SOU 1992:70

Telelag

Statsrådet och chefen för kommunikations— departementet

Den 2 maj 1991 bemyndigade regeringen chefen för kommunikations- departementet (statsrådet G. Andersson) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs inom telekommunikationsområdet. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 20 juni 1991 som utredare fr.o.m. den 1 juli 1991 kammarrättslagmannen Valter Nilsson.

Till experter förordnades samtidigt kanslichefen Anders Järvstrand, kanslirådet Lars Marén, hovrättsassessorn Catharina Staaf, departe- mentssekreteraren Jerker Torngren och chefsjuristen Björn Wallin. Som ytterligare experter förordnades den 8 november 1991 direktören Curt Andersson och den 15 januari 1992 hovrättsassessorn Göran Eriksson.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 juli 1991 kammarrätts- assessorn Dag Valinder och fr.o.m. den 15 januari 1992 hovrättsasses- som Jan E Ohlsson.

Utredningen har antagit namnet Telelagsutredningen (K 1991:03).

Uppdraget har omfattat två huvuddelar, nämligen en översyn av myndighetsutövningen på telekommunikationsområdet och utarbetande av lagförslag på området. I den förstnämnda delen innebär mitt förslag att återstående delar av Televerkets myndighetsutövning skiljs från verket och läggs huvudsakligen på den nya Telestyrelsen. I den andra delen lägger jag fram ett förslag till telelag och den övriga lagreglering som behövs.

Regeringen har till utredningen lämnat över några skrivelser med anknytning till uppdraget. Dessa har behandlats av utredningen och redovisas närmare i betänkandet.

Jag får härmed överlämna betänkandet (SOU 1992:70) Telelag. Uppdraget är därmed slutfört.

Experten Andersson har lämnat ett särskilt yttrande, som redovisas i betänkandet.

Göteborg den 1 juli 1992

Valter Nilsson

/Jan E Ohlsson

Dag Valinder

Sammanfattning

Bakgrund

De tekniska och ekonomiska förändringarna under senare år har betytt mycket för telekommunikationernas utveckling. Datortekniken med allt mindre och kraftfullare mikroelektroniska komponenter har härvid spelat en stor roll. Ett nytt viktigt överföringsmedium är fibertekniken. Den optiska fibern och den nya överföringstekniken möjliggör en kraftigt ökad överföringskapacitet. Härtill kommer satelliter och radiolänksystem som jämte de optiska fibrerna gjort det möjligt att snabbt och relativt billigt etablera nya konkurrerande nät. I takt med att informationsutbytet och intemationaliseringen har Ökat har telekommunikationerna blivit allt viktigare för ekonomiers tillväxt och för utvecklingen av industri och handel. Den snabba tekniska ut- vecklingen och den internationella liberaliseringen på telekommuni- kationsområdet kan förväntas medföra förändringar och en väsentligt ökad konkurrens på den svenska teletjänstmarknaden. Antalet enskilda operatörer, såväl svenska som utländska, torde komma att öka. En annan viktig faktor är telekommunikationers betydelse socialt, kulturellt och regionalpolitiskt.

Förändringarna innebär en helt ny situation på telekommunikations— området. Nya regler krävs för att dels säkra de telepolitiska mål som staten ställer upp, dels utveckla den konkurrens på marknaden som den nya tekniken och andra förändringar möjliggjort.

Uppdraget

Mot bakgrund av det nya regelverk som sålunda krävs består mitt uppdrag i att utarbeta förslag till en telelag och de övriga författnings- ändringar som kan behövas. Jag skall också lägga fram förslag om att återstående delar av Televerkets myndighetsutövning skall flyttas över till någon annan myndighet. I det sammanhanget noteras att radioom- rådet redan har behandlats av Frekvensrättsutredningen i betänkandet (SOU l99l:107) Lag om radiokommunikation, m.m. Det skall också nämnas att Televerket avses ombildas till aktiebolag den 1 januari 1993 (prop. 1991/92:100 bil. 7).

Uppdraget består således av två huvuddelar. Jag behandlar myndig- hetsutövningen först och därefter förslaget till telelag samt sist övriga förslag.

Myndighetsutövning

En stor del av myndighetsutövningen har tidigare flyttats Över till Statens telenämnd, som den 1 juli 1992 tillsammans med frekvensför- valtningen inom Televerket har ombildats till Telestyrelsen. Läget är alltså nu det att vi har Telestyrelsen som föreskrivande myndighet och Televerket som praktiskt utövande organ med funktioner såväl inom den civila sektorn som inom totalförsvaret. I framtiden får vi, såvitt man kan se, flera operatörer och flera telenät av olika slag. Det nya telebolag, som Televerket enligt planerna skall ombildas till, blir alltså en av dessa operatörer/nätinnehavare. I en sådan situation krävs det att en fristående myndighet får ansvaret för att telesystemet i dess helhet skall fungera, alltså funktionsansvaret. Häri innefattas ansvar för standardisering, tillgänglighet till samhällets alarmeringstjänst och totalförsvarsaspekter. Detta gäller såväl den civila sidan som den militära. Jag föreslår att Telestyrelsen skall anförtros funktionsansvaret för telekommunikationssystemet i Sverige.

Bland övriga myndighetsfunktioner som nu föreslås flyttas över till Telestyrelsen kan nämnas Televerkets uppdrag att företräda Sverige i det internationella samarbetet på telekommunikationsområdet och att ingå internationella överenskommelser.

Beträffande forskningen på telekommunikationsområdet ansluter jag mig till Transportforskningsutredningens förslag (SOU 1992:55) att Televerkets nuvarande sektoransvar för forskning och utveckling skall tas över av och delas mellan Transportforskningsberedningen (övergri- pande kommunikationspolitiskt inriktad forskning) och Närings— och teknikutvecklingsverket (övergripande forskning med industripolitisk inriktning).

En viktig del av myndighetsansvaret gäller nummerplanerna. Jag kommer närmare in på denna fråga i samband med att jag behandlar Telelagen, som även i övrigt medför nya uppgifter för Telestyrelsen.

Med det sagda skiljs regulatörs— och operatörsfunktionerna åt fullt ut. Detta ligger helt i linje med utvecklingen inom EG.

Telelagen

I direktiven sägs att en grundläggande utgångspunkt är att staten genom en telelag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att gällande tele- politiska mål kan uppfyllas. Det sägs också att en telelag skall vara konkurrensneutral och bygga på likabehandling.

Beträffande de telepolitiska målen gäller 1988 års beslut om inriktning av telepolitiken (prop. 1987/882118, TU28, rskr. 402) och riksdagsbeslutet år 1991 med anledning av propositionen om närings- politik för tillväxt (prop. 1990/91:87, TU28, rskr. 369). Mitt förslag till telelag bygger på de mål för och den inriktning av telepolitiken som statsmakterna sålunda har bestämt.

I fråga om konkurrensaspekten har jag noterat de uttalanden som nyligen har gjorts om önskvärdheten och behovet av en effektiv konkurrens (prop. 1991/92:100 bil. 7). I lagförslaget sägs att det vid tillämpningen av lagen skall eftersträvas att det skapas utrymme för och upprätthålls en effektiv konkurrens inom alla delar av tele— kommunikationsområdet såsom ett medel att uppnå de syften som lagen skall främja.

Lagförslaget är utformat med hänsyn tagen till EG:s rättsakter (direktiv m.m.) på telekommunikationsområdet. Vidare bör framhållas att det är så upplagt att den föreslagna lagen om radiokommunikation, m.m. skall gälla jämsides med telelagen.

Tillståndsplikt m.m.

Den första komponenten i ett nytt regelsystem som nämns i direktiven är ett eventuellt krav på tillstånd för att få bedriva kommersiell televerksamhet. Sverige är ett av de få länder som i dag inte har någon tillståndsplikt. Mot den bakgrunden krävs det starka skäl för att införa tillståndskrav. Man kan komma långt med föreskrifter i lag, regerings- förordningar och myndighetsförfattningar för att garantera att de telepolitiska målen näs och konkurrens skapas och upprätthålls. Men man når inte ända fram den vägen. Det behövs individuellt utformade villkor i det enskilda fallet villkor som är mer eller mindre skräddar— sydda. För att få stadga i systemet bör sådana villkor knytas till ett tillstånd. Härigenom och genom en dialog mellan tillståndsmyndigheten (Telestyrelsen) och det enskilda företaget skapas bättre förutsättningar för ett obyråkratiskt förfarande än med en rad detaljföreskrifter i olika författningar. Även för att uppfylla EG:s direktiv på telekommunika- tionsområdet är det lämpligt med individuella bestämmelser som ges formen av villkor.

Under utredningsarbetets gång har ingående övervägts olika sätt att avgränsa tillståndsplikten. Min utgångspunkt har då varit att söka minimera regleringen. Den avgränsning av tillståndsplikten som görs (se nedan) skall ses just mot den bakgrunden. Endast ett begränsat antal operatörer kommer att behöva tillstånd. Att avgränsningen görs direkt i lag i stället för att lämnas över till myndigheten innebär också minsta möjliga byråkrati i förfarandet och leder därmed till att kostnaderna begränsas.

För vilka skall det krävas tillstånd?

1. Den som inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller telefonitjänster till fasta anslutningspunkter. Med allmänt tillgängligt telenät avses telenät som står till förfogande för användning av allmänheten. Med telefoni menas den bas- tjänst som det enligt de telepolitiska målen åligger staten att tillhandahålla. Att reglera just denna tjänst är med gällande telepolitiska mål ofrånkomligt.

Utanför telefonitjänsten faller exempelvis olika tilläggstjän— ster med anknytning till dataverksamhet. Dessa blir alltså tillståndsfria enligt förslaget.

2. Den som inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller mobila teletjänster (alltså inte bara telefoni). En anledning till denna bredare tillståndsplikt är att bristen på frekvensut- rymme gör en kompletterande reglering nödvändig för att ge underlag för att utse dem som skall få tillstånd (se SOU 19912107). En samordning av förfarandet enligt telelagen och enligt lagen om radiokommunikation, m.m. bör givetvis ske.

3. Den som inom allmänt tillgängligt telenät hyr ut förbindel— ser. Motivet till tillståndsplikt och - inte minst - därmed förenade villkor är den stora betydelse som denna verksam- hetsgren har för konkurrens och effektiva telekommunikatio— ner, ett förhållande som har strukits under kraftigt inom EG.

Såsom framgått skall tillståndsplikten begränsas till att gälla endast för tjänster och förbindelser som tillhandahålls inom allmänt tillgängligt telenät. En ytterligare begränsning föreslås. Den innebär att tillstånd skall krävas bara om verksamheten har sådan omfattning att den har betydelse för att skapa effektiva telekommunikationer och konkurrens. Det är alltså endast i sådana fall som tillstånd skall behövas. Det skall bli möjligt att få förhandsbesked från tillståndsmyndigheten om tillståndsplikten.

Tillståndssystemet föreslås bli kompletterat med ett anmälningsför- farande. Anmälningsskyldighet skall kunna gälla för dem som inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller teletjänster men som inte omfattas av tillståndsplikten. Även anmälningsförfarandet bör vara begränsat och användas bara i den mån det finns ett behov av att följa den verksamhet som bedrivs.

Vad skall krävas för att få tillstånd? Ingen behovsprövning skall förekomma. Presumtionen skall vara för tillstånd. Endast om det finns särskild anledning att tro att en sökande inte kommer att kunna uppfylla tillståndsvillkoren skall han dis—

kvalificeras. - Beträffande mobila teletjänster måste det dessutom vara möjligt att begränsa antalet tillståndshavare för en viss tjänst på grund av bristen på frekvensutrymme.

Bedrivs verksamheten i strid med telelagen eller i strid med före- skrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen skall ett tillstånd återkallas. Även ett sådant beslut fattas av Telestyrelsen.

Tillståndsvillkor

Tillstånd kan förenas med de villkor som behövs för att de telepolitiska målen skall nås och för att främja och upprätthålla konkurrens. Villkoren skall fastställas av Telestyrelsen. I 12 & av förslaget till telelag ges exempel på vad villkor kan avse. I lagen sägs också att staten kan ingå avtal med en eller flera tillståndshavare i syfte att garantera att enskilda får tillgång till telefonitjänst. Härmed avses att vissa teletjänster, t.ex. för handikappades behov, kan upphandlas av staten.

Taxor

Abonnenttaxor för telefonitjänst och taxor för uthyrning av för- bindelser, i båda fallen inom allmänt tillgängligt telenät, skall vara kostnadsorienterade. Detta är i linje med EG:s ONP-direktiv.

Vidare skall regeringen, med beaktande av telelagens syfte att var och en skall kunna utnyttja telefonitjänsten, kunna föreskriva att taxor för sådan tjänst till fast anslutningspunkt inte får överstiga en viss nivå. Detta är alltså en, som det brukar kallas, pristaksbestämmelse. Den formella karaktären på bestämmelsen hindrar givetvis inte att det kommer till stånd en sådan ombalansering av taxorna som allmänt anses nödvändig för att främja bl.a. en sund konkurrens.

Samtrafik m.m.

I direktiven sägs att det förutsättningslöst bör utredas hur samtrafikvill- koren (avseende trafik mellan olika operatörer) bör regleras för— fattningsmässigt och att det också bör övervägas om en eventuell skyldighet för operatörer att öppna sina nät för samtrafik bör regleras i lag eller i form av villkor för tillstånd. I lagförslaget sägs uttryckli- gen att en tillståndshavares verksamhet när det gäller telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät skall bedrivas så att samtrafik med annan tillståndshavares verksamhet kan förekomma. Beträffande avgifterna för sådan samtrafik sägs vidare i lagförslaget, i över- ensstämmelse med ONP—reglernas inriktning, att de skall vara rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna för prestationerna. Skälig hänsyn får tas till kostnader för särskilda uppgifter som en operatör

kan ha i enlighet med villkor i ett tillstånd. Jag återkommer till tvistelösning nedan under Tillsyn.

Utrustning som är avsedd att anslutas till telenät

EG:s direktiv om teleterminaler, dvs. telefoner, telefaxapparater, modem m.m., omfattas av EES-avtalet. Direktivet bör införlivas med svensk rätt bl.a. genom vissa bestämmelser i telelagen. Det bör sålunda föreskrivas att endast sådan terminalutrustning som uppfyller krav beträffande teknisk utformning, märkning, kontroll m.m. får marknadsföras och anslutas till allmänt tillgängligt telenät.

Nummerplanering

I dag sköts nummerplaneringen av Televerket. I framtiden, med flera konkurrerande operatörer, krävs det samordning för denna viktiga uppgift. Det är naturligt att Telestyrelsen får det övergripande ansvaret för samordningen. Myndigheten skall fastställa de nummerplaner som behövs, men operatörerna får ta fram det nödvändiga underlaget. Vid behov skall myndigheten kunna medla mellan operatörer och ingripa på annat sätt - se under Tillsyn.

F inansieringsf rågor

Myndighetsverksamheten enligt telelagen skall finansieras genom att tillståndshavarna och de som är anmälningsskyldiga betalar avgifter. Dessa skall bestämmas av regeringen eller efter regeringens be- myndigande av Telestyrelsen. De skall för tillståndshavarnas del uttaxeras efter bruttoomsättningen och innehålla en fast och en rörlig del. Beträffande dem som är anmälningsskyldiga förordas att avgiften hålls låg. Den skall i de fallen bestämmas utifrån sådana faktorer som nätets storlek, utbudets omfattning och den geografiska spridningen.

Beträffande finansiering av särskilda samhällsåtaganden konstateras att någon eller några tillståndshavare med dominerande ställning enligt tillståndsvillkoren kan bli skyldiga att tillhandahålla telefonitjänst på likartade villkor i hela landet. Viss kompensation för denna skyldighet kan lämnas genom att åliggandet beaktas när de ekonomiska villkoren för samtrafikavtal bestäms. Något särskilt system med ekonomiska bidrag från andra tillståndshavare förordas däremot inte för närvaran— de.

Handikappades behov av särskilda teletjänster och anpassade terminaler förutsätts finansieras på samma sätt som i dag, dvs. genom medel ur statsbudgeten. Detsamma föreslås beträffande finansieringen av totalförsvarets behov av telekommunikationer.

Tillsyn

Tillsynsmyndigheten, dvs. Telestyrelsen, föreslås få olika befogenheter för att kunna utföra sitt arbete. Den skall bl.a. kunna meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av telelagen och av de villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Ett föreläggande får förenas med vite.

Ett viktigt område av tillsynen avser samtrafiken mellan olika tillståndshavare och verksamhet med uthyrning av förbindelser inom allmänt tillgängligt telenät. Det rör sig här om rättsförhållanden mellan två eller flera rättssubjekt. Samtrafikvillkoren får därför ses utifrån ett privaträttsligt betraktelsesätt. Operatörerna får alltså förhandla med varandra och försöka komma överens, t.ex. om ersättningen för samtrafik. I direktiven sägs att en lämplig ordning för tvistelösning skall övervägas. Här kan tänkas olika modeller, där Telestyrelsen medverkar i större eller mindre utsträckning. Enligt det förslag som läggs fram skall Telestyrelsen i första hand fungera som medlare. Om en part begär det kan styrelsen yttra sig om erbjudna tekniska, operationella och ekonomiska villkor för samtrafik eller för uthyrning av förbindelser. Telestyrelsen skall också kunna meddela föreläggan- den och förbud för att komma till rätta med en tredskande operatör. I sista hand kan det bli fråga om att återkalla ett tillstånd. Detta förfarande, som syftar till snabba avgöranden, stämmer väl överens med det synsätt som kommit till uttryck' 1 EG- direktiven på omradet.

Även nummerplaneringen förutsätts bli föremål för tillsyn på i princip samma sätt som beskrivits för samtrafik.

Vissa internationella frågor

Det föreslås att frågor om erkännande av privat teleoperatör enligt 1982 års konvention om den internationella teleunionen (Recognized Private Operating Agency, RPOA) skall prövas av Telestyrelsen. Ett sådant erkännande kan i internationella sammanhang ha stor betydelse för den enskilde operatören. Det förutsätts att möjligheterna till samordning av detta förfarande med tillståndsförfarandet tas till vara.

Överklagande

Alla beslut av tillståndsmyndigheten i särskilda fall skall kunna överklagas till kammarrätten. Det gäller t.ex. beslut om tillstånd och om tillståndsvillkor, förhandsbesked, beslut om fastställande av nummerplan samt förelägganden och förbud.

I motiven till förslaget anges att utvecklingen inom förvaltningspro- cessen nu visserligen går i den riktningen att beslut av en förvaltnings— myndighet skall överklagas till länsrätten. Det framhålls emellertid att

det är synnerligen angeläget att instanskedjan på detta område, som är under omdaning, görs så kort som möjligt för att snabbt få fram slutliga avgöranden.

Övriga frågor Tystnadsplikt m.m.

I telelagen föreslås en bestämmelse om tystnadsplikt för den som i televerksamhet har fått del av uppgifter om bl.a. teleabonnemang, innehållet i ett telemeddelande eller andra uppgifter som angår ett särskilt telemeddelande. Tystnadsplikten skall kunna brytas endast i vissa specificerade fall.

Hemlig teleavlyssning m.m.

Rättegångsbalkens bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anpassas till vad den nya situationen med privata operatörer kräver. Polisen föreslås få tillgång till teleanläggningar i samband med avlyssning och övervakning utan inskränkning till allmänt tillgängligt telenät. Dessutom föreslås ändringar i rätte— gångsbalkens regler om beslag. Dessa berör även postområdet.

Ledningsrätt

Ledningsrättslagen föreslås förtydligad. Förslaget innebär att det görs klart att det går att få ledningsrätt för sådana teleledningar, som tillgodoser ett visst krav på allmänintresse, oavsett om ledningarna innehas av ett allmänt eller ett enskilt rättssubjekt.

Ikraftträdande

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1993. De som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndspliktig verksamhet skall ansöka om tillstånd enligt lagen senast den 31 mars 1993.

Summary

Background

The technological and economic changes that have taken place in recent years have had a significant effect on the development of telecommunications. Computer technology utilizing increasingly smaller and powerful microelectronics components has played a major role in this connection. Fibre technology represents a new transmission medium. Optical-fibre and new transmission technologies substantially increase transmission capacity. In addition, satellites and radio—link systems as well as optical fibres have made it possible to establish new, competitive networks quickly and relatively inexpensively. As the exchange of information and the pace of internationalization move forward, telecommunications is becoming increasingly important for economic growth and the development of industry and commerce. The social, cultural and regional—policy significance of telecommunications represents another important factor.

The aforementioned changes have created an entirely new situation in the field of telecommunications. New regulations are necessary in order to guarantee fulfilment of the telecommunications objectives established by the government and to develop the market—competition made possible by new technologies and other changes.

Mission

In view of the new regulations required. I have been appointed to draft a proposal for legislation and other regulatory changes required in the telecommunications area. I shall also propose that Televerket's remaining authoritative powers be transferred to another government agency. In this context, it should be mentioned that the field of radio has already been reviewed by the Commission on Frequency Regula— tion (SOU 1991:107), and that Televerket is to incorporate on 1 January 1993 (Bill 1991/92:100).

Consequently, this mission consists of two principal parts. I will cover the exercise of authoritative powers first, followed by the proposal for new telecommunications legislation and finally, various other proposals.

Exercising authoritative powers

A major part of Televerket's authoritative powers have already been transferred to the National Telecommunications Council, which, together with the frequency-management section of Televerket, was re- organized to form the National Telecommunications Board on 1 July 1992. The National Telecommunications Board is now an executive agency with civilian and national-defence functions. In the future, we can expect several operators and several different types of networks to emerge. The new telecom corporation which Televerket is to become, according to plans, will be one of these operators/network-owners. Given this new situation, an independent agency is needed to ensure that the telecommunications system functions as it should, in other words to assume functional responsibility. This agency will be responsible for standardization, access to the emergency and alarm services, as well as civilian and military national defence aspects. I propose that the new National Telecommunications Board shall be entrusted with functional responsibility for the Swedish telecommunica— tions system.

Among the other authoritative powers proposed to be transferred to the National Telecommunications Board is T eleverket's power to represent Sweden in international telecommunications co-operation and in international agreements.

Where telecommunications research is concerned, I concur with the proposal of the commission on Transport Research (SOU 1992155) that Televerket's current sectorial responsibility for research and develop— ment be taken over and shared by the Transport Research Committee (overall communications—related research) and the National Board of Industrial and Technological Development (overall industrial—related research).

Number-plans represent an important aspect of functional responsi- bility. I will elaborate on this issue in my discussion of the proposed telecommunications legislation, which also involves new duties for the National Telecommunications Board.

Implementing the aforementioned proposals will fully separate regulatory and operator functions.

Telecommunications legislation

The directive states that the purpose of telecommunications legislation is to provice the government with the means to manage and control telecommunications activities, so that existing telecommunications policy objectives can be met. Furthermore, telecommunications legislation shall be competitively neutral and based on equitable treatment.

Where telecommunications policy objectives are concerned, the 1988 decision regarding the direction of telecommunications policy (Bill 1987/88:118, TU 28, rskr. 402) and Parliament”s 1991 decision based on Bill 1990/91187, TU 28, rskr. 369 regarding economic growth remain in effect. My proposal for telecommunications legislation is based on the objectives and the focus of the telecommuni— cations policy established by the government.

Where competitive aspects are concerned, I have taken duc note of recent statements about the desirability and necessity of a platform for efficient competition (Bill 1991/92:100). The proposal also states that legislation shall seek to create and promote efficient competition in all areas of telecommunications.

The proposed legislation has been formulated to comply with EC legislation and directives etc. in the field of telecommunications and to allow proposed legislation regarding radio communication etc. to co-exist with telecommunications legislation.

Licencing requirements etc.

The first component of a new system of regulations mentioned in the directive is the possibility of requiring licences to conduct commercial telecommunictions activites. Sweden is one of the few countries that does not require licences. In view of this, powerful reasons will be required to introduce licencing requirements. A lot can be accomplis- hed using recommendations, ordinances and government statutes to guarantee that telecommunications objectives are met and that competition is promoted and maintained. These measures alone will not suffice, however. What is needed is individually formulated conditions for each case - conditions which are more or less tailor- made. These conditions should be linked to a licence in order to provide stability to the system. This, together with a dialogue between the licencing agency (the National Telecommunications Board) and individual companies, provides a better platform for a simplified process than detailed required in various statutes. EC telecommunica- tions directives will also be fulfilled best through individual stipula- tions that have been formulated as licencing conditions.

Who will need a licence?

1. Anyone in a public telecommunications network providing telephony services to fixed points of connection. A public telecommunications network in this case refers to a telecommunications network that is available to the general public. Telephony refers to the basic service that must be ensured by the government in accordance with tele— communications objectives. Various supplementary services linked to computer activities, for example, are not covered under telephony

services. These services will not require permits according to the proposal.

2. Anyone in a public telecommunications network providing mobile telecommunications services (not only telephony). This more compre- hensive requirement is needed because the scarcity of frequency space makes it necessary to provice additional regulation (see SOU 1991:107) in order to form a basis for granting licences. Naturally, the telecommunications legislation and the radio communications legisla- tion should be co—ordinated.

3. Anyone in a public telecommunications network providing leased Circuits. This activity requires a licence and particularly supplementary conditions because it is of major significance to competition and efficient teleCommunications, a fact that has been emphasized repeatedly in the EC. Consequently, the requirement for licences shall be limited to services and connections provided in public telecommunications networks. A further limitation has been proposed. Licences shall be required only if an activity is of such a scope that it is significant for the creation of efficient telecommunications and competition. A licence shall only be required in these types of cases. It will be possible to obtain advance notification regarding the need for a licence from the licencing agency. The licencing system should be accompanied by a registration procedure which will apply to those who provide telecommunications services in a public telecommunications network but who are not required to obtain a licence. The registration procedure should also be limited and used only when it is necessary to monitor the activity in question.

What is needed to obtain a licence?

The need for a service will not have to be demonstrated. A licence will normally be granted. Applicants will be disqualified only if there is special reason to believe that the licencing requirements cannot be met. In the case of mobile telecommunications services, it must be possible to limit the number of holders of licences for a particular service due to a scarcity of frequency space.

If activities are conducted in direct violation of the telecommunica- tions legislation or the conditions laid down by legislation, it shall be possible for the National Telecommunications Board to revoke a licence.

Conditions for granting a licence

A licence may be linked with the conditions required to achieve telecommunications-policy objectives and to promote and maintain efficient competition. The National Telecommunications Board shall establish these conditions, examples of which are provided in Para- graph 12 of the proposed bill. The bill also states that the government can enter agreements with holders of licences in order to ensure that telephony services are available to the general public. This means that certain telecommunications services, such as those required by the physically disabled, may be purchased by the government.

Tariffs

The proposed bill stipulates that subscriber tariffs for telephony services and tariffs for leased circuits, in both cases in a public telecommunications network, shall be cost-oriented. This is in line with the EC ONP directive.

Moreover, the government shall continue to be able to ensure that tariffs for telephony services to fixed points of connection do not exceed a stipulated level. This is what is usually referred to as a price— cap regulation. The formal character of the regulation does not prevent any rebalancing of tariffs deemed necessary to promote healthy competition. Nor does it prevent Parliament from expressing opinions on the pricing policy as a guide for government regulations.

Interconnected traffic etc.

The directive states that the Commissioner should review the condi— tions for statutory regulation of interconnected traffic between different telecommunications networks. Whether or not independent operators should be obliged to provide interconnected traffic by legislation or licensing requirements should also be determined by the Commissio- ner. The proposed bill states expressly that licencees shall conduct telephony—service activities in public telecommunications networks in a manner that permits interconnected traffic with other licencees. Where tariffs for interconnected traffic are concerned, the proposed bill states that they must be fair and reasonable in relation to costs, in accordance with the direction of ONP regulations. The costs of special tasks imposed on an operator as a condition for receiving a licence should be taken into consideration. I will discuss settling disputes in the section on Supervision.

Equipment to be connected to the telecommunications network

The EC directive concerning terminals, Le. telephones, telefax machines, moderns etc. is included in the EEA agreement. This directive should be incorporated into Swedish legislation through, among other things, various provisions in the telecommunications law. The legislation should state that only terminal equipment meeting certain requirements for technical design, marking, inspection etc. may be marketed and connected to a public telecommunications network.

Numbering plans

Televerket is currently responsible for number planning. In the future, when several operators will be competing directly with one another, this important task will require extensive co—ordination. The National Telecommunications Board should be given overall responsibility for this co-ordination. The Board shall establish the number plans required based on information provided by the operators, as well as settle disputes between operators and intervene in other ways - see the section on Supervision.

Financing

The proposed telecommunications legislation states that the cost of exercising authoritative powers shall be financed through fees paid by licencees and parties who are obliged to register. These fees shall be determined by the government, or, after authorization from the government, by the National Telecommunications Board. Fees shall be levied on the basis of gross turnover and contain a fixed and i variable portion. The fee for parties who are obliged to register should be kept low and be determined according to network size, extent of services offered and geographic distribution.

Where the financing of special commitments to the community is concerned, one or more dominant licencees may be obliged to provide a uniform level of telephony service throughout the country in accordance with licencing conditions. Some compensation for this obligation may be received by taking this into consideration when determining the economic conditions for interconnected traffic. Other licencees will not be required to contribute to the financing of special commitments.

Special telephony services and terminals adapted to suit needs of the physically disabled are to be financed in the same manner as today, i.e. by the national budget. Telecommunications for national defense should also be financed in the same manner.

Supervision

The supervisory authority, i.e. the National Telecommunications Board, should be granted a number of powers in order to carry out its work. Among other things, the Board shall issue the instructions needed to ensure compliance with the telecommunications legislation as well as the terms and regilations issued by virtue of the law. Failure to comply with an instruction may result in a fine.

Supervision of interconnected traffic among licencees and the leasing of connections in public telecommunication networks is very important, as this involves the legal relations between two or more legal entities.Consequently, conditions for interconnected traffic should be considered from the point of view of private law. In other words, operators vill negotiate with one another and seek agreements on compensation for interconnected traffic, for example. The directive states that a suitable process for settling disputes shall be considered. A number of models involving various degrees of participation by the National Telecommunications Board are possible. The proposed bill recommends that the Board be given the role of meditor. At the request of a party, the Board can state its opinion concerning the technical, operational and financial terms offered for interconnected traffic or the leasing of connections. The National Telecommunications Board shall also be able to issue instructions in order to rectify a disobedient operator, as well as revoke a licence. This process, which aims at ensuring rapid decisions, coincides well with the approach used in EC directives in the area.

Various international issues

Issues involving the granting of RPOA (Recognized Private Operating Status) status in accordance with the 1982 International Telecommuni- cations Union convention shall be reviewed by the National Tele— communications Board. The granting of this status can be of major international significance to a private operator, and it is assumed that all opportunities for co-ordinating this process with the licencing process will be utilized.

Appeals

The proposed telecommunications law states that all decisions by the supervisory authority may be appealed in the Administrative Court of Appeal. Examples of this include decisions regarding licences and conditions for granting licences, advance notification, the stablishment of numbering plans and instructions and restrictions.

Although the trend within the administrative process is moving towards appealing decisions from a supervisory authority in conty administrative courts, it is important that the chain of authority in this area, which is being re-organized, be kept as short as possible in order to reach decisions rapidly.

Miscellaneous issues

Obligation of secrecy etc.

The proposed telecommunications legislation contains a regulation requiring an obligation of secrecy for individuals who, while conduc- ting telecommunications activites, gain access to information or such things as telephone subscriptions, the content of a particular tele— communications message or other information pertaining to particular telecommunications messages. This obligation of secrecy shall be breached only in certain specific cases.

Surveillance of telecommunications messages etc.

The regulations of the Judicial Procedure Act pertaining to the secret surveillance of telecommunications messages must be adjusted to reflect this new situation with private operators. The police will be able to utilize telecommunications installations in conjunction with wire-tapping and surveillance operations in public telecommunications networks without restrictions. Corresponding revisions in the Judicial Procedure Act involving confiscation should also be made. These revisions will apply to the postal administration as well.

The right to establish transmission lines

Right of way to establish transmission lines should be made clearer. It should be clearly stated that right of way to establish transmission lines may be granted if certain requirements pertaining to public interest are met, regardless of whether or not the lines in question are owned by a public or private entity.

Entry into force

These new regulations should enter into force on 1 January 1993. Those parties conducting activities that require a licence on the date this law enters into force shall apply for a licence no later than 31 March 1993.

F örfattningsförslag

1. Förslag till Telelag

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser

1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om televerksamhet.

I lagen avses med telemeddelande: ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnade ledare, teletjänst: förmedling av telemeddelande för annan, telefonitjänst: teletjänst bestående i överföring av tal, televerksamhet: förmedling av telemeddelanden via telenät eller tillhandahållande av förbindelser för sådan verksamhet, telenät: anläggning för förmedling av telemeddelanden, allmänt tillgängligt telenät: telenät som står till förfogande för användning av allmänheten.

Med televerksamhet avses inte utsändning av radioprogram till allmänheten. Uttrycket radioprogram har därvid samma betydelse som i yttrandefrihetsgrundlagen (1991 : 1469).

2 & Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Därvid skall var och en få möjlighet att från stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe utnyttja tele- fonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät.

3 & Vid tillämpningen av lagen skall det eftersträvas att det skapas utrymme för och upprätthålls en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet såsom ett medel att uppnå de i 2 & angivna syftena.

4å För sådan televerksamhet som innefattar användning av radiosändare gäller, utöver bestämmelserna i denna lag, vad som föreskrivs i lagen (19921000) om radiokommunikation, m.m.

Tillståndsplikt, förhandsbesked m.m.

5 & Tillstånd enligt denna lag krävs för rätt att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla l. telefonitjänst eller

2. mobil teletjänst, oberoende av om den består i telefonitjänst eller annan teletjänst.

Tillståndsplikten gäller endast verksamhet som i fråga om ut- bredningsområde, antalet användare eller i övrigt är av sådan om— fattning att den har betydelse för att skapa effektiva telekommunikatio— ner eller konkurrens enligt 2 och 3 55.

Tillstånd krävs vidare för rätt att inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla (hyra ut) förbindelser åt någon annan, om upplåtelsen görs av nätets ägare eller av annan, som disponerar kapacitet i nätet och hyr ut förbindelser i en omfattning som medför att verksamheten har sådan betydelse som avses i andra stycket.

Tillstånd får avse ett visst område eller hela riket.

6 & Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten).

Tillståndsmyndigheten skall på särskild ansökan meddela förhands- besked om tillståndsplikten enligt 5 5 för viss televerksamhet. Ett förhandsbesked som har vunnit laga kraft gäller för den tid och under de förutsättningar i övrigt som anges i beskedet.

7 & Tillståndsmyndigheten får medge undantag från tillståndsplikten enligt 5 &, om det finns särskilda skäl. I sådant fall får tillståndsplikten ersättas med en anmälningsplikt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om anmälningsplikt för den som inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller teletjänster som inte omfattas av tillståndsplikt enligt 5 &.

Anmälningsplikt får bestämmas eller föreskrivas endast i den ut— sträckning som det från allmän synpunkt behövs för att följa ut- vecklingen på telekommunikationsområdet.

8 & Tillstånd skall gälla tills vidare. Om det finns särskilda skäl får ett tillstånd bestämmas till att avse en viss tid.

9 & Ett tillstånd skall återkallas om verksamheten bedrivs i strid med denna lag eller i strid med föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen och avvikelsen inte kan anses vara av

mindre betydelse. Återkallelse får dock ske först sedan tillståndshava- ren har lämnats tillfälle att vidta rättelse.

Gäller avvikelsen endast en viss del av verksamheten får åter- kallelsen begränsas till denna del.

Tillståndsprövning

10 5 Tillstånd enligt 5 5 skall beviljas en sökande om det inte kan antas att han saknar förutsättningar att tillhandahålla den ifrågavarande teletjänsten eller förbindelserna med avseende på varaktighet, tillgänglighet och kvalitet. För tillstånd enligt 5 5 första stycket 2 gäller dessutom bestämmelserna i 11 5.

11 & För tillhandahållande av mobil teletjänst inom ett allmänt till- gängligt telenät skall tillståndshavare utses efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan. Detta gäller om det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för abonnentanslutningen inte är tillräckligt för att medge alla sökande utrymme.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som skall gälla för att utse tillståndshava- re enligt första stycket.

Tillståndsvillkor m.m.

12 5 Tillstånd att driva i 5 & upptagen verksamhet får förenas med villkor. Dessa skall med beaktande av 3 & främja de i 2 & angivna målen. De skall fastställas av tillståndsmyndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tillståndsvillkor.

Tillståndsvillkor kan avse bl.a. skyldighet för tillståndshavare 1. att på vissa villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst, 2. att på vissa villkor tillhandahålla (hyra ut) förbindelser åt den som efterfrågar sådana, 3. att bedriva verksamheten under de förutsättningar som följer av de internationella överenskommelser som Sverige har biträtt, 4. att i sin verksamhet ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster, 5. att medverka till att telemeddelanden kan förmedlas till samhällets alarmerings— och räddningstjänst, 6. att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer under kriser och i krig, samt 7. att använda särskilda redovisningssystem för den tillståndspliktiga verksamheten och ställa redovisningen till förfogande för tillstånds- myndigheten eller den som anvisas av myndigheten.

Tillståndsvillkor skall gälla under en viss tid. Förändring av till- ståndsvillkor under löpande villkorsperiod får ske endast efter medgivande av tillståndshavaren och efter hörande av annan till— ståndshavare som omedelbart berörs av förändringen.

13 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att tillgång till teletjänster eller förbindelser skall tillförsäkras enskilda och myndigheter genom avtal mellan staten och en eller flera tillståndshavare.

Bestämmelser om offentlig upphandling i vissa fall finns i lagen (1992:000) om offentlig upphandling.

14 & Regeringen får då riket är i krig eller i krigsfara eller då det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig meddela de föreskrifter om televerksamhet som behövs med hänsyn till rikets försvar eller rikets säkerhet i övrigt.

Tillhandahållande av teletjänster m.m.

15 & Teletjänster och förbindelser skall tillhandahållas under för- hållanden som medger att rimliga krav på teknisk säkerhet upprätthålls i driften inom allmänt tillgängligt telenät.

16 & Tillståndshavare enligt denna lag får, vid sidan av normala kommersiella villkor, inte ställa upp andra krav för anslutning till telenät än sådana som är nödvändiga för att möjliggöra samverkan mellan teletjänster eller som behövs för att förebygga att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs.

17 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tillhandahållande av teletjänster och förbindelser enligt 15 och 16 55.

Taxor för teletjänster m.m.

18 & Tillståndshavares taxor för användning av telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållande av förbindelser inom sådant nät skall grunda sig på tillståndshavarens kostnader. Taxorna skall hållas allmänt tillgängliga av tillståndshavarna.

19 & Regeringen får, med beaktande av 2 &, föreskriva att taxor för telefonitjänst till fast anslutningspunkt inte får överstiga en viss nivå, även om detta skulle innebära avsteg från bestämmelserna i 18 å.

Samtrafik

20% Tillståndshavares verksamhet med tillhandahållande av tele- fonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät skall bedrivas så att samtrafik kan förekomma med annan tillståndshavares motsvarande verksamhet.

Ersättningen mellan olika tillståndshavare för förmedling av andra tillståndshavares telefonitjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestatio- nerna. Skälig hänsyn får därvid tas till kostnader för särskilda uppgifter enligt upplåtarens tillståndsvillkor.

Nummerplanering

21 & Nummerplaner skall upprättas i syfte att, med beaktande av 3 &, skapa effektiva telekommunikationer.

Nummerplanerna fastställs av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, tillståndsmyndigheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för nummerplanerna och får ta initiativ till föränd— ring av nummerplanerna eller delar av dem.

22 5 Den som tillhandahåller teletjänster inom allmänt tillgängligt telenät är skyldig att följa fastställda nummerplaner.

Utrustning som är avsedd att anslutas till telenät

23 & Till allmänt tillgängligt telenät får endast sådan terminalutrust- ning anslutas som uppfyller de krav beträffande teknisk utformning, tillverkning, märkning, kontroll, nätanslutning och användning i övrigt som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

245 Terminalutrustning som är avsedd att anslutas till allmänt tillgängligt telenät får inte saluföras, om den inte uppfyller de krav som fastställts med stöd av 23 5.

25 & Terminalutrustning som går att ansluta till allmänt tillgängligt telenät men inte är avsedd för detta får saluföras endast om de krav på märkning eller annan produktinformation som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer är uppfyllda.

Avgift för myndighetsverksamheten

26 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet för tillståndshavare eller den som är

anmälningsskyldig enligt 7 & att betala avgift för att täcka kostnaderna för myndighets verksamhet enligt denna lag.

Den som är avgiftsskyldig enligt första stycket skall lämna de uppgifter som behövs för att fastställa avgiftens storlek.

Tystnadsplikt m.m.

27 & Ett telemeddelande får avlyssnas i televerksamhet endast i den utsträckning som det är nödvändigt för att driva verksamheten.

28 & Förbud att obehörigen föra vidare eller utnyttja det som han har fått veta gäller för den som i televerksamhet har fått del av

1. uppgifter om teleabonnemang,

2. innehållet i ett telemeddelande, eller

3. andra uppgifter som angår ett särskilt telemeddelande.

Ett sådant förbud gäller även vid beslag enligt förordnande med stöd av 27 kap. 9 & andra stycket rättegångsbalken samt vid verkställigheten av ett beslut enligt 27 kap. 18 eller 19 & rättegångsbalken i fråga om uppgifter om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning eller det som har kommit fram genom sådana åtgärder.

29å Tystnadsplikten enligt 28 & första stycket gäller inte i för- hållande till den som har tagit del i utväxlingen av ett telemeddelande eller som annars har avsänt eller tagit emot ett sådant meddelande. Såvitt den avser punkt 1 eller 3 i samma bestämmelse gäller den inte heller i förhållande till innehavaren av ett abonnemang som använts för meddelandet.

Trots vad som sägs i 28 5 första stycket 1 skall en uppgift om ett teleabonnemang lämnas till myndighet, om den myndighet som begår en sådan uppgift i ett särskilt fall anser att den behövs för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) och att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerli- ga skäl. Uppgiften skall också lämnas om den angår misstanke om brott för vilket fängelse är föreskrivet och åklagarmyndighet, polis— myndighet eller någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet begär uppgiften i ett särskilt fall och anser att brottet kan föranleda annan påföljd än böter och att uppgiften behövs för att utreda brottet.

En uppgift som avses i 28 5 första stycket 3 skall på begäran i ett särskilt fall av myndighet som nyss nämnts lämnas till myndigheten, om denna anser att uppgiften angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år och att uppgiften behövs för att utreda brottet.

305 I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i sekretesslagen (1980: 100).

I fråga om annan personuppgift som ingår i personregister i televerksamhet än som avses i 28 & gäller datalagen (1973z289).

31 5 Den som i annat fall än som avses i 28 5 har avlyssnat ett telemeddelande som inte är avsett för honom själv eller för allmän- heten får inte obehörigen föra det vidare.

Vissa internationella frågor

32 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs i fråga om erkännande av privat teleoperatör enligt 1982 års internationella telekonvention.

Tillsyn m.m.

33 & Tillsyn över efterlevnaden av denna lag samt föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall utövas av till- ståndsmyndigheten.

Tillståndshavare och den som är anmälningsskyldig enligt 7 & skall på tillståndsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

För tillsynen har tillståndsmyndigheten rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som omfattas av denna lag bedrivs.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.

34 & Tillståndsmyndigheten skall vid tillsynen ägna särskild upp- märksamhet åt att avtal om samtrafik och om upplåtelse av förbindelser träffas i enlighet med denna lag och meddelade tillståndsvillkor. Detsamma gäller i fråga om tillståndshavares medverkan vid nummer- planering. Om det görs gällande att någon tillståndshavare inte följer bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena. Myndigheten kan därvid, förutom att ta upp frågan om påföljd enligt denna lag, medla mellan parterna. Myndig- heten kan också, om en part begär det, yttra sig över om erbjudna tekniska, operationella och ekonomiska villkor för samtrafik eller för uthyrning av förbindelser är godtagbara enligt denna lag.

35 & Tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag eller av villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sådana före— lägganden och förbud får förenas med vite.

Överklagande, straff'bestämmelser m.m.

36 5 Beslut av tillståndsmyndigheten i särskilda fall enligt denna lag får överklagas hos kammarrätten.

Föreskrifter om överklagande av myndighets beslut om föreskrifter med stöd av ett bemyndigande enligt denna lag meddelas av regering- en.

Beslut enligt denna lag som inte avser återkallelse av tillstånd skall gälla omedelbart, om inte annat har bestämts.

Tillståndsmyndigheten och domstol som prövar ett överklagande får bestämma att beslut om återkallelse av tillstånd skall gälla omedelbart, om det finns särskilda skäl för det.

37 & Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. utan tillstånd bedriver verksamhet som är tillståndspliktig enligt denna lag,

2. begär eller tar emot ersättning efter ett högre pris än som är medgivet i en föreskrift som avses i 19 5,

3. saluför terminalutrustning i strid med föreskrifterna i 24 eller 25 &,

4. inte följer en myndighets begäran att lämna uppgifter enligt 29 5. Om ansvar för den som bryter mot i 28 & föreskriven tystnadsplikt finns bestämmelser i brottsbalken.

38 & Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. till ett allmänt tillgängligt telenät ansluter terminalutrustning som inte uppfyller krav som avses i 23 5, eller 2. bryter mot i 31 & föreskriven tystnadsplikt. Ringa fall enligt första stycket 2 skall inte föranleda ansvar.

39 & Terminalutrustning som har varit föremål för brott enligt 37 & 3 eller 38 ä 1 skall förklaras förverkad, om det är påkallat för att före- bygga brott eller om det i övrigt finns skäl för förverkande, och för- verkande inte är uppenbart oskäligt. I stället för utrustningen får dess värde förklaras förverkat.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

2. Ansökan om tillstånd av den som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndspliktig verksamhet skall ha kommit in till tillståndsmyndig- heten senast den 31 mars 1993. Verksamheten får fortsätta efter det att lagen har trätt i kraft även om en ansökan om tillstånd inte har hunnit prövas.

3. Den som vid lagens ikraftträdande inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller eller avser att tillhandahålla mobila teletjänster och enligt bestämmelserna i 2 & radiolagen (1966:755) har rätt att inneha

och använda radiosändare skall för verksamheten anses ha tillstånd enligt 5 & telelagen. Tillståndshavaren skall anmäla sin verksamhet till tillståndsmyndigheten. Anmälan skall ha kommit in senast den 31 mars 1993. Tillståndsmyndigheten skall så snart som möjligt fastställa tillståndstid och tillståndsvillkor enligt telelagen. Trots att beslut i dessa frågor inte har meddelats får dock sådan verksamhet fortsätta efter det att lagen har trätt i kraft.

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975z88) med be- myndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer

Härigenom föreskrivs att 1 & lagen (1975188) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 eller 5 & regerings— formen, om föreskrifterna gäller

1. befordran i spårbunden trafik som är avsedd för all- mänheten,

2. sådan befordran i vägtrafik som ombesörjes av järnvägs- företag till komplettering av eller som ersättning för jäm— vägsbefordran som avses under 1)

4. postbefordran eller tele- kommunikationer,

5. rätt att driva sjöfart inom Sveriges sjöterritorium med utländskt fartyg,

6. trafikregler, sjövägmärken eller säkerhetsanordningar för sjötrafiken inom Sveriges sjöterritorium eller för sjötrafi- ken med svenska fartyg, sjö- flygplan och svävare utanför Sveriges sjöterritorium,

7. skeppsmätning,

8. trafik på väg eller i terräng,

lSenaste lydelse 1992:592

15'

Föreslagen lydelse

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter som avses i 8 kap 3 eller 5 & regerings- formen, om föreskrifterna gäller

1. befordran i spårbunden trafik som är avsedd för all— mänheten,

2. sådan befordran i vägtrafik som ombesörjes av järnvägs— företag till komplettering av eller som ersättning för järn- vägsbefordran som avses under 17

4. postbefordran,

5. rätt att driva sjöfart inom Sveriges sjöterritorium med utländskt fartyg,

6. trafikregler, sjövägmärken eller säkerhetsanordningar för sjötrafiken inom Sveriges sjöterritorium eller för sjötrafi— ken med svenska fartyg, sjö- flygplan och svävare utanför Sveriges sjöterritorium,

7. skeppsmätning,

8. trafik på väg eller i terräng,

9. fordons beskaffenhet och utrustning, 10. registrering eller annan kontroll av fordon, 1 1. skyldighet för kommunerna att tillhandahålla föreskrifter och andra uppgifter som rör förhållandena i trafiken, 12. riksfärdtjänst, 13. tillstånd att bruka svävare, 14. kör- och vilotider vid vägtransporter samt förbud mot vissa typer av beräkningar av lön till förare vid sådana trans- porter.

9. fordons beskaffenhet och utrustning. 10. registrering eller annan kontroll av fordon, 1 1. skyldighet för kommunerna att tillhandahålla föreskrifter och andra uppgifter som rör förhållandena i trafiken, 12. riksfärdtjänst, 13. tillstånd att bruka svävare, 14. kör- och vilotider vid vägtransporter samt förbud mot vissa typer av beräkningar av lön till förare vid sådana trans— porter.

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifter för granskning eller kontroll enligt bestämmelse som avses i första stycket 9, 10 eller 13. Regeringen bemyndigas också att besluta föreskrifter om avgifter för farledsverksamheten samt om avgifter för skeppsmät- ning och avgifter för tillstånd enligt första stycket 5.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

3. Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 8 & brottsbalken skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Om någon olovligen bereder sig tillgång till meddelande, vilket såsom postförsändelse eller såsom telefonsamtal, telegram eller annat telemed- delande är under befordran genom allmän befordringsan- stalt, dömes för brytande av post— eller telehemlighet till böter eller fängelse i högst två ar.

4 kap. 8 &

Föreslagen lydelse

Den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, vilket såsom en postförsändelse eller ett telemeddelande för— medlas av ett befordringsföre- tag, döms för brytande av post- eller telehemlighet till böter eller fängelse i högst två år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

4. Förslag till

Lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 27 kap. 3, 4, 9, 11, 18 och 19 åå skall ha följande lydelse, dels att det skall införas en ny paragraf, 27 kap. 25 &, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Brev, telegram eller annan försändelse, som finns i post- eller televerkets vård, må tagas i beslag allenast om för brottet är stadgat fängelse i ett år eller därutöver samt försändelsen hos mottagaren skulle vara underkastad beslag.

Den som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt eller verkställer häktning, hus- rannsakan eller kroppsvisita- tion må lägga beslag å före- mål, som därvid påträffas.

Föremål, som eljest påträf- fas, må efter beslut av under- sökningsledaren eller åklagaren tagas i beslag. Är fara i dröjs- mål, må även utan sådant beslut åtgärden vidtagas av polisman, dock ej i fråga om försändelse i post- eller tele- grafverkets vård.

1Senaste lydelse 1964:166

27 kap. 3 51

Föreslagen lydelse

Brev, telegram eller annan försändelse, som finns hos ett befordringsföretag, får tas i beslag endast om det för brot- tet är föreskrivet fängelse i ett år eller därutöver och försän- delsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren.

Den som med laga rätt griper eller anhåller en miss- tänkt eller verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisi- tation får lägga beslag på föremål, som därvid påträffas.

Ett föremål, som annars på- träffas, får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål får även utan sådant beslut åtgärden vidtas av polis- man, om det inte är fråga om en försändelse som avses i 3 5.

Verkställes beslag av annan än undersökningsledaren eller åklagaren och har denne ej beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt göras hos honom, som har att omedelbart pröva, om beslaget skall bestå.

Är anledning, att försändel- se, som må tagas i beslag, skall inkomma till post-, tele— graf—, järnvägs— eller annan befordringsanstalt, (ige rätten förordna, att försändelsen, när den inkommer, skall kvarhål- las, till dess frågan om beslag blivit avgjord. Fråga därom må upptagas allenast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren.

Förordnande skall meddelas att gälla viss tid, högst en månad, från den dag, då för— ordnandet delgavs anstaltens föreståndare. I förordnandet skall intagas underrättelse, att meddelande om åtgärden icke må utan tillstånd av under- sökningsledaren eller åklagaren lämnas avsändaren, mottagaren eller annan.

När försändelse på grund av förordnande kvarhållits, skall föreståndaren utan dröjsmål göra anmälan hos den som begärt förordnandet; denne har att omedelbart pröva, om beslag skall äga rum.

Är den, från vilken beslag sker, ej närvarande vid be- slaget, skall han utan dröjsmål

95

11%

Verkställs beslag av annan än undersökningsledaren eller åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt göras hos honom, som omedelbart skall pröva, om beslaget skall bestå.

Rätten får förordna, att en försändelse, som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag, när den kommer in, skall hål- las kvar, till dess frågan om beslag har avgjorts. Fråga därom får tas upp endast på yrkande av undersöknings— ledaren eller åklagaren.

Ett förordnande skall med— delas att gälla viss tid, högst en månad, från den dag, då förordnandet delgavs befor— dringsföretaget. l förordnandet skall tas in en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte utan tillstånd av under- sökningsledaren eller åklagaren får lämnas till avsändaren, mottagaren eller annan.

När en försändelse på grund av ett förordnande hållits kvar, skall befordringsföretaget utan dröjsmål göra anmälan hos den som har begärt förordnandet. Denne skall omedelbart pröva, om beslag skall ske.

Är den, från vilken beslag sker, inte närvarande vid be— slaget, skall han utan dröjsmål

underrättas därom och huru förfarits med det beslagtagna. Har försändelse hos post-, telegraf—, järnvägs- eller annan befordringsanstalt tagits i beslag, skall, så snart det kan ske utan men för utredningen, mottagaren underrättas och, om avsändaren är känd, även denne.

Hemlig teleavlyssning in- nebär att samtal eller andra telemeddelanden, som befor- dras av televerket till eller från en viss telefonapparat eller annan teleanläggning, i hem- lighet avlyssnas eller upptas genom ett tekniskt hjälpmedel

för återgivning av innehållet i meddelandet.

18 ?

underrättas därom och om vad som har skett med det beslag- tagna. Har en försändelse hos ett befordringsföretag tagits i beslag, skall, så snart det kan ske utan men för utredningen, mottagaren underrättas och, om avsändaren är känd, även denne.

Hemlig teleavlyssning in- nebär att telemeddelanden, till eller från en viss teleanlägg- ning, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet.

Hemlig teleavlyssning får användas vid förundersökning angående 1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller

2. försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff.

Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlig- het lämnas av televerket om samtal eller andra telemed- delanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss telefonapparat eller annan teleanläggning eller att en sådan anläggning avstängs för samtal eller meddelanden.

2Senaste lydelse 19891650

3Senaste lydelse 1989:650

19 ?

Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlig- het hämtas in om telemedde— landen som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleanläggning eller att en sådan anläggning stängs av för telemeddelanden.

Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående

1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader,

2. brott enligt 1 & narkotikastrafflagen (1968z64) eller sådant brott enligt l & lagen (1960:418) om straff för varusmuggling som avser narkotika eller

3. försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, om sådan gärning är belagd med straff.

255

Har rätten lämnat tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning får de tekniska hjälpmedel som be- hövs för avlyssningen eller övervakningen anslutas, under— hållas och återtas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

5. Förslag till Lag om ändring i förvaltningslagen (1986z223)

Härigenom föreskrivs att 10 & förvaltningslagen (19861223) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

En handling anses komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som in- nehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndig— het särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos televerket, anses telegrammet komma in redan när under- rättelsen når en behörig tjäns- teman.

105

Föreslagen lydelse

En handling anses komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som in- nehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndig— het särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksam— het, anses telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman.

Kan det antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag.

Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

6. Förslag till Lag om ändring i sjölagen (1891:35 s. 1)

Härigenom föreskrivs att 332 & sjölagen (1891 :35) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 332 &”

Har någon gjort sig skyldig till gärning som avses i 323, 324, 325, 325 a, 326, 327, 328 eller 329 & och därigenom visat sig olämplig att utöva sådan befattning på fartyg, för vilken särskilda behörighetsvillkor gäller, skall domstolen besluta att han för viss tid eller för alltid skall fråntas rätten att utöva befattningen. Beslutet får även avse andra befattningar än den i vilken gärningen begåtts.

Meddelas ett sådant beslut, Meddelas ett sådant beslut, skall domstolen samma dag skall domstolen samma dag underrätta sjöfartsverket. I underrätta sjöfartsverket. I fråga om radiotelegrafist skall fråga om radiotelegrafist skall även televerket underrättas. även Telestyrelsen underrättas.

Vidtas åtgärd för att väcka åtal, får sjöfartsverket i uppenbara fall meddela beslut enligt första stycket för tiden intill dess lagakraftägande dom föreligger eller domstolen, sedan åtal väckts, förordnar an- norlunda. Finns det inte längre fog för beslutet, skall detta omedelbart hävas. Rätten att överklaga Sjöfartsverkets beslut till regeringen är inte inskränkt till viss tid.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1Senaste lydelse 19911668

7. Förslag till Lag om ändring i radiolagen (1966:755)

Härigenom föreskrivs i fråga om radiolagen (1966:755) dels att 3 a & skall upphöra att gälla, dels att 22 & skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3a ä'

Den som i mottagare har avlyssnat telefonsamtal, tele- gram eller annat telemeddelan— de får ej obehörigen föra detta vidare.

Anordning, som automatiskt registrerar innehållet i radio- eller trådsändning, får använ— das tillsammans med mottaga— ren endast om regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medger det i sär— skilt fall. Sådant medgivande krävs dock ej om registreringen . avser sändning som uppen— barligen är avsedd för allmän- heten.

Bestämmelserna i denna paragraf om mottagare avse även återgivningsanordning som är ansluten till mottaga— ren. Bestämmelserna i para— grafen gälla ej navigeringsmot— tagare.

|Senaste lydelse 1991 : 1066

Till böter dömes den som

22 52

1. underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som avses i 20 & första eller andra stycket, eller

2. uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ofullständig eller oriktig uppgift i anmälan som avses i 20 5 första eller andra stycket, om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

Till böter, högst femhundra kronor, dömes den som bryter mot föreskrifterna i 3 5 andra stycket eller 3 a 5 första eller andra stycket. Detsamma gäller den som vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som avses i 20 & tredje stycket uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift, om ej gärning- en är belagd med straff i brottsbalken.

Till böter, högst femhundra kronor, dömes den som bryter mot föreskrifterna i 3 5 andra stycket. Detsamma gäller den som vid fullgörande av upp- giftsskyldighet som avses i 20 & tredje stycket uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift, om ej gärning- en är belagd med straff i brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

2Senaste lydelse 1979: 152

8. Förslag till Lag om (1973:1144)

ändring

ledningsrättslagen

Härigenom föreskrivs att 2 & ledningsrättslagen (1973:1144) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Lagen gäller för ledningar av följande slag,

l. allmän teleledning samt annan allmän svagströmsled- ning för signalering, fjärrma- növrering, dataöverföring eller liknande ändamål,

2. elektrisk starkströmsled- ning för vilken koncession fordras eller som ingår i tele- kommunikationssystem,

3. vatten- eller avloppsled- ning som

a) ingår i allmän va-anlägg- ning,

b) förser samhälle med vatten eller därifrån bortför avlopp- svatten eller annan orenlighet,

c) gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanlägg- ning av betydelse för riket eller viss ort eller

(1) medför endast ringa in- trång i jämförelse med nyttan,

4. ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas eller annan råvara eller produkt transporteras från produktions- ställe, upplag eller lastplats och som

25

I

Föreslagen lydelse

Lagen gäller för ledning av följande slag,

1. teleledning som ingår i telekommunikationssystem för allmänt ändamål samt allmän svagströmsledning för signale— ring, fjärrmanövrering, data- överföring eller liknande ända— mål,

2. elektrisk starkströmsled— ning för vilken koncession fordras eller som ingår i så— dant telekommunikationssys- tem som avses i I ,

3. vatten— eller avloppsled- ning som

a) ingår i allmän va-anlägg— ning,

b) förser samhälle med vatten eller därifrån bortför avlopp- svatten eller annan orenlighet,

c) gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanlägg- ning av betydelse för riket eller viss ort eller

(1) medför endast ringa in- trång i jämförelse med nyttan,

4. ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas eller annan råvara eller produkt transporteras från produktions- ställe, upplag eller lastplats och som

a) tillgodoser-ett allmänt be- hov,

b) gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanlägg- ning av betydelse för riket eller viss ort eller

c) medför endast ringa in- trång ijämförelse med nyttan.

a) tillgodoser ett allmänt be- hov,

b) gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanlägg- ning av betydelse för riket eller viss ort eller

0) medför endast ringa in- trång i jämförelse med nyttan.

Lagen gäller ej om utrymme för ledning kan upplåtas med stöd av anläggningslagen (1973: 1 149).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

9. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 9 kap. 8 & och 14 kap. 2 & skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

9 kap. 8 äl

Föreslagen lydelse

Sekretess gäller inom postverket för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare. Sekretess gäller inom postverket även för uppgift om enskilds förbindelse med postgirorörelsen eller bank.

Sekretess gäller inom tele- verket för uppgift som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för telemeddelandet.

Sekretess gäller hos postver- ket, televerket och annan myn- dighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdselverksamheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider

* Senaste lydelse l989:44.

Sekretess gäller hos myndig— het som driver televerksamhet för uppgift som angår särskilt telefonsamtal eller annat tele- meddelande. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som in- nehar apparat som har använts för telemeddelandet.

Sekretess gäller hos postver- ket och annan myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdsel- verksamheten och som inte avses i första eller andra styck— et, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller

skada eller men. Sekretessen men. Sekretessen hos postver- hos postverket för uppgift om ket för uppgift om enskilds enskilds adress gäller dock adress gäller dock endast, om endast, om det kan antas att det kan antas att röjande av röjande av uppgiften skulle uppgiften skulle medföra fara medföra fara för att någon för att någon utsätts för över— utsätts för övergrepp eller grepp eller annat allvarligt annat allvarligt men. men.

Sekretess gäller för uppgift Sekretess gäller för uppgift vid särskild sambandstjänst vid särskild sambandstjänst inom totalförsvaret, om upp- inom totalförsvaret, om upp- giften avser telemeddelande giften avser telemeddelande som utomstående utväxlar på som utomstående utväxlar på allmänt telenät. telenät.

Sekretess gäller i ärenden ,som avser TV—avgifter för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt första stycket tredje meningen samt tredje och femte styckena i högst tjugo ar.

14 kap. 2 52

Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i l & lämnas till myndighet, om uppgiften behövs där för

1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer,

2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller

3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål.

Sekretess hindrar inte att Sekretess hindrar inte att uppgift om enskilds adress, uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för del- uppgiften behövs där för del-

2 Senaste lydelse 199lz426.

givning enligt delgivningslagen givning enligt delgivningslagen (1970:428). Uppgift hos tele- (1970:428). Uppgift hos en verket om enskilds telefonnum- myndighet som driver televerk- mer får dock, om den enskilde samhet får dock, om den en— hos televerket begärt att abon- skilde hos myndigheten begärt nemanget skall hållas hemligt att abonnemanget skall hållas och uppgiften omfattas av hemligt och uppgiften omfattas sekretess enligt 9 kap. 8 & av sekretess enligt 9 kap. 8 & tredje stycket, lämnas ut endast tredje stycket, lämnas ut endast om den myndighet som begår om den myndighet som begår uppgiften finner att det kan uppgiften finner att det kan antas att den som söks för antas att den som söks för delgivning håller sig undan delgivning håller sig undan eller att det annars finns syn— eller att det annars finns syn— nerliga skäl. nerliga skäl.

Sekretess hindrar inte att uppgift som angår misstanke om brott läm— nas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.

För uppgift som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 1—6 åå, 8 kap. 8 & första stycket, 9 och 15 få eller 9 kap. 4 eller 7 &, 8 5 första eller andra stycket eller 9 & andra stycket gäller vad som föreskrivs i fjärde stycket endast såvitt angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Dock hindrar sekretess enligt 7 kap. 1 eller 4 & inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet.

Tredje och fjärde styckena gäller inte uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 9 & första stycket.

Sekretess enligt 7 kap. 1 & och 4 5 första och tredje styckena hindrar inte att uppgift om enskild, som inte fyllt arton år eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

10. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 20 och 22 åå lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

20å

Föreslagen lydelse

För ett sådant ändamål som avses i 19 å första stycket kan rätten, om det finns synnerliga skäl, meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyn- dighet tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig teleav- lyssning eller, om det är tillräckligt, hemlig teleövervakning.

Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 å första stycket, om det finns synnerliga skäl, även meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller tele— grafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid husrann- sakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos posten, telegrafen, järnvägen eller annan befor- dringsanstalt.

I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten för- ordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till en befordrings- anstalt, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. För- ordnandet skall innehålla un— derrättelse om att meddelande

Rätten kan för ett sådant ändamål som avses i 19 å första stycket, om det finns synnerliga skäl, även meddela rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post— eller tele- grafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som avsänts från honom och som påträffas vid husrann- sakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos ett befordringsföre— tag.

I det tillstånd som avses i andra stycket kan rätten för- ordna att en försändelse som avses i tillståndet och som ankommer till ett befordrings- företag, skall hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. För- ordnandet skall innehålla un- derrättelse om att meddelande

om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden.

22å

om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden.

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleav- lyssning skall granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklagare. Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i denna del omedelbart förstöras efter granskningen.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 å får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklaga- re. En sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slut- förts, skall en försändelse som finns hos en befordringsanstalt tillställas den till vilken för- sändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 å får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, rikspolisstyrelsen, en polismyndighet eller en åklaga- re. En sådan handling skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slut- förts, skall en försändelse som finns hos ett befordringsföretag tillställas den till vilken för- sändelsen är ställd och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

1 ALLMÄNNA UTGÅNGS- PUNKTER

1 Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

Enligt direktiven för utredningsarbetet (dir. 1991:34), vilka bifogas som bilaga 1 , innefattar uppdraget två huvuduppgifter.

Den ena är att skilja återstående delar av Televerkets myndig— hetsutövning från verket och överväga var de olika myndighets- funktionerna inom telesektorn skall förläggas. I det sammanhanget anmärks i direktiven att det arbete som krävs för den organisatoriska uppbyggnaden av myndighetsfunktionema inom telesektorn kommer att utföras i ett annat sammanhang, huvudsakligen parallellt med ut- redarens arbete (se avsnitt 1.2).

Den andra huvuduppgiften är att föreslå en telelag. I direktiven anges att en grundläggande utgångspunkt är att staten genom en sådan lag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan uppfyllas. Det sägs vidare att en telelag skall vara konkurrensneutral och bygga på likabehandling.

Som en särskild fråga som utredaren bör uppmärksamma anges hur beslut om tillstånd och beslut om återkallelse av tillstånd skall kunna överklagas. I det sammanhanget pekas bl.a. på de åligganden som innefattas i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Såsom ytterligare frågor för översyn nämns bl.a. totalförsvarets behov av tele— och radiokommunikationer under kriser och i krig, integritet och sekretess samt ledningsrätt och behovet av lagstiftning med anledning av de åtaganden som Sverige har gjort genom skilda internationella konventioner på telekommunikationsområdet.

I direktiven framhålls att utredaren bör samråda med vissa angivna utredningar som behandlar frågor som är aktuella för bl.a. telekommu- nikationsområdet. Samråd förutsätts vidare ske med bl.a. organ inom totalförsvaret.

Vid utarbetandet av förslaget bör utredaren enligt direktiven beakta

Tele- och postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter.

Vidare har utredaren att ta hänsyn till direktiven (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare ang. utredningsförslagens inriktning. Enligt dessa direktiv skall alla förslag kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser och vid kostnadsberäkningar skall hänsyn tas till alla kostnader för olika intressenter (staten, enskilda m.fl.). Vidare har utredaren att beakta direktiven (dir. 1988:43) om beaktande av EG—aspekter i utredningsverksamheten.

Regeringen har till utredaren lämnat över följande skrivelser m.m.

1. Skrivelse den 4 september 1987 från Svenska kommunförbundet ang. ledningsrätt.

2. Skrivelse den 21 maj 1991 och delrapport från Överbefälhavaren och Överstyrelsen för civil beredskap ang. totalförsvarets telekommu- nikationer.

3. Skrivelse den 26 augusti 1991 och slutrapport från Överbefäl- havaren och Överstyrelsen för civil beredskap ang. totalförsvarets telekommunikationer.

4. Skrivelse den 15 maj 1992 från Statens telenämnd om ändrad lagstiftning i fråga om typgodkännande och registrering m.m. av teleterminalutrustningar.

1.2. Utredningsarbetet

Såsom framgår av missivskrivelsen till kommunikationsministern fick jag samt flertalet experter och en av sekreterama sina förordnanden den 20 juni 1991. Med hänsyn bl.a. till mellankommande semester kunde det reella utredningsarbetet påbörjas först i augusti 1991.

En utgångspunkt för arbetet var då att en förändrad associationsform skulle gälla för Televerket fr.o.m. den 1 juli 1992 (jfr prop. 1990/91: 87, TU 28).

Mot denna bakgrund riktades arbetet in på att i första hand lägga fram förslag till författningsändringar m.m. i de delar där så krävdes med hänsyn till den förestående bolagiseringen. Detta gällde framför allt de frågor som hänförde sig till Televerkets myndighetsutövning samt frågor om integritet och sekretess samt ledningsrätt. Med anledning härav planerades ett delbetänkande i så god tid att ett riksdagsbeslut kunde tas med sikte på att författningsändringarna skulle kunna ske per den 1 juli 1992.

I budgetpropositionen (prop. 1991/92:100, Bil 7, TU) föreslogs emellertid att bolagiseringen av Televerket skulle skjutas upp till den 1 januari 1993. Därmed var det inte längre aktuellt att lägga fram ett delförslag i de tidigare berörda frågorna. Det naturliga var nu att presentera ett samlat förslag i de frågor som omfattas av utrednings— uppdraget. Det datum, den 30 april 1992, som i direktiven angavs som

slutdatum för utredningsarbetet flyttades vid kontakter under hand med Kommunikationsdepartementet fram till halvårsskiftet 1992.

Hösten 1991 kom således att till största delen ägnas åt andra frågor än de mest centrala - de som bör regleras i en telelag. I vissa delar kom emellertid utredningen in på frågorna i en sådan lag. Främst gällde detta frågorna om samtrafik och nummerplanering samt i anslutning härtill frågor om tvistelösning. Dessa delar betonades genomgående mycket starkt vid utredningens kontakter med in— tressenter på området.

Efter årsskiftet 1991/92 har arbetet koncentrerats på att utarbeta förslaget till telelag och på att komplettera och slutföra arbetet i övrigt.

Utredningsarbetet innefattar som framgår av det sagda vitt skilda frågor alltifrån de telepolitiska målen till frågor om integritet och sekretess. Den tid som har stått till utredningens förfogande har mot den bakgrunden tett sig knapp. Detta förhållande accentueras ytterliga- re genom att frågorna i en del fall har visat sig vara synnerligen komplexa. Någon direkt förebild att tillämpa för svenska förhållanden har inte heller funnits att tillgå.

Bland de mera arbetskrävande och tidsödande momenten i utred- ningsarbetet kan nämnas studiet av EG-dokumenten på telekommunika— tionsområdet. Ett flertal sådana dokument har antagits och flera är under utarbetande. Jag har kunnat ta hänsyn till dokument som har funnits i slutgiltigt skick den 1 maj 1992. I övrigt har jag haft tillgång till utkast till olika dokument, vilka naturligtvis har studerats för att utredningen skulle kunna hålla sig år jour med utvecklingen. Bland de dokument som utredningen sålunda har tagit del av i utkastform kan nämnas det direktivförslag om hyrda förbindelser (ONP—leased lines) som Rådet antog ijuni i år.

I enlighet med direktiven har samråd ägt rum med vissa utredningar; sålunda med Frekvensrättsutredningen (K 1990:02) som vid årsskiftet 1991/92 lämnade betänkandet (SOU 1991 : 107) Lag om radiokommuni- kation, m.m., Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04), Datalagsutred— ningen (Ju 1989:02) och Transportforskningsutredningen (K 1991:06) som har lämnat betänkandet (SOU 1992z55) Råd för forskning om transporter och kommunikationer. Vidare har kontakter förekommit med 1989 års handikapputredning (S 1989:03) och Postlagsutredningen (K 1992204). En av Radiolagsutredningens (U 1985105) experter (Maren) har ingått som expert i Telelagsutredningen. Utredningen har också haft tillfälle att följa det arbete som Organisationskommittén för en ny telemyndighet (K 1992:01) har utfört.

Vad gäller totalförsvarets förhållanden har utredningens sekreterare deltagit i en överläggning med bl.a. företrädare för berörda myndig- heter inom den militära sektorn. Dessutom har sekretariatet under hand diskuterat dessa frågor med såväl militära representanter som represen- tanter för Televerket, som i dag har funktionsansvaret även för försvarets telekommunikationer.

Härutöver har informella kontakter förekommit med olika aktörer på telekommunikationsområdet. Här kan nämnas att en överläggning har ägt rum med Internationella Handelskammarens (ICC) svenska nationalkommitté, varjämte utredningen från denna har tagit emot ett tämligen omfattande skriftligt material. Vidare kan nämnas att en överläggning kombinerad med studiebesök har gjorts hos Industriför— valtnings AB Kinnevik med sikte på nu förekommande och planerad verksamhet hos Tele2 och Comvikföretagen. Från Tele2 har ut- redningen också fått rapporten Förslag till regleringsstruktur för att främja konkurrensen på den svenska telekommunikationsmarknaden, som presenterats för utredningen vid ett sammanträffande.

Inom Kommunikationsdepartementet pågår inför ombildningen av Televerket till aktiebolag en genomlysning av bl.a. verkets kost- nadsstruktur och principer för taxesättning. Jag har haft tillfälle att följa vissa delar av detta arbete.

Gemini Consulting överlämnade i juni till Kommunikationsdeparte- mentet rapporten "Swedish Telecommunication Services-Promoting an Efficient Market". I anslutning till att rapporten utarbetades förekom ömsesidig information och tankeutbyte mellan representanter för konsultföretaget å ena sidan samt mig och sekreterarna å andra sidan.

Jag nämnde i det föregående studiet av förekommande EG-dokument på telekommunikationsområdet. I syfte att få en klarare bild av hur man inom EG ser på dessa frågor och för att få utvecklingstendenserna klarlagda besökte jag, flertalet experter i utredningen och sekreterarna under våren Bryssel. Överläggningar ägde därvid rum med företrädare för generaldirektoratet för konkurrensfrågor (DG IV) och med företrädare för generaldirektoratet för telekommunikationsfrågor (DG XIII).

Beträffande utländska förhållanden har ett rikt material studerats förutom det som presenteras i en bilaga till Geminis ovan nämnda rapport. För att få en klarare bild av förhållandena i Storbritannien, vars utveckling har tilldragit sig stort intresse, besökte utredningen under våren London, där överläggningar förekom med bl.a. Depart- ment of Trade and Industry, Oftel (Office of Telecommunications), BT (British Telecommunications) och Mercury Communications.

2 Allmän bakgrund

2.1. Något om utvecklingen på telemarknaden

Den tekniska utvecklingen och marknadsförhållandena på telemarkna- den är två faktorer som är nödvändiga utgångspunkter när det skall bedömas hur statsmakterna skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kan nås. Det innebär att bl.a. valet av reglerings- struktur oundvikligen berörs av dessa faktorer. I det följande ges en kortfattad bakgrund beträffande dels den tekniska utvecklingen, dels förhållandena på främst den svenska telemarknaden.

Inom Kommunikationsdepartementet övervägs för närvarande olika frågor som hänger samman med att Televerket avses ombildas till aktiebolag. Det är bl.a. statens roll som ägare och uppgiften att svara för att de telepolitiska målen nås som analyseras (jfr prop. 1991/92: 100 bil. 7, s. 137 ff). Inom ramen för bl.a. detta arbete har i juni i år lagts fram en rapport som tagits fram i syfte att undersöka villkoren för utveckling av en effektivare telemarknad och valmöjligheter för en reglering av marknaden (Swedish Telecommunication Services - Promoting an Efficient Market, Gemini Consulting). Rapporten innehåller en sammanfattande redovisning av vissa marknadsför- hållanden i Sverige. En mera ingående redogörelse för utvecklingen och marknads- och konkurrensförutsättningama på telekommunika- tionsområdet är avsedd att presenteras under hösten 1992 som ett led i det pågående översynsarbetet.

2.1.1. Den tekniska utvecklingen

I takt med att handeln, informationsutbytet och internationaliseringen har ökat har betydelsen av telekommunikationer blivit allt större. Effektiva telekommunikationer spelar en stor roll för ekonomiers tillväxt och för utvecklingen av industri och handel. En annan viktig faktor är telekommunikationernas betydelse socialt, kulturellt och regionalpolitiskt.

Den snabba och betydande utvecklingen inom området för tele— kommunikationer har sin grund i datorteknikens utveckling med allt mindre och kraftfullare mikroelektroniska komponenter. Som exempel

kan nämnas mikroprocessoremas kraftigt ökade hastighet och minnes— kapacitet. Ett nytt transmissionsmedium av stor betydelse är optiska fibrer. Den optiska fibem och utvecklad transmissionsteknik ger en mycket stor överföringskapacitet.

Genom dels miniatyriseringen inom elektronikområdet i allmänhet och inom telekommunikationsområdet i synnerhet, dels utvecklingen av radioteknik, optisk fiberteknik, digitalteknik, satellitteknik och kopplingsteknik har användarna fått nya möjligheter. I dag kan telefoner, telefaxterminaler, datorer och alarmutrustningar användas. I tur står bildtelefoner och med tiden s.k. multiterminaler för ljud, text och bild.

Den tekniska utvecklingen har vidare inneburit en rad olika förändringar av nätverkets karakteristika. Som exempel på sådana kan nämnas följande. - Avståndet betyder allt mindre för kostnaderna; kostnaden för ett telefonsamtal inom Stockholm är i princip densamma som för ett samtal mellan Malmö och Luleå. - Ett samtal kan gå flera olika vägar. Exempelvis kan ett samtal från Uppsala till Stockholm dirigeras via Örebro eller via satellit. - Kapacitetsökningar i nätet gör detta till en obegränsad resurs. Exempel på tekniker som ökar kapaciteten är fiberoptik, SDH (Syn- kron Digital Hierarki) och ATM (Asynchronic Transfer Mode). Med den framtida tekniken ATM kan kapaciteten i en fiber till ett hushåll öka från 64 kbit till flera Mbit. Detta skapar möjligheter att sända kabel-TV, att ha flera olika abonnemang och att använda nya tjänster.

Den tekniska utvecklingen av telenätet har skett successivt från början av 1920—talet när man började automatisera dirigering och taxering av lokalsamtal. Som exempel på i dag viktiga tekniska förändringar av telenäten kan nämnas digitaliseringen. Den digitala tekniken håller på att införas i telenäten i många länder. Näten får högre kapacitet, blir effektivare i övrigt och blir lättare att övervaka och underhålla. Digitaliseringen ger också möjlighet att införa nya tjänster och år en grundförutsättning för många nya användnings- områden, t.ex. överföring av bilder.

