som gjordes under åren 1974—1977 att ett stort antal föreskrifter, anvisningar och råd hade utfärdats. Underlaget för dessa föreskrifter m. m. var ofullständigt dokumenterat. vilket försvårade kontrol- len av begränsningskungörelsens tillämpning. Vid undersökningarna har flera exempel framkommit på kostnadshöjande normer. som borde ha underställts regeringens prövning. Att detta inte gjorts har uppgetts bero på svårigheter att tolka begränsningskungörelsen.

I nästan alla RRV:s yttranden över förslag till normer har verket ansett att förslagets konsekvenser varit otillräckligt belysta.

I en av RRV särskild framställd rapport konstaterades sammanfattnings- VlS

att myndigheterna i otillräcklig grad prövar behovet av nya normer

• Sida 147
•  Original

att myndigheterna sällan utreder normförslagens ekonomiska konse- kvenser att få normförslag underställs regeringens prövning enligt begränsnings- kungörelsen att myndigheternas uppföljning och utvärdering av normernas effekter är otillräcklig.

I rapporten konstaterades även att flertalet myndigheter som en följd av de skärpningar i kungörelsen som beslutades år 1977 (SFS 1977:629) avsåg att mer restriktivt pröva frågan om nya normer i samband med verksamhets- planeringen och mer noggrant utreda kostnadskonsekvenserna. Några myndigheter föreföll dock vara helt negativa till att göra sådana utredningar, liksom till att underställa kostnadshöjande regler regeringens prövning.

Några tecken på en förbättrad efterlevnad av begränsningskungörelsen har RRV inte kunnat märka under åren 1978 och 1979. Många myndigheter försöker enligt RRV alltjämt att på olika sätt kringgå kungörelsen genom att hävda att de kostnadsökningar som en viss regel medför är en direkt följd av riksdags- eller regeringsbeslut, att regeln endast innebär en anpassning till praxis, att berörda parter godkänt regeln eller att denna endast är att betrakta som sådan information som avses i 1 åå kungörelsen.

RRV har även undersökt orsakerna till den bristande efterlevnaden av kungörelsen. RRV konstaterade i sin promemoria att kraven på kostnads- utredningar m. m. innebar visst merarbete för myndigheterna och att underställningsskyldigheten minskade myndigheternas självständighet. Myndigheterna saknade därför motivation att efterleva begränsningskungö- relsen.

Syftet med RRV:s promemoria är att förbättra efterlevnaden av kungö- relsen. Den utgör en allmän vägledning för hur myndigheterna enligt RRV:s uppfattning bör tillämpa och tolka kungörelsen. Där redovisas bl. a. planering av normeringsverksamheten och metoder för kostnadsberäkningar av normers kostnadsmässiga konsekvenser.

Enligt kommitténs uppfattning kan det ifrågasättas om de förslag till åtgärder som RRV lämnar i promemorian är tillräckliga för att man skall kunna komma till rätta med de problem som redovisas i rapporten. De samhällsekonomiska konsekvenser som förorsakas av olika former av statskontroll över kommuner och landstingskommuner kan vara mycket svåra att objektivt bedöma. En allsidig bedömning av de konsekvenser olika föreskrifter och allmänna råd kan föra med sig kan endast ske i samråd med dem som berörs eller företrädare för dessa.

Att myndigheternas föreskrifter och råd kan medföra begränsningar i den kommunala självstyrelsen är enligt kommitténs uppfattning på samma sätt som befarade kostnadsökningar i den verksamhet som berörs ett tungt vägande skäl att begränsa myndigheternas rätt att meddela föreskrifter och råd.

Kommittén anser därför att begränsningskungörelsen bör ändras så att det anges att statskontrollaspekterna liksom kostnadsaspekterna skall beaktas när föreskrifter och allmänna råd utfärdas.

När det gäller samråd om regler för administrativa rutiner i anslutning till ansökan. utbetalning och kontroll av statsbidrag har de erfarenheter som

• Sida 148
•  Original

kommittén vunnit under utredningsarbetet gett vid handen att myndigheter- nas kontakter med företrädarna för kommunerna och landstingskommuner- na varit otillräckliga. Kommittén anser att förutsättningarna för att nå dels en bättre samordning beträffande bl. a. rekvisitions- och utbetalningsförfaran- den. dels en enklare administration i övrigt i anslutning till hanteringen av statsbidragsärendena bör förbättras på olika sätt. Kommittén föreslår därför att begränsningskungörelsen kompletteras med en ny paragraf där det anges att myndigheterna skall samråda med företrädare för kommunerna eller landstingskommunerna innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller råd som gäller administrationen i samband med statsbidragshantering- en.

Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag att begreppet anvisningar avskaffas genom en särskild förordning. att myndigheterna aläggs att ta bort sådana föreskrifter och allmänna råd som innebär en onödig statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner samt att det i begränsningskungörelsen anges att även statskontrollaspekterna skall beak— tas när föreskrifter och allmänna råd utfärdas och att myndigheterna skall samråda med företrädare för kommunerna eller landstingskommunerna. innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller rad som gäller administrationen i samband med statsbidragshanteringen.

Författningsförslag redovisas i bilaga 6 :5 resp. 6:6.

