SOU 1966:23
Markfrågan
N 4-0 G?
oå (—
_ CDL"
&( *. IGT?»
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966: 23 SOU) ]ustitiedepartementet . web . & 3Ä'
MARKFRÅGAN I
BETÄNKANDE AV
1963. ÅRS MARKVÄRDE KOMMITTE
Stockholm 1966
OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966
9. 10. 11 12 18.
14. 15.
16. 17.
18. 19.
21.
STATENS
Kronologisk förteckning
Svensk ekonomi 1966—1970. Esselte. 294 |. Fi. . äxporti och Import 1966—1970. Bilaga 1. Esselte. F
s. . Yrkesutbildningen. Håkan Ohlssons boktryckeri. Lund. 586 s. E.
Ny myntserie. Beckman. 87 s. Fi.
Internationellt fredstorsknlngslnstltut i Sverige. Norstedt & Söner. 61 s. U.
. Förenklad statsbidragsgivning till hälso- och
gång—den. Håkan Ohlssons boktryckeri. Lund. s
. Utsökningsrätt rv. Esselte. 147 s. Ju. . Tillgången pa arbetskraft 1960—1980. Bllags :. Esselte. 67 s. Fl. Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade. Esselte. 187 5. S. Handelns arbetskratts- och lnveeterlngsbehov fram till 1970. Esselte. 82 s. Fi. Tygiörvaltnlngens centrala organisation. Svenska Reproduktions AB. 164 s. Fö. Renbetesmarkema. Svenska Reproduktions AB. 278 5. + 1 kartbilaga. Jo.
Utvecklingstendenser inom undervisning, hälso- och sjukvård samt socialvård 1966—197 . Bilaga 6. Esselte. 51 s. Fi.
Hyresla stiftning. Utkommer senare. Undersö ning angående hyresspllttringen. Utkommer senare. år tolkbokföringstörordning m.m. Esselte. 241 s.
arbetsmomemorior i författningsfrågan. Esselte. s u.
Strategi i väst och öst. Esselte. 174 s. Fö. fågtligå betänkanden 1961—1965. Kihlström. S. . Decentrailisering av natgralisationsärenden m. m. Norstedt & Söner. 50 s. 11. Oljebranschen. Esselte. 71 s. Fl. 22. Lagstiftning mot radiostörningar. Esselte. 91 s. H. 23.
Markfrågan I. Norstedt & Söner. 380 s. Ju.
J ustitiedepartementet
MARKFRÄGAN I
BETÄNKANDE AV
1963 ÅRS MARKVÄRDEKOMMITTE
KUNCL. BOKTRYCKERIET P. A. NORSTEDT & SÖNEB
STOCKHOLM 1966
Tz'ill Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet
Gcenom beslut den 28 juni 1963 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för jmstitiedepartementet att tillkalla sakkunniga för att utreda frågan om åtgärder i syfte att, annorledes än genom expropriation, motverka pris- stcegring på mark och förhindra oförtjänta värdestegringsvinster.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallade chefen för justitiede—parte- mtentet såsom sak'kunniga regeringsrådet Sten Walberg, ordförande, leda- miöterna av riksdagens andra kammare, ombudsmannen Tore Bengtsson och numera överlantmätaren Mac P. Hamrin, ledamöterna av riksdagens första kammare lantbrukaren Herbert Hermansson och jur. kand. Yngve Hiolmberg, numera direktören Inge Hörlén samt ledamoten av riksdagens första kammare, redaktören Göran Karlsson. Sedan Bengtsson den 23 110- veember 1964 avlidit, tillkallade chefen för justitiedepartementet den 29 de- ceember samma år ledamoten av riksdagens första kammare, trävaruhand- lairen Eri'k Wärnberg såsom sakkunnig.
De sakkunniga har antagit benämningen 1963 års markvärdekommitté. Att såsom experter biträda kommittén förordnades den 14 november 1963 direktören Gunnar Leo, f. d. fastighetsdirektören Torsten Ljungberger, mumera rättschefen Erik Reuterswärd och försäkringsdirektören Joachim VWallmark, den 28 november 1963 förste länsassessorn Arne Steneborn, den 237 december 1963 numera advokaten Carl Bertil Follin, den 29 febnuari 1£964 advokaten Frank Hallis Wallin och den 26 november 1964 numera k:anslirådet Bertil Edlund.
Att vara sekreterare åt kommittén förordnades den 6 september 1963 nlumera hovrättsrådet Inge Lekman och såsom biträdande sekreterare för- mrdnades den 29 februari 1964 numera t.f. byrådirektören Carl-Gustav C:arlsson. Steneborn har tillika tjänstgjort inom kommitténs sekretariat. Ssekreterargöromålen har i huvudsak varit så fördelade, att Lekman sva- rzat för avfattningen av avdelningarna I——V jämte sammanfattning och re— imissyttranden, medan Steneborn medverkat vid utarbetandet av avdel— niing VI.
Markvärdekommitte'n har nu slutfört sitt uppdrag och får härmed som rresultat av sitt arbete vördsamt överlämna betänkandet Markfrågan del I och 11. Del I upptager kommitténs överväganden och förslag jämte av- giivna reservationer och del II resultaten av statistiska och andra utred- niingar, som företagits på kommitténs initiativ.
Beträffande utredningsarbetets uppläggning, till kommittén överlämnade handlingar och framställningar samt rörande avgivna remissyttranden hänvisas till avdelning I i del I av betänkandet.
Stockholm den 14 april 1966. Sten Walberg Mac P. Hamrin Herbert Hermansson Yngve Holmberg
Inge Hörlén Göran Karlsson Erik Wärnberg
/ Inge Lekman
Carl-Gustav Carlsson
SAMMANFATTNING
Sammanfattning
I zflertalet länder med påtaglig industriell expan-sion har markfrågan se- dam lång tid tillbaka haft stor politisk betydelse. Debatten i denna fråga har sin grund i att mark ofta stiger i värde på grund av insatser (från salmhällets sida eller till följd av samhällsutvecklingen i stort. Vissa mark- ägare har i sådana fall kunnat tillgodoräkna sig en värdestegring som de själva inte åstadkommit genom kapital eller arbete. För medborgarna inmebär en sådan värdestegring direkta och indirekta utgiftshöjningar, diirekta i form av ökade bostadskostnader och indirekta genom höjda priser på nyttigheter av olika slag och höjda skatter och avgifter till det alllmänna.
I vårt land har markfrågan alltsedan början av detta århundrade till- drragit sig ett betydande — om än med hänsyn till !konjunkturförhållandena vändande _ intresse. Åtskilliga utredningar har framlagt förslag både in- orm skattelagstiftningens och civilrättens områden. Utmärkande för dessa förslag har varit att man trott sig kunna lösa markfrågan i dess helhet s. :a. s. i ett slag genom en enda starkt ingripande reform och att denna i fölrsta hand åsyftat indragning till det allmänna av hela eller en mycket stcor del av markvärdestegringen. Förslagen har mötts av en hel del kritik. Denna har dock endast undantagsvis gällt grundtanken, att markvärdesteg- rimgen utgör ett samhällsproblem som kräver sänskilda åtgärder. Däremot har starka invändningar riktat-s emot den tekniska utformningen av före- slaagna åtgärder. Framförallt har dessa ansetts otillifredsställande från rätts- sä'lkerhets- och rättvisesynpunkt. Inget av des-sa förslag till enhetlig-a lös- niingar av markfrågan har lett till lagstiftning.
.Malikfrågan har emellertid vunnit beaktande i samband med reformer in(om nyttjanderättens, expropriationsrättens och byggnadslags-tiftningens Oimråden och har även tillmätts vikt vid utformningen av reglerna för den statliga bostadslångivningen. Någon avgörande betydelse för prisutveck- limgen i stort har nämnda reformer dock icke haft, och en (sådan effekt har f. ö. inte heller varit avsedd.
?På grundval av relativt omfattande s t a t i s t i s 'k a u n d e r s 6 k- n ii nga r och utredningar av annan art fastslås i betänkandet, att en be- tydande värdestegring under de senaste decennierna förekommit beträffan— dew mark inom expanderande områden. Särskilt markerad har värdesteg- rimgen varit i fråga om dels obebyggd och glesbebyggd mark, som kunnat anivändas för bostads- eller fritidsbebyggelse, och dels bebyggd mark i städer och andra tätorter, när bebyggelsen blivit s-aneringsmogen. Åtskil-
ligt tyder enligt undersökningsresultaten på att prishöjningarna på de flesta håll varit särskilt kraftiga under 1960-talet. Undersökningarna har å andra sidan också visat, att markvärdestegringen i huvudsak är be- gränsad till mark av förut antydda slag. Mark som icke kan väntas bli föremål för ett intensivare utnyttjande inom en relativt nära framtid har så- lunda icke visat någon påtaglig värdestegring jämfört med prisutveckling- en i stort.
Rörande behovet av ett samhällsingripande fastslår kom- mittén, att det inte längre råder några nämnvärda å-siktsmotsättningar. Man är i den allmänna diskussionen väl medveten om att markvärde- stegringen väsentligen är en effekt av samhällets utveckling samt att prisuppgången på mark orsakar beaktansvärda *utgiftsökningar både för den enskilde och för samhället. Mot denna bakgrund är det naturligt, att samhället griper in med erforderliga åtgärder. Frågar man sig varför samhället skall ingripa beträffande prisutvecklingen på mark, medan priserna på andra varor i det stora hela får utvecklas fritt, är svaret en— ligt kommittén, att markpriserna inom vissa områden stigit exceptionellt mycket jämfört med andra priser. Ägare av för samhällsutvecklingen nöd.- vändig mark behöver för närvarande sällan räkna med någon utbuds- konkurrens och har alltså något av en monopolställning. Statsmakterna har på andra samhällsområden genom olika åtgärder sökt förhindra, att an- nopolförhållanden s'kall bestämma prisutvecklingen, och det är uppenbart, att åtgärder i samma syfte är befogade också när det gäller mark.
Som förut nämnts har mark, som kan komma i fråga för ny eller inten- sivare bebyggelse, under de senaste decennierna och särskilt under de sista åren undergått betydande värdestegring. Tillgängliga prognoser rö- rande befolkningens tillväxt och omflyttning från landsbygd till tätort samt beträffande det ekonomiska framåtskridandet i vårt land talar för att efterfrågan på mark för bebyggelse i åtskilliga delar av landet också i fortsättningen kan komma att stiga betydligt. En sådan ökning av mark- efterfrågan väntas resultera i ytterligare prishöjning i fråga om efter- traktad mark, om icke lämpliga åtgärder vidtages från samhällets sida för att dämpa prisutvecklingen.
Beträffande v a l e t a v ä t g ä r d e r är kommitténs grundsyn föl- jande.
Erfarenheterna av tidiga-re försök i vårt land att lösa markfrågan ge- nom att draga in all eller en stor del av markvärdestegringen till det all- männa har i huvudsak varit negativa. Detsamma är förhållandet i åtskil- liga andra länder. Kommittén har därför sökt angripa problemen från delvis nya utgångspunkter. Huvudsyftet bör, enligt kommittén, inte lång- re vara att försöka draga in oförtjänt markvärdestegring till det allmänna. I stället bör man inrikta sig på att gå till roten med det onda och för- söka hejda eller åtminstone dämpa mankprisstegringen. Önskemälet att
draga in oförtjänt markvärdestegring till det allmänna bör också tillgodo- ses men inte på sådant sätt, att man kommer i konflikt med huvudsyftet att minska markprisernas stegring. Från dessa utgångspunkter har kom- mittén funnit, att en samverkan mellan flera var för sig mindre genom- gripande reformer kan väntas ge ett godtagbart resultat.
Kommittén anser sålunda, att en fortsatt exceptionell pris-stegring på sådan mark, som behövs för bebyggelse, inte nödvändigtvis måste betraktas som en oundviklig följd av samhällsutvecklingen. Trenden i den nuva- rande prisutvecklingen bör kunna brytas, om balansen mellan tillgång och efterfrågan på bebyggelsemark förbättras. Kommittén har därför för- sökt finna metoder att öka utbudet och minska konkurrensen i fråga om sådan mark. De olika förslagen uppbäres väsentligen av detta rent mark- politiska syfte.
I vårt land är samhällsplanering och bostadsförsörjning numera i be- tydande grad en kommunal angelägenhet. För att kommunerna skall kun- na genomföra sina uppgifter på dessa områden har de i gällande rätt ut- rustats med vittgående befogenheter såväl i kommunallagarna som bygg— nadslagen och expropriationslagen . Nyligen har dessutom genomförts en reform, som är avsedd att på det finansiella planet förstärka kommuner- nas möjligheter att föra en aktiv markpolitik. Mot denna bakgrund har det tett sig naturligt, att de prisdämpande åtgärder, som föreslås, till stor de] tar sikte på att öka kommunernas möjligheter att fullfölja en sådan markpolitik.
Det mest genomgripande förslaget med detta syfte är, att kommuner- na skall få "förköpsrätt till fastigheter inom sina områden och på så sätt få vidgade möjligheter att på ett tidigt stadium förvärva mark som behövs för samhällsutvecklingen. Härjämte föreslås ändringar i avgälds— systemet i fråga om tomträtt, avsedda att ge kommunerna möjlighet att i ökad utsträckning utnyttja de fördelar, som är förknippade med denna upplåtelseform.
Kommittén har vidare verkställt en översyn av de skatteregler som gäller vinster på mark och annan fast egendom. Reglerna om realisations- vinstskatt och om skatt på jordstyckningsrörelse föreslås ändra—de så, att de främjar ett tidigt utbud av mark i stället för att — som f.n. ofta är fallet — hämlma utbudet. För att ett ökat utbud skall få avsedd mark- politis'k effekt, har det också ansetts nödvändigt med regler som med- för, att markförvärv inte — såsom för närvarande — fram-står som en skattemässigt favoriserad form för enskild kapitalplacering. Skatteförslagen innebär både lindringar och skärpningar. De senare avser i huvudsak enbart större markvinster och har kunnat utformas så, att i vart fall en del av dessa vinster indrages till det allmänna.
Vid avvägningen av de olika reformerna har kommittén försökt undvika att göra djupgående ändringar i den enskildes förhållanden. Om för-i
slagen genomföres, torde de inte heller kom-ma att medföra tvära lkast- ningar i fastighetsvärden och andra marknadsförhållanden. Avsikten är i stället att de föreslagna reformerna på längre sikt skall verksamt dämpa prisutvecklingen.
De olika förslagen innebär följande.
Kommunal förköpsrätt
Kommun föreslås få förköpsrätt till fast egendom inom sitt område. Förköpsrätten innebär, att kommunen, när en fastighet säljes, träder i köparens ställe och förvärvar egendomen av säljaren på de villkor, som avtalats mellan honom och köparen.
Förfarandet skall enligt förslaget anordnas så, att säljare eller köpare av fast egendom inom tre månader från köpet skall anmäla detta för kommunens styrelse. Försummas anmälan blir Zköpet ogillt. Denna påföljd inträder dock inte, om lagfart sökes inom tre månader från fånget.
Kommunen har i sin tur tre månader på sig från det anmälan inkom- mit att besluta om förköpsrätt skall utövas eller ej. Inom denna frist ålig- ger det kommunen dels att underrätta säljare och köpare om sitt beslut i förköpsfrågan och del-s att, om förköpsrätt skall utövas, väcka talan mot köparen vid allmän domstol. Försummar kommunen att anhängiggöra ta- lan inom tremånadersfristen, går förköpsrätten förlorad. Självfallet be- hövs inte något domstol'sförfarande, om kommunen kan träffa en frivillig uppgörelse med köparen. Det förutsättes, att sådana överenskommelser skall bli vanliga och att rättsligt förfarande sålunda i allmänhet icke skall behöva komma i fråga.
Förslaget upptar också en hembudsregel. En fastighetsägare kan sålunda erbjuda kommunen att förvärva fastigheten. Avböjes sådant hembud eller besvaras det icke inom tre månader, är kommunen förhindrad att ut- öva förköpsrätt under två år från hembudet, då fastigheten säljes på sam- ma eller för säljaren gynnsammare villkor än dem som gällde för hem- budet.
En kommun som önskar tillämpa förköpsrätt inom sitt område måste i oktober månad året före det kalenderår, då förköpsrätt första gången skall utövas, underrätta inskrivningsdomaren och på annat lämpligt sätt bekantgöra sitt beslut att införa förköpsrätt. Det skall sålunda stå varje kommun fritt att själv avgöra, om förköpslagstiftningen skall tillämpas inom kommunens område. Vidare skall kommunen, om den så finner lämpligt, kunna begränsa tillämpningen till viss del eller vissa delar av dess område. Det .förutsättes iförslaget, att det skall vara fråga om större delar av kommunområdet och inte om enstaka fastigheter eller kvarter.
I vissa fall skall förköpsrätten inte få utövas. I första hand gäller detta köp mellan nära anförvanter. Vidare skall gälla som en allmän regel, att för-
& E
köp ej får förekomma, då det med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller till villkoren för eller omständigheterna vid köpet framstår såsom obilligt att förköpsrätt utövas. I sistnämnda fall skall den rättsliga prövningen ske i den för kommunalbesvär stadgade ordningen. Det kan här bl. 3. vara fråga om subventionerade förvärv, t. ex. försäljning från ett företag till en anställd eller till en idrottsförening eller dylikt.
Köp på exekutiv auktion skall heller inte kunna rubbas genom kommunalt förköp. Detsamma skall gälla kronans eller landstingskommuns förvärv. Kronans fastighetsförsäljningar föreslås däremot falla under den kommu- nala förköpsrätten. I betänkandet förutsättes, att sådana försäljningar frame deles skall ske i samförstånd med kommunen, så att förköpsrätten i prak- tiken inte skall behöva användas.
Kommun föreslås vidare kunna utöva sin förköpsrätt till förmån för an- nan kommun eller landstingskommun.
När jordförvärvslagen och förköpslagen blir tillämpliga på samma fång, kommer kommunens behandling av förköpsfrågan före lantbruksnämndens prövning av frågan om förvärvstillstånd. Först sedan det blivit avgjort, att förköpsrätt inte skall utövas, kopplas lantbruksnämnden in på fallet. Mot- svarande .regler föreslås när ett köp faller in under bestämmelserna i 1916 års lag om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom eller gru- va eller aktier i vissa bolag.
Byte av fast egendom blir, när det gäller kommunal förköpsrätt, likställt med köp.
Förköpsrätten berör endast i ringa mån säljarens intressen. Han har ju genom försäljningen visat sin vilja att sälja fastigheten till det pris, som kommunen vid utövandet av förköpsrätt får betala. Köparen däremot går miste om ett planerat förvärv. Avsikten är, att han skall hållas skadeslös för sina utgifter i samband med köpet.
Tomträtt
Tillämpning av tomträtt har hittills ställt stora krav på kommunernas ekonomi. En viss förbättring har härvidlag genomförts år 1965 efter förslag av markpolitiska utredningen. Kommunerna har sålunda fått särskilda låne- möjligheter och dessutom bättre amorteringsvillkor än tidigare.
Delvis i samma syfte föreslås nu, att kommunerna vid upplåtelse av tomt- rätt skall få ta ut ett fast belopp av tomträttshavaren. Det fasta beloppet får inte överstiga hälften av markens värde vid tiden för upplåtelsen. Ett lik- nande system har redan — ehuru det inte stått i överensstämmelse med gäl- lande lagstiftning —— tillämpats i några kommuner. Syftet har då varit att bereda kommunerna täckning för exploateringskostnaderna. Kommitténs förslag har samma ändamål.
Det fasta beloppet skall tillgodoräknas tomträttshavaren vid bestämman-
de av storleken av den årliga avgälden. Fast belopp skall återbetalas till tomträttshavaren, om tomträtten upphör.
Den årliga avgälden kan enligt gällande rätt regleras efter vissa perioder, som skall vara minst tjugo år vid upplåtelse för bostadsbebyggelse och tio år vid annan tomträttsupplåtelse.
Kommittén föreslår, att avgäldsreglering alltid skall kunna få ske efter tio år. Även detta förslag är avsett att förbättra de finansiella förutsättningarna för tomträttsupplåtelser.
Realisationsvinstskatt
Det är en allmän erfarenhet att de nuvarande reglerna om beskattning av realisationsvinster hämmar utbudet av fastigheter. Att sådana vinster blir skattefria, om den sålda fastigheten innehafts tio år eller mera, och att vins- ter av försäljningar efter kortare innehavstid blir jämförelsevis hårt beskat- tade har lett till att man försöker undvika att sälja fastigheter som man ägt kortare tid än tio år. Möjligheten att göra stora skattefria vinster, om man kan binda kapital i mark under tio år, har vidare gjort mark till ett efter- traktat placeringsobjekt och har därigenom varit ägnad att skärpa konkur- rensen och driva upp priserna.
För att beskattningen inte på detta sätt skall motverka de markpolitiska strävandena utan tvärtom så långt möjligt stödja dessa föreslår kommittén en omläggning av realisationsvinstreglerna. Kommittén har därvid även be— aktat intresset av att ge det allmänna del av de stora markvinsterna men har å andra sidan inte ansett påkallat att beskatta små och måttliga vinster på egna hem, hyreshus, vanliga jordbruk och industrifastigheter, vinster som ofta endast är uttryck för penningvärdets förändringar.
Kommittén föreslår i huvudsak följande ändringar. Vinst vid avyttring av fast egendom skall i princip alltid vara underkastad skatteplikt, oavsett innehavstidens längd. För korttidsinnehav —— där fastig- het ägts mindre än två år — bibehålles i stort sett full skatteplikt.
Vid alla andra fastighetsförsäljningar blir 60 procent av vinsten beskattad som inkomst. Vinsten är skillnaden mellan inköpspris och försäljningspris, sedan inköpspriset ökats för varje år som fastigheten innehafts med ett be- lopp motsvarande dels sex procent av inköpspriset och dels 2 000 kronor. Tillägg till inköpspriset får givetvis också göras för nybyggnads- och för— bättringskostnader. Har sådana kostnader något år uppgått till 5 000 kronor eller mera, skall tillägget om sex procent också få tillämpas på sådant be— lopp. De sextio procenten beräknas på det vinstbelopp som därefter återstår.
Systemet torde enklast illustreras av följande exempel.
- En fastighet köptes år 1960 för 100 000 kronor. År 1970 förbättras den för 10 000 kronor. Fastigheten säljes härefter år 1980 för 300 000 kronor. Till inköpspriset, 100 000 kronor, och förbättringskostnaden, 10 000 kronor, läg—
ges, dels 6 procent om året under 20 år av inköpspriset (120 000 kronor), dels 2 000 kronor om året under 20 år (40 000 kronor), och dels slutligen 6 procent om året under 10 år av förbättringskostnaden (6 000 kronor). Till- läggens summa uppgår alltså till 166 000 kronor. Vinsten utgör sålunda 24000 kronor. Skatteplikten omfattar 60 procent av detta belopp d.v.s. 14 400 kronor. Sistnämnda belopp skall inflyta såsom skattepliktig inkomst i den skattskyldiges självdeklaration. Skatten torde komma att röra sig om mellan 7 000 och 11 000 kronor.
I Tablå I nedan anges de belopp, för vilka en egendom kan säljas efter 5, 10, 15 och 20 års innehav utan att någon skatt behöver erläggas. Härvid förutsättes, liksom i Tablå II nedan, att nybyggnad eller förbättring ej skett.
Tablå I Inköpspris kr Skattefri försäljning kan ske till nedan angivna belopp efter innehav under 5 år 10 år 15 år 20 år 20 000 .......................... 36 000 52 000 68 000 84 000 40 000 .......................... 62 000 84 000 106 000 128 000 60 000 .......................... 88 000 116 000 144 000 172 000 80 000 .......................... 114 000 148 000 182 000 216 000 100 000 .......................... 140 000 180 000 220 000 260 000 150 000 .......................... 205 000 260 000 315 000 370 000 200 000 .......................... 270 000 340 000 410 000 480 000 250 000 .......................... 335 000 420 000 505 000 590 000 300 000 .......................... 400 000 500 000 600 000 700 000 400 000 .......................... 530 000 660 000 790 000 920 000 500 000 .......................... 660 000 820 000 980 000 1 140 000
Av tablån torde framgå, att praktiskt taget alla normala vinster på egna hem, hyreshus, jordbruk och industrifastigheter går helt 'fria från skatt, förutsatt att egendomen innehafts under några år. Detta innebär en betydande lindring i förhållande till gällande regler. Enligt dessa be- skattas alla vinster, helt eller delvis, som uppkommer när fastigheter säljes under de tio första årens innehav. Därmed löses också det gamla problemet, hur man skall kunna åstadkomma skattefrihet för egnahems- ägare, jordbrukare och företagare som, ofta av nödtvång, säljer sin fas- tighet för att skaffa sig en ny. Sådana transaktioner blir i fortsättningen som regel skattefria. Att man härigenom även vinner fördelar från arbets- marknads- och lokaliseringssynpun-kt ligger i öppen dag.
I fråga om långsiktiga markaffärer, som nu ger stora skattefria vinster, innebär förslaget däremot en betydande skärpning. Härvidlag har kom- mittén dock måst gå fram med försiktighet. Man skulle eljest riskera att motverka reformens huvudsyfte att öka utbudet och dämpa markpris- stegringen. Hur de föreslagna skattereglerna verkar på sådana mark-
affärer framgår nedan av Tablå II. Skattesatsen har antagits utgöra 75 procent av det skattepliktiga beloppet.
Tablå II Inköpspris Försälj— Nominell Skatteplik- Skatt (75 % ningspris ef— vinst tigt belopp ter 10 år 1 000 000 ........................ 2 000 000 1 000 000 228 000 171 000 » ........................ 3 000 000 2 000 000 828 000 621 000
| ........................ 4 000 000 3 000 000 1 428 000 1 071 000 » ........................ 5 000 000 4 000 000 2 028 000 1 521 000 | ........................ 10 000 000 9 000 000 5 028 000 3 771 000 | ........................ 12 000 000 11 000 000 6 228 000 4 671 000
Om en egendom under lång tid befunnit sig i samme ägares hand, kan det bli svårt att förebringa tillförlitlig utredning 0111 den skattepliktiga realisationsvinstens storlek. Det skall i sådana fall stå den skattskyldige fritt att i stället för verklig köpeskilling jämte förbättringskostnader utgå ifrån taxeringsvärdet tjugu år före försäljningen, förhöjt med hälften. På det sålunda erhållna beloppet får då räknas sex procent unde-r tjugu år samt därjämte tilläggas 2 000 kronor om året under tjugu år. Även för- bättringskostnader, men endast sådana som nedlagts under de senaste tjugu åren, skall vid tillämpning av detta alternativ få beaktas på samma sätt som enligt huvudregeln.
En konsekvens av att realisationsvinster beskattas oavsett innehavstidens längd blir, att skatt skall erläggas, även om fastigheten förvärvats genom arv eller vid bodelning i anledning av makes död. Den skattskyldige får emellertid enligt förslaget möjlighet att, om han finner detta fördelaktigt, tillämpa en annan alternativ metod för vinstberä—kning. I stället för den köpeskilling, som erlagts av den avlidne (resp. hans fångesman), .kan den skattskyldige utgå från taxeringsvärdet året näst före dödsfallet (boupp- teckningsvärdet) och höja detta med en tredjedel. Förhöjningen är av- sedd att utgöra kompensation för arvss-katten och att från skatt fritaga åtminstone en del av den värdestegring som skett före dödsfallet. Å det erhållna beloppet får procenttillågg beräknas på samma sätt som i före- gående fall, dock endast från tiden för dödsfallet. Även tillägg med 2 000 kronor om året skall få göras fr.o.m. nämnda tidpunkt. Förbättringskost— nader får beaktas, om de nedlagts under samma tid.
Vidare föreslås i en övergångsbestämmelse, att fast egendom, som, när de ändrade bestämmelserna träder i kraft, innehafts under tio år, eller som då eljest varit »skattefri», skall kunna säljas med vinst under två kalenderår fr.o.m. ikraftträdamd'et utan att skatt skall behöva er- läggas. Skullle sådan egendom därefter säljas med vinst, får den skatt-
skyldige ett särskilt avdrag om 40 000 kronor. Önskar den skattskyldige i ett sådant fall i stället för verkligt inköpspris utgå från taxeringsvärdet för tjugo år sedan, skall detta få höjas med 100 procent.
Beträffande rätt att göra avdrag för realisationsförlust föreslås, att för- lust, som icke kunnat utnyttjas under beskattningsåret, skall få avdragas under något av de tre följande beskattningsåren. Gällande rätt möjliggör endast avdrag för realisationsförlust under beskattningsåret.
En följd av omläggningen blir, att vinster, som uppkommer genom expropriation och andra tvångsförsäljningar, framdeles blir skattepliktiga, dock högst till 60 procent. Däremot bibehålles skattefriheten för vinster vid 5. k. arronderingsförsäljningar för jordbrukets och skogsbrukets yttre rationalisering.
Tomtrörelse
Gällande bestämmelser lämnar icke full klarhet rörande innebörden av begreppet jordstyckningsrörelse (tomtrörelse). Rättspraxis på området be- dömes såsom svår att överblicka för den enskilde jordägaren. Regler och tillämpning anses av dessa och andra skäl hindra utbudet av mark. Kom- mittén föreslår med tanke här-på lindringar och preciseringar av reglerna på detta område.
? Förslaget innebär, att rörelse skall anses föreligga först när den skatt- i skyldige eller den skattskyldige och hans maka sålt tillhopa femton tomter i eller andra för bebyggelse avsedda områden. Tomtrör-elsebeskattningen be- gränsas härigenom till de affärsmässigt arbetande tomtstyckningsföretagen och andra som bedriver »tomtförsåljningar i större skala.
Ett hinder för kommunernas markpolitik har ofta varit, att tomtrörelse- beskattningen även omfattar det fall att en markägare, som bedrivit tomt- rörelse, vill sälja hela återstoden av sin fastighet. Det föreslås därför att en sådan affär normalt inte skall anses ingå i rörelsen utan betraktas som realisation.
Har tomtförsäljning återupptagits efter minst tio års uppehåll, skall ti— digare försäljningar icke beaktas, när det gäller att avgöra om tomtrörelse bedrives eller ej.
När vinst av tomtrörelse framräknas, skall det s.k. ingångsvärdet beräk- nas på samma sätt som vid realisationsvinst. Tillägg med sex procent å erlagd köpeskilling samt med 2000 kronor skall alltså få ske för varje år fastigheten ägts av den skattskyldige.
Det bör observeras, att om en tomtförsäljning sker utan att reglerna om rörelsebeskattning blir tillämpliga, försäljningsvinsten kommer att be- skattas såsom realisationsvinst.
Båtnadsbidrag
Kommittén redogör för vissa överväganden angående s. k. båtnadsbidrag, d.v.s. bidrag till det allmänna från ägare av fastighet, vars värde höjts med anledning av åtgärder som bekostats av stat eller kommun. Något förslag till nya regler framlägges icke på detta område.
Särskild skatt på outnyttjad tomtmark
I betänkandet redovisas vissa synpunkter rörande lämpligheten av att in- föra en särskild årlig skatt på outnyttjad eller så gott som outnyttjad tomtmark.
Icke heller härvidlag framlägges något förslag av kommittén.
Värdestegring i anledning av ifrågasatt hyreshöjning
I överensstämmelse med direktiven har kommittén övervägt om en värde- stegring, som kan föranledas av hyresregleringens slopande, påkallar sär- skilda åtgärder. Kommitténs förslag till omläggning av realisationsvinst- beskattningen har utformats bl.a. med tanke på denna typ av värdesteg- ring. Ytterligare åtgärder anses icke påkallade.
Skiljaktiga meningar
Endast i fråga om den kommunala förköpsrätten föreligger delade meningar inom kommittén. Förslaget om en generell förköpsrätt omfattas av de socialdemokratiska ledamöterna och ordföranden. Centerpartiets och folk- partiets ledamöter förordar en snävare förköpsrätt, som i princip står på expropriationsrättens grund. Högerpartiets ledamot anser inte ett sådant rättsinstitut motiverat och har i samband därmed framfört erinringar mot viss detaljutformning och motivering till de förordade reformerna.
FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
Förslag till
lag om kommunal förköpsrätt
1 5.
Kommun äger enligt vad nedan sägs förköpsrätt till fast egendom inom kommunens område.
2 &.
Kommunen må ej utöva förköpsrätt enligt denna lag, om egendomen sålts å exekutiv auktion eller till kronan eller till landstingskommun eller till säljarens make eller till hans avkomling eller adoptivbarn eller till sådan anhörig och hans make gemensamt.
Förköpsrätten må ej heller eljest utövas, om det med hänsyn till förhål- landet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid köpet framstår såsom obilligt att förköpsrätten göres gällande.
3 5.
Förköpsrätten innebär, att när egendom säljes, kommunen må inlösa egendomen, sådan den var vid försäljningen, till det pris köparen utfäst och på de villkor i övrigt som gälla för köpet med de jämkningar allenast som föranledas av tidpunkten för inlösen eller eljest finnas påkallade av om- ständigheterna. Sådan jämkning vare bindande även i förhållandet mellan säljare och köpare.
Kommunal förköpsrätt äger företräde framför annan förköpsrätt. Beslutar kommun att utöva förköpsrätt, skall vad i jordförvärvslagen och lagen om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom eller gru- va eller aktier i vissa bolag stadgas icke gälla. Utövas sedermera icke för- köpsrätten, skall vid tillämpning av nämnda lagar så anses som om köpa- rens fång ägt rum den dag då det på grund av dom eller beslut, som vunnit laga kraft, eller på annat sätt [blivit avgjort, att förköpsrätten icke skall ut- övas.
4 5.
Kommuns förköpsrätt må ej överlåtas men må utövas till förmån för annan kommun eller landstingskommun.
55.
Har ägaren skriftligen hembjudit kommunen att till visst pris och på i övrigt angivna villkor förvärva egendomen och har kommunen avvisat hembudet eller icke inom tre månader därefter meddelat, att den vill antaga
hembudet, må i anledning av försäljning av egendomen inom två år efter hembudet förköpsrätten ej göras gällande, med mindre priset är lägre eller villkoren för försäljningen tillsammanstagna äro avsevärt ogynnsammare för ägaren än som gällt för hembudet.
6 &.
Kommun, som vill utöva förköpsrätt, skall till inskrivningsdomaren med- dela och på lämpligt sätt bekantgöra, att förköpsrätt kan komma att utövas inom kommunens område eller viss del eller vissa delar av detta. Beslut härom skall gälla från visst kalenderårs början och tillsvidare samt med- delas och bekantgöras före utgången av oktober månad året före nämnda år.
Förköpsrätt må ej utövas i strid med vad som meddelats och bekantgjorts enligt första stycket. Ej heller må förköpsrätt göras gällande beträffande försäljning som skett före det i nämnda stycke avsedda kalenderårets bör- jan.
7 5.
Har försäljning av fast egendom ägt rum under tid och inom område, be- träffande vilka kommunen meddelat och bekantgjort enligt 6 g att förköps- rätt kan komma att utövas, och är ej fråga om fång, varom förmäles i 2 5 första stycket, skall fånget inom tre månader, med överlämnande av be- styrkt avskrift av fångeshandlingen, anmälas till kommunens styrelse.
Göres ej anmälan enligt första stycket inom där angiven tid, vare fånget ogillt. Vad nu sagts skall dock icke gälla, om lagfart sökts inom nämnda tid. I sådant fall åligger det inskrivningsdomaren att så fort ske kan under- rätta kommunens styrelse om fånget och till styrelsen överlämna avskrift av fångeshandlingen.
Kommunen skall ofördröjligen tillställa säljare och köpare bevis om da- gen för mottagande av anmälan enligt första stycket eller av underrättelse enligt andra stycket.
8 &.
Kommunen skall snarast möjligt och senast inom tre månader efter det anmälan eller underrättelse enligt 7 & mottagits underrätta säljare och kö- pare huruvida förköpsrätten skall utövas. Beslutar kommunen att göra för— köpsrätten gällande, skall kommunen tillika erinra säljaren och köparen om innehållet i 15 5. Talan mot köparen skall vid äventyr av förköpsrättens förlust väckas inom tid som i första stycket sägs.
Om rättegången skall rätten underrätta säljaren, så ock inskrivningsdo- maren för anteckning i fastighetsboken ävensom, i fall som avses i 3 & tred- je stycket, myndighet som enligt där omförmäld lag skolat mottaga ansökan om prövning av köparens fång.
9 &.
Förköpsrätten skall, om kommunen och köparen ej annorlunda åsämjas,
avse hela den fasta egendom som sålts.
Ingår i köpet annan egendom, och är ej särskild köpeskilling utsatt där- för, eller 'är sådan köpeskilling utsatt men visar kommunen att köpeskil- lingen satts för lågt i förhållande till köpeskillingen för den egendom som skall lösas, pröve rätten, huru mycket av den sammanlagda köpeskillingen som skäligen må anses belöpa å sistnämnda egendom.
Kommunen är skyldig att, om köparen det yrkar, inlösa kreatur, red- skap och andra lösören, som finnas å den fasta egendomen och som ingå i köpet. Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning å rörelse som be- drives å den fasta egendomen och som. sålts i samband med denna till kö— paren.
11 &.
Bifalles talan om förköp, skall rätten i sin dom fastställa den betalnings- skyldighet som åligger kommunen i anledning av förvärvet, så ock de vill- | kor i övrigt som skola gälla för detta. Rätten skall tillika förplikta kommu- nen att ersätta köparen erlagd handpenning eller annan del av köpeskilling— en och kostnad för lagfart samt annan nödig omkostnad i samband med förvärvet, så ock nödig kostnad som köparen nedlagt å egendomen utöver vad som skäligen kan anses motsvara värdet av köparen tillfallen avkast- ning. Skall på grund av vad i 3 & är stadgat visst i. köpeavtalet upptaget villkor, som ej avser tidpunkten för köpeskillingens erläggande, med hänsyn till sitt innehåll ej gälla mot kommunen, skall denna tillika förpliktas ut- giva gottgörelse. till den som därav lider förfång.
12 å,.
Beträffande rättegången skall gälla vad i allmänhet är stadgat om mål angående sak varom förlikning är tillåten; dock utgöre köpares eller sälja- res utevaro ej hinder för målets handläggning och avgörande. Talan om för- köpsrätt må ej återkalla-s rutan köparens medgivande.
Kommunen vare pliktig att, i den mån ej annat föranledes av vad i 18 kap. 6 och 8 55 rättegångsbalken stadgas, vidkännas å ömse sidor upp- komna kostnader å målet. Fullföljes mål från lägre nätt, skall beträffande skyldigheten att svara för rättegångskostn-ad i högre rätt gälla, att kommu- nen, i den mån ej annat föranledes av stadgandena i nyssnämnda lagrum, städse själv skall vidkännas sina kostnader, så ock kostnad som åsamkas motpart genom att kommunen ensam 'fvullföljt talan; i övrigt skola be- stämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken l'ända till efterrättelse.
13 5. Sedan domen vunnit laga kraft och kommunen fullgjort sin betalnings- skyldighet gentemot säljaren, skall köpet anses fullbordat.
Om domen skall rätten lunderrätta inskrivningsdomaren för anteckning i fastighetsboken, så .ock annan myndighet, som erhållit underrättelse enligt 8 5 andra stycket.
Har kommun förvärvat äganderätt till fastighet genom att utöva för- köpsrätt, skall, då lagfart sökes å kommunens fång, så anses som om fånget skett från säljaren, varjämte, såvitt avser åtkomst och lagfart å föregående fång, bestämmelserna i 8 5 andra stycket förordningen angående lag-fart å fång till fast egendom skola äga motsvarande tillämpning.
Är fråga om förköp enligt denna lag ännu ej avgjord, skall beträffande lagfart anses möta sådant hinder, som avses i 10 & nämnda förordning. Har lagfart likväl meddelats, upphör förköpsrätten och skall ogiltighets- påföljd som i 7 5 andra stycket sägs icke inträda.
15 5.
Fråga om kommunen enligt 2 5 andra stycket eller 4 5 äger utöva för— köpsrätt må. ej komma under bedömande annat än i samband med besvär enligt 76 & kommunallagen över kommunens beslut att utöva förköpsrätten. Säljare och köpare av fastighet, beträffande vilken kommunen beslutat utöva förköpsrätt, äga anföra besvär som nu sagts ändå att de icke äro medlemmar av kommunen. Besvärstiden skall för envar av dem räknas från det han mottagit underrättelse enligt 8 5 första stycket om att kom- munen beslutat utöva förköpsrätten.
16 5. Går fast egendom i byte, äger kommunen inlösa egendomen efter dess värde vid den tid då bytesavtalet slöts. Därvid skola bestämmelserna i denna lag om förköpsrätt vid försäljning äga motsvarande tillämpning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1968 men skall äga tillämpning redan dessförinnan i fråga om hembud enligt 5 5 samt om. skyldighet för kommun, som vill utöva förköpsrätt under år 1968, att enligt 6 & meddela och bekantgöra beslut att utöva förköpsrätten.
Lagen äger icke tillämpning å fång som skett före ikraftträdandet.
Förslag till
lag om ändring i vissa delar av lagen den 14 juni 1907 (nr 36 s. 1)
om nyttjanderätt till fast egendom
Härigenom förordnas, att 4 kap. 1, 4, 10, 11, 12, 17, 18, 19, 25 och 26 55 lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
15.
Nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid må för visst ändamål mot årlig avgäld i penningar upplå- tas såsom tomträtt enligt vad i detta kapitel stadgas.
Nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid må för visst ändamål upplåtas såsom tomträtt enligt vad i detta kapitel stadgas.
För tomträtt skall utgå årlig av- gäld i penningar eller oclc, om par- terna äro ense därom, sådan avgåld jämte ett fast belopp, som bestäm- mes i samband med upplåtelsen och som må uppgå till högst hälften av markens värde.
45.
I upplåtelsehandlingen skall angi- vas det ändamål för vilket upplåtel- sen äger rum och det belopp varmed avgälden till dess annat bestämmes skall utgå. Handlingen skall tillika innehålla de närmare föreskrifter rö- rande fastighetens användning och bebyggelse samt de bestämmelser i övrigt som skola gälla i fråga om tomträtten.
Äro vid ————————————— i upplåtelsen.
1 Senaste lydelse av 4 kap. se SFS 1953:415.
I upplåtelsehandlingen skall angi- vas det ändamål för vilket upplåtel- sen äger rum, det belopp varmed av- gälden till dess annat bestämmes skall utgå samt, om fast belopp skall erläggas, beloppets storlek och tiden för dess betalning. Handlingen skall tillika innehålla de närmare före- skrifter rörande fastighetens an- vändning och bebyggelse samt de be- stämmelser i övrigt som skola gälla i fråga om tomträtten.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
10 &.
Avgälden skall utgå med oföränd- rat belopp under vissa tidsperioder, med rätt för såväl fastighetsägaren som tomträttshavaren att under näst sista året av varje period väcka ta- lan angående omprövning av avgäl- dems belopp för nästföljande period. Sker det ej, skall avgälden under den perioden utgå med samma be- lopp som förut, där ej före den i förs- ta punkten angivna fristens utgång annat avtalats. Om ej längre tid överenskommes, utgör varje period tjugu år, den första räknad från upp— låtelsen eller den senare dag som däri angivits.
Upplåtes tomträtt väsentligen för annat ändamål än bostadsbebyggel- se, må därvid överenskommas korta- re tidsperioder än i första stycket sägs, dock minst tio år.
Avgälden skall utgå med oföränd-
. rat belopp under vissa tidsperioder,
med rätt för såväl fastighetsägaren som tomträttshavaren att under näst sista året av varje period väcka ta- lan angående omprövning av avgäl— dean belopp för nästföljande period. Sker det ej, skall avgälden under den perioden utgå med samma be- lopp som förut, där ej före den i förs- ta punkten angivna fristens utgång annat avtalats. Om ej längre tid överenskommes, utgör varje period tio år, den första räknad från upp- låtelsen eller den senare dag som däri angivits.
11 5.
När omprövning enligt 105 sker, skall avgälden fastställas på grund- val av det värde marken då äger. Vid bedömande av markvärdet skall hän- syn tagas till ändamålet med upplå- telsen och de närmare föreskrifter som skola tillämpas i fråga om fas- tighetens användning och bebyggel- se.
När omprövning enligt 105 sker, skall avgälden fastställas på grund- val av det värde marken då äger, i förekommande fall minskat med fast belopp som avtalats vid upplåtelsen. Vid bedömande av markvärdet skall hänsyn tagas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare före— skrifter som skola tillämpas i fråga om fastighetens användning och be- byggelse.
12 5.
Utan hinder ________
Kommer till följd av nya eller ändrade byggnadsbestämmelser eller av annan särskild omständighet,
—- -— tomträttens utövning. Kommer till följd av nya eller
ändrade byggnadsbestämmelser eller
av annan särskild omständighet,
som icke är att hänföra till tomträtts- havaren eller beror av denne, tomt- rättens värde att avsevärt minskas, äge tomträttshavaren påkalla därav föranledd jämkning i avgäldens be-
lopp.
Skall på grund av uppsägning tomträtten upphöra, vare fastighets— ägaren skyldig att lösa byggnad och annan egendom, som utgör tillbehör till tomträtten. Löseskillingen skall motsvara egendomens värde vid tomträttens upphörande, under an- tagande att tomträtten med samma ändamål och i övrigt oförändrade fö- reskrifter angående fastighetens an- vändning och bebyggelse alltjämt skulle bestå.
17 5.
29 (Föreslagen lydelse)
som icke är att hänföra till tomt- rättshavaren eller beror av denne, tomträttens värde att avsevärt mins- kas, äge tomträttshavaren påkalla därav föranledd jämkning i avgäl— dens belopp och därjämte återbetal— ning av sådan del av fast belopp, som överstiger hälften av markens värde.
Skall på grund av uppsägning tomträtten upphöra, vare fastighets- ägaren skyldig att lösa byggnad och annan egendom, som utgör tillbehör till tomträtten, och återbetala upp- buret fast belopp. Löseskillingen skall motsvara egendomens värde vid tomträttens upphörande, under antagande att tomträtten med sam- ma ändamål och i övrigt oförändra- de föreskrifter angående fastighetens användning och bebyggelse alltjämt skulle bestå.
Har efter _____ löseskillingens bestämmande. Upplåtes tomträtt —— _ — — åligga fastighetsägaren. 18 5. Då lösenskyldighet ———————— som tomträttshavaren.
Sedan genom dom som vunnit la- ga kraft löseskillingen blivit be- stämd, skall den inom en månad ned- sättas hos länsstyrelsen, dock ej i något fall tidigare än en månad före den dag till vilken uppsägning ägt rum. Sker det ej, äge på ansökan länsstyrelsen låta uttaga beloppet
Åligger det fastighetsägaren att återbetala fast belopp, skall talan en- ligt första stycket vid där angivet äventyr avse jämväl fastställande av äterbetalningsskyldigheten.
Sedan genom dom som vunnit la— ga kraft löseskillingen blivit be— stämd och återbetalningsskyldighet fastställd, skall det belopp som fas- tighetsägaren skall erlägga inom en månad nedsättas hos länsstyrelsen, dock ej i något fall tidigare än en månad före den dag till vilken upp-
(Nuvarande lydelse)
som om betalningsskyldighe-t ålagts genom domen.
(Föreslagen lydelse)
sågning ägt rum. Sker det ej, äge på ansökan länsstyrelsen låta uttaga be- loppet som om betalningsskyldighet ålagts genom domen.
Medel som ———————— mot ränta.
19 5.
När den genom uppsägningen be- stämda tillträdesdagen är inne och i 18 & föreskriven nedsättning av lö- seskilling blivit fullgjord, upphör tomträtten med däri upplåtna rättig- heter. Innan nedsättning skett, må utan tomträttshavarens medgivande tillträde ej äga rum.
Har å den genom uppsägningen bestämda tillträdesdagen tomträtten frånträtts, men är löseskillingen då ännu icke nedsatt, åligge fastighets- ägaren att till tomträttshavaren gäl- da ränta efter sex procent om året från nämnda dag.
När den genom uppsägningen be— stämda tillträdesdagen är inne och i 18 5 föreskriven nedsättning blivit fullgjord, upphör tomträtten med däri upplåtna rättigheter. Innan ned— sättning skett, må utan tomträttsha- varens medgivande tillträde ej äga rum.
Har å den genom uppsägningen bestämda tillträdesdagen tomträtten frånträtts, men har nedsättning då ännu icke fullgjorts, åligge fastig- hetsägaren att till tomträttshavaren gälda ränta efter sex procent om året från nämnda dag.
25 5.
Angående rättegången — —— — —
I mål angående bestämmande av löseskilling vare fastighetsägaren pliktig att, i den mån ej annat för- anledes av vad i 18 kap. 6 och 8 55 rättegångsbalken stadgas, ersätta tomträttshavarens rättegångskost— nad.
När i mål angående omprövning eller jämkning av avgäld eller om klander av uppsägning stämning ut- färdats eller dom meddelats eller rät- ten eljest skilt målet från sig, skall rätten ofördröjligen göra anmälan därom till inskrivningsdomaren.
__ _— — — eller medgivande.
I mål angående bestämmande av löseskilling och återbetalning av fast belopp vare fastighetsägaren pliktig att, i den mån ej annat föranledes av vad i 18 kap. 6 och 8 55 rättegångs- balken stadgas, ersätta tomträttsha- varens rättegångskostnad.
26 5.
När i mål angående omprövning eller jämkning av avgäld eller om återbetalning av viss del av fast be- lopp jämlikt 12 5 andra stycket eller om klander av uppsägning stämning utfärdats eller dom meddelats eller rätten eljest skilt målet från sig, skall rätten ofördröjligen göra an— mälan därom till inskrivningsdoma- ren.
Motsvarande anmälningsskyldig- Motsvarande anmälningsskyldig- het åligge länsstyrelsen, då löseskil- het åligge länsstyrelsen, då i 18 5 ling som avses i 17 5 blivit nedsatt. andra stycket föreskriven nedsätt-
ning blivit fullgjord.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1968. I fråga om tomträtt som upplåtits före nämnda dag skall äldre lag fort- farande äga tillämpning, dock att fastighetsägaren och tomtsrättshavaren äga överenskomma, att i 4 kap. 10 5 första stycket omförmäld period må understiga tjugu men ej tio år. Angående sådan överensstämmelse gäller vad i 4 kap. 21 5 är föreskrivet.
Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen den 28 september 1928 (nr 370)
Härigenom förordnas, att 35, 36, 58 och 61 55 kommunalskattelagen den 28 september 1928 ävensom anvisningarna till 27 5, punkt 1 av anvisningar- na till 28 &, punkterna 2 och 4 av anvisningarna till 35 5 samt anvisningar- na till 36 & samma lag1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
35 5. 1 m 0 in. Till intäkt ——————————— av kapital.
2 mom. Till intäkt som i 1 mom. avses räknas, i den omfattning ne- dan sägs, vinst å icke—yrkes- m ä s s ig avyttring av fast eller lös egendom, som förvärvats genom köp, byte eller därmed jämförligt fång och varit i den skattskyldiges ägo under nedan angiven tid (r e a l is a- tionsvinst).
Till intäkt av tillfällig förvärvs- verksamhet räknas, i den omfattning nedan sägs, vinst å icke yrkesmässig avyttring (realisationsvinst).
Såsom intäkt av tillfällig förvärvs- verksamhet behandlas jämväl lotte- rivinst, som icke jämlikt 19 5 är fri- kallad från beskattning, så ock in- täkt genom restitution, avkortning eller avskrivning av sådan i slutlig eller tillkommande skatt ingående pensionsavgift, för vilken den skatt— skyldige erhållit avdrag vid tidigare års taxering.
2 mom. Avyttras fastigh e t, är allenast 60 procent av uppkom- men realisationsvinst skattepliktig. Om fastigheten innehafts av den skattskyldige mindre än två år, är dock vinsten skattepliktig i dess hel— het.
Beträffande fastighet, som erhål- lits genom arv, testamente eller gåva
* Senaste lydelse av 35 5 1 och 3 mom., p. 2 av anv. till 35 åsamt p. 2 av anv. till 36 5 se SFS 1951:761, av 35 5 2 och 4 mom. se SFS 1959:127, av 35 5 5 mom. se SFS 1959:564, av 58 å se SFS 1963: 303, av p. 1 av anv. till 28 5 se SFS 1959:170, av p. 4 av anv. till 35 5 se SFS 1946: 109, av p. 1 av anv. till 36 5 se SFS 1960:64, av p. 3 av anv. till 36 å se SFS 1945:408 samt av p. 4 av anv. till 36 5 se SFS 1948:204.
Har egendom, som skattskyldig erhållit såsom gåva av make eller skyldeman, av givaren förvärvats ge- nom fång, som ovan sägs, skall frå- gan om och i vad mån skattepliktig realisationsvinst skall anses förelig- ga bedömas med hänsyn till sist- nämnda fång. Motsvarande skall gäl- la om make vid bodelning i anled- ning av andra makens död erhållit egendom, som förstnämnde make före äktenskapets ingående eller under äktenskapet förvärvat genom köp, byte eller därmed jämförligt fång, eller om make vid bodelning av annan anledning än andra ma- kens död erhållit egendom, som nå- gondera maken före äktenskapets ingående eller under äktenskapet förvärvat genom köp, byte eller där- med jämförligt fång.
Såsom skattepliktig realisations- vinst skall, med i 3 och 4 mom. an- givna undantag, räknas:
a) då fråga är om vinst genom avyttring av fas- t i g h e t: om den innehafts
mindre än 7 år 100 % av vinsten 7 år men mindre än 8 år 75 % av vinsten
8 år men mindre än 9 år 50 % av vinsten
9 år men mindre än 10 år 25 % av vinsten
b) då fråga är om vinst genom avyttring av annan egendom än fastighet: om egendomen innehafts
mindre än 2 år 100 % av vinsten 2 år men mindre än 3 år 75 % av vinsten
eller vid bodelning, skall så anses som om egendomen förvärvats ge- nom senast dessförinnan skett köp, byte eller därmed jämförligt fång.
Har fastighet tagits i anspråk ge- nom expropriation eller liknande förfarande eller eljest avyttrats un- der sådana förhållanden, att tvångs- försäljning som nyss sagts måste anses vara för handen, och kan det icke skäligen antagas att avyttring- en skulle ägt rum även om tvång icke förelegat, är endast 60 procent av realisationsvinsten skattepliktig oak- tat fastigheten innehafts mindre än två år.
3 år men mindre än 4 år 50 % av vinsten
4 år men mindre än 5 år 25 % av vinsten - :Vad ovan sagts beträffande fastig- het skall även äga tillämpning å tomträtt. 'uHar jordbruksfastighet eller del därav avyttrats såsom led i åtgärder för jordbrukets eller skogsbrukets yttre'rationalisering och har i sam- bandedärmed inom två år annan jordbruksfastighet eller del därav förvärvats, skall, om den sist för- värvade egendomen därefter avytt- rats, frågan huruvida denna förvär— vats genom sådant fång och varit i den skattskyldiges ägo under sådan tid, att vinst vid avyttringen utgör skattepliktig realisationsvinst, be- dömas med hänsyn till det fång, varigenom den först avyttrade egen- domen förvärvats. Om allenast en del av den sist avyttrade egendomen kan anses ha ersatt den först avytt- rade, skall vad nu sagts gälla nämn- da del.
3 m 0 m. Såsom skattepliktig rea- lisationsvinst vid avyttring av ström-
Vinst, vilken uppkommit genom sådan avyttring av fastighet eller fastighetsdel som utgör led i åtgär- der för jordbrukets eller skogsbru- kets yttre rationalisering, är fri från skatteplikt.
Lika med avyttring av fastighet skall anses upplåtelse för obegrän- sad tid av nyttjanderätt eller servi- tutsrätt till fastighet mot engångser- sättning.
Vad i denna lag stadgas om reali- sationsvinst vid avyttring av fastig- het skall gälla, oavsett om egendo- men är belägen inom eller utom ri- ket, och skall även äga tillämpning ä realisationsvinst vid avyttring av tomträtt, strömfall och rättighet till vattenkraft.
3 mom. (Om aktier.)
i l
fall eller rättighet till vattenkraft skall räknas: om egendomen innehafts
mindre än 12 år 100 % av vinsten 12 är men mindre än 13 år 75 % av vinsten
13 år men mindre än 14 år 50 % av vinsten
14 är men mindre än 15 år 25 % av vinsten
4 mom. Vinst, som uppkommit genom att fast eller lös egendom ta— gits i anspråk genom expropriation eller liknande förfarande eller eljest avyttrats under sådana förhållanden, att tvångsförsäljning som nyss sagts måste anses vara för handen, är icke i något fall att anse som skatteplik- tig realisationsvinst, dock att skat- teplikt enligt eljest gällande regler föreligger därest det skäligen kan antagas, att avyttringen skulle ägt rum även om tvång icke förelegat. Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning beträffande realisations- vinst vid upplåtelse av nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet för. obegränsad tid mot engångsersätt- ning.
Såsom skattepliktig realisations- vinst skall ej heller anses vinst, vil- ken uppkommit genom sådan avytt- ring av fastighet eller fastighetsdel som utgör led i åtgärder för jord— brukets eller skogsbrukets yttre ra- tionalisering.
4 mom. Avyttras annan e g e n dom än .i 2 och 3 mom. sägs och har egendomen av den skatt- skyldige innehafts mindre vän—två år, blir hela vinsten skattepliktig. När fråga är om egendom, som innehafts längre tid, beskattas tre fjärdedelar av vinsten, om egendomen innehafts mindre än tre är, hälften, om egen—- domen innehafts tre men ej fyra år, och en fjärdedel, om den innehafts fyra men ej fem år. Har egendomen innehafts fem år eller mera:-ärvas- ten fri från skatteplikt.
Skatteplikt enligt första stycket in- träder endast om egendomen förvär- vats genom köp, byte eller därmed jämförligt fång eller genom gåva av make eller sky-ldeman eller ock vid bodelning, därest den skattskyldige själv förvärvat egendomen före. ..bo- delningen eller denna företagits av annan anledning än dödsfall-. När egendomen förvärvats genom gåva eller bodelning som nyss sagts, blir vinsten skattepliktig, om och i den mån fångesmannen förvärvat 'egen- domen genom sådant fång att vins— tenskulle hava varit skattepliktig—, därest avyttringen gjorts av honom, och skall i övrigt så anses som om egendomen förvärvats genom därvid
5 m om. Till intäkt som i 1 mom. avses räknas jämväl dels lotteri- vinst, därest densamma icke jäm- likt 19 5 är frikallad från beskatt- ning, dels ock intäkt genom re- stitution, avkortning eller avskriv- ning av sådan i slutlig eller tillkom- mande skatt ingående folkpensions- avgift eller tilläggspensionsavgift, för vilken avdrag av den skattskyl- dige åtnjutits vid tidigare års taxe- ringar.
(Se vidare anvisningarna.)
eller senast dessförinnan skett köp, byte eller därmed jämförligt fång. Föreligga beträffande annan egen- dom än i 2 och 3 mom. sägs förut- sättningar som angivas i 2 mom. tredje stycket, är uppkommen reali- sationsvinst icke skattepliktig.
(Se vidare anvisningarna.)
36 5.
Från bruttointäkten ——————
(Se vidare anvisningarna.)
——i förvärvskällan.
Vid beräkning av bruttointäkt ge— nom avyttring av fastighet skall hän- syn tagas till innehavstidens längd på sätt närmare framgår av anvis- ningarna.
(Se vidare anvisningarna.)
58 &.
Där inkomst —— —— — fråga om:
jordstyckningsföretag till fem procent i kommun, där hu- vudkontor funnits, samt i övrigt i kommun, där fastighet, som varit föremål för styckning, är belägen, eller, därest fastigheter i olika kom- muner varit föremål för styckning, i en var av dessa kommuner till så stor del, som belöper å köpeskillingarna för inom kommunen belägna, un—
Där inkomst -—-———— fråga om:
tom trörelse till fem procent i kommun, där huvudkontor funnits, samt i övrigt i kommun, där fastig- het, som varit föremål för styckning, är belägen, eller, därest fastigheter i olika kommuner varit föremål för styckning, i en var av dessa kommu- ner till så stor del, som belöper å köpeskillingarna för inom kommu- nen belägna, under beskattnings—
der beskattningsåret försålda fastig— heter i förhållande till köpeskilling- arna för samtliga under samma år försålda fastigheter;
rörelse av————inomkom- munen. (Se vidare anvisningarna.)
Såsom fast driftställe i rörelse skall anses plats, å vilken för stadigvarande bruk vid rörelsens ut- övande funnits särskild anläggning eller vidtagits särskild anordning, såsom kontor, fabrik, verkstad, verk, bruk, handelsbod eller annat stadig- varande försäljningsställe. Med fast driftställe likställes gruva eller an- nan fyndighet, som varit föremål för bearbetning, stenbrott eller torvmos- se, fastighet, som varit föremål för jordstyckning, samt plats, där entre- prenadarbete av större omfattning drivits under lokal ledning.
61 5.
året försålda fastigheter i förhållan- de till köpeskillingarna för samtliga under samma år försålda fastighe-
rörelse av—-————inomkom-
munen.
(Se vidare anvisningarna.)
Såsom fast driftställe i rörelse skall anses plats, å vilken för stadigvarande bruk vid rörelsens ut- övande funnits särskild anläggning eller vidtagits särskild anordning, så- som kontor, fabrik, verkstad, verk, bruk, handelsbod eller annat stadig- varande försäljningsställe. Med fast driftställe likställes gruva eller an- nan fyndighet, som varit föremål för bearbetning, stenbrott eller torvmos- se, fastighet, som varit föremål för tomtrörelse, samt plats, där entre- prenadarbete av större omfattning drivits under lokal ledning.
Anvisningar till 27 5.
Av punkt 2 av anvisningarna till 21 & framgår, att en förvärvsverk— samhet, som utövas vid sidan av jordbruk, i vissa fall är att anse som en jordbrukets binäring, eventuellt som skogsbruk, men i andra fall bör räknas som särskild rörelse.
1. Av punkt 2 av anvisningarna till 21 & framgår, att en förvärvs- verksamhet, som utövas vid sidan av jordbruk, i vissa fall är att anse som en jordbrukets binäring, even- tuellt som skogsbruk, men i andra fall bör räknas som särskild rörelse.
2. Rörelse för försäljning av mark- områden för bebyggelse (tomtrö- relse) skall anses föreligga, om den skattskyldige och hans make inom tio år tillhopa avyttrat eller eljest för bebyggelse upplåtit minst 15 för bebyggelse avsedda områden (bygg-
nadstomter). Rörelsen skall anses hava tagit sin början vid ingången av det beskattningsår, under vilket den femtonde byggnadstomten upp- låtits.
Har tomtrörelse bedrivits men har den skattskyldige och hans make under de senast förflutna 10 åren icke upplåtit någon byggnadstomt och kvarstår icke vid tioårsperiodens början nedskrivning av lager i fas- tigheter, skall upplätelse av bygg- nadstomt, som därefter sker, icke anses utgöra fortsättning på den ti— digare rörelsen.
Säljes i dess helhet fastighet, å vil- ken tomtrörelse bedrivits, och utgö- res mindre än en tiondel av fastig- hetens markyta av områden, som en- ligt fastställd stadsplan eller bygg- nadsplan äro avsedda för bebyggelse, skall vinst vid försäljningen icke an— ses ingå i rörelsen utan betraktas så- som realisationsvinst, varvid emel- lertid till den skattepliktiga vinsten skall läggas belopp varmed fastighe- tens värde må hava nedskrivits och som icke tidigare återförts till be- skattning.
Vinst vid avyttring eller upplåtelse au byggnadstomt i annat fall än ovan sagts skall, om avyttringen icke in- går i byggnadsrörelse, anses såsom realisationsvinst och annan upplå- telse såsom intäkt av den fastighet
- & vilken upplåtelsen skett.
till 28 5. 1. Till intäkt ——————— stadgade grunder. Intäkt vid ——————————— av rörelse. Vid avyttring —————— realisationsvinst föreligga. I enlighet med det anförda skall I enlighet med det anförda skall en skattskyldig, som driver jord- en skattskyldig, som driver tomtrö-
(Nuvarande lydelse)
styckningsrörelse eller eljest idkar handel med fastigheter, såsom in- täkt av rörelsen upptaga vad som influtit vid försäljning av sådan fas- tighet eller del därav, oberoende av sättet för fastighetens förvärvande och tiden för dess innehavande, var- efter frågan om och i vad mån net- tointäkt uppstått genom försälj- ningen kommer att bero på resulta- tet av rörelsen i dess helhet under beskattningsåret. Om en skattskyl- dig, som utövar industriell verksam- het, avyttrar någon för denna verk- samhet avsedd fastighet, skall vad av försäljningssumman belöper å sådana till fastigheten hörande ma— skiner och andra inventarier, vilka icke vid beräkning av värdeminsk- ningsavdrag hänföras till byggnad, upptagas såsom intäkt av rörelse, varemot återstående delen av för- säljningssumman skall upptagas så- som intäkt av tillfällig förvärvsverk- samhet, därest de i 35 & angivna för- utsättningarna för skattepliktig rea- lisationsvinst föreligga.
Då skattskyldig, —— -— _ __ _ _” _
relse eller eljest idkar handel med fastigheter, såsom intäkt av rörelsen upptaga allt vad som influtit vid för- säljning av sådan fastighet eller del därav, oberoende av sättet för fas- tighetens förvärvande och tiden för innehavet, varefter frågan om och i vad mån nettointäkt uppstått genom försäljningen kommer att bero på resultatet av rörelsen i dess helhet under beskattningsåret. Därvid skall emellertid, utöver vad som framgår av anvisningarna till 27 å, iakttagas, att anskaffningskostnaden för avytt- rad fastighet skall, utom i fråga om byggnadsrörelse, beräknas såsom vid realisationsvinst med tillämpning av punkt 1 och 2 av anvisningarna till 36 5, varvid dock till vinsten läg— ges belopp varmed fastighetens vär— de må hava nedskrivits. Om en skatt- skyldig, som utövar industriell verk- samhet, avyttrar någon för den- na verksamhet avsedd fastighet, skall vad av försäljningssumman belöper å sådana till fastigheten hörande maskiner och andra inventarier, vilka icke vid beräkning av värde- minskningsavdrag hänföras till bygg- nad, upptagas såsom intäkt av rö- relse, varemot återstående delen av försäljningssumman skall upptagas såsom intäkt av tillfällig förvärvs- verksamhet, i den mån de i 35 5 an— givna förutsättningarna för skatte- pliktig realisationsvinst föreligga.
—— _— för överlätaren.
till 35 5. 2. I det ——————————— dess helhet.
E x e m p e 1: En skattskyldig försälj er nio år
E x e m p e 1: En skattskyldig försälj er nio år
40 (Nuvarande lydelse)
efter förvärvet en jordbruksfastig- het med därå växande skog. Han erhåller därvid en realisationsvinst & 5000 kronor. Av denna utgör 25 procent eller 1 250 kronor skatteplik- tig realisationsvinst. Om den å sko- gen belöpande delen av köpeskilling— en i stället upptages såsom intäkt av skogsbruk, skulle för den skatt- skyldige efter åtnjutande av bl. a. avdrag, som avses i 22 g 1 mom. tredje stycket, uppkomma en behål- len intäkt av skogsbruk å 4 000 kro- nor. Under sådana förhållanden skall den skattskyldige uppgiva 1 250 kro- nor såsom skattepliktig realisations- vinst och 2 750 kronor såsom intäkt av jordbruksfastighet.
Om den behållna intäkten av skogsbruk i stället uppgått till 6 000 kronor, skulle den skattskyldige i det angivna exemplet uppgiva I 250 kronor såsom skattepliktig realisa- tionsvinst och 3750 kronor såsom intäkt av skogsbruk.
4. Lika med avyttring av fast egendom skall anses upplåtelse av nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet för obegränsad tid mot engångsersättning, vilken därvid är att betrakta som köpeskilling (jfr punkt 5 andra meningen av anvis- ningarna till 21 å). Avyttringen skall i sådant fall anses hava om- fattat så stor del av fastigheten som ersättningsbeloppet utgör av fastig- hetens hela Värde vid tiden för upp- låtelsen. Därest förutsättningar där- för i övrigt föreligga skall alltså i dy- .likt fall skattepliktig realisations-
efter förvärvet en jordhruksfastighet med därå växande skog. Därvid upp- kommer en realisationsvinst, som enligt de i punkt 1 och 2 av anvis- ningarna till 36 & angivna grunder uppgår till 5000 kronor. Av denna utgör 60 procent eller 3000 kronor skattepliktig realisationsvinst. Om den å skogen belöpande delen av köpeskillingen i stället upptages så— som intäkt av skogsbruk, skulle för den skattskyldige efter åtnjutande av bl. a. avdrag, som avses i 22 5 1 mom. tredje stycket, uppkomma en behållen intäkt av skogsbruk ä 4 000 kronor. Under sådana förhållanden skall den skattskyldige uppgiva 3 000 kronor såsom skattepliktig realisa- tionsvinst och 1000 kronor såsom intäkt av jordbruksfastighet.
Om den behållna intäkten av skogsbruk i stället uppgått till 6 000 kronor, skulle den skattskyldige i det angivna exemplet uppgiva 3 000 kro- nor såsom skattepliktig realisations- vinst och 2 000 kronor såsom intäkt av skogsbruk.
4. Vid upplåtelse för obegränsad tid av nyttjanderätt eller servituts- rätt till fastighet mot engångsersätt- ning är denna att betrakta som kö- peskilling (jfr punkt 5 andra me- ningen av anvisningarna till 21 å). Avyttringen skall i sådant fall an- ses hava omfattat så stor del av fastigheten som ersättningsbeloppet utgör av fastighetens hela värde vid tiden för upplåtelsen.
(Nuvarande lydelse)
vinst respektive avdragsgill realisa- tionsförlust anses hava uppkommit.
1. Vid beräkning av realisations- vinst upptages såsom intäkt vad som erhållits för den avyttrade egen- domen. Avdrag får ske för alla om- kostnader för förvärvet och avytt- ringen, således för erlagd köpeskil- ling, för vad som nedlagts på för- bättring av egendomen, för inköps- och försäljningsprovision, för stäm- pelkostnader m. m. Hit räknas jäm- väl kostnad, som under tid, då in- täkt av avyttrad annan fastighet el- ler i förekommande fall del därav beräknats enligt 24 5 2 eller 3 mom. nedlagts på reparation och underhåll av fastigheten eller fastighetsdelen, i den mån den avyttrade egendomen på grund därav vid avyttringen be- funnit sig i bättre skick än vid för- värvet. Har den skattskyldige tidi- gare fått åtnjuta avdrag för värde- minskning av den avyttrade egendo- men eller dyl., skall å andra sidan, i den mån ej vad som vid avyttringen återbekommits av de avskrivna be- loppen inräknas i intäkt av rörelse, omkostnadsbeloppet minskas med detta avdrag, därvid s*tadgandet i 29 5 1 mom. andra stycket angående i beskattningsavseende åtnjutet vär— deminskningsavdrag skall äga mot- svarande tillämpning. Vidare får vid vinstberäkningen den skattskyldige åtnjuta avdrag för under beskatt- ningsåret utbetalda förvaltningskost— nader och räntor, därest dessa ej böra hänföras till annan förvärvs- källa.
till 36 å .
(Föreslagen lydelse)
1. Bruttointåkten vid realisations— vinst utgöres av skillnaden mellan vad som erhållits för den avyttrade egendomen, å ena, samt erlagd kö- peskilling jämte vad som nedlagts på förbättring av egendomen, å andra sidan. Såsom förbättringskostnad anses jämväl kostnad, som under tid, då intäkt av avyttrad annan fas- tighet eller i förekommande fall del därav beräknats enligt 24 5 2 eller 3 mom., nedlagts på reparation och underhåll av fastigheten eller fastig- hetsdelen, i den mån den avyttrade egendomen på grund därav vid avytt- ringen befunnit sig i bättre skick än vid förvärvet. Har den skattskyldige under de tio senast förflutna beskatt- ningsåren fått åtnjuta avdrag för värdeminskning av den avyttrade egendomen eller dyl., skall å andra sidan, i den mån ej vad som vid av- yttringen återbekommits av de av- skrivna beloppen inräknas i intäkt av rörelse, beloppet av detta avdrag läggas till bruttointäkten, därvid stadgandet i 29 5 1 mom. andra styc- ket angående i beskattningsavseen- de åtnjutet värdeminskningsavdrag skall äga motsvarande tillämpning. Avdrag från bruttointäkten får ske för alla omkostnader vid förvärvet och avyttringen, så ock för förvalt- ningskostnader och räntor, som er- lagts under beskattningsåret och som icke böra hänföras till annan för- värvskälla.
42 (Nuvarande lydelse)
2. För att förlust å icke yrkes- mässig avyttring av fast eller lös egendom skall få avdragas erfordras, att förlusten under beskattningsåret uppkommit genom avyttring av fast eller lös egendom, som förvärvats ge- nom köp, byte eller därmed jämför- ligt fång och varit i säljarens ägo, om det är fastighet, under mindre än tio år och eljest under mindre än fem år, eller, i fråga om strömfall eller rättighet till vattenkraft, under mindre än femton år. Realisations- förlust beräknas efter samma regler, som gälla för beräkning av realisa- tionsvinst. Har den avyttrade egendomen in- nehafts under sådan tid, att därest vinst uppstått vid avyttringen, vins- ten jämlikt 35 5 skolat allenast till viss del hava räknats till skatteplik- tig realisationsvinst, må avdrag åt- njutas endast för däremot svarande del av förlusten. Avdrag må i intet fall ske för rea— lisationsförlust, som uppkommit då egendom avyttrats eller då upplåtel- se. av nyttjanderätt eller servituts- rätt till fastighet skett under sådana förhållanden att, därest vinst i stål- let uppstått, denna enligt bestäm- melserna i 35 5 4 mom. icke skulle hava utgjort skattepliktig realisa— tionsvinst. Avdrag är icke i något fall med- givet för utgifter för inköp av lott- sedlar eller för andra liknande in- satser i lotteri.
(Föreslagen lydelse)
2. Till erlagd köpeskilling vid för- värv av fastighet lägges för varje helt år som fastigheten innehafts av den skattskyldige 2 000 kronor jämte ett belopp motsvarande sex procent av köpeskillingen. Har å fastighet un- der ett år nedlagts kostnader för förbättringar om lägst 5 000 kronor, skola jämväl förbättringskostna- derna ökas med sex procent för var- je påföljande helt år på sätt nu an- givits. Om fastighet innehafts av den skattskyldige mera än 20 är, må den- ne i stället för verklig köpeskilling vid förvärvet upptaga ett belopp mot— svarande det taxeringvärde som gällde 20 år före avyttringen förhöjt med hälften, varvid tillägg enligt nästföregående stycke beräknas för allenast 20 år och kostnader för för- bättringar beaktas endast i den mån de nedlagts inom 20 år före avytt- ringen. Fanns taxeringsvärde ej åsatt 20 år före avyttringen, må mot- svarande värde uppskattas med led- ning av taxeringsvärdet för egen— dom, vari den avyttrade egendomen ingått, eller senare åsatt taxerings- värde. Har fastighet förvärvats genom arv eller testamente eller erhållits från make vid bodelning i anledning av dennes död, må den skattskyldige, i stället för köpeskilling som erlagts av den avlidne eller som beräknats enligt nästföregående stycke, upp- taga egendomens taxeringsvärde året näst före dödsfallet förhöjt med en tredjedel, varvid tillägg enligt första stycket beräknas för tiden från döds- fallet och kostnader beaktas endast
'vl
(Nuvarande lydelse)
3. I punkt 6 av anvisningarna till 18 & angives vad som beträffande * icke yrkesmässig avyttring av fast eller lös egendom ävensom deltagan— de i lotteri utgör en särskild för- värvskälla. Avdrag enligt punkt 2 här ovan för realisationsförlust får göras från realisationsvinst eller lot— terivinst, som uppkommit i samma förvärvskälla som realisationsför- lusten. Av 46 5 1 mom. framgår, att, om härvid underskott uppstår, detta icke får avdragas från inkomst av annan förvärvskälla.
(Föreslagen lydelse)
i den mån de nedlagts under samma tid.
Avyttras tomträtt, som icke förut gått i handel, skall fast belopp, som dessförinnan erlagts till upplåtaren, likställas med köpeskilling, som er- lagts av den skattskyldige, dock utan rätt att göra tillägg som avses i första. andra och tredje styckena.
3. Förlust å icke yrkesmässig av- yttring må avdragas endast om och i den mån vinst till motsvarande be- lopp skulle hava varit skattepliktig enligt 35 5. Realisationsförlusten be- räknas med motsvarande tillämpning av punkt 1 och 2, dock utan tillägg som avses i första, andra och tredje styckena av punkt 2. Kan realisa- tionsförlust icke utnyttjas under be- skattningsåret, må, därest den skatt- skyldige förebringar tillfredsställan- de utredning därom, förlusten av- dragas under något av de följande tre beskattningsåren. Avdrag är icke i något fall med- givet för utgifter för inköp av lott- sedlar eller för andra liknande in- satser i lotteri.
4. I punkt 6 av anvisningarna'till 18 & angives vad som beträffande icke yrkesmässig avyttring av egen- dom ävensom deltagande i lotteri ut- gör en särskild förvärvskälla. Avdrag enligt punkt 3 här ovan för realisa- tionsförlust får göras från realisa- tionsvinst eller lotterivinst, som upp- kommit i samma förvärvskälla som realisationsförlusten. Av 46 5 1 mom. framgår, att, om härvid underskott uppstår, detta icke får avdragas från inkomst av annan förvärvskälla.
44 (Nuvarande lydelse)
4. Därest sådan organisation, var— om förmäles i punkt 13 av anvis- ningarna till 29 &, bedrivit verksam- het av det slag, som i nämnda anvis- ningspunkt avses, och intäkten där- av är hänförlig till intäkt av tillfäl- lig förvärvsverksamhet, må från bruttointäkten av verksamheten av- drag njutas enligt de i samma an— visningspunkt angivna grunder.
(Föreslagen lydelse)
5. Därest sådan organisation, var- om förmäles i punkt 13 av anvis- ningarna till 29 &, bedrivit verksam- het av det slag, som i nämnda an- visningspunkt avses, och intäkten därav är hänförlig till intäkt av till- fällig förvärvsverksamhet, må från bruttointäkten av verksamheten av- drag njutas enligt de i samma an- visningspunkt angivna grunder.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1968. Därvid skall iakttagas föl- jande.
1) Äldre bestämmelser skola fortfarande gälla i fråga om vinst vid försälj- ning av fastighet under 1967 eller tidigare år, så ock vid realisationsförlust under något av nämnda år.
2) Har den skattskyldige före ikraftträdandet innehaft fastighet tio år eller mera eller förvärvat fastighet genom arv eller testamente eller ock genom gåva eller bodelning under andra förhållanden, än som angivas i 35 5 4 mom. andra stycket i dess nya lydelse, skall vinst, som uppkommer vid avyttring av fastigheten under 1968 eller 1969 icke beskattas. Avyttras så- dan fastighet senare, skall till erlagd köpeskilling för fastigheten, utöver tillägg enligt punkt 2 första, andra och tredje styckena av anvisningarna till 36 å i nya lydelsen, läggas ett belopp av 40 000 kronor, varjämte vid till- lämpning av andra stycket av nämnda anvisningspunkt beräkningen skall grundas på där avsett taxeringsvärde, förhöjt med 100 procent i stället för med hälften.
Avyttras under år 1968 eller 1969 fastighet, som av den skattskyldige in- nehafts under nio men ej tio år och ej förvärvats genom fång som i näst- föregående stycke sägs, skall, om den skattskyldige det yrkar, vinsten be- skattas enligt förut gällande bestämmelser.
Vad i första och andra styckena härovan stadgas om fastighet skall äga motsvarande tillämpning å annan enligt 35 5 2 mom. sista stycket i dess nya lydelse därmed jämställd egendom, dock att bestämmelserna i nästföre- gående stycke, såvitt avser strömfall eller rättighet till vattenkraft, skola avse sådan egendom i den mån den innehafts 14 men ej 15 år.
3) Bedriver någon jordstyckningsrörelse vid tiden för denna lags ikraft- trädande och anses han enligt denna lag bedriva tomtrörelse, äger han vid 1968—1973 års taxeringar påfordra att anskaffningskostnaden för avyttrad fastighet, som vid ikraftträdandet ingått i rörelsen, skall beräknas med ledning av förut gällande bestämmelser.
Vad i annan lag eller författning stadgas om jordstyckningsrörelse eller tomtstyckningsrörelse skall i stället avse tomtrörelse.
Förslag till
förordning om ändring i taxeringsförordningen den 23 november
1956 (nr 623)
Härigenom förordnas, att i taxeringsförordningen den 23 november 1956 skall efter 25 a 5 införas en ny paragraf, betecknad 25 b 5, av nedan angiven
lydelse. (Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
25105.
Har den skattskyldige under be- skattningsåret avyttrat fastighet, skall han vid s jälvdeklarationen foga erforderlig utredning å fastställt for- mulär för beräkning av skattepliktig realisationsvinst. Anser han att skattskyldighet för sådan vinst ej uppkommit, må han i stället lämna uppgift allenast om dagen för avytt- ringen, avtalad köpeskilling, tid- punkten för senast dessförinnan skett köp, byte eller därmed jämför- ligt fång av fastigheten, samt, om så kan ske utan olägenhet, uppgift om därvid avtalad köpeskilling eller an- nat vederlag och, om åbyggnad skett efter sistnämnda tidpunkt, ungefär- liga kostnaden och tidpunkten här— för.
Vad i första stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning i fråga om egendom, som enligt 35 5 2 mom. sista stycket kommunalskattelagen beträffande realisationsvinst är jäm- ställd med fastighet, så ock å upp- låtelse för all framtid av nyttjande- rätt eller servitutsrätt till fastighet mot engångsersättning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1968 men skall icke till- lämpas vid 1968 års taxering eller vid eftertaxering för år 1968 eller tidi- gare år.
AVDELNING I
INLEDNING
Inledning
I vårt land har sedan början av detta sekel frågan om indragning av oför- tjänt markvärdestegring utretts vid åtskilliga tillfällen. Sålunda har sex olika författningsförslag avseende värdestegringsskatt utarbetats. Intet av förslagen, av vilka det senaste framlades 1942, har lett till lagstiftning. Inom civilrättens område har genomförts reformer med syfte bl.a. att i vis- sa fall förbehålla det allmänna andel i värdestegringsvinster. Hit hör lag- stiftningen om tomträtt och återköpsrätt, bestämmelserna i byggnadslagen om gatumarksensättning, gatubyggnadskostnadsbidrag och zonexpropria— tion samt i expropriationslagen om tomträttsexpropriation och sättet för löseskillingens bestämmande i vissa fall och vidare i lagen om allmänna vä— gar angående avräkning av nytta mot skada, när mark tages i anspråk med vågrätt. De nu nämnda reformerna har dock varit av begränsad räckvidd och har därför endast till en del bidragit till att lösa markvärdeproblemen i stort. På civilrättens område har emellertid framlagts förslag om parti- ella reformer av större omfattning, nämligen införande av lagstiftning om exploateringsavgift och värdestegringsexpropriation. Dessa förslag har ej genomförts. De senaste förslagen inom civilrättens område innefattas i markvärdeutredningens år 1957 avgivna betänkande Indragning av oför— tjänt markvärdestegring (SOU 1957: 43). Förslagen gällde bl.a. införandet av ett nytt sakrättsligt institut, värdestegringshypotek, samt vidgade möj- ligheter för kommun att expropriera mark för tomträttsupplåtelser. Dessa förslag, som syftade till en generell lösning av markvärdefrågan, blev ej föremål för remissbehandling.
I början av år 1960 tillsattes en ny utredning, expropriationsutredningen, som alltjämt är verksam. I dess uppdrag ingår att utreda i vad mån det är möjligt att inom expropriationslagstiftningens ram lösa problemet med oförtjänt markvärdestegring.
I skrivelse till Konungen den 5 april 1963 hemställde riksdagen om en särskild utredning —-— vid sidan av det arbete som pågick inom expropria- tionsutredningen — om förhindrande av oförtjänta värdestegringsvinster (rskr nr 124; SU nr 42).
Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, anförde i direktiven för markvärdekommitténs arbete, vilka innefattas i statsrådsprotokollet den 28 juni 1963, att han i likhet med riksdagen ansåg skäl föreligga att upp— taga ifrågavarande spörsmål till förnyat övervägande. Inledningsvis an- förde departementschefen i direktiven följande.
Samhällsbyggandet befinner sig i våra dagar i ett ytterst intensivt skede. Den ekonomiska utvecklingen medför krav på väsentligt vidgade utrymmen för affärs- och industrilokaler, rymligare bostäder och större fritidsområden. Ett ökat be- hov av mark uppkommer också som en följd av den fortgående förnyelsen av samhällenas äldre bebyggelse, i det att förut bebyggda områden i betydande om— fattning frilägges för att tillgodose nutida krav på friytor och utrymmen för den växande trafiken. Särskilt för tätorternas del skapar befolkningstillväxten ökad efterfrågan på mark för bostäder och därmed sammanhängande serviceanord- ningar.
Den nu skisserade utvecklingen har medfört en markant strukturförändring inom stadsbyggnadsväsendet. Vid planering och genomförande av byggnadsverk- samheten räknar man ofta med betydligt större enheter än som tidigare varit fal- let. Tomter och kvarter sammanförs till organiskt odelbara enheter, inom vilka åtskilliga anordningar och anläggningar är avsedda att utnyttjas gemensamt. Stör- re trafikleder och andra kommunikationsanläggningar förläggs stundom i nivåer över eller under markytan och jämväl utrymmet under gatumark anses i vissa fall böra tagas i anspråk för lokaler av skilda slag.
Det kraftigt växande behovet av mark för byggnation, fritidsområden, trafik- leder, serviceanordningar o.d. gör sig särskilt gällande inom och intill tätbe- byggda områden.Den stigande efterfrågan på mark kan leda till att markpriserna stiger till orimligt höga nivåer. Till en sådan utveckling bidrager också förvänt- ningar om ökat utbyte av marken vid ett förändrat användningssätt för densam— ma. Inför nödvändigheten att säkerställa tillgången på mark framstår det som en i hög grad angelägen. samhällsuppgift att tillse att marken kan'förvärvas på rim- liga villkor. Otillbörlig stegring av markpriserna bör motverkas och osund spe- kulation ivärdestegringsvinster i görlig mån förhindras.
Sedan i direktiven erinrats om det intresse och det utredningsarbete som såväl i vårt land som i flera andra länder ägnats frågan om möjligheterna att begränsa oförtjänta värdestegringsvinster, berördes de förslag till ge- nerella lösningar av problemet, som senast framlagts i vårt land, nämligen 1942 års förslag på skattelagstiftningens område och markvärdeutredning- ens ovannämnda förslag. Departementschefen framhöll, att den omstän- digheten att dessa förslag icke lett till några konkreta resultat ingalunda betydde, att värdestegringsfrågan lämnats obeaktad i lagstiftningen. I detta sammanhang erinrades i direktiven om de resultat som uppnåtts inom tomträtts-, byggnads—, expropriations- och väglagstiftningens områden. I anslutning härtill anförde departementschefen, att erfarenheterna givit vid handen, att åtgärder inom nämnda områden, ehuru de i och för sig icke kunde frånkännas betydelse i sammanhanget, likväl icke förmådde att mer än till en del motverka uppkomsten av oförtjänta värdestegringsvinster.
Under erinran om den sittande expropriationsutredningens uppdrag och om innehållet i riksdagens ovannämnda skrivelse anförde departements- chefen rörande utredningsarbetets huvudsakliga inriktning följande.
Bland de spörsmål, som härvid anmäler sig, må till en början nämnas frågan, huruvida kommunernas resurser att föra en aktiv och målmedveten markpolitik bör i skilda avseenden förstärkas. Tydligt är nämligen att aktiva insatser från kommunernas sida, syftande till att i god tid trygga markförsörjningen, är av den
största betydelse även då det gäller att motverka tendenser till orimlig stegring av markpriserna. Enligt vad jag erfarit avser chefen för inrikesdepartementet att inom kort begära bemyndigande att tillkalla en särskild utredning med uppgift att närmare Överväga bl. a. de former i vilka staten bör främja en sådan mark- politik. Av betydelse i nu förevarande sammanhang är också xsåsom jag nyss fram- hållit det pågående arbetet inom expropriationsutredningen, vilket bl.a. avser formerna för genomförande av expropriativa markförvärv, frågan om behovet av att vidga kommunernas rätt att expropriera mark för upplåtelse med tomträtt samt värderings- och kostnadsreglerna vid expropriation.
Av det sagda framgår emellertid, att ingendera av de nu angivna utredningarna kommer att behandla värdestegringsfrågan i hela dess vidd. Det synes därför er- forderligt att vid sidan av de nämnda utredningarna tillsätta en utredning som har att behandla markvärdestegringsfrågan från vidare synpunkter.
Huvuduppgiften för den sålunda förordade utredningen bör i enlighet med riksdagens hemställan vara att undersöka frågorna om att med andra medel än genom de expropriationsrättsliga bestämmelserna förhindra oförtjänta jordvärde- stegringsvinster.
Vad angick samordningen av markvärdekommitténs arbete, expropria- tionsutredningens verksamhet och de uppgifter som skulle komma att an- förtros den av chefen för inrikesdepartementet bebådade utredningen — se- dermera benämnd markpolitiska utredningen —— borde, enligt uttalande i direktiven, nära samråd upprätthållas mellan de olika utredningarna. Med hänsyn till omfattningen av de spörsmål, som utredningsuppgifterna avsåg, syntes betydande tidsvinster kunna göras genom en uppdelning av frågorna på skilda utredningar. Departementschefen framhöll i detta sammanhang, att tidigare företagna undersökningar av markvärdestegringsfrågorna syn- tes ha givit vid handen, att det knappast var möjligt att genom en enda ge- nerell metod lösa hithörande problem.
I anslutning till det senast anförda omnämndes i direktiven, att sakkun- niga nyligen tillkallats för att behandla frågor om hyressättning och be- sittningsskydd inom orter med påtaglig lägenhetsbrist samt spörsmålet om ett enhetligt förfarande i mål angående sådana frågor, vilken utredning antagit namnet hyreslagstiftningssakkunniga. Härvid erinrade departe- mentschefen om att han vid tillsättandet av nämnda utredning framhållit, att det torde få ankomma på markvärdekommittén att överväga vilka åt- gärder som aktualiseras av att en mera marknadsmässig hyressättning kan föranleda mycket betydande värdestegringsvinster, varjämte departements- chefen betonade behovet av samråd även mellan nämnda utredning och markvärdekommittén.
Beträffande kommitténs uppgifter i övrigt uttalades i direktiven föl- jande.
Den i förevarande sammanhang förordade utredningen bör utan att vara bun- den av särskilda riktlinjer ha att överväga de uppslag till problemets lösning, som framkommit vid tidigare verkställda utredningar och i den offentliga debatten. Uppmärksamhet bör jämväl ägnas åt rättsutvecklingen på området i andra länder.
Härvid är av särskilt intresse de åtgärder, som nyligen vidtagits eller planeras i våra nordiska grannländer. I den mån nya uppslag framkommer under utred- ningsarbetets gång bör utredningen givetvis pröva jämväl dessa. Särskilt bör till- ses att möjligheter skapas för kommunerna att i mycket god tid utan förtida eller framdeles uppkommande kapitalkostnader förvärva företrädesrätt till markområ- den, som inom en ej alltför avlägsen framtid kan komma att omfattas av bebyggel- seplaneringen. Tillskapandet av nya sakrättsliga institut kan härvid tänkas ifråga- komma. I samband med utredningsarbetet torde ståndpunkt böra tagas till frågan i vad mån värdestegring av skilda kategorier helt eller delvis bör tillgodoföras det allmänna. Hithörande spörsmål bör allsidigt belysas framför allt mot bak- grunden av, huru utvecklingen på stadsbyggnadsväsendets område påverkar markägandet och markvärdena i tätorterna och deras omgivning. Utgående här— ifrån bör utredningen redovisa sina överväganden i fråga om hur samhället lämp- ligen bör handla i markfrågorna och hur vinster på oförtjänst värdestegring bör behandlas.
I skrivelse den 19 mars 1964 (nr 106) anhöll riksdagen, med överläm- nande av bevillningsutskottets betänkande 19 i anledning av väckta mo- tioner angående beskattningen av fastighetsförsäljning i vissa fall, om ut- redning av frågan om införande av regler, som i möjligaste mån avgrän- sade begreppet jordstyekningsrörelse och yrkesmässig handel med fastig- heter från icke yrkesmässig avyttring av fastighet. I sitt betänkande under- strök bevillningsutskottet, att man vid prövningen av olika förslag till lös- ningar icke borde söka åstadkomma lättnader i nu gällande beskattnings- regler, så som de tillämpades av regeringsrätten.
Kungl. Maj:t förordnade den 17 april 1964 att handlingarna i ärendet skulle överlämnas till 1963 års markvärdekommitté.
Utredningsarbetet inleddes i oktober 1963. Vi har till en början ingående studerat de olika förslag till generella och partiella lösningar av markfrå- gan, som framlagts i vårt land, och den kritik dessa förslag rönt. Vidare har vi tillsammans med expropriationsutredningen och genom utrikesdeparte- mentets förmedling inhämtat uppgifter om lagstiftningen i ämnet i ett stort antal länder. Särskilt intresse har vid studiet av utländsk rätt ägnats dansk skattelagstiftning på förevarande område samt vissa. lagförslag på det markpolitiska området, vilka blev föremål för folkomröstning i Dan— mark år 1963. Rörande den danska skattelagstiftningens praktiska tillämp- ning har vi därjämte erhållit en för vårt arbete värdefull information vid besök i Danmark under våren 1964.
Det har för oss framstått som angeläget att försöka närmare klarlägga markvärdeproblemets omfattning och de faktorer som bestämmer mark- priserna. Undersökningar härom har tidigare företagits, men de har i hu- vudsak endast kunnat belysa dessa frågor indirekt. Vi har därför i sam- arbete med statistiska centralbyråns utredningsinstitut och statens institut för byggnadsforskning samt dessutom genom viss till kommittén knuten
j 1 j j j ! j j 1 j
!
53 expertis ingående undersökt prisutvecklingen för mark av skilda slag inom vissa orter och områden, varvid olika undersökningsmetoder kommit till användning. Resultatet av detta utredningsarbete, som närmare redovisas i del II av vårt betänkande, gör icke anspråk på fullständighet men synes ägnat att ge en allmän föreställning om markvärdeproblemets omfattning både totalt och i fråga om mark av olika slag. Det har vid undersökning- arnas uppläggning och genomförande varit vår strävan att erhålla ett så verklighetsbetonat underlag för våra överväganden som möjligt.
I överensstämmelse med direktiven har vi genom samråd och genom att taga del av offentligt redovisade utredningsresultat följt det arbete som på närliggande områden bedrivits och bedrives av ett flertal utredningar. Sam- råd har även upptagits med vissa myndigheter.
Genom besök i några expanderande städer — Stockholm, Halmstad och Linköping —— har vi orienterat oss om markfrågans läge i dessa städer och tagit del av synpunkter på de spörsmål vi haft att behandla.
Under utredningsarbetets gång har vi fått tillfälle att vid särskilda sam- mankomster ta del av meningsyttringar från företrädare för vissa företag och organisationer, nämligen Svenska Riksbyggen, Hyresgästernas Spar- kasse- och Byggnadsföreningars Riksförbund, Industriens skattesakkunni- ge, Svenska Byggnadsentreprenörföreningen, Sveriges Fastighetsägareför- bund, Sveriges Lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens Folk, de två sistnämnda organisationernas gemensamma skattedelegation, Sportstu- gefrämj andet och Sveriges villaägareförbund.
Remissyttranden har avgivits över expropriationsutredningens betänkan- de II Förtida tillträde, expropriationskostnad m.m. (SOU 1964: 32), mark- politiska utredningens betänkande I Kommunal markpolitik (SOU 1964: 42) och 1962 års fritidsutrednings betänkanden Friluftslivet i Sverige, del I och del II (SOU 1964: 47 och 1965: 19).
Ett antal skrivelser och framställningar har överlämnats eller inkommit till kommittén. Innehållet i handlingarna har tagits under övervägande i samband med fullgörandet av utredningsuppdraget.
I det följande upptages i avdelning II våra allmänna synpunkter samt därefter i avdelningarna III—VI våra överväganden angående kommunal förköpsrätt, tomträtt, hettermentsbidrag och skatter. Upprättade lagförslag samt avdelningarna I—VI jämte sammanfattning bildar del I av betän- kandet. I del II upptages resultaten av olika undersökningar av statistisk och annan art, vilka legat till grund för våra ställningstaganden. Därjämte ingår i del 11 en inom sekretariatet utarbetad promemoria angående den tekniska utformningen av en ifrågasatt särskild beskattning av outnyttjad tomtmark.
Nämnas må slutligen, att det —— med hänsyn till den korta tid som stått till buds sedan propositionen den 25 mars 1966 (nr 90) rörande ändrad be- skattning av realisationsvinst vid aktieförsäljning blivit avlämnad — icke varit möjligt att i betänkandet ingå på de reformer som där föreslagits.
AVDELNING II
ALLMÄNNA SYNPUNKTER
Allmänna synpunkter
Reformsträvanden
Förhållandet att mark icke sällan stiger i värde utan någon insats från äga- rens sida uppmärksammades vetenskapligt och politiskt redan under 1700- talet. Verklig politisk betydelse fick markvärdestegringens problem emeller- tid först i och med att amerikanen Henry George år 1879 utgav sitt arbete Progress and Poverty. George förfäktade här, att markvärdestegringen ledde till en orättvis fördelning av samhällets produktionsresultat, till ökad rike- dom för dem som ägde mark och bestående fattigdom för de icke besuttna. Detta missförhållande borde undanröjas genom att markägarna ålades att till samhället inbetala markvärdestegringens belopp. Indragningen skulle gälla icke endast framtida värdestegring utan också värdestegring under för- fluten tid. Det senare innebar bl. a., att en markägare skulle åläggas att till samhället inbetala beloppet av sådan värdestegring, för vilken han erlagt betalning när han köpte fastigheten. George ansåg, att en indragning av markvärdestegring enligt denna metod skulle innebära en rättvis beskatt- ning, som f. ö. antogs inbringa tillräckligt för att göra alla andra skatter obehövliga.
Även agrarsoeialismen, grundad på Marx' lära, har spelat en viktig roll för den politiska åsiktsbildningen på detta område. Agrarsocialisternas pro- gram innebär, att själva marken och därmed också markvärdestegringen skall överföras i allmän ägo.
Något fullständigt förverkligande av Georges ideologi torde inte ha före- kommit, detta sannolikt främst emedan en retroaktiv indragning av värde— stegring tett sig svår att inordna i de rättssystem som vuxit fram i länder med demokratiskt styrelseskick. Agrarsocialismens praktiska mål, d. v. s. markens överförande i allmän ägo, har däremot uppnåtts i vissa länder med kommunistiskt system.
Såväl georgianismen som agrarsoeialismen har emellertid med säkerhet bidragit till genomförandet av reformer av mer eller mindre genomgripande natur i ett stort antal kulturländer. Reformernas art varierar betydligt.
Inom civilrättens område har i olika former införts rätt för det allmänna att tvångsvis skaffa sig äganderätt till mark. Härigenom har möjlighet be- retts samhället att tillgodogöra sig framtida värdestegring på den förvärvade marken. Exempel på sådana rättsinstitut är expropriations— och lösningsrät- ter av olika slag samt förköpsrätt. En särskild avgift i samband med en- skild exploatering av mark, exploateringsavgift, samt bidragsplikt vad gäl- ler värdestegring som åstadkommits genom direkta samhällsåtgärder, båt-
nadsbidrag eller bettermentsbidrag, har också kommit till användning för att på civilrättslig väg tillförsäkra samhället del i ökande markvärden.
Även på skattelagstiftningens område har reformverksamheten varit be- tydande. Dominerande är här värdestegringsskatterna. Bland dessa urskiljes två huvudformer, nämligen direkt värdestegringsskatt, som uttages perio- diskt på grundval av taxeringar eller andra regelbundet återkommande upp- skattningar av värdestegringens storlek, och indirekt värdestegringsskatt, som utgår när markvärdestegringen realiseras genom markens försäljning. En närbesläktad beskattningsform är skatt på obebyggd tomtmark. En så- dan skatt tjänar det dubbla syftet att överföra en del av markvärdesteg- ringen i samhällets ägo och att påskynda ett utbud av marken.
Reformverksamheten har också inriktats på att genom köp överföra mark i samhällets ägo i så god tid före markens exploatering, att värdestegring som kan förutses bli en följd av exploateringen tillfaller samhället.
Det är icke ovanligt att inom ett land valts en kombination av vissa här nämnda åtgärder.
I vårt land har alltsedan början av detta sekel förekommit ett betydande — om än med hänsyn till konjunkturförhållandena växlande — intresse för markfrågan. Åtskilliga utredningar har presenterat förslag till lösningar.
Tyngdpunkten i utredningsarbetet har legat på beskattningens område. Inte mindre än sex förslag till lagstiftning om v ä r d e s te g r i n g 5 s k a t t
utformades under tiden 1909—1942. Dessa syftade alla till att genom en di- rekt eller indirekt skatt eller genom en kombination av sådana skatter dra in huvudparten av vad som ansågs vara oförtjänt markvärdestegring till det allmänna. Tre av lagförslagen, framlagda åren 1909 och 1910, var väsent- ligen inriktade på en indirekt metod, medan följande t. o. m. är 1942 utarbe- tade förslag byggde på den direkta metoden. Inget av förslagen ledde emel- lertid till någon lagstiftningsåtgärd.
När det gäller att finna förklaringen härtill hör följande beaktas. Värde- stegringsskatt enligt direkt metod förutsätter att förhandenvaron, storleken och beständigheten av en markvärdestegring kan fastslås med rimlig grad av säkerhet. Vidare måste från oförtjänt värdestegring kunna skiljas sådan värdestegring som beror på ägarens insatser och på inflation. Sistnämnda problem uppkommer också vid konstruktionen av en indirekt värdesteg- ringsskatt, som dessutom påkallar särskilda åtgärder i fråga om mark som tillhör juridiska personer. Formellt kan sådan mark nämligen förbliva i samma ägares hand trots att den i realiteten byter ägare genom överlåtelse av aktier eller andelsbevis.
