SOU 1989:112

Storstädernas infrastruktur idéer om finansiering och styrning : underlagsrapport

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

UTREDNINGEN

C* r T d? $ G7 e

BZ.

Statens offentliga utredningar

Eá/Eâl 1989:112

Statsrådsberedningen

Storstädernas

infrastruktur

idéer om

finansiering

och

styrning

Underlagsrapport gtorstadsutredningen

Stockholm 1989

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 - 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, l06 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/ 763 23 20 Telefontid 8°-12°° (externt och internt)

08/763 10 05 l2°°- l6°° (endast internt)

Produktion Libergraf Omslag Libergraf/ Design ISBN 91-38-10473-3 ISSN 0375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1990 030668

Förord

En väl fungerande infrastruktur i form av vägar, flygplatser, järnvägar och andra kollektiva transportmedel har stor betydelse för storstadsregionema liksom för landet som helhet. Det har blivit allt svårare att skapa de resurser som behövs för att underhålla och bygga ut samhällets infrastruktur. Storstadsutredningen har givit i uppdrag till regionplane- och trafikkontoret vid Stockholms läns landsting att ta fram en idéskiss om nya sätt att finansiera utbyggnaden av infrastrukturen. Föreliggande rapport publiceras i syfte att ge underlag för en diskussion om hur en nödvändig utbyggnad av storstädernas infrastruktur skall kunna finansieras. Storstadsutredningen har inte tagit ställning till innehållet i föreliggande underlagsrapport.

Jan O Karlsson

FÖRORD

Början av 1970-talet markerade flera sätt ett trendbrott i de

på svenska storstadsregionernas utveckling. Störst uppmärksamhet

har hittills ägnats åt befolkningsförändringarna: sextiotalets snabba storstadstillväxt bröts plötsligt, främst genom att den ökade

förvärvsverksamheten arbetsmarknaden för

kvinnliga öppnade

nya grupper inom den egna befolkningen och minskade behovet av arbetskraftstillskott utifrån.

Mindre uppmärksamhet har en lika viktig fått, näm-

förändring ligen den snabbt sjunkande offentliga investeringskvoten. Den

ökade kvinnliga förvärvsverksamheten och den lugnare befolkningsutvecklingen var bra för regionen och landet, men de nerskurna i underhåll, och tillväxt av

investeringarna förnyelse

infrastrukturen får på sikt mycket allvarliga effekter på miljö, samhällsservice och internationell konkurrensförmåga. Rätt länge har vi levt gott på det som byggts upp fram till och med 1960-talet och som ännu är förhållandevis modernt och väl

fungerande, men nu märker vi dagligdags problem och brister:

läckande VA-system, vittrande broar och trasig gatubeläggning, driftsstopp i tunnelbanan, trängsel, olyckor, buller och luftföroreningar i gatunätet och avsaknad av förbifartsleder och moderna kollektivtrafiksystem. Drift- och underhållskostnaderna ökar, och investeringsbehoven tornar upp sig. Finansieringssystemen är både otillräckliga och ineffektiva. Det är ett större än

bekymmer

bristen på planeringskapacitet, arbetskraft och andra reala resurser, även om man inte skall underskatta betydelsen av sådana hinder för en

utbyggnad.

Det gäller inte bara att finna nya finansieringskällor utan också ett system som styr resurserna till investeringar som är samhälls-

ekonomiskt effektiva och fördelningspolitiskt och miljömässigt

önskvärda. Trafikavgifter är en möjlig metod, som är förhållandevis välutredd och som få allmän men som är

börjar acceptans, begränsad till som sådant och saknar till

trafiksystemet koppling de betydande omfördelningar av tillgänglighet och markvärden

som i infrastrukturen främst till.

investeringar ger upphov Perspektiven måste vidgas.

Regeringens storstadsutredning har därför uppdragit åt region-

plane- och trafikkontoret vid Stockholms läns att ta

landsting

fram en idéskiss om nya och en

finansieringssystem genomföra

principdiskussion om deras effekter. Det har vi tagit i tu med i samverkan med underkonsulterna Temaplan AB och Transek AB. Kontorets Björn Hårsman har ansvarat för

utredningschef

arbetet. Göran Schubert vid Temaplan AB har varit

projektledare och författare till Från och trafikkontoret

rapporten. regionplane-

har också Christer och Lennart Fridén medverkat.

Anderstig

Anderstig har svarat för arbetet med markvärdesteori och

empiriska analyser av markprisernas och har bestämningsfaktorer

författat appendix till rapporten. Fridén har svarat för avsnitten om behoven av och skatte-

trafikinvesteringar inomregional utjämning. Uppläggning och inriktning har diskuterats i en

projektgrupp där också Åke E Andersson och Ulf

professor Strömquist, Temaplan deltagit.

I denna idéskiss saknas är inte

viktiga aspekter. Demokratifrågan

beaktad, d v s det värde i sig för och samhälle som en

medborgare

öppen diskussion och offentliga beslut har i

planeringsprocessen.

Dessa kvaliteter uppkommer inte omedelbart med ett

i ett system infrastrukturbolag och ett antal fonder som förhandlar om inves-

teringsprogrammet. Styrsystemets koppling till rollfördelningen

mellan stat, landsting och kommuner är en annan

viktig aspekt

som inte behandlas.

En annan viktig som inte beaktats, är att den

aspekt regionala

samhällsplaneringen - som omfattar mera än det rena

betydligt

transportsystemet - har en för av

avgörande betydelse utveckling

markanvändning, produktion, miljö, välfärd och välfärdsför-

delning.

Bo Wijkmark

Sida

Innehållsförteckning

Inledning

Storstäder och infrastruktur - för det förutsättningar moderna samhället - Städer-nas NN!

betydelse

- Infrastrukturens

betydelse

Problem med nuvarande system

2.1 Ökande och vikande betalnings-

investeringsbehov

vilja

2.2 Brist på resurser har tvingat fram alternativa

finansieringsformer

2.3 Avgränsning av infrastruktur som behandlas i studien

2.4 Behov av trafikinvesteringar i storstads-

regionerna

för nya investeringsstyrnings- 13 Utgångspunkter och finansieringsmetoder

3.1 Effektivare 13

resursallokering

3.2 Förbättrad 14

fördelningspolitisk profil

3.3 Förstärkta incitament till effektiv 15

produktion

3.4¶Utvidgad användning av avgiftsfinansiering

3.5 De ekonomiska för alternativa 17

utgångspunkterna finansieringsformer

- 17

Trafikinvesteringar påverkar markpriserna

- Trafikens externa effekter med 19

beläggs avgifter

Sida

Infrastrukturbolag finansierade med 21

markavgifter

4.1 Bakgrunden till 21

förslaget - effektivitet och rättvisare 21

Höjd finansiering - av infrastrukturinveste- 22

Enhetlig finansiering

ringar

4.2 Förslagets huvuddrag 24 - 24

Finansiering - 26

Investeringsstyrning - med av bostäder och 27

Samspel lokalisering

arbetsplatser - Politiska vid marknads- 29

prioriteringar

mässig styrning - av

Samordning investeringsstyrning på

nationell och regional nivå 30 - Incitamentsstruktur 31

4.3 Markavgifter i teorin 31 - av den 31

Beräkning årliga markavgiften - för sänkta markvärden 33

Ersättning - Basen för 34

markavgiften - effekter 34

Fördelningspolitiska - Ekonomiska effekter 35

4.4 Markavgifter i 36

praktiken - Praktiska att beräkna markvärde- 36

möjligheter

stegring till följd av trafikinvesteringar - av mark 37

Avgränsning avgiftspliktig - av i fast och del 38

Uppdelning avgiften rörlig - Teknisk bas för 39

avgiften - 40

Finansieringspotential - av

Sammanfattning infrastrukturbolagets 41

finansieringskällor

4.5 Infrastrukturbolagets 42

ägare

4.6 på befintliga liknande för 43 Exempel system finansiering av infrastruktur - för el- 43

Avgifter vattenledningar, avlopp, och telenät rn m

- 45

Vägföreningarnas avgifter - av infrastruktur i USA 46

Finansiering - av infrastruktur i andra länder

Finansiering 48

Sida

4.7 Exempel på system för uttag av markavgift 49 och markskatt - i form av 49

Markavgift tomträttsavgäld

- Den 51

statliga fastighetsskatten

- Markskatt i utlandet 52

4.8 Ett exempel på hur skulle kunna 53

markavgiften

tas ut i praktiken

Trafikavgifter

5.1 - eller 55

Trafikavgifter styrmedel finansierings-

metod? - som 55

Trafikavgifter styrmedel

- av inkomsterna från trafik 58

Användning avgifter

- 59

Inkomstskattesystemets styreffekter

5.2 av behovet av i stor- 60

Beräkningar trafikavgifter

stadsområdena

5.3 Olika metoder för att ta ut trafikavgifter 63

5.4 Effekter av trafikavgifter 65 - Effekter trafiken 65

på

- effekter 66

Fördelningspolitiska

- Effekter och markvärden 68

på lokalisering

5.5¶Samspel mellan markavgifter, trafikinvesteringar 69 och trafikavgifter

Interkommunala organ finansierade med markskatt 71

6.1 Interkommunala organ för styrning av

trafikinvesteringar	71
6.2 Markskatt	72
- Skattebas	73
- Markskattens effekter	75

Några praktiska frågor

Sida

7 Interkommunala finansierade med inom 79

organ

regional omfördelning av kommunalskatt

7.1 Motiv för av kommunalskattemedel 79

omfördelning

7.2 81

Inomregional skatteutjämning

- Det nuvarande

systemets uppbyggnad 81 -

Systemets effekter 81 -

Infrastruktursatsningar 82

- och Malmö

Göteborg 82

8 Avslutande 84

synpunkter

- att kombinera

Möjligheter alternativen 84 -

Nya finansieringsmetoder och det samlade 84

skatteuttaget

Litteraturförteckning 85

och -

Appendix: Trafikinvesteringar, tillgänglighet markpriser några preliminära analyser och räkneexempel, av Christer Anderstig

- för ett effektivare

Bilaga: Trafikavgifter styrmedel trafiksystem,

Transek ab, oktober 1989.

Storstädernas -

infrastruktur

nya metoder för och

finansiering

investeringsstyrning

Inledning

Denna rapport var avsedd att en förstudie

ursprungligen utgöra

till en om metoder att finansiera infrastruktur.

utredning nya

Storstadsutredningen har emellertid valt att redovisa förstudien som en idéskiss för att stimulera en vidare diskussion

kring

alternativa metoder för av storstädernas infrastruk-

finansiering turinvesteringar.

Att rapporten är en idéskiss innebär, vilket i förordet, att

påpekats

viktiga aspekter på finansiering och styrning av infrastrukturinvesteringar inte behandlats. Det gäller dels, som nämnts,

demokratiaspekter och samordning med den regionala och

kommunala planeringen, dels av hur de olika

preciseringar

alternativen skulle kunna utformas i har

praktiken. Exempelvis

det inte varit att de olika alternativens

möjligt analysera finansieringspotential. Det är därför befogat med en viss försik-

tighet vid bedömningen av hur stora intäkter skulle

systemen kunna generera. Vidare har det inte varit att ta del av mer

möjligt

detaljerade erfarenheter från liknande utländska system, utan

redogörelsen bygger till den delen på översiktliga beskrivningar i

litteraturen. Vissa områden behöver också från

belysas ytterligare

ekonomisk-teoretiska Det

utgångspunkter. gäller exempelvis

samspelet mellan markvärden och

trafikavgifter, markavgifter.

Slutligen finns flera andra frågor som måste i en

belysas fullständig utredning. Det gäller exempelvis den juridiska ut-

formningen, effekter på marknaderna för

kapitalplaceringar,

effekter på regional struktur och

investeringsvilja. Rapporten

skall således läsas som det den är - en idéskiss att stimulera

ägnad

diskussioner och tänkande kring storstädernas infrastruktur-

investeringar och dessas finansiering.

1 Storstäder och infrastruktur -

förutsättningar

för det moderna samhället

städernas betydelse

Städerna har spelat en central roll för samhällsutvecklingen under flera tusen år. Städerna ger närhet, kommunikation, trygghet samt till människor och i

tillgång produkter. Tidigare

historien, när ekonomin var mindre utvecklad än nu, var behovet av skydd och gemensamt försvar den viktigaste drivkraften bakom stadsbildningarna. Tidigt insåg människor emellertid också andra möjligheter till kollektiva aktiviteter, som

exempelvis utbildning, produktion och marknadsaktiviteter som staden erbjöd.

Numera är stadens viktigaste funktion att vara marknadsplats, i vid Här utbyts varor och tjänster, och informa-

mening. kunskap

tion. Genom detta kan konsumtion och livs-

utbyte produktion,

kvalitet bli avsevärt högre än i ett samhälle med utspridd befolk-

ning och produktion. Det är dessa betydelsefulla täthetsmycket

fördelar som ligger bakom den kraftiga urbaniseringen och tillväxten av storstadsomrâdena.

Slutsatsen är att utan de fördelar som storstaden ger, och utan storstäder, skulle den ekonomiska och sociala utvecklingen inte kunnat nå så som den gjort. Levnadsstandarden skulle i

långt

många avseenden varit avsevärt lägre och det skulle saknats underlag för en mängd kollektiva aktiviteter, som exempelvis utbildning. Storstaden kan därför sägas utgöra en förutsättning för det moderna samhället.

storstäderna medför emellertid också problem. Det grund-

läggande problemet är trängsel. Genom koncentrationen av

människor och aktiviteter uppstår konkurrens om transport- och kommunikationsmedel. Trängseln medför kostnader i form av tidsåtgång och flaskhalsproblem. Transporterna ger också be-

tydande negativa effekter i form av luftföroreningar, buller,

olyckor och förbrukning av mark. Trafikens negativa effekter är

ett av de allvarligaste storstadsproblemen, vilket måste lösas om

inte en betydande del av storstadens fördelar skall gå förlorade.

I storstäderna finns också en rad sociala problem. och

Utslagning

segregation är välkända fenomen. I vissa fall kan det ifrågasättas

om dessa företeelser verkligen beror storstaden, eller om det är

på

tätheten som gör problemen En storstad med

synliga. goda

kommunikationer och närhet leder till

nämligen generellt

mindre segregation än ett samhälle med barriärer. I

geografiska

det glesa samhället blir emellertid inte lika

segregationen synlig, eftersom problemen är och det är svårare att

utspridda göra

jämförelser mellan olika

befolkningsgrupper.

För att storstäderna skall kunna och för att

fungera, trängselkostnaderna inte skall bli för stora, krävs en in-

fungerande

frastruktur. Infrastrukturen till kommunika-

skapar möjligheter

tion, produktion, marknadsaktiviteter m.m. En betydande del av storstädernas problem kan härledas till brister i infrastrukturen. Undersökningar har också visat att minskade infrastruktur-

investeringar är en av de viktigaste förklaringarna bakom svag

ekonomisk tillväxt och sociala Detta är

problem. utgångspunkten

för denna rapport om storstädernas infrastruktur, närmare bestämt om-metoder för och av stor-

finansiering effektivisering

städernas

infrastrukturinvesteringar.

lnfrastrukturens betydelse

Infrastruktur har två Den låter

viktiga egenskaper. sig inte snabbt

förändras och den har en allmän eller kollektiv

användning.

Varje tidsperiod har sin ekonomiska och sociala struktur bestämd av sina infrastrukturella Det senmedeltida

förutsättningar.

stadssystemet skulle inte ha kunnat om inte ett

uppstå nytt

gemensamt transportsystem hade utvecklats. Den histo-

belgiske

rikern Henri Pirenne har beskrivit hur snabba tillväxt

periodens

av städernas antal och storlek var en direkt konsekvens av att Europa hade fått ett nytt och effektivare nätverk och

för transport kommunikation.

På samma sätt kan man se det industriella samhällets framväxt som en direkt konsekvens av infrastruktur för

ny storskalig

interkontinentala transporter mellan stora hamnar och inomkontinentala med det under 1800-talet

transporter utbyggda järnvägsnätet i USA och Den svenska, närmast

Europa. exempellösa tillväxten från 1870-1970 vore otänkbar utan engagemanget från enskilda men framför allt staten och kommunerna i tillkomsten av hamnar,

energisystem, järnvägar, vägar och annat anläggnings- och byggnadskapital.

Efterkrigstiden har inneburit en av

fortlöpande förskjutning

inriktningen på investeringarna i infrastruktur. Dels har den icke

materiella infrastrukturen i termer av kunskaper och information successivt expanderat och därmed fått en allt större betydelse för uppbyggnaden av ekonomisk verksamhet och samhällsliv. Den människor som med direkt hantering av

mängd sysslade kunskaper i forskning och utveckling, utbildning, uppdragsverk-

samhet, massmedia m m växte mellan 1960 och 1985 från 350 000 till 850 000 personer. Infrastruktur för hantering av information som moderna telekommunikationer har byggts ut i en snabbare och bildar nu ett ytterst tätt nät, som medger överföring av tempo information mellan i stort sett inom

komplex godtyckliga punkter Sverige.

och är den numera kanske viktigaste

Flygplatser flygvägar

infrastrukturen för överföring av mera kvalificerad information, dvs mellan respektive institutioner i olika

kunskap företag

hos denna infrastruktur har vuxit i regioner. Kapaciteten snabbt sedan 1960-talet. För närvarande är

utomordentligt tempo

tillväxten av den totala cirka 10 procent

mängden flygpassagerare

år. För Mälardalens innebär det att

per flygplatser exempelvis

tillväxten av antalet motsvarar två nya flygplatser av passagerare Sundsvalls eller Umeås kapacitet årligen.

och är den i relativa termer mest

Väg- gatunäten självfallet

infrastrukturen i det moderna samhället. Av den

betydelsefulla

totala av olika nät för av varor och

utsträckningen transporter

människor står för mer än tre fjärdedelar i

väg- och gatunäten

Nordamerika och I har väg- och gatunäten Västeuropa. Sverige

mer än så stor utsträckning som järnvägsnâtet. tjugo gånger

Infrastrukturen har en mätbar och stor betydelse för företagens och de effektivitet i och distribu-

offentliga organens produktion

tion av varor, och information. Men till

tjänster, kunskaper

skillnad mot de verksamheterna leder infra-

marknadsstyrda

strukturens både och kollektiva karaktär till att dessa

långsiktiga

fördelar inte i rationella styrsignaler till de som bygger,

avspeglas

underhåller och administrerar infrastrukturen. Därmed saknas också incitament att infrastrukturen, även i

tydliga komplettera

sådana fall där i infrastruktur skulle

begränsade investeringar

förbättra och inkomster för en region eller region-

sysselsättning

del.

Det är alltså klart att den nationella i mo-

höga produktiviteten

derna nationer låter sig förklaras av att det ekono-

väsentligen

miska livet kunnat en arena av omfattande

organiseras på

modern infrastruktur. Det är också klart att insatser för att förstärka infrastrukturen är ett verksamt medel att förbättra den

enskilda regionens funktionsduglighet.

De svenska storstäderna och deras har för sin

omgivande regioner

utveckling varit gynnade i av infrastrukturen.

utbyggnaden

Malmö, Göteborg och Stockholm blev koncentrations-

naturliga punkter i industrialiseringsprocessen, därför att de fått betydande

andelar av den dåtida infrastrukturen för och kom-

transporter munikationer. Men tillväxten av infrastruktur har för dessa

regioners del varit obalanserad. I Skåne

utomordentligt sydvästra

har traditionellt som Lands-

gynnade regiondelar Helsingborg,

krona och Malmö fått en alltmera föråldrad infrastruktur, medan

Lund blivit sammanbundet med andra via

dynamiska regioner

den moderna infrastrukturen. På samma sätt har Stockholms-

regionen tenderat att växa utefter E4 över Arlanda mot

Uppsala

vid utnyttjandet av den moderna infrastrukturen, som

samtidigt

den södra delen av kommit att bli knuten till

regionen användningen av en alltmera föråldrad infrastruktur.

I Göteborg finns samma tendenser till mellan en

segregation

progressiv del av regionen där ett modernt utvecklas i

näringsliv

samspel med en bra tillgång på kvalificerad infrastruktur. I andra delar av regionen hämmas av

utvecklingen dålig tillgänglighet

till modern materiell och immateriell infrastruktur.

Vid det industriella samhällets till den

anpassning nya

samhällsekonomiska situationen stora och växande

uppstår

segregationsproblem i våra Flera undersök-

storstadsregioner.

ningar genomförda under 1980-talet visar att ett verksamt medel för att motverka denna tillväxande är en bättre

segregation

hantering av i och underhållet av den moderna

investeringarna

infrastrukturen. Den fortsatta av besluts- och

analysen betalnings-

system vid investeringar i infrastruktur är dikterad av målet att

uppnå rimlig utveckling av storstädernas infrastruktur,

samtidigt

som den ger möjlighet att undvika till av otill-

segregation följd

räcklig försörjning med infrastruktur i olika delar av stor-

stadsregionerna.

2 Problem med nuvarande

system

2.1 Ökande investeringsbehov och vikande

betalningsvilja

har en omfattande och relativt välfungerande

Sverige idag

infrastruktur. och kollektivtrafik har ut och

Vägnät byggts

effektiviserats. Det resandet har därigenom ökat

genomsnittliga

från och år 1960 till 43 km per person och

24 km per person dag

år 1987. Även har kraftigt. Det

dag utbildningssystemet expanderat har det att erbjuda samtliga barn och ungdomar upp gjort möjligt

till tjugo års kostnadsfri utbildning i offentlig regi. Andra exempel

förbättrad infrastruktur är utbyggnaden av telekommu-

på

nikationerna och Som betonades i förra

energiförsörjningen.

har av infrastrukturen givit stora väl-

kapitlet utbyggnaden

färdsvinster och varit en viktig drivkraft bakom

samtidigt

moderniseringen av den svenska ekonomin.

Huvuddelen av infrastrukturen finansieras med skattemedel.

politiska beslut inom primär- Investeringarna styrs genom

kommunala, och statliga organ. Under

landstingskommunala

senare år har det emellertid blivit allt tydligare att såväl

som finansieringen av infrastrukturinvesteringarna styrningen

har stora brister. Det har lett till sjunkande effektivitet och ökande

allteftersom infrastrukturen byggts ut och

finanseringsproblem

skatternas andel av det totala resursflödet ökat.

Det har inte i vårt att närmare bristerna i

ingått uppdrag analysera

nuvarande Vi kan bara allmänt konstatera att utbygg-

system. naden och underhållet av storstädernas infrastruktur eftersatts under en av år. I avsnitt 2.4 redovisas en grov kalkyl över

följd

behoven av i storstadsregionerna som också

trafikinvesteringar

visar att är för att

kraftiga investeringsökningar nödvändiga

modernisera storstadsregionernas transportsystem.

Från allmänhetens sida har man samtidigt blivit alltmer

att acceptera skattehöjningar för att finansiera

obenägen ytterligare

fortsatt av infrastrukturen. Denna motvilja har för-

utbyggnad

stärkts av om att en stor del av skattemedlen

föreställningar

använts ineffektivt. Hos statsmakterna har det också vuxit fram ett medvetande om att alltför kan medföra stora

högt skattetryck

samhällsekonomiska kostnader. Det kan även ifrågasättas om det

nuvarande uppfyller de fördelningsfinansieringssystemet

politiska mål som ställts upp.

Slutsatsen är att metoderna för och finan-

investeringsstyrning

siering bör ses över. När det är det därtill

gäller vägtrafiken

nödvändigt att skapa system för att styra mot ett

optimalt

utnyttjande av storstädernas

trafiksystem

Sammanfattningsvis är det nuvarande för

systemet finansiering

och av med en rad

styrning infrastrukturinvesteringar förknippat allvarliga problem:

0 att den

Mycket tyder på på politiska beslut grundade

investeringsstvrningen har fungerat allt sämre ju mer omfattande och den verksamheten

komplicerad offentliga

blivit. Det har funnits en tendens att

exempelvis långsiktigt

verkande investeringar och underhåll fått stå tillbaka för

kortsiktiga överväganden och behov.

0 Motvilia mot ökade i kombination skatter med insikter om beskattningens negativa samhällsekonomiska effekter har gjort det svårt att finansiera även infrastruktur-

nödvändiga investeringar.

0 Det saknas effektiva svstem för att stvra trafiken i storstadsområdena. Trafikens effekter i form av bl.a.

negativa

buller, trängsel och har därför blivit

föroreningar onödigt

stora. En följd av detta har varit att det starka

uppkommit

politiska opinioner som hindrat samhällsekonomiskt lön-

samma trafikinvesteringar från att genomföras.

0 Det är tveksamt om de nuvarande metoderna för finansiering av uppfyller uppsatta fördelnings-

trafikinvesteringar

politiska mål.

2.2 Brist resurser har fram alternativa

på tvingat finansieringsformer

svårigheterna att finansiera även infrastruktur-

nödvändiga

investeringar har lett till att kommuner och statliga myndigheter sett sig om efter alternativa Dessa lös-

finansieringslösningar.

ningar har ofta utarbetats i nära samarbete med

näringslivet.

Bland de finansieringsmetoder som använts kan nämnas

leasing,

sale - leaseback, och olika typer av

bytesaffärer.

Två stora i Stockholm som alternativa finanprojekt utnyttjat sieringslösningar är och Vasaterminalen. I

Globenprojektet Globenprojektet bytte staden exploateringsrätt mot en idrotts-

anläggning. Vasaterminalen finansierades i praktiken genom

av mark för kontorsfastigheter under en period av 20

upplåtelse

år.

Dessa enskilda skall inte utvärderas här, men det är

projekt

att de risker för dolda kostnader och

befogat generellt peka på ineffektiv som av svårgenomskådliga resursallokering följer

Det finns åtminstone tre typer av problem

finansieringslösningar.

som kan uppkomma vid ad-hoc-betonade eller komplicerade finansiella konstruktioner:

För det första kan de verkliga kostnaderna för projekten underskattas eller Denna effekt kan dels till

döljas. uppkomma

av att konstruktionernas gör det svårt att

följd komplexitet

beräkna de kostnaderna, dels att den part i som

verkliga genom

har den bästa informationen gör omotiverat stora vinster på de andra parternas bekostnad.

fall har alternativa kommit till

I många finansieringslösningar

stånd efter initiativ från Motiven har inte bara varit

näringslivet.

själva finansieringen (leasing, sale - leaseback) att göra vinster på eller att varor och tjänster, utan också att få tillgång till

på sälja attraktiva exploateringsmöjligheter.

Eftersom de finansiella konstruktionerna ofta varit skräddarsydda för enskilda har det varit svårt för stat och kommun att

projekt kompetens för att utvärdera näringslivets erbjudanden. bygga upp

har man från statens och kommunernas sida varit

Samtidigt

intresserade av att finansiera som annars inte

angelägna projekt

skulle kunna komma till stånd. Bristen på reguljär finansiering av kan därför ha frestat stat och

infrastrukturinvesteringar kommun att använda onödigt komplicerade finansieringsformer

som visar sig vara dyrare än beräknat.

För det andra individuella det svårt att

gör finansieringslösningar

en rationell mellan olika Det

genomföra prioritering projekt.

finns en risk att de som med hjälp

uppenbar projekt genomförs

av eller liknande inte är de som medför den största

bytesaffärer

utan är de där det är lättast att sy ihop en

samhällsnyttan,

lösning som de inblandade parterna. Kanske genomförs

passar ett som till samhället men som

projekt ger måttlig avkastning

kan finansieras medan andra mer angelägna

genom markbyte,

investeringar hindras av brist på medel.

För det kan vissa vara lönsamma för

tredje finansieringslösningar

kommuner och intressenter men kostsamma för staten.

privata Detta sale-leaseback där av

gäller exempelvis försäljning

kommunal medför att köparföretagen får

egendom vanligen

ökade underlag för avskrivningar och därmed minskad

statlig bolagsskatt.

Problemet med finansieringsformer som har av skatte-

inslag

planering är att alla kostnader inte redovisas Resultatet kan

öppet. bli att även samhällsekonomiskt olönsamma kommer till

projekt stånd på grund av att de har privatekonomiskt

gynnsamma skatteeffekter. På sikt kan de samhällsekonomiska snedvridningarna av att mindre lönsamma eller t.o.m. olönsamma investeringar tränger ut lönsamma leda till sänkt tillväxt och försämrad levnadsstandard.

2.3 Avgränsning av infrastruktur som behandlas i

studien

Analysen av vilka typer av infrastrukturinvesteringar som bör

omfattas av nya metoder för och investerings-

finansiering

styrning utgår från en grov av infrastrukturen efter

indelning möjliga finansieringsformer:

0 Infrastruktur med

fungerande avgiftsfinansiering. Elnät,

telenät, avlopp, vatten m m

0 Infrastruktur för vilken traditionell är

skattefinansiering lämpligaste finansieringsformen. Huvuddelen av grundforskning och grundutbildning, viss kultur m m

0 Infrastruktur där effektivitetsvinster kan

uppnås genom nya

finansieringsformer. Huvudsakligen trafikinvesteringar och

underhåll av trafiknätet.

Indelningen ovan är grov. Vissa av infrastruktur för vilka

typer skatter anges som bästa kan vid en

finansieringsform exempelvis

finare uppdelning kanske visa bättre för

sig passa avgifts-

finansiering. Detta skulle t. ex. kunna former av

gälla speciella

utbildning. För denna studie är emellertid en grov

indelning tillräcklig. Förslagen till nya metoder för styrning och finansiering

har avgränsats till den av infrastruktur, d.v.s.

tredje gruppen

huvudsakligen trafikinvesteringar och underhåll av trafiknäten.

2.4 Behov av

trafikinvesteringar i storstadsregionerna

Problem med finansiering, och med

styrning vägtrafikens

negativa miljöeffekter har sedan mitten av 1970-talet hållit tillbaka investeringarna i trafiknät. Under

storstadsregionernas

samma har även reparationer och underhåll av det

period

befintliga kapitalet på en låg nivå. Resultatet har blivit ett

legat

uppdämt behov av såväl ny- som ersättningsinvesteringar.

Bedömningar av investeringsbehov måste grundas på kalkyler över optimala nät och kapitalstockar. Trots utvecklingen av nya

datoriserade är detta ett komplext problem

beräkningsmetoder

med flera Behovet av trafiksystem är vidare beroende

lösningar.

av bebyggelsens storlek och struktur samt av efterfrågan på transporttjänster. av måste därför i

Utformningen trafiksystemet

normalfallet planeras utifrån eller med

en given stadsstruktur, hänsyn till förväntade förändringar av denna struktur.

och kan i princip

Trafiksystemens konfiguration kapacitet

fastställas två alternativa sätt; genom politiska beslut, med eller

på

utan ledning av samhällsekonomiska kalkyler, eller genom att låta marknadsmekanismerna styra utbud och efterfrågan.

De nuvarande systemen för styrning av storstädernas trafik-

investeringar bygger på politiska beslut, vanligen grundade på

samhällsekonomiska kalkyler. Systemen är emellertid inte desamma i alla storstadsregioner. Det finns därför inte några

möjligheter att utifrån enhetliga definitioner uppskatta be-

hoven av Däremot finns för de tre

trafikinvesteringar. storstadsregionerna sammanställningar av planerade och diskuterade trafikprojekt. Redovisningen av de beräknade investeringsbehoven bygger på dessa sammanställningar.

Underlagsmaterialen för de olika projekten varierar från utförliga till Avgränsningen av investeringskalkyler grova uppskattningar. begreppet trafikinvesteringar skiljer sig också något mellan

Stockholm och de två storstäderna. De uppgifter som

övriga

redovisas i det följande är därför inte helt jämförbara. Materialet visar dock av de som kan

storleksordningen trafikinvesteringar

komma i under de närmaste 10-20 åren.

ifråga storstadsregionerna

Uppgifterna för Stockholms län är hämtade från regionplaneförslaget Rp 90 och avser utvecklingen i scenariet snabb tillväxt under perioden 1990-2005.

För Göteborgsregionen redovisas investeringsuppgifter för ett åt-

gärdsförslag på 20-25 års sikt. (Förslaget har samma rubriker som en som gjordes 1987 i Förslag till samordnat

sammanställning åtgärdsprogram för miljö och trafik i storstadsregionerna.)

Uppgifterna för har hämtats direkt från det ovan

Malmöregionen

nämnda åtgärdsprogrammet från 1987 och avser 1990-talet. Ett

tillägg har gjorts för ett nyligen framtaget projekt avseende snabb-

spårväg.

Samtliga belopp är i 1988 års men såväl

angivna prisnivå, prisomräkningen som de är underliggande kostnadskalkylerna

behäftade med osäkerhet.

betydande

Det redovisade i Stockholms län till

investeringsbehovet uppgår

nästan 34 miljarder kronor under en eller

IS-årsperiod, 2,2

miljarder per år. Detta ligger ca 90 % över nivån för perioden 1985 - 1987.

För Göteborgsregionen till ca 20 uppgår åtgärdsbehovet miljarder

kronor på 20-25 års sikt, eller 1 är fem

miljard per år. Detta ungefär

gånger så högt som den nivån under 1980-talet.

genomsnittliga

Det bör dock nämnas att ned

trafikinvesteringarna gick kraftigt

under 1980-talet, jämfört med de stora under 1960-

satsningarna

och 1970-talen. Den har lett till stora

låga investeringsnivån uppdämda behov av trafikinvesteringar.

I till närmare

Malmöregionen anges investeringsbehovet 4,5 mil-

jarder kronor för 10 år, eller cirka 0,5 miljarder per år. Situationen här liknar den i att varit

Göteborg genom investeringsnivân

extremt under 1980-talet. låg De angivna planerna innebär en

tiofaldig ökning av trafikinvesteringarna jämfört med

genomsnittet för 1980-talet.

Den helt delen (70-80 av

övervägande procent) investerings-

behovet i tre storstäder avser kollektivtrafik. Investe-

samtliga

ringar i vägnätet utgör mellan 10 och 20 procent av det totala

beloppet.

Det är framför allt den kollektivtrafiken som driver

spårbundna

upp investeringsbehovet. I Stockholms län svarar järnvägsinvesteringar för närmare hälften av det totala trafikinvesteringsbehovet under de närmaste 15 åren. Här dels

ingår nya

bansträckningar som Arlandabanan och

Kungsholmenbanan

(Alvsjö-Karlberg), dels ett antal

dubbelspår och nya stationer.

Investeringar i beräknas i Stockholm kosta 5

snabbspårvägar drygt

miljarder under perioden fram till år 2005. Lika krävs för

mycket

att bygga ett nytt snabbt och effektivt i Göte-

spårbundet system borg. Investeringar i antas komma pendeltåg/ lokaltåg att uppgå

till 6 kronor.

miljarder

Även i Malmö dominerar den spårbundna trafiken inves-

teringsbehovet; av det totala åtgärdsbehovet på 4,5 miljarder

kronor utgörs 3 miljarder av investeringar i en snabbspårväg.

3 för

Utgångspunkter nya investeringsstymings-

och

finansieringsmetoder

Metoderna för styrning av kan, som

infrastrukturinvesteringar

nämnts, delas upp i två huvudmodeller. Den första är styrning genom politiska beslut, med eller utan utnyttjande av samhällsekonomiska kalkyler. Den andra är marknadsinriktad

styr-

ning , grundad på avkastningskrav.

Valet av styrsystem är nära med valet av finan-

förknippat

sieringsmetod. Politisk styrning är till skatte-

vanligen kopplad finansiering, medan marknadsstyrning i sin renodlade form

kräver avgiftsfinansiering. Mellanformer kan också förekomma, exempelvis skattefinansierade subventioner i system med mark-

nadsstyrning. Styrsystemets koppling till rollfördelningen mellan

stat, landsting och kommuner är också viktig, men behandlas inte i denna idéskiss.

Vilket styr- och finansieringssystern som är av

väljs betydelse på

flera sätt. Effekterna av kan delas in i tre

systemvalet kategorier,

vilka behandlas i avsnitten 3.1 - 3.3: Effekter

på resursallokering,

fördelningspolitiska effekter och incitamentseffekter.

I avsnitt 3.4 redovisas metoder som sedan tid använts av

lång

exempelvis kommunala vatten- och för att

avloppsverk avgifts-

finansiera investeringar i infrastruktur. En är att dessa

möjlighet

metoder utvidgas till att omfatta även i trafiknätet.

investeringar Slutligen anges i avsnitt 3.5 de ekonomiska för

utgångspunkterna förslagen till nya finansieringsformer.

3.1 Effektivare

resursallokering

Valet av system för och resurs-

styrning finansering påverkar

allokeringen och därmed i förlängningen den ekonomiska utvecklingen och välfärden.

Det system som ger högst produktion vid en eller för en

given resursanvändning lägst resursåtgång

given produktion, när alla samhällsekonomiska intäkter och kostnader räknats in i brukar vara samhälls-

kalkylen, sägas

ekonomiskt effektivt.

Utgångspunkten är att det i är att beräkna

princip möjligt varje

investerings samtliga kostnader och intäkter. Med denna utgångspunkt behöver styrningen och av infra-

finansieringen strukturinvesteringarna uppfylla tre krav för att resursalloke-

ringen skall vara samhällsekonomiskt effektiv.

För det första skall investeringar vars intäkter överstiger kostnaderna genomföras. Närmare bestämt skall skillnaden mellan investeringarnas samlade kostnader och samlade intäkter vara så stor som möjligt. Om detta krav uppfylls kommer samtliga lönsamma investeringar att genomföras med minsta möjliga

resursåtgång.

För det andra kräver en effektiv resursallokering att priset för att utnyttja infrastrukturen är lika med marginalkostnaden. Vanligen är marginalkostnaden för att utnyttja en infrastrukturinvestering, kostnaderna i form av extra av

exempelvis vägslitage

ytterligare en bil, låg. Den totala kostnaden för vägen utslagen på alla bilar som använder vägen, d v s genomsnittskostnaden per användare, är däremot för det mesta avsevärt

högre.

samhällsekonomiskt effektiva avgifter som baseras på marginalkostnaden kommer under dessa förutsättningar att understiga den genomsnittliga kostnaden per användare. Avgifterna kommer då inte att räcka till att finansiera vägen. Det är därför inte möjligt att skapa en samhällsekonomiskt effektiv finansiering som enbart bygger på avgiftsbeläggning av utnyttjandet av infrastrukturen. Antingen måste avgifterna sättas avsevärt högre än marginalkostnaden, med samhällsekonomiska förluster pga

av infrastrukturen som eller så blir

underutnyttjande följd,

investeringarna i infrastruktur för små.

För det tredje bör de som tjänar på att investeringarna genomförs också i största möjliga utsträckning finansiera dem. Om den enskildes finansieringskostnader fördelas efter, och inte överstiger, värdet av den nytta som han eller hon får av investeringen undviks samhällsekonomiska snedvridningar av finansieringen.

För närvarande uppfylls inte något av ovanstående krav för

effektiv resursanvändning. Det finns exempelvis lönsamma investeringsprojekt som inte genomförs. Vidare är de privat-

ekonomiska för att utnyttja i

marginalkostnaderna vägtrafiknätet

vissa storstadsområden lägre än de samhällsekonomiska

marginalkostnaderna. Den nuvarande skattefinansieringen med-

för slutligen onödigt stora samhällsekonomiska

snedvridningar

av bl.a. användning av arbetskraft, kapital och andra knappa resurser.

3.2¶Förbättrad fördelningspolitisk profil

Valet av finansieringssystem påverkar inkomstfördelningen. Man brukar i inkomstfördelningssammanhang ange två huvud-

principer för fördelning av skatter och avgifter, nämligen

skatteförmågeprincipen och nytto- eller Det

intresseprincipen. svenska skattesystemet i bygger fördelningshänseende på skatteförmågeprincipen. Nyttoprincipen, vilken innebär att var och en

skall betala skatt efter den man får av den

nytta offentliga

verksamheten, har inte för i

någon betydelse beskattningen

Sverige. Däremot kan av den infrastruktur

avgiftsfinansieringen

som tillhandahålls av televerket och kommunala exempelvis vatten- och en liksom

avloppsverk sägas bygga på nyttoprincip,

alla

marknadsmässiga finansieringsmetoder.

Trafikinvesteringar är speciella i hänseende,

fördelningspolitiskt

genom att de ofta ger till

upphov betydande markvärdesstegring

(Denna s.k. av minskade kapitalisering transportkostnader behandlas närmare i avsnitt 3.5 och

appendix). Skattefinansiering

av leder därför

trafikinvesteringar vanligen till förmögen-

hetsöverföringar från skattebetalare till Detta strider

markägare.

mot Den

nyttoprincipen. genomsnittlige skattebetalarens kost-

nader är ju än hans av

högre nytta investeringen, medan

markägarnas del av däremot är än

finansieringskostnaderna lägre

den vinst i värde. de gör på att marken stiger

Med från ovannämnda utgångspunkt markvärdeseffekter torde

skattefinansiering av också strida mot

trafikinvesteringar

skatteförmågeprincipen, åtminstone i storstadsområdena. Det

beror på att som netto markägarna, tjänar på skattefinansierade

trafikinvesteringar, redan i har inkomster och

utgångsläget högre

förmögenheter än skattebetalarna i genomsnitt.

Slutsatsen är att nuvarande

skattefinansiering av trafikinveste-

ringar har ogynnsamma effekter.

fördelningspolitiska Det ligger

nära till hands att förbättra den

fördelningspolitiska profilen

genom att låta

markägarnas värdestegringsvinster finansiera trafikinvesteringarna. Därigenom skulle de fördelningspolitiska

effekterna bli avsevärt oavsett om

gynnsammare, skatteförmåge-

eller används som

nyttoprincipen utgångspunkt.

3.3 Förstärkta incitament till effektiv produktion

Valet av styr- och

finansieringssystem påverkar slutligen också

incitamentsstrukturen. Incitamenten att hålla effektivitet är

hög

vanligen starkare i marknadsorienterade med system än i system administrativ Det finns åtminstone tre

styrning. förklaringar till

detta:

Den första, och är att det är lättare att

grundläggande, förklaringen

mäta effektiviteten i ett marknadsinriktat system grundat på eller än i ett system med rent

prissättning avgiftsfinansiering

administrativ styrning.

