Post & tele
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2014
TELE
å
Affärsverk
med och socialt ansvar
regionalt
__.;__ _?__j
Statens offentliga utredningar Eiåå? 1990:27
E23
Kommunikationsdepartementet
POST & TELE
-
Affärsverk med
regionalt
och socialt ansvar
Betänkande av och teleutredningen
Rost-
Stockholm 1990
Allmänna Förlaget har utgivit en över SOU och Ds som omfattar åren
bibliografi
1981 -- 1987. Den kan från 106 47 STOCKHOLM.
köpas förlagets Kundtjänst,
Best. nr 38-12078-X.
Beställare som är berättigade till eller kan beställa
remissexemplar friexemplar
sådana under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor
SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telef0ntid8° - 12°° 08/7 63 10 05 12°° - 16°° (endast beställare inom regeringskansliet)
REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10540-3 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-25OX Stockholm 1990
Till statsrådet och chefen för kommunikationsd epartementet
Genom beslut den 5 maj 1988 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Hulterström, att tillkalla en kommitté med uppdrag att bedöma och föresla av statens regionalpolitiska och sociala ansvar
preciseringar
och teleomrádena. Med stöd av detta bemyndigande tillpa postsattes post- och teleutredningen samma dag. Den 8 maj 1989 omkom flera av utredningens ledamöter, sakkunniga och experter samt utredningens sekreterare i en flyg- De omkomna var: Ledamöter förre finansborgarrádet i olycka. Stockholm, John-Olof Persson, ordförande, riksdagsledamöterna Anders Andersson, Hans Rosengren och Anna Wohlin-Andersson samt
förre riksdagsledamoten Claes Rensfeldt. Sakkunniga avdelnings-
direktören Lena Askne, biträdande Roy Helm-
förhandlingschefen
och andre förbundsordföranden Nils Lindström. Experter»
sjö
kommunalrådet ekonomidirektören Sven-Roland
Egon Gröning,
Letzén och direktören Nils Göran Svensson.
Utredningens
sekreterare var departementssekreteraren Bengt Iáingborg.
Flygkatastrofen innebar, vid sidan av de personliga trageatt kunskaper och erfarenheter raderades ut. Det har dierna, varit var att bygga vidare pa det arbete som under nära uppgift ett ars tid hade utförts och försöka tillvarata de resultat som redan hade uppnatts. Utredningsarbetet återupptogs salunda i
augusti 1989.
I arbetet har som ledamöter deltagit förre generaldirektören Bertil Zachrisson, ordförande, förre riksdagsledamoten Gösta Andersson, Margareta Gard, Ingrid Hassel-
riksdagsledamöterna
(sedan 1988-05-05), Jarl Lander, Arne Mellqvist ström-Nyvall
och Margit Sandéhn (sedan 1988-05-05).
Som sakkunniga har deltagit sakkunnig Göran Axelsson, departementssekreteraren Per-Göran Blixt (fr.o.m. 1988-06-06 t.o.m.
1988-09-14), andre förbundsordföranden Gunnar de-
Erlandsson,
partementssekreteraren Birgitta Hällegardh (fr.o.m. 1988-06-06 t.o.m. 1990-01-09), departementssekreteraren Ivar Lidström (sedan 1988-06-06), departementssekreteraren Susanne Lindh (fr.o.m. 1988-09-15 t.o.m. 1989-07-05), departementssekreteraren Ted Stahl (t.o.m. 1989-12-31), förbundssekreteraren Michael Tay och departementssekreteraren Gunnar
Österberg (fr.o.m.
1988-06-06 t.o.m. 1988-09-14). Experter at kommittén har varit direktören Curt
Andersson,
professorn Peter Bohm (sedan författaren Anders
1988-06-06),
Ehnmark (sedan 1988-07-11), ekonomidirektören Lars-
Stig-Arne
son, professorn Dick Ramström (sedan 1988-06-06) och direktören Per Olof Sandrén (sedan
1988-06-06).
Departementsrádet Claes-Göran Sundelius har varit sekreterare i kommittén och kanslisekreteraren Eriksdotter Back
Sigrid
biträdande sekreterare (fr.o.m. 1989-04-20). Vi far härmed överlämna vart betänkande (SOU 1990:27) POST & TELE - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. Arbetet är därmed avslutat. Till betänkandet reservationer av ledamöterna Gösta
fogas
Andersson, Margareta Gard och Ingrid Hasselström-Nyvall samt
särskilda yttranden av experterna Curt Andersson och
Stig-Arne
Larsson.
Stockholm i mars 1990
Bertil Zachrisson
Gösta Andersson Margareta Gard
Ingrid Hasselström-Nyvall
Jarl Lander Arne Mellqvist Sandéhn Margit
/Claes-Göran S undelius
SAMMANFATTNING
Varför utredning?
I samband med riksdagens beslut varen 1988 om mal och inriktning för telepolitiken förutskickade regeringen att en kommitté borde tillkallas för att utreda statens regionalpolitiska och sociala ansvar pa telekommunikationsomradet och pa postomradet.
Bakgrunden var framför allt utvecklingen pa teleomradet som medför att antalet teleföretag, teletjänster och produkter ökar. Detta innebär att televerkets roll förändras och att det inte längre är lika självklart hur televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar pa omradet skall komma till uttryck.
Behovet av en precisering av det regionalpolitiska och sociala ansvaret angavs ocksa gälla för Posten, som liksom televerket skall avväga kommersiella och samhälleliga intressen i en situation med ökande konkurrens.
Post- och teleutredningen har haft till uppgift att föresla avgränsningar och preciseringar av statens, televerkets och Postens ansvar i dessa avseenden.
Vara utgångspunkter
Posten och televerket svarar för den dominerande delen av all post- och televerksamhet i Sverige. Bade Posten och televerket drivs i affärsverksform, vilket innebär att avgifterna fran dem som använder sig av verkens tjänster skall täcka kostnaderna för tjänsterna inkl. förräntning av insatt kapital.
Post- och telekommunikationssystemen är viktiga delar av infrastrukturen i samhället. Genom att information och
kunskap
blir allt viktigare som produktionsfaktorer ökar betydelsen av post- och televerksamheten successivt. Det är därför klart att verksamheterna inte kan betraktas som vilken affärsverksamhet som helst. Det är ett stort samhällsintresse att dessa kommunikationssystem fungerar väl över hela landet.
Post- och telekommunikationernas betydelse gör att de bör styras bade utifran politiska och
ställningstaganden genom
marknadens signaler. Man kan se det som att var uppgift har varit att föresla riktlinjer för samspelet mellan de bada signal/ styrsystemen. Vart synsätt har därvid varit att marknadsmässighet och lönsamhetstänkande inte star
i motsättning till de samhälleligt bestämda uppgifter som vi anser bör
aläggas Posten och televerket. Snarare kan ses
marknadsinriktningen
som en metod för att klara finansieringen av sadana
uppgifter.
Vi har gjort vara överväganden och utformat vara i
förslag
ett tidsperspektiv som sträcker sig ungefär fram till mitten av l990-ta1et.
Utvecklingen pa postomradet
Posten har f.n. en stark pa de av sina
ställning viktigaste
delmarknader. Posten har salunda mycket stora marknadsandelar för olika slags brevförsändelser. Brevintäkterna har samtidigt avgörande betydelse för Postens ekonomi. Brevverksamheten svarar nämligen för ungefär 50 % av Postens totala intäkter. För affärsbrev o. dyl., som är helt dominerande har
intäktsmässigt,
Posten ca 95 % av marknaden. Konkurrensen kommer framför allt fran den ökande telefaxtrafiken. Pa längre sikt kan även elektroniska meddelandesystem öka konkurrensen för affärsbreven.
Paketdistributionen har inte samma ekonomiska betydelse. Postens marknadsandelar är här
nagot lägre än pa brevmarknaden. Inom omradet betalningsförmedling har ca 70 % av
Postgirot
marknaden i konkurrens med bankerna och
bankgirot.
Vi har bedömt att Posten i vart tidsperspektiv kommer att ha en god men sannolikt nagot dämpad tillväxt av brevverksamheten trots den ökande telefaxtrafiken och andra typer av elektronisk kommunikation.
Vara förslag pa postomrádet
Var uppgift har varit att förtydliga och precisera de regionalpolitiska och sociala krav som statsmakterna bör ställa pa Posten. Vara förslag är resultatet av en avvägning mellan vad som bör krävas fran regionalpolitiska och sociala utgangspunkter och vad som är rimligt att kräva med hänsyn till Postens konkurrenssituation. I flera fall innebär förslagen ingen förändring av nuvarande förhallanden. Redovisningen är avsedd att ge en samlad bild av de krav som bör ställas pa Posten. Förslagen kan i punktform sammanfattas sa här:
Grundläggande postservice skall finnas i hela landet Posten skall distribuera normalbrev och postpaket samt förmedla betalningar över hela landet till enhetlig taxa. Posten skall utan hinder av denna princip kunna träffa avtal med kunder om särskilda villkor för deras postservice.
Alla hushall skall normalt kunna fa postservice fem dagar i
veckan Alla hushall skall ha tillgang till postutdelning och postkassaservice inom rimligt avstånd. Postservice mindre än fem dagar i veckan skall normalt inte förekomma annat än till särskilt ensligt belägna hushall. Posten skall eftersträva att den ringa andelen hushall som f.n. inte har femdagarsservice inte ökar.
Hänsyn skall tas till äldre och handikappade Posten skall ta särskilda hänsyn till de äldre och handikappade kunder som berörs när formerna för postservicen förändras,
t ex vid ändring av lantbrevbärarlinjer. Posten skall ge god tillgänglighet för handikappade till service pa postkontoren. Posten skall regelbundet samrada med berörda
handikapporganisa-
tioner.
Blindskriftsförsändelser m.m. skall fa skickas portofritt mellan synskadade Utan ersättning skall Posten portofritt mellan
synskadade
befordra blindskriftsförsändelser, dvs. försändelser som innehaller meddelanden, böcker, m.m. som är framställda
tidningar
med blindskriftstecken. Även sasom talböcker
ljudupptagningar,
och taltidningar, avsedda för synskadade skall befordras portofritt mellan synskadade.
Härutöver har vi formulerat ett antal anslutande krav som statsmakterna bör ställa pa Posten. Dessa är:
De ekonomiska effekterna av kraven skall redovisas
arligen
Posten skall i sin trearsplan redovisa de
regionalpolitiska
och sociala krav som statsmakterna ställer och pa verksamheten hur Posten klarar att kraven.
tillgodose
Malen för postservicen och skall
måluppfyllelsen redovisas
för samtliga postregioner
Malen för tillförlitligheten i postbefordran skall även redovisas per postregion. Målen skall saledes avse
tillförlitlighe-
ten dels i hela landet, dels i landets samtliga postregioner. Maluppfyllelsen skall följas upp per region. Minst 95 % av alla normalbrev till, fran eller inom och som i tid en region postas en vardag skall na adressaten nästa
postutdelningsdag.
Posten skall informera om
länsstyrelsen serviceförändringar
i glesbygd
Posten bör ta initiativ till samrad med olika
intressenter,
saväl statliga som kommunala och privata, när ser-
väsentliga
SOU l990z27 Sammanfattning 13
viceförändringar aktualiseras. En informationsskyldighet gentemot länsstyrelsen om planerade serviceförändringar i glesbygd kan bidra till goda lösningar. Det skall dock vara Posten som beslutar.
Principiella förändringar i glesbygdsservicen skall redovisas
i trearsplanen Vi ser ingen anledning att föresla ändringar av Postens riktlinjer för postservice i glesbygd. En generös och enhetlig bedömning av avvikelser fran riktlinjerna bör göras för hushall där kvarboende personer pa grund av handikapp, hög alder eller sjukdom har stora svårigheter att fa tillgang till postservice. Om Posten skulle överväga principiella ändringar av denna inriktning skall det anmälas i Postens trearsplan.
Samarbete med andra skall prövas aktivt Posten skall aktivt verka för att lantbrevbärare och postkontorspersonalen kan utföra kompletterande tjänster genom samarbete med privata kommuner och statliga verk och
företag,
myndigheter.
Vidare föreslar vi att:
Postens tidningsrörelse bör bedrivas pa marknadsmässiga villkor Postens distribution av tidningar och tidskrifter bör fa ske pa marknadsmässiga villkor till full kostnadstäckning. Det finns inga avgörande regionalpolitiska eller sociala skäl för regeringen att fastställa priser eller övriga villkor i Postens
tidningsrörelse.
Anslagssystemet för blindinstitutens m.fl. försändelser bör behallas men förändras Posten bör fa ersättning över statsbudgeten för befordran av blindskriftsförsändelser, inkl. talböcker och taltidningar av-
sedda för synskadade, och som skickas till eller från erkända blindinstitut och därmed likställda institutioner.
Debiterings-
systemet bör förändras för att öka kostnadsmedvetandet, uppnå förenklingar och åstadkomma ett mer rättvisande system.
Posten bör själv avgöra portovillkoren för bokförsändelser Det finns inga regionalpolitiska eller sociala Skäl för ett särskilt bok- eller kulturporto. stödinsatser av kul-
Statliga
turpolitisk natur bör inte ske via Postens portoavgifter. Posten bör själv avgöra, utifrån och andra
marknadsmässiga
bedömningar. om det är motiverat med särskilda porton eller rabattsystem för enstaka böcker och andra kategorier av försändelser.
Postens lagreglerade monopol omprövas Behovet av och formerna för Postens från
lagreglerade monopol
år 1947 bör omprövas i samband med att EG:s regelverk på post-
området får sin slutliga utformning.
Totalt har vi uppskattat de ekonomiska effekterna av de krav vi föreslår till något mer än 1,2 miljarder kr. Kostnaderna för Postens glesbygdsservice den helt dominerande delen. utgör Vi understryker att i Postens
betalningsförmedlingen regi,
Postgirot, är särskilt viktig för glesbygden. intäk- Postgirots
ter av betalningar till och från staten har avgörande betydelse för Postgirots ekonomi och därmed för Postens att möjligheter upprätthålla en rikstäckande kassaservice. Vi framhåller därför att det bör finnas ett samband mellan påtagligt de regionalpolitiska och sociala krav som staten bör ställa och på Posten statens utnyttjande av Postens Våra bedöm-
betalningstjänster.
ningar av Postens möjligheter att klara kraven baseras på att Posten även framgent i allt väsentligt sköter statens betalningar. Om Postgirots roll som statens kassör skulle föränd-
SOU l990z27 Sammanfattning 15
ras anser vi att Posten maste ges fullgoda möjligheter att konkurrera inom hela banktjänstomradet.
Posten maste ges rimliga verksamhetsförutsättningar för att kunna hävda sig i den framtida konkurrensen. Under den förutsättningen har vi bedömt att Posten skall klara kraven utan att statsmakterna behöver vidta nagra särskilda skyddsåtgärder eller subventionera glesbygdsservicen. I vart fall bör det vara möjligt fram till i mitten av l990-talet.
Uppdraget pa teleomradet
Vart uppdrag när det gäller telekommunikationer är vidare än vad som gäller för postomradet. Salunda skall vi enligt direktiven ta var utgångspunkt i malen och inriktningen för telepolitiken och föresla avgränsningar och preciseringar av
stl
och sociala ansvar för grundläggande
t_en_s regionalpolitiska
telekommunikationer. Vi skall föresla vilka telekommunikationer som bör betraktas som Därefter skall vi formu-
grundläggande.
lera televerkets motsvarande ansvar och bedöma vissa fragor kring s.k. tredjepartstrafik i televerkets uthyrda förbindelser. Vidare skall vi föresla lämpliga former för den regionala och lokala förankringen av televerkets nätutbyggnadsplaner. Uppdraget har inte innefattat att närmare överväga fragor som mer renodlat har att göra med konkurrens- och spelreglerna pa den växande tele- och datatjänstmarknaden.
Utvecklingen pa telemarknaden
Vi har konstaterat att utvecklingen pa teleomradet under 1980talet har medfört ett behov, i andra länder liksom i Sverige, att mer preciserat ange de regionalpolitiska och sociala kraven i fraga om utbud och prissättning pa teleprodukter och teletjänster. Det är den tekniska utvecklingen som är grundorsaken till att behovet har uppkommit. Teknikutvecklingen leder näm-
ligen till en ökande konkurrens och därmed krav på kostnadsanpassning i prissättningen för allt större delar av teleutbudet.
Televerket har totalt sett en dominerande pa tele-
ställning
marknaden även om konkurrensförhållandena för olika produkter och tjänster varierar avsevärt.
Telefontjänsten har en grundläggande betydelse för telever-
kets ekonomi och svarar för nästan 60 % av televerkets totala intäkter. Televerket har hela marknaden för hushållstelefoni och marknadsandelen för företagstelefoni uppgår till ca 90 %. Vi bedömer att konkurrensen kan komma att öka inom telefontjänstområdet. T.ex. kan andra företag som etablerar allmänt tillgängliga nättjänster primärt för datakommunikation komma att också utbjuda telefontjänster.
Ett nytt telefontaxesystem bör övervägas
Det pågår sedan några år en av telefontaxorna mot
omläggning
en högre grad av kostnadsanpassning. Omläggningen innebär i
sina huvuddrag att taxorna för riks- och utlandssamtal sänks samtidigt som lokalsamtalstaxorna och engångs- och kvartalsavgifterna höjs. De beräkningar som televerket har
presenterat för utredningen visar att hushållens med
telefonanvändning går
ett kalkylmässigt underskott pa kr. medan företa-
1,7 miljarder
gens användning ger ett överskott på 2,2 miljarder kr.
Det är framför allt hushållens
abonnemang på huvudledningar
som ger det största underskottet pa 3,4 kr.. Hushål-
miljarder
lens och företagens lokalsamtal beräknas underskott
ge ett på totalt 700 milj. kr.. Underskotten från hushållens abonnemang och från lokalsamtalen täcks av överskott från hushållens och företagens riks- och utlandssamtal.
En naturlig följd av den taxestrukturen för en-
utjämnande
gångs- och kvartalsavgifterna och de enhetliga samtalsavgifter-
na är att genomsnittligt sett glesbygdsabonnenterna subventio-
neras av tätortsabonnenterna. Televerket har beräknat denna subventionering till l miljard kr. per ar.
Vi anser att det är angeläget att den inledda taxeomläggningen fortsätter och att den inte utsträcks alltför langt i tiden. För att underlätta för hushallen att även i fortsättningen kunna ha telefon till laga kostnader anser vi att ett nytt taxesystem bör övervägas. Vi har diskuterat i termer av en smaförbrukartaxa resp. en storförbrukartaxa. Smaförbrukaren, dvs. en abonnent som ringer relativt fa samtal, skulle kunna välja en taxa som innebar en lag kvartalsavgift och en relativt sett hög markeringsavgift. Storförbrukaren skulle kunna välja en taxa med omvänd konstruktion.
Vara övriga förslag pa teleomradet
Statens övergripande ansvar
Vi har tagit tre av telepolitikens fem delmal som utgångspunkt för vara överväganden. Målen är att telesystemet skall utformas Sá:
att det ger god tillgänglighet och service för grundläggande telekommunikationer,
att utveck1ingsmöjligheterna tas tillvara och
att det bidrar till regional balans och möjliggör sociala
hänsynstaganden
Vi vill sammanfatta de telekommunikationernas
grundläggande
karakteristika sa här:
de skall ha stor betydelse för möjligheterna att kommunicera.
de skall kunna användas av alla och alla skall i princip ha
rad att använda dem.
de skall erbjudas med god tillgänglighet och service.
kostnaderna för att säkerställa tillgängligheten skall i
princip betalas solidariskt.
- användarnas och taxor skall mellan olika
avgifter utjämnas
geografiska omraden.
Det är mycket osäkert vilken betydelse specialnättjänster för datakommunikation kan komma att fa för framför allt hushållen, men ocksa osäkert vad gäller företagen. Vi har därför stannat för att nättjänster för datakommunikation inte bör betraktas som grundläggande telekommunikationer. Staten bör alltsa inte ta nagot övergripande regionalpolitiskt eller socialt ansvar för sadana tjänster när det gäller den geografiska täckningen eller prissättningen. Företag i stödomradena bör kunna fa statligt ekonomiskt stöd till sina utgifter för kostsamma nätanslutningar.
Vi har ocksa konstaterat att den nuvarande tekniska nivan pa telefonnätet innebär begränsningar i möjligheterna att använda nätet för t.ex. telefaxöverföring och datakommunikation. Sadana typer av kommunikation kan inte garanteras fungera överallt i telefonnätet. Situationen förbättras dock snabbt under de närmaste aren i samband med den pagaende moderniseringen och digitaliseringen av telefonnätet.
Statens och sociala ansvar bör
regionalpolitiska agränsas
till Vi har formulerat statens ansvar som att
telefontjänsten.
staten skall garantera tillgang till en väl fungerande normal telefonkommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag respektive för hushall. Telefontjänsten skall fungera med hög och jämn kvalitet och med god service oberoende av var i landet abonnenterna är anslutna. Den normala telefontjänsten
bör i dagsläget inte omfatta olika slags tilläggstjänster eller
telefax- och dataöverföringar och inte heller mobil telefoni.
Syftet med avgiftsstrukturen för telefontjänsten skall vara att fa en rättvis fördelning av tjänstens totala kostnader. Det innebär bl.a. en viss utjämning av avgifterna mellan abonnenter i tätort och abonnenter i glesbygd.
Statens ansvar bör i huvudsak utövas genom televerket. Telepolitikens inriktning mot en effektiv konkurrens pa marknaden för teleprodukter och tjänster skall därvid beaktas.
Sammanfattning
Vi har diskuterat om det krävs nagra särskilda atgärder för att samtrafik mellan andra företags telenät och televerkets kopplade telefonnät i framtiden skall kunna förenas med statens regionalpolitiska och sociala ansvar för telefontjänsten. Vi har inte funnit nagra avgörande skäl för att införa etableringshinder eller alägga andra företag krav pa landstäckande service eller enhetliga priser. Däremot har vi funnit att
ge_t
krävs särskilda och villkor för företag som vill erbjuda
regler
kopplade teletjänster med ett inslag av telefoni
väsentligt
genom samtrafik med televerkets kopplade telefonnät. Därigenom blir det en rimlig avvägning mellan de tre delmalen för telepolitiken. Vi förordar att samtrafikvillkoren bör ha karaktären av avtalsvillkor.
Vi har inte funnit att det krävs särskilda för
nagra atgärder
att undvika effekter pa telefontjänsten när s.k.
negativa
tredjepartstrafik i televerkets uthyrda förbindelser tillats fullt ut. Det är framför allt den radande taxestrukturen för telefontjänsten och för uthyrda förbindelser som har motiverat restriktioner för tredjepartstrafik. Den pagaende omläggningen av taxorna medför en minskning av de problem som taxestrukturen innebär. Om man dessutom genomför den förändring i taxesystemet som vi föreslar minskar problemen ytterligare. Mot bakgrund av de positiva effekter av tredjepartstrafik som vi har identifierat finner vi det angeläget att företag bade inom och utom televerkskoncernen kan erbjuda sadana
tjänster. Likabehandling
när det gäller tillgang till hyrda förbindelser och villkor för användningen är av största betydelse för en positiv
utveckling.
Vi anser att hyrda förbindelser bör kunna användas och även anknytas till det kopplade telefonnätet utan restriktioner. Nagra atgärder utöver införandet av samtrafikvillkor torde inte behövas.
Vi framhaller att vara när det gäller av
förslag omfattningen
statens övergripande regionalpolitiska och sociala ansvar
g
behöva anpassas när den har
europeiska integrationsprocessen
kommit längre. Det kan även behövas andra former för att utöva statens ansvar än via televerket. Vi bedömer emellertid att
Sammanfattning
vara förslag i sina grunddrag ligger väl i linje med EG-utvecklingen.
Statens ansvar maste innefatta ett ansvar för
övergripande
att försöka se till att även handikappade har tillgang till grundläggande telekommunikationer. Vi anser att tillgang till grundläggande telekommunikationer för handikappade främst kan sägas vara detsamma som för icke-handikappade, nämligen tillgang till den vanliga telefontjänsten. Det är viktigt att staten genom stöd till forskning och utveckling och genom statens
deltagande i standardiseringsarbete kan medverka till att lämp-
liga hjälpmedel och apparater tas fram. Grundläggande telekommunikationer för handikappade är ocksa möjligheten att med hjälp av telekommunikationer i kombination med datateknik kunna utföra vardagliga sysslor, upprätthålla sociala kontakter och delta i samhällslivet.
Vi föreslar att kommunikations- och socialdepartementen tillsammans med Handikappinstitutet och televerket överväger de framtida formerna för arbetet med telematik och handikapp.
Vidare bör det i statens ansvar att se till att
inga rimliLa
behov av som är för all-
telefoneringsmöjligheter tillgängliga
mänheten kan tillgodoses. Givetvis maste man när man bedömer vad som är rimligt beakta saväl den tekniska utvecklingen som samhällsutvecklingen. För att det även skall vara möjligt för handikappade att använda sig av allmänt tillgängliga telefonautomater bör det ställas vissa baskrav pa handikappanpassning av nyuppsatta telefonkiosker och telefonautomater. Vi anser att kraven pa handikappanpassning bör gälla alla som
yrkesmässigt
bedriver automatverksamhet.
Televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar
Televerket skall tillhandahalla en normal till
anslutning
telefonnätet till priser i hela landet. En normal
enhetliga
anslutning ger tillgang till den kopplade överföringstjänsten.
Det innebär att tillgangen till de som AXE-
tilläggstjänster
tekniken möjliggör inte bör betraktas som en del av grundtjänsten. Televerket skall tillhandahålla normala anslutningar till telefonnätet till samma för alla hushall i
engangsavgift
permanentbostäder i hela landet. Motsvarande skall gälla för alla företag. En mindre modifiering av denna princip är acceptabel till följd av den pagaende spridningen av AXE-stationer i landet. För hushallen bör televerket liksom hittills kunna tillämpa särskilda avgifter och villkor för abonnemang i fritidshus.
Televerket skall tillämpa enhetliga kvartalsavgifter för företag resp. för hushall i permanentbostäder. Televerket skall därvid kunna tillämpa kvartalsavgifter som är högre i storstadsomradena än i andra omraden. Motivet för detta är att storstadsabonnenterna har ett större antal andra abonnenter som de kan na med ett lokalsamtal. Smaförbrukartaxa bör som nämnts övervägas.
Televerket skall tillämpa i den
enhetliga samtalsavgifter
meningen att samma taxesystem skall tillämpas oberoende av varifran man ringer. Televerket skall kunna träffa avtal med kunder om särskilda villkor för deras telekommunikationer. Vi har övervägt fragan om införandet av en s.k. enhetstaxa för inrikes telefonsamtal men funnit att det knappast vore rimligt.
Vi föreslar att televerket med prioritet upprättar en plan för de aterstaende i telenätet som krävs för att telefon-
atgärder
tjänsten skall fuángera med hög och jämn kvalitet även i g1e_s-_ ggg. Åtgärder, kostnader och tidplan skall redovisas i verkets trearsplan. Det bör därvid ägnas en ökad uppmärksamhet pa att skapa en jämn service- och kvalitetsniva för alla hushallsabonnenter. Vi föreslar att det nuvarande genomsnittliga kvalitetsmalet för framkomligheten i telefonnätet kompletteras med gränsvärden för framkomligheten till eller fran enskilda stationsomraden. Dessutom bör statsmakterna ange och följa upp kvalitetsmal för felfrekvensen i telefonnätet.
Televerket skall kunna ta ut som täcker
avgifter investerings-
utgifterna i de enskilda fallen för anslutningar till andra nät än det kopplade telefonnätet eller när har särskilda
företag
anslutningskrav. Televerket skall eftersträva att
sa langt konkurrensen medger tillhandahalla alla slags
anslutningsmöj-
ligheter i hela landet. Televerket skall publicera sina av-
giftsprinciper.
Televerket skall inom vissa ramar tillhandahalla
telefonerings-
möjligheter som är tillgängliga för allmänheten pa platser där det finns ett konstaterat behov av sadana. Beslut om förändringar skall fattas efter samrad med respektive kommun för att pröva olika tekniska och ekonomiska lösningar.
Samtal till nummer 90 000 skall särbehandlas. För 90 000-samtal skall det utga Q samtalsmarkering. Fran televerkets automater skall samtalen vara avgiftsfria. Televerket skall vid större avbrott pa telefonförbindelserna snabbt ordna andra
möjligheter att komma i kontakt med samhällets tex genom
räddningstjänst,
mobiltelefoner. Vi föreslar i sammanhanget att det en
görs översyn av hur det statliga ägarskapet i SOS bör
Alarmering
utövas och vem som bör bära statens kostnader för verksamheten.
Televerket skall ta särskilda till äldre och
hänsyn handikap-
Det är motiverat att televerket, vid sidan av andra
Reg.
forskningsstödjande organ, gör relativt stora forskningsinsat-
ser inom omradet telekommunikation och och fortsätter
handikapp
samverka med Handikappinstitutet och Det bör
handikapprörelsen.
ocksa inga i televerkets ansvar att kunna tillhandahalla en standardtelefon som, utöver att den fungerar med hög talkvalitet i hela landet, ocksa är utformad med hänsyn till
personer med funktionshinder. Televerket bör vidare Sätt
pa lämpligt
även i fortsättningen kompensera synskadade och andra för deras kostnader för att använda
nummerupplysningen.
Televerkets ansvar bör innefatta att mot kunna
ersättning
tillhandahalla apparater med texttelefonfunktion och kunna
svara för förmedling av texttelefonsamtal. Ett samtal med en texttelefon uppskattas ta 3-4 gånger sa lang tid som ett vanligt telefonsamtal. Det kan i vissa fall ta ännu längre tid. Vi föreslar att televerket utformar ett samlat rabattsystem för texttelefonsamtalen. Rabatterna bör ses som en del av televerkets ansvar och nagon särskild ersättning bör inte utga. Vi anser vidare att det finns starka skäl för att televerket. inom ramen för sin satsning pa snabbare felavhjälpning för hushållen, prioriterar felavhjälpningen av telefoner med trygghetslarm.
Televerket skall vidta beredskapsatgärder för att ge telenätet en sadan motståndskraft och flexibilitet att det uppfyller högt ställda funktionskrav även i krig.
Anslutande krav som statsmakterna bör ställa
Televerket skall i sin trearsplan redovisa de ekono-
årligen
miska effekterna av de och sociala krav som
regionalpolitiska
statsmakterna ställer pa verksamheten, inklusive krav pa beredskapshänsyn, och hur televerket klarar att tillgodose kraven.
Televerket skall informera länsstyrelsen och kommuner om nät-
De skall ocksa behandlas vid regionala
utbyggnadsplanerna.
teleberedningar.
De ekonomiska effekterna
Totalt har vi uppskattat de ekonomiska effekterna av de krav vi föreslar till drygt 1,9 miljarder kr. per ar. Kostnaderna för nettosubventioneringen av permanenthushallen, kostnaderna för att öka telefontjänstens kvalitet i glesbygd och för beredskapsatgärder utgör de dominerande delarna. Man bör i sammanhanget ocksa beakta att det nya taxesystem som vi har före-
slagit kan medföra att underskottet för hushallsabonnemangen avvecklas fram till mitten av 1990-ta1et. Fram till dess bör dock nettosubventioneringen av permanenthushallen betraktas som det krav televerket skall uppfylla. F.n. är den arliga ekonomiska effekten av detta krav 1,4 miljarder kr.
Televerket bor liksom Posten ges rimliga verksamhetsförutsättningar för att kunna hävda sig i den framtida konkurrensen. Vi tror att televerket skall klara att tillgodose kraven utan att nagra särskilda ytterligare atgärder än de vi har föreslagit behover vidtas. I vart fall bör det vara möjligt fram till i mitten av l990-talet.
UPPDRAGET OCH ARBETETS UPPLÄGGNING
Riksdagen beslutade i maj 1988 om mal och inriktning för telepolitiken (prop. 1987/88:1l8, TU 28, rskr. 402). I propositionen förutskickades att regeringen skulle tillkalla en parlamentarisk utredning med uppgift att närmare utreda statens regionalpolitiska och sociala ansvar pá post- och teleomradena. Kommitténs direktiv finns i bilaga 1.
Utredningens upp drag
Telekommunikation
För teleomradet gäller att kommittén skall föresla avgräns-
ningar och preciseringar av statens regionalpolitiska och
sociala ansvar. I direktiven erinras om att statens övergripande ansvar bör avse grundläggande telekommunikationer. Kommittén bör överväga och föresla vilka telekommunikationer som bör betraktas som grundläggande.
Kommittén bör vidare bedöma vilka särskilda hänsyn som kan tas till olika användargrupper sasom hushall och företag i glesbygd, ideella föreningar eller människor med funktionshinder da taxor och service bestäms för grundläggande telekommunikationer. Televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar bör formuleras av kommittén. Den skall ocksa föresla hur de uppgifter som bör läggas pa televerket skall betalas. De ekonomiska effekterna av olika krav och hänsynstaganden bör redovisas.
Kommittén bör, efter en avvägning mellan de olika malen för telepolitiken, föresla konkreta krav som statsmakterna bör ställa pa televerket och konkreta atgärder för att kraven skall kunna tillgodoses. Det ingar även att bedöma om andra företag inom teleomradet bör beröras av de regionalpolitiska, sociala och totalförsvarsmässiga hänsynstagandena.
Kommittén bör föresla atgärder som kan krävas för att ett fullständigt hävande av restriktionerna för s.k. tredjepartstrafik inte skall medföra negativa effekter pa grundläggande telekommunikationer. Slutligen skall kommittén föresla lämpliga former för förankringen av televerkets nätutbyggnadsplaner pa regional och lokal niva.
Postomradet
Även Postens regionalpolitiska och sociala ansvar bör formuleras av kommittén som därvid skall granska Postens riktlinjer för servicestandard i Liksom för televerket bör kom-
glesbygd.
mittén allmänt bedöma vilka hänsyn som kan tas till olika grupper da porton och service bestäms och vilka atgärder som krävs för att möjliggöra sadana hänsynstaganden. Därvid bör kommittén även överväga fragan om ett särskilt porto för bl.a. bokförsändelser.
Kommittén skall ange hur de uppgifter som bör läggas pa Posten skall betalas. Däri ingar att bedöma om det är motiverat med nagra förändringar av den nuvarande finansieringen av blindskriftsförsändelser. Även pa postomradet bör de ekonomiska effekterna av olika krav och hänsynstaganden redovisas.
Arbetets uppläggning
Diskussionerna i kommittén har i stor utsträckning baserats pa underlag i form av utredningar och promemorior som kommittén
beställt av Posten och televerket. Även verkens senaste treårsplaner har ingått i underlaget.
Kommittén har gjort tre studieresor. En resa gjordes i början av ar 1989 till Ottawa i Canada och till delstaten Vermont i USA. En reserapport finns i 2. Vidare har kommittén
bilaga
gjort en resa i Kalmar teleomrade och en resa i Stockholms skärgård för att studera tele- respektive postservice i glesbygd.
Kommittén har latit utföra en särskild studie av företagens nyttjande, behov och åtkomstmöjligheter av avancerad teleteknik. Arbetet har genomförts av Göran Hallin och Andreas Sandberg vid Uppsala universitet och avrapporterats i studien Tele- och datorkommunikation i icke-digitaliserade omraden. Några resultat redovisas i avsnitt 5.2.7 i betänkandet. Studien i sin helhet finns i kommitténs arkiv.
Som ett underlag för bedömning av situationen på marknaderna för telekommunikationer och posttjänster har kommittén använt sig av resultaten i en utredning som regeringen latit statens pris- och konkurrensverk utföra. Utredningen har redovisats i en skrivelse Prissättning på monopolmarknader till regeringen i december 1989. Vidare har riksrevisionsverket för kommittén redovisat sin revisionsrapport om Televerkets regionala och sociala ansvar. Kommittén har också tagit del av en rapport Grundläggande telekommunikation för personer med funktions-
hinder som utarbetats på uppdrag av Handikappinstitutet.
Företrädare för Näringslivets telekommitté, Leverantörföre-
ningen Kontors- och Datautrustning och Industriförvaltnings AB
Kinnevik har redovisat sina synpunkter för kommittén. Kommitténs ordförande och sekreterare har sammanträffat med företrädare för Telefonaktiebolaget LM Ericsson, Lantbrukarnas Riksförbund, Hörselskadades Riksförbund, Synskadades Riksförbund och talboks- och punktskriftsbiblioteket. Deltagande vid konferenser har också förekommit.
Kommittén har yttrat sig över 1987 ars regionalpolitiska kommittés betänkande, SOU 1989:55. Ett antal skrivelser med anknytning till kommitténs arbetsområde har överlämnats från
regeringen och nagra har kommit in direkt till kommittén. De far anses besvarade med detta betänkande.
OVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
Allmänna utgangsptmkter
Post och tele är delar av infrastrukturen
Den grundläggande infrastrukturen är avgörande för andra aktiviteter i samhället. Vad som ingar i den grundläggande infrastrukturen är inte klart definierat men i allmänhet rör det sig om system för utbildning, fysiska transporter, postoch telekommunikationer, betalningssystem, energi- och Vattenförsörjning, avfallshantering samt hälso- och sjukvard.
Med hänsyn till dessa systems övergripande betydelse för
näringsliv, förvaltning och befolkning rader det enighet i vart
land om att de i betydande utsträckning skall utformas genom beslut i demokratiska former. Det rader ocksa enighet om att infrastrukturen skall sta till alla medborgares tjänst pa ett rättvist sätt. Individuella behov hos enskilda och företag
skall samtidigt kunna tillgodoses.
Post- och telekommunikationssystemen utgör viktiga delar av infrastrukturen. Kvalitén i dessa system är saledes redan idag av stor betydelse för alla delar av samhällslivet och produktionen. Genom att information och kunskap blir allt viktigare som produktionsfaktorer ökar betydelsen av post- och televerksamhet successivt. Det är därför klart att post och tele inte kan betraktas som vilken affärsverksamhet som helst. Samhällsintresset av hur dessa kommunikationssystem fungerar är betydande och därmed finns ocksa behov av ett demokratiskt inflytande över dem. Formerna för detta kan variera.
30 Allmänna utgångspunkter
Samtidigt skall, sa langt möjligt inom ramen för samhällsintresset, systemen tillgodose individuella önskemal hos medborgarna. De maste därför ocksa utformas med lyhördhet för konsumenternas direkta krav sasom dessa manifesteras genom efterfragan pa en marknad. Största möjliga valfrihet maste eftersträvas inom dessa ramar.
M arknadsstyrning och politisk styrning
Post- och telekommunikationernas betydelse gör att de bör styras bade utifrân politiska ställningstaganden och markna-
genom dens signaler. Samspelet mellan dessa bada signal/ styr-system bör ske sa att samhällsintressena garanteras samtidigt som systemen tillgodoser kraven pa valfrihet för konsumenterna, utvecklingskraft, effektivitet och flexibilitet.
Den revolutionerande utvecklingen pa elektronik-, tele- och dataomradena har lett till uppkomsten av manga nya tjänster och behov. Saväl utbud som blir alltmer
efterfrågan mangfacetterad. De nya tjänsterna kan ses som vidareutvecklingar av dataföretagens och teleföretagens traditionella verksamhetsområden. Data-
och teleföretagen har därmed i ökande grad kommit in pa samma marknader, fast fran olika hall. Televerket har inte haft möjlighet att tillgodose alla de nya behov som uppkommit. Andra företag har ibland haft bättre för detta.
förutsättningar
Det har därför inte varit praktiskt och inte heller av
möjligt
statsmakterna ansetts önskvärt att försöka tillförsäkra televerket en monopolställning pa det vidgade teleomrádet. Istället har televerkets anslutningsmonopol avvecklats och verket har i allt större utsträckning utsatts för konkurrens.
Postens verksamhet är sedan utsatt för konkurrens av
länge
olika slag. Konkurrensen tenderar att öka beroende pa den snabba elektroniska utvecklingen, utvecklingen inom
lättgodsomradet, nya betalningsmönster och tillkomsten av nya företag pa bud- och kurirmarknaden.
Allmänna utgångspunkter 31
Bade televerket och Posten har i detta läge medvetet börjat inta en mer affärsmässig och marknads- och kundorienterad attityd. Det har ansetts nödvändigt för att möta konkurrensen och önskvärt eftersom det medfört en utveckling av tjänster och produkter som bättre överensstämmer med postkundernas och teleanvändarnas krav. Det har ocksa lett till en förenkling av malen för verken som underlättat strävandena att ge bra tjänster och produkter till lagt pris. statsmakterna har ställt sig bakom denna ökade marknadsorientering som den har atergivits i verkens trearsplaner.
Vi har tagit fasta pa de farhagor som ibland har uttryckts att denna utveckling i oacceptabel grad skulle ha skjutit de betydelsefulla samhälleliga intressena pa post- och teleomradena i bakgrunden. Vi är samtidigt medvetna om att verken ibland kritiseras för att vara tröga och byrakratiska i sina kontakter med kunderna. Vi har enligt vart uppdrag analyserat sambandet mellan de samhälleliga och de mal och
affärsmässiga
inriktningar som finns hos verken.
Situationen för gränsorganisationer
Problembilden för Posten och televerket paminner i viss man om situationen för organisationer som lever i gränsomradet mellan förvaltning och företagande. Sadana organisationer karakteriseras ibland som Det övergripande strate-
gränsorganisationer.
giska problemet för dessa är hur ägarna och företagsledningen skall kunna kombinera de olika slags krav som ställs pá dem. Det gäller dels kraven pa att de skall fullgöra vissa av samhället bestämda uppgifter och ta de hänsyn som följer därav (förvaltning), dels kraven pa att de skall fungera som effektiva marknadsstyrda företag (företagande). Gränsorganisationer har saledes flera uttalade syften samtidigt.