• Sida 149
•  Original

8 ' Fortsatt utvecklingsarbete

Ett villkor för att de reformer som beslutats av regering och riksdag skall kunna föras ut till människorna på avsett sätt är att det finns en väl fungerande samhz'illsapparat. När medborgarna ställer krav på insatser av samhället riktar sig deras krav ofta inte mot något speciellt samhällsorgan. I stället betraktas samhället som en helhet där staten. kommunerna och landstingskommunerna ingår och samarbetar. Samhällsbyggandet är således enligt kommitténs uppfattning lika mycket kommunernas och landstings- kommunernas som statens uppgift. Den offentliga verksamheten är således att betrakta som något sammanfallande helt med en långtgående samordning av de olika samhällsorganens verksamhet. En annan grundläggande förut- sättning för reformpolitiken är att det råder balans i samhällsekonomin mellan anspråk och resurser.

Den kommunala självstyrelsen är den form av decentraliserad samhälls- förvaltning som kommit att betraktas som ett nödvändigt fundament i den svenska demokratin. Genom den kan demokratins idé om människornas medinflytande på angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfatt- ning. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en stark ställning om samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda männi- skorna. Från demokratiska utgångspunkter år det därför väsentligt att den kommunala självstyrelsen garanteras ett betydande reellt innehåll. Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att kommunerna och landstings- kommunerna har en betydande handlingsfrihet inom de ramar som statsmakterna drar upp.

Det är emellertid uppenbart att många kommunala beslut har verkningar inte bara för den egna kommunens resp. landstingskommunens medlemmar. De enskilda människorna har krav på rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Staten måste därför kunna påverka — och i viss mån också styra — den kommunala verksamheten. Därtill kommer ett statligt intresse att i viss utsträckning åstadkomma enhetlighet i den kommunala verksamhetens utformning och innehåll och därmed likställighet mellan medborgarna i samhället oavsett var i landet de bor. Vad här sagts får emellertid enligt kommitténs mening inte utgöra hinder för kommunerna att göra avvägningar och prioriteringar rörande de olika verksamhetsgrenarnas omfattning och den kommunala servicens inriktning. Lokala förhållanden — skillnader i behov — kan göra det motiverat med relativt stora kommunala satsningar inom ett visst verksamhetsområde på bekostnad av servicen inom ett annat område. Kravet på enhetlighet i den kommunala verksamhetens

• Sida 150
•  Original

utformning och innehåll aktualiserar frågan om lämpliga styrmedel från statens sida och i vilken grad de bör användas. Enligt statskontrollkommit— téns uppfattning är det naturligt att staten vid frivilliga överläggningar med representanter för kommuner och landstingskommuner tar upp viktiga kommunala avvägningsfrågor till diskussion. Vidare kan statsmakterna även i fortsättningen förutsättas vilja påverka de kommunala prioriteringarna såsom har skett när riksdagen har tagit ställning till exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Det är dock knappast möjligt att ställa upp någon allmängiltig princip som kan tillämpas vid ställningstaganden till utformning- en av statens tillsyns- och kontrollfunktioner. En avvägning mellan delvis motstridiga intressen måste komma till stånd vid varje tillfälle.

Med hänsyn till att en avvägning måste ske av varje enskild fråga om minskad statskontroll mellan olika intressen är det enligt statskontrollkom- mittén inte möjligt att i ett sammanhang genomföra omfattande reformer av den statliga tillsyns- och kontrollfunktionen. Därtill är den kommunala och landstingskommunala verksamheten alltför omfattande och komplex. För- ändringarna bör i stället ske successivt i takt med samhällsbyggandet i övrigt.

Statskontrollkommittén har genom sitt arbete visat hur en successiv reformering av formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner kan bedrivas. För att förändringsarbetet i fortsättningen skall kunna göras med nödvändig överblick och fasthet bör det enligt statskontrollkommitténs uppfattning ske samordnat samt i etablerade former. Arbetet måste kunna omfatta hela det kommunala och landstingskommunala verksamhetsområ- det och bedrivas på alla nivåer i förvaltningen. För ett samlat grepp på statskontrollfrågorna krävs det vidare en central politisk samordning. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det nödvändigt att en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstings- kommunerna sker inom regeringskansliet. Det är angeläget att tillräckliga resurser avdelas för den uppgiften.

Frågor som rör stora delar av kommunernas och landstingskommunernas verksamheter utreds av olika statliga kommittéer. I direktiven för vissa kommittéer har det angetts att omfattningen av den statliga tillsynen och kontrollen på resp. område skall prövas med syfte att föreslå begränsningar. Utredningsuppdrag med denna inriktning har givits bl. a. skoladministrativa kommittén (U 1978:17) och länsdemokratikommittén (Kn 1976:04). Flera statliga kommittéer har framlagt förslag om lättnader i statskontrollen. Hit hör utredningen (U 1972:06) om skolan, staten och kommunerna. hälso- vårdsstadgeutredningen (5 1974108), hälso- och sjukvårdsutredningen (S 1975:04) samt utredningen (Fi 1976:06) om kommunernas ekonomi.

Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör enligt statskontrollkommitténs mening normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Detta kan. som kommittén tidigare diskuterat, ske inom de statliga myndigheterna i samband med översyn av myndigheternas föreskrifter och råd eller då nya föreskrifter och råd utarbetas. Det bör även regelmässigt ske i samband med att en statlig kommitté utreder ett sakområde som berör kommunerna eller landstingskommunerna.