För det andra i effektivitet och snabbare ger variationer tydligare i organisationernas ekonomi i ett marknadsinriktat system

utslag

med administrativ och finansiering via än i ett systern styrning I fall även ekonomin hos ansvariga

anslag. många påverkas

beslutsfattare. Detta innebär att de ekonomiska incitamenten till effektiv är starka. Givetvis finns också andra av

produktion typer

incitament som kan bidra till att en arbetar effektivt.

organisation

De flesta av dessa incitament kan emellertid utnyttjas både vid

administrativ och De största skill-

marknadsmässig styrning.

naderna mellan således de ekonomiska incitasystemen gäller menten.

För det är det lättare för de som bidrar med finansieringen

tredje

att se vad medlen används till vid än vid

avgiftsfinansiering

ökar finansiärernas krav på

skattefinansiering. Därigenom effektiv resursanvändning.

Genom blir det att mäta effektiviteten

avgiftsfinansiering möjligt

och införa ekonomiska Incitamenten att höja

styrmedel.

effektiviteten kan förstärkas avsevärt.

därigenom

3.4¶Utvidgad användning av avgiftsfinansiering

Målet är att konstruera ett som leder till effektivare system bättre profil och starkare

resursallokering, fördelningspolitisk

incitament att arbeta effektivt. Samtidigt är det eftersträvansvärt att storstädernas olika av infrastruktur finansieras enligt så typer som En att uppnå dessa

enhetliga principer möjligt. möjlighet

mål är att med som nu

utvigda de system avgiftsfinansiering

används för andra av infrastruktur som tillhandahålls i typer

offentlig regi.

används redan av televerket, de kommunala

Avgiftsfinansiering

vatten- och m fl. Dessa

avloppsverken, posten, fjärrvärmeverk

visar att det är att bedriva omfattande

exempel möjligt

verksamheter i ett effektivt sätt och med

offentlig regi på

Det är väl känt att de

fungerande finansiering. exempelvis

svenska teletaxorna hör till de i världen och att telenätet är

lägsta

av kvalitet, trots i form av stora

hög dåliga förutsättningar

avstånd och abonnenter. Andra exempel är

geografiskt spridda

vatten- och som tillhandahåller av hög

avloppsverken produkter

kvalitet till lågt pris, även om det inom detta område finns en betydande oro för att underhållet av infrastrukturen eftersätts.

Det bör prövas om denna form för och

välbeprövade styrning

finansiering, d.v.s tillhandahållande av infrastruktur

genom

avgiftsfinansierade offentliga verk eller kan till bolag, utvidgas

fler områden.

3.5 De ekonomiska för alternativa

utgångspunkterna finansieringsformer

De alternativa två

finansieringsformerna bygger på utgångs-

punkter. Den första är att värdet av förbättrad infrastruktur kapitaliseras i Den andra är att de samhälls-

höjda markpriser.

ekonomiska marginalkostnaderna för i storstäderna

vägtrafik

överstiger de privatekonomiska och att

marginalkostnaderna

denna diskrepans kan, och om man strävar efter samhällsekonomisk effektivitet bör, kompenseras med

trafikavgifter.

Trafikinvesteringar påverkar markpriserna

Underlaget för detta avsnitt återfinns i För

appendix. utförligare

redogörelser hänvisas dit samt till

litteraturförteckningarna.

Redan i början av 1800-talet utarbetade Johann von Thünen en modell för markprisernas och samband med

markanvändningens

transportkostnaderna. Von Thünens teori sedan

utgjorde grun-

den för William Alonsos numera klassiska modeller från mitten av 1960-talet.

Alonso förklarade varför växer med ökad

markpriset tillgäng-

lighet. Detta kan illustreras med hans modell för bostadsmarknaden. Modellen från att alla i

utgår arbetsplatser ligger

stadskärnan och alla bostäder därutanför. Eftersom åtminstone en person i varje hushåll måste arbeta i stadskärnan blir transportkostnaderna högre ju längre från centrum bostaden är belägen. Med denna utgångspunkt introducerade Alonso begreppet bjudpris, vilket är det pris hushållen är beredda att betala för att få bo i ett visst läge. Modellen visar att hushållen är beredda att betala ett för bostäder nära stadskärnan än för sådana

högrepris

på längre avstånd. Hushållen får således mellan

välja dyrare

bostäder nåra stadskärnan eller bostäder ut, men

billigare längre

med högre Detta samband

transportkostnader. grundläggande

mellan transportkostnader eller och eller

tillgänglighet markpris

lägesränta visas i 1. är lika med den

diagram Lägesräntan årliga

markkostnaden och markpriset är således det kapitaliserade värdet av alla framtida (förväntade) lägesräntor.

Diagram 1 Samband mellan lägesränta och transportkostnader

Kostnad per hushåll

--Ã----_--_--_-----------_

Lägesränta

Årliga trans-

portkostna-

der för hus-

håll

Transportkostnad

v v

Avstånd till

stadskärna

Stadsgräns

Modellen har sedan vidareutvecklats av Alonso, och senare av andra forskare, för att bl. a. visa hur markpriser och lokalisering

påverkas av förändringar i tillgänglighet och transportkostnader.

Den slutsats som kan dras från de teoretiska modellerna är att

av transportkostnader mer eller mindre fullständigt sänkningar

i höjda beroende förutsättningarna i

kapitaliseras markpriser, på övrigt, men att även andra faktorer, exempelvis miljöstörningar, påverkar markpriserna. Följden är att de markprisförändringar

som till av att infrastrukturinvesteringar för-

uppkommer följd

bättrar tillgängligheten inte alltid är ett exakt mått på projektets samhällsekonomiska intäkter. I praktiken torde markprisför-

för det mesta en nedre för intäkterna av

ändringarna utgöra gräns

Detta förhindrar inte att mark-

infrastrukturinvesteringarna.

kan utgöra för finansiering av in-

prisförändringarna grunden

men avvikelser från fullständig

frastrukturinvesteringarna, kan minska finansieringspotentialen och kapitalisering något

framför allt skapa svårigheter att konstruera ett rationellt system för

investeringsstyrning.

Det finns studier som visar att trafikslutligen en rad empiriska

investeringar i medfört Det praktiken betydande markpriseffekter.

är således belagt att de teorin förväntade sambanden också

enligt

finns i I avsnitt 4.4 och redovisas

verkligheten. apppendix

översiktligt några sådana studier samt en av

undersökning markpriseffekter av trafikinvesteringar i Stockholmsregionen

som utförts till denna rapport.

Det finansierings- och som skisseras i 4 och styrsystem kapitel kapitel 6 bygger på att betalas mark-

trafikinvesteringar genom

avgifter. Den teoretiska för detta är den ovan beskrivna grunden kapitaliseringen av förbättrad i markvärden.

tillgänglighet höjda

Ett sådant system innebär flera fördelar. En av de är att

viktigaste

det blir att konstruera för

möjligt system investeringsstyrning

med ekonomiska incitament till effektiv En

resursanvändning.

annan är att och därmed

markägarnas Värdestegringsvinster,

betalningsförmâgan, ger information om lön-

investeringarnas

samhet. En tredje är att

finansieringens fördelningspolitiska profil

förbättras.

Trafikens externa effekter med

beläggs avgifter

Den andra ekonomiska är dels att de samhälls-

utgångspunkten

ekonomiska marginalkostnaderna för biltrafiken i storstads-

omrâdena i vissa fall de mar-

överstiger privatekonomiska

ginalkostnaderna. Detta beror att trafiken orsakar s.k.

på negativa

externa effekter i form av bl.a. och Dels

luftföroreningar trängsel.

att samhällsekonomiskt effektiv kräver att de som

prissättning

orsakar de samhällsekonomiska kostnaderna för dessa externa

effekter, dvs trafikanterna, också skall betala dem. En sådan

prissättning kan med som tillsammans med

uppnås trafikavgifter

bensinskatt/kilometerskatt motsvarar skillnaderna mellan sam-

hällsekonomiska och privatekonomiska för

marginalkostnader

användning av gator och vägar. I praktiken innebär det att av-

gifterna tillsammans med ovannämnda skatter skall motsvara

kostnaderna för av

förslitning vägnätet, trafikövervakning,

miljöförstöring i form av bl.a. buller och

luftföroreningar, olyckor

samt tidsförluster som förorsakas andra trafikanter. Dessa

frågor

berörs också i bilagan.

Det skall att inte här ses som en metod

understrykas trafikavgifter

för att finansiera De är i stället ett

trafikinvesteringar. styrmedel

för att en effektivare användning uppnå av trafiksvstemet.

Införande av medför också att det skapas för-

trafikavgifter

för att alla samhällsekonomiska intäkter och kostnautsättningar der skall kunna i form av

av en trafikinvestering, kapitaliseras ändrade markvärden. Om trafikens samhällsekonomiska mar-

överstiger dess privatekonomiska marginalginalkostnader

kostnader måste detta således med trafikavgifter för att

korrigeras

ett där trafikinvesteringar finansieras med värdesteg-

system

från markinnehav skall kunna leda till samhälls-

ringsvinster

ekonomiskt I vissa fall kan emel-

optimala trafikinvesteringar.

lertid av trafikens externa effekter leda till att

avgiftsbeläggning

mer än hela den samhållsekonomiska kostnaden för de externa effekterna i markvärdena. Detta beror på att mark-

kapitaliseras

värdet dels av att trafikavgifterna höjer transport-

påverkas

kostnaderna, dels av de externa effekterna i En över-

sig.

i de fall intäkterna från trafik-

kapitalisering uppkommer

inte används för att dem som drabbas av

avgifterna kompensera

trafikens externa effekter. De ekonomiska sambanden mellan

av och behandlas

finansieringen trafikinvesteringar trafikavgifter

vidare i kapitel 5.

Utifrån de ovan redovisade i

utgångspunkterna presenteras

4, 6 och 7 tre alternativa modeller för styrning och finan-

kapitlen

av i 5 är en

siering trafikinvesteringar storstadsregionerna. Kapitel

av att av stor-

genomgång möjligheterna styra utnyttjandet trafiknät med trafikavgifter. stadsregionernas

4 finansierade med

Infrastrukturbolag markavgifter

Det första alternativet för och av infra-

styrning finansiering strukturinvesteringar är att det i inrättas

storstadsregionerna infrastrukturbolag finansierade med markavgifter. Detta är det alternativ som innebär de största med

förändringarna jämfört nuvarande system. Det innehåller emellertid också de största teoretiska till effektivitetsvinster och till

möjligheterna förändringar av finansieringens

fördelningspolitiska profil.

Infrastrukturbolag finansierade med markavgifter kan vidare kombineras med uttag av i storstadsområdena.

trafikavgifter Trafikavgifterna förutsätts då tillfalla en trafik- och

miljöfond. Med infrastrukturbolag finansierade och

genom markavgifter uttag av trafikavgifter för samhälls-

skapas förutsättningar ekonomiskt effektiv och av i

styrning finansiering trafiksystemen storstadsområdena.

I nästa avsnitt behandlas till medan

bakgrunden förslaget, huvuddragen i förslaget till i

infrastrukturbolag presenteras avsnitt 4.2. Utformningen av diskuteras från teo-

markavgifterna retiska avsnitt 4.3 och från

utgångspunkterui praktiska utgångspunkter i avsnitt 4.4. Agarstrukturen i be-

infrastrukturbolaget handlas i avsnitt 4.5, medan liknande

några exempel på finansieringsformer redovisas i avsnitten 4.6 och 4.7. I avsnitt 4.8 redovisas slutligen ett hur av

exempel på uttaget markavgift skulle kunna gå till i praktiken.

Trafikavgifterna behandlas i 5, tillsammans med en

kapitel redogörelse för hur och är

infrastrukturbolaget trafikavgifterna

avsedda att fungera tillsammans.

4.1 Bakgrunden till

förslaget

Höjd effektivitet och rättvisare

finansering

De grundläggande ekonomiska faktorerna bakom till

förslaget infrastrukturbolag är, som vi redovisat i avsnitt 3.5, följande:

Investeringar i vägar och annan infrastruktur inom trafikomrâdet medför förbättrad för de som berörs av

tillgänglighet lägen investeringen. Förbättrad innebär att

tillgänglighet transportkostnaderna, i vid bemärkelse, sänks och lönsamheten ökar.

Denna lönsamhetsförbättring är knuten: till det läge som verksamheten har. Detta brukar uttryckas som att lägesräntan höjs.

Även andra egenskaper hos ett läge påverkar lägesräntan. Utsikt, luft- och Vattenkvalitet, utsatthet för trafiikbuller etc. påverkar den

som en är att betala. I samband med

lägesränta hyresgäst villig

är det främst av förbättrad

trafikinvesteringar lägesräinteeffekter

som är aktuella, men som visas i kapitel 5 finns ett

tillgänglighet

inbördes beroende mellan trafikinvesteringar, miljöpåverkan och

Lägesräntorna påverkas därutöver av allmänna

trafikavgifter.

faktorer som ekonomisk tillväxt och den fysiska planeringen.

Lägesräntan är den avkastning som ett visst läge ger per tidsenhet.

utgörs vidare av det värdet av alla

Markpriset kapitaliserade

(förväntade) framtida Slutsatsen är att trafik-

lägesräntor.

leder till höjda markpriiser. Under vissa förut-

investeringar

kommer vidare huvuddelen »eller alla intäkter av den

sättningar

förbättrade att i markvärdet. Det blir

tillgängligheten kapitalisexas

då att, åtminstone bestämma intäkterna av

möjligt approximativt.,

en attt beräkna markvärdes-

infrastrukturinvestering genom stegringen.

Denna mekanism har varit känd sedan och har också i viss

länge

använts för att finansiera investeringar i infra-

utsträckning

struktur, se avsnitt 4.5. innebär att man utnyttjar mark-

Förslaget

ägarnas vinster till följd av trafikinvestreringar som finansiering och tre fördelar.

styrsignal. Därigenom uppnås väsentliga

För det första kan den samlade markvärdesstegringen till följd av en med kostnaderna för att beräkna om

trafikinvestering jämföras

är lönsam. erhålls ett kraftfullt

investeringen Därigenom

instrument för styrning av infrastrukturinvesteringar.

För det andra blir det att konstrvuera ett system för finan-

möjligt

siering av infrastruktur som har gymnsammare fördelningseffekter än nuvarande skattefinansiering.

För det tredje medför mellam intäkter och kostnader

kopplingen

kraftigt förstärkta incitament till effektiv resursanvändning. Denna modell för och således

styrning finansiering uppfyller

samtliga krav som uppställdes i avsnitten 3.1 - 3.3 ovan.

Enhetlig finansiering av infrastrukturinivesteringar

Ett annat skäl för att ändra finansieringen av transport-

från skatter till än att används för

investeringar avgifter avgifter

finansiering av inom flera

infrastrukturinvesteringar närliggande

områden.

Vattenledningar, avloppsnät, elnät, fjärrvärmenät,

telekommunikationer m m finansieras redan med

avgifter. Flygplatsernas lägesräntor tas ut genom landningsavgifter. Det

finns också likheter mellan att vara ansluten till exempelvis avloppsnätet och att ha till (vara ansluten

tillgång ti1l)

gatunätet. I det första fallet får man att hälla ut

möjlighet smutsigt

vatten i I det andra fallet får man

avloppet. möjlighet att köra sin

bil på gatunätet.

Uttaget av i de existerande

anslutningsavgifter systemen fördelas

emellertid inte efter den som abonnent har av nytta varje anslutningen utan i förhållande till kostnaderna.

Anslutnings-

avgifterna betalas ofta av drar

fastighetsägaren. Fastighetsägaren

ju nytta av är ansluten till infrastrukturen

fastigheten genom att

han då får ett eller kan ta ut en

högre nyttjandevärde högre hyra.

Anslutningsavgifterna tas vidare ofta ut i förhållande till

fastighetens markyta, lägenhetsyta eller liknande. Förbruknings-

avgifterna utgår däremot i förhållande till

vanligen uppmätt

förbrukning av elektrisk ström. Även om det finns

exempelvis

skillnader mellan och sådana

trafikinvesteringar infrastruk-

turinvesteringar som för närvarande finansieras med bör avgifter man utnyttja erfarenheterna från nuvarande

finansieringsformer.

Infrastrukturbolagens avgifter föreslås bli obligatoriska för

fastigheterna i ett visst område. Alla som har lägen potentiell nytta av en skall bidra till

trafikinvestering finansieringen. Ett

motiv för att göra är att det i

avgiften obligatorisk praktiken

saknas att en

möjligheter avstänga fastighetsägare, eller dennes hyresgäster, från att i utnyttja en viss ny investering exempelvis

gatunätet. Ett annat är att

markägaren gör en värdestegringsvinst

oavsett om han anser att han behöver den förbättrade tillgängligheten eller inte. Därför kan

infrastrukturbolagets avgift

vara obligatorisk utan att det kan anses vara vare

sig obefogat eller

orättvist. för till

Obligatoriska avgifter tillgång nätverk eller

infrastruktur är inte heller okända från andra

sammanhang.

Sophämtningsavgifter och avgifter till är

vägföreningar exempel på sådana avgifter.

4.2 Förslagets huvuddrag

Finansiering

är att det inrättas infrastrukturbolag som får rätt att ta ut Förslaget för att finansiera trafikinvesteringar i storstads-

markavgifter

Varje skall i den teoretiska modellen

regionerna. projekt

finansieras med I kan det

separata markavgifter. praktiken

emellertid vara svårt att med tillräcklig säkerhet fastställa hur stor blir för varje Det kan på grund av detta,

värdestegringen fastighet.

och av administrativa skäl, vara nödvändigt att schablonisera åtminstone vissa delar av För att undvika

markavgiften.

får mätt i nuvärde högst uppgå till de

överuttag markavgiften

som gör till följd av trafik-

värdestegringsvinster markägarna

Även denna kan emellertid behöva investeringarna. regel ett schabloniserat sätt.

tillämpas på

För att inte skall utsättas för alltför stora

fastighetsägarna

bör inte finansieras

likviditetspåfrestningar investeringarna

att det vid ett tillfälle tas ut en avgift som täcker hela genom I stället föreslås att infrastrukturbolaget

investeringskostnaden.

lånar till och att används för

investeringsutgiften markavgiften

att betala räntor lånen. Detta kan också ses och amorteringar på som att mot ränta får anstånd med att betala in sin

markägaren värdestegring till infrastrukturbolaget.

Vidare föreslås att lånens skall vara lika med inves-

löptid

ekonomiska En sådan konstruktion medför

teringens livslängd.

att när lånet betalats av så är investeringen, åtminstone teoretiskt,

förbrukad och tillgänglighetsfördelen borta. Samtidigt upphör

att betala avgift till infrastrukturbolaget.

markägarens skyldighet

Vid denna är man således tillbaka till och

tidpunkt utgångsläget

kan finansiera samma sätt som den före-

en ny investering på

gående.

För skall lånevillkor som möjligt att bolaget få så fördelaktiga krävs att kreditrisken som liten. De in-

lângivarna uppfattar

som kommer vanligen inte att

vesteringsobjekt bolaget äger

säkerhet för lånen. En gata eller bro har inte

utgöra någon god

alternativ vilket medför att ett Övertagande

någon användning,

av vid en eventuell konkurs i infrastrukturbolaget

äganderätten

inte skulle kunna ersätta (vi bortser här från att

kreditgivarna

marken där är skulle kunna användas för andra

gatan belägen

ändamål). Däremot är rätten att ta ut markavgift en betydelsefull samma sätt som statens gör det

säkerhet, på beskattningsrätt

att låna marknadens bästa villkor. Möjligheterna att i

möjligt på

praktiken ta ut kommer således att vara av

markavgiften avgörande betydelse för infrastrukturbolagets lånevillkor.

Ett sätt att förbättra lånevillkor är att

bolagets landstinget,

regionens kommuner eller staten de lån som

garanterar bolaget tar upp. För att detta inte skall leda till att lönsam-

bolagets

hetskrav sätts för lågt måste emellertid betala en kredit-

bolaget garantiavgift.

En annan metod för att säkerställa kredit-

infrastrukturbolagets

värdighet är att förse det med ett stort som i

eget kapital placeras

en finansiell buffert. kan då få ränta och amor-

Kreditgivarna

teringar även om något enstaka inte skulle kunna

projekt gene-

rera de Nackdelen med denna metod

markavgifter som planerats. är att den vid är för

marknadsmässiga avkastningskrav dyr

infrastrukturbolaget och att de kommunala ägarna kan ha svårigheter att få fram det

erforderliga kapitalet.

Det ligger utanför ramen för denna att bedöma vilken

rapport kombination av eget och som är den

kapital kreditgarantier opti-

mala. kommer att behöva mest stöd i form av

Troligen bolaget

kreditgarantier eller liknande i början av sin verksamhet, innan kreditmarknaden hunnit bedöma värdet av rätt att ta ut

bolagets markavgifter.

Vidare föreslås ett för av underhållet av

system finansiering

trafiknätet. Underhållet kan delas efter or-

upp i två kategorier, saken till underhållsbehovet. Den första av underhåll är

typen beroende av hur hur

mycket investeringen utnyttjas, exempelvis

många bilar som kör på en gata. Den andra typen är relaterad till tidens gång, dvs till av väder och vind, kemiska

nedbrytning följd

processer m m.

Den första av underhållsbehov är en för

typen marginalkostnad

biltrafiken. Denna kostnad föreslås täcks av

genom uttag

trafikavgifter, se kapitel 5.

Den andra delen av underhållsbehovet är mer konstant

och utgör en parameter vid av ekonomiska

bestämningen investeringens

livslängd. Vid total frånvaro av underhåll kan

investeringen

sannolikt användas endast relativt kort tid, vilket skulle vara oekonomiskt. Det är emellertid sannolikt inte heller lönsamt att utföra så mycket underhåll att maximeras. Under-

livslängden

hållsnivån påverkar således och är

investeringens livslängd

därmed en del av investeringsbeslutet. Detta underhåll bör därför räknas in i och finansieras av

investeringskostnaden genom uttag markavgifter.

Som nämnts innebär med att den

finansiering markavgifter

profilen förändras jämfört med dagens

fördelningspolitiska

där investeringarna betalas av skattebetalarna medan de system, leder till att gör I princip kan

markägarna värdestegringsvinster.

skattebetalarna för närvarande få betala två för infra-

gånger strukturinvesteringarna. Först betalar man själva investeringen

via skattsedeln, sedan får man betala en högre till följd av att

hyra

förbättras. Den andra betalningen utgör då

tillgängligheten markägarnas vinst.

Investeringsstyrning

Inför varje skall infrastrukturbolaget göra en

investeringsbeslut

lönsamhetskalkyl. Intäkterna i form av markavgifter ställs då mot kostnaderna för För att denna kalkyl skall utvisa

investeringen.

den samhällsekonomiska lönsamheten av investeringen krävs

att en god approximation av inmarkvärdesstegringen ger

vesteringens samhällsekonomiska intäkter. I de fall markvärdes-

under- eller dessa intäkter måste differensen

stegringen överstiger

ut med skattefinansiering respektive dras av vid beräkning

fyllas

av markavgiften. För att säkerställa att endast lönsamma

föreslås att åläggs ett

investeringar genomförs infrastrukturbolaget

lönsamhetskrav. Detta lönsamhetskrav bör fastställas som en viss

på det egna kapitalet. Vinsten bör antingen kunna

avkastning

behållas i bolaget eller delas ut till aktieägarna.

Om trafikavgifter införs kommer de samhällsekonomiska kostnaderna för externa effekter att internaliseras i form av

Eftersom i sin tur

höjda transportkostnader. transportkostnaderna

markvärdena medför att även kostnader

påverkar trafikavgifter

för trafikens externa effekter kapitaliseras i ändrade markvärden. Under vissa omständigheter kan, som nämns i kapitlen 3 och 5,

t.o.m. medföra att kostnaderna för externa effekter

trafikavgifter

i markvärdet två Dels genom att trafik-

kapitaliseras gånger. avgifterna ökar transportkostnaderna, dels genom att de externa effekterna i påverkar markpriserna. Under förutsättning att sig trafikavgifterna konstrueras så att markpriserna endast påverkas

via och inte direkt av de externa effekterna kan

avgifterna

i motsvara trafikinvesteringarnas

värdestegringen princip

samhällsekonomiska intäkter. Finansiering med markavgifter innebär då att och samhällets intäkter av

infrastrukturbolagets

sammanfaller, efter till de eventuella

investeringen hänsyn

korrigeringar som nämndes i förra stycket. Lönsamhetskravet

kommer därigenom att styra infrastrukturbolaget mot att

genomföra de trafikinvesteringar som är samhällsekonomisk lönsamma.

En med denna modell kan vara svårighet är att det i praktiken svårt att identifiera och

geografiskt avgränsa markpriseffekterna

av en viss Som nämns i avsnitt 4.6 finns

trafikinvestering.

liknande system i USA, men det har inte varit

exempelvis möjligt

att inom ramen för denna studie hur man hanterar

kartlägga

ovannämnda svårigheter i dessa system.

Sammanfattningsvis är systemet tänkt att fungera så att trafikavgifterna styr mot ett samhällsekonomiskt optimalt utnyttjande av vägtrafiknätet, medan finansierade med

infrastrukturbolag

markavgifter leder till samhällsekonomiskt optimala investeringar i trafiknätet. mellan mark-

Samspelet trafikavgifter,

avgifter och behandlas vidare i 5.

trafikinvesteringar kapitel

Samspel med av bostäder och

lokalisering arbetsplatser

En är om till

viktig fråga förslaget infrastrukturbolag leder till

effektivt resursutnyttjande även när tas till

hänsyn samspelet

med av bostäder och Det är

lokalisering arbetsplatser. uppenbart

att inrättande av eller av bostäder

arbetsplatser byggande påverkar

trafikinvesteringarnas lönsamhet. Omvänt trafik-

påverkar investeringar lokaliseringen av arbetsplatser och bostäder.

Eftersom varje är unik är det inte att

lokalisering givet marknadslösningar leder till bästa möjliga resursallokering.

Sådana fall kan inte bara vid

uppkomma interdependenser

mellan och utan också

trafiksystem bebyggelse, vid

stordriftsfördelar och vid av

monopolsituationer. Betydelsen

dessa faktorer bör undersökas i en studie. Därtill måste

fördjupad

naturligtvis infrastrukturbolagets funktion med hänsyn till PBL

analyseras. En preliminär av mellan analys samspelet

infrastrukturbolag, bostadfastighetsbolag och de som beslutar om

av redovisas nedan.

lokalisering arbetsplatser (arbetsgivare)

Q Infrastrukturbolaget planerar trafikinvestering

När en har

infrastrukturbolaget planerar investering det starka

incitament att kontakta för att förmå dem potentiella byggherrar att lokalisera bostäder eller till det område som

arbetsplatser

trafikinvesteringen skall betjäna. Incitamentet består i att underlaget för blir större fler bostäder eller

markavgiften ju arbetsplatser

som får del av den förbättrade

tillgängligheten. Resonemanget

bygger då på att markanvändingen på grund av, markspekulation,

och andra inte är ekonoregleringar marknadsimperfektioner miskt optimal i utgångsläget.

kommer att ha incitament att bygga bostäder eller Byggherrarna

i anslutning till en trafikinvestering om nyttan av arbetsplatser den ökade överstiger kostnaderna för mark-

tillgängligheten

Om inte finner det lönsamt att investera avgiften. byggherrarna förändras detta emellertid inte samordnad planering. Det

genom kan dock finnas fall där det kan förhandlings-

uppkomma situationer mellan och potentiella bygg-

infrastrukturbolaget herrar. Dessa fall behandlas vidare nedan.

För att förhindra att får incitament att vänta ut

byggherrarna

för att betala måste infrastrukturbolaget slippa markavgift

även som byggs efter det att avgiften utgå på fastigheter

Avgiften skall då utgå på ett trafikinvesteringen genomförts.

som till högst det extra värde som kapitalbelopp uppgår trafikinvesteringen beräknas ge åt den nybyggda fastigheten. Avgiften utgår vidare under den återstående avskrivningstiden. När en skrivits av utgår inte någon

infrastrukturinvestering markavgift, vare sig på befintliga eller nytillkommande

fastigheter.

att det det kan komma till nya bostäder eller Möjligheten

under livslängd skapar en viss arbetsplatser trafikinvesteringens

för infrastrukturbolaget. För att de planeringsosäkerhet samhällsekonomiska intäkterna inte skall underskattas bör

få att inkludera förväntade framtida bolaget möjlighet

i de som till för markavgifter intäktsberäkningar ligger grund

Det måste emellertid tas hänsyn till investeringsbeslut. tillräcklig att dessa intäkter är osäkra, tillägg av

exempelvis genom riskpremie vid diskontering av framtida avgifter.

b) Planerad lokalisering av bostäder eller arbetsplatser

och har vissa incitament att Bostadsfastighetsbolag arbetsgivare förmå att investera för att förbättra till-

infrastrukturbolaget

för bostäder och I de fall gängligheten planerade arbetsplatser.

drar in hela värdet av den förbättrade tillmarkavgiften

bortfaller detta incitament, men infrastrukturgängligheten

kommer inte heller att påverka de potentiella bolagets agerande

i riktning. Jämfört med dagens system exploatörerna negativ kommer emellertid av och bostäder att bli

byggande arbetsplatser

mindre lönsamt, eftersom kan behöva något byggkostnaderna inkludera kostnader för Från sam-

infrastrukturinvesteringar. hällsekonomisk är detta dock i sin ordning eftersom

synpunkt

byggprojekt som inte kan betala sin andel av kostnaderna för trafikinvesteringar inte är samhällsekonomiskt lönsamma.

Om markavgifterna däremot skulle överstiga värdet av den förbättrade skulle det kunna förhindra att

tillgängligheten

samhällsekonomiskt motiverade investeringar i bostäder eller arbetsplatser kommer till stånd. En sådan situation skulle emellertid endast kunna genom direkt felaktig

uppkomma

avgiftssättning, eftersom det inte skall vara tillåtet för infrastrukturbolaget att ta ut vars nuvärde överstiger den

avgifter uppkomna markvärdesstegringen.

c) Förhandlingar mellan infrastrukturbolag och fastighetsägare

Det är uppenbart att samspelet mellan å ena sidan infrastruk-

turbolag och å andra sidan bostadsfastighetsbolag och arbetsgivare

kan ge till Det kan

upphov förhandlingssituationer. exempelvis

uppkomma fall då ett fastighetsbolag uppger att man bygger endast om man får av Infrastruk-

nedsättning markavgiften.

turbolaget kan då välja mellan att gå med på dessa krav eller att investera ändå i förvissning om att fastighetsbolaget kommer att bygga bostäder även om de måste betala full markavgift. För att skapa tillräcklig flexibilitet, men ändå säkerställa en nödvändig

nivå av likabehandling föreslås att infrastrukturbolaget ges möjligheter till individuella förhandlingslösningar inom fast-

ställda ramar.

Till ovanstående skall att av

läggas sammansättningen_ ägar-

kretsen i kommer att vara stor för

infrastrukturbolaget betydelse samordningen mellan trafikinvesteringar och I övrigt byggande.

avsnitt 4.5 föreslås att bl a fastighetsbolag skall ingå som ägare i

infrastrukturbolaget. Därigenom kommer samordning att kunna ske i infrastrukturbolagets styrelse.

Politiska prioriteringar vid marknadsmässig styrning

Det är uppenbart att det kan finnas fall där man av politiska eller

strategiska skäl vill genomföra trafikinvesteringar som inte är

lönsamma för infrastrukturbolaget. Ett exempel kan vara att man vill bygga en väg till ett område för att av skäl

fördelningspolitiska

höja tillgängligheten och därmed levnadsstandarden i området. Ett annat exempel kan vara att man vill bygga cykelbanor därför att man lovat detta i föregående val.

Inrättandet av ett infrastrukturbolag förhindrar inte sådana

på politiska grunder önskade investeringar. Antag att man beslutar

att bygga en väg som kostar 400 kr. medan

milj. markavgifterna

endast kan täcka en investeringsutgift på 250 kr. Det enda

milj.

politikerna behöver göra för att förmå infrastrukturbolaget att genomföra investeringen är att subventionera den med 150

milj.

kr. På detta sätt kan vilken beslutad

politiskt trafikinvestering

som helst genomföras bara får för

infrastrukturbolaget ersättning

överskjutande kostnader.

Jämfört med nuvarande ordning medför det föreslagna

systemet två fördelar:

väsentliga

För det första får de beslutsfattarna

politiska tydlig

prisinformation, prislappar, för olika handlingsalternativ. Den samhällsekonomiska intäkten ju upp av Det

fångas markavgiften.

kan också finnas fall där man tror att den samhällsekonomiska intäkten, särskilt på längre sikt, är större än vad som kommer till uttryck i markavgiften. Politikerna kan då med av

hjälp

skattefinansierade subventioner satsa på sådana projekt, som skulle kunna sägas utgöra högrisksatsningar.

Prislappar på

handlingsalternativen medför att det med en given budget blir avsevärt lättare att prioritera mellan de ovan nämnda av

typerna projekt så att man får mesta möjliga effekt av de satsade medlen.

För det andra innebär det föreslagna systemet att åtminstone en del av de politiskt beslutade trafikinvesteringarna kan finansieras

med markavgift. Belastningen de av på offentliga budgetarna exempelvis infrastrukturinvesteringar för att utjämna den regionala inkomstfördelningen blir således mindre än i det

nuvarande systemet.

Samordning av investeringsstyrning på regional och nationell

nivå

På samma sätt som trafikinvesteringar bör samordnas inom storstadsregionerna bör vissa beslutas nationell

investeringar på

nivå. Det måste då finnas mekanismer för att de nationella kraven på trafiksystemen i skall kunna till-

storstadsregionerna godoses.

Det nationella kan

planeringsorganen påverka investeringar

inom infrastrukturbolagets område med samma metod som

föreslagits för politiska Det nationella prioriteringar. organet

presenterar sina planer för som beräknar

infrastrukturbolaget,

kostnaderna för att Mellanskillnaden

genomföra investeringarna.

mellan dessa kostnader och beräknade betalas

markavgifter av det

nationella organet.

I vissa fall kan de nationella

planerna påverka lönsamheten hos

infrastrukturbolagets investeringar. I dessa fall kan infrastrukturbolaget och det nationella beräkna den organet gemensamt kombination av åtgärder som samhällssammantaget ger störst ekonomisk nytta. Resterande intäktsförluster i infrastrukturbolaget får sedan ersättas av det nationella organet.

Incitamentsstruktur

En avgörande skillnad mellan det

föreslagna infrastrukturbolaget

och nuvarande av är att det

styrning infrastrukturinvesteringarna

med ett blir att mäta

infrastrukturbolag möjligt verksamhetens

effektivitet. Detta är Mätbarheten

mycket betydelsefullt. innebär

att man kan

jämföra infrastrukturbolagets resultat med andra

företags. Dessa jämförelser kan sedan ligga till grund för beslut om omorganisationer, utbyte av verkställande och liknande.

ledning

Vidare blir det möjligt att göra vissa viktiga beslutsfattares lön beroende av effektivitet.

bolagets

Slutsatsen är att de ökade att mäta möjligheterna effektiviteten hos dem som beslutar om

infrastrukturinvesteringar kan leda till

väsentliga samhällsekonomiska vinster.

4.3 i teorin

Markavgifter

Beräkning av den årliga markavgiften

Markavgifterna skall sättas så att nuvärdet av alla framtida

markavgifter som skall finansiera ett visst

projekt högst uppgår

till nuvärdet av den

värdestegring som den planerade trafik-

investeringen beräknas ge till.

upphov

Markavgiften skall vidare sättas så att den täcker kostnader för

avskrivningar, räntor och normalt tidsberoende underhåll. Underhållsbehov som en för

utgör marginalkostnad trafiken

förutsätts bli bekostat av

trafikavgifter. Markavgiften är således

uppbyggd av tre olika räntor och

komponenter: avskrivningar,

tidsberoende underhåll.

Avskrivningarna bör utformas så att de motsvarar den faktiska förslitningen av för den fortsatta

investeringen. Utgångspunkten

framställningen är att en i

linjär avskrivning tillräcklig grad upp-

detta krav. I ett fortsatt bör emellertid

fyller utredningsarbete

frågan om avskrivningarnas fördelning på investeringarnas närmare.

livslängd analyseras

förutsätts sammanfalla med avskrivningarna. Amorteringarna avtar därför i takt med att investeringen

Räntebetalningarna

skrivs av.

Det normala tidsberoende underhållet torde variera från protill bedömning är emellertid att under-

jekt projekt. En rimlig

i fasta ökar med investeringens ålder. hållskostnaderna, priser, Det skulle innebära en icke av underhålls-

oväsentlig höjning

kostnaden varje år, mätt i löpande priser.

I kommer därmed att bestå av en

löpande priser markavgiften

konstant del en del som minskar med tiden

(avskrivningen)

och en del som ökar med tiden (underhållet). Beroende (räntan) hur dessa utvecklas kan markavgiften vara

på komponenter

konstant, falla, stiga eller variera under investeringens livslängd. Resultatet bör i de flesta fall bli att kan utgå med ett

markavgiften

konstant under hela Vid mycket långa

belopp avgiftsperioden.

kan det emellertid bli att ändra avgiften.

livslängder nödvändigt

fördelar med att fast över Det finns flera markavgiften ligger För det första kostnad då

längre tidsperioder. är markägarens

förutsebar. Mot detta kan invändas att den reala

fullständigt

kostnaden inte vid en fast avgift. Erfarenheten går att förutsäga visar emellertid att de flesta föredrar förutsägbarhet i nominella termer framför förutsägbarhet i reala termer.

För det andra enkelt med minimala administraär systemet tionskostnader. Det behövs inte några komplicerade uppräkoch det behöver heller inte tvister på

ningssystem uppkomma

av frekventa av avgifterna.

grund revideringar

För det är en fast sannolikt en av

tredje avgift god approximation

den som skall enligt de uppsatta kriterierna.

avgift utgå

För det finns redan ett liknande med fasta mark-

fjärde system i bruk tomträttsavgälderna. Det har avgifter i Sverige, nämligen

under tid utarbetats såväl rättslig praxis som

därigenom lång

hos de för som är fasta

acceptans avgiftsskyldiga markavgifter under långa tidsperioder.

De för har emellertid

långa bindningstiderna tomträttsavgälderna

också att blivit när

skapat problem, genom höjningarna kraftiga

avgälden ändrats. Det har därför tillsatts en om

statlig utredning

tomträttsavgälder (Dir Bo 1988:3) för att se över denna fråga.

Långa bindningstider kommer emellertid sannolikt inte att orsaka lika stora problem vid som vid

markavgifter tomträttsavgälder.

En anledning är att beräknas till en

markavgiften uppgå lägre

andel av markvärdet än tomträttsavgälden. En annan

anledning

är att varje fastighet vanligen kommer att betala flera mark-

avgifter för investeringar av olika årgångar. undviks Därigenom

de språngvisa ökningar av som förekommer vid

avgiftsuttaget tomträttsavgälder.

I de fall som över- eller be-

markavgiften tillfälligt understiger

talningarna för amorteringar, räntor och underhåll får över- eller underskottet fonderas respektive finansieras med lån.

ytterligare

Med hjälp av om beräknad

uppgifter markvärdesstegring,

räntesats, investeringens livslängd och normala underhållskostnader kan den maximala som kan finan-

investeringsutgift

sieras beräknas. Den maximala

möjliga investeringsutgiften

jämförs sedan med projektets faktiska kostnader.

Ersättning för sänkta markvärden

Trafikinvesteringar kan i vissa fall medföra lokalt sänkta markvärden. Det gäller som medför

exempelvis vägar bullerstörningar eller en som skär av en del

järnvägssträckning

av kommunikationerna för vissa Om en

fastigheter.

trafikinvestering medför att markvärdet bör

sjunker markägaren

kompenseras. Detta är nödvändigt för att

markavgiftssystemet

dels skall rätt information om sam-

ge investeringarnas

hällsekonomiska kostnader och intäkter, dels skall vara

fördelningspolitiskt rättvist.

Det bör därför i systemet med till

markavgifter ingå utbetalningar

markägare som drabbas av till av trafik-

störningar följd investeringar. Störningsersåttningen föreslås utgå med ett fast

belopp varje år under motsvarande

investeringens livslängd, på

sätt som inte till

markavgiften. Störningsersättningen kopplas

avskrivningar eller underhåll av utan bestäms som

investeringen

en annuitet med från nuvärdet av markvärdes-

utgångspunkt

minskningen och en ränta.

Basen för markavgiften

För att skall kunna omvandla alla sam-

infrastrukturbolaget

hällsekonomiska intäkter av en investering till inkomster, som kan användas för att finansiera måste i princip all

investeringen, mark vara Antag exempelvis att mark bebyggd med

avgiftspliktig.

bostäder undantas från Detta skulle leda till att trafik-

avgift.

investeringar som bostadsområden inte blev lönsamma

betjänar

för skulle bostadsområdena få

infrastrukturbolaget. Därigenom

sämre kommunikationer än vad som vore samhällsekonomiskt motiverat. För att helt undvika sådana snedvridningseffekter måste således markavgiften utgå på all mark.

Av praktiska skäl kan det vara motiverat att ändå göra vissa begränsningar av avgiftsskyldigheten. Bortfallet av avgifter måste då kompenseras på något sätt om inte investeringsstyrningen skall störas. Den praktiska utformningen av avgiften, såväl vad

som tekniska konstruktion behandlas

gäller avgiftsplikt avgiftens

i avsnitt 4.4.

Fördelningspolitiska effekter

av att finansiera med

Fördelningseffekterna trafikinvesteringar

markavgifter har beskrivits ovan. Grundprincipen är att de som

gör förmögenhetsvinster till följd av förbättrad tillgänglighet

också skall betala kostnaderna för trafikinvesteringarna.

I det nuvarande systemet betalas i normalfallet kostnaderna för trafikinvesteringar i storstadsområdena med skattemedel. Resultatet är stora förmögenhetsöverföringar från skattebetalare till markägare. Det finns en rad fall som visar att dessa för-

är och av storlek. I

mögenhetsöverföringar vanliga betydande

exempelvis Sollentuna norr om Stockholm har markägarna gjort

mycket stora värdestegringsvinster till följd av förbättrade kom-

munikationer. Ett exempel från andra länder kan hämtas från London där redan att en ny runt

planerna på bygga motorvägsring

staden drivit upp markpriserna i de berörda lägena.

Finansiering med markavgifter påverkar inte inkomstfördelningen. Denna finansieringsform är därför fördelningspolitiskt

neutral, till skillnad från nuvarande system som med största sannolikhet leder till ökade inkomstskillnader. En övergång till

med skulle således medföra en

finansiering markavgifter utjämning av inkomstfördelningen.