Olika offentliga gränsorganisationer kan placeras en
in längs skala fran förvaltning till företagande. Vissa gränsorganisa-
tioner befinner sig mer at förvaltningshallet medan andra ligger mer at företagandehallet.
För de samhälleligt bestämda uppgifterna kan inte marknadens pris- och konkurrenssystem tillämpas lika lätt som inom företagandets sfär. Där gäller uttalade lönsamhetskrav och ersättning för fullgjorda prestationer. Det rör sig om tva skilda mal, som skall förenas. Dessa bada verksamhetsinriktningar ställer ocksa olikartade krav pa verksamhetens ledning, styrning och organisation.
Det sätt staten traditionellt vill lösa detta problem pa är att de rent marknadsorienterade verksamheterna antingen avknoppas i form av fristående enheter, t.ex. bolag, eller att det inom den samlade verksamhetens ram görs en skarp gränsdragning mellan dessa olika verksamheter.
Problemet för de offentliga gränsorganisationerna är att förena de bada malen och verksamhetsinriktningarna pa ett sadant sätt, att drivkrafterna och kriterierna för beslut och atgärder inom verksamheten, för dess ledning och dess olika
verksamhetsansvariga kan göras tillräckligt tydliga och opera-
tionella.
Teoretiskt är det möjligt genom att ställa upp mal för bada dessa huvudtyper av verksamheter. Det gäller att se till att de samhälleligt bestämda uppgifterna preciseras och att de utförs pa ett tillfredsställande sätt samtidigt som kraven pa effektivitet, konkurrensneutralitet, kostnadstäckning och ekonomisk avkastning tillgodoses. Men i praktiken kan detta vara svarare
att förverkliga.
Det finns ocksa anledning att framhalla att storföretagen i
Sverige har stora likheter med de offentliga gränsorganisatio-
nerna. De har att uppfylla ett stort antal krav,
samhälleliga
bade sadana som anges i lagar och och sadana som
förordningar
inte är formellt beslutade. De skall dessutom uppfylla kundernas, ägarnas, företagsledningens och personalens krav. Det är saledes inget ovanligt i vart samhälle att stora organisationer har att uppfylla en mangfald av mal och krav. Detta gäller även för Posten och televerket.
Allmänna utgångspunkter 33
M ålet för Posten och televerket är servicen
Posten och televerket kan i viss mån beskrivas som gränsorganisationer. Som sådana präglas de mer av marknadsorientering och företagande än av förvaltning. Den ekonomiska avkastningen av verksamheten har således betydelse för målformuleringen. Samtidigt kan man konstatera att verken i några avseenden skiljer sig från vanligt företagande. Det gäller t.ex. utövandet av ägarrollen.
Vi menar att ägaren, representerad av och
regering riksdag,
fäster mindre vikt vid den ekonomiska avkastningen än vid produktionens innehåll. Det viktiga är framför allt servicenivåerna och avgifterna för vissa betydelsefulla tjänster.
Kravet på ekonomisk avkastning har hittills uttryckts så att
avkastningen totalt sett skall vara tillräckligt hög för att
upprätthålla en hög självfinansiering. En viss utdelning av
årets överskott till ägaren förutsätts också. Något intresse av eller krav på vinstmaximering finns dock inte. Ägarens
gem_-
mål för verksamheten är inte utan en post- Qga avkastningen och teleservice med god standard till rimligt pris. I stor utsträckning kan servicen styras från affärs- och marknadsmässiga utgångspunkter. Men för viss service finns behov av poli-
tisk styrning.
Tydlighet i de ekonomiska kraven
Posten och televerket är affärsverk. Det innebär att avgifterna från dem som använder sig av verkens tjänster skall täcka kostnaderna för tjänsterna, inkl. tillräcklig avkastning. Vi har haft detta som en grundläggande utgångspunkt för vara överväganden om vilken verksamhet som bör bli föremål för politisk styrning. Eller som det uttrycks i våra direktiv, vilken verksamhet som bör omfattas av det och sociala
regionalpolitiska
ansvaret.
Vi har inte haft till uppgift att närmare diskutera vilka ekonomiska krav som bör ställas pa Posten och televerket. Vart uppdrag har varit begränsat till att föresla preciseringar av verkens regionalpolitiska och sociala ansvar. Vi har emellertid den övergripande synpunkten att det är viktigt att statsmakterna ocksa anger tydliga krav pa det ekonomiska resultat som verken skall uppnå.
Utgångspunkten är därvid att verken skall ges bästa möjliga förutsättningar att bedriva en tillräckligt lönsam verksamhet vad den marknadsstyrda delen. Givetvis skall detta ske
gäller
inom ramen för den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Nagra särskilda hinder bör saledes i princip inte uppställas vare sig för verkens eller konkurrenternas möjligheter att verka pa dessa marknader.
Aktieägarna i ett företag som verkar i konkurrens pa en marknad kräver att sadana överskott genereras att man far utdelning pa aktierna och en tillväxt av deras värde. statsmakterna bör för sin del agera pá ett likartat sätt gentemot Posten och televerket. Det bör saledes aligga verken att driva de marknadsstyrda delarna av verksamheten sa effektivt att de genererar ett tillräckligt överskott. Överskottet, avkastningen, skall minst räcka till för en rimlig självfinansiering av in-
vesteringar och utvecklingsinsatser samt till att täcka mer-
kostnader till följd av de samhälleligt bestämda uppgifterna.
Marknadsmässighet och lönsamhetstänkande star med detta synsätt inte i motsättning till de samhälleligt bestämda uppgifterna utan kan ses som metoder för att klara finansieringen av dessa. Vi vill här peka pa att ett tydligt formulerat avkastningskrav som avgränsas till den marknadsstyrda verksamheten bör övervägas av statsmakterna.
Inga förslag i organisationsfragor
Det bör ocksa framhållas att vi inte har sett det som var uppgift att behandla fragor om Postens och televerkets organisa-
tionsstruktur. Vi har alltsa inte närmare övervägt eventuella organisatoriska konsekvenser av vara förslag. Vi har emellertid noterat att riksdagens revisorer i en rapport 1989/90:4 har förordat en samordning av Postens och televerkets verksamhet och en översyn av företagsformen. Vi har för var del under vart arbete inte funnit nagra skäl som talar för att förändringar i dessa avseenden är särskilt angelägna.
Ti d smässig avgränsning
Den tekniska utvecklingen, harmoniseringsprocessen i Europa och nya förutsättningar pa marknaderna innebär bade möjligheter och hot för Posten och televerket. Omvärldsförändringarna kommer sannolikt att öka i styrka under l990-talet. Det är inte
möj-
ligt att med nagon högre grad av säkerhet bedöma utvecklingen pa längre sikt. Vi har därför begränsat vara och
bedömningar
förslag till att omfatta l990-talets början fram till ungefär 1990-ta1ets mitt.
Postkommunika tioner 37
Del 1 POSTKOMMUNIKATIONER
l Marknad sförhalland en pa postomrad et
Innan vi gar in pa vara förslag kan det finnas anledning att kort beskriva situationen pa postomradet.
1.1 Posten har alltjämt en stark ställning
Sverige har allmänt sett mycket väl utvecklade och heltäckande distributionsnät med hög tillgänglighet och kvalité för brev, paket och betalningar. Posten har i samarbete med PKbanken även utvecklat en relativt omfattande bankverksamhet för privatpersoner.
Postvolymen har årligen stigit med mellan 4 och 5 % under senare ar. För aren 1990 - 1992 räknar Posten med en nagot långsammare volymutveckling. Samtidigt med en relativt stabil tillväxt i postmängderna ökar konkurrensen för Postens olika tjänster. För affärsbreven ökar konkurrensen genom den snabba utvecklingen av telefax och elektronisk meddelandehantering. Bud- och kurirföretag är alltmer aktiva pa Postens traditionella brev- och paketmarknader, saväl internationellt som nationellt. Distributionen av paket befinner sig i en dynamisk utveckling som bl. a. innebär allt mer skräddarsydda uppdrag
för större lättgodskunder.
Utvecklingen av postgirot och Postens bank- och kassatjänster präglas av den snabba elektroniska utvecklingen som
möjliggör
rationellare produktion och nya tjänster. Efterfrågan pa finan-
38 Postkommunikationer
siella tjänster ökar. Dessa utvecklingstendenser är positiva för postgirot. Samtidigt finns emellertid tendenser som verkar i motsatt riktning. Fler betalningar gar salunda direkt mellan konton och användningen av betalningsautomater ökar. Detta medför färre transaktioner i postkassorna och hos lantbrevbärarna. Bankerna satsar pa betalningsförmedling för företagen som en del i de samlade banktjansterna. Även staten och kom-
munerna rationaliserar sin penninghantering. Omfattningen och
det ekonomiska resultatet av dessa delar av Postens verksamhet paverkas ocksa i hög grad av ränte- och konjunkturförandringar.
Regionala förändringar av näringslivsstruktur och bosättnings-
mönster leder ofta till koncentrationer vilket försvarar möjligheterna att upprätthålla postservicen i glesbygd vid givna
ekonomiska förutsättningar.
Marknad sand eIarna varierar
Posten är utsatt för konkurrens pa manga olika sätt vilket efter hand kan begränsa Postens möjligheter att med vinster inom vissa verksamhetsgrenar finansiera annan verksamhet som inte täcker sina kostnader. Det kan alltsa finnas en risk för att den ökande konkurrensen inom mer lönsamma delmarknader leder till ökade svarigheter för Posten att upprätthålla t.ex.
servicenivan i glesbygder. Konkurrenssituationen för ar 1988
kan illustreras av följande sammanställning.
Marknad Postverkets Konkurrenter
marknads-
andel
%
Skriftliga företags-
| meddelanden | 95 | Telefax |
| Skriftlig mark- | 60 | Svensk Direkt- |
| nadskommunikation | reklam SDR | |
| Privat | 100 | - |
skriftlig
kommunikation
Postkommunikationer 39
Vanliga postpaket 85 Bilspedition, ASG
SJ, SAS/LIN Övrigt inrikes lättgods 50
Budmarknad 20 Taxi, budföretag
Utrikes lättgods 25 Bilspedition, ASG,
DHL,TNT Dagstidningar 10 PS Medlemstidskrifter 100 - Övriga tidskrifter 75 Presam
Gireringar 70 Bankgirot,banker
PKbank 12* Banker
*
Inlaning
Statens pris- och konkurrensverk (SPK) har i en skrivelse till regeringen i december 1989 redovisat sin utredning om marknadsförhallandena pa post- och teleomradet. Vi far hänvisa till den utredningen för en närmare beskrivning av Postens konkurrenssituation.
1.2 Breven svarar för nästan 50 % av Postens intäkter
Det har varit av intresse för oss att fa en bild av de olika delmarknadernas betydelse för Postens ekonomi. De totala intäkterna beräknas till 20 miljarder kr. for ar 1990. Vi har konstaterat att olika slag av brevförsändelser svarar för knappt 50 % av Postens intäkter. Postpaket och övrigt lättgods svarar för 11 %.
Diagrammet visar olika verksamhetsgrenars andel av Postens
totala omsättning (ar 1988):
40 Postkommtmikationer
BREV- PRODUKTER 47.9%
TIDNINGAR 5,7% ÖVRIGT PAKET- 11.1% PRODUKTER 119% PKBANK .. 7,8% RANTE- POSTGIRO- NETTO AVGIFTER 11.2% 5,3%
Normalbrev är det dominerande forsändelseslaget och svarar for ca 45 % av alla brevintäkter. Det motsvarar 22 96 av Postens hela omsättning. Enbart 20 gramsbrevet star för över hälften av normalbrevsintäkterna. Postens totala brevintäkter avser till helt dominerande del inrikes brevforsändelser. Endast 8 9B av brevintäkterna kommer fran utrikesbreven.
Företagen är avsändare - hushållen är mottagare
En approximativ uppdelning av alla brevintäkter pa olika typer av brevkommuxiikation visar följande:
Postkommunikationer 41
Ytterligare ett Sätt att illustrera brevrörelsen kan vara att beskriva hur stora intäktsandelar som privatbreven (delvis
annan def. än ovan) resp. företags/organisationsbreven har,
uppdelat pa mottagarkategori:
MOTTAGARE AVSÄNDARE Privat Företag/organis. TOTALT Privat 4,5 9,1 13,6 %
Företag/ organis. 51,4 35,0 86,4 %
TOTALT 55,9 % 44,1 % 100,0 %
Denna sammanställning visar att företagens och organisationernas brev har mycket stor betydelse i brevrörelsens ekonomi. Det framgår ocksa att hushållen har störst betydelse som mottagare
av företagsbreven.
1.3 Efterfrågan pa Postens tjänster väntas öka, at-
minstone under de närmaste fem aren
Marknaden för kommunikation har under de senaste decennierna bedömts växa med 10 % per ár. Under aren 1975-1985 utvecklades post- och teletrafiken i stort sett likformigt med en arlig volymökningstakt pa ungefär 5 %. Under den senaste femarsperioden har teletrafiken ökat snabbare än brevtrafiken, dels genom en kraftig tillväxt av utrikes teletrafik, dels genom utnyttjande av ny teknik. Posten bedömer att utvecklingen fortsätter under hela 1990-talet bade vad gäller marknadstillväxt och post- och teletrafik var för sig.
Elektronisk post, EPS, där meddelanden sänds elektroniskt, skrivs ut och delas ut med brevbärare till adressaten kan förväntas öka kraftigt. Tjänster som bygger pa EDI (Electronic Data Interchange) star i början av sin utveckling. Ett fatal
42 Postkommunikationer
företag är idag uppkopplade mot varandra för vissa typer av kommunikation. Det gäller främst daglig kommunikation i fragor som rör order, orderbekräftelser, fakturor etc. mellan detaljhandel och partihandel samt mellan industriföretag och dess underleverantörer.
Dessa företagstyper är mycket postintensiva och därmed de viktigaste kunderna för Posten. EDI kommer sannolikt att, enligt Posten, paverka brevvolymerna negativt under senare hälften av l990-talet. EDI tillsammans med den ökande användningen av telefax kommer framför allt att dämpa volymökningen för lättare brev. Däremot bedömer Posten att direktreklammarknaden kommer att fortsätta att öka och leda till fler postförsändelser. Posten bedömer vidare att inriktningen pa en aktiv kundvard och nya tekniska möjligheter talar för en fortsatt tillväxt av brevtrafiken.
Sannolikt kommer Posten dock att sammantaget ha en fortsatt relativt - om - tillväxt främst
god än nagot dämpad genom nya informationsbehov och den allmänna tillväxten pa marknaden. Åtminstone gäller detta under den första hälften av 1990-talet.
1.4 Posten bör ges att konkurrera
goda förutsättningar
Vi har diskuterat om hittillsvarande och förutsebara förändringar av Postens marknader kan innebära betydande risker för försämringar av Postens ekonomi pa sikt. Att bedöma detta är naturligtvis svart. Posten har bade styrkor och svagheter i förhållande till konkurrenterna och utvecklingen innebär bade möjligheter och hot för Posten. En närmare redovisning av affärsförutsättningar och konkurrenskraft finns i Postens trearsplan fran augusti 1989. Med utgångspunkt fran den redovisningen menar vi att de förändringar pa marknaden som nu sker och som väntas de närmaste aren inte skiljer sig principiellt
fran tidigare förändringar.
Postkommunikationer 43
Förändringsprocessen blir allt viktigare
Den tekniska utvecklingen har sålunda även under andra skeden medfört konsekvenser för postverksamheten i olika avseenden. T.ex. uttrycktes för ett sekel sedan avsevärda farhågor för att spridningen av telegraf och telefon menligt skulle påverka posttjänsterna. Ytterligare nya metoder för att överföra meddelanden och andra försändelser har därefter successivt introducerats och nya aktörer har inträtt på marknaden. Posten har trots detta lyckats behålla en tillräckligt stark ställning som har medgett en rikstäckande service till enhetliga priser. För att klara det har Posten givetvis fatt genomföra ändringar
och anpassningar av tjänsteutbud, organisation och arbetssätt
som inneburit omställningsproblem.
Vi bedömer att denna förändringsprocess kommer att vara nödvändig även i fortsättningen. Kanske är en skillnad gentemot tidigare skeden att betydelsen av effektiva, mera omfattande och snabbare förändringsprocesser ökar. Vi menar exempelvis att statens regelsystem för Postens och finansförvalt-
fastighets-
ning bör anpassas så att Posten kan arbeta effektivt inom dessa områden. För Posten, som har en i hög grad decentraliserad verksamhet, leder centrala regler ofrånkomligen till byråkratisering. Posten bör därför inte utan starka Skäl åläggas administrativa rutiner eller omfattas av regelverk som medför merkostnader eller försvagar Postens konkurrenskraft. Det blir enligt vår mening allt svårare för Posten att bedriva sin verk-
samhet på ett effektivt, affärsmässigt och konkurrenskraftigt
sätt samtidigt som verksamheten i vissa delar är särskilt reglerad.
Konkurrenssituationen påverkar vad som kan krävas
Det är mot denna bakgrund man skall se de förslag vi lägger fram. Vi har gjort en avvägning mellan vad som bör krävas från regionalpolitiska och sociala utgångspunkter och vad som är
44 Postkommunikationer
möjligt att kräva med hänsyn till Postens konkurrenssituation. Är Posten framgångsrik inom sina olika marknader finns det ekonomiskt utrymme för särskilda hänsynstaganden av politisk natur. Om inte sa minskar utrymmet. Vi har därvid med tillfredsställelse noterat de strategier, mal, aktiviteter och utvecklingsplaner som Posten redovisat bl.a. i trearsplanen och som syftar till att stärka konkurrenskraften.
Var uppgift har varit att förtydliga och precisera de krav som bör ställas pa Posten. I flera fall innebär vara förslag att nuvarande ordning bör gälla även framgent. Vi ser det dock som värdefullt att kraven sätts pa pränt och redovisas i ett sammanhang sa att helheten tydligt framträder. Var redovisning är således avsedd att ge en samlad bild av de regionalpolitiska eller sociala krav som bör ställas pa Posten. En förutsättning för vara överväganden har varit att förslagen inte skall med-
föra en ökad belastning pá statsbudgeten.
Förslagen redovisas i avsnitt 2 och en sammanställning av de uppskattade ekonomiska effekterna i avsnitt 3.
Postkommunikationer 45
2 Vara förslag
Vi redovisar först de regionalpolitiska och sociala krav som vi anser att statsmakterna bör ställa på Posten. För varje krav har vi gjort en uppskattning av den ekonomiska effekten. Dessa krav bör enligt vår bedömning kunna tillgodoses av Posten utan särskild ersättning, åtminstone till i mitten av 1990-talet. Vi har därvid bl.a. utgått från att den nuvarande ordningen för statliga betalningar bibehålls, nämligen att Posten i allt väsentligt sköter statens betalningar och utför andra statliga uppdrag mot ersättning.
Vi har noterat att regeringen i årets finansplan (prop. 1989/90:l00 Bil. l) har tagit upp frågan om postgirot och det statliga betalningssystemet. Där uttalas att betalningssystemet i princip bör vara så utformat att det skapas en valfrihet för allmänheten och myndigheterna att välja postgirot eller banker-
na som betålningsförmedlare. Samtidigt sägs att en sådan för-
ändring inte kan genomföras utan en mer genomgripande analys av Postens ekonomi och verksamhet i stort mot bakgrund av att Posten är ålagd att upprätthålla ett rikstäckande kontorsnät. Vidare uttalas att det måste skapas förutsättningar för konkurrens på rimliga villkor mellan postgirot och bankerna.
Vi har den bestämda uppfattningen att eventuella ökade möjligheter för bankerna att svara för betalningar till och från staten förutsätter ändrade verksamhetsregler för Posten. Postgirots intäkter av att sköta statens betalningar har avgörande betydelse för Postgirots ekonomi och därmed för Postens möjligheter att upprätthålla den rikstäckande kassaservicen. Om Postgirots roll som statens kassör skulle förändras måste Posten ges fullgoda förutsättningar att konkurrera inom hela banktjänstområdet. Vi återkommer något till denna fråga i avsnitt 2.1.
I avsnitt 2.2 anger vi ett antal anslutande krav på Posten att göra vissa redovisningar m.m. I de därpå följande avsnitten lämnar vi förslag till förändringar av nuvarande regelverk för
46 Postkommunikationer
Postens tidningsrörelse och för till Posten för
ersättningen
befordran av vissa blindskriftsförsändelser. Vi föreslar ocksa att Posten själv skall fa avgöra produktoch portovillkoren för bokförsändelser och behandlar fragan om ideella föreningars försändelser. Vi föreslar vidare att behovet av och formerna för Postens lagreglerade brevmonopol fran ar 1947 omprövas i samband med att EG:s regelverk pa postomradet far sin slutliga utformning. EG-kommissionen har aviserat ett Green Paper om posttjänster under ar 1990. Vi pekar därvid pa att, savitt vi nu kan bedöma, vara samlade förslag inte torde medföra nagra problem för Sveriges i den
deltagande
europeiska integrationsprocessen.
2.1 Bggionalpolitiska och sociala krav som Posten skall utan särskild
tillgodose ersättning
2.1.1 Grundläggande postservice skall finnas i hela landet
Kravet gäller normalbrev, vanliga postpaket och
betalningsför-
medling
Posten skall distribuera normalbrev och postpaket
vanliga
samt förmedla betalningar över hela landet till enhetlig taxa. Posten skall utan hinder av denna princip kunna träffa avtal med kunder om särskilda villkor för deras postservice.
Detta är det övergripande krav pa postservice som Posten skall
tillgodose, de obligatoriska tjänsterna. Denna grundläggande
postservice innebär att alla företag, organisationer och hushall till enhetlig taxa skall kunna anlita Posten för att skicka och ta emot normalbrev och postpaket. Alla skall även ha
Postkommunikationer 47
möjlighet att på enhetliga villkor sköta sina in- och utbetalningar genom Postens formedlingssystem. Denna postservice har stor betydelse for företagens och hushållens möjligheter att bo och verka i hela landet.
Kravet innehåller en del preciseringar som vi vill peka på. Postens regionalpolitiska ansvar och kravet på enhetlighet i taxesättningen avgränsas till att avse normalbrev, vanliga postpaket och postkassaservice. Normalbrev definieras som brev med s.k. overnattbefordran och vanligt postpaket som paket upp till 20 kg med s.k. O - 3 befordran. (Posten kallar sådana
för -
postpaket postpaket ekonomi).
Statsmakterna skall inte ställa krav pa andra tjänster
Övriga posttjänster bör tillhandahållas helt på marknadens villkor. Det gäller liksom idag t.ex. for ekonomibrev, massbrev, expressförsändelser, företagspaket och övrigt lättgods. Det gäller också för distribution av och tidskrifter,
tidningar
vilket vi återkommer till i det följande. Dessa tjänster bör Posten alltså vara fri att utföra eller inte utföra. Posten bör också kunna sätta priser och fastställa produktvillkor på dessa tjänster utan att statsmakterna ställer kompletterande krav och villkor. Posten har emellertid uttalat sin avsikt att f.n. ändå välja en enhetlig pris- och produktstruktur för vissa av de
frivilliga tjänsterna eller tilläggstjänsterna.
Enhetsportoprincipen har central betydelse
Med enhetlighet i taxesättningen menar vi att samma tjänst kostar lika mycket oberoende av var i landet man köper den. Att skicka ett normalbrev eller ett vanligt postpaket med en viss vikt skall kosta lika mycket vare sig man gör det inom Stockholm, mellan Stockholm och Goteborg, mellan Dala-Järna och Vansbro eller mellan vilka andra orter som helst i landet.
48 Postkommunikationer
Självklart skall det även vara samma pris för att skicka ett vanligt brev eller postpaket till en viss utrikes ort fran alla orter i landet. Denna enhetsportoprincip för respektive tjänst i kombination med den rikstäckande grundläggande servicen är det centrala i Postens regionalpolitiska ansvar.
Vi konstaterar i det följande att enhetsportot medför en betydande subventionsström fran större tätorter till glesbygd. Att Posten alltsa tillämpar relativt sett för höga porton i storstadsomradena skulle kunna utnyttjas av andra företag i form av lokal brevdistribution. Sådan verksamhet har funnits under tidigare decennier. Möjligen skulle en helt lokal distributör förutom lägre porto även kunna åstadkomma en högre serviceniva än Posten. Vi har emellertid inte bedömt en sadan utveckling som särskilt sannolik under den tid vi anser oss kunna överblicka. Man kan ocksa konstatera att det skulle medföra stora administrativa merkostnader för Posten att ga ifran enhetsportoprincipen för normalbrev och vanliga postpaket. Den bör alltsa ligga fast.
Vi har övervägt om det kunde finnas anledning att statsmakterna, närmast av sociala skäl, skulle ställa krav pá att portonivaerna för normalbrev och postpaket inte fick öka mer än i en viss takt. Till skillnad mot vad som i viss man gäller pá teleomrädet har vi pa postomradet inte funnit skäl för sadana krav. Framför allt beror det pa att postavgiftema spelar en avsevärt mindre roll i hushallens konsumtion än teleavgifterna. Det kanske för tydlighets skull bör framhallas att vi inte har haft anledning att behandla den allmänna fragan om formerna för styrning av prisutvecklingen pa Postens tjänster. Den fragan tas upp i SPK:s tidigare nämnda skrivelse till regeringen i december 1989.
Postgiroservicen är särskilt viktig för folk i glesbygd
Det vi nu har anfört om kraven pa postservice tar sikte pa postdistributionen. Denna är viktig för alla företag och hus-
hall i hela landet. När det gäller i
betalningsförmedling
Postens regi är den särskilt viktig för Där är ofta
glesbygden.
Postens betalningsförmedling genom via och Postgirot postkontor lantbrevbärare den enda möjlighet som enkelt star till buds. Det är därför att Postens att
angeläget förutsättningar bedriva
postgiroverksamheten inte försämras. Pa senare år har statsmakterna en del vidtagit atgärder som har syftat till att förbättra Sålunda har
förutsättningarna.
Posten fått medgivande att relativt fritt sina likvida placera medel i olika räntebärande värdepapper och att kredige vissa ter. Vi menar att sådana atgärder och ett av de
genomförande
aktiviteter för att stärka Postgirots konkurrenskraft som redovisas i Postens treårsplan skall en rikstäckande
möjliggöra
betalningsförmedling till enhetliga taxor även framgent.
Tjänsten skall således betraktas som en
grundläggande post-
service. De andra bank- och finansiella som Posten tjänster säljer vid sidan av postgiroservicen bör Posten kunna sälja helt på marknadens villkor. Vi har redan understrukit att intäkter
Postgirots av betal-
ningar till och från staten har avgörande för Postbetydelse girots ekonomi och därmed för Postens att
möjligheter upprätt-
hålla den rikstäckande kassaservicen. Detta kan illustreras av uppgifter från ar 1988 för det dåvarande affärsområdet Giro och Kassa där Postgirot ingick som en del. Det totala
bidraget från
affärsområdet till Postens totala överskott till uppgick drygt 500 milj. kr. varav 300 kr. hänförde till
milj. sig Postgirots
överskott för skötseln av de
statliga betalningarna. Betydelsen
av de statliga kan också illustreras av att
betalningarna unge-
fär 25 % av Postgirots totala ränteintäkter hänför sig till
dessa betalningar.
Kravet på att Postens skall
betalningsförmedling betraktas
som en grundläggande postservice innebär att statsmakterna, enligt vår uppfattning, bör iaktta stor vid
mycket försiktighet
eventuella fortsatta för betalförändringar av regelverket ningar till och från staten. Vi vill framhålla att det bör finnas ett påtagligt samband mellan och de regionalpolitiska
50 Postkommunikationer
sociala krav som staten bör ställa pa Posten och statens ut-
av Postens betalningstjänster. Vi har i det förega-
nyttjande
ende diskuterat frågan om konkurrens mellan Postgirot och bankerna när det gäller de statliga betalningarna. Vi har därvid bl. a. sagt att vara bedömningar av Postens möjligheter att klara de regionalpolitiska och sociala kraven baseras pa att Posten även framgent i allt väsentligt sköter statens betalningar.
Helhetslösningar kan regleras i avtal
Kravet pa enhetlighet i taxesättningen för den grundläggande postservicen betyder inte att Posten skall vara förhindrad att träffa särskilda avtal med sina kunder. Det kan t.ex. vara aktuellt för främst större företag och organisationer att avtala med Posten om helhetslösningar för sin grundläggande postservice och för tilläggstjänster. Ofta innebär sadana avtal att kunden själv svarar för vissa arbetsmoment i postkedjan.
Ekonomiska effekter av kraven
Det är knappast meningsfullt att ange ekonomiska effekter av kravet pa grundläggande postservice i hela landet. Följande tabell kan emellertid illustrera de betydande kostnadsskillnader som finns mellan postutdelning pa landsbygden och i tätorter (uppgifterna avser ar 1988). Därutöver har Posten givetvis stora gemensamma kostnader för insamling, sortering och spridning av försändelser.
Antal hushall i stadsbrevbäring: 3 429 633 Antal hushall i lantbrevbäring: 668 778 Total kostnad i stadsbrevbäring: l 796 000 000 kr Total kostnad i lantbrevbäring: l 007 000 000 kr Genomsnittskostnad/hushåll i stadsbrevb: 500 kr Genomsnittskostnad/hushall i lantbrevb: 1 500 kr
Brevbäringskostnaden för ett hushåll på landsbygden kan alltså något förenklat sägas vara ungefär tre så stor som för gånger ett tätortshushåll. I 1990 års priser har Posten uppskattat hela särkostnaden for dvs. i
landsbygdsservicen, postkontor
olika former, lantbrevbäring och postväskservice, till ca 1,6 miljarder kr. Kostnaden för den rena kan
glesbygdsservicen
uppskattas till 1,2 miljarder kr. Landsbygdsservicens kostnader täcks till betydande del av intäkter från verk-
Postgirots
samhet. Enligt de internavräkningar som Posten finantillämpar sieras lantbrevbäringen till 18 % av Hela kontors-
Postgirot.
nätet finansieras av Postgirot till 35 %.
Postservice kan ordnas på sätt
manga
Formerna för postservicen varierar över landet och över tiden. Servicen anordnas genom postkontor, postservice pa entreprenad,
stadsbrevbäring, lantbrevbäring, postboxar och postväskor.
Ändringar i och att formerna kundunderlag postmängder gör för postservicen fortlöpande måste anpassas. På samma sätt som servicenätet måste byggas ut för att klara ökade postvolymer och service i nya bostadsområden måste formerna för postservicen ses över bade i tätorter och när kund-
på landsbygden
underlaget minskar. Det är enligt vår för
mening nödvändigt
att Posten skall kunna konkurrera framgångsrikt på sina marknader och därigenom fortsatt att ha möjlighet ta regionalpolitiska och sociala hänsyn. Vi redovisar här en av de olika
sammanställning servicefor-
merna.
Postkontor 2100 st
Postservice på entreprenad 75 st (enklare postservice)
Stadsbrevbäringsdistrikt 8000 st (3 420 000 hushåll)
Lantbrevbäringslinjer 2700 st (670 000 fasta hushåll,
185 000 sommarhushåll)
52 Postkommunikationer
Postboxar 240000 st Postväskor 10000 st Brevlådor 42000 st
2.1.2 Alla hushåll skall normalt kunna få postservice
fem dagar i veckan
Postservicen skall hållas på en hög men ändå rimlig niva
Alla hushåll skall ha tillgång till postutdelning och post-
kassaservice inom rimligt avstånd. Postservice mindre än
fem dagar i veckan skall normalt inte förekomma annat än
till särskilt ensligt belägna hushåll. skall efter-
Posten
sträva att den ringa andelen hushåll som f.n. inte har
femdagarsservice inte ökar.
Genom detta krav vill vi slå fast vikten av att tillgängligheten till postservice hålls på en hög men ändå rimlig nivå. Det är givetvis ofrånkomligt att tillgängligheten varierar. ibland avsevärt, beroende på var man är bosatt. Vad som är en rimlig tillgänglighet måste bedömas från fall till fall och kan inte anges entydigt. Vi har i enlighet med vara direktiv inriktat oss på att granska Postens riktlinjer för servicen i glesbygd och dragit följande slutsatser.
Tillgängligheten för ett hushåll har två aspekter. Den ena rör det avstånd från bostaden till den plats där man kan få postservice, den andra hur ofta postservicen är tillgänglig.
Ekonomiska och praktiska problem i Vissa glesbygder
Om vi tar den andra aspekten först har vi konstaterat att det är ett mycket litet antal fasta hushåll som inte har post-
Postkommunikationer 53
service fem dagar i veckan. Under 1989 gäller det för l 866 fasta hushall vintertid. vilket motsvarar 0,04 % av alla hushall. I huvudsak finns dessa hushall i glesbygderna i Norrland och i norra Dalarna samt i skärgardsomradena.
I delar av skärgardsomradena saknas större delen av aret reguljär båttrafik. Enligt Posten är det svart att bland skärgardsbefolkningen rekrytera personer som är intresserade av att ata sig posttransporter varje vardag aret runt. Det medför krav pa att halla bat för alla arstider och väderlekar och i vissa fall även skoter eller hydrokopter vintertid.
I övriga glesbygdsomraden saknas oftast reguljär linjetrafik de dagar post f.n. inte delas ut. Om postservicen skulle utökas till fem dagar per vecka finns som regel inget annat alternativ än att anlita taxi.
Enligt de beräkningar vi latit Posten göra skulle merkostnaden för att ge alla fasta hushall femdagarsservice uppga till ca fem miljoner kr. per ar. Kostnaden för de olika hushållen skulle variera starkt men i vissa fall vara upp emot 20 000 kr. per ar och ibland ännu högre, vilket kan jämföras med den genomsnittliga kostnaden för all lantbrevbäring pa 1500 kr per hushall. Det bör framhållas att beräkningen delvis är teoretisk eftersom det i flera fall inte är praktiskt möjligt att lösa transportfragan ens till mycket höga kostnader. Vi har dragit slutsatsen att den nuvarande omfattningen av femdagarsservice är tillfredsställande. Den ringa andel av hushållen som inte har den servicen bör dock inte öka.
Avstánden til] postservice varierar naturligtvis
Vi har ocksa tagit nuläget i glesbygd som utgangspunkt för var behandling av fragan om vad som skall betraktas som ett rimligt avstand fran bostaden för att fa tillgång till postservice.
Det finns f.n. 234 postkontor pa mindre orter utan brevbäring. Hushallen pa dessa orter far hämta sin post i avgiftsfria boxar eller över disk pa postkontoret och uträtta sina övriga
54 Postkommunikationer
postärenden där. Antalet berörda hushåll är ungefär 28 000 och fördelade över flertalet postregioner. Avstånden till postkontoret är naturligen mycket olika men vi bedömer att avståndet endast undantagsvis uppgår till mer än en kilometer.
Lantbrevbäring anordnas för 670 000 fasta hushåll och 185 000 sommarhushåll. Av de fasta hushållen får 635 000 sin post utdelad i postlådesamlingar relativt nära sin bostad, dvs. avståndet är nästan alltid kortare än 200 meter. Resterande 35 000 fasta hushåll är belägna efter sidovägar och får hämta sin post vid lantbrevbärarens färdväg. Sådana hushåll finns i
så gott som samtliga postregioner.
Lantbrevbäring till bostadens närhet anordnas när det finns minst fasta hushåll kilometer enkel färdväg och vägarna
gå per året runt är framkomliga för brevbärarens fordon. För kassaärenden finns det möjlighet att kalla hem lantbrevbäraren till bostaden två gånger i veckan för dem som bor högst 200 meter från brevbärarens färdväg. För dem som bor 200 - l 000 meter från färdvägen gäller motsvarande en gång i veckan. Till hushåll inom 200 meter kör lantbrevbäraren dessutom utan anmodan ut postpaket, rekommenderade brev m.m. Hushåll som inte besöks av lantbrevbäraren eller där ingen kan träffa lantbrevbäraren kan ofta hämta aviserade försändelser t.ex. i en butik eller på ett relativt närbeläget postkontor.
Ca 10 000 hushåll i glesbygd får sin postservice genom s.k. postväska som hämtas hos ett postombud eller vid ett utväxlingsställe på varierande avstånd från bostaden.
Glesbygdsservicen är mycket god
Sammantaget har vi funnit att den nuvarande tillgängligheten till postservice i glesbygd såväl i fråga om regularitet som avstånd måste betraktas som mycket god. Vi har emellertid försökt att uppskatta hur många ytterligare hushåll som skulle få postutdelningen utsträckt till bostadens närhet om riktlinjerna för lantbrevbäring ändrades till minst fasta hushåll
gg p_er
fyra kilometer enkel färdväg. Uppskattningen visar att ca 30 000 av de 35 000 som bor längs sidovägar skulle få fördelar av en sådan förändring. Merkostnaden för den förbättrade servicen skulle dock uppgå till minst 55 miljoner kr. per år i 1989 års priser. Vi vill inte förorda en sådan ytterligare ökad belastning på Postens ekonomi och anser inte att serviceförbättringen skulle stå i rimlig proportion till kostnaderna. Vi anser inte heller i övrigt att det finns någon anledning att föreslå ändringar av Postens riktlinjer för glesbygdsservicen.
2.1.3 Hänsyn skall tas till äldre och handikappade
Posten skall ta särskilda hänsyn till de äldre och handikappade kunder som berörs när formerna för postservicen förändras, t ex vid ändring av lantbrevbärarlinjer. Posten skall ge god tillgänglighet för handikappade till service på postkontoren. Posten skall regelbundet samråda med be-
rörda handikapporganisationer.
Avvikelser från riktlinjerna görs i enskilda fall
Det är angeläget att tillgängligheten till postservice är god även för äldre och handikappade. Posten tillämpar därför riktlinjerna för glesbygdsservicen generöst för sådana hushåll. Det gäller t.ex. när kravet på hushållstäthet för lantbrevbäring inte längre uppfylls och en flyttning av postlådan aktualiseras. tar också hänsyn till förhållandena i de en-
Posten
skilda fallen vid andra beslut om placeringen av postlådor och om sträckningen av lantbrevbärarlinjerna. Hög ålder eller sjukdom kan motivera att lantbrevbäraren gör avstickare till enstaka ensligt belägna hushåll. Kostnaderna för sådana utsträckningar uppgår f.n. till 3 miljoner kr. per år. Antalet berörda hushåll uppgår till drygt 1300.
56 Postkommunikationer
Även i fraga om andra hushåll i har
avfolkningsbygder Posten,
när hushallstätheten minskat, inte strikt tillämpat
riktlinjer-
na. Totalt beräknas salunda ytterligare ca 7 000 hushall fa merservice till en kostnad av f.n. 13 kr. ar.
miljoner per
Generös och enhetlig prövning av avvikelser
Antalet äldre personer ökar pa Det medför ett
landsbygden.
ökande antal önskemal om utsträckning av
lantbrevbärarlinjerna.
Posten far arligen ca 300 med sadana önskemal.
framställningar
Om alla framställningar skulle bifallas skulle kostnaderna öka med ca 800 000 kr. per ar. Det är svart för Posten att en göra rättvis bedömning av angelägenheten i de olika fallen. Vi har därför övervägt ett alternativ där Postens atagande att svara för postservicen innebär en strikt av
tillämpning
riktlinjerna. Avvikelser fran dessa av medecinska eller sociala skäl skulle grundas pa bedömningar av berörd kommun som skulle betala för merservicen. Det finns en del som talar för en sadan lösning. Ofta är det sa att de hushall det här är fraga om har behov av att även ha annan service än postservicen tillgänglig vid bostaden. Det kan gälla social service som t.ex. kontakttjänst och hembesök som är en kommunal angelägenhet. Vi menar emellertid att en helt stringent
gränsdragning pa
detta sätt inte later sig göras i praktiken. Det bör i princip vara ett statligt atagande att se till att
tillgängligheten
till postservice är rimligt god för alla. Det innebär att Posten även i fortsättningen generöst bör
pröva framställningar
om avvikelser fran riktlinjerna när det är om ,hushall
fraga
vars kvarboende medlemmar pa grund av
handikapp, hög alder
eller sjukdom har stora att hämta sin och
svarigheter post
uträtta övriga postärenden. Vi har därvid in att kostnavägt derna, atminstone för närvarande. far anses vara begränsade. Det är angeläget att Posten ser till att det sa langt möjligt blir en lika tillämpning av i hela landet och även
riktlinjerna
en enhetlighet vid prövningen av avvikelser fran
riktlinjerna.
Vi anser vidare att Posten i dessa ärenden bör samrada med de kommunala myndigheterna för att möjliggöra att lantbrevbärarna i ökad omfattning kan utnyttjas för social service pa avtalsreglerade och affärsmässiga grunder. Kostnaderna kan
därigenom hallas nere bade för Posten och kommunen. Vi återkommer
nagot till detta i avsnittet om Postens samverkan med andra.
Regelbundet samrad med bandikapporganisationema
Tillgängligheten för handikappade till postservice i tätorter med postkontor bör ocksa uppmärksammas särskilt. Det är därvid främst fraga om utformningen av postlokalerna i olika avseenden och av turordningssystemen. Kostnaden för att
handikappanpassa ett postkontor vid nybyggnation beräknas av Posten f.n. till ca 400 000 kr. De krav som riktas mot Posten
skiljer sig i princip
inte fran krav som riktas mot andra verksamheter av liknande karaktär sasom banker, etc. Vi menar att det inte
Systembolag
finns anledning för statsmakterna att ställa preciserade krav pa utformningen av Postens lokaler utan att generella krav pa
handikappanpassning bör gälla.
För att Posten skall fa ett bra underlag för att kunna anpassa bade sina lokaler och sina tjänster till handikappades behov, har under ar 1989 en samarbetsgrupp bildats med handi-
kapporganisationerna. I gruppen behandlas bl.a. fragan om
talande turnummersystem och för hörselskadade
teleslingor pa
postkontor. Vi tror att en sadan grupp kommer att visa
sig
värdefull och anser att ett regelbundet samrad bör rum. Vi
äga vill ocksa peka pa att en samverkan mellan Postens samarbets-
grupp och samarbetsorganet för handikappfragor pa teleomradet
bör vara värdefull. För framtiden är det att
viktigt de möj-
ligheter som utvecklingen av teletekniken ger kan beaktas när handikapp och postservice diskuteras.