Konstruktionen av en värdestegringsskatt och särskilt av en direkt sådan är sålunda förenad med åtskilliga tekniska svårigheter. Att dessa har ett klart samband med kravet på rättssäkerhet och rättvisa i beskattningen är påfallande. Klart är även att nämnda krav skärpes vid ett högt skatteuttag.
I de sex utredningsförslag, som framlades åren 1909—1942, förordades att en betydande del av markvärdestegringen skulle indragas genom skatt. Den sannolika anledningen till att förslagen icke förverkligades — i vart fall vad gäller förslagen om en direkt skatt —— synes vara, att deras tekniska kon- struktion från rättssäkerhets— och rättvisesynpunkt ansågs alltför osäker för att kunna uppbära skatteuttag av föreslagen storleksordning.
Försöken att uppnå en enhetlig lösning av markfrågan genom reformer på beskattningens område avlöstes under senare delen av 1940-talet av strä- vanden att finna en sådan lösning inom civilrättens ram. Markutredningen förordade 1947, att expropriationsinstitutet skulle användas för att överföra mark, som behövdes för enskild bebyggelse, i kommunal ägo. Ersättning till markägare skulle bestämmas oberoende av markens framtida användning. Sålunda skulle ett intensivare utnyttjande av ett ex- proprierat område, t. ex. då jordbruksmark skulle användas för tätbebyg- gelse, icke få inverka vid expropriationsersättningens bestämmande. Vid försäljning av marken skulle kommunen härefter kunna tillgodogöra sig den vinst som kunde uppkomma när marken exploaterades.
Dessa" förslag genomfördes icke. Tanken att sammankoppla expropriation med värdestegringsindragning kritiserades särskilt därför, att indragningen skulle komma att drabba ojämnt markägarna emellan. Kommunernas mark- expropriation berodde nämligen av en hel rad faktorer, som i och för sig icke hade något att göra med frågan om markvärdestegringen borde över— föras till kommunen eller stanna hos markägaren. Kommunerna kunde dessutom frestas att fördröja planläggningsarbetet för att hinna expro- * priera mark innan plan fastställdes. Förslaget ansågs därjämte ge utrymme för godtycke och mannamån.
Efter kritiken mot markutredningens förslag utarbetades år 1948 inom justitiedepartementet ett förslag till lagstiftning om e x pl o a t e r in g 5— a v g i f t. Tanken var, att sedan stadsplan eller hyggnadsplan blivit fast— ställd — en avgift skulle påföras sådan mark inom det planlagda området, som enligt planen fick tätbebyggas och som därigenom fick ett högre värde än tidigare. I förslaget framhölls, att det kunde finnas risk för att exploate- ringsavgiften övervältrades på markköpare och bostadskonsumenter. Dessa förhållanden nödvändiggjorde dels att kommunerna etablerade priskonkur- rens genom markförsäljning och dels att hyresnivån kontrollerades.
Förslaget genomfördes icke, bl. a. emedan det endast skulle få begränsad effekt vad gällde markvärdestegringen. Avgiften skulle nämligen endast komma att drabba råmarksägarna, medan ägarna av planlagd mark även i fortsättningen kunde tillgodogöra sig värdestegring. Tanken att kommu- nerna skulle etablera utbudskonkurrens ansågs f. ö. orealistisk. Nödvändig— heten att konservera hyresregleringen för att kunna genomföra förslaget om exploateringsavgift bedömdes på sina håll som en betydande belastning.
...—___.Mm—u __. . _._.___.____._—____ ___—__; __ ,_=__._..__ _____
År 1957 avgav markvärdeutredningen sitt betänkande om indragning av oförtjänt markvärdestegring. Betänkandet innehöll tre olika förslag, av vilka intet omfattades av någon majoritet inom utredningen. Endast ett av förslagen, benämnt förslag I, utarbetades fullständigt, medan de övriga blott skisserades i betänkandet. Det utarbetade förslaget innebar, att värde- stegring i fråga om alla fastigheter utom rena jordbruks- och skogsfastig- heter skulle indragas till det allmänna. Detta skulle ske genom att fastig- hetsägarna ålades att till stat och kommun betala ränta på värde s te g- r i n g 8 h y p 0 t e k, omfattande den del av fastighetsvärdet, som uppkom- mit genom oförtjänt värdestegring av reell natur. Värdestegring som be- rodde på ägarens insatser eller på inflation skulle sålunda icke inräknas i hypoteket. Hypotekets belopp skulle bestämmas av expropriationsdomstol. Dennas uppgift blev alltså att fastställa värdestegringens storlek från tid till annan. Värdestegringshypoteket förutsattes komma att förhindra upp- komsten av spekulativa förväntningsvärden.
Värdestegringshypoteket företer i sin konstruktion stora likheter med en direkt värdestegringsskatt. Vad som främst skiljer det från en sådan skatt är att värdestegringen skulle uppskattas av domstol i stället för av taxeringsmyndighet.
Förslaget om värdestegringshypotek blev icke remissbehandlat. Det väckte emellertid livlig debatt och utsattes för åtskillig kritik, detta icke minst i de två övriga förslag som upptogs i utredningens betänkande. Kritiken gällde både den principiella uppläggningen och förslagets organisatoriska, statsfinansiella och samhällsekonomiska effekt. Bl.a. ansågs expropria- tionsdomstolarna icke mäktiga en så väsentlig ökning av arbetsbördan som förslaget förutsatte. Vidare befarades hypoteksräntan icke komma att uppväga uppbördskostnader och bortfall av skatt. Fastighetskrediten an- togs därjämte komma att försvåras.
I förslag II skisserades ett system med värdestegringsskatter i förening med tomträttsexpropriation. Förslag III åter innehöll riktlinjer för bet- terments- eller båtnadsbidrag, nära anpassade till den värdestegring den enskilda fastigheten kunde visas ha erhållit genom samhällets åtgärder.
Trots stora ansträngningar har, såsom tidigare framgått, någon enhet- lig lösning av markfrågan icke kunnat genomföras i vårt land. Däremot har begränsade resultat uppnåtts genom partiella reformer.
I första hand må här nämnas tomträttslagstiftningen, vars konstruktion inrymmer möjlighet för samhället att tillgodogöra sig mark- värdestegring gen-om periodisk höjning av den avgäld, som utgår för tomt- rättsmarken. Genom särskild bestämmelse i expropriationslagen har f.ö. kommuns möjlighet att tvångsvis förvärva icke tätbebyggd mark för tomt- rättsupplåtelser underlättats.
Enligt vad våra undersökningar visat har tomträtten emellertid, bort-
sett från Stockholm och vissa andra huvudsakligen större städer, tillämpats endast i tämligen ringa utsträckning. Detta beror i de flesta fall främst på svårigheter för kommunerna att anskaffa och binda erforderligt ka- pital.
Byggnadslagens bestämmelser om z 0 n e x p r o p r i a t i o n bereder kommun möjlighet att tillgodogöra sig värdestegring som uppkommer till följd av större stadsombyggnader. Förutsättning för zonexpropriation fö- religger emellertid endast när ett tätbebyggt område är i behov av genom- gripande ombyggnad, som icke lämpligen kan ske annat än i ett samman- hang. Dessa väsentliga inskränkningar i institutets tillämpningsområde har helt naturligt medfört, att det fått begränsad praktisk betydelse för lösning av markfrågan såsom samhällsproblem.
Bestämmelserna i byggnadslagen om g a t u m a r k s e r s å t t n i n g och gatubyggnadskostnadsbidrag, två former av båtnadsbidrag, torde ha sitt förnämsta Vär-de vid förhandlingar då en kommun skall ingå s.k. exploateringsavtal med enskild exploatör. Såsom markpolitiskt instrument är bestämmelserna helt naturligt med hänsyn till deras begränsade räck- vidd av relativt måttlig betydelse, något som också framgår av en av oss verkställd enkät.
Reglerna om skat-t på icke yrkesmässig försäljning av fastighet, r e al i s a t io n s v i 11 st s k a t t, träffar markvärdevinster som uppkom- mer n-är en fastighet säljes inom tio år från det den köptes. Skatten är emellertid f.n. icke konstruerad för att draga in markvärdestegring till det allmänna och har heller icke, enligt vad vi funnit, någon nämnvärd verkan i detta avseende. Från markpolitisk synpunkt har den, såsom skall närmare utvecklas i annat sammanhang, i sin nuvarande utformning sna— rast en negativ effekt. Skattebestämmelserna i fråga om yrkesmässig tomt- försäljning, t o m t s t y c k n in g s r 6 r el s e, medför likaledes, att mark- värdevinster i vissa fall tages till beskattning. Inte heller denna beskatt- ningsform är tillkommen för att tillgodose markpolitiska syften och dess effekt i detta hänseende är likaledes, enligt vad vi funnit, negativ.
Reformarbete på närliggande områden
Vissa statliga utredningar har under de senaste åren förelagts frågor, som nära berör vårt utredningsuppdrag.
Kommunerna svarar i viktiga hänseenden för samhällsbyggandet. 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande jämte följdförfattningar stadfäster det ansvar en kommun har i fråga om bo— stadsförsörjningen. Annan lagstiftning ålägger kommunerna vittgående förpliktelser vad gäller anordnande av skolor, allmänna byggnader, gator, vatten— och avloppsledningar m. m. Genom det 5. k. kommunala plan- monopolet har kommunerna i princip fått ansvaret för markanvändningen
och kan sålunda bestämma var tätbebyggelse skall uppkomma, hur bebyg- gelsen skall utformas och när den skall komma till stånd. .Expropriations- lagstiftningen ger härjämte kommunerna möjligheter att tvångsvis förvärva mark för ändamål som ansetts särskilt betydelsefulla för den kommunala verksamheten.
Markpolitiska utredningen har i sitt år 1964 avgivna betänkande Kom- munal markpolitik (SOU 1964: 42) bl. a. anfört följande. Kommunens faktiska möjligheter att bestäm-ma markanvändningen och tidsschemat för bebyggelse är i hög grad beroende av markägarförhållandena. Äger kom- munen marken, kan den helt bestämma härom, men om marken för- värvas av byggherrar eller exploatörer, kan kommunen komma att tvingas kompromissa om bebyggelsens art och omfattning samt om tiden för dess genomförande. Ej sällan är sådana kompromisser till men för samhälls- byggandet. För att kommunerna skall kunna utöva ett avgörande infly- tande över markanvändningen kräves ett ökat kommunalt markägande. Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen måste, om det skall få en reell innebörd, även innefatta skyldighet att verka för att bostadskostnader- na hålls på en rimlig nivå. Ökade kommunala markförvärv torde inverka fördelaktigt på nämnda kostnader.
Markpolitivska utredningen har uppgivit, att man i av utredningen be- sökta kommuner — oberoende av politisk färg — varit tämligen ense om att en aktiv kommunal markpolitik var nödvändig. Utredningen har an- slutit sig till denna mening och har därjämte uttalat, att marken, om den förvärvas på ett tidigt stadium, undgår att påverkas av de förväntningsvär- den, som alltid uppkommer om markens exploatering ligger nära i tiden. Utredningen har vidare förordat, att kommunerna skall behålla äganderät- ten till en stor del av den förvärvade marken och upplåta den med tomträtt. Utredningens uppfattning har alltså varit, att kommunerna skall köpa hu— vudparten av bebyggelsemarken, innan den värdestegring, som föranledes av att marken tages i anspråk för tätbebyggelse, börjat inträda, och att kom— munerna i fråga om en betydande del av den inköpta marken skall tillgodo- göra sig denna värdestegring i form av tomträttsavgälder. Utredningen har föreslagit, att kommunerna för att sättas i stånd att föra en sådan politik skall beredas väsentligt förbättrade möjligheter att upptaga kortfristiga lån för att förvärva äganderätt till mark och långfristiga lån för att finansiera tomträttsupplåtelser. Förslag i sistnämnda hänseende har redan antagits av riksdagen. Frågan om markförvärvslån har däremot angivits böra prövas i samband med »spörsmålen om indragning av markvärdestegringsvinster och om kommunal förköpsrätt» (prop. 1965: 144).
Även 1962 års fritidsutredning har i sitt betänkande Friluftslivet i Sve- rige, del II (SOU 1965: 19) föreslagit, att kommunerna beredes ökade möj—
& i
ligheter att upptaga lån för markförvärv. Fritidsutredningen avser härvid- lag mark för fritidsbebyggelse.
Bostadsbyggnadsutredningen har också i sitt betänkande Höjd bostads— standard ( SOU 1965:32 ) behandlat den kommunala markpolitiken och har bl. a. anfört följande. Även om det kanske inte är nödvändigt att all bebyggelsemark överföres i kommunal ägo, är i den föreliggande situa- tionen ett utökat kommunalt markägande, som skapa-r förutsättningar för ett tillräckligt omfattande bostadsbyggande och för en god lokalisering av nya bostäder, önskvärt. Det intresse som finns i kommunerna härför bör tillvaratagas. Vidare uttalas, att utformningen av stadsplaneinstitutet måste sägas vara i hög grad präglad av syftet, att olika markägares intressen skall kunna göra sig gällande och bli beaktade. I anslutning härtill påpekar ut— redningen, att det är uppenbart, att beaktandet av olika markägares intres- sen vid splittrat markägande begränsar planerarens möjligheter att utforma stadsplanen med hänsyn till skäl, som ur andra synpunkter är rationella. Enligt bostadsbyggnadsutredningens mening kunde ett ökat kommunalt markägande skapa förutsättningar både för en friare och ändamålsenligare utformning av stadsplanerna och för en förenklad planeringsprocedur.
I förevarande sammanhang förtjänar nämnas, att byggnadsstyrelsen ny- = ligen på uppdrag av Kungl. Maj :t genomfört en utredning om bebyggelse- planeringens läge i kommunerna. Styrelsen, som härvid behandlat såväl mark- som planfrågor, har publicerat utredningen i Aktuellt från bygg- * nadsstyrelsen (1964, del 2). Ett rationellt samhällsbyggande förutsätter, ; enligt styrelsens mening, att kommunerna behärskar marken på ett effek-
tivare sätt än vad som nu är regel. Även om expanderande kommuner * under efterkrigsåren har förvärvat stora markområden, har markför- i värven varit otillräckliga och inte alltid pla-nmässiga, vilket -i många fall | har resulterat bl. a. i höga markpriser och krav på högexploatering.
Slutligen må här nämnas, att den nu sittande expropriationsutredningen enligt sina direktiv har att när-mare undersöka frågan om en vidgad rätt till expropriation för upplåtelse med tomträtt samt att utredningen även i övrigt har att behandla frågor av vital betydelse för kommunal mark- politik.
Aktievinstutredningen' har i betänkande Aktievinsters beskattning (SOU 1965: 72) föreslagit en omläggning av realisationsvinstbeskattningen i fråga om aktier. Enligt förslaget skall realisationsvinster beskattas oavsett hur länge aktierna innehafts. Därvid blir trettio procent av vinsten, alternativt tio procent av uppnådd köpeskilling, skattepliktig inkomst. Om aktierna innehafts kortare tid än två år, blir dock vinsten, liksom nu, i sin helhet skattepliktig. '
Hyreslagstiftningssakkunniga utreder frågan om övergång från nuvaran- de hyresreglering till en i princip fri hyressättning.
Prisutvecklingen
Såsom framgår av våra direktiv är vår uppgift i första hand att framlägga förslag till åtgärder, som kan vara ägnade att hålla markpriserna nere på en rimlig nivå. Vi har därför eftersträvat att skaffa oss en närmare känne- dom om den faktiska prisutvecklingen på mark av olika slag.
De undersökningar om markprisutvecklingen som hittills redovisats i vårt land har varit av begränsad räckvidd och är därför föga vägledande. Mark- politiska utredningen har emellertid i sitt betänkande Kommunal mark- politik (SOU 1964: 42) lämnat vissa uppgifter av intresse. Det bör dock observeras, att dessa avser endast en femårsperiod, 1958—1962, och uteslu- tande rör sig om tomtkostnaden per kvadratmeter lägenhetsyta för statligt belånade hus som påbörjats under denna period. Eftersom det alltså är fråga om endast en relativt kort period samt om kostnader, som kan ha er- lagts dels längre eller kortare tid före denna periods början, dels under pe- rioden, och då kostnaderna därtill angivits i förhållande till lägenhetsytan, inrymmer redovisningen så många osäkra faktorer, att den endast i begrän- sad mån kan anses ägnad att närmare belysa prisutvecklingen för mark. Redovisade uppgifter ger emellertid vid handen bl. a. att tomtkostnaden, beräknad per kvadratmeter lägenhetsyta, under ifrågavarande femårspe- riod stigit i hela riket vad gäller saneringsområden från 68 till 85 kronor (25 %) och i fråga om flerfamiljshus inom exploateringsområden från 47 till 50 kronor (6 %). Variationerna mellan ortsgrupper och större regioner är emellertid betydande. Av skäl som nyss anförts måste dessa siffror be- dömas med stor försiktighet. Anmärkas kan också att kostnaderna uttryckts i löpande penningvärde och att hänsyn inte tagits till penningvärdets för- ändringar. Den i det följande nämnda statistiska provundersökning, som vi låtit utföra i Linköping och Umeå, synes ytterligare mana till försiktighet härvidlag.
Våra egna strävanden att på olika vägar söka erhålla och sammanställa ytterligare data om markprisutvecklingen redovisas i del II av vårt betän- kande. Vi är medvetna om att även vår redovisning bygger på ett tämligen begränsat material och att undersökningsresultaten redan av detta skäl bör bedömas med en viss försiktighet. Under arbetets gång har vi emellertid också nödgats konstatera, att det är svårt att finna en invändningsfri me- todik då det gäller att fastställa markprisutvecklingen.
Mark är ju inte en vara som säljs så ofta, att man annat än undantagsvis kan få fram en prisserie för samma fastighet under så kort tid som exem- pelvis en tioårsperiod. I det förhållandevis begränsade antal fall, där sam-j ma fastighet gått i handel flera gånger under en så relativt kort tidrymd,l_ finns f. ö. anledning att ifrågasätta, om fastigheten är representativ för fler— : talet inom sin kategori. Utsträckes den period, under vilken prisutveckling- ;
en följes, till sådan längd, att ett representativt antal fastigheter normalt kan väntas ha gått i köp två eller flera gånger, möter emellertid svårigheter av annat slag. Fastigheterna har nämligen då ofta undergått svårbedömba- ra värdeförskjutningar genom indelningsändringar, bebyggelse, rivning m. m. Väljer man å andra sidan att jämföra priset för vissa fastigheter ett år med priset för andra fastigheter av samma kategori ett annat år, riskerar man att skillnader bl. a. i fråga om fastigheternas beskaffenhet och belägen— het kan göra resultatet mindre rättvisande. Beträffande denna felkälla må dock nämnas, att det i fråga om obebyggd mark synes sannolikt, att den bästa och mest välbelägna marken i allmänhet säljs först. Det är därför tro- ligt, att, om de senare försäljningarna avsett lika god mark, priserna skulle ha blivit ännu högre.
Såsom närmare framgår av del II har de tre undersökningsmetoder vi nyss nämnt kommit till användning. Vi har sålunda i första hand låtit verk— ställa en statistisk provundersökning av markpriserna under en tioårspe- riod i Linköping och Umeå. Av skäl som närmare angives i redogörelsen för denna undersökning (bilaga 2) har vi inte ansett oss böra fullfölja en plane- rad utsträckning av undersökningen till större delen av landet. Under- sökningarna har i stället inriktats på ett studium mera i detalj och under en längre tidsperiod av dels en mellansvensk stad av normalstorlek (Nykö— ping), dels ett antal utvalda områden i stadskärnor, ytterområden samt om- råden för fritidsbebyggelse. De sistnämnda områdena har medvetet utvalts så att man där skulle kunna förvänta betydande markprisstegringar. Såsom framgår av redogörelserna för dessa undersökningar (bilaga 5), har våra förmodanden härvidlag till fullo bekräftats och mekanismen bakom mark- värdestegringen i någon mån kunnat belysas. Vi har också utnyttjat den s. k. överprisstatistiken, d. v. s. uppgifter om förhållandet vid olika tid- punkter mellan taxeringsvärde och försäljningspris. Också i fråga om detta material är vi fullt medvetna om dess svagheter.
Vi redovisar därjämte vissa undersökningar om det aktuella värdeför- hållandet mellan mark inom olika zoner i förhållande till centrum i några städer. Avsikten är här endast att ge ett allmänt begrepp om de värdeför- ändringar marken undergår när ett samhälle expanderar. Dessa undersök— ningar kan däremot icke åberopas såsom belägg för att priset på mark stiger i en viss bestämd takt i samband med samhällets tillväxt.
I de fall redovisade uppgifter om prisförändringar på obebyggd mark av- ser färdig tomtmark, förekommer vissa faktorer som försvårar bedömning— en av markprisutvecklingen. Det synes nämligen troligt, att exploaterings- kostnaderna av olika anledningar stigit väsentligt under de perioder som omfattas av redovisade undersökningar. Till den del denna kostnadsökning är hänförlig till löner, torde den kunna bedömas med ledning av konsu- mentprisindex. Kostnadsökningen beror emellertid också på vissa andra förhållanden. Enligt vad vi erfarit genom andra undersökningar har rå- 3—650585. Markfrågan I
markskostnaderna successivt stigit. Detta innebär, att exploatören nödgas investera ett allt större kapital i råmark, vilket i sin tur medför en ökning av kapitalkostnaderna. Vidare har kraven på de åtgärder exploatören skall bekosta för att iordningställa den för bebyggelse avsedda marken _vuxit. Samtidigt har — i vart fall i fråga om mark för fritidsbebyggelse — exploa- teringsgraden av olika anledningar successivt sjunkit, med påföljd att en allt större andel av råmarkskostnaden kommit att belasta varje färdigställd tomt. Det har icke varit möjligt att inom ramen för våra undersökningar klarlägga, i vilken utsträckning sistnämnda tre omständigheter påverkat prisutvecklingen i fråga om den färdiga tomtmarken. Att även råmarkspri- serna stigit betydligt ger emellertid, som nämnts, materialet belägg för.
De reservationer vi i det föregående gjort i fråga om tillämpade under- sökningsmetoder synes oss motivera, att undersökningsresultaten icke pres- sas alltför hårt. Vi anser emellertid, att undersökningarna är väl ägnade att belysa utvecklingen i stort för olika slag av mark. Huvuddragen i denna ut- veckling synes kunna sammanfattas på följande sätt.
I fråga om mark avsedd för jordbruk och skogsbruk har under de senaste åren i vissa delar av landet skett en i allmänhet måttlig prisstegring, som lokalt är ojämnt fördelad.
B e byggd mark i städer och tätorter har också undergått viss prishöj- ning. Denna är dock i allmänhet också relativt måttlig. Mark bebyggd med saneringsmogna hus utgör härvidlag ett undantag. Prisstegringen för sådan mark har sålunda varit betydande.
0 h e by ggd eller glesbebyggd mark i omedelbar närhet av expanderan- de tätorter har i likhet med saneringsmarken visat stark prisstegring. Det— samma gäller obebyggd mark som tagits i anspråk för fritidsbebyggelse.
Faktorer som påverkar prisbildningen
De faktorer som påverkar prisbildningen på mark är många och samspelet dem emellan är svårt att överblicka. Fastighetsmarknaden är nämligen i åtskilliga avseenden olik marknaden för andra varor. Det är därför ogörligt att med någon större säkerhet uttala sig om de olika faktorernas inbördes betydelse. Vi har emellertid ansett oss böra redovisa några iakttagelser som vi kunnat göra med ledning av våra undersökningar och i övrigt tillgängligt erfarenhetsmaterial.
De markägare, vilkas fastigheter med hänsyn till läge och grundförhål- landen är bäst lämpade för ett visst användningssätt, t. ex. en fortsatt ut- byggnad av en expanderande tätort, behöver sällan räkna med någon ut- budskonkurrens. Situationen liknar sålunda härvidlag ett utbudsmonopol.
En fastighets värde beror ytterst på det ändamål, för vilket den bäst läm- par sig, och på lönsamheten av denna användning. I ett samhälle som un— dergår stora förändringar i fråga om befolkningens arbete och bosättning
kan det råda ovisshet om vilken användning viss mark i framtiden kan komma att få. Jordbruksma-rk i närheten av en tätort kan exempelvis kom- ma att övergå till tätbebyggelsemark, men tätorten kan också komma att utvecklas åt annat håll med påföljd att marken även i framtiden endast kan utnyttjas för jordbruk. Möjligheterna till annan framtida markanvändning medför ofta, att marken tilldrar sig intresse såsom spekulationsobjekt.
Den som skall sälja en fastighet, där han har sitt hem och kanske även sin bärgning, ställs inför särskilda problem, eftersom han inte kan återan- skaffa en helt likvärdig fastighet. Sistnämnda förhållande, liksom det faktum att byggnader i regel är avsedda att bestå under lång tid och år dyr— bara att producera, medför att fastighetsmarknaden är mindre rörlig än andra varumarknader.
Fastigheter som användes eller kan användas för samma ändamål före— ter inbördes stora olikheter i fråga om storlek, läge, markbeskaffenhet, be- fintlig bebyggelse och bebyggelserätt m. m., något (som uppenbarligen för- svårar prisjämförelser och skapar osäkerhet om prisnivån. Svårigheten att bestämma marknadspriset för en viss fastighet framträder bl. a. i flertalet expropriationsmål.
Fastighetsmarknaden skiljer sig också från andra varumarknader därige- nom, att motiven för ett fastighet-sförvärv kan växla betydligt. Fastigheter förvärvas sålunda för att bereda ägaren bostad eller sysselsättning eller för att fortlöpande ge honom avkastning av det kapital som investerats i fastig- heten eller för att vid en framtida försäljning ge honom en vinst. En kom— bination av sådana motiv är självfallet icke ovanlig. Kommunerna intar en särställning såtillvida, att de ofta förvärvar fastigheter för att senare utan vinstintresse sälja eller på annat sätt upplåta marken för bebyggelse. Åt- skilliga rättssubjekt, som sysslar med förmögenhetsförvaltning, förvärvar fast egendom för att hålla kapital placerat på ett sätt som sedan gammalt ansetts betryggande.
De särdrag fastighetsmarknaden sålunda företer torde göra det särskilt svårt att klarlägga prismekanismen vid fastighetsköp. Vi lämnar i det föl- jande, utan varje anspråk på fullständighet, en kortfattad beskrivning av vissa faktorer, 'som inverkar på prisbildningen och som vi ansett vara av be— tydelse för vårt arbete.
Markens värde beror i princip ytterst på vilken avkastnin g den ger eller väntas ge.
Värdet av mark, som uteslutande kan väntas bli använd för jordbruk med binäringar eller för skogsbruk, kommer sålunda att bestämmas av netto- avkastningens storlek. Såsom framgått av det föregående har i fråga om sådan mark i vissa delar av landet under de senaste åren förekommit en viss prisstegring. Vilka faktorer utöver penningvärdets fall och gjorda in- vesteringar som orsakat denna stegring är ovisst, men vi anser det inte
osannolikt, att den fortgående processen för jordbrukets yttre och inre ra- tionalisering medfört eller väntas medföra en något förbättrad räntabilitet för i drift varande jordbruksfastigheter och att detta påverkat prisutveck- lingen.
Mark, som användes för jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsodling och som kan antagas bli utnyttjad för tätbebyggelse inom en icke alltför avläg— sen framtid, stiger regelmässigt i värde. Detta sammanhänger uppenbarligen med att marken beräknas komma att ge en högre avkastning vid det senare användningssättet. Hur mycket högre avkastningen blir beror framför allt på hur bebyggelsen får utformas.
Är marken redan utnyttjad för den bebyggelse, som är tillåten enligt gäl- lande detaljplan, beror förändringar i dess värde huvudsakligen på föränd- rad avkastning. Kan avkastningen väntas bli i stort sett oförändrad under lång tid framåt, torde någon nämnvärd förändring av markvärdet icke vara att vänta. I vårt land har hyrorna alltsedan 1942 i princip varit låsta genom hyresregleringen. I den mån hyresfastigheter, som ej är finansierade med statliga lån, undergått en reell värdestegring, måste detta antagas i första hand sammanhänga med förväntningar om ökad avkastning genom hyres- regleringens slopande eller genom ökad bebyggelserätt.
Värdet av en bebyggd villatomt torde i en balanserad bostadsmarknad regleras bl. a. av det värde villan har såsom bostad jämfört med bostads- kostnaden i hus av annan typ, t. ex. hyreshus. Värdet av bostadsförmånen får anses vara den avkastning ägaren njuter av det i fastigheten investe- rade kapitalet. Räntan på detta kapital och övriga omkostnader för fastig- heten torde därför i en balanserad marknad kunna väntas stå i en viss re- lation till hyresnivån för jämförliga bostäder. Våra undersökningar visar, att enfamiljshus på många håll stigit kraftigt i pris, medan hyresnivån för jämförbara lägenheter på grund av hyresregleringen undergått endast obe- tydliga förändringar. Det synes uppenbart, att villaprisernas uppgång har samband med den allmänna bristen på bostäder. Denna brist medför, att en bostadssökande ofta icke kan lösa sin bostadsfråga på annat sätt än genom ett villaköp. Priset för villan påverkas emellertid inte enbart av hyresnivån för jämförbara lägenheter, emedan sådana i regel ej är tillgängliga, utan bestämmes framför allt av tillgång och efterfrågan på villor i orten. Själv- fallet influerar även andra faktorer på villapriserna, bl. a. de nuvarande skattereglerna. En snabb värdestegring i fråga om obebyggd mark i omgiv- ningen eller en fortgående påtaglig uppgång av byggnadskostnaderna torde också driva upp priset på salubjudna villor. Ytterligare kan nämnas, att ef- terfrågan på villor, beroende på mer eller mindre irrationella faktorer, kan variera i skilda områden. Enbart den omständigheten att en villa är belägen inom ett område som anses särskilt åtråvärt kan sålunda medföra, att pri- set blir avsevärt högre än för en jämförlig villa inom ett annat område.
Bostadsfastigheter, som producerats med stöd av statliga lån och som icke
förvaltas av kommun eller allmännyttigt företag, har en hyresprissättning, som regleras av lånevillkoren. Hyreskontrollen och hyresregleringen torde medföra, att sådana fastigheter ej stiger nämnvärt i värde utöver vad som svarar emot penningvärdets fall. Lånevillkoren upptager emellertid också föreskrift om begränsning av försäljningspriset, vilket är avsett att bevara en fast prisnivå för fastigheter av detta slag.
Även värdet av mark, som är lämpad för fritidsbebyggelse, vilar givetvis på värdet av beräknad avkastning. Har marken tidigare använts för jord- bruk eller skogsbruk, bortfaller ju vid en försäljning inkomsten härav för markens ägare. Det kapital han mottager såsom betalning för marken måste därför ge en lika stor eller högre avkastning än vad marken gav såsom pro- duktionsfaktor, om han skall finna det förmänligast att sälja. Den som köper marken för att bebygga den måste å sin sida bedöma fastighetens värde med utgångspunkt från det värde en fritidsbostad har för honom. Förmånen av en sådan bostad utgör hans avkastning av det kapital som in- vesterats i mark och byggnad. Mark, som redan är bebyggd med fritidshus, stiger självfallet i värde i den mån prisnivån för liknande mark höjs eller produktionskostnaderna för byggnader av motsvarande slag ökar. I fråga om fritidsmarken spelar emellertid en stigande efterfrågan en väsentlig roll för prisbildningen.
M a r k h e h 0 v e t har synbarligen ökat betydligt under senare år. Folk— mängden i vårt land har sedan andra världskrigets slut stigit med inemot en miljon. Samtidigt har glesbygdens befolkning minskat väsentligt. Mellan år 1945 och år 1960, då den senaste folkräkningen företogs, utgjorde denna minskning drygt en halv miljon invånare, och det finns skäl att antaga att denna utveckling efter år 1960 fortsatt i minst samma takt. Enligt verkställ- da prognoser väntas landets befolkning under den närmaste 20-årsperioden öka med betydligt mer än en miljon. Arbetsmarknadsutredningen har i sitt år 1965 avgivna betänkande Arbetsmarknadsläget räknat med en fortsatt accelererande övergång av arbetskraft från glesbygd till städer och andra tätorter. Det torde med hänsyn härtill vara realistiskt att förutsätta, att den framtida folkökningen kommer att i huvudsak falla på städer och andra tätorter i redan expanderande områden av landet samt att dessa därjämte får ett icke obetydligt tillskott från glesbygden.
Bruttonationalprodukten i vårt land har, uttryckt i löpande priser, stigit från 23 miljarder kronor 1946 till 107 miljarder kronor 1965. I fasta priser har bruttonationalprodukten stigit från 48 miljarder kronor 1946 till 107 miljarder kronor 1965. Långtidsutredningens prognos rörande bruttona- tionalproduktens fortsatta utveckling anger en ytterligare ökning med drygt 4,2 (i?. per år, i fast penningvärde räknat, såsom sannolik under den närmas- te femårsperioden.
Det är uppenbart, att redan inträffad folkökning samt befolkningsomflytt-
ningarna från glesbygd till tätort föranlett en betydande stegring av efter— frågan på mark för bostäder och därmed sammanhängande anordningar i och omkring tätorterna i expanderande regioner. Tätorternas tillväxt på glesbygdens bekostnad har säkerligen också ökat behovet av mark för fri— tidsändamål.
Utvecklingen på det ekonomiska området har bl. a. tagit sig uttryck i en ökad efterfrågan på mark. Krav på större utrymmen för affärs—, industri-, kontors- och garagelokaler liksom på rymligare bostadslägenheter och på ett ökat antal bostäder i enfamiljshus har framträtt med växande styrka. I sam— band med sanering av äldre tätbebyggda områden i städerna har uppställts önskemål om ökat utrymme för parker och andra öppna platser samt för den snabbt växande trafiken och till denna hörande serviceanläggningar. Den ekonomiska utvecklingen har också accentuerat behovet av mark för fritidsändamål.
Prognoserna rörande befolkningens tillväxt och fördelning på tätorter och glesbygd ger anledning att antaga, att efterfrågan på mark för tätbebyg— gelse med tillhörande anordningar samt för fritidsändamål under de när— maste decennierna kommer att fortsätta att öka.
Åtskilliga förhållanden tyder på att utvecklingen på det ekonomiska om- rådet och därmed förenad ökning av konsumtionen ytterligare kommer att skärpa kraven på markresurserna. Bostadsbyggnadsutredningen har sålun— da i sitt nyligen avgivna betänkande Höjd bostadsstandard starkt betonat önskvärdheten av att bostädernas utrymmesstandard höjes i relativt snabbt tempo. Utredningen har förordat, att efterfrågan på utrymme tillfredsstäl- les i ökad takt. Målet skall vara, att lägenheterna år 1975 kan fördelas på olika utrymmestyper på ett sådant sätt, att varje hushåll beredes möjlighet att disponera en lägenhet med önskat antal rum. Att en höjd utrymmesstan— dard direkt återverkar på markbehovet synes uppenbart. Vidare har 1962 års fritidsutredning i ett föregående år avgivet betänkande förordat, att stora markområden skall få disponeras för det rörliga friluftslivets behov och för byggande av fritidshus. Utredningen räknar med att antalet fritids- hus under den närmaste femårsperioden skall stiga med väsentligt mer än 300 000. Även om utvecklingen av skilda orsaker icke skulle komma att fortskrida i den snabba takt som dessa båda utredningar förutsatt, har man dock anledning räkna med väsentliga framsteg i den riktning utred- ningarna angivit.
Man kan alltså konstatera, att folkmängdsökningen och befolkningsom- flyttningen i förening med en gynnsam ekonomisk utveckling sedan andra världskrigets slut har ställt stora krav på markresurserna i expanderande regioner och i områden lämpade för fritidsbebyggelse. Självfallet är detta den främsta orsaken till den prisstegring, som noterats i fråga om mark för tätbebyggelse och fritidsändamål.
Prognoserna rörande befolkningens tillväxt och koncentrationen till ex—
pauderande tätortsregioner samt beträffande den fortsatta ekonomiska ut- vecklingen talar för att efterfrågan på mark för ifrågavarande ändamål kom- mer att bestå och t. o. m. öka under de närmaste decennierna. Att detta i sin tur under i övrigt oförändrade förhållanden måste komma att inverka på markprisutvecklingen i framtiden synes uppenbart.
Befolkningens fördelning på åldrar och hushåll spelar självfallet också en roll när det gäller att bedöma markbehovets storlek. Det torde dock föra för långt att i förevarande sammanhang ingå på förhållanden av detta slag.
Med ökningen av nationalprodukten har, som nämnts, öppnats möjlighe- ter till en enskild konsumtionsökning. Denna har i vårt land bl. a. inriktats på bilköp. Långt fler hushåll disponerar numera en bil än före andra världskriget. Den växande tillgången till bil har uppenbarligen påverkat markefterfrågan. Det är inte längre lika nödvändigt att bostaden ligger nära arbetsplatsen eller att fritidshuset ligger i trakten av den permanenta bosta- den. Områden, som förr låg alltför långt bort från en tätort för att lämpa sig för permanent bosättning, har nu blivit aktuella härför. Liknande för— ändringar gör sig gällande i fråga om fritidsmarken. Det ökade innehavet av bilar liksom växande krav på goda allmänna förbindelser har därjämte väsentligt ökat samhällets behov av mark för kommunikationsändamål.
Mark ökar stundom i värde genom tillkomsten av en viss av s am h ä 1- let bekostad anläggning, t. ex. en bro, en tunnelbanestation, en gatu- eller vägomläggning eller dylikt. En sådan värdeökning tar sig självfallet uttryck i ett ökat pris för marken. Såsom exempel på en prisökning, som föranletts av en statlig anläggning, torde kunna tjäna resultatet av våra undersök- ningar av priserna för fritidsmark på Ljusterö, vilka utvisar en påtaglig prisuppgång efter inrättandet av en färj förbindelse mellan ön och fastlandet.
Efterfrågan på bebyggelsemark härrör från flera kategorier köpare, däri— bland b y g g n a (1 5 f ö r e t a g e n. Dessa torde i allmänhet anse det nöd- vändigt att hålla ett marklager, som säkerställer driften under en viss tid framåt. Tillgången på mark är ju för dessa företag en förutsättning för verksamheten. Planeringen för en större byggnation är i våra dagar av olika anledningar tidskrävande och måste därför ske på relativt lång sikt. Mark— inköpen måste då också göras i god tid innan marken skall bebyggas. Det torde emellertid icke vara något intresse för byggnadsföretagen att binda sitt kapital i mark i vidare mån än som är nödvändigt för att ekonomiskt kunna utnyttja övriga produktionselement. Behovet att säkra den framtida verksamheten medför emellertid, att dessa företag konkurrerar dels sins- emellan och dels med kommunerna om byggnadsmarken. Att denna kon- kurrens i ett knapphetsläge varit ägnad att driva upp markpriserna synes uppenbart.
Fast egendom och särskilt obebyggd mark, som kan väntas lämpa sig för framtida bebyggelse, tilldrager sig betydande intresse såsom objekt för lång- siktig k a p i t a 1 p 1 a 0 e r i n g. Den som placerar kapital i sådan mark går visserligen miste om inkomst på kapitalet men kan i gengäld räkna med att detta genom markvärdestegring icke blott är inflationsskyddat utan även på andra sätt förmånligt placerat. Värdestegringen på byggnadsmark är, såsom framgår av våra utredningar, ofta avsevärt större än penning- värdeförsämringen, och marken kan alltså mestadels säljas med god vinst. Är tiden för innehavet tio år eller längre, blir vinsten dessutom skattefri, om det inte är fråga om yrkesmässig försäljning. Härtill kommer, att för- mögenhetsskatten samt arvs- och gåvoskatten beräknas på fastighetens taxeringsvärde, vilket i allmänhet är betydligt lägre än dess saluvärde.
Markköp torde ofta finansieras med lånade medel, detta emedan mark är väl lämpad såsom kreditobjekt. I tider av inflation och markvärdesteg- ring — en kombination som förekommit under senare årtionden bl. a. i vårt land — vinner den som köpt mark med lånade medel både på inflationen, genom att lånets realvärde successivt krymper, och på markvärdestegring- en, genom att marken stiger snabbare i värde än vad penningvärdet faller. Då låneräntan är en minuspost vid inkomstbeskattningen, utgör den, i vart fall för markägare med hög marginalskatt, en föga kännbar belastning. Också dessa förhållanden torde bidraga till att mark tilldrager sig intresse såsom objekt för långsiktig kapitalplacering.
Även kortsiktiga kapitalplaceringar i bebyggelsemark har ofta visat sig lönande. Många av de iögonfallande stora vinster vid markförsäljning, som genom tidningspressen kommit till allmän kännedom, har tillkommit efter endast förhållandevis korta innehavstider. Vi har också under vår verksam- het fått kännedom om åtskilliga mer eller mindre spekulationsbetonade markaffärer, som lett till anmärkningsvärt stora vinster.
Det intresse marken tilldrar sig såsom objekt för kapitalplacering är otvi— velaktigt ägnat att öka konkurrensen om tillgänglig byggnadsmark och där- med även att driva upp priset på sådan mark.
Ansvaret för s a 111 h ä 11 5 p 1 a n e. r in g e n och samhällsbyggandet vi- lar i dag i stor utsträckning på kommunerna. Genom det 5. k. planmonopo— let bestämmer varje kommun i princip var tätbebyggelse får uppkomma, när detta skall ske och hur bebyggelsen skall vara utformad. Kommunerna har också genom särskild lagstiftning ålagts ett betydande ansvar för bo— stadsförsörjningen. Om markanvändningen icke i god tid regleras genom generalplan och detaljplan, kan en onödig begränsning av byggnadsverk- samheten till vissa områden bli följden. En sådan begränsning torde kun— na bidraga till en ökad konkurrens och därmed stigande priser beträffande den mark som är planlagd och får bebyggas. Den kommunala planeringen synes i nämnda hänseende stundom ha företett brister som influerat på prisutvecklingen.
i *. H J,
Vissa kommuner har, enligt vad vi erfarit, genom en akt iv mar k— p 0 ] itik kunnat hålla markprisutvecklingen under en viss kontroll. Av oss redovisade undersökningar om markprisernas förändringar i Linköping och Umeå, två städer som engagerat sig för en aktiv markpolitik, kan ex— empelvis tyda på att så kan ha varit fallet i dessa städer. De uppgifter, som redovisas om saneringsverksamheten i Göteborg, synes också ge vid han- den, att en kommun i samarbete med enskilda intressen kan utöva ett gynn— samt inflytande på markprisutvecklingen. För att få god effekt måste emel— lertid en aktiv kommunal markpolitik, såsom markpolitiska utredningen framhållit, drivas i stor skala och på lång sikt. Sålunda bör helst huvudpar- ten av den råmark som är lämplig och behövlig för framtida bebyggelse in- köpas av kommunerna, innan marken tagit åt sig egentligt tätbebyggelse- värde.
I efterhand kan nu konstateras, att kommunernas markreserver ofta va- rit synnerligen otillräckliga. I detta konstaterande ligger självfallet ingen kritik. Vi är väl medvetna om att de kommunala organen i starkt expande- rande tätorter icke lätteligen kunnat på längre sikt förutse utvecklingen. Vidare har det allmänna kreditläget, gällande restriktioner för kommunlån och stora investeringsbehov för andra ändamål samt bristande personella planeringsresurser ofta medfört, att kommunernas möjligheter att bygga upp erforderliga markreserver varit starkt beskurna.
Det förhållandet att många kommuner haft otillräckliga markresurser torde ha bidragit till att höja markprisnivån. Den besvärande bostadsbrist, som under lång tid förekommit i expanderande tätorter, har exempelvis ofta tvingat kommunerna att anskaffa mark för bostadsbyggande med mins- ta möjliga tidsutdräkt. Kommunikationsförhållanden och stadsplanetek— niska skäl kan vidare ha medfört, att endast vissa bestämda områden kun- nat bebyggas med kort varsel. Om en kommun icke hunnit skaffa sig ägan- derätt till de områden, som behövts för den närmast förestående bebyggel- sen, har dess förhandlingssituation, som präglats av tidsnöd och bristande valmöjligheter och därjämte av konkurrens från andra köpare, onekligen varit föga gynnsam och ägnad att lämna säljarnas intressen ett oproportio- nerligt stort spelrum.
Den statliga bostadslångivningen och hyresreglerings- la g 5 t i ft n i n g e 11 har i viss mån tjänat som medel för att dämpa en ogynnsam prisutveckling på mark för permanenta bostäder. Ansökningar om statliga lån har sålunda avslagits, när det långivande organet ansett det uppgivna markpriset ligga för högt. Grundhyran i nybyggda hus har med tillämpning av hyresregleringslagen kunnat fastställas på grundval av ett lägre markpris än det verkliga, om detta bedömts såsom onormalt högt. Åtgärder av detta (slag kan emellertid i kommuner med knapphet på byggfärdig mark verka i viss mån produktionshämmande. Bl. a. av detta skäl har markprisprövningen vid bostadslångivningen icke alltid kunnat få av-
sedd effekt. De ansträngningar som bostadsstyrelsen och länsbostadsnämn- derna gjort för att dämpa prisutvecklingen på mark bör dock inte underskat- tas. De torde ha haft stor betydelse icke minst därför att de icke inskränkts till mark i enskild ägo utan också riktat uppmärksamheten på prisutveck— lingen i fråga om mark i allmän ägo. Även om bostadsmyndigheternas mark- prisprövning verksamt bidrager till att skapa respekt för ortspriset är en sådan prövning helt naturligt icke ett tillräckligt verksamt instrument för att stabilisera markpriserna.
Såsom förut nämnts inverkar nuvarande h e s k a t t 11 i n g av markvär- devinster utbudshämmande. Realisationsvinstskatt utgår endast på mark- värdevinster som uppkommer vid försäljning inom tio år från förvärvet. Säljes egendomen därefter med vinst, är denna således fri från realisations- vinstskatt. Uppenbarligen får egendomens ägare ett betydande intresse att uppskjuta en vinstgivande försäljning till dess tioårsperioden gått till ända. Det finns goda skäl att antaga, att sådana uppskov förekommit i betydande omfattning och att detta förhållande minskat tillgången till mark, som be- hövts för samhällsutvecklingen, och därigenom drivit upp priset på sådan mark.
Även regler och rättstillämpning vad gäller skatt på tomtstyckningsrö- relse torde i betydande grad ha minskat utbudet på mark. Den som ansetts driva sådan rörelse har fått skatta fullt ut för de vinster han gjort vid för- säljning av mark, oberoende av hur länge marken varit i hans ägo. Frågan när tomtstyckningsrörelse skall anses föreligga regleras mycket knapphän- digt i kommunalskattelagen och anvisningarna till denna och har därför fått besvaras från fall till fall av de myndigheter som har att tillämpa nämn- da författningar. Självfallet har sådana företag, som har till huvudsakligt ändamål att köpa upp råmark och efter markens iordningställande sälja den såsom tomtmark, ansetts driva tomtstyckningsrörelse. Tomtförsäljning har emellertid i praxis betraktats såsom yrkesmässig, även när den bedrivits av enskilda personer, som haft sin huvudsakliga inkomst av annan verk- samhet. I praxis har bedömningen av frågan, om en försäljning skolat an- ses såsom yrkesmässig eller ej, berott på olika förhållanden, t. ex. försälj- ningens syfte, regelmässighet, varaktighet och omfattning. Rörelsebegrep- pet har härvid i vissa fall givits stor räckvidd. För den enskilde markäga- ren har det varit svårt att överblicka rådande praxis. Han har därför ofta icke kunnat förutse, om en viss försäljning skulle komma att betraktas så- som yrkesmässig eller ej, d. v. s. om Vinsten skulle beskattas fullt ut eller, om fastigheten innehafts i tio år eller längre tid, gå helt fri från skatt. Så- väl den vida tolkningen av rörelsebegreppet vid försäljning av mark som ovissheten i det enskilda fallet om den skattemässiga konsekvensen av en markförsäljning torde ha avhållit åtskilliga markägare från att sälja mark,
som efterfrågats för bebyggelse. Anmärkas bör, att rörelsebeskattningen icke inverkar endast på försäljningen av tomter till enskilda spekulanter utan kanske framför allt på kommunernas möjligheter att förvärva större områden för bebyggelse. Det har t. ex. icke varit ovanligt, att från en lant- bruksegendom i närheten av en tätort sålts ett mindre antal villatomter under loppet av en längre period samt att kommunen därefter till följd av en fortgående expansion ansett sig ha behov av hela den återstående delen av egendomen. Om emellertid försäljningen till kommunen med hänsyn till de tidigare försälj ningarna betraktats såsom yrkesmässig, har större delen av fastighetsägarens nominella vinst i regel åtgått till skatt. Det belopp sälja- ren efter skatt fått behålla har då kunnat te sig såsom en otillräcklig ersätt- ning för egendomen. Då markägaren på förhand känt till skattereglernas effekt, har följden ofta blivit, antingen att någon försäljning icke kommit till stånd eller att priset drivits upp till en nivå, som lämnat ett för sälja— ren godtagbart netto.
Ur markpolitisk synpunkt är effekten av de båda skatter som nu nämnts sålunda starkt oförmånlig genom att dessa skatter minskar utbudet av mark och driver upp markpriset.
En annan effekt av ifrågavarande skatter är att lägenhetsarrende i bety- dande utsträckning kommit att tillämpas i fråga om upplåtelse av mark för fritidsbebyggelse även i sådana fall, där köp enligt hävdvunna begrepp skulle ha tett sig såsom en mera naturlig upplåtelseform. I likhet med fri- tidsutredningen anser vi, att denna utveckling kommit att få ogynnsamma verkningar vad gäller bebyggelsens planering och utformning.
Skälen för ett samhällsingripande
Termen oförtjänt markvärdestegring har utöver sin rent beskrivande inne- börd under årens lopp stundom även använts för att uttrycka ett ogillande omdöme om markvärdevinster. I ett samhälle som godtager fri prisbildning på mark synes det emellertid icke befogat att rikta klander emot den som säljer sin mark till högstbjudande. När vi i det följande använder termen oförtjänt markvärdestegring sker det därför utan att vi däri inlägger någon moralisk värdering.
Det kan konstateras, att de förslag om indragning av oförtjänt markvär- destegring, som hittills framlagts i vårt land, visserligen rönt mycken kritik men att denna huvudsakligen inriktats på arten och graden av de före— slagna åtgärderna. Grundtanken att oförtjänt markvärdestegring utgör ett samhällsproblem, som påkallar särskilda åtgärder, har däremot endast un- dantagsvis satts i fråga. Den offentliga debatten ger anledning antaga, att intresset för sådana åtgärder ökat under senare år. Under sådana förhållan- den ter det sig överflödigt att här ingå på en redogörelse för och gransk-
ning av de argument, som under årens lopp anförts för och emot ett samhälls— ingripande. Vi anser det tillfyllest att i detta sammanhang konstatera, att oförtjänt markvärdestegring väsentligen är en effekt av samhällets utveck- ling samt att Värdestegringen orsakar beaktansvärda utgiftsökningar såväl för den enskilde som för samhället. Markvärdestegringen måste sålunda, en- ligt vår mening, betraktas såsom en ogynnsam biverkan av samhällsutveck- lingen. Från denna utgångspunkt finner vi det naturligt, att samhället i rimlig utsträckning griper in med olika åtgärder.
Det kan givetvis diskuteras varför samhället skall ingripa i fråga om prisutvecklingen på mark, medan priserna på flertalet andra varor i det stora hela får utvecklas fritt. Ehuru denna fråga måhända kan sägas falla utanför ramen för vårt uppdrag, må likväl följande synpunkter anföras. Om prisutvecklingen på mark i stort sett hade överensstämt med prisut- vecklingen i övrigt, hade det enligt vår mening saknats anledning för sam- hället att särskilt ingripa i fråga om markpriserna. Först i och med att markprisstegringen blivit exceptionellt stor i förhållande till utvecklingen i fråga om andra varor, kan särskilda åtgärder komma i fråga. Enligt vad våra undersökningar visar, föreligger just en sådan situation i vårt land i fråga om mark som är eftertraktad på grund av sitt läge. I detta samman- hang bör beaktas, att ägare av för samhällsutvecklingen erforderlig mark icke behöver räkna med nämnvärd utbudskonkurrens. Markägaren innehar sålunda ofta något av en monopolställning, vilket med all sannolikhet haft stor betydelse för prisbildningen. Statsmakterna har på andra områden genom olika åtgärder sökt förhindra, att monopolförhållanden skall be- stämma prisutvecklingen. Det synes oss uppenbart, att åtgärder i samma syfte är berättigade även då det gäller mark, som ju är en vara vars pris har stor social betydelse.
Såsom tidigare framgått kan man vänta sig, att de [senaste decenniernas stora efterfrågan på mark för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar samt för fritidshus och för trafikleder m. ni. skall bestå och t. o. m. öka under kommande årtionden. Det finns då även skäl att befara, att den prisstegring som konstaterats i fråga om sådan mark under senare år också skall fortsätta, därest de faktorer som bestämmer prisutvecklingen förblir oförändrade. Utvecklingen under de allra senaste åren synes härvid- lag illavarslande.
Vi anser det nu sagda utgöra tillräcklig grund för de förslag till åtgärder vi i det följande diskuterar.
Valet av åtgärder
Erfarenheterna från tidigare försök i vårt land att lösa markfrågan tyder på att en enhetlig och fullständig lösning med sikte i första hand på att draga in markvärdevinster till det allmänna lätt kan komma i konflikt med
gängse krav på rättssäkerhet för den enskilde. I synnerhet gäller detta de förslag som byggt på den direkta markvärdeskattens princip. Resultaten av liknande reformarbete i andra länder jävar inte denna uppfattning. Enligt vår mening bör man angripa markvärdeproblemet från en annan utgångs- punkt än tidigare. Man bör inte i första hand inrikta sig på att genom drastiska beskattningsåtgärder draga in oförtjänt markvärdestegring till det allmänna, varvid man hoppas att få en dämpning av markpriserna som följdeffekt. Utgångspunkten bör i stället vara den motsatta, nämligen att i första hand inrikta ansträngningarna på att försöka dämpa markprissteg— ringen. Man bör med andra ord försöka gå till roten med det onda och inte nöja sig med att acceptera en exceptionell utveckling av markpriserna så- som något oundvikligt, vars konsekvenser man vill mildra genom att över- föra markvinsterna till det allmänna. Det har därvid också stått klart för oss, att det eftersträvade målet inte kan uppnås genom ett enda dramatiskt ingripande, som gör anspråk på att lösa markfrågan i dess helhet. Vi anser i stället, att man bör insätta en serie var för sig mindre ingripande åtgär- der med rent praktisk syftning. Vi har därför — med stöd av direktiven för vårt arbete — sökt oss fram på de partiella reformernas väg och har där- vid i första hand strävat efter att dämpa prisstegringen på mark. I andra hand har vi försökt att i rimlig omfattning och utan att komma i konflikt med vårt primära syfte tillförsäkra samhället andel i markvärdestegringen. Vi har icke räknat med att oförtjänt markvärdestegring genom de reformer vi föreslår skall kunna helt förhindras. Vårt mål har i stället varit att finna praktiskt genomförbara dellösningar, som tillsammans och i förening med reformer inom närliggande områden skall ge ett från allmän och enskild synpunkt godtagbart resultat. Möjligheten att knyta an sådana lösningar till gällande rättsregler har synts böra tillvaratagas så långt detta tett sig möj- ligt. Vi har vidare strävat efter att avväga varje delreform så, att den inte skall orsaka genomgripande ändringar i bestående förhållanden.
En viktig utgångspunkt för våra överväganden har varit, att kommuner— na enligt gällande rätt bär en stor del av ansvaret för samhällsplaneringen och bostadsfönsörj ningen.
Såsom nyss framgått har vi sett vårt arbete såsom ett led i det omfat- tande utredningsarbete som under de senaste åren bedrivits och som f. n. pågår för att lösa markfrågan och vissa andra spörsmål, som har samband med denna. Vi har sökt anpassa de åtgärder vi föreslår till de reformer som andra utredningar härvidlag förordat.
I detta hänseende må följ ande framhållas. Ett förverkligande av markpolitiska utredningens förslag att underlätta dels en långsiktig, aktiv markförvärvspolitik och dels en ökad användning av tomträttsinstitutet synes kunna medföra väsentliga fördelar. Enligt vår mening utgör ett omfattande kommunalt markinnehav i expanderande kom-
muner ett värdefullt hjälpmedel, då det gäller att genomföra rationella lös- ningar av stadsplaneringsproblemen och att fullgöra kommunala uppgif- ter på bostadsförsörjningens område. För en fortlöpande ändamålsenlig ut- byggnad av ett sådant samhälle är det kommunala planmonopolet visser- ligen av stor betydelse, emedan det ger kommunerna formell befogenhet att bestämma i vilken ordning bebyggelsen av olika områden skall ske, var tra- fiklederna skall dragas fram och för vilka slag av bebyggelse olika områden skall utnyttjas. En kommunal dominans i fråga om markinnehavet gent- emot en på många händer splittrad äganderätt skulle emellertid ge planmo- nopolet ett ökat reellt innehåll, då det gäller att uppnå önskade planlös- ningar. Samhällsbyggandet sker i dag i en annan skala än tidigare. I de större samhällena ter det sig sålunda numera rationellt att bygga om hela kvarter på en gång och att i ett sammanhang utbygga nya bostadsområden. Omfattande regleringar av gatumark nödvändiggöres härjämte av den öka- de trafikintensiteten, och mycket mark behövs för detta ändamål. Det synes uppenbart, att omdaningsåtgärder av detta slag kan genomföras väsentligt lättare och billigare, om kommunerna i vart fall under ett övergångsskede innehar äganderätten till för åtgärdernas genomförande erforderlig mark. Kommunala markförvärv har hittills försvårats bl. a. av vissa finansie- ringsförhållanden. Sålunda har kapitalanskaffningen, som i allmänhet hu— vudsakligen måste ske lånevägen, tidvis mött stora svårigheter till följd av knappa betingelser på kreditmarknaden. Vidare har Kungl. Maj:ts praxis i tillståndsärenden, som gäller kommunlån för markförvärv, kunnat medföra en betydande ekonomisk belastning för kommuner, som velat föra en aktiv markpolitik. I tillståndsbesluten har nämligen i allmänhet föreskrivits, att kommunlån skall amorteras inom trettio år eller kortare tid, även då lånen upptagits för inköp och iordningställande av mark. En kommun, som öns- kat förvärva mark i god tid innan marken behövde tas i anspråk för be- byggelse eller som velat i större skala upplåta mark med tomträtt, torde därför ofta ha ställts inför tvånget att använda skattemedel för att avbetala för markförvärvet upptagna lån. Praxis rörande den ovan nämnda amorte- ringsskyldigheten torde bottna i strävanden att bibehålla och om möjligt öka den kommunala förmögenheten till fromma för kommande generatio- ner. Det synes dock sannolikt, att den med hänsyn till låneändamålet för- hållandevis korta amorteringstiden av kommunerna ofta betraktats såsom ett hinder vid markköp, som i och för sig varit ägnade att förkovra den kommunala förmögenheten. Nämnda villkor torde sålunda ha försvårat ett ökat kommunalt markägande i förening med en vidgad användning av tomträtt, ehuru sådana kommunala engagemang på längre sikt normalt kan väntas leda till ökad förmögenhet och även till höjda inkomster för kom- munerna. Ett ökat kommunalt markägande kan dessutom antagas få en gynnsam effekt på prisbildningen på mark. Om kommunerna i större skala kan utbjuda god byggnadsmark under tomträtt, måste detta nämligen an- tagas komma att påverka prisbildningen på äganderättsmark. I händelse av
stigande markpriser kan tomträtten därtill utgöra ett medel för samhället att erhålla del i markvärdestegringen.
Med stöd av dessa synpunkter kan om de åtgärder markpolitiska utred- ningen föreslagit anföras, att betydande tekniska och ekonomiska fördelar torde kunna uppnås för kommunerna, om dessa, i enlighet med utredning- ens förslag, genom förbättrade lånemöjligheter och lånevillkor kan i vä- sentlig grad öka sina markförvärv och tomträttsupplåtelser. Enligt vår me- ning är sådana åtgärder ägnade att bidraga till en dämpning av prissteg- ringen på mark. Denna effekt måste emellertid ses mot bakgrunden av åt— gärdernas i olika hänseenden begränsade räckvidd. Vidare måste man hålla i minne, att en väsentligt ökad kommunal upplåning och investering i mark kan få verkningar för samhällsekonomin i stort, som är ägnade att försvåra förslagens genomförande.
När det gäller frågan i vilken utsträckning kommunerna bör förvärva mark som behövs för samhällsutvecklingen är vi av den uppfattningen, att sådana förvärv bör ske i största möjliga omfattning, vare sig kommunerna själva önskar, tillfälligt eller även framdeles, stå som ägare till marken eller de, såsom i Göteborg (jfr Del II, bilaga 3 B), föredrar att samverka med andra intressenter vid markförvärven.
Kommunernas markförvärv sker i dag till övervägande del genom vanliga köp. I de fall en kommun behöver en fastighet, som ägaren ej vill avyttra till kommunen eller där enighet om priset ej kan uppnås, har kommunerna vidsträckta möjligheter att expropriera egendomen. Expropriationsutred- ningen överväger f. 11. olika möjligheter att göra expropriationsinstitutet bättre ägnat att fylla sin uppgift bl. a. när det gäller kommunala markför- värv. Expropriationsförfarandet är emellertid och blir även i framtiden täm- ligen tids- och kostnadskrävande och anses bl. a. därför vara betungande för båda parter. Vi har övervägt om det tvångsförfarande expropriationen innebär i vissa fall skulle kunna undvikas, om kommunerna utrustades med en sär- skild för markägaren mindre betungande möjlighet att förvärva fast egen- dom. I detta syfte har jämväl förutsättningarna för att tillskapa en kom- munal o p t i o n 5 r ä t t undersökts. En sådan rätt avsågs innebära, att en kommun genom avtal med ägaren av en fastighet skulle tillförsäkras rätt att inom viss tid förvärva fastigheten för ett på förhand eller senare be- stämt pris. Detta uppslag har emellertid måst förkastas, främst emedan en på detta sätt utformad optionsrätt ansetts stå i mindre god överensstäm— melse med fundamentala grundsatser på jordrättens område.
I överensstämmelse med direktiven för vårt arbete har vi undersökt om en kommunal f ö r k 6 p s r ä tt till mark i vissa fall skulle kunna erbjuda kommunerna ett smidigt alternativ till expropriation. Vi har stannat för att föreslå en förköpsrätt, som i huvudsak innebär, att en kommun, efter att ha fått underrättelse om att en viss fastighet försålts, skall äga rätt att träda
i köparens ställe och på de villkor, som avtalats mellan honom och säljaren, förvärva egendomen. Markägaren avses alltså komma att sj älv förfoga över tidpunkten för försäljningen samt priset och köpevillkoren i övrigt, men han nödgas finna sig i att kommunen inträder som köpare i stället för den med vilken avtalet från början slutits. I de fall förköpsrätt tillämpas i fråga om egendom, som kommunen eljest avsett att expropriera, befrias kommu- nen från det omfattande och tidsödande arbete en expropriation lindan— tagslöst medför. Kommunal förköpsrätt avses icke få tillämpning på fång, där särskilda omständigheter, såsom släktskap mellan säljare och köpare, ekonomisk intressegemenskap eller liknande förhållanden, skulle komma ett utövande av förköpsrätten att framstå såsom obilligt. Det bör under- strykas, att förköpsrätten icke är avsedd att för kommunernas del ersätta vanliga köp. Den är främst tillkommen för att tillförsäkra kommunerna möjlighet att förvärva egendom, som sålts till annan antingen utan att kommunen beretts tillfälle att ingå i köpeförhandlingar eller på villkor som kommunen tidigare förklarat sig villig att godtaga.
Kommuner, som för en aktiv markpolitik, beredes genom förköpsrätten ökad möjlighet att förvärva just den mark som är bäst lämpad för fortsatt bebyggelse. Härigenom vidgas också sådana kommuners möjlighet att ut- bjuda välbelägen byggnadsmark. Detta synes i sin tur medföra, att bygg- nadsföretagens behov att göra egna långsiktiga markförvärv minskar. På detta sätt kan förköpsrätten väntas medföra, att konkurrensen om marken blir mindre.
Tilläggas må, att även andra skäl talar för att konkurrensen om marken kan bli mindre, om en kommunal förköpsrätt införes. Risken för ett kom- munalt förköpsingripande torde nämligen verka hämmande, när det gäller enskilda förvärv av mark, som kan antagas ligga inom kommunens intresse- sfär. Kan en byggnadsföretagare säkert räkna med att få behövlig mark upplåten av kommunen, synes nämnda risk kunna bidraga till att avhålla honom från att konkurrera med kommunen vid dess långsiktiga markför- värv. Härtill kommer, att byggnadsföretagaren har anledning att utgå ifrån att byggnadsmarken blir billigare, om kommunen ensam får sköta förvär- ven, än om dessa, såsom f. n. är fallet, sker i konkurrens mellan kommunen och en eller flera enskilda spekulanter.
Hur stor del av den förvärvade marken som bör stanna i kommunal ägo och upplåtas med tomträtt synes vara ett avvägningsproblem, som icke kan generellt bedömas. Tomträtt är, som förut nämnts, under ett långvarigt ini- tialskede kapitalkrävande och därför ekonomiskt betungande men i ett se- nare skede, då de lån som upptagits för markförvärv och exploatering amor- terats, en god affär för kommunerna. Avvägningen gäller alltså bl. a. i vil- ken grad en generation lämpligen kan betungas med utgifter, som ger ut- delning först efter flera decennier. En sådan avvägning måste uppenbarli-
gen ske mot bakgrunden av det aktuella och väntade ekonomiska läget i varje kommun för sig. För vår del anser vi emellertid, att tomträtt hittills utnyttjats i långt mindre omfattning än som varit att vänta med tanke på de fördelar detta institut erbjuder kommunerna. Då orsakerna härtill — så- som svaren på en av våra enkäter visar — i betydande mån återfinns på det finansiella planet, synes det önskvärt, att åtgärder vidtages för att under— lätta finansieringen av kommunala tomträttsupplåtelser. Vi har i detta syfte föreslagit vissa ändringar i t o m t r ä t t sla g 3 t i f t 11 i n g e n. Dessa av— ser att öppna laglig möjlighet för kommunerna dels att i anslutning till upplåtelse av tomträtt och i överensstämmelse med vad som redan på sina håll tillämpas erhålla täckning för exploateringskostnader, dels att höja den periodiska avgälden vart tionde år i stället för såsom f. n. vart tjugonde år i fråga om tomträtt för bostadsändamål. Tomträtten torde genom dessa re- former bli mindre betungande för kommunerna under initialskedet än vad den nu är och även på längre sikt tillförsäkra dem en något större andel i markvärdestegringen än vad de kan erhålla enligt gällande lagstiftning.
De möjligheter kommunerna .skulle erhålla att öka sina tomträttsupplå- telser, om de av oss och av markpolitiska utredningen föreslagna reformerna genomföres, synes icke vara av sådan räckvidd, att tomträtten under över— skådlig tid kan väntas bli den förhärskande besittningsformen i Våra stä- der. Dock kan man måhända vänta sig, att institutet vinner avsevärt större utbredning än för närvarande och att det då kan få en viss betydelse för stadsplaneringen och för att ge kommunerna andel i markvärdestegringen. Därtill torde en ökad tillämpning av tomträtt kunna få en gynnsam effekt på markprisnivån. De ekonomiska villkoren för tomträttsupplåtelserna blir härvidlag också av betydelse.
Fritidsutredningens förslag om ökade kommunala förvärv av mark för fritidsbebyggelse kunde måhända också, om det förverkligades, få betydelse för prisbildningen på mark av detta slag. Vi befarar emellertid att förslagets förverkligande kommer att möta betydande svårigheter av finansiell natur. Tyngdpunkten i den kommunala aktiviteten torde därför i praktiken meren- dels komma att förläggas till planeringsverksamheten. Här har kommuner- na stora möjligheter att med måttliga kostnader göra värdefulla insatser, som måhända även kan få en viss effekt på prisbildningen på fritidsmarken.
Såsom förut nämnts avser våra förslag i första hand att dämpa prissteg— ringen på mark. Den tidigare framställningen ger vid handen att markpris- stegringen till stor del orsakats av disproportion mellan tillgång och efter- frågan på mark av vissa slag. Tillgången på mark är ju i så måtto en gång för alla given, att marken ligger där den ligger och — praktiskt sett — inte kan ökas. Även efterfrågan är väsentligen beroende av faktorer — folk— ökning, befolkningsomflyttning och allmänt ekonomiskt framåtskridande _ som utgör givna förutsättningar.
Möjligheten att anskaffa mark för olika ändamål begränsas emellertid inte bara av tillgången i den vida mening begreppet ovan använts utan också av markägarnas benägenhet att sälja marken. Utbudet av mark beror, såsom tidigare framgått, bl. a. av skattelagstiftningens innehåll. Regler och praxis i fråga om s k a t t på tomtstyckningsrörelse samt reglerna om skatt på rea- lisationsvinst vid försäljning av fastighet har, enligt vår mening, haft en utbudshämmande effekt. Vi föreslår, att skatten på tomtstyckningsrörelse lindras genom att rörelsebegreppet gives en väsentligt mera begränsad räck- vidd än det f. 11. har samt att reglerna på detta område förenklas, så att ovisshet om deras innebörd icke skall verka återhållande på benägenheten att sälja mark. I fråga om realisationsvinstskatten har det med tanke på önskemålet att öka utbudet synts angeläget att dels betydligt förkorta den tidrymd, under vilken skatten är hög och därmed utbudshämmande, och dels utmönstra regeln om skattefrihet vid försäljning efter tio års innehav.
Beträffande efterfrågan på mark spelar skattereglerna, som förut fravm- gått, också en viktig roll. Mark kan från skattesynpunkt f. n. anses såsom ett synnerligen förmånligt objekt för kapitalplacering. Enligt vår mening skulle det vara från markpolitisk synpunkt värdefullt, om mark icke till— drog sig större intresse för enskild kapitalplacering än flertalet andra objekt. Skulle aktievinstutredningens förslag om en permanent beskatt- ning på vinst, som uppstår vid icke yrkesmässig försäljning av aktier, komma att förverkligas utan att motsvarande regler infördes i fråga om större markvin—ster, synes följden bli, att marken i än högre grad än nu blir attraktiv som objekt för kapitalplacering. Redan av detta skäl synes det nödvändigt, att nuvarande regel om skattefrihet vid vinstgivande för- säljning av fastighet, som innehafts minst tio år, ersättes av en bestäm— melse, som medför att vinst vid försäljning av fastighet i princip alltid är åtminstone till en del skattepliktig hur lång tid egendomen än befunnit sig i säljarens ägo. En sådan utformning av realisationsvinstskatten samman- faller också väl med samhällets, enligt vår mening, berättigade intresse att erhålla del i .markvinster som uppkommit genom samhällets verksamhet och utveckling. En beskattning efter de angivna riktlinjerna torde även kunna anses överensstämma med de allmänna grunderna för vårt skatte- system i övrigt.
Den närmare utformningen .av en permanent realisationsvinstskatt på fast egendom är avhängig av åtskilliga från varandra skilda omständig- heter, som i förevarande sammanhang endast antydningsvis kan beröras. Det synes naturligt, att såtillvida anknyta lagstiftningen till gällande rätts- regler på området att tiden för innehavet samt fångets art tillägges viss betydelse. Skatten bör vidare icke träffa vinster av endast nominell natur eller sådana som beror enbart på ägarens insats—er. Beskattningen får inte bli så hård att utbudet hämmas eller fastighetskrediten försvåras. Hänsyn måste vidare tagas till riskerna för en skatt-eövervältring på bostadskon—
sum-enterna samt för skatteflyktsåtgärder. Dessa risker är självfallet mindre vid en låg skatt-enivå än vid en hög. Å andra sidan måste skatten konstrue- ras sä, att kapitalplacering i mark icke skattemässigt gynnas framför and- ra slag av kapitalinvesteringar. Detta förutsätter i sin tur att skatten på lämpligt sätt avväges i förhållande till skatten på aktievinster. I sistnämnda hänseende anser vi från de synpunkter vi har att företräda, att det är önsk- värt att det enskilda investeringsintresset i viss mån överflyttas från mark till industriell verksamhet. Även från allmänna ekonomiska utgångspunk- ter synes —en sådan utveckling fördelaktig. Konkurrensen om byggnads- marken skulle nämligen då minskas, samtidigt som industrins finansierings- 'möjligheter skulle ökas.
Avsikten med de reformer inom skattelagstiftningens område, som nu nämnts, har i första hand varit att göra beskattningen markpolitiskt neu- tral.
I fråga om mark, som från allmän synpunkt bör tagas i anspråk för bebyggelse inom en nära framtid, har vi diskuterat möjligheten att gå ett steg längre och utforma skattelagstiftningen så, att den får en viss positiv effekt. Vi har sålunda övervägt, att mark, som under några år varit taxerad såsom tomtmark och som icke under denna tid tagits i anspråk för bebyggel- se, skulle belastas med en viss årlig skatt. Beskattningen tänktes så anordnad, att fastighetens ägare taxerades som om marken givit honom en årlig in- komst, motsvarande normal förräntning av det taxerade tomtvärdets belopp. Med denna utformning antogs skatten hos markens ägare aktualisera frågan om en försäljning dock utan att tvinga honom att sälja marken. Vi har emellertid funnit, att framför allt från rättssäkerhetssynpunkt vägande in- vändningar kan anföras emot en reform av detta slag och har därför be— slutat att icke framlägga förslag härom.
Såsom framgått av det förut sagda avses våra förslag bl. a. i olika hän- seenden komma att förstärka kommunernas möjligheter att förvärva mark och att tillämpa tomträtt. Såsom ytterligare bidrag till en konsekvent politik med detta syfte är också att betrakta markpolitiska utredningens nylig-en framlagda förslag och de förslag som avgivits av och väntas från expropriationsutredningen. Skulle dessa förslag genomföras, kan kom- munerna så småningom väntas bli i stånd att dominera utbudet av bygg- nadsmark. De kan m.a.o. härvidlag komma att få något av en monopol- ställning. Man bör i detta sammanhang hålla i minnet, att kommunerna fått en sådan ställning för att de skall kunna styra markanvändningen i överensstämmelse med byggnadslagens bestämmelser och påverka orts- prisnivån för mark. Det bör emellertid klart utsägas, att syftet med refor— merna icke är att bereda kommunerna tillfälle att vid f ö r d e 1 11 in g e n a v h y g g 11 a d s m a r k e n gynna vissa företagsformer på andras bekost- nad. Såsom markpolitiska utredningen förordat, bör fördelningen mellan
olika byggherrar ske i så god tid, att även de icke-kommunala byggher- rarnas behov av långsiktsplanering tillgodoses. Det synes uppenbart, och kommunernas styrelser synes också allmänt vara medvetna härom, att en sådan ordning är ägnad att minska konkurrensen från enskilda byggher- rars sida om den mark kommunen önskar förvärva för framtida bebyggelse.
Enligt direktiven för vårt arbete har det bl. a. ålegat oss att överväga de uppslag till markfrågans lösning, som framkommit vid tidigare verk- ställda utredningar och i den offentliga debatten. De förslag till lösningar, som i det föregående översiktligt presenterats, baseras i vissa fall på så- dana upp-slag. Härutöver har vi emellertid diskuterat och undersökt vissa andra uppslag, men detta arbete har icke lett till något positivt resultat. Härvidlag må särskilt nämnas, att vi ingående övervägt de fördelar och nackdelar som kan vara förenade med en vidgad användning av båt- nadsbidrag. Det har härvid stått klart, att en sådan metod för in- dragning av oförtjänt markvärdestegring måste givas en relativt schablon— mässig utformning för att få önskvärd praktisk betydelse. En sådan utform- ning har emellertid visat sig svår att förena med rimliga krav på rättvisa de olika fastigheterna emellan. Å andra sidan har det framgått av svaren på en enkät i ämnet, att de former av båtnadsbidrag, som nu förekommer, i främsta rummet bidragen till kommunernas kostnader för gatumark och gatubyggnad, trots vissa brister, i stort sett ansetts tjänliga för sina ändamål. Vi redovisar i ett särskilt avsnitt i det följande den utredning och de överväganden som legat till grund för vårt ställn-ingstagande i denna fråga.
Utredningsdirektiven innefattar också uppgiften att överväga vilka åt- gärder som aktualiseras för den händelse en mera m a r k na d 5 m ä 5 si g h y r e s s å t t 11 in g skulle leda till betydande värdestegringsvinster i fråga om hyresfastigheter. Efter visst samråd med hyreslagstiftningssakkunniga har vi beaktat ifrågavarande spörsmål vid konstruktionen av det förslag till realisationsvinstskatt som förut omnämnts.
AVDELNING III
KOMMUNAL FÖRKÖPS RÄTT
Kapitel 1
Inledning
I vårt uppdrag ingår att undersöka, om kommunernas resurser att föra en aktiv och målmedveten markpolitik bör förstärkas. I direktiven betonas i detta sammanhang bl. a., att aktiva insatser från kommunernas sida i syfte att i god tid trygga markförsörjningen är av den största betydelse då det gäller att motverka tendenser till orimlig stegring av markpriserna. Vi har ålagts att »särskilt tillse att möjligheter skapas för kommunerna att i myc- ket god tid utan förtida eller framdeles uppkommande kapitalkostnader förvärva företrädesrätt till markområden, som inom en ej alltför avlägsen framtid kan komma att omfattas av bebyggelseplaneringen». I anslutning härtill uttalas vidare i direktiven, att tillskapande av nya sakrättsliga insti- tut kan tänkas ifrågakomma.
Betydelsen av en aktiv kommunal markpolitik har ingående belysts av markpolitiska utredningen i dess betänkande Kommunal markpolitik. Även 1962 års fritidsutredning, bostadsbyggnadsutredningen och byggnadsstyrel- sen har _ såsom tidigare framgått _— funnit en aktiv kommunal markpoli— tik nödvändig och har uttalat sig för ett ökat kommunalt markägande.
Vi har i avdelning 11 närmare redovisat vår syn på den kommunala mark— politiken och därvid bl. a. framhållit, att en viktig utgångspunkt för våra överväganden varit, att kommunerna enligt gällande rätt bär en stor del av ansvaret för samhällsplaneringen och bostadsförsörjningen. Ett omfattande kommunalt markinnehav utgör, enligt vår mening, ett värdefullt hjälpme- del då det gäller att genomföra rationella lösningar av stadsplaneringspro- blemen och att fullgöra kommunernas uppgifter på bostadsförsörjningens område. Vi anser därför i likhet med nyss nämnda utredningar och bygg- nadsstyrelsen, att kommunerna i betryggande omfattning bör förvärva den mark som behövs för samhällsutvecklingen, vare sig kommunerna själva endast under ett kort övergångsskede eller på längre sikt önskar stå som ägare av marken. Det sagda utesluter självfallet icke, att en kommun också med fördel kan bedriva en aktiv markpolitik i samarbete med enskilda in- tressenter, t. ex. enligt den metod som tillämpats i Göteborg.
Rörande omfattningen av kommunernas markförvärv under senare är hänvisas i första hand till de uppgifter som härvidlag lämnats av markpo- litiska utredningen.
I den enkätundersökning angående tomträtt, som redovisas i del II av detta betänkande, förekommer också vissa data om den kommunala mark-
politiken. Bl. a. framgår, att av 194 städer och köpingar 86 stycken, där- ibland 18 av de 36 största städerna, år 1964 hade marktillgångar som vän- tades täcka behovet under endast fem år eller kortare tid. Vidare kan kon— stateras, att en betydande del av kommunerna tillhandahållit lägre andel än 75 procent av den mark som exploaterats under perioden 1961463 och att i många fall kommunen under perioden tillhandahållit mindre än hälften av exploateringsmarken.
När det gäller kommunernas möjligheter att i god tid förvärva ägande— rätt till mark spelar självfallet de ekonomiska förutsättningarna en viktig roll. För att köp eller tvångsförvärv över huvud skall kunna ske, krävs ju tillgång till erforderligt kapital. Frågan hur kommunernas finansiella re- surser för markförvärv lämpligen skall förstärkas har främst ankommit på markpolitiska utredningen. Sannolikt kommer emellertid också genom- förandet av de skattereformer vi föreslår att medföra vissa, om än begrän- sade inkomstökningar för kommunerna. Därmed skulle deras möjligheter att driva en aktiv markpolitik indirekt förbättras. Även de förslag till re- former på tomträttens område som vi framlägger torde kunna få viss be- tydelse i detta hänseende.
I detta avsnitt lämnas de finansiella problemen åsido. Vad som skall övervägas är i stället reformer i syfte att i andra hänseenden förbättra kom- munernas möjligheter att förvärva sådan fast egendom som behövs för att tillgodose de intressen en kommun har att tillvarataga. Den företrädesrätt som omnämnes i utredningsdirektiven kommer då självfallet i blickpunk- ten.
En kommun som önskar förvärva en fastighet torde i första hand söka köpa den. Kan köp ej komma till stånd, återstår i vissa fall möjligheten att genomföra ett tvångsförvärv. Sådana förvärv är otvivelaktigt förknippade med betydande olägenheter för parterna och medför även ett tidskrävande arbete för de myndigheter som har att pröva mål och ärenden rörande tvångsförvärv. Härvidlag hänvisas till Domar i expropriationsmål 1951—60, redogörelse avgiven den 2 december 1963 av särskilt tillkallad sakkunnig ( SOU 1963: 73), och till expropriationsutredningens betänkande II, Förtida tillträde, expropriationskostnad m. m. (SOU 1964: 32).
En företrädesrätt av det slag som omnämnes i direktiven måste uppen- barligen leda till viss inskränkning i en fastighetsägares rådighet över sin egendom, nämligen i så måtto att han i vissa fall får finna sig i att egen— domen övergår till annan än den han själv utvalt såsom köpare. En dylik inskränkning är emellertid ingalunda något för svensk rätt främmande. Tvärtom har liknande inskränkningar vid skilda tider av olika skäl införts i vårt rättssystem. I första hand må här nämnas expropriation och därmed jämställda former av tvångsförvärv, exempelvis förvärv enligt ensittarlagen och vanhävdslagen, vilka alla dock utmärkes av att tvånget gäller icke endast vem som skall förvärva egendomen utan även tidpunkten för förvärvet och
gottgörelsens storlek. Lagstiftningen har emellertid också upptagit former av företrädesrätt, som begränsats till en rätt för visst eller vissa rättssub- jekt att framför andra förvärva en fastighet, när den går i handel. Följ ande exempel må här nämnas. Bördsrätten, d. v. s. släktings rätt att vid jordför- säljning lösa jorden, tillämpades från landskapslagarnas tid och fram till mitten av 1800—talet. Andra sedan länge försvunna lösningsrätter av lik- nande innehåll var kronans rätt enligt 1734 års lag att lösa skattejord, som såldes utom börd, och den rätt som enligt samma lag tillkom innehavare av frälseränta att lösa till sig den räntepliktiga fastigheten, då denna såldes utom börd. Viderboende och nabos lösningsrätt enligt 7 kapitlet jordabal- ken liksom den lösningsrätt, som enligt 46 å byggnadslagen tillkommer äga— re av tomtdel, är av liknande karaktär. 1947 års lag om kronans förköps— rätt, vilken numera upphävts, gav kronan rätt att i vissa fall vid försälj- ning av jordbruksfastighet lösa fastigheten. Också nyttjanderättslagen upp- tager en förköpsrätt, i det att arrendator tillerkännes rätt att i vissa fall lösa till sig den arrenderade fastigheten, när denna skall säljas.
Den inskränkning i äganderätten till fast egendom, som en förköpsrätt eller annan företrädesrätt innebär, har sålunda vid olika tider införts i svensk rätt för att tillgodose intressen av växlande art och betydelse. En fö- reträdesrätt med ändamål att underlätta nödvändiga kommunala markför- värv — något som i dagens situation. allmänt betraktas som ett primärt samhällsintresse —— kan därför icke anises oförenlig med svensk rättstradi- tion.
Kapitel 2
Tidigare lagstiftning och lagförslag samt gällande bestämmelser om förköpsrätt m. m.
Kronans förköpsrätt samt jordförvärvslagstiftningen
Genom lagen den 30 juni 1947 om kronans förköpsrätt, som upphävdes år 1955, berättigades kronan att då jordbruksfastighet såldes lösa till sig fas- tigheten till det pris som köparen utfäst. Förköpsrätten fick utövas för att underlätta bildandet av bärkraftiga brukningsdelar. Den kunde ej göras gällande, om den primäre köparen stod i visst släktskapsförhållande till säl- jaren eller var delägare i fastigheten. Kronans förköpsrätt skulle dessutom vika för arrendators förköpsrätt. Lantbruksnämnden, som hade att utöva kronans förköpsrätt, var skyldig att efter framställning av jordägaren med- dela beslut, huruvida fastigheten var behövlig för att underlätta bildandet av bärkraftiga brukningsdelar. Jordägaren kunde erbjuda lantbruksnämn- den att förvärva hans fastighet. Om nämnden icke inom tre månader antog hembudet, fick förköpsrätten icke utövas under två år efter hembudet, där ej försäljning skedde på Villkor som för jordägaren var mindre fördelaktiga än dem som gällt för hembudet. Om lantbruksnämnden beslutade att göra bruk av kronans förköpsrätt, ålåg det nämnden att instämma köparen inom tre månader från dennes lagfartsansökan och att inom samma tid göra an- mälan om sin talan hos inskrivningsdomaren. Köparen kunde emellertid gardera sig mot att förköpsrätten utövades inom nyssnämnda tid genom att anmäla köpet för lantbruksnämnden, som därefter hade endast en må- nad på sig att instämma talan om förköp. Lagen innehöll också vissa be- stämmelser om klagorätt. Om lantbruksnämnden förklarat fastighet behöv- lig för rationaliseringsändamål, kunde fastighetens ägare föra klagan över beslutet. Köparen och förköpsberättigad arrendator ägde klaga över lant— bruksnämnds beslut att utöva förköpsrätt. Klagan skulle föras hos lant- bruksstyrelsen.
Enligt kungörelsen den 28 maj 1948 angående skyldighet för inskriv- ningsdomare att lämna lantbruksnämnden underrättelser om sökta lagfar- ter ålåg det inskrivningsdomaren att senast den 20:e i varje månad under- rätta lantbruksnämnden om lagfarter, som under näst föregående månad sökts å köp och byte av fastighet, som var taxerad såsom jordbruksfastighet.
1951 års jordbruksrationaliseringsutredning har i sitt den 18 maj 1954 avgivna betänkande med förslag till jordrationalisering m. m. (SOU 1954:
16) lämnat uppgifter rörande förköpslagens tillämpning m. m. under åren 1948—1953. En sammanställning av vissa av dessa uppgifter visar bl. a. följande. Antalet eventuella förköpsfall som kom till lantbruksnämndernas kännedom utgjorde mellan c:a 5000 och 8000 per år. Det stora flertalet fall bekantgjordes för lantbruksnämnderna genom underrättelser från in- skrivningsdomarna. Antalet hembud utgjorde år 1953 544 stycken men överskred eljest inte 400 något år. Antalet anmälningar från köpare var i allmänhet färre än hembuden. Sammanlagda antalet utövade förköp (även genom frivilliga överenskommelser) översteg intet av de undersökta åren 300 och översteg under tre av åren icke 200.
Jordbruksrationaliseringsutredningen uttalade i anslutning till dessa och andra uppgifter bl. a., att de beslutade förköpen ofta hade mött ovilja och att mer än hälften av besluten överklagats hos lantbruksstyrelsen.
Utredningen riktade vissa frågor till lantbruksnämnderna, bl. a. huruvida förköpslagen i stort visat sig lämplig för sin uppgift. Av svaren framgick, att man tämligen allmänt ansåg, att lagen hade sitt egentliga värde som ett påtryckningsmedel, varmed nämnderna i vissa fall kunde leda fastighets- försäljningar i önskvärd riktning. Ett flertal nämnder framhöll såsom ett allvarligt missförhållande, att förköpsrätten vanligen kunde utövas först sedan köparen fått lagfart å egendomen och — som ofta hänt — tillträtt densamma. Vissa nämnder betecknade lagen såsom tungrodd, svårtillgäng- lig, omständlig och krånglig. Typiskt för många nämnders syn på lagen an— såg utredningen följande uttalande av en lantbruksnämnd vara:
Förköpslagen i sin nuvarande form fyller sin största uppgift enbart genom att finnas till såsom påtryckningsmedel, men i de fall nämnden tvingas gå till handling enligt lagen äro erfarenheterna mindre goda. Nämnden tvingas att under stark tidsnöd ta ställning till stora och allvarliga problem i samband med ett för- köpsärende, vilket ärende sedan vanligen under mycket lång tid passerar olika besvärsinstanser. När ärendet när sitt slutliga avgörande, har köparen redan hun— nit nyttja fastigheten en tid, flyttat in i bostaden, ställt in djur i ladugården och igångsatt åtgärder av olika slag. Köparens avflyttning och avveckling av affären blir en för nämndens goodwill mycket skadlig affär. I bygdens ögon verkar det alltid, som om lantbruksnämnden ”kastade ut en familj,, något som för år framåt skapar aversion hos befolkningen för kontakter med nämnden. Det enskilda fal- lets vinst ur jordbruksrationaliseringens synpunkt motväges säkerligen flerfaldigt av den avvaktande hållning hos övriga jordbrukare, som dylika exempel skapa. De ekonomiska konsekvenserna äro också svåra att bedöma, därest en köpare hinner ta fastigheten i bruk.
I samband med en allmän bedömning av önskvärdheten av en förköpslag- stiftning framhöll utredningen, utöver de synpunkter som ovan återgivits, att lagstiftningen lätt kunde kringgås. Detta syfte vanns t. ex., enligt utred— ningen, om köpet bringades att återgå så snart förköpsrätten gjordes gäl- lande (jfr dock NJA 1948 sid. 196). Ett annat sätt att undgå ett ovälkom- met förköpsingripande var att belasta fastigheten med inteckningsgäld långt utöver värdet eller att i köpehandlingen upptaga ett mycket högt pris.
Det sistnämnda tillvägagångssättet, som syntes bli allt vanligare, förbands merendels med en särskild överenskommelse, varigenom kontrahenterna emellan ett betydligt lägre pris blev gällande.
Utredningen förordade, att lagen om kronans förköpsrätt upphävdes men att en viss form av förköpsrätt likväl bibehölls. Förfarandet borde ändras så, att en förutsättning för lagfart beträffande jordbruksfastighet skulle vara, att lantbruksnämnd i ett hindersfrihetsintyg förklarade, att visst för- värv ej mötte hinder enligt en av utredningen föreslagen ny lagstiftning på området. Härigenom skulle vinnas, att frågan huruvida en överlåten fastig- het behövde tagas i anspråk för rationaliseringsändamål avgjordes innan lagfart meddelades å fånget. Vägrades intyg, skulle förvärvet bli ogillt. I detta läge skulle säljaren sannolikt i allmänhet finna det med sina intres- sen förenligt att hembjuda fastigheten till lantbruksnämnden. Utredningen förordade emellertid även en rätt för lantbruksnämnden att inlösa för ratio- nalitseringsändamål lämpliga fastigheter. En sådan inlösningsrätt skulle in— nebära, att lantbruksnämnden vid vägran av hinderlöshetsintyg erhöll rätt att inlösa fastigheten till det pris köparen utfäst. Inlösningsrätten skulle dock icke gälla, om säljaren inom en månad från det hinderlöshetsintyg vägrats förklarade, att han ville behålla fastigheten.
Proposition med förslag till lag om inskränkning av rätten att förvärva jordbruksfastighet m. m. framlades vid 1955 års riksdag (prop. 1955: 24). I propositionen ingick jordbruksrationaliseringsutredningens förslag om upphävande av lagen den 30 juni 1947 om kronans förköpsrätt. Även i åt- skilliga andra avseenden byggde de i propositionen framlagda förslagen på utredningens arbete men upptog dock icke utredningens förslag om lös— ningsrätt för kronan. Skälet härför angavs vara, att sälj are, som träffat av- tal om försäljning till bolag, vilket därefter jämlikt lagen den 18 juni 1925 angående förbud i vissa fall för bolag, förening och stiftelse att förvärva fast egendom (bolagsförbudslagen) vägrats köpa egendomen, ej var pliktig att underkasta sig inlösen av den försålda egendomen. Det kunde då inte komma ifråga att ställa den jordägare, som träffat köpeavtal med enskild, i ett sämre läge än den som avtalat med ett bolag. Däremot innehöll propo- sitionen ett förslag om plikt för kronan att, om förvärvstillstånd vägrats emedan egendomen behövdes för jordbruksrationalisering, på begäran av jordägaren inlösa fastigheten till det av köparen utfästa priset, om detta ej uppenbart översteg egendomens värde eller om egendomen häftade för intecknad gäld till högre belopp än priset. Denna föreskrift var motiverad av det förhållandet, att en jordägare, sedan förvärvstillstånd vägrats på nyss angivna grund, icke hade möjlighet att sälja fastigheten till annan än kro- nan eller den kronan anvisade och att någon priskonkurrens följaktligen icke kunde komma ifråga. Den föreslagna undantagsbestämmelsen med hän— syn till priset var nödvändig med tanke på att köpehandlingen, såsom 1951
års jordbruksrationaliseringsutredning framhållit, kunde upptaga ett finge— rat pris. Gjordes kronans inlösenskyldighet ovillkorlig, skulle lantbruks- nämnden kunna bli tvingad att lämna tillstånd till icke önskvärda jordför— värv för att undgå att erlägga en orimlig löseskilling.
Propositionen ledde till antagande av lagen den 3 juni 1955 om inskränk- ning i rätten att förvärva jordbruksfastighet. Vad i propositionen föresla- gits angående lösningsplikt för kronan upptogs i lagens 9 5. Lagen innehöll däremot ej bestämmelser om någon lösningsrätt för kronan. Lagen gällde ej egendom som förvärvats av kronan, landskommun, köping, stad eller municipalsamhälle. Vidare må nämnas, att förvärvstillstånd ej kunde vägras av jordbruksrationaliseringsskäl, om förvärvaren var förköpsberät— tigad arrendator.
1955 års jordförvärvslag och bolagsförbudslagen har ersatts av jordför- värvslagen den 14 maj 1965 (nr 290). Enligt denna lag kräves lantbruks- nänmds tillstånd till förvärv av fast egendom, som är taxerad såsom jord- bruksfastighet. Förvärvstillstånd fordras dock inte, om egendomen förvär- vas från staten eller om staten, landstingskommun, stad, landskommun, köping, municipalsamhälle eller kommunalförbund är förvärvare. Tillstånd fordras inte heller för vissa andra förvärv. Sålunda är, liksom i 1955 års lag, vissa s. k. Släktköp undantagna och vidare förvärv av egendom, som ingår i stadsplan eller enligt byggnadsplan, fastställd efter den 1 januari 1948, är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk. Egendom vilken utgör fastighet, som genom avstyckning bildats för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk och därefter ej undergått taxering, är också un— dantagen. Förvärvstillstånd krävs heller inte när egendomen förvärvats ge- nom inrop på exekutiv auktion.
Ansökan om förvärvstillstånd skall göras inom tre månader från det fånget skedde. Försummas detta är fånget ogillt. Detsamma gäller om förvärvs- tillstånd vägras. I sistnämnda fall är staten, liksom enligt 1955 års lag, i princip skyldig att på yrkande av säljaren lösa egendomen till det pris kö— paren utfäst. Någon lösningsrätt för kronan infördes däremot ej i den nya jordförvärvslagen. Förköpsberättigad arrendator kan —— i motsats till vad som gällde enligt 1955 års lag —— vägras förvärvstillstånd, om egendomen finnes böra tagas i anspråk för att underlätta bildandet av brukningsenheter med ändamålsenlig storlek och ägoanordning. Arrendatorns förköpsintresse kommer sålunda i fortsättningen i det enskilda fallet att vägas mot ratio- naliseringsintresset. Lagtekniskt har denna fråga lösts på det sättet, att jordförvärvslagen icke vidare upptager något stadgande som har avseende å arrendators förköpsrätt.
Arrendators förköpsrätt
Enligt 2 kap. 57 5 första stycket lagen om nyttjanderätt till fast egendom äger arrendator vid försäljning av den arrenderade fastigheten eller del där- av åtnjuta förköpsrätt, om han är förvarad vid sin rätt till nytt arrende. Andra stycket i samma lagrum stadgar, att motsvarande rätt tillkommer arrendatorn i fall där fastigheten går i byte.
Bestämmelserna är tillämpliga endast på vissa jordbruksarrenden, näm— ligen såvitt gäller brukningsdel, som omfattar högst femtio hektar odlad jord, såvida jorden tillhör bolag, förening eller stiftelse, eller utgöres av gård, torp eller annan jordbrukslägenhet, som lyder under huvudgård och tillhör enskild eller fideikommiss, ingår i allmänning av visst slag eller äges av enskild person, som ej är mantalsskriven å fastigheten och som uppen- barligen besitter fastigheten av annan anledning än att bereda sig utkomst av jordbruket. Arrendator är berättigad till förlängning av arrendetiden under femårsperioder (optionsrätt) utom i vissa undantagsfall, varibland märkes det fall att jordägaren själv eller honom närstående avser att bruka fastigheten.
De närmare reglerna om sättet för utövande av arrendators förköpsrätt återfinnes i lag härom den 22 december 1943. Löseskillingen skall enligt denna lag vara det pris som köparen utfäst. Förköpsrätt får icke utövas där köparen är delägare i fastigheten eller är säljarens make eller på visst sätt besläktad med säljaren och icke heller om fastigheten säljes tillsam- mans med den huvudgård varunder den hör. Icke heller om egendomen säljes i den ordning utsökningslagen bestämmer får förköpsrätt utövas. Detsamma gäller om kronan köpt fastigheten för främjande av jordbrukets yttre rationalisering och arrendatorn är ägare av annan, bärkraftig bruk- ningsdel eller uppenbarligen besitter fastigheten av annan anledning än att bereda sig sin huvudsakliga inkomst av jordbruket därå. Har fastighets- ägaren erbjudit arrendatorn att köpa fastigheten och har arrendatorn icke accepterat erbjudandet inom tre månader, får förköpsrätten icke göras gällande inom ett år från hembudet. Denna regel gäller dock icke, om för- säljning skett på villkor som var sämre för jordägaren än dem som gällt för hembudet. Förköpsrätten skall göras gällande genom stämning inom tre månader från köparens lagfartsansökan, och talan skall dessutom inom samma tid anmälas hos inskrivningsdomaren. Köparen kan genom att an- mäla köpet för arrendatorn och överlämna köpehandlingen till honom nedbringa den tid, under vilken stämning skall ske, till en månad. Arren— dator som vill utöva sin förköpsrätt måste ställa säkerhet för löseskillingen samt för ersättning som han kan bli skyldig att utge till köparen. Ingår i köpet egendom som ej skall lösas, kan rätten komma att bestämma hur stor del av köpeskillingen, som skall belöpa på den egendom, som skall
1fr_. . _,
lösas. Rätten bestämmer också tillträdesdag. Denna får ej sättas tidigare än tre månader från domens dag.
I Reviderat förslag till jordabalk (SOU 1963: 55, 12 kap. 11 å och 5 kap. 27—33 55) har upptagits regler av i huvudsak samma innehåll om arren- dators förköpsrätt som de ovan återgivna. Vissa i förevarande samman- hang mindre betydelsefulla ändringar har dock föreslagits. Dessa redovisas i det följande i den mån de ansetts ha intresse för utredningsarbetet.
Avtalad förköpsrätt
F örköpsrätt kan stiftas genom avtal, f. n. dock endast i samband med stats, kommuns och municipalsamhälles försäljning av fast egendom. Vad som här åsyftas är vissa bestämmelser i lagen den 20 juni 1924 om å t er- k 6 p 5 r ätt till fast egendom. Vid försäljning av sådan egendom kan nyss- nämnda rättssubjekt enligt lagens bestämmelser göra förbehåll om återköp. Förbehållet måste dock alltid förknippas med villkor om skyldighet för fastighetsägaren att använda fastigheten för visst angivet ändamål eller
underlåta viss användning. Återköpsrätten kan göras gällande i ett flertal i lagen angivna situationer, som har samband med uppfyllandet av ett stipu— lerat villkor. Observeras bör emellertid att återköpsrätten dessutom kan aktualiseras, när fastigheten överlåtes å annan, som ej är delägare i den eller på visst sätt besläktad med ägaren. I sistnämnda hänseende företer återköpsrätten sålunda likheter med en avtalad förköpsrätt. Löseskillingen skall dock fastställas efter värdering, varvid till grund skall ligga fastig— hetens fulla värde, med hänsyn tagen till den begränsning, som innefattas i det stipulerade villkoret, och till den inskränkning i ägarens förfogande— rätt som den föreliggande återköpsrätten inneburit.
Lagstiftningen om återköpsrätt grundas på önskemålet att bereda stat och kommun ökade möjligheter att inverka på försålda fastigheters fram- tida användning. Återköpsrätten öppnar emellertid också möjlighet att hos samhället bevara Värdestegringen på vissa markområden.
Bortsett från den möjlighet stat och kommun sålunda har att vid fastig- hetsförsäljning göra förbehåll om återköpsrätt är s. k. resolutiva villkor vid köp av fast egendom f. n. förbjudna i svensk rätt. Förbudet återfinnes i 1 kap. 2 5 andra stycket jordabalken och lyder: Ej må i andra fall än särskilt stadgat är säljare 1 köpe- eller skiftesavhandling om jord och fastighet hädanefter förbehålla sig eller andra, att, emot någon i samma avhandling bestämd penningsumma, eller andra villkor, få framdeles vinna egendomen åter.
Emellertid upptogs institutet avtalad f ö rkö p sr ätt dels i lagbe— redningens år 1947 avgivna förslag till jordabalk (SOU 1947:38), dels i beredningens förslag 1960 till jordabalk m. m. (SOU 1960: 24, 25 och 26) samt i ett av särskild utredningsman år 1963 avgivet reviderat förslag till
jordabalk m. m. (SOU 1963:55). Sistnämnda förslag, som bygger på de föregående, har — såvitt gäller förköpsrätt —— ej lett till proposition. För- slaget innehöll i huvudsak följande av intresse i förevarande sammanhang.