Ekonomiska effekter

Markavgiften utgör inte någon nettokostnad för

markägaren,

eftersom den motsvaras av en erhållen

definitionsmässigt

förmögenhetsökning. Man bortser då från likviditetseffekter, men dessa kan antas bli förhållandevis små eftersom

markavgiften

motsvarar fördelad

värdestegringen på trafikinvesteringens

livslängd. Därför är inte bara neutral med avseende

markavgiften

på inkomstfördelningen utan också neutral från resursalloke-

ringssynpunktl. Markägarens beslut om eller lokainvesteringar

lisering bör inte av eftersom det

påverkas markavgiften

ekonomiska resultatet är detsamma med och förbättrad

avgift

tillgänglighet som utan avgift och med oförändrad

tillgänglighet.

Denna egenskap gör att är en samhällsekonomiskt

markavgiften

effektiv finansieringsform, med mindre samhällsekonomiska

kostnader än de flesta skatter.

Trots att markavgiften är en neutral kan den

finansieringsform

ändå medföra vissa är att de

allokeringseffekter. Anledningen

flesta beslut att investera i mark om

grundas på förväntningar

framtida Eftersom en del av denna värde-

värdestegringsvinster.

stegring orsakas av förbättrad kommer den

tillgänglighet föreslagna markavgiften att reducera för värde-

utrymmet

stegringsvinster på markinvesteringar. Detta kan förutses få två

konsekvenser.

För det första kommer mark i

efterfrågan på kapitalplaceringssyfte

att minska. Hur stor denna effekt kan komma att bli är svårt att bedöma. För en effekt talar att endast

måttlig markavgiften

eliminerar en källa till och att mark därför ändå

värdesstegring

kommer att i värde. Inrättandet av

stiga infrastrukturbolag

kommer vidare att medföra att storstädernas

trafiksystem

förbättras. Det leder till ökad ekonomisk tillväxt och i

förläng-

ningen höjda markvärden. Det är således inte att

troligt förslaget

totalt sett påverkar radikalt sätt. En viss

markpriserna på något

överflyttning av kapital till eller länder där det inte

regioner

förekommer markavgift kan dock bli Effekterna av detta,

följden.

bl.a. strax utanför

på markpriserna storstadsregionernas gränser,

bör inom ramen för en studie.

analyseras fördjupad

För det andra medför att det blir att låta mark

markavgifter dyrare

förbli orationellt Sådan mark eller

utnyttjad. genererar låga inga

löpande inkomster och det mesta av erhålls i form

avkastningen

av Införandet av en incita-

värdestegring. markavgift ger således

lEn teoretisk härledning av att tidpunkten för exploatering inte påverkas av markavgiften finns i Evans, The Neutrality of a Development Gains Tax

ment till marken mer rationellt så att den markägarna att utnyttja som kan användas för att betala mark-

ger en löpande avkastning

avgiften. En rationellare markanvändning i storstadsregionerna kan i sin tur medföra stora samhällsekonomiska vinster.

4.4 Markavgifter i praktiken

I avsnitt visades hur en markavgift kan utformas från

föregående

teoretiska och vilka och

utgångspunkter fördelningspolitiska

ekonomiska effekter den beräknas medföra. I detta avsnitt

redovisas till av En

förslag praktisk utformning avgiftsuttaget.

restriktion är därvid att inte får utformas så att effekterna

avgiften

urholkas. En annan är

på inkomstfördelning och resursallokering

att skall kunna användas som mått på de

avgiften

samhällsekonomiska intäkterna av infrastrukturbolagets inves-

teringar.

Praktiska att beräkna till följd av

möjligheter markvärdestegring trafikinvesteringar

Det finns en rad som visar att investeringar i

undersökningar

förbättrade leder till att ökarl. I en

transporter markpriserna

om att introducera snabbtåg i

utredning möjligheterna

Mälardalen Mälarbanan) beräknades effekterna av de

(Projekt

förbättrade kommunikationerna Resultatet

på småhuspriserna.

var att bli

småhusägarnas förmögenhetsvinst uppskattades

lika stor som kostnaden för Detta visar dels att

ungefär projektet.

de effekterna kan vara stora, dels att det

fördelningspolitiska

sannolikt skulle vara att finansiera trafik-

möjligt betydande

med Om även övriga typer av

investeringar markavgifter.

inkluderats i skulle underlaget för en

fastigheter beräkningen

dessutom blivit ännu större.

markavgift

Till har en särskild studie av trafik-

föreliggande rapport

effekter utförts, vilken redovisas i

investeringars på markpriserna

sin helhet i Denna har sedan använts för att

appendix. analys

den som skulle bli följden om ett uppskatta markvärdesstegring

antal planerade projekt i Stockholmsregionen genomfördes.

Resultatet beräknas bli minst lika stor är att markvärdesstegringen

1 Se exempelvis Anas (1982) som beräknat effekter på bostadspriser i Chicago av i kollektivtrafik, Peiser (1985) som beräknat effekter av ökad investeringar Liknande tillgänglighet på värdet av mark som används för annat än bostäder. studier har gjorts av Hidano (1989) och Anderstig (1987). Se också litteraturförteckningen till appendix 1.

som investeringskostnaderna. Beräkningarna är självfallet behäftade med osäkerhet, men studien tyder ändå på att det är möjligt att använda markavgifter för att finansiera trafikinvesteringar i storstadsregionerna.

Sammanfattningsvis kan det med statistiska metoder visas att

i trafiknätet kan leda till av investeringar betydande höjningar markpriserna. Det är emellertid oklart med vilken precision det är möjligt att fastställa olika

värdestegringsvinsternas fördelning på markområden. Den preliminära slutsatsen är dock att det är praktiskt möjligt att låta uttaget av markavgifter på de

grundas värdestegringsvinster som uppkommer till följd av trafikinvesteringar. Som framgår av avsnitt 4.6 finns det också i USA system där fastighetsägarna får bidra till av

finansieringen infrastrukturinvesteringar i relation till den nytta som de får av investeringarna.

Avgränsning av avgiftspliktig mark

I avsnitt 4.3 visades att från teoretiska utgångs-

markavgiften punkter bör utgå enligt likformiga all mark. Möjlig-

principer på heterna att införa markavgiften är emellertid också beroende av att den är administrativt hanterbar. För att underlätta den

praktiska hanteringen av markavgiften föreslås därför två modifieringar av den teoretiska modellen.

Den första är att mark avsatt till icke trafik-

avgiftsbelagda anläggningar och till trafikanläggningar för vilka infrastrukturbolaget ansvarar samt icke och rekrea-

avgiftsbelagda parker tionsområden undantas från

markavgift. Avgiftsfinansierade trafikanläggningar som Arlanda och Sjzs stationer bör däremot kunna med eftersom förbättrad

beläggas markavgift, tillgänglighet i dessa fall medför ökade intäkter. Av samma skäl bör avgiftsfinansierade parker som exempelvis Skansen också kunna utgöra underlag för

markavgift.

Motivet för att undanta

infrastrukturbolagets egna anläggningar är att tar till den inbördes mellan olika

bolaget hänsyn påverkan projekt på annat sätt. Samma motiv för att undanta

gäller Vägverkets trafikanläggningar. En förutsättning för detta undantag är emellertid att det utarbetas rutiner för avräkning mellan infrastrukturbolagen och vägverket. Parker och rekreationsområden bör undantas eftersom det av

slutligen på grund restriktioner i markanvändningen inte att beräkna

går någon markvärdesstegring för dessa marktyper.

Den andra modifieringen är inte något undantag från avgiftsplikten utan en av Bakgrunden är

schablonisering avgiftsuttaget.

för det första att det är administrativt kostsamt att för varje

infrastrukturinvestering upprätta kanske flera tusen markavgifts-

avtal med småhusägare. Kostnaderna för dessa avtal kan kan bli

mycket höga och t.0.m. överstiga intäkterna av markavgiften. För

det andra kan medföra att de boende-

markavgiften löpande

kostnaderna ökar språngvis. Visserligen kan avgiften till ett större

investeringsprojekt uppgå till relativt små belopp, men

oförutsedda höjningar av de löpande boendekostnaderna uppfattas alltid starkt negativt av de boende.

erfarenhetsmässigt

Den schabloniserade markavgiften föreslås utgå med samma

all mark i regionen som är avsedd för bostäder. De

avgiftssats på

inkommande avgifterna tillförs en bostadsmarksfond. Fonden kommer sedan att träda i bostadsfastighetsägarnas ställe gentemot

infrastrukturbolaget. Eftersom fonden skall tillvarata fastighets-

ägarnas och de boendes intressen gentemot infrastrukturbolaget bör dessa grupper få ett stort inflytande i bostadsmarksfonden.

Förhandlingarna mellan fonden och infrastrukturbolaget kommer att ske inom vissa ramar. Bolaget har rätt att ta ut en avgift vars nuvärde högst motsvarar de beräknade värdestegringsvinsterna för berörda Inom denna ram kan

bostadsfastigheter.

bolaget förväntas vilja ta ut så höga avgifter som möjligt. Det bör emellertid också finnas incitament för fonden att betala så låga avgifter som Ett sådant incitament skulle kunna vara att

möjligt.

fonden får disponera en del av årets överskott för egna projekt. Genom att dessa motstridiga intressen möts i förhandlingar kommer de resulterande förhoppningsvis repre-

markavgifterna sentera en jämviktslösning.

Den schabloniserade för bostadsfastigheter kan utgå

markavgiften

med mycket låga belopp i början, för att sedan öka i takt med att systemet tas i bruk.

Uppdelning av markavgiften i fast och rörlig del

Det kommer sannolikt att vara svårt att hänföra värde-

samtliga stegringsvinster av förbättrad tillgänglighet till enskilda fastig-

heter. I vissa fall sprids vinsterna över stora delar av och

regionen

blir därmed svåra att mäta. Dessa motiverar att en

mätproblem

del av markavgiften tas ut med samma procentsats för hela

regionen. Markavgiften delas därigenom upp på en fast och en

rörlig del. Fortsatt får utvisa hur stor den fasta

utredningsarbete

delen måste göras.

Den fasta delen av skall motsvara den markvärdes-

avgiften

stegring som är så spridd att den inte kan hänföras till enskilda

fastigheter. Den bör vidare schabloniseras sätt som på samma avgiften på bostadsmark. Det bör för detta ändamål inrättas en allmän markfond som arbetar och efter samma parallellt regler som bostadsmarkfonden.

Den delen av tas ut med

rörliga markavgiften högre avgiftssatser,

fastställda i relation till de beräknade för

värdestegringsvinsterna varje fastighetsägare.

Även den fasta delen av skall av

avgiften grundas på beräkningar

erhållna men den innebär ändå att

värdestegringsvinster, kopp-

lingen mellan finansiering och blir För att

investering försvagad.

inte värde som mått sam-

markavgiftens på investeringarnas

hällsekonomiska intäkter skall försämras alltför bör därför

mycket

den andel av avgiften som vara så liten utgår med fast procentsats som

möjligt.

Sammantaget skulle sålunda bestå av tre delar:

markavgiften

0 En rörlig del som betalas direkt från till infra-

markägaren strukturbolaget. Denna avgift utgår ej mark avsedd för på

bostäder.

0 En schabloniserad del som utbetalas till infrastruk-

rörlig

turbolaget via bostadsmarksfonden

0 En fast del som

utgår på all avgiftspliktig mark i regionen

och utbetalas till via den allmänna

infrastrukturbolaget

markfonden.

Därutöver kan få intäkter från

infrastrukturbolaget trafikavgifter

för att täcka kostnaderna för visst underhåll.

Teknisk bas för

avgiften

Det har inte varit att i hur en

möjligt detalj analysera markavgift

bör konstrueras. Här redovisas därför endast

översiktligt två

huvudalternativ vad den tekniska basen för

gäller avgiften.

Utgångspunkten är att skall i relation till den

avgifterna utgå

värdestegring som marken får till av en viss trafik-

följd

investering. Basen måste därför konstrueras så att kan

avgiften

fånga upp denna

värdestegring.

Det första huvudalternativet är att låta avgiften utgå med markvärdet som bas. Det är i samma bas som för tomt-

princip och Avgiftsprocenten för den rättsavgäld statlig fastighetsskatt.

delen differentieras sedan med hänsyn till hur stora rörliga beräknas få I praktiken torde

värdestegringsvinster markägaren

en i tre - vara Om den

uppdelning fyra procentsatser möjlig.

delen av tas ut i relation till markvärdet bör även

rörliga avgiften

den fasta delen av med denna bas.

avgiften utgå

Det andra huvudalternativet är att ta ut avgift per kvadratmeter mark, med för eller byggrätter.

korrigering befintliga byggnader

då schabloner för värden i vissa

Avgiften grundas på fastigheters

och för vissa Denna har vissa

lägen användningar. avgiftsbas

likheter med basen för exempelvis vatten- och avloppsavgifter, men har som att indirekt för mark-

syfte fånga upp grunden

värdesstegringen.

Vilken bas som skall användas för markavgiften kan avgöras först efter omfattande av vilka faktorer som hur stora

analys påverkar

som till följd av trafik-

värdestegringsvinster uppkommer

En sådan ej inom ramen för denna

investeringar. analys ligger

studie.

Finansieringspotential

En och osäker med ledning av

mycket grov uppskattning

visar att de samlade markvärdena år 1989

taxeringsstatistiken

till i 130 kr i Stockholms län,

uppgår storleksordningen miljarder

50 kr i och Bohus län och 35 miljarder kr i

miljarder Göteborgs-

Malmöhus län.

Av avsnitt 3.3 att till ca

framgick investeringsbehoven uppskattas

2,2 miljarder kr. per år för Stockholms län, 1 miljard kr per år för

Göteborgsregionen och 0,5 miljarder kr per år för Malmöregionen.

En som skall finansiera kontinuerliga årliga

markavgift

denna nivå bör således, med ledning av denna

investeringar på

i intervallet 1,4 - 2

mycket grova beräkningsmetod, ligga procent

av markvärdet. Detta kan med RINK:s förslag till fastig-

jämföras

hetsskatt av hela fastigheternas, d v s mark och på 1,12 procent byggnader, marknadsvärde.

Det skall att de innebär

påpekas angivna investeringsplanerna med investeringsnivå. Vidare kraftiga ökningar jämfört dagens

tar det ett decennier innan ett med markavgifter par system kommer i full funktion. Slutligen kommer markavgifterna

definitionsmässigt inte att den som blir

överstiga värdestegring följden av investeringarna.

Sammanfattning av infrastrukturbolagets finansieringskällor

Infrastrukturbolaget kommer enligt förslaget att få intäkter från

flera källor. I nedanstående visas en översikt av dessa källor.

figur

Tabell 1 Infrastrukturbolaget och dess finansiering

Typ av avgift Avgiftskonst- Administratör år Grund för bolagets

ruktion förhandlingspart avgiftsuttag

Schabloniserad Samma procent- Allmänna markfonden. Markvärdesstegring fast del av mark- sats på all avgifts-

Styrs av regionens som är så spridd i avgiften pliktig mark. markägare regionen att den inte

Procentsatsen kan kan ligga till grund vara fast eller för avgift från enändras ârsvis. skilda markägare.

Schabloniserad Samma procent- Bostadsmarkfonden. Markvärdesstegring rörlig del av mark- sats på all mark Styrs av de boende och som kan hänföras till avgiften för bostäder. av bostadsfastighets- mark avsedd för bo-

Procentsatsen kan ägare. städer. vara fast eller ändras ärsvis.

Individuell rörlig Avgift utgår i re- Direkta

förhandlingar Markvårdesstegring del av mark- lation till beräk- som kan hänföras till

mellan markägare och avgiften nad markvärdes- viss mark ej avsedd

infrastrukturbolag stegring. Utgår på för bostäder all avgiftspliktig mark ej avsedd för bostäder

Trafikavgift mot- Biltullar eller Trafik- och miljö- av

Beräkningar svarande kostnader regional driv- trafikanternas

fondemas slitagefond. för slitage på medelsskatt Styrs av företrä- slitage. vägtrafiknätet dare för trafikanterna

4.5 Infrastrukturbolagets ägare

För sin verksamhet behöver framför allt tre

infrastrukturbolaget typer av resurser:

0 Finansiella resurser

0 och i övrigt att besluta i

Legala förutsättningar legitimitet

som berör kommuner och andra intressenter.

frågor

Kompetens

betalas med lån som infrastrukturbolaget Investeringsutgifterna

kreditmarknaden. Inkommande markavgifter används tar upp på sedan för att betala räntor och amorteringar på lånen. Avgörande för lånevillkor är hur riskfylld långivarna bedömer

bolagets verksamheten vara. Främst det risken att in-

gäller

inte får in så stora markavgifter att de kan täcka frastrukturbolaget räntor och amorteringar.

I avsnitt 4.2 visades att det finns två sätt att minska långivarnas krav vid till infrastrukturbolaget. Det

på riskersättning utlåning ena är att erhåller stort eget kapital som buffert vid

bolaget eventuella Det andra är att får låna med

förlustprojekt. bolaget stöd av kommunal eller statlig garanti.

Det är att behov av finansiella

troligt infrastrukturbolagets tillskott kommer att bli eftersom bolaget kommer att ha

måttliga, en rätt att ta ut Behovet av att, särskilt i

lagfäst markavgifter.

kan tillgodoses inledningsskedet, ge bolaget god kreditvärdighet inom ramen för de flesta tänkbara ägarkonstellationer, eller

Finansieringsbehovet bör därför inte genom kreditgarantier. påverka valet av ägarstruktur.

förutsättningar och legitimitet i övrigt är nödvändiga Legala

för verksamhet. För att förutsättningar infrastrukturbolagets

detta är det nödvändigt att berörda kommuner och uppnå

får ett bestämmande inflytande i bolaget. landsting

För att infrastrukturbolaget skall kunna utnyttja möjligheterna till effektivare och därmed verksamt förbättra

produktion

i måste det få tillgång till trafiksystemen storstadsregionerna kunskaper och personal med hög kompetens. En hel del av denna

kan förvärvas den öppna marknaden eller kompetens på överföras från kommuner och landsting. För att säkerställa att

drivs effektivast sätt bör emellertid även bolaget på möjliga intressenter med specialkunskaper ingå som minoritetsdelägare.

Därmed syftas främst på med inom

företag specialkompetens infrastrukturområdet, som byggföretag och transportföretag. Vidare bör i

regionens fastighetsägare ingå infrastrukturbolagets ägarkrets, eftersom de i berörs av verksamhet.

hög grad bolagets

Genom den föreslagna fördelningen av säkerställs att bo-

ägandet laget både får och i

legitimitet hög kompetens infrastrukturfrågor. Genom att kommuner och har

landsting gemensamt majoritetsinflytande kommer det allmänna att kunna behålla

samtidigt det avgörande inflytandet över

samhällsplaneringen.

4.6 liknande för

Exempel på befintliga system finansiering av infrastruktur

De metoder för av som mest

finansiering trafikinvesteringar liknar finansierade med är de

infrastrukturbolag markavgifter som används av s.k. districts i USA. Därtill

special independent finns en rad mer eller mindre finan-

exempel på närliggande sieringslösningar. I de två första underavsnitten behandlas svenska därefter redovisas

finansieringssystem, några exempel från USA och slutligen nämns

översiktligt några exempel på länder där man prövat att använda

värdestegring på fastigheter som bas för skatter eller

avgifter.

Avgifter för vattenledningar, avlopp, el- och telenät m m

Vattenledningar, avlopp, el- och telenät,

fjärrvärmeledningar m m är infrastruktur på liknande sätt som trafiknätet. I avsnitt 3.4 gavs exempel på likheter och skillnader mellan den

idag avgiftsfinansierade infrastrukturen och trafiksystemet.

Användarnas avgifter för vatten och är van-

exempelvis avlopp ligen uppdelade i och

brukningsavgifter anläggningsavgifter. Brukningsavgifterna är i sin tur en för vatten

uppdelade på avgift eller rening och en för An-

löpande avgift ledningsnâtet. läggningsavgifterna tas ut som en vid

engångsavgift anläggandet av de som ansluter till nätet.

ledningar fastigheten

På samma sätt som av leder till

förbättringar trafiksystemet värdestegringsvinster för markägarna medför till de

anslutning övriga infrastrukturnäten att marken i värde.

stiger Värdestegringen är i dessa fall emellertid mer beroende av vad marken används till, eftersom de näten har en mer

övriga specialiserad användning än trafiknätet.

Vatten- och uttag av avgifter är inte inriktat på att

avloppsverkens

dra in utan grundas snarare

markägarnas värdestegringsvinster

skall betala sin andel av kostpå principen att varje abonnent naderna för nätet. Skillnaden mellan dessa är dock inte

principer

så stor när det gäller den fördelning av avgifterna som blir resultatet.

En abonnent ansluter till VA-nätet endast om nyttan av

sig anslutningen överstiger kostnaderna. Avgifterna kan således, vid

marknader och högst till den nytta som

rörliga jämvikt, uppgå

abonnenten har av Detta är samma grund för

anslutningen. avgiftsuttag som föreslagits för infrastrukturbolagets markavgift.

av vid markavgift liknar således den i

Fördelningen avgiftsuttaget

de nuvarande En skillnad är emellertid att och

systemen. avgift

endast är lika stora i nuvarande system,

nytta på marginalen

medan avser att dra in hela nyttan av

markavgiften

En annan skillnad finns mellan

infrastrukturinvesteringen.

mekanismerna för att nå denna fördelning.

Beslut om av en viss till en ny länk i

anslutning fastighet

trafiknätet fattas av saknar

infrastrukturbolaget. Markägaren

att avstå från om han anser att nyttan av

möjlighet anslutning

är än kostnaden. Det därför inte någon

anslutning lägre uppstår

där marknadskrafternas

marknadsjämvikt markavgiften genom

kommer att till nytta av

försorg högst uppgå markägarens

anslutning till trafiksystemet. Därför måste infrastrukturbolaget beräkna denna nytta, definierad som markvärdeshöjningen, och fördela därefter. enda möjlighet till

avgifterna Markägarens påverkan är att överklaga avgiftens storlek till högre instans.

Teoretiskt bör sålunda för el, vatten, avlopp och

avgifterna liknande spegla den nytta fastighetsägaren har av anslutningen.

Eftersom av dessa liknar nyttan av

nyttan anslutningar

till skulle det eventuellt vara möjligt att

anslutning trafiksystemet

använda liknande avgiftsparametrar vid uttaget av markavgiften som vid av nuvarande för VA-nätet. Vi

uttag avgifter exempelvis

redovisar därför nedan de som brukar an-

avgiftsparametrar

vändas vid avgiftsuttag för att finansiera vatten- och avlopps-

anläggningar.

andelar + en andel 1 000 kr i totalt Vid

per taxeringsvärde.

föreningens årsmöten beslutas sedan hur stor avgiften per andel skall vara. Vanliga avgiftsnivåer är en till två kronor per andel, dvs. sällan mer än tusen kr. Det torde innebära

per fastighet.

mellan 0,1 och 0,2 procent av markvärdet, dvs. avsevärt än

lägre infrastrukturbolagets markavgift.

Vägföreningarnas finansieringsmetoder liknar i hög grad de

föreslagna markavgifterna. Det som skall finansieras är i båda fallen trafiknätet. Vägföreningarna finansierar emellertid bara

underhåll och förbättringar, medan infrastrukturbolaget också

skall finansiera är

nyinvesteringar. Vägföreningarnas avgiftsuttag

därför endast ca en tiondel av infrastrukturbolagets, mätt som andel av markvärdet.

Anslutning till Vägföreningen är obligatorisk på samma sätt som betalningen av markavgift föreslagits bli obligatorisk.

Avgift utgår med en fast del per fastighet och en del som står i relation till fastighetens värde. Samma metod skulle kunna användas av infrastrukturbolaget, med den skillnaden att endast

marktaxeringsvärdet skulle ligga till grund för avgift.

tar ut samma per andel för alla i

Vägföreningen avgift fastigheter

området, medan infrastrukturbolaget troligen skulle arbeta med

tre till fyra avgiftsklasser. Vägföreningen är emellertid avgränsad så att någon differentiering av inte är avgifterna nödvändig.

Sammanfattningsvis är vägföreningarnas lika de avgifter mycket föreslagna markavgifterna. I avsnitt 4.8 redovisar vi ett exempel

på hur uttaget av markavgifter skulle kunna ske i praktiken. Detta exempel bygger i hög grad på de metoder som används av väg-

föreningarna.

Finansiering av infrastruktur i USA

I USA finns flera system för uttag av avgifter från fastighetsägare för att täcka kostnader för En metod

infrastrukturinvesteringar.1

som använts i mer än 50 år kan kallas av

regional avgränsning

1) Se Privatization, Increasing private sector involvement in infrastructure financing. Regionplanekontoret, Stockholms läns landsting, Rapport 1988:3, Kirwan (1988), Alterman (1982) m.fl.

infrastrukturens brukare. Den innebär att de som kommer att

bruka en planerad

infrastrukturinvestering avgränsas.

Syftet med metoden är att den skall användas har en när en grupp klart fastställd förmån av en eller är ensam om att

investering

nyttja eller slita infrastrukturen. Kostnaderna för infra-

på

strukturen tas ut genom från

avgifter brukargruppen. Avgifterna

fördelas efter mallar, eller grova som tomtyta längd på tomtgräns mot gata. Dessa mått visar emellertid snarare av

fördelningen

kostnaderna för att tillhandahålla infrastrukturen än den förmån som erhålls. Fastställandet av administreras av ett

nyttjaravgifter

taxeringsdistrikt eller liknande. Distrikten auktoriseras av myndigheterna men kan administreras

av privata exploatörer

inom givna ramar.

legala

Traditionellt begränsas att använda

möjligheterna taxerings-

distrikt av att de endast för att finansiera infrastrukfår utnyttjas turinvesteringar som ger särskild till den krets som nytta finansierar dem. Det är att inom denna ram använda

olagligt privat finansiering till investeringar

som ger nytta i en hel region eller liknande.

På senare år har man emellertid utvecklat metoder av för uttag differentierade avgifter som sätt den på ett mer nyanserat speglar nytta som erhålls av Det har

infrastrukturinvesteringarna.

därigenom blivit att utöka av

möjligt användningen avgifts-

finansiering. These new cost allocation methods reflects an important evolution in the use of assessment districts --

special

the use of funds to finance infrastructure private that confers general as well as special benefits, and the sourcing of the private funds from all in the not

beneficiary property district, merely

those that about, are in the or to to the

vicinity of, adjacent facility”

Dessa metoder för av

finansiering infrastrukturinvesteringar

liknar finansierade med

infrastrukturbolag markavgifter. Det har

emellertid inte varit att inom ramen för denna studie

möjligt

närmare undersöka vare det tekniska eller

sig genomförandet

eventuella att fastställa rättvisande i det

svårigheter avgifter

amerikanska systemet. En fortsatt av

utredning markavgifterna

bör därför ta del av erfarenheterna från USA i detta avseende.

En annan metod för av infrastruktur som används i

finansiering

USA Dessa beslutas av lokala

är uttag av utvecklingsavgifter.

1 Lynn Toddman, Public - private provision of infrastructure, kap 3, sid 16.

myndigheter. De får bara tas ut för att tillgodose ny efterfrågan på infrastruktur, tex till av att det bostäder, men inte för

följd byggs

att finansiera förbättringar av existerande system. Utvecklingskan alltså inte tas ut från som inte exploa-

avgifterna fastigheter

teras. beräknas och fördelas i

Utvecklingsavgifterna på exploatörer

med de behov av ny infrastruktur som varje projekt

enlighet

I Florida har man skapat en modell för att

skapar. exempelvis

beräkna varje effekter trafikströmmarna. Detta system

projekts på

nu bl.a. användas för att finansiera ett stort snabb-

planeras

utgår sedan i förhållande till de

tågsprojekt. Utvecklingsavgifter

kostnader för infrastruktur till. som trafikökningen ger upphov

av infrastruktur i andra länder

Finansiering

Vid sidan av finns i flera länder

reguljär skattefinansiering

som är mer eller mindre skräddarsydda för att finansiera system i infrastruktur. Sådan kompletterande eller investeringar alternativa har fått ökad under 1980-talet.

system betydelse

Orsaken är dels att stora underskott gjort det svårt att

offentliga

finansiera även infrastrukturinvesteringar med

nödvändiga

skatter, dels att man att användandet av

uppmärksammat

eller öronmärkta skatter verksamt kan bidra till ett

avgifter

effektivare 1

resursutnyttjande.

I Storbritannien har man under 1900-talet haft flera olika system

för och av värdestegringsvinster på markbeskattning indragning

mark. introducerades 1976 en Land

Exempelvis Development

Tax till 60 % av till följd av infrastruk-

på upp värdestegring

eller liknande. Skattens

turinvesteringar, stadsdelsupprustning

minskades under premiärminister Thatchers

betydelse gradvis

och den i mitten av 1980-talet.2 Till bilden hör regering togs bort också att man i Storbritannien nu håller att avveckla den

på

kommunala och ersätta den med en huvud-

fastighetsskatten

skatt Den skall med ett fast belopp för varje

(poll-tax). utgå

vuxen oavsett inkomst eller dock med

person förmögenhet,

beaktande av vissa reduktionsregler.

I kan skatt som

Västtyskland utgå på fastighetsvärdestegring

vid av stadsområden. Intäkterna

uppkommit rehabilitering

öronmärks för att betala lån som finansierat I

upprustningen.

Frankrike finns flera skatter som utgår vid exploatering och som används för att finansiera relaterad infrastruktur. I Japan kan

1 Se exempelvis Kirwan (1988) för en intressant genomgång av olika system för

finansiering av städernas offentliga infrastruktur. zAlterman (1989) s 33.

städerna ta ut City tax och Business establishment

planning

tax vars intäkter måste användas till stadsutvecklingJ Liknande system finns också i bl.a. Australien, Kanada.och Israel?

4.7 Exempel på system för uttag av och

markavgift

markskatt

Markavgifter och markskatter finns både i och i andra

Sverige

länder. Nedan redovisas två från tomträtts-

exempel Sverige,

avgäld och och ett från utlandet,

statlig fastighetsskatt, exempel

den australiensiska markskatten.

Markavgift i form

av tomträttsavgäld

Tomtrâttsinstitutet infördes genom tillkomsten av 1907 års tomträttslag. Det finns flera syften med institutet. Ett är att tillhandahålla mark billigt för Ett annat är att dra

bostadsbyggande.

in till det allmänna. Särskilt har det

markvärdesstegring angeläget

därvid ansetts vara att dra in som

markvärdesstegring upp-

kommit till följd av kommunala eller för-

exempelvis statliga

bättringsåtgärder. Ett tredje ändamål är att underlätta

planmässig markanvändning och bebyggelse.

Möjligheten att upplåta mark med tomträtt är i princip förbehâllen staten och kommunerna. kan därutöver

Regeringen lämna tillstånd för stiftelse att med tomträtt.

upplåta

Tomträttsavgälden beräknas som en real ränta markvärdet.

på

Den kan således motsvara den räntekostnad kommunen

sägas

belastats med genom att marken i stället för att den.

upplåta sälja

Tomträttsavgälden skall vara oförändrad i minst 10 år. Vid

avgiftssättningen kompenseras kommunen för detta genom den

s.k. av sker

triangeleffekten. Justering avgälden genom frivillig

överenskommelse senast ett år innan avgäldsperioden löper ut. Vid oenighet avgörs av domstol. baseras

avgälden Avgälden på

markvärdet vid

regleringstillfället.

För småhus bestäms markvärdet av kommunens kost-

vanligen

nader för markens eller av ett från mark-

exploatering taxeringsvärdet uppräknat markvärde. Taxeringsvärdet räknas då

upp dels med en beräknad sedan dels

prisökning taxeringsäret,

med 133 procent för att kompensera att 75

taxeringsvärdet utgör

lKirwan (1988), s 291 ZAlterman (1982) och (1989).

av marknadsvärdet. I vissa fall görs avdrag för förprocent

av marken som tomträttshavaren bekostat, samt

bättringar bostadspolitiskt motiverade avdrag.

För en individuell av

övriga fastigheter görs vanligen värdering

marken vid I Stockholm finns exempelvis en

regleringstillfâllet.

värderingsbyrå för detta ändamål.

med tomträtt används främst av kommuner. Det finns

Upplåtelse

emellertid som utnyttjar tomträtts-

några statliga myndigheter

institutet, exempelvis SI, domänverket och fortifikations-

förvaltningen.

Bland kommunerna är det framför allt Stockholm, Göteborg och Malmö som upplåter mark med tomträtt.

för Stockholm visar att ca 10 procent av fastighets-

Uppgifter

beståndet i innerstaden av fastighetsbeståndet i

och ca 50 procent

med tomträtt (1988). Stockholms kommun

ytterstaden upplåts

erhåller ca 700 miljoner kr per år i tomträttsavgälder. Denna summa skulle vara högre om avgälden skulle utgå på aktuella markvärden.

I den nu arbetande om (dir. Bo

utredningen tomträttsavgälder

1988:3) anges att tomträtten fortfarande skall vara ett institut vid sidan av äganderätten och utgöra ett instrument för att i rimlig

förbehålla värdestegring på marken åt det allmänna.

omfattning

Utredningens uppgift är att förenkla metoderna för att fastställa

tomträttsavgälder i syfte att minska antalet domstolsprocesser.

Direktiven att I första hand bör en sådan lösning sökas

anger med i fortsatt avtalsfrihet vid Man

utgångspunkt nyupplåtelser.

också att en till är att

anger väsentlig anledning problemen

är bunden under tid. Man skall därför överväga att

avgiften lång korta ned avgäldsperiodens längd eller att räkna upp avgälden

med index.

Tjänstemän på Stockholms kommun uppger att systemet med tomträtter väl. Man har också utarbetat en för att

fungerar praxis

värdera mark som upplåts.

Sammanfattningsvis liknar även tomträttsavgälderna den före-

genom att i relation till

slagna markavgiften, avgälden utgår

markvärdet. fastställs emellertid vid för-

Tomträttsavgälden

medan markavgiften i normalfallet skulle bestämmas

handlingar, av infrastrukturbolaget med rätt för att överklaga till markägaren

högre instans. Vid den fortsatta av såväl markavgift

utredningen

och markskatt bör de metoder som bl.a. Stockholms kommun

använder för undersökas.

markvärdering

Den statliga fastighetsskatten

Den statliga infördes i mitten av 1980-talet och

fastighetsskatten

avlöste den då införda

nyligen hyreshusavgiften. Fastighetsskatt

utgår på småhus och s.k. d v s. flerbostadshus och hus

hyreshus,

inrättade till kontor, butik, hotell, etc.

restaurang Benämningen

hyreshus är något eftersom det inte krävs

oegentlig, någon

uthyrning för att huset skall belastas med Aven

fastighetsskatt.

fastigheter som används verksamhet är skatte-

i ägarens egen

pliktiga. Industrifastigheter, lantbruksfastigheter och skattefria

enheter belastas inte med

fastighetsskatt.

Fastighetsskatt utgår med 6 olika skattesatser på mellan 0,47 % och 1,38 % av RINK (Kommittén för reformerad

taxeringsvärdet.

inkomstbeskattning, SOU 1989:33) föreslår att

fastighetsskatten

skall till 1,5 % av för alla

uppgå taxeringsvärdet skattepliktiga

fastigheter. Varken RINK eller URF för reformerad

(Utredningen

företagsbeskattning, SOU 1989:34) föreslår emellertid

någon utvidgning av skatteplikten till industri- eller jordbruksfastig-

heter.

Motiven för fastighetsskatten är att för schablonbeskattade

fastig-

heter (småhus och bostadsrätter) beskatta i

ägarens avkastning

form av boendevärde. För s.k. konventionellt beskattade

fastig-

heter är motivet i stället att dra in medel från äldre och

fastigheter

föra över dem till för att minska det s.k.

nyproduktionen paritetsproblemet.

Vid åsätts ett

fastighetstaxeringen varje fastighet taxeringsvärde.

Detta värde beräknas med av en där

hjälp prismodell fastig-

heternas värde bestäms med av ett antal faktorer, såsom

ledning

läge, ålder och storlek. Prismodellen kalibreras med av

hjälp

uppgifter om att det ned omfattande

köpeskillingar.Trots läggs

arbete är ibland osäkra

på fastighetstaxeringama taxeringsvärdena

mått på fastigheternas marknadsvärden.

En allmän åsikt, som bl.a. omfattas av riksskatte-

tjänstemän på

verket, är att det totala för en

taxeringsvärdet fastighet ger en

hygglig bild av marknadsvärde vid

fastighetens taxeringstillfâllet.

Däremot är och

uppdelningen på marktaxeringsvärde byggnads-

taxeringsvärde osäker. Det finns två till detta. Den

anledningar

första är att det är stor brist för

på köpeskillingsstatistik byggnader

och mark var för Den andra är att det inte finns

sig. någon

att för mark och byggnader var

lagstagdgad regel taxeringsvärdena

till 75 % av marknadsvärdet, utan endast att det för sig skall uppgå totala skall motsvara 75 % av totala

taxeringsvärdet fastighetens

marknadsvärde.

Trots ovannämnda brister torde marktaxeringsvärdet, åtminstone

kunna användas som bas för de schabloniserade

övergångsvis,

delarna av Det således den schabloniserade

markavgiften. gäller

fasta delen av markavgiften som skulle uppgå till ca 0,5 % av markens värde och den schabloniserade rörliga markavgiften på

ca l % av markens värde. Detta

bostadsfastigheter på ytterligare skall jämföras med den av RINK föreslagna fastighetsskatten på

1.12 % av totala marknadsvärde och med tomt-

fastighetens

varav de som avser småhus mark-

rättsavgälder, grundas på

ca 3 % av markens marknadsvärde.

taxeringsvärdet, på

Den delen av som inte avser bostäder bör,

rörliga markavgiften

om skall baseras markvärdet, tas ut efter individuell

avgiften på

av marken. Det skulle således bli en modell som i hög

värdering

liknar den som för tomträtter i Stockholms stad.

grad tillämpas

Markskatt i utlandet

av finns i länder. Det har inte varit

Beskattning fastigheter många

att inom ramen för denna studie undersöka hur dessa

möjligt

är konstruerade. Det finns därutöver länder

skattesystem några

som mer renodlade markskatter. Ett par exempel på

tillämpar

sådana länder är Australien och Nya Zeeland. Nedan redogörs kortfattat för de i den Australiensiska mark-

viktigaste reglerna

skatten.

Markskatten tas ut av australiens delstater som en skatt på kapital. Den the value av skattepliktig mark.

utgår på unimproved

skattesatserna varierar dels mellan staterna, dels beroende på markvärde. I de flesta delstater är markskatten progressiv. I Victoria är den skattesatsen 4 % på mark-

högsta exempelvis

värden över 1,5 dollar. I flera delstater beskattas inte

milj.

markvärden under ca 100 000 dollar.

De flesta stater undantar jordbruksmark och hela, eller en del av, markområden som används för Mark ägd och

permanentboende.

av stat eller kommun undantas också, liksom mark av

nyttjad ägd

institutioner eller utbildningsorganisationer. Pensionä-

religiösa

rer kan erhålla lättnader och dessutom tillämpas reducerade

skattesatser för mark som används för sport,

ponnykapplöpningar

och liknande.

Personer som inte bor i Australien får i vissa fall betala högre skatt än de som är bosatta i landet.

Eftersläpningen i med inflations-

markvärderingen kompenseras

uppräkning. Endast en stat räknar formellt

upp beskattningen

med ledning av index för delstatens

markpriser.

Det har inte varit att få om hur the

möjligt några uppgifter

unimproved valuefastställs, eller om hur systemet fungerar. I en bok från Världsbanken tryckt 1968 anges emellertid att skatten

sysselsätter 1 500 - 2 000 personer sammanlagt i offentliga och privata sektorn. samma källa standarden

Enligt uppges på

taxeringarna vara god.

4.8 hur skulle kunna tas ut i

Ett exempel på markavgiften

praktiken

Alla de enskilda som beskrivs nedan vidtas redan i olika

åtgärder sammanhang. De flesta procedurer som i ingår exemplet utnyttjas

av vid av tomträtt eller vid

vägföreningar, upplåtelse fastighetstaxeringarna. Det som skiljer av infrastrukturbolagets uttag

markavgift från existerande är dels kombinationen av system åtgärder, dels storleken Det sistnämnda är

på själva avgiftsuttaget.

emellertid relevant endast såtillvida att existerande

obligatoriska

avgiftssystem, som har ett avsevärt

exempelvis vägföreningarna,

lägre avgiftsuttag. Däremot förekommer i form av

skatteuttag statlig fastighetsskatt som är av samma och fi; storleksordning

villiga avgifter i form av som är avsevärt större

tomträttsavgäld

än den

föreslagna markavgiften.

Utgångspunkten är att en investe-

infrastrukturbolaget planerar

ring som kommer att öka för bostäder och

tillgängligheten

arbetsplatser i en del av I detta avsnitt bortses

storstadsregionen.

från att också kan trafikens samhälls-

investeringen påverka

ekonomiska och Planen

marginalkostnader trafikavgifterna.

bygger på kalkyler över intäkter och kostnader.

Intäktskalkylen

baseras av hur förbättrar till-

på beräkningar investeringen

gängligheten och hur detta i sin tur Med

påverkar markpriserna. ledning av intäktskalkylen gör ett till av bolaget förslag uttag markavgifter.

Förslaget till uttag av vi en

markavgifter presenteras förrättning

(enligt den modell som används av till vilken

vägföreningarna)

kallas representanter för bostadsmarksfonden, allmänna mark-

fonden, trafikavgiftsfonden och ägare av avgiftspliktig mark som

inte är avsedd för bostäder. kan exempelvis ske

Förrättningen under tillsyn av länsstyrelsen. Förrättningen är inte i formell

eftersom har rätt

mening någon förhandling, infrastrukturbolaget

att tvångsvis ta ut avgifter vars nuvärde högst motsvarar de

värdestegringsvinster som uppkommer om den planerade investeringen genomförs. Det är emellertid fördelaktigt om even-

tuella i så stor

oenigheter angående avgiftsuttaget utsträckning

som möjligt kan lösas genom i godo. Vissa för-

uppgörelser

handlingar förekommer därför sannolikt vid dessa förrättningar.

De avgifter som skall betalas av de tre fonderna beräknas enligt en praxis som utvecklas vid kontakterna mellan fonderna och

Vissa enskilda kan dock vara så

infrastrukturbolaget. projekt komplicerade att detaljerade kalkyler krävs.

