Frikommunförsöket : erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

\\\

E

Statens offentliga utredningar

324g 1991:25

@ Civildepartementet

Frikommunförs Öket

Erfarenheter av försöken med en

friare

nämndorganisation

Delbetänkande av

fgkommunutredningen

Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskanslicts törvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget

Kundtjänst

106 47 Stockholm

Tel 08f7 39 96 30

Telefax: 08039 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln. Malmtorgsgatan 5, Stockholm

Produktion: Hamrin Infomation AB, 1991

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10759-7 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1991

Till statsrådet

och chefen för

civildepartementet

Genom beslut den 13 december 1990 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en sammanfattande redovisning av erfarenheterna av försöksverksamheten med Ökad kommunal självstyrelse.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 27rdecember 1990 riksdagsledarnoten Sören Lekberg till särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades samma dag kanslirädet Gunnar Hermanson. Som experter förordnades den 18 januari 1991 hovrättsassessom

Eva Ekström, departementsrådet Rolf Lindell, departementssekretera-

ren Thomas Lyrevik, sakkunni ge Dan Johansson, hovrättsassessom Per

Kjellsson, sektionschefen Arne Myrbeck, departementssekreteraren

Christer Norlingnepartementsrâdet Billy Thorstenson, departements-

rädet Sven-Erik Wallin, departementssekreteraren Erik Westman och förste sekreteraren Lars Öhnnan.

Som sekreterare åt utredningen förordnades den 27 december 1990

departementssekreteraren Jörgen Nilsson och som sekrete-

,biträdande

rare ñl. kand. Anita Eriksson.

Vi har antagit namnet frikommunutredningen.

Utredningen fär härmed överlämna delbetänkandet (SOU 1991:25) Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en friare nämnd-

organisation.

Stockholm i februari 1991

Sören Lekberg

/ Jörgen Nilsson

Anita Eriksson _

SAMMANFATTNING

Utredningen har till att sammanfatta erfarenhetema av f rikom-

uppgift

muniörsöket. I detta delbetänkande gör utredningen en värdering av försöken med en friare i frikommunema.

närnndorganisation

ställer sig bakom att kommunerna i så stor

Utredningen principen utsträckning som möjligt själva skall få bestämma sin organisation.

Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation är enligt

goda. Det bör därför inte längre vara en statlig uppgift att utredningen

föreskriva vilken politisk organisation som de enskilda kommunerna skall ha.

har särskilt belyst frågan om försöken med en annan

Utredningen nämndorganisation på miljöområdet och på plan- och byggområdet.

Utredningen menar att erfarenheterna från försöken talar för att näm n-

dobligatoriet bör kunna slopas även när det gäller byggnadsnämnderna

och miljö- och hälsoskyddsnämndema.

Ett antal har aktualiserats i samband med försöken. Det

rättsliga frågor

t.ex. om jäv och sekretess samt den

gäller frågor myndighetsutövning,

kommunala s.k. bedömning är att

likställighetsprincipen. Utredningens

inga avgörande hinder av natur mot en friare nämndorganisation

rättslig

har framkommit. Utredningen förordar dock att en generell regel införs som innebär att en nämnd inte får bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen om nämnden samtidigt företräder kommunen som part.

Utredningen understyrker att det ur kommunaldemokratisk synvinkel

är att en bred och omfattande förtrocndcm annaor-

viktigt upprätthålla

ganisation även i ett system med en friare närnndorganisation.

:§;sa1 $v:*§*A§;:§:?.i;AM:»a%A2

a “

t§$§å§§åf3§§i3âfêá§i7§ må 3:323:-L

i

xavêäahååiéåiåiäi. ,mácâässiüfââåâø iggá-ixxrvuâ:gwximfäzsg, _j ?Båi⧧°§:ä*2äåiä§:7$!§h3

f ,A ;amg

y :agi-âgasáfzâgássmxsrmggeâå

,

.

,ma2m%,

k ” : A 4 ? _ = *

?gm

t; Lgm

?sagaâáâxázuâäi :gaázazâämáâçázâaums E28-

\ V , sm :MQ

iQgÅiELQÅKZQVÃ

;f J. .Åsaggammm

I _ »ztnixfszirzsggzzziäámgz_mgêâmâámxyâxgøaâ 1233:1

“Åpäâåh: _ må mi

* m»

V

1. INLEDNING

1 . 1 .

Uppdraget

Enligt direktiven (Dir. 1990:79) har utredningen till uppgift att göra en

sammanfattande redovisning av erfarenheterna av försöksverksamhe-

ten med ökad kommunal självstyrelse (frikommunförsöket). I direkti-

ven (se bilaga l) anges följande tre huvuduppgifter.

- Den första är att värdera erfarenheterna av försöks-

uppgiften

verksamheten med en fri nämndorganisation.

- Den andra är att föreslå förfauningsänd-

uppgiften generella

ringar som kan avlösa försöksverksamheten inom olika verksarnhetsom råden.

- Den är att försöksverksamheten som

tredje uppgiften belysa

metod att utveckla och förnya den kommunala verksamheten.

l detta delbetänkande redovisas den första uppgiften. Övriga delar av utredningsuppdraget kommer att behandlas i ett betänkande som lämnas före sommaren 1991.

1.2.

Bakgrund

beslöt i 1984 - i enlighet med i

Riksdagen juni regeringens förslag

proposition 1983/84: 152 - att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle bedrivas till utgången av år 1988. Riksdagen

beslöt under år 1988 att försöksverksamheten skulle förlängas till

av år 1991. Samtidigt gavs möjlighet för regeringen att utse utgången

ytterligare försökskommuner.

med försöken

Syftet

med försöksverksamheten år bl.a. att de deltagande kommunema

Syftet

och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skall ges möjligheter att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten.

Det grundläggande syftet med frikommunförsöket är att pröva nya fonner för statens styming av den verksamheten. När det

kommunala

gäller samverkan mellan stat och kommun har en fortlöpande översyn skett sedan mitten av 1970-talet.

mellan stat och kommun

Samspelet

Den kommunindelningsrefonn som fullföljdes år 1974 gav goda möj-

ligheter att ändra och minska den statliga styrningen och därmed öka det kommunala självbestämmandet. Denna utveckling har bl.a. inneburit ett ökat inslag av ramlagstiftning, en ökad schablonisering av stats-

bidragen och en ändrad roll för de statliga myndigheterna. Myndighe-

tema har således i allt högre grad fått en stödjande och utvärderande roll gentemot kommuner och landsting.

Översynsarbetet bedrevs fram till år 1984 i sin helhet i traditionella fonner. Detta imiebär att sektor för sektor prövas. Förändringar i

d.v.s. i hela landet samtidigt - och

regelsystemen genomförs generellt-

föregås av ett omfattande utredningsarbete. Initiativet till översynema

liksom definitionen av problemen sker på central nivå.

Nya vägar prövas

Frikommunförsöket är en alternativ lörändringsstrategi som fr.o.m. år 1984 med det traditionella översynsarbetct. Föränd-

prövas parallellt

är här inte utan selektivt, d.v.s. bedrivs endast i

ringsarbetet generellt

vissa kommuner och landsting. Den metod som används är inte en

utredningsmetod utan en experimentmetod.

Arbetet bedrivs inte sektoriellt utan är och omfattar i

övergripande

all kommunal verksamhet. Försöket bygger dessutom på att

princip

initiativet till förändringarna skall tas på lokal nivå. Avsikten är att

om man med försöken kan åstadkomma mer omfattande föränd-

pröva

i mellan stat och kommun än med traditionella

ringar samspelet mer

metoder.

De olika törändringsmetodema kan schematiskt beskrivas i nedanstående tablå.

Traditionellt Frikommun-

översynsarbete försöket

Generellt Selektivt

Sektoriellt Övergripande

Bestående förändringar Tidsbegränsade Utredningsmetod Experiment

Centralstyn Lokala initiativ

Möjligheter och begränsningar

Försöken nya för den lokala nivån. Men sam-

ger manga möjligheter

har riksdagen angett vissa begränsningar när det gäller skyddet

tidigt

för vitala samhällsintressen. Allmänt kan sägas att gmndläggande frå-

gor om kommunernas och landstingens förhållande tillenskilda kommunmedlemmar inte bör tas upp inom ramen för försöksverksamhcten. De enskilda medborgarna skall inte komma i ett sämre läge i försökskommunema. De frågor som prövas i försöksverksamheten får vidare inte öka de statliga kostnadema.

Den av tradition statligt styrda kommunala organisationen har genomgått en successiv förändring och idag har nästan alla statliga bestämmelser om den kommunala förvalmingsorganisationen utmönstrats.

När det gäller den politiska organisationen kvarstår kravet på att vissa

specialreglerade nämnder skall finnas.

1.3. om den kommunala

Lagstiftningen nämndorganisationen

Nuvarande nämndorganisation

De kommunala nämnderna utgörs av dels nämnder som skall finnas

enligt speciallagstiftningen, s.k. specialreglerade nämnder, dels nämn-

der som behövs i övrigt. De senare brukar kallas kommunallagsreglerade, frivilliga, nämnder.

Av specialreglerade nämnder finns det såväl obligatoriska som frivilliga. Speciallagstiftningen ställer krav på att alla kommuner skall ha en särskild byggnadsnämnd (plan- och bygglagen 1987:10, ändrad senast

1990: 1376), miljö- och hälsoskyddsnämnd (hälsoskyddslagen 1982:

1080, ändrad senast 1988:926), Socialnämnd (socialtjänstlagen 1980: 620, ändrad senast 1990: 1403) och valnämnd (vallagen 1972:620, ändrad senast 1990:363). Lagama reglerar vilka som nämn-

uppgifter

dema skall sköta

Före den 1 januari 1991 var det också obligatoriskt att ha en särskild skolstyrelse. Numera gäller att kommun som styrelse för sitt

varje

offentliga skolväsende skall utse en eller flera nämnder (skollagen 1985:1100, ändrad senast 1990:1477).

När det gäller socialnämndema har riksdagen beslutat att nämndobli-

gatoriet skall upphöra från den l januari 1992 (socialtjänstlagen 1980:

620, ändrad senast 1990:1403).

l bilaga 5 ges en utförligare redovisning av gällande lagstiftning beträf-

fande den kommunala nämndorganisationen.

Frikommunlagen

I samband med riksdagens beslut om försöksverksamheten antogs lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation. (Se bilaga 2).

Denna lag ger bl.a. följande möjligheter för försökskommunema.

- Kommunerna att från kravet

har getts möjlighet göra avsteg

pä särskild socialnärnnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd,

byggnadsnärnnd och skolstyrelse.

o Kommuner och får full frihet att föra

landsting överuppgiñer

mellan olika nämnder.

o Kommunerna får inrätta områdena

institutionsstyrelserinom

för socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, bygg-

nadsnämnden och skolstyrelsen.

o kan lämnas till lokala nämnder även om

Uppgifter uppgif-

tema inte är begränsade till kommundelen.

- Kommunerna får inrätta särskilda

organ för att ha hand om

förvaltning och verkställighet underen lokal nämnd, t.ex. för

en by eller ett bostadsområde.

K°“"°"

Frikommunema

vid årsskiftet 1990/91

Haninge Huddinge Järfälla Nacka Nynäshamns Stockholms Södertälje Tyresö Upplands-Väsby Gnosjö Tingsryds Helsingborgs Malmö Varbergs Göteborgs Ale Borås Tranemo Åmåls Askersunds Degerfors Hallsbergs Hällefors Karlskoga Kumla Laxå Lindesbergs Ljusnarsbergs

Nora

Örebro Skinnskattebergs Ludvika Hudiksvalls Sandvikens Bräcke

Landstingskommuner

Göteborgs och Bohus läns Örebro läns Kopparbergs läns Jämtlands län

regeringen möjlighet att föreskriva inom Enligt frikommunlagen ges

vilka kommuner och som försöksverksamhet får bedrivas

landsting (försökskommuner). Antalet var enligt lagen ursprungligen begränsat

till högst nio kommuner och tre landsting.

Försöksverksamheten har som tidigare berörts förlängts till utgången av år 199.1. Samtidigt ändrades frikommunlagen så att det är möjligt för

att utse ytterligare frikommuner. Utgångspunkten för rege-

regeringen

bör, motiven till lagen, vara att önskemålen från

ringens prövning enligt

kommunalt håll att få tillämpa lagen bör godtas om det inte föreligger särskilda skäl som talar mot det Antalet deltagande kommuner har t.o.m årsskiftet 1990/91 ökat till 35 och antalet landsting till fyra. (Se separat karta. )

1.4. och av försöken

Uppföljning utvärdering

med en friare

nämndorganisation

Redan i samband med år 1984 betonades vikten av att

riksdagsbeslutet

de olika försöken skulle följas och utvärderas kontinuerligt. Stat-

upp kommunberedningen gavs ansvaret för detta och för att den slutliga

skulle ske på ett och allsidigt sätt. Detta

utvärderingen systematiskt arbete skall nu av frikommunutredningen i enlighet med fullföljas

beslut den 13 december 1990. Utredningen skall enligt sina

regeringens

direktiv med förtur behandla frågan om en friare nämndorganisation.

år 1988 i

Riksdagsbeslutet nämndfrågan

i 1986/87:91 om aktivt folkstyre i

Regeringen föreslog proposition

kommuner och landsting att kommunerna generellt skulle ges stöne

sitt nämndarbete. Konstitutionsutskottet (KU

möjligheteratt organisera

1986/87:23) fann i och för inga principiella betänkligheter mot

sig

förslaget men förordade i stället att de utvidgade möjligheterna skulle prövas ytterligare inom ramen för frikommunförsöket.

Riksdagen följde utskottets förslag. Försöksperioden förlängdes med

tre år och ytterligare kommuner gavs möjlighet att delta.

I samband med togs också frågan om kopplingen

riksdagsbehandlingen

mellan den pågående översynen av kommunallagen och försöksverk-

samheten upp. Utskottet uttalade bl.a. att det inte fanns hinder mot au i avvaktan på utvärderingen av det utvidgade frikommunlörsöket

lägga

fram förslag till en ny kommunallag med tills vidare oförändrade bestämmelser om närnndorganisationen eller mot delrefonner om det

bdömdes angeläget.

Nämndfrågan och den nya kommunallagen

Våren 1990 presenterade kommunallagskommittén sitt förslag till ny

kommunallag (SOU 1990:24). Mot bakgrund av riksdagens uttalande i

frågan utgår förslaget från den hittillsvarande regleringen av nämnderganistionen. Kommittén anförde i sitt betänkande att det därför fick bli en senare uppgift att göra de justeringar som kan behövas till följd av

en generell organisationsfrihet för alla kommuner s. 78). (betänkandet

Tre av kommitténs ledamöter - Ylva Annerstedt Claes

(fp), Roxbergh

(mp) och Åke Edin (s) - reserverade sig emellertid mot kommitténs förslag i denna del. De förordade att till ny kommunallag borde

förslaget

innehålla bestämmelser som gav kommunema rätt att bestämma sin

nämndorganisation.

Regeringen har i olika markerat att den avser att ge

sammanhang

samtliga kommuner ökad organisatorisk frihet på nämndområdet. Det år mot denna bakgrund man skall se uppdrag att med

utredningens

förtur redovisa erfarenheterna av den organisatoriska friheten

på

nämndområdet.

2.ERFARENHETER AV FÖRSÖKEN

MED EN FRIARE

NÄMNDORGANISATION

Stat-kommunberedningen uppdrog i juni 1990 at Konsultgruppen Res

Publica att genomföra en studie om erfarenhetema av lagstiftningen om en friare nämndorganisation och om lokala nämnder i kommunerna. Arbetet genomfördes under hösten 1990 och redovisades vid årsskiftet 1990/9 l. Studien har överlämnats till frikommunutredningen och återfinns som bilaga 3.

Syftet med studien var att kartlägga hur kommunerna faktiskt utnyttjat

möjlighetema att ändra sin nämndorganisation, att översiktligt behand-

la processen i berörda kommuneri samband med förändringarna samt

att göra en övergripande analys av erfarenheterna. En sammanfattning

av kartläggningen redovisas i avsnitt 2. l. I avsnitt 2.2. ges en kort belysning av berörda kommuners erfarenheter enligt studien.

Pâ utredningens uppdrag har konsultgruppen genomfört en fördjupad

undersökning av erfarenheterna från de kommuner som lagt samman

miljö- och hälsoskyddsnämndema med byggnadsnämndema. Denna

sammanfattas i avnitt 2.3. och bifogas betänkandet som

undersökning bilaga 4.

Utredningen har funnit det angeläget att särskilt belysa olika rättsliga

frågor i samband med nämndförsöken. För detta ändamål har kanslichefen Göran Hegen, Halmstads kommun, anlitats. Resultatet av hans arbete redovisas som bilaga 5 och sammanfattas i avsnitt 2.4. Övriga erfarenheter som framkommit under denna del av utredningens arbete redovisas i avsnitt 2.5.

2.1. Genomförda i

förändringar

frikommunemas

nämndorganisation

En kartläggning genomfördes hösten 1990 av hur frikommunlagen

tillämpats i de 21 primärkommuner som fram till sommaren 1990 utsetts till frikommuner. Undersökningen om fattar följande 2 1 kommuner.

Kommun Frikommun sedan

Ale 1984-07-01 Bräcke

Gnosjö

Haninge

Helsingborg

Sandviken

Tyresö

Varberg Örebro

Göteborg 1988-08-01

Huddinge

Järfälla_

Nynäshanm

Södertälje

Upplands-Väsby

Hudiksvall 1988-11-01 Hällefors Nacka

håfdrdt-âr-Iu-lø-Itdu-lt-II-lr-A

PPPPHQS^9E^NfP§OP°HOMAWN-

-

Av undersökningen framgår att fem kommuner Gnosjö,

Haninge, Varberg och - vid undersök-

Tyresö, Tingsryd

ningstillfället ännu inte tillämpat frikommunlagen.

Av de urspmngliga nio har Ale, Bräcke,

frikommunema

Helsingborg, Sandviken och Orebro umyttjat friheten att

ändra sin närnndorganisation.

Av den andra generationens frikommunerhar sju kommuner - Hudiksvall, Järfälla, Nacka, Söder-

Göteborg, Huddinge,

tälje och Upplands-Väsby - som infört heltäckande lokala

nämnder också gjort ändringar i den centrala nämndorgani-

sationen. Det har främst skett genom att en utbildnings-

nämnd ersatt den tidigare skolstyrelsen.

Sammanlagt sex kommuner har genomfört förändringar när

det gäller byggnadsnärnndema och miljö- och hälsoskydds-

nämndema. Det gäller tre gamla frikommuner - Bräcke, Ale och Sandviken - och tre nya - Hällefors, Nynäshamn och Tranemo. En särskild redovisning ges under avsnitt 2.3. om erfarenheterna av dessa försök.

Sammanlagt tolv frikommuner har genomfört förändringar av sin nämndorganisation på utbildningsområdet. l fyra fall

har en separat utbildningsnämnd eller humanistisk nämnd

tillskapats. I övriga fall har man kombinerat utbildningsfrå-

gor med nâgon eller några andra fragor.

Sammanlagt sex frikommuner har förändrat sin nämndorganisation det sociala området. Det gäller Göteborgs, Häl-

på

lefors, Nacka, Nynäshamns, Järfälla och Tranemo kommuner.

frikommunlagen att till lokala nämnder läm-

Möjlighetemai

na över uppgifter som inte är begränsade till kommundclen

har främst utnyttjats av Göteborgs, Huddinge och Södertälje

kommuner.

- att inrätta s.k. under

Möjligheterna byutvecklingsgruppcr

lokala nämnder har hittills utnyttjats endast av Bräcke kommun.

För en mera ingående beskrivning av genom förda förändringar hänvi-

sas till bilaga 3.

2.2¶Kommunernas erfarenheter

Kommunledningarnas syn

I den studie som genomförts om erfarenheterna av bl.a. frikommunlagen redovisas också den kommunala synen i berörda kommuner på de organisationsförändringar som genomförts. Ide 21 undersökta kommunerna har kommunstyrelsens ordförande och kommunens ledande

tjänsteman intervjuats.

Därigenom har vi fått en begränsad men någorlunda auktoritativ tolkning av kommunemas erfarenheter. De genom förda förändringarna har kunnat placeras in i kommunemas allmänna policy och värderas mot de mål som satts upp för det kommunala förändringsarbetet.

Det har också bedömts som lämpligt att ta del av kommunledningamas syn på försöket med hänsyn till att det gnrndläggande syftet med frikommunförsöket handlar om att åstadkomma förändringar i samspelet mellan staten och den kommunala nivån.

Resultaten av fär därför tolkas mot denna

intervjuundersökningama

bakgrund. En fördjupad undersökning av erfarenheterna från bygg- och

miljöområdena redovisas särskilt under avsnitt 2.3.

Kommunernas erfarenheter har bl.a. undersökts med avseende på motiven för förändringarna, upplevda hinder samt olika effekter av orga-

nisationsförändringama.

Kommunernas motiv

Som gmndläggande motiv till förändringarna anges fördjupad demo-

krati och förbättrad effektivitet Detta gäller särskilt de kommuner som arbetar med en decentraliserad nänmdorganisation. Motiven för flera

övriga kommuner kopplas mycket konkret samman med genomförda förändringar. Det gäller t.ex. miljöfrågomas integrering med planfrä-

goma eller behovet av att se över närnndorganisationen med hänsyn till

förändringarna på äldreomsorgsområdet.

Upplevda hinder

Den nuvarande statliga styrningen av kommunsektom upplevs generellt sett som problematisk av flertalet kommunföreträdare. Det gäller inte minst den ekonomiska styrningen, i första hand statsbidragssyste-

met Den organisatoriska styrningen uppfattas som ett mindre hinder.

När det gäller statens styming av olika verksamhetsgrenar uppfattas

skolsektom vara det område där statens reglering utgör det förhållandevis största hindret för en önskad lokal utveckling. Det skall samtidigt

understrykas att lagstiftningen upplevs som ett av flera hinder för att

ändra en etablerad organisation. Starka sektorsintressen och en inarbetad kultur har inte sällan en större betydelse än den statliga regleringen.

Vilka effekter har

uppnåtts?

De berörda kommunema menar att den organisatoriska friheten positivt bidragit till förändringar av verksamhetemas såväl form som innehåll.

Detta inte minst skolan och förskolan där samverkan och sam-

gäller ordning påverkats.

om ökade eller minskade kostnader har framför allt varit aktuell

Frågan

i de kommuner som genomfört mera omfattande organisationsföränd-

Där kan man såväl ökade kostnader, främst i ett

ringar. peka på

initialskede, som minskade kostnader genom samordningsvinster samt

bättre uppföljning och styrning.

En friare och decentraliserad upplevs vidare ha haft

nämndorganisation

effekter det lokala och på samarbetet med

positiva på partiarbetet

föreningslivet. Kontaktema mellan kommunen och medborgarna sägs

också ha blivit underlättade.

2.3. Erfarenheter av försöken

på miljö-

och

byggområdena

I sex av frikommunema har som ovan redovisats förändringar gions

när det gäller byggnadsnämndema och miljö- och hälsoskyddsnämn-

dema. En fördjupad studie av dessa erfarenheter har på utredningens

utförts under månad 1991.

uppdrag januari

Nämnd- och

förvaltningsorganisation

I fem av kommunerna - Ale, Hällefors, Nynäshamn, Sandviken och Tranemo - har de två nåmndema lagts ihop till en gemensam nämnd. I Ale kommun ansvarar nämnden också för trafiknämndens i

uppgifter,

Tranemo även för råddningsnåmndens. I Bräcke kommun skapades redan plan- och som dock lades ned

1984 en gemensam miljönåmnd 1986. Därefter ligger ansvaret för dessa frågor på de tre kommundelsnämndema.

På förvaltningssidan har man i flertalet fall organiserat en gemensam förvaltning men det finns också exempel på att man behållit separata kontor.

De förändringar som genom förts i de aktuella kommu-

organisatoriska

nema är inte isolerade företeelser utan måste ses som en del i ett mer

omfattande förändringsarbete. De möjligheter som frikommunlagen

har som framgått ovan gett upphov till en organisatorisk

erbjuder

mångfald genom anpassning till de lokala förhållandena.

och ärendestruktur

Beredningsprocess

Undersökningsnesultaten gnmdar sig på intervjuer med förtroendeval-

da, förvaltningschefer och handläggare i de berörda kommunerna. Mellan sex och tio personer i vardera kommunen har intervjuats.

berednings- och handläggningsrutinema, ärende- Styrinstrumenten,

strukturerna samt effekterna av förändringarna har belysts.

Undersökningen visar att benedningsprocessen i allmänhet är relativt

fonnaliserad, med ett utrymme för ett aktivt politiskt age-

betydande

rande. Dessa möjligheter umyttjas emellertid inte så ofta av de förtroendvalda. Det förekommer dock att krav ställs på att alternativa förslag skall presenteras.

Den största delen av beslutsfattandet sker på delegation. En utökning av delegerade beslut har oftast införts i samband med organisationsför-

I två fall har utökad delegation skett i ett

ändringama. på byggområdet,

fall på I övriga fall finns ingen principell skillnad mellan

miljöområdet.

områdena.

Fördelar och nackdelar

När det gäller de viktigaste fördelarna med den nya organisationen

pekas i studien på följande faktorer

- ett mer samlat och

grepp på miljö- bygg/planfrågoma

- bättre av ärendena

samordning

- och bättre

grundligare handläggning

o i nämnden och en mer aktiv

tydligare helhetssyn mil jödiskussion samt

- bättre service mot allmänheten

Beträffande nackdelarna framhålls bl.a. följande

- stor i nämndens verksamhet

spännvidd

- bland förtroendevalda och

kompetensbrister tjänstemän

- i mötet mellan två kulturer med skilda

problem professionella profiler, värderingar och förhållningssätt.

För en utförligare redovisning, se bilaga 4.

2.4¶Vissa

rättsliga frågor

I 5 redovisas den särskilda studie om vissa rättsliga frågor i

bilaga

samband med frikommunförsöken som utredningen låtit utföra. Några

hinder av rättslig natur mot en utvidgad organisatorisk frihet

avgörande

för kommunerna har inte framkommit. En sammanfattning görs här av

några viktigare slutsatser.

Rollema som part och myndighet

Enligt en särskild bestämmelse i frikommunlagen får en nämnd inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen om närrmden företräder kommunen som part. Det kan t.ex. gälla att kommunen såväl driver miljöfarlig verksamhet som utövar tillsyn över sådan verksamhet.

Det påpekas att det idag finns fall, som inte regleras i frikommunlagen,

där en kommunal nämnd kan ha dubbla roller. Det kan t.ex bli aktuellt inom räddningsnämndens och trañknämndens område.

Det förordas att det vid en generellt friare nämndorganisation bör fastslås att en och samma nämnd inte får handha uppgifter som innebär att samma nämnd blir både part och myndighetsutövare.

Sammanläggning av

specialreglerade uppgifter

Frågan om effekterna av att vid en friare nämndorganisation fördela

ärendena på ett annat sätt har belysts från rättsliga utgångspunkter.

Oavsett hur uppgifterna fördelas på olika nämnder har kommunerna ansvar för de uppgifter som staten lagt på dem. Kommunemas skyldigheter att fullgöra uppgifterna förändras inte genom en friare nämndor-

ganisation.

Någon risk för dubbla roller - som i förhållandet part/myndighetsutövare - bedöms inte uppkomma då man lägger samman olika myndighetsutövande uppgifter. Varje ärende måste behandlas med utgångspunkt från den lagstifming som är aktuell i det enskilda fallet.

Det kan inte hävdas att det skulle finnas några intressekonflikteri själva lagstiftningen. Det handlar snarare om olikartade kulturer hos de yrkesutövare som skall tillämpa de olika lagreglema. Det påpekas också att

en friare närnndorganisation ställer krav på att kommunmedborgare och

statliga tillsynsorgan informeras av kommunen om vilken nämnd som

för varje uppgift.

ansvarar

J äv

För närvarande skiljer sig jävsreglema mellan dels kommunstyrelsen

och de kommunallagsreglerade nämndema och dels de specialreglerade

nämnderna. I det förra fallet gäller det mindre stränga kommunallag-

sjävet, i det senare förvalmingslagens jävsregler.

Det konstateras att jävsreglema måste ses överi samband med införan-

det av en friare nämndorganisation. En lämplig lösning kan vara att införa den av kommunallagskommittén föreslagna nya gemensamma jävsregeln för hela den kommunala förvaltningen.

Sekretessfrågor

Huvudregeln i sekretesslagstiftningen är att det för varje verksamhets-

område för sig skall avgöras om sekretess föreligger. Sekretessbelagda uppgifter inom utbildningen får alltså inte användas vid bedömningen

av ett socialtjänstärende. Lagen bygger således på ett annat tänkande

än en integrering av olika verksamheter inom samma nämnd.

Redan idag kan emellertid en kommunal nämnd ha ansvar för uppgifter

som omfattas av olika Sekretessregler. Frågan har också uppmärksam-

mats vid införandet av kommundelsnärnnder. Det förhållandet att landstingen haft en relativt sett friare nämndorganisation uppges inte ha lctt

till några särskilda svårigheter att tillämpa sekretesslagstiftningen.

Förtroendevalda och anställda kan givetvis få tillgång till sek rctvsslxtlagda från flera verksamheter. Information om och utbildning

uppgifter

i är därvid bra metoder att komma tillrätta med

sekretesslagstiftningen de svårigheter som kan uppstå.

Det förhåller sig också så att individärenden i allt mindre utslrâicknirtg behandlas i själva nämnden. Detta minskar givetvis risken för uppgi ti söverföringar. Det bör också understrykas att den enskilde helt eller delvis kan efterge sekretesscn. Så sker enligt uppgift i bctydmdc

omfattning.

Likställighetsprincipen

Den kommunala likställighetsprincipen innebär att vissa kommunrncd-

lemmarinte fårotillbörligt gynnas ellermissgyrmas. Likställighetspri n-

brukar främst hänföras till beslut om kommunala taxor uten kan

cipen även gälla t.ex. bidragsgivning av olika slag.

Likställighetsprincipen bedöms inte vara något hinder för en friare nämndorganisation. Den bör dock uppmärksammas i ökad utstrâickltirtg! i samband med införandet av en mer mål-och resultatstyrd vcrksztnrhct. Det allmänt sett friare arbetssättet i kommunerna kan föranleda lwhm av ett närmare klarläggande av principens räckvidd. I sista hand .tr det

och kommunstyrelsen som har att tillse att principen inte

fullmäktige

åsidosätts.

2.5. erfarenheter

Övriga

Fackliga synpunkter

Utredningen har sett det som angeläget att ha nära kontakt i sitt arbete med de fackliga organisationer som är närmast berörda av f örsöksverksamheten. Dessa organisationer har getts möjlighet att komma in med synpunkter till utredningen. Ett antal förbund har tagit vara på denna

möjlighet.

Sveriges Naturvetareförbund (SACO) organiserar medlemmar med

naturvetenskaplig högskoleutbildning, bla. anställda på kommunemas

och I en skrivelse den 28 januari 1991

miljö- hälsoskyddsförvalmingar.

menar förbundet att det är riktigt att tillsynsansvaret för miljöskyddsla-

gen lagts på kommunal nivå. Förbundet är inte emot en reform som ger

kommunema större möjligheter att själva bestämma sin organisations-

struktur.

Miljö- och bör dock enligt förbundet tillsvidare

hälsoskyddsnämndema

vara obligatoriska. Pa detta sätt kan miljö- och hälsoskyddsfrågomas

ställning stärkas och bättre förankras på kommunal nivå. De fackliga erfarenheterna från kommuner som lagt samman byggnadsnämnd och

miljö- och hälsoskyddsnämnd sägs inte ha varit goda. Därför anser

förbundet tiden inte vara mogen att tillstyrka en helt fri nämndorganisation.

Sveriges kommunaltjänstemannaförbund, (TCO), framhåller i en skri-

velse den 1 februari 1991 att man har följt arbetet i frikommunema. SKTF har hela tiden haft en till en friare nämndorga-

poitiv inställning

nisation.

Majoriteten av medlemmama har ställt sig både till frikom-

positiva

munförsöket och till att generellt genom en ny kommunallag

möjliggöra

en friare nämndorganisation. Men det finns också kritiska

synpunkter.

Främst tjänstemän inom individ- och familjeom-

socialförvaltningamas

sorg och inom skolan har hävdat behovet av en fast och reglerad

nämndorganisation.

SSR (SACO) organiserar medlemmar inom områdena ekonomiadministration, personaltjänst och socialtjänst i kommunerna. I en skrivelse den 4 februari 1991 anger förbundet att erfarenheterna av såväl frikommunförsöket som sådant som försöken med fri nämndorganisation i allt väsentligt varit positiva. SSR har sedan länge drivit kravet att kommunerna och landstingen helt fritt skall kumia organisera sin nämnd- och

förvaltningsorganisation.

Försöken har bl.a. bidragit till en ökad uppmärksamhet det inom-

på

kommunala regelsystemet. Försöken har också medverkat till en utveckling mot ökad decentralisering och att chefer fått ökat ansvar och ökade befogenheter. Förbundet menar att de centrala avtalen, bl.a. om medbestämmande och arbetsmiljö, också bör ses över för att öka det

lokala handlingsutrymmct.

Förbundet pekar på att det inom individ- och familjeomsorgen förekommit flera problem som delvis har samband med en fri och decentraliserad nämndorganisation. Det handlar framför allt om

myndighetsutöv-

ning mot enskild. Förbundet understryker att rättssäkerhet och sekretess i sådana ärenden måste fullt ut.

garanteras

Bristerna kan bl.a. bero på kompetensuttunning, hög arbetsbelastning, blandtjänster och befattningshavare. Dessa brister hög omsättning på kan åtgärdas med organisatoriska förändringar och reglering av yrkes-

kompetensen.

Riksdagens ombudsmän

Utredningen har under arbetet med att belysa erfarenheterna av frinämndsförsöken tagit kontakt med justitieombudsmännen - JO. Frågan

har ställts om försöken i JO:s utlåtanden eller i

uppmärksammats

samband med Vi har därvid fått svaret att så inte varit

inspektioner.

fallet.

3.ÖVERVÄGANDEN OCH

SLUTSATSER

3.1.

Utgångspunkter

roll i av försöken

Utredningens utvärderingen

Utredningen har till uppdrag att göra en sammanfattande redovisning

av erfarenheterna av frikommunförsöket. Vi vill inledningsvis konstatera att det grundlägggande elementet i försöket är att försökskommunema getts möjlighet att göra avsteg från statlig reglering för att kunna pröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Det statliga regelsystemet intar således den centrala platsen närman från statsmaktema skall värdera effekterna av försöket.

Frikommunförsöket ingår även i en större förändringsprocess när det gäller samspelet mellan stat och kommun. Mycket tyder på att försöket

haft en icke oväsentlig betydelse när generella överväganden gjorts,

t.ex. inom skolans område och på miljövårdsområdet, om att i ökad utsträckning föra över uppgifter och ansvar från statlig till kommunal nivå.

De erfarenheter som redovisats av försöksverksamheten -

tidigare

främst från sida - visar också att försöken i

stat-kommunberedningens

hög grad stimulerat frikommunema i deras eget utvecklingsarbete. Många erfarenheter har dessutom kunnat utnyttjas av andra än frikommunema. Det gäller b1.a. erfarenhetema från försöken som visar på missuppfattningar om det statliga regelsystemet liksom insikten om att hindren för en önskad utveckling ibland visat sig ligga i kommunernas

eget regelsystem.

i direktiven att föreslå generella förfatmingsändringar som

Uppgiften

avlöser de inom olika sakområden som nu prövas

försöksförfattningar

kommer att redovisas i det slutbetänkande som skall lämnas före sommaren 1991. Där kommerockså utredningen att nännare belysa den roll som försöksverksamheten i övrigt kan ha haft i utvecklingen och fömyelsen av den kommunala verksamheten.

Det är enligt utredningens uppfattning givetvis alldeles för tidigt att

redan under innevarande år göra en mera allom fattande utvärdering av de samlade effekterna av försöket. Detta är i första hand en uppgift för

den samhällsvetenskapliga forskningen. Utredningen ser i stället som

sin primära uppgift att följa upp försöken och dra de slutsatser som regeringen och riksdagen behöver redan under år 1991.

När det gäller den vetenskapliga utvärderingen av frikommunförsöket har utredningen samrått med utredningen angående forskningsprogram

för den offentliga sektorn (C 1990:5). Frågorna kommer att uppmärksammas i det betänkande som denna utredning kommer att lämna till sommaren. Detta betänkande skall ligga till underlag för en proposition

till riksdagen om forskning om den offentliga sektom.

Vad värderas i detta betänkande?

Lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare närnndorganisation (frikommunlagen) utgör en central del av frikommunförsöket. Frikommunlagen ger försökskommunema en nästan fullständig frihet att organisera sina nämnder. De och slutsatser om försö-

överväganden

ken som i detta betänkande endast den

utredningen gör gäller organi-

satoriska frihet som i försöken inom ramen för frikommunla-

prövats

gen.

Utredningens slutsatser är som ovan berörts ett led i en politisk beslutsprocess som har till syfte att ta till vad som skall hända med

ställning

f efter av år 1991. skall

rikommunlagen utgången Utredningsresultaten

ses som en del av det som och

beslutsunderlag regeringen riksdagen

behöver för sitt beslutsfattande i denna

fråga.

Utredningen vill i detta sammanhang understryka att det som prövas genom tillämpningen av frikommunlagen endast gäller kommunemas närrmdorganisation och inte deras förvaltningsorganisation på tjänste-

Kommunema har nämligen redan idag i princip full frihet marmaplanet. att organisera sin förvaltning efter lokala förutsättningar.

Hur skall värderingen göras?

Mot vilka kriterier skall erfarenheter och uppnådda resultat

gjorda värderas? I samband med försökets start uttalades behovet av att en slutlig utvärdering borde ske på ett systematiskt och allsidigt sätt (prop. 1983/842152).

Viktiga frågor som borde belysas i en slutlig utvärdering var enligt propositionen (sid. 12) b1.a.

- vilka områden som utan fara för särskilt

viktiga statliga

intressen mera kan utfonnas enligt respektive kommuns och

landstings egen bedömning

- hur innehållet i den kommunala verksamheten av

påverkas

minskad statlig styrning

- hur från och

deltagandet medborgare, organisationer partier

pâverkas och

- vilka kostnadseffekter den ändrade medför.

styrningen

Utredningens generella slutsatsernär det b1.a. gällerdessa övergripande

frågeställningar framgår av avsnitt 3.2.