58 Postkommunikationer
2.1.4 Blindskriftsförsändelser m.m. skall fa skickas
portofritt mellan synskadade
Utan ersättning skall Posten portofritt mellan synskadade befordra blindskriftsförsändelser, dvs. försändelser som
innehåller meddelanden, böcker, tidningar m.m. som är fram-
ställda med blindskriftstecken. Även ljudupptagningar, sasom talböcker och taltidningar, avsedda för synskadade skall befordras portofritt mellan synskadade.
(Särskilda regler bör enligt avsnitt 2.4 gälla för försändelser till eller fran erkända blindinstitut och därmed likställda
institutioner) .
Nuvarande ordning
Posten befordrar i enlighet med den internationella postkonventionen sedan länge utrikes blindskriftsförsändelser portofritt. Som blindskrift betraktas därvid ocksa ljudupptagningar för synskadade om försändelserna skickas fran eller är adresserade till ett officiellt erkänt blindinstitut och därmed likställda.
Även för inrikes blindskriftsförsändelser tillämpar Posten portofrihet. I den inrikes rörelsen kan dock även försändelser med ljudupptagningar skickas portofritt direkt mellan synskadade.
I statsverkspropositionen ar 1967 föreslogs att Posten i särskild ordning skulle ersättas för sina kostnader för denna befordran. Motiveringen var att statsmakternas riktlinjer för Posten innebar att verksamheten skall finansieras genom avgifter och avgifterna bestämmas efter affärsmässiga principer. Dessutom pekades pa att portobefrielsen fick allt större betydelse efter hand som flera böcker talas in pa ljudband och taltidningarna blir flera. Ersättningen skulle utga fran ett
särskilt anslag pa statsbudgeten. Riksdagen beslöt i enlighet
Postkommunikationer 59
med förslaget och sedan budgetåret 1967/68 har Posten fatt ersättning på detta sätt. Vi återkommer i ett senare avsnitt till frågan om anslagssystemets konstruktion och behovet av förändrade rutiner.
Sedan år 1987 utfärdar Posten i samråd med socialstyrelsen bestämmelser angående dels innebörden av begreppet blindskriftsförsändelse, dels rätten till portofri befordran av sådana försändelser. Enligt bestämmelserna får en blindskriftsförsändelse
inte innehålla annat än blindskrift och föremål som likställs med blindskrift.
Som blindskrift anses böcker, papper etc i upphöjt arbete som
skall användas av blindskrift likställs klichéer
blindanMed
med blindskriftstecken. Även ljudupptagningar (grammofonski-
vor, bandinspelningar etc) för blinda och sådant särskilt papper, som endast är avsett för blinda, anses som blindskrift om försändelserna skickas från eller är adresserade till ett officiellt erkänt blindinstitut. I den inrikes rörelsen kan ljudupptagningar för blinda befordras som blindskrift också direkt mellan blinda. oc. oco Blindskriftsförsändelse får väga högst 7 kg. Blindskriftsförsändelse är såväl i den inrikes postutväxling-
en som i postutväxlingen med utlandet befriad från alla post-
avgifter. I utväxlingen med utlandet utgår för
avgift flyg-
befordran.
Portofrihet för inrikes och utrikes blindskriftsförsändelser
De svenska bestämmelserna baseras på den internationella postkonventionens (Hamburg 1984) artikel 17 och Detailed Regulations artikel 129. Enligt dessa artiklar har emellertid postadministrationerna också möjlighet att i utrikesrörelsen portofritt befordra ljudupptagningar för synskadade som sänds direkt mellan synskadade. Det gäller de administrationer som
tillämpar
portofrihet i den inrikes rörelsen för sådana försändelser. Posten tillhör de administrationer som gör det. Vi anser att portofriheten för dessa ljudupptagningar bör gälla såväl in-
60 Postkommunikationer
rikes som utrikes. Postens bestämmelser bör alltsa ändras pa den punkten.
Riksdagens beslut ar 1967 innebar att Posten skulle fa ersättning för sin befordran av alla slags blindskriftsförsändelser etc. Ersättningen har dock kommit att begränsas till försändelser som skickas till eller fran vissa institutioner. Nagon ersättning för de försändelser som skickas direkt mellan synskadade har inte utgátt och Posten har inte heller begärt ersättning b1.a. beroende pa svårigheter att beräkna mängden.
Vi menar att denna ordning bör gälla tills vidare och att den uttryckligen skall fastställas. Posten skall saledes som en del av sitt sociala ansvar portofritt och utan särskild ersättning befordra inrikes och utrikes blindskriftsförsändelser och ljudupptagningar för synskadade, som skickas (Ext mellan synskadade.
Ekonomiska effekter av kravet
Det ar svart att beräkna effekterna pa Postens ekonomi av detta krav eftersom säkra uppgifter om antalet försändelser f.n. saknas. Vissa undersökningar tyder dock pa att kanske sa manga som 30 % av alla blindskriftsförsändelser etc. är sadana som Posten bör befordra portofritt och utan ersättning. Det innebär en uppskattad arlig kostnad pa ca 25 milj. kr. om ersättningen över statsbudgeten för resterande 70 96 av försändelserna uppgar till 60 milj. kr. vilket vi räknar med för ar 1989.
Postkommunikationer 61
2.2 Anslutande krav som statsmakterna bör ställa
2.2.1 De ekonomiska effekterna av kraven skall redovisas
årligen
Posten skall årligen i sin treårsplan redovisa de regional-
politiska och sociala krav som statsmakterna ställer på
verksamheten och hur Posten klarar att tillgodose kraven. I
redovisningen skall ingå en beräkning av effekterna på
i
Postens ekonomi av de olika kraven.
Vi har i de föregående avsnitten försökt att uppskatta de ekonomiska effekterna av de regionalpolitiska och sociala krav som statsmakterna bör ställa och har gjort en sammanställning i avsnitt 3. Vi anser att det finns behov av en fortlöpande redovisning och bedömning av dessa effekter. Posten bör årligen i treårsplanen redogöra för hur Posten uppfyller statsmakternas krav. Genom en sådan redovisning kan statsmakterna få underlag för att bedöma om kraven på Posten bör förändras i några avseenden.
Vi har noterat att kommunikationsministern i arets budgetproposition bil. 8 aviserat en översyn av styrningen av kommunikationsdepartementets affärsverk. Det anges att översynen kommer att behandla kraven på treårsplanernas innehåll, ekonomisk styrning, organisation och redovisning samt hur den ägarmässiga
uppföljningen skall ske. Vårt förslag om årlig redovisning av
statsmakternas krav bör kunna vidareutvecklas inom ramen för översynsarbetet. Det hindrar inte att Posten redan i den treårsplan som skall lämnas under 1990 på eget initiativ bör kunna göra en sådan redovisning.
Vi har också noterat att regeringen i den regionalpolitiska propositionen (l989/90:76) framhåller att det behöver utformas operativa regionalpolitiska mål och riktlinjer för olika myndigheter. Vi menar att genomgångar av det slag som vi har gjort
62 Postkommunikationer
för Posten och televerket kan vara ett sätt att för
fa underlag malformuleringar.
2.2.2 Malen för postservicen och måluppfyllelsen skall
redovisas för samtliga postregioner
Malen för tillforlitligheten i postbefordran skall även
redovisas per postregion. Malen skall saledes avse till-
förlitligheten dels i hela landet, dels i landets samtliga
postregioner. Maluppfyllelsen skall följas upp per region.
Minst 95 % av alla normalbrev till, fran eller inom en
region och som postas i tid en vardag skall na adressaten
nästa postutdelningsdag.
Nuvarande servicemál
statsmakterna fastställer årligen vid behandlingen av Postens
trearsplan i budgetpropositionen mal för tillförlitligheten i
postbefordran. Malet uttrycks som ett riksgenomsnitt och är f.n. att 95 % av alla normalbrev som postas i tid
en vardag skall komma fram till adressaten nästa postutdelningsdag. Malet kan ocksa uttryckas sa att Postens uppsamlings-, sorterings-,
transport- och utdelningssystem (produktionssystemet) skall
vara uppbyggt sa att normalbreven till 100 % skall kunna na adressaten nästa Posten har under de senaste tre -
dag. fyra
aren bl.a. genom utökad flygbefordran eliminerat vita
tidigare
fläckar pa övernattkartan. Av totalt 4,1 miljoner hushall kan idag ca 5 000 inte erhalla övernattbefordran av normalbrev i alla relationer.
Postens interna mal för är 100 %. Stör-
tillförlitligheten
ningar i främst transportledet men även
i övriga hanteringsled
gör dock att detta inte kan uppnas. Det 95 tillförlit-
%-iga
lighets- eller kvalitetsmalet innebär att Posten skall se till att summan av alla störningar inte överstiger 5 %. En
bedömning
av störningskällorna visar att de största störningarna inträffar i transporter mellan postomradena (ca 2 %) och i de olika sorteringsleden (ocksa ca 2 %).
Servicenivan bör ligga fast
Vi har fört en diskussion om bade den nuvarande inriktningen att Postens produktionssystem skall vara uppbyggt för 100 % övernattbefordran och att kvaliteten skall vara 95 %. Att halla en sa hög servicenivå är förknippat med höga kostnader för Posten. En ytterligare kvalitetshöjning fran en redan hög niva skulle medföra betydande kostnadsökningar. Pa motsvarande sätt kunde minskningar av servicenivan ge En
kostnadsbesparingar.
fraga som vi berört är möjligheten att en sadan besparing vid behov skulle kunna användas för att finansiera de regionalpolitiska och sociala kraven pa Posten.
Vi har därvid bedömt olika alternativa
serviceförändringar
men tagit avgörande intryck av Postens att den
uppfattning
servicenivå som lagts fast av statsmakterna överensstämmer med vad kunderna efterfrågar och vad marknaden och konkurrensen f.n. kräver. sänkningar av servicenivan skulle, enligt Posten, leda till att Posten skulle förlora en stor del av företagens försändelser. Andra aktörer skulle ta över en del som
samtidigt
telefax skulle bli ett än mer
konkurrenskraftigt överförings-
sätt. Postens bedömning är att portointäkterna skulle
kraftigt
minska vilket skulle begränsa Postens möjligheter att b1.a. ge god service i glesbygd.
Vi har mot denna bakgrund inte funnit anledning att ifragasätta det nuvarande servicemalet. Däremot har vi noterat att
det finns besparingsmöjligheter genom verksamhetsförändringar i
städerna. Vi menar att alla möjligheter till och
besparingar
rationaliseringar i tätorterna bör prövas om det krävs för att Posten skall kunna upprätthålla servicen i
glesbygd.
64 Postkommunikationer
Servicemalet bör ges en regional dimension
Vi förordar att malet för servicen inte bara anges som ett riksgenomsnitt utan ocksa för olika delar av landet. Servicemalet bör saledes ges en regional dimension och formuleras som att minst 95 % av alla normalbrev till, fran eller inom en postregion och som postas i tid en vardag skall na adressaten var som helst i landet nästa postutdelningsdag. Posten bör fortlöpande följa upp måluppfyllelsen per postregion och redovisa eventuella avvikelser fran de uppsatta malen i sin arliga trearsplan.
2.2.3 Posten skall informera länsstyrelsen om service-
förändringar i glesbygd
I reformeringen av länsstyrelseorganisationen ingar att läns-
styrelsen far ett vidgat ansvar inom kommunikationsomradet i vid mening. I vissa länsstyrelser kan en kommunikationsnämnd komma att inrättas. Även om tonvikten i länsstyrelsens arbete pa kommunikationsomrádet kommer att ligga pa väg- och transportfragor är avsikten att även post- och telekommunikationer skall kunna uppmärksammas.
Vi förutsätter att Posten själv tar initiativ till samrad med olika intressenter, saväl statliga som kommunala och privata,
när väsentliga serviceförändringar aktualiseras. Det är viktigt
att Posten pa det sättet informerar intressenterna innan man fattar beslut. Vi förutsätter ocksa att en del intressenter i regionerna vill ha möjlighet att med Posten diskutera olika lösningar, samarbete etc. i syfte att servicen skall kunna bli
sa bra som möjligt (jfr. avsnitt 2.2.5).
I sammanhanget har vi noterat att regeringen i den regionalpolitiska propositionen (1989/90:76) har behandlat fragan om indragning av statlig service i glesbygd. Enligt propositionen skall länsstyrelsen i sadana fall tillsammans med berörda myndigheter se till att alla tänkbara alternativ verkligen prövas.
Det framhålls vidare att det, i samband med
överväganden om alternativ till en nedläggning, kan uppsta vissa initial- eller övergangskostnader där en delfinansiering fran länsstyrelsens sida kan erfordras.
Vi bedömer att en frán Postens sida
informationsskyldighet
gentemot länsstyrelsen om planerade serviceförändringar i gles-
bygd kan bidra till goda lösningar. Posten skall dock vara den som beslutar efter det att eventuella alternativa
lösningar
har prövats. Radrumstiden för en sadan
prövning bör, enligt var mening, räknas i mánader och inte ett halvar.
överstiga Ekonomiska medel fran länsstyrelsen bör endast i undan-
utga tagsfall och användas som tillfälligt bidrag till undersökningar av alternativ. Medlen bör alltsa inte ha karaktären av driftbidrag eftersom utbetalning av sadana skulle strida mot de
verksamhetsförutsättningar som affärsverken bör ha.
2.2.4¶Principiella i förändringar glesbygdsservicen
skall redovisas
i trearsplanen
Vi har i avsnitt 2.1.2 för för
redogjort riktlinjerna post-
service i glesbygd. Som vi redan har nämnt ser vi anled-
ingen
ning att föresla av Vi har dock
ändringar riktlinjerna. pekat
pa att tillämpningen av dem sa langt bör vara lika i
möjligt
hela landet. Detsamma bör gälla vid Postens av fram-
prövning
ställningar om avvikelser fran riktlinjerna. bedöm-
En generös ning bör göras för hushall där kvarboende av
personer pa grund handikapp, hög alder eller sjukdom har stora svårigheter att fa tillgang till postservice om riktlinjerna strikt. Om
tillämpas
Posten i en framtid skulle av
överväga principiella ändringar
denna inriktning av skall det anmälas i
glesbygdsservicen
Postens trearsplan.
66 Postkommunikationer
2.2.5 Samarbete med andra skall prövas aktivt
Posten skall aktivt verka för att lantbrevbärare och post-
kontorspersonalen kan utföra kompletterande tjänster genom
samarbete med privata företag, kommuner och statliga verk
och myndigheter.
Samverkan med kommunerna
Vi har tidigare varit inne pa vikten av att Posten söker utnyttja möjligheterna till samverkan med kommunerna i fraga om kommunal service av olika slag. Lantbrevbärarna är en resurs som borde kunna utnyttjas bättre i sadana sammanhang. Enligt en ramöverenskommelse med socialstyrelsen erbjuder Posten kommunerna att träffa avtal om detta. Lantbrevbärare kan
- utföra dvs. lantbrevbäraren fungerar som
kontakttjänst,
kontaktlänk mellan kommunen och personer som bor vid lant-
brevbäringslinjen.
- hembesök hos efter
göra personer linjen
- distribuera varor till efter
personer linjen
- utföra andra särskilda at personer efter linjen
uppdrag
F.n. förekommer social service pa 750 lantbrevbäringslinjer i 85 kommuner. I en del kommuner pagar försök med utökad social service som t.ex. distribution av lagad mat, apoteksvaror, hörbatterier och en del andra tjänster. Det förekommer även prov med försäljning av penninglotter och i en kommun lämnar lantbrevbäraren vägrapporter till kommunens gatukontor. Ett försök med avläsning av elmätare har just lagts ned med anledning av ringa intresse fran kommuner och elbolag. Även en del sina postkontor deltar i försök med kommunal och annan offentlig service.
Samverkan även med andra
Vi anser att en ökad samverkan av det här är mycket
slaget
betydelsefull som ett led i att begränsa Postens kostnader för postservicen på landsbygden. Lyckas det ökar sannolikheten för att Posten även i framtiden skall klara att inom sin eko-
egen nomi hålla en god service för alla. Vi vill också framhålla att Posten aktivt bör undersöka för samverkan
förutsättningarna
med olika företag.
Vidare kan det i vissa lägen vara rationellt att andra utför postservice på entreprenad, även om serviceutbudets omfattning ibland kan bli nagot begränsad. Även sådana alternativ bör prövas förutsättningslöst och med beaktande av de särskilda kompetens- och säkerhetskrav som posthantering kan ställa. Posten bör alltsa ta fortsatta initiativ
sammanfattningsvis
till nya och utökade samverkansformer med alla tänkbara intressenter.
Filial till Postgirot i Uppland
Vi har i det här sammanhanget noterat även andra sätt att förbättra förutsättningarna för Posten att bibehålla
en god postservice i hela landet. Sålunda har Posten en mot
inriktning
att decentralisera delar till
av postgiroarbetet postkontoren genom införande av ny kassaterminalutrustning. Successivt kommer därigenom arbetsuppgifter att överföras från den centrala verksamheten i Stockholm till postkontoren runt om i landet. Vi har vidare erfarit att Posten avser att för viss service
upp-
rätta en filial till Postgirot i Tierp i Uppland.
68 Postkommunikationer
2.3 Postens tidningsrörelse bör bedrivas pa marknads-
mässiga villkor
Postens distribution av tidningar och tidskrifter bör fa ske pa marknadsmässiga villkor till full kostnadstäckning. Det finns inga avgörande regionalpolitiska eller sociala skäl för regeringen att fastställa priser eller övriga villkor i Postens tidningsrörelse.
Förhandlingar págár om nya riktlinjer
Postens tidningsrörelse har sedan lange gatt med förlust och bedrivs i enlighet med de riktlinjer som riksdagen beslöt om ar 1976. Taxenivan fastställs arligen av regeringen efter förhand-
lingar mellan Posten och tidningsutgivarorganisationerna och
tas in i den postala tidningskungörelsen (1968:489). Enligt
riksdagsbeslutet skulle avgifterna höjas successivt under en IS-arsperiod till full särkostnadstäckning. Under denna period skulle Posten fa visst bidrag fran ett anslag pa statsbudgeten för att täcka sina förluster. Avsikten var att anslaget skulle minska i samma takt som avgifterna höjdes. Pa senare ar har emellertid regeringen inte medgett de avgiftshöjningar som skulle erfordrats vilket tillsammans med inflationen har medfört att särkostnadstäckningen inte har kunnat uppnas. Regeringen har mot denna bakgrund uppdragit at Posten att efter
förhandlingar med tidningsutgivarorganisationerna föresla ett
nytt system för att fastställa priser i tidningsrörelsen.
Enligt vad vi har erfarit är förhandlingarna langt framskridna och torde resultera i förslag om ett nytt system med ett avsevärt större marknadsmässigt inslag.
För var del menar vi att Postens regionalpolitiska och sociala ansvar inte skall omfatta distribution av tidningar. Denna distribution sker i hög grad f.n. genom privata distributionsföretag. De distribuerar tidningar där det är lönsamt. Att Posten, som ett samhällsuppdrag, skall bära den olönsamma
distributionen är inte rimligt. Posten skall dock vara beredd att pa begäran offerera distribution av Posten bör
tidningar.
kunna träffa överenskommelser med
utgivarorganisationerna
utifrân ekonomiska och Posten
marknadsmässiga utgångspunkter.
borde därvid ha goda möjligheter att hävda i konkurrensen
sig
vilket borde kunna motverka riskerna för vikande ytterligare marknadsandelar. Vi vill ocksa framhålla att den som abonnerar i
pa en tidning
första hand är kund hos och inte hos Posten.
tidningsföretaget
Ekonomiska stöd av presspolitisk eller natur bör
kulturpolitisk
enligt var mening inte lämnas via portosystemet och därmed vara beroende av om Posten eller annan distributionen.
ombesörjer
Vi anser att det inte finns nagra avgörande
regionalpolitiska
eller sociala skäl för att fastställa eller
regeringen priser
övriga villkor i Postens tidningsrörelse. Den postala tidningskungörelsen borde kunna upphöra att gälla.
2.4 för blindinstitutens m.fl. försän-
Anslagssystemet
delser bör behallas men förändras
Posten bör fa ersättning över för befordran
statsbudgeten
av blindskriftsförsändelser, inkl. talböcker och taltidningar avsedda för synskadade, och som skickas till eller frán erkända blindinstitut och därmed likställda institutioner. Debiteringssystemet bör förändras för att öka kost-
nadsmedvetandet, uppna förenklingar och åstadkomma ett mer
rättvisande system.
Vilka är blindinstituten?
Vi har i avsnitt 2.1.4 för beslut ar
redogjort riksdagens 1967
om ersättning till Posten för befordran av blindskriftsförsändelser. Av redogörelsen att har kommit att
framgår ersättningen
begränsas till försändelser som skickas till eller fran vissa
70 Postkomznunikationer
institutioner, nämligen officiellt erkända blindinstitut och därmed likställda.
Enligt de bestämmelser som Posten utfärdar i samrad med socialstyrelsen betraktas följande institutioner som officiellt erkända blindinstitut: Tomtebodaskolan, Ekeskolan i Örebro, Synskadades Riksförbund och dess lokalavdelningar, Adventistsamfundets avdelning Levande skrift för icke seende, Filadelfiaförsamlingens i Stockholm arbetsgrupp Mission för blinda, Vakttornets avdelning Bibelundervisning för synskadade, Arbetsmarknadsverket och AMU-centra med anpassningskurser för icke seende.
Som likställda med dessa räknas i detta sammanhang: samtliga läns- och kommunbibliotek, talboks- och punktskriftsbiblioteket, RPH-SYN (Statens institut för läromedelsinformation) samt Stiftelsen Samhällsföretag i Stockholm och dess regionala stiftelser.
Posten bör fa ersättning
Ersättningen till Posten utbetalas av socialstyrelsen frán ett anslag pa statsbudgeten under socialdepartementets huvudtitel. För innevarande budgetar har riksdagen anvisat ett förslagsanslag pa 48 918 000 kr.
Vi anser att de skäl som lag till grund för riksdagsbeslutet ar 1967 alltjämt är giltiga. Posten bör saledes som ett affärsdrivande verk fa ersättning för den här typen av samhälls-
uppdrag. Denna principiella inställning skulle i och för sig
motivera att Posten även borde fa ersättning för de blindskriftsförsändelser som skickas direkt mellan synskadade. Vi har trots detta ansett att nagon ersättning för de försändelserna inte bör utgá. Det är framför allt tva skäl till det. Det ena är att vi funnit att det innebär stora svårigheter att med rimlig precision beräkna mängden sådana försändelser och därmed ersättningen till Posten. Vi anser ocksa att det är naturligt att portofriheten för blindskriftsförsändelser mellan enskilda
sou 1990:27 Postkomnzunikationer 71
ses som en del av Postens sociala ansvar. Dessa skäl finns inte i samma grad när det gäller försändelser till och fran institutioner.
Anslagssystemet är otiIIförIitIigt och bör förändras
Även om vi alltsa inte föreslar nagon principiell förändring av det nuvarande anslagssystemet har vi funnit att vissa förändringar av systemets konstruktion är motiverade. Fragan om de anslagstekniska och administrativa rutinerna hör egentligen inte till vart utredningsuppdrag som vi har uppfattat det. Vi vill ända peka pa att en del förbättringar torde vara möjliga.
De rutiner som tillämpas idag ar följande. Blindinstituten och de övriga institutionerna lämnar varje ar uppgifter till Posten om postmängder i olika viktklasser. Talboks- och punktskriftsbiblioteket lämnar därvid uppgifter dels om sina egna försändelser, dels om läns- och kommunbibliotekens försändelser. Uppgifterna fran institutionerna och resultatet av egna undersökningar ligger till grund för Postens beräkningar av ersättningsbeloppet. Beräkningen av avgiften för expressförsändelser baseras pa Postens undersökningar.
Posten lämnar därefter en anslagsframställning till socialstyrelsen som inkluderar materialet i sin egen anslagsframställning till Socialdepartementet. Antalet blindskriftsbrev uppgar till ca 4,2 milj. per ar och antalet paket till ca
“ 500 000 st.
Ett problem som vi har noterat med nuvarande är
anslagssystem
att det är otillförlitligt. Sa är t.ex. beräkningarna av portoavgifterna bristfälliga da de i hög grad bygger pa osäkra uppskattningar. Systemet kräver ocksa ett omfattande administrativt arbete hos de berörda institutionerna, Posten, myndigheter och departement. En översyn bör därför göras i syfte att uppna
ett ökat kostnadsmedvetande, förenklingar och ett mer rättvi-
sande system.
72 Postkommunikationer
Ett alternativ som bör övervägas är att institutionerna använder Postens s.k. porto-betalt system vilket innebär att antalet försändelser vid inlämningen förs upp pa en
följesedel.
Posten kan därefter fakturera socialstyrelsen direkt och ut-
betalning ske fran anslaget.
2.5 Posten bör själv portovillkoren för bokför-
ggöra
sändelser
F rankoetiketter används idag
Fragan om ett särskilt porto för bokförsändelser har vid flera tillfällen diskuterats i riksdagen och i andra sammanhang. Bakgrunden till diskussionen är den portoomläggning som genomfördes ar 1981. Den innebar att portoavgifterna skulle relateras till befordringshastighet och inte till försändelsernas innehåll och att alla Postens kunder skulle behandlas lika.
Förändringen skulle medföra påtagliga portohöjningar för de kunder som ofta utnyttjat det lägre trycksaksportot. I samband med omläggningen fick därför vissa av kunderna övergangsrabatter mot att de följde de tidigare trycksaksbestämmelserna. Rabatterna utgick till bokförlag, bokhandlare,
musikförlag,
musikhandlare, antikvariat och tidskriftsförlag. Sedermera införde Posten även ett rabattsystem med s.k. frankoetiketter för denna kundgrupp vilket bibehölls när övriga övergangsrabatter slopades 1983/84. Enligt Postens nuvarande far
regler
ocksa författare och tryckerier skicka försändelser mot frankoetikett. Under ar 1988 köpte ca 800 kunder frankoetiketter för
ca 3,6 milj.kr.
Posten bör avgöra försändelsevillkoren
Vi har övervägt om statsmakterna bör att Posten
knä erbjuder någon form av bok- eller kulturporto. Vi har därvid, med hänsyn till den huvudsakliga av vårt om
inriktningen arbete, övervägt det finns regionalpolitiska eller sociala skäl för ett sådant krav. Några sådana skäl har vi inte funnit.
Vi anser inte heller att det är att eventuella stat-
lämpligt
liga stödinsatser av kulturpolitisk natur sker via Postens portoavgifter. Det strider enligt vår mening mot de verksamhetsförutsättningar som affärsverken bör ha.
Vi har i stället stannat för att det bör vara
uppfattningen
Posten som själv avgör, utifrån och andra be-
marknadsmässiga
dömningar, om det är motiverat med särskilda porton eller rabattsystem för enstaka böcker och andra av försän-
kategorier
delser. Enligt vad vi har erfarit avser Posten att bibehålla systemet med frankoetiketter tills vidare. Vi har även erfarit att Posten överväger att införa ett särskilt s.k. bokporto.
En grupp med representanter för Sveriges Författarförbund, Svenska och statens kulturråd skall
Bokförläggarföreningen
tillsammans med Posten pröva vilka som skall ha rätt att använda frankoetikettsystemet. Vi vill också erinra om att de rabattfrimärken som Posten av marknadsmässiga skäl
erbjuder till alla hushåll givetvis gör det för
möjligt privatpersoner
att i viss skicka Lex. böcker
utsträckning billigt.
2.6 Vissa ideella kan skicka brev till rabat-
förenirgar
terat
p_o_x1g
Vem får skicka föreningsbrev?
Posten tillämpar f.n. ett med
system föreningsbrev. Förenings-
brev i sin nuvarande form har funnits sedan 1986. Ett särskilt porto för föreningar infördes dock av Posten redan år 1981.
74 Postkommunikationer
Enligt Posten fungerade inte det tidigare systemet tillfredsställande bl.a. beroende på problem med att rätt avgränsa den berättigade kundkretsen.
Föreningsbrev får enligt nuvarande regler skickas av vissa ideella föreningar. Kallelser, möteshandlingar, protokoll och annan föreningspost kan sålunda skickas till ett lägre porto. Försändelsens innehåll skall ha samband med den ideella verksamheten - varor till får inte skickas i
försäljning o dyl
föreningsbrev.
Breven skall lämnas in på ett postkontor eller till en lantbrevbärare, dvs. de får inte läggas i en brevlåda. Vid inlämningen skall ett abonnemangskort visas upp.
Ett föreningsbrev har längre befordringstid än ett normalbrev och skall vara framme tredje vardagen efter inlämningsdagen. Breven kan sändas inom Sverige och till de övriga nordiska länderna.
Föreningen skall uppfylla två krav:
- ha ett ändamål
allmännyttigt
- ha öppen
medlemsintagning
När Posten prövar om en förening skall få föreningsabonnemang
grundar man sig på riksskatteverkets definition av allmännyttig
ideell förening. Till allmännyttiga föreningar räknas sådana
vars huvudsakliga ändamål är religiöst, välgörande, socialt, politiskt, konstnärligt, idrottsligt eller kulturellt. Med kravet att medlemsintagningen skall vara öppen menas att föreningen inte får vägra medlemskap eller utesluta nagon som instämmer i föreningens målsättning och följer dess stadgar. Reglerna innebär att ekonomiska föreningar, bostadsrättsföre-
ningar eller ideella icke allmännyttiga föreningar inte får
teckna föreningsabonnemang.
Avgifter för föreningsbrev
Villkoren för föreningsbrev kan relateras till de villkor Posten tillämpar för ekonomibrev. Även för sådana brev gäller
att de befordras till rabatterat porto och med en
befordrings-
tid pa tre vardagar. Ekonomiportot för ett är f.n.
20-gramsbrev
2:20 kr. och för ett 100-gramsbrev 4:40 kr.
För att fa skicka ekonomibrev krävs att man har ett abonnemang som f.n. kostar 1 500 kr per ar eller att man betalar en
engangsavgift vid varje inlämning av breven. Engangsavgiften är
f.n. 50 kr. Ekonomibrev skall lämnas in pa ett postkontor eller till en lantbrevbärare.
För ett föreningsabonnemang tar Posten avgift
en arlig pa 100 kr. Föreningsbrev far väga högst 100 gram och portot är f.n. 2:20 kr. Tyngre brev far skickas som ekonomibrev utan krav pa
ekonomiabonnemang eller engangsavgift. Antalet föreningsabon-
nemang är idag upp emot 30 000 och det skickas ca 30
miljoner
föreningsbrev arligen.
Föreningsbreven behålls
Vi har diskuterat för- och nackdelar med detta system. Allmänt sett finns det alltid problem med s.k. främst
kategoriporton
pga risken för missbruk och administrativt merarbete för Posten. Den nuvarande konstruktionen av
föreningsbrevsystemet
har dock i huvudsak eliminerat sadana problem. Genom att ett föreningskort skall uppvisas behöver det inte bli diskussion pa postkontoren om en förening har rätt att skicka föreningsbrev eller inte. Användningen av riksskatteverkets definition av ideell allmännyttig förening underlättar av mal-
avgränsningen
gruppen.
Vi har erfarit att Posten även i kommer att
fortsättningen
erbjuda dessa ideella föreningar möjlighet att skicka brev med längre befordringstid till lägre porto än normalbrevsporto. Nagot uttryckligt krav fran statsmakternas sida med denna inne-
börd är inte erforderligt.
76 . Postkommunikationer
2.7 Postens monopol omprövas
lagreglerade
Postmonopolet har funnits länge
En särskild fraga som vi har övervägt är om det regionalpolitiska och sociala ansvaret kräver att Posten ges ett skydd i form av ett i lag reglerat monopol pa nagon verksamhet. Det har tidigare befunnits motiverat pa postomradet till skillnad mot teleomradet där nagot lagreglerat monopol för televerket aldrig införts. År 1888 uttryckte salunda riksdagens konstitutionsutskott vältaligt motiven för ett postmonopol pa följande sätt:
Om postverket sa kringskäres av enskilde, som yrkesmässigt utöva postverket tillkommande funktioner, torde det ej kunna fylla den kulturuppgift, det har sig förelagt och som kanske mer än andra hänsyn gjort det till en nödvändighet i alla civiliserade länder att av postväsendet skapa en statsanstalt.
Just pa det att även sadana delar av ett land, som icke
giva den privata företagsamheten tillräckligt säker eller ens
nagon utsikt till vinst, även ma kurma bliva delaktiga av
förmanen av en regelmässig och ständigt tillgänglig anstalt
för spridande av underrättelser, maste företaget sa ordnas, att kostnaderna för det litet givande eller förlustbringande postlinjerna bliva betäckta med överskotten fran huvudcentra.
Men endast om postväsendet skyddas sasom statens uteslutande rätt, kan en dylik utjämning bliva möjlig, och alla delar av ett land tillförsäkras välgärningarna av ett ordnat postväsende. Genom konkurrens fran enskildes sida a de platser. där postavgifterna ymnigt flyta till, minskas emellertid postverkets förmaga att göra uppoffringar för de trakter, vilka den privata företagsamheten med sina kapital med
klok beräkning undflyr.
Postmonopolet finns senast reglerat i en kungörelse (1947:175)
som beslutades av riksdagen ar 1947 (prop. 1947:180, BevU 28,
rskr 143. Ändrad genom prop. 1953:38, BevU 13, rskr 54). I
kungörelsen slas fast att
statens postverk äger ensamrätt till regelbunden befordran mot avgift av slutna brev ävensom öppna försändelser innehallande helt eller delvis skrivna meddelanden.
Postkommunikationer 77
En komplex konkurrenssituation har up pstatt
Kungörelsen omfattar saledes brev fran och mellan bade privatpersoner och företag. Det har hänt atskilligt pa distributionsmarknaden sedan kungörelsens tillkomst och förhållandena är nu i väsentliga avseenden annorlunda än när bestämmelserna i kungörelsen tillkom ar 1947. Vi har kort beskrivit en del utvecklingstendenser i vart inledande avsnitt om situationen pa postomradet.
En komplex konkurrenssituation har uppstått pa marknaden för
informationsöverföring. Vi anser, som vi varit inne pa tidiga-
re, att det i detta läge är väsentligt att Posten möter den ökande konkurrensen med offensiva atgärder t. ex. som de beskrivs i Postens senaste trearsplan. Det är särskilt motiverat pa grund av att även normalbrevet utsätts för konkurrens fran meddelandeöverföring som baseras pa data- och telekommunikationsteknik. T.ex. gar därför Posten själv in pa nya marknader för att möta kundernas behov. Exempel pa detta är att Posten erbjuder data- och telebaserade tjänster sasom elektronisk postservice (EPS) och faxtjänster.
M onopolet omprövas i samband med EG-utvecklingen
Var grundläggande inställning är alltsa att Posten aktivt bör möta utvecklingen genom ett professionellt och affärsmässigt sunt agerande. Den ökande konkurrensen kan i langa stycken vara stimulerande och befrämjande för effektiviteten. Vi menar emellertid samtidigt att det krävs en uppmärksamhet fran statsmakternas och Postens sida, sa att konkurrensen inte leder till att Posten far stora svarigheter att upprätthålla servicen och enhetsportot. Det är av utomordentlig betydelse att Postens starka ställning pa distributionsmarknaden, det landsomfattande nätet och en hög servicenivå över hela landet kan upprätthallas även framdeles.
78 Postkommunikationer
Vi vill i sammanhanget framhalla att det inom EG pagar diskussioner om förhållandena pa marknaden för posttjänster.
Därvid ingar fragan om omfattning och utformning av postverkens
monopol. EG-kommissionen har aviserat ett Green Paper om posttjänster under ar 1990.
Det är alltsa tills vidare osäkert vilka atgärder som kommer att vidtas inom EG i liberaliserande och harmoniserande riktning. Vi föreslar att behovet av och formerna för Postens lagreglerade brevmonopol fran ar 1947 omprövas i samband med att EG:s regelverk pa postomradet far sin slutliga utformning.
Avslutningsvis bedömer vi att vara samlade förslag inte torde medföra nagra problem för Sveriges deltagande i den europeiska integrationsprocessen. statsmakterna och Posten bör dock noga
följa EG-utvecklingen och bedöma vilka anpassningar som kan
behövas.
Postkommunikationer 79
3 De ekonomiska effekterna av vara förslag motiverar
f.n. inga särskilda ytterligare atgärder
I avsnitt 2.1 har vi angett de regionalpolitiska och sociala krav som Posten skall tillgodose utan särskild ersättning. Vi har ocksa försökt att ange de ekonomiska effekterna av respektive krav. I följande tabell sammanfattas dessa effekter.
milj. kr.
Avsnitt 2.1.1 och 2.1.2 Kostnad för glesbygdsservice 1 200 Avsnitt 2.1.3 Hänsyn till äldre och handikappade 16 Avsnitt 2.1.4 Portofrihet för blindskriftsförsändelser etc mellan synskadade 25
Totalt uppskattar vi alltsa de ekonomiska effekterna av de krav vi föreslar till nagot mer än 1,2 miljarder kr. Kostnaderna för glesbygdsservicen utgör den helt dominerande delen. Det är givetvis ett avsevärt belopp men skall ställas i relation till omfattningen av Postens verksamhet. För ar 1990 beräknas den totala ekonomiska omslutningen bli ca 20 miljarder kr. Man bör i sammanhanget ocksa beakta att glesbygdsservicen är en del av hela postsystemet och därmed en konkurrensfördel samt en del av Postens affärsidé och image. Det är därför svart att bedöma hur stor del av kostnaderna som skulle bortfalla om glesbygdsservicen inte uttryckligen betraktades som ett ansvar för Posten.
Under förutsättning att Posten ges rimliga verksamhetsförutsättningar för att kunna hävda sig i den framtida konkurrensen och att kraven halls pa den niva som vi föreslar, tror vi att
80 Postkommunikationer
Posten skall klara kraven utan att statsmakterna behöver vidta
nagra särskilda skyddsatgärder eller tvingas att subventionera
glesbygdsservicen. I vart fall bör det vara möjligt fram till i
mitten av 1990-talet.
Del 2 TELEKOMMUNIKAT IONER
4 Vara utgangsptmkter
4.1 Allmänt om vart
upggrag
Vi vill inledningsvis uppmärksamma att vart när det
uppdrag gäller telekommunikationer är vidare än vad som gäller för postomradet. Salunda skall vi enligt direktiven ta var
utgangspunkt i malen och för och föresla
inriktningen telepolitiken avgränsningar och av statens
preciseringar regionalpolitiska och sociala ansvar. Vi skall därefter formulera televerkets motsvarande ansvar och även bedöma om andra inom tele-
företag
omradet bör beröras av sociala och
regionalpolitiska, total-
försvarsmässiga hänsynstaganden.
Vi har ocksa i uppgift att bedöma om det krävs sär-
nagra skilda atgärder för att ett hävande
fullständigt av televerkets restriktioner för s.k. tredjepartstrafik inte skall medföra negativa effekter pa grundläggande telekommunikationer. Vi skall föresla vad som bör avses med
grundläggande telekommuni-
kationer. Vidare skall vi föresla former för den re-
lämpliga
gionala och lokala förankringen av televerkets
nätutbyggnads-
planer.
I den telepolitiska propositionen varen 1988
(prop.
1987/88:ll8) finns en redovisning av historik och av
utveckling
den svenska telepolitiken. Där konstateras
sammanfattningsvis
att antalet aktörer, och
teletjänster produkter successivt ökar och att televerkets roll därmed förändras.
Pa grundval av pro-
82 T elekommunikationer
positionen har riksdagen lagt fast malen för telepolitiken och beslutat om den fortsatta inriktningen av atgärder pâ teleomradet (TU 1987/8893. rskr. 402). Bland átgärdcérna ingar att överväga fragor om gränserna för statens ansvar och televerkets
roll och uppgifter.
Var utredning tillsattes för att särskilt studera och precisera den del av statens och televerkets ansvar som är av regionalpolitisk och social natur. Vi skall därvid göra avvägningar mellan de olika mal för telepolitiken som riksdagen har fastställt. Vart uppdrag är alltsa begränsat till detta och vi har därför inte haft anledning att närmare överväga t.ex. fragor som mer renodlat har att göra med konkurrens- och spelreglerna pa den växande tele- och datatjänstmarknaden.
4.2 och sociala hänsyn har vuxit fram suc-
Iggionala
cessivt
Som till vara resonemang och överväganden om det fram
bakgrund
tida regionalpolitiska och sociala ansvaret pa teleomradet har
vi inledningsvis studerat hur fragan har behandlats tidigare.
En redogörelse för detta finns i 3. I bilagan finns
bilaga
ocksa en kortfattad beskrivning av hur man i nagra andra länder har valt att hantera likartade fragor under senare ar. Vi vill ocksa särskilt peka pa den redovisning av olika lösningar som finns i reserapporten fran studieresan till Canada och delstaten Vermont i USA, (se bilaga 2).
Sammanfattningsvis tror vi man kan säga att mycket av de regionalpolitiska och sociala hänsyn som teleföretagen i olika länder tar, har vuxit fram successivt i takt med teknikutvecklingen och de förbättrade ekonomiska förutsättningar som den har lett till. Avgörande för möjligheterna att ta icke-kommersiella hänsyn har ocksa varit den monopolställning som teleföretagen har haft, oberoende av om monopolet har varit lagfäst eller inte.