I tilläggsdirektiv (Dir 1978140) till samtliga kommittéer och utredare — beslutade vid regeringssammanträde den 20 april 1978 — angående finansie—

• Sida 151
•  Original

ring av reformer framhåller föredragande departementschefen att många kommittécrs förslag ofta är av den arten att ett genomförande påverkar statsbudgeten. Mot bakgrund av den statsfinansiella situationen anges det att något utrymme för genomförande av kostnadskrävande förslag inte kommer att föreligga under de närmaste åren. Därför. framhåller departementsche- fen. bör kommittéerna noga överväga hur eventuella kostnadskrävande förslag skall kunna finansieras genom omprövning av pågående verksamhet och omfördelning av befintliga resurser inom det område kommitténs förslag avser. Kommittéerna bör också enligt direktiven så omsorgsfullt som möjligt belysa de indirekta effekter i form av exempelvis ökad administration och byråkrati för myndigheter och enskilda som förslagen kan medföra. Den 14 december 1978 ändrades bl. a. 13ä i kommittéförordningen (1976: 1 19) innebärande att det i betänkande bör redovisas en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs förslag.

Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det av utomordentligt stor vikt att även effekterna av olika kommittéförslag när det gäller den kommunala handlingsfriheten redovisas i betänkande. Det finns fler skäl till en sådan ordning. Ett viktigt skäl är att den kommunala självstyrelsen från demokratiska utgångspunkter har ett egenvärde som alltid kräver speciell uppmärksamhet. Ett annat är att olika former av statlig detaljkontroll över kommunerna och landstingskommunerna ofta får indirekta effekter i form av ökad adminstration och byråkrati för såväl de kommunala som statliga myndigheterna. Möjligheten för kommunerna eller landstingskommunerna att utan statlig detaljstyrning anpassa genomförandet av en reform till de lokala förutsättningarna och villkoren leder ofta till bästa möjliga utnyttjan- de av de samhälleliga resurserna. De former som väljs för samverkan mellan stat och kommun påverkar således såväl den demokratiska processen som den statsfinansiella situationen.

Ett obligatoriskt krav för kommittéer och särskilda utredare att redovisa de effekter på den kommunala handlingsfriheten som kommittéförslagen medför ger också möjlighet att på ett samordnat sätt inom regeringskansliet bevaka formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskom- munerna. Tilläggsdirektiv i denna fråga bör därför utfärdas till samtliga kommittéer. Statskontrollkommittén föreslår även att kommittéförordning- en (1976: 1 19) ändras så att deti betänkanden som behandlar kommunala och landstingskommunala områden skall redovisas en bedömning av effekterna på den kommunala handlingsfriheten som kommitténs förslag medför.

Författningsförslag redovisas i bilaga 6:7. Arbetet med att reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunk- tioner måste också bedrivas på ett sådant sätt att detaljproblemen fortlöpande kan lösas. De centrala ämbetsverken har en överblick inom sina sektorer som är väsentlig för att arbetet skall kunna utföras med nödvändig fasthet. Statskontrollkommittén föreslår att de centrala ämbetsverken genom tillägg i allmänna verksstadgan (1965:600) ges i uppgift att inom sina områden verka för att öka den kommunala självstyrelsen.

Författningsförslag redovisas i bilaga 6:8.

• Sida 152
•  Original

• Sida 153
•  Original

Bilaga ] Utredning om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna

Direktiv för statskontrollkommittén meddelades av regeringen den 22 december 1976 och har följande lydelse.

Den kommunala självstyrelsen är av stor betydelse för värt lands styrelseskick. Genom att väsentliga samhällsuppgifter deeentraliseras till kommunerna och landstingskom- munerna kan former skapas för ett aktivt medborgarinllytande. Det är mot den bakgrunden angeläget att atgärder vidtas föratt stärka kommunernas och landstings- kommunernas roll i samhället.

Statsmakterna har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och uppgifter. De måste därför ange ramarna för kommunernas och landstingskommu— nernas befogenheter, Statlig tillsyn och kontroll kan inte heller undvaras. Utveckling- en gick under lång tid i riktning mot en allt starkare statlig detaljstyrning. På detta sätt urholkades den kommunala självstyrelsen.

Under de senaste decennierna har förutsättningarna för att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet i hög grad förbättrats. De har numera resurser att självständigt handha de uppgifter som har lagts på dem. Det är därför en angelägen uppgift att öka den kommunala handlingsfriheten och därmed ge den kommunala självstyrelsen ett större reellt innehåll.

Under senare är har reformer genomförts pa olika områden för att minska den statliga detaljregleringen. Exempel härpå utgör beslut vid 1969 och 1972 års riksdagar om att begränsa kommuns underställningsskyldighet i vissa ärenden (prop. 1969163. KU 1969:44. rskr l%9:405 och prop. 1972:12. KU 1972:11. rskr 1971—15). lnom kommundepartcmentet har ett fortlöpande översynsarbete bedrivits i syfte att mönstra ut sadana föreskrifter om statlig tillsyn och kontroll som inte längre behövs. Som ett led i detta arbete har i en proposition (1976/7721) lagts fram förslag som avses öka kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov.

Det är enligt min mening angeläget att en samlad översyn nu görs av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och landstingskommuncrna. Jag vill därför föreslå att en kommitté tillsätts med uppgift att pröva vilka ytterligare förändringar som kan göras för att i detta avseende stärka den kommunala självstyrelsen.