Utredningen ser som en av sina viktigaste uppgifter att bedöma hur försöken med en fri nämndorganisation påverkat skyddet för sådana

vitala samhällsintressen som i samband med för-

uppmärksammades

söksverksamhetens (se prop. 1983/842152. Sid. 8)-

igângsättning

De krav som inte får äsidosättas är propositionen

enligt

o standard och rättvist fördelad samhällsservice

likvärdig

- för liv och hälsa

skydd medborgarnas

- för särskilt utsatta

skydd grupper

- rättssäkerhet och

- Samhällsekonomi

Utredningen redovisar sin bedömning i dessa frâgori avsnitt 3.3.

3.2. av för-

Utredningens generella bedömning

söken med en friare

närnndorganisation

De organisatoriska friheter som prövats inom ramen för frikommunförsöket måste ses mot bakgnmd av den strukturella förändring som skett i samspelet mellan den statliga och den kommunala nivån. Som tidigare berörts har den statliga stymingen och kontrollen ändrats bl.a. genom

ett större inslag av ramlagstiftning, en ökad schablonisering av statsbidragen och en ny roll för de statliga myndigheterna.

De organisatoriska förändringarna måste också ses som en del av det utvecklingsarbete som äger rum i kommunerna. Det kan t.ex. handla om förändrade styr- och ledningsforrner, decentralisering och delegering, alternativa produktionsforrner och ett bättre samspel mellan den

kommunala organisationen och kommunmedborgama.

ställer för sin del bakom principen att kommunerna i

Utredningen sig

så stor utsträckning som möjligt själva skall få bestämma sin inre

organisation. Denna princip har i allt väsentligt redan fått genomslag

när det gäller den kommunala förvaltningsorganisationen.

Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation är enligt

utredningens mening i huvudsak goda. I den studie som gjorts för

utredningens räkning har bl.a påvisats positiva effekter både när det

gäller den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. En friare och mer decentraliserad nämndorganisation upplevs även ha varit till fördel från kommunaldemokratisk synpunkt.

Det bör därför enligt utredningens mening i princip inte längre vara en

statlig uppgift att föreskriva vilken politisk organisation som de enskil-

da kommunerna skall ha. Utredningen vill samtidigt framhålla och

särskilt understryka att denna organisatoriska frihet inte påverkar de

statliga regler som styr det materiella innehållet i de specialreglerade verksamheter som som staten ålagt kommunerna. Dessa regler gäller oavsett vilken kommunal nämnd som ansvarar för verksamheten.

Utredningen konstaterar att försöken med en friare nämndorganisation

uteslutande rör primärkommunema. Landstingen har redan idag stöne frihet än kommunerna att ordna sin politiska organisation. Utredningen

vill understryka att principen om organisatorisk frihet på nämndomrädet har samma giltighet på det landstingskommunala området som på

det primärkommunala.

Riksdagen har genom beslut under hösten 1990 redan upplöst nämndobligatoriet när det gäller skolstyrelsema och socialnämndema. För skolstyrelsema gäller detta fr.o.m. 1991 och för socialnämndema fr.o.m. 1992. Mot denna bakgnmd kommer vi nu att i allt väsentligt

oss till att bedöma erfarenheterna av försöken när det gäller

begränsa

de två återstående obligatoriska nämnderna, d.v.s. byggnadsnärnndema

och miljö- och hälsoskyddsnämndema.

I den diskussion som förs om för- och nackdelar med en friare nämndorganisation ofta inte åtskillnad mellan den politiska nivån och

görs

förvalmingsnivån. Det gäller inte minst i frågan om kommunerna fritt

skall få bestämma om sin organisation på bygg- och miljöområdet. Som

utredningens studier visar har frikommunema valt delvis olika lösningar på båda dessa nivåer.

Som tidigare redovisats finns det idag i princip inga hinder för kommunerna att ordna sin förvaltningsorganisation efter lokala önskemål. I många mindre kommuner finns det sedan gammalt en central förvaltning som betjänar ett flertal olika nämnder. Samma sak gäller inte sällan i landstingsvärlden. I några kommuner som inte är frikommuner över-

man enligt uppgift att föra samman plan- och byggfrågor med väger

miljöfrågor i en gemensam förvaltning utan att göra motsvarande

förändringar på nämndnivå.

De för- och nackdelar som sådana integrerade förvalmingar kan ha måste ses i ett vidare sammanhang. Den nödvändiga avvägningen mellan olika måste liksom hittills göras av varje enskild

aspekter

kommun i samband med att man överväger att ändra sin organisation.

Utredningen vill också peka på att det givetvis inte finns något som

hindrar att man har separata förvaltningar även om en integration sker

på den politiska nivån. En sådan förvaltningsorganisation kan givetvis

vara ett sätt att få olika intressen belysta i beredningsprocessen.

Ett statligt intresse när man lägger ut uppgifter på lokal nivå kan vara att få vissa garantier för att den ansvariga nämnden har personal med nödvändig utbildning och kompetens. Det kan framför allt vara aktuellt i ett uppbyggnadsskede av en verksamhet. I såväl plan- och bygglagen

(1987: 10) som i räddningstjänstlagen(1986:1102) finns bestämmelser

med syfte att garantera sådan kompetens. Man kan överväga

självfallet

att införa motsvarande regler i hälsoskyddslagen (1982:1080), som är den lag där regletingen av miljö- och hälsoskyddsnämndema återfinns.

En sådan bestämmelse är mindre ingripande i den kommunala självstyrelsen än ett fortsatt nämndobligatorium.

Utredningen övergår nu till att bedöma erfarenheterna av försöken i

frikommunema med en alternativ förtroendemarmaorganisation på

bygg- resp. miljöområdena. De studier som utredningen låtit utföra visar på övervägande positiva erfarenheter av försöken. Det handlar om

bättre samordning, grundli gare handläggning, och tydligare helhetssyn

en mer aktiv miljödiskussion. Man pekar också på en bättre och sammanhållen service gentemot allmänheten.

Bland nackdelama framhålls risken för kompetensuttunning på förtroendemarmasidan till följd av verksamhetsområdets betydande spärmvidd. Farhågoma för att miljöaspektema inte skulle kunna hävda

sig belyses också. Det finns exempel både på att sammanvägningen mellan

olika intressen görs redani ett tidigt skede av och

beredningsprocessen

att nämnden aktivt utnyttjar sina möjligheter att ta initiativ och ställa krav på alternativa förslag.

Enligt utredningens mening bör eventuella problem med brister i kun-

skapen om verksamhetsområdet i första hand förbättras genom en fördjupad och breddad Någon större fara

förtroendemannautbildning.

för att olika intressen inte skall kunna sammanjämkas på ett bra sätt ser inte utredningen. Tvärtom ligger det i det politiska arbetets natur att väga olika intressen mot varandra. Inte minst i planfrågor är detta mycket uttalat. Att plan- och hanteras i samma

miljöfrågor politiska

organ kan därför i många fall vara en fördel. menar också

Utredningen att utvecklingen mot att i ökad utsträckning använda s.k. miljökonse-

kvensbeskrivningar, bl.a. i planärenden, även talar för detta.

Utredningen utgår från att flertalet kommuner - och inte bara de större - även kommer att anse det vara en fördel att

fortsättningsvis ha separata

politiska organ för miljöfrågor resp. plan- och byggfrågor. Det är

självfallet viktigt att miljöskyddsarbctet ges tillräckligt stark ställning

och att den valda organisationen inte skapar oklarhet beträffande

myn-

di ghetsfunktionen. är emellertid Utredningens principiella uppfattning

att kommunerna själva bör bedöma detta och inte statsmakterna. Mot

den bakgntnden är lagreglema om obligatoriska och byggnadsnämnder miljö- och hälsoskyddsnämnder inte längre

erforderliga.

3.3¶En friare och

nämndorganisation

-

rättssäkerheten

utredningens bedömning

Olika en friare och mer decentraliserad

rättssäkerhetsaspekter på

nämndorganisation uppmärksammades av riksdagen i samband med

beslutet år 1988 att utvidga och försöket

förlänga (KU 1987/88:23).

Konstitutionsutskottet framhöll att det var av största att

betydelse rättssäkerhetsintressena tillgodoses. Socialutskottet

påpekade i sitt yttrande till KU vikten av och för den

kompetens, opartiskhet skydd

enskildes integritet i samband med beslut i individärenden. Utskottet erinrade även om det att sekretesskraven

angelägna tillgodoses.

I den rättsliga studie som låtit utföra om

utredningen belyses frågan

sammanläggning av specialreglerade uppgifteri en nämnd. Bl.a.

påpe-

kas att i till kollision vid

lagstiftningen sig inte ger upphov handlägg-

ningen av olika ärenden. Om och samman i

bygg- miljöärenden läggs

samma nämnd innebär det inte att de förtroendevalda

tvingas välja

mellan att väma eller framhålls det. De måste

bygg- miljöaspekter,

givetvis behandla ett ärende med från den

utgångspunkt lagstiftning

som gäller för det ärende som är aktuellt.

Utredningen delar denna syn. Det bör påpekas att såväl byggnads- som miljö- och redan har att hantera ett flertal

hälsoskyddsnärnndema idag

lagar med förhållandevis skilda

utgångspunkter.

En särskild fråga gäller de fall då kommunen uppträder både som part och myndighet. Det kan t.ex. att kommunen är såväl

gälla fastighets-

ägare som eller att kommunen driver verk-

bygglovgivane miljöfarlig

samhet samtidigt som man utövar över sådan verksamhet. Detta

tillsyn

haruppmärksarnmats i får en nämnd inte

frikommunlagen. Enligtdenna

bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen om nämnden företräder kommunen som part i ärendet. Utredningen förordar att denna regel behålls i ett system med en generellt sett friare nämndor-

“

ganisation.

När det gäller jävsfrågoma konstaterar utredningen att en översyn bör

ske i samband med att en friare nämndorganisation införs. Frågan har

redan uppmärksammats av kommunallagskommittén och övervägs nu

i samband med arbetet med en ny kommunallag.

För tillämpningen av sekretesslagstiftningen innebär en friare nämndorganisation nyordning. Även vid sidan av frikomingen principiell

munförsöket förekommer redan idag att kommunala nämnder hanterar verksamheter med olika sekretessregler. Det går dock inte att bortse

från att tillämpningsproblem kan uppkomma vid en integrering av olika

verksamheter under ett gemensamt politiskt organ. Sekretessfrågoma

måste därför ägnas fortlöpande uppmärksamhet.

Förtroendevalda och anställda måste ges information ochutbildning om

regelsystemet. Därigenom kan undvikas att uppgifter används utanför

den verksamhet, i vilken sekretess gäller för uppgiften.

Den s.k. likställighetsprincipen kommer enligt vår bedömning att få allt

större betydelse i samband med utvecklingen mot nya styr-, ledningsoch produktionsformer i den kommunala verksamheten.

Inom kommunen är deti sista hand fullmäktige som har att se till att

principen hävdas. I sammanhanget vill utredningen peka på de effekter

av en fri och decentraliserad nämndorganisation i frikommunema som

redovisas i utredningens underlagsmaterial. Uppfattningen i frikommu-

nema är att den ändrade närnndorganisationen medfört en bättre anpassning av servicen till de lokala behoven och inte inneburit några problem

ur rättssäkerhetssynpunkt. En decentraliserad organisation har i vissa

fall tvärtom medfört att olikhetema inom kommunen blivit så tydliga att de inte har kunnat accepteras utan krävt åtgärder i utjämnande

rikming (den s.k. KDN-paradoxen).

Även om av kan komma att

tillämpningen likställighetsprincipen prö-

vas av rättsliga organ i samband med av kommunala

överklaganden

beslut finns det anledning för att detta

regeringen följa utvecklingen på

område. Den bör också kunna inom ramen för om

belysas forskningen

den kommunala sektorn. kan

Likställighetsprincipen enligt utredning-

ens mening inte anses förhindra en friare

nämndorganisation.

Utredningens samlade bedömning när det de nu aktualiserade

gäller

rättsliga frågorna är att inga avgörande hinder mot en friare nämndorganisation har framkommit.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att erfarenheterna från försöken talar för att bör kunna även när det

nämndobligatoriet slopas

gäller byggnadsnärrmdema och och miljö- hälsoskyddsnämndema.

Utredningens ställningstagande till förmån för en friare

nämndorgani-

sation en stark tilltro till den kommunala och

bygger på självstyrelsen

till den kommunala demokratin. Tanken bakom det

representativa

demokratiska systemet är att medborgamas krav och önskemål skall komma till uttryck via de förtroendevalda som i sin tur har sin förank-

ring i de politiska partierna.

En friare får inte inne-

nämndorganisation enligt utredningens mening

bära att åsidosätts. Ansvaret för att så

förtroendemarmaorganisationen

sker ligger främst kommunerna de

på själva och ytterst på politiska partierna.

Statsmaktema kan genom lagstiftning medverka till att skapa gynnsamma för en bred och vital

förutsättningar kommunal demokrati. Det

handlar och

här Lex. om generöst stöd till de politiska partierna goda arbets- och för de förtroendevalda. vill

ersättningsvillkor Utredningen understryka betydelsen av att dessa frågor fortlöpande

uppmärksam-

mas.

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv &

EE?

Dir. 1990:79

Utvärdering av frikommunförsöket

Dir. 1990:79

Beslut vid rcgeringssamnlzintráide 1990-12-13

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att göra en sammanfattande redovisning av erfarenheterna av försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse (frikommunförsöket).

Bakgrund Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse - frikommunförsöket - skulle bedrivas till utgången av år 1988 (prop. 1983/84: 152. KU32. rskr. 368). Som en följd av riksdagsbeslutet gav stat-kommunberedregeringen ningen (C 1983:02) tillâiggsdirektiv (dir. 1984:28). Enligt dessa direktiv skall beredningen svara för att förséiksverksamheten genomförs. Stat-k0mmunberedningen skall svara för att frikommunförsöket utvärderas på ett systematiskt och allsidigt sätt. Riksdagen beslutade i mars 1988 att frikommunförsöket skulle förlängas till utgången av ar 1991 iden del som gäller friare kommunal nämndorganisation och att ytterligare kommuner skulle ges möjlighet att delta i dessa försök (KU 1987/88232. rskr. 154). Beslutet fattades med anledning av regeringens proposition 1986/87291 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. lprop. 1988/8921 (KU 1988/8916. rskr. l3)föreslog regeringen att försöksverksamheten skulle förlängas och utvidgasi sin helhet. Försöket borde även i övrigt breddas sä att. förutom enskilda frågor, mera generella förändringssträvanden kan tas upp. Stat-kommunberedningcn skulle enligt propositionen liksom tidigare ha ansvaret för att en heltäckande och allsidig utvärdering av frikommunförsöket kom till stånd. Dessutom borde beredningens

med företrädare för riksdagspartierna ges tillfälle att parlamentarikergrupp

l988/89:6. rskr. 13). följa utvärderingsarbetet (KU

beslöt i november 1989 att uppdra åt stat-kommunbered-

Regeringen

att även i fortsättningen svara för att frikommunförsöket genomförs ningen

skall lämnas senast den 30 juni 1992. och följs upp. En slutrapport

För att förstärka samarbetet mellan stat och kommun avser jag att föreslå

ombildas till en beredning med regeringen att stat-kommunberedningen

samt ordförandena i de båda kommunförbunden som ledamövissa statsråd

bör en särskild utredare tillkallas för att ter. Som ett led i denna ombildning

och utvärderingsarbete som hittills bedrivits av fullfölja det uppföljnings-

stat-kommunberedningen.

Hittillsvarande uppföljning av frikommunförsöket

har i betänkandena (SOU 1988:26) Frikom-

Stat-kommunberedningen munförsöket och (Ds 1989: 16) Frikommuner visar vägen lämnat en utförlig

av försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse. redovisning Vissa har vidare på beredningens uppdrag gjorts av

uppföljningsstudier statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet.

uppdrag pågår för närvarande en särskild studie av försö-

På beredningens ken med fri nämndorganisation i frikommunerna. Syftet med studien är att

nämndförsökeit. beskriva processen och analysera effekterna. Stukartlägga dien skall till årsskiftet 1990-1991. Beredningen har vidare

avrapporteras tagit initiativ till en kartläggning av det generella förnyelse- och utvecklingsarbete som sker i bl.a. frikommunerna.

Frikommunförséiket innebär - förutom möjligheten att med stöd av frikommunlagen i princip fritt få organisera nämndarbetet - att de deltagande

kommunerna och landstingen hos regeringen kan ansöka om avsteg eller dis-

som styr olika kommunala verksamhetsområpens från olika författningar den. Särskilda av dessa försök har bl.a. gjorts pä skolområdet. inom

analyser arbetsmarknadspolitikens område och när det gäller bostadsfinzmsierings-

frågorna.

Ett antal frikommuner har vidare själva initierat studier och analyser av sitt förändringsarbete och därvid bl.a. behandlat den roll som frikommunförsöket finns fråin t.ex. Sandvikens

har spelat. Exempel på sådana studier och Södertälje kommuner.

Uppdraget

Utredaren skall lämna en samlad redovisning av och ett sammanfattande omdöme om erfarenheterna av frikommunförsöket. Utredaren skall därvid

beakta vad som anfördes i prop. 1983/84: 152 (s. 12) om viktiga frågor som bör belysas vid utvåirderiitgen av frikommunförsöket.

Utredaren har följande tre huvuduppgifter.

- Den första uppgiften iir (lll värdera erfarenheterna av försöksverksamheten med en fri nåimndorgzinisation. Den tidigare niimndzi studien av denna del av försöksverksamheten bör kunna utgöra ett betydelsefullt underlag för arbetet.

A Den andra uppgiften är un föresla generella författningsändringar som kan avlösa försöksverksamheten inom olika verksamhetsområden. l de fall som försöksverksamheten bedöms behöva fortsätta skall förslag om detta lämnas.

- Den tredje uppgiften iir att belysa försöksverksamheten som metod att utveckla och förnya den kommunala verksamheten.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den l juni l99l. Uppgiften att bedöma försöksverksatnheten med en fri rtåimndorgzutiszttion bör redovisats senast den l5 februari I99l.

Utredaren skall ta del av det uppföljnings- och utviirderittgsntztterial som tagits fram pa uppdrag av stat- kontrnunberediringen samt av annat material som kan vara av betydelse för fullföljandet av uppdraget.

Utredaren skall ta del av erfarenheterna av frikomntunffirsfiken i de övriga nordiska länderna.

Arbetet skall bedrivas i niira kontakt med frikommunerna och ttärmztst berörda statliga myndigheter.

Utredaren skall samriidzi med företrädare för riksdagspartierna. Utredaren skall också samråda med den interdeparteittentala arbetsgrupp

som fortsättningsvis skall bereda frikotnmunernzis zinsökningzir om avsteg från olika statliga författningar.

Utredaren har att beakta vad som dels sägs i dir. l984z5 om utredningsförslagens inriktning. dels sägs om EG-aspekter i utredningsverkszuttlteten (dir. 1933:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepztrtementet

att tillkalla en särskild utredare - som skall omfattas av kommittéförordningen (l976:I 19)- med uppgift att göra en sammanfattande redovisning av

ee43e

4 erfarenheterna av försöksverksamheten med Ökad kolnmunal sjåilvstyrelse

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare uch annat biträde at utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Lltredningar nLm.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens (iverváigztnden uch bifaller hans hemställan.

(Civildepztrtementet)

Bilaga

om försöksverksamhet med en

Lag (1984:382)

friare kommunal

nämndorganisation

Allmänna bestämmelser

1 § Kommuner och landstingskommuner fåri enlighet med föreskriftema i denna bedriva försöksverksamhet med en annan nämndor-

lag

ganisation än som föreskrivs i lag eller annan författning.

Föreskrifter om vilka kommuner och landstingskommuner (försökskommuner) som föisöksverksamheten skall avse meddelas av nege-

ñnå§en

2 § Försöksverksamheten kan avse

1. nämnder med hela försökskommunen som verksamhetsom-

råde (centrala nämnder),

2. sådana lokala organ som avses i lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunema (lokala organ) och

3. sådana särskilda organ som avses i lagen (1985: 127) om

särskilda organ i landstingskommunema (särskilda organ).

Med fullmäktige avses i lagen kommunfullmäktige och landstinget.

2a § Om fullmäktige beslutar det, får en nämnd i en försökskommun, utan hinder av vad som föreskrivs i 3 kap. 12 § tredje stycket och 13 §

andra stycket kommunallagen (1977:179) eller i någon annan författ-

ning om anmälan av beslut som har fattats med stöd av uppdrag från nämnden, besluta om i vilken utsträckning sådan anmälan skall ske.

Beslut som inte anmäls skall särskilt, om beslutet får

protokollföras

överklagas enligt 7 kap. kommunallagen.

Centrala nämnder

3 i en försökskommun får uppdra ät en eller flera

§ Fullmäktige

nämnder att helt eller delvis handha förvaltning och verkställighet som armars eller annan författning ankommer pä en viss annan

enligt lag nämnd. Detta inte uppgifter som ankommer pä kommunstyrelse, gäller

folkhögskolestyrelse och valnämnd.

förvaltningsutskott,

fär inte med stöd av 3 § ges i uppgift att bestämma om 4 § En nämnd

och för försökskommunen i ärenden i vilka

rättigheter skyldigheter

nänmden har att företräda försökskommunen som part.

5 § När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 3 §. gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd pä vilken uppgifterna annars ankommer.

6 § verksamheten hos en central nämnd sedan nämndens

Upphör uppgifter efter beslut av fullmäktige enligt denna lag har tagits över av

en eller flera andra nänmder, skall ledamöterna och suppleantema i den centrala nämnden anses entledigade utan vidare åtgärd.

Lokala organ

7 § Fullmäktige i en försökskommun får inrätta en institutionsstyrelse som för en eller flera anläggningar får handha förvaltning och verkstäl-

lighet som enligt lag eller annan förfatming ankommer på miljö- och

hälsoskyddsnämnden, Skolstyrelsen och socialnämnden. Som fömtsättning härför gäller att grund av sin begränsning till anlägg-

uppgiften pä

och sin beskaffenhet i för handläggning i en

ningen övrigt lämpar sig institutionsstyrelse.

I fråga om institutionsstyrelser som inrättas med stöd av denna paragraf skall 2 § andra stycket, 3 § andra stycket, 4 § andra stycket och 5 § lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunema tillämpas.

8 § Fullmäktige i en försökskommun får lägga en på ett lokalt

uppgift

organ också i sådana fall då kravet på anknytning till kommundel eller

begränsning till anläggning enligt lagen (1979:408) om vissa lokala

organ i kommunema eller enligt 7 § inte är uppfyllt.

9 § Fullmäktige i en försökskommun får inrätta särskilda organ för att handha förvaltning och verkställighet under ett lokalt organ. I fråga om sådana särskilda organ skall 4§ lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunema tillämpas. Ett särskilt organ får dock inte väcka ärende hos fullmäktige. Dess budgetförslag skall lämnas till det lokala organet inom den tid som detta har bestämt.

Särskilda organ i

landstingskommunerna

10 § I stället för vad som föreskrivs i 1 kap. 6 § andra stycket sista

meningen kommunallagen (1977:179) skall i fråga om delegering till

ett särskilt organ i en försökskommun gälla att fullmäktiges uppdrag inte får avse ärenden om viktiga finansiella åtgärder.

ll § I stället för 3 kap. 12 § andra stycket kommunallagen (1977:179)

skall för särskilda organ i en försökskommun följande gälla.

Ett särskilt organ får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd att besluta det särskilda organets vägnari ett visst

på

ärende eller en viss gnrpp av ärenden.

Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet får inte delegeras. Detsamma gäller framställningar eller yttran»

den till liksom yttranden med anledning av att ett beslut har

fullmäktige

överklagats. Arenden som rör myndighetsutövning mot enskilda får inte delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

12 § Om ett särskilt organ med stöd av 11 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får det särskilda organet överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en arman anställd att besluta i stället. Sådana beslut skall anmälas till

chefen. mammas).

13 § Om fullmäktige i en försökskommun beslutar det, får ett särskilt organ medge att företrädare för pensionärs- och handikapporganisationer får närvara vid det särskilda organets sammanträden och delta i överläggningama men inte i besluten samt få sin mening antecknad i

protokollet.

14 § Föreskrifterna i 3 5 § första kommunallagen

kap. stycket

(1977:179) tillämpas inte, när fullmäktige i en försökskommun första gången inrättar särskilda organ, om det vid valet återstår kortare tid än tre år till utgången av det år då val av nästa rum

fullmäktige gång äger

i hela landet. I sådana fall skall mandattiden med av

upphöra utgången Valåml- 1-321122021162).

15 § Upphör verksamheten hos ett särskilt organ sedan dess

uppgifter

efter beslut av i en försökskommun har över av en

fullmäktige tagits

eller flera andra nämnder, skall ledamöterna och i det

suppleantema

särskilda organet anses utan vidare

entledigade åtgärd. Lag

Bilaga 3

FRI NÄMNDORGANISATION

En studie om erfarenheter av

lagstiftningen

om kommunernas

organisation

Konsultgmppen Res Publica

FÖRORD

Denna studie har utförts av stat-kommunberedningen och

på uppdrag

har genomförts under hösten 1990. Den syftar till att och

kartlägga

analysera hur kommunerna förändrat sin organisation med av

hjälp

lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna respektive lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämnder-

ganisation.

I arbetet har från Res Publicas sida medverkat Ulla Bo

Björklund, Eriksson, Thomas Malmgren, Torgny Sköldborg, Lars-Inge Ström och

Kai Kronvall, projektansvarig och författare till denna rapport.

Vi riktar ett tack till alla dem i de undersökta kommunerna som hjälpt oss med att ta fram material, ställa upp på intervjuer etc.

Vi tackar även civildepartementet, särskilt Jörgen Nilsson och Anita Eriksson, för den vi fått under arbetets

hjälp gång.

Stockholm i december 1990

Konsultgruppen Res Publica

i å i

1. BAKGRUND

1.1 om lokala

Lagstiftningen organ

/lokala nämnder

1.1.1¶Tillkomst och

syfte

Den långtgående struktuneform, som kommunema i Sverige utsattes

för under loppet av en dryg tjugoårsperiod (1952-74), innebar framför

allt två saker:

o Antalet kommuner reducerades från cirka 2.500 till 278

o Antalet minskade de ordinarie

förtroendeuppdrag drastiskt;

uppdragen sjönk från cirka 120.000 vid mitten av 1960-talet

till 42.000 1974.

Det minskade antalet uppdrag - och förtroendevalda - medförde omedelbara förluster från demokratisk synpunkt. Detta yttrade sig i bl a att medborgarnas kontakter med de lokalt förtroendevalda minskade. Det uppstod dänned ett behov att balansera indelningsrefonnens negativa verkningar med olika metoder att stärka den kommunala demokratin.

Under 1970-talet var inrättandet av bl a kommundelsråd, som var

rådgivande lokala organ, och s k institutionsstyrelser exempel på försök

från kommunernas sida att stärka demokratin. att låta

Möjligheten

lokala organ få förvalmings- och inom ett

verkställighetsuppgifter

geografiskt begränsat område hindrades ööav principen om det odelade förvaltningsansvaret. Enligt denna kunde ett och endast ett förtroendemarmaorgan svara för t ex kultur- eller fritidsförvaltningens verksamhet inom hela kommunen.

Den lagstifming som tillkom i slutet av 1970-talet bröt med denna princip. En lag (1979:408) om vissa lokala organ trädde i kraft den

1 januari 1980. Den nya lagstiftningen gjorde det möjligt för kommu-

nerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder och institu-

tionsstyrelser samt särskilda lokala organ med sektorsövergripande

uppgifter inom såväl det kommunallagsrcglerade området som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden: socialnämnden,

miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden

och skolstyrelsen. För de sistnämnda gällde vissa begränsningar, t ex att institutionsstyrelser inte frck inrättas inom det specialreglerade

området, att frågorna skulle ha anknytning till en viss kommundel och att statligt reglerade tjänster inte fick handhas av ett lokalt organ. Dessutom måste de specialreglerade, centrala nämndema finnas kvar.

Relativt snabbt utvecklades en praxis beträffande benämningama på de lokala organen. Med kommundelsråd eller institutionsråd avsågs ett lokalt organ med endast rådgivande uppgifter, med distriktsnämnd ett lokalt organ knutet till ett geografiskt område av kommunen med förvaltningsuppgifter inom endast ett fackområde. En institutionsstyrelse är ett lokalt organ med förvaltningsuppgifter för en eller flera anläggningar inom ett eller flera fackomräden. Kommundelsnämnderna är de mest avancerade lokala organen; de har förvaltnings-

slutligen

inom flera fackomräden och är knutna till en viss geografisk

uppgifter

del av kommunen.

Det allmänna syftet med den nya lagstiftningen var som framgått ovan att stärka den kommunala demokratin. Enligt propositionen 1979/80:54 skulle de lokala organen i detta hänseende ande roll:

spela följ

En ökad medverkan från kommuninvånamas sida i den kommu-

nala verksamheten har enligt min mening stor betydelse när det

att en kommunal Jag anser

gäller skapa livskraftig självstyrelse.

att man genom att inrätta lokala organ kan skapa ett naturligt

forum på det lokala för diskussion och beslut i som

planet frågor

har direkt betydelse för kommuninvånama. Verksamheten i lo-

kala organ kan också innebära en vitalisering av arbetet i de

politiska partiernas lokalföreningar.

l .1 .2

Ändringsförslag

1983 års demokratiberedning (Dir 1983:44) föreslog i sitt betänkande (SOU 1985:28) en del ändringar av lagstiftningen i syfte att stimulera

och underlätta utvecklingsarbetet med lokala nämnder, framför allt beträffande kommundelsnämndema. Förslagen gällde framför allt föl-

jande:

- Kommuner med kommundels- eller distriktsnämnderi hela

kommunen skulle få frihet att i huvudsak självständigt utfor-

ma den centrala nämndorganisationen. Enligt förslaget skul-

le t ex specialreglerade nämnder få dras in och deras

uppgifter skulle få överföras till andra nämnder.

- av eller

Förvaltningen kommungemensamma anläggningar anläggningar med upptagningsomráde i mer än en kommun-

del skulle kumta läggas på den lokala nämnd där de är

belägna.

- skulle kunna inrättas även inom skolans

Institutionsstyrelser

och socialtjänstens område.

- Kommunerna skulle få i vilken de lokala

själva avgöra grad

nämnderna fick ta över ansvaret för de statligt reglerade

tjänsterna.

- Lokala nämnder skulle bli helt likställda med kom-

övriga

munala nämnder.

Dessa lagändringar skulle enligt i

demokratiberedningen genomföras

avvaktan på en ny kommunallag. Lagstiftningen avsägs samlas i en

särskild lag om lokala nämnder i kommunerna och ersätta den gällande

lokalorganslagen.

I propositionen (prop 1986/8791) lade civilministem fram ett förslag

till lokalnämndslag, som i stort sett överensstämde med demokratibe-

redningens förslag. Förslaget innebar i korthet att den försökslagstift-

om lokala organ som sedan 1980 skulle och

ning gällt permanentas

vidareutvecklas. Kommunemas frihet att organisera sin centrala och lokala nämndverksamhet föreslogs bli utökad. Den nya lagen syftade till att i organisatoriskt hänseende likställa specialreglerade och korn-

munallagsreglerade uppgifter i större utsträckning än tidigare.

Förslaget innebar vad gäller centrala nämnder, att kommuner med geografiskt heltäckande lokala nämnderi lag skulle ges större frihet att

organisera sina obligatoriska, specialreglerade nämnder. Förslaget innebar att socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnads-

nämnden och Skolstyrelsen skulle bli fakultativa, specialreglerade nänmder. Regeringen skulle även i andra fall kunna medge att tillämpa en annan central nämndorganisation än den som föreskrivs i lag.

med att göra de specialreglerade obligatoriska

Huvudsyftet förslaget

nämnderna fakultativa var att ge kommuner med heltäckande lokala nämnder en att friare fördela på de centrala

möjlighet arbetsuppgifterna

nänmdema. Föredragande statsrådet menar att den sektorisering som

präglar den nuvarande närnndorganisationen och som fungerat väl i ett

utbyggnadsskede kan utgöra ett betydande hinder för samordning,

samarbete och helhetssyn. Civilministem hänvisar även till det pågående försöket med friare inom ramen för frikommun-

nämndorganisation

försöket, när han avvisar propåer från kommuner som anmält behov av att förändra den specialreglerade nämndverksamheten längre än vad

skulle medge. Erfarenheterna från det pågående försöket

propositionen

borde avvaktas, menade ministern, som inte såg några hinder för att ge kommunema full frihet att ordna sin nämndorganisation, förutsatt att erfarenheterna av försöket visar sig positiva.

Vad gäller frågan om institutionsstyrelser inom det specialreglerade området, specialreglerade uppgifters anknytning till kommundel och

statligt reglerade tjänster följde civilministem demokratiberedningens

förslag. Bland nya förslag kan nämnas att s k särskilda organ skulle

kunna inrättas under lokala nämnder, ett förslag som grundades på en framställning från Bräcke kommun om att få inrätta s k byutvecklingsgrupper under kommundelsnämndema.

Konstitutionsutskottet intog i sitt betänkande (KU 1987/88:23) en re-

striktiv hållning till förslagen i propositionen. Utskottet sade sig vara

positivt till den utveckling som innebar att kommunerna skulle få möjlighet att förändra och decentralisera sin nämndverksamhet. Med

hänsyn till att vissa av förslagen endast prövats i begränsad om fattning

och att någon slutlig utvärdering av försöksverksamheten med friare nämndorganisation inom frikommunförsöket inte skett ville utskottet inte tillstyrka en permanent lagstiftning. I stället borde enligt utskottet

de förslag till ökade möjligheter till decentralisering som lagts fram i

propositionen prövas ytterligare, i första hand inom ramen för frikom-

munförsöket. Samtidigt borde försöket vidgas så att de kommuner som så önskade fick bedriva försöksverksamhet. (Betr frikommunförsöket, se avsnitt 1.2!)

KU föreslog att i stället för förslagen i propositionen vissa ändringar och kompletteringar skulle göras i frikommunlagen och lokalorgansla-

gen. Enligt utskottet borde frikommunlagen ändras så att fler kommu-

ner kunde bedriva försök. Frikommunlagen föreslogs samtidigt

förlängas till utgången av 1991.

1.1.3¶Praktisk av

lokalorganslagen

tillämpning

Intresset i denna studie koncentreras på den fonn av lokala organ som kallas kommundelsnämnder främst av det skälet att denna form kommit att tilldra sig det dominerande intresset under de tio år som gått sedan lagstiftningen om lokala organ tillkom.

Under det gångna decenniet har ett trettiotal kommuner inrättat eller beslutat inrätta kommundelsnärnnder (KDN). De flesta kommunerna som i har en decentraliserad organisation inrättade sina KDN under

dag

första delen av 1980-talet. Bland de 16 kommuner som i dag har eller har beslutat införa KDN i hela kommunen har alla utom Helsingborg. Sandviken och Södertälje haft försöksverksamhet under någon del av

1980-85. .

perioden

Kommuner med heltäckande KDN är f n följande (år för införande av KDN i hela kommunen inom parentes):

Ale (1983)

Bräcke (1983)

Eskilstuna (1986)

Göteborg (1989); stadsdelsnämnder

Helsingborg (1990)

Huddinge (1989)

Hudiksvall (1989) Järfälla (1988)

Nacka (1989); områdesstyrelser

Norrköping (1989)

Sandviken ( 1986); områdesstyrelser

Södertälje (1989)

Upplands-Väsby (1989)

Uppsala (1986) Örebro (1983)

Dessutom har Borås beslutat att införa KDN i hela kommunen.

Av listan ovan framgår att påfallande många kommuner med eller utan

försöksverksamhet infört KDN under de senaste tre åren.

föregående

Kommuner med KDN endast i delar av kommunen är följande:

Linköping

Lund Malmö

Motala

Nyköping

Stockholm Umeå Västerås

I Botkyrka, Uddevalla och har verksamheten med KDN lagts ned

Växjö

helt. I Umeå har 1989 6 av 9 KDN lagts ned och ersatts av kommundelsråd.

Mitten av 1980-talet representerar en sannolik topp vad gäller intresset för KDN. 1985 hade sålunda 65 kommuner (enligt Solli, 1986) efter utredning beslutat att avstå från att inrätta KDN. Av de cirka 50 kommuner som 1986 uppgav att de utredde förutsättningarna för att införa KDN hade 40 övergivit tanken ett år senare. De skäl man anförde var bl a att några kommuner lagt ner sin verksamhet, att KDN inte passade kommunens struktur, politisk oenighet, rädsla för ökade kost-

nader, motstånd från tjänstemannahåll (Johansson, 1987).

En av dessa förhållanden, som t ex Montin

möjlig tolkning gör (Montin,

1989) är att intresset för KDNi allmänhet minskati kommunerna. Detta motsägs åtminstone till en del av vad som redovisats ovan, nämligen att ett tiotal kommuner under de senaste tre åren infört heltäckande KDN, däribland Göteborg. Det är även intressant att de tre största kommunerna samtidigt har KDN, Stockholm och Malmö dock endast på försök, för första gången. En annan möjlig tolkning är att KDN-refomien nu gått in i en och

stabiliserings- konsolideringsfas.

1.1.4¶Erfarenheter av kommundelsnämnder

Få refonner har blivit föremål för en så omfattande uppmärksamhet i form av interna och externa utvärderingar, forskningsinsatser etc som KDN-reformen. Härtill kommer en ganska omfattande dokumentation

av erfarenheterna i försökskommunema som civildepartementet tillhandahållit (skriftserien Lokala nämnder som upptar tio titlar).

drygt

I den nämnda skriftserien finns Lokala nämnder. En kun-

rapporten

skriven av Lars Eklund och Armalill Ekman och utgiven

skapsöversikt,

1987. Rapporten är en av de mest ambitiösa översiktliga framställning-

ama hittills på området Den redovisar 13 kommunintema rapporter/ut-

värderingar, tre fackliga skrifter och inte mindre än 27 forsknings-

rapporter, av vilka första gavs ut redan 1983.

de_

Den första mera omfattande forskningsrapporten är skriven av Erik Amnå m fl (Amnå, 1985); den redovisar försöken med kommundelsnänmder i Eskilstuna, Umeå och Örebro. En kortfattad version av rapporten finns utgiven i departementets ovarmämnda skriftserie (Am-

nä, 1986).

Sedan Eklund/Ekmans kunskapsöversikt kom ut har ytterligare doku-

mentation publicerats, t ex Kerstin Kolams doktorsavhandling Lokala

organ i Norden (Kolam, 1987), Thomas Malmgrens av

djupstudier

Sandviken och Södertälje (Malmgren. 1987 och 1989) samt Stig Mon-

tins principiellt intressanta, utvärderande artikel publicerad i Statsve-

tenskaplig Tidskrift (Montin, 1989).