Förköpsrätt definierades såsom en rätt, att, när fast egendom såldes, inlösa densamma sådan den var vid försäljningen, till det pris köparen ut- fäst och på de villkor i övrigt som gällde för köpet, dock med den jämk- ning som föranleddes av tidpunkten för inlösen eller eljest med hänsyn till villkorens innehåll befanns oundgänglig. Sådan jämkning skulle bli bindan- de även i förhållandet mellan säljare och köpare. Den jämkning, som här åsyftades, avsågs normalt komma att gälla tidpunkten för köpeskillingeus erläggande samt tillträdesdagen och dessutom villkor av personlig natur. I fråga om villkor av sistnämnda slag var tanken, att den förköpsberättigade i stället för att fullgöra ett visst åtagande av personlig natur skulle få utge särskild gottgörelse. Gottgörelsen skulle lämnas till säljaren, om villkoret bortföll, och till köparen, om denne oavsett förköpet nödgades fullgöra villkoret. Denna möjlighet till jämkning ansågs nödvändig för att utövan- det av förköpsrätt icke skulle förhindras av att ett sådant villkor upptagits i köpehandlingen.
Förköpsrätt skulle enligt förslaget dels kunna förbehållas säljaren eller annan vid överlåtelse av fastighet och dels — vilket kan vara av visst in- tresse i detta sammanhang — utan samband med försäljning kunna till- försäkras någon. Förköpsrätt avsågs också kunna upplåtas till förmån för ägare av fastighet i denna hans egenskap. Förköpsrätten skulle sålunda kun- na bli förenad med äganderätten till fastighet, oberoende av vem som var ägare. — Upplåtelse av förköpsrätt avsågs ske skriftligen. Förköpsrätt skulle emellertid komma till stånd först genom dess inskrivning. Förköpsrätt, som upplåtits till annan än kronan eller kommun, föreslogs gälla endast under femtio år från upplåtelsen. Om den förköpsberättigade icke utövade sin förköpsrätt, när tillfälle erbjöd sig, kunde han vid en senare försäljning göra sin rätt gällande, om ej annat avtalats. Om fastighetens ägare hem- bjöd fastigheten till förköpsrättens innehavare på vissa villkor och om den förköpsberättigade antingen avvisade hembudet eller icke inom tre månader meddelade att han antog det, skulle egendomen under ett år efter hembudet kunna säljas utan att förköpsrätten kunde göras gällande, såvida icke för- säljning skett på för säljaren sämre villkor än dem som gällt vid hem- budet. En annan situation, där förköpsrätt ej avsågs kunna utövas, var när försäljning skedde till säljarens make eller till någon inom säljarens eller dennes makes närmaste släkt eller när en del av egendomen såldes till någon som redan hade del i egendomen. —— Förköpsrätt avsågs ej kunna överlåtas. -— Den som ville utöva förköpsrätt skulle väcka talan härom mot köparen. Om köpare eller säljare anmälde köpet för den förköpsberättigade, skulle denne endast ha en månad på sig att väcka sådan talan. Eljest upp- tog förslaget ingen tidsfrist utöver de ovan nämnda femtio åren. Säljaren
skulle underrättas om rättegången av rätten. Rättegångskostnaden avsågs stanna på den förköpsberättigade, om inte särskilda omständigheter för- anledde till annat. De föreslagna bestämmelserna om väckande av talan av— sågs underlätta en frivillig uppgörelse. Genom att anmäla sitt fång och sam- tidigt överlämna en bestyrkt avskrift av köpehandlingen satte köparen den förköpsberättigade i tillfälle att bedöma villkoren för köpet och tvingade honom att samtidigt avgöra om han ville begagna sin rätt eller inte. Ville den förköpsberättigade ej lösa fastigheten, vann köparen trygghet att få be- hålla den. Om däremot den förköpsberättigade ville övertaga fastigheten och enighet förelåg om villkoren, behövde icke någon rättegång komma till stånd. Saken kunde då ordnas genom avtal, exempelvis på det enkla sättet att köpet transporterades på den förköpsberättigade. Endast i det fall att tvist uppkom om inlösningsvillkoren skulle talan behöva instämmas. In- stämdes talan, ansågs officialanteckning härom böra göras i fastighets- boken. j Om en egendom, vari förköpsrätt upplåtits, sålts tillsammans med an- nan fastighet och fastigheterna icke utan olägenhet kunde skiljas från varandra, måste — enligt förslaget — den förköpsberättigade på yrkande av köparen lösa även den andra egendomen. Ville han inte det, skulle han kunna återkalla sin talan om förköpsrätt eller frånträda köpet. Det sist sagda avsågs få motsvarande tillämpning, då i köpet ingick kreatur, red- skap eller andra jämförliga lösören, som fanns på egendomen. Om i köpet ingick egendom, som icke skulle lösas av den förköpsberättigade, avsågs rät- ten skola bestämma köpeskillingen för den egendom som skulle lösas, om särskild köpeskilling för denna egendom icke utsatts eller om köpeskil- lingen för den egendom, som inte skulle lösas, satts för lågt jämfört med köpeskillingen för den egendom som skulle lösas. Rätten hade då att avgöra hur mycket av den sammanlagda köpeskillingen som skäligen finge anses belöpa å sistnämnda egendom. — Den som ville utöva förköpsrätt och väckt talan härom avsågs bli skyldig att ställa säkerhet för köpeskillingen och den ersättning han kunde bli ålagd att betala. Rätten skulle bestämma för- köparens betalningsskyldighet, betalningsdag och tillträdesdag. Slutligen må nämnas, att arrendators förköpsrätt avsågs få företräde framför av- talad förköpsrätt samt att avtalad förköpsrätt skulle upphöra, om kronan för främjande av jordbrukets yttre rationalisering förvärvade egendom, vari förköpsrätt upplåtits. Förköpsrätten skulle också upphöra, om egen- domen såldes på exekutiv auktion utan förbehåll om rättighetens bestånd. Reglerna om förköpsrätt avsågs få motsvarande tillämpning, då egendom, vari förköpsrätt upplåtits, gick i byte.
Kapitel 3
Utländsk lagstiftning om förköpsrätt
Avtalad förköpsrätt liksom expropriationsrätt och därmed jämförliga tvångs— förvärv är vanligt förekommande institut i främmande rätt. En företrädes— rätt av det slag, som omnämnes i våra direktiv, torde däremot vara mindre vanlig. I Danmark och Norge finns en' förköpsrätt för det allmänna till mark av visst slag eller för visst ändamål, men denna rätt kan f. n. tilläm— pas endast i vissa snävt begränsade situationer. En utvidgning av det all- männas förköpsrätt har emellertid under de senaste åren ingående diskute- rats i de båda länderna, ehuru någon lagstiftning i ämnet hittills icke kom- mit till stånd. I västtysk lagstiftning har däremot under senare år införts en tämligen vittgående förköpsrätt. I det följande lämnas en kortfattad re— dogörelse för lagstiftningen vad gäller det allmännas förköpsrätt i Dan- mark, Norge och Tyskland. Därjämte skall omnämnas några bestämmelser med likartad verkan i Frankrike. '
Danmark. Under våren 1963 förelades folketinget ett komplex av lagför- slag, av vilka flera gällde den enskildes och det allmännas rätt att förvärva jord. Förslagen omfattade bl. a. förköpsrätt till jord för stat och kommun. Lagförslag härom antogs av folketinget men förkastades därefter av en under sommaren 1963 företagen folkomröstning, varför någon ny lagstift- ning om förköpsrätt ej kom till stånd.
Förslagen om förköpsrätt innebar i korthet följande. Stat och kommun skulle för att tillgodose vissa ändamål få förköpsrätt till fast egendom. Staten hade redan enligt gällande lagstiftning en förköpsrätt för att an- skaffa mark till mindre jordbruk och handelsträdgårdar. Denna rätt, som finns inskriven i »statshusmandsloven», skulle, enligt förslagen, genom ändringar i nämnda lag utvidgas att även omfatta markförvärv för vissa andra ändamål, såsom allmänna rekreationsområden, stadsutveckling, som- marhusbebyggelse m. m., samt därjämte för allmänna ändamål (»offentlige formål») i allmänhet. Av förarbetena till lagförslaget framgår bl. a. att för statens rätt att förvärva egendomen ej behövde förutsättas ett aktuellt be- hov av marken. Det skulle vara tillräckligt, om det bedömdes vara av vikt för staten att råda över egendomen för framtida användning för något av de ändamål som upptagits i lagförslaget. De nya bestämmelserna avsåg att öppna möjlighet för långsiktiga jordförvärv, som kunde vara önskvärda bl. a. i områden där stark markvärdestegring kunde väntas. Den kommu-
nala förköpsrätten avsåg fast egendom inom kommunens gränser. Innan- för kommungränsen skulle den kommunala förköpsrätten dock endast få utövas beträffande egendom inom vissa planlagda områden, nämligen om- råden, för vilka det fanns >>byplan eller dispositionsplan», samt de zoner av områden under »byudviklingsplan», där tätbebyggelse fick äga rum (in- derzon) och där mark senare kunde tagas i anspråk för sådan bebyggelse (mellemzon). Den kommunala förköpsrätten skulle däremot ej gälla i ytter- zonen, som borde hållas fri från tätbebyggelse. I sistnämnda zon skulle i stället staten ha förköpsrätt.
Den statliga förköpsrätten skulle i princip avse varje egendom, som ej uttryckligen undantagits, och detsamma skulle gälla den kommunala för- köpsrätten vad gäller egendomar inom byudviklingsplans inner- och mel- lanzoner. I fråga om egendom inom byplan och dispositionsplan avsågs den kommunala förköpsrätten däremot böra begränsas till vissa egendomar av särskilt intresse. Beträffande dessa skulle kommunens styrelse med in- rikesministerns samtycke kunna besluta, att kommunen skulle ha förköps- rätt. En sålunda beslutad förköpsrätt avsågs därefter bli föremål för in- skrivningsåtgärd (tingslysning).
Även den statliga förköpsrätten, som i princip avsågs bliva generell, skulle genom kungörelse av lantbruksministern kunna begränsas till tings- lyst egendom. Meningen var att på detta sätt undantaga fast egendom inom visst geografiskt område eller av en bestämd kategori från den generella förköpsrätten. Förköpsrätt skulle inom ett undantaget område eller en undantagen kategori föreligga endast i de enskilda fall där den blivit tings- lyst. Dylika mera omfattande inskränkningar i den statliga förköpsrätten avsågs att minska den belastning för fastighetsmarknaden, som en helt ge— nerell förköpsrätt _— enligt förslagsställarna själva —— kunde väntas med- föra och tänktes dessutom komma att minska den administrativa tunga, som förutsattes uppkomma vid tillämpning av bestämmelserna om statlig förköpsrätt.
Från statlig och kommunal förköpsrätt skulle enligt de ursprungliga förslagen undantagas egendom, vars areal understeg 6000 m2, egendom som förvärvats av stat eller kommun, egendom som förvärvats av vissa an- höriga till säljaren eller dennes make, egendom, som innehavaren ärvt, samt ytterligare några fall, vilka dock i förevarande sammanhang är av mindre intresse. I de lagar som antogs av folketinget begränsades emellertid statens förköpsrätt ytterligare, så att den skulle gälla endast egendomar om ett hektar eller mera. Även den kommunala förköpsrätten, såvitt gällde egen— domar inom byplan och dispositionsplan, begränsades av folketinget på samma sätt.
Huvuddragen i förfarandet var följande. Stat eller kommun skulle un- derrättas om avtalad försäljning av fast egendom, som på grund av gene- rella bestämmelser eller tingslysning var underkastad förköpsrätt, och ägde
därefter inom viss kortare tid tillkännage, om förköpsrätten skulle utövas. Var detta fallet, hade förköparen i princip att övertaga köparens rättighe- ter och skyldigheter enligt köpeavtalet.
De skäl, som i den allmänna debatten före folkomröstningen på som- maren 1963 anfördes emot en vidgad statlig förköpsrätt, var i första hand av politisk natur. Opponenternas främsta argument var, att en statlig för- köpsrätt skulle öppna möjlighet till en fortlöpande socialisering av danskt lantbruk. En invändning av annan art var, att den statliga förköpsrätten skulle bli en belastning för omsättningen på fastighetsmarknaden och där- till orsaka prishöjningar på fast egendom. Att lagstiftningen kunde väntas få en prishöjande effekt, angavs bero på att enskilda personer som ville köpa fast egendom skulle bli benägna att bjuda ett överpris i förhoppning att det allmänna då av kostnadsskäl skulle avstå från att åberopa sin för- köpsrätt.
Emot den kommunala förköpsrätten anfördes bl. a., att kommunerna hade möjlighet att utan förköpsrätt skaffa sig tillgång till erforderlig mark.
Norge. Enligt lag 1909 (ändrad 1959) om förvärv av skog är förvärv av äganderätt till skogsmark underkastat koncessionsplikt. Koncession skall i allmänhet icke lämnas, om det kan antagas att sökanden i första hand har för avsikt att placera kapital i skogsmark eller att skaffa sig vinning av att sälja egendomen eller delar därav inom kort tid. Den kommun, inom vilken egendomen är belägen, har förköpsrätt i sådana fall då koncession kräves för förvärv. Konungen kan bestämma att lagen skall tillämpas i stad där det finns skog av någon betydelse.
Enligt lag den 10 december 1920 (ändrad 1959) om förvärv av odlad mark är förvärv av äganderätt till sådan mark också underkastat koncessions- plikt. Lagens bestämmelser är av enahanda innehåll som de ovan åter- givna rörande skogsmark. Kommun har sålunda även förköpsrätt beträf- fande odlad jord som är koncessionspliktig, och lagstiftningen kan efter konungens förordnande göras giltig även i stad.
Dessa båda lagar har haft en viss betydelse för kommunernas förvärv av mark som senare använts för bebyggelse. Ett rättsfall från senare år antyder dock, att bestämmelserna om kommuns förköpsrätt till skogsmark icke ansetts tillämplig, när både koncessionssökanden och kommunen av- såg att snarast möjligt lägga ut skogsmarken till bostadstomter. Rätten ansåg i detta fall, att kommunens förköpsrätt införts för att bevara skogen såsom sådan för landet och för att hindra att skogsmark styckades upp i små enheter. Däremot skulle det enligt rättens uppfattning icke ha varit lagstiftarens mening, att kommunen skulle utnyttja sin förköpsrätt för att spekulera i köp och vidareförsäljning av byggnadstomter. Domen återgives »Instilling fra tomtekomitc'en» (31/7—62).
Nyssnämnda kommitté har till behandling upptagit frågan om konces—
sionsplikt och kommunal förköpsrätt, vad gäller mark för bebyggelse i städer och tätorter. Majoriteten enades härvid om att föreslå en förköps- rätt för kommuner till byggnadsmark (utbyggingsgrunn). Denna rätt av— sågs omfatta större arealer inom vissa områden. Den skulle få göras gäl- lande inom en månad efter det kommunen fått underrättelse om att marken var utbj uden till salu. Förvärv genom arv och vissa Släktköp borde undan- tagas från förköpsrätt. Tre av kommitténs sju ledamöter ansåg emellertid, att förköpsrätt icke var behövlig, emedan kommunerna redan hade tillräck- liga möjligheter att förvärva mark. En förköpsrätt skulle enligt dessa leda- möters men-ing utgöra ett ingrepp i den fria omsättningen och medföra praktiska olägenheter, som ej stod i rimlig proportion till de fördelar som kunde uppnås. Lagstiftning om förköpsrätt har icke kommit till stånd i Norge.
Tyskland. Bundesbaugesetz upptager i 24—26 55 bestämmelser om en kommunal förköpsrätt till mark, vilka trädde i kraft den 29 juni 1961. De avser dels en allmän förköpsrätt och dels särskild förköpsrätt i fråga om obebyggd mark och mark för saneringsändamål. Förutsättning för att all- män förköpsrätt skall få utövas är bl. a. att bebyggelseplan fastställts. En sådan plan upptager bindande föreskrifter för markens användning. Pla- nen beslutas av kommunen och godkännes av statlig förvaltningsmyndighet samt utgör därefter den rättsliga grundvalen för förverkligandet av en hel rad åtgärder, som angives i byggnadslagen, t. ex. vad gäller trafikanlägg— ningar, markanvändning, ersättning för inskränkningar i användningssät- tet, gränsregleringen 111. m.
Den allmänna förköpsrätten får utövas endast för att tillgodose allmänna intressen och avser dels mark, som i en fastställd bebyggelseplan bestämts för kommunala byggnader, parker och trafikanläggningar eller för anord- ningar för vatten och avlopp m. m., och dels mark som är inbegripen i en planreglering. För Släktköp göres undantag, dock icke i fråga om förköp av mark för allmänna byggnader, parker, trafikanordningar, anordningar för vatten och avlopp och dylikt.
Beträffande obebyggd mark får förköpsrätt utövas inom en bebyggelse- plans giltighetsområde och inom område för vilket enligt kommunalt beslut bebyggelseplan skall upprättas. Ett villkor är dock att kommunen genom beslut, som godkänts av högre förvaltningsmyndighet, närmare angivit de områden där förköpsrätt skall utövas.
Denna förköpsrätt får utövas för att tillgodose allmänna intressen, då det kan antagas att en markägare icke inom tre år kommer att utnyttja marken för de ändamål som fastställts i bebyggelseplanen. Treårsfristen börjar löpa när kommunen fått underrättelse om att köpeavtal slutits eller, om bebyggelseplan då ännu ej fastställts, när bebyggelse enligt sådan plan kunnat påbörjas. Om kommunen ej kan utöva förköpsrätten, emedan det
kan antagas att köparen avser att bebygga marken, kan kommunen dock, efter skriftligt meddelande till köparen, förbehålla sig att utöva förköps- rätt om marken ej bebygges under fristen. Sådant förbehåll skall antecknas i fastighetsbok. Har området ej bebyggts vid fristens utgång, har kommu- nen ett år på sig att kräva att få övertaga marken mot ersättning. Denna får ej överstiga vad köparen givit, såvida denne ej haft utgifter för värde— höjande arbeten. Har området börjat bebyggas, när kommunen kräver att få övertaga det, kan förköpsrätten dock icke göras gällande. På talan av fastig— hetsägaren kan högre förvaltningsmyndighet i vissa fall förlänga treårs- fristen.
Mark som kommunen förvärvar genom förköp kan överlåtas för samma pris till annan, som vill bebygga den inom kort tid. Därvid skall kommunen om möjligt överlåta marken till någon som ej förut äger fastighet. Om kom- munen ieke överlåter marken till någon byggnadsvillig, kan den ursprung— liga köparen kräva att få den tillbaka mot återlämnande av den ersättning kommunen givit honom.
Kommunal förköpsrätt får också i det allmännas intresse utövas i fråga om bebyggd mark för saneringsändamål. Medgivande av viss förvaltnings— myndighet förutsättes. Den mark kommunen önskar förköpa skall preci- seras.
Frankrike. I fransk lagstiftning förekommer icke någon förköpsrätt i den meningen att stat eller kommun vid en fastighetsförsäljning äger in- träda i köparens ställe. Om emellertid vederbörande skattemyndighet vid granskning av ett köpeavtal för att bestämma registreringsavgift finner att det i köpeavtalet angivna priset uppenbarligen understiger egendomens värde, kan staten mot erläggande av köpeskillingen jämte tio procent av denna förvärva fastigheten. Denna rätt (droit de préemption) synes ha haft till uppgift att motverka att köpeskillingen i avtal om köp upptogs till för lågt värde för att avgiften för registrering av fånget skulle bli lägre. Sedan denna avgift sänkts från 21 till 4,5 procent av köpeskillingen utnytt- jas förköpsrätten sällan.
Kapitel 4 Kommuns befogenhet att köpa och expropriera mark
Den kommunala kompetensen
Av intresse för de fortsatta övervägandena torde vara, vilka begränsningar som råder med avseende å den kommunala kompetensen, då det gäller för- värv av fast egendom. .
Jämlikt 3 & kommunallagen äger kommunen vårda sina angelägenheter, såvitt handhavandet av dem icke enligt gällande författningar tillkommer annan. Vad som här avses med kommunens angelägenheter torde stundom ha ansetts tveksamt. Av lagstiftningens förarbeten framgår, att det måste vara fråga om angelägenheter av betydelse för kommunområdet och dess invånare. Detta hindrar emellertid icke en kommun från att åstadkomma anordningar av olika slag inom annat kommunområde, t. ex. bostäder, bad- platser, idrottsplatser, vattentäkt, reningsverk för avloppsvatten m. m. För att vara lagenlig skall den kommunala åtgärden emellertid tillgodose ett allmänt, till kommunen knutet intresse. Den närmare gränsdragningen när det gäller kommunernas befogenheter ankommer på rättstillämpningen, då besvär anföres över kommunala beslut. Besvär kan emellertid anföras en- dast på vissa i 76 5 kommunallagen angivna grunder, som i det följande skall närmare redovisas. Observeras må en annan viktig begränsning av kla— gor—ätten, nämligen att besvär får anföras endast av medlem av kommunen.
Expropriation och inlösen
Kommunernas markförvärv sker självfallet huvudsakligen genom vanliga köp.
Kommunerna har emellertid — såsom inledningsvis nämnts —— även till- försäkrats vissa möjligheter till tvångsförvärv. I första hand spelar e x p r o— priationslagstiftningen här en viktig roll, detta icke minst såsom påtryckningsmedel när det gäller att få till stånd köp. Lagen den 12 maj 1917 om expropriation, som f. n. är föremål för översyn, innehåller bl. a. följ ande av intresse i förevarande sammanhang.
Objekt för expropriation kan vara fastighet eller särskild rätt i avseende å fastighet. Kronans fastigheter samt rättigheter som tillkommer kronan kan dock icke exproprieras. När en fastighet tages i anspråk genom expropria- tion, är ägaren pliktig avstå fastigheten eller upplåta nyttjanderätt eller
servitutsrätt till den. I fråga om särskild rätt, som besvärar fastighet, är rättighetens innehavare pliktig att avstå den eller underkasta sig inskränk- ning i den. Expropriationsrätt kan medgivas endast för vissa ändamål, som angives i lagens första paragraf under punkterna 1—18. Flertalet av ex- propriationsgrunderna avser att tillgodose allmänna intressen och kan ej åberopas av andra än stat och kommun. Vissa tar dock sikte på enskilda in- tressen, och expropriationssökande kan alltså stundom även vara annan än stat och kommun. De expropriationsgrunder som närmast är anknutna till kommunala markbehov återfinnes under punkterna 2 (anläggning för den allmänna samfärdseln), 3 (allmän byggnad), 4 (ändamål, som enligt lag eller författning tillkommer kommun att tillgodose), 5 (vattentäkt), 6 (än— damål som är jämförligt med något av de förut nämnda och som äger vä— sentlig betydelse för det allmänna), 7 (för att åstadkomma tryggade bo- stadsförhållanden inom bebyggt område vid järnvägsstation, hamnplats eller fiskeläge eller å annan ort med större sammanträngd befolkning), 8 (för byggnad för överläggningar, folkbildning, nykterhetssträvanden, guds- tjänst m. m.), 16 (för att säkerställa att mark på skäliga villkor är till- gänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar eller för att eljest i kommuns ägo överföra mark, som icke är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt) samt 18 (för atomreaktor eller atomenergianlägg- ning, som är av större gagn för orten).
Expropriationsförfarandet är i princip uppdelat på två led. Först skall Konungen efter ansökan lämna sitt tillstånd till expropriationen. En förut- sättning för sådant tillstånd är, att det prövas nödigt att fastighet eller rät— tighet för något av de i lagen uppräknade ändamålen tages i anspråk ge- nom expropriation. Innan ärendet avgöres skall fastighetsägaren eller inne- havare av rättighet, som beröres av expropriationen, beredas tillfälle att in— komma med erinringar. Vid tillståndsprövning skall tillses, att ändamålet med expropriationen ——- utan oskälig kostnad för den exproprierande _— vinnes med minsta olägenhet för annan.
I anslutning till att expropriationstillstånd meddelas skall utsättas viss tid, inom vilken den exproprierande har att fullfölja ärendet genom stäm- ningsansökan.
Sedan expropriationstillstånd erhållits, börjar nästa led i förfarandet. Det ankommer nämligen, sedan stämningsansökan inkommit, på expropria- tionsdomstolen att handlägga frågor om löseskillingens storlek, ersättning för skada och intrång, förhandstillträde jämte ett flertal andra spörsmål som kan aktualiseras under en expropriationsrättegång.
Enligt vad som framgår av expropriationsutredningens nyligen avgivna betänkande II Förtida tillträde, expropriationskostnad m. m. (SOU 1964: 32) tager såväl Kungl. Maj:ts tillståndsprövning som domstolsförfarandet vanligen lång tid i anspråk. Av betänkandet framgår även att rättegångs- kostnader i expropriationsmål ofta är av betydande storlek. Utredningen
har i betänkandet framfört reformförslag i syfte att i vissa fall minska tids- utdräkten och nedbringa rättegångskostnaderna i överinstans. Även om dessa reformer kommer till stånd, måste expropriationsförfarandet likväl anses vara ett för parter och myndigheter betungande sätt att genomföra ett kommunalt markförvärv.
Även b y g g 11 a d sla g s t i f t 11 i n g e n upptager vissa regler om tvångs- förvärv. Genom ändringar åren 1953 och 1963 i byggnadslagen har öppnats möjlighet för kommun att i vissa fall lösa mark. Sålunda har genom be— stämmelser om s. k. zonexpropriation i 44 å byggnadslagen kommunen fått rätt att inom tätbebyggt område, som är i behov av genomgripande om- byggnad, vilken lämpligen bör utföras i ett sammanhang, lösa icke bara den mark som behövs för ombyggnaden utan också annan mark, som kan vän- tas stiga väsentligt i värde genom ombyggnaden. Viss lösningsrätt före- ligger därjämte enligt 44 a 5 byggnadslagen när det gäller omplanering av äldre bebyggelse av historisk eller kulturhistorisk karaktär och enligt 46 & samma lag när särskilda delar av tomt enligt tomtindelning är i olika ägares hand.
Kapitel 5
Behovet av en kommunal företrädesrätt till mark
Strävandena att hålla markpriserna nere på en rimlig nivå måste, såsom framgår av våra allmänna överväganden i avdelning II, i hög grad bygga på primärkommunernas insatser. En oundgänglig förutsättning för att dessa strävanden skall vinna framgång är sålunda, att varje kommun inom sitt område för en aktiv markpolitik och försöker få utbud och efterfrågan på mark under kontroll. Det är också en huvudlinje i de förslag som vi fram- lägger att på olika sätt underlätta för kommunerna att föra en sådan mark— politik. Häri ingår som ett viktigt led att kommunerna får ökad möjlighet att i god tid förvärva mark som behövs för samhällsutvecklingen.
Kommunernas markförvärv sker, enligt vad en av kommitténs enkäter visar, i övervägande grad genom vanliga köp. Det torde heller icke kunna bestridas, att köp under normala betingelser är den både för den enskilde och för det allmänna lämpligaste förvärvsformen. Fastighetens ägare be- stämmer då själv tidpunkten för försäljningen och kan fritt avgöra vilket pris och vilka villkor i övrigt han skall godtaga. Kommunen å sin sida slip— per den betydande administrativa tunga och övriga olägenheter, som tvångs- förvärv oundgängligen för med sig, och kan vidare fortlöpande jämföra vill- koren för köp av olika salubjudna egendomar och välja den egendom, som kan förvärvas på de gynnsammaste villkoren.
Vissa faktorer, över vilka kommunerna endast i ringa mån kunnat råda, har emellertid under senare år medfört, att vanliga uppgörelser om mark- förvärv ofta kommit att te sig ogynnsamma för kommunerna. Brist på ka- pital, som på längre sikt kunnat bindas i mark, har tvingat många kommu- ner att föra en alltför kortsiktig markpolitik. Sålunda har ofta ekonomiska möjligheter saknats att förvärva annan mark än sådan som inom relativt kort tid behövts för bebyggelse. Då förväntningsvärdena på mark kan an- tagas stiga allt eftersom exploateringen närmar sig, har priset för dylik mark ofta varit högt uppdrivet vid tidpunkten för förvärvet. Konkurrensen om mark, som inom kort tid skall exploateras, är även betydligt hårdare än beträffande mark, som skall tagas i anspråk först i en tämligen avlägsen framtid. Också detta inverkar självfallet på markpriset. En kommun kan vidare komma i det läget, att ett snabbt förvärv av ett markområde på grund av rådande bostadsbrist ter sig så nödvändigt, att tiden icke medger, att för- handlingar upptages om förvärv av annan mark eller att åtgärder vidtages för expropriation av det ifrågavarande området. Att kommuner i tvångsbe-
tingade situationer av här angivet eller liknande slag har en ofördelaktig förhandlingsposition är uppenbart.
Emellertid har markpolitiska utredningen föreslagit reformer, som, om de genomföres, skulle ge kommunerna ekonomiska möjligheter att föra en mera långsiktig markpolitik. Utredningen har förordat ett tidsperspektiv på cirka 10 år för kommunala markförvärv och har menat, att kommuner- na med ett så pass långsiktigt perspektiv skulle beredas goda möjligheter att utnyttja markägarnas spontana säljbenägenhet. Härigenom skulle kommu— nerna — enligt utredningens mening — undgå att i förvärvssituationen framstå såsom den angelägnaste parten.
Det synes antagligt, att genomförandet av åtgärder av det slag markpo- litiska utredningen föreslagit är ägnat att förbättra kommunernas möjlighet att föra en långsiktig markpolitik. Kommunerna skulle sålunda kunna få finansiella resurser att i god tid förvärva behövlig mark. Därmed skulle de kunna utnyttja de fördelar som vanliga köp, enligt vad i det föregående sagts, kan innebära också för kommunerna. Det är emellertid icke alltid dessa fördelar erbjuder sig, även om kommunerna söker bedriva en lång- siktig markpolitik. För att ett köp skall komma till stånd är ju en av för- utsättningarna, att ägaren överhuvudtaget är benägen att sälja. En mark- ägare kan ha många skäl att avstå från en av kommunen önskad försälj- ning. Han kan sålunda t. ex. ha intresse av att behålla marken, emedan den ger honom bostad eller den sysselsättning av vilken han har sin utkomst. Han kan vidare finna det med sina intressen förenligt att dröja med för- säljningen till en tidpunkt, då bebyggelseplaneringen ytterligare utformats och markpriset i följd härav måhända stigit. Han kan också hoppas på ett högre pris för sin mark, ju längre han dröjer med att sälja den, för det fall att kommunen redan tidigare förvärvat kringliggande mark och ej på ett ändamålsenligt sätt kan utnyttja denna utan att hans område också kom- mer i kommunens ägo.
Vill en markägare av sådana eller liknande skäl överhuvudtaget icke sälja sin mark, skulle självfallet förekomsten av en kommunal företrädesrätt att förvärva marken när denna säljes icke kunna direkt påverka hans stånd— punkt härvidlag. Indirekt skulle en sådan rätt emellertid erbjuda kommu- nen den fördelen, att kommunen, om marken senare säljes till annan, alltid får möjlighet att förvärva den. Vetskapen härom kan i sin tur väntas däm- pa andra spekulanters köplust då det gäller mark som kan antagas ligga inom kommunens intressesfär. . _
Olika skäl som sammanhänger med beskattningen kan också föranleda ett avslag på kommunens köpeanbud. Reglerna om skatt på realisationsvinst och på tomtstyckningsrörelse torde sålunda f. n. — såsom tidigare fram- hållits — ofta dämpa villigheten att sälja. Vi föreslår, såsom också fram- gått, en omläggning av nämnda skatteregler. Syftet är här i första hand att göra dessa markpolitiskt neutrala, så att de icke hämmar utbudet av mark.
Det torde emellertid framdeles liksom nu förekomma åtskilliga fastighets- affärer, som avslutas utan att kommunerna fått tillfälle att ingå i köpeför- handlingar. Är det då fråga om obebyggd eller glesbebyggd mark eller sane— ringsmark eller om annan fast egendom, som kommunen anser sig behöva för den framtida samhällsutvecklingen, kan en kommun f. n. icke förvärva sådan egendom annat än genom expropriation från den nye ägaren. Ett så- dant tvångsförfarande skulle emellertid i vissa fall kunna undvikas, om kommunerna försågs med en särskild företrädesrätt till förvärv när mark säljes.
Vi har övervägt olika uppslag att konstruera en dylik företrädesrätt. Ett sådant uppslag —— som skulle kunna ifrågakomma ensamt eller tillsammans andra former av företrädesrätt —— skulle vara att ge kommunerna möjlighet att med vederbörande markägare avtala om 0 p t i o n 5 r ä t t till hans mark. Denna rätt, som avsågs få vissa likheter med avtalad förköpsrätt, skisserades på följ ande sätt.
Innan samhällsplaneringen lett fram till mera bestämda riktlinjer i fråga om den framtida markanvändningen, d. v. s. innan vare sig kommun eller markägare visste var tätbebyggelse skulle förekomma, borde kommunerna tillförsäkra sig option beträffande välbelägen mark som kunde tänkas kom- ma i fråga för bebyggelse. Optionen borde avse en rätt för kommunen att inom viss tid, t. ex. tio år, köpa fastigheten, om kommunen så påfordrade. För en sådan rätt borde kommunerna, i den mån markägarna krävde detta, kunna betala en viss ersättning. När planeringen senare tagit fastare form, skulle kommunen göra bruk av optionsrätten beträffande sådan mark som behövdes för bebyggelse. Marken skulle då utan tidskrävande förhandling— ar ställas till kommunens förfogande just vid den tidpunkt då exploatering- en blev aktuell. Prisfrågan skulle kunna lösas när optionsavtalet slöts, an- tingen definitivt — eventuellt med hjälp av en indexregel — eller t. ex. ge- nom att parterna överenskom, att priset skulle bestämmas efter markpris— nivån i orten vid den tid marken togs i anspråk.
Vi har emellertid funnit att en optionsrätt, utformad i huvudsaklig över— ensstämmelse med de antydda riktlinjerna, är svår att förena med vissa fundamentala grundsatser inom jordabalkens område. Särskild vikt har i svensk fastighetsrätt, med tanke bl. a. på fastighetskrediten, lagts vid att ha säkerhet och reda i äganderättsförhållandena. På grund härav intager den svenska rätten en mycket restriktiv ståndpunkt vad gäller löfte om försäljning av fast egendom och i fråga om villkor vid fastighetsköp. Upp- låtelse av optionsrätt skulle i själva verket utgöra ett löfte om framtida för- säljning. Vidare skulle optionsrättens konstruktion förutsätta, att frågan huruvida och på vilka villkor en överlåtelse i framtiden skulle komma till stånd måste hållas svävande under lång tid. En kommunal optionsrätt skulle sålunda komma att innebära en uppluckring av nämnda ståndpunkt och få konsekvenser för det gällande jordrättsliga systemet och på fastighetskre—
diten som skulle bli svåra att överblicka. Trots de uppenbara markpolitiska fördelarna har vi därför avstått från att arbeta vidare på detta uppslag.
Det gällande jordrättsliga systemet synes däremot icke lägga hinder i vägen för att konstruera den i direktiven omnämnda företrädesrätten såsom en legal f ö r k ö p 8 r ä tt i traditionell mening. Förköpsrätt innebär då i princip, att den förköpsberättigade, efter att ha erhållit vetskap om att en viss egendom försålts, beredes tillfälle att träda i köparens ställe och, på de villkor som avtalats mellan honom och säljaren, förvärva egendomen.
En på angivet eller liknande sätt konstruerad kommunal förköpsrätt skul- le uppenbarligen —— såsom förut antytts —— innebära ett långt mindre känn- bart ingrepp för säljaren än en expropriation. För dennes del skulle köpet i praktiken endast i ringa mån skilja sig från en vanlig försäljning. Han skulle sålunda själv förfoga över tidpunkten för försäljningen, priset och köpevillkoren i övrigt. Vad som för hans del skulle skilja ett förköp från ett vanligt köp blev då endast det förhållandet att den slutlige köparen blev kommunen i stället för den med vilken köpeavtalet träffats. Detta byte på köparsidan kan från säljarens synpunkt i allmänhet knappast te sig oför- delaktigt, eftersom han får full säkerhet för att köparens förpliktelser enligt köpeavtalet blir vederbörligen fullgjorda. Även om bytet av köpare i en- staka fall av andra skäl skulle uppfattas såsom en nackdel, måste detta givetvis vägas mot de fördelar förköpet uppenbarligen skulle innebära för säljaren jämfört med ett tidsödande och, vad gäller löseskillingens storlek, ovisst expropriationsförfarande.
En fråga av helt annat slag är i vad mån förekomsten av en förköpsrätt kan anses försvåra fastighetsomsättningen eller eljest utgöra en oskälig ekonomisk belastning för de fastigheter, på vilka regler om förköpsrätt skulle bli tillämpliga. Hithörande spörsmål kommer senare att upptagas till sär- skild behandling.
Fördelarna av en förköpsrätt jämförd med expropriation är för kom- munernas del uppenbara. Visserligen kan kommunerna icke genom en för- köpsrätt framtvinga ett önskat markförvärv vid viss tidpunkt, utan måste, i de fall där ett förvärv inom viss tid är oundgägligen nödvändigt och ej kan ske på frivillig väg, alltjämt tillgripa expropriation. Men i alla de fall där kommunen icke beretts tillfälle att ingå i köpeförhandlingar och egen— domen försålts till annan, skulle kommunerna däremot befrias från det omfattande och tidsödande arbete som en expropriation undantagslöst för med sig.
Den part som mest skulle komma att beröras av en förköpsrätt är uppen- barligen köparen av en egendom som genom kommunalt förköp går honom ur händerna. Han kan ju ha gjort en god affär eller ha ett särskilt intresse av att förvärva just denna egendom. Situationen kan också vara den!, att köparen kunnat välja mellan två ungefär likvärdiga fastigheter och valt den som sedan blev föremål för förköp, medan den andra under tiden må-
hända försålts till annan spekulant. Åtskilligt planerings- och förhandlings- arbete, som föregått köpet, blir förgäves. Dessa och andra olägenheter, som vid ett kommunalt förköp drabbar köparen, måste självfallet vägas mot de fördelar förköpsrätten i jämförelse med expropriation skulle medföra för såväl säljare som kommun. Enligt vår mening överväger dessa fördelar. Det är emellertid angeläget att finna utvägar att i rimlig mån; hålla köparen skadeslös. Framhållas kan dock, att det även ur köparens synpunkt ofta nog kan vara förenat med mindre olägenhet att kommunen på ett tidigt sta— dium ingriper genom ett förköp än att kommunen senare exproprierar fas- tigheten av honom.
Kapitel 6
Inverkan på fastighetsmarknaden
I förarbetena till det förut nämnda danska lagförslaget om förköpsrätt för staten uttalas, att en generell förköpsrätt oundvikligen måste betyda en be- lastning för omsättningen av fast egendom och samtidigt förorsaka en rad administrativa problem. Förslagsställarna fann det dock knappast möjligt att med tillräcklig precision begränsa förköpsrätten till de egendomar som i väsentlig grad hade intresse i sammanhanget, nämligen lantbruksegendo- mar med fria arealer, som användes för lantbruk eller var outnyttjade.
Någon närmare utveckling av de nu relaterade tankegångarna förekom— mer icke i de danska förarbetena. Att en generellt utformad kommunal för- köpsrätt måste komma att få en viss inverkan på fastighets—marknaden synes dock vara tämligen klart. Den som vill förvärva en fastighet nödgas nämligen, om en förköpsrätt i'nföres, räkna med att det planerings- och för— handlingsarbete som normalt föregår ett köp kan bli förgäves. Denna osä- kerhetsfaktor torde få en hämmande inverkan på köpbenäg—enheten.
Om så blir fallet, innebär detta emellertid huvudsakligen en fördel från markpolitisk synpunkt. Företag och enskilda, som efterfrågar mark för bebyggelse, torde nämligen sannolikt finna det fördelaktigare att vända sig direkt till kommunen med sina önskemål om mark än att med ovisst resul- tat konkurrera med kommunen vid dess markinköp. För att utvecklingen skall gå i denna riktning kräves dock självfallet i första hand, att kommu— nen bedriver en aktiv inköpspolitik i fråga om mark och att marken i god tid fördelas mellan de olika intressenterna på ett rättvist och ändamåls- enligt sätt. Även för den som önskar förvärva mark i spekulationssyfte torde tillvaron av en kommunal förköpsrätt verka återhållande. Om en för- köpsrätt skulle få effekter av nämnda slag, skulle den sålunda komma att bidraga till att minska konkurrensen om bebyggelsemarken och därmed också till att dämpa prisstegringen på sådan mark.
De ovan återgivna danska förarbetena synes ge uttryck åt den uppfatt- ningen, att en generell förköpsrätt skulle utgöra en större belastning för fastighetsmarknaden än en till vissa på förhand utvalda fastigheter begrän- sad förköpsrätt. Att denna uppfattning är riktig synes odiskutabelt. Å andra sidan inger en förköpsrätt som begränsas på angivet sätt betänkligheter ur rättvisesynpunkt. Framför allt talar emot en sådan konstruktion, att de fastigheter som på förhand xutvälj es måste antagas bli utsatta för en större belastning än andra fastigheter av samma kategori eller inom samma om-
råde, som ej omfattas av förköpsrätt. Det torde nämligen finnas goda skäl att antaga, att en spekulant, som har att välja mellan två i stort sett lik— värdiga fastigheter, av vilka den ena graveras av en förköpsrätt och den andra icke, är benägen att stanna vid ett lägre pris för den förra fastigheten än för den senare. Är detta antagande riktigt, synes en förköpsrätt, som av kommunen utan ersättning pålägges vissa med hänsyn till kommunens in- tressen utvalda fastighet-er, medföra en värdeminskning å dessa, som från rättvis-esynpunkt knappast ter sig godtagbar.
Olägenheter av detta slag skzulle icke behöva uppkomma, om förköps- rätten blev generellt tillämplig eller omfattade vissa kategorier av fastig- heter eller alla fastigheter inom vissa större områden.
Vilka fastighetskategorier som i händelse av en kategorimässig begräns- ning skulle kunna komma i fråga för kommunalt förköp är uppenbarli- gen i första hand en avvägningsfråga. Främst i blickpunkten kommer själv- fallet obebyggd och glesbebyggd mark, som lämpar sig för framtida tätbe— byggelse. Härutöver kan en hel del m.ark inom samhällenas mera intensivt bebyggda dela-r av olika skäl vara av intresse för kommunerna. Bl. a. gäller detta mark som behövs för city- och bostadssanering samt för trafikleder och vissa allmänna anläggningar. Emellertid torde det möta svårigheter att i en lagstiftning om förköpsrätt klart avgränsa de fastighetskategorier som med hänsyn till de senast angivna behoven kunde komma i fråga. Då det är betydelsefullt att även sådan mark omfattas av förköpsrätt, torde en be- gränsning av förköpsrätten till vissa fastighetskategorier icke kunna för- ordas.
Om man sålunda av tekniska skäl måste avvisa tanken att i en blivande lagstiftning om förköpsrätt uppräkna de kategorier av fastigheter som skulle kunna ifrå-gakomma till förköp, kan likartade begränsningar erhållas på annan väg. Fördelarna av en 'kommunal förköpsrätt ligger ju, såsom framgår av det tidigare anförda, väsentligen däri, att detta rättsinstitut för samtliga berörda parter innebär ett enkelt och även i övrigt fördelaktigt alternativ till en kommunal expropriation. Den tanken skulle då kunna ligga nära till hands att begränsa förköpsrätten till sådana ändamål, för vilka expropriation kan erhållas, och att för utövande av förköpsrätt liksom vid expropriation kräva, att kommunen erhåller Kungl. Maj:ts tillstånd.
Betydelsen av att på angivet sätt inskränka förköpsrätten till samma om- råde som gäller för expropriation skulle emellertid i verkligheten bli täm- ligen ringa. Kommunen Ikan, såsom framgår av den förut lämnade redogö- relsen för gällande rätt, erhålla tillstånd till expropriation för varjehanda ändamål, och frågan om ytterligare utvidgning av expropriationsändamä- len prövas f. 11. av expropriationsutredningen. Det torde kunna förväntas, att expropriation kommer att kunna erhållas för samtliga de ändamål för vilka en kommunal förköpsrätt i praktiken kan komma att utövas. Kommunernas fastighetsförvärv och därmed även deras möjligheter att
utnyttja en förköpsrätt är emellertid underkastade viktiga begränsningar genom kommunallagens föreskrifter om den kommunala. kompetensen. En kommun får icke förvärva en fastighet, om förvärvet inte tillgodoser sådana allmänna angelägenheter som kommunen enligt 3 g kommunallagen har att vårda. Fastighetsköp, som göres i spekulationssyfte eller för att driva för— tjänstgivande verksamhet, är exempelvis icke tillåtna. Området för fastig— hetsköp, som faller inom ramen för den kommunala kompetensen, är i själva verket inte mycket större än området för kommunens expropriations- rätt.
Å andra sidan är det uppenbart, att den här diskuterade anknytningen till expropriationsinstitutet skulle göra bestämmelserna om kommunal förköps— rätt mera invecklade och, framför allt, komplicera och fördröja förfaran— det. Det är ett starkt intresse, inte minst för den primäre köparen, att avgö- randet i förköpsfrågan träffas så snart som möjligt och att förfarande—t även i övrigt påskyndas. Våra förslag i det följande har utarbetats med detta in- tresse för ögonen. Sleulle varje förköpsärende på antytt sätt underkastas Kungl. Maj:ts prövning, finge man räkna med en fördröjning som, med ledning av erfar—enheterna från expropriationsförfarandet, kan beräknas bli i genomsnitt minst ett halvt år. En sådan fördröjning skulle innebära ett åsidosättande av framför allt köparens berättigade intressen som. enligt vår mening icke bör godtagas.
Av dessa skäl "har vi ansett oss böra avvisa den här diskuterade anknyt- ningen till expropriationsreglerna och expropriationsförfarandet. Vi föror- dar i stället, att kommunernas förköpsrätt icke underkastas andra principi- ella begränsningar med hänsyn till ändamålet med förvärvet än dem kom— munallagen nppställer.
Däremot bör det öppnas möjlighet för kommunerna att efter eget bedö- mande inskränka förköpsrätten till viss eller vissa delar av kommunom- rådet. Mänga kommuner kan nämligen ej väntas ha intresse av att utöva förköpsrätt inom hela kommunområdet. Inom stora delar av detta torde nämligen markanvändningen icke komma att ändras under överskådlig tid. Beträffande dylika delar —— vare sig marken används för jordbruk, skogs- bruk, trädgårdsodling, industri- eller bostadsbebyggelse —— torde kommu- nen i regel sakna förvärvsintresse. Det finns då heller ingen anledning för kommunen att förbehålla sig förköpsrätt inom sådana områden. Det kan tänkas att vissa kommuner helt saknar intresse av att begagna sig av för- köpsrätt. En kommunal förköpsrätt synes alltså med fördel kunna inskrän- kas till sådana delar av kommunens område, inom vilka alla eller en del fastigheter kan väntas bli omfattade av bebyggelseplaneringen och där kom- munerna har möjlighet att genom fastighetsförvärv främja utvecklingen.
Det kunde givetvis diskuteras, om man inte i en lagstiftning om förköps- rätt borde införa en regel av tvingande natur, som begränsar kommuner- nas förköpsrätt på nu angivet eller liknande sätt. En sådan regel skulle
emellertid bli vansklig att tillämpa. Bl. a. måste man då räkna med att kommunerna, i händelse av besvär över kommunalt beslut om utövande av förköpsrätt inom visst område, skulle nödgas framlägga planer rörande den framtida samhällsutvecklingen inom det avsedda området, något som up- penbarligen skulle strida mot kommunernas naturliga intresse av sekretess i fråga om planer rörande mark som ej är i allmän ägo.
Vi har därför funnit det mera ändamålsenligt att giva förköpsrätten en generell utformning men införa skyldighet för kommunen att i god tid till— kännage inom vilka delar av kommunområdet förköpsrätt kan komma att utövas. Den administrativa tunga, som en vidsträckt förköpsrätt otvivelak— tigt skulle innebära för kommunerna och övriga berörda parter, skulle minska avsevärt genom en dylik anordning. Om en kommun inte har aktu- ellt intresse av att utöva förköpsrätt, kan den helt enkelt underlåta att göra ett sådant tillkännagivande. Förköpslagstiftningen kommer då tillsvidare inte att beröra kommunens område. Hos andra kommuner kan förköps- rättens tillämpning begränsas till områden, som väntas bli av vital bety- delse för den framtida samhällsutvecklingen.
Inom de områden, som skulle komma att omfattas av kommunal förköps- rätt, torde denna —— såsom förut nämnts —— kunna antagas bidraga till en viss dämpning av markprisutvecklingen.
Det synes dock nödvändigt att på traditionellt sätt begränsa förköpsrätten genom en regel om hembudsrätt för fastighetens ägare. Regeln skulle inne— bära, att en fastighetsägare berättigades att fordra besked av kommunen, huruvida denna önskade förvärva hans mark för visst pris. Om kommunen förklarade sig icke önska genomföra ett sådant förvärv, skulle fastighets— ägaren ha frihet att under viss tid därefter sälja fastigheten till annan för lägst det begärda priset utan att kommunen ägde utöva förköpsrätt.
En hembudsregel av angivet slag skulle medföra, att förköpsrätten för kommunerna icke i första hand skulle framstå såsom ett alternativ till van- liga köp. Tillämpningen skulle i stället åtminstone i princip inskränkas till sådana fall där kommunen icke fått tillfälle att i vanlig ordning eller efter hembud förvärva marken till det pris och på de villkor i övrigt, som senare blivit gällande för annan köpare. Förköpsrätten skulle då i realiteten endast bli ett alternativ till expropriation.
Inverkan på fastighetsmarknaden av en förköpsrätt med denna utform— ning synes sålunda från de utgångspunkter som hittills behandlats icke be- höva inge betänkligheter. Självfallet kan det inte uteslutas, att en förköps- rätt kan komma att påverka fastighetsmarknaden även på annat sätt. Det kan t. ex. tänkas att en markspekulant, som är mycket angelägen om att förvärva en viss fastighet, kan vara benägen att betala ett överpris för den— samma i syfte att gardera sig emot ett kommunalt förköp. Risken för att sådana fall skall bli vanliga torde dock icke vara alltför stor, om kommu—
nerna håller en god markberedskap och fortlöpande kan tillhandahålla byggnadsmark i erforderlig utsträckning för olika ändamål.
Man måste räkna med att förekomsten av en kommunal förköpsrätt kan medföra, att fastighetsaf-färer inom områden där en sådan rätt kan till- lämpas måste hållas svävande till dess frågan om förköp avgjorts. Av detta skäl synes det, som redan antytts, angeläget att frågor om förköp bringas till ett snabbt avgörande. Om ett förköpsinstitut utformas så, att förköps- frågan normalt avgöres inom några månader från det köpekontrakt teck- nats, torde nu berörda olägenhet icke behöva få större betydelse.
Kapitel 7 Begränsning med hänsyn till vissa allmänna intressen
Regional begränsning
I det föregående har berörts frågor som gäller omfattningen av en kom- munal förköpsrätt med hänsyn till inverkan på fastighetsmarknaden. Räck- vidden av en kommunal förköpsrätt skall i det följande diskuteras från vissa andra utgångspunkter.
Den kommunala förköpsrätten kommer, såsom förut nämnts, automa— tiskt att begränsas av kommunallagens bestämmelser om kommunernas be— fogenheter. Förköpsrätten kommer sålunda att kunna utövas endast vad av— ser markförvärv som tillgodoser ett allmänt till kommunen knutet intresse. Till dylika intressen hör markförvärv, som sker för att anskaffa byggnads- mark till bostäder, industrier och servicenäringar eller som sker för sådana ändamål som city- och bostadssanering, idrotts- och friluftsanläggningar, parker, gator, gudstjänstlokaler, byggnader för kommunal förvaltning och vattentäkter samt åtskilliga andra ändamål. Såsom i det föregående nämnts är en kommuns befogenhet att förvärva mark icke begränsad enbart till kom— munens eget område. Härvid må särskilt observeras, att jämlikt 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande kom— mun numera icke blott äger främja bostadsförsörjningen inom sitt eget om— råde utan också inom det vidare område, i vilket kommunen ingår och som i bostadsförsörjningshänseende kan anses utgöra en enhet. Det sagda ger an— ledning överväga, om tillämpningen av en kommunal förköpsrätt bör ut- sträckas över kommungränserna.
Vissa praktiska skäl kan onekligen anföras för införandet av en sådan möjlighet. En expanderande kommun, som lider brist på mark inom det eg- na området, skulle sålunda kunna ha stort intresse av att få en viss före- trädesrätt till mark för skilda ändamål inom en grannkommun, som må— hända saknar anledning att förvärva samma mark. Om den kommunala för- köpsrätten icke får utövas utanför kommungränsen, skulle den såvitt gäl— ler nyexploatering få ringa värde för kommuner, inom vilkas områden till— 1 gången på byggnadsmark är otillräcklig och som därför tvingas bygga inom andra kommuners områden. Uppmärksammas bör emellertid, att en kom- mun icke äger bedriva verksamhet av förevarande slag inom en annan kom— muns område utan att denna kommun samtyckt därtill.
Vidare observeras, att kommuns rätt att expropriera visserligen i princip
ej är begränsad till det egna området, men att expropriationslagen upptager viktiga avsteg från denna princip. Till dessa hör enligt lagens 111 5 att en kommun endast inom sitt eget område kan åberopa den i 1 & 16:e punkten upptagna expropriationsgrunden, som gäller expropriation dels för att så— kerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbebyggelse och där— med sammanhängande anordningar, dels för att i kommunens ägo överföra mark, som icke är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt. Även om kom— munernas skyldigheter vad gäller bostadsförsörjningen kan föranleda mark— förvärv utanför kommungränserna, kan behovet av mark för tätbebyg— gelse och därmed sammanhängande anordningar sålunda icke tillgodoses ge— nom expropriation inom annan kommuns område. Denna begränsning av expropriationsrätten, som för övrigt är av äldre datum än kommuns möj— lighet att anordna bostäder inom annan kommuns område, bygger bl. a. på uppfattningen, att den naturliga gången, då en kommun behöver mark för bostadsändamål inom annan kommun, är att sådan mark först bör inkorpo- reras med kommunen. I samband med tillkomsten av 111 5 expropriations- lagen anfördes vidare, att en expropriationsrätt i annan kommun enligt 1 & 16:e punkten nämnda lag skulle orsaka svårlösta intressekonflikter. Här— jämte påpekades, att ifrågavarande expropriationsgrunder avsetts möjlig— göra att till det allmänna överföra den värdestegring, som eventuellt kun- de uppkomma genom den ökade bebyggelsen, samt att denna värdestegring borde tillkomma den kommun, där marken var belägen.
De återgivna skälen emot kommuns expropriation enligt 1 & 16:e punkten expropriationslagen inom annan kommuns område torde i viss mån vara till— lämpliga även å kommuns förköpsrätt. Bl. a. synes vad som anfördes röran— de intressekonflikter kommunerna emellan förtjäna beaktande också i detta sammanhang. Det bör emellertid observeras att samarbetet kommunerna emellan numera torde vara långt mera effektivt än under slutet av 1940-ta— let, då nyssnämnda ändring av expropriationslagen företogs. Härvidlag må särskilt nämnas, att enligt kungörelsen den 14 december 1962 angående kom— munala bostadsbyggnadsprogram (nr 655) kommuner, som ingår i en bo- stadsförsörjningsenhet, vid upprättandet av bostadsbyggnadsprogram skall samråda med varandra. Samråd skall vidare, enligt föreskrift i kungörelsen, äga rum med bl. a. länsbostadsnämnd. Vidare bör uppmärksammas den änd- ring, som år 1961 genomförts i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning. En grundläggande princip vid denna lagändring var, enligt förarbetena, att en översyn av rikets indelning i borger— liga kommuner skall ske med hänsyn till näringsgeografiska faktorer. Pla- neringen skall sålunda i första hand gå ut på att sammanföra nuvarande kommuner till kommunblock av lämplig sammansättning för att bilda nya kommuner. Planerna förutsättes bli vägledande bl. a. för det interkommu- nala samarbetets inriktning. En samarbetsnämnd väntas bliva bildad inom varje kommunblock. Samhällsplanering och byggnadsväsende hör till de gre—
nar av den kommunala förvaltningen som väntas vinna på en kommunin- delning efter de nya riktlinjerna.
Sedan kommunindelningen i mera avsevärd omfattning ändrats i överens- stämmelse med de principer som ligger till grund för den nya lagstiftningen om kommunblock, torde behov i regel saknas att utsträcka förköpsrätten över de nybildade kommunernas gränser.
Innan en sådan indelningsändring skett, torde visserligen — såsom ovan anförts — vissa sakliga skäl tala för att den kommunala förköpsrätten bor- de få utövas utanför kommungränsen. En så konstruerad förköpsrätt skul- le emellertid kunna föranleda intressekonflikter icke blott mellan den kom— mun, som vill utöva förköpsrätt av mark inom annan kommun, och sist- nämnda kommun, utan också mellan två kommuner, som båda önskade ut- öva förköpsrätt inom en tredje kommuns område. Dylika konflikter synes svårligen kunna lösas med någon enkel prioritetsregel utan torde kräva, att annan myndighet prövar och avgör vilkendera av kommunerna som skall få utöva förköpsrätt. Då det emellertid ligger i köparens och säljarens intresse att inom kort tid få besked, huruvida kommunal förköpsrätt skall utövas, ter sig ett sådant prövningsförfarande olämpligt. Härtill kommer _ såsom förut betonats — att reglerna om en kommunal förköpsrätt torde böra inne— fatta möjlighet för säljaren att efter hembud erhålla besked, om den för- köpsberättigade i en viss situation önskar utöva sin rätt. En dylik möjlighet till hembud hör av praktiska skäl uppenbarligen icke avse mer än en kom- mun och då naturligen den, inom vars område marken är belägen. Även på grund härav synes det sålunda mindre välbetänkt att öppna möjlighet för kommun att utöva förköpsrätt inom annan kommuns område.
Ehuru det sålunda kan konstateras, att det f. n. stundom kunde vara av värde för en kommun att kunna utöva förköpsrätt inom annan kommuns område, torde en sådan möjlighet likväl böra avvisas på de grunder av hu— vudsakligen praktisk natur som ovan anförts.
En utväg att genom förköpsrätt tillgodose en kommuns behov av mark inom annan kommuns område synes emellertid vara att bereda kommun möjlighet att utöva sin förköpsrätt till förmån för annan kommun. Om ex- empelvis Stockholms stad önskade förvärva viss mark inom en grannkom- mun och marken sålts till annan, skulle grannkommunen, om den fann det med sina intressen förenligt, kunna utöva sin förköpsrätt till marken och därefter överlåta denna till staden. En sådan lösning synes icke vara för— knippad med några tekniska olägenheter av det slag som nyss nämnts.
Enligt kommunallagen äger kommunen själv vårda sina angelägenheter. I denna beskrivning av kompetensen lärer ligga bl.a. den begränsningen, att en kommun icke kan taga befattning med annan kommuns angelägenheter utan endast med sina egna. 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostads- försörjningens främjande synes emellertid efter en 1959 företagen ändring av 1 & utgöra ett visst avsteg från denna grundsats. Lagen begränsade enligt
sin ursprungliga lydelse kommuns åtgärder för bostadsförsörjningens främ- jande till den egna kommunen. Genom lagändringen 1959 vidgades kommu- nens kompetens i detta avseende så, att kommunen medgavs rätt att främja bostadsförsörj ningen även inom område, i vilket kommunen ingick och som kunde anses utgöra en enhet i bostadsförsörj ningshänseende. Kommunen får dock ej bedriva verksamhet av förevarande slag inom annan kommun utan att sistnämnda kommun samtyckt därtill. Lagändringen torde innebära, icke blott att en kommun kan vidtaga åtgärder till bostadsförsörjningens främ— jande utanför sitt eget område utan även att sådana åtgärder kan få vidta- gas till fromma för personer, som ej är medlemmar i kommunen. Avsikten med reformen var att underlätta ett samarbete kommuner emellan på bo- stadsförsörjningens område.
Utan tvivel skulle en möjlighet för kommun att genom förköp förvärva mark till förmån för annan kommun väl överensstämma med de materiella syften 1959 års lagändring avsåg att tillgodose. En formell utvidgning av kommunernas kompetens i sådan riktning synes därför inte behöva inge betänkligheter. Vi vill föreslå, att i en blivande lag om kommunal förköps- rätt införes en regel av innebörd att förköpsrätten får utövas till förmån för annan kommun. Regeln synes även böra omfatta förköp för landstings- kommunens behov.
Initiativet till kommuns förköp till förmån för annan kommun kan själv- fallet tagas av bägge kommunerna. Den kommun, som skall verkställa för- köp, bör dock skaffa sig klara belägg för att den kommun, till vars förmån åtgärden sker, är beredd att genomföra sin del av affären, d. v. s. att över- taga de förpliktelser som efter avslutat förköp åvilar förstnämnda kommun.
De spörsmål som kommuns förköp till förmån för annan kommun kan föranleda, vad gäller besvär över beslut om förköp, behandlas i annat sam— manhang.
Kronans fastighetsförsäljningar
Kronan och kyrkan äger mark inom många städer och tätorter eller i dessas närhet. Att kommunerna i åtskilliga fall har ett betydande intresse att för- värva sådan mark är ett välkänt förhållande. Det kan likväl från skilda synpunkter vara diskutabelt, om den kommunala förköpsrätten bör omfatta även mark som tillhör kronan och kyrkan. Såsom underlag för ett ställ- ningstagande i denna fråga lämnas i det följande en kortfattad redogörelse för de bestämmelser som gäller vid försäljning av kronans och kyrkans jord samt för vad som är känt rörande praxis vid dylika försäljningar. Redogö- relsen kompletteras med vissa uppgifter om statsmakternas ställningsta— ganden vid skilda tidpunkter till frågor som rör organisation och prissätt- ning vad gäller försäljning av mark av ifrågavarande natur.
Enligt regeringsformens & 77 må Konungen icke utan riksdagens sam-
tycke sälja kronans fasta egendom. Stadgandet avser icke kyrkans eller andra offentligrättsliga subjekts egendom annat än om jorden är anslagen åt dem av kronan. Riksdagen lämnar årligen vissa bemyndiganden i fråga om försäljning av kronojord. Dessa har i allmänhet inneburit, att Kungl. Maj:t fått rätt besluta om försäljningar av fast egendom intill ett visst vär- de samt att beslutanderätten i vissa fall kunnat av Kungl. Maj:t överläm- nas till vissa styrelser (generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrel- sen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, luft—fartsstyrel- sen och domänstyrelsen) eller till annan central förvaltningsmyndighet eller till länsstyrelse eller till allmänna arvsfonden. Kungl. Maj:ts möjlighet att delegera beslutanderätten har emellertid också begränsats med hänsyn till försåld fastighets värde.
I fråga om kyrkans jord gäller lagen den 4 januari 1927 angående till— stånd till försäljning av kyrklig jord i vissa fall samt till upplåtelse av så- dan jord under tomträtt. Tillämpningsföreskrifter till lagen upptages i kungörelse härom den 20 januari 1939.
Vid 1942 års riksdag (prop. 241) fastställdes vissa riktlinjer för statens markförsäljning. Dessa innebär bl. a., att endast mark, som icke vidare er- fordras för statligt ändamål, får säljas samt att försäljning skall ske med iakttagande av principen om full affärsmässighet. Undantag från denna princip skall dock få göras, huvudsakligen vid avhändelse av mark för vis- sa expropriationsändamål samt vid försäljning för egnahemsändamål och för komplettering av ofullständiga jordbruk.
Svenska stadsförbundets styrelse uttalade i skrivelse till Kungl. Maj:t år 1943, att handläggningen av statliga och ecklesiastika markfrågor i åtskilliga fall stod i direkt motsatsställning till statsmakternas bostadspolitik. Sty- relsens kritik avsåg både handläggningstidens längd och de begärda priser- na. l sistnämnda hänseende framhölls, att vissa statsorgan stundom till- lämpat en markvärderingsprincip som drev upp priserna. Liknande syn- punkter framfördes i andra sammanhang av drätselkamrarna i Borås och Uppsala. I sistnämnda stad hade universitetets prispolitik, enligt drätsel— kammarens uppgift, föranlett att bebyggelse på universitetets mark prak- tiskt taget upphört och att bostadsbebyggelsen i stället hade fått förläggas till områden som varit mindre lämpliga härför, vilket förorsakat staden extra kostnader för gator och ledningar. Statens byggnadslånebyrå anförde i skrivelse till Kungl. Maj :t år 1945, att statliga myndigheter vid försäljning och värdering av mark tillämpade principer, 5011] ej stod i överensstämmel- se med statsmakternas intresse av att underlätta bostadsprod'uktionen, och begärde en skyndsam översyn av de statliga myndigheternas prispolitik.
Sedan liknande spörsmål avseende kyrklig jord upptagits i Vissa riks— dagsmotioner, hemställde riksdagen i skrivelse år 1946 till Kungl. Maj :t om översyn av gällande bestämmelser om försäljning av kyrklig jord. Även frågor rörande försäljning av statlig jord berördes år 1946, nämligen under
? | i
behandlingen hos Kungl. Maj:t och riksdagen av frågan. om bemyndigande att försälja viss kronan tillhörig fast egendom. Chefen för finansdeparte— mentet redogjorde i detta sammanhang för byggnadslånebyråns nyssnämn- da framställning och uttalade, att frågan icke kunde lösas utan särskild ut- redning. I avvaktan på sådan utredning borde Kungl. Maj :t få bemyndigan- de att vid försäljning av fastighet för bostadsbyggnadsändamål göra avsteg från den eljest gällande regeln, att priserna skulle ur affärssynpunkt vara så fördelaktiga för staten som möjligt. Sådant avsteg, varom endast Kungl. Maj:t borde äga besluta, föreslogs få ske, där det påkallades av hänsyn till den socialt motiverade bostadsförsörjningspolitiken. Riksdagen lämnade detta förslag utan erinran.
Markutredningen avgav i slutet av 1947 betänkande med förslag till vissa ändringar i expropriationslagstiftningen (SOU 1948: 4). Ett av avsnitten i betänkandet behandlade expropriation och försäljning av kronans, kyrkans och universitetens mark. Utredningen framhöll angelägenheten av att stat— liga och kyrkliga markförsäljningar bedömdes ur de synpunkter, som är grundläggande för byggnadslagstiftningen, och att marken värderades efter de grunder, som kunde bli beslutade genom av utredningen föreslagna änd- ringar av expropriationslagen. Statsmakterna borde sträva efter att kronans och kyrkans markförsäljningar blev föredömliga. Likformighet och rättvisa vid värdering av kronojord kunde, enligt utredningens mening, ej uppnås utan att värderingen överlämnades åt ett enda statligt organ. Till dess ett sådant organ inrättats borde myndigheter, som sålde mark, i värderings- frägan samråda med statens byggnadslånebyrå. Utredningen framhöll vi- dare, att, om man genom en centralisering av värderingen av kronans mark kunde räkna med ett säkrare och mera enhetligt bedömande av mark- värdena, sådana fall dock icke var uteslutna, där statens och kommuner- nas intressen i prisfrågan icke kunde förenas. Om olösliga konflikter skulle uppstå, borde tvisten, enligt utredningens mening, lösas på samma sätt som i fråga om enskild mark, d. v. 5. med anlitande av expropriationsförfarande. Av detta skäl föreslog utredningen, att rätt till expropriation skulle föreligga även i fråga om kronans mark.
Vid remissbehandlingen av markutredningens förslag ifrågasatte åtskil- liga remissinstanser, däribland kammarkollegiet, domänstyrelsen och vat- tenfallsstyrelsen, lämpligheten av att ett centralt statligt organ för fastig- hetsförsäljningar inrättades. Förslaget om upphävandet av förbudet mot exproporiation av kronans mark tillstyrktes i regel eller lämnades utan er- inran i yttrandena.
Departementschefen konstaterade i proposition till 1949 års riksdag (nr 184) angående ändring av expropriationslagen m. m., att värderingsprin— ciperna vid försäljning aw kyrklig jord och annan mark i allmän ägo givit anledning till klagomål, och ansåg att det icke kunde förnekas, att kronans markpriser stundom varit höga och kunnat medföra att i och för sig önsk—
värda kommunala markförvärv ej kommit till stånd. Markutredningen hade enligt meddelade: direktiv att senare ingå på frågan om inrättande av ett centralt statligt organ 1med uppgift att samordna myndigheternas och insti- tutionernas handläggning av markfrågorna. Departementschefen erinrade härjämte 'om att enligt beslut vid 1948 års riksdag markförvaltande myndig- het med rätt att besluta om försäljning skall vhöra bostadsstyrelsen vid för- säljning av mark för bebygg-elseändamål, när det gäller nybyggnad för permanent bosättning och då det föreslagna priset överstiger visst lägre belopp (prop. 1948 nr 241). Beslutet innehöll vidare föreskrift om att så- dant ärende skulle hänskjutas till Kungl. Maj:t för avgörande, om förvalt- ningsmyndighet-en icke godkänd-e bostadsstyrelsens uppfattning i prisfrå- gan. Beträffande frågan om upphävande av förbudet mot expropriation av kronojord fann departementschefen det mindre tilltalande ur principiell synpunkt, att Kungl. Maj:t skulle pröva expropriationsansökan i sådana fall då Kungl. Maj:t själv i annan ordning funnit, att försäljning ej bord-e ske. Detta förhållande kunde dock, enligt departementschefens mening, knappast anses innebära avgörande hinder emot förslaget. Då emellertid spörsmålet om handläggningen av statens markfrågor var föremål för fort- satt behandling och då dessutom bestämmelserna om försäljning av sådan kyrklig jord som ansågs tillhöra kronan även var föremål för översyn, fann departementschefen det svårt att vid denna tidpunkt bilda sig en upp— fattning om behovet att anlita expropriationsförfarande gentemot kronan. Han ansåg sig därför »åtminston-e för närvarande» icke kunna förorda ut- redningens förslag om upphävande av förbudet mot expropriation av krono— egendom. ' .
Skyldigheten att underställa kronans markförsälj'ningsärenden bostads- styrelsen-s prövning bestämdes från och med budgetåret 1952/53 (prop. 1952 nr 157) att gälla vid försäljning av mark för bebyggelseändamål, där det var fråga om nybyggnad för permanent bosättning och det föreslagna priset översteg 3 000 kronor. Det förutsattes emellertid, att i de fall, där sådan skyldighet ej förelåg, vederbörande myndighet ändock under hand skulle samråda med bostadsstyrelsen i tveksamma försäljningsfrågor.
I samband med tillkallandet år 1954 av sakkunniga för utredning av frå- gan om indragning av oförtjänt markvärdestegring (markvärdeutredning- en) nedlades markutredningens arbete. Något förslag om inrättande av ett centralt organ för samordning av handläggningen av markfrågorna kom därför ej att framläggas av den sistnämnda utredningen. Ej heller mark- värdeutredningen berörde frågan i sitt år 1957 avlämnade betänkande (SOU 1957: 43).
År 1949 tillkallades inom justitiedepartementet särskilda sakkunniga för att utarbeta tillämpningsföreskrifter i anledning av 1949 års ändringar i expropriationslagen. Enligt direktiven skulle de sakkunniga också behandla frågan om inrättande av ett centralt rådgivande organ i frågor om mark-
värdering. Härvid uttalades, att om ett sådant organ kom till stånd, skäl uppenbarligen fanns, som talade för att alla markvärderingsfrågor, som behandlades inom centralförvaltningen, koncentrerades till denna institu- tion och att således även bostadsstyrelsens funktion beträffande kronans markförsäljningar överflyttades dit, I betänkande 11 mars 1950 (stencile- rat) föreslog de sakkunniga inrättandet av ett organ för fastighetsvärde- ring. Detta förslag blev ej genomfört.
1954 års statsrevisorer framlade förslag om att ett samtliga förvaltnings— grenar omspännande organ, kallat statens marknämnd, skulle inrättas för reglering av frågorna om statlig marks inordnande i tätbebyggelsesamman- hang. Denna nämnd borde huvudsakligen vara ett utredande, förhandlande och förslagsställande organ. Revisorernas förslag, som tillstyrktes av åt— skilliga remissmyndigheter, bifölls av riksdagen, som i skrivelse (rskr 1955 nr 272) hemställde, att Kungl. Maj :t ville föranstalta om utredning. I an— ledning av skrivelsen anmälde Kungl. Maj:t ett av chefen för försvarsde- partementet den 9 december 1955 i ämnet gjort uttalande till statsråds- protokollet. Uttalandet innehöll bl. a. uppgift om att en förstärkning av försvarets fastighetsnämnd ansetts påkallad jämte ändring av nämndens direktiv. Ändringen avsåg att förbättra nämndens möjligheter att tillmötes— gå kommunernas anspråk på statlig mark. Statsutskottet uttalade i anled- ning härav bl. a. (SU 1956: 94), att de vidtagna åtgärderna icke kunde be- traktas som ett definitivt ställningstagande till statsrevisorernas förslag utan att de närmast åsyftade att i avvaktan på ytterligare erfarenheter få till stånd en viss försöksanordning. Riksdagen godkände vad utskottet an- fört.
Frågan om behovet av ett nytt statligt markorgan behandlades härefter av Djurgårdsnämndsutredningen. I ett den 17 januari 1961 avgivet betän- kande (stencilerat) med förslag rörande avveckling av djur'gårdsnämnden och överförande av dess återstående arbetsuppgifter till annat organ utta— lade utredningen, att den markförsäljning, som handhades av kommunika— tionsverken, byggnadsstyrelsen, domänverket och kammarkollegiet borde kunna handläggas i nuvarande ordning. En samordning av övriga markför— säljningsfrågor synets enligt utredningen kunna etableras inom försvarets fastighetsnämnd.
År 1962 föreslog bostadsstyrelsen bl. a., att proceduren för statliga mark- försäljningar till' kommuner skulle förenklas. Styrelsen ansåg, att en kom- mun som väckte fråga om förvärv av statlig mark för bostadsbebyggelse borde kunna påräkna ett snabbt besked i ärendet. Vidare fann styrelsen rimligt, att grunderna för värderingen av den statliga marken överensstäm- de med de grunder som tillämpades vid markvärdering i samband med den statliga bostadslångivningen. Styrelsen anförde vidare bl. a., att kommu- nerna borde tillerkännas företräde framför andra till förvärv av kronans mark för tätbebyggelse. Om annan spekulant än kommun önskade förvärva
kronomark i närheten av tätbebyggelse, borde kommunen beredas tillfälle att uttala sig huruvida den önskade förvärva marken. På samma sätt borde förfaras, om statsverket ville taga initiativ till försäljning av sådan mark. Om kommunen önskade förvärva marken och om det klarlades, att mar- ken erfordrades för bostadsändamål, borde värderingen av marken utföras av bostadsstyrelsen enligt expropriationslagstiftningens grunder. I denna värdering borde den markförvaltande myndigheten icke deltaga.
Vid remissbehandlingen av bostadsstyrelsens förslag upplyste flera av de myndigheter, som handhar försäljning av kronans mark, att den, förtursrätt, som bostadsstyrelsen föreslagit, i praktiken redan tillämpades. Bland re— missmyndigheterna yppades delade meningar om den föreslagna besluts- ordningen och om värderingsmetoden.
Chefen för inrikesdepartementet anmälde bl. a. nyssnämnda av bostads- styrelsen väckta frågori 1963 års statsverksproposition (bil. 13, p. 102) samt förklarade, att ställningstagandet till styrelsens förslag angående procedu- ren för statlig markförsäljning borde anstå.
Vid statsutskottets behandling av propositionen och i ämnet väckta mo- tioner anförde utskottet bl. a. (SU 1963 nr 42):
Det förefaller självklart, att staten inte genom prissättningen vid marköverlå- telser till kommunerna bör medverka till att den på orten utbildade markpris- nivån stiger. Såvitt utskottet har sig bekant torde praxis vid statliga marköver- låtelser innebära dels att kommunerna tillerkännes en faktisk förtur i förhållande till andra köpare till förvärv av statlig mark, dels att prissättningen sker under skäligt hänsynstagande till de bostadspolitiska målen. Det synes emellertid ligga i klarhetens intresse, att direktiven till de markförvaltande myndigheterna ges en avfattning som bättre än f. n. överensstämmer med nämnda praxis. Utskottet an- ser sig kunna förutsätta att detta önskemål beaktas vid en blivande översyn av nämnda direktiv.
Genom beslut den 29 juni 1964 har Kungl. Maj:t härefter uppdragit åt markpolitiska utredningen att taga under Övervägande vad statsutskottet sålunda anfört rörande direktiv till de markförvaltande myndigheterna och beträffande tomträttsupplåtelser av statlig mark.
Av nämnda utrednings den 21 september 1964 avgivna betänkande I Kommunal markpolitik (SOU 1964:42) framgår, att utredningen i fort- sättningen avser att behandla vissa åtgärder av administrativ och organisa- torisk art, främst sådana som har samband med statens och kyrkans mark- försäljning.
I en interpellation i andra kammaren den 21 januari 1965 till chefen för jordbruksdepartementet påtalades, att domänverket vid försäljning av mark till kommun krävde, att kommunen visade fastställd byggnadsplan eller stadsplan över markområdet. Enligt interpellantens uppgift var detta försäljningsvillkor kommersiellt betingat och tillkommet för att domän- verket bättre skulle kunna bedöma värdet av den mark som skulle säljas. Interpellanten, som inledningsvis framhållit att kommunerna vid markför-
värv från enskilda markägare brukade dröja med detaljplaneringen av marken till efter förvärvet, frågade om departementschefen var villig att medverka till en sådan ändring av gällande ordning vid försäljning av kronans mark till kommun, att fastställd stadsplan icke behövde föreligga vid områdets försäljning.
Chefen för jordbruksdepartementet anförde den 16 februari 1965 i an- ledning av interpellationen bl. a. följande:
Till svar vill jag meddela att krav på detaljplan, som fastställts på sätt bygg- nadslagen föreskriver, inte uppställs för försäljning till kommun av kronomark under domänstyrelsens förvaltning. Däremot anser sig styrelsen för försäljnings- ärendenas handläggning i regel behöva ha tillgång till detaljplan som behandlats av kommunal instans. En sådan plan har nämligen visat sig underlätta inte endast markens värdering utan även bedömningen av kommunens aktuella behov av marken. Jag vill erinra om att frågan om riktlinjer för överlåtelse av statlig mark till kommun, jämte andra markpolitiska frågor, berörts i ett år 1963 av statsut- skottet avgivet utlåtande som godkänts av riksdagen. Utskottet förutsatte att vissa i utlåtandet behandlade förhållanden skulle beaktas vid en blivande översyn av ifrågavarande riktlinjer. Frågan har därefter hänvisats till markpolitiska utred- ningen. I avvaktan på resultatet av utredningens arbete är jag inte beredd att vidta i interpellationen åsyftad åtgärd.
Departementschefen uttalade härefter bl. a. att det syntes tämligen lik- giltigt om Värdestegringen å mark kom staten eller den enskilda kommu— nen tillgodo, emedan både staten och kommunen bidrog till att skapa under— laget för Värdestegringen.
Här må vidare nämnas, att den översyn av reglerna för försäljning av kyrklig jord, som 1946 års riksdag förordade, år 1963 lett till vissa änd- ringar i lagen den 4 januari 1927 angående tillstånd till försäljning av kyrk— lig jord i vissa fall samt till upplåtelse av sådan jord med tomträtt.
I lagens 2 & stadgades i tidigare lydelse bl. a., att medgivande till försälj- ning av kyrklig jord fick lämnas, då samhällelig nytta, såsom uppkomsten av egna hem eller mindre jordbruk, därav främjades eller då sådan jord erfordrades för ändamål som avses i 1 5 lagen den 12 maj 1917 om expro— priation. Prissättning skulle ske så, att vederlaget för jorden motsvarade jordens värde enligt i orten gängse skäligt pris. 1963 års ändring av lagrum- met innebär dels en uttrycklig föreskrift om att försäljningsmedgivande får lämnas för tillgodoseende av bostadsbehovet i orten och dels att vederlaget skall så bestämmas, att det motsvarar fastighetens värde med hänsyn sär— skilt till ortens pris och fastighetens avkastning.
1963 års ändring av 1927 års lag innebar tillika en viss decentralisering av beslutanderätten vad gäller försäljning av kyrklig jord.
Sammanfattningsvis kan om kronans och kyrkans markförsäljningar an- föras följande. Strävandena att centralisera kronans och kyrkans mark- försäljningar har hittills icke krönts med framgång. Frågan är f. n. föremål
för utredning. De många statliga myndigheter som säljer kronan tillhörig mark skall f. n. i princip fatta beslut efter rent affärsmässiga grunder. Av- steg får emellertid göras av Kungl. Maj:t —— men ej av annan myndighet _ vid försäljning av mark för bostadsbebyggnadsändamål, där detta befinnes påkallat och garantier föreligger för att det lägre försäljningspriset icke föranleder enskild spekulationsvinst. Det är alltså fråga om en befogenhet men ej en skyldighet för Kungl. Maj:t att icke uttaga högsta möjliga pris. Markförvaltande myndighet med rätt att besluta om försäljning skall höra bostadsstyrelsen vid försäljning av mark för bebyggelseändamål, där det gäller nybyggnad för permanent bosättning och det föreslagna priset överstiger Visst minimibelopp. Kan förvaltningsmyndigheten ej godtaga styrelsens uppfattning i prisfrågan, skall ärendet hänskjutas till Kungl. Maj :t för avgörande. Den förtursrätt för kommun att köpa kronans mark, som bostadsstyrelsen föreslog år 1962, anses i vissa fall gälla i praktiken.
Riksdagen har vid skilda tillfällen och särskilt i beslut 1946 och 1952 givit klara uttryck för sin mening vad gäller anpassningen av kronans och kyrkans markförsäljningsverksamhet till den förda bostadlspolitiken. Trots detta har bostadsstyrelsen så sent som år 1962 ansett det behövligt att före— slå en särskild förtursrätt för kommun till förvärv av kronans och kyrkans mark samt att upprepa tidigare framförda krav på en anpassning av kronans markpriser till de normer som tillämpas vid den statliga bostadslångiv- ningen. Bostadsstyrelsens initiativ i dessa avseenden kan måhända tyda på att riksdagens principiella ståndpunkt i praktiken icke alltid till fullo be— aktats av de organ som burit ansvaret för kronans och kyrkans markför- säljningar. Huruvida så verkligen varit fallet kan dock icke bedömas på grundval av det material som står till förfogande. I ett par av de kommuner som markvärdekommittén besökt har från ansvarigt håll framställts an- märkningar mot kronans markförsäljningspolitik. I ett fall framhölls t. o. m., att ett av kronan begärt pris, som kommunen på grund av brist på mark sett sig nödsakad att godtaga, hade medfört avsevärd risk för en höjning av den allmänna prisnivån i orten. Även markpolitiska utredningen redovisar i sitt betänkande Kommunal markpolitik (SOU 1964: 42) uppgif- ter från kommuner om särskilda svårigheter beträffande kommunala för- värv av kronans och kyrkans mark. Det uppgavs bl. a., att kronan och kyr- kan vid förhandlingar om sådana förvärv uppställt krav på ersättnings- mark, vilka krav syntes ha sin grund i en strävan att bibehålla kronans och kyrkans förmögenhet till realvärden.
Skulle nu relaterade uppgifter i huvudsak överensstämma med de fak- tiska förhållandena, något som icke utan ingående utredningar torde kunna bedömas, skulle detta kunna åberopas såsom skäl för sådan utformning av den kommunala förköpsrätten, att den blev tillämplig även i fråga om kro- nans och kyrkans mark.
Den omständigheten att kommun ej kan expropriera kronans och kyr- kans mark innebär, att kommunen vid förhandlingar om köp av sådan mark saknar ett påtryckningsmedel, som torde vara av stor betydelse både vad gäller säljbenägenhet och prissättning vid förhandlingar om markköp med enskilda. Även detta förhållande talar för att kommunen genom en för- köpsrätt beredes tillfälle att träda i köparens ställe, om kronan eller kyrkan till annan säljer mark som kommunen anser sig behöva. Kommunerna skulle då, åtminstone i viss mån, tillförsäkras en förtursrått av det slag bo- stadsstyrelsen förordat.
Vid statsmakternas ställningstagande till markutredningens förslag om rätt för kommun att expropriera kronans mark anfördes såsom främsta invändning mot förslaget, att det tedde sig olämpligt, att Kungl. Maj:t skulle pröva expropriationsansökningar i ärenden som gällde kronans jord. En invändning av detta slag kan uppenbarligen icke resas emot ett förslag att låta en kommunal förköpsrätt av den typ som här diskuteras avse även kronans och kyrkans mark.
Vissa förhållanden kan utan tvivel anföras emot att förköpsrätten gi- ves den vida omfattning som nyss nämnts. Statsmakternas ofta uttalade intentioner att bringa sin markförsäljningspolitik i samklang med den bo— stadspolitiska målsättningen har med all sannolikhet gjort sig gällande vid åtskilliga av kronans och kyrkans markförsäljningar. Av remiss- svaren rörande bostadsstyrelsens nyssnämnda förslag framgick också, att kronans och kyrkans mark ofta i första hand erbjudes åt kommunerna. I praktiken torde dessa sålunda redan nu i viss omfattning ha förtur till inköp av sådan mark. Vidare bör beaktas, att frågan om en samordning av kronans och även kyrkans markförsäljningar f. n. undersöks av mark- politiska utredningen. De missförhållanden som må kunna råda vad gäller försäljning av kronans och kyrkans mark skulle vidare endast del- vis kunna undanröjas med hjälp av en kommunal förköpsrätt. Genom en sådan rätt kan nämligen -— åtminstone formellt sett —— endast vinnas, att kommunen beredes tillfälle att förvärva försåld kronomark, som kom— munen anser behövlig. Däremot torde ett förköpsinstitut icke kunna på- skynda det administrativa förfarandet vid kronans markförsäljningar.
Även vissa skäl av praktisk natur skulle kunna andragas emot att en kommunal förköpsrätt tillåtes omfatta också kronans och kyrkans mark. Om kronan eller kyrkan för ändamål som från statlig eller kyrklig syn- punkt ter sig angeläget önskar sälja ett visst markområde till annan än den kommun, inom vars gränser marken är belägen, kan det synas dis- kutabelt, om kommunen genom en förköpsrätt borde sättas i stånd att omintetgöra en sådan försäljning. Staten kan. exempelvis önska sälja mark till en landstingskommun för något dess behov eller till en industri av skäl som har samband med lokaliseringspolitiken. Även om det kan för- utsättas, att kommunerna i sådana fall i praktiken icke skulle utnyttja
en förköpsrätt till marken, kunde det måhända te sig olämpligt att for- mella förutsättningar för förköpsrättens begagnande i fall av här antydda och liknande slag tillskapades.
Även om vissa skäl sålunda kan andragas emot att kommunerna får tillfälle att utöva förköpsrätt också när kronan eller kyrkan säljer mark, synes oss de omständigheter som talar för en sådan reglering av frågan likväl överväga. Den förut lämnade redogörelsen visar, att man trots tal- rika initiativ under en period av över tjugu år ännu icke kunnat åväga- bringa en tillfredsställande lösning av frågan om kronans och kyrkans markförsäljningar. Innan en bestämd och från mark- och bostadspoli— tisk synpunkt godtagbar ordning för försäljning av kronans och kyrkans mark utarbetats och godtagits av statsmakterna, är det enligt vår mening icke befogat, att kronan och kyrkan beredes en nndantagsställning i för— hållande till enskilda markägare då det gäller förverkligandet av den kom- munala markpolitiken. Det väsentliga värdet av att kronans och kyrkans mark omfattas av kommunal förköpsrätt torde emellertid komma att bestå däri, att statsmakterna därmed klart manifesterar vikten av ett sam- arbete på alla plan för att lösa kommunernas markprohlem. En sådan ma- nifestation skulle säkerligen utgöra ett värdefullt stöd för dem som hand— lägger frågor angående försäljning av kronans och kyrkans fasta egendom, då det gäller att samordna denna verksamhet med kommunernas strävanden att genomföra en framsynt och ändamålsenlig markpolitik. Å andra sidan är det självfallet av största betydelse, att kommunerna begagnar förköps- rätten på sådant sätt att tillbörlig hänsyn tages till de intressen statliga myndigheter har att tillvarataga.
Kronans fastighetsköp m. m.
Det synes naturligt, att en kommunal förköpsrätt icke bör avse kronans köp av fast egendom. Därest kronan för visst ändamål förvärvar en fas- tighet, torde det nämligen icke vara lämpligt att i kommuns hand lägga ens en formell möjlighet att omintetgöra en sådan affär. Det kan mycket väl tänkas, att en kommun av olika skäl kan ha vägande invändningar emot att inom dess gränser förlägges exempelvis ett skjutfält, en flygplats eller en fångvårdsanstalt. Dylika invändningar bör lämpligen få komma till uttryck i samband med planeringen» av en tilltänkt statlig anläggning men däremot icke genom utövandet av en kommunal förköpsrätt till den mark, som efter slutfört planeringsarbete förvärvats för ändamålet. Från kommuns förköpsrätt bör sålunda undantagas kronans köp av fast egen- dom. Det sagda synes även i tillämpliga delar motivera att landstingskom- muns markförvärv undantages från kommunal försköpsrätt.
Annan kommuns försäljning eller förvärv av mark m. m.
En kommun kan äga mark inom en annan kommuns gränser eller önska förvärva mark där. De skäl som i det föregående anförts emot att en kommunal förköpsrätt tillåtes omfatta även kronans markförvärv torde icke kunna åberopas vad gäller utövandet av förköpsrätt kommuner emel- lan. Eftersom, varje kommun bär ansvaret för planläggningen inom sitt område, är det naturligt, att den framför andra kommuner tillerkännas prioritet till markförvärv inom det egna området. Om en kommun för att tillgodose något behov, som faller in0m den kommunala befogenheten, ? önskar köpa mark inom annan kommuns område eller sälja där belägen mark, torde detta böra ske efter samråd med den. kommun, inom vars om— 13 råde marken är belägen. Att undantaga en kommuns försäljning eller köp H av mark inom annan kommuns område från denna kommuns förköpsrätt synes därför icke påkallat. Det sagda torde gälla även i fråga om mark som säljes eller köpes av tingshusbyggnadsskyldige, kyrklig församling, muni- cipalsamhälle och andra liknande offentligrättsliga subjekt.
Återköpsrätt
Stat, kommun och municipalsamhälle kan, såsom förut nämnts, sälja fast egendom under förbehåll om återköpsrätt. Rätten att återköpa kan härefter utövas, om köpare åsidosätter i köpeavtalet stipulerat villkor om 5 skyldighet att använda fastigheten för visst angivet ändamål eller under- låta viss användning. Återköpsrätten kan också göras gällande när fas— tighet säljes, oavsett om den använts i överensstämmelse med avtalat vill- kor eller ej.
När staten säljer en fastighet under villkor Oln återköpsrätt eller åter- köper en tidigare under sådant villkor försåld fastighet, kan måhända den situationen föreligga, att den kommun, inom vars gränser fastig— heten är belägen, önskar förvärva fastigheten. Med den ytterst blygsamma tillämpning av återköpsrätt som hittills lär ha förekommit vid statliga marköverlåtelser torde sådana situationer dock bli mycket ovanliga. Om särskild undantagsbestämmelse beträffande dylika fall ej upptages i en lagstiftning om kommunal förköpsrätt, blir följden att kommunen kan utöva förköpsrätt, när staten säljer fast egendom under förbehåll om åter- köpsrätt. Däremot kommer förköpsrätten icke att kunna göras gällande, då staten utövar sin återköpsrätt. En reglering efter nu angivna riktlinjer synes leda till ett godtagbart resultat.
När det åter är en kommun som säljer mark med återköpsklausul, torde det i regel vara fråga om mark inom kommunens egna gränser. Någon konkurrens mellan kommunens återköpsrätt och dessa förköpsrätt torde därför i praktiken icke komma i fråga. Det synes lämpligt att kommunen
% 5——650585. Markfrågan I
får frihet att välja det institut, som i föreliggande fall kan väntas leda till det mest tillfredsställande resultatet, Med hänsyn till de värderingsregler, som gäller vid återköp, torde för kommunens del en tillämpning av åter- köpsrätten härvidlag te sig ekonomiskt mest fördelaktig.
Det sagda talar för att förköpsrättens anpassning till återköpsrätten icke kräver någon särskild reglering.
Jordförväruslagen m. m.
I 1 5 punkt 2 jordförvärvslagen stadgas, att tillstånd ej krävs för förvärv, som verkställes av landstingskommun, stad, landskommun, köping, muni- cipalsamhälle eller kommunalförbund. Härvidlag innehåller lagen endast den materiella ändringen i förhållande till vad som gällt sedan den 1 juli 1960, att landstingskommun och kommunalförbund jämställts med borger- liga primärkommuner.
I den promemoria angående ny jordförvärvslag, som år 1964 utarbetades inom jordbruksdepartementet, förutsattes, att kommun icke skulle ut- nyttja sin förvärvsfrihet utan att först samråda med lantbruksnämnden eller efteråt i görlig mån tillmötesgå nämndens eventuella önskemål angående disponerandet av egendomen. I propositionen med förslag till ny jordför- värvslag (prop. 1965:41) återges ett yttrande av l&antbruksstyrelsen av inne— håll, att man, enligt styrelsens mening, måste utgå från att frågor om mark- användning och markförvärv skulle behandlas under samarbete mellan kommunerna sinsemellan och mellan kommunerna och vederbörande myn— digheter. Även tredje lagutskottet underströk vid sin behandling av ärendet vikten av ett samarbete mellan kommunerna sinsemellan och mellan dessa och lantbruksnämnderna.
Anmärkas må att 1955 års jordförvärvslag redan. i sin ursprungliga ly- delse upptog en regel om förvärvsfrihet för kommunerna i vissa fall, näm- ligen då förvärv skedde för ändamål, som avses i 1 5 punkterna 4, 7 och 16 expropriationslagen.
Med hänsyn till den ståndpunkt jordförvärvslagstiftningen sålunda in- tager vad gäller kommunala förvärv av jordbruks- och skogsfastigheter synes det naturligt, att kommunal försköpsrätt i princip blir tillämplig å köp och byte av sådana fastigheter, även när för det ursprungliga fångets gil- tighet kräves förvärvstillstånd.
I de fall jordförvärvslagen och en lag om kommunal förköpsrätt blir tillämpliga i fråga om samma fång bör följande uppmärksammas. Jordför- värvslagens väsentliga uppgifter är att främja jordbrukets och skogsbru— kets yttre rationalisering och att trygga tillgången på jord och skog för den jordbrukande befolkningens behov. Huvudsyftet med en förköpslagstiftning åter är att underlätta kommunala förvärv av sådan mark, som behövs för bebyggelseutvecklingen. I princip koncentreras alltså jordförvärvslagens
intresse till mark, som framdeles skall användas för jordbruk eller skogs- bruk, medan förköpslagstiftningen är avsedd för bebyggelsemarken. Om markanvändningen i stora drag på ett tidigt stadium klarlägges vid sam— råd mellan lantbruksnämnd och kommun, torde intressekollisioner mellan dessa organ, såsom förutsattes vid jordförvärvslagens tillkomst, kunna und- vikas. I de fall förvärvstillstånd bör meddelas på den grund att förvärvet skulle främja de intressen jordförvärvslagen är avsedd att tillgodose, torde marken därför i allmänhet sakna intresse för kommunen. Denna har då heller ingen anledning att genom förköpsrätt omintetgöra förvärv, som lantbruksnämnden finne-r lämpliga.
Förvärvstillstånd kan emellertid också meddelas i situationer, då kom- munen kan ha fullgod anledning att utöva förköpsrätt och där denna rätt kan utövas utan att de intressen beröres, som skall tillgodoses genom jord- förvärvslagstiftningen. Vad som åsyftas är främst de fall då förvärvstill- stånd lämnas, emedan fånget avser jordbruk, som uppenbarligen varken i befintligt skick eller efter tekniskt och ekonomiskt rimliga rationaliserings- kostnader kan ge sin innehavare tillfredsställande försörjning (4 5 andra stycket, punkt 3). Det förefaller uppenbart att möjligheten att erhålla för- värvstillstånd i sådana fall icke bör få utgöra hinder för utövandet av kom- munal förköpsrätt. Det kan. vidare förekom-ma andra situationer som ut— märkes av att laglig grund att vägra förvärvstillstånd ej finns, emedan nå- got av de fall. som angives i jordförvärvslagens4 5 andra stycket, punk- terna ], 2 och 4 eller 5 5 andra stycket, punkt 2 är för handen. Detta till trots kan det i sådana fall vara fråga om fastighet, som av både lantbruks- nämnden och kommunen anses behövlig för bebyggelseutvecklingen under en icke alltför avlägsen framtid. Det syns naturligt, att kommunen i dylika fall, utan hinder av att fånget är sådant att förvärvstillstånd bör meddelas, skall äga möjlighet att utöva förköpsrätt. En sådan reglering av den aktuella frågan torde stå i god överensstämmelse med jordförvärvslagens stadgande om förvärvsfrihet för kommun.
Anpassningen av en lagstiftning om kommunal förköpsrätt till jordför- värvslagens bestämmelser aktualiserar emellertid vissa problem av huvud- sakligen teknisk art.
Fråga om förvärvstillstånd kan enligt jordförvärvslagen (2 5) avgöras re- dan före fånget. Vägras i sådant fall förvärvstillstånd, torde något fång ej komma till stånd, Kommunen kan då inte utöva förköpsrätt. Bifalles en före fånget gjord framställning om förvärvstillstånd, måste kommunen avvakta att ett fång verkligen kommer till stånd, innan förköpsrätt kan utövas. Försäljningen måste då av säljare eller köpare bekantgöras för kom- munen, som därefter har att ta ställning till förköpsfrågan i vanlig ordning.
Om frågan om förvärvstillstånd inte avgjorts före fånget, skall ansökan om sådant tillstånd göras inom tre månader från fånget. Försummas detta eller sker ansökan ej på föreskrivet sätt, är fånget ogillt (9 5 ). Förvärvaren
har alltså —— vid äventyr att fånget eljest blir ogillt — tre månader på sig att inge en korrekt ansökan om förvärvstillstånd. Enligt vad i annat sam- manhang närmare beröres synes det ändamålsenligt, att anmälan om fång som faller under den tillänmade förköpslagen vid samma äventyr och inom samma tid också sker till kommunens styrelse för att denna skall beredas tillfälle att så snart som möjligt ta ställning till frågan om förköp. Det skulle alltså här komma att löpa två parallella frister. Om någon av dem försittes, skulle följden bli att köpet blev ogillt.
Det sagda utvisar, att en viss samordning av förfarandet enligt jordför- värvslagen och förköpslagstiftningen är önskvärd. En annan omständighet som talar för en samordning är, att det ej är ändamålsenligt att fånget prö- vas från skilda utgångspunkter samtidigt i två olika instanser.
Samordningen av förfarandet synes böra ske under beaktande av att kommun åtnjuter förvärvsfrihet enligt jordförvärvslagen . En kommun kan alltså köpa jordbruksfastighet utan att inhämta förvärvstillstånd. Det sy— nes då också naturligt, att kommunen skall kunna med förköpsrätt för- värva sådan egendom utan att förvävet skall kunna omintetgöras genom att ansökan om förvärvstillstånd försummats eller genom att lantbruksnämn- den senare vägrar förvärvstillstånd för den ursprunglige köparen.
Det nu sagda talar för att kommunen bör få tillfälle att avgöra, om för- köpsrätt skall utövas, innan någon tillståndsprövning enligt jordförvärvs- lagen äger rum, samt att sistnämnda prövning över huvud icke bör ifråga- komma, om kommunens förköp genomföres.
När det gäller själva prövningsförfarandet i de fall jordförvärvslagen och förköpslagen blir tillämpliga å samma fång och fastigheten är föremål för kommunens intresse, torde lämpligen, med hänsyn till det sagda, prövning— en av ansökan om förvärvstillstånd böra uppskj utas till dess frågan om för- köpsrätt avgjorts. I varje fall bör prövningen alltid uppskjutas, när kom- munen heslutat utöva förköpsrätt. Sakprövning av ansökan om förvärvstill— stånd bör sålunda dröja till dess det blivit slutligt avgjort antingen att kom- munen ej avser att utöva förköpsrätt eller att sådan rätt på grund av myn- dighets beslut eller domstols dom eller beslut icke får utövas. Om förköps- rätt utövas eller om kommunen genom överenskommelse med köparen ge- nom transportköp eller annorledes träder i dennes ställe, bör tillståndsfrå- gan icke upptagas till prövning. För fall av sistnämnda slag bör vidare gälla, att den omständigheten, att ansökan om förvärvstillstånd icke ingivits i rätt tid eller på föreskrivet sätt, icke skall medföra den rättspåföljden att det ursprungliga fånget blir ogillt. Någon motsvarande föreskrift för det fall att det ursprungliga köpet genom överenskommelse mellan säljare och köpare återgår och konmiunen sluter ett nytt köpeavtal med sälj aren är icke påkal- lad. Det blir då fråga om ett köp av kommunen och ej ett förköp, varför förvärvstillstånd ej kräves.
Även bestämmelserna i lagen den 30 maj 1916 om vissa inskränkningar i
i + |
rätten att förvärva fast egendom eller gruva eller aktier i vissa bolag kräver i förevarande sammanhang viss uppmärksamhet. Denna lag stadgar för- bud för utländsk medborgare att utan tillstånd i varje särskilt fall förvärva bl. a. fast egendom här i riket. Med utländsk medborgare likställes utländ- ska bolag, föreningar, andra samfälligheter och stiftelser. Tillämpningsom- rådet är vidare utsträckt till vissa svenska rättssubjekt, i vilka utländska in- tressen kan göra sig gällande. Tillstånd till förvärv kan i vissa fall lämnas av länsstyrelse men lämnas i övrigt av Konungen.