Syftet med översynen bör vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga. Det finns enligt min mening flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. Statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgif- ter och fä bättre tid för planering och andra övergripande fragor. Från demokratisk synpunkt är en förstärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda människorna. I utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag väga tungt. Samtidigt måste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet

• Sida 154
•  Original

beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet. sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över. kommuner och landstingskommuner måste enligt min mening en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.

Kommittén bör göra det möjligt för kommuner och landstingskommuner att under arbetets gång framföra synpunkter och önskemål om förenklingar. Det är väsentligt att de kommunala självstyrelscorganens kunskap och erfarenheter av kontakter med statliga tillsynsmyndigheter tas till vara i utredningsarbetet. Med utgångspunkt häri bör kommittén kartlägga och behandla olika former av statlig tillsyn och kontroll. Särskild uppmärksamhet bör ägnas beslut som kräver faststäIlelscprövning av regeringen eller statlig myndighet. l prop. 1976/7721 har en genomgång i detta hänseende gjorts beträffande kommunerna och förslag lagts fram om begränsningar i underställningsskyldigheten. Förutsättningar finns enligt min bedömning för att i ökad utsträckning låta de kommunala självstyrelseorganen avgöra frågor i vilka beslutan» derätten f. n. är delad mellan statliga och kommunala eller landstingskommunala myndigheter.

Frågor som rör stora delar av kommunernas och landstingskommunernas verksam- heter utreds av olika statliga kommittéer. l direktiven för vissa kommittéer anges att omfattningen av den statliga tillsynen och kontrollen på resp. område skall prövas med syfte att föreslå begränsningar. Utredningsuppdrag med denna inriktning har bl. a. utredningen (U 1972:06) om skolan. staten ooch kommunerna. hälsovårdsstadge- utredningen (S 1974:08) och hälso— och sjukvårdsutredningen (S 1975:U4). Vidare har utredningen (Fi 1976:06) om kommunernas ekonomi i uppdrag att behandla frågan om övergång till mera generella former för statsbidragsgivningen. Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Den kommitté som jag har förordat i det föregående bör därföri första hand överväga förändringar som framstår som särskilt angelägna och som kan göras oberoende av överväganden om andra förändringar inom ett visst sakområde. Kommittén bör självfallet samråda med de kommittéer som utreder särskilda kommunala och landstingskommunala verksamhetssektorer. Ett fortlöpande samråd bör ske med decentraliseringsutredningen (Kn 1975:()1).

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas föreskrifter. anvis- ningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden. En begränsning av myndigheternas rätt härvidlag har införts genom en särskild kungörelse (1970:64l). l denna föreskrivs att myndighet inte utan regeringens medgivande får ge ändrade eller nya föreskrifter. anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar. Det ankommer på riksrevisionsverket att inom ramen för den förvaltningsrevision som verket bedriver följa de verksamheter som berörs av kungörelsen samt därvid bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna. Det är enligt min mening också angeläget att ägna myndigheternas föreskrifter m. m. uppmärk— samhet från kommunal självstyrelsesynpunkt. Kommittén bör därför behandla de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommuner och Iandstingskommuneri syfte att avveckla föreskrifter. anvisningar och råd som inte längre kan anses behövliga.

Kommittén bör lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av kommitténs överväganden. Det bör dock inte vara en uppgift för kommittén att utarbeta förslag till ändringar av myndigheternas föreskrifter m. m.

• Sida 155
•  Original

Bilaga 2 Något om formerna för statskontrollen i Finland och Norge

1.4. Statliga myndigheters bestämmelser, anvisningar och rekommendationer

I allmänhet är statliga myndigheters tillsyn över skötseln av kommunalför— valtningen och kommunalhushållningen mycket lindrig i Finland. Det

• Sida 157
•  Original

ankommer pa länsstyrelserna att följa hur kommunalförvaltningen sköts. men de kan sällan ge ens anvisningar eller bestämmelser om detta. Ett undantag är de fall. då kommun eller kommunalförbund eller någon av dess myndigheter tydligt förfar lagstridigt eller försummar sina uppgifter. Då kan länsstyrelsen genom att använda administrativa tvångsmedel. närmast vite. tvinga vederbörande att upphöra med det lagstridiga förfarandet eller att gottgöra försummelsen. I praktiken har det under de senaste årtiondena ytterst sällan skett. att man varit tvungen att tillgripa ett sådant förfaran- de.

Inom olika förvaltningsomräden gär däremot ofta tillsynen över kommu- nalförvaltningen längre. Vederbörande statliga myndigheter leder kommu- nalförvaltningen i fraga om skötseln av dess specialuppgifter genom allmänna anvisningar och även genom bestämmelser samt inom ramen för sin kontrollverksamhet m. m.

I detta sammanhang kan nämnas. att i Finland har regeringen och kommunernas centralorganisationer gett kommunalförvaltningen gemen- samma rekommendationer om de principer. som skall beaktas vid skötseln av den offentliga hushållningen och målsättningarna rörande dämpningen av utgifternas tillväxt m. m. Dessa rekommendationer är inte bindande för kommuner och kommunalförbund. I praktiken har man dock allmänt sökt beakta dem.

Statskontrollutredningen Kommundepartementet

Vid DEFUs besök hos Bodens kommun 1978-12-07 framförde företrädarna för kommunen bl.a. bekymmer med länsstyrelsens handläggande av de statskommunala beredskapsarbetena. I en promemoria som bifogas denna skrivelse har kommunen närmare beskrivit vilka rutiner man anser onödigt krångliga.