Dessutom har en politisk utvärdering på central nivå gjorts främst genom arbeteti 1983 års demokratiberedning (SOU 1985:28 kapitel 3),

det följande propositionsarbetet (prop 1986/87:9l) Aktivt folkstyre

samt (KU 1987/88:23). En aktuell översikt av

riksdagsbehandlingen

liknande slag finns i SOU 1989: 108 Förtroendevald på 90-talet, förtro-

endeuppdragsutredningens slutbetänkande.

Det är vanskligt att ett rättvisande sätt återge denna omfattande

på

dokumentation på ett mycket begränsat utrymme som det här är tal om. Mot den bakgrunden görvi ett mycket restriktivt urval och koncentrerar intresset på Montins artikel, främst därför att den är det senaste bidraget

till en övergripande granskning och bedömning av KDN-refonnen.

Montin för argumenten för decentraliseringen i

redogör inledningsvis Sverige:

- Det

politiska argumentet, demokratiseringsargumentet

- Det administrativa

effektiviseringsargumentet

o Det av

sociologiska argumentet: anpassning organisation

och verksamhet till lokala behov

- Det i vilket sam-

psykologiska argumentet, legitimeringen

banden mellan övergripande beslut och lokala beslut betonas

Montin timer att det politiska argumentet tenderat att tonas ned till förmån föreffektivitetsargumentet. Han framhåller även att det är svårt att finna någon klar bild av vilka konkreta problem decentraliseringen förväntas lösa.

Bland drivkrafterna bakom decentraliseringen nämner Montin medbor-

gerliga krav på deltagande demokrati, problem som rör partiema och

det politiska systemet, den ekonomiska situationen i den offentliga sektorn och ideologiska drivkrafter. Med det sistnämnda menas att

decentraliseringen blivit ett mål i sig; de officiella decentraliserings-

ambitionerna har blivit en ideologi.

I sin bedömning av medborgarperspektivet på KDN-reformen framhål-

ler Montin sammanfattningvis:

I de flesta fall är det hälften eller långt under hälften av medborgarna i kommundelama som säger ha av KDN-re-

sig påverkats

fonnen...Denna bild av verkligheten är avlägsen de mål och

förväntningar som målats upp vad gäller ökat politiskt deltagan-

de och engagemang bland medborgarna i allmänhet.

Når det påverkan på de partierna menar Montin dels att

gäller politiska

de redan starka partierna stärkt sin position ytterligare, dels att andelen

aktivainte ökat trots att verksamheten intensitierats; de redan aktiva har

tagit på sig mer arbete.

I fråga om administrativa och organisatoriska effekter framhåller Montin att resultaten inte år entydiga. Å ena sidan ger t ex lokala politiker och tjänstemän uttryck för att reformen generellt gett effektivitetsvinster. Å andra sidan framförs olika typer av organisatoriska problem som uppkommit i samband med reformen, t ex svårigheterna att bryta den

institutionaliserade sektoriseringen.

Montin diskuterar avslutningsvis olika förklaringar till KdN-refonnens begränsade framgångar: att refonnen inte hunnit verka fullt ut. att demokratiseringen i praktiken underordnats effektivitet, ett allmänt ointresse för kommunalpolitik bland befolkningen samt att det kanske behövs andra mätmetoder för att klara ut refonnens faktiska betydelse. Den ändrade inriktningen - från demokrati till effektivitet - tror Montin kan förklaras med den pågående managementrevolutionen inom den

offentliga sektorn. Den nya managementroll, som Montin

politiska

tycker sig spåra till bl a demokratiberedningen, avviker enligt Montin

från de traditionella funktioner som de politiska och de

partiema

förtroendevalda haft, nämligen att artikulera och mobilisera kring krav och behov i politikens inflödessida. Efter hand som ledarskapskraven

ökar finns en tendens till teknokratisering av politiken i meningen att

politik handlar om att leda förvalming och verksamhet på ett effektivt sätt. Risken är att demokrati kommer än meri i en

frågorna skymundan

sådan marknadsorienterad förvaltningspolitik.

1.2¶Frikommunförsöket

1.2.1¶Tillkomst och syfte

De grundläggande idéerna frikommunförsöket framfördes av

kring

dåvarande civilminster Bo Holmberg under hösten 1983. Under våren

1984 lade fram ett betänkande (Ds C 1984:1)

stat-kommunberedningen

som innehöll förslag om en generell begäran från regeringen hos

riksdagen att få göra avvikelser från s k riksdagsbundna regeringsföreskrifter samt förslag till lag om försöksverksamhet med en friare

nämndorganisation.

Beredningens förslag ledde till att regeringen lade fram en proposition för riksdagen (prop 1983/84:152) som innehöll riktlinjer för försöks-

verksamheten, förslag till lag om försök med friare nåmndorganisation

samt förslag till ändringari lagstiftningen om lokala organ.

Syftet med frikommunförsöket var enligt propositionen att möjpröva

ligheten att avsevärt öka den kommunala Tanken var

självstyrelsen.

att försökskommunema skulle få möjlighet att från statliga

göra avsteg bestämmelser i syfte att bättre kunna anpassa den kommunala

organi-

sationen till de lokala förhållandena, bättre utnyttja de samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten.

För att skydda viktiga sarnhällsintressen, bl a från medborgarsynpunkt,

föreslogs vissa begränsingari fråga om

- standard och rättvist fördelad

likvärdig samhällsservice; - för

skydd medborgarnas liv och hälsa;

- för särskilt utsatta

skydd grupper; -

rättssäkerhet; - samhällsekonomi.

Bland de frågor som borde i försöksverksamheten nämndes först

ingå

möjligheten att slopa den traditionella, sektorsindelade nämnd- och

förvaltningsorganisationen.

Även frågan om utvärdering av försöket togs upp i propositionen i vilken bl a följande frågor nämns:

- vilka områden som utan fara för särskilt viktiga statliga

intressen mera kan utformas enligt respektive kommuns och

landstingskommuns egen bedömning

- hur innehållet i den kommunala verksamheten påverkas av

minskad statlig styrning

- hur från och

deltagande medborgare, organisationer partier

påverkas

- vilka kostnadseffekter den ändrade medför.

styrningen

1.2.2¶Organisationsfrågor

I (prop 1983/842152) föreslogs att kravet på att ha en

propositionen

särskild byggnadsnämnd. särskild miljö- och hälsoskyddsnärnnd, särskild skolstyrelse och särskild Socialnämnd inte skulle gälla för försökskommunema; dessa nämnder föreslogs alltså vara fakultativa.

Ett annat att låta som tillhör en viss

förslag gällde möjligheten uppgifter

nämnd helt eller delvis handhas av en eller flera andra nämnder, en

som innebär avsteg från om kommunen som en

ordning principen

odelad Som en sådan nämns

förvaltningsenhet. exempel på fördelning

som det dåvarande till ny plan- och bygglag

den nya ordning förslaget

irmehöll. Som ett annat exempel nämndes av delar av social-

utbrytning

nämndens och för att samordna uppgifter som

skolstyrelsens uppgifter

rör förskolan med sådana som rör grundskolan.

För att hindra att sinsemellan svårlörenliga funktioner läggs på samma organ föreslogs att en nämnd inte skall kunna ges i uppgift att besluta

om rättigheter eller skyldigheter för kommunen/landstingskommunen

i ärenden där nämnden själv företräder kommunen som part; kommunstyrelsen kan således inte ta över alla ärenden i en byggnadsnämnd utan

att äventyra denna partsrelation.

I förslaget till särskild lag om försöksverksamhet med friare kommunal

nämndorganisation ingick även frågor med anknytning till försöksverk-

samheten med lokala organ.

I det ena fallet gällde det ett upphävande av förbudet enligt lokalorganslagen att inrätta institutionsstyrelser på det specialreglerade området.

I propositionen föreslogs att försökskommunema skulle ges möjlighet att inrätta institutionsstyrelser inom miljö- och hälsoskyddsnämndens,

skolstyrelsens och socialnämndens område utan föregående prövning

av regeringen.

Det andra fallet gällde Lokalorganslagens krav på begränsning av

förvalmingsuppgift till kommundelen eller anläggningen, där kravet togs bort, dock endast om särskilda fall föreligger. Det framhölls att möjligheten inte borde utnyttjas så att en samordnande eller övergripande uppgift läggs ut på en kommundelsnämnd.

Riksdagen antog den 1 juni 1984 dei propositionen framlagda förslagen

som redovisats ovan.

Som nämnts ovan, avsnitt 1.1.2, skedde en del ändringar med betydelse

för kommunernas organisation i samband med riksdagens behandling

av propositionen Aktivt folkstyre (pmp 1986/87:91; KU 1987/88:23) som riksdagen behandlade i mars 1988.

I fråga om lagstiftningen om försök med friare närnndorganisation hade

regeringen föreslagit vidgade möjligheter att förändra organisationen

på central nivå främst inom det specialreglerade området. Utskottet var inte berett att tillstyrka en permanent lagstiftning av detta slag utan

riksdagen fortsatt, vidgad försöksverksamhet inom ramen för

föreslog

frikommunförsöket. Enligt utskottet borde alla kommuner som så önskade få tillämpa lagen om friare nämndorganisation, om inte särskilda skäl talar mot detta.

De i som beslöt innebar i korthet

ändringar lagstifmingen riksdagen följande:

- Den av antalet frikommuner och

tidigare begränsningen

-landsting togs bort

- om att ledamöter och suppleanter i en En ny bestämmelse central nämnd vars uppgifter upphör under pågående man-

datperiod skall anses entledigade utan vidare åtgärd

- Kravet till viss kommundel eller

på anknytning begränsning till anläggning i lokalorganslagen togs bort.

Ser man till de möjligheter fnkommunema har områdesvis är bilden

följande:

Den kommunala organisationen:

- från kravet särskild Socialnämnd, miljö- och häl-

Avsteg på soskyddsnämnd, byggnadsnämnd och skolstyrelse

_ Frihet att föra över mellan olika nämnder

uppgifter

-- socialnämndensmiljö-och Inrättainstitutionsstyrelserinom

hälsoskyddsnämndens, byggnadsnämndens och skolstyrel-

sens område

- kan lämnas till lokala även om

Uppgifter organ uppgiften

inte är till kommundelen

begränsad

- Inrätta särskilda eller

organ underett lokalt organ, tex för by bostadsområde

Plan- och byggområdet:

. -- från kravet särskild

Avsteg på byggnadsnämnd

- inom område

Inrättainstitutionsstyrelse byggnadsnämndens

.68

U tbildningsområdet:

- från kravet särskild

Avsteg på skolstyrelse

- Inrätta inom område

institutionsstyrelse skolstyrelsens

- Ett lokalt får om

organ handlägga frågor statligt reglerade

tjänster

Miljöskydd och naturvård:

- från kravet särskild och

Avsteg på miljö- hälsoskyddsnämnd

_ Inrätta inom och hälsoskydds-

institutionsstyrelse miljö-

nänmdens område

Hälso- och sjukvård, social omsorg:

- från kravet särskild Socialnämnd

Avsteg på

-- Inrätta inom socialnämndens område

institutionsstyrelse

-- Kommunerna får ta över ansvaret för drift av

primärvården från landstinget.

1.2.3¶Kommunallagsarbetet och den kommunala

organisationen

Vid riksdagsbehandlingen av Aktivt folkstyre (prop

propositionen

1986/87:91) uttalade konstitutionsutskottet beträffande frågan om förhållandet mellan kommunallagsöversynen och försöket med en friare nämndorganisation att det inte borde finnas hinder mot att i avvaktan på utvärderingen av det utvidgade frikommunförsöket lägga fram förslag till ny kommunallag med tills vidare oförändrade bestämmelser om

nämndorganisationen.

1988 års anför i sitt betänkande (SOU

kommunallagskommitté

1990:24) Ny kommunallag apropå detta

följande;

Mot av detta gör vi den bedömningen att det förslag

bakgrund

kommunallag som vi nu lägger fram bör utgå från den till ny

nuvarande regleringen av närrmdorganisationen och att det får

bli en senare uppgift att de justeringar som kan behövas till

göra

av en för alla kommuner. I ett

följd generell organisationsfrihet

sådant läge är det förhållandevis enkla lagändringar som behöver göras. Detblirdâ också aktuellt att överväga vilka Sekretessregler som bör gälla för verksamheten. Med hänsyn till nämndfrågans läge i dag har vi inte funnit skäl att i kommunallagen arbeta in lagarna om lokala och särskilda organ. Dessa bör alltsa tills vidare vara fristående.

Under arbetet med remissvaren med anledning av kommitténs betänkande har framkommit att remissinstansema i stor utsträckning gett uttryck för en önskan att frågan om en friare nämndorganisation bör lösas i samband med det fortsatta arbetet med förslaget till ny kommunallag. Mot denna bakgnmd har civilminstem meddelat offentligt att

han avser att följa och integrera organisationsfrågoma remissopinionen

i den kommande propositionen till riksdagen.

2. UPPDRAGET

Våren Konsultgruppen Res Publica ett initiativ angående en

1990 tog

utvärdering av kommunal decentralisering. I en promemoria 1990-03-

20 angavs behovet av en samlad utvärdering av kommundelsrefonnen som stort. Syftet med promemorian var att ta ett första steg i riktning mot att en sådan utvärdering skulle genomföras. Det konkreta syftet med den studie som föreslogs angavs vara att söka svaren på de frågor om KDN- refonnens effekter som vi känner stor osäkerhet kring samt att och som finns på olika håll

systematisera analysera spridd kunskap

i landet. för studien var de tre målen

Utgångspunkten gnrndläggande

för reformen: demokrati, service och effektivitet.

Med denna promemoria som underlag kallades till ett möte 1990-04-18 till vilket representanter för Örebro, Uppsala, Sandvikens, Ale, Södertälje och Sollentuna kommuner inbjöds tillsammans med en repre-

sentant för civildepartementet.

I anslutning till Res Publicas initiativ inleddes samtal med civildepartementet angående en studie av dels KDN-reformen, dels frikommunförsöket med särskild på försöken med en friare

inriktning

nämndorganisation. Res Publicas förslag till hur en sådan studie skulle kunna genomföras överlämnades till departementet i mitten av maj månad. 1990-06- 1 3 tog stat-kommunberedningen beslut om att uppdra åt Res Publica att genomföra en studie om fri närnndorganisation och

kommunal decentralisering .

I en promemoria daterad 1990-08-08 preciserade civildepartementet

uppdraget.

Av framgår att det grundläggande med studien är

promemorian syftet

att förse regeringen och riksdagen med ett kvalificerat beslutsunderlag

inför riksdagens till försöken med fri nämndorgani-

ställningstagande

sation 1991. Ett annat syfte är att ta fram ett kunskapsunderlag för de kommuner som har ändrat eller överväger att ändra på sin nämndorganisation.

Tyngdpunkten i studien skall enligt promemorian ligga på en kartlägg-

ning av hur kommunema utnyttjat möjligheten att ändra sin nämnderganisaüon. Studien bör också översiktligt behandla processen i samband med förändringarna av organisationen samt innefatta en viss övergripande analys av gjorda erfarenheter och resultat.

Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med stat-kommunberedningen och avrapporteras till den till beredningen knutna parlamentarikergruppen. Resultatet av studien skall föreligga vid årsskiftet 1990/91.

Den allmärma uppläggningen av studien har presenterats vid ett möte med frikommunemas kontaktpersoner med departementet 1990-09-21 .

3. UNDERSÖKNINGEN

3.1¶Urvalet

Efter samråd med departementet har bestämts att endast

primärkom-

muner skall ingå i studien, vilket innebär att lämnats

frilandstingen

utanför. Samtliga frikommuner, vid beslutstillfället 21

stycken, ingår

tillsammans med Eskilstuna, Umeå, samt Örebro kommuner,

Uppsala

vilka har eller har haft (Umeå) en heltäckande

samtliga KDN-organi-

sation. Urvalet omfattar således totalt 25 kommuner. Av dessa har 15 kommuneri dagsläget en decentraliserad d v s heltäckan-

organisation,

de KDN.

Med hänsyn till när kommunerna införde KDN i hela kommunen kan man urskilja två grupper:

- Gamla

KDN-kommuner, som inrättade KDN i hela kom-

munen mellan 1981 och 1986: Ale, Bräcke, Sandviken,

Eskilstuna, Umeå, Uppsala och Örebro, av vilka de tre

förstnämnda är frikommuner.

- som inrättade KDN i hela kommu-

Nya KDN-kommuner,

nen 1989 eller 1990: Huddinge, Hu-

Göteborg Helsingborg,

diksvall, Järtälla, Nacka, Norrköping, Södertälje,

Upplands-Väsby, av vilka alla utom Norrköping är frikom-

muner.

Samtliga dessa 16 kommuner har alltså utnyttjat för

lokalorganslagen

att ändra sin organisation, i vissa fall även om friare

lagstiftningen

nämndorganisation inom frikommunförsöket. 9 kommuner som

Övriga

ingår i urvalet har alltså inte men i fall

utnyttjat lokalorganslagen fyra

har de umyttjat Hällefors, Ludvika, Tranemo och

frinämndslagen:

Nynäshamn. Gnosjö kommun äri formell mening inte kvalificerad för

att i eftersom kommunen endast tillämpat den

ingå undersökningen,

som det möjligt för primärkommuner att

speciella lagstiftning gör

överta ansvaret för från landstinget; kommunen har ändå

primärvården med i undersökningen. Återstående fyra frikommuner: Haninge, tagits

och har rapporterat att de inte har utnyttjat

Tingsryd, Tyresö Varberg

vare eller frinämndslagen; de ingår alltså inte i denna

sig lokalorgartsundersökning.

Resultatrapporteringen omfattar 21 kommuner, varav 17 frikommuner och 4 icke-frikommuner.

3.2¶Undersökningens uppläggning

Undersökningen grundar sig på dels skriftliga källori form av offentliga

utredningar, propositioner, utskottsbetänkanden, rapporter etc; dels på ett särskilt material som insarnlats med hjälp av en enkät som sändes ut till de aktuella kommunerna; dels också en serie intervjuer som genomförts under oktober och november i undersökningskommunema. Dessa

intervjuer gjordes med kommunstyrelsens ordförande respektive kom-

mundirektören eller motsvarande i de 21 kommuner som ingår i under-

sökningen. Intervjuurvalet grundas på strävan efter att på enklast

sätt erhålla en auktoritativ erfarenhemöjliga utsaga om kommunernas ter av den aktuella lagstifmingen.

Sammanställningen av det särskilda, skriftliga materialet från kommunerna och resultatet av redovisas i nästa kapitel, 4. Resul-

intervjuema tatredovisning.

Jämförande data från utvärderingen av det norska frikommunförsöket,

som utredningsgruppen skaffat tillgång till genom Statsvetenskapliga

institutionen vid Oslo universitet, kommer att läggas in i rcsultatredovisningen i relevanta delar, framför allt avseende synen på statlig

styrning.

I det avslutande kapitlet, 5. Analys och tolkning, diskuteras de i kapitel 4 redovisade resultaten av undersökningen med avseende på bl a den principiella synen på statliga styming i allmänhet och den speciella form av styming som lagstiftningen om den kommunala organisationen utgör. Här redovisas i mer samlad form kommunemas erfarenheter av lokalorgans- respektive frinämndslagen.

I bilaga 3.1 redovisas genomförda förändringar kommunvis.

ING

4.,RESULTATREDOVISN

4.1¶Översikt över av genomförda förändringar

organisationen

4.1.1¶Förändringar enligt lokalorganslagen

I avsnitt 1.1.3 har en redovisning av kommuner med

givits översiktlig

kommundeisnämnder i hela kommunen. Vi hänvisar här till denna

redovisning för en allmän orientering.

Några kommentarer.

Av de i dag existerande 15 kommunerna med kommundelslstadsdelsnärrmder eller i hela kommunen har alla utom tre -

områdesstyrelser

Sandviken, Södertälje och Helsingborg - bedrivit försöksverksamhet före beslutet att införa KDN eller motsvarande i full skala. En lika stor

av samma - 12 av 15 - är frikommuner. Undantagen är

majoritet grupp

Eskilstuna, Nonköping och Uppsala, av vilka den sistnämnda kommunen avser att ansöka om au få bli frikommun. Dessa tre kommuner har av skäl gjort relativt små ingrepp i sin centrala nämndorga-

förklarliga

nisation . I finns dock förslag till en ny från nästa

Uppsala organisation

mandatperiod, 1992.

I övrigt har de decentraliserade kommunerna, som också är frikommuner, att möblera om i den centrala nämndorgani-

utnyttjat möjligheten

sationen i varierande För de senast tillkomna f rikommunema med

grad.

KDN Hudiksvall, Järfälla, Nacka, Södertälje och

(Göteborg, Huddinge,

har det varit att med hjälp av frikommun-

Upplands-Väsby) naturligt

försöket utveckla genom att hinder för denna

organisationen undanröja

utveckling.

Ser man till kommunernas sätt an fördela från central till lokal

uppgifter

nivå, kan man konstatera att variationen i dag är betydligt större än t ex

under 1980-talets första hälft, då Örebro-modellen dominerande ef-

tenryckligt. Visserligen är det fortfarande huvudregeln att de mjuka

verksamheterna decentraliseras, men allt inom denna ran1 inte ut

läggs

överallt. Som exempel kan nämnas att individ- och familjeomsorgen behållits centralt i Upplands-Väsby, då resten av decen-

socialtjänsten

traliserades. Kommunen har en central nämnd för kultur, fritid och utbildning. Ett annat exempel är att den centrala fritidsnämnden i

Göteborg förvaltar bl a samlingslokaler samt id-

idrottsanläggningar,

rotts-, bad-, motions-, frilufts- och turistanläggningar, uppgifter som mycket väl kunde anförtros stadsdelsnämnderna.

En annan iakttagelse är att de decentraliserade kommunema varit återhållsamma med att lägga ut teknisk service på kommundelama. Dock kan man att skötsel av i

i ett par fall notera grönområden ingår kommundelsnämndemas uppgifter. l Bräcke har kommundelsnämndema ansvaret för VA-service m

fastighetsförvaltning, gatuunderhåll,

m men från ett kommunalt I

köper tjänsterna servicebolag. Göteborg

har Styrsö stadsdelsnämnd hand om och teknisk

stadsbyggnadsfrågor

förvaltning förutom de ordinarie uppgiftema. De tre kommundelsnämnderna i Umeå har under 1990 anfömotts vissa tekniska frågor.

Möjligheten för frikommunema att låta en eller flera KDN svara för verksamheter och/eller anläggningar som inte exklusivt är knutna till en viss kommundel har i ökande

börjat utnyttjas utsträckning. Tydligast

kan man se detta i där man infört s k Iesursnämnder. Dessa

Göteborg,

svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som av andra skäl anses opraktiska att fördela på alla SDN. Som

exempel

kan nämnas att fyra stadsdelsnämnder i är för

Göteborg ansvariga

omsorgsverksamheten för utvecklingsstörda. Andra funktioner som

ligger på en eller flera SDN är insatser för bam med särskilda behov, skolornas kostfunktion och ett tiotal

tlyktingmottagning. Ytterligare

verksamheter hanteras på detta sätt.

Ytterligare exempel kan hämtas från Huddinge, därvarje kommundels-

nämnd har en eller flera specialiteter LVM och

typ flyktingmottagning,

LVU utan att man satt särskild beteckning på nämnderna. I Nacka

någon

i vissa t ex delar av familjerätten och

ligger verkställigheten frågor

kommundelsnämndema medan uppgifterna besluts-

invandrarfrågorpå

I Järfälla finns en kommundelsge-

mässigt ligger på kommunstyrelsen.

mensam nämnd för vissa för socialmedicinska frågorm m.

specialiteter

En av kommundelsnämndema i Södertälje har hand om bl a familjerätt och socialmedicin.

En företeelse som inte fått bland frikommu-

någon ytterligare spridning

nema är Bräckes s k som är arbetsgrupper

byutvecklingsgrupper,

underställda KDN. Deras är bl a att utveckla de lokala resurs-

uppgift

ema samt att förbättra servicen genom samarbete och samutnyttjande.

Som av avsnitt 1.1.3 har nedläggning av KDN skett i fyra

framgått

kommuner: Botkyrka, Uddevalla och Växjö samt Umeå. För en mera

av utvecklingen i Umeå, som är relativt inveck-

detaljerad redovisning lad, hänvisas till kommunbeskrivningen i bilaga.

Kommundelsnämndema har i i med andra typer av

dag jämförelse

lokala en dominerande vilket framhållits ovan. Detta

organ ställning,

accentueras inte sällan då en kommun inför KDN i hela kommunen. I de allra flesta fall försöksverksamheten med

upphör nämligen samtidigt

t ex distriktsnärnnder och/eller institutionsstyrelser.

4.1.2 om fri nämndorganisation Förändringar enligt lagen

Nedan redovisas i ett antal tablåer sådana förändringar som genomförts av kommunema med hjälp av den särskilda lagen (l984:382, 1988:136) om försöksverksamhet med en friare vars innehåll

nämndorganisation,

redovisats i avsnitt 1.2.2 ovan.

Tablå l visar vilka frikommuner som gjort vilka föränd-

översiktligt

ringar på tre huvudområden:

_ samt och

Miljö- plan- byggnadsområdet

-

Utbildningsområdet

- Sociala området

Dessa förändringar anknyter till rätten att göra avsteg från kravet på

särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd, byggnadsnärnnd, skolstyrelse

och socialnämnd, frihet att föra över uppgifter mellan olika nämnder samt att inrätta särskilda organ under ett lokalt organ. För fullständighetens skull redovisas här även sådant som ligger utanför den nämnda

lagstiftningen, tex överförande av primärvårdsuppgifterfrån landsting-

et enligt särskild lagstiftning. Nämnas bör även förändringar av hand-

läggningen av frågor om (tidigare) statligt reglerade tjänster

på

undervisningsområdet, vilket skett i två fall ( Örebro och Huddinge),

samt att Bräcke inrättat s k byutvecklingsgrupper under kommundelsnämndema

Av tablån framgår bl a att av de ursprungliga nio frikommunema har Ale, Bräcke, Helsingborg , Sandviken och Örebro umyttjat friheten att ändra sin nämndorganisation. Det ligger i sakens natur att de frikommuner som kommit till på eget initiativ - sedan lagstiftningen

öppnat

för fler frikommuner från 1988 - varit aktiva i detta

genomgående

hänseende med undantag för Tingsryd, som nyligen blivit frikommun.

Bland 1988-89 års frikommuner finns ett intressant mönster vad

gäller

organisationsförändringar.

- kommuner som infört KDN eller motsvarande i hela

Sju

kommunen har samtidigt genomfört av den cen-

ändringar

trala nämndorganisationen, framför allt genom att inrätta

utbildningsnämnd som ersättning för den nedlagda skolsty-

relsen.

- Tre kommuner som inte har KDN

(Hällefors, Nynäshamn

och Tranemo) har valt att införa en miljö- och

byggnads-

närmd samt att dela upp gamla socialnämnden i en nämnd

med ansvar för barn-, individ- och familjeomsorg (i två fall) och en nämnd med ansvar för äldre- och handikappomsorg. Hällefors har bildat en nämnd för barnomsorg och utbildningsfrågor, på ett likartat sätt har Ludvika gjort.

Tablå 2 visar de av byggnads- och miljö- och

sammanslagningar

som skett mellan 1984 och 1989. Intressant är att

hälsoskyddsnämnden

orden miljö- bytt plats mellan dcn tidigare och den bygg- resp

senare delen av perioden.

Som av kommunbeskrivningama i bilagan är dc motiv som framgår

framförts av Hällefors, och Tranemo snarlika, i vissa fall

Nynäshamn

är ordvalet rent av identiskt. Motiven är i huvudsak att det finns en ny

som medför behov av ökad samverkan mellan de aktuella

lagstiftning

böri ökad utsträckning kunna påverka

förvaltningarna. Miljöfrågoma den Miljöproblemen undvikes så långt möjligt

fysiska planeringen.

genom förebyggande insatser. Kommunernas myndighetsutövning.

och service till och andra intressenter kan på detta

rådgivning byggare

sätt samordnas. Under avsnitt 4.5 belyser vi kommunernas syn på några av de som sammanslagningen kan medföra.

problem

Tablå 3 visar utbildningsområdet. I fyra

genomförda förändringar på

fall har man bildat utbildningsnämnd eller humanistisk

en separat nämnd; i fall har man kombinerat utbildningsfrågor och någon

övriga eller några andra frågor.

Som av tablån har Ale, Sandviken och Örebro bland de nio

framgår

första frikommema möjligheten att slopa den särskilda skol-

utnyttjat

sedan man decentraliserat till kommundels-

styrelsen, grundskolan

Ale har sedermera lagt ned hela den

närrmdema/områdesstyrelsema.

sammansatta nämnden arbetsmarknad, rehabilitering och utbild-

(för

Järfälla har infört en utbildnings- och arbetslivsnämnd. Hudik-

ning).

svall har nämnden ersätta den gamla

valt att låta den nya humanistiska

och socialnämnden. har inrättat ett ge-

Skolstyrelsen Upplands-Väsby

mensamt - en KFU-nämnd - för skolan inklusive gymnasieskola

organ

och samt kultur och fritid, ett arrangemang som blir

vuxenutbildning

kortlivat, eftersom en ombildning sker redan 1991, då en ny styrelse får ansvaret för ett antal resultatenheter i stället för hela verksamheter. Hällefors och Ludvikahar fört över ansvaret förbamomsorgen helteller delvis på skolstyrelsen. I det förstnämnda fallet har man gett det nya organet en ny benämning, i det sistnämnda har namnet behållits.

Motivet till att avskaffa Skolstyrelsen och att i stället inrätta en utbildningsnärnnd eller motsvarande har uppenbart varit att de uppgifter som blivit kvar centralt, då ansvaret för ut på lokala

grundskolan lagts närrmder, främst beträffande gymnasieskolan och vuxenutbildningen,

behövt samlas under en ny nämnd. Som exempel på frågor på arbetsmarknadsområdet, som tillika lagts på nämnden, kan nämnas ansvar för

ett utbildningscentmm, arbetsmarknadsfrågor, beredskapsarbeten,

SSA-råd samt invandrar- och flyktingfrågor (Järfälla).

Hudiksvall, som införde KDN i hela kommunen 1987, valde att inte decentralisera skol- och sociala frågor och inrättade därför en särskild förvaltning, humanistisk nämnd med ett humanistiskt kontor. Jämsides med denna behölls av formella skäl såväl skolstyrelse som socialnärnnd tills kommunen fick sin ansökan om att bli frikommun beviljad i september 1988. Kommunen påtalar i sin ansökan olägenheten med att ha kvar skolstyrelse och socialnämnd, om än med

fullständig persona-

lunion mellan dessa, dubbla och extra administration m m.

protokoll

Bakom Upplands-Väsbys speciella konstruktion, KFU-nämnd,

ligger

att kommundelsnämndema fått ansvar för grundskola och socialtjänsten utom individ- och familjeomsorg. Socialnämnden är kvar med reducerade uppgifter. Kultur- och fritidsnämnden samt

skolstyrelsen

har avskaffats, och ansvaret för resterande gmndskolefrågor samt gymnasieskola och vuxenutbildning har lagts samman med kultur- och fritidsfrågorunderen gemensam nämnd förkultur, fritid och utbildning, KFU-nämnden. Denna ombildas vid årsskiftet 1990/91 till en KFU-styrelse med ansvar för bl a huvudbibliotek samt gymnasieskola och vuxenutbildning, som blir resultatenheter.

I Hällefors och Ludvika har ansvaret för omsorg och tillsyn av barn

mellan 7 och 12 år (fritidshemsverksamheten) förts till Skolstyrelsen.

Dessutom hari en kommundel samtliga delar av bamomsorgen förts samman med skolan till en organisatorisk enhet. Motivet är att barnen och föräldrarna därigenom får endast en huvudman att vända sig till. Personal- och lokalresursema kan användas på ett effektivare sätt. Även deltidsförskolan har förts till skolans/skolstyrelsens ansvarsområde. Motivet är i detta fall att möjligheter ges till en ökad helhetssyn från

pedagogisk synpunkt.

I Ludvika har Skolstyrelsen övertagit ansvaret för förskoleverksamheten från socialnämnden. I kommunens ansökan om att få bli frikommun redovisas behov som har samband med ett projekt syftande till integration mellan förskola, skola, fritidshem och kvartersgård samt ålders-

blandad undervisning.

Den üärde och sista tablån visar organisatoriska förändringar på det

sociala området. Här ñnns några intressanta innovationer.

En sådan gäller uppdelningen av socialnämnden som går ut på att äldre-

och handikappomsorgsfrågoma läggs under en särskild nämnd (Hällefors, Nynäshanm och Tranemo), medan bamomsorgen samt individ-

och familjeomsorg (Nynäshamn, Tranemo) sorterar under en ny, redu-

cerad socialnärnnd. Hällefors har som tidigare nämnts brutit ut bamomsorgen och lagt den under en gemensam nämnd för barnomsorg och utbildningsfrågor, medan individ- och familjeomsorgsfrågoma hanteras av en särskild nämnd.

Motiven för dessa nya organisationsfonner är att dessa uppgifter sannolikt kommer att bli de mest krävande under överskådlig tid både beträffande omfattning och innehåll. Detta anses främst bero på den

pågående omstruktureringen av landstingets vårdfonner för förståndshandikappade (omsorgsverksamheten), gamla och fysiskt handikappa-

de (långvård och sjukhem). Denna argumentation för bl a Hällefors

kommun i sitt beslutsunderlag.

Nynäshamn anför att äldre- och handikappomsorgen har allt mindre samband med övriga delar av socialförvaltningen och att motiven för en sammanhållen förvaltning blir allt svagare. Den nya organisationen anses även vara en bättre plattform för samverkan med landstinget.

Tranemo menar bl a att med den nya organisationen flyttas prioritering-

en mellan bam- och äldreomsorg från verksamhetsnämnden och att sektoriseringen av politiker på olika vårdområden uteblir.

Göteborgs kommun genomförde i samband med övergången till en ny

organisation med 21 stadsdelsnämnder en omfattande omstrukturering av den centrala nämndorganisationen. Som framgår av kommunbe-

skrivningen i bilagan om fattar den bl a en ny utbildningsnämnd, en ny

fritidsnämnd, en ny nämnd för stadsbiblioteket samt en ny lokalförsörj-

ningsnämnd.

l tablån har endast de som gäller specialreglerad verksam-

förändringar

het tagits upp. nämligen den sociala institutionsnämnden, som har ansvar för institutioner för bam, undgom och vuxna över hela kommunen sarnt den nya omsorgsnämnden, vars uppgift är att avveckla vissa vårdinstitutioner.

Järfälla införde ett drygt år efter övergången till KDN i hela kommunen fönrtom en ny utbildnings- och arbetslivsnämnd en Socialmedicinsk styrelse. socialnämnden samt kultur- och fritidsnämnden

Skolstyrelsen,

drogs in som en konsekvens av ändringen. Samordningsuppgiñema för skolan och socialtjänsten överfördes till kommunstyrelsen. Den socialmedicinska styrelsen är en styrelse för bl a

kommundelsgemensarn narkomanvård, alkoholpoliklinik, familjerådgivning, familjeterapi och

familjerätt. I styrelsen sitter representanter för kommundelsnämndema. (Denna och liknande konstruktioner behandlas mera utförligt i avsnitt

4.1.1 ovan.)

Nacka kommun avskaffade socialnämnden i samband med införandet av områdesstyrelser i hela kommunen. Ansvaret för övergripande frågor på det sociala området lades inom vilken en

på kommunstyrelsen,

delegation för sociala frågor inrättades.

Kommun Miljö- och Utbildnings- Sociala området

byggfrågor frågor mm

ALE Bygg- och Arbctsmarknads-, (frikommun 1984) miljönämnd xchabilitcrings-

och utbildningsn

BRÄCKE Plan- och (1984) mil jönämnd

(nedlagd1986)

GNOSJÖ (Primärvård under (1984) soc-nämnden)

HELSINGBORG Humanistisk (1984) nämnd

SANDVIKEN B ygg- och Utbildnings- och (1984) mil jönämnd arbctsmarknadsn

ÖREBRO Utbildnings- och (Primärvård (1984) arbctsmarknadsn under cn KDN)

HANINGE (1984)

TYRESÖ

(1984)

VARBERG (Utncder) (1984)

GÖTEBORG Utbildnings- Social insLn (1988) nämnd Omsorgsnämnd

Kommun Miljö- och Utbildnlngs- Sociala området

byggfrñgor frågor m m

HUDDINGE Utbildnings- (1988) nänmd

“ HUDIKSVALL Humanistisk (1988) nämnd

HÄLLEFORS Miljö- och Barnomsorgsn Äldreomsorgsn (1988) byggnänmd och utbildnings- Individ- och

nämnd familjeomsorgsn

J ÄRFÅLLA Utbildnings- och Socialmedicinsk ( 1988) arbetslivsnänmd styrelse

NACKA (1988) Social delegation

under KS

NYNÄSHAMN Miljö- och Socialnämnd ( 1988) byggnämnd Hemtjänstnänmd

SÖDERTÄLJE Bildningsnänmd ( 1988)

TRAN EMO Miljö- och Socialnämnd (1988) byggnämnd Äldreomsorgsn

UPPLANDS-VÄSBY KFU-nämnd (1988) (kultur. fritid. ut-

bildningsfrågor)

LUDVIKA Ändr uppgiftsför- Se föreg kolumn (l 990) deln skolstyrelse

- socialnämnd

TINGS RYD (Utreder) ( 1990)

Kommun År för lnrattande Benamnlng i

i

l BRÄCKE 1984 (nedlagd1986) Plan- och miljönämnd ALE 1986 Bygg- och miljönämnd SANDVIKEN 1986 Bygg- och miljönämnd HÄLLEFORS 1989 Miljö- och byggnämnd NYNÄSHAMN 1989 Miljö- och byggnämnd TRANEMO 1990 Miljö- och byggnämnd TINGSRYD ---- (Utredning) VARBERG ---- (Utredning) Anm. Sedan materialet samlats in har även Tingsryds kommun beslutat inrätta en sanunanslagen nämnd.

i i Kommun ng

införande SANDVIKEN 1984 Utbildnings-

och arbelsm n ALE 1986 ARU-nämnd Arbelsmarknads-.