Stora förändringar sker nu i nätverket, men också av tjänsteutbudet. Nyckelfaktorer i utvecklingen av nätverket är uppkomsten av möjlig- heterna för "bypassing" och substitution. Möjligheten att använda alternativa tjänster och olika kombinationer av tjänster och tekniker innebär att det finns många alternativa sätt att lösa ett specifikt kund— behov på. Det allmänna nätet kan i framtiden förväntas utgöra en del i ett nätverk uppbyggt av flera nät. Innebörden av by-pass- möjligheter är bl.a. att det gällande synsättet med "ett enda allmänt nätverk" inte med säkerhet kommer att vara hållbart i framtiden. Som exempel på några betydelsefulla förändringar kan nämnas:

- Alternativa transmissionsnät skapas genom att det etableras fiberoptis- ka nätverk med outnyttjad kapacitet som erbjuds på marknaden (Ban- verket, Stockholm energi, Svenska kraftnät m.fl.). - VSAT—länkar (Very Small Aperture Terminals) öppnar möjligheter att gå förbi traditionella fasta nät vid exempelvis uppbyggnaden av nät såsom WAN (Wide Area Network) och MAN (Metropolitan Area Network). - Radiolösningar och kabel-TV kommer att utgöra möjliga substitut till det fasta lokala nätet. - Privata nätverk kommer att kunna erbjuda kompletta kommunika- tionslösningar som tidigare erbjöds endast av de dominerande (publika) teleföretagen. Lösningarna baseras delvis på samtrafik mellan nya nätverk, delvis på det allmänt tillgängliga telenätet. Noteras kan att år 1987 skedde en tredjedel av nätverksinvesteringarna i USA genom företag som inte var verksamma inom telebranschen, medan sådana investeringar i princip inte förekom år 1975. — Utvecklingen av IN (Intelligent Network) och virtuella nätverk kommer att alltmer sudda ut gränsen mellan olika typer av nätverk. Traditionell fysisk uppdelning av existerande nätverk kommer att bli allt svårare. - Nätverkstjänster kommer att kunna utgöra substitut till privat utrust- ning, t.ex. Centrex för PBX och röstbrevlådor för telefonsvarare etc. - Nya tjänster i nätens växlar kan komma att utgöra substitut i förhållande till leverantörer av mervärdestjänster och vice versa. - Nästa generation av bredbandstjänster kommer att konkurrera med traditionell kabel-TV.

Generellt kan sägas att överföring av bilder, även rörliga, kan komma att få en alltmer framträdande roll. Detta ställer stora krav på näten bl.a. beträffande överföringshastighet. Vidare kommer "intelli- gensen", dvs. avancerade programmeringsmöjligheter i näten, att som exemplifierats ovan kunna erbjuda ett stort antal tjänster. Ytterligare exempel som kan nämnas är medflyttning eller vidarekoppling och personligt telefonnummer. Det sistnämnda kommer att vara relaterat till person, vilket innebär att i stället för att varje terminalanslutning (telefax, telefon, m.fl.) har ett telefonnummer så är varje användare bärare av ett nummer som aktiverar den använda terminalen med hjälp av ett s.k. smart kort.

Utvecklingen inom teleområdet går i dag mycket snabbt. Det gäller särskilt i fråga om utvecklingen av nya tekniska lösningar och av nya tjänster. Det bör här starkt strykas under att det är mycket svårt att förutsäga utvecklingen annat än på kort sikt. Lika svårt är det att ange när effekterna av tekniska förändringar inträffar, samt vilka och hur stora effekterna blir.

2.1.2. Allmänt om telemarknaden

En rad olika faktorer ligger till grund för utvecklingen och dynamiken inom telekommunikationsområdet. Bland dessa faktorer kan, som delvis framgått ovan, nämnas - tekniska och ekonomiska förändringar, - förändrad efterfrågan och ett utvecklat tjänsteutbud samt - liberalisering av telemarknaden.

Dessa förändringar har bidragit till den omstrukturering som i dag sker inom olika delar av teleområdet.

Marknadsförändringar

Telekommunikationsbranschen har i dag en mycket hög omsättning och tillväxttakt. Med den tekniska utvecklingen som grund har, som nämnts ovan, stora förändringar skett inom teleområdet. Möjlighet har skapats att utveckla nya tjänster. Samtidigt har förutsättningarna för konkurrens ökat inom olika delar av telemarknaden. Utvecklingen i sig har fört med sig kraftigt fallande priser. Som exempel på utvecklingen av tjänster kan nämnas att den första telefaxen kom till Sverige år 1980 och att det år 1991 fanns ca 250 000 telefaxabonnemang i Sverige. I fråga om mobiltelefoni har antalet abonnemang i Sverige vuxit från drygt 100 000 år 1986 till nästan 600 000 år 1991. Vidare kan nämnas att antalet hushåll i Sverige som var anslutna till kabel-TV år 1985 var ca 100 000 för att ha ökat till knappt en miljon år 1990.

Andra exempel på nya tjänster som följer den tekniska utvecklingen är medflyttning, automatisk uppringning, mottagaren betalar (020- nummer), 07l-nummer, telefonkonferenser, videokonferenser, röstbrevlådor, bank på telefon, m.m.

En annan följd av den tekniska utvecklingen är att den på en öppen marknad möjliggör en relativt snabb utbyggnad och etablering av stora telekommunikationsnät baserade på modern teknik. Som exempel kan nämnas Banverkets utbyggnad av ett rikstäckande fiberoptiskt nät under en tvåårsperiod. Vidare ger radioteknikens utveckling nya möjligheter att etablera både fasta och mobila nät.

Genom teknikens utveckling och efterfrågeförändringar har det vuxit fram en rad nya tjänster. Förändringarna leder i sin tur till en alltmer diversifierad marknad.

Med nya aktörer på telekommunikationsområdet följer större valfrihet för användarna. För dessa är det inte alltid tillräckligt att ha endast en inhemsk leverantör. En marknadsbild med nya och ökat antal konkurrenter innebär att man inte bara kommer att behöva möta en dominerande operatör på marknaden, utan också internationella operatörer.

Avreglering och liberalisering

Den tekniska utvecklingen liksom efterfrågeförändringar tvingar fram en liberalisering av den internationella telekommunikationsmarknaden. Liberaliseringsprocessen fortskrider genom ett växelspel mellan teknik och marknad. Handelspolitiskt motiverade strävanden till liberalisering i olika länder har också gjort sig alltmer gällande. I det hänseendet märks särskilt strävandena inom EG mot en öppen marknad.

Avregleringen inleddes emellertid i USA. Under 1980-talet har av- regleringen kommit att innefatta olika områden i allt fler länder, såsom bl.a. Japan, England och Australien.

Inledningsvis var det enbart fråga om en liberalisering av marknaden för telefonapparater, följd av att marknaden för annan kundutrustning, inkl. kontorsväxlar, öppnades för konkurrens inom samt över nationella gränser. Nästa steg var att Öppna för konkurrens också för s.k. mervärdestjänster, dvs. tjänster som utnyttjar telenätet för transport av olika tilläggstjänster utöver vanlig telefoni. De flesta former av datakommunikation och andra s.k. " non—voice services" bör— jade under 1980-talet att säljas på en internationell konkurrensmarknad med ett växande antal aktörer.

Liberaliseringen inom EG har nämnts ovan. Den kom ursprungligen till uttryck är 1987 i en s.k. grönbok, COM(87)290, om utvecklingen av den gemensamma marknaden för teletjänster och utrustning. Flera olika rättsakter har härefter beslutats inom EG med inriktning mot liberalisering och ökad konkurrens på teleområdet, dock endast inom vissa särskilt angivna områden, se avsnitt 3. Vid en jämförelse med EG avseende restriktioner och reglering i fråga om marknadstillträde m.m. är förhållandena i Sverige liberalare i de flesta hänseenden. Situationen inom EG resp. i Sverige kan beskrivas på följande sätt.

Jämförelse av marknadsförhållanden i EG (exkl. Storbritannien,GB) och Sverige (1991)

EG (exkl. GB) Sverige 1.Utrustning Inte fullt genomfört Fri marknad 2.Mervärdestjänster Under liberalisering Fri marknad 3.Tredjepartstrafik,(datakom.) Fri markn. 1992(l996)Fri marknad 4.Datanät Fri markn. 1992(1996)Fri marknad 5 .Mobiltelefoni Monopol/Duopol Tillstånd, tre

operatörer 6.Satellitkommunikation Monopol/Viss frihet Fri marknad 7.Tredjepartstrafik Förbjudet Fri marknad 8.Taltelefoni Monopol Fri marknad 9.Kabel-TV Monopol/Tillstånd Fri marknad 10.Konstruktion av fysiska nät Monopol Fri marknad 11.Separering regulatörs- Genomförs nu Genomförs nu och operatörsfunktioner

Den tekniska och ekonomiska utvecklingen, förändringar av marknads- krafterna och liberaliseringsprocessen är faktorer som samverkar och leder till en ändrad situation på telemarknaden såväl nationellt som internationellt. Det finns här anledning att något beröra de inter- nationella tendenserna och den internationella påverkan.

Marknaden för telekommunikationer år, som framhållits, redan i dag internationell och tendensen är att det internationella beroendet ökar. Ett förhållande som särskilt kan nämnas är härvid globaliseringen eller intemationaliseringen av de stora företagens marknader och affärsför- bindelser. Sverige liksom flera andra länder är starkt beroende av om— världen genom nuvarande företagsstruktur med många stora företag med stor internationell spridning.

Det finns i dag inte någon aktör på telemarknaden som ensam kan tillgodose de globala kundernas krav på marknadsnärvaro. För när- varande pågår därför internationellt ett aktivt sökande efter samarbets- partners. Nationella ägare av telenät söker partners för att öka sin konkurrenskraft och internationella operatörer söker nationella dis— tributionskanaler för att minimera egna etableringskostnader, men också för att effektivisera marknadsföringen. Även andra än de traditionella teleoperatörerna visar intresse för den växande tele- kommunikationsmarknaden och ingår ofta i olika allianser.

Utvecklingen kan leda till att det inom några år kan vara ett fåtal större grupperingar av aktörer som dominerar i första hand den internationella marknaden. De största operatörerna i USA och Storbritannien, AT&T resp. BT, håller båda på att etablera världsom- spännande telekommunikationsnät och teletjänster. Även Cable & Wireless, MCI, de amerikanska Bellbolagen, France Telecom m.fl. har omfattande internationella planer. Detsamma gäller aktörer från Danmark och Finland som nu söker sig ut på den internationella marknaden.

Internationella operatörer kan inte väntas etablera sig inom alla delar av den svenska marknaden. Även med ombalanserade lokala taxor, dvs.en kostnadsanpassning, så kan företag som AT&T, BT och France Telecom komma att välja att arbeta inom vissa utvalda segment av marknaden.

2.1.3. Telemarknaden i Sverige

Telefonen uppfanns tidigt på 1870—talet och kom till Sverige redan år 1877. I början av 1900-talet var det mindre enskilda företag (ekono— miska föreningar) som ägde telefonnäten i de större städerna. I Stockholm fanns det två nät, Telegrafverkets resp. Stockholms all- männa telefonaktiebolags nät. Konkurrensen mellan de två nätägama var tidvis så hård att möjligheten till samtrafik mellan näten avbröts.

Vissa försök till monopollagstiftning gjordes i slutet av 1800—talet men ledde inte till beslut. I mitten av 1910-talet beslutades emellertid om bl.a. låg inträdesavgift för abonnemang. Härigenom togs de första stegen på väg mot telefoni som en allmän teletjänst.

I Stockholm bestod konkurrensen fram till år 1918 då Telegrafverket köpte Stockholms allmänna telefonaktiebolags nät. Genom att staten tog över Stockholm Allmännas nät kunde samordningsvinster göras. Härefter var det i stort sett enbart Telegrafverket som erbjöd an- slutning till ett allmänt tillgängligt telenät. Under många år ägdes och anlades emellertid delar av detta nät, främst i glesbygden, av andra än verket. Först under 1950-talet kom staten genom Televerket att äga hela produktionssystemet för teletjänster med telefoner och andra apparater, ledningar och växlar.

I motsats till de flesta andra länder har det i Sverige aldrig funnits något rättsligt monopol eller licenstvång för anläggning av telenät eller för att erbjuda teletjänster. En annan sak är att Televerket sedan lång tid har haft ett de facto-monopol inom stora delar av telemarknaden. En reglering av marknaden har dock funnits genom olika anslutnings- monopol för Televerket avseende det allmänna telenätet.

År 1980 förtydligades och begränsades Televerkets anslutnings— monopol till att gälla endast utrustning för talkommunikation och viss dataanslutningsutrustning (modern). Härmed gjordes det klart att exempelvis telefonsvarare, datorer och telefaxterminaler låg utanför monopolet. År 1983 avvecklades härefter Televerkets monopol för låghastighetsmodem. Från november 1984 tilläts anslutning av privata telexterminaler och vissa datorer till telenätet. Året därefter upphävdes televerkets monopol på att ansluta telefonapparater till sina anlägg- ningar och år 1988 upphävdes Televerkets monopol på höghastig- hetsmodem. Ensamrätten på kontorsväxlar avvecklades successivt under åren 198889 och slutligen har monopolet på anslutning av tele— fonautomater till Televerkets nät upphävts år 1989.

Under de senaste åren har den svenska telemarknaden vuxit starkt och omsätter i dag ca 27 miljarder kronor. Härav hänför sig ca 22 miljarder till tjänster, medan utrustningsmarknaden svarar för ca 5 miljarder kronor.

I det följande ges en kortfattad beskrivning av telemarknaden i Sverige. De större aktörer som är verksamma inom resp. delmarknad nämns. Televerket har en stark position på marknaden och sett i marknadsandelar genereras 90 procent av Televerkets intäkter från delmarknader där Televerket har en andel på minst 80 procent.

Bastelefoni: De facto-monopol för Televerket med undantag för vissa nischer

Mobiltelefoni: Televerket har 96 procent av markna- den för analog telefoni (NMT) GSM - konkurrens, Comvik, Nordic Tel och Televerket Radio

Hyrda ledningar: De facto-monopol för Televerket men med konkurrens under utveckling från Tele2/Banverket, och i vissa segment från BT, AT&T m.fl.

Utrustning: Konkurrens

Mervärdestjänster: Konkurrens, men med marknads- dominans från Televerket inom vissa segment

Drygt hälften av tjänstemarknaden utgörs av riks-, lokal- och utlands- samtal. Televerket har ett de facto-monopol för lokal- och rikssamtal. I detta sammanhang bör nämnas den reglering av samtalsavgifter och vissa abonnemangsavgifter som beslutats av statsmakterna (teleförord— ningen, 1985z765). I fråga om den internationella trafiken har andra teleoperatörer såsom AT&T, BT och Tele2 ungefär tio procent av marknaden.

Mobiltelemarknaden domineras av Televerket Radio med NMT 450- och NMT 900—systemen. År 1991 fanns 568 000 abonnemang. Vid sidan av Televerket Radio finns Comvik, med ca 17 000 abonnemang år 1991. Det nya digitala alleuropeiska GSM—systemet är nästa generation mobiltelesystem. Det kommer att tas i drift under år 1992. Tre operatörer har fått frekvenstillstånd för GSM. Dessa är Televerket Radio, Comvik och Nordic Tel. Nordic Tel ägs av Vodafone, som driver Storbritanniens största mobiltelenät, och av bl.a. Volvo och Trelleborg. - I fråga om personsökning har Televerket hela markna— den.

Marknaden för hyrda ledningar (förbindelser) domineras av Tele- verket, som har en marknadsandel på drygt 75 procent. Övriga aktörer är AT&T, BT, France Telecom, GEIS, och Sprint/Tele2.

Personliga teletjänster är exempelvis nummerupplysning, på- skyndande av samtal, telegram, telefonistservice och telemarketing. Televerkets marknadsandel är här drygt 80 procent.

Leverantörer på marknaden för s.k. mervärdestjänster (VANS-Value Added Network Services) är bl.a. Tele2, GEIS och IBM. Televerket är marknadsledande med en andel av marknaden på knappt 40 procent.

Marknaden för kabel-TV leds av Televerket med en marknadsandel på ca 60 procent, vilket innebär ca 1,1 miljon anslutna hushåll. Andra aktörer är Kabelvision AB, som ägs av Time Warner, SABO och Marieberg m.fl.

Vid sidan av marknaderna för teletjänster bör prisbilden i fråga om dessa tjänster beröras något. Sett i ett internationellt perspektiv har Sverige förhållandevis låga taxor. Samtidigt är vid en internationell jämförelse kvaliten på teletjänsterna hög. Telefonkostnadema för sven— ska företag är bland de lägsta i världen (se figuren på följande sida). I länder med flera lokala operatörer är de lokala priserna betydligt högre — se figuren angående exempelvis Finland och Danmark.

För vissa andra typer av tjänster som t.ex. hyrda ledningar (förbin— delser) och mobiltelefoni är priset i Sverige inte lika lågt som fallet är beträffande företagens telefonkostnader.

Av intresse vid en marknadsjämförelse är även mobiltelefontätheten. Den kan ses bl.a. som en indikation på utvecklingen av nya tjänster. Sverige har internationellt sett den högsta andelen mobilteleabonnenter per invånare (se figuren på följande sida).

Strykas under bör här att internationella jämförelser är svåra att göra. Man bör därför vara försiktig med att dra alltför långtgående slutsatser av jämförelserna.

På den svenska marknaden verkar, som framgått ovan, inhemska operatörer som Tele2 (ägs till 40 procent av Cable & Wireless) Comvik och Nordic Tel. Bland de internationella operatörerna märks bl.a. AT&T, BT och France Telecom. På marknaden för mervärdes- tjänster finns bl.a. GEIS och IBM. Dessa stora internationella företag har betydande hemmamarknader och bygger i snabb takt ut sin internationella verksamhet. De koncentrerar sig i allmänhet på små segment med höga vinstmarginaler i stället för att rikta in verksam- heten mot stora andelar på några få marknader, t.ex. marknaden för stora företagskunder.

2.1.4. Sammanfattande synpunkter

De tekniska och ekonomiska förändringarna under senare år har haft stor betydelse för utvecklingen inom området för telekommunikationer. Särskilt bör framhållas inverkan av den snabba utvecklingen av dator- och radioteknik och av optisk fiber. Nya möjligheter skapas genom den nya överföringstekniken och utökad överföringskapacitet. Förutsätt- ningarna ökar härigenom också för konkurrens inom teleområdet. Det traditionella monopolet utsätts som nämnts alltmer för konkur- rens både av nationella operatörer som Comvik, Nordic Tel och Tele2, och av internationella operatörer såsom AT&T, BT och andra. På vissa delmarknader är andra företag etablerade. Med undantag av vissa nischföretag finns det anledning att räkna med att Televerkets konkur— renter kommer att utgöras främst av stora internationella företag. De

Monthly telephone charge for a basket of Penetration of mobile telephony of national services for business users (SEK) (Subscribers per 100 inhabitants, 1992) (Logica 1991)

Sweden Finland

Norway Denmark

USA Switzerland

Netherlands Sweden USA Denmark

Canada Belgium France Finland

Germany

Canada Singapore Australia

UK

Norway UK

Italy

Japan Switzerland Spain

0 1000 2000 3000 4000 Kä L La: Gemini Consulting

internationella operatörerna kan som angetts ovan väntas söka natio— nella distributionskanaler för att undvika kostnaden för att etablera egna nät och distributionskanaler. Samtidigt kan antalet nationella ägare av teleinfrastruktur förväntas söka starka, ofta internationella allianser för att öka lönsamheten och konkurrenskraften. Den utveck- lingen har redan börjat.

När den tekniska utvecklingen och marknadssituationen studeras bör framhållas att Sverige vid en internationell jämförelse har hög kvalitet och låga priser på de flesta teletjänster. Samtidigt är telesystemet som infrastruktur en för Sverige avgörande resurs på grund av bl.a.landets stora geografiska yta och därmed sammanhängande sociala och regionala aspekter samt den höga andelen storföretag. I detta perspek- tiv är det viktigt med ett väl fungerande telesystem, dvs. effektiva telekommunikationer.

Det är också mot denna bakgrund som en bedömning bör göras av hur statsmakterna skall ges förutsättningar att styra och kontrollera telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan uppfyllas. Regleringsstrukturen på telemarknaden berörs oundvikligen av bl.a. nämnda faktorer och bör naturligen utgå från dagens situation med bl.a. en ökad internationell konkurrens och en snabb teknisk utveckling.

2.2. Nuvarande författningsreglering m.m. på telekommunikationsområdet

Telekommunikationsområdet har i regleringshänseende traditionellt delats in i tele- resp. radioområdet. Gränsen för denna indelning har under senare år alltmer kommit att suddas ut. Den som är verksam på teletjänstmarknaden berörs därför i regel av bestämmelser inom båda områdena, dvs. av författningsregleringen på hela telekommunikations- området.

På teleområdet är regleringen begränsad. I första hand bör teleför- ordningen (1985:765) nämnas, se bilaga 3. I förordningen avgränsas och anges förutsättningar för anslutning av utrustning till det allmänna telenätet. Förordningen innehåller vidare bl.a. Televerkets befogen- heter och skyldigheter samt de avgifter som regeringen fastställt för nyttjande av det allmänna telenätet. Nämnas här bör även förordningen (1988:348) med instruktion för Televerket, se bilaga 5.

På myndighetsnivå spelar Telestyrelsens (tidigare STN) föreskrifter en central roll. Styrelsen utfärdar föreskrifter för utrustning som skall anslutas till det allmänna telenätet (se bilaga 4). Föreskrifterna skall syfta främst till att utrustning som ansluts till det allmänna telenätet inte skadar nätet eller hindrar eller stör dess drift och brukande.

Televerket har med stöd av teleförordningen meddelat föreskrifter om allmänna villkor för teleabonnemang. De har publicerats i verkets författningssamling, TVTFS 1989:6 (se SOU 1990:100 5. 285 ff).

Regleringen på radioområdet hänger samman med de krav på samordning i fråga om användning av radiosändare som det begränsade frekvensutrymmet ställer. I första hand består regleringen av radiola- gens (1966:755) bestämmelser om krav på tillstånd för innehav och användning av radiosändare. Genom förordningen (1967:446) om radiosändare har rätten att meddela tillstånd delegerats till Tele- styrelsen. Ett flertal andra författningar har betydelse på radioområdet. Nämnas kan förordningen (1989247) med vissa bestämmelser om radiomottagare, m.m. samt kungörelsen (1967:448) om innehav och användning inom svenskt territorium av radiosändare och mottagare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon.

Härutöver finns myndighetsföreskrifter rörande exempelvis innehav och användning av radioanläggningar och allokering av frekvensband. Myndighetsföreskrifterna utfärdas fr.o.m. den 1 juli 1992 av Tele- styrelsen. En förteckning över de föreskrifter som gällde den 1 november 1991 finns i betänkandet (SOU 1991:107) Lag om radio— kommunikation, m.m. (s. 251 ff).

Utöver angivna författningar kan som en del av regleringen på telekommunikationsområdet nämnas regeringens beslut den 24 januari 1991 om villkor för viss samtrafik med Televerkets kopplade telenät m.m.

På telekommunikationsområdet finns vidare ett antal författningar som mer eller mindre berör såväl dem som driver verksamhet på området som teleanvändarna. Beträffande en del av författningarna läggs i betänkandet fram förslag till ändringar, medan andra endast nämns. I fråga om dessa författningar hänvisar jag, förutom i före- kommande fall till resp. textavsnitt, till författningsförslagen i inledningen av betänkandet och till bilaga 2.

2.3. Förhållandena på teleområdet i några andra länder

När det gäller att ta ställning till frågan om behovet av reglering och valet av regleringsstruktur på telekommunikationsområdet är det naturligt att jämföra med hur det ser ut i dessa hänseenden i andra länder. Detta är något som också framhålls i direktiven för utred- ningen.

Som avgetts i avsnitt 1.2 har jag på olika sätt tagit del av redovis- ningar beträffande förhållandena i andra länder. Denna internationella utblick har utgjort en viktig del som underlag för mina överväganden. Det gäller både i fråga om exempel på en - i vart fall i vissa delar - fungerande reglering, men också lösningar som visat sig fungera

mindre väl i praktiken. Samtidigt är emellertid de faktiska förhållande- na, t.ex. beträffande marknadssituation och särskilt den rättstradition som olika länders regleringar bygger på präglad av nationella särdrag. Detta för med sig svårigheter av olika slag att på ett relevant sätt jämföra den utländska situationen med förhållandena i Sverige.

I detta avsnitt inskränker jag mig till en kortfattad beskrivning av marknads- resp. regleringssituationen i Norden. I övrigt hänvisar jag till Gemini Consulting's arbete till underlag för dess rapport till Kommunikationsdepartementet i juni 1992.

2.3.1. Danmark

Den grundläggande författningen på teleområdet är Loven om Telegrafer og Telefoner, som antogs 1897. Enligt denna lag har staten ensamrätt till anläggning och drift av telegrafer och telefoner på danskt territorium. I kraft av denna ensamrätt har kommunikationsministern rätt att ge tidsbegränsade koncessioner för televerksamhet.

Myndighetsorganisationen i Danmark har från och med år 1991 följande uppbyggnad. Högsta ledning utövas av kommunikationsminis- tern. Det finns inget departement på post- och teleområdet, utan det är Generaldirektoratet for Post & Televtesendet, som sköter de arbetsuppgifter som ligger på ministerienivå. Under generaldirektoratet fullgör Telestyrelsen förvaltnings- och regleringsuppgifter på teleom— rådet. Ministern har ett särskilt rådgivande organ som benämns Telerådet.

Enligt den under 1990 antagna Loven om visse forhold på tele- kommunikationsområdet, har kommunikationsministern rätt att meddela koncession för anläggning och drift av transmissionsvägar och centraler som är knutna till angivna offentliga radio- och trådburna telekommunikationstjänster. Uppräknade tjänster är bl.a. telefonitjän- ster och text- och datakommunikationstjänster.

Koncession har är 1990 meddelats för TeleDanmark A/S, som är ett för ändamålet bildat holdingbolag. Det ägs till 51 % av staten och har som dotterbolag de tidigare regionala telefonverksamheterna Köpen- hamns Telefon A/S och Jydsk Telefon A/S, som båda var delvis statsägda, Fyns Telefon A/S, som var ett kommunägt bolag, samt Tele Sönderjylland A/S och Statens Teletjeneste, som båda var stats- verksamheter. Någon annan koncessionshavare inom områdena telefonitjänster, text- och datakommunikationstjänster, uthyrning av fasta linjer, mobilkommunikations- och satellitkommunikations—tjänster samt framförandet i telenätet av ljudradio- och TV-program skall (enligt en politisk uppgörelse mellan regeringen och socialdemokrater— na) inte utses före år 1994.

Den ensamrätt inom de angivna områdena som tillagts TeleDanmark A/S kommer dock som en följd av EG-direktivet om tjänsteliberalise- ring (90/388/EEC) att inskränkas vid årsskiftet 1992/93 vad gäller

datakommunikationstjänster och tillhandahållandet av fasta linjer. Även vad gäller området för mobil kommunikation kommer konkurrens att införas genom att ytterligare en operatör har tillåtits att etablera och driva ett GSM-nät vid sidan av TeleDanmark A/S' GSM-nät.

Televerksamhet inom ramen för GSM-systemet är reglerat i en särskild lag, Lov om offentlig mobilkommunikation (GSM-mobilnet). Det tillkommer kommunikationsministern att besluta om vem som förutom TeleDanmark A/S skall ha rätt att bedriva GSM-nät i Danmark. Enligt lagen skall tillståndsfrågan avgöras efter ett för- farande med offentligt tillkännagivande. I lagen ges också föreskrifter om de villkor med vilka ett tillstånd att driva ett GSM-nät skall vara förenade.

Såvitt känt är kommunikationsministerns beslut i princip inte över- klagbart. Möjligen kan den som känner sig förfördelad få ändring till stånd genom att väcka talan mot ministern inför domstol. Sådan prövning anses enligt uppgift vara möjlig att åstadkomma i för— valtningsärenden, där en underlydande myndighets beslut, har överprövats av ministern. Ministern är skyldig att följa domstolens utslag.

2.3.2. Norge

I Norge finns de grundläggande reglerna för televerksamhet i tele- grafloven, som stiftades 1899. Den har under årens lopp ändrats ett antal gånger, senast flera gånger under 1980-talet. Enligt telegrafloven får ingen utan tillstånd från Kongen och på villkor som denne fastställer anlägga eller driva linjenät för signalförmedling med därtill hörande anläggningar. Enligt samma lag krävs tillstånd för att äga eller besitta stationer, anlägga eller driva stationer, apparater eller in- rättningar för sändning eller mottagning av radiosignaler.

Under 1980-talet har stortinget fattat flera beslut inom teleområdet. Det beslutades således 1985 att telemonopolet skulle brytas upp. Det dåvarande Televerket delades i en s.k. basorganisation och en konkurrensutsatt del. Följande år beslutade stortinget om att det, som ett led i utvecklingen mot en ökad konkurrens inom teleområdet, skulle inrättas ett särskilt förvaltningsorgan. Detta organ, som skulle överta de myndighetsuppgifter på teleområdet som Televerket dittills hade haft, blev Statens Teleforvaltning, STF. Stortinget beslutade också om gränssnittet mellan Televerkets monopolverksamhet och de delar av televerksamheten som fick bli föremål för konkurrens.

För det allmänna telenätet föreligger monopol för Televerket fram till husgrunden hos abonnenten. Basorganisationen har ensamrätt att fram till denna punkt bedriva överföring av tal, text, data och bilder mellan användare. Nätet är från denna punkt öppet för konkurrens, vilket innebär att interna företags- och hushållsnät kan byggas upp även av privata företag.

På mobiltelefonområdet skall det förekomma viss konkurrens. Förutom att Televerket har rätt att driva ett GSM-nät har det utsetts ytterligare en GSM-operatör.

Konkurrens skall också förekomma på området för personsökning. Förutom att Televerket avser att bygga upp ett personsökningssystem inom ramen för det alleuropeiska systemet ERMES, kommer också privata företag att tillåtas bedriva personsökningstjånster. Som ett ytterligare steg mot att introducera konkurrens inom delar av teleom- rådet avser regeringen att låta Televerkets ensamrätt på datatjänsterna Datex och Datapak upphöra från den i januari 1993.

När Statens Teleforvaltning skapades förväntade måhända vissa att detta organ skulle få en ställning liknande OFTEL i Storbritannien. Detta har dock knappast blivit fallet. Principiellt viktiga beslut på teleområdet fattas huvudsakligen inom Samferdseldepartementet.

Förutom STF och Samferdseldepartementet finns ytterligare ett organ. Det är Statens Teleforvaltningsråd, som har ställning som sakkunnigt rådgivande organ åt Samferdseldepartementet. Statens Teleforvaltningsråd har också funktion som klagoinstans för enskilda beslut av STF. Klagomål av principiell betydelse eller av telepolitisk karaktär skall dock inte avgöras av Statens Teleforvaltningsråd utan med förslag till beslut lämnas för avgörande av Samferdseldepartemen- tet. Prövningen huruvida en sak skall avgöras av rådet eller överläm— nas till departementet görs av rådet. Rådet avgör varje är ca 20 ärenden och lämnar 4-5 till departementet.

2.3.3. Finland

Verksamheten på teleområdet i Finland regleras av Telelagen, som tillkom 1987. Enligt denna måste den som bedriver allmän tele- verksamhet ha koncession. Post- och televerket är ett statligt affärsverk som bedriver allmän televerksamhet. (Det är att märka att Post- och televerkets ställning enligt telelagen ändrades 1990. Tidigare var verket undantaget från kravet på koncession men efter lagändringen synes det, åtminstone formellt, vara jämställt med övriga operatörer såväl vad gäller rättigheter som skyldigheter.) Koncession beviljas av regeringen (statsrådet). Det finns inga i lag angivna grunder för vem som kan erhålla koncession.

År 1991 fanns det 57 teleoperatörer med koncession i Finland. Sinsemellan uppvisar dessa relativt stora olikheter. Det är 51 gamla teleoperatörer - bolag, ekonomiska föreningar och liknande samman- slutningar - som har rätt att bedriva allmän televerksamhet inom bestämda geografiska områden. Övriga operatörer är, förutom Post- och televerket, relativt nyetablerade. De nya är Företagsnäten AB (som till stor del ägs av Post- och televerket), Datavägen AB, Tammerfors informationsnät AB, Ålands mobiltelefon AB och Radiolinje AB.

Koncessionen innebär att koncessionshavaren har rätt att bedriva allmän televerksamhet såväl i trådnät som med radio. Post- och televerket har hela landet som verksamhetsområde. Verket får dock bygga trådförbindelser endast inom sådana områden där det inte finns någon regional koncessionshavare. De nya operatörerna är mera begränsade såväl verksamhetsmässigt som geografiskt. Det bör dock noteras att Radiolinje AB har byggt fasta nät i betydande omfattning och tydligtvis siktar på att få till stånd ett reellt alternativ till det statliga nät som Post- och televerket disponerar. Dessutom kan anmärkas att det finska rundradiobolaget har sökt om att få bedriva dataöverföring på sådana tider när rundradio inte sänds.

Mobiltelefonverksamheten har ökat i Finland under senare år. Det finns ca 200 000 mobiltelefonabonnenter, varav 30 000 tillhör ett äldre manuellt system. De olika teleoperatörerna är tillåtna att konkurrera inom mobiltelefonverksamheten. De regionala operatörerna har gått samman beträffande mobiltelefon i ett system, Autonet, som konkurre- rar med det av Post- och televerket bedrivna NMT-systemet.

Statsrådet har beslutat att det skall finnas två GSM-operatörer i Finland. Det har bestämt att det skall vara Post- och televerket och Radiolinje AB.

Beslutanderätten beträffande avgöranden enligt telelagen tillkommer huvudsakligen Trafikministeriet. Under ministeriet sköter Teleför- valtningscentralen övervakningen av radio- och telekommunikationer- na i tekniskt hänseende, det internationella samarbetet inom radio- och teleområdet, kontroll av radio- och teleanläggningar, tillsynen över användningen av dessa m.m.

Enligt telelagen kan statsrådets beslut i frågor om koncession över— klagas till domstol. Någon verklig sakprövning sker dock inte i domstolen. Det som är möjligt är att domstolen kan finna att något villkor kan stå i strid med lag och till följd härav inte får förekomma. På motsvarande sätt kan beslut av trafikministeriet och sådana beslut av Teleförvaltningscentralen som inte kan överklagas till ministeriet överklagas till domstol.

3 EG och avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES

Målet med EES-avtalet är att skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital inom hela EG-EFTA-omrädet och att utveckla och bredda samarbetet på angränsande politikområden, såsom miljö, forskning, utbildning och konsumentskydd.

I avtalet om EES, som träder i kraft den 1 januari 1993, ingår en huvuddel där bl.a. samarbetets mål och medel samt de materiella bestämmelserna om de fyra ovan nämnda friheterna och angränsande områden regleras. Denna del av avtalet motsvarar alltså den s.k. primära EG-rätten, i första hand Romfördragets regler. I bilagor till avtalet har relevanta regler i den s.k. sekundära EG-rätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tagits in och när detta varit nödvändigt anpassats till ett EG—sammanhang.

Romfördraget, som är en av EG-rättens grundvalar, är direkt till- lämpligt i EG-länderna. En betydande del av EG:s rättsakter är också direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Enligt Romfördraget är en förordning bindande i sin helhet och direkt tillämplig. Direktiven är däremot inte på detta sätt direkt tillämpliga. De är bindande i fråga om det resultat som skall uppnås men lämnar över åt medlemsstaterna att välja form och metod för detta.

EES-avtalet är ett folkrättsligt avtal och vilar på annan rättslig grund än motsvarande EG—regler. För att förverkliga syftet med avtalet måste EES-reglerna få genomslag i staterna. Reglerna får, enligt avtalet, inte sättas åt sidan till förmån för nationella lagar av annat innehåll. I EES- avtalet upptas således en bestämmelse genom vilken avtalsparterna åtar sig att vidta de åtgärder som behövs för att bl.a. kunna uppfylla avtalsförpliktelserna. I propositionen om ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (prop. 1990/91:65) har departementschefen (s. 12) framhållit att ett sådant åtagande i realiteten innebär ett åtagande att ge EES-reglerna fullt genomslag på nationell nivå och medför att när ett EES-avtal tillträds gällande lagstiftning vid behov måste korrigeras för att den skall stå i överensstämmelse med de avtalade reglerna.

Ett flertal rättsakter på telekommunikationsområdet har beslutats inom ramen för den pågående liberaliserings- och harmoniseringspro—

cessen inom EG. Nedan redovisas kortfattat de rättsakter avseende telekommunikationer som ingår i EES-avtalet. Jag berör också frågan om behovet av att införliva rättsaktema med svensk rätt i enlighet med vad som har sagts om det i propositionen om EES (prop. 1991/92:170 bil. 5), jfr även avsnitt 22.2. I härefter följande avsnitt lämnas en närmare redogörelse för vissa av dessa rättsakter, men också för delar av det arbete som är på gång inom EG på telekommunikationsområdet.

Bland de viktigaste direktiven inom området för telekommunikatio- ner som ingår i EES-avtalet bör nämnas Kommissionens direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster, det s.k. tjänstedirektivet, och Rådets direktiv 90/387/EEG om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, det s.k. ONP-direktivet. Det senare utgör ett ramdirektiv med riktlinjer och har, enligt tillgängliga uppgifter, nyss kompletterats med ett direktiv för hyrda förbindelser (ledningar) samt med rekommendationer rörande publika datanät och tjänsteintegrerade digitala datanät. Vidare föreligger ett utkast till förslag till ett ONP-direktiv för telefonitjän- sten.

I EES—avtalet ingår också rådsdirektivet 91/263/EEG om inbördes harmonisering av medlemsländernas lagstiftning och teleterminalutrust- ning och om ömsesidigt godtagande av sådan utrustnings överensstäm- melse, det s.k. terminaldirektivet, och Kommissionens direktiv 88/301/EEG om konkurrens på marknaden för teleterminalutrustning. Avtalet omfattar vidare ett rådsbeslut, 87/95/ EEG, beträffande standardisering inom området för informationsteknologi och tele- kommunikation.

Härutöver ingår tre rådsdirektiv angående reservering av frekvens- band för vissa teletjänster. Direktiven behandlar den alleuropeiska, landbaserade, allmänt tillgängliga radiobaserade personsökningstjånsten ERMES (90/544/EEG), det allmänt tillgängliga, alleuropeiska, cellulära, digitala mobilkommunikationssystemet (GSM (87/372/EEG) och det digitala, europeiska trådlösa telekommunikationssystemet (DECT (91/287/EEG).

Tjänstedirektivet medför att teletjänstmarknaden öppnas för konkurrens utom beträffande telefoni som får förbehållas en monopol- operatör. Vidare får exklusiva eller speciella rättigheter upprätthållas för tillhandahållande och drift av allmänt tillgängliga telenät. I så fall skall nödvändiga åtgärder vidtas så att villkoren för att få tillgång till den allmänt tillgängliga infrastrukturen är objektiva och icke-dis- kriminerande. I direktivet föreskrivs dessutom att medlemsstaterna skall säkerställa att beviljande av driftlicenser, kontroll av typgod— kännanden och andra myndighetsuppgifter utförs av ett organ som är oberoende av teleorganisationerna, dvs att regulatörs- och operatörs- funktionerna skils åt.

Syftet med ONP-direktivet är att främja ett fullständigt genomföran— de av en marknad för teletjänster genom harmoniserade principer och

villkor för att tillhandahålla öppna nät. Tillgången till nåt får inte hindras annat än av hänsyn till allmänintressen vilka betecknas som "väsentliga krav ". Sådana inskränkningar skall vara objektivt motivera- de och får inte överdrivas i förhållande till det mål som eftersträvas.

Villkor enligt ONP-direktivet skall underlätta tillhandahållandet av tjänster genom allmänt tillgängliga telenät eller teletjänster inom och mellan medlemsstaterna och i synnerhet i fråga om tjänster som tillhandahålls av bolag, företag eller fysiska personer i någon annan medlemsstat än den där bolaget, företaget eller den fysiska personen hör hemma.

Terminaldirektivet syftar till en fullständig liberalisering av tele- terminalmarknaden. Medlemsstaternas grundläggande åtaganden enligt detta direktiv är att å ena sidan försäkra sig om att det marknadsförs och används endast sådan utrustning som uppfyller särskilt angivna allmänna krav och att å andra sidan inte hindra att sådan utrustning som uppfyller kraven kan omsättas och användas inom medlemsstatens område. En terminal som har godkänts för marknadsföring och anslutning till nätet i ett land skall således automatiskt vara godkänd för marknadsföring och användning även i övriga länder. I direktivet föreskrivs vidare ett system för att ta fram gemensamma standarder för terminaler samt procedurer för kontroll och kvalitetssäkring. Systemet innebär bl.a. att en kontroll skall utföras av särskilda s.k. anmälda organ, vars kompetens skall garanteras av medlemsstaten. Organen kan vara antingen myndigheter eller privaträttsliga subjekt och skall vara fristående och självständiga i förhållande till marknaden. Direktivet innehåller också bestämmelser om ett gemensamt märkningssystem för terminaler.

I fråga om behovet av särskilda åtgärder för att införliva rättsaktema på telekommunikationsområdet anförde föredragande departements- chefen bl.a. följande i propositionen om EES (prop. 1991/92:170 bil. 5, s. 4 . Terminaldirektivet kan ses som ett fullföljande av det tidigare kommissionsdirektivet om konkurrens på marknaden för tele- terminalutrustning, till vilket det svenska regelsystemet redan sedan år 1989 är anpassat.

Aven i fråga om rådsbeslutet beträffande standardisering inom området för informationsteknologi och telekommunikation är det svenska regelsystemet harmoniserat inom mitt ansvarsområde. Det svenska deltagandet i det europeiska standardiseringsarbetet avser jag att behandla i samband med frågan om en ny telemyndighets myndighetsfunktioner.

De tre direktiven angående reservering av radiofrekvenser för vissa tjänster avser att garantera att det frekvensområde som behövs för de i direktiven angivna tjänsterna reserveras för detta behov.

När det gäller införlivandet av rättsaktema på telekommunikations- området kan noteras att den svenska teletjänstmarknaden är mer liberal än den som föreskrivs i tjänstedirektivet. Den föreskrivna

separeringen av myndighetsfunktioner och operatörsrollen beaktas av den pågående telelagsutredningen (K 1991:03). Den lagstiftning som behövs för att införliva detta direktiv kommer att föreläggas riksdagen under hösten 1992 i samband med en proposition om en telelag. Det samma gäller avseende föreskriven utformning av ett eventuellt tillståndsförfarande m.m.

Den svenska teletjänstmarknaden får anses i huvudsak motsvara vad som föreskrivs i ONP-direktivet. Direktivet i sig torde därför inte nödvändiggöra några åtgärder för införlivande. Telelagsutredningens kommande betänkande kan emellertid föranleda förslag om be- stämmelser i lag motsvarande de allmänna principer som kommer till uttryck i direktivet.

Såväl tjänstedirektivet som ONP-direktivet och terminaldirektivet medför behov av en m ndighet på telekommunikationsområdet. Jag har tidigare i årets bu getproposition (prop. 1991/92:100 Bilaga 7) anmält behovet av en myndighet på detta område. I prop. 1991/92: 163 om anslag till en ny myndighet på telekommunikations- området för budgetåret 1992/93 har jag föreslagit att myndigheten inrättas från och med den 1 juli 1992.

Terminaldirektivet torde kräva föreskrifter i lag och förordning samt myndighetsföreskrifter. På grundval av telelagsutredningens väntade betänkande kommer de föreskrifter som kräver lagform att tas upp i det förslag till telelag som kommer att föreläggas riksdagen under hösten 1992.

Såvitt avser terminaldirektivet sägs i propositionen vidare att detta kan ses som ett fullföljande av det tidigare kommissionsdirektivet om konkurrens på marknaden för teleterminalutrustning, till vilket det svenska regelsystemet redan sedan år 1989 är anpassat.

Även i fråga om rådsbeslutet om standardisering inom området för informationsteknologi och telekommunikation konstateras att det svenska regelsystemet är harmoniserat på telekommunikationsområdet.

Beträffande direktiven om reservering av radiofrekvenser hänvisas i propositionen till Frekvensrättsutredningens betänkande (SOU 1991:107) Lag om radiokommunikation, m.m. och till att frågan om att beakta bestämmelserna i direktiven avses behandlas under hösten 1992 i samband med förslag till en lag om radiokommunikation m.m.

3.1. Rådets resolution om utvecklingen av den gemensamma marknaden för teletjänster och teleutrustning fram till 1992

Den 30 juni 1988 antog EG—rådet en resolution om utvecklingen av den gemensamma marknaden för teletjänster och teleutrustning fram till 1992 (88/C 257/01). Resolutionen har sin grund i bl.a. EG:s grönbok om telekommunikationer från år 1987. I denna anges EG:s målsättningar för större delen av telesektorn.

I resolutionen avses med "teleförvaltningar" de förvaltningar eller privata affärsdrivande företag, som erkänts i gemenskapen och som tillhandahåller allmänt tillgängliga teletjänster.

Enligt resolutionen är skapandet av en öppen gemensam marknad för teletjänster och teleutrustning förenligt med fortsatta exklusiva eller speciella rättigheter för teleförvaltningar beträffande tillhandahållande och drift av nätens infrastruktur och tillhandahållande av ett begränsat antal bastjänster. Detta gäller där sådana exklusiva rättigheter på nuvarande stadium betraktas som viktiga för att säkerställa uppgiften att tillhandahålla allmänt tillgängliga tjänster.

Argumenten för fortsatta exklusiva eller speciella rättigheter där sådana existerar måste dock, enligt det som sägs i resolutionen, omsorgsfullt vägas mot de skyldigheter som teleförvaltningarna har och som kommer att behållas. Men de måste vägas även mot de restriktio— ner som detta kan medföra för dem som är anslutna till nätet be— träffande nuvarande och framtida tillämpningar för deras egen användning, delad användning eller tillhandahållande till tredje part. Vidare anges att hänsyn måste tas till det faktum att utvecklingen av handeln inte får påverkas i sådan utsträckning att det motverkar gemenskapens intressen.

Det sägs vidare i resolutionen att gemenskapen måste vidta åtgärder i syfte att fortlöpande upprätta den inre marknaden under en period som går ut den 31 december 1992. Det övergripande målet anges vara att utveckla förhållandena på marknaden för att förse europeiska användare med ett mera varierat utbud av teletjänster av bättre kvalitet och till lägre kostnad. Enligt resolutionen skulle detta ge Europa alla interna och externa fördelar med en stark telesektor och leda till att en stark infrastruktur för telekommunikation, industri och effektiva tjänster utvecklades inom gemenskapen.

Ett antal punkter anges vara viktiga som mål för telekommunika- tionspolicyn. En av dessa är att skapa eller säkerställa nätintegritet inom hela gemenskapen som ett av de väsentliga elementen för en gemensam marknad för teletjänster och teleutrustning. Marknaden skall fungera enligt principen om full sammankopplingsbarhet mellan alla allmänt tillgängliga nät som berörs inom gemenskapen. Vidare skall det successivt skapas en öppen, gemensam marknad för teletjänster, i synnerhet för mervärdestjänster, varvid vederbörlig hänsyn måste tas till konkurrensreglerna i Romfördraget. Att genom rådsdirektiv snabbt fastställa tekniska villkor, användningsvillkor och taxeprinciper för tillhandahållande av öppna nät, vilket skall börja med harmoniserade villkor för användning av förhyrda ledningar, är enligt resolutionen av yttersta vikt och nära sammanhängande med strävandena att skapa en öppen gemensam marknad för icke-reserverade teletjänster.

Enligt resolutionen bör arbetet med att skapa en stark telesektor, förutom genom lämpliga åtgärder inom standardiseringsområdet, innefatta fastställande av gemensamma taxeprinciper och uppmuntrande

av samarbete mellan nätoperatörer och andra, såvitt detta är förenligt med gemenskapens konkurrensregler. Ett av målen för detta bör innefatta att etablera effektiva prissättningsprinciper inom hela gemenskapen samtidigt som en allmän service säkerställs för alla.

Ett ytterligare mål för telekommunikationspolicyn anges vara att vidare utveckla en öppen marknad för terminalutrustning inom hela gemenskapen. Häri ingår att snabbt träffa överenskommelser om fullständigt ömsesidigt erkännande av typgodkännande för terminalut- rustning på grundval av den snabba utvecklingen av gemensamma europeiska konformitetsspecifikationer.

Som en viktig punkt nämns härutöver att utveckla en gemensam marknad där teleförvaltningar och andra leverantörer kan konkurrera på lika villkor. För detta är det enligt resolutionen speciellt lämpligt med bl.a. en klar åtskillnad mellan sådana åtaganden som är betingade av regler och sådana som betingas av driften med vederbörlig hänsyn till situationen i varje enskild medlemsstat.

Det anses också viktigt att fortsätta gemenskapens åtgärder beträffande allmänna standarder inom telekommunikationssektorn.

Bland de olika punkter som anses viktiga som mål för telekommuni- kationspolicyn kan slutligen nämnas utarbetandet av en gemensam ståndpunkt beträffande satellitkommunikation. Härigenom skall detta nya informationsmedium kunna utvecklas i en gynnsam miljö. Allmänna regler för drift och utnyttjande av nätmiljön skall beaktas. Detsamma gäller konkurrensreglerna i Romfördraget och befintliga internationella åtaganden som gjorts av medlemsstaterna.

3.2. Kommissionens direktiv om konkurrens på marknaderna för teletjänster

EG-kommissionen antog den 28 juni 1990 ett direktiv om konkurrens på marknaderna för teletjänster (90/388/EEC). Direktivet anvisar liberalisering för olika teletjänster. Undantag gäller för telefoni medan en förlängd övergångsperiod tillåts för paket- eller kretskopplade datatjänster. Direktivet är inte tillämpligt beträffande telex, mobil radiotelefoni, personsökning och satellittjänster. Enligt direktivet skall myndighetsuppgifter skiljas från teleorganisationernas verksamhet. Artikel 1 i direktivet innehåller ett antal definitioner enligt följande. - "teleorganisationer": offentliga eller privata organ samt de dotter- företag de kontrollerar, som en medlemsstat beviljar speciella eller exklusiva rättigheter för tillhandahållande av ett allmänt tillgängligt telenät och, när så är tillämpligt, teletjänster - "speciella eller exklusiva rättigheter": de rättigheter som beviljats av en medlemsstat eller en offentlig myndighet till ett eller flera offentliga eller privata organ genom något legalt, författningsenligt

eller administrativt instrument, som för dem reserverar rätten att tillhandahålla en tjänst eller utöva en verksamhet - "allmänt tillgängligt telenät": den allmänt tillgängliga infrastruktur för telekommunikation, som medger överföring av signaler mellan definierade nätanslutningspunkter via tråd, via mikrovåg, via optiska medier eller genom andra elektromagnetiska medier - "teletjänster": tjänster vars tillhandahållande helt eller delvis består av sändning och fördelning av signaler i ett telenät med hjälp av telekommunikationsprocesser med undantag av rundradiosändning och television - "nätanslutningspunkt": alla fysiska anslutningar och deras tekniska accesspecifikationer, vilka utgör en del av det allmänt tillgängliga telenätet och är nödvändiga för tillgång till och effektiv kommunika- tion via detta allmänt tillgängliga nät - "väsentliga krav": de icke-ekonomiska skäl av allmänt intresse som kan få en medlemsstat att begränsa tillgången till det allmänt tillgängliga telenätet eller till allmänt tillgängliga teletjänster. Dessa skäl är säkerhet vid nätets drift, upprätthållande av nätets integritet och i berättigade fall samverkan mellan tjänster och dataskydd

Dataskydd kan innefatta skydd av persondata, sekretess för in- formation som överförs eller lagras samt skydd av privatlivet.

- "telefoni": det kommersiella tillhandahållandet till allmänheten av direktöverföring och koppling av tal i realtid mellan det allmänt tillgängliga nätets anslutningspunkter som möjliggör för varje användare att använda utrustning ansluten till en sådan nätanslut— ningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt - "telex-tjänst": det kommersiella tillhandahållandet för allmänheten av direktsändning av telexmeddelanden i enlighet med den relevanta rekommendationen från den internationella rådgivande telegraf— och telekommittén CCITT (Comité consultatif international télégraphique et téléphonique) mellan allmänt tillgängliga nätanslutningspunkter, för att göra det möjligt för varje användare att använda utrustning ansluten till en sådan nätanslutningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt

- "paket- och kretskopplade datatjänster": den allmänt tillgängliga, till allmänheten kommersiellt tillhandahållna direktöverföringen av data mellan allmänt tillgängliga nätanslutningspunkter, som gör det möjligt för varje användare att använda utrustning ansluten till en sådan nätanslutningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt - "tredjepartsförsäljning av kapacitet": det kommersiella tillhandahål- landet av förhyrda ledningar till allmänheten för dataöverföring som en separat tjänst, endast innefattande sådan koppling, behandling, datalagring eller protokollkonvertering som är nödvändig för överföring i realtid till och från det allmänt tillgängliga nätet

I inledningen till direktivet konstateras att tillhandahållande och drift av telenät och tillhandahållande av därmed sammanhängande tjänster i medlemsstaterna vanligtvis av hävd tillkommer en eller flera teleorganisationer med exklusiva eller speciella rättigheter. Sådana rättigheter karaktäriseras av den prövningsrätt staten i olika hög grad utövar vad gäller tillträde till marknaden för teletjänster. Ett flertal medlemsstater sägs redan ha reviderat det system med exklusiva eller speciella rättigheter som funnits inom telesektorn samtidigt som de försäkrat sig om att allmänt tillgängliga tjänster blir utförda. Systemet med exklusiva eller speciella rättigheter sägs dock ha upprätthållits i alla länder vad gäller tillhandahållande och drift av nätet. Beviljandet av exklusiva eller speciella rättigheter för en eller flera organisationer att sköta telenätet härrör från statens prövningsrätt. Genom att bevilja sådana rättigheter begränsar enligt direktivet en medlemsstat ofrånkom- ligen möjligheterna för andra organisationer att tillhandahålla sådana tjänster till eller från andra medlemsstater. Det anges vidare att domstolens rättspraxis godkänner restriktioner i friheten att till- handahålla tjänster, om dessa restriktioner uppfyller viktiga krav av allmänt intresse och tillämpas utan diskriminering och i proportion till målet. De enda väsentliga krav som skulle kunna rättfärdiga restriktio- ner i användningen av det allmänt tillgängliga nätet är att upprätthålla nätets integritet, driftsäkerhet och, när så är berättigat, samverkan och dataskydd. De införda restriktionerna måste emellertid anpassas till de mål, som eftersträvas genom dessa legitima krav.

Enligt direktivet kan medlemsstaterna - bortsett från de väsentliga krav som kan innefattas som villkor vid licensierings- eller deklara- tionsprocedurer - inkludera villkor rörande krav på allmänt tillgängliga tjänster, som utgör sakliga, icke diskriminerande och transparenta handelsregler beträffande villkor för varaktighet, tillgänglighet samt kvalitet för tjänsten.

I inledningen till direktivet anges att artikel 86 i Romfördraget förbjuder såsom oförenligt med den gemensamma marknaden varje uppträdande av en eller flera organisationer som medför missbruk av en dominerande position inom den gemensamma marknaden eller en betydande del av denna. Teleförvaltningar är också organisationer enligt denna artikels syften, eftersom de bedriver affärsverksamhet, och speciellt genom den tjänst de tillhandahåller genom att göra telenätet och teletjänster tillgängliga för användare. Detta tillhandahål- lande av telenätet anges enligt direktivet utgöra en separat marknad för tjänster, eftersom den inte är utbytbar mot andra tjänster.

Det sägs i direktivet att när en stat beviljar en organisation, som redan har en dominerande position vid upprättande av drift av nätet, exklusiva eller speciella rättigheter att tillhandahålla teletjänster, blir effekten av sådan rättighet att den dominerande positionen förstärks genom att den utvidgas till att omfatta även tjänster. Dessutom innebär de exklusiva eller speciella rättigheter som staten beviljar teleorganisa-

tioner för att tillhandahålla vissa tjänster att sådana organisationer förhindrar eller begränsar tillgång till marknaden för konkurrenter i fråga om dessa teletjänster och därigenom begränsar konsumenternas valmöjlighet, vilket har en benägenhet att begränsa de tekniska framstegen till skada för konsumenterna.

I direktivet uttalas härefter att de exklusiva rättigheter till tele- tjänster, som beviljats åt offentliga företag eller åt andra företag, som medlemsstater har medgett exklusiva eller speciella rättigheter att tillhandahålla nåt, år oförenliga med artikel 90 jämfört med artikel 86 i fördraget. Det anges emellertid att fördraget medger avsteg från tillämpningen av artikel 59 och 86, då sådan tillämpning enligt lag eller i praktiken skulle utgöra hinder för genomförandet av den speciella uppgift som tilldelats teleorganisationema. Denna uppgift består i att tillhandahålla och utnyttja ett universellt nät, dvs. ett nät med allmän geografisk täckning och som på begäran erbjuds till alla företag som tillhandahåller tjänster eller användare inom en rimlig tidsperiod. - De finansiella resurserna för utvecklingen av nätet kommer fortfarande i huvudsak från drift av telefonitjänsten. Om konkurrens inom telefoni tilläts skulle det kunna hota den finansiella stabiliteten hos teleorganisationema. Telefonitjänsten, oavsett om den erbjuds via det nuvarande telenätet eller blir en del av ISDN -tjänsten, är för närvarande också det viktigaste medlet att underrätta och ringa upp larmorganisationer, som ansvarar för den allmänna säkerheten.

Att tillhandahålla förhyrda ledningar anges utgöra en viktig del av teleorganisationernas uppgifter. I nästan alla medlemsstater råder för närvarande en väsentlig skillnad mellan avgifterna för användning av dataöverföringstjänsten på telefonnätet resp. för användning av de förhyrda ledningarna. Att omgående utjämna dessa taxor skulle kunna äventyra denna uppgift. En utjämning av sådana avgifter måste enligt direktivet genomföras gradvis fram till den 31 december 1992.

Direktivet anger vidare att medlemsstater inom ramen för Rådets direktiv beträffande tillhandahållande av öppna nät, ONP (open network provision), kan upprätta skäliga procedurer för att säkerställa att de väsentliga kraven uppfylls utan avbräck för harmoniseringen av dessa krav på gemenskapsnivå. Vad beträffar dataöverföring måste medlemsstaterna, som del av sådana procedurer, kunna kräva att handelsförordningarna följs i fråga om varaktighet, tillgänglighet och kvalitet på tjänsten samt kunna inkludera åtgärder för att skydda den uppgift av allmänt ekonomiskt intresse som de anförtrott en tele- organisation. Procedurerna måste bygga på specifika objektiva kriterier och användas utan diskriminering. Kriterierna bör framför allt vara berättigade och vara anpassade till allmänintresset. De bör vidare vara på vederbörligt sätt motiverade och publicerade.

I avvaktan på att standarder upprättas för gemenskapen i fråga om att tillhandahålla ett öppet nät, ONP, bör de tekniska gränssnitt som för närvarande är i bruk i medlemsstaterna göras allmänt tillgängliga,

så att företag som önskar gå in på marknaden för dessa tjänster kan vidta nödvändiga åtgärder för att anpassa sina tjänster till nätens tekniska egenskaper.

I direktivet sägs att teleorganisationer enligt nationell lagstiftning i allmänhet har fått uppgiften att reglera teletjänsterna speciellt i fråga om licensiering, kontroll av typgodkännande och föreskrivna specifika- tioner för gränssnitt, frekvenstilldelning samt övervakning av an— vändarvillkor. I några fall fastställer lagstiftningen endast allmänna principer för att styra driften av de licensbelagda tjänsterna, och överlåter åt teleorganisationema att bestämma de specifika villkoren för användning. Denna dubbla reglerande och kommersiella funktion hos teleorganisationema har enligt direktivet direkt inverkan på företag som erbjuder teletjänster i konkurrens med organisationerna i fråga. Genom denna sammanblandning av aktiviteter bestämmer organisatio— nerna eller utövar åtminstone stort inflytande på utbudet av tjänster som tillhandahålls av deras konkurrenter. Att delegera rätten att reglera tillgången till marknaden för teletjänster till ett företag som har en dominerande position i fråga om att tillhandahålla och utnyttja nätet innebär en förstärkning av denna dominerande position. Med anledning av intressekonflikter kommer detta troligen att begränsa konkurrenter- nas tillgång till marknaderna för teletjänster samt begränsa användarnas valfrihet. Sådana arrangemang kan också begränsa marknaden för utrustning för hantering av telemeddelanden och följaktligen också teknisk utveckling inom detta område. Nämnda kombination av verksamheter utgör därför enligt innebörden i artikel 86 ett missbruk av den dominerande marknadspositionen för teleorganisationer. Om detta är resultatet av en statlig åtgärd, så är åtgärden också oförenlig med artikel 90 jämförd med artikel 86 i Romfördraget.

I artikel 2 i direktivet anges att medlemsstaterna skall återkalla alla exklusiva eller speciella rättigheter för att tillhandahålla andra teletjänster än telefoni. Åtgärder skall vidtas för att säkerställa att alla teletjänstföretag har rätt att tillhandahålla sådana teletjänster. Vidare sägs att en medlemsstat, som kräver en licensiering eller deklarations- procedur för att tillhandahålla sådana tjänster för att säkerställa överensstämmelse med de väsentliga kraven, skall säkerställa att villkoren för att bevilja licenser är objektiva, icke diskriminerande och transparenta. Vidare skall alla avslag motiveras och procedurer finnas för överklagande av varje sådant avslag.

Beträffande paket- eller kretskopplade datatjänster får medlemssta- terna fram till den 31 december 1992 förbjuda affärsföretag att erbjuda tredjepartsförsäljning av hyrd ledningskapacitet till allmänheten. Med— lemsstaterna skall på planeringsstadiet senast den 30 juni 1992 till kommissionen anmäla varje licensierings- och deklarationsprocedur för tillhandahållande av paket- eller kretskopplade datatjänster för allmänheten, vilka är inriktade på att uppfylla väsentliga krav, handelsregler beträffande villkor för varaktighet, tillgänglighet samt

kvalitet på tjänsten eller åtgärder för att säkra uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse som de anförtrott åt en teleorganisation för tillhandahållande av kopplade datatjänster, om det är troligt att effektiviteten hos detta uppdrag motverkas av aktiviteter från privata tjänsteproducenter. Villkoren skall i sin helhet bilda en samling av specifikationer för allmänt tillgängliga tjänster och skall vara objektiva, icke diskriminerande och transparenta.

Enligt artikel 4 skall medlemsstater, som upprätthåller exklusiva eller speciella rättigheter för tillhandahållandet och driften av allmänt tillgängliga telenät, vidta nödvändiga åtgärder för att göra de villkor som styr tillgängligheten till näten objektiva och icke diskriminerande samt publicera dem. I synnerhet skall de säkerställa att teletjänstföretag som begär det kan få förhyrda ledningar inom en rimlig tid och att det inte förekommer några restriktioner för användningen annat än de som är motiverade i enlighet med artikel 2. Varje gång avgifterna för förhyrda ledningar höjs skall medlemsstaterna tillhandahålla Kommis- sionen information om de omständigheter som motiverar sådana höjningar.

I artikel 6 uttalas att medlemsstaterna, utan att strida mot harmonise- rade gemenskapsregler som antagits av Rådet beträffande tillhandahål- landet av ett öppet nät, skall säkerställa, vad gäller tjänsteproducenter inklusive teleorganisationema, att det inte förekommer någon dis- kriminering vare sig beträffande de villkor för användning som tillämpas eller de avgifter som skall erläggas.

Enligt artikel 7 skall medlemsstaterna från den 1 juli 1990 säkerstäl— la att beviljande av driftlicenser, kontroll över typgodkännande och föreskrivna specifikationer, tilldelning av frekvenser samt övervakning av villkor för användning utförs av ett organ som är oberoende av tele- organisationerna.

3.3. Direktiv m.m. om tillhandahållande av öppna nät, ONP

3.3.1. Rådets direktiv om upprättandet av den inre mark— naden för teletjånster genom att tillhandahålla öppna nät

EG-Rådet antog den 28 juni 1990 ett direktiv om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (90/387/EEC).

Detta s.k. ONP-direktiv (open network provision) är ett ramdirektiv. Det innehåller en referensram i enlighet med vilken förslag till villkor skall upprättas om tillhandahållande av öppna nät. Referensramen anger allmänna principer, harmoniserade tekniska gränssnitt eller

tjänstefunktioner samt harmoniserade villkor för tillgång och an- vändning. I direktivet ingår en plan - ett arbetsprogram. Hela direktivet skall läsas mot bakgrund av detta arbetsprogram (se avsnitt 0.7.2) som anger hur mera detaljerade villkor skall utarbetas. Dessa villkor skall avse i första hand förhyrda ledningar, paket- och nätkopplade datatjänster, ISDN, telefonitjänst, telextjänst och mobiltjänster. I arbetsprogrammet sägs att antagande av specifika direktiv för förhyrda ledningar och telefonitjänster skall prioriteras. Kommissionen skall varje år göra upp ett arbetsprogram enligt en procedur som anges i direktivet.

Ramdirektivet har sin grund i bl.a. det förhållandet att det anses att genomförandet av en marknad inom hela gemenskapen kommer att främjas av harmoniserade principer och betingelser för att tillhandahål- la öppna nät.

Förutsättningarna för att tillhandahålla öppna nät måste enligt direktivet stämma överens med vissa principer och får inte förhindra tillgång till nåt och tjänster annat än av hänsyn till allmänintressen, vilka betecknas som "väsentliga krav". Villkoren för tillhandahållande av öppna nät får vidare inte tillåta några ytterligare restriktioner beträffande användningen av det allmänt tillgängliga telenätet eller allmänt tillgängliga teletjänster än sådana som kan härröra från utövande av speciella eller exklusiva rättigheter som beviljats av medlemsstater och som stämmer överens med gemenskapsrätten. Det slås dessutom fast att taxeprincipema bör vara klart specificerade för att säkerställa rättvisa och transparenta villkor för alla användare.

Direktivet syftar till harmonisering av villkoren för öppen och effektiv användning av allmänt tillgängliga telenät och, där så är tillämpligt, allmänt tillgängliga teletjänster. Det är alltså begränsat till nämnda nät och tjänster.

Med "allmänt tillgängliga telenät" avses den allmänt tillgängliga in- frastruktur för telekommunikation, som medger överföring av signaler mellan definierade nätanslutningspunkter via tråd, via mikrovåg, via optiska media eller genom andra elektromagnetiska media. "Allmänt tillgängliga teletjänster" avser teletjänster vars tillhandahål- lande medlemsstater specifikt har anförtrott en eller flera teleorganisa- tioner. "Teleorganisationer" är offentliga eller privata organisationer, till vilka en medlemsstat har gett speciella eller exklusiva rättigheter för tillhandahållande av allmänt tillgängliga telenät och, där så är tillämpligt, allmänt tillgängliga teletjänster. "Speciella eller exklusiva rättigheter" avser rättigheter som beviljats av en medlemsstat eller en offentlig myndighet till en eller flera offentliga eller privata organisa- tioner genom något legalt, författningsenligt eller administrativt instrument, som för dem reserverar rätten att tillhandahålla en tjänst eller utöva en verksamhet. Med "nätanslutningspunkt" avses alla fysiska anslutningar med sina tekniska anslutningsspecifikationer, vilka

utgör en del av det allmänt tillgängliga telenätet och är nödvändiga för tillgång till och effektiv kommunikation via detta allmänt tillgängliga nät.

Enligt artikel 3 i direktivet måste villkor för att tillhandahålla öppna nät baseras på objektiva kriterier, vara öppna och publiceras samt garantera likformighet vid anslutning. De får inte vara diskrimineran— de. Villkoren får inte utgöra hinder för tillgång till allmänt tillgängliga telenät eller allmänt tillgängliga teletjänster utom i de fall då de baseras på väsentliga krav - allmänintressen - inom ramen för gemenskaps- rätten i fråga om säkerheten vid nätdrift, underhåll av nätets integritet, samverkan mellan tjänster i berättigade fall eller skydd av data.

De förslag till villkor som Kommissionen enligt direktivets arbetsprogram skall upprätta skall följa en referensram för tillhandahål- lande av öppna nät. Denna finns i bilaga 2 till direktivet. Som nämnts ovan talas i referensramen om allmänna principer, harmoniserade tekniska gränssnitt eller tjänstefunktioner samt harmoniserade villkor för tillgång och användning.

Som en allmän princip gäller att villkor för tillhandahållande av öppna nät skall utformas på ett sådant sätt att tjänsteföretagens och användarnas handlingsfrihet underlättas. Detta skall ske utan att teleorganisationernas ansvar för nätets funktion och bästa möjliga förhållanden för kommunikationskanalema begränsas på ett orimligt sätt.

Beträffande harmoniserade tekniska gränssnitt eller tjänstejiinktioner sägs bl.a. att existerande gränssnitt bör antas för existerande tjänster och nät. När existerande gränssnitt inte är lämpliga måste utökningar eller nya gränssnitt specificeras. I detta avsnitt hänvisas till pågående arbete inom CEPT, CCITT, ETSI och CEN/CENELEC.

Beträffande harmoniserade villkor för tillgång och användning anges att identifiering skall ske av villkor för anslutning och tillhandahållande av tjänster så långt detta behövs. Villkor för tillgång kan avse t.ex. maximal leveranstid, tjänstekvalitet - i synnerhet överföringskvalitet, underhåll och möjligheter att rapportera nätfel. Användningsvillkor kan gälla villkor för tredjepartsförsäljning av kapacitet, villkor för delad användning eller villkor för sammankoppling mellan allmänt till— gängliga och privata nät. Användningsvillkoren kan inkludera villkor som gäller tillgång till frekvenser och åtgärder som berör skydd av persondata och kommuni- kationssekretess.

Taxeprinciperna måste stämma överens med de grundläggande principerna om att de skall baseras på objektiva kriterier, vara öppna och publiceras samt vara likformiga och icke-diskriminerande (artikel 3.1).

Dessa principer innebär framför allt följande.

- Taxor måste baseras på objektiva kriterier, speciellt då det gäller tjänster, och områden som innefattas av speciella eller exklusiva rättigheter måste i princip vara kostnadsorienterade, varvid skall gälla att fastställandet av den aktuella taxenivån skall fortsätta att ligga inom ramen för nationell lagstiftning och inte beröras av de villkor som gäller för tillhandahållande av öppna nät. När dessa taxor fastställs, bör ett av målen vara utformning av effektiva taxeprinciper inom hela gemenskapen, samtidigt som en allmän service garanteras åt alla. - Taxorna måste vara transparenta och måste vederbörligen publice- ras. - För att ge användare möjlighet att välja mellan de individuella tjänsteelementen, i den utsträckning tekniken så medger, måste taxor vara tillräckligt specifika i enlighet med konkurrensreglerna i Romfördraget. I synnerhet skall tilläggsfunktioner, som införs för att tillhandahålla speciella extra tjänster, i allmänhet debiteras, oberoende av övriga inkluderade funktioner och överföringen som sådan. - Taxorna får ej vara diskriminerande och skall garantera likformig behandling. Varje debitering för tillgång till nätresurser eller nättjänster måste stämma överens med ovan angivna principer och med konkurrens- reglerna i Romfördraget. Vid debitering måste hänsyn också tas till principen om en rättvis fördelning av de globala kostnaderna för de använda resurserna och behovet av en rimlig avkastningsnivå för investeringar. Vidare sägs att det kan finnas olika taxor. Detta gäller i synnerhet för att hänsyn skall kunna tas till överskottstrafiken under högtrafikperioder och bristen på trafik under lågtrafikperioder, förutsatt att taxedifferenserna kan rättfärdigas kommersiellt och inte strider mot de principer som angetts ovan.

3.3.2. ONP för hyrda förbindelser

I enlighet med vad som sägs i ramdirektivet för ONP har det inom Kommissionen pågått ett arbete med ett förslag till direktiv avseende tillämpning av ONP på fasta förbindelser (leased lines). Det senaste tillgängliga förslaget till direktiv är daterat den 19 december 1991. Enligt uppgift har rådet antagit direktivet den 5 juni 1992. Någon uppgift om det antagna dokumentet helt stämmer överens med det förslag som varit tillgängligt har ej gått att få. Redovisningen av EG:s _ inriktning på detta område utgår således från det nämnda förslaget. Direktivförslaget om ONP för hyrda förbindelser innehåller regler som har betydelse för hur överenskommelser om att hyra fasta förbindelser kan utformas. Information om villkor för uthyrning av förbindelser skall publiceras. Det gäller olika tekniska villkor, taxor, försäljnings- och användningsvillkor samt villkor för anslutning av

terminaler. Informationen skall vara lätt åtkomlig för användarna. Om telemyndigheten inte bestämmer annat skall ändringar av villkoren publiceras senast två månader innan de tillämpas. Information om nya typer om hyrda ledningar skall göras offentlig inom samma tidsram (art. 3). Försäljningsvillkoren skall innehålla upplysningar om hur ledningar beställs och vidare om leveranstid, kontraktstid, reparations- tid och återbetalnings- eller ersättningsprocedur (art. 4). Existerande erbjudanden får upphöra endast efter det att de användare som berörs har hörts. Om dessa inte kommer överens om när ett erbjudande skall upphöra skall användarna ha möjlighet att lägga fram saken för telemyndigheten (art. 5).

Medlemsstaterna skall garantera att förekommande restriktioner i fråga om tillgängligheten till och användningen av hyrda förbindelser har sin grund i s.k. väsentliga krav som upprätthålls av telemyndig- heten. Inga tekniska restriktioner får införas eller behållas beträffande anslutning av olika hyrda förbindelser till varandra eller för samman— koppling av hyrda förbindelser och allmänt tillgängliga telenät (art. 6).

Respektive lands telemyndighet ges i direktivet vissa befogenheter som har betydelse för de villkor som kan användas. En särskild ordning skall finnas för myndigheten att på kortast möjliga tid pröva om de begränsningar som ställs upp av den som tillhandahåller hyrda förbindelser skall tillåtas. Begränsningarna kan avse vägran, avbrott eller reducering i tillhandahållandet av förbindelser. Medlemsstaterna skall garantera att denna ordning innebär en öppen beslutsprocess där parterna kan ta till vara sina intressen. Förfarandet skall inte begränsa parternas rätt till domstolsprövning. Telemyndigheten skall garantera att den som tillhandahåller förbindelser följer principen om icke- diskriminering när det allmänt tillgängliga telenätet används för att tillhandahålla tjänster som kan tillhandahållas även av andra. När hyrda förbindelser används för att tillhandahålla tjänster som inte reserverats genom speciella eller exklusiva rättigheter, måste samma slag av hyrda förbindelser erbjudas användare på lika villkor. Om den som tillhandahåller förbindelser anser att det är orimligt att erbjuda förbindelser enligt publicerade taxor och villkor i övrigt, måste överenskommelse träffas med telemyndigheten om att ändra villkoren i det särskilda fallet (art. 8).

Medlemsstaterna skall garantera att taxorna för hyrda förbindelser följer de grundläggande principerna om kostnadsorientering och öppenhet (transparens). För att åstadkomma detta skall det samtidigt garanteras att den som tillhandahåller förbindelser använder ett redovisningssystem som gör det möjligt att kontrollera att principerna följs (art. 10).

Förutom att de ovan beskrivna allmänna principerna för tillhandahål- lande av fasta förbindelser skall iakttas åläggs i direktivförslaget medlemsstaterna att säkerställa att de som har speciella eller exklusiva rättigheter med avseende på telenät tillhandahåller en s.k. mini—

miuppsättning fasta förbindelser för uthyrning. Sådana fasta för- bindelser skall vara utformade i överensstämmelse med i direktivet angivna standarder. Exempelvis ingår i minimiuppsättningen för- bindelser för 64 kbit/s digital överföring, varvid det anges att de tekniska specifikationer som följer av CCITT 6.703 samt relevanta CCITT-rekommendationer i G.800-serien skall vara uppfyllda (art. 7 samt bilaga 11).

3.3.3. ONP för telefoni (voice telephony)

I enlighet med det som sägs i ramdirektivet för ONP pågår inom Kommissionen arbete med ett förslag till direktiv avseende ONP för telefoni (voice telephony). Det senaste förslag till direktiv som föreligger är daterat den 20 maj 1992.

Förslagets syfte är bl.a. att slå fast rätten för teleanvändare till telefonitjänsten och att förbättra tillgången till den allmänt tillgängliga infrastrukturen för alla teleanvändare.

I artikel 1 i direktivförslaget anges att detta gäller harmonisering av villkor för öppen och effektiv tillgång till och användning av det fasta allmänt tillgängliga telefonnätet och tjänster samt tillgången inom gemenskapen till en harmoniserad telefonitjänst. Enligt denna artikel gäller förslaget inte mobila telefontjänster utom såvitt dessa rör samtrafik mellan de nät som används för sådana tjänster och det fasta allmänt tillgängliga telenätet.

Enligt artikel 2 skall definitionerna i ramdirektivet för ONP (se avsnitt 3.3. 1) användas i tillämpliga delar. Härutöver används följande definitioner. Med "det fasta allmänt tillgängliga telefonnätet" menas den allmänt tillgängliga kopplade infrastrukturen för telekommunika- tion som används för att bl.a. tillhandahålla telefonitjänster mellan definierade nätanslutningspunkter. Med "användare" avses slutan- vändare och organ som tillhandahåller tjänster, inkl. teleorganisationer i de fall dessa tillhandahåller tjänster som erbjuds eller kan erbjudas även av andra. Uttrycket "abonnent" betyder användare, individer eller organ, som ingår en överenskommelse med en teleorganisation om anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet. "Nationell regle- ringsmyndighet" är det eller de organ i varje medlemsstat som, legalt åtskilt från och funktionellt oberoende av teleorganisationema, av medlemsstat har anförtrotts bl.a. de regulatörsfunktioner som anges i direktivförslaget.

Enligt artikel 3 skall medlemsstaterna se till att användarna har rätt att få tillgång till en anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet och att ansluta terminalutrustning och ledningar till detta näts an- slutningspunkt. Användarna skall vidare garanteras rätt att använda det allmänt tillgängliga telefonnätet för telefoni och andra tillämpningar så långt detta tillåts enligt gemenskapsrätten.

Artikel 4 behandlar publicering och tillgång till information. En nationell regleringsmyndighet (telemyndighet) skall svara för att det publiceras fullständig och aktuell information om tillgängligheten och användningen av det allmänt tillgängliga telefonnätet och telefonitjän- sten. Informationen skall avse det som sägs i bilaga 1 till direktivför- slaget. I bilagan anges huvudpunkter för informationsskyldigheten, vilken omfattar detaljerade uppgifter i olika hänseenden. Bland dessa kan nämnas - tekniska anslutningskarakteristika - erbjudna teletjänster inkl. tekniska standarder - taxor - servicenivå standardavtal - licensvillkor — inkopplingsvillkor - restriktioner avseende användning - tidsperiod avseende förvarning om ändrade villkor den nationella nummerplanen - förlikningsprocedur

Artikel 6 anger de villkor som skal gälla när en tjänst inte längre skall tillhandahållas. I följande artikel sägs att användaren har rätt till ersättningen om en överenskommen servicenivå inte kan fullföljs.

Enligt artikel 8 skall den nationella regleringsmyndigheten garantera att det tillhandahålls vissa tilläggstjänster såsom direktval, vidarekopp- ling, calling line identification (identifikation av uppringande abonnent- nummer) och nummerupplysning i andra medlemsstater.

Artikel 10 handlar om samtrafik. Regleringsmyndigheten skall garantera att en rimlig begäran om samtrafik från en godkänd tillhandahållare av telefoni inte skall hindras. En begäran om samtrafik får inte avvisas utan att myndigheten konsulterats. De tekniska och kommersiella villkoren om samtrafik skall i första hand överenskom- mas mellan parterna. På begäran av någon av parterna skall myndig- heten kunna gripa in i syfte att rättvisa, rimliga och icke-diskrimine- rande villkor överenskoms. Om samtrafiköverenskommelser inkluderar särskild kompensation för betungande samhälleliga åtaganden, skall sådan ersättning vara kostnadsorienterad, icke-diskriminerande och i alla delar berättigad.

Den nationella regleringsmyndigheten skall enligt artikel 11 garantera att taxor för att använda det allmänt tillgängliga telefonnätet är kostnadsorienterade och transparenta. Taxorna skall publiceras, vilket myndigheten skall ansvara för, och får inte ändras utan en skälig övergångstid som bestäms av regleringsmyndigheten. I artikel 12 talas om de redovisningssystem som skall användas av teleorganisationema.

Enligt artikel 21 skall medlemsstaterna garantera att regleringsmyn- digheten har ansvaret för nummerplanen för telefonnätet. Myndigheten skall svara för att planen tillämpas på ett rättvist sätt utan diskrimine-

ring i förhållande mellan teleorganisationema och andra som till— handahåller teletjänster.

I artikel 22 tas upp frågor om användarvillkor och s.k. väsentliga krav.

Artikel 26 innehåller bestämmelser om en ordning för förlikning i fråga om tvister mellan en teleorganisation och användare, såsom andra organ som tillhandahåller teletjänster, konsumenter eller andra teleorganisationer. Dessa skall ha rätt att klaga till den nationella regleringsmyndigheten eller ett annat fristående organ. Tvisterna skall därigenom lösas på ett enkelt, billigt, rättvist och öppet sätt.

Denna artikel innehåller också förfaranderegler om tvister som rör teleorganisationer i två eller flera medlemsstater. I sådana fall ges EG:s ONP-kommitté och ordföranden i den kommittén särskilda befogenheter i syfte att en överenskommelse mellan de tvistande parterna skall kunna nås.

3.3.4. ONP för paketkopplad datakommunikation

Enligt ramdirektivet för ONP skall det också utarbetas detaljerade anvisningar för paketkopplad datakommunikation. Det har därför framställts ett förslag till en rekommendation om harmoniserad villkor för tillhandahållande av en minimiuppsättning av paketkopplade datakommunikationstjänster på grundval av ONP-principerna. Förslaget är daterat den 7 juni 1991. Enligt uppgift skall rådet den 5 juni 1992 ha antaget rekommendationen.

3.3.5. ONP för ISDN

Det fastlagda arbetsprogrammet för ONP innehåller även att det skall utformas detaljanvisningar för tillhandahållande av ISDN (Integrated Services Digital Network). Ett förslag till rekommendation om harmoniserade villkor för ISDN-anslutning och om en minimiuppsätt- ning av ISDN-funktioner med tillämpning av ONP-principer har utarbetats inom Kommissionen och enligt uppgift antagits av rådet den 5 juni 1992.

3.4 Rådets direktiv om inbördes närmande av medlemsstaternas lagstiftning om teleter- minalutrustning, inklusive det ömsesidiga erkännandet av utrustningens överensstäm— melse (Terminaldirektivet)

3.4.1. Inledning

Inom stora delar av Europa har teleterminalområdet under senare år genomgått betydande förändringar. Karakteristiskt för området är den allt mera liberaliserade marknaden och den snabba tekniska utveck- lingen. Ett uttryck för denna utveckling utgörs av EG-kommissionens beslut år 1988 om ett direktiv om konkurrens på teleterminalmarkna— den (88/301/ EEG), varigenom ensamrätten för försäljning, installation m.m. av teleterminalutrustning upphävdes.

I linje med strävandena att liberalisera utrustningsmarknaden och främja konkurrensen inom gemenskapen på detta område antog EG- rådet den 29 april 1991 (91/263/EEG) ett direktiv om inbördes närmande av medlemsstaternas lagstiftning om teleterminalutrustning och om ömsesidigt godkännade av utrustningens överensstämmelse (i det följande benämnt "terminaldirektivet").

Som framgår av dess rubrik så omfattar terminaldirektivet "teleter— minalutrustning". Med sådan utrustning avses exempelvis telefoner, telefaxapparater, modem, televäxlar, telefonsvarare, trådlösa telefoner och mobiltelefoner. Den huvudsakliga följden av direktivet är att med- lemsstaterna åläggs att försäkra sig om att endast sådan utrustning, som uppfyller i direktivet upptagna krav, marknadsförs eller används. Dessutom åläggs de att inte hindra att sådan utrustning får marknads- föras eller användas.

Senast den 6 november 1992 skall medlemsstaterna ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina förpliktelser enligt direktivet (art. 17).

3.4.2. Direktivets innehåll Tillämpningsområde

Direktivet gäller sådan teleterminalutrustning, som är avsedd att anslutas till ett allmänt tillgängligt telenät. Utrustning som kan anslutas till ett allmänt tillgängligt telenät, men som inte är avsedd att användas på detta sätt, faller i princip utanför regleringen. Dock ställs i

direktivet upp vissa regler om märkning, förklaring av leverantören om avsedd användning m.m. av sådan utrustning.

Med begreppe "allmänt tillgängligt telenät" avses den allmänt tillgängliga infrastrukturen för telekommunikation, som medger överföring av signaler mellan definierade anslutningspunkter. Över— föringen kan ske via tråd, mikrovåg, optiska medier eller andra elektromagnetiska medier.

Med att utrustningen är avsedd att anslutas till ett allmänt tillgängligt telenät menas att den antingen är avsedd att anslutas direkt till ett sådant näts anslutningspunkt eller att den kan samverka med ett sådant nät genom direkt eller indirekt anslutning till ett sådant näts an- slutningspunkt för att sända, bearbeta eller ta emot information. Anslutningen kan ske med träd, radio, optiska eller andra elektromag- netiska system.

Kra vbestämmelser

Terminaldirektivet (art. 4) anger de krav, s.k. "väsentliga krav", som teleterminalutrustning skall uppfylla. Kraven är endast allmänt beskrivna i direktivet. I överensstämmelse med Rådets resolution den 7 maj 1985 (85/C 136/01) om en ny metod vad gäller teknisk harmonisering och standarder förutsätts, att närmare bestämning av kraven skall ske genom att harmoniserade standarder utarbetas. Enligt direktivets preambel är en harmoniserad standard en teknisk specifika— tion (en europeisk standard eller ett harmoniseringsdokument) antagen av den europeiska standardiseringskommittén CEN (Comité Européen de Normalisation), den europeiska elektrotekniska standardiserings- kommittén CENELEC (Comité Européen de Normalisation Elec- trotechnique) eller det europeiska institutet för telestandarder ETSI (European Telecommunication Standards Institute) på grundval av en begäran från Kommissionen.

De i direktivet (art. 4) angivna kraven är följande:

a) användarsäkerhet,

b) säkerhet för personal vid företag som driver allmänt tillgängligt

telenät,

c) krav på elektromagnetisk kompatibilitet, såvitt dessa krav är specifika för terminalutrustning,

d) skydd mot skada på allmänt tillgängligt telenät,

e) effektivt utnyttjande av radiofrekvensspektrumet, där så är till—

lämpligt,

f) terminalutrustningen skall kunna fungera tillsammans med utrustning i allmänt tillgängligt telenät med avseende på upp— koppling, ändring, debitering, upprätthållande och nedkoppling av reella eller virtuella förbindelser (real or virtual connection),

g) i berättigade fall skall terminalutrustningar kunna fungera till- sammans via det allmänt tillgängliga telenätet. Med berättigade fall

avses fall då terminalutrustningen stöder en reserverad tjänst enligt gemenskapsrätten eller en tjänst, om vilken rådet har beslutat att den skall vara tillgänglig i hela gemenskapen. Vad gäller punkterna a) och b) skall dessa tillämpas endast om utrustningen inte omfattas av Rådets direktiv den 19 februari 1973 (73/23/EEG) om närmandet av medlemsstaternas lagar rörande elektrisk utrustning avsedd för användning inom vissa spännings- gränser, det s.k. lågspänningsdirektivet. I den mån utrustningen inte omfattas av lågspänningsdirektivet kan det därvid antas att de i punkterna a) och b) upptagna kraven kommer att utformas i över- ensstämmelse med lågspänningsdirektivet, dvs. tillämpningsområdet för lågspänningsdirektivet kommer i realiteten att utsträckas utanför de spänningsgränser som gäller för det direktivet, så att all terminalutrust- ning kommer att behöva uppfylla kraven enligt lågspänningsdirektivet såvitt gäller dessa punkter.

Med avseende på punkterna a) och b) finns till följd av lågspän— ningsdirektivet redan i nuläget ett antal harmoniserade standarder. Har en harmoniserad standard offentliggjorts i EG:s officiella tidning (Official Journal) och antagits som nationell standard skall enligt terminaldirektivet (art. 6.1) medlemsstaterna förutsätta att utrustning som stämmer överens med en sådan nationell standard också stämmer överens med kraven i punkterna a) och b).

Vad gäller de krav som tas upp i punkterna c) - g) finns ännu inte några harmoniserade standarder antagna. Terminaldirektivet (art. 6.2) ger anvisningar om hur dessa krav skall få ett bestämt innehåll. Detta skall ske i två steg. Det första steget innebär att Kommissionen skall bestämma vilka typer av terminalutrustning som det finns behov av gemensamma tekniska föreskrifter för samt överföra uppgiften att utforma dessa föreskrifter på det relevanta standardiseringsorganet. (Det bör härvid noteras att beträffande många terminaler, dvs. de som är anpassade för befintliga nationella system, kommer Kommissionen inte att finna behov av harmoniserade standarder. För sådan utrustning torde de nationella standarder som finns även fortsättningsvis vara de som skall tillämpas.)

Sedan de berörda standardiseringsorganen utarbetat harmoniserade standarder skall kommissionen som ett andra steg anta dessa (eller de delar av standarderna som upptar krav enligt punkterna c) - g) ovan) och därvid omvandla dem till bindande gemensamma tekniska föreskrifter, CTR:s (common technical regulations), som skall införas i Official Journal.

I sitt arbete skall Kommissionen bistås av en kommitté, ACTE (the Approvals Committee for Terminal Equipment). ACTE skall vara rådgivande gentemot Kommissionen och skall med jämna mellanrum samråda med representanter för teleorganisationema, konsumenterna, tillverkarna, tjänsteproducenterna och fackföreningarna.

Marknadsföring m.m.

Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att terminalut- rustning kan släppas ut på marknaden och tas i bruk endast om den uppfyller direktivets krav, när den är korrekt installerad och under- hållen samt används i avsett syfte (art. 3). Om det visar sig att en terminalutrustning, trots att den är märkt enligt bestämmelserna i direktivet, inte uppfyller direktivets krav skall medlemsstaterna se till att utrustningen dras tillbaka från marknaden eller förhindra eller begränsa möjligheterna till att den kommer ut på marknaden (art. 8). För det fall att detta skulle inträffa finns bestämmelser i direktivet om procedurer inom gemenskapen för att lösa därvid uppkommande problem.

Som ett led i strävandena att åstadkomma fri rörlighet inom gemenskapen för sådan terminalutrustning som uppfyller direktivets krav förbjuds medlemsstaterna att hindra att utrustningen släpps ut på marknaden och används inom sina territorier (art. 5). Detta innebär således att teleterminaler, som uppfyller EG:s väsentliga krav enligt terminaldirektivet, efter vederbörlig provning, kontroll och märkning i ett land, kan säljas och användas i alla andra gemenskapsländer.

Granskning av överensstämmelse med kraven

Terminaldirektivet bygger på att det skall finnas särskilda s.k. anmälda organ, som skall utfärda intyg samt genomföra produktkontroller och därtill hörande övervakningsuppgifter för att säkra att terminaler uppfyller kraven i direktivet såsom dessa krav har manifesterats i harmoniserade standarder och CTR:s. Organen skall utses av medlemsstaterna. De kan vara såväl myndigheter som privata företag. Direktivet innehåller bestämmelser om dessa organs kompetens och oberoende ställning. Bestämmelserna skall vara styrande vid pröv- ningen av huruvida en myndighet eller ett företag skall kunna komma i fråga för att utses till de ifrågavarande uppgifterna.

Någon skyldighet för varje medlemsland att anmäla organ synes inte följa av bestämmelserna i direktivet. Det kan mycket väl tänkas att vissa länder anmäler flera organ, medan andra inte anmäler något. Det förutsätts att de anmälda organen skall kunna verka inom hela gemenskapen i inbördes konkurrens under kontroll från medlemssta- ternas sida. I direktivet finns regler för hur det skall förfaras i det fall att någon medlemsstat anser att ett anmält organ inte uppfyller kraven för att verka som sådant. Det kan i så fall komma i fråga att den stat som anmält organet upphäver sin anmälan.

I Rådets beslut den 13 december 1990 (90/683/EEG) om moduler för bestämmande av överensstämmelse anges hur godkännande och kontroll av produktionen skall utföras. Systemet är uppbyggt i ett antal moduler. I detta direktiv anges att enskilda produktdirektiv kan

innehålla kompletterande bestämmelser i detta avseende, vilket terminaldirektivet gör. De moduler som är tillämpliga för terminaldi- rektivet är betecknade B, C, D och H. De beskrivs i bilagorna 1-4 till terminaldirektivet.

Terminaldirektivet ger tillverkaren eller importören möjlighet att välja mellan de olika modulerna för att styrka att produkten uppfyller kraven. Han kan välja att låta provnings- och kontrollverksamheten ombesörjas av andra företag eller att själv i betydande grad sköta kontrollverksamheten. I det senare fallet kommer hans kontrollverk- samhet att provas och övervakas av ett anmält organ. Det står tillverkaren/importören fritt att vända sig till vilket anmält organ han vill inom det kompetensområde som gäller för ifrågavarande organ. Dock måste det vara e_tt anmält organ som har ansvar för hela förfarandet inom % modul.

De för terminaldirektivet gällande modulerna för fastställande av överensstämmelse med kraven är följande.

1 . EG-typprovning kombinerad med försäkran om typöverensståm— melse och stickprovskontroll (modul B och C, terminaldir. bil. I och 2) EG-typprovning innebär att ett anmält organ undersöker om ett representativt provexemplar av den ifrågavarande terminalen uppfyller de väsentliga kraven i direktivet. Undersökningen görs på grundval av omfattande teknisk dokumentation rörande konstruktion, tillverkning och handhavande av produkten och genom provning av denna. Då prototypen uppfyller föreskrifterna i direktivet, skall det anmälda organet utfärda ett EG-typintyg, som skall innehålla bl.a. slutsatserna av undersökningarna och nödvändiga data för identifie- ring av produkten.

Det åligger därefter tillverkaren! importören att vidta alla åtgärder som krävs för att tillverkningsprocessen skall leda till att de tillverkade produkterna stämmer överens med den godkända prototypen. Tillverkaren/ importören skall skriftligen försäkra sådan överensstämmelse. Det åligger dessutom denne att anbringa ett EG- märke, ett märke som upptar det ansvariga anmälda organet samt ett märke som anger att utrustningen är avsedd för och lämpad för anslutning till det allmänt tillgängliga telenätet. Tillverkaren/impor- tören måste också anlita ett anmält organ som skall utföra produkt- kontroller med slumpmässiga intervaller.

2. EG—typprovning kombinerad med kvalitetssäkring i produktio- nen (modul B och D, terminaldir. bil. 1 och 3) Typprovningen sker på samma sätt som i föregående alternativ. Kvalitetssäkringen i produktionen innebär att tillverkningen skall ske med användning av ett godkänt kvalitetssystem för produktion, slutkontroll och provning. Ett anmält organ skall granska huruvida kvalitetssystemet som sådant uppfyller i direktivet angivna krav med avseende bl.a. på tillverknings-, kvalitetskontroll- och kvalitetssäk-

ringsmetoder. Organet skall dessutom kontrollera att kvalitetssys—

temet fungerar som det är avsett.

Tillverkaren skall även här skriftligen försäkra att produkten stämmer överens med den prototyp som anges i EG-intyget. Det åligger också tillverkaren att anbringa de föreskrivna märkena på produkten.

3. EGförsäkran om överensstämmelse, jiill kvalitetssäkring (modul H, terminaldir. bil. 4) Tillverkaren skall försäkra sig om och skriftligen förklara att produkten uppfyller de relevanta kraven i terminaldirektivet. Någon typprovning skall inte ske i detta alternativ. Däremot skall till— verkaren använda sig av ett kvalitetssystem för konstruktion, till- verkning och slutkontroll samt provning. Systemet är avsett att garantera att produkten uppfyller kraven i direktivet. Det skall granskas och godkännas av ett anmält organ. Ett sådant organ skall också utöva fortlöpande kontroller av att tillverkaren uppfyller sina åligganden med avseende på det tillämpade kvalitetssystemet. Även i detta alternativ skall tillverkaren upprätta en skriftlig försäkran om överensstämmelse och anbringa de tre ovan nämnda märkena på varje produkt. De anmälda organ som utfört EG-typprovning, produktkontroll resp. kontroll av kvalitetssystem eller beslutat om bedömningen avseende systemet med full kvalitetssäkring skall samtidigt utfärda ett admini— strativt godkännande för anslutning av den berörda terminalutrust- ningen till det allmänt tillgängliga telenätet.

3.5. Rådets direktiv, rekommendation och resolution om introduktionen av ett alleu- ropeiskt mobiltelefonisystem enligt GSM

EG-rådet har den 25 juni 1987 antagit dels en rekommendation (87/371/EEG) om det samordnade införandet av allmänt tillgängliga, alleuropeiska, cellulära, digitala, landbaserade, mobila kommunika- tionssystem inom gemenskapen, dels ett direktiv (87/372/EEG) beträffande vilka frekvensband som skall reserveras för det samordna— de införandet av allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobilkommunikation inorn gemenskapen. Det har dessutom den 14 december 1990 utfärdat en resolution (90/C 329/09) om den sista etappen av det samordnade införandet av alleuropeisk, landbaserad, allmänt tillgänglig, digital, cellulär, mobil kommunikation inom gemenskapen.

3.5.1. Rekommendationen

Rekommendationen inleds med att det konstateras bl.a. att mobil- radiotjänster är den enda möjligheten att nå användare, som befinner sig på rörlig fot och det effektivaste sättet för dessa användare att anslutas till allmänt tillgängliga telenät. I preambeln står vidare att de landbaserade, mobila kommunikationssystem, som för närvarande används inom gemenskapen, i stor utsträckning är inkompatibla och inte tillåter användare som befinner sig i fordon, på båtar, tåg eller till fots runtom inom EG att utnyttja fördelarna hos tjänster och marknader som omfattar hela Europa. Övergången till andra generationens cellulära, digitala, mobila kommunikationssystem kommer att ge en unik möjlighet att bygga upp mobil kommunikation som omfattar hela Europa.

Det noteras vidare att Europeiska post- och telesammanslutningen CEPT (Conference Européenne des Administrations des Postes et des Telecommunications) har inrättat en speciell arbetsgrupp GSM (Groupe Speciale Mobile) för planering av alla aspekter på systemet för infrastrukturen för cellulär mobilradio av andra generationen. Rådet framhåller att det är nödvändigt att snabbt utarbeta alla överenskom- melser som krävs för att tillåta obegränsad tillgång till mobilkommuni- kation och rättighet för europeiska användare att fritt föra med sig terminaler inom hela gemenskapen.

Rådet rekommenderar att teleförvaltningarna genomför detaljerade rekommendationer beträffande samordnat införande av allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobil kommuni- kation i gemenskapen. De allmänna krav som det framtida systemet därvid skall uppfylla är följande:

- Det skall vara lämpligt för användning på frekvensbanden 890-915 Mhz och 935-960 Mhz, som skall göras tillgängliga för detta

system,

- det skall tillåta ett trafikflöde större eller lika stort som befintliga nät, med beaktande av de otillräckliga bandbreddsresurser som

tilldelats dessa system,

det skall förse användaren med en röstöverföringskvalitet, som är minst lika bra som i existerande system, - det skall medge effektiv användning av handburna terminaler genom att uppmuntra till konkurrens mellan tillverkare, och - det skall vara tillräckligt flexibelt för att möjliggöra införandet av

nya tjänster förknippade med ISDN. Beträffande kostnaderna för systemet så anges att dessa bör jämföras med kostnaderna för den fasta infrastruktur som teleförvaltningarna skall svara för med hänsyn tagen till både tättbebyggda och glesbe- byggda områden, och med kostnaderna för den mobila utrustningen. Alla dessa kostnader bör ligga inom ekonomiskt rimliga gränser och

får i vart fall inte överstiga kostnaderna för de befintliga, offentliga mobiltelefonsystemen på 900 Mhz-bandet.

Rådet rekommenderar vidare att teleförvaltningarna fortsätter sam- arbetet inom europeiska post- och telesammanslutningen, CEPT. Teleförvaltningama anmodas att inom ramen för CEPT överväga tariffprinciper innebärande att tjänsten bör debiteras i förhållande till den tid som radiokanalen används och att hänsyn tas till trenden mot mindre avståndsberoende i tariffema.

Det anges att det ifrågavarande mobilkommunikationssystemet bör införas senast år 1991. Större tättbefolkade områden bör vara täckta senast år 1993 medan huvudförbindelserna mellan dessa områden bör vara täckta år 1995.

3.5 .2 Direktivet

Utgångspunkterna för direktivet utgörs av samma förhållanden som redovisats i föregående avsnitt beträffande Rådets rekommendation. Det framhålls att rekommendationen kommer att möjliggöra en snabb specificering av radioöverföringssystemet. Det görs därvid den bedömningen att det på grundval av nuvarande utvecklingstendenser inom tekniken och på marknaden förefaller realistiskt att räkna med att frekvensbanden 890-915 Mhz och 935-960 Mhz uteslutande kommer att användas i det alleuropeiska systemet inom loppet av 10 år, räknat från den 1 januari 1991.

I direktivet (art. 1) åläggs medlemsstaterna att se till att vissa angivna frekvensband reserveras för ifrågavarande mobilkommunika- tionssystem. Detta får dock ske i två steg. I ett första steg skall medlemsstaterna se till att frekvensbanden 905-914 Mhz och 950-959 MHz eller jämförliga andra delar av det frekvensutrymme som är tänkt för systemet reserveras från den 1 januari 1991. Det andra steget följer av medlemsstaternas åliggande att se till att nödvändiga planer upprättas så att systemet skall kunna uppta hela frekvensbanden 890- 915 MHz och 935-960 MHz så snart som möjligt i enlighet med efterfrågan.

Direktivet innehåller också ett regel (art. 3) om att en allmänt tillgänglig, alleuropeisk, cellulär, digital, landbaserad mobilkommuni- kationstjänst skall skapas i varje medlemsstat. Den skall uppfylla en gemensam specifikation, som innefattar funktionen att alla röstsignaler kodas binärt före radioöverföring. Vidare skall tjänsten innebära att användare som är anslutna till tjänsten i ett medlemsland skall kunna få tillgång till denna också i varje annat medlemsland.

3.5.3. Resolutionen

I resolutionen uppmärksammar Rådet att väsentliga framsteg har gjorts i fråga om införandet av det alleuropeiska, digitala, mobila, cellulära

GSM-systemet. Vissa frågor måste emellertid hanteras för att åstad- komma verkligt alleuropeiska mobila tjänster och till fullo utveckla möjligheterna hos GSM-systemet. Det konstateras att många av dessa frågor bearbetas i samband med arbetet inom CEPT och det europeiska standardiseringsorganet för telekommunikation ETSI (European Telecommunications Standards Institute).

Från EG:s sida krävs det åtgärder inom några områden. Dessa är enligt resolutionen framför allt följande - Upprättandet av en interimsplan för ömsesidigt erkännande av godkännande av GSM-terminaler, - införandet av ett ömsesidigt erkännande av licenser för användning av GSM-terminaler i alla medlemsstater, - undersökning av möjligheterna till snabb utvidgning av den tekniska potentialen och successiv utveckling av användningen av högre frekvensband för nya personliga kommunikationsnätsystem, t.ex. DCS 1800, för att skapa nya massmarknader för mobil telekommu- nikation, - i samband med de allmänna relationerna mellan gemenskapen och länderna i Central- och Östeuropa och deras utveckling främjande av användningen av GSM-systemet i de länder som avser att snabbt bygga upp sina mobilsystem inom ramen för rekonstruktionen av sina ekonomier, - att uppmuntra upprättandet av lämpliga taxe- och avräkningsarrange- mang beträffande framför allt överenskommelser mellan operatörer och som är nödvändiga för att stödja internationell drift och användning av mobila terminaler i enlighet med gemenskapsrätten, samt - säkerställandet av behövliga åtgärder rörande dataskydd särskilt i samband med digital, mobil kommunikation.

3.6. Rådets direktiv och rekommendation om alleuropeisk personsökning

EG-rådet har den 9 oktober 1990 antagit dels en rekommendation (90/543/EEG) om det samordnade införandet av alleuropeisk, landbaserad, allmänt tillgänglig radiobaserad personsökning i gemen- skapen, dels ett direktiv (90/544 EEG) om frekvensband som är avsedda för det samordnade införandet av sådan personsökning.

3.6.1. Rekommendationen

I rekommendationen konstateras inledningsvis att radiobaserade personsökningstjånster är en särskilt effektiv kommunikationsmetod för att anropa eller sända meddelanden till personer på rörlig fot. Det europeiska standardiseringsorganet för telekommunikation, ETSI

(European Telecommunications Standards Institute), har gett den tekniska kommittén, PS (Paging Service), i uppdrag att specificera alla systempunkter på en mer avancerad kod för ett allmänt tillgängligt, radiobaserat personsökningssystem kallat Europeiska radiomedde— landesystemet, ERMES (European Radio Messaging System).

Rådet framhåller vidare, att en samordnad policy för införandet av en alleuropeisk, landbaserad, allmänt tillgänglig, radiobaserad personsökningstjånst kommer att göra det möjligt att upprätta en europeisk marknad för mobila terminaler (personsökningsmottagare), som genom storlek, tjänstefunktioner och pris kommer att kunna skapa de nödvändiga utvecklingsförhållandena för att göra det möjligt för företag att upprätthålla och förbättra sin ställning på världsmarknaden.

Det deklareras vidare i inledningen, att det är nödvändigt att tillåta obegränsad tillgång till radiobaserade personsökningstjånster och fri rörlighet för personsökningsmottagare inom hela gemenskapen.

Rådet rekommenderar att teleförvaltningarna med vederbörlig respekt för gemenskapsrätten inför detaljerade rekommendationer enligt en särskild beskrivning rörande det samordnade införandet av angiven personsökningstjånst inom gemenskapen. I rekommendationen avses med "alleuropeisk, landbaserad, allmänt tillgänglig, radiobaserad personsökningstjånst" en allmänt tillgänglig, radiobaserad personsök— ningstjånst, som är baserad på en markbaserad infrastruktur som tillåter personer som önskar göra detta att sända eller ta emot anrop eller numeriska eller alfanumeriska meddelanden var som helst inom tjänstens täckningsområde inom gemenskapen. Det rekommenderas också att teleförvaltningarna fortsätter samarbetet inom den europeiska post— och telesammanslutningen CEPT och, under medverkan av tillverkare och användare, inom ETSI för slutförandet av specifikatio- nerna och införandet av tjänsterna i ERMES.

Personsökningssystemet skall uppfylla bl.a. följande krav:

- vara lämpligt för drift över hela frekvensområdet 169,4 MHz till 169,8 MHz, tillåta lätt åtkomst via bl.a. det publika kopplade telenätet, Videotex- terminaler och telex, - tillåta samtidig drift av två eller flera oberoende system inom samma geografiska område och tillåta flera oberoende system i områden där flera statsgränser möts.

Specifikationerna för tjänster och funktioner bör uppdelas i två kategorier; grundtjänster och grundfunktioner samt tilläggstjänster och tilläggsfunktioner. Grundtjänster och grundfunktioner är sådana som bör vara tillgängliga i varje nationellt system och därför i det alleuro- peiska systemet i dess helhet. Tilläggstjänsterna är sådana tjänster som bör tillhandahållas i öppen konkurrens med beaktande av nationella villkor för införandet av sådana tjänster.

Principerna för debitering av den europeiska tjänsten bör, enligt rekommendationen, fastställas med fullt beaktande av konkurrens-

reglerna i fördraget om den europeiska tjänsten, av debitering mellan nationella operatörer för hanteringen av avsökningstrafik och av nätteknik.

Enligt rekommendationen skall det alleuropeiska, allmänt till- gängliga, radiobaserade personsökningssystemet vara infört senast den 31 december 1992. Efter hand skall den geografiska täckningen i varje stat ökas så att den i januari 1997 uppgår till minst 80% av be- folkningen.

3.6.2. Direktivet

Rådet framhåller i preambeln till direktivet att radiobaserad personsök- ning är beroende av tilldelning och tillgänglighet hos lämpliga frekvenser för sändning och mottagning mellan stationära basstationer respektive mottagare för radiobaserad personsökning. Frekvenserna och systemen för de landbaserade, allmänt tillgängliga, radiobaserade personsökningstjånster som för närvarande används inom gemenskapen uppvisar stora variationer och tillåter inte alla användare på rörlig fot att dra nytta av tjänster och marknader som omfattar hela Europa.

Rådet framhåller vidare att införandet av det mera avancerade, radiobaserade personsökningssystemet ERMES, som specificerats av ETSI, kommer att ge en unik möjlighet att upprätta en verkligt alleuropeisk, radiobaserad personsökningstjånst. CEPT har angett det lediga frekvensbandet 169,4 MHz — 169,8 MHz som det lämpligaste för allmänt tillgänglig, radiobaserad personsökning, ett val som står i överensstämmelse med bestämmelserna i Internationella Teleunionens, ITU, radioreglemente.

Direktivet ålägger medlemsstaterna att ange fyra kanaler på det ovan angivna frekvensbandet som skall ha prioritet och skyddas senast den 31 december 1992. Helst skall det enligt direktivet vara kanalerna 169,6, 169,65, 169,7 resp. 169,75 MHz. Medlemsstaterna skall säkerställa att planeringen sker så snabbt som möjligt för att möjlig- göra att personsökningstjånsten kan uppta hela bandet 169,4 MHz - 169,8 Mhz i takt med efterfrågan.

Medlemsstaterna har ålagts att senast den 18 oktober 1991 sätta i kraft de lagar och bestämmelser samt vidta de administrativa åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

3.7. Rådets direktiv och rekommendation om

samordnat införande av digital europeisk sladdlös telekommunikation (DECT)

EG—rådet har den 3 juni 1991 antagit dels en rekommendation (91/288/EEG) om det samordnade införandet av digital europeisk sladdlös telekommunikation (digital European cordless telecommunica-

tions, DECT) inom gemenskapen, dels ett direktiv om vilka frekvens- band som skall vara avsedda för sådan telekommunikation. Tidigare (den 14 december 1990) har rådet antagit en resolution i samma ämne.

3.7.1. Rekommendationen

I rekommendationen konstateras att utvecklingsmöjligheterna av att införa sladdlös telekommunikation inom gemenskapen har visat sig genom nyligen uppnådda överenskommelser om allmänna telepunkt (telepoint) tjänster. Det framhålls vidare att en europeisk standard (ETS) för digital sladdlös telekommunikation har utarbetats av ETSI (European Telecommunications Standards Institute), vilket kommer att öka möjligheterna att använda sladdlösa telekommunikationer.

Det påpekas också att antagandet av direktivet om harmoniseringen av medlemsländernas lagstiftning om terminalutrustning och det ömsesidiga godkännandet av sådan utrustnings överensstämmelse (terminaldirektivet) kommer att medge snabb etablering av gemensam— ma överensstämmelsespecifikationer för DECT.

Rådet rekommenderar att medlemsländerna åstadkommer förut— sättningar för ett samordnat införande av DECT inom gemenskapen i enlighet med angivna tekniska specifikationer. Rådet rekommenderar vidare teleförvaltningarna att fortsätta samarbetet inom CEPT och/eller ETSI rörande DECT—tekniken.

3.7.2. Direktivet

I inledningen till direktivet konstaterar rådet att ETSI håller på att utveckla en standard (ETS) för DECT. Rådet framhåller vidare att införandet av DECT inom Europa kommer att ge en viktig möjlighet att införa verkligt europeisk digital sladdlös telefoni.

Rådet ålägger i direktivet medlemsländerna att, i enlighet med en rekommendation från CEPT, bestämma frekvensbandet 1880-1900 MHz för DECT från den 1 januari 1992. DECT—tillämpningar skall vara prioriterade framför andra tjänster i samma frekvensband.

3.8. Rådets beslut beträffande standardisering inom området för informationsteknologi och telekommunikation

Rådets beslut beträffande standardisering inom området för informa- tionsteknologi och telekommunikation

Detta rådsbeslut (87/95/EEG), som ingår i EES—avtalet, har betydelse på telekommunikationsområdet såvitt avser standardiserings-

frågor. Beslutet innehåller riktlinjer för samverkan mellan Kommissio— nen och europeiska standardiseringsorgan samt nationella standardise- ringsorgans deltagande i de europeiska gemensamma organen för standardisering, såsom CEN och CENELEC. Genom beslut i april 1989 (89/C 117/01) har ETSI förts in i ordningen.

3.9. Direktiv om upphandling

Regler för varuupphandling finns i direktivet 77/62/EEC (ändrat genom 80/767/EEC, 88/295/EEC och 90/380/EEC). I direktiv 71/305/EEC (ändrat genom 89/440/EEC) anges det som gäller för upphandling av entreprenad. För bl.a. telekommunikationsområdet gäller EG-rådets direktiv 90/531/EEC som antogs den 17 september 1990. Beträffande tjänsteupphandling föreligger ett förslag till direktiv.

I syfte att stärka kontrollen av upphandlingsförfarandena har EG antagit ett rättsmedelsdirektiv (89/665/EEC) som avser varor och entreprenad. Förslag finns dessutom om ett rättsmedelsdirektiv för bl.a. telekommunikationsområdet. Det förutses att rättsmedelsdirektivet kommer att omfatta tjänsteupphandling.

Det regelverk som för närvarande gäller och är föremål för ytterligare kompletteringar inom EG avser vad gäller upphandling att åstadkomma en öppen, konkurrensutsatt upphandlingsmarknad inom gemenskapen för alla viktiga sektorer inom upphandlingen. Det innebär att EG konstruerar ett regelverk för såväl varor, bygg- och anläggningsarbeten som tjänster. Dessutom finns upphandlingsdirektiv avseende de viktiga och stora områdena transporter, vattenförsörjning, energi och telekommunikationer, dvs. områden som traditionellt hittills legat i offentlig regi. Regelverket är uppbyggt med utgångspunkt i Romfördraget och följer dess regler.

3.9.1. EG:s direktiv om upphandling på bl.a. telekommuni— kationsområdet

Ett antal områden har uteslutits i direktiven om upphandling av varor och entreprenad. De uteslutna sektorerna är vattenförsörjning, energi—, transport- och telekommunikationsområdena. Huvudanledningen till att dessa sektorer har uteslutits är att de enheter som tillhandahåller sådana tjänster i en del fall lyder under offentlig rätt och i en del fall är privaträttsliga.

I direktivets inledning konstateras att enheterna inom de fyra områdena inte upphandlar på samma sätt över hela gemenskapen, beroende på att deras marknader i själva verket är stängda, vilket i sin tur beror på att operatörerna arbetar med stöd av tillstånd, kon- cessioner m.m. Det andra skälet till att den eftersträvade öppna upphandlingen i konkurrens hittills inte uppnåtts anges vara, att de

nationella myndigheterna kan påverka enheternas sätt att arbeta, t.ex. genom kapitalägande eller styrelserepresentation. I preambeln anges dessutom att direktivet visserligen gäller inom de fyra sektorerna, men ändå inte är avsett att gälla på områden som redan i dag är utsatta för konkurrens eller där marknaden redan är öppen.

I artikel 1 anges vad som avses med "offentliga organ", nämligen staten, regionala eller lokala myndigheter och andra organ som lyder under offentlig rätt. För att ett organ skall anses lyda under offentlig rätt uppställs tre förutsättningar som samtliga skall vara uppfyllda. Dels skall organet — enheten - ha tillkommit i syfte att tillgodose det allmännas intressen och får inte ha kommersiell eller industriell karaktär, dels skall det vara en juridisk person, dels skall dess verksamhet till största delen vara finansierad av staten eller av regionala eller lokala myndigheter eller stå under tillsyn av sådana myndigheter eller ha en styrelse, där minst hälften av ledamöterna utses av staten eller regionala och lokala myndigheter.

Direktivet gäller även för offentliga företag ("public undertakings"). Ett offentligt företag anges vara ett företag, som offentliga myndig- heter har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande över, antingen på grund av ägande, ekonomiska intressen eller på grund av att nationell lagstiftning föreskriver ett sådant inflytande, jämte sådana enheter som avses i artikel 2 (se nedan). "Bestämmande inflytande" anses den ha som äger större delen av aktiekapitalet eller kontrollerar röstmajoriteten eller har rätt att utse fler än hälften av ledamöterna i styrelsen.

Ett varukontrakt omfattar köp, hyra, leasing eller hyrköp. Med varukontrakt avses också kontrakt som avser programvaror för tjänster inom telekommunikationsområdet under förutsättning att den upphand— lande enheten tillhandahåller eller driver ett eller flera telekommunika- tionsnät eller tillhandahåller telekommunikationstjänster, förutsatt också att programvaran skall användas i denna verksamhet. Varukontrakten enligt denna definition får även avse monterings- och installations- arbeten.

Ett entreprenadkontrakt får avse utförandet av en entreprenad eller såväl projektering som utförandet av ett sådant arbete. Om projektering eller utförandet även förutsätter upphandling av varor och tjänster omfattas även en sådan upphandling av direktivets definition av entreprenad.

Kontrakt som omfattar även andra tjänster än de som nyss nämnts skall anses vara varukontrakt, om värdet av varorna (inkl. värdet av programvara för tjänster i förekommande fall) överstiger värdet av de tjänster som omfattas av kontraktet.

Begreppet allmänt telekommunikationsnät definieras som en allmän telekommunikationsstruktur. Det väsentliga kravet här är att det skall vara fråga om ett nät.

I artikel 2 anges att direktivet gäller för myndigheter och företag och även för enheter, som inte är sådana myndigheter eller företag, om deras verksamheter bygger på särskilda rättigheter eller tillstånd. Vidare anges att direktivet gäller för vissa verksamheter, nämligen bl.a. tillhandahållande eller drift av offentliga telekommunikationsnät eller telekommunikationstjänster. Dessutom anges här vad som erfordras för att man skall anses ha en ensamrätt m.m.

Som framgått ovan görs vissa undantag i direktivet. Det omfattar således exempelvis inte - i fråga om andra enheter än myndigheter, upphandling som görs för

annat ändamål än fullgörande av de aktiviteter som nämns i

direktivet, dvs. vattenförsörjning, transporter m.m.,

- upphandling av produkter som skall vidaresäljas eller uthyras till en tredje part, förutsatt att enheten inte har speciella eller exklusiva rättigheter att bedriva sådan verksamhet, - upphandling av enheter vars verksamhetsområde är drivande eller tillhandahållande för allmänheten av telekommunikationsnätverk eller telekommunikationstjänster, i de fall då andra enheter är fria att tillhandahålla dessa tjänster i samma geografiska område och under samma förhållanden, - upphandling som sekretessbelagts eller vars genomförande kräver "speciella säkerhetsåtgärder" samt när en stats grundläggande säker- hetsintressen berörs, - upphandling som görs i enlighet med annat internationellt avtal, och-nationell lagstiftning, vars mål är att ge preferens för vissa anbudsgivare under förutsättning att dessa regler är i enlighet med Romfördraget. Direktivet gäller upphandling över vissa tröskelvärden. För upphandling av arbeten gäller 5 miljoner ECU (ca 37,5 mkr). Vid varuupphandling gäller 600 000 ECU (ca 4,5 mkr) för telekommunika- tionssektom. Vidare finns regler om uppdelning av större projekt i mindre delar.

Enligt direktivet (art. 13) skall tekniska specifikationer användas i kontraktsdokumentationen. Anbudsspecifikationen skall referera till s.k. europeiska specifikationer. Sådana behöver emellertid inte användas då tillämpningen av dem skulle hindra genomförandet av andra gemenskapsdirektiv på telekommunikationsområdet och under vissa andra särskilt angivna förutsättningar.

Härutöver behandlar direktivet val av upphandlingsform, publice— ringsregler, tidsfrister, val av anbud och tredjelandsregler.

3.9.2. Promemorian (Ds 1992:4) Offentlig upphandling och EES - ett lagförslag

EG:s direktiv om varuupphandling, upphandling av entreprenad och upphandling inom de tidigare uteslutna sektorerna, dvs. vatten-,

energi-, transport- och telekommunikationsområdena har behandlats i promemorian (Ds 1992:4) Offentlig upphandling och EES - ett lagförslag. I denna läggs fram förslag om hur direktiven skall inlemmas i den svenska rättsordningen.

I promemorian behandlas de direktiv som beslutats inom EG fram t.o.m. den 31 juli 1991. Den arbetsgrupp som arbetat fram pro— memorian avser att senare lämna ett förslag till hur de kommande direktiven om tjänsteupphandling och rättsmedel som redogjorts för ovan skall införlivas i svensk rätt. Inriktningen är att förslagen skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993.

Enligt det som sägs i promemorian skall all offentlig upphandling (statlig och kommunal) över vissa värden regleras av en lag om offentlig upphandling. Lagen skall kompletteras med tillämpningsföre- skrifter. Vidare anges bl.a. följande.

EG:s direktiv innehåller regler som från svensk utgångspunkt ger möjlighet till en avvägning mellan de olika konstitutionella valörer som de svenska reglerna skall ha. Direktiven innehåller en del bindande regler för hela upphandlingsmarknaden, dvs. såväl den statliga sidan som den kommunala. Av det skälet bör i lag regleras hur de statliga och kommunala enheterna skall förfara vid sin upphandling ovanför de s.k. tröskelvärden som har nämnts i tidigare avsnitt. I lagen bör anges grunddragen i de förfaranden som varje upphandlare skall hålla sig till. Dessa regler bör kompletteras med tillämpningsföreskrifter, där regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, anger ytterligare bestämmelser, nödvändiga för tillämpningen av lagen.

Arbetsgruppen lägger i promemorian inte fram något lagförslag om upphandling under tröskelvärdena och överprövningen av sådan upp- handling, men avser att återkomma till dessa frågor i en senare pro- memoria. Inriktningen av det fortsatta arbetet är att lagen om offentlig upphandling skall omfatta all upphandling.

Utgångspunkten för vad som skall gälla under de s.k. tröskelvärdena bör, enligt arbetsgruppen, vara att den allmänna målsättningen om affärsmässig, konkurrensutsatt och icke-diskriminerande upphandling garanteras även under tröskelvärdena, samtidigt som en administrativt betungande detaljstyrning undviks genom att man inte i detalj författningsreglerar hela upphandlingsförfarandet.

Bland de anpassningsåtgärder som härutöver diskuteras i pro— memorian kan nämnas enhetsomfattningen, annonseringskravet samt frågor om överklagande och valet av judiciellt organ.

3.10. Något om övrigt arbete inom EG

Utöver de direktiv och rekommendationer m.m. som redovisats ovan finns ett antal andra överenskommelser som träffats inom ramen för samarbetet inom EG. Vidare övervägs för närvarande nya rättsakter

som rör olika delar av telekommunikationsområdet. I det följande nämns översiktligt vissa områden inom vilka antingen beslut i någon form har fattats eller översynsarbete pågår.

Harmonisering vid introduktion av nya tjänster

Enligt en rådsrekommendation (84/549) bör medlemsstaterna se till att teleoperatörerna rådgör med varandra i syfte att åstadkomma en harmoniserad introduktion av teletjänster.

Konkurrensrikzlinjer på teleområdet

I dessa riktlinjer (Guidelines on the application of EEC competition rules in the telecommunications sector, 91/C 233/02) har en tolkning för telesektoms del gjorts av vissa av Romfördragets konkurrensregler. Riktlinjerna behandlar bl.a. begränsningar i operatörernas samarbete. Vidare ges en tolkning av artikel 86 i Romfördraget i fråga om dominerande marknadsställning och missbruk av en teleorganisation av sådan ställning.

Mabilkommunikatian

Detaljerade anvisningar beträffande ONP-villkor för mobila tjänster förbereds inom ramen för planerade studier (konsultuppdrag). Angående frekvenstilldelning har en rådsresolution antagits i juni 1990 om europeiskt samarbete för frekvensallokering (OJ 90/C166M). Ett förslag till rådsdirektiv föreligger beträffande reservering av frekvenser för digital korthållsradio.

Satellitkommunikation

Förslag till direktiv, rekommendationer eller olika slags studier förbereds inom olika delar av området för satellitkommunikation, såsom:

- Ömsesidigt erkännande av godkännande av satellitterminaler (med undantag för de största markstationerna) - Liberalisering av marknaden för satellitterminaler (med undantag för de största markstationerna) Harmonisering av teletjänster via satellitbaserade telenät - Liberalisering av utnyttjande av markstationer — Fri rörlighet över landgränser för satellitterminaler - Reservering av frekvenser för VSAT-trafik (Very Small Aperture Terminals) — Förbättrad tillgång till rymdsegment för fristående operatörer - Separering av regulatörs- och operatörsfunktioner

- ONP-villkor för satellitkommunikation ONPför bredbandsnät

En utvidgning av ONP-direktivet för hyrda förbindelser övervägs i stället för separata villkor för bredbandsnät.

Ömsesidigt erkännande av licenser

Utkast till förslag till rådsdirektiv föreligger om ömsesidigt erkännande av licenser. Det innebär bl.a. att en licens att erbjuda en viss teletjänst i en medlemsstat skall kunna föras över till andra medlemsstater. Utkastet innehåller även förslag i fråga om en europeisk klasslicens och harmonisering av licensvillkor.

Sameuropeiska nät, TEN (T rans—European Networks) och ENS (European Nervous System)

Förslag har bearbetats i olika former om en sameuropeisk infrastruktur (TEN) och telenät för bl.a. ett utökat samarbete mellan medlemsstater- nas administrationer (ENS). En rådsresolution beträffande TEN har antagits i januari 1990. Dessutom föreligger ett förslag till rådsför- ordning m.m.

Nödnummer Som nödnummer skall "112" införas i alla medlemsstater vid årsskiftet 1992/93, och i vissa fall från årsskiftet 1996/97. Befintliga nödnummer får behållas parallellt med "112".

Internationell accesskod

Enligt rådsbeslut den 11 maj 1992 skall alla medlemsstater använda "00" som utlandsprefix, vilket skall vara infört senast vid årsskiftet 1998/99. Nummerplaner Ett utkast till rådsresolution föreligger beträffande harmonisering av nummerplaner inom EG, inkl. förslag till portabilitet för abonnent— nummer och gemensamt landsnummer för EG.

Moduler för konformitetsbedömning av terminaler

Ett rådsbeslut har antagits i december 1990 (90/683) och innehåller allmänna regler och förfarandet för bedömning av konformitet på alla områden. En hänvisning till beslutet görs i terminaldirektivet.

3.11. Integritets- och dataskydd

3.ll.1 Rådets direktiv om tillhandahållande av öppna nät, ONP

I ONP-direktivet (se avsnitt 3.3) talas om vissa väsentliga krav som kan motivera en begränsning av åtkomsten av ett allmänt tillgängligt telenät eller en allmänt tillgänglig teletjänst. För att anses som väsentligt krav skall fråga vara om skäl av allmänt intresse, såsom bl.a. nätens integritet och dataskydd. Villkoren för tillhandahållande av öppna telenät får inte utgöra hinder för tillgång till allmänt tillgängliga telenät eller allmänt tillgängliga teletjänster, bortsett från skäl som baseras på väsentliga krav, nämligen bl.a. skydd av data i tillämpliga fall. I bilaga 2 till direktivet med referensram för upp- rättande av förslag till villkor för tillhandahållande av öppna nät sägs att användningsvillkor kan inkludera åtgärder som berör skydd av persondata och kommunikationssekretess om så erfordras.

3.11.2. Kommissionens direktiv om konkurrens på markna derna för teletjänster

Uttrycket väsentliga krav innefattande dataskydd nämns även i EG:s direktiv om konkurrens på marknaderna för teletjänster (se avsnitt 3.2). Enligt direktivet kan dataskydd innefatta skydd av persondata, sekretess för information som överförs eller lagras och skydd av privatlivet.

3.113. Förslaget till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter

EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv (Proposal for a Council Directive, SYN 287) angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Bakgrunden till förslaget var att man inom EG-kommissionen ansett att en hög nivå för skydd mot integritetskränkning i samband med framför allt automatisk eller elektronisk behandling av personuppgifter är nödvändig för att säkerställa det önskade fria flödet av information mellan medlemslän- derna. Detta förslag till direktiv har redovisats av Datalagsutredningen

- se SOU 1991:21 s. 21 ffoch SOU 1991:62 s. 45 ff. Förslaget bereds för närvarande inom EG—organen.

3.11.4. Förslaget till direktiv om skydd för personuppgifter vid användning av bl.a. allmän digital telekommuni— kation

Ett annat förslag till direktiv, som också är under beredning inom EG, gäller skydd för personuppgifter vid användning av allmän digital telekommunikation, särskilt ISDN (Proposal for a Council Directive concerning the protection of personal data and privacy in the context of public digital telecommunications networks, in particular the integrated services digital network, ISDN, and public digital mobile networks, SYN 288).

Den övergripande målsättningen i förslaget är att garantera att medborgarna överallt i gemenskapen får samma grundläggande skydd i fråga om personuppgifter och kommunikationssekretess, och att detta skydd ingår som en integrerad del i det nya digitala tjänsteutbudet. Förslaget, som avser taltelefoni, tar sikte på att säkra ett visst minimiskydd för abonnenter utifrån två grundläggande principer. För det första gäller att risken för missbruk skall minimeras genom att den mängd data som behandlas och lagras skall begränsas till det absolut nödvändiga. För det andra skall abonnentens rätt att själv bestämma över informationen skyddas. Det gäller både i förhållande till den teleorganisation som tillhandahåller tjänsten och andra parter som vill få tillgång till data som förmedlas eller finns tillgänglig i samband med överföring i ett allmänt telenät.

Med personuppgifter avses i förslaget varje information rörande en identifierad eller identifierbar person.

Enligt artikel 5 i direktivförslaget är det tillåtet att samla och bevara upplysningar om en abonnent i den utsträckning som det är nödvändigt för att ingå, ändra eller häva ett avtal med teleorganisationer. Innehållet i den information som förmedlas får inte bevaras efter det att överföringen har skett, utom då detta krävs för att följa skyldigheter enligt lag i medlemsstaten i överensstämmelse med gemenskapsrätten.

I artikel 7 sägs att sekretess skall gälla för alla personuppgifter i

' förbindelse med telenät och teletjänster. Uppgifterna får inte lämnas it utan särskilt tillstånd i lag eller utan att abonnenten samtyckt till utlämnandet. Ett sådant samtycke gäller endast om det har lämnats efter särskild förfrågan från teleorganisationen.

Om det föreligger särskild risk för nätsäkerheten, såsom t.ex. beträffande mobiltelefoni, måste teleorganisationema informera abonnenterna om detta och erbjuda krypterad förmedling av telemed— delanden.

Enligt artiklarna 12 och 13 skall den uppringande abonnenten ha möjlighet att förhindra att hans telefonnummer identifieras på en display hos den uppringda abonnenten. Den uppringda abonnenten skall kunna begära att identifieringsfunktionen beträffande inkommande samtal permanent blockeras.

Om identifieringsfunktionen blockerats får teleorganisationen, enligt artikel 13, bryta blockeringen under en begränsad tidsperiod. Det får ske om en abonnent begär att okynnessamtal skall spåras. Identifie- ringsuppgifterna hålls i så fall tillgängliga för myndighet. Det får vidare ske efter beslut av domstol i syfte att hindra eller beivra allvarlig brottslighet. På begäran kan blockeringen brytas permanent för sådana av medlemsstater erkända organisationer som sköter alarmeringssamtal och för brandkårer inom räddningstjänsten.

I artikel 14 sägs att samtal får vidarekopplas från den uppringda abonnenten till en tredje part endast om denna part har samtyckt till det. Vidare skall en tredje part kunna begränsa automatisk vid- arekoppling till de samtal som identifierar den uppringande abonnen— tens telefonnummer. Dessutom skall den tredje parten informeras genom en särskild signal om att samtalet har vidarekopplats.

Om innehållet i ett samtal görs tillgängligt för en tredje part med hjälp av en teknisk anordning, t.ex. högtalare eller annan utrustning, eller spelas in på hand för abonnentens eget bruk eller för bruk av tredje part, skall det, med vissa undantag, garanteras att berörda parter på lämpligt sätt informeras härom innan förmedling eller inspelning inleds och om hur länge detta pågår. I artikel 17 anges att abonnenter, som får opåkallade samtal avseende reklam eller erbjudanden om leverans av varor eller tjänster, skall kunna meddela de teleorganisatio- ner som förmedlar samtalen att de inte vill ta emot sådana samtal. Teleorganisationerna måste vidta de åtgärder som behövs för att förhindra förmedling av sådana samtal till berörda abonnenter.

4 Övriga internationella överenskom- melser

4.1. Internationella telekonventionen

Den internationella telekonventionen är den internationella överens- kommelse på vilken verksamheten inom den internationella tele- unionen, ITU, bygger. Konventionen omarbetas med jämna mellanrum och behandlas formellt sett efter varje omarbetning som en ny konvention, som är öppen för ratifikation. Den nu gällande kon- ventionen, som antogs i Nairobi 1982, ratificerades av Sverige ar 1985 (SÖ 1985: 66). Konventionen har därefter omarbetats 1 Nice 1989. Det gjordes därvid en uppdelning i en konstitution och en konvention. Dessa ersätter Nairobi-konventionen när erforderligt antal stater har ratificerat slutakterna. Frågan om Sveriges ratifikation övervägs för närvarande i regeringskansliet.

Nairobikonventionens huvudtext består av 83 artiklar, vilka är fördelade på 13 kapitel. Kapitel 1 - 7 utgör del 1 och benämns Grundläggande förutsättningar medan de följande kapitlen ingår i del 2 Allmänna regler. Konventionen inleds med ett företa], preambel, som innehåller vissa ändamålsförklaringar. Det slås bl.a. fast att kon- ventionen är grundinstrumentet för den internationella teleunionen.

Det första kapitlet består av 17 artiklar. Detta kapitel innehåller bl.a. bestämmelser om rätten att erhålla medlemskap i unionen (art. 1) och om de ändamål som skall vara ledande för unionen (art. 4). Unionen skall upprätthålla och utvidga det internationella samarbetet mellan medlemmarna för förbättring och rationellt bruk av varje slag av telekommunikationer samt erbjuda utvecklingsländerna tekniskt bistånd inom televäsendet. Vidare skall ändamålet vara att främja ut- vecklingen av tekniska hjälpmedel och den mest effektiva använd— ningen av dem i syfte att höja televäsendets prestationer, öka dess användbarhet och göra dess tjänster tillgängliga för allmänheten i största möjliga omfattning samt att samordna nationernas strävanden i dessa syften. För dessa ändamål skall unionen bl.a. fördela frek- vensspektrumet och registrera tilldelade frekvenser sålunda att menliga störningar mellan radiostationer i olika länder kan undvikas.

Det finns ett flertal organ inom unionen. Det främsta organet är fullmaktskonferensen, Plenipotentiary Conference, som skall samman-

kallas vart femte eller sjätte år (art. 6). Vid en sådan konferens kan konventionens huvudtext revideras. Det förekommer därutöver s.k. administrativa konferenser, antingen avseende hela världen eller begränsade till en region (art. 7). Vid de administrativa världskon- ferenserna (WARC resp. WATTC) görs förändringari de reglementen som förekommer inom ITU. Det är telegrafreglementet, telefon— reglementet och radioreglementet. Ett administrativt råd, Admini- strative Council, väljs vid varje Plenipotentiary Conference (art. 8). Unionens permanenta organ utgöres av generalsekretariatet, som leds av generalsekreteraren, den internationella frekvensregistreringsbyrån (IFRB), den internationella konsultativa kommittén för radio (CCIR) och den internationella konsultativa kommittén för telegraf och telefon (CCITT) (art. 9-11).

Det andra kapitlet innehåller regler av allmän karaktär för tele- kommunikationer. Artiklarna i detta kapitel upptar bl.a. bestämmelser om rätt för allmänheten att använda internationella telekommunikatio- ner (art. 18), medlemsstaternas rätt att stoppa överföringar (art. 19) och att inte utföra viss televerksamhet (art. 20) samt skyldighet att ombesörja att internationella telekommunikationer kan utföras snabbt och utan avbrott inom landet (art. 23). Medlemsstaterna är skyldiga att informera om överträdelser av konventionsbestämmelserna eller bestämmelserna i de administrativa reglementena (art. 24). Det ges också regler om att telekommunikationer med visst angivet innehåll skall åtnjuta högsta prioritet (art. 25). Medlemsstaterna förbehålls rätten att utforma sina telekommunikationer efter eget gottfinnande i den mån andra medlemsstater inte berörs eller inte riskerar att bli utsatta för störningar (art. 31).

Det tredje kapitlet upptar särskilda regler för radio. Artikel 33 innehåller en grundläggande bestämmelse. Medlemsstaterna skall enligt denna sträva efter att begränsa antalet tilldelade frekvenser och tilldelat frekvensutrymme till vad som behövs för att på ett tillfredsställande sätt tillgodose nödvändiga tjänster. Därvid skall de senaste tekniska framstegen utnyttjas så snart som möjligt. Medlemsstaterna åtar sig att se till att radioanvändningen sker på sådant sätt att skadliga störningar från radioanvändning och från elektriska apparater inte uppkommer (art. 35). Skyldigheten att vidta åtgärder vid nödanrop och liknande slås fast i artikel 36. Medlemsstaterna förbehålles fullständig frihet att utforma radionät för försvarsändamål (art. 38).

Kapitel fyra behandlar teleunionens förhållande till Förenta nationer- na och andra internationella organisationer.

Det femte kapitlet upptar bestämmelser om tillämpligheten av konventionen och reglementena. Konventionen kompletteras av de administrativa reglementena, vilka är bindande för alla medlemsstater. Ratifikation av konventionen innebär att staten samtidigt underkastar sig de administrativa reglementen som gäller vid ratifikationstidpunkten (art. 42). Medlemsstaterna är skyldiga att följa bestämmelserna i kon-

ventionen och de administrativa reglementena och skall se till att dessa bestämmelser följs av sådana radioanvändare som har fått tillstånd av staten för internationell radiotrafik eller för radiotrafik som kan orsaka störningar i andra länder. Varje medlemsstat svarar dessutom för att de privaträttsliga operatörer som bedriver internationella telekommuni- kationer med huvudkontor i staten eller, efter auktorisation från staten, från dess territorium följer konventionen och reglementena (art. 44). Sådana rättssubjekt benämns Recognized Private Operating Agencies (RPOA).

Den internationella teleunionen genomgår för närvarande en organisationsförändring. Syftet med denna är bl.a. att uppnå snabbare standardisering och en ökad effektivitet vad gäller samordningen av frekvensutnyttjandet.

4.2. Den europeiska post— och telesammanslut— ningen (CEPT)

Vid sidan av folkrättsligt bindande avtal, såsom den internationella telekonventionen med bestämmelser som åtminstone vad gäller radioområdet är av bindande karaktär, har det internationella sam- arbetet till stor del avkastat överenskommelser av inte tvingande karaktär. Formellt sett utgör dessa överenskommelser endast ömsesidi- ga avsiktsförklaringar i något bestämt avseende. Arbetet inom ramen för de europeiska post- och teleförvaltningamas samarbetsorgan, Conference Européenne des Administrations des Postes et des Telecommunications (CEPT), har i stor utsträckning haft denna karaktär. Trots att dessa viljeförklaringar eller rekommendationer således inte måste följas har de visat sig värdefulla för utvecklingen av det internationella samarbetet på telekommunikationsområdet.

CEPT bygger på en överenskommelse som år 1959 ingicks mellan 23 post- och telekommunikationsförvaltningari 19 stater, däribland de svenska post- och televerken. Medlemskretsen har efter hand utvidgats och för närvarande finns medlemmar från ett stort antal stater. Arbetet sker uppdelat för postkommunikationer och telekommunikationer. Förutom i plenarmöten sker arbetet inom en rad kommittéer och särskilda arbetsgrupper.

Från början fanns det inget behov av att skilja mellan regulativa och operativa frågor inom organisationen. Oftast ombesörjdes båda funktionerna av en statlig organisation som, rättsligt eller i vart fall faktiskt, hade monopolställning. Efter hand som telemarknaden har liberaliserats i allt fler stater och monopolen har brutits upp har det visat sig behövligt att hålla de olika funktionerna i sär. I linje med denna utveckling har det också getts möjligheter för vissa nätopera- törer, som inte har några regulativa uppgifter, att erhålla ställning som medlemmar. De frågor om vilka det behövs samarbete har dock i

många fall visat sig vara olika för de medlemmar som har myndig— hetsuppgifter och för de som är nätoperatörer. Detta har haft den effekten att kommittéerna inom CEPT alltmera har kommit att hänföras till antingen regulativa eller operativa sådana. Detta förhållande utgör också bakgrunden till överväganden om en annan struktur på det europeiska samarbetet, där den nuvarande formen för överordnat sam— arbete inom CEPT kommer att ersättas av andra organ. Under hösten 1991 fattades sålunda beslut om att CEPT skall bli ett renodlat regulatörsorgan. Operatörsintressena skall i framtiden tillvaratas inom ETNO (European Telecommunication Networks Operators).

Bland CEPTzs kommittéer förtjänar i detta sammanhang att nämnas framföralltRadiokommunikationskommittén,EuropeanRadiocommuni- cations Committee (ERC), inrättad i sin nuvarande form 1990. Denna har nyligen öppnat ett permanent kontor (European Radiocommunica- tions Office) i Köpenhamn med sex experter. ERC, som är att betrakta som en regulativ kommitté, arbetar bl.a. med att ta fram rekommenda- tioner angående hur koordinering av frekvensanvändningen i Europa skall genomföras inom olika områden.

En annan CEPT-kommitté, European Committee for Telecom— munications Regulatory Affairs (ECTRA), har sin verksamhet utformad utifrån uppgifterna på myndighetssidan inom hela tele- kommunikationsområdet. Även denna kommitté inrättades 1990 som en följd av utvecklingen mot en uppdelning på regulatörs- respektive operatörsverksamhet.

Även om arbetet inom CEPT till stor del går ut på att genom uppnående av samsyn få till stånd ett fungerande internationellt samarbete har det förekommit att deltagarna formellt har anslutit sig till flera s.k. Memoranda of Understanding (MoU) gemensamma avsiktsförklaringar, bl.a. avseende ett europeiskt standardiseringsorgan på telekommunikationsområdet (ETSI), standard för ett alleuropeiskt mobiltelefonsystem (GSM) och ett alleuropeiskt personsökningssystem (ERMES).

Tekniska standarder för telekommunikationsutrustningar utarbetas numera av bl.a. ETSI efter att tidigare ha tagits fram inom CEPT.

4.3. Europarådet

Europarådets ministerkommitté antog år 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data). Konventionen trädde i kraft den 1 oktober 1985. Dess syfte är att säkerställa respekten för grundläggande fri— och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter.

4.4. Satellitkonventionerna

De internationella satellitkonventionema Intelsat, Inmarsat och Eutelsat har alla formen av mellanstatliga konventioner. De är uppbyggda på i stort sett samma sätt med huvudöverenskommelser och driftöverens- kommelser. I det följande ges endast en kortfattad beskrivning av resp. konvention. Satellitkonventionerna behandlas i övrigt i betänkandet i avsnitt 7.4.2 såvitt avser signatärsrollen enligt konventionerna och i avsnitt 22.4 i fråga om behovet av lagstiftning med anledning av innehållet i konventionerna.

4.4.1. Intelsat

Intelsat har inrättats genom överenskommelser uppdelade på en huvudöverenskommelse, avsedd att ingås mellan stater, och en driftöverenskommelse, avsedd att ingås mellan staterna eller av dem utsedda telekommunikationsorgan (prop. 1971:149,TU26, rskr. 305). Genom överenskommelserna har upprättats en internationell satellitor— ganisation, Intelsat, vilken som organisation är en juridisk person med följande organisatoriska struktur

1) församlingen, där huvudöverenskommelsens alla parter är före— trädda, 2) signatärmötet, där driftöverenskommelsens alla signatärer är företrädda, 3) styrelsen och 4) det verkställande organet.

Huvudsyftet med Intelsat är enligt artikel 11 a i konventionen att på permanent grundval fortsätta projekteringen, utvecklingen, konstruktio- nen, upprättandet, driften och underhållet av rymdsektom för det världsomfattande kommersiella telesatellitsystemet. Den främsta uppgiften är att på kommersiell grundval upplåta rymdsektorskapacitet för allmänna internationella telekommunikationer mellan alla delar av världen.

4.4.2. Inmarsat

Även Inmarsat (prop. 1978/79zl66, TU24, rskr. 375) är en juridisk person och reglerad genom en huvudöverenskommelse, med regeringar som parter, och en driftöverenskommelse, med regeringar eller av dem utsedda organ som parter eller s.k. signatärer.

Inmarsat har till syfte att tillhandahålla en rymdsektor, dvs. en del av ett satellitsystem, bestående av själva satelliterna och tillhörande anläggningar på jorden för styrning och kontroll, för att förbättra de

maritima telekommunikationerna och därigenom bidra till bl.a. förbättrad Sjösäkerhet. Satellitsystemet i övrigt består av bl.a. sändar- och mottagarstationer på land, vilka signatärema eller andra be— myndigade nationella organ har att svara för. Verksamheten har sedan inrättandet utvidgats till att omfatta landmobil trafik och kan snart komma att gälla även aeronautisk trafik.

Organisationen förvaltas av en församling, en styrelse och en direktion under ledning av en generaldirektör. I församlingen är alla huvudöverenskommelsens parter företrädda. Den har i huvudsak endast rådgivande funktioner. Styrelsen består av företrädare för signatärerna.

4.4.3. Eutelsat

Eutelsat är liksom Intelsat och Inmarsat en juridisk person (prop. 1982/83:173, TU24, rskr. 364). Överenskommelserna om Eutelsat består av dels en huvudöverenskommelse, med regeringar som parter, dels en driftöverenskommelse med regeringar eller av dem utsedda organ som parter (s.k. signatärer). Organisationens huvudsyfte är att tillhandahålla en rymdsektor för internationella allmänna telekommuni— kationer i Europa. På samma sätt som för den internationella trafiken skall rymdsektorn vara tillgänglig för parternas nationella allmänna telekommunikationer mellan delar av ett land som antingen skiljs åt av annat lands territorium eller av öppna havet.

Eutelsat förvaltas av en församling, en styrelse och ett verkställande organ som leds av en generaldirektör. Församlingen består av alla konventionens parter. Den är organisationens högsta beslutande organ och fastställer de allmänna och långsiktiga riktlinjerna för verksam- heten. - Styrelsen består av företrädare för samtliga signatärer till driftöverenskommelsen. Den skall framför allt svara för projektering, utveckling, konstruktion, upprättande, anskaffning, drift och underhåll av organisationens rymdsektor.

II MYNDIGHETSUTÖVNING OCH VISSA ANDRA UPPGIFTER PÅ TELEKOMMUNIKATIONS— OMRÅDET

5 Bakgrund

I direktiven för mitt utredningsuppdrag sägs att det förslag som läggs fram bör innebära att återstående delar av Televerkets myndighetsutöv- ning, frånsett den på radioområdet, skiljs från verket. I detta samman- hang skall övervägas var de olika myndighetsfunktionema inom tele- sektorn skall förläggas. Enligt direktiven bör härvid beaktas att det kan finnas risk för att helhetssynen på telemarknaden försvinner om myndighetsfunktionema fördelas på för många organ.

Under utredningsarbetets gång har Frekvensrättsutredningen (K 1990:02, dir. 1990:4) lagt fram förslag om att Televerket skall skiljas från sin myndighetsutövning på radioområdet. Förslagets innebörd är att Statens telenämnds (STN) och Televerkets frekvensförvaltnings verksamheter i allt väsentligt skall föras samman i en ny organisation.

STN startade sin verksamhet den 1 juli 1989. Nämnden fick till uppgift att meddela föreskrifter och registrera utrustning som skall anslutas till det allmänna telenätet. I föreskriftsverksamheten har nämnden haft att beakta nationell och internationell standard. STN har vidare haft till uppgift att särskilt följa den tekniska utvecklingen, det nationella och internationella standardiseringsarbetet samt konkurrens- situationen inom sitt verksamhetsområde. Verksamheten har avgifts- finansierats. Standardiseringsverksamheten vid STN har skett dels inom ramen för ITS (Informationsteknologiska Standardiseringen), dels inom TRAC (Technical Recommendations Applications Committee). Nämndens föreskrivande verksamhet har haft ett nära samband med standardiseringsarbetet. Genom föreskrifter har vissa standarder fastställts som tekniska krav för att utrustningar skall få registreras och därmed anslutas till det allmänna telenätet. Härutöver har STN bedrivit informationsverksamhet dels om registrerade produkter, dels om hur registreringen går till.

Inom Televerkets frekvensförvaltning har handlagts en rad olika frågor som har sin grund i Televerkets uppgift att svara för att möjligheten till radiokommunikation utnyttjas på bästa sätt. Det är

frågor om frekvensplanering och frekvensfördelning, tekniska föreskrifter för radioutrustning, tillstånd för innehav och användning av radiosändare samt radiokontroll och avstöming. Frekvensför- valtningen har deltagit i det internationella samarbetet inom sitt verksamhetsområde.

I enlighet med Frekvensrättsutredningens förslag har beslut tagits om att sammanföra STN:s nuvarande verksamhet med Televerkets frekvensförvaltning i en ny myndighet på telekommunikationsområdet fr.o.m. den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:100 bilaga 7). Regeringen har i detta sammanhang framhållit behovet av att kunna samråda i telepolitiska frågor med en myndighet som står fri från Televerket, och föreslagit att den nya myndigheten ges mandat att handlägga sådana frågor. En kommitté (K 1992:01), som tillsattes av regeringen i december 1991, har samtidigt haft till uppgift att utarbeta förslag till en ny myndighetsorganisation på telekommunikationsområdet.

I direktiven för organisationskommittén (dir. 1991:114) har framhållits att samtliga myndighetsfunktioner inom tele- kommunikationsområdet i görligaste mån bör samordnas inom en organisation. Enligt direktiven bör organisationen byggas upp så att nytillkommande myndighetsfunktioner kan inordnas och utföras på ett rationellt sätt. Ett behov sägs föreligga av ett intensifierat deltagande i ett antal europeiska samarbetsorganisationer och kommittéer. Det gäller både beträffande utformning och tillämpning av regler för teletjänster samt standarder m.m. för teleterminaler, radioutrustningar och användning av radiofrekvenser.

Organisationskommittén har avgett en rapport. I rapporten redovisas överväganden om och förslag till organisation och instruktion samt finansiering av den nya myndigheten - Telestyrelsen.

Från och med halvårsskiftet i år finns således en ny myndig— hetsorganisation på telekommunikationsområdet - Telestyrelsen. Inom denna organisation handhas den myndighetsutövning som fram till nämnda tidpunkt skötts av Televerkets frekvensförvaltning. En del av Televerkets reglerande uppgifter har härigenom skilts från verket. Så har för övrigt skett redan tidigare genom att föreskrivande och registrerande uppgifter under senare år förts över till STN. Nu nämnda uppgifter skall alltså utövas av den nya telemyndigheten - Tee- styrelsen.

Inom det europeiska samarbetet har genom EG—kommissionens direktiv om konkurrens på marknaderna för teletjänster överenskon- mits att skilja teleorganisationernas operatörs- resp. regulatörsfunkto- ner åt (se avsnitt 3.2). I enlighet härmed har regeringen i årets budget- proposition uttalat att Televerkets huvudsakliga uppgift är att vzra teleoperatör (prop. 1991/92:100 bilaga 7 s. 149). Den allt mer ökarde konkurrensen på den svenska telemarknaden förutsätter att verkets myndighetsfunktioner separeras från operatörsrollen. Redan risken tör en sammanblandning av sådana funktioner kan anses inverka menlgt på förutsättningarna för en likvärdig konkurrens. Den förändring av

Televerkets associationsform som förutskickas i nämnda proposition gör en sådan förändring än mer naturlig. Detta gäller inte minst vid överväganden om en eventuell framtida privatisering av Televerket. I ett sådant perspektiv finns skäl att de för funktionen av telesystemet väsentliga uppgifterna finns samlade inom en fristående myndighet.

Staten har ett övergripande ansvar för att grundläggande tele- kommunikationer upprätthålls i Sverige. Riksdagen har nyligen slagit fast att staten skall garantera tillgången till en väl fungerande normal telekommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag och hushåll (prop. 1990/91:87,TU28, rskr. 369). Det statliga ansvaret skall dessutom riktas in på att möjliggöra och underlätta en snabb teknisk utveckling av teletjänster. Telenätet skall byggas ut och utformas så att rätt kvalitet och service kan erbjudas samtliga kunder till konkurrens- kraftiga priser. De telepolitiska målen, såsom de har beslutats av riksdagen, och den begränsade författningsreglering som finns på teleområdet anger ramarna för statens ansvar.

Som statens instrument för att åstadkomma bra telekommunikationer har Televerket sedan lång tid tillbaka haft ett övergripande ansvar för telekommunikationerna i landet (se bl.a. prop. 1984/85:158 s. 5). Utöver det allmänna funktionsansvar som följer av de telepolitiska målen har verket tillagts vissa särskilda uppgifter. Det gäller ex— empelvis ansvaret för standardisering samt för forskning och ut— veckling på telekommunikationsområdet. Ansvaret för telesystemets funktion har under senare år till viss del utövats av STN.

En genomgång av den verksamhet som Televerket bedriver visar att numera endast ett fåtal uppgifter är sådana att de kan anses innefatta myndighetsutövning. Gränsande till det området finns i dag hos Televerket myndighetsfunktioner som hänger samman med verkets skötsel av telekommunikationsverksamheten. Vissa av dessa uppgifter hör naturligt hemma inom ramen för en myndighetsfunktion. Andra däremot är sådana att det finns valmöjlighet beträffande förläggningen.

Televerkets verksamhet inom teleområdet domineras av nättjänster och produkter. Bland nättjänstema märks i första hand den vanliga telefonitjänsten. Dessutom erbjuds kunderna bl.a. diverse s.k. personliga nättjänster. Nättjänstema omfattar även data- och text- kommunikation. Bland textkommunikationstjånsterna kan nämnas telefax, telex och telegram. För offentlig telekommunikation till- handahåller Televerket telefonautomater. Produktområdet omfattar ett stort antal olika produkter som är anpassade till de tjänster som tillhandahålls. Televerket säljer också tjänster avseende service och utbildning inom området för nättjänster och produkter.

Radioverksamheten omfattar bl.a. mobila teletjänster och fram till den 1 juli 1992 även rundradio och frekvensförvaltning. Rundradio- verksamheten sköts sedan halvårsskiftet av Svensk Rundradio AB, ett helägt statligt bolag.

Televerkets myndighetsutövning och därmed sammanhängande uppgifter har fyllt en naturlig funktion i verkets uppgift att förvalta

statliga teleanläggningar och att svara för att möjligheten till radiokom— munikation utnyttjas på bästa sätt. Uppgifterna har emellertid inte haft sin grund i något formellt monopol för Televerket att anlägga eller driva telenät. Verket har dock tidigare haft ett anslutningsmonopol för telefonapparater, modern och abonnentväxlar. Detta monopol av- skaffades successivt under 1980-talet. Det har skett dels genom Televerkets egna beslut, dels genom beslut av regeringen och riksdagen. Ensamrätten på låghastighetsmodem avvecklades år 1983 och från år 1984 tillåts anslutning av privata terminaler till telexnätet. Monopolet på telefonapparater hävdes år 1985 medan ensamrätten på höghastighetsmodem avvecklades år 1988. Samma år avskaffades monopolet på telefonapparater med växelfunktioner. Ensamrätten på kontorsväxlar avvecklades successivt under åren 1988 1989, vilket innebar att även ensamrätten på fastighetsnät upphävdes. Slutligen upphävdes Televerkets monopol på anslutning av telefonautomater till det allmänna telenätet den 1 januari 1989.

I denna del av betänkandet redogörs inledningsvis kortfattat för innebörden av begreppet myndighetsutövning. Därefter redovisas den myndighetsutövning och de andra uppgifter hos Televerket som bör skiljas från verket. De ändringar i olika författningar som förslagen motiverar berörs endast delvis.

6 Begreppet myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning förekommer i olika författningar. Bland dessa kan nämnas regeringsformen, brottsbalken, förvaltningslagen (19861223), skadeståndslagen (1972:207) och lagen (l976:600) om offentlig anställning.

I förvaltningslagen ställs särskilda krav på handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning. Den enskildes rättssäkerhet skall i dessa fall garanteras genom bl.a. rätt till muntlig handläggning (14 5), rätt att få ta del av uppgifter (16 å) och krav på motivering av beslut (20 5). I den äldre förvaltningslagen (1971 :290) angavs (3 5) att vissa bestämmelser i lagen gällde endast om det var fråga om "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jäm- förbart förhållande".

Innebörden i begreppet myndighetsutövning behandlades i för- arbetena till 1971 års förvaltningslag. Där uttalades beträffande rättssäkerheten i förvaltningsförfarandet att detär naturligt att intresset i första hand inriktas på sådana ärenden där myndighets beslut direkt träffar den enskilde på ett ingripande eller i övrigt betydelsefullt sätt. Som exempel härpå nämndes ärenden om administrativa frihetsbe- rövanden, beskattningsårenden och ärenden om förmåner från den allmänna försäkringen (prop. 1971:30 s. 279).

Vidare uttalades bl.a. följande (prop. s. 331). Gemensamt för all myndighetsutövning är, att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogen- heter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutöv- ning kan föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av exempelvis en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas

tillämpning av de författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom.

Det framhölls samtidigt att förvaltningen i ett modernt samhälle inte bara omspänner den typ av verksamhet, som betecknades offentlig myndighetsutövning, utan också en rad andra verksamheter. Här avsågs sådan verksamhet där en myndighets beslut inte innebär ett direkt ingripande i enskilds förhållanden utan i stället går ut på produktion och service av olika slag. Det angavs att relationerna mellan det allmänna och den enskilde i sådana verksamhetsgrenar i många fall bestäms på samma sätt som mellan enskilda rättssubjekt, dvs. av privaträttsliga regler (prop. s. 279).

Regler som vid myndighetsutövning fyller centrala rättsskydds- funktioner ansågs i många fall kunna motverka förvaltningsorganens möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt lösa sina uppgifter, t.ex. i ärenden av kommersiell natur. Det noterades att den enskilde i dessa ärenden, till skillnad från dem där det är fråga om myndighetsutöv- ning, har möjlighet att i förhandlingar med myndigheter bevaka sina intressen, och han behöver inte gå med på myndighetens förslag om han inte vill. Vidare angavs att det i de kommersiella förbindelserna som ett yttersta skydd för den enskildes rättssäkerhet dessutom finns de möjligheter till rättelse som det civilrättsliga regelsystemet och processen vid allmän domstol erbjuder (prop. s. 285).

I motiven till 1971 års förvaltningslag påpekades också att det förhållandet att en myndighet tillagts bestämmanderätt i ett visst avseende i en författning inte alltid är liktydigt med att det då är fråga om myndighetsutövning. Som exempel nämndes att Televerket i 7 & 3 mom. telefonreglementet (1963218) fått befogenhet att beträffande telefonabonnemang fastställa tilläggsavgifter för telefonväxlar m.m. Här rör det sig om åtgärder som är att se som led i en affärsverksam- het och inte om myndighetsutövningi förhållande till enskild (prop. s. 334).

I regeringsformen (RF) används termen myndighetsutövning för att avgränsa de fall i vilka det krävs lagstöd för att lämna över för- valtningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till privata rättssubjekt (11 kap 6 & RF). Begreppet förekommer också i 11 kap. 7 & RF där förvaltningsmyndigheternas självständighet markeras. Enligt departementschefens uttalanden i prop. 1973:90 s. 397, och därefter i prop. 1975/76:209 s. 165 då 11 kap. 6 & RF fick sin nuvarande lydelse, betyder myndighetsutövning här detsamma som i 1971 års förvaltningslag.

I förarbetena till skadeståndslagen (prop. 1972:5 s. 498 ff) angavs vissa allmänna utgångspunkter för gränsdragningen mellan vad som är och vad som inte är myndighetsutövning. Enligt denna beskrivning karaktäriseras myndighetsutövning av att den enskilde intar en beroendeställning. Den aktuella åtgärden kan för honom medföra förpliktelser som grundar sig på regler av offentligrättslig karaktär och innefattar en möjlighet för det allmänna att använda någon form av

tvångsmedel. Beslutet eller åtgärden kan även innebära en förmån, men också i ett sådant fall finns ett beroende som har sin grund i den monopolställning som det allmänna intar. Förmånen eller rättigheten utgår således som en följd av ett beslut som sker med tillämpning av offentligrättsliga grunder. Karakteristiskt för de förvaltningsakter som innefattar myndighetsutövning angavs vara att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offent- ligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur (5. 311).

Begreppet myndighetsutövning täcker även ärenden att meddela föreskrifter till allmän efterrättelse, dvs. norrnbeslut (prop. 1971 :30 s. 335). Maktutövningen hos myndigheten sker härvid genom att myndig- heten har till uppgift att utfärda föreskrifter inom sitt sakområde. Sådana föreskrifter avser att med en högre detaljeringsgrad än de grundläggande föreskrifter som beslutas av riksdagen eller regeringen fastställa vad som skall gälla för myndighetsutövningen på området. Föreskrifterna rör inte ett enskilt fall utan är generella. Även om föreskrifterna således inte pekar ut någon enskild adressat har de stor betydelse för enskilda genom att de utgör den offentliga maktens bindande direktiv inom det aktuella området.

7 Televerkets myndighetsutövning m.m.

Funktionsansvaret för telesystemet bör utövas av den nya telemyndigheten - Telestyrelsen. Häri innefattas ansvar för standardisering, tillgänglighet till samhällets alarmeringstjänst och totalförsvarsaspekter.

Televerket bör skiljas från det övergripande ansvaret för nummerplaneringen. Telestyrelsen bör ta över detta ansvar och ha befogenhet att ingripa i frågor om fördelning av delar av planen till teleoperatörer.

Telestyrelsen bör ta Över Televerkets totalförsvarsuppgifter enligt olika författningar. Detsamma gäller vissa bemyndigan- den för Televerket att meddela föreskrifter.

Televerkets sektoransvar för forskning och utveckling bör tas över av och delas upp mellan Transportforskningsbered- ningen (TFB) och Närings- och teknikutvecklingsverket (NU- TEK).

Televerkets uppdrag att företräda Sverige i det internatio— nella samarbetet på telekommunikationsområdet och att ingå internationella överenskommelser bör föras över till Tele- styrelsen.

7.1. Den nya telemyndigheten - Telestyrelsen — bör ha funktionsansvaret för telesystemet

7.1.1. Det nuvarande funktionsansvaret

Funktionsansvaret för telesystemet i Sverige kom under 1950-talet att bli naturligt förbundet med statens roll som ägare av produktionssyste- met för teletjänster med telefoner och andra apparater, ledningar och växlar. Sedan dess har statens roll som ägare delvis ändrats. Ansvaret har som en följd härav kommit att riktas in på det allmänna telenätets

funktion, dvs. det nåt som Televerket sköter för statens räkning. Än så länge utgör det allmänna telenätet stommen i det svenska tele- systemet.

Innehållet i det statliga funktionsansvaret har inte formulerats uttryckligt av riksdag eller regering utan får härledas ur de telepolitiska beslut som fattats av statsmakterna. I olika sammanhang har uttalats att grunden för ett fungerande allmänt telekommunikationssystem är ett sammanhållet telenät som skall täcka hela landet (prop. 1984/85:158 s. 6, 1987/88:118 s. 16 f). Häri innefattas att systemet skall kunna användas av alla. I sistnämnda hänseende ingår i funktionsansvaret att beakta handikappades tillgång till teletjänster samt telenätets tillgänglig- het för beredskapsåtgärder och samhällets alarmeringstjänst. Även frågor om standardisering samt forskning och utveckling inom telekommunikationsområdet har betydelse för telesystemets funktion. Jag återkommer i det följande till de olika ansvarsområdena.

Funktionen av det svenska telesystemet, och då närmast det allmänna telenätet, skyddas i viss utsträckning av författningsbe- stämmelser.

I 2 5 teleförordningen (1985:765), i dess lydelse den 1 juli 1992, anges att utrustningar för telemeddelanden, som ansluts till det allmänna telenätet eller till ett mobiltelenät som är anslutet till detta, inte får skada det allmänna telenätet eller hindra eller störa dess drift och brukande. Endast utrustning som uppfyller dessa krav och som registrerats hos Telestyrelsen får anslutas till det allmänna telenätet. Telestyrelsen har bl.a. till uppgift att meddela föreskrifter enligt 2 & teleförordningen.

Även Televerkets avtal om teleabonnemang innehåller villkor som syftar till att skydda det allmänna telenätet och dess funktion. Villkoren har i dag formen av författningsbestämmelser (Televerkets författnings- samling, TVTFS, 1989:6). I enlighet med det förslag som lagts fram av Tele- och postkundsutredningen bör dessa föreskrifter ersättas av privaträttsliga abonnemangsvillkor.

Som nämnts ovan har Televerket som ett instrument för stats- makterna ett övergripande ansvar för att utveckla och vidmakthålla en samhällsekonomiskt riktig teleinfrastruktur. I det ansvar som lagts på Televerket ingår krav på bl.a. full samtrafik mellan alla som är anslutna till en teletjänst, hög tillgänglighet och teknisk kvalitet samt möjlighet till full internationell samtrafik.

Televerkets roll som funktionsansvarig myndighet på telekommuni- kationsområdet har utformats genom i första hand olika riksdags- och regeringsbeslut. Viss författningsreglering kan dock sägas något ange det åtagande som Televerket har att utföra.

Verkets huvuduppgifter har lagts fast i 1 & förordningen (1988:348) med instruktion för televerket. Häri sägs att verket har till uppgift att driva telerörelse och därmed sammanhängande verksamhet samt att förvalta statliga teleanläggningar. Från och med den 1 juli i år är det inte längre en av Televerket huvuduppgifter att som statlig myndighet

svara för att möjligheten till radiokommunikation utnyttjas på bästa sätt.

Enligt 10 & instruktionen skall Televerkets styrelse särskilt svara för att de krav beaktas som staten ställer på verksamheten med hänsyn till totalförsvaret och regionalpolitiken. Inom totalförsvarets civila del är Televerket funktionsansvarig myndighet för telekommunikationer. Detta följer av förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del.

Såvitt avser området för radiokommunikation har Televerket fram till halvårsskiftet i år genom verkets frekvensförvaltning haft till uppgift att meddela tillstånd beträffande innehav och användning av radiosändare samt att tilldela frekvenser för radiosändning. Inom detta område har särskild författningsreglering gett Televerket befogenheter i olika hänseenden. Genom ändringar i berörda författningar har Telestyrelsen numera tagit över dessa uppgifter.

Som nämnts ovan tog STN vid verksamhetsstarten den 1 juli 1989 över Televerkets funktionsansvar för det svenska telesystemet till viss del.

I de uppgifter som numera utövas av Telestyrelsen ingår att meddela föreskrifter och registrera utrustning enligt 2 & teleförordningen. Teleförordningen kan sägas ge en ram för myndighetens föreskrifts- och registreringsverksamhet. Enligt den nyligen beslutade instruktionen för myndigheten ingår som särskilda uppgifter i verksamheten att främja en sund konkurrens inom teleområdet och följa den tekniska utvecklingen m.m. (Se bilaga 4).

Genom att endast utrustning som registrerats hos Telestyrelsen får anslutas, direkt eller indirekt, till det allmänna telenätet utövar myndig- heten i denna del ett ansvar för att nätet inte skadas eller dess drift och brukande hindras eller störs.

7.1.2. Telestyrelsens övergripande funktionsansvar

Ansvaret för ett fungerande svenskt telesystem har som nämnts tidigare redan till viss del skilts från Televerket och ligger nu hos Tele- styrelsen. Senast i samband med en bolagisering av Televerket är det naturligt att Telestyrelsens roll som funktionsansvarig myndighet utvidgas och görs tydligare. Denna myndighet bör vara statsmakternas organ för det övergripande ansvaret för telesystemet i Sverige.

De nuvarande befogenheterna för myndigheten avseende registrering av utrustning som skall anslutas till det allmänna telenätet får härvid ändras. Förutom att telenätet förväntas komma att föras över till ett privaträttsligt subjekt följer nya uppgifter för Telestyrelsen av implementeringen av EG:s terminaldirektiv (se avsnitt 3.4). Myndig- hetens föreskriftsmakt kommer därför att behöva ges ett annat innehåll än vad som gäller i dag. Ett sådant behov finns för övrigt redan på grund av att antalet nät som ägs av privata rättssubjekt ökar i antal och kan förväntas spela en alltmer betydelsefull roll för ett fungerande

svenskt telesystem. Funktionen av det som i dag betecknas som det allmänna telenätet kommer emellertid att vara central under överskåd- lig tid, eller med andra ord det allmänna telenätets betydelse för ett fungerande rikstäckande telesystem kommer att vara stor. Telesystemet skall ge var och en tillgång till telefonitjänsten, dvs. den s.k. grund— läggande telekommunikationstjänsten. Men det skall också skapa förutsättningar för hög tillgänglighet m.m. i fråga om andra tele— tjänster. Föreskrifterna skall ha sin grund i nu nämnda mål. Inom ramen för funktionsansvaret bör Telestyrelsen vidare särskilt beakta den internationella teletrafiken.

Framhållas bör i detta sammanhang att myndighetens ansvar och till detta kopplade befogenheter inte bör vara mera långtgående än vad som är nödvändigt för fungerande telekommunikationer i enlighet med beslutade telepolitiska mål. I övrigt bör det lämnas åt de olika aktörerna inom telekommunikationssektom, inkl. abonnenterna, och marknadskrafterna att styra utvecklingen inom området.

I samband med att Telestyrelsen helt tar över Televerkets funktions- ansvar bör förutsättningar skapas för att säkra tillgång till samhällets alarmeringstjänst. En befogenhet att åstadkomma detta bör ingå i Telestyrelsens föreskriftsmakt.

7.1.3. Vissa särskilda uppgifter

Anslutning av utrustning till det allmänna telenätet enligt 2 a & andra stycket teleförordningen (1985: 765)

I 2 a 5 första stycket teleförordningen sägs att till det allmänna telenätet får anslutas endast sådan utrustning som är registrerad hos Telestyrelsen.

Enligt 2 a & andra stycket förordningen får dock Televerket i särskilda fall medge anslutning till det allmänna telenätet av utrustning som inte är registrerad, om det finns särskilda skäl till det. Detta förfarande används bl.a. när ny utrustning utprovas.

Televerkets prövning av frågan om särskilda skäl föreligger och beslut i enskilda fall får anses innefatta myndighetsutövning. Denna uppgift har Televerket skött inom ramen för sitt funktionsansvar.

Om telenätet förs över till ett privaträttsligt subjekt förlorar bestämmelsen betydelse. Såsom föreslagits ovan bör vidare operatörs- och regulatörsfunktionerna skiljas åt. Det innebär att endast Tele- styrelsen, som statsmakternas organ, kommer att ha offentligrättslig makt att reglera tillgängligheten till de telenät som har betydelse för att de telepolitiska målen skall kunna uppfyllas. Såvitt avser anslutning av utrustning till telenät kommer huvuddelen av de föreskrifter som behövs att utgå från EG:s terminaldirektiv. Det sagda innebär att 2 a 5 andra stycket teleförordningen bör upphävas. Möjligt är att i stället ändra regleringen så att s.k. tillfällig registrering hos Telestyrelsen kan ske.

Begränsning av ett telemeddelandes längd enligt 7 & första stycket teleförordningen

Enligt 7 5 första stycket teleförordningen får Televerket begränsa ett telemeddelandes längd. Bestämmelsen har haft författningsform i vart fall sedan 1951 års telefonreglemente. Även dessförinnan hade Televerket befogenhet att föreskriva att bl.a. rikssamtal fick pågå under högst viss tidsperiod. I nämnda telefonreglemente angavs att varaktigheten av rikssamtal fick begränsas. Sedermera angavs telefonsamtal och numera telemeddelanden. Bestämmelsens syfte eller tillämpningsområde anges inte i teleförordningen eller på annan plats. Den kan emellertid närmast karakteriseras som en trafikbestämmelse med avseende på teletrafiken (jfr SOU 1990:100 5. 176). Telemed- delanden begränsas av olika skäl. Det sker exempelvis om nätet skadats eller framkomligheten satts ned av andra liknande skäl. Vidare finns vissa teletjänster som på förhand är begränsade i tiden. Det innebär att samtalet kopplas ur efter viss tid.

Med den lydelse som bestämmelsen nu har kan tillämpningsområdet inte bedömas. Det ser ut som om den ger Televerket en befogenhet som kan innefatta myndighetsutövning.

Oavsett de synpunkter som kan anläggas på bestämmelsens nuvarande utformning torde behov inte anses föreligga av att generellt författningsreglera möjligheten att begränsa ett telemeddelandes längd. Sådana ingrepp från det allmännas sida får anses motiverade endast under beredskapstillstånd och i krig. I dessa fall krävs författningsstöd. Jag återkommer till detta i det följande.

Härutöver bör nämnas att Televerket i dag är en del av det allmänna i regeringsformens mening. Det förhållandet ändras genom en bolagisering av Televerket. Utöver de föreskrifter som numera meddelas av Telestyrelsen i syfte att garantera telesystemets funktion i olika hänseenden och viss annan författningsreglering kommer således förhållandet mellan teleoperatörerna och abonnenterna då att styras av privaträttsliga avtalsvillkor.

7.1.4. Standardiseringen på telekommunikationsområdet

Televerket har genom riksdagsbeslut fått ett särskilt ansvar för standardiseringen på telekommunikationsområdet (prop. 1984/85: 158 s. 10, TU28, rskr. 382). Även STN har haft ett ansvar för standardise- ring inom sitt verksamhetsområde.

I förordningen (1992:895) med instruktion för Telestyrelsen sägs att styrelsen skall delta i det internationella standardiseringsarbetet.

Nationellt utövas ansvaret för standardisering inom ramen för den verksamhet som bedrivs av Standardiseringskommissionens i Sverige (SIS) fackorgan Informationsteknologiska Standardiseringen (SIS—ITS). Häri ingår Televerket och Telestyrelsen. I organisationen, som bildades den 1 januari 1988, representeras alla intressentgrupper på

informationsteknikområdet - leverantörer, myndigheter och kunder. ITS utformar svensk standard inom tele- och dataområdet huvud- sakligen på basis av internationell standard. Svensk standard fastställs därefter av SIS Tekniska Nämnd i den ordning som anges i de av regeringen fastställda stadgarna för SIS.

I regeringens proposition om inriktningen av telepolitiken anförde föredragande departementschefen bl.a. följande (prop. 1987/ 88: 1 18 s. 22 f).

SIS-ITS verksamhet kommer att omfatta all informationsteknolo— gisk utrustning dvs. både tele— och datautrustning som ingår i telenät och utrustningar som inte ingår i sådana nät. För ut- rustningar som ingår i telenät gäller att en del är avsedda att ingå i privata, företagsinterna nät medan andra är avsedda för anslutning till televerkets anläggningar för telefon-, telex- eller datatrafik.

Det vore, enligt min mening, rationellt om STN på lämpligt sätt kunde anknyta sina föreskrifter till relevanta svenska standarder. Därigenom kan det tekniska arbetet till stor del ske inom standardiseringsverksamheten och begränsade ingenjörsresurser utnyttjas effektivt samt onödig administration undvikas. I standardiseringprocessen är inbyggt att olika intressen vägs mot varandra. Jag tänker därvid på såväl televerkets intressen som nätägare som på tillverkarnas och användarnas intressen.

Det är viktigt att rollfördelningen mellan STN och standardiserings- organet är klar. En myndighetsföreskrift är rättsligt tvingande, medan en standard är ett icke bindande dokument. Tvingande regler måste därför framgå av föreskriften och standarden anknytas till denna på ett rättsligt korrekt sätt.

Innan STN utfärdar föreskrifter bör intressenterna beredas tillfälle att medverka och yttra sig. Därigenom åstadkoms den breda förankring som jag bedömer som nödvändig.

I ovan nämnda teleproposition förutsattes att STN skulle följa den tekniska utvecklingen samt det internationella standardiseringsarbetet och föreslå regeringen de åtgärder som nämnden fann motiverade. STN skulle självfallet också ha möjlighet att göra framställningar till departement och myndigheter. Detta har förutsatt att nämnden aktivt och nära har följt standardiseringsarbetet på teleområdet såväl inom som utom landet. STN skulle också verka för att relevanta standarder utarbetades där sådana saknades. I STN:s instruktion angavs att nämnden skulle beakta nationell och internationell standard när föreskrifter beslutades. I motiven till instruktionen uttalades vidare att nämnden borde tillförsäkras möjlighet att delta i det internationella arbetet på nämndens område (regeringens förordningsmotiv 1989:1). På sätt som redovisats ovan är det fr.o.m. den 1 juli i år Telestyrelsen som utövar detta uppdrag.

Internationellt pågår standardiseringsarbete inom bl.a. ETSI (European Telecommunications Standards Institute). ETSI är ett helt

självständigt organ som har kommit till på EG—kommissionens och CEPT:s (Conference Européenne des Administrations des Postes et des Telecommunications) initiativ. Medlemmar är teleförvaltningar eller teleadministrationer, operatörer, företag, näringslivs— och användaror- ganisationer samt nationella standardiseringsorgan (NSO). Televerket är för närvarande representant i ETSI både som teleadministration och teleoperatör. Även ITS deltar i ETSI:s arbete som svenskt NSO.

TRAC (Technical Recommendations Applications Committee) är ett organ skapat av CEPT som har ansvar för att utarbeta de standarder som skall vara gemensamma för organisationens medlemmar såsom tvingande tekniska krav för anslutning av terminaler till publika nät. Dessa utarbetas av ETSI på uppdrag av TRAC. Detta organs verksam- het har sin grund i ett s.k. Memorandum of Understanding från år 1985 och har sedermera kopplats samman med EG:s terminaldirektiv från år 1986. År 1992 upphör detta direktiv att gälla och samtidigt avvecklas TRAC i enlighet med nämnda MoU. Med ett nytt MoU från år 1991 har ett "nytt" TRAC bildats som ett från CEPT fristående organ. Denna nya organisation skall vara rådgivande åt EG-kommissio- nen och åt ETSI när det skall tas fram tekniskt underlag för bindande tekniska regler som utformas med hänvisning till EG:s nya terminaldi- rektiv (se avsnitt 3.4).

Internationellt pågår standardiseringsarbete även inom bl.a. den in- ternationella teleunionen (ITU) och dess organ CCITT och CCIR samt inom ramen för ISO/IEC (International Standardisation Organisa— tion/Intemational Electrical Commission).

Av betydelse inom området för standardisering är EG:s nyssnämnda terminaldirektiv (91/263/EEC). Detta träder i kraft i november 1992. Direktivet ingår i EES-avtalet och blir därmed tillämpligt i Sverige fr.o.m. år 1993. Medlemsstaternas grundläggande åtagande enligt direktivet är d_elg att se till att det marknadsförs och används endast sådan utrustning som uppfyller vissa i direktivet angivna krav, & att inte hindra att utrustning som uppfyller kraven marknadsförs, omsätts och används inom medlemsstatens område. Systemet innebär i huvudsak att det överlämnas åt de europeiska standardiseringsorganen att utforma tekniska specifikationer och anta till de i direktivet angivna kraven harmoniserade standarder. Härefter ankommer det på med- lemsstaterna att sätta standarderna i kraft och i övrigt anpassa sin lagstiftning och sina myndighetsfunktioner efter direktivets bestämmel- ser.

Senast i samband med en bolagisering av Televerket bör myndig- hetsansvaret för standardisering på teleområdet i sin helhet föras över till Telestyrelsen. Som nämnts ovan fyller denna myndighet redan i dag en viktig funktion i detta sammanhang. Telestyrelsen deltar i SIS- ITS arbete. Den utfärdar också föreskrifter som bygger på olika standarder. Internationellt - inom ETSI - bör Telestyrelsen representera Sverige i egenskap av teleadministration. Det ansvar som Televerket som en operatör bland flera har att delta i det pågående nationella och

internationella standardiseringsarbetet, framför allt sådan standardise— ring som inte i första hand avser tekniskt regleringsunderlag, kan inte anses som en myndighetsfunktion och bör inte heller föras till Telestyrelsen. Verksamheten berör i första hand operatörer och tillverkare och kan handläggas inom ramen för NSO, dvs. för Sveriges del ITS, med bl.a. Televerket som medlem.

Jag anser således att Televerket bör skiljas från sitt nuvarande myndighetsansvar för standardisering på telekommunikationsområdet. Detta får anses som ett naturligt led i att skilja regulatörs- och operatörsfunktioner åt. Ansvaret för standardisering bör ligga hos Telestyrelsen. Det får ankomma på Telestyrelsen att bedöma hur detta ansvar bör utövas i det nationella och internationella standardiserings- samarbetet.

7.1.5. Särskilt om Telestyrelsens funktionsansvar för totalförsvarets telekommunikationer

I februari 1990 uppdrog regeringen åt Överbefälhavaren (ÖB) och Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) att överväga inriktningen av en ökad samordning av telekommunikationer inom totalförsvaret. Uppdraget redovisades delvis i maj 1991 genom en rapport avseende ansvaret för och omfattningen av funktionen telekommunikationer inom totalförsvaret och därefter slutgiltigt den 28 augusti 1991. Regeringen har genom beslut den 28 november 1991 lämnat över underlaget till Telelagsutredningen.

Behovet av telekommunikationer, inkl. radiokommunikationer, inom totalförsvaret är relaterat till förväntade förhållanden i kriser och i krig. För att klara uppgifterna under sådana förhållanden finns ett behov av kommunikationer för bl.a. administration, övningsändamål och incidentberedskap i fredstid. Av avgörande betydelse för att klara totalförsvarets behov är tillgängligheten till telekommunikationer och kommunikationernas funktionssäkerhet.

I dag tillämpas ett planeringssystem som innebär att varje funktion som har behov av telekommunikationer i krigstid ansvarar för att behovet definieras och tillgodoses. Det är svårt att sammantaget uttrycka totalförsvarets sammanlagda krigstida krav på telekommunika- tioner. Kraven är olika mellan de olika funktionema inom totalförsva— ret och förändras snabbt med tiden. Behoven och tillgången varierar också geografiskt i landet.

Nuvarande funktionsansvar

I Televerkets övergripande ansvar för telekommunikationerna i Sverige ligger att i såväl fred som krig leverera, sätta i drift och underhålla teleanordningar för totalförsvaret. Verket har ett sammanhållet systemansvar oavsett vilka företag som tillhandahåller de skilda

delarna. I totalförsvarssammanhang omfattar funktionen telekommuni- kationer enbart de gemensamma resurser som tillhandahålls av Televerket.

Enligt 10 5 förordningen (1988:348) med instruktion för Televerket skall Televerkets styrelse särskilt svara för att de krav beaktas som staten ställer på verksamheten med hänsyn till bl.a. totalförsvaret.

I 41 & förordningen hänvisas till förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Vidare anges att Televerket skall samråda med ÖB och övriga berörda totalförsvars- myndigheter för att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verksamheten. Till detta kommer att Televerket enligt teleförordningen (1985 1765) har befogenhet att under beredskapstill- stånd eller krig inskränka teletrafiken på det allmänna telenätet i den utsträckning som krävs för att tillgodose totalförsvarets behov (7 & andra stycket).

Förordningen om ledning och samordning anger att Televerket är ansvarigt för funktionen telekommunikationer. I funktionsansvaret ingår att planera för verksamheten i kris och krig så att skilda totalförsvarsgrenars oundgängliga behov av telekommunikationer inom landet kan tillgodoses. Hänsyn till totalförsvarets behov tas generellt bl.a. genom att berörda myndigheter ges tillfälle att ta del av Tele- verkets utbyggnadsplaner i s.k. teleberedningar som genomförs årligen. Härvid ges möjlighet att påverka planerade utbyggnader så att totalförsvarets intressen tas till vara. I samband med utbyggnad och modernisering är det möjligt att vidta väsentliga säkerhetsåtgärder, d.v.s. att ta hänsyn till vilka krav som beredskapen ställer i den framtida utvecklingen.

Totalförsvarets generella krav på funktionen har omsatts i mål för funktionen se prop. 1991/92:102 s. 271 ff, FöU12 s. 124. På tele- kommunikationsområdet skall så långt som möjligt tillhandahållas de tjänster som finns i fred. Vissa system som är särskilt angelägna för totalförsvaret skall redan i fred ges en ökad robusthet. Vid krigsutbrott skall totalförsvarsviktiga kunders teletrafik kunna ges prioritet inom ett dygn. Dessa kunders teleanordningar skall kunna underhållas och repareras omedelbart. Om inte annat överenskommits gäller detta teleanordningar för vilka Televerket har ett motsvarande fredsåtagande. Telekommunikationer för ledning och operativ verksamhet skall säkerställas så att angelägen trafik kan återupptas senast åtta timmar efter ett totalavbrott.

Televerket har i enlighet härmed att genom nättjänster, radiotjänster och övriga teletjänster och produkter erbjuda totalförsvaret - helhetslösningar som möjliggör telekommunikation inom krigssam- hållet, - skräddarsydda lösningar till skilda totalförsvarsfunktioner, - överföringskapacitet i näten samt - enstaka produkter och tjänster.

Fram till halvårsskiftet i år har även rundradiodistributionen omfattats av Televerkets ansvar. Den verksamheten utövas av Svensk Rundradio AB.

Något om organisation och verksamhet

Inom Televerket planeras verksamheten så att den i kriser och krig i stort sett skall kunna fortgå på samma sätt som i fred. För beredskaps- planeringen finns grundläggande föreskrifter och råd i huvudsak utfärdade. Beredskapsplanläggningen är genomförd för den viktigaste verksamheten. Det innebär att organisationsenhetema på skilda nivåer kan vidta successivt beredskapshöjande åtgärder, inta krigsorganisation och flytta viss verksamhet till särskild krigsuppehållsplats.

Televerket upprättar dessutom specifika och för totalförsvaret särskilt viktiga planer såsom exempelvis reservrutiner för ADB—system, krigsabonnentplan och planer för trafikbegränsning, planer för idriftsättning av teleanordningar för totalförsvaret, nyttjande av stationär och transportabel reservutrustning och spridning av krigsvik- tig telemateriel samt planer för undanförsel och förstöring av telean- läggningar.

Vissa andra telenät

Utöver det allmänna telenätet finns andra nät som utgör en resurs när det gäller totalförsvarets telekommunikationer. Dessa nät fungerar i vissa fall separat medan de i andra fall nyttjar kapacitet i det allmänna telenätet.

Försvarets nät (FTN) är benämningen på det för försvarsmakten gemensamma landsomfattande tele- och radionätet. Det används främst för lednings- och vapensystem. Nätets geografiska täckning stämmer överens med anslutna stabers och förbands lokaliseringar. Försvarets telenät har ofta en kapacitetsmässig koncentration till områden där det allmänna telenätet är relativt svagt utbyggt. FTN består av egna transmissionsresurser på kabel, radio och radiolänk, transmissions— resurser som samägs med eller hyrs av Televerket, nätförmedlings- resurser, anläggningar samt nätövervaknings- och nätdriftsystem. Utöver FTN upprättas speciella nät för olika förbands särskilda behov. Exempelvis finns mobila telesystem för större arméförband.

Banverkets nåt år landsomfattande. Kablar finns dels som egna, dels som gemensamma med Televerket. Radiolänk är uppbyggdi begränsad omfattning. Viss kapacitet disponeras även i kablar som är förlagda i banvallen men som innehas av Televerket. Banverkets rikstäckande telefoninät används för både tågdriften och den administrativa verksamheten. Drift- eller trafikradion förmedlar samtal mellan Banverkets underhållspersonal och arbetsledning, underhållspersonal och tågledning samt mellan lokförare och tågledning. Förbindelser i

Banverkets telenät används även för styrning av anläggningar för den elektriska tågtrafiken, för signalsäkerhetssystem och tågövervakning.

Härutöver kan nämnas Svenska kraftnäts, polisens, Vägverkets, hälso- och sjukvårdens nät och civilförsvarets nät.

Telestyrelsen bör ta över myndighetsansvaret för totalförsvarets tele- kommunikationer

I den rapport från ÖB och ÖCB som nämnts ovan sägs att Televerket, oberoende av om verket bolagiseras, bör skiljas från sitt nuvarande funktionsansvar. Skälet härtill anges vara Televerkets konkurrenssitua- tion med ett växande antal nätägare och operatörer. ÖB och ÖCB föreslår att STN , dvs. numera Telestyrelsen, blir ny funktionsansvarig myndighet.

I rapporten sägs bl.a. följande. I den framtida funktionen tele- kommunikationer bör nätägare och nätoperatörer ingå oavsett ägande- form. Den funktionsansvariga myndigheten skall samordna funktionens beredskapsförberedelser med de insatser som görs inom funktioner med egna telenät. Den funktionsansvariga myndigheten bör dessutom samordna totalförsvaret som kund. I funktionsansvaret bör också ligga att påverka såväl kunder som nätägare och nätoperatörer så att dessa tar beredskapshänsyn vid planering och installation av telekommunika- tionsutrustningar.

Stor vikt måste enligt rapporten fästas vid att den nya funktionsan- svariga myndigheten ges möjlighet att hålla hög kompetens inom både telekommunikation och totalförsvar. Det sägs vara en fördel om myndigheten i övrigt bedriver verksamhet som är nära knuten till "branschen" nationellt och internationellt. Om så är fallet anses myndigheten ha större möjlighet att följa utvecklingen och den blir även vad gäller beredskap en naturlig samtalspartner för nätoperatörer- na. Enligt ÖB och ÖCB talar följande skäl för att funktionsansvaret tas över av STN (Telestyrelsen). — STN svarar redan i dag för anslutningsvillkor till det allmänna telenätet. - STN kommer att ta över Televerkets myndighetsuppgifter såsom frekvensplanering, internationell verksamhet med anledning av olika telekonventioner, samtrafikvillkor och nummerplaner. — STN följer redan i dag den internationella utvecklingen på tele- kommunikationsområdet inom olika standardiseringsorgan. Hänsyn till krigstida behov behöver tas av den svenska representationen i de internationella standardiseringsorganen. - STN förväntas få i uppgift att bevaka statens regionalpolitiska och sociala ansvar gentemot nätägare och nätoperatörer, vilket är en verksamhet av samma karaktär som att tillgodose totalförsvarsintresse- na.

Jag har redan föreslagit att Telestyrelsen skall ha ett övergripande funktionsansvar för landets telesystem. Det är då enligt min mening lämpligt att det häri ingår att särskilt beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer. Jag delar således ÖB:s och ÖCB:s uppfattning att Telestyrelsen bör ta över Televerkets funktionsansvar för tele- kommunikationerna inom totalförsvaret. Detta innebär att Telestyrelsen kommer att få till uppgift att samordna totalförsvarets telekommunika- tioner. I stället för Televerket bör således Telestyrelsen anges som funktionsansvarig myndighet i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del.

Jag vill i detta sammanhang framhålla följande. Televerket har under lång tid svarat för de telekommunikationer som behövts inom totalförsvaret. De uppgifter som det är fråga om både administreras och sköts praktiskt av Televerket. Samarbetet myndigheter emellan synes vara väl inarbetat såväl formellt som informellt på central och regional nivå. I mitt utredningsarbete har jag fått ett intryck av att man kanske inte har klart för sig vilka förändringar som kan förväntas på telekommunikationsområdet. Med en bolagisering och eventuell privatisering av Televerket i sikte och nya aktörer som etablerar sig på telemarknaden måste olika uppgifter lösas utifrån andra förutsättningar och på annat sätt än i dag. Förändringarna gör att det behövs en i grunden ny planering som måste ske från nya utgångspunkter. Avgörande och grundläggande är härvid en precisering av totalförsva- rets behov. I princip är det först därefter som det kan ske en praktisk planering av hur uppgifterna skall lösas. De praktiska frågorna är i sig omfattande och kräver särskilda överväganden och åtgärder. Jag återkommer i det följande till ett par av dessa. Vad som i första hand krävs är emellertid ett samlat grepp över totalförsvarets behov av telekommunikationer. För att nå dit behöver - på grundval av en analys av detta behov - i linje med det ovan sagda en översyn av över- gripande frågor och praktiska detaljfrågor inledas. Även behovet av organisatoriska förändringar bör ses över. Som funktionsansvarig myndighet för totalförsvarets telekommunikationer skulle Telestyrelsen kunna initiera denna översyn, som bör påbörjas utan dröjsmål och rent praktiskt i inledningsskedet handhas av ÖB och ÖCB. Samråd med Telestyrelsen bör ske. I översynsarbetet bör beaktas de befogenheter som förslaget till telelag innehåller i fråga om möjligheten att meddela generella föreskrifter och tillståndsvillkor av betydelse för totalförsva- rets telekommunikationer.

7.1.6. Särskilda författningsbestämmelser m.m. av betydelse i totalförsvarssammanhang

Normgivningsbemyndiganden och föreskrifter m.m. avseende in- skränkning av teletrafiken

Under beredskapstillstånd eller krig får Televerket enligt 7 & andra stycket teleförordningen (1985:765) inskränka teletrafiken på det allmänna nätet i den utsträckning som krävs för att tillgodose totalför- svarets behov. Televerket har beslutat föreskrifter och allmänna råd om bl.a. vilken prioritering av teleabonnemang som skall ske under beredskapstillstånd och i krig (TVTFS 1987:12). Dessutom finns föreskrifter och allmänna råd om upprättande av civila krigstelekatalo- ger. Sistnämnda föreskrifter och allmänna råd, som är hemliga, grundas ursprungligen på ett bemyndigande från Kungl. Maj:t den 4 november 1960.

Televerket har tidigare utfärdat föreskrifter som reglerar villkoren för att använda det allmänna telenätet vid sambandsutbildning eller övning i fred (TFS serie B:23). Dessa har numera ersatts av Handbok HATN -A/ D rubricerad Totalförsvarets nyttjande av allmänna telenätet. Televerket medverkar i dessa sammanhang genom upplåtelse av delar av det allmänna telenätet, uppkoppling av förberedda eller tillfälligt anordnade förbindelser och biträde vid planering och genomförande av utbildning/övning.

För totalförsvarets behov av radiokommunikationer, t.ex. mobila teletjänster, sker en prioritering genom tillämpning av förordningen (1980:140) om användning av radiosändare under krig m.m. Tillämp- ningen innebär att endast statliga och kommunala myndigheter samt krigsviktiga företag får nyttja radiosändare i krig. I förordningen (1978:561) om förberedelser för krigsanskaffning har angetts att uttagning av radioanläggningar skall ske på grundval av bl.a. uppgifter hos Televerket om radioanläggningar (32 5). Enligt 44 & förordningen har Televerket vidare haft att meddela verkställighetsföreskrifter i fråga om uttagning av radioanläggningar. Från halvårsskiftet i år har dessa uppgifter tagits över av Telestyrelsen.

Den föreskriftsmakt som tillagts Televerket torde kunna hänföras till området för myndighetsutövning. Föreskrifterna, som vid tillämpning kan ha stor betydelse för enskilda, får anses som en del av Televerkets myndighetsutövande funktion.

Under beredskapstillstånd eller i krig kan de åtgärder som Tele- verket i dag har befogenhet att vidta få direkt betydelse för enskilda. Det gäller t.ex. så till vida att möjligheterna till telekommunikation begränsas för dem vilkas teleabonnemang inte prioriteras. Åtgärderna och effekterna av dessa inverkar på enskildas förhållanden på sådant sätt att det även i detta hänseende kan sägas vara fråga om myndig- hetsutövning.

Telestyrelsen bör ta över ansvaret i de hänseenden som nyss nämnts och detta inte redan skett. Ett nytt bemyndigande bör ges myndigheten. Vidare bör myndighetsföreskriftema, i enlighet med vad som påpekats ovan, ses över ochi vissa hänseenden kompletteras. Denna översyn, som bör ske i samråd med i första hand ÖB och ÖCB, bör inledas snarast. Telestyrelsen bör i detta arbete planera för att flera opera- törer - vid sidan av Televerket som bolag - kommer att få totalför- svarsuppgifter.

Såvitt avser frågan om ett förändrat ansvar för föreskrifterna och de allmänna råden om krigstelekataloger för civila myndigheter har jag erfarit att Televerket i särskild ordning har aktualiserat denna fråga hos regeringen och att den för närvarande övervägs inom regeringskansliet. För egen del vill jag framhålla att samordningsskäl kan tala för att Telestyrelsen som funktionsansvarig myndighet ges ett övergripande ansvar även om underlaget tas fram och bearbetas av försvarsmyndig- heterna.

Uppskov för värnpliktig enligt uppskovskungörelsen

Enligt uppskovskungörelsen (19732939) kan värnpliktiga undantas från skyldigheten att tjänstgöra vid försvarsmakten under beredskapstill- stånd och krig för att i stället tjänstgöra i exempelvis Televerket. Beslut om uppskov beträffande sådan tjänstgöring fattas av berörd myndighet efter medgivande av truppregistreringsmyndigheten.

I dag är Televerket uppskovsmyndighet enbart för värnpliktiga som är anställda i verket. För vissa bolag i Televerkskoncernen, som är s.k. K-företag, fattas beslut om uppskov av länsstyrelse. Televerkets beslut om uppskov får anses innefatta myndighetsutövning.

Telestyrelsen föreslås få såväl det övergripande funktionsansvaret för telesystemet som ett särskilt ansvar för funktionen av totalförsva- rets telekommunikationer. Myndigheten skall inom ramen för detta ansvar vara det organ som har den bästa överblicken över personalbe- hovet för fungerande telekommunikationer inom totalförsvaret oavsett vilken operatör som tillhandahåller kommunikationsresurserna. Jag anser därför att Telestyrelsen bör ta över den beslutanderätt gällande uppskov som i dag ligger hos Televerket.

Praktiska skäl talar för att denna uppgift utövas av Telestyrelsen i första hand i formellt hänseende. Administrativa rutiner för en effektiv och därmed resurssnål hantering behöver tas fram. Detta är en uppgift för Telestyrelsen att överväga i samråd med övriga berörda myndig- heter.

Undanförsel och förstöring av teleanläggning I kungörelsen (1970:646) om undanförsel och förstöring av telean- läggning anges att Televerket har ansvaret för planläggning av undanförsel av bl.a. enskild tillhörig telekommunikationsanläggning.

Beslut om undanförsel och förstöring av teleanläggning samt före— skrifter i vissa hänseenden meddelas av Televerket. Ansvaret för genomförandet av beslutad förstöring åvilar Televerket.

I detta sammanhang bör nämnas att det inom Försvarsdepartementet har utarbetats ett förslag till ny reglering om undanförsel och för- störing - se DS 1992z27. Förslag läggs här fram om en samlad reglering av dessa frågor. ÖCB föreslås få ett övergripande ansvar inom området avseende bl.a. samordning av planläggningen. Ansvaret för den direkta planläggningen avses dock läggas på de myndigheter som har ett funktionsansvar enligt förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. Beslut om undanförsel och förstöring föreslås - såvitt nu är i fråga - fattas av civilbefäl— havarna. Berörda myndigheter skall, om möjligt, höras innan beslut fattas.

Enligt de uppgifter som jag har inhämtat är det inte säkert att den föreslagna regleringen kan träda i kraft vid kommande årsskifte. Om så inte blir fallet bör övergångsvis behövliga ändringar göras i kungörelsen om undanförsel och förstöring av teleanläggning. Det är då naturligt att Telestyrelsen tar över Televerkets roll enligt den författningen och att ansvaret för att genomföra beslutad förstöring åläggs den som driver televerksamhet enligt telelagen.

Särskilt om personalkontroll

Enligt förordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster jämförd med personalkontrollkungör— elsen (1969z446) får Televerket i vissa fall företa personalkontroll. Vid samråd med ÖB och ÖCB har anförts att det är nödvändigt att Televerkets personal kan kontrolleras även efter en bolagisering av verket, eftersom de fortsättningsvis förutsätts komma i kontakt med sekretessbelagda uppgifter rörande totalförsvaret. Att notera här är att frågan om personalkontroll för närvarande bereds inom regerings- kansliet med anledning av SÄPO—kommitténs förslag till lag om personalkontroll, se SOU 1990: 51.

Ett behov av att företa personalkontroll finns 1 dag hos Televerket. Min bedömning är att behovet kommer att kvarstå. Övergångsvis kommer det att omfatta personal med vissa befattningar inom det bolagiserade Televerket. Behovet kommer dock att finnas även hos andra teleoperatörer.

I personalkontrollkungörelsen finns en uppräkning av de myndig- heter och företag som får företa personalkontroll. Möjligt är således att ha kvar kontrollbefogenheten hos det bolagiserade Televerket genom att ange företaget i förteckningen. I enlighet med SÄPO- kommitténs lagförslag kommer de företag eller andra enskilda organ som skall ha rätt att företa personalkontroll att kunna tas upp i de verkställighetsföreskrifter som regeringen kan utfärda. Jag har erfarit att interimistiska åtgärder övervägs i avvaktan på att den föreslagna

lagstiftningen träder i kraft. Tanken är att staten med företag där sådana uppgifter förekommer som skall hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet skall sluta avtal om skydd för uppgifterna. Härigenom skall personalkontroll kunna företas i fråga om anställda och uppdrags- tagare hos sådana företag. Det ligger nära till hands att anta att Telestyrelsen som företrädare för staten kan bli avtalsslutande part gentemot företagen och att myndigheten får sköta förfarandet, dvs. att begära registeruppgifter på grundval av underlag från företagen och att förmedla resultaten till dessa.

Den utveckling som år på gång på telemarknaden med nya aktörer som etablerar sig kommer, som nämnts ovan, att skapa behov av personalkontroll hos olika företag. Mot bakgrund härav anser jag för egen del att det är mindre lämpligt att befogenheten att besluta om personalkontroll läggs hos olika organ. I stället bör rätten att besluta om sådan kontroll på teleområdet tilläggas Telestyrelsen. Kontrollbe- fogenheten bör omfatta personal hos eller den som kan komma att anställas av ett privaträttsligt subjekt som driver televerksamhet enligt telelagen. Vilka befattningar som skall kontrolleras bör övervägas av Telestyrelsen i samarbete med ÖB och ÖCB samt berört företag. Den föreslagna regleringen bör tas in i personalkontrollkungörelsen i avvaktan på att den lag om personalkontroll som övervägs träder i kraft. De synpunkter som jag har lämnar här bör om möjligt beaktas i det lagstiftningsärendet. I fråga om bl.a. personal hos ett företag som driver televerksamhet enligt telelagen bör således personalkontroll företas beträffande skyddsklassade befattningar. När ett sådant organ har att företa personalkontroll, bör frågan underställas Telestyrelsen för beslut. Naturligtvis kan, som nämnts ovan, som ett alternativ till denna lösning övervägas att genom avtal övergångsvis reglera kontrollfrågan.

7.2. Ansvaret för forskning och utveckling på telekommunikationsområdet

7 .2.1 Nuvarande ansvar för forskning och utveckling inom området för telekommunikationer

Sektoransvaret för forskning inom olika områden har behandlats bl.a. i regeringens proposition 1981/82:106 om forskning. I denna konstate— ras att resp. departement inom regeringskansliet svarar för forskningen inom sin sektor. I propositionen förordas en utveckling av verksamhet med utvärdering av forskning inom forskningsråd och sektororgan (jfr UbU 1981/82z37).

I regeringens proposition om vissa telefrågor (prop. 1984/85:158) sägs att i Televerkets övergripande ansvar för telekommunikationerna innefattas att Televerket skall initiera, finansiera och självt driva forsknings- och utvecklingsarbete inom telekommunikationsområdet

(prop. s. 9). I propositionen föreslås att Televerket bör ha ett sådant sektoransvar för forskningen som riksdagen beslutat om (prop. 1981/82:106, UbU 37, rskr. 397) och sägs bl.a. följande. Televerket bör ha ett ansvar för och medverka till att det inom landet bedrivs en sådan forskning och utveckling att Sverige kan behålla sin fram- trädande ställning inom telekommunikationsområdet. Det gäller både i fråga om vårt eget telekommunikationssystem och i fråga om svensk teleindustri, som hittills varit framgångsrik på internationella markna- der mycket tack vare det goda samarbetet med Televerket. Även forskning och utveckling som ligger utanför Televerkets affärsverksam- het skall därför omfattas av verkets ansvar inom telekommunika- tionssektorn. Forskningen och utvecklingen bör kunna äga rum både inom Televerket och - på uppdrag av verket - inom universitet och högskolor. I första hand bör tillämpad forskning bedrivas inom verkets ram och grundforskning vid universitet och högskolor. I anslutning till detta forsknings- och utvecklingsarbete bör exempelvis de handikappa— des intressen beaktas samt beredskapshänsyn tas i den mån totalförsva- rets intressen berörs. Såsom sektoransvarig myndighet bör Televerket ge spridning åt resultaten av forsknings- och utvecklingsansträng- ningarna. I en samlad strategi på telekommunikationsområdet inbegrips att Televerket har ett sektoransvar för forskning inom detta område (prop. s. 9 f).

Sedan halvårsskiftet 1989 har Transportforskningsberedningen (TFB) ansvar för att administrera systeminriktad forskning och utveckling inom området för bl.a. telekommunikationer. Frågan behandlades i budgetpropositionen 1989 (prop. 1988/89:100 bil. 8 s. 182). Där anfördes följande.

Utvecklingen inom informationsteknologin och telekommunikations- området har stor betydelse för samhället och inte minst för trans— portsektorn. För närvarande pågår diskussioner om initiering av ny framtidsinriktad forskning med inriktning mot post- och telesektorerna. Studierna syftar bl.a. till breddad, långsiktig kunskapsuppbyggnad om samhällseffekterna av alternativa utvecklingsscenarier på dessa områden. TFB är ett i förhållande till affärsverken obundet forsknings- stödjande organ som därför enligt min mening är lämpligt att admini- strera FoU—projekt med denna inriktning. Enligt vad jag har erfarit kommer beredningen under budgetåret 1989/90 att inleda sådan verksamhet. Jag förutsätter att denna FoU- verksamhet kan finansieras med medel dels från TFB:s anslag, dels från post- och televerken.

I trafikutskottets betänkande 1989/90:26 noterades att TFB hållit seminarier inom området för systeminriktad FoU beträffande post- och telekommunikationer. Vidare angavs att förstudier pågick inom ett projekt kallat "Tele- och postsystemens dynamik" samt att TFB bedrev denna typ av forskning i samarbete med post- och televerken.

Närings— och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har till uppgift att främja näringslivets tillväxt och förnyelse, bl.a. genom att stödja teknisk forskning och utveckling, ta vara på innovationer och under-

lätta nyföretagande samt verka för en effektiv, miljövänlig och säker tillförsel och användning av energi. NUTEK:s insats inom området för forskning kring kommunikationer och informationsteknologi uppgick till närmare 400 miljoner kronor för budgetåret 1990/91.

I regeringens näringspolitiska proposition (prop. 1990/91:87) har föreslagits att Televerket medges att bilda ett centralt FoU-bolag. Detta bolag skall initiera, finansiera och självt driva forsknings- och utvecklingsarbete inom telekommunikationsområdet. Televerket satsar enligt propositionen för närvarande över en miljard kronor per år på forskning och utveckling för att utveckla och underhålla telenätet och teletjänsterna. Detta motsvarar ungefär 3,5 procent av koncernens omsättning. Större delen, ca 80 procent, av satsningen är hänförlig till

utveckling. Satsningen görs inom ramen för såväl internationellt som nationellt samarbete (prop. s. 150, TU28 s. 22 f).

7.2.2. Innehållet i det ansvar för forskning och utveckling som Televerket utövar

Huvuddragen i ansvaret för forskning och utveckling inom området för telekommunikationer har angetts i den ovan nämnda propositionen om vissa telefrågor - prop 1984/85:158.

Enligt Televerket är huvudsyftet med verkets forskning och utveck— lingsverksamhet att ta fram och pröva moduler, tekniker och metoder som kan ligga till grund för nya telekommunikationstjänster. Ett annat syfte är enligt verket att bidra till utveckling och underhåll av telenätet. Televerket har lämnat följande exempel på hur forskningsansvaret har utövats på det nationella planet. I ansvaret har ingått att - föreslå nya professurer, - bidra till att ta fram program för institutionerna, - föreslå ny inriktning hos äldre professurer och bidra till att få fram nya program, - lämna synpunkter på innehållet i utbildningen vid institutioner (delta i linjenämnder), - i förekommande fall föreslå strukturella förändringar av forskningen, - vara diskussionspartner till professorer och doktorander avseende projektinriktningar, - delta i olika styr- och referensgrupper för forskningen, t.ex. NUTEK:s styrgrupp för mikroelektronik och signalbehandling, - i förekommande fall agera som opponent, medlem av betygsnämnd, sakkunnig och liknande, - ingå i styrelsen för Stiftelsen Svensk Optikforskning, Institutet för Optisk Forskning, Institutet för Mikroelektronik, Swedish Institute Computer Science m.fl. samt att - bistå universitet, högskolor och institut med medel för att genomföra forskningen.

Nationellt samarbetar Televerket med universitet, högskolor och branschorgan i program såsom exempelvis IT:4, det nationella

informationsteknologiprogrammet, Demotel-projektet, som syftar till att stödja och demonstrera teleteknikens användning inom nya områden, och ITYP-projektet avseende inforrnationsteknik inom tjänsteproduktion som syftar till att utveckla yrkesskicklighet och produktivitet.

Internationellt kan nämnas att Televerket deltar i olika samarbetspro- jekt såsom exempelvis: - RACE (Research and Development in Advanced Communications Technologies in Europe) - ett projekt som syftar till att skapa ett europeiskt bredbandsnät och därmed tillhörande tjänster - ESPRIT (European Strategic Programme for Research in Information Technology) som avser det europeiska informationsteknologiprogram- met - PROMETHEUS och DRIVE (Dedicated Road Infrastructure for Vehicle safety in Europe) - projekt som skall öka säkerheten och förbättra miljön i vägtrafiken - COST (European Cooperation in the field of Scientific and Technical Research) - ett europeiskt samarbete inom olika områden såsom radiokommunikation och fiberoptisk kommunikation

7.2.3. Det framtida sektoransvaret för forskning och utveckling beträffande telekommunikationer

Behovet av forskning inom området för telekommunikationer har framhållits i olika sammanhang. Särskilt har påpekats vikten av samhällsinriktad forskning och utveckling beträffande telekommunika- tioner. Det torde råda enighet om att betydelsen av telekommunikatio- ner för samhällets funktion i olika hänseenden motiverar ett statligt ansvar för forskningen inom denna sektor. Det är min uppfattning att detta ansvar inte bör ligga hos ett privaträttsligt subjekt som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Senast i samband med bolagiseringen av Televerket bör således sektoransvaret för forskning inom telekommuni- kationsområdet skiljas från verket.

I augusti 1991 tillkallade regeringen en särskild utredare för att beskriva resursanvändningen inom den statliga forskningen inom transportsektorn och ge förslag till en framtida struktur, inriktning och målsättning (Transportforskningsutredningen, TFU, K 1991:06, dir. 1991:91). En särskild uppgift för TFU, som sträcker sig utanför transportsektorn, är att redovisa effekterna för forskningens del av den pågående utvecklingen mot nya verksamhetsformer för affärsverken inom Kommunikationsdepartementets område. Vid behov skall utredningen enligt direktiven belysa en alternativ ansvarsfördelning för forskning och utveckling.

TFU har i maj 1992 avgett betänkandet (SOU 1992:55) Råd för forskning om transporter och kommunikationer. Utredningen föreslår -

såvitt nu är i fråga - att Televerkets nuvarande sektorforskningsansvar bör delas upp mellan TFB och NUTEK. Det bör enligt utredningen ske

så att TFB ges ansvaret för övergripande kommunikationspolitiskt inriktad forskning om telekommunikationer, avseende bl.a. telean— vändning och teleekonomi, och NUTEK ges ansvaret för övergripande forskning med industripolitisk inriktning inom samma område (s. 144 samt 155 ff). Beträffande finansieringen av forskningen anser TFU att en lösning med avgifter inom teleområdet bör övervägas i första hand och hänvisar i denna del till att tillkommande arbetsuppgifter av myndighetskaraktär enligt årets budgetproposition förutsätts kunna finansieras på det sättet. Kostnaderna för nämnda forskning uppskattas av utredningen till drygt 20 miljoner kronor (5. 157 f).

För egen del gör jag i frågan om vilka organ som bör ta över forskningsansvaret inte någon annan bedömning än den som TFU har gjort. Jag är således av den uppfattningen att sektoransvaret för forskning bör föras över till TFB och NUTEK. Beträffande finans- ieringen av den sektorforskning som staten skall svara för bör följande beaktas.

Som jag ser det kan forskningsfrågoma knappast jämställas med sådana uppgifter av myndighetskaraktär som i dag eller annars vanligtvis avgiftsfinansieras. Även om det i princip torde vara möjligt att finansiera sektorforskningen genom avgifter som läggs på dem som driver televerksamhet och andra som är verksamma inom telesektorn, är jag inte övertygad om att den lösningen bör väljas i första hand. Som jag ser det kommer det från näringslivets sida, inkl. det bolagise- rade Televerket, att finnas ett starkt intresse av att ta del i forskningen inom telesektorn. I första hand kommer det att ske i form av finans- iering av forskningen. Vad som härutöver behöver initieras, admini- streras och drivas i forskningshänseende får för närvarande anses oklart.

Telekommunikationerna har under den senaste 20-årsperioden internationellt bidragit till stora förändringar inom all samhällsutveck- ling. Genom utvecklingen av distribuerad dataanvändning inom all administration kan en mer effektiv fördelning och samordning av tjänster, produktion och varudistribution ske. Detta kan i sin tur få stor inverkan på regional utveckling, tätortsutbyggnad, lokalisering av verksamheter och utbyggnad av infrastruktur. Inom väg-, järnvägs-, sjöfarts- och luftfartsområdena torde forskningsarbeten om informa- tions- och kommunikationsteknikens utveckling utgöra ett väsentligt bidrag för att effektivisera alla transport- och trafiktjänster.

Det kan inte uteslutas att övergripande långsiktig samhällsekonomisk forskning inom teleområdet kan behöva vidgas. Man kan i så fall förutsätta att detta kommer att kräva att tvärvetenskapliga insatser kan utvecklas och stärkas. Inte minst mot bakgrund av de förändrade marknads- och konkurrensförhållandena kan det anses angeläget att samhället tar på sig rollen som beställare av forskning- och utveckling inom bl.a. pris- och konkurrensområdena. Andra områden som kan påverkas av telekommunikationernas vidgade användning är regional— och fördelningspolitiken. Samhällets servicestruktur och scenarioforsk-

ning om telekommunikationernas inverkan på transportmarknaden är andra frågor som kan lämpa sig för tillämpad forskning och ut- veckling.

Det är inte utan att det kan vara förenat med svårigheter att sätta gränserna för vad som kan anses som samhällsmotiverad forskning och utveckling. En bland flera avgränsningsfrågor är att avgöra vad som skall betecknas som forskning och utveckling inom telekommuni- kationsområdet resp. vad som mera kan sägas utgöra exempelvis sådan produktutveckling som är normalt förbunden med affärsdrivande verksamhet inom området. Som jag ser det torde ingående över- väganden krävas för att definiera vad som bör ingå i ett statligt forsk- ningsansvar, både i fråga om inriktning och omfattning. Ett behov finns av en heltäckande genomgång som särskilt riktas in på den framtida forskningen inom detta område. Det här anser jag vara en uppgift som TFB och NUTEK bör ta sig an och som bl.a. bör innefatta att klarlägga intresset från näringslivet att delta i den teleforskning som genomgången visar bör omfattas av ett statligt ansvar. Först därefter är det möjligt att närmare ta ställning till resursbehovet för den forskning som staten skall ansvara för och till finansieringsfrågan. Innan en sådan genomgång gjorts kan jag inte förorda att avgifter för forskningsändamål belastar operatörer och som en följd därav användarna på teleområdet. I sammanhanget bör också tas i beaktande att medelsbehovet för samhällsinriktad forskning i vart fall på ett par års sikt torde vara begränsat. Jag utgår nämligen, som nyss angetts, från att exempelvis Televerkets nuvarande engagemang i stort sett kommer att fortgå och vill avslutningsvis också sätta i fråga om inte den forskning som kommer att drivas i sådan ordning kan komma att i stort sett täcka även den samhällsmotiverade forskningen. Beaktas bör vidare att inriktningen av forskningsinsatsema i vart fall i viss mån torde kunna styras genom ett aktivt agerande från de forskningsansvariga myndigheterna. Det resursbehov som finns i dag och som kan förutses under den närmaste tiden bör kunna täckas genom en omdisponering av forskningsanslaget (jfr SOU 1992:55 s. xv, s. 51 ffoch s. 208 ff).

7.3. Ansvaret för nummerplaner m.m.

Nummerplanering och fördelning av nummerresurser m.m. handhas i dag i alla led av Televerket. Dessa frågor kan ha stor betydelse från konkurrenssynpunkt. Det finns bl.a. därför skäl att ansvaret för dem utövas av ett organ som inte samtidigt som operatör deltar i konkurren- sen på telemarknaden. Till detta kommer betydelsen av en över- gripande samordning av frågor om nummerplaner med inriktning mot effektiva telekommunikationer såväl nationellt som internationellt. Inte heller detta kan anses som en uppgift som bör skötas av Televerket

som teleoperatör utan får snarare betraktas som en myndighets- funktion.

Det är således min mening att ansvaret för nummerplaneringen bör skiljas från Televerket och skötas av Telestyrelsen. I Telestyrelsens ansvar bör ingå att svara för nummerplanens struktur, landsnummer, accesskoder till nåt, gemensamma tjänster (t.ex. nödnummer) och internationell samordning. Med hänsyn till hur den nuvarande nummerplanen är uppbyggd bör Telestyrelsen också kunna ingripa med avseende på fördelningen av nummerresurser, men först i situationer då teleoperatörerna inte kan komma överens. Myndigheten bör däremot inte ha del i tilldelning av abonnentnummer eller numrering av access till operatörens egna tjänster. Det sagda innebär att det övergripande ansvaret för nummerplaner bör finnas hos Telestyrelsen, vilket ligger väl i linje med uppgiften att vara funktionsansvarig myndighet för telesystemet (jfr avsnitt 7.1).

Jag går i avsnitt 14 närmare in på Telestyrelsens uppgifter i detta sammanhang och ger där även en allmän bakgrund om nummer- planering m.m.

7.4. Uppgiften att företräda Sverige i det inter- nationella samarbetet på telekommunika- tionsområdet

7.4.1. Allmänt om internationella åtaganden m.m.

De grundläggande bestämmelserna om traktaträtten finns i 10 kap. RF. Huvudregeln är att en överenskommelse med annan stat eller mellan- folklig organisation ingås av regeringen (1 å). I vissa fall måste riksdagen godkänna en bindande överenskommelse (2 5). Ett sådant godkännande måste ske dels om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas, dels om den i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta (2 & första stycket). Detsamma gäller om överenskommelsen är av större vikt (2 5 andra stycket). Dessa bestämmelser hindrar inte regeringen från att ingå preliminära överenskommelser, som blir bindande först sedan riksdagen godkänt (ratificerat) överenskommelserna.

Regeringen får uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå internationella överenskommelser i frågor som inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan (3 å). Enligt RF krävs en uttrycklig delegation i dessa fall. En förvaltningsmyndighet kan i sådant fall sluta överenskommelser även med en främmande stats regering eller med något av statens ministerier, vilket har betydelse i de fall motsvarande förvaltningsuppgifter där handläggs av ett sådant organ.

För att ett internationellt åtagande skall gälla även den för vilken svensk rätt gäller måste åtagandet införlivas i svensk rätt. Ett in- ternationellt åtagande som sådant är nämligen inte bindande. Vid

införlivandet i svensk rätt kan två olika metoder användas. Antingen kan överenskommelsens bestämmelser införlivas genom s.k. trans- formation eller så kan införlivande ske genom s.k. inkorporation.

Att företräda och binda Sverige som stat i det internationella samarbetet torde i allmänhet anses som en s.k. regulatörsfunktion. I vissa fall däremot avser de överenskommelser som ingås enbart operatörsuppgifter.

Inslaget av myndighetsutövning i signatärsrollen torde — i vart fall i visst hänseende - bli beroende av avsikten med och innehållet i de internationella överenskommelserna. Affärsmässigt betingade överens- kommelser, som kan ses som en del av en operatörsfunktion, faller då utanför området för myndighetsutövning. Internationellt regleringssam— arbete och överenskommelser i syfte att åstadkomma exempelvis bindande enhetliga tekniska standarder skulle däremot kunna betraktas på annat sätt.

I direktiven för mitt utredningsuppdrag sägs under rubriken myndig— hetsutövning att Televerkets roll som signatär under alla förhållanden, dvs. oavsett om uppgiften kan sägas innefatta myndighetsutövning, bör föras över till någon annan myndighet.

Såvitt avser frågan om vilken myndighet som skall ta över de uppgifter som skall skiljas från Televerket anser jag det naturligt att Telestyrelsen träder in i Televerkets ställe.

Att generellt föra över signatärsrollen till Telestyrelsen skulle kunna betyda bl.a. att ansvaret för ingångna överenskommelser på tele- kommunikationsområdet flyttas från Televerket och att Telestyrelsen fick ersätta Televerket i varje internationellt forum. Alla de överens- kommelser som Televerket har ingått och allt det internationella samarbete som verket deltar i kan emellertid inte behandlas på ett och samma sätt. Eftersom Telestyrelsen inte skall agera som operatör utan ha rollen av en regleringsmyndighet, år det nödvändigt att skilja mellan olika slags internationella överenskommelser på sätt som angetts ovan. De överenskommelser som har slutits och det samarbete som har sin grund i affärsmässiga överväganden mellan operatörer bör därför inte fullföljas av Telestyrelsen. I samband med bolagiseringen av Televerket får övervägas hur sådana överenskommelser skall behandlas.

7.4.2. Internationella överenskommelser på tele- kommunikationsområdet

Enligt 2 & förordningen med instruktion för Televerket bemyndigas verket att träffa de avtal med utländska teleförvaltningar, trafikföretag och organisationer som behövs för teleförbindelsema. Frågor om sådana avtal av större betydelse skall dock lämnas över till regeringens prövning.

I allmänhet har de internationella överenskommelser som ingåtts sin grund i detta bemyndigande. I vissa fall har dock Televerket fått särskilda bemyndiganden.

Överenskommelser med EG

Mellan Sverige och EG har slutits ett ramavtal för forskningssam— arbete. Detta har öppnat vägen för samarbete på projektnivå inom EG:s ramprogram på bl.a. tele— och inforrnationsteknologiområdet. Televerket har tecknat ett stort antal projektavtal inom RACE (Research and Development in Advanced Communications Tech- nologies in Europe) ett projekt som syftar till att skapa ett europeiskt bredbandsnät och därmed tillhörande tjänster, ESPRIT (European Strategic Programme for Research in Information Technology) som avser det europeiska informationsteknologiprogrammet och DRIVE (Dedicated Road Infrastructure for Vehicle safety in Europe) avseende transportområdet.

Sverige deltar också i COST (European Cooperation in the field of Scientific and Technical Research) som omfattar i stort sett alla länder i EG och EFTA. Inom COST har ett antal överenskommelser träffats om multilateralt forskningssamarbete, bl.a. på teleområdet. Dessa har alla karaktären av s.k. Memorandum of Understanding (MoU) vilka formellt har godkänts på regeringsnivå. Ansvaret för genomförandet av de flesta teleanknutna projekten vilar på Televerket. Ansvaret för dessa projekt bör i princip behandlas i enlighet med vad som före- slagits beträffande forskningsansvaret i övrigt på telekommunikations- området - se avsnitt 7.2.3. Det bör således delas av TFB och NUTEK i enlighet med där angivna principer.

International Telecommunications Convention (ITC)

Sverige är medlem av Internationella Teleunionen (ITU). ITU har sitt ursprung i dels "the International Telegraph Union" vars historia går tillbaka till år 1865, dels den organisation som skapades år 1906 genom "the Radiotelegraph Convention". Organisationerna gick samman år 1932.

Sverige har tillträtt ITU-konventionen (International Telecommuni- cations Convention, ITC) efter regeringsbeslut år 1985 (se SÖ 1985:66). Till konventionen hör två s.k. administrativa reglementen. Dessa reglerar ITU:s standardiserings- och regleringsverksamhet på tele- och radioområdena. I detta arbete deltar Televerket jämte andra intressenter. För svensk del ansvarar Televerket för godkännandet av de rekommendationer som blir resultatet av arbetet. Rekommendatio- nerna är inte formellt bindande men följs i stor utsträckning av teleförvaltningar och industri. Flera hundra rekommendationer har publicerats av ITU.

Den senaste revisionen av ITC ägde rum i Nairobi år 1982. Kon- ventionen kommer att ersättas av Nice-överenskommelsen som under— tecknades år 1989. Sverige har ännu inte ratificerat denna konvention.

Teleunionen skall enligt konventionen upprätthålla och utvidga det internationella samarbetet mellan medlemmarna för förbättring och rationellt bruk av varje slag av telekommunikationer samt befrämja och erbjuda utvecklingsländerna tekniskt bistånd inom televäsendet. Vidare skall ändamålet vara att främja utvecklingen av tekniska hjälpmedel och den mest effektiva användningen av dem i syfte att höja tele- väsendets prestationer, öka dess användbarhet och göra dess tjänster tillgängliga för allmänheten i största möjliga omfattning samt att samordna nationernas strävanden i dessa syften. För dessa ändamål skall unionen bl.a. fördela frekvensspektrumet och registrera tilldelade frekvenser så att menliga störningar mellan radiostationer i olika länder kan undvikas samt samordna strävandena i avsikt att eliminera menliga störningar mellan radiostationer i olika länder och förbättra an- vändningen av radiofrekvensspektrumet.

Det finns ett antal organ inom unionen. Det främsta är sändebuds- konferensen (Plenipotentiary Conference). Denna sammankallas vart femte eller vart sjätte år. Vid en sådan konferens kan konventionens huvudtext revideras. Härutöver förekommer s.k. administrativa konferenser, antingen för hela världen eller begränsade till en region. De behandlar specifika frågor om telekommunikationer (WATTC) och frekvenser (WARC). Vid konferenserna görs förändringar i kon- ventionens administrativa reglementen. Vid varje sändebudskonferens väljs ett administrativt råd (Administrative Council). Unionens permanenta organ är generalsekretariatet, den internationella frekvens- registreringsbyrån (IFRB), den internationella konsultativa kommittén för telegraf och telefon (CCITT) och den internationella konsultativa kommittén för radio (CCIR). Inom CCITT och CCIR bedrivs arbete med att studera och ge ut rekommendationer avseende tekniska och operationella frågor. En del av de rekommendationer som utarbetas ligger till grund för de standarder som tas fram av regionala standardi- seringsorgan. Formerna för det arbete som bedrivs inom CCITT och CCIR ses för närvarande över.

Enligt artikel 44 i ITU-konventionen är Sverige förpliktat att uppfylla konventionens bestämmelser i fråga om sin egen internationel- la telekommunikationsverksamhet eller när det gäller sådan verksamhet som kan åstadkomma "harmful interference" för andra länders radioförbindelser. Sverige är vidare förpliktat att vidta nödvändiga åtgärder för att konventionens bestämmelser efterlevs av sådana privata operatörer (Private Operating Agencies, POA) som fått s.k. auktorisa- tion (Recognized Private Operating Agencies, RPOA) för att etablera och driva telekommunikationer - se avsnitt 15 .

Senast i samband med bolagiseringen av Televerket bör Tele- styrelsen ta över Televerkets roll som representant för Sverige i ITU och dess organisationer (jfr förordningen (1992:895) med instruktion

för Telestyrelsen, bilaga 4). Telestyrelsen kommer då att få betala Sveriges bidrag till ITU.

Internationella satellitkonventioner

Intelsat har inrättats genom överenskommelser uppdelade på en huvudöverenskommelse, avsedd att ingås mellan stater, och en driftöverenskommelse, avsedd att ingås mellan staterna eller av dem utsedda telekommunikationsorgan (prop. 1971:149, TU26, rskr. 305). De som undertecknar driftöverenskommelsen kallas enligt överenskom- melsen signatärer. Genom överenskommelserna har upprättats en internationell satellitorganisation, Intelsat, vilken som organisation är en juridisk person med följande organisatoriska struktur

l) församlingen, där huvudöverenskommelsens alla parter är före- trädda, 2) signatärmötet, där driftöverenskommelsens alla signatärer är företrädda, 3) styrelsen och 4) det verkställande organet.

Huvudsyftet med Intelsat är enligt artikel II a i konventionen att på permanent grundval fortsätta projekteringen, utvecklingen, konstruktio- nen, upprättandet, driften och underhållet av rymdsektom för det världsomfattande kommersiella telesatellitsystemet. Den främsta uppgiften är att på kommersiell grundval upplåta rymdsektorskapacitet för allmänna internationella telekommunikationer mellan alla delar av världen.

Signatärerna skall skjuta till det kapital som fordras för verksam- heten enligt ett kvotsystem, vilket skall baseras på all deras användning av rymdsektom. Styrelsen får föreskriva om ökning av kapitalet med upp till tio procent. Beslut om större ökning av kapitalet fattas av signatärmötet. Avgifter och taxor som styrelsen fastställer med ledning av de allmänna normer som signatärmötet meddelar skall betalas av alla som använder rymdsektom, vare sig de är signatärer eller inte. Avgifterna skall täcka organisationens drift-, underhålls- och för- valtningskostnader, erforderligt driftkapital samt avskrivning och förräntning till signatärema på investerat kapital.

Eftersom Intelsat konstruerats som en juridisk person, har organisa- tionen tagit över äganderätten till rymdsektom. Det ekonomiska ansvaret för organisationen, och därmed för signatärema, är inte begränsat till företagsförmögenheten (vid inrättandet 500 miljoner dollar). Om denna inte förslår till att fullgöra vissa förpliktelser som kan uppkomma för organisationen, skall Signatärerna fylla bristen genom ytterligare tillskott i förhållande till sina investeringskvoter.

Församlingen har i huvudsak endast rådgivande funktioner. Den skall särskilt beakta sådana synpunkter på Intelsat som är av intresse för parterna som suveräna stater. - Signatärmötets befogenheter avser

huvudsakligen organisationens ekonomiska och tekniska aspekter. Mötet skall bl.a. fastställa allmänna regler om godkännande av jordstationer för anslutning till rymdsektom, om tilldelning av kapacitet i sektorn och om de taxor som skall tillämpas för användning av rymdsektom. - Styrelsen består av en representant för varje signatär vars investeringskvot överstiger en viss nivå. Styrelsen ansvarar för projekteringen, utvecklingen, konstruktionen, upprättandet, driften och underhållet av rymdsektom. Den skall beakta beslut, rekommendatio- ner och uttalanden av församlingen och signatärmötet.

Intelsat skall enligt konventionen åtnjuta befrielse i alla med- lemsstater från nationella inkomstskatter och tullar, m.m.

Ändringar i huvudöverenskommelsen och driftöverenskommelsen beslutas av församlingen resp. signatärmötet. En signatärs god- kännande av ändring i driftöverenskommelsen förutsätter samtycke av den part som utsett signatären.

Även Inmarsat (prop. 1978/792166, TU24, rskr. 375) är en juridisk person och reglerad genom en huvudöverenskommelse, med regeringar som parter, och en driftöverenskommelse, med regeringar eller av dem utsedda organ som parter eller s.k. signatärer. I allmänhet har resp. medlemsstats nationella teleförvaltning utsetts som signatär.

Inmarsat har till syfte att tillhandahålla en rymdsektor, dvs. en del av ett satellitsystem, bestående av själva satelliterna och tillhörande anläggningar på jorden för styrning och kontroll, för att förbättra de maritima telekommunikationerna och därigenom bidra till bl.a. förbättrad Sjösäkerhet. Satellitsystemet i övrigt består av bl.a. sändar- och mottagarstationer på land, vilka Signatärerna eller andra be- myndigade nationella organ har att svara för. Verksamheten har sedan inrättandet utvidgats till att omfatta landmobil trafik och kan snart komma att gälla även aeronautisk trafik.

Verksamheten inom Inmarsat finansieras genom kapitaltillskott av driftöverenskommelsens signatärer och avgifter eller taxor från dem som primärt använder satellitsystemets teletrafiktjänster, dvs. signatä- rerna eller, i fråga om stater som inte är medlemmar, särskilt bemyndigade teleförvaltningar eller telekommunikationsföretag. Organisationens intäkter från användaravgifter skall täcka driftkost- naderna samt återbetalning av signatäremas kapitaltillskott jämte ränta.

Organisationen förvaltas av en församling, en styrelse och en direktion under ledning av en generaldirektör. I församlingen är alla huvudöverenskommelsens parter företrädda. Den har i huvudsak endast rådgivande funktioner. Styrelsen består av företrädare för signatärerna. Den beslutar om bl.a. användaravgiftema och om upphandling av rymdsektor.

Signatärerna, utom den i organisationens hemviststat, skall vara befriade från alla inkomstskatter och tullar, m.m. I överenskommelser- na regleras vidare parternas och signatäremas skadeståndsansvar på grund av organisationens åtgärder, frågor om utträde och uteslutning

samt ekonomiska uppgörelser i samband därmed och hur man går till väga för att ändra överenskommelserna.

Liksom nämnda satellitorganisationer är Eutelsat (prop. 1982/83: 173, TU24, rskr. 364) en juridisk person. Överenskommelser- na om Eutelsat består av dels en huvudöverenskommelse, med regeringar som parter, dels en driftöverenskommelse med regeringar eller av dem utsedda organ som parter (s.k. signatärer). Organisatio- nens huvudsyfte är att tillhandahålla en rymdsektor för internationella allmänna tetekommunikationer i Europa. På samma sätt som för den internationella trafiken skall rymdsektom vara tillgänglig för parternas nationella allmänna telekommunikationer mellan delar av ett land som antingen skiljs åt av annat lands territorium eller av öppna havet.

Verksamheten finansieras genom kapitaltillskott från signatärema och avgifter från dem som använder satellitsystemet.

Eutelsat förvaltas av en församling, en styrelse och ett verkställande organ som leds av en generaldirektör. Församlingen består av alla konventionens parter. Den är organisationens högsta beslutande organ och fastställer de allmänna och långsiktiga riktlinjerna för verksam— heten. - Styrelsen består av företrädare för samtliga signatärer till driftöverenskommelsen. Den skall framför allt svara för projektering, utveckling, konstruktion, upprättande, anskaffning, drift och underhåll av organisationens rymdsektor.

Organisationen liksom alla signatärer, utom den i organisationens hemviststat, skall befrias från skattskyldighet. Regler finns vidare för parternas och signatärernas ansvarighet. Överenskommelserna innehåller också bestämmelser om utträde ur organisationen samt om ändring av konventionen.

Beträffande här nämnda konventioner, dvs. Intelsat, Inmarsat och Eutelsat, har för Sveriges del genom särskilda beslut Televerket bemyndigats att vara signatär avseende samtliga tre driftöverenskom- melser.

I fråga om den framtida svenska representationen i satellitorganisa- tionema gör jag följande bedömning.

På sätt som angetts i föregående avsnitt anser jag att innehållet i olika internationella överenskommelser måste bedömas innan beslut tas om ansvaret för dem i något hänseende skall ligga kvar på Televerket eller flyttas över till Telestyrelsen. Det får i princip anses mindre lämpligt att sådana internationella överenskommelser som uteslutande avser samarbete mellan operatörer och som har sin grund i affärs- mässiga överväganden handläggs av Telestyrelsen.

Såvitt avser signatärsbegreppet har detta, som framgått ovan, en särskild betydelse enligt satellitkonventionerna. Det används i dessa för att beteckna den som varje medlemsstat utsett att agera i en slags operatörsfunktion enligt resp. driftöverenskommelse. Signatären, om sådan har utsetts, svarar för kapitaltillskott, såväl initialt som efter hand, och är det organ som står det ekonomiska ansvaret i fråga om organisationens förpliktelser. I grunden är det emellertid givetvis resp.

stat, dvs den som har utsett Signatären, som har det ekonomiska ansvaret. Det är också staten som är representerad i organisationernas högsta beslutande organ, församlingen, vars medverkan är en förutsättning för bl.a. ändring av överenskommelserna.

I församlingen i de olika satellitorganisationerna torde det i och för sig kunna anses naturligt att Telestyrelsen representerar Sverige. Det skulle i så fall ske inom ramen för huvudöverenskommelserna. Framträdande beträffande satellitorganisationerna är emellertid de operativa uppgifterna och det ekonomiska värde som varje rymdsektor representerar. I sistnämnda sammanhang bör framhållas de betydande investeringar som Sverige, genom Televerket som signatär, har gjort i organisationerna och det ekonomiska ansvar som vilar på Televerket i denna roll. En av huvudfrågorna att ta ställning till är hur nämnda investeringar skall behandlas. Den frågan är i sig kopplad till hur de tillgångar som Televerket i dag förvaltar skall behandlas i samband med den förutskickade bolagiseringen av verket. Det ställningstagandet får anses innefatta andra överväganden än de som jag har att göra. Frågan om svensk representation, ägande resp. förvaltning och administration beträffande satellitorganisationerna bör därför i sin helhet övervägas i ett annat sammanhang. Det bör ske senast vid en bolagisering av Televerket. Efter det att ägarfrågan har bedömts kan en lämplig ordning övervägas för hur olika operatörer skall få tillgång till satellitkapacitet genom agerande av något svenskt organ. Det torde finnas flera olika tänkbara lösningar som är förenliga med innehållet i konventionerna. Beträffande signatärsfrågan bör beaktas det nordiska samarbetet i fråga om Intelsat som innebär att de nordiska länderna uppträder gemensamt i denna organisation. Jag vill här slutligen stryka under att det vid angivna överväganden särskilt bör beaktas betydelsen för olika operatörer från konkurrenssynpunkt av den satellitkapacitet som resp. organisation disponerar över.

Conférence Européenne des Administrations des Postes et des Télé- communications (CEPT)

CEPT:s huvudsyfte är att koordinera europeiska telefrågor på förvaltningsnivå. Arbetet inom CEPT bedrivs i olika kommittéer och arbetsgrupper och resulterar i rekommendationer beträffande bl.a. tariffprinciper och teletjänster. Organisationens arbete har vidare utgjort basen för ett antal andra överenskommelser som ofta har formen av s.k. MoU. Tillämpningen av rekommendationerna är i princip frivillig medan undertecknandet av ett MoU på regulatörs- eller operatörsnivå betraktas som ett bindande avtal.

Inom CEPT bedrivs samarbete såväl mellan regulatörer som på operatörsnivå. I samarbetet enligt vissa överenskommelser deltar både regulatörsorgan och teleoperatörer. Telestyrelsen bör ta över Tele— verkets roll såvitt avser teleadministrations- och regulatörsfrågor.

CEPT:s organisation är för närvarande under omvandling och väntas komma att reduceras till en renodlad organisation för administrations- och regulatörsfrågor. Beslut härom fattas troligen under innevarande år. På operatörssidan har bildats en nytt fristående branschorgan, ETNO (European Telecommunication Networks Operators), som således skall handha operatörsfrågor.

Inom ramen för CEPT har under de senaste åren utarbetats ett flertal MoU som undertecknats av vissa CEPT-medlemmar. Nedan förtecknas samtliga de MoU som Televerket har anslutit sig till.

Följande MoU avser i första hand regulatörsfrågor.

- NET - CTR - ETSI - ERO

Följande avser främst operativa frågor. - Eurodata — GSM - EBIT - ISDN - OSS - ERMES - EURESCOM - TFTS - ETNO - METRAN

Avtal om frekvens/frågor

Den 12 december 1988 slöts ett avtal mellan frekvensförvaltningarna i Danmark och Sverige om frekvensanvändning och frekvensko- ordinering i band för mobila och fasta stationer i de geografiska gränsområdena mellan Danmark och Sverige. Avtalet gäller under fem ar.

Ett avtal (Protocol of Agreement) ingicks den 15 maj 1991 mellan frekvensförvaltningarna i Danmark, Tyskland, Norge, Polen och Sverige om implementering av rundradioservice på frekvensbandet 104—108 MHz.

Dessa avtal fullföljs fr.o.m. den 1 juli i år av Telestyrelsen. Vidare har avtal med förvaltningar och internationella organisationer ingåtts i samband med satellitsystemet TELE-X/Telecom 1. Avtal slöts mellan Sverige och Frankrike den 16 oktober 1990. Avtal Sverige- EUTELSAT och Sverige-Finland angående TELE-X finns som underavtal till de övergripande avtalen. Ansvaret för dessa bör övervägas i samband med bolagiseringen av Televerket.

Det nordiska samarbetet på telekommunikationsområdet (NORDTEL) regleras av den s.k. Stavanger-överenskommelsen av den 31 maj 1979 (Generell overenskomst om nordisk samarbeid på telekommunikasjons- området). Denna ingicks mellan teleförvaltningarna i Danmark, Island, Finland, Norge och Sverige. Numera avser Nordtel-samarbetet endast operatörsfrågor medan regleringsfrågor och myndighetsfrågor på teleområdet hanteras av den nordiska myndighetssammanslutningen NSTF, i vilken numera Telestyrelsen deltar.

Ett antal avtal om nät- och trafiksamarbete har träffats inom ramen för Nordtel. Eftersom det här rör endast operatörsfrågor bör ansvaret för dessa avtal inte föras över till Telestyrelsen.

Bilaterala överenskommelser m.m.

Televerket har vid sidan av det organiserade internationella samarbetet ingått ett antal bilaterala överenskommelser. Dessa har formen av samarbetsavtal och faller utanför området för myndighetsutövning. I vilken utsträckning och i så fall hur Televerket eller annan part bör fullfölja överenskommelserna, vilka anges nedan, får övervägas i samband med bolagiseringen av Televerket.

- Den 4 september 1984 undertecknades en överenskommelse om samarbete främst avseende informationsutbyte och utbildning mellan Televerket och Telephone Organization of Thailand.

- Ett samarbetsavtal med det spanska telebolaget Telefonica under- tecknades den 16 november 1989. Detta täcker ett stort antal konkreta samarbetsområden.

- Med det estniska post- och teleministeriet undertecknades den 30 januari 1991 ett MoU om tekniskt samarbete och utbildning i syfte att förbättra Estlands teleförbindelser.

- Ett MoU med det ungerska HTC (Hungarian Telecommunications Company) undertecknades den 9 april 1991. Det utgör ett ramverk för besöks- och informationsutbyte samt annat samarbete.

- Den 26 april 1991 undertecknades ett MoU om samarbete med post- och teleministeriet i Lettland. Dess syfte är att undersöka samarbetsmöjligheterna när det gäller att utveckla Lettlands teleför- bindelser.

Även sådana bilaterala eller multilaterala avtal med utländska teleförvaltningar eller trafikföretag som Televerket har ingått be- träffande de internationella teleförbindelserna och det löpande trafiksamarbetet bör bedömas i samband med en bolagisering av Televerket. Det gäller exempelvis avtal om delägande i sjökabelsystem samt avtal med andra teleförvaltningar och oljebolag om oljepipelines som korsar telekablar på havsbotten.

7.5. Sammanfattande förteckning över olika be- myndiganden för Televerket m.m.

Televerket har tillagts befogenheter av skilda slag i olika författningar. I vissa fall är det fråga om normgivningsbemyndiganden, medan det i andra sammanhang handlar om befogenheter att besluta i enskilda fall eller att utföra andra särskilda uppgifter. I flertalet fall rör det sig om befogenheter att vidta åtgärder som kan hänföras till området för myndighetsutövning eller som är - eller i vart fall har varit - naturligt förbundna med Televerkets uppgift att förvalta de statliga telean- läggningama. De flesta av dessa befogenheter har berörts i det föregående och förslag har lämnats till ändringar. I några fall ges här synpunkter på hur ett bemyndigande eller särskilda uppgifter bör behandlas. Detta avsnitt innehåller en samlad redovisning av be- myndigandena med hänvisning till det delavsnitt där de har behandlats.

Utöver det förhållandet att de bemyndiganden som i dag gäller för Televerket bör utgå berörs ett flertal författningar av de förslag som läggs fram i detta betänkande. En sammanställning av dessa för- fattningar finns i bilaga 2 till betänkandet.

Grunden för bemyndigandena för Televerket att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 eller 5 & RF finns i 8 kap. 7 & RF och i lagen (1975 288) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, trans- porter och kommunikationer. Enligt bemyndigandelagen medges sub— delegation. Bemyndigandena för verket att meddela verkställighetsföre- skrifter och föreskrifter som enligt grundlagen inte skall meddelas av riksdagen framgår av 8 kap. 13 & RF.

Själva befogenheten att meddela föreskrifter betraktas i allmänhet som myndighetsutövning. Utan att närmare gå in på den rättsliga grunden och formen för varje bemyndigande och därmed på frågan om vilka av bemyndigandena som kan anses innefatta myndighetsutövning, anser jag att de olika myndighetsfunktionema bör skiljas från Tele- verket senast i samband med bolagiseringen av verket. Utöver att regulatörs— och operatörsfunktioner skall separeras handlar det om att så långt möjligt undvika särbehandling av Televerket i förhållande till andra teleoperatörer.

De bemyndiganden eller befogenheter som berörs är följande. - Enligt 2 & förordningen (1988:348) med instruktion för televerket bemyndigas verket att träffa de avtal med utländska teleförvalt- ningar, trafikföretag och organisationer som behövs för teleför- bindelserna (se avsnitt 7.4.2). - I 42 å i instruktionen för verket sägs att Televerket inom sitt verksamhetsområde skall tillhandahålla underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hus- hållning med naturresurser m.m. Denna uppgift bör Telestyrelsen ta på sig. Det underlag som behövs får Telestyrelsen begära från teleoperatörerna. Lämpliga rutiner för det får utarbetas av myndig- heten. Den nuvarande regleringen bör ersättas med en föreskrift i Telestyrelsens instruktion. Alternativt kan den tas in i en ny teleförordning.

- Enligt 2 a 5 andra stycket teleförordningen (1985:765) får Tele- verket genom beslut i särskilda fall medge anslutning till det allmänna telenätet av utrustning som inte är registrerad hos Telestyrelsen, om det finns särskilda skäl till det (se avsnitt 7.1.3). - I 4 & teleförordningen anges att Televerket fastställer villkor och avgifter för att utnyttja det allmänna telenätet som inte fastställs av regeringen eller som inte är av större eller principiell betydelse. Dessa befogenheter bör utgå. Privaträttsli ga avtalsvillkor bör ersätta de föreskrifter som Televerket i dag har utfärdat, TVTFS 1989:6, (jfr SOU 1990:100 5. 173). I fråga om avgifter bör någon befogen- het för Televerket att enligt författning meddela sådana inte finnas kvar (jfr SOU 1990:100 5.173 och 184). I stället bör denna uppgift, efter regeringens bemyndigande, utövas av Telestyrelsen. - Av 5 & teleförordningen följer att Televerket utan kostnad för verket kan föreskriva att en abonnent skall utverka tillstånd till eller med— givande för att ta i anspråk mark för att anlägga eller underhålla ledningar m.m. på enskilds mark för abonnents teleanläggning. Denna föreskriftsmakt bör upphävas. Vid behov bör bestämmelsen kunna ersättas av ett privaträttsligt kundvillkor (jfr SOU l990:100 s. 174 ff). Enligt 7 & första stycket teleförordningen får Televerket begränsa längden av ett telemeddelande i det allmänna telenätet (se avsnitt 7.1.3). - Under beredskapstillstånd eller krig får Televerket enligt 7 & andra stycket teleförordningen inskränka teletrafiken på det allmänna telenätet i den utsträckning som krävs för att tillgodose totalförsva- rets behov. Vidare har verket genom beslut av Kungl. Maj:t getts befogenhet att upprätta krigstelekataloger (se avsnitt 7.1.6). - Enligt 8 & teleförordningen meddelar Televerket föreskrifter för verkställigheten av vissa bestämmelser i förordningen. Någon sådan befogenhet bör inte kvarstå. - I kungörelsen (1970:646) om undanförsel och förstöring av telean- läggning anges att Televerket har ansvaret för planläggning av undanförsel av bl.a. enskild tillhörande telekommunikationsanlägg- ning. Beslut om undanförsel och förstöring av teleanläggning samt föresökrifter i vissa hänseenden meddelas av Televerket (se avsnitt 7.1. ). - Enligt uppskovskungörelsen (1973 :939) fattas beslut om uppskov för värnpliktiga i fråga om skyldigheten att tjänstgöra vid försvarsmak- ten under beredskapstillstånd och krig i vissa fall av Televerket (se avsnitt 7.1.6). - Enligt förordningen (1975 :608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster jämförd med personalkontroll- kungörelsen (1969z446) får Televerket i vissa fall företa personal- kontroll (se avsnitt 7.1.6).

Genom inrättandet av Telestyrelsen den 1 juli i år har Televerket (Televerkets frekvensförvaltning) skilts från ett antal olika befogen- heter inom området för radiokommunikation. Dessa befogenheter har reglerats i kungörelsen (1967:446) om radiosändare, förordningen (l989:47) med vissa bestämmelser om radiomottagare, m.m., kungörelsen (1967:448) om innehav och användning inom svenskt territorium av radiosändare och mottagare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon samt förordningen (1980:140) om användning av radiosändare under krig, m.m. Detsamma gäller beträffande förordningen (1978 :561) om förberedelser för krigsanskaff-

ning, enligt vilken uttagning av radioanläggningar skulle ske på grundval av bl.a. uppgifter hos Televerket om radioanläggningar (32 å) och som i 44 & gav Televerket befogenhet att meddela verkstäl- lighetsföreskrifter i fråga om uttagning av radioanläggningar.

8 Grundläggande utgångspunkter för en telelag - de telepolitiska målen

Enligt utredningens direktiv (se bilaga 1) skall en grundläggande utgångspunkt för en telelag vara att staten härigenom skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på teleområdet så att gällande telepolitiska mål kan uppfyllas. Det tilläggs dessutom att en telelag skall vara konkurrensneutral och bygga på likabehand— ling.

8.1. De telepolitiska målen och det statliga ansvaret

Gällande telepolitiska mål beslutades av riksdagen år 1988 (prop. 1987/88:118, TU28, rskr. 402). Regeringens av riksdagen antagna förslag innebär att det övergripande målet för den svenska telepolitiken skall vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvalt- ningen i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande tillgång på telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Detta mål vidareutvecklades samtidigt i fem delmål nämligen:

- Telesystemet skall utformas så att det ger en god tillgänglighet och service för grundläggande telekommunikationer. - Telesystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Samtidigt skall tele- systemet i sig vara effektivt. - Telesystemet skall utformas så att utvecklingsmöjligheterna tas till vara. - Telesystemet skall utformas så att det bidrar till regional balans och möjliggör sociala hänsynstaganden. - Telesystemet skall vara uthålligt och tillgängligt under kriser och i krig.

Med utgångspunkt i de angivna målen utvecklade departements- chefen sin syn på inriktningen av telepolitiken (prop. 1987/88:118 s. 14 ff). Han framhöll bl.a. att konsumenterna skall ha så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster. Han förklarade också att staten skall skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på

utrustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster. Vidare skall staten ansvara för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät som täcker hela landet. Den av kommunikationsministern sålunda angivna inriktningen av telepolitiken biträddes av riksdagen.

I samband med fastställandet av telepolitikens inriktning år 1988 konstaterades att de telepolitiska målen delvis kunde strida mot varandra (prop. 1987/88:118 s. 18 f). Departementschefen framhöll att därför många gånger svåra avvägningar måste göras. Avvägningama kunde leda fram till olika bedömningar av vilken roll staten skall spela på området. Han pekade på att förslag hade framförts om att staten bör ta ansvar för en stabil, kontinuerlig tillgång på de mest betydelsefulla tjänsterna. Exempelvis kunde det krävas en viss kompetens och ekonomisk styrka av den som skall erbjuda vissa tjänster. Det kunde också krävas tillstånd för den som vill upphöra att sälja viktiga tjänster.

För att närmare överväga och föreslå avgränsning och precisering av statens ansvar på teleområdet tillsattes Post- och teleutredningen (dir. 1988:11). Utredningen skulle också överväga vilka telekommuni- kationer som bör betraktas som grundläggande.

Utredningen avlämnade sitt betänkande år 1990 (SOU 1990:27). Det föreslogs där att staten skall garantera tillgång till en väl fungerande normal telefonkommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag och för hushåll. Utredningen sammanfattade de grundläggande telekommunikationernas karakteristika för överblickbar tid på följande vis:

- De skall ha stor betydelse för möjligheterna att kommunicera, - de skall kunna användas av alla och alla skall i princip ha råd att använda dem, - de skall erbjudas med god tillgänglighet och service, - kostnaderna för att säkerställa tillgängligheten skall i princip betalas solidariskt, samt - användarnas avgifter och taxor skall utjämnas mellan olika geogra- fiska områden.

Post- och teleutredningens förslag togs upp i propositionen om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87 s. 137 f). De föredragande departementscheferna uttalade därvid:

Teletjänster är en viktig tjänstesektor i sig men skall samtidigt ses som en betydelsefull infrastruktur i samhället. Staten måste därför ta ansvar för att samhället har tillgång till ett modernt telesystem.

Telesektom utvecklas för närvarande snabbt. Detta gäller både terminaler och tjänster. Att i detalj definiera vad som skall omfattas av det statliga ansvaret är därför knappast lämpligt.

Vi anser att det statliga ansvaret för telepolitiken kan delas upp i två huvudfrågor. Dels är det fråga om att bedriva en telepolitik som möjliggör och underlättar en teknisk utveckling av sektorn. Dels gäller det att garantera att de teletjänster som omfattas av ett specificerat statligt ansvar också kan utnyttjas av alla.

Vi instämmer i de överväganden som Post- och teleutredningen har gjort när det gäller avgränsningen av vilka tjänster som skall anses ingå i det statliga ansvaret. Det råder full enighet om att telefontjänsten skall ses som en sådan grundläggande teletjänst.

Tjänster utöver den grundläggande telefontjänsten är förvisso väsentliga inslag i samhällets infrastruktur. Olika användare har dock olika behov av tjänster. Det är knappast praktiskt möjligt att definiera ett generellt behov av "tilläggstjänster", vilka även snabbt undergår en teknisk utveckling.

Genom regeringens förslag, vilket antogs av riksdagen, har det således lagts fast att det statliga ansvaret skall omfatta telefonitjänsten i hela landet (prop. 1990/91:87, TU28, rskr. 369).

I enlighet med det nyssnämnda konstateras i 1992 års budgetpro- position (prop. 1991/92:100, bil. 7, s. 139) att staten har ett över- gripande ansvar för grundläggande telekommunikationer i landet. Vidare anges att riksdagen nyligen har slagit fast att staten skall garantera tillgång till en väl fungerande normal telekommunikation i hela landet till enhetliga priser för företag och hushåll. Dessutom sägs bl.a. följande (anf. prop. s. 143).

De traditionella teleförvaltningarna är inte längre de enda och själv- klara leverantörerna av telekommunikationslösningar till företag och allmänhet. Bakgrunden till liberaliseringen inom telekommunika- tionssektom är den nya tekniken, som gör det möjligt att relativt snabbt och till överkomliga priser etablera alternativa nät, som konkurrerar med de allmänna telenäten. Ny teknik ger också möjligheter att erbjuda nya tjänster. Men liberaliseringen är också uttryck för en politisk vilja att skapa mångfald och valmöjlighet för telekonsumentema och ge n a aktörer tillfälle att etablera sig i den nya expansiva telekommuni ationsbranschen.

8.2. Konkurrensneutralitet och likabehandling

Riksdagsbeslutet år 1988 om inriktningen av telepolitiken innebär som nämnts i föregående avsnitt bl.a. att staten skall skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster.

Frågan om konkurrens på telekommunikationsmarknaden tas också upp i 1992 års budgetproposition. Departementschefen anför i det sammanhanget följande (prop. 1991/92:100, bil. 7, s. 145):

Regeringen intensifierar nu arbetet med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad intemationalisering och konkurrens. I en marknadsekonomi är det statens viktigaste näringspolitiska uppgift att utforma stabila regelsystem samt att säkra en god infrastruktur och fungerande marknader. Telekommunikationsmarknaden präglas i dag inom vissa sektorer av stark dominans från televerket. Därför bör förändringar av regelverk och strukturella åtgärder vidtas för att åstadkomma en fungerande marknad. Detta innebär bl.a. att

organisation och styrning av företaget utformas så att en fungerande konkurrens på telemarknaden möjliggörs.

I nämnda proposition sägs vidare att statens ansvar för konkurrensen inom telekommunikationssektorn skall utövas effektivt och att ett led i detta är att skilja Televerkets myndighetsfunktioner från affärsverk- samheten. Detta anges gälla speciellt på en konkurrensutsatt marknad, där Televerket utgör en av flera aktörer. Dessutom slås det fast att konkurrens är ett av de viktigaste medlen för att uppnå ett mång- facetterat utbud och låga priser.

8.3. Överväganden

Författningsregleringen på telekommunikationsområdet är i nuläget begränsad. Den ställning som Televerket för närvarande har bygger inte på ett rättsligt monopol. Tvärtom är det till skillnad från vad som är fallet i många andra länder öppet för var och en att starta verksam- het inom teleområdet.

Televerket kan i dag sägas dominera väsentliga delar av telemarkna- den. Det nuvarande allmänna telenätet har en central funktion i det sammanhanget. Även om nya aktörer har etablerat och kommer att etablera sig inom olika delar av marknaden, kan det antas att Tele- verkets ställning och betydelsen av det allmänna telenätet kommer att bestå under överskådlig tid. Såvitt avser Televerkets marknads- dominans torde det sagda gälla i vart fall i fråga om att tillhandahålla grundläggande telekommunikationer.

I mitt utredningsuppdrag ingår att lägga fram förslag till den lagstift— ning som behövs på telekommunikationsområdet - en telelag. Som nämnts ovan skall lagen vara konkurrensneutral. Samtidigt skall den bygga på likabehandling, dvs. vara icke-diskriminerande.

Televerkets position och den angivna konkurrensneutrala och icke- diskriminerande inriktningen av en telelag gör det svårt att uteslutande genom författningsreglering åstadkomma en fungerande marknad på telekommunikationsområdet. Det är troligt att det krävs också andra åtgärder för att reducera den obalans i konkurrensförutsättningarna som annars skulle kunna bli fallet.

Det bidrag som en telelag kan ge till att - i enlighet med inrikt- ningen av telepolitiken - uppnå en fungerande marknad torde framför allt vara att tillhandahålla ett regelsystem som ger de grundläggande förutsättningarna för verksamheten på teleområdet. Däremot kan det, om kravet på att lagen skall vara konkurrensneutral och icke—dis- kriminerande skall upprätthållas till fullo, knappast förväntas att den skall ha inriktning på särskilda åtgärder i förhållande till en operatör som har en dominerande ställning. Med hänsyn till målet att skapa en fungerande marknad kan det dock vara skäl överväga att, trots den övergripande konkurrensneutrala inriktningen, i regleringen öppna för

vissa åtgärder som närmast bör betecknas som konkurrensutvecklande. Det kan då vara fråga om verksamhet inom de delar av telemarknaden där det bedöms att någon konkurrens annars inte skulle komma att uppstå inom överskådlig tid.

9 Regleringsstruktur på teleområdet

Telelagen skall ha ett sådant innehåll att de telepolitiska mål som riksdagen har lagt fast kan uppfyllas. Lagen bör innehålla ett krav på tillstånd för rätten att be- driva sådan verksamhet på teleområdet som är av betydelse för att uppnå de telepolitiska målen och för att skapa konkur— rens.

I det föregående kapitlet har redovisats vad som bör vara styrande för en reglering på teleområdet. Det framgår där att en telelag skall ge förutsättningarna för att uppfylla de telepolitiska mål som har lagts fast av riksdagen. Bestämmelserna skall ha ett sådant innehåll att konkur- rensen på teleområdet kan utvecklas. Vidare skall regleringen medverka till att det kommer att råda konkurrensneutralitet och att olika aktörer behandlas lika. Det bakomliggande syftet härvidlag är att teleanvändarna skall kunna välja mellan olika teleföretag och kunna få största möjliga utbyte av de medel som används.

I den mån närmandet till EG, med därav följande krav på implemen- tering av EG:s rättsakter på teleområdet, gör att det föreligger behov av särskilda lagregler måste också detta beaktas när regleringen utformas. Även internationella åtaganden i övrigt skall beaktas vid utformningen av lagstiftningen.

9.1. Vad skall åstadkommas med en telelag?

Med ledning av ovan angivna förutsättningar kan det slås fast att en telelag bör ha ett sådant innehåll att följande mål kan uppfyllas. Samhället skall genom regleringen och andra åtgärder således försäkra sig om att följande förhållanden kommer att gälla inom teleområdet.

Det skall finnas ett öppet och sammanhållet telenät som täcker hela landet (prop. 1987/88:118 s. 16f). Detta torde innebära att i den utsträckning det finns olika ägare/innehavare av telenät bör dessa

vara skyldiga att lämna tillträde till sitt nät åt andra ägare/innehava- re och åt abonnenter i andra telenät. Nät som är av allmän betydelse bör utformas så att det är möjligt för användarna att välja mellan olika tjänsteutbjudare. Samtrafikeringsplikt bör således gälla, åtminstone i den utsträckning som näten har någon betydelse från allmän synpunkt.

Telefonitjänst (den grundläggande telekomnunikationstjänsten) skall tillhandahållas företag och hushåll i hela landet (prop.]990/91:87 s. 137f). Taltelefoni skall erbjudas oavsett var i landet sådan efter- frågas. Vad gäller hushåll skall rättigheten att erhålla abonnemang dock vara begränsad till den plats där den som efterfrågar tjänsten är stadigvarande bosatt. (Jfr. prop. 1987/88:118 s. 9)

Telefonitjänsten skall erbjudas alla på sådana villkor att de har råd att utnyttja denna tjänst (prop. 1987/88:118 s. 13 och 17 f samt prop. 1990/91:87 s. 136). Detta torde vara en del av det sociala hänsynstagande som skall gälla för teleområdet.

Telefonitjänsten skall så långt tekniken medger det kunna användas av alla oavsett eventuella handikapp hos användaren (prop. 1987/88:118 s. 13 och prop. 1990/91:87 s. 151 ). Personer med funktionsnedsättningar bör kunna få del av de fördelar som utvecklingen av teknik och tjänster innebär och erbjudas tillgång till vad som med hänsyn till deras handikapp motsvaras av telefoni— tjänsten.

Telesystemet skall vara så utformat att det tillgodoser behovet hos allmänheten av att kunna alarmera kommunal räddningstjänst, ambulans, polis m. fl. verksamheter av liknande beskaffenhet.

Utvecklingsmöjligheterna för telesystemet skall tas till vara (prop. 1987/88:118 s. 12 f). Nya tekniker och system skall kunna in- troduceras så snart som det finns en marknad för dessa.

Telesystemet skall vara uppbyggt så att det år uthålligt och till- gängligt under krislägen och i krig (prop. 1987/88:1185. 13 f). De televerksamheter som har betydelse för upprätthållande av väsentliga funktioner i samhället skall vara utformade så att de har motstånds- kraft mot avbrott, störningar, etc. De delar av telesystemet som har betydelse för verksamheten i krig eller krigsfara skall vara så beskaffade att det finns möjlighet att dirigera om trafik för priorite- ring av sådan trafik som är av betydelse för rikets säkerhet. Vidare skall ledningsnät, växlar och ledningscentraler ha motståndskraft mot fysisk påverkan.

- Televerksamhet skall bedrivas så ejfektivt som möjligt (prop. 1987/88:118 s. 11 f).

- Taxor för teleg'ånster bör vara bestämda med hänsyn till kost- naderna för att tillhandahålla tjänsten (prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 146).

- Alla slag av televerksamhet skall vara öppna för konkurrens mellan olika nätinnehavare och tjänsteutbjudare. Syftet med detta år att de som efterfrågar telekommunikationer skall få tillgång till bästa möjliga utbud av teletjänster till lägsta möjliga pris. (Jfr. prop. 1987/88:118 s. 16 och prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 137 och 145.) Målet skall vara att nå en fungerande marknad med ett diversifierat utbud från ett flertal aktörer inom olika delar av teleområdet. En så fri konkurrens som möjligt är ett av de medel som skall användas för att uppnå en fungerande marknad. Några inskränkningar i rätten för tillträde till teleområdet skall i princip inte gälla, med undantag av förhållanden som är betingade av fysiska omständigheter, såsom att radiofrekvenser är en begränsad resurs.

Regulatörsuppgijier inom teleområdet skall utföras av ett organ som är helt Fistående i förhållande till teleoperatörer (prop. 1991/ 92:100 bil. 7, s. 145; EG-kommissionens direktiv 90/388/ EEC, art. 7).

- Utrustning som skall anslutas till telenät som år av allmän betydelse skall stå i överensstämmelse med de grundläggande krav som följer av nationella standarder eller harmoniserade europastandarder. Endast sådan utrustning skall få säljas (EG-Rådets direktiv 29 april 1991 , 91/263/EEC, "terminaldirektivet "). Konkurrens på utrust- ningsmarknaden förutsätter en samstämmighet i tekniken, så att en och samma utrustning kan kopplas till vilket allmänt nät som helst. En reglering på teleområdet skall sålunda ha ett sådant innehåll att den medverkar till att ovan upptagna mål kommer att kunna uppfyllas. Vissa av målen är av den karaktären att det får anses vara ett tvingan- de krav att de tillgodoses fullt ut. Detta gäller exempelvis att det skall

erbjudas telefonitjänst i hela landet.

Andra är mera av karaktären att det genom regleringen skall vara möjligt att stödja en utveckling i den angivna riktningen. Detta får anses gälla bl.a. för att tillfredsställande konkurrens skall uppnås inom teleområdet. Vad gäller denna inriktning kan det noteras att utsikterna till framgång skiljer sig med hänsyn till vilken del av området det rör sig om. Förutsättningarna för att få till stånd konkurrens på i huvudsak lika villkor torde inte vara desamma inom exempelvis utrustnings- marknaden som när det gäller tillhandahållandet av transmissionstjän- ster i ett nät. Medan det redan i dagsläget finns ett stort utbud av

teleterminaler, är det antal marknadsaktörer som erbjuder nättjänster begränsat (se avsnitt 2). Telenätet är i betydande utsträckning redan utbyggt och byggandet av alternativa fysiska nät, åtminstone vad gäller lokalnät (accessnät), kräver betydande investeringar med tillräcklig avkastning först i ett längre tidsperspektiv. Bl.a. detta ger anledning anta att en utvecklad konkurrenssituation på nätsidan inte går att åstadkomma så snabbt som på utrustningsområdet eller vad gäller tillhandahållandet av s.k. värdeökande teletjänster. Det torde därför komma att dröja innan en fungerande marknad med ett flertal aktörer föreligger. Det senast sagda skall dock inte tolkas så att det inte är möjligt att inom överskådlig tid åstadkomma förbättringar av mark— nadssituationen och efter hand, framför allt genom användning av ny teknik, få till stånd betydande inslag av konkurrens även på nätsidan. Vad gäller långväga nationella förbindelser och internationella rutter finns det redan eller håller konkurrenter på att skapa alternativ till Televerkets nät.

Vid val av vilken regleringsstruktur som är den lämpligaste för en telelag måste hänsyn tas inte bara till avsikten att regleringen skall medverka till att de angivna målen uppnås, utan det finns dessutom anledning att beakta att målen har sinsemellan olika karaktär.

Vad gäller möjligheterna att nå de uppställda målen är det också av betydelse vad som händer vid sidan av författningsregleringen. Det sätt på vilket Televerket kommer att ombildas till aktiebolag och de förutsättningar som ägaren, staten, ger för dess framtida verksamhet är därvid av stor betydelse. Den tekniska utveckling som kan förväntas spelar givetvis också en betydande roll.

När uppbyggnaden av den nya regleringen skall bestämmas måste man ta ställning till huruvida ett system med krav på tillstånd eller liknande auktorisation är påkallat eller om detta inte behövs. En grundläggande utgångspunkt för detta ställningstagande är vad som krävs för att de ovan angivna målen skall kunna uppfyllas. Med andra ord är frågan om man måste införa ett system med tillstånd för att de av riksdagen bestämda målen för telepolitiken skall kunna tillgodoses eller om målen går att tillgodose utan ett tillståndsförfarande.

9.2. Allmänna utgångspunkter avseende frågan om tillståndsreglering eller reglering utan tillstånd

Det svenska telekommunikationsområdet är såsom framgått av det föregående reglerat i förhållandevis liten utsträckning. Sverige skiljer sig därvidlag från flertalet andra länder. Något legalt monopol finns således inte, utan det råder fri etableringsrätt för andra företag att bygga och driva egna telenät i konkurrens med Televerkets nät. Som ovan påpekats finns också i viss utsträckning alternativ till detta nät för

internationell och nationell långdistanstrafik. Vidare är tredjepartstrafik tillåten. Någon konkurrens vad gäller lokalnätet förekommer dock inte, trots att det är tillåtet för envar att driva lokalnät. Snarast kan detta förhållande förklaras av svårigheterna att mot bakgrund av den prisbild som gäller enligt den uttalade prispolitiken erbjuda något konkurrens- kraftigt alternativ för trafik på lokalnätet med hittills tillgänglig teknik.

Något krav på tillstånd för den som önskar etablera sig på den svenska telemarknaden ställs således inte för närvarande, med undantag av det tillståndskrav som gäller enligt radiolagen (1966:755) för rätt till användning av radiosändare.

Den strävan mot att öppna telemarknaden för konkurrens som allmänt uttalats såväl av riksdagen (se t.ex. prop. 1990/91:87 s. 136, TU28, rskr. 369) som inom ramen för det europeiska integrations— arbetet får anses innebära att eventuella hinder för etablering av flera marknadsaktörer bör undanröjas. Att mot den bakgrunden införa en ordning som innebär att en tidigare fri verksamhet blir tillståndsbe— roende synes i sig knappast framstå som följdriktigt. Det är dock att observera att en övergång till den nya, eftersträvade marknadssituationen med ett flertal nätoperatörer och tjänsteutbjudare, som verkar i fri konkurrens, innebär vissa förändringar.

En förändring torde följa av att Televerket ombildas till bolag. Staten har genom Televerket - alldeles oavsett verkets monopolställ- ning - tillgång till de medel, genom vilka de telepolitiska målen i huvudsak kan förverkligas. Genom Televerkets ombildande till ett eller flera privaträttsliga subjekt avhänder sig staten - under förutsättning att man inte som ägare avser att frångå ett marknadsmässigt uppträdande för att uppfylla målen - dessa medel. Staten måste därför söka andra mer indirekta vägar för att målen skall uppnås.

En annan förändring hänger samman med den konkurrensutveckling som uppmuntras på telemarknaden. Denna kommer troligtvis att leda till en successiv ökning av antalet nätinnehavare och företag som bjuder ut teletjänster. Telenät och teletjänster hänger samman i en komplicerad struktur och samhället är i hög grad beroende av att detta system fungerar. För att garantera denna funktion kan staten i framtiden behöva kontrollera inte bara en operatör utan flera. Dessutom kan deras inbördes samverkan behöva styras.

Härtill kommer en tredje förändring, som är betingad av det nyligen träffade EES-avtalet, vilket - förenklat uttryckt - innebär att Sverige åtar sig att på ett antal teletjänstområden se till att vissa regler iakttas av operatörerna. Dessa åtaganden kan förutsätta en rättslig reglering av förhållandena, däribland avtalsvillkor, på operatörsmarknaden.

Det kan inte uteslutas att just den nya marknadssituationen med flera aktörer ställer krav på användningen av styrinstrument som förutsätter ett tillståndssystem för att fungera. I direktiven (dir 1991:34) konstate- ras, att det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav på tillstånd för den som skall bedriva kommersiell televerksam-

het. Av allt att döma har man således här utgått från att en reglering med tillståndskrav bör införas på teleområdet.

Tillståndssystem tillämpas i de flesta andra länder. Verksamheten på telekommunikationsområdet intemationaliseras i ökande utsträckning, vilket kan motivera att den ordning vi väljer inte alltför mycket kommer att skilja sig från de system som tillämpas i andra länder.

Ett annat motiv för tillståndsförfarande kan vara att det inte är lämpligt eller möjligt att styra den ifrågavarande verksamheten enbart med generellt avfattade regler. För att uppnå målen kan det vara nödvändigt att styra verksamheten genom att utforma speciella villkor under vilka verksamheten skall bedrivas. Bedrivs verksamheten av olika rättssubjekt bör det, med hänsyn till att aktörerna har skiftande möjligheter att bidra till måluppfyllelsen, kanske inte vara exakt samma regler som skall gälla för alla. De olika aktörernas skilda förutsättningar kan motivera att villkoren för att bedriva verksamheten avpassas till vad som är påkallat för varje särskild aktör.

Finns det å andra sidan inte någon anledning till skiftande villkor med avseende på olika aktörer, kan målet med regleringen nås lika bra genom att använda uteslutande generella föreskrifter i lag, förordning eller i myndighetsföreskrifter. Om det inte finns andra skäl för ett tillståndsförfarande kan det förefalla vara en onödig omgång att i så fall välja en sådan ordning.

I detta sammanhang bör också observeras att om det inte går att säkra vissa mål enbart med föreskrifter kan, som ett alternativ till in- dividuellt utformade villkor, måluppfyllelsen ske genom att någon åtar sig att ombesörja dessa uppgifter. Sådana säruppgifter skulle i så fall kunna upphandlas av exempelvis telemyndigheten inom ramen för myndighetens ansvar, varefter avtal mellan staten (telemyndigheten) och vederbörande företag skulle slutas.

Frågan om hur uppnåendet av de olika telepolitiska målen skall finansieras behandlas inte här utan berörs i avsnitt 17.2.

9.3. Hur kan måluppfyllelsen säkras?

De mål som enligt ovan skall kunna uppfyllas är relativt allmänt uttryckta och lämnar en del frågor om sin närmare innebörd obe- svarade. Trots denna osäkerhet är det av intresse att försöka undersöka huruvida dessa främst är lämpade att uppfyllas med generellt gällande föreskrifter, eventuellt i kombination med att vissa åtaganden utförs efter särskild upphandling, eller om tillgodoseendet av målen förut- sätter att det finns möjlighet att genom individuella villkor bestämma vad som skall gälla för i vart fall vissa av aktörerna på marknaden. Inledningsvis finns det anledning att notera att vissa av målen är sådana att de kan antas komma att främjas utan att särskilt tas upp i regleringen. Detta torde gälla exempelvis inriktningen mot ett effektivt

telesystem och öppenheten mot utvecklingsmöjligheter. Till stor del får nämligen mål av detta generella slag anses omfattas av den allmänna strävan som finns att öppna för konkurrens och nå en fungerande marknad.

Vad gäller exempelvis målet att regulatörsfunktioner skall utföras av ett organ som är oberoende av marknadsaktörema är inrättandet av Telestyrelsen, som började sin verksamhet den 1 juli 1992, ett be- tydelsefullt steg i önskad riktning. Överförandet av Televerkets återstående myndighetsuppgifter behandlar jag i avsnitt 7 i detta betänkande.

Beträffande övriga mål inskränker jag denna undersökning till dem som jag bedömer vara av störst allmänintresse och ha omedelbar betydelse för hur regleringen skall utformas.

9.3.1. Ett öppet och sammanhållet telenät

Inriktningen att det skall finnas ett öppet och sammanhållet telenät som täcker hela landet (prop. 1987/88:118 s. 17 f) torde ha sin utgångs- punkt i det grundläggande målet att telesystemet skall vara så utformat att alla skall ha möjlighet att utnyttja telefoni. I det sammanhanget finns skäl anta att det sammanhållna nätet efter hand också kommer att medge användning av telefax och låghastighetshetsmodem på samma förbindelse i alla delar av landet.

Med hänsyn till att målangivelsen om ett öppet och sammanhållet nät synes utformad mot bakgrund av att det huvudsakligen finns endast ett nät, dvs. det av Televerket disponerade statliga nätet, kan det sättas i fråga huruvida det avser även andra telenät som tillkommer efter hand. Något säkert svar på denna fråga är svårt att finna, men med hänsyn till det övergripande ansvar för telesystemets funktion som staten anser sig böra ta finns det skäl som talar för att avsikten är att det öppna och sammanhållna nätet även gäller nät i övrigt av allmän betydelse.

Det kan vara tveksamt huruvida det telenät som avses är det som huvudsakligen är avsett för taltelefoni och ovan angivna närliggande användningar, eller om målet gäller för samtliga telenät, dvs även sådana telenät som inte är avsedda för taltelefoni men i den meningen är allmänna att de antingen av innehavaren direkt eller av en tjänsteo- peratör tillhandahålls åt envar. Med hänsyn till att statens ansvar skall vara begränsat till grundläggande telekommunikationer (prop. 1987/88:118 s. 9), dvs. telefonitjänst (prop. 1990/91:87 s. 137 f), kan det vara skäl att anse att det öppna och sammanhållna telenätet skall vara inskränkt till nät som ombesörjer taltelefoni. Emellertid är det, till följd av teknikens utveckling, svårt att göra en skarp gränsdragning mellan nät för taltelefoni och andra nät. Redan nu och antagligen än mera i framtiden används samma nät för såväl tal som andra till- lämpningar. Det kunde därför finnas anledning att tolka kravet på ett

öppet och sammanhållet telenät i landet så att därmed avses samtliga delnät som har någon betydelse för samhällslivet.

Kravet på att nätet skall vara öppet och sammanhållet får, som ovan antytts, anses bäst upprätthållas genom att alla nätinnehavare, åtminstone om näten har någon omfattning av betydelse eller medger trafik med abonnenter i andra nät, åläggs att ge tillträde för alla andra motsvarande näts användare. Här kan det emellertid finnas skäl att notera den fastlagda begränsningen av samhällsansvaret, dvs. till telefonitjänsten. Detta kan motivera att kravet på att nät skall vara öppna och sammanhållna inte bör hävdas vad gäller de nät som inte används för taltelefoni. Med denna begränsning bör kravet gälla alla nät som i någon mening kan anses vara allmänna, dvs. som medger anslutning för kunder på i huvudsak likartade villkor. Med hänsyn till att kravet på öppenhet och sammanhållning bör gälla alla som tillhandahåller överföring av taltelefoni kan det antas att uppfyllelsen härav kan åstadkommas genom föreskrifter.

9.3.2. Telefonitjänst i hela landet

Målet att telefonitjänst skall tillhandahållas företag och hushåll i alla delar av landet innefattar ett krav på samhället att se till att tele- fonitjänst tillhandahålls hushåll och företag även då det för den enskilde teleoperatören inte finns ett utifrån kommersiella över- väganden betingat intresse av att tillhandahålla denna tjänst. Utgångs- punkten är att tjänsten skall erbjudas på samma villkor som annars gäller (prop. 1987/88:118 s. 9). Naturligen bör detta mål också ses i belysning av målet att alla skall ha råd att utnyttja telefonitjänsten (se nedan). Det som kanske främst kommer i åtanke är abonnemang i glesbygd eller annars på platser som är mera kostsamma att inordna i nätet än vad som motiveras av omedelbara affärsmässiga intressen. Det kan ibland också vara fråga om kostnader som har sin bakgrund i att det befintliga nätets kapacitetstak i någon del har nåtts.

Kostnaden för att koppla in en telefoniabonnent i ett telenät och att underhålla abonnentledningar m.m. är inte lätt att entydigt bestämma. För teleoperatören är det rimligtvis ett intresse att ha så många abonnenter som möjligt i sitt nät, eftersom detta leder till att det blir större trafikmängd och därmed högre intäkter. Operatören har således ett grundläggande affärsmässigt intresse av att kunna erbjuda den efterfrågade tjänsten.

Med hänsyn till det ovan behandlade kravet på skyldighet för varje nätinnehavare att upplåta sitt telefoninät för samtrafik med andra nät kan det konstateras att den nätinnehavare som, utan att kunna ta ut kostnaden av den ifrågavarande abonnenten, ansluter denne i sitt nät själv får bära kostnaden för inkopplingen och underhållet av för- bindelsen, medan alla andra nätinnehavare drar nytta av inkopplingen genom att också deras abonnenter kan kommunicera med den

inkopplade. Den kostsamma anslutningen av abonnenten och det dyrbara underhållet av anslutningen genererar således teletrafik inte bara hos den operatör som står för inkopplingen utan även i andra operatörers telenät, trots att dessa inte haft kostnaden att ansluta abonnenten respektive underhållskostnaden.

Som tidigare påpekats kan det visa sig vara förenat med högre kostnader att koppla in vissa abonnenter än andra. Detta gäller företrädesvis abonnenter i glesbygd.

Dimensioneringen av en viss nätdel kan, till följd av att abonnent- tillslutningen ökar vid ett givet tillfälle, visa sig otillräcklig, vilket ger upphov till mycket höga investeringskostnader när antalet stiger över ett visst tal. Detta kan gälla såväl i tätort som i glesbygd. Ur ett strikt kostnads/intäktsperspektiv med avseende på den ifrågavarande abonnenten skulle kanske investeringen i nätförstärkningen inte göras. Alternativt skulle kanske investeringen i nätet göras först om abonnen- ten själv bidrog till en del av kostnaden.

I dessa situationer har det av staten deklarerade ansvaret för tele- fonitjänsten sin betydelse. Samhället skall alltså säkra allas möjlighet att få tillgång till telefonitjänst, utan att den enskilde själv skall behöva betala den verkliga kostnaden i de fall denna kostnad överstiger en allmänt tillämpad abonnentavgift. Detta kan göras på flera olika sätt.

Ett sätt är att staten ålägger den dominerande operatören på tele- foniområdet att upprätthålla denna service. Någon särskild ersättning för denna skyldighet skulle inte behöva lämnas, åtminstone inte så länge den dominerande ställningen har en viss omfattning. Fördelen med denna lösning är att det inte måste klaras ut vilka abonnemang som har den karaktären att de inte är kommersiellt intressanta. Skyldigheten skulle ju gälla gentemot alla som önskar utnyttja tjänsten. Mot bakgrund av att dominanten för närvarande är en statsverksamhet och efter en ombildning, åtminstone initialt, ägs av staten skulle åliggandet för denne operatör kunna följa av ett avtal mellan denne och staten.

Om inte avtalsmodellen anses lämplig är det måhända naturligast att utforma skyldigheten som ett villkor i ett tillstånd. På grund av åläggandets individuella karaktär ("T-bolaget skall vara skyldigt att utan särskild ersättning från staten på allmänt gällande villkor tillhandahålla telefonitjänst åt envar till dennes permantbostad eller driftställe") torde det knappast vara ägnat att utformas som en föreskrift i en författning. Det är ju att beakta att skyldigheten i så fall skulle komma att riktas mot ett bestämt privaträttsligt subjekt. Det kan därvid vara tveksamt huruvida den avser situationer av visst bestämt slag eller riktar sig till en i allmänna termer bestämd krets av personer. Kravet på generell tillämpbarhet, som enligt regeringsformen gäller för föreskrifter, kan därför kanske inte anses uppfyllt.

Ett annat sätt kan vara att staten genom telemyndigheten ut— tryckligen ikläder sig ett ansvar för att målet tillgodoses. Ett sätt för

myndigheten att uppfylla detta ansvar vore då att, i den situation där det visar sig att marknadens aktörer inte vill erbjuda en viss potentiell kund ett abonnemang (eller endast erbjuder telefonitjänsten under förutsättning av att kunden betalar ett avsevärt högre pris än det annars tillämpade), genom ett anbudsförfarande handla upp den ifrågavarande tjänsten och därmed se till att abonnemanget kommer till stånd på förutsättningar som uppfyller målet att envar skall ha råd att utnyttja telefonitjänsten.

I denna modell går alltså staten in och betalar mellanskillnaden mellan det pris som upphandlingen stannar vid och den avgift som kunden skall erlägga till operatören. Det torde ligga närmast till hands att sådana insatser måste finansieras med avgifter från antingen hela teleanvändarkollektivet (t.ex. extra markeringsavgift) eller från operatörskretsen (t.ex. avgift i förhållande till verksamhetens om- fattning).

Det finns anledning att peka på vissa förhållanden som kan visa sig vara problematiska vid en tillämpning av upphandlingsmodellen i ett initialskede. En förutsättning för att modellen skall fungera på ett tillfredsställande sätt torde vara att det råder en marknadssituation med ett antal konkurrerande aktörer som samtliga har intresse av att erbjuda telefonitjänsten. Detta har betydelse dels för att få en rättvisande bild av omfattningen av de olönsamma delarna av nätet, de som alltså skulle upphandlas, dels för vilket pris som de upphandlade tjänsterna skulle betinga. I den situation som kan förväntas råda de närmaste åren med i praktiken endast en aktör som tillhandahåller fast telefonitjänst ända ut till abonnenten måste det antagligen finnas någon form av kontrollmöjligheter för dennes agerande. Denne skulle kunna vägra inkoppling av en abonnent under påstående att detta är kommersiellt betungande, eftersom det kan antas att det inte finns någon annan som har möjlighet att erbjuda abonnemanget. På detta vis skulle det, åtminstone teoretiskt, vara möjligt att betydande delar av det lokala nätet skulle komma att upphandlas och alltså betalas med avgiftsmedel till priser som i praktiken bestämdes av en enda operatör. Systemet skulle i och för sig inte heller säkra att målet skulle uppfyllas, eftersom upphandlingsförfarandet knappast torde förutsätta en skyldighet för någon att ge ett anbud. - Möjligen kan ett införande av det förslag till ny konkurrenslag, som finns redovisat i Ds 1992:18, erbjuda en lösning som gör att det vid behov går att komma till rätta med och balansera möjligheterna för den dominerande operatören att agera på det angivna sättet.

För användningen av en ordning med upphandling talar å andra sidan det förhållandet att det är ett system där det genom telemyndig- hetens medverkan öppet redovisas vilka förutsättningar som gäller för den ifrågavarande verksamheten. Rätt utformat torde systemet leda till att kostnaderna för de betungande uppgifterna vad gäller telefonitjän- sten identifieras. Det ges möjlighet för marknaden att anpassa sig till

de givna förutsättningarna och det kan möjligen snabbare än vad som annars skulle bli fallet leda till att alternativa kostnadseffektivare lösningar för tillhandahållandet av lokalnät kommer fram. Möjligen kan ett upphandlingssystem också underlätta överenskommelser rörande villkor för samtrafik om det leder till att de betungande åtagandena på lokalnätet helt finansieras på detta sätt.

Ett upphandlingssystem torde kunna genomföras författningstekniskt på så sätt att det föreskrivs att telemyndigheten har ett ansvar för att envar skall erbjudas tillgång till telefonitjänst i permanentbostaden eller driftstället på samma villkor som gäller för landet i övrigt. Det kan därtill vara lämpligt att föreskriva en skyldighet för myndigheten att vid uppfyllandet av detta ansvar tillämpa en ordning med allmän inbjudan till anbudsgivning avseende de aktuella tjänsterna. En hänvisning till den lag om offentlig upphandling, som föreslås i Ds 1992:4, Offentlig upphandling och EES - ett lagförslag, kan vara motiverad.

9.3.3. Alla skall ha råd att utnyttja telefonitjänsten

Eftersom telefonitjänsten är den s.k. grundläggande telekommunika- tionstjänsten med stor betydelse för alla för möjligheterna att kommu- nicera har det slagits fast att den skall tillhandahållas på sådana villkor att alla skall ha råd till att utnyttja den (prop. 1990/91:87 s. 137 f). Det som avses torde vara tillgången till den fasta kopplade tele- fonitjänsten. Målsättningen gäller alltså inte villkoren för användning av mobiltelefon. Med hänsyn till formuleringen "ha råd till" finns anledning att utgå från att den grupp som avses är privatpersoner, alltså hushållen.

Den operatör som i dagsläget tillhandahåller telefonitjänst åt alla är Televerket. Det finns anledning att anta att detta förhållande i huvudsak kommer att bestå även tiden närmast efter det att verket har blivit aktiebolag. Det kan dock förväntas att telefonitjänst i ökad omfattning kommer att erbjudas av andra än televerksbolaget, men det finns skäl förmoda att verksamheten då främst kommer att inriktas på stora företagskunder, storstadsområden och långdistanstrafik.

Målet att alla skall ha råd att använda telefonitjänsten synes, mot bakgrund av att Televerket och därefter det bolag som bildas av verket under de närmaste åren i praktiken torde vara enda tillhandahållare av telefonitjänst åt hushållskunder, kunna tillgodoses genom att staten i sin egenskap av ägare av bolaget inför detta mål som en intern prispolicy för bolaget.

Måluppfyllelsen skulle också kunna säkras genom att staten och bolaget träffar ett avtal om detta.

Alternativet till en ordning med avtal mellan staten och televerks- bolaget är att det ges en föreskrift i lag med bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bestämmande, telemyndigheten att

bestämma om vissa högstpriser för telefonitjänsten. En sådan ordning torde rymmas inom vad som är att anse som offentligrättsliga föreskrifter, eftersom de, utan att direkt normera rättsförhållandet mellan operatören och dennes kunder, endast ålägger operatören en förpliktelse att vid ingående av avtal med kunder inte kräva högre pris än det tillåtna. En operatör som överträder pristaksbestämmelsen skulle dessutom riskera en offentligrättslig sanktion (se Strömberg, Norm- givningsmakten, 1989, s. 66).

Med hänsyn till att det efter hand kan förväntas att flera aktörer på telemarknaden kommer att tillhandahålla hushållstelefoni finns det skäl för modellen med ett i författning bestämt pristak. Visserligen torde det viktigaste för målsättningens uppfyllande vara att den prisledande operatören inte tar ut ett högre pris, men möjligen kan det formellt sett finnas skäl att samma prisbegränsningar skall gälla för alla.

9.3.4. Handikapphånsyn

För handikappade gäller, såsom för andra hushållsabonnenter, att samhället skall svara för att de får möjlighet att utnyttja telefonitjän- sten. För att detta skall vara möjligt i praktiken kan det krävas särskilda tilläggstjänster, exempelvis texttelefonitjänsten och nummer- upplysningstjänsten. Det kan också krävas särskilda terminaler, som har en utformning eller funktion som är särskilt anpassad.

Eftersom tilläggstjänster respektive terminaler inte nödvändigtvis hör samman med driften av telefonitjänsten finns det knappast skäl att föreskriva skyldighet för telefonitjänstoperatören att tillhandahålla dessa nyttigheter. Samhällets ansvar för att sådana tilläggstjänster som behövs för handikappades kommunikation erbjuds och för att anpassad terminalutrustning finns torde antagligen bäst säkras genom upp— handling från statens sida genom Telestyrelsen.

9.3.5. Möjlighet till alarmering

Att telenät skall ha en sådan uppbyggnad och funktion att det skall vara lätt att kunna påkalla hjälp från samhällets räddningstjänst torde kunna åstadkommas med hjälp av föreskrifter.

Vad gäller samarbetet mellan huvudmän och teleoperatörer för ombesörjande av hjälpinsatsen, vilket för närvarande sköts inom ramen för SOSAB, torde detta böra lösas avtalsvägen mellan staten, övriga huvudmän och tele-operatörema. Detta torde emellertid knappast i första hand vara en fråga för en telereglering.

9.3.6. Telesystemets funktion under kriser och i krig

Vad gäller grundläggande krav på telesystemet med avseende på funktionssäkerheten i kriser och i krig torde det vara möjligt och lämpligt att ge dessa en generell utformning. Således torde föreskrifter kunna användas för att nå dessa mål.

I betydande utsträckning kan det här röra sig om åtgärder som är motiverade redan av fredsmässiga förhållanden, såsom behov av skydd mot sabotagehandlingar, avlyssning och tilllgreppsbrott. Därutöver kan det finnas skäl att ge särskilda individuella regler för vissa slag av nät, för vissa bestämda installationer, etc. Det torde också kunna tänkas en ordning med upphandling av delar av de behov som motiveras av försvarshänsyn.

9.3.7. Teknisk samordning av nåt och utrustning

Regler om den tekniska utformningen av olika nät och den utrustning som skall få användas i näten samt om terminalutrustningen torde kunna utformas som föreskrifter.

9.4. Sammanfattande synpunkter och över— väganden

Av genomgången i föregående avsnitt framgår att betydande delar av de där angivna målen för utvecklingen på telekommunikationsområdet antagligen kan uppnås med användning av generellt tillämpliga regler, alltså med föreskrifter. I de delar det inte är möjligt eller lämpligt att åstadkomma den åsyftade utvecklingen endast med föreskrifter kan det i vissa fall tänkas vara en framkomlig väg att använda ett upphand- lingsförfarande. Ett upphandlingssystem är dock i den föreliggande marknadssituationen, vilken kan antas komma att endast långsamt förändras, knappast lämpligt som ensamt instrument. En kombination av ett sådant förfarande och särskilda förpliktelser för det bolagiserade Televerket synes därför lämpligare.

Som tidigare framhållits finns det skäl mot att införa ett förfarande med krav på tillstånd för rätten att tillhandahålla teletjänster. Går det att åstadkomma den styrning som är önskvärd med enbart föreskrifter är detta att föredra.

Det finns emellertid skäl att beakta den osäkerhet rörande den framtida marknadssituationen som för närvarande föreligger. Det kan visa sig vara förenat med svårigheter för staten att åstadkomma den utveckling som anses önskvärd enbart med generellt tillämpliga föreskrifter.

För den närmaste tiden kommer det knappast att vara en fungerande marknad på teleområdet. Bolagiseras Televerket med nuvarande

omfattning av verksamheten kommer det att finnas en dominerande operatör, som det kan finnas ett behov av att styra utifrån samhällets synpunkt. Detta behov lär bli än mer uttalat i ett läge då bolaget inte längre är statligt. För att i någon mån uppfylla kravet på att reglering- en skall vara stabil och förutsebar finns det skäl att redan från början utforma ett system som lämpar sig även för denna situation. Marknads— situationen får anses tala för att systemet skall ge utrymme för att rikta särskilda individuellt bestämda villkor mot en enskild operatör. Sådana villkor skulle främst ta sikte på att målet att tillhandahålla telefonitjän- sten i hela riket på likartade villkor skulle tillgodoses. För att säkra detta mål skulle alltså ett förfarande med krav på tillstånd för vissa slag av teleoperatörer kunna vara motiverat.

Det kan också vara så att det för att åstadkomma konkurrens på teleområdet krävs vissa individuellt avpassade villkor från statens sida. Det kan exempelvis gälla vissa krav för att skapa förutsättningar för samtrafik.

Som tidigare påpekats är det i dagsläget etableringsfrihet på teleom- rådet i Sverige. För televerksamhet som innebär användning av radio gäller dock tillståndskrav. Med hänsyn till behovet av ordning i etern lär detta inte heller kunna undvikas i framtiden. Vad gäller använd— ningen av radio för överföring inom det fasta kopplade nätet kan tillståndsförfarandet skötas utifrån huvudsakligen tekniska utgångs— punkter. Ett förslag till grundläggande tillståndslagstiftning för radioanvändning finns i SOU 1991:107, Lag om radiokommunikation, m.m. Utöver den där föreslagna regleringen bör ett system för tilldelning av radiofrekvensutrymme för nya publika, mobila tele- system, dvs. telesystem med abonnentanslutningen på radio, vid behov kunna införas inom ramen för teleregleringen. Det kan nämligen komma att finnas flera intressenter än vad som är möjligt att tekniskt bereda plats för. I en sådan situation är det inte möjligt att göra tillståndsgivningen beroende enbart av de förhållanden som berörs i det ovan nämnda betänkandet. Det måste göras ett urval av vem som skall få tillstånd utifrån utgångspunkter som är speciella för ifrågavarande mobila telesystem, vilket leder till att ett tillståndsförfarande måste finnas för sådana system oavsett hur regleringen på teleområdet för övriga televerksamheter är utformad. Förhållandet att ett tillståndsför— farande inte går att undvika på mobilsidan talar i viss män för en lösning 1 form av ett tillståndssystem även för fast telefoni.

Även andra skäl för en tillståndsordning kan framhållas. I en framtida marknadssituation med flera aktörer på marknaden är det säkert av betydelse att den myndighet som har till uppgift att se till att samhällets mål för telepolitiken uppfylls har kontroll på vilka aktörer som finns. I den ansvariga myndighetens arbete för att säkra tele- systemets funktion kan det också visa sig nödvändigt att ge individuellt anpassade regler. Även om det rent teoretiskt kanske skulle vara möjligt att säkra telesystemets funktion med enbart föreskrifter finns

det anledning anta att det i praktiken måste finnas möjligheter för myndigheten att ge individuellt anpassade villkor för olika aktörer.

Det kan också finnas skäl för att myndigheten, som skall följa ut- vecklingen på marknaden, har rätt att ta del av information om verksamheten hos olika teleoperatörer. En tillståndsregistrering skulle underlätta för myndigheten att uppfylla sina åligganden. Dessutom kan myndigheten kanske inskrida snabbare med åtgärder mot missbruk om operatören genom ett tillstånd har en fastare anknytning till myndig- heten. Dialogen mellan operatör och myndighet kan därigenom göras smidigare än vad som annars skulle vara fallet.

Ett annat argument som talar för en ordning med tillståndskrav är att det därigenom ges en möjlighet för den myndighet, som skall svara för att telesystemets funktionalitet upprätthålls, att pröva huruvida den som önskar få tillstånd kan förväntas uppfylla grundläggande krav på att klara av verksamheten. Med hänsyn till betydelsen av säkra och varaktiga telekommunikationer kan det vara befogat med en sådan kontroll. Denna kontroll bör dock inte få ett sådant innehåll att den kommer att innebära ett ingrepp i den näringsfrihet som i princip bör gälla även fortsättningsvis på teleområdet.

Som tidigare framhållits kan det förhållandet att våra grannländer har ett system med tillstånd också vara ett skäl för att tillståndskrav bör föreskrivas även i Sverige.

Sammanfattningsvis är det således min uppfattning att övervägande skäl talar för att regleringen skall innehålla ett krav på tillstånd. Med hänsyn till den marknadssituation som kan förutses på teleområdet blir troligen möjligheterna för samhället att säkra de mål som ställs upp större om det finns utrymme för regleringsmyndigheten att ge in- dividuellt bestämda förutsättningar för de olika teleoperatörerna.

Detta ställningstagande innebär dock inte att tillståndskrav bör föreskrivas för alla och envar som önskar bedriva verksamhet som består i att föra över information på träd eller med radio. Redan av den i detta avsnitt gjorda genomgången av de mål som regleringen skall medverka till att uppfylla framgår att skälen för en ordning med tillståndskrav knappast gäller för all televerksamhet. Det kan tvärtom antas att betydande delar av telemarknaden kan regleras med endast föreskrifter, alltså generellt tillämpliga spelregler för aktörerna. I det följande avsnittet skall jag överväga vilken omfattning som till- ståndskravet bör ha.

10 Avgränsning av tillståndspliktig verksamhet

Krav på tillstånd skall gälla för verksamhet i vilken tillhanda— hålls telefonitjänst och mobil teletjänst (telefoni eller annan tjänst) åt allmänheten om verksamheten är av sådan omfattning att den har betydelse för konkurrensen på telemarknaden och för möjligheterna att skapa effektiva telekommunikationer.

Rätten att driva verksamhet som består i uthyrning av för- bindelser som är avsedda för överföring av information skall också i vissa fall vara beroende av tillstånd.

Mitt ställningstagande att regleringen bör innehålla ett krav på tillstånd för att bedriva verksamhet på teleområdet är, som framgår av det föregående avsnittet, betingat av att jag kommit till uppfattningen att de telepolitiska mål som lagts fast av riksdagen bäst kan genomföras med en sådan ordning. EES-avtalet och ett framtida medlemskap i EG kan också motivera ett tillståndsförfarande för vissa verksamheter.

Det förekommer inom teleområdet verksamheter av skiftande be- skaffenhet och med siktet inställt på att tillfredsställa skilda behov. Det skulle, åtminstone teoretiskt, vara möjligt att göra rätten att driva varje slag av sådan verksamhet beroende av tillstånd. En sådan ordning skulle dock knappast vara rationell. En närmast självklar utgångspunkt för en reglering bör därför vara att tillståndskravet inte skall omfatta fler verksamhetsgrenar än vad som är motiverat av att det skall vara möjligt att säkerställa att de i föregående avsnitt upptagna målen kommer att uppfyllas. Verksamheter som ligger utanför denna sfär bör, såsom fallet är redan i dag, också i framtiden kunna drivas utan tillstånd.

I detta avsnitt redovisar jag min uppfattning om hur de tillståndsplik- tiga verksamheterna skall avgränsas från de verksamheter som skall kunna drivas utan tillstånd enligt telelagen.

Ca.-gm

10.1 Allmän bakgrund

Verksamhet som består i att föra över olika slag av information med radiovågor eller på träd med hjälp av ljus eller elektromagnetiska svängningar förekommer i många sammanhang. För att få en kort benämning på denna verksamhet kan vi kalla den televerksamhet. De flesta människor i Sverige sysslar dagligen härmed. Det vanligaste torde vara att samtala per telefon.Ett annat slag av televerksamhet utgörs av sändning och mottagning av rundradioprogram, alltså ljudradio- och TV-program. Från början skedde utsändningarna företrädesvis med radio, men numera kommer programmen till mottagarna inte endast genom radiovågor i etern utan i allt större utsträckning på särskilda kabelnät.

Televerksamhet har också en mera begränsad betydelse. Det behöver inte vara fråga om långväga överföringar för att det skall vara fråga om televerksamhet. Också interna snabbtelefonnät i bostäder innefattar en form av televerksamhet. Även överföring av signaler mellan två datorer, som står i omedelbar närhet av varandra, utgör en form av televerksamhet.

Inom televerksamhet i "normal" bemärkelse, alltså den som utgår från telefonin, finns numera ett stort antal olika tillämpningar. Den vanliga taltelefonin kompletteras i vårt moderna samhälle av telefax. Med en telefaxapparat är det möjligt att föra över kopior av dokument och bilder till en annan telefaxapparat. Överföringen kan göras på en vanlig telefonförbindelse under förutsättning att förbindelsen har tillräcklig kvalitet. Under samma förutsättningar är det också möjligt att föra över information mellan datorer på en förbindelse som vanligen används för telefoni. Man använder då ett s.k. modem för att anpassa signalerna till telenätet, respektive återanpassa dem till datorn. De modem som används på vanliga telefonförbindelser brukar benämnas låghastighetsmodem.

För att föra över uppgifter mellan olika datorer byggs också särskilda nät upp. Näten kan i princip vara av två olika slag, publika eller privata. Publika datanät är, på samma sätt som gäller för publika telefonnät, öppna för abonnemang. Exempelvis driver Televerket i Sverige datanät (Datex och Datapak) som är öppna för anslutning av envar. Likheterna är stora med telefonnätet med den skillnaden att datanäten fungerar uteslutande för datakommunikation. Kommunikatio- nen kan ske med olika överföringshastigheter beroende på vilka terminaler, datorer, som används av abonnenterna och på vilka be— gränsningar som finns i näten.

Privata nät baseras ofta på att användaren hyr överföringskapacite- ten. I Sverige är det företrädesvis Televerket som tillhandahåller för- bindelser. Hyrda förbindelser tillhandahålls för olika överföringshastig- heter. Den som hyrt förbindelserna kan föra över såväl egen in-

formation som information för annans räkning. Det sistnämnda brukar kallas tredjepartstrafik.

För såväl publika som privata datanät tillämpas standardiserade gränssnitt, dvs anslutningspunkter, som bygger på rekommendationer från CCITT. Gränssnitten benämns exempelvis X.20, X.21 och X.25 .

Förutom de telenät som har anslutning till abonnenterna med träd förekommer verksamhet där abonnentanslutningen sker med radio. Detta möjliggör att användaren kan nå och bli nådd av andra abonnen- ter också då han är på rörlig fot. Nät med mobil anslutning före- kommer framför allt för telefoni, men finns även för dataöverföring (exempelvis Televerkets Mobitex-system).

Den publika mobiltelefonin domineras för närvarande av Televerkets två NMT-system med abonnentanslutning antingen inom 450 MHz- bandet (NMT 450) eller inom 900 Mhz—bandet (NMT 900). Inom en snar framtid kommer det alleuropeiska mobiltelefonisystemet GSM att tas i bruk. I Sverige kommer, såvitt nu kan bedömas, tre företag att erbjuda abonnemang, nämligen Televerket, Comvik GSM AB och Nordic Tel AB.

I likhet med vad som vanligtvis är fallet beträffande fast ansluten telefoni kan abonnemang på mobiltelefonitjänsten utnyttjas inte bara för talkommunikation. Också telefax och viss datakommunikation kan förekomma inom dessa system.

Inom vart och ett av de här angivna användningssätten förekommer ett antal diversifieringar och utvecklingar. Ofta kallas dessa för ex- trafunktioner, tilläggstjänster eller särskilda teletjänster.

Det kan t.ex. röra sig om möjlighet till automatisk vidarekoppling eller överflyttning av telefonsamtal, förenklad återuppringning eller användning av kortnummer. Information om abonnentnummer, påskyndning av samtal eller gruppsamtal är andra teletjänster som kan erbjudas. Det finns också möjlighet att sälja information över tele- fonnätet och därvid låta den informationssökande betala genom samtalsavgiften (Televerkets tjänst med nummer som börjar med riktnummer 071). Företag, organisationer m.fl. kan erbjuda upp- ringning på ett s.k. 020-nummer, vilket innebär att uppringaren betalar endast för en samtalsmarkering medan resten av samtalet betalas av den uppringde.

Data kan bearbetas i olika avseenden i samband med att de förs över. Bearbetningstjänsten, som inte sällan tillhandahålls av samma företag som ombesörjer själva överföringen, kan bestå i bl.a. kon- vertering mellan olika datamiljöer, central lagring av information och insamling av information från skilda avsändare. Tjänster av detta slag kallas ofta VANS (Value Added Network Services).

10.2 Överväganden

Enligt direktiven skall jag överväga om krav på tillstånd bör införas för alla som bedriver kommersiell televerksamhet. Det anges därvid, att en viktig fråga i det sammanhanget är hur tillståndspliktig verksam- het skall avgränsas. I detta avsnitt avser jag därför att belysa huwd- parten av olika verksamheter på teleområdet och i vad mån ett krav på tillstånd skall gälla för sådana verksamheter. Beträffande den särskilda form av televerksamhet som består i överföring till allmänheten av ljudradio- och televisionsprogram och därmed likartad verksamhet behandlar jag gränsdragningen i ett särskilt avsnitt efter detta (avsnitt 10.3).

Som redan har konstaterats är det i dag fritt för envar att erbjuda tjänster på teleområdet. Den i föregående avsnitt gjorda exemplifie- ringen av olika telekommunikationsverksamheter visar på den mångfald som finns. Det kan knappast komma i fråga att tillståndsbe- lägga alla dessa verksamhetsgrenar.

10.2.1 Tillstånd för tillhandahållande av telefonitjänst

Jag har redan redovisat mina motiv till att föreslå en ordning med tillstånd över huvud taget. Genomgången mynnar ut i att tillståndsskyl- digheten måste ha en rationell bakgrund utifrån det syfte som man avser att uppnå med regleringen. Med denna utgångspunkt kan det konstateras att ett ledande syfte vid utformningen av telelagen bör vara att målet att skapa effektiva telekommunikationer och därvid till— handahålla telefonitjänsten på likartade villkor i hela landet skall uppfyllas. För att detta mål skall säkras också i den mera konkurrens- utsatta miljö, som kan förväntas när flera aktörer träder in på marknaden, är det befogat att kunna ålägga dem som vill driva verksamhet med att tillhandahålla telefonitjänster skyldighet att bidra till måluppfyllelsen.

I och för sig skulle man kunna göra gällande att detta mål ändå kommer att uppfyllas genom marknadens funktion. Om det finns en efterfrågan på telefonitjänsten så kommer det alltid att finnas någon som vill tillgodose föreliggande behov. Problemet är att det knappast kan förväntas vara en fungerande marknad under överblickbar framtid vad gäller tillhandahållandet av anslutning till det allmänt tillgängliga telefonnätet. Skulle marknadskrafterna få råda utan inverkan från samhället är det risk för att målet inte skulle komma att helt uppfyllas. Det kan visa sig vara svårt att få någon att erbjuda ett abonnemang som ligger obekvämt till. Om någon trots allt erbjuder anslutningen finns det anledning anta, att det pris som begärs kommer att vara avsevärt högre än det som tillämpas för andra abonnemang.

Mot bakgrund av det anförda och med beaktande av den grund- läggande betydelse för människors möjlighet att kommunicera som telefonen har i dagens samhälle finns det enligt min mening motiv för att föreskriva krav på tillstånd för den som vill tillhandahålla tele- fonitjänst.

Det allmänna telefonnät som finns i dag är bärare inte endast av telefonsamtal. Som jag påpekade ovan (avsnitt 10. 1) används det också för överföring av telefax och för viss datakommunikation. Att tala om att tillhandahålla telefonitjänst kan med hänsyn härtill kanske uppfattas som något oegentligt. Det som tillhandahålls är snarast en bäranjänst, som på de flesta håll i Sverige går att använda för såväl den ena som den andra teletjänsten. Den grundläggande telekommunikationstjänsten enligt de telepolitiska målen är dock klart avgränsad till telefonitjän- sten. Det finns med hänsyn härtill skäl att bestämma tillståndskravets omfattning i denna del till den bärartjänst som är avsedd bl.a. för telefoni. Den omständigheten att ett telefonnät även medger överföring av annat än telefonsamtal, och också kommer att tillhandahållas för sådana överföringar, spelar ingen roll för tillståndsfrågan.

Tillståndskravet bör dock vara begränsat till att gälla endast om telefonnätet bör anses som allmänt tillgängligt, varmed jag avser att det i praktiken är öppet för utnyttjande av allmänheten. Det sistnämnda torde i dagens läge gälla för det befintliga allmänna telenätet. Det kan efter hand komma att gälla flera nät. Begreppet allmänheten, som blir av betydelse för att avgöra huruvida ett nät skall anses allmänt tillgängligt, är emellertid inte entydigt. Vad som innefattas i allmän— heten kan variera med olika synsätt och det finns därför anledning att närmare ange vad jag anser bör vara av betydelse för att avgöra huruvida ett telenät skall anses allmänt tillgängligt, dvs. stå till allmänhetens förfogande.

Ett kriterium på att ett telenät skall anses allmänt tillgängligt är att det står öppet för en i allmänna termer bestämd krets av användare att ansluta sig till nätet. Att en operatör aktivt värvar kunder på markna- den och därvid erbjuder anslutning på bestämda villkor bör leda till att det nåt som härvid skapas blir att anse som allmänt tillgängligt. Det bör dock inte krävas ett på detta sätt beskrivet aktivt handlande i marknadsföringshänseende för att det ifrågavarande nätet skall betraktas som allmänt tillgängligt. Även ett nät som från början varit närmast internt inom ett företag men efter hand, genom att utnyttjas för trafik av exempelvis olika företag, i praktiken kommit att bli öppet för anslutning av ytterligare användare bör anses allmänt tillgängligt i vissa fall. Det avgörande för bedömningen i denna del bör vara huruvida den grupp av användare som nätet är öppet för kan anses allmänt definierad i något avgörande hänseende. Det kan exempelvis röra sig om att alla inom ett visst geografiskt avgränsat område kan ansluta sig. Det kan också gälla om anslutningsmöjlighet finns för verksamheter med funktionell gemenskap, alltså olika företag inom en

särskild bransch, samarbetspartners, etc. Begreppet allmänheten i här avsedd bemärkelse behöver således inte motsvara alla och envar. Även en på visst sätt avgränsad användarkategori kan utgöra vad som i detta avseende bör hänföras till allmänheten.

För den som önskar tillhandahålla telefonitjänster i konkurrens med Televerket är det naturligtvis nödvändigt att hans nät kopplas samman med det allmänna telenätet. Genom sammankopplingen och den därav följande möjligheten för abonnenterna i de respektive näten att ringa till varandra blir också det nya nätet att betrakta som allmänt till- gängligt. Det karakteristiska är att tillsammans bildar de samman- kopplade näten ett system av telenät som kan nyttjas av var och en.

I anslutning till ovanstående vill jag peka på följande förhållanden, som berörs i Gemini Consulting's rapport den 1 juni 1992 till Kommunikationsepartementet ang. marknadsutveckling m.m. Det bedöms där (5. 12) att privata nätverk kommer att kunna erbjuda kompletta kommunikationslösningar som tidigare erbjöds endast av de publika teleföretagen. Lösningarna baseras delvis på samtrafik mellan nya nätverk och delvis på det allmänna telenätet. År 1987 skedde en tredjedel av nätverksinvesteringarna i USA genom företag som inte var verksamma inom telebranschen, Motsvarande siffra för 1975 var nästan noll.

Det förhållandet att telefonitjänsten enligt förslaget skall "till- handahållas" för att det skall krävas tillstånd innebär att den som driver televerksamhet endast för egen del inte blir tillståndsskyldig. Tillståndspliktens omfattning bör enligt min mening relateras till just det förhållandet att verksamheten innefattar överföring av information för annans räkning. Något särskilt krav på omfattningen av den krets för vars räkning tjänsten tillhandahålls anser jag i enlighet med det ovan anförda inte böra ställas upp. Det relevanta är i stället huruvida verksamheten bedrivs inom ett allmänt tillgängligt telenät enligt vad som sagts ovan.

Med den avgränsning till allmänt tillgängligt telenät som gjorts i förslaget skulle olika företags- och fastighetsnät bortsett från vissa rent interna nät inom ett företag såsom snabbtelefonnät - bli till- ståndspliktiga. Detta kan emellertid inte vara vare sig rimligt eller nödvändigt. En ytterligare begränsning av tillståndsplikten krävs därför. I 2 resp. 3 & anges huvudsyftena med telelagen, nämligen att skapa effektiva telekommunikationer och konkurrens. Om en viss televerksamhet med avseende på utbredningsområde, antalet användare och övriga omständigheter inte är av sådan omfattning att den har betydelse för att uppnå dessa syften bör den inte vara tillståndspliktig. Det kan röra sig om mycket begränsade verksamheter med liten betydelse för det öppna och sammanhållna telesystemet. Nät som betjänar en eller ett par fastigheter bör sålunda i regel inte vara tillståndspliktiga. Detsamma kan bli fallet i fråga om ett till allmänt tillgängligt telenät anslutet lokalt nätverk som omfattar flera fysiska

eller juridiska personers telekommunikation. Är de samverkande personerna naturligen sammanhållna kring en tillverkningsprocess eller inom en koncern bör de inte omfattas av tillståndsplikten. Även i andra fall, t.ex. när det är fråga om ett lokalt nät av ringa omfattning eller med en speciell användning, kan det tänkas att förhållandena är av den arten att tillståndsplikt inte bör föreligga. Det finns dock en gräns för när kommunikationen på nätet har en sådan omfattning att den får anses vara av betydelse utifrån de synpunkter som enligt den här förda diskussionen bör vara vägledande. Det skulle givetvis vara önskvärt att kunna ange gränsen mera precist i lagen. Förhållandena är emellertid så växlande och teknikens utveckling så snabb att det inte vare sig är möjligt eller meningsfullt att förfara så. De närmare avgränsningarna får därför göras i praxis. Det ankommer därvid på tillståndsmyndig- heten och domstolarna att inom lagens ram dra upp riktlinjerna härför. Genom att det är en enda myndighet som skall handlägga frågorna och genom att instansordningen - kammarrätten i Stockholm och Rege- ringsrätten - är enhetlig, bör det finnas goda förutsättningar för att finna en fast praxis för avgränsningarna. Det är också angeläget att Telestyrelsen ställer samman praxis och bekantgör denna för in- tressenterna på telemarknaden. För att ytterligare underlätta för de enskilda att bedöma tillståndspliktens omfattning, föreslår jag att förhandsbesked skall kunna erhållas i frågan om tillståndsplikt föreligger för viss verksamhet. Jag återkommer härtill i avsnitt 10.2.5 .

En undantagsmöjlighet kan emellertid behövas för vissa särskilda fall, då omständigheterna är så speciella att en verksamhet, som i och för sig är tillståndspliktig enligt ovan angivna bedömningsgrunder, likväl bör undantas därifrån. Om undantag från tillståndsplikten beslutas kan det finnas skäl att ha en anmälningsplikt. En generell möjlighet att föreskriva om sådan plikt bör finnas också i fråga om annan televerksamhet inom allmänt tillgängligt telenät som inte är tillståndspliktig, dvs. antingen verksamhet som med avseende på ut- bredningsområde, antalet användare eller omständigheterna i övrigt inte är av sådan omfattning att den har betydelse för att uppnå telelagens syften eller sådana verksamheter, t.ex. datakommunikations- tjänster, som över huvud taget inte är tillståndspliktiga. Härigenom kan tillståndsmyndigheten följa verksamheter av olika slag. Behörigheten att bestämma eller föreskriva om anmälningsplikt bör dock begränsas till de fall där det finns ett verkligt behov för det allmänna av att följa verksamheten.

10.2.2 Tillstånd för tillhandahållande av publika, mobila teletjänster

Överföring av information inom teleområdet kan ske på tekniskt skilda sätt. Tidigare var sändning av signaler i kabel med metallisk ledare den vanligaste metoden. Efter hand introducerades också tekniken att

använda radiovågor för överföringen. De nya ledningar som installeras i dag utgörs av s.k. fiberoptisk kabel, där överföringen sker med hjälp av ljus.

Radiovågor används, som jag påpekade ovan, för att föra över information i telenät. Det rör sig då om s.k. fast radio eller radiolänk, alltså stationära sändnings- och mottagningsutrustningar. För att klara av överföringar på långa sträckor behövs ett antal sändare och mottagare med antenner i master på lagom långa avstånd från varandra.

Det vanliga telefonnätet kallas också för det fasta kopplade nätet. Begreppet fast står i detta sammanhang för att anslutningen av abonnenter sker till en bestämd geografisk punkt. Oftast sker denna anslutning med en metallisk ledning, men det kan undantagsvis också förekomma att radio används. Radiosändaren/mottagaren görs i så fall stationär. Det fasta nätet medger således inte att abonnenten rör sig några längre sträckor. (En annan sak är att det är möjligt för en abonnent, som önskar viss rörlighet, att ansluta en s.k. sladdlös telefon till sitt jack och på så vis med hjälp av radio kunna upprätthålla telekommunikationen inom ett avstånd av ca 200 meter från an- slutningspunkten.)

Under de senare årtiondena, särskilt från början av 1980-talet, har radio börjat användas i allt större utsträckning också för abonnent- anslutning. Vi har fått vad som kallas mobiltelefoni, dvs. telefoni där användaren inte är knuten till en bestämd anslutningspunkts geografis- ka belägenhet utan kan röra sig fritt och ändå kunna samtala med andra abonnenter såväl i det fasta nätet som inom det mobila.

Andra användningsområden där anslutningen till den enskilde abonnenten sker med radio är personsökning och mobil dataöverföring. Personsökning, som även kan vara en underfunktion till mobiltelefoni— tjänsten, innebär möjlighet att från en telefon eller en mobiltelefon sända ett kort meddelande till en person som bär en särskild radiomot- tagare på sig. Mobil dataöverföring, som kan ske såväl inom mobilte— lefoninät som i särskilda nät, utförs ungefärligen på samma sätt som vid överföring av telefonsamtal. Den huvudsakliga skillnaden är att abonnenterna inte har telefoner som terminaler utan datorer.

En grundförutsättning för att radiovågor skall vara användbara som överföringsmedium är att överföringen kan ske på en frekvens, där störningar från annan radiosändning inte förekommer. Med andra ord måste sändare och mottagare vara ensamma på en viss frekvens för att överföringen skall fungera. Detta förutsätter att det finns ett system för fördelning av radiofrekvenser mellan olika användningsområden och olika användare.

Fördelningen av radiofrekvenser sker i Sverige från den 1 juli 1992 av Telestyrelsen. Tidigare ombesörjdes denna myndighetsfunktion av en särskild avdelning inom Televerket, Frekvensförvaltningen. Den som vill inneha eller använda en radiosändare måste ha tillstånd. Ett

tillstånd innefattar alltid en bestämning av den frekvens på vilken radioanvändningen får ske.

Den nu gällande ordningen för tillståndsgivning och tilldelning av frekvensutrymme för olika radioanvändare har sin utgångspunkt i de bestämmelser som finns i radiolagen (1966:755). Där slås tillstånds- skyldigheten fast. Det finns däremot inte några lagbestämmelser som anger efter vilka grunder tillståndsgivningen skall ske. Tillstånds- givning och frekvenstilldelning bygger i stället på myndighetsföre- skrifter och praxis som efter hand har utvecklats i tillståndsgivningen. En mycket betydelsefull beståndsdel i denna praxisbildning har sin grund i de internationella överenskommelser på radioområdet som Sverige har ingått. Den viktigaste och mest övergripande är den internationella telekonventionen med tillhörande radioreglemente. Fördelningen av radiofrekvenser är här förutbestämd för olika användningsområden.

Frekvenser är en ändlig resurs och inom de frekvensområden som från tekniska och ekonomiska synpunkter är attraktiva är tillgången på ledigt frekvensutrymme starkt begränsad. Frekvensrättsutredningen (K 1990:02) har lämnat sitt betänkande vid årsskiftet 1991/92 och där föreslagit en lag om tillståndsgivning för innehav och användning av radiosändare och tilldelning av radiofrekvenser (SOU 1991:107, Lag om radiokommunikation, m.m.). Betänkandet har remissbehandlats och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.

Enligt direktiven skall jag överväga om Frekvensrättsutredningens lagförslag bör ingå i en telelag eller om det bör utgöra en särskild lag. Jag återkommer senare (se avsnitt 2.3.1) med en redovisning av motiven för mitt ställningstagande i denna fråga, men det kan redan här konstateras att jag finner övervägande skäl tala för att det skall vara skilda lagar.

Den av Frekvensrättsutredningen föreslagna lagen innehåller de grunder för tillståndsgivningen och frekvenstilldelningen som skall styra myndighetsbesluten. Den huvudsakliga inriktningen är att tillstånd skall ges för användning av en radiosändare, om det kan antas att denna inte kommer att störa annan radioanvändning. Systemet kan således säga bygga på att den befintliga radioanvändningen som huvudregel skall vara skyddad för skadlig påverkan från tillkommande radioanvändning.

De föreslagna bedömningsgrundema för tillståndsprövningen i lagen om radiokommunikation, m.m. är utformade främst med den ut- gångspunkten att det vid varje tillfälle är fråga om att pröva en enstaka ansökan. När det kan antas finnas intresse från flera sökande att under i huvudsak likartade tekniska förhållanden bedriva en viss omfattande radioverksamhet bör, enligt Frekvensrättsutredningen, tillståndsmyn- digheten ha möjlighet att genom ett förfarande med inbjudan till ansökan se till att samtligas ansökningar kan prövas i ett sammanhang

(SOU 1991:107 s. 174 f). - Jfr avsnitt 11, Tillståndsprövning och tillståndsvillkor.

Som exempel på en radiotjänst som kan föranleda ett sådant förfarande kan nämnas att det införs en ny publik mobil teletjänst, där det förutsätts tilldelning av ett frekvensområde för abonnentanslutning, vilket skall gälla i hela landet. Det kan dessutom antas att detta frekvensområdes närmare bestämning redan är fastlagd i sina ramar till följd av internationella frekvensöverenskommelser och standardise- ringsbeslut. Situationen kan då vara att det finns flera potentiella sökande till rätten att använda det angivna frekvensområdet eller en tillräcklig del därav. Om tillgängligt frekvensutrymme inte är till- räckligt för att alla sökande skall kunna få tillstånd att driva ett sådant system måste ett urval ske av dem som skall få tillstånd. Urvalet måste då göras efter de speciella förutsättningar som det nya mobila telesystemet ställer upp. Det kan därvid finnas anledning att överväga huruvida de förutsättningar som skall gälla för den nya radiotjänsten är av den arten att det krävs särskilda bedömningsgrunder för prövningen av vem som skall tilldelas rätten att bedriva tjänsten.

Till följd av begränsningen i tillgången på radiofrekvenser måste alltså ett särskilt förfarande till för regleringen av sådana verksamheter på teleområdet som för sin anslutning av abonnenter kräver tillgång till radiofrekvenser. Mitt förslag innebär därför att den som vill till- handahålla mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät måste ha tillstånd enligt telelagen för denna verksamhet. Inom ramen för tillståndsförfarandet får det urvalsförfarande ske som är betingat av knappheten i frekvenstillgången.

Den föreslagna lagen om radiokommunikation, m.m. upptar en föreskrift för de fall då det föreligger s.k. dubbelt tillståndskrav. Det förutsätts i enlighet därmed för bifall till en ansökan om rätt att använda radiosändare för sådan verksamhet som är särskilt reglerad i annan lag att medgivande enligt den andra lagen föreligger. Med andra ord måste formellt sett tillstånd enligt telelagen för rätten att bedriva verksamhet med tillhandahållande av en viss publik, mobil teletjänst vara beviljat för att tillstånd enligt lagen om radiokommunikation, m.m. skall kunna beviljas för rätten att inneha och använda radiosän- dare.

Det kan synas vara en onödig omgång med dubbla tillstånd. Motiven för att det trots allt får bli på detta sätt hänger samman med att de olika lagarna har i grunden skilda regleringsobjekt. Lagen om radiokommunikation, m.m. ger regler för all användning av radiofre— kvenser, medan telelagen ger regler för den näringsverksamhet som består i att tillhandahålla teletjänster, där radio är ett av flera trans— missions- och anslutningsmedier. De två tillståndsbesluten måste givetvis samordnas. I praktiken lär det inte innebära några särskilda komplikationer eftersom tillståndsmyndigheten torde bli densamma i båda fallen.

Av det sagda följer också att tillståndsplikten vid mobil överföring inte kan inskränkas till enbart telefoni. Den måste här omfatta alla teletjänster med radioburen abonnentanslutning, dvs. även datatjänster såsom exempelvis Televerkets tjänst Mobitex för överföring av såväl text som tal och data.

10.2.3 Tillstånd för verksamhet i vissa fall med upplåtelse av förbindelser (uthyrning)

Dagens kopplade telefonnät erbjuder förutom utväxling av tele- fonsamtal också möjligheter till användning för annat slag av in- formationsöverföring i de flesta delar av landet. Sålunda kan det användas för överföring av telefaxmeddelanden. Det finns, som tidigare påpekats, också möjlighet att föra över data mellan datorer på detta nät. All kommunikation ombesörjs av nätoperatören efter samma grundkoncept. Den abonnent som önskar komma i kontakt med en annan abonnent ringer upp denne och sedan förbindelsen har etablerats förs informationen över, dvs. samtalet, telefaxmeddelandet eller datamängden. Förbindelsen kopplas ned efter det att överföringen är klar. Kostnaden för kunden är beroende av hur länge förbindelsen varit upprättad.

För framför allt företag med stora informationsflöden är använd- ningen av det kopplade telefonnätet ibland alltför kostsamt, långsamt och i vissa fall osäkert. Man önskar i stället bygga upp egna kommuni— kationsnät, dels internt mellan företagets olika befattningshavare, dels externt för kommunikation med samarbetspartners, underleverantörer, etc. Förutom att man därigenom kan skaffa sig en bättre överblick över kostnaderna för sina telekommunikationer kan företaget också se till att det ständigt har tillgång till viktiga informationskällori form av interna eller externa databaser.

Eftersom företagen mestadels saknar egna resurser för att bygga upp telenät hyrs fasta förbindelser från teleföretag. I Sverige tillhandahåller Televerket ledningar i stor omfattning för företagsnät och kan sägas vara dominerande på detta område. Det finns dock även andra företag som tillhandahåller fasta förbindelser, exempelvis Banverket och vissa kraftföretag. Eftersom företagsnät ofta har internationella förgreningar måste ledningar hyras från utländska teleföretag.

Den ledning som upplåts av teleföretaget kan praktiskt taget aldrig fysiskt pekas ut för den som hyr den. Det som hyrs ut är oftast inte en specin kabel, radiokanal eller liknande utan är snarast att betrakta som en resurs för informationsöverföring med viss bestämd kvalitet, överföringshastighet, etc. mellan bestämda ändpunkter (terminerings— punkter). Huruvida överföringen sker på kabel med metalledare, med optisk fiberkabel, med markbunden radio (radiolänk) eller med radio via satellit är sällan känt hos hyresmannen. Oftast spelar detta inte

heller någon roll för denne. Han önskar endast att få disponera en säker förbindelse med beställda kvaliteter från punkt till punkt.

Den grundtjänst som teleföretaget tillhandahåller är alltså att ställa en viss överföringskapacitet till hyresmannens disposition. Ofta innefattar detta en skyldighet att inom viss tid åtgärda eventuella fel på förbindelsen samt att i övrigt underhålla förbindelsen så att det kan förväntas att den kommer att fungera. Det år därefter upp till den som hyrt ledningen att förse denna med den terminalutrustning i änd— punktema som behövs för att den önskade informationsöverföringen skall kunna ske. Naturligtvis kan teleföretaget bistå även härvidlag, men detta är i princip att betrakta som ett från uthyrningen av förbindelsen skilt uppdrag.

Genom att hyra teleförbindelser kan således företag eller motsvaran- de bygga upp dels egna nät med anslutning till allmänna telenät, dels nät som inte har någon beröring med ett sådant nät utan används enbart för kommunikation med i nätet ingående egna anslutningar.

Som exempel på den förstnämnda användningen av hyrda för- bindelser kan nämnas ett företags egna nät under sin kontorsväxel, vilken är ansluten till allmänt telenät. Det egna nätet kan därvid finnas på flera fastigheter på skilda orter, varvid de hyrda ledningarna används för att koppla samman de olika fastigheterna under samma växel. Samtliga enheter kan genom kontorsväxeln nås av abonnenter i allmänt telenät.

Den andra användningen av hyrda förbindelser förekommer bl.a. när företag har behov av att kunna föra över stora datamängder mellan datorer. I sådana fall kan det vara bättre att ha en egen permanent uppkopplad förbindelse än att behöva lita till kopplade förbindelser i allmänt telenät. En egen förbindelse kan i praktiken ofta vara nöd— vändig med hänsyn till omfattningen av dataflödet. Det finns dessutom möjlighet att hyra fasta förbindelser med särskilda krav på tillförlitlig- het och service, vilket kan vara av mycket stor betydelse för an- vändaren. Genom att hyra en förbindelse kan överföringen ske med den hastighet som är önskvärd med hänsyn till datamängderna.

Fasta förbindelser tillhandahålls inte enbart åt företag som genom drift av tillverkningsverksamhet och liknande har ett eget överförings— behov. Även andra företag önskar hyra förbindelser. Det rör sig då om företag vars verksamhet består i att i sin tur erbjuda tjänster inom teleområdet åt andra. Det kan exempelvis gälla tjänster som innefattar överföring av datauppgifter på de hyrda förbindelserna. Detta brukar kallas tredjepartstrafik. Inte sällan kombineras sådana tjänster med att den överförda informationen också ges någon behandling utöver själva överföringen. Det kan gälla ytterligare bearbetning i dator och därvid utförande av någon form av kontorstjänst, såsom fakturering på grundval av den behandlade datainformationen. Även andra s.k. värdeökande tjänster kan förekomma och utvecklingen av nya tjänster på detta område går i ett högt tempo.

Även det företag som hyr förbindelser i första hand för sina egna överföringsbehov kan ha ett intresse av att därutöver utnyttja den disponerade överföringskapaciteten för ytterligare uppgifter. Det kan då förekomma att förbindelsen upplåts vidare. Detta kan tänkas om det egna överföringsbehovet inte är så stort att förbindelsen nyttjas fullt ut. Att då medge annan rätt att använda outnyttjad kapacitet kan vara ett sätt att nedbringa kostnaderna för den egna kommunikationen.

Det kan konstateras att upplåtelse för s.k. tredjepartstrafik i praktiken innebär att den till vilken förbindelsen i första hand upplåts kommer att konkurrera med förstahandsupplåtaren med avseende på överföringstjänsten. Detta kan givetvis ge upphov till intressekon— flikter.

Inom EG har stor vikt fästs vid att det från teleföretagens sida tillhandahålls förbindelser. Av betydelse härvidlag är de strävanden inom EG som gäller utveckling av konkurrensen inom telekommunika— tionsområdet. Enligt förslag till rådsdirektiv om tillämpningen av bestämmelser om öppna nät på hyrda förbindelser (ONP-dir. on leased lines) skall varje medlemsstat se till att det, om det efterfrågas, tillhandahålls vissa slag av fasta förbindelser för den som önskar hyra sådana. Förbindelsema skall uppfylla i direktivet angivna tekniska specifikationer. För dessa förbindelser och för de förbindelser som erbjuds i övrigt skall vissa regler iakttas med avseende på varaktighet av upplåtelsen, tillgänglighet för olika användningsområden, prissätt- ning m.m. (Se närmare om innehållet i nämnda direktivförslag avsnitt 3.3.2.)

De svenska telepolitiska målen upptar, som tidigare har redovisats, en inriktning mot att det skall råda konkurrens inom olika delar av telekommunikationsområdet. För att uppnå en marknad med ett flertal aktörer, som erbjuder tjänster i konkurrens, är det därför enligt min uppfattning av stor betydelse att det från statens sida finns möjlighet att ha viss styrning och kontroll vad gäller tillgången på och villkoren för utnyttjande av kapacitet (förbindelser) som finns att tillgå på marknaden. För utvecklingen spelar EG:s ovan nämnda regler om öppna nät (ONP—reglerna) en stor roll. Genom EES-avtalet och ett eventuellt framtida medlemskap i EG blir Sverige skyldigt att se till att bl.a. reglerna i ONP-direktivet om hyrda förbindelser uppfylls här i landet. Detta kräver enligt min uppfattning att vissa av reglerna införlivas med svensk lag. Sammantaget talar omständigheterna starkt för att tillståndskrav bör gälla för verksamhet med tillhandahållande av fasta förbindelser.

Med hänsyn till att den från allmän synpunkt betydelsefulla verksamheten i detta hänseende torde vara den uthyrning som sker inom allmänt tillgängligt telenät bör tillståndskravet inskränkas till verksamhet inom sådant nät.

Vad gäller den tillståndsskyldiga kretsen bör dessutom följande beaktas. Det är inte bara ägaren av kabeln, radioutrustningen, etc.,

alltså det som utgör förutsättningen för överföringen, som kan upplåta överföringskapacitet. Även tredjepartstrafik kan förekomma. Det finns dock inte behov från samhällets sida av att kunna styra den verksam- heten, som kan bedrivas i flera led och på de mest skiftande sätt efter den förstahandsupplåtelse som ägaren har gjort. En lämplig avvägning av tillståndskravet kan vara att i första hand ägare av uthyrnings— kapacitet omfattas därav. Därutöver finns det operatörer som med hyrd eller på annat sätt förvärvad kapacitet tillhandahåller förbindelser åt andra i en sådan omfattning och på sådant sätt att uthyrningen har betydelse för att skapa effektiva telekommunikationer eller konkurrens. Dessa operatörer bör omfattas av tillståndskravet. Däremot bör tillståndskravet inte träffa exempelvis den som nyttjar hyrd kapacitet huvudsakligen för egna ändamål men som vidareerbjuder över— skottskapacitet endast i sådan mindre omfattning att det inte kan påverka konkurrensutvecklingen eller annars ha betydelse för den svenska telemarknaden.

Tillämpat på dagens marknadsförhållanden i Sverige skulle ett tillståndskrav i enlighet med det ovan anförda omfatta huvudsakligen Televerket (dvs. det blivande bolaget) och Banverket i egenskap av nätägare och upplåtare samt Tele2 och vissa större utländska operatör- er i egenskap av vidareuthyrare.

10.2.4 Tillståndsfrihet för övrig verksamhet

Av den avgränsning av tillståndspliktiga verksamheter som jag har redovisat följer att betydande delar av de aktiviteter som förekommer på telekommunikationsområdet kan bedrivas utan tillstånd. Det lär knappast vara möjligt att heltäckande redovisa vad som blir tillstånds- fritt - utvecklingen med nya tillämpningar går snabbt - men vissa exempel kan vara av intresse.

Det kan konstateras att televerksamhet som sker för egen räkning, alltså utan något element av tjänst för annan, alltid blir tillståndsfri. Helt slutna nät inom ramen för en fysisk eller juridisk persons egen verksamhet får således etableras utan tillstånd. Snabbtelefonnät inom företag eller andra företagsnät som är slutna på sätt som nyss sagts omfattas alltså inte av tillståndskravet. Även slutna radionät, ex- empelvis kommunikationsradio inom åkeriföretag, taxi eller liknande, får förekomma utan tillstånd enligt telelagen. Förhållandet att det finns vissa (begränsade) möjligheter att utväxla meddelanden med vanliga teleabonnnenter bör inte föranleda någon annan bedömning. Däremot krävs det tillstånd enligt radiolagen för användning av radiosändare. (Se SOU 1991:107 Lag om radiokommunikation, m.m.)

Vidare blir mindre fastighetsnät och vissa företagsnät som saknar betydelse för konkurrensen inom telekommunikationsområdet eller för ett effektivt telekommunikationssystem i stort tillståndsfria även om de anses ingå i ett allmänt tillgängligt telenät.

Det blir också tillståndsfritt att tillhandahålla olika tilläggstjänster. Den som önskar etablera en viss upplysningsverksamhet i ett telenät kan således göra det utan något särskilt tillstånd.

Inte heller föreslås att tillhandahållande av telextjänsten förenas med krav på tillstånd.

Den som tillhandahåller datakommunikationstjänster på egna eller hyrda förbindelser behöver inte tillstånd, såvida det inte rör sig om radiobaserad abonnentanslutning. Förhållandet är detsamma om det därutöver tillhandahålls s.k. värdeökande tjänster. Skulle det däremot utbjudas också telefonitjänst kan verksamheten bli tillståndspliktig enligt avsnitt 1021.

Att förmedling av datatjänster utom mobilt nät föreslås bli tillstånds- fri verksamhet beror bl.a. på att konkurrenssituationen här, till skillnad från vad som är fallet inom exempelvis telefonin, är i viss grad utvecklad och kan förväntas utvecklas ytterligare utan några mera påtagliga insatser från det allmännas sida. Jag vill emellertid framhålla att avsaknaden av tillståndstvång inte innebär att det saknas möjlighet att, om det befinnes påkallat, i viss mån reglera även denna sektor. Så kan exempelvis övervägas att införa EG:s regler för tillhandahållande av öppna nät och i anslutning därtill etablera motsvarigheten till det tillsynsförfarande som jag tar upp i förslaget till telelag i fråga om telefoni m.m. Jag hänvisar i detta avseende till avsnitt 13.2 om samtrafikfrågor, uthyrning av förbindelser m.m.

10.2.5 Förhandsbesked

Som nämnts i avsnitt 10.2.1 bör det finnas en möjlighet att genom förhandsbesked få reda på om en viss verksamhet är tillståndspliktig eller inte. I och för sig kan ett sådant besked behövas även i vissa andra avseenden, t.ex. för att få klarlagt vilka villkor som skall knytas till ett tillstånd. Det mest angelägna är dock att få klarhet i frågan om tillståndsplikt. För att ett institut med förhandsbesked skall fungera tillfredsställande är det angeläget att förfarandet går snabbt. Att bestämma tillståndsvillkoren kan vara en komplicerad procedur, som kräver en fullständig ansökan. Det framstår därför inte som menings- fullt att använda sig av förhandsbesked i det sammanhanget. I stället torde det vara så, att om man väl har fått besked om att tillståndsplikt föreligger, kan man vid kontakter under hand med myndigheten få fram hur villkoren kan bli. Institutet med förhandsbesked bör sålunda omfatta endast frågan om tillståndsplikten.

För att förhandsbesked skall kunna meddelas krävs det en utförlig redogörelse för den verksamhet som avses. Tillståndsmyndigheten bör dock ges rätt att - liksom i fråga om prövning av en ansökan om tillstånd - meddela verkställighetsföreskrifter om hur en ansökan bör utformas och i vilka avseenden som sökanden kan behöva ge upp- lysningar.

10.2.6 Alternativa avgränsningar

I direktiven för utredningen sägs att det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav på tillstånd för den som skall bedriva kommersiell televerksamhet.

I de närmast föregående avsnitten har jag med utgångspunkt främst i de gällande telepolitiska målen föreslagit ett system med tillstånds- plikt som är avgränsat på visst sätt. Även konkurrensaspekter och EG— regleringen har spelat en roll för ställningstagandena.

Skulle andra politiska bedömningar göras än de som styrt mitt förslag kan det tänkas att avgränsningarna anses böra göras på ett annat sätt. Lämplighetsskäl kan givetvis också åberopas till grund för andra avgränsningar än de gjorda. Jag kan utifrån de direktiv som meddelats inte gå närmare in hårpå.

Inom utredningen har emellertid också diskuterats andra avgräns— ningar än de som redovisas i lagförslaget. Alternativen är delvis betingade av författningstekniska överväganden. Ett sådant alternativ gäller definitionen av begreppet allmänt tillgängligt telenät. Enligt det lagförslag som läggs fram avses härmed telenät som står till för— fogande för användning av allmänheten.

Ett alternativt sätt är att göra avgränsningen så att tillståndsplikten skall gälla telenät som erbjuds för användning av allmänheten. Att en operatör aktivt värvar kunder på marknaden och därvid erbjuder anslutning på bestämda villkor bör med ett sådant synsätt leda till att det nåt som skapas blir att anse som allmänt tillgängligt.

Skillnaden mellan de båda alternativen är att med det första (=före- slagna) inbegrips även företagsnät, medan i det andra alternativet alla företagsnät - oberoende av omfattning - är uteslutna från tillståndsplik— ten. Detta kan enligt min mening inge vissa betänkligheter med hänsyn till de tekniska möjligheter som numera finns att etablera egna rikstäckande nät, vari telefoni ingår, något som har berörts i det föregående. Jag befarar också att avgränsningarna mellan tillståndsplik— tigt och ej tillståndspliktigt med en sådan uppläggning kan bli väl så svåra att göra i vissa fall, t.ex. då två eller flera företagsnät kopplas samman eller då det gäller att avgöra om ett lokalt nät, som betjänar ett antal företag, skall anses vara allmänt tillgängligt eller inte.

Såsom framgår av det hittills anförda är det inte helt lätt att göra avgränsningar med utgångspunkt i vad som är att anse som allmänt tillgängligt telenät. En tanke som dryftats inom utredningen är då att man skulle knyta avgränsningen till den verksamhet som resp. företag (förslagsvis kallat teletjänstföretag) bedriver. Tekniken skulle vara följande. Teletjänstföretag är företag som erbjuder sig att utföra teletjänster åt allmänheten. Teletjänst i sin tur skulle vara förmedling av telemeddelanden för annan.

Som jag ser det löser man härmed inte problemen. Även med denna uppläggning måste man ta ställning till vad som är "allmänheten". I

realiteten föreligger alltså samma svårigheter som är förknippade med det närmast föregående beskrivna alternativet. För att kunna lägga ett företags verksamhet till grund för avgränsningen kommer man enligt min mening aldrig ifrån att undersöka vad nätet består av och hur detta används. Nätet är med andra ord det centrala och det som bör vara föremål för regleringen. Detta synsätt är det som är det vanligen förekommande i andra länder. EG:s terminologi rör sig också i dessa banor.

På anförda skäl kan jag inte förorda något av de alternativa förslagen.

I detta sammanhang vill jag också ytterligare beröra avgränsningen av tillståndsplikten beträffande hyrda förbindelser. Inom utredningen har diskuterats att knyta tillståndsplikten enbart till den operatör som mera direkt ägnar sig åt uthymingsverksamhet och bortse från ägaren, om denne inte är mera aktiv på marknaden utan överlåter åt hyresman- nen att helt på egen hand disponera över upplåten kapacitet för vid- areuthyming etc. Jag kan inte dela denna uppfattning. Avgränsnings- problem kan uppstå om inte ägaren är med i tillståndskedjan. Hans roll är central. Uthyrning av förbindelser spelar en utomordentligt stor roll för en fungerande konkurrens på telemarknaden. Detta gäller både enligt svenskt synsätt och det synsätt som EG har anlagt (ONP— direktivet om hyrda förbindelser). Nätägare, som upplåter förbindelser inom allmänt tillgängligt telenät, bör således vara tillståndspliktig.

10.3 Yttrandefrihet och televerksamhet

Verksamhet med att föra över information med hjälp av radiovågor eller på ledning med hjälp av elektriska svängningar eller ljus innefattar, som jag påpekade i avsnitt 10.2, också utsändning och mottagning av ljudradio- och TV-program. Sändning av ljudradio- och TV-program skiljer sig från "vanlig" televerksamhet på det sättet att, medan telefoni, datakommunikation, etc. vanligtvis sker mellan två parter, programmen är ämnade för en bred krets av mottagare. Det karakteristiska för ljudradio— och TV-program är just deras egenskap av att vara massmedier, alltså avsedda att tas emot av allmänheten. Sändningar av sådana program har stor betydelse för opinionsbildning, kunskapsuppbyggnad och nyhetsspridning bland allmänheten. Tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) innebar att yttrandefriheten i bl.a. ljudradio och television fick ett särskilt skydd. I denna yttrandefrihet får inte göras andra begränsningar än sådana som följer av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Det finns därför anledning att, mot bakgrund av mina överväganden ovan om vilka verksamheter som skall vara tillståndspliktiga och därmed föremål för viss styrning och kontroll från det allmänna, belysa i vad mån detta

kan komma att stå i konflikt med YGL och i så fall undanröja sådana effekter av den föreslagna regleringen.

10. 3. 1 Yttrandefrihetsgrundlagen I 1 kap l & första stycket YGL föreskrivs:

Varje svensk är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter 1 vilket ämne som helst.

I samma paragrafs tredje stycke föreskrivs:

Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra upptagningar av rörliga bilder.

Även 1 kap 6 5 första stycket YGL är av intresse. Denna bestämmelse har följande lydelse:

Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Enligt motiven till bestämmelserna avses med uttrycket radioprogram såväl ljudradio som television och innehållet i vissa andra överföringar av information till allmänheten som telefax och Videotex. Med radioprogram avses innehållet i varje sändning. Något undantag görs alltså inte för s.k. enkla meddelanden i radiolagens (1966:755) mening (prop. 1990/91:64 s. 107 f).

Även bestämmelserna i 1 kap 3 & tredje stycket YGL är av visst intresse i förevarande sammanhang. Det föreskrivs där:

Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myndigheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radio rogram, filmer och ljudupptagningar förbjuder eller hindrar inne av eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i filmer eller ljudupptagningar. Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram.

Departementschefen anförde beträffande denna bestämmelse, vilken fick sin slutliga utformning efter lagrådets yttrande, att det inte behöver uppstå någon osäkerhet om att det är tillåtet att reglera

anläggandet av trådnät med hänsyn till motstående intressen som kulturminnesvård, försvarshänsyn, etc. (prop. 1990/91:64 s. 218).

I 3 kap l & första stycket YGL slås fast en principiell frihet att sända radioprogram genom tråd. Där föreskrivs:

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd.

Formuleringen innebär en principiell etableringsfrihet för verksamhet för trådsändningar (prop. 1990/91:64 s. 115).

3 kap 2 5 första stycket YGL innehåller den grundläggande be- stämmelsen om sändningar av radioprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. i praktiken genom radiosändning. Det föreskrivs:

Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

10. 3.2 Överväganden

Innehållet i YGL:s skydd är olika för trådsändningar och radiosänd- ningar. För trådsändningar skyddas både rätten att sända program och rätten att anlägga kabelnät. Som framgår av motivtexten är emellertid innebörden inte att anläggandet av trådnät inte alls får regleras. En reglering får ske på grund av motstående intressen och om den inte direkt har med innehållet att göra.

För radiosändningar medger YGL krav på tillstånd, men utrymmet för tillståndsvillkor inskränks genom att regeringsformens (RF) regler om fri- och rättighetsinskränkande lagstiftning skall tillämpas (3 kap 3 & YGL som hänvisar till 2 kap 12 å andra — femte styckena och 13 & RF). Dessa regler innebär i huvudsak att inskränkningarna inte får vara för långtgående, att de skall stå i proportion till syftet och att de inte får göras enbart på grund av politiska, religiösa, kulturella eller andra åskådningar och att inskränkningarna endast får göras om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Slutsatsen av det sagda är att omfattningen av YGL:s skydd kanske inte skiljer sig så mycket för trådsändningar och radiosändningar. Detta konstaterande gäller fullt ut i vart fall för anläggandet av trådnät och etersändning av radioprogram. I båda fallen får inskränkningar ske om de skäl som motiverar dem är tillräckligt starka och inte direkt har med innehållet att göra.

Jag anser emellertid inte att de skäl som kan anföras för att kräva tillstånd för viss televerksamhet i en telelag är tillräckligt starka för att det skall anses motiverat att sändningar av radioprogram till allmän- heten skall omfattas av ett sådant tillståndskrav. Vad gäller sändning

av radioprogram genom tråd torde ett tillståndskrav över huvud inte vara förenligt med YGL.

Telelagens tillståndskrav syftar i och för sig inte till att reglera sändning av radioprogram, vare sig genom tråd eller med radio. Det kan dock inte uteslutas att tillståndspliktens omfattning skulle kunna komma att leda till en begränsning i praktiken av sändningsmöjlig- heterna. För att detta inte skall bli fallet och för att det inte skall råda någon oklarhet härvidlag bör därför telelagen innehålla ett uttryckligt undantag från tillståndskravet i den mån verksamheten avser sänd— ningar av radioprogram till allmänheten.

Telelagens tillståndskrav är, som framgår av mina tidigare över- väganden, tänkt att omfatta dels bl.a. telefoni av olika slag, dels till- handahållande av förbindelser åt annan.

Vanlig "telefoni", dvs. samtal mellan olika personer, kan inte utgöra sändning av radioprogram till allmänheten. Däremot kan tjänster varigenom ett inspelat meddelande görs tillgängligt för allmänheten genom telefonnätet utgöra sådana sändningar. Förutom Fröken Ur och liknande kan 071-tjänsterna, åtminstone i vissa fall, utgöra exempel på sådana tjänster. Detsamma torde gälla i de fall telefax används för sändningar som riktas till allmänheten.

När det gäller tillhandahållande av förbindelser åt annan bör således tillstånd inte krävas i den mån förbindelserna skall användas för att sända radioprogram till allmänheten. Detta bör gälla såväl i fråga om trådnät, t.ex. kabel-TV-nät, som radiosändare, t.ex. satellitförbindel- ser. Undantaget från tillståndsskyldigheten i här aktuellt avseende kan lämpligen framgå av regleringen på det sättet att utsändning av radioprogram i yttrandefrihetsgrundlagens mening inte innefattas i definitionen av den verksamhet som eljest är tillståndspliktig.

11. Tillståndsprövning och tillstånds- villkor

Den som vill driva tillståndspliktig televerksamhet skall bevil- jas tillstånd om det inte kan antas att han saknar förutsätt- ningar för att driva verksamheten.

För verksamhet med tillhandahållande av mobila teletjänster inom allmänt tillgängligt telenät skall prövning av vem som skall ges tillstånd göras på grundval av särskilda föreskrifter rörande den ifrågavarande teletjänsten.

Tillstånd skall som huvudregel gälla tills vidare. För till- handahållande av mobila teletjänster skall tillståndet dock gälla bestämd tid .

Bestämmelserna i telelagen syftar till att enskilda och myn- digheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Var och en skall därvid tillförsäkras möjlighet att från stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe utnyttja telefonitjänsten. Vid till- lämpning av lagen skall eftersträvas att det skapas utrymme för och upprätthålls en effektiv konkurrens på telekommunika- tionsområdet.

Ett tillstånd skall kunna förenas med villkor. Tillståndsvill— kor skall bestämmas utifrån lagens syften och kan innefatta skyldighet för tillståndshavare att på särskilt angivna villkor tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst, att i sin verksamhet ta hänsyn till handikappades behov av särskilda teletjänster, m.m.

Tillståndsvillkor skall gälla för bestämd tid.

I samband med att deti direktiven för utredningsuppdraget konstateras, att det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav på tillstånd för den som skall bedriva kommersiell televerksam- het, sägs det att det i lag då kan anges de allmänna förutsättningarna för beviljande av tillstånd, giltighetstid för tillstånd och förutsättningar för återkallelse av tillstånd. Det sägs vidare, att en tillstånds- och

tillsynsmyndighet bör ges bemyndigande att ställa upp närmare villkor för tillståndet. Samma myndighet bör även utöva tillsyn över att uppställda regler och villkor följs. Enligt direktiven bör dock regle- ringen inte göras för detaljerad så att den inverkar negativt på en ändamålsenlig konkurrens.

Jag avser att här ta upp och belysa vad som bör gälla för tillstånds- prövningen. Eftersom prövningen av naturliga skäl måste ske mot bakgrund av de regler som skall gälla för den verksamhet som omfattas av en ansökan är det lämpligt att i anslutning härtill också redovisa mina överväganden angående bestämning av tillståndsvillkor.

11.1. Tillståndsprövning i allmänhet

11.1.1. Bakgrund

Den svenska telemarknaden framstår, som tidigare framhållits, vid en internationell jämförelse som mycket öppen. Det är sålunda fritt för vem som helst att bedriva näringsverksamhet med tillhandahållande av teletjänster av alla slag. Inte ens vad gäller möjligheterna att bygga upp telenät finns det några särskilda begränsningar. Jag bortser vid detta konstaterande från det krav på tillstånd för användning av radiosändare som har sin bakgrund i knappheten på radiofrekvensutrymme. Att ekonomiskt betingade omständigheter har gjort att det tidigare har varit svårt att bygga nät och konkurrera med Televerket är i princip en annan sak. Något rättsligt hinder för andra att etablera sig på den svenska telemarknaden har inte funnits.

Det finns anledning utgå från att utvecklingen under senare är, med nya tekniska möjligheter och nya slag av tillämpningar på teleområdet, ger utrymme för en mångfald av teleföretag. De telepolitiska mål som riksdagen beslutat (se avsnitt 8.1), från vilka jag utgår vid mina överväganden, innebär att det inte heller framdeles bör göras någon ändring i det förhållandet att telemarknaden skall vara öppen för olika aktörer. Tvärtom uttalas att arbetet med att anpassa den svenska telemarknaden till ökad internationalisering och konkurrens skall intensifieras (prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 137). Den angivna inriktningen och de möjligheter som den nya tekniken kan förväntas öppna bidrar till att förutsättningarna för en verklig konkurrens ökar. En situation med fungerande marknader på olika delar av teleområdet blir till följd härav lättare att uppnå.

En utgångspunkt när det gäller att lägga fast en regleringsstruktur på teleområdet bör således vara att några särskilda rättsligt bestämda hinder för att komma in på marknaden och erbjuda tjänster i huvudsak inte bör ställas upp. Inom EG-samarbetet, där strävanden för att åstadkomma en öppen marknad får anses gälla, brukar man härvidlag tala om att telemarknaden skall liberaliseras. Detta har fått till följd att,

från en situation med i många länder nationella monopol, inriktningen numera är att öppna för konkurrens inom ett brett fält på teleområdet. Dock har man inom EG ännu inte nått fram till en fullständig liberalisering. Som framgår av EG-kommissionens direktiv den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (90/388/EEG) får tillhandahållande och drift av telenät samt tillhandahållande av tele- fonitjänsten förbehållas företag som fått speciella eller exklusiva rättigheter till detta. Trots detta torde som sagt även inom EG inriktningen i stort gå mot ett frisläppande av tillträdet till tele- marknaden.

1 1. 1 .2 Överväganden

Det kan mot den tecknade bakgrunden synas egendomligt att nu införa ett tillståndskrav för televerksamhet i Sverige. Mina skäl för detta har jag tidigare redovisat, framför allt i avsnitt 9.4. Som framgår av den redovisningen är införandet av ett tillståndskrav för vissa verksamheter på teleområdet inte till någon del betingat av en avsikt att begränsa möjligheterna att bedriva televerksamhet. Snarast får avsikten anses vara den motsatta. Tillståndskravet med därtill hörande möjligheter att bestämma vissa betingelser för verksamhetens bedrivande är närmast motiverat av behovet att kunna styra de största aktörerna för att därigenom bl.a. uppnå förutsättningar för en fungerande marknad med ett flertal teleoperatörer. Därvidlag finns det, åtminstone under de närmaste åren, ett behov av att kunna se till att vissa sociala och regionala åtaganden inom ramen för den beslutade telepolitiken blir uppfyllda. Även i vissa andra avseenden kan det finnas skäl att ha möjlighet att inom ramen för de telepolitiska målen kunna ställa upp bestämda krav på de betydelsefulla operatörerna. Min uppfattning är således att tillståndskravet i sig inte bör medföra något särskilt hinder för den som vill etablera sig på den svenska telemarknaden.

Prövningen av en ansökan om rätt att bedriva tillståndspliktig televerksamhet skall därför göras med utgångspunkt i att den normalt skall leda till ett positivt utfall för sökanden. Ansökan skall beviljas om det inte kan antas att sökanden saknar förutsättningar för att bedriva den sökta verksamheten. Detta bör förstås så att det bör vara skäl att avslå ansökan endast i fall då det närmast är uppenbart att sökanden, med iakttagande av aktuella föreskrifter och de tillståndsvillkor som tillståndsmyndigheten finner skäligt att ställa upp för verksamheten, inte har möjlighet att erbjuda den ifrågavarande tjänsten.

I och för sig skulle man kunna hävda att tillstånd borde meddelas utan någon som helst prövning. Om det inte är avsikten att till— ståndskravet skall föranleda någon mera ingående prövning av sökandens allmänna lämplighet för att bedriva verksamheten kunde man möjligen lika väl nöja sig med vad som närmast skulle betecknas som en registrering. Detta kunde vara ett sätt att, åtminstone formellt

sett, upprätthålla näringsfriheten fullt ut på telekommunikationsområdet i enlighet med vad som gäller för de flesta övriga delar av näringslivet. Det är dock anledning att framhålla den grundläggande betydelse som de tillståndspliktiga verksamheterna har såväl för hushållen som inom näringslivet i stort. Även om omsorgen om nya aktörer och deras möjligheter att lyckas på teleområdet knappast kan utgöra motiv för en kontroll av deras förutsättningar att tillhandahålla de ifrågavarande tjänsterna, finns det anledning att 'i någon mån göra en prövning utifrån de blivande kundernas perspektiv. Att fungerande telekommuni— kationer är något mycket viktigt för ett effektivt näringsliv har påtalats i skilda sammanhang. Det företag som vänder sig till en viss tele- operatör för att få hjälp med telekommunikationerna kan därmed bli helt beroende av att dennes tjänster fungerar. Huvudsakligen får det ankomma på den som står i begrepp att sluta avtal med ett teleföretag att själv bedöma huruvida det uppfyller de krav som ställs på serviceni- vå, tillförlitlighet, varaktighet, etc. Förhållandet att teleföretaget har tillstånd enligt telelagen eller på annat motsvarande sätt står under telemyndighetens tillsyn kan dock komma att uppfattas som en viss form av auktorisation med åtföljande kvalitetsstämpel. Dessa om- ständigheter talar för att det bör finnas ett visst, om än begränsat, utrymme för att lämna en ansökan utan bifall.

Den prövning som skall företas bör göras mot det övergripande ändamålet att medverka till att enskilda och myndigheter får tillgång till effektiva telekommunikationer. Vad som skall kunna föranleda avslag på en ansökan skall därför vara omständigheter hos sökanden som gör att denne inte kan förväntas uppfylla rimliga krav på att tjänsterna tillhandahålls under en längre tid, att tjänsterna uppfyller rimlig kvalitet och att erforderlig kapacitet är tillgänglig för att tillhandahålla de erbjudna tjänsterna. Det närmare innehållet i dessa krav får sin bestämning framför allt vid övervägandet av de villkor som det sökta tillståndet bör förenas med. Tillståndsprövningen blir såtillvida beroende av tillståndsvillkoren att prövningen av huruvida tillstånd skall beviljas skall göras med utgångspunkt bl.a. i de villkor som skall gälla för verksamheten. Detta torde leda till att verksamhet av mindre omfattning och betydelse inte kommer att drabbas av särskilt ingripande krav.

Att närmare beskriva vilka fall, troligtvis av undantagskaraktär, som bör föranleda avslag är förenat med betydande svårigheter. Ett exempel som kan nämnas är att det bör finnas möjlighet att hindra den som till följd av brott mot föreskrifter eller villkor fått ett tidigare tillstånd återkallat att utan rättelse erhålla ett nytt tillstånd.

Utvecklingen på teleområdet går fort och det är viktigt att utrymme finns för anpassning till ändrade förutsättningar. Med den allmänna inriktning som jag angett, nämligen att presumtionen skall vara för att en ansökan normalt leder till ett positivt utfall för sökanden, får det ankomma på tillståndsmyndigheten att i den praktiska tillämpningen

närmare bestämma hur högt kraven för ett tillstånd i de olika fallen bör ställas. Som tidigare påpekades kommer denna bedömning att vara nära sammanbunden med övervägandena om vilka villkor som bör ställas för rätten att utöva den sökta verksamheten. Mina överväganden i den frågan redovisas i avsnitt 11.4 nedan.

11.2. Tillståndsprövning för mobila teletjänster

11.2.1. Bakgrund

I föregående avsnitt har jag redogjort för vad som bör gälla i fråga om tillståndsprövningen i allmänhet, alltså vad som bör gälla för alla sökande som önskar erbjuda tillståndspliktiga tjänster. Beträffande de teletjänster som har abonnentanslutningen uppbyggd på radioan— vändning måste ett kompletterande prövningsförfarande användas. Bakgrunden till detta finns belyst i mina överväganden om tillstånds- pliktens avgränsning (avsnitt 10.2.2). Det framgår där att frek- vensutrymmet är begränsat och att telesystem som utnyttjar radio för anslutning av abonnenter därför inte kan etableras i hur stor omfattning som helst.

Av mina tidigare överväganden framgår också att den särskilda tillståndsprövningen är tänkt endast för den som vill tillhandahålla mobila teletjänster i allmänt tillgängligt telenät. Anslutningen till nätet skall således vara öppen för allmänheten. För närvarande finns endast ett begränsat antal system som skulle omfattas av bestämmelsen. Det är Televerkets två mobiltelefonsystem NMT 450 och NMT 900, Comviks analoga mobiltelefonsystem, Televerkets personsöknings- system MBS och Minicall, Comviks peronsökningssystem Metagram samt Televerkets mobila datakommunikationssystem Mobitex. Beslut om tilldelning av radiofrekvenser har fattats också för tre operatörer av det alleuropeiska cellulära mobiltelefonsystemet GSM. Tilldelning har skett till Televerket, Comvik GSM AB och Nordic Tel AB.

De ovan redovisade systemen har tilldelats frekvenser enligt be- stämmelserna i radiolagen (1966:755). I vissa fall har besluten efter överklagande fattats av regeringen. Radiolagen innehåller inte några bestämmelser om frekvenstilldelning eller när tillstånd till användning av radiosändare för det ena eller andra ändamålet skall meddelas eller vägras. Det krävs numera att principerna för frekvenstilldelning är fastställda i lag. Den verksamhet som förekommer i dag med tillstånds- givning på radioområdet och därav följande frekvenstilldelning sker med stöd av övergångsbestämmelsema till regeringsformen.

Det förslag till lag om radiokommunikation, m.m. som Frekvens- rättsutredningen har lagt fram är avsett att uppfylla regeringsformens krav på lagreglering av de grundläggande förutsättningarna för radioanvändning (SOU 1991:107). Enligt förslaget skall det även

fortsättningsvis gälla krav på tillstånd för att få inneha och använda radiosändare. I tillståndsbeslutet skall innefattas att sökanden tilldelas en viss frekvens, vilken får utnyttjas under närmare angivna förut- sättningar. Bestämmelserna för tillståndsgivningen är i lagförslaget uppbyggda så att en ansökan om att få använda radiosändare skall beviljas om inte i lagen angivna hinder mot bifall föreligger. Ett sådant hinder är att radioanvändningen riskerar att skadligt påverka annan tillåten radioanvändning i Sverige eller i utlandet. Ett annat hinder mot bifall är att radioanläggningen i fråga inte uppfyller rimliga tekniska krav. Den sökta radioanvändningen får inte heller leda till att rimlig beredskap för utveckling av befintliga eller nya radioanvändningar inte kan upprätthållas.

I ett särskilt avsnitt i betänkandet tar Frekvensrättsutredningen upp frågor angående tillståndsprövning vid införande av nya radioan— vändningar. Utredningen anför där (SOU 1991:107 5. 172 ff):

De grunder som skall tillämpas för prövningen av ansökningar om att använda radiosändare har i huvudsak haft som utgångspunkt att det vid varje tillfälle gäller en sökande som vill komma in i systemet av radioanvändare och få sig tilldelat frekvensutrymme. Bedöm- ningen vid prövningen av ansökan skall bygga på den användning av radio som förekommer sedan tidigare.

Det kan emellertid förekomma situationer då det inte rör sig om endast en sökande, utan flera sökande har anmält intresse att komma i fråga för tilldelning av frekvensutrymme. Som vi har berört i våra överväganden ovan skall tillstånd inte ges om radioanvändnin en kommer att ta i anspråk frekvenser som behövs för att upprätth lla en beredskap för utveckling av nya radioanvändningar. Tanken med denna regel är att frekvenssituationen inte skall utgöra något hinder när nya tekniska lösningar är utvecklade och det finns ett intresse för tekniken och ett kommersiellt underlag för att införa dessa. Teknikutvecklingen sker oftast i ett internationellt sammanhang och internationellt fastställda standarder ger grunden för utrustningens beskaffenhet och systemens prestanda. Utvecklingen av nya radioanvändningar är mestadels inte inskränkt till enstaka tillverkare eller operatörer. Kunskapen om utvecklingen och om de nya möjligheterna blir föremål bl.a. för kommersiella överväganden och det utvecklas ett samarbete mellan tillverkare och operatörer som kan leda till att det finns ett antal potentiella intressenter. Det är just kunskap i dessa avseenden sammantaget med beslut i det internatio- nella samarbetet på radioområdet som utgör grunden för att upp- rätthålla den nämnda beredskapen i frekvenshänseende.

I och med att nya tillämpningar blir kända och tekniskt beredda för introduktion på marknaden kan det således antas att det inte är endast en sökande som vill komma i fråga för att få tillstånd. För nya radioanvändningar som vänder sig till en bred kundkrets kan det i framtiden antas förekomma flera sökande som vill ha frekvensut- rymme för att kunna bedriva kommersiell verksamhet. En sådan utveckling är tänkbar beträffande nya 5 stem för personsökning, system för kommunikation med personte efon, m.m.

Frekvensrättsutredningen pekar på att, när nya radiotjänster skall introduceras i framtiden, det kan komma att uppstå situationer då en prövning av varje ansökan för sig efter hand inte är en lämplig ordning med hänsyn dels till intresset av frekvenseffektivitet, dels till intresset av att få till stånd rimliga konkurrensförutsättningar. Om det kan förväntas intresse från flera håll att driva den nya tjänsten, det kan exempelvis röra sig om ett nytt mobiltelefonsystem, och det kan antas att det inte är möjligt att med bibehållande av rimlig frekvenseffektivi- tet låta alla få plats i frekvensspektrum är det en omständighet som enligt Frekvensrättsutredningen pekar på att det kan vara anledning att tillgripa en ordning med offentlig inbjudan till ansökan.

Frekvensrättsutredningen diskuterar också den situation som föreligger när den grundläggande regleringen för användning av radio, alltså förslaget till lag om radiokommunikation, m.m., inte ger tillräcklig ledning för tillståndsmyndigheten att fatta beslut. Den föreslagna lagen kan nämligen knappast anses innehålla heltäckande bestämmelser som direkt hanterar en situation innefattande krav på val av en eller flera ur en grupp sökande för en bestämd radioanvändning inom ett visst begränsat frekvensområde. Utredningen pekar på att det i en sådan situation kan vara aktuellt, i den mån den grundläggande regleringen inte ger tillräcklig anvisning för valet, att komplettera denna med annan lagstiftning, som då bör vara utformad för det aktuella radiosystemet (SOU 1991:107 5. 175).

11.2.2. Överväganden

Som Frekvensrättsutredningen framhållit bör det ges möjlighet till ett särskilt förfarande för att välja ut vem av flera sökande som skall få tillstånd att driva nya telesystem med abonnentanslutning på radio. Jag ansluter mig också till uppfattningen att det därvidlag kan behövas särskilda föreskrifter för urvalet. Dessa föreskrifter bör lämpligen meddelas inom ramen för telelagen.

Frekvensrättsutredningen utgår från att sådana regler skall ges i form av lag. Bakgrunden till att just lagformen förordas torde vara den betydelse som rätten att använda radio har från yttrande- och in- formationsfrihetssynpunkt (jfr. SOU 1991:107 5. 111 ff). Detta gäller för den övergripande regleringen som avser alla möjliga former av radioutnyttjande inklusive sådana som har karaktär av massmedier. Lagformen torde också krävas om det gäller att ge föreskrifter om urval av tillståndshavare för radioanvändning som har direkt betydelse från yttrande- och informationsfrihetssynpunkt, exempelvis tilldelning av frekvenser för rundradioutsändningar. Däremot torde föreskrifter in— nehållande vad som skall vara bestämmande för utseende av till- ståndshavare för verksamhet inom området mobila teletjänster knappast ha denna betydelse. Sådana föreskrifter bör rymmas inom den grupp av föreskrifter som kan delegeras till regeringen eller förvaltnings-

myndighet att meddela. Jag finner därför att det i telelagen bör tas in en föreskrift om att det vid tillståndsprövning av ansökningar om att tillhandahålla mobila teletjänster inom allmänt tillgängligt telenät skall finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att ge föreskrifter om vad som skall vara bestämmande för utseende av tillståndshavare.

Föreskrifter för utseende av vem som skall få tillstånd att driva mobila teletjänster inom allmänt tillgängligt telenät måste av naturliga skäl utformas mot bakgrund av det system som avses. Vissa möjligen kommande radiotillämpningar inom telelagens område är redan kända och det kan finnas skäl att inom en relativt närliggande framtid överväga att ge föreskrifter för några av dessa.

Det som jag syftar på är bl.a. det alleuropeiska, landbaserade, allmänt tillgängliga, radiobaserade personsökningssytemet kallat Europeiska radiomeddelandesystemet ERMES (se avsnitt 3). I specifikationema för detta system sägs bl.a. att det skall tillåta samtidig drift av två eller flera oberoende system inom samma geografiska område. Av blivande föreskrifter kan lämpligen framgå hur många operatörer som skall finnas i Sverige, vilka krav som bör ställas på den som vill driva ett system inom ERMES med avseende på exempelvis täckningsgrad och tillhandahållande av grundtjänster samt vad som i övrigt skall ha betydelse vid utseende av tillståndshavare.

Jag tänker även på ett nytt system kallat DCS (Digital Cellular System) 1800, som baseras på GSM-standarden men där anslutningen av abonnenter skall ske inom 1,8 GHz-bandet. Detta system benämns ibland också PCN (Personal Communication Network) eller persontele- fon. En variant av dessa system kallas DECT (Digital European Cordless Telephone). Samtliga dessa system bygger på att det finns en eller flera operatörer. För att systemen skall fungera torde det disponerade frekvensutrymmet inte kunna vara alltför begränsat. Det kan därför komma att krävas särskilda föreskrifter för reglering av ett förfarande med utseende av ett begränsat antal operatörer.

Som ovan redovisats finns det redan ett antal operatörer som har tillstånd att driva verksamhet med att tillhandahålla mobila teletjänster åt allmänheten. Frekvenstilldelning har för dessa verksamheter gjorts med tillämpning av radiolagens bestämmelser. Dessa verksamheter bör få fortsätta även sedan de nya lagarna har införts. Det finns knappast anledning att ge bestämmelser om särskild tillståndsprövning härvidlag. Någon sådan prövning av dessa bör således inte förekomma.

Tillstånd enligt radiolagen gäller för viss tid. I praktiken har tillämpats en ordning med tillståndstid om ett år i taget och med rullande förlängning. Enligt förslaget till lag om radiokommunikation, m.m. skall tillstånd och villkor gälla för en bestämd tid. Från de utgångspunkter som den lagen bygger på skall det alltså bestämmas en lämpligt avvägd tillståndstid för radioanvändningen inom dessa system. På motsvarande sätt bör det mot bakgrund av telelagens syften beslutas

vilka villkor som skall gälla för den vidare verksamheten och därvid övervägas hur lång tillståndstiden bör vara. Rimligen bör denna tillståndstid överensstämma med tillståndstiden enligt lagen om radiokommunikation, m.m.

11.3. Tillståndstidens längd

Mina överväganden i frågan om prövning av ansökningar om tillstånd bygger, som framgått ovan, på att kravet på tillstånd för rätten att bedriva viss verksamhet, om man bortser från mobila teletjänster, endast undantagsvis skall innebära en begränsning av möjligheterna att få etablera sig på telemarknaden. Det bör alltså även i framtiden vara en öppen telemarknad i Sverige. Från statens sida skall de åsyftade målen åstadkommas företrädesvis genom tillståndsvillkor och före- skrifter.

Det finns med det anlagda synsättet knappast några skäl att tidsbe— gränsa meddelade tillstånds giltighet. Den som har erhållit ett tillstånd för en viss verksamhet bör kunna räkna med att tillståndet som sådant kommer att gälla utan någon särskild tidsbegränsning. En annan sak är att de med tillståndet förenade villkoren måste kunna ändras under tillståndets bestånd. Detta kommenterar jag närmare i avsnitt 11.5 nedan. Huvudregeln beträffande tillståndsbesluten i sig bör vara att tillstånden skall gälla tills vidare. Det bör givetvis finnas möjlighet att återkalla meddelade tillstånd. Återkallelse skall dock endast kunna ske om tillståndshavaren inte driver verksamheten i enlighet med villkor och föreskrifter.

Det ovan sagda om en obegränsad tillståndstid gäller dock inte för alla fall. Vad gäller verksamhet som avser tillhandahållande av mobila teletjänster finns skäl att överväga en avvikelse från huvudregeln. För sistnämnda verksamhet gör sig nämligen strävandena rörande ett effektivt utnyttjande av radiofrekvensspektrum påminda. Som påpekats ovan i avsnitt 11.2.2 (in fine) utgår Frekvensrättsutredningens förslag till lag om radiokommunikation, m.m. från att tillstånd till använd— ningen av radioutrustning och därmed följande frekvensupplåtelse skall vara tidsbegränsade. Bakgrunden till detta synsätt är att det efter ett bestämt antal år med användning av vissa frekvenser för en verksamhet skall finnas möjlighet att ändra det ifrågavarande frekvensutrymmets användning så att nya och mera effektiva systern skall kunna beredas plats. För verksamhet med mobila teletjänster, som ju karakteriseras av att abonnentanslutningen kräver att ett visst frekvensutrymme disponeras, bör mot denna bakgrund även tillståndet enligt telelagen kunna tidsbegränsas. Av naturliga skäl bör det därvid eftersträvas att giltighetstiden blir densamma som kommer att gälla enligt lagen om radiokommunikation, m.m.

I telelagen bör denna möjlighet till avvikelse från huvudregeln om att tillstånd skall gälla tills vidare uttryckas som att särskilda skäl kan föranleda en tidsbegränsning. Denna regel bör också kunna användas för att tidsbegränsa tillstånd för andra verksamheter än tillhandahållan- de av mobila teletjänster, om situationen i praktiken motiverar att det mot bakgrund av de allmänt gällande syftena för tillståndsprövningen bestäms en sådan begränsning i det särskilda fallet.

11.4. Tillståndsvillkor

11.4.1. Inledning

I direktiven för utredningsuppdraget påpekas att det inte förekommer någon särskild lagstiftning som reglerar utövande av televerksamhet. Det framhålls att den reglering som finns väsentligen är offent- ligrättslig och främst utgörs av regeringsförordningar som styr Televerkets verksamhet.

Jag har i avsnitt 9 ovan kommit fram till att telelagen skall ha ett sådant innehåll att de telepolitiska mål som har lagts fast av riksdagen skall kunna uppfyllas. Lagen skall dessutom beakta EG:s reglering på teleområdet och i den mån det behövs åstadkomma att dessa regler införlivas med svensk rätt.

Min bedömning att det för vissa slag av televerksamhet skall krävas tillstånd bygger, som tidigare redovisats, bl.a. på att det därvid blir möjligt att utforma villkor som individuellt avpassas till respektive tillståndshavare. Det ges därigenom möjlighet för Telestyrelsen att inom ramen för lagen aktivt påverka utvecklingen på teleområdet och mot bakgrund av olika tillståndshavares förutsättningar bestämma villkor som är ägnade att främja en utveckling för uppfyllelse av de telepolitiska målen.

För vissa förhållanden kan det emellertid vara lämpligare att be- stämmelserna ges i form av föreskrifter, alltså generellt bestämda regler. Sålunda kan det vara skäl att välja föreskrifter, om det som skall regleras skall gälla lika för alla eller för en bestämd grupp av aktörer som låter sig bestämmas i generella termer. Om bestämmelser- na skall gälla inte bara för dem som driver tillståndspliktig verksamhet utan även för andra aktörer på telekommunikationsområdet måste givetvis föreskriftsforrnen användas.

Jag avser här att redovisa mina överväganden angående vad till- ståndsvillkoren skall kunna innehålla. I senare avsnitt kommer jag att separat redovisa vissa frågor som jag föreslår skall regleras med föreskrifter. Redan här vill jag emellertid påpeka att det inte alltid är möjligt att dra en skarp gräns mellan dessa båda former för regelgiv— ning. Det kan därför förekomma att vissa förhållanden för den tillståndspliktiga verksamheten kommer att regleras såväl av villkor

som av föreskrifter. Den närmare anpassningen härvidlag bör överlämnas företrädesvis till tillståndsmyndigheten, vilken inom ramen för vad som medges i lagen och mot bakgrund av den kommande utvecklingen på teleområdet får bedöma vilket slag av reglering som är det lämpligaste för att nå lagens syften.

11.4.2. Innehållet i tillståndsvillkoren

De av riksdagen bestämda telepolitiska målen är, som tidigare påpekats, mycket allmänt hållna. En närmare genomgång av dessa mål lämnas i avsnitt 8.1 ovan. Trots att de inte alltid lämnar så mycket ledning för vilket innehåll som en lagstiftning på området bör ha och i vissa fall också får anses inbördes motstridande har jag inte uppfattat mitt uppdrag så att det är avsikten att nya målsättningar skall tillföras. Med andra ord är det inte meningen att lagförslaget skall gå utanför vad som kan tolkas in i de beslut som fattats av riksdagen inom telekommunikationsområdet. Någon komplettering av de telepolitiska målen skall förslaget således inte innebära.

Jag har funnit det lämpligt att i telelagen ta upp de, som jag uppfattar dem, väsentligaste delarna av de telepolitiska besluten. Funktionen hos dessa bestämmelser blir att de kommer att utgöra den bakgrund mot vilken tillståndsvillkorsbesluten skall kunna återföras och legitimeras. Med hänsyn till den betydelse som det av riksdagen beslutade huvudmålet för telepolitiken bör tillmätas är det lämpligt att dess innehåll återfinns i en syftesbeståmmelse i telelagen. Det bör därför i lagen föreskrivas att det övergripande syftet med bestämmel- serna i lagen är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Vidare bör det direkt slås fast att staten har ett övergripande ansvar för grundläggande telekommunikationer i hela landet. Med grund— läggande telekommunikationer skall därvid förstås telefonitjänsten. Av lagen bör det uttryckligen framgå det ansvar som staten åtar sig härvidlag. Med hänsyn till den avgränsning av ansvaret som gjorts beträffande hushåll och företag bör det föreskrivas att envar skall ha möjlighet att från stadigvarande bostad eller från fast verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät. Fast verksam- hetsställe gäller då inte bara för näringsverksamhet utan även för myndighetsverksamhet och liknande verksamheter.

Den utveckling som har varit under framför allt senare år med en inriktning mot att skapa konkurrens på teleområdet som ett medel att åstadkomma bättre teletjänster till lägre priser bör också uppmärksam- mas i lagen. Vikten av att det skapas utrymme för och upprätthålls en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet bör därför också direkt framgå av lagtexten för att därigenom få betydelse vid villkorsbestämning och föreskriftsgivning.

Som jag framhållit ovan skall alltså tillståndsvillkoren bestämmas mot bakgrund av de syften som lagen skall främja. Vid tolkningen av hur dessa syften skall tillämpas på de olika verksamheter som är tillståndspliktiga har tillståndsmyndigheten anledning att beakta de bakomliggande uttalanden som finns redovisade i samband med att de nuvarande telepolitiska målen bestämdes (prop 1987/88:118, TU28, rskr. 402). Ledning för tillämpningen kan också hämtas i senare riksdagsbeslut, där det givits vissa preciseringar av målen. Jag tänker då främst på riksdagsbelutet i anledning av regeringens proposition om näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87, TU28, rskr. 369).

Det bedrivs för närvarande ett översynsarbete av telekommunika- tionsmarknaden m.m. inom regeringskansliet. Det är naturligtvis möjligt att det som en följd av bl.a. detta arbete blir vissa förändringar av de nuvarande telepolitiska målen. Sådana förändringar kan givetvis leda till att de av mig föreslagna syftesbestämningarna i telelagen bör justeras. Till följd härav kan tillståndsmyndighetens grunder för be- stämmandet av tillståndsvillkor också komma att bli mera underbyggda och preciserade.

Trots att viss ledning för bestämningen av tillståndsvillkoren torde kunna hämtas från de ovan angivna riksdagsbesluten kan det inte förnekas att däri upptagna syften, som skall vara ledande för till- lämpningen, inte sällan ger mycket vida tolkningsramar. Betydelsen av detta förhållande bör dock inte överdrivas. Det får anses ligga i sakens natur att tillståndsmyndigheten inte utan bärande skäl ställer upp villkor som är betungande för tillståndshavaren. Som jag senare kommer att beröra närmare finns det i detta sammanhang anledning att beakta att myndighetens beslut i här aktuella avseenden blir möjliga att överklaga till domstol. Detta förhållande torde också vara ägnat att motverka att orimliga villkor ställs upp för verksamheten.

Jag har i avsnitt 9.1 ovan redovisat de närmare preciseringar och uttolkningar av de telepolitiska målen som jag anser kan göras utan att ytterligare politiska bedömningar därmed tillförs. Det som där är upptaget bör vara vägledande för myndighetens beslut om tillståndsvill- kor. För att ytterligare något utveckla vad som kan innefattas i tillståndsmyndighetens beslut anger jag vissa exempel på förhållanden som kan behöva regleras i form av villkor för tillståndshavare.

Lagen bör också uppta en exemplifiering av vad tillståndsvillkoren kan avse. Det skall dock understrykas att den uppräkning av för- hållanden som därvid föreslås i telelagen inte är avsedd att vara uttömmande. Det kan finnas skäl att ge villkor för tillståndspliktig verksamhet även beträffande andra förhållanden inom ramen för lagen. Dessutom bör det finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, Telestyrelsen, att kunna tillföra ytterligare föreskrifter om tillståndsvillkor.

Skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla telefonitjänst åt var och en som efterfrågar denna tjänst

Kostnaderna för att ansluta och vidmakthålla telefonabonnemang är mycket skiftande. Det är sålunda oftast förenat med betydande kostnader för ett teleföretag att upprätta abonnemang i glesbygd, medan motsvarande anslutning i tätbebyggda områden vanligen kostar mycket mindre. Detta förhållande slår dock inte igenom på avgifterna för det abonnemang som kunden får betala. Dessa är desamma för glesbygd och tätbebyggelse, vilket kan sägas innebära att storstads- abonnenten subventionerar glesbygdsabonnenten.

Som framgått av föregående avsnitt skall staten ansvara för att alla erbjuds telefon var helst i landet man bor. Alltså skall även de kostsamma anslutningarna göras. För närvarande är det endast Televerket som erbjuder telefonitjänst i Sverige till alla och envar i hela landet. På detta sätt uppfylls med nuvarande ordning målet att grundläggande telekommunikationer skall tillförsäkras alla till enhetliga priser för hushåll och företag.

Att Televerket ser till att det regionalpolitiska och sociala ansvaret i denna del uppfylls kan sägas vara naturligt med hänsyn till verkets dominerande ställning. Det hänger givetvis också samman med verkets roll som statligt verk och det bestämmande som riksdagen och regeringen därvid utövar över hur verksamheten skall bedrivas.

En ny situation håller emellertid på att uppstå på telemarknaden. Det finns en uttalad politisk vilja att Televerket skall ombildas till aktiebolag inom en snar framtid. Avsikten är även att se över förutsättningarna för framtida privat ägande i det blivande telebolaget (prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 146). Redan nu etableras nya operatörer på marknaden som erbjuder telefonitjänst. Konkurrensen kan komma att skärpas mellan de olika aktörerna. Det kan inte anses som självklart att Televerket efter ombildning till bolag finner det vara förenligt med sina intressen att utan vidare även i fortsättningen se till att det statliga ansvaret för telefoni i glesbygd kommer att uppfyllas. I det läget att det skulle få menliga konsekvenser för Televerkets möjligheter att konkurrera med nya aktörer är det inte heller rimligt att verket ensamt skall ha detta ansvar.

I den nya situationen måste det finnas möjlighet för den myndighet som skall axla det statliga ansvaret för att alla får tillgång till tele- fonitjänsten att kunna ålägga en eller flera tillståndshavare att erbjuda anslutning för telefonitjänst åt alla som efterfrågar denna tjänst. Ett tillståndsvillkor med denna innebörd bör därför kunna föreskrivas. Det räcker dock inte med att kunna ålägga en inkopplingsskyldighet och skyldighet att underhålla anslutningen. För att erbjudandet om telefon skall ha något värde för kunden och för att målet att alla skall ha råd att använda telefon skall sägas vara uppfyllt måste i villkorsbestäm- ningen också innefattas en koppling till den avgift som skall få

uttaxeras av kunden. I linje med detta bör villkoret också uppta en bestämmelse om att anslutningen skall ske på samma abonnemangsvill- kor som tillämpas för teleföretagets övriga kunder. Det bör givetvis därvid vara möjligt att vidmakthålla olika taxestrukturer, såsom skilda taxor för hushåll respektive företag och motsvarande, hög- och lågförbrukartaxa, etc. Av villkorsbestämmelsen kan det också behöva framgå vilka kvalitetskrav som skall vara uppfyllda för telefonitjänsten.

Tillståndsmyndighetens bedömning av huruvida en eller flera till- ståndshavare skall åläggas att utföra de kostsamma anslutningarna innebär en grannlaga uppgift. I den nuvarande situationen, med endast en operatör som tillhandahåller telefonitjänst, torde det inte vara så stora svårigheter. Svårigheterna inträder när någon eller några nya aktörer aktivt utnyttjar den inneboende snedbalansen i kostnadsbilden genom att ansluta endast inom lågkostnadsområden och därigenom tillskansar sig en kostnadsfördel i förhållande till Televerket. Eftersom det för dagen knappast går att förutsäga hur marknaden kommer att se ut om några år är det också svårt att mera bestämt ange grunderna för tillståndsmyndighetens bedömning. Det finns dock anledning att beakta betydelsen av att konkurrensförutsättningarna på marknaden inte snedvrids till följd av opåkallade olikheter för de skilda tillståndshavar- na.

I detta sammanhang finns anledning att peka på ett alternativ till den ovan angivna ordningen med ett formellt åläggande i ett villkor att ombesörja telefonitjänst åt var och en. Det bör enligt min mening finnas möjlighet för regeringen eller telemyndigheten att i stället kunna träffa avtal med ett eller flera teleföretag, varvid företaget eller företagen åtar sig att mot en bestämd ersättning från staten ansluta abonnenter till telefonitjänst i hela landet. Som jag påpekade i min diskussion i avsnitt 9.3 ovan om olika sätt att säkra de telepolitiska målens uppfyllelse kan detta ha vissa fördelar. För det fall att en sådan ordning skulle komma att väljas bör beaktas de nya regler om offentlig upphandling som bygger på EG:s direktiv om offentlig upphandling inom gemenskaperna. Förslag till lagstiftning i ämnet har lagts fram i Ds 199214, Offentlig upphandling och EES.

Vid mina överväganden ovan angående tillståndsvillkor har jag utgått från att tillståndshavare, som genom ett villkor blir ålagd att ansluta även kostsamma kunder, skall göra detta utan särskild ersättning från staten. Det är dock inte givet att så bör vara fallet. Det kan finnas skäl för att det skall ske en kompensation för den uppoff- ring som vederbörande måste göra genom att följa ett sådant villkor. Man kommer därmed in på frågan om hur kostnader för de statliga åtagandena skall finansieras. Den frågan, som har betydelse även för möjligheterna att ha ett upphandlingsförfarande, behandlar jag särskilt i ett senare avsnitt (17.2).

Skyldighet för tillståndshavare att bedriva verksamheten så att internationella åtaganden iakttas

Televerksamhet bygger i betydande utsträckning på internationella överenskommelser. Detta är naturligt genom den betydelse som tilläggs möjligheterna att kunna kommunicera över gränserna. Även för nationell teletrafik blir vad som är bestämt i internationella för- samlingar styrande i viss utsträckning.

På det internationella området är samarbetet inom ramen för den internationella teleunionen (ITU) betydelsefullt. De konsultativa kommittéerna för telegrafi och telefoni (CCITT) respektive för radio (CCIR) fastställer regler för hur kommunikationerna på de olika områdena skall bedrivas. Vad gäller radioområdet är de mest be- tydelsefulla reglerna samlade i det s.k. radioreglementet, vilket anses ha folkrättsligt bindande verkan. Genom förslaget till lag om radio- kommunikation, m.m. beaktas dessa regler för svenska förhållanden (SOU 1991:107 5. 121 ff). För teleområdet i övrigt fastställs inom ramen för verksamheten i CCITT en lång rad rekommendationer om hur den internationella teletrafiken skall bedrivas. Dessa är formellt inte bindande för staterna men i praktiken har de en avgörande betydelse för att trafiken skall fungera. På motsvarande sätt kan de standarder avseende tekniska specifikationer som skall gälla för gränssnitt ofta inte anses folkrättsligt bindande men i praktiken är det nödvändigt att de iakttas för att verksamheten skall fungera. Det kan finnas även andra internationella överenskommelser än de som jag tagit upp här som är av stor vikt för funktionaliteten.

Det bör vara möjligt för tillståndsmyndigheten att genom villkorsbe- stämmelser se till bl.a. att den som vill driva verksamhet, som har samband med angivna slag av internationella överenskommelser, iakttar vad som rekommenderats för den ifrågavarande verksamheten.

Skyldighet att medverka till att det går att komma i kontakt med samhällets räddningstjänst

För närvarande kan man komma i kontakt med samhällets alarmerings- och räddningstjänst genom att ringa telefonnummer 90 000. Inom EG har initiativ tagits till införande av ett nytt gemensamt larmmnummer. Numret blir 112.

Den som vill driva verksamhet med att tillhandahålla telefonitjänst bör kunna åläggas att, i likhet med vad som för närvarande gäller inom Televerkets nät, tillhandahålla en möjlighet att på ett enkelt sätt komma i kontakt med räddningstjänsten. Tillståndsmyndigheten bör, genom att i villkor ange vad tillståndshavaren har att iaktta i detta avseende, kunna försäkra sig om att möjligheten att alarmera kommer att finnas. Det kan också finnas skäl att tillståndsmyndigheten mot bakgrund av

tillståndshavarens verksamhet bestämmer vad denne har att rätta sig efter i fråga om alarmering.

Skyldighet att ta hänsyn till handikappades behov av teletjänster

Enligt de telepolitiska målen skall telesystemet utformas så att det möjliggör sociala hänsynstaganden. Alla bör på ett rättvist sätt få del av de fördelar som utvecklingen av teknik och tjänster på telekommu- nikationsområdet innebär. Det gäller inte minst de handikappade som fått nya möjligheter till aktivitet och delaktighet. genom den nya tekniken (prop 1987/88:118 5.13).

Som jag uppfattar de telepolitiska målen i detta avseende skall staten se till att handikappade, så långt det är tekniskt möjligt och resurs- mässigt rimligt, får möjlighet att utnyttja telefonitjänsten. För att detta skall bli möjligt kan det krävas tillgång till vissa tilläggstjänster, exempelvis texttelefon och nummerupplysning. Det kan också krävas särskilt anpassade telefonapparater, m.m.

Driften av tillståndspliktig verksamhet med tillhandahållande av telefonitjänst kan med den utveckling av terminalmarknaden som varit under senare är knappast sägas vara naturligt förbunden med för- säljning av terminaler. Visserligen säljer Televerket terminaler, men detta är snarast att betrakta som en separat verksamhetsgren utan något nödvändigt samband med tillhandahållandet av telefonitjänsten. Det finns därför enligt min mening knappast något reellt motiv för att ålägga den som driver ett telefoninät att tillhandahålla vissa slag av terminaler.

Vad däremot gäller tillhandahållande av tjänster inom telefonnätet är förhållandena andra. Det bör därför vara möjligt att som förut- sättning för rätten att tillhandahålla telefonitjänst ställa upp villkor med det innehållet att tillståndshavaren därvid skall ombesörja att nummer- upplysning, texttelefonitjänst och liknande för handikappade särskilt viktiga tjänster finns att tillgå.

Mina överväganden rörande hur här upptagna sociala samhällsåta— ganden bör finansieras redovisas i avsnitt 17.2.2 nedan.

Skyldighet att beakta totalförsvarets behov av telekommunikationer

Jag har i avsnitt 7.1 .5 ovan redovisat omfattningen och inriktningen av den beredskap på telekommunikationsområdet som upprätthålls inom Televerket för verksamheten under krislägen och i krig. Det är rimligt att det även i den framtida situation då Televerket är ombildat till bolag skall finnas en beredskap för kriser och krig. I takt med att det tillkommer andra tillståndshavare med resurser som har betydelse för en fungerande televerksamhet bör dessa kunna åläggas att delta i försvarsberedskapen.

Mot bakgrund av respektive tillståndshavares betydelse bör till- ståndsmyndigheten i villkorsform kunna bestämma vad som skall iakttas för att totalförsvarsaspektema skall tillgodoses.

Huruvida villkor av nu angiven innebörd som kan åsamka till- ståndshavaren kostnader skall stanna på denne eller finansieras i annan ordning belyser jag i avsnitt 17.2.3.

Skyldighet att tillhandahålla fasta förbindelser

Jag har tidigare uppehållit mig vid vikten av att den som har resurser i form av telenät också gör dessa resurser tillgängliga genom att hyra ut förbindelser för telekommunikation till den som efterfrågar sådana (se avsnitt 10.2.3). Detta har betydelse bl.a. från konkurrenssynpunkt. I det sammanhanget pekade jag också på EG:s direktivförslag om hyrda förbindelser. En närmare redogörelse för innehållet i nämnda direktivförslag finns i avsnitt 3.3.2.

För att tillgodose telelagens syfte om att det skall ges utrymme för och upprätthållas en effektiv konkurrens på telekommunikationsom- rådet samt för att säkerställa att det av tillståndshavarna tillhandahålls förbindelser i den utsträckning och under de villkor som upptas i det nämnda EG—direktivet bör tillståndsmyndigheten kunna ge bestämmel- ser i detta hänseende i form av villkor.

Skyldighet att använda särskilda redovisningssystem

I förslaget till telelag ingår bl.a. regler om bestämning av taxor för telefonitjänst och uthyrning av förbindelser. Den grundläggande utgångspunkten för taxesättning är att priserna skall vara baserade på kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten respektive förbindelserna. Vad gäller den ersättning som skall lämnas vid samtrafik mellan olika operatörers telenät föreslår jag att det i telelagen föreskrivs att den skall vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna (se avsnitt 13.3). EG:s utkast till direktiv avseende ONP för telefoni (voice telephony) innehåller en bestämmelse som ålägger myndigheten att se till att det används ett redovisningssystem som gör det möjligt att kontrollera att taxorna är kostnadsorienterade.

De ovan upptagna reglerna gör att det bör finnas möjlighet för tillståndsmyndigheten att genom villkor bestämma hur tillståndshavarna skall ordna sin redovisning. Det bör också vara möjligt för myndig- heten att ge bestämmelser om hur redovisningen skall hållas tillgänglig för myndigheten för kontroll av att telelagens regler följs i nu nämnda avseenden.

11.5. Tillståndsvillkorens giltighetstid

Av mina tidigare överväganden framgår att jag funnit det mest ändamålsenligt att som huvudregel inte tidsbegränsa tillstånden. Meddelat tillstånd skall vanligtvis gälla tills vidare. Det är före- trädesvis om tillståndet gäller tillhandahållande av mobil teletjänst som jag funnit att det kan vara skäl att bestämma en viss tid för tillståndet. Detta hänger samman med den reglering för radioanvändning som föreslås i Frekvensrättsutredningens betänkande (SOU 1991:107).

Förhållandet att ett tillstånd att bedriva verksamhet inom teleområdet beviljas att gälla tills vidare, alltså utan någon särskild begränsning i tiden, bör dock inte hindra att det tillämpas en annan ordning vad gäller tillståndsvillkoren.

Som det framhållits i skilda sammanhang går utvecklingen på telekommunikationsområdet i ett högt tempo. Möjligheterna att tillhandahålla teletjänster kan antas komma att utvidgas allt eftersom nya tekniska lösningar introduceras. Nya aktörer kan förutses försöka komma in på marknaden. Marknadsbilden kan till följd av bl.a. dessa förhållanden komma att förändras redan en relativt kort tid efter det att de första tillståndshavarna har erhållit sina tillstånd och fått till- ståndsvillkoren fastställda. Nu antydda omständigheter, vilka av naturliga skäl kan vara svåra att förutse i detalj, kan medföra att det är behövligt att efter en tid kunna ändra meddelade tillståndsvillkor. Även andra förhållanden, såsom att riksdagen beslutar om en för- ändrad inriktning av telepolitiken och därmed av de syften som skall gälla för telelagens tillämpning, kan göra att det bör vara möjligt att ändra tillståndsvillkor.

Mot den angivna bakgrunden bör enligt min mening tillståndsvillko- ren ha en bestämd giltighetstid, vilken i varje särskilt fall skall fastställas av tillståndsmyndigheten. Det bör därtill ankomma på myndigheten att, innan den bestämda tiden har löpt ut, ta upp frågan om nya och eventuellt förändrade villkor till behandling.

Vad gäller frågan om hur lång tid som bör gälla för villkoren är det svårt att ge någon mera ingående vägledning. Det bör dock framhållas vikten av att tillståndshavarna får rimliga förutsättningar att kunna planera sin verksamhet. Det får således inte vara en så kort tid för ett villkor att det inte ges utrymme för vanliga affärsmässiga bedömningar av framtiden mot bakgrund av investeringsbehov, avkastningskrav, etc. Å andra sidan går utvecklingen, som jag nyss nämnde, fort inom detta område. Det är för vissa delar av teleområdet svårt att förutse vilken utveckling som det kan bli redan på så pass kort sikt som tre till fem år. Detta förhållande gör att det inte är orimligt att villkoren kan omprövas efter relativt korta tidsperioder. Med hänsyn till villkorens skilda innehåll kan det tänkas att det bör vara olika långa tider för olika villkor.

Om villkoren fastställs med vederbörlig noggrannhet och efter grundligt övervägande av den överblickbara framtiden kan det antas att något behov av förändringar inte bör uppkomma under den tid som är bestämd. Det kan dock inte uteslutas att det trots allt inträffar omständigheter som gör att ett sådant behov blir påtagligt. Förhållandet att villkorstiden inte löpt ut bör inte göra att det är omöjligt att ändra ett villkor. Tillståndshavaren bör dock som huvudregel vara skyddad från förändringar av betungande karaktär under den tid som villkoret skall gälla. Även om en ändring i och för sig innebär en börda för honom kan han finna att det är bäst i överensstämmelse med hans långsiktiga intentioner att acceptera denna i den uppkomna situationen. Utan hans medgivande bör det dock inte komma i fråga att göra ändringar i villkoren. Det kan också vara så att ändringen kan innebära en lättnad i hans skyldigheter. I denna situation har han antagligen inga problem med att medge ändringen. Det kan dock tänkas att andra tillståndshavare skulle komma att beröras av ändringen av villkoret/en. För att deras synpunkter skall bli kända för tillståndsmyndigheten bör det föreskrivas en skyldighet att höra dessa innan en ändring beslutas.

Om huvudregeln skall vara att ändringar av tillståndsvillkor inte skall kunna göras under den tid som villkoret skall gälla kan det övervägas om inte myndigheten i villkorsbeslutet för bestämda ändamål skall kunna förbehålla sig rätten att göra ändringar i och tillägg till villkoren under löpande villkorsperiod. Ett sådant förbehåll skall dock, för att inte inriktningen rörande förutsebarhet för tillståndshavaren skall kringgås, innehålla en beskrivning av förutsättningarna för att de ändringar eller tillägg som förbehållet gäller skall få genomföras. Sådana förbehåll bör utnyttjas endast rörande speciella omständigheter. En sådan omständighet kan vara att det inom EG har antagits en för Sverige bindande rättsakt, vilken påverkar den verksamhet som bedrivs av en eller flera tillståndshavare.

12. Tillhandahållande av teletjänster och förbindelser m.m.

12.1. Bestämmelser om öppna nät

Den som har tillstånd till televerksamhet enligt telelagen skall vara skyldig att ansluta den som önskar detta. Detta skall gälla oavsett om inkopplingen avser en slutanvändare eller någon som vid uthyrning av förbindelser avser att använda dessa för vidareupplåtelse. Endast särskilt angivna hinder mot anslut- ning skall kunna föranleda att anslutning vägras.

12.1.1. Bakgrund

De av riksdagen beslutade telepolitiska målen (prop. 1987/88:118, TU28; rskr. 402) innehåller bl.a. en inriktning om att staten skall ha ett ansvar för att det finns ett sammanhållet och öppet telenät. Departementschefen anförde i denna del bl.a. följande:

Grundprincipen om det allmännas ansvar för infrastrukturen på kommunikationsområdet gäller även telekommunikationer. Statens investeringar i telesystemet har i dag mycket stor omfattning och får långsiktigt betydelsefulla effekter på samhällsutvecklingen. Samtidigt kommer i samband med ökande konkurrens successivt fler delar av systemet att ägas av andra än av televerket. Det innebär att tele- tjänstemas kvalitet inte längre bara beror på televerkets agerande. En avveckling av kontorsväxelmonopolet kommer ytterligare att accentuera detta.

Det är, trots frånvaron av statlig ensamrätt på teleområdet, angeläget att landets samlade teleresurser i betydande utsträckning samordnas i ett sammanhållet telesystem. Jag förordar därför att statens ansvar liksom hittills bör omfatta en samordning av landets teleresurser. Men en samordning av teleresurserna i ett tekniskt sammanhållet system gör det möjligt att utnyttja de stordriftsfördelar som finns vid uppbyggnad av de fysiska anläggningarna. Det menar jag är en förutsättning för en riktig användning av resurserna i ett litet land som Sverige. Det är också särskilt till de mindre an- vändarnas och glesbygdens fördel. De mindre användarna har inte som de stora företagen, myndigheterna och organisationerna

möjlighet att med hyrda eller egna förbindelser driva egna nät vid sidan av dem som upplåts för allmänheten.

Av samma skäl är det enligt min mening angeläget att det gemensamma telenätets tillgänglighet underlättas på olika sätt. Det skall vara lätt att ansluta sig till och använda de gemensamma teleanläggningama. Nätet skall i den meningen vara öppet för alla.

12.1.2. EG:s direktiv om tillhandahållande av öppna nät

EG-rådet antog den 28 juni 1990 ett direktiv om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät, Open Network Provision (90/387/EEG). Detta direktiv (ONP- ramdirektivet), vilket skall kompletteras av områdesdirektiv och rekommendationer, omfattas av EES-avtalet. Direktivet anges (art. 1) beröra harmoniseringen av villkoren för öppen och effektiv tillgång till och användning av allmänt tillgängligt telenät (och där så är tillämpligt allmänt tillgängliga teletjänster). En närmare redogörelse för direktivet finns i avsnitt 3.

I direktivets preambel uttalas bl.a. , att det fullständiga införandet av en marknad för teletjänster inom hela gemenskapen kommer att främjas av ett snabbt införande av harmoniserade principer och betingelser för att tillhandahålla öppna nät. Det framgår vidare, att förutsättningar för att tillhandahålla öppna nät måste stämma överens med vissa principer och får inte förhindra tillgång till nåt och tjänster annat än av hänsyn till allmänintressen. Sådana allmänintressen kallas i detta sammanhang för "väsentliga krav".

Enligt art. 3 i direktivet gäller att villkor för tillhandahållande av öppna nät måste stämma överens med ett antal grundläggande principer, såsom att de måste baseras på objektiva kriterier och vara öppna och publiceras på lämpligt sätt samt att de måste garantera likformighet vid anslutning och i enlighet med gemenskapsrätten inte får vara diskriminerande. Dessa villkor torde vara tillämpliga i de fall en stat åt en eller flera offentliga eller privaträttsliga organisationer (företag) har gett den eller dem rätten att inom allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla en tjänst eller utöva en viss verksamhet (speciella eller exklusiva rättigheter). Den bakgrund som ONP-reglema har i Rom-fördragets konkurrensregler (art. 85 och 86) gör att det finns anledning anta att redan det förhållandet att någon har en dominerande ställning på marknaden kan föranleda att dessa bestämmelser kommer att tillämpas av EG:s organ.

Det framgår av samma artikel att väsentliga krav är krav som är hänförliga till nätets driftsäkerhet, bevarandet av nätets funktion, samverkan mellan tjänster i berättigade fall samt skydd av data i tillämpliga fall.

Med den i ONP-ramdirektivet angivna inriktningen har arbetet inom EG gått vidare, varvid det utarbetats bl.a. ett direktiv om tillämp- ningen av ONP-principema för verksamhet med uthyrning av fasta

förbindelser (ONP-leased lines). Enligt uppgift har detta direktiv antagits av Rådet på försommaren 1992. Enligt direktivförslaget skall det härigenom åstadkommas dels en harmonisering av användningsbetingelsema och taxeprincipema för all uthyrning av fasta förbindelser inom allmänt tillgängligt telenät, dels en skyldighet för medlemsstaterna att se till att det finns vissa slag av förbindelser med harmoniserade tekniska specifikationer tillgängliga för förhyming.

Direktivförslaget om öppna nät angående uthyrning av förbindelser bygger på de tidigare angivna principerna att endast sådana begränsade användningsrestriktioner som kan hänföras till väsentliga krav får utgöra skäl för att vägra någon tillträde till nätet. Även om den exakta innebörden av de väsentliga kraven kan vara oklar torde det innebära att den som har speciella eller exklusiva rättigheter att tillhandahålla fasta förbindelser för uthyrning får anses ha en mycket långtgående kontraheringsplikt gentemot den som vill hyra förbindelser.

Av direktivförslaget framgår vad gäller tolkningen av "väsentliga krav" att dessa skall vara förenliga med innehållet i gemenskapsrätten. Med restriktioner på grund av hänsyn till nätets driftsäkerhet avses att den som tillhandahåller fasta förbindelser har rätt att avbryta för- bindelsen, inskränka servicen och vägra tillträde till förbindelser om det råder en nödsituation, dvs. extraordinära förhållanden såsom extrema väderförhållanden, översvämning, åsknedslag, brand, strejk eller lockout, krig, militära operationer eller oroligheter.

Bevarandet av nätets funktion (network integrity) innebär att operatören kan kräva att det används endast sådan terminalutrustning som uppfyller bestämmelserna i terminaldirektivet (dir 91/263/EEG, se närmare avsnitt 3). Det är däremot inte tillåtet i detta sammanhang att begränsa användningsrätten till vissa tjänster utan användaren skall ha fullständig frihet att nyttja den hyrda förbindelsen för all slags verksamheter. Detsamma gäller med avseende på det väsentliga kravet rörande möjlighet till samverkan mellan olika tjänster. Är terminaldi- rektivets krav uppfyllda med avseende på de terminaler som skall användas får vägran att upplåta fasta förbindelser inte göras under påstående av att därmed avses garantera interoperabilitet mellan tjänster.

Vad gäller väsentliga krav med avseende på dataskydd får det enligt direktivförslaget uppställas inskränkningar i den mån det behövs för att säkra att bestämmelser om dataskydd, däribland skydd av personupp- gifter som överförs eller lagras, kommer att följas.

12.1.3. Överväganden

Det har i skilda sammanhang framhållits vikten av att telemarknaden utvecklas så att det kommer att finnas teletjänster med det innehåll och den kvalitet som efterfrågas till så låga priser som möjligt. Ett sätt att

åstadkomma detta är att se till att se till att förutsättningar finns för konkurrens mellan flera operatörer. Konkurrensens betydelse har poängterats i olika sammanhang. Redan i de telepolitiska målen (prop. 1987/88:118 s. 16) slås det fast att staten skall skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på utrustningssidan och vid utveckling av teletjänster. I den senaste budgetpropositionen uttalas med anledning av de telepolitiska målens framtida innehåll, att det är klart att konkurrens är ett av de viktigaste medlen för att uppnå ett mång- facetterat utbud och låga priser (prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 145).

För att åstadkomma konkurrens vad gäller utbud av skilda tele- tjänster är det viktigt att tillgången till grundläggande telekommunika- tioner och till nät i form av fasta förbindelser inte kringgärdas med hinder av olika slag. Sådana hinder skulle nämligen kunna göra att konkurrensförutsättningarna blev så olika att det i praktiken skulle visa sig bli mycket svårt att nå det mångfacetterade utbud som eftersträvas och den prispress som en effektiv konkurrens leder till. För den teleoperatör som har en sådan ställning att han kan sägas vara dominerande på marknaden eller på någon del av marknaden kan det visserligen tänkas att de bestämmelser som kommer att införas genom den nya konkurrenslagen skulle komma att utgöra ett korrektiv mot ett eventuellt missbruk av ställningen. Det finns dock skäl att genom en direkt bestämmelse i telelagen slå fast den grundläggande inriktning som bör råda, nämligen att den som har tillstånd att inom allmänt tillgängligt telenät bedriva telefonitjänst eller tillhandahålla förbindelser inte får ställa upp hinder mot anslutning till nätet i andra fall än där det kan anses motiverat utifrån det allmännas intresse. Det intresse som jag härvidlag jag tänker på motsvarar i huvudsak vad som enligt ONP—direktivet tas upp som väsentliga krav.

De ovan redovisade övervägandena torde också vara väl i linje med den av riksdagen fastslagna inriktningen att telenätet skall vara sammanhållet och öppet. Den beslutade inriktningen bör i och för sig ses i belysning av den roll Televerket hade som instrument för genomförande av samhällets intentioner på telekommunikationsområdet vid den tid då beslutet togs. Även om Televerkets roll kan komma att förändras genom att verket, efter det att flera nya aktörer har etablerat egna nät av betydelse, inte längre är den ende operatör som till- handahåller telekommunikation inom allmänt tillgängligt telenät har jag inte funnit skäl att vid mina överväganden avvika från den sålunda angivna inriktning. Tvärtom finns det anledning att i en ny marknadssi- tuation, med flera aktörer som bedriver verksamhet inom allmänt tillgängligt telenät, ställa motsvarande krav även på de nya operatörer— na. Inriktningen att det skall finnas ett öppet nät i den av riksdagen angivna bemärkelsen bör således, med tillämpning av nu gällande telepolitiska mål, gälla generellt för tillståndspliktig verksamhet.

Denna angivna inriktningen står också i överensstämmelse med de strävanden som ligger bakom EG:s ONP-direktiv.

Det bör således i lagen ges en föreskrift om att den som är till- ståndshavare inte får ställa upp andra hinder för anslutning till nätet än av vissa särskilt angivna slag. Detta bör gälla i fråga om anslutning av såväl den som själv är slutanvändare som i de fall det gäller för— bindelser som skall hyras för att användas för vidareupplåtelse, antingen det rör sig om ren vidareupplåtelse av överföringskapacitet eller det gäller överföring i kombination med någon form av till- äggstjänst.

De hindrande förutsättningar för upplåtelse som en tillståndshavare skall ha rätt att ställa upp skall vara hänförliga till åtgärder som krävs för att möjliggöra samverkan mellan teletjänster. Tillträde till nätet får också hindras om det betingas av en avsikt att förebygga att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs.

Genom att införa en bestämmelse av denna lydelse i lagen torde en betydelsefull del av ONP—direktivet införlivas med svensk rätt. Av de fyra direkt i direktivet upptagna väsentliga kraven som kan legitimera begränsningar i tillträdet till nätet omfattas de tre första omedelbart av den föreslagna bestämmelsen. Vad gäller kravet på dataskydd torde det väsentligen komma att beaktas i de bestämmelser som jag föreslår i avsnitt 17 angående integritetskydd för teleanvändare.

EG:s bestämmelser syftar i huvudsak till fri rörlighet för - såvitt här är av intresse - teletjänster och tillhandahållande av förbindelser. De riktar sig mot åtgärder som kan betraktas som tekniska handelshinder eller som innebär ekonomisk eller annan diskriminering av aktörer på telemarknaden. Däremot åsyftas givetvis inte att åstadkomma en ordning där olagligt eller illojalt uppträdande skall behandlas på samma sätt som lagligt och lojalt. Detsamma gäller för inriktningen att vi skall ha ett öppet telenät i Sverige. För att undvika missförstånd bör det därför uttryckligen slås fast i bestämmelsen att normala kommersiella villkor skall gälla mellan parterna vid anslutning till näten. Därmed avses givetvis inte att det trots allt skall vara tillåtet för tillståndshava— ren att behandla sin motpart på ett diskriminerande sätt även om detta till äventyrs skulle kunna anses vara acceptabelt utifrån strikt affärs- mässiga principer. Vad som i detta sammanhang avses med normala kommersiella villkor är exempelvis att det skall vara tillåtet att vägra vidare upplåtelse av förbindelsen om inte betalning för tjänsten erläggs inom för branschen normal tidrymd. Det skall vidare vara möjligt att i den ordning som gäller allmänt för avtalsförhållanden göra gällande påföljder för kontraktsbrott, vidta rimliga åtgärder för att säkra betalning, företa sedvanlig kreditprövning, etc. I vissa fall, t.ex. vid leveransvägran eller inhiberande av prestationen till följd av än- teciperad mora, kan frågan om åtgärdens rättsenlighet vara tveksam. Sådana fall torde emellertid mestadels kunna lösas utifrån gällande avtalsrättsliga principer, dvs. om åtgärden varit avtalsrättsligt motive- rad torde den kunna accepteras också utifrån de syften som är bärande för bestämmelsen i telelagen.

Som jag tidigare påpekade är de av EG använda väsentliga kraven knappast helt klara till sitt exakta innehåll och därmed omfattning. Det kan därför knappast undvikas att det får ankomma på Telestyrelsen att, i belysning av det närmare innehåll som bestämmelserna kommer att få när de tillämpas inom EES, ge den närmare bestämningen av vad som kan vara ett acceptabelt hinder.

För att det skall vara möjligt för Telestyrelsen att upprätthålla sitt funktionsansvar för det sammanhållna telenätet bör det dessutom ges en föreskrift om att teletjänster av skilda slag samt förbindelser skall tillhandahållas under förhållanden som gör att rimliga krav på säkerhet i driften upprätthålls.

Det bör också finnas en möjlighet för regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer (jfr. ovan) att meddela de närmare före- skrifter i förevarande hänseenden som behövs. Det bör dock beaktas att sådana föreskrifter, såvitt de är att hänföra uteslutande till parternas inbördes förhållanden, inte kan få någon annan omfattning än att de är att betrakta som verkställighetsföreskrifter. I den utsträckning de har en offentligrättslig inriktning, vilket torde vara fallet om överträdelser därav kan föranleda någon offentligrättslig sanktion, såsom skyldighet att erlägga vite eller indragning av tillstånd, ges det utrymme att även tillföra nya förpliktelser. Det finns emellertid anledning att i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på att det i vissa fall kan vara en lämpligare väg att ge sådana bestämmelser formen av tillståndsvillkor.

Eftersom bestämmelser om tillträde till nåt torde kunna få stor betydelse för bl.a. konkurrensförutsättningarna inom telekommunika- tionsområdet blir det en viktig uppgift för Telestyrelsen att övervaka bestämmelsernas efterlevnad. Genom de möjligheter som jag föreslår att myndigheten skall få att utöva tillsyn bör det vara möjligt att göra denna tillsyn till ett verksamt instrument för att uppnå de angivna syftena.

12.2. Bestämmelser om teletaxor och om pristak

I telelagen bör det föreskrivas att tillståndshavares taxor för användning av telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållande av förbindelser i sådant nät skall vara kostnadsorienterade.

Det skall finnas möjlighet för regeringen att genom föreskrif- ter avvika från principen om kostnadsorientering vad gäller telefonitjänst till fast anslutningspunkt. Pristak för sådan teletjänst kan därigenom föreskrivas.

Oavsett om man är en vanlig telefonabonnent eller är ett företag som vill utnyttja de resurser som en tillståndshavare disponerar över i form av allmänt tillgängligt telenät är det givetvis inte bara rätten i sig att bli ansluten respektive att få hyra förbindelser som är betydelsefull. Det är vanligtvis minst lika väsentligt att det pris som skall betalas för den nyttighet man får är det rätta. Med hänsyn till den betydelse prissättningen har ur olika aspekter, bl.a. som en viktig del i strävan- dena att åstadkomma öppna nåt, år det befogat att telelagen innehåller grundläggande bestämmelser i ämnet. Det finns därför anledning att som en bakgrund belysa de politiska ställningstaganden som gjorts i denna fråga. Genom EES-avtalet och Sveriges närmande till EG måste också EG:s bestämmelser angående taxor för teletjänster belysas.

12.2.1. Bakgrund

Enligt 4 & teleförordningen (1985:765) gäller att Televerket fastställer villkor och avgifter för att utnyttja det allmänna telenätet. Beträffande avgifter för abonnemang till bostäder samt samtalsavgifter är det dock regeringen som beslutar.

Frågor om teletaxor har varit föremål för riksdagsbehandling vid flera tillfällen. Under senare år har därvid också diskuterats huruvida beslutsrätten avseende taxesättningen i sin helhet, alltså även be- träffande de fasta abonnemangsavgifterna för hushållen samt de rörliga avgifterna, lämpligen borde delegeras till Televerket.

I 1986/ 87 års budgetproposition togs frågan om en ökad kostnadsan— passning av avgifterna upp av regeringen (prop. 1986/87:100 bil.8, s. 181 ff). Föredragande departementschefen anförde därvid bl.a. följande:

Riksdagen har vid flera tillfällen (statsutskottet 1970:90 samt TU 1981/82z25, 1982/83:9 och 1983/84:16) förordat en utjämning av teletaxoma mellan landets olika delar. Regeringen har den 13

november 1986 beslutat om en långsiktigt ökad kostnadsanpassning av televerkets taxor som innebär en sådan utjämning.

Bakgrunden till beslutet är att televerket i en skrivelse den 30 september 1985 bl.a. föreslog en långsiktig förändring av taxestruk— turen mot en högre grad av anpassning av avgifterna till televerkets kostnader för olika tjänster. Eftersom en sådan omläggning skulle kunna medföra betydande höjningar av telekostnaderna för vissa grupper av abonnenter har förslaget granskats av en arbetsgrupp i regeringskansliet. Gruppen presenterade resultatet av sitt arbete i rapporten "Ny taxestruktur för ett rundare Sverige" (Ds K 1986:1). Gruppen fann att avgifterna för den långväga trafiken borde sänkas och bättre spegla televerkets kostnader för den. De främsta skälen för gruppens uppfattning var önskemålet att minska teletaxornas avståndsberoende och hänsynen till de allt starkare tendenserna till konkurrens på området.

Regeringen har funnit att det finns starka regionalpolitiska motiv för att fortsätta att minska kostnaderna för rikssamtalen.

Ett annat viktigt motiv för regeringens beslut är strävandena att i en 11 konkurrenssituation på teleområdet söka värna om ett samman- hallet telenät. Teletaxorna överensstämmer dåligt med televerkets kostnader. Det innebär exempelvis att utlands- och rikssamtal i genomsnitt är dubbelt så dyra som televerkets kostnader för dem. Det blir nu med ny teknik och ett allt informationsintensivare produktionssätt intressant och möjligt för företagen att slippa dessa överpriser genom att leda trafiken vid sidan av det allmänna telenätet. Stora kunder eller med televerket konkurrerande företag kan etablera egna långdistansnät och utnyttja televerkets lokalnät för att nå slutanvändarna. Med nuvarande taxesättning skulle televerket komma att göra stora förluster på sin del av ett sådant nät, dvs. kraftigt subventionera konkurrenterna. Dessa kan däremot "skumma grädden" och hålla betydligt lägre avgifter för den långväga delen än televerket och ändå få en stor vinst.

Vad föredraganden anfört om kostnadsanpassningen av televerkets taxor lämnades utan erinran av riksdagen (TU17, rskr. 212).

Frågan om teletaxor togs upp även i den telepolitiska propositionen 1988 (prop. 1987/88:118 s. 15 och 18). Departementschefen föreslog att den successiva omläggningen av televerkets taxor skulle fullföljas och anförde därvidlag: Användarnas behov skall styra utbudet av teletjänster. Därför är det viktigt att utbudet av andra än grundläggande telekommunikationer styrs av kundernas individuella preferenser och efterfrågan. Priserna för dessa tjänster skall i princip kostnadsanpassas.

Det finns även skäl att bättre kostnadsanpassa avgifterna för grundläggande telekommunikationer. Den nuvarande taxestrukturen i telefonnätet visar dålig överensstämmelse med televerkets kost- nader. Det medför bl.a. ett ineffektivt utnyttjande av teletjänsterna. För grundläggande telekommunikationer skall taxorna utjämnas och sociala och regionalpolitiska hänsyn därigenom tas. Tillgången till telefon är en så grundläggande nyttighet att taxesättningen enligt min mening bör spegla en vilja hos statsmakterna att se till att alla har råd att ha telefon.

Våren 1991 beslutade riksdagen om införande av ett pristak för telefoni som innebar att telefontaxoma skulle få öka med högst 70 procent av förändringen av nettoprisindex (prop. 1990/91:87, TU28, rskr. 369). Pristaket kombinerades med ett krav på att Televerkets totalproduktivi- tet skulle öka med 3 procent per år. Med det sålunda fastlagda prismålet och mot bakgrund av riksdagsbeslutet i anledning av 1986/87 års budgetproposition om en omstrukturering av taxorna bedömdes taxebesluten kunna fullt ut delegeras till Televerket. Det nya prismålet skulle gälla med början är 1992 och med år 1991 som basår.

Taxeomläggningen skulle genomföras den 1 januari 1992, då också det för omläggningen erforderliga författningsstödet skulle träda i kraft genom en ändring i teleförordningen. Huvudsakligen innebar ändringen att regeringens rätt att besluta om hushållens abonnemangsavgift, om samtalsmarkeringsavgiften samt om markeringsintervallens längd för lokalsamtal delegerades till Televerket.

I december år 1991 beslutade riksdagen, med bifall till ett motions- yrkande, att ompröva det sistnämnda riksdagsbeslutet och uttalade att pristaket för telefontaxoma borde formuleras om (1991/92:FiU10, rskr. 108). Taket borde, framhölls det i det nya beslutet, knytas till den del av verksamheten där verket saknar konkurrens, dvs. till hushållens telefonkostnader. I avvaktan på en prövning av ett annat pristak borde ikraftträdandet av de tidigare beslutade ändringarna skjutas upp ett halvt år.

I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7) framhöll regeringen att den i samband med att den tar ställning till en bolagise- ring av Televerket hade för avsikt att genomföra en fördjupad analys av bl.a. telemarknaden, televerket och statens ägarroll. I detta sammanhang underströks vikten av att en riktig kostnadsfördelning sker på olika teletjänster och att detta avspeglas i priset.

I kompletteringspropositionen 1992 (prop. 1991/92:150, bil l:4, s.3) återkom regeringen till frågan, varvid departementschefen bl.a. anförde:

Som jag nämnde pågår en genomlysning inom kommunikations- departementet av bl.a. televerkets kostnadsstruktur och principer för taxesättning. Resultatet av detta arbete kommer att ligga till grund för ställningstagandena kring principer för fördelning av gemensam— ma kostnader på olika kundkategorier, vilket självfallet också påverkar den framtida taxestrukturen. I detta omfattande arbete kommer naturligen frågor om pristak m.m. att behandlas. Jag anser det nödvändigt att vid utformningen av framtida pristak beakta att detta i första hand bör tillämpas på de områden som är utsatta för ingen eller svag konkurrens, dvs. för närvarande hushållstelefonin. I avvaktan på att det arbete jag redogjort för slutförs och att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till bl.a. pristak och principer för en framtida taxestruktur bör någon genomgripande omstrukturering av televerkets taxor inte genomföras under år 1992.

12.2.2. EG:s direktiv om tillhandahållande av öppna nät

Enligt EG—rådets direktiv (90/387/EEG) om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät (ONP- direktivet) läggs vissa principer fast. De grundläggande principerna för de villkor som skall gälla för tillhandahållande av öppna nät framgår av art 3. Det sägs där att villkoren måste baseras på objektiva kriterier, att de måste vara öppna och publiceras på ett lämpligt sätt samt att de måste garantera likformighet vid anslutning och i enlighet med gemenskapsrätten inte får vara diskriminerande.

Dessa principer utvecklas närmare i bilaga 2 till ONP-direktivet. Avsikten är att principerna skall ligga till grund för en harmonisering inom gemenskapen. Det framgår av direktivbilagan att principerna i huvudsak skall innebära följande:

- Taxor måste baseras på objektiva kriterier, speciellt då det gäller tjänster, och områden som innefattas av speciella eller exklusiva rättigheter måste i princip vara kostnadsorienterade, varvid skall gälla att fastställandet av den aktuella taxenivån skall fortsätta att ligga inom ramen för nationell lagstiftning och inte beröras av de villkor som gäller för tillhandahållande av öppna nät. När dessa taxor fastställs, bör ett av målen vara utformning av effektiva taxeprinciper inom hela gemenskapen, samtidigt som en allmän service garanteras åt alla. - Taxorna måste vara transparenta och måste vederbörligen publiceras. - För att ge användare möjlighet att välja mellan de individuella tjänsteelementen, i den utsträckning tekniken så medger, måste taxor vara tillräckligt specifika i enlighet med konkurrensreglerna i Romfördraget. I synnerhet skall tilläggsfunktioner, som införs för att tillhandahålla speciella extra tjänster, i allmänhet debiteras, oberoende av övriga inkluderade funktioner och överföringen som sådan. - Taxorna får ej vara diskriminerande och skall garantera likformig behandling.

Varje debitering för tillgång till nätresurser eller nättjänster måste stämma överens med ovan angivna principer och med konkurrens- reglerna i Romfördraget. Vid debitering måste hänsyn också tas till principen om en rättvis fördelning av de globala kostnaderna för de använda resurserna och behovet av en rimlig avkastningsnivå för investeringar. Vidare sägs att det kan finnas olika taxor. Detta gäller i synnerhet för att hänsyn skall kunna tas till överskottstrafiken under högtrafikperioder och bristen på trafik under lågtrafikperioder, förutsatt att taxedifferenserna kan rättfärdigas kommersiellt och inte strider mot de principer som angetts ovan.

Taxebestämmelser finns också i förslaget till rådsdirektiv om tillämpning av ONP-villkor för uthyrning av fasta förbindelser (ONP— leased lines), enligt uppgift nyligen antaget av Rådet. Dessa be- stämmelser bygger naturligen på de ovan redovisade principerna. I förslaget hänvisas således till de grundläggande principerna om kostnadsorientering och transparens. Det framhölls dessutom att taxesättningen inte får vara beroende av vad den fasta förbindelsen skall användas till. Normalt bör taxorna innefatta en anslutningsavgift samt en abonnemangsavgift, dvs. en fast avgift per period. Om andra avgiftselement förekommer skall dessa vara transparenta och baserade på objektiva kriterier.

I ett förslag till rådsdirektiv om tillämpning av ONP-villkor för rösttelefoni (ONP-voice telephony) tillämpas ett motsvarande synsätt som nyss redovisats. Det föreslås där att taxor för anslutning till och användning av allmänt tillgängligt telefonnät inte får vara beroende av vilket slag av teleanvändning som kommer att ske. Därmed torde t.ex. avses att taxan inte får vara olika beroende på om abonnemanget utnyttjas för telefoni eller telefax. Det föreslås också regler om förbud mot att ha en sammanslagen taxa för flera teletjänster.

På motsvarande sätt som föreslås beträffande direktivet om uthyrning av fasta förbindelser finns här också förslag om hur avgifter för telefoni normalt skall vara uppdelade.

Med avseende på den grundläggande principen om att taxorna skall vara kostnadsorienterade ges i direktivförslagen vissa utgångspunkter för hur detta skall genomföras. I detta sammanhang framhålls att de nationella myndigheterna skall se till att de som tillhandahåller förbindelser respektive telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät har ett sådant redovisningssystem som gör att det blir möjligt att identifiera följande kostnadsdelar:

- direkta kostnader som operatören har för att etablera, driva, underhålla, marknadsföra och fakturera förbindelserna resp.

telefonitjänsten,

- gemensamma kostnader, dvs. kostnader som inte kan direkt hänföras vare sig till uthyrningen av förbindelser resp. telefonitjän- sten eller till andra verksamheter, - såvitt gäller rösttelefoni, andra kostnader som ingår i taxan av policyskäl, t.ex. kostnader för tillhandahållande av telefonitjänst över hela landet, kostnader för service åt handikappade och människor med särskilda behov, kostnader för alarmeringsverk— samhet, etc.

I direktivförslagen utvecklas dessutom närmare efter vilka principer som de gemensamma kostnaderna skall fördelas.

12.2.3. Överväganden

Betydelsen av att det finns förutsättningar för en effektiv konkurrens på telekommunikationsområdet har betonats i olika sammanhang. Förekomsten av konkurrens är som därvid påtalats av stor vikt för att det skall bli en fungerande marknad med ett mångfacetterat utbud och låga priser (prop.1991/921100 bil 7, s. 145). Ett viktigt medel, kanske det viktigaste, för att kunna konkurrera framgångsrikt är priset. Prissättningen kan emellertid också leda till att konkurrensen snedvrids i olika avseenden. En felaktig prissättning kan leda till skada såväl för den som tillhandahåller den efterfrågade tjänsten som för den som efterfrågar den.

Som framgår av redovisningen av riksdagsbehandlingen av taxefrågoma har prissättningen på teleområdet i Sverige ansetts felaktig. Den grundläggande felaktigheten hänför sig till att de olika tjänsterna eller delar av tjänsterna antingen har varit överprissatta eller underprissatta. Följden har blivit korssubventionering mellan olika verksamheter inom Televerket. Det anses finnas ett antal olika fall av obalans inom teletaxoma. Sålunda subventionerar samtalsavgiftema abonnemangsavgifterna, abonnemangsavgifterna på företag sub- ventionerar hushållens abonnemangsavgifter, långdistanstrafiken (internationell och långväga inrikestrafik) subventionerar lokaltrafiken och den lokala tätortstrafiken subventionerar den lokala glesbygds— trafiken. På det sätt som riksdagen har angett har detta skadliga verkningar. För att komma till rätta med missförhållandena har riksdagen beslutat att priserna på Televerkets tjänster skall anpassas till de kostnader som produktionen av dessa tjänster innebär. Med andra ord är inriktningen att priserna skall kostnadsanpassas.

För såväl Televerket som de aktörer som vill använda sig av delar av Televerkets nät och andra allmänt tillgängliga telenät torde med kostnadspassade priser konkurrensförhållandena bättre svara mot det långsiktiga målet om fungerande marknader på telekommunikationsom- rådet.

Av genomgången av EG:s ONP-direktiv framgår att inriktningen är densamma inom gemenskapen. Det ledande begreppet är här kost— nadsorientering. Någon avgörande skillnad mot det här i landet använda begreppet kostnadsanpassning torde knappast föreligga.

Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till den betydelse som prissättningen har bör det enligt min mening i telelagen tas in en föreskrift om den ledande principen för prissättningen. Det bör därför föreskrivas att tillståndshavares taxor för användning av telefonitjänst inom allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållande av för- bindelser skall grunda sig på tillståndshavarens kostnader, dvs. vara kostnadsorienterade.

Inom EG läggs stor vikt vid att taxor finns publicerade. Att en fullödig information i dessa hänseende från dem som tillhandahåller

teletjänster och förbindelser är av vikt torde vara helt klart. Det bör därför föreskrivas att tillämpade taxor skall hållas allmänt tillgängliga av tillståndshavarna.

Den av riksdagen fastlagda inriktningen på kostnadsanpassning kommer genom dessa bestämmelser att följa direkt av telelagen. Dessutom innebär bestämmelsen om kostnadsorientering att en grundläggande princip enligt EG:s direktiv läggs fast. Det kan i och för sig inte uteslutas att efter hand som utvecklingen inom EG fortskrider efter de riktlinjer som dragits upp genom ONP—ram- direktivet det visar sig finnas behov av ytterligare föreskrifter inom detta område. Det finns dock enligt min uppfattning skäl att avvakta därvidlag. Något ytterligare behov av att införliva ONP-direktivets bestämmelser i lag synes inte föreligga för närvarande.

Kostnadsorientering är förvisso inget exakt begrepp. Det finns inom ramen för detta säkert utrymme för olika bedömningar av huruvida en taxa verkligen kan anses uppfylla ett sådant krav. För att närmare bestämma innehållet i begreppet torde de ovan redovisade direktivför- slagen dock kunna tjäna till ledning. Efter hand kan det dessutom förväntas att det genom Telestyrelsens tillsynsåtgärder kommer att utbildas en praxis på området.

Förhållandet att begreppet kostnadsorienterad i och för sig lämnar ett visst tolkningsutrymme förtär enligt min mening inte nyttan av att ha en föreskrift med sådant innehåll. Genom bestämmelsen blir det klart för alla aktörer som har att beakta lagen, vilken betydelse som prissättningen har. Även om det inte i alla fall visar sig vara möjligt att bestämma huruvida en taxa är kostnadsorienterad eller inte torde bestämmelsen ha den nyttan att den ger utrymme för att ingripa mot uppenbara fall av felaktig prissättning. Den felaktiga prissättningen kan därvid bestå inte bara i ett pris som överstiger kostnaderna. Det kan också vara fråga om ett pris som klart understiger dessa. I sistnämnda fall kan syftet vara att genom prisdumpning under en begränsad tid konkurrera ut andra aktörer. Även detta bör kunna angripas med stöd av bestämmelsen.

Vad gäller ersättningen vid samtrafik hänvisas till avsnitt 13.3

Av den ovan redovisade riksdagsbehandlingen framgår att även om kostnadsanpassning av taxorna i princip bör ske finns det, för de sektorer där konkurrens knappast kan förväntas alls eller kan förväntas att den blir svag, anledning att ha en prissättning som avviker från den annars förordade. I telelagen bör det därför tas in en föreskrift som gör att regeringen får rätt att meddela föreskrifter som innebär att det blir möjligt att avvika från kostnadsorienteringen. Detta bör dock vara begränsat till den grundläggande telekommunikationstjänsten, dvs. tele— fonitjänsten till fast anslutningspunkt. Något pristak för mobila teletjänster respektive hyrda förbindelser skall alltså inte kunna föreskrivas. Inom ramen för det föreslagna bemyndigandet bör regeringen kunna utforma pristak för bestämda grupper av tele-

fonitjänstanvändare.

13. Samtrafikfrågor, uthyrning av för— bindelser m.m.

En skyldighet bör gälla för tillståndshavare att upplåta telenät för samtrafik avseende telefonitjänst.

Samtrafikvillkoren liksom villkor för uthyrning av förbindelser skall ha sin grund i EG:s ONP-regler, dvs. bl.a. vara objekti- va, transparenta, icke-diskriminerande. Inom ramen för rim- liga affärsmässiga hänsynstaganden skall villkoren skapa utrymme för en effektiv konkurrens på telemarknaden.

Telestyrelsen skall medla i tvister mellan teleoperatörer om samtrafik, uthyrning av förbindelser och andra frågor. På begäran av part bör myndigheten kunna yttra sig i fråga om ett villkor är förenligt med telelagens bestämmelser. Tele- styrelsen skall också kunna meddela de förbud och föreläggan- den som behövs för att få till stånd rimliga överenskommelser om bl.a. samtrafik. I sista hand kan ett tillstånd enligt tele- lagen återkallas för den som inte rättar sig efter myndighetens beslut.

I fall av missbruk av dominerande ställning m.m. bör den nya konkurrenslag som håller på att utarbetas tillämpas.

I regeringens direktiv för mitt utredningsuppdrag sägs att de s.k. samtrafikvillkoren intar en central plats när en telelag utarbetas. Enligt direktiven bör det förutsättningslöst utredas hur villkor för samtrafik bör regleras författningsmässigt. Därvid bör övervägas om en eventuell skyldighet för enskilda att upplåta nät för samtrafik bör regleras i lag eller i form av villkor för tillstånd. Det sägs vidare i direktiven att jag bör överväga en lämplig ordning för lösning av tvister mellan operatörer.

13.1. Bakgrund

Samtrafik är den process som innebär att kopplad teletrafik som transporteras i ett nät överlämnas för fortsatt transport i ett annat nät. Överlämnandet från ett nät till ett annat sker vid en punkt som tekniskt definieras som ett gränssnitt.

13.1.1. Olika fall av samtrafik

I det följande ges några exempel på samtrafik som för närvarande förekommer och där Televerkets nät används.

Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och telefonnät i annat land

Samtrafiken har sin grund i samarbete med andra länders teleo- peratörer, som erhåller ersättning för teletrafiken enligt avtal mellan Televerket och resp. teleoperatör. Avräkningsbeloppen regleras i internationella avtal.

Näten kopplas samman via internationellt standardiserade transmiss— ions- och signalsystem. Det mest moderna signalsystem som för närvarande finns tillgängligt i ett antal länder är Signalsystem nr 7, s.k. röd ITUP (International Telephone User Part).

Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och egna eller andra operatör- ers mobiltelenät

Här förekommer olika fall - Samtrafik mellan Televerkets telenät och Televerkets NMT-nät - Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och Comviks analoga mobiltelenät - Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och GSM—nät (Televerket Radio, Comvik GSM AB, Nordic Tel AB)

Televerket tar i dessa fall enligt särskilt avtal ut ersättning av mobilteleoperatören för förmedlingen av teletrafiken och andra tjänster, t.ex. betalningsförmedling. I dag gäller en avgift för samtrafik som fastställts av Televerket på grundval av regeringens beslut den 24 januari 1991 om villkor för viss samtrafik med Televerkets kopplade telenät. Jag återkommer till detta beslut i det följande. Den ersättning som nu tas ut har inte någon automatisk koppling till någon abonnent— taxa.

Med det sätt som dagens teknik tillämpas på saknas möjlighet för mobilteleoperatörer att individuellt bestämma taxan mot abonnenter i Televerkets nät, vilket betyder att alla operatörer måste ha samma taxa. Den här restriktionen finns inte för en abonnent som är ansluten till en AXE-växel.

Televerkets telefonnät kopplas samman med mobiltelenäten via nationellt och internationellt standardiserade gränssnitt som fastställts av Telestyrelsen. Gränssnitten är i princip desamma som gäller för samtrafik med andra länder.

Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och privata telenät

Även här kan olika exempel ges - Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och geografiskt spridda nät, som ägs av företag eller organisationer och är avsedda för dessas interna telekommunikation - Samtrafik mellan Televerkets telefonnät och geografiskt begränsade nät för kommunikation inom aktuellt geografiskt område

I dessa fall ansluts det privata nätet på i princip samma sätt som en abonnent till Televerkets telefonnät. För utgående samtal från det privata nätet betalar teleoperatören Televerkets normala kundtaxa. För inkommande samtal får den privata teleoperatören inte någon ersättning från Televerket. Den uppringande abonnenten betalar då normal - av Televerket bestämd - kundtaxa till Televerket. De privata näten ansluts till Televerkets nät på samma sätt som abonnentväxlar enligt Tele- styrelsens föreskrifter.

Några andra samtrajikfall

Utöver de samtrafiksituationer som nämnts i det föregående kan bl.a. följande fall aktualiseras i framtiden. Såväl dessa som de ovan redovisade relateras till telefontrafik, men det som sägs är tillämpligt även på datatrafik.

Samtrafik kan komma till stånd mellan Televerkets telefonnät och annat internationellt (fast) telefonnät för trafik till eller från abonnenter i Televerkets nät via något annat nationellt eller internationellt telefonnät till eller från abonnenter i andra länder. En abonnent hos Televerket skulle då kunna välja att telemeddelandet förmedlas via Televerket eller via någon annan teleoperatör. Detta kan ske genom särskilda accesskoder eller genom att ett visst alternativ finns inpro- grammerat i den lokalstation som abonnenten är ansluten till.

Samtrafik kan också tänkas förekomma i fråga om teletrafik från en abonnent i Televerkets nät via något annat nationellt nät till en abonnent i Televerkets nät. Det innebär att en abonnent skulle kunna välja att ett telemeddelande förmedlas av Televerket eller en annan teleoperatör på i princip samma sätt som gäller för internationell teletrafik. Även här kan accesskoder användas som indikerar att telemeddelandet förmedlas via en annan teleoperatör. Alternativt kan förmedlingen förprogrammeras.

Ytterligare ett exempel är teletrafik mellan en abonnent i Tele— verkets nät och en abonnent i ett annat rikstäckande nationellt telenät.

Detta innebär alltså att samtal skulle behöva kunna kopplas mellan abonnenter i Televerkets nåt och en annan teleoperatörs nät. I ett sådant fall skulle olika telefonnummer kunna vara knutna till den teleoperatör som ett abonnemang har tecknats hos eller så skulle accesskodtekniken kunna användas.

13.1.2. Vissa uttalanden om samtrafikvillkor m.m. Post- och Teleutredningen

Post- och Teleutredningen berörde frågan om samtrafikvillkor och anförde bl.a. följande (SOU 1990:27 s. 107).

Televerket kan f.n. införa "samtrafikvillkor" genom eget beslut med stöd av bemyndiganden som finns i teleförordningen (1985:765). För vår del förordar vi att sådana villkor bör ha karaktären av avtalsvillkor. Med tanke på televerkets starka ställning i avtals- förhandlingar om samtrafik och därefter i ett avtalsförhållande anser vi det motiverat att statsmakterna överväger en särskild ordning för tvistlösning. Vi bedömer att det därvid kan krävas någon form av fristående teleteknisk och juridisk kompetens. Sannolikt kommer antalet tvistefall i samtrafikfrågor att vara mycket begränsat. Det behov av insyn från statsmakternas sida som kan finnas för att säkerställa konkurrensneutralitet, t.ex. mellan koncerninterna respektive koncernexterna enheter och tjänster, bör kunna till- godoses genom revisionsinsatser el.dy1. Genom "samtrafikvillkor" anser vi att det blir en rimlig avvägning mellan de tre delmålen för telepolitiken - - -. Sådana villkor medför också att kravet på en solidarisk betalning av tillgängligheten till grundläggande telekommunikationer tillgodoses. Sålunda kommer alla företag som vill vara verksamma på telefontjänstområdet att vara med och bidra ekonomiskt.

Tele-och postkundsutredningen

Med avseende särskilt på förhållandet näringsidkare emellan anförde Tele- och postkundsutredningen följande (SOU l990:100 s. 187).

Beträffande sådana kundförhållanden är t.ex. lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare tillämplig. Frågor kan också uppkomma rörande konkurrensbegränsande åtgärder såsom olika former av etableringshinder. I dessa och liknande sammanhang har NO en viktig funktion att fylla. Detsamma gäller SPK. Beträffande delar av televerkets verksamhetsområde kan nämnas att STN , enligt 2 & i nämndens instruktion, skall följa konkurrenssituationen inom nämndens verksamhetsområde och göra de framställningar som behövs till regeringen, chefen för ett departement eller andra statliga myndigheter (prop. 1987/88:118 s. 20 ff och regeringens för- ordningsmotiv 1989:l s. 19).

I remissyttrande över Tele— och postkundsutredningens betänkande anförde NO bl.a. följande. Mot bakgrund av Televerkets dominans och andra aktörers beroendeställning i förhållande till Televerket vid etablering på den svenska nättjänstmarknaden är det olämpligt att villkoren för tillgång till och samtrafik med det kopplade telenätet helt handhas av Televerket, även om någon form av förhandlingar mellan Televerket och andra aktörer naturligtvis alltid kommer att behövas. Från rent principiella utgångspunkter är det emellertid svårt att motsätta sig att även sådana villkor får karaktären av privaträttsliga avtalsvillkor och inte föreskrifter. Vad som inger betänkligheter från konkurrenssynpunkt är att den risk för missbruk som i och för sig alltid finns på marknader med en dominerande aktör framstår som särskilt allvarlig när aktören behärskar en för övriga aktörer och även konkurrenter så viktig tillgång som i detta fall det rikstäckande telenätet utgör.

NO anförde vidare:

NO vill mot bakgrund av ovanstående framhålla att det från konkurrenssynpunkt kan ifrågasättas om det i vissa fall är tillräckligt med de ökade möjligheter att angripa avtalsvillkoren som ges till följd av att den rättsliga relationen ges karaktär av avtalsvillkor. Framförallt gäller det ekonomiska villkor som uppställs för att agera på marknaden såsom t ex taxan för andra operatörer att bedriva s k samtrafik med telenätet. Sådana ekonomiska villkor torde endast med svårighet kunna angripas med lagen (1984:292) om avtalsvill- kor mellan näringsidkare. Enligt motiven till lagen (prop 1983/84:92 s 20) är det inte meningen att dessa regler skall kunna användas som ett medel för priskontroll eller för att tillförsäkra näringsidkare vissa skäliga ekonomiska marginaler. I likhet med vad NO enligt ovan tidigare uttalat är det inte heller säkert att konkurrenslagen, i vart fall i dess nuvarande form, medför tillräckliga garantier för att säkerställa att det inte skall uppkomma välfärdsförluster till följd av missbruk av marknadsmakt.

Regeringens beslut den 24 januari 1991 om villkor för viss samtrafik med Televerkets kopplade telenät m.m.

I en skrivelse till regeringen den 6 april 1990 aktualiserade Televerket frågan om samtrafik mellan det kopplade telefonnätet och mobiltelenät enligt det s.k. GSM-systemet. Skrivelsen ledde fram till regeringens beslut den 24 januari 1991 om villkor för viss samtrafik med Tele- verkets kopplade telenät m.m. Genom beslutet har regeringen uppdragit åt Televerket att med stöd av 4 & teleförordningen före den 1 mars 1991 fastställa villkor för samtrafik mellan Televerkets kopplade telefonnät och cellulär mobilkommunikation enligt det paneuropeiska digitala systemet, GSM. I regeringsbeslutet sägs bl.a. följande.

Cellulär landbaserad mobilkommunikation är ett betydelsefullt komplement till teletjänster baserade på det fasta kopplade tele— fonnätet. Regeringen delar televerkets uppfattning att det på ekonomiskt och tekniskt rimliga och offentliga villkor skall vara möjligt för operatörer av sådana nåt att få tillgång till televerkets kopplade telenät för samtrafik. Gränssnitten mellan televerkets kopplade telefonnät och de an- slutande näten bör vara internationellt standardiserade och skall möjliggöra samtrafik på lika villkor. Handligarna i ärendet visar beträffande samtrafik mellan det allmänna nätet och GSM-nät att signalprotokoll enligt s.k. Röd ITUP fyller detta krav. Villkor för samtrafik bör tills vidare fastställas av televerket. Med hänsyn bl.a till den förväntade utvecklingen av teletjänstmarknaden kan frågan dock behöva ses över. Regeringen kommer därför senare att besluta om utredning av formerna för hur villkor för olika fall av samtrafik i framtiden bör fastställas samt hur eventuella tvister mellan televerket och anslutna operatörer skall lösas. Huruvida en myndighet (förslagsvis statens telenämnd) skall följa utvecklingen av samtrafik och ta initiativ till förändringar av den författningsmässiga regleringen m.m. bör också övervägas. Aven frågor rörande skyddet för den personliga integriteten och andra sekretessfrågor vid samtrafik behöver belysas. Televerket har riksdagens och regeringens uppdrag att ytterligare kostnadsanpassa taxestrukturen för trafik på det fasta kopplade telefonnätet. Regeringen avser att utvärdera de långsiktiga konsekvenserna av de ekonomiska samtrafikvillkor som nu kommer att tillämpas. - — - Villkoren skall gälla tills vidare och medge konkurrensneutralitet. De gällande villkoren för de analoga NMT-systemen skall beaktas och om så behövs bör initiativ tas till en justering av dem så att konkurrensneutralitet kommer att råda mellan operatörer av de olika systemen. Det internationella signalprotokollet Röd ITUP skall användas för gränssnittet mellan det allmänna telenätet och GSM-näten. Vid'bestämmande av anslutningsnivå och antalet anslutningspunkter skall GSM-operatörens önskemål ges stor tyngd inom ramen för vad som är tekniskt möjligt. De ekonomiska villkoren för anslutningarna får bestämmas på basis av de faktiska kostnaderna. Eftersom de gällande samtalsavgifterna inte kan anses vara till- räckligt kostnadsanpassade för att användas som taxeprincip för samtrafik av den ifrågavarande arten, skall tills vidare de ekonomis- ka villkoren baseras på den taxa som gäller vid nationell förlängning av nordiska operatörers trafik i det allmänna nätet. Regeringen uppdrar åt televerket att aktivt verka för att de in- ternationella avräkningstaxorna kostnadsanpassas.

Andra samtrafikfall

Det finns inte tillräckligt underlag för att bestämma villkor för andra samtrafikfall än mellan det allmänna nätet och mobiltelefonnätet. Regeringen uppdrar därför åt televerket att tills vidare, i avvaktan på att ett sådant underlag för ett ställningstagande föreligger, i tillämpliga delar tillämpa samma villkor för alla samtrafikfall.

Med hänvisning till det ovan redovisade regeringsbeslutet har Televerket fastställt villkor att gälla tills vidare för svenska GSM- operatörer enligt följande.

Utrustning för cellulär mobilkommunikation, GSM, får samtrafikera med Televerkets kopplade telefonnät om de uppfyller de tekniska kraven i Televerkets standard 8211-A 300 - - 8211-A 307 och krav enligt svensk standard SS 436 14 51 vad gäller elsäkerhet och SS 447 20 22 Klass A vad gäller radiostörningar. För samtrafik mellan telenät för cellulär mobilkommunikation, GSM, och Televerkets kopplade telefonnät till eller från abonnent ansluten till Televerkets kopplade telefonnät debiterar Televerket 0.082 SDR/minut (exkl. moms), vilket då villkoren fastställdes motsvarade ca 0.65 SEK/minut (exkl. moms). För tillhandahållande av andra teletjänster gäller att särskild överenskommelse får träffas.

Rapporten Televerket AB ? - en Översyn av Televerkets associationsform

I en rapport till kommunikationsministern den 1 december 1991 om Televerkets framtida associationsform, "Televerket AB?", som gjorts av Mats B-O Larsson sägs (s. 99 f) följande om villkor för samtrafik.

En annan åtgärd som jag bedömer väsentlig är att villkoren för den s.k. samtrafikavgiften dels klarläggs, dels fastställs så att den blir konkurrensneutral. Samtrafikavgiften är den avgift som Televerkets konkurrenter får betala för att koppla samtal mellan de egna abonnenterna och Televerkets abonnenter. Förutsättningarna för beräkning av den nuvarande samtrafikavgiften har ej fastställts genom en opartisk analys. Enligt uppgift från Televerket finns i den nuvarande samtrafikavgiften Televerkets kostnader för regionala och sociala åtaganden invägda. Samtrafikavgiften har därmed ett samband med Televerkets regionala och sociala åtaganden. Avgiften har satts till 65 öre/min. Beloppet är en genomsnittskostnad för olika samtrafikformer. Samtrafikavgiften utgör en viktig förut- sättning för en rättvis konkurrens. En sådan uppnås endast om avgiften återspeglar de verkliga kostnaderna för att upplåta nätet för samtrafik med konkurrenter - dvs. avgiften görs kostnadstrans- parent. Vidare finns skäl för att avgifterna fastställs av en oberoende myndighet. Samtrafikavgifterna och andra taxor bör dessutom vara offentliga och publiceras. De bör gälla lika för alla, även för Televerket internt. Ar det möjligt att fullt ut tillämpa kostnadsanpassade taxor? Troligen inte! Internationella erfarenheter (bl.a. USA) visar att det finns svårigheter. Dessa beror bl.a. på att de gemensamma kostnaderna inte alltid entydigt kan hänföras till en viss tjänst. Det blir slutligen en bedömningsfråga. Eftersom teleföretaget alltid har ett informa- tionsövertag i förhållande till den övervakande myndigheten kan det inte uteslutas att dessa bedömningar görs till det egna företagets fördel. Någon totalt rättvisande taxesättning torde därmed aldrig kunna erhållas, utan prissättningen blir alltid en kompromiss med verklig- heten. Det viktigaste är dock att Televerket och dess konkurrenter möter samma avgifter, så att en rättvis konkurrens erhålls.

Villkor för samtrafik och dess lagreglering är viktig för att uppnå en rättvis konkurrens. Jag konstaterar att denna fråga ingår i telelagsutredningens uppgifter att behandla. Jag anser att frågan är av strategisk betydelse vid en förändring av Televerkets associa- tionsform.

13.1.3. Samtrafikfrågor m.m. i EG-sammanhang

De EG-dokument som rör teleområdet har redovisats ovan se avsnitt 3. Av betydelse för förhållandet mellan s.k. teleorganisationer och andra teleoperatörer på telemarknaden är i första hand Kommissionens direktiv om konkurrens på marknaderna för teletjänster (avsnitt 3.2) och Rådets ramdirektiv om öppna nät, ONP. Den närmare regleringen finns i följddirektiv och förslag till direktiv beträffande ONP för hyrda förbindelser resp. telefoni (avsnitt 3.3.2-3.3.3). Det finns anledning att stryka under att denna reglering har sin grund i Romfördragets konkurrensregler (artiklarna 85 och 86).

Utgångspunkten i EG-regleringen är att skapa förutsättningar för en öppen marknad och konkurrens inom medlemsstaterna i det allmänt tillgängliga telenätet, dvs. den allmänt tillgängliga infrastrukturen för telekommunikation som finns uppbyggd i staterna. De villkor som används då nätet tillhandahålls skall baseras på objektiva kriterier, vara tydliga och klara, icke-diskriminerande samt offentliga. Samtidigt ges utrymme för att göra vissa förbehåll. Sådana får avse s.k. väsentliga krav. Härmed avses krav som syftar till att hindra att nätet eller de som använder det skadas eller att nätets drift eller brukande störs. Vidare avses samverkan mellan tjänster i s.k. berättigade fall och datasäkerhet. Dessutom får villkor ställas upp att endast terminalutrust— ning som uppfyller specifika krav får anslutas till nätet.

Vidare ges enligt artikel 3, punkt 3, i ramdirektivet för ONP utrymme för restriktioner som utövas genom sådana s.k. speciella eller exklusiva rättigheter som en medlemsstat har tillagt en teleoperatör. Med exklusiva rättigheter avses ett rättsligt monopol att tillhandahålla en viss tjänst eller att driva viss verksamhet. Speciella rättigheter kan vara ett motsvarande förhållande utan att det föreligger ett formellt monopol.

Direktivet om ONP för hyrda förbindelser innehåller regler som har betydelse för hur överenskommelser om att hyra sådana förbindelser kan utformas. Information om villkor för hyrda förbindelser skall publiceras. Det gäller olika tekniska villkor, taxor, försäljnings- och användningsvillkor samt villkor för anslutning av terminaler. In- formationen skall vara lätt åtkomlig för användarna. Om telemyndig— heten inte bestämmer annat skall ändringar av villkoren publiceras senast två månader innan de tillämpas. Information om nya typer om

hyrda ledningar skall göras offentlig inom samma tidsram. För- säljningsvillkoren skall innehålla upplysningar om hur ledningar beställs och vidare om leveranstid, kontraktstid, reparationstid och återbetalnings- eller ersättningsprocedur. Existerande erbjudanden får upphöra endast efter det att de användare som berörs har hörts. Om dessa inte kommer överens om när ett erbjudande skall upphöra skall användarna ha möjlighet att lägga fram saken för telemyndigheten (artikel 5).

Medlemsstaterna skall garantera att förekommande restriktioner i fråga om tillgängligheten till och användningen av hyrda förbindelser har sin grund i s.k. väsentliga krav som upprätthålls av telemyndig— heten. Inga tekniska restriktioner får införas eller behållas beträffande anslutning av olika hyrda förbindelser till varandra eller för anslutning av hyrda förbindelser och allmänt tillgängliga telenät (artikel 6).

Respektive lands telemyndighet ges i direktivet vissa befogenheter som har betydelse för de villkor som kan användas. En särskild ordning skall finnas för myndigheten att på kortast möjliga tid pröva om de begränsningar som ställs upp av den som tillhandahåller hyrda förbindelser skall tillåtas. Begränsningarna kan avse vägran, avbrott eller reducering i tillhandahållandet av förbindelser. Medlemsstaterna skall garantera att denna ordning innebär en öppen beslutsprocess där parterna kan ta till vara sina intressen. Förfarandet skall inte begränsa parternas rätt till domstolsprövning. Telemyndigheten skall garantera att den som tillhandahåller hyrda förbindelser följer principen om icke- diskriminering när det allmänt tillgängliga telenätet används för att tillhandahålla tjänster som kan tillhandahållas även av andra. När hyrda förbindelser används för att tillhandahålla tjänster som inte reserverats genom speciella eller exklusiva rättigheter, måste samma slag av hyrda förbindelser erbjudas användare på lika villkor. Om den som tillhandahåller hyrda förbindelser anser att det är orimligt att erbjuda förbindelser enligt publicerade taxor och villkor i övrigt, måste överenskommelse träffas med telemyndigheten om att ändra villkoren i det särskilda fallet (artikel 8).

Medlemsstaterna skall garantera att taxorna för hyrda förbindelser följer de grundläggande principerna om kostnadsorientering och öppenhet (transparens). För att åstadkomma detta skall det samtidigt garanteras att den som tillhandahåller hyrda förbindelser använder ett redovisningssystem som gör det möjligt att kontrollera att principerna följs (artikel 10).

Förslaget till direktiv avseende ONP för telefoni (voice telephony) innehåller regler som rör frågor om samtrafik och förhållandena i övrigt mellan den som tillhandahåller infrastrukturen för telefoni och andra teleoperatörer.

Enligt förslaget skall användare ha rätt att bli anslutna till det allmänt tillgängliga telefonnätet och att ansluta terminalutrustning och ledningar till en anslutningspunkt i nätet samt använda det för telefoni

(voice telephony) och andra tjänster. Med användare menas både slutanvändare och teleoperatörer. Garanti skall finnas för att in- formation om tjänsten och nätet publiceras och är lätt tillgänglig. Telemyndigheten skall svara för att det allmänt tillgängliga telefonnätet görs tillgängligt för andra teleanvändare genom kommersiella och tekniska överenskommelser mellan parterna. En teleoperatör som tillhandahåller en konkurrensutsatt tjänst via det allmänt tillgängliga telefonnätet skall förse konkurrenter med icke-diskriminerande villkor för tillgång till nätet. Om en part begär det skall telemyndigheten ingripa och medla i syfte att bestämma villkor som är icke-diskrimine- rande, rättvisa och skäliga för båda parter. Liksom i direktivet om hyrda förbindelser skall telemyndigheten garantera att taxorna för användning av nätet följer de grundläggande principerna om kost— nadsorientering och öppenhet (transparens). Myndigheten skall också se till att det används redovisningssystem som gör det möjligt att kontrollera att taxorna är kostnadsorienterade. Medlemsstaterna skall garantera att olösta tvister mellan teleoperatörer, användare eller organisationer som representerar konsumentintressen och en teleo- peratör med speciella eller exklusiva rättigheter (teleorganisation) kan prövas av telemyndigheten eller av ett annat fristående organ.

13.2. Tvister om samtrafikvillkor m.m.

Det har från olika håll förts fram önskemål om att det skapas en särskild ordning för att lösa tvister om villkor för samtrafik. Frågan har berörts även av Televerket i verkets förslag till regeringen den 14 december 1990 om ändrade verksamhetsförutsättningar för Televerket. I förslaget anges att det bolagiserade Televerket i avtal med staten bör åta sig att följa beslut av en sådan instans. Vid mina kontakter med olika aktörer på telemarknaden under utredningsarbetet har det gång efter annan framhållits för mig hur betydelsefullt det är med en effektiv ordning för tvistelösning.

På sätt som redovisats ovan förekommer ett antal olika fall av samtrafik. Den tekniska utvecklingen och dynamiken på telemarknaden kommer sannolikt att föra med sig nya former eller tillämpningar i fråga om samverkan mellan telenät. I varje överenskommelse om villkor för samtrafik som skall träffas finns risk för att det uppstår konflikter. Självfallet är det så att parterna i vissa hänseenden har olika intressen att bevaka i förhandlingssituationerna. Det är därför också närmast naturligt att det kan bli svårt för parterna att komma överens i en del fall. I vissa hänseenden kan det bli så att parterna står så långt ifrån varandra att någon uppgörelse inte kan träffas. Det kan också vara på det sättet att det kan upplevas som att överläggningar förhalas i syfte att undvika uppkommande konkurrens eller av andra skäl. Andra tvister kan gälla konkreta frågor, såsom t.ex. ekonomiska

villkor för samtrafik. Att den frågan är kontroversiell framgår av bl.a. det ovan redovisade regeringsbeslutet (se avsnitt 13.1.2). Men detta följer också av hur betydelsefull avgiften är för de kommersiella förut— sättningarna att driva televerksamhet. I stort sett lika viktiga kan olika tekniska förutsättningar eller villkor vara. Som potentiella tvistefrågor kan här nämnas antalet överlämningspunkter eller anslutningspunkter, var dessa kan vara placerade, kostnaderna för att upprätta punkter etc. Även tillämpningar av befintlig teknik beträffande nummerfrågor, accesskoder eller taxerings— och dirigeringsfrågor kan innefatta tvisteämnen. Ytterligare exempel kan vara oenighet om vad som är möjligt att åstadkomma inom ramen för den teknik och det system som finns tillgängligt och vilken information som skall lämnas om ny teknik eller ändrade tekniska tillämpningar.

En del av nämnda frågor kan vara av enkel beskaffenhet. Andra däremot kan vara komplicerade i olika hänseenden. Ingående kunskap i teletekniska frågor är en förutsättning för förståelse av problemställ— ningarna. Likaså måste ekonomiska bedömningar av olika slag göras om ett kostnadsorienterat pris skall kunna bestämmas. Ett viktigt led här är att få fram tillräckligt underlag för att ta ställning i olika frågor.

Syftet med regleringen på telekommunikationsområdet har redovisats ovan (se avsnitt 9). Med hänsyn till detta syfte bör förutsättningar skapas för samtrafik avseende telefonitjänsten i allmänt tillgängliga telenät. Den nuvarande marknadssituationen gör att det är naturligt att det här handlar om i första hand Televerkets nät. Även den beslutade och kommande EG-regleringen om tillhandahållande av öppna nät, ONP, är inriktad på öppna allmänt tillgängliga telenät. Utgångspunkten i regleringshänseende bör vara en skyldighet för den som tillhandahål- ler telefonitjänst i allmänt tillgängligt telenät att driva verksamheten så att samtrafik med annan motsvarande verksamhet kan förekomma, dvs en skyldighet att upplåta nätet för samtrafik. Jag återkommer längre fram till samtrafik m.m. i andra fall och till grunderna för samtrafik— villkoren (avsnitt 13.3).

De villkor för samtrafik som kan förekomma kan till sin karaktär i princip jämställas med vilka andra privaträttsliga avtalsvillkor som helst. Det är därför naturligt att det i första hand bör ankomma på berörda parter att på egen hand sluta avtal om villkor och att inom ramen för affärsmässiga förhandlingar lösa uppkommande tvister. Detta sätt att betrakta villkorens rättsliga karaktär stämmer inte endast med det svenska synsättet (jfr SOU 1990: 100 s. 123 ff) utan även med hur samtrafikfrågor behandlas inom EG och i länder som i aktuellt hänseende kan jämföras med Sverige.

Vissa grunder för hur överenskommelserna bör se ut kan hämtas ur EG:s ONP-direktiv. De regler som ges där är emellertid inte på långt när så klara att de kan förväntas hindra tvister eller ge lösningar på tvister som kan uppstå. Den närmare innebörden i begreppen objektiva kriterier, kostnadsorientering, öppenhet (transparens), icke—dis—

kriminering och likformighet som används i direktiven kommer inte utan vidare att kunna preciseras. Sannolikt kommer i vart fall principen om kostnadsorientering att kunna ges varierande betydelse i olika situationer. Det förtjänar att framhållas att det än så länge inte finns några vägledande tolkningar av hur ONP-principema bör förstås.

13.2.1. Något om nuvarande ordning och förslaget till en ny konkurrenslag m.m.

Någon reglering särskilt för frågor om samtrafik eller andra privaträtts— liga relationer mellan teleoperatörer finns inte i dag. I relationen mellan parterna gäller emellertid allmänna avtals- och köprättsliga bestämmelser. Oskäliga villkor i ett ingånget avtal kan angripas med avtalslagens generalklausul (36 5). Enligt lagen (l984z292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare kan vidare Marknadsdomstolen förbjuda en näringsidkare att i fortsättningen använda ett villkor som anses oskäligt eller väsentligen samma villkor i liknande fall. Be- träffande konkurrensbegränsande åtgärder, såsom olika former av etableringshinder, har NO och SPK haft viktiga funktioner att fylla. Genom förslag som lagts fram under våren i år har dessa funktioner förts samman i en ny konkurrensmyndighet - Konkurrensverket (prop. 1991/92:100 bil. 13 s. 133). Myndigheten är verksam fr.o.m. den 1 juli i år.

Ett förslag föreligger också om en ny konkurrenslagstiftning (se SOU 1991:59 och Ds 1992:18). Syftet är att konkurrensreglerna i en ny svensk konkurrenslag skall utformas på i princip samma sätt som EG:s konkurrensregler i Romfördragets artiklar 85 och 86. Konkur- rensreglerna för de rent svenska förhållandena får härmed i princip samma innehåll som inom EG. Förslaget innehåller ett förbud mot avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samord- nade förfaranden, som har till syfte eller resultat att konkurrensen på den svenska marknaden hindras, inskränks eller snedvrids på ett märkbart sätt. Från detta förbud skall undantag kunna göras i vissa fall. Avtal eller avtalsvillkor, liksom beslut som är förbjudna skall vara ogiltiga.

Förslaget innehåller vidare ett förbud mot varje missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden.

Gemensamt för de båda förbuden är enligt förslaget att en över— trädelse skall kunna medföra skadeståndsskyldighet samt kunna föranleda konkurrensrättsliga ingripanden i form av dels åläggande vid vite att upphöra med pågående överträdelse, dels åläggande vid vite att utge konkurrensskadeavgift för en redan begången överträdelse. Möjlighet skall finnas för företag att efter ansökan få en förklaring om att förbuden inte är tillämpliga, s.k. icke—ingripandebesked. I fråga om missbruk av dominerande ställning har förslaget följande lydelse.

Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden är förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

1. direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

2. begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

3. tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med handels- partners, varigenom dessa får en konkurrensnackdel, eller

4. ställa som villkor för avtal att den andra parten åtar sig ytterliga- re förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Detta innebär att varje missbruk av dominerande ställning på marknaden förbjuds och, som nämnts ovan, att ett företag som överträder förbudet av Konkurrensverket kan åläggas vid vite att upphöra med överträdelsen eller, vid uppsåtlig eller oaktsam över— trädelse, åläggas att utge konkurrensskadeavgift. Ett sådant åläggande gäller omedelbart om inte annat bestäms.

Konkurrensverkets beslut att meddela ålägganden kan överklagas hos Marknadsdomstolen. Om Konkurrensverket i ett visst fall beslutar att inte meddela ett åläggande, får Marknadsdomstolen göra det på ansökan av ett företag som berörs av överträdelsen. Marknadsdomsto— lens dom eller beslut i mål enligt lagen kan inte överklagas. Några särskilda forumbestämmelser ställs i övrigt inte upp. Talan förs alltså vid allmän domstol när det gäller såväl mål om avtals ogiltighet som mål om skadestånd. Nämnas i detta sammanhang kan att Mark— nadsdomstolens roll för närvarande övervägs inom regeringskansliet med inriktning mot att inordna Marknadsdomstolen i de allmänna domstolarna. Något särskilt organ för prövning av konkurrensrättsliga frågor skulle härefter inte finnas.

Enligt min mening är den föreslagna konkurrensregleringen väl lämpad att fylla en viktig funktion på telekommunikationsområdet. Det gäller särskilt som EG:s ONP-bestämmelser bygger på Romfördragets konkurrensreglering. Här kan vidare framhållas de riktlinjer för tillämpning av denna reglering inom telekommunikationssektorn som tagits fram inom EG (avsnitt 3.11).

Alla frågor om samtrafik i vilka oenighet i någon mening uppstår kommer emellertid inte att kunna hanteras inom ramen för den föreslagna konkurrenslagen. Alla frågor kommer inte att handla om missbruk av marknadsdominerande ställning, även om de i allmänhet kommer att kunna anses ha betydelse i konkurrenshänseende. Varken gällande eller föreslagen ordning kan därför anses tillräcklig för att lösa samtliga de tvistefrågor som jag har exemplifierat ovan. Det behövs således ett kompletterande förfarande, som tar sikte på sådana frågor som kan härledas ur telelagen och som inte faller inom konkurrenslagens tillämpningsområde.

13.2.2. Kraven på hur tvistefrågor bör hanteras

Önskemål om ett effektivt förfarande för tvistelösning finns inom varje område där tvister behöver slitas. Det som i första hand efterfrågas är snabb handläggning och en möjlighet att snabbt få ett definitivt besked i den fråga som tvisten avser. Dessa krav kan i olika grad uppfyllas beroende på vilken form som väljs för att lösa tvistefrågor. På teleområdet finns det ytterligare krav som hänger samman med att överenskommelser om exempelvis samtrafik är särpräglade med avseende på tekniska och ekonomiska aspekter. Särskild sakkunskap behövs därför. Dessutom är kontinuitet i de bedömningar som görs önskvärd. I synnerhet inledningsvis kommer avgörandena att få stor betydelse för efterföljande tvister.

På sätt som jag har framhållit ovan bör de privaträttsliga frågor som det här gäller i första hand lösas genom förhandlingar mellan berörda parter. Detta är en utgångspunkt som jag anser bör gälla oavsett vilket förfarande som härefter väljs. Just med hänsyn till tvistefrågornas rättsliga karaktär är det i första hand två olika förfaranden som bör övervägas. Jag berör nu närmast hur den nya telemyndigheten, dvs. Telestyrelsen, skall kunna agera för att komma till rätta med tvister.

13.2.3. Tillsyn, medling och beslut av Telestyrelsen enligt telelagen

Om det visar sig att någon överenskommelse inte kan nås bör part kunna anmäla detta hos Telestyrelsen. Myndighetens första uppgift är härefter att medla mellan parterna i syfte att en överenskommelse skall träffas. På motsvarande sätt bör en anmälan i en tvist rörande ingångna avtal behandlas. Ett viktigt led i myndighetens agerande i dessa fall är att utreda de förhållanden som skall utgöra grunden för en överens- kommelse. Telestyrelsen kan här använda de befogenheter i till— synshänseende som ges enligt telelagen. Jag utgår emellertid från att parterna efter begäran från myndigheten kommer att lägga fram det underlag som behövs. Förhandlings— och medlingsstadiet bör enligt min mening utgöra tyngdpunkten i förfarandet. Samtidigt är snabbhet och effektivitet i myndighetens agerande viktigt. Myndigheten bör så snart det går söka bedöma förutsättningarna för att träffa en överens- kommelse mellan parterna.

I samband med medling bör myndigheten, om en part begär det, kunna yttra sig om erbjudna eller tillämpade villkor är förenliga med föreskrifterna i telelagen.

I nästa fas skall Telestyrelsen kunna ta till de påföljder som anvisas i telelagen. Dessförinnan bör myndigheten bedöma om den fråga som är aktuell skall prövas enligt konkurrenslagen. Efter att ha hört den

part som har anmält en tvistefråga bör ärendet i så fall lämnas över till Konkurrensverket för handläggning.

De påföljder som kan komma att användas är förelägganden och förbud. Föreläggandena får förenas med vite. Denna ordning skall, som framhållits ovan, ses mot bakgrund av den skyldighet till samtrafik i syfte att skapa effektiva telekommunikationer som skall gälla enligt telelagen. Ett föreläggande eller förbud kan få olika form beroende på aktuell frågeställning. Det kan gälla att en part skall inleda förhandlingar eller föreslå avtalsvillkor inom viss tid. Vidare kan myndigheten förbjuda tillämpning av vissa villkor. Viss vägledning för utformningen av förelägganden och förbud kan fås i regleringar av liknande slag. I samband med förelägganden och förbud kan det vara ändamålsenligt att Telestyrelsen i grunderna för ett beslut mer eller mindre ingående anger hur ett godtagbart villkor bör vara utformat. Strävan att åstadkomma villkor som är förenliga med bestämmelserna i telelagen skall vara grunden för de påföljder som används av myndigheten. Se härom närmare avsnitt 13.3.

Om parterna inte kan komma överens, kommer alltså Telestyrelsens agerande att leda fram till ett beslut i form av förbud eller före- läggande. Ett sådant beslut, som i allmänhet bör gälla omedelbart, skall kunna överklagas, varom mera i avsnitt 18.

Den här beskrivna ordningen hindrar inte parterna från att väcka talan i allmän domstol enligt avtalslagen eller att initiera en process enligt lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare. Vid missbruk av dominerande ställning bör, som angetts ovan, den föreslagna konkur— renslagen tillämpas.

Inget hindrar heller att det föreslagna förfarandet kompletteras med att parterna använder sig av ett skiljeförfarande enligt lagen (1929: 145) om skiljemän. Såsom Televerket har framhållit finns en möjlighet för statsmakterna att i samband med en bolagisering av Televerket i avtal förbinda verket att hänskjuta tvister till skiljeförfarande om motparten begär det. Självfallet kommer skiljemännens avgörande på samma sätt som Telestyrelsens agerande att ha sin grund i telelagens bestämmel- ser.

I det föregående har talats främst om samtrafikvillkor. På sätt som angetts inledningsvis är det i detta hänseende fråga om samtrafik inom allmänt tillgängliga telenät avseende telefonitjänsten.

Vid sidan härav finns frågor som lämpligen kan hanteras på samma sätt som villkor för samtrafik, dvs. av Telestyrelsen med stöd av de befogenheter som ges i telelagen. I sådana frågor bör styrelsen agera med utgångspunkt i telelagens syfte att åstadkomma effektiva tele- kommunikationer till lägsta samhällsekonomiska kostnad samtidigt som en effektiv konkurrens skall eftersträvas. För det första bör detta gälla villkoren för hyrda förbindelser. I den här delen kan oenighet uppkomma om tolkningen av givna tillståndsvillkor. Vidare skall de taxor som en tillståndshavare tillämpar för ledningarna vara kost—

nadsorienterade, vilket också skapar utrymme för att ha olika meningar om bl.a. det skäliga i ett pris och om hur en taxa skall vara uppbyggd. Det handlar alltså här om tillämpning av EG:s ONP—reglering om hyrda förbindelser.

Enligt samma principer bör Telestyrelsen kunna gripa in och agera i tvister mellan operatörer såvitt avser användning av befintlig nummerplan (tilldelning av nummerresurser eller fördelning av delar av planen), jfr avsnitt 14.2. Dessa privaträttsliga delar av hanteringen av nummerplaner har utpräglad betydelse i konkurrenshänseende. En motsvarande ordning som beträffande samtrafikfrågorna bör därför användas i förekommande fall.

Ytterligare frågor som kan övervägas att föra in i sammanhanget är samtrafik avseende annat än telefoni. Inom EG har nyligen beslutats rådsrekommendationer om ONP för paketkopplad datakommunikation resp. ISDN. De principer för tillhandahållande av öppna nät som anges i ramdirektivet för ONP, dvs. om objektiva kriterier etc (se avsnitt 3.3.1) är, som jag ser det, i och för sig inte kontroversiella i ett svenskt perspektiv, annat än att dessa tjänster sannolikt kommer att kräva viss övergångstid på grund av bristen på harmoniserade standarder. Ytterligare överväganden med utgångspunkt i rekommenda- tionernas slutliga utformning bör dock ske. I princip ser jag inte några bärande skäl mot att behandla datakommunikation och ISDN i allmänt tillgängliga telenät på i princip samma sätt som telefoni och hyrda förbindelser. Betydelsen av telefonin för samhällets funktion ger emellertid denna tjänst en särställning. Paketkopplad datakommunika- tion kan också ha stor betydelse men på ett annat plan. Som nyss sagts anser jag emellertid att dessa frågor bör övervägas i annat samman— hang. En eventuell särreglering enligt telelagen får därför anstå. Självfallet kan redan i dag den näringsrättsliga regleringen tillämpas. Vid exempelvis missbruk av dominerande ställning på marknaden blir det Konkurrensverkets sak att agera om förslaget till ny konkurrenslag genomförs.

13.2.4. Ett förliknings— och skiljeförfarande - ett lämpligt komplement till Telestyrelsens roll?

Ett annat sätt att lösa tvister om villkor för samtrafik är att använda ett skiljeförfarande. Olika sätt att gå till väga på är tänkbara. Ett sätt som jag tidigare berört är att överlämna åt parterna att genom skiljeavtal åstadkomma att tvister löses med tillämpning av lagen (1929: 145) om skiljemän. För att garantera en sådan ordning kan Televerket i samband med bolagiseringen i avtal med staten åta sig att godta prövning av skiljemän av varje tvist om samtrafikvillkor.

I stället för ett konventionellt skiljeförfarande kan användas vad som brukar kallas legalt skiljeförfarande. l författning anges då att tvister om villkor för samtrafik prövas enligt lagen om skiljemän.

Legalt skiljeförfarande nämns i 10 kap. 17 5 första stycket rätte- gångsbalken. Där sägs att rätten inte är behörig att uppta tvist som enligt lag eller författning skall omedelbart prövas av skiljemän. Bestämmelser om legalt skiljeförfarande finns på olika rättsområden. Rättegångsbalkens bestämmelse avser fall där legalt skiljeförfarande är obligatoriskt. Det förekommer emellertid också bestämmelser enligt vilka den som vill ha en tvist avgjord kan välja mellan process och skiljeförfarande. Regler om skiljeförfarande finns i bl.a. sjölagen (1891 :35 s. 1) och aktiebolagslagen (1975: 1385). Vissa föreskrifter om sammansättningen av skiljenämnd och om proceduren har angetts i olika lagrum, men i stort sett får parterna och skiljemännen anordna förfarandet så som de finner lämpligt. Naturligt är då att de hämtar ledning i bestämmelserna i lagen om skiljemän.

Med ett skiljeförfarande är det möjligt att snabbt slita tvister om samtrafikvillkor. Ett förfarande helt enligt lagen om skiljemän, där ansvaret för att utse skiljemän ligger på parterna, har dock brister i fråga om kontinuitet i "prejudikatsbildningen". Detsamma gäller beträffande möjligheten till insyn och att ta del av meddelade skiljeav- göranden.

Ett skiljeförfarande kan vid behov anpassas för olika syften. I författning kan anges att skiljenämnden vid prövning av vissa frågor skall ha en särskild sammansättning och att ett antal ledamöter skall utses av regeringen. Det kan vidare anges att förfarandet är obligato- riskt i vissa fall men inte i andra.

Som nämnts ovan behöver ett legalt skiljeförfarande inte anvisas som exklusiv möjlighet för att få en tvist prövad. Den part som vill få en tvist löst kan ges tillfälle att välja mellan att processa i allmän domstol, att använda den näringsrättsliga regleringen eller att anlita ett skiljeförfarande inför ett särskilt organ. En ordning av sistnämnda slag anvisas då i författning.

Skiljeförfarandet lämpar sig främst för frågor av tvistemåls beskaffenhet. Hit kan samtrafikvillkoren räknas. Med hänsyn till behovet av teleteknisk och annan sakkunskap samt till att kontinuitet i bedömningarna bör eftersträvas, bör ett tvistelösande organ ha en permanent sammansättning. Eventuellt skulle de tvistande parterna härutöver kunna utse var sin ledamot. Det tvistelösande organets ledamöter i övrigt skulle då förordnas av regeringen.

Som nämnts ovan behöver en sådan ordning inte vara obligatorisk. Med tanke på den särskilda kompetensen hos detta organ skulle dock sannolikt antalet processer i allmän domstol bli begränsat.

Ett förfarande enligt vad som angetts ovan skulle således kunna innefatta bl.a. följande.

- För prövning av en tvist mellan enskilda, såsom samtrafikvillkor, krävs att parterna är överens om att hänskjuta tvisten till nämndens

avgörande. Nämnden är således inte obligatoriskt forum för sådana tvister. - Nämnden ges genom författning behörighet att pröva varje tvist mellan operatörer som rör samtrafik - alltså såväl ekonomiska som tekniska och andra villkor. - Eftersom Televerket även efter bolagiseringen kommer att "disponera över" det dominerande telenät till vilket flertalet frågor om bl.a. samtrafik är knutna, bör bolaget i avtal med staten förbinda sig att hänskjuta tvister om samtrafik till nämnden och att följa nämndens beslut. - Ledamöterna i nämnden bör ha sådan sakkunskap juridisk, ekonomisk och teknisk - att organet kommer att omfattas av parternas förtroende. Ordföranden och övriga ledamöter förordnas av regeringen. Ordföranden och ersättaren för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ovriga ledamöter skall ha sakkunskap inom området för telekommunikationer samt i teknik eller ekonomi. Eventuellt kan vardera parten i en tvist ha rätt att utse var sin representant i nämnden. - Administrativt är nämnden knuten till Telestyrelsen. De parter som anlitar nämnden svarar för samtliga kostnader som uppkommer.

Genom den här skisserade ordningen skulle skapas vad som måste betecknas som en effektiv möjlighet att slita tvister mellan dem som driver televerksamhet. Mot att tillskapa en sådan ordning talar främst statsmakternas strävanden mot enhetlighet och samordning av domstolsväsendet. Den frågan har nyligen till viss del beretts inorn regeringskansliet - se DS 1992z38, DOMSTOLSVÄSENDET Organisation och administration i framtiden.

Enligt promemorian skall ett sammanhållet domstolsväsende vara utgångspunkten för framtiden. Starka skäl sägs tala för att befintliga specialdomstolar avskaffas och deras verksamhet i möjligaste mån inordnas i de vanliga domstolarna. Ett skäl härför som nämns är att det för att kunna upprätthålla kompetenta och effektiva domstolar även i framtiden är nödvändigt att samordna resurserna inom domstolsväsen— det. Det anförs vidare att specialdomstolarna lätt skapar en pro- cessordning, som det kan vara svårt för den enskilde att hitta rätt i och att frågor som borde hanteras i ett sammanhang kan komma att handläggas i skilda domstolar (s. 123 ff). Samtidigt sägs varje specialdomstol ha sina särskilda uppgifter och kräva särskilda överväganden.En principiell utgångspunkt anges vara att en fristående specialdomstol skall accepteras endast om det finns mycket starka skäl för en särreglering inom ett visst rättsområde. Enligt promemorian är det däremot inte uteslutet att tillgodose ett behov av specialistkompe- tens genom bl.a. särskilda forum- eller domförhetsregler. Frågan om att avskaffa specialdomstolarna övervägs för närvarande i särskild ordning inom regeringskansliet.

Parallellt härmed har regeringen tillsatt en utredning för översyn av skiljemannalagstiftningen i syfte att stärka de allmänna domstolarnas roll när det gäller näringsrättsliga tvister (Ju 1992:04, dir. 1992:22).

I direktiven sägs att det inte är tillfredsställande att tvistefrågor på ett av de mera centrala områdena av civilrätten i huvudsak sker utanför de allmänna domstolarna. Det pekas bl.a. på att inblick i rättsutveck- lingen saknas, eftersom ett avgörande i skiljenämnd inte är offentligt och att brister på prejudikat är besvärande inte bara för parterna och de skiljemän som skall avgöra en tvist utan också för näringslivet i stort. Olika modeller bör prövas för hur man skall kunna öka domstolarnas konkurrenskraft i fråga om att avgöra näringslivets tvister. Inriktningen skall enligt direktiven vara att så långt det är möjligt finna lösningar inom ramen för den nuvarande domstolsorgani- sationen.

Inriktningen av den ovan redovisade översynen av domstolsväsendet och tvisterna inom näringslivet gör att det i dagsläget får anses mindre lämpligt att inrätta nya specialorgan för att lösa just sådana tvister. De skäl som talar för att skapa en särskild ordning för tvistelösning på teleområdet är visserligen starka. I princip anser jag att de är till- räckliga, även med beaktande av de synpunkter som förts fram vid den hittills gjorda översynen i specialdomstolsfrågan. Det gäller i synnerhet beträffande ett system som det jag har skisserat ovan, vilket skulle ha en temporär prägel. En sådan ordning skulle inte heller föra med sig några kostnader för staten. I avvaktan på resultatet av den översyn som pågår bör dock lagförslag om ett nytt särskilt organ för tvistelösning inte läggas fram.

Jag vill tillägga följande. Mycket händer nu på telekommunikations— området. En lagstiftning skall läggas fast. Nya aktörer etablerar sig på marknaden. Bolagisering av Televerket övervägs och telepolitiska mål ses över. En anpassning sker till den EG-reglering som är under utformning. Sett ur ett sådant perspektiv får det anses vara av stor vikt att det finns ett organ på teleområdet som har en god överblick över utvecklingen och det som i övrigt händer på marknaden. Den funktio- nen bör Telestyrelsen ha. I syfte att söka åstadkomma en mera permanent ordning för att hantera olika tvister anser jag att det under alla förhållanden får anses naturligt att ta fasta på och utveckla den nya telemyndighetens roll. Telestyrelsen kommer att svara för tillsynen av att regleringen på telekommunikationsområdet följs. Att beakta är även de uppgifter som inom EG läggs på telemyndigheter. I första hand är det fråga om just en förlikande eller medlande roll för myndigheterna. Härutöver bör särskilt framhållas att de ONP-principer som berör samtrafikvillkoren har sin grund i Romfördragets konkurrensregler. Det handlar alltså här i väsentliga delar om konkurrensrättsliga frågor. Mot bakgrund av det ovan anförda och den skyldighet till samtrafik som jag föreslår skall gälla har jag stannat för att samtrafikfrågorna i första hand bör hanteras på det sätt som jag har förordat ovan. Vid mitt ställningstagande beaktar jag även det nu föreliggande förslaget till konkurrensreglering, som är väl lämpat att tillämpas på teleområdet. Frågan om det därutöver skall tillskapas ett skiljeförfarande får

bedömas med utgångspunkti det behov därav som anses föreligga och bedömningar om den framtida ordningen för slitande av tvister.

13.2.5. Andra lösningar

Även andra sätt än de ovan redovisade finns för att lösa tvister om villkor för samtrafik. Ett är att i författning uttömmande ange de villkor som skall gälla vid samtrafik av visst slag. Ett annat är att i avtal mellan staten och Televerket ange de villkor, som verket efter en bolagisering skall tillämpa, eller riktlinjer för hur villkor bör utformas. Alternativt kan bolaget åläggas att tillämpa de villkor för samtrafik som statsmakterna vid varje tidpunkt anvisar. Villkoren skulle i så fall kunna utformas genom Telestyrelsens försorg efter överläggningar med berörda aktörer på telemarknaden. För samtliga dessa alternativ gäller i större eller mindre grad att de strider mot karaktären hos samtrafik— villkoren, nämligen dessas utpräglat privaträttsliga status. Jag har därför inte funnit anledning att närmare gå in på alternativen.

13.2.6. Bran schorgan

Vid sidan av regelrätta förhandlingar mellan berörda parter och en ordning för tvistelösning kan branschöverenskommelser ha en viktig funktion att fylla i utformningen av villkor i olika frågor. Ett forum bör finnas för gemensamma överläggningar mellan teleoperatörer om bl.a. villkor för samtrafik. Specifika villkor eller riktlinjer i olika frågor kan utarbetas inom detta branschorgan. I vissa fall kan samråd ske med Telestyrelsen. Olika arbetsgrupper inom branschorganet kan ha till uppgift att bereda särskilda frågor. Ett sådant organ bör verka kontinuerligt och oberoende av andra åtgärder och ingripanden som rör samtrafikvillkoren och andra frågor av liknande karaktär. Ett väl fungerande samarbete inom branschen bör innebära att antalet ingripanden av Telestyrelsen, tvister i domstol eller i annan instans och ärenden hos Konkurrensverket kan begränsas. Arbetet med bransch— överenskommelser kan utvecklas inom ramen för nuvarande samarbete i exempelvis Näringslivets telekommitté, ICC:s referensgrupp för data/telefrågor resp. LKD:s teleråd.

13.3. Grunderna för Telestyrelsens ingripanden rörande villkor för samtrafik m.m.

I 1988 års telepolitiska proposition sägs att staten skall skapa förut- sättningar för en effektiv konkurrens dels på utrustningsmarknaden, dels vid utveckling av teletjänster. Konkurrensen anges som ett medel för att uppnå högre effektivitet i produktionen av teletjänster och större valfrihet för konsumenterna, men den är naturligtvis inget själv-

ändamål. Det framhålls vidare att det är väsentligt när konkurrensen ökar att den sker på så lika villkor som möjligt (prop. 1987/88:118 s. 16, jfr prop. 1990/91:87 s. 146).

På sätt som angetts ovan läggs i telelagen fast principer för hur verksamhet skall drivas på telemarknaden. Utgångspunkten är att det skall åstadkommas effektiva telekommunikationer till lägsta samhälls- ekonomiska kostnad. Ett medel att nå dit är konkurrens. I mitt förslag till telelag understryks därför att det vid tillämpningen av lagen skall eftersträvas att det skapas utrymme för och upprätthålls en effektiv konkurrens när det gäller att tillhandahålla bl .a. telenät och teletjänster. Detta är således den grund som Telestyrelsen skall utgå från i sin tillsyn, i medlingssituationer och när ingripanden tas till.

I sammanhanget kan nämnas att bl.a. Post- och Teleutredningen har framhållit betydelsen av att den ökande konkurrensen mellan Tele— verket och andra företag skall ske på så lika villkor som möjligt (SOU 1990:27 s. 106 f). Utredningen ansåg dock detta särskilt komplicerat att åstadkomma på marknaden för teletjänster där Televerket har en så dominerande position. Enligt utredningen kan man inte entydigt ange vad som bör betraktas som "lika villkor" utan det blir i hög grad en bedömningsfråga. Televerket sägs ha stora fördelar i en framväxande konkurrenssituation genom sina mycket omfattande anläggningar och sin stora kundkrets i Sverige m.m. I förhållande till en del utländska konkurrenter anges dock Televerket vara litet. Samtidigt påpekar utredningen att ansvaret för telefontjänsten innebär att Televerket åläggs uppgifter som inte är av rent kommersiell natur. Enligt utredningen krävs det särskilda regler och villkor för företag, som vill erbjuda kopplade teletjänster med ett väsentligt inslag av telefoni genom samtrafik med Televerkets kopplade telefonnät. Utredningen fortsätter:

Det är därvid fråga om både tekniska regler och ekonomiska villkor som måste utformas så att konkurrensneutralitet uppnås såväl inom som utom televerkskoncernen. Det är även angeläget med lika- behandling av inhemska och utländska företag. Det föreligger ett ömsesidigt beroende mellan televerkets nät och andra företags nät. Bägge parter drar nytta av varandras nät. Samtidigt innebär det givetvis att det blir konkurrens om en del telefontrafik. Televerkets intäkter genom samtrafiken bör motsvara de kostnader televerket har för de relevanta delarna av telefonnätet samt ge skälig avkastning på investerat kapital inkl. rimlig andel av det mervärde som skapas genom samtrafiken. Det andra företaget bör på motsvarande sätt ha ersättning för användningen av sitt nät. Det blir därigenom en form av avräkningsförfarande mellan parterna.- -

EG:s ONP—regler, så som de kommer till uttryck i förslaget till telelag, ger närmare angivelser för Telestyrelsens agerande. De villkor som används skall baseras på objektiva kriterier och vara öppna. De skall vidare garantera likformighet vid anslutning och får inte vara dis—

kriminerande. I den referensram för tillhandahållande av öppna nät som anges i bilaga 2 till ramdirektivet om ONP sägs, att taxeprinciper måste baseras på objektiva kriterier - taxorna skall vara kostnadsorien— terade. Vidare anges att varje debitering för tillgång till nätresurser eller nättjänster måste stämma överens med ovan angivna principer och med konkurrensreglerna i Romfördraget och måste också ta hänsyn till principen om en rättvis fördelning av de globala kostnaderna för de använda resurserna och behovet av en rimlig avkastningsnivå för investeringar.

I det ovan (avsnitt 13.1.2) återgivna regeringsbeslutet om villkor för viss samtrafik sägs att de villkor som fastställs skall medge konkur- rensneutralitet. Såvitt avser anslutningsnivå och antalet anslutnings- punkter sägs i beslutet, att operatörens önskemål skall ges stor tyngd inom ramen för vad som är tekniskt möjligt. De ekonomiska villkoren för anslutningarna får enligt beslutet bestämmas på basis av de faktiska kostnaderna.

Som jag ser det bör självfallet de verkliga kostnaderna för att upplåta nät för samtrafik beaktas. I beräknade kostnader bör ingå en rimlig avkastning på investerat kapital och kan även beaktas kommersi- ellt betungande åtaganden som inte ersätts på annat sätt. Såvitt avser tekniska applikationer bör önskemål från operatörer beaktas i största möjliga utsträckning och med rimligt beaktande av möjligheten till utveckling eller andra förändringar av tillämpad teknik.

Som en allmän utgångspunkt för de ekonomiska villkoren för samtrafik torde kunna anges att de bör bestämmas utifrån skäliga affärsmässiga principer. Det får enligt min mening anses rimligt att den som tillhandahåller nät för samtrafik kan ställa krav på skälig lönsamhet med anledning av upplåtelsen. Intäkterna av upplåtelsen, dvs. priset för samtrafik, bör då täcka de självkostnader, avskriv- ningar, den förräntning av kapital samt de underhålls- och utveck— lingskostnader som kan hänföras till den samtrafik som är aktuell. Till detta kommer, som nyss nämnts, de kostnader för samhällsåtaganden som lagts på operatören. En sådan inriktning ligger väl i linje med begreppet kontnadsorientering.

Det är självfallet möjligt att ange specifika grunder för de villkor som skall tillämpas. Detta kan ha betydelse, eftersom samtrafikvillko- ren är centrala för förändringar av konkurrensen i fråga om utbudet av teletjänster. Det är emellertid förenat med stora svårigheter att i detalj - särskilt när det gäller de ekonomiska villkoren - ange hur dessa bör utformas. I princip gäller detsamma beträffande andra villkor i televerksamhet. Eftersom villkoren är privaträttsliga anser jag, såsom jag förut framhållit, att det är mindre lämpligt att offentligrättsligt gripa in i rättsförhållandet mellan enskilda. Därför bör, som jag har föreslagit, Telestyrelsens ingripanden inte få en direkt rättsverkan i rättsförhållandet mellan parterna på telemarknaden. Enligt min mening bör de grunder för hur villkor för samtrafik m.m. bör vara utformade

som ges i telelagen utgöra tillräckligt stöd för Telestyrelsen att agera enligt lagstiftningens intentioner. I myndighetens tillsyn bör förut— sättningarna för konkurrens med avseende på villkor för samtrafik m.m. bevakas särskilt. Vid behov kan myndigheten hos regeringen aktualisera frågan om ytterligare åtgärder.

13.4. Kundförhållanden och kundvillkor i övrigt

Jag har i avsnitt 13.2.6 pekat på att branschöverenskommelser kan ha en viktig funktion att fylla för att undvika tvister i olika frågor. I nämnda avsnitt har diskuterats tvister angående samtrafik, uthyrning av förbindelser och viss nummerfördelning. Det kan självfallet inte uteslutas att tvister av annat slag i dessa frågor eller i andra kundför- hållanden kan uppkommai teleoperatörernas verksamhet. Även i dessa fall anser jag det naturligt att principer eller villkor i olika frågor diskuteras och utvecklas gemensamt inom telebranschen. Självfallet bör då olika användargrupper delta i sådana överläggningar i syfte att förankra överenskommelserna och affärsprinciperna på marknaden.

En uppgift som lagts på Telestyrelsen är enligt instruktionen för myndigheten (se bilaga 4) att främja en sund konkurrens inom teleområdet. I konkurrensfrågor skall styrelsen samråda med berörda myndigheter på konkurrens— och konsumentområdena. Det finns mycket som talar för att Telestyrelsen i sin verksamhet kommer att få ta del av de klagomål som konsumenter och olika kundgrupper kan komma att rikta mot teleoperatörer. Detta kan bli fallet inte minst mot bakgrund av att myndigheten genom telelagen getts befogenheter att ingripa i vissa konkurrensbetingade frågor. Även sådana privaträttsliga frågor som faller utanför regleringen i telelagen kommer dock sannolikt att anmälas till styrelsen. På sätt som varit fallet för NO kommer också Konkurrensverket att få anmälningar om ifrågasatta missförhållanden.

Såsom redovisats i det föregående (avsnitt 13.2.1) har förslag lagts fram om en ny konkurrenslag som kommer att kunna tillämpas i fråga om bl.a. missbruk av marknadsdominerande ställning. Ett sådant missbruk kan bestå exempelvis i att påtvinga någon oskäliga inköps— eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor. Betydelse i kundförhållandet mellan teleoperatörer och andra näringsidkare har även t.ex. lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare. Enligt den lagen kan en näringsidkare förbjudas att använda ett avtalsvillkor som anses oskäligt. Vidare bör marknadsföringslagens (1975 : 1418) bestämmelser om otillbörlig marknadsföring nämnas.

I sådana kundtvister som inte regleras i förslaget till telelag blir i första hand nämnda regelsystem tillämpliga. Om dessa regelsystem, däribland således den konkurrenslag som ännu inte prövats, visar sig vara otillräckliga, utgår jag från att Telestyrelsen efter att ha uppmärk-

sammats på förekommande missförhållanden aktualiserar ett behov av åtgärder hos regeringen. Detta är för övrigt något som man även kan vänta sig att de sammanslutningar av olika intressenter som finns på marknaden kommer att göra direkt. Någon författningsreglering, avseende exempelvis en särskild ordning för att lösa tvister, anser jag således inte behövlig. En sådan torde också vara svår att förena med nuvarande strävanden att skapa bättre förutsättningar än hittills att snabbt avgöra uppkommande tvister genom de allmänna domstolarna. Även om det blir Telestyrelsen som får ta emot klagomål av olika slag mot teleoperatörer, bör det således inte läggas på styrelsen att hantera dessa frågor i vidare mån än vad som följer av skyldigheten enligt instruktionen för styrelsen att samråda med berörda myndigheter inom konkurrens- och konsumentområdena. En annan sak är att Tele- styrelsen med utgångspunkt i dessa samråd kommer att kunna agera också i andra former om styrelsen anser det lämpligt. - Tilläggas bör att ett kommande EG-direktiv om telefoni (voice telephony) kan komma att leda till ytterligare författningsreglering av förhållandet mellan teleoperatörerna och deras kunder, se avsnitt 3.3.3.

Beträffande det kollektiva konsumentintresset har Tele- och postkundsutredningen - såvitt avser bl.a. Televerkets kundvillkor - anfört att de avtalsvillkor som skall användas bör utformas under medverkan av Konsumentverket (SOU l990:100 s. 185). Ett huvud- syfte med överläggningar mellan Konsumentverket och företrädare för olika företag om innehållet i avtalsvillkor är att de villkor som används skall spegla en rimlig avvägning mellan avtalsparternas berättigade intressen. Det slutliga beslutet att använda ett visst avtalsvillkor fattas emellertid givetvis av företaget.

För Televerkets del sker för närvarande ett kontinuerligt samråd med Konsumentverket. Synpunkter från Konsumentverket hämtas alltså regelmässigt in innan nya villkor börjar tillämpas. Jag utgår från att motsvarande ordning kommer att tillämpas även fortsättningsvis på telemarknaden i syfte att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose konsu- mentintressena. På sätt som anges i Telestyrelsens instruktion kommer även här vid behov samråd mellan styrelsen och Konsumentverket att kunna ske.

14. Nummerplanering m.m.

Nummerplanering skall ske i syfte att skapa effektiva tele- kommunikationer. Härvid skall nummerplanernas betydelse från konkurrenssynpunkt beaktas.

Telestyrelsen skall fastställa nummerplanerna. Telestyrelsen skall också ingripa i fråga om fördelning av delar av en nummerplan till teleoperatörer.

14.1. Allmänt om nummerplaner, fördelning av nummerresurser och nummertilldelning

Nummerplaner för telefonnät är en naturlig del av Televerkets nätverksamhet. Utvecklingen av nummerplanen har sina rötter i uppbyggnaden av telenätet i början av 1900—talet. Den nuvarande nummerplanen för telefonnätet började ta form redan under 1940-talet som nummerdisponering, dels regionalt för s.k. nätgrupper (nuvarande riktnummerområden), dels lokalt för grupper av stationer. Hand— läggningen av nummerplanen och nummerdisponeringen sköttes centralt inom Televerket samtidigt med pågående delautomatiseringar inom främst storstadsområden och större tätorter.

Sin mera definitiva form fick nummerplanen i slutet av 1950—talet när, riktlinjerna för ett helautomatiskt nationellt telefonnät och ett nytt taxesystem blev lades fast. En uppdelning av nummerplanen på rikt- och abonnentnummer kom att utgöra stommen i såväl taxerings- som dirigeringsplan. Tillsammans med de lokala och regionala förvalt- ningarna utarbetades en distriktsindelad nät-, taxerings- och num- reringsplan för hela landet. Denna plan beskrev i detalj de lokala förutsättningarna för dirigering, taxering och numrering och kom att utgöra ett viktigt underlag för en decentraliserad hantering av disponeringen och tilldelningen av abonnentnumren.

Hanteringen av nummerplanen är ännu i dag i stort sett uppdelad med ett centralt ansvar för rikt- och specialnummerserier, dvs. 0-, 00- och 90—serierna och ett inom givna ramar decentraliserat ansvar för abonnentnummerserierna.

Den nuvarande nummerplanen har tre syften, vilka är gemensamma med syftena i de flesta andra länders eller operatörers nät. De är att peka ut abonnenterna, att taxera och att dirigera teletrafiken.

Ett telefonnummer har dels en struktur, dels ett konkret innehåll i olika delar. Innehållet används för att koppla samman rätt abonnenter, medan strukturen ger abonnenten möjlighet att förstå nummerplanen.

Eftersom teletrafiken i Sverige automatiserades tidigt, har nätet i stor utsträckning äldre utrustning. På grund av kostnadsskäl har detta fört med sig en viss tröghet i moderniseringen. I sammanhanget bör inte heller glömmas bort de problem som abonnenterna kan få vid nummerändringar. Nummerplanen anpassas emellertid i dag kontinuer- ligt efter behoven. År 1987 beslöts att planen skulle utökas från nuvarande 0 + åtta siffror till 0 + nio siffror och att detta skulle ske från år 1992. Utöver nummerplaner för telefonnätet finns nummerpla- ner för datanät som datex och datapak samt vissa tjänster, såsom exempelvis X400.

Utredningar kring numrering av nya nättjänster har som regel bedrivits centralt inom Televerket. Exempel på sådana utredningar är särskilda numreringar och nummerplaner för MBS och MINICALL, som båda är mobila personsökningstjånster, och för NMT/ GSM. Dessa utredningar har remitterats till samtliga teleområden (numera regioner) och berörda centrala instanser inom Televerket för yttrande. Detaljpla- neringen och arbetet med att införa och genomföra dem i telenätet bedrivs emellertid av regionerna. Centralt har strategiska nummerdi- sponeringar gjorts för att tillgodose nummerbehoven och utöka nummerkapaciteten för MBS, MINICALL och NMT/GSM.

Principerna för dirigering, numrering och taxering i ISDN har beretts i projekt med gemensamt deltagande från Televerkets centrala enheter och från regionerna inom Televerket.

Framtida nummerplaner kommer, framför allt för telefonnät, att bli mer komplexa i sin struktur, eftersom hänsyn måste tas till flera operatörer både nationellt och internationellt.

14.1.1. Något om nummerplanering i det internationella samarbetet

Nummerplanernas betydelse har under många år uppmärksammats i det internationella samarbetet. Bland annat har beskrivningar av och rekommendationer till strukturer utarbetats. Tankar finns inom EG om en genomgripande harmonisering av nummerplanerna, inkl. portabilitet för abonnentnummer.

Nummerplanen för telefoni berörs i EG-kommissionens utkast till förslag till rådsdirektiv för ONP för telefoni (voice telephony) - se avsnitt 3.3.3. Enligt utkastet skall medlemsstaterna garantera att en nationell regleringsmyndighet har ansvaret för kontroll av nummerpla— nen och att nummer allokeras rättvist, under likabehandling och utan diskriminering av olika operatörer.

I fråga om internationella accesskoder har medlemsstaterna för närvarande olika utlandsprefix. Ett flertal länder har dock "00" som prefix. Genom ett rådsbeslut i juli 1991 gäller att detta prefix skall användas inom EG. Vidare har Rådet i juli 1991 beslutat att nummer 112 skall införas som nödnummer inom EG, antingen som enda nummer eller parallellt med existerande nationella nödnummer.

14. 1 .2 Upprättande av nummerplaner

Televerket svarar, som framgått ovan, för att upprätta nummerplaner för det som i dag betecknas som det allmänna telenätet. Uppgiften fullföljs kontinuerligt av verket. Exempelvis har för en tid sedan beslutats om modifiering av nummerplanen och kopplingsutrustningen för telefonnätet för att medge nationella nummer med upp till tio siffror inklusive prefix.

Att upprätta nummerplaner eller att ändra befintliga planer kräver ingående kunskap om det befintliga och även det planerade nätets möjligheter och begränsningar. Det krävs också insikt om operationella krav på dirigering och taxering. Betydelse har självfallet även bl.a. marknadsförändringar i olika hänseenden, såsom exempelvis ökad efterfrågan eller önskemål om att införa nya tjänster, samt tillkomsten av nya operatörer.

14.1.3. Fördelning av nummerresurser

Fördelningen av nummerresurserna enligt den övergripande nummer- planen geografiskt resp. för olika verksamheter görs centralt inom Televerket. Exempelvis kan nämnas att "Televerkets OlO-serie" avdelats för verkets NMT—tjänster, "Televerkets 020—serie" för automatisk "mottagaren-betalar-tjänst", 07-serien för Specialtjänster - däribland en del av 070-serien för GSM och 90-serien för nationellt nödnummer samt Televerkets och andra organisationers s.k. sam— hällsviktiga behov.

Inom serierna för mobiltelefoni och mobilsökning har Televerket Radio delat ut block av nummer till de skilda leverantörerna av terminalutrustningar.

14.1.4. Nummertilldelning

Nummer tilldelas vanliga telefonledningar och växelledningar i samband med att ett abonnemangsavtal tecknas. Tilldelningen hos Televerket är delvis datoriserad. Kunden har möjlighet att välja mellan ett visst antal disponibla nummer.

Ansvaret för tilldelning av nummer till vanliga telefonledningar och växelledningar ligger inom Televerket hos resp. regions marknads- och försäljningsenheter. Tilldelning av nummer inom avdelade nummerseri- er för mobiltjänster ligger hos operatören av tjänsten, dvs. Televerket Radio. Såvitt avser mobiltelenät kan följande tilläggas. Comvik AB:s analoga nät är från teknisk synpunkt anslutet till det allmänna telenätet via ett antal abonnentväxlar av särskild typ. För dessa har abonne- mangsavtal träffats om växelledningar med genomvalsmöjlighet i resp. anslutningsstations gruppnummerserie. Dessa växelledningar med bakomliggande anknytningsnummerserier har nummersatts av Televerket på samma sätt som andra växelledningar med genomval. I fråga om numrering, dirigering och taxering av det av Comvik planerade delnätet inom det pan—europeiska GSM-systemet (Comvik GSM AB) har Comvik GSM AB tilldelats en nummerserie. För denna serie får Comvik ansvara som nätoperatör på samma sätt, dvs. på lika villkor, som gäller för Nordic Tel och Televerket Radio.

14.2. Ett förändrat ansvar för nummerplaner

Betydelsen av att dels nummerplaner, dels nummerresurser, t.ex. för accesser mellan olika nät och möjligheten att nå eller utnyttja olika tjänster, handhas på ett konkurrensneutralt sätt har framhållits såväl från Televerkets sida som av andra aktörer på telemarknaden. Det ligger i sakens natur att tillgången till nummerresurser i en plan för en operatör kan utgöra en konkurrensfördel för denne. Det är av stor betydelse att en framtida struktur på den nationella nummerplanen möjliggör en konkurrensneutral tilldelning av delar av nummerplanen till olika operatörer. Ansvaret för övergripande struktur och tilldelning inom denna bör därför ytterst vila på telemyndigheten. I sammanhanget bör självfallet betydelsen av internationell samordning beaktas.

En ordning av nämnt slag bör skapa förtroende för att de över- gripande planerna upprättas utan hänsyn till ovidkommande intressen och bör leda till att tvister om fördelning i planen i möjligaste män kan undvikas.

Telemyndigheten bör således ansvara för nummerplanens struktur, landsnummer, accesskoder till nåt, gemensamma tjänster (t.ex. nödnummer) och internationell samordning. Med hänsyn till hur den nuvarande nummerplanen är uppbyggd bör Telestyrelsen också kunna ingripa med avseende på fördelningen av nummerresurser i situationer

då teleoperatörer inte kan komma överens. Myndigheten bör däremot inte ha del i tilldelning av abonnentnummer eller numrering av access till egna tjänster. Det sagda innebär att det övergripande ansvaret för nummerplaner bör läggas hos Telestyrelsen, vilket ligger väl i linje med uppgiften att vara funktionsansvarig myndighet för telesystemet.

Av avgörande betydelse i arbetet med att upprätta nummerplaner är ingående kunskap om telesystemets uppbyggnad och utvecklingsmöjlig- heter. Sådan kunskap finns i dag främst hos operatörerna och för det befintliga telefonnätet hos Televerket. Det kan därför vara naturligt att Televerket, i samråd med övriga operatörer och i enlighet med telemyndighetens anvisningar, bereder underlag för den övergripande strukturen på nummerplanen med beaktande av bl.a. internationell samordning. Telemyndigheten bör ha möjlighet att vid behov anvisa hur arbetet skall bedrivas och underlag presenteras. Inom telemyndig- heten måste finnas sådan sakkunskap att myndigheten om nödvändigt kan gripa in i arbetet och effektivt styra detta. Även om det normalt bör vara nätägaren som tar initiativ till utvidgning, förbättring eller förändring i övrigt av befintliga nummerplaner och av resurstillgången bör telemyndigheten ha möjlighet att initiera och driva sådant arbete. Härvid bör myndigheten kunna använda de befogenheter som i tillsynshänseende ges i telelagen.

För att förekommande synpunkter med avseende på utvecklingen och tillämpningen av nummerplaner skall kunna beaktas är det naturligt att operatörer och andra intressenter ges tillfälle att delta i och därigenom utöva inflytande över arbetet med nya, utvecklade eller förändrade planer. Det bör ankomma på telemyndigheten att finna lämpliga former för samarbetet mellan berörda intressenter. Tele- myndigheten bör om det behövs initiera, leda och i övrigt verka för att arbetet drivs på ett ändamålsenligt sätt. Som funktionsansvarig myndighet för det svenska telesystemet har telemyndigheten i detta sammanhang att särskilt beakta att nummerplanerna utformas med beaktande av samhälleliga krav, såsom totalförsvarets behov, behovet av en fungerande alarmeringstjänst och den internationella teletrafikens funktion.

För att undvika oklarhet vill jag lägga till följande. Av det för- hållandet att Telestyrelsen har det övergripande ansvaret för nummer- planens struktur och skall fastställa planen följer att planen inte kommer att fastställas förrän den stämmer överens med de givna målen avseende effektiva telekommunikationer och konkurrens. För att utan dröjsmål nå dit kan myndigheten använda förelägganden som får förenas med vite. Syftet med en sådan åtgärd kan vara att få fram det underlag som behövs för att planen skall kunna fastställas. Motsvaran- de gäller i de fall då det handlar om att ändra en gällande plan. Min bedömning är dock att dessa frågor bör kunna lösas i samförstånd under Telestyrelsens ledning.

Sedan en nummerplan upprättats eller arbetats om helt eller delvis bör planen fastställas genom beslut av telemyndigheten. Dessförinnan bör berörda intressenter genom lämpligt förfarande beredas tillfälle att yttra sig slutligt över innehållet i planen. Ett beslut att fastställa nummerplan bör kunna överklagas av den som berörs av beslutet. Med hänsyn till det omfattande arbete som är förenat med t.ex. större förändringar av en nummerplan är det väsentligt att eventuella motstående intressen noga vägs mot varandra innan en plan fastställs. Härigenom kan överklaganden i möjligaste mån undvikas. Jag återkommer längre fram till frågan om överklagande av telemyndig- hetens beslut, se avsnitt 18.

Beträffande fördelning av nummerresurser inom en plan, dvs. tilldelning av nummerserier, delar av en nummerserie eller motsvaran- de i fråga om nummerblock bör följande gälla när så krävs för en operatör utöver de möjligheter som finns inom den egna nummerpla- nen och under den övergripande strukturen. Grunderna för för- delningen bör läggas fast vid den övergripande planeringen av nummerplanen och resursfördelningen inom planen för olika verksam- heter. Härvid bör särskilt beaktas att olika operatörer behandlas lika. En operatör bör härefter, såsom strukturen för närvarande är upp- byggd, när så krävs för ett angivet ändamål i första hand begära viss tilldelning av nummerserier eller nummerblock hos den operatör som disponerar över det nåt som behöver utnyttjas. Det sker då vid förhandlingar mellan parterna. Om operatören inte är nöjd med tilldelningen eller parterna av annat skäl inte kommer överens bör frågan på begäran av någon av parterna kunna hänskjutas till Tele- styrelsen för medling. Om parterna inte kan enas bör myndigheten kunna använda de befogenheter som ges i telelagen i överensstämmelse med den ordning som föreslås gälla för samtrafikfrågor, se avsnitt 13.2. De principer som jag menar bör tillämpas generellt men också särskilt med avseende på samtrafikfallen bör alltså även här styra de myndighetsingripanden som behövs.

När väl en plan har fastställts bör de samhälleliga intressena ha beaktats av myndigheten i form av en systemanpassad planering och reservationer för samhällsviktiga funktioner. Likaså skall hänsyn ha tagits till inriktningen mot en effektiv konkurrens. De olika effektivi- tetsaspekterna skall beaktas i de båda led där myndigheten är resp. kan bli inblandad. Enligt mitt sätt att se finns det i nuläget inte något intresse från samhällets sida att gå längre när det gäller att styra det konkreta handhavandet inom nummerplanens struktur. Kravet på konkurrensneutralitet och likabehandling vid fördelningen av nummer- resurser får anses tillräckligt beaktat genom Telestyrelsens befogenhet att vidta åtgärder för att upprätta och ändra nummerplanen samt genom myndighetens befogenhet att göra ingripanden 1 form av förelägganden och förbud enligt telelagen. Även möjligheten att i särskilda fall avge yttranden kan ha betydelse 1 detta sammanhang.

Enskilda abonnemang (teleledningar och växelledningar) tilldelas i dag nummer i samband med att abonnemanget tecknas. Även i denna del är det för parterna fråga om att ingå en privaträttslig överenskom- melse. För kunden gäller detta oavsett vilken operatör som han vill teckna ett abonnemang hos. Några särskilda åtgärder i denna del anser jag inte vara motiverade.

15 Erkännande av en operatör enligt Internationella Telekonventionen som s.k. RPOA (Recognized Priva-

te Operating Agency)

Telestyrelsen bör bemyndigas att erkänna en operatör som s.k. RPOA. Det förfarande som behövs härför bör i största möjliga utstsräckning samordnas med tillståndsförfarandet enligt tele- lagen.

I direktiven för mitt utredningsuppdrag sägs i fråga om myndighets- funktionen på teleområdet att det bör finnas en möjlighet för en myndighet att ge enskilda operatörer en sådan formell status som behövs för att de skall kunna delta i det internationella samarbetet, ofta kallad Recognized Private Operating Agency (RPOA).

15.1. Bakgrund

Betydelsen för en teleoperatör av att erkännas och därmed få s.k. RPOA-status rör möjligheterna att delta i det internationella samarbetet inom den Internationella Teleunionen (ITU). Att kunna åberopa denna status anses likaså vara avgörande för samarbetet i övrigt mellan internationella teleoperatörer.

15.1.1. Bestämmelser om RPOA i Internationella Telekon- ventionen

ITU:s grunddokument den Internationella Telekonventionen (ITC) reglerar de internationella telekommunikationerna (se avsnitt 4.1 och 7.4.2). Enligt artikel 44 i konventionen är Sverige förpliktat att uppfylla konventionens bestämmelser i fråga om sin egen internationel- la telekommunikationsverksamhet eller när det gäller sådan verksamhet som på ett skadligt sätt kan störa (harmful interference) andra länders radioförbindelser. Sverige är vidare förpliktat att vidta nödvändiga åtgärder för att sådana privata operatörer (Private Operating Agencies,

POA) som erkänts eller fått s.k. auktorisation, RPOA, för att driva och etablera telekommunikationer efterlever konventionens bestämmelser.

I ITU-konventionen finns definitioner av de begrepp som använts ovan (se definitionerna i Annex 2 s. 148 ff). Dessa hänför sig till den internationella teletrafiken.

Private Operating Agency; Any individual or company or corpora- tion, other than a governmental establishment or agency, which operates a telecommunication installation intended for an internatio- nal telecommunication service or capable of causing harmful interference with such a service.

Recognized Private Operating Agency; Any private operating agency, as defined above, which operates a public correspondence or broadcasting service and upon which the obligations provided for in Article 44 of the Convention are imposed by the Member in whose territory the head office of the agency is situated, or by the Member which has authorized this operating agency to establish and operate a telecommunication service on its territory.

Med harmful interference menas "Interference which endangers the functioning of a radionavigation service or of other saftey services or seriously degrades, obstructs or repeatedly interrupts a radiocommuni— cation service operating in accordance with the Radio Regulations".

Public correspondence definieras som "Any telecommunication which the officers and stations must, by reason of their beeing at the disposal of the public, accept for transmission".

En RPOA skall alltså stå till förfogande för allmänheten med att förmedla telekommunikationstjänster. Med telecommunication förstås i konventionen "any transmission, emission or reception of signs, signals, writing, images and sounds or intelligence of any nature by wire, radio, optical or other electromagnetic systems".

Radiocommunication definieras som telekommunikation med hjälp av radiovågor och rundradio eller broadcasting service som "a radiocommunication service in which the trasnmissions are intended for direct reception by the general public. This service may include sound transmissions, television transmissions or other types of transmission".

15.1.2. Närmare om innebörden av begreppet RPOA

För att anses som en RPOA i ITU-konventionens mening måste operatören förmedla telekommunikation/telemeddelanden åt var och en som vill nyttja de telekommunikationstjänster som operatören till— handahåller. Vilka internationella telekommunikationstjänster som en operatör skall tillhandahålla för att kunna betraktas som RPOA framgår inte av konventionen. Oavsett vilka slags tjänster som operatören marknadsför måste i vart fall någon av tjänsterna i princip stå till förfogande för envar som vill nyttja dem, alltså vara "public" i

konventionens mening, för att operatören skall kunna anses som en RPOA enligt definitionen i ITU-konventionen.

Begreppet RPOA definieras alltså i ITC som varje Private Operating Agency (POA), som tillhandahåller allmänna teletjänster eller rundradio och som har ålagts att följa ITC:s bestämmelser om internationella tjänster av den medlemsstat där verksamheten bedrivs. Med POA avses i samma konvention varje individ, bolag eller sammanslutning som driver en anordning för telekommunikation avsedd för internationella teletjänster eller som kan orsaka skadlig inverkan på sådana tjänster. Både begreppet POA och RPOA in- nehåller uttrycket "private". Trots det sätt på vilket POA definieras torde även exempelvis ett helstatligt aktiebolag kunna anses som RPOA enligt ITC. Det uttrycket torde kunna förstås som ett företag eller annan sammanslutning som utgör en juridisk person och som enligt svensk terminologi inte utgör en del av det allmänna. Inom ITU övervägs för närvarande att låta termen "private" i begreppen POA och RPOA utgå, eftersom den anses ha blivit otidsenlig.

Av de redovisade definitionerna kan synas framgå att den som uppfyller kraven därigenom är en RPOA. I termen "recognized" torde emellertid i ITU:s praxis ha intolkats att något slags bekräftelse, erkännande eller godkännande från medlemsstatens sida härutöver krävs och att detta godkännande tar sig uttryck i att medlemsstaten formellt ålägger operatören att följa bestämmelserna i ITU-kon- ventionen. Härefter meddelar medlemsstaten detta till lTU:s sekretari- at. Prövningen av den som vill bli erkänd förutsätts ske diskretionärt av medlemsstaten.

Som redan nämnts hänför sig statusen som RPOA uteslutande till den internationella teletrafiken. Några rättigheter enligt svensk rätt följer inte av beslutet. Deltagande som medlem i lTU:s organ, av vilka de i detta sammanhang viktigaste är plenarförsamlingarna i the In- ternational Radio Consultative Committee (CCIR) och the International Telegraph and Thelephone Consultative Committee (CCITT) samt de s.k. administrativa konferenserna, är förbehållet medlemsstaten och RPOA:s. Dock krävs särskild tillåtelse av medlemsstaten för att en RPOA skall få delta. Deltagande i ITU:s organ är av stor betydelse för en internationell teleoperatör som därigenom kan få nödvändig information och utöva inflytande på utvecklingen i flera hänseenden. Härtill kommer den väsentliga effekten att operatören lättare blir godtagen som likvärdig av andra RPOA:s och statliga operatörer på den internationella telemarknaden. Detta kan vara av betydelse för att inte riskera att bli diskriminerad prismässigt i förhållande till dessa operatörer. Det kan också innebära att operatören möter större acceptans av övriga i samarbetet vid utväxling av trafik och vid investeringar i internationell teletrafik. Det bör dock framhållas att även om status som RPOA och medlemskap i ITUzs organ är nödvändigt för att uppnå de beskrivna fördelarna, är det i allmänhet

inte tillräckligt; varje operatör har givetvis att självständigt välja samarbetspartner bland olika internationella teleoperatörer. Nämnas bör vidare att möjlighet till visst deltagande i CCIR:s och CCITTzs

arbete kan öppnas också för en operatör som inte har status som RPOA.

15.1.3. Regeringens beslut om erkännande av operatör enligt ITC

Regeringen har i ett fall beslutat att erkänna en operatör som RPOA. Det skedde den 10 oktober 1991 (K 91/554/2) och avsåg Tele2 AB. Beslutet grundades på en ansökan från bolaget om erkännande och en begäran om medgivande att delta i ITU:s administrativa konferenser och de konsultativa kommittéerna CCIR och CCITT. I beslutet angav regeringen att bolagets verksamhet fick anses vara av den arten att det var att anse som privat teleoperatör i ITU-konventionens mening. Regeringen erinrade i beslutet bolaget om skyldigheten att följa de ITU:s regler och rekommendationer som är tillämpliga på bolagets verksamhet. Samtidigt uppdrogs åt STN , dvs. numera Telestyrelsen, att underrätta ITU om beslutet.

15 .2 En ordning för erkännande av operatörer

Ovan har redogjorts för innebörden i begreppen POA och RPOA. Det är otvetydigt så att det bland de operatörer med internationell verksamhet som deltar i samarbetet internationellt anses föreligga ett behov av att kunna bli erkända, dvs. få status som RPOA.

Enligt ITC svarar Sverige för att erkända operatörer efterlever konventionens bestämmelser. Den materiella reglering som skall följas finns i de två administrativa reglementen för tele- resp. radiofrågor som formellt utgör bihang till konventionen. Telereglementet innehåller rekommendationer i olika frågor. ] konventionens radioreglemente finns bindande bestämmelser om bl.a. innehav av radiosändare och fördelning av frekvenser.

I fråga om frekvensfördelning m.m. har ett förslag till reglering lagts fram av Frekvensrättsutredningen i betänkandet (SOU 1991:107) Lag om radiokommunikation, m.m. I enlighet med Frekvensrättsutred- ningens förslag meddelar Telestyrelsen tillstånd för och utövar tillsyn över bl.a. frekvensanvändning. Det är likaså fr.o.m. den 1 juli i år Telestyrelsens uppgift att utöva tillsyn i fråga om innehav av radiosän- dare.

Såvitt avser radiokommunikation kommer ett åläggande att följa ITC i princip inte att innebära krav på en operatör utöver vad som följer av ett tillstånd eller av regleringen enligt den föreslagna lagen om radiokommunikation. Det gäller oberoende av om operatören till-

handahåller teletjänster eller distribuerar rundradio. Den som har fått ett tillstånd enligt nämnda lag och som inte driver televerksamhet enligt telelagen behöver således i princip inte åläggas något ytterligare för att kunna ges RPOA-status. Vissa särskilda rekommendationer kan dock behöva beaktas. Jag utgår från att den föreslagna regleringen om radiokommunikation kommer att träda i kraft samtidigt med telelagen.

Vad härutöver gäller rekommendationerna på teleområdet bör dessa kunna hanteras så att det i tillstånd för sådan televerksamhet som avses i ITC som villkor anges vad som skall iakttas. Möjlighet bör också finnas att meddela beslut om erkännande i annan ordning, alltså utan samband med tillståndsgivning.

Mot bakgrund av det anförda får det anses naturligt att det blir Telestyrelsens uppgift att meddela beslut i frågor om erkännande av operatörer. En befogenhet i detta hänseende bör ges Telestyrelsen. I flertalet fall torde, som nyss nämnts, RPOA-frågan (erkännandefrågan) kunna hanteras i samband med tillståndsprövningen. En förutsättning är givetvis även i dessa fall att operatören ansöker om att få status som RPOA.

I telelagen bör regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer bemyndigas att meddela de föreskrifter som behövs i fråga om erkännande av privat teleoperatör enligt 1982 års telekonvention. Det bör anmärkas att Telestyrelsen vid beslut om erkännande m.m. skall beakta bestämmelserna i lagen om radiokommunikation. I beslutet bör tas in ett förbehåll om att angivna villkor kan komma att ändras genom förändringar i ITC och dess reglementen. Det bör också framgå av beslutet att erkännandet kan upphävas om operatören åsidosätter vad som åligger denne.

Sedan ett beslut om erkännande fattats ankommer det på Tele- styrelsen att underrätta ITU om vilket organ som har erkänts, dvs. att anmäla organet till ITU.

I enlighet med den beskrivna ordningen bör även kunna handläggas medgivande för en RPOA att på egen bekostnad delta i arbetet i ITU:s olika organ. Detta torde närmast kunna betraktas som en följdfråga till själva erkännandet.

De fördelar som en RPOA åtnjuter i förhållande till operatörer utan den statusen är, som framgått ovan, att hänföra till den internationella teletrafiken. I flera hänseenden är de helt beroende av den vilja till samarbete som andra operatörer med denna status har. De sanktioner som drabbar en RPOA som inte uppfyller de förutsatta kraven är således i första hand att dennes medoperatörer drar sig undan detta samarbete. Enligt konventionens krav bör det emellertid finnas en möjlighet att, om operatören åsidosätter vad som åligger honom, förklara att han inte längre betraktas som RPOA. Telestyrelsens beslut att vägra erkännande eller att häva ett erkännande bör kunna överklagas. Detsamma gäller beträffande de förelägganden eller förbud som bör föregå ett beslut att häva ett erkännande. De

befogenheter avseende tillsyn som ges myndigheten enligt telelagen (se avsnitt 13.2.3) bör vara tillämpliga även i fråga om tillsyn av efterlevnaden av villkor i ett beslut om RPOA-status. Enligt min mening bör behovet av särskild tillsyn inte överdrivas. Efter ett beslut om erkännande torde i flertalet fall någon tillsyn i detalj inte krävas så länge operatören tillhandahåller teletjänster enligt konventionen och i övrigt uppfyller de grundläggande kraven i denna. Tillsynen torde i princip kunna inskränkas till att avse att operatören uppfyller dessa grundläggande krav. Man torde vidare kunna förlita sig på att en seriös operatör - vilket en RPOA får förutsättas vara - kommer att frivilligt medverka till att bereda myndigheten erforderligt underlag för att kunna fullgöra sin tillsynsuppgift. En anmärkning om att underlag skall tillhandahållas myndigheten kan tas in i beslutet. - I fråga om överklagande av Telestyrelsens beslut hänvisar jag till avsnitt 18.

Även om en tillståndsfråga enligt någon av de nämnda lagstift— ningarna och erkännandefrågan i allmänhet torde kunna följas åt, är inte grunden för prövningarna densamma. Vid bedömningen av om en operatör kan erkännas är det rimligtvis de kriterier som anges i ITC som skall styra prövningen. Det är ju i de internationella överenskom— melserna inom ramen för ITU som RPOA-begreppet har sin uppkomst och i det internationella samarbetet som det har betydelse. Att för ett erkännande av en operatör ställa längre gående krav synes därför inte vara förenligt med konventionen. Däremot torde det finnas utrymme för att formulera kraven på olika sätt. I princip torde det vara så att den som getts tillstånd att driva televerksamhet enligt telelagen får anses uppfylla sådana allmänna krav som kan ställas upp (jfr avsnitt 1 1). De specifika kraven som uttryckligt följer av ITC tillkommer dock och får ses för sig.

16. Bestämmelser om teleterminaler

EG:s terminaldirektiv, vilket omfattas av EES-avtalet, bör införlivas med svensk rätt genom vissa bestämmelser i tele- lagen. Det bör sålunda föreskrivas att endast sådan terminal- utrustning som uppfyller krav beträffande teknisk utformning, tillverkning, märkning, kontroll m.m. får anslutas till allmänt tillgängligt telenät. Telelagen bör dessutom uppta en korre- sponderande föreskrift om förbud mot marknadsföring av terminaler som inte uppfyller kraven. Innehållet i kraven, vilket avses stämma överens med kraven i terminaldirektivet, bör föreskrivas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Beträffande terminaler som kan anslutas till allmänt tillgäng- ligt telenät men som inte är avsedda för ett sådant nät bör för marknadsföring krävas märkning eller annan produktinforma- tion som föreskrivs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Föreskrifterna förutsätts även i detta avseende ansluta till terminaldirektivets bestämmelser.

Tillståndsmyndigheten skall utöva marknadskontroll avseende terminaler inom ramen för sin tillsynsverksamhet på teleom- rådet.

Marknadsföring och anslutning av terminaler som inte upp- fyller kraven skall kunna leda till straffpåföljd samt förverkan— de.

16.1. Nuvarande ordning

12 & teleförordningen (1985:765) föreskrivs att sådana utrustningar för telemeddelanden, som ansluts till det allmänna telenätet eller till ett mobiltelenät som är anslutet till detta, inte får skada det allmänna telenätet eller hindra eller störa dess drift och brukande. Det till-

kommer enligt denna bestämmelse Telestyrelsen (före den 1 juli 1992 Statens telenämnd) att meddela närmare föreskrifter om den tekniska utformningen av sådan utrustning. Telestyrelsen skall också besluta om registrering av utrustning som uppfyller de angivna kraven.

Enligt 2 a & teleförordningen får till det allmänna telenätet eller till ett sådant mobiltelenät som avses i 2 & anslutas endast sådan utrustning som är registrerad hos Telestyrelsen. Televerket har dessutom rätt att genom beslut i särskilda fall medge anslutning till det allmänna telenätet av utrustning som inte är registrerad , om det finns särskilda skäl till det.

Telestyrelsen (Statens telenämnd) har, med stöd av det ovan nämnda bemyndigandet, utfärdat föreskrifter om den tekniska utformningen av en lång rad av olika slags terminalutrustningar, såsom telefonapparater, samtalsmätare, modem, abonnentväxlar m.m. Föreskrifterna hänvisar till tekniska standarder och innebär att de ifrågavarande apparaterna måste uppfylla kraven enligt resp. standard. Vanligtvis hänvisas till Svensk Standard men även Televerkets standarder och tekniska specifikationer används. Vad gäller t.ex. den tekniska utformningen av telefonapparater föreskrivs sålunda att de, för att få anslutas till det allmänna telenätet, måste uppfylla de tekniska kraven i Televerkets standard 8211-A 124 rev E 1989 och Svensk Standard 447 20 22 klass B vad gäller radiostörningar samt, vad gäller elsäkerhetskrav, Svensk Standard EN 41 003.

De angivna standarderna publiceras inte tillsammans med före- skrifterna, utan författningarna innehåller därvidlag endast en upp- lysning om vem som publicerar den standard som är upptagen i föreskriften. Det år därefter upp till den enskilde att köpa standarden om han anser sig ha behov därav. Ett exemplar av varje standard finns dock tillgängligt på Telestyrelsens kansli.

Det bör noteras att föreskrifterna oftast hänvisar till standarden i dess helhet men att vissa krav som omfattas av standarden inte har betydelse för att uppfylla bestämmelserna i 2 & teleförordningen. Rätteligen innebär föreskrifterna därför i praktiken att den angivna standarden skall vara uppfylld endast i de för utrustningen tillämpliga delarna för att registrering skall beviljas.

Det finns också myndighetsföreskrifter om registrering av utrustning (STNFS 1989:1). Det framgår av föreskrifternas 3 & att registrering skall ske om sökanden i ärendet företer

- intyg från ett av nämnden godkänt laboratorium eller en godkänd tillverkare om att utrustningen helt uppfyller tekniska krav enligt nämndens föreskrifter - testrapport eller annan dokumentation om utförd provning från ett av nämnden godkänt laboratorium - schema på anslutningssåttet — beskrivning av utrustningen på svenska, danska, engelska eller

norska språket, varav framgår utrustningens användningsområde i

telenätet, anslutningssått, fabrikat, benämning, produktidentitet och revisionsläge.

Det slås i samma paragraf fast att laboratorier som ackrediterats av Statens mät- och provstyrelse (numera Styrelsen för teknisk ackredite- ring) anses som godkända av Telestyrelsen.

Underlaget för Telestyrelsens ställningstaganden i registreringsä— renden utgörs av provningsrapporter, som innehåller dels vissa identi— fieringsuppgiftcr, dels en redovisning av provningsrcsultat. Det laboratorium som testat utrustningen utfärdar efter verkställd provning ett intyg om kravuppfyllelsen. Om styrelsen beslutar att registrera utrustningen utfärdas ett registreringsbevis.

Det finns i detta sammanhang anledning att fästa uppmärksamheten på det problem som ligger i svårigheten att säkert identifiera en marknadsförd produkt. Som framgår av registreringsbevis och provningshandlingar krävs att produkten har ett nummer och en utförandebeteckning. Dessa uppgifter är bärare av produktens identitet. Det är emellertid inte möjligt att kräva att produkten märks vid marknadsföringen. Bevis om registrering hos Telestyrelsen behöver inte heller åsättas produkten. Det kan därför vara svårt att säkert avgöra huruvida en produkt som köps i allmänna handeln är registre- rad eller inte. Regleringen tar nämligen inte sikte på marknadsförandet av utrustning utan endast på tillåtligheten av att ha utrustning ansluten till det allmänna telenätet.

Som en följd av detta har Telestyrelsen inte rätt eller skyldighet att kontrollera marknadsförda produkter. Detta kan leda till att tele— fonapparater och annan utrustning, som är avsedd att anslutas till det allmänna telenätet, kanske liknar registrerade produkter, men det är svårt att kontrollera huruvida de verkligen är identiska med dessa. Den kontroll som kan göras får utföras av nätoperatören, Televerket, som får försöka konstatera huruvida en utrustning som är ansluten är regi- strerad. Detta torde i praktiken bli aktuellt endast i samband med att allvarliga störningar uppstår på nätet. Skulle det befinnas att ut- rustningen inte är registrerad torde verket, om abonnenten inte kopplar bort utrustningen och verket inte finner skäl föreligga till undantag från registreringsplikten, som en yttersta konsekvens kunna stänga av tele- abonnemanget.

De nyss nämnda svagheterna i den nuvarande ordningen har påpekats av Statens telenämnd i en skrivelse till kommunikationsmi- nistern den 15 maj 1992 (K 92/1784/1). Skrivelsen har överlämnats till Telelagsutredningen. Nämnden konstaterar i skrivelsen att den nya ordning som infördes i samband med nämndens tillkomst innebar att det tidigare tillämpade systemet med T-märkning försvann. Nämnden anför: Genom reformen har registreringen kommit att helt anknyta till den typgodkända produkten i stället för som tidigare dels till produkten som helhet och dels i viss utsträckning till sökanden i ärendet om godkännande. Kravet att varje produkt för att få anslutas till nätet

skulle vara T-märkt med ett märke som sökanden fick exklusiv rätt att använda, gjorde det möjligt att identifiera varje produkt på marknaden och att härleda den till leverantören eller, om det rörde sig om ett falsifikat, konstatera detta.

Härigenom fick de seriösa leverantörerna viss trygghet mot mindre nogräknade, trots att det fanns frihet att marknadsföra utrustning som inte var godkänd. En marknadskontroll kunde in- skränkas till att utröna om det fanns felaktigt märkta produkter.

Det nuvarande systemet erbjuder emellertid ingen möjlighet till motsvarande kontroll. Det erbjuder inte heller någon möjlighet till översikt över marknaden. Detta har främst sin grund i att registreringen hos nämnden inte innebär att produkten kan åsättas en särskiljande beteckning som sedan måste användas vid marknads— föringen.

Nämnden nödgas således konstatera att det ser ut som om registreringssystemet i framtiden inte kommer att fylla de åsyftade funktionerna. Tecken t der på att kringgående av kravet på registrering har nått en betydande omfattning. En utveckling mot användande av oregistrerad utrustning i okontrollerade proportioner innebär emellertid en potentiell risk för telenätets funktion. Atgärder bör därför vidtas.

16.2. EG:s regler för terminalutrustning

Inom EG presenterades år 1985 ett program för förverkligandet av den inre marknaden, innefattande bl.a. fri rörlighet för varor. En ny metod för harmonisering av medlemsländernas lagstiftning rörande produkter anvisades. Enligt denna metod skall i produktorienterade direktiv endast fastställas de krav som produkterna skall uppfylla med hänsyn till skydd för liv, hälsa eller miljö m.m. medan det överlåts åt de euro- peiska standardiseringsorganen att utarbeta harmoniserade frivilliga standarder med tekniska specifikationer för produkterna. En produkt som tillverkats i enlighet med dessa standarder skall förutsättas uppfylla de väsentliga kraven i direktivet. Tillverkarens egenkontroll i kombination med en försäkran från tillverkaren om att aktuella standarder har följts skall normalt vara tillräcklig kontrollåtgärd. Om en tillverkare i stället väljer icke standardiserade tekniska lösningar skall ett oberoende tredjepartsorgan bedöma om produkten uppfyller de väsentliga kraven. Det skall räcka att kontrollera produkten i ett land för att få tillträde till hela den inre marknaden.

I linje med det aviserade tillvägagångssättet för att bl.a. befordra den fria rörligheten av varor beslutade EG-rådet den 29 april 1991 ett direktiv om inbördes harmonisering av medlemsländernas lagar om teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av deras över- ensstämmelse, det s.k. terminaldirektivet (91/263/EEG). Terminal- direktivet kan ses som ett fullföljande av det tidigare kommissions» direktivet (88/301/EEG) om konkurrens på marknaden för tele- terminalutrustning, till vilket det svenska regelsystemet sedan år 1989 är anpassat.

Terminaldirektivet syftar till en fullständig liberalisering av terminalmarknaden. Medlemsländernas grundläggande skyldigheter enligt direktivet är att å ena sidan försäkra sig om att det marknadsförs och används endast sådan utrustning som uppfyller de i direktivet sär- skilt angivna allmänna kraven och å andra sidan inte hindra att sådan utrustning som uppfyller kraven marknadsförs, omsätts och används inom medlemslandets område. En terminal som godkänts för mark- nadsföring och anslutning i ett land skall således automatiskt vara godkänd för marknadsföring och användning även i övriga länder.

Systemet innebär i huvudsak att det överlämnas åt de europeiska standardiseringsorganen CEN, Cenelec och ETSI att utforma tekniska specifikationer och anta harmoniserade standarder till de allmänna krav som anges i direktivet. Direktivet förutsätter också att en kontroll skall utföras av särskilda "anmälda organ", vars kompetens garanteras av medlemslandet. Organen kan vara myndigheter eller privaträttsliga subjekt och skall vara fristående och självständiga i förhållande till marknaden.

Direktivet innehåller också bestämmelser om ett gemensamt märk- ningssystem för terminaler. En närmare redogörelse för terminaldirek— tivet finns i avsnitt 3.4.

Terminaldirektivet ingår i EES-avtalet.

16.3. Förslag till lag om teknisk kontroll

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innebär att Sverige måste anpassa sina författningar och strukturer i fråga om provning och kontroll till den ordning som tillämpas inom EG. Detta gäller en rad områden, varav teleterminalområdet är ett.

Propositionen om EES upptar ett förslag till lag om teknisk kontroll (prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38 ff). Propositionen innehåller därvid en beskrivning av EG:s policy för bedömning av överensstämmelse. Det anförs där bl.a.:

EG:s system syftar till att uppnå ömsesidiga godtaganden av provningar och certifieringar inom såväl det obligatoriska som det frivilliga området.

I EG:s policy förordas vidare att de nationella systemen skall vara öppna för alla kompetenta organ, både offentliga och enskilda. Härigenom uppnår man en konkurrens såväl inom ett land som in— ternationellt vilket förutses kunna leda till ökad effektivitet. En övergång till ett system där även enskilda organ kan medverka underlättas av att bedömning av överensstämmelse inom det obli- gatoriska området betraktas som ett rent tekniskt förfarande utan inslag av myndighetsutövning.

De anmälda organen utför sina uppgifter enligt direktivet på egna vägnar och på uppdragsbasis. Som nämnts ovan betraktas bedömning av överensstämmelse som en rent teknisk verksamhet

utan inslag av myndighetsutövning. Tillverkaren/importören har rätt att vända sig till vilket anmält organ, i det egna landet eller i ett annat land, han önskar. De anmälda organen sätter själva pris på sina tjänster. Den kvalitetskontroll som de anmälda organen utsätts för skall säkerställa att priskonkurrens inte leder till kvalitetssänk— ning.

En lista över anmälda organ publiceras av kommissionen i europeiska gemenskapernas tidning.

Genom EG:s helhetssyn för bedömning av överensstämmelse införs också generella regler för märkning av produkter, som omfattas av ett direktiv enligt den nya metoden. Sådana produkter skall av tillverkare/importör åsättas ett EG-mårke (CE-symbolen), varmed denne försäkrar att produkten uppfyller alla tvingande EG— krav avseende produktens egenskaper och säkerhet samt genomgått föreskrivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse.

EG-märket är inte ett märke riktat till konsumenter, för att utmärka viss kvalitet eller säkerhet hos produkten, utan det är i första hand avsett för dem som i medlemsstaterna skall kontrollera att produkter på marknaden uppfyller EG-lagstiftningens krav.

Om ett anmält organ varit involverat i kontrollen av pro— duktionen skall EG-märket åtföljas av ett identifikationsnummer för det anmälda organet.

Medlemsländerna åläggs att förbjuda eller stoppa marknads- föringen av produkter som felaktigt försetts med EG-märke. Man skall vidare genom lagstiftning skydda märket mot missbruk samt införa lämpliga straff mot den som bryter mot bestämmelserna.

EG:s helhetssyn förutsätter också att medlemsländerna aktivt övervakar att de produkter som förekommer på marknaden verkli- gen uppfyller de krav som är angivna i direktiven och att före- skrivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse har följts.

Enligt den föreslagna lagen om teknisk kontroll (prop. 1991/92:170, bil. 11.4, 5. 77) skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse de organ som skall anmälas för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt bestämmelser som gäller inom EES.

Som huvudregel skall gälla att de organ som önskar bli anmälda för medverkan i kontrollförfaranden under EG-direktiv skall kunna uppvisa att de uppfyller kraven i tillämplig standard i EN 45 OOO-serien. Därjämte skall de uppfylla de särskilda krav som följer av respektive direktiv. Innan organet anmäls skall Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) i samråd med berörda myndigheter ha bedömt om organet uppfyller ställda krav. Både enskilda och offentliga organ skall kunna medverka inom systemet och konkurrera om uppdragen.

Enligt förslaget skall lagen träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Bakgrunden till att någon bestämd tidpunkt inte anges är den osäkerhet som finns om EES-avtalet kommer att träda i kraft den 1 januari 1993.

16.4. Föreskrifter om teleterminaler i telelagen

EES-avtalet innebär att de regler som följer av terminaldirektivet måste införlivas med svensk rätt. Reglernas innehåll är dock sådant att implementeringen till största delen kan ske genom föreskrifter i rege- ringsförordning och myndighetsföreskrifter. De grundläggande före— skrifterna bör emellertid tas in i telelagen. Därutöver bör lagen innehålla behövliga normgivningsbemyndiganden för regeringen med möjlighet till subdelegation.

Det bör sålunda i telelagen föreskrivas att endast sådan terminalut- rustning som uppfyller de krav som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får anslutas till allmänt tillgängligt telenät. För att hindra att utrustning som inte uppfyller ovan angivna s.k. väsentliga krav sätts på marknaden bör det dessutom föreskrivas att sådan utrustning inte får saluhållas, säljas eller på annat sätt överlåtas. Genom dessa regler införlivas terminaldirektivets art. 3 med svensk rätt. Dessutom öppnas möjlighet för regeringen eller Telestyrelsen att meddela föreskrifter som gör att de materiella kraven på utrustningen, dvs. de i art. 4 upptagna väsentliga kraven förenas med svensk rätt. De krav som avses är relaterade till teknisk ut— formning, tillverkning, märkning, kontroll, nätanslutning och an- vändning i övrigt.

Vad gäller terminaldirektivets bestämmelser om utrustning som inte är avsedd att anslutas till allmänt tillgängligt telenät bör det i lagen föreskrivas förbud mot att saluföra, sälja eller på annat sätt överlåta sådan utrustning om inte av regeringen eller av myndighet föreskrivna krav på märkning eller annan information rörande utrustningen är uppfyllda. Avsikten med denna bestämmelse är att den skall utgöra grundlag för föreskrifter som behövs för att direktivets art. 2 och bilaga 8 skall bli införlivade med svensk rätt. Enligt art. 2 skall en sådan terminal som nu avses åtföljas av en särskild förklaring som innehåller uppgiften att utrustningen inte är avsedd att anslutas till ett allmänt tillgängligt telenät. Dessutom skall det finnas en bruksanvis- ning. Den som släpper ut en sådan utrustning på marknaden för första gången skall också vara skyldig att informera ett anmält organ i det land där detta sker.

Enligt terminaldirektivets art. 5 skall medlemsstaterna inte hindra att terminalutrustning, som stämmer överens med bestämmelserna i direktivet, släpps ut på marknaden och medges fri rörlighet och användning i landet. Denna bestämmelse bör lämpligen uppfyllas genom att det vid införlivandet av direktivet genom förordnings- eller myndighetsföreskrifter görs klart att det inte skall finnas utrymme för särbehandling av godkännade som görs i något annat land inom EES.

Den granskning av överensstämmelse som förutsätts i terminaldirek— tivet skall utföras av anmälda organ. Med hänsyn till den föreslagna

lagen om teknisk kontroll behövs inte en särskild ordning för utseende av anmälda organ inom teleområdet.

Terminalutrustning som uppfyller terminaldirektivets krav skall märkas med EG-märket följt av identifikationsmärket för det ansvariga anmälda organet samt en symbol som utmärker att utrustningen är avsedd för och lämplig att ansluta till allmänt tillgängligt telenät. Härtill kommer obligatorisk märkning med typ-, parti- och/eller serienummer och namnet på den som är ansvarig för marknadsföringen av produkten. Det av mig föreslagna bemyndigandet omfattar ut- färdandet av regerings- eller myndighetsföreskrifter som behövs för att detta skall genomföras. Det finns dock anledning att observera att EG under år 1992 väntas anta en EG-märkesförordning med generella bestämmelser om den EG-märkning som skall ske av produkter som omfattas av bl.a. terminaldirektivet. Denna förordning kan förväntas komma att införlivas med EES-avtalet. Enligt uppgift kommer därefter ett förslag till lag om EG-märke att utarbetas inom regeringskansliet. Möjligen kan en sådan lag leda till att behovet av föreskriftsbe— myndigande vad gäller märkning inte längre kommer att föreligga.

Det finns i detta sammanhang anledning att fråga sig i vilken ut- sträckning som den i terminaldirektivet påbjudna ordningen kommer att kunna tillämpas fullt ut. Som framgår av redovisningen av direktivets innehåll förutsätts det att det utarbetas harmoniserade europastandarder och därefter antas gemensamma tekniska bestämmel— ser (Common technical regulations, CTR) för olika typer av terminal- utrustningar. Detta kommer med största sannolikhet inte att bli verklighet mer än för viss slags utrustning. Det är troligt att man inte kommer att uppnå fullständig harmonisering av terminalkraven för befintliga analoga telenät. Enligt uppgift utgör denna marknad 80 procent av terminalmarknaden och kommer att förbli på denna nivå i flera år. Tillämpat på svenska förhållanden torde detta innebära att den nuvarande verksamheten inom Telestyrelsen måste fortsätta beträffande sådan utrustning. Det bör dock övervägas att anpassa den verksam- heten till det system som följer av terminaldirektivet. En möjlig framgångsväg är att Telestyrelsen förjust detta marknadssegment utgör ett sådant anmält organ som ger tillstånd för märkning av utrustning som får marknadsföras och anslutas till analogt telenät. Det kan dock finnas anledning att överväga andra sätt att utforma en lämplig ordning.

Jag inskränker mig till att konstatera att de bestämmelser som jag föreslår skall ingå i telelagen enligt min uppfattning bör utgöra till- räckligt underlag inte bara för ett införlivande av de detaljbestäm- melser som följer av terminaldirektivet, utan även ger möjlighet såväl att (övergångsvis) behålla nuvarande ordning som att anpassa upp- rätthållandet av de nationella kraven till ett system som liknar EG:s. Från principiell synpunkt förordas det sistnämnda med hänsyn till för- delen med att ha ett system för all terminalutrustning.

Terminaldirektivet kräver märkning av utrustning som uppfyller direktivets krav. För utrustningar som uppfyller nationella krav i de fall harmoniserade standarder saknas för utrustningen i fråga gäller inte direktivet, utan de allmänna reglerna i Romfördraget om tekniska handelshinder och därtill knuten praxis. Av samma skäl som ovan anförts beträffande provning och kontroll skulle det av såväl praktiska som principiella skäl vara följdriktigt om även nationell utrustning skulle behöva vara märkt för att få saluföras och anslutas till det allmänt tillgängliga nätet. Nuvarande frivilliga märkning bör därför ersättas av ett nationellt märkningstvång. Detta märke skall kunna anbringas av tillverkare/marknadsförare inom hela EES om utrust— ningen uppfyller svenska nationella särkrav och om avsikten är att utrustningen skall marknadsföras på den svenska marknaden. Det torde vara naturligt att tillverkaren/leverantören därvid skall följa något av de alternativ som direktivet anger för att visa kravuppfyllnad. Härvid bör det nationella regelverket acceptera att anmält organ inte behöver vara svenskt för svenska krav.

Terminaldirektivet bygger på att marknadskontroll skall utföras för att på detta sätt säkerställa bestämmelsernas efterlevnad. Denna kontroll bör enligt min uppfattning ske som en del av den tillsyn inom teleområdet som tillståndsmyndigheten skall utföra.

För att ytterligare säkerställa att bestämmelserna kommer att följas bör det föreskrivas straff för den som saluför, säljer eller på annat sätt överlåter terminalutrustning i strid med bestämmelserna. Även den som ansluter en terminal som inte uppfyller föreskrifterna bör kunna drabbas av straffpåföljd. Det bör dessutom vara möjligt att förverka terminalutrustning som varit föremål för brott eller dess värde.

17. Finansieringsfrågor

I direktiven för mitt utredningsuppdrag anges att jag skall överväga ett betalningssystem för finansiering av statens kostnader för att utöva myndighet på telekommunikationsområdet och som bidrag till finansieringen av kostnaderna för olika samhällsuppdrag.

I detta sammanhang finns också anledning att beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir 1984:5). Enligt dessa direktiv skall alla utredningar bl.a. visa hur förslag som innebär utgiftsökningar för det allmänna skall finansieras.

17.1. Finansiering av myndighetsverksamhet

Myndighetsverksamheten enligt telelagen skall finansieras genom att tillståndshavarna och de som är skyldiga att anmäla sin verksamhet till myndigheten skall betala avgifter. Avgifter- na skall bestämmas av regeringen eller av Telestyrelsen.

17. 1 . 1 Bakgrund

Av den tidigare redovisningen framgår att den renodlade myndig— hetsverksamheten på teleområdet genom åren har varit relativt begränsad. Televerket har som ett statens instrument för att åstadkom- ma bra telekommunikationer ett övergripande funktionsansvar för telesystemet. Verket har också vissa särskilda uppgifter därutöver. Det gäller främst ansvaret för standardisering samt för forskning och utveckling på teleområdet. Verket har vidare uppgifter som funktion- sansvarig för telekommunikationer inom totalförsvaret. Till myndig- hetsfunktionema kan också räknas åtminstone viss del av arbetet med nummerplanering. Detsamma kan sägas om delar av det internationella samarbetet. Samtliga dessa uppgifter har, med undantag för upp— gifterna inom totalförsvaret, finansierats med verkets rörelsemedel. Vad gäller ansvaret för totalförsvarshänsyn har verket kompenserats

genom att inleveransen till staten reducerats med ett belopp som motsvarat dessa kostnader. Som framgår av mina överväganden i avsnitt 7.15 föreslår jag att dessa uppgifter skall skiljas från Tele— verket. Huvudparten av uppgifterna skall i stället ankomma på den nya telemyndigheten - Telestyrelsen.

Förutom den ovan upptagna verksamheten har inom Televerkets frekvensförvaltning handlagts en rad frågor som har sin grund i Televerkets uppgift att svara för att möjligheten till radiokommunika- tion utnyttjas på bästa sätt. För detta ändamål har Frekvensför— valtningen ombesörjt myndighetsutövningsuppgifter avseende prövning av ansökningar om rätt att använda radiosändare. I myndighetsupp- giftema har också ingått att planera frekvensanvändningen i Sverige och delta i det internationella samarbetet inom radioområdet. Verksam- heten inom Frekvensförvaltningens område har finansierats fullt ut genom avgifter från tillståndshavarna (se närmare om avgiftsuttaget SOU 1991:107 5. 213 f). Frekvensrättsutredningen föreslår att tillståndshavarna även i fortsättningen skall vara skyldiga att genom avgifter finansiera de kostnader som är förenade med verksamheten för tillståndsgivning m.m. enligt den föreslagna lagen om radiokommu- nikation, m.m.

Statens telenämnd har meddelat föreskrifter och registrerat ut— rustning som skall anslutas till det allmänna telenätet. Nämnden har vidare haft till uppgift att följa den tekniska utvecklingen, det nationella och internationella standardiseringsarbetet samt konkurrens— situationen inom sitt verksamhetsområde. Nämndens verksamhet har finansierats genom avgifter. Grunderna för avgifterna har bestämts av nämnden. Avgifterna har varit avsedda att belasta dem som har nytta av nämndens verksamhet (prop. 1988/89:93 s. 3). Avgifterna har mot denna bakgrund tagits ut dels i samband med registreringen av utrustningar, dels av Televerket som förutsatts fördela denna kostnad på kundkollektivet. Med stöd av bemyndigandet i 3 & förordningen med instruktion för Statens telenämnd (1989:600) har nämnden föreskrivit att avgiften skall vara 3 800 kr i registreringsärenden, där sökanden genom intyg från godkänt laboratorium eller godkänd tillverkare styrker att utrustningen uppfyller de tekniska kraven. För övriga registreringsärenden har avgiften bestämts till 9 500 kr.

Från och med den 1 juli 1992 har verksamheterna inom Frekvens- förvaltningen och Statens telenämnd slagits samman i Telestyrelsen, som därvid övertar de sammanslagna myndigheternas finansierings- underlag.

17.1.2. Avgiftsuttag för myndighetsverksamheten

Mina förslag angående lagregler om tillståndsgivning, tillsyn, m.m. förutsätter att det skall finnas en myndighet som har ansvaret för hanteringen av dessa myndighetsuppgifter. Av praktiska skäl bör det

vara samma myndighet som redan tidigare har hand om myndig— hetsuppgiftema på radioområdet samt de uppgifter som före den 1 juli 1992 ankom på STN . Det bör således ankomma på Telestyrelsen att utföra myndighetsuppgifterna enligt telelagen.

Den myndighetsverksamhet som skall förekomma enligt telelagen bör finansieras genom att avgifter betalas av dem som närmast berörs av verksamheten och för vilka verksamheten får anses vara till nytta. De som i första hand då kommer i fråga är tillståndshavarna. De som enligt bestämmelserna i telelagen är tillståndsskyldiga och för vilka undantag från tillståndsskyldigheten inte gäller bör alltså genom avgifter bidra till att myndighetens verksamhet finansieras. Som framgår av mina överväganden i frågan om tillståndspliktens om- fattning torde det inte komma att röra sig om ett särskilt stort antal avgiftsskyldiga.

Förutom tillståndshavare bör också de som är anmälningsskyldiga bidra till finansieringen av myndigheten. Som jag återkommer till nedan bör deras avgifter sättas förhållandevis lågt.

Det bör ankomma på regeringen att ge de närmare föreskrifterna för avgiftsskyldigheten. Utgångspunkter för avgiftssättningen bör enligt min mening principiellt vara vad den avgiftsskyldiges verksamhet innebär för myndigheten och vilken nytta denne har av myndighetens verksamhet. Det kan dock vara svårt att tillämpa detta i praktiken. Någon form av schabloniserat mått för fördelning bör troligen användas. Det finns mycket som talar för att ett ekonomiskt mått därvid är det lämpligaste. Att exempelvis fördela kostnaderna efter antalet anslutningar eller antalet abonnenter skulle kunna snedvrida konkurrensen genom att gynna tillståndshavare med ett litet antal abonnenter och dyra tjänster. En beräkning av avgiftsunderlaget med ledning av netto- eller bruttovinst är inte heller invändningsfritt, eftersom vinstberäkningen går att påverka genom finansiella och bokföringsmässiga transaktioner.

Det förefaller som att det bästa måttet för att beräkna en årlig avgift är det som grundar sig på bruttomsättningen i den verksamhet som tillståndet gäller. En avgiftsbestämning utifrån bruttomsättningen är troligtvis relativt rättvis och konkurrensne