Då de av kommunen aktualiserade frågeställningarna mer faller inom ramen för statskontrollutredningens direktiv än DEFUs översänder vi härmed kommunens promemoria till utredningen för beaktande.

För DEFU

Dag Hallberg Astrid Ihrmark

Bror Werbell

PM angående rutinerna för statskommunala beredskapsarbeten (Boden)

A I början av resp. kalenderår görs hos kommunerna en detaljerad planläggning av de investeringsarbeten som kan bli aktuella som statskommunala beredskapsarbeten kommande vinterperiod. B Under våren avstäms arbetena med länsarbetsnämnd och kommunen fastställer formellt beredskapsarbetsprogram. C Resp. förvaltning utarbetar detaljansökningarna med ritningar. objekt- planer. finansiering osv. D Ansökningarna inlämnas regelmässigt till länsarbetsnämnden vid mid- sommartid före semestrarna. E Länsarbetsnämnden remitterar strax därpå ansökningarna till de myndig- heter som berörs. i de flesta fall någon av följande myndigheter:

• Sida 164
•  Original

Statens Vägverk (Vägförvaltningen) Länsstyrelsen (Naturvårdsenheten) Länsstyrelsen (Planenheten) Och där blir handlingarna liggande. Tills september, oktober då vi börjar efterlysa besked eller handläggande tjänsteman på länsstyrelsen finner anledning att begära någon ny eller mindre. ovidkommande. komplettering av ärendet. H Efter mycket tjat. uppvaktningar och betydelselösa detaljkomplettering— ar behagar handläggande på länsstyrelsen att tillstyrka arbetet till länsarbetsnämnden. där åter handläggningen går snabbt och praktiskt. l Många gånger handläggs ärendet inte färdigt hos remissinstansen och arbetet kommer ej till stånd den aktuella vintern.

J (Forts från H) Beslut i beredskapsärendena kommer då alltsa sent pa aret under tiden oktober—december då alltså arbetena bör vara igång för att ge sysselsättningseffekt. Upphandling av material. entreprenader. etablering m. ni. skall då göras med mycket kort varsel.

Q'Tl

Slutsats

Länsarbetsnämnden och Arbetsmarknadsstyrelsen har väl fungerande och snabba rutiner. Det absolut största besväret med handläggning av bered— skapsarbeten är remissinstansernas (Länsstyrelsens planenhet och länssty— relsens naturvårdsenhet) långsamma och omständliga handläggning. Jag tror att detta beror på att instruktioner saknas för handläggarna som i brist på detta sätter sig ned och detaljgranskar tekniska detaljlösningar av petitesska- raktär. Ansökningarna och handlingarna är ju dock upprättade av dels kommunens tekniker i samråd med övriga förvaltningar och många gånger med biträde av högt kvalificerade tekniska konsulter.

Denna detaljgranskning hos länsstyrelsens naturvårdsenhet och planenhet synes vara överflödig och försenar och irriterar ansökningarna onödigt.

Om man i en instruktion för länsstyrelsens handläggare kunde föreskriva en sorts skälighetsbedömning av ärendet och i övrigt hänvisa frågor och detaljlösningar, markrätter och planfrågor till kommunernas ansvarsområde vore mycket vunnet. Till syvende och sist är det ju kommunerna som betalar huvudparten av beredskapsarbetena och kommunerna har numera tillgång till mycket kunnig administrativ och teknisk expertis. varför denna detalj- granskning hos länsstyrelsen ej erfordras.

• Sida 165
•  Original

Bilaga 5

Centrala statliga myndigheter enligt Sändlista

Regeringens uppdrag åt centrala statliga myndigheter att se över föreskrifter, anvisningar och råd som reglerar kommunal och landstingskommunal verksamhet

I propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. (prop. 1976/771) anförde föredragande departementschefen att det bör uppdras åt de centrala statliga myndigheterna att pröva om den statliga tillsynen och detaljkontrollen över kommunerna och landstingskommunerna kan minskas när det gäller myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd. Riksdagen lämnade departementschefens uttalande utan erinran (KU 1976/77:25. rskr 148).

Utredningen (Kn l976:06) om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna (statskontrollkommittén) har i en skrivelse till regeringen den 22 maj 1978 hemställt att myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd ses över i syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Kommittén anser att resp. myndighet särskilt bör överväga de förslag till förenklingar som har framförts av kommuner och landstingskommuner.

Regeringen uppdrar åt de centrala statliga myndigheter vilkas verksamhet berör kommuner och landstingskommuner att se över gällande föreskrifter. anvisningar och råd. Utgångspunkten för översynen skall vara att statlig tillsyn och detaljkontroll över kommunerna och landstingskommunerna skall tas bort. när den inte längre kan anses behövlig. Bakgrunden till uppdraget lämnas i bifogade promemoria. Vid översynen skall samråd äga rum med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet samt stats- kontrollkommittén. Resp. myndighet skall senast den 1 mars 1979 till kommundepartementet redovisa de åtgärder som har vidtagits och de åtgärder som planeras med anledning av uppdraget.

På regeringens vägnar

Bertil Hansson Åke Lewensjö

• Sida 166
•  Original

Sänd/isla:

rikspolisstyrelsen kriminalvårdsstyrelsen centralnämnden för fastighetsdata datainspektionen bokföringsnämnden Civilförsvarsstyrelsen socialstyrelsen

nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande nämnden för sjukvårds- och socialvärdsbyggnader statens vägverk statens trafiksäkerhetsverk sjöfartsverket luftfartsverket

transportnämnden bussbidragsnämnden

statistiska centralbyrån kammarkollegiet statskontoret

riksrevisionsverket statens förhandlingsnämnd riksarkivet riksantikvarieämbetet universitets- och högskoleämbetet skolövertyrelsen statens kulturråd

lantbruksstyrelsen Skogsstyrelsen

statens livsmedelsverk fiskeristyrelsen statens jordbruksnämnd statens naturvårdsverk produktkontrollnämnden

statens strålskyddsinstitut generaltullstyrelsen konsumentverket

överstyrelsen för ekonomiskt försvar arbetsmarknadsstyrelsen arbetarskyddsstyrelsen statens invandrarverk bostadsstyrelsen statens planverk statens lantmäteriverk statens industriverk statens kärnkraftinspektion statens brandnämnd länsstyrelsernas organisationsnämnd riksnämnden för kommunal beredskap

• Sida 167
•  Original

För kännedom:

statsrådsberedningen samtliga departement förvaltningsutredningen (B 1977101) decentraliseringsutredningen (Kn 1975201) byråkratiutredningen (Kn 1976:05) statskontrollkommittén (Kn 1976:06) samtliga kommuner samtliga landstingskommuner Landstingsförbundet

Svenska kommunförbundet

• Sida 168
•  Original

• Sida 169
•  Original

Bilagaö Författningsförslag

6.1 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 s' kommunallagen (1977:179) skall ha

nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tagas [ anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställes. Medel ur kapitalfond får tagas [' anspråk för driftändamål endast om regeringen medger det.

6.2 Förslag till

()s'

Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder. Fondmedel får tas i anspråk för annat ändamål än det som fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställs.

Lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap

Härigenom föreskrivs att 7 och 16 åå lagen (1964:63)1 om kommunal beredskap skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Finner länsstyrelsen det erforder- ligt med hänsyn till beredskapsupp- gifternas omfattning eller betydelse i viss kommun. att dennas förberedel- ser redovisas i särskild plan. skall kommunen efter länsstyrelsens för- ordnande upprätta och antaga sådan plan samt underställa länsstyrelsen denna för godkännande. Vad nu sagts om kommun tillämpas på mat-

Föreslagen lydelse

7å

Finner länsstyrelsen det erforder- ligt med hänsyn till beredskapsupp- gifternas omfattning eller betydelse i viss kommun eller landstingskom- mun, att dennas förberedelser redo— visas i särskild plan. skall kommunen eller landstingskommunen efter läns- styrelsens förordnande upprätta och anta sådan plan. Vid planläggningen skall kommunen eller landstings-

l Lagen omtryckt 1977z417.

• Sida 170
•  Original

3 Senaste lydelse 1979J405.

Nuvarande lydelse

svarande sätt ifråga om landstings- kommun. Plan för landstingskom- mun behöver dock ej underställas länsstyrelsen. Länsstyrelsen äger förordna om revision av kommunala och lands- tingskommunala beredskapsplaner. då det påkallas av ändrade förhållan- den.

Föreslagen lydelse

kommunen samråda med länsstyrel- sen. Na'r planen har antagits, skall den insändas till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen får förordna om revision av kommunala och lands- tingskommunala beredskapsplaner. när det påkallas av ändrade förhål- landen. Om liinsstyrelsen har förord- nat om revision. giiller föreskrifterna i första stycket också i fråga om revision av plan.

16 53

Har kommun jämlikt 7 & upprättat särskild plan. som godkänts av läns- styrelsen, har kommunen rätt till statsbidrag med 90 procent eller den större del av planläggningskostna- dens belopp som regeringen medgi- ver. Planläggningskostnaden skall beräknas efter grunder som rege- ringen fastställer. Om kommunen gör framställning därom till länssty- relsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av förord- nandet om planläggning. skall stats- bidraget dock beräknas efter de redovisade planläggningskostnader- na. i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej rätt till statsbidrag för revision av bered- skapsplan.

Vad i första stycket sägs om kom- mun tillämpas också i f_råga om landstingskommun. Landstings- kommun har dock rätt till statsbi- drag, även om planen ej har under-

ställts länsstyrelsen för godkännan— de.

Har kommun efterförordnarule av länsstyrelsen enligt 7 & upprättat sär- skild plan. har kommunen rätt till statsbidrag med 90 procent eller den större del av planläggningskostna- dens belopp som regeringen medgi- ver. Planläggningskostnaden skall beräknas efter grunder som rege- ringen fastställer. Om kommunen gör framställning därom till länssty- relsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av förord- nandet om planläggning. skall stats- bidraget dock beräknas efter de redovisade planläggningskostnader— na. i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej rätt till statsbidrag för revision av bered- skapsplan.

Vad i första stycket sägs om kom- mun tillämpas också i fråga om landstingskommun.

• Sida 171
•  Original

6.3 Förslag till Förordning om ändring i skolförordningen (l97lz235)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 25ä och II kap. 10% skolförordningen (19711235)l skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 25 5 Innan kommun eller landstings- Innan kommun verkställer ny—,

kommun verkställer ny-. till- eller till- eller ombyggnad av skolhus för ombyggnad av skolhus för gymnasie— gymnasieskolan. skall skolöversty— skolan. skall skolöverstyrelsen ha relsen ha prövat lokalbehovet. prövat lokalbehovet.

Ändring av skolhus för grundskolan eller gymnasieskolan eller av tillhörande markområde får ej vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden.

11 kap. 10 å

Skolstyrelsen får antaga särskild instruktion för skolchefen. Om det behövs, får instruktionen avvika från 6—9 åå. För biträdande skoldirektör skall skolstyrelsen antaga särskild instruktion.

Instruktion som avses i första stycket fastställes av länsskolnämn- den.

6.4 Förslag till Förordning om ändring i folkhögskoleförordningen (l977:551)

Härigenom föreskrivs att 95 folkhögskoleförordningen (19772551) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 % För varje folkhögskola skall skol- För varje folkhögskola skallfinnas överstyrelsen fastställa ett reglemen- ett reglemente. Reglemente förfolk- te. högskola med enskild huvudman

fastställs av skolöverstyrelsen.

Reglemente antages för folkhögskola med enskild huvudman av skolans styrelse och för folkhögskola med kommun eller landstingskommun som huvudman av kommunfullmäktige respektive landstinget. Innan reglemente antages. skall yttrande inhämtas från lärarrådet och kursrädet.

Reglemente för folkhögskola med enskild huvudman skall innehålla uppgift om skolans huvudman samt bestämmelser om förhållandet mellan huvudmannen och skolan. om sammansättningen av skolans styrelse och

I Förordningen omtryckt 1979z7l7.

• Sida 172
•  Original

' Kungörelsen omtryckt 19772629.

dess ansvarsområde och om lärarrådet och kursrådet. Dessutom skall reglementet innehålla de övriga bestämmelser som behövs.

6.5 Förslag till Förordning om översyn av centrala förvaltningsmyndigheters föreskrifter, anvisningar eller allmänna råd

Härigenom föreskrivs följande.

1 &

Statliga myndigheter. som kan meddela föreskrifter. anvisningar eller allmänna råd, skall se över de föreskrifter, anvisningar och allmänna råd. som riktar sig till kommuner och landstingskommuner. Vid översynen skall myndigheterna sträva efter att stärka den kommunala självstyrelsen genom att ta bort sådan statlig tillsyn och detaljkontroll över kommuner och landstingskommuner som inte längre kan anses nödvändig.

Vid översynen skall samråd äga rum med företrädare för kommuner och landstingskommuner.

Myndigheterna skall senast den 1 juli 1983 redovisa resultatet av översynen till regeringen.

2 &

Statliga myndigheter som har meddelat regler med beteckningen anvis- ningar skall vid den översyn som avses i 1 & omforma reglerna till föreskrifter eller allmänna råd.

Vad som avses med föreskrifter och allmänna råd följer av 8 kap. regeringsformen respektive 1 & författningssamlingsförordningen ( 19761725).

6.6 Förslag till Förordning om ändring i kungörelsen (l970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd

Härigenom föreskrivs i fråga om kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller räd|

dels att 1 och 2 åå skall ha nedan angivna lydelse. dels att i kungörelsen skall införas en ny paragraf 1 b 5 av nedan angiven lydelse.

dels att rubriken till kungörelsen skall ha nedan angivna lydelse.

Förordning om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter eller råd Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 ? Statlig myndighet, som kan ge Statlig myndighet. som kan ge föreskrifter. anvisningar eller råd får föreskrifter eller räd får ej utan att ej utan att underställa regeringen underställa regeringen frågan ge

• Sida 173
•  Original

Nuvarande lydelse

frågan ge ändrade eller nya före— skrifter. anvisningar eller räd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna m. m. berörda verksamheten.

Till grund för myndighetens pröv- ning av om fråga bör underställas regeringen skall myndigheten utreda förslagets kostnadsmässiga konse— kvenser samt höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära ökade kostnader för ändrad stan- dard eller ändrade normer.

Första stycket gäller ej

1.om regeringen förordnar annat för särskilt fall eller på särskild framställningmeddelarundantag för visst verksamhetsområde eller

2. om kostnadsökningarna förutses komma att slutligt i sin helhet falla på kommuner och landstingskom- muner och företrädare för dessa efter hörande ej har påkallat att frågan underställas regeringen.

Föreslagen lydelse

ändrade eller nya föreskrifter eller råd som kan påverka gällande stan- dard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kost— nadsökningar i den av föreskrifterna eller räden berörda verksamheten. Vad som har sagts nu gäller också i fråga om ändrade eller nya föreskrif— ter eller råd som kan innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen.

Till grund för myndighetens pröv— ning av om fråga bör underställas regeringen skall myndigheten utreda förslagets kostnadsmässiga konse— kvenser samt höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära ökade kostnader för ändrad stan- dard eller ändrade normer. Om för- slaget kan innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, skall myndig/teten höra företrädare för kommuner eller landstingskommu— ner.

Första stycket gäller ej 1.0m regeringen förordnar annat för särskilt fall eller på särskild framställning meddelar undantag för visst verksamhetsområde.

2. om kostnadsökningarna förutses komma att slutligt i sin helhet falla på kommuner eller landstingskom- muner och företrädare för dessa efter hörande ej har påkallat att frågan underställs regeringen eller 3. om förslaget kan innebära in— skränkningar i den kommunala självv styrelsen och företrädare för kom- munerna eller landstingskommuner— na efter hörande ej har påkallat att frågan underställs regeringen.

lbå

Statlig myndighet, som kan ge föreskrifter eller råd om ansökan om. utbetalning av eller kontroll beträfl

• Sida 174
•  Original

' Senaste lydelse 19781911.