(nedl -89) rehabililerings- och

utbildningsfrågor

Kommun År för Benämning Uppgifter införande

ÖREBRO 1987 Utb- o arbm n

GÖTEBORG 1989 Utbildningsn Gynmasie- och vuxenutb

HUDDINGE 1989 Utbildningsn Gymnasie- och vuxenutb,

musikskola, uppdr utb m m

HUDIKSVALL 1989 Humanistisk Ersätter skolstyrelsen nänmd och socialnämnden

HÄLLEFORS 1989 Barnomsorgs- Skolstyrelsen ansvarar 0 utbildnings- för barnomsorgen i en nämnd kommundel samt deltids-

försk o fritidshemsverks

JÄRFÄLLA 1989 Utbildnings- Gymnasieskola. vuxenutb, och arbets- musikskola. utbildningsmarlcnads- centrum. arbetsmarknadsnämnd frågor, SSA-råd, invand-

rar- o flyktingfrågor

UPPLANDS- 1989 KFU-nämnd Styrelse för skola,kult1n, VÄSBY fritid, gymnasiesk,

vuxenutbildning

SÖDERTÄLJE 1989 Bildnings- Gymnasieskola, vuxenutb. nämnd musikskola, kulturinst

HELSINGBORG 1990 Humanistisk Gymnasieskola, vuxenutb nämnd

LUDVIKA 1990 (Skolstyrelsen) Skolstyrelsen övertar an-

svaret för förskoleverk-

sarnheten från social-

nämnden

Kommun Är för Benämning Uppgifter

införande

GÖTEBORG 1989 Sociala institu- Ansv f inst för barn,

tionsnänmden ungdom och vuxna

Omsorgs- Ansv f avveckling

nämnden av vissa vårdinst

HÄLLEFORS 1989 Äldreomsorgsn Uppdelning av

Ind/fam-oms n socialnämnden

NACKA 1989 Delegation lör Ersätter sociain som

sociala frågor avskaffades vid inför under KS av områdesstyrelscr

NYNÄSHAMN 1989 Socialnämnd Ansvar för bam- samt

(ny) individ- o fam-omsorg

Hemtjänst- Ansvar för äldre- och

nämnd handikappomsorg u JÄRFÄLLA 1990 Socialmedicinsk Kommundeisgemcnsam

styrelse styrelse för bl a

narkomanv, alkoholpo-

likiinik, familjeridg.

fam-terapi o fam-rätt

TRAN EMO 1990 Socialnämnd Ansvar för barn- samt

(ny) individ- o fam-omsorg

Äidteomsorgs- Ansvar för äldrc- och

nämnd handikappomsorg

4.2¶Motiv för

förändringar

Fråga: Ange motiven till genomförda förändringar med stöd av loka-

lorganslagen och/eller frikommunlagen!

Svarsaltemativ: demokrati; effektivitet; kvalitet; annat, ange vad.

Svarsuzfall

De allra flesta svaren har hamnat på alternativen demokrati och effektivitet. Dubbelt så många svar med detta innehåll har givits jämfört med kvalitet och annat. Fördelningen mellan demokrati och effektivitet är alldeles mellan politikernas

jämn. Fördelningen

och tjänstemännens svar är relativt jämn - i kategorin demokrati är

den fullständigt jämn.

Ser man till de svarande i de frikommuner, som inte har kommundelsnämnder, timer man att det finns en tendens att mer betona effektivitet, kvalitet och annat än representanterna för KDN-kommunema. De sistnämnda betonar främst demokrati och effektivitet med eller utan en kombination med övriga svarsaltemativ.

De spontana kommentarerna från de intervjuade även att

förtjänar

nämnas kortfattat.

En politiker i en KDN-kommun utvecklar i sitt svar faktorer som är kopplade till motiven effektivitet-kvalitet och nämner därvid:

- motverka

gruppegoism

-

ny arbetsorganisation

- bredare bas

professionell

- av verksamheten

integrering

- kortare

beslutsvägar

-

medborgarkontakter

En i en KDN-kommun anger att demokrati-motivet innebär

tjänsteman

fler förtroendevlda, kortare avstånd politikermedborgare samt bättre lokal förankring. En annan tjänsteman i en KDN-kommun anför att demokrati-målet inledningsvis varviktigast men att sedan effektivitetsaspekten tog över. (Det finns flera vittnesbörd om detta i materialet.) En inledande diskussion om brukarintlytande kom av sig efter en tid.

En politiker i en KDN-kommun lämnar följande kommentar:

Demokratimotivetvar detviktigaste närvi inrättade lokala organ. Vi trodde att det skulle bli mer demokrati om det blev fler politiker. Men det var inte så, inte för folk i allmänhet. Det viktigaste för medborgarna är att servicen finns lokalt och att där finns folk att vända sig till. Därför har vi decentraliserat servicen till lokala Servicekontor.

När det gäller andra motiv än de som angettsi de fasta svarsalternativen, kan man se en tydlig skillnad mellan KDN-kommunema och övriga kommuner. I svaren från KDN-kommunema är det strävan efter

- ökad närhet mellan beslutsfattare och

medborgare genom decentralisering

- enkelhet - bättre service -

småskalighet

- att och att istället en

bryta sektoriseringen anlägga helhetssyn

altemativt att åstadkomma en bättre styrning

som nämns i främsta rummet. Även kostnadsaspekten och vaktslåendet om personalen nämns som motiv.

Svaren från de övriga kommunerna, dvs kommuner utan kommundelsnämnder, speglar på ett mycket konkret sätt sambandet mellan motiv

och genomförda förändringar. Som exempel kan nämnas miljöfrågor-

. nas integrering i plan- och byggfrågor, äldreomsorgsproblematiken

samt ett allmänt behov att se över nämndorganisationen. En stagnerande befolkningsutveckling framhålls som ett motiv för förändring i en kommun. Motivet att bli frikommun grundades i ett fall på att man skaffat en gemensam anläggning för skola och barnomsorg samt startat ett integrationsprojekt, som inte rymdes inom det existerande regelverket.

Kommentar Svarsutfallet är på intet sätt överraskande med tanke på att kommuner med decentraliserad organisation dominerari undersökningen. Att motivet demokrati skulle hamna högt är därför ganska självklart. Att demokrati och effektivitet tillmäts samma vikt hos de svarande återspe-

glar troligen den antydda målförskjutningen från demokrati till effekti-

vitet, något som stämmer överens med t ex Montins bedömning (se avsnitt 1.1.4). Det nära förhållandet mellan de konkreta problemen de nya frikommunema, som valt andra vägar än decentralisering med KDN, upplever och de konkreta man är värt att

förändringar gjort

notera.

4.3¶Hinder för

förändringar

4.3.1¶Den roll

statliga stymingens

Vi har ställt tre frågor om statlig styming i denna undersökning.

Den första frågan gäller den generellt: i vilken mån

statliga styrningen

utgör den ett problem för kommunen? Med menas här

statlig styming

allt som kan antas påverka kommunerna och deras verksamhet, dvs

både regel- och ekonomistymingen m m.

Den andra frågan gäller i vilken utsträckning den statliga styrningen

utgör ett hinder för en önskad lokal utveckling fem

på specificerade

områden. En önskad lokal utveckling uttrycker kommunernas strävan att och metoder på ett självständigt sätt.

välja väg

Den vilken roll för frikommunema att

tredje frågan gäller möjligheten

fritt sina nämnder som en balansfaktor. Innebär en fri

organisera spelar

att eventuella effekter av den statliga

nämndorganisation negativa

e styrningen minskar och, i så fall, i vilken grad?

De två förstnämnda har en övergripande karaktär.

frågorna principiell,

Ledande och tjänstemäns syn på den statliga styrningen politikers

generellt har sitt givna intresse. Denna positionsbestämning ger en bra

för av den mera frågan om den

utgångspunkt bedömningen specifika

friare som år huvudföremålet för denna studie.

nämndorganisationen,

Statlig styrning generellt

I vilken mån den styrningen ett för

Fråga: utgör statliga problem

kommunen?

Svarsaltemativ: i i viss mån; endast i liten grad; inte alls.

hög grad;

Svarsutfallet

Cirka hälften av de svarande att den statliga styrningen utgör ett

uppger

i viss mån. En tredjedel har svarat i hög grad, medan resten

problem

svarat endast i liten av de svarande anser att den statliga

grad. Ingen

inte alls ett man

styrningen utgör problem. Sammanfattningsvis kan

att var svarande anser att styrningen är ett höggradigt

säga tredje

och att i det närmaste nio av tio anser att stymingen är ett

problem

problem i hög grad elleri viss mån.

Balansen mellan och tjänstemärmens Dock

politikernas svarärpåtaglig.

kan man en större benägenhet hos politikerna att hävda

urskilja något

i l finns en tendens att

ståndpunkten hög grad. tjänstemannasvaren

välja alternativet endast i liten grad.

Av de spontana kommentarena till svaren framgår att styrningen på det ekonomiska området inklusive statsbidragssystemet uppfattas som be-

tungande.

Man framhåller t ex att statsbidragen en betydande del av kom-

utgör

munens budget. De styrregler som följer med pengarna är i och för sig

acceptabla, men det finns goda skäl för staten att släppa på detaljregle-

ringen. Den utgör inom framför allt skolan och på bamomsorgens område ett problem. Modellen ger upphov till en oekonomisk, ineffektiv organisation. En bättre att

ordning vore att ge kommunerna pengar sköta verksamheten inom de ramar som staten bestämmer. En

politiker

hävdar att det även finns något positivt med Den bidrar

statlig styrning.

bl a till likvärdigheten i service t ex skolans område.

på

Kommentar Det framstår knappast som en överraskning att man i kommunerna tycker att den statliga styrningen är ett problem. Att en av tre ledande företrädare för de undersökta kommunerna anser att styrningen är ett problem i hög grad och att nära 90 procent anser att styrningen i hög grad eller i viss mån är ett vår mening ett påtagligt

problem utgör enligt

vitmesbörd om en önskan om lokal frihet, inte minst på bidragsområdet, där börda förefaller

detaljregleringens tung.

Statlig styrning på vissa områden

Fråga: Utgör den statliga hinder för en önskad lokal utveck-

styrningen

ling inom följande områden:

_ och

plan- byggområdet

- hälso- och

sjukvårdsområdet

- och

miljö- hälsoskyddsområdet

- skolområdet

- område

socialtjänstens

Svarsaltemativen var: i i viss mån; endast i liten grad; inte

hög grad;

alls.

Svarsuzfallet

På delområden samlade de två förstnämnda alternativen -i hög

samtliga

altemativen grad och i viss mån - klart fler svar än de två sistnämnda endast i liten grad resp inte alls. Rangordnar man de fem sakområdena med avseende på skillnaden mellan fördelningen på svarsaltemativen, blir resultatet följ ande:

Rang Sakområde Index

1 Skolan 32 2 Socialtjänsten 18 3/4 Hälso- och sjukvården 15 3/4 Plan- och byggområdet 15 5 Miljö- och hälsoskydd 10

Index anger skillnaden mellan summan av svaren i hög grad och i viss mån och summan av svaren i liten grad och inte alls.

Ett av områdena - hälso- och - avviker från de övriga genom

sjukvården

att det inte är en angelägenhet. Det har dock sitt

primärkommunal

intresse som inte minst mot bakgrunden av att kom-

jämförelseobjekt,

munerna i en nära framtid kommer att få ta hand om delar av sjukvården

inom ÄDEL-refonnens ram.

Man kan i en sådan jämförelse konstatera att hälso- och sjukvården tillsammans med plan- och byggområdet hamnari en mittposition i hierarkin. Avståndet i index mellan det högst och det lägst rankade sakområdet är betydande: skolområdet sig markant från alla

skiljer

andra sakområden. l varje jämförelse framstår den statliga styrningen av skolan som ett mycket påtagligt för den önskade lokala

problem

utvecklingen i kommunerna.

Balansen mellan politiker- och tjänstemannasvaren är god, främst på

plan- och byggområdet samt hälso- och sjukvårdsområdet. På miljö-

och hälsoskyddsområdet finns en svag tendens hos tjänstemännen att

mer än politikerna hävda att stymingen i hög grad utgör ett problem. På motsvarande sätt skiljer sig också tjänstemännen något från politikerna när det gäller synen på stymingen på skolans och socialtjänstens områ-

de. Här är benägenheten något större än hos politikerna att hävda att

stymingen endast i låg grad är ett problem.

Kommentar Det framstår som följdriktigt att den statliga stymingen av skolan, som

länge haft ett rykte om sig som ett synnerligen strängt reglerat verksam-

hetsområde, uppfattas som det största hindret för en önskad lokal

utveckling. Detta hari perspektivet av den kommunala förändringspro-

cessen under hela 80-talet varit mycket påtagligt. Svårigheten att t ex integrera skolan i ett sektorsövergripande arbetssätt i de decentraliserade kommunema är omvittnad på många håll. Det nu inledda föränd-

ringsarbetet med kommunalt huvudmarmaskap för skolans personal, omstruktureringen av skolöverstyrelsen och länsskolnämndema och

allmänt ökad frihet för kommunerna förefaller välbetänkt.

Organisatorisk styrning

Fråga: Irmebär en fri att eventuellt negativa effek-

nämndorganisation

ter av den statliga stymingen minskar?

Svarsaltemativ: i hög grad; i viss mån; endast i liten grad; inte alls.

Denna fråga har en utpräglat central i studien, något som har

ställning

accentuerats av den nyss redovisade attityden till statlig styrning på ett mera allmänt plan. Vilket värde tillmäter politiker och tjänstemän i kommunerna den organisatoriska friheten?

På grund av frågans centrala ställning väljer vi att redovisa utfallet mera

detaljerat än tidigare.

Siffrorna anger antal avgivna svar.

Som framgår dominerar totalt sett uppfattningen att en fn nämndorganisation minskar de effekterna av statlig styming i viss mån.

negativa

En arman iakttagelse är att summan av svari de två översta kategorierna är större än summan av svari de två nedre kategorierna (22 mot

något

En år att det finns en liten men dock tydlig

16). tredje iakttagelse

skillnad mellan hur och tjänstemärmen fördelar sina svar.

politikerna

Tjänstemärmen svarar för cirka 2/3 av svaren på de övre kategorierna. medan politikema svarar för en lika stor andel av svaren på de nedre kategorierna. Med andra ord skallar tjänstemännen den friare nämnd-

organisationen högre än vad politikerna gör. Denna skillnad framgår

även vid en radvis jämförelse mellan svaren på de båda mellankategoriema (i viss mån resp endast i liten grad).

kommentarerna lämnar en del information om de svaran- De spontana

en fri eller styrd närnndorganisation jämfört med andra typer des syn på av En sak som där kommer fram relativt tydligt är uppfatt-

styming. att det är den ekonomiska styrningen och statsbidragsbestämningen

melsema som har en överordnad Det sistnämnda hindret blir

ställning.

uppenbart inte minst när man börjar arbeta på ett nytt, sektorsöverskridande sätt.

En en icke-frikommun rent ut att en fn nämndorgani-

politikeri säger

sation skulle inte innebära att vi skulle känna oss fria från en massa ok.

En tjänsteman i samma kommun hävdar att den bör

statliga styrningen

ges en arman form genom att anslag styrs till prestationer och inte till

en viss form av organisation.

En annan politiker i en icke-frikommun betonar att den

(kvarvarande) statliga styrningen på skolans och bamomsorgens område påtagutgör

liga hinder för utveckling. Hon menar också att en fri

nämndorganisa-

tion i sig kan inte ta bort den statliga effekter, där

stymingens negativa

behövs andra åtgärder.

Kommentar Tilltron till en fri nämndorganisation som ett medel till kommunal

frigörelse förefaller begränsad, särskilt bland politikerna. Det är en

relativt spridd att andra av

uppfattning typer styming utgör betydligt

större hinder, framför allt den ekonomiska och statsbidra-

styrningen

gens utformning. Utan en ändring på dessa områden framstår en fri

närrmdorganisation som en mindre betydelsefull reform. En förklaring

till tjänstemännens relativt större entusiasm inför en fri

nämndorgani-

sation är inte alldeles lätt att finna. kan det en del om

Möjligen säga

vem som tror sig ha mest att en sådan i form av ökat

tjäna på förändring inflytande.

4.3.2¶Hinder för att ändra en etablerad

organisation

Följande fråga kan ses som en till den förra. Den foku-

komplettering

serar på hinder för av en etablerad

förändring nämndorganisaüon.

Lagstiftning är ett bland dessa tänkbara hinder, som relateras till andra: starka sektorsintressen, kultur/vana och eventuella att finna

svårigheter

skäl eller motiv till förändringar. Frågan lyder. Vilka år de främsta hindren för att genomföra av en etablerad

förändringar nämndorgarti-

sation? Syftet är att utröna lagstiftningens relativa roll som förändringshinder. Med andra ord: finns det andra hinder som än

väger tyngre just

lagstiftningen?

mellan de nämnda alternativen blev följande (indexbe-

Rangordningen

räkningen har gjorts på samma sätt som tidigare):

svarsalternativ Index Rang

Svårigheter att ñnna skäl

åbåhin-I - l 2

eller motiv för förändring

Den allmänna slutsatsen av detta är att starka sektorsintressen och en inrotad kultur har en avsevärt större betydelse som förändringshinder än Eventuella att finna skäl eller motiv för

lagstiftningen. svårigheter

förändringar väger lätt i sammanhanget.

Politikernas och tjänstemärmens åsikter fördelar sig i stort sett lika genom hela materialet.

Bland de andra tänkbara hinder som upp i svaren redovisas här

tagits

först sådana som angetts som hinderi hög grad:

god ekonomi för stor i man är inte beredd att flytta

hänsyn personfrägor,

folk .

pä

att demokratin är mot antalet

uppfattningen proportionell

politiker och nämnder finna gemensamma mål myter om kostnader bundenhet att formella hinder, oförmåga att

följa befintliga,

se möjligheter

bristande process

de fackliga organisationerna

Som hinder i viss mån anförs:

- lokalbestånd

- hinder

geografiska

-

politiska motsättningar

- rädsla för

förändringar

- bristande infonnation

- och

politiska skiljelinjer, ideologiskt personligt

- turbulens

politisk

-

minoritetspartiers representation

- kommunens ekonomi

Kommentar Mot bakgrund av vad som sagts ovan framstår lagstiftningen som ett relativt mindre hinder än företeelser som finns som en integrerad del av verksamheten: starka sektorsintressen och en viss kultur. Till detta kan läggas att samtliga nämnda företeelser självklart har ett visst inbördes sammanhang. Man kan t ex hävda att sektorsintressena och kulturen i vissa fall sarmolikt kan vara ett uttlöde av existerande lagstiftning eller regelverk inom verksamhetsområdet och att alla faktorerna har en tendens att stärka varandra och att cementera en viss ordning.

4.4¶Konsekvenser av vissa

specialfrâgor

4.4.1¶Vad kan ett lokalt

läggas på organ?

Fråga: I lagen om friare nämndorganisation ges frikommuner möjlig-

het att uppdra åt ett lokalt organ att handha utan att dessa i

uppgifter

alla avseenden har till kommundel eller institution. - Har

anknytning

uppgift med stöd av frikommunlagen lagts ut på ett lokalt organ utan att uppgifterna i alla avseenden har anknytning till kommundel/distrikt/institution?

Motiv: Genom 8 har f rikommunema fått

frikommunlagens paragraf

att på att en som förs till lokalt möjlighet göra avsteg från kravet uppgift

i alla avseeenden måste ha anknyming till det lokala organets organ

område. Frågans syfte är att kartlägga i vad mån möjlighe-

geografiska

ten utnyttjats.

Svarsutfallet

I alla frikommuner med en heltäckande kommundelsorganisa-

princip

tion har fört ut eller några funktioner av den art som lagstiftaren

någon

syftar på. Svaren överensstämmer till stor del med den bild civilministem redovisat i 1986/8791 sid 39.

propositionen

I vissa kommuner överensstämmer inte gränserna mellan kommundelama med i rektorsområden. En kommundelsnämnd har

indelningen

där ansvar för ett rektorsområde med ett större upptagningsom-

givits

råde än kommundelen. Äldreboende är också en fråga som lösts prak-

ansvar för äldreboende med hela tiskt genom att vissa kommundelarhar

kommunen som upptagningsområde.

Två kommuner, Göteborg och Huddinge, har mera systematiskt umytt-

att ut ett antal inom

jat möjligheten genom lägga specialistfunktioner

olika kommundelar. Motsvarande lösning finns också

socialtjänsten på

i ett antal kommuner vad och

ytterligare gäller tlyktingmottagning

familjerätten.

Kommentar Den som vi kan redovisa i fråga om kommunernas benägen-

utveckling

het att koncentrera och utveckla vissa kommungemensamma specialistfunktioner inom en är Överraskande

KDN-organisation möjligen något

sett utifrån intentioner. Denna möjlighet inom frikommun-

lagstiftarens

försöket förefaller ha bidragit till att lösa en del av de eventuella

kompetens och rättssäkerhetien decentraliserad

problemenbeträffande

Flera kommuner har för att detta arbete pågår

organisation. redogjort

med ett ständigt prövande för att utveckla en så väl fungerande organi-

sation som möjligt. I praktiken har denna typ av lösningar funnits i de flesta kommuner som tidigare haft distriktsnämnder inom det sociala området. Eftersom en del av dessa funktioner, exempelvis familjerätten, är starkt kopplade till enskilda personers kompetens tycks kommunerna konsekvent söka de mest praktiska lösningarna utifrån ett rättssäkerhets- och kompetensperspektiv. Den bild vi kan se i dag framhäver att

den möjlighet lagstiftaren givit kommunerna har varit viktig för att

dessa skall kunna utveckla sitt arbete inom de aktuella, många gånger svåra områdena.

4.4.2 i samma nämnd

Svårförenliga uppgifter

Fråga: l såväl lag om friare nämndorganisation som i lag om lokala

organ finns en begränsning som att en nämnd inte får bestämma

säger

om rättigheter och skyldigheter för kommunen om nämnden företräder kommunen som part i ärendet. - Har den nya nämndorganisationen medfört risker för överträdelser av förbudet att hantera sinsemellan

svårförenliga uppgifter i samma nämnd?

Motiv: Frågan är bl a motiverad av att ett antal kommuner fört samman

byggnads- och miljö- och hälsoskyddsnämnden, där konflikter kan

uppstå mellan t ex exploaterings- och bevarandeintressen

Svarsuçfallet

I urvalet är frågan aktuell i fem kommuner: Ale, Sandviken, Hällefors, Nynäshamn och Tranemo. De aktuella kommunerna säger samtliga att frågan ärunderobservation och att det ännu inte uppstått några problem av den art som lagstiftaren har uttryckt en oro för att

syftar på. Några miljöaspekteema skulle komma bort vid samtidig behandling av plan-

och byggärenden.

Kommentar Det tycks finnas en viss tvekan om vad som kan komma att ske i ett längre perspektiv. Frågan om eventuella intressekonflikter är uppenbar-

väl bevakad. Kommuner som inte valt denna lösning har i många

ligen

fall Flera på att frågan varit

uttryckt farhågor. intervjupersonerharpekat

diskussion men blivit avförd på grund av oro för svårigheter uppe till att hantera intressemotsättningar. De kommuner som valt lösningar som innebär en mot rätt har uppenbarligen en kontinu-

grånsgång gällande

observation på de nya nåmndemas arbete.

erlig

4.4.3¶Variationer och av servicen

anpassning

Har den ändrade nämndorganisationen medfört ökade variatio-

Fråga:

ner i den kommunala servicen mellan olika delar av kommunen?

Motiv: I frågan ligger en stor del av det tvivel sorti i debatten och på andra sätt anförts mot en avsektoriserad, decentraliserad organisation. Kan man med en en rim-

kommundelsnärnndsorganisation upprätthålla

lig likhet i servicen inom hela kommunen?

Svarsutfallet

Svaren uppvisar en jämn fördelning mellan dem som anser att variationen i servicen mellan olika delar av kommunen har påverkats i någon större utsträckning och dem som menar att så inte har skett. Fördelningen är också jämn mellan ytterlighetema, dvs de som anser att variationema ökat i hög grad repsektive inte alls.

En hänvisar till vad han kallar KDN-paradoxen. Med detta

politiker

menar han att i kommundelar har inneburit att de tidigare

uppdelningen

olikhetema blivit så tydliga att de inte

genom den nya organisationen

kan accepteras. Paradoxen innebär alltså att den decentraliserade organisationen leder till att olikhetema måste jämnas ut. Andra intervjupersoner uttrycker en likartad syn.

De som anser att olikhetema ökat pekar framför allt på delar av

och äldreomsorgen. Även inom fritid och kultur anser

barnomsorgen

några att olikhetema ökat.

Kommentar Inom frågeområdet finns det ingen enhetlig bild. Det finns de som uttrycker att olikhetema är besvärande. Andra åter menar att de på intet sätt är mer framträdande än tidigare.

Vi har inte haft möjlighet att koppla samman frågan med huruvida kommunen har gjort de enskilda enheterna typ barnstugoma till självständiga enheter med eget ansvar för verksamhet, budget och personal. En möjlig förklaring till eventuella olikheter kan ju vara att verksamheterna givits en större frihet i vissa kommuner än vad som gäller för andra.

En bild som förmedlas från många intervjupersoner är en önskan från kommundelama att i ökad grad finna egna lösningar på exempelvis finansieringen av verksamheten. De flesta kommunledningar vittnar om att de ganska härdhänt får upprätthålla likheten i bl a taxefrågor och vissa kvalitetsdimensioner. Å andra sidan menar en stor del av intervjupersonerna att denna kamp mellan central och lokal nivå utvecklar kommunens verksamheter positivt.

Svaren på denna fråga bör ses i relation till den följande.

Har den medfört bättre lokal

Fråga: ändrade nämndorganisationen

anpassning av den kommunala servicen till såväl form som innehåll?

Svarsujallet En mycket tydlig majoritet svarar att det skett en sådan anpassning i

hög grad eller i viss mån. Fördelningen mellan och tjänste-

politiker

män är också helt jämn.

Intervjupersonema ombads ge exempel på vad demia anpassning be-

stått i. Listan på exempel är lång, men vi nöjer oss hår med att återge några av de vanligaste typerna av kommentarer:

-4 mellan och skola

Samordning barnomsorg

- Brukarsamverkan

- Samverkan föreningsliv-bamomsorg

- Samverkan för bam- och ungdomsfrågor

Ett antal intervjupersoner uttrycker sin besvikelse över att det inte blivit mer av lokal menar att det nu finns ett klimat för en

anpassning. Några

mer utvecklad lokal anpassning.

Kommentar I har i många fall de svarande i kommentarer

intervjusituationema

hävdat att det skett en lokal genom samverkan och samord-

anpassning

Det dock som om fonner och innehåll ser ganska lika ut

ning. tycks

även i de studerade kommunerna; vi har fått mycket få exempel på att den nya organisationen givit utrymme för nya verksamhetsformer. Måhända sitter de personer vi intervjuat för långt från verksamhetema för att de bild av utvecklingen. Den lokala

skall kunna ge en rättvisande

har vår bedömning inte fått något betydande ge-

anpassningen enligt

nomslag.

4.4.4¶Frågor med rättslig anknytning

och om specialistkompetensen

Har besvär anförts mot kommunalt beslut med hänvisning till

Fråga:

bristande likställighet sedan ni ändrat nämndorganisationcn?

Motiv: Kommunalrätten ger möjlighet att anföra besvär över kommunala beslut som kränker om lika behandling av kommunin-

principen

nevånarna. Vi har bedömt frågan som intressant mot bakgrund av de

variationer som diskuterades ovan i en decentraliserad organisatiion.

Svarsutfallet

I två av kommunema har besvär anförts mot beslut med hänvisning till bristande likställighet. Det ena fallet bedrörde stöd till en föräldrako-

Det andra fallet olika för intagning till

operativ barnstuga. gällde regler

kommunal barnomsorg. Kammarrätten hari båda fallen avvisat besvären.

I ytterligare en kommun uppges att frågan om intagningsregler till

barnomsorgen lett till att besvär anförts. l detta fall ville kommunen pröva ett nytt system i en kommundel. När besvär anfördes ändrade kommunen sitt beslut så att systemet infördes i hela kommunen på försök. Besväret saknade därmed grund.

Kommentar Mycket få ärenden av denna typ har prövats rättsligt. Om detta beror på att olikhetema inte uppfattas som stöme än tidigare av kommuninnevånama kan man inte uttala sig om.

Har den nya nämndorganisationen medfört någon förändring av

Fråga:

rättssäkerheten i samband

myndighetsutövning?

Motiv: En av de frågor riksdagens konstitutionsutskott aktualiserade i sitt betänkande 1987/88:23 var hur rättssäkerheten skulle kunna upprätthållas med en fn nämndorganisation.

Svarsutfallet

Mer än hälften av de svarande anser att rättssäkerhetsläget inte alls ändrats. Företrädare för fem kommuner har svarat att det kan vara fallet i liten grad elleri viss mån. I ett av dessa fall anser man att myndighetsutövningen blivit säkrare än vad som var fallet i den tidigare organisationen med sociala distriktsnämnder. Ett annat svar rör specifikt den

samlade bygg- och miljönämndens arbete. I ytterligare ett fall uttrycks

det farhågor om vad den nya organisationen kan komma att medföra i detta hänseende.

Kommentar En mycket stor majoritet av de tillfrågade ser inte en decentraliserad, avsektoriserad som ett hot mot rättssäkerheten. Svaren bör .

organisation

ses i av att man inom flera kommuner har bibehållit specia-

perspektiv

listkunnande områden genom att låta vissa kommundelar

på känsliga ha ett övergripande ansvar för speciella frågor.

Fråga: Har frågan om garanterad sekretess diskuterats i samband med att en och samma nämnd kan pröva individärenden inom olika sektorer?

Motiv: I samband med att socialtjänsten kommit att utövas inom ramen för icke-sektorsbundna lokala organ har frågan om hur sekretessen skall kurma garanteras i förhållande till andra verksamheter förts fram. Frågan är ett försök att se i vad mån denna typ av problemställningar beröns i kommunledningama i samband med förändringar av nämnd-

organisationen.

Svarsugfallet I drygt hälften av de kommuner som ingåri undersökningen har frågan

enligt uppgift varit föremål för diskussion. Något fler politiker än tjänstemän uppger att frågan varit uppe till diskussion.

I kommentarema uppger flera av de svarande att frågan varit uppe till

diskussion under utrednings- och genomförandefasen av organisations-

förändringar som inneburit att skolan och förts samman

socialtjänsten

i kommundelsnärrmder. Flera har uppgivit att såväl protokollskrivningen som behandlingen av individärenden inom ett utskott ger en garanterad sekretess. Omvänt en svarande på att det råder sekretess i

pekar

verksamheterna men att den inte kan garanteras i nämndbehandlingen.

Kommentar Svaren pekar också i denna fråga åt olika håll. Dels är det helt klart att det ñms en medvetenhet om att sekretessfrågoma måste beaktas i samband med organisationsförändringar som innebär att skolan och socialtjänsten berörs; dels att tveksamheten från vissa svarande gäller

sekretessbahandlingen i de politiska organen.

Här liksom i flera andra av de frågor som berör rättssäkerheten och myndighetsutövningen finns det ett medvetenhet hos många av de svarande om att det kan uppstå problem men att det också finns praktiska och fungerande lösningar inom ramen för en decentraliserad och avsektoriserad lokal organisation. Lösningama tycks ofta för inter-

vjupersonema vara självklara, enkla och väl fungerande.

Fråga: Har förändringar till följd av den nya närnndorganisationen

påverkat de enskilda förvaltningamas specialistkompetens?

Motiv: Från bl a vissa fackliga organisationer har det hävdats att en decentraliserad och avsektoriserad förvaltning innebär ett hot mot en nödvändig specialistkompetens. Även i konsitutionsutskottets betän-

kande över propositionen Aktivt folkstyre uttrycks det farhågor för

såväl den professionella kompetensen som för de förtroendevaldas

specialistkompetens.

Svarsutfallet

Svaren uppvisar en viss polarisering. Tjänstemärmens svar faller i

huvudsak på extremaltemativen ja, sannolikt resp nej medan politikemas svar är mera jämnt fördelade mellan de nämnda svarsaltemativen och mellanaltemativet troligen inte.

Vid en genomgång av de kommentarer som lämnats till svaren framträder en något annorlunda bild. Flera hävdar att kompetensen ökat. En politiker har sagt att också lokal kompetens är en specialistkompetens. Många svarande har också påpekat att man har viss specialistkompetens kvar centralt. Några av politikerna har betonat behovet av att de förtroendevalda i vissa funktioner tillåts utveckla specialistkompetens. Ett intressant exempel på detta är den socialmedicinska styrelse som inrättats i Järfälla, ett resursorgan för såväl politiker som för

förvaltningar.

Kommentar Svaren på denna fråga ger inte någon enhetlig bild av om detta är ett problem eller ej. Också här förefaller det som om kommunerna på ett

sätt och som en del av en utvecklingsprocess finner lösningar

naturligt

som garanterar nödvändig specialistkompetens.

4.5¶Effekter av

organisationsförändringar

4.5.1¶Utvärderingar

I ställde vi två frågor om utvärdering av de genomförda

intervjuerna

En med avseen-

organisationsförändringama. fråga gällde utvärdering

de kvalitet och effektivitet. En arman fråga gällde en särskild ekono-

på misk utvärdering.

Har kommunen eller skall kommunen genomföra

Fråga: genomfört

effekter avseende kvali-

någon utvärdering av den nya organisationens

tet och effektivitet?

Motiv: skall frikommunförsöket utvärderas.

Enligt riksdagsbeslutet

Kravet finns central nivå. Finns det motsvarande krav

på utvärdering på

eller intentioner i de enskilda kommunema?

Svarsuçfall Mer än hälften av politikerna svarar ja på frågan, medan tjänstemännen

är mera återhållsamma. I flera fall uttalar man sig om eventuellt

något

kommande I andra fall anser man sig ha en löpande

utvärderingar.

utvärdering. I något mindre än hälften av kommunerna uppger man sig

ha någon form av utvärdering.

genomfört

Den bild som framträder är mycket vad gäller genomförda

splittrad

av de redovisade utvärderingama har karaktären

utvärderingar. Många

av av tidigare försök. Flera av dessa har

uppföljningar begränsade,

under första delen av 80-talet.

gjorts

I ett antal kommuner har i fonn

medborgarundersökningar genomförts

av enkäter. Forskarmedverkan finns i varierande grad i ett mindre antal

kommuner. Endast två kommuner har bedrivit mer djupgående uppfölj-

ningar under längre tid med extern hjälp.

Bland dem som svarar att de inte gjort eller inte avser genomföra någon utvärdering har några ställt motfrågan hur en sådan skulle gå till. Flera av de svarande har också på olika sätt beskrivit svårigheterna med att ställa den nuvarande organisationen i relation till något annat.

Kommentar Det frmrs mer i det

uppenbarligen ingen påtaglig utvärderingskultur

kommunala Sverige. Den bild vi kunnat fånga in ger klara signaler om att inte ses som ett viktigt och verktyg i föränd-

utvärderingar praktiskt

ringsprocesser. Endast i ett litet antal av kommunerna har utvärderingar

varit en integrerad del av det samlade utvecklingsarbetet. En rimlig

förklaring är att frikommunförsöket inte betraktas som en försöksverksamhet ute i kommunerna. En arman förklaring är att den löpande verksamheten i sig anses utvärdera förändringarna.

Vi kan också notera att ingen bestämd typ av utvärdering har fått något

i de studerade kommunerna. blir medborgar- och

genomslag Möjligen

som i den kommu-

personalenkäter vanligare uppföljningsinstrument

nala verksamheten.

För att få en klarare bild borde vi möjligen ha bett de svarande att rangordna användbarheten av ett antal upplöljningsinstrument. Den bild som nu framträder pekar dock på att särskilda utvärderingar inte ses som nödvändiga för att följa upp och utvärdera nyttan av genom-

förda förändringar.

Vi ställde också frågan huruvida det eller avses genomföras

genomförts

någon särskild ekonomisk utvärdering av de genomförda förändringar-

nas resultat.

Fråga: Harkommunen genomfört eller skall den genomföra en särskild

ekonomisk utvärdering av den nya nämndorganisationen?

- Om utvärdering gjorts eller planeras, ange då vilka parametrar utvärderingen innehåller/skall innehålla.

Svarsutfall

Ett flertal svarar nej på frågan. Av ja-svaren med kommentarer framgår att det som görs inte helleri detta avseende ger någon sammanhängande bild. En kommun relaterar det ekonomiska utfallet till den situation som förelåg innan förändringarna vidtogs. I ett annat fall sker det i fonn av en löpande uppföljning med en controller- funktion.

Kommentar Här uppvisar de svarande en än stöne tveksamhet till möjligheterna att utvärdera på ett meningsfullt sätt. Flera uttrycker att det fimts ett behov men att verktygen saknas. Andra åter pekar på att nya ekonomisystem har införts som nu ger en bättre uppföljning.

4.5.2¶Kostnader

En stående fråga kring införandet av lokla organ, särskilt kommundels-

nämnder, har varit om de genomförda förändringarna bidragit till att

vissa kostnader ökat respektive minskat. Vi hari de följande frågorna inte strävat efter att de svarande skall ta ställning till om förändringarna netto stannar på plus eller minus.

Frågor: Har den nya närnndorganisationen medfört ökade kostnader för kommunen? Harden nya nämndorganisationen medfört minskade kosmader? I båda fallen: Om ja, ange vilken typ av kostnader och om möjligt storleken.

Svarsuzjfallet

På frågan om ökade kostnader ges ett jakande svar av ett flertal. En del

exempliñerar med rena initial- och omställningskostnader. I en kom-

mun betecknar man dessa uttryckligen som investeringar. Ett inte så litet antal svarande pekar ökade lokalkostnader som en följd av den

på

fysiska decentraliseringen. Uppenbarligen finns det också vissa ökande

personalkostnader, inte minst kostnader för ett ökande antal chefer. Några svarande pekar på ökade arvoden till de förtroendevalda. I ett par fall säger de svarande att den nya organisationen har bidragit till något ökade adrninistrationskosmader.

På frågan om minskade kostnader är det två svar som dominerar bland den majoritet av svar som säger att vissa kostnader minskat. Det är dels

en övertygelse om att samordningsvinstcr gjorts på lokal nivå, dels att

uppföljningen och styrningen blivit bättre. I några fall finns det preciserade uppgifter på gjorda besparingar, uttryckta exempelvis i antal inbesparade tjänster. En av fyra svarande anser att förändringarna inte

bidragit till att minska kostnadema i något avseede.

Kommentar

Frågorna och svaren i denna del av undersökning gör knappast bilden

klarare av hur det faktiskt förhåller sig med plus och minus i det korta

perspektivet. Med utgångspunkt från svaren vågar vi oss dock på

följande slutsatser:

- det kostar att decentralisera

- det är sannolikt lättare

att spara i en decentraliserad organi-

sation.