Särskilt under efterkrigstiden har telepolitiken i
Sverige
och i andra länder siktat pa att sprida De
telefontjänsten.
svenska teletaxorna har anpassats efter detta vilket bl. a. har inneburit att det varit mycket billigt att skaffa ett tele-
sig
fonabonnemang. I princip har alla hushåll och organisationer haft rad att skaffa telefon. Därmed har staten televerket
genom tagit ett stort regionalt och socialt ansvar under en tid.
lang
Politiken har medfört att är det telefontätaste lan-
Sverige
det i världen. Vid slutet av 1970-talet hade malet om
spridning
av telefontjänsten uppfyllts i hög grad. oomstridd
En politiskt förutsättning härför var ett de facto monopol för televerket, vilket möjliggjorde stora avvikelser fran en marknads- och kostnadsanpassad prissättning. Under 1980-talet har andra politiska ambitioner börjat komma fram, bade i och i andra
Sverige
länder. Propaer om att politiskt styra utbyggnaden av fiberoptiska motorvägar i hela landet, att politiskt styra införandet av AXE-tekniken och nya tele- och m.m. har
datatjänster
dock inte föranlett nagra atgärder fran statsmakternas sida. Det har ankommit pa televerket att utforma sina för
strategier framtiden och redovisa dem i sina trearsplaner.
Det är mot bakgrund av utvecklingen under 1980-talet som det i flera länder har uppkommit ett behov av att mer
preciserat ange de regionalpolitiska och sociala kraven och finna lösningar pa hur de skall kunna tillgodoses. är det den
Återigen
tekniska utvecklingen som är grundorsaken, men att
nu genom den leder till ökande konkurrens pa telemarknaden och därmed krav pa kostnadsanpassning i för allt större
prissättningen
delar av teleutbudet. Konkurrensen leder i sin tur till att de traditionella teleföretagens att ta icke-kommer-
möjligheter siella hänsyn begränsas.
Telekommunikationer
4.3 Marknadsförhallanden pa teleomradet
Televerket har en mycket dominerande ställning
Det har varit för vart arbete att försöka skapa oss en
viktigt
sa god bild som möjligt av de nuvarande marknadsförhallandena och förändringar framöver. Vi har därvid till stor del
troliga
använt oss av den tidigare nämnda studie som statens pris- och konkurrensverk (SPK) pa uppdrag har gjort av mark-
regeringens
naderna för telekommunikationer och posttjänster. Av redovisningen framgår att för olika tele-
konkurrensförhallandena
och teleprodukter varierar avsevärt. Televerket har
tjänster
emellertid totalt sett en dominerande ställning pa marknaden. Det av att verksamheter inom vilka televerket har en
framgar
marknadsandel pa 80 % eller mer svarar för över 90 % av televerkets omsättning. Det är främst inom omrádena terminalutrust-
specialnättjänster, modem och fastighetsnät som telening,
verket inte har en dominerande marknadsposition. Televerkets marknadsandelar pa dessa omraden varierar kraftigt men är höga även i dessa fall och uppgår till i genomsnitt ca 50 %. Dessa omraden svarar dock endast för ca 5 % av televerkets totala omsättning.
Telefontjänsten svarar för nästan 60 70 av televerkets intäkter
Av särskilt intresse för oss är marknadsförhallandena för olika slags Vi har konstaterat att nättjänsten telefoni
nättjänster.
har en grundläggande betydelse för televerkets ekonomi och att den svarar för Väl över hälften av televerkets totala omsättning. Den är vidare helt dominerande som intäktskälla när det gäller nättjänster. Fördelningen av televerkets (exkl. Teleinvest AB) intäkter pa olika verksamheter under ar 1989 kan sammanfattas sa här:
23 S Zl
TERMINALER. KONTORS- VÅXLAR. SERVICE ETC.
1.5 S KABEL-TV S8 S TELEFONTJÅNSTEN 10 S RADION
0.5 S TELEX 2.5 S SPEC. NÄT- TJÄNSTER 4,5 s:
%ä%§Eâên“°“
Intäkterna fran telefontjansten uppgick ar 1989 preliminärt
till 13 800 milj. kr. (exkl. utlandsavräkningar). I dessa siff-
ror ingar ocksa telefaxtrafik och annan dataöverföring i telefonnätet. Av diagrammet kan man ocksa se att
telefontjänsten
svarar för ungefär 90 S av televerkets intäkter fran olika
nättjänster.
Telefontjanstens intäkter fördelas mellan hushall och företag resp. mellan samtal och engangs- och kvartalsavgifter enligt
följande diagram:
36 S Ä S HUSHALLENS FÖRETAGENS SAMTALSAVGIPTER SAMTALSAVGIFTER
11 S FÖRETAGENS KVARTALSAVGFTER
Z) S S HUSHALLENS FÖRETAGENS ENGÅNGS- KVARTALSAVGIFTER AVGIFTER INKL. FLYTTNING 3 HUSHÅLLENS ENGÅNGS- AVGIFTER INKL. FLYTTNING
86 Telekommunikationer
Konkurrensen för telefontjänsten kan öka
Televerket har hela marknaden för hushallstelefoni och marknadsandelen för företagstelefoni uppgår till ca 90 %. SPK bedömer att, även om konkurrensen kan komma att öka, det inte finns förutsättningar för en väl fungerande konkurrens pa telefontjänstomradet inom överskådlig framtid. Pa andra omraden bedömer SPK att det finns förutsättningar för en fungerande konkurrens. För en närmare redovisning av marknadsförhallandena för olika teletjänster och teleprodukter far vi hänvisa till SPK:s rapport.
För var del konstaterar vi att televerket inte har nagot formellt lagreglerat monopol inom nagon del av telekommunikationsomradet. Hittills har dock televerket haft ett de factomonopol i fraga om nättjänsterna telefoni och telex. Det är vidare praktiskt taget bara televerket som hittills har hyrt ut teleförbindelser. Vissa alternativ till televerkets förbindelser börjar emellertid etableras genom andra företag som ocksa hyr ut satellitförbindelser, markbaserade radioförbindelser eller kabelförbindelser. Alternativen avser saväl nationella som internationella teleförbindelser.
Marknaden för specialnättjänster för datakommunikation är än sa länge relativt liten och konkurrenssituationen är svarbedömd. Alternativen till televerkets tjänster bygger f.n. normalt pa att företag för sin interna datakommunikation hyr förbindelser av televerket men har egen kopplingsutrustning. När s.k. tredjepartstrafik pa televerkets uthyrda förbindelser tillats kan andra företag komma att etablera mer allmänt tillgängliga alternativa nättjänster för datakommunikation pa marknaden. Sådana nättjänster kan ocksa baseras pa en kombination av uthyrda televerksförbindelser, andra hyrda förbindelser och egna förbindelser. Tekniskt och ekonomiskt sett finns det möjligheter att dessa nättjänster inte bara kommer att användas för datakommunikation utan även för telefoni.
Vi har diskuterat vilka effekter den ökande konkurrensen kan fa för televerkets ekonomi. Av stor betydelse är därvid den
prissättning som televerket tillämpar för sina tjänster och den kostnadsstruktur som televerket har. I nästa avsnitt redovisar vi i korthet de förändringar av prissättningen för telefontjänsten som har inletts.
4.4 En av telefontaxorna
omläggnång pågår
Fortsatt ökning av teletrafiken
Under ar 1988 ökade den totala trafiken i televerkets telefonnät med 7,5 %. I detta ingar en 11 av den inter-
%-ig ökning
nationella trafiken som växer snabbast även om den relativt sett är liten räknat i trafikminuter. Motsvarande siffror för ar 1989 var preliminärt 6,5 % resp. 13 %. Intäkterna fran trafiken ökar dock inte lika snabbt vilket beror
pá de taxesänkningar som gjorts och kommer att göras för riks- och utlandssamtal. Televerket bedömer att 55 % av trafikintäkterna
idag
härrör fran rikssamtal, 28 % fran utlandssamtal och 17 % fran lokalsamtal. Samtidigt utgör lokaltrafiken 70 - 75 % av trafikvolymen och utlandstrafiken endast 2 á 3 %.
Kraftig obalans mellan avgifter och kostnader
Det är en kraftig obalans mellan a ena sidan som
de avgifter televerket tillämpar för och för olika sam-
abonnemangen slags
tal och á andra sidan de kostnader som televerket har för respektive tjänst. Riksdagen godkände ar 1987 en omläggning av televerkets avgifter och taxor i mot en bättre kost-
riktning
nadsanpassning. Taxeomläggningen innebär huvudsakligen att
rikssamtalstaxorna skall sänkas och att antalet samtalstaxor skall minskas till tre: närtaxa och
lokaltaxa, fjärrtaxa.
Enligt beslutet skall därvid
abonnemangstaxorna (kvartals-
avgifterna) A och B slás samman. Avgifterna för utlandssamtal
88 Telekommunikationer
skall hallas oförändrade eller sänkas. Höjningar skall i första hand avse avgifterna för lokalsamtal samt engangs- och kvartalsavgifter för abonnemang pa huvudledningar. Successiva taxeförändringar med denna inriktning har därefter genomförts. Den 1 april 1988 delegerade dessutom regeringen beslutanderätten för företagens abonnemang till televerket. Därefter har företagens engángs- och kvartalsavgifter höjts snabbare än hushallens.
Taxeomläggningen innebär ocksa att avgifterna för hyrda förbindelser skall anpassas bättre till kostnaderna.
4.5 Hushållens engägs- och kvartalsavgifter är sub-
ventionerade
Totalt sett ger hushállskundema ett underskott
Televerket har för utredningen presenterat beräkningar över det kalkylmässiga resultatet ar 1989 för hushallens resp. företagens telefonabonnemang och telefontrafik. Uppdelningen i hushall och företag ansluter till den segmentering av telemarknaden som televerket tillämpar. Beräkningarna visar för resp. kundkategori totala intäkter minus totala kostnader varvid kostnaderna inkluderar en skälig andel av overhead-kostnader och räntekostnader för totalt kapital med 10 %. Beräkningen framgar av följande tabell (milj. kr.):
Hushåll Företag TOTALT
Abonnemang,
- 3400 0 - 3400
huvudledning
Lokalsamtal - 600 - 100 - 700 Riks- och utlandssamtal + 2300 + 2300 + 4600
TOTALT - 1700 + 2200 + 500
Enligt denna beräkning ger saledes hushallen kalkylmässigt ett underskott pa 1,7 miljarder kr. Däri är inkluderat ett underskott för fritidshus pa 200 a 300 milj. kr. Företagen ger a andra sidan ett kalkylmässigt överskott pa 2,2 miljarder kr. Totalt ger telefoniverksamheten därmed ett överskott pa 500 milj. kr. De totala intäkterna uppgick som tidigare nämnts preliminärt till 13 800 milj. kr.
Överskottet kan även relateras till de kostnader televerket
har för försvarsberedskapsatgärder, andel i SOS Alarmering AB
(mottagning av 90 OOO-samtal) och deltagande i det informa-
tionsteknologiska handlingsprogrammet. Under ar 1989 uppgick
dessa kostnader till runt 400 milj. kr. och om de hänförs till telefoniverksamheten kan man alltsa säga att denna verksamhet gar ihop ekonomiskt och ger en rimlig avkastning. telefon-
Ing
tjänsten rader som nämnts f.n. stor obalans.
Abonnemangen
Det är hushållens abonnemang pá huvudledningar som ger det största underskottet pa 3,4 miljarder kr. varav abonnemang pa ledningar till fritidshus bedöms svara för 0,3 miljarder. Televerkets intäkter av hushallens engangs- och kvartalsavgifter understiger alltsa med 3,4 miljarder de kostnader som televerket hänför till hushallsabonnemangen. Intäkterna täcker därmed endast 48 % av kostnaderna. Företagen beräknas däremot betala engangs- och kvartalsavgifter som täcker kostnaderna för före-
tagsabonnemangen.
Vi har vidare konstaterat att en naturlig
följd av den utjämnande taxestrukturen för engangs- och kvartalsavgifterna är att
abonnenter i högkostnadsomraden (normalt subven-
glesbygd)
tioneras av abonnenter i lagkostnadsomraden (normalt tätort).
Detta gäller givetvis bade för och hushalls-
företagsabonnemang
abonnemang. Televerket har beräknat denna mel-
subventionering
lan abonnemang i tätort och glesbygd totalt för alla abonnenter
till l miljard kr. per ar (inkl. samtalsavgifter). Subventione-
90 Telekommunikationer
ring av detta slag finns bade inom regioner och mellan regioner.
Samtalen
Lokalsamtalen beräknas totalt ge ett underskott pá 700 milj. kr. medan riks- och utlandssamtalen beräknas ge ett överskott som täcker underskotten för hushållens abonnemang och för lokalsamtalen.
Televerkets beräkningsmetod
Vi har lagt dessa beräkningar till grund för en del av vara resonemang och förslag. Det innebär inte att vi i detalj har granskat och värderat de kalkylprinciper som televerket använder. Det har inte funnits möjligheter till det inom ramen för vart arbete. Vi är emellertid medvetna om att det finns bade teoretiska och praktiska svårigheter med att korrekt fördela telenätets kostnader eftersom nätet till mycket stor del är en gemensam resurs för olika nättjänster. Vi har därför informerat oss om televerkets metodik för att hänföra kostnader till telefonabonnemang respektive till telefonsamtal.
Metodiken bygger pá självkostnadskalkylering. Det innebär att i kostnaden för inräknas bade kapitalkostnader och
abonnemang
drift- och underhállskostnader. Kostnaderna beräknas för dels ledningar till telefonstationen, dels kundunik del i stationen, dels de delar av stationen vars kostnader beror pa antalet abonnemang och inte pa trafikvolymen. Kapitalkostnaderna beräknas därvid med utgångspunkt i kostnaderna för väntade nyanskaffningar och dessas tekniska och ekonomiska livslängd. Pa det sättet beaktas den tekniska utvecklingen i kalkylen.
De kostnader som är trafikberoende, dvs. förknippade med
, utgörs av kapitalkostnader etc. för de gemen-
samtalsvolvme
samt utnyttjade delarna av telenätet. Fördelningen av kostna-
Telekommunikationer 91
derna pa olika typer av telefonsamtal (eller pa andra nättjänster) beräknas utifrân hur stor kapacitet samtalen belägger i olika anläggningar i det gemensamma nätet. Till dessa kostnader kommer specifika drift- och försäljningskostnader.
Overheadkostnader hänförs om möjligt direkt till olika nätdelar eller till en specifik tjänst. Da detta inte gar fördelas overheadkostnader antingen per abonnent eller som ett procentuellt páslag pa kostnaden för alla nättjänster.
Sávitt vi kan bedöma leder televerkets metodik till beräkningsresultat som kan ligga till grund för jämförelser mellan olika geografiska områden och kundgrupper.
En slutsats
Med hänsyn till den föränderliga marknadssituationen, det betydande underskottet för hushallsabonnemangen och subventioneringen av abonnemang i glesbygd har vi dragit slutsatsen att vissa begränsade atgärder krävs för att säkerställa framför
allt hushållens tillgång till telefontjänsten pa rimliga vill-
kor. Taxeomläggningen bör fortsätta men den bör kompletteras för att undvika risken av alltför snabba höjningar av hushal-
lens kvartalsavgifter. Vi återkommer till vara átgärdsförslag i
det avseendet i avsnitt 5, där ocksa alla övriga förslag redovisas. En sammanställning av de uppskattade ekonomiska effekterna finns i avsnitt 6.
Liksom för Posten har en förutsättning för vara förslag i fraga om teleomradet varit att de inte skall medföra ökade
utgifter pá statsbudgeten.
92 Telekommunikationer
5 Vara förslag
I detta avsnitt redovisar vi först vad statens övergripande regionalpolitiska och sociala ansvar pa teleomradet bör innebära. Därefter anger vi de regionalpolitiska och sociala krav som vi anser att statsmakterna bör ställa pa televerket. Vi har här följt ungefär samma uppläggning av redovisningen som i postavsnittet. Det innebär att vi för varje krav har gjort en uppskattning av den ekonomiska effekten. Kraven bör var
enligt
bedömning kunna tillgodoses av televerket utan särskild ersättning fran statsbudgeten. Denna bedömning liksom bedömningen av omfattningen av kraven gäller fram till ungefär mitten av 1990talet.
I ett avslutande delavsnitt anger vi ett antal anslutande krav pa televerket att göra vissa redovisningar m.m.
5.1 Statens och sociala
övergripande regionalpolitiska
ansvar
5.1.1 Karakteristik av grundläggande telekommunikationer
Vi har i enlighet med direktiven tagit telepolitikens mal och inriktning till utgångspunkt för vara överväganden om hur omfattande statens övergripande regionalpolitiska och sociala ansvar bör vara. Malen och inriktningen redovisas i prop. 1987/88:118 sid. 8 - 18. Det är framför allt tre av telepolitikens fem delmál som är av intresse i detta sammanhang. Det är malen om att telesystemet skall utformas sa:
att det ger god tillgänglighet och service för grundläggande
telekommunikationer,
att utvecklingsmöjligheterna tas tillvara och
att det bidrar till regional balans och sociala
möjliggör hänsynstaganden
Telekommunikationer 93
En huvuduppgift för oss är att föresla vad som bör avses med grundläggande telekommunikationer och flertalet av vara fortsatta överväganden är beroende av ett ställningstagande i den huvudfragan.
Inledningsvis har vi konstaterat att den gällande telepolitiken innebär att staten inte bör ta ett övergripande ansvar för att alla olika behov av teletjänster tillgodoses. Vi har ocksa konstaterat att det rader enighet om att telefontjänsten är ett slags grundläggande telekommunikation. Huvudfragan för oss har därför varit att bedöma om även nagra andra nättjänster bör
betraktas som grundläggande.
Vi vill sammanfatta de grundläggande telekommunikationernas karakteristika sa här:
- de skall ha stor betydelse för möjligheterna att kommunicera. - de skall kunna användas av alla och alla skall ha
i princip
rad att använda dem. - de skall erbjudas med god tillgänglighet och service. - kostnaderna för att säkerställa tillgängligheten skall i
princip betalas solidariskt. - användarnas avgifter och taxor skall utjämnas mellan olika
geografiska omraden.
Att staten skall ta ett övergripande ansvar för
grundläggande
telekommunikationer innebär att staten med olika atgärder skall se till att de krav som vi har listat kan uppfyllas. Det kan göras genom att staten alägger televerket att tillhandahalla tjänsterna pa sadana villkor som gör att kraven uppfylls. Alternativt kan staten ställa krav pa andra företag som önskar tillhandahalla tjänsterna eller vidta en kombination av dessa
atgärder.
5.1.2¶Det finns flera slags datakommunikationstjänster
Vi har diskuterat vilka nättjänster som vid sidan av telefontjänsten skulle kunna ses som grundläggande och funnit att det eventuellt skulle kunna vara någon form av datakommunikationstjänst. Den måste i så fall vara en betydelsefull tjänst och uppfylla kravet på att kunna användas av alla, dvs. vara av stort allmänt intresse bade för hushållen och för företag.
Tänkbara tjänster skulle kunna vara den typ av allmänna specialnättjänster som televerket idag tillhandahåller, t.ex. Datex och Datapak eller mer framtida tjänster som kopplade högkapacitetsförbindelser och tjänster i det kommande flertjänstnätet ISDN (Integrated Services Digital Network).
Det kan finnas anledning att kort beskriva dessa tjänster.
Datexnätet har funnits sedan 1981
Datexnätet baseras på kretskoppling liksom telefon- och telexnäten men är specialgjort för datakommunikation. Det innebär att Datex erbjuder korta uppkopplingstider, säker av
överföring
datamängder upp till 9 600 bits/s (Binary samt
digITS/Second)1
ett antal tilläggstjänster som är till för att underlätta kommunikationen och öka sekretessen.
Man får tillgång till Datexnätet genom att det Datex-
i varje abonnemang ingår en särskild anslutningsenhet. Till skillnad mot vad som gäller för Datapak kan man inte nå Datexnätet via det kopplade telefonnätet.
Datex togs i drift hösten 1981, är landstäckande och
möjlig-
gör samtrafik med liknande nät i Norden, nagra europeiska länder och Nordamerika.
Binary Digits = binära tal, dvs ettor och nollor i
datorers alfabet. Varje bokstav, siffra eller annat tecken
beskrivs i datasammanhang genom en unik kombination av åtta
ettor och nollor. Det betyder i princip att en
dataöverföring
av t.ex. 9 600 bits/s motsvarar av l 200 tecken i
överföring
sekunden. Denna sida innehåller 2 000 tecken.
drygt
SOU l990:27 Telekommunikationer 95
Televerket tillämpar f.n. samma engangs- och kvartalsavgifter i hela landet. I vissa kostnadskrävande anslutningsfall utanför s.k. teletätbygd utgar dock ibland särskilda avgifter. Trafikavgifterna beror pa hur mycket data som skickas och pa avstandet. Sverige är indelat i tre avstandsklasser och för den internationella trafiken finns särskilda klasser. Totalt finns
det i Sverige idag 38 000 Datexanslutningar. Tjänsten utnyttjas
framför allt i företagsinterna administrativa system och för finansiella transaktioner i t.ex. bankomater och vid debitering av bensinkort.
Datapaknätet har bara funnits nagra ar
I Datapaknätet används paketförmedling som är en annan över-
föringsteknik än den som används för Datex. Paketförmedlings-
tekniken användes tidigare i huvudsak för sökning i olika databaser men har under 1980-talet i ökande grad kommit att kunna användas även för annan slags datakommunikation.
Televerkets nuvarande Datapaknät togs i drift i en första version under varen 1986 och en senare version började instal-
I leras under 1988. Datapak kan nas pa olika sätt. Antingen genom en direkt anslutning till en Datapakstation eller via Datexnätet eller via det kopplade telefonnätet med de begränsningar som telefonnätet har för datakommunikation.
Det är idag möjligt att fa direktanslutningar i Datapak för
överföring av datamängder upp till 64 000 bits/s. Via Datex kan datamängden uppgå till 4 800 bits/s och via det kopplade telefonnätet till 2 400 bits/s. Utöver själva överföringstjänsten finns ocksa i Datapak ett stort antal tilläggstjänster.
Nätet är utbyggt i hela landet och har anslutning till ca 130 paketförmedlande nät i ett 60-tal länder över hela världen.
Televerket tillämpar f.n. samma engangs- och
kvartalsavgifter
oberoende av var i landet anslutningen sker. Liksom för Datex kan det ibland utga särskilda avgifter. Trafikavgifterna är oberoende av avstånd för nationell trafik medan de internatio-
96 Telekommunikationer
nella avgifterna har ett avstandselement. Totalt finns det idag ett relativt litet antal anslutningar till Datapak, 3 S00.
IDN 64 000 är en ny tjänst
Kopplade högkapacitetsförbindelser (IDN 64 000) är en kvalifi-
cerad tjänst som i februari 1990 har introducerats av televerket efter en tids provverksamhet. Tjänsten riktar sig till kunder vars tillämpningar kräver mycket hög överföringskapacitet, t.ex. CAD/CAM, filöverföring mellan datorer och överföring av bilder.
Televerket erbjuder IDN 64 000 till samma engangs- och abonnemangsavgift i omraden där kunderna är anslutna till AXE-stationer eller där de kan anslutas utan större investeringar i lokalnät eller mellanortsnät. I andra omráden kan kunden fa anslutning efter förhandlingar med televerket om villkoren.
Bedömningar om kunderna skall erbjudas anslutning enligt
standardvillkoren eller enligt andra villkor görs lokalt inom varje teleomráde. Möjligheten att centralt i televerket träffa s.k. riksavtal med stora kunder som vill ha manga anslutningar finns ocksa. I början av ar 1990 fanns det 200 anslutningar som har ingått i provverksamheten med tjänsten.
F Iert jänstnätet kommer
ISDN eller Flertjänstnätet är ett framtida digitalt telenät med hög kapacitet för alla slags telekommunikationstjänster ända ut till kunden. Utvecklingen och standardiseringsarbetet när det gäller ISDN har drivits av de olika teleförvaltningarna världen över och bygger pa en vidareutveckling av ett digitalt telefonnät.
I en basversion av ISDN far kunden i princip tillgång till tva 64 000 bits/s-förbindelser och en 16 000 bits/s-förbindelse. Tanken är att kunden vanlig tvatradförbindelse
pa Q
till telefonstationen (ISDN-stationen) skall kunna ansluta flera apparater för tal-, text- bild- och datakommunikation.
Det skall vara möjligt att använda tva apparater
samtidigt,
t.ex. prata i telefon samtidigt som man skickar ett telefax. Det kan ocksa bli enklare i ett ISDN att ihop
koppla företags-
växlar som är belägna pa olika orter. Den kapaciteten i
höga
ISDN kan vidare ge bättre överföringskvalitet och kortare över-
föringstider.
Manga tjänster som ISDN kan stödja kan i och för sig införas med hjälp av andra nätlösningar, bade allmänna och privata. Om emellertid ISDN far stor spridning kan tjänsterna komma att bli relativt billiga till följd av att anslutningarna till nätet är internationellt standardiserade.
Televerket inleder en provverksamhet med av kunder
anslutning
enligt ISDN-standard under 1990 med en successiv introduktion av tjänsten under aren därefter. Enligt televerket skall marknadsbehoven styra införandet. Nagra har
prissättningsprinciper
ännu inte offentliggjorts av televerket.
Teleförvaltningarna i Europa, däribland televerket, har enats om att samordna införandet av ISDN sa att det blir att
möjligt
senast fran ar 1992 använda ISDN för internationell trafik.
5.1.3 Statens ansvar bör inte omfatta datakommunikation
Mycket osäker betydelse för hushållen
Som framgått av denna är under
genomgång specialnättjänsterna
uppbyggnad. Tjänsterna gar sammantaget enligt SPK:s rapport med
underskott.
Det är endast som abonnerar
företag pá televerkets specialnättjänster. Vi har funderat över vilket behov och intresse hushallen kan ha för datakommunikation via den här av
typen specialnättjänster. Vi inser att det är svart att ha en bestämd mening om detta eftersom det inte finns
idag egentligen nagon
98 Telekommunikationer
marknad, bl.a. beroende på att det för ett hushåll är mycket
att ansluta sig. Det finns i dagsläget inte heller några dyrt företag som vänder sig direkt till hushållen med erbjudanden som baseras på dessa nättjänster.
I debatten brukar man ofta peka på att det kan bli intressant för hushållen med elektroniska inköp, elektroniska bankaffärer och andra tillämpningar som bygger på kommunikation med databaser. En del sådana tillämpningar kräver specialnät-
för att de skall fungera väl. Andra kan, om än med
tjänster
vissa realiseras redan i det vanliga telefon-
begränsningar,
nätet.
Med hänsyn till att det är mycket osäkert vilken betydelse specialnättjänster kan komma att få för framför allt hushållen, men också osäkert vad gäller företagen, har vi stannat för att de inte bör betraktas som gnmdlaggande telekommunikationer.
Regionalpolitiskt stöd bör kunna utgå
Datakommunikationstjänster är betydligt mer heterogena till sin karaktär än telefontjänsten. Vilka tekniska lösningar som väljs beror primärt på vilken typ av tillämpning det är fråga om. Men det beror också på vilka tekniska lösningar som förespråkas av televerket och konkurrerande nättjänstleverantörer. Olika lösningar har olika för- och nackdelar för användarna. Det är bl. a. därför i hög grad osäkert vilka specialnättjänster som kommer att få störst spridning och utnyttjandegrad.
Staten bör alltså inte ta något övergripande regionalpolitiskt eller socialt ansvar för sådana tjänster när det gäller den geografiska täckningen eller prissättningen. De bör kunna tillhandahållas av televerket eller andra företag på marknadens villkor. Liksom alla vara övriga bedömningar avser denna bedömning tiden fram till i mitten av l990-talet.
Detta synsätt hindrar inte att vi ser det som regionalpolitiskt betydelsefullt att nya typer av nättjänster blir tillgängliga i hela riket och att företag i stödområdena bör kunna
fa statligt ekonomiskt stöd till sina utgifter för kostsamma nätanslutningar. Även 1987 ars regionalpolitiska kommitté (REK87) hade denna inställning. Vi har noterat att i
regeringen
den regionalpolitiska propositionen har
(l989/90:76) föreslagit
att det skall bli möjligt.
Vi vill här peka pa att forskningsresultaten är
motsägelsefulla när det gäller den regionalpolitiska betydelsen av tillgang pá avancerade telekommunikationer. Det är dock väl motiverat att, inom ramen för det allmänna regionalpolitiska stödet, även stödja investeringar i telekommunikation.
I detta sammanhang har vi, utan att ha oss
fördjupat i saken,
även berört det statliga stöd som under nagra försöksar har utgatt till företag i Malmfälten för datakommunikationskostnader. Allmänt sett har vi konstaterat att telekommunikationskostnader oftast utgör en mycket liten andel av
företagens
totala rörelsekostnader. Enligt en fran Umea tele-
utredning
omrade av 92 företag svarade sålunda telekostnaderna
genomsnittligt för 0,2 96 av rörelsekostnaderna. Endast för ett fatal särskilt teleintensiva företag uppgick andelen till mellan en och fyra procent.
Med hänsyn till den relativt andelen telekostnader bör
laga
man inte förvänta sig särskilt effekter av
patagliga statliga
stöd med den inriktningen. I exceptionella fall kan dock förhallandet vara annorlunda. Vi förordar att man da försöker lösa fragan inom ramen för det allmänna stödet och
regionalpolitiska
inte genom specialdestinerade former av stöd till tele-
löpande kostnader.
Telefax- och datakommunikation i telefonnätet
Vi har ocksa närmare det som REK87 har
övervägt förslag lagt fram i sitt betänkande Fungerande
regioner i samspel (SOU 1989:55). Förslaget innebär att staten genom televerket bör svara för en viss grundservice vad gäller datakommunikation. Grundservicen bör bestämmas av möjligheten att kunna kommuni-
100 Telekommunikationer
cera över hela telenätet med vid varje tidpunkt moderna persondatorer av standardutförande. Denna grundservice borde omfattas av den fasta kostnaden för ett abonnemang.
REK87 beräknade inte de kostnader som förslaget skulle medföra för televerket utan menade att vi borde göra det. Vi har därför latit televerket närmare utreda förutsättningarna för att använda det vanliga kopplade telefonnätet för datakommunikation via modem (en utrustning som gör om datasignalerna sa att de passar i telefonnätet) och även för telefaxöverföring.
Det fungerar inte överallt
Televerket framhåller att telefonnätet är dimensionerat och konstruerat efter de tekniska specifikationer som sedan länge gäller för telefontjänsten vilken alltjämt dominerar teletrafiken volymmässigt. Nätet uppfyller därför inte till alla delar de krav som text- och datakommunikationerna ställer. Nagra garantier kan således inte lämnas för att sadan kommunikation fungerar överallt i hela telefonnätet.
Enligt televerket är det framför allt dämpningen av de överförda signalerna som kan tillatas vara högre vid ett telefonsamtal än vid telefax- och dataöverföring. Telefonnätets ledningar etc. har under mycket lang tid byggts upp med hänsyn till denna högre dämpningsniva, vilket alltsa i en del fall kan leda till problem när nätet används för andra slags kommunikationer.
För att dessa skall fungera bättre krävs att dämpningsnivaerna sänks i nätet vilket sker i samband med den págaende moderniseringen och digitaliseringen av telefonnätet. Det finns även andra begränsningar för telefax- och dataöverföringen som successivt bortfaller i takt med digitaliseringen.
Situationen förbättras snabbt under de närmaste aren
Vi har vidare bett televerket klarlägga sannolikheten för att telefax- och dataöverföring skall kunna ske med godtagbar kvalitet och med utgångspunkt fran var i telefonnätet sändare och mottagare befinner sig.
Televerkets utredning visar att den nuvarande tekniska nivan pa telefonnätet ger en sarmolikhet pa 86 % för att en slumpmässigt utvald abonnent skall fa en lyckad överföring av exempelvis ett telefaxmeddelande. Med televerkets planer för moderniseringen av telefonnätet ökar sannolikheten till 96 % vid slutet av ar 1995. Dessa sannolikheter är beräknade som statistiska genomsnittsvärden. Sannolikheten varierar beroende pa vilken stationstyp sändare resp. mottagare är ansluten till och pa avståndet.
Särskilt gynnsamma förhallanden gäller för dem som är anslutna till AXE-stationer. För dem utvecklas sannolikheten för lyckade överföringar fran 91 96 ar 1989 till 96 % ar 1995. För dem som är anslutna till andra stationstyper är sannolikheterna f.n. lägre och i vissa fall mycket lägre. Situationen förbättras dock snabbt under de närmaste tre aren och genomsnittligt sett finns det vid slutet av ar 1995 ingen större skillnad som kan hänföras till stationstyper. Televerket har vidare uppskattat att det skulle krävas miljardinvesteringar för att överallt i landet till 100 % uppnå data- och telefaxkvalitet i telefonnätet. Vi återkommer nagot till dessa kvalitetsfrá-
ytterligare
gor i avsnittet om televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar.
5.1.4 Statens ansvar bör avse telefontjänsten
Staten skall garantera till en väl
tillgång fungerande
normal telefonkommunikation i hela landet till
enhetliga
priser för företag respektive för hushall.
102 Telekommunikationer SOU 1990:2.
Vi har alltsa funnit att statens övergripande regionalpolitiska
och sociala ansvar inte skall omfatta nättjänster för datakommunikation. Starka skäl talar för att ansvaret avgränsas till
telefontjänsten. Den uppfyller och bör även i fortsättningen
uppfylla de krav som vi har angett för grundläggande telekommunikationer. Den är uppenbart den mest betydelsefulla teletjänsten. Det är via telefon man kan na samhällets räddningstjänst. Det är via telefon sociala kontakter i hög grad upprätthalls. Det är via telefon som företagen sköter stora delar av sina affärskontakter.
Vi har formulerat statens övergripande ansvar som att staten skall garantera tillgång till en väl fungerande normal telefonkommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag
för hushall. Denna formulering innehåller ett antal
respektive
preciseringar som vi vill peka pa.
F ungera väl
För det första skall staten se till att telefontjänsten fungerar väl. Det innebär att den skall fungera med hög och jämn kvalitet och med god service oberoende av var i landet abonnenterna är anslutna. Kvaliteten kan mätas i felfrekvens och framkomlighet. Servicen kan avse leveranstid och felavhjälp-
ningstid.
Normal telefonkommunikation
För det andra skall ansvaret avse normal telefonkommunikation. Vad som bör ses som normalt kan förändras över tiden. I dagsläget menar vi att den normala telefontjänsten bör beskrivas som en ren överföringstjänst för telefonsamtal mellan tva fasta punkter. Statens regionalpolitiska och sociala ansvar bör saledes inte omfatta olika slags tilläggstjänster eller data- och telefaxöverföringar och inte heller mobil telefoni.
Enhetliga priser
För det tredje skall staten se till att alla företag respektive alla hushall även framgent kan fa tillgång till den normala telefontjänsten till enhetliga priser. Med det menar vi att samma kundkollektiv i princip skall betala enligt samma taxa för fasta och rörliga avgifter oberoende av i vilken del av landet man är ansluten. Detta ses som en övergripande
skall
princip som inte bör hindra en viss flexibilitet i prissättningen i särskilda fall.
Syftet med avgiftsstrukturen för telefontjänsten skall vara
att fa en rättvis fördelning av tjänstens totala kostnader. Det innebär b1.a. en viss utjämning av avgifterna mellan abonnenter i tätort och abonnenter i glesbygd.
Vi har i och för sig konstaterat att en sadan avgiftsstruktur utgör ett avsteg fran principen om en effektiv resursanvändning i telenätet. Det är svart att beräkna effektivitetsförlusterna men vi har bedömt att de inte kommer att vara sa stora eftersom telefonnätet redan är väl utbyggt. Om däremot liknande krav skulle ställas pa specialnättjänster kunde effektivitetsförlusterna bli betydande.
För tydlighets skull bör det sägas att vi inte haft anledning att behandla den allmäxma fragan om formerna för statsmakternas
styrning av prisutvecklingen pa televerkets tjänster.
Enhetlighet bade för företag och för hushall
Vi vill särskilt framhalla att vart förslag innebär samma syn-
sätt pa enhetlighet i avgiftssättningen för telefontjänsten
till företag som till hushall. Pa den punkten har RRV i sin revisionsrapport om televerkets regionala och sociala ansvar
föreslagit att ansvaret skulle begränsas till grundläggande
teletjänster i hushallens permanentbostäder. En liknande be-
gränsning har televerket föreslagit.
104 Telekommunikationer
Vi gör en annan bedömning och anser alltsa att även företagens tillgång till den normala telefontjänsten pa enhetliga villkor i hela landet bör garanteras av staten. Villkoren behöver dock inte vara desamma som tillämpas för hushållen.
Telefoneringsmöjligheter tillgängliga för allmänheten
Vidare hör det enligt var mening ocksa till statens ansvar för telefontjänsten att se till att det finns goda möjligheter att
na samhällets räddningstjänst per telefon. Telefoneringsmöj-
ligheter som är tillgängliga för allmänheten, telefonkiosker, telefonautomater etc., har därvid betydelse liksom särskilda insatser vid avbrott i telefonförbindelserna.
Vi berör handikappaspekterna i ett följande avsnitt.
5.1.5 Statens ansvar bör i huvudsak utövas genom tele-
verket
Statens ansvar bör i huvudsak utövas genom televerket. Telepolitikens inriktning mot en effektiv konkurrens pa marknaden för teleprodukter och tjänster skall därvid beaktas.
Vi har i uppgift att bedöma om även andra företag inom teleomradet än televerket bör beröras av de regionalpolitiska och sociala hänsynstagandena. Enligt direktiven skall vi därvid ocksa beakta hänsyn som har med totalförsvaret att göra.
I och med att vi har funnit att statens regionalpolitiska och sociala ansvar skall avgränsas till telefontjänsten ter det sig naturligt att ansvaret utövas genom televerket. (Vi aterkommer
till fragan om handikappanpassning av telefonautomater). Tele-
fontjänsten svarar för över hälften av televerkets omsättning och det finns f.n. inte nagot annat företag som erbjuder normal telefonkommunikation i Sverige. Den framtida tekniska utveck-
lingen på radioområdet kan dock komma att ändra detta förhållande.
Det finns idag ett företag som i konkurrens med Televerket
erbjuder mobiltelefontjänster. Företagets växlar är anslutna
till televerkets kopplade telefonnät. Andra företag, svenska och utländska och inte bara verksamma inom mobiltelefonområdet, kan också komma att vilja öppna upp samtrafik mellan sina nät och telefonnätet.
Kräver samtrafiken att några atgärder vidtas?
Vi har diskuterat om det krävs några särskilda atgärder för att sådan samtrafik i framtiden skall kunna förenas med statens regionalpolitiska och sociala ansvar för telefontjänsten. En utgångspunkt för oss har varit de beräkningar av telefontjänstens ekonomi som vi återgett i avsnitt 4.5.
Beräkningarna visar att hushållens abonnemang subventioneras av hushållens och företagens med ca 3
trafikavgifter miljarder
kr. under år 1989. Totalt beräknas hushållssektorn ge ett underskott på 1,4 miljarder kr. Den beslutade
taxeomläggningen
innebär att subventionerna successivt skall minska höj-
genom ningar av hushållens engångs- och kvartalsavgifter och sänkningar av riks- och utlandssamtalstaxorna.
Beräkningarna visade också att subventioneringen mellan tät-
ort och glesbygd totalt för alla abonnenter uppgår till l miljard kr.
En annan utgångspunkt för våra diskussioner har varit den gällande telepolitikens inriktning mot en effektiv konkurrens på marknaden för teleprodukter och teletjänster. Denna inriktning förutsätter att den ökande konkurrensen mellan televerket och andra företag skall ske på så lika villkor som Att
möjligt.
åstadkomma det är särskilt komplicerat på marknaden för teletjänster där televerket har en så dominerande position.
Man kan inte entydigt ange vad som bör betraktas som lika villkor utan det blir i hög grad en Telever-
bedömningsfråga.
106 Telekommunikationer
ket har stora fördelar i en framväxande konkurrenssituation genom sina mycket omfattande anläggningar och sin stora kundkrets i Sverige m.m. I förhållande till en del tänkbara utländska konkurrenter är dock televerket litet. Samtidigt medför vart förslag om att ansvaret för telefontjänsten i huvudsak skall utövas genom televerket att televerket aläggs uppgifter som inte är av rent kommersiell natur.
Samtrafik mellan telefontjänster pá särskilda villkor
Vi har mot den här bakgrunden övervägt om det inom telefontjänstomradet skulle finnas anledning att reglera möjligheterna för andra företag att bedriva verksamhet. Nagra avgörande skäl
för att införa etableringshinder eller alägga sadana företag
krav pa landstäckande service eller enhetliga priser har vi inte funnit med tanke pá den radande och förväntade marknadssituationen.
Däremot har vi funnit att det krävs särskilda regler och villkor för företag som vill erbjuda kopplade teletjänster med ett väsentligt inslag av telefoni genom samtrafik med televerkets kopplade telefonnät. Det är därvid fraga om bade tekniska regler och ekonomiska villkor som maste utformas sa att konkurrensneutralitet uppnas saväl inom som utom televerkskoncernen. Det är även angeläget med likabehandling av inhemska och ut-
ländska företag.
Det föreligger ett ömsesidigt positivt beroendeförhallande mellan televerkets nät och det andra företagets nät. Bägge parter drar nytta av varandras nät. Samtidigt innebär det givetvis att det blir konkurrens om en del telefontrafik. Televerkets intäkter genom samtrafiken bör motsvara de kostnader televerket har för de relevanta delarna av telefonnätet samt ge skälig avkastning pá investerat kapital inkl. rimlig andel av det mervärde som skapas genom samtrafiken. Det andra företaget bör pa motsvarande sätt ha ersättning för av sitt
användningen
nät. Det blir därigenom en form av avräkningsförfarande mellan
parterna. Vi har inte ansett det motiverat att tränga djupare i
denna fraga utan förutsätter att kommunikationsdepartementet
och televerket arbetar vidare med detaljerna.