De avgifter som tas ut direkt från enskilda markägare kräver

däremot fastighetsvisa underlag. Den föreslagna markavgiften tas

ut med exempelvis 2 % av markvärdet, vid avtalstillfället, för mark som beräknas stiga mest i värde till följd av investeringen. Annan mark beläggs med avgifter på 1,5 %, 1 % eller 0,5 % av markvärdet, beroende hur stor värdestegringen kan beräknas bli för mark. Den årliga avgiften i kronor fastställs och

respektive avgiftsbeloppet ligger fast under investeringens hela livslängd,

exempelvis 30 år. I genomsnitt utgår kanske 40 % av finansieringen i form av individuella markavgifter. Ett stort projekt som berör en tiondel av fastigheterna i Stockholms kommun gör det nödvändigt att ca 800 individuella avtal. Detta kan

upprätta

jämföras med att Stockholms kommun idag har ca 6 000 tomträttsavtal som inte avser småhus och ca 23 000 tomträttsavtal avseende småhus. Dessa avtal gäller i minst tio år. Markvärdet vid avtalstillfället bestäms genom individuell värdering, på samma sätt som när kommunen beräknar markvärden för att

kunna fastställa tomträttsavgäld. Infrastrukturbolaget samordnar

sina markvärderingar med kommunen.

De av infrastrukturbolaget bestämda avgifterna kan överklagas till kammarrätten och regeringsrätten. Genom domstolsutslag i

överklagandeärenden utvecklas en området. Däri-

rättspraxis på

genom underlättas avgiftssättningen vid kommande projekt.

Trafikavgifter

Till denna har utarbetats en särskild studie om rapport trafikavgifterl. Studien redovisas som bilaga till och rapporten sammanfattas därför, med vissa relativt kortfattat i

tillägg,

avsnitten 5.1 - 5.4. I avsnitt 5.5 beskrivs mellan ett

samspelet

system för trafikavgifter och ett finansierat

infrastrukturbolag

med

markavgifter.

5.1 - eller

Trafikavgifter styrmedel finansieringsmetod ?

Trafikavgifter som styrmedel

Trafikavgifter har, liksom andra avgifter och skatter, tvâ egenskaper. De styr resursanvändningen, dv s i detta fall använd-

ningen av trafiksystemet, och de teori för inbringar pengar. Enligt

optimalt skatteuttag skall skatter eller som endast

avgifter syftar

till att en viss summa konstrueras så att resurs-

inbringa pengar

användningen påverkas så lite som möjligt. Därigenom minimeras beskattningens samhällsekonomiska

snedvridningar.

Avgifter på trafiken kan påverka av användningen trafiksystemet

i Hur stor blir beror

betydande omfattning. påverkan på, förutom

avgiftens storlek, vilka trafikanterna har att

möjligheter välja

andra transportmedel eller att helt avstå från att åka.

Avgiftsbeläggning av en där det finns

motorväg parallella avgiftsfria vägar kan leda till av betydande omfördelningar

trafiken, medan avgifter för att passera en bro

strategiskt belägen

ger mindre effekter. Omfördelning av trafik från till motorvägen en tekniskt sämre parallell väg kan vidare medföra

betydande

samhällsekonomiska kostnader, b.la. i form av fler och

olyckor

tidsförluster. Om syftet med är att den skall en

avgiften inbringa

viss summa är det således bättre att ta ut den i form av pengar exempelvis bilskatt än i form av eftersom de

motorvägsavgift,

samhällsekonomiska kostnaderna då blir mindre.

Ovanstående slutsats är även för av trafik-

giltig användningen

avgifter i storstadsområdena. Om är att en viss

syftet inbringa

summa pengar så bör andra metoder än användas.

trafikavgifter

- för ett effektivare “Trafikavgifter styrmedel trafiksystem ? Transek AB, oktober 1989. Bilaga till denna rapport.

Detta innebär skall införas endast om man vill styra att avgifter trafiken och att de skall utformas som ett styrmedel.

Nästa är att fastställa hur som syftar till att styra

steg avgifter

av bör konstrueras. Det samhälls-

användningen trafiksystemet

ekonomiska motivet för att trafiken med avgifter är att styra trafikanterna i inte betalar alla de kostnader trafiken

utgångsläget

till. Det att att detta trafi-

ger upphov är viktigt påpeka gäller

kanternas för en resa och de marginella

betalning marginell

samhällsekonomiska kostnaderna för trafiken. Betalningar i form

av bilaccis och fordonsskatt skall därför inte ingå i

exempelvis kalkylen.

Det kan visas att för att man med ekonomiska styrmedel skall ett samhällsekonomiskt av trafik-

uppnå optimalt utnyttjande krävs att trafikanternas privatekonomiska marginal-

systemet kostnader överensstämmer med trafikens samhällsekonomiska Det finns flera orsaker till att de samhälls-

marginalkostnader.

ekonomiska är högre än de privatekono-

marginalkostnaderna

miska och att det alltså behövs trafikavgifter för att kompensera denna För att detta skall trafikens kostnader

diskrepans. klarlägga redovisas översikligt.

exkl av De privatekonomiska kostnaderna, skatter, för förslitning

fordon, drivmedel och liknande motsvaras på marginalen av lika stora samhällsekonomiska kostnader i

definitionsmässigt

en marknadsekonomi. I en sådan marknads-

välfungerande

ekonomi skall resurserna motsvara det

ju priset på på marginalen

samhällsekonomiska värdet. Skillnaden mellan privatekonomiska och samhällsekonomiska beror i

marginalkostnader

stället att trafikanterna orsakar kostnader som de inte

på själva

betalar för. Detta kostnader för olyckor, buller,

gäller exempelvis

och andra trafikanters tidsförluster. Vissa skatter, i avgaser, huvudsak bensinskatt och kilometerskatt, emellertid i

fungerar

som betalning för en del av dessa sam-

styrningshänseende

hällsekonomiska Beräkningar tyder emeller-

marginalkostnader.

tid att dessa skatter är än skillnaden mellan de

på lägre samhällsekonomiska och privatekonomiska marginal-

kostnaderna i vissa storstadsregioner.

I 2 visas de samhällsekonomiska effekterna om de

diagram

är de samhälls-

privatekonomiska marginalkostnaderna lägre

ekonomiska. då den optimala trafik-

Trafikvolymen q0 överstiger

qO-ql medför således samhälleliga

volymen q1. Trafikvolymen

som är än resornas värde. Den totala förlusten av kostnader högre att av den streckade ytan ABC.

trafiksystemet överutnyttjas utgörs

Med en kommer den privatekonomiska marginal-

avgift p2-pl

kostnaden att överensstämma med den samhällsekonomiska och trafikvolymen att minska till ql. intäkter mot-

Avgiften ger

svarande ytan

p2ADp1.

Diagram 2: Optimal trafikvolym

MK samhället

MK privat P - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2

P 0 I I ------------- P . : 1 I l efterfrägekurva

I i

I I I I I I I I I I I I I I I | f f Trafikvolym 1 q 1 0

Av diagrammet kan tre saker utläsas. För det första medför trafik-

avgifter i normalfallet, med negativt lutande efterfrågekurva och uppâtlutande marginalkostnadskurva, att trafikvolymen min-

skar. Detta i sin tur och

påverkar produktion sysselsättning.

För det andra behöver inte motsvara skillnaden

trafikavgiften

mellan samhällsekonomiska och

privatekonomiska marginal-

kostnader vid den som utan

trafikvolym uppkommer avgifter,

dvs A - D i diagrammet behöver inte vara lika med B - C.

För det måste till i

tredje trafikavgiften anpassas förändringar såväl efterfrågekurvan som i marginalkostnadskurvorna. Hänsyn

måste också tas till att marginalkostnaderna skiljer sig mellan fordonstyper, bränslesorter etc. Trafikavgiften bör därför

differentieras så långt möjligt. Differentiering kan lämpligen göras

mellan fordon och mellan områden samt över tiden.

Användning av inkomsterna från trafikavgifter

Riktigt utformade trafikavgifter medför samhällsekonomiska vinster genom effektivare utnyttjande av trafiksystemet. Detta gäller oberoende av hur de medel som avgifterna genererar används. Det kan således inte från strikt välfärdsteoretiska grunder härledas att avgiftsmedlen bör användas på ett visst sätt för att den samhällsekonomiska av trafikavgifterna skall

nyttan bli så stor som Det finns emellertid tungt vägande skäl att

möjligt.

ändå öronmärka användningen av trafikavgifter.

Av fördelningspolitiska, rättvise-, skäl är det rimligt att de som drabbas av trafikens externa effekter med hjälp av

kompenseras

de resurser som Det innebär inte att

trafikavgifterna genererar. avgifterna måste överföras i form av kontantutbetalningar, utan

kan användas till att trafikbuller, till pengarna dämpa trafiksäkerhetsbefrämjande eller liknande. Med en sådan

åtgärder öronmärkning kommer trafikavgifterna också med största

sannolikhet att medföra en utjämning av inkomstfördelningen i

behandlas också i

regionen. Trafikavgifternas fördelningseffekter

avsnitt 5.4.

medför vidare att en betydande del av trafik-

Öronmärkningen

avgifterna kommer att användas för förbättringar inom trafikområdet. Det de delar av trafikavgifterna som

gäller exempelvis

motsvarar samhällsekonomiska kostnader i form av och

trängsel olyckor. Förutom de fördelningspolitiska fördelarna innebär

denna att det blir lättare att få trafikanterna i stor-

återföring

att införandet av trafikavgifter.

stadregionerna acceptera

Trafikavgifter innebär också att efterfrågan på kollektivtrafik ökar. Det kan därför vara att en del av de erhållna medlen

lämpligt

används för utbyggnad av kollektivtrafiken.

I de fall man att vägar eller gator där trafikens

överväger bygga externa effekter skall avgiftsbeläggas är läget däremot annorlunda. I det fallet krävs att de som drabbas av trafikens externa effekter kompenseras för att projektet skall vara samhällsekonomiskt

effektivt enligt kriterierJ Det är endast om

gängse nämligen

projektet i sin helhet leder till för och

förbättringar några

samtidigt inte leder till försämringar för som

någon

genomförandet inte strider mot dessa kriterier.

Ett annat motiv för är att vissa delar av trafik-

öronmärkning

avgiften ingår som en del i det i 4 skisserade

viktig kapitel

systemet för styrning och finansiering av Om

trafikinvesteringar.

den del av som motsvarar av

trafikavgiften slitage vägnätet

återförs till infrastrukturbolaget kan kostnader för

samtliga trafikinvesteringar och underhåll av trafiksystemet finansieras

med Därigenom kan hela denna verksamhet

avgifter. åläggas

avkastningskrav med positiva effekter på effektivitet och incitament som följd.

För att säkerställa att får incitament att utföra

infrastrukturbolaget

det underhåll som finansieras av effektivast

trafikavgifter på

möjliga sätt bör avgifterna inte tillföras automatiskt.

bolaget

Denna del av trafikavgiften bör i stället tillföras en

slitagefond

som styrs av företrädare för trafikanterna. skall få er-

Bolaget

sättning för underhållskostnader från fonden vissa

enligt

specificerade villkor, men fonden skall kunna låta bli att betala om man bedömer att inte skött underhållet

infrastrukturbolaget

tillfredsställande. Omvänt skall fonden i viss mån kunna

påverka

underhållet av trafiksystemet att av

genom köpa tjänster bolaget. En möjlig modell för detta är att fonden får besluta om användningen av en viss del av de

inflytande avgifterna.

Övriga delar av tillförs en trafik- och

trafikavgiften miljöfond.

Fonden bör styras av företrädare för de grupper som av

påverkas

trafikens negativa externa effekter och som kan komma att få kompensation via åtgärder finansierade av fonden. Det innebär att bl. a. de boende, trafikanter, trafik- och samt

transportföretag

fastighetsägare bör vara i fonden.

representerade

Inkomstskattesystemets styreffekter

skattesystemet påverkar trafiken i storstadsområdena flera sätt.

på

Ett redovisades ovan, att bensin- och

exempel nämligen

kilometerskatterna minskar skillnaderna mellan trafikens

privat-

ekonomiska och samhällsekonomiska

marginalkostnader.

skattesystemet har här en samhällsekonomiskt positiv

styreffekt.

Det finns emellertid flera att har

exempel på skattesystemet

samhällsekonomiskt negativa effekter biltrafiken i

på

13e Peter Bohm (1988) sid 163

storstadsområdena. Framställningen nedan koncentreras på en av dessa effekter.

För närvarande skall anställda som på arbetsgivarens bekostnad får utnyttja tjänstebil för privat bruk ta upp 22 procent av bilens

som löneförmån. Denna regel avser

nyanskaffningsvärde

som är tre år och inkluderar att arbets-

tjänstebilar högst gamla

givaren betalar bensin och andra löpande kostnader för att använda bilen. För äldre bilar, eller om den anställde betalar bensinen själv, procentsatser.

tillämpas lägre

Denna konstruktion av förmånsbeskattningen medför att

för att utnyttja bilen är

tjänstebilsinnehavarens marginalkostnad

noll. Detta är en samhällsekonomisk orsakad av

snedvridning skattesystemet som leder till ett överutnyttjande av vägtrafiksystemet. Även med en trafikavgift kommer den privatekonomiska marginalkostnaden för dessa trafikanter att understiga den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om trafikavgiften anpassas efter den genomsnittlige personbils-

trafikanten kommer dessutom att bli för högt för

avgiftsuttaget

den som själv bekostar sina bilresor. Följden blir samhällsekonomiska förluster genom att tjänstebilsinnehavare tränger ut trafikanter som betalar sina bilresor själva.

En metod att motverka de effekterna av den felaktigt

negativa

utformade beskattningen skulle kunna vara att införa högre

trafikavgifter för tjänstebilsinnehavare. En på så sätt differentierad

avgift skulle emellertid sannolikt vara mycket svår att kontrollera. De samhällsekonomiska snedvridningarna av tjänstebilsbeskattningen bör därför i första hand lösas inom

inkomstskattesystemets ram.

5.2¶Beräkningar av behovet av trafikavgifter i

storstadsområdena

I den ovan nämnda redovisas över behovet

bilagan beräkningar

av trafikavgifter i tätorter och speciellt i Stockholm. Behovet av trafikavgifter definieras då som skillnaden mellan trafikens

samhällsekonomiska och privatekonomiska marginalkostnader. Beräkningarna grundas på vissa schablonmässiga antaganden och

är även i övrigt osäkra. För att undvika att denna osäkerhet leder till en av trafikens samhällsekonomiska kostnader

Överskattning

har vissa osäkra kostnadsposter uteslutits eller åsatts låga värden.

Exempelvis ingår inte några kostnader för bullerstörningar i be-

räkningarna av trafikens miljö- och hälsoeffekter. Denna för-

siktighet i beräkningarna bör beaktas vid bedömningen av

kalkylresultaten.

Biltrafikens samhällsekonomiska marginalkostnader har beräknats, i enlighet med den definition som gjordes av trafikpolitiska utredningen (SOU 1978:31), som den kostnads-

som skulle vid en av resandet med 20

ökning uppkomma ökning procent. Beräkningarna av trafikens marginalkostnader grundas

vidare i vissa fall i nästa led. Vid

på genomsnittskostnader beräkningen av sjukvårdskostnaderna till följd av att antalet trafikolyckor ökar används således de genomsnittliga sjukvårds-

kostnaderna, även om det momentant finns ledig kapacitet inom sjukvården. Motivet är att i ett lite perspektiv är

längre

sjukvårdens det bästa måttet på

genomsnittskostnader tillgängliga den ökning av sjukvårdskostnaderna som blir följden när antalet olyckor ökar.

Skillnaderna mellan samhällsekonomiska och privatekonomiska marginalkostnader avser i huvudsak trafikens s.k. externa effekter. Beräkningarna omfattar

följande kostnadsslag:

Slitage på infrastruktur

Trafikövervakning Trängsel Trafikolyckor

Hälso- och miljöeffekter, där som nämnts kostnaden för

ökad buller antagits vara noll kr.

I tabell 3 redovisas skillnaderna mellan samhällsekonomiska

marginalkostnader och privatekonomiska marginalkostnader

exkl. bensin- och kilometerskatt. Från denna skillnad dras sedan den bensin- eller kilometerskatt som utgår idag (1989). Resultatet är ett mått på behovet av vid nuvarande trafik-

trafikavgifter

volym (nedersta raden i tabellen). Det visar emellertid inte hur höga eventuella trafikavgifter faktiskt bör vara. Anledningen är

att införande av trafikavgifter leder till att trafikvolymen sjunker.

Som visades i 2 är det sannolikt att skillnaden mellan

diagram samhällsekonomiska och privatekonomiska marginalkostnader minskar när trafikvolymen sjunker.

Enligt tabell 3 är behovet av i Stockholms innerstad

trafikavgifter

285 öre fordonskilometer vid nuvarande I

per trafikvolym.

diagram 3 motsvaras detta av sträckan A - D. Trafikavgifterna skall emellertid motsvara sträckan B - C, dvs skillnaden i marginalkostnader vid den trafikvolym som blir resultatet när avgifterna införts. Det är därför sannolikt att trafikavgiftsbehovet

för Stockholms innerstad, även bortsett från att beräkningarna är osäkra, är lägre än 285 öre per fordonskilometer.

Det skall betonas att är behäftade med

kalkylerna betydande

osäkerhet. Uppgifterna i tabellen är därför avrundade jämfört med den som finns i Vidare kalkylerna

redovisning bilagan. utgår

från att andelen personbilar med katalytisk avgasrening är 25 %. Om alla bensindrivna personbilar vore katalysatorrenade skulle behovet av trafikavgifter i form av

på landsbygden (exempelvis

höjd bensinskatt) minska till ca 4 öre per fordonskilometer.

Tabell 3: Genomsnittliga skillnader mellan samhällsekonomiska och

privatekonomiska marginalkostnader för personbilstrafik.

Öre per fordonskilometer, 1990 års priser.

Landsbygd Tätorter Stockholms

inkl. Sth innerstad

ytterstad

- 1 1 1 Slitage

Trafikövervakn	I	I	l
Trängsel	4	40	140
Olyckor	15	50	60

Hälso 8: miljöeff. pga avgaser 5 30 100

sammanlagd skillnad 25 120 300

Bensin- /kmskatt (1989) 15 15 15

Behov av trafikavgifter 10 105 285

Källa: - för ett effektivare

Trafikavgifter styrmedel trafiksystem?,

Transek ab, oktober 1989, bilaga till denna rapport

Det är befogat att i detta att att

sammanhang påpeka genom

trafikavgifterna skall motsvara trafikens så

marginalkostnader kommer de totala intäkterna dvs

av trafikavgifterna, marginalkostnad med sannolikt att

multiplicerad trafikvolym, överstiga de_

totala samhällsekonomiska kostnaderna för trafikens externa

effekter. Ytan P2ADP1 i 2 (de

diagram sammanlagda avgifterna)

kommer med andra ord mellan den samhälls-

att överstiga ytan ekonomiska och den

privatekonomiska marginalkostnadskurvan till vänster kan därmed

om ql. Trafikavgifterna sägas motsvara dels trafikens samhällsekonomiska kostnader i form av externa

effekter, dels ett producentöverskott, i termer av

gängse ekonomisk teori. Det är därför inte korrekt att hävda att summan av motsvarar de samhällsekonomiska

trafikavgiftsbehovet

kostnaderna för trafikens externa effekter.

5.3 Olika metoder för att ta ut

trafikavgifter

Trafikavgifterna bör som visades ovan differentieras med

hänsyn

till variationer i trafikens samhällsekonomiska kostnader. Det

innebär dels att bör kunna vara olika mellan

avgifterna fordon,

områden och tidpunkter, dels att det kan vara att arbeta

lämpligt

med en kombination av olika

avgifter.

Från ekonomiska är det önskvärt att trafik-

utgångspunkter

avgiften är körsträckeberoende och dessutom varierar med tid

på

dagen, område och fordonstyp. En sådan skulle emellertid

avgift

kräva med en taxameter som

att varje bil utrustades styrdes av

signaler från vägkanten. Sådana är tekniskt att

system möjliga

konstruera, men finns inte kommersiellt Det finns

tillgängliga.

däremot flera andra tekniskt och ekonomisk metoder att

möjliga

ta ut trafikavgifter. Dessa är differentierad drivmedels-

regionalt

skatt, regionalt differentierad fordonsskatt eller bilaccis,

parkeringsavgifter och biltullar.

En regionalt differentierad drivmedelsskatt har flera fördelar.

Den första är att den i relation till körsträckan.

utgår

För det andra står drivmedelsskatten i direkt relation till de luft-

föroreningar som trafiken orsakar. Detta är bl. a. av för

betydelse

att avgiften skall bli rättvisande mellan fordon med olika

bränsleförbrukning. Det krävs emellertid att skatten differentieras mellan bilar med och utan

katalytisk avgasrening.

För det differentierad bensinskatt

tredje är en regionalt billig att

administrera.

Nackdelen med denna är att differentieringen inte

avgiftsform

kan så stor, eftersom det då lönar att åka utanför det göras sig området för att tanka.

avgiftspliktiga

Differentierad fordonsskatt eller bilaccis kan användas för att styra

bilinnehavet bort från utrymmeskrävande bilar med stor bränsle-

Redan finns en viss sådan differentiering ge-

förbrukning. idag

nom att både bilaccis och fordonsskatt i relation till bilarnas

utgår

vikt. Differentieringen skulle emellertid kunna göras effektivare

att knytas till faktorer som bränsleförbrukning, avgasgenom trafiksäkerhet samt och bredd. Vissa dessa

rening, längd av faktorer kan dock leda till motstridiga krav på avgifter. Overgång

till små bilar kan medföra mindre trängsel och av-

exempelvis men vara negativt från trafiksäkerhetssynpunkt. gaser, samtidigt

av fordonsskatt eller bilaccis skulle

Regional differentiering

sannolikt kunna att man eller låter

kringgås genom köper

sin bil utanför Fordonsskatten är

registrera storstadsregionerna.

redan i glesbygden än i övriga landet,

visserligen idag något lägre

är så av men nedsättningen låg (384 kr per år) att skatteplanering ovanstående inte lönar med den existerande typ sig. Syftet är inte heller att bilinnehavet, utan att

nedsättningen påverka för den bensinskattehöjning kompensera glesbygdsinvånarna

som skedde 1980.

motiveras av att bilinnehavaren skall betala

Parkeringsavgifter

för den mark som skall sättas så att

hyra ianspråktas. Avgiften

marken samma som vid bästa alternativa anger avkastning

Under dessa leder parkeringsavgiften

vändning. förutsättningar

till en samhällsekonomiskt optimal markanvändning.

av effekter som gjorts av stor-

Analyser parkeringsavgifternas

stadstrafikkommittén att de inte påverkar trafikvolymen

tyder på

nämnvärt. Ett skäl till att effekterna av blivit

parkeringsåtgärder

relativt små är att en stor del av till innerstaden par-

pendlarna

kerar tomtmark och då ofta gratis. En annan anledning

på privat

kan vara att tas ut stillastående fordon och inte på

avgiften på

trafiken. kan också ha varit för låga. Parkerings-

Avgifterna

kan användas som ett för av

avgifterna komplement styrning

trafiken i men har relativt små

storstadsregionerna, troligen effekter på trafikvolymen.

Biltullar är den form av trafikavgifter som på-

praktiskt möjliga

verkar mest. Biltullar kan numera utformas som

trafikvolymen

automatiska med sändare monterade på bilarna. Därisystem är det att ta ut till måttliga kostnader

genom möjligt trafikavgifter

och utan att trafiken hindras. Denna av elektroniska system typ

finns kommersiellt från flera leverantörer och har

tillgängliga

redan provats

i Norge.

Uttag av mer betydande som kravet att

trafikavgifter, uppfyller på

utgöra en marginalkostnad för trafikanten, måste med

dagens

teknologi sannolikt ske i form av biltullar. Nackdelen med tullar är att de endast utgår vid passage av vissa Denna nackdel

punkter.

kan minskas att flera

genom avgiftspliktiga gränssnitt införs, eventuellt i kombination med Av kostnadsskäl måste

dagavgifter.

antalet gränssnitt emellertid bli

begränsat.

Sammanfattningsvis kan ett system för trafikavgifter utnyttja

såväl regionalt differentierad drivmedelsskatt som

parkerings-

avgifter och biltullar. Huvuddelen av måste

avgiftsuttaget

sannolikt, åtminstone i storstädernas kärnor, tas ut i form av biltullar.

5.4 Effekter av

trafikavgifter

Effekter på trafiken

Införande av trafikavgifter medför att trafiken omfördelas och att den totala sänks. kommer

trafikvolymen Trafikavgifter att gynna

dem med av tiden eftersom de får minskad

hög värdering

trängsel i utbyte mot Eftersom motsvarar även

avgiften. avgiften

andra effekter än kommer det dock sannolikt

trängselkostnader

att vara relativt få som får tidsvinster som är så stora att de uppväger kostnaderna för trafikavgiften.

Effekterna av trafikavgifter är svåra att

på trafikvolymen upp-

skatta på grund av brist

på empiriskt underlag. Beräkningarna

måste därför vissa mer eller mindre

grundas på godtyckliga

antaganden.

En sådan har av effekterna av en

modellberäkning gjorts

trafikavgift på 25 kr. som införs under hela antas

dagen. Avgiften

inte vara vid Vidare antas

avdragsgill inkomstbeskattningen.

personer som disponerar inte av

tjänstebil påverkas avgiften.

Resultatet av beräkningen är att arbetsresorna med bil till Stockholms innerstad skulle minska med 15 - 20 procent med en sådan En av som till

avgift. sammanställning uppgifter gjorts

STORK] att man erhållit effekter av liknande

tyder på

vid försök eller studier i andra länder.

storleksordning

I en i och trafikkontorets regi

enkätundersökningz Regionplane-

tillfrågades bilister om hur de skulle reagera på trafikavgifter.

skulle antalet i inner-

Enligt enkätundersökningen privatbilar

staden en minska med ca 20 % vid 20 kronors

genomsnittsdag avgift.

är en förutsättning för alla slag av Transporter nödvändig

kommer därför även att påverka

produktion,. Trafikavgifter produktionskostnader och sysselsättning. Hur stora effekterna blir, och i vilken riktning de går, beror på avgiftens höjd,

tidsvinster till följd av minskad trängsel och olika trafikanters

Trafikavgifter kan således påverka produktionstidsvärdering.

i Det kan därför vara

förutsättningarna storstadsregionerna.

att effekter och sysselsättning beräknas

lämpligt på produktion innan trafikavgifter införs.3

Fördelningspolitiska effekter

För att bedöma de fördelningspolitiska resultaten av trafikavgifter

måste tas till effekter i tre led. För det första måste kart-

hänsyn

läggas vilka som betalar avgiften. För det andra måste hänsyn tas

till att ändrade trafikströmmar påverkar trängsel, miljö, olyckor

och liknande. För det måste inkludera för-

tredje bedömningen delningen av de medel som trafikavgifterna inbringar.

av de effekterna har i

Undersökningar fördelningspolitiska

huvudsak avsett det första ledet, dvs fördelningen av betalningen.

Dessa studier visar att höginkomsttagarna är överrepresenterade

bland de som åker bil till i innerstaden.

arbetsplatser

Trafikavgifter på privatbilismen skulle således i huvudsak betalas

av höginkomsttagare. Denna fördelningseffekt kan emellertid

av att en del med får sin

påverkas höginkomsttagare tjänstebil avgift betald av arbetsgivaren.

“Storstadtrafik 2, Bakgrundsmaterial, SOU 1989:15. Sid 13:19 ”Effekter - bilisterna. Resultat frân en intervju-

av bilavgifter enligt undersökning i Stockholms län, Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms län. 3 En kvalitativ analys av eventuella effekter av trafikavgifter redovisas i Storstadstrafik 3, Bilavgifter, avsnitt 4.7.

Priskänsligheten för trafikavgifter har i en av specialbearbetning resvaneundersökningen 86/871 beräknats vara större för låg-

inkomsttagare än för Vid ett införande av

höginkomsttagare.

avgifter skulle den procentuella andelen som färdmedel

byter

därför denna sannolikt bli störst för

enligt undersökning

låginkomsttagare. Eftersom huvuddelen av de som åker bil till

arbetet är höginkomsttagare kommer dessa emellertid att utgöra den i absoluta tal största

gruppen färdmedelsbytare.

Enligt den ovan nämnda från Stock-

intervjuundersökningen

holms län däremot inte skillnader

föreligger några i pris-

känslighet mellan bilister i olika inkomstklasser. Med denna

förutsättning skulle färdmedel i mindre

låginkomsttagarna byta

utsträckning än de som RVU 86/87.

enligt kalkyler bygger på

Det har inte varit möjligt att ta del av aktuella studier som

några

tar till effekter i andra dvs av

hänsyn fördelningspolitiska ledet,

att ändrade trafikströmmar

påverkar trängsel, föroreningar, olyckor etc.

Av stor för den är det

betydelse fördelningspolitiska profilen

tredje ledet, dvs hur de inbetalade används. En

trafikavgifterna

möjlighet, som nämnts är att intäkterna från trafik-

tidigare,

så öronmärks för att bekosta

avgifterna långt möjligt åtgärder mot

de effekter som motsvarar. Ett starkt motiv för sådan

avgifterna öronmärkning är de gynnsamma fördelningspolitiska effekterna.

Oronmärkning innebär att kostnaderna för buller-

exempelvis

skydd, fasadrenoveringar och liknande från till

flyttas hyresgäster

de som orsakar kostnaderna. På motsvarande

sätt flyttas

finansieringen av gatuunderhållet från skattebetalare till de som

orsakar underhållskostnaderna. Det har inte varit att

möjligt

inom ramen för denna studie av de

göra någon utvärdering

fördelningspolitiska effekterna av av

öronmärkning avgifts-

medlen, men eftersom är

höginkomsttagarna överrepresenterade

bland de som beräknas komma att betala är det

trafikavgifter

sannolikt att resultatet skulle bli en från

omfördelning höginkomsttagare till låginkomsttagare.

I ett annat kan det också förefalla

fördelningspolitiskt perspektiv

rättvist att de som orsakar olika i typer av kostnader, exempelvis form av eller buller, också betalar dem. Detta

nedsmutsning ligger

också i linje med den som medlems-

polluter pay principle

länder inom OECD uttalat till förmån för.

sig

- för 1SLL RVU 86/ 87 (Specialbearbetning), citerad i Trafikavgifter styrmedel ett effektivare trafiksystem ? Transek ab september 1989, bilaga till denna

rapport.

Effekter lokalisering och markvärden

på

har betydelse för lokalisering och markvärden

Trafikavgifter

att de Även lokalisering

genom påverkar transportkostnaderna.

och markvärden motsvarande sätt som inkomst-

påverkas, på fördelningen, i tre led.

Den direkta effekten är att och så-

avgiften fördyrar transporter

ledes i ekonomisk mening medför försämrad tillgänglighet.

Effekter i andra led är för det första att minskar vilket

trängseln

ökar Trafikavgifter innebär således samtidigt

tillgängligheten.

och minskad restid vilket medför att trafikanter kostnadshöjning med olika av tiden olika. För det andra

värdering reagerar

minskar och vilket kan ge direkta

trafikolyckor miljöstörningar

effekter på markpriserna.

Effekter till av de medel som i tredje led hänför sig användningen Oronmärks för förbätt-

trafikavgifterna inbringar. avgiftsmedlen ringar av trafiksystemet, miljöförbättrande åtgärder etc så dämpas

effekter på lokalisering och markvärden.

avgifternas negativa

av effekter har till de tvâ

Analysen trafikavgifternas begränsats

första leden, med tonvikten det direkta avgiftsuttaget.

på

av skulle emellertid kunna

Användningen avgiftsmedlen

utformas så att effekterna i ledet neutraliserar en väsentlig

tredje

del av de direkta effekterna av trafikavgifter.

Effekter och markvärden kan med

på lokalisering analyseras

från en av markanvändningen i tre

utgångspunkt uppdelning

Bostäder, och annan personlig service

kategorier: detaljhandel samt övrigt näringsliv.

för är att hushållen är kostnads-

Utgångspunkten analysen

än andra trafikanter. Den tidsvinst som uppkommer

känsligare

till av minskad är i de flesta fall inte tillräcklig för att

följd trängsel

kostnaderna för Effekterna blir därför störst

kompensera avgiften.

där hushållens med bil är av

på lokaliseringar tillgänglighet betydelse.

som både resor till och inom innerstaden

Trafikavgifter utgår på

innerstadens för bostäder på två sätt. Av-

påverkar lägesfördelar

försämrar innerstadsboendets relativa för

gifterna lägesfördelar

dem som har att både bo och arbeta utanför det avgifts-

möjlighet

området. förbättrar samtidigt innerstads-

pliktiga Avgifterna

boendets för dem som kan eller på annat

lägesfördelar gå, cykla

sätt ta till arbetet utan att använda bil. För resor till punkter

sig

utanför innerstaden försämras relativa

innerstadslägenheternas

lägesfördelar entydigt. Till detta skall läggas att innerstadsmiljön förbättras. Det är inte teoretiska

på grunder möjligt att avgöra om nettoeffekten av ovanstående faktorer är att inner-

efterfrågan på

stadslägenheter ökar eller minskar. Om till arbets-

tillgänglighet

platser väger tungt vid valet av bostad talari emellertid mycket för att efterfrågan Ökar. Biltullar som tas ut i en runt innerstaden

ring

ökar mera relativa

entydigt innerstadslägenheternas lägesför-

delar, eftersom de då får bättre till en stor del av

tillgänglighet regionens arbetsplatser.

Detalihandel och annan personlig service är också beroende av hög tillgänglighet från hushållen. blir

Innerstadslokalisering

därför mindre attraktiv om införs. Sannolikt kom-

trafikavgifter

mer de största att för

omlokaliseringseffekterna uppkomma

denna

grupp.

Övrigt näringsliv är beroende av tillgänglighet dels för att få arbetskraft, dels för sina egna varu- och

persontransporter. Personalens ökade kostnader för resor till arbetet kan leda till krav

på löneökningar eller till rekryteringssvårigheter. Det är svårt att

bedöma hur stora effekterna kan bli. Det

övriga näringslivets egna

transporter kan däremot gynnas av att

trafikavgifter, genom

värdet av tidsvinsten Totalt sett blir effek-

överstiger avgiften.

terna av sannolikt minst för av

trafikavgifter lokaliseringen övrigt näringsliv. Arbetsplatser med lågavlönad personal som

arbetar skift, exempelvis sjukhus, skulle emellertid, särskilt vid

otillräcklig differentiering av avgiften över kunna dygnet, påver-

kas relativt kraftigt.

5.5 Samspel mellan och

markavgifter, trafikinvesteringar trafikavgifter

Trafikavgifter leder till ökade transportkostnader och därigenom

till minskad för de flesta inom och i

tillgänglighet lokaliseringar

närheten av det området. Minskad

avgiftsbelagda tillgänglighet kapitaliseras i sänkta markpriser och leder till därigenom

reducerat för av befint-

underlag markavgifter. Avgiftsbeläggning

liga trafikleder torde emellertid i inte

praktiken påverka

intäkterna från markavgiften i Däremot

någon avgörande grad.

kan markvärdeseffekterna av en

planerad trafikinvestering

reduceras om trafiken på denna led Detta är också

avgiftsbeläggs.

från samhällsekonomisk

synpunkt riktigt. Trafikavgifterna

motsvarar ju samhällsekonomiska kostnader för trafikens externa effekter. I vissa fall kan emellertid, som ovan s. 20 och

påpekats på

26, kostnaderna för de externa effekterna i mark-

kapitaliseras

värdena två gånger. För att inte investeringsstyrningen skall snedvridas måste denna effekt elimineras vid beräkning av trafikinvesteringarnas lönsamhet. Det har emellertid inte varit möjligt att inom ramen för denna idéskiss utforma systemet i dessa detaljer.

Markavgifter ger i inte direkta effekter på trafik-

princip några avgifterna. Markavgifterna kan emellertid påverka lokaliseringsmönstret och därigenom indirekt trafikavgifterna.

Trafikinvesteringar påverkar däremot både markavgift och trafikavgift. Trafikinvesteringar leder vanligen till minskad trängsel, förbättrad och färre olyckor. Därigenom minskas

miljö behovet av trafikavgifter, vilket dels leder till minskat

och dels till förstärkt effekt på markvärdena av avgiftsinflöde trafikinvesteringen. Detta visar flera viktiga saker.

För det första måste trafikavgiften sänkas när trafiknätet förbättras. Det är viktigt att hanteras på

mycket trafikavgifterna detta sätt, eftersom de annars kan medföra samhällsekonomiska förluster i stället för vinster. Detta visar också mycket tydligt varför det är olämpligt att använda ett styrmedel som trafikavgifter som finansieringskälla; när styrningen uppnått sina mål så intäkterna.

upphör nämligen

För det andra kommer förekomsten av trafikavgifter att ge infrastrukturbolaget incitament att minska trafikens externa effekter. innebär att trafikens externa effekter åsätts

Trafikavgifter prislappar. En trafikinvestering som minskar antalet olyckor, luftföroreningar eller liknande leder därför, vid korrekt avgiftssättning, till att trafikavgifterna sänks vilket i sin tur kapitaliseras i markvärden. Denna markvärdesstegring kan hänföras till

högre trafikinvesteringen och därför grund för uttag av

utgör markavgift. Infrastrukturbolaget kommer därför, allt annat lika, att ha incitament att genomföra de trafikinvesteringar som medför de största reduktionerna av trafikavgifterna. Det visar att infrastrukturbolaget och trafikavgifterna tillsammans kommer att styra mot en förbättrad trafikmiljö i storstadsområdena. Det visar också återigen hur olämpligt det är att vara beroende av trafikavgifter som finansieringskälla

Det måste slutligen betonas att samspelet mellan trafikavgifter, markavgifter och trafikinvesteringar endast kunnat analyseras översiktligt i denna rapport. En utförligare analys från både teoretiska och empiriska utgångspunkter är därför ett lämpligt område för en fördjupad studie.

6¶Interkommunala finansierade med organ markskatt

Det andra alternativet för och av trafik-

styrning finansiering

investeringar i är att interkommunala

storstadsregionerna skapa

organ finansierade med markskatt. Alternativet behandlas mindre utförligt än till finansierade

förslaget infrastrukturbolag

med Det finns två orsaker till detta. Den första är att

markavgifter.

interkommunala utan från ekonomisk

organ avkastningskrav

synpunkt inte på något avgörande sätt från nuvarande

skiljer sig

system. Rättsliga eller institutionella av

förändringar, exempelvis

det kommunala har det däremot inte i vårt

planmonopolet, ingått

uppdrag att analysera. Den andra orsaken är att markskatten till stor del liknar och en del av sålunda finns

markavgiften, analysen

i 4.

kapitel

6.1 Interkommunala för av

organ styrning trafikinvesteringar

Interkommunala organ kan organiseras som

myndigheter, bolag

eller pâ liknande sätt. Den skillnaden med

viktigaste jämfört

infrastrukturbolag är att det inte är att av

möjligt utnyttja uttaget

markskatt som vid beslut om Orsaken är

styrmedel investeringar.

att länken mellan och

finansiering investeringsstyrning bryts,

eftersom markskatten inte om vilka trafik-

ger några signaler

investeringar som är lönsammast. Det därför inte att

går jämföra

intäkter och kostnader för olika Det är inte

investeringsprojekt.

heller möjligt att ett interkommunalt intäkter och

jämföra organs

kostnader för att få ett mått effektiviteten.

på

Inrättande av interkommunala skulle kunna leda till

organ effektiviserad men skulle inte medföra

investeringsstyrning,

samma av incitamenten som ett införande av infra-

förändring strukturbolag.

För är de interkommunala i

investeringsstyrningen organen

princip hänvisade till samma av och sam-

system budgetar

hällsekonomiska kalkyler som används för närvarande. Kalkylerna kan emellertid med av

kompletteras beräkningar

trafikinvesteringarnas effekter på markpriserna. På detta sätt kan de interkommunala och investe-

organens infrastrukturbolagens ringsstyrning grundas på samma utgángsmaterial. Den viktiga

verklighetsanpassning av som

kalkylerna avgiftsförhandlingar,

rättspraxis och liknande innebär emellertid förlorad att

går genom

beräkningsresultaten inte omsätts till betalningar. Investerings-

beräknade markvärden är därför osäkrare än

styrning grundad på på inbetalade markavgifter. investeringsstyrning grundad

Från organisatorisk synpunkt kan emellertid interkommunala

medföra med nuläget. I bästa fall kan

organ förbättringar jämfört

de eliminera de samhällsekonomiska kostnader som uppstår

att regionernas kommuner inte förmår samordna sina genom

De interkommunala organen kan emellertid

investeringsbeslut.

inte ensamma besluta om storstadsregionernas trafikinveste-

En del av dessa investeringar är av nationellt intresse och

ringar.

bör planeras och beslutas på denna nivå. Det måste därför skapas rutiner för och mellan de nationella

samordning förhandlingar

och interkommunala organen.

De interkommunala organen förutsätts vara styrda av regionens kommuner och Det skulle i och för vara möjligt att

landsting. sig

låta de interkommunala av samma in-

organen styras ungefär tressenter som Skillnaderna mellan de tre

infrastrukturbolaget.

alternativen har emellertid renodlats av framställningstekniska orsaker. att kombinera olika delar av förslagen

Möjligheterna

behandlas i kapitel 8.

6.2 Markskatt

Den största skillnaden mellan nuvarande system och interkommunala finansierade med markskatt är att

organ

av kan flyttas från kommu-

finansieringen trafikinvesteringar

nalskatt till markskatt. Fördelarna med en sådan överflyttning är för det första att det kan ökade möjligheter att

därigenom skapas

finansiera samhällsekonomiskt lönsamma trafikinvesteringar. Som av avsnitt 2.4 har i storstads-

framgått trafikinvesteringarna

områdena under en av år eftersatts pga bristande finansiella

följd

resurser hos stat och kommuner. Den har

låga investeringsnivån

i sin tur lett till samhällsekonomiska förluster i form av försämrade och Med en

transporter låg produktionstillväxt.

stabilare och öronmärkt skulle det bli lättare att

finansiering

modernisera trafiksystemen i storstäderna.

För det andra innebär av trafikinvesteringar med

finansiering

markskatt att det en starkare koppling mellan finansiering

skapas

och investeringar än i nuvarande system. Dels finns möjligheten att öronmärka intäkterna av en markskatt till trafikinvesteringar, dels innebär av ovan

förbättringar trafiksystemet enligt analysen

att markvärdena En mellan finansiering och

höjs. koppling

investering kan vidare medföra fördelar att

genom skattebetalarna till.

då vet vad deras pengar går

Skattebas

Markskatten har samma bas som dvs mark-

markavgiften,

värdena i I kan skatten faktiska eller

regionen. praktiken utgå på

beräknade markvärden, eller i relation till ett antal faktorer som indirekt speglar markvärdena. Dessa olika behand-

möjligheter lades i samband med i avsnitt 4.4.

markavgiften

Markvärdena varierar inom

mycket kraftigt storstadsregionerna.

Markpriserna är, på samma sätt som priserna andra

på varaktiga

tillgångar, de värdena av förväntad framtida

kapitaliserade

avkastning. Förväntad beror i sin tur främst mark-

avkastning på

områdenas faktiska och förväntade och använd-

tillgänglighet

ning.

Tillgängligheten bestäms i av två faktorer;

princip trafiksystemet

och lokaliseringen av andra verksamheter. Dessa två faktorer verkar gemensamt och det är därför svårt att teoretiska

på grunder

fastställa hur stor andel av som kan hänföras till

markpriset

vardera faktorn.

Även om det är svårt att fastställa är det helt

varje faktors bidrag klart att i och andra delar av in-

investeringar trafiksystem

frastrukturen är av avgörande för och

betydelse tillgänglighet

markpriser. Det finns också en stark samvariation mellan å ena sidan trafiksystem och annan infrastruktur och å andra sidan

privata företags lokaliseringsbeslut. Ovanstående mekanismer har

medfört att vissa områden med tiden fått bättre

väsentigt tillgänglighet än andra, vilket fått sitt tydligaste uttryck i stor-

stadsregionerna.

Variationerna i tillgänglighet leder i sin tur till stora skillnader i markpriser. Det är inte att

ovanligt markpriserna är upp till 100

gånger högre i storstädernas centrala delar än i I

ytterområdena.

diagram 3 visas en tredimensionell av mark-

framställning prisernas fördelning i år 1980. Dia- Stockholmsregionen kring

grammet illustrerar de i

tydligt mycket höga markpriserna regio-

nens centrum.

Diagram 3: Markpriser i Stockholmsregionen

mnn:varp;nw,..u..::/.g..mvhardmz.Yzørruazlzhzvlnnxarur .r(ning:10munmnrmp17m/mgxluuu/ulugul/nrA147. nu/mm.urmmmmhu;u/Imnmlxiznur5 300. Im... *mlrwrmfmfsnlzxhrzrrknruvrvt:7:dAIu har/vnmmx//I .mumn!hamna .17arm.

Den slutsats som kan dras av är att basen för en

diagrammet

markskatt i hög grad finns i centrum-

storstadsregionernas

områden.

En viktig är hur markskatten bör fördelas mark med olika

fråga på

användning. I avsnitt 4.3 visades att i bör

markavgiften princip

utgå enligt samma principer all mark för att ge rätt

på styrsignaler

och Eftersom markskatten inte används

investeringsincitament.

för är dessa motiv för

investeringsstyrning enhetlig beskattning

dock inte relevanta.

Finns det andra för av mark som

argument enhetlig beskattning

utnyttjas för olika ändamål? Det här nära till hands att

ligger

jämföra med de motiv som RINK anför för

enhetlig beskattning.

RINK:s argument är att man und-

genom enhetlig beskattning

viker samhällsekonomiska förhindrar skatte-

snedvridningar,

planering, får ökad träffsäkerhet och

fördelningspolitisk skapar

enkla

skatteregler.

Beskattning ger upphov till samhällsekonomiska snedvridnings-

effekter genom att den i ekonomin.

påverkar resursallokeringen

En markskatt, som inte uttömmer hela leder

markavkastningen,

emellertid sannolikt till små

snedvridningseffekter. Anledningen

är att utbudet av mark med vissa i

tillgänglighetsegenskaper

princip är fixerat, åtminstone på relativt kort sikt.

Beskattning

leder därför i huvudsak inte till förändrad utan

resursallokering

till sänkt De samhällsekonomiska

markpris.

snedvridningseffekterna av att markskatten inte tas ut med samma all mark bör därför bli små. Inte heller

procentsats på strävan att motverka eller att enkla

skatteplanering skapa

Skatteregler förefaller vara starka mot en differentierad

argument markskatt. Dessa faktorer kan emellertid kräva

ytterligare analys.

Den slutsatsen är därför att för mark

preliminära skatteuttaget

med olika kan fastställas främst med till för-

användning hänsyn

delningspolitiska effekter och faktorer.

praktiska

En möjlighet är att markskatten av bostadssociala skäl med

utgår

en lägre procentsats mark avsedd för bostäder än

på på övrig

mark. Det är också att de som bli

rimligt marktyper föreslagits

undantagna från markavgift undantas från markskatt.

Markskattens effekter

Markbeskattning medför, som nämnts, mindre

snedvridnings-

effekter än de flesta andra skatter. Den totala eller

hyran

markkostnaden för ett visst bestäms, vid frånvaro av

läge

regleringar, av tillgängligheten och påverkas inte av en

markskatt. Markskatten medför då bara att en del av företagets

till ut mot skattebetalningar. En betalningar markägaren byts

måttlig markskatt påverkar därför under dessa förutsättningar inte företagens beslut om produktiva investeringar.

Om marknaden är reglerad, som exempelvis marknaden för bo-

stadslägenheter upplåtna med hyresrätt, kan emellertid en stor del

av kostnaden för markskatten komma att övervältras på hyresgästerna. Om det av bostadssociala orsaker finns anledning att hålla nere boendekostnaderna är det således motiverat med en lägre markskatt på bostadsmark.

I avsnitt 4.3 att beslut om vanligen fattas med

påpekades markköp

viss hänsyn till förväntade värdestegringsvinster. Markskatt minskar, samma sätt som lönsamheten hos

på markavgift,

i mark. Detta emellertid inte pro-

kapitalplaceringar påverkar

duktiva investeringar, utan leder endast till minskat intresse för

markköp som syftar till att göra värdestegringsvinster.

Varje markskatt motsvaras inte, till skillnad från vad

markägares

som för markavgiften, av en lika stor

gäller enligt principerna

till av Markskatten

markvärdesstegring följd trafikinvesteringar.

kan därför till Om markskatt och

ge upphov markprissänkningar. trafikinvesteringar så att markvärdesstegring och skatte-

avpassas

totalt sett balanserar varandra faller inte de sammanlagda uttag

i Det talar för att även

markpriserna storstadsregionerna.

för enskilda blir vid en sådan

prisfallen markägare måttliga

konstruktion, bl.a. eftersom många trafikinvesteringar ger mark-

i stora delar av För att minska riskerna för

priseffekter regionen.

att enskilda drabbas av förmögenhetsförluster kan

markägare

markskatten dessutom införas successivt under en period på ca 15 år, det räkneexempel som visats i avsnitt 4.4.

enligt

En markskatt i storstadsregionerna kommer att jämna ut mark-

över landet. Vid av markskatten mellan

priserna differentiering

bostadsmark och mark kommer en viss utjämning till stånd

övrig även mellan dessa fastighetstyper inom storstadsregionerna.

En av utveckling i storstads-

dämpning fastighetsprisernas

regionerna behöver emellertid inte få enbart negativa konsekvenser. från bl.a. visar att mark-

Exempel Tokyo-området

kan driva i något som liknar s.k.

spekulation upp priserna

bubblor. Eftersom spekulativa bubblor som slutar

spekulativa

med kraftiga prisfall kan medföra stora samhällsekonomiska kostnader kan en markskatt som sådan spekulation ha

förebygger

samhällsekonomiska fördelar.

Fördelningspolitiskt har markskatten liknande som

egenskaper markavgiften. Omläggning till finansiering med markskatt inne-

bär att kostnaderna för från skatte-

trafikinvesteringar flyttas

betalarna till den grupp som gör till av

värdestegringsvinster följd

förbättrad tillgänglighet. Markskatten är dock

fördelningspolitiskt

trubbigare än eftersom den inte är

markavgiften tillräckligt

differentierad mellan sådana som och sådana

markägare gynnas

som inte gynnas av Eftersom skatten

trafikinvesteringar. utgår på

markvärdet emellertid automatiskt en viss diffe-

uppkommer

rentiering genom att ökade markvärden medför

höjt skatteuttag.

En bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av markskatten måste också inkludera jämförelser med alternativa finansieringskällor. I detta fall det nära till hands att

ligger

jämföra med finansiering med kommunal inkomstskatt. Det är väl känt att inkomstskatten främst i

ger snedvridningseffekter,

form av minskat arbetsutbud. En av

omläggning finansieringen

från kommunal inkomstskatt till markskatt skulle därför, allt annat lika, sannolikt minskad och

ge snedvridning

samhällsekonomiska vinster.

En ekonomisk effekt av markskatten, som också nämnts i samband med är att den kan motverka ineffektivt

markavgiften,

markutnyttjande. Uttag av markskatt ger incitament till markägarna att få avkastning sina för att betala

på markinvesteringar

markskatten. Därigenom effektiviseras i

markanvändningen storstadsregionerna.

Några praktiska frågor

Markskatten kommer även vid att de

differentiering höja löpande

boendekostnaderna. Detta kan vara i ett då

problematiskt läge reformeringen av skattesystemet väntas boendekostnaderna. höja

En metod för att eliminera den extra som blir av

höjning följden

en markskatt är att denna avräknas mot den

statliga fastighetsskatten på bostadsfastigheter.

Markskatten föreslås utgå med markvärdet som bas. Ett existerande mått på markvärdet är Som nämnts

marktaxeringsvärdet.

i avsnitt 4.7 är av

uppdelningen fastigheternas taxeringsvärden på

mark och osäker. För småhus bör det emellertid ändå

byggnader

vara att använda en av

möjligt uppräkning marktaxeringsvärdet

som mått på markvärdet. För finns alternativen

övriga fastigheter

att antingen från eller att

utgå marktaxeringsvärdet, genomföra

individuell de metoder som används vid

markvärdering, enligt

fastställandet av tomträttsavgälder. I en eventuell fördjupad studie bör det undersökas i vilken mån det är nödvändigt med individuell och för vilka fastighetstyper som det

markvärdering är möjligt att utgå från existerande marktaxeringsvärden.

7 Interkommunala finansierade med

organ

inomregional omfördelning av kommunalskatt

Det tredje alternativet för och av trafik-

finansiering styrning investeringar i är interkommunala

storstadsregionerna organ finansierade med kommunalskattemedel. Av de tre alternativ som presenteras i denna innebär detta de minst

rapport genomgripande förändringarna jämfört med nuläget, även om också detta alternativ till att förbättra

tredje syftar investeringsstyrningen och finansieringens

fördelningspolitiska profil.

Förslaget att inrätta interkommunala för av stor-

organ styrning stadsregionernas trafikinvesteringar har behandlats i

föregående kapitel och tas därför inte här. Det som alternativ två

upp skiljer och tre är sålunda Först behandlas motiven för att

finansieringen. omfördela kommunalskattemedel mellan

storstadsregionernas kommuner. Därefter analyseras ett att finansiera stor-

förslag stadsregionernas trafikinvesteringar inom ramen för inomregional skatteutjämning.

7.1 Motiv för av kommunalskattemedel

omfördelning

Det har flera framhållits att ofta

gånger trafikinvesteringar ger avkastning för hela eller för hela landet. Detta är också

regioner, motivet för att samordna inom storstads-

trafikinvesteringarna regionerna. I samband med av infrastruktur-

beskrivningen bolagens finansiering visades att trafikinvesteringar som är av nationellt intresse kan behöva delfinansieras av

statliga organ. Det kan eller liknande. På

gälla motorvägar, järnvägsförbindelser motsvarande sätt är det motiverat att som

trafikinvesteringar genomförs i en kommun och som även i

ger avkastning kringliggande kommuner delfinansieras av dessa kom-

kringliggande muner. Detta är för att omfördela kommunal-

grunden förslaget skattemedel för att finansiera trafikinves-

storstadsregionernas teringar.

Det finns två motiv för att fördela

grundläggande finansieringen av mellan kommuner.

trafikinvesteringar storstadsregionernas Det första är att i trafiknätet blir för om den

investeringarna låga kommun dit lokaliseras skall finansiera

investeringen själv investeringar som ger nytta även ät andra kommuner. Det andra är och att det är

fördelningspolitiskt bygger på föreställningen orättvist att en kommun skall finansiera som

investeringar ger nytta åt andra kommuner.

Det är att de motiven för omför-

tydligt fördelningspolitiska

av mellan korndelning finansieringen storstadsregionernas muner delvis liknar de fördelningspolitiska motiven för uttag av

eller markskatt. Skillnaden är att omfördelningen i markavgift detta alternativ sker en nivå, dvs. kommunnivå. Det

på högre innebär att detta är det trubbigaste av de tre

fördelningspolitiskt förslagen, men det medför ändå förbättrad fördelningspolitisk profil jämfört med nuläget.

Även från samhällsekonomisk kan omfördelning av

synpunkt finansieringsbördan mellan storstadsregionernas kommuner medföra fördelar. I ett där varje kommun själv skall

läge finansiera de som inom kommungränsen blir

investeringar ligger trafikinvesteringarna, som nämnts, sannolikt för små. Det beror

att den investerande kommunen inte får del av alla intäkter på från men i ett sådant får betala alla

investeringarna, läge kostnader för dem. Med ett för överföring av

system kommunalskattemedel kan de kommuner som gör vinster på en

att bidra till kan trafikinvestering åläggas finansieringen. Systemet utformas liknande sätt som infrastrukturbolagets finansiering

på med I sin mest renodlade form kan då

markavgifter.

fördelas i relation till den markvärdesstegring som finansieringen

inom kommun. Med en sådan konstruktion kan uppstår varje det bli att finansiera vissa förbättringar av

möjligt storstadsregionernas trafiksystern.

Alternativet med av kommunalskattemedel har

omfördelning emellertid flera nackdelar jämfört med infrastrukturbolag finansierade med En nackdel är att finansieringen

markavgifter. inte har samma informationsvärde som markavgifterna, vilket leder till försämrad Andra nackdelar är att

investeringgstyrning. finansiering via kommunalskatt medför större samhällsekonomiska snedvridningar och sämre fördelningspolitisk profil än finansiering med markavgift. Den kanske allvarligaste nackdelen är emellertid att finansieringsförmågan hos ett systern med inomkommunal kan bli begränsat om de

skatteutjämning

kommunerna inte har så mycket resurser att omfördela. ingående

kan för fördelning av kostnaderna Sammanfattningsvis system för trafiksystem på berörda kommuner

storstadsregionernas

en viss av och leda till möjliggöra ökning trafikinvesteringarna fördelningspolitiska fördelar. Ett konkret förslag till utformning av ett sådant är att omfördelningar inom

systern genomföra ramen för en Detta förslag

inomregional skatteutjämning.

nedan med från den inomregionala analyseras utgångspunkt skatteutjämning som tillämpas i Stockholmsregionen.

7.2 lnomregional skatteutjämning

Det nuvarande systemets

uppbyggnad

Inom Stockholms län sedan år 1979 ett för

tillämpas system

inomregional utjämning av skattekraften. med är

Syftet systemet att utjämna de ekonomiska mellan kommu-

förutsättningarna

nerna i länet vad gäller vissa intäkter och kostnader. Huvudprincipen är att skall till kommuner som har

bidragen gå låg

skattekraft.

Bidragen har ökat under den tid den

kraftigt inomregionala

skatteutjämningen har varit i kraft. I har

löpande priser bidragen

stigit från 189 miljoner kronor år 1979 till 454 kronor år

miljoner

1988. Samtidigt har landstingets kostnad, mätt som kronor

per skattekrona, ökat från 0,32 till 0,43.

År 1988 mottog 14 av länets 25 kommuner skatte-

inomregionalt

utjämningsbidrag. Tre av det totala till

fjärdedelar beloppet gick

kommuner på Södertörn.

Det inomregionala systemet ändrades år 1989 varvid om

regeln

grundgaranti övergavs. I stället angavs en totalram för de sammanlagda bidragen. År 1989 fastställdes ramen till 450

miljoner

kronor. Detta motsvarade en 0,38 kronor

utdebitering på per

skattekrona. Utöver avsattes en summa för in-

bidragsbeloppet

frastrukturella åtgärder i länet år 1989. Det avsatta mot-

beloppet

svarade skillnaden mellan 0,38 och 0,43 kronor skattekrona,

per d v s belastningen år 1989 1988.

på landstingets budget respektive

Systemets effekter

Trots att en utjämning har rum kvarstår fortfarande

ägt betydande

skillnader mellan kommunerna i länet. Skattekraften år

uppgick

1989 till 700 skattekronor beräknat

per invånare som genomsnitt för hela länet. Det värdet - 543 skattekronor - redovisar

lägsta Norrtälje. Danderyd ligger högst med 1 036 skattekronor, av följt

Lidingö med 920. Södertörnskommunerna (exklusive Nacka) ligger mellan 600 och 700 skattekronor.

Infrastruktursatsningar

År 1989 reserverades ett mindre belopp (cirka 60 miljoner kronor) för infrastrukturella satsningar. Tanken var att sådana satsningar

sikt skulle leda till en gynnsammare ekonomisk utveckling.

på

Därmed skulle behovet av direkta bidrag minska.

inomregionala

var att hade sådan karaktär och

Förutsättningen investeringarna

att i första hand tillföll de kommuner i

lokalisering avkastningen

länet som var i behov av stöd.

Det belopp som år 1989 avsatts för infrastrukturella satsningar

13 procent av de som betalas ut. Beloppet motsvarar

utgör bidrag fem öre av landstingets utdebitering.

Om även i framtiden en del av det inomregionala stödet kommer att i form av infrastruktursatsningar och om storleken defi-

utgå

nieras som en konstant andel av skatteunderlaget kommer den ekonomiska tillväxten att avgöra satsningarnas Växer

omfattning.

i reala termer med 2 procent per år och infra-

skatteunderlaget

finanseras med fem öre av utdebitering-

strukturinvesteringarna

en ökar med 35 procent 15 år. Nivån skulle

satsningarna på därmed från 60 kronor år 1989 till cirka 80 miljoner

stiga miljoner

15 år senare.

Göteborg och Malmö

Stockholm är för närvarande den enda som infört ett

region

för Frågan är om det finns

system inomregional skatteutjämning.

att utnyttja ett liknande för att finansiera delar

möjligheter system av infrastrukturutbyggnaden i Göteborg och Malmö.

Bortsett från restriktioner bör åtminstone två villkor

juridiska

vara för att det skall vara att diskutera en

uppfyllda meningfullt

sådan lösning. Båda villkoren hänger samman med att skatte-

- som av namnet - har som syfte att

utjämningssystemet framgår

en mellan kommuner. Det måste

skapa jämnare resursfördelning

med andra ord i finnas skillnader mellan

utgångsläget påtagliga

kommunerna i ekonomiska förutsättningar. Dessutom måste de tilltänkta investeringarna leda till att dessa skillnader reduceras.

Skattekraften (skattekronor per invånare) år 1989 i de tre stor-

stadsregionerna framgår av nedanstående tabell.

	Medelvärde Högsta värde			värde Lägsta
Storstockholms län		700	1 036	542
Stor-Göteborg		599	654	S20
Stor-Malmö		600	651	535
Tablån visar att de	inomregionala		skillnaderna är	väsentligt
mycket större i Stockholms län än i de båda				storstads-

övriga områdena. Om problemet är att finna en

lämplig finansieringsform för förefaller därför med

infrastrukturinvesteringar systemet

inomregional skatteutjämning att vara en mindre lämplig i

väg Göteborg och Malmö.

8 Avslutande

synpunkter

Möjligheter att kombinera alternativen

har renodlat tre alternativa förslag till finan-

Framställningen

och av består

siering styrning trafikinvesteringar. Förslagen

emellertid av ett antal som kan kombineras på olika

byggstenar

sätt. Det är att kombinera av

exempelvis möjligt omfördelning

kommunalskattemedel med såväl markavgift som markskatt. Markavgifter kan också administreras av andra interkommunala

organ än infrastrukturbolag underkastade avkastningskrav.

kan kombineras med alla övriga finansierings-

Trafikavgifter

former, men bäst tillsammans med infrastrukturbolag och

passar

markavgifter.

kombinationer är emellertid inte Det gäller

Några lämpliga. med avkastningskrav och skattefinansiering. exempelvis bolag

Denna kombination leder till för högt skatteuttag och samhällsekonomiska av trafikavgifter för

snedvridningar. Användning

är ett annat en olämplig

finansieringsändamål exempel på

kombination. av trafikavgifter som finansierings-

Användning

metod innebär en stor risk att trafikavgifterna sätts för

nämligen högt för att maximera avgiftsinkomsterna. För höga trafikavgifter

kan i sin tur medföra allvarliga kostnader för storstädernas

produktionssystem.

Nya finansieringsmetoder och det samlade skatteuttaget

En vid inrättandet av nya finansieringsformer för

huvudfråga

verksamhet är om de skall medföra att den offentliga

offentlig

sektorns anspråk de totala resurserna ökar, eller om de skall

på medföra skattesänkningar inom andra områden. Utgångspunkten

för de ovanstående är att en effektivare

förslagen skapa

och bättre mellan betalningarna för

resursanvändning koppling

och av har

nyttan infrastrukturinvesteringar. Utgångspunkten

således inte varit att höja skatteuttaget.

till måste emellertid ses mot

Förslagen nya finansieringsformer bakgrund av storstadskommunernas budgetunderskott. Nya

kan vara ett sätt att avlasta den kommunala

finansieringsformer

ekonomin så att höjningar av den kommunala inkomstskatten kan undvikas. De nya skall också ses i

finansieringsformerna

av att få till stånd tillräckliga

ljuset svårigheterna överhuvudtaget

trafikinvesteringar med det nuvarande systemet.

Litteraturförteckning

Alterman Rachelle, Land and human settlements, Occasional paper L5, The centre for human settlements, of

University

Columbia, 1982.

Alterman Rachelle, for services in

Developer Obligations public

Israel: Law and social Center

policy in a comparative perspective,

for urban and studies, Haifa, 1989

regional

Anas Alex, Residential Location Markets and Urban

Transportation, New York 1982

Andersson Åke E., Christer, Hårsman

Anderstig Björn,

Knowledge and communications infrastructure and

regional change, Journal of Regional Science and Urban Economics, vol 20,

1990 forthcoming

Anderstig Christer, Mattson Lars-Göran, allocation

Interregional

models of infrastructure investments, Annals of

Regional Science, vol 23, 1989

Anderstig Christer, Samband mellan och boendetäthet

arbetsplats-

och förekomst av trafiksystem, 1987-10-28

Regionplanekontoret,

Australian land tax, 1989 annual

tax summary, The taxpayer.

Bo 37, SM 8901, Rikets 1988, del

fastigheter 1, Statistiska

centralbyrån

Bohm Peter, Samhällsekonomisk effektivitet, SNS 1988.

Burnell James D., Industrial Land Use, Externalties, and Residential Location, Urban Studies 1985: 22

Direktiv till dir Bo 1988:3,

statlig utredning, Tomträttsavgälder

Dom från Stockholms 1988-

Tingsrätt angående tomträttsavgâld.

03-10

Earp Hohn H, Benefit to Fund Investment: A Review on

Sharing

Current Practice and Conference on Urban

Prospects, Transport

November 1988

Evans Alan W, The of a tax, Public

neutrality development gains

finance no 1 1982

Financing and Evaluation of Urban Transport Companies: London and British Provincal Towns, IMTA Conference on Urban Transport Financing 1988

Glaister Gwilliam Kenneth, Finance: The Future

Stephen, Raising

of Public Transport Royde Conference, November

Subsidy, Holly

Hidano Noboru, Measurement of Transport Benefits

Integrated

and Environment Disbenefits - The Property Value Approach-,

Institute of Technology 1989

Tokyo

Holmström Barry, Rätten till markvärdestegringen, Bygg-

forskningsrådet, Rapport R21:1988

Kirwan R. M., Finance for urban infrastructure, Urban

public

studies 26, 1989

Li Chen-Hai, Public Transportation Projects in Taiwan,

Financing China Development Corporation, 1988

Linneman Peter, The Demand for Residence Site Characteristies, Iournal of Urban Economies 1981, 9

Nicolas, Raising Private for Urban Transport,

Lethbridge Capital

IMTA 1988

april

Lars, Mattson Lars-Göran, Regionala Effekter av

Lundqvist

- en översikt om modellstudier, KTH

Transportinvesteringar

Februari 1987

Lars, Mattson Lars-Göran, Transportation systems and

Lundqvist

residential location, European Journal of Operational Research 12, 1983

Lundqvist Lars, Metoder för analys och planering av bebyggelse-

och transportsystem. Rapport R6:1983

Byggforskningsrådet

Robert, The of Public Finance, New York 1959

Musgrave Theory

OECD, Toll and sector involvement in

financing private

infrastructure developement, Paris 1987

Olinder Olof, Frågan om skatt på oförtjänt jordvärdestegring,

Tiden 1932

Peiser Richard B., The Determinants of Nonresidential Urban Land Values, Journal of Urban Economics 22, 1987

Privatization, Increasing Private Sector Involvement in Infrastructure Financing, Stockholms läns

landsting,

Regionplane- och trafikkontoret, Rapport 1988:3

Prudhomme Rémy, Financing urban service, Handbook of

public

regional and urban economics, Mills E.S. (ed.), 1987

Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms län, Effekter av

- bilisterna.

bilavgifter enligt Resultat från en intervju-

undersökning i Stockholms län.

Richardsson H W, New Urban Economics, London 1977

Ridley Tony M, The Docklands Experience, The Move to Private Funding, IMTA april 1988

RSV, Handledning för 1989

taxering

Rönnblom Nils, Om jordräntans Tiden 1929

socialisering,

Snickars Folke, Stockholm Arkitektmuséets

marknadsplats,

årsbok 1989

SOU 1966:23, Markfrågan I

SOU 1980:49, Tomträtt

SOU 1989:15, Storstadstrafik 2, Bakgrundsmateriel

SOU 1989:21, Sätt värde svavel och

på miljön, miljöavgifter på

klor

SOU 1989:33, Reformerad

inkomstbeskattning

SOU 1989:35, Reformerad mervärdesskatt m.m.

SOU 1989:43, Storstadstrafik 3, Bilavgifter

SOU 1989:79, Storstadstrafik 4, Ytterligare bakgrundsmaterial

Svenska Vatten- och

Avloppsverksföreningen, VA-taxa,

Basförslag med alternativ, 1989-08-20

Toddman Lynn, Public-Private Provision of Infrastructure,

Opublicerad avhandling

Walters A A, The Economics of Road User World Bank

Charges,

Staff Papers 5, 1968

T E, Private Finance for Public Transport, Conference on

Wersley

Urban Transport, November 1988

TRAFIKINVESTERINGAR, TILLGÄNGLIGHET OCH MARKPRISER

några preliminära analyser och räkneexempel

Christer Anderstig

1. Inledning

Denna uppsats är en bilaga till den Storstädernas infrastruktur -

rapport, idéskiss om nya metoder för finansiering och investeringsstyrning, som skrivits på uppdrag av regeringens storstadsutredning. Syftet är främst att ge ett underlagför rapportens diskussion om de praktiska möjligheterna att beräkna den markvärdestegring som uppstår till följd av trafikinvesteringar.

För detta ändamål har vi inlett en studie där sambandet mellan och

markpriser

tillgänglighet analyseras empiriskt, med data för Stockholmsregionen. Några

preliminära skattningsresultat redovisas i denna uppsats. Vidare redovisas ett räkneexempel där skattningsresultaten används för en grov av de

bedömning

effekter på markpriset som kan förväntas av några givna i

trafikinvesteringar

Stockholmsregionen.

De statistiska skattningar som genomförts visar att det råder ett starkt strukturellt samband mellan och markpris, vilket är ett resultat helt i

tillgänglighet

enlighet med de teoretiska förväntningarna. Teoretiskt kan man också visa att förbättringar i trafiksystemet, som innebär att transportkostnader minskar och tillgängligheten ökar, får till följd att markpriserna ökar. Att markpris-

dylika

effekter uppstår har kunnat styrkas i en rad empiriska studier av olika slag.

I föreliggande fall innebär resultatet av det att de

uppställda räkneexemplet

trafikinvesteringar som studeras ger upphov till en som är

markprisstegring

ungefär lika stor som den totala kostnaden för Det

investeringsprogrammet.

skall dock påpekas att är starkt förenklat.

räkneexemplet

Uppsatsen är disponerad enligt följande. I nästa avsnitt redovisas en kortfattad genomgång av en begränsad del av den teoretiska och empiriska litteraturen

kring trafikinvesteringars effekter på markanvändning och markpriser. l avsnitt

3 behandlas de modeller och data som är aktuella och i avsnitt 4 redovisas skattningsresultaten. Slutligen, i avsnitt 5 presenteras ett räkneexempel för att

belysa ett givet investeringsprograms effekter på markpriset.

2 2. Markprlseffekter av trafikinvesteringar - en kort litteraturgenomgång

Härnäst skall vi kortfattat beröra några teoretiska ansatser och exempel på modeller och empiriska studier som är av intresse för det fortsatta arbetet. Frå-

är komplicerade och litteraturen är relativt omfattande. lnom ramen för gorna denna kan vi därför endast en mycket begränsad litteratur-

uppsats göra

genomgång.

Vi låter framställningen utgå från en enkel och grundläggande teori för markanvändning och markprisbildning, nämligen Alonso (1964) som svarar för en klassisk behandling av den ansats som byggs upp kring begreppet bjudpriskurva. Den teori Alonso presenterar förklarar varför markpriset växer med ökad tillgänglighet, eller med en vanligare formulering, varför markpriset faller med växande cityavstånd. Ansatsen utgör ett bidrag till allmän markanvänd-

men vi kan här begränsa oss till den del som rör hushållens

ningsteori

lokaliseringsval.

Modellens huvuddrag kan beskrivas enligt följande. En i topogratiskt avseende fullständigt homogen stadsregion består av endast två områden, en stadskärna med alla arbetsplatser och en omgivande ring med alla bostäder. Hushållen har identiska preferenser och bor i identiska hus, bortsett från att de ligger på olika avstånd från stadskärnan. Hushållen har identiska inkomster som delvis används till bostadskonsumtion och konsumtion av en sammansatt övrig vara. Denna konsumtion bestämmer hushållets nytta. En resterande del av inkomsten används till konsumtion av transporter, dvs pendling till stadskärnan. Att inkomsterna är lika att i jämvikt har alla hushåll

implicerar

uppnått samma nyttonivå. Men eftersom bostäderna är identiska måste hushållens övriga konsumtion också vara identisk, vilket i sin tur innebär att den totala utgiften för mark och pendling är densamma för alla hushåll. Eftersom transportkostnaden ökar med avståndet från stadskärnan måste markpriset minska i motsvarande grad, och härav den negativt lutande

Jämvikt uppnås genom en process med prisbud. Om ett visst

markpriskurvan.

läge tillfälligt medför högre nytta, kommer dess markpris att pressas upp genom prisbud från hushållen med lägre nytta. Denna process pågår tills dess en utjämning av nyttan över alla lägen garanterar att det inte längre finns 4\ incitament för något hushåll att ge ytterligare prisbud. I figur 1 illustreras modellens samband mellan hushållens läges- och transportkostnader.

xmzuummirmwzma›:.u.amsvsama.uavanan

Kostnad per hushåll 1k

Läges änt a Årliga transportutgifter för hushåll vid stadens rand Transponkostnad

J _ Avstånd till

stadskärnan

Figur1

Lägesränta (markpris) ll A

All

I u | l _ Avstånd till stadskärnan O D B B

Figur 2

4 Utgående från denna mycket enkla modell kan man göra vissa elementära analyser av hur markprisstrukturen påverkas av förändringar i trafiksystemet. För att i detta sammanhang undvika onödiga komplikationer förutsätts att en förbättring av trafiksystemet kan ske i huvudsak utan förbrukning av mark eller andra resurser. Låt oss givet den modell som presenterats undersöka hur markpriserna kommer att påverkas av en förändring i trafiksystemet som innebär minskade transportkostnader.

Om vi till att börja med förutsätter att såväl markefterfrågan som transportefterfrågan har priselasticiteten noll, är svaret på den aktuella frågan att alla markpriser faller. (Detta resultat motsvaras av att rektangeln ifigur 1 minskar i höjd vid oförändrad bredd.) Men har det något intresse att basera analysen på förutsättningen att efterfrågan på mark och transporter är fullständigt prisokänslig? (En mycket orealistisk förutsättning som släpps i den fortsatta diskussionen.) Man kan ändå lägga märke till att denna förutsättning faktiskt inbegrips av den enkla modellens övriga förutsättningar, vilket påpekats av Alcaly (1976). T ex, av förutsättningen att hushåll med identiska preferenser bor i identiska hus, fastän markpriserna varierar, följer bi a att markkonsumtionen är helt oberoende av markpriset. Om det ursprungliga sambandet mellan markpris och cityavstånd visas av AB i figur 2, skulle markpriskurvan efter transportförbättringen kunna vara AB, som indikerar en minskning av markpriset som är proportionell mot minskningen itransportkostnader 1.

l Av vad som redan framgått gör vi, med en ganska Iättvlndlg förenkling, ingen dlstinktlon mellan begreppen rnarkvärde, markpris och Iägesrânta. Markvârde och markpris kan ses som likvärdiga begrepp om vi som här avser jåmviktspriser. (För en relativt ingående diskussion av distlnktionen mellan rnarkvärde och markpris kan hänvisas till Markpoiitiska utredningens betänkande, SOU 1964:42, s. 2834.) Markpris och lägesränta är däremot två olika begrepp, om än starkt relaterade. Med lägesränta avses den del av fastighetens avkastning som bestäms av dess lägesegenskaper, främst tillgänglighet i olika avseenden, medan markpriset uttrycker det kapitaliserade värdet av den förväntade framtida avkastningen (dvs den del som bestäms av iâgesegenskaperna). Om vi låter 100l vara den procentuella årliga räntesatsen för diskonterlngsrântan, och låter r, vara lägesräntan år t, t=1,...,n, ges markpriset p av följande uttryck:

p = Z r,/(1+l)

t=1 Under vissa förutsättningar gäller det enkla sambandet p = r / l ,dvs markpriset är en multipel av rådande Iägesränta. Förutsättningarna är en statisk ekonomi, vilket innebär att den förvänta-

5 Låt oss nu göra modellens förutsättningar något mindre orealistiska genom att ge efterfrågan på mark och transporter en priselasticitet skild från noll (och förutsätta att det i båda fallen rör sig om normala varor). Som en effekt av att transportefterfrågan är priselastisk kommer minskade transportkostnader att ge en ökad efterfrågan på transporter, vilket åtminstone delvis kan kompensera den minskning av markpriserna som härrör föränd-

från den ursprungliga ringen av trafiksystemet. De totala transportutgifterna, och således även de totala markvärdena, kommer att minska, vara oförändrade eller öka om transportefterfrågans priselasticitet är mindre än, lika med eller större än ett.

På motsvarande sätt, som en effekt kommer

av priselastisk markefterfrågan,

den ursprungliga markprisminskningen att medföra att hushållen ökar sin markefterfrågan, vilket fordrar en I termer av

utbredning av stadsregionen. figur 2 innebär detta att den nya markpriskurvan, AB, kommer att parallellförflyttas uppåt, t ex till läget AB. Priset på mark närmare stadskärnan än OD kommer att falla medan priset på mark bortom 0D kommer att stiga. Huruvida de totala markvärdena minskar, är oförändrade eller ökar (det senare är fallet i figur 2) bestäms av markefterfrågans priselasticitet, om den är mindre än, lika med eller större än ett.

Slutsatsen av denna genomgång

är att även inom en mycket enkel modellram är det svårt att säga något mer bestämt om sambandet mellan och

markpris

transportkostnader, mer än att det är kritiskt beroende av två elasticiteter som inte kan specificeras a priori och som kan kombineras på ett antal olika sätt.

Låt oss ändå formulera följande preliminära slutsats:

Så länge som efterfrågan på mark rar en priselasticitet skild från noll, tenderar en av trafik-

förbättring

systemet, allt annat lika, att orsaka i stadens utkanter och

markprisstegringar

sjunkande markpriser i centrala lägen, och att av de totala mark-

förändringen

värdena beror på elasticitetens värde. Det skall att tendensen till

tilläggas

markprisstegring, som följd av en förbättring av trafiksystemet, är starkare ju

större priselasticitet för efterfrågan på transporter.

Det har nyigen visats av Sasaki (1989) att den nyss formulerade slutsatsen, att förbättringar av trafiksystemet medför stadsutbredning och att markpriset stiger i stadens utkanter, inte längre är given om modellens

transportsystem förutsätts bestå av två transportsätt i stället för ett enda, som är den

vanliga (implicita) örutsättsättningen.

6 Genom att basera analysen förutsättningen om två transportsâtt, med viss

på

specialisering för transporter till centrum respektive periferi, visar Sasaki att frågan om utglesning eller förtätning och frågan om var markpriserna stiger respektive sjunker bestäms av vilket transportsätt som berörs av de minskade kostnaderna, och av vilken del av de rörliga och fasta kostnaderna som berörs.

Därmed har vi diskuterat den enkla Alonso-modellen så långt det är motiverat i detta sammanhang och gett en antydan hur sambandet mellan förändringar av trafiksystem och markpriser kan analyseras inom ramen för denna modell. Även om den modell som presenterats så här långt är starkt förenklad och ofullständig kan den dock ge en grund för att bygga upp mer komplexa modeller. Detta visas i en översikt av forskningslâget inom markanvändningsteorin av Fujita (1984), som ger en enhetlig och systematisk framställning, uppbyggd kring Alonsos elementära ansats med bjudpriskurvor.

Fujita från en modell för hushållens val av bostadslokalisering, baserad

utgår

på i stort sett samma förutsättningar som ovan. Steg för steg ändras därefter modellernas förutsättningar, först genom införande av externa effekter: kollektiva varor, trängseleffekter mm. Därefter överges förutsättningen om den enkärniga staden, dvs att arbetplatsernas lokalisering är exogent given, för att i stället låta hushållens och företagens lokalisering bestämmas simultant i modeller för allmän jämvikt. Slutligen behandlas forskningslâget vad gäller dynamisk markanvändningsteori, ett område där bl a modeller för analys av investeringars markpriseffekter borde kunna utvecklas men där forskningen fortfarande befinner sig i en inledande fas.

Låt oss efter detta till några problem som har att göra med avgräns-

övergå_

ningen av begreppen region och markpriseffekter. Med tratikinvesteringars markpriseffekter har vi, åtminstone implicit, förutsatt att analysen skall avse inomregionala effekter av någon viss förändring av trafiksystemet. Detta förutsätter att den aktuella regionen är definierad. För många projekt är detta krav oproblematiskt, t ex vid analys av effekterna av en ny tunnelbanelinje.

Däremot kan det i fråga om några aktuella snabbtågsförbindelser, t ex

Mälarbanan och Svealandsbanan, sägas vara projektens syfte att ändra arbetsmarknadsregionernas gränser, genom att med de nya förbindelserna skapa förutsättningar för nya pendlingsmönster.

7 Förutom att det kan vara oklart vilken regional utbredning markpriseffekterna hear, kan ett annat avgränsningsproblem vara förknippat med en analys av psrojekt av ovannämnda slag, nämligen vad vi avser med effekter, på olika lång sikt. Ty utöver den typ av markpriseffekter som redan diskuterats kan det även uppstå generella effekter, pga att trafikinvesteringarna har dynamiska effekter på regionens allmänna ekonomiska utveckling.

Här kan nämnas två kunskapsöversikter kring transportinvesteringars regionala effekter, Tapper (1985) och Lundqvist och Mattsson (1987), från vilka man kan dra följande slutsatser: För att ett enskilt trafikprojekt skall kunna leda till regionala utvecklingseffekter krävs endera att investeringen undanröjer någon viktig flaskhals eller att andra speciella förutsättningar för regional utveckling är för handen. Den andra slutsatsen är att det är lättare att hitta regionala utvecklingseffekter av hela investeringsprogram, vad gäller t ex vägbyggande och flyglinjenät. Mot denna bakgrund finns det skäl att tro att

även de aktuella snabbtågsprojekten kan generera betydande regionala

utvecklingseffekter med åtföljande generella effekter på markpriserna.

l studier som är direkt inriktade på de regionala utvecklingseffekterna av investeringar i trafiksystem och andra infrastrukturinvesteringar är dock markpriseffekterna ofta av mindre intresse. I t ex Anderstig och Mattsson (1989) och Andersson m fl (1990) görs försök att uppskatta infrastrukturinvesteringars effekter på regionprodukten, och dessa effekter får representera investeringarnas samhällsekonomiska intäkter. Givet syftet och att analysen rör sig på en mycket aggregerad nivå är det en mindre intressant fråga hur investeringarnas intäkter kapitaliseras i markpriserna .

Wheaton (1977) intar en mer generell hållning till denna fråga och hävdar att det är onödigt att försöka uppskatta intäkterna av en trafikinvestering med dess effekter på markpriserna. Med en tratikinvestering som exempel menar han i korthet - och med en kritisk udd riktad mot markprisansatsen - att om transportefterfrâgan är rått prognoserad ger den marginella förändringen av konsumentöverskottet en korrekt uppskattning av den marginella trafikinvesteringens intäkter. Wheatons artikel utgår bl a från några kritiska kommentarer till en studie av Pines och Weiss (1976), där dessa diskuterar hur man kan utvärdera intäkterna av sådana investeringsprojekt som handlar om någon form av miljöförbättring, t ex utsläppskontroll, stadsförnyelse. De visar bl a att a priori uppskattningar av de potentiella intäkterna kan göras med tvärsnittsanalys av

8 sambandet mellan markpriser och aktuella lägesegenskaper. Medan Pines och Weiss således diskuterar utvärderingen av olika miljöprojekt väljer Wheaton att diskutera utvärderingen av olika transportprojekt. Det bör tilläggas att Wheaton gör medgivandet att om modellens trafiksystem skulle beakta trängseleffekter eller andra externa effekter blir det mer komplicerat att uppskatta intäkterna.

l ett kort tillägg med anledning av Wheatons kritik medger även Pines och Weiss (1982) att externa effekter medför att inte heller markprisansatsen kan ge en korrekt uppskattning av ett projekts intäkter. De hävdar dock att denna ansats i allmänhet är oundgänglig vid utvärderingen av olika investeringsprojekt - inklusive de av Wheaton diskuterade transportprojekten - för att kunna uppskatta även sådana intäkter som beror av projektets direkta nyttoeffekter, t ex bekvämlighet, dvs sådana effekter som inte kan åsättas ett marknadspris.

enkla slutsatser av denna korta genomgång av den teoretiska litteratu-

Några

ren kring trafikinvesteringar och markpriser är, för det första, och grundläggande, att inbesparingar i reskostnader och restider delvis kapitaliseras i markpriserna; för det andra, att markprisernas förändring kan uttrycka även andra effekter än de som beror av ändrade reskostnader/ restider; för det tredje, att det inte generellt kan avgöras om den markprisförändring som ett projekt orsakar ger en korrekt uppskattning av projektets totala intäkter.

I den empiriska litteraturen har frågorna i regel inte gällt huruvida det totala markvärdet kommer att öka eller minska, eller hur ett projekts totala intäkter skall uppskattas, utan snarare hur markpriseffekten av en trafikinvestering skall kunna uppskattas. Låt oss först nämna två studier, Evans och Beed (1986) samt Coulson och Engle (1987), som undersöker det direkta sambandet mellan ökade transportkostnader och förändringar i markpriset, i Melbourne respektive ett antal amerikanska storstäder, med data från det 1970-tal då

ökade dramatiskt. studiernas resultat pekar åt samma (och för-

oljepriserna

väntat) håll, nämligen att under 1970-talet har markpriserna i centrala lägen och lägen med hög tillgänglighet, ökat avsevärt snabbare än i övriga lägen. (Den mer sofistikerade studien av Coulson och Engle (1987) har en avslutande intressant diskussion om hur faktiska och förväntade förändringar i restider och bensinkostnader kapitaliseras i fastighets- och markpriser.)

9 Bland empiriska analyser av effekter kan

trañkinvesteringars pä markpriset,

först nämnas Dewees effekterna (1976) och Bajic (1983), som båda analyserat på huspriserna av nya tunnelbanelinjer i Toronto, och som med något olika metoder kommer fram till liknande slutsatser, ökar nämligen att huspriset relativt kraftigt i närheten av att de nya tunnelbanestationerna, respektive minskade pendlingskostnader kapitaiiserats i de aktuella i huspriserna områdena. Anas (1982) ger referenser amerikanska till ytterligare några studier som påvisar, i statistisk signifikanta

mening, markprisökningar (ökade fastighetsvärden) i närheten av nya spårvägslinjer.

I jämförelse med de modeller som hittills diskuterats är den modell som redovisas i Anas (1983) mer avancerad, bl a därför att det handlar om ett modellsystem för att beräkna konsekvenser av i en stor-

trafikinvesteringar

stadsregion, och att detta system är uppbyggt kring en dynamisk jämviktsmodell för bostadsmarknaden. Modellsystemet att beräkna gör det möjligt markprisstegringar till följd av en trafikinvestering och att utvärdera i vilken utsträckning en indragning av markvärden kan bidra till att finansiera

investeringen. Resultaten från en tillämpning

med data från Chicago tyder på att runt 30 procent för vissa skulle av kapitalkostnaden snabbtågsprojekt kunna finansieras genom av de som

indragning markvärdestegringar

projekten ger upphov till. (För en beskrivning av modellsystemet, se även Lundqvist och Mattsson, 1987. )

Låt oss därmed avsluta av

litteraturgenomgången och peka på några punkter

intresse för det fortsatta arbetet. Det som redovisas i Anas

modellsystem

(1983) är intressant inte minst därför storleksordatt det ger en antydan om

ningen på (en del av) de markpriseffekter som kan uppstå i omgivningen till en

ny snabbtågsförbindelse. Det bör samtidigt observeras att de effekter som redovisas i Anas (1983) är de totala effekbegränsade till bostadsmarknaden; terna bör rimligtvis vara större. Ansatsen med är även

dynamisk modellering

den intressant, men kan tills vidare endast tjäna som exempel på ett intressant alternativ i ett fortsatt För det aktuella arbetet är den ansats

utvecklingsarbete.

som tillämpas av Pines och Weiss av mer omedelbart intresse. De

(1976,1982)

visar intäkterna av t ex en trafikatt a priori uppskattningar av de potentiella investering kan göras med tvärsnittsanalys av sambandet mellan markpriser och aktuella vilket också som skall lâgesegenskaper, är den typ av ansats tillämpas i detta fall.

10 3. Modeller och data

Vi har tidigare refererat till några studier som redovisar statistiska/ekonometriska uppskattningar av trafikinvesteringars effekter på mark- och fastighetspriser. Bland dessa studier kan Dewees (1976) ansats på ett belysande sätt jämföras med den ansats som tillämpas i denna uppsats, en jämförelse som vi gör i tre avseenden.

För det första, och i likhet med flera andra studier inom området, är det i Dewees fall effekterna mark- och fastighetsvärden för bostäder som

på

studeras. Av flera skäl har vi valt att (i första hand) genomföra analyserna med avseende på olika typer av hyreshusfastigheter, där det ingår såväl hus med enbart bostäder som hus med enbart lokaler, och olika blandformer därav.

För det andra är den metod som Dewees använder den s k hedoniska estimeringstekniken, som innebär (hedoniska) priser för olika hus-

att implicita attribut uppskattas, bl a storlek, standard och olika Vi

lägesegenskaper.

använder samma analysteknik, såtillvida att trafiksystemets effekter på markvärdet belyses genom statistisk skattning av en hedonisk prisekvation. Det är dock mindre vanligt att tekniken tillämpas även på andra delar av fastighetsmarknaden än den som berör bostäder, vilket i huvudsak torde sammanhänga med bristen på tillförlitliga data. Adams m fl (1968), Sohmenner (1981) och Peiser (1987) är de enda tidigare tillämpningarna av den hedoniska analystekniken på andra fastigheter än bostäder.

För det tredje genomför Dewees en utvärdering a posteriori, baserad på observationer vid två tidpunkter, före och efter investeringen, med avseende på fastigheter inom ett geografiskt mycket begränsat område, i anslutning till den nya tunnelbanelinjen. På denna punkt är våra analyser annorlunda upplagda. I ett första steg försöker vi generellt belysa hur markprisvariationen inom Stockholmsregionen sammanhänger med framför allt trafiksystemets egenskaper, där dessa egenskaper förutsätts spegla redan gjorda investeringar i infrastrukturen. Därefter användes dessa samband för att a priori bedöma markpriseffekter av några alternativa trañksystem, baserade på investeringar i olika kringfartsleder i regionen.

11 I de preliminära analyser som redovisas här, förutsätts att de

lâgesegenskaper

som är av betydelse för markpriset enbart har att göra med trafiksystemet. Det innebär att betydelsen av andra slags områdesegenskaper, t ex buller, luftkvalitet, grönområden, sjöutsikt etc. inte testas i detta sammanhang. (Jämför med de argument som Pines och Weiss (1982) framförl).

Ett stort antal studier har dokumenterat hur denna typ av egenskaper

påverkar boendemiljön och därmed priserna på (små)husmarknaden. Men dessa

egenskaper påverkar även arbetsplatsernas utomhusmiljö, och därmed även arbetsmiljön, i vid mening. Om arbetsmiljön i denna mening har (ökande) betydelse för företagens möjlighet att rekrytera och behålla personal, har denna typ av områdesegenskaper (buller, Iuftkvalitet,

grönområden, sjöutsikt

etc.) betydelse även för de kommersiella fastigheternas priser.

I flertalet av de teoretiska modeller som berörts ovan endast

ingår en lägesegenskap, nämligen avståndet (restiden) till stadskärnan. Men även i empiriska studier, inte minst i de många tillämpningarna av den hedoniska tekniken, har man åtminstone implicit utgått från om den

förutsättningen enkärniga

staden. Detta synsätt har framför allt varit vanligt i amerikanska studier, om än numera ifrågasatt, se t ex Heikkila m fl

(1989).

Från ett svenskt och europeiskt perspektiv har det varit svårt att motivera den

underliggande föreställningen om en enkärnig region och ett enda Central

Business District. Stockholmsregionen har en dominerande kärna

visserligen

och ett radiellt transportnät men där finns samtidigt andra mindre kärnor, ibland delvis förstärkta av och det förekommer variationer i

regionplaneringen,

transportnâtets effektivitet och regionens topografi. Detta leder fram till att det snarare är något generaliserat mått på tillgänglighet i trafiksystemet än ett enkelt mått på cityavstånd som är den relevanta

lägesegenskapen.

Det tillgänglighetsmått som kommer att användas innebär att i ett visst läge

(FoB-område) har pendlingskostnaden till alla andra lägen i (FoB-områden)

Stockholmsregionen vägts samman med vikter bestämda av den förvärvsarbetande nattbefolkningen i respektive delområde, och med ett samlat mått på pendlingskostnad som baseras på en skattad färdmedelsvalsmodell.

12 De prisekvationer som estimerats har som oberoende variabler dels en uppsättning egenskaper som är knutna till fastigheten, dels en uppsättning egenskaper som är knutna till läget. Lägesegenskaperna är så gott som uteslutande sådana som har att med trafiksystemet. Dessa egenskaper

göra

är deñnierade i Stockholms län cirka 850 områden. Den

m a p FoB-område, beroende variabeln avser pris per kvadratmeter. Datatillgången sätter gränser för modellernas bl a vad gäller vilka egenskaper som kan ingå

specificering, och vilket prisbegrepp som kan tillämpas. Men innan vi tar upp dessa frågor skall vi redovisa och kommentera variablerna i de hittills skattade modellerna.

knutna till fastigheten ingår i modellerna, där förväntat Följande egenskaper tecken anges inom parentes:

År, avser förvärvsdatum (+)

Ålder (-)

Byggnadsrätt, m2 (+)

Andel lokaler av total våningsyta (+)

lägesegenskaper ingår i modellerna, där förväntat tecken anges Följande inom parentes:

Tillgänglighet, rn a p förvärvsarbetande nattbefolkning (+)

Innerstads-dummy, (ett om området finns i Stockholms innerstad,

annars noll) (+)

Tunnelbana 1960, Dummyvariabel (ett om området har

tunnelbanestation inom 10 minuters restid år 1960, annars noll) (+)

Tunnelbana 1970, Dummyvariabel (ett om området har tunnelbanestation

inom 10 minuters restid , utbyggd 1960-1970, annars noll) (+)

Tunnelbana 1980, Dummyvariabel (ett om området har tunnelbanestation

inom 10 minuters restid, utbyggd 1970-1980, annars noll) (+)

Lokaltåg 1980, Dummyvariabel (ett om området har lokaltågsstation

inom 10 minuters restid år 1980, annars noll) (+)

13 variabeln År inkluderas med motivet att skattningsresultaten för övriga parametrar inte skall påverkas av prisutvecklingen för den period som våra observationer härrör från. Redan här bör det dock påpekas att detta motiv för att inkludera variabeln försvagas när vi, av skäl som diskuteras nedan, låter den beroende variabeln representeras av markvärde enligt fastighetstaxeringen.

Husets ålder är i praktiken den variabel som får representera de olika egenskaper som har att göra med husets kvalitet, där vi förutsätter att äldre hus generellt har lägre kvalitet än nyare hus. Att priset är högre för nyare hus behöver dock inte enbart vara en återspegling av de värderingar som råder på marknaden. Som bruksvärdesprincipen faktiskt tillämpas vid hyressättningen tenderar åldersfaktorn att få ett starkare genomslag på hyror och fastighetspriser än vad som skulle vara fallet vid marknadsbestämda hyror.

Systemet med bruksvärdeshyror är också ett motiv för att inkludera den variabel som anger andel lokaler av total våningsyta. Som en följd av att Iokalhyrorna till skillnad från bostadshyrorna är marknadsbestämda, förväntas priset vara högre ju högre Iokalandel, allt annat lika.

Bland egenskaper knutna till fastigheten ger slutligen byggnadsrätten information som på ett direkt sätt påverkar fastighetens förväntade avkastning; ju högre byggnadsrätt desto högre är den förväntade avkastningen och därmed priset.

Bland de lägesegenskaper som ingår i modellerna har vi utöver den variabel som anger ett FoB-områdes tillgänglighet även inkluderat en speciell (dummy-) variabel för innerstaden, där innerstaden definieras som Stockholm inom tullarna. Ett viktigt skäl för att införa denna variabel sammanhänger med den enkla funktionsform som tillämpas. Denna innebär att den beroende variabeln och, i tillämpliga fall, de oberoende variablerna har logaritmerats för att de estimerade koefficienterna skall kunna tolkas som enkla elasticiteter. Vi vet dock a priori att åtminstone för Stockholms innerstad är det helt orealistiskt att anta att tillgänglighetens markprispåverkan är konstantelastisk. Genom att

dummyvariabeln införs korrigerar vi för viss felskattning av tillgänglighets-

parametern, nämligen den överskattning av parametern för områden utanför innerstaden som skulle bli följden om innerstadens speciella prisbild inte beaktades.

14 De olika dummyvariablerna för tunnelbane- och lokaltågsstationer har inkluderats för att representera de lokala Centrumbildningar som ofta byggs upp

stationer. av stationer under kring dessa Speoificeringen byggda tre perioder före 1960-1970 och 1970-1980 - även en

1960, implicerar inomregional

specificering, vilket måste beaktas vid tolkningen av resultaten.

De data som ligger till grund för analysen utgörs av prisstatistik för i princip alla köp av fastigheter, klassificerade som hyreshusenheter (som f.ö. inbegriper även tomtmark, parkeringshus mm), i Stockholms län under 1980-talet. Efter att en del observationer uteslutits, främst p g a att det saknas värden på en eller flera av de variabler som redovisats ovan, baseras analyserna i första hand på data för ett urval på 3000 - 4000 hyreshusfastigheter.

Fastän data utgörs av prisstatistik används som beroende variabel markvärde

enligt fastighetstaxeringen, vilket med några få undantag avser 1981 års

taxeringsvärden. Skälet till denna mindre tillfredställande specificering är främst att informationen om fastighetens egenskaper är otillräcklig för att vi (åtminstone för närvarande) skall kunna genomföra meningsfulla analyser med fastighetens köpeskilling som beroende variabel.

Delvis har vi kunnat komplettera analysen med skattning av en prisekvation avseende köp av tomtmark. l denna prisekvation ger köpeskillingen en direkt representation av markpriset men skattningen baseras på knappt ett hundratal observationer, om än med relativt god spridning inom regionen.

4. Skattningsresultat

l nedanstående tabell redovisas resultaten från skattningar av två modeller, där iden ena modellen tillgängligheten och en innerstadsdummy får representera områdets lâgesegenskaper, medan i den andra modellen även områdets närhet till tunnelbane- och lokaltågsstationer inkluderas. Den andra modellen skattas på ett färre antal observationer, eftersom inte alla områden har definierats m a p de senare egenskaperna.

15 Estimerade regressionskoefficienter

	Modell 1		Modell 2
Konstant	- 9.733		- 13.982
År	0.017		0.014
Ålder (elasticitet)	- 0.055		- 0.092
Byggnadsrätt (elasticitet)	0.068		0.043
Andel lokaler (elasticitet)	0.040		0.036
Tillgänglighet (elasticitet)	0.591		0.925
Innerstads-dummy	1.474		1.434
Tunnelbana 1960		-	0.064
Tunnelbana 1970		-	0.142
Tunnelbana 1980		-	0.212
1980		-	0

Lokaltåg

just. R2 0.725 0.746

Antal observationer 3749 3264

Det kan först konstateras att nära tre fjärdedelar av den totala markprisvariationen förklaras av de faktorer som ingår i modellerna, där modell 2 har endast marginellt högre statistisk förklaringskraft. Alla estimat har förväntat tecken och det är endast den variabel som representerar närhet till Iokaltågsstation som inte är signifikant, övriga estimat är signifikanta på 1-procentsnivån.

Den skaffade parametern för tillgänglighetsvariabeln indikerar att om tillgängligheten för en viss lokalisering ökar med 10 procent, ökar markpriset med knappt 6 procent enligt modell 1 och med knappt 10 procent enligt modell 2.

16 Det finns en viss positiv samvariation mellan å ena sidan tillgänglighetsvariabeln och innerstadsdummyn och å andra sidan de olika dummyvariablerna för förekomst av tunnelbane- och lokaltågsstation. Denna samvariation âr inte oväntat starkast för äldre tunnelbanestationer och

vilket delvis förklarar varför estimaten för dessa dummy-

lokaltågsstationer,

variabler varierar på det sätt som redovisas.

Skattningsresultatet för den prisekvation som avser priset på tomtmark kan vara av intresse som Denna modell innehåller endast tre

en jämförelse. variabler, innerstads-dummyn samt variabeln för områdets

år (förvärvsdatum),

l detta fall indikerar den skattade parametern att om tillgäng-

tillgänglighet.

för en viss lokalisering ökar med 10 procent ökar markpriset med 12

ligheten

procent (modellens förklaringsgrad 49 procent, 88 observationer).

Även om det inte kan fästas så stort avseende vid detta resultat, p g a det

antalet observationer, kan vi sammanfatta: De modeller som begränsade skattats indikation, påverkas av förändringar i

ger en preliminär att markpriset områdenas tillgänglighet med en elasticitet som ligger i intervallet 0.6 - 1.2.

5. Kalkylerade markvärdeseffekter av alternativa trafiksystem

Det kan förutsättas, och till viss del även visas, att tillgânglighetsparametern varierar mellan olika typer av hyreshusfastigheter. Vidare finns det naturligtvis starka skäl att anta att tillgänglighetens betydelse för markpriset varierar mellan hyreshus, småhus och industrifastigheter. Räkneexemplet innebär att vi gör en kalkyl av de totala på alla typer av fastigheter, av vissa

markpriseffekterna,

trallkinvesteringar. Av detta skäl kan det vara motiverat att försiktigtvis basera kalkylen på estimatet enligt modell 1, dvs en elasticitet på cirka 0.6.

I samband med en utredning om effekterna av en utbyggnad av kringfartsleder Effekter av kringfartsleder, Regionplane- och Trafikkontoret, 1988, genomfördes omfattande analyser och kalkyler, med utnyttjande av modellsystemet EMMA, för att bl a beräkna hur alternativa trafiksystem förändrar områdenas inomregionala tillgänglighet.

17 Tre alternativa trañksystem analyserades m a p förändringar i områdens tillgänglighet: Referens, Ring och Tvär. Eftersom alternativet Referens ligger till grund för de båda andra begränsar vi den fortsatta diskussionen till detta alternativ.

Ett genomförande av Referens-alternativet skulle innebära att - för de fastigheter som ingår i vårt urval, nota bene - det totala markvärdet i länet ökar med 10.5 %, från 2.7 mdr till knappt 3 mdr. Vad blir motsvarande totala markvärdesökning i länet, dvs vid en uppräkning av markvärdesökningen för de fastigheter som ingår i un/alet? (Urvalet motsvarar drygt 5 procent av det totala taxerade markvärdet i länet år 1981.)

Låt oss anta att de kalkylerade effekterna, summerade kommunnivå är

på

representativa för den totala markvärdeseffekten i respektive kommun. I så fall skulle vi med en mycket grov kalkyl komma fram till en total markvärdesökning på knappt 8.2 mdr, i 1980/1981 års priser, vilket motsvarar en ökning på cirka 17 %. Vi behöver inte översätta detta belopp till 1989 års priser för att kunna påstå att markvärdeseffekterna enligt detta räkneexempel är i samma storleksordning som den kalkylerade totalkostnaden för detta investeringsprogram, 19 mdr (1987/ 1988 års priser).

Räkneexemplet visar att markprisstegringen åtminstone teoretiskt kan ge underlag för en möjlig finansieringsmetod, genom uttag av markavgifter. Det skall dock åter understrykas att räkneexemplet är starkt förenklat och behöver kompletteras med underlag från skattningsresultat även för andra typer av fastigheter. Som ett memento bör det tilläggas att avgifter baserade

på

markens värdestegring måste utgå från att såväl trafikinvesteringens positiva effekter som markavgiftens negativa effekter kapitaliseras i markpriset.

1B LITTERATUR

Adams, F et al (1968) ,UndeveIoped land prices during urbanization: A micro-empirical study over time, Review of Economics and Statistics,1, 248-258

Alonso, W (1964), Location and land use, Harvard Univ. Press, Cambridge, MA

Alcaly, R E (1976), Transportation and urban land values: A review of the theoretical literature, Land Economics, 52, 42-53

Anas, A (1982), Residential location markets and urban transportation, Academic Press, New York

Anas, A (1983), The Chicago Area Transportation-Land Use Analysis System, Northwestern University, Evanston, lllinois

Andersson, ÅE, C Anderstig och B Hârsman (1990), Knowledge and communications infrastructure and regional economic change, Regional Science and Urban Economics, 20

Anderstig, C och L-G Mattsson (1989), Interregional allocation models of infrastructure investments, Annals of Regional Science, 23

Bajic, V (1983), The effects of a new subway line on housing prices in metropolitan Toronto, Urban Studies,20, 147-158

Coulson, N E och R F Engle (1987), Transportation costs and the rent gradient, Journal of Urban Economics, 21, 287-297

Dewees, D N (1976), The effect of a subway on residential property values in Toronto, Journal of Urban Economics, 3, 357-369

Evans, A W och C Beed (1986), Transport costs and urban property values in the 1970s, Urban studies, 23, 105-117

Fujita, M (1984), Urban Land Use Theory, Manuskript till Fundamentals of Pure and Applied Economics och Encyclopedia of Economics

Heikkila, E et al (1989), What happened to the CBD-distance gradient?: land values in a policentric city, Environment and Planning A, 21, 221-232

Lundqvist, L och L-G Mattsson (1987), Regionala effekter av transport-

investeringar: en översikt av modellstudier, Samhällsplaneringsgruppen,

Matematiska institutionen, Tekniska högskolan i Stockholm

Peiser, R B (1987), The determinants of nonresidential urban land values, Journal of Urban Economics, 22, 340-360

Pines, D och Y Weiss (1976), Land improvement projects and land values Journal of Urban Economics, 3, 1-13

Pines, D och Y Weiss (1982), Land improvement projects and land values: An addendum Journal of Urban Economics, 11, 199-204

Regionplane- och Trafikkontoret m fl (1988) , Effekter av kringfartsleder

Sasaki, K (1989), Transportation system change and urban structure in two transport mode setting, Journal ol Urban Economics, 25, 346-367

Schmenner, R (1981), The rent gradient for manufacturing, Journal of Urban Economics, 9, 90-96

SOU 1964:42, Kommunal Markpolitik, Markpolitiska utredningens betänkande l

Tapper, H (1985), Hur bedöma transporters regionala effekter, ERUrapport 45, lndustridepartementet, Stockholm

Wheaton, W C (1977), ResidentiaI decentralization, land rents, and the benefit of urban transportation investment, American Economic Review, 67, 138-143

TRAFIKAVGIFTER -

styrmedel för ett effektivare trafiksystem?

Staffan Algers Gunnar Lind Esbjörn Lindqvist Staffan Widlcn

Staffan Algers Gunnar Lind

Esbjörn Lindqvist

Staffan Widlert

TRAFIKAVGIFTER -

styrmedel för ett effektivare traliksystem?

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

l BAKGRUND

2 HUR BÖR TRAFIKAVGIFTER ANVÃNDAS? 2.1 Diskussion om behovet att korrigera skillnaden mellan

privata och samhällsekonomiska kostnader 2.2 Diskusssion om hur de finansiella intäkterna bör

användas för effektiv resursallokering 2.3 Diskussion om av resurser mellan

lämplig fördelning

kollektivtrafik och biltrafik

VILKA ÄR BILTRAFIKENS MARGINALKOSTNADER? 3.1 i tätort

Marginalkostnader 3.2 i Stockholmsregionen

MarginaIkostnadsprissättning 04..

OLIKA MODELLER FÖR TRAFIKAVGIFTER

4.1 Bilavgifter 4.2 -

Miljöavgift på drivmedel regionala drivmedelsavgifter

4.3 Regionala

fordonsavgifter

4.4¶I-ll-ll-II-I

Parkeringsavgifter

4.5 i skattesystemet

Trafikavgifter

azuuuu

EFFEKTER AV TRAFIKAVGIFTER 5.1 Effekter på trafik och infrastruktur 5.2 Effekter och markvärden

på lokalisering

5.3 effekter

Fördelningspolitiska

2:a;

HUR BÖR TRAFIKAVGIFTER ADMINISTRERAS?

6.1 Diskussion om lämplig huvudman

för tralikavgifterna 6.2 System för

avgiftsupptagning

6.3 Skiss till avgiftssystem

TRAFIKAVGIFTER -

styrmedel för ett effektivare trafiksystem?

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

Frågorna om investeringar i transportinfrastmkturen, finansiering av trafrksystemen och styrning av trafiken hör ihop och bör lösas i ett sammanhang.

Statliga bensinskatter, kilometerskatter, rniljöavgifter och fordonsskatter bör motsvara kostnadsnivån på landsbygden och därmed

ge korrekta styrsignaler för fjärrtrafrken.

Marginalkostnadsprissättning i storstadstrafiken är lämplig

för att ta ut rörliga avgifter motsvarande den förhöjda kostnadsnivån

gentemot landsbygdsuafiken.

Intäkter från regional fordonsskatt,

lägesavgift, exploateringsavgifter och regional moms kan användas för att finansiera kostnader

förhöjda för utbyggnad av transportsystemen (infrastrukturen) i storstäderna.

Återföring av avgifter för trängselkostnader till trañkantkollektivet bör ske genom utbyggnad av crañkleder, bättre kollektivtrafik och åtgärder inom

regionplaneringen.

Exempelvis bör även bostadsbyggnadsprogrammet utnyttjas

för att främja lägre trängselkostnader i trafiken.

För återföring

av ev övriga delar av trafrkavgiftema kan regionala fonder för miljö, säkerhet och underhåll av trañksystemen

övervägas.

Nya bostads- och arbetsområden bör alltid planeras med garanterad

framkomlighet för kollektivtrafiken. Förhöjda kostnader och vägar

för kollektivtrañkförsörjning (infrastruktur) bör inräknas i exploateringskostnadema för nya bostads- och arbetsområden.

Företag och anställda med tjänstebil är okänsliga för

för trafikavgifter. Åtgärder minskat bilresande bör inriktas mot ändrade så att bilforaren får

regler för biltörmån svara för en så stor del som möjligt av marginalkostnaden vid privatresor.

Ett avgiftssystem bör avse hela tätortsdelen i en storstad, inte bara innerstaden, eftersom marginalkostnadema varierar mer mellan tätort och

landsbygd (5-6 ggr

högre) än mellan innerstad och tätort (2-3 ggr högre).

Marginalkostnaderna varierar mycket starkt mellan olika -

trañkmiljöer upp till hundra gånger för trängsel. Avgiftsuttaget bör därför differentieras

så långt det är praktiskt möjligt. Detta talar för någon form av elektroniskt

avgiftsupptagningssystem.

Med hänsyn till önskemålet att samordna inom

trafikavgiftema hela storstadsregionen bör avgiftssystemet administreras av kommunalförbund eller landsting.

l BAKGRUND

Biltrafikens snabba utveckling medför stora påfrestningar på miljön. Trafiken är idag den avgjort största källan till miljöstörningar i många regioner. Särskilt tätortsmiljöer är hårt utsatta av luftföroreningar och lokalt höga bullemivåer utmed större trafikleder och hån trafikerade gator. Luftföroreningama utgör ett lokalt hälsoproblem och bidrar också till regionala och globala miljöproblem som försurning av mark och vatten rn m.

Den ökande medvetenheten om och uppmärksamheten kring trafikens miljöskadeverkningar har accentuerat önskemålet om åtgärder för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter. Många olika typer av åtgärder har prövats för att begränsa biltrafiken i de från miljösynpunkt hårdast belastade områdena. Biltrafiken har trots detta ökat kontinuerligt sedan början av l980-talet. Det har mot bakgrund av detta uppkommit ett behov av att använda ekonomiska styrmedel i större tätorter, såsom oinrådesavgifter eller andra former av trafikavgifter, för att begränsa biltrafiken

En målsättning bör vara att vägtrafiken också i tätonema ska betala sina samhälls-

i ekonomiska kostnader.

TRANSEK har genom Regionplane- och trafikkontoret (RTK) fått i uppdrag att sammanställa nuvarande kunskap om trafikavgifter som stymiedel i trafiken, vilket redovisas i föreliggande rapport.

Frågan om finansieringen av storstädemas trafiksystem är både gammal och universell. Frågan har dock aktualiserats under det senaste decenniet i Sverige i takt med att anspråken på trafiksystemen har ökat, bl a som en följd av växande trafikvolymer, realt ökande kostnader samt en ökad medvetenhet om trafikens externa effekter i fonn av trafikolyckor, luftföroreningar och buller. Den sedvanliga finansieringen via kommunal (och i Stockholmsregionen landstingskommunal) skatt och statsbidrag har dessutom - med nuvarande skattesatser och bidiagsnivåer - visat sig långt ifrån tillräcklig för att möta dessa växande anspråk.

ytterligare bidragit till storstädernas finansiella En omständighet som fönnodligen problem med trafikinvesteringar är den resursallokering till glesbygdslän som har förekommit i den statliga bidragstilldelningen när det gäller vägbyggandet. Så svarar t ex Stockholms län för ca en femtedel av landets befolkningspotential och for ca en fjärdedel av dess inkomster samtidigt som endast tio procent av väganslagen har tillförts länet under den senaste tioårsperioden. Det är naturligt att det under dessa förhållanden uppkommer problem med trafikförsörjningen i den regionen.

2 HUR B ÖR TRAFIKAVGIFTER ANVÃNDAS?

2.1 Diskussion om behovet skillnaden mellan

att korrigera privata och

samhällsekonomiska marginalkostnader

Det enskilda fordonets kostnader i tätortstrafik

påverkas av övriga fordon i trafiken via trafiktätheten. Ju fler fordon desto

som samtidigt finns på ett visst gatuavsnitt, lägre blir trafikens hastighet. Tidsåtgången och därmed tidskostnadema blir högre samtidigt som också fordonskostnadema ökar.

155mm Teoretiska beräkningar för trafik i ståder av Stockholms storlek visar tydligt på högtrafikproblematiken. Vid en trafikvolym på 50% av maximal kapacitet år restiden omkring 40% längre ån vid lågtrañk. Vid ett flöde på 98% av maxkapaciteten kan restiden vara 7 gånger så lång som vid lågtrafik.

Varje tillkommande fordon i trafiken bidrar och

således till att genomsnittshastigheten effektiviteten i trafiksystemet sjunker. Studerar

man den marginaleffekt som varje extra fordon tillfogar övriga tillsammans blir effekten

än tydligare.

Exempel

Vid normaltrafik år tidsförlusten för övrig trafik obetydlig. Vid omkring 20 km/tim förorsa-

kar en extra bil övrig trafik lika lång restidsökning som den egna resan tar. Vid 15 km/tim år

tiden omkring dubbelt så lång och vid 8 km/tim hela tio gånger så lång!!! Det innebär att en

bilresa på l km. som tar 7,5 minuter, förorsakar den övriga trafiken en restidsökning med

l tim 15 minuter.

Naturligtvis är det inte bara fordons- och tidskostnader som utgör de samhälleliga kostnaderna. Det man kanske oftast tänker på, när det gäller trafikens

negativa effekter är olyckor, avgaser och buller.

Det är också viktigt att påpeka att dessa kostnader kan drabba såväl olika trafikantgrupper (bussresenärer, bilister, GCMtrafikanter) som icke trafikanter (bullerstörda boende osv).

I och med att individen i det enskilda fordonet inte behöver vidkännas trängselkostnader och övriga sociala effekter i samband med en resa, riskerar man att få för mycket trafik i städerna, trafikvolymen figur. Den samhällsekonomiska

qo i optimala trafikvolymen är ql. Trañkvolymen qo-q, medför således samhälleliga kostnader som är högre än vad resorna värderas till. Den totala samhälleliga förlusten av gatomas överutnyttjande representeras av den streckade ytan ABC. Med en avgift pz-p, kommer att ökas, vilket resulterar

MKmm i trafikvolymen ql. Avgiften ger i sin tur samhället intäkter motsvarande

ytan pzADpl.

* ”Ksanhillet

“privit

[lerlr|çeI.rvA

i,,r.i-

volym

Olika transportmedel medför olika effekter ifråga om trängsel, buller, av gaser, externa kostnader bara till vissa delar. olycksrisker osv. l dagens läge är dessa effekter Delvis ingår de i ett kostnndsnnsvar genom den avgift som (delar av) bensinskatten och kilometerskatten Dessa avgifter fungerar dock helt olika som korrigering utgör. av externa kostnader i landsbygdstrafik och tätonstrafik samt mellan (intemalisering) olika i tätorter bör jämna ut sådana olikheter mellan fordonskategorier. Trafikavgifter landsbygd och tätort.

2.2 Diskussion om hur de finansiella intäkterna bör användas för effektiv

resursallokering

innebär att existerande transportinfrastruktur används Marginalkostnadsprissättning optimalt samhällsekonomiskt sett. Marginalkostnadspiincipen i praktisk tillämpning dock reservationer. Det förutsätts nämligen att aktörerna gäller med några väsentliga och finansiering behandlas som två på transportmarknaden accepterar att prissättning Om prissättning och finansiering av infrastrukturen separata frågeställningar. separeras kan det bl a innebära

o överföringar av kostnader från en trafikgren till en annan (t ex att fordonsskatterna för lastbilstrafiken kan höjas i syfte att finansiera isbrytningens fasta

kostnader),

0 att *nan får betala en kostnadspost två gånger.

Effekten av att separera prissättning från finansiering uppkommer redan idag genom Enligt nuvarande trafikbeskattningen av privatbilismen och genom chanerskatten. bör emellertid eventuella överuttag i första hand tas ut genom den politiska principer fasta delen av skatten. dvs höjning av den rörliga skattedelen i Bensinskattehöjningar, t ex ökade strider därför rent principiellt mot syfte att finansiera forsvarsutgifter i 1988 års trafikpolitiska beslut. Rent teoretiskt är det emellertid fråga grundtanken om att väga stömingseffekter av betalningsskyldighet mot stömingseffekter av påslag

av rörliga kostnader.

Ett annat av trängseleffekter samt hälso-

problem gäller marginalkostnadspiissättning

och Sannolikt är en sådan i dessa avseenden lättare att

miljöeffekter. prissättning

från styreffekten. Det bör underacceptera om man särskiljer beskattningseffekten senare som är i de samhällsekonomiska resonestrykas att det ärden grundläggande Tanken bakom i tätorter är att det

mangen. marginalkostnadsprissättning av gatutrafik

berörda kollektivet Med berörda självt skall gynnas av denna prissättningsprincip. avses då både de som orsakar och de som får bära de externa kostnaderna. Gatuprismed avseende som avser trängseleffekter (i fonn av restid sättning på de kostnader och fordonskostnader) innebär då att det är de berörda trafikanterna som grupp som

gynnas.

samhällsekonomiska innebär att man ser avgiftsfrågan från Det traditionella synsättet och konstaterar om man kan visa på en förbätthela kollektivets perspektiv potentiell (vilket innebär att en kompensation kan men inte behöver genomföras). l praktiring ken blir det avsevärt mycket lättare att motivera ett avgiftsuttag om en kompensation till det berörda kollektivet Det innebär att gatuprissättningsavgiften för genomförs. transfereras tillbaka till vägsektorn (eller kollektivtrafiken om detta är effekträngsel

tivare), dvs tillgodoräknas som en intäkt inom ramen för ett fullt kostnadsansvar. Detta gäller naturligtvis inte för de extema effekter och motsvarande avgifter som avser övriga samhället, t ex miljö- och hälsoeffekter.

De externa effekterna i trafiken kan ses som kostnader av två slag, kostnader inom trafiken resp utanför trafiken. Avgifter som avser att korrigera de förra (t ex trängselavgifter) bör tillgodoräknas trañkgrenarna inom ramen för fullt kostnadsansvar, vilket innebär samma funktion att de ur skattesynpunkt fyller som t ex fordonsskattema. Avgifter för externa effekter i form skall däremot av hälso- och miljöpåverkan inte tillgodoräknas trañkgrenarna.

Avgifter för hälso- och miljöpåverkan kan delvis beräknas utifrån (överslagsmässigt) ett samhällsekonomiskt perspektiv. Exempelvis av kväveoxidhar skadeverkningar utsläpp värderats till 15 lcr/kg NOX i den trañkpolitiska propositionen 1987/88250.

Avgifter grundade på denna värdering i syfte att uppnå övergripande miljöpolitiska mål, t ex en viss procentuell reduktion av skulle kunna tillföras en

NOx-utsläppen,

miljöf0nd för att finansiera erforderliga åtgärder (t ex treglasfönster eller skogsplantering). I detta fall bör avgifter för externa effekter upphöra om effekterna försvinner.

2.3 Diskussion om av resurser mellan lämplig fördelning kollektivtrafik och biltrafik.

Endast om det kan antas att genomsnittskostnadema kollektivtrafik för bil- respektive är konstanta med avseende på trafikvolymen kan man utgå från genomsnittskostnadema effekterna av en i nuläget vid bedönmin g av de samhällsekonomiska förändring av färdmedelsfördelningen. Så är emellertid inte fallet i storstäderna, varför förändringar måste analyseras från fall till fall. Detta görs bäst inom ramen för respektive regions region- och trafikplanearbete.

Nedanstående figur ger ett konkret exempel på hur kostnadsbilden kan se ut för persontransponeri våra storstadsområden. Kurvoma för kollektivtrafiken skall läsas av från höger till vänster. l nuläget är kollektivtrafikandelen i Stockholm, Göteborg och Malmö tillsammans ca 40%.

len/pannan Fri/DOWN*

I “nu I | I | t I I I .. optimum | | ulugef

\| l/n

30/70 60/40 70/30

Fardmedelslordelnlng bil/kollektivtrafik

Av kurvorna för genomsnittskostnaderna framgår att kostnads gapet till förmån for bilresor är stort för varje fördelning mellan bilresor och kollresor. Exempelvis är restiden i de flesta relationer dubbelt så lång för kollektivresor som för bilresor. Trots detta är det sannolikt fördelaktigt från samhällsekonomisk synpunkt att röra sig åt vänster från nuläget. Det beror på att kostnadskurvan för kollektivtrafiken är fallande vid ökande transportvolym medan bilkostnadskurvan är stigande med ökande biltrafikvolym.

Anledningen till att kostnadskurvan för kollektivtrafiken är fallande är främst att utökad trafik ger upphov till resstandardförbättringar för de ursprungliga högtrafikresenärerna. Dessa resstandardförbättringar av ökad kollektivtrafik kan uppkomma genom

0 mer finmaskigt linjenät, som medför kortare gångavstånd, o genare linjedragning, vilket medför framför allt kortare restider, o ökad turtäthet med kortare vänte- och bytestider som följd.

Medan kostnadskurvan för kollektivtrafik har en typisk form finns ingen generellt giltig bilkostnadskurva. Förhållandena varierar alltför mycket. l miljonstäder är mar-

mycket kraftigt stigande när biltransportandelen överstiger 50%. ginalkostnadskurvan För mindre svenska tätorter är det rimligt att anta att biltrafikens kostnader per fordonskilometer i ston sett är konstanta. När det gäller städer som Stockholm och Göteborg kan däremot ett sådant antagande inte försvaras. Under högtrafiktid är mer eller mindre långvariga bilköer vanliga på de flesta infartsleder och i city flyter trafiken stundtals ganska trögt under dagen.

Om den från samhällsekonomisk utgångspunkt lämpligaste fördelningen mellan biltrafik och kollektivtrafik skall uppnås krävs att varje enskilt beslut om en resa innefattar hänsynstagande till alla de kostnader som övriga samhällsmedlemmar tillfogas genom resan. För att ett sådant villkor skall vara uppfyllt måste priserna på olika transporttjänster reflektera dessa kostnader på ett rimligt sätt.

3 VlLKA ÄR BILTRAFIKENS MARGINALKOSTNADER?

3.1 Marginalkostnadcr i tätort

Iden trafikpolitiska redovisas propositionen översiktligt uppgifter om de samhällsekonomiska marginalkostnadema för landsbygd. l förarbetena till propositionen finns beräkningar som gör det möjligt att bedöma skillnaderna mellan landsbygd, tätort och

cityområden. Redovisningen

nedan utgör ett sammandrag av dessa beräkningar, som tagits fram i TPB-projektet Länstrañk och Samhällsekonomi. Beräkningarna utgår från Kostnader och avgifter inom trañksektom (DsK 1985:2). Denna grundades i sin tur på den Trafikpolitiska utredningen (SOU 1978:31). Beräkningarna har i samband med den trafikpolitiska propositionen uppdaterats vad avser tung trafik (DsK 1987:1 l), trafikolyckor (prop 1987/88:50, bil 1.4) samt hälsa och miljö (DsK 1987:6). har materialet sammanställts och uppräknats till 1990 års prisnivå.

Med marginalkostnader avses de kostnader som uppstår till följd av en liten ökning eller minskning av någon verksamhet. De marginalkostnader som beräknats avser sådana kostnadsposter som är förknippade med utnyttiandet av trafiksektoms infrastruktur. Dessa kostnader har delvis olika karaktär. Således beräknas dels de kostnader som uppstår som en direkt följd av ett förändrat utnyttjande av infrastrukturen, dels de kostnader för externa effekter som uppstår till följd av detta utnyttjande. Om transportsektoms intressenter delas upp i och

infrastrukturproducenter, transportörer

konsumenter kan kostnaderna i första hand sägas genereras till följd av transportönernas köp av tjänster från (de offentliga) infrastrukturproducentema. I slutledet påverkar de externa effekterna direkt transportkonsumentema men även indirekt andra individer och företag_ utanför transportsystemet.

De marginalkostnader som beräknas avser s k avgiftsrelevanta kostnader. l detta kostnadsbegrepp ingår sådana kostnader som inte direkt belastar transportören trots att dennes verksamhet kan sägas ge upphov till kostnaderna. 1 samband med vägtrafik är ofta transportören och den slutlige konsumenten av transporttjänsten en och samma individ. Man måste därför utreda hur stor del av samhällets kostnader som transportköparen i utgångsläget står för och på så sätt identifiera en eventuell skillnad mellan detta belopp och den totala marginalkostnaden, dvs en avgiftsrelevant kostnad annars uppstår dubbelräkning i de samhällsekonomiska kalkylema.

En grundläggande förutsättning för beräkningarna är en antagen förändring av resandet med 20%. De kostnader som ändras vid en sådan ökning eller minskning av resandevolymen definierades av den Trafikpolitiska utredningen som marginalkostnader. Storleken på dessa beror givetvis på kapacitetsutnyttjandet i utgångsläget. Kostnadsändringen behöver självfallet inte heller vara densamma vid en minskning av trafiken som vid en dvs merkostnaden ökning, skiljer sig ofta från mindrekostnaden.

Marginalkostnadsberäknin garna omfattar följande kostnadsslag.

slitage på infrastruktur

trafikövervaknitrg

trängsel trafikolyckor hiilso- och nriljöeffekler

Av dessa kostnadsslag kan endast trängsel sägas vara en i begreppets ordagranna betydelse kortsiktig tnztrginttlkostrtztd. Förändringar i resundcllödet som påverkar reshastigheten för övriga trafikanter kan således sägas vara omedelbart uppkommande. Även kostnaderna för övriga typer av konsekvenser kan emellertid under vissa förutsättningar definieras som kortsiktiga marginalkostnader. En ökning med 20% av antalet resenärer på vägnätet kommer t ex att leda till att kostnaderna for exempelvis sjukvård ökar även om det momentant finns ledig kapacitet inom akutsjukvården. I det följande antas vidare att kostnadsökningen står i direkt proportion till den kostnad som finns sedan tidigare, dvs en marginalkostnad byggd på genomsnittskostnadsberäkningar tillämpas. Vidare antas att några mer betydande ökningar av buller eller barriäreffekter inte uppstår till följd av den angivna ökningen av resandet. Det är således främst luftföroreningarna som beaktas vid beräkningen av hälsooch miljöeffekterna.

av de samhällsekonomiska i underlaget till den Beräkningarna marginalkostnadema trafikpolitiska propositionen delas upp på fordonstypema personbil, lätt lastbil, tung lastbil, tung lastbil med släp samt buss. I LOSE-projektet (ref 12) har dessa uppgifter vidareutvecklats, men omfattar enbart marginalkostnadema för personbil och buss. Skälet till detta är att redovisningen tagits fram för att illustrera effekterna av färdmedelsomfördelningar mellan bil- och busstrafik. Beräkningarna för buss bygger emellertid i flera fall på beräkningarna för lastbil. Beräkningsresultaten sammanfattas i nedanstående tabell, där de samhällsekonomiska avgiftsrelevanta kostnaderna har delats upp på landsbygd (L) och tätort (T). Uppgifterna avser 1990 års prisnivå.

pb diesel stads- övriga Marginal- pb bensin pb bensin kostn kat ej kat bussar bussar öre/lkm L T L T L T L T L T

l l l l - 24 30 24 Vägltållning l l l l 1 1 l - 1 1 l Trafiköverv. l 44 1 44 l 44 - 90 2 90 Trängsel l 13 46 13 46 13 46 - 178 19 178 Olyckor l-lälsa och 2 6 9 35 3 35 - 194 28 110 miljö 127 19 l 27 - 487 80 403 TOTALT 18 98 25

Kostnaderna bygger delvis på mycket förenklade antaganden, men illustrerar ändå skillnaden mellan landsbygd och tätort. Definitionen av tätortsbegreppet skiljer sig en del mellan olika redovisade faktorer. Differentieringen av olyckskostnader mellan olika och mellan landsbygds- och tätortsförhållanden har vidare gjorts på fordonsslag mycket svaga grunder. Trots dessa svagheter tyder ändå siffrorna på att väsentliga kostnadsskillnader mellan landsbygd och tätort. Mot denna bakgrund är det föreligger önskvärt att forskningsresurser avsätts för att försöka klarlägga de faktiska skillnaderna så att dessa kan beaktas vid differentiering av avgiftsuttag och som underlag för olika typer av investerings- och driftbeslut inom och utom trafiksektom.

Tätortssiffrorna ovan avser, när det gäller hiilso- och miljöeffekter, genomsnitt för orter med minst 10 000 invånare och i övrigt som regel områden som är skyltade för en maxhastighet av 50 kni/tim.

l uppgifterna ovan ingår inte energi-, buller- och stadsbyggnadseffekter. Det bör påpekas att bullereffekter för endast cirka tio år sedan bedömdes vara ett större miljöproblem för gatutrafiken än bilavgasema. Värderingama av de externa effekterna skiftar kan anses

således med tiden. Uppgifterna i den trafikpolitiska propositionen spegla den för tillfället rådande värderingen av miljö och säkerhet i samhället.

Iden trafrkpolitiska propositionen

anges också målsättningar för rening av avgaser för personbilar och bussar. På sikt väntas de skärpta kraven leda till en minskning av kväveoxidutsläppen med 60% för personbilar och med 40% för dieselbussar. Dessa nivåer beräknas uppnås för hela fordonsparken omkring år 2010.

Marginalkostnadsprissällning i Stockholmsregionen

Utgående från biltrafikens marginalkostnader enligt 1990 års prisnivå ovan bör avgiftsuttaget för ej katalysatorrenade personbilar uppgå till 25 öre/fkm på landsbygd och 127 öre/fkm Om dessa be-

i tätort för att motsvara marginalkostnadsprissättning. räkningar kombineras

med de bedömningar som gjordes i landstingets spårvägsutredning fås nedanstående kostnader.

Marginalkostnad	Landsbygd Tätort Stockholms innerstad
öre/fkm	Pb Buss Pb Buss Pb Buss
Vägunderhåll	1 30 1 24 1 24
Trafikövervakning	l 1 1 1 1 1
Trängsel	1 2 44 90 145 350
Olyckor	13 19 46 178 68 266

Hälso- och miljöeffekter pga avgaser 7 28 28 159 100 398 TOTALT 23 80 120 452 3 l 5 1039

Beräkningarna baseras på 1990 års fordonssammansättning och fördelning av trafikarbetet:

Personbilar	bensin, kat	bensin, ej kat		dgsgl
Landsbygd	25%		71%	4%
Tätort	25%		71%	4%
Bussar	stadsbussar	lglgzreg bussar
Landsbygd	0%		52%	48%
Tätort	58%		29%	13%

Marginalkostnaderna för Stor-Stockholm

avseende miljö har räknats upp med ledning av skillnaderna ärca 2,5

mellan tätort och landsbygd samt uppgiften att miljövärdet gånger högre i Stor-Stockholm och ca 2 gånger högre i citykämor än genomsnittligt för tätorter. (Siffroma motiveras från

närmare i bilaga 1). Faktorer för uppräkning maxtimtrafik till årstrafik har erhållits från Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm. Hänsyn har också tagits till den bearbetning av olycksstatistiken som gjorts av Regionplane- och trafikkontoret.

flera gånger högre i innerstaden än i genomsnittliga tätorter. På Trängseleffekterna en gata med 15.000 fordon per dygn i city kan exempelvis trängseleffekten vara över hundra gånger större än för en gata med 4.000 fordon/dygn i stadens ytterområden. Effekterna bör bedömas närmare av gatukontoret i Stockholm med ledning av nätverksanalyser.

Exemml Beräkningar avseende maxtimmen har gjorts med och utan biltullar i Stockholms kommuns trafikplanearbete. Utan biltullar år 1990 år traftkarbetet 101.200 fkm med en medelhastighet på 19.7 km/tim. Med biltullar minskar tralikarbctet med Zl % till 80.300 fkm med en genomsnittshastighet på 23.6 km/tim. Om man antar att ca 30 % av trafiken utgörs av lastbilar samt tjänsteresor med bil får man en marginalkostnad för trångsel på omkring 350 öre/fkm eller 8 gånger högre ån i tätort.

Med hänsyn till erhållna resultat torde det vara rimligt att räkna med en genomsnittlig kostnadsnivå under dygnet som ligger omkring 3,5 gånger högre än i genomsnittliga tätorter. (Siffrorna motiveras närmare i bilaga 2.)

Med dessa reservationer förefaller det inte helt orimligt att använda ovanstående värför att skatta en undre gräns för marginalkostnaden för bilden som en utgångspunkt trafiken i innerstaden. Man bör därför kunna utgå från följande marginalkostnader för biltrafik.

o Landsbygd 23 öre/fordonskm 0 Tätort 120 öre/fordonskm o Stockholms innerstad 315 öre/fordonskm

En särskild beräkning har gjorts av det totala avgiftsbehovet vid marginalkostnadsprissättning för personbilstrafiken. Kalkylen avser Stockholmsregionen.

25% av trafikarbetet tttanför Stockholms kommun har antagits avse tätortsförhållanden. Marginalkostnaderna blir då följande.

o Stockholmsregionen exkl Stockholms kommun 47 öre/fordonskm o Stockholms ytterstad 120 öre/fordonskm o Stockholms innerstad 315 öre/fordonskm

Följande tabell visar storleken på avgiftsbehovet beräknat på detta sätt (avrundade värden).

Trafikarbete Marginal- Avgiftsper år kostnad uttag Mfkm öre/fkm Mkr/år

Förorter	6 l 00	(47-23)	1500
Ytterstad	4350	(120-23)	4200
Innerstad	900	(315-23)	2600
TOTA LT	l l 3 50		8300

Detta innebär således att en ZO-procentig Ökning av biltrafiken i Stockholms län skulle förorsaka samhällsekonomiska kostnader for externa effekter på 1,5-Z miljarder kr per år. En del av marginalkostnadema för trafiken borde betalas med särskilda, regionala biltrañkavgifter medan avgifter motsvarande landsbygdsförhallanden bör tas ut på annat sätt (bensinskatter).

l nuvarande läge synes dessutom avgiftsnivån på landsbygden

vara nagot för låg. Avgiftsnivån är i genomsnitt 14 öre per fordonskm medan marginalkostnadema på landsbygden ovan beräknats till 23 öre per fordonskm. Denna skillnad motsvarar ca 1,5 miljarder kr per år i Stockholms län.

4 OLIKA MODELLER FÖR FRAFIKAVGIFTER

4.1 Bilavgifter

Bilavgifter för tätortsområden kan utfonnas på olika sätt:

o Tullavgifter, som innebär att trafikanten betalar för att passera en viss punkt,

tex en ring av tullstationer runt det avgiftsbelagda området.

0 Områdesavgifter, som innebär att trafikanten betalar för att få köra inom ett

visst område.

0 Kilometeravgifter, som innebär att det belopp trafikanten betalar är proportio-

nellt mot körsträckan inom det avgiftsbelagda området.

Ur principiell synpunkt är det viktigt att avgiftsstrukturen överensstämmer med kostnadsstrukturen. De långsiktiga marginalkostnadema bör täckas av körlängdsoberoende avgifter som månadskostnader och årskostnader. De kortsiktiga marginalkostnaderna bör täckas av avgifter som så långt möjligt är proportionella mot bl a körsträckan.

I föregående kapitel har visats att biltrafikens kostnader till dominerande del utgörs av kortsiktiga marginalkostnader som dessutom varierar kraftigt regionalt. Trañkavgifterna måste därför utformas så att de speglar denna kostnadsstruktur. De negativa externa effekter som biltrafiken ger upphov till i tätorter utgör ett motiv för att ta ut en biltrafikavgift. För landsbygdstrañken medför det nuvarande avgiftsuttaget en någorlunda god överensstämmelse mellan pris och samhällsekonomisk marginalkostnad. En allmän höjning av bilskatten kan alltså försämra situationen utanför tätorterna och leda till en ineffektiv trafikfördelning på landsbygden. I tätorterna, där priset för bilanväntlning ofta ligger under marginalkostnaden, kan däremot en bilavgift medföra ett bättre resursutnyttjande. Det är därför viktigt att systemet för uttag av biltrafikavgifterna förmår särskilja biltrafik inom och utanför tätortsområden.

I stor utsträckning iir det rent praktiska synpunkter som avgör vilken utformning som är möjlig. l kapitel 6 belyses ett antal sådana aspekter.

4.2 Miljöavgift på drivmedel - regionala drivmedelsavgifter

En miljöavgift utformad som en regional avgift på drivmedel medför en höjning av bensinskatten och den särskilda skatten på dieselolja. Miljöavgiften anges då som en särskild avgift oberoende av drivmedelspriset i övrigt. Det betyder att miljöavgiften inte påverkas av förändringar i energiptiset. Avgiftsnivån skall istället så långt möjligt sättas i relation till olika drivmedels effekter på hälsa och miljö. En regionalt differentierad avgift skall därvid fånga upp skillnader mellan i första hand tätortsregioner och landsbygd.

Redan idag förekommer miljöavgifter på drivmedel. Sålunda är bensinskatten 20 öre högre för blyad bensin än för blyfri bensin. vidareutvecklas tanken på miljöavgifter bör dock :avgiften differentieras ytterligare. så att så långt möjligt verkliga incitament till att använda mindre miljöskatlligzt drivmedel stimuleras.

Förutom att regionala miljöavgifter (dvs bensin- och kilometeravgifter) ger utrymme för ökade trafikinvesteringar har en sådan avgift också andra positiva konsekvenser för samhällets resursutnyttjande. Höjningar av drivmedelsskatten

är - på samma sätt som områdesavgifter - en metod som bidrar till att minska luftföroreningama. Ett högre drivmedelspris minskar nämligen bilanvändningen. En högre bensinskatt kan således användas för att dämpa den för närvarande starka trañktillväxten. Härigenom får samhället erforderlig respittid för att ta fram tekniska för att minska och

lösningar på sikt eliminera skadliga utsläpp från bilmotorer. Justeringar av drivmedelsskatten orsakar inte heller några väsentligt ökade uppbördskostnader.

Tillgängligt utnedningsmaterial (DsK 1985:2) visar att uttaget av rörliga trañkavgifter (bränsleskatter) i stora stycken överensstämmer med vägtrafikens samhällsekonomiska marginalkostnader i genomsnittliga landsbygdssituationer.-Den osäkerhet som finns i detta sammanhang avser framför allt storleken som

av de miljöstömingar trafiken förorsakar. Om de negativa effekterna är stora kan således

av bilavgaser marginalkostnaden ha underskattats. Höjningar av drivmedelsskatten kan därför motiveras också på grundval

av principen om marginalkostnadsprissättning.

De medel som genereras av höjda drivmedelsskatter kan i princi användas för investeringar eller löpande verksamhet i en mängd samhällssektorer. tminstone två skäl talar för att resurser bör stanna inom transportsektorn. För det första visar sådana investeringar en god samhällsekonomisk lönsamhet. Man kan således förutsätta att förbättringar av transportinfrastrukturen i storstadsregionema ger tillbaka så stora samhällsekonomiska vinster att de resurser som man avsätter betalar sig i någon form. För det andra kan denna användning också förstärka de positiva konsekvenserna för miljön av höjda avgifter.

En fördel med bensinskatten är de låga systemkostnaderna. är att

Ett annat problem avgiften inte får vara så hög att hamstringsresor stimuleras. Den extra skatten bör därför inte överstiga 0,50-1 kr/liter nivå.

om sådana resor skall hållas på en rimlig Problemen med gränsöverskridande handel minskar om avgiften kan variera i olika zonen

Exempel

Man bör räkna med möjligheten att bensinstationer redan finns eller kommer att etableras

alldeles utanför området med förhöjd skatt. En extra skatt med 50 öre per liter innebär att

man tjänar 25 kr på att tanka full tank (50 liter) utanför området. Detta innebär att det lönar

sig att åka drygt en mil enkel resa för att tanka även om man tar hänsyn till den tid som

resan tar (fömtsatt en marginalkostnad för bil på ca 7.50 kr/mil. ett tidsvårde på 20 kr/Lim

och en hastighet på 60 km/tim).

4.3¶Regionala fordonsavgifter

Motivet bakom regionala fordonsavgifter är att fordon som brukas i storstadsregionerna, där miljöproblemen är mer påtagliga än i många andra delar av landet, borde belastas med högre avgifter än övriga fordon. Avgiften skulle kunna differentieras, t ex med avseende på fordonens emissioner, så att miljövänliga fordon får en lägre avgift. En sådan avgift skulle inte påverka bilanvärtdningen direkt men skulle på sikt kunna få effekter såväl på bilinnehavet tekniska

som på bilparkens utveckling.

Avgiften skulle t ex kunna tas ut som en årlig avgift i samband med bilskatten. Ett problem med denna typ av avgift är att bilar som mestadels brukas i storstadsregionerna kan vara registerade på annat håll i landet.

4.4 ter

Parkeringsavgif

Parkeringsplatsskatt

Från styrmedelssynpunkt är den lämpligaste fonnen för avgiftsbeläggning av fordonstrafiken

att ta ut avgifter på den rörliga trafiken. Detta står i samklang med marginalkostnadsprincipen. Om man av politiska eller andra skäl inte kan eller vill ta ut avgifter på den rörliga trafiken kan avgiftsbeläggning av stillastående bilar ses som en näst bästa åtgärd.

Självfallet finns det skäl att ha parkeringsavgifter som ett styr-instrument för att skapa balans mellan tillgång och efterfrågan på parkeringsplatser. Om skattebeläggning av parkeringsplatser skall tillgodose detta syfte bör åtgärden således ha en tydlig styreffekt. Så tycks dock inte vara fallet. Denna fråga har belysts ingående av Storstadstrafikkommittén, som har konstaterat att skatt på parkeringsplatser är ett föga verkningsfullt medel för att åstadkomma effektivisering av vägtrafiken.

Beskattning av fria P-glatser

Tanken att utnyttja beskattning av fria parkeringsplatser som en ftnansierings- och stymiedelskälla bottnar delvis i att det leder till orättvisor att enbart beskatta den del av gatumarken som liggeri kommunernas ägo.

Beskattning av fria parkeringsplatser innebär skattebeläggning av alla de parkeringsplatser som ligger utanför kommunens (landstingets, statens) rådighet. Det gäller således följande typer av parkeringsytor.

privat tomtmark (t ex villatomter!) kvartersmark gårdar andra icke kommersiellt upplåtna uppställningsytor (t ex industñmark av typ

OOOO

lastnings- och lossningsmark, uppfarter o d) o ytor, där illegal parkering förekommer

Idén torde kunna avfärdas som orealistisk. Det finns små möjligheter för samhället (kommunen) att kontrollera och övervaka att en sådan avgift verkligen betalas samtidigt som det inte heller finns något incitament för fastighetsägare, företag eller enskilda tomtägare att vare sig ta upp avgiften av nyttjaren eller leverera in avgiften till samhället. Varje markytzt medför naturligtvis en kostnad för markupplåtaren, men har i utgångsläget bedömts bäst kunna utnyttjas för (gratis) parkering. Det torde dessutom finnas många sätt att undgå skatten. Ett enkelt sätt kan vara att hävda att ytan används som lager, för angöring, lastning/lossning av gods e d.

4.5 Tratikavgifter i skattesystemet

l början av l98tl-tztlet gjorde 70-80% av bilpendlarna i Stockholm och Göteborg avdrag för bilresan till arbetet. 50-70% av tidsvinsL

av dessa avdrag motiverades Sedan dess har kravet på tidsvinst och reglerna för avdrag på grund av att bilen används i tjänsten skärpts. De genomförda förändringarna

har dock inte haft någon effekt på andelen pendlare Antalet

med bilavdrag. bilavdrag har t 0 m ökat något de senaste åren.

De pendlare som kan göra bilavdrag har en marginalkostnad som är nära noll för sin bilresa till och från arbetet. Avdragsreglerna skulle därför behöva förändras så att bil› pendlare i tätorter får betala en större andel av kostnaderna.

De förslag som lagts av utredningen för reformerad inkomstbeskattning (RlNK) innebär att att enbart den del av körsträckan som överstiger

60 km per dag skall vara avdragsgill och att avdragsbeloppet per km skall sänkas. Dessa förslag skulle verksamt bidra till en bättre överensstämmelse mellan bilistens kostnader och den samhällsekonomiska

marginalkostnaden för resan.

I Stockholms län utgör de av arbetsgivarna tillhandahållna 10%

personbilama drygt av samtliga bilar som hushållen disponerar. Dessa bilar svarar för 20% av antalet bilresor i länet och för hela 30% av bilresoma med start eller mål i innerstaden. Personer med tjänstebil skattar som beräknas

för ett schablonbelopp på bilens pris. Normalt innebär detta att arbetsgivaren täcker för bilanvänd-

alla rörliga kostnader ningen. Marginalkostnaden blir därmed noll för samtliga bilresor. Med de av RINK föreslagna förändringarna av resavdragen och de föreslagna minskningarna av ersättningen när privatbil används i tjänsten kan det i framtiden av

bli en ytterligare ökning andelen tjänstebilar. Den av RlNK föreslagna

skärpningen av schablonbeskattningen balanseras av de föreslagna marginalskattesänkningama.

Med nuvarande skatteregler skulle nya bilavgifter, ökade bensinskatter och ökade parkeringsavgifter helt kunna täckas av arbetsgivarna för personer med tjänstebil. Den privatekonomiska marginalkostnaden skulle dänned även fortsättningsvis vara noll. För att en bättre överensstämmelse mellan kostnadsbärare och betalningsansvar skall åstadkommas och antalet tjänstebilar för innehav av

begränsas borde således reglerna tjänstebil förändras utöver RlNK:s förslag.

16 5 EFFEKTER AV TRAFIKAVGIFTER

5.1 Effekter på trafik och infrastruktur

En intressant fråga vid diskussion av trafikavgifter är vilka effekter som uppstår med och utan återföring av avgifterna till transportsektorn. I föregående avsnitt redovisades den principiella ståndpunkten att den del i trañkavgiften som motsvaras av trängselkostnader bör återforas till transportsektorn och utnyttjas för att på bästa sett öka effektiviteten i transportsystemet.

Frågan om vad som händer om avgifterna inte återförs till transportsektorn är liktydig med att bedöma värdet av en överföring av resurser från privata sektorn till offentliga sektorn i allmänhet. En diskussion om dessa frågor skulle emellertid bli för omfattande att föra här. I de samhällsekonomiska kalkylema förutsätts dock att resurserna används bättre inom transportsektom än genomsnittligti samhället om nyttan överstiger kostnaderna vid den valda kalkylräntan (5%).

Stockholms Läns Landsting har försöksvis genomfört samhällsekonomiska kalkyler för de olika alternativ till framtida trafiksystem som diskuteras i Kxingfansledsutredningen. Resultaten utnyttjas här för att diskutera värdet av att återföra trafikavgiftema till transportsektorn.

I de samhällsekonomiska kalkylema har kostnaderna och nyttan för fem olika alternativ till framtida trañksystem med tillhörande markanvändning, som skisserats i regionplaneringen, preliminärt analyserats. De analyserade alternativen är SPÅR/ Mark, TVÄR/Mark, AXEL/Trend, RING/Mark och TVÄR+RlNG/lrend.

Referens Spår Tvål

km! g

Ring

Tvhå

Fördelarna med TVÄR- och SPÅR-altemativen består av restidsvinster för bil- och kollektivresenärer samt av miljö- och säkerhetsvinster till följd av minskad bil- och busstrafik. l RlNG-altemativet ökar restiderna, sannolikt genom beräknade överbelastningar på infartsledema. (Detta resultat är ologiskt. Om markanvändningseffekten av RING blir så stora att 912g trängsel uppståri trañksystemet torde inte den förutsatta lokaliseringseffekten inträffa. Av detta skäl redovisas inte detta alternativ i tabellen nedan.) Restidsvinster för bilister och kollektivtrañkanter i förhållande till investeringarna i de olika alternativen framgår av följande tabell.

17 ALTERNATIV/Markanvändning Restidsvinst i minuter/resa per

miljard kr i investeringar

Bilresor Kollektivresor REFERENS/Skiss (J ämförelsealternativ)

SPÅR/Mark	0,35	0,57
TVÄR/Mark	0,84	0,66
AXEL/Trend	0,93	-0,7O
TVÄR+RINGfFrend	0,48	-0.05

Tabellen visar att alternativen har olika effekter för bilresenärer och kollektivtrafikanter. Största effekten för bilresenärer har AXEL-altemativet som innebär

satsning på en central vägförbindelse genom Stockholm. För kollektivtrafrkantema innebär detta dock en försämring. Största effekten för kollektivtrafikanter har TVÄR-altemativet som innebär satsning på en tvärled mellan norra och södra Stockholm. Detta alternativ ger också bättre möjligheter till tvärresor även för kollektivtrafikantema. Samtidigt ökar biltrafikarbetet, vilket medför ökade samhällsekonomiska kostnader i fonn av Vägunderhåll, trafikolyckor och miljöpåverkan.

Resultatet av analyserna visar att en kombination av trafikleder och

av utbyggnad kollektivtrafiken torde ge störst effekt på trängseln i storstäderna. Vidare kan konstateras beträffande behovet att centrala trafrkleder

av utbyggnad av kringfartsleder (i tunnel) och tvärleder längre ut i regionen kan ge väl så stora fördelar

som utbyggnad av fullständiga ringar runt regioncentrum.

Värdet av en aktiv regionplanering kan uppskattas jämförelse mellan markan-

genom vändningen enligt Trend och Skiss för REFERENS-altemativet. Genom anpassning av bostäder och arbetsplatser till trafiksystemet till

uppkommer ökad tillgänglighet arbetsplatser och olika former av service. Detta resulterar i nya målpunkter och minskat behov av resor, vilket kan värderas i form av restidsvinster och minskat trafikarbete. Mycket av den samhällsekonomiska vinsten

kan uppnås redan idag genom anpassning till det befintliga trafiksystemet.

5.2 Effekter på lokalisering och markvärden

nl nin

Trafikavgifters effekter på lokalisering och markvärden beror på hur avgifterna

påverkar tillgängligheten, till kommunikation mellan intressanta

dvs möjligheterna målpunkter. Här diskuteras endast trafikavgifters direkta påverkan på bilresandet. Indirekta effekter som kan uppkomma av att trängseln fárdmedel

ökar på kollektiva eller att intäkter återförs till kollektivtrafiken

i standardhöjande syfte tas inte upp. Som exempel har valts att diskutera utifrån en avgiftsnivå på 25 lcr per dag.

Kommunikation är förenat med kostnader i form

av tidsåtgång och avgifter eller andra direkta kostnader. Eftersom ett införande medför en

av trafikavgifter samtidigt avgiftshöjning och en minskad restid kommer aktörer med olika tidsvärden att reagera på trafikavgifter på olika sätt. För att diskutera trafikavgifters effekter på lokalisering och markvärden är det ändamålsenligt

att utgå från tre olika huvudgrupper:

18 0 Hushåll. Tidsvärdet ligger normalt omkring 20-30 kr per person och timme.

Målpunkter som arbetsplatser, butiker och rekreationsaktiviteter väger tungt.

0 Detaljhandel mh annan personlig service. Lägesfördelarna beror framför allt

av åtkomligheten för hushåll. Egna transponkostnader har också betydelse. Offentlig service kan delvis räknas hit.

0 Övrigt näringsliv. Lägesfördelarna beror dels dels

av_ egna transponkostnader,

av tillgängligheten för den egna arbetslaaften. Ovrig offentlig verksamhet kan

räknas hit.

Effekter på hushållens lekalisering

Sett i ett hushållsperspektiv blir den direkta följden av trafrkavgifter att bilresor som berör innerstaden

blir 25 kr dyrare per person och dag. Den öknin g av framkomligheten som uppkommer med trafikavgifter utgör inte någon större kompensation för avgiften. Med normala restidsvärden krävs ca en timmes minskad restid för att avgift och tidsvinst skall ta ut varandra. Den verkliga tidsvinsten kommer sannolikt att bli några enstaka minuter per resa.

Eftersom trañkavgiften tas ut för såväl in- och unesor som resor inom innerstaden finns det inga möjligheter för hushåll i innerstaden att undgå avgift genom att ändra destination. Hushåll utanför innerstaden har däremot sådana substitutionsmöjligheter. Relativt sett minskar därför innerstadens lägesfördelar.

Som en följd av detta kan efterfrågan på lägenheter i innerstaden komma att minska. Denna effekt kan naturligtvis delvis motverkas av de förbättringar av innerstadsmiljön som väntas bli en följd av den minskade trafiken.

Effekter på detaljhandelns lgkalisering

Inte heller för detaljhandeln kommer den ökade framkomligheten att uppväga nackdelarna med trafrkavgiften. Detaljhandeln är mycket beroende av hushållens transportkostnader. Den relativa åtkomligheten för detaljhandeln i innerstaden bli sämre, vilket bör leda till minskat intresse för att lokalisera sig där. I gengäld gynnas detaljhandeln utanför innerstaden. Även i detta fall kan positiva miljöeffekter delvis motverka dessa tillgänglighetseffekter.

Efterfrågebortfallet blir sannolikt mindre för dagligvaruhandeln än för sällanköpshandeln, särskilt om trafikavgiftema ska gälla även på lördagar och söndagar. Detaljhandelspriserna skulle teoretiskt sett kunna öka på grund av minskad omsättning och att fasta kostnader slås ut på färre sålda enheter.

Effekter på lokaliseringen av Qvrigt näringsliv

Det övriga näringslivet är beroende av hushållens transportkostnader främst vad gäller åtkomligheten för arbetskraften. Sett ur denna aspekt blir en innerstndslokalisering mindre fördelaktig i en situation med trafikavgifter.

liacrntzel

För att kompensera en anställd, som vill åka bil till arbetet, fullt ut för bilavgiften på ca 500

kr/mån kostar det företaget ca 1500 kr/mån (med hänsyn till sociala kostnader och S0 %

marginalskatt). Den anställde skulle kanske föredra att åka kollektivt om han fick disponera

dessa pengar för egen del. I praktiken skulle sannolikt en lägre summa kunna kompensera för traftkavgiften, men troligen blir det i de flesta fall ändå mest gynnsamt för företaget att

betala trafikavgiften för den anställde. Om man antar att 25 % av de anställda vill åka bil till

arbetet (utan att använda bil i tjänsten) blir den genomsnittliga. erforderliga kompensations-

kostnaden per anställd 500 0.25 = 125 kr/mån. Om en anställd tar 20 m2 lokalyta i anspråk

motsvarar detta en ökad lokalhyra på ca 70 kr/mz och år.

Trañkavgiften kan i många fall medföra en ökad effektivitet i företagets transporter. Den förbättrade framkomligheten ger en inbesparad tid som är värt mer än trañkavgiften. Vid ett tidsvärde på 150 kr/tim krävs endast 10 minuters inbesparad tid per dag och fordon för att ett system med trañkavgifter skall vara fördelaktigt. Om medelhastigheten - beräknad för maxtimmen - ökar från 20 till 24 krn/tim krävs endast 20 km körsträcka för att denna tidsbesparing skall uppnås.

Effektivitetsvinsterna är dock inte lika starkt förknippade med lokaliseringen till innerstaden som nackdelarna ur rekryteringssynpunkt. Aven många företag utanför innerstaden kommer att dra fördelar av den ökade transporteffektiviteten i innerstaden.

Exempel

En anställd i innerstaden befinner sig maximalt 8 timmar per dag i trafiken. Den förbättrade

framkomligheten vid trafikavgif ter gör att han kan klara samma transponarbete på 6.67 timmar. Tidsinbesparingen är värd 200 kr per dag för företaget (vid en timkostnad på 150 kr). Personer som befinner sig i trafiken en mindre del av dagen har sannolikt högre

timkostnad, En uppskattning av den genomsnittliga storleksordningen på tidsvinstens värde

kan vara 175 kr per dag (200 kr - 25 kr). Det räcker således att 1 person på 20 gör denna effektivitetsvinst för att rekryteringsnackdelen ovan skall motverkas. Med hänsyn till att också företag utanför innerstaden gör ef fektivitetsvinster krävs dock att betydligt fler gör effektivitctsvinster för att den sammanlagda tillgänglighetseffekten ska bli positiv.

Nettoeffekterna av trañkavgifter för övrigt näringsliv är således beroende av hur biltransportintensivt ett företag eller en verksamhet De förväntade konsekvenserna talar dock för en svag tendens till omflyttning av verksamheter mot mer biltransportintensiva sådana.

Effekter på markvm den

Höjda boendekostnader leder till en minskad betalningsvilja för bostaden. Trafikavgifterna kan i detta sammanhang betraktas som en kostnad som är förknippad med boendet i innerstaden. För bostäder med en fri marknadsprisbildning såsom bostadsrätter resulterar detta i minskade marknadspriser. Betalningsviljan för en lägenhet minskar med det belopp som krävs för att neutralisera effekten av bilavgifter. Maximalt kan den minskade betalningsviljan uppgå till det belopp som krävs for att under en följd av år betala dessa avgifter, dvs nuvärdet av trafrkavgiftema under perioden. När det gäller hyresrätter tar sig den minskade betalningsviljan inte samma direkta uttryck i en marknadsprisbildning (även om priserna på den svarta marknaden kommer att minska) utan istället kan kön till dessa lägenheter väntas minska något.

Exempel

Ett hushåll som använder en bil dagligen drabbas av en avgift på ca S00 kr per månad eller

ca 5500 kr pcr år. Dct motsvarar ett nuvärde på ca 75 000 kr vid en rcalränta på 4 % och 20

års kalkylpcriod. Detta är storleksordningen på den maximala minskningen av ett hushålls

betalningsvilja för en lägenhet i innerstaden. Den verkliga effekten på marknadspriset skulle

dock bli betydligt mycket mindre.

För detaljhandeln innebär lägre omsättning minskad vinst, dvs avkastningen på innerstadsläget minskar. Minskad avkastning medfori sin tur minskad betalningsvilja för att hyra eller äga lokaler. Liksom för bostäder leder detta till lägre marknadspriser för butikslokaler.

För att kunna avgöra om nettoeffekten för övriga kommersiella lokaler blir en ökad eller minskad efterfrågan

måste speciella beräkningar göras. Det går därför inte att direkt uttala sig om marknadseffektema för sådana lokaler.

Eftersom fördelningen av mark på bostads- och övriga ändamål är reglerad i planer kommer markvärdesutvecklingen inte att leda till samma jämviktspris för bostadsmark och annan mark. Övriga verksamheter kan därför inte köpa ut bostäder genom att bjuda över hushållen.

När innerstadshushållens betalningsvil ja minskar blir möjligheterna att ta ut högre hyror sämre. På en reglerad marknad som hyresmarknaden borde detta teoretiskt inte spela någon roll för avkastningen på en fastighet. Förväntningar om framtida avregleringar eller förändringar (t ex genom ombildning av hyresrätter till bostadsrätter) kan emellertid göra markvärdet känsligt för den minskade betalningsviljan. Totalt sett torde den minskade betalningsviljan leda till sämre avkastning på bostadsfastigheter och därmed till minskat värde på mark som avsatts för bostadsbebyggelse.

När det gäller butikslokaler och lokaler för övrig verksamhet finns inte samma reglering. Markvärdesutvecklingen för icke bostadsmark blir därföri princip beroende av efterfrågeutvecklin gen för båda dessa kategorier gemensamt. Eftersom det inte är möjligt att på kvalitativa grunder bedöma efterfrågeutvecklingen för dessa kategorier totalt sett kan man inte heller avgöra om marknadsvärdena ökar eller minskar.

Vid sidan av trafrkavgifter diskuteras också markavgifter. Potentialen för dessa är naturligtvis beroende av markvärdena, vilka kan påverkas av trafikavgiftema. Om trañkavgifter införs kommer sannolikt markvärdena, åtminstone för bostadsmark, att minska i innerstaden, vilket bör leda till lägre markavgifter.

5.3 Fördelningspolitiska effekter

Vem betalar till slut?

Trañkavgiftema drabbar såväl hushåll som privat och offentlig verksamhet. Hushållen har inga möjligheter att övervältra kostnaderna på någon annan och drabbas därmed fullt ut. När det gäller privata och offentliga verksamheter kan dessa via prishöjningar låta kostnaderna slå igenom på priserna på varor och tjänster, vilket innebär en viss övervältring på konsumentema, dvs främst hushållen.

525mm

Ett företag tvingas kompensera sina anställda genom att betala tralikavgiften på 500 kr/mån.

Lönekostnaden är 25.000 kr/mån inklusive sociala kostnader. Lönekostnadema utgör 70 %

av företagets kostnader. Trafikavgiftema innebär då en ökning av kostnadema med 1,4

procent. Detta år vad som maximalt kan övervåltras på konsumentledet. Detta exempel kan

ses som storleksordningen på en övre gräns för prisölcningar till följd av traftkavgifter. Alla

företagets anställda behöver kanske inte kompenseras och företagets hela produktion är

kanske inte lokaliserad till innerstaden.

Som framgått tidigare kan man emellertid räkna med att värdet av framkomlighetsökningen överstiger trañkavgiften för vissa verksamheter. Detta bör - teoretiskt settslå igenom i lägre priser på dessa varor och tjänster.

Med hänsyn dels till att övervältringseffektema går åt olika håll när det gäller olika verksamheter, dels till att en trañkavgift på 25 kr per fordon och dag är mycket marginell i förhållande till ett företags verksamhet kan övervälningseffektema totalt sett bedömas vara av mycket liten betydelse.

Ar det rika eller fattiga som drabbas?

I den resvaneundersökning som genomfördes i Stockholms län under åren 1986-87 (RVU 86/87) finns uppgifter om inkomsterna hos trañkantema i länet.

Enligt undersökningen var medelårsinkomsten för samtliga trafikanter i länet under en genomsnittlig dag ca 94 000 kr. Om vi sätter denna inkomst till index 100 erhålls följande tabell över inkomster för trafikanter i Stockholms län.

	bilister	övriga färdsätt	alla färdsätt
till innerstaden	149	94	110
utanför innerstaden	132	73	95
alla resmål	135	85	100

Generellt har de som reser till innerstaden betydligt högre inkomster än de som reser utanför. Av tabellen framgår att bilister har betydligt högre inkomster än övriga trafikanter. Skillnaden är särskilt stor vid resor till innerstaden, där bilisterna har nära 60% högre inkomster än de som reser med övriga färdsätt och 49% högre inkomster än samtliga resenärer i länet.

Effekter på resandet i olika inkomstgrupper

I detta avsnitt behandlas bilavgifters effekter på olika inkomstgrupper vid resor till arbetet. Uppgifter om olika gruppers priskänsligheter vid andra resärenden saknas för närvarande.

Om bilavgifter på 25 kr införs under hela dagen beräknas arbetsresoma med bil minska med 17%. Vi har då förutsatt att avgiften vid självdek-

inte är avdragsgill larationen men att personer som disponerar tjänstebil

inte alls påverkas av avgiften (dvs företaget atttus betala avgiften).

Uppgifter om priskänsligheter i olika grupper har hämtats från analyser av RVU 86/87. Priskänsligheterna har beräknats för låg-. medel- och höginkomsttagare. lnkomstklasserna är definierade så att lika många av länets förvärvsarbetande tillhör respektive klass (oavsett färdmedel). Uppgifterna gäller individinkomster. Undersökningen visar att priskänsligheten i höginkomstgruppen är ca 20% lägre än i låginkomstgruppen. Skillnaden mellan låg- och medelinkornstgrupperna är liten.

Inkomstklassema gällde samtliga förvärvsarbetandei länet. Som visats ovan har de som åker bil till innerstaden väsentligt högre inkomster än den genomsnittliga arbetspendlaren. Figuren nedan visar hur de som kör bil till arbetet i innerstaden fördelar sig på de tre inkomstgruppema:

procent

r//

- -

10--7

/ á

0 0

låg medel hög

Av figuren framgår att höginkomsttagarna är kraftigt överrepresenterade vid bilresor till innerstaden. Höginkomsttagarna är således fler men har i gengäld en lägre priskänslighet. Personer med tjänstebil är dessutom överrepresenterade bland högin-

Det förändrade f ärdmedelsvalet har beräknats med beteendemodeller komsttagarna. som nyligen utvecklats inom RVU-projektet. Resandet påverkas inte bara av de

som redovisats ovan utan även av vilka alternativ som finns tillpriskänsligheter gängliga för trañkanten, i vilken utsträckning bilen används i tjänsten osv. Den utförda beräkningen tar hänsyn till alla dessa faktorer.

och minst i Den procentuella minskningen blir visserligen störst i låginkomstgruppen höginkomstgruppen, men om man även tar hänsyn till hur många bilförare som ingår i respektive klass erhålls nedanstående figur, som visar hur de som byter färdmedel fördelar sig på inkomstklasser: procent

;sasse

medel hög

Av figuren framgår att 45% av de som slutar åka bil kommer från höginkomstgruppcn. Endast 20% kommer från låginkomstgruppen. Fördelningspolitiskt slår biltullarna naturligtvis hårdare mot de som har lägre inkomster (precis som andra avgifter). För resor till innerstaden uppvägs detta antalsmässigt mer än väl av att

höginkomsttagama är så många Her.

Kvinnorna fördelar sig betydligt jämnare på inkomstklassema än männen. Nästan hälften av de som kör bil till innerstaden och endast 7%

är män i höginkomstgruppen är män i låginkomstgruppen. Motsvarande siffror för kvinnorna är 9 respektive 10%.

Kvinnorna är visserligen priskänsligare till

än männen, men 70% av bilpendlama innerstaden är män. Bland de som byter färdmedel dominerar männen därför antalsmässigt.

Effekter for glika grupper

Trañkavgifters effekter för olika grupper kan även illustreras med resultaten från den styrmedelsutredning som landstingets trafikkontor och Stockholms kommun genomförde 1979 (Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsrniljö, Trafikkontoret rapporterar 1/79). Inom utredningen studerades bl a hur ett paket av ytterligare parkeringsrestriktioner samt en biltull på 10 kr (1976 års prisnivå) mellan kl 7 och 18 påverkade nettot för olika grupper:

Förändrat netto för olika grupper vid biltull 10 kr kl 07-18 samt parkerings- Lcstriktioner. Alla belopp i Mkr/åri 1976 års prisnivå.