Den osäkerhet som råder kring dessa frågor är genuin liksom den övertygelse som säger att det finns ekonomiska vinster att hämta i en decentraliserad organisation. l vissa fall pekas på att ökade kostnader initialt är en del av strategin som i längden skall leda till ökad kosmadseffektivitet i den löpande verksamheten. Trots de något svävande svaren finns det en till synes ökad medvetenhet om vad som kostar mer respektive var vinsterna finns att hämta.

Ett antal svarande har utöver själva svaret med viss emfas hävdat att

genomförda neddragningar inte varit möjliga i den gamla organisatio-

nen.

Vår slutsats är mot denna bakgrund att det på de flesta håll anses finnas en potential i de nya organisationsmönstren för en ökad kostnadseffektivitet men att vägen dit kräver ökade utgifter.

4.5.3¶Verksamhetens form och innehåll

Några av våra frågor berör i vad mån de genomförda förändringama med stöd i om fn nämndorganisation och lokalorganslagen bidralagen

git till förändringari verksamheterna och i relationerna mellan kommu-

nen och dess omvärld (politiska panier, medborgare, föreningslivet).

Den första frågan gäller i vad mån de genomförda förändringarna

bidragit till att det skett förändringar i verksamhetema.

Finns de påvisbara effekter av den minskade statliga styrningen

Fråga:

beträffande på såväl form som innehåll i den

nämndorganisationen

kommunala verksamheten? Om ja, ge ett konkret exempel.

Svarsuzfall

De allra flesta svarar ja på frågan. De områden som de flesta anger har

till form och innehåll är skolan och förskolan. Det som avses

påverkats

är uppenbarligen i första hand olika former av samarbete. Flera svaran-

gäller även för kultur- och fritidsaktiviteter. de uppger också att detta Förändringarna växer enligt de svarande fram genom att det numera

finns mindre skarpa verksarnhetsgränser.

svarande också att det sker en mellan

Några uppger budgetsamverkan

skola, barnomsorg och fritid/kultur. Andra pekar på att resursfördelningen lokalt är mer flexibel.

Kommentar De flesta av de exemplen är inte på konkreta verk-

uppgivna exempel samhetsförändringar utan snarare på pågående strukturförändringar.

Om verksamhetema ändrats till form och innehåll vet vi

verkligen

således inte. Uppenbarligen leder dock den nya nämndorganisationen

till en ökad mellan olika verksamhetsgrenar som tidigare inte

dialog

samverkat i större utsträckning.

Sammantaget oss bilden att det sker en ökad samverkan mellan

säger

olika verksamheter lokalt. Om detta leder till nya verksamhetsformer kan vi inte ge nagot bestämt besked om.

4.5.4¶Påverkan och

på partiarbete, medborgarkontakter

samverkan mellan kommunen och föreningslivet

för inrättade av kommundelsnämnder som de första Ett av de argument KDN-kommunema framförde var att det skulle vitalisera det lokala

partiarbetet. Denna aspekt har vi tagit upp i följande fråga.

Har den ändrade nämndorganisationen bidragit till att öka

Fråga:

aktiviteten i det lokala partiarbetet?

Svarsaltemativ: Ja, absolut; ja, i viss män; nej, knappast; nej.

Svarsufall

En av de förtroendevalda anser att aktiviteten absolut

kraftig majoritet

harökaL Bland tjänstemännen har merän vartredje samma uppfattning. Var har dock uppfattningen att aktiviteten i det lokala

fjärde tjänsteman partiarbetet knappast har ökat.

Kommentar Många av de svarande. i synnerhet bland menar att aktivi-

politikerna,

teten ökat påtagligt i de lokala partiorganisationema men att det inte inneburit någon betydande tillströmning av nya medlemmar. För dem som redan finns har det varit en positiv

i systemet uppenbarligen

Denna bild stämmer väl överens med vad som tidigare varit

utmaning.

känt. Flera svarande har givit uttryck för att det numera är en betydligt

mer intensiv diskussion som förs kontinuerligt inom

kommunalpolitisk

de lokala föreningarna.

Ett annat argument för införande av lokala organ var att kontakterna med medborgarna skulle underlättas med en ökad närhet till politiker-

na/förvaltningert

Har den ändrade nämndorganisationen bidragit till att underlätta

Fråga:

kontakterna mellan kommunen och medborgarna?

Svarsutfallet

anser att kontaktema mellan kommunen och Så gott som alla svarande

har underlättats. Hälften svarar absolut, övriga med

medborgarna ja, något undantag bland tjänstemännen svarar ja, i viss mån. Fördelning-

en mellan politikernas och tjänstemännens svar är jämn.

Kommentar Svaren är Sett ur de svarandes perspektiv innebär de nya

otvetydiga.

att kontakterna mellan och dess

organisationsforrnema kommunen

har underlättats. I ett par fall har politikema uppgivit att de

medborgare

själva får något färre spontana samtal numera samtidigt som de vet att de lokala politikerna har många sådana kontakter.

Under 80-talet talades det om det önskvärda i mer

ganska mycket

utvecklade kontakter mellan kommunen och föreningslivet. Bl a 1983 års och folkrörelsekommittén för detta.

demokratiberedning pläderade Mot den bakgrunden har vi ställt följande fråga:

Har den ändrade nämndorganisationen bidragit till att underlätta samverkan mellan kommunen och föreningslivet?

Svarsuçfallet

Alla svarande bland de förtroendevalda anser att så är fallet med viss övervikt åt svarsaltemativet i viss mån. Bland är en

ja, tjänstemärmen

mer tveksamma och svarar Flera svarande

fjärdedel nej, knappast.

uppger att samverkan mellan kommunen och det lokala föreningslivet blivit markant bättre men att de har vissa reservationer beträffande kommunens relationer till de stora föreningarna.

Kommentar Svaren talar för sig själva och kräver ingen särskild kommentar. Sam-

detta block av frågor en bild av

manfattningsvis ger svaren på positiv effekterna av de genomförda förändringarna. Uppenbarligen tycker de

svarande att som tidigt framfördes beträffande lokala

de argument organ i detta avseende står sig väl. Vi har funnit att ett par polititiker som varit kritiska till inrättandet av kommundelsnämnder

tidigare

numera är inte minst med hänvisning till de

förespråkare för systemet, förhållanden som ovan tecknats av de svarande.

4.5.5¶Påverkan styrning

på politisk

Decentralisering äri huvudsak en åtgärd som syftar till en mer effektiv styrning av stora enheter. En av tankarna bakom en förändrad nämndorganisation år att den skall förbättra den politiska organisationens förmåga att styra den kommunala verksamheten.

Fråga: Påverkas den politiska styrningen av närnndorganisationens

utformning?

Svarsaltemativ: I hög grad; i viss mån; endast i liten grad; inte alls.

Svarsutfall

En klar anser att det finns ett samband mellan orga-

majoritet positivt nisationen och den politiska stymingen. Politikerna och tjänstemännen

har samma i detta hänseende. få menar dock

mening Några tjänstemän

att påverkan sker endast i liten grad.

Kommentar

av de svarande har måhända sammanfattat vad många menar. En

Några

kommundirektör menar exempelvis att en av närnndorganisationens

funktioner är att dess skall vara en till alla

viktigaste utfonnning signal

de aktörer som ñms inom den kommunala arenan. Andra har påpekat att nämndstrukturen i den i

hög grad påverkar politiska dagordningen

kommunen. Båda av omdömen kan tolkas som belägg för

typerna

nämndorganisationens relevans för en effektiv styming.

Har de förändringar ni genomfört förbättrat förutsättningarna

Fråga:

för politisk styrning av den kommunala verksamheten?

Svarsutfallet

Politiker och är helt överens: en klar majoritet menar att

tjänstemän förutsättninganma för den politiska styrningen i hög grad förbättras av

de förändringarna. Ett litet antal främst anser

genomförda tjänstemän

dock att de genomförda förändringarna inte till någon del förbättrat

för den styrningen. I kommentarema fram»

förutsättningama politiska

håller några av de svarande den ökade kontakten mellan den politiska

och verksamhetsnivån. har också framhållit att

organisationen Några helhetssyn och övergripande frågor fått mera utrymme.

Kommentar Det finns också i svaren denna å ena sidan en övertygelse om

på fråga de positiva effekterna av förändringarna, å andra sidan en obenägenhet

att mer konkret ange vari förbättringama består. Här finns också praktikemas insikt om att man inte kan köra denna typ av

självklara

skeendeni repris; man kan med andra ord inte veta hur ett annat system skulle ha under samma tid. av har

fungerat Några intervjupersonerna

denna återkommit till att man med den tidigare stmkturen inte

på fråga haft samma att förändringar och besparingar

förutsättningar genomföra

i verksamheterna.

4.6 i ett

Organisatoriska förändringar

-

processpespektiv några exempel

De ändringar i frikommunemas nämndorganisation, som redovisats ovan, är genomgående en logisk konsekvens av ett pågående, omfattamie förändringsarbete i de aktuella kommunema. De övergripande moitiven för dessa förändringar är, som framgått av avsnitt 4.2, i de flesta fall att öka demokratin och/eller effektiviteten i verksamheten, eventuellt även att höja kvaliteten på servicen. Det är alltså i främsta rummet förändringar eller förbättringar av verksamheten som föränd-

ringsarbetet syftar till. Därför är ändringar av nämndorganisationen ett

medel att åstadkomma sådana förändringar, inte ett mål i sig.

De ursprungliga frikommunemas arbete med nämndorganisationen har

beskrivits i (Ds 1989:16) Frikom-

stat-kommunberedningens rapport

muner visar vägen. Av denna framgår bl a att förändringsarbetet hade

som utgångspunkt en övergripande strategi för kommunens utveckling

(t ex Ale, Bräcke, Sandviken). Ur denna strategi föddes idén om att decentralisera organisationen med hjälp av kommundelsnämnder. Inför övergången till KDN i hela kommunen infarm sig ett behov att ändra även den centrala nänmdorganisationen. Genom den frihet lagen om fn nämndorganisation gav kunde kommunerna utan dröjsmål av formell art bygga upp en ny, central nämndsmrktur, anpassad till de speciella lokala behoven och förhållandena.

När ändringarna i frikommunlagen 1988 öppnade vägen för alla kom-

muner som så önskar att ta för sig av den organisatoriska friheten, trädde en ny generation av kommuner in på arenan. Som redovisats ovan hade de flesta av de nya frikommunema beslutat att införa en decentraliserad organisation genom kommundelsnämnder i hela kommunen från årsskiftet 1988/89. Genom att ansöka om att få bli frikommuner kunde dessa kommuner på relativt kort tid skaffa ett nödvändigt svängmm för

en samtidig omstöpning av den centrala nämndorganisationen, en möj-

lighet som alla KDN-kommuner av andra generationen utnyttjat (Gö-

teborg, Helsingborg, Huddinge, Hudiksvall, Järfälla, Nacka, Södertälje

och Upplands-Väsby).

Utanför kretsen av KDN-kommuner trädde samtidigt en annan typ av kommuner med behov att ändra sin in på frikommunare-

organisation

nan: Hällefors, Ludvika, och Tranemo. Dessa kommuner

Nynäshamn

hade också arbetat med sin i flera år men av olika skäl

organisation

bestämt för att inte införa KDN eller liknande. Tre av de nämnda

sig

kommunernas intresse fokuserades att strukturera om

på möjligheten

socialnämnden så att den bättre skulle svara mot behoven att utifrån en

planerad verksamhetsförändring.

Ludvika ville starta ett till samverkan mellan delar om

projekt syftande

för förskolebarn, fritidshemsverksamheten och skolan. omsorgen

På samma som fallet var med KDN-kommunema kunde dessa fyra

sätt

kommuner få sina önskemål genom att bli frikommuner.

tillgodosedda

Mot av den i vilken ändringen

bakgrund vad som sagts ovan om process, av är ett led, finns det skäl att belysa denna

närnndorganisationen

process med några exempel.

kommun, som haft försöksverksamhet med lokala organ

Göteborgs

sedan mitten av 1970-talet, beslöt hösten 1987 att från årsskiftet 1988/89 införa en heltäckande organisation med 21 stads-

geografiskt

delsrrärnnder. I samband med en hos riksdagens konsitu-

uppvaktning

tionsutskott redovisade kommunen de problem som var förknippade med den centrala i samband med övergången till

nämndorganisationen

en decentraliserad I dokumentet anförs bl a följande:

organisation.

kan konstateras att ett bibehållande av nu-

Sammanfattningsvis

varande facknämnder för gentemot stadsdelsnärnnder

uppgifter

och vad avser verksamheter, för vilka stads-

kommunstyrelsen

delsnämnd skall ansvara, skulle ha inneburit att väsentliga delar

av de efter strävade effekterna med stadsdelsnärnndorganisatio-

nen äventyrats.

Vidare heter det:

För ett fullföljande av intentionerna i Göteborgs beslut om stads-

delsnämnder är det av avgörande vikt att rådande begränsningar i kommunens bestärnmanderätt i och uppgiftsför-

organisations-

delningsfrågor blireliminerade, nu i första hand på grundskolans

och socialtjänstens områden. genom ändringari gällande statliga

bestämmelser eller genom dispenser från dessa. På sikt kan

behov av motsvarande ändringar eller dispensmöjligheter också

för övriga delar av den kommunala verksamhe-

specialreglerade

ten i Göteborg bli aktuella.

Kommunen yrkade mot den bakgrunden bl a att få möjlighet att avveckla allmänna skolstyrelsen och socialnämnden eller ombilda var och en av dessa till en nämnd med helt eller delvis förändrade uppgifter.

Cirka 10 månader senare blev frikommun och kunde med

Göteborg

härav genomföra de organisationsändringar man önskade. hjälp

i kommun beslöt i juni 1987 att införa kommun-

Fullmäktige Huddinge

delsnämnder i hela kommunen. Vid behandlingen av principförslaget för i januari 1988 anfördes, att förslaget förut-

den nya organisationen

satte att riksdagen skulle besluta enligt propositionen (l986/87:91)

Aktivt så att kommundelsnärnndema kunde ansvara för upp-

folkstyre

som och att socialnämnden kunde

gifter avsåg statligt reglerade tjänster

avvecklas. I det nämnda förslaget anförs:

Kommunen bör därför inte avvakta riksdagens beslut, utan sna-

rast hos regeringen söka dispens för att genomföra principförsla-

sin helhet. Detta börske oavsettvilka bedömningar som görs

geti

om att få och vid vilken tidpunkt beslut

möjligheterna dispens

om eventuell kan erhållas. Kommunfullmäktige kan

dispens

således besluta om under förutsättning av att

principförslaget

formella fimrs att förslaget 1989-01-01 .

möjligheter genomföra

Fullmäktige beslöt att hos regeringen begära dispens för att genomföra

de delar av förslaget som inte omfattades av lagen om lokala organ. Genom i 1988, genom vilket Huddinge blev

regeringsbeslut september

frikommun. kunde kommunen fullfölja sina planer.

I sin ansökan om att fä bli frikommun redogör Hudiksvalls kommun, som haft heltäckande kommundelsnämnder sedan l 1987, för

januari

de förhållanden som kommunen sökte en lösning på (juni 1988):

För de skol- och som inte decentraliserats till kom-

socialfrågor

mundelsnämndema har kommunen inrättat en särskild förtroendemanna- och förvaltningsorganisation - en humanistisk nämnd och ett humanistiskt kontor ---. För att uppfylla lagstiftningens

krav pä specialreglerade nämnder har jämsides

obligatoriska

med den humanistiska nämnden bibehällits en socialnämnd och

en skolstyrelse. I praktiken har det hela fungerat som en nämnd. med fullständig vad gäller och nämnd-

personalallians styrelse-

ledamöterna. Olika har emellertid upprättats och

protokollserier

formellt har skilda sammanträden hållits. Administrationen har

även i Det vore därför av stort värde för

övrigt komplicerats.

kommunen om organisationen kunde förenklas genom att den

humanistiska nämnden helt fär ersätta skolstyrelsen och socialnärrmden.

Kommunen erhöll den organisatoriska friheten genom regeringens besluti september 1988 att utnämna Hudiksvall till frikommun.

För Nacka kommuns del med nämndorganisationen

gällde problemen socialnämndens roll i den nya organisationen med omrädesstyrelser.

Den i ett omfattande förändringsarbete, Fördel Nacka. som

ingick började genomföras 1989.

I förslaget om översyn av besluts- och förvaltningsorganisationen,

antaget av i 1988, anfördes bl a:

fullmäktige maj

En effekt av förslagen till områdesstyrelser och områdesförvalt-

är att --- de frågor som blir kvar på central nivå av de

ningar

sociala frågorna --- är frågor som fastställes av fullmäktige. Socialnämnden får därmed ingen självständig beslutande roll. Därför föreslås frågorna även formellt föras till kommunstyrel-

sen. I denna fråga måste kommunen ansöka om dispens hos

regeringen enligt frikommunlagen.

Några månader senare villfors kommunens önskemål genom regeringens beslut i september 1988.

Som närmrts ovan har Hällefors, Nynäshamn och Tranemo genomfört

förändringar av nämndorganisationen som är varandra mycket lika. De

har bl a omfattat inrättande av en miljö- och byggnämnd samt en uppdelning av socialnämnden. Motiven för dessa ändringar har redovisats i avsnitt 4.1.2.

I samtliga fall låg en omfattande översyn av hela närnndorganisationen

till grund för kommunens beslut, som i de nämnda fallen krävde dispens från gällande lagstiftning. För alla tre kommunerna kunde förändring-

arna genomföras fullt ut tack vare de möjligheter lagstiftningen om fri

nämndorganisation gav. Hällefors och Nynäshamn blev frikommuner 1988 och Tranemo 1989.

5. ANALYS OCH TOLKN ING AV

RESULTATEN

5.1¶Inledning

Den studie som här avrapporteras syftar primärt till

- att hur

kartlägga kommunema/frikommunema utnyttjat

möjligheten att ändra sin nämndorganisation;

- att behandla i samband med föränd-

översiktligt processen

ringar av organisationen; samt

-- att en av erfarenheter och

göra övergripande analys gjorda

resultat.

Begränsningama är flera och motiverade av den korta tid som stått till

förfogande. Den viktigaste begränsningen gäller urvalet av intervjuper-

soner, vilkas svar ligger till grund för en bedömning av kommunernas erfarenheter.

Vi valde att intervjua endast kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören (motsvarande) i 21 kommuner. Motivet för detta urval är att man på detta sätt relativt snabbt kan erhålla en auktoritativ tolkning av kommunernas erfarenheter av och reaktioner på försöket med fri nämndorganisation samt en bild av deras attityder till bl a statlig

styrning generellt. Det snäva urvalet ger naturligtvis inte möjlighet till

några nyanseringar av typ vilka erfarenheter och uppfattningar etc man har på andra nivâeri organisationen. Mot den bör resultaten

bakgrunden

vad tolkas med en viss restriktivitet.

gäller intervjuundersökningen

Ändå bör data ge en hygglig uppfattning av vad som kommit ut av

försöket med fri nämndorganisation samt attitydema till styrning

statlig

m m.

l detta avslutande kapitel diskuteras förstnågra altemativ perspektiv på

frikommunförsöket/frinämndlörsöket i ett försök att finna dess plats i

ett allmänt förändringsperspektiv.

Därefter tas frågan upp om kommunemas syn på statlig styrning och den sätts i relation till frågan om den kommunala organisationens roll

som ett statligt styrinstmment resp vilka möjligheter till lokal frigörelse

den ger.

Kommunernas samlade erfarenheter av lokalorganslagen och lagen om fri behandlas dämäst med avseende vad kommu-

närrmdorganisation på

nerna uppfattar som positivt respektive vad som eventuellt kan vara

oklart eller problematiskt.

försöker vi dra vissa allmänna, Övergripande slutsatser

Avslutningsvis

av undersökningen.

5.2 frikommunförsöket

Perspektiv på

Det grundläggande syftet med frikommunförsöket är att pröva

möjligheten att avsevärt öka den kommunalala självstyrelsen. I

första hand skall försöksverksamheten vara inriktad på regler om

kommunernas och --- om att öka

organisation uppgifter. Frågan

den organi- satoriska friheten för kommuner och landsting var

aktuell redan när frikommunförsöket startades. Önskemål fanns

om dispens från bestämmelser om obligatoriska nämnder. Av-

sikten var att en som var anpassad till

skapa nämndorganisation

lokala förhållanden och till en decentraliserad förvalmingsorga-

nisation. (SOU 1988:26 sid 9, 18.)

Den ovan deklarationen av stat-kommunberedningen anger

återgivna

utgångspunktema från statsmaktemas sida. Historiskt sett innebär ett sådant förhållningssätt nytt. Statens traditionella noll gentemot

något

kommunerna är att reglera genom att tillhandahålla ett omfattande

regelverk (kommunallagen, speciallagstifming) samt att se till att kom-

munema de saker som staten ñnner angelägna genom att bl a

gör

tillhandahålla vissa ekonomiska resurseri form av statsbidrag. Den traditionella rollen innehåller även en kontrollfunktion, med vars hjälp staten kontrollerar utfallet av verksamheten, efterlevnaden av regelsystemet etc.

Det nya som frikommunförsöket markerar är bl a att statsmakterna spelar en pådrivande roll för kommunernas utveckling genom att be-

gränsa och stimulera till organisatorisk förnyelse i förhopp-

regleringen

ningen att verksamheten i förlängningen av detta skall bli bättre och effektivare. En annan nyhet är att förändringarna sker i försöksforrn

utan någon föregående utredning.

Ett ytterligare perspektiv är att staten i vid mening anpassar sig till marknaden i den meningen att man tydligare än förut tillmötesgår krav och önskemål hos kommunerna själva. Så var fallet med både lagstiftningen om försök med lokala organ och frikommunförsöket och

den speciella lagstifningen om organisatorisk frihet.

Sammanfattningsvis skulle man kunna sätta beteckningen kultunevo-

lution den organisatoriska frihet kommunerna fått genom den här

på

aktuella Med detta menas - med referens till den norske

lagstiftningen.

kommunforskaren Oddbjöm Bukve. opublicerat material - bl a:

- innehåller element av av värde-

att processen omprövning

ringar, normer och mål;

- att av försöket är beroende av av

tolkningen förändringar normer och värderingar,

- att det finns av en som omfattar både mål

inslag läroprocess

och medel.

De av det norska frikommunförsöket, som

övriga möjliga tolkningama

också kan det svenska, år enligt Bukve att man ser försöket

appliceras på

som experiment, legitimering eller anarki.

När det frikommunförsöket som kulturnevolution tar

gäller synen på

Bukve bl a fasta på vad han kallar koncemidealet för kommunal

- och

styrning; nya ideal nytt språk ( t ex mål- ramstyrning, strategisk ledning, delegering, resultatansvar, serviceföretag): frikommunförsö-

ket som en arena för nytt ledarskap som introducerar nya värderingar och arbetsformer. Bukve menar även att det egentligen rör sig om två

former av ledarskap:

o down-modell baserad

Koncernstymingsmodellen (top på mål, ramar, strategisk ledning, kontroll och kundservice)

- baserad resul-

Utvecklingsmodellen (bottom up-modell på tatvärdering, lärande. utveckla personalens resurser, främja

ansvar, medborgarservice)

5.3¶Generell och

statlig styrning organisatorisk styrning

I kunde vi konstatera att var tredje svarande ansåg att

intervjusvaren

statlig styrning generellt sett är ett problem i hög grad för kommunen

och att nio av tio ansåg att den är ett problem i viss mån elleri hög grad.

Den ekonomiska styrningen inklusive statsbidragen uppfattas som den

mest betungande delen av statlig styrning. Ser man till styrningen på

enskilda verksamhetsområden, är det skolans styrning som uppfattas

som den mest långtgående.

En motsvarande undersökning av norska förhållanden, utförd av stats-

vetenskapligainstitutionen vid Oslo universitet (opublicerat material),

visar att var fjärde ordförande och var femte rådman (kommundirektör)

anser att den statliga styrningen år ett ston problem, medan

generellt

samma andel menar att den inte utgör ett problem alls. Det

ungefär

enskilda förvaltningsområde, där den statliga styrningen genomsnittligt

sett anses innebära mest problem är i Norge teknisk verksamhet (drygt

av av Betäf- 40 procent politikerna, knappt 30 procent tjänstemännen). fande skolan är meningarna också delade: knappt 20 procent av politikerna mot av anser att det är detta

drygt 30 procent tjänstmärmen på område den statliga detaljstymingen inneburit mest problem. Hälso-

kommunal ekonomi ligger på 17-

vård/omsorg/socialtjänst respektive

l generellt är alltsa svenska

18 procent. synen på statlig styming kommunpolitiker och tjänstemän ense med sina norska kolleger. (Se

även Rose, 1990.)

Vi har även vilken roll spelar jämfört med andra

frågat lagstiftningen

tänkbara hinder, då man vill ändra en etablerad nämndorganisation. Av svaren har att spelar en avsevärt mindre roll än

framgått lagstiftningen

tex starka sektorsintressen och en inrotad kultur eller vana inom ett visst Denna utesluter dock inte att det

förvaltningsområde. uppfattning

kan finnas en sarnvariation mellan de nämnda typerna av hinder.

Den logiska avslutande är då vilken betydelse en friare nämnd-

frågan

organisation har vad gäller förmågan att balansera de negativa effek-

tema av Här kan man konstatera, att tilltron till den

statlig styming. organisatoriska friheten särskilt bland politikema är begränsad. Återi-

gen går den uppfattningen i dagen enligt vilken framför allt ekonomistyrningen har en mycket större betydelse som hinder för en önskad lokal frihet.

5.4¶Kommunernas erfarenheter

5.4.1¶Förändringar på det strategiska planet

Det framstår som adekvat och meningsfullt att betrakta lagstiftningen om lokala organ och fri nämndorganisation som nödvändiga betingelser

för ett långtgående förändringsarbete. En kombination av de nämnda lagstiftningama framstår som ett kraftfullt förändringsinstrument. I klartext betyder detta att en kommun, som inför en decentraliscrad organisation med hjälp av kommundelsnämnder eller motsvarande i hela kommunen och som till följd av sin status som frikommun har

möjlighet att i betydande omfattning ändra på sin centrala nämndorga-

nisation, kan nå mycket långt i fråga om anpassning av organisationen

till de lokala behoven och önskemålen.

Ett annat sätt att se strategtiskt på lokalorganslagen och frinämndlagen

är att betrakta deras förmåga att stimulera enskilda kommuner till organisatoriska innovationer, som - i den mån de är framgångsrika och/eller framstår som intressanta - drar med sig andra kommuner in i

ett förändringsarbete med inriktning på nya lösningar

organisatoriska (spridningsfimktionen).

I avsnitt 4.6 har ett försök gjorts att kortfattat beskriva ett urval kommuneri deras arbete med organisationen i ett På ett

processperspektiv.

generellt plan konstateras att de ändringar som f rikommunema företagit med sin nämndorgartisation är en konsekvens av ett omfat-

pågående,

tande förändringsarbete, som ytterst syftar till att förbättra verksamheten/servicen. Analysen visar att vi kan tala om tre typer eller

generationer av törändringskommuner:

-- de frikommunema, särskilt de med en decen-

ursprungliga

traliserad organisation;

- den andra KDN-kommuner som tillika är fri-

generationen

kommuner,

- kommunersom inte har KDN men som vill ändra sin centrala

nämnd organisation utifrån behov baserade på en pågående

utvecklingsverk samhet.

En begränsad analys har gjorts av Göteborgs, Huddinge, Hudiksvalls,

Nacka, Hällefors, Ludvika, Nynäshamns och Tranemo kommuner med

avseende vilka de hade och hur frinämndslagen bidrog till

på problem

att lösa visar bl a att ett och

problemen. Analysen pågående långsiktigt

omfattande kunde ñnna en adekvat och snabb lös-

förändringsarbete

ning på sina problem med hjälp av frikommunförsökets

organisatoriska

till alla kommuner. Från denna synpunkt framstår frikom-

utvidgning

munförsöket i denna del som en och ett effektivt medel

lyckad satsning

att kommuner som stött formella, hinder för

hjälpa på organisatoriska

sin vidare utveckling.

5.4.2¶Strukturella förändringar

De stnrkturella förändringar som kan redovisas på två plan:

genomförts

dels decentralisering av central till lokal förvaltningsnivå,

uppgifterfrån

dels av mellan kommuncentrala organ, dels

omfördelning uppgifter

även kombinationer av de båda nämnda.

Vad med hjälp av lokalorganslagen kan konstagäller decentralisering

teras, att KDN-reformen nu in i ett som bl a

gått konsolidieringsskede

kännetecknas av att 15 kommuner har lokala organ i hela kommunen samt att försök i både Stockholm och Malmö.

pågår

Både vad av som lagts ut på de lokala organen

gäller typen uppgifter

och sättet vilket man i flera kommuner låter de lokala organen

på

samverka i form av s k resursnärnnder (Göteborg) elleri annan form, t ex en Socialmedicinsk som i Järfälla, finns en mångfald av

styrelse

som markant från t ex det tidiga 80-talets relativt

lösningar skiljer sig

standardiserade tillvägagångssätt och modeller.

om fri har lett till faktiska föränd-

Lagstiftningen nämndorganisation

ringar i varierande grad på tre områden:

- av särskild och hälso-

slopande byggnads- respektive miljö-

genom sammanslagning av de båda nämnder-

skyddsnärnnd

na har skett i sex fall;

-- av den särskilda Skolstyrelsen främst i samband

slopande

med till KDN i hela kommunen har lett till föränd-

övergång

elva fall; här finns exempel på ganska stora variatio-

ringari

ner i om kombinationer av utbildnings- och andra

fråga

frågor i de nya nämnderna;

- av sammanhålllen socialnärnnd har lett till för-

slopande en ändringar genom utbryming av äldre- och handikappfrågor-

na till en särskild nämnd i tre fall; i ytterligare två fall har

(delar av) barnomsorgen lagts på utbildningsnämnden/skol-

styrelsen; härtill kommer slopande av socialnämnden i samband med införande av KDN över hela kommunen, vilket skett i flera fall.

Som principiellt mest intressanta framstår

- av och och hälso-

sammanslagningen byggnads- miljöskyddsnämnden;

- av en särskild nämnd för

Tillskapande utbildningsfrågor

(exklusive grundskolan) i decentraliserade kommuner;

- av till

Överflyttande (delar av) barnomsorgen utbildnings-

nämnden/Skolstyrelsen;

- av en särskild nämnd för äldre- och

Tillskapande handikappomsorg.

5.4.3¶Positiva effekter olika områden

på

Bland övriga områden som undersökts och där vi kan rapportera ett positivt utfall frmrs den ändrade organisationens, främst kommundcls-

nänmdemas, förmåga att påverka

- aktiviteten i det lokala arbetet;

parti

- kontakten mellan kommunen och medborgarna; - samverkan mellan kommunen och

föreningslivet.

I fall anser de att resultatet har blivit vilket

samtliga intervjuade positivt,

indikerar att en del av de tidigt framförda argumenten för decentralisering stått sig över tiden och åtminstone delvis förverkligats.

En område där de positiva effekterna skattas lika högt gäller bedöm-

av nämndorganisationens förmåga att påverka den politiska ningen styrningen. En klar majoritet av politiker och tjänstemän anser att den

i förbättrats till följd av den ändrade

politiska styrningen hög grad nämndorganisationen.

På ett område som vi undersökt är bedömningarna klart

ytterligare

positiva. Det gäller uppfattningen att den ändrade nämndorganisatio-

nen, främst avseende en decentraliserad organisation, medfört en bättre anpassning av servicen. Som exempel på en sådan bättre anpassning nämns samordning mellan skola och barnomsorg, brukarsamverkan och samverkan mellan föreningsliv barnomsorg. Som något mindre

och

klart framträder om den ändrade medfört

uppfattningen organisationen

ökade variationeri servicen mellan kommundelama. Principiellt intressant är dock den s k KDN-paradoxen, som innebär att olikhetema inom kommunen den nya decentraliserade organisationen blivit så

genom

att utan kräver åtgärder i utjämnande tydliga de inte kan accepteras

rikming.

I har vi frågor med rättslig anknytning; här

intervjuerna tagit upp några

redovisas

- eventuella kommunalbcsvär med till bristande

hävisning

likställighet;

-- av rättssäkerheten

förändringar

med kopplingar till förändringar av nämndorganisationen. Till frågan

om sekretess i vissa individärenden återkommer vi.

Vi kan konstatera att besvär anförts i några få fall och att besvären avvisats av kammanätten i båda fallen. Inte heller frågan om rättssä-

kerhet tycks vara något problem. En betydande majoritet av de svarande

ser inte t ex en decentraliserad organisation som ett hot mot rättssäkerheten.

5.4.4¶Oklarheter och eventuella

problem

För att komma åt problematiken med hantering av sinsemellan svårförenliga uppgifter i samma nämnd valde vi ut de fem kommuner som

har en sammanslagen miljö- och byggnämnd och frågade repre-

sentanter för dessa kommuner om den nya nämndorganisationen medfört risker på detta område av det som sagts ovan. Svaren visar på

slag

en hög medvetenhet om riskerna men att några sammanblandningsproblem ännu inte uppkommit. Dock tycks det finnas en viss tvekan om vad som kan komma att ske i ett längre perspektiv.

En arman typ av problem, som ännu inte uppmärksammats i någon större omfattning och som inte har direkt anknytning till frikommun-

försöket, gäller hanteringen i samma nämnd tex kommunstyrelsen av

frågor som berört ex kommunen som fastighetsförvaltare och huvudman för brandskyddet. I detta fall har kommunen i den ena rollen behov av tillstånd, eventuellt dispenser, i den andra rollen har kommunen hand

om tillsyn och myndighetsutövning på samma område. Hela problem-

området med oförenliga uppgifter, där det finns förbud mot samman-

blandning, respektive svårförenliga uppgifter behöver förmodligen ses

över av lagstiftaren, alldeles bortsett från eventuella kopplingar till frikommunförsöket.

Frågan om sekretess i individärenden har i och för sig varit föremål för diskussioneri drygt hälften av de kommunervi undersökt. främst under

utrednings- och genomförandefasen, då skolan och socialtjänsten lagts

samman i en gemensam lokal nämnd. Exempel på säkerhetsarrangemang för att undvika brott mot sekretessbestämmelsema i individä-

renden har getts av de svarande. Dock finns en osäkerhet om sekretessen alltid kan bevaras vid den behandlingen av vissa ärenden.

politiska Frågan om påverkan av specialistkompetenseni förvaltningarna genom

nämndorganisation har inte heller blivit alldeles klart besvarad. en ny Svarsbilden är främst Möjligen har vi

splittrad på tjänstemannasidan.

själva bidragit till oklarheten genom att formulera frågan något otydligt. Svar som ut att ändrats har förmodligen både en

går på kompetensen negativ laddning (att den minskat) och i vissa fall en positiv laddning

den ökat, med bl a till en framväxande, speciell lokal

(att hänvisning

kompetens). På olika sätt förefaller dock kommunerna ñnna lösningar

- För en kritisk granskning av

som garanterar specialistkompetensen.

denna problematik, se Gidlund. 1990.

Bland andra saker som varit svåra att fånga in i undersökningen frmrs

om effekterna i olika avseenden av för-

frågor nämndorganisationens

ändringar.

Svaren våra frågor om kommunerna genomfört eller planerat en

på

utvärdering av den nya organisationens effekter avseende kvalitet, effektivitet och ekonomi ger ingen sammanhängande, entydig bild. Tvärtom är bilden splittrad både vad gäller omfattningen av utvärde-

och av dessa, vilket föranlett vår kommentar att

ringama inriktningen

det inte finns någon i det kommunala

påtaglig utvärderingskultur

Sverige.

På ett likartat sätt är det med svaren på våra frågor om kostnadskonsekvensema av de förändringarna. Dock svarar en majo-

organisatoriska

ritet av de om medfört dels

tillfrågade ja på frågoma förändringarna

ökade kostnader, dels minskade kostnader. Som exempel på de förstnämnda antörs allmärma initial- och samt ökade

omställningskosmader

lokalkostnader. Som minskade kostnader nämns sådana

exempel på

som är ett resultat av samordningsvinster respektive en bättre styrning och Våra allmänna slutsatser är mot denna bakgrund dels

uppföljning.

att det kostar att decentralisera, dels att det sarmolikt är lättare att spam

i en decentraliserad organisation.

Den sista om effekter eventuell på verksamhe-

frågan gäller påverkan

tens forrn och innehåll av de genomförda organisatoriska förändringar-

De allra flesta svarar att det skett en sådan och

na. påverkan

med främst bättre samverkan mellan skola och förskola

exempliñerar

till av mindre mellan verksamheterna. Dock är de

följd skarpa gränser

flesta anförda snarare exempel på pågående strukturföränd-

exemplen

än ändrade fonner och ett nytt innehåll. Om den omvittnade

ringar på

ökande samverkan medför nya verksamhetsformer är oklart.

5.5¶Allmänna slutsatser

Med från det material som här redovisas kan man dra

utgångspunkt

följande allmänna slutsatser om

- Utfallet av, formellt sett, tio års försöksverksamhet med

lokalorganslagen;

- Hur frikommunema att fritt

utnyttjat möjligheten organisera

sina nämnder; samt

- Den samlade effekten av och frinämnd-

lokalorganslagen

lagen.

av den kommunala organisationen har inte blivit en

Decentraliseringen

Det finns skäl att instämma i t ex Birgitta Södergrens

dagslända.

(Södergren. 1987) att en återgång till centralism framstår

bedömning

som mindre sannolikt under överskådlig tid. KDN-reformen har nu nått ett i och med att 15 kommuner har lokala organ i hela

mognadsstadium

kommunen. 15 kommuner av 284 motsvarar i och för sig endast fem procent, men det vore fel att härav dra slutsatsen, att decentraliseringen som idé inte varit De 15 kommunerna äri de flesta fall

framgångsrik.

stora, vilket att en relativt större andel av

befolkningsmässigt betyder

bori decentraliserade kommuner. Dessutom

befolkningen än 5 procent

har kommuner decentraliserat sin förvaltning utan att för den

många

skull införa KDN eller motsvarande.

Den samlade erfarenheten av decentralisering är nu betydande. och de kommuner som under de senaste åren bestämt sig för en decentraliserad

har en säkrare att stå på än pionj ärkommu-

organisation betydligt grund

nema.