Televerket kan f.n. införa samtrafikvillkor genom eget
beslut med stöd av bemyndiganden som finns i teleförordningen
(1985:765). För var del förordar vi att sadana villkor bör ha karaktären av avtalsvillkor. Med tanke pa televerkets starka ställning i avtalsförhandlingar om samtrafik och därefter i ett avtalsförhallande anser vi det motiverat att statsmakterna överväger en särskild ordning för tvistlösning. Vi bedömer att det därvid kan krävas nagon form av fristående teleteknisk och juridisk kompetens. Sannolikt kommer antalet tvistefall i
samtrafikfragor som rör kopplade telefontjänster att vara
mycket begränsat. Det behov av insyn fran statsmakternas sida som kan finnas för att säkerställa konkurrensneutralitet, t. ex. mellan koncerninterna respektive koncernexterna enheter och tjänster, bör kunna tillgodoses genom revisionsinsatser el.dyl.
I sammanhanget kan erinras om att utredningen (K 1989:02) om
formerna för postverkets och televerkets kundvillkor f.n. granskar rättsförhallanden av det här slaget med utgångspunkten att föreskrifter i sa stor utsträckning som möjligt skall undvikas.
Genom samtrafikvillkor anser vi att det blir en
rimlig
avvägning mellan de tre delmalen för telepolitiken som vi hänvisade till inledningsvis i avsnitt 5.1. Sadana villkor medför ocksa att kravet pa en solidarisk betalning av tillgängligheten till grundläggande telekommunikationer tillgodoses. Salunda kommer alla företag som vill vara verksamma pa
telefontjänst-
omradet att vara med och bidra ekonomiskt.
5.1.6 Tredjepartstrafik kan tillatas fullt ut
Enligt vara direktiv skall vi överväga vissa fragor kring s.k. tredjepartstrafik pa teleförbindelser som hyrs ut av televerket. I direktiven sägs:
108 Telekommunikationer
Televerket har i sitt förslag till reviderad trearsplan för perioden 1988-1990 tillkännagett sin avsikt att fullt ut tillata andrahandsuthyrning av ledningar som verket hyr ut s.k. tredjepartstrafik. Jag konstaterar i propositionen att detta är i enlighet med den inriktning av telepolitiken som innebär att det skall vara lätt att ansluta sig till och använda de gemensamma teleanläggningarna. Samtidigt konstaterar jag att staten bör se till att grundläggande telekommunikationer med god tillgänglighet och service och att
erbjuds
regionalpolitiska och sociala hänsyn skall tas. Kommittén bör med förtur studera effekterna av ett tillatande fullt ut av tredjepartstrafik. Bl.a. bör kommittén överväga televerkets bedömning att andra företag ocksa maste vara med och ekonomiskt bidra till det regionalpolitiska atagandet om de önskar bedriva kommersiell verksamhet med telefonitjänst genom att utnyttja förhyrda ledningar. Även Statskontorets förslag att den som erbjuder tjänster i det allmänna telenätet bör ha nagon form av tillstand bör övervägas. Kommittén bör därefter föresla som kan krävas för att ett fullständigt
atgärder
hävande av restriktionerna för tredjepartstrafik inte skall medföra negativa effekter pa grundläggande telekommunikationer.
Huvudfragan för oss är alltsa om det fran regionalpolitiska
eller sociala utgångspunkter krävs nagra särskilda atgärder för
att undvika negativa effekter pa telefontjänsten när tredje-
partstrafik tillats fullt ut. En delfraga därvid gäller statskontorets förslag att den som erbjuder tjänster i det allmänna telenätet bör ha nagon form av tillstand.
Vad är tredjepartstrafik?
Tredjepartstrafik innebär att ett företag som hyr ledningar av
televerket använder dessa för att i sin tur erbjuda teletjänster till andra. Dessa tjänster kan besta av enbart ren
Telekommunikationer 109
vidareförsäljning av överföringskapacitet eller inkludera nagon form av mervärde genom databehandling i anslutna datorer.
Man kan ocksa tänka sig att de hyrda förbindelserna ingar i
ett telenät som erbjuder allmänt tillgängliga telefontjänster,
datatjänster och datakommunikationstjänster eller kombinationer av sadana tjänster. Ett sådant telenät kan byggas upp genom hyrda televerksförbindelser, andra hyrda förbindelser och egna förbindelser samt egen utrustning för koppling av trafiken. Nätet kan ocksa vara anknutet till televerkets kopplade telenät. Näten kan vara nationella eller internationella.
Ytterligare en form av tredjepartstrafik är att flera företag delar pa en hyrd televerksförbindelse.
Vilka är problemen?
Det är framför allt den rådande taxestrukturen för den allmänna telefontjänsten som har motiverat restriktioner för tredjepartstrafik. Detta förhållande rader i manga länder och de problem som detta förorsakar har behandlats inom ITU, den internationella teleunionen. Vi har tidigare beskrivit att telefontaxorna kraftigt avviker fran kostnaderna för abonnemang och olika slags samtal. Inte heller taxorna för hyrda förbindelser har varit anpassade till kostnaderna. Detta är alltsa inte unikt för Sverige utan präglar taxestrukturen i flertalet länder.
Även ambitionerna fran teleförvaltningarnas sida att erbjuda
allmänna datakommunikationstjänster till enhetliga utjämnande
taxor har ingatt bland motiven för restriktioner mot tredjepartstrafik.
Det är emellertid främst av ekonomiska skäl som möjligheterna till tredjepartstrafik hittills har begränsats av televerket och de flesta andra teleförvaltningar i världen (dock inte i USA) i enlighet med internationella rekommendationer. Sådan trafik skulle kunna medföra en konkurrens som skulle försvaga teleförvaltningarnas ekonomi. Det skulle kunna finnas en risk
110 Telekommunikationer
att trafik överfördes fran det (internationella) allmänna telenätet som kopplar alla till alla till särskilda nät och att därmed ekonomin för publika lösningar skulle försvagas.
Vi har nagot diskuterat detta förhållande när det gäller datakommunikationsnät även om vi inte betraktar datakommunikation som grundläggande telekommunikation. Vi har konstaterat att en relativ minskning av trafik i televerkets allmänt tillgängliga kopplade datanät i sig kan innebära vissa nackdelar. Detta gäller även om intäktsförlusterna i de kopplade näten skulle uppvägas av intäktsökningar fran uthyrningen av fasta förbindelser. Om särskilda nätlösningar för datakommunikation blir attraktivare kan det nämligen finnas en risk att det ekonomiska utrymmet för satsningar pa publika lösningar minskar. Detta kan i sin tur vara ett problem för sma företag som inte
har samma möjligheter som storföretag, verk och myndigheter att
ordna särskilda nät. Samtidigt är vi medvetna om att olika användares krav pa datanäten kan variera högst avsevärt.
Minskande problem för telefontjänsten
Vi har ocksa särskilt övervägt konsekvenserna av tredjepartstrafik för telefontjänsten. Om trafik föll bort fran det allmärma kopplade telefonnätet skulle det, med hittillsvarande taxor. kunna innebära en försämrad ekonomi för televerket även om uthyrningen av förbindelserna givetvis ger vissa intäkter. Det skulle i sin tur kunna medföra problem för televerket att tillgodose socialt eller regionalpolitiskt motiverade krav. Hur stora problemen skulle bli är omöjligt att ha nagon uppfattning om.
Vad som kan sägas är dock att den pagaende omläggningen av taxorna gör att detta problem minskar. Om man dessutom genomför den förändring i taxesystemet som vi föreslar i avsnitt 5.2.3 minskar problemet ytterligare.
Positiva effekter av tredjepartstrafik
Allt fler teleförvaltningar (motsv.) tillåter i ökande grad tredjepartstrafik. Ofta görs dock undantag för ren vidareförsäljning av överföringskapacitet och telefontrafik. Televerket tillater en hel del tredjepartstrafik pa sina uthyrda förbindelser och bedömer att även otillaten trafik förekommer. Motiven för att tillata tredjepartstrafik är
- att det för och
är positivt utvecklingen av nya tjänster
att därmed konsumenternas valfrihet ökar.
- att det innebär en konkurrens som ökat incitament till
ger
effektivisering och därmed lägre priser.
_
- att förbudet mot vissa blir allt
slag av tredjepartstrafik
svarare att kontrollera.
- att förbindelser skulle kunna
hyrda utnyttjas bättre.
Televerket har, som nämnts, aviserat sin avsikt att tilláta tredjepartstrafik fullt ut när taxorna för hyrda förbindelser har kostnadsanpassats. I huvudsak har, enligt televerket, denna kostnadsanpassning nu genomförts. Televerket anser därför att de svenska telekunderna snarast bör kunna erbjudas tjänster som baseras pa tredjepartstrafik.
Vi delar denna uppfattning och finner det angeläget att företag bade inom och utom televerkskoncernen kan erbjuda sadana tjänster. Likabehandling när det gäller tillgång till hyrda förbindelser och villkor för användningen är av största betydelse för en positiv utveckling.
Vara slutsatser
Vi har övervägt om det kunde finnas anledning att begränsa
möjligheterna till tredjepartstrafik i nagot avseende för att
skydda telefontjänsten. Internationellt har diskuterats olika alternativ, sasom volymbaserade taxor för hyrda förbindelser eller förhöjda taxor när förbindelserna används för tredje-
112 Telekommunikationer
partstrafik, alternativt rabatter om de inte används pa det sättet. Vi har funnit att alla alternativen har stora brister och att en ren lösning med marknadsanpassade, dvs. kostnadsbaserade, taxor oberoende av användning är att föredra.
Andra sätt kunde vara att söka förhindra ren
vidareförsälj-
ning av överföringskapacitet eller att undanta telefontrafik. Sådana alternativ leder, förutom till administrativa problem, till stora definitions- och övervakningsproblem. Den tekniska utvecklingen gör nämligen att alla slags signaler i telenätet kommer att se likadana ut och att det därför blir svart och konstlat att urskilja telefontrafik fran annan trafik i nätet.
Vi att televerkets uthyrda förbindelser bör kunna an-
anser
vändas och även anknytas till det kopplade telefonnätet utan restriktioner. Vi gör vidare bedömningen att det inte skall behövas nagra atgärder utöver införandet av samtrafikvillkor i enlighet med var redovisning i föregående avsnitt. Villkoren bör tillämpas oberoende av om andra företags nät baseras pa hyrda televerksförbindelser. andra hyrda förbindelser, egna förbindelser eller pa en kombination av dessa.
Vi har inte heller funnit att det f.n. finns nagra
regionalpolitiska eller sociala motiv för ett tillstándsförfarande som Statskontoret har föreslagit. Vi anser att man bör avvakta tills ytterligare erfarenheter har vunnits. En viss
bevakning
av utvecklingen fran statsmakternas sida kan dock vara motiverad. Vi har inte gátt in pa formerna för detta.
5.1.7 Anpassning till EG
Här finns det anledning att uppmärksamma inom EG
utvecklingen
när det gäller likartade fragor. Pa grundval av ett Green
Paper
fran ar 1987 pagar utarbetandet av ett för förhallan-
regelverk
dena pa telemarknaden.
Inriktningen när det gäller teletjänster är en successiv
begränsning av teleförvaltningarnas och alltsa monopolställning
en liberalisering av marknaden. avser man att se till
Samtidigt
att det blir en erforderlig grad av
harmonisering av tjänste-
utbud m.m. mellan de olika medlemsländerna. Det star klart att telefontjänsten i flera av medlemsländerna under ar fram-
manga
över kommer att bibehallas som ett monopol för den nationella teleförvaltningen. Det rader däremot större osäkerhet om vilka regler som därvidlag kommer att i olika länder för
gälla paket-
kopplade datanättjänster, typ Datapak.
Det är vidare än sa länge oklart vilka krav pa
harmonisering
av förhållandena och regelverken i medlemsländerna som kommer att ställas.
Vi vill framhalla att vara när det
förslag gäller omfattning-
en av statens övergripande och sociala ansvar
regionalpolitiska
kan behöva anpassas när den europeiska
integrationsprocessen
har kommit längre. Det kan även behövas andra former för att utöva statens ansvar än via televerket. Vi bedömer emellertid att vara förslag i sina väl i med EG-
grunddrag ligger linje
utvecklingen.
5.1.8 Statens ansvar bör innefatta
handikapphänsyn
Vi har alltsa funnit att statens övergripande ansvar för
grundläggande telekommunikationer bör avse telefontjänsten. Vi har angett flera skäl till det sasom att en stor del av sociala kontakter upprätthalls per telefon och att samhällets räddningstjänst nas genom telefon.
För människor med olika funktionshinder kan ofta möjligheterna att använda telefon vara begränsade. Det gäller bade hörselskadade och döva, talskadade, rörelsehindrade och
synskadade,
Även ålder kan göra det svarare för
utvecklingsstörda. stigande
oss alla att använda telefonen. Vi menar att statens övergriansvar maste innefatta ett ansvar för att försöka se till
pande
att även handikappade har tillgang till grundläggande telekommunikationer.
5.1.8.1 Grundläggande telekommunikation för handikappade
Telekommunikation kan ge nya möjligheter
Vi har främst diskuterat vilka svårigheter olika handikappgrupper har att använda telefon men ocksa telekommunikationernas allmänna betydelse för handikappade att delta i samhällslivet. Som ett för vara diskussioner har vi använt en rap-
underlag
som har pá uppdrag av Handikappinstitutet, Grund-
port gjorts
telekommunikation för personer med funktionshinder. läggande i november 1989 och innehaller dels
Rapporten färdigställdes
av de metoder som finns för handikappade att
beskrivningar
telefonera och de problem som finns, dels beskrivningar av en del som teknikutvecklingen kan ge samt idéer och
möjligheter
förslag till vad som bör göras.
Vidare har Hjälpmedelsutredningen i sitt betänkande Hjälp-
medelsverksamhetens (SOU 1989:39) ocksa redovisat en
utveckling
del som tekniken ger inom hjälpmedelsomradet. I
möjligheter
betänkandet konstateras att det i det längre perspektivet blir inom datateknik och telekommunikationer som leder
utvecklingen
till de största pa detta omrâde. Man pekar pa
förändringarna
att informationssamhällets framväxt kommer att medföra behov av
nya hjälpmedel för att ge tillgång till angelägna tjänster,
såsom information lagrad i olika databaser och datakommunikation via datorkonferenser och elektronisk post.
Hjälpmedelsutredningen har vidare angett att fragan om finansiering av den enskildes kostnader för pa sadana
abonnemang
tjänster och för datakommunikation särskilt behöver uppmärksammas. Man menar att personer med svara
kommunikationshinder inte
av ekonomiska skäl skall behöva avsta fran den sociala kontakt som erbjuds via databaser. Hittills har sadana kostnader täckts inom ramen för olika projektanslag. Även i rapporten fran berörs denna
Handikappinstitutet fraga.
Texttelefoner
För var del anser vi att tillgang till telekom-
grundläggande
munikationer för handikappade främst kan vara detsamma sägas
som för icke-handikappade, till den nämligen tillgang vanliga
telefontjänsten. Möjligheten att utnyttja tjänsten är emeller-
tid begränsad för en del
handikappade personer.
Vissa telefoneringshjälpmedel finns i upptagna Handikapp-
institutets och kan saledes tillhanda-
hjälpmedelsförteckning
hállas kostnadsfritt. För personer med mer funktionsbetydande nedsättningar räcker ofta inte dessa för att det
hjälpmedel
skall vara möjligt att telefonera. har därför beslu-
Riksdagen
tat att döva, gravt hörselskadade, dövblinda och talskadade sedan den 1 juli 1979 skall kunna ordineras texttelefon genom
hälso- och sjukvardshuvudmännen.
Texttelefonerna tillhandahalls av televerket och ett annat företag mot ersättning fran Vidare beslöt riks-
statsbudgeten.
dagen varen 1981 att det skulle anordnas en
förmedlingstjänst
för förmedling av samtal mellan texttelefoner och tele-
vanliga
foner. Förmedlingstjänsten, som sköts finansieav televerket, ras ocksa genom pa Totalt
anslag statsbudgeten. uppgar anslaget
för texttelefonverksamheten under innevarande till
budgetár
33 milj. kr.
Vi menar att de skäl som anfördes i samband med
riksdagsbe-
sluten om texttelefoner är Sålunda framhölls
alltjämt giltiga.
att telefonnätet är ett minst lika kommunikationsmedel
viktigt
116 Telekommunikationer
för handikappade som för andra. Det borde vara statens ansvar att se till att de berörda handikappgrupperna gavs tillträde till Även vi har alltsa denna principiella
telefongemenskapen.
inställning.
Det innebär inte att vi närmare har övervägt hjälpmedelsutredningens förslag om ändrat huvudmannaskap för texttelefonerna. Det förslaget ut pa att ansvaret för tillhandahål-
gar
lande av texttelefoner i sin helhet skulle övergá till hälsooch Motivet är bl.a. att man därigenom
sjukvardshuvudmännen.
skulle förbättra för den enskilde att fa det
möjligheterna
bästa hjälpmedlet för sina individuella behov.
Forskning, utveckling och Standardisering
Det finns även andra sätt än genom tekniska hjälpmedel och texttelefoner pa vilka handikappade kan fa mer likvärdiga möjligheter att använda telefon. T.ex. kan telefonlurarna konstrueras sa att de förbättrar för hörselskadade att höra och knappsatserna utformas sa att de lättare kan användas av synskadade och rörelsehindrade.
Vart är att sådana atgärder ofta kan vidtas utan
intryck
större merkostnader om bara behoven uppmärksammas pa ett tidigt
stadium i telefontillverkningen.
Telefoner numera av manga företag vid sidan av telever-
säljs
ket och far anslutas till det allmänna telefonnätet om de uppfyller statens telenämnds (STN) föreskrifter. Enligt regeringens 1989:1 som utfärdades i samband med inrät-
förordningsmotiv
tandet av STN skall föreskrifterna sa langt möjligt anknytas till internationell eller svensk standard. Föreskrifterna skall främst syfta till att telefonnätet inte skall skadas eller störas av anslutna apparater. Även säkerheten för abonnenterna och televerkets personal skall beaktas. För telefoner kan föreskrifterna innehalla vissa funktionskrav. Därutöver skall föreskrifterna inte innehålla nagra ytterligare funktionskrav t.ex.
Telekommunikationer 117
för handikapphjälpmedel, nödtelefoner och telefonautomater. Det hänvisades till att dessa fragor övervägs av oss.
Vi har diskuterat om STN:s föreskrifter även borde innehålla krav pa viss handikappanpassning men stannat för att det vore att ga för langt att införa tvingande föreskrifter av det slaget. Syftet med föreskrifterna bör även fortsatt vara begränsat till främst skydd av telenätet och abonnenterna. Däremot anser vi att staten genom stöd till forskning och utveckling kan medverka till att lämpliga hjälpmedel och apparater tas fram.
Vi delar hjälpmedelsutredningens uppfattning att Handikapp-
institutet bör medverka till att sådant FoU-arbete kommer till stand. Inte minst kan ett samarbete pa europeisk niva ge möjlighet till en effektiv resurssamordning och bidra till breda lösningar.
Glädjande nog har det pa senare ar gjorts kraftiga satsningar pá datateknik och telekommunikationer inom den statligt stödda
handikappforskningen. Hjälpmedelsutredningen anger att i stor-
leksordningen 7 milj. kr. har satsats per ar av framför allt Socialdepartementet inkl. allmänna arvsfonden, styrelsen för teknisk utveckling och televerket. Satsningarna avser bade direkt telefonrelaterad FoU för handikappade och FoU som har en
mer generell inriktning mot handikappades ökade i deltagande
samhällslivet genom data- och teletekniken.
En viktig del i arbetet med att till kostnader fa
rimliga
fram bra teleapparater som kan användas av handikappade är ocksa det internationella standardiseringsarbetet. Staten bör som en del av sitt övergripande sociala ansvar för grundläggande telekommunikationer verka för att det utarbetas standardiserade lösningar för handikappanpassade teleapparater. Det kan göras genom televerkets och statens telenämnds medverkan i standardiseringsorganens verksamhet. Vi föreslar att detta pa lämpligt sätt stadfästes i regeringsbeslut.
118 Telekommunikationer
Samarbetsformema bör övervägas
Även om grundläggande telekommunikationer även för handikappade i första hand är en fungerande telefontjänst sa menar vi att det ocksa är nagot mer. Det är möjligheten att med hjälp av telekommunikationer i kombination med datateknik kunna utföra vardagliga sysslor, upprätthålla sociala kontakter och delta i samhällslivet.
Vi ser det som angeläget att man hittar goda former för det fortsatta arbetet med att utnyttja de möjligheter tekniken kan ge. Sedan ar 1984 finns det ett organiserat samarbete mellan televerket, Handikappinstitutet och handikapporganisationerna. Vi beskriver detta samarbete litet närmare i ett senare avsnitt. Inom ramen för samarbetet har ett större projekt, Telematik och Handikapp, bedrivits under den senaste trearsperioden. Projektet finansieras av Socialdepartementet (allmänna arvsfonden) och televerket.
Med hänsyn till den ökande mangfalden pa teleomradet bade i fraga om tjänster och produkter och i fraga om antalet verksamma företag anser vi att man bör pröva att vidga intressentkretsen i samarbetet. Vi föreslar därför att kommunikationsoch socialdepartementen tillsammans med Handikappinstitutet och televerket överväger de framtida formerna för arbetet med dessa
fragor.
Som vi nämnt tidigare kan en samverkan med samarbetsgruppen pa postomradet vara värdefull.
5.1.8.2 Telefonautomater bör handikappanpassas
Vi har tidigare pekat pa att telefoneringsmöjligheter som är
tillgängliga för allmänheten har betydelse för möjligheterna
att kunna nä samhällets räddningstjänst. Självfallet tillgodo-
ser telefonautomater, telefonkiosker etc. ocksa en rad andra kommunikationsbehov. Totalt sett minskar sannolikt betydelsen av telefonautomater som larmmöjlighet successivt till följd av
det ökande antalet fasta telefoner och mobiltelefoner. Det gäller säkert i viss man även för andra kommunikationsbehov.
Vi menar att det bör inga i statens ansvar att se till att
rimliga behov av telefoneringsmöjligheter som är tillgängliga
för allmänheten kan tillgodoses. Givetvis maste man när man bedömer vad som är rimligt beakta saväl den tekniska utveck-
lingen som samhällsutvecklingen.
Vissa baskrav
För att det även skall vara möjligt för handikappade att använda sig av allmänt tillgängliga apparater bör vissa baskrav pa handikappanpassning ställas. I fraga om telefonkiosker bör det krävas att alla nya kiosker som sätts upp skall kunna användas fran en rullstol. Kioskerna bör även utformas sa att synskadade lätt kan se dem och vara försedda med tillräckligt stark inner-
belysning. Behovet av handikappanpassning av kiosker bör be-
aktas vid förändringar av kioskbestandet.
Vidare bör det ställas vissa krav pa av
handikappanpassning
nyuppsatta telefonautomater som tillhandahålls av företag som yrkesmässigt bedriver automatverksamhet. Kravet bör gälla för automater i telefonkiosker och för automater längs vägar, pa flygplatser, pa järnvägs- och tunnelbanestationer. Sádana automater bör saledes ha tillräcklig akustisk förstärkning för att kunna användas av personer med nedsatt hörsel. De bör ocksa effektivt kunna användas av personer som har en modern hörapparat. Knappsatsen bör ha ett enhetligt utseende för att underlätta för synskadade.
Kraven bör gälla alla automatoperatörer
Televerkets moderna telefonautomater och telefon-
nyuppsatta kiosker uppfyller i huvudsak dessa krav. Sedan den l
januari
1989 kan även andra än televerket sätta upp telefonkiosker och
120 Telekommunikationer
telefonautomater av olika slag. Vi anser att kraven pa handi-
kappanpassning bör gälla alla som yrkesmässigt bedriver auto-
matverksamhet och ordnar telefoneringsmöjligheter tillgängliga
för allmänheten.
Att bara rikta kraven mot televerket skulle innebära en snedvridning av konkurrensen som inte ligger i linje med telepolitikens inriktning. Vart förslag innebär saledes att statens ansvar pa det här delomradet inom telefontjänsten inte bara bör utövas genom televerket. När det galler kostnadskonsekvenserna av vart förslag bedömer vi dem som försumbara.
Övriga synpunkter
Vi har inte övervägt i detalj pa vilket sätt kraven pa handikappanpassning bör regleras. I fraga om telefonkiosker gäller att de är byggnadslovspliktiga och handikappaspekten kan beaktas vid lovprövningen. Det borde även vara möjligt att beakta
utformningen av själva automaten samtidigt.
Vi vill i sammanhanget framhalla vikten av att ocksa de handelspolitiska aspekterna beaktas när regelverket för telefonautomaterna läggs fast.
Man kan i och för sig tänka sig att ställa mer langtgaende krav än de som vi föreslar. T.ex. har manga hörsel- och synhandikappade problem när de bor pa hotell pa grund av rumtelefonernas varierande utformning. Vi tror att, åtminstone tills vidare, den typen av fragor till stor del bör kunna klaras ut genom information och initiativ fran handikapporganisationernas sida.
Vi vill avslutningsvis peka pa värdet av att ta tillvara erfarenheter fran länder som under längre tid har haft en konkurrenssituation pa teleomradet. Sa har exempelvis USA lagstiftning som syftar till att förbättra telesituationen för dem som använder hörapparat. En redovisning av utvecklingen i USA finns i en rapport fran Handikappinstitutet om Telematik och handikapp i USA fran hösten 1989.
Vi vill också föreslå att allmänt telefonautoma-
tillgängliga
ter o.dyl. skall vara utformade så att man lätt kan slå larm
till samhällets räddningstjänst (90 000).
Vi återkommer i avsnitt 5.2 till en del specifika krav som vi menar att statsmakterna bör ställa på televerket när det
gäller hänsyn till personer med funktionshinder och 90 000 - samtal.
5.1.9¶Totalförsvarsaspekter måste beaktas
I statens övergripande ansvar för telekommunika-
grundläggande
tioner ingar också att se till att totalförsvarsaspekter beaktas. Totalförsvaret är till alla delar beroende av ett väl
fungerande telenät.
Det åligger televerket att under såväl fred som leve-
krig
rera, sätta i drift och underhålla teleanordningar för totalförsvaret. Riksdagen har angett vilken ekonomisk nivå televerkets insatser skall ha och beslutat att televerket skall bestrida utgifterna med sina rörelsemedel.
Vi har i det föregående att statens
föreslagit regionalpoli-
tiska och sociala ansvar bör till
avgränsas telefontjänsten
och att specialnättjänster för datakommunikation inte bör
ingå.
Det är därigenom uppenbart att som rör tele-
beredskapsåtgärder
fontjänsten bör ha hög prioritet och att statens ansvar för sådana åtgärder bör utövas genom televerket.
Televerkets beredskapsåtgärder inriktas också till största
delen på atgärder i samband med och
utbyggnaden moderniseringen
av telefonnätet. Datanättjänster har emellertid ökande
bety-
delse för totalförsvaret i takt med den ökande av
användningen
datorer. Delvis sker datakom-
visserligen totalförsvarsviktig
munikation i separata nät men även televerkets allmänna datanättjänster kan komma till användning. Därför vidtar televerket också en del beredskapsatgärder i sina datanät.
Som vi tidigare har konstaterat kan man förvänta att också andra telenät än televerkets allmänt telenät växer
tillgängliga
fram. Vi vill framhålla vikten av att totalförsvarets chefs-
122 Telekommunikationer
nämnd - och dess beredande organ totalförsvarets teleberedning - uppmärksamt följer utvecklingen pa teleomradet och vid behov aktualiserar förändringar av statens ansvar som kan krävas frän
totalförsvarssynpunkt.
Tills vidare anser vi att ansvaret för beredskapsatgärder kan utövas av televerket och de myndigheter som har egna telenät.
5.2 och sociala krav som televerket
Regionalpolitiska
skall tillgodose utan särskild ersättning
Statens övergripande ansvar bör alltsa avgränsas till telefontjänsten och ansvaret i huvudsak utövas genom televerket. Vi har dock föreslagit att även andra företag bör beröras pa tva sätt.
Dels bör företag som yrkesmässigt tillhandahåller telefoneringsmöjligheter tillgängliga för allmänheten omfattas av gene-
rella krav pa handikappanpassning.
Dels bör samtrafik mellan televerkets kopplade telefonnät och andra kopplade nät ske enligt ett särskilt avräkningsförfarande. Förfarandet skall bidra till konkurrensneutralitet och till att stödja televerkets möjligheter att garantera den allmänna tillgängligheten till den normala telefontjänsten. Vi har i avsnitt 5.1.5 föreslagit att det bör gälla företag som genom egna eller förhyrda nät yrkesmässigt tillhandahaller teletjänster med ett väsentligt inslag av telefoni genom samtrafik med televerkets kopplade telefonnät.
I övrigt skall saledes statens ansvar utövas genom televerket. I detta avsnitt redovisar vi de regionalpolitiska och sociala krav som vi anser att statsmakterna bör ställa pa televerket. För varje krav har vi gjort en uppskattning av den ekonomiska effekten. Televerket bör kunna tillgodose dessa krav utan särskild ersättning fran statsbudgeten. Som vi tidigare har papekat gäller vara bedömningar fram till ungefär mitten av l990-talet bade i fraga om kravens omfattning och televerkets möjligheter att klara dem.
5.2.1 Den normala telefontjänsten skall garanteras
Överföring är grundtjänsten
Vi har tidigare slagit fast att staten skall se till att alla företag respektive alla hushall även framgent kan fa tillgang till den normala telefontjänsten till enhetliga priser. Vi angav ocksa att syftet med avgiftsstrukturen för telefontjänsten skall vara att fa en rättvis fördelning av
tjänstens
totala kostnader. Vidare konstaterade vi att avgiftsvillkoren inte behövde vara desamma för företag som för hushall.
Inledningsvis finns det anledning att nagot ytterligare pre-
cisera vad som skall avses med den normala Vi
telefontjänsten.
har tidigare papekat att vad som bör ses som normalt kan förändras över tiden. I dagsläget har vi definierat den normala
telefontjänsten som en ren överföringstjänst för telefonsamtal
mellan tva fasta punkter. Det innebär bl.a. att den inte bör
omfatta olika slags tilläggstjänster.
Med en normal anslutning till telefonnätet avser vi alltsa en
anslutning som ger tillgang till den kopplade överförings-
tjänsten. Det är denna grundtjänst som skall i telever-
inga
kets regionalpolitiska och sociala ansvar och som televerket skall tillhandahalla till enhetliga priser i hela landet.
Denna precisering har betydelse i samband med
den pagaende moderniseringen av telefonnätet genom införande av AXE-systemet som baseras pa digital teknik. De nya AXE-stationerna medger
förutom själva överföringstjänsten ett antal tilläggstjänster,
sasom ateruppringning, trepartssamtal, kortnummer, medflyttning m.m. Det finns även andra tjänster och fördelar med den
digi-
tala AXE-tekniken som framför allt kan vara av värde för en del företag, t.ex. kontorsväxelfunktioner. För att AXE-tekniken skall fungera helt enligt intentionerna krävs dels att abonnenten har modern teleutrustning, dels att telenätet har god kapacitet och kvalitet.
124 Telekommunikationer
Vi anser inte att statsmakterna bör kräva att de olika tilläggstjänsterna skall ingå i grundtjänsten. Det betyder inte att televerket skall vara förhindrat att inkludera en del
tilläggstjänster i grundtjänsten, men det bör inte vara ett
krav. Vi vill påpeka att vissa tjänster som kan realiseras i AXE-stationerna också kan realiseras i anslutna teleterminaler eller genom kontorsväxlar. En del av tilläggstjänsterna i AXE kan alltsa komma att tillhandahållas på en konkurrensmarknad.
Vi har inte fördjupat oss i vad detta kan betyda men vill rent principiellt framhålla att förhållandet bör beaktas när det avgörs vilka tjänster och funktioner som skall inga i
grundtjänsten, utöver den kopplade överföringstjänsten.
AXE-tekniken sprids successivt
installerar televerket 250 000 - 300 000 AXE-anslut-
Årligen
ningar, vilket hittills har inneburit att ca 40 % av alla abonnenter antingen är anslutna till en AXE-station eller kan er-
bjudas anslutning.
Fram till år 1988 tillämpade televerket en s.k. konverteringsstrategi som innebar att befintliga elektromekaniska telefonstationer helt byttes ut mot AXE. Den nedtagna äldre utrustningen renoverades och återanvändes vid utbyggnader av övriga elektromekaniska stationer. Successivt har emellertid kostnadsförhållandena ändrats. AXE-materiel sjunker i pris medan renovering och återuppsättning av elektromekanisk materiel blir allt dyrare.
Televerket tillämpar därför sedan år 1988 i ökande utsträckning en s.k. som innebär att en utbyggnad
evolveringsstrategi
av en telefonstation i allmänhet görs genom att en AXE-station byggs som påbyggnad på en äldre elektromekanisk station. Härigenom förbättras televerkets möjligheter att hushålla med resurserna och styra moderniseringen efter marknadsbehoven. Den nya strategin torde också medföra att AXE-tekniken sprids jäm-
nare över landet än vad som blivit följden om televerket endast
använt sig av konvertering.
För att fa en uppfattning om AXE-teknikens spridning har vi dels använt oss av uppgifter i rapporten Tele- och datorkommunikation i icke-digitaliserade områden (se vart inledande avsnitt om Uppdraget och arbetets uppläggning), dels bett televerket göra en särskild kartläggning av den planerade utvecklingen fram till slutet av ar 1995. Kartläggningen omfattar 15 av televerkets 20 teleomraden. En enkel schablonmässig uppdelning har gjorts i glesbygds-teleomraden, normal-tlo och storstads-tlo. Pa grundval av kartläggningen i dessa teleomraden har även värden för landet som helhet beräknats.
Andelen abonnenter som är anslutna till AXE eller som kan
erbjudas direkt anslutning till AXE framgår av följande kurvor:
Andel
1 4
Storstad
4 Os ..- Z-: Normal
Glesbygd
År
92-12 95-12
89-12
Kartläggningen visar saledes att det f.n. finns en påtaglig
skillnad i AXE-täckningen mellan glesbygdsgruppen och övriga
grupper. Samtidigt kan man se att skillnaderna minskar över tiden. Särskilt 1989 - 1992 medför en ut-
perioden väsentlig
jämning mellan tlo-grupperna.
126 Telekommunikationer
Utvecklingen sedd som ett genomsnitt för hela landet är densamma som för normal-teleomradena vilket innebär att ca 40 % av alla abonnenter idag har tillgang till AXE, ca 65 % vid slutet av ar 1992 och ca 75 % vid slutet av ar 1995.
Enligt televerkets senaste trearsplan beräknas de arliga investeringarna i telestationer komma att uppga till mellan 1 700 och 2 000 milj. kr. under perioden 1991 - 1993. Trots investeringar av denna omfattning tar det alltsa manga ar att
öka AXE-täckningen.
Vi har konstaterat att ett teknikbyte i telenätet av detta slag är tidskrävande av bade ekonomiska och praktiska skäl. Det är ocksa naturligt att AXE-tekniken far störst täckning i storstadsomradena eftersom tillväxten i abonnemang och trafik är
kraftigast där. Dessutom är reinvesteringsbehovet störst i
storstäderna pa grund av att automatiseringen av telefonnätet inleddes tidigare i storstäderna än pa andra hall i landet.
Grundläggande för televerkets beslut om AXE-investeringar är
att investeringen skall behövas av kapacitetsskäl. Det finns enligt televerket f.n. inget som tyder pa att en AXE-investering enbart skulle kunna motiveras av att den kan ge ökade merintäkter.
Speciella avgifter vid evolvering
Även om vi inte har funnit att tillgången till AXE-tekniken i sig bör betraktas som en del av grundtjänsten sa kommer efter hand allt fler abonnenter att anslutas eller erbjudas anslutning till AXE-stationer.
En fraga som da uppkommer är hur införandet av AXE-systemet
och tillgangen pa de nya AXE-tjänsterna (kallas numera PLUS-
tjänster) skall paverka abonnenternas avgifter. Vi har tagit del av den prissättning som televerket tillämpar och de bakomliggande resonemangen. Sedan början av ar 1989 gäller följande.
Pa orter där televerket byter ut hela telefonstationen mot en AXE-station (konverteringsorter) betalar nya abonnenter normal engangsavgift, dvs. samma som vid anslutning till en annan slags station. Befintliga abonnenter pa orten överförs avgiftsfritt till AXE-stationen.
Pa orter där utbyggnaden av telefonstationen sker med en separat AXE-station som påbyggnad pa den befintliga äldre stationen (evolveringsorter) betalar nya abonnenter normal engangsavgift för en anslutning till AXE. En ny hushallsabonnent kan ocksa välja att bli ansluten till den äldre stationen mot en rabatterad avgift. En befintlig abonnent kan att fort-
välja
satt vara ansluten till den äldre stationen eller att flytta över till AXE. För overflyttning till AXE utgar i allmänhet den
normala flyttningsavgiften.
Den hushallsabonnent som i stället vill flytta över fran AXE till den äldre stationen betalar en rabatterad flyttningsavgift.
Företagen betalar genomgaende normala avgifter.
För den som är ansluten till AXE ingar sedan den l juli 1989
tre tilläggstjänster i abonnemanget utan särskild avgift.
Tilläggstjänsterna är medflyttning, väckning och ateruppring-
ning.
I bade konverterings- och evolveringsfallet utgar de normala
kvartalsavgifterna.
5.2.2¶I princip samma engangsavgift för telefontjänsten
Televerket skall tillhandahålla normala anslutningar till
telefonnätet till samma för alla hushall i
engaggsavgift
permanentbostäder i hela landet. Motsvarande skall gälla
för alla företag.
128 Telekommunikationer
Rättvisa engangsavgif ter?
Vi har tidigare slagit fast att kostnaderna för telefontjänsten skall fördelas rättvist. Därför har vi diskuterat principerna för avgiftssättningen i samband med AXE utifrân ett rättviseperspektiv. Det är naturligtvis svart att konstruera ett avgiftssystem som i alla avseenden leder till total rättvisa när telenätet förändras pá det sätt som nu sker. Man kan med viss rätt t.ex. hävda att den abonnent som är ansluten till AXE har vissa fördelar som andra inte har och därför borde betala högre
avgifter.
Man kan ocksa hävda att den överflyttningsavgift som utgar pa
evolveringsorter innebär en orättvisa jämfört med avgiftsfrihe-
ten pa konverteringsorter. Rabatterna, som utgar för nya hus-
hall pa evolveringsorter som väljer att ansluta sig till den äldre stationen, kan vara orättvisa mot dem som bor pa eller flyttar till orter där den valmöjligheten inte finns.
Även om alltsa televerkets avgiftssystem inte är helt invändningsfritt fran rättvisesynpunkt anser vi att det är godtagbart. De tilläggstjänster som är avgiftsfria i AXE medför i praktiken inga påtagliga merkostnader för televerket eftersom de realiseras genom programmering av AXE-stationen. Tjänsterna, sásom ateruppringning och medflyttning, kan tvärtom ge ökade intäkter. De abonnenter som har tillgång till dem kan därför inte sägas vara subventionerade av andra abonnenter. Inte heller rabatterna pa engangsavgifterna för att fa tillgang till
grundtjänsten pa evolveringsorter kan sägas vara besvärande
fran rättvisesynpunkt eftersom de bara uppgår till nagra hundralappar.
Högre men lika engángsavgif ter även för företagen
Bortsett fran den speciella situationen pa evolveringsorterna anser vi att televerket skall tillhandahalla anslutningar till telefonnätet till samma engangsavgift i hela landet för hushall
respektive för företag. Engangsavgifterna för beräkföretagen
nas f.n. tillsammans med täcka
företagens kvartalsavgifter
televerkets kostnader för De bör i takt
anslutningarna. höjas
med kostnadsutvecklingen. Hushållens och kvar-
engangsavgifter
talsavgifter är lägre än företagens och täcker inte kostnaderna. Konstruktionen med samma i hela landet för
engangsavgifter
respektive kundkategori är ett viktigt i televerkets
inslag
regionalpolitiska och sociala ansvar. Som vi varit inne pa tidigare innebär en utjämnande vissa effektivi-
avgiftsstruktur
tetsförluster. För telefontjänsten har vi dock bedömt att de är acceptabla.
Abonnemang i fritidshus och vid tillfälliga
etableringar
För hushallen bör televerket liksom hittills kunna
tillämpa
särskilda avgifter och villkor för i fritidshus. Det
abonnemang
tillkommer arligen ungefär 10 000 nya sadana varav
abonnemnang
l 000 á 2 000 utanför s.k. teletätbygd. är ett
Teletätbygd
omrade som sträcker minst en kilometer fran sig telefonstationen. I teletätbygd ingar alla tätorter och vissa andra tätbebyggda omraden. Gränserna fastställs av televerket. För alla nya abonnemang i fritidshus tar televerket ut en särskild grundavgift som f.n. till 460 kr. uppgår För abonnemang utanför teletätbygd utgar dessutom ofta en för
avgift
ledningsarbete. Avgiftens storlek beror bl.a. pa om det har funnits telefon och till
tidigare pa avståndet teletätbygds-
gränsen. Vi instämmer i televerkets att ett
bedömning högre avgifts-
uttag för sadana abonnemang medför en större rättvisa i kostnadsfördelningen mellan alla abonnenter. Vi har ocksa noterat att televerket kommer att en öppna möjlighet för den abonnent som sa önskar att ordna fran
själv ledningsdragning sitt fri-
tidshus. Det finns alltsa inte, som vi ser
det, nagon anledning
130 Telekommunikationer
att föresla principiella ändringar i det avgiftssystem som televerket tillämpar.
För företagen tillämpar televerket idag särskilda engangs-
för etableringar, vid evenemang etc. Vi
avgifter tillfälliga
har inte heller funnit anledning att föresla nagon ändring pa den punkten.
Abonnemang i permanentbostäder
För hushall i permanentbostäder skall samma engangsavgift
tillämpas i hela landet. Vi har övervägt ett alternativ där bara abonnemang per hushall skulle tillhandahållas mot
ett
denna avgift men funnit att det inte skulle medföra särskilt
stora besparingseffekter.
I de fall där anslutningen för med sig höga kostnader för televerket uppstar kostnaderna redan genom de stolplinjer etc. som behövs för den första ledningsdragningen. En högre engangs-
för ett andra abonnemang skulle ge ökad kostnadstäck-
avgift
ning, men förfarandet skulle bli svarhanterligt och leda till administrativa merkostnader.
5.2.3¶Enhetliga kvartalsavgifter
Televerket skall tillämpa kvartalsavgifter för
enhetliga
företag resp. för hushall i permanentbostäder. Televerket skall därvid, till följd av stora lokaltaxeomráden, kunna tillämpa kvartalsavgifter som är högre i storstadsomradena än i andra omraden. Smaförbrukartaxa bör övervägas.
Hushållens kvartalsavgif ter far inte hö jas för snabbt
Kvartalsavgifterna har större ekonomisk betydelse än engangsavgifterna bade för televerket och för den enskilde abonnenten.
Hushållens kvartalsavgifter fastställs idag av regeringen medan företagens avgifter fastställs av televerket. Vi har konstaterat att hushållens abonnemang är kraftigt subventionerade av intäkter från teletrafiken och att en omläggning av teletaxorna mot bättre kostnadsanpassning har inletts. Även vi anser att det är angeläget att denna omläggningsprocess fortsätter och att den inte utsträcks alltför långt i tiden.
Det bör dock ingå i televerkets sociala ansvar att undvika alltför snabba höjningar av hushållens kvartalsavgifter. Den
nuvarande kostnadstäckningsgraden för hushållsabonnemangen
uppgår till 48 %. För att fram till år 1995 uppnå en 70 %-ig
kostnadstäckning skulle kvartalsavgifterna enligt televerkets
beräkningar behöva höjas med i genomsnitt 6 % per år utöver inflationen. Någon hänsyn till effekterna av att teletjänster avses momsbeläggas från år 1991 har inte tagits vid
beräkning-
en.
Det särskilda avräkningsförfarande mellan televerket och andra företag som vi har föreslagit kan sannolikt endast i mindre grad mildra behovet av att hushållens kvartals-
höja
avgifter. Avräkningsförfarandet syftar primärt till att åstad-
komma en rättvis och fungerande relation vid samtrafik mellan kopplade telefonnät. Vi anser emellertid att man bör försöka finna ytterligare vägar att underlätta för hushållen att ha telefon till fortsatt låga kostnader.
Smaförbrukartaxa bör övervägas
Enligt nu gällande inriktning av skall abontaxeomläggningen
nemangstaxorna A och B slås samman. Det innebär att det inte
längre kommer att vara lägre kvartalsavgifter utanför stor-
stadsområdena. Vi ifrågasätter denna förändring med hänsyn till
rättviseaspekten. Motivet för den lägre kvartalsavgiften har
varit att abonnenterna utanför storstadsområdena har ett avsevärt mindre antal andra abonnenter som de kan nå med ett lokalsamtal. Vi anser att detta motiv i grad är
hög alltjämt
132 Telekommunikationer
giltigt. Inriktningen av taxeomläggningen bör därför ändras pa den här punkten.
En metod för att underlätta för hushallsabonnenter att ha telefon till laga kostnader samtidigt som företagens trafikavgifter kostnadsanpassas, dvs. sänks, relativt snabbt vore att
införa en ny avgiftskonstruktion.
Vi har diskuterat i termer av en smaförbrukartaxa och en storförbrukartaxa. En abonnent som ringer relativt fa samtal skulle kunna välja en taxa som innebar en lag kvartalsavgift och en relativt sett hög markeringsavgift. Den som ringer mycket skulle kunna välja det motsatta. I huvudsak skulle smaförbrukarna vara hushållen och storförbrukarna företagen.
Genom en sadan konstruktion skulle intäkterna fran hushållens trafik fortsatt subventionera hushållens abonnemang. Samtidigt skulle det bli möjligt med en relativt sett snabbare sänkning av företagens trafikavgifter vilket vore av värde bade fran ekonomisk effektivitetssynpunkt och fran konkurrenssynpunkt. Hushallens avgifter skulle genom ett sadant avgiftssystem fortsatt vara med de effektivitetsför-
daligt kostnadsanpassade
luster som detta medför. Vi anser emellertid att systemet har klara fördelar fran social och rättvisesynpunkt. Den regionalpolitiskt och socialt motiverade taxeutjämningen skulle alltsa ske hushalls- respektive företagskollektivet.
il gg
Vi föreslar därför att ett taxesystem med denna utformning övervägs i särskild ordning. Ett sadant system skulle kunna medföra att hushallssektorn totalt sett inte subventioneras av företagssektorn fran mitten av 1990-talet.
Principen om enhetliga avgifter för abonnemang i permanent-
bostäder och för företag bör upprätthallas pa sa sätt att av-
giftssystemet tillämpas oberoende av omständigheterna i varje
enskilt fall.
Ideella föreningars avgifter
Enligt våra direktiv bör vi även bedöma vilka särskilda hänsyn som kan tas till ideella föreningar när det gäller taxor och service. En bakgrund till detta är att televerket i en skrivelse till regeringen i februari 1988 hemställde att statsmakterna klarlägger g ideella föreningars teletaxor skall subventioneras av övriga kunder eller ej och som skall läggas in
gg
i begreppet ideella föreningar vid en eventuell
särbehandling.
För vår del noterar vi med tillfredsställelse att televerket f.n. jämställer hushåll och ideella allmärmyttiga i
föreningar
fråga om avgifter. Det förefaller lämpligt att tillämpa samma definition av sådana föreningar som vi redovisat i betänkandets Del l, avsnitt 2.6.
5.2.4¶Enhetliga samtalsavgifter
Televerket skall tillämpa
enhetliga samtalsavágifter.
Televerket skall kunna träffa avtal med kunder om särskilda villkor för deras telekommunikationer.
Enhetstaxa bör inte införas
Även samtalsavgifterna skall vara att
enhetliga i den meningen samma taxesystem skall tillämpas oberoende av varifrån man ringer. Vi har övervägt frågan om införandet av en s.k. enhetstaxa för inrikes telefonsamtal men funnit att det knappast vore
rimligt.
Med enhetstaxa avses en taxa som ger samma samtalskostnad
per minut oavsett avstånd, dvs. en taxa som inte är avstandsberoende. Vi har studerat effekterna av en tänkbar sadan enhetstaxemodell. Därvid har vi förutsatt att televerkets intäkter skall hållas oförändrade och att nuvarande tidszoner och marke-
ringsavgift bibehålls.
134 Telekommunikationer
Resultatet visar att lokalsamtalen skulle bli mycket dyrare medan rikssamtalen skulle bli billigare i mindre grad. Lokalsamtalen skulle salunda bli tre a fyra ganger dyrare och kostnaden för rikssamtal minska med allt fran 20 % till upp emot 80 % beroende pa avstandet.
Eftersom hushallsabonnenternas lokalsamtal utgör en mycket stor del av deras totala antal samtal kommer höjningarna av avgifterna för lokalsamtal att framför allt drabba hushallen.
visar att en genomsnittlig hushallsabonnent skulle
Beräkningar
fa ökade samtalskostnader med ungefär 25 % medan en genomsnitt-
lig företagsabonnent skulle fa motsvarande minskningar.
Utfallet för enskilda kunder varierar givetvis efter det samtalsmönster man har. Vi har konstaterat att ett enhetstaxe-
för ett genomsnittligt Norrlandshushall totalt sett system skulle innebära en 20 %-ig ökning av telekostnaderna. För ett
genomsnittligt storstadshushall skulle det innebära en knappt
30 %-ig kostnadsökning.
Troligtvis skulle en enhetstaxa leda till delvis nya samtalsmönster vilket i sin tur skulle paverka behovet av investeringar i telenätet. Hur mycket större investeringar televerket skulle behöva göra för att klara den ökade rikstrafiken är svart att förutse men det kan röra sig om avsevärda belopp.
Var slutsats är alltsa att enhetstaxa inte bör införas utan att inriktningen mot en tredelad samtalstaxa bör ligga fast.
Särskilda taxor och tjänster med regionalpolitisk betydelse
De särskilda taxor som televerket ofta tillämpar för samtal till region- och kommuncentra har ocksa viss regionalpolitisk betydelse. Normalt kan man ringa till sin egen kommuns huvudort enligt lokaltaxa. Motsvarande gäller till regioncentrum om det ligger högst 20 km fran abonnenten. Vid längre avstand tillämpas normalt nedsatta rikssamtalstaxor. Nagra helt strikta regler för dessa taxor finns inte utan de tillämpas med hänsyn till situationen pa respektive ort.
Dessutom har televerket under den senaste tiden introducerat tilläggstjänster som kan minska företagens beroende av sin
geografiska lokalisering. T.ex. kan automatisk vidarekoppling
användas sa att en kund till företaget ringer ett lokalsamtal och sedan pa företagets bekostnad kopplas till en helt annan del av landet.
En annan metod är att företaget abonnerar pa ett 020-nummer. Da kan kunden ringa ett och samma nummer fran valfri plats i landet för kostnaden av ett lokalsamtal. Med vidarekoppling kan ocksa telefonistfunktionen samordnas mellan olika
småföretag.
Speciella företag kan ta hand om telefonservicen för ett stort antal småföretag oberoende av deras geografiska läge.
S peciallösningar kan regleras i avtal
Kraven pa enhetlighet i avgiftssättningen för telefontjänsten
betyder inte att televerket bör vara förhindrat att träffa särskilda avtal med sina kunder.
Televerket har fatt statsmakternas medgivande att vid sidan om den generella taxeomläggningen göra selektiva kostnadsanpassningar av telefontaxorna. Det kan göras genom att televerket t. ex. ger volymrabatter för telefontrafik i det
kopplade telefonnätet. Denna möjlighet bör alltsa televerket ha
även framgent.
5.2.5¶Telefontjänst med hög och jämn kvalitet
Televerket skall med prioritet en plan för de
upprätta aterstaende atgärder i telenätet som krävs för att telefontjänsten skall fungera med hög och jämn kvalitet i hela landet, även i glesbygd. Åtgärder, kostnader och tidplan skall redovisas i verkets kommande trearsplaner.
136 Telekommunikationer
I statens regionalpolitiska och sociala ansvar för telefontjänsten ingar att se till att den fungerar väl. Vi har angett att den skall halla hög och jämn kvalitet i hela landet. Detta skall åstadkommas genom insatser av televerket.
Höjd servicenivå för hushållen
Statsmakterna har under senare ar pa grundval av televerkets treársplaner angett mal för framkomlighet (kvalitetsmal), leveranstid för anslutningar till permanentbostäder och för felavhjälpning (servicemál). När det gäller leveranstid och felavhjälpning har vi noterat med tillfredsställelse att televerket påtagligt höjt servicemalen för hushallsabonnenterna.
Salunda skall málet för installation och flyttning av ett abonnemang vara att arbetet skall utföras vid den tidpunkt som kunden önskar. Televerket skall alltid vara berett att utföra
arbetet inom en vecka fran beställningstidpunkten. Jämfört med
tidigare servicemal innebär det att leveranstiden sänks fran
17 till fem arbetsdagar.
Malet för felavhjälpning skall vara att den skall ske snarast möjligt och senast dagen efter felanmälan. Om man jämför med tidigare servicemál innebär det att 65 9B i stället för 55 % av felen skall vara avhjälpta inom atta timmar.
Televerket anser att dessa nyamal bör gälla i hela landet. Vi vill för var del understryka det angelägna i detta.
Genomsnittsvärden är inte tillräckligt
Telefontjänstens kvalitet har successivt förbättrats under l980-talet. Det har astadkommits genom en kraftig av
utbyggnad
nätet och genom att televerket har intensifierat övervakningen av nätet och uppföljningen.
Hittills har service- och kvalitetsmalen uttryckts som genomsnittsvärden. Ett tillfredsställande genomsnittsvärde kan dölja
i
Telekommunikationer 137
kraftiga enskilda avvikelser. Avvikelserna kan vara at bada hallen, dvs. bättre eller sämre service och kvalitet än genomsnittet.
Vi anser att det är motiverat med en ökad uppmärksamhet
pa att skapa en jämn service- och kvalitetsniva för alla hushallsabonnenter. Inte minst är det angeläget för en del
glesbygds-
abonnenter. Även RRV och REK87 har framhållit att det inte är tillräckligt med genomsnittliga kvalitetstal för landet som helhet.
Vi föreslar därför att det nuvarande genomsnittliga kvalitetsmalet för framkomligheten i telefonnätet kompletteras med gränsvärden för till eller fran enskilda sta-
framkonågheten
tionsomraden. Malet bör vara minst 96 96 i bada
framkomlighet
trafikriktningarna för landets samtliga 6 700 stationsomraden.
För att klara detta maste särskilda atgärder vidtas pa ca 250 telefonstationer runt om i landet vilket motsvarar 4 96 av totala antalet stationer. Denna beräkning pa undersök-
bygger
ningar av stationsomraden vid Sundsvall, Umea, Kalmar och Boras teleomraden. Framkomligheten vid dessa har till för
legat grund
bedömning av framkomligheten pa stationsomraden över hela landet. En stor del av de stationsomraden som har för
idag dalig
framkomlighet finns i Norrlands skogs- och fjällomraden. Sadana
stationsomraden finns dock även i befolkade omraden i
glest
övriga delar av landet.
Vi föreslar ocksa att statsmakterna kvali-
framgent anger
tetsmal för felfrekvensen i telefonnätet. Televerket har f.n. som ett internt mal att antalet kundanmälda nätfel inte far
överstiga 160 per 1000 terminalpunkter och
(huvudledningar)
ar. Detta är ett genomsnittsvärde för hela landet. Vi föreslar att även detta kvalitetsmal med ett
genomsnittliga kompletteras
maximalt värde per enskilt stationsomrade och av
beräkning
spridningstal. Det bör salunda inte finnas nagot stationsomrade i landet där de kundanmälda nätfelen till fler än 600
uppgar per 10()0 terminalpunkter och ar. För att malet skall
uppfyllas krävs att televerket vidtar särskilda
atgärder pa ca 700 telefonstationer.
138 Telekommunikationer SOU \1990:27
En atgärdsplan bör tas fram
De atgärder som blir en följd av vara förslag bör leda till att en stor del av de kvalitetsproblem som ett antal glesbygdsabonnenter har idag kommer att försvinna. Det gäller problem med utebliven kopplingston, felkopplingar, överhörning och andra störningar. Vi anser att dessa atgärder är en förutsättning för att man skall kurma säga att telefontjänsten fungerar med hög och jämn kvalitet även i glesbygd. Vi är vidare övertygade om att kraven pa telefontjänsten kommer att öka under 1990-talet, även fran hushållens sida. Televerket bör prioritera arbetet med att upprätta en plan för atgärderna. Kostnader och tidsplan bör redovisas i kommande trearsplan. De mal som vi anser att statsmakterna bör ange och följa upp
för telefontjänsten är alltsa:
Kvalitetsmal: - i rikstrafiken under
genomsnittlig framkomlighet
kontorstid: 98 9B - minimivärde för till och fran en-
framkomlighet
skilda stationsomraden: 96 % - felfrekvens: 160 fel 1000
genomsnittlig högst per terminalpunkter och ar
- maximal felfrekvens vid enskilda stationsomraden:
600 per 1000 terminalpunkter och ar
Servicemal: - leveranstid för
telefonabonnemang i permanent-
bostäder: 5 arbetsdagar - för sadana senast
felavhjälpningstid abonnemang:
dagen efter felanmälan.
5.2.6 Ekonomiska effekter
Det är vanskligt att beräkna effekterna av de krav som vi har angett i det föregående. Det är framför allt effekterna av de
enhetliga engångs- och kvartalsavgifterna och subventioneringen
av hushållens abonnemang som bör bedömas. När det enhet-
gäller
ligheten i avgifterna har vi konstaterat i avsnitt 4.5 att den leder till en subventionering mellan tätort och totalt
glesbygd
för alla abonnenter pa l miljard kr. Subventioneringen av hushållens abonnemang i permanentbostäder har beräknats till
3,1
miljarder kr.
Dessa subventioneringsströmmar överlappar delvis varandra. Det finns i tätorter där Väl
hushållsabonnemang avgifterna
täcker kostnaden för och som därför subventionerar
abonnemanget
andra abonnemang, som kan finnas bade i tätort och
glesbygd. Det finns företagsabonnemang i där inte glesbygd avgifterna
täcker kostnaderna och som alltsa subventioneras av andra abonnemang som framför allt finns i tätorter.
S ubventioneringen av
hushållsabonnemangen
Vi har bedömt att det är mest relevant att beakta de ekonomiska effekterna av Underskot-
hushallsabonnemangens subventionering.
tet för abonnemangen täcks idag av saväl hushållens som
egna
företagens trafikavgifter. Om hushållens insamtalsavgifter
räknas blir nettosubventioneringen av hushållen totalt
1,7
miljarder kr. varav permanenthushållen 1,4 miljarder kr.
Det nya taxesystem som vi har skulle kunna medföra
föreslagit
att hushållssektorn totalt sett kunde vid mitten av
gå ihop
1990-ta1et. Fram till dess bör av
nettosubventioneringen per-
manenthushallen betraktas som det krav televerket skall
uppfylla. F.n. är alltsa den ekonomiska effekten av kravet
1,4
miljarder kr.
Preliminärt har vi uppskattat att ett för att
åtgärdsprogram
140 Telekommunikationer
förbättra i glesbygd kostar 300 milj. kr. per
telefontjänsten
år under en treårsperiod.
5.2.7 krav på enhetliga priser eller landstäckning
Inga
för andra nättjänster
Televerket skall kunna ta ut avgifter som täcker investe-
i de enskilda fallen för anslutningar till
ringsutgifterna
andra nät ån det kopplade telefonnätet eller när företag
har särskilda anslutningskrav. Televerket skall eftersträva
att konkurrensen medger tillhandahålla alla slags
så långt
i hela landet. Televerket skall
anslutningsmöjligheter
publicera sina avgiftsprinciper.
Vår principiella inställning
I avsnitt 5.1.2 redovisade vi ett antal olika specialnät-
som televerket tillhandahåller. Vi framhöll att sådana
tjänster
bör kunna tillhandahållas av televerket eller av andra
tjänster
företag på marknadens villkor. Vi påpekade också att vi såg det
som regionalpolitiskt betydelsefullt att tillgången på nya
sprids över landet. Vidare borde företag i Stöd-
nättjänster
områdena kunna få regionalpolitiskt Stöd i sedvanliga former
till sina utgifter för kostsamma nätanslutningar.
Vi anser alltså att televerket bör att till-
ii åläggas
handahålla den här typen av datakommunikationstjänster i hela landet med en viss kvalitet eller att tillämpa liknande av-
som för telefontjänsten. Televerket bör emeller-
giftsprinciper
tid eftersträva att kurma erbjuda anslutningar till effektiva
datakommunikationstjänster i hela landet. Den successiva digi-
av förbindelserna i telenätet kommer att under-
taliseringen
lätta detta. Vi har tidigare beskrivit hur digitaliseringen också förbättrar förutsättningarna för lyckade telefax- och dataöverföringar i telefonnätet.
Vi anser vidare att televerket bör verka för en aktiv och regionalt balanserad teknikspridning. Olika atgärder i detta syfte kan övervägas av televerket. De senaste aren har televerket t. ex. stött olika demonstrationsprojekt. Därutöver bör televerket lämna information om planerad och pagaende utveckling av tjänster och produkter, t. ex. i samband med den
arliga
trearsplanen. Ett sadant dokument kan göras i
tillgängligt
olika regioner i landet och ligga till grund för enskilda kunders eller kundgruppers överväganden om att
tidigt vilja börja
pröva planerade nyheter. Möjligheten till regionalpolitiskt
stöd gör att även företagen i stödomrádena genom speciallösningar kan fa tillgang till modern teknik och
nya tjänster.
Avgifterna bör kunna differentieras
De avgifter televerket f.n. tillämpar för sina datakommunikationstjänster innebär en ganska hög grad dock
av enhetlighet, med vissa hänsyn till hur telenätet ser ut i de enskilda fallen. Av de skäl som vi redovisat anser vi inte att det
tidigare
är motiverat att kräva fullt ut. Vi anser inte
enhetlighet
heller att det bör ställas upp principiella politiska hinder för televerket att, om konkurrensen sa kräver, differentiera
avgiftssättningen mer än idag.
Det bör i princip vara för televerket att ta ut av-
möjligt
gifter som täcker verkets investeringsutgifter för en viss anslutning. Denna princip bör ocksa kunna tillämpas för kunder som vill ha en anslutning som avviker fran den normala telefonanslutningen pa orten. Ett exempel pa_ det kan vara en kund som f järransluts till en AXE-station pá annan ort.
Vi menar alltsa att televerket alltid skall vara berett att leverera de teletjänster som men att de berörda
efterfrågas
kunderna bör kunna betala vad kostar. För dessa
anslutningarna
tjänster innebär konkurrenssituationen att det inte är
möjligt att tillämpa helt enhetliga taxor.
142 Telekommunikationer
Svart att sätta priser
Det finns vissa problem för televerket med att bestämma vilka avgifter som bör utga i de enskilda fallen. Det hänger samman med den pagaende utbyggnaden och moderniseringen av telenätet. Ett exempel som vi redovisat ovan gällde AXE-anslutningar pa evolveringsorter. Liknande men svarare bedömningar i prissättningsfragor krävs för nya avancerade nättjänster. När tjänsteutbudet blir alltmer komplext ökar behovet av allmänna principer för prissättningen.
Vi menar att det är värdefullt med en likartad tillämpning av principerna över hela landet och att televerket bör sprida
kännedom om bakgrund och motiv för sin prissättning. Avgifts-
principerna bör publiceras.
Det finns ocksa ett visst principiellt problem med att ta ut avgifter som täcker de faktiska kostnaderna. Det är att det i ett nät med flera sändare och mottagare egentligen inte är givet vem som skall betala hur mycket för vilka delsystems utbyggnad. En abonnent har större nytta av sin om
anslutning
det finns ett utbyggt nät som möjliggör kommunikation med andra abonnenter. Nyttan ökar generellt sett nagot för varje ny abonnent som tillkommer. Det skulle tala för att en del av kostnaderna för nya anslutningar slogs ut pa samtliga abonnenter.
Vi vill i det här sammanhanget understryka att det, i takt med att önskemålen om nya nättjänster ökar och kraven pa telenätet stiger, blir allt viktigare med en utökad och langsiktig samverkan mellan näringsliv, offentlig sektor och televerket. Därigenom kan användarnas krav hanteras bättre i televerkets
planering av nätutbyggnaden.
N agra praktikfall
Det kan vara av intresse att ge en om vilka inves-
uppfattning
teringsutgifter det kan vara fraga om för att ett företag skall fa tillgång till mer avancerade nättjänster. Vi lämnar här en
kortfattad sammanfattning av de resultat som framkom den
genom studie vi initierade och som redovisats i rapporten om Teleoch datorkommunikation i icke-digitaliserade områden och
genom en utredning som vi bett televerket göra.
1. Ett exempel rör ett företag i Småland som har behov av att kommunicera ritningar etc. med ett arkitektkontor i Stockholm. Företaget ligger ca 10 km fran en planerad AXE-station. Med en fast förbindelse till Stockholm ges möjlighet att endast kommunicera med arkitektkontoret. En kopplad
högkapacitetsförbin-
delse skulle dels ge att kommunicera även med andra
möjligheter
abonnenter dels möjligheter till annat än datorkommunikation. En fast 64 kbits/s-förbindelse till Stockholm kostar kunden normalt 19 500 kr. i engangsavgift och 25 000 kr. kvartal
per (sommaren 1989). Mellanortsnätet fram till närmaste AXE-station klarar dock inte en sadan förbindelse vilket medför en investering pa ca 200 000 kr.
För att företaget skall kutma fa tillgång till IDN 64 000 krävs nätinvesteringar pa ca 300 000 kr. utöver den normala
anslutningsavgiften.
2. Ett annat exempel fran Uppland avser ett företag som
ligger
ca 60 km fran en AXE-station i Uppsala. För detta
företag
skulle en anslutning till IDN 64 000 kunna ordnas till en
extrainvestering pa ca 93 000 kr. Trots att företaget alltsa
ligger mycket längre ifran AXE-stationen än det smaländska företaget blir extrakostnaden ungefär en tredjedel sa stor. Det beror pa att det inte krävs nagra i mellanorts-
investeringar nätet i Upplandsfallet.
3. Uppskattningar av kostnaderna i ett liknande
anslutningsfall
i Ångermanland pekar pa att de kan till 300 000 - 500 0()0
uppga kr.
Dessa praktikfall som avser till avan-
anslutningar en mycket
cerad nättjänst visar att det kan vara stora skillnader
ganska
i de kostnader som samma slags medför. Skillnaderna
anslutning
144 Telekommunikationer
beror huvudsakligen pa att telenätet har olika standard i olika delar av landet. Vi vill erinra om att anledningen till det är
att nätet sedan länge är uppbyggt för telefontjänsten och att
mer avancerade kommunikationsbehov har uppkommit först under senare ar.
Det är ocksa viktigt att notera att de företag som har behov av att kommunicera data med hög överföringskapacitet även maste investera i egen datorutrustning och egna programvaror. I rapporten uppskattas att påslaget pá dessa investeringar skulle bli mellan 10 och 30 % om även teleinvesteringarna skulle beta-
las av företaget.
Kostnader för bättre fax- och datakvalitet
Det framgår ocksa av rapporten att flera av de studerade företagen har problem med telefax- och dataöverföring i telefonnätet. Som vi konstaterat ökar sannolikheterna för lyckade överföringar successivt i takt med den allmänna moderniseringen och digitaliseringen av telefonnätet.
Problem som en enstaka kund har kan ofta lösas med relativt begränsade insatser medan omfattningen ökar med antalet kunder som har problem inom ett omrade. Normalt sett rör mansig da fran direkt kundspcifika tekniska lösningar mot lösningar som
innebär en generell kvalitetsförbättring för alla kunder i
omradet. Det ligger i sakens natur att insatser av det senare slaget normalt kräver större investeringar och längre tid för genomförandet. Kostnaderna kan da inte hänföras direkt till en viss kund.
Problemen för en enskild kund kan lösas pa flera sätt. Om kunden finns pa en evolveringsort men fortfarande är ansluten till den äldre stationen är den enklaste och billigaste lösningen att flytta över abonnemanget till AXE. Det kostar 1 060 kr. för en företagskund och 610 kr. för en hushallskund. En lösning som kan användas i andra fall är att televerket instal-
lerar ett s.k. bärfrekvenssystem pa kundens till tele-
ledning
fonstationen till en kostnad för kunden pa ca 6 000 kr.
Kostnader i nagra andra fall
Televerkets utredning visar ett antal faktiskt genomförda sa
ej
avancerade anslutningsfall där televerket har särinveste-
gjort
ringar för företagskommunikation i glesbygd.
En f järranslutning till Datapak-nätet i Sundsvall tele-
gav verket en merkostnad ar. pa ca 22 000 per Gruppnummer till en kontorsväxel i Bredbyn gav televerket en merkostnad pa 16 800 kr. En Datex-anslutning i Katrineholm: 30 0()0 kr. Datel- och i 580 000 kr
Datex-anslutning Malmköping: genom
tidigareläggning av digitalisering av förbindelser.
Det är alltsa i dessa fall merkostnader av mycket varierande
storlek. Televerket har inte gjort nagon uppskattning av vad
den totala merkostnaden kan vara för abonsammantaget samtliga nenter i hela landet där har kommit till använd-
särlösningar
ning. Det kan dock röra om Man kan vidare
sig mangmiljonbelopp.
förvänta sig att önskemålen om ökar.
särlösningar
5.2.8 Allmänt tillgängliga telefoner skall finnas i
rimlig omfattning
Televerket skall inom vissa ramar tillhandahålla telefone-
ringsmöjligheter som är tillgängliga för allmänheten pa
platser där det finns ett konstaterat behov av sådana. Beslut om skall fattas efter samrad
förändringar med
respektive kommun för att pröva olika tekniska och ekono-
miska lösningar.
I statens ansvar ingar att se till att behov av telefo-
rimliga
neringsmöjligheter som är tillgängliga för allmänheten kan
146 Telekommunikationer
tillgodoses. Eftersom det råder en fri marknad för att sätta upp telefonkiosker och telefonautomater kan även andra än televerket göra det. Även prissättningen av samtal från olika slags automater är fri. Vi har granskat televerkets policy för sin verksamhet med telefonautomater.
Höga servicekostnader för telefonautomater
Televerket framhåller att servicekostnaderna för telefonautomaterna är förhållandevis höga. Vandalism, bedrägeriförsök och inbrott anges som orsaker. De automater som finns utomhus utsätts ofta för stark kyla, fukt och ibland stark värme och åskväder vilket också medför servicebehov. Hanteringen av mynt drar stora kostnader och kräver säkerhets- och revisionsinsatser.
Televerket försöker med olika ungdomsaktiviteter långsiktigt motverka förstörelsen av telefonautomaterna, t.ex. tecknings-
Stoppa sabbet och fadderverksamhet för automater
tävlingar
genom ungdomsfotbollen.
Nya typer av automater och nya tekniska lösningar kan också bidra till att minska kostnaderna för verksamheten.
Televerket har idag ett antal olika former för att tillhandahålla telefonautomater:
T jänsteautomater innebär att televerket star för alla kostnader och uppbär alla avgifter. Totalt finns 15 300st. Vinstdelning är en ny upplåtelseform som innebär att televerket sköter telefonautomaten och delar överskottet med platsupplátaren. Eventuellt underskott står platsupplåtaren för. Totalt finns l 340 st. Telefinansavtal är också en ny upplåtelseform där kunden leasar automaten och själv sköter mynthanteringen samt betalar för
felavhjälpning, telefonanslutning och samtalsmarkeringar.
Totalt finns 2 900 st. Abonnemang är en upplåtelseform som successivt avvecklas och ersätts med vinstdelnings- eller Telefinansavtal. Den innebär att kunden abonnerar på automaten inkl. service, men i övrigt som Telefinansavtal. Totalt finns 18 600 st.
Telekommunikationer 147
Verksamheten skall ga ihop
Televerket ser kontinuerligt över för att placeringarna anpassa
dem efter förändrade förhållanden. Det ekonomiska mal för verksamheten som televerket har formulerat är att den skall ga ihop samt att en rimlig andel av överskottet fran lönsamma automater skall täcka förluster i
glesbygd.
Fran den l januari 1990 dessutom gäller höjda servicemal för telefonautomaterna. För automater pá platser med hög efterfrågan, t.ex. större flygplatser och skall
järnvägsstationer,
trafikhindrande fel vara atgärdade inom tre timmar. För övriga automater skall sadana fel vara inom atgärdade ett dygn.
Samrad med kommunerna
Vi kan i stort sett ställa oss bakom televerkets inriktning av verksamheten. Televerket bör alltsa sa det är langt möjligt lata överskott frán den kommersiellt betingade automatverksamheten till skälig del finansiera installationer som ger möjligheter för allmänheten att telefonera där pa platser det finns konstaterade behov. i
Det gäller glesbygd, fjällomráden,
fritidshamnar, turistanläggningar etc. Televerket bör fa
avgöra vilka tekniska lösningar som skall användas. Vi vill särskilt framhålla att televerket, innan man beslutar
om indragningar eller
flyttningar av automater, bör samråda med kommunerna för att pröva olika tekniska och
ekonomiska lösningar. Samradsbehovet är störst i glesbygdsomraden men ett
samrad kan vara av värde även i andra områden. Kraven pa skall
handikappanpassning givetvis gälla.
Den ekonomiska effekten av kravet pa telefonautomatverksamheten kan hänföras till kostnaderna för olönsamma automater främst i glesbygd. De underskottet för ärliga dessa ca 2 500 automater uppskattas till 20 kr..
milj.
5.2.9 Samtal till 90 000 skall särbehandlas
För 90 000-samtal skall det utga samtalsmarkering. Fran
g
televerkets automater skall samtalen vara avgiftsfria.
Televerket skall vid större avbrott pa telefonförbindel-
serna snabbt ordna andra möjligheter att komma i kontakt
med samhällets räddningstjänst, tex genom mobiltelefoner.
SOS -tjänsten
Det är idag SOS Alarmering AB som tar emot och utlöser larm eller vidarekopplar samtal pá nummer 90 000. Bolaget bildades
ett avtal ar 1972 mellan televerket, Svenska kommunförgenom bundet och Innan bolaget bildades var det
Landstingsförbundet.
televerkets SOS-centraler som tog emot alla samtal och svarade för att de vidarekopplades till rätt hjälporgan.
infördes efter beslut av riksdagen ar 1956 och
SOS-tjänsten
var en av att telenätets automatisering det omöj-
följd gjorde
ligt att använda de tidigare s.k. namnanropen direkt hos en telefonist. Numret 90 000 valdes för att det var lätt att komma
och för att det var lätt att sla pa fingerskivan även i ihag mörker.
Beroende pa att det sedan mycket länge ingatt i arbetsuppgifterna för televerkets telefonister att ta emot larmsamtal var det att televerket gick in som statlig företrädare i
naturligt
SOS Alarmering när bolaget bildades. Televerkets dittillsvarande kostnader för SOS-tjänsten ersattes av en andel i kostnaderna för det nya bolaget. F.n. uppgar televerkets kostnader för deltagandet i SOS Alarmering till ungefär 100 milj. kr. per år.
Televerkets ansvar?
Samhällets räddningstjänst har förändrats i avseen-
väsentliga
den pa senare tid genom tillkomsten av statens räddningsverk. Man kan ocksa ifrågasätta om det längre är lämpligt att televerket har del i ansvaret för SOS-verksamheten och bär kostnader för verksamheten. Den skiljer sig alltmer fran verkets
grundläggande uppgifter och Verksamhetsinriktning.
Vi anser att utvecklingen motiverar en översyn av hur det statliga ägarskapet i SOS Alarmering bör utövas liksom vem som skall bära statens kostnader för verksamheten.
Denna uppfattning betyder inte att vi menar att
givetvis
televerkets ansvar för att 90 000-trafiken tekniskt
fungerar
skulle upphöra. Det bör just vara detta som är televerkets ansvar.
Televerket skall därför även se till att nummer 90
framgent
000 kan nas effektivt fran alla i hela
telefonanslutningar
landet. Samtal till 90 000 skall bara kosta abonnenten motsvarande en Fran televerkets telefoner som är
samtalsmarkering.
tillgängliga för allmänheten skall man kunna ringa 90 000 utan att använda mynt. Vi förutsätter att även andra
automatopera-
törer ser till att det finns sådana möjligheter.
Televerket bör snabbt ordna möjligheter att na 90 000 även när det är avbrott pa teleförbindelserna. Det sker redan i viss omfattning genom att televerket sätter upp en mobiltelefon pa
telefonstationen dit man far bege sig i nödlägen. Informationen
till allmänheten om sådana möjligheter är central i
givetvis
sammanhanget. I särskilda fall vid längre teleavbrott bör enskilda kunder kunna förses med mobiltelefon när det finns starka medicinska skäl.
De ekonomiska effekterna av dessa krav beräknar vi till ca l milj. kr. per ar.
Avslutningsvis har vi noterat att EG-kommissionen tagit initiativ till införande av ett nytt gemensamt larmnummer i Europa. Numret blir 112. En successiv övergång till det nya
150 Telekommunikationer
numret kommer att ske i alla länder. I Sverige kommer sannolikt 90 000 och 112 att finnas parallellt under viss tid.
5.2.10 Televerket skall ta handikapphänsyn
Av var redovisning i avsnitt 5.1.8 framgår att statens ansvar för telefontjänsten ocksa bör inkludera handikapphänsyn. Vi pekade pa att ansvaret utövas pa flera olika sätt. Det sker genom statens stöd till hälso- och sjukvardsbuvudmännens hjälpmedelsverksamhet, genom Handikappinstitutet, genom anslag till verksamheten med texttelefoner och genom statlig eller statligt stödd FoU pa handikappomradet. Vi föreslog att ansvaret ocksa borde ta sig uttryck genom att staten inför krav pa handikappanpassning av vissa telefonautomater.
Vi angav vidare att det sedan ar 1984 finns ett organiserat samarbete mellan televerket, Handikappinstitutet och handikapporganisationerna. Vi föreslog att formerna för det fortsatta arbetet med telekommunikationer och handikapp borde övervägas i särskild ordning av berörda departement tillsammans med televerket och Handikappinstitutet. Därvid bör man även överväga formerna för samverkan med den samarbetsgrupp som Posten har
bildat med handikapporganisationerna.
5.2.l0.l Televerkets FoU-insatser
En viktig del av statens ansvar utövas genom televerket. Det finns därför anledning att nagot närmare beskriva de insatser televerket gör.
Det nuvarande samarbetet
Det ökade samarbetet mellan televerket, Handikappinstitutet och handikapprörelsen som har kommit till stand under senare ar är
_
mycket glädjande. Syftet med samarbetet har formulerats i en
gemensam avsiktsförklaring sa här:
- att system och sa som
utrustningar langt möjligt anpassas
till de behov som kommunikationssvaga personer har och att tekniken även används för att söka
nya lösningar pa
dessa personers kommunikationsproblem. Det är härvid nödvändigt att kunskap om dessa behov överförs till och byggs upp inom televerket, liksom att om tekni-
kunskap
ker och system tillförs berörda
konsumentgrupper.
- att ge tillfälle till en tidig påverkan för att anpassa system och att framställa särskilda
utrustningar.
- att möjliggöra en mer samlad och av de
enhetlig behandling
ofta komplicerade och övergripande
frageställningarna
rörande exempelvis policy, finansiering och prissättning.
- att skapa rationella kontakter mellan berörda parter.
Samarbetet bedrivs i en policygrupp och Dessa en expertgrupp.
grupper disponerar för ar 1990 1,6 milj. kr. som televerket star för och som används till förstudie- och
försöksprojekt.
Det större projektet Telematik och har bedrivits
handikapp
sedan ar 1987 och har resulterat i
försöksverksamheter, rap-
porter, utredningar och initiativ till forskningsprojekt. Pro-
jektet, som ursprungligen avsag en trearsperiod, kommer att
förlängas till att omfatta även 1990. Televerket har för i ar
anslagit 650 000 kr. för att täcka sin del av kost-
projektets
nader. Samma belopp utgár fran allmärma arvsfonden.
Ökade FoU -insatser fran televerket
Ett resultat av är en med
Telematikprojektet behovsbeskrivning
övergripande förslag inom FoU-omradet. Med av denna
ledning
behovsbeskrivning har televerket i samrad med Handikappinstitu-
tet utarbetat en handlingsplan för
satsningar pa pilotprojekt.
För ár 1990 har det inneburit att televerket ökat sina FoU-
insatser högst väsentligt, vilket vi noterar med stor till-
152 Telekommunikationer
fredsställelse. Salunda avser televerket att satsa 5 milj. kr.
fördelat pa följande projekt:
- ISDN-bildtelefoner för hörselskadade och döva - Videokommunikation för teckensprakiga döva i arbetet - Dokumentläsning via telefax - Stillbildstelefoner för förstandshandikappade - för döva
Teckensprakstidning
- för att använda Videotex
Möjligheter synskadade
Parallellt med det nationella arbetet deltar Sverige aktivt i internationellt samarbete inom omradet telekommunikation och handikapp. Televerkets kostnader för detta uppgår till 500 000 kr. Dessutom har televerket under hösten 1989 inrättat ett särskilt kontor för samordning av handikappfragor inom televerkskoncernen. Kostnaden för detta kontors aktiviteter under 1990 uppgar till 2,9 milj. kr. Sammanfattningsvis innebär det att televerkets kostnader för handikappfragor under ar 1990 är:
- 1,6 kr
Policy/expertgrupp milj.
- Telematikkansli 0,65 - Större 5,0
FoU-projekt
| - | Internationellt samarbete | 0,5 |
| - | Samordning SUMMA | 2,9 10,65 |
För var del anser vi att dessa ökade insatser, vid sidan av andra forskningsstödjande organs insatser, är Väl motiverade utifrân televerkets ställning pa teleomradet och det ansvar som televerket därför har att beakta handikapphänsyn. Det är givetvis angeläget med ett fortsatt nära samarbete med Handikappinstitutet och handikapprörelsen.
Vi vill ocksa i det här sammanhanget framhalla att det internationella standardiseringsarbetet för vanliga teleterminaler
etc. har stor betydelse för att fa fram bra apparater för handikappade till rimliga kostnader. Televerket bör aktivt verka för sadan Standardisering i de internationella där tele-
organ verket deltar.
5.2.l0.2 Handikappanpassad standardtelefon
I televerkets sortiment skall det finnas en standardtelefon som fungerar med hög kvalitet oberoende av var i telefonnätet den ansluts. Utöver en sadan standardtelefon skall televerket ocksa tillhandahålla nödvändiga komplement för handikappade. Detta lades fast av riksdagen ar 1985 i samband med att televerkets anslutningsmonopol för telefoner avskaffades (prop.
1984/85:l58, TU 28, rskr 382). Det finns att ingen anledning
föresla nagon ändring av dessa förhallanden. Det innebär att det bör inga i televerkets ansvar att kunna tillhandahålla en standardtelefon som, utöver att den fungerar med talkvali-
hög
tet i hela landet, ocksa är utformad med till
hänsyn personer med funktionshinder. Vi räknar inte med att detta krav medför nagon kostnad för televerket.
5.2.l0.3 Kompensation bör även framöver för nummer-
utga
upplysningsavgiften
Den 1 april 1989 började televerket ta ut en särskild
avgift
för sin nummerupplysningstjänst. I samband med det infördes en rabattmöjlighet för synskadade och andra som har
handikappade
stora svarigheter att använda telefonkatalogen. Den rabatt som f.n. tillämpas är 7 % nedsättning av den telefonräk-
vanliga
ningen. Rabatten utgar till den som ansöker om den pa en särskild blankett. Det finns ocksa att fa en
möjligheter högre
individuell rabatt för den som i
utnyttjar nummerupplysningen stor omfattning.
I 154 Telekommunikationer
Med anledning av skrivelser fran handikapporganisationer m.f1. beslöt regeringen den 9 mars 1989 att uppdra at televerket att utvärdera rabatteringsmetoden. Utvärderingen skall göras i samarbete med berörda handikapporganisationer och resultatet skall redovisas för regeringen senast den 1 maj 1990.
Enligt uppgifter fran televerket är det vid arsskiftet 1989/90 ca 5 500 abonnenter som har ansökt om 7 % rabatt och drygt 100 som har ansökt om högre rabatt. För var del anser vi att det bör inga i televerkets ansvar att pa lämpligt sätt även i fortsättningen kompensera synskadade och andra handikappade för deras kostnader för att använda nummerupplysningen. Utvärderingen av den nuvarande rabatteringsmodellen bör dock avvaktas innan man tar ställning till hur kompensationen bör ske.
Rabatteringen kan beräknas innebära uteblivna intäkter för televerket pa fyra milj. kr. per ar.
5.2.10.4 Rabatt pa texttelefonsamtal
Texttelefonema förändras
Vi vill inledningsvis ta upp nagra allmäxma fragor text-
kring
telefonverksamheten. Verksamheten bedrivs genom ett anslag pa socialdepartementets huvudtitel som benämns G 5. Ersättning till televerket för texttelefoner. Anslaget disponeras av socialstyrelsen. Texttelefonerna tillhandahalls av televerket och ett annat företag mot ersättning fran anslaget. Televerket administrerar utbetalningen till det andra företaget.
Det finns f.n. tva texttelefonmodeller, televerkets Diatext II och det andra företagets Polycom. Bada dessa apparater är specialutformade för texttelefonanvändningen. Den tekniska utvecklingen gar emellertid mot att en vanlig persondator med lämplig programvara kan bli ett bättre alternativ för manga
handikappade. Prisutvecklingen för persondatorer gör dessutom dessa successivt billigare medan motsatsen kan förväntas
gälla för specialapparater med sma volymer som texttelefon. Vi anser att denna utveckling bör beaktas när man formerna för
överväger den fortsatta texttelefonverksamheten.
Det bör inga i televerkets ansvar att mot kunna
ersättning
tillhandahålla apparater med texttelefonfunktion.
F örmedlingsverksanzheten
Televerket svarar för av samtal mellan text-
idag förmedlingen
telefoner och vanliga telefoner. Även ersättningen till tele-
verket för förmedlingsverksamheten frán G 5. utgár anslaget
Vi har diskuterat om televerket skulle att bedriva
åläggas
denna verksamhet inom ramen för sin ekonomi utan särskild er-
sättning.
Vi har därvid funnit att det finns stora fördelar med det nuvarande systemet. Det sa att betalar
fungerar socialstyrelsen _
televerket för de kostnader televerket har för
förmedlingsverk-
samheten. Socialstyrelsen bör därvid betraktas som en beställare av tjänsten. Därigenom kan det föras en med tele-
dialog
verket om tjänstens kostnader, serviceniváer och kvalitet. Det borde vidare innebära att det är att för
möjligt pressa priset
tjänsten genom förhandlingar med televerket.
Vi är inte beredda att föresla av den nuvarande
nagon ändring
ordningen. Televerkets ansvar bör innefatta att verket skall kunna svara för förmedling av texttelefonsamtal mot
ersättning.
Samtal med texttelefoner ger merkostnader
Ett samtal med en texttelefon uppskattas ta 3-4 sa
ganger lang
tid som ett vanligt telefonsamtal. Det kan i vissa fall ta ännu
längre tid. I besluten om att införa texttelefonverksamheten
konstaterades att texttelefonsamtalen medför merkostnader för
156 Telekommunikationer
abonnenterna genom ökade samtalsmarkeringar. Merkostnaderna ansags emellertid kunna täckas av handikappersättningen.
Att samtal med texttelefon tar längre tid är särskilt patagligt när man ringer via förmedlingstjänsten. Själva förmedlingen är kostnadsfri för den enskilde abonnenten men trafikavgifterna kommer pa teleräkningen. För innehavare av texttelefon som är berättigad till handikappersättning kan merkostnaden delvis täckas av den. Texttelefoninnehavare som inte har handikappersättning eller den som ringer upp fran en vanlig telefon far sta för samtalskostnaden helt själv utan nagon kompensation.
För lokalsamtal, som utgör merparten av samtalen, är detta inget problem eftersom de debiteras med endast en markering oavsett hur långvarigt samtalet är. För rikssamtal tillämpas däremot taxor som motsvarar de vanliga samtalstaxorna.
Under ar 1989 har införts ett sätt att minska tidsatgangen
vid förmedlingen för hörselskadade som har talförmaga (vuxen-
döva). Det finns sålunda nu möjlighet till direkt genomgaende
i ena riktningen medan förmedlingstjänsten tolkar i den
ta_l
andra. Tiden för ett texttelefonsamtal kan därigenom halveras.
Samtalen bör rabatteras av televerket
Det utgar alltsa redan idag rabatt för lokalsamtal via förmedlingstjänsten. Vi anser att televerket även bör rabattera rikssamtalen med hänsyn till den avsevärda tidsatgangen. Även om behovet av rabattering är störst vid samtal via förmedlingstjänsten anser vi en viss rabattering är motiverad ocksa
att
för trafik direkt mellan texttelefoner. Vi föreslar att televerket utformar ett samlat rabattsystem för texttelefonsamtalen. Rabatterna bör ses som en del av televerkets ansvar och nagon särskild ersättning bör inte utga. Vi uppskattar att den ekonomiska effekten för televerket blir högst 500 000 kr. per år.
I det här sammanhanget vill vi peka pa att kostnaderna för förmedlingstjänsten skulle kunna reduceras om t.ex. de mest högfrekventa hörande användarna av tjänsten i stället hade en texttelefon. Vi föreslar att det undersöks närmare hur stora besparingar som skulle kurma göras och pa vilka Sätt de skulle kunna realiseras. T.ex kunde kanske enklare och billigare texttelefonmodeller användas.
5.2.l0.5 Telefon med trygghetslarm skall lagas snabbt
Hjälpmedelsutredningen beskriver trygghetslarm som
ett komplement till kommunernas serviceinsatser för äldre och handikappade och avsett för akuta behovssituationer. Larmen kan vara aktiva, halvaktiva eller passiva da t.ex. telefon inte kan användas. Larmsignalen tas emot antingen genom särskild jourcentral eller pa annat Sätt.
Utbyggnad av larmsystem sker successivt. I slutet av ar 1986
fanns trygghetslarm installerade i drygt 30 000 I
lägenheter.
landets nära l 500 servicehus fanns trygghetslarm ocksa installerade i 97 % av husen.
Vi anser att det finns starka Skäl för att televerket, inom ramen för sin satsning pa snabbare felavhjälpning för hushållen, prioriterar felavhjälpningen av telefoner med trygghetslarm. Detta torde kunna regleras i avtal med de kommunala huvudmännen.
5.2.1] Televerket skall vidta beredskapsatgärder
Vi har tidigare konstaterat att televerket har en viktig roll i totalförsvaret. Televerket skall vidta beredskapsátgärder för att ge telenätet en sadan motståndskraft och flexibilitet att det uppfyller högt ställda funktionskrav även i krig. Riksda-
senaste försvarsbeslut som avser gens perioden 1987/88
158 Telekommunikationer
1991/92 innebär att televerkets investeringar i beredskapsatgärder skall uppga till i storleksordningen 75 milj. kr. per
ar. (prisläge 1986-01-01).
Beslutet innebar ocksa att investeringarna i fortsättningen
skulle finansieras med televerkets rörelsemedel utan särskild ersättning fran statsbudgeten. Utöver investeringarna vidtar televerket även andra atgärder i beredskapshöjande syfte.
Televerkets totala kostnader för beredskapsatgärder uppgar till ungefär 200 milj. kr. per ar i aktuellt penningvärde.
5.3 Anslutande krav som statsmakterna bör ställa
5.3.1 De ekonomiska effekterna av kraven skall redovisas
árligen
Televerket skall i sin treársplan redovisa de regionalpolitiska och sociala krav som statsmakterna ställer pa verksamheten, inklusive krav pá beredskapshänsyn, och hur televerket klarar att tillgodose kraven. I redovisningen skall inga en beräkning av effekterna pa televerkets ekonomi av de olika kraven.
Vi har i de föregående avsnitten försökt att uppskatta de ekonomiska effekterna av de regionalpolitiska och sociala krav som statsmakterna bör ställa pa televerket och har gjort en sammanställning i avsnitt 6. Vi anser att det finns behov av en fortlöpande redovisning och bedömning av dessa effekter. Televerket bör liksom Posten arligen i treársplanen redogöra för hur televerket uppfyller statsmakternas krav och de sammanhängande kostnads- intäktseffekterna. Genom en sadan redovis-
och
ning kan statsmakterna fa underlag för att bedöma om kraven pa televerket bör förändras i nagra avseenden.
Vi har även när det gäller televerket noterat att kommunikationsministern i arets budgetproposition bil. 8 aviserat en
översyn av styrningen av kommunikationsdepartementets affärsverk. Det anges att översynen kommer att behandla kraven
pa trearsplanernas innehåll, ekonomisk styrning, organisation och redovisning samt hur den ägarmässiga uppföljningen skall ske. Vart förslag bör kunna vidareutvecklas inom ramen för
översynsarbetet vilket inte hindrar att televerket pa eget initiativ bör kunna göra en sadan redovisning redan i 1990 ars trearsplan.
5.3.2 Televerket skall informera länsstyrelsen och kom-
muner om nätutbyggnadsplanerna. De skall ocksa
behandlas vid regionala teleberedningar.
Enligt vara direktiv skall vi föresla former för för-
lämpliga
ankringen av televerkets nätutbyggnadsplaner pa och regional
lokal niva. Som vi redovisat i betänkandets Del det i
l ingar
reformeringen av länsstyrelseorganisationen att länsstyrelsen
far ett vidgat ansvar inom kommunikationsomradet i vid
mening. I vissa länsstyrelser kan en kommunikationsnämnd komma att inrättas.
Även om tonvikten i länsstyrelsens arbete
pa kommunikationsomradet kommer att ligga pa väg- och är av-
transportfragor
sikten att även post- och telekommunikationer skall kunna
uppmärksammas. Vi förutsätter, liksom när det gäller att
Posten,
televerket självt tar initiativ till samrad med olika intressenter, saväl statliga som kommunala och privata, när väsent-
liga förändringar aktualiseras.
Televerket arrangerar salunda pa lokal niva informations- och samradsträffar en eller flera ganger per ar med företrädare för
kommunledning, näringsliv, myndigheter och organisationer.
Formerna för dessa möten är informella och antalet möten varierar i olika delar av landet. Vid dessa möten lämnar televerket information om av tele- och radionäten.
utbyggnaden
Under hand sker ocksa andra kontakter och
informationsutbyten
med berörda intressenter som ett för televerkets nät-
underlag
160 Telekommunikationer
utbyggnader. Vidare har televerket i en del fall samarbete med kommuner och länsstyrelser m.fl. i form av särskilda utvecklingsprojekt.
Det faktiska genomförandet av olika nätutbyggnader som paverkar den fysiska samhällsplaneringen sker i kontakt med kommuner och länsstyrelser samt andra berörda. Formerna för denna planeringsprocess regleras av den nya bygglagstiftningen som trädde i kraft ar 1987.
Vi konstaterar alltsa att televerket redan har en hel del kontakter pa regional och lokal niva. En viss formaliserad informationsaktivitet gentemot länsstyrelsen menar vi kan bidra till goda lösningar. Vi vill framhålla att televerket dock skall vara den som beslutar om nätutbyggnader etc.
Nätutbyggnadsplanerna skall ocksa enligt Totalförsvarets chefsnämnds (TCN) riktlinjer behandlas vid regionala teleberedningar inom totalförsvaret. Även detta är en formaliserad form
för regional och lokal samverkan kring telekommunikationernas
utveckling. Enligt beslut av TCN den 23 januari 1989 skall det under en tvaarsperiod genomföras försök med saväl som
högre
lägre regionala teleberedningar. I lägre regionala telebered-
ningar deltar bl.a. representanter för Fo-befälhavare, länssty-
relse, televerket och landsting.
Telekommunikationer 161
6 De ekonomiska effekterna av vara förslag motiverar f.n. inga slrskilda
ytterligare atgärder
I avsnitt 5.2 har vi angett de och
regionalpolitiska sociala
krav som televerket skall utan särskild
tillgodose ersättning.
Vi har ocksa försökt att de ekonomiska ange effekterna av respektive krav. I följande tabell sammanfattas dessa effekter.
milj. kr.
Avsnitt 5.2.6
Nettosubventionering av permanent-
hushallen 1 400
Åtgärdsprogram för telefontjänsten 300
Avsnitt 5.2.8
Telefonautomater i glesbygd 20
Avsnitt 5.2.9 90 000 - samtal l
Avsnitt 52.10
Handikapphänsyn 15
Avsnitt 5.2.11
Beredskapsátgärder 200
Totalt uppskattar vi alltsa de ekonomiska effekterna av de krav vi föreslar till 1,9 kr.
drygt miljarder Kostnaderna för tele-
verkets deltagande i SOS AB har inte
Alarmering medtagits
eftersom vi anser att saken bör ses över. Kostnaderna för
nettosubventioneringen av permanenthushallen, kostnaderna för
att öka telefontjänstens kvalitet i
glesbygd och för beredskapsatgärder utgör de dominerande delarna. Det är
givetvis
avsevärda belopp men skall ställas i relation till
omfattningen
av televerkets verksamhet. För ar 1990 beräknas den totala ekonomiska bli
omslutningen knappt 30 miljarder kr. Man bör i
sammanhanget ocksa beakta att det nya som vi har taxesystem
Telekommunikationer
kan medföra att underskottet för hushallsabonneföreslagit
avvecklas fram till mitten av l990-talet. Under förutmangen
sättning att televerket ges rimliga verksamhetsförutsättningar
för att kunna hävda i den framtida konkurrensen och att
sig
kraven hálls som vi föreslar, tror vi att telever-
pa den nivå ket skall klara att kraven utan att nagra särskilda
tillgodose
behöver vidtas. I vart fall bör det vara ytterligare atgärder
fram till i mitten av l990-ta1et.
möjligt
Reservationer/särskilda
yttranden 163
RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN
l. Reservation av ledamoten Gösta Andersson
(c)
Posten
Det är obestridligt att Posten gör stora
regionalpolitiska insatser i Sveriges Främst sker det
glesbygdsregioner. genom
att lantbrevbäringen ger en service till boende i mindre
hög
samhällen och pa landsbygden. I praktiken kan
manga landsbygds-
bor fa sina postärenden avklarade hemma i köket. Denna
fornämliga service blir ännu mer värdefull att
i perspektivet affärsbanker och sparbanker under senare ar ned en stor
lagt
andel av sina lokala kontor i mindre orter.
Även lantbrevbäringen har dock sina
svaga punkter. Ungefär 35 000 hushall far inte hem sin till I
post porten. manga fall har man flera kilometer till sin
postlada. Liknande problem har de 28 000 hushall som maste hämta sin
post i postbox pa mindre poststationer. Uppskattningsvis 150 000 människor kan alltsa inte tillgodogöra den service
sig höga som lantbrevbäringen ger andra hushåll. Detta är ett mycket handi-
allvarligt
kapp för boende i bygder som har till bade
langt postservice och till annan service.
Enligt min uppfattning bör därför ut lantbrevbäringen byggas
sa att ytterligare 30 000 hushåll kan fa hem sin
post. Dessutom
bör de 28 000 hushåll som i mindre orter och
pa landsbygden far
hämta sin post i box till
erbjudas möjligheter lantbrevbäring.
Denna förbättrade service helt i med
ligger linje de krav som
förts fram fran den
genomförda landsbygdskampanjen. Bakom denna
164 Reservationer/särskilda yttranden
står stora delar av Sveriges folkrörelser. Det borde kampanj därför vara att denna stora kampanj också börjar leda
logiskt
till konkreta resultat för de delar av vårt land som några hotas av avfolkning. För att lantbrevbäringens höga service fullt ut skall kunna komma allmänheten till godo krävs att nagon finns hemma när lantbrevbäraren kommer. Detta gäller speciellt när värdehandskall förmedlas. I allt fler hushåll förekommer numera lingar förvärvsarbete utanför hemmet. För dessa hushåll kan det ibland bli att lösa ut paket och andra värdehandlingar. För
problem
kan avståndet vara flera mil till närmaste poststation. många För att komma till rätta med detta problem har Posten inlett ett samarbete med lokala serviceställen som t.ex. lanthandeln. På detta sätt postkunderna möjligheter att lämna in respekges tive lösa ut olika värdehandlingar. Detta är ett bra initiativ från Postens sida. Tyvärr förekommer denna service i en alltför omfattning. Denna lokala service borde enligt min
begränsad
byggas ut i en betydligt snabbare takt. Ett närmare uppfattning samarbete mellan Posten, lanthandeln och annan service på kan bidra till att stärka och bibehålla en nödvänlandsbygden dig lokal service. hävdar att lantbrevbäringen redan
Utredningens majoritet
kostar Posten stora pengar och därför är man inte beredd att bygga ut Postens service ytterligare. Det är naturligtvis obestridligt att det är dyrare att distribuera posten till glesmed tätortshushåll. Däremot är jag skeptisk mot
bygden jämfört
att dessa kostnader i hundralappar per hushåll för lantange brevbäring respektive tätortsbrevbäring. Det är enligt min omöjligt att med bestämdhet veta hur stora Postens
uppfattning
vinster skulle bli om lantbrevbäringen ersattes med ett annat och sämre alternativ. I andra statliga utredningar har man undvikit att i olika avseenden uppskatta samhällets kostnader per hushåll. Om man valt denna metod skulle man t.ex. komma fram till att folk subventionerar tätorterna och främst de
landsbygdens
större tätorterna på flera områden. Man kan ta två exempel på
Reservationer/särskilda yttranden 165
detta. Den totala kostnaden for skattebetalarna för kollektivtrafiken i Sverige kan beräknas till mellan 8 000 - 10 000 miljoner per ar. En mycket stor andel av folk har
landsbygdens
ingen tillgang till kollektivtrafik. Man far däremot hjälpa till att finansiera den via sina skatter.
Omfordelningen av resurser fran glesbygdsboende till större
tätorter är sannolikt ännu större Det pa bostadsområdet. är ett känt faktum att samhällets totala kostnader pa detta omrade uppskattas till cirka 40 per ar. Huvuddelen av dessa
miljarder
subventioner gar till tätorterna och främst storstäderna. Men majoritetens skrivning om Postens kostnader for servicen pa landsbygden kan förleda läsaren att tro att en-
landsbygden
sidigt gynnas av stora subventioner. Det vore min enligt uppfattning olyckligt om man drog den slutsatsen av
utredningens
material.
De ytterligare av Postens service förbättringar som jag före-
slar har marginell ekonomisk betydelse för Postens totala ekonomi. Däremot skulle ett beslut av statsmakterna att dra bort statens ekonomiska transaktioner via och
Postgirot Posten fa
långtgående och svara ekonomiska konsekvenser. Det är
enligt
min uppfattning orimligt att statsmakterna kräver av Posten att ta ett stort regionalpolitiskt ansvar som
samtidigt man över-
láter at andra företag och institutioner att ta över lönsamma verksamheter pá postomrádet.
Televerket
Televerket svarar liksom Posten for stora regionalpolitiska insatser. For landets är det av stor
glesbygdsregioner bety-
delse att engangs- och är desamma
kvartalsavgifterna i hela
landet. Om televerket skulle kräva
kostnadstäckning för hushal-
lens och företagens i landets
teleabonnemang glesbygder skulle
det innebära dramatiska i dessa
kostnadsokningar områden. Där-
för är det mycket angeläget att enhetliga engangs- och kvartalsavgifter far gälla även for framtiden. Det är tillfredsställande att utredningen är enig pa denna punkt.
166 Reservationer/särskilda yttranden
Ett allvarligt problem är däremot att telefax- och datakommunikation i telefonnätet inte kan ske pa lika villkor i hela landet. Nätet uppfyller inte till alla delar de krav som de nya text- och datakommunikationerna ställer. Televerket kan inte lämna nagra garantier för att sadana kommunikationer fungerar överallt i hela telefonnätet. I huvudsak är det landets glesbygdsregioner som har de sämsta förutsättningarna för datakommunikation. Detta faktum utgör en allvarlig bromskloss för utvecklingen av företagsamheten i dessa regioner. Datakommunikationer ger i praktiken nya för företagsam-
möjligheter
heten i Det vore därför mycket olyckligt om denna
glesbygder.
nya teknik bromsas pa grund av tekniska och ekonomiska hinder. Det är i och för sig glädjande att televerket planerar att snabbt bygga ut nätet.
Det gar ända inte att bortse frán att företagsamheten i stora glesbygdsregioner kommer att vara handikappade av inga eller sämre förutsättningar till datakommunikation i jämförelse med andra delar av landet. I och för sig är televerket berett att snabbt när företag efterfrågar datakommuni-
bygga ut kapacitet kation. Detta erbjudande frän televerket har dock den begräns-
att företagen kan tvingas att bära betydande kostnader
ningen
för denna nätutbyggnad. Motsvarande kostnader belastar inte företagen i tätorterna. Ett huvudargument för televerket att tillämpa denna politik är att manvär utsatt för hard konkurrens och maste tillämpa en kostnadsanpassad taxa.
Enligt min uppfattning maste företag fa tillgång till
ila
datakommunikation pa någorlunda lika villkor. Därför föreslar jag att det regionalpolitiska stödet utformas sa att det i princip täcker de extra kostnader som televerket tar ut av företag som kräver investeringar i nätet för att möjliggöra datakommunikation.
Reservationer/särskilda yttranden 167
2. Reservation av ledamoten Margareta Gard (m)
Betalningar till och fran staten
Betalningar till och fran staten omfattar mycket stora belopp - över 2 200 kr.
miljarder per ar. Postgirot svarat för nagot mer än hälften av det nämnda beloppet och en helt dominerande del av antalet transaktioner.
Enligt granskning, utförd av RRV, fungerar det nuvarande
systemet mindre bra. Det fyller inte moderna
kassahállnings-v
krav, samtidigt som servicen till bade myndigheter och allmänhet uppvisar brister. Dessa svagheter med att
sammanhänger
postverket för sin verksamhet ansetts behöva av
förräntningen
den s.k. float som uppkommer genom att in- och
utbetalningarna
ligger kvar i postgirot under viss tid. tekniska skäl för
Nagra
att behalla en float av nuvarande finns inte
omfattning enligt
RRV. Dessutom skulle det innebära fördelar för saväl enskilda
myndigheter som allmänheten, om bankgirot gavs ett ökat utrymme
i den
statliga betalningsförmedlingen.
Enligt min mening bör statens betalningssystem sa fungera
kostnadseffektivt och praktiskt som
möjligt. Förutsättningen
härför är fri konkurrens mellan olika institut och
betalnings-
former.
Postverkets behov av intäkter för att upprätthalla
grundläggande postservice i hela landet är inget hållbart motiv för att bevara orationella betalningsrutiner. Statens
betalnings-
system bör utformas sa kostnadseffektivt och serviceinriktat
som de tekniska förutsättningarna medger.
Uppkomna underskott för postservice i glesbygden far finan-
sieras via statsbudgeten förslagsvis
genom regionalpolitiskt
eller glesbygdsstöd.
Samtrafikvillkor
Tekniken inom teleomradet utvecklas snabbt, och blir alltmer komplex. Samtidigt ökar antalet aktörer pa marknaden, vilket
168 Reservationer/särskilda yttranden
ytterligare driver pa utvecklingen och ger möjlighet till nya tjänster av olika slag.
I stort sett hela teleomradet är nu avreglerat, vilket har medfört stora fördelar. Det enda område som ännu inte avregle-
rats är s.k. tredjepartstrafik.
Utredningen föreslar nu ändringar i detta avseende.
Fragan om relationerna mellan televerket och fristående operatörer har tidigare inte varit reglerad, vilket nu föreslas ske.
Avregleringen av tredjepartstrafiken är självfallet önskvärd,
men medför vissa tillfälliga komplikationer. Eftersom teletaxorna idag inte avspeglar de verkliga kostnaderna finns i princip möjligheter för fristaende operatörer att konkurrera inom de delar av verksamheten där televerket idag tar ut för höga priser.
Utredningen föreslar införandet av särskilda samtrafikvillkor för trafik med väsentliga inslag av telefoni som förs vidare i det allmänna nätet. Med andra ord skall fristående operatörer drabbas av avgifter.
Motiveringen för dessa avgifter är den radande obalansen i televerkets taxor. Dessa avses dock att rättas till inom de närmaste aren, varvid detta argument förlorar sin giltighet. Övriga speciella förpliktelser som vilar pa televerket är förhallandevis sma i förhallande till den totala verksamheten, och kan inte motivera speciella samtrafikvillkor.
Avreglering och konkurrens har mycket stora positiva effekter, inte bara för kunderna utan för hela landet, och bör underlättas. Speciella samtrafikvillkor bör därför inte införas
när tredjepartstrafiken nu avregleras.
Fristående operatörer bör kunna ansluta sig till televerkets allmänna telenät pa samma villkor som övriga abonnenter, dvs. marknadsmässiga villkor som förhandlas fram mellan operatören och televerket.
Reservationer/särskilda yttranden 169
3. Reservation av ledamoten Ingrid Hasselström-Nyvall (fp)
Postkommunikationer
Pa postomradet ger utredningen en god bild av det ansvar Posten bör ta av regionalpolitisk och social natur och speglar ocksa
det aktuella konkurrensläget. Under utredningsarbetet har dock
uppmärksammats att förändringar kan ske snabbare än beräknat.
Pa nagra punkter vill jag dock anmäla en annan uppfattning än den utredningen företräder.
Postens monopol pa statens in- och utbetalningar bör enligt min uppfattning upphöra. I regeringens finansplan i ar framförs ett förslag pá valfrihet för allmänhet och myndigheter att
bankerna - saledes ett krav i samma riktvälja postgirot eller
ning.
Ett avskaffande av Postens monopol kommer troligen att medföra ett inkomstbortfall som försvarar möjligheten att internt subventionera mer kostnadskrävande delar av Postens verksamhet. Man bör därför vara öppen för en diskussion kring vilka atgärder som kan behöva vidtagas för att Posten skall klara sin
grundservice (avsnitt 2.1.1).
Enligt min mening bör vidare Posten erbjuda ett särskilt s.k. bok- eller kulturporto utöver de frankoetiketter som finns idag. Ett bokporto är främst avsett att ge privatpersoner möjlighet till ökat kulturutbyte.
Det är positivt att Posten säger sig vilja bibehalla systemet med frankoetiketter tills vidare och även överväger att införa ett bokporto. Jag förutsätter att sa sker.
Om Posten planerar att ändra nuvarande system bör detta meddelas i trearsplanen sa att frågan kan tas upp till
behandling.
vill därför - i likhet med - inte
Jag utredningens majoritet
genom lagstiftning kräva att Posten tar detta kulturansvar utan räknar med att Posten även i framtiden ser detta som en viktig del av sin verksamhet inom kommunikationsomradet (avsnitt 2.5).
Avslutningsvis vill jag under punkt 3 betona att glesbygden
är en icke separerbar del av vart land. Den postala servicen
170 Reservationer/särskilda yttranden
bör ses som ett solidariskt åtagande av oss alla. Utredningen gar inte ifran denna princip men den redovisning, som görs här, kan leda tanken mot att här finns ett omrade för eventuella kommande besparingar. Jag vill varna för en sadan utveckling.
Telekommunikationer
Pa teleomradet är de fragor som utredningen berör mer komplicerade inte minst fran konkurrenssynpunkt än vad som post-
,gäller
omradet. Posten är mer utsatt för konkurrens idag medan televerket ännu arbetar relativt ensamt. Telepolitikens inriktning är dock att konkurrens skall främjas. Det hade varit av värde
om utredningen mer grundligt hade analyserat fragorna rörande
mangfald inom teleomradet. Därigenom hade förslag kunnat läggas t.ex. om princip för samtrafikvillkor vid hopkoppling av nät.
Det är av största betydelse att eventuella tvister rörande sadana avtal hänskjuts till en neutral instans. Den lämpligaste instansen torde vara statens telenämnd. Det är ocksa
viktigt
att avtalsvillkoren far en konkurrensförhindrande niva
ej (av-
snitt 5.1.5 och 5.1.6).
Pa mitt intitiativ har en särskild utredning om enhetstaxa för telefon utförts (avsnitt 5.2.4). Som framgar av utredningen skulle med motsvarande tidszoner och markeringar som idag ett snabbt införande av ett sadant taxesystem medföra en fördyring för hushållen som jag f.n. inte vill medverka till. Fragan om enhetstaxa bör dock övervägas i ett längre perspektiv.
Ett frågetecken i utredningen maste sägas vara att praktiskt taget alla ekonomiska beräkningar pa teleomradet utförts av televerket och inte av fristående experter.
Utredningen har lagt fast innebörden i begreppet
grundservice
pa teleomradet. Därmed avses alltsa telefoni och sadana datatjänster som gar att utföra pa reguljära telefonlinjer. Mer avancerade datatjänster anser jag inte ingar i detta begrepp.
I anslutning till den satsning pa Videotex för hushall, som inleds 1991 av ett konsortium där televerket finns an-
ingar,
ledning att särskilt uppmärksamma spridning av terminaler även
Reservationer/särskilda yttranden 171
till handikappade. Detta bör kunna vara ett led i televerkets sociala ansvar.
4. Särskilt yttrande av experten Curt Andersson
Telekommunikationer spelar en allt mer central roll i företagens verksamhet. Detta gäller för alla stora koncerner, men i ökande grad även för mindre och medelstora företag. I manga fall räcker dagens telefonnät för behoven av bade telefoni och datatrafik, men det blir i växande grad lönsamt att investera i egna datalösningar som tar hänsyn till företagets speciella behov. Det blir da oftast saväl företags- som samhällsekonomiskt attraktivt att knyta samman egna mindre nätlösningar med hyrda linjer fran statens allmänna nät (televerket) samt att i förekommande fall kunna föra trafik vidare i det allmänna kopplade nätet. Företagens behov av specifika växer,
lösningar
antingen man bygger upp dem i egen regi eller köper tjänsten fran en fristående leverantör som kan vara televerket eller nagon annan nätoperatör. Det är väsentligt att det inte rader inskränkningar mot att använda de hyrda linjerna för vissa ändamål, bl.a. telefoni. Utredningens förslag att inte
reglera
innehållet i, eller att formulera särskilda villkor för kun-
ders användning av, s.k. tredjepartstrafik är välkommet och
framsynt.
Utredningens förslag om samtrafikvillkor för operatörer som
vill koppla ihop egna nät, med väsentligt inslag av telefoni,
med det allmänna kopplade telefonnätet är ocksa ett i rätt
steg riktning. Grundprincipen skall vara att parterna träffar samtrafikavtal baserat pa ömsesidig nytta och kostnad.
En principiellt legitim sadan kostnad för televerket kan gälla den av utredningen föreslagna regionala inom
utjämningen hushálls- respektive företagskollektivet. Enligt min bedömning
är denna kostnad dock inte av sadan betydelse att den i
dags-
läget skulle motivera särskilt bidrag fran samtrafikerande operatörer. Dessa bör inte heller aläggas att bidra till kost-
172 Reservationer/särskilda yttranden
nader för dagens utjämning mellan företag och hushåll, eftersom denna obalans nu successivt avvecklas. Det särskilda ansvar som åläggs televerket för försvar, handikappanpassning m.m., bör också kunna bäras ensamt av verket med hänsyn till verkets stordriftsfördelar.
På grund av televerkets dominerande roll kan tvister i samband med avtalsprocessen medföra att nya trafiklösningar helt blockeras eller allvarligt försvåras. Detta gäller i synnerhet i dagsläget då verket bedöms ensidigt kunna fastställa villkor för samtrafik. Utredningens majoritet anser att en fristående, telekompetent instans kan behöva inrättas för att opartiskt avgöra dylika tvister. Dessutom finns behov av fristående revision. Med hänsyn till den stora ekonomiska betydelsen av att inte nya trafiklösningar fördröjs anser jag att en sådan instans snarast bör inrättas. För att accepteras av parterna, måste den besitta egen kvalificerad utredningskapacitet vad gäller såväl teleområdet som konkurrensfrågor. Man ka även räkna med att en sådan instans kommer att behövas för att avgöra tvister mellan televerket och vanliga
företagskunder,
bl.a. för att fastställa när en vanlig kund övergår till att vara samtrafikoperatör. Det framstår som att
naturligt pröva
hur statens telenämnds kompetens och ansvar skulle kunna utvidgas för att fylla denna uppgift.
5. Särskilt yttrande av experten Stig-Arne Larsson
Om statens och televerkets ansvar inom
regionalpolitiska
teleområdet
Jag delar post- och teleutredningens bedömning att statens
ansvar för grundläggande telekommunikationer skall avgränsas
till telefonitjänsten. Statens övergripande regionalpolitiska
och sociala ansvar inom teleområdet innebär enligt
utredningens
förslag att staten genom televerket skall garantera
tillgang
till väl fungerande normal telekommunikation i hela landet till
Reservationer/särskilda yttranden 173
enhetliga priser för företag respektive för hushåll.
Min grundläggande inställning är att det regionalpolitiska
och sociala ansvaret för bör omfatta
företagsabonnenter gl:
handahållandet av telefonitjänsten över hela landet. En telefonitjänst som skall vara av hög och jämn kvalitet oavsett var i landet företagen (motsv.) etablerar sig. Däremot gör jag
bedömningen att enhetliga priser på företagens telefoni (an-
slutnings-, kvartals- resp. samtalsavgifter) inte går att på sikt upprätthålla allteftersom konkurrensen på företagens telefoni ökar. Ett utjämnande taxesystem innebär i praktiken en överprissättning inom omraden med storskalefördelar, dvs. inom tätortsområden och på trafikstarka stråk. Motsvarande under-
prissättning uppstår inom glesbygd och på trafiksvaga stråk.
Under sådana förutsättningar skulle televerket inte kunna priskonkurrera i tätorterna och därmed tappa, ofta stora och lönsamma, kunder. Denna utveckling skulle på sikt kunna leda till en mycket ogynnsam prisutveckling för de små och medelstora företagens (motsv.) telefoni, medan konkurrenter till televerket genom russinplockning kan utvalda
erbjuda företag
mer förmånliga villkor.
Ett principbeslut om statens, och därmed televerkets
regio-
nalpolitiska ansvar för företagens (motsv.) telefonitjänst bör därför enligt min uppfattning ej omfatta principer för prissättning utan avgränsas att gälla ett landsomfattande tillhandahållande av en kvalitativt god tjänst.
Under en övergangsperiod, så länge konkurrensen om
företagens
telefoni är mindre omfattande, bör dock priser kunna
enhetliga
tillämpas enligt utredningens förslag. På kort sikt är den mest
angelägna åtgärden att eliminera företagens subventionering av
hushållens abonnemang, så som utredningen föreslår.
Om av kostnader för televerkets och
redovisning regionala
sociala ansvar
Jag delar utredningens förslag att televerket bör särredovisa kostnaderna för regionala och sociala
åtaganden.
174 Reservationer/särskilda yttranden
Som en konsekvens av att telemarknaden for
öppnas upp konkurrens fullt ut bor samtidigt beslut tas om att kravet
slopa pa särredovisning av konkurrensutsatt verksamhet. Eventuell särredovisning vid sidan av kostnader for bor
samhällsatagandet
atminstone avgränsas till telefonitjänsten, där konkurrensen
pa kort sikt är begränsad.
@
Kommittédirektiv
@E§l
W
Dir l988zll
Statens regionalpolitiska och sociala ansvar på tele-
och
postområdena
Dir. l988zll
Beslut vid regeringssammantrade 1988-05-05
Chefen för kommunikationsdepartementet. statsrådet Hulterström anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att bedöma och föresla precise-
ringar av statens regionalpolitiska och sociala ansvar pá tele- och postområ-
l uppdraget ingår att precisera televerkets och postverkets roll och
Wdena. uppgifter. När det gäller teleomrädet skall kommittén ocksa bedöma effek-
terna av andrahandsuthyrning av överföringskapacitet i telenätet. s.k. tred-
jepartstrafik. Kommittén skall vidare föreslå lämpliga former för förankring
av televerkets nätutbyggnadsplaner på regional och lokal nivå. När det gäller
postverksamheten bör kommittén även överväga frågan om ett särskilt porto för bl.a. bokförsändelser.
Bakgrund
Statsmakterna ställer krav på televerket och postverket att de skall drivas effektivt. täcka sina kostnader med egna intäkter och ge en viss ekonomisk
skall i betydande utsträckning finansieras med avkastning. Investeringarna
intäkter från verksamheten. Samtidigt finns krav på verken att ta regional-
och sociala hänsyn genom att erbjuda tjänster som inte ger intäkter
politiska
som täcker kostnaderna.
Televerkels förändrade roll
har i mina till regeringens proposition [987/882118 om inrikt-
Jag förslag av telepolitiken redogjort för min syn pa utvecklingen på teleområdet. ning
Som jag framhöll har den tekniska utvecklingen ruhbat de mönstren
gamla och medfört att antalet teleföretag. teletjanster och produkterökair. Detta
innebar att tcleverkcäts roll föriiiitlr;is och att det inte Iåingrc är lika självklart hur telcverkets regionalpolitiska och sociala ansvar på (imrätlet skall komma
till uttryck.
Den fraga som utvecklingen aktualiserar galler statens ansvar för ytterst
telesystemets kvalitet. utformning och tillgänglighet. Den därmed galler
också televerkets och andras roll och uppgifter och hur verksamheten skall betalas. Det finns anledning att överväga om det. utöver de som föresla-
atgärder gits i propositionen. krävs ytterligare åtgärder för att möta tttvecklingen.
Som en vägledning för sådana har i
övcrvåigzintleu regeringen propositionen
presenterat sina förslag till mal och för
inriktning telepolitiken. Förslagen
innebär bla. att för grundläggande skall kostnaderna
telekommunikationer
för regionalpolitiska och sociala betalas solidariskt. Även
hänsynstaganden
kostnaderna för att tillgodose totalförsvarets intressen skall betalas solidariskt. Förslagen inkluderar också inrättandet av en ny statens
telemyndighet.
telenämnd (STN). och avskaffandet av televerkets att ansluta kon-
monopol
torsväxlar och myntapparater till det allmänna telenatet. Av propositionen framgår att målen för telepolitiken delvis kan strida mot varandra och att det därför många måste göras svåra avvagningar.
gånger
Dessa avvägningar kan leda fram till olika av vilken roll staten
bedömningar skall spela på området. Referensgruppen för telefrågor har i rapporten (DsK
1987:9) Tele i förändring diskuterat statens ansvar för telekommunikationerna och hur det skall utövas. har t.ex. att sta-
Referensgruppen föreslagit
ten bör ta ansvar för en stabil. kontinuerlig tillgång på de mest betydelsefulla tjänsterna. Staten skulle därför exempelvis kunna kräva en viss
kompetens
och ekonomisk styrka av den som skall erbjuda vissa
tjänster. Gruppen pe-
kar också på att det skulle kunna krävas tillstånd för den som vill
upphöra att sälja viktiga tjänster.
Gruppens rapport har remissbehandlats. Flera remissinstanser har berört frågan om statens ansvar och framfört synpunkter på vilka
uppgifter en ny
telemyndighet bör ha. För en närmare redovisning av gruppens
övervägan-
den och remissinstansernas synpunkter får hänvisa till rapporten jag och pro-
positionen.
Jag har i propositionen förklarat att jag för närvarande inte är beredd att ta ställning till de förslag och som har framförts eller mer
synpunkter precist
ange gränserna för statens ansvar utöver vad jag redovisar om telepolitikens
mål och inriktning och om STN:s uppgifter. Det utredningsmaterial och un-
derlag i övrigt som finns nu är otillräckligt och frågorna bör därför ses över
ytterligare.
Riktlinjer for posrverksunrheien
Postverket har enligt kungörelsen (N47: 175) om ensamratt
postverkets
till brevhefordran mm. ensamrätt till befordran mot av
regelbunden avgift
slutna brev ävensom öppna fiársiindelser innehallzinde helt eller delvis skrivna meddelanden.
Trots detta utsätts postverket i allt grad för konkurrens. Verksam-
högre
heten präglas. liksom televerkets. av forandrade förhållanden. Av särskild betydelse år den snabba elektroniska utvecklingen och den snabba utvecklingen inom lättgodsområdet. att fler numera sker direkt mellan
betalningar
konton. att bankomater används i stor utsträckning i stallet för
postkassor.
att antalet hushåll i glesbygden minskar och att nya konkurrenter. svenska och utländska. etablerar sig inom bud- och kurirmarknaden. Dessa förand-
ringar påverkar starkt bade postverkets och hante-
betalningsförmedling
ringen av försändelser. Förändringarna ställer stora krav att
på postverket
finna vågar för att även framöver ge god postservice till kostnader.
rimliga
Enligt de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast för postverkets verksamhet skall kundernas efterfrågan inom områdena
informationsöverföring.
varudistribution och betalningsförmedling vara styrande för verket. Verksamheten skall syfta till att till rimligt och med servicekvalitet be-
pris god
tjäna såväl stora som små kunder i hela landet. mal-
Riksdagen anger genom formulering de ramar inom vilka postservicen skall utformas. Postservicen ordnas genom fasta postkontor och samt genom
poststållen stadsbrevbáiring. lantbrevbäring och postvåskor.
Postverket har redovisat att man ser som sin huvuduppgift att svara för att
varje hushåll i landet har tillgång till kontinuerlig postgång. Möjligheterna
att klara detta påverkas enligt verket av att kostnaderna
per hushåll för postservicen på landsbygden tenderar att fortsatta att öka snabbt. Postverket anser att verket ändå bör klara sin ekonomi utan att tillföras eller kom-
statliga
munala medel för postservicen i glesbygd. Detta bör vara i första
möjligt
hand genom en fortsatt varsam anpassning av inom de
postorganisationen
serviceramar som är fastlagda. Postverket har också framfört att det nuvarande postmonopolet borde ersättas med ett mer institut.
ändamålsenligt
Mot denna bakgrund bör även statens och sociala ansvar
regionalpolitiska på postområdet och kraven på postverket närmare preciseras.
Utredningsuppdraget
Jag anser därför att en parlamentariskt sammansatt kommitté närmare bör utreda dessa frågor och föreslå de åtgärder som kan kråvas.
Kommittén skall ha till uppgift att bedöma och statens regional-
precisera
och sociala ansvar pa telckoininunikalionsomratlet och
politiska på postom-
rådet. l samband (lilnned skall kommittén precisera televerkets
och postverkets roll.
Tele
En uppgift för kommittén år att med utgångspunkt i målen och inrikt-
ningen för telepolitiken föreslå avgränsningar och preciseringar av statens
regionalpolitiska och sociala ansvar på tcleomrfttlet. De olika förslag i dessa avseenden som finns i referensgruppens rapport och i remissutlåtzmdena över denna bör övervägas av kommittén.
Som jag framhållit i den telepolitiska propositionen bör statens övergri-
pande regionalpolitiska och sociala ansvar avse grundläggande telekommu-
nikationer. Kommittén bör överväga och föreslå vilka telekommunikationer som bör betraktas som grundläggande. l det sammanhanget mäste kommittén också överväga hur införande av digital teknik och integrering av olika tjänster i det zillmiinna telenätet bör påverka denna bedömning. En utgångs-
punkt för kommitténs (ivervåganden och förslag bör vara att företag. myn-
digheter och organisationer skall kunna bedriva verksamhet med tillgång till tillfredsställande telekommunikationcr oavsett lokalisering i landet.
Kommittén bör bedöma vilka särskilda hänsyn som kan tas till olika an-
vändargrupper såsom hushåll och företag i glesbygd. ideella föreningar eller
människor med funktionshinder då taxor och service bestäms för grundläggande telekommunikationei* och vilka åtgärder som krävs för att möjliggöra
sådana hänsynstaganden. Effekterna av sådana zitgåirtler bör analyseras med
hänsyn till hur de förhåller sig till de olika målen för telepolitiken. Televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar bör formuleras av kommittén. Kommittén skall föreslå hur (le uppgifter som enligt kommittén bör läggas på televerket skall betalas.
Effekterna på televcrkets ekonomi och/eller på telctaxorna av olika hansynstaganden och krav hör redovisas av kommittén. Kommittén bör. efter en avvägning mellan de olika malen för telepolitiken. föreslå konkreta krav som statsmakterna bör ställa på televerket och konkreta åtgärder för att kraven skall kunna tillgodoses.
Kommittén skall också bedöma om även andra företag inom teleomrädct än televerket bör beröras av de regionalpolitiska. sociala och totalförsvarsmässiga hänsynstzigandena. l den man kommittén finner att aven andra än televerket bör beröras skall kommittén föresla atgärder som statsmakterna bör vidta.
Televerket har i sitt förslag till reviderad treáirsplan för perioden l988- 1990 tillkännagett sin avsikt att fullt ut tillata andrahandsuthyrning av led-
ningar som verket hyr ut - s.k. tredjepartstrafik. Jag konstaterar i proposi-
tionen att detta är i enlighet med den inriktning av telepolitiken som innebär att det skall vara lätt att ansluta sig till och använda de gemensamma teleanläggningarna. konstaterar jag att staten bör se till att
Samtidigt grundläg-
gande telekommunikationer erbjuds med god tillgänglighet och service och att regionalpolitiska och sociala hänsyn skall tas. Kommittén bör med förtur studera effekterna av ett tillåtande fullt ut av tredjepartstrafik. Bl.a. bör kommittén televerkets bedömning att andra företag också måste
överväga
vara med och ekonomiskt bidra till det regionalpolitiska om de
åtagandet
önskar bedriva kommersiell verksamhet med telefonitjänst genom att ut-
nyttja förhyrda ledningar. Även Statskontorets förslag att den som erbjuder
tjänster i det allmänna telenätet bör ha någon form av tillstånd bör övervägas. Kommittén bör därefter föreslå åtgärder som kan krävas för att ett fullständigt hävande av restriktionerna för tredjepartstrafik inte skall medföra negativa effekter telekommunikationer.
på grundläggande
Jag framhåller i propositionen att telepolitikens inriktning skall utformas
i dialog med intressenterna. Jag framhåller också att televerket bör redovisa och förankra sina på regional och lokal nivå. Kommit-
nätutbyggnadsplaner
tén bör ha till uppgift att föreslå lämpliga former för förankringen av utbygg-
nadsplanerna.
Post
Även postverkets regionalpolitiska och sociala ansvar bör formuleras av
kommittén. Kommittén skall granska postverkets riktlinjer för servicestandard i glesbygd och föreslå eventuella ändringar som bedöms motiverade. Kommittén bör. liksom i om televerket. allmänt bedöma vilka sär-
fråga
skilda hänsyn som kan tas till olika grupper då porton och service bestäms och vilka åtgärder som krävs för att möjliggöra sådana hänsynstaganden. Kommittén bör därvid även överväga frågan om ett särskilt porto för bl.a. bokförsändelser i enlighet med vad trafikutskottet (TU 1987/88:12) har anfört. Kommittén skall ange hur de uppgifter som enligt kommittén bör läggas
postverket skall betalas. Däri ingår att bedöma om det är motiverat med
på
några förändringar av den nuvarande finansieringen av blindskriftsförsändelser.
Effekterna på postverkets ekonomi och/eller på portot av olika hänsynstaganden och krav bör redovisas av kommittén.
Utredningsarbetet
Kommittén bör beakta vad som anförts i direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens in-
riktning. Kommittén skall samråda med utredningen (l 1988:02) om regionalpoliti-
kens inriktning m.m. och hålla sig informerad om det arbete som bedrivs inom riksrevisionsverket angående televerkets samhällsansvar och om tre-
årsplanerna som beslutsunderlag för statsmakternas styrning av postverkets
serviceåtaganden.
Arbetet skall vara avslutat den 31 december 1989.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen be-
myndigar chefen för kommunikationsdepartementet
att tillkalla en kommitté - omfattade av
kommittéförordningen
(1979:119) - med högst sju ledamöter med uppdrag att bedöma och föreslå preciseringar av statens regionalpolitiska och sociala ansvar tele- och
på
postområdena.
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta
sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.
Beslut
ansluter sig till överväganden och bifaller
Regeringen föredragandens
hans hemställan.
(Kommunikationsdepartementet)
BiIagaZ
Rapport fran resa med post- och teleutredningen till Ottawa, Canada, och Vermont, USA
1 och
Deltagare syfte
Resan ägde rum den 25 februari till 5 mars 1989. I resan deltog: Ordförande John-Olof Persson, ledamöterna Anders Andersson, Ingrid Hasselström-Nyvall, Claes Rensfeldt, Hans Rosengren, Margit Sandéhn, Anna Wohlin-Andersson,
sakkunniga Birgitta Hällegardh, Susanne Lindh, Nils Lindström,
Roy Helmsjö samt experterna Peter Bohm, Anders Ehnmark, Sven-Roland
Letzén, Per-Olof Sandrén och Nils-Göran Svensson.
Utredningen besökte under tiden den 28 februari till den 2 mars i Canada kommunikationsdepartementet, den dominerande
av - Telecom gruppen teleföretag Canada, teleregleringsmyndigheten CRTC och kanadensiska postverket. Den 3 mars besökte utredningen det dominerande teleföretaget i Vermont, USA, och fick tillfälle till diskussioner med lagstiftare och
telereglerare i Vermont. Utredningen besökte ocksa
guvernören.
Syftet med resan var att fa svar pa ett antal som
fragor skickats ut i förväg om hur allmännyttiga
uppgifter (AU) läggs pa post- och teleföretagen. (I utredningens betänkande används begreppet samhälleligt bestämda uppgifter; PTU:s anm.).
jag redovisar i det följande de svar som lämnades de olika
pa.
frågorna.
2 Tele
2.1 Hur telesektorn är reglerad och organiserad i
Canada och Vermont (USA)
Canada
^ Canada är en federation av tio delstater och territorier. I Canada finns det bade privata, statliga och halvstatliga telebolag som har fatt olika typer av tillstand. Somliga far bara vara verksamma inom ett omrade medan andra far sälja telekommunikation över hela landet. De stora telebolagen är sammanslutna - Telecom Canada - som har ca 98 % av
i en organisation de vanliga telefonabonnenterna. De lokalt eller regionalt förankrade telebolagen har monopol bade pa kortväga och långväga trafik inom sina respektive omraden. De har ocksa monopol pa att skicka ut och ta emot trafik fran andra omraden.
Förutom de lokalt förankrade telebolagen finns andra teleföretag. Telesat Canada star för nationell satellitkommunikation huvudsakligen som entreprenör at telebolagen. Telesat Canada ingar i Telecom Canada och konkurrerar saledes inte med dessa bolag. Teleglobe Canada har monopol pa den internationella trafiken.
CNCP säljer nya telekommunikationstjänster i konkurrens med
övriga företag. När det gäller telefoni far man inte konkurrera. CNCP bildades av det statsägda järnvägsbolaget tillsammans med ett privat bolag. CNCP är dock nu helt privat.
Av bolagen är sammanlagt 79 % privata, 19 % offentligägda medan 2 % ägs av privata och offentliga intressen gemensamt. De privata bolagen har relativt spritt ägande. Bell Canada ägs till S % av staten Quebec medan bolaget i British Columbia till en större del ägs av amerikanska intressen.
Bolagen regleras pa olika Sätt av fristående reglerings-
myndigheter. Större delen av bolagen (representerande 70 % av
de totala intäkterna i branschen) regleras av den federala regleringsmyndigheten CRTC. En mindre del - motsvarande 25 % av intäkterna -
regleras delstatligt och motsvarande 5 % regleras kommunalt.
CRTC uttolkar innebörden av en gammal
järnvägslagstiftning
som även omfattar telekommunikation. Enligt lagen skall avgifterna vara rättvisa och ligga pa en rimlig niva. CRTC
granskar alla avgiftshöjningar inom sitt ansvarsområde sa att bolagens vinster inte kommer att överstiga vad som är normalt. CRTC vakar ocksa över att överskott fran inte an-
monopoltjänster
vänds för att dumpa priset pa konkurrensutsatta produkter och tjänster (vilket motsvarar den funktion som av
särredovisningen
konkurrensutsatta produkter har i Sverige). För fast-
bolagen
ställs relativt detaljerat abonnemangsvillkor och förpliktelser.
USA
I USA säljs teletjänster av manga privata bolag. Den kortväga
trafiken inom delstaterna regleras av
delstatliga myndigheter medan FCC (Federal Communication Commission) reglerar de bolag som säljer langdistanstrafik. Inom de flesta delstater rader
monopol pá lokaltrafik, dock inte i Vermont. För langdistanstrafik rader konkurrens men det största bolaget & är mycket dominerande. Normalt begränsas bolagens vinster och
reglerings-
myndigheten gör omfattande analyser av varje taxeförändrings-
förslag som maste ha myndighetens godkännande.
& ingick tidigare i det s.k. Bellsystemet som var världens
största företagsgrupp. Den bröts upp 1984 i tva delar, & för
langdistanstrafik och sju regionala företagsgrupper för lokal-
trafik. NYNEX är ett av de regionala Bellbolagen och North
England Telephone (NET) ett av dess dotterbolag som sköter
lokaltrafiken inom staten Vermont.
2.2 Förutsedda
förändringar
I Ottawa arbetar man nu pa en ny som skall
telelag förtydliga
och sammanföra de olika regler som idag styr telemarknaden. Det kan eventuellt leda till att de som idag regleras del-
bolag
statligt i framtiden kommer att regleras federalt. Man förutser ocksa en utveckling där långväga telefontrafik öppnas för konkurrens. Troligen kommer bestämmelser att införas om högst 20 % utländskt ägande av telebolag. Teletaxorna fortsätter att ombalanseras pa sa sätt att de långväga avgifterna sänks medan lokalsamtalsavgifterna (som tas ut som en fast avgift per manad) höjs. Ministeriet arbetar för att främja konkurrensen genom att stödja en konkurrent till Telecom Canada.
I Vermont har nyligen en överenskommelse kallad socialt kontrakt mellan delstaten och det dominerande trätt i
bolaget
kraft. Den gäller fram till 1991. Därmed har av
begränsningen
vinstnivan för bolaget hävts. Likasa har bolaget fatt rätt att fritt sätta priser för annat än telefoni. Samtidigt som
regle-
ringen lättats i dessa avseenden har nya och krav
tydliga ställts vad gäller pris och service för telefoni. motsva-
Nagra
rande krav har inte ställts pa konkurrenterna.
2.3 används inte som
Organisationsförändringar
regionalülitiskt instrument
Varken regleringsmyndigheterna i Canada eller Vermont föreskri-
ver nagot om att sysselsättningen i skall användas
telebolagen
som ett regionalpolitiskt instrument.
2.4 Teknisk av
utvecklgg glesbygdstjänster
Radiokommunikation används i stor utsträckning för telekommuni-
kationer i Canadas glesbygd. Ca 5 000 människor har förbindelse enbart via satellit. Som ett mellan satelliter och
mellanting
radiolänk pá marken experimenterar man med en radiolänk buren av ett flygplan. Detta skulle cirkla över ett visst omrade och drivas av mikrovagor sända fran marken.
2.5¶Bolagens allmäim_y_ttiga uppgifter
2.5.1 Canada
De federala kraven pa de kanadensiska bolagen grundas pa järnvägslagen som sager att taxorna skall vara rättvisa och rimliga. Utifran detta har regleringsmyndigheten CRTC ställt mer preciserade krav. Dessa har sedan ytterligare konkretiserats av bolagen i samband med de allmänna remissförfaranden och överläggningar som föregár alla mer betydande beslut av CRTC.
De regionalt och kommunalt reglerade bolagen regleras av
respektive lagstiftande församling. Kraven varierar mellan delstaterna.
Ett vanligt krav fran reglerarnas sida är att tjänsterna
skall vara tillgängliga för alla. Detta ställer krav bade pa utbyggnaden av nätet och pa rimliga priser. Liksom i Sverige har det i Canada förekommit en omfattande debatt om kostnadsanpassning av taxor och vilka effekter detta kan fa pa allas
tillgång till telefon. Den federala regleringsmyndigheten har
funnit att den allmärma tillgängligheten inte skulle hotas av
kostnadsanpassningen (som innebär att de månatliga abonne-
mangs/lokalsamtals-avgifterna höjs medan de trafikberoende
rikssamtalsavgi fterna sänks).
Vissa bolag har utarbetat särskilda program för subsidier till hushall som kan tänkas fa svarigheter att ha rad att ha telefon da de fasta avgifterna höjs.
Bolagen erbjuder olika hjälpmedel till handikappade delvis till subventionerat pris. Flera bolag har undantagit handikappade med intyg fran avgift för nummerupplysning. Det förekommer ocksa att man ger 50 % rabatt pa samtalsavgifter till döva med
texttelefon. Telefonautomaterna är utrustade för att kunna användas av personer med hörselhjälpmedel. CRTC har beslutat att en förmedlingstjänst mellan texttelefon och vanlig telefon skall betalas av Bell Canada, som är det största av
bolagen.
Nagra särskilda förmaner för andra grupper förekommer i all-
mänhet inte. Inställningen hos den federala regleringsmyndighe-
ten är att det är viktigare att halla allmänt fasta av-
laga
gifter än att ge särskilda nedsättningar till vissa grupper. Man har särskilt övervägt sadana för pensionärer
nedsättningar
och ideella föreningar men följaktligen avvisat förslagen.
Telefonautomater erbjuds i princip fritt och pa kommersiella grunder. I samband med diskussioner om monopol/ konkurrens pa omradet och i taxediskussioner har dock regleringsmyndigheten framfört att Bell Canada i vissa situationer bör upprätthålla telefonautomater även om de inte bär sig.
SOS-alarmering erbjuds av alla bolag. I allmänhet betalar
kommunerna för detta. I vissa fall belastas dock bolagen.
Pa landsbygden erbjuds abonnemang med ledning delad mellan
tva abonnenter som grundtjänst inom 165 m fran
telefonledning.
Utanför detta omrade men inom stationsomradet är grundtjänsten en ledning delad mellan fyra abonnenter. Individuella ledningar erbjuds mot extra avgift. Ca 70 % av abonnenterna har valt att betala för detta. 100 000 av Bell Canadas abonnenter hade fyrdelade ledningar. Mer avlägset belägna omraden erbjuds tjänster över radio med lägre kvalitet och till lägre kostnad. Underskottet fran dessa tjänster är avsevärt och betalas av övriga abonnenter.
Abonnemangsavgifterna som inkluderar lokalsamtal är högre i storstadsomraden med hänsyn till att man där kan na fler abonnenter. Detta strider a andra sidan mot strävandena till kostnadsanpassning eftersom det är billigare att bygga nät i tätbefolkade omraden.
2.5.2¶USA/Vermont
Det sociala kontraktet mellan delstaten och North England Telephone (NET) innebar att avgifterna för telefoni frystes under tre ar. Bolaget alades att halla en viss kvalitet pa telefontjänsten. Telefonerna skulle repareras inom 24 timmar fran anmälan (I Sverige är motsvarande krav i genomsnitt 2.1
dagar).
Leveranstiden skulle vara högst fem dagar i
(Sverige: genom-
snitt 17 dagar). Endast l % av samtalsförsöken skulle misslyckas (2 96). När kvalitén sjunker under en viss niva maste bolaget förklara orsaken för regleringsmyndigheten. Om kvalitén sjunker under en arman lägre angiven niva fordrar
reglerings-
myndigheten en plan med en tidtabell för hur kvalitetsmalen skall uppnas.
Vissa krav pa modernisering av nätet i Vermont ocksa i
ingar
avtalet.
2.6 korssubventioner och avbyrakrati-
Betalning_genom
serigg
Nagra särskilda anslag för att kompensera bolagen för deras AU
förekommer i allmänhet inte i Canada. Kommunerna betalar dock
för SOS-tjänsten. Överskott i den langväga trafiken är den helt
dominerade källan till betalning för AU.
I Vermont gick bolaget med pa de harda pris- och servicekraven för telefoni eftersom man i slapp en omfattande
gengäld
byrakrati i samband med införande av nya tjänster och vid ändringar av priset pa sadana. Ett annat viktigt skäl var att den
tidigare begränsningen av bolagets rätt att ta ut vinst togs
bort. Det är betydelsefullt i sammanhanget att NET är en del av NYNEX som är ett bolag med 70 miljarder i Vermont
omsättning.
star för 1 96 av detta. NYNEX liksom andra regionala bolag är
mycket angelägna att vinstbegränsningarna tas bort och var
därför beredda att betala ett högt pris för att få igenom detta
pilotfall.
NET får ersättning med 12 cent (78 öre) per minut av de företag som inom Vermont konkurrerar med NET för deras användning av NET:s nät. Det är mindre än vad en vanlig abonnent betalar men lika mycket som långdistansbolagen betalar för att använda NET:s nät. Beloppet har fastställts efter omfattande
beräkning-
ar av kostnaderna för att bygga och underhålla nätet. Några särskilda pålägg för AU visste vår sagesman inte om.
V
Postfragor
Postverket i Canada - Canada Post - är verksamt över hela landet. Man har en affärsverksliknande ställning. Tidigare har verksamheten gått med stora underskott men sedan ett år tillbaka gar man med vinst.
Canada Post har monopol på att befordra meddelanden under 500 gram. Monopolet är enligt Canada Post nödvändigt för att kunna upprätthålla enhetsportot. Inkomsterna från monopolförsändelserna utgör ca S0 % av företagets totala inkomster. Företagen står för 80 96 av inkomsterna totalt.
Man skall enligt sin instruktion
upprätthålla grundlägganade
sedvanlig postservice. Det innebär att man befordrar försändelser pa tva. tre eller fyra dagar beroende pa
klassificering
och pris. Man anser att tillförlitlighet är viktigare än snabbhet. Fastighetsboxar används i stor utsträckning i städerna. Man har därmed sparat stora pengar men minskat till-
samtidigt
gängliheten avsevärt.
Canada Post skall befordra tidningar, böcker och filmer till starkt subventionerade priser. För detta och andra AU far man ersättning av staten med motsvarande 1,2 kr. Däri
miljarder
ingår delar som i Sverige betraktas som presstöd. Man får vidare ersättning för att bedriva postal verksamhet i de nordvästra territorierna (ca 90 milj.kr.), för
tjänstebrevsrättig-
heter för parlamentariker och andra (60) samt för att man gra-
tis befordrar blindskriftsförsändelser (16). Sammanlagt täcker dessa anslag 7,3 % av omsättningen. Man ansag inte att dessa anslag skulle innebära försämrad effektivitet. Myndigheterna följde fortlöpande upp effektiviteten i verksamheten.
Canada Post driver idag ca 5 200 postkontor. Man strävar nu efter att i glesbygd lägga ut stora delar av denna verksamhet pa entreprenad. I huvudsak utnyttjas matbutiker för detta. Omläggningen åtföljs i varje enskilt fall av en omfattande diskussion med och information till lokalbefolkningen för att försäkra medborgarna att förändringen inte skall innebära nagon försämring. Erfarenheterna har ocksa visat att folk sedan förändringen är gjord är nöjda med den trots att det i manga fall förekommit protester dessförinnan.
Canada Post är i färd med att helt slopa lördagsutdelningen av post och tidningar.
4 Allmänna kommentarer
Den kanadensiska situationen skiljer sig fran den svenska
genom förekomsten av monopol pa manga områden. Debatten om omstrukturering av taxorna är dock i högsta grad tillämplig pa Sverige. Frageställningarna om telefonautomater och handikapphänsyn kände vi ocksa i högsta grad igen.
Den Vermontska situationen liknade dock ännu mer den svenska. Den stora skillnaden var att det dominerande bolaget var privat. Det finns dock liksom i Sverige inget monopol pa vare
sig
nät eller teletrafik, men ett mycket dominerande företag. Man är synnerligen osäker pa hur konkurrensen kommer att utvecklas och hur den kommer att paverka det dominerande företagets ekonomi. I detta läge har man valt att inte i första hand värna om bolagets ekonomi för säkerhets skull genom monopol eller bördor pa konkurrenterna. Man har i stället för säkerhets skull sett till att konkurrensen inte drabbar den grundlägg-
ande teletjänsten och därmed de vanliga hushallen. Samtidigt
har man gett bolaget en sadan flexibilitet att möta konkurren-
sen som redan finns för televerket i Sverige. I det osäkra läget värnar man saledes om själva kärnan i det samhälleliga intresset och avstar fran atgärder som det inte finns nagot bevisat behov av.
Stockholm den 7 mars 1989
Bengt Ringborg
Förändringar av strukturer och teletaxor
Historiska i synen pa televerkets roll
svängar
Statens engagemang när det gäller telekommunikationer i landet sträcker sig langt tillbaka i tiden. Det elektriska telegrafverket bildades 1853 och övertog da de uppgifter som Topografiska Karen haft. Topografiska Karen var en militär organisation, bildad 1805 för att göra kartor för militärt bruk. De optiska telegrafanläggningarna som da fanns lydde ocksa under karen som även börjat experimentera med elektrisk telegraf pa l840-ta1et.
Telegrafverket, som aldrig hade nagot monopol pa att bedriva
telegrafverksamhet, började ar 1881 bygga telefonnät. Verket
var da en av manga aktörer och inte dominerande förrän i början av 1900-talet da man köpt upp de flesta konkurrenterna. Den sista stora konkurrenten köptes 1918.
Telegrafverkets telefonrörelse bedrevs under aren av konkurrens helt kommersiellt. En mer socialt och regionalpolitiskt motiverad politik började bedrivas först mot slutet av 1920talet. Genom att konkurrensen eliminerats och kostnaderna radikalt sänktes da automatiseringen av telefonstationerna
pabörja-
des skapades vid den tiden ekonomiskt utrymme för andra än
affärsmässiga hänsyn. Nagra tydliga direktiv och initiativ fran
regeringens och riksdagens sida da det gällde dessa hänsyn är
svara att urskilja.
Förändringarna verkar huvudsakligen ha kommit till stand
genom telegrafstyrelsens och sedermera telestyrelsens tolkning av opinioner i riksdagen och hos allmänheten. Riksdagsmotioner
har därvid utan tvekan spelat en betydande roll. Telestyrelsen omsatte delvis dessa opinioner i förslag som regering och riksdag ofta godkände med sma modifikationer. Nagra sadana preciserade krav fran regering och riksdag som och teleutred-
Post-
ningen är avsedd att leda till har endast funnits i begränsad
omfattning.
Det allmänna intrycket är att telegrafverket/televerket tidigare ságs som en självklart integrerad del av statsapparaten och gjorde mer egna politiska bedömningar da det gällde taxor och tjänsteutbud. Det är en attityd som pa senare tid delvis förändrats. Verket synes i samband med den ökade marknadsorienteringen blivit mindre benäget att göra egna politiska bedömningar. I stället har statsmakterna successivt börjat ställa mer preciserade krav pa verket i samband med att ett nytt styrsystem med treársplaner införts pa senare ar.
Ökad konkurrens och
mångfald
Telekommunikationer har i de flesta länder sedan länge erbjudits eller -- ofta i
genom offentliga privata reglerade monopol gemensamma organisationer för post och tele. Denna enkla struktur pa världens telekommunikationer har numera avsevärt komplicerats. Där det tidigare radde monopol och enhetlighet utvecklas nu konkurrens och mångfald. Först pa apparatsidan men successivt även för nättjänster. _
De länder som i motsats till har en
Sverige telelagstiftning
med monopol eller koncessioner upplever avsevärda
svarigheter
da det gäller att definiera de begrepp och företeelser som
regleringen knyts till.
Nya regleringssystem i USA, Japan, Storbritannien och Västtysk-
LE
USAl, Japan och Storbritannienz är de länder som i ljuset av
den nya utvecklingen gjort de mest radikala omläggningarna av
telepolitiken. I dessa länder förekommer nu reglerad konkurrens
bade i fraga om teletjänster och teleprodukter. Omläggningarna
har inneburit att en gräns dragits mellan sadana företeelser som av olika skäl anses kräva reglering och sadana som inte gör det.
Skälen för regleringen är i enligt 1934 ars kommunika-
g
tionslag, som fortfarande gäller trots att förhållandena i övrigt ändrats, att sa langt möjligt ge alla människor i USA en snabb, effektiv, landsomfattande och global kabel- och ra-
diokommunikationstjänst med tillräckliga anläggningar till
rimliga priser samt för försvars- och räddningsändamal...
Enligt den engelska lagstiftningen fran 1984 skall det tillförsäkras att efterfrågan pa teletjänster kan tillfredsställas över hela landet särskilt vad telefonautoma-
gäller alarmering,
ter. nummerupplysning, sjöradio och landsbygdsservice.
Enligt den lagstiftningen slutligen är syftet med
japanska
lagstiftningen fran 1984 att med hänsyn till telekommunikationernas allmänna natur tillförsäkra ett lämpligt utbud av teletjänster, att skydda brukarna och att därvid tillförsäkra dem nytta och bidra till människornas välfärd.
I USA och Storbritannien har gränsen mellan av
regleringar
olika slag dragits mellan olika typer av tjänster. I USA
regle-
ras dessutom de privata teleföretagen olika beroende pa om de är lokalbolag eller langdistansbolag. Det har även betydelse vilken marknadsandel de har. (Nagon offentligägd teleadministration, typ televerket, har praktiskt taget aldrig funnits i USA.) I Japan dras gränsen mellan företag som har egna nät
(Typ
I-företag) och sadana som erbjuder tjänster i andras nät (Typ
18e bilaga 2 i rapporten Tele i Förändring (DsK 1987:9)
zibid.
I-företag) och sådana som erbjuder tjänster i andras nät (Typ II-företag). Pa ena sidan gränsen regleras priser och service inklusive sociala och regionalpolitiska åtaganden medan utbudet är friare pa andra sidan gränsen.
I USA regleras lokaltrafiken och bastjänster i langdistanstrafiken mycket mer än andra tjänster. I Storbritannien regle-
ras bastjänster mer än s.k. värdeförhöjda tjänster. I Japan
slutligen läggs betydligt större regleringar och regionalpolitiska och sociala krav pa Typ I-företag än pa Typ II-företag.
Inom ramen för dessa regleringssystem har olika lösningar valts för att, i en konkurrenssituation, garantera att de ickekommersiella kraven skall kunna tillgodoses. I USA förekommer sålunda pa delstatsniva saväl monopol för att bevara korssubventionering av olönsam verksamhet som anslutningsavgifter med
glesbygdspalägg för langdistansbolagen. Vidare
förekommer
fonder för utjämning av telefonavgifterna mellan kunder till olika teleföretag och för bidrag till laginkomsttagares telefonkostnader.
I Storbritannien finns tva konkurrerande privata telebolag.
Dominanten, British Telecom (BT) är alagd att ta regionalpoli-
tiska och sociala hänsyn som preciseras i koncessionsvillkor. Det finns ocksa en möjlighet (hittills inte utnyttjad) för staten att kräva en viss avgift frán konkurrenten Mercury Communications i bidrag till att betala BT:s icke-kommersiella aligganden.
I Japan kontrolleras för Typ I-företagen bade service och priser med hänsyn till sociala och ekonomiska omständigheter.
I Västtyskland har man tagit ställning för ett system där
post- och televerket (Bundespost) har monopol pa nätet och pa talkommunikation. Därutöver är Bundespost förpliktigat att erbjuda vissa tjänster som inte är monopolskyddade.
Om situationen i dessa länder karakteriseras av reglerad konkurrens eller avgränsat monopol sá karakteriseras den i Sverige av ett oreglerat faktiskt men inte formellt monopol, som kan komma att minska.
3 195
Bilaga
Teletaxorna och historien (Detta avsnitt är ett kapitel ur Teldok Rapport 36 Omvälvning i televärlden. Kapitlet är skrivet av Bengt Ringborg.)
Det har väl inte undgått någon att televerket på senare år gjort rätt stora förändringar av sina avgifter. Priset för lokalsamtal, abonnemang och korta hyrda ledningar har och
höjts
avgifterna för rikssamtal och utlandssamtal har sänkts. Det har skett för att anpassa taxorna bättre till kostnaderna.
Idag tar verket ut överpriser på långväga trafik. Samtidigt
täcker priserna för lokalsamtal och abonnentledningar långt ifran kostnaderna. Med tendenser till ökande konkurrens blir det allt svårare att upprätthålla den taxestrukturen.
gamla
Denna artikel, baserad på Hans böcker om
Heimbürgers telegraf-
verkets historia, försöker belysa historien bakom nuvarande teletaxor.
Telefonen kom till Sverige 1877. År 1880 inrättades den första telefonstationen och 1881 började
telegrafverket bygga
telefonledningar. Verket ville inledningsvis använda telefonen
för att telefonera ut telegram från telegrafstationerna. Telegrafverket skulle inte eftersträva någon vinst på själva telefonin, utan nöja sig med den vinst som skulle komma av ökad telegramtrafik. Senare ställdes dock samma lönsamhetskrav på telefonin som på telegrafen.
Såväl telegrafverket som privata bolag och föreningar byggde under 1880-talet lokala nät som sedermera knöts ihop. För anslutning till lokala nät betalade abonnenterna i allmänhet en årsavgift som kunde variera med avståndet till telefonstationen. Någon samtalsavgift togs inte ut. Sedan lokala nät började knytas ihop utgick ibland högre årsavgift för den som ville
kunna telefonera till ett annat lokalnät. Om abonnenten Själv bidrog med stolpar och arbete reducerades avgiften.
Särskild samtalsavgif t
Ar 1885 började verket för första gången ta ut avgift per samtal. Beslutet grundades pa uppfattningen om att en särskild avgift borde utga för varje samtal sa snart samtalet passerade en ledning som var gemensam för flera abonnenter. Skälen för detta var i huvudsak att onödiga samtal skulle falla bort till förman för viktigare. I annat fall skulle ledningarna bli sa upptagna att flera ledningar maste anläggas än som annars behövdes. Det skulle medföra ökade anläggningskostnader och där-
med ocksa ökade abonnemangsavgifter. Avgiftsfriheten skulle
därför vara orättvis gentemot abonnenter som hade jämförelsevis litet eller inget behov av att ringa samtal över andra stationer. Dessa abonnenter skulle fa betala en del av kostnaderna for de abonnenter som ringde ett större antal sadana samtal och därmed använde de gemensamma anläggningarna mer.
Avgifterna för langväga samtal sänktes sa småningom och differentierades allt mer. 1894 infördes treminutersperioder och 1902 differentierades rikssamtalstaxan i nio avstandsintervaller. Med hänsyn till konkurrensen med andra telefonföretag
verket sedermera - i strid med - vissa fria
erbjöd principerna
samtal även över gemensamma ledningar. År 1916 infördes dock olika avgiftsklasser för arsavgifterna beroende pa hur manga avgiftsfria samtal en abonnent ringde. Till grund för bestämningen av arsavgiften lag periodiskt återkommande mätningar.
S tor konkurrens
Konkurrensen om telefonabonnenterna var fram till sekelskiftet livlig i hela landet och fortsatte i Stockholm fram till 1918. Den gjorde att utrymmet för övervinster var litet. Som en följd
3 197
Bilaga
blev da även möjligheterna till korssubventioner sma. Korssubventioner innebär att vinster fran inkomster fran
en tjänst subventionerar en annan tjänst, t ex att rikssamtal subventionerar lokalsamtal.
Telegrafverket följde fram till 1920-talet rätt strikt affärsmässiga principer. 1907 krävde verket saledes 15 procents
avkastning pa nedlagt kapital vid anläggningar av telefonsta-
tioner. Det förde med sig att abonnenterna vid sma stationer själva maste bekosta sina ledningar och ordna med
anläggningen.
Detsamma gällde för langa till stora sta-
anslutningsledningar
tioner. De abonnenter som hörde till sma växelstationer maste ocksa sta för stationslokalen och lönen till växeltelefonisten.
Principen att varje Verksamhetsgren och skulle anläggning
bära sina kostnader försvarades med stor emfas av
telegrafver-
ket. Detta gjordes i samband med med över
yttranden riksdags-
motioner om utjämning av telefonkostnader mellan och
landsbygd
städer. Karl Magnusson i Skövde ville i en motion 1916 att abonnenter vid mindre stationer skulle de särskilda
slippa kostnaderna för telefonledningarna och för Konsekven-
växling.
serna av att tillmötesgå motionärens önskemál utmalades i
mycket mörka färger av telegrafstyrelsen. Enbart den allmänna
avgiftsökning som ett förverkligande av motionen skulle medföra, skulle enligt telegrafstyrelsen verka förlamande
pa telefonins utveckling i landet:
Den skulle för tid fran
lang förskjuta abonnentökningen
samhällen till rena landsbygden, medförande
oupphörligt steg-
rade kostnader per abonnent och därmed av
följande höjning
medelabonnemangsavgiften, tills vart nu pa höjden av modern
utveckling och effektivitet staende rikstelefonnät vore redu-
cerat till en lyxinrättning, varav endast de hade
förmögnare rad att begagna sig.
Priser och kostnader skiljer sig
Priserna har sedan dess ända alltmer kommit att avlägsna sig
fran kostnaderna för olika tjänster. Korssubventioneringen har
vuxit alltmer. Tva förhållanden har bidragit till detta. Det ena är den medvetna strävan som, trots motståndet inledningsvis, sá smaningom uppstod mot att utjämna telefonkostnaderna mellan stad och land och mellan stora och sma trafikstrak samt strävanden mot att halla de fasta kostnaderna nere. Det andra är den tekniska utvecklingen.
Visserligen avvisade riksdagen i stort sett riksdagsmotioner-
na om utjämning av abonnenternas telefonkostnader i olika delar av landet, men intentionerna i dem kom sa småningom ända till
uttryck i telegrafverkets taxepolitik. Taxenedsättningar genom-
fördes som i flera fall innebar att avgifterna medvetet sattes under självkostnaderna. Det stred klart mot de tidigare tillämpade principerna.
År 1935 hade telegrafverkets inställning saledes svängt till den grad att styrelsen själv föreslog att telegrafverket skulle ta över kostnaderna för fler ledningar i glesbygd. Styrelsen sa sig vara väl medveten om att de arbeten det här gällde inte kunde bli räntabla. Enligt styrelsens uppfattning borde detta emellertid inte utgöra nagot hinder.
Telegrafverket maste som ett statligt verk anses ha skyldighet att se till att hela landet i största möjliga utsträckning bereddes möjlighet till teleförbindelser. Det riktigaste maste därför enligt verket vara att frán ekonomisk synpunkt betrakta telefonnätet som en helhet och lata underskott pa vissa punkter uppväga överskott pa andra. Förslaget skulle dessutom öka tillströmningen av abonnenter. Den ändrade inställningen maste förklaras av att det ekonomiska trycket pá verket lättat genom att konkurrensen upphört och tekniken förbättrats.
3 199
Bilaga
Dyrare per kilometer
Tekniken var till en början sadan att kostnaden för en
ledning
blev högre per kilometer ju längre ledningen var. Det berodde pa att man maste använda tjockare koppar för sa
langa ledningar
att signalen inte skulle dämpas för mycket.
Den manuella växlingen var naturligtvis ocksa mycket kostsam. Olika uppfinningar har bidragit till att höja kapaciteten i koppling och transmission och därmed sänka kostnaden för samtal som överförs tillsammans med manga andra via langa
ledningar
och manga telefonstationer.
Det började redan vid sekelskiftet da man genom s k pupinisering lyckades förstärka signaler sa att dimensionen pa kopparledningarna kunde reduceras. Automatiseringen av växlingen sänkte kostnaderna radikalt fran slutet av 20-talet med allt effektivare teknik.
Koaxialkablar, bärfrekvensteknik och radiolänk började användas efter andra världskriget. Genom och använd-
digitalisering
ning av optofibrer har kapacitetstillskottet per investerad krona i langdistansnätet pa senare ar ökat. Däremot
ytterligare
har den tekniska utvecklingen bara sänkt kostnaden för lokalnätet (huvudsakligen gräv- och stolparbeten)
obetydligt.
Priserna för långväga samtal pa stora strak har inte sänkts i takt med kostnadsminskningarna. Tvärtom har det ekonomiska utrymmet som uppstått i den koncentrerade och långväga trafiken använts till att halla priset nere i glesbygd och för lokalsamtal och lokalnät. Denna utjämning tog fart 1928 med automatiseringen av telefonstationerna. Automatiseringen medförde stora besparingar och oavbrutna taxesänkningar ända fram till andra
världskriget.
Billigare för glesbygd
Riksdagen uttalade ar 1939 att telegrafverket borde beakta
möjligheterna att underlätta telefonanskaffningen för den i
regel under karga förhållanden strävande skogs- och
ödebygds-
befolkningen. Denna och andra omständigheter ledde
så småningom till ytterligare lättnader för glesbygdsbefolkningen. Telegrafverket tog stegvis över kostnaderna för anläggning och underhåll av ledningar även från små stationer och på
långt
avstånd från stationer. Förändringarna inleddes 1947 och tog lång tid att genomföra. Ännu på 1950-talet fanns rätt långa sträckor privatägda ledningar i glesbygd.
Prisstrukturen har därefter, genom den tekniska
utvecklingen
och frånvaron av konkurrens, kommit att avlägsna sig allt mer från de principer som i början av 1900-talet var vägledande. Vad vi nu ser är snarast en återgång till de principerna
gamla
under trycket av en återuppvaknad konkurrens.
Statens 1990
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. N:- . Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning
inom socialtjänsten. S. 3. En idrottshögskolai Stockholm - struktur,
organisation och resurser för en självständig högskola pâ idrottens omrâde. U. Transportrâdet. K. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. FÖ. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. Samhällsstöd till underhállsbidragsberättigade bam.
W999?
Idéskisser och bakgrundsmaterial. S. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 10. Strömgatan 18 - Sveriges statsministerboslad. SB. l1.Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14. Lángtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrañk 5 - ett samlat underlag. K. 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt
utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck-
lingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck-
lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmexlelssektom. C. 26. Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt
ansvar. K.
Statens 1990
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Bostadsdepartementet
Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Tomträttsavgäld. [23]
Justitiedepartementet Industridepartementet
Meddelarrätt. [12]
Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [l] Översyn av sjölagen 2. [13]
Civildepartementet Utrikesdepartementet
Ny kommunallag. [24] Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. [17]
Miljö- och energidepartementet
Försvarsdepartementet Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen.
[21] Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5]
Den elintensiva industrin under lcämkraftsavvecklingen. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Förmânssystemet för värnpliktiga m. t1. [26] Bilagedel. [22]
Socialdepartementet
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19]
Kommunikationsdepartementet
Transportrådet. [4] Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27]
Finansdepartementet
Lângtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18]
Utbildningsdepartementet
En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [1 l]
›v«»«.-u--. nu---
Norstedts Tryckeri. Stockholm 1990
KLJNCÃEL. slet..
199o-på-O u i
gTgxnp
___r.,4