Aktivt folkstyre i kommuner och landsting

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

AKTIVT

FOLKSTYRE

i kommuner och

landsting

I x

M6

Statens offentliga utredningar WW 1985: 28 @ Civildepartementet

Aktivt

folkstyre

i kommuner och

landsting

Betänkande av års demokratiberedning

L983

Stockholm 1985

Omslag Jörgen Högberg Teckningar Rolf Gustafsson

ISBN 91-38-08901-7 ISSN 0375-250X Allf 114 5 002

Norstedts tryckeri, Stockholm 1985

Fotografer: Per B Adolphson, Bengt af Geijerstam, Lars Hesselmark, Tord Hellström, Peter Lindström och Christer Pöhner

Till Statsrådet och chefen

för civildepartementet

Genom beslut den 26 maj 1983 bemyndigade regeringen chefen för Bo Holmberg, att tillkalla en

civildepartementet, beredning

för att utreda och utveckla den kommunala demokratin, folk-

rörelsernas roll i den kommunala demokratin, brukarinfly-

tande och brukarmedverkan. Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr 0 m den 1 juni 1983 såsom ledamot och ordförande kommunalrådet Lars Eric Ericsson. From den 19 juli 1983 förordnades såsom ledamöter landstingsrådet Gunnel Färm, kommunalrådet Axel Gisslén,

sakkunnige Rune Hammarbäck, Karl-Gunnar

landstingsrådet

Holmqvist, riksdagsledamoten Ingvar Karlsson, kommunalrå-

det Sven Lindgren, förbundsordföranden Sture Nordh, riks-

Berit Oscarsson, kommunalrådet Lennart Pet-

dagsledamoten

tersson och landstingsledamoten Anders Westerberg. Fru Marie-Christine von Sydow förordnades fr o m den 19 juli 1983 to m den 28 maj 1984 då hon på egen begäran blev entledigad från uppdraget som ledamot. Borgarrådet Lennart Rydberg förordnades som ny ledamot den 28 maj 1984. Vidare förordnades sekreteraren Svensson fro m den 1 september 1983

Margareta

och förbundsordföranden Sigvard Marjasin samt förbundsordföranden Kent Christensson fro m den 6 oktober 1983. Såsom sakkunniga förordnades fr 0 m den 19 juli 1983 direktö-

ren Hans Anderson, Svenska kommunförbundet, departe-

mentsrådet Lars Högdahl, civildepartementet samt avdelningschefen Urban H Karlsson, Landstingsförbundet. Direktören

i

Curt Riberdahl, Svenska kommunförbundet och förbundsjuris-

ten Jan Sahlin, förordnades fro rn den 9

Landstingsförbundet,

januari 1984.

Som experter åt beredningen förordnades informationschefen Larsåke Larsson from den 1 oktober 1983, hovrättsassessorn

Bo Lövén fro m den 9 januari 1984,

departementsrådet Bengt

Åke Nilsson fr o m den 1 maj 1984, redaktören Catharina Söder-

fr om den 1 september 1984, kanslichefen Göran Hegen

bergh

fro m den 26 oktober 1984, departementssekreteraren Per-Olof Söderberg fro m den 15 november 1984 samt sekreteraren Mar-

gareta Viklund fro m den 28 januari 1985.

Huvudsekreterare i beredningen är fro m den 1 juni 1983 de-

partementssekreteraren Sören Häggroth. Sekreterare är fro m

den 1 juni 1983 förste sekreteraren Inger Sävenstrand och filo-

sofie kandidaten Torgny Sköldborg. Regeringsrättssekretera-

ren Hilborn förordnades den 15 mars 1984. Skolpsy-

Ingegärd

kologen Annalill Ekman förordnades som biträdande sekreterare den 1 januari 1984, som sekreterare den 8 juni 1984. Kultursekreteraren Christina Andrén har biträtt

beredningen

sou 1985: 28 3

under tiden den 1 november 1984-den 31 maj 1985. Kristina

har varit assistent under beredningens arbete.

Ringdahl

har antagit namnet 1983 års demokratibered-

Beredningen

ning. Beredningen har under hösten 1984 publicerat två delbetänkanden i SOU-serien (SOU 1984: 83) Folkstyret i kommunerna. Medverkan, Delaktighet, Ansvar samt (SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. Den del av som gäller det kommunala

utredningsuppdraget

har publicerats i Ds-serien (Ds C 1985: 8) Det korn-

partistödet

munala Denna studie har av fil dr Gullan

partistödet. orts

Gidlund, Umeå universitet.

har i Ds-serien även publicerat en studie om för-

Beredningen

eningsövertagande av kommunala anläggningar och verksamheter (Ds C 1985: 10) Föreningarna över utförd av fil dr Lars

tar

Inge Ström, förvaltningshögskolan i Ostersund.

Den del av utredningsuppdraget som rör proportionaliteten vid

val till har beredningen redovisat i en

kommunfullmäktige

skrivelse till civildepartementet den 30 juni 1985. Samtidigt med detta betänkande redovisar beredningen betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunallag samt betänkandet (SOU 1985: 30) Skola för delaktighet. Det senare har utarbetats av den särskilda arbetsgrupp inom demokrati-

som tillsattes genom beslut av civilminister Holm-

beredningen

den 16juli 1984.

berg

Efter avslutat arbete överlämnar beredningen härmed sitt huvudbetänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Kurt Christensson, gemensamt av Sven Lindgren och Lennart Pettersson av Sture Nordh samt Anders Westerberg. En gemensam reservation har lämnats av ledamöterna Ingvar Karlsson och Len-

nart Rydberg.

Stockholm den 17 juni 1985

Lars Eric Ericsson

Kent Christensson Gunnel Färm Axel Gisslén R une Hammarbäck Karl-Gunnar Ingvar Karlsson

H olmqvist

Sven Lindgren Sigvard Marjasin Sture Nordh

Berit Oscarsson Lennart Pettersson Lennart Rydberg Margareta Svensson Anders Westerberg

/Sören Häggroth

Christina Andrén

H ilborn

Ingegärd

Torgny Sköldborg

4 Inger Sávenstrand

InnehåH

Kommunerna är viktiga grundstenar i samhälls-

bygget

Det behövs ett aktivt förändringsarbete 13

Bra tjänster kan bli bättre 25

Bra kommunal service . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Bättre kontakter med medborgarna 27

Mer individanpassade tjänster 29

Brukarinflytande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Medverkan och ansvar i kooperativ . . . . . . . . . . Skapa nya förutsättningar för bättre service 36

Sammanfattning 38

Öppna nya möjligheter genom ökad decentrali-

sering 41

Den kommunala organisationen decentraliseras 41 Den centrala nämndorganisationen utvecklas och anpassas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Institutionsstyrelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Lokala och kommungemensamma anläggningar/verk-

samheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

-

Hur utvecklas folkrörelsearbetet? . . . . . . . . . . 77 Vad händer när en förening övertar en kommunal verksamhet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Utvecklingsbara områden för folkrörelsemedverkan Kommunal föreningsservice . . . . . . . . . . . . . 82

Nya för de anställda . . . . . . . . . . . . 95

uppgifter

Förändringar genom personalens medverkan

Utbildning för förändring 97

SOU 1985: 28

En demokratisk arbetsorganisation . . . . . . . . . 99 Ett . . . . . . . . . . . . . . 100

delegerat budgetansvar

Grupporganiserat arbete . . . . . . . . . . . . . . . 100 Information till de anställda . . . . . . . . . . . . . 101 Planerat förändringsarbete . . . . . . . . . . . . . . 102 Arbetsrättsliga effekter . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

6 Nya för partier och förtroendevalda 107

möjligheter

En bild av det kommunalpolitiska 109

engagemanget

Partiernas roll i förändringsarbetet . . . . . . . . . 112 De förtroendevaldas roll i . . 116

förändringsarbetet

Kontakter mellan de förtroendevalda och de anställda 118 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Upprättade lagförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Särskilda yttranden och reservationer . . . . . . . . 129

1 Av ledamoten Kent Christensson . . . . . . . . . . . 129 2 AV ledamöterna Ingvar Karlsson och Lennart

Rydberg

(reservation) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3 Av ledamöterna Sven och Lennart Petters-

Lindgren

son . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4 Av ledamoten Sture Nordh . . . . . . . . . . . . . . 145 5 Av ledamoten Anders . . . . . . . . . . 147

Westerberg

Büagor

1 Beredningens direktiv (1983-05-26, 1984-01-12 och

1984-06-28) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 2 Beredningens arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

sagan; fo* 2 2.- _- « .s

\,,,«,›*_ W?

1 Kommunerna är

viktiga

i

grundstenar samhällsbygget

g;

En stor del av de behov som människor har kan vi som regel lösa individuellt. behov kan dock varken den enskilde

Många

individen eller familjen själva klara. Då krävs en organiserad

samverkan med andra människor. Kommunen och landstinget är sådana former av samverkan för att lösa gemensamma ange-

lägenheter.

Här är siffror från år 1983 som visar hur omfattande

några

kommunernas och verksamhet är:

landstingens

0 Kommunerna har 520 000 anställda och landstingen

390 000. 0 Det finns också 140 000 lärare. 0 180 000 barn har daghemsplats, 55 000 går på fritidshem,

80 000 i deltidsförskolan och 150 000 vistas i familjedaghem. 0 Det finns nästan en elever i 310 000 i

miljon grundskolan,

gymnasieskolan och 145 000 i KOMVUX.

sou 1985: 28 9

0 år 36 våra

Varje produceras miljoner vårddagar på sjukhus.

Inom långvården är motsvarande siffra 16

miljoner.

0 330 000 får social

familjer hemhjälp.

0 år lånas 77 böcker biblioteken.

Varje miljoner på

För att illustrera vad den kommunala verksamheten kan om-

fatta har beredningen tagit fram uppgifter från två kommuner

och ett landsting.

F1 FW T1 U n ligger 1G75pzrs0ner gdr 4 003 ?muner hjätp hos distrikt»

yå sjukhuset till (åkare sköterska T bl?

«°l ,\ . \ u ü . zooooo resor gar 300 barn

gm 551, soOyönigny gamesrum med Östgötatrafiken till folktandvården ““kl55“°'d“

undersökningar

till

A-Få_ arhctcidgantør

s o a . , .._ n \ 12

i O.)

. , g V _ a; r,\›A “ ° . , . a kg -e-e

.p 1 J i \ ”/“§@ I\ , p \

l *it o”

669 - vårdas gdr mecka 2234 ;manar ;dr 747elever får 630 personer

störda. bam i sdrskølan inom lángvårdcn ilandstingets vård - Besök i hemmet av

skolor distriktssköterska

Ca 20 000 östgötar til/sm arbete hos landstinget en Ca 17000 avdem

går vanlig dag.

arbetar inom hälso-och sjukvården. Merlin hälften aráetar deltldDe Hesta är kvin-

nor. Endast var femte anställd är man. Du kÃnner säkert 50m arbetari

ndgøn landstinget.

10 sou 1985:28

Det här Fnänderi Malmö under ett

dygn.

«\

3400›. ,a monoman-al msuauuwak av fvitádsgirdar

anställda 12400 inom Påsocial-

Av 33 000 arbetar sjukvården.

arbetar 8400 och .skolförvaltniugen 5200.

förvaltningen på

och .i Ale

15bcstutom

4000gnmdsftolfdevør

favmdnvunng wmygmg

. 4 y y 500 70(om. 50mm. 100nu nallar 2300yo-money timmar amma, kmmuntmfmdm ntlagassmuulkzkzr mgmgnga, Ale kommunhar 24000 invånare 0412 500 amtälldaAydessa är

375 läramDe övriga.stava är

grupperna öavnontsorgs-ochäldreomsorgspersønat.

SOU 1985: 28 11

Grunden för kommunernas och landstingens tjänster är att alla som behöver stöd och hjälp ska få det.

Från kommunerna förmedlas dagligen en stor mängd tjänster

av skilda slag. Sammantaget kan de uttryckas i ett stort antal vårdbesök, barnomsorgsplatser, boklån m m. Kommunala tjänster får vi alla del av i någon form oavsett ekonomisk och social status. Den kommunala sektorn

är en gemensam viktig tillgång. Det får inte hindra insikten om den stora betydelse som en enda av dessa tjänster kan ha för den enskilde.

För den enskilde föräldern kan en vara en förut-

daghemsplats

sättning för ökad ekonomisk och social

självständighet.

För den som inte klarar det livet innebär en flexibel

dagliga

hemtjänst och hemvård möjligheter till ett fortsatt liv i en social gemenskap. För den som har är en

varaktiga handikapp

fungerande färdtjänst ofta för att kunna delta i olika

nödvändig

aktiviteter.

För många enskilda människor de kommunala

ger tjänsterna

frihet från och ett institutions-

isolering, otrygghet påtvunget

boende.

Kommunerna och landstingen sörjer således för en

betydande

del av vårt behov av service. bör

dagliga Enligt beredningen

detta ske när samhällets Organisationsform bäst säkrar med-

borgarnas inflytande, ger mer rättvisa, bättre kvalitet och effektivare resultat än en organisation marknadsekonomiska

enligt

principer. Vård, omsorg och är exempel

utbildning på viktiga

verksamheter som av fördelningspolitiska skäl bör bedrivas i

samhällets regi. Det är ingen att samhället har

tillfällighet

tagit ansvaret för dessa verksamheter. Till för samhäl-

grund

lets engagemang ligger en solidaritetstanke. Det är de enskilda människornas behov - inte deras -

ekonomiska resurser som

ska avgöra möjligheten att få tillgång till vård, omsorg och utbildning.

För att upprätthålla kompetens, kontinuitet och kvalitet i verk-

samheten är det också att behålla ett kommunalt hu-

viktigt vudmannaskap.

Det är emellertid - som

beredningen framhöll redan i diskussionsbetänkandet (SOU 1984:83) i kommunerna -

Folkstyret

inte möjligt att dra några absoluta gränser mellan och

offentlig privat verksamhet för att förverkliga medborgarnas servicebe-

hov. Ibland kan dock olika lagar hindra att verksamhet över-

förs i privat regi.

Det finns åtskilliga exempel på verksamheter där kommunen

har huvudansvaret men där privata utför t ex

företag arbetet,

renhållning, Snöröjning, färdtjänst och byggnads- och anlägg-

ningsarbeten. Om kommunen där utför verksamheter i egen

12 sov 1985:28

eller kan ofta bli en fråga om vad som är

regi på entreprenad

eller ekonomiskt En förutsättning för

praktiskt lämpligt. viktig

att kommunen ska låta privata företag utföra ett arbete är att den behåller sådan området att den kan göra en

kompetens på

reell och kontroll av det arbete som utförs. Beredning-

prövning

en framhåller att de förtroendevalda måste ha kvar ansvaret för verksamheterna. måste hela tiden veta att de

Medborgarna

kan vända till sina förtroendevalda med sina och

sig problem

De förtroendevalda måste också kunna vidta åt-

synpunkter.

även om det verksamheter som bedrivs av ett

gärder, gäller

privat företag på uppdrag av kommunen.

De som finansierar verksamheten, dvs skattebetalarna, har

krav att deras pengar används rationellt. Kost-

berättigade på

och effektiviteten inom den offentliga sek-

nadsutvecklingen

torn måste därför hållas under noggrann uppsikt.

Det behövs ett aktivt förändringsarbete

Villkoren för verksamhet har förändrats påtagligt un-

offentlig

der senare år. De ekonomiska resurserna är knappare än tidimänniskor anser att avståndet mellan väljare och

gare. Många

valda har ökat. Andra anser att de offentligt anställda bemöter

medborgarna onödigt byråkratiskt.

Både staten, kommunerna och landstingen samt de fackliga diskuterar en rad som till att

organisationerna åtgärder syftar

förbättra servicen och effektiviteten.

Genom att kommunerna och landstingen sörjer för en mycket stor del av våra behov av tjänster är det viktigt att medborfår ett större och en större insyn i den kommu-

garna inflytande

nala verksamheten.

Starka skäl talar i för att vi fördjupar folkstyret i kommu-

dag

nerna och Beredningen kommer i detta betänkan-

landstingen.

de att redovisa olika metoder för ett aktivt förändringsarbete för att öka och förbättra den kommunala

medborgarinflytandet

servicen.

sou 1985:28 13

Beredningen framhåller att det är att kommuner och

viktigt landsting aktivt medverkar i detta förändringsarbete. Målet är

att fler människor kan medverka, bli och ta ansvar

delaktiga

för gemensamma angelägenheter. Det kan ske genom att

partierna och de förtroendevalda får bättre för att

förutsättningar

klara de krav som ställs på dem. Vidare bör de som

utnyttjar

kommunernas och tjänster (brukarna) få

landstingens möjlig-

het att ta mer aktiv del i de kommunala institutionernas verksamhet. Folkrörelserna och föreningslivet bör få bättre förutsättningar att utveckla sin verksamhet områden. För-

på nya ändringsarbetet bör också inriktas på att decentralisera och samordna olika kommunala verksamheter bättre. Genom att inrätta lokala nämnder ökar antalet förtroendevalda. Samtidigt underlättas överblicken och lokalt. En de-

samordningen

centralisering av den kommunala organisationen kan därför

vara till fördel både från demokratisk synpunkt och effektivi-

tetssynpunkt.

De enskilda människornas att delta i samhällsar-

möjligheter

betet är delvis beroende av deras sociala situation.

Dagens

familjemönster, där ofta båda föräldrarna yrkesarbetar, kan göra det svårare att delta i samhällsarbetet. Detta trots en kortare arbetstid och semester.

längre

Befolkningsomflyttningen, inte bara från till städer landsbygd

och tätorter utan även i övrigt, medför också i

svårigheter

demokratiskt hänseende. Undersökningar visar att människor som flyttar ofta är mindre politiskt aktiva. De har färre sociala kontakter i det egna bostadsområdet, kvarteret eller kommundelen. Eftersom många bor i bostadsområden utan sam-

några

hörighetstraditioner kan det vara svårt att kon-

skapa goda

takter mellan medborgarna och deras förtroendevalda.

Både språk och kan hindra ett aktivt Det

sedvänjor deltagande.

gäller särskilt för invandrarna, men även infödda svenskar kan ha liknande För den som inte har erfarenhet av

svårigheter.

föreningsarbete, för den som alltid har fått spela en underordnad roll i arbetslivet och för den som alltid har ett stort

tagit

ansvar för hemarbete och barn är det inte så lätt att ta del i ansvaret för gemensamma angelägenheter.

Detta är några exempel på praktiska som kan med-

svårigheter

verka till ett minskat aktivt i samhällsarbetet. Där-

deltagande

för måste den verksamhetens och ar-

kommunala organisation

betsformer utvecklas. Aven de som har svårt att få tid för ett mer omfattande engagemang ska ha möjlighet att medverka. Därför är det angeläget att utveckla olika former för brukarin-

flytande och brukarmedverkan i den kommunala verksamhe-

ten. Formerna för medverkan och kan

delaktighet då anpassas

till de enskildas egna villkor i fritids-

på barnstugan, skolan, på

gården, inom äldreomsorgen och sjukvården. Samtidigt kan

deltagandet i skötseln av olika kommunala institutioner öka intresset för samhällsfrågor i allmänhet.

Grundmotivet för att staten kommunala och lands-

reglerar

tingskommunala verksamheter är att en del nyttigheter som vård och utbildning ska samma kvalitet och ges på samma

ha

villkor över hela landet. Aven rättssäkerheten motiverar en

enhetlig statlig reglering. En alltför omfattande reglering med-

för dock för kommunerna och landstingen.

problem

Det är svårt att anpassa enhetliga regler till lokala förhållanden. Detta är ett skäl till att de för

statliga reglerna åtskilliga

kommunala verksamheter nu håller på att mjukas upp. Exem-

pel på detta är t ex statsbidragen till skolan och barnomsorgen.

har blivit allt fler. Socialtjänstlagen samt häl-

Ramlagarna so- och sjukvårdslagen är exempel på ramlagar. De styr genom

att ange mål i stället för att ge detaljregler.

Demokratiberedningen har i uppdrag att lägga fram en prin-

cipskiss till en ny Strävan är att den till en

kommunallag. göra

ramlag som ytterligare stärker den kommunala självstyrelsen.

Den nya lagen bör verka för att minska den statliga detaljreg-

av kommunerna och landstingen.

leringen

Beredningens förslag till en moderniserad kommunallag redovisas i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny kommunal-

lag.

Med kommunal service menar vi det utbud av tjänster som ställs till medborgarnas förfogande genom kommuner och landsting. Service kan i det här översättas med

sammanhanget

produktion av tjänster. Begreppet för också tankarna till att stå till och uttrycker därmed ett mel-

tjänst” förhållningssätt

lan producenten och konsumenten av tjänster, även när kommunen är myndighet. Inom socialtjänsten, miljö- och hälso-

skolan och för bygg- och har kommunerna

skyddet, planfrågor

rätt och skyldighet att, om det är nödvändigt, använda tvångs-

SOU 1985: 28 15

medel. Aven i den rollen är det kommunens uppgift att tjäna

Att tredje man, att värna om miljön och

medborgarna. skydda

att se till att barnen fullgör sin skolplikt är också en fråga om att tjäna människorna. Väsentliga behov tillgodoses genom den offentliga sektorns service. Det handlar om att samhället har ett utbud av tjänster i förhållande till vad medborgarna är beredda att betala genom skatter och avgifter. Att göra rätt saker men på rätt sätt är

för en service. Det är de förtroendeval-

utgångspunkterna god

das att skaffa sig en rättvis bild av medborgarnas

uppgifter

krav och behov samt att jämka samman dessa till klara verksamhetsidéer och mål.

Service och delaktighet är två nyckelbegrepp i det förnyelsear-

bete som redan börjat i många kommuner och landsting.

Kommunernas och landstingens huvuduppgift i välfärdspoliti-

ken är att ge medborgarna sociala nyttigheter och en ekonomisk Men de skall inte bara förmedla dessa

grundtrygghet.

till medborgarna utan i lika hög grad göra människor-

tjänster

na delaktiga i ansvaret för dessa. Ett av med den sektorn är att människorna

syftena offentliga

ska ha kontroll över de sociala tjänster som är viktiga för

själva

den egna välfärden.

Den kommunala sektorns tjänster är som regel inte färdiga

produkter. Vård, omsorg och utbildning är processer där med-

i är medagerande och där han eller hon har

borgaren hög grad

ett berättigat anspråk på att göra sina synpunkter hörda. För att anpassa den kommunala servicen bättre till brukarnas behov och önskemål är det därför att utveckla brukar-

nödvändigt inflytandet.

Detta ska kunna utövas direkt i verk-

fördjupade inflytande

samheterna. Brukarinflytandet ska enligt beredningen vara ett komplement till den representativa demokratin. Ett medborgarinflytande direkt i de verksamheter

fördjupat

som den enskilde får del av måste anpassas efter verksamhetens art samt lokala och individuella förutsättningar. Därför måste formerna för brukarinflytandet variera. I ett förändringsarbete som syftar till ökad medverkan, en

högre grad av delaktighet och ökade möjligheter för enskilda

och grupper att ta ett större lokalt ansvar, är den

kooperativa

formen ett bra alternativ. I många fall kan det vara till fördel med ett mer utvecklat samarbete mellan och

kooperativen

kommunen.

En förutsättning för ett utvecklat brukarinflytande

nödvändig

är att och ansvar förs ut till den personal som

befogenheter

direkt möter brukarna.

16 soU 1985: 28

Beredningens förslag när det gäller åtgärder för att göra bra

- tjänster bättre t ex genom ett ökat brukarinflytande redovisas i kapitel 2.

Utbyggnaden av den kommunala verksamheten har till stor del skett sektorsvis. har detta varit för att

Tidigare nödvändigt

snabbt tillgodose nya behov på olika områden. Det har emellertid blivit alltmer att den nuvarande

uppenbart sektoriseringen

kan hindra och försvåra stöd och service som svarar mot medborgarens hela behov. Ett sådant exempel är samhällets insatser för barn och ungdom. Sådana i ofta av

frågor handläggs dag

minst fyra olika nämnder i kommunen: skolstyrelsen, fritidsnämnden, kulturnämnden och socialnämnden.

Det finns därför flera skäl som talar för att ett mer samlat grepp ger större möjligheter till samordning. I kapitel 3

belyses

denna fråga i till en organisation med kommundels-

anslutning nämnder. Där finns ett exempel på samordning och effektivare

användning av de resurser som finns för insatser bland barn

och ungdom.

vill här framhålla att det kan vara intressant att

Beredningen

göra en allmän översyn av hur olika verksamheter är organise-

rade. Kommuner och landsting bör undersöka om verksamheterna ligger på rätt ställe i organisationen för att åstadkomma helhetssyn, samordning och bättre service åt invånarna. I en sådan översyn är det särskilt att effekterna av

angeläget belysa den nuvarande sektoriseringen.

Kommundelsnämnder kan vara ett sätt att påskynda och att utveckla ett synsätt och en verksamhet som mer av

präglas

samordning och effektiv användning av gemensamma resurser. Målet ska vara att effektivt och lösa och mor-

smidigt dagens gondagens servicefrågor så att kommunernas och landstingens

tjänster passar in i den verklighet som människorna lever i.

Den kommunala självstyrelsen i vårt land av ett

präglas långt

utvecklat genom förtroendevalda. I nämnder och kommu-

styre

nala bolag, stiftelser och andra organ leder politiskt valda med-

SOU 1985: 28 17

- - stora

borgare partiernas representanter förvaltningsområ-

den inom ramen för riktlinjer från kommunfullmäktige och

landsting.

beredningen är det önskvärt att utveckla den politiska

Enligt

organisationen i kommuner och landsting genom att decentralisera beslut och ansvar för all den verksamhet som kan handläggas lokalt. Om en lokal verksamhet läggs ut på t ex kommundelsnämnder

ett lokalt ansvar för en stor del av den kommunala

skapas

verksamheten samtidigt som kommunens samlade styrka och kraft finns kvar. Stora delar av vissa kommunala verksamheter kan enligt beredningen föras ut på kommundelsnämnder. Exempel kan tas från Orebro. Kommunen har där lagt ut uppgifter som berör

skolan, fritiden, kulturen och socialtjänsten. Totalt omfattar denna verksamhet drygt hälften av kommunens driftbudget

och anställda. Ett exempel från två kommundelsnämnder i Örebro belyser vilka resurser och vilka verksamheter som de förtroendevalda i en kommundelsnämnd kan besluta om. Observera att dessa resurser och verksamheter fanns redan innan kommundelsnämnderna infördes.

Anställda avser både hel- och deltid

Anställda avser både hel- och deltid

En decentralisering av den politiska organisationen och den kommunala verksamheten ger medlemmarna i partiorganisa-

tionerna och övriga folkrörelser nya förutsättningar att aktivt medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter i den egna kommundelen.

I 3 närmare erfarenheterna av den verksamhet

kapitel belyses

som hittills bedrivits i kommundelsnämnder och andra lokala

organ. Möjligheterna till utveckling och förslag till lagändring-

ar på detta område redovisas också.

Som bärare av idéer och är folkrörelserna en

värderingar själv-

ständig kraft i samhället. De engagerar en stor del av befolk-

ningen att söka kunskap, delta i opinionsbildning, utöva olika

aktiviteter och ta ett eget ansvar.

av de som kommunerna i ansvarar för har

Många uppgifter dag

folkrörelserna tidigare drivit fram och utvecklat.

I många fall har övertagandet skett i samförstånd och samarbete med folkrörelserna. Man har delat synen att

på uppgifterna

har samhällskaraktär. Att pröva och utveckla sina intresseområden har varit en viktig sak i sig för organisationerna. Brist

på

egna pengar för en alltmer omfattande och verk-

specialiserad

SOU 1985: 28 19

samhet har också till att man ofta sett en kommunali-

bidragit

sering som ett alternativ. Folkbiblioteken är ett exempel på

detta. Men det finns också områden där ett ökat engagemang hos kommunerna starkt ifrågasatts av folkrörelserna. Det är områden där man anser att en idéburen verksamhet kan erbjuda fördelar framför en kommunal sådan. Folkrörelserna hävdar att den egna verksamheten blir onödigt beskuren. I andra fall folkrörelserna en konkurrens ojämna

upplever på

villkor. Kommunerna har ett försteg med sina ekonomiska, personella och administrativa resurser. Föreningarna driver sin verksamhet med frivilliga krafter och med mer begränsade resurser. En samhällelig satsning på samma typ av verksamhet kan innebära att de ekonomiska resurserna inte räcker till ett motsvarande stöd till folkrörelserna.

I aktiviteter och verksamheter där mångfald är ett viktigt mål bör folkrörelserna och föreningslivet spela en central roll, t ex inom kultur- och fritidssektorn. Vidare bör folkrörelserna och

kunna komplettera samhällets insatser inom

föreningslivet

den sociala sektorn samt inom hälso- och sjukvården, t ex genom förebyggande och rehabiliterande arbete. Beredningen vill också framhålla folkrörelsernas och föreningslivets många

unika förmåga att i närmiljön utveckla och vidmakthål-

gånger

la sociala kontakter och gemenskap.

Beredningen vill emellertid understryka att samhället har det

yttersta ansvaretför att tillgodose medborgarnas grundläggan-

de servicebehov. Okade insatser från folkrörelsernas sida får inte innebära att samhället frånsäger sig detta ansvar. Beredningens om kommunernas samverkan med folk-

förslag

rörelserna på utvecklingsbara områden redovisas i kapitel 4.

Den kommunala och landstingskommunala personalen repre-

senterar en av de tillgångarna för verksamheten. De

viktigaste

anställda har tillsammans mycket stora resurser av kunskaper

och erfarenheter, som är avgörande för möjligheten att bedriva

en bra och effektiv Verksamhet.

Verksamheten i hög grad ut på att producera tjänster. Det

går innebär att personalkostnaderna är en stor utgiftspost. Mot den

kan man hävda att det från såväl verksamhets-

bakgrunden

och servicesynpunkt som från kostnads- och effektivitetssynpunkt är viktigt hur man stödjer den anställda personalen i deras arbete.

20 SOU 1985: 28

Det är beredningen angeläget att öka de anställdas möj-

enligt

att och ta ansvar för verksamheten den

ligheter påverka på

Människor gör som regel ett bättre arbete

egna arbetsplatsen.

om de känner ett personligt engagemang och ansvar för arbetets resultat. Därför är det viktigt att finna organisationsformer som ger de anställda möjligheter att tillsammans med brukarna ta till vara de egna kunskaperna och utveckla den

kreativiteten. På flera håll i landet pågår nu intressanta egna försök med att ute skolor, barnstugor och

ge de anställda på vårdinrättningar ett större praktiskt och ekonomiskt ansvar för verksamheten på den egna arbetsplatsen. Detta arbete bör

enligt beredningen intensifieras.

När den decentraliseras medför detta

politiska organisationen

även en decentralisering av förvaltningsorganisationen. Lo-

kala nämnder innebär inte bara att besluten flyttas från centrala nämnder till kommundels- eller distriktsnämnder. Tjänstemän vid de centrala förvaltningarna flyttas också ut till lokala förvaltningar. Den lokala personalen, såväl administratörer som personal som arbetar ute i verksamheten, ställs inför

och krav.

nya uppgifter

Enligt beredningen är det av stor betydelse att de anställda på alla nivåer engageras i planerade förändringar beträffande or-

och arbetssättet på ett tidigt stadium. Det är

ganisationen

också viktigt att de anställda blir informerade såväl om målen för den verksamhet som regelmässigt bedrivs som de föränd-

ringar som ska genomföras.

All erfarenhet att förestående förändringar i varierande

säger

framkallar osäkerhet och motstånd mot förändringen som

grad

sådan. En förutsättning för ett lyckat förändringsarbete är där-

för att de anställda i verklig mening känner sig delaktiga.

Denna känsla grundas enligt beredningen bäst på öppen, tidig och information, väl planerad och organiserad utfullständig

bildning för dem som berörs av förändringarna och en konstruktiv dialog mellan de förtroendevalda och förvaltningscheferna å den ena sidan och den övriga personalen å den andra sidan.

En annan viktig för de anställdas aktiva medver-

förutsättning kan i förändringsarbetet är att anställningstryggheten inte

hotas. kan emellertid leda till ändrade arbets-

Förändringarna

inom den kommunala organisationen.

uppgifter

De anställdas grundutbildning är av avgörande betydelse för

deras att praktiskt klara de uppgifter de är satta

möjligheter

att sköta. När verksamheten ändrar karaktär sätt kan

på något

de anställda behöva utbildning. Aven den in-

kompletterande

terna informationen till personalen har stor betydelse allmänt men särskilt inför och under ett pågående förändringsarbete.

sou 1985: 28 21

redovisar sina till insatser för att utveckla

Beredningen förslag och stödja de anställda i förändringsarbetet i 5. kapitel

I många kommuner och landsting pågår ett omfattande arbete som till att förändra och förbättra verksamheten. Det

syfter gäller t ex decentralisering av beslut och från verkställighet

centrala till lokala nämnder, utökat ansvar och vidgade befo-

för de anställda i verksamheterna, ökat inflytande för

genheter

brukarna, förbättring av den kommunala servicen.

Beredningen anser för sin del att de politiska partierna, de politiskt förtroendevalda samt folkrörelserna bör spela en större roll i detta arbete.

Ett skäl för partierna att aktivt engagera sig i

förändringsarbe-

tet hänger samman med de omfattande krav på omprövning och nytänkande som hela den offentliga verksamheten ställs inför. Kommunerna måste utöka sin service vissa områden och

på

höja kvaliteten på den. Detta måste under överskådlig tid ske inom ramen för knappa ekonomiska resurser. Hur kommuner och landsting ska möta dessa krav i framtiden är i främsta rummet en

politisk fråga.

Det innebär att partierna på ett tidigt stadium engagerar i

sig

problemen inför framtiden i den egna kommunen och i det egna landstinget. Partierna måste ange målen för de

nödvändiga

förändringarna både på kort och på längre sikt. Partiernas lokala bör bl a ta upp av följande

organisationer frågor slag:

0 Vilka mål ska vi ställa för de olika verk-

övergripande upp

samheterna?

0 Hur kan vi öka och brukarnas

medborgarnas inflytande, delaktighet och ansvar?

0 Hur kan en bättre service?

vi ge medborgarna

0 Vilka förändringar krävs för att förbättra verksamheten i

dessa avseenden?

En nödvändig förutsättning för att starta ett av

förnyelsearbete

detta slag inom partierna är att de har tillgång till ett bra

som beskriver de förhållandena i

underlag, grundläggande

kommunen och landstinget. Ett sådant bör

underlag enligt beredningen kommunens och landstingets förvaltningar ta

fram och ställa till partiernas förfogande.

Ett förändringsarbete av det slag som beredningen här skis-

serar skulle främst ha två Dels får partierna stora

förtjänster.

att aktivera sina medlemmar och att engagera fler

möjligheter

människor i det arbetet. Dels får förändringsar-

lokalpolitiska

betet i kommuner och en stark folklig förankring och

landsting en klar politisk viljeinriktning.

redovisar sina om partiernas och de för-

Beredningen förslag troendevaldas medverkan i förändringsarbetet i kapitel 6.

sou 1985:28 23

2 Bra kan

tjänster

bättre

i

. ,Velfkäámhêtâiân i?? 1?

”

i i

sám fr..

_lirteteiispåiáêltjiâziâiáer

Hittills har diskussionen om den offentliga sektorn ofta handlat om hur verksamheten ska ut för att undanröja olika

byggas

brister.

Sådana brister finns i dag huvudsakligen inom barnomsorgen,

delar av äldreomsorgen och för vissa delar av hälso- och sjukvården. Dagens diskussion om hur väl den offentliga sektorn lever upp till målet att ge de tjänster människor behöver handlar alltmer om kvaliteten. Den kommunala verksamheten innebär - förutom fördelnings-

- också till demokratisk och

politiska fördelar möjlighet insyn

styrning.

Ett förnyelsearbete, som mer inriktas på att förbättra kvalite-

ten i den kommunala verksamheten, måste bygga på tydliga

mål, decentralisering av beslut och ansvar samt ett ökat bru-

karinflytande.

Bra kommunal service

En bra kommunal service kräver både ett väl utbud av

utbyggt

tjänster och ett serviceinriktat förhållningssätt av dem som

förmedlar tjänsterna.

Serviceutvecklingen kräver insatser på flera Kommuner-

plan.

nas och tjänster bör vara väl anpassade till allmän-

produkter

hetens och enskilda människors behov. Det också att

inbegriper

tjänsterna är flexibla och snabbt kan förändras. God

tillgäng-

lighet och ett gott bemötande är andra som betyder

inslag

mycket för kommunens anseende. Det är också mycket

viktigt

med en bra intern och extern informtion. Eftersom service

myc-

ket handlar om hur de anställda fungerar krävs slutligen utbildning på alla nivåer, inte minst för cheferna, arbetsledarna och dem som ständigt har kundkontakter.

Kommunal verksamhet inbegriper i sig många olika verksamheter från renodlade myndighetsinsatser till kultur- och fritidsaktiviteter. Kontakterna och relationerna mellan de anställda och medborgarna är därför mycket varierande. I exempelvis den kommunala simhallen uppträder besökaren på allmänhetens bad som kund. Besökaren betalar för att få tillgång till anläggningen. Kommunen är inte skyldig att tillhandahålla simmöjligheten. Vill kommunen ge en god service sker detta genom att badet hålls snyggt, att öppettiderna an-

efter och att de anställda bemöter kunderna

passas efterfrågan

vänligt.

Medborgarna uppträder som kunder också i många andra verksamheter. När kommunen har en myndighetsutövande roll blir relationen

en annan. Kontakten styrs då till en viss

medborgare-kommun del av ett rättsligt reglerat partsförhållande. Kommunens roll

är då ofta att som part försvara ett allmänintresse.

Tillstånd för att bygga är ett exempel på en kommunal verk-

samhet av denna typ. För att kommunen här ska kunna sägas

ge service krävs bra information och en att finna en

god vilja

tillfredsställande lösning for båda parter. Stora krav måste också ställas på snabb handläggning och välmotiverade beslut.

I de fall där myndighetsutövningen gäller tvång mot enskilda,

ställs särskilt stora krav på en korrekt behandling gentemot den enskilde.

I många kommunala verksamheter är medborgaren en brukare

av en särskild tjänst. Inom barnomsorgen och skolan, fritids-

på hemmen och fritidsgårdarna, inom delar av sjukvården och inom äldreomsorgen uppstår ofta en mer och varaktig regel-

bunden relation mellan kommun och brukare. Det blir här ett gemensamt intresse för anställda och brukare att en

skapa

relation som präglas av samverkan för att nå uppsatta mål. Grunden för en bra kommunal service i dessa verksamheter är att den personal som direkt möter brukarna är och

lyhörd

flexibel. Erfarenheterna från de kommuner och som

landsting påbörjat

en serviceutveckling visar bl a att det krävs 0 en utveckling av ledarskap, arbetssätt och kultur i förvalt-

ningarna

0 en insikt om att servicearbetet måste vara en ständig process

och inte enstaka projekt 0 också en rad små konkreta i det

åtgärder, vardagsåtgärder löpande arbetet

Bättre kontakter med

medborgarna

I de allra flesta situationer där de anställda och medborgarna möts fungerar kontakterna på ett tillfredsställande sätt. Trots att det alltså inte finns anledning att generellt ifrågasätta de anställdas förhållningssätt finns det skäl att markera behovet av förbättrade kontakter mellan kommunerna och landstingen

samt medborgarna.

Oberoende av i vilken egenskap medborgaren möter kommunen eller landstinget är det väsentligt att han eller hon blir korrekt bemött.

människor det är svårt att ta kontakt med olika

Många tycker

förvaltningar och institutioner. De kan ha problem med att nå förtroendevalda och tjänstemän. De kan känna sig illa bemötta och får inte sitt ärende avgjort på önskad tid. De kanske saknar

information. Problemet finns trots de ansträngningar

lämplig

som under senare år för att förbättra den kommunala

gjorts

informationen och servicen. Beredningen vill betona vikten av en bra service i de vardag-

kontakterna mellan medborgarna och de offentliga inrätt-

liga

ningarna. Ett alltför vanligt sätt att upprätthålla en myndighetsroll är att kommunen eller landstinget sätter upp villkor som försvårar kontakten med medborgarna.

uppenbart

Telefon- och besökstider ibland så att det blir svårt för

förläggs

att utnyttja dem. Många tvingas ta ledigt för att

medborgarna

telefon- och besökstider. Inte minst gäller detta för konpassa takter med sjukvården. I möjligaste mån bör medborgaren få

villkoren för tider och möten med kommunen och

påverka

landstinget. Att kunna ringa upp på en tid som passar borde

vara självklart.

Andra på hur medborgarnas kontakter med kom-

exempel munen kan underlättas är en organiserad mottagningsfunktion

och en arbetsordning som innebär att man har god

fungerande bemanning under hela arbetsdagen. En lång rad andra exempel

och idéer för bättre anpassning av den servicen och

kommunala

informationen presenteras i rapporten Oppna Förvaltningen!

av Larsåke Larsson, utgiven av Demokratiberedningen (Liber

förlag).

De riktade insatserna i traditionell mening - dvs

avgränsad

information till en viss grupp - bör utvecklas. Det gäller exem-

SOU 1985: 28 27

pelvis föräldrar, elever och pensionärer. Det gäller också pati-

enterna inom sjukvården. Den nya hälso- och

sjukvårdslagen

har satt i fokus.

patientinformationen

Bristande information kan innebära att enskilda miste om

går

service eller får en felaktig bild av serviceutbudet. Omvänt finns risken för alltför positiva om den kommu-

förväntningar

nala informationen eller annan information ger en överdriven bild av kommunens förmåga. Om den ger sken av att det bara är att ringa om man behöver t ex hemtjänst eller dagbarnvårdare, kan även en kort kötid och enkel behovsprövning upplevas som brist på service. Där överstiger serviceutbudet

behoven

bör detta framgå av informationen. Aven i de fall där kommunen är medveten om långa handläggningstider bör detta anges. Kort sagt får information eller bristande information inte falska

skapa förväntningar.

Bra service innebär att personalen är och möter

tjänstvillig

allmänheten på ett medmänskligt sätt. Det är minst lika viktigt som god tillgänglighet. Det krävs också respekt för den enskilde, förmåga att sätta sig in i olika människors problem och förståelse för att en del har svårt att formulera sig. Kort sagt menar beredningen att de anställda måste ha en vilja att

se ärenden ur ett medborgarperspektiv.

Detta kundtánkande kan innebära att de anställda

exempelvis

0 att få rätt kontakt även om det tar tid

hjälper en person 0 försöker ge besked även om ärendet en annans

ligger på

bord 0 använder ett enkelt och

begripligt språk

0 beskriver motiven bakom en regel i stället för att bara hänvi-

sa till den 0 förklarar varför man inte kan stå till tjänst med en eftersökt

service. Service som lämnas utifrån ett sådant förhållningssätt ger utan tvivel mer tillfredsställda invånare. känner sig de

Samtidigt

anställda mer uppskattade. För att en och krävs förstärkt

skapa medborgar- serviceattityd

personalutbildning. Det är angeläget för vissa grupper som har

direkta kontakter med allmänheten, t ex tillreceptionister,

ståndsgivare och fältpersonal. är emellertid Chefsutbildning

minst lika viktig som att utbilda dem som arbetar ut i

längst

verksamheten för att arbetsklimatet ska präglas av

öppenhet

och serviceanda gentemot allmänheten.

För att ge de anställda kunskaper om målen för verksamheten krävs en god intern information. Detta kan också medföra att

28 soU 1985:28

de anställda i större utsträckning än i dag kan fungera som

informationsgivare.

Det finns ett stort behov av fortbildning av personalen som är

till den kommunala verksamhetens speciella förut-

anpassad

sättningar.

Enligt beredningen måste ärenden handläggas på enklare sätt. Genom att decentralisera och besluten underlättas

delegera

kontakterna med medborgarna. Därutöver kan följande rekommenderas: 0 och information om varför be-

Begränsad handläggningstid

sked dröjer om beslut drar ut på tiden. 0 Snabbt besked till den sökande om vem som ska handlägga

ärendet. 0 Fler muntliga besked.

Enligt beredningen bör varje ansökan eller annan framställ-

ning från enskilda, föreningar eller företag snarast kvitteras av

kommunen eller med ett svarsbrev. Medborgarens

landstinget

irritation över ett uteblivet besked eller en ytterligare hänvis-

kan leda till en negativ attityd till kommunen eller lands-

ning tinget.

Mer

individanpassade tjänster

människor är starkt beroende av vård, omsorg och reha-

Många

livschanser - leva med behållen

bilitering. Deras att själv-

känsla, vara delaktiga i samhället och fungera i den sociala

- till del miljön med anhöriga, vänner och grannar avgörs stor av kommunens förmåga att tillhandahålla tjänster som är anpassade till deras behov. Den pågående utvecklingen inom bl a barn- och äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården pekar klart mot en ökad individuell anpassning av insatserna. Inom barnomsorgen har många kommuner börjat ett utveck-

som gäller ekonomiskt ansvar, ny pedagogik och

lingsarbete

i av lokaler. Aven alternativa former

delaktighet utformning

för barnomsorg prövas. Denna möjlighet har ökat genom de nya statsbidragen som från 1984 ger kommunerna större frihet att ordna verksamheten efter egna villkor.

är i kommuner viktiga alternativ

Familjedaghemmen många

till de kommunala barnstugorna. Deltidsgrupper och öppna förskolor” erbjuder en lösning för dem som inte behöver heltids-

och för dem som vill vara hemma med sina barn. Allt omsorg fler kommuner satsar på och stimulerar föräldrakooperativa barnstugor. Svenska Kyrkan, andra kristna samfund, barn- och

har mer eller mindre omfattande verk-

ungdomsorganisationer,

SOU 1985: 28 29

samheter med deltidsgrupper och eftermiddagsaktiviteter.

Parklek i kommunal eller föreningsregi finns på många ställen

som komplement till barnstugorna.

Samhällets gemensamma insatser för de äldre spänner över

flera verksamhetsområden; boende, hemtjänst, hemsjukvård

och institutionsbunden vård. De äldre utgör en mycket heterogen grupp. Fler och fler lever ett aktivt, ekonomiskt självstän-

liv allt upp i åldrarna. För innebär dock

digt högre många

åldrandet ett ökande behov av omsorg och vård.

Länge har äldreomsorgen inriktats på att bygga ut institutioner för vård och omsorg. Brister i bostadsstandard,

avklippta

familjeband och en ofullständigt utbyggd lokal vård har inneburit att många äldre varit hänvisade till institutions- eller

kategoriboende.

Som utredningen (SOU 1984:78) Bo på egna villkor slår fast medför detta ofta att den enskildes frihet Vardagsli-

begränsas.

vet styrs till stor del av rutiner. Möjligheten att leva ett liv

eget

grundat på personlig självkänsla begränsas starkt.

Nu sker en mot kvarboende och

omorientering hemsjukvård.

Orsaken är i första hand en ökad respekt för de äldres önskemål och förmåga att kunna bo kvar i en van med en bevarad

miljö

rätt till en egen bostad. För en del är det att

tillräckligt anpassa

bostaden för att de ska kunna bo kvar hemma. Vidare krävs bl a trygghetslarm och hemtjänster. För andra åter kan till-

till service i form av en dagservicecentral i vara

gång närmiljön

avgörande. Det är också viktigt att samordna alla insatser för äldre för att exempelvis kunna erbjuda plats på institution kortare tid när anhöriga behöver komma ifrån.

En viktig förutsättning för mer individanpassade tjänster är att

arbetsorganisationen utvecklas. På allt fler ställen samordnas insatserna i olika former av arbetslag. Inom hälso- och

sjukvår-

den utvecklas vårdlag där patienten deltar aktivt.

och samordnas. Inom den sociala

Hemtjänst hemsjukvård

hemtjänsten införs s k självstyrande grupper. Genom att kom-

petensen vidgas och handlingsutrymmet ökas hos personalen

ökas möjligheterna till att anpassa tjänsterna till varje individ.

Genom en organisation där tjänsterna är i de

tillgängliga

äldres hemmiljö kan fler bo kvar hemma och få del av servicen på egna villkor. Aven om vården och omsorgen inte kan i hemmen

tillgodoses

bör servicen anpassas till de enskilda individernas

speciella

behov. Många äldre och sjuka vistas på institution. I sådana fall är det väsentligt att öka inflytandet över den verksam-

dagliga

heten. Genom hälso- och sjukvårdslagen har individens behov satts i

30 sou 1985:28

centrum. Primärvården har gjort sjukvården mer offensiv. De förebyggande insatserna i kombination med en ökad respekt för den enskildes förmåga att själv och vårda sin hälsa

förebygga har givit sjukvården en ny profil.

Människorna bör kunna söka vård när de behöver och på de tider som passar dem. En utbyggd jourservice inom primärvården som inkluderar hembesök kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Att sådana är ett starkt önskemål från patienterna är ställt utom allt tvivel.

Hälso- och sjukvård är en utpräglad serviceverksamhet. Vården ska så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Den som tvingas till återkommande vistelser på vårdinstitutioner har särskilt stort behov av mer personligt

anpassad service.

Aven inom det tekniska området finns det behov av och förutsättningar för en ökad kundanpassning. Många kommuner har redan utvecklat nya serviceformer. Ofta innebär denna utveckling att kommunerna förbättrar sin förmåga att genom rådgivning av olika slag ge service åt såväl enskilda som åt

föreningar

och företag. En god flexibilitet i det kommunala tjänsteutbudet är väl så viktig inom det tekniska området som för andra

förvaltningar.

Brukarinflytande

Att människor är delaktiga är en av grunderna för vår kommu-

nala självstyrelse. Genom det representativa systemet och de

politiska partiernas och övriga folkrörelsers arbete har det lokala folkstyret en god förankring byggd på människors delaktighet och medverkan. För många människor är det ett stort steg från vardagstillvaron till engagemang och kommunala Av

politiskt uppdrag.

olika skäl intar många en passiv roll gentemot kommunen. Trots denna relativa passivitet finns det skäl att tro att

många

enskilda vill och kan ta på sig en mer aktiv roll. Enligt beredningen kan de som är brukare av kommunala tjänster stimuleras till en mer aktiv roll om villkoren bättre anpassas till deras förmåga och intresse. Detta kan uppnås genom att göra det möjligt för brukarna att mer direkt utöva inflytande på de tjänster som de tar del av. Kommuner och bör därför bedriva ett

landsting utvecklingsar-

bete med följande inriktning:

0 Fler ska ha möjlighet att medverka, bli delakti-

medborgare

ga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter.

sou 1985:28 31

0 Den enskilde brukaren ska få ökade att direkt

möjligheter

utöva inflytande på den tjänst som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

0 De anställda och brukarna bör i fritids-

barnstugor, skolor, gårdar, dagcentraler för pensionärer, servicehus och sjukhem

tillsammans diskutera hur de ekonomiska och andra re-

surser som de politiskt förtroendevalda beslutat om ska an-

vändas för att det ska bli en bra verkamhet med god kvalitet.

Verksamheten bör därför läggas upp av de anställda och brukarna så att den i största

gemensamt möjliga utsträckning

tillgodoser brukarnas olika behov och önskemål. Detta måste ske inom de anvisade resurserna och enligt de mål som satts upp för verksamheten i lagar och genom beslut av de politiskt förtroendevalda. Direkt medverkan kan också förekomma, t ex föräldramedverkan i barnstugan i syfte att höja kvaliteten i verksamheten och för att stärka relationerna mellan barn, föräldrar och anställda.

Den förvaltning och verkställighet som det här är om

fråga

handlar om hur vardagsrutinerna ska lösas

enligt beredningen

på bästa sätt. Utan invecklade och byrå-

regler, lagändringar

kratiska former bör brukare och anställda gemensamt ha stor frihet att bestämma om för att göra verksam-

praktiska frågor

heten smidig och effektiv.

Brukarnas aktiva medverkan och är en förutsätt-

delaktighet

ning för att vissa verksamheter ska bra. Vi kan som

fungera exempel ta barnstugan och skolan.

Om en barnstuga ska bli vad den är tänkt att vara måste föräldrarna fortlöpande delta i och diskutera den praktiska uppläggningen med de anställda. För att nå bra resultat och skapa en god miljö för barnen behövs samverkan och

öppenhet

mellan föräldrar, barn och anställda. Det är om att

fråga skapa

förhållanden som stämmer för alla parter.

Om läroplanens mål ska uppfyllas måste eleverna i skolan få

inflytande på verksamheten, både när det gäller planering och

genomförande. Det gäller såväl den teoretiska

undervisningen

som de mer skötselbetonade delarna av På så

skolvardagen.

sätt ökar både motivationen och trivseln i skolan.

Föräldrarnas synpunkter måste tillmätas stor betydelse. Samtidigt ñnns det en gräns. Det är när enskilda frestas att

begag-

na sig av sin ställning som brukare för att diskriminera. Om föräldrar vill utnyttja sitt inflytande till att

utestänga olämp-

liga barn från sitt barns klass eller grupp i strider

barnstugan

det mot grundläggande krav solidaritet.

på

Att förnya den kommunala sektorn genom att brukar-

fördjupa

nas roll får enligt beredningen inte .leda till att man

börjar

önskvärda och icke önskvärda individer i brukarkret-

skilja på

sen. ska istället vara att genom samverkan och en gene-

Syftet

rösare medverka till att finna lokala lösningar lokala

attityd på

problem.

Ett utvecklat brukarinflytande förutsätter att befogenheter och

ansvar förs ut till den som direkt möter brukarna. Om

personal

de anställda i barnstugan, inom hemtjänsten och primärvården

får ett reellt kontakter

handlingsutrymme skapas fungerande

mellan brukare och anställda. Sådana väl fungerande kontakter har på många håll vuxit fram naturligt. De anställda med sin erfarenhet och sitt kunnande kan till-

professionella

sammans med brukarna utveckla verksamheten.

För att ska kunna utvecklas krävs att de

brukarinflytandet

målen görs tydliga och att de förtroendevalda i ökad

politiska

delegerar beslutanderätt till anställd vid

utsträckning någon

institutionen.

Ett utvecklat samråd kan vara naturligt i verksamheter där brukare och anställda möts under längre tid. Ett

regelbundet

samråd är särskilt viktigt där man gemensamt är

regelbundet

beroende av en fungerande vardagsmiljö. Samråd är därför

särskilt viktigt att utveckla i institutions-

enligt beredningen

bundna verksamheter, t ex barnstugor, fritidsgårdar, skolor,

dagcentraler och sjukhem.

Kommunallagen och olika speciallagar ger också stora möjligheter att utveckla olika samrådsformer.

delegationsbestämmelser medger att beslut i Kommunallagens

rutinärenden kan till enskilda förtroendevalda eller

delegeras

till anställda. Bestämmelserna innebär i sig inget förbud mot att villkoras med krav samråd med brukarna.

delegationer på

Samrådets inverkan de anställdas möjlighet att fatta själv-

på

beslut kan variera. Villkoren för delegationen kan

ständiga

begränsas till krav på att ett icke bindande samråd ska ske med brukarna. Villkoren kan också få större tyngd genom att ställa

krav mellan beslutsfattare och brukare. Vid oenig-

på enighet

het återförs ärendet till nämnden. I vissa verksamheter kan det finnas skäl att ännu ett steg längre. En delegation kan

gå

utformas med villkor att den ska följa

verksamhetsansvarige

brukarnas synpunkter om inte dessa kränker lag, avtal, kommunens mål och riktlinjer för verksamheten eller innebär ett oansvarigt av de anslagna ekonomiska medlen.

nyttjande

I får då brukarna ett visst medbestämmande medan det

princip

kommunala ansvaret behålls. Det är också möjligt att koppla ett krav att beslutet ska återföras till nämnden om samrådet

på

inte leder till enighet.

soU 1985: 28 33

För att klara ut vilka möjligheter som KL:s

delegationsregler

ger i fråga om villkorade delegationer anser att

beredningen kommunallagens bestämmelser om delegation bör komplet-

teras. Möjligheten till villkor om samråd bör klart

framgå.

Det finns här att att samråden ofta

anledning understryka

kommer att gälla praktiska frågor där det inte behövs

några beslut i kommunalrättslig mening.

Många åtgärder som påverkar brukarna är en fråga om att

verkställa politiskt fattade beslut. Genom befattningsbeskriv-

ningar, instruktioner, personalutbildning och personalutveck-

ling kan kommunerna och landstingen i stimulera till och

dag skapa förutsättningar för ett utvecklat brukarinflytande. För-

utsättningen är dock att de anställda som direkt möter brukarna utifrån fastlagda mål får ta ansvar för hur besluten ska verkställas.

Andrade delegationsregler i KL och en målmedveten organisa-

tionsutveckling kan avsevärt stärka brukarinflytandet i

många verksamheter. Genom att inflytandet stärks i den löpande verksamheten utan att formella organ inrättas kan det utformas efter de rådande utan en

förutsättningarna byråkratisk överbyggnad.

menar att det kan finnas skäl för mer fasta former

Beredningen

för samrådet. Det kan exempelvis ske genom att utse en kontaktgrupp för att förbereda och organsiera samrådet. I sådana grupper bör (direkt valda av och bland

brukarrepresentanter

brukarna själva) och personal ingå. För att ge brukarna en stark ställning kan det vara att de får att

lämpligt möjlighet

utse ordförande. Med denna skiss - kunna

som bör anpassas till bl a skolor

fritidsgårdar, dagcentraler och barnstugor - vill beredningen

markera de till ett stärkt som

möjligheter brukarinflytande

finns inom ramen för ett utvecklat samråd.

Beredningen har också övervägt att ytterligare

möjligheten

fördjupa brukarinflytandet. Ett sätt är att inrätta ett nytt kommunalrättsligt organ där brukarna har säte. Ett annat sätt är att kommunerna får delegera vissa beslut till brukare/brukar-

Det är att göra att

representanter. möjligt genom utvidga personkretsen i KL:s delegationsbestämmelser.

Den senare utvidgningen av brukarinflytandet har beredning-

en inte funnit lämplig för att det skulle leda till ett oklart ansvar.

När det gäller möjligheten att inrätta ett

kommunalrättsligt

organ där brukarna har säte har beredningen noga

övervägt

olika alternativ. En som diskuterats har en form

lösning gällt

av partsammansatt organ med brukare och anställda. Förebil-

den har då varit de PSC-organ som finns med arbetstagare

och arbetsgivare. Beredningen har också övervägt någon form av Verksamhetsstyrelser med stark brukarrepresentation.

- Från beredningens allmänna utgångspunkt att stärka med-

- finns det vissa

borgarinflytandet förtjänster med de diskute-

rade alternativen.

Trots detta har beredningen funnit att det inte finns

anledning att föreslå en sådan möjlighet. Ställningstagandet ligger väl i

linje med de synpunkter på behovet av en klar

gränsdragning

mellan brukarinflytandet och den politiska demokratin som inkommit på diskussionsbetänkandet (SOU 1984:83) Folkstyret i kommunerna.

Medverkan och medansvar i

kooperativ

Under de senaste åren har den kooperativa formen för att lösa lokala gemensamma angelägenheter blivit allt vanligare.

Att bilda kooperativ har traditionellt varit ett sätt för människor att utan stora ekonomiska insatser lösa gemensamma behov. Den lokala insatsen och gemenskapen människor emel-

lan utgör för den kooperativa tanken.

grunden

Enligt beredningen bör därför lokalt förankrade

kooperativa lösningar inom barnomsorgen, skolan, fritidsgårdarna och vid

institutioner inom äldreomsorgen kunna utveckla

brukarinflytandet. I exempelvis en föräldrakooperativ barnstuga har för-

äldrarna både ett aktivt inflytande och ett stort eget ansvar.

Beredningen har i boken Kooperation för tjänster (Liber

förlag)

tillsammans med Kooperativa institutet visat hur den

koopera-

tiva tanken kan läggas till grund för olika verksamheter.

Lokala kooperativa lösningar är så här långt oftast isolerade

företeelser, t ex en barnstuga eller en fritidsgård. Det finns

dock ett visst intresse för att utveckla s k

samhällskooperativ.

Tanken är att människor i sin närmiljö i kooperativ form kan ta ett ökat ansvar för olika slags serviceverksamheter. Det handlar till en del om att utveckla de tankar som legat till grund för

väg- och

exempelvis samfällighetsföreningar.

Att dessa idéer i första hand utvecklas i glesbygder och i storstädernas förorter är ingen slump.

SOU 1985: 28 35

för bättre

Skapa nya förutsättningar

service v

edla mer v1

Enligt beredningen skapas bra service av ett förhållningssätt

inom hela den kommunala förvaltningen som stimulerar till samverkan. En organisation kan i sig skapa och förstärka beteenden hos de individer som arbetar där. Eftersom av tjänster är

förmedling

personalintensiv påverkas därför tjänsternas kvalitet i

hög

grad av hur den kommunala organisationen är utformad.

De förtroendevalda anger mål och skapar riktlinjer

för en bra kommunal service och till ett

Avgörande möjligheter

ökat brukarinflytande är de mål och visioner som de förtroendevalda sätter upp. De måste klargöra de grundläggande verk-

till samhetsidéerna: för vilka är man och vad skall man åstadkomma för dem? Om tydliga idéer saknas blir förvaltningen lätt en slentrianorganisation. Verksamheten blir en följd av tradition och tillfäl-

snarare än ett resultat av en medveten strategi. En

ligheter

klar verksamhetsidé gör att alla får en gemensam

uppfattning

om vilka de är. Olika särintressen kan

viktigaste uppgifterna

då underordnas idén, som sätter medborgaren i centrum.

Ett medvetet förändringsarbete aktualiserar principiella frågor

om hur förvaltningen ska ledas och styras. Det kan gälla

delege-

ring av befogenheter och ansvar till anställda, brukarinfly-

tande och samarbetsformer mellan förvaltningar. På flera håll är intresset stort för att införa en ökad grad av

politisk styrning med hjälp av målbeskrivningar. Det medför

att förvaltningar och mindre enheter får ett ökat inflytande över hur målen ska nås.

Engagera alla anställda

Okat servicetänkande och brukarinflytande innebär att per-

spektivet förskjuts mot ett mer medborgarinriktat handlings-

sätt. Det är fråga om att förändra organisationsklimatet i för-

valtningarna. Alla anställda har här en avgörande betydelse.

Alla anställda måste vara klara över sin egen roll och vad förvaltningens verksamhetsidé och mål betyder just i deras

36 SOU 1985: 28

arbete. En ökad delegering ger de anställda ett större ansvar. Det är för att servicen ska bli mer personlig och levande.

viktigt

En betydande sakkompetens är inte alltid parad med en lika

”social Den kan emellertid tränas - och en

god färdighet.

sådan träning bör ske så verklighetsnära som möjligt. Det att på olika sätt uppmärksamma och uppmuntra

gäller

servicearbetet. Att sätta medborgaren/brukaren i centrum betyder att de anställda som har direktkontakter ställs i verksamhetens fokus.

Ett sätt att öka motivationen är att bry sig om och ta vara på de idéer till förbättringar som den anställde har. Många goda idéer har under årens lopp fastnat i byråkratin och ort att engagemanget i arbetet gått ned. Viljan att bidra till förbättringar har blivit låg. Ett aktivt servicearbete vitaliserar om

snabbt leder till förbättringar. förslag

Den personal, som i första hand arbetar med intern administration och olika slags underhåll, måste också ges möjligheter att ändra sitt arbetssätt och sin roll. Den ska mer renodlat fungera som stöd för dem som har direkt kontakt med medborgarna. Att vara chef för en serviceinriktad organisation är annorlunda

än i en mer traditionell myndighetsinriktad förvaltning. För

cheferna i en serviceorganisation är det särskilt betydelsefullt

att bl a: 0 Konkretisera, och föra ut de verk-

tydliggöra grundläggande

samhetsidéerna och målen till hela personalen. 0 Direkt och via alla andra chefer motivera de anställda att

sätta medborgaren i centrum för verksamheten. 0 Driva ett att ompröva

utvecklingsarbete genom organisation

och arbetssätt samt stimulera till nya idéer och ta till vara dem.

0 Utöva ett som kännetecknas av och

ledarskap målstyrning av delegering.

0 I åt och

betydande utsträckning ägna sig personalledning personalutveckling.

Chefer och arbetsledare ”längre ned i organisationen har stor

betydelse i serviceutvecklingen. Ett förändringsarbete måste

bygga på att alla med arbetsledande ansvar engageras och får tillfälle att ta sitt ansvar. Detta är så mycket mer betydelsfullt eftersom arbetsledarna också har mer direkta erfarenheter av hur verksamheten fungerar gentemot

medborgarna.

I detta sammanhang vill beredningen understryka att det är viktigt att sträva efter en klar arbetsfördelning mellan förvaltningsledningarna och de förtroendevalda. Det är att

väsentligt

det i arbetsorganisationen inte råder oklarhet om vem som har ansvar att leda förvaltningens löpande arbete.

Facklig medverkan

I ett förändringsarbete är det av största vikt att de fackliga organisationerna får tillfälle att medverka redan från början. Det finns en intressegemenskap mellan förvaltningen och de fackliga organisationerna om att utveckla ännu bättre kommunal verksamhet. Fackligt engagemang i förändringsarbetet är naturligt eftersom de anställda berörs.

Sammanfattning

Kommunerna och landstingen har idag ett mycket stort och

varierat tjänsteutbud.

Grunden för nästan all kommunal verksamhet är att stå till tjänst för kommuninvånarna. Detta utgör grunden för ett för-

nyelsearbete som inriktas på tjänsternas kvalitet.

Bra tjänster kan alltid bli bättre!

Beredningen har i detta kapitel angivit en rad åtgärder.

0 Kontakterna med medborgarna bör förbättras. Detta kan ske

genom ökad till kommunens och

tillgänglighet landstingets

förvaltningar och enskilda handläggare. Kontakterna måste

av ett kundtänkande där den enskilde medborgarens

präglas

situation sätts i centrum. Handläggningen av ärenden måste göras enklare.

0 Kommunernas och tjänster bör i ökad utsträck-

landstingens

ning anpassas till de enskilda behov och förut-

medborgarnas

sättningar. Genom ett mer varierat utbud inom t ex barnom-

sorgen, äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården ökar indi-

vidanpassningen av den offentliga verksamheten. En viktig

för flexibla tjänster är att

förutsättning arbetsorganisationen

utvecklas. 0 Genom ett utvecklat får öka-

brukarinflytande medborgarna

de möjligheter att påverka de tjänster de är beroende av. Ett

ökat brukarinflytande förutsätter att ansvar och befogenheter förs ut till de anställda som direkt möter brukarna. Genom bättre samråd kan brukarna få ett medbestämmande i för dem viktiga vardagsfrågor. föreslår att

Beredningen kommunallagens bestämmelser om delegation kompletteras

så att till villkor om samråd klart

möjligheterna framgår.

0 Lokalt baserade inom

kooperativa lösningar barnomsorgen, skolan, fritidsgårdarna och äldreomsorgen kan ytterligare

stärka brukarinflytandet.

38 sou 1985:28

0 Bra service av ett förhållningssätt inom hela förvalt-

skapas

förutsättningar för ett framgångsrikt arbete ningen. Viktiga

med att förbättra servicen är en styrning och

tydlig politisk

en medveten personalutveckling. Alla anställda måste enga-

i servicearbetet. De organisationerna bör få

geras fackliga

att delta i hela förändringsarbetet där man sam-

möjlighet

verkar och sätter kunden i centrum.

sou 1985:28 39

40 SOU 1985 228

3 Öppna nya möjligheter

ökad

genom

decentra l.iserin

Den kommunala organisationen

decentraliseras

Under de senate årtiondena har kommunerna förändrats kraf-

de två år 1952 och 1974. Syf-

tigt genom indelningsreformerna

tet med reformerna var att skapa kommuner som ekonomiskt och bättre kunde möta de ökande kraven på kommu-

personellt

nala insatser. Den senaste reformen var i allt väsentligt också

framgångsrik.

Genom att kommunerna minskade från cirka 2 500 till mindre

än 300 försvann emellertid många förtroendeuppdrag. Medbor-

kontakter med de förtroendevalda minskade. Det blev garnas då att söka efter nya vägar att stärka den kommunala

naturligt

demokratin. En var att inrätta rådgivande organ, kommundels-

möjlighet

råd, som de centrala nämnderna. En annan möj-

kompletterade

SOU 1985: 28 41

lighet var institutionsstyrelser. I mitten av 1970-talet hade ett trettiotal kommuner kommundelsråd. försök

Samtidigt pågick

med i fem kommuner.

institutionsstyrelser

Mot slutet av 1970-talet ansåg de partierna allmänt

politiska

att beslut och ansvar borde decentraliseras i den kommunala verksamheten. Regeringen lade därför fram ett

förslag (prop

1978/7 9:181) om att lokala organ i form av distriktsnämnder och institutionsstyrelser skulle kunna besluta och verkställa inom det kommunallagsreglerade området. Senare samma år, 1979, vidgades området till att även omfatta den

specialregle-

rade verksamheten (prop 1979/80:54). (1979:408) om vis-

Lagen

sa lokala organ i kommunerna

(lokalorganslagen, omtryckt

1979:1167) trädde i kraft den 1 januari 1980.

Lokalorganslagen

Lokalorganslagen är inte tvingande. Den gör det bara möjligt

att inrätta lokala organ. Kommunerna kan fritt anpassa sin organisation efter lokala förhållanden. Den nya lagen innebär i

korthet följande:

Lokala organ får inrättas inom det

kommunallagsreglerade området och inom följande specialreglerade nämnders kompe-

tensområden: socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden,

byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen.

bestämmer de lokala organens

Kommunalfullmäktige kompe-

tens. De kan få samma kompetens som facknämnderna, dvs de kan bereda, besluta om och verkställa olika frågor. Genom

kan i stort sett alla som sköts av de

lokalorganslagen uppgifter

centrala facknämnderna läggas ut till lokala organ.

För det specialreglerade området gäller bl a följande begräns-

ningar:

0 Institutionsstyrelser kan inte inrättas

enligt lokalorgansla-

gen inom det specialreglerade området. 0 ska ha till kommundelen. De ska vara

Frågorna anknytning

sådana att de för övrigt är lämpliga att handlägga i ett lokalt organ.

0 som avser får inte skö-

Uppgifter statligt reglerade tjänster

tas av ett lokalt organ.

0 Om en har lämnat en viss till

statlig myndighet befogenhet

en kommunal nämnd får den bara föras över till ett lokalt organ om den statliga myndigheten medger det när-

(gäller

mast hälsovårdsnämndens och byggnadsnämndens område).

0 De centrala nämnderna ska finnas kvar.

specialreglerade

Inom det kommunallagsreglerade området finns ingen före-

skrift om att Centralnämnden, t ex kulturnämnden eller fri-

tidsnämnden, ska finnas kvar när lokala organ inrättas.

42 s0U 1985:28

Lokala organ är kommunala nämnder. De är underkastade

kommunallagens nämndregler utom i följande avseenden:

0 Lokalt får väcka ärenden hos fullmäktige (s k initia-

organ

tivrätt) endast om fullmäktige har föreskrivit det. 0 kan föreskriva att ett lokalt organ lämnar sitt

Fullmäktige

budgetförslag till centrala facknämnder.

0 Ett lokalt är inte bundet av den mandattid som

organ gäller

för facknämnderna utan fullmäktige bestämmer mandattiden.

De vanligaste typerna av lokala organ är följande.

Kommundelsråd institutionsråd: Ett lokalt organ

respektive

med enbart uppgifter inom en kommundel respekti-

rådgivande

ve en institution. Distriktsnämnd: Ett lokalt organ knutet till en geografisk del av kommun och med förvaltningsuppgifter inom ett fackområde. Kommundelsnämnd: Ett lokalt organ knutet till en geografisk del av kommunen och med förvaltningsuppgifter inom flera fackområden.

Institutionsstyrelse: Ett lokalt organ med förvaltningsupp-

gifter för en eller flera anläggningar. En institutionsstyrelse kan verka inom ett eller flera fackområden.

Lokala organ ifrikommunerna

Riksdagen antog våren 1984 regeringens förslag (prop

1983/84:152) till lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. Denna lag, som berör såväl centrala nämnder som lokala organ, gäller nio kommuner och tre inom det s k frikommunförsöket. Den all-

landsting

männa avsikten med detta försök, som ska pågå under fyra år, är att ge försökskommunerna möjligheter att göra avsteg från

reglering för att bl a bättre lokalt anpassa den kommu-

statlig

nala organisationen.

Genom denna lag kan försökskommunerna inrätta institutions-

styrelser på bl a skolans område, något som lokalorganslagen

inte medger. Frikommunerna får även göra avsteg från lokalor-

krav anknytning till en kommundel eller be-

ganslagens på

gränsning till en anläggning. Detta innebär att en kommundelsnämnd kan ha förvaltningsuppgifter som sträcker sig ut över nämndens område. På skolans område t ex

geografiska vad gäller grundskolans högstadium samt gymnasieskolan. Re-

geringen måste kommunens beslut för att det ska

godkänna gälla.

SOU 1985: 28 43

Lokala organ i landstingen

Kommunaldemokratiska kommittén föreslog i betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna att också

skulle få möjlighet att inrätta lokala Hu-

landstingen organ.

vuddelen av remissinstanserna ställde sig i princip bakom för-

slaget.

Hösten 1984 lade regeringen fram ett förslag (prop 1984/85:98)

om en friare nämnorganisation i landstingskommunerna. Detta förslag är mer långtgående än kommittéförslaget. Förslaget

går i korthet ut på att hälso- och sjukvårdslagens system med s k särskilda organ ska kunna inom nästan hela det

tillämpas

landstingskommunala området. De särskilda organen får enligt ha för både en viss del av

lagförslaget uppgifter landsting-

ets verksamhet och för verksamhet som bara avser ett

geografiskt område. De kan också ha som

begränsat uppgifter griper

över flera nämnders ansvarsområden. Landstingen får detta

på sätt möjlighet att samordna sin nämndorganisation lokalt på

samma sätt som kommunerna. Lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna träder i kraft den 1 januari 1986.

Kommundelsnümnd

- -

Beslut Budget Personal

Allmänna mål för kommundelsnämnderna

Det finns således fyra av lokala kommundelsråd,

typer organ: institutionsstyrelser, distriktsnämnder och kommundels-

nämnder. Av dessa betraktas de sistnämnda som den mest avancerade formen av politisk och administrativ decentralisering. Förklaringen är främst att endast kommundelsnämnderna arbetar sektorsövergripande. De kommuner, som infört denna av lokala organ, har också i de flesta fall ställt upp

typ

ett antal mål för sina försök med kommundelsnämnder.

I de propositioner (1979/79:181, 1979/80:54), som låg till grund

för lagen om lokala organ, finns en allmän till beho-

bakgrund

vet av reformen. Det framhålls bl a att den djupgående om-

vandlingen som kommunerna genomgått genom indelningsre-

formen inneburit betydande nackdelar ur demokratisk synvinkel: den kommunala verksamheten har förlorat något av sin

direkta lokala anknytning, antalet förtroendeuppdrag har

minskat vilket ökat avståndet mellan väljare och valda och de kommunala förtroendeuppdragen blir allt mer tidskrävande och komplicerade. Mot denna bakgrund anges det som väsentligt att alla att den kommunala demokra-

möjligheter fördjupa

tin tas till vara (prop 1978/79:181 s 17). Den roll som lokala

organ kan spela i detta sammanhang är enligt föredraganden

följande (prop 1979/80:54 s 13): En ökad medverkan från kommuninvånarnas sida i den kommunala verksamheten har enligt min mening stor betydelse när det gäller att skapa en livskraftig kommunal självstyrelse. Jag anser att man genom att inrätta lokala organ kan skapa ett naturligt forum på det lokala planet för diskussion och beslut i frågor som har direkt betydelse för kommuninvånarna. Verksamheten i lokala organ kan också innebära en vitalisering av arbetet i de politiska partiernas lokalföreningar.

i tillämpning

Lokalorganslagen

Kommundelsråd

Kommundelsråd finns numera bara i få kommuner. Hu-

några

vudtendensen är att de successivt avskaffas.

Lokalorganslagen

har nämligen öppnat nya och mer effektiva metoder att

fördju-

pa den kommunala demokratin i form av

institutionsstyrelser

samt distrikts- och kommundelsnämnder.

Institutionsstyrelser

Institutionsstyrelser kan inrättas antingen kommunal-

enligt lagen eller enligt lokalorganslagen.

Om institutionsstyrelsen är verksam inom den

kommunallags-

reglerade sektorn gäller bestämmelserna i 3 13 § 2 st KL.

kap

När det gäller den sektorn finns vissa hinder i

specialreglerade lagstiftningen att inrätta institutionsstyrelser, t ex skolompå

rådet.

Institutionsstyrelser som inrättas enligt lokalorganslagen reg-

leras av 3 kap 13 § 2 st KL(se ovan) men med den

viktiga

SOU 1985: 28 45

att kommunfullmäktige beslutar om institu-

inskränkningen tionsstyrelserna ska

0 få initiativrätt till kommunfullmäktige (Lokalorganslagen

5 § 1 st) 0 lämna sitt via sin facknämnd eller till kom-

budgetförslag munstyrelsen direkt (Lokalorganslagen 5 § 2 st).

Historiskt har systemet med särskilda förtroendemannaorgan för enskilda anläggningar i form av t ex badhus-, musei- och

slakthusstyrelser, funnits sedan lång tid tillbaka. I början av 1970-talet togs olika initiativ för att pröva institutionsstyrelser som en metod att bredda de förtroendevaldas inflytande i den kommunala verksamheten. Fem kommuner satte försök med institutionsstyrelser

igång Botkyrka, Finspång, Luleå och 1974/75, nämligen Borlänge,

Sundsvall. Under perioden 1975-80 inrättade ytterligare 11 kommuner institutionsstyrelser och 1983 tillkom tre kommuner. Under tiden hade, emellertid, 11 av dessa 19 kommuner

ner sina försök, oftast efter en finns

lagt mandatperiod. Idag

i åtta kommuner. De har tillsammans 23

institutionsstyrelser styrelser.

av olika och ålderdomshem/service-

Fritidsanläggningar slag

hus har varit de institutioner som oftast fått egna styrelser. Fyra kommuner har haft försök med institutionsstyrelser före-

kommuner - och trädesvis inom fritidssektorn. I två Lidingö

- har inrättat vid var sin

Göteborg man institutionsstyrelser

s k anläggning. I en sådan anläggning bedrivs verk-

integrerad

samheter flera olika områden, t ex skola, kultur och fritid,

på

barnomsorg och äldrevård.

Distriktsnämnder

På det sociala området finns två lagar med bestämmelser om lokala i form av distriktsnämnder. Sådan nämnder kan

organ inrättas med stöd av lokalorganslagen eller socialtjänstlagen (1980:620). Distriktsnämnder den förstnämnda modellen

enligt

kan få varierande befogenheter. I bl a Norrköping och

mycket

Södertälje kommuner har sociala distriktsnämnderna fått

de

relativt vida Aven Göteborg har beslutat inrätta

befogenheter.

liknande distriktsnämnder. Cirka 25 kommuner har inrättat

distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen.

I ett tiotal kommuner finns distriktsnämnder för fritidsfrågor. I Borås finns en nämnd för och i Trollhättan har en

kulturfrågor

distriktsnämnd hand om fritids- och kulturfrågor i kombination. Stockholm, landets största kommun med cirka 650 000 invåna-

re, har valt att decentralisera sin poltiska organisation på det

46 soU 1985:28

sociala området samt skol- och fritidsområdet med av

på hjälp

distriktsnämnder.

På det sociala området finns sedan år 1983 18 sociala distriktsnämnder. Nämnderna har inrättats med stöd av

socialtjänstla-

gen. Reformen berör uppemot halva kommunens och

budget

nästan 30 000 anställda.

Distriktsnämnderna har 9 ledamöter och lika

många supplean-

ter. De har i uppgift att bl a fram och

lägga egna budgetförslag

att medverka i planeringen. De sköter även drift- och

uppfölj-

ningsansvaret för distriktsverksamheten inom t ex

barnomsorg

och hemservice.

På skolans och fritidens områden trädde vid årsskiftet 1985 en

ny organisation i kraft.

Skolans verksamhet i Stockholm är 15-20 större än i en

gånger

medelstor kommun. Den nya organisationen innebär att kommunen delas i 18 skoldistrikt med lokala nämnder (distriktsnämnder) som styrande organ. Distrikten överensstämmer i huvudsak med socialdistrikten. Distriktsnämnderna behandlar

i princip alla frågor på lokal nivå som och

gäller grundskolan

samtliga frågor som rör och av lokaler.

förvaltning upplåtelse

Varje distrikt omfattar i genomsnitt 2 - 3 rektorsområden. Den centrala Skolstyrelsen ansvarar för

övergripande, principiella

frågor samt frågor som rör gymnasieskolan och vuxenutbild-

ningen. Genom skoldistriktsnämnderna, som har vardera 9 le-

damöter och 9 ökar antalet förtroendevalda med

suppleanter, drygt 300.

På fritidsområdet finns 14 distriktsnämnder med 9 ledamöter och 9 suppleanter. Nämnderna har att

vittgående befogenheter

besluta om fritidsdistriktens Verksamhet. De ansvarar också för budget och personal. Distriktsnämnderna har ett

övergri-

pande ansvar för planering, drift och av den di-

uppföljning

striktsanknutna fritidsverksamheten med rätt att disponera

tilldelade resurser. De ska också och

avge eget budgetförslag

förslag till ekonomiska till

femårsprogram kommunstyrelsen.

Den centrala fritidsnämnden svarar för

kommunövergripande

och samordnande funktioner. Nämnden över diyttrar sig striktsnämndernas budgetförslag.

Kommunde/snämnder

År 1985 finns kommundelsnämnder i cirka 20 kommuner. Se tabell sid 49.

Under år 1984 har ett att inrätta

Huddinge tagit principbeslut

3 kommundelsnämnder på försök från år 1986. 5- 10

Ytteligare

kommuner väntas under år 1985 eller våren 1986 fatta

princip-

beslut om att eventuellt inrätta kommundelsnämnder. I ett trettiotal kommuner är under

frågan utredning.

SOU 1985: 28 47

Kommuner med geografiskt heltäckande kommundelsnämnder är Ale, Bräcke, Umeå och Orebro. Eskilstuna, som f n har 4 kommundelsnämnder, har beslutat att från 1986 övergå__till en heltäckande med 9 kommundelsnämnder. Aven

organisation

kommun, som f n har 2 kommundelsnämnder, ska från

Uppsala

1986 övergå till kommundelsnämnder i hela kommunen.

Utvärdering av kommundelsnämndsreformen

Några av de kommuner, som Varit tidigt ute med att inrätta kommundelsnämnder, har blivit föremål för mer systematiska studier av hur försöken utfallit.

Eskilstuna, Umeå och Orebro studerats av en forskargrupp

har.

med anknytning till i Orebro. Resultaten har redovi-

högskolan

sats i rapporten Kommunal decentralisering. En första utvär-

av med kommundelsnämnder i Eskiltuna,

dering försöken

Umeå och Orebro kommuner, författad av Erik Amnå m fl.

Forskare vid Göteborgs universitet följer kommundelsnämnderna i Ale. Statsvetenskapliga institutionen och institutionen för medverkar med undersökningar om

förvaltningsutbildning

det lokala partiarbetet och besluts-

medborgarna, politikerna,

Företagsekonomiska institutionen studerar försöket processen.

vissa om samarbete och

med inriktning på frågor styrning,

och utvecklingen i kommundelarna. Aven

planeringsprocessen

Kommunförbundets medverkar i ut-

organisationsavdelning

värderingen. Utöver detta har kommunen beslutat att göra en intern som syftar till att hur syften och

utvärdering, klarlägga

mål med reformen uppnås.

/JJ\

J. x

o-rwea

V. ,WWW väsby

a: :rd w »ugn/mm

(J, Eskilsyunaj i Örébr x ø arføI/ø

#9 g

N

48 SOU 1985: 28

Kommuner med kommundelsnämnder

1 985

Kommuner Antal In- Antal Antal Verksamhet

inv. rät- KdN leda-

tande möster

Örebro 118” 1980 3 9+ 7 Skola, social, fritid,

1983 15 kultur Botkyrka 66 1981 2 1 1 + 1 1 Skola, fritid, kultur Eskilstuna 89 1982 3 9+ 7 Skola, social, fritid

1984 4 kultur Umeå 84 1982 8 7+ 7 Fritid, kultur Ale 23 1982 1 9+ 5 Skola, social, fritid,

1983 5 kultur Bräcke 9 1 982 1 1 1 + 1 1 All lokal verksamhet

1983 3 13 + 13 Järfälla 56 1982 1 9+ 9 Skola, social, fritid,

kultur Göteborg 424” 1982 3 11 + 9 Skola, fritid, kultur

barnomsorg

Skola, fritid, kultur

Tekn nämnd Borås 100 1983 1 9+ 9 Fritid, kultur Hudiksvall 38 1983 1 1 1 + 1 1 Skola, social, fritid,

kultur Linköping 116 1983 2 9+ 7 Skola, fritid, hälsovård

Skola, fritid, kultur, gatufrågor 1985 3 Skola, fritid, kultur social

Nacka 59 1983 1 9+ 9 Skola, social, fritid,

kultur Upplands- 33 1983 2 9+ 7 Skola, social, fritid, Väsby, kultur Uppsala 153 1983 2 11 + 11 Skola, social, fritid,

kultur, resp

skola, fritid, kultur Växjö 66 1983 2 9+ 9 Skola, social, fritid,

kultur Norrköping 118 1984 2 9+ 9 Skola, social, fritid,

kultur Nyköping 65 1984 2 1 1 + 1 1 Teknisk förvaltning Västerås 118 1984 1 7+ 7 Skola, social, fritid,

kultur samt parkförvaltn Uddevalla 46 1984 2 10+ 7 Skola, social, fritid,

kultur Motala 41 1985 1 9+ 9 Skola, social, fritid,

kultur Vadstena 8 1985 1 7+ 7 Fritid

SOU 1985: 28 49

Eskilstuna, Umeå och Örebro kommuner

Den försöksverksamhet som studerats är i Umeå (84 000 invånare) en heltäckande organisation med kommundelsnämnder

och kulturområdet. I Eskiltuna (89 000 invånare)

på fritids-

och Orebro (1-18 000 invånare) har man granskat en organisation med tre kommundelsnämnder för skola, social-

områdena

tjänst, fritid och kultur. I ett senare skede har Orebro övergått till en för hela kommunen omfattande organisation med kommundelsnämnder. Eskilstuna har utvidgat försöket med ytter-

en lokal nämnd. Denna uvidgade försöksverksamhet in-

ligare

går inte i undersökningen.

De huvudsakliga strävandena som låg bakom beslutet att info ra kommundelsnämnder i de tre undersökta kommunerna var att den politiska aktiviteten skulle öka och att effektiviteten i förvaltningen skulle höjas. Dessutom betonades

möjligheterna

att bättre styra förvaltningsapparaten samt att utnyttja resurserna bättre genom ökad samverkan. De tre kommunerna har genomfört reformen på skilda sätt. Eskilstuna tillämpade en strategi som bl a kännetecknas av att förändringsarbetet skedde stegvis och där de berörda deltar intensivt.

Umeås strategi utmärks av försiktighet, begränsade befogen-

heter för kommundelsnämnderna och ett omfattande engagemang även av representanterna för andra sektorer än de närmast berörda.

I Örebro genomfördes reformen på kort tid. Utredningsarbetet

bedrevs i speciellt tillsatta grupper. Försöken har varit förenade med förhållandevis små kostnader vad gäller förberedelsearbete respektive särskilda kostnader för driften under det första året. De sammanlagda kostnaderna - som dock inte innebär nya kostnader - varierar mellan

drygt

1,5 mkr och drygt 3 mkr. De förtroendevalda som tog plats i de nya kommundelsnämnderna hade erfarenheter av praktisk

begränsade kommunalpo-

litik. Cirka hälften hade tidigare inte haft några kommunala

De som haft hade företrädesvis

förtroendeuppdrag. uppdrag

haft ”lättare” uppdrag i t ex taxeringsnämnder eller kommundelsråd. De flesta hade varit aktiva i sina partiorganisationer i mer än tio år. Någon påtaglig föryngring av förtroendemannakåren har kommundelsnämndsreformen inte medfört. Kvin-

norepresentationen i kommundelsnämnderna är högre

något än genomsnittet i kommunalpolitiken.

Enbart i Örebro ansåg flertalet ledamöter att de fått nödvändig utbildning för sin uppgift. I Eskilstuna och Umeå var de flesta

50 SOU 1985 28

missnöjda. Ledamöterna ned 3-4 timmar förberedel-

lägger på

ser inför varje sammanträde. Direktkontakt med väljarna och medverkan i det lokala partiarbetet anser kommundelsnämndsledamöterna viktiga. De allra flesta ledamöter uppger att de varit i direkt kontakt med

sina väljare under undersökningsperioden.

I valet mellan att främst företräda eller partiet

medborgarna

anser en majoritet av ledamöterna i Umeå och Orebro att de i första hand är företrädare för medborgarna i kommundelen. I Eskilstuna anser mindre än hälften att de främst representerar

medborgarna. Kommundelsnämndspolitikerna vittnar om att

det finns situationer när de i konkreta sakfrågor tvingas välja

mellan ståndpunkten hos partiets kommunorganisation och

den lokala (kommundels-) organisationen. Vid en sådan motsättning anser en klar majoritet i alla tre kommuner att det är den lokala ståndpunkten som bör gälla. De flesta anser att man i allmänhet kommer överens över partigränserna i nämndarbetet. I forskningsrapporten framhålls att kommundelsnämndsreformen främst är reform, framför allt de två största

partiernas partiernas. Enligt rapporten har lokalavdelningarnas arbete allmänt påverkats positivt.

Det framgår att reformen endast i undantagsfall medfört några

förändringar hos partierna lokalt. Medlemsan-

organisatoriska

talet har inte ökat, inte heller antalet deltagare i medlemsmötena. Däremot arrangerar socialdemokraterna och moderaterna fler möten. Det innebär att de redan aktiva har ökat sin arbetsinsats.

I de flesta fall har partierna inga svårigheter att rekrytera till

de nya Vissa avdelningar har dock up-

förtroendeuppdragen. problem härvidlag. Det är mycket vanligt att man i de penbara

lokala tar upp ärendena i kommundels-

partiavdelningarna

nämnden till diskussion. Ofta får ledamöterna med sig en uppmaning eller rekommendation om att inta en viss ståndpunkt i nämnden. Som nämnts har kommundelsnämnderna i Eskilstuna och Orebro ett större ansvarsområde än de i Umeå. I de förstnämnda kommunerna svarar nämnderna för områdena skola, socialtjänst, fritid och kultur. I Umeå är ansvarsområdet endast fritid och kultur. Kommundelsnämnderna har dessa områ-

på

den genom en egen (områdes-) budget ett budgetansvar som varierar i omfattning. De undersökta nämnderna har rätt att under budgetår disponera om medel inom ett verksam-

löpande

hetsområde. Rättigheten att_omfördela mellan olika sektorer är

i Eskilstuna och Orebro. I Umeå saknar nämnderna

begränsad helt denna möjlighet.

sou 1985: 28 51

Till kommundelsnämnderna är i Eskilstuna och Orebro knutna

i Umeå är de knutna till ett kom-

kommundelsförvaltningar;

mundelsnämndskansli som ingår i kansli. I

kommunstyrelsens

de lokala förvaltningarna i Eskilstuna och Orebro finns lokala ledningsgrupper bestående av de verksamhetsansvariga för de decentraliserade verksamheterna. I Eskilstuna leds lokala

den

förvaltningen av kommundelsnämndssekreterare, i Orebro av

en kommundelschef. Kommundelsnämndernas funktion är både rådgivande och beslutande. Av rapporten att döma kan de lokala nämnderna utöva ett inte oväsentligt inflytande på de centrala facknämnderna. Å andra sidan anser de allra flesta kommundelspolitikerna att facknämndernas råd och anvisningar

begränsar handlingsutrymmet.

De ärendetyper som särskilt överlämnats åt kommundelsnämnderna är de vanligast förekommande vid sammanträdena. Bland ärendena tar sociala frågor och fritidsfrågor ett stort utrymme. I de flesta ärenden är det en kommunal myndighet eller en lokal tjänsteman som står för initiativet. Besluten fattas oftast i stor enighet.

Ett av de viktigaste målen med kommundelsnämnderna är att skapa en lokal helhetssyn den kommunala verksamheten.

på

Det kräver att sektorstänkandet bekämpas och ersätts med en strävan efter samordning av olika resurser med personal, lokaler, ekonomi etc. Det finns många exempel i de studerade kommunerna på lokaler som samutnyttjas, verksamheter som samordnas genom att utnyttja anslag tillsammans samt åt-

gärdsgrupper som arbetar över sektorsgränserna. Enligt rap-

utgör verksamhetsansvaret, personalansvaret och budporten

getansvaret de viktigaste förutsättningarna för en integrerad,

lokal verksamhet i kommundelsnämnderna.

Ale kommun

Vid Statsvetenskapliga institutionen i Göteborg har på bered-

ningens uppdrag kommundelsreformen i Ale (23 000 invånare)

undersökts med utgångspunkt från medb0rgarna/kommun-

medlemmarna. Ett representativt urval av alla röstberättigade

i kommunen har tillfrågats om bl a sina om kom-

kunskaper

mundelsreformen och inställningen till denna. Av undersök-

ningen framgår bl a följande.

Over hälften av de tillfrågade Aleborna vet eller tror sig veta vilka verksamheter kommundelsnämnderna har ansvar för. Det man bäst känner till är fritidsgårdar (68 %) medan skolbiblioteken är svårare att sammankoppla med de nya beslutandeorganen. Däremot är det en fjärdedel som tror att kommundelsnämnderna ansvarar för vägar och trafik, vilket inte är

fallet. Vad de politiska majoritetsförhållandena i nämn-

gäller

derna är det 38 % som känner till att ledamöterna fördelar sig

samma sätt som i kommunfullmäktige, medan majoriteten

på

antingen inte vet eller tror att det är partiernas röstetal i kommundelen som hur många platser de får i kommun-

avgör

delsnämnderna. Ale kommuns invånare anser att den kommunala informa-

samt artiklar i andra tidningar har varit de

tionstidningen

viktigaste källorna när det gäller att informera om kommundelsreformen. En jämförelse har gjorts mellan Alebornas intresse för lokala

och rikspolitik. Det visar sig att intresset är större för

frågor

frågor som rör den egna kommundelen och kommunen än för

Denna tendens märks framförallt bland

rikspolitiska frågor.

kvinnorna. Aleborna uppfattar inte sina möjligheter att föra fram synpunkter i kommunala frågor som särskilt annorlunda nu jämfört med tiden före reformen. Nära hälften anger att de inte vet om deras har förändrats, vilket beror

möjligheter troligen på

att de inte har haft anledning att försöka påverka några kommunala frågor. 30 procent anser sina möjligheter vara oförändrade. Men av dem som uppfattar att möjligheterna har förändrats svarar nästan alla att de nu har bättre möjligheter att föra fram synpunkter än de hade för två år sedan. Dessa anger också att det beror på kommundelsreformen.

De tillfrågade Aleborna visar sig ha övervägande positiva förväntningar på kommundelsreformen. Over hälften anser att vanligt folk kommer att intressera sig mer för kommunala

och att kommundelskontoren medför en effektivare för-

frågor

valtning. Nära hälften instämmer helt eller delvis i att reformen har givit folk att besluta och ta ansvar för sina

möjlighet

angelägenheter. Däremot råder det mer delade meningar om

att reformen leder till orättvisor mellan kommunde-

påståendet

larna och inför frågan om kommundelsnämnderna verkligen ger vanligt folk större inflytande. 25 procent förutser orättvisor och 33 procent förväntar sig inget större inflytande. En relativt stor andel av de tillfrågade har dock inte bildat sig någon

uppfattning i frågorna ännu.

Vid en eventuell folkomröstning om kommundelsreformen skulle en majoritet på 58 procent av Aleborna stödja reformen. 11 skulle rösta mot och 32 procent avstå från att rösta,

procent

vilket kan tolks som att många ännu inte tycker sig se vilka följder reformen får. Kommunförbundet har i rapporten Ökad samverkan, bättre organisation i Ale kommun redovisat resultatet av ett 80-tal

SOU 1985: 28 53

intervjuer med personal och förtroendevalda på kommundelsoch central nivå.

Ett av syftena med reformen är att utveckla samverkan över

sektorsgränserna. Enligt rapporten har den formella samver-

kan, inom t ex de lokala ledningsgrupperna, varit mindre givande än den informella samverkan mellan olika personalgrupper områdesnivå. Skolan framstår som den sektor som är

på

svårast att få med i samverkan. Både politiker och tjänstemän är positivt inställda till det minskade avstånd mellan politiska beslut och verkställighet som reformen fört med sig. Samver-

kan inom skilda personalgrupper sker inom s k kategoriträffar

för i princip alla grupper som arbetar lokalt, som vissa

något

politiker är en aning oroade för.

Ett annat huvudsyfte med reformen är att skapa en bättre organisation, där förvaltningsapparaten anpassas till de nya politiska organen. Detta har skett genom att bygga upp en

kontorsorganisation, i form av kommundelskontor, under kom-

mundelsnämnderna. I den nya organisationen spelar de lokala

politikerna en huvudroll. Deras viktigaste styrinstrument är det kommunövergripande handlingsprogrammet. Mot detta

förväntas de lokala politikerna vara lojala. I den nya organisa-

tionen anses kommunstyrelsen få en starkare ställning samtidigt som facknämnderna minskar i betydelse.

En del tjänstemän vid kommundelskontoren har tilldelats rol-

len som verksamhetsansvariga. Här har skett en av överföring kompetens och ansvar från befattningshavare, som tidigare

fanns i den centrala förvaltningen, till de verksamhetsansvari-

ga på lokal nivå. Områdesadministratören, som har ett allmänt

samordningsansvar inom kommundelsförvaltningen utan att vara förvaltningschef, är en ny befattningshavare. Kansliper-

sonalen vid kommundelskontoren sig i stort sett vara

säger

nöjda med den nya ordningen, även om man klagar på bristande resurser, sårbarhet vid vakanser och en allmän utsatthet gentemot allmänheten.

Planeringsprocessen har inte påverkats särskilt mycket. Till-

av sker således fortfarande sektorsvis.

delningen budgetramar

När en sådan förändringsprocess inleds framstår det som na-

att man upprätthåller denna metod. Ett alternativt sy-

turligt

stem för prioritering saknas än så länge. I 1985 års budget har kommundelsnämnderna frihet att föra medel från ett program till ett annat med vissa begränsningar. De centrala facknämndernas förändras i ett

ställning system

med lokala nämnder. I Ale anses facknämndernas viktigaste

styrinstrument vara deras rätt att yttra sig över kommundels-

nämndernas budgetförslag samt att planera och dra upp riktlinjer för sektorerna i stort. Uppfattningen om hur mycket

facknämnderna styr kommundelsnämnderna varierar mycket

bland politiker och förvaltningspersonal.

Även om hur den politiska styrningen allmänt ska gå till

ifråga

sig uppfattningarna. Intervjuarna tycker sig urskilja två

skiljer

helt olika I det ena fallet betonas konkurrens mellan

synsätt.

kommundelarna. I det andra fallet betonas helheten som över-

värde och den lokala solidariteten med det kommu-

gripande nalpolitiska handlingsprogrammet. Rapportförfattarna anser

sig ha funnit att decentraliseringen i Ale är ett medel för kommunens att styra den samlade kommuna-

politiska ledning

la organisationen. En förutsättning för detta är att det finns ett stort ömsesidigt förtroende mellan organisationens olika delar. Författarna anser att kommunledningen försöker att stimulera till samsyn, solidaritet och mognad för att möjliggöra en utveckling av informella styrmedel. Med det sistnämnda avses bl a och rekrytering, en gemensam kultur och att

utbildning

verksamhetens mål och medel bestäms i arbetet i partiorganisationen. Kommunens egen arbetsgrupp för utvärdering av kommundelsnämndsreformen har redovisat hur har

partiverksamheten

påverkats av reformen. Av rapporten framgår att de flesta av partierna anser att aktiviteten i ökat. Partierna har anordnat ganska

partiarbetet

många möten kring frågor som behandlas i kommundelsnämn-

derna. De flesta partier menar att de fortroendevaldas medverkan i sammankomster med lokala organisationer har ökat.

Hälften av partierna som är representerade i kommundelsnämnderna menar att kontakterna mellan de förtroendevalda och invånarna i kommundelen har ökat. Tre partier rapporterar ökat antal medlemmar men betonar att det inte finns något klart samband mellan och kommundelsreformen som

ökningen

sådan. De flesta redovisar att man har skapat praktiska möj-

partier

till samarbete mellan den lokala partiorganisationen

ligheter

och de förtroendevalda i kommundelsnämnderna i form av for-

mella eller informella träffar, referensgrupper o dyl.

Alla partier anser att kommundelsnämndsledamöterna har lyckats bra eller ganska bra med att sätta sig in i de fyra sektorernas verksamhet. partier anser att kontakterna mel-

Samtliga

lan de förtroendevalda och de anställda i kommundelsförvaltningen är bra eller att de har förbättrats.

Bräcke kommun

Bräcke kommun med 9 000 invånare har delvis egna

drygt gått

vägar i om organisationen av de kommunala nämnderna.

fråga

En kommundelsnämnd för Kälarne inrättades från den 1

janu-

ari 1982. Den fick beslutanderätt i alla ärenden med direkt

anknytning till kommundelen och som inte undantogs i lag.

Kommundelsnämnden fick själv bestämma om man ville avsäga sig några typer av ärenden. Nämnden återlämnade under det första året brandförsvars-, byggnadslovs-, plan- och bidragsfrågor till de centrala organen. Med av brand-

undantag

försvaret återtogs dessa frågor från årsskiftet 1983/84. Kommunen gick vidare på den inslagna vägen, och den 1 januari

1984 tillkom två nya kommundelsnämnder, varigenom hela

kommunen kom att omfattas av kommundelsnämnden

Under förändringsprocessen har nämndorganisationen i

Bräcke kraftigt omvandlats. Under en mellanperiod bestod den centrala -

nämndorgansationen av en mjuk nämnd formellt

bestående av skolstyrelse, socialnämnd och kommundelsnämnd för Bräcke och Revsund, en plan- och samt en tek-

miljönämnd

nisk nämnd. Genom s k personunion fanns i praktiken en nämnd inom det området. På motsvarande sätt valdes

mjuka”

ledamöter i byggnads- och miljö- och hälsoskyddsnämnden. På

detta sätt skapades en gemensam plan- och miljönämnd. Då Bräcke till heltäckande kommundelsnämnder, fick

övergick

detta konsekvenser för de centrala nämnderna. De nämnder som finns kvar är, förutom kommunstyrelsen,

brandstyrelse, överförmyndar-, val- samt plan- och miljönämnd.

Till kommundelsnämnderna är knutna dels dels

arbetsgrupper s k byutvecklingsgrupper. En del av tillsätts arbetsgrupperna

av kommundelsnämnden för att arbeta med en bestämd, tidsbegränsad fråga. Andra grupper är mer permanenta. I sådana arbetsgrupper kan såväl anställda som förtroendevalda delta. Gruppen i sig kan inte fatta några beslut. Men i en del fall

delegeras beslut till en ledamot i kommundelsnämnden, som

också ingår i en arbetsgrupp. De så kallade byutvecklingsgrup-

perna tillsätts av kommunfullmäktige och är parlamentariskt

sammansatta. Grupperna är enligt sina reglementen under-

ställda respektive kommundelsnämnd. Syftet med byutvecklingsgrupperna är att få ännu mer lokal i verksam-

anknytning

heten. De skall främja sysselsättningen och ta tillvara de lokala resurserna på orten. I Kälarne har man med att ge

börjat byutvecklingsgruppen en egen områdesbudget.

i Kälarne är föremål för en uppföljning

Kommundelsnämnden

genom högskolan i Ostersund. Redan ett år efter det att nämnden inrättades lämnades en första rapport. Av denna framgår att reformen inte använts för att åstadkomma bättre representativitet bland de förtroendevalda. Det är erfarna politiker snarare än unga som rekryterats. Det konstateras att nämnden representerar kommundelens befolkning bättre beträffande åsikter än socialt.

Av också att reformen enligt de förtroende-

rapporten framgår

valdas vitaliserat demokratin i kommundelen. Detta

mening

en viss vitalisering av det lokala partiarbetet.

inbegriper

I en senare (1985) redovisas medborgarnas inställning

rapport till reformen. Av rapporten framgår att betydande befolkningspositivt från demokratisynpunkt. Informa-

grupper påverkats

tionen, intresset, diskussionslustan och kontakt-

kunskapen,

frekvensen har ökat. En klar majoritet av befolkningen önskar att kommundelsnämnden beslutar om de för bygden viktiga

även om de inte är riktigt lika säkra på att nämnden

frågorna,

har denna i Reformen i sig är med andra ord väl

kompetens dag.

av medborgarna. När det nämndens faktiska

accepterad gäller

verksamhet under de två första åren, är åsikterna mer splittrade. en är neutrala i sin uppfattning (varken

Drygt tredjedel

eller medan de som är nöjda respektive miss-

nöjda missnöjda),

är lika (drygt 20 i vardera grup-

nöjda ungefär många procent pen).

Reformen och dess konsekvenser har olika väl ut bland

slagit

olika befolkningsgrupper. Kvinnorna har överlag påverkats

mer av reformen än männen. De har blivit mer politiskt mobiliserade. De visar även högre siffror för medborgerlig aktivitet, tar fler kontakter med kommunen och då med

speciellt politi-

kerna. Dessutom önskar de i högre grad än männen att kommundelsnämnden ska ha en hög beslutskompetens.

En mellan de tre olika undersökta områdena politisk

jämförelse

mobilisering, aktivitet och medborgerlig förank-

medborgerlig

vid handen att var person i

ring ger ungefär fjärde genomsnitt

ha blivit bättre mobiliserad efter reformen. Aven den säger sig

aktiviteten har ökat. När det det första

medborgerliga gäller

att diskutera kommunala frågor, är ökningen stor (50

steget,

Avsevärt färre har ökat sina kontakter med kom-

procent).

munen. En majoritet av vänder sig dessutom hell-

befolkningen

re till Kälarne kommundelskontor än till Bräcke kommunhus vid sådana kontakter. Den medborgerliga förankringen visar att reformen som sådan är väl förankrad, medan den dagliga

verksamheten inte är lika accepterad.

allmänna och förslag

Beredningens överväganden

Huvudansvaret för att utveckla den kommunala verksamheten har den ledningen i kommunen även i de fall där man

politiska

har infört en decentraliserad lokala

organisation genom

nämnder. Det t ex näringsliv och sysselsättning, utbild-

gäller

ning, social omvårdnad, skatteuttag, avgifter, resursfördelning

mellan olika behov och kommundelar, samt klara program-

av de målen för olika verksam-

beskrivningar övergripande

heter.

sou 1985:28 57

Enligt beredningen är det viktigt att kommunen lägger ner stor

omsorg på att göra de kommunövergripande målen

tydliga.

Därigenom kan de lokala nämnderna lättare anpassa sin verksamhet till ett gemensamt synsätt för hela kommunen.

Målet ska vara att åstadkomma en effektiv och god service åt kommuninvånarna på olika områden. Ekonomiska och personella resurser, byggnader och anläggningar ska utnyttjas effektivt. Beredningen vill särskilt framhålla att där

sektorsgränser

hindrar en sådan utveckling måste förändringar ske som ökar

förutsättningarna för helhetssyn, samordning och samarbete.

- Därför krävs en fortlöpande uppföljning särskilt inför ett nytt

- hur budgetår av servicen fungerar på olika områden i den

centrala och lokala förvaltningen. Detta är inte minst viktigt

när kommunen har decentraliserat vissa uppgifter till lokala nämnder. Efter att ha tagit del av utvärderingen av

kommundelsnämn-

derna i Ale, Bräcke, Eskilstuna, Umeå och Orebro samt i

övrigt

studerat andra typer av lokala organ vill fästa

beredningen uppmärksamheten på följande:

Först bör noteras att studierna omfattar ett uppbyggnadsskede under en kort period av 3 - 4 år. Vidare bör framhållas att beredningens studier och förslag mest rört sig kring kommundelsnämnder. Det beror på att det på detta område finns mest

underlagsmaterial och erfarenheter.

Kommundelsnämnder är den typ av lokala organ som hittills fått det största intresset från kommunerna. Den främsta anledningen till detta är att denna form ger till ett samord-

möjlighet

nat arbete över sektorsgränserna och en effektivare användning av tillgängliga resurser inom kommundelen. Även de andra modellerna för decentralisering kan enligt beredningen komma att spela en mer framträdande roll i ett

längre perspektiv.

Distriktsnämnderna kan t ex dels som ett alternativ

fungera

till de mer långtgående kommundelsnämnderna, dels som inkörsport till en organisation med kommundelsnämnder. Särskilt i kommuner med många invånare kan distriktsnämnder

ge tillräckligt med meningsfulla lokala uppgifter.

Samordning mellan olika sektorer bör även eftersträvas i detta fall. För samordning mellan flera distriktsnämnder inom olika sektorer föreslår att man prövar gemensamma

beredningen

överläggningar inom det område där flera distriktsnämnder är verksamma. Ordföranden och förvaltningscheferna bör delta i dessa överläggningar. Syftet ska vara att informera om arbetet på respektive område. Samtidigt kan man också diskutera upp-

som har nära samband mellan de olika verksamhetsom-

gifter

58 sou 1985:28

rådena. Därigenom öppnas också möjligheter för att hitta gemensamma framkomstvägar för att bättre använda de resurser

som respektive nämnd förfogar över.

Institutionsstyrelserna som för närvarande inte utnyttjas i nå-

gon större utsträckning kan i en del fall vara ett alternativ eller

till kommundels- och distriktsnämnder.

komplement

Enligt beredningen är den politiska situationen betydelsefull när de gäller viljan att helhjärtat satsa på en decentralisering.

Erfarenheterna visar nämligen att det är en klar fördel om en bred majoritet ställer sig bakom ett av detta

förändringsarbete

slag.

Av de redovisade undersökningarna att de

framgår politiska

partierna en roll för kommundelsnämnderna. En-

spelar viktig

beredningen är det viktigt att partierna engagerar sig dels

ligt

ett stadium i förberedelserna, dels i av

på tidigt uppföljningen

reformen.

Beredningen noterar att de lokala partiorganisationerna vid

medlems- och andra möten ofta tar upp frågor som ska behandlas i kommundelsnämnderna. Därigenom skapas en naturlig

för partiernas medverkan, delaktighet och ansvar för

plattform

kommunal verksamhet. Att de förtroendevalda i nämnderna säger ha ökat sina kontakter med och det

sig medborgarna lokala framstår enligt beredningen som en viktig föreningslivet

förutsättning för en mobilisering av dem som bor i kommundelen och en bättre av-den lokala kommunalpolitiken.

förankring

Rollen som förtroendevald i en kommundelsnämnd har en del nya De lokala politikerna ställs ofta, på ett helt annat

inslag.

sätt än ledamöterna i de centrala nämnderna, inför ett val mellan lokala och kommunövergripande intressen. En sådan

valsituation kan av en lojalitetskonflikt mellan kompliceras

vad den lokala (kommundelens) vill och

partiorganisationen

vad kommunorganisationen vill. Här finns inga alldeles givna

regler att följa för de lokala politikerna. Det innebär inte att det är ointressant hur de praktiskt klarar balansgången. Sättet på vilket de hanterar dessa frågor kommer enligt beredningen att avgöra, om reformen leder till en renässans för den s k bypolitiken eller en förbättrad förmåga att göra avvägningar mellan

lokala behov och centrala riktlinjer för kommunalpolitiken.

Beredningen vill framhålla betydelsen av att kommunfullmäk-

fastställer program för olika områ-

tige kommunövergripande

den, för att åstadkomma samordning av kommunövergripande och lokal verksamhet. En annan aspekt av förhållandet lokalt-kommuncentralt är att de centrala nämnernas ställning och uppgifter påverkas vä-

i en organisation med kommundelsnämnder. Detta ak-

sentligt

tualiserar behovet av större organisatorisk

enligt beredningen

SOU 1985: 28 59

frihet för kommuner med en fullt genomförd organisation med kommundelsnämnder.

Mot bakgrund av denna redovisning drar beredningen följande

slutsatser: 0 När målmedvetna och långtgående insatser orts i decentra-

liseringsarbetet genom lokala organ, har man på kort tid kunnat redovisa att reformen ger förutsättningar för att fler medborgare kan medverka, bli delaktiga och ta ansvar för kommunal verksamhet.

0 Reformen med kommundelsnämnder ger ökade möjligheter

till helhetssyn och samordning av kommunala verksamheter. Kommundelsnämnder ska uppfattas som en decentraliserad styrform, där helheten överordnas delarna. Arbetet över sektorsgränserna underlättas och ekonomiska samt per-

sonella resurser kan lättare utnyttjas. Förutsättningarna

ökar också för att förbättra den kommunala servicen.

Beredningen anser att lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (i fortsättningen använder vi benämningen lokala nämnder) bör slopas i samband med att en ny kommunallag utarbetas. Lagtext som reglerar lokala nämnder i kommuner bör ingå i en ny kommunallag. Samma förhållande gäller de lokala nämnderna i landstingen. Innan en ny kommunallag kan träda i kraft anser beredningen att det behövs åtgärder som stimulerar och underlättar utvecklingsarbetet i lokala nämnder. Beredningen föreslår därför en del i den nuvarande lokalorganslagen i syfte att

förändringar

undanröja hinder och ge kommunerna större frihet att besluta om och verksamhet utifrån lokala

organisation förutsättningar

i samband med att lokala nämnder införs.

Den centrala

nämndorganisationen

utvecklas och

anpassas

Kommunerna är skyldiga att ha en del specialreglerade

nämnder. De är byggnadsnämnden, miljö- och hälsoskydds-

nämnden, Skolstyrelsen, socialnämnden och Valnämnden. I de författningar som reglerar dessa nämnder står det också vad de

ska göra. Fullmäktige får inte flytta över dessa uppgifter till

någon annan nämnd.

Motiv för förändringar

När en kommun har infört eller tänker införa kommundelsnämnder i hela kommunen är det viktigt att de centrala nämnderna inte försvårar kommundelsnämndens uppgift som samordnande lokal nämnd. 60 SOU 1985: 28

Problemen med en traditionell nämndorganisation blir

tydliga

först i kommuner som har infört kommundelsnämnder i hela kommunen. I försök skiljer sig inte för de

begränsade uppgifter

centrala nämnderna så mycket eftersom rätten att besluta i lokala i fall fortfarande ligger kvar centralt.

frågor många

I kommuner med lokala nämnder i hela kommunen kan

uppgif-

terna mellan de centrala nämnderna behöva fördelas på ett nytt sätt. Ett exempel kan vara att man vill samordna delar av socialnämndens uppgifter rörande förskolan med grundskolan. Ett annat motiv kan vara att få en bättre samordning och sektorsöverblick centralt. Kommundelsnämnderna kan få direktiv och anvisningar dels från och kommunstyrelsen, dels från de

kommunfullmäktige

centrala nämnderna. Det kan orsaka problem for de ansvariga tjänstemännen i kommundelsnämnderna. Nuvarande uppdelning av centrala nämnder kan bidra till ett fortsatt inskränkt sektorstänkande när det i stället behövs mer helhetssyn och

samordning.

Ett sätt att förbättra sektorsöverblicken centralt är att medge andra av centrala nämnder än för närvarande. De för-

typer

troendevalda i de centrala nämnderna kan då få lättare att överblicka och samordna olika verksamheter. Samtidigt kan den centrala och lokala nämndorganisationen bättre anpassas i ett system med lokala nämnder. Det är därför angeläget att ge kommuner med kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen större frihet

att själva utforma den centrala nämndorganisationen.

De s k frikommunerna har fått möjlighet att avgöra hur de centrala nämnderna ska I detta försök ingår tre

organiseras.

kommuner (Ale, Bräcke, Orebro) med kommundelsnämnder i hela kommunen. Det innebär att övriga kommuner som infört eller tänker införa kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i hela kommunen inte har att fullt ut kunna samordna verksamheten

möjlighet

centralt så att det passar in i ett system med kommundels- eller distriktsnämnder. Beredningen anser därför att lagen snarast bör ändras så att den gäller alla kommuner som infört eller inför kommundels- eller distriktsnämnder i hela kommunen.

Beredningens förslag

Beredningen föreslår i lagen om lokala nämnder att kommuner, som har kommundelsnämnder eller distriktsnämnder i

hela kommunen, får överföra uppgifter från specialreglerade

nämnder till andra centrala nämnder. Detta innebär att kommunerna själva får avgöra hur de centrala nämnderna ska

organiseras.

Institutionsstyrelser

den nuvarande kommunallagen och lokalorganslagen

Enligt

har kommunerna möjlighet att inrätta institutionsstyrelser.

Av hävd anses kommunallagen medge att institutionsstyrelser

kan inrättas inom kommunallagsreglerad verksamhet. När det gäller det sociala området grundas en sådan rätt på äldre vård-

Inom skolan är däremot institutionsstyrelser inte till-

lagar.

låtna. Beredningen anser att kommunerna bör ha stor frihet att an-

vända institutionsstyrelsen som en Organisationsform för att

stärka det lokala inflytandet, ytterligare fördjupa den lokala demokratin och för att öka det politiska engagemanget. En institutionsstyrelse kan ansvara för verksamheten en

på

barnstuga, fritidsgård, servicehus med dagcentral, idrottsanläggning osv. Om det anses lämpligt kan också flera anläggningar av samma eller med verksamhet inom ett

typ integrerad

område läggas på en institutionsstyrelse. Institutionsstyrelser

bör även kunna ta ansvar för öppen verksamhet som integreras med t ex öppen förskola i anslutning till ett dag-

anläggningar

hem.

Institutionsstyrelsen kan fylla viktiga funktioner i den framti-

da kommunala organisationen, dels i kommuner som inte har

för avsikt att införa distrikts- eller kommundelsnämnder, dels

också som i kommuner som infört distrikts- eller

komplement

kommundelsnämnder. I det senare fallet kan det t ex vara

om en eller institution som av olika skäl inte

fråga anläggning

anses lämplig att lägga ut på en distrikts- eller kommundelsnämnd. Sådana kan vara kommunens huvudbibliotek

exempel eller en gymnasieskola.

I avsnittet Lokala organ i frikommunerna har beredningen

för hur de s k frikommunerna genom en särskild lag

redoort

har fått att inrätta institutionsstyrelser även på det

möjlighet området. Enligt lokalorganslagen är det där specialreglerade

inte tillåtet att inrätta sådana styrelser. Beredningen anser att alla kommuner bör få denna möjlighet. I lokalorganslagen bör det därför öppnas möjligheter för kommunerna att inrätta insti-

det specialreglerade området för skolans och

tutionsstyrelser på socialtjänstens del.

Beredningens förslag

Beredningen föreslår att möjlighet öppnas i lagen om lokala nämnder att inrätta institutionsstyrelser även för specialreglerade institutioner, dvs inom skolområdet och socialtjänsten. En institutionsstyrelse bör även kunna ha ansvar för öppen

verksamhet som integreras med anläggningen.

62 soU 1985:28

Lokala och

kommungemensamma anläggningar/verksamheter

De kommuner som infört lokala nämnder har efterhand

upptäckt en del brister i den nuvarande lagstiftningen när det

gäller lokala och kommungemensamma anläggningar/verk-

samheter. Som exempel kan nämnas att en inom

anläggning

ett specialreglerat område inte får förvaltas av en lokal nämnd,

om dess upptagningsområde/serviceområde går utanför kom-

mundelen. I det praktiska arbetet har det visat svårt att

sig

följa denna regel. Lagstiftningen bör därför anpassas efter de

erfarenheter som kommuner med lokala nämnder

praktiska

har fått.

Enligt lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare

kommunal nämndorganisation (frikommunförsöket) får för-

sökskommunerna lägga en specialreglerad ett lokalt

uppgift på

organ också i sådana fall då kravet på till kommun-

anknytning

del inte är uppfyllt. Ett sådant beslut måste dock godkännas av regeringen för att bli

gällande.

I kommuner med heltäckande kommundelsnämnder vill man ibland avstå från en del centrala facknämnder. Då ökar behovet att låta en lokal nämnd förvalta

kommungemensamma anlägg-

ningar.

Meningen med lokala nämnder av kommundelsnämnd eller

typ

distriktsnämnd är att dessa ska ansvara för verksamhet i sin kommundel. Därför bör förvaltningen av en anläggning

läggas

ut på den lokala nämnd inom vars geografiska område den är belägen. Verksamhet som inte avser anläggning bör fördelas

efter kommundelsgränserna.

Kommunallagsreglerade institutioner

Inom en kommunallagsreglerad verksamhet kan en lokal nämnd i dag förvalta t ex bibliotek,

anläggningar, sportanlägg-

ningar, badhus, föreningsgårdar osv, även om de ett

betjänar

större område än kommundelen eller rentav hela kommunen. Enda villkoret är att måste vara i kom-

anläggningen belägen

mundelen.

Specialreglerade institutioner

För specialreglerade institutioner gäller i fler restriktioner

dag än för kommunallagsreglerade. En specialreglerad institution

måste vara knuten till kommundelen och i övrigt vara

lämplig

för att förvaltas av en lokal nämnd.

s0U 1985:28 63

Sko/an

I 1979/80:54 om försök med lokala organ för special-

proposition

fövaltning i kommunerna ges exempel inom skolan på

reglerad

vad som avses med detta.

Departementschefen anför:

Det bör vara möjligt att låta ett lokalt organ med en kommundel som verksamhetsområde få uppgifter ifråga om verksamhet vid en skolenhet enbart på den grunden att skolenheten är lokaliserad till kommundelen. För att kravet i 2 § första stycket 2 på anknytning till kommundelen ska kunna anses uppfyllt måste skolverksamheten vara avsedd i första hand för dem som bor inom kommundelen och inte bedrivas med hela kommunen - eller rentav även andra kommuner - som naturligt upptagningsområde. Jag har här talat om själva skolverksamheten. Det bör inte vara uteslutet att lägga allmänna frågor om skötsel av lokalerna på ett lokalt organ även i fall som nu nämnts, om praktiska skäl talar för det.

Dessa restriktioner kan medföra praktiska problem. På grund-

skolans område t ex kan verkligheten vara den, att många kommundelar endast har låg- och mellanstadium. I en annan kommundel finns en skola som har alla tre stadierna. I denna skolas även elever från en eller flera andra

högstadium går

kommundelar, som saknar eget högstadium. Att då från skolenheten ut från de två andra stadierna i sam-

skilja högstadiet

ma skola eller undanta denna kommundel från ansvaret för

låg- och mellanstadiet är inte ändamålsenligt.

Det kan finnas liknande skäl för att till en lokal

praktiska

nämnd ut förvaltningen av gymnasieskolor och andra lägga

skolformer, t ex i en kommun där man vill avskaffa skolstyrel-

sen. För folkhögskola gäller dock speciella regler.

Verksamheten vid ett eller en gymnasieskola kan

högstadium

beredningen skötas lika bra av en lokal nämnd där an-

enligt

är som av en central skolstyrelse. Fullmäk-

läggningen belägen

har föreskriva, att den lokala nämnden ska svara

tige möjlighet

för för ele-

högstadieundervisningen/gymnasieundervisningen

ver från en annan kommundel och hålla viss standard. Det finns ingen att tro att den lokala nämnden ska kän-

anledning

na mindre ansvar ån en central skolstyrelse.

Det blir också svårare att samlad skoldag, dvs sam-

genomföra

ordna skola, fritidshem och om kommunen inte får

fritidsgård,

låta en lokal nämnd förvalta dessa institutioner.

Sociala institutioner

Precis som för en grundskola kan det vara mest att

praktiskt

låta en lokal nämnd förvalta en barnstuga även om upptagningsområdet omfattar mer än den egna kommundelen. Om detta är förbjudet kan man få en tendens att

upptagningsområ-

det anpassas till kommundelen även i de fall en annan

lösning

skulle vara mer praktisk för barn och föräldrar. Det är oklart i om en lokal nämnd kan förvalta ett service-

dag hus. Men det är många gånger praktiskt att lägga ut uppgiften

på den lokala nämnd där servicehuset är beläget oavsett

upp-

tagningsområde.

Många servicehus har också andra uppgifter än boendeservice för äldre. Ibland har de en servicecentral/dagcentral alla

som

boende i området omkring servicehuset kan använda. Oppen social hemtjänst (hemsamariter) kan också vara knuten till servicehuset. Alla dessa faktorer talar för att servicehus och bör

barnstugor

förvaltas av den lokala nämnd där de är belägna oavsett upptagningsområde. Detta förutsätter dock att platserna fördelas

rättvist mellan kommundelarna.

någorlunda

För att uppnå principen om likställighet är det viktigt att det finns något instrument för hur platserna ska fördelas när an-

med större upptagningsområde än den egna kom-

läggningar

mundelen förvaltas av en lokal nämnd. Detta skulle tala för en central Men om för intag-

intagningsadministration. reglerna

ning fastställs av ett centralt organ i kommunen, t ex socialnämnden eller kommunfullmäktige, finns det inget som hindrar att en lokal nämnd där anläggningen ligger sköter själva

intagningen.

Eftersom beslut om bistånd (se avsnittet Ej institutionsbunden verksamhet) inte bör ligga på en annan lokal nämnd än där personen i fråga är bosatt, kan man behöva dubbla beslut. Detta innebär, att den egna lokala nämnden beslutar om bistånd i form av t ex i servicehus. mellan

plats Turordningen

dem som beviljats bistånd måste sedan beslutas antingen av en central nämnd eller efter centralt beslutade av den lo-

regler

kala nämnd som har ansvaret för anläggningen. I avvaktan på plats måste givetvis den lokala nämnden ge omsorg annat

på

sätt, t ex genom den sociala hemtjänsten. Att få en plats i barnomsorgen genom ett biståndsbeslut är inte

lika vanligt. Som regel tillgodoses speciella behov genom gene-

rella De flesta barn får som en

förtursregler. barnomsorgsplats

service. Men i de fall ett beslut om bistånd fattas, vilket den egna lokala nämnden ska göra, bör de samordnas över kommundelsgränserna. På så vis undviker man att hamna i en situation där det tar olika lång tid att få bistånd beroende på i vilken kommundel man är bosatt.

Inom socialtjänsten finns flera typer av institutioner, som betjänar hela kommunen. Som kan nämnas

exempel jourbyrån,

olika bostads- och vårdformer för personer med

missbruksprob-

lem och för barn och ungdom med behov av särskilt stöd. Aven

här att det är viktigt att se till att alla kommuninvånare

gäller

kan få de tjänster som Om detta uppfylls, bör det inte

erbjuds.

finnas hinder att lokala nämnder administrerar dessa

något

institutioner. För sådana hem som avses i 11 § LVM gäller dock särskilda regler.

Kommunfullmäktige kan lämna föreskrifter om servicenivå,

disposition av anslag m m som fordras för att an-

öppettider,

ska de krav som ställs på en kommunge-

läggningen tillgodose

mensam och skötas på ett sådant sätt att det över-

anläggning

ensstämmer med kommunens övergripande mål.

Öppen verksamhet

I dag kan ansvaret för en kommunallagsreglerad verksamhet,

som inte är bunden till en institution, t ex gatuunderhåll, allmän kultur- och fritidsverksamhet etc för varje kommundel läggas ut på en lokal nämnd. Detsamma ansvaret för de specialreglerade verksam-

gäller

heter som får läggas ut på en lokal nämnd, dvs inom social-

nämndens, skolstyrelsens, miljö- och hälsoskyddsnämndens,

byggnadsnämndens och trañknämndens område. Dessa innefattar gentemot enskilda personer och ett

myndighetsutövning

allmänt ansvar för respektive verksamhet inom det

lagstadgat

området. Det är därför viktigt att klara ut vilken

geografiska

nämnd som är ansvarig för de olika områdena. Här bör de lokala nämnderna endast svara för verksamheter inom den egna nämndens område. En annan sak är, att man kan behöva gå över kommundels-

när det personal. Två intilliggande kommun-

gränserna gäller

delar kan t ex ha så pass få invånare att det mest rationella är att ha en gemensam socialbyrå. Tjänstemännen vid denna socialbyrå betjänar två lokala nämnder. Socialbyrån tillhör och administreras av den ena nämnden medan den andra nämnden får tjänster utförda. Med tanke på ansvaret är det viktigt att man för upp ärenden till beslut i rätt nämnd respektive fattar beslut den som för den ak-

enligt delegationsordning gäller

tuella nämnden.

Verksamheter som inte får läggas ut på en lokal nämnd

Bland de specialreglerade nämnder vars verksamhet inte får

ut en lokal nämnd bör i första hand nämnas val-

läggas på

nämnd, arbetslöshetsnämnd, brandstyrelse, beredskapsnämnd

och civilförsvarsnämnd. Hit hör även familjebidragsnämnd,

hemvärnsnämnd, kristidsnämnd, krigshjälpsnämnd, slakthus- (i kommuner med offentligt slakthus), Överförmyndar-

styrelse

nämnd, för sådant vårdhem som avses i 11 § LVM och

styrelse folkhögskolestyrelse.

66 soU 1985:28

Regeringen har tillsatt en som ska föreslå hur de

utredning

olika lagar som reglerar det kommunala civilförsvaret och den kommunala beredskapen ska samordnas bättre. Ett nytt

regel-

system ska skapas som hänger ihop bättre än det nuvarande.

Denna översyn av civilförsvarslagstiftningen kommer för-

hoppningvis att medföra att det rena civilförsvaret bättre anpassas till en kommunal organisation med lokala nämnder.

Andra specialreglerade nämnders verksamhet som kan vara intressant att lägga ut lokalt behöver utredas innan

ytterligare

de får möjlighet att decentraliseras. Av tidsskäl har

beredning-

en inte kunnat göra detta. Dessa frågor får behandlas i

slutligt

till ny

förslaget kommunallag.

Initiativrätt och budgetgång

I nuvarande lokalorganslag 5 § föreskrivs att kan

fullmäktige

besluta om det lokala organet/den lokala nämnden får väcka ärende hos fullmäktige och lämna sitt budgetförslag direkt till kommunstyrelsen. Budgeten ska i annat fall lämnas till den centrala facknämnden.

De lokala nämnderna bör enligt beredningen självständigt

handha förvaltning och verkställighet. De bör därför lämna budgetförslag och kunna väcka ärende i fullmäktige på samma villkor som andra nämnder. Det finns därför ingen

anledning

att behålla dessa särbestämmelser.

Delegation enligt socialtjänstlagen

47 § andra stycket socialtjänstlagen innehåller en bestämmelse om att beslut i en del uppräknade får till

frågor delegeras

utskott i socialnämnden i kommuner där man inte har sociala distriktsnämnder. Detta gäller sådana som normalt

frågor

handläggs av en social distriktsnämnd. En distriktsnämnd får alltså inte delegera sådana beslut. Vad som här gäller för lokala nämnder enligt lokalorganslagen är oklart. Detta bör därför klarläggas genom att denna ändras.

paragraf

Motiveringen till delegationsförbudet när man har distriktsnämnder är att dessa bör ha tid att själva besluta i

tillräcklig

frågorna. En ensam socialnämnd, särskilt i en större kommun, har däremot svårare att hinna med alla Samma

frågor. svårig-

heter att hinna med alla individinriktade ärenden kan också gälla en kommundelsnämnd som har hand om många verksamhetsområden och ansvarar för en stor kommundel. I

praktiken

blir det svårt att i lagtexten avgöra vilka lokala nämnder som får och vilka som inte får dessa av beslut.

delegera typer Lagstiftningen bör därför generellt tillåta delegation till utskott.

Det finns ingen anledning att tro att det kommer att missbrukas.

SOU 1985: 28 67

Beredningens förslag

Beredningen föreslår att kravet i lokalorganslagen om att en uppgift inom det specialreglerade området som ett

läggs på

lokalt organ ska anknyta till kommundelen

slopas. Beredning-

en föreslår vidare att särbestämmelserna om budgetgång och initiativrätt i lokalorganslagen utgår. Dessutom föreslås ett

klarläggande i för att socialtjänstlagen möjligheterna delegera

vissa beslut till utskott inom lokala nämnder.

-

Nya möjligheter medverkan,

ansvar

delaktighet,

Att decentralisera kommunala uppgifter till lokala nämnder är ett långsiktigt arbete. I denna process måste det gå att fortlö-

pande göra förändringar och kompletteringar. Arbetet bör in-

riktas på att förbättra den kommunala servicen och ge fler människor möjlighet att medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma angelägenheter inom kommundelen.

Beredningen vill här peka på några uppgifter som de lokala

nämnderna, framför allt distriktsnämnder och kommundelsnämnder, kan utveckla. Det är frågor som t ex berör människornas livsmiljö i allmänhet, den sociala omsorgen, samordnade insatser för barn och ungdom, fritids- och kulturlivet.

Särskilt modellen med kommundelsnämnder ger i framtiden stora möjligheter att skapa ett nytt mönster för lokal samhällsservice. Så mycket som möjligt av samhällsservicen bör samordnas i en sådan basenhet”. Kommundelsnämnderna kan också samverka med andra organisationer än kommunens

egna. Dit hör landstingets primärvård, lokal statlig verksam-

het samt och

föreningar företag.

Beredningen vill också peka på att de lokala nämnderna bör ta

initiativ till och stödja brukarinflytandet vid olika kommunala

anläggningar och institutioner. Vidare bör nämnderna samverka med folkrörelserna för att utveckla kommundelens fritidsoch kulturliv. Här kan t ex kommundelsnämnden samverka med barn- och och andra organisatio-

ungdomsorganisationer ner, barnstugan, fritidshemmet, fritidsgården och skolan för att

utveckla ett aktivt fritids- och kulturliv bland barn och ungdom. Den lokala nämnden bör alltså sträva efter att medverka till att nya förutsättningar för insatser från folkrörelserna

skapa

och stimulera verksamhet som naturligt bör ligga hos partierna och övriga folkrörelser.

Skolan - centrum för bred samverkan

Grundskolan är samhällets största insats för barn och ungdom. I skolan når man taget alla barn, ungdomar och

praktiskt

föräldrar. Den därför ett naturligt centrum för en bred

utgör

samverkan mellan föräldrar, förtroendevalda, elever och skolans Det är också naturligt att skolan samverkar med

personal.

förskolan och fritidsverksamheten, med de sociala myndigheterna och med föreningarna och kulturinstitutioner-

yrkeslivet,

na. anger priciperna för en sådan samverkan. Där

Läroplanen

finns också inskrivet att Skolstyrelsen har till uppgift att i samarbete med andra kommunala nämnder ta initiativ till och verka för gemensam planering för att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Till skolstyrelsens uppgift hör att i samarbete med andra kommunala nämnder ta initiativ till och verka för gemensam planering i syfte att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. (Lgr 80, sid 20). I arbetet för en god barn- och ungdomsmiljö måste dess (skolstyrelsens) beslut i många fall grundas på ett omfattande samarbete med andra kommunala nämnder, med polisen och med föreningar och organisationer. (Lgr 80, sid 58). Den grundläggande principen vid skolorganisationens utformning bör också vara att närma beslutsnivå och verkställighetsnivå till varandra”. (Lgr 80, sid 58).

Beredningen anser att när en distriktsnämnd eller en kommundelsnämnd ska så ska de riktlinjer, som

handlägga skolfrågor

anges i för grundskolan om planering, samarbete

läroplanen och samordning på lokal nivå vara styrande.

Dessa ger stora möjligheter att lokalt samar-

utgångspunkter

beta och samordna olika insatser för barn och ungdom.

En med lokala nämnder ligger i linje med denna

organisation

utveckling. En kommundelsnämnd kan ge den lokala politiska

förankring och samordning av skolans verksamhet, som bered-

anser starkt kan bidra till att förverkliga läroplanens

ningen

mål.

av skolan kan emellertid i många fall

Dagens detaljreglering

försvåra att dessa mål uppfylls. Skolan kan därför inte delta i det lokala samordnings- och

utvecklings-, hushållningsarbetet

samma villkor som andra kommunala verksamheter. Det

på

hindrar ett effektivt samarbete i barn- och ungdomsfrågor i kommunerna. Beredningen anser att den statliga detaljregleringen av skolsektorn sikt måste minskas. Skollagstiftningen bör i framti-

på

den utformas som en ramlag. Kommunerna bör ha samma ansvar för specialreglerad verksamhet som för övrig verksamhet. Detta innebär ett fullt driftansvar. Beredningen anser att nuvarande detaljregler hämmar skolan att utvecklas och an-

SOU 1985: 28 69

passas till lokala förhållanden. Det är ett stort

frågekomplex

som beredningen här inte närmare går in

på. Beredningen

anser dock att förbudet i om att decentralise-

lokalorganslagen

ra uppgifter som avser statligt reglerade tjänster till lokala

organ ska

slopas.

Statligt reglerade tjänster

När det gäller reglerade finns ett

statligt tjänster uttryckligt undantag i lokalorganslagen. lagens 2 § får Enligt uppgifter

som avser statligt reglerade tjänster inte överlämnas till lokala nämnder. Regeringen kan emellertid medge undantag från detta förbud.

Till tjänster hör främst som

statligt reglerade tjänster rektor,

biträdande skolledare och lärare.

Man brukar använda uttrycket dubbelt när

huvudmannaskap

man talar om personal med som inte är

anställningar statliga

men som är statligt reglerade. Staten, företrädd av statens arbetsgivarverk, och kommunen delar

på arbetsgivarfunktio-

nerna för dessa anställda.

I propositionen 1984/85:98 om en friare i

nämndorganisation

landstingen finns inte denna om de

begränsning statligt regle-

rade tjänsterna. Det innebär att ett som decentralise-

landsting

rar sin organisation kan föra ner ansvaret för de regle-

statligt

rade tjänsterna till en lokal nämnd.

Ett samlat lokalt ansvar för barn och kräver att kom-

ungdom

munerna kan förfoga bättre över skolans resurser. En naturlig följd av detta borde vara att kommuner med lokala nämnder mer kan påverka den stora lokala resurs som skolans

personal

utgör. Detta skulle ge de lokala nämnderna att effek-

möjlighet

tivare utnyttja resurserna i kommundelen.

Skolledarrollen har i framför allt grundskolan successivt för-

ändrats. Den samlade skoldagen och kommundelsnämnderna ställer krav på ett bredare innehåll i Rektor

rektorstjänsten.

fungerar t ex som skolansvarig i kommundelen. Han eller hon måste utöver den direkta även

pedagogiska ledningen engage-

ra sig mer än tidigare i t ex övergripande barn- och

ungdomsfrågor.

I grundskolan består förutom av rektor av stu-

skolledningen

dierektor, tillsynslärare och lärare med specialfunktioner.

Genom att ge kommunerna att skolled-

möjlighet organisera

ningen friare skulle den bättre kunna anpassas till lokala behov. Kommunfullmäktige bör få besluta om i vilken grad de lokala nämnderna får ta över ansvaret för personal med

statligt

reglerade tjänster.

Beredningen föreslår därför att förbehållet om de statligt reglerade tjänsterna i lokalorganslagen 2 § 2 st slopas. Kommunerna kan då helt eller delvis överföra de statligt reglerade tjänsterna till t ex en kommundelsnämnd.

Samlat lokalt ansvar för barn och ungdom

När kommundelsnämnden fått som berör barn och

uppgifter

ska den ha det samlade politiska ansvaret för barn och

ungdom

i sitt område. Det lokala ansvaret kan t ex utformas i

ungdom

en för barn och inom ramen för de

verksamhetsplan ungdom

mål som kommunfullmäktige ställt upp. Det politiska helhetsansvaret i kommundelen innebär att nya möjligheter finns för att en bättre för barn och ungdom. Detta

skapa uppväxtmiljö

möjligt att utnyttja gemensamma resurser i området gör det bättre och kan underlätta och samarbetet mellan de

förnya

anställda.

Skolans lokala är beredningen ett av flera

arbetsplan enligt

instrument för att genomföra en samlad barn- och ung-

viktiga

inom kommundelen. Viljeyttringar från den lokala

domspolitik

nämnden ska vara och stödjande för skolan och ge

vägledande

en när lokala arbetsplaner ska utarbetas.

utgångspunkt

vill starkt betona att det är viktigt att lokala

Beredningen

nämnder får ökade att samordna och verka för en

möjligheter

”helhet.

Ansvaret för skolans verksamhet bör kunna tas i ett fördjupat mellan förtroendevalda, brukare och anställda. Vilka

samspel

former som behövs måste anpassas till de lokala förutsättningarna. Det borde t ex vara möjligt att ytterligare utveckla elevoch Detta förutsätter att föreskrifterna om

föräldrainflytandet.

i skolan förenklas. Denna fråga behandlas i ett

inflytandet

särskilt betänkande från beredningens skolgrupp. Lokala nämnder skapar nya förutsättningar för lokalt samråd. Kommunerna bör därför enligt beredningen få större frihet att bestämma hur samverkan ska utformas lokalt.

själva

Beredningens förslag

Beredningen föreslår att begränsningen i lokalorganslagen be-

träffande de reglerade tjänsterna slopas. Detta innebär

statligt

att kommunerna kan i vilken grad som de lokala

själva avgöra

nämnderna ska ta över ansvaret för de statligt reglerade tjänsterna.

SOU 1985: 28 71

Sammanfattning

I kapitlet behandlas inledningsvis hur decentraliseringen av

den kommunala organisationen växt fram och utvecklats. Lagen om vissa lokala organ i kommunerna, lokalorganslagen, som trädde i kraft 1980, gör det möjligt för kommunerna att

decentralisera förvaltnings- och verkställighetsuppgifter till

institutionsstyrelser samt distrikts- och kommundelsnämnder. Ett knappt fyrtiotal kommuner har i dag någon form av lokala organ. Mer än hälften av dessa har inrättat kommundelsnämnder. I några kommuner med kommundelsnämnder har man mer systematiskt studerat hur har utfallit.

försöksverksamheten

Försöken i Ale, Bräcke, Eskilstuna, Umeå och Orebro beskrivs

och analyseras i kapitlet med av dokumenta-

hjälp tillgänglig

tion. Beredningen drar för sin del följande slutsatser. När målmedvetna och insatser gjorts i decentrali-

långtgående

seringsarbetet genom lokala organ, har reformen på kort tid

gett förutsättningar för att fler medborgare kan medverka, bli

i och ta ansvar för kommunal verksamhet. Reformen

delaktiga

med kommundelsnämnder ger ökade möjligheter till helhetssyn och samordning av kommunala verksamheter. Arbetet över

sektorsgränserna underlättas och ekonomiska samt personella

resurser kan lättare utnyttjas. Förutsättningarna ökar också för att förbättra den kommunala servicen.

Innan en ny kommunallag kan träda i kraft anser beredningen att det behövs åtgärder som stimulerar och underlättar utvecklingsarbetet med lokala nämnder. Det gäller framförallt verksamheten i kommundelsnämnder. föreslår därför

Beredningen vissa förändringar av gällande lagstiftning. Förändringarna

innebär främst följande: 0 Kommuner med kommundelsnämnder eller distrikts-

nämnder i hela kommunen får i huvudsak frihet att själva

utforma den centrala nämndorganisationen. Specialreglera-

de nämnder får dras in och deras uppgifter får överföras till

andra nämnder. 0 Det blir att lägga ut av

möjligt förvaltningen kommungemensamma och kommundelsövergripande anläggningar

även inom skolan och socialtjänsten på den lokala nämnd inom vars område de är belägna.

0 Institutionsstyrelser kan inrättas även inom skolan och so-

cialtjänsten.

0 i beträffande de

Begränsningen lokalorganslagen statligt

reglerade tjänsterna slopas. Detta innebär att kommunerna

kan avgöra i vilken grad som de lokala nämnderna ska

själva

ta över ansvaret för de statligt reglerade tjänsterna.

72 s0U 1985:28

0 Lokala nämnder blir helt likställda med andra kommunala

nämnder. l avvaktan en ny samlas bestämmelserna i en

på kommunallag

särskild lag. Denna kallas Lag om lokala nämnder i kommu-

nerna och ersätter den tidigare gällande lokalorganslagen. När

det speciallagstiftningen föreslås ett i so-

gäller klarläggande cialtjänstlagen avseende möjligheterna att delegera vissa be-

slut till utskott.

SOU 1985: 28 73

74 SOU 1985: 28

4 Folkrörelserna

gör

insatser

betydande

Deiáieá ger-meaiemmama

»Iiá-?Tiltiisammahs-:fâitâit

Folkrörelserna har en historisk roll för demokratins ut-

spelat

veckling i vårt land. De växte fram genom att människor slöt sig samman för att ta till vara sina intressen och solidariskt arbeta för gemensamma mål och ideal.

De stora folkrörelser som startade tidigt har en väl utbyggd

organisation och en djup förankring i De har befolkningen.

varit mönsterbildande. Men det hör också till bilden att många andra rörelser senare utvecklats på liknande sätt.

Folkrörelsetanken innebär att många människor ska kunna vara aktiva och ta ansvar i samhällsarbetet. Fler ska få tillfälle att skaffa sig i delta i opinionsbild-

kunskaper samhällsfrågor, ning och få meningsfulla uppgifter i en verksamhet som drivs

utifrån en egen idébakgrund. I ett folkrörelsesamhälle fördelas makten mellan många människor.

Idéburna rörelser som bygger på den grunden och förverkligar

den i praktiskt arbete spelar därmed en roll i vår demo-

viktig

krati. De skolar stora medlemsgrupper i att fatta demokratiska beslut och ta ansvar. Betydelsen av ett sådant aktivt

organisa-

tionsliv ökar ju mer komplicerat samhället ter sig för medborgarna. Individer och grupper som sluter sig samman är en

självständig

kraft i ett samhälle som bygger kontakt mellan

på personlig

människor och arbete för gemensamma mål. De kan sätta sam-

hällets problem under strålkastarljuset och själva bidra till att

soU 19_85: 28 75

möta behoven genom egna insatser. Genom att göra detta fullgör de en uppgift som är grundläggande i en livskraftig demokrati: Att engagera människor till att själva delta och ta ansvar i samhällsarbetet. En idéburen verksamhet som bygger på gemenskap, identitet och ansvarstagande bland många människor kan i sig bidra till att ge demokratin ett innehåll. Genom den egna verksamheten kan folkrörelserna motverka kommersialisering inom olika samhällsområden. De kan också engagera människorna i aktiviteter som är alternativ eller komplement till verksamhet som drivs av samhället genom kommunerna. Beredningen anser därför att folkrörelserna och

föreningslivet

har viktiga och betydelsefulla uppgifter på en rad olika områden. De frivilliga insatserna i folkrörelsearbetet ger också en naturlig bas för brukarinflytande. Många människor kan direkt vara med i planeringen, bli delaktiga och ta ansvar för

gemensamma angelägenheter.

Att fastställa en generell uppgiftsfördelning mellan folkrörelserna och kommunerna är varken möjlig eller ens meningsfull. Här måste de lokala förutsättningarna och behoven avgöra inom vilka områden och i vilken utsträckning ett ökat föreningsansvar är Detta avgörs bäst mellan

möjligt. föreningar-

na och den egna kommunen. Här kan det vara motiverat att lokalt försöka kartlägga hur folkrörelsernas arbetsmöjligheter kan utvecklas genom samarbete med kommunen i bostadsområden och inom vissa verk-

samhetsområden. Beredningen visar på några sådana exempel

i detta kapitel. Andra mer allmänna åtgärder från kommunens sida kan vara att skapa en bredare och regelbunden kontakt med föreningslivet inom kommunen. Inom skol-, social, kultur-

och fritidsförvaltningarna är det särskilt angeläget med goda

kontakter och försök att utveckla samverkansformer med det

lokala föreningslivet.

kan till grund för en diskussion mellan

Följande frågor ligga

kommunen och det lokala föreningslivet: 0 På vilket sätt kan folkrörelserna medverka till att ut

bygga

och den kommunala demokratin för att ge fler män-

fördjupa

niskor möjlighet att medverka, bli delaktiga och ta ansvar

för gemensamma angelägenheter?

0 Inom vilka områden har det lokala intresse av

föreningslivet

och förutsättningar för att ta ett ökat ansvar för olika verksamheter?

0 Hur kan det lokala föreningslivets arbetsmöjligheter under-

lättas genom samarbete med kommunen och

landstinget?

76 sou 1985:28

Hur utvecklas folkrörelsearbetet?

Gösta Vestlund pekar i sin undersökning (FoU 1981:43) Hur vårdar vi vår demokrati? på föreningslivets ökande mångfald. Antalet specialföreningar med relativt smala program ökar på bekostnad av de klassiska folkrörelserna som utifrån breda program bedriver ett politiskt, ekonomiskt, socialt eller kulturellt reformarbete. Trenden kan bero på att många människor i

dag anser att samhällsfrågorna är alltför oöverskådliga och

komplicerade och därför söker sig till mindre grupper som ligger deras personliga intresse nära. Gemenskapen stimuleras

och självkänslan stärks.

Enligt samma undersökning framhåller en majoritet av medlemmarna i alla organisationer, oavsett inriktning och pro-

att de gram,

0 kontakt och

upplevt gemenskap

0 stimulerats att delta i diskussioner

0 lärt samarbete

sig

0 fått för olika

träning uppdrag

0 blivit mer medvetna om demokratins värde.

Föreningsengagemang har också visat sig stimulera till ökad

aktivitet. Många är också beredda att göra ideella

politisk

insatser om förutsättningarna förbättras.

Vad händer när en övertar en

förening

kommunal verksamhet?

Mycket av folkrörelsedebatten i mitten av 1970-talet handlade om att föra över uppgifter från kommuner till folkrörelser inom bl a kultur- och fritidssektorn.

Under senare år har kommunerna erbjudit att ta

föreningslivet

ett eget ansvar för t ex och

fritidsgårdar idrottsanläggningar.

För att belysa denna fråga har beredningen åt fil dr

uppdragit

Lars-Inge Ström vid i Ostersund att

förvaltningshögskolan

göra en studie. Studiens syfte har Varit att vad som

kartlägga

händer med verksamhet och när de övertar

föreningarnas profil

anläggningar och verksamheter från kommunen. Studien omfattar totalt 28 Resultatet därför

föreningar. ger

inte underlag för några långtgående slutsatser. Materialet

pekar dock tendenser och som sannolikt är

på svårigheter giltiga

för många föreningar i samma situation. Av studien framgår att samverkansformerna mellan kommunerna och varierar. I vissa fall har

föreningarna föreningarna

övertagit huvudmannaskapet för verksamheten och därigenom

fått fullständigt ansvar för ekonomi, personal och drift. I andra fall uppgiften till ett skötselavtal för anläggningen.

begränsas

En form för samverkan vid fritidsgårdar och idrottsan-

vanlig

är att ansvar och drift överlåts till föreningen och

läggningar

via avtal. De kommunala bidragen ges ofta under

regleras

att vissa villkor om och driftansvar

förutsättning öppettider

uppfylls.

I så som samtliga fall har det nya åtagandet för föreningen

gott

tvingat fram att personal anställs. Ett förvaltningsansvar ställer ökade krav kompetens och kontinuerliga arbets-

på speciell

insatser. Den större arbetsbördan har främst kommit att belas-

ta De handplockas i ökad utsträckning

styrelseledamöterna.

utanför föreningen. Det är särskilt personer med ekonomiska och administrativa som blir åtråvärda när alltmer

kunskaper

frågor måste lösas. Detta har i en del föreningar

komplicerade

motsättningar mellan medlemmarna. Det blir lätt en

skapat

i vi och dom, där en allt mindre grupp får allt

uppdelning

större insikter i den nya verksamheten.

Föreningar med verksamhet inom det socialpolitiska området

får en särskilt känslig ställning i förhållande till socialtjänsten.

Genom att många av föreningarna är s k klientorganisationer blir integriteten och anonymiteten viktig for föreningen och

medlemmarna. Undersökningen visar på flera exempel där

föreningarna tvingats att sitta på två stolar.

Trots de redovisade har föreningarna upplevt

svårgiheterna

den nya som värdefull för föreningen. Möjligheten att

uppgiften

ta ansvar för en eller verksamhet har stärkt

egen anläggning

föreningens position.

Studien visar att när lokala ska överta kommunala

föreningar

och den verksamhet som bedrivs där måste för-

anläggningar

ha den administrativa och ekonomiska

eningen nödvändiga

kompetensen. Dessutom bör inte uppgiften vara alltför omfattande.

vill därför framhålla att när det blir aktuellt att

Beredningen

en förening ska överta en kommunal anläggning och verksamhet måste föreningen göra klart för sig vad ett sådant övertagande innebär för dess verksamhet. Utifrån en sådan bedöm-

ning som ökar möjligheterna för ett framgångsrikt samgrund

arbete mellan föreningen och kommunen.

Beredningen vill också betona att det är viktigt att Övertagandet sker i samförstånd med berörda lokala fackliga organisationer.

78 sou 1985: 28

områden för

Utvecklingsbara

folkrörelsemedverkan

Beredningen har särskilt tagit fasta två områden där folk-

på

rörelserna redan i dag gör betydande insatser. Här bör verksamheten kunna utvecklas samverkan med kommunen

genom

eller landstinget.

Det är kultur- och fritidssektorn samt den sociala

omsorgen. För att underlätta en sådan samverkan är det värdefullt om kommunerna utarbetar och fastställer målinriktade

program. De ger en utgångspunkt och ett underlag för en konkret diskussion om arbetsfördelningen mellan kommunen och det lokala

föreningslivet.

På samma sätt bör en diskussion ske på den regionala nivån.

Kultur och fritid

Under de senaste årtiondena har kommunernas insatser inom kultur och fritid ökat kraftigt genom egna utbud av olika verksamheter. I dag tenderar dock den kommunala fritids- och kulturverksamheten alltmer att från människornas

utgå egen

kreativitet. De kommunala resurserna används som stöd för att

ge fler möjlighet att själva skapa sig en meningsfull fritid.

Därmed har de kommunala och föreningsburna verksamheterna inom kultur- och fritidsområdet närmat sig varandra.

Enligt beredningen har folkrörelserna här stora möjligheter att utveckla och förstärka det lokala kultur- och fritidsarbetet. Det kan t o m vara en förutsättning för att nå ut till olika

grupper och nya grupper av människor.

I detta arbete spelar folkbildningen och en

dess organisationer

central roll. Folkbildningens uppgift är att sprida och utveckla kunskaper. Det handlar också om kultur- och fri-

meningsfulla

tidsaktiviteter med utgångspunkt i det egna skapandet.

I ett föränderligt samhälle med en accelererande

teknologisk

utveckling ställs allt krav Detta är en

högre på kunskaper. förutsättning för delaktighet och att sammöjlighet påverka hällsutvecklingen.

Avgörande är här inte den formella som olika

utbildningen

grupper har eller saknar, utan den som medbor-

kunskap ger

garna reella möjligheter att delta i arbetet

med gemensamma

angelägenheter. Medinflytande och ansvar kräver och kunskap

former för att i samverkan delta i samhällsarbetet. I studiecirkeln ges tillfälle till i demokrati.

skolning praktisk

Riksdagen har beslutat om försök där studieförbunden får driva en del av cirklarna utan att alla de krav som ställs

uppfylla på

den ordinarie verksamheten. Syftet är att nå ut till

nya grupper

i SOU 1985: 28 79

av människor och genom studiearbetet stimulera till aktivt deltagande i samhällsarbetet.

Beredningen anser det vara särskilt angeläget att den idéburna verksamheten som vänder sig till barn och ungdom utvecklas. Därigenom får barn och ungdom möjlighet att delta i ett arbete som stimulerar till aktiva insatser där de kan vara

egna själva

med och verksamheten. De får också praktiskt vara med

styra

och lära att demokratiska samverka med andra.

sig på grunder

På senare tid har det blivit alltmer att det behövs

uppenbart

insatser för att bättre ungdomsmiljöer och för att

nya skapa

förebygga att ungdomar råkar in i alkohol- och drogmissbruk. Enligt beredningen bör därför kommunerna och folkrörelserna lokalt diskutera hur man tillsammans kan hitta framkomliga

att fler barn och i idéburen verksamvägar engagera ungdomar het.

För att kunna driva ett allsidigt föreningsliv i närmiljön behövs

till Det sviktande elev-

god tillgång lämpliga samlingslokaler. resulterar i nedlagda skolor, många fritidsgårdar underlaget

har en besöksfrekvens och andra lokaler kan av olika skäl

låg

bli Beredningen anser att sådana resurser bör tas till

lediga.

vara för att ge föreningslivet tillgång till fler samlingslokaler utöver de som nu byggs.

Här kan samverkan ske med de lokalägande organisationerna

som har erfarenhet av hur sköts. En möjlighet

samlingslokaler

kan t ex vara att kommunen tillhandahåller kvarterslokaler och överlåter driften till någon lokalägande organisation t ex Folkets Hus.

Inom landstingen finns behov av samverkan med folkrörelserna för att behovet av kulturverksamhet, främst

tillgodose

för patienter i långvården och psykiatrin samt för de utveck-

lingsstörda.

Social omsorg

Utöver samhällets insatser i social omsorg görs

grundläggande

också frivilliga insatser genom folkrörelserna i det

betydande

livet i bostadsområdet och på andra

dagliga på arbetsplatserna,

ställen där människor vistas. Folkrörelsernas insatser i det sociala arbetet bygger nätverk med nära person-

på ñnmaskiga

relationer som har stor betydelse, för att nå goda resultat. Folkrörelserna bidrar därigenom aktivt till att minska utslag-

av människor och till rehabilitering.

ningen

Folkrörelser inom vård- och omsorgssektorn har i en del fall också vidgat sitt ansvar till att driva behandlingsanläggningar och vårdhem.

Människor med utbildning och erfarenhet kommer alltid att stå

för det kontinuerliga. Emellertid finns det flera

exempel på

intressanta och kanske banbrytande insatser, som inte utan vidare springer fram inom yrkesbundna och professionella institutioner.

I och med socialtjänstlagens och hälso- och sjukvårdslagens till-

komst har folkrörelsernas insatser fått en starkare betoning i

vård- och omsorgsarbetet.

Ur hälso- och sjukvårdslagen:

I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården skall landstingskommunen samverka med samhällsorgan, organisationer och enskilda (§ 8)

Ur socialtjänstlagen:

Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, informera om socialtjänsten i kommunen, genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna for goda levnadsförhållanden, svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. (§ 5)

Det arbete som folkrörelserna här gör har mycket stor betydelse som komplement till samhällets vård Därför

och omsorg. anser beredningen att detta arbete bör stödjas och uppmuntras. Det bör också vara möjligt att genom samverkan i konkreta

projekt mellan folkrörelser, kommuner och göra

landsting yt-

insatser detta område framför allt i

terligare på förebyggande syfte.

Samverkan i

närmiljön

Kommuner som inrättar distriktsnämnder eller kommundelsnämnder får en ny möjlighet att i utveckla en lokal

närmiljön

samverkan mellan kommunen och folkrörelserna. Det är viktigt att folkrörelserna i berörda kommuner tar initiativ till och prövar hur man kan an till och den verk-

knyta komplettera

samhet som samordnas av t ex kommundelsnämnden i

fråga

om kultur, fritid och

omsorg. Beredningen anser att det bör vara ett gemensamt intresse för både den lokala nämnden och folkrörelserna att ta vara på de resurser som finns i kommundelen för att goda förutsätt-

skapa

ningar för ett aktivt fritids- och kulturliv samt omvårdnad

god

för människor i alla åldrar. har i 3 bl a

Beredningen kapitel

pekat på möjligheterna att samordna lokala insatser för barn och

ungdom.

SOU 1985: 28 81

Kommunal

föreningsservice

talar enligt beredningen för att samverkan mellan

Mycket

kommunen och folkrörelserna bör utvecklas. Det ger invånarna ökade valmöjligheter att aktivt delta i en mångfald olika verksamheter. Med detta som bör diskuteras hur de

utgångspunkt

bästa samverkanformerna kan hittas i varje kommun och landsting för att underlätta för föreningslivet att bedriva och utveckla sin verksamhet. Denna samverkan måste ske utifrån

folkrörelsernas ställning som fria och självständiga organisa-

tioner.

ligger i dag inom flera nämnders ansvars-

Föreningsfrågorna

områden. Ofta fungerar den inomkommunala samordningen

vad t ex lokaler och information. För att

dåligt gäller bidrag,

underlätta foreningslivets kontakter med kommunen bör en samordning mellan förvaltningarna komma till stånd. Denna kan ta formen av en särskild föreningsfunktion vars personal har som sin främsta att stödja och stimulera det lokala

uppgift föreningslivet i kommunen.

uppgift bör dessutom vara att informera

Föreningsfunktionens

om de olika bidrag som finns tillgängliga inom respektive facknämnds verksamhetsområde samt allmänt vara ett forum for utbyte av information mellan föreningslivet och kommunen. Andra från kommunens sida kan vara att regelbundet

åtgärder

informera föreningarna om kommunal verksamhet som kan vara av intresse för det lokala Detta kan också

föreningslivet.

ske genom föreningskonferenser kommundelsvis eller för hela kommunen.

Ekonomiska till folkrörelserna

bidrag

Genom åren har samhällets ekonomiska bidrag byggts ut och kompletterats för att stödja folkrörelsearbetet. Enligt de undersökningar som beredningen har gjort är det samfällda stödet splittrat. Reglerna ger kanske inte alltid resultat. Be-

åsyftat

redningen föreslår därför att regeringen tar initiativ till en översyn av de statliga reglerna för stödet till folkrörelserna. Enligt beredningen bör samhällets bidrag och reglerna för dessa utformas så att det administrativa arbetet blir enkelt. En ekonomisk grundtrygghet är en för att folk-

förutsättning

rörelserna ska vidga sin verksamhet. Generella bidrag skapar en sådan grund för folkrörelsernas arbete. Folkrörelserna bör få större frihet att använda bidragen så att de främjar förnyelse- och Verksamheter som ur samhällssyn-

utvecklingsarbetet.

punkt framstår som särskilt kan dock prioriteras vid

angelägna bidragsgivning.

Beredningen vill framhålla att denna översyn inte får innebära att samhällets samlade ekonomiska stöd till folkrörelserna minskar.

-

Områdesarbete Kvarteret Framtiden

För många människor är bostadsområdet hela deras

verklig-

het. Där tillbringar man största delen av sin tillvaro.

dagliga

Detta gäller i synnerhet de äldre, de unga och de hemarbetande. Samtidigt bor fler människor ensamma. De små hushållen har ökat drastiskt.

Genom den folkomflyttning som har skett under

efterkrigsti-

den har de sociala kontaktnät som människor sins-

upprättar

emellan och som bygger på ömsesidighet och till

frivillighet

stora delar gått förlorade. Detta framför allt i storstä-

gäller

derna och andra större orter.

I allt större utsträckning kommer vård- och

omsorgsverksam-

heten att äga rum i bostadsområdet eller i kommundelen där man bor. Strävan inom äldreomsorgen om handi-

och omsorgen kappade är att underlätta för dem.att bo kvar i den egna bostaden eller ett mindre sjukhem ute i kommunerna.

En av de för att

viktigaste förutsättningarna gamla, handikap-

pade och långtidssjuka ska vilja och kunna bo i bostads-

vanliga

områden är att de själva, liksom deras inte

anhöriga, upplever

isolering och otrygghet. En rad och

undersökningar praktiska

erfarenheter av kvarboende och öppenvård visar hur

betydelse-

fullt den sociala kvalitet och möjligheterna att snabbt

miljöns

kunna få den hjälp man behöver är.

Finns det att mer där män-

förutsättningar uppnå gemenskap

niskorna bor? Vi tror det. Men ett villkor är att människorna över huvud taget får kontakt med varandra. Här finns stora möjligheter genom en utvecklad boendedemokrati, i förvaltningen av bostäderna, och det gemensamma ansvaret för närmiljön. Ur rapporten Kommundelsnämnder i Ale kommun be-

skrivs resultatet av en utvecklad boendedemokrati

på följande

sätt:

En social gemenskap har utvecklats där det finns flera exempel på hur vardagssoladariteten innebär att människor som annars varit isolerade kommer med i en gemenskap. Men det finns också exempel på hur ett socialt tryck lett till minskad vandalisering och förstörelse i bostadsområden.

I många bostadsområden behövs bättre för barnen

lekmiljö

både ute och inne, annorlunda grönområden med

odlingslotter,

trivsamma och uteplatser, lokaler för

gemensamhetsskapande

fritidsverksamhet, bokcafé, reparations- och målarverkstad för

de boendes (Projektet i Gö-

gör-det-själv-aktiviteter. Lövgärdet teborg beskrivs längre fram.)

SOU 1985: 28 83

En annan verksamhet som kan kontakter och gemen-

främja

kan vara en reception som hyresgästerna tillsammans

skap

med svarar för. Där kan man förmedla barnvakt,

föreningslivet byten och andrahandsförsäljning av prylar, praktisk hjälp som

de boende kan ställa upp med åt varandra.

De medvetna satsningar som på några håll gjorts visar att

sådana insatser, om de utformas på rätt sätt, är en avgörande resurs för att utveckla den sociala närmiljön. Genom ökad sam-

verkan mellan bostadsföretag, kommun och föreningsliv bör

det vara att inom resurser kunna åstadkom-

möjligt befintliga ma förbättringar.

Beredningen är dock angelägen att framhålla att kommunens insatser måste utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att öka den sociala gemenskapen i närmiljön. De resurser som sätts in från kommunens sida för att tillhandahålla tjänster åt olika befolkningsgrupper måste i högre grad utformas så att det ges

förutsättningar för föreningslivet att i ökad grad grunda sin

verksamhet på aktiviteter i bostadsområdena. Enligt beredningen finns det goda möjligheter för folkrörelserna och föreningslivet att utveckla sin verksamhet utifrån de förutsättningar som beskrivits här ovan. I de följande avsnitten har beredningen valt att

peka på några

lokala initiativ som tagits för att öka gemenskapen och låta människorna ta ett större ansvar för genensamma resurser. Exemplen ska ses som metoder för ett förändringsarbete för ökad medverkan, delaktighet och ansvar.

Områdesarbete i Lövgärdet, Göteborg

är en förort med ca 7 000 invånare. Den sociala

Lövgärdet

strukturen överensstämmer i stort med övriga bostadsområden inom Angered i Göteborg. Förvärvsintensiteten är låg och de

har relativt långa arbetsresor. En stor del av

yrkesarbetande

invånarna arbetar inom industrin och sjukvården. Andelen invandrare i området är hela 28 procent, varav 60 procent finländare. Många föräldrar är ensamstående.

för det förändringsarbete som sedan några år Utgångspunkten

bedrivs i Lövgärdet är kommunens fritidspolitiska program.

slår fast att fritiden är en del av människans liv

Programmet

och samhället i stort. Vad som händer eller inte händer på fritidens område kan därför påverka andra livssituationer. Kommunen vill driva en fritidspolitik som bygger på fritidens

för att skapa ett bättre samhälle.

betydelse

Ur Göteborgs kommuns fritidspolitiska program: Använder människor sin fritid för att öka sina kunskaper om samhället och engagerar sig i samhällsfrågor medför detta ökade förutsättningar för en

84 sou 1985: 28

fördjupad demokrati. Avstår människor från att engagera sig i samhällsfrågor, riskerar demokratin att försvagas.

I Lövgärdet har fritidsförvaltningen sedan några år bedrivit en

omfattande verksamhet, som har syftat till att

uppsökande

aktivera fler människor i fritidsarbetet. Insatserna har främst riktat sig till barn och I samband med att förvalt-

ungdomar.

ningen omorienterade sin verksamhet gjordes aktiva insatser för att nå alla befolkningsgrupper i området. Strävan är nu att

i förutsättningar och redskap för att

ge de boende Lövgärdet

ta ett ökat ansvar för sin fritidsmiljö. Man var medveten

själva

om att skulle starta processer där människornas eget

projektet

engagemang skulle ställa krav på förändringar av t ex bostads-

service, social omvårdnad och inte minst den kommu-

bolagets

nala fritidsverksamheten. Behovet av kommunalt ledarledd verksamhet skulle också minska. Personalen borde i stället samarbeta mer med de boende och föreningarna och i mindre grad organisera egen verksamhet.

Samarbete är en förutsättning för de mål som kom-

viktig

munen ställt upp. En helhetssyn på människans alla livsbetingelser fordrar en helhetssyn på såväl samhället som organisationernas insatser. För att ta ett helhetsgrepp om området har det därför varit att till den som

viktigt ledningsgrupp

samordnar projektet knyta representanter för de förvaltningar

och organisationer som bedriver verksamhet i området. Social-

och fritidsförvaltningarna finns med liksom bostadsföretaget

hyresgästföreningen, Folkets Husföreningen, Göteborgshem,

Unga Ornar, ABF m fl.

ser som sin uppgift att få i gång och underlät-

Ledningsgruppen

ta den verksamhet som de boende tar initiativ till. Gruppen har det ekonomiska ansvaret för insatserna i området och samordnar dessa.

Förändringsarbetet har kommit att bedrivas inom ramen för

den s k Med Nyttoverkstan började Lövgärdet

Nyttoverkstan.

ett arbete med att boendet och som en

upprätta närmiljön

viktig del av människans liv. Nyttoverkstan är en kooperativ

samverkansmodell som i sin tur genererat ett stort antal föreningar och kommittéer. Av dessa kan nämnas bl a:

Bytesboden (byte av kläder, innehåller även systuga) Snickarboa (reparation av nyttosaker, upprustning av lekmil-

jöer)

Hemstuga och arbetsrum för föreningar och kom-

(expedition mittéer, träffpunkt)

Hantverksföreningen och

Lövgärdeskeramikerna

Mediagrupp och samordning av information)

(spridning Miljögrupper (köksväxtodling, kolonilotter, utsmyckning av närmiljön, brigadmålning)

Nyttoverkstans mål är bl a att 0 stärka närmiljöerna och bredda ett informellt socialt kon-

taktnät i syfte att samarbete mellan

främja generationerna

0 stimulera människorna att använda sin fritid till att

öka

sina om i

kunskaper och engagera sig samhällsfrågor

0 verka för för barn och

goda uppväxtvillkor ungdom genom

att göra dem delaktiga i händelser i området 0 verka för småskaliga och överblickbara Detta

fritidsmiljöer.

kan ske t ex genom att med

föreningslivet kompletteras småskaliga föreningsbildningar

0 arbete i att få i dem”.

ge ungdomar meningsfullt syfte gång

Arbete kan beredas arbetslös ungdom i Nyttoverkstans produktiva enheter samt närmiljöarbetet.

Hyresgästföreningens verksamhet har ökat i och med projektet. Flera kontaktkommittéer har bildats med en särskild samarbetskommitté. I och med engagemang

hyresgästföreningens

har det även öppnats möjligheter till en småskalig fritidsverk-

samhet i området. Hyresgästföreningens avtal med Göteborgs-

hem om att företaget ska bistå föreningen med fritidslokaler på

de platser som föreningen bedriver verksamhet i ger möjlighe-

ter till ett antal för de boendes egna aktiviteter.

närmiljölokaler

Hyresgästföreningen står i begrepp att sluta ett boinflytan-

deavtal med bostadsföretaget. Det kan bli den ram inom vilken

de boende får möjligheter till en viss självförvaltning av bostä-

derna och miljön. Projektets mål är nu att ta ytterligare ett steg för att bredda och fördjupa verksamheten till att omfatta de människor som står utanför föreningslivet och som har svårt att sig hörda.

göra

Med dessa mål för ögonen beslöt Lövgärdets kulturförening,

ABF, Göteborgshem, hyresgästföreningen m fl att använda den

s k Arbetsboksmetoden. Metoden, som ursprungligen kommer från Norge, tar som utgångspunkt den lokala och de

kunskapen

boendes egna erfarenheter för ett förändringsarbete.

materialet - har

Sammanställningen av som bearbetats i ett

stort antal - rad

arbetsgrupper pekar på en frågor som är

för de boende. T ex hur man kan åstadkomma fler

viktiga grönområden, bättre anpassade lekmiljöer och gårdar, fler kvarterslokaler, bättre trafikplanering, en motorgård, ett Fol-

kets Hus, ett musikhus för rockspelande ungdomar m m. Metoden har i det här fallet omfattat tre faser där den sista resulterat i ett handlingsprogram som tillställts de beslutande

församlingarna i kommunen och Göteborgshem. Tanken är se-

dan att idéerna och ska kostnadsberäknas, tidsplane-

förslagen

ras m m för att sedan returneras till som tagit

arbetsgruppen

fram Härefter börjar det egentliga arbe-

handlingsprogrammet.

tet med att omsätta i I detta arbete kom-

förslagen praktiken.

mer ett stort antal männsikor att arbeta ideellt.

Små små i olika

kooperativa föreningar, produktionsenheter

kontaktkommittéer på varje gård, en fri-

organisationsformer,

med och ett Folkets Hus

tidsgård många kulturarrangemang

för de tillfällen människorna i ska ha större sam-

Lövgärdet

mankomster eller vara med i verksamheter som inte bedrivs i

närmiljön och som kanske kan fungera som dragningskraft för

verksamheter och kultur utanför Angered att komma hit. Ett

centrum för hela närmiljöverksamheten. slags

Så beskriver sitt framtida bostadsområde. I

Lövgärdesborna

detta arbete är människor beredda att engagera sig och

många

ta ansvar.

Forsbackaproiektet

Forsbacka är ett brukssamhälle inom Gävle kommun. Fors-

backa är en typisk bruksort med en livlig föreningsverksamhet

och ett rikt musikliv.

1979 startade det s k Forsbackaprojektet som baserar sig på ett

av i Barnteaterutredningen i Gävle. I denna

huvudförslagen uttrycks viljan att starta ett projekt med skapande verksam-

heter i två kommundelar. Kommunfullmäktige antog målsätt-

och ekonomiska för genomförandet. ningen gav förutsättningar

och kulturnämnden delar på ansvaret.

Hyresgästföreningen

Försöket syftar till att

0 alla åldrar engagera

0 utveckla samarbetet mellan yrkesverksamma konstnärer

och amatörer

0 stimulera och verksamhet av experimentell

ny verksamhet karaktär

0 samarbetsformer mellan föreningar och institutiopröva nya

ner 0 för försöken att till i ordinarie

ge förutsättningar övergå

aktiviteter efter projekttiden

0 utnyttja kommundelens befintliga lokaler.

Efter alla Forsbackabor till ett stormöte

upptaktsmötet inbjöds

där försöket och diskuterades. Mötet enades om

presenterades

- - att skulle ha Forsbacka i går i dag i morgon

projektet

som tema.

Biblioteket i Forsbacka som idécentrum och

fungerar projektets

Filialföreståndaren är arvoderad projektledare

samlingspunkt.

SOU 1985: 28 87

och har tillsammans med en det direkta ansvaret

arbetsgrupp

för projektet. Arbetsgruppen består av representanter för kommunala institutioner och samt enskilda Forsbacka-

föreningar

bor. 3-4 gånger om året anordnar man stormöten dit alla Fors-

backabor inbjuds.

Många föreningar, enskilda och institutioner är intresserade av att arbeta i projekt, liksom att föreslå och initiera verksamnya heter. Nästan samtliga 2 000 invånare är på ett eller annat sätt

engagerade i projektet, inte minst beroende ortens

på livaktiga

föreningsliv. Kulturnämnden har anslagit 137 000 kronor för projektet under år 1985. tar till me-

Arbetsgruppen ställning

delsansökningar och vidarebefordrar dem till kulturnämnden för beslut.

Här är några exempel på vad som har genomförts inom

projek-

tets ram: 0 En har där man in musik

ljudverkstad byggts spelar sång,

och historia samt och aktuella En

gör intervjuer reportage.

radioförening har bildats som gör lokala och

radioprogram

samarbetar med Gävle lokalradio.

0 I skrivarverkstaden Forsbackaborna i att skriva

engageras och berätta om sin händelser, drömmar etc. Detta

hembygd,

har lett till att utgivningen av Forsbackaboken. till

Inslag

Bruksbladet (projektets månadstidning) flyter regelbundet

in.

0 Förskolan har bl a en

byggt stenåldersby tillsammans med

en bildkonstnär och en Man också teater

arkeolog. spelar

under ledning av en och en bildkonstnär

dramapedagog hjälper till med bildskapandet.

0 På har man med av startat

fritidsgården hjälp projektmedel

en musik- och ñlmverkstad. Man anordnar också

speciella

familjedagar.

0 I skolan av barnen tillsammans

görs utsmyckningarna själva

med en konstnär. Alla skolans barn har varit med och målat.

Man har också gjort en latinamerikansk musikteater, givit

utdiktböcker m m.

0 Fotoklubben har i samarbete med länsmuseet ut boken

givit

Bruksbilder och anordnat utställningar. Klubbens bilder har bl a varit utställda länsmuseet i Gävle och Kulturhuset

på på

i Stockholm.

0 Finska anordnar bl a kulturkvällar föreningen med teater,

utställningar, sång och dans.

0 andra institutioner av Fors-

Många föreningar, och grupper

backabor anordnar verksamheter och aktiviteter. Studiecirk-

lar, musikaler, skapande och fabricerande av olika

slag ryms

inom projektets ramar.

88 soU 1985:28

0 som nu har i fem år kan alltså visa en

Projektet pågått på

bred och mångskiftande verksamhet. år kulminerar

Varje

det hela med Forsbackadagarna, då alla visar vad man

upp sysslat med under året. är en stor folkfest

Forsbackadagarna

som engagerar hela samhället.

Sedan ett par år är ett liknande projekt i i kommunens

gång

östra del, Bomhus. 1985 anslår kulturnämnden 156 000 kronor till projektet. En projektledare delar sin tid mellan Forsbacka och Bomhus.

Granloholm i Sundsvall

Granloholm i Sundsvall är ett helt bostadsområde med en

nytt

första inflyttning under hösten 1979. Alla boendeformer från hyreslägenheter till villor finns representerade, vilket medfört en jämn fördelning mellan de sociala I området bor

grupperna. ca 3 500 personer. En stor del av dem är

småbarnsfamiljer.

I Granloholm har kommunen, för att de

förebygga vanligaste

problemen i ett nybyggt bostadsområde och för att utveckla fritiden över huvud arbeta med metoder inom

taget, börjat nya

fritidssektorn. Det som skiljer Granloholmsmodellen från mer

traditionell fritidsverksamhet kan sammanfattas i

följande punkter:

0 av verksamhet i kommunal av fritids-

Begränsning regi typ

verksamhet.

0 av vissa

Ingen prioritering åldersgrupper.

0 Fritidsverksamheten ska initieras och ledas av

frivilliga

krafter -

föreningar och enskilda boende.

0 Fritidsledarna arbetar för att mobilisera krafter

frivilliga

och utgör resurspersoner i området.

Granloholmsmodellen fungerar i princip så att de kommunala fritidsresurserna i form av lokaler och för-

verksamhetspengar

blir outnyttjade tills initiativ tas av de boende inom området. Den som kontaktar fritidsledarna och föreslår aktivitet

någon

får såväl ekonomiskt som moraliskt stöd samt till lo-

tillgång

kaler. Man vill få människor att ta egna initiativ och

hjälpa

dem att genomföra sina idéer. Fritidsledarna

fungerar mycket

som ñxare” och konsulter.

Fritidsledarna i Granloholm arbetar för att mobilisera frivilliga krafter och att få en överblick över området. Man försöker skapa kontakt med alla grupper och inriktar sig emellanåt

på

att söka upp t ex pensionärer, tonåringar eller ensamstående. Ibland riktar de sig också mot ett enskilt kvarter. etc.

Möjlighe-

SOU 1985: 28 89

terna att arbeta på ett flexibelt och uppsökande sätt ges i och med att de ekonomiska resurserna inte är bundna till särskilda verksamheter och att speciella grupper inte redan från början

prioriterats.

Fritidsledarna har också ett gott samarbete med fältbibliote-

karie, socialsekreterare och skolpersonal i området. Tillsam-

mans försöker man verka för att svagare och mindre aktiva grupper tar del av de resurser som står alla till buds. I området finns en äldre villa som fungerar som lokalt fritidskontor. Där arbetar två fritidsledare och kontoret utgör knut-

för verksamheterna i området. Här står fritidsledarna

punkten

under dagtid till tjänst med upplysningar, bokning av lokaler,

utlåning av material etc. På kontoret trycks också en områdestidning som bl a innehåller information om olika aktiviteter i Granloholm. Alla är välkomna att skriva i tidningen och den används även av föreningarna för att upplysa om kommande arrangemang. I Granloholm finns också en cafeteria kombinerad med reception som är öppen alla kvällar i veckan. Receptionen är bemannad med ytterligare två fritidsledare med samma funktion som personalen på fritidskontoret, men under kvällstid. Cafeterian drivs kooperativt av de organisationer som bedriver verksamhet i området. Den utgör en naturlig träffpunkt för de boende och vissa kvällar har man speciella ungdomsevenemang med levande rockmusik. I ett stort hus i anslutning till skolan förfogar fritidskontoret

över lokaler för olika verksamheter, såsom samlingssalar, styr-

keträningslokaler, sy- och vävstuga etc. Dessa lokaler får de boende i området tillgång till genom att intresse till

anmäla

fritidsledarna. Lokalerna kan bokas av enskilda såväl som av

i området.

föreningar

På varje gata i Granloholm finns en fritidslokal som förvaltas av de boende själva genom kontaktkommittéer.

Utformningen

av aktiviteterna i dessa lokaler bestäms uteslutande av respektive gatas invånare.

Friskvård i Värmland

Sedan flera år bedriver Värmlands läns ett omfat-

landsting

tande friskvårdsprojekt tillsammans med Värmlands Idrottsförbund. I Regionala Friskvårdsrådet, som administrerar projektet, finns representanter för landstinget, Värmlands Idrotts-

förbund, Kommunförbundets länsavdelning, Korporations-

idrottsförbundet och i Värmland.

Friluftsfrämjandet

1985 anslog landstinget 1 404 000 kronor till projektet.

Friskvård definierar idrottsrörelsen så här: Med friskvård avser idrottsrörelsen insatser för att stimulera de enskilda människorna till en livsföring som befrämjar hälsa och välbefinnande. Friskvård förutsätter regelbunden fysisk aktivitet och riktiga kostvanor. Konkret innebär detta att idrottsrörelsen vill 0 stimulera allt fler till rekreation genom trä-

regelbunden

ning, friluftsliv och/eller annan fysisk aktivitet

tävling,

0 verka för alkohol- och drogfria miljöer 0 få allt fler att avstå från tobak och snus

0 stimulera till kostvanor

goda

0 skaderisker i idrottsutövandet

förebygga

0 informera allmänheten i i samband med

friskvårdsfrågor

arrangemang 0 dyl Friskvårdsarbetet är i huvudsak förebyggande och rehabiliterande och bygger den fysiska aktiviteten som

på grundidé.

är ytterst att förmå deltagarna att ändra livsstil till

Syftet

förmån för regelbunden motion och bättre kostvanor. Insatserna har särskilt riktats till de människor som står utanför föreningarnas ordinarie verksamheter. Friskvårdsarbetet är uppbyggt kring de 15 friskvårdscentraler som finns spridda i länet. Centralerna är organisatoriskt skilda från vårdcentraler och finansieras som regel av

landstingets

resp kommun och Regionala Friskvårdsrådet. Läkar- och sjukskötersketjänster köps från landstinget. Ca 5 000 personer om

året besöker Centralerna som genomför hälsoundersökningar

och konditionstester samt ger råd om kost och motion. Till Centralerna är en omfattande gruppverksamhet knuten. Den vänder sig till människor med rygg- och hjärtbesvär, överviktiga, missbrukare och långtidssjuka. Därutöver finna bl a rökavvänjningsgrupper. Antalet i de olika grupperna

deltagare

var under 1984 ca 500 personer. Centralerna är förstärkta med ett antal friskvårdskonsulenter, vilka initierar och samordnar friskvårdsinsatserna. En viktig arbetsuppgift för konsulenterna är den hälsoupplysning som bedrivs på skolor, företag,

och i kommunerna. Sedan 1984 samarbetar Re-

organisationer

Friskvårdsrådet med länsskolnämnden och Frilufts-

gionala

i ett projekt med arbetsnamnet Friluftsliv som

främjandet

arbetsmetod i skolan.

Prima liv i bostadsområdet

Under 1985 har friskvårdsprojektet Prima liv startat i bostadsområdet Kronoparken i Karlstad. Arrangörer är Karl-

stads korpidrottsförbund, Värmlands korpidrottsförbund,

Hyresgästföreningen/Karlstadsavdelningen och HSB centrala

soU 1985: 28 91

Värmland. Prima liv” betyder Passa på att vara med i Rimlig kroppsaktivitet I ditt bostadsområde Med Alla åldrar Lagom Idrott i egen takt ger hälsa och Välbefinnande.

som, med ekonomiskt stöd av bl a landstinget via det

Projektet

Regionala Friskvårdsrådet, har en sammanlagd budget på

drygt 64 OOO kronor för 1985. Härutöver bidrar kommunen med en utökning av den konsulenttjänst som är knuten till Karl-

stads korpidrottsförbund.

Projektets mål är att

0 aktivera inaktiva

tidigare

0 tillsammans med och bo-

kontaktkommittéer/villaföreningar

stadsrättsföreningar genomföra enklare familjemotion/när-

motion i respektive bostadsområde

0 kurser/träffar temat kost och motion

erbjuda på

0 en bättre social i bostadsområdena

skapa gemenskap

0 att barn, och vuxna till att ta ett

inspirera ungdom eget

ansvar och egna initiativ för sin egen motionsverksamhet.

Hyresgästforeningens 12 kontaktkommittéer och HSB:s två bostadsrättsföreningar har spelat en viktig roll i strävan att nå ut och förankra verksamheten bland de boende. Via enkäter har man kartlagt behovet av olika aktiviteter och samtidigt

efterlyst ledare för gruppverksamheterna. Arrangörerna har

avstått från att placera ut idrottsforbundens egna

avsiktligt

ledare utan har i stället valt att engagera intresserade boende för att så sätt förankra verksamheten lokalt. En annan

på åtgärd i marknadsföringen av projektet har varit att utnyttja

kabel-TV:n i området. Tillsammans har

arrangörerna produ-

cerat 4 st 10 minuters videoprogram som informerar om ”Prima liv”. För närvarande bedrivs verksamheten i ett tiotal grupper om ca 10-30 personer i varje. Utbudet omfattar bl a discogymping,

discodans för ungdomar, tipspromenader, jogging, bandy och

Den bärande idén är att människor via m0-

hundpromenader.

tionsgrupperna ska lära känna varandra och därigenom stärka den sociala gemenskapen i området. Verksamheten har hitills bedrivits i Hyresgästföreningens

samlingslokaler, men lokalproblemet växer i takt med att fler

människor ansluter sig. Arrangörerna är inställda på att först och främst utnyttja områdets befintliga lokaler.

Sammanfattning

Folkrörelserna har ofta lättare än kommuner och landsting att skapa engagemang och kvalitet i verksamheter som vänder sig

till breda befolkningsgrupper. På detta sätt kan också brukarinflytandet breddas. Fler människor kan direkt vara med i planeringen, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma ange-

lägenheter.

Den kommunala och landstingskommunala verksamheten får inte tränga ut folkrörelserna. Innan verksamhet byggs ut

på

områden där folkrörelserna är verksamma bör man att

pröva

starta folkrörelseanknuten verksamhet. Folkrörelserna och det lokala bör också få chans att ta över ansvaret för

föreningslivet

vissa verksamheter som nu drivs i regi.

offentlig

Kultur- och fritidssektorn liksom den sociala omsorgen är några områden där folkrörelserna redan i dag gör betydande insatser men där verksamheten kan utvecklas. För att underlätta en sådan samverkan bör kommuner och

landsting

fastställa målinriktade program.

Närmiljön och bostadsområdet kommer att få ökad betydelse i framtiden. Här en roll för män-

spelar föreningslivet viktig

niskors möjligheter att medverka, bli delaktiga och ta ansvar for sin fysiska, sociala och kulturella miljö.

Kommuner som inrättar distriktsnämnder eller kommundelsnämnder får en ny möjlighet att i närmiljön utveckla en samverkan med folkrörelserna. Det bör vara ett gemensamt intresse för både den lokala nämnden och folkrörelserna att ta vara på de resurser som finns i kommundelen för att

skapa

goda förutsättningar för ett aktivt fritids- och kulturliv samt god omvårdnad för människor i alla åldrar. För att underlätta föreningslivets kontakter med kommunen bör en mellan komma till stånd

samordning förvaltningarna

vad gäller t ex bidrag, lokaler och information. Denna kan ta formen av en särskild vars personal har

föreningsfunktion

som sin främsta uppgift att stödja och stimulera det lokala

föreningslivet i kommunen.

Samhällets ekonomiska bidrag till folkrörelser och

förening-

ar bör vara enkla och obyråkratiska. Folkrörelserna bör få större frihet att använda bidragen så att de främjar förnyelse- och och aktiverar nya av män-

utvecklingsarbete grupper

niskor. Beredningen föreslår därför att regeringen tar initiativ till en Översyn av de statliga för stödet till folk-

reglerna

rörelserna.

SOU 1985: 28 93

V; ,få i z

.Kåt

5 De anställdas roll i

förändringsarbetet

De som arbetar i den kommunala verksamheten har erfarenheter av hur verksamheten Genom att bättre ta vara

fungerar. på

de anställdas kompetens och erfarenheter och låta dem vara delaktiga i av arbetet kan man lösa

uppläggningen många problem. Beslut uppifrån fungerar ofta sämre i praktiken. Män-

niskor som upplever att de har inflytande över sin arbetssituation känner arbetsglädje. Den som får förtroende blir motiverad och tar ansvar. Förbättrad är ett sätt att öka kvali-

utbildning

teten i arbetet. Sådana satsningar är en god investering för kommuner och

landsting.

för de anställda

Nya uppgifter

Beredningens överväganden och förslag i de föregående kapit-

len innebär att de anställdas arbetssituation påverkas: 0 En förbättrad service ställer krav en ändrad verksamhet,

på

ändrad organisation och nya styrformer.

SOU 1985: 28 95

0 Decentralisering, helhetssyn och samordning kraven

skärper ett sektorsövergripande arbete där fler yrkesgrupper måspå

te samverka.

0 och kooperativa lös-

Brukarinflytande, föreningsmedverkan ningar påverkar de anställdas yrkesroller.

En mer utvecklad brukarmedverkan ändrar de traditionella

yrkesrollerna.

I exempelvis en skola där eleverna hjälper till att städa lokaler,

duka i matsalen, reparera trasig materiel, får lokalvårdare,

skolmåltidspersonal och vaktmästare goda möjligheter till posi-

tiva kontakter med eleverna. Genom att eleverna deltar i ut-

formningen av skolmiljön grundläggs respekt för skilda grup-

pers arbetsinsatser och arbetsförhållanden. För personalen innebär detta förändrade yrkesroller. De kommer i större ut-

sträckning än tidigare att fungera som rådgivare och handleda-

re med att stimulera eleverna till att ta större ansvar

uppgift för sin omgivning.

En ökad av vård, omsorg, kultur och fri-

områdesanknytning

tidsverksamheter är ett sätt att stimulera föreningslivet och främja gemenskapen. Kommunen kan på olika sätt stimulera de sociala kontakterna och det ömsesidiga stödet i området genom att hålla lokaler där t ex pensionärer kan träffas. Dessa lokaler kan med fördel samordnas med lokaler för barnomsorg och fritidsverksamhet. Därmed främjas kontakterna över gene-

rationsgränserna.

I ett bostadsområde kan förskolan växa ut och bli en resurs för hela området. Föräldrar kan samlas kring byggandet av en

lekplats och pensionärer kan anlägga ett trädgårdsland som

man sedan sköter tillsammans med barnen. Det blir inte längre

fasta mellan de verksamheter som drivs inom

några gränser

och utom förskolan. Barnstugan kan utvecklas till ett kontaktcentrum, där människor i omgivningen blir tänkbara bidragsgivare och medarbetare. De anställda ser sig som en del av det lokalsamhälle de arbetar i. Allt fler vårdas i sina hem. Detta ställer självklart helt nya krav de anställda. En viktig bl a den

på fråga gäller dygnet-

runt-service som blir resultatet av ett ökat kvarboende för de äldre.

Utvecklingen med öppnare vårdformer påverkar naturligtvis även vårdpersonalens yrkesroller. Det ställer helt nya krav på

arbetsorganisationen, samarbetet mellan olika

yrkesgrupper

och samverkan över de traditionella huvudmannaskapsgrän-

serna. De anställda möter ofta situationer som de egentligen inte har någon utbildning för. Därför behövs både en bra grundutbild-

ning och en vidareutbildning.

96 sou 1985:28

Förändringar genom personalens

medverkan

Ett smidigt sätt att förändra en verksamhet och ska-

samtidigt

pa ett brett engagemang hos de anställda är att lär av

de

varandra. Ett exempel är den nya i Orebro.

hemtjänsten

Idén kom men för så

uppifrån förändringen spreds steg steg

att de anställda kunde den och lokalt denna.

påverka anpassa

De fackliga organisationerna medverkade aktivt i genomföran-

det. Den ursprungliga tveksamheten snabbt i en

förbyttes posi-

tiv upplevelse av det nya arbetssättet.

Som regel finns det alltid som vill ändra arbetsform

eldsjälar

och ledning. De har emellertid ofta svårt att få för sina

gehör idéer bland arbetskamrater, och

arbetsledning fackliga repre-

sentanter. Om eldsjälar från olika arbetsplatser får träffas kan de stödja varandra och föra över De kan sedan

kunskaper.

förankra och utveckla idéerna på respektive Via

arbetsplats.

studiebesök, arbetsbyten, studiecirklar, information på grupp-

träffar kan sedan idéerna konkretiseras och efter hand i

prövas praktiken.

De som är särskilt intresserade skulle kunna praktisera en tid på ett ställe, kanske på en annan ort, där man arbetar ett

på

visst sätt. Det kan också ske i form av Det kan vara

arbetsbyte.

ett sätt att få perspektiv på den egna verksamheten och att uppfatta nya möjligheter. Dessa personer kan sedan utnyttjas som resurspersoner i kommunen eller i för att be-

landstinget

rätta om sina erfarenheter för andra.

Med stöd av och de kan

förvaltningen fackliga organisationerna utbytet leda till praktiska Det sker en förändringar. genom

demokratisk process baserad av erfaren-

på korsbefruktning” heter och exemplets makt.

Det är emellertid viktigt att inte blir för

erfarenhetsutbytet

kontrollerat och styrt även om ett centralt stöd och

uppifrån,

en samordning är nödvändig. Utbytet måste också vara ömsesidigt där berörda enheter lär och lär sig av varandra.

Sådant erfarenhetsutbyte och lärande uppstår emellertid inte av sig självt. Det måste vara tillåtet och stimuleras

uppifrån

genom arbetsformer som gör det möjligt i praktiken. Detta gör att arbetsledningens roll blir central, liksom

förvaltningsled-

ningens inställning. Beredningen återkommer till detta under

avsnittet arbetsorganisation.

för

Utbildning förändring

En service innebär att man saker rätt. Det

god gör betyder

bl a att tjänsterna produceras ett rationellt och ekonomiskt

på

- utifrån de krav som allmänheten

sätt så långt som möjligt

ställer. Särskilt är vad som sker i kontakten mellan

viktigt

och de anställda, hur tjänsterna utförs. Service

medborgarna

inrymmer en av psykologisk natur; de anställ-

kvalitetsaspekt

da bör leva sig in i medborgarnas behov och situation, lyssna,

förstå och förklara. Denna förmåga är också kopplad till de anställdas motivation, att de verkligen vill stå till tjänst. Förvaltningens ”kultur är av avgörande betydelse för servicen. Det är de normer och värderingar som finns på arbetsplatsen, som i bestämmer de anställdas attityder och arbets-

hög grad

sätt.

Om arbetsformerna ständigt ska utvecklas måste det finnas en

Det är särskilt Viktigt när de

fortlöpande personalutbildning.

anställda nya uppgifter och kommer att verka i en an-

åläggs

norlunda All erfarenhet säger att förestående för-

organisation.

ändringar i varierande grad framkallar osäkerhet och motstånd. Det är därför viktigt att alla får en introduktion och

god

utbildning innan man startar.

Vid förändringar i verksamheten måste utbildningsbehovet

Kommunerna och måste aktivt verka

kartläggas. landstingen

för att planeras såväl kort- som långsik-

fortbildningsinsatser

tigt. Det är också viktigt att tillräckliga ekonomiska och personella resurser anslås till Denna utbild-

personalutbildningen.

måste knytas till den övergripande verksam-

ningsplanering och till personalplaneringen. hetsplaneringen

är således nödvändig för att kunna förverkliga en

Utbildning

och deltagande i olika typer av

ny organisation, omplaceringar

För att få grepp om vilka utbildningsbehov som

arbetsgrupper.

finns kan och diskussionen i de

kartläggningen genomföras

av anställda som finns på arbetsplatsen. grupper När det samlade kartlagts och samman-

utbildningsbehovet

ställts bör resultatet av planeringen utmynna i ett förslag till en intern och extern utbildningsplan. Den bör ange riktlinjer för hur ska beräknas. Det är väsentligt att planen

turordningen

utarbetas i med de organisationerna. Det

samarbete fackliga

kan också vara att de förtroendevalda deltar i utbild-

lämpligt

ningen.

av den utbildning som behövs kan genomföras som

Mycket

traditionell personalutbildning. För att få effekt måste den dock vara användbar i det arbetet. Det måste alltså

praktiska

finnas en beredskap för att ta emot och nyttiggöra de nya

Det ställer särskilda krav att utbildningen

kunskaperna. på

in som en del av förändrings- och utvecklingsarbetet i planeras

stort. Därutöver krävs ett nytänkande beträffande synen på

En hel del av det lärande som inriktas mot nya

utbildning.

roller, bättre service och kvalitet, måste ske i det dagliga arbe-

98 sou 1985: 28

tet, som en del av verksamheten. Detta gör i sin tur att arbets-

ledningen har en uppgift i utvecklingsarbetet liksom att

viktig

det måste finnas utrymme för ett systematiskt lärande.

En demokratisk

arbetsorganisation

Politisk decentralisering, ökad delegering och ökat brukarinflytande innebär att de anställda, både administratörerna och den personal som arbetar i verksamheten, ställs inför nya

uppgifter och krav.

Beredningen anser att följande bör iakttas i samband med för-

ändringsarbetet:

1. Det måste finnas en stark tilltro till människans vilja att

arbeta, att ta ansvar och att själv kontrollera och leda sitt arbete mot mål som har beslutats på demokratisk väg. De anställdas behov av trygghet,

samhörighet, uppskattning och självförverkligande måste tillgodoses.

2. De anställda måste få uppleva en hög grad av arbetstillfreds-

ställelse.

3. Arbetsorganisationen ska ge de anställda rika möjligheter

att utveckla sina kunskaper och sin

personlighet.

4. Varje anställd ska uppleva att han eller hon gör en menings-

full insats och får möjlighet att och fatta beslut inom

planera

sitt arbetsområde. En demokratisk arbetsorganisation är ett mål i sig. Men

viktigt

den är också ett avgörande medel för att uppnå de nya målen. Den kan nämligen utveckla engagemang, ansvar, samarbete, flexibilitet och kvalitet. Traditionellt genomförs

arbetsorganisatoriska förändringar

uppifrån och ”utifrån. Åtminstone upplever ofta de anställda det på detta sätt. Det är därför av stor vikt att allt

förändrings-

arbete sker tillsammans med dem som är berörda. Det bör inte komma förslag uppifrån som de anställda bara förväntas ställa

upp på-

En förändring måste ske underifrån och inifrån”, dvs genom en bred medverkan av de berörda anställda och deras

fackliga

organisationer. Ett positivt förutsätter att

förändringsklimat

de som berörs är med från början. Det förutsätter också att hänsyn tas till de erfarenheter och som finns bland

kunskaper

de anställda. Det är först då som personalen känner ansvar för förändringarna och engagerar sig i dessa.

s0U 1985: 28 99

Ett delegerat budgetansvar

För att de anställdas medverkan, under-

praktiskt möjliggöra

lätta till målstyrning samt öka brukarinflytandet

övergången krävs ett delegerat budgetansvar.

Ett budgetansvar innebär en större möjlighet för de

delegerat

verksamhetsansvariga att bestämma vad som ska göras. Resurserna ska kunna användas mer flexibelt. Vad ska vi göra med

vi har - vad ska vi för att stå till

de resurser göra tjänst på

bästa sätt? De flesta delegering finns av naturliga

exempel på

skäl inom institutionsbundna verksamheter. Graden av och

den frihet och det ansvar som förts ut till

omfattningen på

verksamhetsnivån varierar.

med är bl a att öka nytto- och kost-

Syftet budgetdelegering

nadsmedvetandet. Erfarenheterna visar också att diskussionerna kring resursanvändningen inte enbart förs bland de ansvari-

Det förefaller som om ett delegerat budgetga (föreståndarna). ansvar stimulerar en bredare medvetenhet om ekonomi och

hos som traditionellt inte bjuds in till

nytta personalgrupper

en diskussion om ekonomin. En diskussion om resursfördel-

blir sannolikt mer nyttoorienterad om den förs på verk-

ningen

samhetsnivån. Ju i hierarkin den förs, desto mer

längre upp

mäts resurserna i termen av kostnader snarare än i fråga om vilken den möjliga nyttan av resurserna är.

En när det lokala budgetansvaret ökas är om re-

nyckelfråga

surser kan få överföras från ett till ett annat och om

budgetår

ett eventuellt överskott ska få disponeras fritt. Enligt bered-

är det mycket som talar för att en verksamhet som

ningen

resurser ska kunna använda dessa för att

lyckats spara själv

utveckla verksamheten inom de ramar som har fast av de

lagts

förtroendevalda. Inte minst som en uppmuntran. De förtroendevalda har alltid möjligheten att pröva om större

naturligtvis

överskott bör utnyttjas för andra angelägna ändamål.

arbete

Grupporganiserat

Att arbeta med grupper innebär en viss decentralisering av besluten om hur förmedlingen av tjänster ska ske. En arbetsform med grupper kan lämpligen kompletteras med ett delege-

rat budgetansvar.

Områdesförvaltning och ett mer målgruppsorienterat arbets-

sätt innebär att ansvar, pengar, och andra resurser

personal

till mer eller mindre självständiga arbetslag som mer

styrs

eller mindre kan integreras. Exempel finns på allt från samver-

kansgrupper för barn- och ungdomsfrågor till geografiskt de-

centraliserade och fysiskt sammanförda kommundels- eller om-

rådesförvaltningar.

100 soU 1985: 28

Gruppmetoden har efterhand utvecklats inom vissa tekniska

förvaltningar, social hemtjänst och framförallt sjukvården.

Aven om de anställda i flera fall varit positiva är de sammantagna erfarenheterna blandade. Försöken har kritiserats bl a för att de har genomförts alltför isolerat och att man inte beak-

tat ansvars-, lednings- och planeringsfrågor.

Om arbetet utformas så att grupper av anställda får befogenhet att själva planera och fördela arbetet och följa upp resultatet

ökar det personliga engagemanget i arbetet. Självständighet

och med andra i arbetet utvecklas. Det bör också

gemenskap

betonas att om allt fungerar väl blir gruppens gemensamma kompetens som regel större än summan av de enskildas kompetens. När det arbetssättet i en grupporganisation finns det

gäller

såväl enskilt arbete som lagarbete. När gruppmetoden införs är

det kanske inte alltid nödvändigt att förändra tidigare arbetsformer. kommer gruppen att kunna samordna arbets-

Däremot uppgifterna. Aven frågor som arbetsutvidgning och arbetsrota-

tion ska kunna beslutas av grupperna själva.

Om arbetet organiseras i grupper kommer arbetsledningen att slippa från en hel del av den planering som idag behövs då varje anställd är hänvisad till en arbetsuppgift. Gruppen kan ta över

en stor del av dessa arbetsuppgifter t ex ledning, fördelning,

och kontroll.

planering

kan istället ägna mer tid åt plane-

Arbetsledningen långsiktig

ring, utveckling, med

målsättningsdiskussioner, samordning

övrig verksamhet och utbildning av de anställda. Arbetsledningen blir därmed inte mindre viktig, utan kan till och med bli viktigare, även om den får en annan karaktär. För den enskilde

arbetsledaren kan detta ge möjligheter till personlig utveckling

och ett ökat ansvar.

Information till de anställda

Informationen till de anställda får inte bara handla om det som rör det dagliga arbetet utan också om det som arbe-

påverkar

tets villkor. Ett fungerande internt och informa-

kunskaps-

tionsflöde innebär en större medvetenhet om åtgärders effekter på andras villkor och omvänt. Detta också en starkare

skapar

identitet och sannolikt effektiviteten.

främjar

Overhuvudtaget är arbetsplatsinformationen mycket för viktig

att de anställda ska klara sina uppgifter. Alla anställda har ett gemensamt ansvar för att aktivt ge och söka information. Det ska ingå som ett naturligt led i det arbetet. Men det är

dagliga

arbetsgivaren som har huvudansvaret för att alla anställda får en regelbunden information om verksamheten och dess mål.

Information ska ges fortlöpande och omfatta planerade ändringar och deras konsekvenser. Den ska ges på ett sådant sätt att alla förstår och kan sig den. Den ska också

tillgodogöra

så att den anställde kan se vad den får för betydelse

presenteras

för det egna arbetet. Informationen ger bästa effekten om de som ger information och de som tar emot den har direkt kontakt med varandra. Ibland måste den muntliga informationen givetvis komplet-

teras med skriftlig sådan, t ex viktiga frågeställningar, infor-

mation om beslut, ekonomi och organisation.

Planerat förändringsarbete

Den diskussion beredningen hittills fört har utgått från att

måste ske utifrån ett lokalt verksamhetsper-

förändringarna

och under medverkan av de anställda.

spektiv

Men de förändringar som genomförs kräver i vissa fall mera

omfattande ändringar i arbetsformerna eller organisationen.

Det kan också vara nödvändigt med genomgripande insatser. I dessa fall blir samarbetet med de fackliga organisationerna av

vital betydelse.

Det är inte primära uppgift att ha synpunkter på beredningens

vad parterna råder över, t ex medbestämmandefrågor. De har dock konstaterat att medbestämmandet blivit alltför for-

själva

mellt och att medbestämmandeavtalen inte används som förändringsinstrument, trots att det centrala avtalet medger reg-

av t ex former för genomförande av förändringar, perso-

lering nalutbildning eller arbetsorganisatorisk försöksverksamhet.

kan ändå konstatera att tidig information och

Beredningen tidiga partskontakter underlättar för de fackliga organisatio-

nerna att delta konstruktivt i förändringsarbete. Å andra sidan finns en risk för att ofullständig information, svårigheter att överblicka konsekvenser för anställningstrygghet eller yrkesroller eller över huvud förtroende mellan parterna

taget dåligt

bidrar till att de fackliga representanterna lätt hamnar i rollen som bromsare i stället för att aktivt medverka i förändringsarbetet. Därför anser beredningen att det är viktigt att parterna både centralt och lokalt medverkar till en lokal utveckling av medbestämmandet mot tidig, smidig och väl fungerande samverkan i förändringsprocessen. I decentraliserade organisationer framstår det som allt mer angeläget att utveckla medbestämmandeformer som är praktiskt användbara i den dagliga verksamheten.

102 sou 1985:28

effekter

Arbetsrättsliga

Demokratiberedningen anser inte att de utvecklingslinjer som

redovisats och de förslag som framläggs i sig innebär några arbetsrättsliga problem. Men detta beror i sista hand på hur

idéerna och förslagen tillämpas i praktiken.

De enskilda kommunerna eller landstingen har ansvar gent-

emot många parter och intressegrupper. De fackliga organisa-

tionerna är en typ av motpart, brukarna en annan, de

politiska

partierna ytterligare en intressegrupp. Dessa har alla krav på

verksamheten och dess innehåll som till en del kan vara oförenliga. I beslutsfattandet ligger att avväga sådana intressekonflikter och ta ansvar för besluten. De beslut som fattas måste dock ligga inom ramen för den lagstiftning som gäller. Sålunda kan t ex den arbetsrättsliga

hinder eller restriktioner för kommunens

lagstiftningen utgöra

eller landstingets möjligheter att fatta beslut med en viss in-

riktning.

Detta blir aktuella avvägningar t ex i samband med diskussioner om brukarinflytande och brukarmedverkan. En kommun kan ha intresse av att stimulera ett ökat brukarinflytande.

Samtidigt är kommunen bunden av den arbetsrättsliga lagstift-

ningen och part i ett arbetsrättsligt förhållande med de fackliga

organisationerna. Kommunen och landstinget ansvarar såsom

arbetsgivare för att arbetsrätten kan upprätthållas. Detta innebär t ex att tvåpartsförhållandet måste gälla i förhållandet mellan de anställda och kommunen. Detta gör det t ex omöjligt att ge brukarna ett långtgående inflytande vad gäller anställ-

nings-, ansvars- och arbetsledningsförhållanden för personalen.

Sammanfattning

har i detta behandlat de anställdas roll i

Beredningen kapitel förändringsarbetet. Deras arbetssituation påverkas av förnyel-

severksamheten med inslag av serviceutveckling, decentrali-

sering, brukarinflytande och ökad folkrörelseaktivitet. 0 bör genom de anställdas aktiva

Förändringarna genomföras

medverkan. Erfarenhetsutbyte och lärande av varandra bör

uppmuntras.

0 Ökade insatser bör för att utbilda de anställda för nya

göras

arbetsuppgifter. Kommuner och landsting bör bedriva en

utbildningsplanering i samarbete med de fackliga organisa-

tionerna.

sou 1985:28 103

0 En demokratisk

arbetsorganisation med ökat ansvar för de anställda skapar engagemang och kvalitet i verksamheten.

Ett delegerat budgetansvar för skapar goda förutsättningar ett ökat brukarinflytande.

0 Ett arbete stärker det

grupporganiserat personliga engage-

manget i arbetet. Därigenom frigörs resurser för arbetsledningen att ägna mer tid åt och samord-

långsiktig planering

ning av verksamheten.

0 En effektivare intern information till

de anställda är en förutsättning för att de ska kunna utöva ett mer

självstän-

digt ansvar inom ramen för de målen.

politiska

0 Det är att både centralt och lokalt

viktigt parterna medver-

kar till en lokal av medbestämmandet som

utveckling präglas av tidig, smidig och välfungerande samverkan.

Beredningen har även konstaterat att de som

utvecklingslinjer

redovisats och de forslag som fram inte i innebär att

läggs sig det behöver uppstå några arbetsrättsliga Kommunerproblem.

na och ansvarar såsom för att arbets-

landstingen arbetsgivare

rätten upprätthålls. Det innebär att ett ökat

brukarinflytande

inom de kommunala verksamheterna måste ske med

hänsyn

till att kommunen eller har ansvaret landstinget för persona-

lens anställningsförhållanden.

104 SOU 1985: 28

106 SOU 1985: 28

för

Nya möjligheter partier

och förtroendevalda

i :är sta-t: :f

Demokratinoch dessfarbetsforfmer intejnågot

r tiskt för

iopch_ en gång _allagisfretá- Demokratifrågomg i

“ w i

--ochgden _toñentliga verksamhetens ätyreiseformer

x :i ,ena-

+måste»âärtör›stândigt anpassasgfoch utvecklas

aktivt i

strâvän attspegia fölkviljan.vDetzbehövsfett

r i

j arbete ikømlhuner; laiádstizlgriâch Partier att ;prö- i

va. oliilsigaåvägar att ytterligare fördjupa dengkommünâf

ilajdemøkraap och därmeçiden kommunala Varksam» j_

i där bli;

Iieténá foikiiga förankring; üerfjlåanfmiedverka; 5

har i detta betänkande pekat på nödvändigheten Beredningen

och önskvärdheten av ett omfattande inom den

förnyelsearbete

kommunala sektorn.

Sammantaget innebär de förslag och synpunkter som beredningen fört fram en långtgående förändring av den kommunala sektorns sätt att arbeta.

I det som beredningen förordar måste de för-

förnyelsearbete ändringar i arbetsorganisationen och i medborgarkontakterna

som föreslås länkas samman i en mer långsiktig process. Brude anställda och inte minst de partierna och de

karna, politiska

förtroendevalda måste ges tillfälle att utveckla sina arbetsformer.

Genom ändrad har kommuner och landsting fått

lagstiftning

ökade att underlätta de förtroendevaldas arbetsför-

möjligheter

utsättningar.

Mot av de som genomförts i dessa av-

bakgrund förbättringar

seenden har beredningen inte funnit någon anledning att föreslå anser att kommuner

ytterligare lagändringar. Beredningen

och landsting har stora att med nuvararande lag-

möjligheter som skapa nödvändiga förutsättningar för att stiftning grund

underlätta de förtroendevaldas arbete.

SOU 1985: 28 107

Det nu pågående förnyelsearbetet aktualiserar och ställer

nya

krav på partierna och de förtroendevalda, t ex:

0 Hur och de förtroendevaldas villkor av

påverkas partiernas

en långt driven och av ansvar

decentralisering delegering

inom den kommunala organisationen?

0 Vilka ett i

möjligheter skapar fördjupat medborgarinflytande

de kommunala verksamheterna för det lokala partiarbetet?

0 På vilket sätt kan mellan de anställda och de

samspelet

förtroendevalda utvecklas i en mer decentraliserad organisation och verksamhet?

Dessa och andra frågeställningar kommer att aktualiseras i många kommuner inom de närmaste åren. På håll är

många

diskussionen och det arbetet redan

praktiska igång.

I de kommuner där ett system med lokala nämnder införs, och där en omfattande delegering av befogenheter och ansvar till

anställda och brukare i verksamhetsledet sker, kommer nya

förutsättningar och möjligheter att formas för ett mer aktivt

folkstyre.

Många människor är beredda att aktivt medverka och ta ansvar för olika gemensamma angelägenheter. i

Undersökningar fråga om medborgarnas politiska resurser visar att det finns

både kunnande och beredskap när det gäller att göra insatser. Det är fråga om att hitta former och metoder som stimulerar och tar till vara detta intresse. Det är inte om att okritiskt

fråga

ersätta allt det gamla med nytt. Snarare gäller det att förbättra och utveckla det som finns i genom en och

dag del djärva

okonventionella inslag. Verkligheten uppvisar många exempel på att en utveckling i den riktningen är möjlig. Många kom-

muner prövar nya grepp på en rad områden.

Utvecklingen fortskrider bäst om den sker i ett klimat av

öp-

penhet och uppriktighet. I ett sådant klimat är det att

naturligt

lyssna på och lära av varandra även om

uppfattningarna skiljer

sig åt. Det är nämligen ingen nackdel i att åsikterna ibland

går

isär och bryts mot varandra. Det ger för det mesta ökade

möjlig-

heter att finna de gemensamma

lösningarna på problemen.

Spridning av erfarenheter mellan kommuner och mellan landsting är viktigt för att få idéer och

uppslag.

Det öppna klimatet är en förutsättning för att lyckas.

kunna

Främst handlar det om att ändra attityder. Andå är det

på

ibland nödvändigt med organisatoriska för att

förändringar

skapa möjligheter för bl a och nya arbets-

attitydförändringar

sätt.

En bild av det

kommunalpolitiska

engagemanget

Ser man till det och den fasta partistruk-

höga Valdeltagandet

turen i vårt land framstår det svenska partiväsendet som mycket stabilt. Under ytan sker emellertid en rad förändringar. Vi har under de senaste årtiondena fått en påtaglig ökning av antalet lokala

partier.

Jörgen Westerståhl och Folke Johansson har i sin studie om

medborgarna och kommunen pekat på en rad andra förändring-

ar. En av dem är att partierna i bokstavlig mening håller att

på

förgubbas. Bland män i åldern 45-74 år är mer än var femte partiaktiv. Det är dubbelt så hög andel som bland män under 45 år och nästan tre gånger fler än bland kvinnor under 45 år.

Tidigare undersökningar (låginkomstutredningen) tyder på att

här har skett en mycket snabb förändring under loppet av 1970-talet. Från en relativt jämn åldersfördelning 1968 har vi

mot en helt annan medlemsstruktur i partierna.

gått

Andra iakttagelser ger stöd för detta. Nästan alla politiska

ungdomsförbund har mött svårigheter i sitt arbete att rekryte-

ra nya medlemmar. Men det är inte så att medborgarna blivit mindre aktiva eller

Förhållandet är istället det omvända.

mindre engagerade.

Aven här ger Westerståhl/Johansson besked. Skillnaden mellan nu och förr är att medborgarna går förbi partierna. Utan att gå alltför djupt i siffrorna kan vi konstatera att ungefär en tredjedel av den vuxna befolkningen är politiskt aktiv på

sin hemort i något sammanhang.

Av dessa går knappt hälften vägen via partierna, vanligtvis

genom egen partipolitisk aktivitet. De övriga försöker påverka de politiska besluten genom kommunala tjänstemän eller genom organisationer och särskilda grupper. Bilden är påfallande tydlig: Stora kommuner och hög tätortsgrad ger högre andel som går vid sidan av partierna. Låg tätortsgrad ger högre andel för dem som går partivägen. Detta förhållande gäller i alla befolkningsgrupper oavsett ålder, kön,

socialgrupp och utbildning.

I valet av medel att påverka politiken är emellertid skillnaderna stora mellan grupperna. Benägenheten att gå via tjänste-

män eller genom aktionsgrupper är betydligt högre bland de

yngre och bland personer i undre medelåldern. Aven kvinnorna

väljer i påfallande hög utsträckning att gå vid sidan av de

politiska kanalerna.

SOU 1985: 28 109

Ar det möjligen så att medborgarna har tappat sitt samhällsengagemang? Nej, inte heller den förklaringen håller för de poli-

tiska partierna. Jämförelser, mellan från

uppgifter låginkomstutredningen 1968, SCB:s undersökningar av levnadsförhållan-

den 1978 och Kommunaldemokratiska 1979

forskningsgruppen

visar mycket tydligt att medborgarnas organisationsaktivitet

har ökat kraftigt.

Alltså: Den totala andelen organisationsaktiva har ökat medan andelen är oförändrad och till allt större del består

partiaktiva

av äldre personer, mest män över 45 år. Gunnar Wallin har också undersökt hur stort intresset för kommunalpolitik är hos dem som nu inte har

något uppdrag.

Det visar sig då att inte mindre än en sjättedel av

medborgarna

kan tänka sig att bli Men av dem är endast

kommunalpolitiker. var tredje medlem i något politiskt parti.

Annorlunda uttryckt: Av 1 000 medborgare kan ungefär 160 tänka sig att bli eller kanske snarare för-

kommunalpolitiker

troendevalda, men av dessa är inte mer än ett 50-tal partianslutna.

Män är mera uppdragsvilliga än kvinnor, medelålders mer än

yngre och äldre, högutbildade mer än lågutbildade. Det stäm-

mer väl med den fördelning mellan olika

medborgargrupper

som finns bland dem som redan har uppdrag: Socialgrupp 1 är klart 3 klart

Överrepresenterad, socialgrupp underrepresente-

rad. Företagare och tjänstemän är överrepresenterade, arbeta-

re underrepresenterade. Offentliganställda är överrepresenterade, privatanställda underrepresenterade.

Ordinarie uppdrag 1 13 800 42 000 46 000 Suppleantuppdrag 72 500 32 900 37 000

Källa: Lars Strömberg och Jörgen Westerståhl (red). De nya kommunerna. Gunnar Wallin. Politikerkåren

110 SOU 1985: 28

Antal förtroendeuppdrag 1964-1980 per 1 000 invånare

1964 1974 1977 1980

Ordinarie uppdrag 15,0 5,2 5,5 5,5 Suppleantuppdrag 9,5-9,8 4,0 4,4 4,5 Totalt 24,5-24,8 9,2 9,9 10,0

Källa: Gunnar Wallin, Henry Bäck, Merrick Tabor. Kommunpolitikerna. Ds Kn 1981: 17

I demokratiberedningens skrift Nöjda politiker, missnöjda väl-

jare, avsnittet Mot 1990-talet: Nu måste partierna börja kämpa skriver Claes-Göran Kjellander: Vi behöver hjälp av en bild. Den bör då utgå från de förhållanden som i dag faktiskt bör gälla, enligt riksdagsbeslut och författning. I toppen på en besluts- och informationsbild placerar vi således partiväsendet. Partierna är själva kärnan i den representativa demokratin. Från dem går två utvecklingslinjer. En följer den traditionella, representativa, parlamentariska demokratins väg. En annan fångar upp de trender som utvecklats, dels vid sidan av partierna och oberoende av dem, dels på grund av partiernas och partiväsendets otillräcklighet. Mellan dessa två utvecklingslinjer kan vi försöka placera vårt nuvarande läge, i första hand som ett riksgenomsnitt men givetvis också i varje kommun, och inom kommunen i varje parti.

Partiväsendet och den representativa demokratin

Partierna har stark förank- Lokala

folkomröstningar, ring bland medborgarna. Opi- och kamopinionsgrupper nionsbildningen sker i huvud- panjer är viktigare än par-

sak via partierna tierna i

opinionsbildningen

Val till och Partierna har få

fullmäktige medborgar-

nämnder förankras väl och bi- kontakter och aktiveras drar till att medborgarna fin- främst i valrörelserna som

apner partivägen vara ett natur- parat för nominering och valligt val arbete

Politiker och partier utgör den Tjänstemän, aktionsgrupper

kanalen för med- och

viktigaste icke-partianknutna orga-

borgarinflytande nisationer utgör de viktigaste

kanalerna för

medborgarinfly-

tande

SOU 1985: 28 111

Politiker och partier har myc- Tjänstemännen (komket stor betydelse för informa- munen) sköter den informationen till tion till som

medborgarna medborgarna lig-

ger utanför massmedierna

Politiker och partier har inte Tjänstemän, organisationer

bara formell utan faktisk kon- och har stort

aktionsgrupper

troll över de beslut som fattas inflytande över de

politiska

besluten

Politiker och partier samarbe- Politiker och partier befinner tar väl med dem som utnyttjar sig ofta i konflikt med föräldkommunal service etc

raföreningar, byalag

Partiarbetet fungerar väl med Den politiska makten är många intresserade medlem- starkt centraliserad till ett mar och väl genomdiskutera- fåtal hel- eller

deltidsengage-

de rade politiker

ståndpunkter

Den lokala partiopinionen har Partier ger direktiv från riksstora möjligheter att göra sin nivån till distrikt och komröst hörd på distrikts- och muner. Få kontakter mellan riksplanet kommun och distrikt

Den kommunala organisatio- Kommunen i få, organiseras

nen har många små enheter, stora enheter i vilka ett fåtal

med många engagerade för- politiker har faktiskt inflytan-

troendevalda de

Partierna verkar tillsam- Partierna håller strikt

på

mans, med de skillnader som och driver så

gränserna

finns men utan att konse- många som till

frågor möjligt

kvent göra motsättningarna konflikt.

öppen

till huvudsak.

Partiernas roll i

förändringsarbetet

De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för

kommunalpolitikens utformning och för medborgarnas möjlig-

heter att påverka sin egen livssituation de områden där

på

kommuner och är verksamma. Detta ställer stora

landsting

krav på partierna. De har huvudansvaret för att arbetet

läggs

upp på ett sådant sätt att det engagerar och stimulerar människorna att delta aktivt i och genomförandet av

utformningen

den kommunala verksamheten i den egna kommunen och det

egna landstinget.

De åtgärder som beredningen har tagit upp i detta betänkande för att göra det möjligt för fler att kunna medver-

medborgare

112 s0U 1985: 28

I

ka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma

angelägenhe-

ter är frågor som i hög grad berör de politiska partiernas arbete. Beredningen anser att decentralisering av kommunal verksamhet till lokala nämnder, ökat brukarinflytande, kommunöver-

gripande programbeskrivningar och ett aktivt folkrörelsear-

bete ger förutsättningar att också engagera fler människor i

partiernas kommunalpolitiska arbete.

Enligt beredningen kan partierna genom att aktivt medveka i ett förnyelsearbete stärka den kommunala demokratin och sitt

eget partiarbete. Utgångspunkten ska vara att förnyelsearbe-

tet ska ske inom det representativa systemets ram.

I princip är tanken bakom det representativa systemet att information om medborgarnas behov och krav den kommunala

på

verksamheten ska kanaliseras in i den kommunala förvaltningen via de förtroendevalda som har i

förankring partierna

samt övriga folkrörelser. Tanken med det representativa systemet har dock varit

aldrig

att folket ska intressera sig för och politiken

samhällsfrågorna

endast i till valen. Om den kommunala demokratin

anslutning

ska få en verklig genomslagskraft är det önskvärt att människorna fortlöpande kan bevaka och engagera sig och göra sina stämmor hörda i olika kommunala frågor. Kontakten med partiernas förtroendevalda har här stor betydelse. Men

utveckling-

en mot fler och mer ärenden, sammanträ-

komplicerade längre

destider och den ökande betydelsen och av arbe-

omfattningen

tet i partigrupperna ger begränsad tid för de förtroendevalda. Det är på sikt en allvarlig fråga i partiernas arbete. Därför anser beredningen att denna fråga måste tas upp i diskussionen

om nödvändiga förändringar i kommuner och landsting .

Den Kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersök-

ningar visar nämligen att det redan finns en tendens som

pekar

i riktning mot att allt fler medborgare tar kontakt med de olika

förvaltningarnas personal i kommunala frågor. Detta ter sig naturligt för medborgarna om det gäller besked och upplys-

ningar som ligger i med personalens Men

linje arbetsuppgifter.

det finns här en uppenbar risk för att kontakterna med de förtroendevalda allt mer tunnas ut.

Ett sätt att åstadkomma fler kontaktytor mellan förtroendevalda och medborgarna kan vara att inrätta lokala nämnder. Det är enligt beredningen viktigt att utifrån kommunaldemokratiska utgångspunkter sträva efter att få fler förtroendevalda. Det är också viktigt att alla förtroendevalda

ges erforderligt stöd i sitt arbete både från sitt parti, kommunen eller

landstinget. Beredningen anser att studier, kurser och informa-

tion som särskilt riktas till de förtroendevalda kan ha stor betydelse för att underlätta för de förtroendevalda att mer aktivt delta i det utåtriktade arbetet.

soU 1985:28 113

Den utåtriktade delen är viktig i partiernas lokala verksamhet. Det är också viktigt för partierna att den interna demokratin

bra. Grundläggande för partimedlemmarnas intresse fungerar

och aktivitet är att de kan medverka, känna sig delaktiga och känna ansvar för den kommunala verksamhetens utformning

och Det finns enligt beredningen anledning att

genomförande.

diskutera de förutsättningar som ges medlemmarna för att de ska detta område. En

uppleva partiarbetet meningsfullt på

relativt nivå är att ett medlemsmöte diskuterar en

anspråkslös

aktuell kommunal fråga, utan att ta ställning i egentlig me-

Diskussionen får då tjäna som ledning för de förtroende-

ning.

valdas En mer ambitiös form av medlemsin-

ställningstagande.

är att medlemmarna tar ställning och rekommenderar

flytande

sina kommunalt förtroendevalda att inta en viss ståndpunkt i

en fråga.

För att medlemmarna ska få ett större inflytande är det viktigt att de kommunala organen arbetar så att de lokala partiorganisationerna att ge sina synpunkter på hur

ges tid och möjlighet de kommunala ska lösas. Ett sådant förfaringssätt

frågorna

bidrar också till att medlemmarna via sina kanaler kan föra in

i den kommunala beslutsprocessen och föra tillba-

synpunkter

ka information.

Just de närkontakter som medlemmarna har i närområ-

genom det finns det också många och idéer som det vore

uppslag

naturligt att besluta om lokalt.

Det kan vara som inte har några som helst konsekvenser

frågor

for andra delar av kommunen. I kapitel 3 har beredningen

för den försöksverksamhet som hittills bedrivits med

redoort

lokala nämnder. En utveckling av en sådan verksamhet bör

enligt beredningen ge goda möjligheter för partierna att få nya

Med lokala nämnder blir det naturligt for de lokala

uppgifter.

partiföreningarna att nominera ledamöter, ta ansvar för parti-

och ta upp som aktualiseras bland

gruppverksamheten frågor

kommundelens invånare. Den lokala nämndens verksamhet kan då bli en kärna vilken partiets lokala arbete kan

kring byggas upp.

Man får möten ta ställning till olika

på partiföreningarnas

lokala Man kan direkt genom den lokala nämnden åt-

frågor.

som grannar och bekanta påpekat. Man

gärda många frågor

känner så ute i kommundelen att det är lättare att

småningom

få saker utförda om man vänder sig till någon parti-

och ting

forening eller förtroendevald i nämnden.

Beredningen framhåller att detta inte är någon självklar ut-

av en decentralisering av kommunal verksamhet. Vad

veckling

som krävs är att partierna lokalt medvetet utnyttjar möjligheten till att utöva inflytande genom den lokala nämnden.

114 sou 1985:28

För partierna är det angeläget att förstärka och effektivisera

den politiska basorganisationen så att partierna får bättre kon-

takt med En sådan skulle kunna bi-

medborgarna. utveckling

dra till ett ökat politiskt intresse, inte bara före utan också mellan valen. För människorna skulle detta kunna innebära en ökad i vad som sker.

delaktighet

För att partierna ska kunna klara de många som

uppgifter

krävs av dem i anslutning till den kommunala

självstyrelsen

behövs också ekonomiska resurser. Där har det kommunala

partistödet stor betydelse för att stärka de politiska partiernas

roll i den kommunala demokratin. När lagen om kommunalt

tillkom motiverade detta föl-

partistöd departementschefen på

jande sätt:

Åtgärder i syfte att stärka den kommunala demokratin måste ha sin utgångspunkt i det demokratiska systemet som vi accepterat i vårt land. Detta system karakteriseras av att medborgarnas inflytande utövas genom de politiska partierna, ytterst i de allmänna valen.

Vidgad kommunal information var också ett centralt motiv för kommunalt partistöd. Partistödet har t ex gjort det möjligt för partierna att bedriva utåtriktad verksamhet i an-

regelbunden

slutning till kommunala frågor även mellan valen.

har givit fil dr Gullan Gidlund vid Umeå universi-

Beredningen

tet i uppdrag att en av det kommunala

genomföra kartläggning partistödet. Resultatet av kartläggningen redovisas i

rapporten (Ds C 1985:8) Det kommunala partistödet.

Det kommunala partistödet, vilket innefattar det primärkommunala partistödet (KPS) och det

landstingskommunala parti-

stödet (LPS), ska enligt lagen om det kommunala partistödet

fördelas mellan partierna i förhållande till antalet mandat i

och med lika stort mandat

fullmäktige landsting belopp per

(SFS 1969:596).

Det kommunala partistödet var under år 1983 131,5

miljoner

kronor. Det landstingskommunala partistödet var samma år

67,2 miljoner kronor.

Det innebär att partistödet är en inkomstkälla för samt-

viktig

liga partier. För flertalet partier på lokal nivå täcks verksam-

hetskostnaderna till 90 % eller mer av det kommunala partistö-

det under mellanvalsår.

Under de senaste åren har ett antal andra till

bidragsformer

partierna utvecklats vid sidan av partistöden i kommuner och

landsting. Det rör sig främst om

utbildningsbidrag, lokalbidrag

samt i någon mån administrativa bidrag och informationsan-

till partierna. Totalt år 1983 kommunerna

slag anslog 16,6

miljoner kronor och landstingen 5,1 kronor till dessa

miljoner

ändamål.

SOU 1985: 28 115

Det finns även kommuner och landsting som, utöver de ovan redovisade formerna av stöd till partierna, anvisar medel, s k

ungdomsstöd, till de politiska ungdomsorganistionernas all-

mänt verksamhet. Ett tjugotal kommuner har uppgi-

politiska

vit sådana anslag för år 1983.

Efter att ha tagit del av kartläggningen av det kommunala

anser beredningen att kommunerna och landsting-

partistödet

en har tillfredsställande utrymme att ge ekonomiskt stöd till de

politiska partierna.

Beredningen har i olika sammanhang i detta betänkande betonat vikten av att förändrings- och utvecklingsarbetet i den

kommunala verksamheten kräver ett samspel mellan partier och övriga folkrörelser, förtroendevalda, anställda och brukare.

Beredningen har också framhållit att det är nödvändigt att

förankras utifrån lokala förutsättningar.

utvecklingsarbetet

Utformningen och innehållet blir beroende av hur kommuninvånarna vill engagera sig i detta arbete. Det krävs också

själva

att kommuner och landsting på olika sätt stöder partierna t ex

med faktamaterial.

Beredningen vill framhålla att förutsättningar måste skapas

for ett brett från kommuninvånarnas sida. Hur den

deltagande

kommunala demokratin ska utvecklas och får inte bli

fördjupas

en angelägenhet för en mindre grupp förtroendevalda och tjänstemän. anser därför att de partierna och

Beredningen politiska

studieförbunden bör starta ett brett studiearbete kring

upplagt

de som beredningen belyst i detta betänkande.

frågor

Diskussionen i studiecirklarna kan sedan bilda underlag för

diskussion och beslut om inriktningen av utveck-

ytterligare

som respektive parti vill föra fram till de kommu-

lingsarbetet

nala organen.

De förtroendevaldas roll i

förändringsarbetet

En utveckling av den kommunala verksamheten med ökad

av decentralisering av ansvar och befogenheter till de

grad

anställda, brukarna och till lokala nämnder innebär samtidigt att formerna för den styrningen behöver utvecklas. De

politiska

förtroendevaldas arbete måste i ökad inriktas

utsträckning på

att formulera mål och att målen omsätts i den

tydliga följa upp

verksamheten. Samtidigt måste de göra ekonomiska

praktiska

Det måste finnas en överensstämmelse mellan

prioriteringar.

målen för verksamheten och de resurser som tilldelas.

Politisk styrning av förvaltningen kan vara svår att åstadkomma av flera skäl. Förvaltningen har t ex ett kunskapsmässigt

116 sou 1985:28

övertag gentemot de förtroendevalda. Förvaltningsforskningen

har under senare år ägnat stor uppmärksamhet åt politisk

styrning. Man har funnit att inte är ett

budgeten tillräckligt

instrument för att styra innehållet i verksamheten.

Beredningen vill mot bakgrund härav peka på att budgeten som styrmedel behöver kompletteras med andra styrinstru-

ment som mer tar sikte på verksamhetens innehåll i förhållande till de målen. om kommunerna och lands-

politiska Speciellt

tingen övergår till rambudgetering ställs större krav på en mer utvecklad styrning av verksamhetens innehåll. Detta kan ske

genom kommunövergripande program.

Enligt beredningen skulle fullmäktige kunna ge nämnderna

ökad frihet i den löpande verksamheten inom ramen för mer preciserade mål för verksamhetens innehåll. Detta kan möjlig-

göra för fullmäktige att bygga upp budgetsystemet på ett annat

sätt. Nämnderna blir flexiblare och verksamheten kan anpassas till En sådan utvecklad

utvecklingen. verksamhetsstyrning

kan exempelvis ske genom att och bud-

verksamhetsplanering

getbeslut samordnas. De förtroendevaldas arbete med Verksamhetsmål och ekonomiska ramar blir ett allt viktigare instrument i

förnyelsearbetet med inslag av decentralisering och brukarinflytande. Verk-

samhetsmålen måste vara så tydliga att både medborgare, förtroendevalda och anställda utan svårighet förstår innebörden av dem. De bör vara så utformade att de ger de anställda

betydande handlingsfrihet vid genomförandet.

Den politiska styrningen har att göra med den löpande

uppfölj-

ning som måste finnas i all verksamhet men som ofta

tyvärr

saknas. Det är viktigt att de förtroendevalda med de anställdas hjälp tar fram underlag för av olika verksamheter.

uppföljning

Bedömningar måste därefter göras om verksamheten har utvecklats på ett sätt och i vilka fall omprövning och

godtagbart

förnyelse behöver ske. Som underlag för den politiska styrningen kan det finnas behov av verksamhetsprogram. För att motverka de negativa effek-

terna av en sektorsuppdelad förvaltningsorganisation kan det

vara till fördel med program som spänner över flera nämnd- och förvaltningsområden. Detta bör kunna bidra till att både för-

och anställda lättare tillägnar sig en helhetssyn.

troendevalda

Aldreomsorgsprogrammet är exempelvis inte bara en angelä-

genhet för socialnämnden utan även för kulturnämnden och fritidsnämnden. Det barn- och ungdomspolitiska programmet

angår strängt taget alla nämnder och styrelser.

Om man tar äldreomsorgsprogrammet som ett kan det

exempel

innehålla uppgifter om bl a: O

Omsorgens syfte

soU 1985: 28 117

0 Vilka organisationsformer som ska finnas

0 kvalitet

Omsorgens

0 kvantitet

Omsorgens

Avgifts- och bidragssystem

I samband med ökad politisk målstyrning och fastställelse av kommunövergripande program på olika områden i kommunen har beredningen uppmärksammat hur det skulle i lo-

fungera

kala nämnder som utses genom direktval. Vid direktval till lokala nämnder kan majoriteten i en del nämnder bli en annan

än i kommunfullmäktige. Beredningen anser att detta skulle

kunna medföra stora Kommunfullmäk-

praktiska svårigheter.

tige beslutar om program och

kommunövergripande priorite-

ring av resurser för att fullfölja dessa program. Dessa beslut

ska enligt beredningen gälla för hela kommunen och bl a

bygga på lika skatteuttag och medborgarnas lika i hela behandling

kommunen. Beredningen anser att en lokal nämnd ska ha

samma skyldigheter och rättigheter som övriga nämnder inom

kommunen. Det innebär enligt beredningen att en lokal nämnd med annan majoritet än i inte kan få befo-

kommunfullmäktige

genheter att själv fatta principiella och ekonomiska beslut som

står i strid med vad majoriteten i beslutat

kommunfullmäktige

om. Det skulle kunna utvecklas till någon form av minifullmäktige i lokala nämnder som inte är beredd att

beredningen stödja.

Kontakter mellan de förtroendevalda och

de anställda

En fråga som ofta diskuteras är i vilken och hur

utsträckning

kontakt ska förekomma mellan de kommunanställda och de förtroendevalda. För att den politiska styrningen ska lyckas är det med en bättre kontakt mellan de förtroende-

nödvändigt

valda och de anställda. Sådana kontakter kan komma till stånd

genom exempelvis studiedagar för genomgång av t ex målbe-

och

skrivningar verksamhetsplanering.

Förvaltningsledningen har ett huvudansvar för måluppfyllel-

sen. För att den politiska ledningen ska lyckas räcker det emellertid inte med insatser av enbart och andra

förvaltningschefen

chefer. All personal som arbetar inom måste en-

förvaltningen

gageras och känna ansvar för verksamheten och dess utveck-

ling.

När man diskuterar roll kan det därför vara

förvaltningens

meningsfullt att utgå från de uppgifter och samt

egenskaper

den som hela behöver för att den ska

kompetens förvaltningen

klara sitt arbete. Den infallsvinkeln säkert för-

gagnar varje

118 SOU 1985: 28

som vill lyckas med sitt arbete. I det läget upptäcker

valtning

man också vilka roller och som och

egenskaper förvaltningschef

övrig ledning bör ha.

Det finns i första hand två grundförutsättningar för att en

kommunal förvaltning ska kunna byggas upp och arbetsduglig

utvecklas så att den kan biträda de förtroendevalda. Det gäller dels att ha en om målen, dels att med ledning av

uppfattning

dem kunna en där alla ser sina

göra organisationsanpassning

i förhållande till de uppsatta målen.

egna uppgifter

Det är med ett nära samspel mellan de förtroendevalda,

viktigt

administrationen och de som arbetar i verksamheten. Så här kan samspelet se ut: 0 De förtroendevalda fast tydliga och konkreta mål för

lägger

verksamheten. 0 Förvaltningen tar ansvar för den Verksamheten. Det

löpande

kräver att kan arbeta självständigt och välja

förvaltningen

arbetsformer för att nå de uppsatta målen.

Ett sådant kräver en rollfördelning mellan den

samspel tydlig

ledningen och förvaltningen.

politiska

När det råder oklarhet om de förtroendevaldas intentioner bör förvaltningsledningen ta initiativ till att få ett förtydligande av

de politiska målen.

Sammanfattning

Beredningen har i detta kapitel pekat på att förändringsarbetet

i kommunerna och med av decentralisering,

landstingen inslag

och ett ökat föreningsansvar skapar nya möj-

brukarinflytande

ligheter för partierna och de förtroendevalda att utveckla sina arbetsformer. 0 Fler kontaktvägar bör skapas mellan de förtroendevalda och

medborgarna. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att inrätta lokala nämnder.

0 I de fall lokala nämnder inrättas är det angeläget att par-

tierna lokalt medvetet utnyttjar möjligheten till att utöva inflytande genom den lokala nämnden.

0 För partierna är det angeläget att förstärka och effektivisera

den basorganisationen så att partierna får bättre

politiska

kontakter med medborgarna.

0 och information som särskilt riktas till de för-

Utbildning

troendevalda kan ha stor betydelse för de förtroendevalda att

mer aktivt delta i det utåtriktade arbetet.

SOU 1985: 28 119

0 De politiska partierna och studieförbunden bör starta ett

brett studiearbete kring de frågor som beredningen

upplagt

belyst i detta betänkande.

0 De förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning inrik-

tas på att formulera tydliga mål för den kommunala verk-

samheten och upp att målen omsätts i den praktiska

följa

verksamheten. 0 som styrmedel behöver kompletteras med andra

Budgeten

styrinstrument som mer tar sikte på verksamhetens innehåll. Som underlag för den styrningen kan det fin-

politiska

nas behov av särskilda verksamhetsprogram.

0 Förhållandet mellan den och

politiska ledningen förvaltning-

en bör av följande rollfördelning: De förtroendevalda

präglas

fast målen för verksamheten. Förvaltningen väljer

lägger

metoder och arbetsformer for att nå de uppsatta målen.

Beredningens överväganden och förslag om de förtroendevaldas roll i har konsekvenser för innehållet i en

förändringsarbetet

moderniserad kommunallag. För att underlätta övergången till

en målstyrd förvaltning i kommuner och landsting föreslår beredningen i betänkandet (SOU 1985:29) Principer för ny

kommunallag bl a att fullmäktige och landsting i ökad ut-

ska kunna beslutanderätt till styrelsen och

sträckning delegera

nämnderna. Vidare föreslås att revisionen ska ges en mer fram-

trädande plats i den kommunala och landstingskommunala

verksamheten. Beredningen föreslår också att revisionsansvar ska kunna utkrävas av den som har den faktiska beslutanderätten.

120 sou 1985: 28

Upprättade lagförslag

1 om lokala nämnder i kommunerna

Lag

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Kommunfullmäktige får tillsätta lokala nämnder med uppgifter som anges i 2 §, även om annat följer av kommunallagen (1977:179) eller av annan författning. 2§ En lokal nämnd har till uppgift att i en del av kommunen eller för en eller flera anläggningar sköta förvaltning och verkställighet som 1. kan skötas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap 13 § andra

stycket kommunallagen (1977:179) eller 2. ankommer på socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnads-

nämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen. 3§ Fullmäktige bestämmer de lokala nämndernas uppgifter och verksamhetsområden. Befogenhet som statlig myndighet med stöd av författning har lämnat till sådan nämnd som finns uppräknad i 2 § får överföras till en lokal nämnd endast om myndigheten medger det. Ledamöter och suppleanter i lokala nämnder väljs för den tid som fullmäktige bestämmer. 4§ För lokala nämnder som enbart har uppgifter som kan skötas av sådan nämnd som avses i 3 kap 13 § andra stycket kommunallagen (1977:179) gäller bestämmelserna om sådan nämnd. För lokala nämnder som har uppgifter som ankommer på socialnämnden, miljö- och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden, trafiknämnden och skolstyrelsen skall vad som är föreskrivet om den nämnden gälla den lokala nämnden med det undantag som framgår av 3 § tredje stycket. 5§ I en kommun som har inrättat lokala nämnder i hela kommunen får fullmäktige uppdra åt en eller flera centrala nämnder att helt eller delvis handha förvaltning och verkställighet som annars enligt lag eller annan författning ankommer på en viss annan central nämnd. Detta gäller inte uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, folkhögskolestyrelse och valnämnd. 6§ När en nämnd fullgör sådant uppdrag som avses i 5 §, gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning om den nämnd på vilken uppgifterna annars ankommer.

7§ Om en nämnds uppgifter helt har överlåtits åt en eller flera andra nämnder, får fullmäktige entlediga ledamöterna och suppleanterna i nämnden.

organ i kommunerna skall upphöra att gälla. 2. Om kommunfullmäktige i en kommun där det finns sociala distrikts-

nämnder enligt socialtjänstlagen inrättar lokala nämnder med uppgifter

som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnden, upp-

hör distriktsnämndernas verksamhet när tjänstgöringstiderna för ledamöterna i de lokala nämnnderna börjar. Om fullmäktiges beslut innebär att redan inrättade lokala nämnder skall sköta sådana uppgifter, upphör distriktsnämndernas verksamhet, när de lokala nämnderna övertar de nyss nämnda uppgifterna. Vad som nu har sagts om att social distriktsnämnds verksamhet upphör

gäller dock endast i fråga om de delar av kommunen där uppgifter som enligt lag eller annan författning ankommer på socialnämnd skall skötas av lokala nämnder.

2 till

Förslag

om i

Lag ändring socialtjänstlagen

(1980: 620)

Härigenom föreskrivs att 47 § socialtjänstlagen (1980:620) skall ha nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

47 § Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte avse vad som ankommer på nämnden enligt 2, 5 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 17 § tredje stycket samt 18§ lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om Vård av unga. I de kommuner där sociala distrikts- Beslutanderätten i frågor som avses i nämnder inte har inrättats får dock första stycket får dock uppdras åt en beslutanderätten i frågor som avsesi särskild avdelning som består av leforsta stycket uppdras åt en särskild damöter eller suppleanter i nämnavdelning som består av ledamöter den. eller suppleanter i nämnden.

3 till

Förslag

om i (1984: 382) om

Lag ändring lagen

försöksverksamhet med en friare

kommunal nämndorganisation.

Härigenom föreskrivs att 4, 7 och 8 §§ i lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation skall upphöra att gälla vid

Särskild motivering till Iagförslagen

1. om lokala nämnder i kommunerna

Lagen

Allmänt

I avsnitt har behandlats vilka förändringar i gällande

tidigare

lagstiftning som föreslås samt skälen härför. Förändringarna innebär i huvudsak:

1. Det blir möjligt att lägga ut kommungemensamma/kommun-

anläggningar även inom skolan och social-

delsövergripande

tjänsten på den lokala nämnd inom vars område de är be-

lägna.

2. Institutionsnämnder/-styrelser möjliggörs även inom skolan

och socialtjänsten.

3. Lokala nämnder blir helt likställda med andra kommunala

nämnder. 4. Kommuner med kommundelsnämnder/distriktsnämnder i

hela kommunen får i huvudsak frihet att själva utforma den

centrala nämndorganisationen. Specialreglerade nämnder

får dras in och deras uppgifter får överföras till andra nämnder.

Dessa förändringar kräver medgivande i lag.

I avvaktan ny kommunallag bedömer beredningen det lämppå

att samla bestämmelserna i en särskild lag. När det

ligast gäller speciallagstiftningen föreslås nu endast ett klarläggande i avseende möjligheterna att delegera Vissa socialtjänstlagen

beslut till utskott när lokala nämnder med socialtjänstupp-

finns inrättade. Genom förslaget blir även de paragrafer

gifter

överflödiga som reglerar lokala organ i lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. I 5 § föreskrivs att fullmäktige kan besluta

lokalorganslagen

om det lokala lokala nämnden får väcka ärende

organet/den

hos och lämna sitt budgetförslag direkt till den

fullmäktige

centrala facknämnden. De lokala nämnderna bör enligt bered-

ningens handha förvaltning och verkställighet på uppfattning

SOU 1985: 28 123

samma villkor som andra kommunala nämnder. De bör lämna budgetförslag och kunna väcka ärende i

kommunfullmäktige

på samma villkor som andra nämnder. Det finns därför

ingen

anledning att ha kvar dessa särbestämmelser. Om man har kvar en central nämnd för verksamhetsområdet kan fullmäktige ändå höra nämndens uppfattning om

budgetförslaget.

Föreslagna 1-7 §§

1 §

Här införs en ny benämning på de lokala organen

nämligen

lokala nämnder. Genom att byta ut organ mot be-

begreppet

greppet nämnder får man en mera enhetlig benämning på politiskt valda som sköter och verkstäl-

församlingar förvaltning

lighet i kommunen. Liksom tidigare kan man givetvis kalla

dessa lokala nämnder kommundelsnämnder, distrikts-

nämnder, institutionsnämnder (institutionsstyrelser) allt efter deras funktion.

Kommundelsråd, dvs politiskt valda beredningar som verkar

inom ett geografiskt område, är inte en nämnd i kommunalrättslig mening. Sådana råd kan inrättas kommunalla-

enligt

gen och behöver därför inte regleras här.

Sista meningen i 1 § lokalorganslagen lyder: Om det i eller

lag

annan finns en särskild bestämmelse om att en

författning

uppgift av ett visst närmare angivet inte får handhas av

slag

lokalt organ, gäller dock den bestämmelsen. Denna mening har tagits bort här. Beträffande tidigare kan den

lagstiftning

vålla oklarhet. Vad gäller kommande har man

lagstiftning

givetvis alltid möjlighet att av detta

göra inskränkningar slag

om man anger att inskränkningen avser lokala nämnder enligt denna lag.

2§

I denna vilka uppgifter en lokal nämnd kan

paragraf regleras ha. För det kommunallagsreglerade området gäller samma regler som i lokalorganslagen. På det specialreglerade området

är det fortfarande samma fem nämnders verksamhet som kan fördelas ut på lokala nämnder. Nyheterna är dels, att det hårdare kriteriet for utläggning av verksamhet

specialreglerad som på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaf-

fenhet i övrigt lämpar sig för i ett lokalt

handläggning organ”

har tagits bort, dels att institutionsnämnder (-styrelser)

möjlig-

görs även på det området.

specialreglerade

I fortsättningen gäller alltså samma regler för av de

utläggning

fem nämndernas verksamhet som

uppräknade specialreglerade

för kommunallagsreglerad verksamhet. Detta har närmare m0tiverats i kap 3. Detta innebär

124 sou 1985: 28

1. Att en lokal nämnd kan vara institutionsnämnd (-styrelse)

för en eller flera inom både

anläggningar kommunallagsreg-

lerade och de fem uppräknade nämndernas

specialreglerade

verksamhet. Om öppen verksamhet är knuten till institutio-

nen kan institutionsnämnden sköta även den. Detta har när-

mare motiverats i avsnittet om institutionsnämnder. 2. Lokala nämnder som är verksamma inom ett

geografiskt

område, dvs distriktsnämnder och kommundelsnämnder, kan sköta all förvaltning och som avser kom-

verkställighet

mundelen och hör till eller de fem

kommunallagsreglerade uppräknade specialreglerade nämndernas verksamhet. De

anläggningar eller institutioner som är inom en

belägna

kommundel får oavsett upptagnings- eller serviceområde skötas av en lokal nämnd som sköter och verk-

förvaltning

ställighet inom kommundelen. Detta har närmare motiverats i kap 3.

Lokala nämnder kan också ha beredande och

rådgivande upp-

gifter inom andra verksamhetsområden än som omfattas av

deras förvaltning och verkställighet.

Lokalorganslagens krav på dispens från regeringen för att

uppgifter som avser statligt reglerade tjänster skall handhas av ett lokalt organ har tagits bort. Detta har närmare motiverats i

kap 3.

3§ Andra stycket i denna paragraf avser t ex som

befogenheter

länsstyrelsen kan överföra till en byggnadsnämnd. För att sådana befogenheter skall få överföras från byggnadsnämnden till en lokal nämnd krävs det att fullmäktige och länsstyrelsen är ense om detta.

Genom tredje stycket kan fullmäktige bestämma mandattid

även för lokala nämnder som sköter verksam-

specialreglerad

het. Härigenom gäller samma regel för alla lokala nämnder oavsett verksamhetsområden. Bestämmelsen innebär inte någon förändring i till lokalorganslagens bestämmel-

förhållande

ser om mandattid. Andringen är endast av lagteknisk natur.

4§ En lokal nämnd som enbart har

kommunallagsreglerade uppgifter ska följa samma regler som gäller för kommunallagsreg-

lerade nämnder. Men om en lokal nämnd har någon specialreglerad uppgift gäller samma bestämmelser som för den centrala nämnden med det undantag som framgår i paragrafen. Bl a blir bestämmelserna i 4 och 5 §§ i förvaltningslagen om jäv tillämpliga på alla ärenden hos lokal nämnd som har både specialreg-

lerade och uppgifter. I övrigt

kommunallagsreglerade gäller

förvaltningslagen för lokala nämnder utom när dessa

handläg-

SOU 1985: 28 125

ger ärenden i vilka besluten överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd (jämför 2 § 2

förvaltningslagen).

5§

För kommuner som har kommundelsnämnder eller distriktsnämnder inrättade i hela kommunen införs här en möjlighet att i likhet med frikommunerna göra i den centrala

ändringar

specialreglerade nämndorganisationen. Av uttrycket ”inrättat

lokala nämnder i hela kommunen att det inte kan

framgår

avse institutionsnämnder (-styrelser) utan endast gäller lokala nämnder som har ett geografiskt verksamhetsområde dvs kommundelsnämnder och distriktsnämnder.

Uppgifter som ankommer på en viss specialreglerad nämnd får enligt paragrafen fördelas bland andra centrala nämnder. När

det gäller uppgifter som sköts av kommunallagsreglerade

nämnder finns inte något behov av en motsvarande bestämmelse. Det är redan idag möjligt att fritt fördela sådan

uppgifter

mellan olika nämnder.

Bestämmelsen ger stöd för att lägga ut allt ifrån smärre

några

uppgifter på en annan nämnd till att skifta ut en nämnds samtliga uppgifter på en eller flera nämnder. Detta allt-

gäller

så även obligatoriska specialreglerade nämnder.

Möjlighet

finns också att inrätta en helt ny nämnd med som förs

uppgifter

över från befintliga nämnder. Man kan också dra in en

obligatorisk specialreglerad nämnd, vilket närmare framgår av 7 §. De uppgifter som ankommer på kommunstyrelse, folkhögkole-

styrelse och valnämnd omfattas inte av bestämmelsen.

I kommentarerna till 3 § anges att bl a sådana som

uppgifter

länsstyrelsen överfört till byggnadsnämnd inte utan

medgivan-

de av länsstyrelsen kan överföras till lokal nämnd. mot-

Någon

svarande begränsning när det gäller att överföra från

uppgifter

byggnadsnämnden till en annan central nämnd har inte an-

setts erforderlig. Det kan vara viktigt för länsstyrelsen att

avgöra om uppgiften i fråga får fördelas lokala nämnder

på

eller om den ska vara kvar centralt i kommunen. Vilken central nämnd som handhar uppgiften däremot inte

spelar någon

roll för

länsstyrelsen.

6 §

Bestämmelserna för central nämnd är annorlunda utformade jämfört med dem som gäller för lokala nämnder i 4 §. Här kan alltså olika bestämmelser bl a om jäv vara sam-

tillämpliga på

ma nämnd i olika typer av frågor. Se även kommentarerna till 4 §.

126 SOU 1985: 28

7§ Här att dra in en specialreglerad nämnd vars

ges möjlighet

verksamhet helt överlåtits åt andra nämnder.

Ikraftträdande och Övergångsbestämmelser

Denna lag ersätter lagen om vissa lokala organ i kommunerna (1979:408). Bestämmelserna om initiativrätt till kommunfullmäktige och

som blir de samma som för andra nämnder, gäller

budgetgång,

utan särskild från och med dagen för

övergångsbestämmelse

lagens ikraftträdande.

I andra finns intagen en övergångsbestämmelse som punkten är om fullmäktige under pågående mandatperiod i tillämplig

en kommun med sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstla-

inrätta lokala nämnder med socialtjänstuppgifter. Fullgen vill

har då att dra in de sociala distriktsnämn-

mäktige möjlighet

derna i hela kommunen eller också inskränka deras

antingen

område när man inför lokala nämnder i delar av kommunen.

2. om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) Lagen

Denna medför att nämnda frågor kan delegeras till

ändring

utskottet även när lokala nämnder med socialtjänstuppgifter finns inrättade i kommunen.

3. om i lagen (1984:382) om

Lagen ändring

försöksverksamhet med en friare kommunal

nämndorganisation

I om försöksverksamhet med en friare kommunal nämnd-

lagen

är 4, 7 och 8 §§ mera inskränkande än motsvaran-

organisation

de bestämmelser i förslaget till om lokala nämnder i kom-

lag

munerna. Det finns ingen anledning att strängare bestämmelser ska råda för frikommunerna än för andra kommuner. Där-

för bör dessa paragrafer upphävas. 4 § i frikommunlagen inne-

håller en med avsikt att förhindra att sinsemellan

jävsregel svårförenliga funktioner läggs på samma nämnd. Beredningen

förutsätter att kommunerna själva beaktar detta utan att en

uttrycklig lagregel införs.

4. Redaktionella följdändringar

I samband med att slutligt lagförslag upprättas bör termerna

lokala nämnder och särskilda nämnder i stället för lokala organ och särskilda organ inarbetas även i kommunallagen (1977:179) och lagen om särskilda organ i landstingskommunerna (1985:127).

sou 1985: 28 127

Särskilda och

yttranden

reservationer

1 Särskilt av Kent Christensson

yttrande

Demokratiberedningen har genom sitt arbete lagt till

grunden

ett fortsatt utvecklingsarbete i kommuner och Det är

landsting.

min förhoppning att betänkanden kommer att

beredningens

skapa en bred debatt, som leder fram till en än bättre kommunal verksamhet till gagn för

medborgarna.

Jag instämmer i huvudsak i slutsatser och sam-

beredningens

manfattningar. På ett par punkter vill jag dock framföra

några kompletterande synpunkter och avvikande uppfattningar.

Beredningen har inte tillräckligt uppmärksammat behovet av

chefernas och arbetsledarnas uppgifter att även framledes i en

mer serviceorienterad organisation ansvara för pla-

lednings-,

nerings-, fördelnings-, och kontrollfunktioner. Normalt bör inte grupper av anställda ta över dessa uppgifter.

Beredningen uttalar vidare att en snäv allt-

professionalisering

mer kan ersättas av lokalkännedom,

helhetssyn, överblick,

utåtriktade kontakter och arbete. vill fram-

förebyggande Jag

hålla att en alltför långtgående s k inne-

avprofessionalisering

bär nackdelar för verksamheter särskilt med avseende kra-

på

ven på kvalitet i servicen till medborgarna och vid

myndighets-

utövning. I betänkandet betonas inte vikten av detta.

Vad i

gäller medbestämmandefrågornas betydelse förändrings-

arbetet förs i betänkandet fram vikten av en tidig och väl fungerande samverkan mellan parterna i

förändringsproces-

sen. Jag vill instämma i dessa men menar att formerna för

-

_ medbestämmandet avtal, MBLtillämpning, personalpoli-

tiska - i alltför

riktlinjer hög grad koncentrerats på avtalsvä-

gen. Av primärt intresse i är min

sammanhanget enligt mening

att parterna mer ser till innehållet i medbestämmandet.

De arbetsrättsliga effekter som framförs som ett eventuellt hinder för ett utvecklat är min

brukarinflytande enligt mening

_överdrivna. Former går att finna för att lösa de problem som skulle kunna i en organisation med

uppkomma brukarinfly-

tande.

Jag finner det ytterst angeläget att föräldrar, elever och andra brukargrupper får ett rimligt inflytande i skolan. Ett sådant inflytande kan ges flera former.

SOU 1985: 28 129

En är att ersätta de som finns i skolförord-

möjlighet regler idag

ningen med lokalt utarbetade system för brukarin/Zytande.

Jag föredrar en sådan modell framför den av utredningen före-

som ju enbart innebär att ett regelsystem - skolförord-

slagna,

- med ett annat. De risker

ningens konferenssystem ersätts

som finns för fortsatt byråkratisering av brukarinflytandet

kvarstår med den av modellen. Av bl a

utredningen föreslagna

den anledningen avvisar jag forslag i denna del.

utredningens

Jag anser att skall ges för de lokala intressegrup-

möjlighet

inklusive lärarfacken att utarbeta, genomföra och

perna själva

utvärdera alternativa inflytandemodeller. Eventuellt kan mo-

deller utprövas inom ramen för frikommunförsöken.

Beredningen har föreslagit att förbudet i lokalorganslagen om

att decentralisera uppgifter som avser statligt reglerade tjäns-

ter till lokala skall Jag delar inte den

organ slopas. uppfatt-

Det saknas skäl att ändringar i de nuvarande

ningen. göra

så är oförändrade.

reglerna länge förutsättningarna

130 sou 1985:28

2 Reservation av Karlsson och

Ingvar

Lennart

Rydberg

I demokratiberedningens betänkande finns det mycket litet

Vi - eller - har som någon annan anledning att reservera oss mot. Problemet är mindre de i regel vällovliga synpunkter och åtgärder som aktualiseras än de som saknas. Det krävs

förslag

betydligt mer av tänder i förslag för bättre demokrati om

någon nämnvärd förändring ska ske i praktiken.

Det finns ingen anledning att invända mot tankarna på vidgat brukarinflytande men de framlagda förslagen är formlösa och

kommer knappast att medföra större förändringar. Möjlighet

att delegera fler uppgifter till uppifrån utsedda distrikts- eller kommundelsnämnder kan få dessa att fungera bättre men för-

bättrar knappast demokratin på något avgörande sätt. Mer av

ramlagar och färre detaljföreskrifter ger ökad frihet för kommuner och -

kommunalpolitiker knappast för medborgarna.

En förbättrad serviceanda hos den kommunala personalen och en anpassning av servicen efter kunderna/medborgarnas önskemål är utmärkta tankar. Vissa resultat torde också vara

möjliga att uppnå den vägen, men inte kommer de att på något avgörande sätt öka medborgarnas inflytande och förbättra de-

mokratin.

För att verkligen komma ett rejält stycke på väg mot de uppställda målen krävs mer genomgripande förändringar. Om fler ska få möjlighet att verkligen påverka sin närmiljö krävs att de också utrustas med makt. En fungerande närdemokrati med inflytande för alla måste bygga på att de lokala företrädarna väljs underifrån av dem ska representera. Det kräver av folket direkt valda med be-

kommundelsråd/kommundelsfullmäktige slutsrätt i viktiga frågor.

Om medborgaren/kunden verkligen ska få ett större inflytande

krävs att han eller hon får valfrihet också när det offent-

gäller

lig service. Det måste finnas alternativ till den utbjudna servicen i offentlig regi. De måste brytas.

offentliga monopol

En mer levande demokrati i de kommunala

församlingarna

kräver mer av insyn och öppenhet. Det man inte vet kan inte bli

föremål för någon demokratisk behandling. Offentlighetsprin-

cipen borde gälla i offentliga Kommunala nämnder och

bolag.

styrelser kunde vidga insynen och ge underlag för debatt ge-

nom offentliga utfrågningar av ansvariga tjänstemän.

sou 1985:28 131

Vad ska kommuner och landsting göra?

Det är inte att demokratin och den enskildes infly-

självklart

tande blir större för att en verksamhet sköts i kommunal regi. För den enskilde är det oftare lättare att påverka en enskild - i vart fall om det företagare när det gäller önskad service finns konkurrens. omfattningen av den kommunala ser-

Själva

vicen kan bli så stor att den bidrar till att servicen blir stel och Utredningen borde ha ägnat större intresse åt att begruntrög. da vad som finns att utföra i kommunal

verkligen anledning

regi. Inte minst i ekonomiskt kärva tider finns det en risk för att kommunal service blir eftersatt om kommunerna vid-

väsentlig

sitt område alltför Idrottsarenor och annan spekta-

gar mycket.

kulär service med intresse för många konkurrerar ytterst med stödet till eftersatta som Det finns anledning att

handikappade.

dra en för den kommunala verksamhetens omfattning gräns

som lämnar sådant utanför som campingverksamhet, sotning, taxi och annat som då och då aktualiseras. Motsvaran-

mycket

de för landstinget. talar för att den enskildes

gäller Mycket

frihet och bäst gagnas av att landstingen koncen-

inflytande trerar sig på sina huvuduppgifter, främst sjukvården.

Valfrihet och entreprenad

Inte minst mot av den debatten borde ut-

bakgrund pågående

redningen ha klargjort att det är stor skillnad på att kommunen åt en att utföra en viss uppgift och

uppdrar entreprenör

som innebär att en verksamhet och an-

privatisering rimligen

svaret för denna överförs till den enskilda marknaden.

Också när det finns att dra en

gäller entreprenad anledning

analys är helt otillräcklig.

gräns. Utredningsmajoritetens

Främst är det när det gäller olika former av myndighetsutövsom verksamheten måste utföras i egen regi av kommu-

ning

nalanställda. Det hindrar inte att även om exempelvis själva måste ske i kommunal egen regi så

byggnadslovsprövningen

bör ha möjlighet att anlita tex en arkitekt-

byggnadsnämnden

firma som entreprenör för att utarbeta stadsplaneförslag.

kan vara väl så stort när det gäller

Medborgarnas inflytande

att styra och en entreprenör. En entreprenör som är

påverka

om ett fortsatt engagemang kan i många samman-

angelägen

vara mer både för konsumenter och kommun än

hang lyhörd

kommunalanställda med all tänkbar anställningstrygghet. Varken demokratihänsyn eller kvalitetsskäl kan därför i regel mot en entreprenadlösning. Lika lite kan fördelnings-

åberopas

skäl vara ett mot entreprenad. Kommunen

politiska argument

förutsätts bestämma taxor och andra villkor.

När det barnomsorg, vård och skola talar många skäl för

gäller

att den dominerande delen av verksamheten även i fortsättningen kommer att skötas i offentlig egen regi. Det hindrar inte att privata alternativ skulle vara värdefulla. De ger en möjlighet till och kan stimulera utvecklingen mot bättre

jämförelser

verksamhetsformer. Det finns också anledning att peka på att även inom en kommunal verksamhet i egen regi kan ett delom-

råde utläggas på entreprenad, tex skolbespisningen i en kom-

munal skola.

möjlighet att inom den offentliga sektorn infö-

Entreprenad ger

ra konkurrens. Liksom alla andra områden kommer konkur-

på

rensen att stimulera effektivitet. Därigenom bidrar entreprenad till mer valuta för skattepengarna. Särskilt bra är om

kan delas upp i mindre enheter så att småfö-

entreprenaderna

retag har en möjlighet att vara med.

Det från inflytandesynpunkt viktigaste skälet för entreprenad

är att det områden skulle ge möjlighet till valfrihet.

på många Genom att bryta de offentliga monopolen kan medborgarna/

kunderna få väsentligt mer att till om. Vid sidan av den

säga

kommunala hemtjänsten i egen regi borde det finnas möjlighet för den som så önskar att samma ekonomiska villkor anlita

på

hemtjänst anordnad av kooperativa eller en-

organisationer, skilda företag.

En sådan att som när det gäller butiker och mycken

möjlighet

annan service i allmänhet bort det man inte är nöjd med

välja

skulle ge den enskilde långt större inflytande över sin egen situation och sin närmiljö än aldrig så stora rättigheter att

sig i ett brukarråd för hemtjänsten eller att försöka opponera ändra förhållandena ett där samarbetet inte

på på daghem

fungerar.

Inom såväl vård, omsorg som skola finns det också anledning

att i största möjliga utsträckning slopa upptagningsområden

och distrikt och låta människornas önskemål vara styrande.

Närdemokrati

Olika former av är utmärkt när det

brukarinflytande självfallet

att öka den enskildes inflytande över den offentliga ser-

gäller

vice man är beroende av. Men det är svårt att delegera verkligt

när det inte kan förenas med riktigt ansvar. Full

inflytande

bestämmanderätt ett större och i re-

ger uppenbart inflytande

också en mer levande demokrati. Därför finns det särskild

gel

att kooperativa daghem och fritidshem. Alter-

anledning stödja

nativa skolor med större föräldrainflytande är undantagslöst

och ger också erfarenheter värdefulla för

mycket uppskattade

hela skolsystemet. Bostadsrätt ger den som bor i flerfamiljshus

nästan samma inflytande som villaägaren.

Det är anmärkningsvärt att regeringen i flera

sammanhang

motverkat och försvårat

kooperativa lösningar. Kooperativ

barnomsorg har sämre än kommunal Bo-

statsbidrag omsorg.

stadsrätterna motverkas ofta både när det och

gäller byggande

genom att innehavarens fria rätt att och inskränks.

sälja köpa

Det sagda ska på intet sätt tolkas som ett motstånd mot

vidgat

brukarinflytande. Det behövs som men tillgodoser

komplement

bara en del av behovet av närdemokrati. Det bör noteras att den självständiga men till knutna

demokratiberedningen skolgrup-

pen i sitt betänkande gör ett markant från brukarin-

undantag

flytandet när det gäller skolan. Till skillnad från

skolgruppen

anser vi att skolkonferensen med representation för elever,

föräldrar och personal bör får

beslutsbefogenheter.

Folkvalda

kommundelsråd/kommundelsfullmäktige

Ju större enheter desto svårare är det att få till stånd en

funge-

rande närdemokrati med kontakt mellan och valda. Till

väljare

skillnad från majoritet anser vi att den senaste

utredningens

storkommunreformen gick för långt. På åtskilliga håll blev det

problem. Antal förtroendevalda minskade drastiskt. I de fall en stark opinion i en kommundel kräver en av en kommun

delning

bör detta

medges.

Särskilt i folkrika eller till stora kommuner finns det

ytan

anledning att inrätta direktvalda kommundelsråd/kommundelsfullmäktige. Endast om invånarna i ett område i

själva

direkta val får utse sina lokala kan man tala om

representanter

en i verklig mening lokal demokrati. Râden bör ha rätt att besluta inom av anvisade ekonomiska ra-

kommunfullmäktige

mar. Endast om

kommundelsråden/kommundelsfullmäktige

får viktiga uppgifter och rätt att fatta beslut i intressanta

frågor kan man räkna med att de i kan som

längden fungera

bärare av en lokal demokrati.

Strävan bör vara att låta kommundelsrådet svara för fördelningen av resurser till alla de områden där inte särskilda skäl

gör en kommuncentral Det tex

bedömning nödvändig. gäller

fritids- och lokal och

kulturverksamhet, socialvård, program-

inköpsverksamhet vid biblioteken, och skötsel av

utformning parkområden, vissa bebyggelsefrågor och annat.

mycket

Till kan de

kommundelsråd/kommundelsfullmäktige knytas

utskott eller lokala nämnder som anses Lokal social-

behövliga.

vård är ett sådant område där det vid sidan av den lokala

själva

råds- eller behövs ett särskilt

fullmäktigeförsamlingen organ

för handläggning av ärenden rörande enskilda m m. personer

Uppifrån utsedda kommundelsnämnder med en sammansättning som endast speglar i kommunfullmäk-

partifördelningen

134 soU 1985: 28

inte av lokal demokrati. Uppifrån utsedda

tige ger mycket

distriktsnämnder med ansvar för en viss verksamhet som fritid, skola eller det sociala området drabbas dessutom av de begräns-

som av ansvar för ett enskilt fackområde. Av

ningar följer

skäl kan de inte ha ansvar för fördelningen av medel

uppenbara

mellan olika fackområden. Risken med distriktsnämnder som inte balanseras av kommundelsfullmäktige är att de snarast förstärker tendenserna till en sektorisering av kommunalpolitiken.

Mer demokrati i kommunfullmäktige och landsting

För en mer levande demokrati hade det varit en fördel om

utredningen hade ägnat uppmärksamhet åt de kommunala arbetsformer och frågor i anknyt-

fullmäktigeförsamlingarnas

ning till dessa.

insyn i tid är en grundläggande förutsättning för

Offentlig god

en levande demokrati. Nu gäller det att öppna berednings-

De primär- och landstingskommunala nämnderna

processen. bör skapa större intresse för sin verksamhet genom offentliga

med tjänstemän och experter. Var och en ska ha

genomgångar

rätt att närvara när ett ärende som rör en själv behandlas.

bör för kommuner och att ha sam-

Möjlighet öppnas landsting

manträden för allmänhet och press med undantag för

öppna

ärenden rörande enskildas privata förhållanden och sådana

affärsfrågor som kan förklaras hemliga enligt sekretesslagen.

Det finns tendenser till att allt mer verksamhet förläggs till

bolag. Dessa befinner sig på längre avstånd från demokratiska

kontrollen. Därför bör utvecklingen mot mer av bolagsverksamhet Insynen måste gälla också de kommunala

begränsas.

bolagen.

På samma sätt som nu för affärsdrivande verk ska offent-

gäller

vara huvudprincipen. Offerter och andra affärshandling-

lighet ar får hemligstämplas enligt sekretesslagen.

Det hade också varit önskvärt om de förtroendevaldas arbets-

hade större De kommuna-

möjligheter ägnats uppmärksamhet.

la verksamheterna blir ofta allt mer komplicerade vilket kan

medföra att de förtroendevalda får svårt att hävda sig gentemot

I vart fall i de större kommunerna skulle till-

tjänstemännen.

till fristående göra att de förtroendevalda i

gång sparexperter

de bistra ekonomiska tiderna fick större möjlighet att välja

mellan tänkbara besparingsalternativ. Idag föreligger ofta en-

dast och det är svårt för den som

förvaltningsledningens förslag

vill få fram ett alternativ. En idé värd att pröva är också att ge

rätt att anlita oppositionskonsulter för genom-

oppositionen

lysning av förslag på liknande sätt som gäller för minoritets-

revisor i aktiebolag.

sou 1985: 28 135

3 Särskilt av Sven och

yttrande Lindgren

Lennart Pettersson

Till demokratiberedningens diskussionsbetänkande Medverkan, Delaktighet, Ansvar (SOU 1984: 83) vi ett särskilt

fogade

yttrande, i vilket vi framhävde konsumenter-

medborgarnas,

nas, intressen på bekostnad av det politiskt styrda

producentin-

tresset. Vi hävdade bl a att en effektiv service och valfrihet for

medborgarna främst kan uppnås genom konkurrens i tjänste-

produktion, varför alla kommunala bör avskaf-

servicemonopol

fas.

Iden aktuella samhällsdebatten de mono-

ifrågasätts offentliga

polen med växande styrka. Inom Kommunförbundet hålls idé-

konferenser under temat Sök nya vägar, där alternativa drift-

former diskuteras. I regeringens skrivelse 1984/85: 202 Den offentliga sektorns förnyelse uttalas klart stöd för att tekniska -

tjänster som sophämtning, gaturenhållning, fastighetsun-

- kan derhåll skötas av privata entreprenörer. Aven demokra-

tiberedningen framhåller, att kommunerna, när det tek-

gäller

niska tjänster, bör söka den Vi reser-

lämpligaste lösningen.

verar oss mot denna begränsning. Vi tycker att kom-

nämligen,

muner och landsting alltid skall välja den

lämpligaste lösning-

en för att tillgodose krav service och

medborgarnas på god

valfrihet. Därför måste brytas. Det inte

servicemonopol tycker beredningens majoritet med den

egendomliga argumentering-

en, att det är skillnad och För-

på sophämtning barnomsorg.

visso är det så. Men i båda fallen bör den

lämpligaste lösningen väljas.

Valet skall ske lokalt. Alternativa driftformer skall finnas

inom alla så att - -

områden, medborgarna brukarna ges en

reell valfrihet. Behovet av valfrihet är störst inom s k idéella verksamheter som vård, omsorg och Teknisk för-

utbildning. sörjning är tämligen enkel ur inflytandesynpunkt. Sophämt-

ningen, exempelvis, skall skötas effektivt på bestämda tider

och till så låg kostnad som Valfriheten inom vård,

möjligt.

omsorg och har däremot en innebörd. I barn-

utbildning djupare

omsorgen har den enskilda föräldern ett större behov av

långt

att kunna och att kunna den som

påverka välja omsorgsform,

bäst passar det egna barnet. Paradoxalt nog är

beredningens

benägenhet att öppna verksamhet för alternativa driftformer

minst, där behovet är som störst. Av detta drar vi

slutsatsen,

att beredningens mer ställningstagande orts på ideologiska

än praktiska grunder. Det är - för att åter ta

barnomsorgen

- inte som exempel föräldrarnas önskemål utan

politikernas

förmyndarskap som prioriteras. Vi delar inte detta synsätt.

Orsaker till

samhällsmonopol

Det finns flera förklaringsgrunder till varför den

offentliga

sektorn vuxit så kraftigt. En orsak är, att det finns en rad s k

kollektiva nyttigheter såsom försvar, polisvä-

rättskipning, sende, miljöfrågor, grundforskning och information. För den

typen av verksamheter det sällan eller att ta betalt

går aldrig

av enskilda konsumenter. Därför ger de inte heller till

upphov

privat produktion, utan det blir samhällets naturliga

uppgift

att se till att de kommer till del.

medborgarna

Vidare vet vi, att det förekommer s k externa effekter, d v s ej kalkylerade eller önskvärda effekter, t ex Här

miljöförstöring.

måste stat och kommun träda in med egna eller ställa

åtgärder

krav på privata att de skall regler, som

näringsidkare, följa

ålägger dem att betala kostnaderna för att neutralisera de externa effekterna. Den offentliga makten griper in genom att själv bära kostnaderna eller genom att tvinga företag att ta med dessa kostnader i sina kalkyler.

Men den största orsaken till den sektorns

offentliga omfattning

är politiska ambitioner. Kalla det gärna förmynderi. En benägenhet att sätta sig över enskildas En kollektiv

värderingar.

ambition både vad avser mål, innehåll och medel. Ibland har det rått och råder fortfarande om detta. Det har

politisk enighet

fallit sig naturligt, att vissa serviceområden organiserats

gemensamt. Regeringsmakten i Sverige har dessutom huvudde-

len av tiden innehafts av ett parti vars i prin-

samhällsideologi

cip förutsätter en offentlig expansion. Politikerna har en bristande tilltro till marknadens såväl att öka den ekono-

förmåga

miska tillväxten som att fördela välstånd. Strävan efter

jämlik-

het har också ansetts motivera kollektiva och lik-

lösningar

riktning. På alltför många områden har det uppstått ideologiskt förankrade servicemonopol. Dessa har under se-

monopol

nare år allt starkare satts

ifråga.

Offentlig produktion i sin monopoliserade form uppvisar klara

brister vad det gäller att enskilda behov

tillgodose medborgares

och önskemål. Man frågar sig om marknadskrafterna - d v s de

enskilda människorna, de 8,3 svenskar, som

miljoner utgör

i vårt land - skall kunna

marknadskrafterna någonsin tillåtas

påverka den offentliga direkt som konsuserviceproduktionen

menter och inte bara politiskt som väljare vart tredje år.

De kollektiva nyttigheterna kan vi bortse ifrån i detta sammanhang. Debatten gäller inte dessa. Det är den kommunala

tjänsteproduktionen i skydd av och avsedd för privat monopol konsumtion, som vi ifrågasätter.

soU 1985:28 137

Skäl att bryta monopolen

Om man övervinna de rent skälen mot pri-

lyckas ideologiska

vatisering kan man finna starka fördelar med att tillåta privata skolor, daghem, servicehus, sjukhem och arbetsförmed-

vid sidan av de allmänna.

lingar

- sker under konkurrens

Produktionen

- Konkurrensen och därmed bättre

ger insyn, valmöjlighet

service - Konkurrensen trimmar

organisationen

- kvalitetskrav och betal-

Marknadsavkänning ger mått på ningsvilja

- Kostnadsmedvetandet ökar hos både och allmänhet

politiker

- effektivitet och

Större ger lägre kostnader/högre intäkter

till skatter

möjlighet lägre

Det brukar anses som självklart, att konsumenternas ställning stärks om utbudet av varor och tjänster av

präglas mångfald

såväl när det gäller kvalitet som priser. Det anses också klar-

att konkurrens mellan olika producenter är en förutsätt-

lagt,

ning för att få till stånd ett varierat utbud.

Dessa principer är så viktiga, att de har lagfästs i en mycket

omfattande konsumentlagstiftning. Denna ingår lagstiftning

som en självklar del i samhällets ansträngningar att stärka

konsumenten gentemot Den tjänste-

producentledet. offentliga produktionen sker däremot i huvudsak i en monopolsituation,

som om den förekom i privat regi skulle som

stämplas olaglig.

Detta förhållande leder till att konsumenternas ställning gent-

emot de offentliga producentintressena är utomordentligt svag.

Brukarinflytande inom den fastställda ramen innebär ingen verklig förändring. Det måste finnas alternativ. Servicemono-

polen måste brytas.

En förutsättning för att skall kunna kon-

privata producenter

kurrera med kommuner och landsting är givetvis att -

de tillhandahåller en bra kvalitet - de kan göra detta till konkurrenskraftiga priser Om de kan uppfylla dessa krav är det svårt att se hur politiker, som har att noga beakta, att skattebetalarna får ut så mycket som möjligt för sina skattepengar, skall kunna underlåta att

skaffa sig en uppfattning om den privata tjänsteproduktionens

till den inte över ett

möjligheter. Vägen kunskapen går istadigt

motstånd utifrån ideologiskt färgade argument utan genom att i de alternativ, som kan växa fram.

praktisk handling pröva

Detta är av betydelse för alla de människor, som efterfrågar samhällets service i framtiden. Kan vi inte acceptera en sådan utveckling, kommer vi att få en allt sämre service trots att kostnaderna för denna kommer att öka hela tiden.

Den förenklade debatten har tyvärr på ett fruktlöst sätt foku-

serats på huvudmannafrågan. Debatten har handlat om an-

tingen eller. Antingen tjänsteproduktion helt i kommunal regi

eller helt privat. Det intressanta är inte ett oreserverat stöd för den ena eller andra produktionsformen. Det är att nå de

viktiga

driftformer och välja det huvudmannaskap, som på olika områden kan ge medborgarna bra service till rimliga kostnader. Det kan vara aktiebolag, stiftelser, ekonomiska eller idéella för-

eller kommuner och landsting som är huvudmän.

eningar

Agare kan vara kommunen, enskilda, personal eller föräldrar.

Olika blandformer kan självklart förekomma. Huvudmannafrågan är inte avgörande. Det viktiga är, att de omotiverade monopolen bryts. Det räcker inte med konkurrens inom den

egna regin.

Marknadsekonomin är överlägsen planekonomin inte bara i

den sektorn utan också i tjänstesektorn.

varuproducerande

Både privat och offentlig tjänsteproduktion skall därför

enligt vår uppfattning erbjudas medborgarna på en marknad, där

deras önskemål som konsumenter sätts i centrum.

Produktion och finansiering

Med att blir - inte

privatisering följer plånboken styrande

behoven, heter det i den förenklade debatten. Såvitt vi vet, finns det inget politiskt parti, som har att barnom-

föreslagit

sorg, sjukvård och utbildning skall ske uteslutande med egenavgifter. Detta skulle leda till orättvisor och problem. Vi måste

självklart, även om tjänsteproduktionen kan ske i alternativa

former, solidariskt finansiera den sociala och

grundtryggheten

vården genom främst skatter och

obligatoriska försäkringsavgifter.

Skilj alltid på produktion och finansiering.

Idag, när det nästan inte finns alternativa till det

producenter

allmänna, är det som styr. De rika kan åka utom-

plånboken

lands för vård eller utbildning. De mindre bemedlade har ingen sådan valmöjlighet. De blir av hänvisade till en viss

politikerna

barnstuga, en viss skola, ett visst servicehus, en viss läkare etc. Politiker och tjänstemän vet bäst. Den enskilda människan har för det mesta ingen valfrihet alls inom den sektorn.

offentliga

Den s k Dagmarreformen är ett utmärkt exempel på hur en

offentlig reglering ytterligare minskat den enskildes valmöjlighet inom sjukvården.

Med ett av solidarisk kan alla

system finansiering erbjudas

större valfrihet utan hänsyn till Med en

plånboken. utbyggd obligatorisk sjukförsäkring som inkluderar privatläkare kan

alla betala efter förmåga och få Vård efter hälsotillstånd men med en rätt att välja eller behålla den doktor man har förtroende för.

soU 1985: 28 139

Kommunal upphandling av privat är

producerande tjänster

utmärkta exempel, där vi skiljer på produktion och finansi-

ering. Privat produktion. Offentlig finansiering. Det är givetvis

den som upphandlar tjänsten dv s kommunen, som bestämmer villkoren. Om kommunen köper väg-

städning, sophämtning, hållning, transporter och parkskötsel är det kommunen, som

hur den vill ha det i ett

anger tidsbegränsat entreprenadavtal.

Ar inte kommunen nöjd kan den en annan

välja entreprenör

eller ta hand om verksamheten i egen regi, om detta blir bättre eller billigare. märke till, att det inte finns före-

Lägg någon språkare för övergång till tjänsteköp, om detta skulle bli dyrare

än produktion i egen regi. Det måste råda fri konkurrens, där kommunen väljer den entreprenör, som ligger bland dem

lägst

som uppfyller kommunens villkor.

Det ”värsta som kan hända om ett entreprenörsförhållande inte fungerar är att kommunen till verksamhet i egen

återgår

regi. Riskerna är med andra ord inte särskilt stora.

Alternativa driftformer

OFFENTLIG PRODUKTION

OFFE NTLIG PRIVAT

FIN ANSIERIN G FIN AN SIERING

PRIVAT PRODUKTION

Behovet av förnyelse är stort och kan ta sig olika

många

former.

Det finns mycket att göra inom ramen för ett bibehållet kommunalt d v s där såväl som finan-

huvudmannaskap, produktion

siering är offentlig. Låt och institutioner

förvaltningar bli egna

resultatenheter (profit centers) i en starkt decentraliserad

organisation med stark tillit till personalens att ta initia-

förmåga

tiv, att fatta beslut som dem som deras

gynnar efterfrågar

tjänster, att ta ansvar såväl för

personalfrågor, investeringar

som ekonomi. För detta krävs det ett nytt ute i

ledarskap

kommunerna både bland politiker och tjänstemän.

Målstyrning

i en decentraliserad organisation får ersätta och

regelstyrning politisk klåfingrighet.

Kommunerna bedriver som är helt

idag verksamheter, avgifts-

finansierade, dvs privatfinansierade.

Vanliga exempel är sophämtning, vatten- och el-försörjning. Alla tre

utgör exempel på

tjänster som vi måste ha. Denna är

tjänsteproduktion regel-

mässigt icke subventionerad. De stora subventionerna kommer

märkligt nog på områden, som inte är lika för alla,

angelägna

som t ex vattenförsöijningen är. Inom det tekniska området

finns det goda förutsättningar att privatisera även produk-

tionen t ex genom börsintroduktion av kommunala Flera

bolag.

kommunala skulle vara attraktiva för enskilda ägare om

bolag

aktier ut till allmänheten. Det enskilda ägar-

bolagens bjöds

intresset kan inte sällan förväntas leda till en ökad effektivitet, som på sikt är till fördel för konsumenterna.

Vi vill till slut till offentligt finansierad

peka på möjligheterna

Här när det

privat tjänsteproduktion. ryms stora potentialer

vård, omsorg och utbildning. Vi är alla ense om kommu-

gäller

nens ansvar för, att alla en god social trygghet.

garanteras

Alternativa driftformer kan dock här ge en positiv vidareutoch en helt annan valfrihet än den som erbjuds idag.

veckling

För oss är det en att önskemål om hur

självklarhet föräldrarnas

skall ordnas är viktigare än politikernas ambi-

barnomsorgen

tion att och ställa för dem. Med vilken rätt och med vilken styra större insikt kan vi göra anspråk på att veta bättre än

politiker

föräldrarna och barnen själva?

För närvarande finns ett 70-tal föräldrakooperativa barni landet. Den kooperativa formen växer. Beredningens

daghem

den kooperativa verksamhetsformen trots att majoritet bejakar

den är Aven andra privata driftformer bör därför i logi-

privat.

kens namn tillåtas. Att inte ens tillåta försök med i

Pysslingen

Sollentuna är inte minst när försöksverksamheten

avslöjande,

bedöms som så farlig, att den föranleder särskild lagändring. Hur skall man kunna utveckla den offentliga sektorns service, om den vare tål att utsättas för konkurrens eller omsättas i

sig

försöksverksamhet? Vissa hävdar fortfarande, att pro-

politiker

duktionen i kommunens regi alltid blir billigare och bättre. Nå då så. Om man verkligen har den starka tilltron, varför är man då så för konkurrens? Förändra statsbidraget till barn-

ängslig

omsorgen så att det följer barnet inte barnomsorgsformen. Då först det att föräldrar och barn en reell valfrihet.

går erbjuda

Samhällets kontrollansvar

Det råder en allmän om att samhället skall utöva

enighet

kontroll över de och tjänster som privata producenter

produkter

ställer till konsumenternas förfogande. Enighet råder också om att denna kontrollfunktion skall vara helt fristående från producentintressen. Det är därför enligt vår mening svårt att föratt de som inom den offentliga sek-

svara, tjänster produceras

torn i stor utsträckning är undantagna från en kontroll, som

ens tillnärmelsevis liknar inom den privata

produktkontrollen varu- och tjänsteproduktionen.

Enligt vår måste samhällets kontrollmöjligheter

uppfattning

utformas ett sätt oavsett om sker

på enhetligt produktionen

inom den eller offentliga samhällssektorn. Aven lag-

privata

till för konsumentintresset måste fullt

stiftningen skydd gälla

ut inom de båda sektorerna.

SOU 1985: 28 141

En sådan framstår inte minst som mot

utveckling nödvändig bakgrunden av att betalningen för de offentligproducerade

tjänsterna i stor utsträckning sker med skattemedel. Skattesubventionering är icke ett argument för lägre effektivitetskrav utan tvärtom.

För förtroendevalda blir det i framtiden

politiskt nödvändigt

att mot bakgrunden av det politiska ansvaret göra en boskillnad mellan kontrollfunktionen och producentrollen. För oss framstår i en sådan valsituation kontrollen som den självklara kopplingen till det politiska ansvaret. Därmed blir politikerns roll som talesman för ohållbar. Man är inte

producentledet

trovärdig som kontrollant av sitt eget som

serviceutbudeller

kontrollant gentemot konkurrerande producenter. Andock är detta situationen sådan den är idag. Detta har medfört en rad olyckliga och ej önskvärda konsekvenser.

Aven vi, som sätter värde på den offentliga sektorns service tvingas konstatera att den dras med flera problem, som till icke ringa grad kan hänföras till den nuvarande dubbelrollen som kontrollant och producent -

dålig behovsanpassning

-

bristande flexibilitet

-

sjunkande produktivitet

-

otillräcklig eller utebliven produktutveckling

-

ogynnsam kostnadsutveckling

- balans mellan serviceutbud

bristande och administration

(overheadkostnader)

Det borde mot bakgrund av den nuvarande situationen ha varit ett huvudintresse att i arbete söka vä-

demokratiberedningens

gar för att stärka konsumenternas ställning på ett sådant sätt, att den så långt möjligt överensstämmer med nuvarande konsumentlagstiftning. Någon sådan ambition har ej funnits i de förslag som har presenterats under arbete.

beredningens

-

Den offentliga sektorn framtidens arbetsmarknad?

Under beredningens arbete, liksom i den under samma

period

pågående samhällsdebatten, har det inte så sällan framförts påståendet, att den offentliga sektorn måste för att

expandera

Sverige skall kunna klara Bakom

sysselsättningen. påståen-

det finns farhågorna, att industrisektorn i framtiden kommer

att behöva allt färre anställda för att tillverka nuvarande eller till och med ökade produktionsvolymer i takt med den tekniska

utvecklingen i produktionsledet.

Argumentationen grundar sig enligt vår mening på ett medve-

tet eller omedvetet tankefel. Det är att vi

förmodligen riktigt,

kan förvänta oss ett minskat personalbehov inom

varuproduk-

tionen över huvud taget till förmån för en ökad personalefter-

142 soU 1985:28

frågan inom Detta faktum har dock

tjänsteproduktionen. yt-

terst lite med huvudfrågan att göra; om en ökande

nämligen

produktion av tjänster skall ske inom eller utanför den offentliga sektorn.

Jobben behöver utföras även framöver. Alla barn behöver omsorg och utbildning. Alla sjuka behöver vård. Det är inte det som ifrågasätts utan formerna. Det är förödande att sätta lik-

som vissa - mellan sektor och

hetstecken, tycks göra offentlig tjänstesektor. Framtidens jobb finns i grad i tjänstesektorn

hög

- inte minst i den

privata.

I dagens läge avviker Sverige på ett negativt sätt från utvecklingen på det internationella planet. I de västliga länderna har

huvuddelen av utbyggnaden inom tjänstesektorn rum inom ägt det privata näringslivets ram. Detta har gett positiva effekter

såväl i antalet nya arbetstillfällen som när det gäller den ekonomiska tillväxtens storlek.

Personalen

Vi delar beredningens positiva syn de anställda.

på Förändring-

ar såväl inom den offentliga sektorn som vid till

övergång

alternativa driftformer förutsätter medverkan.

personalens

Inte ens goda förändringar går att genomföra med ett raskt beslut över huvudet berörd personal.

på

Vid t ex övergång till entreprenad måste personalfrågorna lösas. Anställningstryggheten bör garanteras. Entreprenadavta-

len mellan kommunen och företag skall innehålla för bl a

regler

Övertagande av personal. Under försöksverksamhet bör kommunen bevilja tjänstledighet med garantier for den anställde att återgå i kommunal tjänst om denne så önskar.

De anställda bör se positivt debatten om den

på offentliga

sektorns utveckling och omprövning. En vind

förändringens

blåser nu in företagaranda, entreprenörskap, nytänkande och

mångfald. Denna utveckling kommer dels att utveckla arbetet dels ge rikare arbetstillfällen totalt sett än vad vi har

idag.

Personalens är stark i en utvecklad

ställning och öppen tjänste-

sektor i samhället. Alla producenter är beroende av

yrkeskun-

nande för att kunna kvalitet. Därför flera

erbjuda ger producenter större möjligheter för den yrkeskunniga personalen att

finna såväl som arbetstillfredsställelse i fram-

arbetsuppgifter

tiden.

Lokala nämnder

Vi delar beredningens uppfattning, att varje kommun/landsting själv skall få besluta hur förvaltningen skall organiseras. Vi delar också att kommuner och i

uppfattningen, landsting

SOU 1985: 28 143

därmed skall kunna inrätta lokala nämnder. Vi är

analogi

däremot inte övertygade om, att inrättande av lokala nämnder i sig skulle innebära det, som är det uttalade syftet, nämli-

själv

- de-

gen en fördjupad demokrati. Själva begreppet fördjupad

mokrati - från vilket håll Det är endast

säger synen anläggs. den, som sitter i toppen, som talar om fördjupad” demokrati. I gräsrotens perspektiv blir det snarare ytterligare ett filter som önskemålen skall passera igenom. Det är sålunda inte givet att vare sig demokratin eller effektiviteten ökar genom förekomsten av lokala nämnder.

Tvärtom finns det enligt vår uppfattning uppenbara risker för att resultatet blir en ökad politisering och byråkratisering,

vilka båda leder till svåröverskådliga kostnadsökningar. Den

försöksverksamhet, som har redovisats, ger ingen entydig bild

huruvida syftet har uppnåtts. Mest slående är att medborgarna i fall inte har nåtts av information om den

många tydligen

pågående verksamheten, vilket måste vara orsaken till det bristande som kan konstateras relativt ofta. Det

engagemang, måste i fortsättningen vara av betydande intresse att kraft-

samla rapporteringen om pågående försök kring medborgarnas

om de lokala nämnderna och deras verksamhet.

uppfattning

I det här perspektivet måste frågan ställasuvilken som är den

mest för närvarande. Ar det att inrätta

angelägna uppgiften

ytterligare en politisk beslutsnivå eller att återföra frågor av

för till dem själva att skötas enskilt

betydelse medborgarna

eller i förening? För oss som har en stor tilltro till människors

att fatta rationella och beslut

förmåga verklighetsförankrade

är svaret givet. Det är kanske den viktigaste demokratireformen.

144 SOU 1985: 28

4 Särskilt av Sture Nordh

yttrande

Demokratiberedningen har genom sitt arbete lämnat förslag och redovisat idéer som kommer att bli i det väsentliga inslag fortsatta, nödvändiga förnyelsearbetet i kommuner och landsting.

Särskilt väsentligt är att beredningen personalens och pekar på deras organisationers centrala roll for att förändringsarbetet ska bli framgångsrikt. är också klara Väsentligt beredningens ställningstagande för en utvecklad och förbättrad kommunal verksamhet i kommunal regi, d V s att av centrala privatisering områden såsom vård, omsorg och avvisas. utbildning

Jag ansluter mig således till i, och huvudslutsatgrunddragen serna i beredningens huvudbetänkande. Vill På ett par punkter jag dock markera avvikande uppfattning:

Lokala organ och statligt reglerade tjänster

Beredningen föreslår att begränsningen i om de fråga statligt reglerade tjänsterna i nuvarande borttages. Det

lokalorganslag

innebär att kommunerna får i vilken de avgöra omfattning lokala nämnderna ska överta ansvaret för dess tjänster.

Den statliga skolans område ska dock findetaljregleringen på nas kvar, även om uttrycker önskemål om lättberedningen nader.

Enligt min mening finns skäl att förbudet att deceninga slopa tralisera beslutsrätten till lokala nämnder, vad avser de statligt reglerade tjänsterna, så länge nuvarande förutsättningar gäller. En annan fråga gäller och huvudmannaregelsystemen skapsfrågorna för skolan i sin helhet. Men denna har inte fråga ingått i att ta till. beredningens uppgift ställning

Brukarmedverkan

Beredningen vill ge för en brukarmedförutsättningar vidgad verkan i den kommunala verksamheten. att Målsättningen brukarna ska engageras är positiv. De kan bidra med ytterligare kvaliteter i Verksamheten, men det är att viktigt understryka beredningens att brukarna inte kan ersätta uppfattning, anställd personal.

Beredningen föreslår som inflytandeform för brukarna en s k ”villkorad är rädd för att metoden i delegation”. Jag praktiken blir och byråkratisk och riskerar leda till en oklar otymplig arbets- och mellan brukare och ansvarsfördelning personal.

Enligt min uppfattning bör man i stället utveckla informella och obyråkratiska former för samråd om och över inflytande

sou 1985: 28 145

verksamheten mellan brukare och personal. Det blir möjligt inom ramen för ett system med utökade befogenheter och större

ansvar för personalen som en flitigare utnyttjad delegation

innebär.

Gränsdragningen politiker-tjänstemän

om mellan politiker och tjänstemän i

Frågan gränsdragning

den kommunala organisationen har varit flitigt diskuterad i

beredningen. Särskilt gäller frågan gränsen mellan politikerna

och chefstjänstemännen, som har en strategisk roll för ledning

och utveckling av verksamheten.

Beredningen har på ett förtjänstfullt sätt sökt staka ut en

gränslinje mellan politiskt ansvar och förvaltningsansvar, men skulle, min mening ha, kunnat vara tydligare i formule-

enligt

ringarna.

En klar gränsdragning och en förtroendefull samverkan mellan

politiker och chefstjänstemän är av grundläggande betydelse

för den kommunala verksamheten. Berednings- och verkstäl-

lighetsuppgifter skall präglas av saklighet och opartiskhet. Om

inte oväld och den kommunala

objektivitet präglar förvaltning-

en blir inte den kommunala demokratin effektiv. En politisering av de traditionella tjänstemannauppgifterna är inte bara ödeläggande för administrativ saklighet och kontinuitet, utan urholkar också tilltron till den representativa demokratin.

Övrigt

I beredningens betänkande ”Principskiss till ny kommunallag har jag utvecklat mina ståndpunkter om s k löntagarkonsulter.

Beredningens skolbetänkande har utarbetats av en grupp inom beredningen, men eftersom gruppen ensam står för innehållet, avstår jag från att utveckla mina särståndpunkter i den frågan.

146 sou 1985:28

5 Särskilt

yttrande

av Anders

Westerberg

Allmänt Utbyggnaden av den offentliga sektorn är ett resultat dels av samhällets ökande behov av tjänsteproduktion, dels av folkets kamp för reformer främst inom utbildnings-, social- och vårdområdet. Som ett resultat främst av arbetarrörelsens kamp har stora delar av den växande tjänsteproduktionen kommit att byggas ut inom den offentliga sektorns ram och under samhäl-

huvudmannaskap. Kommuner och landsting står i dag för leligt tvä tredjedelar av den offentliga sektorns tjänster. Utbildning,

värd, omsorg, kommunikationer och social service tillgodoses till sin huvuddel genom kommunernas och landstingens försorg. Tjänstesektorn har därmed till stora delar dragits undan från

direkt privatkapitalistisk exploatering.

När SAF och högern i angriper den sektorn och

dag offentliga

kräver nedskärning och privatisering skall angreppen förstås mot denna bakgrund. Eftersom tjänstesektorn blir alltmer sys-

selsättningsmässigt och ekonomiskt betydelsefull är det en vi-

tal fråga för kapitalintressena att privatisera den och därmed

göra den tillgänglig som bas för kapitalistisk dominans och ekonomisk profit.

Arbetarrörelsen bör aktivt bemöta dessa angrepp och slå vakt om karaktär av bl a

tjänstesektorns offentliga fördelningspoli-

tiska, kvalitetsmässiga och demokratiska skäl. Privatisering kommer att leda till plånboksransonering och nedskärning av

den offentliga sektorn till att de rika ytterligare berikas på de

sämre bemedlades bekostnad.

De sociala institutioner som byggts upp inom den offentliga sektorn är ett resultat av arbetarrörelsens kamp och ett uttryck för folkets intressen och behov. Men de har samtidigt byggts upp inom ramen för ett kapitalistiskt system och en borgerlig

stat. Detta har på avgörande punkter begränsat och deformerat

de sociala reformerna. Staten/offentliga sektorn uppvisar på grund av detta en motsägelsefull dubbelkaraktär. Den är samtidigt välfärdsstat och repressiv klasstat.

Arbetarrörelsens mobilisering till försvar för och av

utbyggnad

den sektorn måste från denna

offentliga utgå statens/offentliga

sektorns dubbelkaraktär. Arbetarrörelsen måste förstärka de

positiva och progressiva element av kollektiv frihet och trygg-

het som inom den sektorn

förverkligats offentliga samtidigt

som dess repressiva, frihetsinskränkande och ele-

byråkratiska

ment måste friläggas och Detta är motsatsen till

bekämpas.

högerns och SAF:s gentemot den sektorn.

politik offentliga

SOU 1985: 28 147

Utifrån ovanstående grundsyn ställer jag mig i

principiella

stort bakom intentioner och förslag.

demokratiberedningens

En mobilisering till försvar för och av den offentliga

utbyggnad

sektorn - om den skall bli - innefatta en

måste framgångsrik

konkret för att förändra och förbättra den, där dess

politik

verksamheter i dag av byråkrati, bristande demokrati,

präglas

växande avstånd mellan väljare och valda, ineffektivitet, bristande service och oacceptabla nedskärningar.

anger steg i rätt riktning för ett sådant

Demokratiberedningen

På vissa punkter har man emellertid, enligt

förändringsarbete.

min inte fullföljt beredningens intentioner på ett

uppfattning,

tillfredsställande sätt. På dessa områden går det redan i dag att komma Jag anger dem kort och summariskt nedan.

längre.

Särskilda brukarorgan

De kommunala verksamheternas brukare bör få stora möjlig-

heter att och styra utformningen av den service

själva påverka

som de är beroende av. inskränker sig här till att

Beredningen

föreslå att kommunallagens bestämmelser om delegation bör

så att till villkor om samråd med

kompletteras, möjligheten brukare klart framgår.

anser att man här bör ta fullt ut och införa något slag

Jag steget

av organ, där brukarna har säte och

nytt kommunalrättsligt

där kan ges ett reellt innehåll vad gäller

brukarinflytandet

Ett sådant organ skulle kunna utformas

beslutsbefogenheter.

som ett med brukare och Ett

partssammansatt organ personal.

annat alternativ är form av verksamhetsstyrelse med

någon

majoritet av valda brukarrepresentanter. Ett sådant organ

skulle överta de beslutsbefogenheter, vad gäller verkställighet

av fattade beslut, som i delegeras till tjänstemän i

politiskt dag

Ett sådant skulle alltså kunna

chefsposition. brukarorgan överta de delegerade beslutsbefogenheter som i dag ligger på

t ex rektor, föreståndare för barnstuga m fl.

Det bör i att brukarorgan av denna typ

sammanhanget påpekas

inte inskränker på eller står i strid med den politiska demokratin. En klar sker i och med att de övergripande

gränsdragning

besluten om verksamheternas mål, inriktning, omfattning och

kvalitet fattas av valda organ. Den verkställighet som

politiskt

i dag till tjänstemän övertages enligt mitt förslag av

delegeras

valda brukarorgan.

Jag vill i detta sammanhang deklarera att jag anser demokratiberedningens skolgrupps särskilda betänkande klart otillfreds-

- ställande just när det gäller brukarnas främst elevernas

till demokratiskt inflytande och ansvar. Ett

möjligheter t__ill

intet samråd är inte mycket till demokrati. Aven i

förpliktande

skolans sammanhang är ett särskilt brukarorgan att föredraga.

Ett sådant brukarorgan, med valda representanter för elever,

och föräldrar, skulle kunna överta de befogenheter

personal

som i dag delegeras till rektor.

Direktval till lokala nämnder

En av kommunala beslutsbefogenheter till lo-

decentralisering

kala nämnder kan ett viktigt steg i demokratisk förnyel-

utgöra

se. Dessa måste då ges en demokratisk förankring genom

organ direkta val. att vissa direktvalda lokala

Invändningen

nämnder kommer att få en annan majoritet än fullmäktige har

Detta är inte ett större problem än att

föga principiell tyngd.

kommunerna i kan ha olika majoritet i förhållande till

dag

Fullmäktige har dessutom alla möjligheter att lägga

riksdagen.

ramar för verksamheten, så att olikheter mellan

oacceptabla

kommundelarna förhindras.

Direktvalda lokala nämnder har dessutom fördelen att de kommer att de boende i området på ett direkt sätt,

representera också, om så skulle behövas, gentemot de centrala fullmäkti-

De hittills prövade, av kommunfullmäktigeförsam-

georganen.

utsedda, lokala nämnderna, kommer lätt att få funk-

lingarna

tionen att tvärtom fullmäktige inför de boende i

representera

området.

Förutom direkta val bör de lokala nämnderna på olika

genom sätt förankras demokratiskt i området genom nära kontakt med invånarna och områdets föreningar/organisationer. Sammanträdena bör offentliga (undantag för ärendena som

göras kräver att integritet skyddas). Inkallande av organi-

personlig

och andra representanter för invånarna

sationsrepresentanter

till sammanträdena med generös yttranderätt för dessa representanter, bör vara för arbetet. Offentliga hearings av och

regel

med de lokala nämnderna bör också kunna bidraga till en

demokratisk förankring.

Kommunalt partistöd

föreslår ingen av nuvarande system med

Beredningen ändring direkt relaterat och till antalet mandat

partistöd proportionellt

i anser att i stället borde få en

fullmäktige. Jag partistödet

konstruktion där bidraget uppdelas i två delar. En fast del bör

med lika stor summa till samtliga i fullmäktige represen-

utgå

terade och en rörlig del bör utgå direkt proportionellt

partier

till antalet mandat.

Motiven för en sådan konstruktion är att alla partier stora som

har samma arbete och när det gäller att utforma

små, utgifter

sin föra ut den till och hålla kontakt med dessa

politik, väljarna

samt aktivt deltaga i fullmäktiges arbete.

SOU 1985: 28 149

Effektivisering innebär ej nedskärningar

En effektivisering av den sektorn bör från särar-

offentliga utgå

ten i dess -

verksamheter tjänsteproduktionen. Den s k effek-

tivisering, som hittills under 80-talet skett i kommuner och landsting, har främst bestått i vilka inneburit

besparingar,

nedskärningar av personal och resurser. Sådana

företagsekono-

miskt vinstinriktade metoder kan få, och har i viss mån redan

fått, katastrofala konsekvenser inom en verksamhet som inte

skall producera varor utan i stället social service omsorg, vård, och

utbildning.

Effektivisering och kan här normalt ske

rationalisering ej ge-

nom personalnedskärningar, utan bör syfta till mer tid och större ansvar för alla så att auktoritära och

personalkategorier,

hierarkiska organisationer kan ner brytas (omsorgsrationali-

tet).

Föreningsdrift av kommunala verksamheter

Demokratiberedningen förordar att folkrörelser och föreningar

får möjlighet att ta över ansvaret för vissa verksamheter som nu drivs i regi. Främst detta kultur- och fritids-

offentlig gäller

sektorn samt viss social verksamhet. ställer i

Jag mig princip

bakom detta.

En utvidgning av föreningsmedverkan samt brukooperativ, karorgan och andra självförvaltningsformer som tar ansvar för

delar av kommunal verksamhet och kvaliskapar engagemang tet och kan bli steg i riktning mot folkmakt. De medbor-

verklig

gare som vänjer sig vid att ta ansvar för sin bostads-

barnstuga,

område och sina skolor kommer inte att nöja med att endast

sig

gå till valurnorna och rösta vart år. De kommer att ställa

tredje

krav på politikerna och även ta ett eget ansvar. De kommer inte heller att tillåta att den och kommunala gemensamma

verksamheten överlämnas till marknadskrafterna och

kapita-

lets vinstintressen.

Föreningsmedverkan inom tex fritids- och kulturområdet är emellertid också behäftat med vissa problem, som borde

belysts

bättre i beredningen för att kunna motverkas. Så kan tex en

överlåtelse utnyttjas och missbrukas av kommunerna som ett

billigt alternativ till egna och dyrare driftskostnader.

Servicen till allmänheten kan komma att försämras i proportion till detta. Vidare kan tex i och med detta

idrottsföreningar

komma i ett större beroende till kommersiella krafter för att

klara av drift av Ris-

finansieringen egen idrottsanläggningen. ken för kommersialisering och negativa fördelningspolitiska

konsekvenser i form av inskränkt service till allmänheten och höjda avgifter för tillträde måste beaktas.

150 SOU 1985: 28

Överlåtelse av kommunal verksamhet till folkrörelser och för-

är ofta men fördelar och nackdelar bör noga

eningar positivt

mot varandra vid beslut i det enskilda fallet.

vägas

Kommunproportionellt valsystem

skall i med sina direktiv pröva

Demokratiberedningen enlighet

om förbättrad vid val av kommunfull-

frågan proportionalitet

i kommuner som är indelade i Valkretsar. Beredningen

mäktige

har i ett särskilt PM i denna fråga (1985-06-30) föreslagit att

ändring skall ske av nuvarande system. ingen

har här redovisat avvikande och föreslår i

Jag uppfattning stället en övergång till s k kommunproportionellt valsystem

med fasta valkretsmandat och och utan an-

utjämningsmandat

nan än första divisorn 1,4. Ett kommunproportionellt

spärr kombinerar ett sätt en flexibilitet och

valsystem på överlägset

till olika och mandatmässiga indel-

anpassbarhet geografiska

med största möjliga rättvisa i fråga om proportionalitet

ningar vid mandatfördelning.

1985: 28 151 sou

Bilaga 1

Kommittédirektiv

gg

w

Dir 1983:44 1983 års

demokratiberedning

Dir 1933:44

Beslut vid regeringssammanträde 1983-05-26.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anför.

Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska folkstyrelsen. l kommuner och landstingskommuner har

medborgarna tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om sina angelägenheter.

Det har varit en medveten strävan att ett ökat ansvar för

lägga samhällsservicen på kommunerna och Iandstingskommunerna. De tar nu i anspråk ca två tredjedelar av den offentliga sektorns resurser. Tyngdpunkten i samhällsverksamheten har därmed har

lagts på den nivå där medborgarna de största möjligheterna att påverka utvecklingen. En fortsatt av

utvidgning kommunernas och landstingskommunernas befogenheter främjar min

enligt mening medborgarinflytandet.

Många av de problem som tyngde människorna i ett tidigare samhälle och som skapade ofrihet för stora med ekonomiska

grupper begränsade möjligheter har kommunerna i dag tagit ansvar för. Tvärtemot vad som ibland hävdas har den offentliga sektorn varit det viktigaste instrumentet för att skapa en ökad frihet för de stora medborgargrupperna.

Men även om det ökade kommunala ansvarstagandet på nya områden har varit helt i linje med medborgarnas önskemål denna

rymmer utveckling också en rad problem. Vi har fått en också i

samhällsorganisation kommunerna som i alltför stor utsträckning iir uppbyggd i sektorer utifran ett myndighetsperspektiv och otillräckligt ampasszitl till miinniskortizis behov och önskemål. Vi Iiar fatt en trögrörlighet - en bvrakiuiti. om man sa vill - i systemet. Manga människor känner sig vilsekomnzi i denna byråkrati. Vi hari vissa avseenden fatt en slags ;uussiv mottzigziramdai hos miinnisktvrnat där kommunen bara uppfattats som en serviceinriittning for tjänster vilka man har rätt att kräva

- inte som nagot man .själv hur ;insxur for. Den offentliga sektorns tjänster har kommit att bli en konsumtionnatra blund autdrat konsumtionsvuror.

Vad som nu krävs är ett förändringsarbete

i syfte att öka medborgarnas

152 sou 1985:28

Bilaga 1

aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten.

Många människor är säkert beredda att ta på sig ett ökat ansvar både för sin privata situation och för gemensamma angelägenheter som samhället i dag tar ett stort ansvar för. Undersökningar i fråga om medborgarnas politiska resurser visar att det finns både kunnande och beredskap när det gäller att göra insatser. Det gäller enligt min mening att finna former för att ta till vara detta intresse för delaktighet och medansvar.

Ett ökat personligt ansvarstagande får emellertid inte ske till priset av en nedrustning av den kommunala servicen och en återgång till en privatiserad service. som görs mer beroende av individernas köpkraft än av deras faktiska behov.

De politiska partierna och de förtroendevalda påverkas av de förändringar som sker i den kommunala verksamheten. l takt med att verksamheten har ökat i omfattning och blivit mer specialiserad har det blivit svårare för de förtroendevalda att överblicka och samordna de olika verksamheterna.

l den kärva ekonomiska situation som råder och som väntas råda framöver kommer det att ställas mycket stora krav på partiernas och de förtroendevaldas förmåga att ta ett större ansvar för den egna kommunens utveckling. Den förändrade ekonomiska situationen gör det också nödvändigt att i nära kontakt med medborgarna göra omprioriteringar samt pröva nya lösningar för att tillgodose människornas behov av trygghet och samhällsservice.

Enligt min mening bör arbetsförutsättningarna för partierna och de förtroendevalda förbättras så att dessa klarar de nya krav som ställs på dem. Därvid bör också brukarnas medverkan och övriga folkrörelsers roll övervägas. Inriktningen på förändringsarbetet bör vara att i ökad utsträckning decentralisera och samordna olika kommunala verksamheter. Genom att inrätta lokala organ ökar antalet förtroendevalda samtidigt som överblick och samordning på lokal nivå underlättas. En decentralisering av den kommunala organisationen kan därför vara till fördel både från effektivitetssynpunkt och från demokratisk synpunkt.

Under de senaste tio åren har riksdagen fattat beslut om en rad reformer som har påverkat förutsättningarna för den kommunala demokratin. Syftet med de beslutade reformerna har i stor utsträckning varit att fördjupa den representativa demokratin. Detta har skett främst genom ändringar i den kommunala organisationen och förbättringar av de förtroendevaldas arbetsvillkor. Genom olika beslut har nya möjligheter öppnats för flera att delta i samhällsarbetet t. ex. genom lokala organ.

Enligt min mening bör en beredning tillkallas för att pröva olika vägar att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga förankring.

Beredningens arbete bör inriktas på

SOU 1985: 28 153

Bilaga 1

un studera och ;tnztl_vsera problem och hinder som kan finnas for medborgarna att delta i samhallsairbetet inom kommunen.

u!! lagga fram ideer och forslag om hur ett forandringsarbete kan bedrivas som svftar till att oka medborgarnas. partiernas och (ivriga folkrorelsers möjligheter till aktiv medverkan. delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten.

a!! genom ftärsoksverksztmhet i kommuner och landstingskommuner stimulera och utvärdera n_v verksamhet - lokala organ. brukarmedverkan m. m. - samt i övrigt arbeta för att vitalisera debatten kring beredningens huvudfragor.

Medborgarna och de politiska partierna

De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och vitalitet och för att de kommunala fragorna omfattas av medborgarnas kunskaper. debatt och engagemang. Effektiviteten i det demokratiska systemet beror i sin tur främst pa partiernas formagai att engagera manga människor i arbetet med gemensamma angelägenheter.

De kartliiggningar som har gjorts visar att partiorganisationernas kommunalpolitiska aktivitet har ökat under senare ar. Partierna möter dock problem när det gäller att pa bredden kunna engagera medborgarna i den kommunala verksamheten.

Beredningen bör inventera vilka problem partierna kan möta när det gäller att engagera medborgarna och undersöka vilka ytterligare atgärder som behövs fran samhällets sida for att partierna skall kunna fördjupa den kommunala demokratin genom en ökad medborgerlig aktivitet.

Det kommunala partistödet har haft stor betydelse för partiernas aktivitet. Beredningen bor i enlighet med riksdagens beslut (KU 1981 82:18. rskr 136) ta fram vissa uppgifter om det kommunala partistödet. Det gäller t. ex. stödátgärdernas omfattning pa nationell. regional och lokal nivå. i vilken utsträckning medel omfördelas mellan olika nivaer inom de politiska partierna och vilka modeller för beräkning av det kommunala partistodet somi praktiken tillämpas i kommuner och landstingsktvmmuner. Även andra uppgifter av kartlaggningskaraktáir kan bli aktuella att ta fram.

Den kommunala organisationen

De kommunala besluten maste fa en bred förankring hos medborgarna. Möjligheterna till insyn i och inflytande pa beslutsprocessen maste oka. Allt flera mäste kunna medverka i utformningen av det egna samhallet och den egna miljön.

Den kommunala turganisatitwnen regleras genom kommunallagen

154 sou 1985:28

Bilaga 1

och ett flertal specialförfattningar. Organisationen har under (1977:179) decennier varit i princip oförändrad med undantag för att den har specialiserats och byggts ut. Utvecklingen av lokala organ innebär att den funktionellt förvaltningsorganisationen kan komma att få

organiserade större inslag av decentraliserade organ som har en kompetens som sträcker sig över flera fackområden, s. k. kommundelsnämnder. En förutsättning för en sådan utveckling i större skala kan vara att den specialreglerade kompetensen knyts till kommunen som politisk enhet, snarare än till enskilda nämnder. Detta bör övervägas av beredningen. Beredningen bör lämna

till de åtgärder som övervägandena föranleder. Beredningen bör i iörslag detta hänseende rådgöra med stat-kommunberedningen.

Enligt lagen om lokala organ som tillkom år 1979 (prop. 1978/792181. l979/80z54. SFS 1979:1167) har kommunerna stor frihet att decentralisera sin

Försöksverksamhet pågår i ett tiotal kommuner. Örebro och organisation. Ale kommuner har kommit längst med en försöksverksamhet som omfattar hela kommunen.

Det är enligt min mening angeläget att försöksverksamheten med lokala organ fullföljs och vidareutvecklas. Regeringen kommer att aktivt stödja och följa den pågående försöksverksamheten.

Beredningen bör studera och lämna förslag till på vilket sätt tillkomsten av lokala organ kan utveckla kontakterna med medborgarna. partiorganisationerna och övriga organisationer. Beredningen bör också studera hur kostnaderna för den kommunala verksamheten påverkas av att lokala organ införs.

Som jag tidigare har anfört kommer det framöver att ställas stora krav på de förtroendevaldas förmåga att utifrån en helhetsbedömning av den kommunala verksamheten göra omprioriteringar och finna nya lösningar för att tillgodose medborgarnas krav på samhällsservice. Under senare år har en rad åtgärder vidtagits för att förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i kommuner och landstingskommuner. Nyligen har riksdagen beslutat (prop. 1982/83:97, KU 28. rskr 338) att kommunerna och landstingskommunerna får möjlighet att besluta om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsförtjänst vid fullgörande av kommunala och landstingskommunala uppdrag.

Beredningen bör följa utvecklingen av de åtgärder som har vidtagits för att förbättra de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. Vid behov bör beredningen lämna förslag till ytterligare åtgärder. Vidare bör beredningen göra en översyn av den kommunala organisationsstrukturen och förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän med utgångspunkt från önskemålet att stärka de förtroendevaldas ställning i den kommunala organisationen. Därvid bör uppmärksammas den betydelse utbildningen av anställda och förtroendevalda kan få för att utveckla goda samarbetsformer. Detta är

SOU 1985: 28 155

Bilaga 1

särskilt betydelsefullt vid förändringar i den kommunala organisationen. exempelvis vid införandet av lokala organ.

Brukarmedverkan och brukarinflytande

Enligt min mening bör det vara möjligt att inom ramen för det representativa systemet öka medborgarnas ansvar för de delar av samhällsverksamheten som de kommer i direkt beröring med i egenskap av brukare. Detta kan gälla t. ex. eleverna i skolan. föräldrarna på daghemmen. patienterna i sjukvården, pensionärerna i servicebostäderna, de anhöriga till äldre och sjuka med vårdbehov samt hyresgästerna i de allmännyttiga bostadsföretagen. De former av brukarmedverkan i samhällsverksamheten som utövas genom folkrörelsema, t. ex. föreningsmedverkan i fritidsgårdar och kulturaktiviteter. återkommer jag till.

I takt med att samhällsservicen har blivit mer omfattande och förgrenad har de förtroendevaldas möjligheter blivit mindre att fortlöpande följa hur olika kommunala och landstingskommunala inrättningar sköts med hänsyn till brukarnas behov och önskemål. För att få en bra anpassning av den kommunala servicen till brukarnas behov och önskemål kan det i sådana fall vara till fördel med ett mer utvecklat direkt brukarinflytande över samhällsverksamheten. Ett sådant inflytande kan utövas antingen individuellt eller i organiserad form.

Under senare år har nya kooperativa verksamhetsformer utvecklats för skötseln av vissa gemensamma angelägenheter. Beredningen bör i sitt arbete belysa dessa verksamhetsformer.

Beredningen bör studera brukarinflytandets och brukarmedverkans alla aspekter och därvid ta del av de erfarenheter som finns bl. a. i de övriga nordiska länderna.

Beredningen bör undersöka hur kommuner och landstingskommuner kan stimuleras till att genom t. ex. försöksverksamhet pröva olika former av brukarmedverkan och brukarinflytande. Detta bör ske i nära samarbete med berörda fackliga organisationer.

Jag vill påminna om att även barn- och ungdomsdelegationen (Ju 1983:01) inom sitt uppdrag har att behandla frågor av detta slag.

Folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin

Ett aktivt och rikt förgrenat föreningsliv i olika folkrörelser är en stor tillgång i det lokala samhällsarbetet. Folkrörelsema tar som bärare av idéer och värderingar ansvar för en verksamhet som vänder sig till breda befolkningsgrupper.

Beredningen bör överväga hur det lokala föreningslivet på dess egna

156 sou 1985:28

Bilaga 1

villkor kan samverka med kommunerna för att bättre utnyttja tillgängliga ekonomiska resurser och bättre ta till vara de kunskaper och erfarenheter som finns inom folkrörelserna. Detta kan ske genom att låta föreningarna ta ett direkt ansvar för vissa verksamheter. Arbetet i denna del bör ske i nära samarbete med berörda fackliga organisationer. Beredningen bör stimulera till praktiska försök och granska de institutionella hinder som finns för ett sådant direktansvar hos folkrörelserna.

Service och information

människor upplever i dag svårigheter i sina kontakter med

Många kommunala Vad jag här tänker på är exempelvis hur

myndigheter. människorna blir bemötta i sina direkta kontakter med kommunala organ eller serviceinrättningar och de svårigheter som ofta kan uppkomma i skriftväxling med dessa. Beredningen bör undersöka vilka svårigheter och problem som finns för enskilda människor i dessa hänseenden. Beredningen bör också kartlägga den utbildning kommunerna ger sina anställda i syfte att öka serviceinriktningen i den kommunala verksamheten.

Beredningen bör redovisa idéer och förslag om hur kontakten mellan medborgare och kommunala myndigheter kan göras smidig och enkel.

Ansvaret för den kommunala informationen och för det kommunala förenklingsarbetet vilar enligt bestämmelser i 3 kap. 1 § kommunallagen på styrelsen. Beredningen bör studera vilken effekt dessa regler har haft.

Beredningen bör också redovisa idéer och förslag om hur den kommunala informationen ytterligare kan förändras för att främja medborgarnas och föreningslivets möjligheter till inflytande och medverkan.

Beredningen bör vidare studera hur informationsteknologin och de nya medierna kan utnyttjas för att vidga och fördjupa den kommunala demokratin.

Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige

I betänkandet (SOU 1980:45) Översyn av vallagen 2 föreslog 1978 års vallagskommitté att minimiantalet mandat per valkrets i kommunfullmäktigvalen skulle höjas från 15 till 20 för att få en bättre proportionalitet i varje valkrets och i fullmäktige som helhet. I den proposition som lades fram på grundval av betänkandet (prop. 1980/81:170) fanns emellertid inte något sådant förslag. Skälet härtill var att det under frågans beredning i regeringskansliet hade visat sig att det inte gick att uppnå någon bredare enighet om förslaget (prop. s. 38). Riksdagen ansåg emellertid att förnyade försök borde göras för att åstadkomma en lösning av frågan om bättre proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar.

SOU 1985: 28 157

Bilaga 1

Riksdagen uttalade att regeringen borde ta upp frågan med sikte på att ett förslag skulle läggas fram för riksdagen i god tid före 1985 års val (KU 1980/81:26 s. 28. rskr 392). Riksdagen har nyligen erinrat om sitt tidigare uttalande och betonat vikten av skyndsamhet (KU l982/83z9 s. 37).

Beredningen bör pröva frågan om förbättrad proportionalitet vid val av kommunfullmäktige i kommuner som är indelade i valkretsar.

Beredningens överväganden bör presenteras under år 1983 så att eventuella lagändringar kan genomföras till 1985 års val.

Beredningens arbetssätt

Beredningens arbete bör främst inriktas på att stimulera ett praktiskt förändringsarbete. Det är angeläget att beredningen samarbetar med kommuner och landstingskommuner som bedriver försöksverksamhet. med exempelvis kommundelsnämnder och brukarmedverkan. i syfte att utveckla denna verksamhet. Vidare bör beredningen medverka till att ny försöksverksamhet startas och att erfarenheter från verksamheten sammanställs och förmedlas till kommuner och organisationer.

Beredningen bör pröva möjligheterna att i samarbete med några kommuner genomföra en samlad försöksverksamhet där olika former av ökat medborgarinflytande utvecklas och samordnas inom respektive kommun.

Beredningen bör följa forskning och framtidsstudier som har anknytning till utredningsuppdraget.

Beredningen är oförhindrad att inom ramen för den huvudinriktning som har angetts i direktiven ta de initiativ som kan anses angelägna under utredningsarbetets gång.

Beredningen bör successivt lämna förslag till sådana författningsändringar som beredningens överväganden föranleder.

Beredningen bör ge underlag för debatt och studier kring frågor som tas upp i direktiven. Beredningen bör med förtur utarbeta ett studie- och diskussionsmaterial om lokala organ. partierna. folkrörelserna. brukarmedverkan och brukarinflvtande.

Beredningens arbete bör i de delar som berör folkrörelserna ske i nära samråd med den till civildepartementet knutna referensgruppen för folkrörelsefrågor.

I sitt arbete skall beredningen beakta vad som anförs i Dir 1980:20 om finansiering av kommittéförslag m. m. De förslag som beredningen lämnar bör ge kommunerna stor frihet att självständigt utforma sin organisation så att tillgängliga resurser tas till vara pá ett effektivt sätt. Jag förutsätter således att beredningen inte lämnar förslag som leder till kostnadsökningar i kommunernas och landstingskommunernas verksamhet.

Beredningen bör slutredovisa sitt arbete senast den l juni 1985.

158 sou 1985:28

Bilaga 1

Hemställan

Med hänvisning till vad iag nu har ;infört ltetnstitller jag att regeringen hemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en beredning med högst tiö ledatnöter för att utreda och utveckla den kommunala demokratin. fölkrörelsernas roll i den knmlllllllillzl demokratin. brukarintlytztnde och brukarntetlverkztn.

att utse en av ledamöterna att vara ordförande.

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde at beredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns knmmitteanslztg.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens (iverväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)

SOU 1985: 28 159

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv

gg

w

Dir 1984:1

Tilläggsdirektiv till 1983 års

demokratiberedning

(C 1983:03)

Dir 1984:1

Beslut vid regeringssammanträde 1984-01-12.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anmäler att han vill ta upp frågan om en översyn av om kommuner och

lagstiftningen landstingskommuner och anför.

Lagstiftningen på det kommunala området

Den nu gällande kommunallagen (1977: 179. ändrad senast 1983:563. KL) trädde i kraft den l juli 1977. Den fick karaktär av ramlag och syftade till en enhetlig reglering av den kommunala och landstingskommunala verksamheten. Lagen gäller alltså för både kommuner och

landstingskommuner. Syftena bakom den nya kommunallagen var i övrigt att stärka den kommunala självstyrelsen och demokratin och att minska den

statliga detaljregleringen. Lagen innebar en anpassning till utvecklingen inom det kommunala verksamhetsområdet. De sedan länge gällande.

grundläggande principerna för kommunernas verksamhet och inre arbetsformer påverkades inte i någon större utsträckning.

Trots strävandena att samla de grundläggande bestämmelserna för kommunerna och landstingskommunerna i en enda lag finns det vid sidan om KL en omfattande lagstiftning om den kommunala verksamheten. Främst gäller det lagar om särskilda förvaltningsgrenar. t. ex. skolområdet. planoch byggnadsväsendet. miljö- och hälsoskyddsområdet. socialtjänsten och sjukvården. Som ett komplement till den allmänna kompetensbestämmelsen i KL gäller vidare ett flertal särskilda kompetenslagar som ger kommunerna_ och landstingskommunerna rätt att vidta atgärder inom vissa i lagstiftningen angivna områden. Det skulle enligt ett uttalande av departementschefen i propositionen om kommunal demokrati. ny kommunallag m. m. (prop. 1975/76: 187 s. 340) övervägas om åtgärder kunde vidtas för att undanröja de olägenheter från lagteknisk och praktisk synpunkt som denna

ordning innebär. Vid lagens tillkomst förutsattes dessutom att olika som

fragor.

Bilaga 1

krävde ytterligare undersökningar. skulle ses över. t. ex. kommunalförvaltningen i Stockholm. kommunal verksamhet i företagsform och kommunalbesvärsprocessen.

Efter KLzs ikraftträdande har i olika sammanhang framkommit önskemål om en revidering och komplettering av lagen. Dessa önskemål har i vissa fall tillgodosetts genom ändringar i KL. 1 andra fall har i stället särskilda lagar stiftats. Exempel på sådana är lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna (omtryckt 1979:1167. ändrad senast 1983:304) och lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner.

De undersökningar av olika kommunala frågor som förutskickades vid KL:s tillkomst eller som har aktualiserats i andra sammanhang har verkställts av flera utredningar som har avlämnat betänkanden med förslag till andringar i kommunallagstiftningen. I regeringskansliet bereds f. n. inte mindre än åtta sådana betänkanden.

Utredningar om kommunala frågor

[betänkandet (SOU 1981:53) Stockholm: kommunala styrelse - en parriell översyn av kommunallagen har kommunalrättsutredningen för Stockholm gjort en översyn av den särskilda organisationen av kommunalförvaltningen i Stockholms kommun i syfte att åstadkomma enhetlighet i KL. Utredningen har föreslagit att särreglerna för Stockholms kommun i stor utsträckning skall utgå ur KL. Kommunalföretagskommittén har i betänkandet (SOU 1982: 13) Konrmunalföretager behandlat kommunal verksamhet i företagsform. Kommitténs överväganden har lett fram till förslag till ändringari KL sotn syftar till att passa in och förankra de kommunala företagen i det kommunalrättsliga mönstret och ge de representativa och styrande organen ökade möjligheter till insyn i. styrning av samt kontroll över verksamheten. I betänkandet (SOU 1982:20) Kommunerna och näringslivet har utredningen om kommunal kompetenslagstiftning föreslagit att reglerna i de kompetensrättsliga smålagar som finns för en del speciella kommunala verksamheter (bostadsförsörjning. bistånd till utländska studerande. turistvasende. partistöd. sysselsättning för handikappade. internationell katastrofhjälp och inomregional skatteutjämning i Stockholms län) flyttas in i l kap. KL som därmed avses bli ett verkligt kompetenskapitei. Kommunalbesvärskomrnittén har i betänkandet (SOU 1982:41) Överklagande at kommunala beslut lagt fram förslag om nya regler om kommunalbesvär. Kommittén har föreslagit ändringar i 7 kap. KL och en kodifiering av olika kommunalrattsliga grundsatser genom nya bestämmelseri l kap. KL. [betänkandet (SOU 1982:56) Kommunalförvalzning och medbestänzmanderär! har kommittén för

sou 1985: 28 161

Bilaga 1

vissa medbestämmandefrågor lagt fram flera modeller till ett permanent författningsreglerat medbestämmande för de kommunalanställda. Kommitténs förslag innebär tämligen omfattande ändringari KL. Kommunaldemokratiska kommittên har i betänkandet (Ds C 1983:3) Lokala organ i landstingskommunerna föreslagit att försöksverksamheten med lokala organ i kommunerna vidgas till att omfatta också landstingskommunerna. Kommittén har vidare i betänkandet (Ds C 1983:4) Utländska medborgares valbarhet till vissa förrroendeuppdrag föreslagit att kravet på svenskt medborgarskap för valbarhet till vissa förtroendeuppdrag tas bort. Slutligen har utredningen om export av kommunalt kunnande i det nyligen avlämnade betänkandet (SOU 1983:72) Kommunalt kunnande - en stöd för svensk export bl. a. övervägt innebörden av de kommunalrättsliga reglerna om kommunernas och landstingskommunernas kompetens såvitt gäller kommunal medverkan i exportverksamhet. Betänkandet innehåller ett förslag till lagstiftning som gör det möjligt för kommuner och Iandstingskommuner att engagera sig i exportfrämjande verksamhet på olika kommunala och landstingskommunala verksamhetsområden.

Förutom de förslag till lagstiftningsåtgärder på det kommunala området som redan föreligger kan det inom de närmaste åren väntas utredningsförslag som kommer att innebära ingripande ändringar i kommunallagstiftningen. Regeringen har nämligen år 1983 tillsatt två beredningar som har till uppgift att överväga ett flertal frågor rörande den kommunala självstyrelsen och demokratin samt den kommunala organisationen.

Star-kommunberedizirzgen (C 1983:02) har bl. a. fått i uppdrag att se över formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet samt för samverkan inom den kommunala sektorn. Beredningen skall göra en samlad bedömning av de förslag som har lagts fram av kommunalföretagskommittén i delbetänkandet (Ds C 1983:6) Interkommunal samverkan i privaträttslig form och av kommunalförbundsutredningen i betänkandet (Ds C 1983:15) Kommunalförbund. En annan huvuduppgift för stat-kommunberedningen är att behandla vissa frågor som rör den kommunala kompetensen. Beredningen skall nämligen analysera och överväga kommunernas och landstingskommunernas roll i närings- och sysselsättningspolitiken. Beredningen skall också överväga en eventuell vidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor. 1983 års demokratiberedning (C 1983:03) har fått i uppdrag att pröva olika vägar för att ytterligare fördjupa den kommunala demokratin och därmed samhällsverksamhetens folkliga förankring. Jag går i detta sammanhang inte närmare in på demokiatiberedningens utredningsuppdrag utan hänvisar till de direktiv för beredningen som utfärdades den 26 maj 1983 (Dir 1983:44).

162 sou 1985:28

Bilaga 1

Behovet av en översyn

Av vad jag nu har anfört framgår att det vid sidan av de grundläggande bestämmelserna i KL om kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhetsformer finns bestämmelser i andra lagar som reglerar dessa frågor. Detta medför enligt min mening att lagstiftningen på området blir svår att överblicka. Därtill kommer att det nu föreligger ett flertal utredningsförslag som. om de genomförs. kommer att avsevärt påverka det kommunalrättsliga regelsystemet.

Författningsändringar av denna omfattning medför risker för bristande systematik i lagstiftningen och därmed också för rättsosäkerhet hos allmänheten och hos förtroendevalda och tjänstemän i kommuner och landstingskommuner. Denna fråga har jag tidigare uppmärksammat i propositionen (prop. 1982/83: 132) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner och i den nyligen avlämnade budgetpropositionen (prop. 1983/84100 bil. 15).

Även om kort tid har förflutit sedan KL trädde i kraft. är det enligt min mening nödvändigt att nu påbörja ett arbete för att forma en enhetlig struktur för den mest grundläggande kommunallagstiftningen. Ett framtida kommunalrättsligt regelsystem bör utformas så att det medverkar till att stärka folkstyrelsen i kommuner och landstingskommuner. Detta är uppgifter som nära anknyter till 1983 års demokratiberednings utredningsuppdrag. Jag föreslår därför att denna beredning genom tilläggsdirektiv får i uppdrag att utarbeta en principskiss till hur reglerna om kommuner och landstingskommuner i framtiden bör vara systematiserade och utformade i lagstiftningen. Principskissen bör utformas så att den kan tjäna som underlag för ett fortsatt mera juridiskt-tekniskt betonat arbete med att utforma lagstiftningen på det kommunala området.

Riktlinjer för översynen

Utgångspunkten för arbetet bör vara regeringsformens principstadganden om kommunerna. Beredningen bör analysera hur en framtida lagstiftning om kommunerna och landstingskommunerna bör förhålla sig till regeringsformen och däri bl. a. dess bestämmelse att endast grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer behöver anges i lag.

Ett övergripande mål för beredningen bör vara att stärka de förtroendevaldas ställning i kommuner och landstingskommuner. Lagstiftningen på det kommunala området bör vara så utformad att den oförmedlat kan användas av de förtroendevalda i deras arbete. Särskild uppmärksamhet bör därför

SOU 1985: 28 163

Bilaga 1

ägnas ät att skapa systematik i det kommunala lagkomplexet med utgangs-

i allmänhetens och de förtroendevaldas behov av vägledning. punkt

bör också vara inriktat pá att ta till vara möjligheterna till Utredningsarbetet förenklingar i regelsystemet.

Det är väsentligt att en ny kommunallag utformas så att viktiga principer för kommunal verksamhet kan utläsas ur själva lagen. Den bör utgöra själv a grunden i regelsystemet och därför pá ett mera heltäckande sätt an i dag ange ramarna för hela den kommunala verksamheten. Beredningen bör fran dessa

överväga den systematiska uppbyggnaden av ett framtida utgångspunkter regelverk. En viktig uppgift för beredningen blir alltså att överväga vilka regler som skall stå i kommunallagen och vilka som bör ha sin plats i annan lagstiftning. Beredningen bör härvid också ta upp sådana fran informativ synpunkt centrala frågor som kapitelindelning och rubriksättning.

En framtida bör präglas av stor frihet för kommuner och

lagstiftning landstingskommuner att själva organisera sin verksamhet. Lagstiftningen bör utformas mot bakgrund av den helhetssyn som alltmer styr den kommunala verksamheten och medför att gränserna mellan olika sektorer blir mindre skarpa. En ny kommunallag bör vara uppbyggd sa att den medger smidiga förändringar i verksamheten.

[det föregående har jag nämnt flera förslag till lagändringar som har lagts fram i olika betänkanden. Ytterligare förslag till författningsändringar kan väntas det nu pågående utredningsarbetet. I sitt arbete bör

genom beredningen beakta att dessa förslag skall kunna passas in i lagstiftningen pa ett naturligt sätt.

Beredningen bör pröva om den nuvarande regleringen med manga särskilda lagar är en lämplig ordning eller om det i framtiden krävs en bättre

mellan en n_v kommunallag och den speciallagstiftning som samordning särskilt riktar sig till kommuner och landstingskommuner. t. ex. socialtjänstlagstiftningen samt hälso- och sjukvárdslagstiftningen. Jag vill i samman-

om kommunal kompetenslagstiftning har hanget peka på att utredningen föreslagit att reglerna i de s. k. kommunala smálagarna flyttas in i KL.

bör överväga denna fråga från principiella utgångspunkter. l Beredningen anslutning därtill bör beredningen också överväga om det kan vara en lämplig ordning att i en framtida kommunallag i större utsträckning än i dag införa hänvisningar till annan lagstiftning.

Beredningen bör vidare studera kommunallagens förhållande till den allmänna offentligrättsligzi lagstiftningen. t. ex. förvaltningslagen (1971:290). Förvaltningsrättsutredningen (FRU) har nyligen lagt fram sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) Ny förvaltningslag. I betänkandet uttalar sig FRU om förhallandet mellan en ny förvaltningslag och kommunallagen. FRU förordar att en teknisk översyn av KL kommer till stånd och att därvid bl. a. tas upp de i betänkandet berörda fragorna om förhallandet till

Bilaga 1

bör i sitt arbete (Sverváigu de synpunkter i förvailtningslztgen. Beredningen frugan som FRU har framfört.

Beredningens arbete med de fritgtvr som jag nu har behandlat bor bedrivas i nära samarbete med stnt-kommunberedningen. Beredningen hör också sztmratl-.i med utredningen (Kn 1983:04) om den kommunala beslutsprocessen m. m. under beredskap och krig. Utredningsarbetet bör ske skyndsamt.

i denna fråga skull redovisas i ett särskilt Beredningens (Svervitgnnden principbetiinkzintle senast den l Juni 1985.

Hemställan

Med hänvisning till uid jag nu hur anfört hemställer jag utt regeringen utvidgar dentokrixtiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har atnfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens (överväganden och bifaller huns hemställan.

(Civildepartementet)

SOU 1985: 28 165

Bilaga 1

@

Kommittédirektiv

gg

w

Dir 1984:31

Tilläggsdirektiv till 1983 års (C demokratiberedning

1983:03)

Dir 1984:31

Beslut vid regeringss-ammanträde 1984-06-28.

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg, anför.

Förslag

Jag föreslår efter samråd med chefen för Utbildningsdepartementet, statsrådet Hjelm-Wallén. och statsrådet Göransson att 1983 års demokratiberedning får i uppdrag att utarbeta förslag som syftar till att öka elevernas och föräldrarnas medverkan. delaktighet och ansvar i skolan.

Bakgrund

Senast riksdagen mer samlat tog upp frågan om elevers och föräldrars inflytande i skolan var hösten 1980 med anledning av propositionen om elevers och föräldrars medinflytande i skolan (prop. l979/80zl82. UbU 1980/81:9 rskr 142). Riksdagens beslut innebar bl. a. att rektor fick viss skyldighet att informera och samråda med företrädare för elever och föräldrari vissa frågor. Vissa ändringar genomfördes också i skolfücordningens regler om konferenser m. m.

Skolförfattningsutredningen har i betänkandet (Ds U 1982:5) Konferenser i skolan lämnat förslag till förenklingar i skolans konferenssystern. Förslaget. som har remissbehandlats. innebär att varje rektorsområde eller skolenhet ges större möjligheter att utforma ett konferenssystem som är anpassat efter de lokala behoven. Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslaget.

Elevorganisationen i Sverige har i en skrivelse till utbildningsdepartementet den 18 mars 1983 föreslagit att åtgärder vidtas för att stärka elevinfiytandet i skolan. Skrivelsen har remitterats till Riksförbundet Hem och Skola. som i sitt yttrande har understrukit behovet av att åter aktualisera frågan om elevernas och föräldrarnas medinflytande l skolan.

1983 års demokratiberedning (C l983;(l3) skall bl.a. behandla frågan om

Bilaga 1

medverkan. och ansvar i den kommunala medborgarnas delaktighet verksamheten. direktiven (Dir 1983:44) skall beredningen medverka

Enligt

inom detta omrátle startas och att erfarenheter till att försöksverksamheter fran verksamheten sammanställs och förmedlas till kommuner och organisationer. ,Även barn › och ungdomsdelegationen (Ju 1983:01) har att inom sitt ontradc behandla fragor av detta slag.

Uppdraget

Det ar väsentligt att nu mer samlat ta upp frågan om elevers och forältlrars medverkan. delaktighet och ansvar i skolan. Denna fraga knyter nara an till 1983 års demokratiberednings utredningsuppdrag. Denna beredning bor därför fá i uppdrag att utarbeta förslag som syftar till att öka elevernas och föräldrarnas medverkan. och ansvar i skolan. Därvid bör

delaktighet beredningen överväga hur elev- och föräldrainflytandet skall samspela med personalinflytandet och avvägas med hänsyn till den styrning som skolstyrelsen och i förekommande fall lokala organ skall fullgöra.

Beredningen bör också belysa hur frågan om det demokratiska samhällssystemet. demokratins grundläggande värderingar. principer och olika former kan ges en mer framträdande roll i undervisningen.

Beredningen bör stimulera försöksverksamhet inom ramen för gällande bestämmelser och också föreslå de förändringar i bestämmelserna som kan behövas för att möjliggöra försöksverksamhet. Beredningen bör

ytterligare vidare föreslå hur försöksverksamheten skall följas upp och utvärderas samt hur ett fortsatt utvecklingsarbete inom detta område kan läggas upp. l sitt arbete bör beredningen också bidra till att stimulera debatt och studier inom området.

Såvitt möjligt bör beredningens arbete mynna ut i konkreta förslag till bestämmelser om elev- och föräldrainflytandet i skolan.

Mot bakgrund av dessa frågors särskilda karaktär avser jag att inom ramen för demokratiberedningens uppdrag förordna de sakkunniga och de experter som l hövs för att ingå i en särskild arbetsgrupp inom beredningen för dessa här berörda nytillkommande arbetsuppgifter.

Skolförfattningsutredningens betänkande (Ds U 1982:5) Konferenser i skolan och de skrivelser som kommit in i samband med remissbehandlingen av detta betänkande kommer att i de delar som berör elev- och föräldrarnflytandet överlämnas till beredningen för fortsatta överväganden och förslag.

Även elevorganisationens ovan nämnda skrivelse och remissyttrandet från Riksförbundet Hem och Skola kommer att överlämnas till beredningen.

Beredningens arbete med de frågor som jag nu har behandlat bör bedrivas i nära samarbete med stat-kommunberedningen (C 1983:02). Under

sou 1985: 28 167

Bilaga 1

utredningsarbetets gång bör vidare den arbetsgrupp som skall arbeta med frågorna om elev- och föräldrainflytandet i skolan informera berörda fackliga huvudorganisationer - och i förekommande fall annan central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra

- och bereda dem tillfälle anställningsvillkor att föra fram synpunkter. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Demokratibcredningens överväganden i denna fråga bör redovisas senast den 1 juli 1985.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen utvidgar demokratiberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(C ivildepartementct i

168 sou 1985:28

Bilaga

arbete

Beredningens

Beredningens arbete i augusti 1983. I enlighet med

påbörjades

direktiven beslöt beredningen att med förtur utarbeta ett stu-

die- och informationsmaterial kring beredningens huvudupp- Inbjudan till en dialog om lokal demokrati gick ut i ca

gifter.

20 000 exemplar till kommuner, partier, folkrörelser samt folk-

bildningsorganisationer.

Beredningen tog under hösten 1983 upp frågan om proportiona-

litet vid val till kommunfullmäktige i kommuner med valkretsar. I en skrivelse till regeringen i november 1983 framhöll

att den ej funnit skäl för en ändring av gällande

beredningen

valsystem inför valet 1985. Genom omfattande kontakter med kommuner och organisationer informerade sig beredningen genom sitt sekretariat om

lokalt förändrings- och

pågående utvecklingsarbete.

Sekretariatet hade även omfattande kontakter med olika myn-

bl a Statens Ungdomsråd och Barn- och ungdomsdeledigheter, gationen vid statsrådsberedningen.

I samband med av studie- och infor-

utgivandet beredningens

mationsmaterial folkrörelser och andra organisationer

inbjöds

till informations- och diskussionsmöten med beredningens sekretariat. I att stimulera till debatt och att förmedla idéer påbörjade

syfte

beredningen vintern 1983/84 utgivningen av en skriftserie. Syftet var att dokumentera intressant försöksverksamhet. De fyra första skrifterna behandlade verksamheter i syfte att öka samverkan mellan föreningsliv och kommuner:

Farstaprojektet Nyttoverkstah Lövgärdet Släpp krafterna loss! Föreningar i glesbygd. Modell Lycksele Beredningen har i såväl seminarier som skrifter särskilt velat

olika former av brukarmedverkan.

belysa

I februari 1984 genomförde beredningen ett seminarium om föräldramedverkan på barnstugor. De verksamheter och erfa-

renheter som presenterades där finns publicerade i skriften Föräldrar på dagis.

I syfte att visa på förutsättningarna för en vidgad elevmedver-

kan i skolan gav beredningen bitr skoldirektör Åke Gillström i

att utarbeta en skrift om i Tranmurs-

uppdrag självförvaltning

skolan i Gävle.

SOU 1985: 28 169

Bilaga 2

Äldres delaktighet och medverkan inom äldreomsorgen var

temat_ för ett större seminarium som tillsammans

beredningen med Aldreberedningen (Socialdepartementet) genomförde i maj

1984. Med utgångspunkt från de presentationer som ordes vid seminariet utarbetades därefter skriften Vi vet själva bäst (Liber).

Med utgångspunkt från direktiven fann beredningen på ett

tidigt stadium att det fanns behov av att särskilt tre

belysa

områden i form av särskilda rapporter: På beredningens uppdrag skrev redaktör Claes-Göran

Kjel-

lander skriften Nöjda politiker, missnöjda väljare (LiberFör-

lag).

Informationschef Larsåke Larsson, tillika expert i beredningen,

presenterade och förslag kring information och

erfarenheter

service i skriften Oppna förvaltningen! (LiberFörlag).

I samverkan med Kooperativa institutet har beredningen givit ut skriften Kooperation för tjänster (LiberFörlag). Den redovisar dels erfarenheter från tjänsteproducerande kooperativ, dels

idéer kring möjligheterna för en kooperativ tjänsteproduktion.

Under hösten 1984 presenterade beredningen två delbetänkanden. I diskussionsbetänkandet (SOU 1984: 83) Folkstyret i kommu-

nerna. Medverkan, delaktighet, ansvar, presenterade bered-

ningen sin syn på behovet av och förutsättningarna för ett mer

aktivt folkstyre i kommuner och landsting. I anslutning till diskussionsbetänkandet publicerades också exempelsamlingen

(SOU 1984:84) Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. I

denna presenterades ett antal konkreta exempel från olika

Verksamhetsområden med en mer utvecklad brukarmedverkan. I beredningens diskussionsbetänkande uppmanades kom-

muner, landsting och organisationer att ge synpunkter inför

beredningens fortsatta arbete.

Synpunkter har inkommit från:

Kommuner Landsting Övriga Arvika Göteborg och Bohus Svenska Kommunal- Bollnäs Malmöhus arbetareförbundet Botkyrka Stockholm Centerns Ungdoms- Eskilstuna Södermanland förbund Falkenberg Uppsala Moderat skolungdom Hallstahammar Västernorrland Medborgarskolan Haninge Yästmanland Bygdegårdarnas Kungälv (Älvsborg Riksförbund Lidingö Lantbrukarnas

Qrebro

Malmö Ostergötland Riksförbund

Bilaga 2

Norrköping Stockholmspartiet Sandviken Sollentuna Vaxholm Örnsköldsvik

Skrivelser har också kommit från enskilda personer. I anslutning till utgivningen av de två nämnda betänkandena

utgavs en informationsbroschyr, Stärk folkstyret i kommuner-

na! i 30 000 exemplar och en nyhetsbulletin. Den senare har framställts i samarbete med och kal-

Stat-kommunberedningen

las Förnya lokalt. I oktober 1984 anordnade och Svenska Kommun-

beredningen

i -

förbundet en arbetskonferens Sigtuna Nya vägar för en

förbättrad kommunal verksamhet. Ett tiotal kommuner som

kommit långt i förnyelsearbetet

deltog.

Två konferenser om brukarmedverkan och brukarinflytande inom hälso- och sjukvården anordnades tillsammans med Landstingsförbundet kring årsskiftet 1984/85. Dokumentationen från dessa seminarier har utgivits i en skrift av Margareta Viklund - Aktiv

patientmedverkan.

Tönu Kerstell, Spri-Konsult, har redogjort for en undersökning

om fortroendemannarollen i en särskild skrift, Att vara lands-

tingspolitiker (LiberFörlag).

Stöd till utvecklingsarbete

Beredningen och dess sekretariat har under hela arbetsperio-

den haft många och intensiva kontakter med kommuner, landsting och organisationer som bedriver och medverkar i lokala

utvecklingsprojekt.

har också direkt stöd till vissa lokala utveck-

Beredningen givit lingsarbeten. Det gäller i första hand projekt som syftat till ett mer aktivt medborgarengagemang.

Beredningen har bidragit till att fyra lokala projekt har kunnat använda en i Norge utvecklad metod för ökad delaktighet och

medverkan i förändrings- och utvecklingsprojekt - Arbets-

boksmetoden: 0 I i Hedemora kommun stöd till ett

Långshyttan gavs projekt

med syfte att på bredden engagera invånarna i en bygd med

sysselsättningsproblem.

0 i Falun har i samverkan med

Projektet Ung beredningen,

Barn- och och Allmänna Arvsfonden

Ungdomsdelegationen

SOU 1985: 28 171

Bilaga 2

givits stöd för ett mobiliseringsarbete med arbetsboksmetoden i två högstadieskolor i Falu kommun. (Se vidare det särskilda betänkande som avgivits av beredningens skolgrupp (SOU 1985:30) Skola for delaktighet.

0 Det s k i Mariestads kommun har fått stöd for

Torsöprojektet

att närmare studera förutsättningarna för att Torsö

på skapa

ett samhällskooperativ. Torsöborna skulle under våren 1985

själva definiera de lokala förutsättningarna för och behoven

av ett samhällskooperativ. Arbetet på Torsö har bedrivits

med av arbetsboksmetoden i samverkan med Marie-

hjälp

stads kommun, det lokala föreningslivet och studieförbunden

Vuxenskolan, ABF och Medborgarskolan.

0 Nyttoverkstan m fl i

Lövgärdet projekt Lövgärdet, Göteborg.

Utöver dessa projekt, som beredningen mer aktivt stött, har beredningens sekretariat medverkat i ett stort antal kurser, seminarier och andra arrangemang kring lokalt

utvecklingsar-

bete.

-

Arbetsboksmetoden en brukarnas

dagordning på

villkor!

Arbetsboksmetoden innebär ett förhållningssätt från besluts-

fattare som inbjuder till delaktighet för de berörda

medborgar-

grupperna. Det är en process i tre etapper.

I arbetsbok 1 fångas de för området/arbetsplatsen aktuella frå-

gorna in. Dessa redovisas och utvecklas till förslag och idéer av en lokal redaktionsgrupp som sammanställer arbetsboken. För-

slagen presenteras som frågor eller påståenden.

I arbetsboken uppmanas de som får boken att skriva ner

egna förslag och kommentarer. Genom att utnyttja de nätverk som finns lokalt (föreningar etc) delas arbetsboken ut till alla berörda. De som får boken uppmanas att själva eller i grupp i

fylla

den. Den som delar ut boken kommer efter en vecka eller annan uppord tid och samlar in arbetsböckerna. Svaren i den första arbetsboken presenteras i arbetsbok 2. Arbetsbok 2 delas ut till alla som fått del av den första arbetsboken. Nu med uppmaningen att samlas till gruppdiskussioner, ofta i form av studiecirklar. Grupperna utarbetar och diskuterar sig fram till vilka

och som bör prioriteras. blir

förslag synpunkter Prioriteringen

arbetsbok 3, eller om man så vill ett till lokal

förslag handlingsplan.

Fungerar metoden? Beredningens svar blir ett tveklöst ja, under vissa förutsättningar. Om närheten och aktualiteten finns i

arbetsbok 1, om öppenheten, förhållningssättet på lokal nivå

accepteras av beslutsfattaren och om arbetet förankras hos

Bilaga 2

som känner området/arbetsplatsen och har de berör-

ansvariga

- då metoden. Metoden har använts i das förtroende fungerar

Norge i flera år och erfarenheterna är positiva. Beredningen

har initierat en handfull i olika delar av landet. I Löv-

projekt

ett stort bostadsområde i Angered i Göteborg, håller

gärdet,

invånarna att ett Flera hund-

på skapa eget handlingsprogram.

ra enskilda tar sig en stor arbetsbörda med praktiskt

själva på

arbete för att i samarbete med kommunen och Göteborgshem

en bättre boendemiljö. I Falun har elever, skolpersonal skapa

och föräldrar med arbetsboken som hjälp visat att det mesta är i en som förut som nästan omöjlig i en

möjligt miljö upplevdes I har fritidsgårdarna blivit en angelähögstadieskola. Lycksele

för fler än tidigare. På Torsö iMariestads

genhet betydligt

kommun har sömn forbytts i insikten om

avfolkningsbygdens

att ett samhällskooperativ där de egna

möjligheterna skapa

resurserna kan tas till vara på egna villkor. Arbetsboksmetoden kan användas på många sätt.

uppenbarligen

Arbetsboksmetoden är ingen patentlösning, men kan skapa

for fler att vara med och bestämma en dagordning

möjligheter

som for att engagemang och människors innebo-

öppnar vägar

ende resurser kan tas till vara for att hitta lokala lösningar framförallt i samband med ett förändringsarbete.

Övrigt

Beredningen har genom civildepartementets kommittéanslag ekonomiskt stöd till:

givit

0 rådet (BRÅ) för en film om elevinfly-

Brottsförebyggande

tande.

0 av försök med lokala organ i Eskilstuna, Örebro

Utvärdering

och Umeå kommuner.

0 i Hudiksvalls kommun.

Serviceprojekt

0 i Ale kommun om effekten av korn-

Medborgarundersökning

mundelsnämndsreformen.

soU 1985: 28 173

Statens offentliga utredningar 1985

Kronologisk förteckning

Församlingar i samverkan. C. Livsmedelsforskning ll. Jo. Levasom äldre. S. Rättshjälp. Ju. Barn genom belruktning utanför kroppen m.m, Ju, Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde, A. Beredskapsarbete i AMS-regi. A. Kulturarbetsförmedling. A. PWFWFPPNT* Pantsättning av patent. Ju.

Ny räntelag. Ju. Skolbarnsomsorgen. S, Fornlämningar och exploatering, U. Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten, S. Handel med alkoholdrycker. S. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. Den svenska psalmboken, Historik, principer, motiveringar. Volym 2. C. Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer, Volym 3. C. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. sammanhållen skattelörvaltning. Fi. Ökat fönroendemannainflytande i försäkringskassorna. S. Förskola - skola. U. Svensk säkerhetspolitik inför 80-talet. Fö. Ordningslag m. m. Ju. Kunskap för kemikaliekontroll. Jo. JO-ämbetet. Fl. Gripen, anhållen. häktad. Ju. Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C. Principer för ny kommunallag. C, Skola för delaktighet. C. Dagens äldre. S.

174 SOU 1985: 28

Statens 1985

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Riksdagen JO-ämbetet.[26]

Justitiedepartementet Rättshiälp.[4] Barngenombefruktningutanförkroppenm.m, [5] Pantsättningav patent.[10] Ny räntelag.[11] Ordningslagm.. [24] Gripen,anhållen,häktad.[27]

Försvarsdepartementet Svensksäkerhetspolitikinför 90-talet.[23]

Socialdepartementet 0005 Levasomäldre.[3] Skolbarnsomsorgen.[12] Denbarn-och ungdomspsykiatriskaverksamheten[14] Handelmedalkoholdrycker[15] Ökatförtroendemannainflytandeiförsäkringskassorna.[21] Dagensäldre.[31]

Finansdepartementet 0006 sammanhållenskatteförvaltning[20]

Utbildningsdepartementet 0009 Fornlämningaroch exploatering[13] Förskola- skola[22]

Jordbruksdepartementet LivsmedelsforskningIl. [2] Kunskapför kemikaliekontroll.[25]

Civildepartementet 0013 Församlingari samverkan.[1] Densvenskapsalmboken.Texter ochmelodier.Volym 1,[16] Densvenskapsalmboken,Historik,principer,motiveringar.V0lym 2. [17] Densvenskapsalmboken.Text och musikkommentarer.Volym 3, [18] Densvenskapsalmboken.Ackompanjemang.Volym 4. [19] Aktivt folkstyrei kommuneroch landsting.[28] Principerför en ny kommunallag.[29] Skolaför delaktighet.[30]

Arbetsmarknadsdepartementet 0016 Arbetsmarknadsverketsansvarsområde.[7] Beredskapsarbetei AMS-regi.[8] Kulturarbetsförmedling.[9]

Bostadsdepartementet 0018 Förköpav bostadsrätter.[6]

Anm. Siffrorna inom klammerbetecknarutredningensnummeri denkronologiskaförteckningen.

SOU 1985: 28 175

immun.. 1985-084] S

Aktivt folkstyre i kommuner och landsting är demokratiberedningens

huvudbetänkande. I betänkandet redovisar beredningen idéer och förslag

till ett förändringsarbete med syfte att utveckla och stärka medborgar-

inflytandet över den kommunala verksamheten.

Betänkandet innehåller följande avsnitt:

C Kommunerna är viktiga grundstenar i samhällsbygget

0 Bra tjänster kan bli bättre

O nya genom ökad

Öppna möjligheter decentralisering

O Folkrörelsema gör betydande insatser

V0 De anställdas roll i förändringsarbetet

O Nya för och förtroendevalda

möjligheter partier

lämnar vissa till för att öka

Beredningen förslag lagändringar medborgar-

inflytandet. Genom till ändrade

förslag delegationsbestämmelser ges ökade möjligheter att stärka brukarinflytandet. Beredningen lägger fram

ett förslag till en lag om lokala nämnder som vidgar kommunernas möjligheter att decentralisera beslut till kommundelsnivá.

Beredningen föreslår att dess huvudbetänkande läggs till grund för en

bred studieverksamhet på det lokala planet. Partierna bör ta huvud-

ansvaret för förnyelseverksamheten lokalt i kommuner och landsting.

Liber ISBN 91-38-089901-7

Allmänna ISSN O375-25ODX

Förlaget