De data som redovisas i denna undersökning om erfarenheterna av

i kommunerna ger på det hela taget ett positivt

decentraliseringen

direkt alarmerande förhållanden med en

intryck. Några förknippade

decentraliserad organisation har vi inte funnit. Dock har vi framhållit att det finns vissa osäkerheter eller problem kring en del frågor, t ex frågan om en fullständig garanti för sekretess i individärenden, specialistkompetensen och det relativt låga intresset för utvärdering av organisatoriska i termer av kvalitet, effektivitet och ekonomi.

förändringar

Ser man till hur kommunerna friheten att organisera sina

utnyttjat

nämnderi olika avseenden, fmnerman en hel del intressanta

principiellt

innovationer som redovisats ovan. Frinärnndslagen har uppenbart, sett som en enskild reform, varit ett effektivt som

förändringsinstrument,

på ett bra sätt svarat mot behoven hos de mest förändringsbenägna kommunema av ett ökat Kommuner i ut-

organisatoriskt svängrum.

har snabbt kunnat lösa sina med hjälp

veckling organisatoriska problem

av den särskilda lagstiftningen.

Det att det är svårt att ha en om utfallet av

säger sig självt uppfattning

som i fall relativt Med denna restrik-

förändringar många gjorts nyligen.

tion i minnet kan vi att vi inte heller detta område kunnat finna

säga på

några alarmerande förhållanden.

När det gäller oklarheter och eventuella problem bör frågan om hante-

av sinsemellan samma nämnd enligt vår

ringen svårförenliga uppgifteri

bli föremål för särskild uppmärksamhet även om problem

mening

hittills inte framträtt i de aktuella kommunema.

Den enligt vår mening viktigaste slutsatsen gäller den samlade effekten

av och frinämndslagen. Bilden av en pågående kul-

lokalorganslagen

turrevolution vad gäller kommunal organisation framstår som rättvisande i förhållande till den utveckling som den nämnda

lagstiftningen

genererat. Även i av att politiker tillmäter den organisato-

perspektivet

riska friheten en relativt begränsad betydelse jämfört med andra möjliga

friheter från statlig reglering, framstår lokalorganslagen tillsammans

med frinämndslagen som ett kraftfullt instrument för förnyelse av den

kommunala organisationen, där både innovationsförmågan och sprid-

ningseffektema är klart framträdande. I förlängningen av detta kan eventuellt ett närmande uppstå mellan de två modellerna lör ledarskap - och - som den norske

koncernstymingsmodellen utvecklingsmodellen

kommunforskaren O. Bukve diskuterar.

L »ir- ,. nå» ih* ma.

v

Bilaga 3:1

BESKRIVNING AV KOMMUNERNA

OCH GENOMFÖRDA FÖRÄNDRINGAR

ALE

Ale är frikommun sedan 1984.

Kommunen startade 1981 försök med decentraliserad bamomsorg i Surte-Bohus kommundel. Året därpå utvidgades försöket till att om fatta skola, socialtjänst, fritids- och kulturverksarnhet. I januari 1983 inrättades en heltäckande kommundelnämndsorganisation med 5 KDN. Ett år senare tog kommundelsnämndema över ansvaret för verksamheten, samtidigt som kommundelskontor inrättades.

l januari 1986 infördes en ny central nämndorganisation varvid följande nämnder inrättades:

- och

Bygg- miljönärnnd

- Teknisk nämnd

- och

Arbetsmarknads-, rehabiliterings- utbildningsnämnd . (ARU-närnnd)

1 januari 1989 avskaffades ARU-nämnden, och dess fördela-

uppgifter

des på kommunstyrelsen och kommundelsnämndema.

ARU-nämnden, som ersatte Skolstyrelsen, hade sin grund i ett projekt som Ale kommun bedriver tillsammans med försäkringskassan och

Avsikten med projektet är att på ett så

arbetsmarknadsmyndighetema.

tidigt stadium som möjligt fånga upp såväl unga som äldre med problem på arbetsmarknaden. Dessa problem är inte sällan förknippade med ett behov av rehabiliteringsinsatser, vilket motiverar insatser från försäk-

ringskassans sida.

BRÄCKE

Bräcke är frikommun sedan 1984. 1 januari 1982 inrättades en kommundelsnämnd i Kälarne med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter inom socialnärrmdens, hälsovårdsnänmdens, byggnadsnämndens, trafiknämndens, skolstyrelsens, tekniska nämndens, kulturnämndens och fritidsnämndens område.

1 januari 1983 inrättades en kommundelsnämnd för kommundelama Revsund och Bräcke med uppgifter inom socialnämndens, Skolstyrelsens, kulturnämndens och fritidsnämndens område. Samtidigt avskaffades fritidsnämnden, kulturnämnden och trafiknämnden som egna nämnder. l 1984 infördes med tre kommundels-

januari en ny nämndorganisation

nämnder. Återstäende centrala nämnder lämnades orörda men nämnderna hade mycket få uppgifter kvar. Under 1984 inrättades s k byutvecklingsgmpper under kommundelsnämndema, vilkas uppgifter är att utveckla de produktiva resurserna; att förbättra servicen genom samarbete, samnyttjande och effektivitet;

att stödja de kulturella uttrycksformema. Byutvecklingsgruppema be-

tecknas formellt som arbetsgrupper underställda respektive kommundelsnämnd.

1 oktober slopades socialnämnden, Skolstyrelsen, byggnadsnämnden

samt miljö- och hälsoskyddsnämnden, och en ny nämnd, inrättades,

plan- och miljönämnden.

1 1986 inrättades ett tekniskt med uppgifter inom fastig-

januari bolag

hetsförvaltning, gatuundemâll, va-service m m, från vilket kommun-

delsnämndema kan tjänster. Uppgifterna ligger fortfarande köpa

formellt kvar nämnderna. - och

på Samtidigt upphörde plan- miljö-

nämnden och dess uppgifter fördes över till kommunstyrelsen. 1988 beslöts att ärenden som rör mer än en kommundel kan avgöras av kommunstyrelsen om kommundelsnämndema inte är överens.

ESKILSTUNA

Eskilstuna är inte frücommun.

Kommunen drev mellan 1982 och 1986 försök med kommundelsnämnder, från 1982 med tre nämnder och från 1983 med fyra nämnder. Dessutom fanns detsex sociala distriktsnämnder.

Från 1 januari l986infördes en heltäckande KDN-organisation med 9 kommundelsnämndcr med uppgift att inom sitt område ansvara för

förvaltning och verlställighet inom skola, socialtjänst, fritid och kultur.

Samtidigt upphördebland de centrala nämndema bostadsfönnedlings-

nämnden, brandstyrslsen, trafiknämnden och turistnämnden. Även de sociala distriktsnämmdema upphörde. Fritidsnämnden och kultumämnden slogs samman till en fritids- och kulturnämnd.

GNOSJÖ

kommun, som är frikommun sedan 1984, har i frikommunför- Gnosjö söket koncentrerat ett kommunalt Övertagande av driftansvaret

sig på för primärvården. Försöksverksamheten grundar sig på lagen

om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens om- (1985:1089) råde.

innebär detta att socialnämnden är driftnämnd för pri-

organisatoriskt

mätvärden. Socialnäämnden har förstärkts med två adjungerade ledamöter från kommunstyrelsen.

Försöksverksamheten avses nrm under tiden l januari 1988 - 31

äga december 1991. Den ett särskilt avtal mellan Jönköpings

grundas på läns landsting och Gnosjö kommun.

GÖTEBORG

Göteborg är frikommun sedan 1988.

Försök med lokala organ startade 1974, fram till 1980 i fonn av kommundclsråd och från 1980 även i form av kommundelsnämnder, varav två för grundskola, fritid och kultur - sedan 1986 även socialtjänst - samt en för stadsbyggnadsfrågor och teknisk försörjning. Den försöksverksamhet som pågick till och med 1988 omfattade även tre distriktsnärrmder varav en för gmndskola och två för fritidsverksamhet samt en

institutionsstyrelse (kulturhus).

På hösten 1987 beslutade fullmäktige att en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder skulle införas. Nämndema skulle börja sin verksamhet den l januari 1989 och arbeta det första året med installations- och planeringsuppgiñer. Ett år senare övertog stadsdelsnämnderna det fulla och verksarnhetsansvaret för grundskolan,

budget-

socialtjänsten, fritids- och kulturverksamheten samt omsorgsverksamheten för psykiskt utvecklingsstörda. En av nämnderna har dessutom

ansvar för stadsbyggnadsfrågor och teknisk försörjning.

Vissa verksamheter har ansetts vara för små att dela upp på stadsdelsnärrmdema eller opraktiska att dela. De har förlagts på någon ellernågra stadsdelsnämnder för de övrigas räkning. Det gäller bl a

- för SDN

omsorg utvecklingsstörda (fyra ansvariga)

- vissa insatser för bam med särskilda behov - skolomas kostfunktion - för bam m m

familjehem

- distriktsinstitutioner och för missbrukare m m

mottagningar

- den samlade narkomanvårdsenheten - inom

specialinstitutioner barnomsorgen

- m m

flyktingmottagning

- m

invandrarundervisning, hemspråksklasserm

De stadsdelsnämnder som uppbär dessa funktioner benämns resursnärrmder.

Dencentralanämndorganisationen ändrades sarntidigtmed övergången

till stadsdelsnämnder 1989 på följande sätt:

- med ansvar för

En ny social institutionsnämnd institutioner

för bam, ungdom och vuxna inrättades som ersättning för

den tidigare omsorgsnämnden.

- med ansvar för och

En ny utbildningsnämnd gymnasieskola

vuxenutbildning ersatte den tidigare allmärma Skolstyrelsen

_ inrättades med att handha bl a

En ny fritidsnämnd uppgift

uthyrning av idrottsanläggningar och samlingslokaler, för-

eningsbidrag, idrotts-. bad-, motions-, frilufts- och turistan-

läggningar.

- för stadsbiblioteket inrättades medan den förra

En ny nämnd

biblioteksnämnden lades ner

_- med ansvar för avvecklingen av två

En ny omsorgsnämnd omsorgsinstitutioner ersatte den förra omsorgsnämnden

- inrättades med ansvar för

En ny lokalförsörjningsnämnd

förvaltningen av fastigheter

HELSINGBORG

l likhet med Sandviken har Helsingborg, som är f rikommun sedan 1984, inte hatt föregående försöksverksamhet med lokala organ innan

någon

man inrättade kommundelsnämnder med täckning av hela kommunens geografiska område från 1 januari 1990 med ansvar för fritid, kultur, skola och socialtjänst. Antalet KDN är 1 l .

Från samma tidpunkt ändrades den centrala nämndorganisationen en-

ligt följande:

- En humanistisk nämnd inrättades med ansvar för

gymnasi-

eskola och kommunal vuxenutbildning

- Fritids-, kultur-och Socialnämnd samt sociala distriktsnämn-

der och Skolstyrelsen avskaffades

HUDDINGE

Huddinge är frikommun sedan 1988.

Försök med kommundelsnämnderi tre områden inom skolans, social-

fritidens och kulturens område har bedrivits sedan 1986. Som

tjänstens,

en konsekvens av detta ändrades kommunens indelning i sociala distriktsnämnderoch fritidsdistriktsnämnder. En uppföljning/utvärdering av försöket redovisades våren 1987.

l 1988 tog fullmäktige principbeslut om att från 1989 inrätta

januari

kommundelsnämnderi hela kommunen (sju KDN) med uppgifterenli gt

ovan plus grönyteskötsel.

l samband härmed beslöts

- att avveckla fritids- och kulturnämnden; samordnande upp-

gifter inom området fördes till kommunstyrelsen resp vissa

kommundelsnämnder;

- att avveckla socialnämnden förutsatt att existerande formella

hinder senare skulle kunna undanröjas;

- att

Skolstyrelsen, vars nya namn blev utbildningsnämnden,

har ansvaret för gymnasieskolan, den kommunana vuxenut-

musikskolan och samt

bildningen, uppdragsutbildningen vissa samordningsuppgifter för grundskolan;

- att överföra ansvaret för med sam-

statligt reglerade tjänster

ma förbehåll som angavs betr socialnämnden;

-- att ansöka om hos för att de

dispens regeringen genomföra

delar som inte omfattades av lokalorganslagen.

Förändringar i övrigt:

_- försök i KDN-regi

Städning på

-

Ny gatunämnd

- Förändrad av bl a kommunstyrelsens kansli,

organisation och exploateringskontoret stadsbyggnadskontoret

- av och fastighetskontorets organisa-

Översyn gatukontonets

tion, ledningsfunktion samt kommunens nar-

gmndskolans

kom anvárdsnesurser (decentralisering).

HUDIKSVALL

Hudiksvall är frikommun sedan 1988.

1984 inrättade kommunen en kommundelsnämnd på försök med uppgifter inom sektorerna skola, socialtjänst, fritid och kultur.

1986 beslöt fullmäktige att från den l januari 1987 inrätta kommundelsnämnder fullt ut i kommunen, vilket innebar att tre nya KDN inrättades. inalles med ansvar för skoI-, social-, kultur- och fritids-

fyra,

verksamheten.

För de skol- och socialfrågor som inte decentraliserades inrättade kommunen en särskild förvaltning bestående av en humanistisk nämnd och ett humanistiskt kontor. J ärnsides med den humanistiska nämnden farms en socialnärnnd och en skolstyrelse för att lagsti ftningens krav på

specialreglerade nämnder på de aktuella områdena skulle

obligatoriska,

I de båda nämnderna som en nämnd med

uppfyllas. praktiken fungerade

en fullständig personalunion men med formellt skilda sammanträden

och protokoll. I syfte att förenkla såväl förtroendemarmaorganisationen

som administrationen ansökte kommunen i juni 1988 om att få tillämpa lagen om en friare nämndorganisation för att därigenom kunna ersätta socialnämnden och Skolstyrelsen fullt ut med den humanistiska nämnden. I av regeringen, varvid Hu-

september beviljades framställningen

diksvall frän 1 november blev frikommun. En ny centralnärnndorganisation infördes från 1 1989 där bl a skolstyrelsen och social-

januari

nämnden togs bort som fristående organ med en humanistisk nämnd som ersättare för dessa.

HÄLLEFORS

Hällefors är frikommun sedan 1988.

Under 1988 beslöt fullmäktige att införa en ny nämndorganisation. Förändringarna som trädde i kraft den l januari 1989 innebar följande:

- En teknisk nämnd inrättades

- Centrala och

byggnadskommitten personalnämndcn

avskaffades

- Kulturnämnden och fritidsnämnden samman till en

slogs

gemensam nämnd

- ombildades till en och utbild-

Skolstyrelsen bamomsorgs-

ningsnämnd, vilket innebär att styrelsen övertog ansvaret för

delar av barnomsorgen samt fritidshemsverksamheten från

socialnämnden.

- och hälsovärdsnämnden samman med

Miljö- slogs bygg-

nadsnämnden till en miljö- och byggnärnnd, som tillika är

förrnedlingsorgan

1 april 1989 delades socialnämnden äldrcomsorgsnämnd och

upp i en en nämnd för individ- och familjeomsorg.

De genomförda är baserade en omfattande

lörändringama på översyn

av den kommunala i Hällefors. Den har utförts av en

organisationen

organisationsutredning, som lämnade ett förslag till principorganisation

i maj 1988.

I det nämnda motiveras inrättandet av en och

förslaget miljö- byggnads-

nämnd som markerar behovet av

bl a med att det finns ny lagstiftning ökad samverkan mellan de båda En bärande tanke är

förvaltningama.

att miljöfrågoma i ökad utsträckning skall kunna påverenligt förslaget ka den fysiska planeringen och att miljöproblemen så långt möjligt

undvikes förebyggande insatser. En annan viktig tanke är att

genom kommunens rådgivning och service till byggare

myndighetsutövning,

och andra intressenter så långt möjligt skall samordnas. Den nya nämnden är även förmedlingsorgan och handlägger kommunala bostadsbi-

drag.

Motiven för att överföra huvudmannaskapet för barnomsorgen från socialnämnden till är att barnen och

Skolstyrelsen enligt förslaget

föräldrarna får en huvudman att vända sig till och att förutsättningarna förbättras för ett effektivare av resurseri form av personal

utnyttjande

och lokaler.

Vad motiven för att inrätta en särskild nämnd för äldre- och

gäller

uppgifter sarmolikt kommer att bli de

handikappomsorg anges att dessa

mest krävande inom socialtjänsten under överskådlig tid. både beträffande och innehållet. Detta beror främst på den pågående

omfattningen omstruktureringen av landstingets vårdforrner för förståndshandikap-

pade gamla och fysiskt handikappade (lång-

(omsorgsförvaltningen),

vård och och psykiskt sjuka.

sjukhem)

JÄRFÄLLA

Järfälla är frikommun sedan 1988.

1 april 1982 startade ett försök med en kommundelsnärnnd i kommundelen Kallhäll-Stäket med uppgifter inom verksamhetsom rådena skola, socialtjänst, fritid och kultur. Verksamhetsansvaret övertogs formellt från årsskiftet 1982/83, och kommundelsnämndens arbetsuppgifter expanderade successivt under loppet av 1983.

I december 1985 beslöt fullmäktige att försöksverksamheten skulle

förlängas till utgången av 1988.

I början av 1987 tog fullmäktige principbeslut om införande av KDN för hela kommunen från och med den 1 januari 1988. I juni samma år beslutade fullmäktige att den centrala nämndorganisationen skulle ändras frän samma tidpunkt. Denna ändring innebar:

- kultur- och fritidsnämnd inrättades

En ny sammanslagen

- och socialnämnden fick ansvar för den delen

Skolstyrelsen

av verksamheten som inte överförts till arman nämnd

Ett år senare ändrades den centrala nämndorganisationen ytterligare innebärande:

_ och tekniska nämnden lades samman till

Fastighetsnämnden

en ny teknisk nämnd på grund av att teknisk närservice fördes

över till kommundelsnämndema

- Personalnämnden avskaffades

1 april 1990 inrättades två nya nämnder:

- och arbetslivsnämnden

Utbildnings-

-

Socialmedicinsk styrelse

Som en konsekvens av detta socialnämnden samt

drogs skolstyrelsen,

kultur- och fritidsnämnden in från 1 1990.

juli Samordningsuppgifter

för hela skolorganisationen överfördes i samband härmed till kommunstyrelsen, liksom fter för socialnämnden.

samordningsuppgi

LUDVIKA

Ludvika är frikommun sedan 1990.

Kommunens ansökan om frikommunstatus hänger samman med behov som uppstått inom ett projekt, Projekt Junibacken, som syftar till en integration mellan förskola, skola, fritidshem och kvartersgård samt åldersblandad undervisning. För att möjliggöra detta har socialnämndens ansvar för förskoleverksamhcten överförts till skolstyrelsen.

Målsättningen med integrationen är

- att en - förutom hemmet- för barnen där de får

skapa punkt

kontinuitet i kamrat- och vuxcnrelationema i en och samma miljö under hela dagen - att göra barnens dag till en sammanhängande helhet i samspel mellan förskola, skola, fritidshem

och fritidsgård

- i med olika

att genom samarbete arbetslag personalkatego-

rier ta tillvara varandras kompetens och erfarenheteri arbete för en god miljö för barnen

- att medverka i och

att ge föräldrarna möjlighet kontinuerligt

påverka barnens tillvaro i omsorg och skola i samarbete med

arbetslaget

Målsättningen för den åldersblandade verksamheten är

- att möta bam och deras nivå i arbetet

ungdom på

- att dem att bibehålla ett inarbetat i den

hjälpa norrnsystem successiva fömyelsen i gmppcma

- att ett sätt en de

på naturligt ge barnen fortsätming på

arbetsformer som de är vana vid

- att stimulera till

samarbete, självständighet och hjälpsamhet

- barnen

att ge de yngre möjlighet att lära av sina äldre kam-

rater, vilket ger dem större trygghet.

NACKA

Nacka år frikommun sedan 1988.

ett försök med en kommundelsnämnd med 1983 startade kommunen

inom områdena skola, social, fritid och kultur.

uppgifter

Våren 1988 fullmäktige beslut om att inrätta fyra områdesstyrelser

tog för hela kommunen från l 1989 med följande uppgifter:

januari

- inom socialtjänsten

samtliga uppgifter

_

fritidsgårdsvemsamheten

- elevvårdande verksamhet inom skolan som bedrivs av skol-

kuratorer och skolpsykolo ger

- ansvaret för de föreningsbidragen

projektinriktade

- ett arbetsmarknadsprojekt

- som en försöksverksamhet ansvar för driften av lokala id-

baserat avtal med park- och fritids-

rottsanläggningar på

närrmden

Från samma fördes följande uppgifter till kommunstyrelsen: tidpunkt

- inom det sociala området

kommungemensarnma fragor

- ansvar för fritidsgårdar och projektinriktade

övergripande föreningsbidrag

- ansvar för

övergripande näringspolitiken

- ansvar för de personalpolitiska frågor som inte

övergripande

förts ut till resp nämnd/förvaltning

Fran 1 1989 avskaffades följande nämnder eller motsvarande:

januari

- socialnänmden - tre sociala distriktsnämnder - en

institutionsstyrelse

-

näringspolitiskanämnden

-

personalnämnden

- besvärsnämnden -

organisationsutskottet

medan följande nya organ inrättades. förutom de fyra områdesstynelsen1a:

- ett och under

personal- organisationsutskott

kommunstyrelsen

- en för sociala under kommunstyrelsen

delegation frågor

- en för under

delegation näringspolitiska frågor

kommunstyrelsen

NORRKÖPING

Norrköping är inte frikommun.

1984 inleddes försöksverksamhet med två kommundclsnämnder inom områdena skola, sociala, fritid och kultur. Samtidigt startades två distriktsnämnderpå fritids- och skolområdet. Försökstiden bestämdes till fem år.

Från 1989 inrättades en heltäckande kommundelsnämndsorganisation med 12 KDN med ansvar för grundskola, socialtjänst, fritid och kultur.

I samband med detta avvecklades

- de sociala distriktsnämndema som inrättats 1982 - distriktsnämndema för fritid och skola - försökskommundelsnämndema

NYNÄSHAMN

Nynäshamn är frikommun sedan 1988.

Kommunen ett arbete med att om

påbörjade genomgripande organisera

nätrmdema 1987. I en tidigare utredning hade man funnit bl a att frågan om kommundelsnämnder inte var aktuell för

decentralisering genom

kommunens del.

Under av 1988 beslöt fullmäktige om följande förändringar av loppet

med verkan från l januari 1989:

nämndorganisationen

_ nämnd för och och

En gemensam miljö- hälsoskydd och planfrågor: miljö- och byggnadsnämnden;

byggnads-

- Inrättande av en teknisk nämnd;

- Socialnämnden delades en nämnd förbamomsorg samt

uppi individ- och familjeärenden (socialnämnden) och en särskild

nämnd för äldre- och handikappomsorg

(hemtj änstnämnden)

l anslutning till dessa förändringar gavs kommunstyrelsen en ny roll,

där dess funktion som kommunens regering betonades. Kommunstyrelsen skall fast mål, riktlinjer och för kommunens

lägga principer

verksamhet och utöva den ledrrings- och

däreigenom övergripande

målformuleringsfunktionen för hela den kommunala verksamheten. Konsekvenserna av detta på förvaltningsorganisationen är att två kontor bildats under ett kommunledningskontor och ett

kommunstyrelsen,

administrativt kontor.

Huvudmotivet för att inrätta en miljö- och byggnadsnämnd är de krav

och hela det komplex av frågor som finns

på samordning helhetssyn på

inom och till av ny och

miljö- byggnadsområdet följd lagstiftning

ökade i är snarlik

miljöfrågomas betydelse. Argumentationen övrigt

den som redovisats ovan för Hällefors kommun.

motiven för att inrätta en särskild nämnd för äldre- och Beträffande

är förhållandet detsamma: i ston sett samma motiv

handikappomsorg

framförs som i Hällefors-fallet med tillägget att äldre- och handikapp-

har allt mindre samband med övriga delar av socialförvalt-

omsorgen

för en sammanhållen förvaltning därlör blir allt ningen och att motiven

betonas möjligheten till kraftsamling och koncen-

svagare. Härutöver tration för såväl förtroendemän som förvaltningsledning och därmed

att ge ett bättre stöd åt personalen. Den nya organisationen

möjligheten

anses även en bättre för samverkan med landstinget.

utgöra plattform

SANDVIKEN

Sandviken är frikommun sedan 1984.

I motsats till de flesta andra KDN-kommuner valde Sandviken att gå direkt en heltäckande med områdesstyrelser, av vilka

på organisation

det finns 8 i kommunen. Områdesstyrclsema inrättades vid årsskiftet 1985/86.

Samtidigt genomfördes en omstrukturering av den centrala nämnder-

ganisationen som innebar att

- och och

byggnadsnämnden miljö- hälsoskyddsnämnden slogs samman till en bygg- och miljönämnd;

- en och arbetsmarknadsnämnd tillskapades med

utbildnings-

ansvar för kommunal vuxenutbildning,

gymnasiefrågor,

ungdomsuppföljning och arbetsmarknadsfrågor, samtidigt

avskaffades Skolstyrelsen;

- kulturnämnden och fritidsnämnden samman till en

slogs

kultur- och fritidsnämnd.

Dessa förändringar skall ses som en del av ett omfat-

organisatoriska tande förändringsprojekt som går under namnet Sandvikenprojektet

och som dokumenterats i Malmgren, 1987. Omorganisationen syftade till att åstadkomma förutsättningar för en genomgripande decentralise-

att ned och därmed öka effektiviteten samt

ring, bryta sektorsgränsema

att minska avståndet mellan medborgarna och de förtroendevalda.

SÖDERTÄLJE

Södertälje är frikommun sedan 1988.

Utan försöksverksamhet inrättades från l januari 1989 en

föregående

heltäckande organisation med 13 kommundelsnämnder med ansvar för

grundskola, barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg,

kultur och fritid, teknisk närservice samt vissa kommungcmensamma verksamheter

Genom endecentralisering och samordning av kommunens verksamhet vill man uppnå

- en förbättrad demokrati

representativ

- ett ökat från kommuninvånama

engagemang - en förbättrad service - ett bättre

resursutnyttjande

Samtidigt avskaffades Skolstyrelsen, socialnämnden, fritidsnämnden och kulturnämnden.

En ny bildningsnämnd inrättades med ansvar för vux-

gymnasieskola,

enutbildning, musikskola och gemensamma kulturinstitutioner.

Kommunstyrelsen ansvarar för övergripande mål och riktlinjer inom

Skola, omsorger. fritids- och kulturverksamhet

Principema för den centrala nämndorganisationen är

följande:

- Den

kommunala nämndorganisationen bör endast omfatta

två beslutsniväcr: och KDN/faeknämnder

kommunstyrelsen

- Antalet facknämnder vid

sidan av KDN bör begränsas

- roll koncentreras till led-

Kommunstyrelsens beredning samt

ning och samordning av kommunens verksamhet

Införandet av KDN i Södertälje har dokumenterats i Malmgren, 1989.

TRANEMO

Tranemo är frikommun sedan 1989.

Den som infördes från 1 januari 1990 har följande

nya organisation

kännetecken:

- En och som även har ansvaret för rädd-

miljö- byggnämnd

inrättades

ningstjänsten

- Socialnämnden delades uppi en ny Socialnämnd med ansvar för samt individ- och familjeomsorg och en

barnomsorg äldreomsorgsnämnd med ansvar för äldre- och handikap-

?Om-SWE

_ Fritidsnämnden och kulturnämnden samman till en

slogs

fritids- och kultumämnd

_ En teknisk nämnd inrättades

- tilldelades en ny roll med

Kommunstyrelsen inriktning på ledning, samordning och utveckling.

Motiven för inrättandet av en och byggnämnd är i stort sett

miljö-

desamma som redovisats ovan betr Hällefors och Nynäshamn. Motiven för att dela upp socialnämnden är enligt den arbetsgrupp som

utarbetat förslaget:

- Förbättrade att snabbt och effektivt de

möjligheter integrera

delar av landstingets äldrevârd som avses föras över till kommunen 1992 “ - Enklare såväl som

styr- och ledningsformer politiskt tjäns-

temannamässigt

_ Två verksamhetsområden med hanterbara

volymer

- Minimalt samband mellan och i

barnomsorg äldreomsorg

dagsläget

- mellan bam- och från verk-

Prioriteñng äldreomsorg flyttas

samhetsnämnden

- av olika vårdområden uteblir.

Sektorisering politiker på

UMEÄ

Umeå är inte frikommun.

1974 startades försök med kommundelsråd. 1986 utökades antalet till sex kommundelsråd och blev därmed heltäckande

1981 inrättades åtta kommundelsnämnder med samma uppgifter som kommundelsråden. De nya nämndema speglade i motsats till kommundelsråden i fullmäktige. Från 1 januar 1982 fick

partiernas styrka

kommundelsnämndema beslutanderätt i kultur- och fritidsfrågor med

KDN fick i motsats till de rådgivande organen inte

eget budgetansvar.

initiativrätt i fullmäktige i frågor rörande fritid och kultur.

Från l januari 1985 och under en vidgades försöksverk-

fyraårsperiod

samheten att en kommundelsnämnd förutom beredande och

genom rådgivande uppgifter inom hela det kommunala verksamhetsområdet fick förvaltande och verkställande uppgifter inom teknisk, social samt fritids- och kultursektom.

1986 utökades antalet KDN med en, då centrala/västra kommundelsnämnden delades i två.

1990 fick tre av kommundelsnämndema vidgade inom

arbetsuppgifter

områdena grundskola, socialtjänst, fritid och kultur samt vissa tekniska

frågor.

l juni 1989 beslöt att KDN-verksamheten i centrala Umeå

fullmäktige

och Tavelsjö skulle till av 1989, varefter verksam-

förlängas utgången

heten KDN bibehölls till och med av 1990

skulle upphöra. utgången juni enbart som remissorgan för till översiktsplan. Beslutet

förslaget en ny

innebar att KDN upphörde helt i sex av de nio kommundelama. Kom-

munstyrelsens arbetsutskott fick i uppdrag att under innevarande man-

datperiod lägga fram om hur i de berörda

förslag medborgarinflytandet

områdena skulle organiseras.

l januari 1990 beslöt fullmäktige att uppdra a: styrelser och nämnder att fortsätta utvecklingsarbetet inom området målstyming och dekoncentration. Med det sistnämnda menas att i en för övrigt oförändrad organisation föra ut ansvaroch befogenheter så långt ut i organisationen som möjligt.

UPPLANDS-VÄSBY

Upplands-Väsby är frikommun sedan 1988.

Försök med två kommundelsnärnnder inleddes 1983 med uppgifter på skolans och socialtjänstens område samt på fritids- och kulturområdet.

1989 infördes en heltäckande där nämnderna fick

KDN-organisation,

uppgifter inom och socialtjänstens verksamhetsområden,

grundskolans

i det sistnämnda fallet med undantag av individ- och familjeomsorgen.

Vid samma tillfälle ändrades den centrala nämndorganisationen enligt

följande:

-

Skolstyrelsen togs bort

- en nämnd med ansvar för skola, kultur, fritid (övergripande) samt med funktion som styrelse för gymnasieskola och

vuxenutbildning (KFU-nämnden)

Från 1 1991 ersättes KFU-nämnden av en med

januari KFU-styrelse

ansvarför verksamhetersom skall organiseras i form av resultatenheter:

huvudbiblioteket, musikskolan, gymnasieskolan, sportanläggningen

vuxenutbildningen av 16-17-åring-

Vilundaparken, samtuppföljningen

arna utan och frågor om resurs-

gymnasieplats. Övergripande planering

vad kultur, fritid och utbildning törs över till

fördelning gäller kommunstyrelsen.

UPPSALA

är inte frikommun, men kommunen har beslutat ansöka om att

Uppsala

fä denna status.

Fran 1983 inrättades två kommundelsnärnnder på försök i Gottsunda och Knivsta.

1985 ett om att införa 12

tog fullmäktige principbeslut ytterligare

kommundelsnämnder med av hela kommunen från l januari

täckning

1986 med ansvar för all lokal verksamhet inom sektorerna socialtjänst, grundskola, fritid, kultur och bibliotek.

I anledning av KDN-refonnen beslöt fullmäktige 1986 att genomföra

vissa förändringar av den centrala nämndorganisationen:

- av kultumämnden och delar av fritids-

sammanslagning

nämnden till en kultur- och föreningsnämnd;

- inrättande av en naturvärdsnämnd med ansvar för naturvård

och grönyteförvalming;

- ansvaret för huvudbiblioteket lades på en särskild institu-

tionsstyrelse

I oktober 1989 beslöt att kommunen skulle ansöka om att

fullmäktige

få bli frikommun. Samtidigt uppdrogs ät kommunstyrelsen att lämna

till en av KDN-refonnen. En särskild kommitté har

förslag fortsättning

i oktober 1990 lämnat förslag till en ny nämndorganisation, som skulle träda i kraft l kompletteringar pä den tekniska

januari 1992 resp, med sidan, att träda i kraft ett är senare.

ÖREBRO

Örebro är frikommun sedan 1984.

Redan från 1974 bedrevs i Örebro försök med lokala organ. I april 1980 beslöt att tre KDN skulle inrättas på försök med beslutan-

fullmäktige

derätt inom fritids- och kulturomradet samt beträffande och

grundskola

l skulle de vara rådgivande. Ansvar för

socialtjänst. övriga fragor

budget och överfördes även till nämnderna.

personal

Från l 1983 har Örebro en heltäckande organisation med 15

januari

kommundelsnämnder. KDN hari huvudsak följande uppgifter:

-_ och samordning av verksamheten

planering, utveckling

- samverkan med annan och verksamhet i

offentlig övrig

området

- beslut i som fack- och distriktsnämn-

frågor tidigare legat på

der

- och drift av verksamhet och förvaltning drift inom den egna kommundelen

_ remissinstans i ärenden som rör kommundelen

_ informationslänk mellan och den kommunala

medborgarna

verksamheten.

Den centrala har utsatts för få ingrepp i anslut-

nämndorganisationen till KDN-refonnen. Uppgiftsfördelningen mellan Skolstyrelsen ning

och KDN ändrades från 1 1987 bl a avseende undantag från

januari

betr Samma år ersattes

lokalorganslagen statligt reglerade tjänster.

skolstyrelsen av en utbildnings- och arbetsmarknadsnämnd. Vidare har

energinämndens uppgifter överförts till kommunstyrelsen 1990.

Ett förslag till en ny har behandlats av kommunsty-

nämndorganisation

relsen i maj 1990 med följande förslag till ändringar från 1 januari 1992:

kommunstyrelsen får tre utskott

en bildningsnämnd inrättas

en byggnads- och miljönämnd tillika räddningsnämnd

inrättas

en kommunikationsnämnd inrättas

3:2

Bilaga

KÄLLOR OCH LITTERATUR

Källor

Direktiv (1983:44) till 1983 ars demokratiberedning

SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU 1988:26 Frikommunförsöket SOU 1989: 108 Förtroendevald på 90-talet

SOU 1990:24 Ny kommunallag

DS C 1984:1 Försök med ökad kommunal självstyrelse DS 1989:16 Frikommuner visar vägen

Proposition 1979/80:54

Proposition 1983/842152 om försöksverksamhet med ökad kommunal

självstyrelse

Proposition l986/87:91 Aktivt folkstyne i kommuner och landsting

Proposition 1988/89:l om förlängning och utvidgning av frikommun-

försöket

Konstitutionsutskottets betänkande 1987/88:23

Lag (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna

Lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal

nänmdorganisation

Opublicerat material:

Bukve, Oddbjöm, Vestlandsforskning, Sogndal

Statsvetenskapliga institutionen, Oslo universitet (data)

Litteratur

Amnå m t1,1985; Amnâ, E. m tl: Kommunal decentralisering. Stockhohn 1985. Amnå, 1986; Amnå, E.: Kommundelsnämnderi Eskilstuna, Umeå och Örebro. Stockholm 1986. Eklund-Ekman, 1987; Eklund, L. och Ekman, A.: Lokala nänmder. En

kunskapsöversikt. Stockholm 1987.

Gidlund, 1990; Gidlund, J.: Den oansvariga decentraliseringen. Stock-

holm 1990. ERU-rappon 60. Johansson, 1987; Johansson, J.: Kommundelsnämndsreformeni Sverige. Göteborg 1987. Stencil. Kolam, 1987; Kolam, K.: Lokala organ i Norden. Umeå 1987.

Malmgren, 1987; Malmgren, T.: Sandvikenprojektet. Från vision till

genomförande. Falun 1987.

Malmgren, 1989; Malmgren, T.: Mindre krångel i Kom-

kringelstan.

mundelsnämndsrefomieni Södertälje. Södertälje 1989. Montin, 1989; Montin, S.: Från demokrati till management. Decentralisering inom kommunerna. I Tidskrift 1989:2

Statsvetenskaplig

Rose, 1990; Rose, R.: Staten - bremsekloss eller smörekopp for kommunal ledelse og innovasjon. I Baldersheim, H.: Ledelse og innovasjon i kommunene. Otta 1990. Solli, 1986; Solli, R.: Enkät om kommundelsnämnder. Göteborg 1985. Stencil. Södergren, 1987; Södergren, B.: När pyramidema rivits. Stockholm 1987.

Bilaga

FRI N ÄMNDORGANISATION

En om erfarenheterna

intervjuundersökning

av och i frikommunema

miljö- byggnämnder

Kai Kmnvall

1. INLEDNING

I samband med överlämnandet till civildepartementet av rapporten Fri

nämndorganisation. En studie om erfarenheterna av lagstiftningen om

kommunal organisation fick undertecknad i uppdrag att göra en fördjupad undersökning av erfarenheterna av den speciella varianten på fri nänmdorganisation som representeras av en gemensam nämnd för

miljö- och hälsofrågor samt plan- och byggfrågor.

Denna ordning tillämpas i f n fem kommuneri renodlad form: i Ale, Hällefors, Nynäshamn, Sandviken och Tranemo. Till detta kommer att Bräcke kommun först av frikommunema redan 1984 tillskapade en plan- och miljönämnd, som emellertid lades ner två år senare. Sedan dess ligger de aktuella frågorna ansvarsmässigt på de tre kommundelsnärnndema. Även Bräcke ingår i denna undersökning.

Bakgrunden till uppdraget får åtminstone delvis sökas i att det sedan en tid en debatt om för- och nackdelar med en gemensam nämnd för

pågår

och och plan- och i perspek-

miljö- hälsoskyddsfrågoma byggfrågoma

tivet av att man i det pågående arbetet med en ny kommunallag har att

ta ställning till en generellt fri nämndorganisation.