I de fall förvärv av fast egendom kräver tillstånd skall ansökan härom in- givas till länsstyrelsen inom tre månader från fånget. Försittes denna tid eller beviljas ej tillstånd, är fånget ogillt. Samma rättsföljd inträder, om svenskt bolag eller förening med utländskt inflytande förvärvat viss fast egendom, som enligt lagen ej får förvärvas av dylika rättssubjekt.
I konsekvens med vad ovan förordats beträffande jordförvärvslagen bör sådana ändringar vidtagas vad avser tillämpningen av 1916 års lag, att där föreskriven tillståndsprövning uppskj utes i de fall tillståndsfrågan avser fas- tighet som är underkastad kommunal förköpsrätt. Därest kommunens för- köpsrätt utövas eller kommunen genom avtal med köparen inträder i den- nes ställe, bör tillståndsfrågan icke prövas. Har kommunen utövat förköps— rätt eller genom avtal trätt i köparens ställe, bör icke den omständigheten att ansökan om tillstånd icke ingivits i rätt tid eller på föreskrivet sätt få föranleda, att det ursprungliga fånget och därmed även 'kommunens fång blir ogillt.
Tekniskt synes den ordning som ovan förordats i fråga om j ordförvärvs- lagen och 1916 års lag kunna åstadkommas genom föreskrifter i den blivande förköpslagen. Föreskrifterna bör innehålla i huvudsak följande.
Om kommun beslutar att utöva förköpsrätt och väcker talan mot köpa- ren, skall lantbruksnämnden underrättas härom genom rättens försorg, då fråga är om fång som kräver förvärvstillstånd. I fråga om talan mot köpa- ren beträffande fång, som skall underkastas prövning enligt 1916 års lag, skall länsstyrelsen underrättas.
Kommunens beslut att utöva förköpsrätt hör givas den verkan, att jord— förvärvslagen och 1916 års lag icke vidare skall gälla beträffande fånget. En regel med detta innehåll avses få den betydelsen, att något prövningsförfa- rande icke längre skall ske enligt nyssnämnda båda lagar samt att förvärv, som enligt dessa lagar för sin giltighet kräver dels ansökan inom viss tid och dels myndighets godkännande, icke skall bli ogillt därför att ansökan för- summats eller ansökan avslagits.
Det kräves emellertid också vissa regler för det fall att kommunens beslut att utöva förköpsrätt av en eller annan anledning icke leder till att kommu- nen blir ägare av fastigheten. Det kan t. ex. inträffa, att kommunen själv beslutar att upphäva sitt förköpsbeslut eller att detta efter kommunalbesvär upphäves av länsstyrelsen eller av regeringsrätten. Vidare kan kommunen
försumma den frist, som kommun avses åtnjuta för väckande av talan om förköp, eller eljest förfara på sådant sätt vid väckande av dylik talan, att domstolen icke upptager målet till saklig prövning. Det kan ytterligare före— komma, att domstol avslår kommuns yrkande om förköp. I fall av nu angi- vet slag kommer kommunens förköpsrätt sålunda icke att utövas. Den till- ståndsprövning som föreskrives i jordförvärvslagen och 1916 års lag får i sådana situationer ny aktualitet. Myndigheterna bör därför efter initiativ av köparen på nytt till prövning upptaga tillståndsfrågan. Föreligger redan ansökan om tillstånd till förvärvet kan prövningen ske utan uppskov. Det kan emellertid hända, att någon sådan ansökan ännu icke ingivits. En ny frist för ingivande av ansökan torde i sådant fall böra löpa. Fris- ten bör bestämmas till tre månader från den dag då det på grund av laga kraftvunnet beslut av kommunen eller annan myndighet eller på annat sätt blivit klart, att förköpsrätten icke skall utövas. Utgångspunkt för den nya fristen blir sålunda antingen den dag myndighets beslut eller domstols be— slut eller dom vunnit laga kraft eller, om kommun efter beslut om förköp låtit den för väckande av talan härom angivna fristen gå till ända, den dag sistnämnda frist utlöpte.
Kapitel 8 Begränsning med hänsyn till enskilda intressen
F örvärvens art
Förköpsrätt är givetvis i första hand tillämplig när äganderätt övergår genom köp.
Att märka är emellertid, att 1943 års lag om arrendators förköpsrätt stadgar, att denna förköpsrätt ej får utövas vid e x e k u t iv f ö r s ä 1 j- ning (2 5 andra stycket). Förslaget till ny jordabalk upptog en regel av samma innbörd beträffande såväl arrendators förköpsrätt som av— talad förköpsrätt (5 kap. 8 och 27 55). Regeln har motiverats med att den förköpsberättigade har möjlighet att deltaga i budgivningen vid auktionen intill det belopp han är villig att betala för fastigheten, varför det är obe- hövligt att låta honom, istället för att vid auktionen konkurrera med den högstbjudande, efteråt lösa till sig fastigheten från denne. Det har även framhållits, att en sådan rätt till inlösen skulle kunna verka nedtryckande på priset, måhända till förfång för rättsägare med bättre rätt än den för- köpsberättigade.
Det anförda äger i huvudsak tillämpning även i fråga om en kommunal förköpsrätt. Denna bör därför ic'ke heller få göras gällande i fråga om för- värv som skett vid exekutiv försäljning.
En fastighetsägare kan i stället för att sälja sin fastighet byta denna mot annan egendom. Arrendators förköpsrätt är tillämplig även vid så— dant byte. Så var också fallet med kronans förköpsrätt. Jordabalksför- slaget innehåller likaledes bestämmelser av samma innebörd.
Nu nämnda lagar och lagförslag upptager vad gäller gottgörelse till den, vars fastighet vid byte blir föremål för förköp, den regeln, att fas- tigheten skall lösas efter dess värde vid tiden för bytesaavtalet.
Bestämmelser av samma innehåll torde lämpligen böra intagas även i en lagstiftning om kommunal förköpsrätt.
Det torde icke vara nödvändigt eller önskvärt att kommunal förköps— rätt tillämpas då äganderätt till fast egendom övergår genom tills k 0 tt till bolag eller förening, ut (1 e l nin g eller 3 kif t e från bolag eller förening eller genom f 11 s io n.
Släktköp m. m.
I lagen om arrendators förköpsrätt och i jordförvärvslagen göres undantag för s. k. Släktköp. Liknande undantag förekom också i 1947 års lag om kronans förköpsrätt och upptages vidare i jordabalksförslaget i fråga om arrendators förköpsrätt och avtalad förköpsrätt. Den krets av anhöriga och andra som härvidlag kommer i fråga är inte densamma i de olika lagarna.
Att Släktköp bör undantagas från tillämpningen av en lagstiftning om kommunal förköpsrätt synes uppenbart. En fastighetsägare bör icke för- menas att redan i livstiden fritt fördela sin egendom mellan sådana an- höriga som genom bodelning eller arv i första hand kan komma i besitt- ning av egendomen. Ej heller bör förköpsrätten få utövas, när köpeskil- lingens storlek och andra avtalsvillkor kan antagas ha bestämts med hän- syn till släktskapsförhållande eller annan nära samhörighet avtalspar- terna emellan.
Hur kretsen av anhöriga bör bestämmas kan emellertid vara något tvek- samt. Det ligger nämligen i sakens natur, att en uppräkning av olika ifråga- kommande fall måste bli tämligen omfattande. Vill man därvid eftersträva fullständighet, kan det inte undgås, att man medtar fall, där skälen för undantag inte är särskilt starka. Å andra sidan finnes fall, som knappast kan ifrågakomma för generellt undantag från förköpsrätt men i vilka på grund av särskilda omständigheter förköpsrättens utövande skulle fram- stå som obilligt. Vi har därför funnit oss böra föreslå en annan utformning av reglerna på området än som hittills brukats.
Enligt vår mening är det sålunda mest ändamålsenligt att relativt snävt begränsa den krets beträffande vilken ett ovillkorligt förbud mot förköps- rätt på grund av släktskap till säljaren skall råda. För övriga fall bör man i stället öppna möjlighet till en skälighetsprövning. Vi föreslår, att det absoluta förbudet mot utövande av förköpsrätt med hänsyn till släkt- skap begränsas till säljarens make, avkomling och adoptivbarn samt vidare till avkomlings och adoptivbarns make, om denne förvärvat egendomen gemensamt med avkomlingen eller adoptivbarnet. Vissa Släktköp, som är undantagna från tillämpning av lagen om arrendators förköpsrätt och jordförvärvslagen , skulle sålunda icke utan vidare vara undantagna från den kommunala förköpsrätten. Så skulle t. ex. bli fallet med förvärv som gjorts av säljarens adoptivbarns avkomling, hans syskon, syskonbarn och vidare hans makes avkomling, syskon, syskonbarn och adoptivbarn samt makes adoptivbarns avkomling. Vi har funnit det lämpligare, att frågan om förköpsrätt i sådana fall av släktskap eller gemenskap mellan säljare och köpare blir beroende av en skälighetsprövning. Visar det sig därvid att köpet huvudsakligen haft karaktär av en vanlig affärsuppgörelse, bör förköpsrätten få utövas. Har däremot släktskapet eller gemenskapen på
olika sätt kommit till uttryck vid köpet _ pris och andra köpevillkor eller ändamålet med köpet _ bör förköpsrätten inte gälla. En bestämmelse i ämnet synes lämpligen kunna utformas så, att förköpsrätten icke får be- gagnas, om det med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för köpet eller omständigheterna vid köpet framstår såsom obilligt att förköpsrätten utövas. Såsom exempel på fall då förköp enligt denna regel vanligen bör vara uteslutet kan nämnas att köparen är säl- jarens fosterbarn.
Annan intressegemenskap
Det förekommer fastighetsköp, där säljaren och köparen eller endera av dem, utan att det är fråga om släktskap eller liknande personlig gemen- & skap, har ett alldeles speciellt intresse av att köpet genomföres. Om säl- | jaren driver en industri, kan det vara av vikt för honom att en under- » leverantör får tillgång till mark för en verkstadsanläggning i industriens ! omedelbara närhet. Ett industriföretag kan också önska bereda sina an- » ställda möjlighet att köpa företaget tillhörig mark för bostadsändamål. ! Stora bruksindustrier, SOm ofta har god tillgång till mark, kan finna det förenligt med egna och de anställdas intressen att sälja mark för en mångfald ändamål, exempelvis för idrotts- och friluftsanläggningar, ben- sinstationer, kiosker, affärer m. m. Åtskilliga andra exempel torde kunna andragas på fall där säljaren har ett särskilt intresse av att försåld mark kommer till användning för ett bestämt ändamål. Även för en markköpare kan det vara av särskild vikt att få förvärva just ett visst markområde, t. ex. i anslutning till en redan innehavd industrifastighet.
I vissa av de fall som ovan exemplifierats kan markpriset vara bestämt med hänsyn till det särskilda intresse säljaren ansett sig ha av att marken användes för det avsedda ändamålet. Så torde exempelvis kunna vara fallet när större industrier överlåter mark till underleverantörer eller anställda.
Enligt vår mening är det befogat att med Släktköp likställa köp, där det för säljaren eller köparen eller båda parterna kan anses vara av speciellt in- ; tresse att köpet dem emellan kommer till stånd. Särskilt fog för en sådan re- 1 gel föreligger i de fall då det visas att fastigheten sålts till underpris för att gynna viss person eller visst företag.
På grund härav har den för Släktköp avsedda bestämmelsen om skälig- j hetsprövning utformats så, att den blir tillämplig även i nu nämnda fall.
Inlösen av annan egendom
Bestämmelserna i lagen om kronans förköpsrätt stadgade i vissa fall en skyldighet för kronan att lösa även annan egendom än den som avsågs med förköpsrätten. Om kronan önskade genom förköp förvärva en fastighet som
gått i köp med en annan fastighet, vilken icke utan olägenhet kunde skiljas från den med förköpet avsedda fastigheten, var kronan pliktig att lösa denna andra fastighet. Vidare ålåg det kronan att lösa kreatur samt redskap och andra sådana lösören, som fanns på ifrågavarande fastighet och som ingick i köpet (3 5 ).
Bestämmelser av motsvarande innehåll upptages i jordabalksförslagets 5 kap. 16 å och har avseende å såväl avtalad förköpsrätt som arrendators för- köpsrätt. Däremot upptager gällande lag om arrendators förköpsrätt ej någ— ra sådana regler.
Kronans lösningsplikt enligt jordförvärvslagen kan också komma att om- fatta fastighet som försålts tillsammans med egendom beträffande vilken förvärvstillstånd vägrats (10 å andra stycket).
Det synes ofrånkomligt att en lagstiftning om en kommunal förköpsrätt i förevarande hänseende upptager regler avi huvudsak samma innehåll som bestämmelserna härom i lagen om kronans förköpsrätt och i jordabalksför- slaget.
Det bör emellertid observeras, att de återgivna bestämmelserna avpassats för köp av jordbruksfastigheter. Om den kommunala förköpsrätten, såsom i det föregående förordats, skall avse även annan fastighet än jordbruksfas- tighet, aktualiseras vissa nya problem vad beträffar lösenplikt i fråga om egendom som försålts tillsammans med den fastighet kommunen vill för- köpa. Lösningsplikten torde bl. a. böra utsträckas att avse även andra lös- ören än sådana som avses i de nyssnämnda bestämmelserna. Vidare upp- kommer frågan hur lösningsplikten skall utformas, när en fastighet och en dårå bedriven rörelse har samma ägare och fastigheten och rörelsen säljes tillsammans. Kommunen kan i ett sådant fall ha intresse av att förvärva fastigheten men däremot icke rörelsen. Skulle förköpsrätten kunna utövas endast beträffande fastigheten, torde detta i allmänhet medföra att rörel- sen därefter blev av ringa eller intet värde. Det ter sig därför obilligt, om kommunen skulle få lösa till sig endast fastigheten med påföljd att säljaren eller köparen i fråga om rörelsen skulle drabbas av förlust. Å andra sidan synes icke det förhållandet att en värdefull fastighet säljes tillsammans med en rörelse av obetydligt värde böra utgöra hinder för kommunen att utöva förköpsrätt. En motsatt regel skulle lätt kunna leda till att fastighetsförsälj- ningar förknippades med överlåtelser av mer eller mindre obetydliga rö- relser i syfte att hin-dra utövandet av en kommunal förköpsrätt.
Vi föreslår, att om en fastighet säljes i nära anslutning till försäljningen av en å fastigheten bedriven rörelse och köparen av fastigheten också är kö- pare av rörelsen, kommunen icke bör äga möjlighet att utöva förköpsrätt till fastigheten utan att också lösa rörelsen. Denna regel bör gälla även då för— säljningen av fastighet och rörelse sker genom separata avtal, om det är samme köpare.
En reglering efter dessa riktlinjer torde medföra, att ett relativt stort
antal fastighetsförsäljningar i praktiken icke kommer att bli föremål för kommunal förköpsrätt. Framför allt 'kan detta väntas bli fallet i fråga om försäljning av affärs- och fabriksfastigheter.
Arrendators förköpsrätt
Arrendators förköpsrätt och en kommunal förköpsrätt skulle uppenbarligen kunna aktualiseras samtidigt beträffande fastighet, där det finns ett so- cialt arrende. Frågan vilkendera av dessa båda legala rättigheter som bör givas företräde skall i det följande något beröras.
Såsom i det föregående redovisats avsågs arrendators förköpsrätt få före- träde framför den avtalade förköpsrätt som ingår i jordabalksförslaget. Ar- rendators förköpsrätt hade också företräde framför kronans förköpsrätt enligt 1947 års lag om kronans förköpsrätt. Särskilda omständigheter torde emellertid i dessa båda fall ha utgjort skäl för att arrendators förköpsrätt ansetts böra prioriteras. Vad först gäller förslaget om avtalad förköpsrätt torde det vara tillräckligt att framhålla, att en motsatt prioritetsregel skulle ha medfört, att jordägaren genom avtal med tredje man om förköpsrätt för denne hade kunnat beröva arrendatorn den honom enligt lag tillkommande förköpsrätten. Det förhållandet att kronans förköpsrätt ansetts böra vika för arrendators förköpsrätt torde böra ses mot bakgrunden av ändamålet med 1947 års förköpslagstiftning, som — kort uttryckt — var att tillförsäkra den jordbrukande befolkningen lämpliga brukningsenheter. Detta intresse torde icke ha ansetts vara av sådan tyngd, att det borde överväga det i huvudsak sociala intresse som tillgodoses av reglerna om arrendators förköpsrätt. Även enligt 1955 års jordförvärvslag (5 5) fick rationaliseringsintresset stå till- baka för denna förköpsrätt. 1965 års jordförvärvslag ger däremot uttryck för en motsatt ståndpunkt.
I de fall då en kommun vill begagna sin förköpsrätt skall syftet vara att tillgodose ett allmänt till kommunen knutet intresse. Detta torde merendels komma att gälla anskaffande av mark till framtida bostadsbyggande. Be— stämmelserna om arrendators förköpsrätt har tillkommit främst för att ge arrendatorer av vissa mindre och medelstora gårdar en ökad trygghet för be- sittningens fortbestånd. Hur viktigt detta syfte än må te sig, torde det likväl icke rimligen i det enskilda fallet böra givas företräde framför en kom— muns behov att anskaffa mark för bostäder och andra ändamål, som kom- munen har att tillgodose. Det synes därför, bl. a. mot bakgrunden av den nya jordförvärvslagens reglering av motsvarande spörsmål, befogat att låta arrendators förköpsrätt vika i de fall då denna rätt kolliderar med kom- munens förköpsrätt.
En sådan reglering av prioriteten mellan de båda förköpsrätterna ak- tualiserar emellertid ett närliggande spörsmål. Om kommun —— utan tillämpning av förköpsrätt — genom köp förvärvar en jordbruksegendom,
å vilken finns ett socialt arrende, kan arrendatorn med tillämpning av bestämmelserna i lagen om arrendators förköpsrätt omintetgöra kommu- nens förvärv genom att utöva sin förköpsrätt. Därest, såsom ovan före- slagits, kommunens förköpsrätt medges företräde framför arrendators förköpsrätt, bör, enligt vår mening, sistnämnda förköpsrätt framdeles icke vara tillämplig å kommunala markförvärv. Lagen om arrendators för- köpsrätt synes alltså böra ändras på sådant sätt, att kommunala markför- värv undantages från dess tillämpningsområde. Frågan om en sådan lag- ändring synes dock lämpligen böra närmare övervägas av arrendelagsut- redningen.
Ytterligare en fråga, som har samband med arrendelagstiftningen, på- kallar i förevarande sammanhang uppmärksamhet.
Kommunens förköpsrätt bör, såsom förut betonats, utövas i mycket god tid innan marken skall användas. Där så sker 'är det ändamålsenligt, att arrendator, som sitter på mark, som kommunen förvärvat med för- köpsrätt, beredes tillfälle till fortsatt arrende till dess kommunen behöver taga marken i anspråk för avsett ändamål. De i nyttjanderättslagen upptagna reglerna för sociala jordbruksarrenden rörande bl. a. arrendetidens längd, arrendators optionsrätt och förköpsrätt (2 kap. 50, 51 och 57 55) är, sedan kommunen blivit ägare av fastigheten och nytt arrendeavtal kom- mit tillstånd, icke vidare tillämpliga. Lagen den 12 april 1946 om arrende av viss kommunal jord (nr 147) upptager dock liknande bestämmelser beträffande arrende av kommun tillhörig jord, vilken i sin helhet ligger utom fastställd stadsplan eller byggnadsplan. Skillnaden mellan nyttjan- derättslagens sociala arrendebestämmelser och motsvarande bestämmelser i 1946 års lag består väsentligen däri, att arrendeperioderna enligt nytt- janderättslagen är fem år medan de i 1946 års lag är endast ett år. Arren- dator har även enligt 1946 års lag förköpsrätt. För båda dessa arrende- kategorier gäller, att arrendenämnd under särskilda omständigheter kan meddela dispens vad gäller reglerna om arrendetidens längd, arrendators optionsrätt och förköpsrätt. I princip kräves för dispens att jordägaren och arrendatorn är ense.
Det synes väl värt att diskutera, om bestämmelserna i 1946 års lag är tidsenliga. De innebär sålunda bl. a., att en kommun, som arrenderar ut mark för jordbruks-ändamål och som vill undvika att reglerna om arrendators förköpsrätt blir tillämpliga, måste dels göra förbehåll här- om i arrendeavtalet och dels erhålla arrendenämnds godkännande av för- behållet. När ett arrende förnyas enligt bestämmelserna om arrendators optionsrätt, lärer ett nytt arrendeavtal skola anses ha kommit till stånd. Arrendator kan således komma att få förköpsrätt till mark, som en kom- mun genom förköpsrätt eller annorledes förvärvat, därest kommunen icke bevakar denna fråga och hos arrendenämnden vinner gehör för sin
uppfattning. Vi finner det angeläget, att arrendelagsutredningen även äg- nar uppmärksamhet åt senast berörda spörsmål.
Beträffande arrendators för'köpsrätt föreslås sålunda att den bör få vika för kommuns förköpsrätt. Frågorna om arrendators förköpsrätt över— huvud bör få utövas när kommun köper mark eller är markägare bör an- komma på arrendelagsutredningen att närmare undersöka.
Kapitel 9 Förfarandet
Förköpsrättens syfte torde ofta kunna vinnas utan några formaliteter. Det kan antagas, att fastighetsägaren, 'när han vill sälja sin egendom, först erbjuder den till den förköpsberättigade kommunen och att därvid en försäljning kommer till stånd utan att fastigheten utbjudes i allmänna marknaden. Men även då en- fastighet blivit såld till annan än kom- munen, torde dess övergång till kommunen kunna ordnas genom överens- kommelse mellan denna och köparen. Uppgörelse kan träffas antingen så, att köparen överlåter köpehandlingen på kommunen, eller på det sättet att köpeavtalet med säljarens medgivande återgår och den sistnämnde i stället säljer fastigheten till .kommunen. Sådana frivilliga överenskom- melser medför såväl tidsvinst som inbesparing av rättegångskostnader.
Emellertid behövs regler för sådana fall, då syftet med förköpsrätten ej kan vinnas på något av de angivna sätten.
Hembud
1943 års lag om arrendators förköpsrätt öppnar möjlighet för jordägaren att hembjuda fastigheten till arrendatorn. Om arrendatorn icke inom tre månader efter hembudet antager detta, får hans förköpsrätt ej göras gäl- lande under ett år efter hembudet, där ej försäljning sker på villkor, som för jordägaren är mindre fördelaktiga än dem som gällt för hembudet (2 5 tredje stycket).
Dessa bestämmelser medför, att den förköpsberättigade efter ett hem- bud icke kan förhålla sig passiv och avvakta om någon annan person är vil- lig att betala den begärda köpesumman och, om så skulle bli fallet, där- efter begagna sin lösningsrätt. Att denna spekulationsmöjlighet icke ansågs böra stå den förköpsberättigade till buds hade bl. a. sin grund i önske- målet att vinna en rättvis sammanjämkning av parternas intressen. Che- fen för justitiedepartementet uttalade i propositionen, att med en sådan konstruktion torde de mot förköpsrätten anförda betänkligheterna till stor del få anses undanröjda.
1947 års lag om kronans förköpsrätt upptog en regel av samma inne- börd, dock med den skillnaden att den frist, under vilken förköpsrätt ej fick göras gällande, var bestämd till två år efter hembudet. Det förslag till regler om avtalad förköpsrätt, som ingick i jordabalksförslaget, upp-
tog i förevarande hänseende bestämmelser med samma innehåll som de i 1947 års lag.
Enligt vad som tidigare anförts i kapitel 6 bör en kommunal förköpsrätt i huvudsak endast avse fastighetsöverlåtelser som skett utan att kommunen beretts tillfälle att köpa fastigheten i vanlig ordning. En hembudsregel bör därför —— såsom också antytts i nämnda kapitel — gälla även i fråga om den kommunala förköpsrätten.
För det fall att kommunen förklarar sig beredd att förvärva fastigheten enligt de för hembudet gällande villkoren men något avtal likväl icke kom- mer till stånd mellan fastighetsägaren och kommunen, medför givetvis en hembudsregel icke några rättsverkningar. Säljes i ett sådant fall fastig- heten till annan än kommunen för ett pris, som överensstämmer med eller överstiger det som gällde för hembudet, inskränker hembudet sålunda icke den rätt till förköp kommunen eljest har.
Hembud och förklaring att villkoren för hembudet godkännes medför icke att ett köp kommit till stånd. Det skulle dock te sig stötande, om en kommun, som delgivit en fastighetsägare sitt beslut att antaga hans hem- bud, sedermera ändrade sin ståndpunkt härvidlag.
Självfallet behöver kommun, som mottagit ett hembud, en viss betänketid. Hänsynen till fastighetsägarens intressen och till omsättningen på fastig- hetsmarknaden talar för att denna tid bör bli så kort som möjligt. Med tanke på att ett hembud skall kunna underställas kommunens fullmäktige syn—es tiden dock icke kunna bli kortare än tre månader.
Hur lång tid kommunen skall vara betagen möjlighet att utöva förköpsrätt efter ett hembud som ej antagits är en fråga som bör bedömas bl. a. med hänsyn till risken för allmänna konjunkturförändringar och fluktuationer i penningvärdet eller andra liknande omständigheter som kan påverka mark- priserna. Det kan icke uteslutas, att de förutsättningar, varå kommunen grundat sitt avslag å hembudet, i väsentlig grad kan rubbas under loppet av några få år. Ett pris, som vid en tidpunkt ter sig alltför högt, kan sålunda i händelse av en snabb höjning av den allmänna markprisnivån uppfattas såsom fullt godtagbart och t. o. m. lågt några år senare. Detta talar för att fristen bör vara ganska kort. Å andra sidan är det rimligt, att markägaren efter det hembud ej antagits beredes skälig tid att försöka sälja fastigheten till det pris som han begärt av k0mmunen. En godtagbar kompromiss mel— lan angivna intressen synes vara, att fristen bestämmes till två år räknat från hembudet.
Liksom enligt förut åberopade lagar och lagutkast bör gälla, att kommu- nen bör få utöva sin förköpsrätt, om fastighetsägaren säljer fastigheten till annan på mindre fördelaktiga villkor än dem som han erbjudit kommu- nen. Avgörandet av frågan om så skett kan erbjuda vissa svårigheter. För att minska dessa svårigheter föreslår vi, att priset i första hand skall bli avgörande. Är priset lägre än det SOm erbjudits kommunen genom hembu-
det, bör förköpsrätten sålunda alltid få begagnas. Även om så inte är fallet utan priset är detsamma eller rentav något högre, kan likväl övriga vill- kor, t. ex. betalningsvill-koren, vara så mycket sämre för säljaren att köpet som helhet måste anses oförmånligare än enligt hembudet. Också i ett så- dan fall bör förköpsrätten få utövas. I enkelhetens intresse föreslår vi emel- lertid, att så skall få ske endast om villkoren för försäljningen tillsammans- tagna är avsevärt ogynnsammare för säljaren än som gällt för hembudet.
I detta sammanhang aktualiseras frågan om kommunen bör åläggas att inom betänketiden uttryckligen besvara hembud som kommunen icke öns- kar acceptera. Någon sådan skyldighet föreligger icke för förköpsberätti- gad arrendator och gällde ej heller för kronan enligt lagen om kronans för- köpsrätt. Icke heller i förslaget om avtalad förköpsrätt ingick något åläg- gande av detta slag för den förköpsberättigade.
Om en kommunal förköpsrätt skulle komma att omfatta alla fastigheter inom en kommuns område, ter det sig sannolikt, att kommunen endast kan reflektera på förköp av ett ringa antal objekt som anses vara av särskilt intresse för kommunen-s utveckling. Huvudparten av de fastigheter inom kommunens område, som utbjudes till försäljning, torde därför falla utom ramen för kommunens förvärvsintresse eller i vart fall för dess aktuella finansiella resurser. Även om en kommun, som vill utöva förköpsrätt, be- gagnar sig av möjligheten att begänsa tillämpningen till vissa för den framtida utvecklingen särskilt betydelsefulla, större delar av kommunom- rådet — något som får antagas bli vanligt — tor-de endast en mindre del av de fastigheter som salubjudes inom dessa delar höra till dem kommunen vill förvärva.
Ett stort antal hembud torde sålunda kunna antagas komma att sakna intresse för kommunen. Det synes då rimligt, att fastighetsägare, som avgivit. hembud, snarast möjligt erhåller besked om kommunens ståndpunkt. Även i de fall då kommunen har visst intresse av att förvärva en hembjuden fastighet men finner de i hembudet stipulerade villkoren för ett förvärv oan- tagliga, är fastighetsägaren betjänt av att snarast möjligt erhålla ett be- sked om kommunens inställning. Ett sådant besked innebär nämligen, att annan spekulant på fastigheten icke behöver befara att kommunen kan göra gällande förköpsrätt till fastigheten under viss tid efter hembudet, därest fastigheten säljes på i stort sett samma villkor som gällt vid hembudet.
Det anförda talar för att kommun, som mottagit ett hembud, snarast möjligt bör besvara detta. Det synes likväl tveksamt om kommunerna bör åläggas en laglig skyldighet att besvara alla hembud. En sådan skyldighet kan särskilt i de större städerna väntas medföra en avsevärd administrativ belastning. Vi finner det därför lämpligast, att föreskrift i nämnda hän- seende icke lämnas, men vi vill samtidigt understryka önskvärdheten av att kommunerna så långt detta låter sig göra utan onödigt uppskov underrät- tar fastighetsägarna om resultatet av sin prövning av gjorda hembud.
Lagen om arrendators förköpsrätt anger icke på vilket sätt hembud skall ske. Skriftlig form är sålunda ej obligatorisk. Sådan form krävdes ej hel- ler i lagen om kronans förköpsrätt. Icke heller för den förköpsberättigades svar på hembudet har i nämnda lagar föreskrivits skriftlig form. I lagför- slaget om avtalad förköpsrätt förutsattes inte heller skriftlig form för hem- bud eller för svar på hembud. För att ge erforderlig stadga åt förfarandet och undvika tvister om innehållet i hembud och svar finner vi det dock lämpligt, att skriftlig form användes vid avgivande och besvarande av hem- bud.
Fastighetsägarens intresse att framdeles kunna styrka, att han hembj udit fastigheten till kommunen på vissa villkor synes vara av sådan betydelse, att skriftlig form bör vara obligatorisk i fråga om hembud.
Kommunen bör självfallet registrera mottagna hembud. Om kommunen beslutar att antaga ett hembud synes —— som nyss nämnts —— skriftligt meddelande härom lämpligen böra överlämnas till fastighetens ägare. Det ligger i sakens natur att det också för kommun, som antagit ett hembud, blir av största vikt att kunna styrka att så skett.
Anmälan
Om syftet med förköpsrätten ej uppnås i anslutning till hembud och om det heller inte kan tillgodoses genom frivillig överenskommelse, sedan egendomen sålts till annan än kommunen, kräves regler för hur för- köpsrätten skall utövas. Det mest ändamålsenliga torde i sådana fall vara, att kommunen instämmer köparen till domstol.
Rörande tiden för instämmande av sådan talan må följande anföras. Gällande lag om arrendators förköpsrätt upptager två talefrister för den förköpsberättigade. Den ena av dessa omfattar tre månader räknat från det köparen söker lagfart. Den andra fristen börjar löpa endast om köparen begagnar sig av möjligheten att anmäla sitt fång för den för- köpsberättigade. Fristen är begränsad till en månad från sådan anmälan. Försittes denna tid, äger den förköpsberättigade ej föra talan om förköp.
Lagen om kronans förköpsrätt upptog samma talefrister som nyssnämn- da lag.
I jordabalksförslaget rörande avtalad förköpsrätt och arrendators för- köpsrätt upptogs endast en talefrist, nämligen en månad från det köparen anmält sitt fång för den förköpsberättigade. Skedde ej sådan anmälan, skulle den förköpsberättigade under obegränsad tid äga väcka förköps- talan mot köparen. Anledningen till att någon talefrist icke anknutits till tiden [för lagfartsansökan angavs vara, att en sådan frist skulle innebära risk för rättsförlust. Den förköpsberättigade kunde ju vara ovetande om att egendomen försålts och fick då icke kännedom om lagfartsansökan annat än genom att vidtaga särskilda bevakningsåtgärder.
Såsom av det föregående framgått var en vägande invändning emot
lagen om kronans förköpsrätt, att det ofta hände att köparen hade er- hållit lagfart samt flyttat till fastigheten och börjat nyttja denna, innan kronan kunde göra bruk av sin förköpsrätt. Köparens avflyttning och av- vecklingen av affären orsakade i sådana situationer ovilja emot de organ som för kronans räkning handlade förköpsärenden.
Att kronans förköpsrätt stundom kom att utövas på ett sent stadium hade flera orsaker. En av dem var att 'köparna —— såsom tidigare redo- visats — endast i ett ringa antal fall begagnade sig av möjligheten att anmäla sina fång för lantbruksnämnderna för att därigenom framtvinga ett raskt avgörande i förköpsfrågan. En annan orsak till tidsutdräkten var att både jordägaren och köparen kunde överklaga vissa beslut av lant- bruksnämnd, vilka beslut var av omedelbar betydelse för förköpsrättens utövande. Jordägaren kunde sålunda klaga över beslut, varigenom fastig- heten förklarats behövlig för rationaliseringsändamål, och köparen ägde överklaga beslut om utövande av kronans förköpsrätt beträffande hans fång.
Vid konstruktionen av en kommunal förköpsrätt är det angeläget att till- se, att frågan om förköp avgöres så snart som möjligt efter det att köpe- avtal träffats. Då det kan tyckas att detta i första hand är ett köparens intresse, kunde det måhända synas tillräckligt att denne tillförsäkrades en enkel möjlighet att snabbt åvägabringa ett sådant avgörande. De för- ut nämnda erfarenheterna från tillämpningen av lagen om kronans för— köpsrätt tyder emellertid på att så ej är fallet. Andra utvägar för att bringa förköpsfrågan till ett snabbt avgörande bör därför övervägas.
En talefrist som är anknuten till lagfartsansökan synes behäftad med uppenbara svagheter. I första hand skulle den — såsom också framgår av motiven till jordabalksförslaget —— kräva ett tämligen betungande förfaran— de 4för att bringa alla lagfartsansökningar till kommunernas kännedom. Då lagfartsansökningar ofta sker långt efter det köpeavtal slutits, kan köparen vidare ha hunnit vidtaga åtskilliga dispositioner med fastigheten och även i övrigt i anledning av köpet, innan han gör sin lagfartsansö'kan. Med hänsyn till dessa förhållanden ter sig en talefrist, som börjar löpa när lagfartsansökan inges, icke ändamålsenlig.
De angivna konsekvenserna synes icke kunna undgås med mindre man inför ett obligatoriskt underrättelseförfarande mellan köparen och kom— munen. Den blivande förköpslagen bör sålunda ålägga dels köparen att inom viss tid från det ett köpeavtal slutits anmäla köpet för kommunen, dels kommunen att inom viss kortare tid efter sådan anmälan för säljare och köpare tillkännage sin ståndpunkt i förköpsfrågan. Vid köparens an- mälan bör fogas avskrift av köpehandlingen. Föreskriften om anmälnings- plikt för köparen torde dock få ringa effekt, om underlåtenhet att fullgöra denna plikt icke förenas med påföljd. Det må erinras om att såväl nu- varande som tidigare gällande jordförvärvslag upptager stadgande, att
fång, för vilket kräves förvärvstillstånd, blir ogillt, om sådant tillstånd ej sökes inom tre månader från fånget.
Motsvarande bör gälla i fråga om här avsedda underrättelser. Köpet bör sålunda, vid äventyr att fånget blir ogillt, anmälas till kommunen. På samma sätt bör kommunen inom viss kortare tid underrätta säljaren och köparen om sin ståndpunkt och inom samma tid —— vid äventyr av för- köpsrättens förlust —— instämma köparen till domstol.
För att om möjligt förebygga rättsförluster föreslår vi emellertid, att, om köparen söker lagfart inom den tid som han har på sig att anmäla köpet till kommunen, inskrivningsdomaren skall vara skyldig att under- rätta därom i hans ställe. Nämnda tid, som i det följande föreslås bli tre månader, är densamma som gäller för sökande av lagfart i stad och en- ligt jordabalksförslaget framdeles skall gälla även på landet. Inskrivnings- domarens underrättelseskyldighet gäller självfallet icke, om köparen själv fullgjort sin anmälningsskyldighet.
Köparens anmälningsplikt i förhållande till kommunen och den därtill knutna ogiltighetspåföljden bör givetvis icke gälla inom områden, där kommunen icke tillkännagivit att den kan komma att utöva förköps- rätt, icke heller vid förvärv på exekutiv auktion, vid kronans eller lands- tingskommuns köp eller vid sådana köp mellan nära anhöriga som är ovillkorligen undantagna från förköpsrätt.
Rörande utgångspunkten för beräkning av köparens anmälningsfrist bör följande anmärkas.
Jordförvärvslagen, som i detta hänseende icke innehåller någon ändring i förhållande till motsvarande bestämmelse i 1955 års jordförvärvslag, fö- reskriver att, om förvärvstillstånd ej sökts före fånget, sådant tillstånd skall sökas inom tre månader från det fånget skedde. I den av lantbruks— styrelsen utgivna kommentaren till 1965 års jordförvärvslag (Meddelanden serie C nr 14) anföres, att utgångspunkten för tremånadersfristen vid köp skall vara den dag, då köpekontrakt upprättats. Har i köpekontraktet stad- gats att köpebrev skall utfärdas, efter det vissa villkor fullgjorts, torde emellertid, enligt nämnda kommentar, tiden få räknas från köpebrevets dag, vilket också angives vara praxis i fråga om tidsfrist för sökan-de av lagfart.
Rättsfallet NJA 1955: 449 behandlar förevarande spörsmål. Villkorligt köp av fast egendom ansågs här ogiltigt, då ansökan om förvärvstillstånd ej gjorts inom tre måna-der från upprättande av köpekontrakt. Av domslutet framgår, att säljaren genom köpeavtalet bundit sig utan möjlighet att ensi- digt frånträda avtalet, medan köparen uppställt villkoret, att han vid viss senare tidpunkt ägde välja om han påfordrade köpets fullgörande eller ej. Villkoret ansågs tillkommet i syfte att kringgå gällande jordförvärvslag.
Utgången i detta fall synes med hänsyn till sistnämnda förhållande icke strida mot lantbruksstyrelsens ovan återgivna ståndpunkt om hur tidsfristen i allmänhet skall beräknas vid dubbla köpeavtal.
Det synes ändamålsenligt, att tidsfristen enligt den blivande förköpslagen beräknas på samma sätt som fristen enligt jordförvärvslagen. Det kan vis— serligen, när det är fråga om dubbla köpehandlingar, både ur allmän och en- skild synpunkt förefalla angeläget, att anmälan enligt förköpslagen sker så snart som möjligt och alltså redan när köpekontraktet slutits. Något hinder bör heller icke möta, att anmälan sker redan efter upprättandet av köpekon- trakt även i de fall då köpebrev senare skall utfärdas. Att uppställa krav på att anmälan —— vid äventyr att fånget eljest blir ogillt — skall ske inom viss tid från köpekontraktets upprättande synes dock icke lämpligen höra ifrågakomma i fall av nu diskuterat slag. Enligt den praxis som återgivits av lantbruksstyrelsen och som synes gälla sedan lång tid är köparen bevarad vid sin rätt att göra ansökan om förvärvstillstånd, om han blott gjort ansö- kan inom tre månader från köpebrevets dag, och detta även om köpekon- trakt tidigare utfärdats och mer än tre månader förflutit mellan köpekon- traktet och köpebrevet. Att tillämpa olika metoder för beräkning av tids-frist enligt jordförvärvslagen och en lag om kommunal förköpsrätt synes icke tilltalande. Härtill kommer att förköpsrättens konstruktion — kommunen inträder iköparens ställe — synes göra det nödvändigt att i vissa fall avvak— ta att i köpekontraktet stipulerade villkor uppfylles innan förköpsrätt ut- övas. Detta gäller självfallet i första hand villkor, som ej är hänförliga till köparens förhållanden eller åtgärder utan till säljarens. Om säljaren exem- pelvis sålt fastigheten under förbehåll att han får en viss tjänst eller blir ägare till en annan fast egendom, kan ett slutligt avgörande av förköpsfrågan ej ske, förrän det blivit klart att han fått tj änsten eller förvärvat egendomen. Uppenbart är emellertid, att det i allmänhet ligger i avtalskontrahenternas intresse att snart åvägabringa ett avgörande i förköpsfrågan och att detta intresse bäst tillgodoses om endera av dem omedelbart efter det köpekon- trakt tecknats anmäler försäljningen för kommunens styrelse.
Det kan givetvis diskuteras om anmälningsplikten bör gälla även sådana fång som enligt hembudsregeln ej är underkastade förköpsrätt. Prövningen av frågan, om en egendom sålts på villkor som med hänsyn till nämnda regel utesluter utövande av förköpsrätt, torde emellertid stundom kunna bli kom- plicerad. Att lägga denna prövning på inskrivningsdomarna synes därför ej lämpligt. Lämpligare är, att anmälningsplikten får gälla även sådana fall, där köparen anser att ett hembud utesluter förköp. Det får då ankomma på kommunen att, efter det anmälan om fånget inkommit, för sin del ta ställ- ning till frågan om de avtalade köpevillkoren är sådana, att förköpsrätt bör utövas trots att hembud avvisats eller lämnats Obesvarat. Blir svaret jakan- de och uppnås ej överenskommelse med köparen, bör den rättsliga prövning- en äga rum vid domstol.
Fristen för anmälan hör av skäl som förut nämnts göras så kort som möj- ligt. Anmärkas må, att jordförvärvslagen medger en frist om tre månader för ansökan om förvärvstillstånd. Även enligt 1916 års utlänningsförbuds-
lag är ansökningstiden bestämd till tre månader. En tremånadersfrist gäller vidare för anmälan enligt lagen om arrendators förköpsrätt.
Risken för rättsförluster, som är en väsentlig faktor då det gäller att be- stämma längden av de tidsfrister varom här är fråga, synes motivera, att även i en lag om kommunal förköpsrätt köpare och säljare får tre månader på sig att anmäla köpet för kommunen.
Ogiltighetspåföljden
Så länge tidsfristen för anmälan av fång till kommunen löper, är avtalet gi- vetvis bindande för kontrahenterna. Blir avtalet till följd av underlåten an- mälan ogillt, innebär detta i princip, att kontrahenterna icke är skyldiga att fullgöra vad de enligt avtalet åtagit sig samt att, om fullgörande redan kom- mit till stånd, återbäring skall äga rum. Särskild talan för att åvägabringa eller konstatera ogiltigheten kräves icke. ; Verkningarna av den ogiltighetspåföljd som förekommer enligt jordför- l' värvslagstiftningen har belysts i olika sammanhang. (Se Kurt Grönfors: l Ogiltigheftspåföljden enligt jordförvärvslagen Sth 1955 sid. 449; Åke Malm- ström: Svensk rättspraxis; Sakrätt 1948—1954; Sth 1955 sid. 609 och 610 samt Kungl. lantbruksstyrelsens meddelanden, Serie C, Rationaliseringsav- delningen Nr 14: 1965 års Jordförvärvslag sid. 67—74). Uppenbart är, att det icke kan vara påkallat att i en lagstiftning om kommunal förköpsrätt särskilt reglera de olika frågor, som kan uppkomma genom att ett avtal blir ogillt. Därest en sådan reglering över huvud skulle befinnas önskvärd, bör frågan härom upptagas i ett större sammanhang.
Ett köpeavtal, som blivit ogillt emedan anmälan till kommunen försum- mats, kan få ny giltighet, om kontrahenterna träffar avtal härom i den form som är föreskriven för köp av fast egendom.
Kommunens åtgärder
Då en kommun beslutar att införa förköpsrätt inom sitt område, är det nöd- vändigt att beslutet på lämpligt sätt bringas till allmänhetens kännedom. Införandet bör ske fr. o. m. ingången av ett kalenderår och beslutet bör be- kantgöras senast under oktober månad året innan. Samma regler bör tilläm- pas vid beslut om utvidgning eller inskränkning av förköpsområdet. Inskriv- ningsdomaren bör tillställas särskild underrättelse om beslut av ifrågava— rande slag.
När kommunen mottager skriftligt hembud å fastighet, som är underkas- tad kommunal förköpsrätt, är det, som förut nämnts, önskvärt, att hem- budet registreras och snarast möjligt skriftligen besvaras. Underlåter kom- munen att inom viss tid besvara hembudet, får underlåtenheten samma rätts- verkan som om hembudet avvisats.
Tidpunkten för anmälan om försäljning av fastighet, som är underkastad förköpsrätt, eller för lagfartsansökan blir i enlighet med det förut sagda avgörande för om köparens fång skall bli ogiltigt eller ej. Samma tidpunkt blir bestämmande för de tidsfrister som kommunen själv har att iakttaga. Det är därför betydelsefullt att erhålla bevis om nämnda tidpunkt. På grund härav föreslår vi, att kommunen skall meddela säljaren och köparen da- gen för mottagande av anmälan eller av underrättelse från inskrivnings- domaren, då underrättelseskyldighet åvilar denne.
Vad gäller längden av de frister, som bör stå kommunen till buds efter hembud, anmälan eller underrättelse för ett avgörande i förköpsfrågan, bör följande observeras. Köp av fast egendom föregås ofta av tekniska och eko— nomiska utredningar av kvalificerad art. I synnerhet gäller detta i fråga om förvärv av större obebyggda eller glesbebyggda områden, som kan komma i fråga för exploatering. Ett kommunalt förvärv måste vidare behandlas i fle- ra kommunala instanser. Enligt gällande rätt är det fullmäktige som till sist fattar beslut om köp av fast egendom. Det sagda innebär, att en frist om ex- empelvis fem veckor _ den besvärsfrist som i allmänhet tillkommer kom- munernas beslutande församlingar — i många fall, och sannolikt i de för kommunernas utveckling mest betydelsefulla, skulle vara alltför kort för att en kommun slutgiltigt skall kunna avgöra, om hembud skall antagas eller om förköpsrätt skall utövas eller ej. Även om formerna för kommunala beslut i markförvärvsärenden skulle komma att förenklas — en fråga som behandlats i kommunalrättskommitténs betänkande VII Kommunala bolag (SOU 1965: 40) — torde fristen, enligt vår mening, knappast kunna bestäm— mas till kortare tid än tre månader. Å andra sidan torde — som tidigare nämnts — hänsynen till fastighetsägarens och köparens intressen samt till omsättningen på fastighetsmarknaden tala för att fris-ten ej bör vara längre.
Vad i det föregående anförts utesluter emellertid inte, att kommunerna i åtskilliga fall kan vara klara med ett ställningstagande i en hembuds- eller förköpsfråga efter betydligt kortare tid än tre månader. Självfallet gäller detta i första hand då det är fråga om fastigheter, som en kommun över hu- vud taget inte önskar förvärva, eller då villkoren för ett förvärv är uppen- bart oförmånliga. Ett kommunalt ställningstagande i förköpsfrågan torde i dylika fall icke behöva ta någon längre tid i anspråk. Möjligheten att delege- ra den kommunala beslutanderätten i de fall då något kommunalt intresse för förköp uppenbarligen icke föreligger bör självfallet utnyttjas.
När det gäller hembud skall kommunen besluta om hembudet skall an— tagas eller ej. Avser beslutet att hembudet skall antagas, bör det, enligt vad förut sagts, åligga kommunen att tillkännage detta för fastighetens ägare inom tre månader från hembudet. Även om beslutet överklagats, är ett så- dant tillkännagivande inom stadgad tid en förutsättning för att antagandet av hembudet skall få avsedd rättsverkan. Har kommunen beslutat att anta- ga hembudet och anföres därefter besvär över beslutet, kan kommunen så-
lunda icke dröja med sitt tillkännagivande till dess länsstyrelsen och i före- kommande fall regeringsrätten prövat besvären.
Kommunen skall, såsom framgår av det förut anförda, efter bekräftelse av anmälan eller underrättelse om försäljning fatta beslut i förköpsfrågan inom tre månader och måste vidare, om beslutet innebär att förköpsrätt skall utövas, inom samma tid väcka talan härom. Det synes visserligen, så- som tidigare nämnts, sannolikt, att domstolsförfarande i flertalet fall kan undvikas, men så blir givetvis icke alltid fallet. Situationen kan alltså vara den att, sedan kommunen fattat ett beslut att utöva förköpsrätt och under- rättat säljaren och köparen samt inskrivningsdomaren härom, köparen är ovillig att frivilligt överlåta fastigheten till kommunen. Kommunen måste då, vid äventyr att förköpsrätten eljest icke kan utövas, väcka talan mot köparen inom tre månader från det anmälan om Lköpet kommit kommunen tillhanda. Den omständigheten att säljare eller köpare eller annan medlem av kommunen anfört besvär över kommunens beslut att utöva förköpsrätt med-för icke att kommunens tidsfrist för väckande av talan förlänges. Talan skall sålunda även i sådana fall väckas inom tre månader från det kom- munens styrelse mottagit anmälan eller underrättelse om försäljningen. Då kommunala beslut, som icke inhiberats av besvärsmyndighet, får verkstäl— las utan hinder av anförda besvär, bör rättegången icke uppskj-utas med anledning av dylika besvär. Det synes sålunda ändamålsenligt, att domstolen håller förberedelse i målet, även om kommunalbesvären ännu icke avgjorts. Däremot torde det vara lämpligt, att förköpsmålet icke avgöres av dom- stolen, förrän besvären slutligt prövats.
Uppenbarligen kommer införandet av ett förköpsinstitut att medföra åt- skilliga nya administrativa bestyr för kommunerna. Hur dessa skall förde- las inom den kommunala administrationen beror givetvis i första hand på kommunallagens bestämmelser. Den kommunala organisationen kan emel- lertid inom kommunallagens ram variera högst betydligt. Några anvisningar för hur förköpsärendena skall handläggas inom kommunerna synes därför icke böra lämnas.
Det är inte otänkbart, att de ökade bestyr en kommunal förköpsrätt kan komma att medföra för vissa kommuner anses överväga de fördelar som kan vinnas genom tillämpning av förköpsrätt. Så torde t. ex. kunna bli fallet i åtskilliga landsbygdskommuner men också i städer, som har gott om mark eller som är belägna inom zoner av landet där expansionen är måttlig. I så- dana kommuner torde intresset att med tillämpning av förköpsrätt förvärva en eller annan begärlig fastighet knappast kunna förväntas vara så stort, att det motsvarar den administrativa tunga ett bruk av förköpsrätten skulle medföra.
Med den konstruktion av förköpsrätten vi ovan förordat ankommer det på kommunen själv att avgöra huruvida förköpsrätt över huvud taget skall till- lämpas inom dess område och att, om så skall bli fallet, besluta om tillämp—
ningen skall avse hela kommunområdet eller begränsas till viss eller vissa större delar, som bedöms såsom särskilt betydelsefulla för samhällsutveck- lingen.
Om och i vilken utsträckning förköpsrätt skall tillämpas blir alltså en frå- ga, som varje kommun får bedöma från sina utgångspunkter.
En viktig faktor att ta i betraktande, när kommunen skall besluta om för- köpsrätt skall tillämpas eller ej, är hur ett sådant beslut kan komma att på- verka prisutvecklingen. Såsom redan tidigare betonats, kan förekomsten av en kommunal förköpsrätt tänkas föranleda enskilda markspekulanter att betala överpris för att gardera sig mot kommunalt förköp, nämligen om de icke är förvissade om att kommunen kommer att kunna erbjuda för deras behov lämplig mark på skäliga villkor. De avsedda fördelarna med en kom- munal förköpsrätt är sålunda beroende av att denna rätt utövas inom ra- men för en långsiktig och rättvis politik i fråga om markinköp samt försälj- ning av mark eller upplåtelse av mark med tomträtt. Uppfylles icke dessa villkor, kan förköpsrätten motverka det syfte som den är avsedd att tillgo- dose.
Återkallande av talan
Enligt de bestämmelser, som gäller för arrendators förköpsrätt, får talan om förköpsrätt ej utan köparens medgivande återkallas. Regler av i huvudsak motsvarande innehåll fanns i lagen om kronans förköpsrätt och upptogs i jordabalksförslaget om avtalad förköpsrätt och arrendators förköpsrätt. I nämnda förslag föreskrevs, att beträffande rättegången i mål om förköp skulle —— med vissa undantag —— gälla vad som i allmänhet är stadgat om mål angående sak, varom förlikning är tillåten. Detta innebar, att, om käranden återkallade sin talan, sedan svaranden ingått i svaromål, målet likväl skulle prövas, om svaranden yrkat det.
En regel av i huvudsak samma innebörd torde böra införas i en lagstift- ning om kommunal förköpsrätt.
Jämkningar i köpevillkoren
Kommunen bör principiellt vara bunden av samtliga i köpeavtalet upptagna villkor. När det gäller andra villkor än priset, kan dock avvikelser stundom vara nödvändiga. I köpehandlingen upptagna bestämmelser om tillträdesdag och betalningsterminer kan sålunda icke utan vidare göras tillämpliga på den som vill utöva förköpsrätt, detta bl. a. emedan tillträdesdag och betal- ningstermin kan infalla, innan det är avgjort om förköpsrätten skall kom- ma att utövas.
Vid ett köp kan också avtalas, att köparen skall fullgöra något åtagande av mera personlig art, en arbetsprestation eller dylikt, eller erlägga likvid
med viss egendom, exempelvis en bostadsrätt, en båt, en bil eller ett konst- verk. '
Det torde böra ankomma på domstol att — i brist på åsämjande — jäm- ka köpevillkoren med hänsyn till förhållanden av nu nämnt slag. När det gäller naturaprestationer som kommunen inte har möjlighet att fullgöra, bör det stå domstolen fritt att efter omständigheterna bedöma, om säljaren skall avstå från prestationen mot viss ersättning av kommunen eller om köparen skall fullgöra prestationen gentemot sälja-ren och härför erhålla gottgörelse av kommunen.
Kan det antagas, att viss naturaprestation av ovan angivet eller liknande slag, t. ex. personlig omvårdnad om säljaren eller någon anhörig till honom, varit av särskild vikt för köpeavtalets tillkomst, kan givetvis fråga uppkom- ma om förköpsrätt överhuvud skall få utövas. Gäller det villkor eller omstän- dighet i övrigt av sådan beskaffenhet att ett förköp framstår såsom obilligt, skall ju, enligt vad i det föregående föreslagits, förköpsrätt icke få utövas. Observeras bör dock, att prövningen av sistnämnda spörsmål bör äga rum innan domstolsförfarandet avslutas och vara förbehållen länsstyrelse och regeringsrätten efter kommunalbesvär.
Beträffande skyldighet för den förköpsberättigade att lösa annan egendom än den som omfattas av förköpsrätten hänvisas till kapitel 7.
Ersättning till köparen
En köpare som går miste om sitt förvärv, emedan en kommun utövar för— köpsrätt, bör i rimlig omfattning hållas skadeslös.
I detta hänseende föreskrevs i lagen om kronans förköpsrätt skyldighet för kronan att ersätta köparen dennes utgifter för lagfart samt nödig kost- nad som köparen hade lagt ned på fastigheten. I avräkning häremot skulle gå värdet av avkastning av fastigheten, som köparen tillgodogjort sig. En motsvarande bestämmelse upptages i lagen om arrendators förköpsrätt.
Det kan ifrågasättas, om icke dessa ersättningsregler, vilka är avpassade för »förvärv av mark för jordbruksändamål, i vissa avseenden är något för snäva när det gäller en kommunal förköpsrätt, som skall ha avseende på fastigheter av alla slag. Det synes visserligen i princip icke rimligt, att en köpare skall tillerkännas någon form av skadestånd enbart av det skälet, att han fått avstå från äganderätten till fastigheten. Att egendomen gått honom ur händerna beror ju på att kommunen utövat en rätt, som stats- makterna funnit böra tillkomma kommunen. Däremot ter det sig naturligt, att köparen erhåller gottgörelse för de nödiga utlägg, som han haft i sam- band med köpeavtalets slutande, exempelvis för egna resor och för anlitan- de av juridisk och teknisk expertis.
Beträffande köparens lagfartskostnader må följande uppmärksammas. Enligt 1964 års stämpelskatteförordning utgår _ med vissa i förevarande
sammanhang betydelselösa undantag — stämpelskatt å köp och byte av fast egendom. Beslut om skatt meddelas av inskrivningsdomaren på den inskrivningsdag, då ansökan i ärendet först upptages. Endast för det fall att ansökan om lagfart avslås på den inskrivningsdag, då beslut rörande skatten meddelas, skall skatt för förvärvet icke utgå.
När köpare av fastighet, som är underkastad förköpsrätt, söker lagfart i enlighet med lagfartsförordningens bestämmelser, blir han sålunda plik— tig att betala skatt även i de fall hans lagfartsansökan förklaras vilande i avbidan på utgången i förköpsfrågan.
Stämpelskatteförordningens regler om återvinning av skatt synes i nu- varande lydelse icke bli tillämpliga i fråga om stämpelskatt, som köpare erlagt efter ansökan om lagfart, om fastigheten senare på grund av för- köpsrätt frångår honom.
Det sagda kan anses tala för att kommun — i överensstämmelse med vad som gällde för kronan enligt lagen om kronans förköpsrätt —— bör åläggas att återgälda köparen vad denne erlagt i stämpelskatt.
Observeras bör emellertid, att kommuns markförvärv —— med vissa mindre betydelsefulla undantag _ också är underkastade skatteplikt. En före- skrift om skyldighet för kommunen att ersätta köparen dennes lagfarts- kostnader skulle därför i realiteten betyda, att kommunen vid förköp fick betala dubbel stämpelskatt, om 'köparen var fysisk person, och tredubbel stämpelskatt, om köparen var juridisk person. När kronan enligt lagen om kronans förköpsrätt gottgjorde köparen hans lagfartskostnad innebar det däremot endast, att kronan, vars fång ej belades med lagfartsstämpel, åter- betalade till köparen vad kronan uppburit av honom i stämpelavgift.
Det anförda synes tala för att stämpelskatteförordningens regler om åter- vinning av skatt bör ändras så, att av köparen erlagd skatt efter ett kom- munalt förköp kan återvinnas.
Utformas denna nya regel på sådant sätt, att köparen berättigas åter- vinna erlagd stämpelskatt, bör *kommunen i lag om kommunal förköpsrätt icke åläggas skyldighet att gottgöra köparen hans lagfartskostnader.
Om regeln i stället får den innebörden, att det blir kommunen som får möjlighet att återvinna av köparen erlagd skatt, som kommunen gott- gjort honom, bör i lagen om kommunal förköpsrätt kommunen förpliktas ersätta köparen hans kostnader för lagfart.
Vi har vid utformningen av kommunens ersättningsskyldighet utgått från stämpelskatteförordningens nuvarande lydelse. Vi finner det dock angeläget, att förordningen vid lämpligt tillfälle ändras på sätt ovan an- tytts. Från vissa synpunkter vore det att föredraga, att kommunen tillde- lades återvinningsrätten. Köparen, som ju på grund av ett tvångsförfa- rande från samhällets si'da gått miste om en inköpt fastighet, behövde då inte också ligga ute med lagfartskostnaderna någon längre tid och bespa-
rades dessutom dels besväret att göra ansökan om återvinning och dels ris- ken att, om fristen för sådan ansökan försummades, gå miste om vad han lagt ut.
Rättegångshosmader
Kostnaden för rättegången i underrätt torde böra bäras av kommunen, om ej särskilda förhållanden föranleder till annat. Beträffande kostnaderna i hovrätt och högsta domstolen finner vi den av expropriationsutredningen föreslagna regeln om rättegångskostnad i expropriationsmål lämplig även i fråga om mål rörande kommunal förköpsrätt. Regeln, som nära ansluter sig till det system, som tidigare införts i lagen om ersättning för minskad fiskerätt och som också kommit att gälla en betydande grupp vattenmål, innebär, att enskild parts rätt att få ersättning för kostnad som han ådragit sig genom att själv fullfölja talan till högre rätt blir beroende av huruvida och i vad mån hans talan bifalles. Den omständigheten att en kommunal förköpsrätt utgör ett nytt institut i svensk rätt kan visserligen tala för en generösare kostna—dsregel under ett övergångs-skede, i de fall en enskild parts fullfölj-da talan gäller en rättsfråga. Denna synpunkt bör emellertid vägas emot intresset av enhetliga kostnadsregler i mål av samma typ. I an- slutning härtill må nämnas, att flertalet av de rättsfrågor, som kan aktuali- seras vid tillämpningen av en kommunal förköpslagstiftning, också upp- kommer i mål inom jordförvärvslagstiftningens område samt vid tillämp- ning av lagen om arrendators förköpsrätt. En viss ledning för bedömningen av rättsfrågor, s0m kan väntas förekomma vid tillämpning av en lag om kom-munal förköpsrätt, kan därför erhållas genom studium av rättsfall och lagkommentarer, som avser tillämpningen av förutnä-mnda lagstiftning. Även rättspraxis vad gäller lagen om kronans förköpsrätt torde härvidlag kunna tjäna till ledning.
Lagfart
Ogiltighetspåföljden kräver visst beaktande då lagfart sökes innan förköps— frågan avgjorts.
Jordförvärvslagen upptager en bestämmelse av innehåll, att, då fråga om rätt att förvärva fast egendom ännu ej är avgjord, sådant hinder be- träffande lagfart skall anses möta, som avses i 10 & lagfartsförordningen (9 5 andra stycket jordförvärvslagen). Sådant hinder medför, att lagfartsan- sökan skall förklaras vilande.
Innan en fråga om kommunalt förköp slutgiltigt avgjorts, är det, enligt vad tidigare framgått, ovisst om köparens fång kommer att stå sig eller ej. Om förköpsrätten utövas, övergår ju äganderätten till kommunen. Det
synes, bl. a. med tanke på förköpsrättens konstruktion och lagfartens be- tydelse i olika hänseenden, icke lämpligt, att köparen erhåller lagfart un- der tid då avtalet kan bli ogillt eller då äganderätten kan komma att övergå till kommunen. Sökes lagfart inom sådan tid, vilket med hänsyn till gäl- lande och föreslagna bestämmelser rörande tid för lagfartsansökan, ofta kan komma i fråga, bör ansökningen därför förklaras vilande.
Med hänsyn till det ovan sagda synes det ändamålsenligt att även i för— köpslagen föreskrives, dels att talan om förköp — på samma sätt som gäller vid expropriation —— skall antecknas i fastighetsboken och dels att lagfartsansökan, som göres under tid då fråga om kommunalt förköp ej är avgjord, skall förklaras vilande enligt 10 5 lagfartsförordningen.
Förköpsrätten innebär i princip, att den förköpsberättigade inträder i kö— parens ställe och förvärvar egendomen av säljaren på de villkor som gällt mellan honom och köparen. Med hänsyn härtill är det lämpligt, att det i förköpslagen klart utsäges, att kommunens förvärv skall anses ha skett från säljaren. En sådan regel innebär, att rättsverkan av de transaktioner köparen företagit under mellantiden —— t.ex. försäljning av egen-domen eller ansökan om inteckning —- blir beroende av huruvida förköp kommer till stånd eller ej.
Det synes emellertid från rättssäkerhetssynpunkt nödvändigt, att, i lik- het med vad som skett i jordförvärvslagen , föreskrift lämnas för det fall, att lagfart meddelats i strid mot den ovan föreslagna bestämmelsen om vilande- förklaring. I sådant fall bör lagfarten tilläggas den betydelsen, att en ägan- derättsövergång skall anses ha skett, trots att frågan om förköp ännu icke avgjorts. Köpet blir då inte ogillt, även om så eljest rätteligen skulle ha blivit fallet, och förköpsrätt kan icke utövas, förrän fastigheten säljes på nytt.
Då en kommun genom förköpsrätt förvärvar en fastighet, sker detta för ändamål, som det åligger kommunen att tillgodose. I regel torde förköps- rätt komma att utövas för att kommunen skall kunna fullgöra de förplik— telser som enligt lag åvilar kommun inom bostadsförsörjningens område. Mål om utövande av förköpsrätt kommer vidare att prövas av domstol. Si— tuationen påminner sålunda i väsentliga avseenden om expropriation. Lag- fartsförordningen innehåller särskilda bestämmelser om lagfart bl. a. å fång, som skett enligt gällande författningar om jords och lägenhets av- stående för allmänt behov (8 5 andra stycket), till vilka fång hänföres ex- propriation. I sådana fall upprätt'hålles icke de eljest för lagfart uppställda kraven, att förre ägarens laga åtkomst skall styrkas (7 5) och att föregående fång skall vara lagfarna (8 5 andra stycket). Bestämmelser av väsentligen i samma sakinnehåll föreslås gälla enligt till lagrådet nu remitterat förslag ' till ny jordabalk. Det synes ändamålsenligt, att bestämmelserna i 8 5 andra stycket lagfartsförordningen även blir tillämpliga i fråga om kommunalt fastighetsförvärv, som skett genom utövande av förköpsrätt. Föreskrift här- om bör lämpligen intagas i en blivande lag om kommunal förköpsrätt.
Det synes ofrånkomligt att införandet av en kommunal förköpsrätt i vissa hänseenden kommer att öka inskrivningsdomarens arbetsuppgifter. Denna ökning synes dock _ enligt vår mening —— icke behöva bli av alltför stor omfattning.
Vad inskrivningsdomaren har att göra är i stora drag följande. När lagfartsansökan ingives, skall undersökas, om fastigheten ligger inom sådant område och om köpet skett inom sådan tid, att kommunal förköps- rätt över huvud taget kan ifrågakomma. Då det — enligt vad förut nämnts — bör åligga kommunen att meddela inskrivningsdomaren, inom vilka delar av kommunens område förköpsrätt kan komma att utövas, kan uppgift i nyssnämnda hänseenden inhämtas ur handlingar som är tillgängliga för inskrivningsdomaren. Kan förköpsrätt utövas, skall sökanden anmodas att förete bevis om att försäljningen anmälts för kommunen inom tre månader från det den skedde. Inskrivningsdomaren skall vidare undersöka, huru- vida kommunen inom den stadgade tremånadersfristen väckt talan om för- köp.
Ligger fastigheten ej inom »förköpsområde» eller har försäljningen skett vid en tidpunkt, som utesluter utövande av förköpsrätt, kan lagfart givetvis utan vidare meddelas. Detsamma gäller, om egendomen sålts på exekutiv auktion eller till kronan eller till landstingskommun eller till säljarens make eller till hans avkomling eller adoptivbarn eller till sådan anhörig och hans make gemensamt.
Är ej något av nyssnämnda fall för handen och har fånget icke anmälts för kommunen inom tre månader från försäljningen, är köpet ogillt, i följd varav ansökan om lagfart skall avslås. Löper alltjämt tiden för anmälan, när lagfart sökes, och har någon anmälan ej skett, skall ogiltighetspåfölj- den dock ej inträda. I sådant fall skall inskrivningsdomaren utan dröjsmål underrätta kommunens styrelse om försäljningen och samtidigt till styrel- sen överlämna avskrift av fångeshandlingen.
Då anmälan gjorts i rätt tid eller underrättelse av nyssnämnda slag skett, men fristen för kommunens ställningstagande ej gått till ända, skall lag- fartsansökan vilandeförklaras. Göres ansökan om lagfart, sedan kommunen väckt talan om förköp men innan lagakraftägande dom i målet föreligger, s.kall vilandeförklaring också ske. Kan vid tiden för lagfartsansökan konsta- teras, att kommunen icke väckt talan om förköp inom tre månader från det anmälan eller underrättelse om försäljningen kom dess styrelse till- handa, kan lagfart meddelas.
Kapitel 10
Rättslig prövning
I det föregående har diskuterats vissa spörsmål som gäller förköpsrättens begränsning med hänsyn till allmänna och enskilda intressen samt åtskilliga frågor som gäller förfarandet då förköpsrätt skall utövas. Härvid har stundom kompetensfördelningen mellan olika myndigheter berörts. I det följ ande avser vi att gå närmare in på denna fördelning.
Många av de frågor, som kan kräva handläggning av myndighet då kom- munal förköpsrätt utövas, uppkommer också när kommunen på vanligt sätt köper fast egendom. Dessa frågor är i huvudsak av två slag, nämligen frå— gor som rör den kommunala kompetensen och tvistefrågor mellan säljaren och kommunen i dennas egenskap av köpare. Frågor av förstnämnda slag avgöres, när det gäller vanliga köp, i första hand av kommunen och efter kommunalbesvär av vederbörande länsstyrelse och regeringsrätten, medan frågor av det senare slaget ankommer på domstols prövning. Vi har funnit, att prövningen av förköpsärenden bör anordnas på i huvudsak samma sätt.
Anmärkas må, att vi även diskuterat möjligheten att anordna myndighets- prövningen enligt det mönster, som förekommer när kommunala organ ut- övar s. k. självförvaltning. Vi har emellertid funnit en sådan ordning mindre lämplig, främst därför att förköpsärendena då hade kommit att intaga en av sakliga skäl icke motiverad särställning i förhållande till andra ärenden, som gäller kommuns köp av fast egendom.
Kommunalbesvär kan avse såväl felaktighet i förfarandet som felaktighet i innehållet. Det förra slaget karaktäriseras därmed, att beslutet »ej tillkom— mit i laga ordning»; det senare slaget omfattar fyra olika typer: att be— slutet står i strid mot allmän lag eller författning eller annorledes överskri- der deras befogenhet som fattat beslutet, eller att det kränker klagandens enskilda rätt eller att det eljest vilar på orättvis grund. De tillämpliga be- svärsgrunderna innebär i princip, att endast rättsbesvär och icke lämplig- hetsbesvär får anföras. Besvärsmyndigheten är dock icke avskuren från möjligheten att även pröva skälen för ett kommunalt beslut. Lagligheten av ett beslut om inköp av en fastighet torde exempelvis icke kunna bedömas utan kännedom om ändamålet med köpet. Besvärsmyndigheten kan där- emot icke taga upp hela det spörsmål, som varit föremål för den kommu— nala myndighetens beslut, och inskränker därför sina avgöranden till att antingen ogilla besvären eller upphäva det klandrade beslutet. För att mot- verka att besvär blir onyttiga genom beslutets verkställande kan besvärs-
myndighet förordna om inhibition. Nämnas bör dock att dylika förordnan- den är tämligen sparsamt förekommande.
Kommunalbesvär kan anföras endast av den som är medlem i kommunen. Medlem av kommunen är —— förutom den som är mantalsskriven där — den som äger eller brukar fast egendom inom kommunen eller där är taxerad till allmän kommunalskatt. Enligt vår mening bör köpare och säljare vara tillförsäkrade rätt att klaga över kommuns beslut att utöva förköpsrätt. Med den definition kommunallagen lämnat i fråga om medlemskap i kommunen synes det sannolikt, att säljare och köpare _— även utan mantalsskrivning — så gott som undantagslöst är besvärsberättigade, säljaren därför att han är taxerad till allmän kommunalskatt på grund av sitt tidigare fastighets— innehav och köparen därför att han genom köpeavtalet blivit ägare till fast egendom inom kommunen. Det synes emellertid ändamålsenligt att i för— köpslagen genom en uttrycklig föreskrift tillförsäkra säljaren och köparen be-svärsrätt.
Ovan i kapitel 9 förekommer en redogörelse för de åtgärder som skall an- komma på kommunen då förköpsrätt skall utövas.
I första hand har kommunen att besluta, om förköpslagstiftningen skall äga tillämpning inom dess område och om den i sådant fall skall gälla hela området eller endast viss eller vissa större delar därav.
Vidare skall kommunen under iakttagande av gällande bestämmelser om den kommunala kompetensen avgöra, om förköpsrätt skall utövas i det en- skilda fallet eller ej.
Beslut av angivet slag skiljer sig uppenbarligen i princip föga från beslut som gäller kommunala markförvärv i övrigt. Den rättsliga prövningen synes därför böra följa samma regler som gäller vid sådana förvärv. Den som är missnöjd med kommunens beslut bör sålunda kunna angripa detta ge- nom att anföra kommunalbesvär. Det sagda bör gälla även då kommun be- slutar att utöva förköpsrätt till förmån för annan kommun. Till undan— röjande av all tvekan i sistnämnda avseende är det lämpligt, att en uttryck- lig föreskrift härOm lämnas i förköpslagen . Besvären bör i detta fall kunna avse även frågan, om fastighetsförvärvet faller inom den kommunala kom- petensen hos den kommun, till vars förmån förköp beslutats. Befinnes så ej vara fallet, bör beslutet upphävas, även om ett kompetensöverskridande
' icke föreligger från den beslutande kommunens sida.
Såsom tidigare framgått avses kommunal förköpsrätt icke kunna utövas i vissa särskilt angivna fall, nämligen då egendom förvärvats på exekutiv auktion, då kronan eller landstingskommun är köpare, då släktskap eller intressegemenskap av visst slag föreligger mellan säljare och köpare eller då hembu—dsregeln 'är tillämplig. Det kan måhända råda viss tvekan om vilken myndighet som bör pröva tvistefrågor som hänför sig till dessa undan- tagsbestämmelser.
Observeras bör, att kommunallagen är så avfattad, att den har avseende å
alla kommunala beslut, som inte uttryckligen undantagits. Å andra sidan utgör den omständigheten, att möjlighet till kommunalbesvär föreligger, icke hinder för att allmän domstol befattar sig med saken. Det förekommer i stället, att besvärsmyndighet ogillar talan i sådana fall då klaganden har möjlighet att få sin sak prövad av domstol.
När det gäller frågan om det med hänsyn till förhållandet mellan sälj are och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid köpet framstår så- som obilligt, att förköpsrätten utövas, har vi funnit det lämpligast att pröv- ning sker i den för kommunalbesvär stadgade ordningen. En sådan ordning överensstämmer också med önskemålet att bringa förköpsfrågan till ett snabbt avgörande. I förköpslagen bör sålunda föreskrivas, att nämnda fråga endast får komma under bedömande i sådan ordning.
I övrigt bör prövningen ankomma på allmän domstol. Detta bör gälla icke blott exempelvis föreskrivna tidsfrister utan även tillämpningen av hem- budsregeln. Vissa frågor torde, åtminstone i första hand, i praktiken komma att avgöras av inskrivningsdomaren. Meddelar inskrivningsdomaren lagfart å förvärv som skett på exekutiv auktion eller på kronans, landstingskom— muns eller släktings förvärv, är förköpsrätt sålunda utesluten redan på grund av den i det föregående föreslagna bestämmelsen om lagfartens he- lan-de verkan.
Domstolens prövning kommer -— utöver vad nyss sagts — att i huvudsak avse följande frågor.
Prövningen av yrkande om förköpsrätt blir, såsom antytts, i första hand av formell natur. Den kommer främst att gå ut på att — efter invändning härom —— konstatera om lagligt hinder för utövande av förköpsrätt förelig- ger. Sådant hinder kan vara att kommunen icke inom föreskriven tid eller på rätt sätt bekantgjort sin avsikt att utöva förköpsrätt inom det område där den med kommunens talan avsedda fastigheten är belägen, att talan väckts för sent eller att fastigheten är belägen utanför kärandekommunens områ- de. Domstolen kan vidare ha att fastställa värdet av fastighet som gått i byte, att företaga jämkningar i köpevillkoren och att besluta om gottgörelse till köparen.
Kapitel 11
Lagstiftningens effektivitet
Vi är — bl. a. mot bakgrunden av erfarenheterna från tillämpningen av lagen om kronans förköpsrätt — fullt på det klara med att det kan finnas åtskilliga sätt att kringgå de av oss föreslagna reglerna. Här må endast er- inras om att mark som tillhör aktiebolag kan byta ägare genom aktieför- säljning och att förköpsrätt ej föreslås för sådana fall. Att äganderätt till fastigheter i större skala genom tillskott skulle överföras till bolag för att förköpslagstiftning ej skulle kunna tillämpas synes dock föga troligt. Det kan naturligtvis också tänkas, att säljare och köpare kommer överens om att på ett eller annat sätt bringa köpet att återgå, om förköpsrätt utövas. Att säljare i allmänhet skulle ha något intresse av sådana överenskommelser är dock icke sannolikt. Reglerna om undantag från kommunal förköpsrätt, när det är fråga om släktskap och annan intressegemenskap mellan säl- jare och köpare, tillgodoser av allt att döma i allmänhet de intressen en säljare kan ha av att just den av honom utvalde köparen blir ägare av fas- tigheten. I övriga fall torde ett kommunalt förköpsingripande för säljarens del knappast te sig ofördelaktigt. Han vill ju avyttra fastigheten och måste väl antagas främst vara intresserad av att köparen eller den som träder i dennes ställe fullgör sina förpliktelser enligt avtalet. Skulle köp emellertid undantagsvis hävas av ifrågavarande anledning, kan kommunen avvakta nästa försäljning av samma fastighet och då utöva förköpsrätt. Är kom- munens behov av marken brådskande, kan expropriation tillgripas.
Lagstiftningen Om förköpsrätt kan också kringgås genom åtgärder, som innefattar oriktiga upplysningar om köpeavtalets innehåll. Givetvis förelig- ger för sådant fall möjlighet att — såsom ursprungligen föreslogs vid in- förandet av lagen om kronans förköpsrätt — föreskriva edgångsplikt, då det finns grundad anledning att misstänka att de i köpehandlingen upptagna villkoren ej överensstämmer med de villkor som i verkligheten avtalats. En sådan edgångsplikt ter sig emellertid, då det gäller en kommunal förköps- lagstiftning, både olämplig och onödig. Framför allt måste man hålla i minnet, att vårt förslag är avsett att tjäna som ett för markägare och kom- mun fördelaktigt alternativ till expropriation. Om markägare och köpare i något fall genom vilseledande uppgifter om köpevillkoren söker förhindra ett kommunalt förköpsingripande, återstår sålunda för kommunen i regel expropriationsmöjligheten. Tilläggas må i detta sammanhang, att lämnande av falsk uppgift i handling, som inges i ett förköpsärende, kan komma att bedömas såsom osant intygande och sålunda föranleda straff jämlikt 15 kap. 11 & brottsbalken. '? 6—650585. Markfrågan 1
Kapitel 12
Författningsförslag
I överensstämmelse med de riktlinjer som angivits i det föregående har vi utarbetat förslag till lag om kommunal förköpsrätt.
Kommunens principiella rätt att utöva förköpsrätt fastslås i 1 5. För- köpsrätten är i princip icke underkastad andra inskränkningar i fråga om sitt ändamål än som framgår av kommunallagen. Kommunens möjlighet att utöva förköpsrätt till förmån för annan primärkommun eller för lands- tingskommun regleras i 4 5.
Förköpsrättens principiella innebörd —— att kommunen vid fastighets- försäljning träder i köparens ställe på oförändrade villkor _ angives i 3 &. Där regleras i övrigt förhållandet till annan förköpsrätt samt till jord- förvärvslagen och till 1916 års utlänningsinskränkningslag.
De ovillkorliga undantagen från förköpsrätt vid köp mellan nära anför- vanter, exekutiva köp m. m. upptages i 2 5 första stycket. Förefintligheten av dessa undantag prövas i första hand av inskrivningsdomaren och, i hän- delse av tvist, av allmän domstol.
I andra stycket av samma paragraf upptages den regel om undantag efter skälighetsprövning som skall gälla andra Släktköp och i andra fall, där billighetsskäl kan tala för att köpet blir bestående. Denna prövning skall, såsom framgår av 15 å, verkställas i samband med prövning av kommunal- besvär över kommunens beslut att utöva förköpsrätten.
Hembudsförfarandet regleras av 5 5. I de följande paragraferna beskrives förfarandet i de fall då kommunen utövar sin förköpsrätt. Till en början angives i 6 & kommunens skyldighet att tillkännagiva om och inom vilka områden förköpsrätten kan komma att utövas. I det följande regleras i denna paragraf när kungörelse skall ske samt rättsverkan av att kungörelse ej skett på rätt sätt eller inom rätt tid.
I 7 & preciseras köparens skyldighet att anmäla sitt fång till kommunens styrelse vid äventyr att fånget blir ogillt. Ogiltighetspåföljden kan, som för- ut nämnts, undgås, om lagfart sökes inom tre månader. Det skall då åligga inskrivningsdomaren att skyndsamt underrätta kommunens styrelse om fånget. _
Kommunens tidsfrist om tre månader för att begagna förköpsrätten fram- . går av 8 5. Inom nämnda tidsfrist skall kommunen underrätta säljare och ' köpare samt, om så befinnes nödvändigt för att uppnå det med förköps- '
rätten avsed-da syftet, vid äventyr av förköpsrättens förlust, väcka talan mot köparen.
De bestämmelser som skall gälla för domstolsförfarandet meddelas i 12 &. Materiella regler om den ekonomiska uppgörelse mellan parterna som verkställes av domstolen återfinnes i 9—11 55.
Bestämmelser om förfarandet hos inskrivningsdomaren m. m. meddelas i 14 g.
Slutligen återfinnes i 16 å en regel som i princip jämställer fastighets- byte med fastighetsförsäljning.
Den föreslagna lagen om kommunal förköpsrätt är avsedd att träda i kraft den 1 januari 1968. Vill en kommun begagna sin förköpsrätt under nämnda år, skall det emellertid åligga den att göra tillkännagivande en- ligt 6 5 före utgången av oktober månad 1967. Kommunerna skall också vara skyldiga att pröva hembud som göres före ikraftträdandet.
AVDELNING IV
TOMTRÄTT
Kapitel 1
Inledning
En förutsättning för ett samhälles utveckling är att de som har sin verk- samhet där eller som vill slå sig ner i samhället får tillgång till sunda bo- städer i rimliga prislägen. Bostadsfrågan gäller sålunda inte endast den enskildes ekonomi och trevnad utan är också en fråga om allmänt väl. Det är därför samhällets rätt och plikt att söka ordna bostadsförhållan— dena på ett tillfredsställande sätt.
Med sådana ord angavs redan vid seklets början den grunduppfattning om vikten för städerna av aktiva insatser på bostadsområdet, som bildade underlaget för 1907 års lagstiftning om tomträtt. Tomträttsinstitutet var också väsentligen avsett att utgöra ett nytt led i städernas tomtpolitik.
Ehuru städerna vid denna tid allmänt förfogade över betydande mark- tillgångar, ansågs de likväl sakna möjlighet att utöva effektivt inflytande över bostadskostnaderna. Den fortgående markvärdestegringen antogs nämligen medföra att mark, som städerna sålde till lågt pris i syfte att hålla boendekostnaderna nere, snart blev föremål för spekulationsintres- sen med hyreshöjningar som resultat.
Markvärdestegringen ansågs, enligt motiven till 1907 års tomträttslag- stiftning, vara en följd av ett samhälles allmänna utveckling och av åt- gärder från samhällets sida. Från denna utgångspunkt tedde det sig ange- läget, att Värdestegringen, såvitt detta lämpligen kunde ske, också kom det allmänna tillgodo.
Tomträttslagstiftningen utformades sålunda från början med det dubbla syftet att tillgodose samhällets anspråk att hos sig bevara Värdestegringen på den mark, som samhället upplät för bostadsbebyggelse, och den en- skildes intresse av tillgång till billig mark för sådan bebyggelse.
Den form av nyttjanderätt som tomträtten utgjorde ansågs ägnad att bevara Värdestegringen på marken i det allmännas ägo. För att göra denna upplåtelseform attraktiv för den enskilde tillförsäkrades tomträttshavaren en bättre ställning än den en arrendator eller hyresgäst enligt gällande regler kunde uppnå. Sålunda bestämdes den tid varunder tomträtt kunde upplåtas till lägst tjugosex och högst etthundra år, varjämte inteckning i tomträtten med på fastigheten uppförda byggnader möjliggjordes, Denna nya art av nyttjanderätt var begränsad till tomter inom fastställd stads— plan och kunde endast upplåtas av kronan, kommun och municipalsam- hälle samt, efter särskilt tillstånd, av fideikommiss eller annan stiftelse.
Tomträttsinstitutet utnyttjades av kronan endast i ringa omfattning. De flesta tomträttsupplåtelserna verkställdes av städer, främst av Stockholms stad. I övriga städer dröjde det länge innan tomträtten fick någon större praktisk betydelse. I början av 1950-talet hade Stockholms stad i runt tal upplåtit tomträtt i 14000 fall, vilket motsvarade ungefär två tredjedelar av det sammanlagda antalet tomträtter i hela landet. I åtskilliga medel— stora städer dröjde det flera decennier innan tomträtt började komma i bruk. Många städer begagnade sig överhuvudtaget icke av tomträttsinsti- tutet. Noteras må i detta sammanhang att kreditinstituten länge ställde sig avvisande eller tveksamma till län mot inteckning i tomträtt.
Till en början avsåg tomträttsupplåtelserna endast egnahemsbebyggelse, men så småningom började vissa städer även upplåta mark med tomträtt för hyreshusbebyggelse i ytterområdena.
Tomträtten tänktes ursprungligen utgöra ett slags övergångsform. Mark som i en stads ytterområden upplåtits med tomträtt för egnahemsbebyg— gelse antogs nämligen efter hand bli behövlig för ett mera intensivt ut- nyttjande, och städerna väntades då komma att sälja den och tillgodogöra sig uppkommen markvärdestegring. I stället kunde nya, från centrum mera avlägsna ytterområden upplåtas för småhusbebyggelse under tomt- rätt.
När tomträttsinstitutet började användas för hyreshusbebyggelse och med tiden även för upplåtelse av industritomter, hade de ursprungliga för- utsättningarna i väsentlig grad förskjutits. Man räknade nu allmänt med att flertalet upplåtelser skulle förlängas vid upplåtelsetidens utgång och att markvärdestegringen skulle tillgodoföras kommunen genom höjning av vavgälderna.
Dessa och andra förhållanden medförde, att önskemål efter hand fram- ställdes från skilda håll om ändringar i tomträttens utformning. Främst åsyftades härvid att tomträttshavarens ställning gentemot upplåtaren skulle stärkas och tomträttens kreditvärde förbättras.
År 1951 utarbetade lagberedningen en promemoria angående huvudgrun- derna för en revision av lagstiftningen om tomträtt och 1952 avgav bered- ningen förslag till ny lagstiftning. Reformens huvudsyfte angavs vara att stärka förtroende för tomträtten och därigenom öka dess användbarhet. Förslaget byggde på tanken att tomträtten skulle fylla i stort sett samma funktion som äganderätten. Det lades till grund för lagstiftning vid 1953 års riksdag, varvid nu gällande regler på området tillkom.
Kapitel 2
Gällande rätt
Gällande bestämmelser om tomträtt återfinnes i nyttjanderättslagens fjär- de kapitel. Detta erhöll ändrad lydelse genom lag den 5 juni 1953, vilken lag trädde i kraft den 1 januari 1954.
Tomträtt beskrives i lagen såsom en för obestämd tid för visst ändamål upplåten nyttjanderätt till fastighet mot årlig avgäld i penningar.
Redan av definitionen framgår vissa betydelsefulla ändringar av tidiga- re bestämmelser. Avtalet får sålunda icke innehålla någon begränsning av upplåtelsetiden men skall upptaga en ändamålsbestämmelse. Vidare kan tomträtt nu upplåtas icke endast i tomter utan även i alla andra slag av registrerade fastigheter. Fastigheter i vilka tomträtt upplåtes skall tillhö- ra kronan eller kommunen eller eljest vara i allmän ägo. Även i fastigheter som tillhör stiftelser _— dock ej längre fideikommiss _— kan emellertid ef- ter Konungens tillstånd upplåtas tomträtt. Tomträtt kan dock icke upplå- tas i flera fastigheter gemensamt och kan heller icke uppdelas för det fall att en fastighet, i vilken tomträtt upplåtits, blir delad. Liksom enligt förut gällande bestämmelser skall tomträttsavtalet upprättas skriftligen och med vittnen. I avtalet skall tydligt angivas, att upplåtelsen gäller tomträtt, var- jämte avtalet skall innehålla uppgift om ändamålet med upplåtelsen och avgäldens belopp. Handlingen skall vidare innehålla de närmare föreskrif- ter som skall gälla i fråga om användning och bebyggelse samt de övriga villkor som avtalats. Gäller tomträttsupplåtelsen en fastighet, för vilken sär- skilda byggnadsbestämmelser fastställts genom stadsplan eller annan för bebyggelse avsedd plan, skall dessa bestämmelser, om annat ej överenskom- mits, anses ingå i upplåtelsen. Upplåtaren kan sålunda endast genom ut- trycklig föreskrift i avtalet begränsa den bebyggelserätt, som gäller enligt stadsplanen. Om å andra sidan ny stadsplan med ökad byggnadsrätt fast- ställes under upplåtelsetiden, får denna omständighet icke läggas till grund för ett yrkande om avgäldshöjning utan att tomträttshavaren gått med på att anpassa tomträttsavtalet efter den nya stadsplanen.
Lagen stadgar, att tomträttsupplåtelse skall anses innefatta överlåtelse å tomträttshavaren av byggnad eller annan egendom, som vid upplåtelsen en- ligt lag tillhör fastigheten. Vill fastighetsägaren betinga sig särskild ersätt- ning för den överlåtna egendomen, skall sådan ersättning bestämmas sär- skilt.
En viktig förändring jämfört med tidigare gällande rätt är att lagen stad-
gar ett direkt förbud mot sådana avtalsvillkor, som kan äventyra tomträt- tens inträde och bestånd. Tomträttshavarens möjlighet att överlåta tomt— rätten eller att i denna upplåta panträtt eller nyttjanderätt får heller inte inskränkas i tomträttsavtalet. Dessa föreskrifter är avsedda att stärka tomt— rättens kreditvärde och förbättra tomträttshavarens ställning gentemot upp- låtaren, vilken tidigare var oförhindrad att i olika hänseenden inskränka tomträttshavarens handlingsfrihet.
Kontraktsbrott å någondera sidan medför icke hävningsrätt men väl skyl- dighet för den felande parten att återställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt att ersätta uppkommen skada.
Vid avgörandet av frågan vilken egendom som är tillbehör till tomträtt skall reglerna om tillbehör till fastighet tillämpas. Till tomträtten hör till följd härav icke endast egendom som ingår i upplåtelsen utan också bygg- nader och andra anläggningar som tomträttshavaren tillför fastigheten.
Såsom förut nämnts skall tomträtt upplåtas emot årlig avgäld. Avgäldens belopp skall sålunda beräknas för år, och avgäld skall utgå under hela den tid tomträtten består. Tomträtt får sålunda ej upplåtas vederlagsfritt och ej heller mot avgäld som beräknas för annan tidrymd än ett år. Bakgrunden till lagstiftarens ståndpunkt i angivna hänseenden är att tomträtten kon- struerats såsom en i princip ständig besittningsrätt och att det därför synts vara av vikt, att tomträttshavaren genom att erlägga avgäld med regelbundet återkommande mellanrum erkänner fastighetsägarens äganderätt till mar- ken.
De grunder efter vilka avgälden första gången skall bestämmas angives ej närmare i lagen. Enligt lagberedningens uttalande i förarbetena borde liksom hittills full avtalsfrihet råda i detta hänseende.
Tomträttsavgälden skall utgå med oförändrat belopp under vissa perio- der med rätt för avtalsparterna att under näst sista året av en period hos expropriationsdomstolen väcka talan angående omprövning av avgälden för nästa period. Väckes ej sådan talan, är avgälden oförändrad under den följande perioden, om parterna icke före utgången av nyssnämnda frist kommit överens om annat. Bestämmelserna om periodvis återkommande möjlighet att reglera avgäldens storlek är en följd av föreskriften i 1953 års lag att tomträtt skall upplåtas på obestämd tid. Såsom förut nämnts var tanken, när tomträttsinstitutet infördes, att mark, som upplåts med tomt- rätt, efter utgången av upplåtelsetiden skulle återgå till kommunen och säljas. Kommunen skulle härigenom tillgodogöra sig uppkommen mark- värdestegring. För att bevara markvärdestegringen hos upplåtaren även vid upplåtelse på obestämd tid infördes i den nya lagen möjligheten att med bestämda intervaller höja avgälden. Sådan höjning sker efter pröv- ning i varje särskilt fall. En dylik individuell prövning ansågs nödvändig, emedan höjningen endast borde avse den värdestegring tomträttshavaren kunde tillgodogöra sig. Tomträttshavarens möjlighet att tillgodogöra sig
markens ökade värde kan nämligen vara inskränkt av ändamålsbestäm— melser eller andra till upplåtelsen knutna föreskrifter.
Varje avgäldsregleringsperiod är i princip 20 år. Längre tid kan dock överenskommas. Vidare gäller, att, om tomträtt upplåtes väsentligen för annat ändamål än bostadsbebyggelse, kortare tid må avtalas, dock minst tio år.
Lagen innehåller vissa föreskrifter om hur markvärdet iskall beräknas i samband med avgäldsreglering. Det skall sålunda bestämmas med hänsyn till upplåtelsens ändamål och till de närmare föreskrifter som gäller för fastighetens användning och bebyggelse. Några allmänna grunder för be— räkning av markvärdet innehåller lagen däremot icke. Ej heller framgår av lagtexten på vilket sätt avgälden skall bestämmas i förhållande till det beräknade markvärdet. På denna punkt uttalas emellertid i förarbetena, att avgälden bör motsvara en skälig förräntning å markvärdet samt att av- gälden för nyupplåtna tomträtter kan tjäna till vägledning.
Parterna kan avtala om jämkning i avgäldens belopp, när detta påkallas av ändrade förhållanden i fråga om tomträttens utövning. Tomträttshava- ren har därjämte rätt att begära jämkning av avgäldsbeloppet, om tomträt- tens värde avsevärt minskas på grund av nya eller ändrade byggnadsbestäm— melser eller annan särskild omständighet.
Såsom förut nämnts skall en ökning av byggnadsrätten icke beaktas vid omprövning av avgälden, förrän tomträttsupplåtelsens innehåll genom över- enskommelse anpassats till den nya stadsplanen. Sådan ändring av bygg- nadsbestämmelserna, som minskar tomträttens värde, skall däremot alltid beaktas vid avgäldsreglering.
Tomträttshavaren får enligt en uttrycklig lagbestämmelse icke uppsäga tomträttsavtalet. Bestämmelsen bör ses mot bakgrunden av det förut nämn- da förbudet mot inskränkning i tomträttshavarens rätt att överlåta tomt- rätten. Genom att tomträttshavaren vad gäller överlåtelse jämställts med en ägare, har det icke ansetts nödvändigt att också bereda honom uppsägnings- rätt. Härigenom har upplåtaren befriats från en betungande lösningsskyl- dighet, som eljest kunnat ifrågakomma, om tomträttshavaren önskat uppsä- ga avtalet, t. ex. efter en avgäldshöjning.
Fastighetsägaren har däremot tillförsäkrats en viss, om än i olika hän- seenden starkt begränsad uppsägningsrätt. Sålunda får markägaren upp- säga avtalet först efter utgången av vissa i lagen angivna minimitider. Dessa är i fråga om bostadsbebyggelse sextio år från den första upplåtelseperio- dens början samt fyrtio år från utgången av närmast föregående upplåtelse- period. Beträffande upplåtelse för väsentligen annat ändamål än bostads- bebyggelse må kortare tider avtalas, dock skall varje period vara minst tj ugu år. Uppsägning får vidare ej ske med mindre det är av vikt för ägaren att fastigheten användes för bebyggelse av annan art eller eljest på annat sätt än tidigare.
Ett viktigt skäl till att fastighetsägaren tillförsäkrats uppsägningsrätt an- ges i lagens förarbeten vara, att markvärdet i annat fall med all sannolikhet skulle komma att till större eller mindre del tillgodoräknas tomträttsha- varen. Detta skulle icke överensstämma med tomträttsinstitutets ändamål. Genom uppsägningsrätten får samhället möjlighet att återtaga marken utan att anlita expropriation eller därmed jämförligt tvångsförvärv.
Stadgade begränsningar i fastighetsägarens uppsägningsrätt befanns på- kallade av hänsyn till den enskildes intresse. Det ansågs nämligen vara av stor vikt, att tomträttshavarens besittningsrätt till marken var tryggad un— der en avsevärd tidrymd. Detta gällde icke minst med tanke på tomträttens kreditvärde.
I fråga om de skäl, som borde berättiga till uppsägning, innebar lagbered- ningens förslag, att uppsägning skulle få ske endast om det var av vikt för ägaren att förfoga över fastigheten för ändamål, som enligt lag kunde till- godoses genom expropriation eller annat tvångsförvärv eller som eljest från allmän synpunkt var av väsentlig betydelse. Uppsägning borde däremot icke tillåtas, om ändamålet utan större olägenhet kunde tillgodoses på annat sätt.
Departementschefen fann emellertid av tomträttsinstitutets ändamål följ a, att uppsägningsrätten borde vara mera vidsträckt än rätten till tvångsför- värv, och ansåg det därför icke lämpligt, att såsom skett i beredningens förslag, skjuta tvångsförvärvsfallen i förgrunden. Härigenom kunde nämli- gen stadgandet få en mera restriktiv tillämpning än som var meningen. Typfallet då uppsägning borde få ske var, att fastigheten skulle användas för bebyggelse av annan art än tidigare, t. ex. hyreshus i stället för villor. Efter förslag av departementschefen formulerades stadgandet så, att uppsäg- ning får ske endast då det är av vikt för ägaren att fastigheten användes för bebyggelse av annan art eller eljest för annat ändamål än tidigare.
Uppsägning av tomträttsavtal skall företagas skriftligen och med angi— vande av skälen samt ske tidigast fem och senast två år före periodens ut— gång, om ej längre tid överenskommits. Fastighetsägaren skall vidare inom samma tid låta anteckna uppsägningen i tomträttsprotokollet. Sker det ej, är uppsägningen utan verkan. Anteckningen i tomträttsprotokollet markerar början av en tre månader lång frist, under vilken tomträttshavaren äger väcka klandertalan hos expropriationsdomstolen, om han anser att giltigt uppsägningsskäl ej föreligger.
Om tomträtten skall upphöra på grund av uppsägning, är fastighetsägaren skyldig att lösa byggnad och annan egendom som utgör tillbehör till tomt- rätten. Löseskillingen skall motsvara egendomens värde vid tomträttens upphörande. Vid värderingen skall utgångspunkten vara, att tomträtten med samma ändamål och enligt i övrigt oförändrade föreskrifter angående fastighetens användning och bebyggelse skolat bestå även i fortsättningen.
Kostnader, som lagts ned efter uppsägningen och som inte varit nödvändiga, beaktas dock ej.
I fråga om tomträttsupplåtelse för väsentligen annat ändamål än bo- stadsbebyggelse står det parterna fritt att avtala, att lösenskyldighet icke alls eller endast i begränsad omfattning skall åvila fastighetsägaren.
I de fall där lösenskyldighet föreligger skall talan om löseskillingens stor- lek väckas vid expropriationsdomstolen inom ett är antingen från det upp- sägningen antecknats i tomträttsprotokollet eller, om uppsägningen kland- rats, efter det laga kraftvunnen dom föreligger. Väckes ej sådan talan, är uppsägningen förfallen.
Löseskillingen skall inom en månad efter det den genom dom blivit be- stämd nedsättas hos länsstyrelsen. Nedsättningen får dock ej ske tidiga- re än en månad före den dag, till vilken uppsägning skett. Icke endast tomt- rätten utan också däri upplåtna rättigheter upphör på uppsägningsdagen. Löseskillingen fördelas efter samma regler, som gäller om fördelning av köpeskilling för utmätningsvis försåld fast egendom.
Har fastighetsägaren och tomträttshavaren slutit avtal om inskränkning eller utvidgning av det område tomträtten avser eller kommit överens om ändring av ändamålet med tomträtten eller av de föreskrifter, som gäller för tomträttens utövning, eller träffat annan tillåten överenskommelse, måste avtalet inskrivas innan det blir gällande mot inteckningshavare eller annan som har rättighet i tomträtten.
Tomträtten kan upphöra icke endast genom uppsägning utan också ge— nom överenskommelse härom eller genom att antingen tomträttshavaren förvärvar äganderätten till den med tomträtt upplåtna marken eller fastig- hetsägaren förvärvar tomträtten. Om tomträtten är inskriven, skall den lik- väl i sådana fall bestå till dess inskrivningen dödats. Inskrivningen av tomt— rätten har också betydelse, då fastighetsägaren vill väcka talan angående omprövning av avgäldens belopp eller löseskillings bestämmande eller vill söka betalning ur tomträtten för avgäld. Även då tomträtten är överlåten på annan, kan talan i dylika fall riktas mot den förre tomträttsinnehavaren, till dess den nye innehavaren sökt inskrivning av sitt fång. Det nu sagda gäller även uppsägning.
Lagen innehåller vissa föreskrifter om skyldighet för expropriationsdom- stol att hos inskrivningsdomaren anmäla stämning och dom i mål angå- ende omprövning eller jämkning av avgäld och klander av uppsägning. Länsstyrelsen har motsvarande anmälningsskyldighet beträffande nedsätt- ning av löseskilling. Dessa bestämmelser avser att bereda tredje man möj- lighet att erhålla upplysning om sådana förhållanden, som kan vara av betydelse för tillvaratagande av hans intressen.
Tomträtten och inteckning däri följer reglerna för fast egendom vad gäller bestämmelserna i utsökningslagen, lagsökningslagen och konkursla- gen. Vid expropriation eller annat tvångsförvärv som avser tomträtt skall
tomträtten också anses likställd med fast egendom. Jämväl i kommunalskat- telagen likställes tomträtt med fast egendom. Även byggnadsstadgan —— men däremot icke byggnadslagen _ innehåller bestämmelse om att tomträttsha- vare vid stadgans tillämpning skall jämställas med ägare av fast egendom. 1955 års lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar upptager också en bestämmelse, som medför att tomträttshavare kan åläggas de förplik- telser, som elj est enligt lagen skall åvila ägare av fastighet.
I Kungl. Maj:ts remiss till lagrådet den 11 februari 1966 angående för- slag till jordabalk har tomträttsinstitutet blivit föremål för viss formell bearbetning. De regler som särskilt behandlar tomträtt upptages i försla- get såsom ett särskilt kapitel. Departementschefen har föreslagit, att nu gällande materiella regler skall överföras till den nya jordabalken i avvaktan på det utredningsarbete, som pågår i syfte att skapa större klarhet om pro- blemen på tomträttens område, och har därvid hänvisat till expropriations- utredningens och markvärdekommitténs verksamhet. I anledning av re- missyttrande från Stockholms stad, vari framhållits såsom angeläget att en förkortning av avgäldsperiodernas längd kommer till stånd, har depar- tementschefen framhållit att frågan tillhör de spörsmål som övervägs av markvärdekommittén.
Enligt beslut 1946 av statens byggnadslånebyrå godtog byrån i samband med statlig belåning icke högre tomträttsavgäld än vad som motsvarade 3,6 procent av ett skäligt tomtvärde. Svenska stadsförbundet hemställde år 1957 hos bostadsstyrelsen, att styrelsen skulle godtaga en räntesats av 4,6 procent. Inom styrelsen utarbetades i anledning härav en promemoria, som i april 1958 översändes till förbundet. I promemorian angavs medel- låneräntan för 10—årsbundna kommunlån, som upptagits under den då se- nast förflutna tioårsperioden, till omkring 3,7 procent samt räntesatsen vid tiden för promemorivans avfattande till 5,35 procent. Enligt promemo- rian borde avgäldsräntan bestämmas med ledning av dessa förhållanden. Skulle det höga ränteläget bestå ett flertal år eller väsentliga änd- ringar inträda, påverkade detta givetvis bedömningen av låneräntan. I pro- memorian uttalades sammanfattningsvis, att lämplighetsskäl talade för att —— om ej synnerliga skäl föranledde till annat _ en avgäldsränta av 4,25 procent var rimligt avvägd. Härvid förutsattes dock, att avgälden beräk- nades på det tomtvärde som styrelsen kunde anse skäligt.
Då kommunernas beslutande organ under de två senaste decennierna haft anledning förutsätta, att största delen av nybebyggelsen på tomträtts- mark skulle företagas med stöd av statliga lån, torde byggnadslånebyråns och sedermera bostadsstyrelsens ställningstaganden till tomträttsavgäldens storlek ha varit av avgörande betydelse vid avgäldens bestämmande.
I en cirkulärskrivelse till lä-nsbostadsnämnderna och förmedlingsorga— nen har bostadsstyrelsen den 16 maj 1963 emellertid förklarat, att vid be-
räkning av låneunderlaget m. in., där avgäldsräntans storlek har betydelse, nämnda myndigheter skall räkna med den gällande räntesatsen, d. v. 5. den procentsats som inom kommunen tillämpas i det särskilda fallet. Såsom skäl för detta ändrade ställningstagande anfördes i cirkulärskrivelsen, att de lånebeviljande myndigheternas prövning av tomtkostnader undergått en förändring. Härmed torde avses, att dessa myndigheter numera i låneären- dena granskar tomtkostnaderna endast med hänsyn till råmarkspriset och sålunda icke ingår på någon prövning av exploateringskostnaderna. Såsom en följd härav har tomträttsavgälderna ansetts böra falla utanför de låne- beviljande organens prövning.
Fyra städer har beslutat att utöver den årliga avgälden uttaga ett kon- tantbelopp av tomträttshavaren, när tomträttsavtalet slutes, och tre av stä- derna har börjat tillämpa detta system. Kontantbeloppet är avsett att täcka kostnaderna för anslutning till vatten och avlopp samt för tomtens exploa- tering i övrigt. Den årliga avgälden har i dessa fall beräknats med ledning av markvärdet före exploateringen. I vissa av dessa fall har kontantbelop- pet ej blivit omnämnt i tomträttsavtalet. Så har exempelvis varit fallet i Sö- dertälje.
Lagligheten av dylika tomträttsupplåtelser har nyligen varit föremål för rättslig prövning. Två tomträttshavare i Södertälje överklagade nämligen hos länsstyrelsen ett beslut av den 23 november 1962 av fullmäktige i sta- den. Talan fördes dock endast emot beslutet såvitt gällde den del av kon- tantersättningen, som ej avsåg anslutning till vatten och avlopp. I utslag den 21 maj 1963 lämnade länsstyrelse—n besvären utan bifall. Sedan målet fullföljts, prövade regeringsrätten i utslag den 23 januari 1964 lagligt att jämlikt 765 kommunallagen, med ändring av länsstyrelsens utslag, upp- häva stadsfullmåktiges beslut, se RÅ 1964 ref. 4.
Regeringsrätten fann, att exploateringskostnaden — oavsett tidpunkten för dess betalning och oavsett beräkningsgrunden — måste anses utgöra del av avgälden för tomträtten och anförde i utslaget vidare: Enär emel- lertid jämlikt 4 kapitlet 1 och 10 55 lagen om nyttjanderätt till fast egen- dom avgälden för upplåtelsen skall vara ärlig och utgå med oförändrat belopp under tidsperiod, som avses i 10 &, samt enligt 45 samma kapitel i upplåtelsehandlingen skola angivas avgäldens belopp samt de bestämmel- ser i övrigt, som skola gälla i fråga om tomträtten, får stadsfullmäktiges beslut i angivna hänseende anses strida mot allmän lag.
Regeringsrättens utslag utgör endast ett ställningstagande till frågan, om gällande bestämmelser rörande tomträtt innefattar möjlighet att upplåta tomträtt under de villkor, som stipulerats i det aktuella fallet. Någon pröv— ning av lämpligheten av en sådan upplåtelseform har däremot självfallet icke förekommit i målet.
I anslutning till införandet av de nya bestämmelserna om tomträtt ge- nomfördes även vissa ändringar i andra författningar. Nämnas må att la-
gen den 14 juni 1907 om inskrivning av tomträtt och vattenfallsrätt samt av fång till sådan rätt i vissa hänseenden erhöll ändrad lydelse. Denna lag innehåller nu i huvudsak följande.
Tomträttshavaren är pliktig att söka inskrivning av tomträttsupplå— telse hos inskrivningsdomaren, som skall införa tOmträttsavtalet i tomt- rättsprotokollet. Även ny tomträttshavare, till vilken tomträtten övergått, skall söka inskrivning av sitt fång. Inskrivningsdomaren åligger att ut- färda bevis om inskrivningen. Även då tomträttsavtalet i vissa avseenden förändras, skall förhållandet inskrivas. Om en inteckning dessförinnan meddelats eller sökts i tomträtten, skall inteckningshavarens samtycke till ändringen i allmänhet inhämtas, innan inskrivning får ske. Expropria- tionsdomstolens anmälningar om stämning och dom i mål rörande om- prövning eller jämkning av avgäld samt angående klander av uppsägning skall inskrivas i tomträttsprotokollet.
Även 1907 års lag om inteckning i tomträtt och vattenfallsrätt omarbe— tades i samband med införandet av den nya tomträttslagstiftningen och ersattes med lag den 5 juni 1953 om inteckning i tomträtt och vattenfalls- rätt. Enligt 1907 års lag hade inteckning i tomträtt kunnat ske endast för fordran. I överensstämmelse med den nya lagstiftningens målsättning att göra tomträttsinstitutet mera användbart infördes 1953 möjlighet att i tomt- rätt inteckna samma slags begränsade sakrätter _ med undantag för åter- köpsrätt — som kunde intecknas i fast egendom.
Jämväl lagen den 12 maj 1917 om expropriation upptager efter ändring är 1949 viss bestämmelse, som har avseende å tomträtten. Sålunda stadgas i 1 5, vilken innehåller en uppräkning av expropriationsgrunderna, att fas- tighet, som tillhör annan än kronan, efter Konungens prövning må tagas i anspråk genom expropriation för att säkerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar eller för att eljest i kommunens ägo överföra mark, som icke är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt.
Den nya bestämmelsen tillkom i viss del efter förslag av markutred- ningen, som 1948 avgav betänkande med förslag till vissa ändringar i ex- propriationslagstiftningen (SOU 1948:4). Utredningen ansåg att det all- männa hade en självklar förpliktelse att sörja för att befolkningen fick tillgång till goda bostäder till överkomliga priser. Förslaget hade till ända- mål att bereda kommunerna tillfälle att förvärva mark, som erfordrades för bostadsförsörjningen, samt för att ordna sin allmänna planering ävensom för att sörja för en ändamålsenlig lösning av de utbyggnads- och ombygg— nadsproblem, som förelåg inom kommunen, och främja en god utveckling av det lokala näringslivet.
Departementschefen föreslog vid lagrådsremissen, att det aktuella stad- gandet formulerades så, att expropriation fick medgivas för att säkerställa, att mark på skäliga villkor var tillgänglig för tätbebyggelse och därmed
sammanhängande anordningar eller för att eljest i kommunens ägo över— föra mark för upplåtelse med tomträtt.
I propositionen godtog departementschefen i anledning av erinring från lagrådets sida, att rätten till expropriation för upplåtelse med tomträtt borde begränsas till mark som icke var tätbebyggd. Sedan pågående utred- ning om tomträttsinstitutet slutförts, fick definitiv ställning tagas till frå- gan om denna begränsning.
Frågan om expropriation av tätbebyggd mark för tomträttsändamål upp— togs till övervägande av markvärdeutredningen, som 1957 avgav betänkande rörande indragning av oförtjänt markvärdestegring (SOU 1957: 43). Be— tänkandet innefattar tre olika ståndpunkter i de huvudfrågor som däri be— handlas. När det gäller frågan om expropriation av tätbebyggd mark för tomträttsändamål, föreligger emellertid viss överensstämmelse mellan de tre förslagen. Förslag I innefattade sådan ändring av expropriationslagstift- ningen, att kommun skulle beredas möjlighet att expropriera även tätbe- byggd mark för tomträttsändamål. I förslag II framhölls bl. a., att det var angeläget att närmare undersöka möjligheterna för samhället att expro- priera marken men låta fastighetsägarna behålla byggnaderna under tomt— rätt. Även i förslag III diskuterades expropriation av tätbebyggd mark för tomträttsändamål. Förslagsställarna ansåg, att frågan om en tomträttsexpro- priation av tätbebyggd mark borde prövas. Expropriationen borde då gälla enbart marken och komma i fråga då marken i en nära framtid beräknades undergå betydande värdeökning genom offentlig investering.
I direktiven för den sittande expropriationsutredningen har såsom en av utredningens arbetsuppgifter angivits en närmare undersökning av de upp- slag till reformer inom expropriationsväsendet, som markvärdeutredning— ens betänkande innehåller.
Av intresse i förevarande sammanhang torde vidare vara vissa av de planbestämmelser som upptages i byggnadslagen.
Grunddragen för marks användning inom en kommun eller ett samhälle angives i generalplan, medan detaljplaneringen sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Byggnadsverksamhet inom område, som ej ingår i stadsplan eller byggnadsplan, regleras genom utomplansbestämmelser. För samord— ning av flera kommuners eller samhällens planläggning upprättas region- plan.
I fråga om markens användning för olika slag av bebyggelse är ägaren underkastad de inskränkningar, som stadgas i eller med stöd av byggnads- lagen. För att mark skall få användas till tätbebyggelse, varmed avses så- dan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för till- godoseende av gemensamma behov, kräves, att marken från allmän syn- punkt prövats lämpad för ändamålet. Genom sistnämnda regel har det all— männa fått befogenhet att bestämma var tätbebyggelse skall få uppkomma. Principen gäller inte endast städer och samhällen utan landet i dess hel—
het. Den rätt, som före byggnadslagens ikraftträdande tillkom markägare att exploatera mark för bebyggelse, har sålunda i fråga om tätbebyggelse upphört genom 1947 års byggnadslagstiftning. Det allmänna kan emeller- tid avgöra ieke blott var utan även när tätbebyggelse skall få komma till stånd. I fråga om område, som i och för sig är lämpat för sådan bebyggelse, förutsättes nämligen i byggnadslagstiftningen, att stadsplan eller byggnads- plan fastställts, för att tätbebyggelse skall få ske.
Generalplan, stadsplan och byggnadsplan skall upprättas genom veder- börande kommuns försorg. Utomplansbestämmelser utfärdas av Konung- en för hela rike-t eller viss del därav —— vilket har skett genom 29 & bygg- nadsstadgan — men det tillkommer kommunal myndighet attt förordna när bestämmelserna skall tillämpas inom kommunens område eller del av detta.
Kommunerna har sålunda fått ett stort inflytande över markens använd- ning för byggnadsändamål. Staten har dock viss befogenhet att övervaka planeringen.
Lagen den 10 juli 1947 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjning- ens främjande (nr 523) innehåller bl. a. följande av intresse i förevarande sammanhang. Kommun äger ställa medel till förfogande för åtgärder i syfte att nedbringa kostnaderna för anskaffande och innehav av bostad för inom kommunen bosatta personer. 1959 ändrades detta stadgande i så måtto, att kommunen äger främja icke blott bostadsförsörjningen inom kommunen utan också inom område, i vilket kommunen ingår och som i bostadsförsörjnin'gshänseende kan anses utgöra en enhet. En kommun får dock icke bedriva verksamhet inom en annan kommuns område utan att denna kommun samtyckt därtill.
Även arrendelagstiftningen, som återfinnes i 2 kapitlet lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom, torde i visst avseende ha intresse i förevarande sammanhang. Detta gäller arrende för annat ändamål än jordbruk. Sådant arrende torde nämligen i stor utsträckning förekomma vad gäller fritidsbebyggelse på jordbruksfastigheter. Enligt en av 1962 års fritidsutredning år 1963 företagen inventering utgjorde antalet fritidshus på arrenderad mark ungefär 100 000.
Avtal om arrende för detta ändamål kan slutas muntligen eller skriftligen. Avtalet kan gälla för bestämd tid, dock längst 50 år, i vissa fall dock längst 25 år, eller tills vidare. När den för avtalet bestämda tiden utlöpt, upphör arrendet, såvida parterna ej kommit överens om annat, exempelvis att viss uppsägningstid skall gälla samt att avtalet vid utebliven uppsägning skall förlängas för viss på förhand bestämd tid. Skall avtalet gälla tills vidare, måste det bringas till upphörande genom uppsägning av någondera par- ten. Innan arrendet upphör, kan arrendatorn riva sina å den arrenderade marken uppförda byggnader. Om byggnader finns kvar när arrendetiden gått till ända, har arrendatorn att välja mellan att lämna byggnaderna till
jordägaren utan ersättning eller att erbjuda honom att köpa dem. Vill jordägaren köpa byggnaderna, bestämmes priset av skiljemän. Önskar jordägaren ej köpa byggnaderna eller underlåter han att inom viss tid besvara arrendatorns erbjudande härom, har arrendatorn viss kortare tid på sig att riva sina byggnader. Efter utgången av denna tid tillfaller bygg- naderna jordägaren utan ersättning. När arrendet upphör är arrendatorn skyldig att städa på tomten och återställa den i ursprungligt skick. Endast i undantagsfall äger arrendatorn enligt gällande rätt möjlighet att utan j ord— ägarens samtycke överlåta arrendet till ny arrendator.
Uppenbarligen ger dessa regler jordägaren en stark ställning, då det gäl- ler att efter utgången av arrendetiden förhandla med arrendatorn om' för- längning av avtalet eller om försäljning av marken till denne. Detta förhål- lande har uppmärksammats i chefens för jordbruksdepantementet direktiv för den nu arbetande arrendelagsutredningen.
Lagen den 19 juni 1942 om hyresreglering m. m. innehåller inga särbe- stämmelser för hyressättningen av lägenheter på tomträttsmark. Vid fast- ställande av grundhyra för lägenhet på sådan mark, då lägenheten färdig- ställts efter den 1 januari 1942, har praxis varit, att tomträttsavgälden an- setts såsom en årlig omkostnad, vilken borde täckas av grundhyran. Hur en höj ning av tomträttsavgälden skulle påverka en reglerad hyra är ovisst, då lagen eller dess förarbeten ej ger någon ledning härvidlag och då något sådant fall veterligen ej prövats av de hyresreglerande myndigheterna. Det sannolika synes emellertid vara, att en dylik utgiftsökning skulle komma att kompenseras hyresvärden på samma sätt som ökade förvaltningskostnader i övrigt, (1. v. s. i form av generell hyreshöjning.
Anmärkas må emellertid, att hyresregleringslagen numera avvecklats i ett stort antal —— huvudsakligen mindre — kommuner och orter samt att hyresreglerings- och hyreslagstiftningen f. n. är föremål för översyn av särskilt tillkallade sakkunniga, hyreslagstiftningssakkunniga.
Kapitel 3 Bostadskredit och tomträtt
Bostadskrediten torde i huvuddrag vara så fördelad mellan de offentliga kreditinstituten och statens lånebeviljande organ, att de förra beviljar lån till ungefär 70 procent av en fastighets belåningsvärde, medan de senare medger bostadslån med mellan 15 och 30 procent av detta värde. Belå- ningsvärdet framräknas emellertid efter något olika metoder hos kredit- instituten och hos statens lånebeviljande organ.
När det gäller lån för bostadsbebyggelse mot säkerhet i inteckning hos offentliga kreditinstitut, synes —— enligt inhämtade upplysningar -— spar- banker, hypoteksföreningar och bostadskreditkassor svara för huvudpar- ten av lånen. Dessa kreditinstitut tillämpar i princip samma regler för lån mot inteckning i tomträtt som för lån mot inteckning i fast egendom. Något belåningsvärde beräknas dock icke för marken i fråga om inteck- ning i tomträtt, detta självfallet emedan marken ej tillhör låntagaren. Till- lämpade räntesatser och amorteringsvillkor är emellertid desamma i båda fallen. Beträffande lån i ovannämnda kreditinstitut torde numera i stor utsträckning fordras amortering.
Bostadsbyggandet sker i allt större omfattning med statligt stöd. År 1964 tillkom i landet 87 167 nya lägenheter, av vilka 79 229 lägenheter eller cirka nittioen procent tillkom med sådant stöd. Sålunda finansierades nämnda år 23 526 lägenheter i småhus och 55 703 lägenheter i flerfamiljshus med hjälp av statliga bostadslån. Lägenheter som finansierats utan stöd av stat- liga lån fördelade sig 1964 vad gäller hustyp enligt följande: i småhus (en- och tvåfamiljshus samt rad- och kedjehus) 3225 och i övriga hus 4 713. Den statliga långivningens omfattning belyses av följande tal, som avser budgetåret 1963/64: egnahemslån (bostadslån till småhus) 369 076 000 kronor, tertiärlån (bostadslån till flerfamiljshus) 787 518 000 kronor, ränte- fria tilläggslån till studentbostäder 12 999 000 kronor och förbättringslån 45 254 000 kronor.
De statliga bostadslånen avser lägenheter på tomträttsmark likaväl som på mark, vilken innehaves med äganderätt. Gällande bestämmelser åter- finnes i kungörelsen den 5 oktober 1962 om bostadslån (bostadslånekun- görelsen, SFS nr 637/1962), som i vissa hänseenden ändrats med verkan dels från den 1 juli 1963 (SFS nr 142/1963), dels från den 1 juli 1964 (SFS
!
nr 412/1964), dels ock från den 1 juli 1965 (SFS nr 83/1965). Kungl. Maj:t och bostadsstyrelsen har meddelat tillämpningsföreskrifter till kungörelsen.
Allmänt inhämtas av kungörelsen jämte tillämpningsföreskrifter bl. a. följande. Bostadslån får beviljas endast om det kan antagas föreligga ett varaktigt behov av de bostäder och lokaler, som avses med låneansökan. Lån får ej beviljas, om det pris, till vilket marken förvärvats, vid särskild prövning befinnes överstiga vad som kan anses skäligt. Markpriset skall alltid prövas i låneärende avseende småhus samt skall i fråga om flerfa- milj shus prövas, då huset uppföres på ett i huvudsak obebyggt markområde. Skälighetsprövningen sker enligt de grunder som gäller för bestämmande av expropriationsersättning. Ingår i markpriset kostnader för iordning- ställande av marken för bebyggelse, må denna kostnad dock inte utgöra hin- der för lån. Det är sålunda endast råmarkspriset som blir föremål för be- dömande. Syftet med prövningen är att främja det bostadspolitiska intres- set, att priset på mark för bostadsändamål hålles på en skälig nivå. I första hand är det — enligt de utfärdade tillämpningsföreskrifterna — en kom— munal angelägenhet att genom skilda markpolitiska åtgärder tillgodose detta intresse. Markpriser, som kan befaras medföra en allmän prishöjning i orten, skall av de myndigheter som bedömer låneansökningar prövas sär- skilt ingående. Kommunen måste i fråga om bostadslån till småhus, som skall bebos av låntagaren, ikläda sig viss betalningsskyldighet beträffande låneförlust, som uppkommer inom tio år från lånets utbetalande. En förut- sättning för bostadslån är i fråga om alla slag av byggnader, att låntagaren förbinder sig att ställa sig meddelade föreskrifter om hyreskontroll till efter- rättelse. Lägenheterna får ej hyras ut mot högre hyra än det maximalbe— lopp länsbostadsnämnden godkänt. Reglerna om hyreskontroll gäller dock icke kommun, allmännyttigt bostadsföretag eller bostadsrättsförening, vil- ken arbetar utan enskilt vinstsyfte och under viss kontroll. Från hyreskon- troll har sedermera också undantagits lägenhet som uthyres till annat ända- mål än bostad, om hyresregleringslagen icke äger tillämpning på avtalet.
Beträffande bostadslånens storlek inhämtas följande. Länsbostadsnämn- den skall beträffande varje företag bestämma ett till visst belopp fastställt låneunderlag. Avser lånet endast byggnad, skall låneunderlaget minskas med ett uppskattat markvärde för tomten. Då det är fråga om tomträtt, skall sådant markvärde motsvara tomträttsavgälden kapitaliserad efter den för avgäldsberäkningen gällande räntesatsen. Bostadslånen bestämmes i pro- cent av låneunderlaget. Är lånesökanden kommun eller allmännyttigt bo- stadsföretag, utgår bostadslånet med högst trettio procent, medan enskild person samt företag, som ej är allmännyttigt, får bostadslån med normalt femton procent av låneunderlaget. I fråga om småhus, som låntagaren själv skall bebo, beviljas lån med tjugo procent.
I bostadslånekungörelsen och dess tillämpningsföreskrifter finns ingen uttrycklig anvisning om hur låneunderlaget skall beräknas för det fall att
tomträttshavaren betalar viss del av tomträttsavgälden såsom ett engångs- belopp, vilket enligt vad förut omnämnts förekommit i några städer. Emel- lertid inhämtas av regeringsrättens utslag i det i annat sammanhang om- nämnda mälet rörande lagligheten av sådant engångsbelopp i Södertälje, att engångsbeloppet i detta fall inräknats i låneunderlaget. Även beträffande tomträttsupplåtelser i Enköping mot engångsbelopp jämte viss årlig avgäld har engångsbeloppet inräknats i låneunderlaget.
Bostadslån skall amorteras med en trettiondedel om året. Utgör säkerhe- ten för bostadslån inteckning i tomträtt skall den lånebeviljande myndighe— ten tillse, att tomträtten är säkerställd för tid icke understigande amorte- ringstiden för lånet.
Bostadslån kan helt eller delvis uppsägas till betalning, bl. a. om låne- villkoren eller föreskrifter beträffande lånet åsidosättes samt om byggnaden vanvårdas eller användes till annat ändamål än vid lånets beviljande förut- satts. Låntagaren kan själv när som helst säga upp bostadslånet till betal— ning.
Övergår fastigheten eller tomträtten till ny ägare, skall denne avge en för- klaring på heder och samvete angående vederlagets storlek. Överstiger veder- laget i mer än obetydlig mån produktionskostnaden, sedan denna uppräknats med hänsyn till vissa i tillämpningsföreskrifterna närmare angivna faktorer, beviljas ej framställning om övertagande av bostadslån.
Utöver de statliga bostadslånen utgår av statsmedel även räntebidrag till nedbringande av de årliga kapitalkostnaderna för bostadshus. Bestämmel- serna härom, som återfinnes i kungörelsen den 5 oktober 1962 (nr 541) om räntebidrag m. m. för bostadshus (räntebidragskungörelsen), innehål- ler i korthet följande. Har ett bostadshus uppförts med stöd av bostads— lån, må till låntagaren utgå räntebidrag såsom ersättning för viss del av räntekostnaderna för underliggande kredit, d. v. s. lån mot säkerhet i sådan inteckning som har bättre förmånsrätt än den som utgör säkerhet för det statliga bostadslånet. Räntebidrag utgår för den del av räntan på den under- liggande krediten, som överstiger vissa närmare angivna procentsatser för primär- och sekundärkredit.
Räntebidrag kan även utgå såsom ersättning för viss del av räntekostna- derna för lån avseende bostadshus, som uppförts utan stöd av statligt län men som i huvudsak uppfyller de förutsättningar som gäller för erhållande av sådant lån.
Kapitel 4
Kommunlån för markförvärv
En väsentlig fråga då det gäller en kommuns möjlighet att i större om- fattning upplåta mark med tomträtt är f.n. finansieringen av markför- värvet. Att så är fallet framgår bl.a. av ett mycket stort antal av de svar, som lämnats på kommitténs enkät till städer och köpingar angående tomt- rätten.
De kommunala markförvärven torde i de flesta fall finansieras med såda— na lån, för vilkas upptagande enligt 60 5 kommunallagen kräves Konungens tillstånd.
Vid denna tillståndsprövning är stadgandet i första stycket 505 kom- munallagen av central betydelse. Lagrummet innehåller, att vad kommun tillhör i fast eller lös egendom bör så förvaltas, att kommunens förmögen- het ej minskas.
I kommunallagskommitténs betänkande III Förslag till kommunallag m.m. (SOU 1952: 14) anför de sakkunniga rörande det kommunala för- mögenhetsskyddet bl. a. följande.
Det värdefullaste skyddet för den kommunala förmögenheten föreligger i lagbestämmelserna om kommunernas upplåning och det sätt på vilket dessa bestämmelser tillämpas. Lånemedel får, enligt de principer som till- lämpas vid prövningen av kommunernas låneframställningar, regelmässigt endast användas för anskaffande av varaktiga tillgångar. Med lånemedel får i allmänhet ej bestridas utgifter, som ingår i en förvaltnings normala årsbehov, och för lånen föreskrives i regel amorteringstider, som är kor- tare än de anskaffade tillgångarnas varaktighetstid. Den längsta amorte- ringstid som medges är i normala fall 30 är, detta även då det gäller till— gång, som ständigt bibehåller sitt realvärde, t. ex. ett markområde. Såsom normerna utformats tvingas en kommun att i betydande omfattning in- vestera egna medel i anläggningstillgångar, bl.a. genom att lån som upp- tagits för finansieringen amorteras i snabbare takt än som motsvarar de för lånemedlen anskaffade tillgångarnas värdeminskning.
I proposition till 1953 års riksdag med förslag till kommunallag m.m. (p-rop. 1953: 210) anfördes likartade synpunkter på det kommunala förmö- genhetsskyddet.
I kommunalrättskommitténs betänkande VII (SOU 1965: 40) har före- slagits ändrade bestämmelser ifråga om kommunernas lånerätt. Enligt förslaget skall kommun utan underställ-ning och utan tidsgräns äga upp- taga lån för anskaffande av anläggningstillgångar eller gäldande av äldre lån för sådant ändamål.
Efter förslag av markpolitiska utredningen (SOU 1964: 42) har 1965 års riksdag beslutat, att kommun, som upplåtit tomträtt till mark, för vars bebyggande bostadslån beviljats enligt 1962 års bostadslånekungörelse, äger upptaga lån av statsmedel (tomträttslån). Bestämmelserna om tomt- rättslån är intagna i tomträttslånekungörelsen (SFS nr 905/1965), som träd- de i kraft vid 1966 års ingång. Tomträttslån utgår till kommun, som upplå- tit tomträtt till mark, för vars bebyggande länsbostadsnämnden beviljat bo- stadslån enligt 23 eller 24 5 bostadslånekungörelsen och för vilka bostads— lån beviljats under kalenderåret närmast före det år då tomträttslånet sö- kes. För mark som upplåtits med tomträtt mer än tio år före det år då beslutet om bostadslån meddelades utgår ej tomträttslån. Lån utgår med 95 procent av tomtmarkens belåningsvärde. Lånen, som lämnas utan så- kerhet och som löper med rörlig ränta, anpassad efter normalräntan för lån från statens utlåningsfonder, beviljas av länsbostadsnämnden efter an- sökan av kommunen. Lånen är amorteringsfria under de första tio åren och skall därefter återbetalas under loppet av trettio år. Kommun äger upp- taga tomträttslån utan medgivande av Kungl. Maj:t (SFS nr 906/1965).
Kapitcl 5
Kommitténs enkät angående förekomsten av tomträtt
Under förra hälften av år 1964 gjordes en enkät hos samtliga städer och köpingar för att få reda på i vilken utsträckning tomträttsinstitutet kom- mit till användning. Vi önskade också få del av vunna erfarenheter och av reformönskemål från kommunernas sida.
En närmare redogörelse för resultaten av enkäten lämnas i del II, bilaga 7, till vilken här får hänvisas. Några av huvudresultaten skall dock redovisas redan i detta sammanhang. , Åren närmast efter tomträttslagstiftningens tillkomst 1907 infördes i tomträtt endast i sju städer, bland dem de tre största. Intresset för tomt- j rätten tycks därefter ha varit ganska obetydligt. Från 1918 fram till 1940 infördes icke tomträtt i någon kommun. Under de därpå följande åren synes man i något större utsträckning ha tillämpat tomträtt. Fram till år 1954, då den 1953 beslutade reformen på området trädde i kraft, började tomträtt användas i nämnvärd utsträckning i 12 städer och några köpingar. Därefter har ytterligare fem städer och någon köping tillkommit.
Endast ett fåtal kommuner upplåter all eller så gott som all kommunal mark med tomträtt. Till dessa hör emellertid Stockholm, Göteborg och Malmö. Tomträtten användes f. n. i nämnvärd utsträckning i 24 städer, i huvudsak de större, samt i sju köpingar.
Såsom främsta anledning till att tomträtten användes i så förhållandevis liten utsträckning åberopas i allmänhet finansiella svårigheter. Av svaren framgår också, att tomträtten innebär en ekonomisk belastning för kommu- nerna särskilt under den första tiden. Sedan man amorterat de lån som ur- sprungligen upptagits för att finansiera markinköpen, har däremot svårig- heterna blivit mindre.
Engångsbelopp i samband med tomträttsupplåtelse uttages på flera håll med stöd av bestämmelserna i 1955 års lag om allmänna vatten- och avlopps- anläggningar. För andra exploateringskostnader har däremot engångsav— gälder endast uttagits i Enköping, Gävle, Västerås och Örebro.
Såsom reformönskemål framföres på de flesta håll i främsta rummet, att lånemöjligheterna förbättras. Här kan anmärkas, att dessa uttalanden gjorts före statsmakternas beslut i anledning av markpolitiska utredningens förslag om sådana förbättringar.
Vidare framföres på många håll — sedan det visat sig att engångsbe—
lopp icke är tillåtna enligt gällande lag _ krav på lagändring i syfte att möjliggöra uttagandet av sådana belopp. Slutligen föreslås på flera håll, att de nuvarande avgäldsregleringsperio- derna förkortas.
Kapitel 6
Tomträttsfrågan vid 1963 års riksdag
I två likalydande motioner till 1963 års riksdag, nr 174 i första kammaren av herrar Einar Eriksson och Axel Svensson samt nr 206 i andra kamma- ren av herr Tore Bengtsson i Halmstad m.fl., hemställdes bl.a. om utred— ning i syfte att åstadkomma en sådan ändring av bestämmelserna för tomträtten, att dessa också medgåve rätt för kommun, som så önskade, att i tomträttsavtalet införa sådana bestämmelser, att kommunen snabbt kunde återfå kapital som investerats i tomträttsjord, under förutsättning att detta kapital återigen användes för inköp av mark avsedd att upplåtas med tomt- rätt.
Till stöd för denna hemställan anfördes, att nuvarande tomträttssystem kräver alltför stora kapitalinsatser från kommunernas sida. Därför borde möjlighet tillskapas för kommunerna att relativt snabbt få tillbaka det kapital som nedlagts i tomträttsjord. En sådan möjlighet skulle uppstå, om man vid sidan av systemet med årlig tomträttsavgäld införde en me- tod som i princip byggde på kontantinbetalning. Tomträttshavaren skulle vid tecknandet av tomträttskontrakt betala en engångsavgift motsvarande tomtvärdet eller samma belopp som tomträttsavgälden nu baserades på. Som motprestation skulle tomträttshavaren, oavsett hur lång tid han för- fogade över tomträtten, vara befriad från att betala någon tomträttsavgäld.
Motionärerna hävdade, att de nuvarande villkoren för tomträtt och det av dem förordade systemet principiellt var likvärdiga. Skillnaden var, en— ligt motionärerna, blott den att tomträttshavaren enligt nuvarande system betalade en viss räntesats på ett visst bestämt tomtvärde, medan enligt mo- tionärernas förslag fastighetsägaren kontant fick det belopp som motsva- rade det bestämda tomtvärdet, varvid räntan på detta inbetalade belopp utgjorde en indirekt tomträttsavgäld.
Beträffande verkningarna av den föreslagna metoden uttalades i motio- nerna följande.
Fördelarna med det föreslagna systemet är för kommunernas del uppen- bara. De skulle relativt snabbt få tillbaka kapital som nedlagts för inköp av tomträttsjord, och följaktligen skulle de kunna föra en effektiv mark- politik med en relativt liten kapitalinsats. Vad som skulle erfordras vore ett visst rörelsekapital vars storlek av naturliga skäl måste växla från kom- mun till kommun.
För tomträttshavaren innebär systemet både för- och nackdelar. Den största nackdelen är att han måste göra en större kontant insats. Men å
andra sidan är hans mellanhavanden med fastighetsägaren klara och kon- cisa. Han slipper frukta att tomträttsavgälden under kontraktstiden skall stiga. Ser man frågan i ett vidare perspektiv är vi övertygade om att det mest angelägena är att snabbt skapa ett tomträttssystem som ger kommu- nerna ökade möjligheter att föra en effektiv markpolitik.
Vid remissbehandling fick motionerna ett blandat mottagande. Bygg- nadsstyrelsen, Svenska bankföreningen, Svenska landskommunernas för- bund och Svenska riksbyggen tillstyrkte eller förklarade sig icke ha något att erinra mot den begärda utredningen. Svea hovrätt och Svenska stads- förbundet var tveksamma om lämpligheten av den föreslagna lösningen. Svenska sparbanksföreningen avstyrkte nya regler för tomträttsupplåtelse och ifrågasatte behovet av en utredning. Hyresgästernas riksförbund an- såg sig ej kunna tillstyrka utredning, och Sveriges fastighetsägareförbund hemställde om avslag på motionerna. Bostadsstyrelsen fann uppslaget värt att överväga i en utredning, där markfrågorna toges upp till en mer all- sidig prövning.
Byggnadsstyrelsen underströk i sitt yttrande vikten av att den kommu- nala planläggningsverksamheten bedrevs med kraft och konsekvens och att kommunernas möjligheter att föra en aktiv markpolitik underlättades. Det syntes styrelsen föga rationellt att kommunerna förvärvade mark i syfte att upplåta den med tomträtt, om de sedan av finansiella skäl tvinga- des avhända sig marken. Detta kunde nämligen, enligt styrelsens mening, i sin tur innebära, att kommunernas möjligheter att verka för en god sam- hällsplanering och för planernas genomförande spolierades eller i varje fall i avsevärd omfattning minskades.
Svenska landskommunernas förbund yttrade i sitt remissvar. Det torde icke vara realistiskt att antaga, att tomträttsinstitutets använd- ning skulle kunna lösa de komplex av svåra problem, som brukar benäm- nas »oförtjänt markvärdestegring». I vissa fall kan dock ett utnyttjande av denna form för markupplåtelse förväntas verksamt bidraga till att för— hindra en icke önskvärd stegring av markvärdet. Även av skäl, som sam- manhänger med byggnadsplaneringens långsiktiga perspektiv, kan under- stundom tomträttsinstitutet utgöra en lämplig form för upplåtande av mark till tätortsbebyggelse. Med den utformning reglerna om tomträttsavgälds erläggande nu har, utgör emellertid finansieringsproblemet ett närmast oöverstigligt hinder för den kommun, som för nämnda syften vill använda tomträttsinstitutet. Ett förverkligande av motionärernas tanke, om öpp- nande av möjlighet till erläggande av avgäld i form av engångsbelopp, skulle sannolikt kunna vara ägnat att väsentligt förbättra institutets an- vändbarhet. För uppnående av den avsedda effekten torde dock erfordras att tomträttshavare ges möjlighet att belåna värdet av tomt, för vilken en- gångsavgäld erlagts.
Svenska riksbyggen anlade i huvudsak synpunkter av samma slag som Svenska landskommunernas förbund anfört och uttalade, att starka skäl talade för att man borde finna former för ökat utnyttjande av tomträtts- institutet, varför en utredning av frågan syntes välbefogad.
Svea hovrätt framhöll, att möjligheten till avgäldsreglering var ägnad att förhindra spekulationsvinster från den enskildes sida vid försäljning av tomträtt. Om, såsom motionärerna föreslagit, markvärdesumman er- lägges kontant, skulle, enligt hovrättens mening, markägaren kunna till- godogöra sig markvärdestegringen endast i de fall då tomträttsavtalet uppsades. Då möjligheterna till uppsägning var begränsade, skulle tomt- rättshavaren kunna tillgodogöra sig den vinst, som enligt nuvarande sy- stem tillgodoföres det allmänna.
Svenska stadsförbundet ställde sig mycket tveksamt till den i motionerna skisserade ändringen av tomträttsinstitutets konstruktion. Enligt förbun- det var det föreslagna systemet fördelaktigt för kommunerna endast ur finansieringssynpunkt men tjänade ej syftemålet att förbehålla kommu— nerna markvärdestegringar. Förbundet redogjorde härefter för det system, som tillämpades i Gävle, Linköping och Södertälje, samt förmenade, att detta system innebar en möjlighet för kommunen att överflytta en del av sina med tomträtten förenade kapitalkostnader på tomträttshavaren utan att kommunen därigenom avhände sig rätten att tillgodogöra sig markvär- destegring. Detta system ansåg emellertid förbundet lämpligt endast i fråga om vissa typer av exploatörer. Förbundet anförde i anslutning till motionä- rernas förslag vidare bl. a. följande.
Det vore teoretiskt sett möjligt att omkonstruera förslaget, så att tomt- rätten alltjämt kunde fylla sin uppgift som instrument för att förbehålla samhället markvärdestegringen. Kommunen skulle i så fall medges rätt att utöver den första engångsinbetalningen periodvis kräva ytterligare in- betalningar som ersättning för markvärdestegringen. Ett sådant tomträtts- system skulle ur kommunal synpunkt vara mycket fördelaktigt. Kommu- nen vore helt befriad från den vanliga tomträttens båda olägenheter, att ett stort kapital hålls bundet i marken och att detta kapital enligt gällande regler för den kommunala upplåningen måste amorteras inom viss tid trots att tomträttsavgälderna ej tillåts täcka mera än räntan på kapitalet. Men för tomträttshavare skulle en så konstruerad tomträtt jämfört med äganderätt ha enbart nackdelar. Tidigare reformer av tomträtten har gått ut på att förbättra dess egenskaper, sett från tomträttshavarens synpunkt, och institutet har obestridligen därigenom vunnit i användbarhet och at- traktivitet. Enligt förbundsstyrelsens mening måste man å priori ställa sig tveksam till alla sådana förändringar av tomträtten, som kan befaras för- svaga dess konkurrenskraft.
Svenska sparbanksföreningen framhöll, att motionärernas förslag ej in- nebar annat än att kapitalanskaffningen överflyttades från kommunerna till tomträttshavarna samt att från dessas sida skulle komma att ställas anspråk på samma kreditmarknad som kommunerna själva anlitat för i sak samma ändamål. Föreningen ansåg tillika att kommunerna genom det föreslagna systemet skulle avhända sig möjligheten att tillgodogöra sig uppkommen markvärdestegring. Därjämte pekade föreningen på de kapi- talanskaffningsproblem, som skulle uppkomma för kommunen vid upplå- telsetidens slut.
Hyresgästernas riksförbund instämde i motionärernas syfte att ge kom- munerna ökade möjligheter att förvärva mark för upplåtelse med tomträtt men kunde ej tillstyrka den föreslagna utredningen med den i motionerna lämnade motiveringen. Förbundet fann att förslagets genomförande skulle leda till ränteförluster för kommunerna samt att dessa kunde åsamkas betydande kostnader när tomträtten skulle upphöra.
Bostadsstyrelsen anförde, efter att ha erinrat om att några städer redan upplät tomträtt mot dels viss engångsavgäld och dels årlig avgäld.
Tomträtten står i sin nuvarande form äganderätten nära. Tomträttshava- ren har i flera avseenden samma ställning som en fastighetsägare. En vä- sentlig skillnad består emellertid däri att tomträttshavaren icke kan tillgo- dogöra sig ev. markvärdestegringar — åtminstone inte i samma utsträck— ning som ägaren. En annan påtaglig skillnad ligger i de skilda betalnings- sätten _— för äganderätt en köpeskilling, för tomträtt en årlig ränteavgäld. Om den enskilde byggaren har ekonomisk möjlighet att välja mellan tomt- rätt och markförvärv talar sannolikt den förstnämnda skillnaden till för- män för förvärvet. Det är däremot svårt att bedöma hur stor betydelse den sistnämnda skillnaden tillmätes i en sådan valsituation. Man hör emellertid inte underskatta betydelsen av att betalningssättet för tomträtt och ägande- rätt f. n. är olika. Denna olikhet torde nämligen framstå såsom naturlig och skälig. Utplånas denna skillnad på det sätt som motionärerna tänkt sig skulle det kunna få till följd att tomträttens konkurrensförmåga äventyras och att mark som kan förvärvas med äganderätt blir än mer åtråvärd än för närvarande. Kommunen skulle i så fall få svårare än nu att hävda sig i konkurrensen om markinköpen. Motionärernas tanke om tomträttsinstitu— tets reformering i detta speciella avseende synes m. a. o. höra intimt sam- man med frågan hur dispositionsrätten till bebyggelsemark skall fördelas mellan samhället och den enskilde.
Sveriges fastighetsägareförbund ansåg de i motionerna föreslagna änd- ringarna icke vara förenliga med tomträttsinstitutets uppbyggnad och dess sociala syfte att vidga möjligheterna för personer, som icke förfogar över större kapital, att skaffa egen bostad. Förbundet förklarade sig anse för— slaget innebära att ett helt nytt besittningsinstitut tillskapades i svensk rätt. Om tomträtten ändrades därhän, att som vederlag för tomträtten ut- ginge en engångsavgift motsvarande fastighetens överlåtelsevärde, skulle tomträtten förändras till att bli en form av begränsad äganderätt. En tomt— rättsupplåtelse skulle därvid närmast kunna karakteriseras SOm en för- säljning med återköpsrätt vid vissa tidpunkter.
Tredje lagutskottet upptog motionerna till behandling i sitt utlåtande nr 32 år 1963. Utskottet instämde för egen del helt i motionärernas syfte att underlätta kommunernas kreditanskaffning för markförvärv och att hjäl- pa kommunerna att genom ökad användning av tomträttsinstitutet föra en effektiv markpolitik. Utskottet anförde härefter Vidare bl. a. följande.
Vad därefter gäller motionärernas uppslag om införandet av möjlighet att upplåta tomträtt mot engångsavgift skulle detta såsom flera remissinstanser påpekat föranleda vissa olägenheter. Enligt vad som angivits i Stadsför-
&
bundets yttrande skulle det vara möjligt att i viss begränsad utsträckning lösa frågan enligt motionärernas riktlinjer redan enligt gällande lag, näm- ligen genom att vid tomträttsupplåtelse uttaga dels en engångsavgift, mot- svarande exempelvis cxploateringskostnaderna, och dels en årlig avgäld, motsvarande återstoden av markvärdet.
Utskottet framhöll härefter, att motionärernas hemställan om utredning kommit i ett nytt läge, sedan vår kommitté tillkallats. Då det genom motio— nerna framlagda förslaget uppenbarligen föll inom ramen för kommitténs utredningsuppdrag och således skulle komma under kommitténs prövning, fann utskottet icke skäl föreligga att avgiva förslag om överlämnande av motionerna till kommittén. Utskottet föreslog, att motionerna icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd.
Riksdagen fattade beslut i överensstämmelse med utskottets förslag.
Kapitel 7
Tomträttslagstiftningens ändamål
När tomträttsinstitutet infördes vid seklets början var huvudsyftena att minska den enskildes bostadskostnader och att bevara Värdestegringen på bebyggelsemark hos det allmänna.
Numera hålles den enskildes bostadskostnader nere även med andra hjälp- medel. En väsentlig roll härvidlag spelar den statliga och kommunala bo— stadslångivningen. För den enskilde byggherren kräver disposition av tomt- rättsmark visserligen icke något kapitaltillskott, Bostadslån kan emellertid i regel erhållas på gynnsamma villkor med åttio procent eller större andel av anskaffningskostnaden för äganderättsmark.
Såsom tidigare framgått väntas fritidsbebyggelsen komma att kraftigt öka. För sådan bebyggelse skulle måhända tomträtt framdeles kunna komma i f rå- ga i viss utsträckning för att begränsa den enskildes markkostnader och för att tillförsäkra det allmänna andel i den värdestegring som kan bli följden av en ökad efterfrågan av fritidsmark. Statliga bostadslån utgår icke för fritids— bebyggelse, och de kreditmöjligheter som de offentliga kreditinstituten kan erbjuda är i regel mycket begränsade. För den som önskar skaffa sig ett fri— tidshus skulle det därför kunna innebära en viss lättnad, om mark kunde få disponeras under betryggande former utan den stora kapitalinsats som ett köp i allmänhet kräver. Jämfört med lägenhetsarrende — en f. n. mycket vanlig dispositionsform när det gäller fritidsbebyggelse —— erbjuder tomt— rätten uppenbarligen fördelar för den enskilde vad gäller tryggheten i be- sittningen och möjligheten till belåning.
Tomträttens andra huvudändamål att hos det allmänna bevara värdesteg- ringen på mark som upplåtes för bebyggelse torde efter 1963 års lagändring- ar ha fått en ökad betydelse. Upplåtelse med tomträtt har nämligen varit ett av de få medel som stått till buds för att åt samhället söka bevara en andel i den accelererande Värdestegringen å byggnadsmark i expanderande re- gioner.
Vid sidan av tomträttsinstitutets ursprungliga båda huvudändamål fram— träder vissa nya funktioner, som allmänt torde tillmätas växande betydelse i de större samhällena. Mark som upplåtes med tomträtt kan under något smidigare och billigare former än äganderättsmark föras under allmän disposition, när marken behövs för nya ändamål av vikt för samhällsut- vecklingen. En vidgad tillämpning av tomträttslagstiftningen i expanderan- de samhällen torde vidare underlätta genomförandet av rationella lösningar
av stadsplaneringsproblemen. Planering och byggande sker i dag i en helt annan skala än tidigare. I de större samhällena ter det sig numera ända- målsenligt att bygga om ett eller flera kvarter samtidigt och att i ett sam— manhang utbygga nya bostadsområden. Den ökande trafiken nödvändiggör omfattande regleringar, för vilka mycket mark åtgår. Omdaningsåtgärder av sådant slag kan uppenbarligen genomföras billigare och snabbare, om äganderätten till behövlig mark är samlad på en hand.
Sammanfattningsvis kan sägas, att av tomträttens ursprungliga ända- mål begränsningen av boendekostnaderna i Viss mån trätt i bakgrunden. Där- emot är dess syfte att bevara Värdestegringen på mark åt det allmänna alltjämt betydelsefullt. Vid sidan därav har tomträtten tillagts en ny och viktig funktion, nämligen att underlätta en tidsenlig och rationell samhälls- planering.
Tomträttens betydelse som markpolitiskt instrument har sålunda sna- rare ökat än minskat. Trots detta har tomträttsinstitutet — om man bortser från Stockholm och ett fåtal andra orter — kommit till en förhållandevis sparsam användning, Anledningarna härtill är flera. Sålunda vill det av vår enkät att döma synas, som om man på några håll icke tillräckligt upp- märksammat de fördelar tomträttsinstitutet erbjuder. Den viktigaste anled- ledningen torde emellertid vara av ekonomisk art.
Kommunerna har sålunda hittills ställts inför svårbemästrade finansie— ringsproblem vid en övergång i större skala från äganderättsöverlåtelser till tomträttsupplåtelser. Det har varit svårt både att uppbringa erforderligt kapital för markköp och att binda anskaffat kapital i tomträttsmark. I regel har kommunerna varit hänvisade att låna medel för inköp av mark på den allmänna kreditmarknaden. Någon prioritering har alltså icke förekommit. I det kärva kreditläge, som under långa perioder präglat denna marknad, har många kommuner haft svårt att täcka sitt lånebehov. Växande samhäl- len behöver kapital för många ändamål, och lånebehovet har därför icke sällan överstigit aktuella lånemöjligheter. I och för sig önskvärda investe— ringar i tomträttsmark har i sådana situationer fått stå tillbaka för andra mera påträngande investeringsbehov. Härtill kommer att vid Kungl. Maj:ts lånetillstånd knutna villkor om amortering inom en trettioårsperiod med- fört utgifter som endast till ringa del motsvarats av influtna tomträttsav- gälder.
Bestämmelserna i tomträttslånekungörelsen den 10 december 1965 inne- bär, att kommunala lån för investering i tomträttsmark för bostadsbebyg- gelse numera fått viss prioritet. Reglerna om amorteringsfrihet under de tio första åren och en trettioårig amorteringstid därefter medför därjämte en viss lättnad för kommuner som vill binda kapital i tomträttsmark.
De nya lånebestämmelserna synes sålunda ägnade att stimulera kommu- nerna till en ökad tillämpning av tomträtt i fråga om mark, som nyttjas för bostadsbebyggelse finansierad med stöd av statliga lån. Förhållandena torde 7——650585. Markfrågan I
dock alltjämt vara sådana att även andra medel än influtna tomträttsav- gälder måste tagas i anspråk för amortering. När det gäller mark, som en kommun önskar upplåta med tomträtt för bostäder vilka åstadkommes utan statligt finansieringsstöd eller för bebyggelse av annat slag än bostäder, är tomträttslånekungörelsen, som ovan framgått, icke tillämplig. I sådana fall återstår sålunda f. n. endast sedvanliga finansieringsmöjligheter. Enligt vår uppfattning skulle markupplåtelser under tomträtt i större skala än nu vara till fördel för kommunerna i expanderande zoner. Sådana upplåtelser förbättrar kommunernas praktiska möjligheter att styra den framtida markanvändningen och tillförsäkrar dem därtill andel i förekom- mande markvärdestegring. Av det anförda torde framgå, att de nya lånebe— stämmelserna kan göra åtskilliga kommuner mera benägna än tidigare att tillvarataga de fördelar tomträttsupplåtelserna innebär. Alltjämt torde dock vissa problem kvarstå av finansiell natur, särskilt beträffande mark, som icke omfattas av bestämmelserna i tomträttslånekungörelsen. Det är därför enligt vår mening påkallat att vidtaga ytterligare åtgärder för att förbättra tomträttsinstitutet från kommunal synpunkt. Vid våra överväganden i denna fråga har vi funnit, att man med tämligen små förändringar i tomträttslag- stiftningen, vilka icke nämnvärt skulle ändra tomträttshavarnas ställning, skulle kunna åstadkomma icke obetydliga lättnader för kommunerna. De förslag som vi för detta ändamål framlägger i det följande innefattar möjlig- het för kommunerna att taga ut en del av ersättningen för tomträttsupplå- telserna i form av engångsbelopp samt en förkortning av de perioder, efter vilkas utgång en höjning av de årliga avgälderna kan komma i fråga.
Kapitel 8
Engångsbelopp
Jämfört med äganderätt utgör tomträttens förnämsta fördel för den enskilde att denna besittningsform ej kräver kapitalinsats. Om engångs- belopp, såsom föreslogs i tidigare återgivna motioner till 1963 års riksdag, finge uttagas till hela markvärdet, skulle nämnda fördel bortfalla. Ett sådant system skulle dessutom innebära, att kommunernas möjlighet att förskaffa sig andel i förekommande markvärdestegring genom periodiska avgälds- höjningar upphörde under den tid ett tomträttsavtal ägde bestånd. Även i i övrigt skulle tomträtten förändra karaktär. Vi har av dessa skäl inte an- l sett oss kunna förorda en reform i enlighet med riktlinjerna i nämnda motioner.
De invändningar som rests mot de i motionerna väckta förslagen synes emellertid knappast med samma styrka kunna anföras mot ett avgäldssystem, i vilket man bibehåller årliga avgälder men tillåter kommunen att i samband , med upplåtelsen uttaga ett engångsbelopp såsom gottgörelse för en del av 1 kostnaderna. Ett sådant system skulle innebära, att man legaliserar en praxis, som redan tillämpats inom vissa kommuner och som där uppenbar- ligen ansetts motsvara ett behov. Kravet på kapitaltillskott av tomträtts— havaren skulle med ett sådant system alltjämt ställas väsentligt lägre än vid köp. Man skulle också bevara kommunens möjlighet till periodiska av- gäldshöjningar.
Vid remissbehandlingen av de förut nämnda motionerna framhöll några remissinstanser i anslutning till motionärernas förslag om ett till hela mark- värdet bestämt engångsbelopp, att inverkan på tomträttens kreditvärde av att sådant belopp erlagts var av betydelse då det gällde att ta ställning till förslaget. Även för det fall att engångsbeloppet skulle utgå med en lägre an- del av markvärdet, är frågan om effekten vad gäller tomrättens belånings- värde av betydelse.
I första hand må härvid beaktas, att de rättssubjekt, som äger upplåta tomträtt, är sådana att deras förmåga att i händelse av tomträttens upp- hörande återbetala erlagt fast belopp icke behöver sättas i fråga. I detta hänseende löper en eventuell kreditgivare sålunda ingen risk.
Man måste emellertid hålla i minnet, att tomträtt upplåtes på obestämd tid samt att flertalet tomträtter med all sannolikhet ej kommer att uppsägas inom överskådlig tid efter upplåtelsen. Engångsbeloppets kreditvärde kom- mer därför främst att aktualiseras, när en tomträtt måste exekutivt för-
säljas. Den omständigheten att sådant belopp tillhandahållits måste, såsom i det följande närmare utvecklas, medföra, att den årliga avgälden under hela avtalstiden blir lägre än om engångsbelopp ej krävts. Skillnaden skall motsvara skälig ränta på engångsbeloppet. Det synes därför rimligt att an- taga, att en tomträtt, för vilken tillhandahållits engångsbelopp, vid exekutiv försäljning kommer att betinga ett pris, som med engångsbeloppet överstiger priset för en eljest jämförbar tomträtt, för vilken sådant belopp ej inbetalts. Engångsbeloppet torde därför i princip komma att höja kreditvärdet.
Ett av syftena med ett engångsbelopp är, som tidigare framgått, att för— bättra kommunernas finansieringsmöjligheter. Om emellertid resultatet av förslaget i huvudsak blev, att anspråken på kreditmarknaden överflyttades från kommunerna till tomträttshavarna, skulle icke mycket vara vunnet.
Enligt vår mening blir så icke fallet. Till en början må observeras, att kommunernas låneanspråk normalt avser hela markvärdet, d. v. s. även hela den del av detta värde som skall täckas av engångsbeloppet, medan tomt- rättshavaren enligt gängse belåningsregler knappast kan påräkna att mot inteckning i tomträtt få låna mer än vad som motsvarar ungefär två tredje- delar av engångsbeloppet. Återstoden måste han därför anskaffa genom sparande eller län hos privatpersoner. Det är vidare antagligt, att lån, som av tomträttshavare upptagits i offentliga kreditinstitut för att finansiera en- gångsbelopp, kommer att amorteras under kortare tid än vad som är vanligt beträffande kommunlån för markförvärv. Framför allt bör emellertid beak- tas, att åtskilliga företagare och privatpersoner över huvud taget icke kom- mer att behöva anlita kredit för att betala engångsbelopp. Av nu anförda skäl synes det befogat att antaga, att den kreditmarknad, till vilken kommu- nerna måste vända sig då tomträtt upplåtes utan att tomträttslånekungörel- sen är tillämplig, skulle kunna påräkna en minskning av efterfrågan på låne- medel om systemet med engångsbelopp införes.
Icke heller från de nu diskuterade kreditsynpunkterna synes alltså vä- gande invändningar kunna resas mot det ifrågasatta systemet.
En naturlig förutsättning för detta är emellertid enligt vår mening, att varje kommun själv får avgöra, om den skall tillämpa detsamma, samt att möjligheten att uttaga engångsbelopp blir begränsad genom lagbestäm- melse. Vid avvägningen av en sådan bestämmelse synes den metod med ett engångsbelopp, i huvudsak motsvarande exploateringskostnaden, som tillämpats inom några kommuner, kunna utgöra en lämplig utgångspunkt. Påpekas kan, att man då anknyter till ett system som genom 1955 års lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar redan införts för alla slag av fastigheter beträffande sådana anläggningar. Då det 'kan erbjuda svårig- heter att exakt uträkna exploateringskostnaderna, synes man emellertid av praktiska skäl böra utforma begränsningsregeln så, att högst viss andel av markens värde vid upplåtelsen får uttagas i form av engångsbelopp. Den- na andel synes kunna bestämmas till hälften.
Vi har under beaktande av det sagda funnit oss böra föreslå, att fastig- hetsägaren vid upplåtelse av tomträtt skall äga uttaga ett fast belopp mot- svarande högst halva värdet av den upplåtna marken.
Markvärdet torde vid bestämmande av det fasta beloppet böra fastställas efter realistiska grunder. Det förhållandet att ett visst markområde för- värvats vid en tidpunkt då markpriset var lägre än vid tiden för tomträtts- upplåtelsen bör alltså ic'ke inverka. Tomträttens ändamål att bevara värde- stegringen på mark i det allmännas hand medför i ett sådant fall, att rå— markens värde bör omräknas till dagspris och att tillägg härefter göres för aktuella exploateringskostnader. Derma princip bör dock tillämpas med moderation. Kommunerna är ju stora markköpare och det ligger därför i deras intresse att tillse att vid tomträttsupplåtelser tillämpade markvärden icke blir så höga att de f är en ogynnsam inverkan på ortsprisnivån för mark.
Även om ett till halva markvärdet bestämt fast belopp i allmänhet icke kan väntas utgöra någon alltför betungande kapitalinsats för tomträtt av- sedd för privatfinansierade bostadshus och kommersiell bebyggelse, ”kan så li'kväl stundom bli fallet. Kommunerna bör i sådana fall överväga att sänka kravet på fast belopp till en lägre andel av markvärdet eller att helt slopa detta krav eller att tillåta att beloppet erlägges i form av amorteringar under en kortare tidrymd. Amorteringstiden synes knappast böra vara längre än tio år. Då amortering tillåtes, bör skälig ränta utgå på ogulden del av fast belopp.
Om tomträttsavtalet på grund av uppsägning upphör, bör det fasta beloppet tillgodoräknas tomträttshavaren. Någon anledning att betrakta beloppet såsom helt eller delvis konsumerat synes nämligen ej föreligga. Situationen bör i stället principiellt anses vara den, att tomträttshavaren i form av ett fast belopp deponerat ett kapital hos kommunen, å vilket denna så länge avtalet består äger tillgodoräkna sig ränteavkastningen så— som en del av den årliga tomträttsavgälden. Fast belopp, som återbetalas, bör, liksom löseskilling för tomträttshavarens byggnader, nedsättas hos läns- styrelsen och även i övrigt likställas med sådan löseskilling.
Kapitel 9
Årlig avgäld
Enligt gällande rätt kan den årliga tomträttsavgälden regleras vart tjugonde år i fråga om tomträttsupplåtelser för bostadsändamål och vart tionde år i fråga om upplåtelser för annat ändamål.
Det förut nämnda intresset att underlätta kommunernas finansiering av tomträttsupplåtelser skulle i viss mån tillgodoses om avgäldsperiodernas längd förkortades. Även takten i den allmänna prisutvecklingen och i mark- prisernas förändringar aktualiserar frågan om avgäldsperiodernas längd f. n. är rätt avvägd. Dessa faktorer medför nämligen att en avgäld, som be- stämts vid början av en tj uguårsperiod, i slutet av perioden kan te sig såsom en högst otillräcklig ersättning för den upplåtna nyttjanderätten. När åter avgälden vid periodens slut skall höjas, kan detta lätt komma att betraktas som en kännbar inskränkning av en fördel, som tomträttshavaren vant sig vid och kommit att betrakta som en med tomträtten förenad rättighet. För de beslutande kommunala organen måste det under sådana förhållanden vara föga tilltalande att av tomträttshavare kräva en avgäldshöjning av be- tydande storlek. Och därmed riskera ett utbrett missnöje. Otvivelaktigt skulle mindre höjningar efter kortare perioder te sig lättare både för den enskilde att bära och för det allmänna att genomföra.
På frågan hur långa avgäldsperioderna lämpligen bör vara inverkar även vissa andra faktorer. En avgäldshöjning innebär, att tomträttshavarens ut- gifter för tomträtten ökar. Tomträttshavarens förmåga att fullgöra andra honom åvilande ekonomiska förpliktelser som har samband med tomträtten kan måhända härigenom sägas minska. En sådan tanke synes ligga till grund för stadgandet i 4 kap. 26 5 lagen om nyttjanderätt till fast egendom, vari expropriationsdomstol ålägges att hos inskrivningsdomaren anmäla stämning och dom i mål angående omprövning av tomträttsavgäld. Bestäm- melsen torde vara tillkommen för att bereda tredje man, bl. a. långivare, möjlighet att erhålla upplysning om sådana förhållanden som kan vara av betydelse för tillvaratagande av hans intressen. I lagberedningens förslag till ny lagstiftning om tomträtt m. m. (SOU 1952: 28, s. 43) uttalas, att vid höjning av avgäld vore såsom sakägare att anse icke blott tomtägaren och tomträttshavaren utan även de rättsägare för vilka tomträtten utgör säker- het, främst innehavare av intecknad fordran. En förkortning av avgäldspe- rioderna innebär självfallet, jämfört med rådande förhållanden, vid stigande markpriser en viss nackdel för tomträttshavare. Detta torde i sin tur — åt-
minstone teoretiskt sett — medföra, att tomträttens värde och därmed även dess värde såsom kreditobjekt något minskar. Då emellertid lån mot säker- het i inteckning i tomträtt numera i regel fortlöpande amorteras, synes in- teckningshavarnas intressen icke i nämnvärd grad komma att beröras av av- gäldshöjningar om dessa sker med relativt stora intervaller.
En annan omständighet som talar emot täta avgäldshöj ningar är de ökade administrativa besvär en sådan ordning skulle föra med sig. Omprövning av avgäld sker, om överenskommelse ej träffas, inför expropriationsdomstol. Om antalet tomträtter skulle komma att öka, samtidigt som avgälderna ofta skulle behöva omprövas, torde detta icke blott för kommunerna utan fram- för allt för expropriationsdomstolarna orsaka en svårbemästrad arbetsök— ning. Expropriationsdomstolarnas arbetsbelastning anses redan för närva- rande, då några mål rörande omprövning av tomträttsavgäld knappast före- kommer, mycket betungande.
Under beaktande av nyss anförda omständigheter har vi funnit, att av- gäldsperioderna vad beträffar tomträttsupplåtelse för bostadsändamål icke lämpligen kan förkortas mer än till tio år, medan perioderna för upplåtelse för väsentligen annat ändamål även i fortsättningen icke bör understiga tio år. Tioårsperioden kommer således att gälla för alla slag av tomträtts- upplåtelser.
Om tomträttshavaren i form av ett fast belopp erlagt viss del av det Värde marken hade vid tiden för tomträttsupplåtelusen, bör detta räknas honom tillgodo vid avgäldsreglering. Detta synes lämpligen kunna ske på det sättet, att beloppet vid varje framtida avgäldsreglering avdrages från det upp- skattade markvärdet. Återstående markvärde lägges härefter till grund vid bestämmandet av den nya årliga avgälden.
Denna regleringsmetod tillgodoser samhällets intresse att hos sig bevara Värdestegringen ä mark. För tomträttshavaren inrymmer metoden emeller- tid i tider av fallande penningvärde den nackdelen att det fasta beloppet vid avgäldsreglering icke omräknas till aktuellt penningvärde. Det allmänna skulle sålunda göra en inflationsvinst på den enskildes bekostnad. I händelse av sjunkande penningvärde gör emellertid också tomträttshavaren en vinst av samma slag på det allmännas bekostnad genom att den årliga avgälden är fixerad till ett bestämt belopp under minst tio år i taget. Sistnämnda förhållande medför, att den ovan förordade metoden synes godtagbar, om det fasta beloppet ej överstiger halva värdet av den upplåtna tomträttsmar- ken.
Kapitel 10
Författningsförslag
I överensstämmelse med de riktlinjer som angivits i det föregående har vi utarbetat förslag till lag om ändring i vissa delar av lagen den 14 juni 1907 (nr 36, s. 1) om nyttjanderätt till fast egendom.
Samtliga ändringar avser 4 kapitlet. I ett nytt andra stycke till 1 5 har sammanförts bestämmelsen i 1 g i dess nuvarande lydelse om årlig avgäld i penningar och de nya reglerna om rätt för fastighetsägaren att vid upplåtelse av tomträtt betinga sig ett till högst halva markvärdet uppgående fast belopp, å vilket han alltså under tomt- rättens bestånd äger njuta avkastning.
I 4 5 första stycket upptages f. n. vissa bestämmelser om vad upplåtelse- handlingen skall innehålla. I lagförslaget har stycket ändrats så, att om fast belopp skall erläggas, i upplåtelsehandlingen även skall angivas beloppets storlek och tiden för dess betalning. Bestämmelsen medför att avtal om fast belopp kommer att redovisas i det av inskrivningsdomaren förda tomträtts- protokollet.
Reglerna i 10 5 första stycket i lagens nuvarande lydelse föreslås ändrade på sådant sätt, att minimitiden för i detta stycke avsedd period för avgälds- reglering förkortas från tjugu år till tio år. En konsekvens av detta förslag är, att det nuvarande andra stycket i samma paragraf icke längre fyller nå- gon uppgift. Stycket föreslås därför skola utgå.
Till nuvarande regler i 11 & angående omprövning av avgäld föreslås ett tillägg av innebörd, att det värde marken vid omprövningen äger skall minskas med fast belopp, om sådant avtalats vid upplåtelsen.
I 12 & upptages i lagens nuvarande lydelse bestämmelser om jämkning av den årliga avgäldens belopp för det fall att tomträttens värde förändrats. Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser om tomträttshavarens rätt att påkalla sådan jämkning, om tomträttens värde avsevärt minskats. Då det inte kan anses uteslutet, att dylik minskning kan bli av sådan om- fattning, att fast belopp som tomträttshavaren överlämnat kan komma att motsvara mer än hälften av markvärdet, föreslås ett tillägg till bestämmel- serna i andra stycket, avsett att öppna möjlighet för tomträttshavaren att påkalla återbetalning av sådan del av det fasta beloppet, som överstiger hälften av det värde marken äger.
I 17, 18, 19, 25 och 26 åxå föreslås ändringar, som avser att likställa fast belopp med löseskilling när tomträtt skall upphöra. Bestämmelsen om rätte-
gångskostnad i 25 å upptages i förslaget i oförändrat skick. För den hän- delse expropriationslagens motsvarande bestämmelse skulle komma att änd- ras, något som föreslagits av expropriationsutredningen, bör övervägas om en liknande ändring lämpligen skall komma i fråga i 25 5.
Den föreslagna lagen om ändring i vissa delar av lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom är avsedd att träda i kraft den 1 januari 1968. Beträffande tomträtt som upplåtits före nämnda dag föreslås i över— gångsbestämmelse, att vad i 10 5 första stycket f. n. stadgas om minimitid för avgäldsperiod icke skall utgöra hinder för överenskommelse om kortare perioder för avgäldsreglering i de fall som avses i nämnda stycke. Det i 21 5 första stycket upptagna villkoret, att avtal för att bli gällande emot inteck- ningshavare och annan som har rättighet i tomträtten skall inskrivas, före- slås gälla även beträffande sådan överenskommelse.
AVDELNING V
BETTERMENTSBIDRAG
Kapitel 1 Inledning
Principen att samhället bör äga rätt till gottgörelse, s.k. båtnads- eller bettermentsbidrag, av fastighetsägare, vars mark stiger i värde genom sam- hällets åtgärder, har i begränsad omfattning kommit till uttryck i svensk rätt. Reglerna om gatumarksersättning, gatubyggnadskostnadsbidrag, zon- expropriation och bidrag till allmän vatten- och avloppsanläggning utgör exempel härpå. Inom utländsk rätt kan påvisas en mångfald exempel på liknande regler. I vårt land har vid flera tillfällen i samband med utred- ning av frågan om indragning av s. k. oförtjänt markvärdestegring disku- terats möjligheten av en vidgad tillämpning av nämnda princip. Såsom ett resultat av denna diskussion har under de senaste decennierna framkom- mit förslag om en särskild exploateringsavgift och om båtnadsbidrag i an- ledning av vissa kommunala kommunikationsanordningar m.m. Försla- gen har dock icke föranlett lagstiftningsåtgärder.
I direktiven för markvärdekommittén framhålles, att det knappast låter sig göra att genom en enda generell metod lösa markvärdeproblemen samt att de uppslag till lösningar, som framkommit vid tidigare verkställda ut- redningar och i den offentliga debatten, bör övervägas av kommittén. I en- lighet härmed har utredningsarbetet även avsett frågan om en vidgad till- lämpning av principen! om båtnadsbidrag.
För att skaffa underlag för en bedömning av denna fråga har vi hos stä- der och köpingar gjort en enkät angående tillämpningen av bestämmelserna om gatumarksersättning och gatubyggnadskostnadsbidrag samt angående er- farenheterna från denna tillämpning. Enkätsvaren redovisas i del II, bilaga 8. Av denna framgår bl. a., att åtskilliga städer och köpingar finner gällande bestämmelser invecklade och svårtillämpade. De anses emellertid på många håll ha ett visst värde såsom markpolitiskt instrument. Därvid framhålles, att bestämmelserna underlättar tillkomsten av överenskommelser med mark— exploatörerna om exploateringskostnaderna vid nybebyggelse. I enkätsvaren har också från några håll framställts förslag om en vidgad rätt för kommu- nen att uttaga bettermentsbidrag. Dessa förslag är dock av tämligen begrän- sad räckvidd.
Med ledning av det erfarenhetsmaterial som sålunda erhållits har vi undersökt olika möjligheter att tillämpa ett utvidgat system med båtnads- bidrag såsom markpolitiskt instrument. Vi har däremot ansett det ligga utanför vårt uppdrag att ur andra synpunkter överse gällande regler på om- rådet. En sådan översyn har f. ö. nyligen genomförts i fråga om bl. a. gatu- kostnaderna.
Kapitel 2 Gällande rätt
Gatumarksersätming
Skyldighet för tomtägare att bidraga till gatureglerings genomförande in- fördes i lagstiftningen genom 1907 års stadsplanelag. Bidragsskyldigheten grundades teoretiskt på det förhållandet att gatorna bl.a. tjänade såsom utfartsvägar för vidliggande tomter. En första åtgärd när ett område skulle bebyggas var att genom området lägga ut lämpliga gator. När tomterna sedan såldes, inräknades i priset även värdet av den avsatta gatumarken. Under de första skedena 'av ett samhälles uppkomst fick alltså de byggande gemensamt eller var för sig betala för anordnande av erforderliga gator. När befolkningen på en sådan plats så småningom hunnit bli ett samhälle för sig, skulle det te sig oriktigt, om detta samhälle skulle behöva ikläda sig gatukostnader för nya tomter och alltså övertaga en skyldighet som dittills ålegat de enskilda. De som förut bebyggt sin mark och själva skaf- fat sig gator borde alltså icke åläggas kostnader för utfartsvägar från nya tomter.
Med 1931 års stadsplanelag avsågs att uppnå en fördelning av gatukost- naderna med hänsyn till den byggnadskub stadsplanen tillät för varje tomt. Detta beräkningssätt tedde sig naturligt, då den enligt stadsplanen tillåtna högsta hushöjden i allmänhet bestämdes av gatubredden. En tomt- ägare vid en bred gata borde alltså betala mer eller lämna mera mark än en tomtägare vid en smal gata. I fråga om gata, vari ingick allmän väg, skulle dock vägen ej inräknas i gatubredden.
Bestämmelserna i 1947 års byggnadslag vilar, vad gäller avgränsningen mellan markägarnvas och samhällenas skyldighet att bekosta gatumark, på samma huvudprinciper som motsvarande bestämmelser i stadsplane- lagen. Vissa detaljändringar har dock företagits.
Byggnadslagen behandlar dessa frågor i 56—66 55. Bestämmelserna i ämnet innehåller i huvudsak följande.
Ägare av tomt vid gata är skyldig att ersätta staden värdet av gatumar- ken framför tomten intill gatans mitt, dock högst till 5/8 av den tillåtna högsta hushöjden å tomten. Skyldigheten gäller icke, om tomtägaren utan lösen överlåtit gatumark framför tomten till staden eller om staden, efter det gatumarken blivit upptagen såsom sådan i stadsplan, samtidigt varit ägare av både tomten och gatumarken.
Betalningsskyldigheten inträda i mån av gatans upplåtande till allmänt begagnande. Tvist om ersättning prövas av expropriationsdomstol.
Dessa bestämmelser gäller icke blott i stad utan även i tätare befolkad ort på landet, då Konungen förordnat härom eller då stadsplan upprättats för orten.
Det torde allmänt anses, att bestämmelserna i olika detaljfrågor är tämli— gen invecklade och därför svåra att tillämpa.
Catubyggnadskostnadsbidrag
Anläggning, underhåll och renhållning av gata har i äldre tider ansetts åvila tomtägarna. Någon ändring härvidlag innebar icke 1862 års kommunalre— f'orm. Genom ett Kungl. cirkulär den 10 juli 1863 öppnades möjlighet för ett samhälles invånare att träffa s. k. likställighetsöverenskommelser, vilka avsåg att åstadkomma likställighet mellan samhällets medlemmar i fråga om rättigheter och skyldigheter. Även frågan om de särskilda bördor som åvila- de fastighetsägarna i fråga om gatuhållningen inbegreps stundom i sådana överenskommelser. I vissa orter förklarades då uttryckligen, att onera och av- gifter som i detta hänseende dittills åvilat fastighetsägarna skulle bestridas av kommunmedlemmarna gemensamt. I andra samhällen undantogs dock dessa onera och avgifter uttryckligen i likställighetsöverenskommelserna och skulle sålunda även för framtiden regleras på samma sätt som förut. I de fall likställighetsöverenskommelserna varit mera allmänt formulerade och ej direkt behandlat gatuhållningen, har de ansetts innebära att denna allt— jämt ålåg fastighetsägarna. När likställighetsregleringen icke från början gällt förhållandet mellan fastighetsägarna och stadens övriga medlemmar, har frågan om gatuhållningen stundom tagits upp till särskild behandling och då lösts på olika sätt. Ofta har avsevärda lindringar i fastighetsägarnas skyldigheter skett. Icke sällan har resultatet blivit fullständig likställighet genom avlösning eller amortering av fastigheterna åliggande naturapresta— tioner. I allmänhet har det ansetts billigt, att fastighetsägarna i någon form fått giva vederlag för avlyftadc onera. Vid en undersökning som företogs under 1880-talet, då stadsplanelagstiftningen förbereddes, framkom att sam- hällena nästan undantagslöst hade skyldighet att anlägga och underhålla torg och andra allmänna platser till så stor del, som icke var att anse som gata framför vidliggande tomter, men att beträffande gata inom de sär- skilda samhällena väsentligt olika bestämmelser gällde såväl i fråga om ga- tans anläggning s0m beträffande underhållsskyldigheten. Inom de flesta samhällena hade fullständig likställighet i dessa hänseenden mellan fastig- hetsägarna och övriga samhällsmedlemmar icke uppnåtts. De sakkunniga, som utredde stadsplanefrågorna, fann det under sådana förhållanden icke möjligt att genom civill-ag ordna detta rättsförhållande lika för alla sam- hällen. Man föreslog därför att beträffande anordnande och underhåll av
gata skulle gälla vad för varje samhälle var eller blev särskilt stadgat. En sådan uppfattning låg sedermera till grund för 1907 års stadsplanelag. Lagen stadgade nämligen; att angående sättet för ordnande av anläggning av gata ävensom skyldighet att ombesörja och bekosta gatas underhåll skulle gälla vad för varje stad var föreskrivet. Bestämmelsen överflyttades till 1917 års fastighetshildningslag. Vid förarbetena till 1931 års stadsplane- lag konstaterades, att mycket skiftande regler på området förekom i olika samhäll-en. De sakkunniga för revision av stadsplanelagstiftningen ansåg, att likställighetsöverenskommelserna, även där de avsåg att för framtiden befria tomtägarna från dem åliggande gatuhållningskyldighet, icke borde hindra att fastighetsägarna genom ny lagstiftning ålades att utge gatu- kostnadsbidrag. Å andra sidan ansågs det ej billigt, att överenskommelserna frånkändes varje verkan. Billigheten kunde dock icke anses kränkt, om en fastighet pålades gatukostnadsbidrag trots att den genom en likställig- hetsöverenskommelse befriats från gatuhållningsskyldighet, såframt veder- lag för befrielsen ej utgått. Hade däremot vederlag för befrielsen erlagts i en eller annan form, tedde det sig ej billigt att ålägga fastigheten gatukost- nadsbidrag i en omfattning som från andra synpunkter kunde anses skälig. Det bedömdes emellertid icke obilligt, att en fastighet av sistnämnda slag ålades att utgiva gatukostnadsbidrag i viss minskad omfattning. Grunden för denna uppfattning var, att gatustandarden hade blivit betydligt högre sedan likställighetsöverenskommelserna träffades och att höjningen av standarden ansågs ligga utanför överenskommelsernas ram.
I 1931 års stadsplanelag skilde man mellan: å ena sidan torg, park eller annat dylikt område, till den del det icke var att anse såsom gata, och å andra sidan gata framför tomt. I fråga om den förstnämnda marken an- sågs regeln att samhället skulle besörja och bekosta dess iordningsställande vara så allmänt vedertagen att den kunde lagfästas.
När det gällde fastighetsägares skyldighet att bidraga till kostnad för an- läggande av gator — inklusive avloppsledningar — uttalade departements- chefen 1930 vid remissen lav stadsplanelagförslaget till lagrådet, att en- av de mest påtalade bristerna i gällande stadsplanelag var, att det för fler- talet städer icke fanns möjlighet att ta ut ersättning av fastighetsägarna för kostnaderna för iordningsställande av gata framför tomt samt för an- läggning av underjordisk avloppsledning. Från fastighetsägarehåll hade emellertid gjorts gällande, att gatuhållningen icke var av större betydelse för fastighetsägarna än för andra näringsidkare inom samhället eller för samhällets övriga inbyggare utan var en hela kommunens gemensamma angelägenhet. Departementschefen ansåg dock, att fastighetsägarna i högre grad än samhällets övriga invånare drog nytta av ifrågavarande anordning- ar. En fastighets värde påverkades nämligen i icke oväsentlig mån av gatans skick och avloppsnåtets beskaffenhet. Vad från fastighetsägarehåll invänts borde därför icke utgöra hinder för att i stadsplanelagen principiellt fastslå en bidragsskyldighet för tomtägarna i förevarande hänseende.
l i .
Bestämmelserna i 1931 års stadsplanelag grundades på departements- chefens ovan återgivna uppfattning. Regleringen utgick från tidigare be- stående faktiska förhållanden. De städer som redan förut ägde rätt att i viss utsträckning kräva bidrag av fastighetsägarna för kostnader för gatans första anläggning ansågs ej böra vidkännas inskränkning i denna rätt. Det ankom på varje stad att besluta, om ändring skulle ske i den för staden gällande ordningen. Gatuhållningen förblev alltså en fråga av lokal karak- tär. Staden kunde antaga bestämmelser, gällande för staden i dess helhet eller för viss del därav, om skyldighet för ägare av tomt att bidraga till kostnaden för iordningsställande av gata och avloppsledning. Om de nya bestämmelserna kom .att innebära en ökad skyldighet för tomtägare i för- hållande till vad tidigare gällt, skulle bestämmelserna underställas Kungl. Maj:ts prövning. I gatukostnadsbestämmelserna skulle angivas grunderna för beräkningen av den kostnad som skulle påföras tomtägarna, kostnadens fördelning mellan dem samt tid och ordning för ersättningens erläggande.
Vad i stadsplanelagen stadgades om gatukostnadsbestämmelser har i huvudsak överförts till 1947 års byggnadslag. Genom lagen den 3 juni 1955 (nr 314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar har viss ändring i gatukostnadsbestämmelserna nödvändiggjorts. Enligt denna lag har kom- munen skyldighet att sörja för tillkomsten av vatten- och avloppsanlägg- ningar. Lagen innehåller bestämmelser om anslutningsrätt och anslut- ningstvång samt om skyldighet för fastighetsägare att genom avgifter be- kosta utförande, drift och underhåll av sådana anläggningar. Samtidigt som dessa bestämmelser infördes, ändrade man byggnadslagen så, att skyl- dighet för fastighetsägare att bidraga till avloppsledning i form av bidrag till gatubyggnadskostnad icke längre kunde införas i kommunala bestäm- melser om sådan kostnad.
Byggnadslagens bestämmelser om gatubyggnadskostnadsbidrag uppta- ges i lagens 67—69 55 och innehåller i huvudsak följande.
Stadsfullmäktige äger för hela staden eller för viss del därav meddela bestämmelser om skyldighet för ägare av tomt att bidraga till kostnaden för iordningställande av gata. Om på tomtägare lägges skyldighet som han icke haft förut, skall bestämmelserna underställas Konungens prövning. Bestämmelserna skall innehålla grunderna för beräkningen av den kost— nad som skall påföras tomtägarna och för kostnadens fördelning tomt- ägarna emellan. Har ägare av tomt mot vederlag helt eller delvis vunnit befrielse från deltagande i kostnad för anläggning av gata, skall hänsyn tagas härtill. Tomtägare får icke åläggas bidragsskyldighet för gata, som börjat byggas framför tomten eller som redan bort vara upplåten till all- mänt begagnande vid den tid då frågan om införande av bidrvagsbestäm— melser väckes hos stadsfullmäktige. En fastighetsägare får vidare i prin- cip icke belastas med gatubyggnadskostnad i vidare mån än som gäller i fråga om skyldighet för honom att ersätta gatumark. Även andra i före- varande sammanhang mindre betydelsefulla begränsningar i fråga om bi—
dragsskyldigheten stadgas. Bl. a. kan denna jämkas, om tomtägarens fördel av gatubyggnaden icke svarar mot bidragsskyldigheten.
Tvistefrågor om bidrag till gatubyggnadskostnad avgöres av expropria- tionsdomstol.
Byggnadslagens bestämmelser om gatubyggnadskostnad gäller, förutom i stad, även i tätare befolkad ort på landet, där Konungen förordnat härom eller där stadsplan upprättats. Svaren på kommitténs enkät ger bl. a. vid handen, att åtskilliga orter saknar bestämmelser om gatubyggnadskostnad.
Den som förfogar över s.k. specialområde, t. ex. flygplats, hamnområde och idrottsområde, kan enligt 53 & byggnadslagen åläggas att deltaga i kost- naderna för trafikled till eller genom området. Bidragets storlek bestäm— mes med hänsyn till den nytta områdets ägare kan anses ha av trafikleden.
Avstående av mark
När stadsplan lägges över ett område som är i en ägares hand, kan Konung- en med stöd av 70 5 byggnadslagen förordna, att mark inom området, som erfordras för gata eller annan allmän plats eller för allmän byggnad, utan ersättning skall tillfalla staden. När sådant förordnande meddelas, skall hänsyn tagas till den nytta områdets ägare får av planens genomförande.
Mark som sålunda avstås skall av ägaren frigöras från inteckning. Ägare av tomt inom området år därefter ej skyldig att betala gatumarksersätt- ning.
I förordnande enligt 705 må på stadens begäran, i den mån det prövas skäligt, också föreskrivas, att områdets ägare skall vara skyldig att be— kosta anläggning av gator samt anordningar för vattenförsörjning och av— lopp inom området (73 5).
När byggnadsplan lägges över ett område som är i en ägares hand, kan länsstyrelsen vid fastställande av planen med stöd av 113 & byggnadslagen föreskriva, att ägaren utan ersättning skall upplåta obebyggd mark till väg eller allmän plats. Sådant förordnande får meddelas i den mån det anses skäligt med hänsyn till den nytta markägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter. Nämnas må även, att markägare enligt 111 5 kan åläggas skyldighet att återgälda kommuns kostnad för upp- rättande av byggnadsplan om planen medfört avsevärd nytta för hans mark.
Anmärkas må att fritidsutredningen i sitt betänkande Friluftslivet i Sve- rige del II (SOU 1965: 19 sid. 256) föreslagit en utvidgning av 113 5 bygg- nadslagen, så att den även skall avse gemensamhetsanläggning. Utredning- en har vidare föreslagit en ny paragraf (113 a 5), som är utformad efter mönster av 73 5. Den föreslagna bestämmelsen innebär, att länsstyrelse i förordnande som gäller avstående av mark enligt 113 & också skall kunna i skälig mån ålägga markägaren att utföra och bekosta anläggning
av vägar, anordning för vattenförsörjning och avlopp samt andra gemen- samhetsanläggningar, som behövs för den planerade bebyggelsen.
Utredningen föreslår vidare en skyldighet för markägaren att, enligt föreskrift av länsstyrelsen, avhända sig äganderätten till den av honom bekostade anläggningen.
Zonexpropriation
Genom lag den 5 juni 1953 infördes i 445 byggnadslagen bestämmelser av i huvudsak följande innehåll.
Om ett tätbebyggt område är i behov av genomgripande ombyggnad, som inte lämpligen kan ske annat än i ett sammanhang, kan kommunen medgivas rätt att lösa icke bara den mark inom området, som behövs för ombyggnaden, utan också dels annan mark inom området, dels närbelägen mark, då planens genomförande kan väntas medföra väsentligt ökat värde för marken.
Kommunen avses genom dessa bestämmelser få möjlighet att tillgodo- göra sig värdestegring, som uppkommer till följd av större stadsombygg— nader.
Vatten- och avloppsanläggningar
Enligt lagen den 3 juni 1955 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar kan kommunen av ägare till fastighet som anslutits till en kommunal an- läggning ta ut avgifter för täckande av kostnader för utförande, under- håll och drift av anläggningen. Avgifterna skall stå i skäligt förhållande till fastigheternas större eller mindre nytta av anläggningen. Om vissa fastigheter med tillämpning av denna fördelningsnorm skulle få avsevärt högre eller lägre anslutningskostnader än övriga på grund av bebyggel- sens lokalisering, terrängförhållandena eller andra omständigheter, kan av- gifterna jämkas med hänsyn härtill. Avgifterna får uppdelas i engångs— avgift och årliga eller på annat sätt periodiska belopp. Engångsavgiften får icke sättas högre än till vad som svarar mot fastighetens andel i an- läggningskostnaden. Den kan dessutom sänkas, om den kan anses betung- ande med tanke på fastighetens ekonomiska bärkraft.
Enskilda vägar
1939 års lag om enskilda vägar gäller enskild väg som är till nytta för ut- fart, hemkörslor eller eljest för en eller flera fastigheter. Rörande skyldig- heten att deltaga i väghållningen stadgas i 11 5, att den skall fördelas med hänsyn till den omfattning i vilken fastigheterna beräknas komma att begagna vägen, dock att det inte får åläggas någon fastighet större an— del än som svarar mot dess nytta av vägen. Av betydelse för fördelningen
är bl.a. trafikmängd, trafikmedlens art och längden av den vägsträcka som vanligen utnyttjas för varje särskild fastighet. En absolut övre gräns är värdet av en fastighets förmån av vägen.
När det gäller vissa vägar inom områden med tätare bebyggelse är prin- cipen för kostnadsfördelningen något annorlunda. Det är då fråga om om- råden på landet eller i stad, där tätare bebyggelse redan uppkommit eller snart väntas uppkomma. Fastigheter inom ett sådant område skall utgöra en samfällighet (vägförening) med ändamål att ombesörja och bekosta väghållning i fråga om föreningens vägar. Finns det inom föreningens område mark, som i byggnadsplan avsatts till annan allmän plats än väg, skall föreningens väghållning också omfatta iordningsställande och un- derhåll av sådan plats. Huvudregeln för kostnadsfördelningen är att fas- tigheterna skall bidrag-a till föreningens utgifter i förhållande till senast fastställda taxeringsvärden. Om det i ett Visst fall med tanke på fastig- heternas nytta av vägarna och deras förmåga att bära kostnaderna visar sig att denna fördelningsgrund är mindre lämplig, kan dock annan för— delningsgrund få tillämpas. Härvid skall beaktas att den antagna fördel- ningsgrunden måste kunna tillämpas under växlande förhållanden i fråga om fastighetsindelning och bebyggelse.
Att taxeringsvärdena valts såsom fördelningsgrund beror närmast på att den i 11 & angivna fördelningsgrunden skulle bli alltför svår att tillämpa i tätbebyggda områden. Vidare har den värdestegring, till vilken vägnätets an- läggning och vidmakthållande medverkar, antagits oftast stå någorlunda i proportion till fastigheternas värden. Fördelning efter taxeringsvärden har alltså icke tillkommit såsom en mer eller mindre godtycklig nödfalls- lösning, när någon annan lämplig fördelningsgrund ej stått till buds, utan har ansetts ha visst berättigande även av principiella skäl.
Allmän väg
1943 års lag om allmänna vägar stadgar skyldighet för fastighetsägare att mot ersättning upplåta för allmän väg erforderlig mark. Medför vägens framdragande också nytta för fastighet, från vilken mark måste avstås eller som orsakas annat ersättningsgillt intrång av vägens byggande, skall ersättningen jämkas nedåt med hänsyn till nyttan. I andra fall än de sist nämnda föreligger inte skyldighet för fastighetsägare att kompensera det allmänna för att hans fastighet ökar i värde genom tillkomst eller ombygg- nad av allmän väg.
F astighetsskatt
En särskild kommunal beskattning av fastigheter har sedan länge tilläm- pats i vårt land. Fastigheternas särskilda andel i den kommunala skatte- bördan har under årens lopp motiverats på olika sätt. Mestadels har den
s. k. intresseprincipen ställts i förgrunden. Den kommunala verksamhe- ten har ansetts vara till större nytta för fastighetsägarna än för övriga skattskyldiga. Ett annat skäl för en särskild beskattning av fastighet har angivits vara, att fastigheterna skulle äga en större bärkraft än andra kommunala skatteobjekt. Ytterligare har åberopats svårigheten att upp— skatta inkomsten av en fastighet, särskilt jordbruksfastighet. Fastighets- skatten skulle alltså kompensera brister i taxeringen.
Samtliga nu återgivna skäl för en särskild fastighetsskatt torde numera ha förlorat i styrka (Kommunalskatteberedningens betänkande med förslag till omläggning av den kommunala beskattningen m. ni. del 1; SOU 1942: 34 sid. 82 ff). Skatten på fastigheter torde på senare tid främst ha motiverats med kommunernas behov av ett fast skatteunderlag. Detta gäller särskilt vis- sa slag av kommuner _— skogskommuner, vattenfallskommuner och som- marstugekommuner _ för vilka denna skatt är av väsentlig betydelse.
Den förändrade aspekten kan alltså kort uttryckas så, att fastighets— skatten, från att tidigare ha haft viss karaktär av båtnadsbidrag, alltmera kommit att betraktas som ett medel att tillgodose kommunernas behov av ett bestående skatteunderlag.
Kapitel 3
Främmande rätt
I England lagfästes metoden med en exploateringsavgift i the Town and Country Planning Act år 1947. Vid exploatering av mark ålåg det mark- ägaren att betala en avgift, som i princip motsvarade skillnaden mellan markens värde före och efter exploateringen. Skillnaden bedömdes vid en förhandsvärdering. Metoden innebar, att all värdestegring skulle undan- dragas ägaren och att all mark alltså i princip skulle bibehålla det värde den dittills haft. En konsekvens av metoden var, att expropriation kunde ske utan beaktande av förväntningsvärden. Normgivande skulle alltså vara det dittillsvarande värdet, the existing use value. För vid lagens tillkomst redan uppkomna förväntningsvärden skulle fastighetsägarna få ersättning i särskild ordning. Lagstiftningen medförde ej önskad effekt, framför allt därför att markägarna blev obenägna att avyttra sin mark. Exploaterings- avgiften avskaffades 1952. — Numera finns föreskrifter om båtnadsbidrag endast vad gäller avloppsanläggningar. Det förekommer dock att en exploa- tör i samband med förhandlingar om utformningen av en byggnadsplan av lokal myndighet förmås att åtaga sig kostnader eller att avstå mark för anläggande av gator. Härjämte finns dock regler om zonexpropriation (recoupment).
I Västtyskland förekommer i Bundesbaugesetz 127—135 55 vissa före- skrifter om bettermentsbidrag. Kommuner äger av markägarna uppbära ersättning för allmänna gatu-, väg- och parkanläggningar m. m., dock icke för broar, tunnelanläggningar och genomfartsleder. Bidrag uttages av samtliga ägare av till anläggningen ansluten mark. Kommunen skall svara för minst 10 procent av anläggningskostnaden. Bidragsskyldighet inträder redan när kostnad för anläggningsarbete uppstått. Detta innebär en änd— ring av tidigare gällande regler, som innebar att bidragsskyldighet inträdde först när arbetet avslutats och endast avsåg ägare av bebyggda tomter. Ändringarna torde närmast vara avsedda att stimulera markägarnas in- tresse att bebygga marken eller sälja den till någon som är villig att bygga. Varje fastighets bidragsskyldighet bestämmes genom kommunala före- skrifter. Fördelningsgrunden är fastighetens nytta av anläggningen samt fastighetens yta och längden av dess gräns emot anläggningen. En eller flera av dessa fördelningsgrunder kan fastställas i de av kommunen ut- färdade föreskrifterna, vilka kan avse hela kommunområdet eller delar av detta eller t. o. m. enskilda gator eller gatudelar.
I Italien upptages i en lag av 1963 om införande av skatt på värdestegring av byggnadsmark m. m. jämsides med Skattebestämmelserna regler om bettermentsbidrag. För Skattebestämmelserna redogöres i annat samman- hang. I fråga om bettermentsbidrag innehåller lagen i huvudsak följande. Sådant bidrag kan uttagas av region, provins eller kommun eller samman- slutning av dylika förvaltningsenheter och träffar värdestegring, som är en direkt eller indirekt följd av utförda offentliga tjänster. Kommun äger även uttaga särskilt bettermentsbidrag för värdestegring till följd av ändringar i byggnadsplan, vilka möjliggör mera lönsam bebyggelse eller ett mera lön- samt utnyttjande av befintliga byggnader. Särskilt bettermentsbidrag må utgå med högst 33 procent av Värdestegringen. Har offentligt arbete, som lett till värdestegring, utförts av staten, är det särskilda bettermentsbidraget maximerat till 25 procent.
I sammanhanget må nämnas, att förutom det ovannämnda särskilda bet— termentsbidraget även förekommer allmänt bettermentsbidrag, som träf- far värdeökning av byggnadsmark, när ökningen framkallats av bebyggel- sens utvidgning och av offentliga arbeten som utförts av lokala förvaltnings- enheter, samt vissa bettermentsbidrag, vilka utgår jämlikt expropriations- lagen.
I Frankrike uttages en särskild kommunal skatt på bebyggda och obe- byggda tomter, som ligger inom områden vilka är föremål för sanering eller nybebyggelse och för vilka kommunen nedlagt kostnader för planering. Skatten utgår efter den fastställda byggnadsvolymen och motsvarar 8—12 francs per kubikmeter. Betalning skall ske när byggnadsarbetena påbörjas. Denna kommunalskatt har uppenbarligen karaktär av båtnadsbidrag.
Härjämte finns sedan 1935 en form av zonexpropriation, som liknar den svenska men som innefattar möjlighet för fastighetsägaren att genom er- läggande av bidrag undgå expropriation.
I Nederländerna utgår en särskild kommunal skatt på obebyggda tomter i syfte att förhindra att dessa förblir oanvända. Kommunerna får också uttaga en gatuskatt och en nyttoskatt. Båda utgår när kommunen haft utlägg för anordning som länt fastighet —— bebyggd eller obebyggd —— till båtnad. Skatten kan fördelas efter fastigheternas areal eller deras utsträckning mot gata eller efter den för varje fastighet beräknade nyttan av anordningen. Skatten är årlig men får ej omfatta längre period än 30 år.
I Belgien förekommer _— förutom zonexpropriation —— även kommunala båtnadsbidrag. Kommunen kan sålunda av fastighetsägare uttaga hela eller en del av kostnaden för gator, trottoarer och liknande anläggningar.
Kapitel 4
Tidigare svenska förslag
I ett år 1928 avgivet betänkande med förslag till stadsbyggnadslag ingick vissa bestämmelser om bidrag till kostnaderna för genomförande av gene- ralplan i stad. Förslaget innebar, att en stad skulle kunna ta ut bidrag av ägarna till sådana fastigheter, som avsevärt ökade i värde genom att sta- den iordningsställde eller förbättrade trafikområde, natur- och idrottsom- råden eller huvudanläggning för avlopp, vattentillförsel eller elektrisk stark- ström. Fastighetsägarnas sammanlagda bidrag skulle ej få överstiga halva anläggningskostnaden. Ingen fastighetsägare skulle dock behöva betala mer än hälften av Värdestegringen å hans fastighet. Vid sidan av dessa bidrag skulle staden också kunna ta ut kostnader för gata.
Förslaget utsattes för åtskillig kritik och lades icke till grund för pro- positionen till »1931 års riksdag angående ny stadsplanelag. I stället upptogs i propositionen regler om s. k. ekonomisk zonexpropriation, d. v. 5. en lös- ningsrätt för staden av principiellt samma karaktär som zonexpropriation enligt 44 & gällande byggnadslag. Ägare av sådan mark, som genom en stadsplanereglering väsentligt ökade i värde, kunde dock, enligt förslaget, undgå inlösen, om han betalade ett skäligt bidrag till stadens kostnader för regleringsföretaget. Stadens rätt till ekonomisk zonexpropriation tedde sig sålunda bl. a. såsom ett medel att utöva påtryckning mot fastighetsägare, som enligt stadens mening borde betala sådant bidrag.
Markutredningen, som hade till uppgift att utforma en rationell mark- politik vad gällde jordens användning till annat än jordbruk och skogs- bruk, föreslog i ett år 1947 avgivet betänkande, att värdestegring i vissa fall skulle indragas till det allmänna genom expropriation. Förslaget rönte en del kritik, som ledde till att man inom justitiedepartementet i stället började överväga indragning av markvärdestegring utan användning av expropriationsinstitutet.
Under hösten 1948 utarbetades inom departementet en promemoria om exploateringsavgift enligt engelskt mönster. Avsikten var nu ej att uppnå en samlad lösning av markvärdeproblemet. Målet var endast att till det allmän- na överföra den värdestegring, som uppkom i anslutning till detaljplanering av mark, d. v. s. skillnaden mellan j-ordbruks- eller skogsvärdet å ena sidan och tätbebyggelsevärdet å andra sidan. Förslaget innebar, att en avgift skul- le påföras mark som, sedan stadsplan eller byggnadsplan fastställts, fick
tätbebyggas och därigenom ökade i värde. Även ökad byggnadsrätt genom planändring skulle medföra avgiftsplikt. Exploateringsavgiften skulle mot- svara 80 procent av Värdestegringen och erläggas innan byggnadslov medde- lades. Förslagsställarna förklarade sig medvetna om en viss risk för över- vältring av avgiften på markköparna, som i så fall fick betala både värde- stegringen och exploateringsavgiften. Ett botemedel här-emot ansågs dock vara att kommunen etablerade konkurrens på fastighetsmarknaden genom utbud av mark till låga priser. För att exploateringsavgiften icke skulle övervältras på hyresgästerna måste hyresnivån kontrolleras. Exploaterings- avgiften ansågs i realiteten göra reglerna om gatumarksersättning och gatu- byggnadskostnadsbidrag överflödiga. Dessa former av bettermentsbidrag an- sågs trots detta böra bibehållas såsom alternativ till exploateringsavgiften, detta icke minst av psykologiska skäl, varmed torde ha avsetts att fastig- hetsägarna fick en påtaglig valuta för sådana bidrag.
Vid remissbehandlingen av förslaget framhölls bl. a. att dess genomföran- de skulle komma att medföra administrativa svårigheter och nödvändiggö- ra ett komplicerat värderingsförfarande med tidskrävande förhandlingar. Vidare påpekades, att en del av vinsten skulle försvinna i form av skatte- bortfall. Sålunda skulle bl. a. skatten på realisationsvinst och på förmögen- het minska. En annan invändning emot exploateringsavgiften var att den skulle drabba endast råmärken men lämna all fortsatt värdestegring på marken orörd. Förslaget ledde ej till proposition.
Zonexpropriationsutredningen avgav 1952 förslag —— förutom om zonex- propriation beträffande område som lämpligen borde ombyggas i ett sam- manhang — om en vidgning av gatubidragen. Till täckande av kostnaderna för trafiktunnlar, broar och särskilda gatuanordningar borde fastighetsägare, vilkas egendom genom sådana arbeten väsentligt steg i värde, betala bidrag som beräknades dels med hänsyn till kommunens kostnad för anläggningen, dels till värdeökningens storlek. Bidragsskyldigheten borde vara oberoende av hur nära eller hur långt ifrån platsen för arbetena fastigheten var belä- gen. Förslagsställarna ansåg, att en tredjedel av anläggningskostnaden bor- de stanna på kommunen och återstoden påföras berörda fastighetsägare. En fastighetsägares bidragsskyldighet skulle dock vara begränsad till tre fjär- dedelar av värdeökningen av hans fastighet.
Vid remissbehandlingen kritiserades förslaget i allmänhet icke från prin- cipiell synpunkt. Däremot framhölls, att frågan om indragning av mark- värdestegring borde lösas i ett större sammanhang. Vidare betonades den praktiska svårigheten att mäta den värdeökning, som var en följd av en viss kommunal investering, och att skilja på detta sätt uppkommen värdeökning från sådan som uppkommit av andra orsaker. Då värdeökningen på en fas- tighet icke torde komma att motsvaras av en inkomstökning, kunde det dess— utom bli svårt för fastighetsägarna att betala bidragen.
Förslaget i denna del ledde ej till proposition. Departementschefen in.- skränkte sig sålunda till ett förslag som motsvarade nu gällande regler om zonexpropriation, för vilka en redogörelse lämnats i det föregående.
Markvärdcutredningen avgav år 1957 betänkande med tre olika förslag (förslag I, II och III), av vilka intet omfattades av någon majoritet inom kommittén.
I Förslag l förordades, att värdestegring på fastighet skulle indragas ge— nom s. k. värdestegringshypotek. Systemet innebar i princip, att värdeök- ningen på en fastighet skulle mätas med vissa intervaller. Hela värdeök— ningen mellan två intervaller, utom sådan som berodde på fastighetsägarens investeringar, skulle vara förbehållen det allmänna, som skulle berättigas uttaga hypotek i fastigheten till belopp motsvarande värdeökningen. På hy- poteksbeloppet skulle fastighetsägaren betala ränta efter räntesats som riks- dagen bestämde.
Förslaget remissbehandlades icke men kritiserades ingående i förslag II och förslag 111 och tilldrog sig betydande intresse i den allmänna debatten.
I förslag II uppdrogs bl. a. vissa riktlinjer för en utvidgning av kommu- nernas rätt att expropriera för tomträttsupplåtelse.
Förslag III var närmast inriktat på att mera betydande värdestegring, som uppkommit på en fastighet till följd av en offentlig investering, skulle medföra skyldighet för ägaren att erlägga båtnadsbidrag. Tanken var att, sedan investeringskostnaden fastställts, de fastighetsägare, som hade båtnad av investeringen, tillsammans borde betala högst hälften av kostnaden. Mellan fastighetsägarna borde bidragsskyldigheten fördelas med ledning av den presumerade båtnaden. Härvid skulle schematiska regler tillämpas. Bi- draget skulle dock ej i något fall få överstiga värdet av den enskilda fastig- hetens båtnad.
Kapitel 5
Våra överväganden
Bettermentsbidrag eller båtnadsbidrag kan sägas vara en ersättning som den enskilde betalar för samhällsåtgärder som höjt värdet av hans fastig- het. Det är alltså endast fråga om något i samhällslivet så vanligt som be- talning för en prestation, som varit eller kan väntas bli den betalningsskyl- dige till nytta. Att denna form av indragning av värdestegring sällan mötts av principiella invändningar, när den diskuterats i vårt land, ter sig därför naturligt. Metoden har trots detta kommit till ringa användning, vilket när- mast torde ha orsaker av praktisk natur.
Många av samhällets investeringar torde på kortare eller längre sikt höja markvärdena. Det kan vara fråga om statliga insatser på kommunika- tionsväsendets område, såsom vägar, järnvägar, broar, färjleder, flygplatser m.m. Även andra statliga insatser torde stundom utlösa värdestegring, så- som större offentliga anläggningar för exempelvis undervisning och militär- utbildning. Statens åtgärder för lokaliseringen av industriell verksamhet kan självfallet också indirekt föranleda värdestegring å fast egendom. I den mån statliga insatser av olika slag, t. ex. på undervisningsväsendets område, bidrager till ett allmänt ekonomiskt uppsving inom en bygd eller en vidare räjong, kan detta utlösa en ökad efterfrågan och därmed stigande priser på mark. Kommunala investeringar, som leder till höjning av fas— tighetsvärdena, sammanhänger i allmänhet med bebyggelseutvecklingen in0m kommunen. Det kan t. ex. vara fråga om planeringsåtgärder eller an- läggning av gator, torg, parker, broar, tunnlar eller om särskilda trafikan- läggningar. Här s'kall emellertid också erinras om den allmänt näringsfräm- jande politik som åtskilliga kommuner bedriver genom att iordningställa industri- och hamnområden, bygga hus för hantverk och småindustri m.m. Även den allmänna standarden i kommunen beträffande skolor, kul- turella institutioner samt sociala välfärdsinrättningar kan påverka en kom- muns allmänna utveckling och därmed även fastighetsvärdena.
Såsom framgått av det föregående förekommer f.n. icke bidragsskyl- dighet för fastighetsägare beträffande statliga åtgärder, som medför höj- ning av fastighetsvärdena. Ett undantag utan nämnvärd betydelse utgör i detta hänseende lagen om allmänna vägar, som, enligt vad ovan redovisats, innefattar en skyldighet i vissa fall att i form av nedsättning av egna er— sättningsanspråk avstå från en värdehöjning.
När det gäller kommunala investeringar föreligger däremot redan nu en viss skyldighet för fastighetsägarna att bidraga till kostnadstäckningen. Karaktäristiskt för denna skyldighet är att den är begränsad till fall där den kommunala åtgärden medför en påtaglig nytta för fastigheten. Så är exempelvis fallet med gatumarksersättning, gatubyggnadskostnadsbidrag, bidrag till trafikled till eller genom specialområde och till allmän vatten- och avloppsanläggning. -— Även de bettermentsbidrag som uttages enligt främmande rätt synes i regel bestämda enligt nyssnämnda grundsats.
Bettermentsbidragens betydelse för markpolitiken ligger i främsta rummet däri, att de anvisar en väg för det allmänna att draga in oförtjänta mark- värdestegringar. Deras inverkan på markpriserna förefaller mera proble- matisk. Det ligger sålunda i sakens natur, att markägare och andra fastig- hetsägare försöker vinna kompensation för bettermentsbidrag som de får betala. Detta kan ske genom högre priser vid fastighetsförsäljningar, högre hyror efter byggnation o. s. V. Från kommunalt håll har emellertid i några enkätsvar framhållits, att bestämmelserna om gatukostnadsbidrag möjlig- gjort exploateringsavtal, som varit ägnade att hålla markpriserna nere.
De nuvarande bestämmelserna på området och i synnerhet reglerna om bidrag till kommunernas kostnader för förvärv av gatumark och byggande av gator karaktäriseras av en långt driven inveckling. De är dessutom underkastade begränsningar, som medför att de saknar större betydelse annat än i fråga om nyexploaterade områden. Rent allmänt torde också kunna sägas, att bidragsskyldigheten drabbar ganska ojämnt. Sålunda torde nyexploaterade ytterområden i regel få bära en avsevärt tyngre bör- da än exempelvis tidigt bebyggda delar av stadskärnorna.
Det faller, såsom antytts inledningsvis, utanför vårt uppdrag att överse de nuvarande reglerna i tekniskt avseende. Våra uppgifter ligger på det markpolitiska området, och våra överväganden har därför inriktats på möjligheterna att göra bettermentsbidragen mera tjänliga såsom mark- politiskt instrument. Vad man därvid synes böra eftersträva är att mera fullständigt och likformigt än nu indraga sådan markvärdestegring, som är föranledd av investeringar från det allmännas sida, samt att utforma reglerna så att de inte motverkar utan tvärtom, såvitt möjligt, främjar det primära syftet för vårt utredningsuppdrag att begränsa markpris- stegringen.
Det har emellertid visat sig, att stora svårigheter möter, när det gäller att förverkliga en sådan målsättning. Till en början må framhållas, att den värdestegrande effekten av statens och kommunernas investeringar i och för sig är ett välkänt fenomen men att det kan vara svårt att påvisa denna inverkan på en enskild fastighet och framför allt att till beloppet fastställa en värdestegring som kan anses föranledd av sådana investering-
ar. Att märka är, att stora värdestegringar erfarenhetsmässigt kan ha sammanhang med offentliga investeringar som inte har anknytningar till fastigheten som sådan. Den i del 11, Bilaga 5, redovisade undersökningen av markpriserna i Märsta ger en antydan om detta förhållande.
Skall man införa båtnadsbidrag, som tager sikte på att från varje enskild fastighet indraga den värdestegring, som för dess vidkommande kan anses hänförlig till offentliga investeringar, får man därför, såsom i viss mån skett i nuvarande lagstiftning och förutsattes i förslag 111 i markvärdeut- redningens betänkande, i betydande utsträckning lita till schabloner. Likväl kan man inte undgå besvärliga och tidsödande bedömningar i de enskilda fallen. Man finge också begränsa sig till att uttaga ersättning för investe- ringar, som har ett mera påtagligt sammanhang med den enskilda fastighe- ten. Därmed skulle man emellertid också få sämre möjligheter att avväga ersättningsbeloppen likformigt. Man skulle, för att ta några exempel, kunna beakta gatubreddningar o. dyl. samt tillkomsten av en tunnelbanestation men inte allmänna förbättringar i kommunikationsstandarden och det all- männas service i övrigt. Anmärkas kan i detta sammanhang, att vissa fas- tigheter, som ligger vid eller i »skuggan» av en stor genomfartsled med snabb trafik, eventuellt också stoppförbud, i och för sig kan påverkas nega- tivt av denna men likväl kan få sitt värde höjt genom den allmänna steg- ringen av kommunikationsstandarden i trakten.
De tekniska svårigheter som här i korthet antytts är, enligt vad vi kunnat finna, så betydande, att vi inte ansett oss böra försöka konstruera förslag om båtnadsbidrag av den typ som diskuterats i förslag 111 i markvärdeutred- ningens betänkande.
Vi har i stället inriktat våra undersökningar på möjligheterna att genom— föra en mera genomgripande schablonisering. Till grund för en sådan lös- ning skulle ligga följande tankegång. Värdet av en fastighet påverkas inte bara av offentliga investeringar i fastighetens omedelbara närhet utan i hög grad också av samhälleliga insatser i en större omgivning. En fastighets- ägare och hans hyresgäster har t. ex. inte så stor glädje av att gatan framför huset är bred och permanentlagd, om gatunätet i övrigt är primitivt och trafikstockningar en vanlig företeelse; transporter till och från fastigheten blir svåra och kostnadskrävande. På samma sätt är en industrifastighets värde i hög grad beroende av de allmänna kommunikationsmöjligheterna och de därav beroende transportkostnaderna. En fastighets värde även i övrigt står i viss proportion till omgivningens och ortens allmänna attrak- tivitet. På fastighetens värde inverkar alltså inte bara de investeringar som omedelbart berör fastigheten utan även det utbyggnadsarbete i kommunens olika delar i fråga om gator, vägar m. m. som successivt sker.
Det sagda kan i och för sig ge stöd för tanken på ett generellt båtnadsbi- drag, grundat på förhållandet mellan det allmännas värdehöjande investe-
ringar, å ena, samt fastigheternas värden, i främsta rummet markvärdena, å andra sidan. För markvärdena erhålles en norm genom fastighetstaxe- ringen, och de därvid åsatta värdena kan förväntas bli successivt ändrade, allt eftersom det allmännas investeringar i högre eller lägre grad kommer de enskilda fastigheterna till godo. Om man på antytt sätt uttog en del av det allmännas investeringskostnader i form av generella bidrag och förde- lade dessa efter de taxerade markvärdena, skulle man erhålla en åtminstone på längre sikt från rättvisesynpunkt godtagbar norm för att fördela bi- dragsskyldigheten. Bidragen skulle sålunda kunna konstrueras efter samma princip som avgifter till en vägförening enligt lagen om enskilda vägar. Bidragsskyldigheten skall ju där, oberoende av en enskild fastighets belä- genhet inom vägföreningens område, i allmänhet baseras på fastigheternas taxeringsvärden.
Vi har emellertid funnit, att befogade invändningar kan göras även mot den sålunda skisserade lösningen. Till en början är det vanskligt att av- göra vilka av samhällets åtgärder som bör —— helt eller till någon del —— er- sättas av fastighetsägarna genom båtnadsbidrag. Det här diskuterade syste— met förutsätter, att all slags värdestegring på fastigheter som kan härledas från offentliga investeringar skall helt eller delvis avstås till det allmänna genom båtnadsbidrag. Likväl är det uppenbart att betydande inskränkning- ar härvidlag måste göras. Det torde sålunda knappast kunna anses skäligt att fastighetsägarna mer än andra skall bidraga till sådana investeringar som i främsta rummet utgör led i samhällets allmänna utveckling och som är tillkomna av motiv, som icke har något som helst samband med fastighets- beståndet. Från denna synpunkt får det anses uteslutet att uttaga båtnads- bidrag av fastighetsägare för sådana i och för sig värdehöjande investe- ringar som t. ex. flygfält, riksvägar, allmänna förvaltningsbyggnader och undervisningsanstalter. Därmed skulle emellertid i själva verket huvudde- len av de värdehöjande offentliga investeringarna undantagas. Det sagda torde sålunda få anses äga sin giltighet i fråga om samtliga statliga investe— ringar och huvuddelen av de kommunala. Kvar skulle egentligen endast stå _— vid sidan av investeringar i vatten- och avloppsanläggningar i fråga om vilka fall kostnadstäckning redan nu kan erhållas _ kommunernas kost- nader för gator, vägar, torg och andra allmänna platser, broar, spårvägar, tunnelbanor o. dyl. Därmed skulle man även gå miste om den eftersträvade jämnheten och likformigheten. Härtill kommer, att en på taxeringsvärdet grundad bidragsskyldighet i det enskilda fallet skulle kunna verka orättvist. Den skulle, åtminstone temporärt, kunna drabba även fastigheter, för vilka samhällsåtgärderna tillsammanstagna verkat i huvudsak sänkande på vår- det.
Slutligen kan anmärkas, att det här diskuterade systemet med båtnads- bidrag erbjuder små möjligheter att motverka tendenser att låta bidrags—
skyldigheten slå igenom i markpriserna. Risk skulle finnas, att bidragen skulle kunna få en stegrande effekt på dessa priser.
Vi har av nu redovisade skäl ansett oss böra avstå från att framlägga förslag om vidgad skyldighet för fastighetsägare att utge bettermentsbidrag eller om reformer inom det gällande systemet för sådana bidrag.
AVDELNING VI
BESKATTNING AV MARKVÄRDESTEGRIN G
Kapitel 1 Inledning
Under det mer än (SO-åriga utredningsarbete som ägt rum i markfrågan har beskattningen stått i förgrunden. Huvudsyftet har varit att genom beskatt— ning draga in oförtjänt markvärdestegring till det allmänna. Det sagda får i stort sett även anses gälla det förslag till lagstiftning om värdestegrings- hypotek som framlades i markvärdekommitténs år 1957 avgivna betän— kande (SOU 1957: 43), ehuru den tillämnade lagstiftningen formellt fram- trädde som civilrättslig och expropriationsdomstolarna i första hand skulle anlitas för genomförandet.
Såsom framgår av våra allmänna överväganden i avdelning II, har mål- sättningen för vårt utredningsarbete varit en annan än för tidigare utred- ningar. De åtgärder som vi föreslår syftar i främsta rummet till att dämpa markprisstegringen i expanderande tätorter och att försöka tillse att den mark som erfordras för samhällsbyggandet skall kunna komma att till- handahållas till rimliga priser. Vårt utredningsarbete har på grund härav fått spänna över vida fält. Även skattelagstiftningen har inbegripits, ehuru från de ändrade utgångspunkter som föranledes av den nya målsättningen. Vi har genomgått olika skatteregler, som berör markägandet, och har för- sökt bilda oss en uppfattning om deras verkningar på markprissättningen. På denna grundval framlägges åtskilliga, delvis genomgripande ändringsför- slag.
I kapitel 2 redovisas huvudinnehållet i de skatteregler som kommit under övervägande. Redogörelsen kompletteras av en historisk översikt i kapitel 3 och uppgifter angående utländsk lagstiftning i kapitel 4.
Våra allmänna överväganden i skattefrågorna framlägges i kapitel 5. Där- efter följer i två särskilda kapitel de ändringsförslag i vilka arbetet utmyn— nat.
Kapitel 2 Gällande rätt
Vissa allmänna begrepp Inkomstbeskattningen i allmänhet
De grundläggande bestämmelserna om inkomstbeskattningen, däribland de som anger vilka slag av inkomster som är skattepliktiga, återfinnes huvud- sakligen i kommunalskattelagen (KL). Formellt reglerar denna lag endast beskattningen till kommunal inkomstskatt, men reellt ligger bestämmel- serna i nämnda lag till grund även för den statliga inkomstbeskattningen. 1 förordningen om statlig inkomstskatt föreskrives nämligen, att om däri ej anges annat, gäller för statsbeskattningen samma regler som för kommunal- beskattningen. Undantagen är få. Bland annat gäller vissa särbestämmelser för den kommunala beskattningen i syfte att tillgodose kommunens intresse av att erhålla exklusiv beskattningsrätt till vissa objekt var och en inom sitt område. Som exempel kan nämnas, att vid taxeringen till kommunal inkomstskatt inkomst av fastighet alltid beskattas i den kommun där fas— tigheten är belägen. ,
Av bestämmelserna i 17 och 18 55 KL framgår att de intäkter som är skattepliktiga hänföres till sex inkomstslag, nämligen
inkomst av jordbruksfastighet, inkomst av annan fastighet (d. v. s. annan fastighet än jordbruksfastig— het),
inkomst av rörelse, inkomst av tjänst, inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet samt inkomst av kapital. I 19 & KL jämte anvisningar anges vissa slag av intäkter som ej är skatte- pliktiga. I allmänhet gäller att alla förvärv, som har anknytning till något av förut nämnda inkomstslag och som ej enligt bestämmelserna i 19 5 med anvisningar anges vara skattefria, utgör skattepliktig inkomst. I de para- grafer, som närmare behandlar de olika slagen av inkomst, finnes emeller- tid ytterligare föreskrifter rörande gränsdragningen mellan skattepliktiga och icke skattepliktiga inkomster. Här kan nämnas, att enligt 35 & KL till intäkt av tillfällig förvärvsverksamhet räknas vinst å icke yrkesmässig av—
yttring av fast eller lös egendom (realisationsvinst) i den utsträckning som närmare anges i paragrafen.
Skatteplikten för realisationsvinster är, såsom framgår av det följande, inskränkt i åtskilliga hänseenden. Bland annat gäller, att realisationsvinst är skattefri, om den sålda egendomen innehafts längre tid, i fråga om fas- tighet 10 år och beträffande lös egendom 5 år. Även rätten till avdrag för realisationsförluster är starkt inskränkt. Dessa begränsningar samman- hänger med att realisationsvinster och motsvarande förluster av lagstiftaren betraktats såsom kapitalvinster respektive kapitalförluster. Sådana vinster och förluster omfattas eljest i princip icke av inkomstbeskattningen. Vins- terna är ej skattepliktiga och förlusterna medför inte avdragsrätt.
Indelningen i ovan nämnda sex inkomstslag ligger till grund för uppställ— ningen av formulären till blanketter för allmänna självdeklarationer. Som bekant sker vid taxeringen inom varje slag av inkomst en avräkning mellan intäkter och omkostnader. De skillnadsbelopp, som därvid erhålles, sum- meras samman. Från den sålunda framräknade summan göres s. k. all— männa avdrag för vissa försäkringsavgifter m. m. samt — vid den statliga * taxeringen — även avdrag för kommunala utskylder. Avdrag kan även | göras för underskott. Vid taxeringen till kommunal inkomstskatt tillägges i slutligen i förekommande fall garantibelopp för fastighet. De på detta sätt framräknade beloppen kallas för taxerad inkomst till statlig inkomstskatt och taxerad inkomst till kommunal inkomstskatt. De taxerade inkoms- terna reduceras med ortsavdrag — samt i vissa fall även med extra avdrag för nedsatt skatteförmåga _ varefter återstår de till statlig och kommunal inkomstskatt beskattningsbara inkomsterna. Dessa i sin tur ligger till grund för uträkningen av skatt.
Till ledning för taxeringen har envar skattskyldig att i hemortskom- munen, d. v. s. regelmässigt den kommun där han mantalsskrivits för he- skattningsåret, lämna en allmän sj älvdeklaration. Om han därjämte har att erlägga kommunal inkomstskatt till annan kommun än hemortskommu- nen, är han även skyldig att dit avge en särskild självdeklaration. Sådan självdeklaration skall i regel lämnas, om den skattskyldige ägt fastighet i kommunen eller där drivit rörelse. Om dylik fastighet sålts, skall uppgifter till ledning för taxering till statlig inkomstskatt av eventuell realisations- vinst lämnas i den allmänna självdeklarationen. Motsvarande uppgifter till ledning för taxeringen till kommunal inkomstskatt lämnas i den särskilda 5 j älvdeklarationen.
Begreppet »fastighet»
Vid beskattningen till statlig och kommunal inkomstskatt samt till statlig förmögenhetsskatt har begreppet fastighet stor betydelse. Detta begrepp de- finieras i 4 & KL. Av denna paragraf framgår att det skatterättsliga begrep-
pet fastighet ej överensstämmer med det civilrättsliga begreppet fast egen— dom, sådant detta anges i 1895 års lag angående vad till fast egendom är att hänföra. Den huvudsakliga skillnaden ligger däri, att till fastighet i kom— munalskattelagens mening räknas ej blott fast egendom utan även byggnad å annans mark samt byggnad å tomt som innehas med tomträtt. Därtill kom- mer, att vinst vid överlåtelse av tomträtt, som civilrättsligt är lös egendom, beskattas efter samma regler som gäller för vinst vid försäljning av fastig- het. Vid denna beskattning torde däremot fastighet i utlandet räknas till lös egendom. Dubbelbeskattningssakkunniga har emellertid i sitt betänkan— de (SOU 1962:59) föreslagit att samma regler skall tillämpas oavsett om fastigheten är belägen inom eller utom riket.
Beskattning av fastigheter
Den som innehar en fastighet är i regel skyldig att erlägga inkomstskatt till stat och kommun för fastighetens årliga avkastning. I förekommande fall har han också att erlägga statlig förmögenhetsskatt.
Om en fastighet övergår från en ägare till en annan, kan äganderättsöver— gången leda till beskattning. Sålunda utgör vinst vid icke yrkesmässig för- säljning av fastighet, som innehafts mindre än tio år, i regel skattepliktig realisationsvinst och hänföres därvid till intäkt av tillfällig förvärvsverk- samhet. Vinsten beskattas i samband med den årliga taxeringen till stat och kommun. Vinst, som uppkommit vid en yrkesmässig försäljning av fastig— heter, beskattas också vid den årliga taxeringen men såsom inkomst av rö- relse. Vidare kan skatt få erläggas för fastighet, som övergår till ny ägare på grund av arv, testamente eller gåva. I dessa fall erlägges arvs- eller gåvoskatt. Slutligen gäller att stämpelskatt (lagfartsstämpel) i regel skall erläggas vid förvärv av fastighet genom köp eller andra därmed jämförliga fång.
Årlig beskattning av fastighetersiavkastning
Före 1955 beskattades inkomst av fastigheter kommunalt genom en fristå— ende fastighetsskatt. Fr. o. m. nämnda år har en samordning skett av fastig- hetsbeskattningen och inkomstbeskattningen i övrigt. Vissa skiljaktigheter föreligger dock alltjämt mellan taxeringen till statlig inkomstskatt och taxe- ringen till kommunal inkomstskatt. Därtill kommer, att reglerna för in— komstberäkningen ej är lika för samtliga slag av fastigheter. I huvudsak kan man skilja mellan en beräkning med ledning av verkliga intäkter och omkostnader samt en beräkning enligt schablonmässiga grunder. I den fort— satta framställningen behandlas först taxeringen till statlig inkomstskatt, varvid en uppdelning sker mellan olika slag av fastigheter efter metoden
för inkomstberäkningen. Därefter lämnas en redogörelse för taxeringen till kommunal inkomstskatt i de hänseenden där densamma avviker från taxe- ringen till statlig inkomstskatt.
Taxering till statlig inkomstskatt
Inkomst av fastighet taxeras alltid till statlig inkomstskatt i ägarens hem- ortskommun. Uppgifter till ledning för taxeringen lämnar ägaren i sin all- männa självdeklaration.
Typexempel på hur man beräknar inkomst av annan fastighet på grund- val av de verkliga intäkterna och omkostnaderna, utgör inkomst av hyres- fastighet. Till skattepliktiga intäkter räknas här bl. a. värdet av ägarens bostad, uppburna hyror samt övriga influtna intäkter. Till avdragsgilla om— kostnader hänföres utgifter för reparationer och underhåll, elektricitet, vatten, renhållning o. dyl. ävensom utgifter för löner till personal för skötsel ! av fastigheten. Vidare får avdrag göras för värdeminskning av byggnaden i med belopp som i allmänhet motsvarar viss procent av det i taxeringsvärdet ingående byggnadsvärdet. Avdragen beräknas i regel till 0,6 procent av * byggnadsvärdet såvitt gäller stenhus och till 1 än 1,5 procent av samma värde ! såvitt gäller trähus. | Sedan från intäkterna avräknats avdragsgilla omkostnader, kvarstår en
nettointäkt av annan fastighet. Nettointäkten tas upp i sammanfattningen för taxering till statlig inkomstskatt på den allmänna självdeklarationens fjärde sida. Skulle det däremot uppkomma ett underskott, har den skatt- skyldige rätt att dra av detsamma under allmänna avdrag.
Vad nu angivits gäller i huvudsak även om beskattning av inkomst av jordbruksfastighet. I sakens natur ligger emellertid att antalet poster på så- väl inkomst- som utgiftssidan oftast är väsentligt större än då fråga är om inkomst av hyresfastighet.
I motsats till vad som gäller i fråga om förut nämnda slag av fastigheter
* uppskattas inkomst av egnahemsfastighet (även benämnd Villafastighet, en— . och tvåfamiljsfastighet) i regel efter schablonmässiga grunder. Inkomst av egnahemsfastighet skall sålunda schablonbeskattas, därest fastigheten är inrättad till bostad åt en eller två familjer jämte i förekommande fall ? personliga tjänare. Om detta villkor inte uppfylles, anses fastigheten i ! skattehänseende ej utgöra egnahemsfastighet, i följd varav de verkliga in- : täkterna och utgifterna i stället skall ligga till grund för beskattningen. Inkomst av fritidsfastighet skall i allmänhet schablonbeskattas.
Schablonbeskattningen av egnahem och fritidshus innebär fr. o. m. 1966 års taxering att intäkterna beräknas till 2 procent av fastighetens taxe- ringsvärde. Dessförinnan var motsvarande tal 2,5 procent av taxeringsvär— det. Från den schablonvis uppskattade intäkten får endast avräknas ränta å lånat i fastigheten nedlagt kapital, tomträttsavgäld eller annan liknande
avgäld. Om ägaren för året näst före taxeringsåret eller för taxeringsåret blivit mantalsskriven å fastigheten äger han åtnjuta ett extra avdrag med för helt år räknat 200 kronor, dock högst med samma belopp som den schablonvis uppskattade intäkten. Manta]sskrivningsvillkoret är tillkommet för att hindra att nu nämnda avdrag åtnjutes i fråga om fritidsfastighet.
Sedan en avräkning skett mellan den schablonvis beräknade intäkten och sådana avdrag, som nyss nämnts, uppkommer — på motsvarande sätt som angivits i fråga om annan fastighet i allmänhet —— antingen en nettointäkt att redovisas i sammanfattningen för taxering till statlig inkomstskatt eller ett avdragsgillt underskott.
En likartad schablonmässig inkomstberäkning skall tillämpas i fråga om fastigheter tillhörande bostadsföreningar, bostadsaktiebolag eller allmän- nyttiga bostadsföretag. Dock beräknas intäkt av dylik fastighet till 3 procent av taxeringsvärdet mot 2 procent för egnahemsfastighet.
Schablonbeskattningen av egnahemsfastigheter, föreningsfastigheter m. fl. beslutades vid 1954 års riksdag. Av motiven framgår, att man med schablon— metoden i första hand avsett att anpassa beskattningen efter räntan på det i fastigheterna nedlagda kapitalet. Man har alltså ansett sig kunna bortse från övriga faktorer, som medtages vid inkomstberäkning enligt vanliga principer. Det låga procenttalet för egnahemsfastigheter har föranletts av de böjningar i taxeringsvärdena som skett vid 1957 och 1965 års allmänna fastighetstaxeringar.
Taxering till kommunal inkomstskatt
Vid taxering till kommunal inkomstskatt beskattas, såsom förut nämnts, inkomst av fastighet alltid i den kommun, där fastigheten är belägen, oav- sett var dess ägare må vara bosatt. Den kommunala inkomstskatten å fas- tighet är utformad såsom en garantiskatt. I tekniskt hänseende sker detta genom att till fastighetsägarens inkomster av olika slag lägges ett belopp motsvarande 2 procent av fastighetens taxeringsvärde (garantibeloppet). För att undvika dubbelbeskattning avräknas emellertid från intäkterna ett s. k. procentavdrag, vilket är lika stort som garantibeloppet.
Om procentavdraget är större än nettointäkten, anses skillnaden inte ut— göra avdragsgillt underskott. Den får därför ej avräknas under allmänna avdrag. Däremot gäller att verkliga underskott på fastigheter får avdragas även vid taxeringen till kommunal inkomstskatt. Dock får underskott å fastighet i en kommun endast avräknas från andra inkomster som skall beskattas kommunalt i samma kommun. Om exempelvis en fastighet är be- lägen i en s. k. utbokommun (annan kommun än den där ägaren är bo- satt), får underskott åt denna fastighet endast avräknas mot inkomst av fastighet eller rörelse som taxeras i samma kommun. Däremot medges ej
.. .. __...-
någon avräkning mot sådan inkomst, som taxeras till kommunal inkomst— skatt i ägarens hemortskommun.
Slutligen kan nämnas att å deklarationsblanketterna upptages garantibe- lopp i sammanfattningen till kommunal inkomstskatt efter samtliga in- komst- och utgiftsposter, detta för att markera att endast ortsavdrag och extra avdrag för nedsatt skatteförmåga får föranleda en eventuell reduce- ring av garantibeloppet.
Garantibeskattningen innebär, såsom namnet anger, att den kommun där fastigheten är belägen, får garanti för att minst 2 procent av fastighetens taxeringsvärde skall inkomstbeskattas, även om nettointäkten är lägre eller ingen. I den mån garantibeskattningen sålunda medför en ökning av fastig- hetsägarnas skattebörda säges den vara effektiv.
Gränsdragningen mellan inkomst av fastighet och inkomst av rörelse
Jordbruksfastighet kan skattetekniskt aldrig ingå i rörelse eller annan fas- tighet. Om en jordbruksfastighet delvis utnyttjas i rörelse såsom bostad åt i rörelsen anställda, såsom upplagsplats eller för framställning av råmate- rial i rörelsen e. dyl., måste därför en uppdelning ske mellan fastigheten och verksamheten i övrigt. Därvid tages hyresvärdet för bostäder åt an- ställda och för lagerutrymmen ävensom värdet av uttagna produkter upp såsom intäkter vid beräkningen av inkomst av jordbruksfastighet, medan motsvarande avdrag får göras vid beräknande av inkomst av rörelse.
Då egnahemsfastighet ingår i rörelse uppkommer särskilda problem. Så- lunda gäller att kostnader för underhåll av bostadsdelen inte är avdragsgilla vid tillämpningen av schablonmetoden, medan däremot svarande kostnader för rörelsedelen får avdragas i rörelsen.
Beskattning av realisationsvinster
Såsom inledningsvis framhållits kan vinster vid försäljning av fastigheter bli föremål för inkomstbeskattning. När fråga endast är om någon enstaka försäljning och anledning ej heller i övrigt finnes antaga att försäljningen ingår i en yrkesmässigt bedriven rörelse, tillämpas de regler .i- 35—37 55 KL som avser beskattning av realisationsvinst. I andra fall beskattas vins- ter vid fastighetsförsäljningar såsom inkomst av rörelse. Gränsdragningen mellan realisationsvinst och inkomst av rörelse beröres närmare i det föl- jande vid redogörelsen för reglerna om beskattning av tomtstycknings- rörelser.
Realisationsvinstgrundande avyttringar och förvärv
Med realisationsvinst avses vinst, som uppkommit till följd av icke yrkes- mässig avyttring av fast eller lös egendom. Hit hör emellertid också bl. a. tillskjutande .av apportegendom vid aktieteckning samt i princip varje annan avhändelse mot vederlag i någon form. Försäljningen behöver inte avse överlåtelse av äganderätt utan kan. omfatta upplåtelse av nyttjande- rätt eller serlvitutsrätt till fastighet på obegränsad tid mot engångsersätt— ning, detta med tanke på att sådan ersättning eljest skulle komma att be- traktas såsom intäkt av fastighet och således beskattas utan inskränk- ning. Som närmare anges i det följande finnes vissa undantagsbestäm- melser, då fråga är om expropriation m. m. I viss mån olika regler gäller för beskattning av vinster vid avyttring av fastighet och av Vinlster vid för- säljning av annan egendom. Vissa särbestämmelser gäller för beskattning av vinster vid avyttring av strömfall eller rättighet till vattenkraft.
Skatt-eplikt föreligger endast under förutsättning att den försålda egen- domen förvärvats genom köp, byte eller därmed jämförligt fång, s. k. reali- sationsvinstgrundande fång. Då de realisationsvinstgrundande fången i princip således är av samma slag som de, genom vilka realisationsvinsten uppkom-mer, är förvärv genom arv, testamente eller gåva i regel icke reali- sationsvinstgrundande. I fråga om ärvd egendom är regeln om skattefrihet undantagslös. Detsamma gäller vid testamente. Vinxst vid försäljning av en genom gåva erhållen egendom kan däremot ge upphov till realisationsvinst- beskattning, nämligen om egendomen erhållits som gåva av make eller skyldeman och av givaren förvärvats genom köp, byte eller därmed jäm- förligt fång.
Vad nu sagts om gåva såsom realisationsvinstgrundande fång gäller i motsvarande mån, om make vid bodelning i anledning av andra makens död erhållit egendom, som förstnämnde make före äktenskapets ingående eller under äktenskapet förvärvat genom köp, byte eller därmed jämförligt fång, eller om make vid bodelning av annan anledning än andra makens död erhållit egendom, som någondera maken före äktenskapets ingående eller under äktenskapet förvärvat genom köp, byte eller därmed jämförligt fång.
Ett förvärv kan stundom utgöra ett s. k. blandat fång, d. v. s. anses till viss del vara exempelvis gåva och till annan del köp. Till den del överlå- telsen bedömes ha gåvokaraktär skall i förekommande fall utgå gåvoskatt. Vid bedömningen huruvida köp eller gåva skall anses föreligga tillämpas, när fråga uppkommer om beskattning av realisationsvinst, den s. k_ hu- vudsaklighetsprincipen.
lnnehavstiden
För att en realisationsvinst vid försäljning av fastighet eller annan egen— dom över huvudtaget skall bli skattepliktig, fordras att tid-en mellan för- värv och försäljning ej överskrider det antal år som är angivna i 35 & KL. Längden av innehavstiden är också avgörande för frågan hur stor del av en i och för sig skattepliktig vinst, som skall tagas till beskattning. Olika regler gäller här för vinster vid försäljning av fastighet och vinster vid försälj— ning av annan egendom.
Realisationsvinst vid försäljning av fastighet blir skattepliktig endast 0111 säljaren innehaft fastigheten kortare tid än tio år. I fråga om vin-st vid försäljning av Strömfall eller rättighet till vattenkraft är motsvarande , gräns satt vid 15 år. Vinst som uppkommit vid avyttring av annan egen-
dom beskattas däremot endast om denna innehafts kortare tid än fem år. Femårsgränsen gäller således ifråga om försäljningar av bl. a. aktier, detta även i det fall att vederbörande aktiebolags enda tillgång är en fastighet. Tidsfristerna fastställes med tillämpning av lagen om beräkning av lag- stadgad tid. Om exempelvis en fastighet inköpts den 19 augusti 1956 och försäljes med vinst den 18 augusti 1966 är vin—sten skattepliktig, men ej om försäljningen sker följande dag. Tidsfristerna räknas från förvärvs— dagen till dagen för bindande avtal om avyttring. Tidpunkten för tillträ- det av fastigheten inverkar således ej. Förbehåll om uppskov med ägande- rättens övergång tillmätes normalt ej heller någon betydelse. I enlighet med det nu sagda anses tiden för innehavet börja löpa —— såvida ej spe- ciella omständigheter föreligger — från dagen för köpekontraktets under- tecknande.
i
I
|
|
Om nybyggnad eller förbättring skett å egendomen, inverkar detta icke på tidsberäkningen. Sålunda kan avyttring av fastighet, som i obebyggt skick förvärvats genom arv och som därefter bebyggts, ej leda till realisa- tionsvinstbeskattning. Om däremot mark förvärvat-s först efter tidpunkten för förvärvet av dårå uppförd byggnad, räknas innehavstiden för byggnad och mark var för sig,
Om en skattskyldig tidigare sålde en fastighet före t-ioårsperiodens ut- gång blev hela vinsten beskattad; detta t. o. m. i fall då endast någon eller några dagar saknades för att ett tioårigt innehav skulle ha uppnåtts. För att mildra verkningarna av den skarpa tidsgränsen införd-es fr. o. m. är 1952 en »avtrappning» enligt följande regler.
Ifråga om fastighet (och därmed jämställd egendom) skall såsom skatte- pliktig realisationsvinst räknas, om egendomen innehafts
i
mindre än 7 år 100 procent av vinsten, 7 år men » » 8 » 75 » » » , 8 » » » » 9 » 50 » » » samt 9 » » » » 10 » 25 » » »
Beträffande aktier och annan lös egendom skall såsom skattepliktig realisationsvinst räknas, om egendomen innehafts
mindre än 2 år 100 procent av vinsten,
2 år men » » 3 » 75 » » » , 3 » » » » 4 » 50 » » » samt 4 » » » » 5 » 25 » » »
Slutligen skall vid avyttring av strömfall eller rättighet till vattenkraft såsom skattepliktig realisationsvinst räknas, om egendomen innehafts
mindre än 12 år 100 procent av vinsten, 12 år men » » 13 » 75 » » » , 13 » » » » 14 » 50 » » » samt 14 » » » » 15 » 25 l) » » .
Vinstens beräkning
För att bestämma storleken av realisationsvinsten måste man först fast— ställa bruttointäkten. Från denna göres därefter avdrag för omkostnader.
Bruttointäktens storlek vid en fastighetsförsäljning beräknas normalt med utgångspunkt från det belopp som är angivet i det köpekontrakt eller köpebrev varigenom avyttring skett.
Till nämnda belopp lägges summan av de värdeminskningsavdrag som åtnjutits vid tidigare års taxeringar. Som tidigare nämnts uppskattas emel- lertid inkomst av bl. a. egnahemsfastigheter enligt schablomnetod. Ägare till dessa fastigheter anses vid denna uppskattning ej tillgodoföra sig några avdrag för värdeminskning. Då dylika fastigheter försäljes, uppkommer därför ej heller fråga om att återföra värdeminskningsavdrag till beskatt- ning.
Vid bestämmandet av de avdragsgilla omkostnaderna gäller i viss mån olika regler beroende på om försäljningen avsett schablontaxerad fastig- het eller annat slag av fastighet. Från dessa regler kan dock här bortses. I princip gäller för samtliga fastigheter, att till avdragsgilla omkostnader räknas i första hand det belopp som säljaren själv betalt för fastigheten. Vidare medräknas lagfartskostnader, resekostnader, flyttningskostnader och andra kostnader vid förvärvet samt mäklarprovision ävensom andra därmed jämförliga kostnader. Till avdragsgilla omkostnader föres även kostnader för förbättring av mark och byggnad. Däremot får avdrag ej göras för löpande utgifter. Dessa är i stället avdragsgilla vid den årliga taxeringen under inkomst av jordbruksfastighet eller inkomst av annan fastighet (eller eventuellt under inkomst av rörelse). Till dylika vid reali— sationsvinstberäkningen ej avdragsgilla utgifter hör räntor, tomträttsav- gälder, reparationskostnader samt kostnader för andra löpande utgifter, såsom för uppvärmning, belysning m. -m.
Före 1947 fanns ej några bestämmelser, som medgav lättnader i skatte- plikten då egendom måste avstås till följd av expropriation. Nämnda år infördes emellertid särskilda bestämmelser, enligt vilka vinst, som uppkom— mit genom att fast eller lös egendom tagits i anspråk genom expropriation eller liknande förfarande eller eljest avyttrats under sådana förhållanden att tvångsförsäljning måste anses vara för handen, inte är att betrakta som skattepliktig realisationsvinst. Skatteplikt enligt eljest gällande regler före- ligger dock, därest det skäligen kan antagas att avyttringen skulle ha ägt rum även om tvång ej förelegat. Vad som nu sagts om expropriation och annan tvångsförsäljning gäller även beträffande upplåtelse av nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet för obegränsad tid mot engångsersättning.
I detta sammanhang förtjänar framhållas, att skattefriheten vid expro- priation m. m. endast gäller såvitt avser realisationsvinst. Skulle försälj- ning av fastighet räknas till exempelvis tomtstyckningsrörelse, kan följ— aktligen nu angivna undantagsbestämmelser ej tillämpas. Motiveringen för att vinster vid expropriation fritogs från realisationsvinstbeskattning var nämligen, att ägaren hindrades från att invänta utgången av den pe- riod under vilken realisationsvinst är skattepliktig. I en tomtstycknings- rörelse föreligger icke denna situation. Uppkommande vinster beskattas där hur länge egendomen än innehafts.
Inskränkningar i skatteplikten förekommer även då jordbruksfastighet säljes såsom ett led i jordbrukets yttre rationalisering. Sålunda anges i 35 5 4 mom, KL att som skattepliktig realisationsvinst ej skall anses vinst, vilken uppkommit genom sådan avyttring av fastighet eller fastighetsdel som utgör led i åtgärder för jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationali- sering.
Vidare framgår av 35 5 2 mom. KL, att den, som i rationaliseringssyfte avyttrat jordbruksfastighet eller del därav och i samband därmed inom två år efter avyttringen förvärvat annan dylik fastighet eller del därav och som därefter försäljer denna senare fastighet, äger —— om den senare av- yttringen skulle medföra realisationsvinst enligt eljest tillämpade regler _ som innehavstid tillgodoräkna hela tiden från förvärvet av den först ägda fastigheten. Även i övrigt skall frågan, huruvida skattepliktig realisations- vinst föreligger, bedömas med hänsyn till förvärvet av denna fastighet.
Beskattningsort m. m.
Såvitt avser taxeringen till statlig inkomstskatt beskattas realisationsvinst alltid i den skattskyldiges hemortskommun. Vid taxeringen till kommu- nal inkomstskatt gäller däremot enligt 59 % KL särskilda regler. Sålunda beskattas vinst vid försäljning av lös egendom i den skattskyldiges hem-
ortskommun, medan vinst vid försäljning av fastighet beskattas i den kommun, där fastigheten är belägen. Sistnämnda bestämmelse avser en- dast själva fastigheten, i följd varav eventuell vinst vid försäljning av in- ventarier på fastigheten beskattas i den skattskyldiges hemortskommun.
Vidare gäller, att bestämmelserna i förordningen den 30 november 1951 angående beräknande av statlig inkomstskatt för ackumulerad inkomst ej kan tillämpas i fråga om realisationsvinst.
Realisationsförlust
Frågan, huruvida avdragsgill realisationsförlust föreligger, bedömes i prin— cip med tillämpning av samma regler som gäller för skattepliktig realisa- tionsvinst. Sålunda skall fråga vara om egendom, som förvärvats genom köp, byte eller därmed jämförligt fång, varjämte avyttringen skall ha skett före utgången av fem- respektive tioårstiden för innehavet. Även reglerna om avtrappning liksom bestämmelserna om undantag vid expropriation o. dyl. skall på motsvarande sätt iakttagas.
Realisationsförlust får endast avräknas mot realisationsvinst som upp- kommit samma år som realisationsförlusten. Vid taxeringen till kommunal inkomstskatt finnes den ytterligare inskränkningen i avdragsmöjligheter- na, att avdrag för realisationsförlust endast får göras från realisations- vinst som uppkommit i samma kommun. Detta innebär, att vid taxeringen till statlig inkomstskatt kan vinst vid försäljning av fastighet i en kom- mun reduceras med förlust å försäljning av fastighet i en annan kommun, medan detta icke får ske vid kommunaltaxeringen.
Beskattning av yrkesmässig försäljning av fastigheter
Realisationsvinst eller inkomst av rörelse
En vinst vid försäljning av fastighet hänföres i inkomstskattehänseende antingen till realisationsvinst eller till inkomst av rörelse. Såsom framgått av redogörelsen för realisationsvinstbeskattningen är densamma avsedd att träffa inkomster som uppkommer till följd av icke yrkesmässiga för- säljningar. Dessa vinster blir endast beskattade i begränsad omfattning. Om realisationsvinst visserligen uppkommit men de särskilda villkoren för beskattning ej uppfylles, går vinsten sålunda helt fri från skatt. Under vissa förutsättningar beskattas realisationsvinster endast delvis.
Vinster vid fastighetsförsäljningar beskattas däremot fullt ut som in- komst av rörelse, när försäljningarna sker yrkesmässigt. Säljaren är exempelvis byggmästare eller säljer han tomter i större skala. Vinsterna blir då skattepliktiga, hur länge fastigheterna än innehafts. Även i övrigt har man, med få undantag, att tillämpa de vanliga reglerna för rörelsebe-
skattningen. De viktigaste bestämmelserna om beskattning av inkomst av rö- relse återfinnes i 27—30 och 41 55 KL jämte anvisningar. Huvudprincipen är, att sådan inkomst skall beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. Så- lunda skall hänsyn tagas till in- och utgående lager m. m. ävensom till ford- ringar och skulder. Reglerna om varulagervärdering innebär viss möjlighet för den, som idkar yrkesmässig handel med fastigheter, att åstadkomma en fördelning av inkomster över flera beskattningsår och därigenom uppnå skattelättnader.
En fastighetsförsäljning hänföres ej till inkomst av rörelse endast av den anledningen att säljaren är rörelseidkare. Såsom redan antytts, kräves det därjämte att fastighetsförsäljningen ingår såsom ett led i en särskild tomt- styckningsrörelse (jordstyckningsrörelse) eller eljest i en yrkesmässigt be- driven handel med fastigheter. Om en skattskyldig, som driver industriell verksamhet, säljer en för denna verksamhet avsedd fastighet, skall sålunda — såsom också framgår av punkten 1 av anvisningarna till 28 & KL — till inkomst av rörelse endast räknas den del av försäljningssumman som be- löper å sådana till fastigheten hörande maskiner och andra inventarier, vilka vid beräkning av värdeminskningsavdrag inte hänföres till byggnad. Återstående belopp blir skattepliktigt endast i den mån de i 35 5 samma lag angivna förutsättningarna för beskattning av realisationsvinst föreligger.
Bestämmelser om värdering av varulager vid inkomstbeskattningen åter- finnes i punkten 1 av anvisningarna till 41 5 KL. Huvudregeln är, att värdet å varulager av olika slag ej får upptagas till lägre belopp än 40 procent av lagrets anskaffningsvärde eller, därest återanskaffningsvärdet å balansda- gen är lägre, sistnämnda värde, i förekommande fall efter avdrag för in- kurans. Denna regel har emellertid inte ansetts lämplig i fråga om lager av fastigheter och liknande tillgångar, Sådant lager skall i stället upptagas till vad som .med hänsyn till risk för förlust, prisfall m. m. framstår såsom skäligt.
Bestämmelserna i kommunalskattelagen om beskattning av inkomst av rö- relse vid handel med fastigheter är mycket knapphändiga och inskränker sig i stort sett till det nu sagda. Principerna för beskattning av vinster vid byggnadsrörelse, tomstyckningsrörelse och annan yrkesmässig handel med fastigheter har därför väsentligen fått utformas i praxis. Dennas innebörd kan sammanfattas på följande sätt.
Fastighetsförvaltande företags och byggmästares försäljningar
Fastighetsbolags vinster vid försäljningar av fastigheter hänföres till in— komst av rörelse endast då bolaget anses driva handel med sådana. Följakt- ligen anses rörelse ej vara för handen, när ett bolag med huvudsakligt ända— mål att förvalta fastigheter avyttrar någon av dessa. Däremot blir de som yrkesmässigt driver byggnadsverksamhet regelmässigt skattskyldiga för
vinster som uppkommer vid fastighetsförsäljningar. Dessa vinster anses uppkomma i byggnadsrörelsen, och fastigheterna betraktas som omsätt- ningstillgångar i rörelsen. Det sagda gäller även i fråga om byggmästares privata bostadshus, fritidshus 111. m.
Riksskattenämnden har utfärdat anvisningar angående värdering av byggnadsföretagens lager till den del dessa avser fastigheter. I allmänhet skall följande gälla.
Beträffande byggnadsföretags innehav av egna fastigheter, vilka utgöra lager- tillgångar _ obebyggda tomter, färdigställda bebyggda fastigheter och färdig- ställda byggnader å ofri grund — bör den i räkenskaperna gjorda värdesättningen godkännas, om värdet å fastighetsinnehavet icke understiger det lägsta av summa anskaffningsvärden för fastigheterna eller 95 procent av summa taxeringsvärden för fastigheterna, dock att vid tillämpningen av sistnämnda regel värdet å fastig- hetsinnehavet likväl icke finge upptagas under 80 procent av summa anskaffnings— värden för fastigheterna. (Riksskattenämndens meddelanden 1962 nr 2: 3 och 1963 nr 5: 2.)
Tomtstyckningsrörelse
Skatteförfattningarna lämnar endast ringa vägledning för besvarandet av frågan, vilka krav som bör ställas på viss verksamhet för att yrkesmässig tomtstyckningsrörelse skall anses föreligga. Det har i stället fått ankomma på praxis att utforma dessa krav och därmed åstadkomma en gränsdragning mellan realisationsvinst och inkomst av tomtstyckningsrörelse. Det är ej möjligt att i en allmän definition ange samtliga de krav praxis uppställer och att precisera den betydelse som tillmätes ettvart av dessa. I de enskilda fallen beror nämligen avgörandena i regel på ett samspel av olika faktorer och en samlad bedömning av föreliggande omständigheter.
Betydelsen av varje enskild faktor beror således på omständigheterna i det konkreta fallet. Hithörande problem har under senare år fått allt större betydelse. Ett tecken härpå är att till riksskattenämnden årligen inges ett icke obetydligt antal framställningar om förhandsbesked huruvida avsedda fastighetsförsäljningar skall räknas till tomtstyckningsrörelse eller ej. Frå— gan har också uppmärksammats i den skatterättsliga debatten. Här må hänvisas till E. Geijer—E. Rosenqvist—H. Sterner: Skattehandbok Del I sjätte uppl. s. 220 ff., L. Mutén: Inkomst eller kapitalvinst samt artiklar i Skattenytt av H. Björne (1965 s. 111 ff. och s. 181 ff.), H. Bylin (1960 s. 199 ff.) och L. Mutén (1965 s. 151 ff.).
De faktorer, som enligt praxis beaktas vid bedömandet av huruvida en tomtförsäljning skall anses ingå i en yrkesmässig bedriven rörelse, torde i allmänhet kunna föras till någon av nedanstående tre grupper.
Betydelsefullt är sålunda om markägaren kan anses ha givit uttryck för en avsikt att driva sådan verksamhet. Yrkesmässigt bedriven tomtstyckning
kan dock anses föreligga även om man inte kan påvisa något initiativ eller någon egentlig arbetsinsats från säljarens sida.
För att rörelse skall anses uppkomma, kräves i regel att försäljningar äger rum med någon regelbundenhet, varmed i vart fall förstås att fråga skall vara om icke alltför sporadiskt förekommande avyttringar.
Försäljningarna skall slutligen, för att kravet på yrkesmässighet skall anses vara uppfyllt, ske i en ej alltför obetydlig omfattning.
Om den skattskyldige förvärvat mark i avsikt att driva tomtstycknings- rörelse eller annan därmed jämförbar verksamhet och denna avsikt är ostri- dig, torde det i allmänhet vara fullt klart att inkomst av verksamheten skall hänföras till rörelse. Så kan vara fallet, då en person redan vid inköp av viss mark driver tomtstyckningsrörelse med annan mark. Vidare finnes ofta anledning antaga att sådan avsikt legat bakom ett markinköp, om mar— kens belägenhet gör den särskilt lämpad för tomtstyckning. Det är däremot svårare att söka konstatera detta syfte, om försäljningarna igångsättes först ett antal år efter inköpet av markområdet. Vid bedömandet av den då ak— tuella gränsdragningen mellan yrkesmässig och icke yrkesmässig fastighets- försäljning tages framför allt hänsyn till vissa utåt konstaterbara fakta, så- som åtgärder för att åvägabringa stadsplan eller byggnadsplan m. m. (jfr nedan). Det sagda gäller i stort sett även i fråga om försäljningar från mark, som ursprungligen förvärvats i helt annat syfte, t. ex. sådan mark som jordbrukare ärvt och som måhända ägts av hans släkt under flera generationer.
Såsom framgår av det sagda får markägarens avsikter ofta bedömas med ledning av olika förekommande yttre omständigheter. Avsikt att driva tomt- styckningsrörelse anses exempelvis i regel föreligga, när markägaren an- nonserar eller sätter upp anslag om försäljning av mark. Upprättande av avstycknings- eller byggnadsplan kan —— men behöver ej nödvändigtvis —— utgöra grund för antagande att markägaren vill driva tomtstyckningsrö- relse. Oftast upprättas nämligen sådan plan på markägarens initiativ eller med hans samtycke. Så behöver emellertid icke alltid vara fallet. Det kan här förtjäna erinras om att kommunerna under överinseende från länssty- relserna utövar ett faktiskt planmonopol. I följd härav kan byggnadsplan komma att upprättas för mark utan att markägaren själv tagit något som helst initiativ härtill eller t. o. ni. önskar att så icke sker. Det oaktat har ofta ansetts att rörelse förelegat i dylika fall. Sålunda förklarades i ett fall rörelse vara för handen, då försäljning tidigare skett av sex tomter från en jordbruksfastighet, som delvis var belägen inom byggnadsplanebelagt om- råde, och då den aktuella försäljningen torde ha berott på att kommunen önskade förvärva mark, som ur ägarens synpunkt var den värdefullaste delen av fastigheten (Riksskattenämndens meddelanden 1963 nr 5: 5 a). Även andra åtgärder än de nu behandlade brukar uppfattas som tecken
på en avsikt att sälja tomter yrkesmässigt. Sålunda bedömdes en skattskyl- dig genom att ha byggt vägar, uppfört vissa sommarstugor 111. ni. ha vid- tagit åtgärder för markexploatering i sådan omfattning att tomtstycknings— rörelse ansågs ha påbörjats redan genom försäljningen av den första tomten (Riksskattenämndens meddelanden 1964 nr 4: 4). Däremot ansågs rörelse ej föreligga, då en skattskyldig, efter att ha ägt en fastighet och nyttjat den för fritidsvistelse i nio år, lät upprätta en byggnadsplan omfattande 22 tomter för att därefter avyttra dem till en och samme köpare med undantag av sex sammanhängande tomter, vilka han avsåg att behålla såsom som- marnöje (Se Svensk skattetidning: Regeringsrättsutslag 1959 s. 19).
Såsom ett villkor för att tomtstyckningsrörelse skall anses föreligga krä— ves vidare, såsom förut antytts, i regel att försäljningar ägt rum eller be- räknas skola äga rum i framtiden med en viss regelbundenhet. Detta hindrar icke, att under särskilda omständigheter en enda försäljning kan medföra sådan rörelses uppkomst. I dylikt fall presumerar man, att ytterligare för— säljningar kommer att äga rum med en viss tidsmässig regelbundenhet. Någon allmängiltig definition av vad som förstås med regelbundna försälj— ningar är ej möjlig att lämna. Att märka är, att tomtstyckningsrörelse kan föreligga även om samtliga försäljningar sker under en kort tidsperiod. Följande två rättsfall må tjäna till belysning av de gränsdragningssvårig- heter som föreligger i nu ifrågavarande hänseende.
En lantbrukare hade ettvart av åren 1936 och 1944 sålt en tomt. År 1945 sålde han ytterligare fem tomter. Han ansågs ha bedrivit yrkesmässig tomtförsäljning, vilken dock uppkommit först under år 1945. (Se Regeringsrättens årsbok [RÅ] 1951 not. Fi 141.)
Motsatt utgång blev det i följande fall. En person hade år 1939 inköpt en inom tätort belägen fastighet om 33 har betesmark. Sedan år 1939 hade från fastigheten sålts åtta tomter om sammanlagt 1,5 har, nämligen två 1942, en 1943, en 1944, en 1948, en 1953 och två 1955. Han hade inte frivilligt velat sälja tomter utan blivit tvungen därtill för att icke hindra samhällsutvecklingen. Kommunen ämnade för- värva sex har av fastigheten för att tillgodose sitt behov av exploateringsmark. I riksskattenämndens förhandsbesked, i vilket regeringsrätten ej gjorde ändring, förklarades, att då han, såvitt visats, inte drev tomtstyckningsrörelse, skulle köpe— skillingen vid en kommande försäljning till kommunen ej utgöra intäkt av rörelse. (Riksskattenämndens meddelanden 1957 nr 1: 10 c.)
För bedömningen av om en viss markförsäljning skall anses ingå i tomt- styckningsrörelse eller ej saknar det i regel betydelse vem som är köpare. Markförsäljningar till stat eller kommun behandlas på samma sätt som andra markförsäljningar. Härav följer också, att en försäljningsvinst kan komma att beskattas såsom inkomst av rörelse, även om den erhållits vid expropriation eller försäljningen ägt rum under hot om expropriation.
Antalet försäljningar tillmätes i regel avsevärd betydelse. I den allmänna diskussionen har uttalats, att man i praxis icke sällan har ansett rörelse ha
inletts först när femte tomten försålts, dock under förutsättning att försälj- ningarna skett under ett icke alltför avsevärt antal år. Riktigheten av detta uttalande skall icke här tagas upp till bedömande. Uppenbart är, såsom även uttalandet antyder, att mera generella regler är svåra att uppställa. Några rättsfall skall här återges.
En person hade från av honom är 1937 förvärvade jordbruksfastigheter om sam- manlagt 31,4 hektar försålt under 1938 fyra områden om sammanlagt 6 000 1112, un- der 1947 ett område om ca 30 000 m2 samt under 1953 ett område om ca 10,5 hektar till den köping, i vilken fastigheten var belägen. Samtliga försäljningar hade gjorts för att tillgodose behov av tomtmark för byggnadsändamäl. En försäljning under 1958 till ett aktiebolag av ytterligare ett område om ca 3 000 m2 för 30 000 kr var aktuell. Han uppgav att han i intet fall tagit initiativet till försäljning, vare sig ge- nom annonsering eller på annat sätt. Däremot hade han i anledning av förslag till ändring av stadsplan ifrågasatt, om icke ytterligare viss del av hans fastighet bor- de läggas under planen. — Riksskattenämnden förklarade, att den under 1958 ifrå- & gasatta försäljningen måste anses utgöra led i en av honom bedriven jordstyck- l ningsrörelse. Regeringsrätten fann ej skäl göra någon ändring härutinnan. (Riks- ' skattenämndens meddelanden 1959 nr 3: 6 a.) ! En person hade år 1948 av sina föräldrar förvärvat en jordbruksfastighet om i I
18 har, som han själv brukade. År 1952 hade kommunen upprättat byggnadsplan för villabebyggelse. Enligt planen hade 5 villatomter utlagts på hans fastighet. Av dessa tomter hade han sålt en är 1955, en är 1956 och två år 1959. Ytterligare för- säljningar eller avstyckningar hade inte gjorts. Han hade taxerats för inkomst av jordstyckningsrörelse i vad avsåg den ena av 1959 års försäljningar. År 1961 hade genom kommunens försorg upprättats en byggnadsplan för flerfamiljshus, vilken plan omfattade hans och hans grannars bästa markområde, för hans del ca 5 har. Förhandsbesked begärdes om försäljning av området om 5 har skulle föranleda beskattning. Skedde försäljning, kunde återstoden av fastigheten ej användas till jordbruk, Köpeskillingen vid försäljning kunde beräknas till 5 kr 50 öre pr me. — Riksskattenämnden ansåg att köpeskillingen utgjorde intäkt av rörelse. —— Rege- ringsrätten däremot förklarade, att köpeskillingen icke utgjorde intäkt av rörelse med följande motivering: De under åren 1955, 1956 och 1959 verkställda försälj— ningarna av sammanlagt 4 tomter böra icke, såvitt utredningen giver vid handen, hänföras till jordstyckningsrörelse. På grund härav och med hänsyn till övriga i målet upplysta förhållanden kan den tilltänkta försäljningen icke anses inne- bära, att han därigenom börjar driva sådan rörelse. (Riksskattenämndens med- delanden 1963 nr 6: 4 c.)
Såsom tidigare nämnts skall vid tomtstyckningsrörelse markägarens åter- stående tomtmark anses som varulager. Såsom ingångsvärde upptages regel- mässigt markens värde vid den tidpunkt, då tomtförsäljningsrörelsen tog sin början, d. v. s. markens värde vid en klumpförsäljning vid nämnda tid- . punkt eller fastighetens allmänna saluvärde i odelat skick vid samma tid. Att i praktiken åsätta sådana värden med någon säkerhet möter emellertid ofta avsevärda svårigheter. En komplikation är bl. a. att hänsyn ofta måste tagas till från vilken del av fastigheten tomtförsäljningarna skett. Så har exempelvis strandtomter regelmässigt ett högre värde än tomter på längre avstånd från strand etc.
Följden av att man räknar ingångsvärdet från den tidpunkt då rörelsen anses ha igångsatts blir bl. a., att den skattskyldige ej behöver erlägga skatt för värdestegring, som ägt rum mellan inköpet av fastigheten och rörelsens påbörjande.
Svårigheterna att fastställa rättvisa ingångsvärden har lett till att man ibland använt schabloner. Sålunda har stundom ingångsvärdet ansetts ut— göra hälften av utförsäljningspriset. I det nyss återgivna rättsfallet RÅ 1951 not. Fi 141 sattes emellertid ingångsvärdet så högt som till 90 procent av köpeskillingarna, vilket torde ha sammanhängt med att rörelsen ansetts ha börjat först i och med de aktuella tomtförsälj ningarna. Är tomtstycknings- rörelsen påbörjad långt före de aktuella försäljningarna, blir å andra sidan ingångsvärdet lågt. Markägaren får därvid skatta för den värdestegring på marken som ägt rum, sedan rörelsen igångsattes.
I motsats till vad som gäller för byggnadsföretagens lager av fastigheter har riksskattenämnden ej utfärdat några anvisningar för varulagervärde- ring vid inkomsttaxeringen av tomtstyckningsföretagens fastigheter. Till- gängliga uppgifter utvisar, att praxis i fråga om sådan varulagervärdering kan vara mycket varierande. Då under senare tid prisfallsrisken bedömts såsom ringa, har i regel endast försiktiga nedskrivningar å anskaffnings- värdet medgivits. I vissa fall har riksskattenämndens anvisningar rörande värdering av byggnadsföretagens lager tillämpats analogivis.
Slutligen må här erinras om att 1964 års riksdag hos Kungl. Maj:t an- hållit om utredning om införande av regler, som i möjligaste mån avgrän- sar den yrkesmässiga fastighetsförsäljningen från den icke yrkesmässiga. Till grund för riksdagens beslut låg bevillningsutskottets betänkande 1964 nr 19. Utskottet underströk i detta betänkande, att man borde försöka ska— pa klarare regler men icke företaga lättnader i nu gällande principer såsom dessa tillämpas av regeringsrätten. Kungl. Maj:t har uppdragit åt markvär— dekommittén att utreda denna fråga.
F örmögenhetsbeskattn ing
Till staten skall i förekommande fall erläggas förmögenhetsskatt enligt be- stämmelserna i förordningen den 26 juli 1947 om statlig förmögenhetsskatt. För bl. a. fysisk person, dödsbo och familjestiftelse gäller, att skattskyldig- het föreligger om summan av de skattepliktiga tillgångarna minskade med avdragsgilla skulder vid beskattningsårets utgång (d. v. s. normalt per den 31 december) överstiger 100 000 kronor. Skatten är progressiv, och för äkta makar tillämpas sambeskattning. Såsom tillgång vid förmögenhetsberäk- ningen skall bl. a. medräknas värdet av fastighet.
Skattepliktiga tillgångar skall värderas med hänsyn till förhållandena vid beskattningsårets utgång. För värdesättning av fastighet gäller härvid
en legal presumtionsregel. Sålunda skall enligt 4 5 förmögenhetsskatteför- ordningen fastighet upptagas till det taxeringsvärde, som vid beskattnings— årets utgång var för densamma gällande. Enligt samma paragraf skall tomt- rätt upptagas till det värde, som rättigheten med hänsyn till villkoren vid upplåtelsen och den återstående upplåtelsetiden kan anses ha betingat vid en försäljning under normala förhållanden. I praxis tillämpas sistnämnda be- stämmelse — åtminstone då fråga är om egnahemsfastighet — på det sätt, att tomträttsmarken antages ej äga något eget förmögenhetsvärde. Däremot medräknas värdet av byggnad uppförd å tomträttsmark efter samma grun- der som gäller för fastighet.
Under hösten 1964 och vintern 1965 pågick arbetet med 1965 års allmän- na fastighetstaxering. De värden, som då fastställdes, skall gälla fr. o. in. det beskattningsår som börjat den 1 januari 1965. Detta innebär, att dessför- innan åsatta taxeringsvärden tillämpades vid förmögenhetstaxeringen under år 1965. Först fr. o. m. 1966 års taxering tages hänsyn till de nya taxerings- värdena.
Arvs- och gåvabeskattning
Bestämmelser om statlig arvs- och gåvoskatt återfinnes i förordningen den
I 6 juni 1941 om arvsskatt och gåvoskatt. Skattskyldig är arvingen respektive gåvotagaren. Skatteplikt uppkommer endast om den förvärvade egendomen överstiger vissa belopp. Arvs- och gåvoskatt utgår efter progressivt konstru- erade skalor. Olika regler gäller därvid beroende bl. a. på släktskapsförhål- landet mellan arvlåtare och arvinge respektive mellan givare och gåvota- gare.
Fastighet utgör alltid skattepliktig egendom. Reglerna om värdering av fastighet vid arvs- och gåvobeskattningen överensstämmer i stort med be- stämmelserna för den årliga förmögenhetsbeskattningen. Här kan nämnas, att de vid 1965 års allmänna fastighetstaxering fastställda värdena skall för arvs- och gåvobeskattningens del tillämpas, om dödsfallet respektive gåvotillfället inträffat efter den 31 december 1965.
Stämpelbeskattning
Stämpelskatt erlägges till staten enligt bestämmelserna i stämpelskatteför- ordningen den 21 maj 1964.
Stämpelskatt skall i allmänhet erläggas för förvärv av fast egendom ge- nom köp, byte eller därmed jämförligt fång. Däremot fritages förvärv på grund av arv, testamente eller gåva. Vidare åtnjuter kommun och annan menighet skattefrihet för förvärv av mark för vissa allmänna ändamål.
Skatten utgår med en krona för varje fullt hundratal kronor av egen- domens värde. Förvärvas fast egendom av juridisk person, utgår skatten
med dubbelt belopp utom såvitt gäller bostadsrättsföreningar, allmännyttiga bostadsföretag och i vissa fall kreditinrättningar. Skatten beräknas i prin- cip på den fasta egendomens taxeringsvärde året närmast före det, då lag- fart sökes. Vid köp skall dock köpeskillingen vara bestämmande för skat- tens beräkning, om den överstiger taxeringsvärdet.
Vad nu sagts i fråga om fast egendom gäller i stort även för tomträttsfas— tighet.
Fastighetstaxe ring Grunderna för åsättande av taxeringsvärden m. m.
Fastighet taxeras antingen såsom jordbruksfastighet eller såsom annan fastighet.
En fastighet taxeras såsom jordbruksfastighet, då den användes för jord- bruk eller skogsbruk, och såsom annan fastighet, då den användes för an— nat ändamål. Brukas en fastighet delvis för jordbruk eller skogsbruk och delvis för annat ändamål, skall i princip en uppdelning ske. Om en fastig- het ligger oanvänd, skall den taxeras såsom jordbruksfastighet, såvida det "inte är påtagligt att densamma är avsedd att användas för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk.
Vid taxering av fastighet skall enligt bestämmelserna i 10 & KL taxerings- värdet redovisas i olika delvärden. Såvitt fråga är om jordbruksfastighet skall följande delvärden redovisas:
a) jordbruksvärde varmed förstås fastighetens värde utom värdet av väx- ande skog,
b) skogsvärde samt
c) tomt- och industrivärde, varmed förstås värde som fastigheten eller del därav äger utöver jordbruksvärdet och skogsvärdet på grund därav att till fastigheten hörande mark kan tillgodogöras för annat ändamål än jord- .bruk med binäringar eller skogsbruk.
För annan fastighet gäller följande delvärden:
a) markvärde, däri inbegripet värdet av träd, trädgårdsanläggningar o. dyl. samt
b) byggnadsvärde.
De grundläggande bestämmelserna om åsättande av taxeringsvärden åter— finnes i 9 å KL jämte anvisningar. Av dessa bestämmelser framgår, att taxe— ringsvärdena normalt skall åsättas efter ortens pris (allmänna saluvärdet). Med fastighets värde efter ortens pris förstås enligt anvisningarna det be- lopp som en förståndig köpare kan antagas vilja betala för fastigheten, om den tänkes försåld inom den kundkrets som för en dylik egendom kan an- tagas vara att påräkna och köpt för ett med hänsyn till fastighetens beskaf-
fenhet lämpligt utnyttjande. Därjämte utsäges att köpeskilling, som under senare tid faktiskt betalts för en viss fastighet, inte utan vidare får anses som ett exakt uttryck för det allmänna saluvärdet. Det erinras om att köpe- skillingen kan ha påverkats av särskilda förhållanden, såsom släktskap, affektionsvärde o. dyl., samt att den kan representera ett topp-pris eller ett bottenpris, som ingalunda motsvarar det allmänna saluvärdet. Sådana pri— ser kan föranledas av vid tiden för försäljningen rådande abnorma kon- junkturer å fastighetsmarknaden, av särskilt tvingande skäl till försälj— ning eller köp vid en viss tidpunkt, av ett obetänksamt ingånget avtal m. m. Först om ett något så när tillräckligt antal olika försäljningar föreligger, om vilka anledning ej finnes att antaga, att ovidkommande omständigheter inverkat å prisbildningen, kan enligt anvisningarna ur dem dragas tillför- litliga slutsatser angående det allmänna saluvärdet. Detta värde är sålunda att förstå såsom ett normalt handelsvärde och inte såsom beloppet av den för en viss fastighet faktiskt betalda köpeskillingen.
Vid sidan av faktiskt betalda köpeskillingar _ vilkas betydelse såsom uppskattningsgrund icke får underskattas —— måste enligt anvisningarna vid taxeringen beaktas andra förhållanden, som kan tjäna till ledning, så— som fastighetens avkastning m. m. Särskilt vad angår jordbruksfastighet hör till ledning för taxeringen gälla 3. k. enhetsvärden. Oavsett vilken me- tod som användes för värdesättningen, skall det allmänna saluvärdet vara avgörande för taxeringen. I fråga om skog skall dock enligt punkten 4 av anvisningarna till 9 5 KL taxeringen ske med ledning av det värde som skogen kan anses äga vid uthålligt skogsbruk.
Oaktat taxeringen i regel skall ske med ledning av de allmänna saluvär— dena, arbetar man i praktiken med betryggande säkerhetsmarginaler mel— lan saluvärden och taxeringsvärden, så att de sistnämnda ej blir för höga. Vid det sammanträde i Stockholm med landskamrerare, taxeringsintenden- ter, fastighetstaxeringsnämndsordförande m. fl., vilket hölls i maj 1964 som ett led i förberedelserna för 1965 års allmänna fastighetstaxering, antogs sålunda en rekommendation, att taxeringsvärdena för jordbruksfastigheter borde ligga ca 10 procentenheter under överpriserna för frivilligt försålda jordbruksfastigheter under perioden 1957—1963. På motsvarande sätt sökte- man åstadkomma en betryggande marginal mellan verkliga saluvärden och taxeringsvärden för annan fastighet.
Jordbruksfastighet åsättes, såsom tidigare nämnts, i förekommande fall jordbruksvärde, skogsvärde samt tomt- och industrivärde. Såsom närmare framgår av den följande redogörelsen föregås det egentliga taxeringsarbetet av utredningar. Med ledning av dylika utredningar indelar fastighetspröv- ningsnämnderna länen i olika områden. För varje sådant område anges de enhetsvärden för jordbruksvärden som anses böra där tillämpas. Enhets— värdena brukar oftast vara differentierade så, att hänsyn tages ej blott till
fastigheternas varierande storlek utan även till skiftande byggnadsbestånd och kvaliteten av den odlingsbara marken.
Värdet av växande skog taxeras i enlighet med vad som ovan anförts på grundval av den väntade avkastningen av skogen. Till ledning för skogstaxe- ringen utfärdar prövningsnämnderna i regel mycket detalj erade anvisningar.
Bestämmelser om åsättande av tomt- och industrivärde återfinnes i an- visningarna till 9 och 10 åå KL. I punkten 5 av anvisningarna till 9 & anges vad som förstås med sådant värde. Dessa regler innebär i huvudsak följ ande.
Jordbruksfastighet eller del därav kan stundom äga ett högre allmänt saluvärde än om den skulle användas endast för jordbruk med binäringar eller skogsbruk på den grund, att den inom överskådlig framtid lämpligen kan användas såsom tomtmark eller för industriellt eller likartat ändamål.
Ett dylikt högre värde förefinnes i allmänhet blott å sådan jordbruksfastighet, å vilken finnes vattenfall, brytvärdig fyndighet, torvmosse e. dyl. eller som är belägen i närheten av större stad eller i tillväxt varande industri-, järnvägs- eller annat tätare bebyggt samhälle. Men även närbelägenhet till gruv- och vattenkrafts- anläggning, badortsanläggning eller annat sådant företag kan medföra, att i fastig- hetens allmänna saluvärde ingår ett mervärde av ifrågavarande slag; i den mån som utvecklingen å en dylik ort fortskrider, behöver närbelägen därför lämpad mark tagas i anspråk för nya bostäder, industriella anläggningar m. m.
Vid uppskattning av värdet å fastighet, varom här är fråga, bör iakttagas, att detta merendels är beroende av utvecklingens hastighet. Om exempelvis ett om- råde kan säljas såsom tomtmark, är det möjligt, att någon eller några tomter ome- delbart kan avyttras efter visst å-pris, medan däremot övriga tomter först succes- sivt kan försäljas. Exploateringen kan då väntas bli slutförd först efter så lång tid att något mervärde för tomtändamål knappast kan anses ännu tillkomma alla delar av området, utan att det dock är möjligt att avgöra, i vilken ordning de sär- skilda delarna kan komma att tagas i anspråk såsom tomtmark. Vid bestämmande av det pris, som en förståndig köpare skulle vilja erlägga för ett dylikt område, måste denne göra sin kalkyl så, att de vid olika tidpunkter påräkneliga försälj- ningsvärdena diskonteras till nutidsvärden. Hänsyn måste därvid tagas jämväl till exploateringens osäkerhet och andra dylika omständigheter. Vidare måste även beaktas å ena sidan den avkastning, som kan erhållas från fastigheten innan försäljningen för tomtändamål kan väntas äga rum, och å andra sidan kostnader för exploatering m. m.
I fråga om sådant i jordbruksfastighet ingående område, som utgöres av skogs- mark och växande skog, tages hänsyn till mervärde, endast om och i den mån området eller del därav verkligen kan anses betinga ett högre allmänt saluvärde vid utnyttjande till tomtmark eller industriellt eller likartat ändamål än vid an- vändning för skogsbruk.
Därest tomt- och industrivärdet belöper allenast å viss del eller vissa delar av en fastighet, skall enligt punkten 4 av anvisningarna till 10 5 KL iakt- tagas, att sådan del eller sådana delar till läge och storlek anges i veder- börande taxeringslängd. Om fastigheten befinnes till särskilda områden ha olika tomt- och industrivärden, skall detta likaledes anges i längden.
Tomt- och industrivärden åsättes i regel med stor försiktighet. Före 1965 års allmänna fastighetstaxering hörde det till undantagen, att särskilda an-
.! ..: *uv—r
visningar härom intogs i prövningsnämndernas anvisningar. I den mån tomt— och industrivärde omnämndes, skedde detta regelmässigt endast i form av ett påpekande att dylika Värden i förekommande fall skulle åsättas. Vid 1965 års allmänna fastighetstaxering har emellertid det övervägande an- talet prövningsnämnder efter rekommendation av riksskattenämnden i sina anvisningar intagit följande uttalande.
Tomt- och industrivärde bör åsättas i bl. a. följande fall:
a) när bebyggelseplan finnes upprättad men exploateringen ännu icke har ge- nomförts,
b) när arbete med upprättande av bebyggelseplan pågår, c) när åtskilliga tomter är utarrenderade, (1) när fastigheten är förvärvad i uppenbart syfte att inom överskådlig tid nytt- jas för tomtexploatering och
e) när fastigheten ligger inkilad mellan fastigheter, som redan helt eller delvis tagits i anspråk för bebyggelse och det uppenbarligen icke föreligger något hinder mot att fastigheten ifråga nyttjas på samma sätt.
I övrigt bör åsättandet av tomt- och industrivärden ansluta till förekommande översiktsplaner. Tomtvärde bör sålunda icke åsättas i strid mot gällande översikts- planer.
Såsom norm för värdesättningen kan —— om omständigheterna icke till annat föranleda — lämpligen gälla att tomt- och industrivärdet, när exploateringen kan förväntas påbörjad inom fem år, upptages till 50 % av tomtråmarksvärdet i trak- ten, minskat med värdet av marken vid användning för jord- eller skogsbruk. Om exploatering kan väntas påbörjad först senare, bör åsättas ett med hänsyn till omständigheterna jämkat värde, dock i allmänhet ej lägre än 25 % av tomträ- marksvärdet i trakten, minskat med värdet av marken vid användning för jord- eller skogsbruk.
Annan fastighet åsättes markvärde och byggnadsvärde. Vid taxering av sådan fastighet tillämpas i viss mån olika metoder beroende på fastighetens användning. Här liksom eljest är utgångspunkten för taxeringen det all- männa saluvärdet. Vid det praktiska taxeringsarbetet brukar följande grun- der tillämpas.
I fråga om hyresfastigheter gäller, att taxeringsvärdena vanligen fastställes genom någon form av kapitalisering av hyresavkastningen. Först bestämmes genom en dylik kapitalisering taxeringsvärdet i dess helhet. Därefter beräk- nas markvärdet. Detta bestämmes ofta efter ett å-pris per m2 lägenhetsyta. Stundom kan markvärdet sättas i direkt relation till arealen tomtmark. Vid beräknande av markvärdet förutsättes i regel, att en fastighets lägenhetsyta motsvarar den enligt byggnadsplan tillåtna lägenhetsytan. Undantag sker dock för saneringsfastigheter och andra därmed jämförliga fastigheter. Byggnadsvärdet framkommer såsom skillnaden mellan taxeringsvärdet i dess helhet och markvärdet.
För att åstadkomma så likformig taxering som möjligt tillämpas i fler- talet län vissa hj älptabeller för att räkna ut byggnadsvärdet för egnahems- fastigheter. Vid bestämmandet av markvärdet är i regel utgångspunkten vissa å-priser per 1112 areal.
Obebyggd mark taxeras vanligen med utgångspunkt från den kännedom man anser sig äga om den kommande bebyggelsen på dylik fastighet.
Beträffande saneringsfastigheter gäller i allmänhet att marken är värde- fullare än byggnaden. I vissa fall kan byggnadsvärdet t. o. m. få anses vara negativt beroende på rivningskostnader. Taxeringsnämnderna brukar dock i dylika fall åsätta fastigheten åtminstone något byggnadsvärde. I övrigt taxeras saneringsfastigheter huvudsakligen efter de grunder som tillämpas för obebyggd mark.
Olika slag av fastighetstaxering
Fastigheter taxeras antingen genom allmän fastighetstaxering eller genom särskild fastighetstaxering.
Rätteligen skall allmän fastighetstaxering ske vart femte år. Sedan 1908 har emellertid sådan taxering skett endast åren 1913, 1918, 1922, 1928, 1933, 1938, 1945, 1952, 1957 och 1965. För de år, då allmän fastighetstaxering ej äger rum, sker i stället särskild fastighetstaxering. Skattskyldig äger där- jämte möjlighet erhålla särskilt uppskattningsvärde å fastighet.
Allmän fastighetstaxering
Såsom utgångspunkt för den följande redogörelsen för gången vid allmän fastighetstaxering har valts de tidpunkter och de förhållanden i övrigt som var gällande vid 1965 års allmänna fastighetstaxering.
Vid nämnda allmänna fastighetstaxering tillämpades en i viss mån änd- rad organisation. Tidigare var organisationen olika i stad och på landsbygd. I stad fanns endast fastighetstaxeringsnämnder men på landsbygden både beredningsnämnder och fastighetstaxeringsnåmnder. Numera är organisa- tionen enhetlig. Såsom första instans verkade 1965 överallt endast fastig- hetstaxeringsnåmnder. Verksamhetsområdet för sådan nämnd kunde vara en hel kommun, men vanligtvis bestod området endast av en eller ett par församlingar.
Av ledamöterna i fastighetstaxeringsnämnderna förordnades ordförande jämte ytterligare en ledamot av länsstyrelsen, medan övriga ledamöter val- des av landsting och kommuner. I regel sökte man härvid utse personer med ingående lokalkännedom kombinerad med kunskaper om fastighetsvärde- ring och helst även om taxering i allmänhet.
Fastighetstaxeringsnämnderna skulle följa de anvisningar som i varje län utfärdades av fastighetsprövningsnämnden. Taxeringsintendenten i lä- net utövade samtidigt en vägledande verksamhet i tekniskt hänseende.
Såsom samordningsmän mellan fastighetstaxeringsnämnderna inbördes samt mellan taxeringsintendenten och dessa nämnder fungerade särskilda
fastighetstaxeringsombud. I allmänhet torde ett ombud ha haft att vägleda. och samordna arbetet för 5 å 10 fastighetstaxeringsnämnder.
Arbetet i fastighetstaxeringsnämnderna hade, såsom i olika sammanhang antytts, föregåtts av förberedelsearbeten både centralt och på länsplanet.
En allmän översikt av prisutvecklingen på fastighetsmarknaden erhölls genom sammanställningar som upprättats av statistiska centralbyrån. De områden, som angavs i dessa sammanställningar, motsvarade i regel län eller i vart fall stora delar av län. För att belysa prisutvecklingen inom mind— re områden upprättade länsstyrelserna ofta egna mer differentierade sam— manställningar.
Annat förberedande arbete hade utförts av riksskattenämnden. Till den— nas verksamhet hör bl. a. att i taxeringshänseende försöka åstadkomma en samordning mellan olika län. Nämnden anordnade i maj 1964 det 5. k. stock— holmsmötet, vari deltog bl. a. ett större antal fastighetstaxeringsnämnds— ordförande, fastighetstaxeringsombud samt de befattningshavare inom läns— styrelserna, som var närmast ansvariga för fastighetstaxeringsarbetet. Vi— dare granskade riksskattenämnden på förberedelsestadiet förslag till de läns- anvisningar som skulle utfärdas av fastighetsprövningsnämnderna. Utöver denna centrala samordning på riksplanet ägde samarbete rum mellan läns—- styrelsetjänstemän i närbelägna län.
Redan vid ingången av år 1964 hade länsstyrelserna påbörjat arbetet med att utarbeta förslag till fastighetsprövningsnämndernas anvisningar. Under— sökningar verkställdes i skilda hänseenden, bl. a. för att söka indela de olika länens åkerjord i enhetsvärdeområden. Såvitt avsåg taxering av skog samarbetade man främst med skogsvårdsstyrelserna inom länen. Vid un— dersökningar av värden för annan fastighet användes, där så var möjligt, hyggnadsteknisk expertis. Länsvis utarbetades särskilda sammanställning— ar med åtföljande hj älptabeller för bestämmande av taxeringsvärden å bl. a- egnahemsfastigheter och hyreshus. För industrifastigheter, vattenfall, grus-4 täkter m. ni. måste länsstyrelserna anlita särskilda experter, enär sakkun— skap i dessa ämnen i regel helt saknades inom länsstyrelserna.
Förslagen till fastighetsprövningsnämndernas anvisningar färdigställdes inom länsstyrelserna under sommaren 1964. Enligt bestämmelser i 144 % taxeringsförordningen (TF) skall före den 15 augusti året före det, då, allmän fastighetstaxering skall äga rum, under landskamrerarnas ledning länsvis hållas möten med bl. a. ordförandena i fastighetstaxeringsnämn— derna å länets landsbygd. Vid de möten, som hölls under sommaren 1964, lämnades redogörelser för bl. a. prisutvecklingen för fastigheter. Dessutom redogjordes för huru man tänkt sig förslagen till anvisningar. Någon skyl- dighet finnes ej att anordna motsvarande möten för ordförandena i fastig- hetstaxeringsnämnder i städerna. I allmänhet torde 1964 års möten därför endast ha omfattat länens landsbygd.
På grundval av verkställda utredningar och med hänsynstagande till vad
som framkommit vid mötena lämnade landskamrerarna till riksskatte- nämnden förslag till länsanvisningar. Sedan riksskattenämnden granskat förslagen och därvid kommit med vissa påpekanden och rekommendatio- ner — vilka dock ej alltid följdes -— fastställde fastighetsprövningsnämn- derna i varje län i slutet av september 1964 sina anvisningar till ledning för fastighetstaxeringsnämndernas arbete.
Fastighetstaxeringsnämnderna bedrev arbetet så, att preliminära besked om de nya taxeringsvärdena kunde tillställas de skattskyldiga senast den 31 januari 1965. Vidare hölls fastighetstaxeringslängden under tio dagar omkring nämnda tidpunkt tillgänglig inom kommunen å därför lämplig expedition. Skriftliga erinringar mot de preliminära besluten kunde an- föras av de skattskyldiga intill den 25 februari samma år. Därefter hade nämnderna att slutligt besluta om taxeringarna. I den mån en skattskyldig anfört erinringar eller nämnden frångått tidigare beslut erhöll han särskild underrättelse om det slutliga beslutet.
Besvär över fastighetstaxeringsnåmn-dernas beslut kunde anföras hos ve- derbörande fastighetsprövningsnämnd av den för fastigheten skattskyldige och av den kommun där fastigheten var belägen. Besvären skulle ha inkom- mit till prövningsnämndens kansli, såvitt avser län-en, senast den 15 maj 1965 och, såvitt avser Stockholms stad, senast den 10 augusti samma år. Även vederbörande taxeringsintendent ägde rätt att till prövningsnämnden inkomma med framställning om ändringar i fastighetstaxeringsnämndernas beslut. Fastighetsprövningsnämndernas arbete avslutades senast den 31 ok- tober, i Stockholm dock senast den 30 november 1965. Besvär över fastig- hetsprövningsnämndernas beslut kunde anföras till kammarrätten. Denna domstol är i regel sista besvärsinstans i fråga om fastighetstaxering.
Särskild fastighetstaxering
Under de år, då allmän fastighetstaxering ej äger rum, verkställes i stället särskild fastighetstaxering. Denna utföres av de vanliga nämnderna för årlig taxering och innebär i regel endast att man för det närmaste året god- tager de värden som bestämts vid föregående allmänna fastighetstaxering. I 12 ä 2 mom. KL anges i vilka fall nya taxeringsvärden skall åsättas. Sam- manfattningsvis gäller härom, att nytt taxeringsvärde skall åsättas då fas— tighetens areal ändrats eller värdet av fastigheten ändrats väsentligt ge- nom nybyggnad eller skada. I sistnämnda båda fall skall höjningen eller sänkningen i värde vara så stor, att förutvarande taxeringsvärde behöver ökas eller minskas med minst en femtedel (den s. k. femtedelsregeln). Vid den särskilda fastighetstaxeringen skall hänsyn tagas till det prisläge och de värderingsgrun—der som tillämpades vid närmast föregående allmänna fas- tighetstaxering.
Särskilt uppskattningsvärde å fastighet
Ur bl. a. belåningssynpunkt kan en fastighetsägare, som är i färd med att bygga en fastighet eller har densamma färdigbyggd, behöva ha ett snabbt besked om det taxeringsvärde som skall gälla för fastigheten. Han har näm- ligen ofta ej möjlighet att avvakta resultatet av den allmänna eller den sär- skilda fastighetstaxeringen. Det önskade beskedet kan erhållas genom att prövningsnämnden efter ansökan åsätter fastigheten särskilt uppskattnings- värde, vanligen benämnt preliminärt taxeringsvärde. Prövningsnämnden fattar sitt beslut, sedan taxeringsnämnden lämnat förslag _ vilket regelmäs- sigt föregåtts av besiktning av fastigheten — och sedan taxeringsintenden- ten yttrat sig över detta.
Det preliminära taxeringsvärdet har ej någon betydelse vid den årliga taxeringen eller eljest ur skattesynpunkt.
Kapitel 3
Historik
Ett flertal förslag har sedan början av detta sekel framlagts i vårt land om att i en eller annan form söka beskatta s. k. oförtjänt värdestegring av fas— tigheter. En utförlig redogörelse för dessa förslag återfinnes i markvärdeut— redningens betänkande med förslag till indragning av oförtjänt jordvärde- stegring (SOU 1957: 43, 5. 99—162) ävensom »— i fråga om förslag t. o. m. är 1941 — i det betänkande som avgavs av 1941 års sakkunniga för värde— stegrin—gsskatt (SOU 1942: 39, s. 47—70). Med hänvisning till dessa redo- görelser lämnas i det följ ande endast en— kortfattad översikt över vad som ägt rum på det skattemässiga området. De olika förslag som framlagts om in— förande av skatt på oförtjänt värdestegring av fastigheter bör ses mot bak— grund av de sociala och ekonomiska förhållanden som vid skilda tidpunkter medverkat till att en värdestegring ägt rum och att önskemål framförts om indragning av densamma.
Utvecklingen fram till 1914
Den allmänna bakgrunden m. m.
Såsom understrukits i ett flertal redogörelser för problem kring ett införan— de av en värdestegringsskatt har vid diskussionen i Sverige upptagits idéer och åberopats förebild-er från andra länder. Därvid har i första hand knu— tits an till förhållanden i Tyskland och Danmark. Utan att förringa betydel- sen av dessa idéer och förebilder torde dock helt allmänt kunna sägas att de argument, som framförts i vårt land i samband med förslag om införande av värdestegringsskatt, främst grundats på interna förhållanden.
Som bekant var tiden mellan 1890 och 1914 för Sverige en period av eko- nomiskt uppsving. Nya industrier, såsom pappers- och pappersmasseindu— strien och verkstadsindustrien expanderade snabbt, vilket ledde till stora befolkningsförflyttningar till orter, där möjligheterna att erhålla bostäder kunde vara begränsade för de nyinflyttade. F astighetsspekulanter kunde i denna situation göra goda affärer. Oaktat tomträttsinstitutet infördes 1907, kan ej sägas att samhället ännu på allvar hade engagerat sig för att trygga bostadsförsörjningen i expanderande orter. Egnahemsbyggen främjades dock
_ _._ - __...—
genom att lån lämnades på fördelaktiga villkor. Det är också karakteristiskt att vid utformningen av förslagen om värdestegringsskatt undantag oftast gjordes för egnahem. Slutligen förtjänar här framhållas att perioden 1896—— 1913 präglades av en i regel stigande prisnivå, vilket även inverkade på fas— tighetsvärdena. Att konjunkturerna på allvar skulle kunna slå om, torde man ej så mycket ha räknat med, varför hyresfastigheter bedömdes såsom goda objekt för penningplacering också på lång sikt. * Även skattesystemets utformning torde ha påverkat diskussionen kring ett " införande av en värdestegringsska-tt. I vart fall fram till 1914 ansågs att sta- ten borde tilldelas främst de direkta inkomstskatterna, medan objektskatter borde förbehållas kommunerna. Vidare ansågs de medel, som uttogs i form av värdestegringsskatt, kunna bli välbehövliga tillskott för kommunerna. En ytterligare orsak till att en eventuell värdestegringsskatt under denna tid ofta uppfattades såsom en speciellt kommunal skatt synes ha varit att jordvär- destegrin-gen var mest uppenbar i vissa större städer, vilka samtidigt hade ekonomiska svårigheter. Slutligen förtjänar här nämnas att före 1910 sak- nades uttryckliga bestämmelser om beskattning av realisationsvinster, oak- tat i praxis dylika vinster i viss utsträckning red-an dessförinnan tagits till beskattning.
Införande av värdestegringsskatt diskuterades redan på 1890-talet, men först genom motioner till 1903 och 1907 års riksdagar —— ävensom i en motion i Stockholms stadsfullmäktige 1906 -—- blev en statlig utredning i ämnet aktuell.
Såsom den första statliga offentliga utredningen på ifrågavarande område får betraktas den översikt över vissa främmande länders lagstiftning röran- de beskattning av värdestegring å jord, som professor Gustav Cassel på upp- drag av Kungl. Maj :t redovisade år 1908.
1909 års värdestegringsskattekommitterade
Det första genomarbetade förslaget om värdestegringsskatt på fastigheter framlades av 1909 års värdestegringsskattekommitterade. Dessa hade erhål- lit i uppdrag att framlägga förslag till allmänna grunder för en kommunal jordvärdestegringsskatt och därvid yttra sig angående det sätt varpå en dylik skatt lämpligen borde anordnas. Den systematisering av olika prob- lem, som de kommitterade åstadkom, låg i många hänseenden till grund för de följande årtiondenas utredningar och diskussioner i ämnet. Inledningsvis förklarade kommitterade att i huvudsak två olika metoder för beskattningen erbjöd sig. Antingen kunde skatten- uttagas i den mån som värdestegring ägde rum, (1. v. s. genom direkt beskattning, eller kunde skatte— plikten inträda först då fastighet försåldes eller på annat sätt övergick till ny ägare, d. v. s. genom indirekt beskattning. De kommitterade hade utarbe—
tat två t'örslag, av vilka det ena — A-förslaget _— i huvudsak byggde på den indirekta metoden, medan det andra — B-förslaget —— i allt väsentligt utgick från den direkta metoden. I båda förslagen fanns dock kombinationer av di- rekt och indirekt metod. A-förslaget angavs vara de sakkunnigas huvudför— slag.
Gemensamt för båda förslagen var en indirekt skatt på den värdestegring, som realiserades vid försäljning av fastighet, samt en direkt skatt, som skul- le avbetalas under tjugu år för viss s. k. annan fastighet (alltså ej jordbruks- fastighet). Enligt Adförslaget skulle den sistnämnda skatten blott träffa sådana fastigheter, som under de sista tjugu åren ej varit föremål för för- säljning, under det att den enligt B-förslaget skulle periodiskt fastställas på grundval av de allmänna fastighetstaxeringarna. Enligt de kommitterades uppfattning hade den direkta skatten visserligen den fördelen att den tillför— de samhället en mera jämn och lättberäknelig inkomst och att den kunde be- gränsas till Värdestegringen å själva marken, men den realiserade värde- stegringen var dock en mera tillförlitlig basis för en värdestegringsskatt än taxeringsvärdena. I princip skulle värdestegringsskatten utgå med en f järde- del av den uppskattade Värdestegringen. Såväl enligt A- som B-förslaget skulle stad, köping och municipalsamhälle äga rätt uttaga värdestegrings- skatt. I fråga om vissa enskildheter i de båda förslagen förtj änar framhållas följande.
Enligt A-förslaget skulle skatt enligt indirekt metod erläggas av överlåtare av fastighet vid köp, byte eller därmed jämförligt fång. Med värdestegring avsågs det belopp varmed det 5. k. slutvärdet efter vissa avdrag översteg in- gångsvärdet. Såsom första ingångsvärde skulle anses taxeringsvärdet 1908, dock med rätt för skattskyldig att tillgodoräkna högre ingångsvärde i de fall han kunde visa att han köpt fastigheten för högre pris. Vid beräkning av värdestegringens storlek t'ick avdrag bl. a. göras för kostnader för förvärv av fastigheten och för kostnader för varaktig förbättring av densamma. Slutligen fick avdrag göras med belopp motsvarande vissa procent per år av fastighetsvärdet vid utgångsläget. Denna enligt indirekt metod utformade skatt borde kompletteras med en skatt enligt direkt metod. Sistnämnda skatt skulle beräknas på en värdestegring, som fastställdes genom en jämförelse mellan taxeringsvärden för olika är. Skatten begränsades till att belasta fas- tigheter som under tjugu år ej varit föremål för försäljning. Avsikten var att härigenom träffa Värdestegringen hos fastigheter vilka ägdes av bolag och andra juridiska personer.
Vid tillämpning av den direkta metoden enligt B-förslaget föreslogs ej någon sådan begränsning till fastigheter som varit i samme ägares hand un- l der en 20-årsperiod såsom förordats enligt A-förslaget. Skatten skulle dock ; icke drabba jordbruksfastighet samt träffa annan fastighet endast om denna ' gav en varaktig bruttoavkastning, som ej understeg en viss procent av fastig-
hetens taxeringsvärde. Denna procentsats skulle fastställas av kommunen inom vissa genom lagstiftning angivna gränser, förslagsvis högst åtta och lägst fem procent.
1909 års författningsförslag
På grundval av värdestegringsskattekommitterades betänkande utarbetades inom finansdepartementet vad som kommit att benämnas 1909 års för- fattningsförslag. Enligt detta skulle kommun äga besluta om att införa vär- destegringsskatt uppgående till högst 25 procent av den beskattningsbara Värdestegringen. Skyldighet att erlägga dylik skatt skulle gälla vid försälj- ning av fastighet ( värdestegringsskatt vid försäljning) samt för fastighet tillhörande bolag eller annan juridisk person om dylik fastighet ej bytt äga- re under de senaste fjorton åren (periodisk värdestegringsskatt). Skyldighet att erlägga periodisk värdestegringsskatt skulle fastställas genom de allmän- na fastighetstaxeringarna.
Begreppen ingångsvärde och utgångsvärde i fråga om värdestegringsskatt vid försäljning enligt 1909 års fönfattningsförslag överensstämde huvudsak- ligen med motsvarande delar av de kommitterades förslag. Beträffande den periodiska skatten föreslogs emellertid liberalare avdragsregler. För att pe- riodisk skatt skulle utgå fordrades vidare, att fastigheten lämnade viss av- kastning; avkastningens kapitalvärde skulle överstiga ingångsvärdet. I följd härav gick bl. a. obebyggda tomter fria från skatt. Sammanfattningsvis var avsikten att den periodiska skatten skulle drabba sådana fastigheter som tillhörde juridiska personer och som var avsedda för bostäder eller för han.- dels-, bank— och hotellrörelse m. m.
Kammarrättens utlåtande 1910
1909 års författningsförslag remitterades till ett stort anrtal myndigheter och organisationer. Sedan remissutlåtanden' från dessa inkommit, ålade-s kam- marrätten att yttra sig både över värdestegringsskattekommitterades förslag jämte 1909 års författningsförslag och över de inkomna utlåtandena.
I sitt yttrande vitsordade kammarrätten att det förekom en betydande jord- värdestegring, särskilt inom tätbebyggda orter, samt att denna värdestegring i stor utsträckning berodde på kommunala eller statliga åtgärder. Införan- det av en värdestegringsskatt kunde motverka osund markspekulation. En dylik skatt borde tillfalla kommunerna, enär de ökade fastighetsvärdena i allmänhet var en följd av kommunalt handlande. Någon obligatorisk skyl- dighet för kommun att uttaga värdestegringsskatt borde dock ej föreligga.
I fråga om valet mellan direkt och indirekt metod fann kammarrätten obetingat den indirekta vara att föredraga. Den måhända väsentligaste bris- ten hos den direkta skatteformen var, enligt kammarrätten, att denna form
9—650585. Markfrågan I
ej lämnade en fast grund för värdestegringsskattens beräkning. Däremot er- bjöd den för en fastighet erlagda köpeskillingen ett bättre underlag, vilket talade för den indirekta metodens användning. Såvitt angår frågan huru- vida värdestegringsskatten borde vila ej blott å marken utan även få. byggna— der framhöll kammarrätten att det visserligen var en väsentlig fördel med den direkta metoden att skatten kunde åsättas endast jordvärdestegring — vilket fick anses vara det principiellt riktiga — men att man av end-ast detta mera teoretiska skäl ej borde överge den indirekta metoden med dess i regel fasta utgångspunkt för taxeringen. Dessutom talade skäl för att man borde undvika den fara för godtycke som låg därutinnan att en fördelning av för- ,säljningspriset mellan tomt och byggnader anförtroddes taxeringsmyndig- heterna. Kammarrätten anslöt sig således till förslaget om att värdestegrings- skatten skulle omfatta både jord och byggnader.
En skattesats motsvarande 25 procent av Värdestegringen fann kammar- rätten vara för hög. Skatten borde ej fastställas till högre belopp än 10 eller 15 procent av Värdestegringen. Vidare syntes det kunna ifrågasättas om inte en progressiv utformning av skatten skulle bättre överensstämma med rätt- visa skatteprinciper. Härvid borde beaktas ej blott värdeökningens relativa storlek utan även värdestegringsperiodens längd.
1910 års värdestegringsskattekommitterade
För att överarbeta de dittills framlagda förslagen tillsattes 1910 års värde- .stegringsskattekommitterade. I deras år 1912 avlämnade betänkande före- slogs införande av två slag av värdestegringsskatt, nämligen på särskild fas— tighet och på styckningsföretag. .
De kommitterades förslag till värdesteglingsskatt på särskild fastighet var uppbyggt efter ungefär samma principer som 1909 års författningsförslag. Man hade dock sökt avhjälpa de tekniska bristerna i sistnämnda förslag. Bestämmelserna om värdestegringsskatt vid styckningsföretag hade intagits för att söka stödja egnahemsverksamheten.
De kommitterade var emellertid ej tillfreds med de grunder, på vilka 1909 och 1910 års förslag vilade. I stället fann de att värdestegringsskatten b01de anordnas så, att den mer direkt träffade stegringen av själva jordvärdet. På egen begäran erhöll de därför bemyndigande att verkställa undersökning och eventuellt upprätta förslag i sådant avseende. Denna undersökning kom senare att fortsättas av landskamreraren Otto Landén och kanslirådet Sven Köhler.
Den allmänna bakgrunden m. m.
Perioden 1 91 4—1 939
Till en början fortsattes de utrednin-gsarbeten som tidigare påbörjats, genom att Landén och Köhler år 1917 avlämnade var och en sitt förslag. Vidare ägde 1920 rum en allmän markvärdeuppskattning, oaktat meningarna var delade hur en värdestegringsskatt lämpligen borde anordnas. Under återstående del av denna period ägnades — bortsett från yrkanden främst i ett mindre antal motioner _ relativt ringa uppmärksamhet åt frågan om införande av en värdestegringsskatt.
Den ekonomiska utvecklingen under större delen av 1920- och 1930-talen skilde sig markant från vad som gällde före 1914. Nu fanns ej längre någon grund för generella antaganden om en stadigt stigande prisnivå allraminst för fastigheter. I stället för stora inflyttningar till tätorter kunde stundom en motsatt tendens märkas. Först mot slutet av perioden, då den ekonomiska återhämtningen på allvar satte in, ökade intresset för en värdestegrings- skatt.
Landéns och Köhlers förslag 1917
De två under 1917 framlagda förslagen var baserade på andra principer än de, som bildat underlag för 1910 års värdeste-gringsskattekommitterades be- tänkande. Sålunda övergavs den indirekta metoden till förmån för den di— rekta metoden. Vidare skulle skatten avse alla slag av fastighet samtidigt som den begränsades till den egentliga markvärdestegringen. Därmed hade i viss mån en återgång skett till det i 1909 års betänkande framlagda B-försla- get.
Med utgångspunkt från uppfattningen att samhället ägde rätt till andel i jordvärdestegringen och att denna rätt praktiskt borde utnyttjas så, att sam- hället årligen uppbar sin andel av den ökade jordräntan, fann Landén det naturligt, att skatten på jordvärdestegringen utformades såsom en perpetuell årlig skatt. Skatten borde utgå med två procent årligen av den skattepliktiga jordvärdestegringens kapitalvärde, sådan-t detta uppskattades i samband med allmän fastighetstaxering. Kort tid efter den föreslagna lagstiftningens ikraftträdande borde all landets jord uppskattas för att bestämma ingångs- värden, d. v. 5. för framtiden skattefria markvärden.Vidare skulle genom taxe- ring den totala markvärdestegringen uppdelas i sina särskilda beståndsdelar, nämligen å ena sidan den av markägaren skapade markvärdestegringen, som skulle vara skattefri, samt,åden andra sidan, jordräntestegringen, som skulle omfatta all värdestegring vilken inte hade sin grund i åtgärder från. mark- ägarens sida. Den skattefria markvärdestegringen skulle enligt Landén inte bestämmas genom att ägaren från den totala markvärdestegringen fick av-
dra ett belopp, som svarade mot de kostnader han nedlagt på åtgärder för åstadkommande av markvärdestegring. I stället skulle den värdestegring, vilken hade sin grund i nämnda åtgärder, få avräknas från den totala mark- värdestegringen. Landén överlämnade således ät beskattningsmyndigheten att bedöma värdet av ägarens kostnader sedda såsom värdestegrande faktor. Vidare framhöll Landén nödvändigheten av att man vid bestämmande av en jordräntestegringsskatt tog behörig hänsyn till förändringar i penningvärdet. Detta kunde ske genom justering av ingångsvärdena. Eftersom fluktuationer i penningvärdet emellertid ej låter sig på förhand beräknas, ansåg Landén sig inte kunna framlägga förslag till grunder för en dylik justering. I stället syntes det lämpligast att dylika åtgärder fick anstå tills vidare. I motsats till vad som förordats i tidigare förslag föreslog Landén obligatorisk skyldig- het att uttaga värdestegringsskatten.
Köhlers förslag skilde sig från Landéns främst i fråga om avdragsbestäm- melserna. Köhler ansåg att man från den totala markvärdestegringen borde få göra avdrag för skäliga kostnader för höjande av markens avkastningsför— måga. Om markägare på ett direkt oförståndigt sätt planlagt eller utfört visst arbete så, att kostnaderna onödigt stegrats, eller om han hade upp- skattat sitt eget arbete oskäligt högt, borde dock beskattningsmyndigheten äga rätt att vid avdragets bestämmande jämka beloppet.
Markvärdestegringsskattefrågans behandling 1918—1923
Över de av Landén och Köhler utarbetade förslagen inhämtades yttranden från bl. a. kammarrätten. Denna avstyrkte att någotdera av förslagen lades till grund för lagstiftning i ämnet, enär desamma ej var praktiskt genomförbara. Sålunda saknades i båda förslagen de garantier för riktiga uppskattningar, som utgjorde förutsättningen för en tillämpning av det direkta beskattnings— systemet. Däremot fann kammarrätten sig nu kunna acceptera den direkta metoden såsom sådan.
I proposition nr 329 till 1919 års riksdag framlades förslag till anordnande av en ingångsvärdering av mark i och för en blivande jordvärde— eller jord- räntestegringsskatt. Propositionen tillstyrktes i stort sett av bevillningsut— skottet, men vid behandlingen i riksdagens kamrar stannade dessa i skilj- aktiga beslut, i följd varav frågan förföll för denna riksdag. Följande år framlades i proposition nr 22 ånyo förslag om ingångsvärdering av mark. Riksdagen antog detta förslag men fogade till sitt beslut ett tillägg av inne- håll att riksdagen med detta sitt beslut ej ville ha uttalat sig i fråga om de principiella linjer, som borde följas vid ett framtida utformande av ett lag- förslag i ämnet. Den av riksdagen beslutade markvärdeuppskattningen, vil- ken avsåg att fastställa markvärdet 1919, påbörjades i slutet av 1920. Värde- ringen verkställdes av särskilda för ändamålet utsedda nämnder.
Sedan markvärdeuppskattningen avslutats, avgav ordföranden i uppskatt-
ningsövernämnden, f. d. överståthållaren J. O. Ramstedt, yttrande över upp— skattningens resultat. Såsom ett slutomdöme förklarade han att markupp- skattningen i befintligt skick ej var sådan att den lämpligen kunde läggas till grund för en jordvärde- eller jordräntestegringsskatt.
Tiden efter 1939
Den allmänna bakgrunden m. m.
Såsom tidigare framhållits medförde den ekonomiska återhämtningen under senare delen av 1930-talet att intresset för markvärdestegringsproblemen ånyo ökades. Vidare har den ekonomiska och sociala utvecklingen efter 1945 gjort att problemen kring anskaffande av mark för bostads- och fritidsändamål fått en sann-olikt större betydelse än tidigare. Liksom i fråga om tiden före 1914 kan i dag konstateras t'örhandenvaron av en påtaglig ekonomisk om- vandling, vilken i sin tur för med sig skilda konsekvenser. Bl. a. pågår nu be- folkningsomflyttningar i riktning mot ett mindre antal regioner med en till- tagande efterfrågan på mark i och kring dessa. Sedan 1939 har redan två ut- redningar sökt klarlägga huru hithörande problem skall kunna lösas genom skattemässiga eller därmed jämförliga åtgärder.
1942 års förslag
1941 års sakkunniga för värdestegringsskatt förordade i sitt betänkande med förslag till förordning om värdestegringsskatt (SOU 1942: 39) införandet av en skatt i huvudsak byggd på den direkta metoden. En skatt enligt indi— rekt metod förklarades vara ej genomförbar. I två hänseenden förordades emellertid viktiga avsteg. För det första föreslogs skatteplikten bli latent för sådan värdestegring, som ej åtföljdes av en omedelbart stigande avkastning av fastigheten utan var baserad på förväntningar om ett bättre framtida ut- nyttjande av densamma. För sådan värdestegring, som i betänkandet kalla- des stegring av onyttj at värde, blev skatteplikten därför aktuell först när fas- tigheten togs i bruk för det avsedda ändamålet, såvida den ej dessförinnan försåldes. För det andra bereddes en fastighetsägare möjlighet att medelst kapitalavbetalning avlösa den såsom en löpande ränta konstruerade årliga skatten på fastighetens värdestegring.
Skatten ansågs ej böra begränsas till enbart värdestegring å marken utan borde avse även värdestegring å byggnader och andra fasta anläggningar. Härför åberopades främst det praktiska skälet, att det ofta var relativt lätt att konstatera storleken av den totala Värdestegringen för en viss fastighet men förenat med stora svårigheter att korrekt fördela detta Värde på mark och kapitalanläggningar. Vidare angavs, att i den mån en faktisk förmögen-
hetsvinst tillförts ägaren av en byggnad på grund av densammas värdesteg- ring, nämnda vinst från allmänna synpunkter knappast kunde anses mer berättigad än en iförmögenhetsvinst som hänförd—e sig till det rena jordvärdet. Från regeln att värdestegringsskatten skulle omfatta ej blott jordvärdet eller jordräntan utan även byggnader och andra fasta anläggningar föreslogs främst av praktiska skäl två undantag. Sålunda borde värdet av växande skog och värdet av fasta maskiner ej medräknas vid fastställande av en fastighets värdestegring.
Vidare skulle värdestegringsskatt utgå såväl för jordbruksfastighet som för annan fastighet. Däremot föreslogs en begränsning av skatteplikten med utgångspunkt från fastigheternas värden, innebärande att endast fastig— heter med taxeringsvärden å 15 000 kronor eller högre belopp skulle drab- bas av skatten. Om fastighet med ett lägre taxeringsvärde än 15 000 kronor uppkommit genom delning av en annan fastighet, skulle emellertid särskilda regler gälla för att motverka åtgärder syftande till skatteunda-ndragande.
Även värdestegring å mark upplåten med tom-trätt borde beskattas. Den med tomträtt innehavda tomten. samt tomträttshavarens därå uppförda bygg- nader skulle därvid betraktas som en värdeen-het. Skatten skulle erläggas av tomträttshavaren.
Hänsyn borde enligt de sakkunniga visserligen tagas till betydelsen av no- minella värdehöjningar för fastigheter på grund av penningvärdeförsämring, så att undantag från Skatteplikt kunde med—ges för endast nominella vinster, men denna fråga bedömdes ej vara författningsmässigt möjlig att lösa på ett allmängiltigt sätt. Om den allmänna prisstegringen höll sig inom moderata gränser, ansågs dock frånvaron av specialbestämmelser kunna väl försvaras. Med hänsyn till att fastigheterna i regel var belånade till åtminstone 50 procent av taxeringsvärdet kunde det nämligen antagas, att en allmän pris- stegring medförde viss förbättring av fastighetsägarnas förmögenhetsställ- ning på långivarnas bekostnad. En måttlig beskattning av den nominella för- mögenhetsvinsten kunde således motiveras med att fastighetsägarnas netto- inkomst av fastigheter ökades mer än levnadskostnaderna.
Vid den tekniska utformningen av sitt förslag knöt de sakkunniga an till kommunalskattelagens regler om fastighetsbeskattningen. Taxering till vår- destegringsskatt skulle i enlighet härmed i allmänhet ske i samband med de vart femte år återkommande allmänna fastighetstaxeringarna. Fastighets- taxeringsnämnderna skulle därvid ha att bedöma, om en eller flera fastighe— ter tillsammans utgjorde en sådan enhet, för vilken värdestegringsskatt borde kunna utgå. En höjning av taxeringsvärdet vid en allmän fastighetstaxering i jämförelse med vad som tidigare gäll-t skulle däremot ej automatiskt resul— tera i en taxering till värdestegringsskatt. Den föreslagna taxeringen till vår— destegringsskatt skulle komma att ställa så stora krav på effektivitet och ändamålsenlighet hos beskattningsnämnderna att en förstärkning av fastig- hetstaxeringsorganisationen syntes erforderlig.
. ___—c:....»r
Den värdestegring, för vilken skatt skulle erläggas, borde i princip fram- stå såsom skillnaden mellan å ena sidan en fastighets skattevärde vid en viss allmän taxering till värdestegringsskatt och å den andra ett skattefritt värde. Det senare skulle motsvara det skattefria värde, som tidigare åsatts fastig- heten, ökat eller minskat med vissa belopp. Taxering till värdestegringsskatt borde första gången äga rum under år 1944. En jämför-else skulle därvid göras mellan de värden som framkom vid denna fastighetstaxering och 1938 års taxeringsvärden.
Vad som kunde karaktäriseras såsom ett sparande från fastighetsägarens sida borde ej inräknas i den beskattningsbara Värdestegringen. Avdrag fick därför ske inte blott för det skattefria värdet vid senaste allmänn-a fastighets- taxering utan även — genom att tillägg till detta värde gjordes —— för de under den sistförflutna taxeringsperioden utgivna anläggningskostnaderna, t. ex. kostnader för ny-, till- och ombyggnad (dock ej för underhållskostna- der), för rivning av byggnad, för grundförbättring, för stadsplan och för gatukostnadsbidrag m. 111. Även oavlönade arbetsprestationer från fastighets— ägarens eller hans familjs sida skulle få läggas till det skatte-fria värdet. Å andra sidan borde vissa poster få avräknas från detta värde. Sålunda borde avräknas belopp motsvarande den värdeminskning som byggnader och and- ra anläggningar undergått för tiden efter närmast föregående allmänna fas— tighetstaxering och belopp som kunde motsvara värdet av eventuell substans- minskning.
Värdestegringsskatt skulle utgå så län-ge en fastighet befanns ha beskatt- ningsbar värdestegring. Skatten föreslogs utgå med två procent för är av den beskattningsbara värdestegringens kapitalbelopp. Skatten skulle till lika de- lar tillfalla stat och kommun.
Remissyttranden över 1942 års förslag
1 praktiskt taget samtliga remissyttranden förklarades att särskild beskatt- ning av verkligt oförtjänt värdestegringå afastighet i princip maste anses rättvis och riktig. Flertalet remissorgan syntes med »oförtjänt värdestegring» ha avsett sådan värdestegring, som säkert kunde konstateras ha uppkommit genom den allmänna samhällsutvecklingen. Av yttrandena framgick emeller- tid att man ansåg förslaget ha gått långt därutöver. Vidare framhölls, och detta även från håll där man intog en positiv hållning till förslaget, att det- samma var invecklat och svårtillgängligt.
Av de invändningar, som vid remissbehandlingen riktades mot förslaget, torde den allvarligaste ha varit den att skatten. skulle komma att drabba även en värdestegring som hade sin grund i fallande penningvärde. Sålunda underslrök kammarrätten kraftigt behovet av att avskilja och lämna obe- skattad den inflatoriska Värdestegringen.
Åtskilliga invändningar hänförde sig till den föreslagna utformningen av
skatten. Beträffande frågan huruvida skatten borde grundas på den direkta eller den indirekta metoden uttalade flertalet av remissinstanserna sin sym— pati för den förra. Bland de myndigheter, som däremot mer eller mindre ka- tegoriskt anslöt sig till den uppfattningen att skatten borde grundas på den indirekta metoden, märktes statskontoret. I sitt yttrande erinrade statskon- toret om tidigare uttalanden enligt vilka den direkta metoden endast kunde accepteras under förutsättning att betryggande garantier skapades för fas- tighuetstaxeringarnas riktighet. Såvitt statskontoret kunde finna var dylika garantier knappast för handen. Särskilt betänkligt var att den föreslagna skatten skulle baseras på de taxeringsvärden som framkommit vid 1938 års fastighetstaxering. De värden som då fastställts hade varit alltför schablon- mässigt beräkna-de och dessutom tillkommit utan tanke på att de skulle ligga till grund för en värdestegringsskatt. Även i ett flertal andra remissytt- randen framkom likartade erinringar mot en användning av taxerings— värdena.
I ett stort antal remissyttranden und-erströks såsom otillfredsställande att skatt skulle kunna uttagas på en vinst som inte realiserats och som kunde visa sig vara övergående. Däremot framfördes endast ett fåtal erinringar mot de sakkunnigas förslag att värdestegringsskatten skulle träffa ej blott rena jordvärdct utan även byggnader och andra anläggningar. I några ytt- randen kritiserades att värdestegringsskatten föreslagits böra omfatta för- utom annan fastighet även jordbruksfastighet.
Fördelningen av skatten mellan stat och kommun mötte vissa erinringar. Många statliga myndigheter, och även några kommunala, ansåg att skatten borde helt tillfalla staten, medan de flesta kommunala instanserna yrkade att skatten skulle bli helt kommunal eller i vart fall tillfalla kommunerna med mer än hälften.
1957 års förslag
I det betänkande angående indragning av oförtjänt jordvärdestegring, som avgavs av markvärdeutredningen (SOU 1957: 43), redovisades tre olika förslag. Vid ställningstagandet såväl till frågan i vilken omfattning indrag- ning av de olika kategorierna av värdestegring borde ske som till spörsmålet vilka tekniska metoder som lämpligen kunde komma till användning hade nämligen yppats skilda meningar utan att någon av dessa vunnit anslutning från flertalet av kommitténs ledamöter. Av tidsskäl hade endast det såsom förslag I betecknade alternativet blivit genomarbetat och försett med förslag till författningstext.
Kring förslag I hade ordföranden (herr Anderberg) och en ledamot i kommittén (herr Lantz) enats. I tekniskt hänseende innebar detta förslag att man ej eftersträvade en skattemässig lösning utan i stället sökte åstad-
komma en indragning av oförtjänt värdestegring med hjälp av ett nytt sak- rättsligt begrepp, ett s. k. värdestegringshypotek. Värdestegringshypotekets konstruktion framgår av följande.
Värdestegringshypotek skulle enligt förslaget läggas på sådan fast egen- dom som undergått en värdestegring som kunde anses vara oförtjänt, dock att jordbruksfastigheter och skogsfastigheter skulle vara undantagna. Hypo- teket stiftades till förmån för staten och kommunen med lika delar inom det värdeskikt i fastigheten som bildats genom den oförtjänta Värdestegringen.
Ansökan om hypotek skulle göras av staten eller vederbörande kommun hos inskrivningsdomaren. Denne hade att göra anteckning därom i fastig- hetsboken. Inom tre månader från dagen för inskrivningsdomarens anteck- ning skulle ansökan följas av begäran hos expropriationsdomstolen om vår- dering. Denna värdering skulle avse fastighetens ingångsvärde, d. v. 5. Vår- det den dag anteckningen i fastighetsboken verkställts.
Senast fem år efter hypoteksansökningen kund-e hos expropriationsdom- stolen begäras ny värdering för att få fastställt fastighetens utgångsvärde, vilket skulle motsvara fastighetens värde vid det nya värderingstillfället. Av den värdestegring, som ansågs motsvara skillnaden mellan ingångsvärde och utgångsvärde, skulle fastighetsägaren få gottskriva sig vad han själv fram- kallat genom nyttig anläggning och förbättring. Vidare skulle fastighets— ägaren få gottskriva sig värdestegring på grund av penningvärdeförsämring i den mån Värdestegringen belöpte på den hypoteksfria delen av fastigheten. Det ålåg expropriationsdomstolen att på grundval av verkställd utredning fastställa gränsen för det hypoteksfria värd-et, hypoteksgränsen. Denna gräns skulle därvid komma att ligga vid det värde som utgjorde summan av in- gångsvärdet och det värde däröver, som fastighetsägaren skulle äga tillgodo— räkna sig. Värdestegringshypotekets belopp blev således skillnaden mellan hypote'ksgränsen och utgångsvärdet.
Sedan expropriationsdomstolens dom vunnit laga kraft, skulle ärendet fullföljas hos inskrivningsdomaren för att denne måtte utfärda två hypoteks— brev, det ena till staten och det andra till kommunen. I hypoteksbreven skulle bl. a. anges den ränta och i förekommande fall den jämknin—gs—avgift som borde erläggas. Räntan utgick efter den räntesats riksdagen bestämde. Jämkningsavgiften skulle utgå till utjämning av sådan värdeminskning, som kunde uppkomma genom slitning och bristande underhåll av byggnad. Värdestegringshypoteket skulle i princip gälla oförändrat i perioder om tio år. Därest omprövning ej begärdes under näst sista året av en period, skulle hypoteket gälla oförändrat för nästföljande period. Omprövning verkställ- des i samtliga fall av expropriationsdomstolen.
I förslaget till lag om värdestegringshypotek angavs endast att i fråga om förfarandet vid expropriationsdomstolen och grunderna för värderingen där- städes skulle gälla vad om expropriation i allmänhet är stadgat i den mån detta var tillämpligt.
Förslag II omfattades av två av kommitténs ledamöter (hrr Garpe och Holmqvist). Inledningsvis fastslog dessa att, då utredningsarbetet avslutats, endast ett förslag förelåg detaljredovisat. Vidare underströks att menings- skiljaktigheterna inom kommittén främst rört sig kring valet av metod. Oaktat man ville vitsorda att ett synnerligen aktningsvärt arbete nedlagts på det lagtekniska området, hade förslagets praktiska konsekvenser blivit högst ofullständigt belysta. Bland erinringarna mot förslag I framhölls att frågorna om tomträtt och tomträttsexpropriation borde ha tagits upp till en allsidig undersökning omfattande först och främst de stadsbyggnadspolitis— ka skälen för en successiv ökning av kommunernas markinnehav och de nödvändiga förstärkningarn-a av kommunernas resurser för en sådan mark— politik. Mot bakgrunden av dessa allmänna ställningstaganden anfördes erinringar mot indragning av oförtjänt värdestegring enligt förslag 1.
Man ansåg sig kunna understryka att vad som vid ett första påseende av hypoteksmetoden föreföll vara dennas styrka vid närmare betraktande vi- sade sig vara dess svaghet. När metoden rörde sig med värderingar genom expropriationsdomstol, hypotek och hypoteksräntor i stället för med taxe- ringar och skatter, gav den ett intryck av att framför andra metoder för vär- destegringsindragning särskilt utmärka sig för exakthet, objektivitet och rättssäkerhet. Men när metoden utarbetades, visade det sig att domstolens värderingar blev någonting helt annat än vad man menade med expropria- tionsvärdering. Det föreslagna värderingsförfarandet enligt förslag I var i själva verket att anse som ett taxeringsförfarande i domstolens regi. Under bl. a. sådana förhållanden skulle det vara naturligt att bestämningen av vår- destegringen skedde genom en taxeringsprocedur och inte genom en dom— sto-lsprocess.
De två ledamöter som enats om förslag 11 fann att en värdestegringsskatt utformad efter förebild av 1942 års förslag i vart fall måste anses vara en bättre metod för indragning till samhället av oförtjänt värdestegring än hy- poteksmetoden. De ville dock ej underlåta påpeka de svårigheter som kunde möta även vid tillämpning av en värdestegringsskatt enligt 1942 års förslag. De viktigaste erinringarn-a mot 1942 års förslag syntes ha ett direkt sam- band med att inte blott marken utan — liksom vid hypoteksmetoden — även byggnaderna skulle vara underlag för skatten samt att inflatorisk vär- destegring blev beskattad. Om man begränsade indragningen till markens värdestegring, skulle det däremot enligt deras mening vara fullt acceptabelt att även den inflatoriska Värdestegringen blev beskattad. Om en fastighet var belånad, innebar det ej någon orättvisa att det allmänna övertog den infla— tionsvinst som fastighetsägaren annars skulle göra sig på långivarens be— kostnad. Vidare innebar 1942 års förslag att en redan utförd fastighetstaxe- ring, 1938 års taxering, var utgångspunkten för bestämningen av den beskatt- ningsbara Värdestegringen. Därigenom gav förslaget ett större utrymme än vad som eljest hade varit nödvändigt åt kritik av tillförlitligheten i värde-
ringarna. De riktlinjer, efter vilka utredningen borde ha fullföljts, uttryck- tes sammanfattningsvis på följande sätt.
Värdestegringsindragningen borde åsyfta markens men inte byggnaders värdeökning och vara generell för alla fastigheter utom jordbruks- och skogs- bruksfastigheter, vilka gjordes till föremål för åtgärder först när marken fick ett ökat värde genom annan användning än för jordbruk och skogs- bruk. Värdestegringsindragningen borde ske genom en skatt på den oför- tjänta markvärdestegringen, d. v. s. sådan förmögenhetsökning som ej mot- svarades av ett lika stort sparande. Skatten borde konstrueras som en ob- jektskatt på fastigheten varjämte underlaget för beskattningen. borde fast- ställas genom periodiskt återkommande fastighetstaxeringar.
Slutligen framhölls att reformen borde inriktas på att träffa de markanta, klart oförtjänta värdestegringarna. I följd härav borde skatteplikten vara latent på onyttjad värdestegring. Om detta inte medförde betryggande av- gränsning av sådana markvärdeökningar, som ganska allmänt kunde upp- komma t. ex. på villafastigheter, utan att det fanns tillräcklig anledning att dra in dessa ökningar, borde desamma hållas utanför beskattningen genom en lämpligt avvägd minimiregel.
Även de tre ledamöter, som anslutit sig till förslag III (hrr Anners, Boija och Lodenius), kritiserade hypoteksmetoden. Såsom en möjlig utväg att del- vis ersätta kommuners kostnader för offentlig investering, som föranlett värdestegring å mark i enskild ägo, pekades på införande av ett system med båtnadsbidrag.
Markvärdeutredningens för-slag blev icke föremål för någon remissbehand— ling.
Kapitel 4 Utländsk lagstiftning
En utförlig översikt av markvärdelagstiftningen i vissa främmande län- der fram till 1957 ävensom redogörelse för bl. a. den s. k. georgismen äter- finnes i markvärdeutredningenzs betänkande om indragning av oförtjänt jordvärdestegring (SOU 1957: 43, s. 79—98). För ett närmare studium av hithörande frågor hänvisas till nämnda betänkande. I det följande lämnas därför endast en kortfattad redogörelse för utländsk markvärdebeskattning med betoning på utvecklingen under de senare åren.1
En beskattning av markvärden kan ske på olika sätt. Sålunda kan en sådan beskattning utformas såsom jordvärdeskatt, värdestegringsskatt, fas- tighetsskatt av det slag, som tillämpas exempelvis i Sverige, eller såsom realisationsvinstskatt. Dessa olika skatteformer kombineras ofta, varvid för ett visst lands vidkommande en av dessa kan framstå såsom den domine- rande utan att för den skull övriga må sakna betydelse. I regel föreligger nämligen ett samspel mellan olika beskattningsformer, ett samspel vars verkningar ofta är svåra att överblicka.
I det följande lämnas först en redogörelse för beskattningen i Danmark, Finland och Norge. Därefter beröres vissa skatteregler i Frankrike, Italien, Schweiz, Storbritannien och Västtyskland. Vad angår länder utanför Europa ägnas uppmärksamhet endast åt USA, Australien och Nya Zealand.
Danmark
Beskattningen av fastigheter i Danmark sker för närvarande huvudsakli- gen genom grundskyld, ejendomsskyld och grundstigningsskyld ävensom i förekommande fall genom kapitalvindingsskatt. Det bör dock uppmärk- sammas att folketinget den 17 december 1964 antog Lov om aendring i lov om vurdering og beskatning til staten af faste ejendomme. Denna lagänd- ring innebär att grundstigningsskylden skall uttagas för sista gången un- der skatteåret 1965—66. Därmed synes den långvariga och för dansk in- rikespolitik så betydelsefulla frågan om denna skatts vara eller icke vara i vart fall för närvarande ha avförts från dagordningen. Den danska grund- stigningsskylden har stundom tjänat såsom förebild för förslag om infö-
1 Så långt detta varit möjligt har hänsyn tagits till sådan lagstiftning som ägt rum fram till den 1 juli 1965.
rande av markvärdestegringsskatt i Sverige. I följd härav torde — trots att beslut föreligger om dess upphävande _ anledning finnas att här lämna en relativt utförlig beskrivning av densamma.
Grundskyld och ejendomsskyld är båda ärliga skatter, tillsammans när- mast jämförbara med den i Sverige före 1955 fristående fastighetsskatten. Grundskylden är i princip avsedd att träffa markvärdet medan ejendoms- skylden utgår på fastighetens värde i övrigt, i främsta rummet värdet av åbyggnader. Båda skatterna erlägges till stat och kommun.
Grundskyld utgår till staten med 0,6 procent av en fastighets grundvaerdi (markvärde) efter avdrag för förbättringar samt till kommunerna med va— rierande procentsatser beräknade på motsvarande beskattningsunderlag. I städer kan procentsatsen ej sättas lägre än det för Skatteåret 1960/61 gäl- lande uttaget, vilket innebär att denna procentsats i regel varierar mellan 2,4 och 2,6 procent. Procentsatsen kan i landstingskommunerna (amtskom- munerna) ej sättas högre än 1,4 procent och i landskommunerna (sogne- kommunerna) inte högre ån 3,5 men ej heller lägre än 1,0 procent.
Utöver denna allmänna grundskyld må landskommunerna uttaga en till- läggsgrundskyld med högst 1,0 procent av markvärdet å jordbruksfastighe- ter, vilkas ägare — i vissa fall brukare — icke är personligen skattskyldiga till inkomstskatt i den kommun där fastigheten är belägen.
Ejendomsskylden beräknas på ejendomsvaerdi minskat med grundvaerdi. Detta innebär med en viss förenkling att ejendomsskyld utgår på vad som kan anses motsvara det svenska begreppet byggnadsvärde. Nu nämnda skatt torde framdeles komma att få mindre ekonomisk betydelse än grund— skylden. Sålunda har för den statliga beskattningens del ejendomsskylden fastlåsts till det belopp med vilket den skulle erläggas 1956/57. Dessförin- nan erlades till staten ejendomsskyld med 0,45 procent av byggnadsvärdet minskat förutom med ett fast avdrag å 21000 kronor för alla fastigheter även med ett avdrag ä 2 000 kronor för varje självständig bostadslägenhet. Även i kommunalt hänseende är ejendomsskylden fastlåst till tidigare nivå. Avsikten är att den kommunala ejendomsskylden skall vara helt avvecklad 1988/89. Då fråga är om fastigheter, vilka användes till kontor, affärer, hotell, industrier o. dyl., äger städer och landskommuner rätt att uttaga en daekningsavgift med 5 procent å byggnadsvärdet såsom ett bidrag till så— dana utgifter som fastigheternas användning för nu nämnda ändamål kan medföra.
Genom lag 1926 bereddes kommunerna möjlighet att uttaga en värde— stegringsskatt i form av grundstigningsskyld. Lagstiftningen om grundstig- ningsskyld har ändrats flera gånger bl. a. 1933, 1950 och 1960. Såsom re- dan påpekats föreligger beslut om dess avskaffande under år 1966. Intill dess gäller emellertid i huvudsak följ ande.
Grundstigningsskyld erlägges årligen med 4 procent av den avgiftsplik-
tiga Värdestegringen å marken. Genom 1950 års lagstiftning bestämdes att för framtida beräkningar skulle utgångspunkten vara markvärdet efter av- drag för förbättringar, sådant detta värde fastställts genom den allmänna fastighetstaxeringen per den 1 oktober 1950. Vidare fastlåstes tidigare fram- räknad värdestegring till vad som gällde 1950.
Enligt 1950 års lagstiftning skulle det senast åsatta markvärdet (grund- vaerdi) minskas dels med det markvärde som gällde den 1 oktober 1950, dels med ett s. k. konjunkturtillägg beräknat å 1950 års markvärde, dels med ytterligare 10 procent avsett att utgöra en säkerhetsmarginal dels ock med förbättringskostnader nedlagda efter 1950 ökade med 10 procent. Det sålunda framräknade värdet reducerades med ytterligare 25 procent. Åter- stoden utgjorde den skattepliktiga grundvärdestegringen, å vilken skulle utgå en årlig utskyld med 4 procent. I fråga om konjunkturtillägget kan här nämnas att detta i och för sig ej är avsett att vara något avdrag för penningvärdets fall. I stället beräknas detta tillägg med utgångspunkt från de övervärden som normalt gäller för jordbruksfastigheter i Danmark i jämförelse med värdena 1950. Avsikten är nämligen att skatten endast skall träffa markvärdestegringar utöver dem som framkommer vid normal an- vändning av jord för jordbruksändamål.
Vissa ändringar har skett i 1950 års lagstiftning. Sålunda uppgår kon- junkturtilläggen numera till 55 procent. Vidare skall hela den på detta sätt framräknade Värdestegringen beskattas, i följd varav någon särskild re— duktion med 25 procent ej längre förekommer. Uträkningen av den skatte- pliktiga Värdestegringen framgår av följande exempel avseende vissa fas- tigheter i Vejby—Tibirke kommun på Själland. Fastighetens grundvazrdi den 1 okt. 1950 .................. 30 800 kr. 1964 bestod fastigheten dels av huvudfastigheten med ett
grundvaerdi å 84 300 dels av 10 tomter med grundvardien å 955 200 ............................................ 1 039 500 kr.
Förbättringskostnaderna uppgick till 253600 kronor. Den skattepliktiga grundvärdestegringen blir i detta fall 1 039 500 — (30 800 + [55 + 10] % )( 30800 + 253 600 + 10 % )( 253600) = 709 700 kronor. Å detta belopp betalas årligen 4 procent skatt = ca. 28 000 kronor.
Vissa undantag från skyldighet att erlägga grundstigningsskyld förelig- ger. Ett av dessa avser egnahemsfastigheter. Om en fastighet uteslutande användes som helårsbostad och innehåller högst två lägenheter, varav den ena bebos av ägaren sj älv, fritas ägaren från skyldighet att erlägga grund- stigningsskyld för de första 7 000 kronorna av den fastställda avgiftsplik- tiga grundstigningen. För den del, som må överstiga 7000 kronor, kan efter ansökan av ägaren finansministern medge befrielse från erläggande av skylden. Även för fastigheter, som används för fritidsbebyggelse, medges skattefrihet för de första 7 000 kronorna av den fastställda grundstignings- skylden.
De tre ovannämnda fastighetsskatterna beräknas på taxeringsvärden vilka fastställes antingen vid allmänna eller vid årliga värderingar. Allmän värdering av landets samtliga fastigheter skall i princip ske vart fjärde år. Mellanliggande år sker en omvärdering av fastigheter, som undergått vissa förändringar. Dylik värdering äger rum, om en fastighets areal ändrats, om fastigheten försålts för ett högre pris än som svarar mot 175 procent av taxeringsvärdet eller om på fastigheten nedlagts byggnadskostnader å lägst 5 000 kronor. Härtill kommer rätt för ägaren till en fastighet att vid sidan av de allmänna och nu nämnda årliga värderingar i förekommande fall begära omvärdering.
I regel skall det allmänna saluvärdet vara vägledande för värdering- en. Då fråga är om bestämmande av grundvaerdi bortses dock i betydlig om- fattning från fastighetens verkliga värde. I stället tillämpas följande. Mark som användes för jordbruk uppskattas efter markens beskaffenhet omedel- bart efter skörd och med ledning av det värde som skulle gälla för en me- delstor gård med medelgod jord och med samma pris per hektar för stora och små arealer utan hänsyn till det skick, i vilket marken må befinna sig till'följd av den aktuella brukningen. På samma sätt värderas skogsmark med ledning av värdet å »normalskog». För annan mark än sådan, som användes för jordbruk och skogsbruk, åsättes grundvaerdi till det belopp, som skulle erhållas vid försäljning av marken i obebyggt skick.
Genom lagstiftning 1960 infördes en särskild inkomstskatt på vissa för- säljningsvinster d. v. s. en fristående realisationsvinstskatt ( kapitalvindings— skatt). Lagstiftningen har[ ändrats ett antal gånger. Ifråga om beskattning av realisationsvinster vid försäljning av fastigheter gäller enligt lag den 4 juni 1965 ihuvudsak följ ande.
Vinst vid försäljning av fastighet är skattepliktig, oavsett huru lång tid egendomen innehafts av säljaren. Särskild inkomstskatt utgår ej, då fastig- het övergår till ny ägare genom arv eller testamente. Däremot beskattas vinst vid försäljning av fastighet, som säljaren förvärvat genom sådana fång.
I princip beräknas den särskilda inkomstskatten på ett belopp som mot- svarar skillnaden mellan den erhållna köpeskillingen, efter avdrag för för- säljningskostnader, och anskaffningskostnaden. Man tar dock hänsyn till om säljaren köpt fastigheten före den 1 januari 1966 eller om han förvär- vat den nämnda dag eller senare.
Såvitt gäller fastighet, som säljaren köpt före den 1 januari 1966 och sålt denna dag eller senare, beräknas anskaffningskostnaden enligt följande. Anskaffningskostnaden utgör antingen inköpssumman för mark och bygg- nader med tillägg av kostnader för förbättringar under innehavstiden eller fastighetens värde enligt den 13:e allmänna värderingen per den 1 augusti 1965 med tillägg av kostnader för förbättring som skett efter denna värdea
ring. I båda fallen beaktas förbättringskostnader, endast om de för det en- skilda året överstigit 1 000 kronor. Den sålunda framräknade anskaffnings— kostnaden ökas dels med ett fast tillägg på 40 procent och dels med 6 pro- cent för varje år från och med 1966 som säljaren innehaft fastigheten. På motsvarande sätt uppräknas förbättringskostnaderna med nyssnämnda 40 respektive 6 procent. Säljaren äger valrätt mellan de båda metoderna för beräknande av anskaffningskostnaden.
I fråga om fastighet, som både förvärvats och försålts den 1 januari 1966 eller senare, uppskattas anskaffningskostnadeu till. den faktiska inköps- summan ökad med förbättringskostnader och procentuella tillägg.
Från den försäljningsvinst, som vid tillämpning av ovan angivna regler blir skattepliktig, dras först ett skattefritt belopp i princip motsvarande 10 procent av de samlade anvskaffningskostnaderna, Om säljaren under de senast förflutna fyra åren ej haft någon skattepliktig särskild inkomst, får han emellertid —— utan hänsyn till vad 10-procentberäkningen må leda till — åtnjuta avdrag med 40000 kronor. I övriga fall bestämmes avdragets storlek av 10-procentberäkningen, dock att den skattskyldige alltid äger rätt till avdrag om lägst 10 000 kronor. Det efter avdrag kvarstående belop— pet förhöjes för fysiska personer med 100 procent och för aktiebolag m. fl. juridiska personer med 66 2/3 procent. Å den sålunda framräknade in- komsten utgår för fysiska personer särskild inkomstskatt med 30 procent, medan inkomsten för aktiebolag m. fl. hänföres till för dessa sedvanliga skattepliktiga intäkter och beskattas i vanlig ordning.
Vissa realisationsvinster är fritagna från den särskilda inkomstbeskatt- ningen. Hit räknas vinst vid försäljning av en— och tvåfamiljsfastighet som använts som bostad för ägaren och som haft en areal om högst 1 400 m2, dock endast om byggnadsvärdet utgjort minst hälften av det totala värdet.
Finland
Realisationsvinster beskattas i Finland i huvudsak efter samma principer som i Sverige, dock utan någon reducering av eljest skattepliktiga vinster på grund av att den försålda egendomen innehafts visst antal år. Förslag har emellertid väckts om att införa en dylik reducering. Någon lagstiftning härom har ännu ej kommit till stånd. Vidare har en kommitté i ett den 25 augusti 1965 framlagt betänkande diskuterat ett flertal markpolitiska frå- gor. På beskattningens område rekommenderar kommittén bl. a. följande. En beskattning av markvärdestegringsvinster bör lämpligen ske i sam- band med att fastigheter genom försäljning eller byte övergår till ny äga- re. Vid bestämmande av den skattepliktiga vinsten bör man utgå från köpe- skillingen och först minska denna med det belopp som säljaren erlagt vid sitt förvärv av fastigheten. Då fråga är om fastighet, som säljaren förvärvat
» r j
genom arv, testamente eller gåva eller som eljest förvärvats utan vederlag, bör anskaffningskostnaden anses motsvara det värde som gäller vid arvs- och gåvobeskattningen. Finnes ej dylikt värde, bör man utgå från taxe- ringsvärdet. För att säljaren ej skall beskattas för vad som endast utgör no- minell värdestegring, bör vidare avdrag få göras med belopp motsvarande hela eller åtminstone halva denna värdestegring. Den framräknade vinsten lägges till säljarens övriga skattepliktiga inkomster vid den årliga taxering- en eller också beskattas den genom en fristående inkomstskatt. Oavsett vil- ken utväg som här väljes, bör skatten vara progressiv. Försäljningar av fas- tigheter direkt till kommuner bör gynnas i skattehänseende.
En periodvis beskattning av markvärdestegringsvinster avstyrkes, enär olägenheterna med en sådan metod anses vara större än de fördelar som kan uppnås därmed.
Slutligen rekommenderas att en särskild skatt erlägges för fastigheter inom områden, som enligt stads- eller byggnadsplan är avsedda för bebyg- gelse men som antingen är obebyggda eller endast ofullständigt utnyttjade.
Norge
Fastigheter beskattas i Norge genom årlig fastighetsskatt och förmögen- hetsskatt. Därtill kommer skatt å vinster vid försäljning av fastigheter. Någon värdestegringsskatt finnes däremot inte.
Redan inom en 1899 tillsatt kommitté rådde enighet om att s. k. tomt- försäljningsvinster alltid skulle beskattas utan hänsyn till huru lång tid som förflutit sedan egendomen inköptes. Även enligt nuvarande rätt skall vinst vid försäljning av tomter alltid beskattas. Därvid förekommer ej någon motsvarighet till den i Norge eljest gällande tioårsperiod, efter vars utgång annan fast egendom och andra förmögenhetstillgångar kan omsät- tas utan att någon inkomstskatt behöver erläggas. Såsom tomter räknas hela fastigheter eller större delar av dylika, även då dessa är delvis be- byggda, därest marken på grund av sin belägenhet och naturliga beskaffen- het är lämpad för bebyggelse eller för industriellt e. dyl. ändamål och för- säljningssumman i väsentlig män kan antagas ha blivit bestämd på grund av möjligheterna till ett nu nämnt nyttjande av marken. Tidigare fanns den begränsningen att Skatteplikt blott förelåg om tomterna var belägna i stad, område på landsbygden med en stadsliknande bebyggelse eller i dessas omedelbara närhet. En dylik gräns var svår att tillämpa, varför enligt nu gällande rätt Skatteplikt föreligger oavsett var tomterna må vara belägna.
Någon realisationsvinstbeskattning ifrågakommer ej, då egendom för- värvas genom arv eller testamente. Däremot föreligger skatteplikt. då egen- dom, som förvärvats på sådant sätt, försäljes. Anskaffningsvärdet för egen- domen uppskattas därvid till det belopp, som skulle ha erhållits vid en fri
försäljning vid tidpunkten för dödsfallet. Det taxeringsvärde som då gällde är ej bindande för uppskattningen.
Vinsten beskattas i regel tillsammans med övriga inkomster för det är densamma uppkommit. Någon reducering av vinsten, på grund av att den försålda egendomen innehafts en längre tid, förekommer ej. Skatteplikt föreligger även vid tvångsförsäljningar i allmänhet. Särskilda regler gäller dock vid försäljningar på grund av expropriation. Skattefrihet åtnjutes så— lunda i den utsträckning som expropriationsersättningen brukas till för- värv av ny fastighet. Om ersättningen vid expropriation ej går fri från skatt, blir den i statsskattehänseende i stället föremål för »flat beskattning» d. v. s. för vinsten erlägges en särskild statlig inkomstskatt uppgående till 15 procent, medan den vid kommunalbeskattningen behandlas på sedvan- ligt sätt.
Enligt lagen om särskilda skattebestämmelser för Nordnorge kan yr- kande framställas om fritagande från beskattning i den mån som försälj- ningssumman användes för driftsinvesteringar för varaktigt bruk i denna del av landet. Om skattefrihet ej åtnjutes, föreligger i stället valrätt mellan att få vinsten beskattad efter vanliga regler och att få den särbeskattad. Väljes det senare alternativet, erlägges i skatt 10 procent till staten och 10 procent till kommunen.
Ytterligare lättnader i realisationsvinstbeskattningen är att vänta. Dessa står i samband med förslag till lag om utgivande av markförvärvsohligatio- ner (grunnkjöpsobligasjoner)_ I propositioner till 1965 års storting har sålunda föreslagits att finansdepartementet skall få rätt utfärda särskilda obligationer för finansiering av offentliga markförvärv intill ett belopp av 100 miljoner kronor. Kommunerna skall för att finansiera sina markköp få upptaga särskilda lån i Kommunalbanken. Dessa lån utbetalas ej i form av kontanter utan endast såsom markförvärvsohligationer, vilka skall erbjudas säljare av tomter. Staten står som låntagare gentemot de markägare, vilka mottagit obligationer som ersättning vid försäljning. Kommunerna förutsät- tes amortera markförvärvslånen i Kommunalbanken i enlighet med vanlig praxis i denna bank, maximalt inte över 20 år. Staten skall inlösa markför— värvsohligationerna till de tidigare markägarna under en period, som nå— gorlunda svarar mot den genomsnittliga amorteringstiden för kommuner— nas lån i Kommunalbanken. Obligationerna kan inlösas snabbare om inne- havarna så kräver, men dessa går då miste om en del av den Skattelättnad som systemet tar sikte på. Obligationerna skall ej kunna omsättas eller pantsättas.
En markägares försäljnings- eller expropriationsvinst blir inte beskattad, om han tar emot betalning från kommunen i form av markförvärvsohliga— tioner och behåller dessa till dess alla amorteringar är gjorda. Om han däremot begär att få Obligationerna inlösta före denna tid, blir det belopp, som det då kan vara fråga om, i allmänhet beskattat efter vanliga regler.
Frankrike
1 Frankrike har under senare år vidtagits olika åtgärder riktade mot före- kommande spekulation i markvärdestegring och mot de stigande hyrorna. Såvitt avser åtgärder på beskattningens område kan nämnas, att skatt in- förts på vinster vid försäljning av tomtmark samt på vinster vid försäljning av andra fastigheter, som anskaffats i spekulativt syfte. Vidare har tillkom- mit en skatt, som kan uttagas av kommuner för att utgöra bidrag till dem för deras kostnader för planeringsarbeten i samband med sanering och ny- bebyggelse. Vinst, som uppkommer vid försäljning eller vid avhändande till följd av expropriation av obebyggd mark, blir beskattad. Med sådan mark likställes fastighet med en bebyggelse understigande 15 procent av fastighetens to- tala areal samt i viss utsträckning också saneringsfastighet. Även vinst vid försäljning av fastighet, som förvärvats genom arv, testamente eller gåva, kan bli beskattad. Den vinst, för vilken skatt skall erläggas, utgör i all- mänhet skillnaden mellan försäljningspriset och anskaffningspriset. Det senare räknas schablonmässigt upp med ett belopp motsvarande 25 pro- cent. Detta belopp anses motsvara omkostnadernas storlek i samband med förvärv. Därjämte höjs anskaffningspriset med 3 procent för varje år som förflutit (sedan förvärvet. Den sålunda erhållna summan uppräknas vidare efter koefficienter motsvarande dem som tillämpas i fråga om rörelsebe- skattningen för att räkna upp varulager till återanskaffningsvärde. Om den totala realisationsvinsten under ett år ej överstiger 50 000 francs, föreligger ej någon skatteplikt. Om vinsten visserligen överstiger 50 000 francs men ej 100 000 francs, äger en partiell reduktion rum. Slutligen gäl- ler att skatten i allmänhet endast utgår på ett belopp motsvarande 70 pro- cent av den på detta sätt framräknade beskattningsbara vinsten. Om fastig- het förvärvats genom arv eller gåva, utgår skatt endast på 50 procent av den beskattningsbara vinsten. Skulle säljaren ej vara bosatt i Frankrike, uttages skatt på ett belopp som är 50 procent högre än den enligt ovanstående grunder eljest beräk— nade beskattningsbara vinsten. Om den skattskyldige bedriver yrkesmässig tomtförsäljning, skall i stället för nu nämnda bestämmelser reglerna om rörelsebeskattning tillämpas. Även vinst, som uppkommer vid försäljning av fast egendom i andra fall än de som nyss berörts, blir beskattad. Skatteplikt föreligger dock endast om försäljning ägt rum inom fem år efter förvärvet. Vinsten anses mot— svara skillnaden mellan försäljningspris och anskaffningspris, varvid det senare ökas med 3 procent för varje innehaft år. Skattebefrielse kan med- ges, om vederbörande förmår styrka att förvärvet av fastigheten inte skett i spekulativt syfte. Såsom exempel på att ett spekulativt syfte ej anses vara
för handen nämns i vederbörande författning, att köpet gjorts för att be— reda bostad åt köparen och hans familj samt att försäljningen motiverats av att familjen behövt ett ökat eller ett minskat bostadsutrymme eller av- flyttat till annan ort. Liksom då fråga är om vinst vid avyttring av tomt- mark uppräknas även här den eljest beskattningsbara vinsten, om den skattskyldige är bosatt utanför Frankrike.
En kommunal skatt må uttagas av ägare till såväl bebyggda som obebygg- da tomter belägna inom områden, vilka är föremål för sanering eller nybe- byggelse och för vilka kommunen nedlagt kostnader för planering. Denna skatt torde i väsentliga hänseenden vara att anse som en form av båtnads- bidrag.
Italien
En kommunal värdestegringsskatt å fastigheter infördes 1963 i Italien. Skatten är obligatorisk för kommuner, där befolkningen överstiger 30 000 invånare, och för kommuner, vilka förklarats vara turist- eller kurorter eller gränsar till kommuner med minst 300 000 invånare; för övriga kom- muner är införandet av skatten fakultativt. Skatten är avsedd att drabba byggnadsmark, varmed förstås område som med hänsyn till sin beskaffen— het kan användas för bebyggelse och vars marknadsvärde minst åtta gång- er överstiger ett med ledning av en antagen avkastning framräknat värde. Med byggnadsmark jämställes mark, varå finnes olämpliga eller proviso- riska byggnader, och mark, som endast i ringa mån utnyttjas för bebyg- gelse. Däremot hänföres jordbruksfastigheter ej till byggnadsmark.
För att skatt skall utgå, fordras i regel att byggnadsmarken överlåtes eller användes för bebyggelse. Värdestegringen beräknas i allmänhet med ut- gångspunkt från skillnaden mellan priset vid överlåtelsen eller bebyggan- det och ett belopp motsvarande åtta gånger ett framräknat initialvärde. I sina beslut om införande av värdestegringsskatt skall kommunerna ange den tid, som skall bilda utgångspunkt för beräknande av initialvärdet. Ti- den får i allmänhet bestämmas till högst tre år före beslutet. Kommuner som är skyldiga att införa skatten äger dock bestämma denna tid till högst tio år före beslutet.
Särskilda bestämmelser gäller för bolag och ägare av fastigheter, vilkas sammanlagda värden överstiger 100 000 miljoner lire. Även om mark tillhö— rig sådan ägare ej överlåtes eller bebygges under en tioårsperiod, skall vid utgången av perioden skatt erläggas för då uppkommen värdestegring.
För värdestegring, som inträffat före lagens ikraftträdande, tillämpas en proportionell skattesats om 8 procent. I övriga fall är skatten progressiv och varierar mellan 15 och 50 procent.
_- i—r r—x ”ångan-' ”a_—
Schweiz
Beskattningen i Schweiz varierar mycket från kanton till kanton. Markvär- destegringsvinster beskattas i regel genom realisationsvinstskatt. Hänsyn tages därvid ofta till den tid, som sälj aren innehaft fastigheten, i det att man reducerar den eljest skattepliktiga vinsten med belopp som ökar för varje innehaft år. I någon kanton reduceras exempelvis vinsten med en trettion- del varje år och blir sålunda skattefri om fastigheten innehafts trettio år eller mera.
Storbritannien
Genom Finance Act 1962 infördes en realisationsvinstbeskattning avsedd att träffa korttidsspekulationer. Beskattningen omfattar vinster vid för- säljning av fastigheter, som innehafts kortare tid än tre år, samt vinster vid försäljning av annan egendom, som innehafts kortare tid än sex månader. Undantagna från beskattning är bl. a. vinster vid försäljning av egnahem under förutsättning att fråga är om ägarens enda eller huvudsakliga bostad. Försäljningar av sådan mark som användes för en persons yrkesutövning eller fritid och som uppgår till högst en acre (= 0,405 har) eller den större areal som beskattningsmyndigheterna må fastställa —— inklusive mark där nu nämnda slag av bostäder finnes uppförda —— är ej skattepliktiga. Undan- tag göres även i vissa fall för mark som användes irörelse.
Uppenbarligen i avsikt att söka hindra skatteundandragande åtgärder stadgas Skatteplikt vid försäljning av aktier (andelar eller motsvarande i bolag) med bortseende från såväl innehavstiden som den omständigheten att aktierna kan ha förvärvats genom arv eller testamente, därest samtliga följande villkor uppfylles nämligen, att bolaget är ett fastighetsägande bo— lag eller har inflytande över dylikt bolag, att det står under kontroll av ej fler än fem personer samt att säljaren har ett avgörande inflytande i bo— laget.
Under våren 1965 antogs på labourregeringens förslag vissa ändrade reg- ler för realisationsvinstbeskattningen. I huvudsak innebär de för fysiska personer att de tidigare treårs- och sexmånadersreglerna ersatts med en tolvmånadersgräns. Vinst vid försäljning av egendom förvärvad efter den 6 april 1965 beskattas i sin helhet, om egendomen innehafts kortare tid än tolv månader, men i övrigt efter en särskild skatt motsvarande 30 procent av vinsten. Om vinsten i det senare fallet inte överstiger 5000 pund, kan den skattskyldige dock begära att i stället få vanlig inkomstbeskattning på hälften av vinsten. Uppkommer en realisationsförlust, får den avräknas mot vinst, som hänför sig till samma år, eller, om förlusten överstiger vins— ten, avräknas mot vinster kommande år. För bl. a. aktiebolag gäller sär— skilda regler.
Vidare har den engelska regeringen under hösten 1965 lagt fram förslag till inrättande av en »Land Commission». Denna är avsedd att få relativt långtgående befogenheter i avsikt att göra därför lämplig mark tillgänglig vid rätt tidpunkt för att genomföra planer av riksomfattande betydelse samt regionala och lokala planer. I förslaget anges också att man skall för- säkra sig om att den väsentliga delen av det »utvecklingsvärde», som är en direkt följd av samhällets ingripanden, går tillbaka till det allmänna, även- som att den börda, som samhällets utgifter för inköp av mark för väsent— liga planeringsändamål utgör, skall lättas. Sålunda föreslås, att Land Com- mission vid tomtmarksöverlåtelser skall ha rätt att uttaga en 40-procentig skatt å tomtmarkens utvecklingsvärde.
Västtyskland
I Tyskland har olika former av värdestegringsskatter prövats under de se- naste sextio åren. Enligt de upplysningar som inhämtats från Västtyskland finnes dock där för närvarande ej någon skatt, vilken kan definieras så- som en värdestegringsskatt. Enligt grundlagen äger de särskilda delstaterna visserligen rätt att uttaga sådana skatter, men denna möjlighet har ej ut— nyttjats av någon stat. Orsaken härtill uppges bl. a. vara svårigheterna att på ett tillfredsställande sätt bestämma ett utgångs- respektive slutvärde för värdeökningen. Såsom ett led i strävandena att få till stånd ett ökat utbud av mark lämplig för bebyggelse genomfördes emellertid 1960 betydande höj— ningar av redan tidigare förekommande skatt på obebyggd »byggnadsmogen mark». Denna skatt är avsedd att träffa för bebyggelse lämplig mark, för vilken byggnadsplan finnes fastställd. Från den förhöjda skatten undan- tages bl. a. mark, som användes för jordbruk, skogsbruk, trädgårdsodling samt vinodling, om ägaren för sin verksamhet behöver marken och ej kan skaffa sig annan lämplig mark såsom ersättning härför. Den förhöjda skatten utgår först med 2 procent å beskattningsunderlaget, men höjs efter två år till 2,5 procent för att efter ytterligare två år utgå med 3 procent.
USA
Beskattningsreglerna i de olika staterna skiljer sig icke sällan från varandra. Realisationsvinster beskattas emellertid vid den federala beskattningen en— ligt följande.
Vinst vid försäljning av egendom, som innehafts högst 6 månader, be- skattas i sin helhet enligt allmänna regler. Detta gäller såväl för fysiska som för juridiska personer. Har egendom däremot innehafts mer än 6 må- nader, tillämpas olika regler för dessa två slag av skattskyldiga. Fysisk person äger rätt att inräkna 50 procent av vinsten bland sina övriga skatte-
pliktiga intäkter. Å denna reducerade del av vinsten utgår skatt enligt vanliga skattesatser. Han kan också, därest han så önskar, i stället upp- ge vinsten i sin helhet till särskild beskattning efter en enhetlig skatte- sats om 25 procent. Juridisk person äger ej rätt till reducering med 50 procent. Sådan skattskyldig kan dock välja mellan att sammanlägga vins- ten med övriga skattepliktiga intäkter och att deklarera den fristående och betala skatt med 25 procent av vinstbeloppet.
Australien
I Australien äger delstater och kommuner uttaga jordvärdeskatter. Framför allt synes dylika skatter vara av betydelse för kommunerna. Som exempel kan nämnas vad som gäller i Nya Sydwales.
Enligt inhämtade uppgifter utgör den kommunala jordvärdeskatten i Nya Sydwales huvuddelen av kommunernas inkomster, i vart fall inom tätbe— byggda områden. Enligt lagstiftning 1956 jämte därefter företagna ändring- ar utgår skatt på alla med äganderätt innehavda fastigheter, därvid undan- tag dock göres för fastigheter tillhörande stat, delstat, kommun eller an- nat offentligt organ, sjukhus, skolor och allmännyttiga organisationer. Skatten utgår på råmarksvärdet. Detta värde fastställes vid vart femte eller vart sjätte år företagna taxeringar. Vidare gäller i princip att skatteplikten inträder först om fastigheten har ett värde motsvarande 15000 pund för jordbruksfastighet och 7 500 pund för annan fastighet. En avtrappning av gränsen mellan Skatteplikt och skattefrihet sker på det sättet att för högre värden än 15 000 eller 7 500 pund reduceras de skattefria beloppen med tre pund för varje ökning med ett pund, så att skattefriheten försvinner helt vid värden om 20 000 pund för jordbruksfastighet och 10 000 pund för an— nan fastighet. I vart fall den till delstaten utgående skatten beräknas efter en progressiv skala på de sålunda framräknade beskattningsbara beloppen.
Nya Zealand
Under senare tid har i Nya Zealand endast skett smärre ändringar av jord- värdebeskattningen. Sålunda förekommer där alltjämt såväl statlig som kommunal jordvärdeskatt. Liksom i Australien gäller även i Nya Zealand att Skatteplikt inträder först om råmarksvärdet för en fastighet uppgår till visst belopp, samt att en successiv avtrappning tillämpas för att undvika en för skarp gräns mellan Skatteplikt och skattefrihet.
Kapitel 5
Beskattningens allmänna utformning
Vi har tidigare i avdelning II närmare utvecklat vår allmänna syn på mark- värdefrågorna och på de medel som bör användas i markpolitiken. Därav framgår, att vi icke ansett oss böra föreslå någon mera dramatisk reform av det slag som föresvävat upphovsmännen till tidigare förslag att genom beskattning till det allmänna draga in i princip all markvärdestegring som ansetts oförtjänt. Vi har i stället funnit att markfrågan bör lösas genom en rad delreformer, alla med den gemensamma målsättningen att dämpa mark- pris-stegringen och tillse att denna icke går utöver vad som, kan betecknas som en normal utveckling.
Även i detta system har beskattningen en viktig uppgift att fylla. Beskatt- ningen har som bekant stor betydelse för människornas ekonomiska hand— lande, och det står utom allt tvivel att man genom en lämplig utformning av beskattningen kan i olika hänseenden påverka prisbildningen på mark i önskad riktning.
Utgångspunkten för våra överväganden i fråga om beskattningen är allt- så, såsom också understrukits ri avdelning 11, en annan än för föregående ut— redningar i markfrågan. Medan man tidigare i första hand eftersträvat att draga in oförtjänt markvärdestegring till det allmänna och räknat med att erhålla en dämpning av markpriserna som följdeffekt, har vi främsta rum- met inriktat oss på praktiska åtgärder som kan förväntas stimulera utbudet på byggnadsmark och hålla markpriserna nere.
Med denna ändrade utgångspunkt saknar vi anledning att närmare ingå på de beskattn'ingsmetoder som diskuterats i tidigare förslag. Vi kan in— skränka oss till att konstatera, att dessa —— trots obestridliga tekniska för- tjänster särskilt hos 1942 års förslag _— mött allvarliga invändningar av olika slag, icke minst från rättssäkerhetssynpunkt, och att de därför knap- past är genomförbara i praktiken. Symtomatiskt är, att intet av dessa förslag lett till proposition och att den danska markvärdestegringsskatten, som be- tecknar det mest konsekventa försöket att i praktiken genomföra de tidigare diskuterade principerna, nyligen avskaffats.
Markvinster kan emellertid beskattas i andra former än som varit aktuel- la i de tidigare svenska förslagen. Det är enligt vår mening angeläget även från andra synpunkter än de rent markpolitiska att så sker. Vi finner det sålunda från rättvisesynpunkt otillfredsställande, att större reella vinster, som erhållits vid avyttring av mark, för närvarande i stor utsträckning lävm-
_. mä. —_r.m.—.ra ___-n...
En omläggning av beskattningen av markvinster framstår emellertid framför allt som angelägen utifrån målsättningen att stimulera utbudet på byggnadsmark och hålla markpriserna nere. Såsom framhållits redan i avdelning II har de goda utsikterna att göra stora vinster, i förening med möjligheterna till skattefrihet för dessa, varit ägnade att från kapitalmark- naden i övrigt locka riskvilligt kapital till fastighetsmarknaden och särskilt till placering i mark, som förväntas bli exploaterad för bebyggelse, eller i saneringsmogna fastigheter. Därmed har skapats en konkurrenssituation på denna marknad, som varit ägnad att driva upp markpriserna. Behovet av att utjämna beskattningsförhållandena för olika slag av kapitalplace- ringar accentueras än ytterligare, om statsmakterna genomför aktievinstut- redningens förslag att lägga om och skärpa beskattningen av aktievinster.
Av den givna målsättningen följer emellertid också, att särskilda begräns- ningar måste iakttagas. En skärpt beskattning av markvinster kan, såsom nyss framhållits, vara ägnad att motverka markprisstegringar. Det sagda gäller emellertid endast till en viss gräns. Det är enligt vår mening uppen- bart, att beskattningen inte bör vara så hård eller eljest utformas på sådant sätt, att den hämmar utbudet. Den bör inte heller få den effekten att ägare av mark, som kommun eller annan oundgängligen behöver, känner sig ma- nade att försöka kompensera sig för skatten genom att till det yttersta driva upp priset eller tvinga kommunen att tillgripa expropriation. Beskattningen skulle då motverka sitt huvudsyfte. Följden skulle endast bliva, att den hårda beskattningen — som ur skatterättvisesynpunkt måhända i och för sig kunde te sig motiverad — skulle övervältras på köparen och från denne på hyresgäster och andra konsumenter. Beskattningen bör med andra ord inte vara så lindrig, att den lockar spekulationskapital till fastighetsmark— naden i konkurrens med kommuner och byggherrar, men inte heller så hög eller eljest få sådan utformning, att den minskar utbudet eller på annat sätt får en prishöjande effekt och därmed motverkar huvudsyftet med de plane- rade reformerna.
Det är givetvis vanskligt att på förhand bedöma den nivå för beskattningen som med de här angivna utgångspunkterna är den lämpligaste. De förslag som framlägges i det följande innefattar den avvägning som med nu före- liggande förutsättningar enligt vår mening bäst tillgodoser olika ifrågakom— mande önskemål. Erfarenheten får visa, om vår bedömning varit riktig eller om skärpningar eller lindringar på olika punkter kan vara påkallade.
Vid vår genomgång av hithörande, nu gällande skatteregler har vi kunnat konstatera, att dessa regler i vis-sa hänseenden är direkt ogynnsamma från markpolitisk synpunkt. Detta gäller i första hand realisationsvinstreglerna. Bestämmelsen att vinster vid realisation av fast egendom beskattas, om reali— sationen sker under de 10 första åren efter det fastigheten förvärvats, men vid senare försäljningar blir skattefria medför sålunda, att en fastighets-
ägare inte utan tvingande skäl avyttrar fastigheten förrän han innehaft den i 10 år. Härav föranledes en fördröjning av utbudet, som enligt uppgift ofta varit till hinders vid kommunernas förvärv av exploateringsmark. En höj- ning av priset torde .i regel också ha blivit en följd av det sålunda fördröjda utbudet.
Även de nuvarande reglerna om beskattning av tomtstyckningsrörelse har, enligt vad vi kunnat konstatera, en avsevärt utbudshindrande effekt. Dessa regler innebär nämligen, såsom framgår av den tidigare lämnade redogörel— sen i kapitel 2, att en lantbrukare, som sålt 5 år 10 tomter från sin fastighet, anses bedriva tomtstyckningsrörelse. Vill kommunen därefter köpa åter- stoden av hans fastighet, blir all vinst vid denna försäljning i princip be- skattad som rörelseinkomst, medan försäljningen under andra förutsätt— ningar skulle ha betraktats som realisation och vinsten, om fastigheten inne- hafts 10 år eller mera, hade varit skattefri.
Vi har också uppmärksammat, att det nuvarande skattesystemet i viss mån gynnar den som vill behålla mark 'i förhoppning att värdet skall stiga. Skattebelastningen under innehavstiden är begränsad till kommunal in- komstskatt på garantibelopp och ev. förmögenhetsskatt. Det kan även för- tjäna påpekas, att härigenom räntan på det i marken nedlagda kapitalet för närvarande i regel blir skattefri eller nästan skattefri, medan markägaren i full utsträckning får avdrag för ränta å lånat, i fastigheten nedlagt kapital. I motsats till vad som gäller fastigheter med produktiv användning, där räntan framkommer i form av årlig avkastning och beskattas, uttager näm- ligen ägaren av obebyggd mark räntan på det i marken nedlagda kapitalet i form av vinst vid markens försäljning. Är vinsten skattefri såsom realisa- tionsvinst, blir härmed också räntan eller, annorlunda uttryckt, den i för- säljningsvinsten ingående gottgörelsen för utebliven förräntning under in- nehavstiden obeskattad.
Det sagda äger sin giltighet även i fråga om mark, som i och för sig har produktiv användning, t. ex. för jordbruk, men har ett övervärde på grund av väntad exploatering för bebyggelse. Räntan på detta övervärde blir inte beskattad under innehavstiden.
För att tillgodose de önskemål som från markpolitisk synpunkt kan stäl- las på skattelagstiftningen erfordras åtskilliga förändringar i reglerna om beskattning av kapitalvinster på fastigheter. Markvinster, framför allt mera betydande sådana vinster, bör beskattas i större omfattning än för närva- rande men i målmedveten anslutning till de markpolitiska syftena. Man bör emellertid inte heller tveka att genomföra lättnader i nu tillämpade regler i den mån dessa visat sig ogynnsamma från markpolitisk synpunkt eller det av andra skäl visat sig befogat att föreslå lindringar.
Förändringarna bör, på sätt närmare utvecklas i de följande två kapitlen,
avse realisationsvinstbeskattningen och beskattningen av tomtstycknings- rörelser.
Realisationsvinstbeskattningen bör icke såsom nu begränsas till vad som kan framstå såsom spekulationsvinster. Den bör i princip uttagas hur länge en fastighet än innehafts men å andra sidan avvägas så att den bäst tjänar de markpolitiska syftena, i första hand syftet att främja utbudet av mark. Att utöver den första tiden av innehavet beskatta hela vinsten får under sådana omständigheter anses mindre välbetänkt. Beskattningen bör i stål- let redan efter jämförelsevis kort tids innehav begränsas till endast en del av vinsten, vilken del alltså skall vara skattepliktig inkomst.
Det bör vidare hållas i minne, att huvudsyftet med de nu aktuella refor- merna år att åstadkomma en från markpolitisk synpunkt rationell beskatt- ning av markvinster. Att beskatta små eller måttliga vinster vid försäljning av egna hem, hyreshus, industrifastigheter och lantbruk — däri inbegripet sådana vinster som endast är uttryck för penningvärdets förändringar — tjänar uppenbarligen icke något förnuftigt syfte. För att undvika beskatt- ning av inflationsvinster och små eller måttliga reella vinster och samtidigt beskatta de stora markvinsterna hårdare än mindre sådana vinster har vi funnit lämpligt att införa ett progressivt element i realisationsvinstheskatt- ningen. Tanken är därvid, att visserligen den skattepliktiga delen av vinsten blir lika för alla oberoende av vinstens storlek men att man tillika medger frikostigt tilltagna avdrag, baserade inte på vinstens storlek utan på stor- leken av den av säljaren erlagda köpeskillingen och innehavstidens längd. Såsom närmare skall behandlas i nästföljande kapitel kan man inom ra- men för ett sådant system smidigt anpassa reglerna till de här uppställda syftemålen. Avdragen kommer visserligen även dem till del som gör avse- värda markvinster men får med hänsyn till dessa vinsters storlek jämförel- sevis mindre betydelse. En effektiv beskattning vid en från markpolitisk synpunkt lämplig nivå kan äga rum. Däremot får avdragen i fråga om nor- mala vinster på jordbruk, egna hem, hyresfastigheter och industrifastig- heter den effekten att vinsten så gott som undantagslöst blir helt skattefri. Nettoeffekten av omläggningen blir således för huvuddelen av fastighetsbe- ståndet en lindring i beskattningen.
Därmed vinnes även en lösning av de problem som sammanhänger med att egnahemsinnehavare vid nödtvungna förflyttningar drabbas av en rea- lisationsvinstbeskattning, som försvårar deras möjligheter att skaffa ett nytt eget hem på den nya orten. Denna beskattning kommer i allmänhet att helt bortfalla. På samma sätt löser man de svårigheter, som nu förelig- ger när en lantbrukare efter några års innehav av en jordbruksfastighet vill skaffa sig en ny och för hans förhållanden lämpligare lantbruksegen- dom.
Om man utformar realisationsvinstbeskattningen i enlighet med här an-
tydda riktlinjer, blir det möjligt att väsentligt inskränka området för tomt- rörelsebeskattningen. Att denna beskattning i sin nuvarande utformning är markpolitiskt ogynnsam har redan framhållits. Härtill kommer att den, enligt vad vi kunnat konstatera, utgör ett allvarligt irritationsmoment för åtskilliga jordbrukare. Härvid inverkar icke blott att de nuvarande skatte- reglerna uppfattas som hårda utan även att man ofta måste söka förhands- besked hos riksskattenämnden för att icke behöva sväva i ovisshet om en tilltänkt försäljning skall drabbas av full vinstbeskattning eller bli skatte- fri. Tomtrörelsebeskattningen bör enligt vår mening i princip endast om— fatta tomtförsäljningair i större skala, däri givetvis inbegripet de mera affärsmässigt drivna tomtstyckningsföretagen. Därmed skapas också möj- lighet att åstadkomma en önskvärd precisering av gränserna för denna be- skattning.
Med omläggningen av realisationsvinstbeskattningen och tomtrörelsebe- skattningen vinnes, att det blir mindre lockande att konkurrera med kom- muner och byggherrar om exploateringsmark och att beskattningen icke hindrar eller fördröjer utbudet av sådan mark. Med ett sådant system kan man likväl inte helt undgå, att det, på sätt förut antytts, stundom kan vara fördelaktigt att behålla mark så länge som möjligt i avvaktan på att högsta möjliga pris skall kunna erhållas för denna. Vi har också, såsom framgår av det förut sagda, av markpolitiska skäl ansett oss böra begränsa realisa- tionsvinstbeskattningen och föreslagit betydande lindringar i tomtrörelse- beskattningen.
Mot den här tecknade bakgrunden skulle man kunna ställa frågan, om de avsedda reformerna av realisationsvinstbeskattningen och beskattningen av tomtrörelser är tillfyllest från markpolitisk synpunkt. Det skulle kunna göras gällande, att man borde komplettera skattesystemet med regler, som gjorde det jämförelsevis mindre fördelaktigt att behålla mark i hopp om prisstegringar och som gynnade den som på ett tidigt stadium ville sälja sin mark till kommunen eller annan exploatör. Vi har därför övervägt möjligheten och lämpligheten av att införa en årlig beskattning av outnytt— jad eller nästan outnyttjad tomtmark.
För en sådan beskattningsform skulle också kunna åberopas det förut påpekade förhållandet, att den ränta på det nedlagda kapitalet som mark- ägaren uttager i samband med markens försäljning eljest skulle bli endast delvis beskattad. Vidare skulle kunna anföras, att ett av de viktigaste syf- tena med den föreslagna omläggningen är att hålla en rimlig balans mellan skattebördan vid markinvesteringar och andra investeringar, bl. a. aktiein- vesteringar. En direkt jämförelse mellan de av oss och aktievinstutredning— en föreslagna nya realisationsvinstreglerna för fastigheter respektive aktier försvåras av att vårt förslag i vad gäller inkomstberäkningen är i viss mån progressivt utformat men aktievinstutredningens förslag proportionellt. Rent allmänt kan emellertid sägas, att vårt förslag beträffande fastighetsvinster
i allmänhet är betydligt lindrigare men, i vad angår de stora markvinster som har betydelse från kapitalplaceringssynpunkt, strängare än aktievinst- utredningens fönslag. Att så blir fallet är i och för sig önskvärt för att upp- nå de av oss uppställda syftena, däribland den eftersträvade balansen mel— lan markinvesteringar och aktieinvesteringar. I motsatt riktning kan emel- lertid den omständigheten verka, att den årliga beskattningen enligt nuva- rande regler i allmänhet är lindrigare för markinvesteringar än för investe- ringar i aktier. På de förra erlägges som nämnts i princip icke annat än kommunal inkomstskatt för garantibelopp och en efter taxeringsvärdena beräknad förmögenhetsskatt. Aktier däremot träffas av full inkomstskatt på utdelningen samt en i praktiken förhållandevis högre förmögenhetsbe- skattning.
Hur man skulle kunna tänka sig att utforma den här diskuterade årliga beskattningen av obebyggd eller nästan obebyggd exploateringsmark och av saneringsmark redovisas närmare i en inom sekretariatet upprättad prome- moria, som införts i del II såsom Bilaga 9 A. Huvudlinjerna i promemorian kan sammanfattas på följ ande sätt.
Den årliga beskattningen skulle, i anslutning till det tidigare resone- manget, avpassas så att man erhåller en skälig beskattning av räntan på det kapital som ligger i markens tomtvärde och som eljest endast delvis beskattas i samband med markens försäljning. Räntan skulle — i viss överensstämmelse med beskattningen av t. ex. egnahemsfastigheter _— be- räknas schablonmässigt till visst i lagstiftningen angivet procenttal av tomt- värdet. Detta värde skulle för j ordbruksfastigheter vara det särskilda tomt- värde som åsättes vid fastighetstaxeringen samt för annan obebyggd eller i huvudsak obebyggd fastighet det vid samma taxering bestämda mark- värdet. En beskattningsform av denna typ skulle, i jämförelse med ett högt uttag av skatt på realisationsvinster, kunna ha den fördelen att den inte var utbudshämmande eller prishöjande. Den skulle tvärtom ge fastighets- ägaren anledning att — utan att fördenskull känna sig tvingad — över- väga om det inte kunde vara med hans fördel förenligt att ställa sin mark till förfogande på ett jämförelsevis tidigt stadium och till det något lägre pris som därvid i regel torde bli aktuellt. Med ett sådant komplement skulle man alltså i skattelagstiftningen införa ett nytt element som var ägnat att positivt främja de markpolitiska strävandena.
Vi är emellertid medvetna om att åtskilliga invändningar kan göras mot den ifrågasatta årliga beskattningen. I första hand kan framhållas, att be- skattningen skulle träffa icke realiserade vinster. Man skulle därmed frångå en, bortsett från den kommunala garantibeskattningen, hittills gällande prin— cip inom, svensk skattelagstiftning, som tvärtom i betydande utsträckning tillåter att beskattning av vinster genom s. k. förtäckt resultatutjämning skj utes på framtiden. Något avsteg från denna princip har icke heller på all- var ifrågasatts beträffande aktievinster.
I detta sammanhang kan framhållas, att förväntningsvärden på mark i regel kan realiseras men att det likväl inte är ovanligt, att en fastighet, som under ett antal år haft ett förväntningsvärde, senare, helt eller delvis, kan gå miste om detta värde, därför att planläggningen ändrats eller för- väntningarna eljest visat sig oriktiga. Om en årlig skatt uttogs på förvänt— ningsvärdet, skulle denna såtillvida inte framstå som oberättigad, att fas— tighetsägaren, så länge förväntningsvärdet fanns, kunnat sälja fastigheten med en vinst som väl svarat mot det vid fastighetstaxeringen antagna vär— det. Han har emellertid inte gjort detta och uppbär således aldrig denna vinst. Det skulle då från hans synpunkt kunna förefalla orättvist, att han fått erlägga en årlig skatt, som kan sägas innebära att sådan aldrig realise- rad vinst beskattas i förskott.
Härtill kommer, att även om den ifrågasatta beskattningsformen täm- ligen lätt skulle kunna inpassas i gällande regler för inkomstbeskattningen, man likväl måste räkna med avsevärda svårigheter att på ett hållbart sätt avgränsa beskattningens område. De problem som föreligger härvidlag angives närmare i den inom sekretariatet upprättade promemorian. Av denna framgår visserligen, att svårigheterna i stort sett torde kunna bemäst- ras. Vi har likväl inte blivit helt övertygade om att man i praktiken skulle kunna i allo undgå ojämnheter och andra från rättssäkerhetssynpunkt icke godtagbara konsekvenser.
Vi har av dessa skäl — trots de uppenbara och påtagliga markpolitiska fördelarna —— icke ansett oss böra framlägga förslag om den ifrågasatta årliga beskattningen av outnyttjad eller så gott som outnyttjad tomtmark.
Det hittills förda resonemanget har baserats på förutsättningen, att samt— liga här diskuterade beskattningsregler skall inarbetas i inkomstskatteför— fattningarna och att således skattepliktiga realisationsvinster och tomtrörel— seinkomster liksom hittills i princip skall likställas med andra inkomster. Härav följer, att själva skatten enligt vanliga regler blir proportionell i förhållande till inkomsten för juridiska personer men progressiv för fy- siska personer.
Att så måste bli fallet med tomtrörelsebeskattningen är uppenbart. Man kan inte rätt gärna skilja ut detta slags rörelseinkomster från andra rö- relseinkomster och beskatta dem i särskild ordning. Det räcker här att peka på det nära sambandet mellan inkomster av tomtrörelse och inkomster av annan fastighetshandel och av byggnadsrörelse.
Däremot kunde man i och för sig tänka sig att efter amerikansk, dansk och engelsk förebild beskatta realisationsvinster i särskild ordning efter pro— portionell skattesats. Beskattningen av sådana vinster skulle då utformas såsom ett slags punktskatt. En fördel härmed skulle kunna vara, att fysiska personer inte skulle föranledas att uppskjuta markförsäljningar till år, då deras inkomster i övrigt är låga.
Denna fördel skulle emellertid, såvitt vi kunnat finna, få begränsad bety- delse. Beskattningen kommer enligt vårt förslag, bortsett från vissa gräns- fall, i huvudsak endast att träffa markvinster, som är så avsevärda att va- riationer i de vanliga inkomsterna spelar en jämförelsevis obetydlig roll.
Å andra sidan kan, mot bakgrunden av det svenska skattesystemets ut- formning i övrigt, allvarliga invändningar riktas mot det nu diskuterade al- ternativet. Beskattningen av realisationsvinster på fastigheter har nära sam- band med beskattningen av tomtrörelser och annan yrkesmässig fastighets— handel. En skattskyldig kan ena året bli beskattad för realisationsvinst för att ett följande år, då verksamheten utvidgats, övergå till att bli beskattad för tomtrörelse. Vidare lämpar sig det svenska systemet för punktskatter in- te för realisationsvinster. Punktbeskattningen avser hela försäljningspriset på vissa varor; den utgör alltså ett slags bruttobeskattning och uttages på grundval av rörelseidkares kontinuerliga bokföring. Beskattningen av rea- lisationsvinster avser däremot endast själva vinsten, alltså en nettoinkomst, som därtill i regel har tillfällig karaktär. Den blir därför lättare att kontrol- lera på grundval av de årliga inkomstdeklarationerna än om man skulle ha ett speciellt deklarationsförfarande med därtill knuten kontroll, eventuellt med hjälp av inskrivningsdomarna. I sistnämnda hänseende kan för övrigt erinras om att lagfartsplikten ingalunda alltid iakttages.
Vi har sålunda funnit övervägande skäl tala för att även realisations— vinsterna beskattas inom ramen för den vanliga inkomstbeskattningen.
De skattereformer som här diskuterats torde, även om detta icke varit ett primärt syfte, komma att tillföra stat och kommuner ökade skatteintäkter. Att närmare ange storleken av dessa intäkter är vanskligt med tanke på att reformerna innebär en omfördelning av skattebördan och torde komma att och är avsedda att åstadkomma ändringar i det ekonomiska handlandet. Verkställda beräkningar har emellertid, såsom närmare angives i det följan— de kapitlet, givit vid handen, att ändringarna i realisationsvinstreglerna kan väntas tillföra staten omkring'35 milj. kronor och kommunerna omkring 25 milj. kronor årligen. Intäkterna av tomtrörelsebeskattning torde komma att minska något, dock icke med större belopp, då effekten av de nuvarande reglerna i betydande utsträckning är att man underlåter markförsäljningar, som eljest skulle ha ägt rum.
Kapitel 6
Realisationsvinstbeskattningen
Kommunalskattelagens regler om beskattning av realisationsvinster bygger på grundtanken, att sådana vinster i allmänhet inte har karaktär av intäk- ter; de anses vara kapitalvinster och i den egenskapen inte skattepliktiga till inkomstskatt. Från denna huvudregel har man emellertid av gammalt gjort undantag, när egendomen köpes och säljes i spekulationssyfte. Man har då ansett, att det finns så starka beröringspunkter med affärsvinster i yrkes- mässiga rörelser, att realisationsvinsterna i likhet med dessa bör inkomst- beskattas. I enlighet härmed var också ursprungligen förefintligheten av ett spekulationssyfte avgörande för om en realisationsvinst skulle räknas som skattepliktig inkomst eller ej.
Från dessa principer har under tidernas lopp åtskilliga avsteg gjorts. Re— dan tidigt ansågs det lämpligt att ersätta den vanskliga bedömningen av säljarens syfte med fasta regler, som innebar att beskattning skulle ske, om inte den realiserade egendomen innehafts viss längre tid. I fråga om fastig- heter bestämdes denna tid till tio år. Sedan det visat sig att de fasta tids- gränserna medförde praktiska olägenheter, modifierades dessa gränser i sin tur så, att vinster, som framkommer vid avyttring under de sista åren av tidsperioden, numera blir endast delvis skattepliktiga; den skattepliktiga delen av vinsten avtrappas de sista åren successivt. Vidare har skattefrihet införts för vissa slag av realisationsvinster, bl.a. vinster på exproprierad egendom och på fastigheter eller fastighetsdelar, som ställts till förfogande för jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationalisering.
Förslag har framförts om andra reformer. Ett gammalt krav är sålunda, att en egnahemsägare, som nödgas sälja sin fastighet i samband med flytt- ning, inte genom beskattning av realisationsvinst skall hindras att skaffa sig en ny, likvärdig bostad. Aktievinstutredningens nyligen framlagda för- slag till ändrade bestämmelser om beskattningen av realisationsvinster på aktier är åter grundat på uppfattningen att de nuvarande reglerna härom är ägnade att minska rörligheten på aktiemarknaden och därigenom kan påverka kursutvecklingen på ett eljest icke motiverat sätt.
Lagstiftningen i andra länder visar att liknande synpunkter varit vägle— dande då man utformat och modifierat beskattningen på förevarande om- råde.
De modifikationer som företagits i reglerna om beskattning av realisa— tionsvinster —— liksom de förslag som tid efter annan framförts — visar, att
-F'-'"A- *= ___(i —- . "__—masar
man inte ansett dessa reglers principiella grundval utgöra hinder för att gö- ra väsentliga avsteg i syfte att tillgodose ändamålsenlighetssynpunkter och att över huvud taget bättre anpassa reglerna till utvecklingen i ett modernt samhälle. En reform av bestämmelserna om beskattning av realisationsvins- ter på fastigheter för att göra dessa bestämmelser bättre ägnade att stödja en rationell markpolitik innebär därför inte att man bryter mot tidigare ve- dertagna grundsatser.
För oss har det stått klart, att de nuvarande realisationsvinstreglernas starka anknytning till vad som anses vara spekulationsvinster har haft ogynnsamma verkningar på markprisutvecklingen. Den mest påtagliga har varit, att markägarna är obenägna att sälja mark, innan de haft den i tio år. 1 Detta är en allmänt omvittnad erfarenhet hos kommunalmän och andra som [ haft att köpa upp mark. Den fördröjning av utbudet som föranledes härav 1 har uppenbarligen varit ägnad att driva upp priserna och även i övrigt mot- 1 verka en planmässig markpolitik. ' Lika allvarligt är emellertid, såsom antytts såväl i avdelning 11 som i näst- , föregående kapitel, att den skattefrihet, som inträder efter tio års innehav, varit ägnad att inbjuda till markspekulationer på längre sikt. Härigenom har ' kapital dragits från näringslivet och andra angelägna investeringsområden till fastighetsmarknaden, där det konkurrerat med kommuner, byggnadsfö— retag och byggherrar om tillgänglig exploateringsmark och saneringsmark. De goda möjligheterna att göra stora skattefria vinster har medfört, att man kunnat erbjuda höga priser. En följd av den hårda konkurrensen om bygg- nadsmarken har i sin tur blivit, att byggnadsföretag, industriföretag och andra enskilda intressenter helt naturligt strävat efter att försäkra sig om mark på mycket lång sikt, vilket ytterligare kommit att skärpa konkurren- sen och därmed också varit ägnat att driva upp priserna.
Det ligger i sakens natur, att man inte kan vetenskapligt belägga omfatt- ningen av de sist nämnda företeelserna eller exakt mäta deras effekt på markprisutvecklingen. Även härvidlag får man bygga på erfarenhetsmate- rial. De upplysningar som vi erhållit av kommunalmän och andra är emel- lertid så entydiga, att vi måste räkna med att de angivna verkningarna av skattereglerna utgör en påtaglig realitet. Även markpolitiska utredningen har redovisat liknande erfarenheter.
Tydligt är under dessa omständigheter, att en reform av realisationsvinst- beskattningen är angelägen från markpolitisk synpunkt. I det program för ändringar i skattelagstiftningen, som i sina huvuddrag angivits i nästföre- gående kapitel, kommer också denna reform att bli det dominerande insla- get. Flertalet fastighetsförsäljningar betraktas ju redan nu i skattehänseen- de som realisationer och alltså inte som led i yrkesmässiga rörelser, och om— rådet för realisationsvinstbeskattningen kommer att öka ännu mera genom
10—650585. Markfrågan I
de av oss i nästföljande kapitel föreslagna inskränkningarna i området för beskattning av tomtstyckningsrörelser.
Förutsättningarna för den tilltänkta reformen är i stort sett angivna med det förut sagda. De ogynnsamma verkningarna av nuvarande regler är hu— vudsakligen anknutna till att frågan om skattefrihet eller Skatteplikt år be- roende av om en fastighet innehafts tio år eller kortare tid. Tiden för inne- havet bör därför inte längre bli avgörande på samma sätt som nu. Nya reg- ler måste tillskapas, som å ena sidan gör spekulationer i mark mindre loc— kande men å andra sidan inte gör markägarna obenägna att sälja. Från rätt- visesynpunkt är det vidare ett angeläget önskemål, att större markvinster blir på rimligt sätt beskattade. Att de stora affärsvinster som göres på detta område för närvarande i allmänhet blir helt skattefria måste från rättvise- synpunkt betecknas såsom stötande.
Även om vi, såsom självklart är, måste utforma våra förslag under hän- synstagande jämväl till allmänt skattemässiga synpunkter, ser vi som vår huvuduppgift att främja markpolitiska syften. Det skulle därför i och för sig kunna ligga nära till hands. att begränsa våra förslag till sådana för- säljningar av mark som har intresse från markpolitisk synpunkt. Det torde emellertid vara ogörligt att åstadkomma en hållbar definition», som av- gränsar markförsäljningar av det angivna slaget från andra fastighetsför- säljningar. Den historiska redogörelsen i kapitel 3 torde vidare ge vid han- den, att man inte kan på ett tillfredsställande sätt skilja den del av en rea- lisationsvinst, som hänför sig till marken, från vinsten i övrigt. Våra för— slag måste därför i princip omfatta alla realisationsvinster .på fastigheter. Intresset av att begränsa de ur marksynpunkt erforderliga skärpningarna av beskattningen till markvinster kan emellertid, som framgår av det föl- jande, tillgodoses vid reglernas utformning i materiellt hänseende.
Vi har i enlighet med det anförda låtit verkställa en översyn av de be- stämmelser — huvudsakligen i 35 .och 36 55 kommunalskattelagen med anvisningar _— ,som reglerar beskattningen av realisationsvinster på fastig- heter. Motsvarande regler i fråga om annan egendom har vi i stort sett an— sett oss böra lämna åsido. Självfallet har emellertid hänsyn i vissa hänse— enden måst tagas till det förslag om beskattning av aktievinster som nyli- gen framlagts av aktievinst'utredningen. Vid avvägningen av beskattningens höjd har 'det sålunda fått tillses, att en riktig balans upprätthålles mellan beskattningen av markvinster och aktievinster. Vidare uppkommer vissa gräns-problem. Dlärvidlag kan redan här förtjäna påpekas, att aktievinstut- redningen föreslagit, att skatt skall erläggas bland annat i sådana fall då vinst erhålles genom att sälja aktierna i ett bolag, vars huvudsakliga upp- gift är att förvalta fastighet. Genomföres detta förslag, erfordras inte sär- skilda bestämmelser för att motverka försök att undgå beskattningen av vinster på fastigheter genom att sätta en fastighet på aktier och sälja ak- tiverna.
Å andra sidan bör framhållas, att förutsättningarna för att anordna en från markpolitiska och andra synpunkter rationell beskattning av fastig- hetsvinster i betydande utsträckning avviker från dem som varit vägledan- de för aktievinstutredningen. Härav följer, att de av oss föreslagna reglerna i olika avseenden måste skilja sig från dem som föreslagits av nämnda ut- redning. Det kan också förhålla sig så, att även till den del som våra för- slag är likartade med aktievinstutredningens motiven för vårt vidkomman- de kan vara andra än för sagda utredning.
Om man vill undgå de ogynnsamma verkningarna av den nuvarande tio- årsregeln, synes det i första hand påkallat att endast i klara fall beskatta vinst-erna i deras helhet på den grund att spekulati'onssyfte anses föreligga. Självfallet kan, såsom antytts i det föregående, sådant syfte finnas även ; vid långsiktiga markaffärer. Men den anknytning till affärsvinster i rörelse * som enligt vedertagen uppfattning gör det motiverat att beskatta vinsterna || fullt ut, är starkast i fråga om typiska korttidsspekulationer, ': alltså köp och försäljningar som genomföres inom loppet av ett eller ett par år. Då nuvarande stränga beskattning av realisationsvinster på fastigheter, l som innehafts mindre än sju år _— med successiv avtrappning under de föl- : jande tre åren — visat sig utbudshämmande, finner vi motiverat, att full % skatt uttages endast om en fastighet säljes efter helt kort tid. Vi föreslår, i att denna tid bestämmes till två år. ? Å andra sidan är det uppenbart, att man inte heller kan bibehålla den nu- ! varande regeln, att en realisationsvinst blir skattefri, när fastigheten inne— hafts tio år eller mera. Det är, sås—om framgår av det för-ut sagda, framför allt häri, som man har att söka orsaken till att de nuvarande realisations— vinstreglerna visat sig ha ogynnsamma verkningar på markprisutvecklingen. Sannolikt är, att vissa förbättringar skulle kunna uppnås, om man förlängde perioden till exempelvis 20 eller 30 år. I fråga om fastigheter, som inne- hafts jämförelsevis kort tid, skulle man då kunna räkna med en större ut- budsbenägenhet än nu. Men beträffande fastigheter, som innehafts längre tid och för vilka tiden för skattefrihet sålunda blev mera näraliggande, finge man räkna med att [ägarna skulle reagera på samma sätt som nu, d. v. s. försöka behålla fastigheterna så länge att realisationsvinsten blev skattefri. Man kunde också befara, att verkligt kapitalstarka intressenter skulle göra markspekulationer på så lång sikt som 20 år 30 år med en läsning av ägar- förhållandena till därav berörd mark under motsvarande tid som följd. Av dessa skäl har vi fvunnit ofrånkomligt att föreslå, att realisationsvinstbe- skattningen skall bli i princip 0 h e g r ä n s a d i t i d en eller, annor- lunda uttryckt, att realisationsvinster på fastigheter skall åtminstone till någon del beskattas hur länge fastigheterna än innehafts.
Möjligheterna att uppnå markpolitiskt gynnsamma verkningar av reali- sationsvinstbeskattningen är beroende av att man på lämpligt sätt avväger beskattningens höjd.
Såsom redan antytts, bör beskattningen, åtminstone i fråga om större markvinster, vara så kännbar att investeringar i mark inte framstår som särskilt lockande av den anledningen att vinsterna beskattas lindrigare än vid andra investeringar. En tämligen hög beskattning av de större mark- vinsterna är också ett rättvisekrav.
Men beskattningen får å andra sidan, såsom likaledes angivits i det före- gående, int-e bli så hög, att den verkar utbudshämmande. Erfarenheten visar därjämte, att en hög beskattning utlöser motåtgärder från de skatt- skyldiegas sida i form av svår-bemästrade skatteflyktstransaktioner. Ytter- ligare bör beaktas, att reformen visserligen av förut angivna skäl måste formellt omfatta alla slag av fastigh-etsvin—ster men att dess syfte i första hand är markpolitiskt. För vår del saknas därför anledning att föreslå skärpning av beskattningen på små och måttliga vinster vid försäljning av egna hem, 'hyreshus, jordbruksfastigheter och industrifastigheter.
Fastigheter innehas i regel så lång tid, att penningvärdet därunder hin— ner ändras. Vinster som framkommer vid fastighetsförsäljningar är där- för oftast, åtminstone delvis, uttryck för penningvärdets fall. Är vinsten liten eller måttlig, består den erfarenhetsmässigt till större delen av sådan inflationsvinst och har alltså inte tillfört säljaren ökad skattekraft. Sist- nämnda problem gör sig gällande redan med nuvarande lagstiftning men får självfallet en helt annan vikt, om nuvarande tidsgräns för realisations- vinstbeskattningen bortfaller.
Med dessa utgångspunkter skulle det enligt vår mening vara föga välbe- tänkt att, bortsett från korttidsinnehav, beskatta hela den nominella netto- vinsten av en fastighetsförsäljning såsom inkomst. Härutinnan överens- stämmer resultatet av våra bedömningar med den inledningsvis omtalade grundtanken i nuvarande lagstiftning, att kapitalvinster inte utan vidare kan likställas med andra intäkter. Vi har också kommit fram till att man, när det gäller fastigheter med de stora värden det här gäller och de bättre möjligheter till exakt vinstberäkning som finnes, inte bör _— såsom aktie- vinstutredningen föreslagit beträffande aktier _ taga den nominella vins- ten till utgångspunkt och föreskriva, att visst procenttal av denna skall ut- göra skattepliktig intäkt. Skulle man nödgas fastställa ett sådant procenttal, skulle det nämligen bli för lågt beträffande större markvinster men samti— digt innebära en omotiverad skatteskärpning på vinster vid försäljning av egna hem m. m.
Vad här anförts har lett oss in på tanken att vid intäktsberäkningen medge särskilda avdrag, som blir större ju längre en fastighet innehafts. Därigenom kan penningvärdeutvecklingen neutraliseras och på traditionellt sätt hänsyn även tagas till uppfattningen att realisation av en fastighet, som
___ __4 ..”-”A
någon ägt längre tid, icke blott skall betraktas som en vinstgivande affärs- transaktion utan även som en kapitalomsättning.
Den nominella vinsten utgör i princip skillnaden mellan anskaffnings- kostnad och försäljningspris. Avdragen synes lämpligen kunna i första hand konstrueras så, att ett procentuellt tillägg varje år göres till anskaff- ningskostnaden. Tillägget bör motsvara den genomsnittliga penningvärde- förändringen och därutöver ge en marginal för små eller måttliga reella för- säljningsvinster. Från dessa utgångspunkter vill vi förorda, att till anskaff- ningskostnaden för varje helt års innehav schablonmässigt lägges sex pro- cent. Såsom anskaffningskostnad betraktar vi då, i överensstämmelse med gällande rätt, den en gång erlagda köpeskillingen för fastigheten men inte lagfartskostnader e. dyl. Har delar av fastigheten förvärvats vid olika tider, får särskild beräkning göras för varje del. Om fastigheten bebyggts efter förvärvet eller ägaren eljest nedlagt förbättringskostnad av någon betydelse, förslagsvis minst 5 000 kronor under ett är, bör årligt procentuellt tillägg få beräknas även på denna kostnad men givetvis endast från det år då kost- naden nedlagts. Denna rätt att få beräkna tillägg å förbättringskostnader torde bl. a. komma att få betydelse för ägare till hyresfastigheter, för vilka det sålunda kan bli fördelaktigt att låta verkställa förbättringar på sina fastigheter.
För att inte skattskyldiga och myndigheter skall behöva betungas med taxering av vinster på egna hem eller andra småfastigheter _— där den no- minella vinsten relativt sett kan vara betydande men i absoluta tal låg — förordar vi ett ytterligare årligt tillägg om 2 000 kronor. Sådant tillägg bör få åtnj utas för varje inköpt fastighetskomplex, fastighet eller fastighetsdel. Delas en egendom, beräknas anskaffningskostnad jämte tillägg på den en gång inköpta egendomen i dess helhet och proportioneras mellan den för- sålda delen och den del som ägaren behåller. På motsvarande sätt göres en proportionering vid framtida delförsäljningar, d. v. s. det ursprungliga an- skaffningsvärdet jämte tillägg tages till utgångspunkt och uppdelas mellan förut sålda delar, delar, vilkas försäljning skall realisationsvinstbeskattas, samt den återstående delen.
Om den nominella vinsten minskas på här angivet sätt, införes, såsom påpekats redan i kapitel 5, ett progressivt element i realisationsvinstreg- lerna. Inflationsvinster samt små eller måttliga reella vinster blir så gott som undantagslöst fria från beskattning. Däremot får reduktionen av den nominella vinsten mindre betydelse, när det gäller stora vinster. Enligt all- män erfarenhet uppkommer sådana vinster huvudsakligen genom mark- värdestegring, framför allt i samband med exploatering eller sanering eller stora allmänna investeringar. Även i dylika fall synes det emellertid skäligt att beskattningen inte träffar den del av vinsten, som är uttryck för pen- ningvärdets förändringar.
En följd av de här förordade reglerna är, att man automatiskt erhåller en
lösning av det gamla önskemålet om att en egnahemsägare vid flyttning inte skall drabbas av en realisationsvinstbeskattning, som hindrar honom från att anskaffa en ny, likvärdig egnahemsfastighet. Den nominella vinst han gör vid avyttring av den gamla fastigheten torde med få undantag helt mot- svaras av de av oss förordade tilläggen till anskaffningskostnaden. Det- samma blir fallet om en lantbrukare efter några års innehav av en jord— bruksfastighet vill byta ut denna mot en större eller eljest lämpligare lant- egendom. Det hinder som realisationsvinstbeskattningen hittills utgjort mot sådana transaktioner kommer att bortfalla.
Under nu angivna förutsättningar bör det inte möta nägra betänkligheter att fastställa en för alla fastigheter gemensam andel av den slutligen fram- räknade vinsten som skall vara skattepliktig intäkt. Denna andel bör sättas förhållandevis högt för att motverka långsiktig spekulation i bebyggelse- mark och tillförsäkra stat och kommun andel av de stora markvinsterna. Av förut angivna skäl är emellertid handlingsfriheten härvidlag begränsad. Om man inte vill motverka det markpolitiska syftet, får den skattepliktiga andelen inte bli så hög, att den hämmar utbudet. Den bör inte heller in- bjuda till skatteflyktsåtgärder. Det är givetvis vanskligt att på förhand av- göra vilket procenttal som härvid bör väljas. För vår del har vi, i avbidan på närmare erfarenheter, ansett oss böra förorda, att procenttalet sättes till 60, d. v. s. att något mer än hälften av den på förut angivet sätt reducerade nominella vinsten skall beskattas SOm inkomst.
Jämför man den här föreslagna skattenivån med aktievinstutredningens förslag att 30 procent av hela den nominella vinsten på aktieförsäljningar skall beskattas som inkomst, finner man att vårt förslag, såsom också av- setts, är avsevärt lindrigare när vinsten inte är stor —— inflationsvinster samt små eller måttliga reella vinster blir som nämnts helt eller så gott som helt skattefria. I fråga om tämligen betydande vinster torde skattebelastningen bli ungefär densamma. Är vinsten däremot mycket stor, får vinstreduktio- nen enligt vårt förslag mindre betydelse, och skattebelastningen blir- större. Av de största nominella vinsterna kommer således inemot 55 procent att beskattas. Att så sker finner vi önskvärt med tanke på intresset av att upp— nå en från markpolitisk och samhällsekonomisk synpunkt lämplig avväg- ning mellan markinvesteringar och aktieinvesteringar. Vi har vid dessa överväganden även beaktat, att skattebelastningen under innehavstiden ge- nomsnittligt är högre på aktieinvesteringar än på markinvesteringar.
Vi är medvetna om att den skatt som kommer att erläggas för de största markvinsterna likväl blir lägre än som från renodlad skatterättvisesyn- punkt skulle kunna framstå som skäligt. Det bör i anledning härav ännu en gång understrykas, att man har att välja mellan att tillgodose denna syn- punkt och att försöka uppnå vad som för oss är huvudsyftet, nämligen att föreslå åtgärder i syfte att begränsa prisstegringen på mark. I detta kon- fliktläge måste enligt vår mening det sistnämnda intresset få företräde.
"DER'W—
Sammanfattningsvis innebär vad vi här förordat, att realisationsvinster på fastigheter skall beskattas hur länge fastigheterna än innehafts, att 60 procent av vinsten skall utgöra skattepliktig intäkt men att denna del be- räknas på en vinst som dessförinnan reducerats med 2000 kronor jämte sex procent av anskaffningskostnaden för varje helt år som fastigheten innehafts. Vid korttidsinnehav —— varmed förstås att den försålda fastig- heten innehafts mindre än två är — beskattas dock hela vinsten.
I stort sett kommer detta system att innebära en avsevärd lindring be- träffande egna hem, hyreshus, industrifastigheter och vanliga lantbruk. Sådana fastigheter kan redan efter två års innehav säljas med vinst utan att denna annat än i undantagsfall beskattas. Däremot skärpes beskattningen av större markvinster så långt detta är förenligt med den markpolitiska målsättningen.
Innan vi går in på förslagets enskildheter, torde dess principiella innebörd få ytterligare belysas med några exempel.
Exempel 1. En egnahemsfastighet har anskaffats år 1965 för 100000 kronor. Ägaren flyttar år 1970 till annan ort och säljer fastigheten för 130 000 kronor. Anskaffningskostnaden skall räknas upp med (5 x 2 000 =) 10 000 kronor samt (5 x 6 % av 100 000 =) 30 000 kronor. Vinsten blir då i sin helhet skattefri.
Enligt nuvarande regler skulle i detta fall hela vinsten ha beskattats, och skatten hade blivit 15 000—20 000 kronor.
Exempel 2. En egnahemsfastighet har är 1930 anskaffats för 20 000 kronor och har är 1960 renoverats för 30 000 kronor. Den säljes år 1980 för 240 000 kronor. Anskaffningskostnaden, (20000 + 30000 =) 50000 kronor, uppräknas med (50 x 2 000 + 50 x 6 % av 20 000 + 20 x 6 % av 30 000 =) 196 000 kronor och blir således sammanlagt 246 000 kronor.
Även i detta exempel blir vinsten helt skattefri. Enligt de övergångsregler som föreslås i det följande skulle fastigheten ha kunnat säljas för 286000 kronor utan skatt.
Exempel 3. En villa köpes år 1960 på ett eftertraktat område i en förort till Stockholm för 200 000 kronor. År 1970 säljes villan för 400 000 kronor. Anskaff— ningskostnaden jämte ärliga tillägg (10 X 2000 + 10 X 6 % av 200000) blir 340 000 kronor. Den reducerade vinsten blir alltså 60000 kronor, varav 60 % eller 36000 kronor beskattas. Skatten kan beräknas till 17 OOO—22000 kronor, beroende på storleken av den skattskyldiges övriga inkomster. Den skattskyldige får behålla 178 OOO—183 000 kronor av vinsten.
Vinsten beskattas här, medan den enligt nuvarande regler är skattefri. Det bör emellertid beaktas att vinsten är stor, 100 procent på 10 år, och till större delen kan antagas bero på stegrat markvärde. Skatten utgör likväl inte mer än omkring 10 procent av vinsten.
Exempel 4. En jordbruksfastighet köpes år 1960 för 50 000 kronor. I förbätt- ringskostnader har nedlagts, år 1970 20 000 kronor och år 1980 40000 kronor. Fastigheten kan år 1990 säljas för 308 000 kronor utan att någon del av vinsten, 198 000 kronor, beskattas.
Exempel 5. En annan jordbruksfastighet köpes år 1960 för 200 000 kronor. Förbättringar göres år 1965 för 100 000 kronor och 1980 för 50 000 kronor. Dess- utom upprustas fastigheten genom reparationer och andra vid årlig taxering av- dragsgilla utgifter för tillhopa 200000 kronor. Fastigheten säljes år 1990 för 1 milj. kronor. Anskaffningskostnaderna (200000 + 100 000 + 50 000) jämte till- lägg (30 X 2000 + 30 x 6 % av 200000 + 25 x 6 % av 100000 + 10 x 6 % av 50 000) utgör tillhopa 950000 kronor. Häri ingår självfallet inte de 200000 kronor, för vilka reparationer m. m. gjorts och för vilka avdrag redan erhållits vid tidigare års inkomsttaxeringar. Den reducerade vinsten utgör alltså 50 000 kronor. Härav beskattas 60 %, 30 000 kronor, och skatten utgör 13 000—18 000 kronor beroende på den skattskyldiges inkomster i övrigt.
I båda de sistnämnda exemplen har vi inte räknat med att markens värde ökat på grund av förväntningar om exploatering. Att skatt får erläggas i det sistnämnda exemplet beror på att osedvanligt stora, vid årlig taxering avdragsgilla kostnader nedlagts på upprustning av fastigheten. Den skatte- pliktiga delen av realisationsvinsten, 30000 kronor, utgör sålunda ca en sjundedel av de kostnader för standardhöjande reparationer m. m., för vilka jordbrukaren erhållit avdrag vid tidigare års taxeringar. Den värde- ökning som motsvaras av hans eget arbete blir helt skattefri. I övrigt kan erinras om att skatten utgör mindre än tre procent av den nominella vinsten.
Exempel 6. Ett rivningshus köpes av en fysisk person är 1970 för 300 000 kro- nor. Tomten är värdefull; den ligger i närheten av en stads centrum. År 1980 säljes fastigheten till en byggnadsfirma för 2 milj. kronor. Av vinsten beskattas 900 000 kronor (53 procent av den nominella vinsten om 1,7 milj. kronor) och skatten blir ca 650 000 kronor (ca 40 procent) .
I detta fall hade hela vinsten blivit skattefri enligt nuvarande regler. Hade emellertid försäljningen ägt rum fyra år tidigare, skulle de nuvarande reg- lerna ha lett till att hela den nominella vinsten beskattats, varvid skatten blivit 1,3 milj. kronor. Enligt de av oss föreslagna reglerna skulle skatten i dylikt fall ha blivit ca 700 000 kronor.
Exempel 7. En lantbrukare har köpt en jordbruksfastighet år 1960 i närheten av en expanderande stad för 50000 kronor. I början av 1970-talet börjar en exploatering av delar av fastigheten bli aktuell, och han säljer fastigheten år 1975 till kommunen för 400 000 kronor. Inga förbättringar har gjorts på fastigheten. Av den nominella vinsten, 350 000 kronor, beskattas 165 000 kronor, och skatten blir ca 115 000 kronor. Av vinsten får lantbrukaren sålunda behålla 235 000 kronor eller drygt 67 procent.
Exempel 8. En person köper år 1965 en större jordbruksfastighet några mil från en storstad för 4 milj. kronor. Han säljer den år 1975 för 14 milj. kronor. Av den nominella vinsten, 10 milj. kronor, beskattas 4 548 000 kronor, och skatten blir drygt 3,5 milj. kronor. Han får alltså behålla ca 6,5 milj. kronor.
I de tre sist anförda exemplen är markvinsterna mycket stora. De belopp som bortgår i skatt är också i och för sig betydande. Vill man inte riskera att beskattningen får en utbudshämmande eller prishöjande effekt, är det enligt vår mening inte tillrådligt att beskära vinsterna hårdare.
. __.f a.;—
%
De olika frågor, som aktualiseras av den föreslagna övergången till en i tiden obegränsad beskattning av realisationsvinster på fastigheter, är före- trädesvis av materiell natur. Till en del sammanhänger de emellertid med frågan om hur utredning skall förebringas om realisationsvinsternas storlek. Hittills har sådan utredning endast behövt göras, i den mån en av- yttrad fastighet innehafts mindre än 10 år. Genomföres vårt förslag, blir det i princip nödvändigt att förebringa sådan utredning rörande samtliga fastighetsförsäljningar oberoende av innehavstiden. Därvid kan svårigheter tänkas uppkomma framför allt i fråga om fastigheter som innehafts mycket lång tid.
De av oss föreslagna tilläggen till den avdragsgilla anskaffningskostna- den medför emellertid, att de skattskyldigas och myndigheternas arbete med realisationsvinstutredningar i allmänhet blir föga betungande. Erhålles uppgift om köpeskillingarna vid inköp och försäljning, inköpsåret samt tid— punkten och kostnaden för eventuell byggnation eller större förbättringsar- beten, kommer man nämligen i det stora flertalet fall att genom en enkel överslagsberäkning kunna konstatera, att någon skattepliktig realisations— vinst inte föreligger. I alla dessa fall kan sj älvfallet närmare utredning und- varas. Vi har därför i en föreslagen ny 25 b 5 i taxeringsförordningen, vari skyldigheten att förebringa erforderlig utredning om realisationsvinst be- handlas, upptagit en bestämmelse av innebörd, att om den skattskyldige anser att skattskyldighet för realisationsvinst ej föreligger, han får, i stället för en fullständig utredning, lämna uppgift enbart om dagen för avyttring- en, avtalad köpeskilling, tidpunkten för senast dessförinnan skett köp, byte eller därmed jämförligt fång av fastigheten samt, om så kan ske utan olä- genhet, uppgift om därvid avtalad köpeskilling eller annat vederlag och, om åbyggnad skett efter sistnämnda tidpunkt, ungefärliga kostnader och tidpunkten härför. Sannolikt kan det vara lämpligt att i det formulär till deklarationsbilaga, som för ändamålet fastställes av riksskattenämnden, en första avdelning innehåller plats för dessa uppgifter, medan blanketten i öv— rigt användes för en mera ingående utredning i de fall då sådan är er- forderlig.
Sådan fullständigare utredning får givetvis lämnas i alla de fall då be- skattningsbar realisationsvinst föreligger, liksom i gränsfallen. Icke heller en dylik utredning torde normalt behöva bli särskilt arbetskrävande. Upp- gifter om den en gång erlagda köpeskillingen och tidpunkten för köpet finns i regel tillgängliga hos den skattskyldige i lagfartsbevis _— sådana handlingar torde oftast bevaras — och kan även erhållas eller kompletteras hos vederbörande inskrivningsdomare. Fastighetsböckerna jämte akter eller protokoll torde också ge erforderliga upplysningar om frånsålda avstyck- ningar eller andra fastighetsdelningar samt om eventuell sammanläggning. Vad angår byggnadskostnader eller större förbättringskostnader torde fler- talet fastighetsägare bevara åtminstone några handlingar, som ger en upp-
fattning om storleken av dessa. Kompletterande uppgifter kan i åtskilliga fall erhållas hos vederbörande byggnadsnämnd. Vad gäller mindre kost— nader, som är avdragsgilla —— lagfartskostnader, lantmäterikostnader, flytt— ningskostnader m. m. — kan det däremot stundom bli svårt att förebringa exakt utredning. De kan emellertid i regel uppskattas. Redan nu förekom- mer det ofta att vissa avdragsposter inte kan dokumenteras eller ens an— givas exakt. Enligt vad vi inhämtat brukar praxis i dylika fall vara liberal. Den skattskyldiges uppgifter brukar godtagas, om hans uppgifter i detta liksom i andra hänseenden verkar sannolika. Vi förutsätter, att denna libe- rala praxis fortsätter och blir allmänt tillämpad.
Svårigheterna att förebringa fullständiga utredningar blir som regel större ju längre en fastighet innehafts. Även om man kan fastställa den ursprung- liga anskaffningskostnaden, kan det vara svårt eller i vart fall tidsödande att efter en lå n g inn e h av s tid — flera årtionden eller ännu längre _ förebringa exakt utredning om fastighetsdelningar, nybyggnader, om- eller tillbyggnader, dikningar, väganläggningar o. s. v. I dylika fall kan det också — bortsett från de verkligt stora markvinsterna — sägas, att skälen för att beskatta realisationsvinster inte är så starka som eljest.
Vi har därför ansett oss böra föreslå en möjlighet för fastighetsägare, som ägt sin fastighet lång tid, att göra realisationsvinstberäkning enligt en förhållandevis förmånlig schablonregel. En sådan regel skulle kunna grun- das på att enligt allmän uppfattning ett mer än 20-årigt innehav brukar betraktas som långvarigt —— ett dylikt betraktelsesätt torde exempelvis ligga bakom reglerna om 20-årig hävd. Regeln skulle innebära, att man fingerar, att fastigheten inköpts 20 år före avyttringen. Värdestegringar, som ägt rum dessförinnan, skulle därmed i princip inte beskattas. För att fastställa »inköpspriset» 20 år före avyttringen torde man inte ha någon annan möj- lighet än att använda det då gällande taxeringsvärdet; detta skall ju i princip motsvara fastighetens allmänna saluvärde vid nämnda tid. Då emellertid taxeringsvärdena regelmässigt ligger under fastigheternas för- säljningsvärden, bör det fingerade inköpspriset vara något högre än taxe- ringsvärdet.
AV bilagorna 1 A och 1 B i del II framgår, att skillnaderna mellan taxe— ringsvärden och överpriser varierar mellan olika är, vanligen på det sättet att överpriserna är lägst kort tid efter det att en allmän fastighetstaxering ägt rum för att sedan successivt stiga fram till nästa allmänna fastighets— taxering. Bilagorna visar också, att för ett och samma år variationer före- kommer mellan olika slag av fastigheter, samt att för varje slag av fastig- het överpriserna kan vara olika beroende bl. a. på var fastigheterna är be- lägna.
För att erhålla enkla och lättillämpade regler är det emellertid nödvän- digt att bortse ej blott från variationer mellan olika är utan även mellan
299 olika slag av fastigheter och mellan olika områden. Man bör i stället fast- ställa ett enhetligt procenttal, med vilket taxeringsvärdet skall få uppräk- nas. Detta procenttal bör bestämmas så, att det ligger något över de genom- snittliga överprisprocenterna och alltså för flertalet fastigheter resulterar i en fingerad anskaffningskostnad, som ligger något i överkant. Det synes därför skäligt, att det 20 år före avyttringen gällande taxeringsvärdet får förhöj as med 50 procent.
Var den avyttrade fastigheten inte särskilt taxerad 20 år före försälj- ningen — så är i regel fallet om den avstyckats senare —— bör värdet kunna uppskattas med ledning av taxeringsvärdet för stamfastigheten eller med ledning av det taxeringsvärde som första gången åsatts den avyttrade fastig- heten. Det sålunda uppskattningsvis bestämda värdet ökas sedan med 50 procent.
I enlighet med det anförda föreslår vi, att den som säljer en fastighet, som han innehaft mer än 20 år, skall såsom anskaffningskostnad få räkna det taxeringsvärde, som var gällande 20 år före avyttringen, eller motsva— rande uppskattat värde samt att nämnda värde skall ökas med hälften. På det sålunda förhöjda värdet beräknas årligt tillägg om sex procent jämte 2 000 kronor i vanlig ordning, givetvis dock endast för 20 år. På samma sätt tages hänsyn till nybyggnader och andra förbättringskostnader i den mån de nedlagts under de senast förflutna 20 åren räknat från dagen för för— säljningen.
En realisationsvinstberäkning enligt den här förordade schablonregeln torde i regel vara gynnsammare för den skattskyldige än motsvarande be- räkning med utgångspunkt från den verkliga anskaffningskostnaden. Un- dantagsvis torde emellertid så ej bli fallet, beroende på ofullkomligheter i fastighetstaxeringsförfarandet, lång tidrymd mellan den avsedda tidpunk— ten och senast dessförinnan verkställda allmänna fastighetstaxering o. s. v. Det bör därför ankomma på den skattskyldige att taga initiativet till scha- blonregelns tillämpning.
Frågor liknande de nu behandlade kan uppkomma, när en avyttrad fas— tighet förvärvats genom benefikt fång, d. v. 5. genom a rv, testamente, gåva eller vid bodelning. Innan vi går in på dessa frågor, bör emellertid ställning tagas till i vilken utsträckning skattskyldighet skall föreligga i dylika fall.
För närvarande gäller, att realisationsvinst inte är skattepliktig, om fas- tigheten förvärvats genom arv eller testamente. Har den erhållits genom gåva eller vid bodelning, beskattas vinsten i vissa fall, nämligen om fastig- heten mottagits i gåva från närstående eller om en bodelning innebär att någon blir tilldelad en fastighet som han dessförinnan redan ägde eller om en bodelning äger rum av annan anledning än makes död. Vid tomtstyck- ningsrörelse och annan yrkesmässig handel med fastigheter gäller däremot
att försäljningsvinster på fastigheter alltid beskattas och således även om fastigheterna förvärvats genom arv eller annat benefikt fång.
Anledningen till att arv och därmed jämförliga fång medför frihet från realisationsvinstbeskattning torde i främsta rummet ha varit den, att man med sagda beskattning velat träffa spekulationsvinster. Ett arv kan ju inte betraktas som ett led i en spekulationsaffär, och det var på grund härav följdriktigt, att vinster, som erhållits vid avyttring av ärvda fastigheter, inte skulle realisationsvinstbeskattas.
Även i vårt förslag spelar förefintligheten av ett spekulationsmoment en viss roll, dock endast på det sättet, att beskattningen blir hårdare, när en fastighet säljes under de första två åren och en korttidsspekulation därför kan antagas vara för handen. I övrigt skall enligt vårt förslag beskattning äga rum, oberoende av om något spekulationsmoment föreligger eller ej. Därmed bortfaller också den viktigaste grunden för den nuvarande skatte- friheten i fråga om ärvd egendom.
Från markpolitisk synpunkt måste det anses vara ett starkt intresse, att även försäljningsvinster på ärvda fastigheter beskattas. Om ägaren av en fastighet är till åren kommen, skulle det nämligen eljest ställa sig betydligt fördelaktigare att sälja efter hans bortgång än dessförinnan. Man finge där- för räkna med en skattemässigt betingad obenägenhet hos ålderstigna ägare att sälja fastigheter. Följande exempel torde visa detta.
Arvsskatten antages utgå med 20 procent och realisationsvinstskatten med 30 procent. Vidare förutsättes en fastighet vara anskaffad för 250 000 kronor men möjlig att sälja för 1 milj. kronor. Taxeringsvärdet är endast 750000 kronor. Ur förenklingssynpunkt —— ehuru detta sannolikt ej är realistiskt — antages slut- ligen fastigheten ej vara belastad med gäld. Om fastighetens ägare avlider, utgår arvsskatt med 20 % x 750 000 = 150 000 kronor. Säljes fastigheten av arvtagaren, utgår ej någon realisationsvinstskatt. Om i stället försäljningen ägt rum före döds- fallet, blir inkomstskatten på vinsten 30 % x (1 000 000 —— 250 000) = 225 000 kronor. Efter avdrag för denna skatt återstår således 750 000 —— 225 000 = 525 000 kronor såsom behållen vinst på affären. Placeras detta belopp i bankmedel, obli- gationer eller börsnoterade aktier och avlider därefter säljaren, utgår å nämnda belopp arvsskatt med 20 % )( 525 000 = 105000 kronor. Den sammanlagda skatten blir i detta fall följaktligen 225 000 + 105 000 = 330 000 kronor mot en- dast 150 000 kronor om arvtagaren sålt fastigheten.
Av dessa skäl anser vi, att den nuvarande skattefriheten för fastigheter, som erhållits genom arv, testamente och vissa andra benefika fång, bör bort- falla. Vid skatteberäkningen bör man bortse från det benefika fånget. I stället bör såsom anskaffningskostnad upptagas det vederlag som erlades då fastigheten senast bytte ägare genom köp, byte eller därmed jämförligt fång. Beskattningen bör med andra ord bli densamma, som om arvingen en gång i tiden sj älv verkställt det köp varigenom arvlåtaren _ eller till även— tyrs dennes arvlåtare —— blivit ägare till fastigheten.
Det är uppenbart, att mycket lång tid kan ha förflutit mellan det ur-
...a—f
sprungliga köpet och den av arvingen gjorda avyttringen. Självfallet bör den nyss förordade 20-årsregeln kunna tillämpas även i dylikt fall. Det synes emellertid skäligt att införa en särskild, för arvsfallen avpassad schablonregel. En sådan regel synes lämpligen kunna grundas på att ar- vingen förvärvat fastigheten till bouppteckningsvärdet, d. v. s. taxerings- värdet året före dödsfallet, och betalat arvsskatt efter detta värde. Arvingen bör i princip kunna begära att bli beskattad på samma sätt som om han vid arvlåtarens frånfälle köpt fastigheten för bouppteckningsvärdet jämte erlagd arvsskatt.
Det kan givetvis invändas, att en arvinge vid arvskiftet kan ha förvärvat fastigheten till högre värde. Sådana arvskiftesvärden kan emellertid i många fall vara fiktiva och synes därför inte kunna läggas till grund för den här diskuterade schablonregeln.
Vad arvsskatten angår skulle det i och för sig vara möjligt att exakt räkna ut hur mycket som belöper på den sedermera avyttrade fastigheten. En dylik beräkning skulle emellertid kunna bli mycket invecklad. Med tanke härpå vill vi förorda, att man även härvidlag använder en schablon- regel, som av förut antydda skäl bör göras tämligen förmånlig.
Arvsskatten varierar inom vida gränser beroende på arvets storlek och närheten i skyldskap. Såsom exempel kan nämnas, att en bröstarvinge för ett arv på 100000 kronor betalar 8 590 kronor i arvsskatt, d. v. s. 8,6 pro- cent, men en brorson 28 290 kronor eller drygt 28 procent. Är arvet 300 000 kronor, blir arvsskatten 66 590 kronor respektive 130 790 kronor, alltså 22 respektive 44 procent.
Vanligen blir arvsskatten på en fastighet avsevärt lägre än de angivna procentsatserna kan ge vid handen. Fastigheter är nämligen i regel belå- nade, och arvsskatten beräknas endast på nettot. Medger man att boupp— teckningsvärdet får schablonmässigt förhöjas med en tredjedel, torde full kompensation så gott som undantagslöst erhållas för arvsskatten. Därjämte blir arvingen — i vart fall gäller detta bröstarvinge och arvsberättigad make —— i regel helt eller i vart fall till större delen befriad från att skatta för den värdestegring som ägt rum under den tid arvlåtaren innehaft fastigheten.
I enlighet med det anförda föreslår vi, att den skattskyldige —— dödsboet eller arvinge — skall äga såsom anskaffningskostnad räkna fastighetens taxeringsvärde kalenderåret före dödsfallet, förhöjt med en tredjedel. Re— geln bör, förutom ärvda fastigheter, omfatta fastigheter, som erhållits ge- nom testamente eller vid bodelning i anledning av makes död. Eventuellt årligt tillägg om sex procent beräknas på detta värde och — liksom årligt tillägg om 2000 kronor —— med utgångspunkt från dagen för dödsfallet. Förbättringskostnader beaktas i den mån de nedlagts efter nämnda dag. Regelns tillämpning bör vara beroende av att yrkande därom framställes av den skattskyldige. Om denne finner det fördelaktigare, skall beräkningen i stället kunna ske med utgångspunkt från senaste köp eller med tillämp- ning av 20-årsregeln.
Innebörden av de alternativ som sålunda står till buds kan åskådliggöras med ett exempel.
En fastighet antages ha inköpts för 100 000 kronor. Taxeringsvärdet är det 10:e året 120 000 kronor och det 22:a året 240000 kronor. Köparen avlider det 23:e året. Arvingen säljer fastigheten det 30:e året för 700 000 kronor.
Om arvingen föredrager, att beräkna köpeskillingen med ledning av den 30 år tidigare erlagda köpeskillingen, äger han avräkna (100000 + 30 x 2000 + 30 )( 6 % >( 100 000 =) 340 000 kronor. Den skattepliktiga vinsten utgör således 60 % av 360 000 kronor eller 216 000 kronor.
Arvingen kan i stället beräkna köpeskillingen enligt 20-årsregeln, d. v. 5. med ledning av ett förhöjt taxeringsvärde 20 år före avyttringen. I sådant fall får han avräkna (150 % x 120000 + 20 x 2000 + 20 )( 6 % X 150 % X 120000 =) 436 000 kronor. Den skattepliktiga vinsten blir 158 400 kronor.
Väljer han slutligen att beräkna vinsten enligt den för arvfallen avsedda sär- skilda schablonregeln, d. v. s. på grundval av ett förhöjt taxeringsvärde för året före den förre ägarens död, uppräknas köpeskillingen till (133,3 % x 240 000 + 7 )( 2000 + 7 x 6 % x 133,3 % x 240 000 =) 468 400 kronor. I detta fall blir den skattepliktiga vinsten ca 139 000 kronor.
Med de förutsättningar som angives i exemplet ställer det sig fördelak- tigast att använda den särskilda schablonregeln för ärvda fastigheter.
I detta sammanhang torde få upptagas några frågor om undantag från realisationsvinstbeskattningen.
För närvarande är realisationsvinster, som uppkommer vid e x p r o p r i a- tio n eller annan tvångsförsälj ning, fritagna från beskattning. Skälet härför är, att ägaren kunnat undvika beskattning, om han själv fått välja tid för avyttringen. Han hade kunnat invänta utgången av den tioårsperiod, efter vilken realisationsvinst på fastighet inte beskattas. Genomföres vårt för- slag att åtminstone till en del beskatta realisationsvinster på fastigheter hur länge dessa än innehafts, bortfaller denna grund för skattefriheten. Något annat bärande skäl synes inte heller kunna åberopas. I stället kan mot nu gällande regler om skattefrihet anföras att det torde finnas en viss tendens att vid frivilliga försäljningar fingera tvångsmässighet och därmed försöka uppnå en icke avsedd skattelättnad. Vi föreslår av dessa skäl, att regeln om skattefrihet vid expropriation eller annan tvångsförsäljning av fastighet avskaffas. Såtillvida bör emellertid motivet för den nuvarande skattefri- heten beaktas, att om tvångsförsäljning äger rum redan under de två första åren efter förvärvet av fastigheten, inte mer än 60 procent av den enligt vanliga regler framräknade vinsten skall vara skattepliktig.
Särskilda undantagsregler har vidare införts för s. k. a r r o n d e r in g 5- försäljning, d. v. s. sådan avyttring av fastighet eller fastighetsdel, som utgör led i åtgärder för jordbrukets eller skogsbrukets yttre rationali- sering. Vinst som uppkommer vid dylik avyttring skall ej anses som skatte- pliktig realisationsvinst. Vidare gäller, att om någon först säljer en fastighet av arronderingsskäl och sedan säljer en annan fastighet, som inköpts i stål-
+__»_.j__
let för den först sålda, han får som innehavstid tillgodoräkna sig även den tid som han varit ägare av den första fastigheten.
Även om skälen för skattefriheten vid arronderingsförsäljningar delvis är desamma som vid expropriation, tillkommer det särskilda motivet att få jordägarnas frivilliga medverkan till arronderingsförsäljningar. Även fram- deles bör på grund härav enligt vår mening gälla, att skatt för realisations- vinst inte skall behöva erläggas i samband med en arronderingsförsäljning. Å andra sidan torde bärande motiv saknas för att framdeles bibehålla rätten att beräkna innehavstid för ersättningsfastighet längre än denna innehafts. Med vår uppläggning av realisationsvinstbeskattningen kommer nämligen den skattepliktiga delen av vinsten vid försäljning av en fastighet, som för- värvats i ersättning för en i arronderingssyfte avyttrad, att reduceras ned till 60 procent redan efter två års innehav. Dylika ersättningsfastigheter torde icke annat än i sällsynta undantagsfall komma att sälj as inom kortare tid.
De av oss föreslagna nya realisationsvinstreglerna är avsedda att gälla fastigheter men inte egendom av annat slag. I överensstämmelse med vad som föreslagits av dubbelbeskattningssakkunniga (SOU 1962: 59 s. 163) bör reglerna tillämpas oberoende av om en fastighet är belägen inom eller utom riket. Med fastighet likställes enligt gällande rätt i huvudsak s t r ö 111- f all och rättighet till vattenkraft. Enda avvikelsen är, att den innehavs— tid som kräves för frihet från realisationsvinstbeskattning är längre i fråga om strömfall och rättighet till vattenkraft. Med den nya uppläggningen av de för fastighet gällande bestämmelserna saknas anledning att ha särskilda regler för nämnda slag av egendom.
Liksom enligt nuvarande bestämmelser bör 11 p p l ä t e l s e f ö r 0 h e- grä n s a d tid av nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet behand- las på samma sätt som en avyttring.
Med försäljning av fastighet bör ytterligare, på samma sätt som nu, lik— ställas avyttring av to m t r ä t t. Vi har i avdelning IV förordat att kom- mun eller annan, som första gången upplåter tomträtt, därvid skall få be- tinga sig ett fast belopp av tomträttsinnehavaren, motsvarande högst hälften av markens värde. Sådant fast belopp bör givetvis få avräknas såsom an- skaffningskostnad, när tomträtten sedermera av den förste innehavaren överlåtes till annan. Det synes emellertid knappast vara anledning att låta honom räkna upp detta värde med sex procent och 2 000 kronor för varje år. Det fasta beloppet skall nämligen vara definitivt och ingå vid fastställan- de av framtida avgäldsregleringar såsom ett oföränderligt bottenbelopp men återbetalas, om tomträtten upphör. Vid nästa försäljning behandlas köpeskillingen helt på samma sätt som köpeskilling för fastighet.
Slutligen kan i samband med de här behandlade gränsdragningsfrågorna nämnas, att vi inte ansett oss böra ingå på de bestämmelser, som reglerar
förhållandet mellan realisationsvinst och intäkt av sko g. Nämnda be- stämmelser synes kunna tillämpas även med det av oss föreslagna systemet för beskattning av realisationsvinster. Det finnes så mycket mindre anled- ning att i materiellt hänseende upptaga skogsbeskattningen till behandling, som denna sedan någon tid är föremål för särskild utredning. Vissa rent formella jämkningar synes dock erforderliga.
Om den skattskyldige under innehavstiden åtnj utit v ä r (1 e m i n s k- n i n g 5 a v d r a g, innebär detta att han vid inkomsttaxeringen fått av— drag för en del av anskaffningskostnaden. Denna del får inte avdragas en gång till vid realisationsw'nstberäkningen. Anskaffningskostnaden skall där- för minskas med de vid realisationen återvunna värdeminskningsavdragen. I praxis sker detta merendels så, att värdeminskningsavdragen lägges till försäljningssumman, vilket ger samma resultat. Denna regel bör i prin— cip bibehållas och synes lämpligen kunna utformas i överensstämmelse med nämnda praxis. Vid långa innehav kan det emellertid visa sig svårt att exakt beräkna värdeminskningsavdragen. Vi vill därför av praktiska skäl föreslå, att man endast medräknar värdeminskningsavdrag, som åt- njutits under de tio senast förflutna åren.
Möjligheterna att få avdrag vid inkomsttaxeringen för r e al i s a t i o n s— förlust är starkt begränsade. Avdrag är tillåtet endast om och i den mån vinst till motsvarande belopp skulle ha varit skattepliktig som realisa- tionsvinst. Vidare gäller, att realisationsförlust inte får avdragas annat än från realisationsvinst (46 ä 2 mom. kommunalskattelagen) och inte under annat år än då förlusten gjordes.
Dessa bestämmelser synes i huvudsak kunna bibehållas. Principen bör alltså vara den, att reglerna om realisationsförlust utgör en spegelbild av reglerna om realisationsvinst. Genom en redaktionell omarbetning av be- stämmelserna bör denna princip kunna komma till tydligare uttryck än nu. Godtages våra förslag, kommer i allmänhet 60 procent av uppkommande realisationsförluster att bli avdragsgilla. Härmed avser vi 60 procent av den nominella nettoförlusten. Reglerna om årliga tillägg till anskaffnings- kostnaden med 2 000 kronor och sex procent av nämnda kostnad synes inte höra tillämpas här, då deras syfte, såsom framgår av det föregående, i främsta rummet är att fritaga inflationsvinster och små reella vinster från beskattning. En konsekvent tillämpning av nämnda princip på realisations- förluster skulle i och för sig leda till att motsvarande belopp skulle avdragas från anskaffningskostnaden och således minska den nominella realisations- förlusten. Vi har emellertid —— med hänsyn bland annat till att penningvärde- försämringen gör den reella förlusten större än den nominella —— icke an- sett oss höra på detta sätt inskränka möjligheterna att erhålla avdrag för realisationsförlust.
Regeln att realisationsförlust endast får avdragas från realisationsvinst
synes böra bibehållas. Däremot torde, särskilt i fråga om fastigheter, det nuvarande kravet på att vinst och förlust skall ha uppkommit samma år gå längre än som är skäligt. Även om man beaktar att utredningssvårig- heter kan föreligga, synes det motiverat, att en realisationsförlust får av- dragas från en realisationsvinst som uppkommer något av de närmaste, för— slagsvis tre åren. Det får givetvis ankomma på den skattskyldige att före— bringa erforderlig utredning. Vi föreslår i enlighet härmed, att om en realisationsförlust inte kunnat utnyttjas under beskattningsåret, den skatt— skyldige må, därest han förebringar erforderlig utredning därom, erhålla avdrag för förlusten under något av de följande tre beskattningsåren. Den- na regel synes lämpligen kunna utsträckas att gälla även andra slag av egendom än fastigheter.
Vid våra överläggningar med företrädare för olika organisationer har från något håll framförts tanken att reglerna om särskild skatteberäkning för a c k n m n 1 e r a d i n k 0 111 s t skulle göras tillämpliga på realisations- vinster av fastighet. Såsom skäl härför har anförts, att den genom realisa— tionen framkomna värdestegringen i regel uppkommit successivt under en följd av år.
Att en värdestegring kan uppkomma successivt torde i och för sig vara obestridligt. När det gäller större markvinster i samband med exploatering eller sanering — det blir i huvudsak sådana vinster som kommer att träf- fas av realisationsvinstbeskattning — är detta emellertid ingalunda alltid fallet. Tvärtom torde det vara en allmän erfarenhet, att värdestegringar i samband med exploateringsförväntningar ofta kommer språngvis. Situatio- nen kan alltså, när en realisationsvinst skall beskattas, inte sällan vara den, att en markvärdestegring visserligen uppkommit i förfluten tid men likväl i stort sett hänför sig till ett enda är. Såsom framhölls redan av 1944 års all- männa skattekommitté, torde det sålunda i det särskilda fallet kunna vara förenat med avsevärda svårigheter att avgöra huruvida ackumulerad in- komst föreligger eller ej. Härtill kommer, att det av oss föreslagna regel- systemet innebär, att inflationsvinster inte kommer att beskattas. Vi har därför i likhet med aktievinstutredningen inte ansett oss böra föreslå att reg- lerna om ackumulerad inkomst göres tillämpliga på realisationsvinster.
Kommunalskattelagens regler i 35 och 36 55 om beskattning avrealisa- tionsvinst-er har ändrats flera gånger och är därför numera tämligen svår- överskådliga. Så skulle i än högre grad bli fallet, om de av oss föreslagna nya reglerna skzulle inarbetas i nämnda paragrafer inom ramen för nuva- rande disposition av dessa. Vi föreslår därför, att paragraferna o m (1 i 5 p 0- n e r a s på följande sätt.
I 35 5 1 mom. upptages utan saklig ändring vissa all-männa bestämmelser om vilka slag av intäkter som är att hänföra till tillfällig förvärvsverksam—
11—650585. Markfrågan I
het. I 2 mom. samlas huvudbesbämmelserna om Skatteplikt för realisations— vinst på fastighet och därmed jämförlig egendom. 3 mom. reserveras för de bestämmelser om aktievinster som statsmakterna kan komma att besluta i anledning av aktievinstutredningens förslag. Slutligen samlas i 4 mom., utan ändring i sak, de regler som avser realisationsvinst på annan egendom än fastigheter m. m. och aktier. Anvisningarna till samma paragraf före- slås bibehållna med endast formella ändringar.
De närmare reglerna för beräkning av realisationsvinst föreslås liksom nu upptagna i 36 5 jämte anvisningar. Själva paragrafen och punkt 1 av an- visningarna föreslås förtydligade i vissa hänseenden. De nya reglerna om årliga tillägg till anskaffningskostnaden för fastighet samt därmed sam— manhängande schablonregl-er för långa innehav rm. m. upptages i punkt 2 av anvisningarna. Härefter följer bestämmelserna om realisationsförlust i punkt 3. Återstående två anvisningspunkter överföres med oförändrat inne- håll.
I fråga om i k r a f t trä (i a nd e t har vi räknat med att markfrågan skall kunna behandlas tidigast vid 1967 års riksdag samt föreslår i enlig- het härmed, att de nya reglerna skall träda i kraft den 1 januari 1968, d.. v. s. avse fastighetsförsäljningar fr. o. m. nämnda dag. Bestämmelserna skulle då i allmänhet tillämpas första gången vid 1969 års taxering.
De rnya reglerna för beskattning av realisationsvinster innebär både skärp- ningar och lättnader i jämförelse med vad som nu gäller. Skärpningarna, d. v. s. att skatt skall kunna uttagas oavsett huru lång tid en fastighet inne- hafts eller på vad sätt den förvärvats, får betydelse för utbudet av mark endast såvitt angår fastigheter, som icke vid ikraftträdandet innehafts 10 år eller på annan grund _— förvänv genom arv o. dyl. —— enligt gällande regler kan avyttras utan att vinsten beskattas. Ser man saken isolerad och enbart utifrån intresset att öka utbudet av mark, skulle det i och för sig inte finnas något hinder att från de nya reglernas tillämpning undantaga samtliga fastigheter, som före ikraftträdandet hunnit bli »skattefria».
Tun-gt vägande skäl talar emellertid emot en sådan lösning. Samma mark- synpun—kt kräver obetingat, att lättnaderna i realisationsvinstbeskattningen — liksom de i nästföljande kapitel föreslagna l'ättnaderna i tomtrörelsebe- skattningen — träder i tillämpning omedelbart. De olika reglerna har också ett nära inbördes sammanhang. Att omedelbart tillämpa lättnaderna men beträffande en stor del av fa—stighetsbeståndet vänta med skärpnin—garna under längre tid skulle rubba balansen och föranleda att reglerna under övergångstiden skulle bli avsevärt lindrigare än de varit tidigare och se— nare blir. Dessutom skulle man för lång tid skapa en kategoriklyvning mel- lan olika fastigheter, som skulle kunna påverka prisbildningen och därmed även valet av exploateringsobjekt. Men får inte heller lämna ur sikte in- tresset av att beskära de stora markvinsterna.
Här kan nämnas, att i viss mån likartade förhållanden förelåg 1951, då nuvarande bestämmelser om beskattning av strömfall tillkom. Skatteplikts- perioden utsträcktes då i fråga om, dylik egendom från tio till femton år. I propositionen (nr 17 sid. 136) anförde departementschef-en att han icke funnit erforderligt, att lagstiftningen komplicerades med särskilda över- gångsbestämmelser med avseende å det fall att en person vid tiden för de föreslagna lagändringarnas ikraftträdande innehaft en vattenfallsfastighet mera än tio år :men mindre än femton år. Härutinnan gjorde riksdagen inte någon ändring. Den nya lagstiftningen vann alltså tillämpning jämväl be- träffande dylika fall. Genom 1951 års lagstiftning tillkom även de nuj gällan- de bestämmelserna om. Skatteplikt i vissa fall för vinst å avyttrad egendom, som säljaren erhållit i form av gåva eller vid bodelning. Även i detta hän- seende blev lagstiftningen tillä-mrplig på egendom, som ägaren före de nya reglernas ikraftträdande kunnat avyttra utan att få vinsten beskattad. ! De i det föregående anförda skälen talar enligt vår mening också emot att l begränsa beskattningen så att denna inte omfattar markvärdestegringar, i som uppkommit före de nya reglernas ikraftträdande. Det kan vidare för- tjäna framhållas, att det är en genomgående [princip i realisationsvinst- beskattningen — och i stort sett även då det gäller beskattning av inkomst av rörelse och av jordbruk — att icke uttaga skatt på värdeökning, förrän egendom realiseras men i gengäld då beskatta vinsten även till den del den hänför sig till förfluten tid. Det är med andra ord försäljningsvinsten och icke den successivt skeende Värdestegringen och förmögenh-etsökningen som inkomstbeskattas.
Mot att begränsa skatteplikten till värdestegringar, som uppkommit efter ikraftträdandet, talar ytterligare de tekniska svårigheterna. Man finge i någon form anknyta till det vid ikraftträdandet gällande, vid 1965 års all- männa fastighetstaxering bestämda taxeringsvärdet och fingera, att fas-tig- heten vid nämnda tidpunkt förvärvats för taxeringsvärdet, schablonmässigt förhöjt. Svagh-eten i ett sådant system är _ bortsett från taxeringsvärdenas ofullkomlighet —— att markvärdestegringar ofta brukar inträda språn—gvis kanske blott några år före avyttringen. Det är ingalunda säkert att en dy- lik språ-ngartad stegring, även om den skett före såväl de nya reglernas ikraftträdande som 1965 års alhnänna fastighetstaxering, har kunnat be-
; aktas vid denna fastighetstaxering. Till värdestegringar, som ägt rum mel- , lan 1965 års allmänna fastighetstaxering och de nya realisationsvinstreg- lernas ikraftträdande, kan med den ifrågasatta .metodiken hänsyn över-
I h-uvud ej tagas. Att övergången till de skärpta reglerna för beskattning av vinster av fas- E tighetsförsäljningar bör göras så mjuk som möjligt ligger likväl i öppen dag. En omedelbar tillämpning av de nya reglerna skulle kunna leda till ett starkt forcerat utbud av exploateringsmark och saneringsmark, koncentre- rat till tiden före ikraftträdandet, ett utbud som endast i begränsad ut— sträckning skulle kunna konsumeras av kommuner och andra markköpare.
En praktiskt framkomlig väg att uppnå den avsed-da mjuka övergången synes vara att medge ägare av fastigheter, som är »skattefria» vid ikraft- trädandet, en respittid om förslagsvis två år, under vilken de kan överväga situationen och, om de finner lämpligt, realisera sin fastighet utan att bli beskattade. . i '
_ Vi föreslår därför, att den som under år 1968 och 1969 säljer en fastighet, som han vid ikraftträdandet ägt minst tio år eller SOm då eljest enligt nu- varande regler kunnat säljas utan realisationsvinstbeskattning, inte skall beskattas för uppkommen vinst. I realiteten innebär detta att ägare av så- dana fastigheter erhåller något mer än två års respit, enär viss tid torde för- flyta mellan riksdagens beslut och den nya lagstiftningens ikraftträdande.
Det synes emellertid skäligt att även därutöver medge vissa lättnader i fråga om fastigheter, som före ikraftträdandet kunnat säljas med vinst utan att denna beskattas, d. v. s. fastigheter, som dessförinnan förvärvats genom arv eller dylikteller som före den 1 januari 1968 innehafts minst 10 år. Sålunda föreslås att _ jämte de årliga tilläggen om 2 000 kronor och sex procent _ till anskaffningskostnaden får läggas ett belopp av 40 000 kronor. Vidare bör, vid tillämpning av den särskilda schablonregeln för fastigheter som innehafts mer än 20 år, det 20 år före avyttringenb Gällande taxeringsvärdet få höjas med 100 procent mot eljest hälften. Genom dessa åtgärder tillses, att realisationsvinster på förut »skattefrias fastigheter be? skattas endast i den mån vinsterna är så höga, att de så gott som undan- tagslöst är att hänföra till kraftiga markvärdestegringar. Även i dylika. fall blir beskattningen något lindrigare än eljest. '
Enligt nuvarande regler skall vinst vid försäljning av fastighet, som .in- nehafts nio men ej tio är, endast vara skattepliktig till 25 procent, medan enligt vårt förslag vinsten blir skattepliktig till 60 procent, dock först. sedan den nominella vinsten reducerats genom att de årliga tilläggen om 2 000 kronor och sex procent ökat anskaffningskostnaden. Endast i enstaka un- dantagsfall torde de nuvarande bestämmelserna vara gynnsammare. Det sy- nes emellertid skäligt att om en fastighet säljes under de två första åren _ då förut »skattefria» fastigheter skall kunna realiseras utan att vinsten be.; skattas — beskattningen inte i något fall skall behöva bli hårdare än enligt nu gällande regler. Vi föreslår därför att, om den skattskyldige under år 1968 eller 1969 säljer en fastighet, för vilken skatteplikt skulle ha förelegat enligt nuvarande regler och som innehafts nio men ej tio år, han efter eget val skall kunna få vinsten beskattad efter dessa regler. På motsvarande sätt föreslår vi möjlighet för ägare av strömfall eller rättighet till vatten; kraft, som innehafts 14 men ej 15 år,latt vid försäljning få begagna sig av nuvarande bestämmelser för vinstberäkningen.
Beträffande s k a t t e 11 t f al le t för stat och kommun av de nya regler- na bör framhållas, att de i främsta rummet tager sikte påatt åstadkomma
'å fr.a.—'to- '-
_ _crh:
en av markpolitiska skäl förestavad omfördelning av skattebördan. Å ena sidan kommer betydande skattebelopp att inflyta genom den åsyftade skärp- ta beskattningen av större markvinster. Vidare kan erinras om att de nu- varande reglerna i viss utsträckning hämmat utbudet av fastigheter. Anta- let försäljningar av fastigheter och därmed också, åtminstone i viss ut— sträckning, skatteintäkterna för stat och kommun kan även på grund här- av förutsättas komma att öka något. Å andra sidan innebär de föreslagna reglerna betydande lättnader i fråga om fastigheter, som innehafts kortare tid än tio år och vilkas försäljning nu leder till realisationsvinstbeskattning. I själva verket torde flertalet av de realisationsvinster som nu beskattas komma att bli skattefria i framtiden. Vidare anser vi oss ha anledning räkna med att våra förslag skall kunna avsevärt dämpa den särskilt under senare år fortgående markvärdestegringen.
Under dessa omständigheter möter det stora svårigheter att beräkna det framtida skatteutfallet. För att åtminstone bilda oss någon uppfattning härom har vi med hjälp av inskrivningsdomarna vid vissa underrätter in- förskaffat uppgifter om de fastigheter som där lagfarits under år 1963 och på grundval av dessa uppgifter verkställt en jämförelse mellan taxerings- utfallet enligt nuvarande regler och de av oss föreslagna. En närmare redo- görelse för undersökningen lämnas i del »II i bilaga 10. På grundval av un- dersökningens resultat torde det kunna antagas, att en tillämpning av de föreslagna reglerna under år 1963 skulle ha medfört årliga ökade intäkter för stat och kommun tillhopa med 40 å 50 milj. kronor. Av förut anförda skäl torde man emellertid kunna räkna med att de framtida intäkterna blir något högre, eller ca 35 milj. kronor för staten och inemot 25 milj. kronor för kommunerna.
Kapitel 7
Tomtrörelsebeskattningen
Reglerna om beskattning av tomtstyckningsrörelser har länge varit föremål för kritik. Vad man i främsta rummet uppmärksammat är avsaknaden av närmare bestämmelser för att avgränsa sådana rörelser, i vilka uppkomna vinster i princip blir fullt beskattade, från icke yrkesmässiga fastighetsför— säljningar, vid vilka vinsterna betraktas som realisationsvinster och hittills vanligen blivit helt skattefria. Gränserna har fått uppdragas i praxis, varvid man i huvudsak endast kunnat gå efter de allmänna kriterier kommunal- skattelagen anger för vad som skall hänföras till rörelse. När bevillningsut- skottet vid 1964 års riksdag föreslog en översyn av reglerna om beskatt- ning av tomtstyckningsrörelser, stod också gränsdragningssvårigheterna i förgrunden.
Med de givna utgångspunkterna har rättspraxis rörande tomtstycknings- rörelser måst bli sträng. Försäljning av tomter från jordbruksfastigheter utgör vanligen en mycket vinstgivande verksamhet. När denna nått en icke helt obetydlig omfattning, faller det sig naturligt att betrakta den som yrkes- mässig, d. v. s. som rörelse. I gränsfallen har det, i valet mellan skattefrihet och beskattning, tett sig skäligt, att vinsterna blir beskattade; de är i regel lätt fångna men förutsätter likväl en viss, icke helt tillfällig aktivitet från säljarens sida.
En avigsida av den ståndpunkt praxis sålunda intagit är emellertid, att när en markägare ansetts driva tomtstyckningsrörelse, han kan bli betyd- ligt mindre benägen att sälja mark än tidigare. Beskattningen minskar av- sevärt de vinster han kan göra. Hans mark är, såsom den populära be- nämningen lyder, besmittad. Så är fallet även om ägaren, i stället för att sälja ytterligare tomter, vill sälja hela sin fastighet. Denna försäljning räk- nas som det sista ledet i tomtstyckningsrörelsen, och all vinst blir beskat- tad. Erfarenheten visar, att beskattningen i åtskilliga fall varit till hinders, när kommun eller markexploatör velat köpa hela jordbruksfastigheter för bebyggelse.
På grund härav kommer beskattningen av tomtstyckningsrörelser, såsom redan antytts i olika sammanhang, i direkt konflikt med de markpolitiska strävandena. Att avlägsna det hinder beskattningen sålunda utgör framstår såsom en bjudande nödvändighet. Detta kan icke åstadkommas utan bety- dande uppmjukningar av reglerna om beskattning av tomtstyckningsrörel- ser.
Att såsom en isolerad åtgärd uppmjuka denna beskattning skulle _ av förut antydda skäl som också understrukits av bevillningsutskottet _ väcka betänkligheter. Genom de ändringar i realisationsvinstbeskattningen som fö- reslagits i nästföregående kapitel kommer frågan i ett ändrat läge. Gränser- na för beskattningen av tomtstyckningsrörelse kommer inte längre att av— göra om vinsterna skall bli beskattade eller skattefria. De blir, enligt det av oss föreslagna regelsystemet, i princip alltid beskattade. Beskattningen av tomtstyckningsrörelser blir visserligen hårdare än realisationsvinstbeskatt- ningen men blir å andra sidan förenad med andra fördelar för den skatt- skyldige, nämligen möjligheter till s. k. förtäckt resultatutjämning, till fullt avdrag för förluster under året och ev. underskott samt till öppen förlust- utjämning under senare år.
De ändringar i reglerna för beskattning av tomtstyckningsrörelse som vi avser att föreslå tar i första hand sikte på att avlägsna de markpolitiskt ogynnsamma konsekvenserna av dessa regler. Inom ramen för den upp- 3 mjukning av reglerna som föranledes härav har vi emellertid också funnit ' möjligt att tillgodose de önskemål som senast av bevillningsutskottet fram- l förts om en fastare avgränsning på området. Av den angivna målsättningen
följer emellertid att vi begränsar våra förslag till beskattningen av tomt- styckningsrörelser. Närstående former av rörelse, såsom byggnadsrörelse, har såvitt bekant inte föranlett några problem från marksynpunkt. Inte heller i tillämpningen torde några olägenheter ha uppkommit.
När det gäller att fastställa de framtida g r ä n s e r n a för beskattningen av tomtstyckningsrörelser, bör man främst se till att de berörda mark- ägarna, i regel lantbrukare i de expanderande tätorternas randområden, inte skall behöva riskera att bli betraktade som rörelseidkare utan att själ- va vara medvetna därom. Detta önskemål synes inte kunna tillgodoses med mindre begreppet tomtstyckningsrörelse förbehålles _ vid sidan av de egentliga tomtstyckningsföretagen _ för tomtförsäljningar i så stor skala, att den skattskyldige själv bör inse att hans verksamhet kan komma att betraktas som yrkesmässig.
Gränserna bör vidare vara fasta och lättfattliga. För detta ändamål bör de anknyta till ett fåtal lätt konstaterbara fakta. Man bör med andra ord frångå det nuvarande systemet, enligt vilket frågan om tomtstyckningsrö- relse föreligger eller ej avgöres på grundval av en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I stället bör man lita till schabloner.
Vid tillskapandet av sådana schabloner synes det naturligt att anknyta till antalet sålda byggnadstomter under en viss angiven tidsperiod. Med byggnadstomter avser vi då egentliga byggnadstomter eller motsvarande för bebyggelse avsedda områden liksom områden som avstyckas för att sammanläggas med redan bestående tomter. Antalet tomtförsäljningar torde vara den omständighet som framför andra tillmätts betydelse i hittillsva-
rande praxis. Antalet sålda tomter och försäljningsåren kan vanligen också lätt inhämtas hos vederbörande inskrivningsdomare.
En rimlig avvägning synes kunna erhållas om tomtstyckningsrörelse an- ses föreligga, när den skattskyldige inom tio år separat sålt minst 15 bygg- nadstomter. Rörelsen anses börja det beskattningsår då den femtonde tom- ten försålts och omfatta samtliga tomter som sålts samma år eller senare.
För att icke ge anledning till skatteflyktsåtgärder bör i antalet 15 inräk- nas såväl de tomter den skattskyldige själv försålt som de tomter som må ha avyttrats av hans hustru. Denna regel, som torde överensstämma med nuvarande betraktelsesätt i praxis, innebär, att om två makar säljer tom- ter, de anses bedriva denna verksamhet gemensamt.
Vidare bör i antalet tomter inräknas samtliga de tomter som den skatt- skyldige och hans hustru försålt, även om de avstyckats från olika fastig— heter, till äventyrs belägna i olika trakter eller rentav i skilda delar av lan- det. En någorlunda enkel avgränsning i detta hänseende torde icke vara praktiskt möjlig att åstadkomma och framstår inte heller _ med tanke på det stora antal tomter det här gäller _ som behövlig.
Har den skattskyldige sålt såväl separata tomter som större områden, innehållande flera byggnadstomter, bör varje sådant större område räknas som en byggnadstomt. Detsamma bör bli fallet, om hans försäljningar en- bart avser större områden.
Enligt vad våra undersökningar visar föreligger på sina håll en strävan att försöka undvika beskattning av tomtstyckningsrörelse genom att i stället upplåta mark på arrende. I rättspraxis har man i viss utsträckning jäm- ställt sådana upplåtelser med försäljningar på det sätt att arrendeupplå— telser kan medföra att även helt få tomtförsäljningar betraktas som ingå- ende i en tomtstyckningsrörelse. Enligt vår mening bör man härvidlag följa rättspraxis. Upplåtelser av tomter i annan form än genom försäljning bör således likställas med försäljningar och kunna föranleda att tomtstyck- ningsrörelse anses vara för handen. Det finns enligt vår mening icke anled- ning att gynna arrendeupplåtelserna, som åtminstone f. n. ur markpolitiska och byggnadsmässiga synpunkter i regel får anses vara en mindre lämplig upplåtelseform.
De här förordade schablonreglerna torde ge ett tillfredsställande resultat i flertalet fall. Emellertid skulle mot desamma kunna riktas den anmärk- ningen, att om någon börjar en tomtförsäljningsverksamhet, som uppen- barligen är avsedd att drivas yrkesmässigt, han likväl det eller de första åren skulle kunna bli beskattad för realisationsvinst; rörelsen anses ju på- börjad först det år då den femtonde tomten sålts. Olägenheterna härav tor- de i och för sig vara obetydliga. För att likväl undanröja den formella in- advertens, som här skulle kunna anses föreligga, har vi övervägt att föreslå en särskild schablonregel, som vid sidan av huvudregeln skall kunna göra en tomtförsäljningsverksamhet hänförlig till rörelse. Enligt den ifrågasatta
schablonregeln skulle tomtstyckningsrörelse anses föreligga, om den skatt- skyldige och hans make ägt tillhopa minst 15 i stadsplan eller byggnads- plan upptagna byggnadstomter och efter planens upprättande avyttrat eller eljest upplåtit exempelvis minst fem av dessa tomter. Mot den ifrågasatta regeln kan emellertid anföras att densamma skulle kunna avskräcka mark- ägare från att låta upprätta plan. Skattereglerna bör självfallet inte ges så- dan utformning att de motverkar byggnadsnämndernas arbete på en plan- mässig bebyggelse. Denna synpunkt bör enligt vår mening väga tyngre än den nyss påtalade formella inadvertensen. Vi har därför inte ansett oss kunna förorda den ifrågasatta schablonregeln. Antalet tomter _ med eller utan plan _ blir sålunda ensamt avgörande, något som självfallet inne- bär en fördel ur förenklingssynpunkt.
Vi föreslår att bestämmelser om avgränsning av beskattningen av tomt- styckningsrörelser införes enligt här angivna riktlinjer i en ny anvisnings— punkt 2 till 27 5 kommunalskattelagen. För att markera den ändrade karak- tären av rörelsebegreppet på detta speciella område och samtidigt erhålla en enklare benämning förordas, att det ifrågavarande slaget av rörelse i fortsättningen benämnes tomtrörelse.
För att beskattningen av tomtrörelser inte skall verka utbudshämmande synes det också vara betydelsefullt, att »nedsmittningen» av marken inte kvarstår alltför lång tid. Redan i nuvarande praxis kan skönjas en tendens att anse en tomtrörelse av s 1 11 t ad, om tomtförsäljningar inte ägt rum under ett tiotal år eller mera. Enligt vår mening skulle det vara av värde, om en fast regel av sådan innebörd infördes. Vi föreslår därför, att nyss- nämnda anvisningspunkt kompletteras med en bestämmelse av innehåll, att om den skattskyldige och hans make under de senast förflutna tio åren icke upplåtit någon byggnadstomt, upplåtelse av tomt som därefter sker icke skall anses utgöra fortsättning på den tidigare rörelsen. För att verksam- heten ånyo skall vara hänförlig till rörelse bör alltså fordras, att den skatt— skyldige och hans make sålt minst 15 nya tomter.
Från denna regel synes ett undantag vara påkallat. Om den skattskyldige 1 den äldre rörelsen verkställt nedskrivning av värdet på sitt tomtlager och inte återfört nedskrivningen till beskattning, får han anses ha givit så klart uttryck för att han vill fortsätta rörelsen, att regeln i fråga inte bör gälla. Intet bör emellertid hindra honom från att senare avsluta sin rörelse genom att återföra nedskrivningen till beskattning. Tioårsperioden bör då räknas från det beskattningsår under vilket återföringen skett.
Även i ett annat avseende synes det påkallat att borttaga de utbudshäm- mande verkningarna av tomtrörelsebeskattningen. Om å t e r s t o d e 11 av en i sådan rörelse ingående fastighet säljes, anses denna försäljning, såsom tidigare framhållits, utgöra ett led i rörelsen, den sista affärshändelsen i
denna. Den beskattning som föranledes härav utgör, såsom likaledes un- derstrukits i det föregående, ofta ett allvarligt hinder för kommunernas förvärv av exploateringsmark. På markägarsidan föredrager man att inte sälja eller att avvakta ett dödsfall, då rörelsen enligt gällande praxis anses upphöra, eller att låta kommunen tillgripa expropriation, i vilket fall be— skattning visserligen sker men ersättningen för fastigheten ofta kan för- väntas bli högre än eljest. Det är enligt vår mening angeläget att sådana konsekvenser i framtiden undvikes.
Genom de regler som förordats tidigare i detta kapitel kan antalet tomt- rörelser och därmed antalet fall av här ifrågavarande slag visserligen för- väntas nedgå väsentligt. Likväl får man räkna med att den angivna situa- tionen skulle kunna uppkomma även framdeles. På grund härav synes det påkallat att införa en särskild regel, varigenom de antydda konsekvenserna så långt möjligt undvikes. Att för alla fall föreskriva att slutgiltig försälj- ning av fastigheter, varå tomtrörelse tidigare bedrivits, skall betraktas som icke yrkesmässig realisation torde visserligen icke vara möjligt. En sådan regel skulle inbjuda till skatteflyktstransaktioner. En skattskyldig, som drivit tomtrörelse, skulle sålunda kunna frestas att, inför en väntad försälj- ning av hela fastigheten till kommunen, färdigställa all den tomtmark på fastigheten som gällande planer tillåter och således till kommunen över- låta ett färdigt tomtlager. Den högre vinst som härigenom kan uppnås bör givetvis anses ingå i rörelsen och beskattas fullt ut. Om fastigheten däremot säljes innan detaljplanering skett eller den detaljplanerade marken utgör endast en mindre del av fastighetens areal, synes det däremot inte behöva väcka betänkligheter att behandla fastighetsförsäljningen såsom realisation med därav följande lindriga—re beskattning. Den del av fastighetens areal som högst får vara detaljplanerad tomtmark synes lämpligen kunna bestäm- mas till en tiondel.
I enlighet med det anförda föreslås att i förut nämnda anvisningspunkt införes en regel av innebörd, att om en fastighet, å vilken tomtrörelse be- drivits, säljes i dess helhet och mindre än en tiondel av fastighetens mark- yta utgöres av områden, som enligt fastställd stadsplan eller byggnadsplan är avsedda för bebyggelse, skall vinst vid försäljningen icke anses ingå i rörelsen utan betraktas såsom realisationsvinst. En särskild svårighet kan föranledas av att den skattskyldige verkställt nedskrivning av fastighetens värde i sina räkenskaper och ätnjutit avdrag härför vid beskattningen av tomtrörelsen. Rätteligen borde det nedskrivna beloppet återföras till beskatt- ning i rörelsen. Tillämpningen av en regel med sådan innebörd skulle emel- lertid kunna vålla komplikationer. Med tanke härpå vill vi i stället föreslå, att belopp varmed fastigheten nedskrivits och som inte tidigare återförts till beskattning, skall läggas till den skattepliktiga delen av realisationsvinsten. Beloppet blir även på detta sätt i sin helhet beskattat.
I en tomtrörelse beskattas i princip den handelsvinst som markägaren
ilh-frm—M _-
; ! 3 I | |
gör i sin verksamhet. Däremot är beskattningen inte i första hand inriktad på att träffa vinster genom mar-kvärdestegringar. I vilken utsträckning så- dana värdestegringsvinster _ som i regel är de största _ blir beskattade beror ofta på tillfälligheter. Principen är nämligen den, att den skattskyl- dige äger såsom avdragsgill anskaffningskostnad, i n g å 'n gts v ä r (1 e, av- räkna markens värde i odelat skick vid den tid då rörelsen började eller, om marken anskaffats senare, vid tiden för förvärvet. Detta innebär, att de egentliga jordstyckningsföretagen, som har en fortlöpande omsättning i sitt fastighetsinnehav, i regel skattar för all markvärdestegring som uppkom- mer för dem. Likaledes får en lantbrukare, som hållit på med tomtförsälj— ning under hela eller större delen av den tid han innehaft jordbruksfastig— heten _ det kan här röra sig om flera årtionden _ betala .skatt för en bety- dande del av Värdestegringen på den tomtmark han haft på fastigheten. Hans ingångsvärde beräknas nämligen eft-er prisnivån vid den tid då hans tomtförsäljning tagit sådana proportioner att en tomtrörelse ansetts ha upp- kommit; all därefter uppkommen värdestegring på senare .såld mark rutgör i princip skattepliktig intäkt. Om däremot en markägare, som innehaft den fasta egendomen längre tid, avyttrar all tomtmark i ett sammanhang under kort tid, undgår han att skatta för någon nämnvärd markvärdestegring. Rörelsen anses då påbörjad först i och med att exploateringen inledes; han får såsom ingångsvärde avräkna markens» värde i odelat skick vid nämnda tidpunkt, och den värdestegring på marken som dessförinnan skett blir inte beskattad.
Den ojämnhet i beskattningen som sålunda förekommer kan inte ans-es tillfredsställande. Beskattningen blir stundom alltför hård. Så är fallet med den förut nämnda lantbrukaren som drivit tomtrörelse från sin fastighet under en längre följd av år. Han får vid senare tomtförsäljningar skatta även för värdestegringar, som enbart är hänförliga till penningvärdets för- ändringar. Å andra sidan framstår det såsom otillfredsställande, att i det sist angivna exemplet markvärdestegringen blir praktiskt taget skattefri. I all synnerhet gäller detta, om statsmakterna godtar vårt förslag till om- läggning av realisationsvinstbes-kattningen; detta förslag innebär ju att alla värdestegringsvinster i princip kan bli beskattade, låt vara endast till en del. Ytterligare bör framhållas, att det visat sig vara förenat med avse- värda svårigheter att fastställa ingångsvärden enligt nu gällande prin- ciper.
Ett mera tillfredsställande resultat skulle enligt vår mening kunna er- hållas, om ingångsvärdet vid tomtrörelser beräknades på samma sätt som vid realisationsvinstbeskattningen, d. v. s. till anskaffningskostnaden _ obe— roende av tidpunkten för anskaffningen _ med tillägg av sex procent på denna kostnad jämte 2 000 kronor för varje år som fastigheten innehafts. Härigenom beskattas i samtliga fall av tomtrörelse den reella markvärdes- stegringen likformigt. Däremot är konstruktionen sådan att den till pen-
ningvärdets förändringar hänförliga nominella Värdestegringen icke be- skattas.
I enlighet med det anförda föreslås i fråga om tomtrörelser den. avvikelse från vad som eljest gäller rörelsebeskattningen, att anskaffningskostnaden för avyttrad fastighet skall beräknas såsom vid realisationsvinstbe-skatt- ning med förut nämnda årliga tillägg och med rätt att i fråga om äldre fastighetsinnehav, respektive ärvda fastigheter begagna de schablonregler som vi föreslagit i punkt 2 av anvisningarna till 36 & kommunalskattelagen. Motsvarande avvikelse synes böra gälla annan fastighetshandel, dock icke byggnadsrörelse. De här förordade reglerna synes böra upptagas i punkt 1 fjärde stycket av anvisningarna till 28 5 kommunalskattelagen.
Den nya metoden att i tomtrörelser beräkna anskaffningskostnaden för avyttrad fastighet torde icke komma att välla komplikationer i de icke ovanliga fall då egentlig bokföring icke skett i tomtrörelsen utan rörelse- resultat-et får rekonstrueras i efterhand efter mer eller mindre kontant- mässiga principer. Metoden i fråga kan då tillämpas utan vidare. Har den skattskyldige bokföring, skall givetvis inkomsten i vanlig ordning beräk- nas på gnundval av bokföringen. Är den i bokföringen upptagna ursprung- liga anskaffningskostnaden lägre än enligt nu ifrågavarande metod — vil- ket i regel torde bli fallet _ blir den skattskyldige berättigad till ytterligare avdrag för mellanskillnaden. Å andra sidan skall självfallet eventuell ned- skrivning av fastighetens värde återföras till beskattning. En erinran härom bör införas i sist nämnda anvisningspunkt.
Utöver vad ovan angivits har .vi inte funnit anledning att föreslå ändrade regler för tomtrörelsebeskattningen. De principer i övriga hänseenden som utformats i praxis blir således att tillämpa som hittills..
De här förordade ändringarna innebär tillsammantagna betydande lätt- nader för de berörda skattskyldiga, särskilt lantbrukarna i de expanderande tätorternas omgivningar. Antalet tomtrörelser torde komma att nedgå till en bråkdel av det nuvarande. Då samtidigt klarare gräns-er erhålles, torde skattetvisterna i fråga om sådana rörelser bli helt fåtaliga. De nya reglerna bör under sådana förhållanden i princip tillämpas på alla tomtförsäljning- ar, som äger rum efter lagstiftningens ik r a f t t r ä d a n d e. I fråga om in- gångsvärdets beräkning kan dock de nya bestämmelserna i enstaka fall för den skattskyldige ge ett något oförmånligare resultat än de principer som nu tillämpas. Det synes därför skäligt att den, som vid tiden för ikraftträ- dandet bedriver tomtrörelse, under en övergångstid av fem år skall äga på- fordra att anskaffningskostnaden för fastighet, som vid ikraftträdandet in- gåtti rörelsen, skall beräknas enligt hittills tillämpad-e principer. En över- gångsbestämmelse av denna innebörd bör införas.
RESERVATIONER
Reservation
Av herrar Hamrin och Hermansson
I direktiven till föreliggande utredning uppdrogs åt utredningen att finna former som ger möjligheter för kommuner att »förvärva företrädesrätt till markområden, som inom en ej alltför avlägsen framtid kan komma att om— fattas av bebyggelseplaneringen». I anledning av dessa direktiv framlägger utredningen förslag till lagstiftning om kommunal förköpsrätt. Vi ansluter oss i huvudsak till den allmänna motiveringen för införande av någon form av kommunal förköpsrätt och anser således en lagstiftning på detta område vara motiverad, men tar avstånd från lagförslagets utformning och räck- vidd. Vi vill därför anmäla avvikande men—ing vad gäller kriterierna och for— merna för den kommunala förköpsrättens utövande. Vi finner _ till skill— nad från utredningens majoritet — det i hög grad angeläget, icke minst med hänsyn till rättssäkerhetens krav, att det ingripande på fastighetsmarkna- den som förköpsrätten innebär liksom vid expropriation bör motiveras och prövas med hänsyn till bestämda kriterier i varje särskilt fall. Det är enligt vår mening icke acceptabelt med en förköpsrätt av den generella karaktär som utredningsmajoriteten förordar och som enbart begränsas av kom- munallagens bestämmelser. Med en sådan förköpsrätt kom-mer kommunen att vara beslutande myndighet i ärenden, där kommunen själv är part. Av dessa liksom av andra skäl, vilka vii det följ ande kommer att behandla, bör utredningsmajoritetens lagförslag avvisas.
Vi förordar i stället, att förköpsrätten anknytes till de ändamål som anges i expropriationslagstiftningen samt de bestämmelser i byggnadslagen enligt vilka kommun kan erhålla rätt till inlösen av mark. Om således fastighet inOm kommunens område efter särskild prövning av opartisk myndighet be- finnes vara avsedd till och kan få användning för ändamål, för vilket kom- mun enligt vad därom är stadgat kan erhålla rätt till expropriation eller inlösen, medgives tillstånd att utöva förköpsrätt. En tillståndsprövning av här antytt slag torde utan alltför lång tidsutdräkt rationellt kunna inordnas i förköpsförfarandet. Förköpsrättens anknytning till expropriations- och byggnadslagstiftningen tillgodoser till fullo samhällsbyggnadsintresset sam- tidigt som den enskildes rättstrygghet ej trädes för nära.
Även om det inte är nödvändigt eller önskvärt att all bebyggelsemark förvärvas av kommunen är det från samhällsbyggnadssynpun'kt av väsent- lig vikt att kommunerna ges tillräckliga hjälpmedel — lagstiftningsmässiga och ekonomiska — för att bedriva en aktiv markpolitik och förbättra sin markberedskap. Med en god kommunal markberedskap, d. v. s. att kom- munen äger en väsentlig del av den mark, som skall exploateras under när-
maste 10-årsperiod, skapas gynnsammare förutsättningar för ett rationellt bostadsbyggande samt för bebyggelse- och anläggningsverksamhet i övrigt. Mark är med säkerhet tillgänglig för nyexploatering och sanering vid lämp- liga tidpunkter samt alternativa utbyggnadsprojekt skapas utan nämnvärda tids- och kostnadsförluster. Därmed kan kommunen lättare undvika besvä- rande tvångssituationer med bl. a. stegrade markpriser som följd. Kommu- nala markförvärv, som genomföres i god tid, underlättar dessutom bebyg- gelsens planläggning genom att ägandesplittringen reduceras. Kommunerna ges större möjlighet att från samhällsintressets synvinkel bestämma utbygg- nadsriktningar och detaljplanernas lämpliga utformning, bl. a. med hänsyn till de viktiga miljöfrågorna. Marukp'risstegring och osund markspekulation motverkas.
Som utredningstexten utförligt beskrivit innebär förköpsrätten i princip att kommunen kan träda i köparens ställe när en fastighet sålts. Markpris och i allmänhet även övriga köpevillkor bli-r desamma som avtalats mellan säljare och köpare. I jämförelse med expropriation skulle en förköpsrätt in- nebära ett betydligt mindre kännbart ingrepp för säljaren. Denne kan näm- ligen själv avgöra tidpunkten för försäljningen, priset och köpevill-koren i övrigt.
Lagbestämmelser om kommunal förköpsrätt till fast egendom inom kom- munens område skulle kunna bli ett värdefullt instrument i kommunernas markpolitik. Kommunerna ges legala möjligheter att genomföra önskvärda och motiverade markförvärv även i de fall egendomen försålts till annan Jämfört med ett tidsödande evpropriationsförfarande är dessutom fördelar- na med ett förköp uppenbara. Sannolikt torde utövande av förköpsrätt i många fall komma att ersätta expropriation.
Behovet och värdet av en kommunal förköpsrätt får emellertid inte över— skattas. Från alla synpunkter ärfrivilliga markförvärvsuppgörelser att före- dra och bör därför eftersträvas. Huvudparten av de kommunala markför- värven har hittills och torde även framdeles komma att genomföras på fri- villig grund. Då frivillig uppgörelse överhuvud eller på rimliga villkor, t. ex. beträffande markpriset, inte kan träffas, kan expropriation bli ofrånkomlig. Enligt lagförslaget är köp mellan nära anförvanter samt köp vid exekutiv auktion undantagna kommunal förköpsrätt. Detsamma skall gälla 'kronans och landstingskommuns förvärv.
Särskilt i sådana kommuner, som har en stor enskild markförvärvsaktivi- tet samt en otillräcklig markberedskap torde förköpsinstitutet komma att bli ett. värdefullt markpolitiskt hjälpmedel. Genom förköpsrätten ges kommin- nerna ökad möjlighet att förvärva den mark .som är bäst lämpad för fram— tida bebyggelse, varigenom kommunernas möjligheter att utbj nda välbelägen och färdigplanerad mark ökar. Byggnadsföretagens behov att göra egna långsiktiga och kapitalkrävande markförvärv torde där-igenom minska. Wi vill emellertid i detta sammanhang särskilt understryka, att denna liksom
andra reformer i syfte att underlätta den kommunala markpolitiken icke får leda till att kommunerna vid fördelningen av den planlagda marken gynnar viss-a företagsformer på de andras bekostnad. Kommunerna måste verka för att konkurrens om byggandet på lika villkor kommer till stånd. Om det visar sig att den från såväl konsument- som rättvisesynpunkt vä- sentliga byggkonkurrensen försämras i samband med ett ökat kommunalt utbud av planlagd mark är vi beredda överväga förslag till kon-kurrensbe- främjande åtgärder.
En grundläggande förutsättning för en aktiv kommunal markpolitik samt för att de juridiska hjälpmedlen att föra en sådan politik effektivt skall kunna utnyttjas, är att kommunerna har ekonomiska och personella resur- ser för ändamålet. Utan tillräckliga sådana är t. ex. en förköpslagstiftning föga meningsfull. Kommunernas finansiella svårigheter i samband med markförvärv har påvisats bl. a. från kommunhåll och markpolitiska utred- ningen. Med hänsyn till det stora behovet och värdet av en aktiv kommunal markpolitik och en god kommunal markberedskap är det synnerligen ange— läget att staten effektivt underlättar lösningen av kommunernas finansie-— ringsproblem i detta sammanhang.
Vi övergår nu till att närmare motivera och beskriva det av oss förordade förköpsrättsalternativet. Som tidigare nämnts innebär detta i korthet, att rätten att utöva företräde till fast egendom anknytes till expropriationsla- gens grunder samt till de bestämmelser i byggnadslagen enligt vilka kom- munen kan erhålla rätt till inlösen av mark. I varje särskilt fall prövas av opartisk myndighet motiven för förköpsrättens utövande och förköpstill- stånd medgives om fastigheten är avsedd för ändamål, för vilken kommun kan erhålla rätt till expropriation eller inlösen. '
De grunder i expropriationslagen som närmast är anknutna till kommu- nala markbehov återfinnes i 1 5 under punkterna 2 (anläggning för den allmänna samfärdseln), 3 (allmän byggnad), 4 (ändamål, som enligt lag eller författning tillkommer kommun att tillgodose), 5 (vattentäkt), 7 (för att åstadkomma tryggade bostadsförhållanden inom bebyggt område vid järnvägsstation, h_amnplats eller fiskeläge eller å annan ort med större sam- manträngd befolkning), 8 (för byggnad för överläggningar, folkbildning, nykterhetssträvanden, gudstjänst rn. m.), 16 (för att säkerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbebyggelse och därmed samman— hängande anordningar eller för att eljest i kommunens ägo överföra mark, som icke är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt) samt 18 (för atom- reaktor eller atomenergianläggning, som är av större gagn för orten). 1 för- köpssammanhang torde främst komma i fråga den del av 1 5 punkt 16 som avser säkerställande av mark för tätbebyggelseändamål. Inlösen i enlighet med expropriationsgrunderna förutsätter Kungl. Maj:ts prövning och till-. stånd.
Bland de bestämmelser i byggnadslagen som ger kommun rätt att inlösa
mark och som kan bli aktuella även i förköpssammanhang må främst näm- nas bestämmelserna i 44 5 om zonexpropriation för genomförande av mera omfattande regleringsföretag inom tätbebyggt område, i 44 a 5 om expro— priation för sanering av historiskt eller kulturhistoriskt värdefull bebyggel- se och i 4-5 5 om tomtexpropriation för det fall, att mark som ingår i bygg- nadskvarter icke är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med fastställd stadsplan och stadsplanens genomförande ej kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande. Här nämnd—a bestämmelser förutsätter Kungl. Maj:ts prövning och tillstånd.
Genom vårt förslag till anknytning till de legala ex-propriationsgrunderna erhålles fasta allmänt accepterade regler för förköpsrättens utövande. För— köpsrätten blir begränsad till sådana ändamål för vilka expropriation eller inlösen medgives. Rättssä'kerhetens krav tillgodoses i lika hög grad som vid expropriation. Det föreligger således inte skäl att med hänvisning till rätts- sävkerhetskravet avvisa en förköpslagstiftning i enlighet med vårt förslag. Accepterar man expropriation från rättssäkerhetssynpunkt möter inget hin- der att från samma synpunkt även acceptera förköpsrätt, medgiven på samma grunder som expropriation, i synnerhet som förköpsrätten innebär ett betydligt mindre kännbart ingrepp för säljaren. Dessutom kommer ett förköpsförfaranvde att ta avsevärt mindre tid i anspråk än expropriation eftersom man slipper den besvärliga och omständliga värderingsprocedu- ren, som ingår i expropriationsförfarandet.
Som vi tidigare framhållit, lider utredningsmajoritetens lagförslag till kommunal förköpsrätt bl. a. av den rättsprincipiella bristen, att kommunen blir beslutande myndighet i ärenden, där kommunen själv är initiativtagan- de part. Vi anser, att en sådan konstruktion icke är acceptabel från rätts- säkerhetssynpunkt. En'dast i de fall besvär inlämnas över ett kommunalt beslut om att använda sig av förköpsrätt prövas ändamålet av opartisk myndighet. Man måste ta hänsyn till att förköpsrätten är, när den kommer till användning, ett förfarande som ingriper på fastighetsmarknaden och undanröjer andra parters överenskommelse. För säljaren är visserligen detta ingripande betydligt mindre kännbart än expropriation _ säljaren kan själv förfoga över försäljningstidpunkten, priset och köpevillkoren i övrigt _ men genom förköpsrätten förhindras han endast från att själv välja köpare. Med hänsyn till 'de olägenheter som sålunda kan 'komma att följa med' ett förköp samt till den starkt ingripande karaktär som präglar de-t obegränsade förköpsförfarandet enligt majoritetens lagförslag framstår det för oss som uppenbart, att förköp i varje särskilt fall måste ges en motive- ring och prövas av opartisk myndighet.
En annan nackdel med utredningsmajoritetens lagförslag är att förköps- rätten enligt detta blir alltför generell. Förköpsrätten skall enligt lagför- slaget begränsas enbart av kommunallagens bestämmelser. Användandet av förköpsrätten skall således främst grunda sig på den bestämmelse i kom-—
munallagen (3 5) som säger, att kommunen äger att själv »vårda sina an- gelägenheter». Denna oprecisa formulering står i skarp kontrast mot de klart angivna ändamål, för vilka rätt till expropriation eller inlösen kan er- hållas enligt expropriations- och byggnadslagstiftningen och som tidigare angivits i denna reservation. Utredningen har ej heller närmare gått in på vad som i detta fall ligger i begreppet »vå-r-da sina angelägenheter». I alla händelser står det klart, att förköpsrätten får ett väsentligt vidare använd- ningsomräde enligt utredningsmajoritetens förslag än det av oss förordade. Vi finner icke skäl föreligga för en utvidgning av förköpsrättens använd- ning utöver vad som stadgas för rätt till expropriation och inlösen enligt expropriations- och byggnadslagstiftningen. Genom den vaga och i stort sett obegränsade formulering som anger förköpsrättens begränsning enligt ifrå- gavarande lagförslag ges dessutom stort utrymme för godtycke och omotive- rade ingrepp då den skall tillämpas. Sådant bör enligt vår mening inte få förekomma i en lagstiftning som denna. Om förköpsrätten begränsas inom ramen för expropriationsgrunderna enligt expropriationslagen och bygg- nadslagen samt tillståndsprövning företages i varje särskilt fall begränsas utrymmet för misstag samtidigt som mera precisa och allmänt accepterade regler för förköpsrättens utövande erhålles.
När det gäller prövningen av förköpstillstånd enligt vårt förslag finns flera tänkbara och möjliga alternativ till förfarande. Eftersom prövningen skall ske på grundval av exprop—riationsanledningarna ligger det nära till hands att i likhet med expropriationsförfarandet tänka sig Kungl. Maj :t 5011] första och enda prövningsmyndighet. Att man .knyter an till expropria— tionsanledningarna och att man finner troligt att förköp i många fall kom— mer att ersätta expropriation behöver emellertid inte medföra att man i denna nya lagstiftning på alla punkter behöver efterlikna expropriationsför- farandet. Dessutom har tillståndsprövningen hos Kungl. Maj :t i samband med expropriation visat sig tidsödande. Främst av den anledningen finns åtminstone i detta sammanhang skäl att överväga möjligheterna till de- centralisering av tillståndsprövningen. Nämnas må även, att vissa betänk- ligheter har framförts emot att Kungl. Maj :t prövar tillståndsfrågor, där kronan såsom markägare har partsintressen. En tänkbar lösning vore där- för att länsstyrelserna ålades att som första instans pröva förköpsärenden efter hörande av vederbörande expertorgan. Med den ingående kännedom om bebyggelseplaneringen inom länen som länsstyrelserna har torde sak- kunskap finnas för en sådan prövning. Å andra sidan kan olika praxis ut- vecklas mellan länen och dessutom kan det hända att länsstyrelsen som underordnad statlig myndighet får pröva fall, där kommun ansöker om för- köpsrätt till mark som staten eller kyrkan sålt till annan. Även om detta sista inte kan anses vara något avgörande hinder för en ordning med läns- styrelsen som första prövningsinstans kan lika väl expropriationsdomstolen övervägas som sådan instans.
Domstolarna har lång erfarenhet av expropriationer och torde otvivelak- tigt besitta fullgod juridisk och teknisk sakkunskap för en prövning om förköpstillstånd'. Enär fastställande domstolsbeslut skall fattas i samtliga förköpsfall, även enligt utredningsmajoritetens förslag, borde tillstånds- prövning rationellt kunna inordnas i det övriga förköpsförfarandet. För- köpstillståndsprövning i expropriationsdomstol bör kunna ske väsentligt snabbare än motsvarande tillståndsprövning hos Kungl. Maj:t när det gäller expropriation bl. a. av den anledningen, att domstolen i mindre omfattning behöver vara beroende av tidsödande skriftliga remissyttranden. Åtskilliga sakuppgifter torde kunna inhämtas genom muntligt hörande av represen- tanter från statliga länsmyndigheter och kommunen. En annan fördel med expropriationsdomstolen som prövningsinstans ligger i den neutrala posi- tion domstolen intar även i de fall där det är fråga om statlig eller kyrklig mark.
Utan att binda oss för något visst prövningsförfarande synes det oss som om alternativet med expropriationsdomstol som första prövningsinstans vore det mest fördelaktiga. Vi förutsätter, att expropriationsutredningens behandling av förfarandet vid expropriation kommer att ge ett bättre under- lag för ett definitivt ställningstagande. I händelse att denna nya arbetsupp- gift hos expropriationsdomstolarna alltför hårt anstränger tillgängliga re- surser bör ytterligare resurser ställas till dessa domstolars förfogande. Rätts- säkerheten fordrar under alla förhållanden att de personella resurserna för- stärkes när arbetsuppgifterna ökar. Frågan gäller endast var de skall sät- tas in.
Utredningsmajoriteten avvisar anknytningen till expropriationsgrunderna främst med angivande av det skälet att det skulle »komplicera och fördröja förfarandet». Vi anser, med hänvisning till det tidigare sagda beträffande tillståndsprövningens rationella inordnande i förköpsförfarandet _ lämpli- gen hos expropriationsdomstolen _ att det angivna skälet saknar tyngd och är otillräckligt som motiv att frångå förköpsrättens naturliga och logiska an- knytning till expropriationsgrunderna. När utredningsmajoriteten dessutom säger, att bestämmelserna genom nämnda anknytning blir »mera inveck— lade» vill vi bara fälla den kommentaren, att i jämförelse med den korta och vaga formulering i kommunallagen , som utredningsmajoriteten bygger sitt lagförslag på, måste varje ändring i riktning mot större klarhet och rättssäkerhet förvisso innebära en mera invecklad bestämmelse.
När det gäller tidssynpunkten vill vi framhålla, att den mindre tidsför- dröjning jämfört med utredningsmajoritetens förslag som vårt alternativ kan leda till torde man kunna försumma i sammanhanget. Bostadsbyggan- dets tillblivelseprocess fram till byggstart tar 3—4 år. Förköpsrättens syfte är bl. a. att dämpa markprisstegringen och förbättra kommunernas mark- beredskap. För att detta syfte skall uppnås bör förköpsfallen helst förekom— ma innan detaljplaneringen påbörjats, d. v. s. i normalfallet senast 3 år före
byggstart. En fördröjning på någon eller några månader spelar liten roll om ens någon. Denna eventuella nackdel får dessutom vägas mot de för— delar en förköpslagstiftning i anknytning till expropriationsgrunderna skul- le medföra genom sina klarare regler till förköpsrättens utövande och bättre tillgodoseende av rättssäkerhetskravet. Enligt vår mening överväger dessa
fördelar klart. Till detta vill vi erinra om, att en icke oväsentlig risk för ökning av kommunala besvär är förenad med utredningsmajoritetens för- slag. Denna risk är väl förknippad med det faktum, att besvär över kom- munalt beslut om utövande av förköpsrätt är den enda möjlighet till objek—
tiv och opartisk prövning som utredningsmajoritetens lagförslag erbjuder.
I händelse av kommunalbesvär torde tidsutdräkten härav bli avsevärt läng-
re än den eventuella tidsfördröjning tillståndsprövningen enligt vårt förslag kan leda till. När det gäller förekomst av kommunalbesvär i vårt förköps- alternativ förefaller det oss sannolikt, att risken härför är väsentligt mind- re än i utredningsmajoritetens alternativ. Då besvär över kommunalt beslut om ansökan om expropriationstillstånd oss veterligen har förekommit yt- terligt sällan om ens någonsin och då meddelat beslut om förköpstillstånd skall grunda sig på rättspraxis och klart angivna ändamål torde sådana be— svär i vårt alternativ förekomma endast i få undantagsfall.
Beträffande förvärvens art föreslås i lagförslaget, som tidigare nämnts, Vissa undantag. Sålunda avses köp mellan nära anförvanter och köp vid exekutiv auktion bli undantagna kommunal förköpsrätt. Vi ansluter oss till detta förslag. Däremot vill vi ifrågasätta om, som föreslås i lagförslaget, alla kronans och landstingskommuns förvärv även skall undantas förköps- rätten. Det kan måhända finnas fall då även kronans och landstingskom- muns förvärv bör ge vika för det kommunala intresset. Som exempel kan nämnas det tänkta fallet, att en fastighet sålts till Domänverket, som endast avser att därmed utvidga sitt skogsinnehav. Om kommunen kan påvisa, att inom samma fastighet t. ex. bostadsbebyggelse kan bli aktuell inom en nära framtid synes användande av kommunal förköpsrätt vara motiverat. Vi förordar därför, att en viss modifiering företas beträffande berörda av- snitt i lagförslaget. Dessutom bör såväl kronans som kyrkans markförsälj— ningar helt falla under den kommunala förköpsrätten.
Vi ansluter oss till förslaget om hembudsregel i förköpslagstiftningen, till förslaget om tidsfrister i olika sammanhang och till förslaget om rätte- gångsbestämmelser utöver vad som rör tillståndsprövning, som ju tillkom- mer i vårt förslag.
I majoritetens lagförslag stadgas att kommun, som vill utöva förköpsrätt, skall bekantgöra att förköpsrätt kan komma att utövas inom kommunens område eller viss del eller delar av detta. Beslut härom skall gälla från visst kalenderårs början och tillsvidare. Beslut och offentliggörande enligt denna bestämmelse erfordras således för att förköpslagen skall gälla.
För vår del kan vi endast till en del finna skäl att ansluta oss till ovan
nämnda bestämmelser. I vårt alternativa förslag bör även finnas en he- stämmelse om offentliggörande av kommunalt beslut och bekantgörande att tillstånd att utöva förköpsrätt kan komma att sökas inom hela kommu- nens område. En sådan bestämmelse motiveras med att kommuner, vilka inte anser sig behöva eller inte önskar använda sig av kommunal förköps— rätt, skall kunna ha möjlighet att komma från lagens tillämpning och där- med även den administrativa merbelastning som mottagande av hembud och fångesmeddelande innebär. Däremot anser vi inte skäl föreligga att _ som utredningsmajoriteten föreslår _ i lagstiftning tillåta kommun besluta om särskilda begränsningsområden bestående av viss del eller vissa delar av kommunens område, inom vilka förköpsrätt kan komma att tillämpas. Eftersom i vårt förköpsalternativ tillståndsprövning sker i samtliga fall är en bestämmelse som ger möjlighet till beslut om särskilda »förköpsområ- den» inte motiverad. Men även bortsett från detta synes en bestämmelse av denna innebörd vara behäftad med flera nackdelar. För det första torde så gott som alltid problem uppstå i samband med avgränsningen av områ- det eller områdena. För det andra kan det kommunala avgränsningsbeslu- tet bli föremål för besvär. För det tredje är det oklart hur markpriserna kommer att påverkas på de båda sidorna av avgränsningslinjen. Dessutom kan den principiella betänkligheten anläggas, att en lagstiftning om fast egendom inte bör gälla endast för vissa delar inom en kommuns område. Vi förordar därför, att bestämmelsen om möjlighet att besluta särskilda »förköpsområden» inom kommunens område måtte utgå vid en eventuell lagstiftning.
Sammanfattningsvis kan sägas, att vi avvisar det av utredningsmajori- teten framlagda lagförslaget om generell kommunal förköpsrätt. Vi förordar i stället en lagstiftning om kommunal förköpsrätt som i princip innebär att varje förköpsfall prövas av opartisk myndighet, lämpligen expropria- tionsdomstol. Om ifrågavarande fastighet sålunda befinnes vara avsedd för ändamål, för vilket kommun enligt vad därom stadgas i expropriations- och byggnadslagstiftningen kan medgivas rätt till expropriation eller inlö- sen, medgives tillstånd att utöva förköpsrätt. En förköpslagstiftning i en- lighet med den av oss förordade tillgodoser till fullo samhällsbyggnadsin- tresset samtidigt som tillbörlig hänsyn tages till rättssäkerheten.
Reservation
Av herr Holmberg
Kommitténs samlade förslag syftar till att förbättra balansen mellan utbud och efterfrågan på bebyggelsemark genom att öka utbudet och dämpa priser och konkurrens. De förslag till ändringar i avgäldssystemet ifråga om tomt- rätt sanit förslagen till nya regler om realisationsvinstskatt och om skatt på jordstyckningsrörelse torde alla fylla detta rent markpolitiska syfte.
Däremot kan jag inte dela majoritetens uppfattning att det från denna utgångspunkt föreligger något behov av den föreslagna kommunala förköps- rätten. En kommunal förköpsrätt kan överhuvudtaget inte öka utbudet av mark. Tvärtom torde man kunna utgå ifrån att fastighetsägare inom område där kommun kan beräknas komma att tillämpa lagen om förköpsrätt blir mindre benägna att sälja sin egendom. Framför allt torde de enskilda kö- parnas efterfrågan på mark inom sådana områden komma att minska. Å andra sidan kan den enskilda efterfrågan på mark och fastigheter komma att kraftigt öka inom område där förköpslagen ej tillämpas. Härigenom får sålunda förköpslagen en snedvridande effekt ävensom inom vissa områden en rent prisuppdrivande effekt. Liksom detaljingripanden från samhällets sida på bostadsområdet erfarenhetsmässigt fått en ransoneringseffekt och drivit upp priserna kan sålunda detta speciella markpolitiska tvångsingri- pande väntas ge sådant resultat.
Den direkta verkan av en kommunal förköpsrätt torde därför komma att motverka huvudsyftet med kommitténs förslag.
Endast om kommunen utnyttjar sin förköpsrätt konsekvent inom hela kommunen, vilket dock kommitténs majoritet icke synes ha avsett, kan efter hand en prisdämpande effekt uppstå. Presumtiva köpare kan då anse det meningslöst att lägga ner arbete på att försöka förvärva fastigheter inom området och håller sig därför borta. Härigenom får kommunen ett köparmonopol som kan verka prispressande. Ett köparmonopol är emeller- tid något helt annat än åtgärder för att söka dämpa efterfrågan och kan under inga omständigheter accepteras av mig.
Härtill kommer att den av köparmonopolet härrörande prispressen inom vissa kommuner kan, som ovan framhållits, försiggå parallellt med en ökande efterfrågan med stigande priser inom närliggande kommuner. Ge- nom administrativa kommunala beslut kan således fastighetsägare inom vissa områden avhändas en betydande del av sina fastigheters reella värden samtidigt som andra fastighetsägare gynnas. En sådan orättvisa mot skilda medborgarkategorier strider mot svensk rättsuppfattning.
Som ett argument för förköpsrätten har bland annat anförts att det är
säljaren likgiltigt om hans fastighet förvärvas av enskilda köpare eller av kommunen eftersom säljaren ändå hade för avsikt att avyttra fastigheten. Jag kan inte godta ett sådant resonemang. För säljaren framstår det ofta som mycket viktigt att viss köpare förvärvar fastigheten. Priset och övriga köpevillkor bestämmes då med hänsyn till de personliga och ekonomiska relationer som finns mellan säljare och köpare. I många fall kan det vara fråga om släktförhållanden som ej täckes av det mycket snäva undantag lagen gör för vissa Släktköp. I andra fall kan situationen vara den att det är viktigt för t. ex. en industri att ett dotterbolag eller annat företag som ingår i en större koncern eller affärskedja får tillfälle att förvärva en fas- tighet. I dessa fall kan _ om besvär icke anföres över kommunens beslut _ säljare och köpare icke göra annat än att lita till kommunens goda vilja att ta hänsyn till de speciella omständigheter som föreligger. Eftersom någon absolut skyldighet härtill icke föreligger för kommunerna kan för; köpsrätten innebära ett ingripande till verklig skada för både säljare och köpare.
Förköpslagen kan vidare medföra att kommunerna ensidigt tar hand om alla affärer där köparen lyckats förhandla sig till ett pris som är lågt i för- hållande till fastighetens marknadsvärde. Dessutom är köparens möjlighe- ter att i sådana fall få ersättning för det verkliga värdet av sina insatser för köpets genomförande så gott som obefintliga. Risken är att lagen i prak- tiken lägger en död hand över en stor del av fastighetsmarknaden.
Förköpsrätten innebär ett djupt ingrepp i köparens rätt _ ingrepp av en art som inom svensk rätt endast bör få göras när det är av uppenbar vikt för samhället att den enskildes rätt får vika för ett betydande allmänt be— hov och då endast efter ingående prövning av Kungl. Maj :t eller av domstol. På denna grund vilar såväl expropriations- som byggnadslagstiftningen. Enligt den föreslagna lagen om förköpsrätt skulle emellertid åsidosättandet av enskild rätt kunna ske utan att kommunen behöver i de enskilda fallen visa eller ens göra troligt att det föreligger något konkurrerande allmänt intresse.
På ovan angivna grunder motsätter jag mig förslaget om kommunal för- köpsrätt.
Jag har anslutit mig till principen i kommitténs förslag till realisations- vinstbeskattning av fastigheter. Endast med stor tvekan har jag dock ac- cepterat den tekniska utformningen av »inflationsskyddet». Det fasta årliga tillägget anser jag vara ett välmotiverat komplement till det procentuella tillägget. Det sistnämnda har dock givits en mindre lycklig utformning så tillvida att det sexprocentiga tillägget för varje år utgår på ursprungliga inköpspriset. Härigenom har skatten givits en i tiden progressiv utform- ning, vilket torde sakna motstycke bland kapitalvinstskatter. För en fas— tighet med ett inköpspris om 100 000 kronor innebär konstruktionen med det föreslagna procentuella och det fasta årliga tillägget att en årlig värde—
stegring under den första femårsperioden efter förvärvet om 7 % undgår beskattning. Under det femtonde t. o. m. tjugonde året efter förvärvet blir däremot endast en värdestegring av 3,4 % fri från skatt. Tar man åren mel- lan det tjugofemte t. o. m. trettionde året blir motsvarande siffra 2,4 %. Jag skulle därför ha föredragit att det årliga tillägget finge beräknas med ränta på ränta så att den värdestegring som varje år kan bli skattefri bleve lika stor oavsett hur lång tid som gått sedan förvärvet. Då jag emellertid med tvekan godtar den konstruktion som föreslagits är det under den bestämda förutsättningen att den ekonomiska politiken i framtiden ger prioritet åt inflationsbekämpningen. Skulle penningvärdet inte kunna bevaras någor- lunda intakt kommer den föreslagna tekniska utformningen av beskatt— ningen att medföra allvarliga konsekvenser för hela fastighetsmarknaden.
Ett avsteg från gällande skatteprinciper gör kommittén när den i huvud- sak vill behålla den nuvarande begränsningen av rätten till förlustavdrag. Den hittillsvarande ordningen har sin grund i att beskattning av vinst i samband med markförsäljning snarast varit undantagsföreteelser. I allmän— het har sådan försäljning icke ansetts vara yrkesmässig. I och med att i princip all vinst vid markförsäljning skall beskattas — oavsett hur länge marken innehafts och om den förvärvats genom oneröst eller benefikt fång _ blir markförsäljning mera att jämföra med annan förvärvsverksamhet. Starka skäl kan anföras för att man borde _ i likhet med vad som gäller i fråga om övriga förvärvskällor — vid genomförande av kommitténs för— slag om »evig» realisationsbeskattning vid markförsäljning medgiva avdrag för underskott från den samlade nettointäkten av den skattskyldiges för- värvskällor. Detta kan betraktas som en naturlig konsekvens av att man utgår från våra på skatteförmågan grundade beskattningsprinciper.
Även mot sättet att beräkna förlustavdrag i de fall sådant medgives finns invändningar att göra. Resultatet av en förvärvsverksamhet erhålles genom att jämföra bruttointäkten med summan av de avgående posterna. Är där- vid bruttointäkten större, har vinst uppkommit. I motsatt fall föreligger underskott. Detta bör få avdragas med samma belopp varmed en motsva- rande vinst skulle ha tagits till beskattning.
I vilket fall som helst torde beskattningens utformning komma att med- föra krav på specialreglering där skattens effekt nu är svår att överblicka. Ett exempel härpå är de situationer där industriföretag av lokaliserings— skäl måste etablera sig på annan ort och av denna anledning tvingas av— yttra sin fastighet. Möjligtvis skulle man här kunna tänka sig att företagen finge möjlighet att reglera dylika situationer över investeringsfonderna.
Ehuru jag i princip godtar kommitténs förslag om en vidgad realisations- vinstbeskattning i samband med markförsäljning kan jag inte dela den allmänna motivering som ofta förekommer, nämligen att markvinsterna skulle vara väsensskilda från andra vinster och huvudsakligen härröra från samhälleliga investeringar. Värdestegringar på realvärden är i en liberal
ekonomi en naturlig konsekvens av ökande avkastning oavsett vilken karak— tär tillgången har. Mycket ofta ökas givetvis avkastningen av en rörelse eller en tillgång som en följd av den allmänna expansiva samhällsutveck- lingen och utan någon ägarens egen åtgärd. En sådan värdeökning är må- hända ofta klarare skönjbar i fråga om marktillgångar än beträffande andra tillgångar och kan ofta framstå som mer hasardartad beroende på att samhället genom sitt planmonopol reglerar en av de viktigaste förutsätt- ningarna för avkastningen. Detta kan emellertid inte vara något skäl för att markvinster skall betraktas som någon företeelse som skall straffbeskattas. Utgångspunkten för beskattningen kan inte få vara en önskan om total in- dragning, från vilken man gör de avsteg som anses nödvändiga av praktiska skäl. Beskattning av realisationsvinst på mark bör sålunda avvägas med samma kriterier som annan beskattning.
Jag kan inte heller dela kommitténs uppfattning att en aktiv markpolitik förutsätter att kommunerna förvärvar större delen av den för bebyggelse avsedda marken. Tvärtom tror jag att kommunerna har lättare att bedriva en framsynt plan- och markpolitik om olika intressenter i bebyggelsepro— cessen får tävla om marktillgångarna och därmed om möjligheten att skapa billiga bostäder i en god miljö. De kommunala markförvärven måste ofta vara betydande men en kommunal monopolisering skulle verka de— struktiv och i betydande grad sätta pris-, marknads- och konkurrensmeka— nismerna ur spel på hela bostadsmarknaden.
NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1966
1. La Cooperation internordlque.
STATENS
OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966
Systematisk förteckning
(Siffrorna inom klammer beteckna utredningen-nas nummer i den kronologiska förteckningen)
Justitiedcpartementet Utsökningsrätt TV. [7] Hyäälazgsttljftningssakkunniga. 1. Hyresla tittnlng.
ndersökning angående hyressp ittringen. [15] Utkommer senare. Arbetspromemorior i !örtattninfsfrågan. [17] Decentralisering av naturallsat onsärenden m. m. [20] 1963 års markvärdekommitté. 1. Markrrågan I. [28] Utrikesdepartementet Internationellt tredsforskningslnstitut i Sverige. [5]
Försvarsdepartementet
Tygiörvaltnlngens centrala crganisation. [11] Strategi i väst och öst. [18]
Socialdepartementet Förenklad statsbidragsg'lvning till halso- och sjuk- vården. [61 Omsorger om psykiskt utvecklingsbämmade. [9] Finansdepartementet
1965 Åre långtidsutnednin 1. Svensk ekonomi 1986-— 1970. [1] 2. Export och port 1966—1970. Bilaga 1. [2] 8. Tillgången på arbetskraft 1960—1980. Bilaga 2. [8] 4. Handelns arbetskrafts- och investerings— behov fram till 1970. Bila 3. [10] 5. Utvecklin - tendenser inom undervlsn ng, hälso- och sjukv (i samt socialvdrd 1966—1970. Bilaga 6. [13]
gy iniåiåiäiseéiw as dnlng [16]
y 0 ngs ror m. m. Statliga betänkanden HBL—1965. [19]
Oljebranschen. [21]
Eckleslastikdepartementet Yrkesutbildningen. [BJ
Jordbruksdepartementet Renbetesmarkerna. [12]
Handelsdepartementet Lagstiftning mot radiostömlngar. [22]