Privatbilister arbete

stannare - 92

bytare - 14

Privatbilister övriga resor

	stannare bytare	- 47 - 15
Tjänste		- 58
Taxi		+ 13
Distribution*		+ 5
Kollektivtrañkanter		+ 5

Stat, kommun, landsting, kollektivtrañkföretag +200

TOTALT **

- 1

= endast vinst p g a hastighetsökning, ej av förenklad angöring ** = beräknat på ej avrundadc värden

24 Av tabellen framgår att privatbilister som fortsätter att åka bil får den största kostnadsökningen som grupp betraktat. Detta är en önskad effekt för att åstadkomma bättre överensstämmelse mellan den privatekonomiska och den samhällsekonomiska marginalkostnaden. De totala förlusterna (i fonn av ökad restid) för de bilister som övergår till att åka kollektivt är betydligt mindre. Även tjänsteresenärema får större kostnader (för bilavgifter) än kalkylerade tidsvinster.

Taxi gjorde vinster eftersom de fick tidsvinster men förutsattes slippa betala avgifter. Distributionstrañken förutsattes betala avgift men ñck trots detta vinster totalt sett på av den ökade framkomligheten. Till detta skall läggas vinsten av förbättrade grund till lastning och lossning när trafiken minskar. Dessa vinster ingick inte i möjligheter kalkylen.

I paketet ingick begränsade förbättringar av kollektivtrafiken för att göra det möjligt att ta hand om de nya trafikanterna. Dessa åtgärder innebar samtidigt förbättringar för kollektivtrafikanterna, vilka därför vinster. Denna grupp har i de tidigare gjorde genomsnitt lägre inkomster än bilisterna.

För stat, kommun och landsting uppstod ett betydande överskott på grund av de nya av detta överskott avgör naturligtvis nettot för de övriga avgifterna. Användningen Om överskottet används inom trafiksektom kan naturligtvis nettot för grupperna. samtliga trafikantgrupper påverkas påtagligt i positiv riktning.

Det sammanlagda nettot var nära noll när hänsyn inte togs till miljöeffekterna. De minskade skulle effekter för boende och verksamma i miljöstömingama ge positiva innerstaden.

De redovisade beräkningarna är gamla och de absolutvärden som erhölls är inaktuella. Beräkningarna bör dock ändå ge en god bild av fördelningen av effekterna på olika Sedan utredningen gjordes har biltrafiken till Stockholms innerstad ökat grupper. kraftigt. Detta innebär att trängseleffekterna är större idag. Kvarvarande piivatbilister får därmed stöne och mindre totala förluster. Yrkestxafiken får frarnkomlighetsvinster idag betydligt större vinster när framkomligheten ökar.

6 llUR BÖR TRAF1KAVG1FTER ADMINISTRERAS?

6.1 Diskussion om lämplig huvudman

för traftkavgiifterma

l kapitel 3 diskuterades biltrafikens marginalkostnader. Vi kunde där se att kostnaden per fordonskm i Stockholms innerstad sannolikt dubbelt

ligger omkring; så högt somi genomsnittliga tätorter i landet. Marginalkostnaden

i tätorter är i sin tur hela 5 gånger större att

än på landsbygden. Med utgångspunkt från detta är det således viktigast särskilja tätorts- och landsbygdsförhållanden från varandra.

Dettta borde också följas upp i avgiftskonstruktionen och administrationen av systemet. lFör att ytterligare förtydliga detta redovisas nedan variationerna i trängselkostnadernta mellan olika delar av gatunätet. Beräkningarna gjordes som underlag till det trafik;politiska beslutet 1988 och redovisas i DsK 1987:11.

Med marginalkostnad

för trängsel avses de tids- och fordonskostnadsförändringar som en bilist åsamkar andra trafikanter när hon eller han utnyttjar

väg- eller gatusystemet. Sådana kostnader varierar med rådande och

väg- och trafikförhållanden med fordonstyp. Det bör noteras att kostnaderna är interna för bilistkollektivet som grupp även om trängseleffekterna är externa ur den enskilde trafikantens synvinkel.

De kostnader

som här avses är dels de förändringar i tidsåtgång som ett tillkommande fordon förorsakar övriga fordon, dels motsvarande i fordonskostnad,

förändringar framför allt då avseende bränsleåtgången. Vad beträffar fordonskostnaden är att märka att denna sjunker när genomsnittshastigheten minskar, åtminstone ner till en viss gräns. Kostnaden stiger emellertid till följd av de retardationer och accelerationer som är förenade med omkörningar, vilka i sin tur blir mer frekventa

ju större fordonsflödet är.

1 tätonsförhållanden påverkas beräkningarna, förutom

av ovan uppräknade parametrar, också av i vilken utsträckning som trafiken störs av ljusreglerade korsningar, utfarter från tomter osv. Dessutom kommer fordonskostnaden

inte längre att falla utan i stället stiga, räknat per fordonskm, när genomsnittshastigheten under 45

sjunker km/tim. Nedanstående tabell visar tttfallet av beräkningar genomförda under olika

förutsättningar, men med en gemensam tidsvärdering. Slåämingsgradema 1-3 repre-

senterar ostörda förhållanden (1), viss störning

(2) och ständig störning (3).

Trängselkostnader under olika förutsättningar, öre/fordonskm 1990

(1985 års trafik, års prisnivå)

	Fordonsflöde fordon/dygn	Störningsgrad 1	2 3
Personbil	4000 8000 15000 25000	5 l l 20 48 70 41 138 576 32 83 302	28
Buss	4000 8000 15000 25000	12 28 54 50 119 174 101 346 1441 83 206 757

Enligt ovanstående beräkningsexempel varierar således trängselkostnadema för en personbil mellan 5 öre och uppemot 6 kr per fordonskm. medan trängselkostnaderna för en buss varierar mellan 12 öre och drygt 14 kr pcr fordonskm. Pâ en gata med 15000 fordon per dygn i city kan således trängseleffekten vara över hundra gånger större än för en gata med 4000 fordon/dygn i stadens ytterornråden. Variationema är följaktligen mycket större i tätort än på landsbygden. Den absoluta kostnadsnivån ligger också betydligt högre i tätort. De redovisade exemplen kan sägas relativt väl representera förhållandena på huvudvägnätet i medelstora och större svenska städer. I storstäderna kan på vissa gatudelar trängselkostnaderna bli ännu högre.

Motsvarande variationer mellan olika typfall förekommer även beträffande vägslitage, olyckor och hälso- och miljöpåverkan. Variationema beror främst på tjänstevikt, antal axlar och avgasemission för olika fordonstyper, vägmiljö (landsbygd, tätort), vägtyp (vägbredd, hastighetsbegränsning) samt på fordonsflödet.

De stora variationerna mellan tätort och landsbygd talar dels för att prisdifferentieringen borde drivas så långt det är praktiskt möjligt, dels att trafrkavgifterna bör omfatta hela tätortsområdet, dvs i Stockholmsregionen hela Stor-Stockholm. Detta talar för att det ovan redovisade elektroniska systemet med avläsning av tid och plats är mest ägnat att uppnå syftet att åstadkomma en prissättning som så nära som möjligt är anpassad till den reella marginalkostnaden. Samtidigt bör gemensamma principer for systemet gälla i hela storstadsområdet. Detta talar i sin tur för att ett kommunalförbund omfattande hela storstadens centrala tätortsområde bäst borde vara ägnad att administrera systemet. En sådan lösning borde särskilt passa i Göteborg. I Stockholm och Malmö skulle systemet alternativt kunna administreras av landstinget.

6.2 System för avgiftsupjitagning

De system för avgiftstrpptagnirtg som kan användas äri realiteten styrande för hur bilavgiftssystcnt kan trtfonnzis. De viktigaste idag tillgängliga systemen för avgiftsupptagning är

kontant betalning till personal i kontrollstation, kontant betalning i myntinkast vid kontrollstationen, betalkort i konläsare vid kontrollstationen, elektroniska system för avgiftsupptagning. periodkort (tex dags-, månads- eller årskort).

OOOOO

Kontant betalning och betalning via kortläsare förutsätter fysiska arrangemang vid kontrollstationen, vilka tar plats. De förutsätter dessutom att fordonen stoppas, vilket minskar kapaciteten och ställer krav på stora ytor vid kontrollstationen. Dessa betalforrner är därför bara möjliga där tillräckliga ytor finns tillgängliga. I allmänhet är de svåra att använda i en tätbebyggd stadsmiljö.

Elektroniska system förutsätter att bilen är försedd med en utrustning som kommunicerar med antenner vid kontrollpunkter innebär

längs vägen. Den enklaste modellen att bilen är försedd med en bricka som enbart innehåller ett unikt identitetsnummer. Nar bilen passerar kontrollpunkten registreras passagen och bilisten debiteras i efterhand. Utrustning av (lcnna typ med tillräckliga prestanda finns idag kommersiellt tillgänglig från flera olika leverantörer.

Mer komplicerade elektroniska system innebär att brickan i bilen kan programmeras för ett visst belopp (t ex genom att ett s k smart car i kreditkortsfomiat sticks in i en fast kommunikationsdel räknas ett

i bilen). När bilen passerar kontrollpunktema visst belopp av från brickan. Systemet förutsätter därmed inte något debiteringssystem utanför fordonet. De system av denna typ som idag finns kommersiellt

tillgängliga har inte tillräckliga prestanda. Utvecklingsarbete pågår dock och inom ett fåtal år bör bättre system finnas tillgängliga.

System med periodkort innebär att bilen skall vara försedd med en biljett i rutan. Biljettens giltighet kan kontrolleras visuellt vid passage av kontrollstation,

genom videofilmning av bilnummer eller genom visuell kontroll inom

det avgiftsbelagda området.

De tillgängliga systemen gör det möjligt att införa både tullavgifter och ornrådesavgifter. Områdesavgifterna förutsätter då antingen ett elektroniskt med ett

system antal kontroll snitt inom det avgiftsbelagda området

eller ett system med periodkort som kontrolleras inom området.

Kilometeravgifter inom ett avgränsat tätortsområde skulle förutsätta att samtliga fordon i systemet var utrustade med särskild

registreringsutrustning. Med dagens

tillgängliga teknik skulle detta kunna innebära att fordonen var utrustade med den ovan nämnda typen av elektroniska brickor

och att ett stort antal kontrollpunkter anlades inom det avgiftsbelagda området. Elegantare system - som idag inte finns kommersiellt tillgängliga - skulle innebära att sändare vid vägkanten aktiverade en avläsningsutrustning i bilen som direkt mätte körsträckan inom området. som

System förutsätter att samtliga fordon har särskild utrustning måste i realiteten införas

på nationell nivå för att vara praktiskt möjliga. System for ter sig dä:-

kilometeravgifter

för idag både mycket dyrbara och omöjliga att genomföra i enstaka tätorter.

Den snabba tekniska utvecklingen på elektronikområdet restrik-

gör att de tekniska tionerna för avgiftsupptagnin gen kommer att vara betydligt mindre i framtiden.

Sällanbilister

Så länge system för bilavgifter inte införs nationellt måste varje praktiskt system kunna hantera bilister som kör bil så sällan att de inte skaffar elektroniska brickor eller månadskort. Beräkningar för Stockholm visar att ca 10% av bilistema inte kan förväntas skaffa elektroniska brickor vid ett system med dagavgifter även om brickorna innebär en betydande rabatt. l system med månadskort beräknas andelen kunna uppgå till 20-25%. l ett fullständigt elektroniskt kan dessa bilister

system videofilmas och debiteras i efterhand. l ett blandat elektroniskt och manuellt system kan de betala kontant vid kontrollpunktema. l system med periodkort kan de köpa dagsbiljetter i t ex automater.

Differentiering

Ur principiell synpunkt är det önskvärt att avgifterna så långt möjligt är proportionella mot den samhällsekonomiska marginnlkostnzttlen. Detta innebär att de bör variera med körsträcka. typ av fortlon. tid på (lagen och veckodng. För att ännu bättre spegla

marginalkostnaderna kan avgiftema även tänkas variera kontinuerligt med graden av trängsel.

Mot denna principiella synpunkt skall ställas krav på enkelhet, möjligheter till kontroll av efterlevnad och andra systemtekniska synpunkter.

l tullsystem kan avgifterna differentieras efter tid, veckodag och typ av fordon. Däremot kan de inte differentieras efter körsträckan inom området.

Områdesavgiftssystem med periodkort innebär normalt att månadskort erbjuds. I och med detta bortfaller möjligheten till differentiering efter tid och dag. Däremot kan de differentieras efter fordonsslag.

Områdesavgiftssystem med dagens elektronik innebär att en tullring kompletteras med ett antal kontrollsnitt inom området. Vid ett begränsat antal sådana kontrollsnitt uppstår problem för de trafikanter som råkar ha ett stort antal transporter över ett snitt om avgiften tas ut per passage. Denna typ av system bör därför utfonnas med en dagavgift. Avgiften kan däremot utan problem differentieras med avseende på veckodag.

Med dagens teknik är det svårt att automatiskt detektera olika fordonstyper med tillräcklig säkerhet. Det är därför svån att differentiera avgifterna med avseende på fordonstyp i elektroniska system.

Styreffekten av bilavgifter blir större om avgiften tas ut per dag eller passage än om den tas ut per månad. Om man köpt ett månadskort blir marginalkostnaden för bilresor (på grund av avgiften) noll och effekten mindre. l Bergen fann man att de bilister som köpte måttadskort ökade sitt resande jämfört med tiden innan avgiften infördes. Orsaken var kombinationen av att marginalkostnaden var oförändrad och att trängseln i systemet minskade. Skillnaden mellan dag- och passageavgifter avgörs av utfominingen av det avgiftsbelagda omradet. l de system som studerats i Stockholm är skillnaden i styreffekt liten eftersom få i de priskänsliga grupperna gör mer än en passage per dag av den gräns som diskuterats (tullsnittet).

Intäkterna skiljer sig mer mellan dag- och passageavgifter. Normalt sker en omfattande yrkesmässig trafik i våra tätortskärnor. Dessa fordon gör ofta ett mycket stort antal resor per dag. Dagavgifter innebär att dessa prisokänsli ga grupper bara betalar en gång per dag. Vid passageavgifter kan vissa fordon få betala ett mycket stort antal gånger per dag. l Stockholm utför den yrkesmässiga trafiken drygt hälften av alla bilresor i innerstaden men de uppskattas enban utgöra knappt 30 % av de totala antalet olika fordon somrör sig i innerstaden under dagen.

Slutsatsen blir att frågan om differentiering av avgiften blir en avvägning mellan det principiella önskemålet om en hög grad av differentiering och en rad praktiska synpunkter. Valet av system för avgiftsupptagning styr i stor utsträckning vilka differentieringar som är praktiskt möjliga. Dessa avvägningar har i praktiken lett fram till begränsad differentiering i de system som genomförts eller föreslagits.

Storlek på avgiftsbelagt område

l kapitel 3 visas att marginalkostnaden överstiger dagens avgifter i stora delar av tätortsområdena och att de varierar kraftigt inom tätorterna. Det finns därför anledning att ta ut avgifter inom stora områden och att differentiera dem inom områdena.

Med elektronisk avgiftsupptagning att införa som täc-

är det praktiskt möjligt system ker stora områden. Problemet med sällanbilister tenderar att minska

ju större området är, eftersom en allt större andel av fordonsförarna inom regionen då kommer att skaffa den elektroniska utrustningen. Som exempel kan nämnas att 7% av bilföramai Stockholms innerstad kommer från områden utanför länet. Ett system som täcker hela Stockholms läns tätbebyggda yta (men med avgiftsfria genomfartsleder) skulle därför ur denna aspekt vara genomförban.

Kostnaden för elektroniska system är så låg att de är realistiska även i områden med lägre trafikintensitet. För det system som studerats i Stockholms innerstad utgör årskostnaden enbart ca 5% av intäkterna.

6.3 Skiss till avgiftssyslem

Ovan har konstaterats i storstadstrafiken

att marginalkostnadsprissättning är lämpligt för att ta ut rörliga avgifter motsvarande den förhöjda kostnadsnivån gentemot landsbygdstrafiken. För att ett avgiftssystem för Stockholms län skall vara ändamålsenligt bör en rad krav vara tillgodosedda.

För att ge så god överensstämmelse som möjligt med de samhällsekonomiska marginalkostnaderna bör det avgiftsbelagda området delas in i flera delområden med olika avgifter. För Stockholms del skulle detta kunna innebära en avgiftsnivå i innerstaden, en något lägre nivå i halvcentrala bandet och en ännu något lägre nivå i övriga tätortsområdet.

Om avgiftsuttaget skulle konstrueras så att marginalkostnaden först räknas upp generellt i hela regionen med miljöavgifter till 47 öre/fordonskm, sedan till 120 öre/fordonskm i ytterstaden med någon extra avgift och slutligen till 315 öre/fordonskm i innerstaden med de olika

med områdesavgif ter erhålls följande avgiftsuttag avgiftstyperna.

Trafikarbete Marginal- Avgifts-

per år kostnad uttag

Mfkm öre/fkm Mkr/år

Regional avgift (län) 11350 (47-23) 2750 Extra avgift (ytterstad) 5300 (120-47) 3800 Områdesavgift (innerstad) 900 (315-120) 1750 TOTALT i

Möjligheterna att ta ut mnrginalkostntttlemzt som extra rörliga avgifter är i praktiken begränsade. l princip skulle skillnaden mellan 47 öre och 23 öre (landsbygd) tas ut som rörlig avgift för hela regionen. Detta motsvarar, om den tas ut som bensinskatt, drygt 2 kr/litcr bensin. Med en så hög avgiftsnivå skulle naturligtvis handeln med

bensin över länsgränsen bli mycket omfattande med åtföljande ökning av den länsgränsöverskridande trafiken. Avgiftsuttaget per resa till innerstaden blir också mycket högt och motsvarar en områdesavgift på ca 50-75 kr per dag och fordon.

För samhällets del är den bästa strategin emellertid inte att ta ut dessa höga kortsiktiga marginalkostnader från bilisterna och i övrigt inte göra något åt trañksystemen. Istället kan samhället reducera de långsiktiga marginalkostnadema genom investeringari trafikleder, kollektivtrafik och miljövänlig teknik samt genom en samordnad bebyggelse- och trafikplanering. Marginalkostnaderna, främsti form av trängsel, har idag tillåtits öka till en samhällsekonomiskt ineffektiv nivå. Dessa kostnader får närmast bäras av distributions-, tjänste- och servicetrafiken i Stockholmsregionen i form av ökade transportkostnader, vilket i sin tur ökar priserna på varor och tjänster.

Underuttaget av avgifter för externa effekter från trafiken i Stockholms län i nuläget motsvarar uppemot 10 miljarder kr per år (med hänsyn taget även till att uttaget för landsbygdstrañken är för lågt). Detta kan jämföras med det samlade behovet av utbyggnad av trafikleder och kollektivtrafik, som i regionplaneringen bedömts uppgå till ca 1,5 miljarder kr per år i Stockholmsregionen fram till år 2000. Samhällsekonomiskt torde det därför vara effektivare att öka investeringarna i transportsystemen och därmed sänka de höga trängsel-, olycks- och miljökostnadema.

Om beräknat avgiftsbehov vid marginalkostnadsprissättning delas upp på de olika externa effekterna erhålls följande bild.

	Förorter Mkr/år	Ytterstad M kr/år	Innerstad Mkr/år	TOTALT Mkr/år
Trängselkostnader	650	l9()0	1300	3850
Olyckskostnader	500	1400	500	2400
Hlilso- och miljöskzttlor	300	900	850	205g!

Enligt resonemanget tidigare borde intäkterna av trañkavgifterna användas på effektivast möjliga sätt för att reducera de externa effekterna av trafiken. Avgiftsuttaget bör enligt samhällsekonomisk teori inte heller fullt uppgå till de samhällsekonomiska marginalkostnadema för externa effekter i nuläget. Istället ska avgifter och tillkommande externa effekter balansera varandra i det nya läget då trañkavgifter tas ut. Detta betyder i klartext att avgifter enligt ovan reducerar trafikvolymen alltför mycket. Om vi därför exempelvis antar att avgifterna resulterar i intäkter på 4 miljarder kr per år istället för 8 miljarder kr per år skulle dessa kunna fördelas på följande sätt.

Utbyggnad av trafikleder, kollektivtrafik samt förstärkt region- och trafikplanering för att reducera trängseln 2 miljarder kr perår

Säkerhetsfond för trafiksäkerhetsåtgärder 1 miljard kr per år

Miljöfond för miljövänlig teknik, treglasfönster, skogsplzrntering m m l miljard kr per år

Eftersom -

marginalkosmaderna varierar mycket starkt mellan olika trafikmiljöer upp till hundra gånger för trängsel - bör avgiftsuttaget differentieras

så långt det är praktiskt möjligt. Detta talar för att någon form av elektroniskt avgiftsupptagningssystem är den mest lämpliga lösningen.

Under en övergângstid, innan ett sådant system, anpassat för Stockholmsregionens behov, finns fárdigutvecklat, kan någon form av periodkort användas som en provisorisk lösning.

Eällm;

Trañkpolitiska utredningen. SOU 1978:31 Transport System Optimization and Pricing. J O Jansson 1984 Kostnader och avgifter inom trafiksektom. DsK 1985:2 Investeringsplanering inom transportsektorn. DsK 1985:4 Kväveoxid i svenska tätorter. Mätningar i 26 tätorter januari 1983 - mars

MåP-*Nf

1984. P-A Svanberg, P Grenfelt. IVL-publikation B 779, 1985 Miljö och trafik i storstadsregionema. VV publ 1987:97 Transportscktorns kostnadsansvar. DsK 1987:4 Samhällsekonomisk värdering av avgasutsläpp. DsK 1987:6 .“°?°.*.°\ Den tunga vägtrañkens kostnader. DsK 1987:11 10. Trafikpolitikcn inför 90-talet. Prop 1987/88:50 SLL RVU 86/87 (specialbearbetning) 12. Länstrañk och samhällsekonomi, del 4 - Externa effekter. Transek 1988 13. spårväg i morgondagens Stockholm. Idéskiss. SLL 1988 14. Storstadstrafik 2. Bakgrundsmaterial. SOU 1989:15 Storstadstrafik 3. Bilavgifter. SOU 1989:43 16. Reformerad inkomstbeskattning. SOU 1989:33 17. Trañkplan 89. Stockholms 1989

gatukontor

Bilaga l

Beräkning av miljökostnaden i Stockholms innerstad

Marginalkostnaden per fordonskilometer i tätort beräknas enligt ref 12 till 28 öre vid uppräkning till 1990 års prisnivå samt en beräknad katalysatorandel på 25%. För att uppskatta motsvarande siffra för Stor-Stockholm måste vi diskutera effekter av tätortens storlek och skillnader mellan citykärnor och ytteromrâden. Redovisningen

bygger på opublicerat underlagsmaterial från Ingemar Leksell.

En fordonskilometer ger storre hälsoskador (och därmed hälsokostnader) om man kor i en stor tätort jämfört med en liten.

Anledningen är att ett och samma utsläpp i det förra fallet kommer att drabba fler människor. Även andra tätortseffekter såsom nedsmutsning och korrosion blir av samma skäl i en stor tätort.

dyrare

Avgasutsläppen kommer att leda till att det byggs upp en kudde av luftföroreningar över tätorten:

bakgrundshalt

av t ex

N02

L avstånd från

tätortscentrum

Halten blir högst i centrum och avtar utåt.

Överlagrat pâ denna utjäm-

nade profil finns lokala

haltförhöjningar i gatu miljöerna.

Mätningar har enligt ref 5 visat att det finns ett samband mellan uppmätta årsmedelvärden av Nog-bakgrund i svenska tätorter och tätortens storlek. Bäst korrelation fick man mellan och

Nog-halten kvadratroten ur NOx-emissionen från fordon i resp tätort.

NOZPQ 111-:

50*

, o

40...

o o

30 9

.g . on

u. ,

20 0 0

. a

. 1 . .

O 20 40 GO 80 100

V N01- emission fordon

NOx-emissionen från trafiken i en tätort ar i sin tur proportionell mot trafikarbetet. Med kunskap om trafikarbeten och befolkningstal i de svenska tátorterna är det nu möjligt att fördela de totala halsoskadekostnaderna på tatorterna och på trafikarbetet i resp tatort. For Storstockholms del får vi följande resultat:

Tabell: Berakning av izpprakningsfaktor for Stor-Stockholm Andel av totala tatortsbefolkningen (b) 14.3% Andel av tátortstrafikarbetet (c) 18.7% Kvadratroten av c (d) 4,32 Relativ populationsdos (bd) 61,8 Andel av total populationsdos (g) 49,1%

Upprakningsfaktor for Stor-Stockholm (g/c) 2,6

Resultatet ska tolkas så att en fordonskilometer i Stockholm ger 2,5 gånger hogre halsoskadekostnad än den genomsnittliga tatortskostnaden.

fråga ar hur cityomráden forhåller sig till ytterstadsomráden.

Nasta

Overslagsberakningar for Goteborg visar följande resultat:

Tabell; Berakning av upprakningsfaktör för Göteborgs innerstad Andel av totala tätortsbefolkningen (b) 41,7% Andel av tatortstrafikarbetet (c) 29,0% Uppmatt NOx-halt (d) l00iig/m3 Relativ populatiönsdös (b*d) 41,7 Andel av total populationsdos (8) 56,0% Uppräkningsfaktor för Göteborgs innerstad (g/c) 1,9

Denna beräkning tyder fordonskilometer i

på att en genomsnittlig Göteborgs innerstad ger en samhällsekonomisk kostnad för hälsoeffekter som är ungelar dubbelt så hög som genomsnittskostnaden.

Med tanke på den högre i Stockholms

befolkningskoncentrationen innerstad kan man vänta sig en något större skillnad där mellan avgaskostnaderna vid körning i innerstaden relativt ytterområden. En trolig siffra är minst 2,5 gånger större hälsokostnad för i

körning innerstaden relativt genomsnittskostnaden. Detta minst 2,5

betyder 2.5 6 gånger den genomsnittliga tätortsköstnaden i landet om man kör en personbil en kilometer i Stockholms innerstad.

Med dessa förutsättningar får för olika

vi följande marginalkostnader fordon i Stockholms tatort i 1990 års prisnivå:

Effekt Pb Pb Pb ore/fordonskm kat ej kat diesel

Halsopâverkan 9.0 58,5 78,0 Naturskador 2,4 11,4 3.6 TOTALT 11.4 69,9 81.6

Med 25 % katalysatorandel och 4% diesel erhålles

då marginalkostnaden 56 ore/fordonskilömeter för Stockholms och 126

ytterområden

ore/fordonskilömeter i Stockholms innerstad. Hänsyn har då tagits till att endast hälsöpåverkan och naturskadör ska räknas med de

ej upp angivna vardena.

Med hänsyn till osakerheten i beräkningen av har vi

miljökostnaderna

av forsiktighetsskäl valt att grunda beräkningarna på 100 ore/fordonskilömeter och då endast i Stockholms innerstad.

Bi1aga2

Beräkning av trängselkostnaden i Stockholms innerstad

Marginalkostnaden per fordonskilometer för trängsel i tätort beräknas enligt ref 12 till 44 öre vid uppräkning till 1990 års prisnivå. För att uppskatta motsvarande siffra för Stockholms innerstad måste vi ha uppgifter om trafikens dygnsfördelning och sammansättning samt data om gatunätet och trafikarbetets fördelning på olika

gatutyper. Översiktliga sådana beräkningar kan göras från nåtverksanalyser i samband med arbetet med Trafikplan 89.

Fordonssammansättningen för resor i Stockholms innerstad redovisas iSTORK. del 2 (ref 14). Detta ger underlag för beräkning av kostnaden för tidsforluster pga trangsel. Följande fördelning anges:

Andel Tidvärde

kr/fordonstim Personbilar

0 tjänsteresor	18%	186
0 bostads-arbetsresor	45%	30
0 inköpsresor	8%	40
0 övrigtresor	29%	30
Personbilar	86%	61
Lastbilar	14%	156
Genomsnitt		74
Dygnsfördelningen	i innerstaden framgår av infartsräkningarna	och

ser ut som följer:

klockan	andel av dygnstrafiken
6-7	7,0%
7-8	10,8%
8-9	10,0%
9-10	6,9%
10-11	6,0%
11-12	5,8%
12-13	6,2%
13-14	6,3%
14-15	6,1%
15-16	6,7%
16-17	8,0%
17-18	7,3%
18-19	6,0%

19-20 3,8% 20-21 3,0%

Trafiken i innerstaden fördelas på 4 olika gatutyper med olika förutsättningar avseende gatubredd och störningsgrad pga utfarter, fotgängare m.m. Nedan visas tidskonsumtionens beroende av trafikflödet per körfält för de olika gatutyperna.

Tld-flödessamband för olika

gatutyper

3000 1

g 2000 .. Gatutyp | \ å Gatutyp 3 i”, O! C g Gatutyp 4 AJ §3 1000 - E r- Gatutyp 7

0 I I I 0 I000 2000 3000

Trarlkrlöde (fordon/tim)

Med hjälp av dygnsfördelningen och de olika tid-flödesdiagrammen kan hastigheten och trangselkostnaden för olika timmar på dygnet beräknas for de olika gatutyperna. Resultatet av beräkningarna för maxtimmen redovisas i följande tabell:

Gatutyp Maxtimmen trafikarb. genomsn. medel hastig- trängsel-

	fordons- km körfält	antal	flöde f/h	het kostn. km/h öre/fkm
l	58250	3.2 453		17,2 400
3	28986	3.4 592		24,0 358
4	7760	3,5 1035		20,0 283
7	6205	4,4 1379		38,4 207
Genomsnitt	101201	3.2 534		19,7 367

Motsvarande beräkningar for hela dygnet ger följande resultat:

Gatutyp	tralikarb. genomsn. lordons- km körfält	Maxtimmen antal flöde	medel hastig- trängsel- f/h	het kostn. km/h öre/fkm
l	541000	3.2	280	22,3 162
3	269200	3.4 367		31,8	119
4	72100	3.5	641	28,9 199
7	57600	4,4 854		50,1	72
Genomsnitt	939900	3.2 330		25.8	147
Beräkningarna tyder således på att trángselkostnaden				i Stockholms
innerstad ligger på en nivå om 147 ore/lordonskilometer					eller
omkring 3,5 gånger högre än siffran for genomsnittliga				svenska tat-

orter.

KUNGL. BlBL.

1990-02-12

TOCKHOLM

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

l. Rapport av den särskilde utredaren för granskning 34. Refonnerad företagsbeskattning

av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- - Motiv och lagförslag. Del 1.

minister Olof Palme. C. - Expertrapporter. Del 2. Fi.

. Beskattning av fämansföretag. Fi. 35. Reformerad mervärdeskatt m.m.

. Integriteten vid statistikproduktion. C. - Motiv. Del 1.

. Fasta Öresundsförbindelser. K. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi.

. Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. C. 36. Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. Fi.

. Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. 37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av

. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. utvecklingen. I.

. UD:s presstjänst. UD. 38. Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatte-

. Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. utredningamas betänkanden. Fi. 10. Två nya treåriga linjer. U. *OOOQOUIÄUJKQ 39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartlägg-

11. Hushällssparandet - Huvudrapport från Spardelega- ning och bedömning. S.

tionens sparundersökning. Fi. 40. Datorisering av tullmtinema - slutrapport. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 41. Samerätt och sameting. Ju. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 42. Det civila försvaret. Del 1. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. Fö.

rättsfrågor. A. 43. Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. K. 15. Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. K. 44. Översyn av vapenlagstifmingen. Ju. 16. Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektom. 45. Standardiseringens roll i EFTA/EG - samarbetet. l.

Fi. 46. Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 47.Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. S. 19. Regionalpolitikens förutsättningar. A. 48.Energiforskning för framtiden. ME. 20. Tullregisterlag m.m. Fi. 49. Energiforskning för framtiden. Bilagor. ME. 21. Sätt värde på miljön - miljöavgifter pä svavel och 50.Suftelser för samverkan. U.

klor. ME. 51. Den gravida kvinnan och fostret - två individer. Om 22. Censurlagen - en modernisering av biografförord- fosterdiagnostik. Om sena aborter. Ju.

ningen. U. 52. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer 23. Parkeringsköp. Bo. inom energisektorn. ME. 24. Statligt finansiellt stöd? I. 53. Arbetstid och välfärd. 25. Rapporter till ñnansieringsuuedningen. I. Arbetstid och välfärd. Bilagedel A. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. A.

vakningen. Fi. 54. Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade 27. Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- ungdomar. S.

na. U. 55. Fungerande regioner i samspel. A. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 56. Fiskprisregleringen och ñskeriadminisuationen. Jo. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning 57. DO och Nämnden mot etnisk diskriminering

inför 90-talet. U. - de tre första åren. A. 30. Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid 58. Undantagandepensionäremas ekonomi. S.

tillsättning av professorstjänster. U. 59. Nominering av redovisningskonsulter. C. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 60. Huvudbetänkande från 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. altemativmedicinkommittén. S. 33. Reformerad inkomstbeskattning 61. Hälsohem. S.

- Skattereforrnens huvudlinjer. Del 1. 62. Alternativa terapier i Sverige. S. - Inkomst av kapital. Del 2. 63. Värdering av alternativmedicinska teknologier. S. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. 64. Kommunalbot. C. - Bilagor, expertrapporter. Del 4. Fi. 65. Staten i geografrn. A.

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

66. Begreppet krigsmateriel. UD. . Adoptionsfrägor. Ju. 67. Levnadsvillkor i storstadsregioner. SB. . Förtidspension och rörlig pensionsålder. S. 68. Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. . Utlandssamverkan pâ krigsmaterielomrâdet. UD.

SB.

. Hypoteksinstituten i framtiden. Fi. 69. Storstadsregioner i förändring. SB.

. Tenoristlagstifmingen. A. 70. Storstädemas arbetsmarknad. SB.

. Prövning av industrilokalisering enligt natur- 71. Ny bostadsñnansiering. Bo. resurslagen. Bo. 72. Värdepappersmarknaden i framtiden. Fi. . 6000 platser och 10 000 platser för försök i 73. TV - politiken. U. gymnasieskolan. Hur, var och varför? U. 74. Forskningsetisk prövning. Organisation, 107. Svensk utrikeshandel ikrislägen. UD.

information och utbildning. U. 108. Förtroendevald på 90 - talet: Utmaningar och 75.Etisk granskning av medicinsk forskning. De möjligheter. C.

forskningsetiska kommitteemas verksamhet. U. 109. Valdeltagandeti storstäderna 1988. SB. 76. Att förebygga ALLERGI löverkänslighet. S. 110. Storstadskriminalitet SB. 77. Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI / över- 111. Invandrare i storstad. SB.

känslighet. S. 112.

Storstädemas infrastruktur - idéer om finansiering 78. Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / över- och styrning. SB.

känslighet. S. 79. Storstadstrañk 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial.

K. 80. Förenklad handläggning hos HSAN m.m. S. 81. Ny generalklausul mot skatteflykt. Fi. 82. Nedsättning av energiskatter. ME. 83.Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi

och trafik. ME. 84. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi

och trafik. Bilagedel. ME. 85. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompe-

tens i freds- och krigsorganisationen. Fö. 86. Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. Fö. 87. Skördeskadeskydd för uädgardsnäringen. JO. 88. Skadeförsäkringslag. Ju. 89. Översyn av lagen om pliktexemplar. U. 90. Utvärdering av försöksverksamheten med treårig

yrkesimiktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. U.

91. Statligt förhandlingsarbete. Fi. 92. Prospekteringspolitik. I. 93. Prospekteringspolitik. Rapportdel. I. 94. Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverk-

samhet. Fi. 95. Riksgäldskontoret - en ñnansförvalming i staten. Fi. 96. Förenklad handläggning av ansökningar om

bostadslån m.m. Bo. 97. Vad händer med folkhögskolan? U. 98. Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga

aspekter. S. 99. Organdonation och Iransplantation - psykologiska

aspekter. S.

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Värdering av altemativmedicinska teknologier. [63]

Statsrådsberedningen

Att förebygga ALLERGI / överkänslighet. [76] [levnadsvillkor i storstadsregioner. [67]

Expertbilaga. Beskrivningar av ALLERGI /överkänslig- Storstadens partier och valdeltagande 1948-1988. [68]

het. [77] Storstadsregioner i förändring. [69]

Statistikbilaga. Omfattning av ALLERGI / överkänslig- Storstädernas arbetsmarknad. [70]

het. [78] Valdeltagandeti storstäderna 1988. [109]

Förenklad handläggning hos HSAN m.m. [80] Storstadsluiminalitet. [l 10]

Transplantation - etiska, medicinska och rättsliga Invandrare i storstad. [111]

aspekter. [98] Storstädemas infrastruktur - idéer om finansiering och

Organdonation och transplantation - psykologiska styrning. [112]

aspekter. [99]

Förtidspension och rörlig pensionsålder. [101]

Justitiedepartementet Samerätt och sameting. [41] Kommunikationsdepartementet

Översyn av vapenlagstiftningen. [44] Fasta Öresundsförbindelser. [4] Den gravida kvinnan och fostret - tvâ individer. Om Storstadstrafik 2 - Bakgrundsmaterial. [15] fosterdiagnostik. Om sena aborter. [51] Storstadstrafik 3 - Bilavgifter. [43] Skadeförsäkringslag. [88] Storstadstrañk 4 - Ytterligare bakgrundsmaterial. [79] Adoptionsfrågor. [100]

Utrikesdepartementet Finansdepartementet

UD:s presstjänst. [8] Beskattning av fåmansföretag. [2] Begreppet krigsmateriel. [66] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Utlandssamverkan pâ krigsmaterielomrâdet. [102] Hushållssparandet - Huvudrapport från Spardelega- Svensk utrikeshandel i krislägen. [107] tionens spar-undersökning. [11]

Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektom. [16]

Tullregisterlag m.m. [20] Försvarsdepartementet Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakningen. Risker och skydd för befolkningen. [17] [26] Det civila försvaret. Del l. [42] Reformerad inkomstbeskattning Det civila försvaret. Del 2. Författningstext. [42] - Skattereformens huvudlinjer. Del l. [33] Arméns utveckling och försvarets planeringssystem. - Inkomst av kapital. Del 2. [33] [46] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. Civil personal i försvaret. Uppgifter och kompetens i [33] freds- och lcrigsorganisationen. [85] - Bilagor, expertrapporter. Del 4. [33] Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor. [86] Reformerad företagsbeskattning

- Motiv och lagförslag. Del 1. [34] Socialdepartementet - Expertrapporter. Del 2. [34]

Reformerad mervärdeskatt m.m. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - kartläggning

- Motiv. Del 1. [35] och bedömning. [39] Hjälpmedelsverksamhetens utveckling - Bilagor. [47] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35]

Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36] Rätt till gymnasieutbildning för svart rörelsehindrade ungdomar. [54] Det nya skatteförslaget- sammanfattning av skatte- Undantagandepensionäremas ekonomi. [58] utredningamas betänkanden. [38] Huvudbetänkande från altemativmedicinkommittén. Datorisering av tullrutinema - slutrapport. [40] [60] Värdepappersmarknaden i framtiden. [72] Hälsohem. [61] Ny generalklausul mot skatteflykt. [81] Alternativa terapier i Sverige. [62] Statligt förhandlingsarbete. [91]

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Särskild redovisningsmetod för enskild näringsverksam- Terroristlagstiftningen. [104]

het. [94]

Bostadsdepartementet

Riksgäldskontoret - en ñnansförvaltning i staten. [95]

Parkeringsköp. [23] Hypoteksinstituten i framtiden. [103]

Ny bostadsñnansiering. [71]

Förenklad handläggning av ansökningar om

Utbildningsdepartementet bostadslån m.m. [96]

Prövning av industrilokalisering enligt natur- Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10] resurslagen.[105]

Censurlagen - en modernisering av biografförordningen.

[22]

Industridepartementet

Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna.

Statligt finansiellt stöd? [24] [27]

Rapporter till ñnansieringsutredningen. [25] Utbildningar för framtidens tandvård. [28]

Statens mät- och provstyrelse. [31] Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför

Utländska förvärv av svenska företag - en studie av 90-talet. [29]

utvecklingen.[37] Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid

Standardiseringens roll i EFTA/EG tillsättning av professorstjänster. [30]

samarbetet. [45] Stiftelser för samverkan. [50]

Prospekteringspolitik. [92] TV - politiken. [73]

Prospekteringspolitik. Rapportdel. [93] Forskningsetisk prövning. Organisation, information och

utbildning. [74] Etisk granskning av medicinsk forskning. Civildepartementet

De forskningsetiska kommittéemas verksamhet. [75] Rapport av den särskilde utredaren för granskning av Översyn av lagen om pliktexemplar. [89] hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister

Utvärdering av försöksverksamheten med treårig yrkes- Olof Palme. [1]

inriktad utbildning i gymnasieskolan. Första året. [90] integriteten vid statistikproduktion. [3] Vad händer med folkhögskolan? [97] Samordnad lånsförvaltning. Del l: Förslag. [5]

6000 platser och 10 000 platser för försök i gymnasie- Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6]

skolan. Hur, var och varför? [106] SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18]

Nominering av redovisningskonsulter. [59]

Kommunalbot. [64] Jordbruksdepartementet Förtroendevald på 90 - talet: Utmaningar och

Fiskprisregleringen och ñskeriadministrationen. [56] möjligheter. [108]

Skördeskadeskydd för trädgårdsnäringen. [87]

Miljö- och energidepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet

Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och Den regionala problembilden. [12]

klor. [21] Mångfald mot enfald. Del l. [13]

Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32] Mångfald mot enfald. Del 2.

Energiforskning för framtiden. [48] Lagstiftning och rättsfrågor. [14]

Energiforskning för framtiden. Bilagor. [49] Regionalpolitikens förutsättningar. [19] Arbetstid och välfärd. Det statliga energiforskningsprogrammet - aktörer

inom energisektorn. [52] Arbetstid och välfärd. Bilagedel A.

Nedsätming av energiskatter. [82] Arbetstid och välfärd. Bilagedel B. [53]

Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och Fungerande regioner i samspel. [55]

trafik. [83] DO och Nämnden mot etnisk diskriminering

Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och - de tre första åren. [57]

Staten i geograñn. [65] trafik. Bilagedel. [84]

KUNGL. BIBL.

1990-02-1 2

STOCKHOLM

NSSI NQSI

ALLMÄNNA FÖRLAGET LG

L-BE

BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 106 47 STOCKHOLM, TEL: 08-739 96 30. FAX: 08-739 95 48. XOSZ-S/_SO

INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 (vu) BRUNKEBERGSTORG). STOCKHOLM.

Ei-SLVO