Bland de före givna som framförts i debatten kan nämnas att

problemen

det i en gemensam nämnd skulle vara svårt för miljö- och hälsoskyddssidan att få gehör för sina synpunkter och bedömningar gentemot en planerarkultur och/eller Vidare har det häv-

exploateringsintressena.

dats att det skulle finnas en risk för ökat tjänstemannastyre och otillräcklig politisk Det har även framförts synpunkten att det med

insyn.

en gemensam nämnd och administration finns en risk för jäv och partisk

när det bl a tillståndsgivning och tillsyn av

myndighetsutövning, gäller

kommunens egna anläggningar.

Den undersökning som här i korthet redovisas grundar sig på intervjuer

med politiker, förvaltningschefen avdelningschefer och handläggare

inom miljö- och byggnämndens område i de fem förstnämnda kommunerna med en renodlad tillämpning av principen om en gemensam nämnd (Ale, Hällefors, Sandviken och Tranemo). Mellan

Nynäshamn,

sex och tio personer per kommun har Det har varit en

intervjuats.

strävani urvalet av intervjupersoner att alla nivåer inom organisationen fått komma till tals och att tjänstemän på såväl miljö- och hälsoskyddssidan som och fått vara med. I Bräcke, som numera har

plan- byggsidan en arman organisation och ordning för hanteringen av de aktuella

frågorna, har fyra politiker och fem tjänstemän intervjuats.

Till grund för som i praktiken mer haft karaktären av

v intervjuerna,

strukturerade samtal, har funnits ett formulär med frågor på följande

sak- eller problemområden:

- och

Organisation, politisk förvaltningsmässi g

-

Historiskt/strategiskt perspektiv på förändringen

- mål,

Styrinstrument (politiska reglemente, delegationsord-

ning)

- och

Berednings- handläggningsrutiner

- Ärendestruktur och ärendeflöde

- Effekterna av

organisationsförändringen

Redovisningen av intervjuerna sker utifrån denna struktur.

I intervjuarbetet harLars-Inge Ström och Torgny medverkat.

Sköldborg

2. RESULTATREDOVISNING

2.1¶Organisation

Den politiska organisationen i de sex kommunerna är följande:

Ale kommun har en decentraliserad organisation med fem kommundelsnämnder, som omfattar hela kommunens geografiska område. På kommuncentral nivå finns sedan 1986 en plan- och miljönärnnd, som tillika är trañknämnd, med l l ledamöter och lika många suppleanter. I närrmden finns fyra personer som varit förtroendevalda då nämndem

var uppdelade.

Bräcke kommun är indelad i tre kommundelar med var sin politiska nämnd med l3 (Bräcke KDN) resp l l ledamöter och suppleanter. I varje kommundelsnämnd finns en särskild, infomell referensgrupp för miljöfrågor med ett varierande antal förtroendevalda som medlemmar. - Mellan 1984 och 1986 farms en plan- och miljönämnd på central nivå, som lades neri samband med att även detta verksamhetsområde decentraliserades och lades på de lokala nämndema.

Hällefors kommun har som frikommun gjort följande förändringar i sin

nämndorganisation:

_ infört en och

miljö- byggnämnd

- infört en och

bamomsorgs- utbildningsnämnd

- delat i en nämnd för och en

upp socialnämnden äldreomsorg

nämnd för individ- och familjeomsorg

Miljö- och byggnämnden har l l ledamöter och lika många suppleanter. Av dessa har suttit i den och hälsoskyddsnämnden

fyra tidigare miljö-

och två i byggnadsnämnden.

har från 1989 inrättat en miljö- och byggnämnd och

Nynäshamn

därutöver brutit ut äldre- och ur socialnämnden och

handkappfrågoma

dessa i en särskild änstnämnd. och byggnämnden har

lagt hemtj Miljö-

13 ledarnöteroch 13 suppleanter. Åtta av de nuvarande förtroendevalda har suttit i de före sammanläggningen, lika

tidigare separata nämnderna

många i vardera miljö- och hälsoskyddsnämnden resp byggnadsnämn-

den.

Sandviken har en decentraliserad organisation med åtta områdesstyrelser. På kommuncentral nivå inrättades 1984 en utbildnings- och arbetsmarknadsnämnd och 1986 lades miljö- och hälsoskyddsnämnden samman med till en och miljönämnd. Den

byggnadsnämnden bygg-

sistnämnda har ll ledamöter och lika många suppleanter. Ett fåtal av de nuvarande förtroendevalda i och miljönämnden har erfarenhet

byggfrån den tidigare organisationen.

Tranemo kommun har förutom en miljö- och inrättad så

byggnämnd

sent som 1990 en särskild hemtjänstnämnd, utbruten ursocialnärnnden.

Miljö- och byggnämnden har l 1 ledarnöteroch lika många suppleanter.

Av dessa har ett tiotal suttit i de tidigare uppdelade nämnderna, ungefär lika många på vardera sidan.

Förvaltningsorganisationen ser ut så här i de sex kommunema. I Ale leds det gemensamma kontoret av en förvaltningschef, som är Stadsarkitekt. Kontoret är på tre avdelningar, däribland en

uppdelat

avdelning för miljö- och hälsoskyddsfrågor, med var sin chef.

Bräckes avviker från de övrigas därigenom att bygg- och

organisation

kommundelsnämndema. Dessa leds av

miljöfrågoma operativt lagts på

var sin kommundelschef. I varje kommundelsförvaltning finns en kom-

Centralt i kommunen finns en mycket begränsad

mundelsingenjör.

för verksamhetsområdet med bl a en särskild och

förvaltning miljö-

hälsoskyddschef.

Hällefors haren gemensam förvaltning undermiljö- och byggnämnden

med stadsarkitekten som t.f. förvaltningschef. Den tidigare förvaltning-

schefen var tillika miljö- och hälsoskyddschef. Kontoret omfattar tvä

avdelningar, varav en för plan- och byggverksamhet med Stadsarkitek-

ten som chef. Chefsbefattningen vid miljö- och hälsovärdsavdelningen

är ärmu ej tillsatt.

N ynäsharrm har ett och arkitektkontor bestående av fem avdel-

miljö-

ningar: administrativ, tillstânds-, plan- och mätnings-, länc- och miljöoch Totalt finns 23 tjänster inom kontoret,

hälsoskyddsavdelningen.

varav tre på miljö- och hälsoskyddssidan. I samband med omorganisationen flyttades en tjänst med benämningen kommunekolog från den

sistnämnda avdelningen till plan- och mätavdelningen.

Sandviken har behållit tre separata under den ge-

förvaltningskontor

mensamma nämnden: stadsarkitektkontoret (12 tjänster), miljö- och

hälsoskyddskontoret (10 tjänster) samt stadsingenjörskontoret (20

tjänster).

Tranemo har ett gemensamt kontor med tre avdelningar: och

plan-

bygg- och miljö- och samt räddningstjänsten.

hälsoskyddsavdelningen

Stadsarkitekten är förvaltningschef och tillika chef för plan- och bygg-

avdelningen.

Generellt kan sägas att med undantag av Nynäshamn har tjänster inte flyttats mellan avdelningarna i samband med organisationsförändring-

en. I fyra av kommunerna har antalet handläggare ökat något pä miljö-

och hälsoskyddssidan.

2.2¶Historiskt/strategiskt perspektiv

I de kommuner som har en decentraliserad organisation är det vanligt att man hänvisar till de övergripande målen för den samlade förändringsstrategin, då man skall beskriva motivet för sammanslagningen av

miljö- och hälsoskyddsnämnden och byggnadsnämnden. I Bräcke näm-

nerman således målen demokrati, effektivitet och enkelhet; i Sandviken samordning, service och effektivitet. De tre sistnämnda motiven är vanliga generellt sett. I mera utvecklad fonn innebär samordningsmotivet bl a av myndighetsutövningen för hela verksamhets-

samordning området och integrering av miljöfrågoma i plan- och byggprocessen,

vilket skulle ge miljöfrågoma stöne tyngd. Servicemotivet innebär bl a en strävan efter att ge bättre service till allmänheten i form av att

visar ett gemensamt ansikte utåt. Effektiviteten skulle

förvaltningen

befrämjas bl a genom en smidigare och snabbare handläggning av ärendena, då man slipper intemremisser inom den sammanslagna för-

valtningen.

I de flesta av kommunerna, som slagit samman sina miljö- och hälso-

och farms mer eller mindre fram-

skyddsnämnder byggnadsnärnnder,

trädande problem som man avsåg råda bot på med organisationsförändringen. I några fall anser man att det fanns problem med den befintliga

i den meningen att den inte fungerade på ett tillfreds-

organisationen

ställande sätt Som exempel nämns att organisationen var svårstyrd på

grund av murar mellan de enskilda kontoren, att det var för mycket intemremisser etc.

I samtliga fall var organisationsförändringen en del av en mer omfat-

tande av kommunens och verksamhet och

förändring organisation

således ingen isolerad reform.

Det kan även noteras, att i flera fall har omorganisationen inte inneburit att två förvaltningar slagits samman. I Ale och

tidigare självständiga

Tranemo låg miljö- och hälsoskyddsfrågoma under det centrala kommunkansliet. l Hällefors var byggnadskontoret en del av tekniska kontoret.

2.3¶Styrinstrument

Mål för och

miljö- hälsoskyddsverksamheten

I hälften av de undersökta kommunerna limis någon form av kommunalt måldokument som styr verksamheten på miljö- och hälsoskyddsomrädeti form av ett program förnämnden antaget av fullmäktige (Ale) eller en särskild miljöplan (Bräcke). Hällefors hänvisar till nämndens verksamhetsplan för åren 1990 - 94. I Sandviken anses det socialdemokratiska handlingsprogrammet inför valet 1988 ange

miljöpolitiska

målen för den aktuella verksamheten. I Nynäshamn och Tranemo pågår ett arbete med ett måldokument.

för nämnden

Reglemente

I de flesta fall finns ett reglemente antaget av fullmäktige för nämnden och dess verksamhet. Oftast säger reglementet ingenting om hur sam-

ordningen av miljö- och exploateringsfrågoma respektive avvägningen

mellan och skall gå till. Ett undatag är

miljö- exploateringsintressena

Hällefors kommun, vars reglemente tar upp den nämnda problematiken om än i allmänna ordalag.

Delegationsordningen

I fem av de sex kommunema skedde en utökning av i

delegationen

samband med beslutet om Undantaget är

organisationsförändringen.

utvidgad år efter

Ale, där man antog en ny och delegationsordning fyra

Mönstret vad gäller den utökade delegatio-

organisationsförändringen.

nen är inte entydigt. Tranemo hari främsta rummet delegerat mer inom

förtroendemannaorganisationen, till nämndens arbetsutskott. Ale, Ny-

näsharnn och Sandviken redovisar en utökning främst och

på miljö-

I Hällefors är det tvärtom sä att utökningen främst

hälsoskyddssidan. gäller byggsidan.

Ser man till balansen mellan miljö- och hälsoskyddet och byggsidan

när det gäller omfattningen av delegationen är bilden även här splittrad.

Tre av kommunema framhåller att det inte finns någon principiell skillnad i fråga om fördelningen av beslut i nämnden och beslut på delegation mellan de två verksamhetsområdena. I två fall anser man att det finns en viss större att och i

benägenhet delegera på byggområdet

två fall att det förekommer mer delegation på miljö- och hälsoskyddsområdet.

2.4 och

Berednings- handläggningsrutiner

Den sker i tre av kommunerna i arbetsut-

politiska ärendeberedningen

skottet, i två kommuner i och i ett fall

ordförande/gruppledarberedning

i I ett fall föregås den politiska beredningen av en

presidieberedning. tjänstemannaberedning samma dag med presidiet närvarande.

Med ett undantag, där det finns en informell löpande ordförandebered-

vid sidan av den formella ordförandeberedningen, förefaller be-

ning

relativt formaliserad, kanske i Tranemo. I

redningsprocessen tydligast

det formella mönstret ingår att förvaltningschefen eller avdelningsche-

fema är föredragande vid beredningen och att ansvariga handläggande

tjänstemän sitter med.

i den beredningen är att alla ärenden har blivit

Huvudregeln politiska

föremål för och att det därför finns ett

beredning på tjänstemannaplanet

tjänsteutlåtande att reagera på för de förtroendevalda. l en av kommunema råderden att varje avdelning har rätt att skriva

speciella ordningen

ett eget yttrande direkt till nämnden. Isamtli ga fall finns det ett utrymme för initiativ i l några fall beskrivs denna möjlig-

politiska beredningen.

het som mycket omfattande innebärande en att vända upp

möjlighet

och ner ett ärende som beretts av med

på tjänstemän. Återremisser

uppgift att komplettera beslutsunderlaget är inte ovanligt. Det principi-

ellt sett vida utrymmet utnyttjas i varierande grad; i några fall säger man

att sällan av de förtroendevalda. I ett annat fall

möjligheten utnyttjas

man att inte alltid får respons för sina initiativ i

säger politikerna

på grund av motvilja från tj änstemärmen.

beredningspmcessen

I den debatter har det bl a hävdats. att miljöaspektema på

pågående

ärendena i en sammanshgen nämnd skulle riskera kompromissas bort

en alltför nivå, unler gång. Som ett

på låg tjänstemmarmaberedningens

för denna uppfattning anförs inte sällan att det ju för det

slags bevis

mesta finns bara ett beslrtsförslag till nämnden, inte alternativa förslag som kan välja mellan. Mot denna bakgrund ställde vi två

politikerna

Den ena gällde om det fanns klart uttalade önskemål från

frågor.

nämnden om att man faktiskt ville ha endast ett beslutsförslag. Den andra frågan gällde viket sätt avvägningama mellan vad man bmkar

på

kalla exploateringsintrtssena och bevarandeintressena skeri bered-

ningsprocessen.

Det finns inte några fomella bestämmelser om att förvaltningen skall presentera endast ett förslag till beslut i någon kommun, men det finns å andra sidan en traditim eller en outtalad förväntan från de förtroendevalda att de skall få ett och endast ett beslutsförslag. Det förekommer dock, om än inte ofta, att alternativa förslag redovisas. I vissa fall

förtydligar politikerna sha synpunkter i intervjusvaren genom att fram-

hålla atI alla ärenden skall vara fullt beredda med alla förutsättningar klarlagda. Eventuella irtresse- eller andra konflikter i ärendena skall redovisas, liksom konsecvensema av eventuella alternativa förslag.

I svaren på frågan om hrr avvägningen mellan de olika intressena går till finns två huvudtyper Den ena är att man hänvisar till att planarbetet

i hög grad involverar ga bedömningar och avvägningar och

mijömässi

att detta på intet sätt ståri motsatsförhållande till miljö- och hälsoskyd-

dets strävan att hävda mljöintresset. Den andra huvudtypen är allmänt

hållna avvägningama tack vare ett tydligt

svar av typen att nan klarar

ochmål i eller att alla på förvaltningen blivit

reglemente plardokument

mera l svaren finns även exempel på problem och

miljömedvema.

kontroverser. I en kommun är ordningen den att förvaltningschefen

svarar för sammanvägningen av intressena, vilket miljö- och hälsosidan inte är tillfreds med. Nämndpolitikema i samma kommun klagar på

både attitydema hos miljö- och hälsoskyddstjänstemännen och det

beslutsunderlag de lägger fram.

För att utröna hur förhållandena är inom

tjänstemannaorganisationen

ställdes några fragor med inriktning på fonnema för samverkan mellan

miljö- och hälsoskyddsavdelningen och plan- och byggavdelningama,

den interna kommunikationen i den dagliga verksamheten och incitament eller rutiner för ett gränsöverskridande arbete.

När det gäller fonnema för samverkan finns det ett relativt tydligt mönster. I de allra flesta fallen finns något slag av fonnaliserad samverkan. Det enda exemplet på plansamråd finns i Ale, där samråd sker

mellan och miljö- och hälsoskyddsavdelningen samt tekplan-, bygg-

niska en gång per månad. l Hällefors har man en i

förvaltningen gång

veckan där all personal deltar och där man går

förvaltningsmöten

igenom alla inkomna ärenden. På ett likartat sätt förfar man i Tranemo. Här harman även projekterar ett s där alla handlingar

kgranskningsrum,

till aktuella ärenden skall vara tillgängliga. I Nynäshamn leder byg-

glovschefen en genomgång av inkomna bygglovsärenden en gång per

vecka med representanter för miljösidan närvarande; de sistnämnda har här möjlighet att markera intresse för medverkan i handläggningen av

enskilda ärenden. Någon motsvarighet när det gäller planärenden finns

inte. I Sandviken är samverkan informell. l Bräcke sitter handläggarna dörr i dörr, och det som inte klaras ut vid de informella

dagliga

kontakterna sker vid kontorsträffar. l Ale utbyter man regelbundet information kring i första hand det löpande planarbetet.

När det gäller den intema kommunikationen i den dagliga verksamheten finns det uppenbart problem i varierande grad. I endast en av kommunerna verkar kommunikationerna fungera på ett tillfredsställande sätt. l flera fall råder uppenbart svårigheter att kommunicera mellan

miljö- och hälsoskyddsavdelningen och plan- och byggavdelningarna

eller är de sociala kontakterna begränsade i den dagliga verksamheten.

I några fall sägs det att problemen är mindre nu än tidigare.

incitament och mtiner för att arbeta över gränscma finns i

Exempel på

några fall. I en kommun har man ett system för intern kommunikation och samverkan som bygger på listan över ärenden som skall behandlas i nämnden. Här har miljö- och hälsoskyddsavdelningen möjlighet att uttala sina önskemål när det gäller handläggningen av ärenden etc, och handläggarna kan upprätta kontakter sinsemellan. l samma kommun remitteras ansökningar om förhandsbesked i lokaliseringsärenden till

såväl miljö- och hälsoskyddsavdelningen som bygglovsavdelningen;

strävan är att den sökande skall få besked samtidigt om bygg- och VA-delama av ärendet. I en arman kommun samarbetar inspektörema på och hälsoskyddssidan och VA-sidan i en strävan att klara

miljö-

varandras områden i de enskilda fallen. l glesbygdskommunen Bräcke med en decentraliserad förvaltning är det självfallet nödvändigt att en

och samma tjänsteman ständigt arbetar gränsöverskridande.

I den aktuella debatten har det också anförts att en sammanlagd nämnd skulle medföra svårigheter, när det gäller t ex tillsynsverksamheten inom kommunens förvaltningar, och risk för På

egna jävssituationer. frågan om organisationsförändringen påverkat myndighetsutövningen

på ovan antytt sätt svarar man genomgående att man inte har upplevt

några problem på detta område, när det gäller miljö- och hälsoskydds-

sidan, åtminstone inte med koppling till I en

organsationsförändringcn.

kommun rent av att miljö- och hälsoskyddssidan står

hävdarpolitikema

starkare i tack vare den formella samverkan med plan- och bygg-

dag

sidan i kommunen.

2.5¶Ärendestruktur och ärendeflöde

I debatten om att slå samman miljö- och hälsoskydds-

lämpligheten

närrmdema och byggnadsnärnndema har även fördelningen av ärenden

med till och till plan- och

anknytning miljö- hälsoskyddet respektive

tillmätts visst intresse. Därvid har man i vissa fall velat

byggsidan

bevisa att den relativt mindre andelen miljöärenden som nämnden beslutar om indikerar att just denna typ av ärenden kommer bort. Mot denna bakgrund har vi försökt ta reda på hur de olika ärendetypema fördelar sig. Denna uppgift är inte alldeles lätt, främst av tekniska skäl; det är således svårt att klassificera de olika ärendena i klara och tydliga

rena eller respektive blankategorier typ miljänenden planärenden

dade ärenden, dvs ärenden där det finns tex både miljö- och planaspekter involverade. Dessutom är det en fråga om en sådan exercis

öppen är särskilt meningsfull, eftersom många både politiker och tjänstemän

förefaller överens om att ärendefördelningen i det avseende

tämligen

det här är tal om inte särskilt mycket om verksamhetens karaktär

säger

och inte heller om de olika delamas relativa tyngd.

Den bild som fram ur våra data är inte alldeles lättolkad. En

stiger

jämförelse mellan Hällefors, Ale, Nynäshamn, Sandviken och Tranemo visar att under 1990 låg de rena miljö- och hälsoskyddsärendena på en andel mellan 15 och 30 procent i de fyra sistnämnda kommunerna, medan andelen i Hällefors var så Förklaringen i

hög som 65 procent. det sistnämnda fallet torde bl a ligga i dels att kommunen medvetet strävar efter att vara en s k ekokommun. dels att det frmrs exceptionellt

ärenden som berör säger siff-

många strandskyddet. Som antytts ovan rorna inte hela om miljöfrågomas tyngd i sammanhanget. sanningen

Som exempel detta kan nämnas att i Nynäshamn och Sandviken

på

andelen blandade ärenden till mer än hälften respektive

uppskattas

hälften av de ärenden nämnden fattar beslut om.

uppåt

För att få en mera och därmed rättvisande bild är det

fullständig

att även ta med har det inte

nödvändigt delegationsärendena. Tyvärr

varit att skaffa fram inom detta område med en sådan

möjligt uppgifter

som krävs för att det skall vara att redovisa dem

precision meningsfullt

här. Vi får här oss med en av i

nöja redovisning delegationsärendena

kommun som ett utan att därmed säga att denna

Nynäshamns exempel

kommun är för alla kommuner i urvalet.

representativ

Under 1990 togs sammanlagt 1.122 beslut pä delegation. Av dessa var

136 renhållningsärenden, och 100 gällde avlopp/kompostering, vilket

innebär att ärenden tillhörande miljö- och hälsoskyddsomädet svarade

för ungefär 20 procent av alla delegationsärenden. Andelen bygglovsä-

renden var nästan dubbelt så stor, medan låneären- dena var ungefär

lika många som miljö- och hälsoskyddsärendena.

För fullständighetens skull bör till detta läggas dels att nämnden fattade beslut i cirka 200 ärenden under samma period, dels att AU fattade besluti cirka 300 ärenden, främst lokaliseringsprövningar. Som tidigare

närrmts uppgick miljö- och hälsoskyddsärendena i nämnden till cirka

15 procent, medan samma typ av äreden i arbetsutskottet var ytterst sällsynta. Ser man till fördelningen mellan beslutsärenden i nämnden och AU, dvs fattade beslut, och delegationsbeslut, timer man

politiskt

att delegationsärendena svarade för 70 procent. Denna siffra stämmer hyggligt överens med uppskattningar av andelen i Hällefors resp Tranemo. - Som jämförelse till de cirka 200 beslutsärendena i Nynäshamn kan nämnas att nämnden i Ale under 1990 fattade beslut i cirka 900 ärenden varav cirka 600 byggärenden.

Avslutningsvis några uppgifter om att nämnden fattar beslut i ärenden som formellt sett är delegationsärenden men som av olika skäl förs upp till beslut av politikerna. Här förefaller praxis förhållandevis entydig.

förekommande svar på en fråga om dessa förhålladen är att

Vanligt

närrmden tar sig an ärenden som innehåller eller kräver beslut om

påföljd eller vite, (omprövning av) avslagsärenden samt ärenden som

är oklara beträffande tillämpningen av en viss praxis eller om det finns principiella inslag som nämnden vill ta en ställning till.

2.6¶Effekterna av den

nya organisationen

Att mäta effekterna av en organisationsförändring är alltid förenat med svårigheter. En uppenbar svårighet är att man inte säkert kan veta vilka

effekter som direkt hänger samman med förändringen av organisationen och vilka som emanerar från andra faktorer.

förändringar/effekter

Dessutom är det svårt att samman många märmiskors mer eller

väga

mindre välgrundade uppskattningar till en helhetsbedömning.

Med dessa reservationeri minnet redovisas här utfallet av en fråga som löd så här:

- Har medfört ökad effektivitet, bättre

den nya organisationen

samordning och bättre service?

Utan att övertolka svaren törs man säga att i stort sett genomgående dominerar de positiva omdömena. I en kommun ärden samlade bedömningen något avvikande. Här framhåller de svarande att effektiviteten och sarnordningen i stort är oförändrade, medan servicen förbättrats. l en av de andra kommunerna är den omvända: oförändrad

uppfattningen

service men i de andra avseendena.

förbättring

Vi har också bett de svarande att ange vilka de viktigaste fördelarna respektive nackdelarna med den nuvarande är.

organisationen

När det gäller fördelar är det främst som tas upp.

sarnordningsvinstema

Variationema på detta tema är

- samlat och

grepp på miljö- plan/byggfrågoma

- bättre av ärendena

samordning

- och bättre

grundligare handläggning

- i nämnden; mer aktiv

tydligare helhetssyn miljödiskussion

Dämäst framhåller man temat bättre service, som i vissa fall beskrivs som att kommunen får ett gemensamt ansikte utåt mot allmänheten eller att förvalmingen kan ge ett samlat besked till dem som söker tillstånd av olika

slag.

Minst framträdande är de effekter som hänger samman med ökad effektivitet. Bland övriga förekommande teman finns: mer slagkrafti g kompetens och att mil jöfrågoma får stöne tyngd.

När det gäller nackdelarna med den nya organisationen är det främst sakområdets stora spännvid som betonas kopplat till politikernas bristande förmåga att famna om detta. l ett fall anser politikerna i en kommun att denna bristande förmåga balanseras av en kompetent

tjänstemannakår. Handläggarna i samma kommun menar att politiker-

nas tillkortakommanden kunskapsmässigt motiverar att man borde ha separata nämnder som tidigare.

Ett annat relativt framträdande tema gäller personalen och dess kompetens. I en av de decentraliserade kommunema menar man t ex att det

finns en risk för kompetensförlust genom personalens utspädning, något som mer speglar ett decentraliseringsproblem än ett integrerings-

problem. I en annan kommun har man problem med att nyrekrytera

personal på grrmd av att tjänsterna devalverats kompetensmässigt.

ter i en arman kommun klagar handläggarna på miljö- och hälso-

skyddsområdet på att den administrativa biträdespersonalen saknar

kunskap på deras område. En avdelningschef på samma område beklagar att förvaltningschefen, stadsarkitekten, saknar mil jökompetens.

I några enstaka fall klagar tjänstemän på miljö- och hälsoskyddsområ-

det på sin situation. Exempel på detta år att miljöfrågoma ställs åt sidan av chefen/stadsarkitekten samt att det är svårt att hävda och

miljöhälsoskyddets intressen inom förvaltningen. Även svårigheten att bil-

ägga konflikter på handläggamivån tas upp.

3.SAMMANFATTN ING OCH

SLUTSATSER

Den här redovisade undersökningen kan i punktfonn sammanfattas på

följande sätt:

o att och i sam-

Möjligheten lägga miljö- hälsoskyddsfrâgoma

ma nämnd som plan- och byggfrågor ger upphov till en

betydande organisatorisk mångfald.

- Den aktuella är i de undersökta

organisationsförändringen

kommunerna ingen isolerad nefonn utan ett led i en större

förändringsstrategi.

o äri allmänhet relativt fonnaliserad.

Beredningsprocessen

- för initiativ i är

Utrymmet politiska beredningsprocessen

betydande men utnyttjas i varierande grad, i nagra fall sällan.

- Viss oklarhet råder om var och hur

sammanvägningar/kom-

promisser sker mellan bcvarandeintressen och exploate-

ringsintressen.

- Det finns en strävan efter fonnaliserad samverkan

uppenbar

inom förvaltningen.

- Det ñms med intemkommunikationen inom för-

problem

valtningama på flera håll.

- Problem med riktad mot kommunens

tillsynsverksamheten egna anläggningar har inte direkt med organisationsförändringen att göra.

- Antalet rena i nämnden inte allt om

miljöärenden säger

dessa relativa tyngd. Dessa ärendens andel av samt-

frågors

ärenden varierar mellan 15 och 65 procent.

liga

- Den största delen av beslutsfattandet sker på delegation.

Under vissa förhållanden förs delegationsärenden upp till

politisk behandling.

- Omdömena om effekterna av förändringen är övervägande

positiva.

- Bättre och service anges som de viktigaste för-

samordning

delarna.

o bland anges som de

Kompetensbrister politikeroch personal

viktigaste nackdelarna.

Som ett sammanfattande omdöme kan man att det område som vi

säga,

här studerat knappast är ett verksamhetsområde i kris till följd av en

förändring. Flera av de och farhågor

genomförd organisatorisk problem

som hållits fram i debatten förefaller sakna grund eller vara överdrivna.

Det kanske största problemet förefaller vara mötet mellan två relativt artskilda kulturer, och med skilda

miljö- respektive plan- byggkulturen,

och förhållningssätt. Detta möte ger

professionella profiler, värderingar

i fall uppenbart upphov till kommunikations- och sarnarbe-

många tsproblem. Det är knappast rimligt att peka ut organisationsförändring-

en i som orsaken till dessa problem, möjligen att de accentueras då

sig för- valtningama läggs samman.

Ett annat som kan vara i samma storleksordning, är brister i

problem,

förtroendemmannasidan, ett i och för sig logiskt problem

kompetens på

som följer av verksamhetsområdets stora spännvidd.

Det finns också skäl att framhålla att denna undersökning inte gett ett helt klart besked i den vikti ga frågan om hur och var avvägningama

faktiskt sker mellan bevarandeaspektema och

exploateringsaspektema

i de ärenden nämnden behandlar.

Denna är inte som gnmd för något

undersökning tillräcklig attisäga

bestämt om huruvida det finns skäl att undanta miljö- och hälsoskydds-

området, när det gäller en generellt fri närrmdorganisation i den kom-

mande nya kommunallagen. Mot bakgrund av vad som redovisats här är det dock mer som talar för att miljö- och hälsoskyddsfrågoma skulle tåla en sådan ordning i stöne skala än vad som talar mot. Möjligen ñmrs det skäl att i andra sammanhang än i kommunallagen ställa krav på arrangemang som garanterar kvaliteten i verksamheten, t ex att det skall finnas en kompetent chef för verksamhetsområden oavsett hur man organiserar verksamheten.

Bilaga 5

FRÅN OBLIGATORISKA NÄMNDER TILL OBLIGATORISKA UPPGIFTER -

Några juridiska synpunkter

Göran Hegcn

1. UPPDRAGET

har åt mig att redovisa synpunkter på en

Civildepartementet uppdragit

fri i kommuner och landsting. Synpunkterna skall i

nänmdorganisation

första hand vara av natur. Avsikten är inte att i gå igenom

juridisk

som rör det omrâdet utan avsikten

speciallagstifuiing specialreglerade

är att olika frågor som hänger samman med en fri

uppmärksamma

näumdorganisation. omfattar inte heller att lägga fram för-

Uppdraget

slag till lagtext och ändringar i olika lagar.

2. NÄMNDORGANISATIONEN IDAG

2.1 och

Kommunstyrelsen förvaltningsutskottet 1/

I (KL) sägs att i en kommun skall finnas en kommun-

kommunallagen

styrelse och i en landstingskommun ett förvaltningsutskott med huvud-

att leda av kommunens och

saklig uppgift förvaltningen angelägenheter

ha inseende över övri ga nämnders verksamhet. Kommunstyrelsen har därutöver vissa i KL fastställda uppgifter. Den skall också fullgöra de

uppdrag som kommunfullmäktige överlämnat till den.

* slvil som med “ l/I avnumød ilnigüdvilkommnfulllmlkñgcoan ochmed , lvil nanm. _ Detlrcndnnlir ikmmdwüuliuusanbdiknapøaøuaküjth

2.2 nämnder

Specialreglerade

Kommunfullmäktige tillsätter nämnder för förvaltning och verkställig-

het som enligt särskilda författningar ankommer på dessa. För sådana nänmder gäller vad som är föreskrivet i dessa författningar. Regler om specialreglerade nämnder finns i olika specialförfatmingar. Dessa kan ha andra bestämmelser än vad som gäller enligt KL. KL:s

har emellertid kommit att efter hand i stort sett slå igenom även

regler när det gäller de specialreglerade nämndema. De viktigaste särbestäm-

melsema gäller jäv och mandanider. Vissa specialreglerade nämnder måste finnas. De brukar då kallas obligatoriska. Exempel på en sådan nämnd är byggnadsnämnden. l några fall behöver den specialreglerade nämnden inte vara en särskild nämnd utan kommunen kan uppdra åt en arman nämnd att fullgöra uppgifterna. Man brukar då tala om fakultativ specialreglerad nämnd. Exempel på en sådan nämnd är trafiknämnden. En mer utförli g redovisning av nämndema lämnas i avsnitt 2.7.

2.3¶Fakultativa nämnder

För förvaltning och verkställighet får kommunfullmäktige och land-

inrätta de nämnder som behövs för att bedriva verksamheten.

stinget

Dessa brukar kallas fakultativa nämnder. I huvudsak gäller samma bestämmelser för dessa som för kommunstyrelsen. Exempel på en sådan nämnd är kulturnämnd.

2.4¶Lokala i kommuner

organ

Den traditionella nämnden har en hel kommun som verksamhetsområde. Genom lagen om lokala organ kan emellertid en kommun välja att låta en nämnd (lokalt organ) arbeta endast inom en del av kommunens yta. Ett lokalt organ är antingen distriktsnämnd (som arbetarinom

ett fackområde), kommundelsnämnd (som handlägger flera fackområden) eller (som förvaltar en anläggning ellerliknan-

institutionsstyrelse

de). Lagstiftningen av lokala organ är av försökskaraktär. Socialtjänst-

att det sociala området istället inrätta sociala

lagen ger möjlighet på

distriktsnämnder. För sådana nämnder gäller socialtjänstlagens bestämmelser och inte lokalorganslagen.

2.5¶Särskilda i

organ landstingskommuner

kan inrätta särskilda nämnder för att dessa skall handha

Landstinget och verkställighet fören del av landstingetskommunen eller

förvaltning

för en eller flera De får också handha en eller flera delar

anläggningar.

av den landstingskommunala verksamheten. Dessa nämnder är underställda en eller flera nämnder till skillnad från andra nämnder som är

ansvariga direkt gentemot landstinget.

2.6¶Nämndernas inbördes förhållande

Alla nämnder är i princip sidoställda. Detta gäller även i förhållandet . till Denna har emellertid så särskilda och viktiga

kommunstyrelsen.

t ex vid av ärenden till kommunfullmäktige att den

uppgifter beredning

som överordnad. En nämnd kan inte utan

många gånger uppfattas

lagstöd bestämma över en annan.

2.7 av nämnder

Redovisning specialreglerade

De nämnder som idag kan anses som specialreglerade obligatoriska nämnder är och hälsoskyddsnämnden och

byggnadsnämnden, miljö-

Valnämnden. har fram till l 1991 också varit

Skolstyrelsen januari

Socialnämnden är det fram till l januari 1992. Spe-

obligatorisk.

cialreglerade fakultativa nämnder i kommunerna är räddningsnärnnden, trafiknämnden, arbetslöshetsnämnden, kristidsnämnden, bered-

(vid ofred) och civiltörsvarsnämnden. I kommunerna

skapsnärnnden

skall också finnas fönnedlingsorgan för bostadslån och bostadsbidrag. Såväl socialnämnden som Skolstyrelsen får betraktas som specialreglerade fakultativa nämnder efter lagändringama.

På landstingsområdet är endast folkhögskolestyrelsema obligatoriska

specialreglerade nämnder. Fakultativa sådana är hälso- och sjukvård-

styrelsen, omsorgsnämnden, tandvårdsnämnden och utbildnings-

nämnden.

Obligatoriska och specialreglerade särskilda nämnder har en mandat

3 år. Fakultativa nämnder kan däremot ha en kortare mandat-

period på

tid.

2.8¶Frikommunförsöket

Inom ramen för frikommunförsöket har vissa kommuner medgivits undantag från kravet att ha vissa obligatoriska specialreglerade nämn-

der. Det har gällt byggnads-, miljö- och hälsoskydds- och socialnärnn-

dema samt Skolstyrelsen.

I en särskild rapport FRI NÄMNDORGANISATION har konsultgruppen Res Publica i december 1990 på civildepartements uppdrag redovisat erfarenheter av lagstiftningen av kommunernas organisation. Frikommunförsöket och erfarenheterna av en fri nämndorganisation behandlas därför inte här mer ingående.

En särskild utredare har tillsatts av regeringen med uppgift att utvärdera frikommunemas försöksverksamhet.

2.9¶Överfömryndarverksamhet

I varje kommun skall finnas antingen Överförmyndare eller en överförmyndamärrmd. Väljer en kommun att ha en nämnd kan Överförmyndarnämnden anses vara en specialreglerad obligatorisk närrmd.

2.10¶Förtroendenämnder och besvärsnämnder

Förtroendenämndema i landstingskommunema vilka inte har några

egentliga verkställighetsuppgifterlämnas utanfördenna utredning. Det-

samma gällerbesvärsnämndema. Dessa senare föreslås upphöra genom den nya KL.

2.11¶Kommunfullmäktige

Kommunfullmäktige bestämmer kommunstyrelsens och övriga nämn-

dcrs verksamhet. De fastställer bl a budget, anger lokala mål för verksamheter och utser ledamöter i nämnderna. Genom bl a revisonen följerde också upp att verksamheten bedrivs på avsett sätt. Genom olika speciallagar bestäms emellertid verksamhetens innehåll också av staten. I de fall verksamheten därvid sker genom myndighetsutövning mot enskild kan inte bestämma över verksamhetens

kommunfullmäktige

innehåll eller ge direktiv om hur ärenden skall handläggas vad gäller sakinnehållet. Vid myndighetsutövning är det således staten mer än kommunen som anger vilka regler som skall gälla även om det i vissa

fall även ñnns möjligheter för utfyllnad och konkretisering av de

bestämmelserna. Omfatmingen härav framgår av lag.

statliga

I vissa fall anges nationella mål av riksdagen medan lokala

uttryckligen

mål får fastställas kommunalt.

3. FRI NÄMNDORGANISATION

3.1¶Begreppet

Begreppet fri nämndorganisation är inte klan definierat. Man kan tänka sig en reglering helt fri från krav på särskilda nämnder till en reglering med krav på att vissa uppgifter handläggs av särskilda nämnder. Kommunstyrelsen brukar i debatten lämnas utanför begreppet. Det bedöms självklart att behålla kravet på en sådan kommunövergripande nämnd.

I en fri nämndorganisation - dvs även med krav på vissa nämnder - kan nämndema antingen vara kommunom fattande eller geografiskt indelade. Man bmkar tala om centrala och lokala nämnder.

3.2¶Obligatoriska uppgifter

I en helt fri nämndorganisation kan man säga att uppgifter kan vara

obligatoriska för en kommun medan uppgiftemas för-

organisatoriska

delning på kommunala nämnder är i överlämnad åt kommunen

princip

att själv bestämma. Detsamma gäller naturligtvis även för kommunens allmänna icke specialreglerade verksamhet.