Nuvarande lydelse

Föreslagen l vdelse

fande statsbidrag till kommuner eller landstingskommrmer, skall höra fö- reträdare för kommunerna eller landstiltgskommunerna innan nya eller förärade föreskrifter eller räd utfärdas. Om myndig/teten och före- trädarna för kommunerna eller landstingskommunerna ej när enig- ltet om utf'm'mningen avföreskrifter- na eller räden, skall myndig/teten underställa regeringen frågan.

s'

Det åligger riksrevisionsverket att inom ramen för den av verket bedrivna förvaltningsrevisionen särskilt följa sådan verksamhet av myndigheterna som avses i l ä och därvid bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna av

verksamheten.

Myndighet som utfärdar föreskrif- ter. anvisningar eller råd som avses i första stycket skall. i den ordning och omfattning som riksrevisions- verket bestämmer, tillställa riksrevi- sionsverket avskrift av föreskrift m.m. som utfärdas samt av den utredning om föreskrifternas kost- nadsmässiga konsekvenser som har utförts av myndigheten.

6.7 Förslag till

Myndighet som utfärdar föreskrif- ter eller råd som avses i första stycket skall. i den ordning och omfattning som riksrevisionsverket bestämmer. tillställa riksrevisionsverket avskrift av föreskrift eller råd som utfärdas samt av den utredning om föreskrif- ternas eller rådens kostnadsmässiga konskvenser som har utförts av myn— digheten.

Förordning om ändring i kommittéförordningen (1976zll9)

Regeringen föreskriver att 13 å kommittéförordningen (1976:119) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 %*

Betänkande skall vara koncentrerat och inriktat på väsentligheter. Historiska översikter. redogörelser för gällande ordning och jämförelser med utländska förhållanden skall vara kortfattade. om ej särskilda skäl föranleder annat. Betänkande med tillhörande redogörelser för särskilda undersökningar bör disponeras så att möjligheterna att taga del av utredningens förslag underlättas och. om det behövs. fördelas mellan skilda volymer. I betänkande bör redovisas en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs förslag. Betänkande skall innehålla en sammanfatt- ning.

Språket i betänkande skall vara enkelt och klart. Det skall vara fritt från onödiga förkortningar och fackuttryck.

• Sida 175
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

[ betänkande som behandlar kom- munala och landstingskonununala verksamhetsområden skall redovisas en bedömning av de effekter på den kommunala självstyrelsen som kom— mitténs förslag medför.

6.8 Förslag till Förordning om ändring i allmänna verksstadgan (1965z600)

Regeringen föreskriver att 4 & allmänna verksstadgan (19652600) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 ä'

Myndigheten skall på begäran tillhandagå andra myndigheter med de upplysningar och det biträde som den kan lämna. Av andra myndigheter äger den erhålla de upplysningar och det biträde som fordras för dess verksamhet och kunna lämnas av myndigheterna.

Om skyldighet för myndigheten att inom sitt verksamhetsområde tillhan— dagå enskild med upplysningar finns bestämmelser i servicecirkuläret (1972z406) till statsmyndigheterna.

Myndighet. som för administrativt eller statistiskt ändamål hämtar in uppgifter från kommun eller landstingskommun eller från företag. organi- sation eller annan enskild. skall sträva efter att begränsa och förenkla uppgiftslämnandet och i övrigt se till att arbetet med att lämna uppgifter ej blir mer betungande än vad som kan anses skäligt med hänsyn till det syfte som uppgifterna skola tillgodose.

Decentralisering av verksamhet Myndighet skall främja decentrali- till regionala och lokala statliga eller sering av verksamhet till regionala andra organ skall främjas. och lokala statliga eller andra organ

samt verka för att öka den kommu- nala självstyrelsen.

1 Senaste lydelse 1979:53().

• Sida 176
•  Original

Statens offentliga utredningar 1980

Kronologisk förteckning

Fjorton dagars fängelse. Ju. Skolforskning och skolutveckling. U. Lärare i hogskolan. U. Preskriptionshinder vid skattebrott, B. Förenklad skoladministration. U. Offentlig verksamhet och regional välfärd. |. Kompensation for törvandlingsstratfet. Ju. Privatlivets fred. Ju. Överga'ng till fasta bränslen. !, Okad kommunal självstyrelse. Kn.

PWPNPWPPNF

• Sida 177
•  Original

Statens offentliga utredningar 1980

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Fjorton dagars fängelse. [1] Kompensation för förvandlingsstraffet. [7] Privatlivets fred. [81

Budgetdepartementet Preskripttonshinder vid skattebrott. [41

Utbildningsdepartementet

Skolforskning och skolutveckling. [2] Lärare i högskolan. 13] Förenklad skoladministration. 15]

Industridepartementet

Offentlig verksamhet och regional välfärd. [6] Overgang till fasta bränslen. [9]

Kommundepartementet Okad kommunal självstyrelse. [10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

• Sida 178
•  Original

___—___— w; :. ..L. 3. %

1980 'UL' U 9 STG 'liliOTM

• Sida 179
•  Original

• Sida 180
•  Original

• Sida 181
•  Original

• Sida 182
•  Original

i !?] & LtberFÖrlag ISBN 91-38-05384-5