3.3¶Fakultativa nämnder

specialreglerade

Man kan också tänka en friare nämndorganisation än idag som

sig

bygger på att det, som på det landstingskommunala området, finns fakultativa specialreglerade nämnder - centrala eller lokala. Det skulle göra det möjligt att hålla samman statliga uppgifter inom ett organ vare sig det är kommunomfattande eller geografiskt indelat. Det skulle också

ge möjlighet - till skillnad från idag - att lägga samman olika fackområden i samma nämnd. Det ger dock inte möjlighet att helt fritt fördela statliga uppgifter mellan olika nämnder.

3.4¶Sociala och skolan

I socialutskottets betänkande om ansvarsfördelning inom äldreomsorgen att social- nämnden blir en sådan fakultativ specialreglerad

sägs

nänmd. Genom ändringar i socialtjänstlagen sägs nu endast att social-

skall fullgöras av den eller de nämnder som kommunfullmäk-

tjänsten

bestämmer. Man kan kanske att det möjliggör att inrätta hur

tige säga många nämnder som helst med uppgifter inom socialtjänsten. Alla

dessa blir då specialreglerade såvitt gäller socialtjänsten.

Inom skolans område att för det kommunala skolväsendet skulle

sägs

utses en eller flera nämnder. Av propositionen framgår att det skall stå kommunema fritt att helt eller delvis uppdra åt sådan nämnd som handhar andra kommunala att även svara för skolfrågor. Vissa

frågor

eller samtliga frågor skall också kunna läggas direkt på kommunstyrel-

sen. Om det inrättas en eller flera särskilda nämnder betraktas de som fakultativa specialreglerade nämnder.

3.5 definition

Utredningens

I denna menas med fri i första hand att

utredning nämndorganisation

kommunen utan krav i själv får avgöra inom vilken nämnd

speciallagar

en skall handläggas. Uppgifter inom ett fackområde kan således

uppgift

fördelas flera nämnder. Nämndema kan vara centrala eller lokala allt

på

efter kommunens eget behov.

3.6¶Politisk

organisation

det - för undvikande av missförstånd -

I detta sammanhang är viktigt

att att en kommun är en politisk organisation. Denna

understryka

organisation sköts på den kommunala självbestämmanderättens grunder av de förtroendevalda. Det är således nämnderna som ansvarar för olika Till sitt biträde kan de förtroendevalda ha anställda eller

uppgifter.

andra med utbildning inom olika fackområden. Några krav

sakkunniga

särskilda anställda finns bara i några få enskilda fall (t ex inom

på

Det finns också enstaka krav på att det i vissa fall

räddningstjänsten).

skall ñnnas till särskild ex i plan- och bygglagen).

tillgång kompetens (t

I huvudsak är den kommunala änstem helt oregle-

tj armaorganisationen

rad i Förvaltningskontoren kan utformas helt efter en

lagstiftningen.

kommuns uppfattning. En nämnd behöverinte ha en egen förvaltning. En kan väl biträda flera nämnder. Något hinder mot

förvaltning mycket

att och och miljö- och

ha t ex ett gemensamt plan- bygglovskontor

finns inte.

hälsoskyddskontor

Det ankommer således varje kommun att själv avgöra sin organisa-

på

tion. På småkommunemas tid var det inte ovanligt med endast ett eller

få i en kommun med att biträda de

några tjänstemannakontor uppgift

olika kommunala nämnderna. vissa kommuner återgå till ett

Idag tycks

mindre antal kontor. En fri således inte

nämndorganisation påverkar

utan frågan är endast om kommunema

tjänstemarmaorganisationen

skall få bestämma vilka nämnder som skall finnas och var

själva obligatoriska uppgifter skall handhas.

4.ROLLERNA SOM PART

OCH MYNDIGHET

4.1¶Kommunala roller

En kommun uppträder både som pan och som myndighetsutövare. En

kommun är t ex ofta en stor fastighetsägare. l den egenskapen ansöker kommunen om bygglov och kan också bli föremål för en bedömning av om hölls i sådant skick att det utgör

bostadsfastighetsbeståndet

Sanitär olägenhet. I kommunen avgörs också om bygglov skall beviljas och om Sanitär olägenhet föreligger. Idag åvilar det den obligatoriska

bygg- nadsnänmden att handlägga bygglovsänendet och den likaså

obligatoriska miljö- och hälsoskyddsnämnden att avgöra hälsoskydds-

ärendet. Med dagens lagstiftning riskeras nonnalt inte att den nämnd som förvaltar fastigheter också Som andra

avgör myndighetsärendena.

exempel kan nämnas att en kommun bedriver miljöfarlig verksamhet som kommunen i form av miljö- och hälsoskyddsnämnden utövar

tillsyn över.

I och lagen om friare har detta

lokalorganslagen nämndorganisation

förhållande uppmärksammats. Det sägs att en nämnd inte får bestämma om och skyldigheter för kommunen om nämnden företräder

rättigheter

kommunen som parti ärendet.

4.2¶Dagens reglering

Genom en sådan bestämmelse hålls de olika rollerna isär. Regleringen är emellertid inte helt i dagens lagstiftning. I räddnings-

genomförd

sägs att kommunstyrelsen skall utgöra räddningsnämnd om

tjänstlagen

inte en särskild nämnd inrättats eller uppdrag att vara räddningsnämnd länmats till arman. Om en kommunstyelse förvaltar kommunens fastig-

heter och samtidigt, således i med lagstiftningen, är räddnings-

enlighet

nämnd, kan uppträda både som part i fråga om

kommunstyrelsen

brandtillsyn och som fastighetsägare. Liknande kollisioner torde kurma förekomma i trafiknämnden och även i viss mån vid handläggning av statliga låneärenden.

4.3¶Framtida

reglering

En nämndorganisation kan antingen utformas helt fn dvs utan regler

fri

överhuvudtaget om nämndorganisationen eller som idag på den lands-

tingskommunala sidan med vissa fakultativa specialreglerade nämnder

dvs utan några obligatoriska sådana.

I det förra fallet kan sägas att staten ålägger kommunen att handha särskilda detaljerade precis som idag men bestämmer inte

uppgifter

vem inom kommunen som skall handlägga dem. Uppgiftema blir

medan inom ramen för bestämmelserna i

obligatoriska organisationen

frivillig med rätt för kommunen att bestämma sin en ny KL blir helt

med utgångspunkt från de lokala förutsättningarna. Det

organisation

blir då också kommunen som avgör om nämnderna skall vara geogra-

fiskt avgränsade.

I det senare fallet däremot behålls ett system med specialreglerade fakultativa nämnder som kan medföra att nämnder slås samman och att fakultativa nämnder fåri uppdrag att jämsides med andra uppgifter vara specialreglerade. Uppgifterna kan också fördelas på flera facknämnder och geografiska nämnder. blir då mer sammanhållna än i

Uppgifterna

det första fallet.

i Oberoende av vilken väg man väljer måste en av de båda

reglering

- rollerna ske. Det är naturligtvis nödvändigt att hålla isär dessa i så stor

utsträckning som möjligt. Vid en helt fn nämndorganisation bör fastslås

att en och samma nämnd inte får handha uppgifter som innebär att ^ samma nämnd blir både part och myndighetsutövare. Man kan då tänka

sig att kommunen inte får handlägga just dessa egna pansärendcna men däremot att de allmänt kan handlägga myndighctsutövningsärenden inom området och samtidigt vara pan. Vid myndighetsutövning i törhållande till sig själv skulle emellertid en annan nämnd, en kommunal myndighetsutövningsnämnd, finnas inrättad. Man kan också tänka sig ett allmänt förbud mot att låta en nämnd handha både

myndighetsutövningsuppgiter inom samma fackom-

partsuppgifteroch

råde.

Väljer man att använda ett system med fakultativa specialreglerade nämnder, som utan obligatorium, kan inordnas i en kommunal organi-

salion dvs att alla myndighetsutövningsärenden i princip skall hållas

samman inom en eller flera nämnder utan möjlighet att fritt fördela olika uppgifter mellan ett i princip obegränsat antal nämnder måste det av

lagstiftningen framgå att myndighetsutövningsärenden inte får läggas

på en nämnd som kan uppträda som part i förhållande till nämnden.

Exempel på det första alternativet med helt fri organisation är att en nämnd skulle kunna vara såväl fastighetsförvaltande som bygglovsgivande nämnd. I frågor som rör kommunen som fastighetsägare och part skulle emellertid en annan (t ex vara

myndighetsutövningsnämnd)

bygglovsgivande nämnd. Vid den andra lösningen får istället föreskrivas att tex en nämnd inte får var

fastighetsförvaltande bygglovsgivan-

de.

Lösningen på frågan om dubbla roller bör således bli olika beroende på

vilken modell på fri nämndorganisation som väljs. Några hinder mot

någon av dem bör från juridisk synpunkt inte kunna läggas. Ett problem kan vara att det kan bli svårt att tillräckligt hög kompetens

upprätthålla

hos en eftersom ärendemängden riskerar

myndighetsutövningsnämnd

att bli liten i många typer av ärenden.

Gränsen mellan de båda rollerna bör således markeras. Den bör dock inte dras alltför snävL Det bör t ex inte vara något hinder mot att vara

för översiktsplanering och i samma nämnd.

ansvarig markförvaltning

5 .SAMMANLÄGGNING AV

SPECIALREGLERADE

UPPGIFTER I EN ELLER FLERA

NÄMNDER

5.1 av

Sammanläggning uppgifter

l debatten har ibland en fri nämndorganisation kritiserats för att vissa verksamheter skulle få en mindre framträdande roll. Bl a har nämnts att en sammanhållen byggnadsnåmnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd skulle verka hämmande på fackkompetensen, hos såväl förtroendevalda som anställda. Det skulle också medföra att angelägna och viktiga uppgifter inte skulle värnas på samma sätt som idag.

Om en fri utformas så att endast uppgiftema blir

nämndorganisation

obligatoriska skulle en kommun kunna fördela dessa uppgifter på ett flertal olika nämnder. tex plan- och bygglagen skulle kunna

Uppgifteri

fördelas på olika lokala och centrala nämnder. Dessa nämnder skulle

även kunna handlägga uppgifter som idag ligger på en specialreglerad

nämnd. I en nämndorganisation utformad med nämn-

specialreglerade

der kan inte fördelas ut i samma utsträckning. De kan

uppgifterna

naturligtvis läggas på flera lokala nämnder men i övri gt inte fördelas annat ån efter stora fackområden.

Oavsett vilket system som väljs i en ny KL har kommunen att handha de uppgifter som staten lagt på kommunerna. Om dessa läggs på

fakultativa nämnder eller kommunen kan från den

specialreglerade på

inte anses ha någon betydelse. Idag förekommer båda

synpunkten

formerna. Det avgörande från lagstiftanens måste vara att

synpunkt uppgifterna blir utförda i enlighet med riksdagens beslut.

5.2¶Kompetens

Eftersom båda fallen skall utföras av kommunen ankommer

upgiftemai

det kommunerna att se till att kommunerna har erforder-

naturligtvis på lig kompetens härför.

för att kommunerna skulle ta lättare på vissa frågor bara

Några farhågor

för att facknämnder slås samman eller uppgifter fördelas på flera torde

knappast föreligga. Kommunernas skyldighet att fullgöra uppgifterna

förändras inte genom en friare närnndorganisation. Förvalmingskontorsorganisationen måste inte påverkas av en förändrad nämndorgani-

sation. KL och ställer - med några undantag - inte krav

speciallagarna

på att kommunerna skall ha särskild kompetens.

5.3¶Intressemotsättningar

risk att få dubbla som i förhållandet - Någon roller, part myndighets-

utövare, uppkommer knappast vid en sammanläggning av myndighets-

utövande uppgifter. Varje ärende skall behandlas med utgångspunkt från sin lagstiftning. ftningen i sig ger inte upphov till kollision

Lagsti

vid handläggning av olika ärenden. Om bygg- och miljöärenden läggs samman i samma nämnd innebär det inte att de förtroendevalda tvingas

mellan att värna bygg- eller miljöaspekter. De måste givetvis

välja

behandla ett ärende med utgångspunkt från den som gäller

lagstiftning

för det ärende som behandlas. Vid bygglovsgivning är det sålunda plan-

och bygglagen som tillämpas och vid Sanitär olägenhet mil jöskyddslag-

Detta kan dock innebära att nämnden - efter det au bygglov

stifmingen.

givits- med stöd av kan få ingripa mot ett

miljöskyddslagstifmingen

byggnadsföretag. Några rättsliga hinder däremot kan inte anses förelig-

ga. I vissa fall torde det kanske snarare vara en fördel om samma nämnd behandlade ett ärende med kompetens från flera fackområden, tex inom

plan-och byggområdet, och hälsoskyddsområdet och räddnings-

miljö-

tjänsten, men även inom skola och barnomsorg.

5.4¶Erfarenheter

l rapporten FRI NÄMNDORGANISATION sägs att de frikommuner

som valt att lägga samman specialneglerade uppgifter haft frågan under

observation och att det hittills inte uppstått några problem. Det har dock uttryckts oro för att miljöaspektema skulle komma bort vid en samtidig

av plan- och byggänenden. Detta är en farhåga för att

behandling

skall få mindre betydelse. Det kan dock även bli så att

miljöaspektema miljöfrågomas vikt understrykcs.

Som kommentar till rapporten säger författarna att det tycks ñnnas en viss tvekan bland kommunerna om vad som kan komma att ske i ett

längre perspektiv. Vissa kommunerhar uppenbarligen valt att inte lägga

samman nämnder där befarade intressemotsättningar kan uppkomma.

De kommuner som lagt samman sådana nämnder sägs kontinuerligt följa de nya nämndernas arbete.

Det tycks vara så att intressemotsättningama till viss del ñmis mellan

olika yrkesföreträdare. Några intressekonflikter i själva lagstiftningen

har inte påståtts finnas. Som nämnts inledningsvis påverkas inte tjäns-

temannaförvaltningen i och för sig genom en fri nämndorganisation.

5.5¶Lokala skillnader

I en fri får kommun bestämma hur den

nämndorganisation varje själv

vill organisera sig. Intressemotsättningar kan vara lokala. Det som

passar en kommun kanske inte stämmer med en armans uppfattning. Det är naturligtvis av största vikt att medborgarna blir väl informerade om vem som handlägger en fråga. Detta blir särskilt viktigt om nämndorganisationen blir helt fri. Det blir då också viktigt att statliga till-

hålls väl underrättade om var enskild

synsmyndigheter varje uppgift handläggs.

Varje kommun är speciell. Det kan gälla läge, storlek. sysselsättning,

m m. Förutsätmingama är därför olika ute i kommuncma. Genom

miljö

en fri närnndorganisation ges kommunerna större eller total frihet att

själv ha den organisation som är lämpligast. I första hand bör utgångs-

punkten vara att organisationen skall vara medborgar- och effektivitetsinriktad och inte inriktad mot den egna administrationen eller den statliga. Ett sådant synsätt talar för att olika fackområden även när det

skall kunna bestämmas av varje kommun.

gällermyndighetsutövningen

6. JÄV

6.1¶Dagens regler

I dagens lagstiftning skiljer sig jävsreglema mellan dels kommunsty-

relsen och de fakultativanämndema och dels de specialreglerade nämndema.

I kommunstyrelsen och de fakultativa nämnderna gäller kommunal-

mindre stränga regler. Det gälleräven om kommunstyrelsen eller

lagens

en_- fakultativ nämnd utgör en specialreglerad nämnd tex räddningsnämnd.

I de nämndema i något

specialreglerade övrigt gäller förvaltningslagens strängare jävsregler som är mer inriktade på myndighetsutövning.

6.2¶Jäv vid fri

nämndorganisation

l en fri nämndorganisation måste jävsreglema ses över. I förslaget till

föreslås jävsregel för hela den kommunala förny KL en gemensam valtningen. En sådan lösning torde vara den bästa. En annan kan vara att ha olika regler för ärenden som utgörmyndighetsutövning och andra ärenden. När den nuvarande regleringen fastställdes motiverades den bl a med att det skulle bli enklare att alltid ha samma jävsregler i en nämnd. Eftersom varje ärende ändå måste särskiljas som myndighetsutövning eller ej torde det inte vara några större problem med olika regleri samma nämnd. Det är emellertid då nödvändigt att förtroendevalda och andra är väl informerade om att olika regler kan

handläggare gälla.

7. SEKRETESSFRÅGOR

7.1¶Sekretesslagen

Sekretessfrågor har diskuterats vid införande av kommundelsnämnder

men också i frikommunprojektet.

Huvudregeln i sekretesslagstiftningen är att det för varje verksarnhetsområde för sig skall avgöras om sekretess föreligger. Det gäller således att inom de i reglerade områdena avgöra sekretessen.

sekretesslagen

sådana områden är hälso- och sjukvår-

Exempel på socialtjänsten,

den, skolans elevvårdande verksamhet och utbildningsväsendeti

som finns hos en kommunal myndighet måste

övrigt. Varje uppgift

alltid från från ett sådant I

sekretessynpunkt avgöras uppgiftsområde.

vissa fall bedöms uppgifter tillhöra två eller flera verksamhetsområden.

Vid av lagom ändrad ansvarsfördelning inom äldreomsorgen antagande

uttalas t ex i utskottsbetärtkandet att den kommunala hälso- och sjukvården i sekretesshänseende tillhör samma verksamhetsområde som

den kommunala socialtjänsten.

Finns det i ett förbud att en får uppgiften i

sekretesslagen röja uppgift

normalfallet inte utanför den verksamhet i vilken sekretess

utnyttjas

gäller för uppgiften.

skall tillse att en sekretessbelagd uppgift inte blirkänd

Varje myndighet

för fler inom myndigheten än som krävs för att ett ärende skall kunna

handläggas riktigt.

får inte heller röjas för arman myndighet om det inte finns

Uppgiften

stöd för sådan överföring i sekretesslagen.

Huvudregeln är således att uppgift inte får överföras från en myndighet till en arman. Det finns vissa undantag från denna regel när det gäller

bl a tillsyn, revision och arkivering.

I finns också bestämmelser om vissa i

sekretesslagen begränsningar

sekretessen. Sålunda ñnns t ex en s k generalklausul som ger möjlighet att i vissa fall lämna om det är att intresset av att

uppgift uppenbart

lärrmas har företräde framför det intresse som sekretessen

uppgiften

skall Denna klausul skall användas restriktivt. Den gäller inte

skydda.

flertalet som rör enskilds förhållanden, t ex

på uppgifter personliga

inom och hälso- och sjukvården.

socialtjänsten

Sekretess utgör inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nöd-

för att den utlämnande skall kunna fullgöra sin

vändigt myndigheten

egen verksamhet. Denna bestämmelse kan endast användas i myndighetens eget intresse.

Vid bedömning av om sekretess föreligger för en uppgift skall avgöras om i lagen uppställda skaderekvisit är uppfyllda. Dessa är i huvudsak raka eller omvända. Vid raka skaderekvisit är regeln enkelt uttryckt att offentlighet föreligger medan det omvända skaderekvisitet bygger på att sekretess föreligger för en uppgift Inom hälso- och sjukvård och socialtjänst föreligger det omvända. Inom den elevvårdande verksamheten det raka. Inom skolan finns också det omvända för vissa verksamheter.

Skillnaden medför att uppgifter ibland kan lämnas ut från skolan till t ex socialtjänsten men inte tvärtom.

Sekretess till skydd för enskild kan normalt helt eller delvis efterges av honom.

Dagens gängse nänmdorganisation, åtminstone före ändringarna på det

sociala och på skolans områden bygger på att fackverksamhetema hålls

isär. Skolstyrelsen har handlagt utbildningsfrågor, socialnämnden so-

cialtjänsten. Genom en fri nämndorganisation kan det bli möjligt att

föra samman uppgifter för vilken olika sekretessbestämmelser finns till en och samma nämnd. Inom samma nämnd (myndighet) kommer att kunna ärenden om en enskild person som rör såväl t ex

handläggas

socialtjänst som elevvårdande verksamhet.

Sekretesslagstiftningen bygger på denna fördelning på fackområden.

En integrering av olika verksamheter stämmer därför icke fullt ut med

de synsätt som gällde vid sekretesslagens tillkomst.

Lagstiftningen säger därvid således att en sekretessbelagd uppgift som nämnden fått i en verksamhet inte får utnyttjas utanför den verksamhet

i sekretessen gäller för uppgiften. Sekretessbelagda uppgifter

vilken

inom får alltså inte användas vid bedömning av ett social-

utbildningen

tjänstärende.

kommunal nämnd handhar dock nedan idag verksamheter där

Varje

kan omfattas av olika sekretessbestämmelscr. Det finns inom

uppgifter

en socialnämnd andra sekretessbestärnmelser än socialtj änsten t ex inom det området, som kan göra att handläggare kan få

personalsociala

sekretessbelagda uppgifter från mer än ett håll.

7.2¶Sekretess i en fri

organisation

Som nämnts har denna fråga vid infö-

inledningsvis uppmärksammats

rande av bl a kommundelsnämnder. Det förhållande att landstingen haft relativt fri lär inte ha lett till några svårigheter att

nämndorganisation

tillämpa sekretesslagstiftningen.

Sekretessreglema kan inte sägas hindra en friare närnndorganisation.

Det är emellertid nödvändigt att sekretessfrågoma ständigt uppmärk-

sanunas. Förtroendevalda och anställda måste ges god utbildning i

dessa så att sekretessbelagda uppgifter inte felaktigt används

frågor

utanför en verksamhet.

I en nämnd med inom från sekretessynpunkt skilda verksam-

uppgifter

hetsoråden kan således ledamöter och anställda få kunskap om en person från olika områden. Vid beslutsfattandet får dock hänsyn inte tas till om en person som erhållits i en arman

sekretessbelagda uppgifter

verksamhet.

endast en mindre del av myndighetsutövningsärenden av

Idag avgörs

de förtroendevalda. Även om variationer finns är flertalet avgöranden

till anställda. I de fall förtroendevalda beslutar är det ofta

delegerade

inte nämnderna utan utskott som handlägger ärendena. Integreringen av olika verksamheter kommer förmodligen mer att röra själva nämn-

dens verksamhet än den anställdes. En sammanlagd nämnd för bamom-

inte innebära att den anställde handläggaren får sorg och skola måste

till alla uppgifter om en enskild person på samma sätt som om

tillgång

hela nämnden skulle ärende. I en mer mål- och resultat-

avgöra varje

verksamhet torde riskerna för att sekretessbelagda uppgifter an-

styrd

vänds felaktigt minska. Detta ger emellertid inga garantier för att inte en och samma får från flera verksamhetsområ-

handläggare uppgifter

den. Erfarenheterna dock inte på att det skulle utgöra någon så

tyder

allvarlig risk att en fri nåmndorganisation inte kan införas.

Den enskilde kan sekretessen. I den dagliga hand-

själv efterge

används mycket ofta detta förfarande för att ge möjlighet

läggningen

att - om den enskilde så medger - få en helhetssyn på en enskilds situation. l dessa ofta förekommande fall således inte några

uppstår

sekretessproblem.

Inom för närvarande arbete med en översyn av

regeringskansliet pågår

inom vårdområdet. Till har överlämnats

sekretessfrågoma lagrådet vissa förslag för yttrande. Dessa förslag bygger på departementsstenci-

len Sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet. (Ds 1990:1 l)

I föreslås bl a att sekretesslagen ändras så att hälso-

lagrådsremissen och sjukvårdssekretess eller socialtjänstsekretess inte hindrar att upp-

om bam och ungdomar eller om den som är missbrukare lämnas

gifter

mellan inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. om

myndigheter

det behövs för att den enskilde skall få vård, behandling eller

nödvändig

annat stöd. Motsvarande skall om det behövs för en nödvändig

gälla

insats för ett väntat bam.

Vidare skall få lämnas mellan olika

enligt lagrådsremissen uppgifter

inom den kommunala och landstingskommunala hälso-

myndigheter

och för statistik, forskning och administration, om ett s k

sjukvården

rakt skaderekvisit tillåter detta.

Det är främst inom hålso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan

som det finns anledning räkna med att sekretessbelagda uppgifter kan

komma att behandlas inom samma nämnd. Uppgifter i andra verksamhetsområden rör ofta annat än enskildas personliga förhållanden eller torde inte vara av den art att de påverkar ställningstagande i andra verksamheter

8. LIKSTÄLLIGHETSPRINCIPEN

8.1¶Begreppet

Den kommunala innebär att vissa kommunmed-

likställighetsprincipen

lemmar inte otillbörligt får gynnas eller Det måste

missgynnas. förelig-

ga en objektiv grund för särbehandling. E11 överskridande av likställighetsprincipen kallas i KL vid överklagande att ett beslut vilar på orättvis gnm . Innebörden av begreppet kan variera från verksarnhetsområde till verksamhetsområde. gäller hela kommunen dvs

Principen

alla skall behandlas efter samma huvudregler även om organisationen

är geografiskt delad.

Likställighetsprincipen brukar främst hänföras till beslut om kommunala taxor. Den får emellertid även betydelse på beslut om kommunala

förmåner av olika slag såsom bidragsgivning till föreningar upplåtelse av samlingslokaler och tillökning i en kösituation. Från den legala

likställighctsprincipen måste skiljas en slags politisk likställighets-

.213

regel efter vilken de förtroendevalda kan sträva efter att behandla olika geografiska områden lika. bygga idrottsanläggningar rättvist m m.

Det fimrs inte någon anledning att i detta sammanhang mer ingående redovisa principens räckvidd.

8.2¶Erfarenheter

Av rapporten FRI NÄMNDORGANISATION framgår att något lokalt organs beslut inte upphävts såsom stridande mot likställighetsprincipen. Frågan har emellertid varit föremål för diskussion och principen synes ha inneburit att kommunerna bemödat sig om att ha rättvisa

regler.

Farhågoma för att en decentraliserad skulle leda till orätt-

organisation

vis behandling har sålunda inte kunnat bekräftas. En decentraliserad

organisation som nu diskuteras utgår från nämndförvalmingen. Men

den kan även ske genom att en arbetar mer

tjänstemarmaförvaltningen

decentraliserat, genom att större ansvar lämnas uti faltorganisationen m m. Genom en mer utpräglad mål- och resultatstyming blir det därför

viktigt att uppmärksamma likställighetsaspektema inte i första hand

mot bakgrund av en fri utan mer med tanke på

nämndorganisation

effekterna vid ett mer marknadsinriktat arbetssätt.

8.3 och

Likställighetsprincipen nya

arbetsformer

Likställighetsprincipen kan nog inte betraktas som något hinderi en fri nämndorganisation. Problemen är nog mer en fråga om att när olika alternativ och sinsemellan olika verksamhetsforrner används i kommunen. Problem i en fri nämndorganisation kan uppstå om olika nämn-

derinte arbetareftersatnma grundpiinciper. Det måste ankomma ytterst

tillse att -

på kommunfullmäktige och kommunstyrelsen att principen

som ju gäller omfattar alla kommunmedlcmmar dvs hela kommunen inte åsidosätts. kan därför behöva ses överi ett

Likställighetsprincipen vidare sammanhang.

Inom det landstingskommunala finns ofta llera primärvårdsnämnder ibland med en kommun som geografiskt område. Såvitt kunnat bedö-

mas har med likställighetsprincipen inte uppkommit några problem genom denna geografiska uppdelning.

9.FRI NÄMNDORGANISATION

-

SYNPUNKTER

9.1¶Motiv

Motiven fören friare nämndorganisation behandlas inte i denna rapport.

kort kan de emellertid vara att kommuner själva skall

Mycket sägas

kurma bestämma sin organisation efter de lokala förutsättningarna.

9.2¶Kommunernas ansvar

En fri skall inte förändra kommunernas ansvar

nämndorganisation

olika Uppgiftema skall således bestå oförändrade.

enligt speciallagar.

Däremot skall kommunerna friare kunna fördela uppgifterna mellan olika nämnder. Det är därvid viktigt att påpeka att önskemålen om

hos kommunerna inte ändras. är fortfarande

kompetens Uppgifterna

desamma. Kommunema skall således som hittills tillse att de finns

och erfarenhet för att klara de krav som ställs i

tillräckliga kunskaper

Det har därvid ingen betydelse om man talar om

speciallagstiftningen. en geografiskt indelad nämndorganisation eller en central organisation

med en sammanläggning av idag skilda uppgifter till en nämnd.

9.3¶Kommunstyrelsen

Först bör konstateras att det bör finnas en nämnd under korn-

munfullmäktige som har ledningsansvaret för hela kommunen. Kom-

munstyrelsen bör därför behållas som ett obligatorium i en ny KL.

9.4¶Valfrågor

Någon anledning att inordna valfrågor i en arman nämnd torde inte

finnas. Uppgifterna är mycket specifika och tidsmässigt fördelade på

en kort under en Kravet valnämnd bör därför

period mandatperiod. på

bestå.

9.5¶Överförmyndarärenden

år en annan med från övrig kommunal syn-

Överfönnyndarnämnden

verksamhet. Även om den samarbetar med i sociala- och

punkt speciell

hälso- och sjukvårdsfrågor har nämnden främst till uppgift att utöva tillsyn över fönnyndare och gode män. De kommuner som inte har

överfönnyndare bör därför även fortsättningsvis ha en Överförmyn-

damämnd.

9.6¶Särskilda nämnder

Vid en fri nämndorganisation förutsätts de särskilda nämnderna på det

landstingskommunala området upphöra. Möjligheten upphör då också

att ha nämnder underställda en arman nämnd.

9.7¶Obligatoriska uppgifter

En fri nåmndorganisation utan krav på särskilda nämnder innebär att en kommun fullt ut kan bestämma sin organisation efter de lokala

förutsättningama. Medborgarperspektivet kan därvid framhållas. Det

blirmöjligt att i en nämnd handlägga alla de ärenden som bedöms ligga nära varandra. Det går också att ta hänsyn till speciella samband mellan olika årendetyper inom en kommun.

Mot en helt fri organisation kan tala svårigheter att få en klar bild över var olika uppgifter handläggs. Skillnaderna mellan kommunerna kan bli mycket stora vilket försvårar för dem som har med flera kommuner att Den kan möta ett stort antal olika lösningar i

göra. statliga tillsynen

” olika kommuner.

Några hinder mot en helt fri nämndorganisation efter detta mönster torde inte finnas. Det ställer stora krav på att en kommun så snart en ny uppgift tillkommer bestämmer var den skall handläggas. Kraven på

blir således stora. Reglementen måste fortlöpande ses över.

tydlighet

Informationen måste vara god. Ett fritt systern får inte medföra att en obligatorisk uppgift faller emellan två nämnder eller blir bortglömd.

9.8¶Rollerna

har redovisats mellan och myndig-

Tidigare oförenligheten partsrollen

hetsrollen. I samma nämnd skall inte ärenden få handläggas i vilka

kommunen innehar båda funktionerna. En sådan regel ställer krav på kommunerna att vid införande av en ny organisation noga gå igenom verksamhetema så dubbelrollen undvikes. Det ställer också krav på att vid en sådan bestämmelses införande gå igenom den nuvarande verksamheten. Som påtalats i kap 4 kan idag finnas fall där en kommunal nämnd utövar dubbla roller. En sådan bestämmelse kommer också att ställa krav på att en kommun vid ny lagstiftning tillser att en ny uppgift inte läggs på en nämnd som också utövar Detsamma

partsrollen.

kommer att gälla även när en kommun själv omfördelar en uppgift eller startar ny verksamhet.

9.9 Jäv

Jävsbestämmelsema måste ses över så att antingen en enhetlig regel

införs eller förvaltningslages jävsregler blirtillämpli ga vid myndighets-

utövning.

9. 1 0

Likställighetsprincipen

Likställighetsprincipen kan inte anses förhindra en fri nämndorganisa-

tion. Kommunfullmäktige och kommunstyrelsen måste dock

uppmärk-

samma frågan så att lokala nämnder inte själva fastställer regler som kan föranleda likställighetsprincipens åsidosättande mellan kommunmedlemmar. Ett allmänt friare arbetssätt i kommunerna torde mer än en fri föranleda att räckvidden av

nämndorganisation likställighetsprincipen klarläggs.

9.11¶Sekretess

Sekretesslagstiftningen bygger på ett annat tänkande än en integrering

av olika verksamheter inom samma nämnd. Uppgifter inom olika

verksamhetsområden som enligt sekretesslagen inte får användas utanför den verksamhet i vilken sekretessen gäller kan komma att vara

för en nämnds ledamöter och anställda. Det gäller då att

tillgängliga

om vilka som och tillse att anställda inte

noga upplysa regler gäller

onödigtvis får kunskap om uppgifter från flera verksamhetsområden.

Individärenden behandlas i allt mindre utsträckning i själva nämnden eller i ett utskott varför uppgiftsöverföring inte torde komma att ske i större omfattning. Det finns också anledning att peka på att enskild kan helt eller delvis sekretessen. Så förekommer enligt uppgift i

efterge betydande omfattning idag. Anledning tro att ändrad nämndindelning

förändrar detta förhållande finns inte. En översyn av sekretessreglema på skolans och socialtjänstens område görs för närvarande. Detta bör även avse omsorgsve rksamheten.

av

9.12Sammanläggning obligatoriska

uppgifter

Några hinder mot att låta olika myndighetsärenden läggas i en legala

nämnd kan inte anses föreligga. Varje sådant ärende måste behandlas utifrån den som är aktuell för ärendet. Man kan alltså inte

lagstiftning

tala om motstående myndighetsroller. Idag tilllämpas t ex inom länsstyrelserna et1 flertal av de uppgifter som skulle kunna bli föremål för

I många fall torde det vara en fördel att ett ärende

sammanläggning.

belyses från flera håll i samma nämnd.

9.13¶Kompetens

anledning räkna med att kompetens skulle försämras hos de

Någon

förtroendevalda eller de vid en fri nämndorganisation finns

“anställda

inte. Detta gäller även om nämndernallálir lokala. De kommuner som

infört lokala denna fråga och sägs ha valt att

ogan har uppmärksammat

fördela bland de anställda så att kompetensen inte försämrats.

uppgifter

Vid bedömning av denna fråga är det viktigt att understryka att kom-

munal att den utövas av de förtroendevalda utan

förvaltning bygger på

krav hos anställda annat än i undantagsfall. Det är

nâgra på kompetens

således redan idag kommunen som i huvudsak bestämmer omfattning-

en av och inriktningen på tjänstemarmaorganisationen.

KUNGL. BIBL.

1991-04-1 9

STOCKHOLM

Statens 1991

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

. Flykting- och immigrationspolitikett. A.

Finansiell tillsyn. Fi. . Statens roll vid främjande av export. UD.

Miljölagstiftrtingen i framtiden. M. “PWN”. Miljolagstifmingcn i framtiden. BilagedeL

Sekretarialcls kartläggning och analys. M. .O Utvärdering av SBU. Statens Beredning m: Ul-

vilrderirtg av medicinsk metodik. S. 7. sportslig och ekonomisk utveckling inom trav-

och galoppsporten. Fi. 8. Beskattning av kraftforetag. Fi 9. Lokala sjuklörsäkñngsregister. S. 10. Aflllrstidcrrta. C. l l. Aflärstiderna. Bilagedcl. c. 12. Ungdomama och makten. C. 13. Spelreglema på arbetsmarknaden. A. l4.Den regionala bil- och körkortsadmirtistrationen. K. lilnformationens roll som hartdlingstmderlag -

styming och ekonomi. S. 16. Gemensamma regler - lagstiftning. klassifikationer

och informationsteknologi. S. l7.Fotskning och utveckling - epidemiologi, kvalitets-

säkring och Spris utvecklingsprojekt. S. 18. lnformationsstruktttr för hälso- och sjukvården - en

utvecklingsprocess. S. 19. Storstadens trafiksystem. Överenskommelse om

u-añk och miljö i Stockholms- Göteborç- och

Malrnoregionerna. K. 20. Kapitalkostrtader inom iörsvarct. Nya former för

finansiell styrning. FG. ZLPerSOnregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och

massmedieomrâderta. m.m. Ju. 22. Översyn av lagstiftningen om träñberrávara. l. 23.501 nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. Bo. 24.Visst gár det an! Del 1, 2 och 3. C. 25. Frikornmunförsöket. Erfarenheter av försöken med

en friare nämndorganisation. C.

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Industridepartementet Personnegistrering inom arbetslivs-. forsknings- och Översyn av lagstiftningen om trafrbenávara. [22] massmedieom-âderu. m.m. [21]

Civildepartementet Utrikesdepartementet Aflärstidcxm [19] Statens roll vid främjande av export. [3]

V Visst går det an! Del 1. 2 och 3.124] Försvarsdepartementet Frikommunlörsöket. Erfarenheter av mrsöken med Kapitalkosmader inom försvaret. Nya former för °“ trim “ammhmmisum- [25] fnanskllt l s mms l l .20 .._

Mrljodepartementet

_ \ Miljolagstifmingen i framtiden. [4] Socialdepartementet Miljolagstiftningen i framtiden. Bilagedel. Utvärdering av SBU. Statens Beredning för Ut-värde- Sekfclâfialcis kartläggning 06h 3118175- [51 ring av medicinsk metodiki [6] Lokala sjukmrsâluingsregister [9] lnfomiationerts roll som handlingsunderlag - styrning och ekonomi. [15]. Ganensamma regler - lagstifuiing. klassifikationer och informationsteknologi. (161. Forskning och utveckling › epidemiologi. kvalitetssäkring och Spris utvecklingsprojekt. [l7]. Informationsstruktur för halso- och sjukvården - en utvecklingsprocess. [l8].

Kommunikationsdepartementet Den regionala bil- och körkortsadministrationen. [14] Storstadens trañksystem. överenskommelser om trafik och miljö i Stockholms- Göteborgs- och Malmöregionerna. [l9]

Finansdepartementet Finansiell tillsyn. [2] Sponslig och ekonomisk utveckling inom trav- och ealoppsporten. (71 Beskattning av kraftföretag. [8]

Arbetsmarknadsdepartementet

Flykting- och immigrationspolitiken. [l] Spelreglema på arbetsmarknaden. [l3]

Bostadsdepartemntet Ett nytt BFR - Byggforskningen på 90-talet. [23]

beslutade år 1984 om en försöksverksamhet med Riksdagen ökad kommunal det s.k. frikommunförsöket.

självstyrelse,

har att utvär- Frikommunutredningen regeringens uppdrag dera försöket. I detta betänkande värderar erfar-

utredningen enheterna av försöken med en friare nämndorganisation.

I betänkandet behandlas särskilt om en annan nämnd-

frågan

på miljöområdet och pá plan- och byggområdet organisation samt olika som aktualiserats i samband med

rättsliga frågor försöken.

NSSI

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNA FÖRLAGET. KUNDTJÄNST, |o647 STOCKHOLM,

TEL: 08-739 96 30, FAX: 08-739 95 48. X05ZSL80

INFORMAHONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN 5 (VID BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM.